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,
~

CAPITULO 1
EL PRESUPUESTO ESTA TAL

1. TERMINOLOGA
El conjunto de las actividades fioancieras del Estado se concreta en el
documento llamado "Presupuesto" (en ingls y francs "Budgec", en alemn
"Staatshaushalc", en italiano "Bilando").
Formalmente, el Presupuesto constituy~ una ley cuyo contenido se divide en dos partes: autorizacin de gastos y)revisin de recursos.
".

2. Su NA TIlRALEZA JUIDICA y POLITICO-ECONMICA

En los pases de OC,cidente, donde rigen los principios del Estado de

Derecho, siguiendo la senda de Gran Bretaa, se considera como un punto
fundamental y cumbre del proceso polftico de la democracia, la aprobacin
del Presupuesto por parte d1 Poder Legislativo, sin perjuicio del control u 1terior de su ejecucin por otras autoridades como la Contadura general, dependiente del Poder Ejecutivo pero con independencia funcional o por un
organismo especial de caf~terjurisdiccional como el Tribunal de Cuentas
o Corte de Cuentasy porb mismo Parlamento.
Se disiente, en el orden jurdico, sobre la naturaleza de esta Ley de Presupuesto. No se pone en duda el carcter formal de la ley, por cuanto precisamente,la evolucin histrica de esta institucin culmina con la afirmacin de la necesidad del acto formal de la aprobacin por el Parlamento, o
sea, de la ley. Pero algunos opinan que en la parte correspondiente a los gastos,laLey de Presupuesto es simplem'ente una autorizacin, que no contiene normas materiales, un 'acto administrativo que no obliga al Ejecut vo
sino que s610 lo autoriza a efectuar gastos hasta los lmites delo autorizado.
En la parte referente a los recursos, ni siquiera es un acto de autorizacin
sino que -simplemente- es una previsin carente de importancia jurdica, salvo cuando sea necesaria para habilitar al Poder Ejecutivo para recaudar
los recursos, aunque stos dependan del cumplimiento de leyes vigentes.
\

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PRESUPUESTO ESTATAL

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excluir -tampoco--en el esquema de las finanzas clsicas. por las liwi~~ ,

ciones que se imponen al Estado en cuanto a la a,signacin ptima de Iqs r,h!",
CUrsos y a la neutralidad del plan presupuestario.'
'.' .

Creernos que esta doctrina no alcanza a interpretar cabalmente la naturaleza del Presupuesto. Mencionamos esta controversia jurdica por
cuanto cada una de las tesis contrapuestas influye en foona antittica sobre
el conocimiento cientfico de la institucin. Ahora bien, aun en la foona
ms restringida de las finanzas liberales, el Presupuesto es el plan de la economa del sector p,iblico. Su sgrficacin se descubre a travs de su conjunto; no hay una simple yuxtaposicin de una serie de gastos y una nmina
de recursos, sino Un plan de erogaciones tendientes a lograr determinados
fines con la indicacin de los recursos correspondientes. De ah su carcter
obligatorio para todos los poderes pblicos que deben cumplir con dicho
plan. Esta obliga!Oriedad no excluye las economas. o sea la diferencia en
menos de lo gastado en comparacin con lo presupuestado, siempre que esa
diferencia no implique un incumplimiento del plan econ~ico del sector
pblico; tampoco excluye el exceso de recaudacin de ciertos recursos por
circunstancias contingentes, exceso que deber compensarse con meonas
en otros recursos, si las hubiere, o bien destinarse a los fines que el Parlamento establezca.
Como plan econmico del sector pblico. el Presupuesto constituye
una ley con eficacia obligatoria para los diferentes poderes a los que se encomienda su ejecucin. Su contenido norinativo es diferente de la mayora
de las leyes, pero su esencia es la de un ma!'so legal de:1~!"O del cual debe desarrollarse la accin dd gobierno. Es sta la naturaleza polftlco-econuca
del Presupuesto que se proyecta tambin en el mbito jurdico; no hay,
pues, en nUestra opirn, contradiccin alguna entre el enfoque poUticoeconmico y el punto de vista jurdico del Presupuesto.

La doctrina y la prctica presupuestarias han elaborado algunos principios generales no slo aplicables en un sistema de finanzas liberales, sino
hasta cierto punto con vigencia en sistemas de economa dirigida y aun de
economa socialista.
.
La validez cientfica de esos principios puede deteoninarse nicamente en relacin con las funciones del Presupuesto. Sern vlidos en cuanto
sean relevantes para el cumplimiento de dichas funciones y no lo sern en
cuanto carezcan de esa relevancia.
Los principios generales del Presupuesto que examinaremos SOn los
siguientes:
a) Publicidad;
b) Claridad;
c) Exacti tud;
, d) lntegralidad o universalidad;
e) Unidad;
f) Anticipacin;
g) Especificacin;
h) Anualidad;
i) Equilibrio.

3. FUNCIONES DEL PRESUPUESTO

Publicidad

Las funciones que cumple el Presupuesto son fundamentalmente las

siguientes:
a) Deterunar en cifras y por un perodo de tiempo la futura actividad
del estado para el cumplilIento de los cometidos que ha asudo;
b) Permitir el conocimiento y el control, por parte de la opinin pblica
y del Poder Legislativo. de la actividad financiera del gobierno;
c) Evidenciar el clculo econmico de la actividad financiera del Estado a travs del cotejo de los gastos y de los recursos aprobados por el Parlamento;
,
d) Coordinar el plan econmico del sector pblico con el plan econmico general. Esta funcin, cuya importancia aparece ms nOlOria en las finanzas modernas por el papel que asume el Estado al redistribuir la riqueza
y tender a ,asegurar la estabilidad y el desarrollo econmics. no se puede

4. PRINCIPIOS GENERALES DEL PLAN PRESUPUESTARIO

El conocimiento g~pera y particularizado del Plan presupuestario es

condicin fundamental'para el control de la accin del Estado por la opinin
pblica y para que el sector privado ajuste sus propias actividades en funcin de la economa del sector pblico, tanto en lo referente a los gastos
como a los recursos, ya que ambos han de ocasionar efectos en la demanda
yen la oferta de bienes y servicios. El principio de la publicidad se proyecta
-tambin- sobre la preparacin y sobre la ejecucin del Presupuesto.
Claridad
Est~ principio est, en cierto modo, implcito en el anterior, puesto que
e,l conOCIIDlento del Presupuesto se malogra si las previsiones presupuestanas no son claras. Debe observarse que, si bien la ",specificacin detallada
de las disti ntas partidas puede contribuir a la claridad dl Presupuesto, el ex-

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cesivo parcelamiento puede tambin provocar oscuridad en el conocimiento del Plan estatal. Veremos ms adelante cmo se observa este principio en
los presupuestos por programas l.

ciona!, nada impide al Poder EiecuL vo proponer y al Legislati vo sancionar,

para un determinado ao o para tiempo indefinido, la desafectacin. La
afectacin de ciertos recursos para gastos determinados, si fuera adoptada
en mayor escala, destruira por completo las bases de la racionalidad de la
actividad financiera, que exige el cotejo entre fines alt::mativos de los recursos existentes o el empleo alternativo de uno u otro recurso para un fin
t;leterminado. Aun corrio rgimen excepcional, la afectacin de un recurso
para un detenninado gasto, crea una financiacin rgida y conspira contra
la economa de la produccin del servicio en cuesti n 2.
c) En el caso que exista un rgimen de participacin de los recursos del
Estado federal a estados miembros o viceversa o anlogo rgimen entre E:;tados y Comunas, o bien de subvenciones entre distintos niveles gubernamentales, puede adoptarse el mtodo de presupuestar el recurso recaudado
por su monto neto, con deduccin ~el impone participado; o bien por ~;u
monto bruto y computar como gasto el monto de la subvencin acordada.
No hay, a nuestro juicio, un criterio nico que justifique para todos los efectos el cmputo del recurso neto de participacin o bruto. Convendr una solucin u otra, segn los propsitos de la previsIn presupuestaria.
d) Tambin se plantea un problema anlogo en el caso de la destinacin de recursos determinados para la creacin de fondos especiales destinados a obras o inversiones pblicas o a su mantermiento:
La prctica de la creacin de fondos especiales no debe aceptarse
como justificada, ya que ella por lo general deriva de una supervaloracin
de los objetivos de inversiones o servicios a los que Se pretende financiar de
esa forma, o bien del deseo de ciertos funcionarios o ramas de la admi ni:;tracin pblica de manejar, en forma autnoma, los fondos especiales y la
prestacin del servicio.Q la ejecucin de la obra a que dichos fondos estn
destinados.
e) Los gastos Yrecursos de las empresas del Estado y de las otras reparticiones tcnicas descentralizadas pueden no figurar por separado en el
presupuesto general, sino slo por el dficit de explotacin o por las nuevas
inversiones que el Estado toma a su cargo, o bien, por la utilidad neta que
el Estado puede apropiarse segn las normas de las leyes respectivas.
Esta aparente excepcin al principio de la integralidad o universalidad
del Presupuesto se pretende justificarla, para el caso de empresas organizadas sobre el modelo de las empresas privadas. Pero, a nuestro entender, las
empresas privadas tambin, cuando sean de gran dimensin, necesitan de

Exactitud
Este principio exige que las previsiones del Presupuesto, tanto en lo re-

ferente a los gastos como ajos recursos, sean lo ms exactas posible. Ello
no excluye la posibilidad de error en todas aquellas cifras que son fruto de
. estimaciones de eventos futuros, pero no justifica la astucia o la mala fe de
los hombres de gobierno, tanto del Poder Legislativo como del Ejecutivo,
que pretendan burlar la opinin pblica con previsiones de gastos o recursos abultadas o disminuidas intencionalmente. Los errores cometidos involuntariamente o debidos a cambios sobrevenidos en las circunstancias econmicas exigen, en homenaje.al principio de exactitud, proponer y sancionar
una ley modificatoria del Presupuesto. La validez cientfica de e:te principio surge por s sola, si se piensa en cualquiera de I:s funciones del Presupuesto que hemos expuesto arriba.

Integralidad o unIversalidad
Este principio expresa la exigencia que el Presupuesto contenga, por
separado, todos los gastos y todos los recursos. Dicha exigencia se explica
por la funcin poltica del Presupuesto, como tambin por su funcin de racionalidad de la actividad financiera, lo que supone el cotejo entre recursos
y gastos como base del clculo econmico de esa actividad:
Son corolarios de este principio:
a) Que los gasts y recursos se registren en bruto, o sea, sin deducciones, ni compensaciones.
b) Que no haya afectacin directa de uno o ms recursos para cubrir
ciertos gastos. Sin perjuicio de los inconvenientes que puede acarrear esta
afectacin cuando los recursos sean insuficientes para cubrir los gastos en
cuestin o sean excesivos, la afectacin significa un aislamiento de una aeti vidad del Estado y su sustraccin al clculo econmico de la actividad financiera en su conjunto. La afectacin por la ley de uno o ms recursos para
sufragar determinados gastos se suele justificar por el propsito de asegurar, contra los humores o caprichos de gobernantes circunstanciales, el
cumplimiento de un deterrninado servicio. Ahora bien, no creemos que la
afectacin se justifique ya que, no siendo su creacin de jerarqua constitu-.
1 Ver infra, pgs. 96 a 9B.

'

2 Esta conclusi6n no ~sl en contradicci6n con las normas presupuestarias que slo admi
len las aprobaciones de nuevos o mayor~s gastos si se determina el correspondiente recurso. ESla
nonna ser examinada ms adelante (ver infra, pgs. 90) pero desde ya aclaramos que no signi.
rica afeclacin de! recurso, el que ingresar a rentas generales.

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PRESUPUESTO ESTATAL

un Presupuesto econnco-finandero; no es, pues, justificado el argumenlo de que las empresas del Estado, por su asimilacin a las privadas, puedan
sustraerse al plan presupuestario y al control respecti va.
Unidad
Este principio expresa la exigencia que todos los gastos y todos los recursos estn reunidos en un solo Presupuesto, fundamentalmente por la razn que la separacin en dos o ms presupuestos, amn de conspirar contra
la claridad, impide el juicio poltico de valoracin de la magnitud global del
sector pblico y dificulta la adecuacin de la actividad financiera a un clculo
econBco.
.
En las doctrinas financieras modernas-por oposicin a las clsicasse ha puesto en tela de juicio al principio de la unidad presupuestaria, abogndose por la di visin en dos presupues~os: el primero com.o ~esu?uesto
de gestin, el que abarca todos los gastos Inherentes a la adnun~stracln del
Estado y a la produccin de los servicios pblicos en general; el segundo
como Presupuesto de inversiones o de capital. Esta dualidad responde a la
doctrina segn la cual el Presupuesto de gestin debe equilibrarse anualmente Bentras que el segundo debe equilibrarse a lo largo del ciclo econni;,'.;' o sea qur.los dficit de las pocas de depresin han de conjugarse con
los supervit de las pocas de auge; o bien a la doctrina segn I. cual el Presupuesto corriente o de gestin debe financiarse con recursos genuinos, o
sea fundamentalmente con impuestos, utilizndose los recursos del crdito
para el Presupuesto de Capital.
, ' ,
Estas posiciones contrarias a la unidad del Presupuesto no estn JUStIficadas por las exigencias de las finanzas de estabilizacin, En efecto, no
slo el Presupuesto de Capital sino tambin el Presupuesto de gestin puede
fj nanciarse con endeudaBento y aun con emisin de moneda en poca de
recesin y, por el contrario, los recursos genuinos pueden fin;lnciar el presupuesto de capital en pocas de auge para impedir o contrarrestar la inflacin, Hay, sin embargo, un aspecto de las finanzas modernas que no slo
justifica sino que eXge no el desdoblamiento del Presupuesto pero s la dferenciacin d,e los gastos corrientes de los de capital. Se trata de la coordinacin del Presupuesto estatal con el plan econmico nacional y la homogeneizacin de las previsiones de dicho presupuesto con las correlati vas
cuentas nacionales ),
Tampoco just ficaba la dualidad presupuestaria la doctrina Clsica que
distingua el Presupuesto ordinario del extraordinario porqu~, so pretexto
J

Nos referir~mos a eSle lema, 'lira, pgs, 98 y 99.

EL PRESUPUESTO ESTATAL

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del carcter extraordinario y -por ende- transitorio de c,iertos gast,*,>(r:..

gobierno aprovechaba la mayor indulgencia parlamentarIa para conR:a<;:'r~v.
deudas para sufragarlos. Huelga mencionar que la creacin de fondos especiales o, ms en general, la afectaCn de ciertos recursos para financiar determinados gastos, no slo viola el principio de integralidad o de universalidad, como ya se dijo antes, sino tambin el principio de unidad, .
Anticipacin
Como no s610 su nombre sino su propia esencia de plan econmico del
sector pblico lo exige, el Presupuesto debe ser sancionado con anterioridad al comienzo del perodo para el cual ha de regIr.
'
No hay principio presupuestario cuya exigencia sea ms evidente y
esencial para los propsitos fundamentales del Presupuesto y que,
en la prctica,sea ms burlado o desatendido, por lo menos en ciertos
pases.
"
Digamos que no lringe este principio el hecho que alguna previsin
del Presupuesto deba ser rectificada durai1t~ ~l curso del perodo presupuestario, por haberse incurrido en algn erior le estimacin de los gastos o de
los recursos. o por haberse producido alguna alteracin de las crcunstmcas de la vida real, como tanlpOCO este hecho viola el principio de la exactitud, Pero no se justifica que el Estado aparente prestar observancia formal
a los dos principios de exactitud y de anticipacin, calculando desaprensivamente gastos y recursos con la debida antelacin y confiando luego en la
posibilidad de correcciones, para cuando -en el curso de la ejecucinsurgiera el error y la necesidad de enmendarlo.
Las violaciones al principio de anticipacin pueden atribuirse a negligencis o dificultade. incunj.das en la etapa de preparacin del Presupuesto
en el seno del Po{rer Ej~jlvo o bien en la esfera parlamentaria o en ambas
etapas.
Los remedios a la falta de sancin del Presupuesto a su debido tiempo,
previstos -en general- por las nonnas permanentes relativas al rgimen

presupuestario, son la prrroga automtica del Presupuesto del ao anterior, el sistema de los duodcimos o la adopcin provisional del proyecto
preparado por el Poder Ejecutivo o alguna otra variante.
Ninguno de estos sistemas se recomienda como perfecto o siquiera
aproximadamente adecuado; el nico sistema totalmente satisfactorio consiste en evitar la violacin del principio, corrigiendo los vicios de la vida poltica de las naciones que conducen a esa transgresin,

'1

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EL PRESUPUESTO ESTATAL

PRESUPUESTO ESTATAL

Especificacin

;~

F. Neumark 4 distingue tres aspectos de este principio, el cualitativo,

el cuantitativo y ellemporal.
El aspecto cualitativa es el que propicia la especificacin detallada de
las diferentes partidas del gasto y la respectiva asignacin de los recursos.
Este principio es susceptible de atenuaciones, cuando se utilizan los excedentes de recursos no utilizados para un gasto detemnado en la partida respecti va para otro gasto indicado en una partida diferente para el cual la pre:... isin presupuestaria hubiera sido insuficiente.'Esto, que constituye una
evidente violacin del prim;:ipio, puede ser realizado legalmente si la ley del
Presupuesto autoriza--expresamente-la transferencia de fondos de una
partida a la otra; o bien mediante una ley especial, que constituir un suplemento de la Ley de Presupuesto. A fin que se respete -sustancialmenteel principio, se debe limitar esta transferencia slo para cuando se haga entre gastos de la misma clase o similar.
El principio de especificacin en su aspecto cuantitativa exige que se
contraigan o realicen gastos slo hasta el importe de los recursos previstos
para ellos en el Presupuesto. Quedan, pues, prohibidos tant.o los gastos que
excedan las previsiones presupuestarias como los gastos totalmente fuera
del Presupuesto. La fUndamentacin de este aspecto del principio de especificacin es que es inherente a la funcin poltica y poltico-financiera del
Presupuesto. Aqu tambjn puede atenuarse el rigor del principio, admitiendo-por ley-las transferencias de una a otra partida como en el caso
del aspecto cualitativo; o bien aprobando un presupuesto suplementario, lo
que puede originar una cieI1a transgresin al principio de la unidad del Presupuesto como, en ciertos ~asos, al principio de la anticipacin.
En el aspecto temporal, el principio de especificacin exige que los
gastos deben ser contrados, asignados y pagados dentro del perfodo para el
cual hayan sido votados.
La adopcin rigurosa de este principio que tambin es consustancial
con el propio Presupuesto en su significacin poltica y financiera, puede
crear dificultades prctica~ al desartollo de la actividad estatal, cuando al
cierre del penodo presupuestario existan fondos asignados y an no pagados,lo que -en el caso de las obras pblicas- puede entorpecer la marcha
yejecucin.de ls mismas.
Se puede atnuar el rigor del principio de especificacin en su aspecto
temporal mediante normas presupuestarias que admitan, de antemano, la
trahsferencia de los gastos a otros perodos. Tambin constituyen atenuaNeUMARK, F., "La economla del presupuesto pblico", en GERLOFF, W. NEUMARK. F.,
horado de Finantli. Yol. I,traduccin castellana, pgs. 312319.
4.

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ciones del principio las llamadas "autorizaciones pemlanentes" (gastos que

responden, por sus montos y naturaleza, a objetivos fijos y que se repIten lOdos los aos) y "los fondos consolidados" (que comprenden, en
su
mas destinadas a un fin determinado y que tienen vigencia plurianual).
Finalmente, se vincula con el principio de la especificacin en su aspecto temporal, el mtodo del perodo suplementario en el sistema de
supuesto de caja", en virtud del cual se admiten las liquidaciones d~,gaSlOs
comprometidos pero no pagados durante el pedodo presupuestarla en un
corto plazo posterior al cierre de dicho perodo 5.
Anualidad

Este principio exige la fijacin para el Presupuesto de un perfo?o ~nual

que puede coincidir o no con el ao calendario. Pued~ haber deSVlaCI?nCs
de este principio por razones contingentes como, por ejemplo, el cambiO de
fecha de inkiacin y cierre del perodo prf':supuestario. Pero puede haher
verdaderas excepciones o negaciones del principio de anualidad, en. virtud
de consideraciones fundamentales de poltica financiera o econmica. Es
ste el caso de la adopcin de presupuest's plurianuaH:!s en gen~ral o ~(:n
a una parte del Presupuesto, tambin el de los gastos de InverSlnn
o de capital o de los Presupuestos ccicos. Las razuneS paru esta polli<:a
presupuestaria contraria a la anualidad, sern exami.na~a~ ms a~elante 6
pero ya han sido esbOzadas arriba al referirnos al pnnclplo de umdad del
Presupuesto.
Equilibrio
Este principio, qu'~'es fundamental en las Finanzas clsicas, hasido negado por las Finanzas h10dmas no slo en su realizacin prctica sino tambin en sus bases tericas.
Empecemos con decir que, en un aspecto formal o contable, el Presupuesto ha de estar siempre equilibrado, en el sentido que los gastos efec~uD.
dos siempre han de contar con la financiacin por algn recurso, en ltima
instancia mediante alguna operacin de endeudamiento, aunque fuera de
corto plazo, o de emisin monetaria, con cargo al Estado, por el Banco Central. En el caso que los recursos superen los gastos, tambin existe el equilibrio presupuestario, en cuanto el supervit sea utilizado para el pago de

i,

~ Ver NeuMARK, F., op. cit., pgs. 318 y 319.

6 Ver pgs. 93 y 94.

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deudas o se destine a la formacin de algn fondo especial o a incrementar

fondos ya creados.
Tambin debe distinguirse el caso del desequilibrio intencional o deliberado o ineludiblemente previsto, del que surge ocasionalmente en el
proceso de ejecucin del Presupuesto. Como no podemos asumir como hiptesis la violacin deliberada del principio de especificacin 7 debe admiti rse como causa del dficit circunstancial del Presupuesto el error en la previsin de recursos o la merma de stos por circunstancias sobrevinienles; en
el caso de supervit ste puede surgir del error en la previsin de los recu.rsos o de economias no previstas en los gastos, o por el incumplimiento de
erogaciones planeadas en el Presupuesto. Estos desequilibrios circunstanciales no lienen mucha significacin desde el punto de vista de las funciones poltica, financiera y econmica del Presupuesto.
Son, en cambio, muy significati vos para 105 fines de polftica econmica y ms precisamente para la poltica de estabilizacin, el.equilibrio o el
desequilibrio (dficit, supervit) deliberado del PresupueslO. De ello hablaremos a continuacin.

5. PRESUPUESTO EQUILIBRADO
La idea del equilibrio del Pf(;SUpUe50 es c.onsusrancal COlI el mismo
concepto de Presupuesto; aun en su aspectofonnal el instrumento en que se
expone la totalidad de los gastos y de los recursos que le sirven de cobertura
implica que las dos partes deben ser iguales en sus montos globales. El concepto bsico del Presupuesto implica, pues, el adjetivo de equilibrado. Es
ste el fundamento de las normas del derecho presupuestario que establecen
que cualquier nuevo gasto que se agregue al Presupuesto no podr ser apro.
bada, si no se aprueba tambin el correspondiente recurso ..
Entindase que esta disposicin no es una excepcin o una norma singular para el caso de los gastos que se aprueben con posterioridad al Presupuesto, sino que es la traduccin jurdica del principio fundamental de la
poltica financiera en su enfoque clsico, segn el cual las decisiones marginales de aumento del gasto son.interdependientes con las del recurso colTelativo.
Considrese tambin que se rinde slo un "lip servce" a este principio, si se pretende cumplir dicha exigencia con una disposicin de este tenor.
"los gastos que demande el cumplimiento de esta ley sern cubiertos con recursoS de rentas generales". En efecto, si el Presupuesto general aprobado estaba equilibrado, o sea, si los recursos de toda ndole cubran con exactitud los

EL PRESUPUESTO ESTATAL

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{j ...

gastos totales, tod~ nueva erogacin debe co~tar con ~n nue~o recurs?~
simplemente extrrudo del acervo general de los recllrsos comentes. SI,.ll~" '.
ms, se quisiera argir que la masa de recursos con que cuenta ya el Presupuesto puede cubrir no s6lo los gastos presupuestados sino tambin los nuevos, debe rechazarse tal razn, puesto que ella implica la confesin de una
transgresin al principio de la exactitud del Presupuesto. Y si se invocaran
circunstancias sobrevinie.ntes que hicieran justificar una nueva y mayor
cuanta de los recursos, esto debera ser motivo de una modificacin del Presupuesto, no slo en el gasto que se agrega. sino trunbin en el clculo de los
recursos.
Las finanzas clsicas abogaban por el equilibrio presupuestario en el
sentido econIIco-financiero, esto es, que los gastos estuvieran financia'dos con recursos genuinos -patrimoniales y tributarios- con exclusin
de toda clase de endeudamiento. Cuando ste se produjera por circunstancias ineludibles, deba proveers.e muy prontamente y aun antes de efectuarse la operacin de crdito, a crear recursos pa,ra amortizar la deuda. El temor
de los financistas y de los estadistas an despus de la Primera Guerra Mundial y hasta en ciertos casos despus de laS_.egunda. ante la deuda pblica,
deri vaba de la suspicacia de que encontrando la mayor facilidad del recurso
en los emprstitos o en los bonos para financiar los gastos, los Estados acudieran ms y ms a ellos para pagar sus gastos y que stos aumemaran en
forma preocupante y, de todos modos, en c0!lua del postulado de la limitacin cuantitativa y cualitativa de la actividad financiera 8.
No era igualmente condenado por la doctrina clsica el supervit, o sea
el excedente de los recursos genuinos sobre los gastos. Sin embargo, los autores se inclinaban a rechazarlo, argumentando que ese excedente deba
atribuirse a una conducta anmala del Estado y, ms precisamente, al insuficiente cumplimien,to de lo~ servicios pblicos o de las obras pblicas a los
que dichos recursos esiofut destinados, o bien, a una excesiva recaudacin
tributaria o, mejor dicho, a una presin tributaria desmedida. Por paradjico
que ello pueda parecer, se criticaba el supervit como fuente de un aumento
futuro de los gastos pblicos, argumentudose que el Gobierno -Poderes
Ejecutivo y Legislativo- atento al supervit de un ejercicio poda aprovechar la mayor capacidad contributiva que se haba evidenciado, para aumentar los gastos. El temor que suscitaba el supervit consista, pues, en
que condujera a un aumento de la esfera de accin del Estado y, eventualmente, al dficit.

8 Vase NWMARK, F., '"La ecol1orTa del presupuesto pblico", en GERLOFF" NeUMARK,
J

Ver JUpra, pgs. 88.

Tratado de Finanzas, Vol. 1, traduccin casu:Uana, Buenos Aires, El Ateneo, pgs. 347 y paum.

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:'1

i ,;

...

...

92

PRESUPUESTO ESTATAL

. ~n la d,?ctrina finan~era moderna ha cardo el "fdolo del Presupuesto

equl.hbrado . Es:e cambio se debe esencialmente al descubrimiento que,
con ~ndependencla del cumplmjento de los servicios pblicos y su imporlancl~ para el secto.r privado de la econoITa, el Presupuesto estatal puede
ser utilIzado como Instrumento de correccin de las fluctuaciones cclicas
o de compensacin de la disminucin de carcter secular de las inversiones
privadas, o ~e estabilizacin automtica de la econoITa en su conjunto 9.
Una pnmera corriente doctrinaria moderna en realidad mantiene el
objeti vo general del equili bri O presupuestario, pe;o lo extiend~ ms all del
.
perodo anual para abarcar todo un perodo cclico.
Una segunda corriente, partiendo de la premisa del estancamiento secular de las econorIas maduras (Hansen y su escuela), aboga por un dficit
permanente del Presupuesto, con excepcin de las pocas de inflacin, o de
peligro de inflacin, como generalmente se verifica en caso de guerra, en las
que puede propiciarse el equilibrio o aun el supervit del Presupuesto.
Una tercera comente aboga por la adopcin, en pocas de alto nivel de
o~upacin y del ingreso nacional, de cuotas impositivas que permitan no
solo ~a cobertura de los gastos sino tambin la amortizacin de una parte deterrrunada de la deuda pblica. Se mantienen los impuestos en ese nivel, en
los aos venideros, salvo circunstancias excepcionales, de modo que se
ctee en pocas de auge un cierto supervit mediante el mtodo de las llamadas "econorIas", que se compensar automticamente con la merma de las
recaudaciones como consecuencia de la disminucin de los ingresos en las
pocas de declinacin y con el consiguiente dficit que puede surgir de dicha merma. Segn Neumark, es ste un sistema intermedio entre la poltica
clsica del equilibrio anual y la doctrina del presupuesto cclico.
. La doctrina.keYhesiana de los efectos de la expansin de los gastos pbhcos para reactivar la econoITa y del efecto multiplicador de dichos gastos para la ocupacin y el nivel de ingreso nacional, especialmente cuando
se provea a su financiacin a travs del endeudamiento o la emisin d mon~da, ha enfatizado la idea que la polItica fiscal de expansin d;:pende esenCIalmente del dficit pl'esupuestario. Sin embargo, el economista noruego
H~avelmo 10 ha demostrado el "teorema del Presupuesto equilibrado", segun el cual el gasto pblico tiene efecto multiplicador tambin cuando el
~resupuesto est equilibrado, siendo en este caso el valor del multiplicador
Igual a uno. Este teorema ha dado origen a una notable discusin doctrinaria. Pero prescindiendo de su demostracin, la verdad de la posibilidad de
F., ol'. cil.,

NSUMARK,

10

HAAVELMO,

~gs. 373 y sigs. y bibliografa all cilad~ .. '

EL PRESUPUESTO ESTATAL

.)
1

. efectos expansivos de los gastos pblicos financiados sin dficit presupuestario deriva del hecho que hay impuestos que no inciden a contribuyentes
, ubicados en los niveles de rentas individuales ms bajos o medianos, de
modo que no se afecta la demanda efectva de los bienes de consumo. En lal
. hiptesis, el gasto produce efectos expansivos sin nocesidad de financiacin deficitaria. Tambin es cierto que el dficit cubierto con la suscripcin
de ttulos por personas de bajo nivel de ingresos y con alta propensin m:1rginal a consumir, puede tener un menor efecto multiplicador que el finnnciado con ttulos de deuda colocados en los bancos o entre suscriplOres de
alto nivel de renta y, por ende, con baja propensin marginal a consumir.
Por ltimo debe subrayarse que, como lo observa Samuelson citndo
por Neumark 11, el gasto pblico en Presupuesto equilibrado exige un mayor aumento para conseguir el mismo resultado que con dficit spending y
que, como lo acota el mismo Neumark, "el teorema del Presupuesto equilibrado es capaz de ser tpico de polmicas sagaces, mas no puede considerarse medio prcticamente til para combatir la depresin poltico-financiera ni para llegar al fl.lll emplo)'mellt ".
6. EL PRESUPUESTO pESDOBLADO
Desde el punto de vista de las Finanzas clsicas la unidad clel Presupuesto
es un principio fundamental, que expresa la exigencia de un instrumento
nico, como condicin de la racionalidad del clculo econmico. Tambin
es requisito esencial el principio del equilibrio como ya lo vimos.
Desde el nuevo enfque de la proyeccin de la actividad financiera sobre la economa del mercado y de su utilizacin como arma de polftica
econmica para la redistribucin de los ingresos, de estabilidad y de desarrollo, surge una comentte .contraria a la unidad presupuestaria.
A decir verdad, ya aiiteriormente a la doctrina moderna de las finanz.ls,
se haba planteado una tendencia hacia la escisin del Presupuesto en dos
partes: el Presupuesto ordinario y el Presupuesto extraordinario, especialmente este ltimo, en conexin con la guerra (finanzas de guerra).
La diferenciacin de los dos Presupuestos estribaba en la divisin simtrica entre gastos ordinarios a cubrir con recursos ordinarios y gastos extraordinarios (por ejemplo, gastos de guerra o derivados de alguna catstrofe) a cubrir con recursos extraordinarios. Pero la prctica de la actividad
financiera no convalidaba esta divisin y la conducta de muchos pases permita nu.rnerosas excepciones o el alejarruento temporario de esta doctri na,
como, por ejemplo, la financiacin con endeudamiento de gastos poltico-

T., "Multiplier effects of a balanced budget", en Econommca. T. Xllf,

1943, pgs. 311 y sigs.

I1

NEUMARK.

F., 0f'. cil., pg. 380.

94

PRESUPUESTO ESTA. TAL

militares en pocas de paz. Slo forzando mucho el concepto 'de gastos extraordinarios, estos gastos peridicos, aunque abultados por la poltica de
potencia, podan justificar la utilizacin del crdito para su financiacin 12,
Las finanzas modernas tanto en la prctica como en la doctrina han
destruido esos conceptos de gastos ordinarios y extraordinarios y los correlativos de recursos ordinarios y extraordinarios, no ya por su incorreccin
clasificatoria, sino poe carecer de significacin funcional en el proceso poItco-financiero IJ.
El gasto no recurrente o no peridico puede ser financiado con recursos de los llamados ordinarios o genuinos o sea -sustancialmente- por
impuestos, en la medida en que se quiera evitar el lanzamiento de la inflacin. Esto principalmente en el caso ms extremo de las finanzas de gUdITa 14, pero tambin en otras situaciones menos dramticas en que el equilibrio econmico presente amenazas de inflacin y se trate de evitarla sin
reducir los gastos que tienen carcter no peridico,
A la inversa, los gastos ordinarios, verbigracia: gastos en personal de
la administracin estatal, pueden ser cubienfs con recursos del crdito aun
de plazo largo, si la situacin de la economa es de recesin con paro forzoso
de factores humanos y materiales.
En suma, la doctrina financiera moderna desvirta la fundamentacin
cientfica de esta clasificacin de gastos y recursos, que podrir. moti Va! el
desdoblanlento del Presupuesto.
.
Sin embargo, doctrina y prctica financieras modernas abogan por un
doble Presupuesto, fundando la di visin en moti vos de polticas de estabilizacin o de desarrollo. Habra. pues, aliado de un Presupuesto corriente
-para el cual podran mantenerse los principios de equilibrio y de anualidad- un Presupuesto de capital, cuyos componentes seran inversiones estatales del lado de los gastos y cuya cobertura podra consistir en deudas p~
blicas. No r~girn. para este Presupuesto de capital, ni el principio d
anualidad, nI --obvtamente- el de la unidad, ni tampoco el de equilibrio
anual. pudiendo, sin e~bargo observarse el equilibrio en el perodo cclico.
~ada hay que objetar, desde un punto de vista meram::nteconcepLual,
a la diferente naturaleza de los gastos de inversin respecto de los gastos.
Tambin es aceptable la cobertura de los gastos de inversin con endeudamiento, si se persigue una poltica de expansin en una suacin caracterzada por el desempleo y la depresin cclica o secular. Pero no nos
I~ Vase al respecto NEUMA.RK. F., op. dr., pgs. 347-J49.
13 Sir embargo. vase una rehabilitacin de estadisincln en MUSGRAVE, R. A . Teora de
la Hacienda Publica, Cil pgs. ~99,

14 Vase al respeclo KEYNE.S, J. M., HolV lO Pa),Jor Ihe \Var. ya ce

EL PRESUPUESTO ESTATAL

95

parece que ello constituya fundamentacin suficiente para el desdo~ir~, .

miento del Presupuesto.
.'
J .~ :\,\
En efecto, tambin los gastos corrientes pueden, en una polftica de r- .
act vacin econmica o compensatoria. ser financiados con recursos del
crdito.
Por otra parte,los'gastos de inversin pueden ser financiados con impuestos y mantener vigem;ia, con las reservas anterionnente expuestas, la
poltica presupuestaria de estabilizacin, atento al teorema de Haavelrno.
Por el contrario, no sera admi.sible en u.na poltica de estabilizacin,
que las inversiones estuvieran financiadas con endeudam.iento, si la econorTa se hallara en situacin de pleno empleo, ya que la deuda. especialmente
si fuera contrada con los bancos o con el propio Banco Central, provocara
un acrecentamiento de la demanda monetaria de bienes y trabajo, sin que la
oferta real de factores pudiera satisfacerla.
Tampoco justifica el desdoblamiento del Presupuesto la argumentacin
que el endeudamiento estara garantizado ppr los bienes de inversin. Es
sta una justificacin errnea basada en una igualmente errnea similitud
de la deuda pblica con las deudas privadas. 15. Respecto de estas ltimas
rige el principio jurdico que los bienes ptrimoniales del deudor constituyen la garanta comn de sus acreedores. Pero este principio no puede
-salvo excepciones- extenderse a los bienes del Estado, especialmenr_los del dominio pblico, que no pueden ser objeto de ejecucin forzosa para
el cobro de las deudas estatales.
Tambin puede discutirse la funcionalidad del distingo entre Presupuesto corriente y Presupuesto de Capital, desde el punto de vista que, siendo las inversiones bienes instrumentales que beneficiarn a generaciones
futuras, es justa la cobertura c~n deudas, cuya carga ha de recaer tambin
sobre las generaciones futuras.:Los motivos de la deuda consisten en que no
se puede afirnlar adnc\aderta ni que las inversiones beneficien totalmente a generaciones futuras ni que las deudas representen en su totalidad una
carga para ellas. Menos an puede afirmarse que la carga del endeudamiento sea ms gravosa para las'generaciones futuras que la derivada de recursos
tributarios, ya que stos, al afectar los ahorros, pueden representar una carga para las generaciones futuras por la disminucin de las inversiones pn'vadas. Este problema ser examinado ms adelante al estudiar la deuda pblica y sus efectos 16.

j
Es sta una maleria en que se revela la "falacia alllropomrfica" -segn la expresin
acertada de UJl autor norteamericano, SLDN'EY, Alc;I',ander, O., citado por NEUMARK, F., op. cjl..
pg. 341- que consiste en equiparar la deuda pblica a la plivada,
16 Ver infro, pgs. 891 y 895. .

,.)

96

PRESUPUESTO ESTA TAL

Sealamos, finalmente, que la creacin del Presupuesto de Capital en

su esquema simplificado de inversiones en el lado de los gastos contra deuda pblica en el lado de los recursos, reedita un planteamiento deja doctrina
financiera clsica, la que justificaba el endeudamiento como medio de financiacin de las inversiones, con la condicin explicita que stas fueran
self liquidating o sea, productivas en forma tal. que los beneficios o rendimientos de la inversin cubrieran los servicios de intereses y amortizacin
de la deuda. Esto tambin responde a la "falacia antropomrfica" y no tiene
en cuenta que inversiones no productoras de utilidades, a travs de tarifas
oprecios de uso de los servicios, puedan ser igualmente productivas, o ms,
que las 'sel! liquidating, en trminos de beneficios sociales.
Todas estas consideraciones nos hacen concluir que el Presupuesto
desdoblado no tiene fundamentacin valedera y slo encubre una tendencia
a justificar mayores gastos con la ms fcil financiacin por endeudamiento, sin que se den las circunstancias coyunturales que dan sustento a ese
recurso.
No cambia el prdblema ni desvirta nuestras conclusiones la forma
adoptada por el Presupuesto de algunos pafses como, por ejemplo. la Ar~
geritina, que presenta un Presupuesto formalmente nico, pero dividido en
dos partes: presupuestos de gastos a cubrir con recursos de rentas generales
y gastos a cubrir con el producto del crdito. Se trata, evidentemente, de dos
presupuestos reunidos formalmente en un solo instrumento. De ello resulta
tambin violado el principio de la no afectacin de ciertos recursos para cubrir determinados gastos.
Lo que, en nuestrfl opn.in, puede hacerse, en lugar del desdoblamiento del presupuesto, es la clasificacin agregada a cada erogacin de gasto
comente o de inversin, a los efectos de la homogeneizacin con las cuentas nacionales y la arrnon.izacin del Presupuesto estatal con el plan econmico nacional 17.
7. PRESUPUESTO POR PROGRAMAS

Aquf nase trata sinode una nueva forma de redaccin del Presupuesto,
a fin que este instrumento ponga en evidencia para qu cosa 'se utiliza, se
prepara un listado de diferentes partidas, secciones y anexos y se distinguen
las gastos en personal y otros gastos, siendo stos las erogaciones para adquirir bienes y servicios; asipsmo por qu y para qu deben afluir a la Tesorera recursos monetarios recaudados en diferentes formas par cubrir di-

17

Ver nfra. pgs. 98, 107 Y sigs.

I
I

EL PRESUPUESTO ESTATAL

97

chos gastos. El Presupuesto por programas viene a llenar un cIaro de muchn

importancia para develar los objetivos de los gastos (e, implcitamente de
los recursos).
Hay que dejar establecido, como observacin preliminar, que el contenido clsico del Presupuesto con la sencilla clasificacin de los gastos en
las dos categoras aHiba indicadas, la distribucin segn los tres poderes del
Estado y la subdivisin en Ministerios, Divisiones, etctera, tena como
propsitos fundamentales la facilidad del control por la opinin pblica y
por los organismos estatales competentes y la determinacin de la respcJnsabilidad de los agentes en el cumplimiento del Presupuesto, dentro de la
esfera de sus atribuciones.
Tampoco sirve para el conocimiento d~ los objetivos de la actividad
del Estado y su logro, la clasificacin de presupuestos ordinarios y extraordinarios, de gestin y de capital. Hay, pues una laguna que la tcnica presupuestaria trata de llenar mediante el llamado Presupuesto por Programas.
Es ste el resultado de una tcnica presupuestaria ms sofisticada y que
revela, mucho ms que el Presupuesto tradicional, el carcter del Pre~;u
puesto como plan de la economa delseGtQr pblico,
Va de suyo que la realizacin til de 'esta tcnica supone la existencia
de una planificacin pormenorizada en el corto plazo, para la fijacin de las
metas a alcanzar y de los medios necesarios para su logro. El costo de los
distintos programas debe ser fijado en modo preciso, y se deber determinar
el beneficio de la actividad del Estado en cada uno de losprogramas, de forma tal de hacer posible una buena aproximacin al clculo comparativo de
costos-beneficios.
Repetimos, sin embargo, a este respecto que nos resulta imposible e$te
clculo en una materia que carece del elemento ineludible de la formacin
de los precios para yalorar~1 beneficio de los servicios.indvsibles y de los
divisibles que el Esta~c no quiere costear, total o parcialmente, con el pago
de precios por los consumidores o usuarios.
El presupuesto por programas puede absorber o hacer suya la duplicidad del Presupuesto comente o de gestin, por un lado y del Presupuesto de
.
Capital, por el otro.
En nuestra opin.in, el Presupuesto por programas no debe reemplazar
al Presupuesto tradicional, sino que debe acompaarlo, constituyendo una
suerte de fundamentacin o exposicin de motivos del presupuesto tradicional.
Dado el concepto que el Presupuesto por Programas es un verdadero
plan del sector pblico explicitado en sus objetivos y en los medios necesarios para alcanzarlos, mientras que este carcter de plan.ificacin slo puede
desentraarse con mucha dificultad y una buena dosis de lInaginacin por

l.'

98

EL PRESUPUESTO ESTATAL

PRESUPUESTO ESTATAL

el Presupuesto financiero del Estado un simple captulo del

parte de quien estudie el Presupuesto estatal en su forma tradicional, podemoS concluir, como lo dijimos en el prrafo anterior, en la necesidad de proceder a la elaboracin de esta fomIa de presupuesto, para acompaar el presupuesto tradicional, cuidando la correlacin total de los dos instrumentos
de las finanzas pblicas,
Se cubrirn de este modo todas las exigencias del presupuesto tanto en
el enfoque de las finanzas clsicas corno en el de las finallzas modernas, La
completa demostracin de los programas del plan presupuestario servir de
enLace con la planificacin del sector privado para el logro de los objelivos
del plan econmico nacional.
'

Presupudto~:'<

Plan econmico nacional. El incumplimiento parcial del Presupuesto pu'i--~.'

de verificarse tanto en este caprtulo como en otros y motivar, en cualquiera
de los aspectos relevantes, las medidas de correccin en)a etapa de la ejecucin y las modificaciones del Plan para el perrodo presupuestario futuro,
En el esquema de'una econoITa intervencionista, el Presupuesto fi
nanciero se coordina con el P.1an Econmico Nacional, teniendo como base
el anlisis de las previsiones de las cuentas nacionales y se adapta el Presupuesto financiero a dichas pre visiones a fin de anlOldar gastos y recursos del
Presupuesto financiero para el cumplimiento de sus fines de produccin y
distribucin de bienes y servicios Y. asimismo, para el cumplimiento de los
propsitos de redistribucin de ingresos, de estabilizacin (reactivacin de
la ecofioITa deprimida, contencin y eliminacin de la inflacin y promocin del desarrollo), Con el conocimiento de las cifras estimadas del producto bruto interno y del ingreso nacional, de los consumos, los ahorros y
las inversiones del sector privado en el perfodo anual o plurianual del Presupuesto econmico, el Presupuesto financie,ro del Estado puede planear la
cti vidad financiera adecuada para la cons(!~udn de sus fines, incluyendo
en stos los de las finanzas clsicas y los e las finanzas modernas.
. A diferencia del Plan econmico nacional en el esquema de las finanzas clsicas (ausencia de plan) y del Plan econrrco nacional en el esquema de las finanzas sociallstas -en los que tanto ste corno el Presupuesto
financiero comprenden las a.ctividades del propio Estado--, salvo un sector
rrnimo de actvidad empresaria privada el plan econmico nacional en el
esquema de una econoITa intervencionista, puede tener una amplia gama
de eficacia, que desde la simple previsin a la obligatoriedad de los actos
conducentes al logro de' los programas contenidos en el Plan. pasa por la j n. cent1vacin, lasprohibjci~oe5 o los estmulos, la orientacin y llega a la
participacin en mpresaifprivadas o a \a creacin de empresas pblicas en
un rgimen de competencia con las privadas o en un rgimen de monopolio, incluyendo las medidas de polItica fiscal que surgen del Presupuesto
financiero,

B, PRESUPUESTO FJNANClERO y PLAN ECONMICO NACIONAL

La idea general que las finanzas pblicas constituyen el sistema eCOnmico propio del Estado --comprensivo de la actividad de los estados
miembros en los sistemas federales y de los entes descentralizados territoriales como provincias, departamentos y rnunicipios- y que ste se integra
en mutua dependencia con el sistema econmico de mercado en el cualtambin participa y la concepcin de la doctrina moderna segn la cual la actividad financiera no slo abarca la produccin de bienes y servicios pblicos, :;ino que se proyecta sobre la ~conorra de mercadu tdistribuyendo
ingresos y actuando como estabilizador o compensador del sistema de mercado, para evitar las depresiones cclicas o seculares y la inflacin, o corno
promotor del desarrollo econmico, sirven de base a la integracin del Presupuesto financiero del Estado con el Plan econmico nacionaL
Esta integracin puede ser examinada a travs de diferentes grados
que reflejan no slo hiptesis abstractas, sino tambin la evolucin histrica de los fenmenos concretos,
El primer caso a examinar es el del Presupuesto financiero en un esquema de finanzas clsicas correspondientes a la doctrina econnca liberal.
En este caso, el Presupuesto financiero tiende a reducirse a las dimensiones ITnimas ya adoptar como postulado la neutralidad respecto de la
econol1a de mercado sin planeamiento alguno de la econoITa del sector
pri vado. No habr normas obligatorias ni directi vas del Estado en la esfera
de la libre iniciativa del sector privado y el Plan econm.ico nacional slo
podr consistir en una previsin de las magnitudes relevantes de la macroeconol1a,
En el caso extremo opuesto, de un esquema de finanzas pblicas en
una econoITa socialsta, subsiste O puede subsistir la separacin entre el
Presupuesto financiero del Estado y el Plan o Presupuesto econmico nacional; pero ambos tienen la misma naturaleza y eficacia obligatoria, siendo

99

Cuanto ms amplia sea la inrervenCn estatal en la econorra de mercado y ms coercitvos los programas destinados a la accin del sector privado, tanto ms se irn integrando el Plan econmico nacional y el Presupuesto financiero del Estado 18,
18

-1

Vase

COLM,

G., "Proyeccin del presupuesto. El presupueslo del Estado, el plan finan-

y el presupuesto de la economa nacional", en GERLOFF, W.

NEUMARK, F., Tratado de Finanzas, traduccin casteUana, T 1, El Ateneo, Buenos Aires, 1961, pgs. 219-250, TlNlIERGEN,
Jan STRIBEL, G., "El presupuesto de la economanaconal", el1 GERLOfF, W. NEUMARK, F.-,
Tratado .... dI., T, 1, pgs. 251-272.

ciero

')

100

PRESUPUESTO ESTATAL

9. LA POLmCA FINANCIERA
Objetivos y cometidos

:,.
~

La actividad financiera es la actividad econmica del Estado, de doble

orientacin. La primera es la actividad interna de la economa del sector pblico y se caracteriza por su contenido fundamental sobre: produccin de
bienes y servicios pblicos mediante el mecanismo: recursos y gastos, los
pomeros para financiar los segundos y stos para la obtencn de bienes intermedios y factores de la produccin. La segunda es la proyeccin de la actividad econmica del Estado' sobre el sistema econmico del mercado con
el propsito y la intench5n de modificar el equilibrio de dicha economfa y
para alcanzar a otro equilibrio ms satisfactorio en trminos de bienestar.
Presentado de otra manera, el problema se plantea as: las finanzas
constituyen la economa propia del sector pblico; corno tal, tienen mltiples interferencias con la ecoriomfa del sector privado por el lado de los gastos, dado que stos se efectan totalmente en la economfa del mercado, y
por el lado de los recursos, algunos de los cuales surgen de una actividad del
Estado ejercida en la economfa del mercado; otros recursos son obtenidos
por el pago de tributos que lm sujetos del sector privado y, en algunos casos,
tambin los del sector pblico, deben efectuar al Estado por normas de ley.
Otros ms se obtienen por operaciones de crdito pblico en sus diversas
formas, por emisin de moneda de papel de curso forzoso o por otras operaciones financieras como, por ejemplo, la devaluacin por,ley, del signo
monetario y consiguiente valorizacin de la cobertura en oro y di visas convertibles, que da lugar a una utilidad del Banco de emisin, de la que el Estado por ley se apropia emplendola para el gasto pblico.
La actividad de produccin de bienes y servicios pblicos en sus dos
partes de recursos y gastos tiene un gran nmero de zonas comunes con la
economfa de mercado, que van de la completa asimilacin de la economa
del sector pblico a la del mercado por la parte pertinente que ya hemos
mencionado, hasta la modificacin de la oferta, demanda y precios de bienes
y factores en la economfa del mercado por la existencia de gastos y recursos
que, al constituir el mecanismo propio de la economa del sector pblico, alteran la situacin de todos los elementos de la economfa del mercado. La
conciencia que tengan los responsables del sector pblico de las modificaciones que ste ha de producir con su actividad financiera (economa del
sector pblico) sobre la economfa del mercado, les permite elegir las medidas esenciales del proceso recursos-gastos en la forma que, modificando el
... equilibrio de la economa dl mercado, produzca los ajustes
conformes
ji o menos contrastantes con los fines del Estado. No es sta sIlo la compati~\ bilizacin de la actividad financiera con la actividad econmica general.

EL PRESUPUESTO ESTATAL

1() 1

En esta tarea se elegirn los recursos que cumplan con los requisitos
que las convicciones predominantes de equidad y jlJsticia imponen; se
apuntar adems al logro de los fines que originan las necesidades pblicas,
sin perturbar o perturbando la actividad econmica 10,menos posible, o Stla
buscando la neutralidad de la actividad financiera,cuando no sea posible
utilizar la conformidad.
Un paso ms all consiste en utilizar el mecanismo recursos-gastos o
sus partes componenres para el logro de los fines del Estado sin la produccin de servicios, sino ms bien utilizando cada recurso o cada gasto par;:
los efectos que, como tales, son idneos para provocarlos, Es sta la acti vidad que en la ms antigua doctrina (no tan antigua por cierto, porque debe
ubicarse en el tiempo hasta el estallido dt:,la Segunda Guerra Mundial) pero
que no ha desaparecido de la Iitera,tura financiera an hoy, se denominaba
con el adjetivo "extra fiscal" aplicado al sustantivo "finanza". En otra literatura, pI; ncpalmente en Alemania y por la influencia de lo expuesto
por Gerloff en el primer trabajo del Tratado dirigido por l mismo juntamente con el profesor Fritz Neumark 19,.se la denomina "finanza reguladora". El mismo Gerloff propone tambin el nombre de finanzas de ordenamiento.
Si dejamos de lado finalidades tan absurdas como ridculas, por ejemplo la de estimular por la va de la actividad financiera el desarrollo demogrfico del pas, mediante los premios asignados al matrimonio y al nacimiento de hijos con asignaciones extraordinarias para las familias numerosas
(ms de siete hijos) por la -.::fa del gasto y, por la vCa de los recursos, mediante
un impuesto especial a la solterfa, como ocurri en forma exagerada por la
propaganda del rgimen fascista, en Italia, y otros posibles ideales tales
como el de compensar"l Estado por la fuga controlada de las vfctimas de
la persecucin racista, como n el ID Reich, la Fluchtste;uer (impuesto a la
fuga) veremos que se aSIgnan como cometido de las finanzas pblicas,
esencialmente los siguientes propsitos que se reconocieron como posibles
de ser alcanzados por los instrumentos de los recursos o de los gastos o ambos,solos o con el uso concomitante de otros instrumentos de poltica ec(>i nmica: logro y mantenimiento de la plena ocupacin y control de la infbcin (poltica de estabilidad econmica) y la promocin del desarrollo
: econmico y social.
Por un uso peculiar de la terminologa, esta poltica financiera, que en
la literatura europea yen parte tambin latinoamericana se denorrnaba extrafiscal, Se denomiil en la doctrina de los Estados Unidos "fiscal palie)'''.
A los fines que hemos mencionado debe agregarse el de la redistribucin de
19

GERLOfF, W, - NEUM.ARJ<, F . TrQ{Qdo .... cit., Vol.

1, pgs. 4 Y,igs.

102

ingresos, que ya haba obtenido carta de ciudadana en las finanzas clsicas

por la influencia de A. Wagner.
La coexistencia de estas finanzas como instrumentos de poltica econm1cacon las finanzas clsicas haba creado en la realidad'de los hechos
y cOITelati vamente en la doctrina un cierto desasosiego, lo que se pensaba
y se adoptaba como conducta por los gobernantes, que estos propsitos de
. poltica econmica pudieran ser perseguidos por 105 mismos recursos y gastos que estaban siendo ulizados para la produccin de bienes y servicios
pblicos.
Ahora bien, esta con vi venca cubre las finanzas clsicas. y lafiscal poJicy no es siempre posible salvo accidentalmente yen. casos de pequeo volumen. En la gran mayoda de los casos, en cambio, los instrumentos concretamente utilizados para la produccin de bienes y servicios pblicos no
sirven para la poltica de estabilizacin y de desarrollo, y slo parcialmente
a los efectos redistributivos,
En cierto modo, lo dicho fortalece o justifica la teora de las finanzas
funcionales de Abba Lerner, en cuanto niega que los impuestos sirvan para
cubrir los gastos pblicos y slo les asigna como propsito el de dismjnuir
el poder de compra del sector pri vado cuando se incrementa elgasto del secI(lr pblico, rara evitar el brote inflacionario.
Si rechazamos esta doctrina de las finanzas funcionales en su fonnulacin exclusivista y mantenemos, por lo menos parcialmente, la supervivencia de las finanzas c1$icas, ello debe acontecer sin crear u'na mescolanza de gastos y recursos destinados promiscuamente para unos y otros
objetivos. En otras palabras, ello justifica el principio tripartito de la teora
de Musgrave 10.
Sin embargo, somos escpticos sobre la posibilidad de lograr un balance consolidado de gastos y recursos pertenecientes a las tres ran1as (o cuatro, si el desarrollo se separa de la estabilizacin, como nos pareCe necesario, terica y prcticamente), Esta dificultad de realizacin prctica es
admitida de paso por el propio Musgrave como originada por una atencin
excesi va al presupuesto neto 21 en lugar de tener en cuenta los presupuestos
de cada rama. Adems, para que el sistema funcione en la direccin requerida, es menester que se cumplan los supuestos planteados tericamente en
los modelos simplificados.
. .
Tomemos como ejemplo la elaboracin del plan presupuestario en
funcin de "poltica fiscal" y de finanzas clsicas. Segn el sis'tema tridepartamental, al planearse el presupuesto de la rama dedicada.a la produc20

11

EL PRESUPUESTO ESTATAL

PRESUPUESTO ESTATAL

MUSGRAVE, R. A., Teor{J de la Haciend{J P,blca. cit., pgs. 34 y sigs .. pgs. 29 y sigs.
'"""'.AVE. R. A., Teora de la Hacienda Pblica, cil., pg. 550.

103

.'"::\

cin de servicios se debe considerar que la rama de redistribucin ha ~'uk~

plido su cometido alcanzando la distribucin de ingresos conforme cbn';~n' .
objetivo establecido. La misma suposicin se hace en lo referente a las metas de la rama de estabilizacin, igualmente al planearse la actividad de la
rama distribucin se suponen cumplidos los objeti vos de la rama de servici os
y de la estabilizacin. Lo mismo se supone respecto de la rama de servicios y
de la de redistribucin, al plaIHearse la actividad de la rama de estabilzacin,
Pero qu aCUITe si estas condiciones no se cumplen, o slo hay un
cumplimiento parcial o si hay un desfase en el tiempo, en las tareas de las
tres ramas? Musgta ve se hace cargo de estos peligros, aduciendo que la funcin de estabilizacin de la poltica presupuestaria no es ms que una entre
otras funciones y que tiene que efectuarse en forma tal que no perturbe las
otras funciones y evite la interferencia accidental con el sector privado de
la econoITa.
. . Concluye eS,a obser,vacn con la enunciacin que el principio de neutralldad debe regIr tambin en la rama de estabilizacin 22.
No tienen que aumentarse los gaStos pblicos destinados a la produccin ?,e bienes y servicios pblicos ~n polis de depresin ni cortar la produccIOn de ellos en pocas de eufona, pleno empleo y amago de inflacin.
Hay que tener confianza en la efi;aciade la rama de estabilizacin que ha
de preocuparse de su cometido mediante el mecanismo de transferencias e
impuestos.
Deseamos, sin embargo, subrayar el enfoque tripartito de las finanzas
pblicas, de Musgrave que pretende integrar cada una de las ramas de la acti vidad financiera con la condicin de suponer, cuando se analiza la funcin
estabilizadora, que la pwducci6n de bienes y servicios pblicos para satisfacer fas necesidades. "sociaJes" segn la tenninologa de Musgrave y tambi~n de las ne.ces,ii.ili.d,e:;:pfeferentes", segn el mismo autor, en primer trnuno y,la redIstnbuclOn de la renta en segundo trmino hayan logrado sus
pro~sltOS, esto es, ~lcanzar l,a ~ptima asignacin de recursos para la satisfaCCIn de las neceSidades publicas y privadas.
Al poner sobre aviso al lector, sobre la irracionalidad de mezclar los
cometidos de las diferentes ramas de la actividad financiera del Estado se
aboga implcitamente por un aislamiento de las diferentes ramas de la ~c
tivjdad financiera.
Tal vez sea sta una condicin inherente a la racionalidad de la act vidad econmica del Estad? en el plano terico, o mejor dicho, en el esquema
de Musgave, pero constituye una estructura utpica de las finanzas pbli-

MUSGRAVE,

R. A .. Teora d, la Hacietl.da Pblica, cit., pg. 545.

104

105

PRESUPUESTO ESTATAL

EL PRESUPUESTO ESTATAL

cas, porque a las dificultades reconocidas universalmente de la preparacin

y aprobacin del Presupuesto no slo se agregan las inherentes a la realizacin de los objetivos de redisllbucin, de estabilizacin y desarrollo, sino
que se les impone tambin la condicin de neutralidad tripartida o sea de
cada rama de las finanzas pblicas ,respecto de las otras dos.
No pensamos que sea irracional el planteamiento habitual de la teora
financiera, segn la cual el Estado mientras persigue el propsito de produ-

urgencia de cambios en el lado de los recursos o, mejor dicho, en la poJti ca

impositiva, pueden ser satisfechas en un plazo relativamente corto, por
ejemplo, en el impuesto a la renta, ajustando los tipos (o sea, las alcuotas)
y las exenciones, sin tocar la definicin de renta. En cuanto a la urgencia en
.la efectiva recaudacin de los impuestos ajustados, se logra el propsito con
el instrumento de la retencin en la fuente. Porel contrario, es difcil el ajus te del lado de los gastos. Nuevos planes de obra o de ampliacin de servicios
exigen trabajos de estudio y evaluacin de factibilidad, amn de la creacin
. de organismos y equipos a cargo de las nuevas tllIeas e instru dos o capac itados para ello. Tambin tendr que transcurrir un tiempo para la lici tacin
de las obras y aprobacin de las ofertas y otro tiempo para el efectivo Cl)mienzo de los trabajos. En el caso contrario, no ser fcil, ni posible en muchos casos, sin provocar graves prdidas, interrumpir las obras en curso por
un perodo que pueda abarcar varis aos, por razones coyunturales.
El esquema tradicional que reconoce la posibilidad de la utilizacin de
gastos. Nuevos planes de obras o de ampliacin de servicios exigen servicios pblicos, sino tambin para objetivos extrafiscales no es excluyente
del esquema tri departamental de la actividd financiera segn la teora de
MlIsgrave, mientras que ste es excluyent de aqul.
En el esquema de la actividad financiera con fines extrafiscales puede,
por ejemplo, resolverse la postergacin de planes de incrementacin de un
deleffinado servicio, verbigracia el de la instruccin universitaria ante una
situacin de grave inflacin y con el propsito de discriminar el gasto
blico total. Musgrave, porel contrario, considera que ello si gnifica una
confianza .en la eficiencia del departamento de estabilizacin. Lo mismo
ocurre del otro lado del proceso financiero. No se necesita, segn el esquema de Musgrave, modificar los recursos destinados a la financiacin de los
gasto's para la produccin deservcios, ni cuantitativa ni cualitativamente,
pues ello se 10gTllI por la rama estabilizadora o la redistribucin que tienen
sus propios impuestos a ajustar para los propsitos respectivos,

cir los servicios pblicos puede contemplar al mismo tiempo ycon los mismos instrumentos de recursos, financiar dichos servicios en forma tal de
propender a la ms deseable distribucin de la renta por la va de la distribucin de los impuestos y otros recursos, tambin expandir o restringir sus
gastos y acrecer la recaudacin impositiva o disminuirla --en el aspecto
cuantitativo-- y elegir especies de impuestos en el aspecto cualitati va, cuya
incidencia recaiga preferenterlente sobre detenninados sectores de contribuyentes afectando ms los consumos que los ahorros o viceversa; o bien.
que sean incentivantes de nuevas inversiones o no desalienten ciertas inversiones no obstaculizando la 'asuncin de nuevos riesgos empresariales.
Un plantearrliento de este tipo tiene indudablemente el inconveniente
de que sern, a menudo, incompatibles entre s los distintos propsi tos de
poltica presupuestaria y, en la prctica, uno o varios de dichos propsitos
debern ser sacrificados en aras de la consecucin de otro u otros: porejemplo, el propsito de la pti.Q.1a asignacin de los recursos disponibles a la satisfaccin de las necesidades pblicas y privadas podr tener carcter priori tario y exigir el sacrificio del objetivo de la estabilizacin o el del desarrollo
econmico y social. O bien podr ser considerado como prioritario el objetivo de la estabilizacin en desmedro de la produccin de bienes y servicios
pblicos y, consecuentemente, tambin con frecuencia en la experiencia
histrica, de los objetivos del desarrollo, puesto que la prestacin de servicis pblicos de infrae;structura es condicin ineludible para el logro de los
fines del desarrono.
La poltica financiera segn el esquema de Musgrave subsana--en
cierto modo--el inconveniente sealado, porque supone un funcionamiento autnomo de los tres o cuatro departamentos de la accin financiera. Pero
no elimina del todo la incompatibilidad de los distintos objetivos de la poltica presupuestaria, y si lo logra, ello ser con la supresin de la potenciabilidad de dicha poltica de dosificar y modificar los programas de gastos y
recursos para servicios para contemplar la obtencin de fines de polftica estabilizadora o redistribucin ..
Ser un arma de esta poltica de accin conjunta la flexibilida'd del sistema tributario, probletna ste del cual hablaremos ms adelante. Es suficiente subrayar aqu la observacin de Musgrave de que la necesidad y la

CAPTULo TI
PRESUPUESTO ESTA TAL, CUENTAS NACIONALES
Y RENTA NACIONAL
l. EL PRESUPUESTO y LA CONTABiliDAD NACIONAL
La funcin del Presupuesto financiero del Estado en las finanzas modernas, que abarca la produccin de Qienes'"y servicios pblicos (finanzas
clsicas) y, adems, gastos y recurso!! destinados a la redistribucin de los
ingresos, a la estabiJjzacin econmica,con.plena ocupacin y al desarrollo
econmico (finanzas modernas), exige una adecuacin del Presupuesto del
Estado a la contabilidad nacional. Es ste un requisito de carcter instrumental para el propsito verdadero, que consiste en la integracin del Presupuesto del Estado con el Plan econmico nacionaL .
Deben considerarse como condiciones previas a dicha adecuacin, el
cumplimiento riguroso de los principios fundamentales a que se debe ajuslar el Presupuesto del Estado para cumplir con las funciones tanto de las finanzas clsicas como d!;Jas finanzas modernas, a las que nos referimos anteriormente 1, Se debe, ademS, confeccionar un Presupuesto consolidado
del sector publicb; con lp..cdmpensacin de dbitos y crditos recprocos entre los diferentes nivels de gobierno y entre las diversas entidades pblicas
de un mismo ni ve! gubernamental y sumarse los gastos y recursos que no
sean materia de compensacin.
Finalmente, el Presupuesto estatal consolidado debe homogeneizarse
con las cuentas nacionales, a fin de ofrecer la posibilidad de tomarlo como
base en el planeamiento de la polltica econmica y financiera.

Ver mpra. pg, BJ.

J08

2. PRESUPUESTOS CONSOLIDADOS DE LA O.E.C.E.

"',1

PRESUPLJt:SIU t::iIAIAL, LUt::N lA:'

PRESUPUESTO ESTATAL
2

Frente a la clasificacin administrativa de los gastos y de'los recursos.

ordenada en el presupuesto segn la estructura orgnica de las reparticiones
que constituyen los distintos organismos de los Poderes. Legislati vo. Ejecutivo y Judicial. la clasificacin econmica de los gastos permite la adecuacin del presupuesto a la contabilidad nacional.
Sin embargo, no es absolutamente necesario abandonar la clasificacin administrativa, que tiene su importancia para detenninar la responsabilidad del manejo de los fpndos de acuerdo con las facultades conferidas
a cada reparticin pblica.'
Tampoco es necesario sustituir la clasificacin tradicional por la "funcional".
sta pennite determinar los gastos que corresponden a su destino referente a los cometidos fundamentales del Estado. con independencia de las
ofici nas u organismos que tengan a su cargo el cumplimiento de dichas funcion~s. Con ella se logra un conocimiento ms preciso de la ~ignificacin
polfttca de las actividades'estatales. Es suficiente para ello acompaar a
cada partida presupuestaria de la clasificacin administrativa un nmero de
cdi go referido a la clasificacin funcional.
. Pero la clasificacin funcional, como la administrativa, no es adecuada para la ihsercin del presupuesto en el plan econmico nacional para lo
cllal es necesario acudir a la clasificacin econmica. sta, corno la anterior, puede realizarse, sin por ello abandonar la clasificacin administrativa
tradicional, con una adecuada codificacin que ser acompaada a cada
partida del presupuesto J.
3. CUENTAS CONSOLIDADAS DEL PRESUPUESTO NACIONAL

Cuenta de las operaciones corrientes de la administracin pblica

Pagos

Ingresos

l. At1auLrlC","
1.1. Sueldos, jubilaciones: y pensiones al

4. Ingresos corrienles no fiscales

4.1. Rentas Patrimoniales

personal en relacin de dependencia.

Reproducimos, a continuacin, los cuadros y explicaciones elaborados por C05ClAf'H, C,
op. Cil., pgs. 688-690, sobre la base del modelo de O.E.C.E.
l Vase "fra, pgs. 171 y 173 respecto de las clasificaciones de los gastos pblicos y en
222 a 224 de los recursos. Mendonamos tambin las observaciones.venidas sobre el.side los impuestos, pgs. 258 a 267.

I~AUU~AI-"'::' I ""',, 1>" "'H...

IV'." ....

"JJ

Pagos

Ingresos

J. Adquisiciones cordenres de bienes)' servidos

4. Ingresos corrieraes no fiscales

4.2. Ingresos provenentes de la venta de

1.2. Alquileres de edificios pblicos.

1.3. Adquisicin de bienes y servicios

2. TrattSferencias correhles
2.1. Subvenciones a empresas

bienes y servicios
. 4.3. Traosferencia's corrienles:
4.3.1. del mercado inlemo
4.3.2. del resto del mundo
5. Ingresos Tributarios

2.2. Intereses sobre deuda pblica

5.1. Impuestos indirectos.

2.3. Transferencias corrientes al agregado

5.2. Impuestos sobre crditos o pnlrmo-

familiar.
2.4. Transferencias al reslo del mundo

5.). Impuesto sobre rditos o patrimonl)!

3. 511pervir de la cllen/a de las operaciones,

corrienfes.

TOTAL

nios de las empresas.

ele las familias
6. Dificil de la clIenla d, las operadolleJ ro
frien/es,

TOTAL

El ilem 1 comprende todos los pagos efectuados por la administracin

. pblica en relacin con los bienes y servicios adquiridos en el mercado. S n
embargo, parte de estos pagos se refieren a bienes y servicios ya comput!dos en la renta nacional en la esfera del sector pri vado. Por ello, es oportuno
dividir este item en los siguientes subitems: 1.1 Sueldos,jubilaciones y pensiones al personal en relacin de dependencia. stos han concurrido seguramente a producir la renta nacional por un monto igual a las retribuciones
recibidas; 1.2 Alquileres de edificios pblicos, que comprenden el valor locativo de todos los edificios pblicos (ministerios, oficinas. escuelas, etc.,
con exclusin de los mOlul11entos histricos, museos, etc.); 1.3 Adquisiciones de bienes yserviclJs'clel agregado Empresas o del Resto del Mundo,
tem ya incluido en la renta nacional por otro ttulo.
Mientras el tem que antecede se refere a la produccin de la renta nacional.el tem 2 pone en evidencia la redistribucin del ingreso, o sea los pagos efectuados por el Estado al agregado Familias, Empresas o Resto dd
Mundo, sin ninguna contraprestacin de bienes y servicios.
Obsrvese que el Jubitem 2.1, Subvenciones a las empresas, comprende todas las liberalidades concedidas por la administracin pblica a las
empresas, excluidas las transferencias de capital y que contribuyen a reducir los costos comentes de produccin Y. por lq tanto, los precios de los bienes en el sector privado. En las distintas cuentas de la contabilidad nacion;]1
se las considera como impuestos indirectos negati vos y por ello pueden presentarse como tem correctivo de dichos impuestos.

110

PRESUPUESTO ESTATAL, CUENTAS NACIONALES Y RENTA NACIONAL III

PRESUPUESTO ESTATAL

En 10 referente al subicem 2.3, Transferencias comentes al agregado

Familias, trtase de pagos unilaterales netos del Estado a los particulares o
a instituciones sin fines de lucro y concierne esencialmente a las subvenciones para los seguros sociales, los servicios sanitarios, la enseanza, etctera.
El Iem 3, Supervit de la cuenta de las operaciones corrientes, q sea el
excedente de los ingresos comentes sobre los gastos comentes, puede compararse grosso modo al excedente del sueldo percibido por un trabajador sobre sus gastos de mantenimiento. Por consiguiente, puede ser considerado
en una cierta proporcin, como creacin de ahorro por parte de la administracin pblica.
. .
En lo referente a los ingresos obtenidos por la pblica administracin
bastan pocos comentarios. El distingo de dos categoras segn que provengan de recorsos tributarios o de otras clases no necesita explicacin. La subdivisin de los ingresos tributarios es obvia.
Los impuestos indirectos (5.1) son aquellos que gravan los bienes y
servicios y, por lo tanto, formando parte del costo de produccin, contribuyen a detemunar su precio. Como es sabido, dichos impuestos ocupan un lu"ar distinto en el clculo de la renta nacional, por cuanto se agregan al clculo
o
.
obtenido al costo de los factores para obtener la renta nacional a los precIOs
del mercado. Obsrvese que en la contabilidad nacional uniforme segn la
O.E.C.E., los supervit de las empresas pblicas noautnamas ccn carcter
monoplico son asimiladas a los impuestos indirectos. El subilem 5.2, Impuestos sobre la renta o el patrimonio de las empresas, en el sistema de la
contabilidad econmica nacional O.E.C.E. est limitado a los impuestos relativos a las sociedades y cooperativas. Pero en los pases como Italia, que
poseen todava importantes impuestos reales, parece que el concepto ms
amplio que acepta el autor (Cosciani) responde mejor a la realidad.
En efecto, dichos impuestos reales no son sino sucedneos o complementos del impuesto sobre las sociedades. Hay, sin embargo, un punto que
no ha sido puesto suficientemente en claro: los impuestos que no inciden
sobre la renta comente, no van incluidos en la cuenta que estamos examinando, sino en la siguiente relativa a las operaciones de clpitl. Es ste el
caso del Impuesto extraordinario sobre el patrimonio; es extraordinario, por
cuanto, leniendo presente el tnnino para el pago del tributo y la alcuota
efectiva, elpago no puede ser encarado por el particular o por la empresa recumendo a su renta del ao, sino que incide sobre su patrimonio (vendiendo
parte de su activo o contrayendo una deuda hacia un banco o terceros). Es
el caso frecuente del impuesto sucesorio, cuando su alcuota es tan alta que
implica una detraccin patrimonial. En estos casos no es slo el patrimonio
privado el que queda cercenado, sino tambin el ahorro nacional.

El saldo pasivo eventual entre los ingresos y gastos en la cuent ff ~"!'

operaciones comentes indica un consumo de ahorro (o de un desaho\h1~>t,.'.
[N. del A.J.
'"
La segunda cuenta general consolidada de la administracin pblica se
refiere a las operaciones de capital. La reproducimos en la'pgina siguiente.
. En el ilem 8, Inversiones brutas de capital fijo, se incluye el valor de los
bienes de capital fijo, comprados o produidos por cuenta propia por el Estado. El concepto de bienes de inversin abarca todos los bienes de produccin duraderos, cuya utilizacin se extiende ms que el ao,
Se plantea para el Estado un problema de gravedad singular, con respecto
a los gastos de mantenimiento de las obras pblicas. En general, los gastos de
mantenimiento y reparacin de las plantas y de los bienes instrumentales deben ser comprendidos en los gastos comentes y no en la cuenta capital, por
cuanto slo sirven para mantener intacto el capital nacional y no reducirlo.
Pero en el Presupuesto estatal a los fines contables, generalmente no
hay inters en distinguir las dos categoras.1;J.ajo el mismo rubro puede encontrarse tanto el mantenimiento de un camino, como una mejora en su traza, como la construccin de un caminonuevo. En cambio, la contabilidad
econmica nacional implica la necesidad de-~eparar neunente en el Presupuesto pblico las dos categoras de gastos.

','1"

Cuenta de las operaciones de capital de la administracin pblica

Pagos

IlIgresos

7. Dficil e/I las panidas corri~!1fes

8. Inversiones brwas de capilal fijo ..
9. Variacin de las .xutercias y_edpital cir-

13. Supervir en las panidas corrienle!

14. ReJtrva para amortizaciones

culanll!
10. Transferencias de capital ilacia alTos

15. Transferencias de capital desde otros

/r'

J/tetare.!:

10.1. a las familias;

10.2 . las empresas;

J,

seCtores:

15.1. de las familias;

10.3. al res ro del mundo.

J1. Prstamos yfirtanciaciartes a las OIros

15.2. de las empresas;

15.3 del resto del mundo.
6. Prstamos y financiacin de otros He-

sectores:
11.1. a las familias:
1l.2. a la5 empresas;
11.3. al resto del mundo.
12. Variaciones nelas del saldo de caja

lores:
16.1. de las familias;
16.2. de las e/llpr~sas;
16:3 del resto del mundo.
) 7. Variacionu nelar dd saldo de caja

TOTAL

TOTAL

, '1

~.

112

1:.: '

-,'

PRESUPUESTO ESTATAL

Respecto del irem 9, Variaciones de las existencias y capital circulante, sera ms exacto incluir la compra de muebles, mquinas e instrumentos
tcnico-cientficos (salvo casos de particular relieve y duracin) en Jos gastos corrientes, puesto que en el preSlIpuesto del Estado no se procede nunca
a la amortizacin de los bienes. De tal modo, al faltar la anotacin correctiva
en el pasivo. se corre el riesgo de abultar excesivamente el valor del capital
.circulante. Si, en cambio, se contabilizan las nuevas adquisiciones entre los
gastos comentes, se puede presumir que stos correspondan a la desvalorizacin de los preexistentes y, por lo tanto, que su valor sea la contrapartida
del valor de reemplazo de los anteriores,
Los dems items son 'de carcter financiero y conciernen al movimiento del ahorro nacional, tanto a los fines productivos como de consumo. Los
tems registrados corresponden a los valores netos de los movimientos compensatorios; as los prstamos son netos de reembolsos, las nuevas fi nanciaciones son netas de las desinversones de financiaciones viejas.
Obsrvese que el rem 15, Transferencias de capital desde.otros sectores, incluye tambin el pago de impuestos enfrentado por los contribuyen tes con medios patrimoniales antes que con la renta comente. El saldo total
entre el ingreso y los pagos en cuenta comente yen capital nos da 'Ia variacin de la caja en efectivo o de la cuenta comente de la administracin p blca con los bancos y. en particular. con la Banca Central.

4. PRESUPUESTO ESTATAL Y RENTANACrONAL

La [undn de los gastos. phlicos

Tanto los gastos pbicos colno los recursos tienen relaciones muy fntimas con la Renta nacional.
Los gastos pblicos, que evidencian las erogaciones necesarias para la
produccin de hienes y servicios pblicos, consti tuyen -tam bjn-Ia nica manera de medir el aporte del sector pblico a la formacin de la Renta
nacional que abarca todos los bienes y servicios producidos en el ao. medidos segn sus precios en el mercado en todos los casos en que dichos bienes y servicios se negocian en el mercado 4.
Lamentablemente los bienes y servicios pblicos, por lo menos en
cuanto se trate de servicios indivisibles. no se venden ni compran en el mercado, puesto que la economa del sector pblico, salvo en casos de excep4 El clculo de la renta nacional tiene mlliples vanantes y conceptos arlnes. que no pueden ser expuestos detalladamente aqur. Recordamos.1 Ieclor que frente a la renta nacional a precios de mercado a la que nos referimos en el texto, hay una renta calculada s.:gn 105 COSI05 de
los faclores. La diferencia cuantitativa entre los dos conceplos est dada por os impuestos indirectos y subsidios. Nos remitimos a lo expuesto 1/'P ra. pg. 110.

PRESUPUESTO ESTATAL, CUENTAS NACIONALES Y RENTA NACIONAL 11 J

cin, no se desarrolla en ste, ni estn sujetos a los precios como ocurre con
el sector privado. La economa del sector pblico sigue la estructura del
proceso ingreso-gasto que constituye un sistema diferente del mecanismo
del mercado y de los precios.
Por lo expuesto aqu y, con mayor ampltud en pginas anteriores ~,Io!
servicios indivisibles y tambin los divisibles cuando el Estado los quiera
sustraer del mercado y del proceso econmico gobernado por los precios,
no tienen precios finales y es forzoso, si se desea determinar el aporte del
sector pblico a la renta nacional y, por lo tanto, si se quiere calcular la Renta nacional en su cuana total, no excluir el valor de los bienes y servicio:;
producidos por el Estado, pero es necesario para ello confo~marse con el
costo, que es una aproximacin significativa al valor de los bienes y servIcios pblicos producidos.
Debemos, sin embargo. obser,var que el monto de los gastos estatal",:;
como medida del costo de produccin de los bienes y servicios pblicos, no e;
tampoco una cantidad fcil de determinar, por la existencia de un gran n~mero
de gastos generales inherentes a la organizacin estatal y que deben ser Imputados, en proporcin adecuada, al costo de cada bien o servicio producido.
Una de las exigencias del clculo de la Renta nacional consiste en que
se computen todos los bienes y servicios producidos a los consumidores finales, pero sin repetir --en ningn caso-- el valor de bienes y servicios ya
computados.
Esto crea un problema muy grave -precisamente~ para computar la
parte de la Renta nacional producida por el sector pblico:
.
En efecto si se calcula la Renta nacional como el conjunto de 105 bienes y servicios'finales, no deben incluirse en el cmputo los bienes y servicios intermedios, ya quesu valor est incluido en el valor de los bienes y servicios finales. Ahora bien, es_una caracterstica fundamental de la actividad
financiera comoproceso
produccin de bienes y servicios, el ca,rClef'
instrumental de los servicios pblicos para fomlar una base de segundad y
preparacin de las condiciones fundamentales ambientales para el desarrollo de las actividades econmicas del sector privado 6.
Es as como muchos servicios pblicos son instrumentales para la produccin de bienes y servicios por el sector privado. Ello es cierto no slo
respecto de la defensa del pas contra los enemigos extranje:os, de la seguridad interior contra la delincuencia perturbadora de la segundad de las persanas y de los bienes pblicos y privados. Es cierto t~bn co.n :especlo a
los bienes y servicios para la salud individual y colectiva, serviCIOS samta5 Ver supra. pgs. 50-64.
Ver supra. pgs. 5064.

'.

.,

(.

114

PRESUPUESTO ESfATAL, CUENTAS NACIONALES Y RENTA NACrONAL 11.5

PRESUPUESTO ESTATAL

rios, enseanza y educacin en todos los niveles y para todas las edades, de
los destinatarios de los servicios 7.
En la medida en que estos servicios benefician a las empresas productoras, representan disminuciones de los costos de produccin del sector privado que. a su vez, permiten aumentar los beneficios de los' empresarios y .
reducir los precios a los consumidores. En suma, el valor de los bienes y servicios pblicos est frecuentemente incluido en el precio d los bienes y
servicios del sector pri vado. Su cmputo por separado como aporte del sector pblico a la formacin de la Renta nacional, sera, pues, un doble cmputo
que afectara la exactitud del mismo.
La dificultad mayor consiste en determinar con una fundamentacin
seria ert qu proporcin los bienes y servicios pblicos son bienes intermedios y correlativamente en qu proporcin son bienes finales o de consumo.
Se han elaborado teoras variadas y mtodos diferentes para esa delimitacin.
Kuznets, gran economista especializado en el clculo de la Renta nacional de los Estados Unidos sostuvo, durante un tiempo. que haba una correlacin cualitati va y cuantitativa entre el valor de los bienes finales y el
monto total de los impuestos personales, por un lado, y entre los impuestos
sobre el trfico mercantil y los bienes intermedios. Esta posicin fue cambiada despus por dicho ilutor, sumndose ste a la corriente de opinin
contraria, en la que tuvieron un lugar destacado G, Colm, C. Gni y otros 8.
Tambin los Hicks, L. R, YU. K. apoyan ahora la diferenciacin entre bienes y servicios finales y bienes y servicios intermedios o instrumentales 9,
despus de haber sostenido la imposibilidad de deslindar los dos caracteres
de los bienes y servicios producidos por el sector pblico, razn por la cual
se inclinaban con otros autores a considerar todos los bienes y servicios pblicos como de carcter final, o sea,como bienes de consumo !o.

Esta solucin es tan arbitraria como la anteriormente expuesta ~\, ~:,

puede ser aceptada siquiera como una hiptesis eje trabajo o como soludii\:,:;,.' .
prctica, para poder seguir adelante en el cmputo de la Renta nacional. Ndie puede aceptar que ese cmputo debe necesariamente hacerse, aun reconocindose que elementos tan importantes como la produccin del Estado
,'~'I
no pueden calcularse en forma satisfactoria. Nos inclinamos, pues, a considerar la posibilidad de deslindar las dos categorlas de bienes y servicios pblicos, siguiendo el derrotero de Kuznets 11 para determinar la natwaleza de
los gastos pblicos y la funcin de los servicios estatales u ,
Otro problema entre los que originan los gastos pblicos con respecto
al cmputo de la Renta nacional consiste en el interrogante de si los pagos
de intereses de la deuda pblica o los dems intereses pagados por el gobier~
no a sus acreedores, deben computarse como servicio del sector pblico, en
la Renta nacional. La contestacin habitual a esta cuestin es que los intereses constituyen una simple transferencia, que no agrega ni quita nada a la
Renta nacional. Sin embargo, segn Musgril.ve 13 105 intereses de la deuda
pblica representan el costo de los ajustes que beriefician a los destinatarios
del suministro de crditos pblicos y de la:pistribucin intertemporal de
costo entre varias generaciones,
'. Otro punto controvertible consiste en la computabilidad en la Renta
nacional de los beneficios del sistema previsional o de seguridad social. Dichos beneficios son, segn la opinin comn, gastos de transferencia que no
aportan nada a la Renta nacionaL Sostenemos, por el contrario, que ellos
tienen la naturaleza de bienes intangibles producidos por el Estado. Su contenido es la paz social y la seguridad econnuco-social de los destinatario~ .,
de los beneficios previsionales., que pueden ser prestados en dinero. o~"
, . . , ... .. .
pede, no perdiendo en ningunQ' de los dos casos su naturaleza de s , ...!.
pblios,
. ',_ .
'.
. .. '
)

Vose tambin JARACH, D., E.rlUdio sobre Finanla.r ArgenlinaJ 1947-1957, Depalma,
Buenos Aires, 1961, pgs. 35 y sigs.
7

B Vase KUZNETS. S., "Govemment product and national income", en Income and !Vea/tlt,
sele 1, pg. 181; "La notion de revenU nmionat" en la Revenue Norfonal, Paris, 1946, y Olros Iralmjos; COLM, O . "Public revenue and pulJlc expendirure in nationl inc:ome'.', ca SllIdies on Incom~ ond lVeal/h, pane V: p~~, 194 Ysgs.; GtNl, e., "Di aleune circonstanze che nei lempi mode~1 lendono a far appanve 1 lIleremento del reddito nuionale magglore de! vero", en Bul/elin
de ( Jnsfllwlnrernariona( de SrariJrique, 1935, Palle 11, y OlIOS.

9 HICKS, J. R. Y U. K., "Public finance and Ihe nalona! income", en Re";e';'of Economie
SlUdies, 1939, pg. 147; HJCKS, J, R., 'TIle Valuation of the Snciall.ncome", en 1neome and
IVealrlr, sele 1, pg. 1; "Comment on professor Kuznets, S. Retlections", en Econmica, agosto
de 1948, pg. 164 ..

10 COSClANI, C .. U[l. cil., pgs. 6] 7-644, nos ofrece una sntesis de las disputas doctrinales
acerca de estos problemas y de la posicin de sus protagonistas.
.

La funcin de los recursos

..

;""

Pasarnos ahora al examen del otro polo de la actividad financiera, esto

es.

el papel de los recursos pblicos en el cmpu(o de la Rema nacional.

s.,

tt KUZNETS.
"Nalionallncome: A Summaf)' of Findings", en Natioflll/ Bureall of Economic Researel" Cap. IV, New York, 1946: y "On lhe valualion of social income. Reflecuons
Dn profesor Hick5", en Econm;ca, febrero y mayD de 1948, pgs. 6-12.
11 Vase la exposicin crtica dees[e problema en MUSGRAVE, R. A., Teora de la Hacienda
Pblica, ciL, pgs. 194-196, cuya posicin est en la misma lnea de KutneLs. en su llma Yersin.
IJ MUSGRAVE, R. A., Teora de la Hacienda P,iblica, cit, pags,.200~201.

.)

116

,
.:i

t}

PRESUPUESTO ESTA TAL

Se plantea el problema de la detenrunacin del valorde la Renta nacional a precios del mercado cuando poseemos el valor de dicha renta al costo
de los factores y al costo de los factores cuando poseemos el valor a los precios del mercado.
La diferencia entre los dos valores est representada, segn la opinin
comn, por el monto total neto de los impuestos indirectos y subsidios,
monto que deber sumarse a la renta al costo de factores, si pretendemos
calcular la Renta nacional tI los precios del mercado y deber restarse de la
renta a los precios del mercado si lo que deseamos es la determinacin de
la renta al costo de los factores.
Nada ms sencillo que estas operaciones aritmticas. Sin' embargo, la
dificultad aparece muy pronto al intentarse establecer cules son los impuestos indirectos a estos fines. Se suele decir que los impuestos a considerar para los fines del cmputo de la Renta nacional, son aquellos que estn
incluidos en los precios de' los bienes finales y se asocia este concepto con
la traslacin de los impustos, por cuanto se considera que los impuestos
que afectan a los precios de los bienes en el mercado son los que los contribuyentes trasladan con el mecanismo de los precios. Por consi guiente se llega a la fonnulacin siguiente: los impuestos que se trasladan a travs del
juego de los precios y que, por ende, se agrupan en la clasificacin de im. puestos indirectos, son los que debern ser sumados o restados de la Renta
, nacional para pasar de un valor al otro de esta cuantificacin de la act vidad
econmica.
Sin embargo, ya conocemos la dificultad de discernir en teora yen
prctica, cules son los impuestos que se trasladan y los que no. Debemos
tambin observar que la trasladabilidad de un impuesto no es lo mismo que
la traslacin efectiva, ya porque no se verifique alguno de los requisitos, ya
porque los contribuyentes de derecho pudiendo trasladarlo no 10 hayan hecho por razones eminentemente subjetivas. Tambin sabemos que el impuesto trasladable hoy por la concurrencia de todos los requisitos necesarios,
puede no serlo maana, por las variaciones que pueden haberse producido
en la situacin econmica, en general, o en la posicin del contribuyente individual en el mercado o en la econoIJa. Por ello, la trasladabilidad no implica necesariamente la traslacin y lo que se debe determinar <;\Ios efectos
, de la computacin de la Renta nacional no puede ser la capacidad terica de
trasladar un gravamen. '
Veamos ahora si la efectiva traslacin es requisito necesario para detenrunar el cmputo del impuesto positivo o negati va a los fines del cmputo
" de la Renta nacional a los precios del mercado o al costo de los factores,

PRESUPUESTO ESTATAL, CUENTAS NACIONALES Y RENTA NACIONAL 117

.;

Como lo pone de relieve Musgrave 14, la cuestin de la traslacin eJe

los impuestos es totalmente irrelevante para el problema del cmputo de la
Renta nacional, segn la funcin que de este concepto se pretende extraer.
La demostracin de esta teora parte de la hiptesis que todos los gastos establecidos sean cubiertos mediante el impuesto p'ersonal a la renta. Si
suponemos tambin que se prescinde de cambios de valor en las existencias,la Renta nacional y el producto nacional neto sern equivalentes, tanto
en terminas monetarios como en trminos reales. Entonces, el mismo total
que se utiliza para medir la actividad econmica sirve para medir la participacin de los factores.
El problema se complica si, en Jugar del impuesto personal a !a renta,
se introduce un impuesto general ad vaJorem sobre las ventas. Este Impuesto dice Musgrave se inserta como una verdadera cua entre los precios eJel
mercado y la suma de los pagos por,tostos de los factores ms benefiCIOS (se
sobreentiende que estos beneficios son los que exceden el beneficio normal
del empresario, el que est.incluido en los costos) {N. del A.] Esta suma se
denomina producto nacional neto al preciode los factores, o Renta nacional
en el sentido que le da el Departamento de C9merciode los Estados Umdo!;,
Es menor que el monto del producto nacional neto a precios de mercado, en
.
.
el importe del impuesto a las ventas.
Para medir los cambios de la actividad econmica, la Renta naCional
asr definida, no sirve. Tampoco es posible deflactar la cifra de la Renta nacional segn el ndice de costo de los factores, por cuanto las ponderacJ,one S
necesarias no son fciles de obtener, puesto que las compras se efectan a
precios de mercado. Es a!l como el autor nominado expresa la conc.lusi6n
que el producto nacional neto al precio de los factores no puede servir para
medir cambios en la Renta o en el producto.
Para medir los cambios.'reJati vos de bienestar experimentados por los
individuos que s~rnlrstran diferentes factores, tampoco sirve la Renta nacional a costo de factores.
En efecto, para este propsito hay que tener en cuenta las parti~ipaciCl
nes en la Renta disponible. Deben, por lo tanto, excluirse todos los Impuestos personales o de consumo e incluirse todas l~s transfere.ncias.
Tambin el impuesto a la renta de las SOCIedades se Introduce como
una cua entre la parte de beneficios que acrecientan el capital y el benefiel o
remanente despus de aplicado el impuesto. S se considera la Renta nacIOnal como medida de la actividadeconrnlca, el impuesto a la renta de las sociedades debera ser incluido a la par de cualquier otro impuesto. Si, en
14' MUSGRA VE, R. A.,. reor(Q d. la Hacienda Pblica, cil., pg: 204-207, especialmen!e.

pgs, 207.

, !

I
,1

118

PRESUPUESTO ESTATAL

cambio, lo que se quiere medir es el bienestar de los receptores del ingreso,

el impuesto de sociedades debera ser excluido como todos los dems impuestos.
Si se desea distribuir la produccin total entre las contribuciones de los
factores, esta determ.inaciil deber calcularse antes de proceder a la deduccin del impuesto a las sociedades o cualquier otro impuesto.
Siempre citando libremente a Musgrave, se ve, por tanto,que si se trata
de determinar los cambios en la vida econmica, todos los impuestos, se repercutan (o trasladen) o no, deberan ser incluidos. De la posicin relativa
de los sujetos que reciben diferentes rentas de factr, los datos ex post de dichas rentas despus de la aplicacin del impuesto, indicarn la traslacin tal
como se ha operado. En este caso todos los impuestos, absolutamente todos, debern ser excluidos.
Si se trata de determ.inar la participacin de los factores en el producto
global, la participacin en la renta a precios de mercado o a costo de factotes
nos indicar los ajustes que, ante un impuesto, se producen en la composicin de la produccin y en las variaciones relativas de los precios de los factores. El problema de la naturaleza de la participacin dentro del campo de
la renta a precios de factor no tiene nada que ver con el del traslado del im:l'Uesto. Haya o no traslacin, la base utilizable slo puede sl'rla de la renta
a pr(;dos de mercado ..
El autor mencionado se hace el deber de poner de relieve la posicin
muy diferente del Departamento de Comercio de Estados Unidos, a la que
critica 15 ms que sobre la base de la inceitidumbre de si ciertos impuestos
se trasladan o no. sobre la falacia de creer que el aumento del precio de un
bien como consecuencia de un impuesto sea equi valente a la traslacin del
mismo. lo que, segLn Musgrave. no es cierto. Aboga, finalmente. este autor,
por la adopcin de criterios ms amplios para encarar el problema, sosteniendo que si el clculo de la Renta nacional debe servir para medir los
cambios en la renta o en la produccin como una medida de la actividad
econmica y si lo que importa es esta medida del cambio, ms que el nivel
absoluto para cadn ao. eljuicio sobre la invariabilidad del valor monetado
de la Renta nacional tendr que hacerse en trminos reales. En este caso la
medida de la renta o de la produccin deber~ incluir todos los impuestos, se
desplacen o no. La sustitucin de un impuesto que no se traslade por otro
objeto de traslacin se reflejar en unos cambios compensadores de la renta
monetaria y del nivel de precios. La Lnica medida adecuada de la actividad
econmica es la renta a los precios de mercado.

15

MUSGRAVE,

R. A . Teora de la Hacienda P,iblica, cit, pg. 107. nota 24 y pg. 401.

PRESUPUESTO ESTATAL, CUENTAS NACIONALES Y RENTA NACIONAL 119

A pesar de serc!ara esta posicin de Musgrave, que pone en tela de~u~":..

.cio la necesidad de la tax.ativa enumeracin de los impuestos indirectos ~ai.~ '; t,'
el clculo de la Renta nacional, llegando a sostener que para ciertos fines es
preciso incluir todos los impuestos y para otros excluirlos a todos, creemos
oportuno mantener la doctrina tradicional de que entre la Renta nacional a
precios de mercado y la renta al costo de factores la diferencia est en los
impuestos indirectos y subsidios, hacindonos cargo de las graves dificultades de determinar el contenido de esta clase de gravmenes.
Reiteramos, en primer tnnino, el rechazo de los tres o cuatro criterios
de clasificacin de los impuestos directos e indirectos 16.
Es pues menester, sin crear una nueva dicotona, conocer cules son
los impuestos que desempean ese papel de intermediacin entre las dos
formas de clculo de la Renta nacional y de complemento de una para llegar
a la otra.
Pensamos que esa funcin debe ser asignada a todos los impuestos,
con las solas excepciones de los impuestos personales a la renta y al patrimonio de las personas fsicas y los impuestos sucesorios y al gasto (a la manera de Nicols Kaldor). La razn de e~ta. posicin consiste en que dichos
impuestos son los que menos pueden ser c~siderados como causas inmediatas de crecimiento de los precio:; en el mercado.
No olvidemos que tambin los impuestos exceptuados pueden parcialmente trasladarse, pero algunos, como los sucesorios, no son nunca trasladados a travs del mecanismo de los precios, otros como los personales a la
renta, al patrimonio y al gasto slo en ciertos casos y en proporciones modestas pueden alterar los precios del mercado.

El presupuest0sIel Est;do
("input-output',!):
/-

ro el esquema de llSumo-producto

Debemos a Wassily Leomiefla elaboracin de un esquema macroeconmico de la econona nacional incluyendo tanto la del sector privado
como la del sector pblico, mediante tablas de interdependencia sectorial.
en las que figuran todas las compras y todas las ventas de los valos sectores
entre s, incluyendo el sector pblico. Mediante el uso de dichas tablas es
posible determ.inar, por ejemplo, las consecuencias en el producto fiscal de
las variaciones cualitativas y cuantitativas de la Renta nacional; o de la eliminacin de un gasto pblico obre la ocupacin y las inversiones totales.

16

Ver infra. pg, 258.

120

5.

PRESUPUESTO ESTATAL, CUENTAS NACIONALES Y RENTA NACIONAL 121

PRESUPUESTO ESTA TAL

EFECTOS MACROECONMICOS DEL PRESUPUESTO ESTATAL

Objetivos del anlisis

El propsito de esta secci n consiste en la aproximacin macroeconmica de la influencia del presupuesto estatal sobre la econona y, en particular; a) sobre las propensiones marginales a consumir ya ahorrar; b) sobre
l~ of~rta de. trabajo; c) sobre la produccin; d) sobre la capacidad de produiClr e In vertlT.
a) La influencia de un impuesto sobre las. propensiones marginales al
ahorro o al consumo depende --esencialmente- de algunos factores tales
como el monto de la Renta nacional y sus variaciones: el grado de concentracin de los ingresos yel efecto de demostracin 11, Tambin deben tenerse presentes otros factores tajes como: el ahorro de las empresas, el ahorro
colectivizado, etctera. Adoptando como primer caso a examinar el de un
impuesto general y uniforme sobre la renta percib do en ll'! fuente tanto por
los componentes del agregado Familias como por las empress, Cosciaru 18
'divide el problema en dos partes, la primera: las proporciones del impuesto
pagado mediante la contraccin del ahorro y la de los consumos; la segunda: cmo influir sobre el deseo de ahorrar la dismi nucin del rendimiento
neto de 105 capitales como consecuencia de la detraccin del impuesto.
El consumo y el ahorro
La contestacin a la primera parte depende de los diferentes grados de
elasticidad de las curvas de utilidad del consumo presente y del consumo
futuro (a su valor actual), No hay contestacin concluyente ms all de sta,
Sin embargo, el autor mencionado distingue an: si se prev que el impuesto Sea transitorio o se ofrezcan perspectivas de su disminucn, el contribuyente reducir los consumos actuales.
Si los consumos actuales son ms elsticos que los futuros, es probable
que la presin fiscal provoque una contraccin mnima del ahorro. Si los
consumos actuales son ms rigidos que los futuros, el aumento de la presin
fiscal ser cubierto, sobre todo, con la renta ahorrada,
17,

E .

S este

un ,enmeno caracterstico de paises o zonas subdesarrolladas donde los habitan-

t~s, en contacto o en conocimiento del mayor ni vel de vida de otros pases Oionas, tratan de mO-

S?S

dIficar
consumos, imitando los de los paises o zonas de mayor desarrollo. Este espritu de
emulaclon va en desmedro de la funcin de consumo, puestoque 105 sujelos aumeOlarn sus consumosa costas del ahorro. El autor de esla teora es DUESEI'4BERRY,l. S.,/lIome, Saving and ti..
TI.eor)' oJConswner Behavior, Cap. 111, Cambridge, Harvard Universily Press, 1954. Vase
para un desarrollo ulteriOr de laleoade Duesenberry, NUJU{SE, R., Problem oCapital Farma.
lan in Underdevelopped Cowrlries, Cap. ni, Ox.ford, BlackwelJ, 1958. .
lB COSClANl, C.,l.<ttulioni,di Sciema del/e Finanze, ciL, pgs. 751 y sigs,

,i

Coscani menciona, luego, el problema de la diferente distorsin de las

elecciones del contribuyente entre el consumo actual o el ahorro, como consecuencia de un impuesto general sobre los consumos o de un impuesw ;]
la renta. A este respecto, sin lomar una posicin precisa, recuerda la opinin
que prevalece en la doctrina, segn la cual el primer imr.>uesto provoca una
mayor divergencia entre la valoracin relativa de los bienes presentes (renta
consumida) y los bienes futuros (renta ahorrada) y, por consiguiente, indu
ce al ontribuyente a preferir los bienes futuros: por lo tanto, provoca un;)
disminucin de la propensin al ahorro.
La comparacin entre un impuesto general sobre el gasto y otro que
gra ve nicamente algunos consumos particulares encuentra mayor consenso en reconocer que el primero deprime ms que el segundo la propensin
a consumir,
Con respecto a la segunda cue:;tin planteada, esto es: cmo influye
sobre el deseo de ahorrar, la disminucin de! rendimiento de los capitale)
por efecto del impuesto, se debe tener en cuenta que contra el desaliento de
la formacin del ahorro por el impuesto, est el aliento constituido por el
gasto pblico en sus di ferentes direcciones; pero, en general, con un efecto
positivo de estmulo, No hay te aria alguna que pueda demostrar cul es la
consecuencia de la disminucin de la tasa de rendimiento del capital sobn~
la formacin del ahorro,
Cosciani recuerda tres doctrinas clsicas que responden al interrogan'te, agotando todas las hiptesis posibles. La primera afirma que el ahorro es
funcin directa e inmediata del inters 19. La segunda, conocida tambin
como "la paradoja de Child" pero compartida con otros autores 20, afirrn;\
que el ahorro es funcin inversa del inters. Por cuanto el ahomsta con el
deseo de poseer, al trrn.ino de cierto perodo, una suma deterrn.inada, si la
tasa del inters es baja contBJ)'en mayor medida con el ahorro que acumule!
que con el resultado del inters. La tercera corriente 21 afirma que hay i ndependencia casi absoluta entre los dos elementos, porque la formacin del
ahorro deriva no tanto de la atraccin del inters, como de motivos pscolgicos, de costumbre y extraeconmicos.
Por otra parte, el ahorro puede ser formado por distintos caminos.
Como ya dijimos en otra oportunidad, la formacin del ahorro, en el mbito
de las Familias; no de las Empresas, se debe a que Jos individuos no tienen
19, RICer, Ugo, "La oferta di risparmio", er Gomal. degli Economisr, febrero y marzo (lo!
1926, pgs. 73-101 y J 17-147,
20 GONNER, "lnlereSI snd savings", dIado porDALTbN, H, Tlrelneqttalry oflncome, dIado
a su Vez por COSClAl'4l, c., ISliw<.io,1i di Scienla delle Finanze, cit., pg. 755, nora 2.
21 DEL VECCHIO, Gustavo, Uneamemi Generali del/a Teora del/'Infuesse, Alheneum,
Roma, 1945,

 -- , ~ j

122

PRESUPUESTO ESTATAL

ms .necesidades que satisfacer con bienes de consumo incluyendo los duraderos. Hay, luego, quien ahorra para hacer frente a consumos futuros de
magnitud ngida, independiente de la ta.<;a de inters.
Hay, finalmente, quien ahorra para crear un fondo que le proporcione
--en el futuro-- una renta fija.
Concluye Cosciani que no puede afmnarse cul de las tres teonas se
acerca ms a la realidad. Sin embargo, cree posible afmnar que una considerable rebaja del inters sobre el capital posedo, como podra derivar de un
fuene impuesto general y uniforme sobre todos los rditos, tiende a deprimir el ahorro, quitndole uno de los alicientes y, adems, reduciendo la po,
siblidad de ahorrar.
Sin embargo, tambin en este caso el desaliento o el impedimento material del ahorro, pueden ser neutraliz.ados, total o parcialmente, por los
efectos del gasto pblico, que puede crear las condiciones para un ritmo
ms acelerado de un nuevo proceso de acumulacin de ahorros.
La aplicacin de la alcuota progresiva en el impuesto a la renta y la
discriminacin cualtativade los rditos del trabajo y los del capital inciden,
ambas, en fomla considerable sobre la formacin del ahorro. Este cuadro
puede ser empeorado an ms por los efectos del gasto pblico.
Si se considera, por otra parte, que en la sociedad actual las fuentes del
J.horro son prcvakcientementc la.~ de las empresas, cUia c0nduccin asume las
decisiones de no repartir utilidades, acumulndolas e invirtindolas, sin intervencin o a pesar de la intervencin de los accionistas minoritarios; o las de las
instituciones colectivas o pblicas ms o menos descentralizadas, se entiende
por qu tanto la discriminacin cualitativa de los rditos ganados y no ganados
como tambin la progresividad del impuesto a la renta influyen mucho menos de
lo pensable en una primera intencin, sobre la formacin del aborro.
Del examen y comparacin de los efectos sobre el aborro de los impuestos a la renta con discriminacin cualtativa y de los impuestos con alcuota progresiva, podemos afirmar que la discriminacin cualitativa conspira contra la formacin del allOrro ms qu el impuesto progresivo, Ello
porque este ltimo se aplica a las personas fsicas, mientras que la mayor
produccin de ahorros se opera en la actualidad a nivel de la.<; empresas, La
discriminacin cualitativa acta tambin a nivel de empresas y, por tanta,
en contra de la fomlacin de ahorros.
Otra cuestin de importancia acerca de los efectos de la actividad financiera sobre la formacin del ahorro, e.~ la debatida principalmente en el
perodo irunediato siguiente a la Primera Guerra Mundial, sobre los efectos
para la fornacin del ahorro, de la msi n de un emprstito o de la creacin
de un impuesto extraordinario sobre el patrimonio. El tema fue objeto de investigacin por el famoso Colwyn Committee.

PRESUPUESTO ESTATAL, CUENTAS NACIONALES Y RENTA NACIONAL 123

Intervinieron en el debate dentro y fuera del comit mencionado

ds. .
personalidades de las Finanzas Pblica.<; de Gran Bretaa y de otros pai ...~ :\'.
El punto ms delicado de la investigacin sobre este tema cOllsist n .
determinar si era ms o menos contrario a la formacin del ahorro la emisin
de un emprstito con el acompaamiento habitual de un itnpuesto anual destinado a cubm el servicio de esa: deuda, o bien un impuesto ex.traordinario sobre el patrimonio por una $'Ola vez.
Esta segunda alternativa, que el impuesto incide sobre los ahorros ya
formados y que los contribuyentes debern afrontar con la venta de parte de
su patrimonio o con la contraccin de una deuda para hacerse de la liquidez.
necesaria para el pago del impuesto, fue considerada por algunos, por ejemplo, Pigou 22, como el medio ms idneo para favorecer el consumo futuro
y la formacin del ahorro, ya que desalienta a los contribuyentes menos que
la presin continuada del impuesto necesario para solventar el servido de la
deuda. En la realidad es sta una cuestin del todo opinable, porque no hay
elemento objetivo alguno que d apoyo a la opinin de Pigou; Edgeworth
sostiene la opinin opuesta, mientras que Lbria adopta la idea de la indiferencia entre una u otra medida financiera f3;.:
Obsrvese la circunstancia de que un--considerable esfuerzo para dar
sustento a las opiniones encontradas se dedic a buscar la forma de garantizar a los contribuyentes que el impue~to e:;.traordinario no habra de repetirse en el futuro, por lo menos, prximo. Todos los consultores del Colwyn
Committee rechazaron la posibilidad de que el Estado segn las normas
constitucionales britnicas, pudiera -de alguna manera- ofrecer dicha
garanta 14. Esto demuestra que la preferencia por el impuesto ex.traordinario sobre el patrimoruo est supeditada a la garanta que ese impuesto de excepcin no tuviera que.,r,epetirse, al menos, por una generacin.
Acota platrucamente C;osciani que la mejor garanta es la moderacin
y conciencia de la dase,pirigente de un pas, conocedora de las consecuencias econmicas de la politica que persigue.

La oferta de trabajo
El tema de este inciso consiste en deterrrnar las consecuencias macroeconmcas de la actividad financiera sobre la oferta de trabajo, Debemos recordar, como pr.emlsa metodolgica, que el problema que aqu se
22 P1GOU. A. C.,A Capital Levy QJtd a Lel'yon War Wealth, cit., porCOSClANl,/OC. cit., pgs.
17 Y 2 1 , .
.
13 LORlA, AchiUe. "Aleune parole mi preslil; pubblki e sull'assenteismo", recopilacin de
esrudio5 del autor bajo el ruio Verja Iil Giwrin SociLlle. SOCo Edil.lvlilano. 190a. pgs. 458-452.
14 Ver COSCIANl, !stiluoni di Scienlo de/le Finartle, cit . pgs. 761-762.

O,.

, '.J

124

,PRESUPUESTO ESTATAL

PRESUPUESTO ESTATAL. CUENTAS NACIONALES Y RENTA NACIONAL IL)

plantea es diferente del problema de la traslacin e incidencia de un impuesto sobre los salarios o, aun en general, sobre las retribuciones a los trabajadores, tanto en relacin de dependencia como autnomos.
,
Aquf no se trata de modificar el equilibrio de la firma o el del mercado
particular de una rama de la industria. Se presume, al contrario: que las mo,dificaciones del equilibrio particular han sido realizadas y han ocasionado
--como consecuerda~ la incidencia que -suponemos, talTlbin- afecta
;a la renta individual.
Sin embargo, no es indiferente cul es el impuesto que ha sido establecido, pero no es ste el problema, de descubrir quin carga con el impuesto
elegido y quin hubiera sido incidido con otro impuesto. Se da por concluida una fase de ajustes para entrar en otra. En nuestro caso, se ha concluido
la fase percusin-traslacin -pues puede no haberse movido siquiera el tributo-- y se ha llegado a la incidencia sobre el trabajador.
La hiptesis consiste en la actitud reactiva del contribuyente ncidido,
quien, no pudiendo trasladar el impuesto, trala, con los medios a su alcance,
de recuperar la porcin d~ su renta de la cual se ha visto privado, mediante
un aumento de su oferta de trabajo. Ello, quedando inalterada la demanda,
significa una disminucin de la tasa del salario. Pero, en cifras absolutas, el
nuevo salario por unidad de trabajo multiplicado por el nmero unidades
(que pueden ser horas o, en el caso de trabajo a destajo, de unidades de producto) arroja un salario total mayor del salario afectado por el impuesto y
restituido a su monto originario o an ms elevado o menos (luego de la
aplicacin de ste). En otras palabras, el contribuyente incidido por un impuesto no pudiendo, a su vez, trasladarlo (imposible por hiptesis) puede
removerlo en sus efectos renta y recuperar a costa de un mayor esfuerzo,
la renta perdida. El fenmeno en 'italiano y en espaol tiene el uusmo nomremocin (en italiano: rimozione); en ingls se lo denomina transformation; en alemn: abwalzung; en francs: compensaton 25,'Nuestro problema involucra el caso de la "remocin" de'la incidencia
de un impuesto determinado pero, ms en general, examina la hiptesis de
los contribuyentes q \le, incididos por el impuesto, alterando su tiferta de trabajo no disminuyndola--en una infructuosa tentativa de traslacin- sino
aumentndola para remover o sea qui tarse de encima.. los efectos de la incidencia.
El planteamiento del problema consiste en la determinacin del esfuerzo del trabajo adicional o del ocio, como consecuencia dela incidencia

2.'l COSCIANI, examina este fenmeno en el apndice al Cap, IV de la parte

de su obra 15'
tituzioni di Sclmza de/l. FinllllU. cit, pgs. 764-768, bajo el tulo "Impostazioni alternaLvo del
problema della rimozionedell'mposta" (Planteamientos alternativos de] problema de la remo.
d.jo del impuesto).
'

de un gravamen. El anlisis parte de la premisa que tambin el ocio es un

bien, alternativo de las utilidades que le pueden deparar al contribuyente
los bienes que desea adquirir para consumo con su renta monetaria,
Cosciani 26 distingue diferentes tipos de impuestos y para cada uno de
ellos busca, por el mtodo de las curvas de indifercncia,.el efecto que causa n
sobre el trabajo y,el ocio. Los impuestos considerados son sucesivamente:
impuesto sobre la renta obtenida; impuesto de suma fija; impuesto progrt'sivoi En el primer caso demuestra que puede haber o no una remocin del
impuesto y hasta puede producirse una remocin negativa. Lo mismo puede ocurrir en el segundo caso yen el tercero. La razn, que expone eLautor
citado, por esta variedad de consecuencias, es que la oferta de trabajo depende de la relacin entre la utilidad marginal de la renta o~tenida -y por
lo tanto tambin de la tasa de salario-- y la penosdad margmal del traba.lo
empleado.La curva de la oferta dC? trabajo puede ser, en perodos brev~s,
creciente o decreciente, segn los casos, considerando pequeas YariacI(ines de la tasa del salario. Pone de relieve, tambin, que investigaciones relativamente recientes demuestran que la curva de la oferta de trabajo (demanda de salario) no tiene similitud con la curva de oferta de los dems
bienes. Esto tiene como consecuencia que t incidencia del impuesto provocar segn que se verifique una u otra curva de demanda de salario, una
,disminucin del esfuerzo de trabajo (remocin negati va) o un aumento Lit!
la oferta de trabajo (remocin positiva).
A la pregunta -fundamental en la exposicin en la cual estarnos OCllpados- sobre si estas conclusiones pueden extenderse de un trabajador a
toda la clase trabajadora (o sea si se pueden adoptar -en el nivel macroeconmico--las mismas conclusiones alcanzadas en el plano de un trabajador en el planteamientomicroeconmico), la contestacin de Cosciani es
afirmativa. Razn de ello es la variabilidad de posiciones de la clase traba
jadora que comprende grupos de bajasretribuciones cuya disminucin ulterior por aplicacin del impuesto da lugar a un aumento de la oferta de trabajo y otros grupos de mayores ingresos, cuya actitud frente a la incidenCia
del impuesto puede originar una disminucin de la duracin del trabajo adems del ahorro. El efecto de conjunto para toda la clase trabajadora (ncluyendo tambin los ejecutivos y los dirigentes) depender del pesoque tengan, en el total de las retribuciones, los trabajadores con nivel rrniITlo de
retribuciones que, ante la incidencia del impuesto, aumentarn la oferta
de trabajo, y los otros, que pueden. frente al impuesto, disminuir no slo el
ahorro sino tambin la oferta de trabajo.

26

COSOANl,

c., JstlUi~ni di Scienra delle Finanu, cit., pgs. 725 y sigs,

126

PRESUPUESTO ESTATAL, CUENTAS NACIONALES Y RENTA NACIONAL

PRESUPUESTO ESTATAL

Si se abandona el supuesto de gravmenes sobre la renta y se considera

un impuesto sobre los consumos, son. en generaL vlidas las conclusiones
anteriores. Sin embargo, la influencia del impuesto al consumo sobre el estimulo al trabajo es ms atenuada por la menor conciencia de la existencia
del impuesto escondido en los precios de las mercaderas y por lainexistenca de la progresividad.
Concluye Cosciani que. cae(eris paribus, un impuesto sobre la renta,
sin exclusin del ahorro, discrimina a favor del ocio yen contn del consumo actual y, an ms, en contra del consumo futuro por la doble imposicin
del ahorro y, si sta no se acepta. por la anticipacin del impuesto en el momento en que se obtiene la renta con respecto al momento en que dicha renta
se consume.
Un impuesto sobre el consumo, siempre discrimina a favor del ocio y
en contra del consumo, pero no discrimina en forma alguna entre consumo
presente y futuro.
En su teora general de la Hacienda Pblica, Musgrave elabora, detalladamente, dislinguiendo ms hiptesis de tipos de impuesto y de situaciones econmicas existentes partiendo de supuestos sencillos o introduciendo. poco a poco, nuevos elementos, en un anlisis por aproximaciones
sucesivas 27. En general las conclusiones de Musgrave coinciden con las de
Cosciani, a pesar de las diferencias de extensin y, a vect!s, de er.fcque, de
los distintos temas,"
La produccin y la inversin
Examinemos a continuacin los efectos macroeconmicos de las finanzas pblicas sobre los incentivos a producir e invertir.
'
Hay que distinguir entre los impuestos a nivel de las empresas y los impuestos a nivel de las familias. como as tambin entre los impuestos reales
y los personales.
El primer di stingo tiene importancia porque los impuestos de la primera clase forman parte, total o parcialmente, de los costos de produccin.

El segundo distingo no ofrece, en nuestra opinin, grandes' dificultades, si -al plantear los problemas- se pone en claro cul es el propsito
para el que se utiliza la clasificacin de impuestos reales y personales. En
la dilucidacin de los efectos macroeconmicos de la acti vidad financiera
del Estado sobre la econolTa y dentro de esta investigacin el') particular,
cules son los impuestos que se aplican a nivel de las empresas.y cules a
nivel de la familias, no es dificil contestar que la clasificacin que se adopta
21

Vase MUSGRAVE. R. A" Teora de la Haci/!/lcJa l'blica, cit.. Clip.

n,

127

'es la que considera que se trata de impuestos reales, cuando la imposidri'-, '
se cie a graduar el gravamen sobre manifestaciones parciales de riquh~':i'\ ,
sin tener en cuenta el monto total de la riqueza del contribuyente, ni calcuraf
.~
la riqueza poseda en el pais y la que se halla en el extranjero; sin compensar
utilidades de una fuente con prdidas de otra, sin admitir deducciones por
rentas no imponibles ni cargas de familia 28,
Sin embargo, la inquietpd del que investiga le hace descubrir muy
pronco que la contestacin dada no elimina su problema. Ello por cuanto
hay, por ejemplo, contribuyentes individuales que obtienen utilidades de
una empresa cualquiera fuera su forma jurdica y por diversas razones -a
menudo extraeconncas pero relevantes parasus consecuencias econmicas- considera como propia la empresa que controla y dirige y lo mismo
hace con la renta de la empresa y su patrimonio.
A pesar de sta y otras reserVas que podnan formularse en la clasificacin de los impuestos para determinar su incidencia sobre las empresas o las
familias con el propsito de desentraar los efectos de los impuestos y de
los gastos sobre los grandes agregados meilcionados, podemos tener por
ciertas las siguientes proposiciones: ,,;.. ,,:'. "
1. El impuesto, por ejemplo, general y ~nifofIne sobre los rditos de las
empresas en general y de las sociedades en particular, se incorpora al costo
de los productos y tiene un efecto negativo sobre la produccin, ms sensible que los impuestos de carcter personal.
2. De ah que la naturaleza del impuesto, adems de la magnitud de la
detraccin, juegue un papel sobre la produccin.
3. En cualquier hiptesis, no debe olvidarse que los efectos negativos
de los impuestos para la produccin estn compensados total o parcialmente o con creces, por los efectos de los gastos pblicos, de carcter instrumentalo los subsidios instituido~ con el propsito de aliviar los costos de pro.' .:.,.....
duccin.
4. El gasto pblic de ndole instrumental ejercer su efecto positi va
segn sea ms o menos eficiente, a los fines del costo de produccin, respecto de las inversiones privadas impedidas por la recaudacin.

5. La actividad financiera del Estado reflejada en el Presupuesto, no

slo afecta la eficacia marginal del captal erl el caso en que el impuesto
constituye un factor de aumento del costo, sino tambin cuando el impuesto
implique ~n ordenamiento del rdito neto disponible para el empresario.
Debemos, siguiendo a Cosciani 29 formularnos ahora la pregunta:
cul es la consecuencia de este cercenamiento de la renta neta sobre los in18

Ver infra, pgs, 161.

29

COSCLANI.

el IJlitIJoni di Scienl.Q delle Finanl,l!, cit., pgs. 741 y sigs.

128

PRESUPUESTO ESTATAL

centivos a producir e invertir? El mismo autor, citando --en su apoyo-- trabajos inductivos y estudios tericos especialmente norteamericanos 30 afirma que el impuesto a la renta, aun cuando es elevado, tiene una influencia
muy modesta sobre las deisiones de los individuos en el momento en que
estn por dar vida a una nueva empresa; especialmente, si se trata de empresas pequeas e individuales. La euforia del momento no les deja efectuar
clculos incluyendo la consideracin del factor "impuesto".
,
Esta posici6n llega hasta considerar como de importancia secundaria el
propio beneficio de la empresa.
Sin embargo, con el tiempo cesa o mengua el entusiasmo y el empuje
irracional y los empresarios emprenden el camino del clculo econmico.
Desde ese momento un impuesto a la renta elevado se vuel ve depresi va y es
ms.deprimente si se trata de un impuesto sobre las empresas como tales, y
lo es menos si se trata de un impuesto personal.
Otras conclusiones de los estudios mencionados en la nota 31 que antecede son las siguientes:
- Un impuesto e1eva,do sobre las empresas impide el desarrollo de las
pequeas, porque reduce el estmulo para afrontar el riesgo de expansin y
destruye la autofinanciacin con utilidades no distribudas.
Por el contrario, el impuesto personal tiene consecuencias menos
severas porque su influencia sobre el incentivo del empresario es menos directa y, slo en el caso de las empresas individuales, las utilidades acumuladas no son afectadas.
- De todos modos, el impuesto a la renta discrimina entre empresa
grande y pequea en perjuicio de sta, que alTIbuye mayor importancia a la
detraccin del impuesto, IO'que pone en pellgro el control del propietaro sobre su empresa a causa de la necesidad de asociar a terceros para asegurarse
mayores disponibilidades,'
Esto ocurre con las empresas unipersonales, pero no con las grandes
empresas, generalmente sociedades annimas, en 1as que hay una mayor separacin entre los ejecutivos de la empresa y los accionistas que deben pagar
el impuesto personal a la renta.

ti
o.

30 BUTTERS, J, K. - LlNTNER, 1., Effecu of Federal lares on Grlving Enrerpnses, Harvard

University Press, Bastan. 1945, especialmente Cap. IJ; K1MMEL, L H., Tares Gnd Economic [ncentive!, The Brookings Inslitulion. Washington, 1950; BlJTf13RS, L K., "Taxalion, incentives
and financial capacity", American Economic Review, 1954, pgs, 504-519 Y otros.
31 Vase BROWH, E. c., "Bussines income taxalion and investment incentive", reproducido
en la recopilacin de MUSGRAVE SHOUP, EnJOyO! sobre EcoflOmfa [mpoJiriva, fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1964, nro. 32, traduccin espaola con dlrtulo LoJ ImpUeSIOJ a las In[TeSOJ de Empresas y lo! [ncenrivoJ a la Inversin. pgs. 582-596,

I.~

PRESUPUESTO ESTATAL, CUENTAS NACIONALES Y RENTA NACIONAL 129

Considera Cosciani 32 que la influencia del impuesto sobre los rditos

y los incrementos de valor de los bienes patrimoniales, que son independientes de la voluntad del contribuyente, es nula. Los impuestos que gravan
las rentas o quasi rentas no pueden influir para nada sobre las decisiones del
contribuyente (Ricardo, Hobson, Griz.iotti).
Ms insignificante an, para la conducta del contribuyente, es el impuesto sucesorio.
El heredero en ausencia de impuesto a la herencia, podria ser inducido
por la expectativa de heredar, a no ahorrar ms o llegar hasta a consumir sus
ahorros o disipar su patrimonio o contraer deudas, en la espera de la herencia. Ahora bien, la existencia del impuesto sucesorio reduce la expectativa
de contar con un patrimonio sin necesidad de desarrollar una actividad, por
lo cual constituye un estmulo a aumentar la produccin con mjras a obtener
una renta.
En lo que concierne al causante, es ms probable la influencia del impuesto sobre sus clculos, pero afectar ms el deseo de ahorrar que el d~
producir.
La aplicacin de la famosa propuesta (;le Rignano 33 hara disminuir
ms la influencia negativa del impuesto a la"herencia. El impuesto sucesorio, ms que a la empresas, afecta a la permanencia de la propiedad del paquete accionara de la mayora y, por lo tanto, del podex"linstico sobre 1;.1
empresa, con excepcin de la empresa unipersonal en la que el dueo se
confunde con la empresa ntisma, la que no posee una individualidad propi a,
El impuesto puede no slo afectar la eficacia del capital, sino tambin
a l os recursos financieros de la empresa. Nos referimos a los impuestos a los
rditos, cuya recaudacin hace disminuir la cantidad de la renta destinada
a la formacin del capital por la va de la autofinanciaci6n. Aunque el empresarin individual puede no p;msiderar deprimente un impuesto a la renta,
pese a s elevada tasa, no pu'ede, sin embargo, no sufrir las consecuencias
'de la disminucin del rdito que puede ser pasado a reserva. No slo el impuesto reduce el montorlel rdito que el contribuyt;.nte puede aportar, sino
que dificulta tambin la obtencin, en el mercado, de los capitales necesarios para la empresa.
Ha y casos mucho ms numerosos y de notable magnitud del fenmeno
que podra denominarse exageracin de inversiones de las empresas, para
las dimensiones de las plantas ms all de los lmites de su rentabilidad.
La razn de este fenmeno consiste en que las altas alcuotas del impuesto aU vian para el contribuyente el peso de dichas plantas en cuanto sus
32
J3

COS::IANl, c.. Istituloni di Scimra delle Fll1lnu. ciL, pgs. 142.

Nos rerruimos a lo expuesto infra, pg. 723 con cita de la obra de esle aulor.

130

PRESUPUESTO ESTATAL

cuotas de amortizacin son deducibles de los ingresos brutos. para formar

el rdito neto de la empresa.
Ya expusimos los efectos comparativos de la imposicin extraordinaria sobre el patrimonio y de la imposicin ordinaria necesaria para costear
el servicio de la deuda pblica.
Agregarnos, con respecto al tema que nos ocupa, que el impuesto ordinario aludido originar-probablemente- un desaliento pta la produccin y la inversin mayor que el impuesto extraordinario, especialmente si
las alcuotas del impuesto ordinario a la renta son ya elevadas.
Los impuestos destinados a cubrir peridicamente el servicio de la
deuda pblica junto con las erogaciones por intereses y amortizaciones,
constitu yen una transferencia de poder de compra de los contribuyentes,
que son activos hacedores de la riqueza nacional, hacia los rentistas, clase
social de inactivos beneficiarios de la renta.
Aunque es un poco aventurado considerar a los tenedores de ttulos
pblicos como una clase o categolaeconmica separada de las actividades
productivas, es inobjetable que los gastos estatales correspondientes a los
servicios de la deuda pblica constituyen gastos de transferencia, alimentados
con los impuestos ordinarios creados para financiar dichos servicios.
En la medida en que los tenedores de ttulos sean tambin contribuyenle!> Je los impuestos urdjnario~ segn De Viti de. Marco 31 no habr--de
hecho-- ms deuda, ya.que sta habr quedado amortizada de hecho, automticamente. No compartimos esta sutil y fascinadora teora del nsigneeconomjsta y s, las objeciones y agudas observaciones de Griziotti 35
en sus trabajos monogrficos sobre el tema. Por ello, a los efectos de 10:5
estmulos a la produccin y a la inversin, la transferencia que se opera
con la combinacin del impuesto peridico y el pago de los intereses y
amortizacin de la deuda, aunque no sea simplemente una transferencia
de la clase activa a la pasiva, puede desalentar a los empresarios y afectar
la produccin. Pero la poltica fiscal puede encontrar remedios y antdotoS que restituyen a los empresarios sus estmulos hacia la inversin y la

PRESUPUESTO ESTATAL. CUENTAS NACIONALES Y RENTA NACIONAL

A este respecto, Cosciani 36 nos ofrece dos ejemplos, uno referi4,o' ~\.',
efecto del impuesto sobre el trabajo indi vidual, el otro referido al efect d;[;!'.'
impuesto sobre el patrimonio de las empresas.
..
El primer ejemplo consiste en la situacin del trabajador reducido al
ITnimo nivel de renta, que no puede dar instruccin asus hijos ni mantenerlos hasta que puedan recibir una capacitacin para un trabajo especializado.
Estos trabajadores debern ,confonnarse con un trabajo no calificado, ms
inmediatamente remunerado, pero con un rendimiento muy bajo en el largo
plazo.
Aquf tambin debe tenerse en cuenta que los efectos indicados del impuesto pueden ser compensados con los efectos positivos de.! gasto y del
servicio pblico.
Todos los servicios de instruccin, de aprendizaje, capacitacin tcnica y, ms an,los servicios sanitalos,:Ja atencin mdica gratut!i o sernigratuita pueden dar como resultado neto un aumento de la capacidad productiva del factor trabajo.
'
..
El segundo ejemplo en el nivel de las.empresas, consiste en el efecto
de las finanzas pblicas en pocas deinfladpn, en cuanto el impuesto a los
rditos de las empresas afecta utilidades cntables puramente nOITnales,
debido a la desvalorizacin monetaria, por la que --en detinitiva- el impuesto afecta al capital de la empresa y sta se ve 'ncapacitada de mantener
el ritmo de produccin anterior al estallido de la inflacin.
.
Un impuesto que no contemple, e,n sus nonnas, la eliITnacin de las
rentas ficticias, destruye el capital de la empresa y compromete su produccin futura.

produccin.

;
"

Capacidad de produccin e inversin

Nos quedan por exarninar los efectos del Presupuesto sobre la capacidad de la econooa del sector privado, no ya contra el estmulo para la produccin y la inversin sino sobre la capacidad material de producir;e invertir.
34

Ver supra, pgs. 1921.

35

Ver supra. pg. 31 Y nota]1

131

36

COSCLAtIl, C.,lsritudoni di Scienza delle Finanze. CiL, pgs. 75Q-751.

,
.)

!.

132.

CAPtruLoID
FINANZAS DE MLTIPLES NIVELES DE GOBIERNO
1. PROBLEl'vLATERlCO

,y

El problema terico que se pl",ntea es el de la coordinacin de las firtanzas, esto es de la economfa del sector pblico, cuando ste se compone
de organismos estatales de diversos niveles ..
Este problema nace tanto en un sistema polftico federal, en qUe el secforpblico se compone del Estado federaJ, de los Estados miembros (o provincias) y de las entidades autrquicas territoriales o muni'cipios, corno en
el rgimen unitario en que el sector pblico est formado porel Estado y las
entidades territoriales descentralizadas, que pueden estar ubicadas en dos o
. tres niveles distintos, como ser: Regiones, Provincias o Departamentos y
Municipios.
En la exposicin que sigue nos referiremos slo a tres niveles: Estado
(federal o unitario), Provincias (Estados miembros o entidades territoriales
descentralizadas de nivel intermedio) y Municipios (entidades territoriales descentralizadas de nivel inferior)_
El problema consiste, PlJes, en el reparto de atribuciones y tareas entre
las entidades situaaas en ca:da uno de los distintos niveles, abarcando tanto
el aspecto de los recursos, corno el de los gastos, en funcin de los aspecto:;
de las finanzas clsicas (ptima asignacin de recursos para la satisfaccin de las necesidades pblicas y privadas, mediante las prestaciones de
los servicios pblicos) y la produccin privada de bienes y servicios y respecto de los principios de igualdad y equidad; y de las finanzas moderna:;
(redistribucin de ingresos, estabilizacin y desarrollo econmico) l.

1 La exposicin de este capitulo sigue de cerca la parte terica de un estudio del lema en
comendado al autor con referencia principal a los problema5 de la Argentina. Ver JARACH, D.,
.Rgimen Federal de Unificacin y Distribucin de ImpIU!SIOS, Consejo federal de Inversiones,
Buenos Alres, 1966 (edlcin provisoria) .. Cabe sonalar que la ley 20.221 ba adoptado, en gran.
parte, las propuestas de ese trabajo.

134

PRESUPUESTO ESTATAL

2. PRlNCIP10S PREVIOS

DistribucilI de recursos y gastos

El primer aspecto del problema consiste en el reparto no 5('\10 de los recursos sino tambin de los gastos entre las entidades pblicas de los distintos niveles, de modo tal de asegurar el mejorcumplmiento de las funcione"
de la organizacin estatal.
.
Es fum;lamental tener presente que la coordinacin de las finanzas no
se agota en un reparto de los ingresos, e.n la forma autnoma d un reparto de
las fuentes de recursos. o en la fonna de distribucin de los fondos recaudados.
Otro principio fundamental es que no hay prioridad lgica.en ninguno
de los dos aspectos -recursos y gastos- en este problema de la coordinacin financiera, como no lo hay en el problema ms general de las finanzas
pblicas l. En efecto. no se trata de establecer en primer trmino cules funciones y. consiguientemente. cules gastos corresponden a las entidades de
los distintos niveles y sobre esa base asignar a cada una de aqullas 105 recursos adecuados. Tampoco se trata de determinar en primer trmino cules
y cuntos recursos corresponden acada nivel y de all partir para deternlnar
cules funciones y tareas y cules y cuntos gastos podr efectuar cada entidad de los distintos niveles. Recursos y gastos son interdependientes en
cada uno de os ni veles de la organizacin estatal y lo son tambin en la distribucin vertical entre los diferentes niveles.
La consecuencia de este principio es que no puede asumirse comodaro
de hecho ninguno de los dos aspectos; se debe deternlnar. a travs de cotejos y de la ponderacin de utilidades y costos comparados tentativameme.
la calidad y el volumen de los gastos y recursos asignables a cada nivel de
la organizacin estatal.
Este principio conduce a optimizar la asignacin de los recursos. Pero
no hay una medida objetiva para la solucin, porque las utilidaoes y los costos no dependen de una valoracin nica y objetiva, sino eminentemente de
criterios polticos de valoracin J.
'

Factores histricos e institucionales

Sin embargo. hay factores de carcter histrico e institucional que
determinan, parcialmente al menos. la solucin de dicho problema y re-

Ver Jupra. pgs. 55 y 57-58.

Asf opina tambin. con referencia especial a esta ma!eda. BICKEL. Wilhelm. "La compensacin financiea". en GERl.OFF NEuMARK. Tralado de FnaIl[ill. T. l. traduccin espaola.
El Ateneo. Buenos Ares. 1961. pg. 455.

FINANZAS DE MLTIPLES NIVELES DE GOBIERNO

135

flejan-en cierto modo---Ias valoraciones polfticas ya efectuadas po~ lis;' ,

generaciones anteriores.
1 '~;:"'"
La determinacin de ciertas funciones para cierto ni vel de la orga~izii-' ..;'~:.
cin estatal la encontramos ya efectuada por los poderes anteriores del Estado y en el anlisis actual deben asumirse como asignaciones a priori. tanto en el campo de los gastos como de los recursos.
As. por ejemplo, la d~fensa nacional. las relaciones exteriores y las
erogaciones necesarias para los propios organismos y poderes del gobierno
central nos aparecen como fijados a priori como atribuciones del Estado
'-:.
nacional. En el campo de los recursos. pueden encontrarse con el mismo carcter de asignacin a priori los impuestos aduaneros y toda la extensa
gama de impuestos a la exportacin. retenciones de cambio, etctera y los
impuestos a la produccin de materias primas o productos agropecuarios
destinados a la exportacin 4.
En los casos en que tales fenmenos se verifican, el problema de la
coordinacin financiera queda limitado en eJ sentido de no ponerse en tela
de juicio la asignacin de las tareas o funcion!!s ya establecidas por decisiones
polticas histricamente atribuibles agentl;rilCones pasadas. pero arraigadas en la conciencia ciudadana y, a menudo;'consagradas en las constituciones. ni la de 105 recursos adecuados. sino slo este segundo aspecto.

Respeto a los principios de igualdad y equidad

La distribucin de los gastos y recursos entre los diferentes niveles de
la organizacin estatal debe tender a asegurar el respeto de los principios
de igualdad y equidad que la conciencia socia! considera vlidos respecto de
los individuos y grupos afectados por la actividad financiera del Estado. En
otras palabras, tambin en la,-cordinacin financiera surge el problema de
la observancia delos'pr10dpios de igualdad y equidad en las cargas que se
imponen a los contribuyentes.
Esto demuestra la falacia de la creencia, muy comn entre legos y politicos. de que la coordinacin financiera entre los distintos niveles de la organizacin estatal sea simplemente un problema interno del gobierno. Cjue
no se proyecte sobre los gobernados. Por el contrario, para stos asume importancia la cuestin de adecuar la carga indi vidual a la capacidad contribut va de cada uno, teniendo en cuenta los gravmenes locales y los nacionales recaudados en su territorio. como tanlbin la igualdad de tratamiento
en todo el tenitorio nacional de los habitantes de diferentesjurisdcciones.

4 Los ejemplos mencionados en el texlO han sido elegidos de las finanzas agenlnas. pero
pueden -fcilmente- coincidr con los observados en otrus pases.'

-,

".\

,,

136

PRESUPUESTO ESTA TAL

FINANZAS DE MLTIPLES NIVELES DE GOBIERNO

Redistribucin de ingresos
La coordinacin financiera involucra, tambin, el problema de la redistribucin de los ingresos entre los diferentes sectores, no solamente en el
aspecto geogrfico, sino tambin en el senrido social.
El planteamiento de este problema no implica una decisin a priori
acerca de cmo debe ser y aun si ha de existir, una redistribucin. Slo significa comprobar que en el proceso de coordinacin financiera entre entidades de diferentes niveles d~ la organizacin estatal. pueden producirse
transferencias de ingresos por categoras y por regiones y, consecuentemente, estos desplazamientos pueden ser buscados intencionalmente.
Estabilizacin econmica y pleno empleo
,(

La coordinacin financiera debe cumplir, tambin, con la exigencia

que la actividad del sector pblico en todos sus niveles asegure la estabilidad econmica en el nivel deseado de ocupacin (plena) y renta nacional.
Con ello se quiere poner de relieve que la finalidad asignada a las finanzas pblicas por la doctrina y la prctica contemporneas, no es un problema extrao a la coordinacin financiera. No se podrfa imaginar que la
atrbucin de recursos y gastos en los distintos niveles de la org::mizacin
estatal puede ser indiferente a ese objetivo o, peor an, contrad~cirlo.

-:
-'

Desarrollo econmico y social

Es funcin reconocida generalmente a la coordinacin financiera la de

contribuir a promover, a travs del sistema adoptado, el desarrollo econmico y social que la poltica financiera asume en la doctrina y en la prctica
actual COmo uno de sus objetivos principales.
'
Ello significa que la asignacin de recursos y gastos entre los distintos
niveles de la organizacin estatal debe ser congruente con el propsito de
promover el desarrollo econ6mico y social por la va directa del papel asumido por el sector pblico; por ejemplo, mediante la realizacin de inversiones o por la prestacin de servicios fundamentales, o por vfaindirecta de
los incentivos que el rgimen financiero proporciona a la actividad econmica privada.
Adaptacin a postulados polticos preexistentes

}
<1

Por ltimo --en el orden de esta exposicin pero no en el d'eimportancia-la coordinacin financiera debe adaptarse al cumplimiento de ciertos
postulados o premisas de or,den poUtico y constitucional inherentes a la or,

137

ganizacin estatal que pueden o no coincidir con los propsitos que hemos
reseado hasta aqu 5, Por ejemplo, la adopcin de la forma de Estado federal y la autonoma que ella representa para los Estados miembros, implica
un grado de descentralizacin de atribuciones y. tareas que ptIede parecer
contradictorio y de todos modos puede no ser congrue'nte con otros propsitos de la coordinacin financiera que se acaba de resear.
De acuerdo con las premisas polftico-institucionales puede ser intencionalla circunstancia que en un Estadp miembro se resu~lva no prestar un
servicio determinado, con la consiguiente desigualdad relativa entre los habitantes de ese Estado y los dems componentes del Estado nacional en
cuanto a las cargas tributarias y, desde luego, a los beneficios de la actividad
estatal.
Por el contrario, puede ocurrir que un Estado miembro decida emprender un servicio o bien efectuar inversiones que no se verifican con la misma
calidad y volumen en otros Estados miembros, o bien puede ocurrir que
para cumplir un mismo cometido diferentes Estados adopten recursos
distintos; algunos, las tasas retributivas o tarifas suficientemente compensatorias para sus servicios, otros establezcaIl'impuestos con carcter redi:;tributivo o adopten una poltica de tarifas intencionalmente deficitaria,
etctera.
Estas desigualdades como tambin los resultados de la autonoITa d.::
los diferentes niveles estatales o de la descentralizacin sobre la estabilidad
econmica o frente a los propsitos de desarrollo, constituyen datos del problema, que no pueden ser ignorados, ni siquiera en un planteamiento puramente terico y, mucho menos, en las aproximaciones prcticas a su solucin,
Ya dijimos que el problema de la coordinacin financiera no es diferente e~ cuanto se refiere la naturaleza del problema en si y de los factores
que intervienen a determinarlo, en el caso de los Estados federales y en el
de los Estados unitmos.Sin embargo, el peso relativo de estos factores puede variar. En los Estados federales predomina el factor ya indicado en este
apartado.
Factores histricos, polticos e institucionales predeterminan la naturaleza de las funciones y cometidos asignados a cada nivel y, a menudo,
tambin predeterminan las fentes de recursos que corresponden al Estado
federal y a los Estados miembros, Sin embargo, en esta predeterminacin
de funciones y fuentes de recursos no hay una correlacin cualitativa ni
cuantitativa entre las dos y queda abierto el problema de adecuar los ingresos al volumen de los gastos y servicios a cumplir y los dems aspectos re-

"
Veuupra, pgs, 134-137,

"

138

~"'':'f..,,,''

PRESUPUESTO ESTATAL

seados anteriormente. los que componen el complejo problema de la coordinacin financiera.

Estas circunstancias no pueden llevar a laconclusin, avanzada por algn autor 6 que la coordinacin financiera entre el Estado federal y los Estados miembros. es, en primer trmino, distribucin de fuentes determina-,
das de ingresos, mientras que la coordinacin financiera entre el Estado
unitario y las entidades con autonoITa administrativa sera distribucin de
determinados gastos, Considerarnos ms acertada la conclusin de que el
problema no es diferente en los Estados federales y en los unitarios 1, '
Por otra parte. aun cuando las tareas correspondientes al Estado fed~
ral ya los Estados miembros pueden estar predeterminadas por factores histricos e institucionales. existe - 3 menudo-- un amplio campo de tareas
concun'entes que pueden ser cumplidas por ambos niveles estatales, De ah
el problema que se plantea en cada oportunidad en que se reabre la discusin acerca del reparto de los recursos entre los diferentes niveles de la organizacin estatal, de redistribuir los respectivos cometidos,
En efecto, en lo prctico no se plantea lunca el problema de empezar
de cero la distribucin de tareas e ingresos entre los diferentes 'niveles de la
organizacin estatal.
Aun cuando se quiera emprender como una necesidad ineludible la
coordinacin financiera entre los diferentes niveles del Estad!;), se parte de
una situacin de hecho e institucional ya existente, en virtud de la cual en
cada nivel corresponden ingresos y cometidos. Puede ser que no se haya alcanzado un equilibrio satisfactorio y que ste sea -precisamente- el mo- .
ti va por el cual se emprende la tarea de la coordinacin o de una nueva coordinacin; pero las variaciones sustanciales en el reparto de los ingresos no
pueden ser efectuadas sin una modificacin concomitante en ladistribucin
.
de las tareas y viceversa.
La reforma del reparto de recursos implica la evaluadn
de los cometidos y objetivos contradktorios
en la coordinacin financiera
Si se pretende modificar, cuantitativamente, el monto total de ingresos
que corresponden a un determinado nivel de la organizacin estatal, en desmedro o en beneficio de otro ni vel de dicha organizacin, el proceso racional
para lograr ese fin debe consistir en una evaluacin -tambin cuantitatBICKEL, \V . "La compensacin financiera", cit., pg. 450,
1 As HENSEL. A" Dir/lo Tri/w/(Iriu, lraLluccin del alemn al ilaliano, Giuffre. Miluno.
1956. pgs, 37-38.
6

FINANZAS DE MLTIPLES NIVELES DE GOBIERNO

139

"..,....~l

, va- de los Cometidos que se asignan a los dos niveles. Si ello no se hic~f, -:-"
las ~odificaciones conducen. necesariamente. a un desequilibrio en tatlas !\.' ';,
los ID veles, que deber ser compensado mediante ajustes ulteriores.
';~,
La existencia de mltiples aspectos) diferentes objeti vos en el prqblema de la coordinacin financiera implica, como es natural, la posibilidad de
qu~ alguno~ de ellos sean contradictorios, de modo que las soluciones que
mejor contnbuyen al logro de alguna finalidad sean contraproducentes respecto de otras.
As, por ejemplo. el contraste fundamental entre centralizacin y descentralizacin o concentracin o desconcentracin de las finanZas pblicas 8 se agrega a los que pueden surgir entre el objeti vo primordial de cubrir
las necesidades financieras de los distintos niveles :le gobierno y el de lograr la estabilidad econnca o, ms en particular, lograr la mejora del balance de pagos y la defensa de la rroneda en el plano internacional o el de
promover el desarrollo econnco y social de algunas regiones o zonas a
costa del esfuerzo de otras, frente al propsito de dar a cada una el fruto de
su propio esfuerzo,
".'
Los contrastes ms evidentes, sin embat.go, en el problema de lacoordinaCn financiera se plantean en trminos s-imples entre las exigencias polticas de la autonoma de los Estados miembros respecto del Estado federal
y de las Munid palidades frente a los Estados, por un lado, y las exigencias
racionales econmicas y financieras de la mejor utilizacin de los recursos,
de la estabilizacin econnca y del desarrollo econITco y social, por el
otro; exigencias stas que requieren --en gran medida-la unidad y uniformidad de las decisiones y de los procedimientos y que tienden a la planificacin centralizada,
La ~osibilidad de, objetivos contradictorios tiene la consecuencia que
las solUCIOnes alte~nauvasf!o,pueden satisfacer todos 105 aspectos del problema de la mejor forma:"Algunas logran mayonnente la equidad e igualdad ?,e las cargas tributarias. otras los propsitos redistributivos o de promoclO~ del desarroll?:. otras permiten la conduccin unitaria de la poltica
finanCIera, pero sacnflcan la autonooa de los entes de nivel inferior. No
existe, pu~s. la 501.uc!n d~at y las preferencias no siempre se basan sobre
ponderaCIones obJetIvas, S100 sobre criterios subjetivos de predileccin o
sobre premisas polticas disti ntas acerca de la prelacin de ciertos objetivos
, .
sobre otros,
Estas consideraciones de relativismo o, quizs, escepticismo sirven
para prevenir al leClor respecto a que el anlisis de las soluciones tcnicas
8 Vase Wu..LlAMS, Alan. "CenlralzaLon and descentra[iza(ion in public tinance. with
speclal reference (O central and local govetrunent ir. England and wales", nfom.e al Con!!TCSU
de ISlambul dd [nslirut Imematonal de Finances Publiques de 1962, pgs. 273 y sigs. "

.)

140

FINANZAS DE MLTIPLES NIVELES DE GOBIERNO

PRESUPUESTO ESTATAL

1. Mayor fuerza financiera de cada nivel de gobierno, por ellbre acceso a las fuentes ms ricas y de rendimiento ms f1ex.ble.
2. Responsabilidad de cada Poder Legislari vo o deliberativo en la eleccin de los instmmentos tributarios y en la altura de las alcuotas, con la posibilidad consiguiente de una mayor parsimonia en los' gas los y una ms
cuidadosa conduccin administrativa. Esta ventaja est naturalmente subordinada al carcter polftico efe la representacin en el Poder Legislativo,
puesto'que slo se logra cuando los poderes deliberati vos estn constituidos
por representantes de los mismos grupos sociales que los contribuyentes 10. Contra estas ventajas se oponen las siguientes desventajas de mucho mayor peso 11.
l. Utilizacin excesiva y no sistemtica de ciertos impuestos por dos
o ms niveles de la organizacin estatal; como ocurre, por ejemplo, en los
Estados Unidos respecto de los impuestos a los rditos y a las sucesiones.
Existe la posibilidad que la superutillzacin se vuelva insoportable, a medida que se eleva la presin tributaria total. .
Sin embargo, esta pretendida desventaja no es tal, si se admite que
frente a iguales necesidades financieras los Estados de diferentes niveles
deberian crear otros impuestos dentro de las facultades irrestricras de cada
nivel, con las mismas consecuencias para la presin tributaria; o bien, que
deberian recibir de otros niveles estatales las participaciones o las asignaciones necesarias para cubrir sus erogaciones. Con lo cual-acotamosdesaparece el sistema de la concurrencia. El inconveniente real es precisamente la falta de coordinacin y la posibilidad de un desequilibrio relativo,
esto es, una excesiva utilizacin de ciertos instrumentos, mientras que otras
posibles fuentes de recursos quedan inexplotadas.
2_ Multiplicacin de'administraciones fiscales y, para los contribuyentes, sujecin a rep~tidas fiscalizaciones.
3. Creacin de"diferenCias regionales en la presin tributaria, oasis fiscales por un lado y territorios de alta presin por el otro; diferentes condiciones de ubicacin ventajosa de actividades productivas y nivel de vida en
el territorio nacional.
4. Destruccin de la unidad del sistema tributario.
Esta ltima desventaja debe interpretarse como una ruptura de toda
poltica fiscal unitaria, tanto en el aspecto de la observancia de los cno.nes o propsitos comunes de equidad y justicia o valoracin de la capa-

y los ejemplos de tos sistemas utilizados en los diferentes pases no podrn

darnos la solucin ideal, sino slo suministrarnos elementos de juicio sobre
el empleo de diferentes instrumentos y las preferencias evidenciadas por los
distintos pases, para guiamos en nuestras propias elecciones, en las que
tambin podrn aflorar factores subjetivos y premisas polticas e institucionales de aceptacin axiomtica.

3. DIFERENTES SOLUCIONES

En las diferntes soluciones del problema de la coordinacin fi nanciera, en general, Jos esquemas de coordinacin no tocan el aspecto del reparto
de'las funciones y de los gastos de los distintos niveles de gobierno, sino
s610 la distribucin de los recursos o de las fuentes de su produccin.
, Los pases afectados, de alguna manera, por los problemas de la coordinacin financiera, han creado diversas soluciones que la doctrina no ha
tardado mucho en agruparlas por sus caracteristicas sustanciales evaluando, al
mismo tiempo, las ventajas y desventajas de las soluciones propiciadas o
discutidas.
A continuacin, expondremos someramente, cada una con sus pros y
sus contras 9.
Los diferentes sistemas elaborados en diferentes paises son:
a) Concurrencia;
b) Separacin y asignacin de fuentes para cada nivel de organizacin
estatal;
c) Participacin con sus variantes;
d) Cuotas adicionales;
e) Asignaciones globaJes;
1) Asignaciones condicionadas.

Concurrencia
Este sistema equivale a la ausencia total de coordinacin. Pensamos,
sin embargo, que sta 'lO es una omisin de la legislacin, sino una decisin
positiva en favor de la libre concurrencia en las medidas financieras de las
entidades de los distintos niveles. Todas ellas tienen libre acceso a todas
las fuentes financieras y, especialmente, a todas las fuentes tributarias.
Las ventajas principales de este sistema son las siguientes:

l. ~

;,'.,

141

'l,:'"

10 RIrSCHL, Haos, "Formen und Probleme des Finanzamgleichs"; inrorme al Congreso de

lstambul dellnstitut n temario na! de Finances Publiques de 1962. op. y loe. cit.
1I RrrSCHL, H.. op. y loe. cit.
.

9 La clasificacin que adoptamos, la reproducimos del trabajo Rgimen General de Unificacin y Disrribucin de ',"pueJ/oJ, que redactamos por encargo del Consejo Federal de Inversiones, pg. 12, notas 1 y 13.

,
!!3

)
,,",

'.

FINANZAS DE MLTIPLES NIVELES DE GOBIERNO

PRESUPUESTO ESTATAL

142

cidad contributi va, como en el aspecto de la poltica fiscal para estabilizacin y desarrollo o para la redistribucin de ingresos.
.
Separacin
ESle sistema de separacin tiende a asignar a cada nive~ de gobierno
fuentes determinadas de recursos para su explotacin exclusiva.
Este sistema puede ser racional y adecuado para cumplir con los mltiples fines de la coordinacin financiera sl.o en el .m~delo del Est~do-gen
darme del siglo XIX, con pocas funciones bien dehrrutadas y un nivel rmy
reducido de gastos pblicos. A medida que se amplan las funciones estatales y crecen las erogaciones, se hace ms difcil que ladistri~u7n d~ los
incrresos sea conglUente con la magnitud de los gastos de los dlstlntos IIlvele; del gobierno. En efecto, los impuestos asignados a los ?istintos nive~es
se desarrollan con un ritmo y medida diferente de las neceSidades finanCieras. Las deficiencias de financiacin y las medidas o paliavos que se adopten introducen en el sistema las brechas que conducirn -luego-- a un
ca~bio de sistema. Es aleccionadora, en este sentido, la e volucin de la mayora de los Es!ados federales, incluyendo la experiencia argentina 12.
Por otro lado, el Estado federal empuja hacia una modificacin del sIstema clsico de la separacin y trata de conquistar el acceso a los impuestos
directos (impuestos a los rditos y al patrimonio). A menudo lo logra slo
con impuestos por una sola vez o especiales, que son consentidos c~mo limitados en el tiempo, como ocurri con los impuestos a los beneficlOs extraordinarios de guerra en la Primera Guerra Mundial en Alemania o con los
impuesto~ "de guerra" y, ms tarde "de crisis" en la Confederacin Suiza.
En los Estados Unidos, el gobierno federal obtuvoenel ao 1913, mediante una enmienda constitucional-la XV1- poder para recaudar un impuesto federal a la renta y otros impuestos directos. Desde 1916 l,a ~nin
conoce tambin un impuesto sucesorio. Pero, COfDO los Estados SigUieron
recaudando sus impuestos a los rditos y sucesorios, la reforma mencionada signific el cambio del sistema de separacin al sistema de concurrencia,
cuyas ventajas e inconvenientes ya fueron descriptos. En Alemania, en una
situacin anloga, por los insuficientes ingresos de los impuestos a los consumoS y aduaneros, en el ao 1919 se prefiri pasar al sistema 'mixto.
No slo en el aspecto de la suficiencia de los recursos para las cambiantes necesidades financieras del Estado resulta inadecuad el sistema de
la separacirl. Tambin lo es respecto del problema de la poltka fiscal. de
la equitativa dislribucin de la carga segn el principio de la capacidad con12

Ver RnsCltl... B., op. ei/., pig. 242.

143

tributiva, de la redistribucin de ingresos, de la estabilizacin y el desJri\,

110; la separacin de fuentes es una solucin insatisfactoria, mientras si~u~ ~I.
en segundo lugar, despus del sistema de la concurrencia, en el logro de la
mayor autonoma de las finanzas en los diferentes niveles estatales, con la
nica pero fundamental reserva que -a menudo-Ia autonomia terica se
torna irrisoria en la prctka por la deficiencia O i nflexi bilidad de las fuentes.
A pesar de ello, el sistema de la separacin es propiciado poralaunos 13
como el sistema ms aconsejable, aunque atemperado por la reca~dacin
unificada en manos de un gobierno parasu participacin con los dems. de
los impuestos no discriminados y, espeCialmente, de aquellos aplicables a
actividades que se desdoblan en dos o ms uo.idades geogrficas.
.
Participacin
El sistema de la participacin -como los tres que siguen- tiene la caracterstica diferencial respecto del anterior, -de no distribuir, las fuentes de
los ingresos sino el producto.
..
Dentro del sistema de la participaCin plJeden distinguirse dos formas:
la primera, participacin en sentido estrict, consiste en que se reparte de
acuerdo con ndices apropiados el producto de cada impuesto por separado 14.
La segunda, que los autores alemanes denorrnan "unin ~butaria" 15, consiste, no ya en la distribucin del producto de un impuesto determinado, sino en
la formacin de una masa de recursos financieros producidos por diferentes impuestos, que se distribuyen de acuerdo con los nsmos criterios o pautas. No
creemos necesaria esta subdivisin, por cuanto las dos fOImas tienen la ;rusma
naturaleza y los mismos efectos, sobre todo cuando la distribucin abandona el
criterio ~implemente ?evoluti vo ~Ct dar a cada participante el producto que le corresponda o se pres.~me correpoMerle, para adoptar otras pautas distributivas,
~uchas veces ~na mezc\a.d~criterios variados, tales como: la capacidad financIera, las necesl?ades fi~ancleras y elementos redistributivos o de promocin.
Las ventajas del sistema de la participacin son las siguientes:
l. Se evita toda superposicin de gravmenes, tanto vertical como horizontalmente.
13 BALEElRO, Aliomar. "Ensayos sobre algunos problemas y soluciones en torno de la au
tonoma local en materia tributaria", en Revista de la FaCilitad de Derecho)' Ciencias Socialer
Montevideo, 1957. lOmo dedicado a las Primeras Jornadas Lalinoamencanas de Derecho Tribu:
taro, 1956, pg. 415. Como l opna la mayora de los autores brasileos.
Iq Un ejemplo de eSle sistema de panicipacin de un soja impuesto podemos hallarlo en la
disubucin del que fue el impuesto SUSUutivo del gravamen a la transmisin gratuita de bienes
.
'
en la Argenrina.

Il

RrrscHL. H., op. cil, pg. 245; BICKEL, W., op. cit., pg. 261.

144

FlNANZAS DE MLTIPLES NIVELES DE GOBIERNO

PRESUPUEsTO ESTATAL

adicionales sobre los impuestos del primero. Normalmente. se fijan topes a

los porcentajes adicionales. Es ste un sistema aplicado ampliamente en Europa occidental (Francia, Holanda, Italia, Suecia).
Si se 10 compara con el sistema de la concurrencia, tiene en comn con
ste la utilizacin en varios niveles de la organizacin estatal de las misma~;
fuentes de recursos. Pero se diferencia del sistema de la concurrencia porque
la estructura de los gravmenes es unitaria y. especialmente cuando hay to ..
pes en las cuotas adicionales. tambin la medida de la utilizacin de las fuen
tes estar regida por una poltica nica.
Por otro lado, el sistema de las cuotas adicionales --como el de la participacin- permite, a diferentes niveles de la organizacin estatal, aprovechar las mayores fuentes tributarias con sus ventajas de productividad y flexibilidad.
.
Tambin tiene en comn con la participacin. la ventaja de la unicidad
,de la administracin y de las fiscalizaciones.
Los poderes fiscales con facultad de establecer cuotas adicionales gozan de mayor autonoITa que en el sistema de la participacin. porque la fijacin de las cuotas queda librada a la decisin de sus rganos deliberati vo:>
-Legislaturas o Consejos Municipales- "on la ventaja de la responsabilidad polftica y financiera que esos organismos ejercen y la posibilidad dI!
una mayor parsimonia en los gastos o de una mejor aplicacin de los recursos. con la reserva de la capacidad e integridad poltica de 105 representantes
de la voluntad popular.
El sistema de las cuotas adicionales evita totalmente las superposiciones horizontales o sea entre Estados de igual nivel "si se prevn los recaudos
tcnicos necesarios" 11. Pero la dificultad consiste -precisamente- en la
tcrnca (en funcin de lq~ criterios polticos) de asignacin a diferentes Estados de la facultad de sobreimponer. cuando los hechos econmicos sujetos
al tributo se verifican en viias jurisdicciones. Este problema es de gran
complejidad y puede reditar las mismas cuestiones que surgen para la determinacin de los ndices de distribucin en el sistema de la participacin.

2. Se eliminan dupliCaciones o multiplicaciones de adrl1.inistracn y

de fiscalizacin de los contribuyentes.
.
3. Se puede seguir una poJftica fiscal unitaria en sus mltiples aspectos
de adecuacin a la capacidad contributiva de conjunto y sectorial. de redistribucin de ingresos, de estabilidad y desarrollo econmico-social.
4. Se hace posible a los Estados participantes y a las entidades descentralizadas territoriales, como los Municipios. contar con los recursos proce-

dentes de las mayores fuentes tributarias, los que -de otro modo- no les
seran prcticamente accesibles o lo seran con graves complicaciones y dificultades.
'
En contra de esas verltajas, el maYor pecado del sistema --desde lueg.o. slo aceptando detenrnnadas premisas poltico-institucionales- con~aste en la privacin del po~er fiscal autnomo de los Estados participantes.
o sea la privacin de la posibilidad de estructurar en la forma que mejor les
plazca sus impuestos. diferenciar la carga tributaria segn sus propias valoraciones de capacidad contributiva y propsitos de redistribucin de ingresos, como tambin la imposibilidad de adecuar la altura de la explotacin de
las fuentes tributarias a la magnitud de las erogaciones.
Este cercenamiento de la autonom1a de los Estados miembros y de las
entidades pblicas menores es el precio de las ventajas que hemos enumer~do ~teriormente. Sin embargo, tambin se puede aceptar que si la partic~pacln se establece. en un Estado federal. mediante un rgimen convenCIOnal. la autonom1a de los participantes queda salvaguardada, al menos en
el aspecto de la distribucin del producto de los impuestos. aun cuando la
elaboracin de los ndices de distribucin sometidos a la libre adhesin de
,los Estados participantes puede ser el fruto de difciles tratativas y regateos
. y concluya -necesariamente- en una solucin transaccional entre diferentes exigencias y punto~ de vista.
La autonoma que se sacrifica es la de decidir por s sobre la poltica
fiscal a seguir, la eleccin de los instrumentos tributarios, el grado de intensidad de utilizacin de cada uno de ellos, las exenciones o franquicias a conceder, etctera.
r

r,

1, ..

',:

14)

Asignaciones globales

Cuotas adicionales
El sistema de cuotas adicionales tiene en comn con el anterior el hecho que el poder fiscal dicta la norrria tributaria o sea, como dice Hemel 16,
posee la soberana del objeto y estructura libremente el impuesto, mientras
que otros organismos estatales situados en otros niveles establecen cuotas
1,

t6

HEN5,EL.

A .. Diriuo Tribl1tario. cit, pg. 20.

i,

Se distinguen las asignaciones de los Estados miembros al Estado federal -por ejmplo, las contribuciones matriculares alemanas- y las del
Estado federal a los Estados miembros, pero en la evolucin moderna pre
valecen notoriamente las segundas.

11 . MACN, Jorge. "Aspectos tributarios interjUlisdiccionaks" en la obra dirigida por HERS

CIfEL. SESTIERE, Polfrca Fiscal de la Argentina, T. J. pgs. 451 y sigs.

-',

146

PRESUPUESTQ ESTA TAL

Se distinguen tambin las asignaciones globales de las condicionadas.

Las primeras son entregas de fondos sin afect.acin a gastos determinados ru vinculadas al cumplimiento, por parte de los Estados beneficiarios,
de runguna tarea, creacin de servicios o mantenimiento de los mismos a
determinados ruveles. De las segundas hablaremos luego.
Las ventajas del sistema de asignaciones globales son las siguientes:
1. Se tienden a distribuir los recursos; de acuerdo con la evaluacin
unitaria, segn las necesidades financieras de cada ente est.atal.
2. Se eliminan todas las superposiciones, tanto verticales como borizontales, de gravmenes y las duplicaciones de su admirustracin y fiscalizacin.
3. Se pueden lograr finalidades de redistribucin de ingresos, estabilizacin econmica y desarrollo.
En contra de estas ventajas, puede ponerse en evidencia un inconveniente fundamental. Las asignaciones, incluyendo en el gnero la especie
de las asignaciones condicionadas, constituyen el mtodo de ooordinacin
de las finanzas entre los distintos niveles de gobierno ms alejados de la autonornia financiera y poltica de los Estados, que las reciben.
Adems, las asignaciones globales pueden ser distribuidas entre 105
Estados en funcin de fndices preestablecidos por ley. El sistema se acerca,
entonces, sustancialmente, al de las participaciones.
Se divisa simplemente una diferencia de grado entre las participaciones propiamente dichas, las uniones tributarias y las asignaciones globales.
Las primeras consisten en la distribucin de un impuesto determinado o de
varios impuestos, pero cada uno de acuerdo con criterios particulares. Las
segundas consisten en la distribucin de una masa de medios financieros resultantes de la recaudacin de varios impuestos. Finalmente, las terceras
consisten en la distribucin de medios financieros obtenidos de los recursos del Estado en general. desvinculados del producto de uno o m3
impuestos.
Asignaciones condicionadas

Este sistema se diferencia del de asignaciones globales. por cuanto las

asignaciones estn supeditadas al cumplimiento -por los partidpantesde algunas tareas, por la implantacin y manterumiento de algLn servicio
pblico u otras condiciones.
Son comunes a este sistema las ventajas indicadas en relacin con
las asignaciones globales. pero debe reconocerse que las asignaciones
condicionadas tienen una ventaja ms acentuada con respecto a la satisfaccin de los fines de poltica fiscal en el sentido de las finanzas modernas, puesto que las condiciones a las que estn supeditadas las asignacio-

FINANZAS DE MLTIPLES NIVELS DE GOBIERNO

147

nes permiten encauzar la polltica de gastos de los Estados beneficiari(1f' ~~, ,

acuerdo oon una planificacin unitaria.
; ';-:., ".' , :.
Por otro lado, sin embargo, las asignaciones condicionadas presentn,
'~~
con ms intensidad que las globales, el inconveniente de suprimir o 'reducir
1
la autonorIa financiera y poltica de los Estados que las reciben. En efecto,
las finanzas de esos Estados no s610 dependern de las asignaciones de fondos por el Estado federal si (10 que ste ordenar, tambin, los servicios y las
inversiones de los beneficiarios mediante las condiciones a las que se supeditan las asignaciones. Habr, pues, un control pleno de la actividad financiera del Estado rfembro por el Estado federal y de las Murucipalidades
por los Estados.
.
Este inconveniente, gravsimo desde el punto de vista poltico porque
"
contrasta con el sistema federal en su pureza, puede ser superado. aunque se
<".'
modifique el sentido original del federalismo, con asignaciones condicionadas que sean el fruto de un planearruento elaborado por orgarusmos en los
que intervengan no slo representantes detEstado federal sino tmnbin de
-'":.\
los Estados miembros.

4. CONCLUSIONES DE LA RESEA DE LOS SISTEMAS

DE COORDINACIN
.

Seria interesante resear tambin los mtodos seguidos por los diferentes
Estados federales o unitarios para resolver sus problemas de coordinacin
financiera. Pero ello nos impondra una tarea descriptiva de la evolucin de
las instituciones financieras en un buen nmero de pases, incluyendo la
Argentina, lo que nos parece excede los lmites de esta obra.
Sealamos, esto s, que ;nientras la Alemarua de Bonn ha evolucionfldo hacia la participacin elf d sentido centrfugo o sea descentralizando la
recaudacin pe-io rese-vahdo para. el Estado federal la legislacin tributaria
comn; Canad ha reforzado su sistema de asignaciones globales muy cercano al sistema de participacin; Brasil ha consagrado, nuevamente, su predleccin por la separacin de fuentes; Estados Unidos ha mantenido su inclinacin hacia las asignaciones condicionadas, que el autorizado especialista de la materia James A. Maxwell 18 considera como un logro del espritu del
.;; J
"Federalismo Cooperativo", la Argentina ha reunido en un solo tipo de participacin el rgimen de los impuestos nacionales tanto sobre los gravme-

"

18 MAXWELL James A,. "CentraJization and descentraJizaon of publc finances in Ihe

U.S.A,", en Trabajos del 'un'llJIlnremariolla1 dI! Fl11ances Publiques, Congreso de 151ambul de
1962, pgs. 191-192.
,,~-', I

148

nes, benefici os eventuales, patrimonios y capitales, como el rv A (impuesto

al valor agregado) y selectivos sobre los consumos 19,
Elegido el sistema de la participacin como el ms adecuado para contemplar, de la mejor manera, las complejas cuestiones de la coordinacin financ~era, se debe -sin
reconocer parcialmente la mejor aptitud
del SIstema de las asignaciones condicionadas cuando se deba
no
slo la coordinacin de la polftica de recursos sino tambin de la poHtica de
gastos 20,
Con la eleccin del sistema de la participacin ~on salvedad del prrafo anterior- no termina all el problema de la coordinacin financiera,
puesto que debe acometerse la tarea complicada y altamente conflictiva de
establecer las pautas o crit,erios de participacin de los fiscos interesados,
Para eIJo, entran en juego el criterio del aporte O sea la asignacin al Estado
o ente participante en funcin de la recaudacin en su territorio de los impuestos a repartir; el criterio de la necesidad o sea la asignacin al Estado o
ente participante en funcin de los recursos que ste necesita para cubrir sus
gas,tos presupuestarios; el riterio de la redistribucin, o sea, el principio de
una parte del caudal sujeto a la participasoltdandad por el cual se
cin a aquellos Estados o entes de menor desarrollo econmico; el critero
de la asignacin proporcional a la poblacin. tomada sta como fndice tanto de
la necesidad como del aporte al caudal comn, o como criterio equitativo
para realizar una distribucin que, en definitiva, interesa a cada individuo
dentro de la esfera nacional como una'~edida razonable de la importancia
relativa de cada Estado o ente dentro del conjunto de Estados o entes partitpantes.,
, Tampoco esa de'teImina~in qe criterios o principios que deben regir
. el ~istema d!fla participacin (y, como se dijo antes, tambin el sistema de
las cuotas adicionales) agota el problema, ya que falta determinar la pon der~cin de los diferentes criterios entre s para llegar al total de la participaCIn, porque no se puede sdstener -sino por decisin arbi traria~ que cada
uno de esos criredos ha delenerigual peso en la distribucin del monto a repartir 21. La determinacin de los pesos relativos de cada criterio o pauta de
participacin es una tarea complicada por la influencia de muchos factores,

,~~!

FINANZAS DE MLTIPLES NlVELES DE GOBIERNO

PRESUPUESTO ESTATAL

tanto que se llega a afirmar que esto "puede dar origen"_ .. "a criterios de dstribucin sumamente complicados que muchas veces representen una verdadera ciencia esotrica y cuya objetividad, adems, ser muy problemtica" 2l.
Por su parte, Pau! Senf, relator de! Congreso de Istambul de 1962 "\
afirma: "la problemtica del procedimiento empieza con la tarea de determinar las cuotas. Aunque se deje de lado para ese propsito la incgnita de
la fuerza tributaria, queda, sin embargo, la desagradable tarea de expre~,ar
la necesidad financiera con la precisin de tasas porcentuales. Puesto que
cada solucin. en el mejor de los casos. puede tener el carcter de un laudo
arbitral tendiente a la objetividad, roda decisin ofrece tambin el flanco a
la afirmacin de que los factores determinantes de la necesidad han sido
considerados inadecuadamente o tambin
equivocadamente".
y criticando el optimismo de rutschl 24 refiere que en la Repblica Federal
Alemana los Lander (Estados) y ~l Estado federal. para la distribucin del
producto financiero de los impuestos, han descendido a luchas que llegaron
a los lmites de lo soportable y. tal vez, un,poco ms all.

'

',19 El texto de la I~y correspondiente sigue de cerca el anteproyecto preparado para ~I ConseJo Federal de InversIOnes ((}p. dli , pgs. 180-188), como resultado del trabajo terico y de derecho comparado encomendado oportunamente al autor de esta obra,
20 Vase JATlACH, D" RJgimJn F,deral d, Urtificacin)' DLrribucirt d. impuestos, cit,
pg, 109,

'.'

\~, ;

Remitimos al ejemplo de la' ley argentina de coparticipaci6n (ley 20.221 y.sus modificaClOnes) y a nuestro trabajo para el Consejo Federal de Inversiones (C.F,l.) de la Argentina, cit..
pgs. 124 Y si!!s.

N
~,

21

149

I<)S

.....

22

stas son palabras de BICKEl-, W., op. cit., pg. 475,

SENF, Paut, "Zentralisation und Dezcntralsation der offenllichen Finanzwinschafl", en

trabajos del Irwirur rtremaliona/ de Finances Publiques. 1962, pgs. 42-43,

24

RrrSCHL,

Hans, op. y loe, cil.

:~
1'<

CAPITULaN
LAS FINANZAS DE MLTl1'tES NIVELES
EN EL DERECHO ARGENTINO
l. EL PODER FISCAL DE LA NACIN y DE LAS PROVINCIAS
SEGN LA CONSrrruCIN NACIONAL

Las normas de la Constitucin Nacional Argenna en las que se trata de

la definicin del Poder Fiscal de la Nacin y de las Provincias son --esencialmente-los artculos 4. 9, lO, 11 Y 12; 67;"'incs. 2 y 12~, 104 Y 108'.
Mientras los artculos 4. 9, 10. 11 Y ti estn contenidos en la primera
parte de la Constitucin, en la que se establecen las declaraciones, derechos
y garantas, el artculo 67" determina las atribuciones del Congreso y los artculos 104 y 108'" estn cornprefl(~idos en el ttulo referente a los gobiernos de provincia. E$ta ubicacin ha de tener su importancia pero no es fcil
desentraar su significado.
Segn lo sostuvimos en otras oportunidades I despus de haber opi nado diferentemente y polemizado con distinguidos juristas acerca de la interpretacin de los artculos 4 y 67 inciso 20 llegamos a la conviccin que
las contribuciones de este ltimo artculo e inciso se identifican con las contribuciones del it~r(}4U:<Esta norma establece la fuente de los recursos del
Tesoro Nacional, mientras que la primera se refiere a los mismos recursos
y los atribuye al Congreso en fOIDla exclusiva o en concurrencia con otras
fuentes.
I

JARACH, Dino, "La constitucionalidad del impuesto a los rditos -un importante ante-

cedente histrico-- y el problema constitucional del impuesto a 105 rditos", lA, 1946-1II-33,
Doetr., y 19461Y\3. Daelr.
N. del E.: El aUlOr se refiere a la Constitucin de 1853, segn la "forma constitucional
de 1994, son lus arts. 4", 9", lO, II Y 11,75 -ines. 2" y U-, 121 y 126.

N. del E.: Actual ano 75, segn la reforma constirucional de 1994.

N. del E.: Actuales arts. 121 y 126.
N. del E.: Acruales arts. 4" y 75, ne. 2".

152

PRESUPUESTO ESTATAL

Poder fiscal atribuido la Nacin con carcter exclusivo

(arts. 9", 10, 11,12 Y 67,inc. 12 *)
El artculo 9 establece que no habr ms aduanas que las nacionales,
en las que regirn las tarifas que sancione el Congreso. Esta disposicin es
concordante con la del articulo J08". que prohbe a las Provincas establecer aduanas provinciales.
El artculo la consagra el principio de la libertad de circulacin de los
bienes tanto de produccin nacional como de 105 importados.
El artculo 11 prohbe los derechos denominados "de trnsito" y establece la libertad de transporte con la prohibicin de todo impuesto, cualquiera fuere su denominacin. por el hecho de transitar el territorio.
El artfculo 12 establece la prohibicin de obligar a los buques destinados de una provincia'a otra, a entrar, anclar y pagar derechos por causa del
trnsito. Prohbe, adems, conceder preferencias a un puerto respecto de
otro, por medio de leyes o r~glamentos de comercio.
El artculo 67, inciso 12. establece. como atribucin del Congreso,
reglar el comercio maritimo y terrestre con las naciones extranjeras y de las
provincias entre s.
Son stos los Ifrnites que la Constitucin fija al poder fiscal de las provincias a travs de la delegacin de facultades exclusivas a la Nacin.
La aplicacin de las normas constitucionales mencionadas ha sido
efectuada por la Corte Suprema de Justicia dela Nacin principalmente en
.
dos formas:
a) Mediante su jurisprudencia en la cual ha desarrollado una amplia
doclrina respectode la prohibicin de los impuestos que afecten el libre
trnsito de mercaderas y la circulacin territorial de bienes. Al decir circulacin territorial como objeto de la proteccinLle la facultad constitucional
dei Congreso, se distingui la circulacin territorial que las provincias no
pueden violar ni constreir, de la circulacin econmica.
b) Mediante pronunciamientos de condena para impuestos en los que
la circulacin econmica se transforma por su cobro o por ser discriminatorios, en un impuesto sobre la extraccin de determinados artfculos de una
provincia con destino a otra 2.
Como conclusin de los principios constitucionales sobre las facultades exclusivas de la Nacin y las limitaciones correlativas del poder fiscal
Es abundnte la jurisprudencia de ta Corte en esta maleria. A este respecto remitimos a
los lectores a nuestro Curso de Derecho Tributario, 3' ed . T.1. pgs . .52 y sigs.

LAS FlNANZAS DE MLTIPLES NIVELES EN EL DERECHO ARGENTINO I)J

de las provincias, podemos afirmar que es sta la nica .materia en la que la

asignacin de facultades impositivas adopta el prinCipiO consagrado en la
carla constitucional.
Volveremos sobre el tema al examinar los lmites que la Constitucin
impone al ejercicio del poder fiscal y al desarrollo de otr.os prin~ip~os de reparto de los impuestos recaudados por la Nacin o por las ProvIncias: y por
acuerdo o conveno entre los distintos Estados reunidos en la NaclOn ArgentiFla.
2. LAS LEYES DE UNIFICACIN Y DISTRIBUCIN DE LOS l1vIPUESTOS
NACIONALES

Por paradjico que parezca, el rgimen de unificaci~ y distri~~cin

de los impuestos nacionales, se esta~lece como consecuen.cJa. o.reaecloo de
los legisladores frente a los problemas ori.gjna~os por el pn.n,clplo de la c~~
currencia como residuo despus de la aSignacin a la NaclDn --con caral.i ter de exc'lusi vdad- de las facultades referentes a las aduanas, a los derechos de importacin y exportacin y dems !ributos, los que son regulados
por los artculos 4,9, la, 11, 12,67 -ins. 2 y 12-, 104 Y 108 de la
Constitucin Nacional.
Despus de la delegacin de facultades a la NacilI con carcter de exclusividad en materia aduanera, de trnsito, etctera, las normas ~e la.Cons.~
titucin ofrecan el rgimen de asignacin de las "dems contnbuclOnes
en los artculos 4 y 67 inciso 2 o..
.
.
La interpretacin de gstas normas fue ~bjeto de n~~erosas,dlscuslOn~s
en las cuales participamos 3, aceptando la IOterpretaclon de ~opez VarelJ.
Sin embargo, no fue sta la interpretacin que prevaleCI y/ue aceptada por la Corte Suprema .. I:;:n efecto,. com~ lo sostuvo
alll1tro?u~ Ir
los impuestos internos en el sistema tnbutano de la NaCin, de?fase distinguir entre impuestos drectos e indirectos: est?s ~ltim~s constituan facultades concurrentes de la Nacin y de las ProVIl1ClaS, mlentras que aq~~las
eran, por principio, facultad exclusiva de la~ Provincias, s.alvo en la hlPOt~
sis prevista en el artculo 67, inciso 2 .. de la CO?stltucln, en cuy~ ca~o
tambin los impuestos directos podan ser estableCidos en concurrenCia por
la Nacin y las Provincias.
0

!erry

3 V aree las notas I y 2.

N,del E.: Actuales arts. 9", ID, 1l,l2y75,inc. 13.

N. del E.: Actual art. 126.
N. del E.: Segn la reforma conslitucional de 1994,

eS

el art. 75. inc. 13.

N. del E.: Actuales arts. 4". 9". 10, 11. 12,75 -incs. 12 y \3-, 121 Y 126.
N. del E.: Actuales arts. 4" y 7.5. inc. r .
N. del E.: Actual arto 75. inc. 2.

. ,
154

PRESUPUESTO ESTATAL

LAS FINANZAS DE MLTIPLES NIVELES EN EL DERECHO ARGENTINO 15.5

"]

.i
I

El ejercicio de las facultades concurrentes por parte de la. Nacin y de

las Provincias en materia de impuestos internos durante el periodo de 1894
a 1934 dio origen a superposiciones desordenadas de impuestos nacionales
y provinciales y, a veces, tambin municipales.
Ello cre dificultades e injusticias a las que se in ten t po ner coto con
la ley de unificacin y distribucin de impuestos intern05 nacionales
(ley 12.139).
Un rgimen anlogo fue implantado unilateralmente por la Nacin a
medida que se crearon los impuestos a los rditos, a las ventas; a los beneficios extraordinarios a las ganancias eventuales y otros, la mayoria de los
cuales podran clasificarse como impuestos directos con importantes excepciones (impuesto a las ventas). El rgimen respectivo se con;;olid. despus de algunas reformas en diferentes tpicos, en la ley 12.956. .
Al vencimiento de estas leyes, por iniciativa del Gobierno Nacional,
fueron sustituidas por los nmeros 14.390 y 14.788, respectivamente.
Un tercer rgimen de distribucin de impuestos nacionales fue establecido por la Nacin (ley 14.060) en materia del impuesto sustitutivo del
gravamen a la transmisin gratuita de bienes.
A pesar de las diferencias de origen y pe alcance de los tres regmenes
y de los impuestos comprendidos en ellos, era indudable la tendencia uni
ficadora de este cuerpo del derecho tributalio inltrestatal, en diferentes crculos y mbitos cientfficos o gremiales. El estudio ms aproximado al planteo
de los problemas juridicos y econmicos y a la solucin de los mismos fue
la iniciati va del Consejo Federal de 1nversiones que promovi dos estudios
e informes, el primero como acopio de todos los antecedentes legislativos
y convencionales sobre el rgimen de participacin (esta denominacin,
por s correcta. fue modificada por el neologismo de "coparticipacin"). El
segundo fue de carcter cientifico abarcando el origen del problema, las
condiciones polticas y juridicas de los tres regmenes mencionados que,
como dictamen y proyecto de legislacin especial, nos fuera adjudicado y
que dio origen a nuestro informe bajo el ttulo de "rgimen federal de unificacin y disuibucn de impuestos" al lado del de "coparticipacin provincial en impuestos nacionales".
La tendencia fundamental recogida de las conferencias de Ministros
de Hacienda, fue la de lograr un aumento significativo del volumen de fondos a distribuirse a travs de la coparticipacin, mediante un creciente porcentaje del contingente destinado a las provincias en comparacin con el
porcentaje de la Nacin. Paralelamente a esta preocupacin provincial por
el resultado cuantitativo del rgimen, se produjo la unificacin de los tres
regmenes en uno solo, tanto en el aspecto cuanlitativo de los recursos dis-

tribuibles COmO en las normas que tenfan que disponer las condicione~\l1~~',
que deban sujetarse las partes interesadas (Nacin y Provincias). !. ';':',1,.' .
La unificacin se logr con la fusin de todbs los regimenes anteriores
::~
por medio de la ley 20.221 y sus modificaciones.
Corresponde hacer mencin de otro rgimen de reparto de las facultades impositivas entre la Nacin y las Provincias. Aludimos a la norma contenida en el artculo 9 de la Ley de Coparticipacin Federal de Impuestos
(LO. en 1979 y sus modificaciones). En esta nonna, la Ley de Coparticipacin invade un terreno ajeno a su propsito directo, pero establece limitaciones a los fiscos provinciales y municipales como condicin para esr.ar
comprendido cada uno en el rgimen de distribucin de impuestos nacionales.
El apartado 1, noveno prrafo. del artculo 9 de la ley dispone que "en
materia de combustibles derivados del petrleo con precio oficial de venta,
la imposicin no alcanzar a laerapa de produccin en tanto contine en vigencia la prohibicin contenida, en tal sentido, en el decreto-ley 505/58 y
'7">
..
.
sus modificaciones".
"En las etapas posteriores podr gravarse la diferencia entre los pre..
cios de adquisicin y de venta".
El rgimen especial para combustbie'S se limita a stos y tiene como
su texto legal el decreto-ley mencionado.
Concluimos esta digresin con la obvia observacin que tan escuetas
normas no tienen estructura ni alcance suficiente para constituir un rgimen
especial. Obvio es tambin que la imposicin de los combustibles deri vados del petrleo ha mantenido su propia norma sin pasar a integrar el rgimen de unificacin y distribucin de impuestos nacionales.
3: CARACTERSTICAS Y CONTENIDO DEL RGII'v1EN
DE COPARTICrPACIN:.:
'.
",~'
~If
,.

,. ...

Las caracteristkas salientes del rgimen de coparticipacin federal

son las siguientes:
a) El instrumento normativo es la ley del Congreso (ley 20.221 Lo. en
1979 y sus modificaciones) al cual las provincias deben prestar su adhesin
expresa por sendas leyes, aceptando las condiciones que la ley nacional les
impone.
No obstante esta apariencia de contractualidad del rgimen. sta queda
limitada a la distribucin del producto de la recaudacin de los impuestos.
No es, en cambio, materia de adhesin la eleccin de los hechos imponibles
en sus diferentes aspectos como en la definicin objetiva, atribucin subjeti va, connotaciones cuantitati vas, espaciales y temporales. La N acin elige
los impuestos y los crea por ley nacional sin intervencin de los gobiernos

:''':'",

156

de provin~ia. stos prestan su aprobacin a las pautas de distribucin de la

recaudacIn, asumen las obligaciones que la ley nacional les .impone y
aceptan los derechos que la misma ley les confiere.
"
Por otra parte, las provincias quedan excluidas del proceso creativo de
la ley tributaria.
,
Por consiguiente, el rgimen de unificacin y distribucin de los imp.u.estos nacionales implica una verdadera transferencia de facultades imposltlvas de las provincias a fvor de la Nacin.
.
Si tenemos presente que el art{culo 104' de la Constitucin Nacional
establ~ce .que "las p:ovinciasconservan todo el poder no delegado por esta
ConstitucIn al.Goblemo federal" la delegacin que se opera por el mecanismo de la ley nacional con la' adhesin de las leyes provinciales, f:onstituye
una transferencia del poder fiscal provincial a la Nacin por un instrumento
que no es la Constitucin ni una enmienda de la misma. Por lo, tanto, en la
situacin actual, dicha delegacin no se ajusta a la norma del artculo 104'
de la Constitucin Nacional 4.
" . b) La Ley de Coparticipacin vigente sigue el mtodo de reparto del
reglmen antecesor, de crear dos contingentes, uno para la Nacin y el otro
para el conjunto de las Provincias. Ms adelante, la ley establece las normas
para el reparto del contingente provincial entre todas ellas.
.c) Determinacin de los criterios de reparto entre las provincias del
contmgente provinciaL A diferencia de lo que aconteCa segn las anteriores I<?yes d.e coparticipacin, el rgimen establecido por la ley 20.221 y sus
:nodlficaclOnes, adopta las mismas pautas para la distribucin de todos los
Impuestos.
. d) Los, fondos recaudados segn el texto legal vigente, previa deduccIn de los Importes requeridos para el cumplimiento de la ley de supresin
de los aportes patronales, se distribuirn de la siguiente forma:
l. Un 48,5% en fomla automtica a la Nacin.
2. Un 48,5% en forma automtica al conjunto de las provincias adherido.
"
3. Un 3% en forma automtica como aporte al Fondo de Desarrollo
Regional, creado por el artculo 15 de la Ley de Coparticipacin.

I~"

,':e,>

;,:
,

l'

LAS FlNANZAS DE MLTIPLES N1VELES EN EL OEHECliU AKlJt:N IIl'<U

PRESUPUESTO ESTATAL

'-

'

Vease nuestro Curso de Derecho Tributario. 3' eeL, T. l. pgs. 39 y sgs. ':Consideramos
paradjico -as declamas en el Curso llld<>-- que se sostenga la irrenunciablldad del
fiscal y se niegue al mismo tiempo la necesidad de la enmienda cooslir:ucional". Esta
se
tefiere a lii sosleio;pfGIANl FONROUG, C. M., "L" discriminacin del poder tributario en
la refonna constitucional del BrasU", LL., 1966123-1059.
. '
N. del E.: Actual arto 121. segt!nla reforma de 1994.

J.J I

En plena conformidad con lo expuesto en nllestro trabajo encomendado por el Consejo Federal de Inversiones~. la ley en examen ha dado una
gravitacin prevaleciente a la poblacin entre los parmetros en funcin de
los cuales debe efectuarse la distribucin entre las Provincias del contingente respectivo.
Distribucin del contingente provincial

El contingente de las provincias segn lo dispone el artIculo ]0 se repartir de la manera siguiente:

En fonna directamente proporcional a la poblacin, 65%.
En proporcinpercapita a la brecha, de desarrollo entre cada provinda
y el rea ms desarrollada del pas. siempre que la provincia no pertenezca
a dicha rea, 25%.
.
A las provincias que no tengan densidad de poblacin superior al promedio del conjunto de provincias, yen proporcin a la diferencia entre la
densidad de poblacin de cada provincia y. dicho promedio, 10%.
La ley define con precisin en el artculo 40 la brecha de desarrollo.
Hay que detenrunar el nivel de desarrollo-y el correspondiente al rea que
comprende a la Capital Federal y a la Provincia de Buenos Aires.
Para delenrunar el nivel de desarrollo de cada provinda, el artculo 4
de la Ley de Coparticipacin dispone que se aplique el promedio aritmtico
simple de los siguientes indices:
1. Calidad de la vivienda, segn surja del ltimo censo nacional de viviendas;
2'. Grado de educacin de los recursos humanos, de acuerdo con los da.
tos del ltimo censo nacional de poblacin; y
,3. Automviles por habitante correspondientes al ao del Himo censo
nacional de poblacin .. :,'"
La aprobacin de los porcentajes de distribucin entre las provincias,
, establecidos de confonrudad con los artculos 2, 3 Y 4, compete a la Comisin Federal de Impuestos instituida por el artculo 11 de la ley, cuya estructura y atribuciones expondremos ms adelante.
Una vez aprobados por la entidad mencionada, los porcentajes serin
comunicados al Banco de la Nacin. el que transferir diariamente a cada
provincia el monto de recaudaciones que le corresponda por aplicacin de
dichos porcentajes.

JAItACH, D . Rgimen General de Unificacin

C.I.E, Buenos Aires, edicin provisoria.

y Distribucin de /mpueslO! Nacionc,les,

"

158

PRESUPUESTO ESTATAL

El Banco de la Nacin no percibir remuneracin alguna por los servicios que preste conforme con esta ley.
Esta nomlU es la base de la automatkidad de la distribucin segn las
pautas establecidas en la ley (art. 6" del texto vigente).
El rgimen convencional de la coparticipacin impone obligaciones a
las partes interviriientes, entre las que se cuentan la Nacin y las Provincias.

4.

OBLIGACIONES DE LA NACIN

Los artculos 7" y 8" de la Ley de Coparticipacin establecen para la

Nacin tres obligaciones:
l. Mantener el rgimen de la coparticipacin para todos los gravmenes enumerados en el artculo 1" (son ellos: los impuestos nacionales a las
ganancias, a los prerros de deterrrnados juegos y concursos y los adicionales a los mismos que eventualmente se establezcan en situaciones de
emergencia; a la regularizacin impositiva, sobre los capitales y e patrimonio nelo, al valor agregado, memos y adicional a los aceites lubricantes, a
la transferencia de ttulos valores, a 105 beneficios eventuales, a los beneficios adicional~s provenientes de inversiones de capital extranjero, a la actualizacin de valores de bienes de cambio y de emergencia a la produccin
agropesuaria). La misma obligzcin dispone el artculo 7" para todos los
impuestos indirectos que gravan consumos o actos conforme con la facultad del artculo 67, inciso 2" de la Constitucin Nacional.
En otras palabras, el rgimen de coparticipacin debe ser mantenido
tambin para los impuestos que en el futuro establezca la N acin, sean ellos
impuestos indirectos, cuyafacultad impositiva le compete en forma concurrente o impuestos directos, cuya facultad lintada en el tiempo y en sus
propsitos le corresponde por delegacin conferida por el Congreso Nacional y autorizada por el artculo 67, inciso 2"' de la Constitucin Nacional.
El segundo prrafo del artculo 7" excluye de esta obligacin a los impuestos nacionales cuyo producto se halle afectado especialmente al cumplimiento de inversiones, servicios, obras y al fomento de actividades declarados de inters nacional. Cuando terlTne la afectacin por el cumplimiento
del objeto del gravamen y si ste continuara en vigencia, deber incorporarse al sistema de coparticipacin establec do por esta ley.
2. La segunda obligacin de la Nacin consiste en entregar al Territorio Nacional de la Tierra del Fuego", Antrtida e Islas del Atlntico Sur.
de su pane en la distribucin del producto recaudado, una participacin

N. del E.: ACluaJ alt, 7S,.ine, 2".

N, del E.: Actualmente es provincia,

LAS FINANZAS DE MLTIPLES NIVELES EN EL DERECHO ARGENTINO 159

equivalente a 2 dcimos por ciento (0,2%) del monto recaudado a distrft(~ ,',
ya la Capital Federal el 1,8%.
} ',,-,!,,' .~
A fin de evit~ confusiones y a pesar de la precisj6n de esta nonna, de:~~
bemos dejar constancia que el monto que la Nacin debe asignar a la Capital y a dicho TerntorioNacional se deterrninasobre la cantidad total recaudada y a distribuir, mientras que la fuente de la cual se debe extraer dicha
suma es la parte corresponqiente a la Nacin.
3. En la segunda parte del artculo 82 la ley establece como tercera
obligacin de la Nacin las mismas obligaciones previstas para las provinCias en los incisos b), c), d), e) y f) del artculo 9. Esta obligacin es asumida
por imperio de la ley por la Nacin por s y por los organismos administrativos y municipales de su jurisdiccin, sean o no autrquicos. Esta disposicin implica que la Nacin en lo referente a las entidades descentralizadas
y municipalidades asume como condicin de los beneficios del rgimen de
coparticipacin las mismas obligaciones que las provincias.
Un aspecto particular de este problerufl es el de las obligaciones que
asume la Nacin respecto del Distrito Federal y las que asume por separado
la Municipalidad de la Ciudad de Bueno~ ;:\ires. De ello hablaremos ms
adelante.
..~

S. OB:LIGACIONES DE LAS PROVINCIAS

La Ley de Coparticipacin, en su artculo 9, establece las obligaciones a las que estn sujetas las provincias. juntamente con las nonnas que
disponen la forma y el contenido de las leyes de adhesin de las provincias.
La norma del artculo 9 mantiene la tradicin de los regmenes anteriores, a saber,los de las,.leyes 14.390 y 14.788 y, remontndonos al primer
rgimen de unificacin y djsP'bucin de los impuestos internos nacionales,
de la ley 12.139;;,'" ,/,;..,
Sin embargo, agre'ga otras limitaciones al ejercicio del poder fiscal que
corresponde a los Estados provinciales como requisitos para establecer gravmenes que, de otro modo, podran caer en alguna de las prohibiciones que
la ley dispone expresamente como recaudo para el goce de la coparticipacin.
Expondremos su propsito y su alcance por cada inciso.
a) En primer trmino se establece que la adhesin de cada provincia
debe ser expresa mediante una ley que manifieste la aceptacin del rgimen
de coparticipacin sin limitaciones ni reservas (inc, al del arto 9).
b) Cada provincia debe asumir la obligacin de no aplicar ni por s ni
por intermedio de los.organismos administrati vos ni municipales de su jurisdiccin. sean o no autrquicos, gravmenes locales anlogos a los nacionales incluidos en el rgimen de coparticipacin.
N. del E,: Actu,aJmente es provincia.

!, ')
,~\

160

c) La norma en examen especifica que las provincias se comprometen

a no gravar con tributos de cualquier clase y cualquiera fuere su caracterstica o denominacin, las materias imponibles sujetas a los impuestos nacionales coparticipados ni las materias primas utilizadas en la elaboracin de
bienes sujetos a impuestos, ambas comprendidas por esta ley, sta obligacin deja fuera de su alcance, por expresa norma legal, las tasas retributivas
de servicios efectivamente prestados, salvo lo dispuesto en el prrafo siguiente.
Conviene destacar que' esta ltimasalvedad constituye una excepcin
o, mejor dicho, una Serie de excepciones a la exclusin referente a las tasas
retributivas de servicios efectivamente prestados. Ahora bien, la excepcin
respecto de otra excepcin restablece la regla general.
d) La segunda parte del inciso b) del artfcuio 9 prohfbe a las provincias
gravar las actividades, bienes y elementos vinculados con la produccin,
comercializacin, almacenamiento, transporte, circulacin, venta, expendio o consumo de los bienes sujetos a impuestos internos especficos a los
consumos y tampoco la materia prima o."productos utilizados err su elaboracin con una imposicin proporcionalmente mayor--cualquiera fuera su
caracterstica o denominacin- que la aplicada a actividades, bienes y elementos vinculados con los t:ienes y servicios anlogos o similares y no sujetos a impuestos internos especficos a los consumos.
Esta norma, en general, tiene como propsito evitar que las provincias
establezcan en forma directa su propio gravamen anlogo al impuesto interno sujeto al rgimen de coparticipacin. Al mismo tiempo, tiende a evitar
que se graven por va indireta, mediante gravmenes diferenciales, las mercadenas producidas, almacenadas, transportadas, etctera, O los bienes
instrumentales empleados en esos procesos respecto de mercaderfas sujetas
a los impuestos internos a distribuir, comparados con los que afectan los
mismos fenmenos econmicos respecto de mercaderfas o bienes instrumentales no gravados con impuestos internos sujetos al rgimen de coparticipacin.
La ley admite, sin embargo, que el expendio al por me no/ de vinos y
bebidas alcohlicas est sujeto a una imposicin diferencial en,lasjurisdiccibnes locales. Esta eJcepcin es el residuo del antiguo impuesto local sobre licencias de expendio al pblico de vinos y otras bebidas alcohlicas.
La norm'a en examen establece una aparente excepcin a dicha~ prohibiciones de gravar en forma directa o indirecta los mismos bienes que constituyen la materia imponible de los impuestos sujetos al rgimen de coparticipcin. Es as como se excluye expresamente de los impuestos prhibidos a las
provincias, los siguientes: impuesto sobre la propiedad inmobiliaria, sobre
A los ingresos brutos, sobre la propiedad de automotores y de sellos,

",

LAS FTNANZAS DE MLTIPLES NIVELES EN EL DERECHO ARGENTINO

PRESUPUESTO ESTATAL

161

Esta norma se origina en anlogos preceptos de las antiguas leyes

14.390 y 14.788, pero esos antecedentes han sido ampliados con respecto a
los tipos de impuestos expresamente admitidos para las provincias y --eS[Q
constituye una importante novedad en el sistema tributario provincial-la
Ley de Coparticipacin determina en sus normas la materia imponible de
los impuestos provinciales sobre los ingresos brutos y de sellos, tanto admitiendo, como prorubiendo algunos elementos parciales de los hechos y bases
imponibles.
Con respecto al impuesto sobre los ingresos brutos el apartado establece las pautas a las que deber ajustarse dicho impuesto 6,
Entre las normas que se refieren al alcance de los impuestos provinciles y municipales sobre los ingresos brutos, merecen un comentario especia l
las que autorizan a gravar las actividades conexas con las exportaciones
(transporte, eslingaje, estibaje, dep,sjtos y toda otra de similar naturaleza),
las actividades cumplidas en lugares de inters pblico o utilidad nacion!
sometidos a lajurisdiccin ele la Nacin y los casos de transporte interjurisdiccional e internacional y la comercializacin de combustibles derivados
del petrleo,
' :"
El comentario principal que nos merecen estas normas consiste en qu,~
ellas representan la intervencin del Poder Legislativo de la Nacin en la esfera legislativa tributaria de las Provincias y munjcipalidades, delimitando,
pues, el ejercicio del poder fiscal provincial en las materias en las que se presenta la superposicin o la'invasin de dicho poder en la materia reservada
al Congre~o Nacional. En particular, se llega a respaldar la aplicacin de IJ;
normas del Convenio Multilateral.
Ello significa la adopcin para el impuesto sobre los ingresos brutos d.:
la solucin que propusimos para conciliar las facultades autnomas provinciales con las normasconstltucionales que reservan al Congreso Nacional la
legislacin sobre 'determridas materias, por ejemplo, el comercio internacional e interprovincial 7.
Ello no obstante, la solucin conciliatoria adoptada por la Ley de Co
participacin, no impide que en detemunados casos lajusticia ordinaria declare la inconstitucionalidad del impuesto sobre los ingresos brutos respecto
de la materia reservada al Congreso y del Convenio Multilateral, sin posibilidad, por razones procesales, que la Corte Suprema pueda conocer de esa
materia y revocar los pronunciamientos de las Cmaras, civiles o comerciales de la capital.
Vase el apartado 1 del ioc. b) del arto 9" de la ley 20.221, eo su texto vigente,
Vase JARACH, Dioo, "El impuesto a las actividades lucrativas, en el comercio imema
cional e iOlerproviocial", edicin del c.PJ. citada y Curso de Derecho T n'bUlorio, 3' ed" Vol. 1,
6

pgs, 44-66,

162

PRESUPUESTO ESTATAL

En lo que respecta a los impuestos de sellos, el apartado 11 del inciso

b) circunscribe la materia imponible y en los casos en los que sta puede estar incluida en las normas de dos o ms jurisdicciones, dispone que las provincias y la Nacin deben incorporar a su legislacin clusulas que contemplen y eviten la doble imposicin interna 8.
Sin embargo, la ley que segn su exposicin de motivos debe tratar de
evitar la doble imposicin interna, adop~a como momentos de vinculacin
tanto el criterio de lajurisdiccin provincial en la que han sido otorgados los
.actos o contratos como la jurisdiccin en la que dichos actos o contratos deban surtir efectos, sin tener en cuenta que una de las razones por las cuales
se producen dobles imposiciones internas es la adopcin de los dos criterios
de vinculacin, como acabamos de exponer.
Tanto la Nacin como las Provincias se obligan por s y por los organismos administrativos y municipales de su jurisdiccin a no gravar en forma directa o indirecta los productos alimenticios en estado natiJral o manufacturados (inc. cJ. arto 9).
Se obligan tambin a aplicar las nOnTIaS del Convenio Multilateral del
18 de agosto qe 1977 y sus modificaciones (inc. dJ del mismo ilrtculo).
Se obligan. asimismo. a derogar los gravmenes provinciales y a prom(1Vl;'!, la derogacin de los municipales que resulten en pugna con el rgimen de coparticipacin (inc. e) y a suspender la participacin en impuestos
nacionales y provinciales a las municipalidades que no dieran cumplimiento a las nonnas y obligaciones del rgimen de coparticipacin (inc. fJ del
arto 9).
.
Finalmente, el inciso g), ltimo del artculo 9", establece la obligacin
de las provincias y de la Nacin como autoridad local, de establecer un rgimen de coparticipacin del producto de la recaudacin de lbs impuestos
comprendidos en el rgimen de la ley de coparticipacin federal, para los
municipios de su jurisdiccin.
.
Derecho de repeticin
La Ley de Copru1icipacin Federal contina la tradicin de las leyes
14.390 y 14.788 al establecer el derecho de los contribuyentes afectados por
una imposicin originada por la violacin del rgimen de coparticipacin.
Ese derecho consiste en la repeticin de los impuestos pagados en virtud de
nonnas en pugna con dicho rgimen.
El derecho de repeticin evidencia el principio que el rgimen de coparticipacin no constituye slo una coordinacin de los poderes fiscales
8 V.se el aparlado Il del inc. b) del arto 9" de la ley 20.221 en su texlo vigente.

LAS FINANZAS DE MLTIPLES NIVELES EN EL DERECHO ARGENTINO

163

del Estado Nacional y de las provincias, sino tambin el cumplimiento deld~~:.,

recho de los verdaderos destinatarios de las nomlas tendientes a elirnlj,tr,t,: .
dobl~s. imposicione~ y, por e.nde: ;de los principios constitucionales qu'~;:~}
condlclOnan la creacin y aplicaclOn de los impuestos.
Sin embargo, como lo dijimos en otra oportunidad 9, habr que ir ms
lejos eliminando el principio salve et repete () sea estableciendo tambin el
derecho del contribuyente'qTecurrir las determinaciones de los gravmenes
en pugna con el rgimen de coparticipacin en los modos y fonnas que det~;ni.nen la.s .legislaciones respecti vas. sin el pago previo de dicha obligaclQn ImpOsItiva.
La Comisin Federal de Impuestos
,E~ el ao 194~, ~l entrar en vi.gencia. en la Capital Federal el impuesto
mUnicIpal a las actiVidades lucrativas mIentras cumpla un ao de vida el
.mismo impuesto en la Provincia de Buenos Aires, funcionarios de la administracin de ambas entidades se avocaron iil estudio de un convenio desti~ado ~ evitar las do?le~ i~P?siciones,o I~ ~xtralirnitacin de los poderes
trlbutanos de las dos Junsdlcclones. Adems tenan el propsito de coordinar la recaudacin de dichos impuestos. Los esfuerzos para concluir dic.ho
convenio se vieron coronados de xito el 24 de mayo de 1953 con la fimla
del acuerdo que se denomin ~'Convenio bilateral".
Pocos meses despus las dos jurisdicciones se reunieron en conferencia con todas las dems provincias que haban introducido en sus jurisdicciones respectivas el impuesto a las actividades lucrativas.
El antecedente de este rgimen convencional para los propsitos indic~do.s erael ac~erdo entJ;t;lo~ ~~s~s Bajos y las Indias Holandesas. Las proVInCIaS argentmas y l~ ,rnun~.~lpaJdad de Buenos Aires siguieron el ejemplo. adoptando tamblep.:.rl'e acuerdo con el modelo la creacin de una
comisin arbitral para el cumplimiento de los acuerdos (la llamada "Comisin Bruins" por el nombre de su promotor).
Las leyes-convenio de unificacin y distribucin de impuestos nternos y la ley de coparticipacin de los impuestos a los rditos, ventas, benefi~ios e;<t:aordinarios, etctera: ~dop~~on sendas comisiones arbitrales y lo
I1llsmo hiZO la Ley de CopartlclpaclOn Federal de Impuestos en vigencia
(ley 20.22.1,. ~.o. en 1979 y sus modificaciones) siguieron el ejemplo creando la COI1llSIOn Federal de Impuestos en sustitucin del Tribunal Arbitral de
la ley 14.390 y ~a Comi.sin de Contralor e ndices de la ley 14.788, mientras
que el Convenio MultIlateral suscripto por todas las provincias y la mUllJARACH.

Dno. Clir.ro dI! Derecho TrihUlario, de. 3' ed., T. /. pg. 50'"

~"

'. "-

164

PRESUPUESTO ESTATAL

cipalidad de la Capital Federal cre su Comisin Arbitral. Todo ello haba

sido propuesto en los estudios del autor de este libro, en los trabajos encomendados por el Consejo federal de Inversiones.
No fue adaptada la propuesta de unificar la Comisin Federal de Impuestos y la Comisin Arbitral del Convenio Multilateral. Sin embargo,
creemos que la meta es la unificacin de estos entes con anloga estructura
y' similares funciones.
'
.
El artculo 11 de la Ley de Coparticipacin determina las funciones de
la Comisin Federal, que no slo son numerosas sino tambin de variado
carcter. Ellas pueden agruparse en la clasificacin siguiente: '
1. Control de la distribucin segn las pautas ,de la ley [incs. a) y b)].
2. Control del cumplimiento de las obligaciones de los distintos fiscos
y decisin de la existencia o no de infracciones al rgimen qe coparticipacin y de las medidas sancionatorias [incs. c), d) y e).
3. De interpretacin de la ley de coparticipacin [ine. f)].
4. De asesoramiento, estudio y proyectos en materia fiscal [incs. g),
h) Yj)J,
Merece un comentario especial la atribucin a la Comisin Federal de
has tareas de asesoramiento y evacuacin de consultas. Se trata, en efecto,
de funciones por las cuales el poder fiscal de las provincias delegado en la
Nacin por medio del rgimen de coparticipacin federal tiene manera de
manifestarse y contribuir por la vfa consultiva a la mejor disciplina de las
instituciones tributarias, no slo con respecto a la participacin en la recaudacin de los impuesros nacionales unificados, sino tambin en la:propia legislacin tributaria material cuyo ejercicio por la Nacin representa una abdicacin de las potestades tributarias de las provincias al margen de la
Constitucin Nacional 10.

Fondo de Desarrollo Regional

Es interesante desde el punto de vista de la polftica econmica de las
finanzas de mltiples niveles y como institucin de la coordinacin financiera,la creacin por el artculo 15 de la Ley de Coparticipacin Federal de
impuestos del fondo cuyo nombre figura en el epgrafe.
Esta institucin a la cual contribuyen corno recursos de primordial importancia los aportes fijados en el inciso c) del artculq 2 de la ley, es el fruto ms importante de la funcin econmica que la actual legislacin financiera asigna al rgimen de coordinacin de las finanzas.

LAS FINANZAS DE MLTIPLESNTYELES EN EL DERECHO ARGENTINO 165

Se trata de la creacin de un fondo que persigue la finalidad de promover

el desarrollo econmico regional, alimentando las inversiones con aportes del
sistema federal de recaudacin repartida y con criterios de solidaridad entre los
Estados Provinciales ms pudientes a favor de los menos favorecidos.

6. EL PODER FISCAL MUNlCIPAL

Para definir el alcance del Poder Fiscal Municipal se debe, a nuestro juicio,
establecerelprincipio que las municipalidades carecen de Poder Fiscal originario, el que compete exclusivamente al Estado o a los Estados Provinciales.
De esa afirmacin se deduce que las municipalidades tienen nicumente potestades tributarias de carcterderi vado, esto es el conjunto de f,cultades impositivas que el Estado les asigne.
La opinin contraria se apoya principalmente en dos argumentos: el
primero es de carcter histrico-sociolgico y consiste en que las municipalidades son agrupaciones sociales anteriores a los Estados Provinciales y
al nadonal.
,
El segundo argumento consiste en que~ de conformidad con la norma
del artculo 5 de la Constitucin Nacional;las provincias tienen In obligacin de asegurar el rgimen municipal. Ello implicara el reconocimiento
por va de la Constitucin de las facultades impositivas de carcter originario por estar fundadas en normas constitucionales.
No compartimos ninguno de los dos argumentos expuestos. No es
siempre cierto el origen sociolgico del municipio anterior al Estado. Se du,
en gran nmero de casos, la organizacin municipal por motivos histricos
y sociales pero por iniciativa y decisin del Estado.
Por otra parte, el rgimen nunlcipal es de carcter administrativo y no
poltico.
._
El nucleaillento rpncipal puede ser anterior al establecimiento del
Estado o bien posterior a l; tambin puede verificarse que la agrupacin
social espontnea no coincida con la poblacin municipal reconocida y organizada por el Estado como municipio.
Con referencia al otro argumento fundado en la nonna constituciona 1,
la obligacin de asegurar el rgimen municipal no demuestra que las municipalidades tengan un poder fiscal originario, antes bien es cierto lo contrario: la obligacin del artculo 5 de la Constitucin Nacional demuestra qu~
Jos municipios derivan su potestad tributaria de la ley o de las leyes, que lBS
provincias dicten en cumplimiento de la obligacin constitucional 11.
1I

10

Sobre este problema remitimos al lector al punto 2 de este captulo.

Remitimos al lector a lo expuesto por nosotros en el Curso de Dereclw Tribu/ario, 3' _d.,

T. 1, Ediciones Cima, Buenos Aires, 1980, pgs. 66 y sigs.

166

PRESUPUESTO ESTATAL

La Muu.icipalidad de la Ciudad de Buenos Aires'

Un problema particular referente al rgimen fiscal de las municipali. ,

dades es el que surge de la organ.izacin del ~istrito Federal l l . , .
No cabe duda que la Ciudad de Buenos Alres desde su federa!JZaclO.n.
est organ.izada como gobierno municipal y que como le cabe al :nas hurrulde de los municipios del interior del pas, debe proveer a orgalll~ar. ~ mantener la preslacin de los servicios fundam~ntales ya su financlac.JOn.
Sin embargo, la Ciudad de Buenos Aires transformada en Capital ~e la
Repblica, tiene atribuciones en materia de gastos y recursos y, en partiCUlar, con respecto a estos ltimos,. en su c,arct,er de pOder,local. .
,
Por lo tanto la Ciudad de Buenos Alres tiene en s rillsma toda la gama
de las actividade's financieras y agrupa en su seno las funciones d,e I~s provincias en cuanto ejerce en su territorio las facultades que las provincias de.
,,',
sempean en los suyos,
En segundo lugar, como Dismto Federal y, segun la teona que pre"alece, es, como tal, la Nacin misma.
_
' '
,
En tercer lugar, es una municipalidad con las funciones que una ley del
Congreso le asigna,
,
.
. ,
Por consiguiente, nos parece mexacta la acl1!.ud de las, prOVinCiaS, .en
general, frente a la municipalidad de la Ciudad de Bu~nos Alres, que le ~Ie
ga el carcter de Estado lo que es correcto pero tambIn rechaz~ I,a equiparacin a las provi ncias en parte y la naturaleza de gobierno munJCJ pal, tambin parcialmente.
.
,
'
Finalmente. la mUllcipalidad de la Ciudad de Buenos Aires se Jden:lfica con la Nacin misma en la esfera de su jurisdiccin local, pero tamblen
con carcter no exclusivo.'
.,.' .
En el aspecto tributario, el sistema fiscal de la mUlllclpahdad capitalina se resume en el siguiente esquema.
. .'
,
a) Es correcto el procedimiento adoptado en 1949 por el cual se aprobo
._ ;
por ley del Congreso el jmpue~t~ a 1~ actividades ,Iucr~t vas 13._
b) Es inexacto que la mUOlcJpalidad de la Capital Federal, con;o ~_ual
quiera olra municipalidad, tenga un poder fsc~llimtado al establecuruento
de tasas o contribuciones de mejoras o espeCIales,
,

11 Un trabajo muy enjundioso sobre este problema es el de \'(lLHELM, SalorntS,. Rel:ursoJ

MlmcipoJes. Macchi, Bu~nos Aires, 1970 y la doctrina cilada por l.
.
.'
13 Llegamos a esta conclusin. con algunas salvedades, en un trabajo C~,lico de la juris~ru.
denda de la Corte Suprema de Justicia de la Nactn. Vase JARACH. Dma, Legalldad delllnpueslo municipal. las acvida.des lucravas", en LA ln!orrrwcin, t XXil, pg,.IlB.

N. del E.: Segn lo dispu~sto por el art, 129 de la Const. Nac, de 1994,Iaciudad de Buenos
Aires lene un ":,gimen de gobierno autnomo,

LAS ANANZAS DE MLTIPLES NlVELES EN EL DERECHO ARGENTINO 167

.

c) Como gobierno local la municipalidad de Buenos Aires tiene c\J:r~,;;;'.

cho a establecer en su jurisdiccin los impuestos que las provincias.t~h ~ '.
adoptado para su rgimen fiscal. esto es, principalmente los siguientes: mpuesto inmobiliario. refundido o no con otros tributos sobre la propiedad
raz como contribucin de pavimentos, tasas y contribuciones de obras sanitarias; impuestos a las actividades lucrativas, o de patentes por el ejercicio
de actividades con fines de lucro o a los ingresos brutos obtenidos en el ejercicio de dichas actividades; impuestos de sellos sobre los actos instrumentados de transferencias a ttulo oneroso: impuesto a las transmisiones gratuitas de bienes.
La atribucin de tales facultades impositivas a la municipalidad de
Buenos Aires ha sido objeto de contraste y resistencia por parte de la Nacin, cuyo Gobierno reconoci a regafilldientes el impuesto inmobiliario y
similares y el impuesto a las actividades lucrativas o tributos anlogos
como recaudacin del Distrito Federal, mientras que mantena como creacin y recaudacin propia del Gobierno.Nacional en lajurisdiccin local los
impuestos de sellos y a la transmisin gratuila de biene~.
Desaparecido este ltimo impuesto --:';c-lnto el nacional comO el de las
provincias-la Ley de Coparticipacin'Federal reconoci en su artculo 9
como tributos locales -sin exclusin de la Capital Federal........, el impuesto
inmobiliario. el impuesto sobre lo~ ingresos 'oruws, el impuesto de sellos y
el impuesto a la propiedad de automotores.
d) La Ley de Copartici pacin mantiene la diferencia entre el impuesto
de sellos de la Nacin como jurisdiccin local y los otros gravmenes mencionados, cuya recaudacin ingresa al fisco municipal.
Entendemos que esta diferencia altera la coherencia del sistema tributario de la municipalidad de Buenos Aires, pero no la vigencia del principio
respecto a que se. tra~? de gr!-vmenes que la Nacin recauda en la jurisdiccin municipal cdmo p'pdr fiscal local con simetra con los anlogos impuestos provinciales.
e) La oposicin de las provincias a considerar al Distrito Federal como
equiparado a una de ellas corno fisco aptnorno, triunf aparentemente al
establecer la Ley de Coparticipacin que la municipalidad de la Ciudad de
Buenos Alres recibira su parte del contingente de la Nacin. Sin embargo,
la reforma del artculo 8" por ley 22.451 elimin la obligacin de la Nacin
de entregar a la Ciudad de Buenos Aires, de su propio cupo, la participacin
que la Ley de Coparticipacin Federal de impuestos habfa establecido. Esta
derogacin, que excluy al Distrito Federal de la coparticipacin es la medida ms drstica en contra de la Capital y parece consagrar defi ltivarnente
la tesis de las provincias. No compartimos esta conclusin, por cuanto la exclusin del rgimen de coparticipacin est compensada con creces por el

~.

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168

reconocimiento de facultades impositivas autnomas al Municipio de la

Capital, como poder local.
La Ley de Coparticipacin Fed~ral de impuestos 20.221 haba establecido que la Nacin asignara de su propia cuota a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires el 1,8% del monto total recaudado y sujeto a distribucin y el 0,8% al Territorio Nacional" de Tierra del Fuego, Antrtda e Islas
del Atlmico Sur.
La ley 22.451 elimin la participacin de la Municipalidad. Sin embargo, la Ley de.Presupuesto 22.770 la restableci con el mismo'
ya cargo de la Nacin.

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PRESUPUESTO ESTATAL

N. del E.: Actualmente es provincia.

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GASTOS PBLICOS