Universidad Nacional de Colombia

Proyecto de investigacin
Facultad De Derecho.

Luisa Fernanda Muoz Velasco. 1

Aimer Eduardo Vargas Sierra.2
Guillermo Augusto Snchez Amaya3
Cristian Toledo4
Richard Adolfo Lucero5
Andrs Pineda6

lfmunozv@unal.edu.co

aevargass@unal.edu.co

guasanchezam@unal.edu.co

cdtoledob@unal.edu.co.

raluceroc@unal.edu.co.

caapinedamo@unal.edu.co.

La Minera en Colombia:
Un dao innecesario.
Resumen

El presente artculo surge con base en los resultados obtenidos de la investigacin sobre
cmo responden las entidades privadas respecto del dao ambiental que ocasionan
mediante la explotacin minero-energtica en Colombia. Esta investigacin se realiz con
el objetivo de diagnosticar el cuerpo normativo colombiano en materia de Proteccin del
Medio Ambiente frente a la produccin minera, para ello realizamos una bsqueda
exhaustiva de normatividad nacional, y casos que reflejaran la aplicacin de dicho cuerpo
normativo.
Como resultado, encontramos que Colombia posee una extensa y detallada reglamentacin
en materia de proteccin ambiental, que ha venido regulando con cuidado el tema de la
explotacin minero-energtica desde la dcada de los 80. Tambin encontramos que en
varias oportunidades Colombia ha aplicado sus leyes contra empresas multinacionales
particulares por realizar prcticas que atentan contra el medio ambiente, recibiendo a
cambio sanciones econmicas departe de cortes de arbitramento internacional que han
preferido proteger los intereses econmicos de dichas empresas. De esta forma llegamos a
la conclusin de que la basta regulacin sobre la explotacin minero-energtica no protege
efectivamente al medio ambiente ni a la poblacin de sus perjudiciales efectos y la razn
por la que las leyes la regulan ms no prohben, se encuentra fundamentada en los
beneficios que ofrece a la economa al pas, desconociendo que son mayores los daos que
esta ocasiona no solo al medio ambiente, sino a la sociedad y la administracin colombiana,
es por esto que consideramos la explotacin minera un mal innecesario.
Abstract
This article has been carried out based on the results of the research about responsibility of
private companies according to the environmental damage they cause while exploiting raw
materials in Colombia. The objetive of this research was to diagnose the Colombian
regulatory body in the field of Environmental Protection against mining production, for it
we did an exhaustive search of national regulations and cases that reflect the application of
the regulatory body.

As a result of this research, we found that Colombia has an extensive and detailed
regulation on environmental protection, which has been carefully regulating the issue of
mining and energy exploitation since the early 80s. Also found that on several occasions
Colombia has applied its laws against particular multinational companies engage in

practices that threaten and damage the environment, receiving in exchange economic
sanctions by the international arbitration courts which have preferred to protect the
economic interests of those companies. Thus we conclude that sufficient regulation on
mining and energy exploitation is not effectively protecting the environment and population
from the harmful effects it causes, and the reason why law 'regulates' but not prohibit it, is
based on the benefits to the economy of the country that mining brings, knowing the
damage that this causes not only to the environment, but society and the Colombian
government, this is why we consider mining an unnecessary damage.

Palabras Clave.

Dao ambiental

Huella ecolgica

Explotacin minero-energtica.

Explotacin minera en Colombia.

Responsabilidad privada.

Responsabilidad administrativa.

Key Words.

Environmental damage.
Ecological footprint.
Mining and Energy exploitation.

Mining in Colombia.

Private liability.

Administrative responsibility.

INTRODUCCIN
El avance tecnolgico de La civilizacin humana percibido en solo un siglo, sumado al
ascenso poblacional sin precedentes que hoy alcanza un numero mundial de
7,341,949,5527; ha implicado un cambio radical en nuestro estilo de vida, el cual se ve
7

http://populationmatters.org/ Consultada el 12 de marzo de 2015 a las

7:21

reflejado por la huella Ambiental8 que en algunos territorios ha alcanzado hasta diez
hectreas productivas9 por persona, desencadenando un cambio en el paradigma social,
donde la mxime es el crecimiento de una economa que promete el paraso de la clase
media eterna, as como la masificacin de bienes y servicios bsicos.
En medio del afn de crecimiento olvidamos una realidad, los recursos son limitados y
hemos desbordado la produccin al punto de llegar a una crisis ambiental y ahora que dicha
realidad se evidencia de forma clara, nos vimos forzados a librarnos de la venda del
crecimiento para centrar nuestra atencin en las consecuencias ambientales generadas por
nuestras acciones. Es por esto que los estados han adoptado legislaciones de proteccin
ambiental con el fin de mitigar y limitar la explotacin desmedida de recursos, a fin de
prevenir un dao ambiental irreparable sobre el planeta.
Encontramos por ejemplo el caso de la explotacin minera en Colombia, cuya prctica se
ha incrementado con el paso del tiempo, as mismo se han abierto las puertas del pas a
grandes multinacionales para la explotacin de recursos minero-energticos a fin de dar
mayor empleo, sin embargo el pas parece no estar preparado institucionalmente para
mitigar, afrontar y prevenir los impactos ambientales que dicha explotacin trae a gran
escala, adicionalmente hay flexibilidad normativa a nivel internacional que protegen a las
multinacionales frente a la responsabilidad que deben asumir frente al dao ecolgico10.
Es por esto que consideramos relevante vislumbrar Cmo responden las entidades
privadas respecto del dao ambiental, ocasionado por su actividad en la explotacin minero
energtica? Siendo este el interrogante a responder tras nuestra investigacin.

La Huella Ecolgica es un indicador que mide la porcin de tierra

necesaria para la vida del ser humano en relacin con su consumo. Es decir, la
capacidad de la Tierra, medida en hectreas, para absorber los residuos
generados por una persona segn la porcin del Planeta que le corresponde.
http://www.utp.edu.co/institutoambiental/informacion-de-interes/que-es-lahuella-ecologica

http://www.footprintnetwork.org/images/uploads/Ecological_Footprint_Atlas_201
0.pdf Pgina 21

10

Problema de investigacin.

En el presente artculo encontrar una descripcin del contexto de la explotacin minero

energtica en Colombia, una sntesis sobre el concepto de dao ambiental, la
responsabilidad que de l se deriva respecto de los privados y su marco terico. Daremos
respuesta a la pregunta de investigacin y finalmente encontrar las conclusiones obtenidas
del estudio.

1. LA EXPLOTACIN MINERO-ENERGTICA EN COLOMBIA

En Colombia ha habido minera desde antes de la fundacin del estado, las antiguas
comunidades indgenas desarrollaban trabajos de cermica y orfebrera altamente valorados
lo que abri espacio al trueque de piedras preciosas, a la masificacin de la produccin en
la Colonia y al aumento poblacional en zonas antes vrgenes. Los ms beneficiados de esta
actividad fueron los comerciantes antioqueos quienes intercambiaban grandes excedentes
de produccin por textiles y alimentos (Cardenas, m. 2008)
Hasta el siglo XX, otros minerales empezaron a cobrar relevancia, con las primeras
mquinas a vapor en Colombia (1910) se empieza a explotar el carbn, materiales para la
construccin como calizas, yesos, arcillas, y gravas as como minerales insumos del vidrio,
fertilizantes y plsticos. (Cardenas, m. 2008) Lo que desencaden un desarrollo industrial
para Colombia de un 9% anual, y un aumento productivo del sector minero de un 1.700 %
en 10 aos.
Hoy Colombia es el primer productor minero de Amrica Latina y el dcimo en el mundo.
Colombia alberga tambin la fuente de carbn ms grande de Amrica Latina, con 16.992
millones de toneladas que aseguran una explotacin de 100 aos. (Vicente, a. 2011 p.5) Para
el ao 2002 la poltica de seguridad democrtica que concreto varias victorias militares
sobre la guerrilla y por consiguiente la recuperacin de territorios llam la atencin de la
inversin extranjera que hasta el ao 2002 no se haca presente de manera significativa;
Entre 1990 y 2001 se entregaron en Colombia 1.889 ttulos mineros (157 por ao) y en
2010 ya haba 8.928 concesiones (4.839.149 hectreas) y 20.000 solicitudes en trmite.
(Vicente, a. 2011 p.4)

Hoy es poltica rectora del Gobierno Nacional la promocin de la minera a gran escala a
travs de la locomotora de la minera la que pretende generar empleo, riqueza y
desarrollo, sin embargo las cifras y la experiencia muestran algo distinto, como si se tratara
de la denominada (enfermedad Holandesa)11 Los departamentos que han percibido las
11

La enfermedad holandesa, o sndrome holands, es un trmino acuado en economa para

identificar las consecuencias negativas que sufre un pas cuando experimenta un crecimiento
inesperado en sus ingresos en divisas. cuando al pas ingresas grandes cantidades de dlares
producto de la exportacin de algn recurso natural, la consecuencia ms mediata es la
revalorizacin o apreciacin de la moneda local, situacin que disminuye la competitividad de la
industria nacional.

regalas producto de la minera de las que trata la ley 141 de 1994 hasta la creacin del
Sistema General de Regalas en el 2012, a pesar de ser departamentos y municipios que
reciben un alto ingreso per cpita anual, son los que menor desarrollo institucional tienen y
parece haber una relacin directa entre la cantidad de ingreso de regalas y los indicadores
negativos de condicin de vida de la poblacin, gestin administrativa y afectaciones al
medio ambiente.
La explotacin del carbn en el Cesar y la Guajira es alrededor del 90% de la produccin
nacional en los ltimos aos, y a propsito de este volumen de produccin se trae de
presente los ndices sociales institucionales y ambientales comparados con aquellos
municipios que no reciben regalas producto de la actividad minera.
ndice de necesidades bsicas insatisfechas (NBI). Se construye a partir de indicadores
simples como; viviendas inadecuadas, hogares con hacinamiento crtico, viviendas sin
servicios bsicos, alta dependencia econmica y nios en edad escolar sin escolarizacin.
ndice que report el DANE con un promedio nacional de 35,8% para el ao 1993 y 27.7%
para el ao 2005 de familias que por lo menos tenan una necesidad insatisfecha, mientras
que las cifras especficas para el Cesar y la Guajira son de 45% y 61% respectivamente y
adentrndonos en los municipios especficos del Cesar que son productores de carbn su
porcentaje es del 76% de familias.12
El DANE tambin reporto para el 2005 una tasa de mortalidad infantil nacional de 20
defunciones de nios menores de un ao por cada mil nios nacidos vivos, mientras que los
valores para el Cesar y la Guajira son de 23 y 35 defunciones por cada mil nacidos
respectivamente. As la tendencia es firme en todos los mbitos sociales, ambientales y
administrativos, siendo la tasa de analfabetismo den la Guajira del 27% frente al 17% de los
municipios con buen desempeo econmico que no son productores de carbn. Deficit de
vivienda del 95% frente al 36% del resto del pas.13
De igual manera la degradacin de la biosfera mantiene la tendencia marcada de los
ndices. A nivel nacional entre los aos 2000 y 2007 se perdan bosques naturales a una tasa
de 5 hectreas anuales por cada mil hectreas de bosque, frente a una tasa de deforestacin
de 46 hectreas por cada mil hectreas de bosque para el Cesar.

12

DANE, (2005) Censo General 2005 Necesidades Bsicas Insatisfechas, Colombia.

Consultado de:
http://www.dane.gov.co/files/investigaciones/boletines/censo/Bol_nbi_censo_2005.pdf el
07/04/2015. A las 9:30 pm

13

DANE, 2005. La Tasa de Mortalidad Infantil en la lnea base 2005 consultado de

http://www.dane.gov.co/bancodemapas/Mapa_mes/mapa201309.pdf el 07/04/2015 a las 9: 30 pm

Sin embargo cabe resaltar que los indicadores de cobertura en salud y educacin se
mantienen altos, pero no as su calidad. Entre el 2005 y 2011 se mantuvo a nivel nacional
una cobertura media del 88% mientras que el Cesar mantuvo una cobertura que parti del
90% y se situ en el 94%, y del 70% al 74% para la Guajira en el mismo periodo. Sin
embargo la calidad acadmica sigue la tendencia nacional con 45 puntos de 100 en el rea
de matemticas de la prueba Saber del grado 11.
De esta manera se puede as concluir que salvo los ndices de cobertura en salud y
educacin, todos los indicadores de orden social, ambiental y administrativo de estos
departamentos, son en su totalidad negativos, ya que no es fcil traducir los ingresos de
regalas en bienestar social, dichos recursos encuentran obstculos como la corrupcin,
ineficiencia administrativa, y no se traducen en empleos ni aumento en la capacidad
adquisitiva de la poblacin y como consecuencia no existe un dinamismo a la economa
real ms all de un aumento en el PIB.

2. REGULACIN AMBIENTAL SOBRE LA EXPLOTACIN MINEROENERGTICA EN COLOMBIA.

El contexto de la explotacin minera en Colombia, no puede ser abordado nicamente
desde un punto de vista histrico- social, es necesario analizar el marco jurdico a fin de
comprender que avances o retrocesos se han presentado en materia jurdica. A continuacin
se presenta en orden cronolgico, el marco jurdico de las normas ms relevantes sobre la
regulacin minera14*15.
Decreto
1335/1987

Reglamento de Seguridad en Establece disposiciones sobre la higiene y seguridad

las labores subterrneas
minera en las labores subterrneas.

Ley 141 de
1994

Creacin del Fondo Nacional Crea el Fondo Nacional de regalas, Comisin

y de la Comisin Nacional de nacional de Regalas y regula el derecho del estado a
Regalas
percibir regalas por la explotacin de los recursos
naturales no renovables.

Decreto
2636/1994

Explotaciones de hecho de
pequea minera

Legaliza las explotaciones de hecho de la pequea

minera

14

La regulacin ambiental y social de la minera en Colombia:

Comentarios al proyecto de ley., fecha de consulta 09/04/2015, direccin
http://library.fes.de/pdf-files/bueros/kolumbien/09382.pdf.

15

http://www.portafolio.co/opinion/blogs/juridica/mineria-y-medioambiente-en-colombia-la-nueva-regulacion-del-2010

Decreto
501/1995

Inscripcin de los ttulos

mineros en el Registro
minero

Reglamenta la inscripcin en el registro minero de los

ttulos para la exploracin y explotacin de minerales
de propiedad nacional.

Decreto
1184/1995

Forma de Pago del canon

superficiario

Modifica la forma de pago del canon superficiario en

un plazo de diez das siguientes a la inscripcin del
Registro minero.

Decreto
1385/1995

Mecanismos de conciliacin. Establece el mecanismo de conciliacin para los

eventos de superposiciones de reas entre
explotadores de hecho y ttulos mineros otorgados.

Decreto
1481/1996

Requisitos para la inscripcin Establece la obtencin de la licencia ambiental para la

ttulos en el Registro minero. inscripcin de los aportes en el registro minero
nacional.

Decreto
2820/2010

Exige licencia para la 1. Regula detalladamente la expedicin de licencias

explotacin
en el sector
para Carbn, Materiales de construccin y arcillas
minero.
o minerales industriales no metlicos, Minerales
metlicos y piedras preciosas y semipreciosas y
Otros minerales y materiales.
2. Exige y regula el contenido del Diagnstico
Ambiental de Alternativas.
3. Regula la evaluacin del Diagnstico Ambiental.

Ley 1382 de Mediante la cual se modific 1. Regula el tema de licencias ambientales.

2010
el Cdigo de Minas y el 2. reas Especiales: Establece reas especiales que
Decreto 2820 de 2010
se encuentren libres, sobre las cuales se puede
reglamentario de la ley 99 de
adelantar un proyecto minero de gran importancia
1993
para el pas, con el objeto de otorgarlas en contrato
de concesin a travs de un proceso de seleccin
objetiva, a quien ofrezca mejores condiciones
tcnicas, econmicas, sociales y ambientales para
el aprovechamiento del recurso.
3. Determina que zonas son excluibles de la minera.
4. Licencias Ambientales: La autoridad competente
otorga o no la Licencia Ambiental para la
construccin, el montaje, la exploracin cuando
requiera la construccin de vas que a su vez
deban tramitar licencia ambiental, la explotacin
objeto del contrato y el beneficio y para las
labores adicionales de exploracin durante la etapa
de explotacin.
5. Explotacin Anticipada y Autorizacin temporal:
Si el concesionario se encuentra en la etapa de
exploracin, con sujecin a las normas
ambientales, podr solicitar a la Autoridad Minera

que se autorice el inicio del perodo de

construccin y montaje y la explotacin anticipada
acorde con lo estipulado en este Cdigo.

3. DEL DAO AMBIENTAL Y LA RESPONSABILIDAD QUE DE L SE

DERIVA.
Para entender el tema de la responsabilidad derivada del dao ambiental, es preciso aclarar
al lector como entendemos el concepto de Dao Ambiental.
Dao es aquel perjuicio, menoscabo, dolor, molestia o maltrato hacia un sujeto o cosa
(OSORIO 1982 p.194).

Medio Ambiente Entendido como sujeto de derechos. Michael Batisse lo conceptu

como todo lo que rodea a una persona ya sea artificial o natural (BATISSE 1990 p.47); sin
embargo para los efectos de nuestro trabajo solo nos interesa analizar el medio ambiente
natural, por ello atenderemos de manera especfica a la definicin que brinda la ONU segn
la cual medio ambiente es el conjunto de todas las cosas vivas que nos rodean, de las que
obtenemos agua, comida, combustibles y materias primas que sirven para fabricar las cosas
que utilizamos diariamente16.
Tenemos entonces que cuando se menoscaban los derechos de todas aquellas cosas vivas
que nos rodean, hay un dao al medio ambiente.
Por otra parte, cabe resaltar que si se menoscaban los derechos del medio ambiente en
cualquier parte del mundo, el resultado del dao ambiental ocasionado no solo afectar a
los agresores sino al mundo entero, es por eso que el dao ambiental debe entenderse como
una problemtica de tipo global antes que un problema jurdico particular. Tenemos el
ejemplo de la Antrtida, sitio en el cual la capa de ozono se ha despojado de sus tomos de
oxigeno hasta formar un agujero como consecuencia de gases contaminantes emitidos
por pases desarrollados como E.U. Sin embargo los pases ms contaminantes no son
quienes sufren los resultados de su actividad y esto se debe a las corrientes de aire que
circulan por el mundo o vientos que permiten que las sustancias contaminantes viajen
libremente causando estragos en lugares lejanos a la fuente del dao.
El dao se encuentra marcado principalmente por factores sociales, pues son las
sociedades quienes descubren las consecuencias del desarrollo, iniciando as el debate
ambientalista que busca frenar el deterioro ambiental (MACIAS 2007 p.128). Podra decirse
entonces, que el dao ambiental resume la tragedia del desarrollo desenfrenado, producto
del modelo econmico y social imperante, tal como se dijo en la introduccin del presente
artculo. Es aqu donde el derecho se convierte en un mecanismo de salvacin del planeta,
16

(Organizacin de las Naciones Unidas, 2015) Medio ambiente, Centro de

informacin.
Consultado
02,04,
2015,
de
http://www.cinu.org.mx/ninos/html/onu_n5.htm.

rompindose con algunos de los preceptos doctrinarios otorgados al concepto de

Derecho.
-

Ahora bien, La responsabilidad surge como consecuencia del dao causado por
nuestras acciones, tiene nimo del restablecimiento de un derecho y puede ser de
carcter penal, civil o administrativo.

La responsabilidad ambiental permea todos los mbitos de la vida y del derecho, las
personas tenemos deberes de conservacin de la naturaleza, cada accin cotidiana que
realizamos puede afectarla y en esa medida existen normatividades de ndole jurdica y
extra jurdica. As mismo, las empresas y los estados como sujetos del derecho tienen
deberes frente al ambiente. El principio de DEUDA ECOLGICA (Mesa 2010) de los
estados nos da una perspectiva de como permea la responsabilidad ambiental todos los
matices del derecho, este principio es la deuda que los pases desarrollados tienen con los
pases en vas de desarrollo y subdesarrollados, esto es, la utilizacin y provecho de los
recursos naturales limitados que estas potencias han usado para desarrollar sus economas
en detrimento de las dems naciones. La responsabilidad Ambiental es todo un conjunto
sistmico de principios ligados al de la solidaridad inter y tras generacional.

CONCLUSIONES

1. Se abrieron las puertas del pas a grandes multinacionales para la explotacin de

recursos minero-energticos pues se pens en el bienestar econmico que

ofreceran, sin embargo el dao ambiental, social y administrativo que dicha
explotacin genera es mayor a los beneficios que puede ofrecer.

2. Los departamentos que han percibido las regalas producto de la minera de las que

trata la ley 141 de 1994 hasta la creacin del Sistema General de Regalas en el
2012, a pesar de ser departamentos y municipios que reciben un alto ingreso per
cpita anual, son los que menor desarrollo institucional tienen y parece haber una
relacin directa entre la cantidad de ingreso de regalas y los indicadores negativos
de condicin de vida de la poblacin, gestin administrativa y afectaciones al medio
ambiente.

3. El ndice de necesidades bsicas insatisfechas (NBI), en las regiones de explotacin

minera es superior al resto del pas; salvo los ndices de cobertura en salud y
educacin, todos los indicadores de orden social, ambiental y administrativo de
estos departamentos, son en su totalidad negativos, ya que no es fcil traducir los
ingresos de regalas en bienestar social, dichos recursos encuentran obstculos como
la corrupcin, ineficiencia administrativa, y no se traducen en empleos ni aumento
en la capacidad adquisitiva de la poblacin y como consecuencia no existe un
dinamismo a la economa real ms all de un aumento en el PIB.

4. La degradacin de la biosfera mantiene la tendencia marcada de los ndices. A nivel

nacional entre los aos 2000 y 2007 se perdan bosques naturales a una tasa de 5
hectreas anuales por cada mil hectreas de bosque, frente a una tasa de
deforestacin de 46 hectreas por cada mil hectreas de bosque para el Cesar.

5. Hay flexibilidad normativa a nivel internacional, las cortes de arbitramento protegen

snicamente a las multinacionales de la responsabilidad real que debieran asumir

frente al dao ecolgico que ocasionan.

6. La

basta regulacin sobre la explotacin minero-energtica no protege

efectivamente al medio ambiente ni a la poblacin de sus perjudiciales efectos y la
razn por la que las leyes la regulan ms no prohben, se encuentra fundamentada
en los beneficios que ofrece a la economa al pas, desconociendo que son mayores
los daos que esta ocasiona no solo al medio ambiente sino a la sociedad y la
administracin colombiana.

Referencias

http://populationmatters.org/ Consultada el 12 de marzo de 2015 a las 7:21

http://www.utp.edu.co/institutoambiental/informacion-de-interes/que-es-la-huellaecologica

http://www.footprintnetwork.org/images/uploads/Ecological_Footprint_Atlas_2010.
pdf

DANE, (2005) Censo General 2005 Necesidades Bsicas Insatisfechas, Colombia.

Consultado de:
http://www.dane.gov.co/files/investigaciones/boletines/censo/Bol_nbi_censo_2005.
pdf el 07/04/2015. A las 9:30 pm

DANE, 2005. La Tasa de Mortalidad Infantil en la lnea base 2005 consultado de

http://www.dane.gov.co/bancodemapas/Mapa_mes/mapa201309.pdf el 07/04/2015
a las 9: 30 pm

La regulacin ambiental y social de la minera en Colombia: Comentarios al

proyecto de ley., fecha de consulta 09/04/2015, direccin http://library.fes.de/pdffiles/bueros/kolumbien/09382.pdf.

http://www.portafolio.co/opinion/blogs/juridica/mineria-y-medio-ambiente-encolombia-la-nueva-regulacion-del-2010

OSORIO Y FLORIT, Manuel., Diccionario de ciencias jurdicas, polticas y

sociales., Buenos Aires, Heliasta, (1982), pg. 194

BATISSE, Michael, Nuestra Casa Azul, correo de la UNESCO, Apris, noviembre de

1990, pg. 47.

(Organizacin de las Naciones Unidas, 2015) Medio ambiente, Centro de

informacin.
Consultado
02,04,
2015,
de
http://www.cinu.org.mx/ninos/html/onu_n5.htm.

MACIAS, Luis Fernando, Dao Ambiental (Departamento de Publicaciones

Universidad Externado de Colombia. ed., Vol. Tomo I, pp.128). Bogot, Colombia.,
Universidad Externado de Colombia. (noviembre de 2007).

Mesa Cuadros, Gregorio (2010). Debates Ambientales Contemporneos. Bogot:

Universidad Nacional