Por Manuel Privat, asesor legal del Sindicato Unitario de Trabajadores del Poder Judicial,

adjunto de docencia del curso de Derecho Laboral General en la PUCP y docente del
Centro de Formacin Continua de PUCP
A propsito de su ms reciente pronunciamiento, el pleno jurisdiccional del Tribunal
Constitucional (TC), una vez ms, ha hecho primar el derecho a la negociacin colectiva
sobre otros intereses de relevancia constitucional como el equilibrio presupuestal. En
efecto, el TC ha decidido declarar la inconstitucionalidad parcial de las Leyes de
Presupuesto del Sector Pblico de cuatro perodos consecutivos: referidas a los aos
fiscales 2012 y 2013, Leyes 29812 y 29951, respectivamente; y por conexin, dado que
prolongan la situacin de hecho inconstitucional , aquellas referidas a los aos fiscales
[1]

2014 y 2015, Leyes 30114 y 30182; toda vez que algunas disposiciones de las citadas
normas restringen ilegtimamente el derecho de los trabajadores pblicos a negociar
mejoras salariales.
La historia de la negociacin colectiva en el sector pblico, como es el caso de muchos
otros derechos sociales y polticos reconocidos ahora en nuestro pas, se inici con la
plena negacin de su reconocimiento, para luego, con el paso de los aos, ir
conquistando poco a poco la mayora de los atributos de los que hoy goza. As, fue el
Decreto Ley 11377 el que durante aproximadamente 34 aos regul, por primera vez,
este derecho para los trabajadores pblicos . La norma en cuestin, fue categrica al
[2]

excluir la posibilidad de que los trabajadores pblicos puedan sindicalizarse.

No fue sino hasta el ao 1984, cuando se promulg el Decreto Legislativo 276 (y que
derog el Decreto Ley 11377) que, en rigor, ya se pudo hablar de derechos como
sindicalizacin y negociacin colectiva en el Sector Pblico. As, el artculo 24 de dicha
norma reconoce como un derecho de los servidores pblicos de carrera la posibilidad de
constituir sindicatos con arreglo a ley.

No obstante, el avance en materia de

reconocimiento de derechos a nivel colectivo no fue total, ya que el artculo 44 del mismo
dispositivo excluye la posibilidad de que la entidad a la cual se adscribe el sindicato
negocie conceptos remunerativos, bajo sancin de nulidad .
[3]

Si bien a nivel constitucional el derecho a la negociacin colectiva se encuentra

plenamente reconocido desde el ao 1979, lo cierto es que la efectividad en el ejercicio
de ese y muchos otros derechos slo puede ser medida cuando entra en

contacto con la realidad. As, a travs de la aplicacin del control de constitucionalidad,

diversas judicaturas y tribunales han logrado solventar las limitaciones que plantean el
Decreto Legislativo 276 y las normas que lo modifican.
En ese sentido, es preciso sealar el papel que ha desempeado el TC con la emisin de 3
sentencias de inconstitucionalidad en materia de negociacin colectiva en el sector
pblico y que delimitan la situacin actual de este derecho:
La primera, recada en el expediente 008-2005-PI/TC, Juan Jos Gorriti y ms de cinco
mil ciudadanos c. Congreso de la Repblica, referida a la constitucionalidad de la Ley
Marco del Empleo Pblico, Ley 28175. La sentencia, adems de desarrollar temas como el
desarrollo de la funcin pblica conforme a la Constitucin y la carrera administrativa
como bien jurdico constitucional, remarca que la Constitucin reconoce los derechos de
sindicacin y huelga de los trabajadores pblicos, teniendo en consideracin aquellas
restricciones que la propia Constitucin establece ; sin embargo, aade, dichas
[4]

restricciones deben encontrarse en consonancia con los tratados internacionales firmados

y ratificados por el Per.
La segunda, a propsito del expediente 00018-2013-PI/TC, 34 congresistas de la
Repblica c. Congreso de la Repblica, referida a la constitucionalidad de la Ley 30057,
Ley del Servicio Civil. Un dato particular de este fallo fue el empate de votos al momento
de resolver la controversia. No obstante, el ltimo prrafo del fundamento 61 del citado
fallo fue certero al sealar que la negociacin colectiva tiene como finalidad mejorar las
condiciones de empleo de los trabajadores en general, para as alcanzar bienestar y
justicia social en un contexto de coordinacin econmica y equilibrio social . En esa lnea
[5]

de razonamiento, el fundamento 74 de dicha ejecutoria hace hincapi en que si bien la

negociacin colectiva en el sector pblico presenta ciertas dificultades dado que las
remuneraciones de sus trabajadores se determinan por la Ley del Presupuesto de la
Repblica, no es razn suficiente para excluir a las organizaciones sindicales de
trabajadores pblicos de toda participacin en el establecimiento de sus beneficios
econmicos, siempre que se respete el lmite constitucional del presupuesto equitativo y
equilibrado. El TC respalda este argumento en lo sostenido por el Comit de Libertad
Sindical de la OIT en las recomendaciones incluidas en el caso 2690 conocido por dicho
rgano. Finalmente, el TC impone un plazo de 90 das al Congreso de la Repblica, con la
finalidad de que establezca mecanismos idneos, distintos a la negociacin colectiva, que
permitan

el

dilogo

remunerativos .
[6]

entre

los

trabajadores

pblicos

el

Estado

sobre

temas

El tercero, y ms reciente, es el recado en los expedientes: 0003-2013-PI/TC, 00042013-PI/FC y 0023-2013-PI/TC, Caso Ley de Presupuesto Pblico. A efectos de realizar
una mejor distribucin en el anlisis proponemos segmentar los fundamentos utilizados
por el TC en funcin a los temas abordados y que desarrollan el derecho a la negociacin
colectiva en el sector pblico. Con dicha finalidad, planteamos el siguiente cuadro:

Tema abordado en la sentencia:

Derecho de negociacin
colectiva

Condiciones de trabajo y/o

empleo (en el marco de una
negociacin colectiva)

N de
fundamento:

Posicin del Tribunal Constitucional:

43

La titularidad del derecho a la negociacin

colectiva es inherente a los trabajadores del
servicio pblico (as lo manifiesta el TC y lo
reconocen ambas partes dentro de la
controversia).

45

El silencio del artculo 42 de la Constitucin

acerca de la titularidad del derecho de
negociacin colectiva de los trabajadores
pblicos no puede entenderse de forma
excluyente.

46

Los derechos de sindicacin, huelga y

negociacin colectiva recogidos en el artculo
28 de la Constitucin tambin son de
titularidad de los trabajadores pblicos.

47

Una interpretacin institucional de los derechos

de sindicalizacin y huelga lleva a la
conclusin de que el artculo 42 de la
Constitucin consagra el derecho a la
negociacin colectiva.

49

Dicha interpretacin guarda coherencia con el

principio-derecho de igualdad. Cualquier otra
interpretacin que excluya el derecho a la
negociacin colectiva del plexo de derechos del
trabajador pblico sera sesgada.

60

Comprenden a aquellas medidas orientadas a

proteger, otorgar facilidades y garantas de
carcter sindical a los representantes de los
trabajadores. Tambin forman parte de estos
conceptos los mecanismos que permitan la
solucin o prevencin de conflictos de
naturaleza laboral.

Lmites al derecho
negociacin colectiva

62

De igual forma, comprende la posibilidad de

que entre trabajadores y empleadores se
alcancen acuerdos relacionados con el
incremento de remuneraciones.

57

Al ser un derecho de configuracin legal, el

legislador puede establecer parmetros al
derecho de negociacin colectiva para delimitar
o configurar el contenido protegido, establecer
condiciones a su ejercicio, as como sealar las
restricciones y limitaciones a las cuales se
somete.

63

No es inconstitucional que, por afectacin al

principio de igualdad, el legislador establezca
un rgimen jurdico diferenciado segn el
proceso de negociacin en el que los acuerdos
afecten a los trabajadores pblicos, a los
trabajadores del sector privado, o a ambos. Esto
en atencin a los principios constitucionales
que regulan el rgimen presupuestal del Estado.

65

El bien comn y el hecho de que la negociacin

colectiva en materia de remuneraciones y otros
beneficios tenga relacin directa con el manejo
del presupuesto del Estado generan que se
puedan establecer parmetros normativos o la
intervencin del Estado en las negociaciones
del mbito pblico, sin que ello implique su
inconstitucionalidad.

67

La negociacin colectiva es un proceso de

dilogo y flexibilizacin de posturas a las que
se someten ambas partes involucradas. Desde
un inicio, la negociacin por parte del Estado
deber observar la buena fe y el compromiso
estricto de las obligaciones asumidas al
entablarse la negociacin. La aprobacin final
llevada a cabo por el parlamento velar, entre
otros, por que el Estado no asuma una deuda
pblica desproporcionada, aun cuando las
demandas sociales as lo exijan.

68

Si bien el rgimen que prescribe el captulo IV

del Ttulo lll de la Ley del Servicio Civil
contiene
algunas
disposiciones
sobre
negociacin colectiva, la misma no resulta
aplicable a todas las entidades pblicas. (No
obstante el TC no se pronuncia sobre la
constitucionalidad de dicha norma).

la

Desarrollo legal insuficiente en

materia
de
negociacin
colectiva de los trabajadores
pblicos

Declaracin
de
inconstitucionalidad de normas
por conexin o consecuencia

Los

fundamentos

arriba

95

esquematizados,

El TC puede extender la declaracin de

inconstitucionalidad a todas aquellas otras
disposiciones que se encuentren ligadas a los
dispositivos impugnados a travs de un proceso
de inconstitucionalidad, sea por conexin o
consecuencia. As, la relativizacin del
principio de congruencia es posible conforme
al artculo 78 del CPC para todos aquellos
casos en donde las disposiciones declaradas
inconstitucionales se encuentren vinculadas por
conexin o consecuencia, y sean del mismo
rango o alguno inferior.
condujeron

que

el

TC

declare

la

inconstitucionalidad parcial de las Leyes de Presupuesto (mencionadas al inicio de este

artculo), en tanto proscriben la posibilidad de negociar colectivamente por conceptos
remunerativos.
A criterio del Tribunal, los trabajadores pblicos gozan del derecho a negociar
colectivamente respecto de aquellas materias que inciden en su relacin laboral, entre las
que se encuentran los aumentos salariales. No obstante, dicho poder de negociacin en el
Estado se encontrar circunscrito al equilibrio del presupuesto pblico, para lo cual
deber ponderarse la necesidad de establecer lmites a los incrementos dispuestos por
negociacin colectiva, mediante aprobacin legislativa del convenio colectivo, en aras de
proteger al Estado de circunstancias polticas, econmicas y sociales especficas, que
resulten manifiestamente adversas para el pas[7].
Es preciso subrayar que el TC ha decidido decretar la vacatio sententiae del punto
resolutivo No. 1 de la sentencia. En ese sentido, ser recin la legislatura ordinaria del
perodo 2016-2017 la que tendr la responsabilidad de regular las negociaciones
colectivas observadas, para lo cual dispondr de un plazo mximo de un ao. La nueva
ley, que regule materias similares a las acotadas en este caso por el TC, deber precisar
si ser necesaria la aprobacin legislativa del convenio colectivo o acuerdo, y deber
determinar en qu nivel se llevar a cabo la negociacin. Esto, en un marco en el cual la
emisin de la sentencia coincide con la convocatoria a elecciones generales en el pas.
Obviar este hecho, implicara afectar de manera directa a la nueva composicin
parlamentaria, as como la posibilidad de consensuar, en palabras del TC, un proyecto
legislativo que tenga en cuenta tambin el inters nacional[8].
Se ha dicho ya que constituye un gran riesgo el hecho de que cada sindicato pueda
obtener mejoras salariales para sus afiliados, en funcin a su fortaleza y relevancia en
contraposicin al Ministerio de Economa y Finanzas. En ese sentido, creemos, lo ms

razonable sera esperar que una nueva ley sea la que determine el nivel en el que se
instalar la negociacin y, de ser el caso, establezca que esta se desarrolle de forma
centralizada y no por institucin. Si bien el TC ha sealado que el derecho a negociar
colectivamente temas remunerativos est supeditado a disposiciones legales, esto no
debera constituir una puerta abierta para limitar irrazonablemente el derecho a la
negociacin colectiva, esto es, afectar su contenido esencial, el cual debe abarcar la
negociacin de mejoras salariales.
Finalmente, planteamos la siguiente pregunta: cmo quedan las negociaciones por
iniciarse o en trmite que involucran temas remunerativos? A nuestro modo de ver, las
mismas quedaran suspendidas o sin un sustento jurdico prctico hasta la fecha en que
vence el plazo del congreso para implementar la regulacin a nivel legal que ordena el
TC. Sin embargo, de esta cuestin surge otra interrogante: qu sucede si el Congreso no
cumple con implementar la regulacin exigida para llevar a cabo la negociacin colectiva
en el sector pblico? Optamos por considerar que, ante la ausencia de su cumplimiento,
la negociacin colectiva deber seguir los cauces regulares previstos en las normas
correspondientes, y pasibles de control constitucional, segn corresponda.

[1]

Fundamento 99 de la Sentencia.

[2]

El artculo 49 de la referida norma, seala que Los empleados pblicos podrn

asociarse slo con fines culturales, deportivos, asistenciales o cooperativos. Dichas

asociaciones estn prohibidas de adoptar la denominacin u organizacin propia de los
Sindicatos, de adoptar las modalidades de accin de estos organismos, de ejercer
coaccin en sus peticiones y de recurrir a la huelga.

[3]

Artculo 44.- Las Entidades Pblicas estn prohibidas de negociar con sus servidores,

directamente o a travs de sus organizaciones sindicales, condiciones de trabajo o

beneficios que impliquen incrementos remunerativos o que modifiquen el Sistema nico
de Remuneraciones que se establece por la presente Ley, en armona con lo que dispone
el Artculo 60 de la Constitucin Poltica del Per. Es nula toda estipulacin en contrario.

[4]

Fundamento 52: la Constitucin reconoce en su artculo 42 el derecho de sindicacin

de los servidores pblicos. Consecuentemente, las organizaciones sindicales de los

servidores pblicos sern titulares del derecho a la negociacin colectiva, con las
excepciones que establece el mismo artculo 42, a saber los funcionarios del Estado con
poder de decisin, los que desempean cargos de confianza o de direccin, y los
miembros de las Fuerzas Armadas y de la Polica Nacional.

Por ello, para una adecuada interpretacin del ejercicio del derecho a la negociacin
colectiva de los servidores, conforme a la Cuarta Disposicin Final y Transitoria de la
Constitucin, debemos tener presente el Convenio N. 151. de la OIT relativo a la
proteccin del derecho de sindicacin y los procedimientos para determinar las
condiciones del empleo en la administracin pblica.

[5]

Fundamento 61: () La negociacin colectiva pretende mejorar las condiciones de vida

y de trabajo de sus destinatarios (fundamento 3 de la STC 0261-2003-AA/TC), y de este

modo, lograr el bienestar y la justicia social en las relaciones que surgen entre
empleadores y trabajadores, dentro de un espritu de coordinacin econmica y equilibrio
social (fundamento 3 de la STC 2566-2012-PA/TC).

[6]

Fundamento 79: Bajo estos argumentos, se exhorta al legislador para que en un plazo

perentorio de noventa das calendario, establezca mecanismos idneos distintos a la

negociacin

colectiva

que

permitan

un

verdadero

dilogo

entre

trabajadores

administracin pblica respecto a materia remunerativa, de acuerdo a lo establecido en el

Convenio 151 de la OIT que interpreta los artculos 28 y 42 de la Constitucin. En caso de
no emitirse dicha ley, este Tribunal en pos de salvar la constitucionalidad de las normas
impugnadas de la Ley 30057, proveer los alcances especficos del mencionado
mecanismo, a travs de un nuevo pronunciamiento.
[7] Fundamento jurdico 17 de la sentencia materia de anlisis.
[8] Fundamento 71 de la sentencia.