LA REGULACIN ECONMICA DE LA GESTIN DE RESIDUOS

SLIDOS URBANOS

INTRODUCCIN

La vida humana es una manifestacin de amor propio que nos encamina a

establecernos a vivir en las condiciones actuales y en el mundo en donde
los problemas ambientales son comunes cada da.
Las ciudades tienen caractersticas particulares que establecen un alto
riesgo de degradacin ambiental ya que, las actividades del ser humano
generan impactos negativos de distinta magnitud e implican cierto riesgo
para la salud humana o de otros organismos. Las actividades que se
realizan en las zonas urbanas o perifricas generan distintos tipos de
desechos (slidos, lquidos y gaseosos) que pueden transformarse en
contaminantes y originar graves impactos ambientales.
Estos problemas ambientales aparecen cuando no se puede satisfacer
adecuadamente una necesidad, como la de respirar, beber agua, cultivar el
suelo; o la mayora de las veces cuando hay conflictos entre los distintos
usos que se le puede dar a un mismo recurso; esos conflictos se pueden
dar entre los mismos actores sociales en el mismo momento o en tiempos
diferentes, y entre actores sociales diferentes en el mismo momento y en
momentos diferentes.
En este contexto de acuerdo a Francisco J. Andr y Cerd Emilio, el medio
ambiente tiene tres funciones econmicas fundamentales: como proveedor
de factores productivos en forma de materiales o de energa, como fuente
de servicios de ocio y bienestar (mejorando la calidad de vida, permitiendo
el disfrute de parajes naturales, agua y aire limpios, etc.) y como sumidero
de residuos generados por la actividad econmica1.
1 ANDR FRANCISCO, J. y CERD, Emilio, Gestin de residuos slidos urbanos:
anlisis econmico y polticas pblicas, Departamento de economa Universidad Pablo

Desde el punto de vista ecolgico, la problemtica de los residuos afecta en

general y de forma horizontal a todas las actividades, personas y espacios,
convirtindose en problema no slo por lo que representa en trminos de
recursos abandonados sino por la falta de lugares en donde se puedan
depositar y tratar de una manera correcta.

Esta incapacidad viene

determinada no slo por la excesiva cantidad de residuos que generamos

sino por su extraordinaria peligrosidad en determinados casos: radiactivos,
infecciosos, entre otros.
Una vez, conocidos los mbitos que abordan el tema propuesto es
indispensable saber que el rea de origen de los residuos slidos urbanos
(en adelante RSU), cul es su tratamiento, quin posee la competencia
para gestionar y solucionar dicho problema, es decir, si su recoleccin es
una actividad pblica o se encuentra en manos de una empresa privada.
Estos son los temas que se desarrollaran en el presente trabajo
investigativo.
2. mbito de origen de los RSU
Medio Ambiente Urbano
El medio ambiente de las ciudades es el resultado de la intensa accin
humana, muchas veces prolongada y multiforme, sobre un espacio fsico
reducido que tiene como resultado unas determinadas condiciones para la
vida. Cada sociedad, cada cultura, establece una serie de interacciones con
los componentes de orden fsico y biolgico y entre los propios agentes
sociales para crear su propio sistema vital.

de Olavide de Sevilla y Uiniversidad Complutense de Madrid, Cuadernos econmicos de

ICE N. 71, p. 71

Para Metzegepr, el medio ambiente urbano es el resultado material,

histrico y territorialmente inscrito de la combinacin de modos de producir
(fabricar, hacer consumibles) y de consumir (transformar, degradar,
destruir) ~cosas~ que se pueden, en primera instancia, llamar bienes
comunes2.
Estos bienes comunes a los que hace referencia este autor resultan ser el
suelo, el agua, el aire y la movilidad; los cuales evolucionan con el tiempo
en base a su disponibilidad, manejo y formas de utilizacin.
Los bienes comunes pueden comprenderse de dos maneras:

primero,

como el producto de procesos fsicos, qumicos, econmicos, sociales,

jurdicos y polticos; y, como bienes accesibles para todos los ciudadanos
que demandan cuidado, preservacin y restauracin para el beneficio de
futuras generaciones, aunque actualmente esto no sucede pues este bien
comn es explotado constantemente
El medio ambiente urbano implica en las ciudades el aire que se respira, los
ruidos que se oyen en las calles, la basura que se arroja y la que se recicla,
la casa donde se vive, el agua que se bebe y el transporte. En un principio
podra parecer raro hablar del medio ambiente en una ciudad en la que por
desgracia ya se ve poco color verde y se respira poco aire puro, pero hay
que hacerlo y hay que defender, respetar y cuidar ese medio ambiente en
el que se vive diariamente y del que depende en gran medida la salud de
las personas y de otros componentes3.

2 METZGEPR., BERMUDNEZ, 1996, El medio ambiente urbano en Quito, MDMQ, DGP,

Quito, p.179
3 FACUA, Andaluca, Gua, DEPOSITO LEGAL: SE 2928-2010, p. 7

Las ciudades con el constante crecimiento demogrfico, el desarrollo de la

misma, el avance de la calidad de vida de los seres humanos y otras causas
conllevan a que los procesos industriales, comerciales, o simplemente actos
cotidianos permiten la aparicin de los problemas ambientales, los cuales
son ya inherentes en la vida urbana y ms an cuando la ciudad se ha
convertido en el hbitat primordial de los seres humanos.
En este sentido, Lopez Cabrera et al. (1999) establece que Desde la
aparicin del Homo sapiens hasta nuestros das, el hombre ha mantenido
una ntima relacin con la naturaleza para la satisfaccin de sus
necesidades, relacin que pas de una total dependencia a una posicin de
poder sobre ella, y evolucion desde la ms ciega mistificacin en pocas
inmemoriales hasta la ms brutal depredacin caracterstica de nuestros
das , este autor manifiesta una verdad sorprendente

el ser humano

siempre abuso de la naturaleza y pese a la evolucin que experimento el

mismo, lo sigue haciendo.
Las

ciudades

el

ser

humano

como

actor

principal,

modifican

drsticamente el entorno natural lo que genera desequilibrios a corto,

mediano y largo plazo y que en muchos de los casos son irreversibles
constituyndose

en

responsables

de

gran

parte

de

los

problemas

ambientales globales.
2.1 Enfoques del Ambiente Urbano
2.1.1.

Enfoque Ecolgico

Enfatiza la ciudad como un sistema complejo caracterizado por procesos

continuos de cambio y desarrollo. Para ello considera aspectos tales como

energa, recursos naturales y produccin de residuos en trminos de flujos

o cadena (ciclos o circuitos)4.
A travs de este enfoque lo que se busca es que se d un mantenimiento,
renovacin de aquellas cadenas, es decir que la simbiosis que existe entre
la naturaleza y la ciudad perdure con la conservacin de las reas verdes
que se evidencian en el entorno urbano.
2.1.2.

Enfoque Sistemtico5

Este enfoque es aplicado para la modernizacin ambiental y socioeconmica

del entorno, teniendo como base las relaciones existentes entre los
elementos que forman los sistemas complejos (ciudades), basndose en la
teora de sistemas, la cual analiza de forma individual cada uno de esos
elementos.
2.1.3.

Enfoque Social

En este sentido, es posible hablar de ecologa humana de las ciudades,

analizndose as la manera en que los sistemas urbanos satisfacen las
necesidades humanas, las cualidades y opciones o modos de vida posibles,
las relaciones entre planificacin, urbanismo y provisin de servicios, o el
comportamiento humano y el bienestar social en el sentido amplio del
trmino.
Es decir que mediante este enfoque el urbano ofrece servicios ambientales
al ciudadano para que pueda vivir dignamente en este medio. Estos
servicios ambientales resultan ser un sinnimo de los recursos naturales
que son los elementos naturales que el ser humano aprovecha para
satisfacer sus necesidades.
4 CONSEJERIA AMBIENTAL DE ANDALUCA, Bases para un Sistema Indicador de
Medio Ambiente Urbano en Andaluca, Experiencias Internacionales en la medicin de la
sostenibilidad en la ciudad, Primera Edicin, 2001, p. 6
5 Ibdem, p. 7

2.1.4.

Enfoque Jurdico

Este enfoque plantea que el ambiente urbano debe estar regulado mediante
una norma, ley que permita establecer los lmites de aprovechamiento de
los elementos tanto del entorno natural como del artificial por parte del
ciudadano conociendo perfectamente el bien jurdico a proteger en este
mbito.
2.1.5 Enfoque Econmico
Mediante este enfoque se analiza el medio ambiente como constitutivo de
una

nueva

dimensin

de

la gestin municipal,

que

interviene

como

limitacin del crecimiento urbano, representacin social de soporte de

la accin y

de

la demanda de

accin,

aunque

tambin

como

retrica poltica, institucional y administrativa. Para quienes manejan la

ciudad, el medio ambiente urbano remite a una serie de sectores de
intervencin en elementos fsicos que plantean problemas en trminos
de produccin,

preservacin,

evacuacin

circulacin:

agua,

aire,

transporte, espacios verdes, etc.

Ante lo expuesto, segn Martn Mateo R., el problema de los residuos es
nuevo y actual slo relativamente, ya que ste tiene su aparicin con el
nacimiento de la ciudad, a pesar de que es con la industrializacin y con los
hbitos de consumo que la produccin de residuos es mayor.
En resumen, se puede decir que las causas directas del origen de la
problemtica de los RSU, son:

La concentracin de la poblacin en las ciudades, es decir el lugar de

produccin o generacin de residuos.

La industrializacin que propicia la aparicin de materiales no
orgnicos no duraderos (composicin del residuo).

Los nuevos hbitos de consumo, que constituyen un incremento del

volumen de produccin de estos residuos.

Definicin de Residuo Slido Urbano (RSU)

En un principio los residuos han formado parte de la naturaleza, utilizados

como abono o alimento para los animales e incluso los que son arrojados a
los ros siendo saneados por sus propias aguas, sin embargo, estos han
sido afectados ya que el ser humano ha utilizado de manera incorrecta las
materias primas.
Existen varias definiciones sobre este problema, todas concuerdan en que
los residuos son desperdicios producto de la actividad humana que son
arrojados y producen contaminacin.
Es as que, para Castell, residuo es aquella sustancia u objeto generado
por una actividad productiva o de consumo, de la que hay que
desprenderse por no ser objeto de inters de la actividad principal 6
La EPA (Environmental Protection Agency) nos dice que la definicin de
residuo slido no incluye slidos o materiales disueltos en las aguas
domsticas servidas de cualquier otro contaminante significativo en los
recursos hdricos, no los sedimentos, no los slidos suspendidos o disueltos
en los efluentes de aguas servidas industriales, ni los materiales disueltos
en las aguas de los canales de descarga de la irrigacin, ni otros
contaminantes comunes en el agua7
En Espaa, los residuos slidos urbanos, se encuentran regulados por
medio de tres medidas de carcter jurdico, que son la Ley 22/2011, de 28
de julio, de residuos y suelos contaminados; el Plan Nacional de Residuos
6 CASTELLS, Elas. Reciclaje de Residuos Industriales. 2000. p. 15
7 EPA, Disponible. https://espanol.epa.gov/, 25/06/2016, 08h00.

Urbanos (PNUR) 1978 - 2003 y el Plan Nacional Integrado de Residuos

(PNIR) 2004 - 2025.
Especficamente la Ley de Residuos Ley 22/2011, de 28 de julio en su
artculo 3 letra b), indica que los residuos slidos urbanos, denominados
residuos domsticos son aquellos que se generan en los domicilios
particulares, los comercios, las oficinas y los servicios. Tambin son
catalogados como residuos domsticos los que no son identificados como
peligrosos y que por su naturaleza o composicin puedan asimilarse a los
producidos en los anteriores lugares o actividades.
Sin embargo, la mayora de los residuos slidos urbanos que genera una
sociedad, es la basura domstica. sta est compuesta por materia
orgnica, que son los restos procedentes de la limpieza o la preparacin de
los alimentos junto a la comida que sobra. Adems de papel y cartn como
son los peridicos, revistas, publicidad, cajas y embalajes. Los plsticos que
son botellas, bolsas, embalajes, platos, vasos y cubiertos desechables. As
como el vidrio, botellas, frascos diversos, vajilla rota. Y tambin metales
como latas o botes, etc.
En fin, un residuo es algo que carece de valor de uso, y, por tanto, de valor
de cambio, estos resultan molestos a tal puno que estamos dispuestos a
pagar para que nos libren de ellos, por lo que podemos concluir que tienen
un valor negativo, ya que su acumulacin genera focos de contaminacin
altamente perjudiciales para la salud humana.
No obstante, el volumen de RSU es relativamente pequeo comparado con
otros residuos, pero su inters puede explicarse por el gran aumento que
han experimentado en los ltimos aos debido al incremento poblacional y
los hbitos de consumo. Por otra parte, la concentracin demogrfica en los
ncleos urbanos provoca la necesidad de adoptar mtodos de gestin

sostenibles, incluyendo como un aspecto esencial el debido tratamiento o

eliminacin de las basuras8
Gestin y Competencia de los RSU
Gestin de RSU
La Gestin de los Residuos Slidos tiene que ver con todos los mecanismos,
tcnicas, programas que se implementan para minimizar los impactos
negativos al ambiente y a la sociedad, dando lugar a un sistema de gestin
integral.
En sentido estricto, la gestin de residuos se suele definir como el conjunto
de operaciones encaminadas a dar a los residuos producidos en una zona
determinada el destino ms adecuado desde el punto de vista econmico y
ambiental, segn sus caractersticas, volumen, procedencia, posibilidades
de recuperacin y comercializacin, coste de tratamiento y normativa legal.
Esta definicin se vincula naturalmente con la funcin de considerarla
cantidad y composicin de los residuos generados y establecer la
metodologa ms adecuada para su tratamiento, lo que podemos llamar
enfoque post-consumo; sin embargo, una visin ms comprensiva es la que
podemos llamar pre-consumo, segn la cual las acciones necesarias para
la correcta gestin de los residuos empiezan en las fases de produccin y
comercializacin de los bienes de consumo, puesto que numerosas
decisiones que se toman en estas fases son esenciales para determinar el
volumen y la composicin de los residuos, influyendo determinantemente
sobre las posteriores posibilidades de gestin9.
En este sentido, la gestin se realiza a travs de cuatro etapas, estas son:

Pre-recogida,
manipulacin,

consiste
clasificacin

en
y

el

eficiente

presentacin

8 ANDR FRANCISCO, J. y CERD, Emilio, Op, cit, p. 72

9 ANDR FRANCISCO, J. y CERD, Emilio, Op, cit, p. 73

de

almacenamiento,
los

residuos

en

condiciones adecuadas para su recogida y traslado. Esta fase es

primordial para el correcto funcionamiento de las siguientes fases,
por ello se ha mejorado y adaptado considerablemente en los ltimos
aos con la instalacin de contenedores y con campaas de
sensibilizacin ciudadana

Recogida y transporte, suelen ser las ms costosas y requieren

una cuidada planificacin. Los residuos pueden ser transportados
directamente a los puntos de tratamiento o a plantas de transferencia
donde se compactan y se cargan en camiones ms grandes y
adecuados para el transporte hasta su destino definitivo tratamiento.

El

tratamiento,

incluye

las

operaciones

encaminadas

la

eliminacin o al aprovechamiento de los materiales contenidos en los

residuos. Los sistemas legales actualmente ms utilizados son: el
vertido controlado, la incineracin, el reciclado y el compostaje. En
Espaa ha estado tradicionalmente muy extendida la prctica de
eliminar

ilegalmente

los

residuos

arrojndolos

vertederos

incontrolados o incinerndolos individualmente. Con el incremento de

la generacin de residuos, esta prctica se revela como insostenible
y, necesariamente, la situacin est cambiando.
Quin desempea la gestin de RSU? (competencias)
Luego de conocer en que consiste la gestin de RSU es indispensable saber
quien desempea esta funcin, si bien la entidad local o la empresa
privada. En este contexto, cabe sealar que la Administracin espaola est
organizada en tres niveles diferentes: la Administracin estatal, la
Administracin autonmica y la Administracin local.
Las Entidades locales constituyen la Administracin local que es la ms
cercana a los ciudadanos y est formada fundamentalmente por las
Provincias, los Municipios y las Islas (Entidades locales territoriales, cuya
existencia es necesaria o imperativa), de igual manera pueden formar

mancomunidades (agrupacin de municipios) as como Comarcas, reas

Metropolitana y otras de mbito territorial inferior al municipal como las
Juntas vecinales, Parroquias etc.
El Municipio es la entidad bsica de la organizacin territorial del Estado,
sirve de va inmediata de participacin en los asuntos pblicos y es
gobernada por el Ayuntamiento que est integrado por el Alcalde y los
Concejales.
En cuanto a las competencias que desempean las entidades locales, el
artculo 140 de la Constitucin espaola garantiza la autonoma de los
Municipios, en base a esto las competencias se clasifican en propias,
delegadas y distintas, regulndose fundamentalmente en los artculos 7,
25, 27 y 36 de la Ley Reguladora de las Bases del Rgimen Local.
Es as que las competencias propias de los Municipios, son aquellas que
se determinan mediante ley, se ejercen en rgimen de autonoma y bajo la
propia responsabilidad, atendiendo a la debida programacin y ejecucin
con las dems Administraciones pblicas.
Por su parte las competencias delegadas son aquellas que se ejercen en
los trminos establecidos en la disposicin o en el acuerdo de delegacin,
segn corresponda, y podrn establecer tcnicas de direccin y control de
oportunidad y eficiencia.
Las entidades locales solo podrn ejercer competencias distintas de las
propias y de las atribuidas por delegacin cuando no se ponga en riesgo la
sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda municipal y se
ejecutarn de acuerdo a los trminos previstos en la legislacin del Estado
y de las Comunidades Autnomas.
El artculo 25 de la LRSAL recoge las competencias especficas de los
municipios, sealando que los mismos, para la gestin de sus intereses y
en el mbito de sus competencias, puede promover toda clase de
actividades y prestar los servicios pblicos que contribuyan a satisfacer las

necesidades y aspiraciones de los vecinos. El municipio ejercer en todo

caso como competencias propias en las siguientes materias:
a) Seguridad en lugares pblicos.
b) Ordenacin del trfico de vehculos y personas en las vas urbanas.
c) Proteccin civil, prevencin y extincin de incendios.
d) Ordenacin, gestin, ejecucin y disciplina urbanstica; promocin y
gestin de viviendas; parques y jardines, pavimentacin de vas pblicas
urbanas y conservacin de caminos y vas rurales.
e) Patrimonio histrico-artstico.
f) Proteccin del medio ambiente.
g) Abastos, mataderos, ferias, mercados y defensa de usuarios y
consumidores.
h) Proteccin de la salubridad pblica.
i) Participacin en la gestin de la atencin primaria de la salud.
j) Cementerios y servicios funerarios.
k) Prestacin de los servicios sociales y de promocin y reinsercin social.
l) Suministro de agua y alumbrado pblico; servicios de limpieza viaria, de
recogida y tratamiento de residuos, alcantarillado y tratamiento de aguas
residuales.
ll) Transporte pblico de viajeros.

m) Actividades o instalaciones culturales y deportivas; ocupacin del

tiempo libre; turismo.
n) Participar en la programacin de la enseanza y cooperar con la
Administracin educativa en la creacin, construccin y sostenimiento de
los Centros Docentes pblicos, intervenir en sus rganos de gestin y
participar en la vigilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria.
Es as que, con respecto a los residuos slidos, las operaciones o fases de
recogida

tratamiento

de

residuos

tienen

que

ocuparse

las

Administraciones pblicas inicialmente por dos razones que evidencian la

existencia de un inters pblico en esta actuacin 10: por tratarse de
agentes contaminantes que pueden provocar una notable degradacin del
medio natural y porque ese mismo abandono incontrolado conduce a un
despilfarro de materias primas y de energa.
Esto conlleva a que ordenar la produccin y gestin de cualquier tipo de
residuos tenga que ver con el ttulo material de proteccin ambiental
contemplado en el artculo 149.1.23 de la Constitucin Espaola, sin
perjuicio de la transversalidad de este derecho con otras materias.
En este contexto, las competencias al momento de ser distribuidas son
acaparadas tanto por el Estado Central (competencia legislativa bsica) y
por las Comunidades Autnomas (desarrollo legislativo y ejecucin),
mientras que para los entes locales son escasas. Ms aun con la Ley
37/2013, por la cual se reducen competencias en el mbito de actuacin
para las entidades locales y se fortalecen las competencias de las
diputaciones provinciales en materia ambiental.
Antes las competencias locales eran muy amplias, el art. 28 de la LBRL les
atribua el ejercicio de competencias complementarias, sin embargo, se
crea que estas competencias permitan una Administracin negativa de la
10 MARTN, Mateo, Tratado de Derecho Ambiental, vol II, Madrid, Trvium,
1992, pp. 522 - 525

ley y a la vez era muy genrica ya que no habilitaba a las entidades locales
para el ejercicio de las mismas o de un servicio pblico.
El medio ambiente es transversal ya que afecta a diferentes materias desde
el punto vista competencial, en este sentido el patrimonio cultural tiene
relacin con el medio ambiente pues se refiere a los recursos artificiales del
paisaje

urbano,

es

decir

que

las

competencias

ambientales

estn

relacionadas con las urbansticas,

Las

competencias

instrumento
actividades

locales

se

han

jurdico local

en

materia

clasificadas

que

limitado

tanto,

ambiental,

actualmente

se

que
es

conoce

la

el

principal

licencia

como

de

licencia

ambiental, sin embargo, esta ha sido remplazada por algunas leyes por
comunicaciones previas o por la autorizacin ambiental integrada.
Otra competencia referente a la reduccin de las competencias locales es el
de polica del medio ambiente, pues solo ejercen una funcin representativa
y prestacional, es decir a travs de la prestacin de servicios ejercen sus
competencias ambientales (emisin de la licencia).
Por lo tanto, la Ley 27/2013 de racionalizacin y sostenibilidad de la
Administracin Local, en su artculo 26.2, regula las competencias mnimas
municipales

disponiendo

como

novedad

la

coordinacin

por

la

Administracin Provincial de los servicios ambientales en municipios de

menos de 20000 habitantes, es decir que los servicios de agua potable,
gestin de residuos slidos, lo realizara la Administracin Provincial, salvo
que los municipios justifiquen que pueden prestar los servicios con un coste
menor efectivo que la diputacin provincial este lo acreditar.
Segn el art. 7.4 de la Ley 27/2013, las entidades locales solo podrn
ejercer competencias distintas de las propias y de las delegadas cuando no
se ponga en riesgo la sostenibilidad financiera de la Hacienda Municipal,
evitndose
sostenibles.

la

creacin

de

empresas

pblicas

financieramente

no

Por otro lado, el art. 25.2, letra b) ibdem, en cuanto a las competencias del
municipio, se define al medio ambiente urbano, aqu los recursos naturales
urbanos se encuentran totalmente humanizados, pero estos gozan de
importantes valores ambientales, que deben ser protegidos (fauna, flora,
paisaje

urbano),

en

este

artculo

se

aade

como

novedades

la

contaminacin lumnica y atmosfrica, pero se omite como gestin del

municipio las aguas residuales y la recogida de los residuos slidos, al
parecer un error del legislador pues en los anteriores artculos si se
encuentran establecidas estas competencias.
De todas formas, las entidades locales no todas - se encuentran limitadas
en sus competencias y la nueva ley no les favorece en nada, pues ahora
depende de las diputaciones provinciales, comunidades autnomas y
Estado Central para cumplir funciones que estos les impongan
De acuerdo a lo anotado, al ser un inters pblico la recoleccin de residuos
slidos pues de lo contario estaramos frente a una contaminacin del
ambiente, las entidades locales estn facultadas para desempear esta
funcin obviamente con su excepcin en cuanto al nmero de habitantes de
una poblacin.
Modelos de Gestin de los RSU
Es as que, centrndonos en los modelos de gestin de residuos slidos
urbanos que existen en Espaa, deben citarse los siguientes:
a) El ente pblico (ayuntamiento u otros) con competencias, promueve
la instalacin de una planta de tratamiento, correspondiendo a una
unin temporal de empresas o corporacin privada la construccin y
explotacin de la misma durante un periodo que suele rondar los 20
aos. Transcurrido este tiempo, el centro pasa a ser propiedad de la
institucin promotora, que podr sacar nuevamente la explotacin a
concurso. Igualmente, puede ocurrir que la propiedad sea pblica

pero que haya sido adjudicada la gestin a una empresa privada,

mediante licitacin, por un periodo de tiempo
b) El

ente

pblico

es

el

propietario

encargado

de

gestionar

directamente las instalaciones.

De la misma manera, se pueden distinguir diferentes organismos pblicos
con competencias en residuos urbanos:
1. Ayuntamientos. La titularidad de las instalaciones corresponde a
estos entes locales, aunque su explotacin puede adjudicarse a una
empresa privada.
2. Entes pblicos pertenecientes a la Comunidad Autnoma. Su
misin es la de promover las instalaciones aunque la explotacin
suele corresponder a terceras empresas.
3. Consorcios municipales. Se trata de entidades de naturaleza
pblica

participadas

por

el

Gobierno

autonmico

varios

Ayuntamientos, generalmente localizados en una misma comarca, las

cuales contratan el servicio de recogida y administracin de residuos
urbanos a una empresa privada. ste es el caso de Aragn, donde el
territorio lo conforman ocho consorcios.
4. Consorcios provinciales. Son agrupaciones como las descritas
anteriormente que estn formadas por entidades locales y una
Diputacin provincial.
5. Cabildos insulares. Estos rganos de gobierno, especficos de las
Islas Canarias, tienen competencias en la gestin de los residuos
urbanos.
6. Mancomunidades. Se trata de agrupaciones de municipios que
gestionan diferentes servicios pblicos, bien por cuenta propia o
ajena. Este es el caso de Navarra, donde existen diecisiete
mancomunidades con competencias en residuos urbanos, si bien el

tratamiento est centralizado en cuatro de ellas (Comarca de

Pamplona, Montejurra, Ribera Alta y Ribera)
Por ltimo, hay que especificar que algunas Comunidades Autnomas
tienen un modelo mixto de gestin en el que participan varios tipos de
entidades. Como ejemplos ms destacados se pueden citar los siguientes:
a) Castilla La Mancha. La gestin de los centros de tratamiento de residuos
urbanos existentes en esta Comunidad corresponde a cinco consorcios y
una mancomunidad.
b) Galicia. Los tres entes gestores de residuos urbanos en esta Comunidad
son: Sociedad Galega de Medioambiente, Ayuntamiento de La CoruaConsorcio de las Marias y Mancomunidad de Ayuntamientos de Barbanza.
Cada uno de ellos administra, mediante concesin administrativa, un
complejo medioambiental: Sogama, Nostin y Lousame, respectivamente.
En este punto, hay que mencionar que la extensin de la seleccin de
residuos ha aumentado la complejidad de la organizacin del servicio por
parte de los municipios. En Espaa la gran mayora de entidades locales de
carcter supramunicipal producen directamente o contratan externamente
ambos segmentos del servicio (eliminacin y reciclaje) de forma conjunta.
Aunque no es as en todos los casos, pues como hemos visto, existen
comarcas como del Valls Oriental y el Montsi, y el Area Metropolitana de
Barcelona (AMB) ilustran la complejidad organizativa, ya que en el Valls
Oriental el servicio de residuos de eliminacin es municipal y de manera
general en otros municipios se contrata a una empresa privada11.
Los productores del servicio, privados o pblicos, transportan los residuos a
la planta de transferencia, despus son dirigidos a plantas de eliminacin.
Sin embargo, la organizacin del servicio de residuos selectivos es
intermunicipal, mediante el Consorci per la Gesti dels Residus del Valls
11 GERM, Bel, Gasto Municipal por el servicio de residuos slidos urbanos,
Revista de Economa Aplicada, N. 41 (vol. XIV), 2006, p. 24

Oriental, integrado por el Consejo Comarcal y 39 municipios comarcales,

que representan el 90%. La empresa pblica Serveis Ambientals del Valls
Oriental produce el servicio, y los residuos selectivos se transportan al
Centro de Tratamiento de Residuos de Granollers. La complejidad en la AMB
es an mayor. La eliminacin es municipal, y el reciclaje lo organiza
conjuntamente para la mayora de municipios la Entitat Metropolitana de
Serveis Hidrulics i Tractament de Residus (EMHSTR).
Este servicio se contrata a una empresa privada, y los equipos mviles
empleados en la recogida de residuos selectivos son muy diferentes a los
de la recogida de eliminacin. La cantidad de instalaciones y la variedad en
su uso es mucho mayor que en el caso anterior; obviamos su detalle
pormenorizado.
Por ltimo, todava hallamos una frmula diferente en la comarca del
Montsi, en el sur de Catalua. Tanto la eliminacin como el reciclaje se
organizan comarcalmente, y se contratan a una empresa privada, aunque
la concesin difiere para eliminacin y selectivos. La empresa Nexo ostenta
el contrato de eliminacin, emplea camiones cerrados de tamao mediano
con sistema de carga mecnica posterior para los contenedores, y traslada
los residuos al vertedero comarcal de Mas de Barberans. La empresa Pellic
(local) produce el servicio de selectivos (cristal, envases, poda, e
inorgnico) y emplea camiones abiertos de tamao mediano con sistema de
carga por pluma (gra). Al no haber centros de tratamiento de selectivos
en la comarca, esta empresa traslada a centros extracomarcales los
residuos selectivos, excepto el cartn, que vende. Con los ingresos
obtenidos por esta venta la empresa complementa sus ingresos pagados
por la administracin local.
En el servicio de residuos slidos tiene un peso central el transporte. Por
esto, el anlisis del servicio de residuos comparte muchas caractersticas
con el anlisis econmico del transporte. Estudios como Caves, Christensen

y Tretheway (1980, 1984) han sido de gran utilidad como referencias para
el tratamiento en este trabajo.
Un dato histrico importante es que a inicios de los ochenta, se realizan las
primeras recogidas selectivas municipales de papel, cartn y vidrio en
algunas ciudades espaolas, pero es en Pamplona 1983 que se inicia el
primer Plan Integral de recogida selectiva, reutilizacin y reciclaje de todos
los componentes de la basura por decisin del ayuntamiento a pesar de que
se enfrentaron a varias dificultades con la poblacin ya que no estaban de
acuerdo con el proyecto de vertedero controlado una planta de incineracin
de desechos.
Ante esta situacin y para una recoleccin eficiente, el ayuntamiento logra
que la ciudadana deposite de forma diferenciada sus residuos en papel,
cartn, textiles (ropas) vidrio y voluminosos, en una primera fase, y
materia orgnica fermentable (bolsa verde) y el resto (bolsa azul) con los
materiales inertes reciclables y otros no aprovechables en la segunda fase.
Posteriormente fue aprobada la extensin del Plan, por decisin unnime de
todos los Ayuntamientos, a toda la Comarca de Pamplona (1986), es decir
que se sentaron las bases del reciclaje de residuos para mitigar en cierta
parte la contaminacin.
Este plan sirvi de referencia para su aplicacin en otras ciudades como
Madrid (Barrio del Pilar, Colonia Mirasierra y Ciudad de los Periodistas),
Barcelona (Torrellas de LLobregat, S. Cugat del Valles y Molins del Rei),
Crdoba y Navarra (Mancomunidad de Montejurra); en otras ciudades y
pueblos se desarrollaron programas similares slo de forma experimental:
Motril, Granada, y la Coronada (Badajoz).
Remunicipalizacin del Servicio Pblico
Luego de observar que la gestin del servicio de recoleccin de RSU en
Espaa se desempea a nivel pblico, privado y mixto, segn Tornos
Joaqun indica que los servicios pblicos de carcter local despus de

muchos aos se fueron ampliando y por ende se fue imponiendo su gestin

indirecta a travs de diversas frmulas de colaboracin pblico-privada,
recientemente se va imponiendo la idea de que la gestin de los servicios
pblicos locales debe volver a manos pblicas12.
La remunicipalizacin supone recuperar la gestin directa de servicios
pblicos locales que en la actualidad se prestan de forma indirecta, esto
significa que tanto la titularidad como la gestin del servicio le pertenezca
al ente local.
Por tanto, remunicipalizar, implica que el servicio local ya existente se
encuentra previamente municipalizado, es decir que no supone crear un
servicio pblico, ni evitar la privatizacin en el sentido de devolver esta
actividad a un rgimen de mercado- de un determinado servicio pblico.
Al remunicipalizar tan slo se acta sobre la forma de gestin de un
servicio pblico que en tanto tal permanece inalterado, en otras palabras,
no estamos ante un proceso en virtud de los cual servicios privatizados
vuelvan a ser declarados servicios pblicos y, por tanto, se produzca una
nueva asuncin por parte de la Administracin de la garanta de la
prestacin de un servicio que se haba devuelto al mercado.
Esta garanta, la condicin de la prestacin como servicio pblico, no ha
desaparecido. Lo que se modifica es el cmo se lleva a cabo la prestacin
de un servicio que no ha dejado de ser un servicio pblico, aunque su
gestin se haya encomendado a un sujeto privado.
En este sentido, previamente debemos saber qu es un servicio pblico,
este concepto apareci a principios del siglo XX, cuando en Espaa se
decide atribuir a los municipios la capacidad de prestar directamente
determinados servicios superando as la libre iniciativa privada.

12 TORNOS, Joaquin, La remunicipalizacin de los servicios pblicos locales.

Algunas precisiones conceptuales, Revista el CRONISTA del Estado Social y
Democrtico de Derecho, p. 56 -58

Pues municipalizar supone asumir la efectiva prestacin del servicio

teniendo en cuenta las reglas del mercado, al mismo tiempo se admite que
el municipio puede llevar a cabo una actividad pblica de contenido
econmico que se puede prestar directamente a travs de un monopolio o
no.
Serrano Lozano, citando a Bermejo Vera, manifiesta que este autor
establece la calificacin de una actividad como servicio pblico mediante
dos formas:
1. Stricto sensu, que los ser cuando se trate de actividades o servicios
que hayan devenido indispensables y esenciales para la comunidad.
La apreciacin de cules sean estas actividades, de cundo una
necesidad se ha colectivizado y constituye una necesidad pblica
indispensable, corresponde al Estado mediante ley o publicatio.
Estas determinaciones de actividades son aadidas al quehacer del
Estado al asumir ste la titularidad. De esta manera se produce un
monopolio a favor de la Administracin, tan solo por la previa
concesin, o por cualquiera de las formas de gestin indirecta, se
hace posible que los particulares puedan gestionar dicha actividad
manteniendo la Administracin poderes de direccin y control.
2. Lato sensu, es la que tiene que ver con las actividades cuya
declaracin como servicio pblico por Ley no conlleva un rgimen de
monopolio de la actividad en favor de la Administracin, permitiendo
la libre concurrencia con el sector privado.
En base a lo expuesto, actualmente el artculo 86.2 de la Ley de Bases de
Rgimen Local, se declara la reserva a favor de las entidades locales varias
actividades o servicios como la depuracin de aguar y el aprovechamiento
de los residuos slidos, para que esto se ejecute mediante el monopolio es
necesario la aprobacin de la Comunidad Autnoma.

En concordancia con el artculo 128.2 de la Constitucin Espaola ya no se

discute que los entes locales puedan ejercer iniciativa pblica para llevar a
cabo actividades econmicas y la gestin del servicio pblico de recoleccin
de RSU ser indirecta.
Es as que la municipalizacin de servicios pblicos, se realiza de la
siguiente manera:

Se califica de forma general una actividad prestacional como servicio

pblico,

Un ente local decide re municipalizar (asumir su prestacin efectiva);

y,

Decide que se lleve a cabo de forma directa o indirecta.

Una vez creado el servicio para re municipalizar, la entidad local puede

ejecutar un rescate, que es la forma de extincin de las concesiones en
firme mediante la cual la Administracin acuerda poner fin a su existencia,
cuando una causa de inters pblico prevalece y se contempla la
indemnizacin a favor del concesionario por los daos que dicho acuerdo
produce.
Por lo tanto, si las entidades locales que prestan el servicio de recoleccin
de RSU independientemente de la forma de gestin que se est realizando
ya que como se ha descrito en lneas anteriores en algunas municipalidades
cada fase de la gestin se encuentra en manos de empresas privadas, para
que el servicio completo le pertenezca a dicha entidad local, la solucin
sera ejecutar una remunicipalizacin del servicio.

Conclusiones

El lugar en donde se presenta el problema de los RSU es

precisamente el medio ambiente urbano, el cual se ve afectado
cuando existe una acumulacin de estos convirtindose en foco de
contaminacin que afectan de manera directa no solo el entorno
urbano sino tambin la salud humana.

En cuanto a las competencias de la entidades locales, la Ley 37/2013

de racionalizacin y sostenibilidad de las competencias de la
Administracin Local, se han limitado en cuento al nmero de
habitantes, pues en aquellos municipios que no superen los 20000
habitantes no podrn desempear ciertas competencias como la
gestin de residuos slidos que ahora son de competencia directa de
la Administracin Provincial, no obstante las entidades locales podrn
desempear funciones distintas de las delegadas y propias cuando no
se pongan la sostenibilidad financiera de la Hacienda Municipal.

Respecto a la gestin de los RSU, esta se desempea de diferentes

maneras, puede ser pblica, privada o mixta, por lo que determinar
si la actividad es liberalizada no es posible, ms an cuando el
artculo 86.2 de la Ley de Bases de Rgimen Local establece la
reserva a favor de las entidades locales del aprovechamiento de los
residuos slidos y de otras actividades. Adems, hay que sealar que
la gestin de residuos slidos es considerada como un servicio
pblico que como hemos visto en la mayora de ayuntamientos la
titularidad les pertenece, pero la gestin por concesin posee una
empresa privada.

Finalmente existe una nueva forma de recuperar el servicio pblico a

favor de la entidad local y es a travs de la remunicipalizacin, que
consiste en recuperar la gestin directa de este servicio creando un
monopolio pblico.