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CULTURAL E ACCOUNTABILITY
Desafios para a governana ambiental*
Andra Zhouri
Introduo
No contexto da globalizao econmica, em
que o papel regulador do Estado-nao tem sido
colocado em questo, o tema da governana, sobretudo a governana ambiental, emerge e ganha
relevo na arena acadmica, assim como nos debates e nas aes pblicas que envolvem diferentes
processos e segmentos sociais. Governana aparece
como uma categoria-chave no campo semntico
que recobre a discusso sobre desenvolvimento
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Para Altvater (1999), assim como para as autoras, entretanto, este modelo de governana global coloca em questo os problemas concernentes
democracia. Com o enfraquecimento do Estado
nacional, verifica-se uma perda da democracia parlamentar a ela historicamente relacionada. As iniciativas de regulao pelo mercado, representadas pelos
diversos esquemas de certificao e o comrcio
de carbono no mbito do Protocolo de Quioto,
por exemplo, contribuem para minimizar as responsabilidades do Estado e o controle que os cidados poderiam, em tese, exercer sobre ele. A tentativa de resoluo do problema da democracia
posto por este modelo de governana global apresenta-se, ento, pela abertura da assim chamada
sociedade civil, incluindo nesta categoria as empresas ou simplesmente os movimentos sociais. Contudo, as autoras consideram pouco plausvel na
prtica a separao entre sociedade civil e Estado
como dois loci distintos de exerccio de poder, visto que nem Estado, nem sociedade civil so entidades monolticas. Assim, os arranjos societrios, as
redes de poder que se constituem nos processos
sociais muitas vezes misturam essas instncias, deslegitimando as representaes estanques ou sincrnicas referentes a Estado, mercado e sociedade civil.3
Alm do imbricamento de sociedade civil,
mercado e Estado na prtica, outro aspecto relevante a considerar que a sociedade civil chamada
a participar desta governana aquela organizada, e organizada nos moldes eleitos pelos segmentos dominantes da sociedade. Portanto, so aqueles
participantes capacitados, ou seja, aqueles que
dominam o capital social requerido pelo campo
social em questo (Bourdieu, 1993; Carneiro, 2003;
Zhouri, Laschefski e Pereira, 2005, p. 16). No campo ambiental, os requisitos principais so qualificao tcnica e computacional, domnio idiomtico
da lngua inglesa, linguagem dos projetos etc. A
grande maioria dos cidados, sobretudo membros
de comunidades rurais e tnicas ou das periferias
urbanas, permanece excluda desta participao.
o que revelam nossas pesquisas empricas sobre o
licenciamento ambiental de barragens hidreltricas,
as polticas globais pela Amaznia e os estudos so-
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Assim, observa-se que o avano das instituies e normas formais democrticas no garante a
participao e a incorporao, de fato, dos atores
e dos segmentos sociais representativos das distintas formas de existncia e interao com o meio,
pois so constrangidos pelo paradigma da adequao no mbito do movimento maior de globalizao econmica neoliberal (Dagnino, 2004). Leis e
normas so interpretadas casuisticamente, de forma a adequar meio ambiente e sociedades aos projetos tcnicos, por meio de medidas de mitigao e
compensao.9 O processo de licenciamento ambiental, neste paradigma, deixa de cumprir sua funo precpua de ser um instrumento de avaliao
da sustentabilidade socioambiental das obras para
ser mero instrumento viabilizador de um projeto
de sociedade que tem no meio ambiente um recurso material a ser explorado economicamente.
Problemas poltico-procedimentais do licenciamento
No mbito do paradigma da adequao ambiental e da oligarquizao do campo so produzidos problemas procedimentais do licenciamento
ambiental que conduzem marginalizao das comunidades atingidas. A falta de transparncia um
dos principais empecilhos participao da populao. O conhecimento prvio e aprofundado dos
projetos, desde o acompanhamento do planejamento, seria uma forma de promover maior participao da populao nas decises. Contudo, o que
se v, apesar da legislao prever o contrrio, a
falta de um mecanismo institucional que, de fato,
considere as demandas e o conhecimento das comunidades na caracterizao dos impactos socioambientais de um empreendimento. Geralmente,
quando as comunidades so comunicadas sobre a
possibilidade da instalao de um empreendimento, o processo de licenciamento j se encontra em
estgio avanado. Muitas vezes, as decises j foram tomadas e acordos j foram estabelecidos entre o poder local e os empreendedores. Assim, sem
o conhecimento das reais dimenses dos impactos
dos projetos, as comunidades no tm informaes suficientes para um posicionamento sobre a
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lhas nos EIA/RIMAs advm do fato de estes serem cpias uns dos outros, com apenas algumas
adaptaes circunstanciais. Dado a relevncia do
EIA/RIMA como base do licenciamento ambiental, as comunidades deveriam ter acesso e participar de sua elaborao desde o incio, na definio
dos aspectos relevantes a serem estudados pelos
consultores. O Termo de Referncia deveria ser um
documento discutido com as comunidades para
que suas demandas fossem incorporadas desde o
princpio. Mesmo estando inserido no paradigma
da adequao, este um processo adotado em
outros pases, como a Alemanha, por exemplo.11
Outro agravante na falta de transparncia para
a elaborao dos EIA/RIMA refere-se ao papel
das empresas de consultoria ambiental. Essas so
contratadas diretas das empresas construtoras. Assim, os consultores tendem a elaborar estudos que
no inviabilizem o projeto dos contratantes. Na
lgica de mercado, o EIA/RIMA torna-se, ento,
uma mercadoria adquirida pelo empreendedor, cujo
objetivo ter seu projeto aprovado pelos rgos
licenciadores (Lacorte e Barbosa, 1995). Alm disso, sob o paradigma da adequao, os EIA/RIMAs apiam-se em um discurso tcnico-cientfico
e so apresentados, assim, como registros objetivos e inquestionveis da realidade (Lemos, 1999).
Finalmente, o pblico interessado ter acesso
ao EIA/RIMA num estgio avanado do licenciamento, durante a Audincia Pblica, o que impede
inclusive o atendimento da legislao que afirma
que os estudos devem contemplar todas as alternativas tecnolgicas e de localizao do projeto, confrontando-as com a hiptese de no execuo do
projeto e com a anlise dos impactos ambientais
do projeto e de suas alternativas (Resoluo Conama 001, de 23/01/86, art. 5o.). Uma discusso sobre a necessidade essencial da obra e de alternativas
possveis jamais acontece.
Dificuldades de Acesso s Informaes
Inmeras circunstncias de origem prtica dificultam o acesso da populao documentao e
s informaes sobre o processo de licenciamento.
No raro as comunidades esto distantes geograficamente das instncias tcnica e deliberativa dos
rgos ambientais. O acesso aos documentos dos
processos somente pode ser obtido mediante solicitao formal e com antecedncia. Inexiste uma
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Notas
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Para uma anlise do ponto de vista da ecologia poltica, consultar Bryant e Bailey (1997).
Embora com foco nos conselhos de poltica ambiental, a dinmica aqui analisada extrapola o campo
ambiental strictu sensu. Problemas semelhantes enfrentam os demais arranjos institucionalizados dos
movimentos sociais e dos espaos pblicos deliberativos, tais como os demais conselhos gestores de
polticas pblicas, as experincias do Oramento Participativo etc. (Dagnino, 2004). Ademais, os impasses levantados pela institucionalizao de atores coletivos e de processos deliberativos reivindica um
debate sobre a participao dos atores sociais nohegemnicos, em geral no-organizados. Nesse
sentido, o controle das arenas deliberativas se faz
pelos grupos dominantes, assim como pelos atores
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O Licenciamento um procedimento administrativo e exigncia legal do Estado em relao a atividades causadoras ou potencialmente causadoras de
impactos ambientais. Uma discusso mais aprofundada sobre o licenciamento ambiental, inspiradora desta seo, encontra-se em Zhouri, Laschefski e Pereira (2005, pp. 89-116).
Alm do acompanhamento das dinmicas em outros estados e em nvel nacional com base em processos nos Ministrios das Minas e Energia e do
Meio Ambiente, na Aneel e na rede de entidades
que compem o GT Energia do Frum Brasileiro
de ONGs e Movimentos Sociais, seguimos os registros de que o Conama talvez tenha sido inspirado no Copam mineiro (Carneiro, 2003).
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Para uma anlise detalhada sobre o exaustivo processo de negociao do Termo de Ajustamento de
conduta referente barragem de Irap, consultar
Zucarelli (2006).
BIBLIOGRAFIA
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coletiva e estratgias argumentativas, in Henri
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in Daniel Mato (coord.), Politicas de cidadania y
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REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 23 No. 68
JUSTIA AMBIENTAL,
DIVERSIDADE CULTURAL E
ACCOUNTABILITY: DESAFIOS
PARA A GOVERNANA
AMBIENTAL
ENVIRONMENTAL JUSTICE,
CULTURAL DIVERSITY, AND
ACCOUNTABILITY:
CHALLENGES FOR
ENVIRONMENTAL
GOVERNANCE
JUSTICE
ENVIRONNEMENTALE,
DIVERSIT CULTURELLE ET
ACCOUNTABILITY: DFIS LA
GOUVERNANCE
ENVIRONNEMENTALE
Andra Zhouri
Andra Zhouri
Andra Zhouri
Palavras-chave: Governana;
Licenciamento ambiental; Adequao;
Conflito; Justia ambiental.
Este artigo apresenta uma reflexo crtica sobre os significados da noo de governana, sobretudo no campo ambiental, com referncia aos modelos empricos
representados pelos conselhos de poltica
ambiental e ao processo de licenciamento. A governana ambiental remetida
ao contexto do paradigma da modernizao ecolgica, ou adequao ambiental,
centrado nas estratgias tcnicas, mercadolgicas e no consenso poltico como
solues para os ditos problemas ambientais. A anlise dos problemas estruturais e procedimentais do licenciamento ressalto os limites desta noo de
governana que se impe como controle
sobre os territrios e as pessoas. Ao final,
sublinha-se a necessidade de se colocar
em destaque os princpios da justia ambiental, da diversidade cultural e da transparncia como essenciais para a construo de uma sociedade que se quer
sustentvel.
Cet article prsente une rflexion critique propos des sens de la notion de
gouvernance, en particulier dans le domaine environnemental, en faisant allusion aux modles empiriques reprsents
par les conseils de la politique environnementale et au processus dobtention
de permis environnementaux. La gouvernance environnementale est renvoye
au contexte du paradigme de la modernisation cologique, ou adquation environnementale, centre sur les stratgies
techniques, de march et sur le consensus politique en tant que solutions pour
les dnomms problmes environnementaux. Lanalyse des problmes structurels et de procdure du systme de
permis met en avant les limites de cette
notion de gouvernance, qui simpose
comme un contrle sur les territoires et
les personnes. En conclusion, nous soulignons le besoin de mettre en avant les
principes de la justice environnementale,
de la diversit culturelle et de la transparence en vue de la construction dune
socit qui se veut durable.