swobody ( jak na przykład ochrona bilansu p łatniczego,
zapobieżenie zakłóceniom na rynku kapitałowym, możliwość
wprowadzenia w szczególnych okolicznościach kontroli dewi-
zowych). Zachowana została jednak możliwość ustanawiania
przez Wspólnotę tzw. klauzul tymczasowych, które mogą ogra-
niczać transakcje z krajami trzecimi na okres do sześciu miesię-
cy. Ponadto, odstępstwa od gwarantowanej prawem wspólno-
towym swobody przepływu kapitału mogą wynikać z potrzeby
zapewnienia bezpieczeństwa publicznego lub konieczności
przestrzegania innych wolności traktatowych.
( Swobodny przep ł y w kapita ł u a inne wolności
wspólnotowe) Podobnie jak w przypadku swobodnego prze-
pływu usług, jednoznaczne rozgraniczenie zakresu stosowa-
nia swobody przepływu kapitału i stosowania innych swobód
jest utrudnione. Przy rozstrzyganiu kwestii, na jaką swobodę
powołać się w danym wypadku pomocne jest orzecznictwo
Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości.
Precedensowy charakter w tej kwestii miał wyrok Trybunału z
dnia 31 stycznia 1984 roku ( Sp. 286/82 i 26/83, Luisi i Carbone).
Powyższe orzeczenie zostało wydane na tle następującej
sytuacji. Prawo włoskie wprowadzało ograniczenia w wyso-
kości dopuszczalnego wywozu dewiz z kraju. Tymczasem
dwoje obywateli włoskich znacznie przekroczyło ten limit. Chcąc
uniknąć wysokiej grzywny twierdzili, że potrzebowali znacz-
nych środków pieniężnych na cele turystyczne oraz na leczenie
w Niemczech i we Francji. Europejski Trybunał Sprawiedliwości
stanął na stanowisku, że skoro usługi mają z definicji charak-
ter odpłatny, to swoboda świadczenia usług musi obejmować
także prawo do transferowania środków pieniężnych na zapła-
tę za usługi uzyskiwane w innym państwie. W takim przypadku
transfery gotówkowe (których wysokość odpowiada zobowią-
zaniu wynikającymi z nabycia towaru lub usługi) nie powin-
ny być traktowane jak przepływ kapitału. Trybunał wprowadził
rozróżnienie na rzeczywisty i nierzeczywisty przepływ kapita-
łu. Ten pierwszy oznacza klasyczne korzystanie ze swobody
przepływu kapitału, natomiast nierzeczywisty transfer kapita-
łu jest de facto środkiem umożliwiającym korzystanie z innych
swobód unijnych. W konsekwencji Trybunał uznał, że Włosi
przewozili pieniądze na podstawie swobody przepływu usług
i rozstrzygnął sprawę na ich korzyść.
Podobne rozgraniczenia mogą być przeprowadzone w za-
kresie stosowania innych swobód traktatowych. Pracownik
pracujący przez wiele lat poza swoim państwem ojczystym
może przewozić do kraju pochodzenia swoje oszczędności –
niezależnie od ewentualnych ograniczeń swobody przepływu
kapitału – powołując się na uprawnienia wynikające z prawa do
swobodnego przemieszczania się osób. Jeżeli jednak przewo-
żona przez niego kwota będzie przekraczała sumę, którą pra-
cownik ten mógł realnie zaoszczędzić ze swoich dochodów
z pracy, to taki transfer podlegać będzie uregulowaniom doty-
czącym swobody przepływu kapitału.
Podobnie podmiot prowadzący działalność gospodarczą może
dokonywać transferu środków niezbędnych dla potrzeb tej dzia-
łalności. Przedsiębiorca może więc przykładowo zakupić miesz-
kanie, jeżeli ma ona służyć celom prowadzonej działalności –
co się z tym wiąże przedsiębiorca może dokonać koniecznego
dla dokonania tego zakupu transferu pieniędzy w powołaniu się
na swobodę prowadzenia działalności gospodarczej; taki wnio-
eurotomczak
sek wynika z wyroku Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości
z dnia 30 maja 1989 roku Sp. 305/87, Komisja przeciwko Grecji
(nabywanie nieruchomości). Jeżeli jednak transfer środków
pieniężnych jest w istocie inwestycją – na przykład zakup biu-
rowca, którego część będzie wynajmowana osobom trzecim
– to dopuszczalność takiej transakcji będzie oceniana przez
pryzmat swobody przepływu kapitału.
(Bilans negocjacji akcesyjnych Polski) W zakresie swobo-
dy świadczenia usług Polska zadeklarowała gotowość wdroże-
nia całości dorobku prawnego Unii Europejskiej. Ograniczenia
tej swobody sprowadzą się do kilku wyjątków. Polska uzyska-
ła na przykład zgodę na opóźnienie do 31 grudnia 2007 roku
wdrożenia przepisów dotyczących minimalnego poziomu
funduszy własnych banków spółdzielczych w wysokości 1 mi-
liona euro. Stałe wyłączenie spod działania prawa wspólnoto-
wego (a ściślej art. 2 dyrektywy bankowej 2000/12/EC) obję-
ło m.in. Spółdzielcze Kasy Oszczędnościowo-Kredytowe oraz
Bank Gospodarstwa Krajowego.
Jeżeli chodzi o swobodę przepływu kapitału to Polska uzyskała
zgodę na wprowadzenie okresów przejściowych, podczas któ-
rych uregulowania dotyczące tej swobody nie będą stosowane.
Najistotniejsze i najbardziej znane ograniczenia dotyczą moż-
liwości nabywania nieruchomości położonych w Polsce przez
obywateli innych państw Unii.
Już od dnia 1 maja 2004 roku cudzoziemcy z państw Unii będą
mogli bez ograniczeń kupować w Polsce nieruchomości na cele
inwestycyjne. Jednak przez okres pięciu lat od daty uzyskania
członkostwa w Unii Europejskiej Polska będzie mogła stosować
wobec obywateli Unii Europejskiej przepisy ustawy o nabywaniu
nieruchomości przez cudzoziemców (co oznacza utrzymanie
wymogu uzyskania zezwolenia Ministra Spraw Wewnętrznych
i Administracji na nabycie nieruchomości) w odniesieniu do (Swobody unijne – ciąg dalszy) Poprzedni numer Eurotomczaka wedle której zakazane jest wprowadzanie ograniczeń świad-
tzw. drugich domów. Chodzi o lokale lub domy mieszkalne dotyczył swobody przepływu towarów oraz swobody przepływu czenia usług przez obywateli państw członkowskich na rzecz
lub działki rekreacyjne, o ile obywatel państwa członkowskie- osób. Poza wspomnianymi wolnościami wspólny obszar gospo- obywateli z innych państw Unii. Istotą tej swobody jest więc
go nie zamierza osiedlić się w Polsce na stałe. Z tej ostatniej darczy tworzą swoboda przepływu usług (oraz związana z nią zakaz dyskryminowania osoby lub podmiotu gospodarczego ze
kategorii wyłączono nabywanie nieruchomości o charakterze swoboda prowadzenia działalności gospodarczej) i swoboda względu na jego obywatelstwo lub pochodzenie, prawo wybo-
rekreacyjnym w celu prowadzenia działalności gospodarczej, przepływu kapitału. Omówieniu tych ostatnich swobód poświęco- ru miejsca działalności, prawo do przemieszczania się i pobytu
a także nabywanie nieruchomości przez osoby zamieszkałe na ny jest niniejszy numer naszego eurododatku. usługodawcy lub usługobiorcy. Omawiana swoboda obejmu-
terenie Polski przez okres czterech lat przed nabyciem nieru- je również zniesienie wymogu posiadania stałej siedziby usłu-
chomości. W tych ostatnich sytuacjach obywatele państw Unii (Swoboda przepływu usług) W rozumieniu prawa wspólnoto- godawcy w kraju świadczenia usługi. W konsekwencji swobo-
będą mogli nabywać nieruchomości niezależnie od tego, czy wego usługi to świadczenia wykonywane odpłatnie, których nie da przepływu usług oznacza między innymi równy dostęp do
zamierzają zamieszkać na stałe w Polsce. dotyczą uregulowania odnoszące się do swobodnego przepły- zamówień publicznych, korzystanie z ułatwień oferowanych
wu towarów, kapitału i osób. Usługi obejmują m.in. działalność przez państwa członkowskie dla firm europejskich na teryto-
Przez okres dwunastu lat od daty uzyskania członkostwa o charakterze przemysłowym, handlowym, rzemiosło oraz wyko- rium całej Unii.
w Unii Europejskiej Polska będzie mogła stosować wobec oby- nywanie tzw. wolnych zawodów (art. 50 I Traktatu ustanawiają-
wateli państw Unii przepisy ustawy o nabywaniu nieruchomości cego Wspólnotę Europejską). Przyjęta w prawie wspólnotowym (Zakres stosowania swobody świadczenia usług) Uregulowania
przez cudzoziemców w odniesieniu do nieruchomości rolnych definicja usług wskazuje na to, że wykonywane świadczenie dotyczące swobody przepływu usług odnoszą się do świadczeń,
i leśnych. Okres przejściowy nie obejmuje rolników indywidu- może być uznane za usługi, jeżeli nie jest regulowane przepisami które w jakiś sposób „przekraczają granicę” państw członkowskich
alnych prowadzących działalność rolniczą na zasadach samo- dotyczącymi innych swobód wspólnotowych. W wielu wypad- Unii, wykonywanych w skali ponadpaństwowej. Postanowienia
zatrudnienia w Polsce, pod warunkiem dzierżawy i uprawiania kach jednoznaczne rozgraniczenie swobody przepływu usług Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską mają zatem
przez nich nieruchomości przez okres trzech lub siedmiu lat od innych swobód jest utrudnione. zastosowanie w sytuacji, gdy usługodawca prowadzi działal-
(zależnie od położenia) przed jej nabyciem. (md) ność w innym kraju Unii Europejskiej niż usługobiorca lub też
Swoboda przepływu usług sprowadza się do przyjęcia zasady, gdy sama usługa zostaje „przesłana” z jednego państwa Unii
 do drugiego. W innych wypadkach świadczenie usług regulu-
je prawo krajowe.
O swobodnym przep ł y wie usług można mówić w trzech
wariantach.
Po pierwsze, gdy usługodawca udaje się na jakiś czas do
kraju usługobiorcy, aby wykonać usługę w innym kraju człon-
kowskim, na przykład, gdy przedsiębiorca budowlany z jedne-
go państwa świadczy usługi na terenie innego państwa Unii.
W t ym w ypadku – aby korz ystać z gwarancji swobody
przepływu usług – usługodawca musi posiadać obywatelstwo
jednego z państw członkowskich Unii, sama zaś przynależność
państwowa klienta nie odgrywa tu żadnej roli.
Po drugie, gdy usługobiorca udaje się do kraju usługodawcy
i tam przyjmuje świadczenie, na przykład w celach leczniczych,
czy turystycznych. W tym wariancie na swobodę przepływu
usług może się powoływać usługobiorca mający obywatelstwo
państwa członkowskiego Unii.
Po trzecie, gdy usługodawca i usługobiorca z różnych państw
członkowskich Unii pozostają w swoich krajach, a t ylko
usługa „przekracza” granicę – do tej kategorii należy na
przykład emisja programu telewizyjnego. W tej ostatniej
sytuacji na wspólnotowe prawo swobody świadczenia usług
powoływać się może usługodawca, który posiada obywatel-
stwo państwa członkowskiego Unii i swoją usługę przekazu-
je dowolnemu klientowi w innym państwie należącym do Unii,
albo obywatel państwa członkowskiego, który chce odebrać
świadczenie od dowolnego usługodawcy z innego państwa
członkowskiego Unii. Taki wniosek wynika z wyroku Europejskiego
Trybunału Sprawiedliwości z dnia 25 lipca 1991 roku ( Sp. C-76/
90, Sager przeciwko Dennemeyer).
(Swoboda świadczenia usług a prawo prowadzenia działal-
ności gospodarczej) Świadczenie usług często jest związane
z prowadzeniem działalności gospodarczej. W prawie wspólno-
towym nie występują jednoznaczne uregulowania pozwalające
wyodrębnić obie formy działalności. Tymczasem z takim odróż-
nieniem wiążą się znaczące konsekwencje prawne.
Istota swobody działalności gospodarczej polega na tym, że
obejmuje ona prawo dostępu do działalności na zasadach
samozatrudnienia, jak również prawo zakładania i prowadze-
nia przedsiębiorstw (w tym zwłaszcza spółek), z zachowaniem
warunków ustalonych w ustawodawstwie kraju, w którym dzia-
łalność jest podejmowana (art. 43 II Traktatu ustanawiającego
Wspólnotę Europejską). Z takiej definicji wynika, że prowadze-
nie działalności gospodarczej oznacza w praktyce koniecz-
ność zarejestrowania w tym kraju działalności gospodarczej.
Obowiązek zarejestrowania działalności w innym państwie
członkowskim (niezależnie od zarejestrowania działalności
w kraju ojczyst ym) nie stanowi jedynego ograniczenia
w prowadzeniu działalności gospodarczej. Na przykład dla
zatrudnienia w kraju goszczącym pracowników z innych krajów
członkowskich Unii należy spełnić wymogi dotyczące zezwo-
lenia na pracę, czy zezwolenia na pobyt.
2 eurotomczak
W przypadku świadczenia usługi w innym kraju Unii rejestracja
nie jest wymagana. Ponadto, nawet w wypadku, gdy wykonanie
usługi wymaga sprowadzenia pracowników z kraju ojczystego,
to w ramach swobody usług wykonawca nie musi uzyskiwać
dla nich zezwoleń na pracę. Swoboda świadczenia usług za-
kłada także zakaz stosowania dyskryminacyjnych ograniczeń
wynikających z wymogu posiadania określonego obywatelstwa,
zameldowania, czy członkostwa w organizacji zawodowej.
Jak wynika z art. 50 II Traktatu ustanawiającego Wspólnotę
Europejską osoba świadcząca usługi może, w celu ich wykonania
czasowo, działać na terytorium Państwa [Członkowskiego], dla
którego usługi te są przeznaczone. Wspomniany przepis wska-
zuje pośrednio kryterium wyodrębniające świadczenie usług od
prowadzenia działalności gospodarczej. Interpretację przyto-
czonego przepisu zawiera orzeczenie Europejskiego Trybunału
Sprawiedliwości z dnia 30 listopada 1995 roku, Sp. C-55, Gebhard.
Trybunał określił w nim dwie kluczowe zasady.
Po pierwsze za główne kryterium różnicujące swobodę świad-
czenia usług i działalności gospodarczej uznał czas wykonywa-
nia usługi oraz regularność i częstotliwość świadczenia usług.
I tak na przykład jeżeli główna siedziba wykonawcy pozosta-
je w kraju ojczystym, a jego działalność w innym państwie
członkowskim ma charakter incydentalny i jest wykonywana
nieregularnie to powinna być traktowana jako świadczenie
usługi w rozumieniu prawa wspólnotowego. Inna kwalifikacja
będzie uzasadniona, gdy podmiot świadczący usługi utrzyma
siedzibę w kraju ojczystym, ale w innym państwie członkow-
skim posiada biuro, adres pocztowy, wypracowuje tam znacz-
ną część obrotów, a jego działalność będzie długotrwała lub
regularna. Taką sytuację należy uznać za prowadzenie działal-
ności gospodarczej.
Po drugie z treści wspomnianego orzeczenia Trybunału wynika,
że dla celów wykonywania usług w kraju goszczącym usługo-
dawca z innego państwa członkowskiego ma prawo ustanowić
tam na okres przejściowy odpowiednią infrastrukturę, taką jak
biuro, czy sprzęt konieczny do wykonania usługi.
(Ograniczenia swobody prowadzenia działalności gospo-
darczej i swobody przepływu usług) Traktat ustanawiają-
cy Wspólnotę Europejską przewiduje dwa rodzaje ograniczeń
swobody prowadzenia działalności gospodarczej i swobody
przepływu sług.
Po pierwsze, zgodnie z art. 45 I i art. 55 Traktatu postanowie-
nia dotyczące tych swobód nie odnoszą się do takiej dzia-
łalności, która wiąże się, nawet przejściowo, z wykonywa-
niem władzy publicznej. Europejski Trybunał Sprawiedliwości
wyraźnie wskazał na konieczność restrykcyjnego stosowania
tego ograniczenia (wyrok z dnia 21 czerwca 1974 roku, Sp. 2/
74, Reynes). Trybunał stwierdził między innymi, że zawód jako
kategoria może być tylko wtedy wyłączony ze swobody świad-
czenia usług i prowadzenia działalności gospodarczej, jeże-
li jego wykonywanie nieodłącznie związane jest z funkcjami
władzy państwowej. Jeżeli jednak w danym zawodzie możliwe
jest wykluczenie cudzoziemców tylko z tych obszarów działal-
ności zawodowej, które ściśle dotyczą wykonywania władzy
państwowej, przy jednoczesnym zapewnieniu swobody wy-
konywania zawodu w pozostałym zakresie, to należy przyjąć
rozwiązanie mniej restrykcyjne.
Drugie ograniczenie swobody prowadzenia działalności
gospodarczej i świadczenia usług związane jest z konieczno-
ścią ochrony porządku i bezpieczeństwa publicznego, a także
względami ochrony zdrowia (art. 46 I). Wszelkie tego typu ogra-
niczenia nie mogą jednak mieć charakteru dyskryminującego,
a co więcej muszą być proporcjonalne (współmierne) do wagi
chronionego dobra. Za dopuszczalne uznaje się w praktyce
takie ograniczenia wynikające z prawa krajowego, które służą
szerokim interesom społecznym i są obiektywnie uzasadnione,
na przykład względami ochrony konsumenta, ochrony danych
osobowych, czy ochrony środowiska. Tego rodzaju ogranicze-
nia nie mogą mieć jednak na celu ochrony krajowych przed-
siębiorców przed konkurencją ze strony podmiotów z innych
państw członkowskich Unii.
(Swoboda świadczenia usług a swoboda przep ł ywu
towarów) Zakres stosowania swobody przepływu usług trudno
precyzyjnie oddzielić od zakresu stosowania swobody przepły-
wu towarów (tej ostatniej swobodzie poświęcony był poprzedni
dodatek Eurotomczak).
W uproszczeniu można powiedzieć, że towary mają formę
materialną, a usługi niematerialną; usługi to czynności pro-
wadzące do jakiegoś efektu. W praktyce dość często poja-
wiają się wątpliwości, na jaką swobodę należy powoływać się
w danej sytuacji.
Europejski Trybunał Sprawiedliwości stwierdził na przykład,
że do emisji programów radiowych i telewizyjnych odnosi się
zawsze swoboda świadczenia usług (wyrok z dnia 30 kwiet-
nia 1974 roku, Sp. 155/73, Sacchi). Swoboda przepływu towa-
rów dotyczy natomiast handlu materiałami, nagraniami i filma-
mi, służącymi do emitowania programów telewizyjnych, czy
radiowych.
Innym przykładem może być kwalifikacja dystrybucji materia-
łów reklamowych. W wyroku z dnia 7 marca 1990 roku ( Sp. C-
362/88, INNO ) Europejski Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że
dystrybucję materiałów reklamowych w sąsiednim państwie
członkowskim Unii obejmuje swoboda przepływu towarów,
skoro materiały te mają na celu skłonienie konsumentów do
dokonania zakupów w danym w państwie członkowskim.
W innej sprawie Trybunał stwierdził, że rozpowszechnianie
ulotek reklamowych należy do swobody świadczenia usług
(wyrok z dnia 24 marca 1994 roku, Sp. C-275/92, Schindler).
W tej ostatniej sprawie chodziło o masową dystrybucję ulotek
reklamowych, listów oraz losów w ramach prowadzonej lote-
rii. Trybunał uznał, że działalność taka zmierza do zachęce-
nia i umożliwienia udziału w loterii (która jest usługą), sam zaś
wwóz i rozdział materiałów reklamowych służy osiągnięciu ta-
kiego rezultatu, a nie jest celem samym w sobie.
(Swoboda świadczenia usług a swoboda przep ł ywu
kapitału) Europejski Trybunał Sprawiedliwości wydał również
kilka orzeczeń dotyczących stosunku swobody przepływu usług
do swobody przepływu kapitału. Trybunał uznał na przykład,
przewożenie pieniędzy, które mogą służyć jako środek zapła-
ty za świadczone za granicą usługi nie stanowią przepływu ka-
pitału (wyrok z dnia 31 stycznia 1984 roku, Sp. 286/82 i 26/83,
Luisi i Carbone). Trybunał uznał również, że ograniczenia – do-
puszczalne na podstawie przepisów o swobodzie przepływu
kapitału – nie powinny zakłócać swobody świadczenia w innym
kraju Unii Europejskiej usług finansowych, czy ubezpieczenio-
wych, do wykonywania których konieczna jest swoboda obra-
cania tam środkami pieniężnymi.
(Kształtowanie swobody przepływu kapitału) Swoboda
przepływu kapitału została ustanowiona na podstawie Traktatu
Rzymskiego z 1957 roku. Jego postanowienia przewidywały
zniesienie wszelkich restrykcji dotyczących przepływu kapi-
tału należącego do osób mieszkających na stałe w krajach
członkowskich oraz wprowadzenie zakazu dyskryminacji
w inwestowaniu kapitału.
W praktyce omawiana swoboda miała początkowo bardziej ogra-
niczony charakter w porównaniu z innymi wolnościami wspól-
notowymi. Art. 67 Traktatu Rzymskiego (w wersji pierwotnej,
anulowanej następnie Traktatem Amsterdamskim z 1997 roku)
stwierdzał mianowicie, że znoszenie ograniczeń krajowych ma
nastąpić jednie w stopniu koniecznym do zapewnienia właściwego
funkcjonowania Wspólnego Rynku. Sformułowanie takie było
wyrazem ówczesnej postawy państw powstającej Europejskiej
Wspólnoty Gospodarczej, które dążyły do zachowania wpływu
na przepływ kapitału, a w konsekwencji na kontrolę procesów
makroekonomicznych i monetarnych. Ograniczoną rolę swobo-
dy przepływu kapitału potwierdził również Europejski Trybunał
Sprawiedliwości, który w 1981 roku stwierdził, że na ówczesnym
stadium integracji europejskiej pełna swoboda przepływu ka-
pitału może zagrozić polityce gospodarczej tego czy innego
państwa albo spowodować zakłócenie jego bilansu płatnicze-
go, co w konsekwencji może doprowadzić do naruszenia pra-
widłowego funkcjonowania Wspólnego Rynku (wyrok z dnia 11
listopada 1981 roku, Sp. 203/80, Casati).
Na mocy Traktatu Rzymskiego Rada uzyskała kompetencję do
konkretyzowania stopnia liberalizacji przepływu kapitału, jaki
będzie wystarczający do zapewnienia właściwego funkcjonowa-
nia Wspólnego Rynku. Rada określiła zasady i zakres liberaliza-
cji w tym zakresie w dwóch dyrektywach – Pierwszej Dyrektywie
z dnia 11 maja 1960 roku oraz Drugiej Dyrektywie z dnia 18
grudnia 1962 roku. Wprowadziły one podział transakcji finanso-
wych na kilka kategorii, z których część została w pełni zlibera-
lizowana (na przykład transfer kapitału w celu założenia przed-
siębiorstwa, czy nabycia nieruchomości), zaś część w ogóle
wykluczona spod swobody przepływu kapitału (przede wszyst-
kim transakcje o charakterze spekulacyjnym, które mogą wywo-
ływać zakłócenia na rynku walutowym i monetarnym).
(Aktualne zasady swobody przepływu kapitału) Wyraźny
prze łom w procesie liberalizacji transakcji kapitałow ych
nastąpił w latach dziewięćdziesiątych, w szczególności na mocy
postanowień Traktatu z Maastricht. Z końcem 1993 roku prze-
stały obowiązywać wprowadzone wcześniej liczne „klauzu-
le bezpieczeństwa” w zakresie respektowania omawianej
eurotomczak 3