Topo de morro.

mbito de aplicao das Resolues do

CONAMA e do Cdigo Florestal
por Kiyoshi Harada
Sumrio: 1 Introduo. 2 Da natureza jurdica do CONAMA. 3 Da inaplicabilidade do
Cdigo Florestal e das Resolues do CONAMA nas zonas urbanas. 4 Concluso.
1 Introduo
Muito se tem discutido sobre a aplicao das normas do CONAMA Conselho Nacional do
Meio Ambiente criado pela Lei n 6.938/81.
rgos pblicos competentes para licenciar obras ou atividades econmicas determinam
observncia das normas do CONAMA.
A Resoluo n 303, de 20-3-2002, a pretexto de regulamentar o art. 2 da Lei n 4.771, de 159-1965 Cdigo Florestal que versa sobre rea de Preservao Permanente, definiu para
efeito de enquadramento nessa APP o que seja topo de morro (art. 3, V). Por essa definio,
todas as reas situadas acima da cota 40 estariam includas na APP, a subtrair inteiramente o
contedo econmico dessas reas, que deixam de ter qualquer utilidade para o seu
proprietrio.
propsito de este estudo verificar a competncia do CONAMA para editar normas desse
jaez, bem como examinar o mbito de aplicao das restries ambientais previstas no Cdigo
Florestal e complementadas pelas normas do CONAMA em relao s zonas urbanas.
2 Da natureza jurdica do CONAMA
Conforme se depreende dos artigos 6 e 8 da Lei n 6.938/81, que criou o CONAMA, sua
funo de rgo consultivo e deliberativo a par da atribuio de traar normas tcnicas
visando o controle e manuteno da qualidade do meio ambiente, in verbis:
Art. 6 - Os rgos e entidades da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos
Territrios e dos Municpios, bem como as fundaes institudas pelo Poder Pblico,
responsveis pela proteo e melhoria da qualidade ambiental, constituiro o Sistema
Nacional do Meio Ambiente SISNAMA, assim estruturado:
..................................
II rgo Consultivo e Deliberativo: Conselho Nacional do Meio Ambiente CONAMA,
com a finalidade de assessorar, estudar e propor ao Conselho de Governo, diretrizes
de polticas governamentais para o meio ambiente e os recursos naturais e deliberar no
mbito de sua competncia, sobre normas e padres compatveis com o meio
ambiente ecologicamente equilibrado e essencial sadia qualidade de vida;
Art. 8 - Compete ao CONAMA:
...................................
III decidir como ltima instncia administrativa em grau de recurso, mediante depsito
prvio, sobre as multas e outras penalidades impostas pelo IBAMA.
..................................

VII estabelecer normas, critrios e padres relativos ao controle e manuteno da

qualidade do meio ambiente com vistas ao uso racional dos recursos ambientais,
principalmente os hdricos.
A funo do CONAMA de natureza consultiva e deliberativa para assessorar o Executivo e o
Legislativo. Pode tambm traar normas ou critrios e padres tcnicos para o controle da
poluio e degradao ambiental, jamais se revestindo de atribuies prprias de rgo
legislativo substituindo o legislador competente.
Entretanto, por meio da Resoluo n 303, de 20-3-2002, o CONAMA, a pretexto de
regulamentar o art. 2 do Cdigo Florestal, veio definir o que seja topo de morro nos seguintes
termos:
Art. 3 - Constitui rea de Preservao Permanente a rea situada:
...............................................
V no topo de morros e montanhas, em reas delimitadas a partir da curva de nvel
correspondente a dois teros da altura mnima da elevao em relao base.
Se vlida fosse essa Resoluo n 303, todas as reas situadas acima da cota 40, a contar da
base dos morros, serras, montanhas e elevaes ficariam caracterizadas como sendo reas de
Preservao Permanente APPs a subtrair inteiramente o seu contedo econmico,
retirando de seus proprietrios a faculdade de usar e gozar, que inerente ao direito de
propriedade.
O CONAMA no pode impor restries ao direito de propriedade. Sua Resoluo no tem fora
de lei e nem h delegao legislativa para isso. Sequer pode regulamentar a lei, porque isso
atribuio privativa do Presidente da Repblica (art. 84, IV da CF).
Vigora entre ns o princpio da legalidade segundo o qual ningum ser obrigado a fazer ou
deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei (art. 5, II da CF). Outrossim, a
Administrao Pblica tambm dever obedecer ao princpio da legalidade (art. 37 da CF).
Somente lei em sentido estrito tem o poder de regular o exerccio do direito de propriedade e a
liberdade individual, nos limites permitidos pela Constituio Federal (art. 5, XXII e XXIV da
CF).
O CONAMA pode, quando muito, estabelecer critrios e padres para o controle e manuteno
do meio ambiente para uniformizar esse sistema de controle da qualidade.
Para encerrar, a funo normativa do CONAMA incompatvel com a sua atribuio expressa
de julgar em ltima instncia administrativa os autos de infraes lavrados pelo IBAMA (art. 8,
III da Lei 6.938/81).
O IBAMA no pode ser, ao mesmo tempo, o legislador, o rgo fiscalizador, o rgo julgador e
o rgo executor. Quem legisla no pode julgar multa imposta em funo de seu ato legislativo.
Da inaplicabilidade do Cdigo Florestal e das Resolues do CONAMA nas zonas
urbanas
Dispe o Cdigo Florestal, Lei n 4.771, de 15-9-1965:
Art. 2 Considera-se de preservao permanente, pelo s efeito desta Lei, as florestas
e demais formas de vegetao natural situadas:

1. ao longo dos rios ou de qualquer curso dgua desde o seu nvel mais alto em faixa
marginal cuja largura mnima ser:
1 de 30 (trinta) metros pra os cursos dgua de menos de 10 (dez) metros de largura;
................................................
2............................................
3..........................................
4.no topo de morros, montes, montanhas e serras.
Pargrafo nico No caso de reas urbanas, assim entendidas as compreendidas
nos permetros urbanos definidos por lei municipal, e nas regies metropolitanas e
aglomeraes urbanas, em todo o territrio abrangido, observar-se- o disposto nos
respectivos planos diretores e leis de uso do solo, respeitados os princpios e
limites a que se refere este artigo.
Todas as exigncias previstas no art. 2 do Cdigo Florestal so aplicveis exclusivamente em
zonas rurais, como se depreende da ressalva feita no seu pargrafo nico. No h como
uniformizar essas restries em mbito nacional sem distinguir as zonas rurais das zonas
urbanas de mais de 5.500 municpios, cada um com suas peculiaridades, no s, topogrficas,
como tambm, de natureza scio-econmica.
Assim que a exigncia de recuo de 30 m para cursos dgua de menos de 10 m de largura,
prevista no item 1 da letra a do art. 2, no tem aplicao em relao ao loteamento urbano,
regido pela Lei n 6.766, de 19-12-1979, que estipula uma faixa non aedificandi de quinze
metros ao longo das guas correntes e dormentes (art. 4, III). Os limites referidos no citado
pargrafo nico s podem ser os limites mximos a comportar flexibilizao segundo a
legislao urbanstica. Foi o que aconteceu com a Lei especial de n 6.766/79 que rege o
Parcelamento do Solo Urbano.
O mesmo diga-se em relao ao topo de morro a que se refere a letra d do art. 2 do Cdigo
Florestal.
Proibir a construo de prdios pblicos ou particulares nos topos de morros, montanhas,
montes e serras, situados em zonas urbanas implicaria inviabilizao de uma parcela
pondervel das cidades brasileiras sabidamente erigidas em torno de regies e locais que
se enquadram na proibio do citado artigo 2.
Da porque a proteo do meio ambiente em zona urbana deve ser dada por meio da
legislao municipal, a Lei do Plano Diretor e a Lei de Uso do Solo Urbano, de conformidade
com os princpios expressos no art. 182 e pargrafos da CF:
Art. 182 A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Pblico
municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno
desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus
habitantes.
Artigo regulamentado pela Lei n. 10.257, de 10-7-2001 (Estatuto da Cidade).
1 O plano diretor, aprovado pela Cmara Municipal, obrigatrio para cidades com
mais de vinte mil habitantes, o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e
de expanso urbana.

 2 A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias

fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor.
3 As desapropriaes de imveis urbanos sero feitas com prvia e justa
indenizao em dinheiro.
4 facultado ao Poder Pblico municipal, mediante lei especfica para rea includa
no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietrio do solo urbano no
edificado, subutilizado ou no utilizado, que promova seu adequado aproveitamento,
sob pena, sucessivamente, de:
I parcelamento ou edificao compulsrios;
II imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;
III desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica de emisso
previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de at dez anos,
em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenizao e os
juros legais.
Com as edies da Lei n 6.766/79, que rege o Parcelamento do Solo urbano, e da Lei n
10.257, de 10-7-2001, conhecida como Estatuto da Cidade, que regulamenta os artigos 182 e
183 da CF, estabelecendo Diretrizes Gerais da Poltica Urbana, a Unio exauriu sua
competncia legislativa em matria urbanstica.
Dispe o Estatuto da Cidade:
Art. 2 A poltica urbana tem por objetivo maior ordenar o pleno desenvolvimento das
funes sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes
gerais:
I garantia do direito a cidades sustentveis, entendido como direito terra urbana,
moradia, ao saneamento ambiental, infra-estrutura urbana, ao transporte e aos
servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras geraes;
..................................................................
VI ordenao e controle do uso do solo, de forma a evitar:
..............................................................
a deteriorao das reas urbanizadas;
a poluio e a degradao ambiental;
..........................................................
VIII adoo de padres de produo e consumo de bens e servios e de expanso
urbana compatveis com os limites da sustentabilidade ambiental, social e econmica
do Municpio e do territrio sob sua rea de influncia;
............................................................
XII proteo, preservao e recuperao do meio ambiente natural e construdo, do
patrimnio cultural, histrico, artstico, paisagstico e arqueolgico;

XIII audincia pblica do Poder Pblico Municipal e da populao interessada nos

processos de implantao de empreendimentos ou atividades com efeitos
potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou construdo, o conforto ou a
segurana da populao; ......
Com tantas particularidades somente a legislao municipal competente poderia conferir a
funo social propriedade urbana de modo a proteger o meio ambiente e ao mesmo tempo
assegurar a expanso urbana, considerados os aspectos econmicos e sociais do Municpio.
Por outro lado, o art. 3 da Lei n 6.766/79 dispe que:
Somente ser admitido o parcelamento do solo para fins urbanos em zonas urbanas,
de expanso urbana, ou de urbanizao especfica, assim definidas pelo plano diretor
ou aprovadas por lei municipal.
Em perfeita consonncia com o todo exposto dispe o art. 23, VI e VII da CF que no campo da
legislao ambiental a competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios.
E essa competncia comum se exerce no mbito da competncia concorrente, nos termos do
art. 24 e pargrafos da CF:
Art. 24. Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente
sobre:
.................................................
VI florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza, defesa do solo e dos
recursos naturais, proteo do meio ambiente e controle da poluio;
1 - No mbito da legislao concorrente, a competncia da Unio limitar-se- a
estabelecer normas gerais.
2 - A competncia da Unio para legislar sobre normas gerais no exclui a
competncia suplementar dos Estados.
3 - Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercero a competncia
legislativa plena, para atender a suas peculiaridades.
4 - A supervenincia de lei federal sobre normas gerais suspende a eficcia da lei
estadual, no que lhe for contrrio.
Unio compete apenas dispor sobre normas gerais, sem adentrar nos detalhes ofensivos
autonomia de outras esferas polticas.
Ao Estado-membro cabe legislar sobre normas gerais apenas em carter supletivo, exercendo
competncia plena at que sobrevenham as normas gerais da Unio em sentido contrrio.
Nos termos do inciso II, do art. 30 da CF cabe ao Municpio implementar a legislao federal e
a estadual no que couber, bem como, promover no que couber, adequado ordenamento
territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo
urbano (inciso VIII).
4 Concluses

O CONAMA mero rgo consultivo e deliberativo, sem poderes sequer para regulamentar a
lei. Pode quando muito traar normas e padres de controle da poluio ambiental, jamais
restringir o exerccio do direito de propriedade.
A Unio, ao editar a Lei n 6.766, de 19-12-1979, que rege o Parcelamento do Solo Urbano e a
Lei n 10.257, de 10-7-2001, Estatuto da Cidade, exauriu sua competncia legislativa em
matria de interveno urbanstica.

Revista Jus Vigilantibus, Tera-feira, 21 de outubro de 2008