Professional Documents
Culture Documents
LECTURA COMPLEMENTARIA N 1
1 de 1
Sistemas Administrativos C
Sistemas
Administrativos
(*)
Dilema
(*) Maestra en Gestin y Polticas Pblicas, Universidad de Chile; Economista, Universidad del Pacfico. Coordinador del Proyecto Mejoramiento
de los Servicios de Justicia del Banco Mundial; Consultor del Banco
Interamericano de Desarrollo, Banco Mundial, KFW de Alemania, PRODELICIA (Unin Europea), PRODES (USAID). Ha sido Director Nacional
de Presupuesto Pblico y Director General de Asuntos Econmicos y
Sociales del MEF.
Agosto de 2008
C1
C Sistemas Administrativos
aprueban siempre ambos instrumentos (plan y presupuesto)
de gestin y motivan a la burocracia a seguir perfeccionndolos pero generalmente no toman medidas concretas para
hacer viable en la realidad dicha articulacin, en tanto que la
sociedad civil de vez en cuando levanta su voz de protesta por
semejante incoherencia mientras suelen concentrar esencialmente su atencin en otros temas urgentes y cercanos, como
la satisfaccin de sus necesidades esenciales, dejando de reconocer que la base de la accin gubernamental (que probablemente influya de manera determinante en la satisfaccin
de sus necesidades y solucin de sus problemas) est ligada
a la apropiada articulacin entre los procesos de planificacin,
programacin, presupuestacin y evaluacin.
Nos referimos a lo que podramos denominar una programacin tctica. En ella, en el marco de un escenario fiscal de
mediano plazo, se establecen y costean los principales cursos
de accin (programas pblicos fundamentales) que se espera
llevar a cabo por el sector pblico para lograr los objetivos
de desarrollo, indicando las metas anuales (a escala meso o
sectorial) a alcanzar para cada indicador en el contexto de un
escenario fiscal plurianual y por lo general revolvente.
Aqu en la prctica se define qu se quiere lograr en el
ejercicio fiscal siguiente y subsiguientes y cuntos recursos
pblicos se destinarn genricamente a dichos propsitos.
Por tanto, el resultado central en este proceso es la determinacin de lo que denominaremos los Objetivos Presupuestarios Anuales (OPA) sobre la base de los cuales se estructurar
el Presupuesto.
En tercer lugar, podramos conceptualizar que el proceso
de presupuestacin operativa, de periodicidad anual, consiste
en especificar con todo el detalle (es decir, a una escala micro o institucional, a nivel de entidad o dependencia) cmo
se ejecutarn a lo largo del ao fiscal siguiente dichos cursos
de accin previstos tcticamente en el proceso anterior.
Es decir, quin los ejecutar, cmo, cundo, con qu tipo
de recursos, provenientes de qu fuente de financiamiento, a
travs de qu programa de gasto, etc. y sobre todo, cmo se
comprobar si se est logrando la meta prevista a lo largo de
todo el proceso de generacin de valor de la accin pblica y
no slo en trminos del impacto final, por lo que la generacin de informacin sobre el desempeo a nivel de insumos,
procesos, productos y resultados (tanto a partir del manejo de
indicadores de gestin como de evaluaciones ms integrales),
as como la aplicacin de instrumentos como la elaboracin
de diagnsticos de problemas, determinacin de lneas de
base, formulacin de marcos lgicos, implementacin sistemtica de mtodos de costeo asociados a una contabilidad
con base devengada, entre otros, resulta fundamental.
MACRO PROCESOS EN LA ADMINISTRACIN FINANCIERA
GUBERNAMENTAL
Evaluacin Retroalimentadora
El primero debiera efectuarse a una escala macro o gubernamental y para un horizonte temporal de largo plazo. La
visin de desarrollo del pas, el plan nacional de desarrollo y
dems, son los resultados naturales de este proceso, el mismo que para ser operacionalizable desde la perspectiva de
la gestin estatal (no slo de la gestin presupuestaria) y
por tanto no slo ser parte del discurso poltico, debe tener
indicadores que permitan medir el logro de los objetivos de
desarrollo planteados y por ende, dichos indicadores deben
tener metas objetivas, es decir, valores del indicador que se
espera alcanzar en un determinado periodo de tiempo y a un
costo estimado definido, el mismo que debe ser compatible
con las restricciones econmicas globales del pas.
Por su parte, en el marco de la consecucin de dichos
objetivos de desarrollo, existe otro proceso, no tan general
como la planificacin estratgica estatal ni tan especfico
como la presupuestacin programtica e institucional.
C2
Agosto de 2008
Sistemas Administrativos C
Finalmente, promoviendo un anlisis para mejorar la
actuacin de los tres macro procesos anteriores, tendramos un proceso de Evaluacin Retroalimentadora, que
con sus propias especificidades (2) y niveles (macro, meso
y micro) debiera permitir seguir y controlar el cumplimiento de los OPAs y adems contribuir a verificar el logro de
los objetivos estratgicos, tcticos e incluso operativos de
la Administracin Gubernamental.
Ciertamente, la gobernabilidad de un sistema caracterizado por la democracia poltica, la equidad social, la
eficiencia econmica, el desarrollo cultural, la integridad
territorial y la sostenibilidad ambiental, requiere que estos
cuatro macro procesos que determinan la efectividad de
la administracin financiera gubernamental y su impacto
en el nivel de bienestar de la poblacin, se desarrollen
en un marco general caracterizado por procesos continuos
de comunicacin e informacin, participacin ciudadana,
aprendizaje colectivo y rendicin de cuentas, que permita
un escenario de transparencia e integridad que haga posible el desarrollo humano pleno de los integrantes de una
Nacin.
Cmo solucionar este problema?, que a pesar de poder ser definido de manera sencilla, tiene una resolucin
muy compleja dada la multiplicidad de aspectos (actores,
roles, escenarios, dinmicas operativas e intereses) a considerar en este proceso de articulacin.
Lamentablemente no existe un modelo de solucin
aplicable a cualquier realidad, espacio y tiempo. Pero est
claro que modificar el estado actual de cosas en materia
de integracin entre el plan y el presupuesto requiere necesariamente, por lo menos:
a) Un mnimo convencimiento de los actores que para
todos, una adecuada armonizacin entre los planes
y presupuestos, ser mejor que la situacin actual de
desarticulacin, aunque esto signifique modificar la distribucin del poder de negociacin que tiene cada actor
actualmente en el proceso; y,
b) Un sostenido liderazgo poltico y capacidades tcnicas
que orienten el proceso de cambio de la situacin actual a la deseada.
En este orden de ideas, la pregunta esencial hacia cuya
respuesta este Estudio pretende aportar algunas consideraciones producto de una rpida revisin de las experiencias en esta materia en 15 pases de Amrica Latina
(Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Costa Rica,
Ecuador, El Salvador, Guatemala, Panam, Paraguay, Per,
Mxico, Uruguay y Venezuela) es: Qu es lo que realmente ocurre en los esfuerzos de integracin entre el plan y el
presupuesto?.
La articulacin entre el plan y presupuesto es el resultado de un proceso tcnico y sobre todo poltico de iteracin e interaccin continua que para su eficacia requiere,
entre otros elementos, fundamentalmente de:
1. Un apropiado arreglo institucional que vaya ms all de
establecer ciertas reglas formales, roles de los actores y
estructuras organizacionales y tenga en cuenta las relaciones informales y los procesos de trabajo con los que
cotidianamente opera la burocracia (en el buen sentido
del trmino) en s;
2. Un mnimo de capacidades tcnicas relacionadas no
slo con disponer de personal calificado en las reas
de planificacin, presupuesto y gestin, y contar con
sistemas administrativos que se caractericen por su
rigor metodolgico y aplicacin flexible, sino tambin
con tener sistemas de informacin que al ser de verdad
usados por los actores apropiadamente, permitan efectivamente un mejor proceso de toma de decisiones.
En este sentido, si la articulacin del presupuesto y el
plan es el resultado de un proceso tcnico y poltico, entonces, en l hay actores, reglas, niveles, espacios y momentos de interaccin en los que se juega; y considerando
los dos requisitos fundamentales antes indicados, podramos resumir operativamente el proceso de articulacin
entre el plan y el presupuesto en varios aspectos, entre los
que destacan:
1. La articulacin al ser efectiva busca el potenciamiento sinrgico del cumplimiento tanto de las funciones
del plan (como resultado del proceso de planificacin)
como del presupuesto (como resultado del proceso de
presupuestacin).
Al respecto, cabe recordar que las funciones esenciales
de la Planificacin, son la prospeccin, la coordinacin
y la evaluacin, en tanto que el Presupuesto debe preservar la solvencia fiscal de mediano plazo del sector
pblico, promover una entrega eficiente de bienes y
servicios pblicos y asignar los recursos pblicos de
acuerdo a las prioridades gubernamentales.
Cabe sealar que en la Regin existen importantes
avances en materia de la creacin de mecanismos (no
slo dentro de la esfera presupuestaria, sino tambin
fuera: por ejemplo la implementacin de ministerios
coordinadores, secretaras presidenciales de metas y
otras) de coordinacin y evaluacin. Sin embargo, al
parecer el gran ausente sigue siendo la prospectiva a
largo plazo.
En general, en la medida que los procesos que hemos llamado de planificacin estratgica, programacin tctica, presupuestacin operativa (que implica la
gestin de la misma) y evaluacin retroalimentadora,
estn claros y se desarrollen apropiadamente (es decir, se cuente con las capacidades tcnicas, polticas y
de gestin; as como con la informacin mnima necesaria para poder tomar decisiones), la probabilidad
de alcanzar la integracin ser mayor y por tanto, la
probabilidad de atender efectivamente las demandas
ciudadanas a travs de la provisin de bienes y servicios que como resultado de la aplicacin de polticas y
programas, coadyuven a la solucin de los problemas
sustantivos de la sociedad en una determinada coyuntura, tambin se incrementar.
Agosto de 2008
C3
C Sistemas Administrativos
LA ARTICULACIN ENTRE PLANIFICACIN Y PRESUPUESTACIN
DEMANDAS
olticas
Sociedad
,
in
n
ni
ci
ra ra
Pla
t
s
ni ie
mi nc
Ad Fina
Ad
qu
is
ac
fic
Pa
tr
ici
im
on
io
on
e
s,
Servicios
Gestin
Co
nt
Sa
ro
l, R
en
dic
i
in n
nc
na
so
er
P
de
n ano
i
t
s
Ge Hum
OFERTAS
olticas
Sociedad
Proceso Poltico
Proceso Tcnico
C4
Agosto de 2008
Proceso Mixto
No debemos olvidar que en general, el liderazgo y poder que ejerce el ente rector del sistema presupuestario
es usualmente avasallador frente a la autoridad planificadora, sobre todo si est al mismo nivel organizacional
del Poder Ejecutivo y particularmente cuando el sistema
de planificacin no tiene la responsabilidad de elaborar
el presupuesto de inversin, es decir, no usa el sistema
de inversin pblica para priorizar (y slo se preocupa de
asegurar la viabilidad tcnica y socioeconmica de los proyectos) en un escenario de restriccin presupuestaria, qu
proyectos, de qu sectores y territorios se hacen primero
(define una secuencia de inversiones programticas) de
acuerdo a la lgica del Plan.
Por otro lado, hay que tener presente que el Presupuesto
siempre es el reflejo financiero de un Plan, por lo cual,
en ltima instancia, ste incide significativamente en la
asignacin de los recursos en el marco de las restricciones
que impone el primero.
El punto es que no siempre est claro de qu Plan se trata,
justamente por la falta de formalizacin de las prioridades
gubernamentales, por lo que en la medida que nos movamos de un extremo al otro del espacio de formalizacin del
plan, se podr observar en la prctica, que operativamente
Sistemas Administrativos C
es el proceso presupuestario (que termina reemplazando
al proceso de planificacin propiamente dicho) quien define la orientacin (incluso estratgica) del gasto pblico.
La discusin parece reducirse no a si de da o no integracin, sino tambin quin se integra sobre quin: el
plan sobre el presupuesto o el presupuesto sobre el plan;
en donde evidentemente, la plataforma de integracin,
termina envolviendo y caracterizando el proceso de integracin con su propia lgica, enfoque y dinmica.
hay que tener presente que el Presupuesto siempre es el reflejo financiero de un Plan,
por lo cual, en ltima instancia, ste incide
significativamente en la asignacin de los recursos en el marco de las restricciones que
impone el primero
ca gubernamental estn contenidas explcitamente en
un Plan Nacional de Desarrollo (PND, o equivalente)
que sirve de gua para la determinacin (sobre todo en
el mediano plazo) de las prioridades de gasto y en el
cual los ejercicios de planeamiento estratgico estn
difundidos e integrados al proceso decisional del ciclo
presupuestario; y,
este instrumento y su desarrollo a lo largo del ciclo
presupuestario (generalmente anual) marcan de manera dominante la determinacin de las orientaciones
del gasto, sin que haya un condicionamiento o referencia explcita a metas de un PND, con lo cual, dadas
las tpicas restricciones presupuestarias y las inercias
institucionales e incluso metodolgicas, el carcter incremental del gasto pblico se perpeta.
Es crucial el perfeccionamiento de los procesos tradicionales que norman la fase de elaboracin presupuestaria,
a fin de que la informacin sobre las prioridades estratgicas, debidamente expresadas en trminos operacionalmente concretos, es decir, cmo va el logro de los objetivos presupuestarios anuales (OPAs), pueda permear los
procesos de toma de decisiones en materia de asignacin
de recursos presupuestarios.
Asimismo, resulta necesario que esta influencia se extienda ms all de la fase de elaboracin, que suele distinguir
entre los procesos de programacin y formulacin, sino
que tambin est presente durante las fases de establecimiento (o aprobacin), ejecucin y evaluacin del presupuesto.
Debe buscarse eliminar la tpica asimetra que existe en
el proceso presupuestario y de planificacin, en el cual, el
primero, al estar sujeto a un calendario rgido, legalmente
establecido (incluso a nivel de mandato constitucional),
de periodicidad anual y rutinario, muchas veces prescinde
de los resultados del segundo, que es generalmente menos formalizado, difundido y ms flexible, pues no estn
a tiempo o en forma cuando se toman las decisiones
presupuestarias.
OPAs
Establecer
Evaluar
Elaborar
Ejecutar
Agosto de 2008
C5
C Sistemas Administrativos
3. La articulacin depende de la existencia de un mnimo
nivel de densidad instrumental, difundida y apropiada por
la burocracia. La existencia de un marco fiscal de mediano plazo suficientemente desarrollado, de un adecuado
proceso de formulacin presupuestaria y el uso de una
apropiada clasificacin funcional programtica del presupuesto son indispensables para tal articulacin.
Estimacin de
Gastos Rgidos
FASES SUGERIDAS
Determinacin de
Recursos Fiscales
Programables
Concertacin de Estructuras
Programticas e Indicadores de Desempeo: Marcos
Lgicos.
Determinacin de Crditos
presupuestarios.
Establecimiento de metas
para los indicadores de desempeo.
Confeccin de un mapa de
relaciones presupuestarias.
Mapa de
relaciones
Programticas,
Institucionales y
de Desempeo
C6
Agosto de 2008
Anlisis de
nuevas iniciativas
de gasto
Formulacin
5
Concentracin
de Estructuras
Programticas e
Indicadores de
Desempeo
Establecimiento
de metas para
Indicadores de
Desempeo
As por ejemplo, la introduccin de mejoras procedimentales sustantivas en la forma (y fondo) cmo se elabora el
presupuesto, mediante la incorporacin de fondos concursables, matrices de relaciones, algoritmos predefinidos para la
determinacin de pisos, etc. resultan importantes para facilitar
el proceso de integracin entre el plan y presupuesto, siempre
y cuando estn enmarcados en un horizonte de programacin
mayor al ao calendario, pues evidentemente los resultados
ms importantes (y recordemos la relevancia del enfoque hacia resultados) se obtienen ms all del ao fiscal.
En efecto, un elemento particularmente importante, es la
existencia y aplicacin de un Marco Fiscal de Mediano Plazo
(MFMP) que oriente las decisiones de la poltica presupuestaria
ms all del ao calendario y le d consistencia intertemporal.
Discusin sobre
desempeo de lo
existente
Determinacin
de Crditos
Presupuestarios
Sistemas Administrativos C
Marco Fiscal de Mediano Plazo
y priorizacin de gasto, a travs del cual las decisiones presupuestarias anuales son gobernadas tanto por las restricciones fiscales
intertemporales imperantes como por las prioridades de la poltica
gubernamental, permitiendo apreciar el impacto fiscal de las decisiones del presente sobre el futuro prximo e interiorizar los costos
explcitos y de oportunidad de tal o cual curso de accin para alcanzar
dichos objetivos trazados (Moreno, 2005).
MONITOREO Y EVALUACIN
Agosto de 2008
C7
C Sistemas Administrativos
En efecto, si detrs de la discusin entre la integracin
armnica de los planes y los presupuestos subyace la
preocupacin de cmo lograr realmente un presupuesto
orientado a resultados (POR), dado que ste es un requisito sine qua non para alcanzar una gestin para resultados
de desarrollo; y siendo el POR un conjunto de metodologas, procesos de trabajo e instrumentos que permiten
incorporar de manera sistemtica, explcita y transparente
la informacin sobre desempeo pasado, presente y futuro en cada uno de los procesos de toma de decisiones
en cada nivel de organizacin de las entidades pblicas,
durante cada fase del proceso presupuestario, fortalecien-
CONCEPTUALIZANDO UN POR
C8
Agosto de 2008
Elaborar
Informacin
desempeo
Establecer
Es un conjunto de metodologas, procesos de trabajo e instrumentos que permiten incorporar de manera sistemtica, explcita y transparente la informacin
sobre desempeo pasado, presente y futuro (pasado: por lo menos en el ao
fiscal anterior, presente: en lo que va del ejercicio fiscal corriente y con una
previsin al cierre del mismo; y previsto para un futuro inmediato, en el ao
fiscal para el cual se est formulando el proyecto de presupuesto) en cada uno
de los procesos de toma de decisiones en cada nivel de las organizaciones
pblicas durante cada fase del proceso presupuestario.
Evaluar
Ejecutar
servicio civil flexible y meritocrtico. La rigidez de la burocracia puede ser tanto o ms perjudicial que la rigidez
presupuestaria.
Por consiguiente, ser improbable que haya una mejora
significativa y sostenible a mediano plazo del proceso de
integracin plan y presupuesto, si slo se financia la construccin de metodologas y sistemas y se deja de lado el
financiamiento de actividades permanentes de formacin
de capacidades en todos los operadores pblicos relacionados con la gestin, particularmente de los mandos
intermedios y no se promueve la construccin de un servicio civil de carrera moderno, meritocrtico, flexible pero
tambin estable y altamente calificado.
Sistemas Administrativos C
NOTAS
(1) Extracto del Resumen Ejecutivo del Estudio que present el autor en
la IV Reunin de Directores de Presupuesto de la Regin de Amrica
Latina y el Caribe para la Efectividad en el Desarrollo y Gestin Presupuestaria para Resultados, que organiz el Banco Interamericano
de Desarrollo (BID) a travs de su Programa PRODEV, en Ciudad de
Mjico, el 11y 12 de Junio de 2008.
(2) Se considera que uno de los tipos de Evaluacin, segn su temporalidad, es la evaluacin ex tempore (o durante) o tambin conocido
con el nombre de Monitoreo.
Agosto de 2008
C9