Crise e Reestruturao do Modelo de

Desenvolvimento Urbano-Industrial Brasileiro

Eline Viana Menezes
Doutoranda em Administrao Ncleo de Estudos sobre Poder e
Organizaes Locais (NEPOL) Ncleo de Ps-Graduao em
Administrao (NPGA) Escola de Administrao da Universidade
Federal da Bahia (EAUFBa). MSc. Arquitetura e Urbanismo
(MAU/FAUFBa). Brasil. E-mail elinevm@ufba.br

Abstract
This paper examine the many transformations of Brazilians urban-industrial
development model, from 1930 to 1990. This terminology characterize the
adoption of industrial development ideology, combining with a spacial structure
transformation. This combination caused an intensive urbanization on Brazilians
spacial structure. In this way, we analyse the correlation between power
structures and spacial organization, focusing the concept of city like development
locus. Furthermore, we analyse the transformation on Brazilians urbanindustrial development model, focusing three phases: First, the pre-development
phase formation of technocratic management on national space; second, the
authority-bureaucratic phase focusing the formation of institucionals
framework; and third, the development crisis phase, focusing the misconduct and
reorganization of urban-industrial management model. Finally, we analyse the
local development trend.
Key words: Restructure urban, urban-industrial model and urban management
mode.

1.

Introduo

Crise e reestruturao tm sido terminologias utilizadas para caracterizar um

certo estgio de intensa transformao. Nesses perodos, os velhos
instrumentos, estruturas e meios que mantinham ou proporcionavam uma certa
condio de estabilidade - ou garantia de manuteno de um determinado curso
de ao - perdem esta capacidade mantenedora, encadeando um novo processo
de reorganizao estrutural.
A crise pode ser analisada sob vrios aspectos. Entretanto, ns focalizaremos
apenas aqueles inerentes s tentativas de estabelecer uma ordem espacial no
Brasil. Ou seja, pretendemos analisar o desenvolvimento e os constrangimentos
advindos do esboo de configurao de uma ordem espacial no Brasil, entre os
anos de 1930 a 1990. Desse modo, nos pretendamos analisar quais elementos
(instrumentos, estruturas e meios) se constituram em importante objeto de
discusso, no momento em que a crise urbano-industrial assume uma dimenso
em escala mundializada .
Para tal, admitiremos que a ordem espacial no est dissociada das
componentes social, poltica e econmica e tem uma dimenso territorial inserida
no movimento de articulaes entre as escalas global, regional e local, num
contexto de expansionismo do modelo urbano-industrial das sociedades
capitalistas. Na consolidao desse fenmeno, destacam-se os papis do
expansionismo industrial e do Estado nao. Todavia, enquanto o expansionismo
industrial resulta do prprio processo de acumulao capitalista, o do Estado
resultante criao de instrumentos de regulao1 - inerentes tarefa de
administrao dos conflitos (por coero ou persuaso).
Antes de iniciarmos a anlise acerca da crise e reestruturao do modelo
urbano-industrial brasileiro, achamos conveniente chamar ateno a correlao
entre as esferas poltica, econmica e social - como estruturas de poder decisrio
- nos processos de estruturao e ordenao espacial de uma forma especfica de
amalgamento entre os espaos urbano e industrial, que doravante passaremos a
denominar modelo de desenvolvimento urbano-industrial. Esta compreenso nos
interessa para focalizar a relao entre poder decisrio e formulao/execuo de
polticas de gesto do territrio.
2.

Estruturas de Poder e Organizao Espacial do Modelo de

Desenvolvimento Urbano-Industrial Capitalista: O Papel
do Estado Nao

A processo de ordenamento espacial no pode ser visto como uma relao

unidirecional particularmente econmica ou social ou poltica2. Trata-se de uma
questo de focalizar a lgica capitalista lgica e o papel dos Estados nao como
elementos essenciais para a compreenso do processo de uso e ocupao espacial
em vrias cidades. Desse modo, tal processo pode ser visto como um movimento
de ordenao social, econmico, poltico, espacial e funcional no mbito do
processo de estruturao do espao urbano.

O modelo urbano-industrial particularmente privilegiou a viso de cidade

como locus do desenvolvimento econmico. Sob esta tica, a cidade passaria a
ser analisada como um espao de conflitos (de usos) e da interveno planejada.
Por causa disto, a compreenso do papel do Estado torna-se um importante
caminho para compreender o desenvolvimento induzido de vrias instituies
(inclusive as de planificao estatal e o crescimento da presena do Estado, alm
dos mecanismos de mercado), vistas como instrumentos de deciso racional, no
processo de ordenao do uso dos espaos. Nesse percurso, observa-se tambm a
emergncia de processos singulares de modernizao social, poltica, econmica
e de gesto espacial, que resultaram um aceleramento da urbanizao de algumas
cidades industriais.
Com efeito, Giddens (1991) definiu as sociedades capitalistas como um subtipo especfico das sociedades modernas, que constituem um sistema com
caractersticas institucionais especficas: o capitalismo (ordem econmica), o
sistema de Estado nao (ordem poltica), o poder militar (controle dos meios de
violncia) e o industrialismo (enquanto meio de transformao da natureza e de
desenvolvimento do ambiente criado ou artificializado). Neste contexto, o
Estado nao concentra o poder administrativo de uma forma mais eficiente que
os Estados tradicionais (no sentido weberiano) poderiam fazer.
De acordo com Bottomore (1981) a consolidao do Estado nao foi
possibilitada, porquanto este tenha sido a instituio que melhor proporcionou
um ambiente favorvel ao desenvolvimento do capitalismo. Ela oferecia um
sistema poltico estvel, metdico, dotado de um conjunto de leis. Com isto,
podia proporcionar uma administrao eficaz no que se refere garantia da
propriedade e o cumprimento dos contratos. Alm disto, o Estado nao uma
forma organizacional que reclamava para si o papel de comandante do
desenvolvimento (social e econmico) de uma determinada poro fsicoterritorial.
Outra particularidade que o Estado nao contemporneo (aquele
conformado num contexto de unificao ou de independncia), visto enquanto
forma de organizao de domnio de poder sobre um territrio, no possui uma
supremacia absoluta, tal qual poderia se aludir aos Estados modernos (Frana,
Portugal e Inglaterra). Porm, uma supremacia compartilhada (autonomia noabsoluta), posto que envolve um duplo processo de legitimao (poltica) e
acumulao (econmica), no contexto das relaes sociais capitalistas, que se
realiza para alm dos seus domnios territoriais.
Estas observaes so relevantes para a compreenso do papel desse agente
no fenmeno de exploso desigual e articulada de algumas cidades, que
constituem fragmentariamente o espao urbano-industrial. Este espao extrapola
as limitaes fsico-territoriais dos Estados nacionais, mas dialeticamente tem
seus limites e possibilidades condicionados pelas articulaes de poderes (social,
econmico e poltico) estabelecidos nessas pores territoriais.
A despeito da lgica capitalista ser bastante semelhante em vrios pases,
esses processos no se do da mesma forma. Assim, para uma melhor
compreenso do processo de ordenao espacial brasileiro, passaremos a analisar
as relaes entre Estado, desenvolvimento industrial e urbanizao intensiva.

3.

Estado, Desenvolvimento
Intensiva no Brasil

Industrial

Urbanizao

No Brasil, a construo de um Estado nacional se iniciou por volta do final

dos anos 30, quando Vargas implementou as novas bases estruturais de nossa
sociedade, na direo de um ambicioso processo de industrializao. Este
tambm significou uma mudana social, do modelo agrrio-rural para o urbano
(comercial e industrial).3 Esta dupla modernizao (social e econmica)
posteriormente
foi
impulsionada
pela
emergncia
da
ideologia
desenvolvimentista. Esta pode ser periodizada em trs fases: a prdesenvolvimentista de constituio da gesto tecnocrtica do espao nacional;
a da gesto autoritria-burocrtica do desenvolvimento ou da configurao do
arcabouo institucional; e a da crise do desenvolvimentismo que abarca duas
sub-fases a dos descaminhos e a de reorganizao do modelo de gesto urbanoindustrial.
3.1.

Constituio do Modelo de Desenvolvimento Urbano-Industrial e

Gesto Tecnocrtica do Espao Nacional no Perodo PrDesenvolvimentista

No Brasil, a gesto tecnocrtica do espao nacional emergiu no processo de

modernizao do Estado, deflagrado a partir dos anos 30, e na afirmao da
ideologia do desenvolvimentismo. Esta, na fase pr-desenvolvimentista,
chamava ateno necessidade de se obter um desenvolvimento rpido, via
processo de industrializao, a fim de se obter um perfil de nao (progressista)
semelhante s naes industrializadas.
De Vargas (1930/45 e 1951-54) a Kubistchek (1956-60) a industrializao
seria vista como ... um dever ao qual no cabia declinar, no s era uma
imperiosa necessidade, mas tambm uma condio de vida (Ianni, 1979,
p.182). Todavia, se para Vargas ela estava vinculada idia de emancipao
econmica nacional, para Kubistchek a emancipao no era vista da mesma
forma. Este possua a convico de que industrializao e associao ao capital
estrangeiro no era incompatvel com a condio de autonomia do Estado
brasileiro, frente s demais potncias do espao econmico mundial.
Decorre disto, uma mudana substancial na ideologia de desenvolvimento.
Pois, se em Vargas a industrializao seria o caminho mais rpido para a criao
de um capitalismo essencialmente nacional (independente), em Kubistchek a
discusso se daria em torno de que a industrializao s seria possvel em um
contexto de interdependncia e associao ao capital estrangeiro. Isto ,
reelaborando-se as condies de dependncia (Ianni, 1979). Contudo, em ambos
governos, o problema crucial era o modo pelo qual a relao subsistema nacional
versus sistema capitalista mundial evoluiriam.
Para alm da questo do carter dependente/independente do
desenvolvimento do capitalismo brasileiro, por detrs da
ideologia do
desenvolvimento h toda uma questo acerca do intervencionismo do Estado.

Embora medidas intervencionistas j viessem sendo adotadas desde o incio da

Repblica Velha, foi no ps - I Guerra que se inaugurou um debate entre
governos e empresrios quanto s convenincias, limites e riscos da adoo da
planificao. Esta era vista ... como (a) tcnica mais racional de organizao
das informaes, anlise dos problemas, tomadas de decises e controle da
execuo de polticas econmico-financeiras (Ianni, 1979, p. 43). Emergindo
da, a figura do assessor tcnico e o conceito de tecnocracia estatal - quando o
Poder Executivo passou a incorporar de modo sistemtico e permanente o
pensamento tcnico-cientfico, bem como tcnicas de planejamento.
As medidas intervencionistas buscavam elaborar uma compreenso
totalizadora dos problemas nacionais. Nesta perspectiva, a ocupao econmica
do territrio tornar-se-a em um postulado da prpria construo do projeto
nacional. A realizao deste projeto conferiu uma importncia singular
planificao de (algumas) cidades, porquanto se relacionava o crescimento
dessas necessidade de promoo do desenvolvimento industrial. Nesta tica, o
controle da urbanizao e o incremento industrializao emergiam enquanto
tendncias desejveis. Contribua para isto o reconhecimento do processo
crescente de interdependncia econmica dos povos (integrao capitalista em
escala mundializada), e da coexistncia de diversas capacidades materiais e de
ao, fundada na diversidade do aparelhamento econmico das naes (Roberto
C. Simonsen apud Ianni, 1979).
Entretanto, os esforos de atuar em uma economia complexa atravs de um
conjunto de projetos que contemplavam parcialmente a realidade econmica do
pas, se por um lado proveram uma srie de transformaes estruturais e
instauraram um governo eminentemente urbano; pelo outro, contriburam para
deflagrar as crises econmica, poltica e social que conduziriam o pas a tomar
novos rumos. De fato, a partir do governo de Kubistchek, a mudana na
ideologia do desenvolvimentismo engendraria uma tenso poltica muito
acentuada (crise de legitimidade), exacerbada pelos problemas decorrentes do
modelo econmico, que se tornariam mais evidentes nos anos de1961-64.
O marco poltico do governo Kubistchek foi o Plano Nacional de
Desenvolvimento Econmico, tambm denominado Programa de Metas.4 Com
ele, o Governo federal assumia deliberadamente a responsabilidade de direcionar
o desenvolvimento, estabelecendo finalidades de forma sistematizada e segundo
linhas de ao previamente traadas em documentos. As dificuldades existiam na
medida em que havia se esgotado as condies que proporcionaram esse governo
uma conciliao entre o nacionalismo e o capitalismo dependente (Mendes,
1978; Ianni, 1979).
Particularmente, esta tenso se verificaria na esfera poltica, no mbito do
desequilbrio dos poderes Executivo e Legislativo. Questionava-se ento o
crescimento exacerbado da dimenso e extenso do Executivo, ou seja, a
hipertrofia5 deste poder. Neste perodo, o Executivo mantinha uma relao mais
direta e decisiva sobre os problemas da poltica econmica. Alm disto,
mantinha uma relao privilegiada em relao a sociedade nacional como um
todo (decorrente das tradicionais prticas populistas). O divrcio entre os
Poderes foi analisado por Ianni, a partir da dificuldade de se unir a classe

poltica, por meio do Programa de Metas. Isto teria desencadeando uma reao,
por parte do Executivo, no sentido de criar expedientes marginalizadores do
Congresso.
Acusava-se que o Executivo dispunha de recursos tcnicos, cientficos e
organizacionais, necessrios pesquisa, anlise e interpretao dos programas
econmicos, bem como deles se utilizava em uma escala bem maior que o
Legislativo. Enquanto estratgia de dominao, isto significava a retirada das
possibilidades de interferncias das identidades partidrias (populares e do setor
privado nacionalista) do jogo de negociao das decises sobre desenvolvimento
e, particularmente, da poltica econmica do pas.
Observe-se que o distanciamento entre os dois Poderes promoveu um
crescente fortalecimento dos rgos de planejamento, em relao ao conjunto
dos demais rgos, particularmente no governo Goulart (1961-64). Este processo
foi analisado por Ianni do ponto de vista do desenvolvimento e consolidao de
uma tecnoestrutura. Para ns, isto tambm tem um significado de busca da
legitimao para as aes do Executivo, sustentada em uma ideologia de
racionalizao, ou neutralizao das decises, como forma de superar impasses
polticos. A citao abaixo, nos permite este raciocnio.
(...) todos admitem que o plano sempre envolve algum grau de centralizao das
decises sobre poltica econmica, a esse propsito, pode-se mesmo estabelecer o
seguinte princpio: quanto mais global e sistemtico o plano, maior tende a ser a
necessidade de monoplio governamental das decises e execues do governo das
decises sobre o alvo e os instrumentos da poltica econmica. (Ianni, 1979, p. 215).

O marco do governo Goulart foi o Plano Trienal. Este tambm concebia o

desenvolvimento econmico em conformidade a uma viso totalizadora dos
problemas econmicos do pas, em termos de repartio de renda per capita e da
renda entre as regies e grupos sociais (Mendes, 1978). O Plano propunha
mudanas significativas, no sentido de buscar a correo da racionalidade estatal,
para o que implicava modernizar o modelo de sociedade agrrio-agrcola. Esta,
conforme Ianni, em ltima instncia significaria uma modernizao poltica,
conquanto reformadora das relaes sociais rurais.
Ao lado das crises poltica e econmica que se exacerbavam, naquele
governo, Ianni ressalvou ainda a acelerada politizao das massas6 que, devido
ao problema inflacionrio, lutavam em torno da no-desvalorizao do salrio.
Alm disto, Ianni apontou tambm o debate em torno das reformas de base
(agrria, tributria, universitria e etc.) como um outro ponto de articulao
social, mediante o qual a sociedade se politizava. Estes antagonismos puseram
em marcha as condies de ruptura dentro do sistema capitalista, como tambm
engendraram condies ideolgicas para uma ruptura fora daquele sistema, na
direo de uma estratgia de construo do socialismo.
Nestas condies, passou-se a tributar os impasses polticos e econmicos ao
carter ambguo e at mesmo excessivo, no do plano desenvolvimentista, mas
da democracia representativa. Deste entendimento, abriram-se rachaduras no
regime de governo civil e da eroso das condies de estabilidade poltica e
econmica do Estado desenvolvimentista sucedeu-se o Golpe Militar (1964). A

partir de ento, o espao poltico passaria a ser apropriado de forma

absolutamente autoritria que, contrariamente ao processo de cooptao poltica
institudo desde o Estado varguista, fundou-se no exerccio da fora no sentido
de desmobilizar as instituies sociais (partidos, sindicatos e outras), bem como
se apoiaria em setores conservadores que serviriam como base de sustentao.
A instaurao do Estado burocrtico-autoritrio7, apoiado na tecnocracia
(saber legtimo), afastaria a participao popular (senso comum) e anularia as
foras do poder legislativo (e algumas subesferas federativas estados e
municpios estratgicos) das decises macroestruturais, porquanto fossem um
obstculo obteno de um crescimento econmico rpido. A negociao do
espao poltico foi artificialmente centralizada num sistema bi-partidrio,
mediante a criao de instrumentos de represso legal, via Atos Institucionais.
O debate do nacional foi recolocado, porm com outro significado. A Ditadura
Militar passou a postular e evocar para si a construo do Brasil potncia, face a
questo da interdependncia entre as naes (cooperao mtua), como resposta
tendncia internacionalizante, questionada na era Vargas e levada a termo por
Kubistchek.
3.2.

Desenvolvimento Econmico e Gesto Autoritria-Burocrtica

do Espao Nacional: Configurao do Novo Arcabouo
Institucional

Em meados dos anos 60, iniciou-se a conformao de um novo arranjo

institucional: o Estado burocrtico-autoritrio. Construam-se novas relaes
entre o governo central e as subunidades polticas estadual e municipal que
mantinham e at intensificaram a tendncia de gesto centralizadora
(preponderncia das decises do Executivo), mediada por planos de interveno
e justificada como necessria ao bom desempenho do governo, no exerccio e
coordenao da poltica nacional de desenvolvimento.
Esta proposio reformista, buscava se diferenciar do populismo, afastandose de contedos de gesto de natureza neo-patrimonialista, para o que implicava
despolitizao das decises; o que se tentaria pela afirmao das tcnicas de
planejamento, como instrumento bsico para uma administrao de objetivos
nacionais. Deste modo, esta configurao tambm cumpria um objetivo de
afastar outros projetos reformistas, abrindo espao para a implementao de
medidas, que em seu conjunto podem ser caraterizadas como um projeto de
reformas para o pas (ver Kliass, 1996).
Procurava-se organizar um conjunto de medidas (pretensamente) consistentes
atravs de dois movimentos: combate ao processo inflacionrio; e, a retomada do
crescimento econmico, via a potencializao de um novo surto de progresso.
Sendo que, para a cultura de planificao da burocracia estatal, a organizao e
o controle do crescimento urbano acelerado exigiam a constituio de
mecanismos de interveno sistemtica, estruturadores do meio urbano e
modificadores das condies fsico-scio-ambientais (Menezes, 1999).
Acreditava-se que o controle (descentralizado), sobre a distribuio
espacial das atividades sociais e econmicas de desenvolvimento urbano,

proporcionaria um estgio de equilbrio entre as vrias regies. Estas

trabalhariam cooperativamente integradas no processo de promoo do
desenvolvimento scio-econmico do pas. Disto resultou uma estratgia
organizacional na qual a potencializao do modelo scio-econmico se daria
mediante a racionalizao da produo do ambiente urbano. Tentava-se
estabelecer ento um sistema scio-econmico, geo-referenciado e
institucionalizado, no qual os problemas urbanos passaram a ser abordados como
disfunes do crescimento.8
Nesta perspectiva, a cidade passaria a ser diagnosticada sob uma concepo
eminentemente desenvolvimentista. Inicialmente, as intervenes no espao
urbano se deram pela retomada dos projetos reformistas (particularmente o
urbano e o educacional), contudo com uma substancial mudana dos seus
contedos originais. Assim, a reforma urbana foi reinterpretada na formulao
de um programa habitacional para as cidades (originando o Sistema de
Financeiro da Habitao - SFH), que tambm enfatizava a criao de frentes de
trabalho.
A primeira iniciativa de uma poltica urbana (nacional) deu-se com a criao
do Banco Nacional de Habitao (BNH), rgo gestor dos programas de
habitao e saneamento, concomitantemente criao do Sistema Financeiro da
Habitao (SFH) e do Sistema Financeiro do Saneamento (SFS), pelo Decreto
Lei n 4380, de 1964. Tais instrumentos foram criados com o objetivo de
operacionalizar uma poltica urbana que integrasse o sistema de cidades com as
polticas setoriais de habitao e saneamento. Conforme, Elias (1980) a criao
do BNH representava a eliminao do privilgio assentado na manipulao
poltica dos emprstimos destinados ao financiamento da casa prpria.
A insuficincia dos emprstimos denunciava uma situao de reduo do
alcance da poltica habitacional e dava margem a prtica de privilgio social,
cuja comercializao do favor beneficiava a utilizao da poltica eleitoral e
dos financiamentos em causas particulares. Tambm, os emprstimos no
remuneravam o valor do dinheiro utilizado na compra, haja vista que o processo
inflacionrio, ao devorar o valor da mensalidade, reduzia a operao de
pagamento a um nvel nominal, que apenas amortizava seu sentido poltico (de
privilgio).
Necessitava-se estabelecer um sentido de correo da injustia desta prtica.
Para tal, retomava-se o princpio democrtico, do direito casa prpria, ao que
correspondia a obrigao de pagamento de seu justo valor. Esta obrigao imps
a criao de um mecanismo corretivo, para neutralizar a o depauperamento da
moeda pela inflao, culminando por instituir a correo monetria como um
princpio sagrado que buscava garantir a possibilidade de financiamento de
novas unidades habitacionais, mediante a importncia paga pelos financiados
(Elias, 1980), realimentando o sistema.
Pode-se notar uma relao objetiva entre controle inflacionrio e problema
habitacional. Haja vista que, de certo modo, ela estava inserta nas medidas de
combate elevao dos custos de produo relativo a existncia de
inelasticidades setoriais dentro da oferta da economia, no que diz respeito ao
dficit habitacional. Tambm pode ser percebida na tentativa de se manter o

crdito privado orientado para a manuteno da liquidez real do sistema (poltica

de combate s causas monetrias da inflao). Alm disto, h que se considerar o
papel da construo no sentido da absoro/emprego de mo de obra.
De um modo geral, as medidas de estabilizao econmica (particularmente,
controle da inflao e do balano de pagamentos), puseram em curso uma srie
de reformas, com implicaes diretas sobre a urbanizao brasileira, entre as
quais destacamos: a) a reforma tributria, instituda pelo Decreto Lei n 5172/66
- que visava o aumento da receita, via melhoria do sistema de arrecadao
tributria, entre outros, como forma de subsidiar as demandas decorrentes do
processo de urbanizao acelerada; e, b) pela reformas administrativas,
formalizadas pelo Decreto Lei n 200/67 - que tratava da centralizao
normativa. Estes instrumentos orquestraram a reformulao, expanso e criao
de uma srie de rgos, bem como a institucionalizao do planejamento, como
instrumento disciplinador e possibilitador de aes coordenadas, a nvel
nacional.
O Decreto 200 influenciou na conformao do modelo de gesto dos planos
de desenvolvimento, dos perodos seguintes, na medida em que institua como
instrumentos bsicos do planejamento: o Plano Geral do Governo; os programas
setoriais e regionais (plurianuais); o oramento e programas anuais; bem como, a
programao financeira. Ressalve-se, porm, que das reformas que visavam uma
racionalizao do emprego dos recursos, vai se conformando tambm os
mecanismos de ingerncia do governo central sobre as suas subunidades
federativas em um movimento que, ao tentar romper com as heranas de gestes
paternalistas, bem como introduzir elementos de um novo modelo de gesto
(gerencialista), paradoxalmente, reforava a gesto burocrtica-autoritria. 9
A definio de uma estratgia de desenvolvimento urbano, atravs de uma
estrutura institucionalizada pode ser percebida pela mudana do enfoque
habitacional para o do desenvolvimento urbano-regional. As bases desta
mudana se conformariam no movimento de insero dos programas
habitacionais no contexto mais amplo do desenvolvimento urbano, para o que
convergia a criao do Servio Federal de Habitao e Urbanismo (SERFHAU)
em 1964; e, posteriormente, a institucionalizao das Regies Metropolitanas
(RMs), em 1974; da Comisso Nacional de Planejamento Urbano (CNPU), em
1974; e do Ministrio do Desenvolvimento Urbano (MDU), em 1985 (Menezes,
1999).
Ao SERFHAU competia, entre outras atribuies, a prestao de assistncia
tcnica aos Estados, aos Municpios e s empresas do Pas para constituio,
organizao e implantao de entidades de carter pblico de economias mista
ou privadas; cujo objetivo era promover a execuo de planos habitacionais ou
financi-los, inclusive assisti-los para se candidatarem aos emprstimos do
Banco Nacional da Habitao ou das sociedades de crdito imobilirio. Alm
desta, destacamos: a competncia para o estabelecimento de normas tcnicas
para a elaborao de Planos Diretores; e, para assistir os municpios na
elaborao ou adaptao de Planos Diretores quelas normas tcnicas (cf. Brasil.
Lei n 4.380/64).
A criao do SERFHAU, inaugurou o processo de induo dos municpios

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brasileiros na realizao de Planos Diretores, como um dos instrumentos de

controle. Porm, a adoo destes significava que, para dispor dos recursos
financeiros destinados ao desenvolvimento urbano, os municpios deveriam
realizar um plano urbanstico sem o qual nenhum outro tipo de financiamento
para investimentos pblicos poderia ser obtido. Observe-se que para realizar a
normatizao, pea necessria para estabelecer critrios (racionais) de deciso,
existe tambm a condio que estabelece a permisso de ingerncia da esfera
federal sobre a autonomia de deciso a nvel local.
Percebe-se ento que a poltica urbana, centralizada em rgos federais de
deciso e financiamento, tambm servia como instrumento para o
estabelecimento de meios de eliminao de entraves polticos da gesto pblica
territorial das cidades10. Assim, o motivo da ingerncia do Governo central sobre
as esferas locais se manifestava na nfase dada aos programas habitacionais,
como parte da estratgia de sustentao do novo modelo econmico. Esta
ingerncia seria paulatinamente reforada, pelo processo de engendramento das
relaes entre instituies centralizadas ao nvel da esfera de deciso e
financiamento federal e instituies (estaduais e municipais) de execuo da
poltica de desenvolvimento urbano, criadas por delegao. Ela se tornaria mais
visvel no segundo momento, quando a nfase habitacional se deslocou para a de
crescimento urbano.
Este deslocamento foi impulsionado pela necessidade de construo de um
modelo scio-econmico, racional e georeferenciado, que requeria uma anlise
da estrutura espacial da economia brasileira, por meio de sua rede urbana e pela
localizao dos investimentos pblicos e privados (incluindo-se o estudo do
comportamento do setor tercirio), a fim de interligar os programas de
investimentos intra-urbanos estratgia desenvolvimentista mais geral.
Disto decorria uma definio para a poltica nacional de desenvolvimento
urbano como ...o elemento da poltica nacional de desenvolvimento que diz
respeito ao processo de urbanizao nas suas dimenses intra e interurbanas
(Franciscone & Souza, 1976, p.10). Atravs dela, buscar-se-a a otimizao dos
efeitos da poltica global sobre o territrio, ou seja, a definio de um modelo
espacial de ocupao do territrio compatibilizado com os programas setoriais,
hajam vistas os sistemas inter e intra-urbanos constiturem a base territorial do
processo de fomento ao desenvolvimento econmico e social.
Nesta perspectiva, pode-se afirmar que a gesto da poltica nacional de
desenvolvimento, implicava explicitar o desenvolvimento urbano brasileiro,
mediante as interaes entre a sua manifestao territorial (rede e hierarquias
urbanas) com a poltica econmica e os diferentes mecanismos acionados pelo
Governo central, por intermdio das diretrizes polticas e setoriais de
investimento. Deste modo, o papel da Poltica urbana definia-se em relao a
adequao (distribuio e densificao) das massas desajustadas no espao
urbano do pas. Em outras palavras, o modelo espacial (de informaes
georeferenciadas) deveria orientar a melhor alocao de recursos e meios, de
forma a impedir a reproduo dos obstculos estimados pela anlise dos
desajustes que o modelo econmico (industrial) pudesse causar (Menezes, 1999).
Em geral, os estudos que tm por base o enfoque econmico-demogrfico

11

apontam que o amalgamento entre a questo urbana e o desequilbrio econmico

regional ocorreu a partir das propostas de controle sobre as migraes. A
desconcentrao econmica deveria cumprir um papel estabilizador (e at
mesmo corretor) das crescentes e assimtricas densidades urbanas. Com efeito,
podemos visualizar a orientao e evoluo desta estratgia de ocupao
territorial mediante os vrios Planos, entre eles: o Plano Decenal de
Desenvolvimento Econmico e Social (1970/72); o I Plano Nacional de
Desenvolvimento (I PND - 1972/74); bem como o II PND (1975/79).
Alm do aspecto scio-econmico, havia tambm uma reformulao da
prpria organizao administrativa do Estado; da sua unidade de ao poltica,
visualizada a partir das novas configuraes de seu arcabouo institucional. Este
e os instrumentos financeiros, se constituiriam em instrumentos viabilizadores da
gesto governamental, de deciso centralizada e execuo coordenada; propostos
por tecnocratas do regime e setores da intelectualidade, que ou participavam de
debates inter-institucionais ou eram requisitados para prestao de consultorias
na formulao de programas tcnico-setoriais (Menezes, 1999).
O Plano Decenal considerava que a Poltica Nacional de Desenvolvimento
Urbano (PNDU) deveria atentar para dois aspectos: o potencial local e a
convenincia estratgica do aproveitamento do mesmo. Sendo que, a nvel
macrorregional e nacional, ela deveria estar consubstanciada por uma definio
de regies-programa e plos de desenvolvimento. J o I PND especificava a
poltica de integrao nacional, como uma poltica cujo significado econmicosocial era o de criar um mercado interno capaz de manter um crescimento
acelerado e auto-sustentvel11 (Franciscone e Souza, 1976).
A integrao visava equacionar a relao entre reas menos e mais
desenvolvidas, para o que implicava reorientao de fluxos migratrios, a fim de
evitar o congestionamento das reas centrais representadas pelos ncleos urbanos
do Centro-Sul. Preconizava-se a criao de plos regionais de integrao
agrcola-industrial, no Sul e Nordeste; e de integrao agrcola mineral, no
Planalto Central e Amaznia; complementando o grande plo do ncleo So
Paulo-Rio-Belo Horizonte. Do ponto de vista da produo nacional, a integrao
deveria permitir a progressiva descentralizao econmica que deveria ser
alcanada pelo estabelecimento daqueles plos.
Assistia-se a um processo de organizao do espao nacional em torno de
plos hierarquizados pelo tamanho e classificados de acordo com a funo
atribuda. Includo na estratgia do Plano, poder-se-a observar as possibilidades
de controle da Unio sobre os estados e municpios, conforme uma estratgia de
controle de recursos (transferncias intergovernamentais), pela utilizao dos
mesmos como forma da Unio orientar sua aplicao em setores considerados
prioritrios e com isto promover uma elevao da eficincia geral do setor
pblico (Serra, 1991). Esta seria mensurada pela capacidade deste setor em
induzir a predominncia da renda industrial sobre a de comrcio e servios
(Faissol apud Franciscone & Souza, 1976).
Com relao a ao do Executivo federal sobre o urbano, Caiado (1983)
destacou: a) o desenvolvimento das reas metropolitanas do Rio e So Paulo; b)
a integrao e coordenao de programas setoriais de urbanizao (saneamento,

12

habitao, transporte, energia eltrica e educao, entre outros); c) o

estabelecimento de normas prioritrias para o uso de recursos disponveis, via
Fundo de Participao dos Municpios (FPM); d) o fortalecimento da estrutura
de deciso a nvel municipal, intermediada pela implementao dos Planos para
o Desenvolvimento Localmente Integrado (PDLI), em conformidade com o
Plano de Ao Concentrada (PAC), editado em julho de 1966, que visava
assegurar o trabalho coordenado entre os trs nveis governamentais.
Outro ponto que mereceu um destaque foi o sancionamento da Lei
Complementar n 14, de 08/07/1973, que criava as Regies Metropolitanas
(RMs) de Belm, Belo Horizonte, Curitiba, Fortaleza, Porto Alegre, Recife e So
Paulo. Para Caiado, a institucionalizao das RMs visava garantir a eficincia da
ao governamental, desenvolvida de forma coordenada entre as trs esferas de
governo, tendo-se em vista a realizao de servios comuns aos vrios
municpios a abarcados, apoiados em uma contnua ao de planejamento.
Para alm da relevncia da institucionalizao das RMs, Caiado (1983)
comentou ainda sobre a criao do Conselho Nacional de Poltica Urbana
(CNPU), pelo Decreto n 74156/74. Este Conselho estava vinculado Secretaria
do Planejamento da Presidncia da Repblica (SEPLAN/PR) e tinha por
objetivos a formulao de uma poltica urbana e a implementao de programas
que objetivavam a organizao espacial do territrio. A CNPU iniciou um
trabalho de articulao com os estados da Unio e rgos metropolitanos, por
intermdio de dois programas: o Programa de Implantao das Regies
Metropolitanas; e o Programa de Apoio s Capitais e Cidades de Mdio Porte
(CCMP), melhor visualizados a partir do II PND (Lei n 6151 de 04/12/74).
O II PND formalizou, de uma forma indita e abrangente, uma Poltica
Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU) definida em conformidade com a
sua insero no quadro da Poltica Nacional de Desenvolvimento Econmico e
Social, como decorrncia e uma condicionante desta, constituindo-se em um de
seus desdobramentos no plano espacial (Brasil. Minter, 1975, p. 73). Com esses
instrumentos de ao o Governo se capacitava em termos de mecanismos de
coordenao, ao normativa e apoio financeiro, entre os quais pode-se destacar
a criao da Comisso Nacional de Regies Metropolitanas e Poltica Urbana
(CNPU) cujo objetivo era o de ser o rgo do Governo federal para coordenar as
aes de desenvolvimento urbano.
Entre os instrumentos legais e normativos recomendava-se a elaborao e
adoo de um conjunto de normas tais como: a regulamentao do uso do solo
urbano; a aprovao de cdigos de obras e loteamentos; a regulamentao das
desapropriaes dos terrenos urbanos; dos desemembramentos realizados em
reas rurais; a criao das regies metropolitanas; e a preservao da qualidade
do meio-ambiente e do patrimnio histrico e paisagstico.
Com efeito, o Programa de Ao do Governo na rea do Desenvolvimento
Urbano apresentava entre outros objetivos: a elevao dos padres de
urbanizao e da qualidade de vida urbana e a racionalizao e disciplinamento
do uso do solo, como forma de rentabilizar as mltiplas utilizaes do solo
urbano. Com relao aos instrumentos financeiros mencionava: a) o
financiamento de planos, via Fundos, tais como: os de Financiamento de Planos

13

de Desenvolvimento Integrado (FIPLAN) e de Financiadora de Estudos, Projetos

e Programas S/A (FINEP) - para distritos e reas industriais; b) o de apoio de
projetos urbanos atravs de Fundos de Desenvolvimento Urbano, criados com
recursos do Caixa Econmica Federal (CEF), Banco Nacional da Habitao
(BNH), Banco do Brasil (BB), Banco da Amaznia S/A (BASA), e o Fundo de
Desenvolvimento de Programas Integrados (FDPI); c) transferncias da Unio
via, Fundo de Participao para os Estados (FPE) e para os Municpios (FPM).
Pode-se observar ento que as cidades passaram a ser definidas como partes
integrantes do sistema urbano nacional, em termos de dimenses de suas
unidades; padres de distribuio espacial; bem como dos nveis de
equipamentos e funes que desempenhavam. Por conseguinte, definia-se a
Poltica Urbana, enquanto um conjunto de aes que visavam o fortalecimento e
melhor estruturao do sistema urbano do Pas. A espacializao das diretrizes
desta poltica estava atrelada organizao poltica do prprio Estado, mediante
a ao das Superintendncias de Desenvolvimento Regional (Sudene e etc.), a
ao governamental dos diversos estados da Federao e por meios de rgos de
competncia setorial. Contudo, a partir de 1979, quando o Brasil passou a sentir
os efeitos da crise do capitalismo mundial, todo este arcabouo viria a sofrer
novas configuraes.
3.3.

A Crise do Capitalismo Contemporneo e os Descaminhos do

Modelo de Gesto Urbano-Industrial

A crise do capitalismo contemporneo instituiu uma crtica reformista do

padro de interveno estatal do Ps II Guerra em diversos aspectos: econmico,
financeiro, tecnolgico; como tambm o poltico, haja vista os regimes
autoritrios e ditatoriais de todo o mundo terem se tornado alvo de mudanas
(Weffort, 1992). As reformas dos Estados nacionais passavam tambm pelo
reconhecimento de uma soberania compartilhada (Held, 1991), cujo significado
foi o reconhecimento de autoridades plurais no-estatais interferindo no espao
pblico, no mbito do territrio nacional.
No bojo da crtica a interveno estatal, estava a recusa da preponderncia do
papel do Estado na regulao econmica. Esta, segundo Affonso (1990), ocorria
em um contexto de crise fiscal dos Estados capitalistas12, definida por OConnor
(1977, p.14) como a propenso (do poder pblico) para gastar mais do que
poderia arrecadar por meio de tributos, o que implicava sucessiva acumulao de
dficits oramentrios. Sob tais circunstncias, aliada a questo das incertezas
(ou contingncias) promovidas pelas mudanas do capitalismo contemporneo,
iniciou-se uma generalizada rejeio ao planejamento econmico, no mbito das
naes de capitalismo avanado, de capitalismo perifrico e, inclusive, nas
socialistas.
Affonso (1990) confirmou que a perda da capacidade planificadora do Estado
estava associada crescente transnacionalizao de interesses e estruturas
econmicas, que expem a fragilidade, e at mesmo a impotncia, da capacidade
de regulao dos Estados nacionais em relao a Poltica de Comrcio Externo.
Ele fundamentou sua anlise com as observaes de Maria da Conceio Tavares

14

que acusava a irrelevncia dos interesses nacionais (do mercado interno), face a
este novo contexto. Com isto, Affonso (1990) afirmou que a crise da periferia
capitalista latino-americana estava inscrita no movimento de reorganizao da
ordem mundial; bem como que a crise do planejamento estava associada aos
seguintes aspectos: 1) reverso do ciclo industrial interno; 2) ruptura do padro
de financiamento calcado no financiamento externo; e, 3) no difcil processo de
transio democrtica desses pases.
No Brasil, a reorientao da poltica industrial, para o mercado externo,
contribuiu para enfraquecer os vnculos daquela com o consumo interno. Isto,
por sua vez, implicou esvaziamento dos contedos das Polticas
desenvolvimentistas e crise no sistema de planejamento integrado. Nessa
perspectiva, Affonso (1990) props a anlise das relaes entre Plano,
Oramento e execuo oramentria para fins de caracterizar a gnese e
significado da crise do planejamento no Brasil. Neste percurso, ele detectou que
os Planos subsequentes ao II PND13 careciam de uma diretriz hegemnica que
viesse subsidiar as aes econmicas, com uma certa coerncia e num
determinado sentido.
Em sendo assim, denunciava a desconexo entre Planos nacionais e o
Oramento Pblico, manifestada pela falta de coeso entre as estruturas da conta
dos planos e a da conta dos oramentos, que dificultava uma avaliao da
implementao das diretrizes daqueles, via leitura de sua execuo oramentria.
Affonso (1990) atribuiu o prejuzo do controle de implementao dos Planos, via
controle oramentrio, a estrutura crescentemente enrijecida do Oramento
Pblico, face ao contnuo aumento das receitas vinculadas, bem como a elevao
crescente da taxa de inflao. Esta ltima foi apontada por ele como responsvel
pelo maior distanciamento entre oramento e execuo oramentria. Pois, a
prtica de solicitao, por parte do Executivo ao Legislativo, para gastar alm
dos limites inicialmente estipulados (lei do Excesso) contribua para a
redefinio segmentada das prioridades do gasto pblico.
Esta redefinio, por sua vez, convergiria para a cristalizao dos interesses
corporativos-clientelistas (oriundos do conturbado processo de redemocratizao
do pas), que acabavam por prevalecer, ante a ausncia de uma diretriz geral de
uma poltica econmica capaz de balizar as mudanas (circunstanciais) nas
prioridades polticas, no mdio prazo. Por fim, Affonso (1990) apontou tambm
a poltica (contracionista) de ajuste fiscal, como fator do alargamento da
distncia entre o oramento pblico e sua execuo, na prtica. Haja vista que ela
privilegiava a conteno indiscriminada dos gastos pblicos.
Se o aperfeioamento dos aparelhos centralizao dos recursos financeiros,
nas mos da Unio, aliado s inovaes administrativas impostas no Decreto
200/67, conduziram a um expansionismo do aparelho de Estado, nos anos 70;
nos perodos posteriores, sobretudo a partir de 1979, os efeitos da crise do
sistema capitalista no Brasil e a reverso de prioridades (em relao aos gastos
governamentais) conduziriam este expansionismo ao seu reverso; qual seja, a um
enxugamento paulatino do sistema administrativo.
Esta tendncia tornou-se mais ntida com o pronunciamento da Presidncia
da Repblica de uma Nova Poltica Industrial, a partir de junho de 1987. Para,

15

Velloso e Cruz (apud Affonso, 1990), esta poltica enfatizava a necessidade de se

proceder a ampliao do grau de abertura econmica, iniciado com a ruptura do
padro de financiamento pautado no endividamento externo nos anos 70; alm
da supresso dos entraves burocrticos atividade empresarial e necessidade de
se conferir um tratamento mais liberal ao capital estrangeiro.
Este processo acelerou-se nos anos 90, via programas de privatizao,
enquanto forma deliberada de desprender a esfera federal de atividades que a
imobilizassem, particularmente, nas novas tarefas; de controle inflacionrio e
captao de recursos (financeiros e tecnolgicos); nas
negociaes
internacionais (Mercosul, ttulos da dvida e etc.), bem como, no gerenciamento
das polticas cambial e de juros, necessrios a estabilizao do sistema
econmico interno.
Em relao ao sistema nacional de planejamento urbano, o ajustamento
institucional vai se dar no mbito das diversas restruturaes ministeriais, cujo
marco se dava com a criao do Ministrio de desenvolvimento Urbano (MDU).
Na vigncia deste, iniciou-se um debate popular, capitaneado pelo Instituo dos
Arquitetos (IAB) e pela Federao Nacional de Sindicatos de Arquitetos (FNA),
visando subsidiar a elaborao de uma nova poltica habitacional e pressionar o
Congresso a aprovar o Projeto de Lei 775/83, que dispunha sobre os objetivos e a
promoo do desenvolvimento urbano (Caiado, 1993).
Entretanto, este esforo no logrou xito e, contrariando o que se propunha
em relao poltica urbana, assistiu-se ao arquivamento do Projeto de Lei
775/83; como tambm a extino do BNH que foi incorporado a CEF, que por
sua vez estava subordinada ao Ministrio da Fazenda (Minfaz). Em 1986,
iniciou-se a convocao para os trabalhos da Assemblia Nacional Constituinte
(ANC), todavia o tema da reforma urbana no se afirmaria entre aqueles que, a
exemplo da forma de governo, polarizaram o debate nacional.
Aps um longo perodo de debates e embates, a ANC aprovou dois artigos
sintticos (182 e 183), nos quais se apresentava o objetivo da poltica urbana e
alguns dispositivos at ento inexistentes na legislao brasileira, muito aqum
dos 23 artigos propostos pela emenda popular (Ep-023), que alis no
contemplava os temas de estruturao espacial e redes de cidades. Outros artigos
de impacto sobre as cidades foram dispersados no texto constitucional, entre eles
destacam-se: a participao das associaes representativas no planejamento
municipal; a iniciativa popular em projetos de lei de interesse especfico de
Municpios, cidades ou bairros (sic); e a delegao ou competncia aos estados,
quanto a instituio de regies metropolitanas e micro regies (Caiado, 1993).
Em relao ao arcabouo institucional, Caiado denunciou a transformao do
MDU em Ministrio da Habitao, Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente
(MHU), pelo Decreto n 96.634/88, atraindo a CEF, do Minfaz para este
Ministrio, sem com isto atrair o controle monetrio pertencente ao Banco
Central. Contudo, em 1988, o MHU foi extinto, sendo que as atribuies
referentes habitao e o CNDU seriam transferidas para o Minter e as demais, a
exemplo da EBTU, para o recm criado Ministrio do Bem Estar Social
(MBES). Este por sua vez, foi extinto, em 1989, pelo Decreto n 8.082/89, e
todos os seus rgos foram repassados para o Ministrio do Interior (Minter).

16

Com a posse de Collor, em 1990, procedeu-se outra restruturao ministerial,

extinguindo-se o Minter, a CNDU e a EBTU, criando novos arranjos
institucionais dos rgos executores da poltica urbana, j adaptados nova
diviso constitucional de competncias entre as trs esferas do poder, no mbito
de seus respectivos executivos (Caiado, 1993). Em 1990, criou-se o Ministrio
da Ao Social (MAS) - com atribuio de formular as diretrizes da Poltica
Nacional de Habitao, Saneamento, Migraes e Ocupao do Territrio. O
MAS herdava a Secretaria da habitao, sem a CEF, agncia oficial de execuo
desta poltica, alocada no Ministrio da Economia, junto ao terceiro escalo
daquela estrutura, criada outrora para formular a poltica urbana nacional.
Em 1992, O MAS e a Secretaria de Desenvolvimento Regional foram
extintos. Recriou-se o Ministrio do Bem-Estar Social, agora com a atribuio de
formular as diretrizes da poltica Nacional de Habitao, de Saneamento,
Migraes internas e Ocupao do Territrio, e o Ministrio da Integrao
Regional que assumiu as atribuies inerentes ao desenvolvimento regional e
urbano, entre outras. Nestas circunstncias, a atribuio de desenvolvimento
urbano, no Governo Collor, desapareceu da estrutura administrativa federal.
Desse modo, melancolicamente o germe, nascido do perodo autoritrio, com
forte vis tecnicista e descolado das bandeiras populares; sucumbiu natimorto
(Caiado, 1993).
Observe-se que todo desenho institucional e administrativo, gestados na
segunda fase desenvolvimentista, foi possvel at os limites impostos ao setor
pblico pela ruptura do padro de financiamento que sustentava os diversos
Planos nacionais, como tambm pela agudizao da crise fiscal do Estado, em
1979 (F. A. Oliveira, 1995). Esta, para vrios autores14, tinha sua origem em
diversos aspectos: a) no declnio econmico; b) no descontrole do dispndio
pblico; c) na variao populacional; d) na adoo de prticas administrativas e
financeiras inadequadas e etc.
Com efeito, a crise do Sistema de Planejamento do Desenvolvimento Urbano
Nacional denunciava a prpria crise do Estado e dos instrumentos de controle
e coordenao como um todo; isto , expunha uma crise administrativa. Nesta
perspectiva, a crise do Estado, foi analisada enquanto uma perda crescente do
controle do Governo central sobre a organizao da produo pblica de bens
de consumo coletivo e de bens privados. Entretanto, a crise do planejamento se
vinculava s conseqncias nefastas das crises advindas da conjuntura
internacional, entre elas, a da retirada da poltica industrial do centro das
preocupaes em favor dos planos de estabilizao econmica.
3.4.

A Reorganizao do
descentralizao e a
desenvolvimento local

Modelo
Urbano-Industrial:
emergncia da tendncia

A
do

Nos anos 80, a valorizao da dimenso local tornou-se uma tendncia

universal (Castells, 1994; Massolo, 1988). Nesse contexto, a discusso do papel
do governo local foi posta junto questo da reforma do aparelho de Estado,
incorporada ao equacionamento da relao entre eficincia e eqidade da

17

produo de bens pblicos de consumo coletivo e de bens privados, na qual

tambm est inserta a discusso sobre os gastos governamentais. Enfatizava-se a
revalorizao da esfera local como protagonista do processo de desenvolvimento
social e econmico, num clima de reajustamento do papel do Estado e da
reforma de seus aparelhos, no mbito das mudanas do MPC.
Tais mudanas visavam torn-los estruturas mais flexveis em uma ambincia
de integrao competitiva. Particularmente, isto significava uma redefinio de
espaos e papis do Estado. Pois, as novas exigncias internacionais
engendravam uma adaptao desta instituio, no sentido da sua adaptao aos
novos requisitos de um mundo que se globalizava. Em relao gesto do
desenvolvimento das naes, este movimento implicava maior esforo de
deslocamento de funes das esferas de governo centrais para as locais. Nesse
processo, emergiram inovaes no mbito da gesto do desenvolvimento urbano,
entre as quais: a maior participao das esferas locais, como autoridades
mobilizadoras de recursos no processo de desenvolvimento, como tambm a
gesto privada de servios de consumo coletivo.
No Brasil, o processo de reestruturao do Estado se concentraria no
problema do expansionismo do Governo central sobre as demais instituies
(social, poltica e econmica). Neste sentido, a partir dos anos 80, os esforos
passaram a ser dirigidos no sentido de transferir ou devolver s demais esferas
institucionais aquilo que o Estado centralizador tomara para si. Este processo
tem sido lento e construdo por cima de um clima de instabilidade do sistema
capitalista globalizado. Seu elemento norteador foi o processo de desestatizao
(desregulamentao, extino de empresas e rgos, privatizao; e
descentralizao).
No contexto reformista, a descentralizao significava uma rediviso das
funes de governo, no sentido da autonomia ou expresso poltica de comando15
e a reforma administrativa (que incide sobre a execuo das opes polticas do
governo) operaria mais no mbito de cada nvel de governo. Esta tem sido o
locus dinmico do ajuste institucional, no sentido da redefinio dos espaos
poltico, econmico e social.
Pode-se afirmar que o processo de descentralizao do Estado brasileiro
emergiu nos anos oitenta como um esforo da reforma institucional. Neste
contexto, o processo de municipalizao foi posto em debate, enquanto
movimento que reivindicava uma maior autonomia do municpio frente ao
governo central, referenciado em relao s dimenses poltica, administrativa e
econmico-financeira. Contudo, o municpio, visto como um nvel
governamental, no passaria a gozar de uma autonomia soberana e absoluta,
haja vista que ele participa de um sistema de diviso de papis e espaos, no
mbito da constituio de um Estado federativo.
Nestas circunstncias, o debate sobre o sentido da orientao
desenvolvimentista, polarizado em termos de mercado versus sociedade, vem se
deslocando em termos de lgica global versus presses sociais e a necessidade
de desenvolver formas locais de controle poltico. Em sendo assim, a lgica do
sistema decisrio vem sendo discutida, no bojo da crise da democracia
representativa (Jacobi, 1992), como tambm em torno da construo de uma

18

democracia participativa, na qual a sociedade, a economia e o Estado so os

agentes.
A resultante dessa discusso pode ser vista na exploso dos canais de
participao popular (Conselhos Municipais, Comits de Bacias e outras formas
de insero da participao dos demais agentes o popular e o empresarial).
Nestas propostas, a descentralizao e a participao social constituem elementos
chave na construo de novos arranjos institucionais, num contexto de afirmao
de governos democrticos, na gesto do espao urbano.
4.

Consideraes Finais

No Brasil, o sistema de planejamento, enquanto instrumento especfico de um

processo global (em escala nacional), emergiu com a modernizao do Estado e
afirmao de um modelo de desenvolvimento de cunho industrial, combinado a
transformaes na estrutura espacial, que resultaram um processo de urbanizao
intensiva. Sobretudo, a adoo ao desenvolvimento industrial implicava a
constituio de um poder governamental urbano. Na fase prdesenvolvimentista, esse poder pregava a necessidade de obteno de um
desenvolvimento rpido, via processo de industrializao (modificao da
estrutura produtiva do agrrio ao industrial), a fim de se obter um perfil de nao
semelhante s naes industrializadas.
At a primeira fase desenvolvimentista (correspondente ao grande boom da
industrializao brasileira - perodo de substituio de importaes), tais
instrumentos seriam mais valorizados, particularmente, no sentido de
promoverem uma forma de governabilidade que objetivava isolar a influncia
nefasta de correntes patrimonialistas do processo decisrio. Neste perodo, a
preocupao se voltou para a expanso e consolidao do modelo urbanoindustrial (enquanto modelo espacial e econmico de induo do
desenvolvimento).
A partir da primeira fase desenvolvimentista, o intervencionismo do Estado
na gesto do urbano se realizaria pela ingerncia do Governo central, mediante a
criao dos Planos Nacionais de Desenvolvimento e do Sistema Nacional de
Planejamento (regional-urbano). Sob esta tica, no perodo de 1964-78,
afirmava-se um tipo de concepo de regionalizada de planejamento, na qual o
Estado era visto como o grande agente articulador. Este processo implicava
conceber um modelo de organizao espacial, de ao complementar ao modelo
econmico, que deveria ser o indicador de diretrizes do uso e ocupao do solo,
objetivando promover uma devida correo dos efeitos indesejveis da
espacializao do modelo (tendncias densificao e periferizao
desordenada).
Nesta fase, o intervencionismo do Governo central caracterizava-se pela
suspenso dos direitos polticos dos cidados e negao das esferas locais
como ente poltico e teve como marco a criao das regies metropolitanas e
agncias de desenvolvimento urbano-regionais. Particularmente, isto afetava
apenas as localidades mais imbricadas aos objetivos desenvolvimentistas. Nesta
concepo, as cidades eram vistas como um produto de vrios processos inter-

19

relacionados, os quais poderiam ser diagnosticados, avaliados, regulados e

monitorados como forma de alcanar os objetivos gerais.
A segunda fase do perodo desenvolvimentista correspondeu crise do
sistema capitalista e dos Estados nacionais e a redemocratizao do Estado
brasileiro. Nesta fase, o acirramento (internalizao) da crise econmica, nos
anos 80, promoveu uma estagnao das economias regionais e resultou um
processo de desestatizao. Estes fenmenos promoveram uma interrupo no
processo de desconcentrao industrial, que vinha ocorrendo no espao nacional
(cuja tendncia refletia uma reconcentrao espacial da indstria brasileira na
regio Sudeste), como tambm a desorganizao de toda estrutura institucional
que lhe dava suporte (o Sistema Nacional de Planejamento).
Na terceira fase (a partir dos anos 90), a adeso abertura comercial, como
forma de retomar o desenvolvimento, colocaria em questo alteraes profundas
nas regras do jogo da competitividade. A reorientao da economia brasileira na
direo da integrao competitiva, via mercados internacionais, aprofundou o
desmonte da estrutura estatal que conferia um certo suporte ao modelo de
desenvolvimento urbano-industrial, reelaborando-a conforme as novas
exigncias de modernizao do Estado e redefinio de seu espao e papel. Neste
contexto, a privatizao e a descentralizao cumpririam um importante papel de
redirecionamento do modelo desenvolvimento urbano-industrial, como resposta
organizacional aos problemas enfrentados pelo governo.
Essa modernizao resultaria na adoo de um papel mais pr-ativo das
esferas locais na modelagem de um novo padro de crescimento econmico,
referenciado na centralidade do mercado global - na sua relativa primazia nas
decises alocativas. No Brasil, isto implicou redefinio do processo de
promoo do desenvolvimento urbano-industrial do pas de uma concepo
regionalizada (dos anos 70), para outra que privilegia a ao isolada de alguns
estados e municpios.
Neste contexto, as esferas locais vm assumindo um papel de mobilizador e
criador de condies para atrair e evitar a mobilidade ou deslocalizao dos
investimentos, como forma de superao da crise do modelo de
desenvolvimento. Nesta tica, a formulao de estratgias competitivas tem
forado uma comunicao mais visvel entre o Estado e o setor privado, na
gesto dos problemas urbanos. Passa-se ento a valorizar a importncia de
algumas instituies (sistema legal, regulamentaes, aes governamentais,
sade ambiental, traos culturais e etc.), bem como o questionamento das aes
dos governos locais no ajustamento dos interesses de mercado e de redefinio
do modelo urbano-industrial brasileiro.

Notas de fim de pgina

1

Entendemos por instrumentos regulatrios, aqueles por meio dos quais o Estado
exerce uma forma de interveno legtima na vida social, econmica e
poltica.

20

Tais aspectos seriam sobretudo: mobilizao econmica, resistncia social e

constituio dos papis das esferas social, econmica e poltica. Observandose, porm, que vrias anlises tendem a privilegiar (de um certo modo) a
questo da estruturao do espao do ponto de vista de um determinismo
econmico, centradas num processo de lutas de classe (ver. Castells, 1983;
Ljkine, 1979; e Lipietz,1988). Outras, ponderam a existncia de sociedades
em que o desenvolvimento econmico posterior a uma modernizao
poltica, num espao social incipiente, e assim procuram privilegiar os aspectos
nos quais a luta de classes no se aplicaria, como argumento explicativo de
modernizao social (ver. Schwartzman, 1988).
3
A transformao da estrutura social brasileira foi analisada por Leonardo
Guimares Neto (s.d.) de modo condizente s formas de acumulao vigente.
Assim, como primeiro momento de articulao do capital nacional, tem-se o
movimento do capitalismo agrrio para o comercial; e num segundo
movimento, o da articulao via processo de desconcentrao industrial no
espao nacional. Sobre a periodizao dos tipos de desenvolvimentismo,
estamos adotando a diferenciao que leva em conta a discusso do padro de
financiamento do desenvolvimento (capital nacional versus estrangeiro).
4
Este tratava-se de um programa que visava a transformao da estrutura
econmica do pas, mediante a criao da indstria de base e ... a
reformulao das condies reais de dependncia com o capitalismo mundial
(Ianni, 1979, p. 150).
5
Diferentemente do gigantismo, que o expansionismo dos aparelhos de Estado,
a hipertrofia desta esfera se caracterizava pela excessiva expanso do
Executivo, em detrimento do Legislativo (Ianni, 1979).
6
Que para Weffort (1980, p. 26) constituam-se em uma camada ampla
proletarizada de uma sociedade em desenvolvimento, desvinculada dos
quadros sociais de origem e relacionadas entre si por uma sociabilidade
perifrica e mecnica.
7
Terminologia usada por ODonnell (1990, pp. 60-62) para conceituar um tipo
especfico de Estado autoritrio, cujas caractersticas so: a) base social
composta pela grande burguesia; b) institucionalmente um conjunto de
organizaes onde a coero tem um peso forte, como meio usado para
reimplantar a ordem na sociedade; c) excluso do setor popular; d)
despolitizao das questes sociais - submetidas a critrios neutros e objetivos
da neutralidade tcnica; e, e) fechamento dos canais democrticos de acesso ao
governo e dos critrios de representao popular ou de classe.
8
Tais distores eram: a) acelerao do processo inflacionrio; uso de tcnicas
intensivas de capital [e com isto, aumento de contingente desempregado];
relativa estagnao do setor agrcola <declnio da produtividade e conflitos
sociais rurais>; aumento crescente da participao do setor pblico na
economia [refletindo o papel do Estado no processo de centralizao de
capitais]. Este diagnstico impulsionava os seguintes objetivos: a) aumento da
taxa de crescimento da renda nacional, para 6% a.a.; b) controle inflacionrio

21

sistemtico; c) reduo das disparidades regionais e setoriais de renda; d)

expanso da oferta de empregos [urbanos]; e) reduo do dficit do balano de
pagamentos (Mendes, 1978 - acrscimos nossos).
9
A gesto burocrtica-autoritria se caracterizava pela deciso racional
(unilateral do Executivo) e execuo coordenada das subesferas federais
(institucionalizada e desconcentrada). J a gerencialista se caracteriza pela
nfase na descentralizao administrativa; bem como pela separao entre as
instncias de deciso e formulao das operacionais ou de execuo de tarefas
(preestabelecidas). Ela advm da tentativa de se adotar elementos da gesto
privada, no sentido de melhorar a eficincia do setor pblico, que se constituiu
em alvo de propostas reformistas desde os anos 60, quando vrios pases
enfrentavam consecutivas crises fiscais.
10
E que incidiam sobre a autonomia municipal que progressivamente vai sendo
subordinada aos interesses do Governo central.
11
Observamos que a noo de sustentabilidade empregada pelo I PND a
econmica-financeira e no a ecolgica.
12
Nos chamados pases desenvolvidos, a crise fiscal estava associada falncia
do Welfare State (Harvey, 1994; OConnor, 1977; Draibe e Henrique, 1988).
13
Especificamente, Affonso se refere ao Plano Nacional da Nova Repblica (I
PND-NR, 1986/89); ao Plano de Controle Macroeconmico (PCM, 1987-91); e
ao Programa de Ao governamental (PAG, 1987-91).
14
Entre eles: Paulo Nogueira Batista Jr, 1985; Vito Tanzi, 1990; Fbio
Giambiagi, 1991; Carlos A. C. Ribeiro, 1993).
15
A descentralizao, na Constituio de 1988, corresponde ao restabelecimento
da autonomia poltica, financeira e administrativa. Imps a definio e
delimitao de competncias, receitas e autonomia decisria entre as unidades
federativas. Ela vem sendo contestada em relao realizao deste ltimo
objetivo (F. Oliveira, 1995; Santos F, 1996; Menezes & Menezes, 1997).

Agradecimentos
Meus sinceros agradecimentos aos professores Ana Fernandes (MAU/FAUFBa),
Angelo Serpa (MAU/FAUFBa), Suzana Moura (NEPOL/NPGA/EAUFBa) e aos
amigos Michael D. Perry (IL - USA) e Bradley Wayne Addington (KS USA).

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