swobodnego wyjazdu z kraju (art. 2 dyrektywy 68/360).
Do zakresu omawianej swobody należy też prawo wjazdu do kraju
przyjmującego. Wiąże się z nim zakaz wprowadzania przez pań-
stwa członkowskie wiz dla obywateli innych państw członkow-
skich (art. 3 dyrektywy 68/360). Wjazd do kraju przyjmującego
nie może być również uzależniony od odpowiedzi na pytanie o cel
i długość planowanego pobytu lub przedstawienie niezbędnych
środków finansowych na pobyt (wyrok Europejskiego Trybunału
Sprawiedliwości z dnia 30 maja 1991 roku, Sp. C-68/99, Komisja
przeciwko Holandii).
Kolejnym uprawnieniem wynikającym ze swobody przepływu osób
jest prawo do poszukiwania pracy. Prawo wspólnotowe przewi-
duje, że osobie przyjeżdżającej do danego kraju członkowskie-
go w celu poszukiwania pracy powinna zostać zagwarantowana
analogiczna pomoc ze strony urzędów pracy, jaka jest oferowa-
na obywatelom danego państwa.
Omawiana swoboda obejmuje również prawo do pobytu stałe-
go w państwie przyjmującym oraz prawo do nabycia mieszkania
własnościowego. Wspomniane uprawnienia stanowią naturalną
konsekwencję wykonywania pracy na terenie określonego prawa
członkowskiego i oznaczają obowiązek wydania pracownikowi
przez ten kraj pozwolenia na pobyt (na warunkach sprecyzowa-
nych w dyrektywie 68/360) oraz zakaz wprowadzania ograniczeń
w możliwości nabycia potrzebnego mieszkania (wyrok Europejskiego
Trybunału Sprawiedliwości z dnia 30 maja 1989 roku, Sp. 305/87,
Komisja przeciwko Grecji).
Kolejnymi uprawnieniami należącymi do swobody przepływu osób
jest prawo do równego traktowania w dostępie do zatrudniania,
wynagradzania i innych warunkach pracy oraz prawo do równego
traktowania w zakresie przywilejów socjalnych. Bliższą charakte-
rystykę tych uprawnień zawiera rozporządzenie 1612/68. Tytułem
przykładu można wskazać na zakaz jakakolwiek dyskryminacji ze
względu na obywatelstwo, obowiązek utrzymania miejsca pracy
dla pracownika migrującego na czas jego powrotu do kraju ojczy-
stego związanego z obowiązkiem odbycia służby wojskowej (wy-
rok z 15 października 1969 roku, Sp. 15/69, Ugliola), prawo dzieci
pracowników przemieszczających się do udziału w powszechnej
nauce szkolnej, łącznie z równym dostępem do stypendiów (wy-
rok z 3 czerwca 1974 roku, Sp. 9/74, Casagrande).
(Ograniczenia w zakresie swobody przemieszczania się)
Ograniczenia swobody przepływu osób wynikają one z art. 39 III
Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Ograniczenia
mogą być wprowadzone ze względu na porządek i bezpieczeń-
stwo publiczne oraz ochronę zdrowia. Ograniczenie omawianej
swobody jest uzasadnione tylko wtedy, jeżeli obiektywne okolicz-
ności wskazują, że postępowanie określonej osoby może poważ-
nie zagrażać podstawowym interesom społecznym w państwie
przyjmującym. Okoliczności uzasadniające stosowanie ograni-
czeń są rozumiane bardzo wąsko. Za okoliczności takie nie zosta-
ły uznane przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości na przykład
nielegalne posiadanie broni, jak również wcześniej wydane wyroki
w sprawach karnych, chyba że zachodzi uzasadnione przypusz-
czenie, że te nielegalne zachowania będą przez konkretną oso-
bę powtarzane (wyrok Trybunału z 26 lutego 1975 roku Sp. 30/77,
Bouchereau). Jeżeli chodzi o ograniczenia stosowane ze wzglę-
du na ochronę zdrowia, to mogą one dotyczyć osób cierpiących
na jedną z chorób wymienionych w załączniku do dyrektywy 64/
eurotomczak
221, a także innych „chorób i dolegliwości”, ale pod warunkiem,
że w kraju przyjmującym istnieją przepisy o ochronie obywate-
li przed takimi chorobami i dolegliwościami, a zagrożenie ma
charakter obiektywnie poważny i aktualny.
Pewnym ograniczeniem traktatowej swobody przemieszczania się
pracowników jest wyłączenie jej zastosowania w stosunku do zatrud-
niania w administracji publicznej (art. 39 IV TWE). Zakaz ten został
jednak w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości
ograniczony tylko do takich stanowisk, które w znacznym stopniu
wiążą się z wykonywaniem władzy zwierzchniej i odpowiedzialno-
ścią za ochronę ogólnych interesów państwa (wyrok z 12 lutego
1974 roku, Sp. 152/73, Sotgiu; wyrok z 26 maja 1982 roku, Sp.
149/79, Komisja przeciwko Belgii).
(Dostęp Polaków do rynków pracy państw członkowskich
Unii) Ustalenia w tym zakresie zostały przyjęte w 2001 roku
w czasie negocjacji z państwami kandydującymi. Wspólnota
zaproponowała wtedy możliwość ograniczenia dostępu do ryn-
ków pracy obecnych państw członkowskich na okres do 7 lat.
Przyjęto wtedy, tak zwaną formułę 2+3+2, która zakłada, że do-
stęp do lokalnych rynków pracy jest wolny już od dnia przyjęcia
nowych pastw, jednak może on zostać zamknięty na dwa lata. Po
tym okresie państwa członkowskie mają prawo do przedłużenia
okresu przejściowego najpierw o trzy, a potem o kolejne dwa lata
w oparciu o zagrożenie destabilizacji na ich rynku pracy. Polska
może w takim wypadku stosować klauzulę wzajemności.
Oznacza to, że dotychczasowi członkowie Unii Europejskiej będą
mogli opóźnić dostęp do swoich rynków pracy dla obywateli kra-
jów wstępujących maksymalnie przez 7 lat. Dziś trudno jeszcze
ostatecznie stwierdzić, czy i w jakim zakresie państwa członkow-
skie skorzystają z prawa do wprowadzenia ograniczeń. W oparciu
o aktualne doniesienia prasowe można stwierdzić, że pełne otwar-
cie rynków pracy dla Polaków nastąpi od dnia akcesji w Islandii, (Swobody unijne) Podstawowy cel powołania Wspólnoty (Unia celna) Ustanowienie takiego systemu dokonało się stopnio-
Irlandii, Czechach, Słowacji, Węgrzech, Słowenii, Litwie, Łotwie, Europejskiej jest stworzenie wspólnego obszaru gospodarcze- wo, w kilku etapach. Pierwszym z nich było utworzenie unii celnej,
Estonii. Swój rynek pracy otworzą z pewnymi ograniczeniami (na go. Realizacja tego celu opiera się na – swobodzie przepływu która polega na zlikwidowaniu między państwami członkowskimi
przykład wprowadzając maksymalne limity pracowników z no- towarów, swobodzie przepływu osób, swobodzie przepływu usług ceł i opłat o zbliżonym skutku oraz ujednoliceniu prawa i systemu
wych państw Unii) lub zamkną na 2 lata Szwecja, Dania, Holandia, oraz swobodzie przepływu kapitału. Określenie „cztery swobody celnego państw tworzących unię celną. W efekcie w kontaktach
Wielka Brytania, Hiszpania, Francja, Włochy, Malta, Grecja, Belgia, unijne” upowszechniło się w języku potocznym, do tego stopnia, z państwami trzecimi występuje jedna, wspólna taryfa celna, usta-
Finlandia, Cypr, Luksemburg. Wprowadzenie dłuższych okresów że używa się go jako słowa-klucza określającego zmiany jakie nawiana w Unii Europejskiej przez Radę. Decyzję w tym zakresie
przejściowych zapowiadają władze Niemiec i Austrii. (md) następują wraz z przyjęciem Polski do Unii Europejskiej. W naj- podejmuje Rada na wniosek Komisji Europejskiej (art. 26 Traktatu
bliższych dwóch numerach dodatku Eurotomczak przedstawi- ustanawiającego Wspólnotę Europejską). Wewnętrzne bariery cel-
my znaczenie wspomnianych pojęć oraz ewolucję ich rozumienia ne zostały zniesione w połowie 1968 roku. W tym samym okre-
w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Bieżący sie ustalono także wspólną taryfę celną wobec krajów trzecich.
numer dotyczy w całości swobody przepływu towarów oraz swo- Od tamtego czasu wewnętrzne kontrole celne zostały zniesione, choć
body przepływu osób (pracowników). utrzymane zostały kontrole graniczne. Zmienił się jednak ich cha-
rakter – przede wszystkim zaczęły one pełnić funkcje statystyczne,
(Swoboda przepływu towarów) Swoboda przepływu towarów na przykład związane z rejestracją wielkości handlu zagranicznego.
oznacza w największym skrócie to, że towary na całym obsza- Poza tym kontrole graniczne mają za zadanie zapewnić spełnienie
rze państw członkowskich Unii Europejskiej mogą przemieszczać przez wwożone towary odpowiednich wymogów technicznych i ja-
się bez żadnych ograniczeń i utrudnień. Nie istnieją żadne barie- kościowych. Kontrole graniczne mają również na celu obciążenie
ry, ani kontrole w obrocie między państwami członkowskimi, a to- towarów zagranicznych podatkiem (VAT, akcyza) według stawek
war legalnie wprowadzony do obrotu na terenie jednego z państw obowiązujących w kraju importera tak, aby nie były one bardziej
Unii Europejskiej może być sprzedawany na terytorium każdego konkurencyjne od opodatkowanych towarów krajowych.
innego kraju.
 (Ujednolicenie rynku wewnętrznego) Pod koniec lat 70 coraz wy-
raźniej dostrzegano, że na rynku wewnętrznym istnieją nadal róż-
norodne przeszkody handlowe, bariery techniczne (zróżnicowane
normy, przepisy) czy fiskalne (różne systemy podatkowe), które
utrudniały faktyczne stworzenie jednolitego rynku wewnętrznego,
czyli obszaru, który nie posiada wewnętrznych barier i granic, w
którym towary, osoby, usługi oraz kapitał mogą przepływać bez
żadnych przeszkód. Prace nad budową takiego jednolitego ryku
wewnętrznego na obszarze ówczesnej Europejskiej Wspólnoty
Gospodarczej zostały podjęte w połowie lat 80. Założenia ów-
czesnych prac zostały zawarte w dwóch fundamentalnych do-
kumentach:
(1) tzw. Białej Księdze o Urzeczywistnieniu Rynku Wewnętrznego
z 1985 roku – sporządzonej przez Komisję Europejską na zlece-
nie Rady (zakreślono w niej projekty ok. 300 rozporządzeń i dy-
rektyw, których wprowadzenie w życie miało doprowadzić do eli-
minacji barier fiskalnych, technicznych oraz fizycznych w obrocie
między państwami członkowskimi);
(2) Jednolitym Akcie Europejskim z 28 lutego 1986 roku – doku-
mencie stanowiącym pierwszą zasadniczą modyfikację Traktatu
Rzymskiego z 1957 roku, w którym przewidziano docelowy ter-
min utworzenia rynku wewnętrznego, wskazując datę 31 grud-
nia 1992 roku.
W konsekwencji, przez kolejne lata od czasu przyjęcia powyż-
szych dokumentów dokonano poważnego wysiłku polegające-
go na harmonizacji przepisów „wewnątrzrynkowych”. Skuteczne
ujednolicenie tych przepisów opierało się w znacznym stopniu na
wyraźnym rozszerzeniu w Jednolitym Akcie Europejskim możliwo-
ści podejmowania decyzji większością głosów w dziedzinach do-
tychczas podlegających regule jednomyślności. W konsekwen-
cji swoboda przepływu towarów została wprowadzona na terenie
Wspólnoty Europejskiej od 1 stycznia 1993 roku.
Swoboda przepływu towarów opiera się ona na kilku podstawo-
wych fundamentach.
(Zakaz wprowadzania ceł i podobnych opłat) W pierwszym rzę-
dzie na utworzeniu unii celnej, która – jak wskazano już powyżej
– obejmuje całą wymianę towarową i opiera się na zakazie sto-
sowania między państwami członkowskimi ceł przywozowych i
wywozowych oraz opłat wywierających podobne skutki, a także
na wprowadzeniu wspólnej taryfy celnej w ich stosunkach z kra-
jami trzecimi (art. 23 ust. 1 oraz art. 25 Traktatu ustanawiającego
Wspólnotę Europejską).
Bezcłowy obrót dotyczy tak zwanych towarów wspólnotowych, czyli
takich, które zostały wyprodukowane na terenie państwa członkow-
skiego lub co prawda pochodzą z kraju trzeciego, ale znajduje się
w swobodnym obrocie w jednym z państw członkowskich. Do tej
ostatniej grupy należą towary, od których przy imporcie do jedne-
go z państw Unii pobrano wszelkie obowiązujące w tym państwie
cła i opłaty o podobnym skutku, a równocześnie wspomniane cła
lub opłaty nie podlegają choćby częściowemu zwrotowi.
Jeśli chodzi o samo pojęcia „cła” i „opłaty o skutku podobnym do
ceł” to są ono rozumiane intuicyjnie. Ogólny charakter drugiego
ze wspomnianych pojęć ma na celu uniemożliwienie państwom
członkowskim „obejście” przepisów o zakazie stosowania ceł po-
2 eurotomczak
przez osiągnięcie takiego samego skutku w wyniku wprowadze-
nia różnego rodzaju opłat administracyjnych należnych od towa-
rów zagranicznych. O uznaniu danej opłaty za podobną do ceł
decyduje kryterium, czy taka opłata w równym stopniu obciąża-
łaby produkt krajowy, nie przekraczający granicy, czy też jej dole-
gliwość w stosunku do towaru sprowadzanego związana jest wła-
śnie z przekroczeniem przez niego granicy. Europejski Trybunał
Sprawiedliwości uznał za opłaty o skutku równoznacznym do ceł
niektóre opłaty administracyjne za odprawę graniczną, opłaty za
przepisowe badania fitosanitarne lub weterynaryjno-medyczne
zwierząt żywych, produktów zwierzęcych lub roślin sprowadza-
nych z zagranicy.
(Zakaz ograniczeń ilościowych w przywozie i wywozie) Elementem
polityki swobodnego przepływu towarów jest również zakaz sto-
sowania tzw. ograniczeń ilościowych w przywozie i wywozie oraz
środków wywierających podobny skutek (art. 28 Traktatu ustana-
wiającego Wspólnotę Europejską). Ilościowe ograniczenia w ob-
rocie towarami są środkami polityki państwa, które ograniczają
przywóz towarów poprzez zastosowanie kryterium liczby sztuk,
wartości, wagi itp.
Kwestii, czy dane ograniczenie jest sprzeczne z postanowieniami
Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską dotyczyło wiele
orzeczeń Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. W latach 70
Trybunał wypracował ta zwaną formułę Dassonville (na kanwie wy-
roku z 11 lipca 1974 roku, Sp. 8/74, Dassonville). Powyższa formuła
sprowadza się do przyjęcia zasady, że środkiem o skutku równo-
ważnym do ograniczeń ilościowych w rozumieniu art. 28 Traktatu
ustanawiającego Wspólnotę Europejską jest każda taka regula-
cja handlowa państw członkowskich, która może stworzyć bez-
pośrednio lub pośrednio, rzeczywiście lub potencjalnie, przeszko-
dy w handlu wewnątrz Wspólnoty. Formuła ta pomyślana została
jako bardzo pojemna, pozwalająca na dokonanie kontroli niemal
wszystkich ograniczeń handlowych. Została ona po kilku latach
nieznacznie zmodyfikowana w wyroku z 20 lutego 1979 roku, Sp.
120/78, Cassis de Dijon, w taki sposób, że Trybunał przyjął za-
sadę wedle której wszystkie towary produkowane zgodnie z pra-
wem w jednym państwie członkowskim i tam też sprzedawane,
zasadniczo mogą być wwożone i sprzedawane we wszystkich
pozostałych państwach członkowskich, członkowskich, o ile w
konkretnym przypadku nie stoją temu na przeszkodzie istotniej-
sze interesy ogółu.
W związku z tym ostatnim sformułowaniem pojawia się naturalnie
pytanie, czy istnieją (a jeśli tak to jakie) usprawiedliwione środ-
ki ograniczające swobodny handel? Według Trybunału należy na
nie odpowiedzieć twierdząco, ponieważ swobodny przepływ to-
warów nie jest wartością absolutną, nie podlegają żadnym ogra-
niczeniom. Na gruncie zmodyfikowanej formuły Dassonville ogra-
niczenia w przywozie towarów mogą być uznane za uzasadnione
w dwóch przypadkach.
Pierwszy wynika bezpośrednio z art. 30 Traktatu ustanawiające-
go Wspólnotę Europejską. Wskazany przepis określa 6 przyczyn
uzasadniających ustanowienie zakazów lub ograniczeń przywo-
zu, wwozu, tranzytu towarów, Należą tu takie wartości wspólne
dla ogółu obywateli, jak:
(1) moralność publiczna;
(2) porządek publiczny;
(3) bezpieczeństwo publiczne;
(4) ochrona zdrowia i życia ludzi oraz zwierząt lub ochrona ro-
ślin;
(5) ochrona majątku narodowego posiadającego wartość arty-
styczną, historyczną lub archeologiczną;
(6) ochrona własności przemysłowej i handlowej.
Z drugiej strony omawiane ograniczenia nie mogą jednak być
uznane za usprawiedliwione, jeżeli stanowią de facto wyraz sa-
mowolnej dyskryminacji lub zamaskowanego ograniczenia han-
dlu na rynku wewnętrznym.
Z czasem zaczęto postulować konieczność uwzględnienia tak-
że innych wartości (na przykład ochrony środowiska) jako uza-
sadniających ograniczenia swobodego przepływu towarów.
W tej sytuacji Europejski Trybunał Sprawiedliwości przyjął, że wpro-
wadzenie ograniczeń w przywozie towarów jest dopuszczalne ze
względu na cele wyższe. Zaliczono do nich między innymi potrze-
bę skutecznej kontroli podatkowej, publiczną ochronę zdrowia,
uczciwość wymiany handlowej, ochronę konsumentów, a także
ochronę środowiska.
Zasada swobodnego przepływu towarów została w sposób
zasadniczy zmodyfikowana dopiero w tzw. sprawie Keck (wyrok
Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z 24 listopada 1993
roku, Sp. C-267 i C-268/91, Keck). Zmiana polegała na wyraź-
nym ograniczeniu zakresu regulacji krajowych, jakie podlegają
badaniu pod kątem zgodności z wspólnotową zasadą swobody
przepływu towarów. Trybunał stwierdził bowiem, że poza zakre-
sem takiego badania pozostają regulacje państwowe, które ogra-
niczają jedynie sposoby sprzedaży jakiegoś towaru (to znaczy
określają kto, kiedy, jak i jakimi metodami może dany towar sprze-
dawać) pod warunkiem, że w równym stopniu dotyczą wszystkich
podmiotów gospodarczych i nie dyskryminują wyrobów z innych
państw członkowskich.
(Swoboda przepływu osób) Pojęcie swobody przepływu osób
zazwyczaj utożsamiane jest (zwłaszcza w relacjach prasowych
dotyczących negocjacji krajów kandydujących do członkostwa w
Unii Europejskiej) z dostępem obywateli „nowych krajów człon-
kowskich” (w tym i Polaków) do zachodnich rynków pracy. Nie
ulega przecież wątpliwości, że prawo do poszukiwania i wykony-
wania pracy na terenie całego rynku wewnętrznego Unii jest jed-
nym z najważniejszych aspektów tej swobody. Nie można jed-
nak przy tym zapominać, że swoboda przepływu osób (nie tylko
pracowników) obejmuje znacznie szerszy zakres, a mianowicie
całość problematyki związanej ze swobodnym przemieszczaniem
się, takimi jak system bezpieczeństwa socjalnego pracowników,
czy polityka socjalna. Z uwagi jednak na obszerny zakres swobo-
dy przepływu osób dalsze informacje ograniczone są do przed-
stawienia jednego aspektu omawianej swobody, to jest do swo-
body przemieszczania się pracowników.
(Źródła prawa dotyczące swobody przepływu pracowników)
Podstawowym źródłem uprawnień pracowników migrujących na
obszarze Unii Europejskiej jest art. 39 Traktatu ustanawiającego
Wspólnotę Europejską. Wskazany przepis stanowi, że swoboda
przemieszczania się pracowników zakłada zniesienie wszelkiej dys-
kryminacji ze względu na obywatelstwo pracowników w zakresie
zatrudniania, wynagradzania i innych warunków pracy. Z przepisu
tego wynika, że prawo to obejmuje następujące uprawnienia:
(1) do ubiegania się o zaproponowane przez pracodawcę miej-
sce pracy;
(2) do swobodnego wjazdu, pobytu i przebywania na terenie da-
nego państwa członkowskiego (w celu wykonywania pracy).
Niemniej jednak należy wyraźnie podkreślić, że Traktat ustana-
wiający Wspólnotę Europejską przewiduje również podstawy
prawne do wydawania wtórnego (czyli rozporządzeń i dyrektyw)
prawa wspólnotowego w dziedzinie swobody przepływu osób.
W tym zakresie wydane zostało szereg fundamentalnych aktów
prawnych, których nie sposób nawet wyliczyć (tytułem przykła-
du można wskazać np. rozporządzenie 1612/68 o swobodnym
przepływie pracowników wewnątrz Wspólnoty, czy dyrektywę 68/
360 o zniesieniu ograniczeń dotyczących podróżowania i poby-
tu pracobiorców państw członkowskich i członków ich rodzin we-
wnątrz Wspólnoty).
Kolejnym źródłem uprawnień pracowniczych są umowy między-
narodowe zawierane przez Wspólnoty Europejskie, np. układ
o stworzeniu Europejskiego Obszaru Gospodarczego (który roz-
szerzył zasady obowiązujące w tym zakresie na terenie Unii na
sygnatariuszy układu, czyli na przykład Norwegia), czy układ
stowarzyszeniowy Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej z Turcją
z 1963 roku.
Wreszcie należy zasygnalizować, że określone prawa i swobo-
dy obywatelskie wynikają z postanowień Traktatu ustanawiające-
go Wspólnotę Europejską dotyczących tak zwanego obywatel-
stwa Unii Europejskiej (art. 17 – 22 Traktatu). Obywatelstwo Unii,
zgodnie z art. 17 II Traktatu, posiada każda osoba posiadająca
obywatelstwo państwa członkowskiego, jednakże obywatelstwo
Unii uzupełnia, a nie zastępuje obywatelstwo narodowego. Do praw
wynikających z obywatelstwa Unii zalicza się prawo głosowania
i kandydowania w wyborach lokalnych w państwie pobytu oraz
wyborach do Parlamentu Europejskiego, korzystanie z ochrony
dyplomatycznej i konsularnej każdego państwa członkowskiego
w razie pobytu poza granicami Unii Europejskiej, prawo do skła-
dania petycji do Parlamentu Europejskiego, czy prawo do zwra-
cania się do Rzecznika Praw Obywatelskich.
(Kto może korzystać ze swobody przepływu osób) Wspólnotowe
prawo swobody przemieszczania się przysługuje osobie, która po-
siada obywatelstwo państwa członkowskiego Unii i jest pracobior-
cą w rozumieniu prawa wspólnotowego. Za pracobiorcę uznaje
się osobę związaną poleceniami pracodawcy oraz otrzymującą
wynagrodzenie lub świadczenie wzajemne. Warunki te są inter-
pretowane szeroko, w oderwaniu od wykładni krajowego przepi-
sów dotyczących zatrudnienia zawartych w prawie wewnętrznym
danego państwa członkowskiego.
(Uprawnienia wynikające ze swobody przepływu osób)
Swoboda przepływu osób obejmuje szeroki katalog uprawnień.
Należy tu przede wszystkim prawo do wyjazdu z kraju ojczystego,
którego odpowiednikiem jest zobowiązanie państwa ojczystego do
umożliwienia obywatelowi danego państwa i jego rodzinie
eurotomczak 3