Rica 73-1

Volumen 73
Nmero 1
Marzo 2007
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Revista de Administracin
Pblica Comparada
Instituto Internacional de Ciencias Administrativas
MINISTERIO
DE ADMINISTRACIONES
PBLICAS
Instituto Nacional de Administracin Pblica
Revista Internacional de Ciencias Administrativas

Publicada trimestralmente por el Instituto Internacional de Ciencias Administrativas
en cuatro versiones unilinges
(francesa, inglesa, rabe y espaola)
La Revista Internacional de Ciencias Administrativas es la revista oficial no slo del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas, sino tambin
del Grupo Europeo de Administracin Pblica y de la Asociacin Internacional de Escuelas e Institutos de Administracin, los cuales forman parte del
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Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Volumen 73, nmero 1, marzo de 2007
Mini-simposio sobre Hacia una nueva teora de la Administracin

Pblica, Conferencia Braibant 2006
Introduccin del editor
Christopher Pollitt
Gobierno receptivo, responsable y respetado.

Hacia una nueva teora de Administracin Pblica
Jocelyne Bourgon
Comentarios:
Marcel Pochard
Jeremy Lonsdale
Christopher Pollitt
27
31
39
Simposio Descentralizacin como aspecto de las reformas

del sector pblico: caractersticas, impacto e implicaciones
Introduccin
Christopher Reichard y Elio Borgonovi
45
Relaciones interadministrativas y la eficacia de la gobernanza local:

el caso de la poltica de juventud en Holanda
Rob Gilsing
47
El liderazgo en una funcin pblica descentralizada: algunas lecciones

del caso irlands
Peter C. Humphreys y Orla ODonnell
71
La direccin poltica estratgica: investigando el cambio cualitativo

en el papel de los Ministros despus de las reformas de la NGP
(Nueva Gerencia Pblica)
Minna Tiili
87
Orientacin a los resultados en los contratos de servicio.

Hechos contrastados a partir de los gobiernos locales suizos
Isabella Proeller
105
2 Revista Internacional de las Ciencias Administrativas 73 (1)
El Parlamento del Reino Unido y la gestin: investigador o investigado?

Carole Johnson y Colin Talbot
127
Asistencia tcnica para el desarrollo de la capacidad institucional:

la transferencia de estructuras y prcticas administrativas
Uday Desai y Keith Snavely
151
Barreras de la organizacin a la transparencia. Una tipologa y anlisis

del comportamiento de la organizacin tendente a prevenir o restringir
el acceso a la informacin
Martial Pasquier y Jean-Patrick Villeneuve
169
Crnica del Instituto
187
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Mini-simposio sobre Hacia una nueva teora
de la Administracin Pblica, de Jocelyne Bourgon
Christopher Pollitt*
Es para nosotros un placer poder comenzar este nmero de la RICA con la Conferencia Braibant de 2006, de Jocelyne Bourgon. Jocelyne es conocida, tanto a nivel nacional como internacional, por ser una directiva pblica con una extensa experiencia que, de algn modo, ha sido adems capaz de mantener sus vnculos
con el mundo acadmico. Por ello, cuando lanza un reto tal y como ha hecho
ahora, tanto los acadmicos como los profesionales escuchan con atencin.
Para asegurarnos de que este reto despierta no slo el inters de aquellos que
tuvieron la suerte de asistir a la Conferencia Braibant, hemos invitado a otros autores a contestar a los argumentos de Jocelyne. En este nmero se encuentran los
primeros frutos de este proceso, un mini-simposio que consiste en tres reacciones
a la conferencia original. Las dos primeras aparecen firmadas por profesionales,
Marcel Pochard, del Consejo de Estado francs, y Jeremy Lonsdale, de la Intervencin General del Reino Unido. La tercera comprende mis propios comentarios al
texto de Bourgon.
Esto es, por tanto, un intento de iniciar un dilogo entre los mundos, a veces
separados, de los profesores de Ciencia de la Administracin y los profesionales.
Y eso era precisamente lo que intentaba hacer Jocelyne. Como su propio ttulo
indica, el proyecto que propone consiste nada menos que en crear una nueva sntesis una teora de la Administracin Pblica que pueda hacer frente a las cambiantes circunstancias del siglo XXI. Para ello comienza identificando una serie
de circunstancias que han supuesto un desafo para el modelo tradicional, y que
la Nueva Gestin Pblica no ha sido capaz de tratar adecuadamente. A continuacin seala una serie de principios sobre los que basar una nueva sntesis, sugi* Christopher Pollitt es editor de la Revista del Instituto Internacional de Ciencias de la
Administracin y Profesor de Investigacin en el Instituto de Gestin Pblica de la Universidad Catlica de Lovaina, Blgica. Traduccin del artculo publicado en ingls con el ttulo
Mini-Symposium on Towards a New Public Administration theory.
Copyright 2007 IISA - Vol. 73 (1): 3-4
4 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 73 (1)
riendo finalmente aquellos factores clave y mbitos que, en su opinin, deben ser
objeto de debate. Un enfoque tan amplio deja, por tanto, a su audiencia con mucho trabajo por hacer. As, se puede empezar por el principio, reexaminando la
adecuacin de la caracterizacin del enfoque tradicional, o debatir la seleccin
de factores clave, o proponer una sntesis diferente, incluso plantear que en el futuro el debate seguir un camino diferente al aqu bosquejado. En definitiva, Jocelyne Bourgon nos ha dado una amplia variedad de ideas con las que alimentarnos.
No ser una sorpresa, ni para ella ni para la mayora de nuestros lectores, darse cuenta de que, en estas pginas, no podemos hacer ms que dar los primeros
pasos para cubrir esta amplia agenda.
No obstante, esperamos que ello sea suficiente para provocar un debate posterior. Como editor, estar encantado de poder publicar en futuros nmeros de la
Revista cartas de reaccin a la conferencia original y a los comentarios que aqu
se incluyen. As que si consideris que tenis algo que aportar al debate, por favor, hacdnoslo llegar. Con ello no me comprometo a publicar cualquier carta
que llegue, pero si alguna de ellas contiene material que ample el debate, tratar de concederle espacio y compartirla con nuestros lectores.
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Gobierno receptivo, responsable y respetado.
Hacia una nueva teora de Administracin Pblica
Jocelyne Bourgon*
Introduccin
El propsito de este artculo es esbozar un resumen sobre la Administracin
Pblica contempornea desde la perspectiva de los profesionales y exponer algunas de mis mejores predicciones sobre las tendencias y caractersticas de
la materia en un futuro prximo. El campo de la Administracin Pblica cambia continuamente. En muchos sentidos, nuestras Administraciones Pblicas
son un vehculo de expresin de los valores y preferencias de los ciudadanos,
grupos de ciudadanos y de la sociedad como un todo. Mientras algunos valores estn vigentes y perduran, otros estn cambiando. Peridicamente, una serie de valores pasan a ser dominantes y, en el proceso, transforman el papel
del gobierno y la prctica de la Administracin Pblica. Esto est ocurriendo
de nuevo.
La prctica de la Administracin Pblica actual procede del modelo clsico,
por su nfasis en el control y el diseo organizacional; del modelo neo-burocrtico, por su proceso de toma de decisiones racional; del modelo institucional de
los cincuenta y los sesenta, por su nfasis en las ciencias comportamentales; y
del modelo de eleccin pblica, por su dependencia de la economa poltica
(Denhardt, 2003). En muchos sentidos, el campo de la Administracin Pblica
est en un estado de transicin, no completamente en el pasado, pero tampoco
an en el futuro. La prctica de la Administracin Pblica no casa bien con varios
aspectos de la teora clsica y todava no cuenta con el apoyo de una teora
nueva y unitaria de la Administracin Pblica.
Etiquetar algo como nuevo es asunto arriesgado. Quienes preconizan un
pensamiento nuevo tienden a considerar las ideas previas como viejas. En respuesta, aquellos que apoyan los puntos de vista anteriores argumentan que no
hay nada nuevo.
* La honorable Jocelyne Bourgon es Presidenta Emrita de la Escuela de Canad de Servicio
Pblico. Marzo de 2006. Traduccin del artculo publicado en ingls con el ttulo Responsive, responsible and respected government: towards a New Public Administration theory.
As que djenme hacer la siguiente propuesta: todo lo que sigue ya existe en

varios grados en las Administraciones Pblicas alrededor del mundo. En ese sentido, nada hay nuevo. Adems, aludo a factores relevantes para la pequea porcin del Globo en la que existe democracia liberal. La novedad (si es que existe
novedad) est en el modo en que se teje la tela, no necesariamente en los hilos
utilizados. Como seala Frederickson en su libro sobre la nueva Administracin
Pblica, la novedad podra tambin estar en el uso que le damos al tejido... aunque est rado.
La referencia en este texto a la teora de la nueva Administracin Pblica
deriva de los valores que guiaron la Administracin Pblica tradicional. Procede
de la suma del nuevo conocimiento y de la nueva experiencia adquirida a lo largo del tiempo y, en particular, durante las dcadas de los ochenta y los noventa. Implica una expectativa de que un conjunto diferente de valores va a predominar durante los prximos aos. Creo que hemos visto las seales y que
podemos empezar a dibujar el contorno de una teora de Administracin Pblica nueva y unificadora.
No voy a intentar esbozar tal teora. Ello sobrepasa mis medios y mi capacidad. Me dara por satisfecha si esta aproximacin puede convencer algo sobre la
necesidad de dotar a los funcionarios pblicos de una doctrina que ayude a dar
forma a las expectativas de los ciudadanos y gue las acciones del gobierno en el
futuro.
Parte I:
Ni completamente del pasado ni todava del futuro
Mucho ha ocurrido durante los ltimos treinta aos. Desde la cada del Muro
de Berln, en 1989, hemos asistido a una convergencia sin precedentes hacia
un modelo capitalista democrtico (Fukuyama, 1992) como la forma ms eficiente de lograr simultneamente un alto nivel y calidad de vida. (Hay, posiblemente, otro modelo de capitalismo monopolista, que emerge en pases
como China y Arabia Saud, pero sa es otra historia para otro da: Minc,
2004.)
Esta convergencia se ha producido durante un periodo de enorme transformacin econmica y geopoltica, puesta de manifiesto por los efectos de la globalizacin; el impacto de las modernas tecnologas de la informacin y las comunicaciones en todas las economas; la emergencia de nuevos motores econmicos
globales como China e India; la excepcional transformacin de Sudfrica; y la
expansin de la Comunidad Europea.
Hemos descubierto la importancia de la nueva gobernanza y de las relaciones
entre sector privado, instituciones del sector pblico y sociedad civil. Hemos
aprendido que no hay buena gobernanza sin un buen gobierno, un servicio pblico que funcione y unas instituciones del sector pblico que funcionen (Bourgon, 2003).
El comienzo del siglo XX nos dio una teora de la Administracin Pblica. Era
adecuada a su tiempo. Las Administraciones Pblicas basadas en este modelo
han demostrado ser extraordinariamente resistentes al afrontar cambios y en muy
Bourgon Gobierno receptivo, responsable y respetado 7
diversas circunstancias. Pero la prueba de una buena teora no es slo su resistencia, sino su adaptabilidad a circunstancias nuevas e imprevistas.
Durante los ltimos treinta aos hemos sido testigos de un rico periodo de
experimentacin en reformas del sector pblico. Muchos pases, incluyendo la
mayora de los desarrollados, han llevado a cabo amplias reformas dirigidas a lograr un gobierno ms eficiente, eficaz, productivo, transparente y responsable, a
travs de la privatizacin, la desregulacin, la introduccin del mercado, la
orientacin al cliente o la descentralizacin. Con el paso del tiempo, estamos en
mejores condiciones para identificar las iniciativas positivas con potencial duradero, e ignorar las menos exitosas que muestran efectos perversos en el sector
pblico.
Es el momento de realizar una nueva sntesis de la teora de la Administracin
Pblica. Una capaz de integrar las bases sentadas por el modelo tradicional, las
lecciones derivadas de los ltimos treinta aos y las exigencias de servicio a los
ciudadanos en el siglo XXI.
La teora clsica de Administracin Pblica
Los sistemas burocrticos de funcin pblica surgieron a finales del siglo XIX. Una
funcin pblica basada en el mrito y bien entrenada constitua un poderoso instrumento para promover el desarrollo econmico y para la construccin de un Estado moderno. Contribuy enormemente al xito de los pases sometidos al proceso de industrializacin.
El modelo se construy en torno a una serie de convenciones que incluan una
estricta separacin entre las actividades polticas y profesionales, el anonimato de
la funcin pblica y la neutralidad poltica.
La funcin pblica deba ejercitar una mnima discrecionalidad en la ejecucin
de sus tareas, que deban ser realizadas de acuerdo con normas establecidas de
forma precisa, y era responsable ante los cargos electos. La estructura del poder
era vertical y jerrquica. Se valoraba el fomento de la imparcialidad, el cumplimiento de las normas y la predecibilidad (Kernaghan, 2002).
La funcin pblica en la actualidad debe mucho a la teora de la Administracin Pblica de comienzos del siglo XX, incluyendo:
respeto al imperio de la ley;
un compromiso de servir bien al pblico; y
la importancia para el servidor pblico de la integridad, probidad e imparcialidad en el ejercicio de su cargo.
La claridad y aparente simplicidad del modelo contina teniendo un gran
atractivo intelectual. La realidad, sin embargo, no suele ser tan simple como la
teora. Un creciente nmero de asuntos no puede ser ubicado de forma coherente en el modelo clsico. Dar tres ejemplos:
la necesidad de flexibilidad;
las interacciones entre poltica y polticas; y
las nuevas formas de responsabilidad.
La necesidad de flexibilidad
La teora de la Administracin Pblica de comienzos del siglo XX se adeca especialmente bien a las tareas repetitivas y predecibles que garantizan la igualdad de
trato ante la ley.
En la dcada de 1950, muchos pases se dieron cuenta de que algunos bienes
pblicos, debido a su complejidad, requeran su provisin con mayor flexibilidad
que bajo el modelo clsico. Esta necesidad por una flexibilidad mayor llev primero a una respuesta organizacional, la proliferacin de empresas estatales y corporaciones pblicas de todo tipo. (La creacin de agencias, que algunos asocian a la
Nueva Gestin Pblica, tiene sus orgenes mucho antes.)
Con el tiempo, la necesidad de mayor flexibilidad contino creciendo a medida que las sociedades se hacan ms complejas. Esto llev a una respuesta legislativa. En los ochenta, los legisladores respondieron a la necesidad de mayor flexibilidad mediante la creacin de legislacin marco que, a la vez que proporcionaba
seguridad jurdica, permita mayor flexibilidad a travs del uso de la delegacin y
de instrumentos reguladores. En estas instancias, la ndole del servicio prestado
no se determina en la ley, sino que resulta del uso del poder delegado y de decisiones discrecionales, dentro del mandato de la organizacin y de los parmetros
establecidos por el marco legislativo.
En la actualidad, una proporcin creciente de los servicios provistos por el gobierno se basan en el conocimiento. Estos servicios no son repetitivos, no pueden
ser codificados fcilmente y mucho menos regulados. Comportan el ejercicio de
un alto grado de discrecionalidad. Es ste el caso de muchos servicios basados en
el conocimiento o en la recoleccin, tratamiento y anlisis e interpretacin de la
informacin. En estos supuestos, el servicio provisto resulta de la interaccin entre el destinatario del mismo y el funcionario que lo presta. Del mismo modo, la
calidad del servicio realizado depende de la combinacin del conocimiento acumulado, el know-how y la habilidad del funcionario que lo presta.
Todas las situaciones arriba mencionadas existen hoy en da. El modelo clsico
no se acomodaba a la necesidad de ese alto grado de discrecionalidad, que originalmente se trataba precisamente de reducir, y, por tanto, no proporciona profesionales con la orientacin adecuada. No nos muestra, pues, cmo conjugar mayores grados de discrecionalidad y la asuncin razonable de riesgos con el
mantenimiento de la responsabilidad, la garanta de un trato justo a los ciudadanos y evitar los riesgos de arbitrariedad.
Es necesaria una doctrina unitaria para tener en cuenta la realidad actual, para
orientar las decisiones de los funcionarios pblicos y reducir los riesgos de malentendidos importantes o de sus consecuencias. La falta de un marco intelectual
claro conduce a la acusacin y a nuevos niveles de control cuando, inevitablemente, se cometen errores, lo que provoca una mayor erosin de la confianza en
el gobierno.
Poltica y polticas
En la teora clsica de Administracin Pblica, uno de los ms elementales principios es que los polticos adoptan decisiones polticas y los funcionarios las ejecu-
tan. Hay muchas razones de fondo para esto. Una es prevenir la interferencia poltica en la implementacin de las polticas pblicas para evitar la corrupcin y el
clientelismo. Una segunda, pero de la misma importancia, es prevenir el gobierno
por la burocracia, que socavara la democracia.
Una vez ms, la realidad es ms compleja. En la prctica, la separacin entre
las concretas polticas pblicas y la poltica siempre ha sido difcil y, dependiendo
de la interpretacin, puede ser incluso indeseable.
Las polticas pblicas no son la mera afirmacin de la voluntad poltica. Son el
resultado de un proceso cada ms complejo de interacciones dentro y fuera del
gobierno en la bsqueda de las mejores opciones de polticas pblicas para lograr
como resultado la poltica pblica deseada. La voluntad poltica de ningn modo
disminuye, sino que ms bien se fortalece, por el asesoramiento profesional competente, en la medida en que el mismo incrementa la posibilidad de xito, reduce
los riesgos derivados de consecuencias no tenidas en cuenta y facilita la implementacin.
La decisin final descansa en los cargos electos. A ellos corresponde decidir
qu iniciativas merecen formar parte de la agenda del gobierno. Slo a ellos corresponde decidir si una nueva poltica merece el apoyo pblico.
Los funcionarios pblicos tiene tambin su papel. Tienen una responsabilidad
fundamental en contribuir al anlisis serio de las polticas, identificar las opciones
de polticas viables y evaluar el impacto de las diversas elecciones de polticas.
Decir la verdad al poder, proporcionar consejo justo, adquieren todo su significado en la interaccin de los funcionarios con los cargos electos involucrados
en el difcil proceso de la formulacin de polticas.
Los temas de las polticas pblicas del siglo XXI son cada vez ms complejos y
requerirn incluso ms interacciones, al menos:
interacciones entre los funcionarios pblicos de organizaciones locales, nacionales e internacionales, para intercambiar y ordenar la informacin disponible en apoyo de las decisiones pblicas;
interacciones entre los funcionarios y los cargos electos a todos los niveles,
para considerar el impacto de las diferentes opciones; y
interacciones entre los cargos electos y los ciudadanos, que reclaman mayor
participacin en las decisiones de polticas pblicas que les afectarn ms
en el futuro.
El papel del gobierno en las polticas pblicas es de una importancia fundamental para el desarrollo de los pases y el bienestar de los ciudadanos. El papel
de asesor de polticas pblicas es una de las funciones ms complejas y desafiantes desarrolladas por un servicio pblico profesional no partidista. Esta funcin no
ha recibido la atencin adecuada. Una nueva teora de Administracin Pblica
es precisa para orientar las interacciones necesarias entre ciudadanos, sociedad
civil, funcionarios pblicos y cargos electos. Nos ayudara a movernos armoniosamente desde un concepto de separacin a otro de interaccin democrtica
y mayor integracin, enraizada en la comprensin y respeto de los respectivos
papeles de cargos electos y administradores.
Nuevas formas de responsabilidad

Ningn aspecto de la Administracin Pblica es ms complejo y ha sufrido mayores presiones para el cambio que el de la responsabilidad y rendicin de cuentas y
su corolario, el anonimato del servicio pblico.
De acuerdo con la teora clsica, los cargos electos slo son responsables y rinden cuentas por la traduccin de la voluntad pblica en una poltica. En pases
como Canad, la responsabilidad ministerial requiere que los ministros respondan
ante el Parlamento por todo y todos los que estn a su cargo, estn o no personalmente envueltos en cualquier aspecto particular del trabajo de su departamento.
El anonimato del servicio pblico significa que el asesoramiento al ministro es
confidencial para asegurar que el debate pblico se centra en las decisiones ministeriales ms que en las opiniones de los asesores no electos.
La doctrina de la responsabilidad ministerial es, de hecho, un sistema de rendicin de cuentas. No puede modificarse un aspecto aisladamente sin ramificaciones para el funcionamiento en el conjunto del sistema.
Hoy en da es necesario encontrar un nuevo equilibrio entre varias lneas de
tensin contradictorias:
Responsabilidad poltica versus la creciente demanda de control de las acciones personales y el asesoramiento de los funcionarios pblicos.
Responsabilidad ante los parlamentos por el cumplimiento del mandato
parlamentario de las agencia pblicas y por el uso de fondos pblicos versus el creciente coste, en dinero y tiempo, derivado del siempre creciente
nmero de controles y peticiones de informe de agencias centrales y de
control.
Responsabilidad jerrquica versus responsabilidad por los resultados, compartida entre departamentos, o conjunta con otras organizaciones gubernamentales, no gubernamentales o de participacin ciudadana.
La teora clsica de Administracin Pblica se interesaba inicialmente por la
responsabilidad de los cargos pblicos por el ejercicio del poder. Esto continuar
siendo as, aunque el objetivo ltimo de la responsabilidad es asegurar que el gobierno responde ante los ciudadanos. Desde este punto de vista, las medidas de
responsabilidad no han sido plenamente satisfactorias. Comienzan a surgir nuevas formas de responsabilidad. Pienso, en particular, en nuevas formas de responsabilidad pblica y nuevos mecanismos para la supervisin de la responsabilidad
profesional.
El creciente uso del poder de decisin discrecional llevar a mayores demandas de control de las acciones y decisiones de los administradores pblicos. Es
ste un asunto complejo. Un sistema de revisin recproca de la actuacin profesional de las agencias pblicas es una posibilidad que podra incrementar el escrutinio pblico, elevar la formacin mutua y evitar la politizacin.
Varios pases, incluidos Canad y los pases nrdicos, han experimentado con
diversas formas de responsabilidad social. Esto constituye una novedad prometedora respecto del discurso tradicional sobre la responsabilidad. Implica informar
a los ciudadanos de la actuacin global de un pas en un rea clave comparada

con otros pases. La tendencia hacia nuevas formas de responsabilidad pblica y
social demostrara que se encuentra en el ncleo de nuestras cambiantes democracias. Hoy en da, los ciudadanos esperan ms de los gobiernos que una limitada oportunidad para opinar cada cuatro o cinco aos.
Los principios legales, constitucionales y democrticos estn en juego. Al nivel
ms elemental, una nueva sntesis sera una bsqueda de equilibrio entre responsabilidad poltica por el ejercicio del poder y responsabilidad pblica por la
creacin de bienes pblicos y la mejora de la ciudadana. La transparencia y las
nuevas formas de responsabilidad social deberan constituir una parte esencial de
una nueva teora de Administracin Pblica.
La teora tradicional de Administracin Pblica nos ha aportado un fundamento slido. Es la base indiscutida en la que integrar las contribuciones de otras
reas de investigacin cientfica y las lecciones prcticas aprendidas durante los
ltimos veinte aos.
La teora de la Nueva Gestin Pblica
La teora de la Nueva Gestin Pblica (NGP) tiene tanto sus protagonistas (Osborne y Gaebler, 1992; Osborne y Plastrik, 1997) como sus acrrimos oponentes. Ha
sido criticada por los valores que promueve; la desagraegacin del concepto nico de servicio pblico; y los efectos del gerencialismo en los valores democrticos
(Ferry 1993; Carroll y Linn, 1996).
Sus bases intelectuales proceden de la teora de la eleccin pblica, que concibe el gobierno desde el punto de vista del mercado y la productividad y el gerencialismo, que se centra en un enfoque de gestin para lograr ganancias de productividad. En esencia, representa una serie de ideas, valores y prcticas dirigidos
a imitar las prcticas del sector privado en el sector pblico.
Aun a riesgo de ser injusta, dira que mientas que la teora tradicional de Administracin Pblica nos dio una slida base, la teora de la Nueva Gestin Pblica parte de una propuesta de valores equivocada pero los asuntos que trata de
resolver merecen nuestra cuidadosa atencin.
La NGP ha centrado su atencin en varios temas importantes que antes haban sido descuidados. Una nueva teora de la Administracin Pblica debera
ayudarnos a atenderlos desde una perspectiva del sector pblico, basada en los
valores del sector pblico. Dar tres ejemplos:
Servicios centrados en los ciudadanos.
Valor para el dinero del contribuyente.
Una funcin pblica receptiva.
Servicios centrados en los ciudadanos
La principal caracterstica del servicio pblico debera ser su compromiso de servicio a los ciudadanos para mejorar el bien comn. Los ciudadanos no son clientes
ni meros usuarios de los servicios del gobierno.
Un servicio pblico fiel a su misin fundamental debera reconocerse por su
compromiso en la mejora constante de los servicios debido al respeto por los ciudadanos a los que sirve. Debera situarse a la vanguardia de la exploracin de las
mejores prcticas. Debera prestar servicios coordinados e integrados entre los
departamentos y las agencias. Debera aprovechar el poder de las modernas tecnologas de la informacin y las comunicaciones para permitir a los ciudadanos
reclamar ante sus instituciones democrticas, acceder a las instituciones de gobierno en la forma que decidan y de acuerdo con sus necesidades. En una palabra, el servicio pblico debera situar en el primer lugar a los ciudadanos. Todos
sabemos que no siempre ocurre as (Bourgon, 1998).
Visto de esta forma, un enfoque del servicio centrado en el ciudadano no reduce el papel de ste al de un cliente. Esto va contra un mayor reconocimiento y
afirmacin de los derechos de los ciudadanos y de la plena extensin de sus intereses. Una nueva teora de la Administracin Pblica debera ayudar a reconciliar la necesidad de estabilidad con la sensibilidad a las necesidades y expectativas
de los ciudadanos.
Dar valor al dinero de los contribuyentes
Incrementar el valor del dinero en la prestacin de bienes y servicios pblicos no
est en conflicto con la naturaleza del servicio pblico. Por el contrario, el enfoque de la NGP basado en los resultados y en la evaluacin de la gestin y su impacto es importante y debe mantenerse.
Cada organizacin del sector pblico debera adquirir un compromiso para
mejorar la productividad. Esto no implica un concepto minimalista del papel del
Estado. Implica un compromiso para la mejor utilizacin de los recursos pblicos
disponibles en la satisfaccin eficaz del inters pblico.
Es difcil para los ciudadanos determinar individualmente la cantidad y calidad de servicios que esperan recibir a cambio de un determinado nivel de presin fiscal.
Es responsabilidad del gobierno proporcionar a los ciudadanos informacin
completa al respecto. La comparacin de la actuacin de organizaciones pblicas
que prestan servicios similares es una forma de dotar a los ciudadanos de la informacin que necesitan para formular preguntas, enriquecer el debate pblico y
exigir al gobierno que rinda cuentas. Varios gobiernos han dado pasos en esta direccin.
Como una va ms prometedora que la de acceso-a-la-informacin que se ha
puesto en prctica durante las ltimas dcadas, una nueva teora de Administracin Pblica podra explorar el derecho de los ciudadanos a conocer, y entender, las consecuencias de las decisiones del gobierno. El acceso a una informacin
desestructurada no lleva por s mismo a un mejor entendimiento ni es til para
exigir al gobierno responsabilidad por sus resultados.
Una funcin pblica flexible
Para servir mejor al inters pblico, el gobierno debe ser capaz de modernizarse
para responder a las necesidades cambiantes de los ciudadanos en unas nuevas
economa y sociedad globales. Debe ser capaz de crear nuevos servicios y de reti-
rarse de actividades que antes realizaba el gobierno. Todos sabemos cun difcil y
controvertido es esto en el servicio pblico y ante la opinin pblica.
Los funcionarios han sido recompensados con un estatus especial y con una
especial proteccin por el papel especial que desempean en la sociedad. Son
ciudadanos especialmente responsables que son depositarios de la ciudadana
como un todo (Cooper, 1998). Los privilegios y proteccin que tienen garantizados ayudan a asegurar que podrn afrontar las presiones polticas en el ejercicio
de su deber y resistir las tentaciones de corrupcin. Esta proteccin les capacita
tambin para asesorar libremente (asesoramiento sin temor).
La proteccin de los funcionarios y el enfoque adoptado para crear una funcin pblica basada en el mrito han sido tratados de forma muy diversa en diferentes pases. Cualquiera que fuera el enfoque seleccionado, el estatus especial
garantizado a los funcionarios nunca fue utilizado para frustrar la voluntad de los
gobiernos democrticamente elegidos o para situar el inters corporativo de la
funcin pblica por encima del inters colectivo al que sirve.
La creacin, mantenimiento y desarrollo de una funcin pblica basada en el
mrito, no partidista y profesional no requiere en s misma: empleo garantizado
de por vida; promocin garantizada; y ascensos basados en la antigedad. No
debera excluir la adopcin de acciones contra los malos gestores. Adems, la
proteccin garantizada a los funcionarios debera ser proporcional a los riesgos
de ser sujetos de influencia poltica, que varan considerablemente dependiendo
de sus responsabilidades y de las funciones que desarrollan.
Una funcin pblica basada en el mrito requiere un marco legal claro y una
agencia de supervisin independiente para proteger el principio de mrito, pero
tambin requiere movilidad interdepartamental, diversidad de experiencias y un
sistema de oposicin basado en el mrito para la promocin y el ascenso.
La solucin de la Nueva Gestin Pblica fue sustituir el rgimen tradicional
de recursos humanos por relaciones contractuales, pagos por obra y sistemas de
gestin relacionados. No creo que las prcticas del sector privado sean el camino
a seguir. En muchos sentidos, estas aproximaciones son extraas a la cultura y valores del sector pblico. Hay quienes cuestionan incluso que estas prcticas hayan
sido efectivas en el propio sector privado, y recientes estudios de la OCDE no encontraron evidencia de que el pago por gestin en el sector pblico haya producido mejoras de gestin.
En mi opinin, son necesarios un debate franco y una nueva formulacin de
los principios en juego si las Administraciones Pblicas pretenden ser suficientemente sensibles a las necesidades de las modernas sociedades democrticas. En
los prximos aos, las Administraciones Pblicas debern dedicar importantes esfuerzos intelectuales al tema del cambio y la receptividad. La burocracia tradicional ha demostrado capacidad para la estabilidad; de hecho, para la ultraestabilidad. El xito de la funcin pblica del futuro residir en su habilidad para lograr
un equilibrio entre cambio y continuidad.
Parte II:
Las bases de una nueva teora de la Administracin Pblica
En la primera parte he puesto de manifiesto la creciente distancia que existe entre
el acervo terico proporcionado por la teora de Administracin Pblica de finales
del siglo XIX y comienzos del XX y la realidad que afrontan los funcionarios en el
siglo XXI.
La NGP no aportaba a los funcionarios un modelo alternativo que les ayudara
a resolver los conflictos y tensiones emergentes. Si acaso, se sum a la confusin
(lo que no es tan sorprendente en un proceso de cambio).
Si lo que necesitamos es una nueva sntesis, un nuevo marco integrador
o una nueva teora de Administracin Pblica es una cuestin de grado.
Al preparar estas notas, me llam la atencin la considerable distancia existente
entre los modernos conceptos de Estado y los que prevalecan en pocas pasadas
y, como resultado, aument mi preocupacin por la creciente brecha entre la realidad de aquellos que sirven en la funcin pblica y la teora que, en principio,
est ah para guiarles.
No hay nada tan prctico como una buena teora (Lewin, 1951), pero yo
aadira que no hay nada ms peligroso que una teora que no se actualiza con
los tiempos, manteniendo normas superadas. Los conceptos determinan el modo
en que pensamos y el modo en que actuamos. Conceptos como ciudadana, democracia o inters pblico han evolucionado a lo largo del tiempo y continan
evolucionando. De ello deriva que el papel del gobierno y de la funcin pblica
estn siendo transformados.
Un viaje hacia una nueva teora de Administracin Pblica debe empezar
en el nivel ms elemental. Empieza con un concepto de ciudadana (Denhardt,
2003).
Ciudadana
Ciudadana ha adquirido, a lo largo del tiempo, un concepto cada vez ms amplio. Primero tuvo un significado legal: ciudadanos como iguales ante la ley. Ms
tarde adopt un significado econmico, tal como derechos de propiedad o derecho a disponer de los recursos de uno y la contribucin a asegurar el buen funcionamiento de la economa de mercado. Ms tarde se expandi el concepto
para englobar una dimensin social, incluyendo derechos sociales como salud y
educacin. En la actualidad, estaramos de acuerdo en que la ciudadana incluye
todas esas dimensiones y que los ciudadanos son ms que constituyentes, votantes, clientes y consumidores (King y Stivers, 1998).
Ciudadana es un concepto integrador. En primer lugar, permite a los ciudadanos integrar sus mltiples roles en la sociedad. Mis intereses como padre,
empleado y miembro de mi comunidad local pueden entrar a veces en conflicto.
Mi condicin de ciudadano me permite elevarme por encima del conflicto de intereses propios y considerar el bienestar de la comunidad como un todo. Los ciudadanos han de intermediar y reconciliar diversos tipos de intereses individuales y
colectivos.
La ciudadana permite tambin integrar individuos y comunidades. Los indivi-
duos pertenecen a la vez a mltiples comunidades: Las familias, grupos de trabajo, iglesias, asociaciones civiles, grupos sociales... contribuyen a establecer
conexiones entre individuos y la sociedad en sentido ms amplio. Colectivamente, estos grupos constituyen una sociedad civil en la que las personas atienden
sus intereses personales en el contexto de las preocupaciones de la sociedad
(Putnam, 2000).
Ms recientemente, aprendimos la importancia de la sociedad civil y ahora entendemos mejor la importancia del papel del gobierno en el fomento de la construccin de la comunidad y la sociedad civil. Los gobiernos pueden mejorar el capital social mediante el fomento de la implicacin de los ciudadanos en las
actividades del gobierno, lo que enriquece tanto al propio gobierno como a la comunidad.
Mucho se ha escrito sobre la prdida de confianza en el Estado. Una posible
interpretacin es la creciente frustracin de los ciudadanos, que se sienten excluidos por un sistema poltico que se est convirtiendo en la reserva de los polticos
profesionales, poderosos grupos de inters y jefes de campaa (Mathews, 1994).
Es significativo que el descenso en el apoyo al poder poltico se produce al tiempo
que aumenta la demanda de intervencin de los ciudadanos en el debate poltico, su implicacin en los servicios pblicos y una mayor participacin en las decisiones polticas. La poltica de la ciudadana es la poltica de la participacin... de
ciudadanos ordinarios envueltos en el dilogo sobre la direccin que ha de tomar
la sociedad (Pranger, 1968).
Muchas razones apoyan una mayor implicacin de los ciudadanos. Permite
mejorar las decisiones polticas. Ayuda a asegurar que las iniciativas del gobierno
responden a las necesidades del mayor nmero de ciudadanos. Incrementa la
probabilidad de xito en su implementacin. Y, lo que es muy importante, aumenta la legitimidad del gobierno.
El compromiso de los ciudadanos no fue un signo distintivo del servicio pblico tal y como se conceba a finales del siglo XIX y comienzos del XX.
La tabla 1 pretende ilustrar la evolucin de los cambios que se ha producido y
la de los prximos aos. No apuesta por un final determinado. Pero, con todos
los riesgos inherentes a una simplificacin, creo que es un recordatorio til de las
tendencias que estn transformando el papel del Estado en la sociedad moderna.
Tabla 1. Hacia una nueva teora de la Administracin Pblica. Ciudadana

Factores
De
Hacia
Ciudadanos
Persona legal
Persona poltica
Ciudadana
Igualdad de derechos
Miembro de una comunidad

social y poltica con derechos
y responsabilidades
Papel del gobierno
Representar los intereses

de los ciudadanos
Promover la ciudadana,
la discusin y la integracin
pblica
Durante los ltimos veinte aos se ha producido un empuje sostenido hacia el

modelo de mercado. No ha sido plenamente satisfactorio. En los prximos diez
aos, las democracias desarrolladas buscarn un concepto de ciudadana que
permita conciliar el hombre econmico, la realidad de la sociedad de mercado,
instituciones pblicas adecuadas y adecuados controles y equilibrios. Se va a producir una necesidad de integrar nuestro concepto de ciudadana con el hecho de
que nos estamos convirtiendo en ciudadanos del mundo y que las amenazas a
nuestra vida ya no terminan en las fronteras del Estado-nacin. En este contexto,
la ciudadana nacional y los gobiernos nacionales adquieren an ms importancia
en la medida en que son el principal instrumento para ejercer influencia en la comunidad internacional de naciones (Ignatieff, 1995).
La ciudadana es el punto de partida de una nueva teora de Administracin
Pblica.
Inters pblico
El concepto de inters pblico ha sido denostado, alabado y, ms recientemente,
reactivado. Clarke Cochran (1974) nos dio un esquema de cuatro escuelas de
pensamiento diferentes sobre la materia, definidas como normativa, abolicionista, del proceso poltico y del consenso.
Tabla 2. Hacia una nueva teora de la Administracin Pblica. El inters pblico

Factores
Inters pblico
De
La agregacin de intereses
individuales
Hacia
Intereses compartidos
de los ciudadanos
La interaccin de grupos
de inters
Papel del gobierno
Expresar la voluntad
pblica
Articular y realizar el inters

pblico
Para el primer grupo, el inters pblico es un estndar tico para la toma de

decisiones. Para el segundo, no puede medirse y, por tanto, no existe.
El tercero se refiere a un proceso poltico a travs del cual se realiza una poltica. No se trata de qu decisiones se adoptan, sino de quin decide y
cmo. En la teora clsica de Administracin Pblica, el inters pblico estaba determinado por los cargos electos. Sus decisiones expresan la voluntad
popular. Los administradores pblicos no juegan papel alguno en ello, o, citando a Woodrow Wilson: no tendr contaminacin del funcionariado ().
Los propios ciudadanos no tienen otro papel directo que el de elegir a sus representantes.
Durante un tiempo, la visin prevalente fue que los grupos de inters y los
partidos polticos representaban mejor los intereses de los ciudadanos en el proceso de adopcin de polticas pblicas y que la mediacin entre las diferentes
posturas se aproxima al inters pblico. Trudi Miller (1989) ms tarde argument
que esta escuela de pensamiento transform la democracia liberal al sustituir la
coalicin de intereses dominante por el inters pblico.
La cuarta escuela de pensamiento considera el inters pblico como un debate poltico para alcanzar un consenso pblico. El concepto fue desarrollado por
los trabajos de Paul Appleby (1950) y Deborah Stone (1997). Se describe mejor
citndoles:
El inters pblico nunca es la mera suma de intereses privados (). No
est completamente separado de los muchos intereses privados de los ciudadanos; pero es algo distinto que se eleva dentro, entre, fuera y por encima de los intereses privados, residenciando en el gobierno algunas de las
aspiraciones ms elevadas y de los anhelos ms profundos de que son capaces los seres humanos (Appleby, 1950).
Tiene que ver con comunidades intentando lograr algo como tales comunidades (). El concepto de inters pblico es a la polis (la comunidad poltica) lo que el inters particular es al mercado (Stone, 1997).
El modo en que pensamos sobre el inters pblico tiene profundas ramificaciones para el papel del Estado y el modo en que se espera que acten los empleados pblicos. Si vemos el inters pblico como diferente de intereses especiales, entonces el papel del gobierno ser articular y lograr el inters pblico. As se
asegura el inters pblico en las soluciones y en el proceso por el cual se alcanzan
las soluciones de las polticas pblicas.
La prdida de confianza a la que antes se hizo referencia podra deberse en
parte a la creciente percepcin de que los representantes electos y los administradores estn ms preocupados por satisfacer al mximo sus propios intereses que
por contribuir a articular una visin compartida en favor de la sociedad (Ruscio,
1996). Un concepto renovado de ciudadana y una definicin ms profunda del
papel del gobierno en el servicio al inters pblico proporcionaran los cimientos
de una nueva teora de Administracin Pblica.
Servicio a los ciudadanos
En los primeros tiempos de la Administracin Pblica, la prestacin de servicios (o
la implementacin de polticas pblicas) no se consideraba una funcin diferenciada del gobierno. Todo formaba parte del conjunto Administracin Pblica. El
propsito de las agencia pblicas era implementar polticamente determinadas
polticas y programas.
El proceso de implementacin de polticas adoptaba un enfoque de arriba a
abajo, jerrquico y unidireccional. Las agencias pblicas deban aplicar las directivas de una poltica con la menor variacin y discrecionalidad posibles. La cuestin
no era el uso responsable de la discrecionalidad, sino evitar el uso de la discrecionalidad mediante el apego a la ley, los procedimientos y las directrices. En este
contexto, la responsabilizacin era innecesaria.
La influencia de las ciencias de la gestin llev a la confianza de que sera posible definir los procedimientos correctos y controlar tareas claramente definidas y predecibles.
Tuvimos que esperar hasta comienzos de la dcada de 1970 para que la funcin gubernamental de prestacin de servicios empezara a recibir atencin. Merece destacarse el trabajo de J. Pressman y A. Wildavsky (1973). Nos dimos cuenta de que el proceso de implementacin es determinante en el resultado de la
poltica, y que la capacidad institucional para la prestacin es esencial a la hora de
diear las diversas opciones; en una palabra, aprendimos que la formulacin de
la poltica y la implementacin son un proceso integrado e interactivo de discusin que implica tanto a los decisores polticos como a los administradores.
En la dcada de 1990, la atencin se centr en nuevos y diferentes tipos de
servicios pblicos. Era el resultado de las nuevas tecnologas de la informacin y
las comunicaciones y de los cambios en las aspiraciones de los ciudadanos. Los
nuevos servicios tienen una serie de caractersticas comunes:
Primero, estn basados en el conocimiento, lo que significa que el servicio
prestado depende del conocimiento acumulado por la organizacin y del
capital humano que posean las personas que trabajan para la organizacin.
Segundo, utilizan un enfoque integral de prestacin del servicio, lo que significa un planteamiento de gobierno como un todo, que implica a muchas agencias de servicios dentro de un gobierno o entre diferentes niveles
de gobierno. Favorecen tambin una aproximacin integral a las necesidades de los ciudadanos, lo cual supone atender las mltiples demandas en
funcin de las circunstancias de los destinatarios de los servicios.
Tercero, fomentan la participacin de los ciudadanos en el diseo y la prestacin del servicio.
Todos estos cambios se dan en la actualidad, en mayor o menor grado, en las
Administraciones Pblicas a lo largo del mundo. Tienden profundas implicaciones
para el papel del Estado y aumenta la conciencia de que el mrito debe tenerse
en cuenta por la nueva teora de la Administracin Pblica. Esto aumenta, a su
vez, la importancia de los temas relacionados con la exigencia de responsabilidad.
Y supone tambin una transformacin de las interrelaciones poltico-administrativas y de servicio pblico-ciudadano.
La tabla 3 resume la orientacin y da una primera impresin de la magnitud
del cambio que ha tenido lugar en la implementacin de las polticas pblicas durante los ltimos treinta aos.
En el mundo acadmico y en la Administracin he asistido a tres tipos de reacciones a la transformacin del papel del Estado en la prestacin de servicios. La
primera consiste en descartarla, en cuanto se considera que se trata de una moda
del momento o que esto tambin pasar. La segunda se opone a estos cambios sobre la base de que no son compatibles con el principio tradicional de responsabilidad. La tercera tiende a explorar, con prudencia pero tambin con decisin, cmo hacer al gobierno ms sensible a las necesidades de los ciudadanos
del siglo XXI, a la vez que se fortalece el respeto al Estado de Derecho. Creo que
estamos ante una gran oportunidad de fortalecer el papel del Estado. Y creo
tambin que no hay vuelta atrs.
Tabla 3. Hacia una nueva teora de la Administracin Pblica. Implementacin de polticas

pblicas
Factores
De
Hacia
Implementacin
de polticas
Separacin
Integracin
Principios
Conformidad
Resultados dentro de la ley
Ejercicio
de discrecin
Regla
Responsabilidad
Criterio de xito
Produccin
Resultado
Ciudadanos
No injerencia
Participacin/Co-produccin
Polticas pblicas
Hoy en da, ningn gobierno puede afirmar que tiene todas las herramientas y
poderes necesarios para garantizar el resultado de una poltica compleja. El gobierno es un importante jugador, pero un jugador que debe trabajar con otros
para mover a la sociedad en una direccin determinada. El papel del Estado consiste cada vez ms en determinar la agenda, convocar a la mesa a los jugadores
apropiados y facilitar y gestionar soluciones sostenibles para los problemas pblicos.
El proceso poltico contemporneo se caracteriza por una dispersin del poder
y la responsabilidad. Hay muchas razones para esto: los mercados globales han
aumentado los asuntos de inters pblico que requieren soluciones globales; los
gobiernos deben trabajar cada vez ms con otros gobiernos y con multitud de organizaciones internacionales; la tecnologa ha hecho posible un mayor acceso del
pblico al proceso de las polticas pblicas.
La dispersin del poder combinada con el poder de las modernas tecnologas
de la informacin y las comunicaciones estn en el origen de las redes polticas
que han surgido como arenas privilegiadas para el debate de las polticas pblicas. En este contexto cobra todo su sentido hablar de gobernanza:
La gobernanza puede definirse como las tradiciones, instituciones y procesos
que determinan el ejercicio del poder en la sociedad, incluyendo cmo se toman las
decisiones en los asuntos de inters pblico y cmo se da voz a los ciudadanos en
las decisiones pblicas. La gobernanza explica cmo la sociedad toma actualmente
las decisiones, asigna recursos y crea valores compartidos (Denhardt, 2003).
La OCDE diferencia varias formas de implicacin de los ciudadanos en el desarrollo de las polticas:
informacin, una relacin unidireccional en la que los gobernantes informan a los ciudadanos;
consulta, una relacin bidireccional en la que los ciudadanos proporcionan
respuesta (feedback) a los gobiernos; y
participacin activa, en la que gobiernos y ciudadanos trabajan juntos en el
contenido de la poltica.
As como el proceso de desarrollo de las polticas est cambiando, as tambin
lo hacen los roles del gobierno, de los cargos electos y de los empleados pblicos.
Los gobiernos seguirn jugando un papel esencial en el establecimiento de reglas
polticas y legales de gobierno, en equilibrar intereses y en asegurar el respeto a
los principios democrticos y de justicia social.
Los funcionarios pblicos estn llamados a desempear nuevos papeles de facilitacin, negociacin y resolucin de conflictos. Todos estos cambios aaden
una mayor complejidad a la interrelacin entre poltica y administracin.
Tabla 4. Hacia una nueva teora de la Administracin Pblica. Poltica pblica

Factores
De
Hacia
Zona comn
de la poltica/
Administracin
Separacin
Interaccin
Poltica pblica
Resultado del proceso

de decisin poltica
Resultado de las interacciones

mltiples
Papel de
los ciudadanos
Cumplimiento
Compromiso
Papel del gobierno
Legislacin
Deliberacin
Viejos hilos - nuevo tejido

En la primera parte he examinado la brecha, cada vez mayor, existente entre la
teora y la prctica, lo que supone que los funcionarios pblicos pierden los beneficios de una teora moderna y acabada que gue sus acciones.
En la segunda parte he sealado que las bases intelectuales para una nueva
teora de la Administracin Pblica estn ms o menos establecidas. Esas bases
proceden del trabajo acadmico sobre ciudadana, gobernanza, sociedad civil y
confianza en el gobierno. Proceden tambin de prcticas como la realidad cambiante de la formulacin de polticas y su implementacin.
Como antes mencion, nada es realmente nuevo. Cada uno de los aspectos mencionados arriba ya ha sido debatido en algn otro lugar. Est disponible
una abundante y rica literatura sobre cada uno de esos aspectos. Sin embargo, el
campo de la Administracin Pblica carece de un conjunto unificado de valores,
temas y principios para expresar la realidad actual, as como para inspirar y asistir
a los funcionarios pblicos.
Permtanme reunir algunos hilos con los que poder comenzar el tejido.
Una nueva teora debera empezar con el ideal de ciudadana democrtica.
Lo que da sentido al servicio pblico es que permite a los ciudadanos mejorar el
bien comn. sta es la raison dter de la institucin, la fuente de motivacin y
orgullo de todos aquellos que eligen dedicar su vida a ello, durante un tiempo o
por toda una carrera.
La Administracin Pblica, vista desde esta perspectiva, redirige nuestra atencin a los ideales de la democracia, del inters pblico, de la ciudadana y de la
dignidad humana, de los valores cvicos y del compromiso de servicio. Es el punto
de partida, el papel del Estado, de los cargos electos y de los servidores pblicos
(Denhardt, 2003).
Para ser pragmticos, los funcionarios pblicos necesitan un punto de referencia claro. En la mayora de pases (aunque no todos), la Constitucin es la fuente
de todos los poderes, la base de autoridad para los derechos y responsabilidades
de los ciudadanos. Est por encima del voto de la mayora, de las leyes que crean
las agencias pblicas y garantizan la autoridad a los representantes polticos (Frederickson, 1991). Es una base slida y fiable para la actuacin de los empleados
pblicos.
Comenzar a partir de una ciudadana democrtica abre nuevas perspectivas.
El papel de los administradores pblicos en este contexto no puede reducirse a
las demandas de los usuarios o a ejecutar rdenes. Abarca:
la construccin de relaciones de colaboracin entre ciudadanos y grupos de
ciudadanos;
el fomento de las responsabilidades compartidas;
la difusin de informacin para enriquecer el debate pblico y promover
una visin compartida de los asuntos pblicos; y
la bsqueda de oportunidades para la implicacin de los ciudadanos en las
actividades del gobierno.
Todo esto no supone un concepto en el que burcratas benevolentes sustituyen su superior sabidura por la de los representantes electos (Schubert, 1957).
Es el acuerdo de los funcionarios pblicos con los ciudadanos, en cuanto ciudadanos del ms amplio sistema de gobernanza poltica. Supone reconocer la
responsabilidad ltima de los cargos electos en la fijacin de la agenda y la adopcin de las decisiones pblicas. Y valora la autoridad constitucional de los tribunales como intrpretes ltimos de la ley.
Lo anterior supone la afirmacin de los valores de servicio pblico y diferenciar
claramente la Administracin Pblica del modelo de mercado.
Permtanme ahora recoger un segundo hilo. Una nueva teora de la Administracin Pblica propondra una visin conjunta de las polticas pblicas, la poltica y la implementacin de polticas, como un proceso circular integrado e interactivo entre todos los actores relevantes. Este principio de interacciones activas
y democrticas reemplazara a una doctrina de estricta separacin, desacreditada
desde hace tiempo pero que an hoy se considera punto de referencia, en particular cuando las cosas van mal.
Esto conduce tambin al hecho de que tanto los decisores polticos como los
administradores estn activamente involucrados en la investigacin, el desarrollo
y la implementacin de las polticas pblicas. Una nueva teora de la Administracin Pblica ayudara a los cargos electos y a los funcionarios pblicos a actuar
responsablemente, ticamente y de acuerdo con los principios democrticos.
Del mismo modo, nos mostrara que la discrecionalidad est presente en la
implementacin de las polticas y nos permitira analizar cmo el ejercicio de la
discrecionalidad puede ser informado por las elecciones de los ciudadanos y la
participacin. Ayudara, asimismo, a tratar la cuestin de la responsabilidad profesional.
Como resultado, la teora hara frente a la difcil tarea de proponer una doctrina unificada de responsabilidad, que abarque las responsabilidades profesional,
legal, poltica y democrtica.
Los ministros han tratado de aproximarse a los ciudadanos y han explorado diversas formas para lograr el compromiso, incluyendo Internet. Tener voz no significa tener voto y, por tanto, la teora reconciliara el compromiso con la participacin de los ciudadanos con el papel del gobierno en el establecimiento de las
reglas polticas y legales del compromiso, la fijacin de la agenda y la realizacin
del arbitraje final. Ayudara a reconciliar el papel de los administradores pblicos
responsables y la responsabilidad democrtica de los cargos electos.
Los administradores pblicos no son maestros ni mercenarios. Estn llamados
a ser actores responsables en un sistema de gobierno complejo. Es un esfuerzo
exigente, desafiante y en ocasiones heroico, que implica rendir cuentas, adhesin
a la ley, juicio y responsabilidad (Denhardt, 2003). Una buena teora reduce la necesidad de herosmo mostrando el camino y guiando los pasos. La teora de la
Administracin Pblica debera estar ah para ayudar a los funcionarios pblicos a
desempear plenamente su papel como analistas, gestores, coordinadores, lderes morales y administradores de los valores pblicos.
Para terminar, y retomando la analoga de la costura, propondra que la confianza es el hilo metlico que da al tejido su forma y consistencia.
En el nivel ms bsico, los ciudadanos esperan de su gobierno que sea legtimo, honesto y responsable...; en definitiva, que se pueda confiar en l.
Esperan que respete los principios democrticos, el sometimiento al imperio
de la ley y el servicio a los intereses colectivos. Como contribuyentes, esperan que
se d valor a su dinero, eficiencia y correspondencia.
Esperan de los funcionarios pblicos el sometimiento a estndares ticos elevados y el cumplimiento de sus deberes con competencia e integridad. El mantenimiento de la confianza pblica entre gobiernos y ciudadanos es un trabajo an
en progreso, pero tambin un elemento esencial de la democracia y condicin
previa para el buen gobierno.
La confianza en el gobierno, en las instituciones pblicas y en la justicia de las
decisiones del gobierno es la prueba definitiva de buen gobierno. Es la energa
que hace que los gobiernos y la sociedad funcionen. Es, a la vez, una condicin
previa y el resultado de las acciones del gobierno.
No deben tomarse a la ligera las seales de prdida de confianza, dado que

ningn pas tiene la fuerza suficiente como para afrontar el coste de la desconfianza. La prdida de confianza en un gobierno determinado reduce el margen
para nuevas iniciativas, en particular cuando no se reparten por igual los beneficios o cuando slo se van a materializar en el medio o largo plazo (Hetherington,
2001). El resultado ms habitual de la prdida de confianza es un cambio de gobierno democrtico. Sin embargo, cuando la prdida de confianza se aplica al gobierno y las instituciones en s mismas, ms que a un partido poltico concreto o a
un individuo, puede llevar a un conflicto social y, en ltima instancia, al derrocamiento del gobierno y a un gobierno militar, a una dictadura o a una guerra civil.
La prdida de confianza en las instituciones pblicas conduce a niveles de
cumplimiento ms bajos, corrupcin, mercados negros, ms estrategias de evasin de impuestos e incrementos de los costes de litigacin (Tyler, 2001). Los ciudadanos desafectos pueden dejar de participar en los asuntos pblicos. En ltima
instancia, todo esto provoca la erosin del tejido social (Levi, 1996; Fukuyama,
1995).
La desconfianza de los cargos electos en los funcionarios pblicos puede ser
menos visible, pero es igualmente corrosiva. Se traduce en un incremento de los
controles externos, cuyos costes ms altos desvan dinero de la prestacin de servicios hacia procesos internos. Asimismo, puede privar a los representantes polticos del mejor asesoramiento en las decisiones polticas. Conduce, finalmente, a
un progresivo alejamiento entre ciudadanos y empleados pblicos.
Hemos visto los signos de un desencanto creciente. Dcadas de reforma para
aumentar la eficiencia y la transparencia de los gobiernos no parecen haber sido
suficientes para aumentar la confianza pblica. Dcadas de presin a favor de un
menor papel del Estado no han trado ms confianza, mayor sensacin de seguridad o mayor satisfaccin de los ciudadanos.
Es un momento propicio para reconciliar de nuevo la libertad en la esfera privada con un debate pblico sobre los valores comunes en la esfera colectiva.
Todo lo que ha tenido lugar hasta ahora es parte de un proceso de aprendizaje. Todo lo que tenemos por delante ser parte de un viaje de descubrimiento
para el que no hay final en nuestra bsqueda de una mejor gobernanza (Werner,
2003).
Es tiempo para una nueva teora de la Administracin Pblica adaptada a
los dilemas y desafos de la gobernanza en el siglo XXI.
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Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Sobre el gobierno receptivo, responsable y respetado.
Hacia una nueva teora de la Administracin Pblica,
por Jocelyne Bourgon
Marcel Pochard*
El ejercicio propuesto por Jocelyne Bourgon resulta de lo ms estimulante, ya
que incita nada menos que a crear una nueva teora de la Administracin Pblica.
Permtannos comenzar sealando nuestra plena coincidencia con la autora en
su anlisis: la teora clsica de la Administracin Pblica, aunque no ha perdido
completamente su relevancia, necesita una meditada renovacin, ya que la teora
de la Nueva Gestin Pblica de los aos ochenta, basada en la gestin privada,
no ha supuesto una alternativa real. Esta renovacin debera introducir una nueva
base para la accin pblica, as como un reconocimiento ms completo de la nocin de ciudadana y un concepto ms ambicioso de esa nocin.
Dentro de este debate iniciado por Jocelyne Bourgon, nos gustara insistir en
un elemento adicional que, en nuestra opinin, debe ser considerado para dar
una dimensin completa a las ideas que discutimos. Este elemento adicional depende de las funciones que el poder pblico (el Estado y la Administracin Pblica) desarrolla en el mundo actual y en el del futuro, ya que la naturaleza de estas
funciones determina en gran medida las condiciones deseables para su cumplimiento.
La seora Bourgon, pensando con mucha claridad, parte de una funcin del
poder pblico que se limita a prestar de forma directa o indirecta un servicio a los
ciudadanos en respuesta a sus necesidades cuasi-diarias. Es cierto que el Estado
tiene esta funcin en el mundo actual, teniendo en cuenta fundamentalmente
las crecientes necesidades ciudadanas en los mbitos de la seguridad, la solidaridad, la asistencia y los servicios de todo tipo.
* Marcel Pochard es Consejero de Estado, Conseil dtat, Paris. Traducido al ingls de la
versin francesa, titulada A propos de Un Gouvernement flexible, responsable et respect. Vers une nouvelle thorie de ladministration publique de Jocelyne Bourgon. Traduccin del artculo publicado en ingls con el ttulo About Responsive, responsible and
respected government: towards a New Public Administration theory by Jocelyne Bourgon.
Pero el papel del Estado, en la actualidad y en el futuro, y probablemente en

mayor medida en el futuro, va ms all. El Estado tiene funciones, incluso, ms
exigentes y obligatorias que sa, y que consisten en garantizar el control de las
fuerzas y amenazas que pesan sobre el mundo, de naturaleza variada y terrible:
el poder de las ideologas y los extremismos de todo tipo, especialmente
de tipo religioso, cuya fuerza y perversin observamos a diario;
el poder de las fuerzas ocultas, como las redes de trfico de drogas o las
mafias, que minan el poder de los Estados y constituyen la siempre presente semilla del conflicto;
poderes que surgen en conexin con las asombrosas perspectivas que suponen los descubrimientos cientficos, tanto si se refieren a la manipulacin gentica como a la diversificacin de mtodos para la destruccin
masiva; slo los Estados pueden tener la fuerza para canalizar la investigacin cientfica de un modo en que no quede eximida de las preocupaciones ticas, as como de una forma que trate de prevenir la proliferacin de
instrumentos para la destruccin;
todos los poderes econmicos y financieros, conocidos, tradicionales, y
que todava desean que se les d rienda suelta en una especie de gallinero con total libertad.
Todas ellas son amenazas indiscutibles que empiezan a crecer y que todava
no somos capaces no slo de enfrentar, sino de comprender... Ernst Jnger hablaba, de forma bastante justificada, del siglo XXI como un siglo de titanes,
esos semidioses de la Antigedad dotados de fuerza sobrehumana y que eran capaces de desafiar a los propios dioses. Los titanes estn trabajando en nuestro
mundo, poniendo en peligro su estabilidad y su futuro.
Para enfrentarnos a todos estos poderes y amenazas, necesitamos Estados
fuertes y poderes pblicos capaces de afrontar este desafo y actuar con eficacia,
tanto a nivel interno como a nivel mundial, a travs de organizaciones internacionales o de Tratados bilaterales o multilaterales. Este papel de los poderes pblicos nos parece ms decisivo para el futuro que el de limitarse nicamente a satisfacer las necesidades diarias de los ciudadanos.
Por otra parte, este papel no tiene necesariamente que basarse en la misma
caracterizacin de la Administracin Pblica como proveedora de servicios directos a los ciudadanos. La Administracin debe hacer frente tanto a demandas de
naturaleza ms tradicional como a los grandes retos globales.
Un poder pblico dedicado a la tarea de luchar contra los fantasmas a los que
hemos hecho referencia debe poder actuar valindose de sus tradicionales prerrogativas de poder pblico, en trminos de regulacin, control y sancin. Necesita contar con una funcin pblica fuerte, competente e imparcial, capaz de intervenir sin arbitrariedad y de enfrentarse a los titanes.
Esta funcin pblica debe estar sujeta a un control en sintona con sus responsabilidades y potestades, que asegure el pleno respeto al Estado de Derecho.
Ello supone que los principios fundadores de la actuacin pblica establecidos
con el nacimiento del Estado Moderno todava necesitan redefinirse; slo de
Pochard Sobre el gobierno receptivo, responsable y respetado 29
esta forma podr tener pleno significado el nuevo pacto propuesto por Jocelyne
Bourgon.
Las observaciones realizadas no pretenden desafiar el razonamiento de Jocelyne Bourgon ni disminuir la importancia de su discurso. Los principios de la buena
gobernanza vienen asumiendo de forma creciente la implicacin de los ciudadanos en los procesos de toma de decisiones y de ejecucin, para disipar su desconfianza en el poder. Esto, de algn modo, garantiza que el Estado pueda cumplir
sus funciones correctamente. Este requisito, derivado de la buena gobernanza,
resulta tambin de aplicacin a las funciones bsicas que hemos sealado anteriormente: los Estados sern ms capaces de luchar contra el terrorismo y las mafias, de adoptar medidas valientes a favor del medio ambiente, si cuentan con la
lealtad y confianza de sus ciudadanos, una lealtad que no se base en el miedo o
la manipulacin a travs de los medios, o en una creencia ingenua en el burcrata benevolente, al que hace referencia la seora Bourgon, sino en la comprensin y en la conviccin.
Las observaciones que acabamos de exponer deben ser, en nuestra opinin,
consideradas como algo complementario:
En primer lugar, como un recordatorio de que toda buena gobernanza se
basa en los fundamentos de la actuacin pblica, es decir, prerrogativas
exorbitantes de poder pblico y Estados cuyas Administraciones fuertes e
imparciales les hacen dignos de confianza para ejercerlas. Es positivo recordar a los legisladores que reconstruyan estos principios, es recomendable que afirmen la solidez del Estado (y, con ello, la imparcialidad de la Administracin y la funcin pblica) antes de plantearse la sofisticacin de los
nuevos mtodos de gestin.
En segundo lugar, para subrayar que los mtodos necesarios para el cumplimiento de los objetivos perseguidos en nombre de una nueva Administracin, probablemente no sern siempre los mismos para cada funcin.
Una cosa es hacer partcipe al ciudadano en el debate sobre la localizacin
de un aeropuerto o una lnea de alta tensin, y otra muy distinta hacerle
partcipe en la formulacin de la poltica antiterrorista, lo que, en nuestra
opinin, parece bastante ms complejo y difcil de conseguir con xito.
Esto, por supuesto, no pretende ser una razn para tirar la toalla, sino
para seguir intentndolo, pero con habilidad para diferenciar claramente
los pasos que se requieren para cada tipo de funcin.
Tambin en este campo encontramos un conjunto de buenas prcticas que,
como Jocelyne Bourgon seala pertinentemente, deben aprovecharse, en lnea
con el sabio consejo de Boileau. En este mbito el xito slo se consigue a base
de continuidad y creatividad, lo que nos lleva a pensar que la perseverancia es
probablemente la virtud ms necesaria para los administradores y las Administraciones Pblicas del maana.
Finalmente, quera agradecer a Pierre Sadran y a Christopher Pollitt, as como
a la Revista Internacional de Ciencias Administrativas, el que me hayan permitido
participar en el apasionante debate propuesto por Jocelyne Bourgon.
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Ayudando al gobierno a ser receptivo, responsable
y respetado: reaccin a Jocelyne Bourgon
Jeremy Lonsdale*
Como ya observara Christopher Hood, la mayora de la doctrina de la gestin

pblica asumi que la Administracin estaba imbuida en la transformacin del milenio, pasando de la tradicin demod a la modernidad gerencial (Hood, 1995).
El estimulante ensayo de Jocelyne Bourgon subraya todos esos cambios, calificndolos como un rico periodo de experimentacin en las reformas del sector
pblico, en el que los viejos modelos y suposiciones fueron reemplazados, lo que
se combin con una creciente demanda de transparencia y exigencia de responsabilidad.
Con todo, parece que todava son necesarios ms cambios. En cualquier parte
podemos leer que hay ciudadanos que no confan en sus gobiernos, los acuerdos
de responsabilidad (dependiendo de la opinin de cada uno) son o demasiado
suaves o demasiado duros, y una creciente cantidad de acuerdos de control estn
contribuyendo a crear una cultura de controlar, no de hacer (Jenkins y Gray,
2007).
Algunos modos de prestacin de servicios son tan complejos que pocos los entienden (Mulgan, 2006; Wright, 2006) y, mientras, los gobiernos fracasan en aspectos como la innovacin (National Audit Office, 2006), la formacin (Committee
of Public Accounts, 2005) y el liderazgo (Talbot, 2006).
Todos estos cambios suponen un gravamen para los gestores, pero tambin presentan importantes desafos para aquellos que deben controlar al gobierno, incluyendo a aquellos rganos de intervencin responsables de examinar cmo las organizaciones se gastan el dinero pblico (Ling, 2007; Lonsdale,
2007). Es desde esta perspectiva desde la que quiero preguntar: cul es el
papel de la intervencin pblica en la nueva teora de la Administracin de
* Jeremy Lonsdale es el Director de la Intervencin General del Reino Unido, aunque
aqu escribe a ttulo personal. Traduccin del artculo publicado en ingls con el ttulo
Helping government to be responsive, responsible and respected: a reaction to Jocelyne
Bourgon.
Bourgon? En este sentido, sealar que cualquier nuevo modelo debe incorporar mecanismos adecuados de control y de exigencia de responsabilidad,
mientras que combate los aspectos negativos que todos bien conocemos.
En un mundo ms complejo en el que existe una falta de confianza, un control
eficaz deviene ms, no menos, importante.
Leyendo el ensayo de Bourgon, me sorprende que sus preocupaciones sean
tan similares a las que actualmente conciernen a los interventores pblicos, y las
que lo sern en un futuro como consecuencia de los cambios en curso. Si la teora clsica requiere que los interventores se centren en el cumplimiento de las
normas, y la Nueva Gestin Pblica prioriza el valor del dinero y la gestin frente
a los objetivos, una nueva teora de la Administracin Pblica requiere una visin
de conjunto, ms amplia, que incluya todas estas cuestiones y aporte una gama
mayor de mtodos de control.
Los cuatro pilares sealados por Bourgon ciudadana, inters pblico, servicio al ciudadano y polticas pblicas son un buen modo para analizar cmo los
cambios recientes en la intervencin, fundamentalmente en el Reino Unido, se
relacionan con esta perspectiva ms amplia.
Ciudadana
Bourgon sita la ciudadana como punto de partida de esta nueva teora. En
los ltimos aos, la Intervencin pblica ha pasado a considerar al ciudadano
como algo ms que aquel que exige que sus impuestos se gasten en lo que estaba previsto y que se usen bien. Es una perspectiva importante, pero el foco
tambin se ha situado en los servicios que usan frecuentemente los no-contribuyentes, as como en los estndares de prestacin recibidos por todos los ciudadanos. La Intervencin puede apoyar, y de hecho apoya, a los ciudadanos
de muchas maneras. En primer lugar, los interventores seleccionan asuntos de
importancia para la ciudadana o asumen una perspectiva orientada al ciudadano. En segundo lugar, pueden involucrar a los ciudadanos y a sus representantes en algunos aspectos de su investigacin, como, por ejemplo, a travs de grupos de enfoque o consultas. En tercer lugar, los interventores
pueden asegurar que atienden los riesgos de exclusin social y la prestacin
de servicios inaccesible que desincentiva el uso. Asimismo, pueden provocar la
discusin pblica informada, a travs de la difusin de sus resultados, ms all
de los procedimientos formales de exigencia de responsabilidad [por ejemplo,
se publicaron algunas directrices sobre cmo los directores de 23.000 colegios
deban desarrollar su papel, despus de haber realizado una auditora sobre la
gestin de los colegios (National Audit Office, 2005)]. En quinto lugar, los interventores pueden trabajar con definiciones sobre el valor del dinero ms amplias que las tradicionales tres Es; por ejemplo, centrndose en aspectos
como la innovacin y la reforma, o si el gobierno est aumentando las posibilidades de prestar servicios pblicos de forma sostenible. Finalmente, pueden
analizar y difundir la calidad de las interacciones entre el ciudadano y el Estado, determinando si las demandas del ciudadano son razonables (por ejemplo,
Lonsdale Ayudando al gobierno a ser receptivo, responsable y respetado 33
en trminos de dar informacin) o si son eficaces los mecanismos de compensacin y remuneracin.
Inters pblico
La Intervencin tambin juega un papel crucial al asegurar que el inters pblico
definido como los intereses comunes compartidos por los ciudadanos no se
pervierta. In extremis, esto supone ayudar a preservarlo frente a la corrupcin y el
fraude; evitando errores que puedan minar la confianza pblica en la prestacin
de servicios. Asimismo, supone subrayar el riesgo de que se produzcan conflictos
de intereses particularmente importante en aquellos casos en los que se contrata el servicio pblico o los casos en los que la abrumadora complejidad puede poner en riesgo la eficacia de la Administracin.
Un segundo aspecto consiste en ayudar a contrarrestar la prdida de confianza. En este sentido, es til recordar por qu ha ocurrido esto; yo sugiero
cinco razones. En primer lugar, el cinismo que se ha ido creando en torno a los
datos de rendimiento publicados nadie se cree los datos oficiales. En segundo lugar, se ha desarrollado una postura que independientemente del
aumento de las actividades relacionadas con responsabilidad considera
que hay poca exigencia de responsabilidad genuina (Bemelmans-Videc,
Lonsdale y Perrin, 2007).
En tercer lugar, la confianza se ha visto minada por ejemplos concretos de actuaciones deshonestas y manipulacin (por ejemplo, los datos sobre listas de espera o el tiempo de respuesta de las ambulancias) en la vida pblica. En cuarto
lugar, tambin se ve minada all donde se piensa que algunos se estn beneficiando injustamente y a costa de los ciudadanos. En quinto lugar, la confianza
tambin se ve afectada por la falta de entendimiento de las reglas y las expectativas, normalmente debido a su complejidad, y, finalmente, se constata una cierta
desilusin como consecuencia de la indiferencia, de la falta de adaptabilidad de
los mecanismos de compensacin y reparacin.
Sobre todo, ello lleva a una disminucin de la credibilidad que, en circunstancias extremas, puede suponer el peligro de que el sistema en su conjunto se vea
desprestigiado (por ejemplo, el sistema britnico de atencin a la infancia).
El trabajo desarrollado por la Intervencin General del Estado busca servir al
inters pblico proporcionando argumentos para la confianza de mltiples formas. Tradicionalmente, trata de asegurar la razonabilidad de los datos oficiales,
en particular de aquellos que muestran cmo se ha gastado el dinero pblico. En
segundo lugar, trata de aportar confianza en los sistemas productivos; como
ejemplo podemos sealar el informe anual del Auditor y del Interventor General
al Parlamento sobre la adecuacin de los sistemas en los que se basan los informes sobre el cumplimiento de los objetivos principales del Gobierno.
En tercer lugar, ofrece cierta confianza en los acuerdos de gobierno a travs
de sus comentarios sobre los Informes de control interno (relativos a la eficacia de
los controles internos y el riesgo de los acuerdos de gestin) recogidos en los Informes financieros anuales de los Interventores de cada departamento.
En cuarto lugar, en ocasiones, la Intervencin tambin ofrece seguridad en relacin a determinadas presunciones (por ejemplo, anualmente antes de la aprobacin del Presupuesto) o a ciertas cuestiones controvertidas, como los pronsticos de los afectados por un cambio reciente de la poltica de pensiones (Wilkins y
Lonsdale, 2007).
Servicio a los ciudadanos

Durante muchos aos, la Intervencin se ha centrado en los servicios al ciudadano desde una perspectiva ms amplia que simplemente observar la eficacia o los
costes desde el punto de vista del contribuyente, sin obviar la importancia de esta
perspectiva. Un enfoque adicional ha consistido en reconocer que la mayora de
los usuarios de los servicios pblicos no tienen o tienen un pequeo margen de
eleccin en lo que reciben, o pueden ser excluidos fcilmente debido a su inhabilidad para interactuar con el gobierno, tal vez porque los servicios no se adaptan
a sus necesidades o no saben los servicios de los que disponen. En tercer lugar, la
Intervencin considera a los ciudadanos como consumidores. La mayora de los
trabajos de la Intervencin General sobre los servicios privatizados, por ejemplo,
han puesto de manifiesto las debilidades existentes en el trato a los consumidores; por ello ha elaborado consejos y directrices sobre cmo asegurar y mejorar el
servicio. Tambin ha centrado su atencin en la capacidad de prestar los servicios
de un modo eficaz por ejemplo, si estn lo suficientemente coordinados, o si el
personal cuenta con la informacin, habilidades y formacin necesarias para
prestar un servicio adecuado.
Polticas pblicas
Finalmente, la Intervencin puede jugar un importante papel a la hora de identificar los obstculos para un eficaz desarrollo de las polticas pblicas y su correcta
implementacin en un nuevo entorno. Un gran nmero de reas se han cubierto
por los informes de la Intervencin General en los ltimos aos, que incluyen: si
existe coordinacin entre los distintos rganos del gobierno; si es exitosa la interaccin del gobierno con el tercer sector y otros actores no gubernamentales;
buenas prcticas en determinados aspectos del proceso de toma de decisiones; la
utilizacin de la investigacin por el gobierno; el xito en la audiencia a los ciudadanos; si los servicios se desarrollan de modo que no se excluya a ningn grupo concreto; si se est manejando correctamente la complejidad de los sistemas,
o si el gobierno est innovando. Fracasar en cualquiera de estos aspectos puede
minar el desarrollo de las polticas pblicas.
Incorporar el papel del control a la nueva teora

de la Administracin
El tema que subyace a todos estos ejemplos es que una buena actividad de
control puede aumentar la confianza en los servicios pblicos. Bourgon seala
que la confianza da forma y fortalece su nueva teora; por ello, parece esencial
que toda nueva teora incorpore el papel del control como un elemento positivo que aumentar la confianza en el sistema y garantizar la correcta prestacin del servicio.
En este sentido, considero que los rganos encargados de la intervencin pueden cumplir este papel. Tanto los parlamentarios como los gobiernos confan en
ellos, y los medios y los ciudadanos los ven como rganos independientes. Esto
ha llevado a la creacin de nuevas funciones de garanta bajo el mando tanto
del legislativo como del ejecutivo que buscan explotar la confianza que se tiene
en los interventores, as como sus conocimientos y habilidades profesionales (Wilkins y Lonsdale, 2007). En Canad, la Interventora General se gan a los ciudadanos con su trabajo sobre los contratos de publicidad y patrocinio en Qubec; una
encuesta de 2004 la consider como la 66. canadiense mejor de todos los tiempos. En Reino Unido, el Auditor e Interventor General fue nombrado en 2006
asesor independiente del Primer Ministro sobre los conflictos de intereses de los
Ministros, una eleccin que demuestra el respeto que se tiene a ese puesto, por
encima de motivaciones polticas.
As, cules son las caractersticas de un control eficaz que encaje en la nueva
teora de la Administracin y que ayude a generar confianza. En mi opinin, existen siete funciones que aumentaran y desarrollaran el papel tradicional de los interventores de prestar asistencia a los representantes electos para que el gobierno rinda cuentas; stas son:
Centrarse en los problemas y temas que van ms all de los programas y organizaciones individuales, para centrarse en los temas de coordinacin y
colaboracin que Bourgon subraya.
Ilustrar y educar; por ejemplo, publicando trabajos que ayuden a los ciudadanos a entender en qu se emplean sus impuestos y cmo los distintos
niveles de gobierno se coordinan, explicando los procedimientos y sistemas
que actualmente les confunden.
Fomentar la ciudadana democrtica, centrando el discurso pblico en temas como el funcionamiento del gobierno, interpretando datos, fomentando el anlisis objetivo, difundiendo ampliamente los resultados e involucrando a los ciudadanos en su trabajo.
Sintetizar su propio trabajo, extrayendo temas importantes o lecciones de
todos los informes individuales, para proporcionar una perspectiva panormica, interrelacionada e interdepartamental.
Hacer preguntas incmodas. En un mundo de gobierno de la informacin,
la capacidad de plantear problemas difciles a la agenda pblica es crucial y,
aunque incmoda, debe ser usada con sabidura.
Apoyar la transparencia; por ejemplo, dando informacin que tenga algn
valor aadido, fomentando que se publique el mximo de informacin y
cuestionando el secretismo innecesario.
Contribuir a crear un ambiente en que sea posible el debate sobre el funcionamiento de los servicios; por ejemplo, enfatizando el beneficio de desarrollos como los estados de tesorera y los informes sobre el cumplimiento
de objetivos, as como fomentar una discusin constructiva sobre las causas

del fracaso del gobierno.
En ltima instancia, el papel de la Intervencin es dar a los ciudadanos motivos para confiar, tal y como seala Bourgon, en la legitimidad, honestidad y responsabilidad del gobierno, y en que los servicios que se reciben son valiosos, eficientes y receptivos. No obstante, otras veces este papel de la Intervencin debe
subrayar por qu la confianza en el gobierno es infundada.
Bourgon seala como algo crucial la recuperacin de la confianza, pero
cmo pueden saber los ciudadanos cundo han de confiar en el gobierno? La
confianza no surgir de forma espontnea y la experiencia de los ltimos aos indica que los gobiernos encuentran dificultades para crearla por s mismos. La
confianza debe alimentarse y mantenerse, lo que enfatiza la importancia de la
implicacin de terceros. La nueva teora debe incluir, por tanto, mecanismos de
control y de exigencia de responsabilidad.
As, y antes de que se me acuse de tener una visin demasiado idealista, tambin he de aceptar que la Intervencin puede llegar a minar la confianza en el gobierno, especialmente cuando es injustificadamente crtica. No hay duda de que
las auditoras pueden crear la impresin de incompetencia e irresponsabilidad del
gobierno, lo que puede llegar a ser destructivo. Para llegar a jugar un papel valioso, la Intervencin debe tratar algunos elementos que pueden llegar a reducir su
eficacia. As, debe ganar conciencia sobre su impacto y efecto, eliminar solapamientos y la duplicacin de su trabajo, proteger su independencia, desarrollar los
enfoques de control de forma constante y usar eficazmente su posicin privilegiada.
Slo en este sentido, puede convertirse en un elemento valioso de la nueva
teora de la Administracin Pblica, al perfilar las expectativas de los ciudadanos y
guiar las acciones gubernamentales en el futuro.
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Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Hacia una nueva teora de la Administracin Pblica:
algunos comentarios sobre la 5. Conferencia Braibant,
de Jocelyne Bourgon
Christopher Pollitt*
Como editor de la Revista, no pretenda contribuir a esta recopilacin de comentarios sobre la Conferencia, sino simplemente coordinar el proceso de reunirlos.
Sin embargo, debido a la imposibilidad de participar de uno de nuestros comentaristas, y antes de buscar a otro con tan poco tiempo, he decidido atreverme.
Y para ser franco estoy encantado de que el destino me haya dado una excusa para participar en un debate tan estimulante.
Lo primero que me gustara decir es que todos acadmicos y profesionales deberamos estar profundamente agradecidos a Jocelyne Bourgon por sacar a colacin tal variedad de cuestiones. Me atrevera a decir que muy pocos
funcionarios de alto nivel son capaces de articular estos problemas y de posicionarse claramente en un terreno tan resbaladizo como el que separa la prctica de
la Administracin Pblica de la Administracin como campo de conocimiento
acadmico. Su propia experiencia y conocimiento de la materia le dan la ventaja
que, desgraciadamente, pocos de sus compaeros profesionales y mis colegas
acadmicos pueden llegar a igualar.
Adentrndome ya en el contenido de la Conferencia Braibant, debo decir que
mientras la escuchaba me invadi una sensacin de sorpresa ante la solucin
que Jocelyne Bourgon aportaba. En primer lugar, sealaba una serie de desafos
ante los que se encontraba la Administracin actual, para, a continuacin, centrarse en la bsqueda de una teora. Para un acadmico, la teora es siempre
bienvenida, pero resulta extrao que tal propuesta parta de un profesional. Ms
comn sera la declaracin de un programa de cinco pasos, un cdigo de la Funcin Pblica, un nuevo modelo de gestin de servicios orientado hacia el cliente
o cualquier otro grupo de actuaciones en apariencia concretas. La palabra teo* Christopher Pollitt es el editor de la RICA y Profesor de Investigacin en el Instituto de
Gestin Pblica de la Universidad Catlica de Lovaina, Blgica. Traduccin del artculo publicado en ingls con el ttulo Towards a New Public Administration theory: some comments
on Jocelyne Bourgons 5th Braibant Lecture.
ra ha llegado a convertirse en algo casi obsceno en algunos mbitos. Aun as,

estoy absolutamente de acuerdo con la lnea apuntada por Bourgon, es precisamente una teora (o teoras, como veremos ms tarde) lo que necesitamos. Ya
llevamos ms de veinticinco aos con iniciativas y programas que no se han encuadrado en ninguna teora, y el resultado es que ha sido difcil llegar a tener
una visin de conjunto, o poder ver cmo una de esas reformas se relacionaba
con las otras. Sin una teora integral, las sucesivas olas reformistas que han experimentado algunos pases como Reino Unido, EE.UU., Nueva Zelanda o Australia
no han parecido ms que un desfile de moda; una cosa sigue a la otra y es difcil
no observarlo con cierto cinismo. Tal y como seala Bourgon, la teora de la NGP
no ha cumplido las expectativas; ha ayudado a mejorar la eficacia, lo que es importante y digno de ser valorado, pero olvidndose de la democracia o los ciudadanos per se.
Hasta ahora, todo bien. El siguiente paso, no obstante, es bastante ms difcil.
Bourgon desea una sntesis unificadora y convincente, y reta a los acadmicos a
que propongamos una. He de admitir que nos encontramos en baja forma para
afrontar un desafo tal. Hace poco edit el Manual de Gestin Pblica de Oxford,
que supuestamente deba convertirse en una revisin convincente de la materia
(Ferlie, Lynn y Pollitt, 2005). Los editores nos esforzamos por persuadir a 38 de los
mejores profesores de cada materia, desde el control financiero a la e-Administracin, pasando por el Derecho y el liderazgo, para que contribuyesen con sus artculos. Finalmente, tuvimos que admitir que lo que habamos conseguido era
una especie de venta de artculos de segunda mano bastante terica y una
completa ausencia de consenso terminolgico (p. 726). Esta variedad puede ser
considerada como algo fructfero o como molesto, dependiendo de cada uno,
pero lo que est claro es que no arroja ningn tipo de esperanza para la consecucin de una nueva teora unificadora. Esta diversidad no es nueva, parece ms
bien una condicin continua y crnica en el pensamiento acadmico sobre la Administracin Pblica del ltimo siglo.
Con ello no quiero decir que los acadmicos no seamos capaces de construir
una nueva teora general, sino que cuando lo hacemos, inmediatamente pasa a
ser criticada y desafiada por todos nuestros compaeros. As es la naturaleza del
mundo acadmico, y me atrevera a decir que uno de sus puntos fuertes, considerando adems que en nuestro campo las disputas no pueden resolverse apelando a los datos objetivos, ya que existen importantes diferencias epistemolgicas y empricas. La mayora de los posmodernistas, por ejemplo, rechazaran la
simple idea de una teora general por considerarlo algo imposible e incluso pecaminoso (lo que en s mismo constituye una teora general, aunque no quieran
reconocerlo!).
Una vez realizada esta advertencia, me centrar en lo que, espero, sean reflexiones ms positivas y constructivas. En primer lugar, debo sealar que, a pesar
de la diversidad de teoras, los acadmicos hacen muchsimas elaboraciones tiles
para los profesionales a diario. Ayudan a establecer nuevos marcos para sus
agendas, moderan debates, clarifican conceptos y cuestiones, aportan la gua sobre cmo estructurar las decisiones, aconsejan sobre cmo tratar determinados
datos, comparten generalizaciones a medio plazo basadas en contextos concre-
Pollitt Hacia una nueva teora de la Administracin Pblica 41
tos y ofrecen algunos trucos prcticos (Pollitt, 2006). Pero lo que casi nunca se les
ha pedido es que elaboren una teora unificadora y de ah mi sorpresa cuando
escuch la Conferencia.
Volviendo al principio, cmo sera esta teora unificadora? La propia Bourgon
nos da la clave. En su opinin, debera empezar con el concepto de ciudadana,
aadiendo una renovada concepcin del inters pblico, integrando un giro hacia la sensibilidad, hacia las demandas ciudadanas, y, por encima de todo, que
buscase una participacin ciudadana activa. No tengo ninguna objecin a nada
de esto. Pero podramos ir ms all? En este sentido, me gustara apuntar algunas consideraciones que no aaden nada a esta nueva teora, pero que tratan de
ir un poco ms all que los cimientos puestos por Bourgon, permitindonos al
menos empezar a construir la primera planta del edificio.
La primera consideracin que debo sealar es que Bourgon no est en absoluto buscando una nueva teora sobre la Administracin. Lo que ella busca, en mi
opinin, es una nueva teora de la democracia liberal. Digo esto porque su anlisis va mucho ms all del mbito tradicional de la Administracin Pblica para
centrarse en aspectos como la participacin, la ciudadana y otros que, desde el
punto de vista de la Administracin Pblica tradicional, han sido considerados
como polticos. Esto nos lleva a preguntarnos: qu se supone que deben hacer
los polticos en este Desafiante Nuevo Mundo? En otras palabras, si los gestores
pblicos estn creando redes de colaboracin entre los ciudadanos y grupos de
ciudadanos y propiciando la involucracin de los ciudadanos en la actividad
pblica (Bourgon), a qu se dedican nuestros representantes electos? En este
sentido, tenemos que ser bastante cuidadosos, ya que la teora gerencial que se
ha importado al sector pblico durante los ltimos veinte aos dibuja a los polticos como estrategas que fijan objetivos generales y definen los valores dominantes, dejando despus el rumbo de la nave en manos de los gestores. Esta visin
siempre me ha parecido poco realista, y contraria tanto a la evidencia cientfica
como a mi propia experiencia. Los polticos ni quieren ni estn preparados para
ser superplanificadores, no estn preparados ni quieren apartarse de los detalles
organizativos; de hecho, parece existir un imperativo poltico que exige parecer
implicado cuando las cosas van mal (los desastres son siempre organizativos,
nunca doctrinales).
Con ello no quiero contradecir la agenda de Bourgon, sino apuntar que una
teora unificadora deber especificar cul es el papel de los polticos y cundo y
cmo asumen el control de los empleados pblicos. Un consenso unnime sobre
este lmite y cundo y cmo puede cruzarse, en ambas direcciones es fundamental para que haya confianza dentro del propio gobierno. Esto es precisamente en lo que han fracasado las Administraciones ms reformistas (el nuevo laborismo de Blair, o el gobierno liberal de Howard en Australia). Como politlogo
debo aadir, adems, mis dudas sobre que el mismo tipo de consenso pueda
construirse en todos los Estados. Los distintos sistemas polticos asignan distintos
papeles a los miembros electos y a los empleados pblicos, y no veo razones que
nos hagan predecir que esto vaya a desaparecer en un futuro cercano.
Una segunda consideracin es que no debemos ser demasiado romnticos
con la idea del ciudadano. La visin de un ciudadano participativo y selectivo es
muy atractiva y poderosa, y existen ejemplos que lo demuestran. Sin embargo,

siempre habr otros que no deseen pasar su tiempo comentando la calidad de los
servicios pblicos, ni como miembros de un comit ciudadano, ni como encuestados, ni de ningn otro modo. Cualquier teora que construyamos debe dejar sitio a estos ciudadanos no-participativos, y debemos cuidar que los servicios pblicos sean tan buenos para ellos como para los ciudadanos ms activos y
enrgicos. Uno de los ms tpicos errores al dar clase es el del profesor que se
centra en las opiniones de los alumnos que se hacen notar y que preguntan (ya
sea de modo constructivo o no), y cree que los mismos son representativos de la
mayora silenciosa.
Del mismo modo, los gestores pblicos deben tener en cuenta todos los intereses en juego, y deben trabajar duro para descubrir tanto lo que quieren y necesitan los ciudadanos silenciosos y no participativos como aquellos que estn ms
implicados.
En tercer lugar y lo ms importante, no debemos olvidar la gran variedad
de tareas que los gobiernos contemporneos deben asumir. Tal y como seala
Marcel Pochard, el Estado no slo ofrece servicios pblicos, tambin tiene importantes responsabilidades en materia de justicia, orden y seguridad, cuyo cumplimiento puede llevar a los poderes pblicos a ir en contra de grupos o comunidades significativos, y que normalmente implicar la restriccin de determinados
comportamientos individuales.
La reconceptualizacin del inters pblico a que se refiere Bourgon necesita acomodarse a estos aspectos ms coercitivos y regulatorios del papel del gobierno.
Desde un punto de vista ms general, nuestra teora probablemente deber
encontrar algn modo de expresar las diferencias entre las distintas funciones pblicas (Pollitt, 2003; Wilson, 1989). La cultura de los mdicos y las enfermeras es
distinta de la de los funcionarios de Instituciones Penitenciarias, y stos son distintos de los gerentes de almacn. La razn de ello tiene que ver, en gran parte, con
las diferencias existentes entre las funciones encomendadas a unos y otros. Por
tanto, nuestra teora tiene que ser lo suficientemente amplia; no sera positivo establecer, por ejemplo, un conjunto de normas que encajasen con funciones muy
tcnicas y estandarizadas, y pretender que las mismas encajen tambin con tareas ambiguas y poco estandarizadas en materia de recursos humanos.
En cuarto lugar, debemos centrarnos en el tema de la confianza. Bourgon
pone gran nfasis en su importancia, lo que comparto totalmente. En este sentido, necesitamos estudiar qu preserva esta confianza una vez que existe y (mucho ms difcil) cmo conseguirla donde todava no existe o donde se ha perdido.
Las buenas noticias son que ya hay muchos investigadores trabajando en ello (por
ejemplo, Heintzman y Marson, 2005; Van de Walle y otros, 2005). Las malas, que
esos estudios no parecen estar haciendo mucha mella en los profesionales. Hace
no mucho asist a la 4. Conferencia sobre la Calidad en las Administraciones Pblicas de la UE, en la que participaban activamente ms de mil profesionales de
toda Europa.
La sostenibilidad de los proyectos de mejora de la calidad era uno de los temas fundamentales, y la mayora de ensayos y buenas prcticas hacan referencia
Pollitt Hacia una nueva teora de la Administracin Pblica 43
al papel crucial de la confianza, pero ninguno trataba de medirla; la confianza

permaneca en el nivel de los conceptos tericos y la retrica. Slo recientemente
ha empezado a convertirse en objeto de investigacin emprica.
En quinto lugar, no podemos perder de vista algo que Bourgon seala muy
claramente al comenzar su presentacin, y es que, como ella dice, todos los elementos y factores que describo son relevantes slo para la pequea porcin del
Globo en la que existe democracia liberal. As, en cierto sentido, toda nuestra
discusin se refiere a la construccin de una nueva teora para los pocos afortunados. No es necesario recordar a nuestros lectores que existe una necesidad todava mayor de mejorar nuestras teoras en torno a la mejora de las Administraciones Pblicas en otras partes del mundo, donde no podemos dar por supuestos
la mayora de los principios que Bourgon enumera de la teora clsica de la Administracin Pblica.
En resumen, queda mucho por hacer si pretendemos realizar la propuesta de
Jocelyne Bourgon sobre una nueva teora. Si lo conseguimos, la misma ser desafiada inmediatamente desde varios sectores, pero as es como debe ser. En trminos prcticos, este proyecto debe convertirse en el trabajo de un equipo, y no de
un solo individuo. La comunidad acadmica sobre la Administracin Pblica incluye grandes expertos en cada uno de sus componentes motivacin, tica,
rendicin de cuentas, confianza, participacin ciudadana, relaciones entre funcionarios y polticos, pero nadie puede ser experto, a la vez, de todas estas piezas
del rompecabezas. Por ello, deberamos crear mecanismos para unir a este grupo
y hacer que el mismo se centre en la agenda sealada por Bourgon. Se me ocurre
que esto puede ser algo que, tal vez, el nuevo IICA, con su nuevo Director y su
compromiso de emprender proyectos especficos, pueda querer organizar.
Bibliografa
Ferlie, E.; Lynn Jr., L., y Pollitt, C. (eds.) (2005): The Oxford Handbook of Public Management,
Oxford, Oxford University Press.
Heintzman, R., y Marson, B. (2005): People, Service and Trust: Is There a Public Sector Service
Value Chain, International Review of Administrative Sciences, 71, 4 (Winter): 549-575.
Pollitt, C. (2003): The essential public manager, Buckingham and Philadelphia, Open University
Press/McGraw-Hill.
Pollitt, C. (2006): Academic advice to practitioners - what is its nature, place and value within
academia?, Public Money and Management, 26, 4: 257-264.
Van de Walle, S.; Van Roosbroek, S., y Bouckaert, G. (2005): Strengthening trust in government, Annex: data on trust in the public sector (analytical annex prepared for the meeting
of the OECD Public Governance Committee, Rotterdam, 27/28 November), Paris, OECD.
Wilson, J. Q. (1989): Bureaucracy: what government agencies do and why they do it, New
York, Basic Books.
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Simposio Descentralizacin como aspecto
de las reformas del sector pblico:
caractersticas, impacto e implicaciones
Introduccin
Christopher Reichard y Elio Borgonovi*
El siguiente conjunto de artculos es una seleccin de trabajos presentados en el
taller de investigacin Descentralizacin como aspecto de las reformas del sector pblico: caractersticas, impacto e implicaciones, de la Conferencia del GEAP
en Berna, Suiza, en 2005.
Dicho taller supuso la oportunidad para jvenes investigadores de toda Europa de presentar sus trabajos, as como debatir los progresos recientes tanto de las
teoras como de las polticas pblicas en este sentido.
El taller de investigacin tena como objetivo debatir las amplias y multidisciplinares implicaciones del problema de la descentralizacin desde el punto de vista de las reformas del sector pblico.
Los trabajos presentados entraban a analizar las siguientes cuestiones:
1.
2.
3.
Anlisis comparado de los procesos de descentralizacin en distintos pases con distintos contextos tanto polticos como administrativos (p. ej.,
Italia, Irlanda o Reino Unido).
Los beneficios y ventajas de la descentralizacin, frente a sus posibles debilidades, desventajas y costes.
El impacto de la descentralizacin en los ciudadanos y usuarios de servicios (p. ej., en relacin a la eficacia, calidad de los servicios, receptividad/sensibilidad o legitimidad).
* Christopher Reichard es Profesor del Departamento de Gestin Pblica de la Universidad de Postdam (Alemania). Elio Borgonovi es Profesor de Administracin de Empresas y
Economa de la Administracin Pblica y Director del Instituto de Salud Pblica, Universidad
Bocconi, Italia. Traduccin del artculo publicado en ingls con el ttulo EGPA Symposium:
Decentralization as a concept in public sector reforms: features, impact and implications.
4.
5.
Condiciones previas y requisitos para la descentralizacin.

La descentralizacin en el contexto de la gobernanza multinivel y de la
e-Administracin y las Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones.
Los trabajos seleccionados son ejemplos excelentes de investigacin. Como el

taller trataba los efectos de la descentralizacin, algunos de ellos se centran en el
tema de la descentralizacin desde una ptica indirecta; por ejemplo, observando
su utilizacin y sus efectos en las teoras de la NGP o centrndose en las implicaciones en el mbito de las polticas pblicas de la implementacin de estructuras
descentralizadas. No obstante, la base de la que parten es siempre un patrn relativamente descentralizado de Administracin Pblica.
El artculo de Rob Gilsing analiza las interacciones entre los gobiernos local y
central en un mbito descentralizado: la poltica de juventud holandesa. El autor
muestra cmo los gobiernos locales, en el contexto de la gobernanza, se ven limitados por las directrices y restricciones del gobierno central y cmo ello perjudica los resultados de su poltica.
El trabajo de Humphreys y ODonnell se centra, por su parte, en un aspecto
muy concreto de la descentralizacin, cual es la dispersin geogrfica de la Administracin Pblica irlandesa. El objetivo del gobierno en este caso no es otro que
descentralizar no slo las dependencias gubernamentales, sino tambin a los empleados pblicos. Los autores analizan de este modo los efectos y consecuencias
de esta estrategia de regionalizacin sobre la direccin de los empleados pblicos.
El artculo de Tiili presenta resultados interesantes en Finlandia. La autora analiza los cambios cualitativos en el papel y actitud de los ministros tras haber implantado las teoras de la NGP sobre estructuras administrativas ms descentralizadas. Explora, a continuacin, los efectos del intento de motivacin a los
ministros hacia la planificacin estratgica. Como era de esperar, el resultado de
su investigacin concluye que los ministros no muestran excesivo inters en la
aplicacin y utilizacin de instrumentos de planificacin estratgica.
Por ltimo, Isabella Proeller centra su anlisis en la aplicacin y utilizacin de
los contratos de servicios en el mbito local suizo, presentando interesantes evidencias de que la realidad de la gestin del desempeo en Suiza como en muchos otros pases difiere en gran medida de lo proyectado inicialmente por los
defensores de la NGP. As, el uso de indicadores de desempeo particularmente de los basados en los resultados es bastante bajo, y rara vez existe relacin
entre los datos de desempeo y los recursos financieros.
En su conjunto, estos artculos nos muestran algunos de los efectos y resultados de la descentralizacin del sector pblico en distintos pases de Europa, resultando tambin muy interesantes desde el punto de vista metodolgico, ya que
cada uno de los proyectos de investigacin ha sido diseado de forma distinta.
Asimismo, el hecho de que cada uno se refiera a un pas distinto, caracterizado
por su organizacin poltica, institucional y sistema de valores propio, y trate un
tema diferente, todos ellos estimulantes para la comunidad cientfica, aporta un
verdadero valor aadido para los lectores.
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Relaciones interadministrativas y la eficacia
de la gobernanza local: el caso de la poltica de juventud
en Holanda*
Rob Gilsing**
Resumen
En Holanda, la Administracin central es la competente para el establecimiento de las directrices de las polticas de juventud, aunque el gobierno local juega un papel crucial en el cumplimiento de esos objetivos nacionales, ya que, supuestamente, se encuentra mejor equipado para la realizacin de polticas pblicas eficaces. No obstante, la Administracin central
trata de influir en las polticas pblicas locales, a lo que se unen los cambios significativos
que ha sufrido el papel de la Administracin local como consecuencia del cambio hacia la
gobernanza.
Por todo ello, este artculo pretende plantear si los gobiernos locales son capaces de lograr la
eficacia en las polticas de juventud y de qu modo las polticas nacionales afectan al papel de
los gobiernos locales, analizando el posible impacto de las polticas nacionales en las polticas
de juventud de 72 municipios.
Los resultados demuestran el gran impacto de la poltica nacional en las polticas de juventud
de los gobiernos locales, estableciendo las directrices y limitando la autonoma local. La difusa
definicin de las responsabilidades y las fuertes interdependencias mutuas crean un contexto
complejo que obstaculiza la eficacia de dichas polticas.
Notas para los profesionales

La leccin sobre articulacin de relaciones interadministrativas que puede extraerse del caso
holands es que nos movemos en un campo especialmente complicado.
La Administracin central debe ser consciente de la intrincada posicin del gobierno local en
las estructuras de la gobernanza local. As, para lograr una gobernanza local efectiva se re* Este artculo fue preparado para el Grupo de Investigacin 1: Descentralizacin como aspecto de las reformas del sector pblico: caractersticas, impacto e implicaciones, de la
Conferencia del GEAP en 2005, que se desarroll desde el 31 de agosto al 3 de septiembre
en Berna, Suiza, y se basa en la tesis del autor (Gilsing, 2005). El autor querra dar las gracias al resto de participantes en el taller, y especialmente a sus directores, Elio Borgonovi y
Christoph Reichard.
** Rob Gilsing es investigador en la Oficina de Planificacin Social y Cultural en La Haya,
Holanda. Traduccin del artculo publicado en ingls con el ttulo Intergovernmental relations and the effectiveness of local governance: the case of Duth youth policy.

quiere un acercamiento desde una poltica integral y a la carta, siendo necesaria una autonoma local suficiente para la determinacin de sus polticas pblicas.
Desde el punto de vista de las relaciones interadministrativas, ello implica que el papel de la
Administracin central se limite a la determinacin de los resultados deseables para esas polticas pblicas, debiendo, adems, apoyar la gobernanza local mediante instrumentos de comunicacin, as como aumentar su autonoma financiera.
Sin embargo, no parece que la Administracin central sea plenamente consciente de la importancia de las relaciones interadministrativas como factor determinante para la autonoma en la
definicin de las polticas pblicas y de que las polticas software son mejores en este sentido
que las tradicionales. O puede que la causa del problema podamos encontrarla en el miedo a
transferir competencias y recursos a los gobiernos locales? Existe desconfianza en la capacidad del gobierno y los actores locales? Si ste es el caso, entonces deberemos conformarnos
con unas relaciones interadministrativas altamente entremezcladas, sin que se busque un enfoque integral de la poltica, lo que llevar a una posible prdida de eficacia.
1.
Introduccin
En la mayora de los pases occidentales, la importancia de los gobiernos locales ha

aumentado en las ltimas dcadas. Este desarrollo se debe, en su mayor parte, a
los procesos de descentralizacin poltica (devolution). Pero a ello hay que aadir al
menos otros dos procesos, en parte interdependientes. En primer lugar, el papel de
los gobiernos locales ha cambiado. En este sentido, algunos autores han observado una evolucin del gobierno local a la gobernanza local (por ejemplo, Rhodes, 1997; Van Heffen y otros, 2000; Pierre y Peters, 2000; John, 2001; Bovaird y
otros, 2002; Goldsmith, 2005). Como han sealado Denters y Rose (2005: 253), la
toma de decisiones en el mbito local requiere cada vez en mayor medida la implicacin de diversas agencias, sociedades y la creacin de redes que sobrepasan los
lmites de cualquier organizacin (vase tambin Kickert y otros, 1997).
En segundo lugar, los diversos niveles del gobierno cada vez ms se vienen
uniendo en sociedades o consorcios (Hesse y Sharpe, 1991: 616), existiendo una
tendencia hacia patrones complejos (tanto verticales como horizontales) de gobernanza multinivel (Goldsmith, 2005).
Una cuestin importante en este sentido es cmo puede desarrollarse el gobierno local bajo este contexto cambiante. Son sus polticas ms eficaces que las
de la Administracin central? (Denters y Rose, 2005: 262). Cmo puede el gobierno local hacer frente a su papel en la gobernanza local? Cmo pueden afectar al desarrollo del gobierno local o, en general, de la gobernanza local las cambiantes relaciones interadministrativas? Cmo est haciendo frente el gobierno
local a esta ambigedad: la constante tensin entre, por un lado, la autonoma
local y, por otro lado, su dependencia de la Administracin central? (Baldersheim
y Sthlberg, 2002: 74).
Todas estas cuestiones han sido objeto de pocos estudios empricos hasta la
fecha (Fleurke y Willemse, 2004; Pollitt, 2005: 383).
Por ello, este artculo tratar de hacer frente a todas estas cuestiones centrndose en un caso concreto: las polticas de juventud en Holanda, lo que presenta
un inters especial por dos razones. En primer lugar, la poltica de juventud es
una poltica transversal, caracterizada por la fragmentacin, departamentaliza-
Gilsing Relaciones interadministrativas y la eficacia de la gobernanza local 49
cin y crecientes dependencias externas; estas caractersticas suponen un importante obstculo para una gobernanza eficaz (Denters y Rose, 2005: 253-254).
La Administracin central holandesa espera que los gobiernos locales jueguen
su papel como directores de las polticas pblicas locales, que gestionen las redes
que se derivan de la poltica de juventud (Kickert y Koppenjan, 1997), y que se
centren principalmente en fomentar la cooperacin entre los sectores de la educacin, la sanidad, la polica y los servicios de bienestar e infancia1.
Junto a ello, la poltica de juventud holandesa tiene tambin especial inters
en este estudio, ya que Holanda representa un sistema poltico que no solo tiene
una larga tradicin en la gobernanza multinivel, sino que se caracteriza asimismo
por ser un sistema con un alto grado de complejidad de responsabilidades compartidas, en el que prcticamente ningn sector es de la exclusiva competencia
de un nivel de la Administracin (Denters y Klok, 2005: 66).
Para contestar a todas estas preguntas, nos centraremos en la gestin de la
poltica de juventud por los gobiernos locales, dado su papel como gestores de
las redes. Para ello trataremos de dar respuesta a dos preguntas principales: 1)
Han sido capaces de lograr una gobernanza eficaz en la poltica de juventud?
2) Cmo ha influido la Administracin central en la posible consecucin de una
gobernanza eficaz en la poltica de juventud?
As, en primer lugar, haremos referencia a la poltica de juventud y al gobierno
local en Holanda. A continuacin, se debatir la eficacia de la gobernanza local
en la poltica de juventud. Posteriormente, determinaremos el impacto de la Administracin central sobre la gobernanza local en la poltica de juventud, para finalizar analizando los resultados, relacionando la gestin de los gobiernos locales
en un contexto cambiante, as como el impacto que en ellos puede tener la transformacin de las relaciones interadministrativas.
2.
Poltica de juventud holandesa y gobierno local
En 1994, la Administracin holandesa modific su poltica de juventud, pasando

a hacer un mayor hincapi en la prevencin y la participacin2 (WVC and Justice,
1994); este cambio de enfoque supuso un nuevo reparto de competencias entre
los distintos niveles de la Administracin. En consecuencia, la Administracin central paso a fijar el marco en el que las otras Administraciones y actores implicados
deberan operar; la Administracin provincial pas a encargarse de la implementacin de los servicios sanitarios para la juventud, mientras que el gobierno local
deba desarrollar una poltica integral de prevencin. De este modo, es claro el
papel crucial que se encomienda al gobierno local para la obtencin de los objetivos globales, aunque no es menos evidente la estrecha interdependencia que
pasa a crearse entre los tres niveles de Administracin.
Otro cambio vino marcado por la introduccin por la Administracin central de nuevos instrumentos para articular las relaciones interadministrativas,
1
Segn lo indicado en el documento sobre poltica de juventud de 1994 de los Ministerios de

Asuntos Sociales, Sanidad y Cultura y Justicia (WVC and Justice, 1994).
En este sentido, se consider que si se fortalecan las polticas de juventud preventivas se podra reducir el uso de servicios curativos (WVC and Justice, 1994).
como convenios, contratos, los instrumentos de comunicacin y los incentivos

(De Bruijn y Ten Heuvelhof, 1997), que tenan como objetivo influir en el comportamiento de los restantes niveles administrativos con competencias en materia de poltica de juventud. El papel que se esperaba que el gobierno local
desarrollara en la poltica de juventud no fue establecido en ninguna ley. En
lugar de optar por la regulacin, lo que Vedung (1998) denomin el palo, la
Administracin central se decant por el instrumento de la informacin, o la
poltica del sermn (ibid.).
En la misma lnea, en 1999 la Administracin central y los gobiernos locales (y
provinciales) acordaron establecer este reparto de competencias en un convenio,
que era de suscripcin voluntaria por parte de los gobiernos locales.
Antes de continuar, es importante hacer una breve referencia a la posicin de
los gobiernos locales en el Estado holands.
En Holanda, caracterizada a menudo como un Estado unitario (Denters y Rose,
2005: 11), los municipios gozan de autonoma, aunque en su financiacin dependen, en gran medida, de la Administracin central (Goldsmith, 2002; Denters y
Klok, 2005). En 1997, el gasto total de la Administracin local supuso alrededor
del 25% del presupuesto del Estado (Van de Walle y otros, 2004), lo que se encuentra por debajo de la media de los pases de nuestro entorno (Osterkamp y
Eller, 2003). Adems, los impuestos locales suponen slo una pequea parte (tambin en comparacin) de los ingresos de los gobiernos locales (el 16% en el 2000).
Las subvenciones finalistas de la Administracin central, que se encuentran
vinculadas al cumplimiento de determinados objetivos por parte de los gobiernos
locales, suponen la mayor parte de sus ingresos, casi el 50% en el 2000 (Denters
y Klok, 2005).
Por otra parte, si nos centramos en la autonoma poltica, podemos sealar
que existe una total dependencia respecto del gobierno central. En la Constitucin holandesa no se recoge ningn tipo de garanta de la autonoma local, por
lo que el gobierno central tiene plena soberana para determinar sus lmites
(Fleurke y Hulst, 2005).
Como resultado de esta doble dependencia, encontramos ciertas tensiones
entre el reconocimiento de la autonoma local y el papel del gobierno central. De
hecho, existe un debate doctrinal sobre la existencia de una verdadera autonoma
en relacin a los gobiernos locales. Algunos autores defienden que los gobiernos
locales funcionan en gran medida como oficinas/rganos de la Administracin
central en los municipios (Bekke, 1991: 123), mientras otros concluyen que no
existe una preeminencia estatal en las relaciones (Hesse y Sharpe, 1991: 613;
Fleurke y Hulst, 2005: 4). Quiz la ms acertada sea la caracterizacin de Toonen
(2000: 203), que se refiere a esta relacin como una unin extraa entre la unidad y la pluralidad () que se refleja en la etiqueta auto-impuesta de () Estado
unitario descentralizado, etiqueta que parece simplemente subrayar la naturaleza
hbrida del sistema.
En la seccin 4 del artculo discutiremos ms detalladamente la posicin del
gobierno local en el mbito concreto de la poltica de juventud, incluyendo los
trminos financieros.
3.
La eficacia de la poltica de juventud local
Ha sido el gobierno local capaz de conseguir una gobernanza eficaz para la poltica de juventud?
Esta pregunta puede ser contestada de dos formas distintas.
En primer lugar, debemos examinar los resultados de la poltica de juventud
local. En segundo lugar, exploraremos una serie de condiciones que son necesarias para lograr una poltica eficaz.
Antes de presentar dichos resultados, en las secciones 3.4 y 3.5, nos centraremos, en las secciones 3.1, 3.2 y 3.3, en aclarar cmo operamos para obtener los
resultados de la poltica local de juventud y para determinar las condiciones necesarias para una poltica eficaz, as como los mtodos que fueron utilizados.
3.1.
Los resultados de la poltica de juventud local
Uno de los problemas principales que podemos encontrar a la hora de determinar los resultados de la poltica de juventud local es el del lapso de tiempo que
transcurre desde que se pone en marcha la poltica hasta que se pueden considerar obtenidos los resultados que pretenda.
As, se prev que muchos de los programas de esta poltica afecten al desarrollo de los nios y jvenes a largo plazo.
Adems, establecer la causalidad en este tipo de polticas no es una cuestin
pacfica, dada la complejidad intrnseca de los problemas sociales (Krogstrup,
1997: 205).
Dado que este estudio no puede tener en cuenta la evaluacin a largo plazo,
ni puede establecer cadenas complejas de causalidad, nos valdremos de tres enfoques distintos para evaluar los resultados de las polticas de juventud3:
1)
2)
3)
Indicadores de impacto y de resultados. Este enfoque permite seguir tanto los progresos en la situacin social de la juventud como en el funcionamiento de la Administracin. Los indicadores seleccionados se basan en
una reconstruccin de la teora del programa que subyace en la poltica
de juventud holandesa (Gilsing, 2002), por lo que podemos decir que nos
valemos en este caso de un enfoque conductista (Shadish y otros, 1991:
384-385).
Evaluacin intersubjetiva por todos los actores implicados. Se trata en
este caso de una evaluacin de la poltica pblica formulada y de su impacto, realizada por todos aquellos actores implicados en el diseo e implementacin de la misma, tambin denominada evaluacin sensible o
receptiva (Guba y Lincoln, 1981).
Ayuda especfica. Este enfoque tiene en cuenta la apreciacin que de una
determinada poltica tienen aquellos grupos a los que la poltica est dirigida, lo que implica un modelo de evaluacin orientado hacia el cliente
(Vedung, 1997).
Esta triangulacin supera la evaluacin simple que tan slo se vale de indicadores de resultado (Krogstrup, 1997: 208-209).
3.2.
Condiciones para una poltica de juventud local eficaz
En segundo lugar, la eficacia de la poltica de juventud local puede analizarse al

examinar si la misma cumple con una serie de condiciones que se entienden necesarias para que una poltica sea eficaz. Estas condiciones se extraen de la doctrina utilizada para apoyar la autonoma local y promover la descentralizacin poltica y administrativa (De Vries, 2000; Fleurke y Hulst, 2005; Pollitt, 2005: 381):
1) Enfoque integral. Los problemas sociales requieren normalmente la implicacin de varios sectores, lo que hace necesaria la coordinacin para que se pueda lograr una poltica eficaz. En este sentido, el gobierno local desempea un papel crucial en la gestin de estas redes. El cumplimiento de esta condicin se halla
ntimamente relacionado con la gobernanza eficaz.
2) Poltica a la carta. Una poltica ser ms eficaz cuanto ms dirigida est al
caso particular y a la situacin, problemas y necesidades locales.
3) Adaptabilidad. Una poltica ser ms eficaz si los ejecutores de la misma
pueden responder rpida y adecuadamente a los cambios en las circunstancias
(sociales) que puedan afectar a la consecucin de los objetivos de la poltica.
4) Sensibilidad. El hecho de que los ciudadanos y la sociedad civil en general
puedan participar en el diseo de la poltica har que la misma se adapte mejor a
sus necesidades, sea ms sensible y, por tanto, ms eficaz.
Si una poltica de juventud local cumple estas cuatro condiciones, las posibilidades de que se d una gobernanza ms eficaz son mayores.
3.3.
Mtodos para el estudio de la poltica de juventud local
Este estudio de la poltica de juventud local se realiz a partir de una muestra de 72

municipios, muestra que fue estratificada a partir de dos caractersticas: el grado
de urbanizacin y la situacin socioeconmica. Estas caractersticas son indicadores
esenciales para medir la intensidad y magnitud de los problemas sociales en los
municipios y, en consecuencia, del nmero de jvenes vulnerables (Gilsing, 1999).
Tanto en 1998 como en 2002, recopilamos los distintos programas de la poltica de juventud en 72 municipios y entrevistamos a altos cargos del gobierno local, para poder determinar los objetivos globales y la forma en que se desarrollaban estas polticas. Adems, en 2002 en cada uno de los 72 municipios se
entrevist a diez actores implicados sobre su papel en el desarrollo de la poltica
y su evaluacin de la misma4. Finalmente, en cada uno de los 72 municipios intentamos obtener los datos ms relevantes sobre indicadores de gestin y resultados.
4
Estos actores fueron: un consejero de educacin primaria; los gestores de un instituto; los
gestores de una organizacin de cuidado infantil; los gestores de una organizacin asistencial; los gestores de un rea de salud (responsable de la asistencia mdica para los nios de
entre 4 y 19 aos); los gestores de una guardera; la oficina regional para la infancia; el coordinador de un centro regional sobre el fracaso escolar; los gestores de una organizacin responsable de la asistencia sanitaria de nios entre 0 y 4 aos; el departamento de polica encargado de los asuntos juveniles. Asimismo, se pidi a los funcionarios locales que evaluaran
la poltica local de juventud.
Junto a este enfoque de carcter cuantitativo, tambin hicimos una investigacin cualitativa en nueve de los 72 municipios5. En estos municipios entrevistamos
a concejales, funcionarios de la Administracin local y representantes de las organizaciones locales y regionales implicadas en la poltica de juventud local y analizamos algunos documentos sobre las polticas desarrolladas. Adems, empleamos
el mtodo de los Equipos de Inspeccin de Jvenes (Youth Inspection Teams, YIT):
equipos formados por cuatro jvenes que entrevistaban a unos 60 compaeros
sobre la poltica de juventud de dichos municipios (Gilsing, 2002).
3.4.
Los resultados de la poltica de juventud local
Indicadores de impacto y de resultados

Al reconstruir la teora del programa que subyace en la poltica de juventud nacional, se seleccionaron siete reas de la poltica de juventud, establecindose indicadores de impacto y de resultados para las mismas (Gilsing, 2002).
El objetivo era tratar de recopilar toda la informacin entre 1998 y 2001 para
determinar los progresos concretos que se produjeron en los distintos municipios.
Para hacerlo, nos encontramos una serie de problemas, como fueron la disponibilidad y la comparacin entre datos, lo que complic la seleccin final de los indicadores.
En el mbito local, prcticamente no haba datos disponibles; as que, en lugar
de los 19 indicadores preseleccionados para las siete reas, hubo que utilizar slo
seis indicadores de cinco reas, gracias a los datos de la Administracin central.
Del estudio de los mismos podemos extraer que prcticamente no se produjeron grandes cambios en los indicadores entre 1998 y 2001, no encontrndose
ninguna correlacin significativa entre las polticas y los cambios que se produjeron, lo que puede ser consecuencia del corto perodo de tiempo en el que las
polticas pudieron tener su impacto.
Evaluacin intersubjetiva por todos los actores implicados
Se entrevist a diez representantes de organizaciones que normalmente estn
implicadas en la poltica de juventud, as como al responsable municipal de dichas polticas, sobre determinados aspectos de las mismas, incluyendo sus resultados.
Ambos reconocieron que los resultados de las polticas de juventud haban
sido bastante pobres, puntuando la mayora de los aspectos por debajo de seis,
en una escala del uno al diez. Por otra parte, al plantearles la posible consecucin
de los objetivos pretendidos por las polticas de juventud, la mayora se mostraron escpticos, considerando que dichos objetivos slo se alcanzan parcialmente
5
La seleccin de estos municipios se bas en la clasificacin de la poltica de juventud en el

primer perodo del estudio (1998). En este perodo se distinguieron tres tipos de poltica de
juventud, segn la etapa de desarrollo de la poltica. De cada uno de los tipos se seleccionaron tres municipios, teniendo tambin en cuenta el grado de urbanizacin y la bsqueda de
una cierta variedad entre los mismos.
o tarde. En definitiva, las organizaciones involucradas en la poltica de juventud

son bastante pesimistas sobre la gestin de estas polticas.
Ayuda especfica
En nueve municipios se entrevist, adems, a los adolescentes sobre la poltica de
juventud local, siendo sus opiniones generalmente crticas. En su opinin, las alternativas de ocio (el 47%) y la seguridad (el 40%) son los principales aspectos
de la poltica de juventud local en los que el gobierno local no est actuando adecuadamente (64%). Adems, el 73% considera que el gobierno local no es sensible a las demandas de la gente joven.
Conclusin: escepticismo con respecto a los resultados y al logro de objetivos
Aunque las conclusiones con respecto a los resultados de la poltica de juventud
no se basan en datos de gestin o de resultados, s parece claro que los distintos
actores implicados, incluyendo los destinatarios de esas polticas, los jvenes, se
muestran bastante disconformes con los resultados, lo que hace que esta poltica
no pueda ser considerada como eficaz.
3.5.
Condiciones para la poltica de juventud eficaz
Poltica a la carta
Aunque hay algunas diferencias entre los 72 municipios con respecto al contenido de su poltica de juventud, las caractersticas principales y el grupo de edad al
que se dirigen son similares.
Las principales diferencias que se aprecian entre las distintas polticas municipales se refieren sobre todo al grado de desarrollo de la poltica y al grado en que
los jvenes se involucran en el proceso.
En trminos de contenido, las diferencias entre los municipios ms urbanizados y el resto se refieren al grado de atencin a los grupos de riesgo, en los
que se centran ms los municipios con un grado de urbanizacin ms alto, debido probablemente al hecho de que en stos existe un nmero ms elevado de jvenes problemticos o en riesgo de serlo.
No obstante, se observa que las decisiones de los gobiernos locales parecen
depender ms de las directrices de la Administracin central que de sus caractersticas especficas, tema que retomaremos ms adelante.
Para poder adaptar la poltica a las circunstancias especficas de cada municipio resulta necesario disponer de informacin sobre las mismas. No es sta una
cuestin balad, ya que en muchos municipios la informacin estadstica disponible es limitada (ver 3.4), lo que acrecienta la importancia de otras fuentes como
los propios jvenes o el resto de actores y organizaciones que trabajan con
ellos.
La participacin de la gente joven en la definicin de la poltica de juventud es
uno de los objetivos estratgicos de la agenda local; de hecho, 9 de cada 10 mu-
nicipios lo sealan como una de sus prioridades. Para ello, en ms de la mitad de

los 72 municipios se valen de las entrevistas de grupo con jvenes, mientras que
casi un tercio tiene un denominado parlamento juvenil, con funciones consultivas. Adems, la gran mayora utiliza diversos mecanismos para informarles de la
poltica de juventud y realiza encuestas sobre la situacin de los jvenes.
Las extensas redes que se crean garantizan que un gran nmero de organizaciones locales se involucren en el desarrollo de estas polticas y, as, slo uno de
cada siete municipios no cuenta con estas redes de trabajo. El resto de municipios
cuentan, como media, con entre tres y cuatro de estas redes, estando una de
ellas dedicada al diseo de esta poltica en al menos dos tercios de los municipios.
La composicin generalmente amplia de estas redes dota a estos municipios de
acceso a informacin diversa. No obstante, en casi la mitad de los municipios no
hay redes involucradas en el diseo de la poltica, por lo que se ven obligados a
recopilar la informacin de otro modo.
En municipios con una visin estratgica de la poltica alrededor del 70%
las organizaciones locales estn implicadas casi siempre en su desarrollo. El gobierno local procura al menos desarrollar su poltica de juventud de forma interactiva, lo que no significa necesariamente que la informacin se utilice de
modo correcto.
Se pidi a las organizaciones y a los funcionarios locales que valorasen el grado en el que se lograban polticas a la carta, adaptadas a las necesidades de sus
receptores, aspecto de la entrevista que fue valorado de forma ms positiva, o,
mejor dicho, menos negativa, que el resto, lo que no subi mucho la media.
En resumen, podemos decir que resulta difcil determinar si el gobierno local
es capaz de disear una poltica a la carta, aunque al menos parece que se esfuerza por desarrollar esta poltica de forma interactiva, recopilando informacin
tanto de las organizaciones involucradas como de los jvenes. Sin embargo, los
propios jvenes no parecen impresionados por la sensibilidad del gobierno hacia
sus problemas, mientras que las organizaciones locales, especialmente aquellas
involucradas en el diseo de la poltica, s que dan, al menos, el beneficio de la
duda al gobierno en este sentido. No obstante, tambin se pone de manifiesto
que las decisiones polticas se ven en parte influenciadas por la agenda del gobierno nacional.
Enfoque integral
Existen varias formas para determinar si la poltica de juventud parte de un enfoque integral. As, en primer lugar, el alcance sustantivo de la poltica de juventud
se examin mediante la comprobacin de cuntos de los ocho aspectos relevantes de dicha poltica, que iban desde la educacin a la seguridad y la higiene6, se
haban cubierto. La media de aspectos cubiertos fue de 6 en 2001 y 4,5 en 1998.
Por tanto, desde la perspectiva de un enfoque integral, estos resultados pueden
considerarse como positivos. Tambin la existencia de una pluralidad de redes de
6
Los ocho temas eran: guarderas infantiles, educacin, ocio (instalaciones), seguridad, educacin y asistencia a la familia, trabajo y salario juvenil, vivienda.
trabajo en torno a la poltica de juventud local, en las que participan varios actores de distintos sectores, puede considerarse como una evidencia positiva en este
sentido.
Una visin estratgica de la poltica es un instrumento esencial para la gestin
de las redes, ya que contribuye a la integracin y cohesin de la poltica, aportando directrices a las acciones de los distintos actores implicados7. La mayora de
municipios parecen tener esta visin estratgica, que, en opinin de las distintas
organizaciones implicadas, consigue dar coherencia y una direccin clara a sus
acciones. La visin estratgica es tambin un instrumento de gestin esencial
para lograr el consenso. El consenso entre el gobierno local y las organizaciones
es importante porque reduce las posibilidades de desviacin de la poltica formulada (Torenvlied, 2000). Hay una correlacin positiva entre la intensidad de la gestin de redes del gobierno local y las opiniones sobre la gobernanza local, incluyendo sus resultados. Sin embargo, la mayora de las organizaciones consideran
la gestin de redes como inadecuada en trminos de contenido.
La coordinacin y cooperacin dentro de la propia Administracin local tambin contribuye a conseguir una perspectiva integral de la poltica. La cooperacin entre los concejales8 y los funcionarios suele ser limitada, a pesar de la
existencia de un concejal coordinador en casi el 75% de los municipios. Asimismo, la poltica de juventud normalmente se coordina en el nivel administrativo,
pero en la mayora de municipios se da una falta de cooperacin entre los distintos sectores implicados. Muchos funcionarios encargados de la coordinacin
creen que dichos sectores prestan poca atencin a la poltica de juventud. Adems, la coordinacin entre los servicios locales de juventud y los servicios asistenciales provinciales presenta problemas en la mayora de municipios; en consecuencia, no hay una cooperacin eficaz entre los servicios preventivos y los
curativos.
En resumen, el grado de coordinacin interna y de cooperacin en la mayora
de municipios es limitado, mientras que la poltica de juventud cubre un extenso
mbito. En muchos municipios, las redes en torno a la poltica de juventud son
amplias y complejas; y la mayora tiene una visin estratgica que orienta la cooperacin con y entre las organizaciones locales, pero dichas organizaciones son
reticentes respecto al contenido de la poltica. Por otra parte, la coordinacin con
los servicios provinciales de asistencia suele ser problemtica.
Adaptabilidad
Un cierto grado de libertad en la implementacin de la poltica es importante
para que se produzca una respuesta adecuada ante un cambio de circunstancias.
Muchas organizaciones dicen tener un (razonablemente) alto grado de libertad
en la implementacin, lo que no significa que puedan actuar de forma indepen7
Utilizando la terminologa de la teora de redes: la visin estratgica pretende modificar la

percepcin de los problemas, cambiar las normas y valores o transformar el sistema de
creencias (De Bruijn y Ten Heuvelhof, 1997).
Junto con el alcalde, los concejales (wethouder en holands) forman el ejecutivo del gobierno local.
diente. En la mayora de los casos existen acuerdos sobre la implementacin de la

poltica, que, evidentemente, se suelen referir a qu debe conseguirse, ms que a
cmo debe hacerse. En este sentido, los encargados de implementar la poltica
gozan de bastante libertad. No obstante, en el 40% de los casos el encargado de
la implementacin no tiene claro lo que espera el gobierno local, lo que pone en
riesgo la consecucin de los objetivos de la poltica.
La inexistencia de evaluaciones tampoco es de gran ayuda. En este sentido, la
mayora de organizaciones seala que stas no tienen lugar, lo que supone la falta de atencin al desarrollo del proceso de implementacin. Por una parte, esto
aumenta la libertad de las organizaciones en la implementacin, pero tambin
hace que no cuenten con incentivos para revisar crticamente su actuacin y ajustar sus programas, cuando sea necesario.
Adems, la formacin ineficaz y excesiva de las redes no contribuye a la correcta adaptacin de los actores. En la mayora de municipios, las redes estn
compuestas por un amplio nmero de actores, pero la estructura de las redes a
menudo no est claramente fijada. En estos casos, ni la divisin de tareas ni la
posicin que cada uno de los actores ocupa en el proceso estn claras. Como resultado, muchas organizaciones participan en varias redes (Gilsing y otros, 2000).
Las organizaciones implicadas en redes de polticas estratgicas sealan que las
mismas funcionan bien, aunque tambin reconocen con cierta frecuencia que
son algo improductivas. Las organizaciones suelen ser crticas con la coordinacin
y cooperacin entre las organizaciones locales y el papel del gobierno local. El deseo de una poltica integral y la habilidad para desarrollar tanto una poltica eficaz
como una adecuada gestin de redes pueden entrar en conflicto. La amplitud de
la poltica, los muchos actores implicados y el deseo de adoptar una perspectiva
integral pueden llegar a obstaculizar la capacidad de adaptacin.
Sensibilidad
Como venimos observando, los gobiernos locales conceden mucha importancia
a la implicacin de los jvenes en el desarrollo de la poltica. Sin embargo, los
propios jvenes no tienen la sensacin de estar verdaderamente implicados. En
cada uno de los nueve municipios donde se entrevist a los jvenes, la mayora
seal que el gobierno local no tena muy en cuenta sus deseos y problemas.
Por otra parte, pocos jvenes participan en la formacin de las polticas de juventud, en comparacin con el ndice de participacin de los adultos. Por ello,
podemos concluir que la mayor parte de la poltica de juventud se realiza sin la
participacin de los jvenes. stos estn principalmente interesados en participar en los temas relacionados con su tiempo de ocio o con la seguridad, y menos en la amplitud de la poltica de juventud; asimismo, sealan que les gustara
estar representados por compaeros que ya se encuentren participando activamente en poltica.
Recapitulacin: condiciones para una poltica eficaz

En la mayora de municipios, las condiciones para el desarrollo eficaz de la poltica de juventud se dan de forma limitada. En lo relativo a la existencia de polticas
a la carta, somos cautos en nuestras conclusiones. Aunque los gobiernos locales hacen un buen trabajo en la recopilacin de informacin propia, se observa
una cierta uniformidad en las polticas de los distintos municipios. Asimismo, podemos notar el esfuerzo realizado en la creacin de una poltica integral, aunque
con efectos no muy claros, ya que algunos factores pueden obstaculizar la eficacia de la actuacin, incluyendo la implementacin integral de la poltica. Finalmente, los jvenes no se hallan muy implicados en el desarrollo de la poltica. No
es, por tanto, sorprendente que exista un cierto escepticismo en relacin a los resultados de la poltica (apartado 3.4).
4.
El impacto de la poltica nacional
Es posible explicar los resultados de las polticas de juventud locales en base a las
polticas nacionales?, afectan las relaciones interadministrativas a la capacidad
del gobierno local para lograr una poltica de juventud eficaz?
Con esto pasamos a referirnos a la segunda de las cuestiones centrales a tratar, es decir, en qu medida ha influido el gobierno central en las posibilidades de
una gobernanza local eficaz en el mbito de las polticas de juventud. Para poder
contestarlo hemos analizado la poltica nacional en el perodo 1998-2000, valindonos de un marco que nos permita determinar el potencial impacto de la poltica nacional en la poltica de juventud local. En primer lugar, analizaremos la estructura utilizada, para centrarnos a continuacin en los resultados.
4.1.
Estructura para la evaluacin de la poltica nacional
Analizaremos la poltica nacional en relacin a la gobernanza local en las polticas de juventud, dada la amplia asignacin de funciones a los gobiernos locales en este mbito. En este sentido, consideramos que la poltica nacional
que mejor se adapta a la gobernanza local no debe ser la poltica tradicional
top-down, ya que el gobierno nacional deber tener en cuenta la complejidad
de la gobernanza local y de la gestin de redes. La poltica nacional que se requiere debe basarse en el reconocimiento de la autonoma de los distintos actores, permitiendo una mutua influencia entre los mismos y poniendo el acento en el compromiso de los distintos actores en la consecucin de los objetivos
(De Bruijn y Ten Heuvelhof, 1997). Ello implica que la gobernanza local requiere que los gobiernos locales gocen de mxima discrecionalidad poltica, que
puedan valerse de instrumentos de actuacin distintos de los tradicionales, incluso aunque no estn previstos en la legislacin. En definitiva, los gobiernos
locales deben poder actuar con cierta autonoma. El gobierno central debe
orientar la actuacin de los gobiernos locales en un sentido amplio, mediante
el establecimiento de objetivos de resultado, pero aumentando su autonoma
financiera y abstenindose de interferencias en la implementacin de la polti-
ca (Denters y otros, 1999; ROB, 1999; RMO, 2002; Prpper y otros, 2004; Kalders
y otros, 2004).
Estas consideraciones constituyen el punto de partida del marco para la
evaluacin de la poltica nacional. Su impacto sobre el grado de discrecionalidad de la poltica local se evaluar teniendo en cuenta si la poltica nacional
afecta a la capacidad de los actores locales y la redes para llevar a cabo una
poltica de juventud eficaz. Por tanto, nos centraremos en el impacto de la poltica nacional en las tres condiciones para el desarrollo de una poltica eficaz
apuntadas en el apartado 3.2: poltica a la carta, enfoque integral y adaptabilidad.
El impacto de los objetivos de la poltica nacional
Es claro que la ausencia de objetivos nacionales optimizara la discrecionalidad
local en el desarrollo de la poltica. No obstante, no sera realista esperar que el
gobierno nacional no determine ningn objetivo, dado el contexto de gobernanza multinivel en el que acta. Por ello, y teniendo en cuenta que la poltica nacional seleccionar los objetivos a lograr por el gobierno local, consideramos que
la discrecionalidad del gobierno local ser mayor si los objetivos nacionales se refieren a resultados. Este tipo de poltica nacional afecta en menor medida a la capacidad del gobierno local de lograr una poltica de juventud a la carta, en
comparacin con la fijacin de objetivos nacionales relativos al impacto (que limita la capacidad de llevar a cabo una poltica customizada) o al rendimiento
(que disminuye la capacidad del gobierno local de desarrollar una poltica integral y adaptable)9.
As, consideramos que los objetivos nacionales centrados en el resultado son
los que menos limitan la capacidad de lograr una poltica de juventud eficaz, seguidos de los objetivos relativos al impacto, mientras que los relativos al rendimiento son los ms limitativos.
Instrumentos de poltica nacional
Tambin evaluaremos los instrumentos de poltica nacional teniendo en cuenta
en qu medida aumentan o disminuyen la discrecionalidad local. Podemos definir
los instrumentos de poltica nacional como aquellas intervenciones del gobierno
que tratan de influir en el comportamiento de un grupo determinado, aumentando o limitando las actuaciones posibles de ese grupo.
En este sentido, podemos distinguir diversas caractersticas de estos instrumentos que afectan a la capacidad del gobierno local para desarrollar una poltica a la carta, integral y adaptable: el tipo de instrumento, su aplicacin general o
selectiva, en qu medida afectan a la implementacin y su objeto.
As, pasamos a analizar el posible impacto de estas caractersticas.
9
Otra especificacin podra hacerse mediante la observacin del grado de detalle utilizado
en la fijacin de los objetivos. Por razones prcticas, no lo hemos integrado en nuestro
estudio.
Tipos de instrumentos. Con carcter general, podemos distinguir tres tipos

de instrumentos (Bemelmans-Videc y otros, 1998; Hood, 1983):
1)
2)
3)
Instrumentos de comunicacin, basados en la transferencia de informacin; sta puede hacer que el conocimiento o apreciacin de posibles actuaciones cambie y, en consecuencia, puede cambiar la actuacin por la
que finalmente se opte. La persuasin tambin pertenece a este tipo de
instrumentos.
Instrumentos econmicos. Estos instrumentos pueden influir en el resultado de ciertas actuaciones, tanto positiva como negativamente. Por
ejemplo, a travs de incentivos fiscales se pueden modificar los costes y
beneficios de determinadas actuaciones.
Instrumentos jurdicos, es decir, la regulacin legal de una cierta materia
que crea derechos u obligaciones para el grupo, lo que influye en la eleccin de una determinada actuacin.
En teora, los instrumentos jurdicos son obligatorios para los actores locales y,
dependiendo del contexto, estas normas pueden limitar la capacidad de los actores de realizar una poltica a la carta, integral y adaptable. El resto de instrumentos no son obligatorios, aunque influyen en esta capacidad.
En lo relativo a los instrumentos econmicos, los incentivos, tericamente, aumentan la capacidad de desarrollar una poltica a la carta, ya que aumentan el
nmero de posibles actuaciones para los actores locales10. Sin embargo, cuando
hablamos de sanciones se produce el efecto contrario, limitan el nmero de posibles actuaciones. En todo caso, asumimos que los instrumentos econmicos no
afectan a la capacidad de llevar a cabo una poltica integral y a la carta, aunque
determinadas caractersticas (aplicacin, grado de regulacin de la implementacin y objeto, que analizaremos ms adelante) de estos instrumentos podran llegar a tener cierto impacto en este sentido.
Los instrumentos de comunicacin pueden llegar a afectar la capacidad de
desarrollar una poltica de juventud a la carta, integral y adaptable.
Aplicacin de los instrumentos. Estos instrumentos pueden aplicarse de
modo genrico (p.ej., de forma similar para cada uno de los actores) o especfico,
es decir, adaptados a las condiciones especficas de cada actor o cada municipio.
Por ejemplo, los actores locales pueden gozar de una cierta discrecionalidad en la
utilizacin del instrumento ajustndolo al contexto de la poltica local concreta.
En este sentido, consideramos que la aplicacin especfica tiene un efecto positivo sobre la capacidad de los actores locales de realizar una poltica a la carta, integral y adaptable.
10
Aunque algunos instrumentos econmicos, como las subvenciones estatales, pueden interferir en el proceso de toma de decisiones en el mbito local y en sus mecanismos, aumentan la discrecionalidad financiera y el nmero de alternativas de actuacin. No obstante, algunos instrumentos econmicos pueden interrumpir el proceso de toma de decisiones en el
mbito local, dependiendo de sus caractersticas; por ejemplo, del grado de regulacin de
la implementacin.
Grado de regulacin de la implementacin. El grado de regulacin de la

implementacin de un instrumento puede afectar a la discrecionalidad poltica
negativamente. As, la implementacin de determinados instrumentos puede estar sujeta a requisitos como la exigencia de presentacin de informes de cuentas
o informes sobre la implementacin al gobierno central, lo que afecta a la capacidad de desarrollar una poltica integral y adaptable. Por tanto, una mayor regulacin de la implementacin de un instrumento supone una menor capacidad para
desarrollar una poltica integral y adaptable, aunque no afecta a la capacidad de
llevar a cabo una poltica a la carta.
Objeto. El objeto del instrumento tambin puede determinar sus efectos
en la eficacia de la gobernanza local. En este sentido, podemos distinguir entre
instrumentos directos, dirigidos a los gobiernos locales, e indirectos, dirigidos a
otros actores. Dado el papel esencial del gobierno local en la poltica de juventud
(es el actor responsable de la consecucin de una gobernanza eficaz), consideramos que los instrumentos directos tienen un efecto positivo en la capacidad de
desarrollar una poltica integral porque fomentan el papel coordinador del gobierno local; por el contrario, los instrumentos indirectos tienen un efecto negativo, ya que pueden complicar la gestin de las redes por parte del gobierno local.
Marco para la evaluacin de los instrumentos de poltica nacional. Las cuatro caractersticas de los instrumentos y su eventual impacto en la poltica local
aparecen resumidos en la tabla 1.
Utilizamos este marco como mecanismo para evaluar el impacto de los instrumentos de poltica nacional, aunque no permite un tratamiento matemtico, por
ejemplo sumando el impacto de los distintos instrumentos, porque el impacto de
cada uno de ellos depende en gran medida del contexto en el que se aplique.
Adems, el impacto negativo o positivo vara dependiendo del instrumento de
que se trate; los incentivos fiscales pueden tener un mayor impacto en la capacidad de desarrollar una poltica a la carta que los instrumentos de comunicacin.
Por ltimo, tambin debemos tener en cuenta el contexto administrativo en el
que se aplica cada instrumento.
4.2.
La evaluacin de la poltica nacional: mtodos11
Para evaluar el impacto de la poltica nacional en la poltica de juventud local en el

perodo 1998-2000 analizamos determinados documentos relacionados. As, los
presupuestos de cinco Ministerios con funciones en poltica de juventud durante
los aos 1998-2000 sirvieron como punto de partida para determinar cules eran
sus objetivos en este mbito. De ah pasamos a los programas operacionales y,
cuando no pudimos encontrar estas fuentes primarias, nos valimos de fuentes secundarias, como los informes de evaluacin de organizaciones externas.
11
Idealmente, en la parte del estudio de la poltica de juventud local debera haberse integrado el impacto de la poltica nacional. Sin embargo, como en esa parte nos valimos de fuentes secundarias, no fue posible hacerlo, por lo que analizamos la parte nacional del estudio
de forma separada.
Dividimos las metas e instrumentos de la poltica nacional en nueve campos:

los ocho temas esenciales de la poltica de juventud, a los que ya hemos hecho
referencia en el apartado 3.5 y en la nota 4, ms el campo instrumental que se
refiere al papel del gobierno local en la gobernanza.
Tabla 1. Marco para la evaluacin de los instrumentos de poltica nacional
Tipo de instrumento
Aplicacin
Poltica a la carta
Poltica integral
Adaptabilidad
Jurdico
Incentivo + /
Sancin
Informacin + / 0
Jurdico
Econmico 0
Jurdico
Econmico 0
Informacin +
Informacin +
Genrica 0
Especfica +
Genrica 0
Especfica +
Genrica 0
Especfica +
Fuerte 0
Dbil 0
Fuerte
Dbil +
Fuerte
Dbil +
Directo 0
Indirecto 0
Directo +
Indirecto
Directo 0
Indirecto 0
Regulacin de la
implementacin
Objeto
+: efecto aumentador; 0: efecto neutro; : efecto limitador.

En relacin a los efectos econmicos, debe distinguirse entre los incentivos positivos y negativos en lo que se refiere al desarrollo de una poltica a la carta, porque el impacto es diferente.
As, un incentivo tiene un efecto positivo en la capacidad de desarrollar una poltica a la carta,
mientras que no tiene ningn efecto en el desarrollo de una poltica integral o adaptable.
4.3.
La evaluacin de la poltica nacional: resultados
Objetivos de la poltica nacional

La mayor parte de los objetivos de la poltica nacional se formulan en trminos de
impacto o de resultados.
Un ejemplo de objetivo orientado al resultado sera la reduccin del fracaso
escolar, es decir, aquellos estudiantes que abandonan el sistema educativo sin
una cualificacin que les permita integrarse en el mercado laboral.
Por su parte, un objetivo de impacto sera, por ejemplo, que el nmero de jvenes que entran en relacin con la polica debe reducirse un 30%.
Mediante la fijacin de estos objetivos, el gobierno central cumple con su labor de establecer el marco de las polticas no slo exigiendo de los actores locales
cambios sociales, sino tambin la consecucin de logros concretos. En teora, estos objetivos limitan mnimamente la autonoma de los actores locales.
Los objetivos de rendimiento, que se refieren al desarrollo de la poltica, se refieren en su gran mayora al papel del municipio en la gobernanza local; los mismos deben lograrse mediante instrumentos de comunicacin y, por tanto, no
obligatorios, por lo que no suponen un lmite a la discrecionalidad de los actores
locales.
En conclusin, podemos sealar que los instrumentos de poltica nacional no

afectan a la capacidad local de lograr una gobernanza eficaz.
Instrumentos de la poltica nacional
Durante el perodo 1998-2000 se aplicaron mltiples instrumentos de la poltica
nacional, principalmente en el mbito de la educacin, del cuidado de nios y de
la seguridad. As, se produjeron numerosas modificaciones de la legislacin relativa a la infancia, se crearon tantos incentivos fiscales que resultaba difcil su gestin, y se utilizaron intensamente los instrumentos de comunicacin. En este sentido, podemos preguntarnos en qu medida todo ello pudo influir en el
desarrollo de una poltica de juventud local integral y adaptable; no obstante, antes debemos hacer dos observaciones respecto de la poltica nacional en este perodo.
En primer lugar, debemos decir que la mayora de estos instrumentos no se dirigan a todos los municipios, sino a aquellos en los que los problemas son mayores, lo que sucede fundamentalmente en los grandes ncleos de poblacin.
En segundo lugar, se debe tener en cuenta la denominada apariencia de poltica. Se crea la impresin de una nueva poltica, a travs de la codificacin y
resumen de mltiples medidas en un memorando. Un examen en profundidad
acaba con esta falsa impresin, ya que, de hecho, se trata de recolocar polticas
ya existentes en nuevos programas, creando la impresin de que se propone una
pltora de iniciativas polticas.
Otra de las manifestaciones de esta apariencia de poltica es menos comn:
presentar medidas polticas como mayores de lo que en realidad son.
En algunos municipios encontramos ejemplos de esta apariencia de poltica, mediante la presentacin como programas propios de polticas que, en la
prctica, se estn desarrollando a mayor escala.
Finalmente, debemos centrarnos en los convenios relativos al reparto de tareas entre los distintos niveles de gobierno. Estos acuerdos entre el gobierno central y las organizaciones provinciales y municipales son instrumentos importantes
de la poltica de juventud, ya que los distintos niveles del gobierno se comprometen a la consecucin de acuerdos. Siendo cierto que estos acuerdos encajan con
la nueva filosofa de la gobernanza y que influyen en la poltica local, tambin lo
es que no son, en ningn caso, obligatorios para el gobierno local o para el resto
de actores, contrariamente a lo que suele considerarse.
El impacto de los instrumentos nacionales en la consecucin
de polticas a la carta
La mayora de instrumentos de la poltica nacional o bien aumentan o no afectan
a la capacidad de los actores locales de proporcionar polticas a la carta. En concreto, los instrumentos econmicos (incentivos) tienden a aumentar la autonoma
de los actores locales y, adems, su uso no es obligatorio, por lo que la mayora
dejan un amplio margen para la consecucin de polticas a la carta.
El impacto de los instrumentos nacionales en la consecucin

de un enfoque integral y eficaz
La mayora de los instrumentos econmicos y, en menor medida, los instrumentos jurdicos limitan la posibilidad de lograr una poltica integral y adaptable, normalmente como consecuencia de la naturaleza altamente reguladora de esos instrumentos. Adems de la exigencia de responsabilidad sustantiva y financiera, se
suelen establecer requisitos relativos al modo en que debe desarrollarse la poltica
local. Adems, un nmero importante de los denominados instrumentos indirectos se dirigen a otros actores distintos del gobierno local, lo que puede llevar a
cambios en los marcos de funcionamiento en los que estos actores operan, complicando la gestin de redes por parte del gobierno local. Al mismo tiempo, estos
instrumentos indirectos suelen fortalecer la posicin de estos actores, aumentando su autonoma. Por tanto, los instrumentos indirectos tienen un doble efecto:
negativo para la integracin, pero positivo para el poder de adaptacin.
Por otra parte, puede suceder que la exportacin de la compartimentalizacin ministerial complique el papel del gobierno local en la gobernanza local y
tenga un efecto negativo en la consecucin de una poltica integral. Las diferencias en la implementacin de los instrumentos en funcin del Ministerio aumentan la variedad de regmenes aplicables a los actores de la poltica de juventud.
La capacidad para desarrollar una poltica integral y adaptable se ve fortalecida por los instrumentos de comunicacin (informacin). Los actores locales pueden utilizar estos instrumentos voluntariamente y encajan con el papel de apoyo
que debe desarrollar el gobierno nacional.
Conclusin: poltica nacional de doble efecto
La poltica nacional tiene un doble efecto. Por un lado, el gobierno nacional parece ser consciente de su papel determinando el marco en el que debe desarrollarse la poltica de juventud local, dejando un mbito de actuacin a los actores locales y, principalmente a travs de instrumentos econmicos, buscando
incrementar la capacidad local para lograr soluciones a la carta. Asimismo, el gobierno despliega un amplio nmero de instrumentos de comunicacin para fortalecer el papel gerencial del gobierno local y para incrementar la autonoma de los
actores individuales.
Por otra parte, la mayora de instrumentos tienen efectos altamente regulatorios y, en consecuencia, limitan la capacidad local para lograr una poltica integral
y adaptable. Adems, el fortalecimiento de los marcos funcionales en los que
operan algunos de estos actores hace ms difcil para el gobierno local la gestin
de este complejo administrativo. Finalmente, es bastante probable que la existencia de numerosas normas de exigencia de responsabilidad y la exigencia de requisitos sobre el desarrollo de la poltica, por parte del gobierno central, impidan
que el gobierno local consiga desarrollar una poltica integral y adaptable.
4.4.
La poltica nacional y la eficacia de la poltica de juventud local
Qu podemos decir sobre el impacto real de la poltica nacional en la local? Se

refleja este doble efecto de la poltica nacional en la poltica local?
La poltica de juventud en la agenda del gobierno local
La idea de una poltica integral de juventud bajo el control del gobierno local empez a despegar en el momento en el que el gobierno central comenz a impulsar polticas para la consecucin de este fin. El nmero de municipios con una poltica de juventud especfica ha aumentado notablemente durante la ltima
dcada, siendo bastante probable que las iniciativas gubernamentales en este
sentido hayan contribuido a ello.
El establecimiento por el gobierno nacional de la agenda local
La poltica nacional trata, de forma explcita, de influir en el contenido de la poltica de juventud local. El hecho de que los municipios ms urbanizados se centren ms en los problemas de los jvenes que los menos urbanizados se explica,
en parte, por las directrices marcadas por el gobierno nacional. El impacto de los
instrumentos de la poltica nacional puede observarse, asimismo, desde otra perspectiva. Los fuertes incentivos econmicos ofertados a todos los municipios en el
rea de la infancia probablemente explican que sta sea una de las prioridades
ms frecuentemente sealadas de la poltica de juventud local. Otros incentivos y
regulaciones nacionales influyen de forma importante en la agenda del gobierno
local. Por otra parte, el hecho de que slo un pequeo nmero de municipios se
centren en temas como el empleo, el salario y la vivienda juvenil puede deberse a
que no existe una poltica nacional muy desarrollada en este sentido. En conclusin, es bastante probable que la poltica nacional ejerza una fuerte influencia en
el contenido de la agenda de la poltica de juventud local. En este sentido, podemos sealar el xito del gobierno nacional en la fijacin de directrices.
Lmites nacionales al papel del gobierno local en la gobernanza
El hecho de que muchos municipios encuentren dificultades en la consecucin de
una poltica de juventud integral y adaptable puede tener su explicacin en la extensin y naturaleza de la poltica nacional, que tiene un efecto limitador de la
capacidad del gobierno local para gestionar las polticas municipales. La poltica
local se caracteriza por contar con unas estructuras de redes complejas que, en
opinin de las organizaciones locales, no se gestionan adecuadamente por el gobierno local. La coordinacin de la poltica dentro el gobierno local resulta un aspecto complicado. La influencia limitadora de la poltica nacional en la gestin de
redes por el gobierno local tambin se refleja en las opiniones de las distintas organizaciones implicadas en el desarrollo de la poltica de juventud, que hacen
referencia a una serie de factores externos como la falta de capacidad de los centros de menores provinciales, los diferentes mtodos de financiacin de organiza-
ciones y la excesiva compartimentalizacin del gobierno nacional. Los funcionarios del gobierno local encargados de la poltica de juventud comparten esta opinin. La percepcin de que las barreras entre los distintos departamentos gubernamentales limitan el desarrollo de la poltica local refuerza la idea de la
exportacin de la compartimentalizacin ministerial. La perspectiva fragmentada
de los problemas que adopta cada uno de los Ministerios implicados puede tener
su reflejo a nivel local como consecuencia del modo en el que cada Ministerio trata de influir en el gobierno local, con sus preferencias respecto a los tipos de instrumentos, el grado de regulacin de la implementacin o la intervencin directa
o indirecta.
Ello hace que el gobierno local deba enfrentarse a problemas de coordinacin
e integracin para los que el propio gobierno central no tiene solucin.
Por otra parte, la complejidad administrativa que rodea la poltica de juventud
local se debe, en parte, a las distintas formas de financiacin de las organizaciones. En algunas de ellas el gobierno local no tiene voz y se encuadran en un marco sectorial, funcionalmente organizado. Ello refleja las tensiones existentes entre
la administracin integral, la administracin territorial y la funcional.
Conclusin: la limitacin de la Administracin local.
Es ms que probable que la poltica nacional influye en la poltica de juventud local con bastante intensidad. Esto ha asegurado que muchos municipios hayan
desarrollado una poltica de juventud especfica.
Asimismo, la poltica nacional influye en la agenda poltica del gobierno local
y, al mismo tiempo, frustra la gobernanza local.
Otro de los efectos (involuntarios) de la poltica nacional es que las estructuras
administrativas descentralizadas territorial y funcionalmente interfieren en el desarrollo de la gobernanza local.
A la vez que se dota al gobierno local de un papel determinante en el desarrollo de la poltica de juventud, la poltica nacional mina la capacidad del gobierno
local de lograr una gobernanza eficaz.
5.
Conclusin
El caso expuesto de la poltica de juventud holandesa deja claro que una gobernanza local eficaz es difcil de conseguir en un mbito marcado por la existencia
de mltiples actores en el que se dispersan las responsabilidades.
Ello hace necesario un enfoque integral de la poltica que permita la adaptabilidad.
El papel del gobierno local como gestor de redes contribuye al mantenimiento
de estructuras complejas de redes, pero limita la capacidad de adaptacin de los
distintos actores.
Estos resultados pueden explicarse, parcialmente, teniendo en cuenta el impacto del gobierno nacional. Se podra argumentar que el gobierno nacional est
frustrando la gobernanza local efectiva en la poltica de juventud, debido al uso
de instrumentos tradicionales por el gobierno nacional en las relaciones interad-
ministrativas. En este sentido, la divisin de tareas entre los distintos niveles de

Administracin estaba claramente fijada: el gobierno nacional estableca el marco
dentro del cual el gobierno local poda desarrollar sus propias polticas y gestionar
sus redes. Sin embargo, en este caso concreto, la conclusin de Hesse y Sharpe
(1991: 618) parece estar todava vigente: En los gobiernos ms centralizados se
observan dificultades para superar el tradicional modelo estmulo-respuesta en el
que se basan sus procesos interadministrativos. La gobernanza multinivel todava no se ha puesto en prctica.
Sera exagerado sugerir que en la poltica de juventud holandesa el gobierno
local no es ms que un agente que implementa la poltica nacional; su posicin
formal es demasiado independiente para eso. Sin embargo, no deja de ser cierto
que la discrecionalidad del gobierno local est muy limitada por el gobierno nacional, que establece demasiadas directrices relativas a la implementacin de la
poltica, valindose de una pluralidad de medidas que, adems, se coordinan de
forma inadecuada.
As, podramos decir que el gobierno nacional se est extralimitando en su papel de establecimiento de directrices o de un marco de actuacin y, en consecuencia, la gobernanza multinivel, con su clara divisin formal de responsabilidades, no se est materializando.
Las relaciones entre los dos niveles de gobierno pueden definirse, por tanto,
como altamente entremezcladas; las responsabilidades de cada uno de ellos no
estn claramente determinadas y existen fuertes dependencias mutuas. Esta
complejidad aumenta debido a las diferencias que, adems, existen en cada uno
de los mbitos de la poltica de juventud.
Gobernanza local y relaciones interadministrativas
La leccin sobre articulacin de relaciones interadministrativas que puede extraerse del caso holands es que nos movemos en un campo especialmente complicado.
La Administracin central debe ser consciente de la intrincada posicin del gobierno local en las estructuras de la gobernanza local. As, para lograr una gobernanza local efectiva se requiere un acercamiento desde una poltica integral y a
la carta, siendo necesaria una autonoma local suficiente para la determinacin
de sus polticas pblicas.
Sin embargo, no parece que la Administracin central sea plenamente consciente de la importancia de las relaciones interadministrativas como factor determinante para la autonoma en la definicin de las polticas pblicas y de que las
polticas software son mejores en este sentido que las tradicionales. O puede
que la causa del problema podamos encontrarla en el miedo a devolver competencias y recursos a los gobiernos locales? Existe desconfianza en la capacidad
del gobierno y los actores locales? Si ste es el caso, entonces deberemos conformarnos con unas relaciones interadministrativas altamente entremezcladas, sin
que se busque un enfoque integral de la poltica, lo que llevar a una posible prdida de eficacia.
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Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
El liderazgo en una funcin pblica descentralizada:
algunas lecciones del caso irlands
Peter C. Humphreys y Orla ODonnell*
Resumen
Con la intencin de contribuir a las anteriores iniciativas de descentralizacin para dispersar geogrficamente la funcin pblica irlandesa fuera de Dubln, en diciembre de 2003
se anunci un nuevo programa gubernamental que tendr como resultado que ms de la
mitad de los puestos de funcionarios, incluyendo a los directores de las oficinas y otros altos cargos, pasarn a situarse fuera de la capital. Esta iniciativa, nica en el contexto europeo,
supondr oportunidades y retos de liderazgo para la eficaz gestin de la Administracin irlandesa.
En consecuencia, este artculo tratar de identificar cules son esas oportunidades y retos, desde la perspectiva de la direccin de la funcin pblica. Para ello, y junto con un detallado anlisis de la literatura en la materia, examinaremos los datos disponibles sobre experiencias previas en el mbito nacional e internacional, as como las aportaciones de veteranos gestores y
otros actores implicados.
As, defenderemos que el liderazgo eficaz escasea en unos servicios pblicos y una funcin pblica geogrficamente complejos y descentralizados.

El enfoque de la descentralizacin en Irlanda que se propone no tiene precedentes ni en el nivel nacional ni en el internacional y refleja prioridades polticas, y no tanto de gestin o modernizacin. Aun as, supone una oportunidad para reevaluar y modificar una serie de reas de
gobernanza, lo que puede tener efectos positivos desde el punto de vista de la modernizacin
de los servicios pblicos. La creacin, desarrollo y mantenimiento de capacidades de liderazgo
en el nivel directivo es normalmente un reto para la funcin pblica y requiere enfoques diferentes de los del sector privado. Estos retos son an mayores en una estructura organizativa
dispersa. En consecuencia, es necesaria una actuacin que suponga un apoyo constructivo, informado y positivo en una serie de mbitos, entre los que incluimos:
* Peter C. Humphreys y Orla ODonnell trabajan en la Divisin de Investigacin del Instituto de Administracin Pblica, Dubln, Irlanda.
Las opiniones expresadas en este artculo son slo las de sus autores y no reflejan necesariamente las de ninguna otra persona o institucin. Este artculo se basa en la investigacin desarrollada en el Instituto de Administracin Pblica para el Comit para la Investigacin de la Gestin Pblica (Humphreys y ODonnell, 2005). Traduccin del artculo
publicado en ingls con el ttulo Leadership in a decentralized public service: some lessons from Ireland.

La atencin al desarrollo de iniciativas extensibles a todos los servicios que minimicen los
efectos negativos y abran nuevas oportunidades a la transmisin del conocimiento dentro y
entre todos los organismos pblicos que se vean afectados por el programa de descentralizacin. Junto a ello, podemos incluir la necesidad de fijar ms claramente y entender mejor
las redes tanto formales como informales que existen dentro de los servicios, y modificarlas
cuando sea necesario. El recurso a las nuevas Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones (TIC) o a los viajes slo ofrece soluciones parciales.
La implementacin de un programa de gestin del cambio coherente y extensible a todos
los servicios, que reconozca y potencie el liderazgo en todos los servicios pblicos. Tambin
podra ser el momento para volver a plantear o reiterar aquellos valores centrales del servicio
pblico que puedan ayudar a mantener la coherencia en la funcin pblica del futuro, geogrficamente ms compleja y ms joven.
Descentralizacin
El concepto de descentralizacin puede identificarse ntegramente con las reformas del sector pblico de las ltimas dcadas inspiradas en la Nueva Gestin
Pblica (NGP) (Pollitt y Bouckaert, 2004). Sin embargo, el trmino descentralizacin tiene significados diferentes en el contexto poltico y cientfico.
La OCDE define en sentido amplio la descentralizacin como la transferencia de funciones pblicas desde los escalones jerrquicos superiores a los inferiores del gobierno, acercndolas a los ciudadanos. Puede ser administrativa (transferencia de funciones pblicas y funcionarios a la Administracin local), fiscal
(transferencia de recursos y de capacidad para establecer nuevos ingresos pblicos), poltica (traspaso de competencias decisorias) o una mezcla de todas ellas
(2005: 1).
Este fenmeno, que se percibe normalmente en trminos jerrquicos, suponiendo una transferencia de las funciones decisorias de arriba hacia abajo o verticalmente, puede ser interno (p. ej., entre los distintos departamentos gubernamentales) o externo (p. ej., de la Administracin central a la local). La
descentralizacin funcional puede ser tambin horizontal o diagonal, por ejemplo mediante la agencificacin o la transferencia de competencias desde los
departamentos ministeriales a agencias autnomas1.
La descentralizacin puede desarrollarse tambin de forma geogrfica o espacial, implicando el traslado de todas o algunas de las funciones administrativas de
las agencias y/o de las oficinas centrales o de otras funciones de los departamentos desde la capital poltica/centro a localidades perifricas.
Teniendo en cuenta la experiencia irlandesa en la materia, as como sus planes
de futuro, este artculo se centrar fundamentalmente en esta ltima forma de
descentralizacin.
1
Los resultados en Irlanda indican que la descentralizacin de funciones decisorias puede ser
desigual. McGauran y otros (2005) estiman que de las ms de 600 agencias comerciales y
no comerciales que actualmente operan en Irlanda, casi un 60% lleva operando con su estructura actual desde 1990. Difcilmente, este fenmeno puede ser considerado como una
descentralizacin horizontal significativa. En realidad, aunque esos organismos tengan una
cierta autonoma para el desarrollo de sus polticas, su autonoma financiera y en la gestin
de recursos humanos es bastante menor.
Humphreys y ODonnell El liderazgo en una funcin pblica descentralizada 73
Centralizacin
Si empleamos el concepto de descentralizacin de la OCDE (2005), podramos
considerar que Irlanda no es precisamente un campo excesivamente frtil para tal
estudio. Tal y como seala Callanan, la centralizacin es un concepto con fuerte
arraigo en la cultura administrativa irlandesa (2003: 477). A diferencia de otros
Estados de la Unin Europea, la Administracin local irlandesa tan slo tiene
competencias limitadas en materia de prestaciones sociales (vivienda) y sus principales servicios se desarrollan en reas como la planificacin local, el control del
desarrollo, el mantenimiento de las carreteras comarcales y sistemas de alcantarillado, recogida de residuos, as como la dotacin de parques, bibliotecas y otras
instalaciones para la comunidad (Batley y Stoker, 1991). En consecuencia, en Irlanda, la sanidad, la asistencia social y la educacin son funciones de carcter
esencialmente estatal (Adshead y Millar, 2003). De hecho, la reciente reforma del
sistema sanitario ha potenciado an ms el papel del gobierno central, mediante
la disolucin de los Consejos sanitarios regionales2.
A pesar de ello, el objetivo principal de nuestro ensayo es un mejor entendimiento de las iniciativas irlandesas hacia la descentralizacin geogrfica y, en particular, poder extraer conclusiones sobre el liderazgo que puedan ser extensivamente aplicables a toda la funcin pblica en todos los servicios pblicos.
Los cambios radicales que se han puesto en marcha en este sentido son de
una magnitud tal que no slo desafiarn nuestra concepcin de la descentralizacin geogrfica, sino que llevarn a una profunda modificacin del sistema irlands de Administracin Pblica.
Descentralizacin y modernizacin de los servicios

pblicos en Irlanda
Desde 1994, la Administracin irlandesa se halla imbuida en un programa a largo
plazo de modernizacin de los servicios pblicos (Iniciativa de Gestin Estratgica: IGE), muy en lnea con los planteamientos de la NGP. En este sentido, puede
sealarse que la aproximacin de la Administracin irlandesa al proceso de modernizacin no resulta destacable. Como establece Pollitt, el caso de Irlanda no
es especialmente interesante, en el sentido de que sus principales reformas se insertan plenamente en las tendencias internacionales en este mbito (2005: 2).
Sin embargo, s podemos encontrar algunos aspectos diferenciadores, principalmente en relacin a la implementacin de esas medidas. Por ejemplo, hasta ahora, el proceso de modernizacin ha sido desarrollado por los propios directivos
pblicos, en lugar de por el gobierno o por el Parlamento, y se ha llevado a cabo
en el marco de acuerdos de colaboracin entre el gobierno y las organizaciones
sociales. Algunos estudios independientes indican que, aunque los progresos son
lentos, se han logrado avances significativos en el rea de la calidad en la prestacin de servicios (Boyle y Humphreys, 2001; P. A. Consulting, 2002).
2
A pesar de ello, debe tenerse en cuenta que aproximadamente un 68% del personal de la
Administracin local y un 61% del personal sanitario ya han sido trasladados fuera de
Dubln.
Los esfuerzos irlandeses para la consecucin de una descentralizacin geogrfica preceden a la IGE y, hasta la fecha, no se insertan expresamente en el programa de modernizacin per se. Sin embargo, el Ministro de Hacienda anunci en
diciembre de 2003, en base a una poltica previamente consensuada y gradual
(con un cierto punto premonitorio), el compromiso del gobierno de descentralizar voluntariamente ms de 10.300 puestos de los departamentos, oficinas y
agencias del servicio pblico a ms de 50 municipios de 25 condados a lo largo
del pas. Ms de 3.000 de estos puestos se encuentran en agencias estatales (Presupuesto 2004: A.7). Asimismo, el gobierno decidi que, salvo excepciones, todas las nuevas agencias y organismos que se creasen deberan situarse en reas
compatibles con este nuevo programa3.
La experiencia en Irlanda hasta la fecha no ha supuesto la descentralizacin de
funciones decisorias o fiscales desde el gobierno central al local; sin embargo, la
descentralizacin espacial de trabajadores y funciones con base en Dubln a localizaciones perifricas ha sido una de las caractersticas de la reorganizacin administrativa irlandesa al menos desde los aos sesenta (Humphreys, 1983). Revisando
nuestra experiencia previa, Joyce y otros (1988) sealan que la descentralizacin
geogrfica de funciones pblicas (y de funcionarios) del centro a los municipios,
en Irlanda, ha tenido dos variantes principales (no mutuamente excluyentes):
Dispersin: tiene lugar cuando determinadas partes de una organizacin
centralizada se trasladan de la capital a una o ms localidades perifricas.
No existe transferencia de competencias y la naturaleza del trabajo a realizar se determina centralmente.
Desconcentracin (o regionalizacin): tiene lugar cuando una organizacin
delega facultades decisorias a sus gestores en niveles subestatales; por
ejemplo, cuando un director regional tiene autonoma para la determinacin de los servicios que prestar en su mbito de actuacin, aunque sujeto
a determinadas directrices polticas y presupuestarias.
Asimismo, Joyce (Joyce y otros, 1998) establece que ninguna de estas variantes incorpora un grado significativo de descentralizacin (devolution)4.
3
Mientras que el resultado de este nuevo programa debera ser una funcin pblica irlandesa
modificada cualitativa y cuantitativamente, el objetivo de la poltica contina basndose en
trminos de desarrollo social y econmico ms que en la modernizacin de los servicios pblicos. Por supuesto, esto no significa que no vaya a tener importantes implicaciones en la
IGE. Desde una perspectiva regional, existe una constante preocupacin, tanto a nivel poltico como popular, sobre el desequilibrio en el desarrollo econmico de las distintas regiones
de Irlanda, que lleva a la congestin y otros problemas relacionados en el rea metropolitana
de Dubln y a un menor desarrollo econmico y del empleo en las zonas alejadas de las grandes urbes. En este contexto, no es sorprendente que la distribucin espacial de los puestos
de trabajo pblicos se siga controlando (Presupuesto 2004: A.8). Mientras que el grado de
detalle de los lugares elegidos para la descentralizacin de los servicios pblicos bajo el programa actual y la IGE es limitado y ha sido objeto de crticas (McDonald, 2005, y Walsh,
2004), el objetivo bsico de esta poltica permanece inmutable.
La descentralizacin (devolution) implica la transferencia de competencias del centro a la Administracin local. Se transfieren recursos, autonoma y responsabilidad a los organismos locales, generalmente sometidos a algn tipo de control democrtico (p. ej., los gobiernos locales).
En sentido amplio, podemos hablar de dos fases previas de descentralizacin

en Irlanda: a) dispersin durante el perodo de 1967 a 1987; b) seguida por un
perodo complejo de dispersin, desconcentracin y regionalizacin (1988-2003).
Durante este ltimo perodo, el Ministerio de Asuntos Sociales y Familiares y la
Agencia Tributaria desarrollaron una estrategia concertada de regionalizacin
que, mediante el uso de las nuevas TIC, permiti reformas internas (reestructuraciones organizativas) para mejorar la calidad de la prestacin de servicios
(Humphreys y otros, 1999a).
Por tanto, incluso antes de que se implementase este nuevo programa de
descentralizacin, ya venan desarrollndose algunas iniciativas a nivel nacional
que, junto con la adopcin por algunos departamentos/oficinas de determinadas
estrategias regionales, dieron como resultado un mosaico espacial complejo de
sedes de los servicios pblicos.
A estas unidades funcionales dispersas debemos aadir oficinas en las regiones o en los condados respaldadas por redes de oficinas sectoriales, de distrito o
locales (Humphreys y ODonnell, 2005). Sin embargo, no hay duda de que, aunque el actual programa de descentralizacin toma como punto de partida estas
iniciativas previas, supondr retos de gestin y funcionamiento sin precedentes
para el servicio pblico. Asimismo, ser importante aprender de experiencias pasadas sobre el liderazgo en una funcin pblica geogrficamente compleja para
perfilar los futuros intentos.
Desde el principio, el Grupo de alto nivel para la Implementacin de la Descentralizacin (GID) fue consciente de que un enfoque radical no sera ni posible ni deseable. En consecuencia, en noviembre de 2004, el GID recomend
que 11 departamentos/organismos se trasladasen a 14 localidades. Estos pioneros en el traslado suponan un total de 2.130 trabajadores e incluan las sedes centrales de:
Ministerio de Arte, Deporte y Turismo (Killarney, Condado de Ferry): a 300
kilmetros del Oireachtas (Parlamento) en Dubln.
Ministerio de Defensa (Newbridge, Condado de Kildare): a 42 kilmetros de
Dubln.
Oficina de Obras Pblicas (Trim, Condado de Meath): a 43 kilmetros de
Dubln.
Servicio de Instituciones Penitenciarias (Longford Town, Condado de Longford): a 123 kilmetros de Dubln.
Ministerio de Asuntos Sociales y Familiares (Drogheda, Condado de Louth):
a 49 kilmetros de Dubln.
Asimismo, se identificaron otros 1.362 potenciales traslados, implicando a cinco departamentos y seis localidades, junto con siete agencias estatales con un total de 723 empleados. En comparacin con otros Estados, puede que estas distancias no parezcan demasiado, pero deben interpretarse en el contexto de unas
infraestructuras de carreteras, trenes y vuelos internos que, aunque mejoradas, limitan la conectividad entre los distintos puntos del pas.
Propuestas sin precedente

Estas propuestas no slo suponen que la mayora de la funcin pblica, y de los
servicios pblicos en general, tendrn su base fuera de Dubln, sino tambin que
no menos de ocho sedes ministeriales se establecern fuera de la capital, mientras
que el gobierno y algunos departamentos y organizaciones continuarn operando
desde el centro5. En consecuencia, ser necesario un nuevo enfoque de la gobernanza de los servicios, as como el desarrollo de nuevos modelos de liderazgo.
Esta iniciativa poltica radical, a corto plazo, ya ha producido un profundo
shock en el, casi siempre, tranquilo sistema administrativo, pero a largo plazo tiene el potencial de poder llegar a suponer oportunidades impensables para una
profunda reforma y para la mejora del modo en el que acta el servicio pblico irlands (Association of Higher Civil and Public Servants, 2004; ORiordan,
2004a/b, y Walsh, 2004). No obstante, no debemos infravalorar los mltiples retos que supondr.
Otros muchos pases tambin han desarrollado iniciativas descentralizadoras
en las ltimas dcadas. En este sentido, Joyce y otros (1988) analizaron las experiencias de Holanda y Reino Unido hasta finales de los ochenta. En ambos pases,
la descentralizacin de los empleados pblicos fuera de la capital se us como
parte de una estrategia de desarrollo regional para aliviar el desempleo de larga
duracin en las zonas industriales en crisis. Esas Administraciones, por ejemplo en
Holanda, que fueron descentralizadas geogrficamente, en la actualidad estn
volviendo a transferir las funciones a la capital. Ms recientemente, el estudio de
Lyons (2004) present ejemplos sobre experiencias en la materia en pases de Europa, Asia y Amrica del Norte. Aunque las experiencias en este sentido son limitadas, la descentralizacin geogrfica se considera como una oportunidad para
asegurar la mejora de la eficacia tras la reingeniera de procesos, las nuevas formas de organizacin del trabajo y la mejora de la prestacin de servicios. Hay
tambin un cierto reconocimiento explcito de la necesidad de tratar la percepcin de lejana y de que la elaboracin de las polticas se hace slo desde la capital (como es el caso de Japn, Escocia y Francia). Alemania est descentralizada a
nivel regional (Lnder), para promover el desarrollo econmico dentro de cada regin, y, a su vez, ha trasladado la capital administrativa de Bonn a Berln. En este
sentido, tanto Japn como Corea, siguiendo ejemplos previos como el caso de
Australia y de Brasil, planean trasladar su capital poltica y administrativa fuera de
Tokio y Sel, respectivamente. Con ello, no estamos proponiendo trasladar al gobierno irlands fuera de Dubln.
Centrndonos en el caso del Reino Unido, es importante notar que, como en
el supuesto de Irlanda, las propuestas actuales de dispersin de los empleados
pblicos se basan en experiencias pasadas. En particular, el estudio de Hardman
(1973) llev al traslado de determinadas unidades fuera de Londres, a localidades
predeterminadas, en inters de la poltica regional. Estas iniciativas, como apunta
5
Los departamentos/oficinas que se han visto menos afectados por la descentralizacin en la

mayor parte de sus funciones y competencias principales son: Industria, Comercio y Empleo;
Hacienda; Asuntos Exteriores; Sanidad e Infancia; Justicia, Igualdad y Reformas Legales;
Transporte, junto con la Fiscala General y la Intervencin General.
el estudio de Lyons, ayudaron a perfilar el concepto de deslocalizacin, como

un juego de ajedrez con la maquinaria gubernamental (2004: 5). A diferencia
de estas experiencias previas, Lyons (2004) propone que el programa actual se
centre en la bsqueda de beneficios y en el desarrollo regional. Por lo que se refiere en concreto al liderazgo de la funcin pblica, Lyons seala que Londres,
como capital, debe mantener los Ministros centrales y establecer el marco estratgico de la poltica gubernamental; cualquier otro aspecto puede ser modificado. Como apoyo a su trabajo, Lyons (2004) se vali de estudios realizados a partir de los resultados de una fase de consulta a los distintos actores implicados, as
como de estudios hechos por encargo como el de King Sturge (2003) y el de Experian Business Strategies (2004).
Aunque esta propuesta tambin ser de aplicacin a los funcionarios britnicos localizados en Escocia, el gobierno escocs tiene su propio programa de deslocalizacin que afecta a sus departamentos gubernamentales y agencias, a los
departamentos no ministeriales y a las fundaciones pblicas (Public Service Reform Group, 2005). Los principales objetivos de esta poltica son: a) asegurar que
el gobierno escocs es ms eficiente y descentralizado; b) la prestacin eficiente
de servicios; y c) la asistencia a reas con necesidades sociales y econmicas especficas. Esta poltica abarca a todos los organismos escoceses y no slo a aquellos
con sede en la capital, Edimburgo. Cada vez que el ejecutivo crea una unidad,
agencia u organismo pblico nuevo, o cuando uno ya existente se fusiona con
otro o se reorganiza de algn modo, se lleva a cabo una revisin de su localizacin, existiendo siempre una presuncin en contra de establecerla en Edimburgo.
Asimismo, cuando se pierde el uso de un bien inmueble, por ejemplo por la terminacin de un contrato de arrendamiento, se produce una revisin de la localizacin de ese organismo, barajndose diversas opciones que pueden incluir a
Edimburgo.
La poltica de deslocalizacin del ejecutivo escocs afecta a 30.000 puestos,
de los cuales dos tercios estn actualmente situados en Edimburgo. En los ltimos tres aos se han revisado 32 organismos (con 4.445 puestos), lo que ha supuesto un traslado hasta la fecha de 1.424 puestos. Hasta ahora, las deslocalizaciones se han producido en Aberdeen, Dundee, Falkirk, Inverness y algunas
localidades de las Highlands y de las islas.
Aunque pueden extraerse algunas conclusiones tiles del anlisis de las experiencias a nivel internacional, es difcil encontrar, en otras Administraciones Pblicas de la OCDE, un programa que pueda identificarse plenamente con el programa de descentralizacin irlands6. Esta falta de precedente comparable se debe a
la magnitud del programa, su mbito de aplicacin, el momento de realizacin y,
sobre todo, a la inclusin de propuestas para deslocalizar organizaciones enteras
6
Por ejemplo, un elemento esencial de la iniciativa britnica es la mejora econmica, medida

por la Revisin de Eficacia de Gershon (2004), que requiere que los organismos pblicos alcancen el 2,5% anual de sus objetivos de eficacia. En consecuencia, el potencial ahorro que
suponen la deslocalizacin de sus sedes y las diferencias salariales en las localidades perifricas hace que sea una frmula muy solicitada por las organizaciones. No existe tal objetivo en
Irlanda. La eleccin en Reino Unido de la localidad de traslado est muy influenciada por las
oportunidades que ofrecen los distintos lugares y debe justificarse en trminos econmicos.
en localidades lejos de la capital y el centro de la vida poltica. Por ejemplo, en el

caso britnico, se excluye expresamente el traslado de las oficinas centrales de los
departamentos ministeriales. El anlisis realizado tanto en el informe de Lyons
(2004) como en el de Experian (2004) sugiere que la magnitud y la naturaleza de
las propuestas que se estn considerando en Irlanda presentan importantes oportunidades, pero tambin suponen enormes retos, para el liderazgo del servicio
pblico.
Pasamos a analizar estos temas ms en detalle, mediante la revisin de la literatura en la materia tanto del sector pblico como del privado.
Liderazgo eficaz
El liderazgo eficaz no es slo una caracterstica esencial del buen gobierno, sino
que es una cualidad que escasea en los servicios pblicos geogrficamente complejos y descentralizados. Las definiciones del buen gobierno lo dejan claro. Por
ejemplo, la Australian National Audit Office seala que, en sentido amplio, el
gobierno de las organizaciones se refiere a los procesos en virtud de los cuales las
organizaciones son dirigidas, controladas y responsabilizadas. Implica la autoridad, la responsabilidad, la gestin, el liderazgo, la direccin y el control que se
ejercen en una organizacin (1999: 1). En este sentido, el trabajo de Stoker
(1998) resulta especialmente apropiado por su nfasis en el papel del resto de actores implicados y en el significado de las redes y relaciones eficaces para la consecucin del buen gobierno. Estas referencias al liderazgo, la eficacia, la participacin, la coherencia, la realizacin de programas y el eficaz compromiso de
otros actores adquieren una especial relevancia en el contexto del programa de
descentralizacin, dado que el Parlamento y una serie de departamentos ministeriales continan teniendo su sede en Dubln, mientras otros se descentralizan
geogrficamente, con los retos que ello implica (OCDE, 1995).
Resulta comprensible que, desde el anuncio de este nuevo programa de descentralizacin a finales de 2003, la actividad de implementacin, tanto centralmente como por aquellas organizaciones ms directamente implicadas, se haya
centrado fundamentalmente en temas logsticos y organizativos, como la gestin
del patrimonio, las infraestructuras de comunicaciones, la gestin de recursos humanos y las relaciones profesionales7. Sin embargo, y en previsin, debern tratarse determinados retos y oportunidades del programa de descentralizacin, de menor importancia pero muy significativos desde el punto de vista de la gobernanza,
si se quiere consolidar el proceso de modernizacin de los servicios pblicos.
En este sentido, existe una extensa literatura sobre el liderazgo eficaz de la
que, aunque orientada al sector privado, se pueden extraer algunas conclusiones.
Por ejemplo, Kelly (2004) identifica tres componentes esenciales: a) un nfasis claro e inequvoco en indicadores de funcionamiento; b) en un diseo organizativo y
unos valores que hagan que los trabajadores se comprometan con la organizacin, y c) unos objetivos y una direccin claros. Sin embargo, en esta consideracin del papel fundamental de un liderazgo eficaz es importante no enfatizar ex7
En este sentido, pueden consultarse los cuatro primeros informes del Grupo para la Implementacin de la Descentralizacin referidos en la bibliografa.
cesivamente en la idea del gran lder. Al respecto, debemos recordar que Tosi y
otros (2004) sealan que el estilo de liderazgo carismtico est ms relacionado
con las retribuciones de los ejecutivos que con el funcionamiento de la empresa.
Asimismo, Storey y Mangham (2004), desencantados con el enfoque carismtico
del liderazgo, sugieren el fomento de un liderazgo colectivo o compartido.
Basndonos una vez ms en experiencias del sector privado, Storey y Mangham (2004) subrayan que el liderazgo eficaz opera en una constelacin de
factores entrelazados como seran el contexto profesional y organizativo, las necesidades, los requisitos de comportamiento, los mtodos de desarrollo, las prioridades de los actores implicados, el contexto ideolgico y los resultados. As, sealan que un estilo colectivo o compartido encajara mejor con aquellas culturas y
estructuras organizativas que fomentan el trabajo en equipo, la distribucin de
responsabilidades, la creacin de redes, y que valoran a los trabajadores cualificados. Un estilo de liderazgo colectivo parece ser el ms apropiado en contextos
complejos y flexibles como en los que empiezan a operar y seguirn operando
muchos de los organismos pblicos irlandeses.
Este aspecto adquiere especial relevancia si nos centramos en la perspectiva
del liderazgo en el sector pblico. Tal y como seala Pollitt, muchos pases han
tratado de modificar la forma en la que se produce la direccin de las organizaciones y los programas pblicos y, en este sentido, los lmites entre el sector pblico, el comercial y el del voluntariado se han hecho ms complejos y ambiguos
(2003: ix). De hecho, muchos autores han cuestionado la conveniencia de transferir la cultura y/o las prcticas del liderazgo eficaz del sector privado al pblico,
sin proceder a un anlisis crtico previo. Por ejemplo, en Alimo-Metcalfe y otros
(2002) se critica la adopcin de estilos de liderazgo inapropiados (como el del
gran lder) de la doctrina orientada al sector privado. Comparando y contrastando las experiencias de Estados Unidos y Reino Unido, subrayan que el liderazgo consiste fundamentalmente en involucrar a otros en la consecucin de un objetivo comn y que, como tal, se relaciona con el estilo de liderazgo compartido
de otro modo uno podra preguntarse cmo podrn enfrentarse los retos que
la moderna prestacin de servicios pblicos plantea (2004: 179). El liderazgo
en el servicio pblico tambin implica la gestin eficaz del mbito poltico. Por
ejemplo, para completar el Marco de Evaluacin Comn, especficamente creado
para fomentar la gestin de calidad en los organismos pblicos (Staes y Thijs,
2005), resulta necesario recoger, analizar y evaluar datos relativos a lo que la direccin de la organizacin est haciendo para:
Orientar a la organizacin: desarrollar y comunicar sus objetivos, su misin
y sus valores.
Desarrollar e implementar un sistema de gestin de la organizacin.
Motivar y asistir a los empleados de la organizacin, actuando como un
modelo a seguir.
Gestionar las relaciones con los polticos y otros actores implicados.
En el contexto del programa de modernizacin de los servicios pblicos irlandeses se ha reconocido el papel esencial de un liderazgo eficaz (Boyle y Hum-
phreys, 2001); no obstante, resulta necesario analizar hasta qu punto esas cualidades del liderazgo podran verse afectadas por la dispersin geogrfica de las
organizaciones pblicas.
La opinin de los lderes del sector pblico irlands

Teniendo en cuenta el actual programa de descentralizacin en Irlanda, se examinaron las distintas oportunidades y retos que ello supone para el liderazgo en el
sector pblico mediante una serie de entrevistas en profundidad con una serie de
actores clave, como directivos de los Ministerios de Hacienda y de Transporte, encargados de la implementacin de la IGE y de otros grupos de trabajo y redes, as
como con otros directivos y miembros de los sindicatos. Tambin se analiz el papel del liderazgo en la prestacin de servicios y/o en el desarrollo de iniciativas polticas que afecten a ms de una organizacin (por ejemplo, en reas transversales), as como las implicaciones del programa de descentralizacin en la efectiva
actuacin del equipo de alta gestin o del Comit Consultivo de Gestin. Los organismos elegidos incluan tanto aquellos que ya se haban visto involucrados en
la deslocalizacin y/o descentralizacin, como aquellos a los que el programa actual haba incluido por primera vez, de modo significativo. Las entrevistas se realizaron en el primer semestre de 2005 e incluyeron a todos los representantes de
los sindicatos y de los departamentos/oficinas directamente afectados por la actual propuesta de descentralizacin, lo que supuso la representacin de casi todos los trabajadores afectados.
Resumiendo las opiniones expresadas, se identificaron una serie de retos y
oportunidades, que sera importante tratar y analizar para que se produzca una
eficaz implementacin del programa actual:
Mejorar el liderazgo: Reiteradamente se seal que los acuerdos alcanzados para el desarrollo del liderazgo de la funcin pblica no eran los adecuados. A pesar de los avances logrados hasta la fecha para facilitar la eficacia del trabajo interdepartamental como parte de la IGE, la mentalidad de
bunker, individualista y a la defensiva, tal y como lo expresaron los entrevistados, es todava muy evidente en la funcin pblica irlandesa. La naturaleza radical del programa de descentralizacin puede ayudar a acabar con
ese modelo de una vez por todas.
La necesidad de mantener una perspectiva internacional: Como consecuencia de su pertenencia a diversas organizaciones internacionales, se ha creado un fuerte sentimiento en la funcin pblica de que Irlanda puede dar
ms de s, actuar por encima de su peso especfico, a nivel internacional
(Humphreys, 1997). En un nivel prctico, se considera que sern necesarios
esfuerzos concretos para asegurar que esa presencia internacional de Irlanda no se pondr en riesgo debido a las complicaciones que puede conllevar
el alejar a los directivos pblicos a localidades remotas sin acceso a aeropuertos internacionales.
Localismo: Existe tambin una fuerte creencia, basada en experiencias previas de dispersin, de que ser esencial ayudar a los funcionarios a luchar
contra el desarrollo de enfoques excesivamente pueblerinos o provincianos.

As, se expuso la preocupacin por el posible desarrollo de visiones localistas y estrechas de miras, a costa de la concepcin nacional o internacional
del servicio.
Los contactos personales: Casi la totalidad de los entrevistados mantenan
que los contactos personales entre los directivos haban supuesto una importante contribucin al xito del programa de modernizacin de los servicios pblicos, por lo que consideraban que esas interacciones deben poder
mantenerse en el nuevo contexto descentralizado.
Redes: Asimismo, existe el sentimiento que ese modo de trabajar comunicativo e informal en el que se basan las relaciones formales se vea facilitado
por la proximidad geogrfica de los directivos en el centro de Dubln. La
existencia de redes activas de contactos y las reuniones cara a cara son un
patrn de trabajo habitual para los funcionarios, que supone un valor aadido no slo para el desarrollo de polticas y para la solucin de problemas,
sino tambin en el diseo de polticas y en la prevencin de problemas. As,
los entrevistados consideran que estas redes formales e informales son el
pegamento que mantiene unida a la funcin pblica estatal8. Dado el grado de descentralizacin geogrfica que se prev, los entrevistados consideraban esencial el desarrollo de soluciones innovadoras que permitan que
estas redes puedan seguir funcionando.
Gestin del conocimiento especializado y corporativo: La mayora de organizaciones creen que el proceso de descentralizacin implicar un importante traslado de empleados por todo el servicio pblico, lo que puede llevar a una prdida de memoria corporativa, por ejemplo, en trminos de
know-how sobre el funcionamiento del servicio pblico. Este traslado del
personal no slo afectar a las organizaciones descentralizadas, ya que los
empleados enviados a las nuevas localidades provendrn no slo de los servicios pblicos con sede en Dubln, sino tambin de otras localidades. Puede resultar difcil reemplazar el conocimiento experto en tanto que los empleados pueden cambiar de puesto o encontrarse con que el rea en la que
han desarrollado su conocimiento experto ha sido trasladada (OCDE,
2003). Por ello resultar esencial desarrollar estrategias en las propias organizaciones, y en todo el servicio pblico, que minimicen los riesgos de estas
prdidas y que utilicen el programa de descentralizacin como una oportunidad para dar respuesta a algunos de los problemas centrales de la organizacin.
Responsabilidad de los lderes: La comunicacin y la interaccin regular con
el mbito poltico es uno de los aspectos clave del papel del lder. El contacto eficaz entre el Ministro y el departamento es un aspecto esencial del
buen gobierno. De hecho, tras la publicacin del informe de Travers (2005),
todos los directivos pblicos entrevistados para este estudio volvieron a
subrayar el papel crucial de los Secretarios Generales como interventores de
Ejemplos de estas redes pueden ser: las secretarias de altos cargos, los encargados de la formacin en los departamentos, los encargados del personal, los encargados de las oficinas de
atencin al ciudadano, las directivas pblicas y los gestores del cambio.
sus departamentos. En consecuencia, debern desarrollarse mecanismos

que permitan el fortalecimiento de estas relaciones de exigencia de responsabilidad, como parte de las reformas llevadas a cabo por la descentralizacin.
mbito poltico: Asimismo, se expres la preocupacin por el impacto que
la descentralizacin puede tener en la comunicacin entre los Secretarios
Generales y los Ministros, teniendo en cuenta que los Consejos de Ministros
suelen celebrarse a mediados de semana en Dubln. En consecuencia, se ha
anticipado que, en algunos departamentos, la mayora del equipo directivo
y algunos empleados encargados de la planificacin de polticas tendrn
que quedarse en Dubln de martes a jueves. Ello exigir la puesta en marcha
de medidas que impidan el impacto negativo en los aspectos organizativo y
administrativo, que podran llevar a una sensacin de desarraigo de algunos
directivos.
Carrera administrativa: Los entrevistados consideraban que, dada la correlacin entre la implicacin en el desarrollo de polticas y la exposicin al mbito poltico y el desarrollo de la carrera administrativa para los niveles directivos, deberan tomarse medidas, extensibles a todo el servicio pblico, que
asegurasen que la descentralizacin no ir en detrimento de este colectivo,
a travs de la creacin de una funcin pblica en dos niveles. Uno de los niveles podra estar enfocado hacia el trabajo en Dubln con la posibilidad de
desarrollar trabajos de alto nivel, mientras que el otro nivel podra desarrollarse lejos de Dubln y centrarse en el trabajo organizativo.
Trabajo interdepartamental: Para el desarrollo del programa de modernizacin han sido creados una serie de grupos de trabajo de alto nivel de carcter interdepartamental. Esta situacin se repite, en el desarrollo de las polticas, cuando se tratan temas transversales y se busca una mejora de la
coordinacin (Boyle, 1999). Estos comits interdepartamentales permiten a
los trabajadores de distintos departamentos reunirse y tratar los temas desde una perspectiva integral. Asimismo, se considera que estos comits permiten la creacin de redes de contacto informales entre el personal de distintos departamentos. Dado que la mayor parte del personal de las reas de
desarrollo de polticas ser nuevo, tras la descentralizacin, los entrevistados consideraron esencial que se aproveche esta oportunidad para garantizar que las nuevas estructuras permitirn un contacto interdepartamental
regular.
Conocimiento experto: En este sentido, se considera que los directivos son
los lderes en cada una de las reas de desarrollo de polticas especficas. La
memoria corporativa en los departamentos de desarrollo de polticas o de
prestacin de servicios tiene un valor incalculable a la hora de implementar
nuevos procedimientos o polticas. Asimismo, los directivos tienen una memoria organizativa y un conocimiento tcito de gran valor para la eficaz implementacin de polticas y servicios. Los entrevistados anticiparon que,
tanto en los departamentos como en las agencias que iban a ser descentralizados, una mayor proporcin del personal especializado que del personal
en los servicios generales optara por quedarse en Dubln.
Uso eficaz de las TIC: La mayora de nuestros entrevistados considera que

las TIC son un instrumento muy til para el trabajo en red y la comunicacin, pero en ningn caso pueden sustituir a la comunicacin personal,
captar el ambiente en una reunin o asegurar la participacin de todos los
asistentes en esa reunin. Aunque no es la panacea, tampoco puede desconocerse su potencial para la mejora del corporativismo virtual. En definitiva,
la mayora de entrevistados consideran que tendrn que aumentar su ritmo
de viajes para seguir ejerciendo su liderazgo de un modo eficaz.
Compromiso del resto de actores implicados: Por ltimo, una serie de organismos descentralizados expres la necesidad de contar con apoyo central
para poder seguir manteniendo el compromiso de los actores implicados en
el desarrollo de sus polticas, ya que mientras ellos se trasladarn fuera de
Dubln, muchas otras organizaciones (incluyendo grupos representativos)
seguirn en la capital. De nuevo, la IGE ha supuesto una considerable mejora del proceso de consulta entre los organismos pblicos y sus clientes
(Humphreys, 2002). En este sentido, la mayora de los entrevistados considera que ese proceso de consulta y la mayor implicacin no deben verse
mermados por el proceso de descentralizacin.
Sobre todo, existe la creencia, dentro de los departamentos, de que la exitosa
implementacin del programa de descentralizacin depender de factores tanto
internos como externos, como el perodo transitorio para la instalacin de las
nueves sedes, el establecimiento de los empleados (tanto nuevos como viejos) en
la nueva localidad, el compromiso y liderazgo de los directivos (que dirigirn las
oficinas descentralizadas), el desarrollo de la carrera administrativa y la magnitud
e interaccin de las redes y los instrumentos de comunicacin, as como el mantenimiento de un corporativismo positivo. En general, los entrevistados indicaron
que la descentralizacin va a afectar a todo el mundo y a todos los niveles de las
organizaciones deslocalizadas. En el nivel directivo existe la creencia de que, en
los prximos diez aos, se producir el relevo generacional natural cuando la mayora de sus miembros se jubilen9. La descentralizacin podra acelerar este proceso y producir un cambio demogrfico en la organizacin.
Oportunidades y desafos para el liderazgo

La literatura internacional ms reciente y las mejores prcticas en la materia subrayan que el liderazgo eficaz es la piedra angular para la consecucin de la excelencia de la organizacin. En este sentido, debemos analizar hasta qu punto el
liderazgo puede verse afectado por la dispersin geogrfica, as como identificar
y analizar los retos y oportunidades que presenta.
No hay duda de que el actual programa de descentralizacin tendr un profundo impacto en las estructuras, los marcos de comunicacin, las redes de contactos y las relaciones entre la funcin pblica, los polticos y el resto de actores
9
Aunque estos datos no se refieren especficamente a los niveles directivos, un reciente anlisis del Ministerio de Hacienda sugiere que en los prximos diez aos la proporcin de trabajadores por encima de los 50 aos pasar del 25% actual al 45%.
implicados. Cmo se maneje esta situacin resulta vital en relacin a los posibles
efectos en el servicio al ciudadano y en la eficacia de los procesos durante el perodo transitorio y despus. As, si consigue gestionarse e implementarse eficazmente, puede suponer una oportunidad nica para reformar el modo de actuacin de los servicios pblicos.
El traslado de los organismos pblicos fuera de Dubln proporcionar una
oportunidad sin precedentes para modificar el trabajo que se hace y cmo se
hace, a travs de la reingeniera de procesos y otras tcnicas. Las preocupaciones
concernientes al posible estancamiento de la carrera administrativa para aquellos
trabajadores de las oficinas deslocalizadas (Humphreys y otros, 1999b) podran
superarse mediante la adopcin de una perspectiva regional que facilite la promocin entre los distintos organismos pblicos. Si no, el traslado fuera de Dubln
se convertira en irreversible. Por otra parte, los viajes que debern realizarse obligatoriamente para mantener el contacto con el Ministro y las reuniones con otros
funcionarios supondrn una carga mayor, especialmente en trabajos relacionados
con la Unin Europea y otras organizaciones internacionales, pero, a su vez, es
bastante probable que tanto la frecuencia como la gestin de las reuniones se
administren de forma ms estricta. El uso de las TIC ayudar a la comunicacin,
pero es slo un sustituto parcial del corporativismo personal.
En resumen, no hay duda de que la descentralizacin supone un reto para los
actuales lderes del servicio pblico irlands, incluso cuando puede que sean sus
sucesores los que completen la organizacin de los cambios que resultarn del
establecimiento en localidades distintas y nuevas.
Mientras que la provisin de personal e infraestructuras es, comprensiblemente, el tema que ms preocupa en relacin a la implementacin del programa de
descentralizacin, ser necesario comenzar a actuar pronto en la reforma, y mantenimiento, de la cultura administrativa del servicio pblico irlands, as como en
el desarrollo de las habilidades directivas de la prxima generacin de Secretarios
Generales y directivos para que el programa de modernizacin puesto en marcha
hace una dcada se mantenga e impulse.
Como uno de nuestros entrevistados, proveniente del sector privado irlands,
apunt, el servicio pblico debe considerar este programa de descentralizacin
como una oportunidad para mejorar sus servicios y para utilizar las TIC y otras
formas de comunicacin de manera eficaz. A corto plazo puede suponer una carga, pero el reto es afrontarlo como una oportunidad para mejorar los servicios y
modernizarlos. De otra forma, se vera como un asunto inasumible. En la prxima dcada, una nueva generacin de lderes deber estar dirigiendo un servicio
pblico reformado y modernizado, en distintas localizaciones pero compartiendo
los mismos valores.
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Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
La direccin poltica estratgica: investigando el cambio
cualitativo en el papel de los Ministros despus
de las reformas de la NGP (Nueva Gerencia Pblica)
Minna Tiili*
Resumen
Este artculo analiza la direccin poltica estratgica despus de las reformas introducidas por la
Nueva Gerencia Pblica (en adelante, NGP), centrndose en el nuevo papel que se asigna a los
Ministros como miembros del Gobierno. Este trabajo versa sobre el modelo de direccin estratgica de la NGP y los problemas que de l derivan. Los principales datos empricos recogidos
se refieren a las prcticas de direccin estratgica aplicadas en Finlandia. La experiencia finlandesa se pone en contraste con las experiencias del Reino Unido y Australia y de la poltica local
nrdica. La conclusin que arroja el anlisis emprico es que las reformas en materia de gerencia dirigidas a la introduccin del papel estratgico de los polticos no han sido exitosas. Desde
un punto de vista terico, esto no constituye ninguna sorpresa ya que la poltica no sigue la
misma lgica de los modelos de gestin racional. Los polticos no tienen como principal inters
el definir metas y fijar prioridades, ni estn especialmente motivados para tomar en consideracin los asuntos que no estn directamente vinculados al futuro inmediato. Es ms, tienden a
centrarse en cuestiones especficas y a intervenir en los detalles. Por lo tanto, puede no ser relevante la cuestin de preguntarse si los Ministros pueden adoptar el papel estratgico, sino
ms bien considerar la perspectiva de que no tienen, y no tendrn, incentivos para adoptar tal
papel, convirtiendo el desarrollo de modelos de gestin racional, como herramientas para los
polticos, en una actividad frustrante en buena medida.

Este artculo analiza la situacin de la direccin poltica estratgica despus de las reformas introducidas por la Nueva Gerencia Pblica, centrndose en el nuevo papel asignado a los Ministros como miembros del Gobierno. Los principales datos empricos recogidos se refieren a las
prcticas de direccin estratgica aplicadas en Finlandia. La experiencia finlandesa se pone en
contraste con las experiencias del Reino Unido y Australia y de la poltica local nrdica. En ninguno de estos escenarios se ha logrado con xito que, con las reformas en la gerencia, los polticos adopten el papel de lderes estratgicos. En el presente artculo se llega a la conclusin
de que es ms probable que la quiebra de los modelos racionales de gestin en la poltica pue* Minna Tiili es investigadora, Candidata Doctoral, en la Facultad de Ciencias Polticas de la
Universidad de Helsinki, Finlandia. Traduccin del artculo publicado en ingls con el ttulo
Strategic political streering: exploring the qualitative change in the role of ministres after
NPM reforms.

da explicarse por la naturaleza de la poltica en s misma, ms que por la incapacidad de los
propios polticos. La naturaleza de la poltica genera incentivos que no favorecen la asuncin
del papel estratgico que se propone a los polticos. stos no tienen como principal inters definir metas y fijar prioridades, ni estn especialmente motivados para tomar en consideracin
los asuntos que no estn directamente vinculados al futuro inmediato. Es ms, tienden a centrarse en cuestiones especficas y a intervenir en los detalles. Esto constituye un autntico desafo para los que desarrollan las herramientas estratgicas para los polticos y, en general, los
modelos racionales de direccin para la poltica.
Introduccin
La direccin poltica estratgica es un concepto que intenta recoger el cambio
cualitativo que los lderes polticos han de lograr en los distintos pases que han
experimentado las reformas de la Nueva Gerencia Pblica (NGP). Dado que la
gerencia pblica se encuentra entrelazada con la poltica, las reformas sobre la
misma no slo afectan a la Administracin, como tal, sino tambin a aquellos
que adoptan las decisiones polticas. Este trabajo se centra fundamentalmente
en los Ministros del Gobierno, que constituyen las cabezas polticas de la Administracin. Las consecuencias de las reformas tpicas que supone la NGP sobre
los que se encargan de ejecutar las polticas no han sido analizadas con profundidad en este artculo (vanse, no obstante, Zifcak, 1994; Marsh y otros, 2001;
Peters y Pierre, 2001; Pollitt y Bouckaert, 2004). Este trabajo explora la situacin de la direccin poltica estratgica despus de las reformas introducidas
por la NGP, en primer lugar, desde un punto de vista terico y, en segundo lugar, emprico, haciendo uso en ambos casos de las experiencias recogidas en el
mbito internacional y, en particular, las observadas por la propia autora en el
caso fins.
Desde un punto de vista general, la NGP introdujo un nuevo papel que habran de desempear los Ministros, adems de los de estratega y lder de opinin (Pollitt y Bouckaert, 2004: 150). De los Ministros se espera que aporten
claridad y transmitan puntos de vista y valores, que elijan las estrategias apropiadas e identifiquen, asignen y distribuyan los recursos a alto nivel (ibdem).
Les corresponder a los gestores profesionales, por lo tanto, ocuparse de la gestin y la operativa y que su ejecucin se dirija a la consecucin de objetivos claros establecidos por los Ministros. Esta distribucin del trabajo entre polticos y
funcionarios, o, en la nueva terminologa, gestores, exigira la descentralizacin*. Aucoin (1997: 196) sostiene que la novedad de la descentralizacin en el
contexto de la NGP descansa en la lgica que asume que la descentralizacin
asegura tanto la direccin poltica estratgica como el control, o incluso los incrementa, y al mismo tiempo mejora la gestin en el uso de los recursos y en la
* Nota del traductor: Quiz en el caso espaol sea ms correcto referirse a delegacin o desconcentracin de funciones que a descentralizacin, en la que el destinatario es un ente con
personalidad jurdica propia. Sin embargo, en la medida en que se haga referencia a las
agencias encargadas de la ejecucin de polticas pblicas, el trmino descentralizacin es
adecuado. En la traduccin mantendremos este trmino, haciendo notar solamente que en
ocasiones podra ser entendido en el sentido ms amplio de su significado, es decir, como
cualquier tipo de delegacin de funciones.
Tiili La direccin poltica estratgica 89
prestacin de los servicios pblicos. Sin embargo, no es razonable esperar que

esa descentralizacin d lugar automticamente a un incremento de la actividad de direccin poltica estratgica, a menos que los polticos estn preparados para su nuevo papel. Pollitt y Bouckaert (2004: 150) son escpticos acerca
de este nuevo papel: los Ministros pueden no tener las habilidades requeridas ni
los incentivos para adoptar el papel que la NGP sugiere. Por lo tanto, parece
que se asume que existen algunos problemas con esta nocin de los Ministros
como lderes estratgicos.
El presente trabajo est organizado de la siguiente manera. En primer lugar,
se introduce la idea de la direccin poltica estratgica como parte de la NGP.
Despus, se muestran las experiencias existentes en el mbito internacional sobre la adaptacin de los polticos a este papel estratgico. Se analizar ms detalladamente la experiencia finlandesa. Y, por ltimo, en las conclusiones, se
aporta un resumen de las experiencias internacionales y finlandesas de la direccin poltica estratgica, conduciendo a la discusin terica sobre las posibles
explicaciones del modesto xito que los modelos de la gerencia han tenido en el
objetivo de introducir el papel estratgico en los polticos.
Las pruebas empricas recogidas por la autora conciernen al caso fins y estn
basadas en entrevistas y en el anlisis documental. Se analizan los documentos referidos a la reforma administrativa entre los aos 1987 y 2003. En primer lugar, el
ao 1987 puede considerarse bastante consolidado en el contexto de las reformas
administrativas finlandesas como consecuencia de que fue en este ao cuando se
constituy el Comit Ministerial Permanente para la Reforma de la Gerencia Pblica, producindose, durante los aos siguientes, la aprobacin de varios programas
de reforma y dando lugar al concepto de la ola reformista del perodo que va
desde 1987 a 1995 (Temmes y Kiviniemi, 1997). Mientras que los documentos de la
reforma se estudian desde 1987, es razonable asumir que las consecuencias de las
negociaciones y de la accin reformista no fueron visibles hasta pasados algunos
aos. La Direccin por Resultados, que constituy la primera reforma dirigida a lanzar la idea del papel estratgico que deban asumir los Ministros en Finlandia, se
puso en prctica entre los aos 1988 y 1995. Otros instrumentos de la direccin estratgica (as, el presupuesto marco y la Cartera de Estrategias) fueron introducidos
ms adelante, el primero en 1991 y la segunda en 1995. Por lo tanto, las cuestiones
prcticas de la direccin estratgica se estudian solamente a partir de 1995, que
coincidi con el cambio de Gobierno. Las entrevistas han sido el principal mtodo
de estudio de las prcticas reales de la direccin estratgica. Los datos se han obtenido a partir de 14 entrevistas con altos funcionarios realizadas en 2002, y otras 14
entrevistas con Ministros en el ao 2003. Las entrevistas describen las prcticas de
la direccin estratgica en los dos Gobiernos de Lipponen, entre los aos 1995 y
2003, con especial nfasis en el ltimo perodo, entre 1999 y 2003. Los dos Gabinetes de Lipponen estaban formados por grandes coaliciones de cinco partidos. Las
entrevistas cubren todos los sectores del Gobierno, proporcionando as una visin
general1. Estas entrevistas fueron de carcter informal con respuestas abiertas y
ampliables.
1
Sin embargo, no todos los Ministros quisieron ser entrevistados o tuvieron tiempo para ello.
Los rechazos ms importantes fueron del Primer Ministro y el Ministro de Economa, lo que
El modelo NGP de direccin estratgica

La NGP, como tal, no necesita ser presentada2. Lo que resulta de inters aqu es el
hecho de que la Nueva Gerencia Pblica supone un cambio en el papel directivo
de las autoridades polticas (Pollitt y Bouckaert, 2004: 150; Maor, 1999: 8). Este
cambio es, por su propia naturaleza, de carcter cualitativo (Christensen y Lgreid, 2003: 119). Aunque Christensen y Lgreid (ibdem) prefieren centrarse en
el debate acerca del control poltico ms que en lo referente a la direccin, este
cambio cualitativo implica que el nfasis se establece ms en lo general (as, el
desarrollo de la poltica en el largo plazo y las pautas bsicas) y menos en las implicaciones especficas de la poltica en el corto plazo. En otras palabras, las
agencias a las que corresponde la ejecucin de las polticas no deberan seguir sometidas a un control jerrquico de arriba hacia abajo, sino que deberan ser dirigidas por el departamento del que dependan como una prolongacin de su
brazo. De esta manera, las autoridades polticas deberan concentrarse en las
grandes decisiones desde una perspectiva ms amplia y de tipo estratgico dirigiendo la ejecucin operativa de las mismas, mientras que los detalles operativos
deberan ser de dominio de la agencia (Maor, 1999: 8).
Dejar a los gestores que gestionen implica descentralizacin. No obstante,
la descentralizacin ha supuesto tanto permitir a los gestores que gestionen
como hacer que los gestores gestionen (Aucoin, 1997: 195). De hecho, el objetivo ha sido fortalecer la direccin poltica haciendo que las estructuras burocrticas sean ms receptivas a la funcin de direccin de las autoridades polticas,
adems de a las demandas de los ciudadanos y a la economa y la eficacia (ibdem). Este objetivo, que apunta a tres dimensiones, no carece de tensiones y
Pollitt y Bouckaert (2004: 164) incluyen la receta de la NGP, constituida por las
mximas de incrementar el control poltico de la burocracia / dejar a los gestores
la gestin / y fortalecer el servicio a los consumidores, en su lista de las diez controversias de la NGP. Su conclusin es que en un mundo perfecto estas mximas
podran ser casi compatibles, pero en un mundo real y menos perfecto este
tringulo conduce generalmente a compensaciones entre ellas y, en algunos contextos, esta compensacin puede ser tan aguda que realmente se convierte en
una autntica contradiccin (ibdem: 167, 180).
tiene efecto sobre el punto de vista del Gobierno en su conjunto; sin embargo, en lo que
concierne a los sectores de Gobierno, las entrevistas fueron suficientemente representativas.
Se encuentran 13 Ministerios (incluyendo el Gabinete del Primer Ministro), existiendo en Finlandia, por lo general, 18 Ministros. Todos los Ministros pertenecen al Gobierno. A comienzos de 2005, nueve Secretarios de Estado fueron designados Ministros por primera vez.
No obstante, debera destacarse que la autora no considera la NGP como un modelo
exhaustivo adoptado universalmente. El ncleo fundamental de los pases de la NGP, como
Australia, Nueva Zelanda y el Reino Unido, llamados marketizers (Pollitt y Bouckaert, 2004:
96-98), destacan por llevar a cabo reformas ms amplias que otros pases como Finlandia,
los Pases Bajos y Suecia, que se han caracterizado por ser ms prudentes, adoptando algunas ideas pero manteniendo aspectos distintos tales como elementos de participacin. Junto
con Blgica, Italia y Francia, estos pases son clasificados como modernizadores, dando
como resultado un modelo de reforma caracterstico, que se ha dado en llamar Estado neoweberiano (vase ibdem: 99).
De este tringulo de poder del Ministro, poder del gestor y poder del consumidor (Pollitt y Bouckaert, 2004: 165), este ltimo no constituye objeto de inters en este trabajo. No obstante, ya existe bastante tensin implicada entre las
mximas de fortalecer el poder del Ministro y el del gestor. Christensen y Lgreid
(2003: 19-20) atribuyen este carcter hbrido de la NGP a los orgenes tericos de
la misma. Mientras que las teoras econmicas sugieren que el poder de los lderes polticos debera ser reforzado frente a la burocracia, las teoras gerenciales
abogan por la aplicacin de los principios directivos dentro de las estructuras burocrticas. En la prctica, esto significa que se ha enfatizado al mismo tiempo
tanto la centralizacin, la coordinacin y el control como la descentralizacin. No
obstante, tanto las teoras gerenciales como las econmicas han coincidido en separar ms claramente la actividad de elaboracin de las polticas de la actividad
de gerencia e implementacin, al tiempo que convierten a los gestores en responsables ante los polticos a travs de contratos (ibdem: 20). Es posible, sin embargo, que esta lgica de la NGP no satisfaga a los polticos. As, Maor (1999: 8)
sugiere que stos podran tener la sensacin de la necesidad de intervenir al no
poder permitirse perder control sobre la puesta en prctica de las polticas.
Parece, por lo tanto, que el objetivo de la NGP consistente en separar la direccin estratgica, como responsabilidad que correspondera a los polticos, otorgndose a las agencias, a la par, la discrecionalidad operativa, no resulta carente de
problemas. Existen, adems, inconsistencias en, por un lado, la conciliacin de la
separacin entre los asuntos estratgicos y los operativos y, por otro, otorgar un
nfasis ms general sobre las tcnicas de gerencia estratgica. Segn Gruening
(2001: 2), el planeamiento estratgico y la gerencia pertenecen al grupo de caractersticas indiscutibles de la NGP. Naschold y Daley (1999: 82) indican, por su parte,
que la divisin de la responsabilidad entre polticos y funcionarios en el modelo de
NGP supone la existente entre la actividad poltica de establecimiento de los objetivos y la toma de decisiones gerenciales discrecionalmente, divisin que pone de
manifiesto inconsistencias, particularmente en el contexto de la gerencia estratgica, donde resulta esencial ligar la actividad de seleccin y control de los objetivos
con al menos las decisiones bsicas referentes a la puesta en prctica operativa.
En relacin con la gerencia estratgica, tambin Ring y Perry (1985: 277) sugieren
que, en el mbito del sector privado, la existencia de un vnculo directo entre la formulacin de la estrategia y la puesta en prctica resulta esencial para garantizar
una ejecucin eficaz. En el sector pblico, sin embargo, se ha acentuado esta divisin. Sin embargo, mientras que los Ministros no deberan interferir en la puesta en
prctica operativa, un procedimiento acertado de planeamiento estratgico la requerira, convirtiendo el papel del Ministro en algo bastante confuso en el modelo
de la NGP. La NGP, como tal, no dice nada acerca del papel que asumen los Ministros en los procesos formales de la estrategia, pero, claramente, si las decisiones estratgicas son el dominio de los Ministros, sera razonable asumir que estn implicados en los procesos del planeamiento estratgico.
La direccin poltica estratgica:

datos en el contexto internacional
Existen algunas pruebas sobre la buena voluntad y la capacidad de los polticos
para adoptar la clase de papel que propone la NGP a travs de su modelo de direccin estratgica. A este respecto, existen estudios tanto sobre el mbito local
como sobre el mbito estatal. Las dificultades son ms llamativas en el nivel local,
donde el papel de los polticos ha sido tradicionalmente el de representantes directos de los ciudadanos. Vabo (2000) mantiene que, en el caso de los concejales
noruegos, se espera de ellos que asuman un nuevo papel de liderazgo poltico
estratgico como consecuencia de los cambios organizativos en la estructura del
Comit de Gobierno de los Ayuntamientos durante los aos noventa, inspirados
en la NGP. Vabo (2000: 348, 351) utiliza el concepto de liderazgo estratgico
para referirse a la actitud contraria a la de ocuparse de los asuntos y detalles cotidianos, lo que implica, por lo tanto, concentrarse en cuestiones de una naturaleza general o principal. Los resultados de Vabo (2000), basados en los datos recogidos a partir de los estudios de casos existentes, indican que el concepto del
liderazgo estratgico no ha sido llevado a la prctica como se haba previsto y
que el poltico ordinario se siente confuso y se encuentra incmodo en su nuevo
papel (ibdem: 360). Los polticos locales no estn cmodos con tales soluciones
organizativas en las que no podran tener influencia sobre los detalles. Adems,
los polticos ordinarios sentan una prdida de poder (ibdem: 360-362). Igualmente, Kleven y otros (2000) sostienen, basndose en el estudio del caso de tres
municipios escandinavos, en Dinamarca, Noruega y Suecia, que el papel de direccin poltica estratgica o de liderazgo estratgico, tal y como se propone
en la retrica de la NGP, no arraiga fcilmente en la poltica local, siendo todava
muy estimado el papel tradicional.
Por lo que se refiere a la poltica local finlandesa se observa algo similar. La tesis de Mttnen (1997) se centra en la cuestin de si la Gerencia por Objetivos
(GPO; Management by Objectives) puede funcionar en la relacin entre los responsables polticos y los funcionarios. Mttnen identific el modelo de relacin
poltico-administrativa que implicaba la GPO, segn el cual los responsables polticos deben concentrarse en la elaboracin de estrategias, decidiendo sobre la
poltica y fijando objetivos. Por otro lado, a los funcionarios les correspondera la
responsabilidad sobre las cuestiones operativas. La conclusin emprica de Mttnen, basada en el estudio del caso de dos municipios, era la de que los responsables polticos no aceptaban el papel que se les asignaba. La divisin del trabajo
entre polticos y funcionarios no haba cambiado para responder al modelo propuesto por la GPO, a excepcin del hecho de que los polticos tenan menos autoridad formal que antes (ibdem: 171). A ello hay que aadir que Mttnen,
desde una perspectiva terica, llamaba la atencin sobre el hecho de que consideraba que los principios de la GPO resultan inadecuados como base para la asignacin de papeles y de responsabilidades entre los funcionarios y los polticos.
En el caso de la poltica local nrdica, la experiencia muestra que los polticos
locales todava desean intervenir en los detalles, a pesar del papel de direccin estratgica que se les asigna en las reformas gerenciales. Se entiende que a los po-
lticos locales les corresponde ser representantes directos de los ciudadanos y, por
ello, puede resultar ms difcil para ellos, que para los polticos que actan en el
mbito del Estado, intentar actuar en el nivel estratgico abstracto. Sin embargo,
se debe sealar que, en la mayora de los pases democrticos, la regla general es
la de que los Ministros se reclutan de entre los miembros del Parlamento y, por lo
tanto, stos tambin tienen la presin de la reeleccin. Por lo tanto, los Ministros,
al igual que los polticos locales, necesitan valorar si merece la pena dedicarse al
pensamiento puramente estratgico.
A pesar de que los sistemas de direccin estratgica han sido introducidos en
bastantes pases, no existen muchas pruebas de las reacciones de los Ministros a
los mismos. No obstante, las pocas que existen muestran que el papel estratgico, o ms genricamente el papel directivo racional, de los Ministros no ha sido
un xito. Zifcak (1994), que analiz la reforma administrativa en el Reino Unido y
en Australia, centr su atencin tambin en el papel de los Ministros3. En el Reino
Unido, la Iniciativa de Gerencia Financiera introducida en 1982 estableci un sistema de informacin de alta gestin para los Ministros, denominado MINIS. El
objetivo de este sistema era convertir a los Ministros en algo ms que actores
dentro de la esfera poltica, implicndolos en la gerencia de los programas departamentales. MINIS iba a permitir a los Ministros revisar prioridades, fijar objetivos y asignar recursos, as como ayudarles a conocer cmo se organizaba el trabajo y quin era el responsable (Zifcak, 1994: 27, 34). Segn Zifcak, MINIS no fue
un gran xito, y enumer en una lista las ocho cuestiones problemticas que detect (ibdem: 35-39). Desde el punto de vista de la direccin estratgica, de esta
lista se pueden destacar dos cuestiones fundamentales. En primer lugar, los Ministros, incluso los ms proclives a este tipo de gerencia, fueron incapaces de
adoptar la visin estratgica y ms general que se requera. En segundo lugar,
mientras que los funcionarios consideraban el MINIS como una herramienta estratgica que les ayudaba a planificar y a alcanzar metas operativas a largo plazo,
los Ministros lo utilizaban para alcanzar objetivos polticos a corto plazo. Es ms,
los Ministros utilizaron la informacin proporcionada por MINIS para intervenir en
partes determinadas de las actividades departamentales, en vez de usarlo como
herramienta para alcanzar una visin general comprehensiva de las operaciones
departamentales con objeto de establecer sus prioridades (ibdem: 39). Tales intervenciones especficas ponan de manifiesto los intereses particulares y las prioridades de cada Ministro. Esta conclusin se encuentra en la misma lnea que lo
observado en el modo de actuar de los polticos en el mbito local, basado en el
estilo de intervencin en los pequeos detalles.
La situacin en Australia resulta bastante parecida, aunque la idea no era
exactamente idntica. El objetivo no consista en hacer que los Ministros se en3 La bien conocida experiencia de Nueva Zelanda de las reas estratgicas de resultado y de
las reas dominantes de resultado sera un caso interesante a comparar con las experiencias
britnica y australiana. Desgraciadamente, el papel de los Ministros en este proceso no ha sido
tratado con detalle. Boston y Pallot (1997: 389) sealan que, por lo general, los Ministros se
implicaron solamente en la fase final del proceso, aunque sus opiniones (implcitas) eran tomadas en consideracin por los funcionarios: la identificacin de las reas estratgicas de resultado se bas en las metas y prioridades establecidas por los Ministros, identificadas primero por
los jefes de los servicios y aprobadas, posteriormente, por los propios Ministros.
cargasen de la direccin, sino ms bien en que esa gerencia se pusiese al mismo

nivel que la poltica. Por lo tanto, los Ministros deban participar en el desarrollo
de las metas y estrategias del departamento y participar en la asignacin de sus
recursos, y, para lograrlo, los Ministros necesitaban informacin sobre las cuestiones operativas y directivas (Zifcak, 1994: 92-93). En la prctica, los departamentos y las agencias se ocupaban de la planificacin corporativa, donde el papel de
los Ministros deba ser el establecimiento de las directrices departamentales (ibdem: 99-101.)
En la medida en que la planificacin corporativa asuma la lgica y el anlisis
formales, se daban bastantes dificultades en el intento de comprometer a los Ministros con tal enfoque. En primer lugar, para tener xito, los Ministros deberan
haber estado dispuestos y ser capaces de fijar prioridades en su agenda. Sin embargo, los Ministros se encontraban poco dispuestos a hacerlo, quiz no tanto
porque no fuesen capaces de ello como por el hecho de que el mtodo ministerial no consiste sino en la negociacin, el pacto, la cesin y el ingenio, compadecindose bastante mal este juego de argucias polticas con el compromiso
por adelantado con un cierto plan articulado pblicamente (Zifcak, 1994: 103).
En segundo lugar, mientras que la planificacin corporativa estaba concebida
para el largo plazo, los Ministros tenan que responder a un constante cambio en
el entorno poltico, econmico y social, es decir, que los Ministros se enfrentaban
a un horizonte poltico mucho ms concreto y limitado (ibdem). En resumen,
los Ministros no consideraban que este tipo de planificacin constituyese una herramienta particularmente til.
Si en los sistemas polticos de corte mayoritario del Reino Unido y Australia los
Ministros se encuentran con dificultades en el establecimiento de directrices estratgicas, uno puede esperar que los Gobiernos de coalicin en Finlandia constituyen un entorno an menos propicio para el caso de sus Ministros. Esto sucede
por el hecho de que el xito poltico de los Ministros depende de su capacidad
para construir coaliciones, y, en este caso, las declaraciones claras sobre estrategias y prioridades pueden ser contraproducentes (Pollitt y Bouckaert, 2004: 151).
Otra dificultad aadida, en el caso de los Gobiernos de coalicin, es que si las
cuestiones importantes no son incluidas en el acuerdo de coalicin para la legislatura (Programa de Gobierno), puede ser extremadamente difcil introducirlas con
posterioridad y, especialmente, realizar cambios a lo largo de la legislatura en lo
ya convenido. Por lo tanto, las directrices polticas incluidas en el Programa de
Gobierno suponen algunas limitaciones a la libertad de Ministros individualmente
considerados para tomar decisiones estratgicas, e incluso, en los casos en que
estas prescripciones no existen, las lneas polticas de los distintos partidos han de
ser tomadas en consideracin contra la autonoma que en principio habran de
tener los Ministros en sus propios mbitos de actuacin.
La direccin poltica estratgica: la experiencia finlandesa

El modelo de direccin estratgica, como parte de las ideas de la NGP, fue introducido en Finlandia con la reforma de la Gerencia por Resultados (GPR; Management by Results) a finales de los aos noventa. La GPR fue aplicada fundamen-
talmente a travs de las reformas en la elaboracin presupuestaria. La idea que

subyaca era la de que las decisiones estratgicas han de ser adoptadas en los departamentos ministeriales, mientras que las decisiones operativas corresponderan
a las agencias4. Por lo tanto, los Ministros, como jefes de los Ministerios, adoptaran las decisiones estratgicas y al personal de stos, que seran los agentes estratgicamente-orientados, les correspondera una labor de asesoramiento. Sin
embargo, el preciso papel que corresponda a los Ministros en el nuevo sistema de
direccin recibi una atencin bastante escasa. La mejor descripcin del papel del
Gobierno y, por lo tanto, de los Ministros fue recogida por primera vez en una Decisin del Gobierno en 1993, y aun as de una manera muy abstracta: [El Parlamento y el Gobierno] fijan en la legislacin, en las decisiones presupuestarias y en
otros procedimientos de la Gerencia por Resultados, los objetivos principales del
servicio y de la productividad de la Administracin Pblica (Government Decision, 1993: 8). En el Prembulo de esta Decisin (ibdem: 21) tambin se menciona el Programa de Gobierno y, por separado, el presupuesto marco. En resumen,
la competencia del Gobierno queda definida como el establecimiento de la direccin estratgica de la Administracin considerada en trminos generales, mientras que la funcin del Ministerio sera la de concretar los objetivos de resultado
para el sector administrativo que se encuentra en su mbito de competencias (ibdem: 22). El papel del Ministro dentro de cada Ministerio no queda definido, considerndose, siempre, como actor al propio Ministerio, y no al Ministro.
La prctica real de GPR ha reflejado la relacin abstracta, contemplada en los
documentos de reforma, que existe entre los polticos y la GPR. Pll y Vuorela
(2001: 8) sealan que la direccin estratgica, a travs de las negociaciones
anuales y del control posterior, no se lleva a cabo en torno al concepto de la Gerencia por Resultados, sino que se realiza a travs del Programa, la Cartera de Estrategias y las decisiones o distintos programas del Gobierno, e indirectamente a
travs de las decisiones anuales del presupuesto marco. Es decir, que los Ministros
slo pueden llevar a la prctica su funcin directiva en tareas especficas. La idea
general contenida en los diversos estudios es la de que el papel de los Ministros
en la GPR es pequeo, es decir, que no participan de una manera activa en el
proceso anual de la GPR (Kiviniemi, 1996: 13; Uusikyl y Virtanen, 1999: 7; Pll
y Vuorela, 2001: 8). La separacin a la que nos referimos fue confirmada en las
distintas entrevistas que se realizaron para el presente estudio, ya que cuando se
pregunt a los Ministros acerca de las herramientas de la direccin estratgica,
tan slo uno de ellos mencion la GPR como tal herramienta, tratndose adems
de un departamento en cuyo sector de actividad no existen agencias, sino solamente agentes locales y regionales.
4 Por trmino medio, cada Ministerio tiene en Finlandia entre 300 y 500 empleados. Nueve de
los 13 Ministerios poseen agencias ejecutivas dependientes de ellos. El sistema de slidas
agencias centrales fue suprimido a principios de los aos noventa. Se adoptaron diversas soluciones. Algunas de las agencias centrales fueron transformadas en empresas estatales y algunas de stas llegaron an ms lejos convirtindose en compaas privadas propiedad del Estado, otras fueron convertidas en agencias y otras ms en agencias especializadas en el
desarrollo y la investigacin (Savolainen, 1996: 395-396). Adems de ello, el objetivo consista
en delegar tareas a los niveles inferiores de la Administracin, pero en algunos casos la realidad fue la contraria, a saber, la transferencia de algunas tareas al Ministerio.
Dado que la direccin poltica estratgica no se ha llevado a cabo en torno al

concepto de la GPR, o gestin del desempeo, que es el trmino que se prefiere
hoy en da, la base de la direccin estratgica ha estado constituida por el tringulo compuesto por el Programa y la Cartera de Estrategias del Gobierno y por el
presupuesto marco. Esta situacin puede considerarse como descriptiva del perodo comprendido entre los aos 1995 y 2003, siendo el ao 1995 en el que la
Cartera de Estrategias fue elaborada por primera vez. Desde el ao 2003 la situacin no ha cambiado mucho, aunque hoy en da el sistema se denomina Programa de Gestin y la Cartera de Estrategias del Gobierno recibe el nombre de Documento de Estrategias del Gobierno. En relacin con los efectos de este nuevo
enfoque, se realiza una breve consideracin al final de este captulo.
En los Gobiernos de coalicin, que son la nica opcin realista en Finlandia, el
Programa de Gobierno constituye un documento de importancia. Los socios que
forman la coalicin acuerdan, en este documento, las lneas y los proyectos ms
importantes de la poltica que se van a establecer como objetivos. As, el Programa de Gobierno constituye la base de la direccin estratgica y de la direccin
poltica en general. Cuando la Cartera de Estrategias del Gobierno fue introducida en 1995, en el primer Gobierno de Lipponen, la idea fue la de consolidar la
capacidad de direccin del Programa de Gobierno a travs de la definicin de las
estrategias, o, ms concretamente, especificando los proyectos necesarios para
lograr las metas establecidas en el Programa. La Cartera se incluy dentro de la
estructura del Programa. El Gabinete del Primer Ministro era el responsable de
compilar la Cartera, correspondiendo a los Ministerios sugerir los proyectos que
se incluiran en la misma. El borrador de la Cartera era debatido posteriormente
en la Comisin Permanente de Secretarios de Estado, es decir, en la Comisin
compuesta por los funcionarios de mayor responsabilidad de los trece Ministerios. Finalmente, corresponda debatir sobre este borrador en la reunin informal
del Gobierno que es conocida como el turno de tarde. La Cartera se actualizaba dos veces al ao, ajustndose as al ciclo presupuestario, a pesar de que no
exista una conexin real entre la planificacin presupuestaria y la Cartera.
El presupuesto marco fue introducido en Finlandia en el ao 1991. Tcnicamente, el presupuesto marco significa el establecimiento de los lmites del gasto
en primavera, antes del comienzo de la segunda fase presupuestaria, en la que se
da un tratamiento ms detallado. Originalmente, la idea fue la de establecer marcos presupuestarios en las cuestiones socio-poltica y econmicamente importantes, a partir del debate estratgico en el seno del Gobierno. Sin embargo, los
marcos presupuestarios en estas cuestiones importantes de cada rea se definieron nicamente en 1991 y, desde entonces, despus de que la recesin econmica se convirtiera en realidad, los lmites del gasto fueron establecidos solamente
en los sectores de gobierno (Ministry of Finance, 1997: 2).
Ni la Cartera de Estrategias del Gobierno ni el presupuesto marco han sido un
gran xito en trminos de estrategia. La Cartera se convirti en una amplia coleccin de proyectos que no se basaban en las prioridades estratgicas del Gobierno, sino en las sugerencias de los Ministerios. Estas sugerencias estaban fundadas
en el Programa de Gobierno, pero ste, en s mismo, no se encontraba suficientemente desarrollado como para poder deducirse prioridades de l. Adems, la
Cartera de proyectos pecaba de la falta de coordinacin horizontal entre stos,

especialmente en lo concerniente a la asignacin de los recursos entre ellos. Los
proyectos no se encontraban ligados al presupuesto marco de la manera en que
en un principio se haba previsto. El mismo marco presupuestario, sin importar la
Cartera estratgica, se caracterizaba igualmente por la carencia de priorizaciones
y horizontalidad.
Adems de estas observaciones generales, los datos aportados por las entrevistas muestran que ni los Ministros individualmente considerados ni el Gobierno
como un todo han sido capaces de asumir el papel de direccin estratgica segn
se deriva del modelo de la NGP. Los Ministros no participaron activamente en la
eleccin de los proyectos a incluir en la Cartera, y el Gobierno no cuestionaba las
elecciones realizadas por los altos funcionarios que seguidamente eran aprobadas por los Ministros sectoriales. Los Ministros manifestaron en las entrevistas
que la Cartera constitua para ellos una herramienta para supervisar los proyectos
dos veces al ao, proporcionndoles una posibilidad para comprobar si haban olvidado hacer algo. En la mayor parte de los Ministerios, no se prestaba ms atencin a la Cartera que en el momento de hacer las actualizaciones requeridas,
que, adems, eran consideradas slo como algo obligatorio que haba de realizarse. Los proyectos relacionados en la Cartera constituan parte de la actividad
normal de los Ministerios, y el inters del Ministro en cada proyecto dependa de
factores distintos del hecho de encontrarse inserto en la Cartera de Estrategias
del Gobierno. En resumen, la Cartera fue considerada, durante los Gobiernos de
Lipponen, como un mecanismo tcnico para supervisar la puesta en prctica del
Programa de Gobierno, pero no como una herramienta de direccin estratgica
que el Gobierno en su conjunto, o los Ministros individualmente considerados en
sus respectivos Ministerios, habran de utilizar para determinar y dirigir su correspondiente agenda estratgica.
Mientras que la Cartera de Estrategias del Gobierno segua siendo una innovacin directiva a la que no se otorgaba mucha relevancia poltica, el procedimiento presupuestario recibi una importante atencin desde el punto de vista
poltico, ya que la asignacin de los recursos constituye la decisin ms importante del ao. Sin embargo, como los recursos son escasos, no parece muy divertido
ser Ministro hoy en da. La cantidad de recursos disponible para nuevo gasto es
pequea y los Ministerios tienen que competir para obtenerla. Segn las entrevistas realizadas, los Ministros no tomaban en consideracin la visin de conjunto,
sino que se centraban en seleccionar las cuestiones por las cuales juzgaban ms
digno enfrentarse al Ministerio de Economa. Se alegaba que sera un error intentar establecer las prioridades de gasto a travs de un presupuesto marco propio
del Ministerio, ya que esto habra sido interpretado como si existiesen recursos
ms que suficientes. Por ello, la elaboracin de los presupuestos no proporcionaba los incentivos necesarios para el desarrollo del cambio estratgico dentro del
marco presupuestario propio de cada Ministerio que ha sido adquirido a travs
de los aos.
Desde el punto de vista de la direccin estratgica, la conclusin que se extrae
es que no haba una verdadera direccin poltica en el caso del instrumento de la
Cartera, ni por lo que se refiere a la actuacin de los Ministros ni a la del Gobier-
no en su conjunto, mientras que, en el procedimiento presupuestario, los Ministros se mostraban ms activos en la definicin de las cuestiones estratgicas de
sus Ministerios que necesitaban de una financiacin adicional. Sin embargo,
dado que obtenerla resultaba algo excepcional, la capacidad de los Ministros se
limitaba a hacer solamente modificaciones marginales donde no se pusiesen en
cuestin las prioridades globales del presupuesto. El Gobierno en su conjunto no
realizaba activamente una definicin de las prioridades del presupuesto. Las decisiones polticas que afectaban al presupuesto se adoptaban a lo largo del ao en
cualquier momento, sin realizar una revisin global desde cualquier otro punto
de vista distinto del mero control del gasto llevado a cabo por el Ministerio de
Economa.
En sus departamentos, los Ministros tienen tambin la posibilidad de marcar
una lnea estratgica participando en los procesos ms o menos formales de planificacin estratgica. En Finlandia, cada Ministerio es libre para organizar sus
procesos de estrategia y, de hecho, no se requiere la existencia de proceso alguno
de planificacin estratgica o de documentos estratgicos, a excepcin del plan
financiero y operativo para los cuatro aos siguientes, que constituye la base de
preparacin del presupuesto. No obstante, la mayor parte de los Ministerios, adems de estos ltimos planes, han redactado planes estratgicos referidos a todo
su sector de actividad. Por otra parte, todos los Ministerios elaboran alguna clase
de estrategia sobre cuestiones especficas.
Segn las entrevistas realizadas, los planes estratgicos de los Ministerios eran
considerados como relativamente independientes de las funciones del Gobierno.
Los planes estratgicos se aprobaban dentro de cada Ministerio e incluso, en ocasiones, no en todos los departamentos eran firmados por el Ministro. Por lo tanto, la preparacin del plan estratgico del Ministerio se llevaba a cabo a travs de
un proceso dirigido por funcionarios. Durante el proceso de elaboracin de la estrategia, los Ministros realizaban comentarios sobre los borradores preparados
por los funcionarios, llevando a cabo el chequeo poltico. Los funcionarios
mantenan a sus Ministros informados y ofrecan una posibilidad para incidir en la
elaboracin del borrador. En lo que concierne a las estrategias particulares, la situacin era mucho ms variada y dependa tanto de la persona y nivel de inters
poltico como del propio inters personal en el asunto en cuestin. Las estrategias
sobre estas cuestiones particulares no forman un grupo coherente, sino que pueden cubrir tanto materias muy especializadas sin inters poltico como cuestiones
de alta poltica. Cuando la cuestin tiene un gran contenido poltico o no se circunscribe slo a un sector de actividad ministerial, las estrategias son examinadas
en los grupos de trabajo interministeriales del propio Gobierno. En algunos casos,
el Gobierno aprueba de manera oficial la estrategia. As, a menudo existe una
verdadera, o por lo menos aparente, conexin entre las estrategias particulares y
las funciones del Gobierno en contraste con los planes estratgicos sectoriales.
Con todo, la preparacin de las estrategias especficas fue llevada a cabo sobre
todo por funcionarios. Pocos Ministros dirigan activamente los procesos de elaboracin de la estrategia. Esta actitud del Ministro, ms bien excepcional que
normal, se produca como consecuencia de los propios conocimientos tcnicos
del mismo sobre la materia correspondiente (que generalmente no es el caso en
Finlandia) o, en otras ocasiones, se deba al propio inters del Ministro en participar en la concreta elaboracin, tanto si se trataba de una cuestin sobre procesos
de estrategia como de la preparacin de otros asuntos. El poltico tpico y con
orientacin tradicionalmente generalista no consideraba suficientemente importante, de una manera automtica, el invertir tiempo y energa en los procesos de
elaboracin de la estrategia: seleccionaban aquellas cuestiones que, en la agenda
poltica del Gobierno, en la de su partido o en la suya propia, se destacaban
como de mayor relevancia. Por lo tanto, puede afirmarse que la direccin poltica
estratgica no se adopt de una manera sistemtica como modo de actuacin.
Como se coment al principio, esta imagen de conjunto ha sufrido algn
cambio desde el ao 2003, momento en que se adopt el enfoque de la Gestin
de Programas. El enfoque de la Gestin de Programas engloba, en sentido amplio, cuatro programas polticos dirigidos por un Ministro y un grupo de coordinacin ministerial, adems de todos los dems proyectos horizontales incluidos en
el Documento de Estrategias del Gobierno. El procedimiento del presupuesto
marco estuvo a punto de admitir el enfoque horizontal y de quedar estrechamente conectado con el Documento de Estrategias del Gobierno (Ohjelmajohtaminen
valtioneuvostossa, 2002). En realidad, los problemas surgidos con la Cartera de
Estrategias se transfirieron al Documento de Estrategias, y el presupuesto marco
no ha sido capaz de aportar mucha ayuda en la consecucin de dos de las metas
de la Gestin de Programas, a saber, la consolidacin de la direccin y la mejora
en la horizontalidad. Esta conclusin puede extraerse del estudio de Eerola (2005)
acerca de la Gestin de Programas al combinarlo con los resultados de este trabajo. As, aunque la Gestin de Programas intent apoyar la direccin poltica, el
nuevo enfoque no fue considerado muy til por los Ministros, a pesar de que los
funcionarios le reconocieron algunas ventajas (Eerola, 2005: 79, 127). Parece que
los polticos necesitan encontrar sus propias maneras de tratar las cuestiones estratgicas, lo que se demostr por las discusiones de los propios polticos en el inicio
del Foro de la Poltica (vase Harrinvirta y Kekkonen, 2005). Estas discusiones del
Gobierno, que se desarrollaron alrededor de siete temas, no constituan parte del
diseo original del enfoque de la Gerencia de Programas (Eerola, 2005).
Conclusiones
Lo que se ha puesto de manifiesto en el anlisis de la poltica local nrdica y de la
poltica de los ejecutivos en Finlandia, el Reino Unido y Australia muestra que los
polticos, en todos estos escenarios, encuentran incmodo el actuar como lderes
estratgicos. Los estudios sobre la poltica local nrdica permiten concluir que el
modelo de direccin estratgica no ha sido puesto en prctica de la manera en
que se prevea y que los polticos encuentran difcil adaptarse al papel sugerido
por el tipo de reformas de la NGP. Respectivamente, la experiencia de los Ministros del Gobierno con los modelos de gestin racionales en el Reino Unido y Australia sugiere que el horizonte de tiempo en el que se mueven los Ministros era
bastante ms limitado que aquel que habra requerido el enfoque estratgico, y
que los Ministros no estaban dispuestos a, o no eran capaces de, fijar prioridades
y adoptar la visin estratgica ms amplia.
En Finlandia, las prcticas de la direccin estratgica en los Gobiernos de Lipponen indican un esfuerzo en el intento de crear una agenda estratgica y gestionarla adecuadamente, pero en realidad la falta de establecimiento de prioridades y las carencias en la coordinacin entre las metas, las estrategias y los
recursos resultaron evidentes. La dificultad de definir prioridades ayudndose de
la Cartera de Estrategias del Gobierno y del procedimiento presupuestario puede
reflejar el hecho de que haba cinco partidos implicados en estos Gobiernos. Sin
embargo, los Ministros habran podido tomar un papel estratgico ms activo
dentro de su Ministerio en lo que concierne a decisiones del presupuesto y, sin
embargo, se circunscribieron nicamente a la realizacin de modificaciones marginales. En lo que concierne a la Cartera de Estrategias, la situacin era ms difcil pues los Ministros haban sido nombrados recientemente cuando se realizaron
las sugerencias de los proyectos estratgicos, de modo que tuvieron que confiar
en sus funcionarios. No obstante, el papel del Gobierno habra podido ser ms
activo; habra podido discutir la lista de proyectos sectoriales basndose en su
Programa de Gobierno, pero el problema es que el Programa se ajusta generalmente a la estructura de los propios Ministerios, y la mayor parte del texto de los
proyectos lo proporcionan los funcionarios de esos Ministerios. La idea de un Programa de Gobierno que sea capaz de definir prioridades claras traspasando los
lmites sectoriales no parece muy probable en los Gobiernos de coalicin, que
tienden a dar lugar al establecimiento de objetivos basados en compromisos bastante vagos.
Por lo tanto, en Finlandia existen dificultades con el establecimiento de la direccin poltica estratgica que se encuentran relacionadas con las restricciones
derivadas de los Gobiernos en coalicin; aunque sta no es la nica explicacin
de aqullas. Dentro de cada Ministerio, los procesos de elaboracin de la estrategia no estn normalmente constreidos por los distintos puntos de vista de los
partidos coaligados, pero, aun as, lo normal era que el Ministro no estuviese dispuesto o no quisiese dirigir los procesos de estrategia. La direccin estratgica
como forma de actuacin no se adopt de una manera sistemtica. La mayor
parte de los Ministros slo intervenan activamente cuando tenan un inters personal en la cuestin o cuando se trataba de un asunto de relevancia poltica. Esto
ltimo parece coincidir con las conclusiones obtenidas de los anlisis derivados
del estudio de la poltica local y de lo que sucede en otros pases. Los polticos
tienden a centrarse en casos especficos ms que en la totalidad de los asuntos
principales. Adems, no tienen especial inters en la definicin de metas generales y en establecer prioridades, ni se encuentran especialmente motivados tampoco para tomar en consideracin aquellas cuestiones que no se encuentran directamente vinculadas con el futuro inmediato.
Es obvio que la idea de la NGP de considerar a los Ministros como lderes estratgicos no ha sido llevada a la prctica como se haba pretendido. Si contrastamos los resultados empricos con las crticas vertidas contra la NGP, parece que
los Ministros no actan sino de una manera racional. La NGP parte de la base de
que los Ministros ganan ms poder al mismo tiempo que fortalecen la posicin
de los gestores. Esta asuncin fue cuestionada por diversos autores y, as, Maor
(1999) predeca que los polticos querran conservar su posibilidad de intervenir
en los asuntos puramente operativos. Evidentemente, ni los Ministros ni los polticos locales han querido dedicarse nicamente al establecimiento de las pautas
generales de la poltica a largo plazo y a los asuntos de principio. Para los polticos locales ordinarios, la situacin es difcil ya que puede que no tuvieran ninguna oportunidad de tener influencia en los detalles. En lo que concierne a los Ministros, los cambios en los sistemas de direccin, sin duda, han hecho ms difcil
la intervencin en los detalles, pero su situacin es tal que la intervencin resulta
posible, aunque no sea lo deseado.
Los resultados aportados sugieren que no se trata de una cuestin de incapacidad de los polticos para adoptar el papel de direccin estratgica, sino, ms
bien, del hecho de que la lgica que sigue la poltica es diferente de aquella que
constituye el presupuesto de los modelos directivos racionales, de manera que los
polticos no encuentran ningn tipo de incentivo para asumir el papel estratgico. Se han manifestado ciertos recelos en torno a la idea de que la planificacin
no es asumible en la poltica (Olsen, 1983), la gerencia estratgica no funciona en
la poltica (Nylehn, 1996) o que la Gestin por Objetivos no es compatible con la
poltica (Mttnen, 1997). La planificacin, la gestin estratgica y la Gestin por
Objetivos son conceptos ntimamente relacionados. La planificacin es parte de la
gestin estratgica, y la Gestin por Objetivos requiere un cierto tipo de planificacin y de procedimientos de gestin estratgica. Lo que caracteriza a estos tres
conceptos es la necesidad de una definicin de metas, lo cual explica por qu no
se ajustan fcilmente a la poltica: as, la poltica no toma como base las metas a
conseguir, sino los asuntos como tales (Bryson, 1995, 11-2). Adems, a menudo,
resulta imprudente para los polticos la fijacin de metas. Segn Olsen (1983:
113), la regla en la poltica del ejecutivo es: no anuncies una posicin al respecto de algo; no te comprometas en un momento preliminar. Tambin Zifcak
(1994: 103) precisa que el mtodo ministerial no consiste sino en la negociacin, el pacto, la cesin y el ingenio, y estas argucias polticas se compadeceran bastante mal con el compromiso por adelantado con un cierto plan articulado pblicamente. Es decir, que la poltica est basada en un proceso de
sondeo en el que los objetivos constituyen una parte ms del proceso decisorio
y el desarrollo de alternativas se realiza al mismo tiempo que la fijacin de las metas (Olsen, 1983: 113). A esto hay que aadir que una parte fundamental del
proceso de decisin consiste en averiguar la importancia del apoyo poltico con
que se cuenta (ibdem: 114). Este proceder de la poltica es, esencialmente, diferente del proceso de planificacin en el que el establecimiento de los objetivos se
realiza en primer trmino y, posteriormente, se busca la mejor manera de alcanzarlos (ibdem: 113; Bryson, 1995: 11-12)5.
Adems de esta caracterstica fundamental referida a la toma de decisiones en
el mbito de la poltica, en el que la definicin de metas se inserta dentro del
complejo proceso poltico, existen restricciones especficas que afectan al comportamiento de los polticos. Estas restricciones se refieren al horizonte temporal,
al inters existente en la reeleccin y al carcter limitado de su tiempo. El hori5
Bryson (1995) considera que la poltica no es incompatible con la actividad de planificacin.

Al contrario, defiende que los procesos de planificacin estratgica que l promueve en su libro descansan en la propia naturaleza de la actividad de decisin poltica.
zonte temporal para los Ministros es limitado en la medida en que su responsabilidad se refiere nicamente a las decisiones adoptadas durante el perodo de la legislatura en la forma de responsabilidad parlamentaria. Es probable incluso que
los Ministros no agoten la totalidad de la legislatura en el mismo Ministerio como
consecuencia de las remodelaciones ministeriales. El horizonte a corto plazo obliga, por ejemplo, a centrar la atencin en asuntos particulares a los que se dedicar el Ministro durante su mandato, dejando a un lado las cuestiones ms tpicamente estratgicas que no se circunscriben al ciclo cuatrienal. Unidas a las
limitaciones de la legislatura, los Ministros sufren igualmente las limitaciones
de la reeleccin. La mayora de los Ministros son parlamentarios y la mayor parte de ellos desean continuar en el Parlamento y, a ser posible, como Ministros. El
deseo de la reeleccin no favorece el desarrollo de polticas a largo plazo ni un
enfoque basado en prioridades estratgicas, como consecuencia de que los medios de comunicacin y los electores tienden a prestar atencin nicamente a los
asuntos que requieren reacciones inmediatas. Por otra parte, prometer algo a
todos genera probablemente ms adhesiones que concentrarse en prioridades
especficas. Esta tendencia se acenta en el contexto de los Gobiernos de coalicin. La tercera de las limitaciones la constituye el desesperantemente apretado
calendario que tienen los Ministros. Sus agendas se encuentran llenas de tareas
que tienen una naturaleza reactiva, dejando poco tiempo para el pensamiento y
el actuar proactivo. En conclusin, las reformas en la gerencia no han sido capaces de modificar la propia naturaleza del trabajo de los Ministros.
Las tres limitaciones referidas constituyen en esencia las componentes que
influyen en la actuacin de los polticos. Resulta fcil, por lo tanto, hacer sugerencias en torno a las tareas relativas a la direccin estratgica a las que deberan dedicar su tiempo los polticos; sin embargo, si stos no tienen incentivos
para ello, cabra preguntarse por qu habran de molestarse en llevarlas a cabo.
Como se deriva de las dos primeras limitaciones referidas, los Ministros se encuentran ms compelidos a centrar su atencin en casos singulares y en adoptar
un punto de vista cortoplacista en sus logros, evitando la realizacin de declaraciones claras sobre metas y prioridades. Por lo tanto, puede considerarse poco
relevante preguntarse acerca de si los Ministros son capaces de adoptar el papel
estratgico, siendo ms bien lo importante tener en cuenta que no tienen, y no
tendrn, incentivos para ello, convirtiendo en una actividad bastante frustrante
la de desarrollar modelos de gestin racionales como herramientas para los polticos.
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Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Orientacin a los resultados en los contratos de servicio.
Hechos contrastados a partir de los gobiernos
locales suizos
Isabella Proeller*
Resumen
El establecimiento de objetivos en la prestacin de los servicios pblicos, junto con una alta flexibilidad en el uso de los recursos, ha sido un tema importante de las reformas desde un punto de vista internacional. Los contratos de servicio constituyen un instrumento central de implementacin, dado que establecen los contenidos esenciales a controlar. El artculo analizar
los contratos de servicio en los gobiernos locales suizos en lo que concierne a los requerimientos de desempeo y a las combinaciones de control financiero y de desempeo que stos utilizan. El anlisis pone de manifiesto que solamente en aproximadamente un tercio de los contratos de servicio se contienen indicadores referidos al desempeo, y solamente alrededor del
20% de contratos de servicio han definido indicadores de resultados. Por otro lado, cerca del
90% de los contratos de servicio regulan la atribucin de recursos financieros a travs de presupuestos variables y globalizados. Consecuentemente, slo una minora de los contratos de
servicio cumple con la idea de combinar la financiacin orientada a los resultados y el control
del desempeo por medio de indicadores y objetivos.

Los resultados del anlisis muestran que muchos de los contratos de servicio empleados hasta la fecha por los gobiernos locales suizos no cumplen con el cometido que les asignan los
modelos de reforma. Especialmente, la parte de los contratos referida al desempeo no cumple frecuentemente con los requisitos tericos y no especifica el desempeo de una manera
tal que permita el control eficaz. Las razones para ello podran ser mltiples y deberse a dficits en el modelo conceptual o situarse en la fase de desarrollo de la implementacin, as
como ser consecuencia de estrategias deliberadas dirigidas a la aplicacin de versiones adaptadas o parciales del modelo de reforma. Debera tenerse presente el hecho de que la gestin
del desempeo genera efectos contraproducentes y negativos cuando se utiliza nicamente
como un aadido y no como un elemento fundamental integrado en el sistema de control.
Los resultados apuntan al peligro de que la implementacin se estanque en un estado intermedio. El reto para los profesionales es buscar instrumentos y seguir desarrollando los ya uti* Isabella Proeller es miembro del Instituto para los Servicios Pblicos y el Turismo, Universidad de St. Gallen, Suiza. Traduccin del artculo publicado en ingls con el ttulo
Outcome-orientation in performance contracts: empirical evidence from Swiss local
governments.

lizados, especialmente en orden a reforzar la medicin del desempeo pretendido y del realmente alcanzado.
1.
Introduccin
El establecimiento de objetivos para la prestacin de los servicios pblicos y el control de las agencias a travs de los resultados* que stas obtienen ha sido uno de los
asuntos ms importantes en la reforma de la NGP (New Public Management: la
Nueva Gerencia Pblica) desde el punto de vista internacional. En Suiza, la medicin
del desempeo y la orientacin a los resultados, combinadas con una alta flexibilidad en la utilizacin de los recursos, han sido las piedras angulares de la modernizacin desde los aos noventa. Los instrumentos y los procesos para implementar
estos mecanismos de control han estado en el centro de los modelos conceptuales
de reforma, as como en el de los esfuerzos de implementacin en el mbito nacional, cantonal y local. Para ello, el instrumento clave en la implementacin son los
contratos de servicio. A lo largo de los ltimos aos, los contratos de servicio han
sido introducidos por muchos gobiernos con el objetivo de elevar la orientacin a
los resultados. Las expectativas con respecto a la mejora en el desempeo y la gestin organizativas, as como las ventajas proclamadas de estos instrumentos y la estrategia de reforma, son mltiples (Behn, 2003; Gianakis, 2002; Talbot, 2005).
Los contratos de servicio constituyen el instrumento principal dentro de las reformas orientadas a los resultados realizadas en Suiza, al contener stos la informacin que resulta relevante para el control. Para obtener una impresin de la
sofisticacin y del estado de las reformas, resulta de inters averiguar en qu medida los contratos de servicio realmente reflejan e incorporan este cambio de
modo de control. La experiencia internacional nos muestra que los sistemas gerenciales de desempeo orientados a los resultados sufren de una amplia gama
de dificultades y deficiencias (Boyne y Law, 2005). Hasta ahora, esta cuestin ha
sido investigada en el contexto suizo solamente de un modo parcial. Por lo que se
refiere al mbito local, hasta ahora no han sido estudiados ni los contratos de servicio ni la informacin de control. El artculo analizar el contenido de los contratos de servicio en uso en lo concerniente al tipo de control que reflejan en el mbito de los gobiernos locales en Suiza. Se investigar acerca de la clase de
informacin relativa al desempeo de la que realmente disponemos para la realizacin del control, y cmo se combinan el control del desempeo y el de los recursos. Este anlisis ayudar a contestar a la pregunta acerca de en qu medida
los contratos de servicio reflejan verdaderamente un incremento de la orientacin
a los resultados. El anlisis se basa en el estudio del contenido de los contratos de
servicio en el seno de los gobiernos locales suizos.
* Nota del traductor: En el original se utilizan dos trminos para referirse al concepto en espaol de resultados. Estos trminos ingleses son outcome y results, que se refieren a distintos
conceptos, ambos englobados en el trmino espaol de resultados. Se ha optado, en ocasiones, por traducir outcome como resultado y, en otras, como efecto.
Proeller Orientacin a los resultados en los contratos de servicio 107
2.
La Gerencia Pblica Orientada a los Resultados en Suiza
Suiza se subi al carro de la NGP a comienzos y mediados de los aos noventa,

refirindose a su reforma nacional de la NGP como Wirkungsorientierte Verwaltungsfhrung (WoV) (Gerencia Pblica Orientada a los Resultados). Por consiguiente, la orientacin y el enfoque hacia los resultados han constituido un objetivo central desde el principio. Aun cuando el mismo modelo conceptual de
reforma se utiliza en diversos niveles del Estado (p.ej., en el nivel federal, cantonal
y local), el federalismo permite adaptar los procesos e instrumentos existentes a
cada contexto y tipo de gobierno (Pollitt y Bouckaert, 2004). En consecuencia,
aunque los gobiernos locales se refieran al mismo concepto de reforma, existen
diferencias en el uso y el diseo. Los componentes bsicos del enfoque suizo son
la contratacin de servicios con orientacin a los resultados y la introduccin del
presupuesto de ejecucin. Este enfoque se centra igualmente en los sistemas de
informacin de la gestin, la orientacin al cliente y la mejora de la calidad. En lnea con la direccin internacional de estas reformas, la elevada autonoma (en
materia de organizacin, personal, financiera, etc.) de las entidades descentralizadas, la delegacin de la discrecionalidad y del poder hacia los niveles jerrquicos inferiores y, lo ms importante, la concesin de responsabilidad directiva a las
entidades descentralizadas han sido los asuntos incluidos en la agenda de la reforma (Rieder y Lehmann, 2002; Schedler, 1995; Schedler y Proeller, 2003).
Modelo de reforma y control orientado a los resultados
Como la mayora de los dems modelos de medicin del desempeo, el enfoque
suizo de gestin del desempeo se basa en la asuncin implcita de un proceso
simplificado de produccin. Los inputs (entradas) se utilizan para la produccin
(tambin llamada throughput, rendimiento de procesamiento), para crear outputs (salidas, productos). Los outputs conducen a los outcomes (resultados), que
a veces tambin se describen como efectos o impactos de la prestacin del servicio pblico. Una etapa primera y fundamental en la puesta en prctica del mecanismo de control orientado a los resultados est constituida por la identificacin y
la definicin de los objetivos dentro de este proceso productivo. Los objetivos no
deberan centrarse prioritariamente en los inputs, throughputs y outputs, sino en
los efectos y resultados generados. Para que puedan ser tiles a los propsitos del
control, los objetivos han de ser cuantificables. Por esta razn, los indicadores se
definen como aquellos que nos aportan informacin sobre el grado de realizacin de los objetivos. El desempeo y la prestacin del servicio sern entonces de
fcil seguimiento a travs de los efectos y resultados, y no slo a partir de los inputs y la actividad.
Segn el modelo de reforma WoV, el cambio en el enfoque del control sobre
el desempeo debera venir acompaado de una reduccin del control de los inputs y de un aumento en la autonoma operativa de las agencias, especialmente
en lo concerniente a la flexibilidad financiera y sobre los recursos. Los presupuestos linealmente detallados deberan desecharse en favor de los presupuestos globales (Globalbudget). Con los presupuestos globales, los recursos (inputs) para la
entidad prestadora del servicio se asignan para grupos de productos como una
suma global, mientras que la especificacin de los recursos (a travs de categoras de coste, como en los planes detallados de recursos) se omite. La competencia para realizar el control sobre los recursos se transfiere al prestador del servicio,
que ser el responsable del logro de los objetivos en lo sucesivo. Los presupuestos
globales podran ser definidos como de suma global o podran contener un componente variable, en el sentido de que el presupuesto se adapte a los niveles de
output. A travs de ello, la organizacin obtiene flexibilidad en la utilizacin y
asignacin de los recursos para sus operaciones dentro de los lmites del presupuesto global, a la vez que la combinacin con los indicadores del desempeo
garantiza la existencia de un control (Schedler, 1994). La combinacin de la cuantificacin del desempeo y de los presupuestos globales se observa como una
condicin indispensable que permite prevenir tanto una escasa como una excesiva regulacin. Eventualmente, tambin debera proporcionar un incentivo para
los gerentes y los empleados dirigido a fomentar la gestin en el nivel del prestador del servicio.
La orientacin a los resultados constituye el objetivo a conseguir mediante la
utilizacin de una serie de instrumentos como la planificacin a medio plazo, los
contratos de servicio, la realizacin de informes, la presupuestacin o el benchmarking. Los instrumentos centrales y de mayor importancia son los contratos de
servicio adecuados al nivel jerrquico. Los contratos de servicio con una entidad
prestadora de servicios especifican el desempeo previsto en trminos de outputs
y resultados estableciendo los respectivos indicadores, as como la cantidad de recursos que son atribuidos en relacin con los anteriores. Estos contratos son concertados en el nivel de los prestadores del servicio y se observan como un acuerdo sobre estndares y mecanismos de control. A travs de ello, los contratos se
convierten en el instrumento central de control dentro de las reformas de la WoV
al contener la informacin fundamental para realizar el control de la orientacin
a los resultados, as como la referente al grado de autonoma en la utilizacin de
los recursos (Schedler y Proeller, 2003).
La puesta en prctica del control de la orientacin a los resultados implica un
proceso de desarrollo complejo. Tradicionalmente, los gobiernos locales no han
establecido explcitamente los objetivos de los resultados que intentan conseguir.
Comienzan definiendo productos y recopilan a menudo la informacin sobre las
cantidades, los costes y la calidad en el nivel de produccin. A partir de ah avanzan hacia la definicin de los objetivos, a menudo establecidos en referencia a los
outputs o a grupos de productos, y, finalmente, fijan los indicadores (Schedler,
1994; Schedler y Proeller, 2003). La puesta en prctica se desarrolla generalmente a travs de proyectos piloto y las agencias y las estructuras de prestacin de
servicios se van incorporando gradualmente. La medicin de la orientacin a los
resultados y del desempeo no se utiliza solamente para la prestacin de servicios
por las agencias vinculadas a la Administracin local, sino tambin en relacin
con las prestaciones de servicios externas a sta realizadas por organizaciones sin
nimo de lucro, organizaciones privadas u otras organizaciones pblicas que proporcionan servicios pblicos a las Administraciones locales.
La investigacin sobre la puesta en prctica

Existen ms de 2.800 gobiernos locales en Suiza. El tamao de los mismos vara
considerablemente. Alrededor de la mitad de los municipios tiene menos de
1.500 habitantes. Los datos sobre la implicacin de los gobiernos locales en las
reformas de la NGP muestran que alrededor de una cuarta parte de stos est
dando los primeros pasos, y cerca del 10% de los municipios afirma haber puesto en ejecucin los nuevos mecanismos de control. Entre los municipios ms
grandes (por encima de 2.000 habitantes) resulta ms fcil encontrar la realizacin de estos desarrollos (Ladner y otros, 2000; Steiner, 2000). Solamente cerca
del 15% de los gobiernos locales implicados en las reformas de la WoV han seguido un enfoque global afectando a toda la Administracin. Por lo que, aunque
los gobiernos locales afirmen que utilizan los mecanismos de control de la orientacin hacia resultados, esto no supone necesariamente que se haya incluido a la
totalidad de los servicios pblicos. Por lo general, stas son las ciudades ms
grandes, con ms de 10.000 habitantes (Ladner, 2005). En un estudio acerca de
las tendencias y los asuntos de la poltica administrativa ms importantes para el
futuro, Proeller y Ghwiler (2006) muestran que los gobiernos locales en Suiza
esperan que contine y se fomente la difusin de los sistemas de control orientados al desempeo.
Hasta la fecha, apenas existe informacin disponible en general acerca del nivel de sofisticacin de los diseos de control orientado a los resultados en el mbito local. Mientras que los casos de las grandes ciudades y de los precursores de
la WoV en el nivel local, como las ciudades de Zrich, Berna y Lucerna, reciben
bastante atencin en la investigacin (Noordhoek y Saner, 2005; Schedler, 1994)
y se encuentran bien documentados, en el caso de la gran mayora de los gobiernos locales, y con el fin de tener una visin general, la informacin resulta escasa.
En un estudio sobre los gobiernos municipales, Ladner y otros (2000) se encontraron con que no todos aquellos que afirman utilizar los contratos de servicio se
ocupan tambin de realizar una presupuestacin de tipo global. En otro estudio
de los gobiernos municipales para el cantn de Berna, tambin se mostraba la
falta de conexin entre la presupuestacin global y la informacin acerca del desempeo, aunque en el caso de Berna haba ms gobiernos locales que aseguraban haber establecido presupuestos globales que aquellos que afirmaban utilizar
definiciones sobre los outputs y los objetivos (Ladner, 2005). Resulta claro que
esto pone de manifiesto que los gobiernos locales no se adhieren necesariamente a la prescripcin conceptual de combinar en el control las partes referidas a los
recursos y al rendimiento y que, adems, la informacin aportada a esos mecanismos de control est constituida ms bien por datos de ejecucin. Por lo que se
refiere al nivel cantonal y basado en el estudio de un solo caso, Rieder y sus colegas de profesin (Rieder, 2003, 2006; Rieder y Lehmann, 2002) hallaron que la
informacin sobre el desempeo para los propsitos del control es incompleta y
desigual sobre el nivel de los resultados.
3.
Investigacin acerca de la puesta en prctica

del control orientado a los resultados
Los resultados, en el mbito internacional, de las investigaciones y de las experiencias de los distintos gobiernos permiten valorar que los gobiernos locales suizos han elegido un camino de reforma comn, pero a la vez complejo y a menudo confundido. En muchos programas de reforma se ha hecho hincapi en la
inclusin del nivel de resultados. La Ley del Gobierno de los Estados Unidos sobre
Desempeo y Resultados (GPRA) ha enfatizado para el caso de las Agencias la
idea de la definicin de objetivos referidos a los resultados (GAO, 2005); asimismo, la estrategia del Reino Unido de Modernizacin del Gobierno pone el acento
en la definicin de objetivos sobre los efectos y los resultados, que tambin se
aplica en el nivel local (Boyne y Law, 2005). Mientras que parece existir una conviccin comnmente compartida acerca de que los efectos y los resultados necesitan ser incluidos en los sistemas de control, la experiencia muestra que stos y la
puesta en prctica se encuentran mezclados y son desiguales en muchas ocasiones. Una comparacin entre los distintos informes y evaluaciones internacionales
sobre la reforma revela que la definicin de objetivos e indicadores de resultados
contina constituyendo un desafo para muchos gobiernos. Frecuentemente, se
constata que la informacin sobre la orientacin a los resultados no cumple todava con los requerimientos necesarios para ser utilizada con propsitos de control.
El vnculo existente con la gestin de los recursos y los sistemas de control financiero es a menudo dbil (Proeller, 2006; Rieder, 2005). Sin embargo, Boyne y Law
(2005) descubrieron que en los Acuerdos de Servicio de los gobiernos locales britnicos se han logrado mayores mejoras sustanciales que en tentativas anteriores
en orden a incluir mediciones de resultados en una serie de medidas sobre el desempeo. Conforme a los informes de otras reformas, parece constatarse que
existe una curva de aprendizaje en la definicin de indicadores de resultados.
Las dificultades que los gobiernos tienen en la implementacin de sistemas
slidos de gestin del desempeo orientados a los resultados provienen de varias
fuentes. La definicin de objetivos e indicadores sobre el nivel de resultados y de
output es una tarea compleja. Al mismo tiempo que se han desarrollado enfoques mejorados (Ammons, 2001; Morley y otros, 2001; Rieder, 2003) y se han
hecho ciertos progresos, todava existen en la prctica dificultades para la definicin y el acopio de informacin sobre la gestin orientada a los resultados. Rieder
(2005) identific, como responsables de ello, razones de tipo tcnico, polticas y
de coste. Las razones tcnicas derivan de la falta de conocimientos de tal naturaleza, prdidas que se desconocen, o la carencia de pautas establecidas desde el
nivel poltico; las razones polticas son aquellas en las cuales existen motivos tcticos o de tipo poltico que conducen a la decisin de no establecer objetivos o indicadores; y las razones de coste entran en juego cuando la medicin de un indicador es demasiado costosa y, por lo tanto, no realista. De la misma manera,
Boyne y otros (2004) distinguen entre problemas de orden tcnico (que incluyen
los recursos y la pericia) y polticos, concluyendo que, en la realidad operativa, los
problemas son fundamentalmente del primer tipo ms que del segundo. En efecto, estos problemas conducen a sistemas de desempeo que proporcionan sola-
mente informacin desigual e incompleta y en los que los objetivos o no se encuentran definidos o lo estn solamente de manera parcial.
En lo que concierne al presupuesto de desempeo, Herzog (2006) ha concluido que existe en varios sentidos un desencuentro entre la representacin terica
del presupuesto y la realidad operativa que puede estar atribuyendo al mismo un
estatus de mito. El presupuesto de desempeo no se utiliza como un instrumento
de gobierno con un enfoque global, sino que se aplica en campos determinados
y de forma adaptada. Este tipo de presupuesto requiere una serie de herramientas y de requisitos a lo largo de todo el ciclo presupuestario (como la contabilidad
analtica, las evaluaciones y la planificacin estratgica) que se encuentran a menudo infradesarrollados, lo que obstaculiza su puesta en prctica de manera
completa. Es ms, se ha sostenido que el incremento de autonoma con respecto
a la utilizacin de los recursos es solamente un elemento aun cuando importante en los sistemas de incentivos. Los efectos positivos solamente aparecern
con la combinacin de varios sistemas y estructuras de incentivos (Swiss, 2005).
Mientras que las expectativas y las ventajas proclamadas son elevadas, los efectos
prcticos son variados y, al final, no debidos a las adaptaciones en la implementacin. Conjuntamente con el dficit en el lado de la informacin y el control sobre
el desempeo, sigue siendo un peligro que los gestores de servicios no sean lo
suficientemente responsables (Walker y Boyne, 2006), lo que fomenta el recelo
hacia la descentralizacin del poder.
A menudo, el concepto original de la gerencia del desempeo se adapta en su
puesta en prctica. Los planes de reforma de las estrategias explcitas y emergentes no se corresponden necesariamente con el diseo gerencial y de control basado en el desempeo recogido en el concepto terico (como, por ejemplo, en el
modelo WoV). Analizando en la prctica las estrategias para el control orientado
a los resultados, Naschold (1996) identific tres tipos que prevalecan en las Administraciones locales:
El control procedimental orientado a los resultados: se trata del control burocrtico tradicional pero aadindole los contratos y ciertos datos orientados al desempeo (sobre todo acerca de los inputs, throughputs rendimientos de procesamiento y algunos outputs).
El control gerencial orientado a los resultados: se centra en el papel gerencial en el proceso de definicin y control del resultado, pero desatiende el
papel de los polticos y los ciudadanos.
La orientacin slida al proceso combinada con la gerencia de la calidad.
En el caso de Alemania, es ms frecuente encontrar el primer y tercer tipo que
el segundo (Naschold y otros, 1997). Estas dos estrategias exigen un diferente grado de calidad y diseo de la informacin y del sistema de control, lo que difiere sustancialmente del sistema que se ha perfilado en el modelo WoV. La eleccin del
control procedimental orientado a los resultados (el primero de los tipos arriba enumerados) se justifica a menudo con la combinacin de ventajas de ambos mecanismos de control. Si la orientacin hacia el output se agrega a la orientacin hacia el
input, se considera que es posible un mayor control (asumindose que un mayor
control es mejor). En cambio, la experiencia ha demostrado a menudo que la orientacin a los resultados utilizada como un aadido, sin ms, trae consigo muchas
posibles deficiencias. Y, ms importante an, es que no ser concebida como relevante para los empleados de las agencias y es probable que falle al no poder combinar sus funciones de motivacin y coordinacin (Frey y Osterloh, 2000).
Los peligros de la medicin incompleta del desempeo necesaria para el control orientado a los resultados conducen a menudo a un ciclo bajista. Para las corporaciones pblicas, Greiling (1996) ha analizado que la falta de objetivos exactos sobre el desempeo supone frecuentemente una delegacin efectiva en la
direccin de la agencia del establecimiento de los objetivos. A menudo, los objetivos incompletos sobre el desempeo se vinculan con requisitos de tipo financiero, que por su naturaleza resultan ms tangibles. En ltima instancia, la delegacin implcita a la organizacin de la definicin del desempeo conduce a un
mayor distanciamiento entre el sujeto que se ocupa del control y el que presta el
servicio, lo que convierte el control en algo an ms difcil de llevar a cabo. Normalmente, tambin da lugar a una consideracin excesiva e involuntaria de los
aspectos financieros (Machura, 1993). La lgica general de esto puede tambin
aplicarse a diversos marcos institucionales. El dilema comienza cuando la carencia
de control se compensa mediante un control procedimental de los inputs en curso. La necesidad de la medicin clara del desempeo y su fiabilidad se convierten
as en secundarias y la orientacin a los resultados no se desarrolla ms all, manteniendo en su lugar estructuras paralelas de control.
La puesta en prctica del control de la orientacin a los resultados y de los
contratos de servicio se encuentra, obviamente, con numerosos obstculos.
A continuacin se estudia el estado actual de los contratos de servicio en Suiza.
Se analizar cmo los gobiernos locales suizos se enfrentan a los desafos que
acabamos de mencionar.
4.
Diseo de un control de desempeo de los contratos

de servicio en los gobiernos locales suizos
Datos y mtodo
Para analizar la ejecucin y la situacin del control orientado a los resultados se
dirigi un estudio emprico sobre los gobiernos locales en Suiza. A todos los gobiernos locales suizos con ms de 2.000 habitantes (800 municipios) se les solicit que enviasen los contratos de servicio que estuvieran utilizndose durante el
ao 2004; 101 municipios aportaron los documentos y pudieron incluirse en el
anlisis un total de 395 contratos de servicio. A primera vista, podra parecer un
nivel de respuesta bajo. Sin embargo, si se considera que solamente alrededor de
un 10% de los gobiernos locales en Suiza afirman haber utilizado controles
orientados a los objetivos, podra esperarse que muchos gobiernos locales no utilicen contratos de servicio y por eso no hayan entregado la documentacin. Por
eso, la respuesta de alrededor de cien gobiernos locales resulta realista.
Los contratos de servicio enviados fueron seleccionados por los respectivos
gobiernos locales. Por consiguiente, la muestra no proporciona una representa-
cin completa ni aleatoria de los contratos de servicio utilizados en la realidad.

Los contratos de servicio de la muestra proceden de toda Suiza pero principalmente de las partes de habla alemana y cubren un amplio espectro de los servicios pblicos prestados por diversos tipos de instituciones. La seleccin realizada
por los gobiernos locales tambin implica sesgos relativos a la calidad de los contratos de servicio. Podra considerarse que los gobiernos locales eran ms favorables a elegir los contratos de servicio que consideraban como buenos, en lugar
de enviar aquellos considerados como modelos a seguir poco convenientes. En
efecto, la muestra tena algo de sesgo positivo.
Los contratos de servicio se codificaron y analizaron mediante un anlisis cualitativo y cuantitativo del contenido*. Para el estudio, la cuestin se centr en la
clase y la calidad de la informacin sobre la ejecucin que se incluye en los contratos de servicio y en qu medida un cambio hacia un control orientado a los resultados se refleja en dichos documentos. Se analiz, precisamente, qu tipo de
requerimientos sobre la ejecucin se establecan, y cmo se efectuaba el control
sobre los recursos financieros. De acuerdo con esto, podran obtenerse nuevas revelaciones como consecuencia de la combinacin y sofisticacin del control de la
ejecucin y los resultados.
Por supuesto, los resultados del estudio no permiten extraer conclusiones globales acerca del uso y la aplicacin de la contratacin de servicios en Suiza. Sin
embargo, s permitirn llamar la atencin y sealar indicios interesantes y determinados aspectos del desarrollo y uso de la contratacin de servicios en el nivel local.
Especificaciones de desempeo
El primer tema de inters se refera a cmo los gobiernos locales especifican y
describen la ejecucin. El concepto terico sobre la gestin del desempeo orientada a los resultados consiste en la definicin de objetivos e indicadores. El contenido de los contratos de servicio se analiz teniendo en cuenta la especificacin
del desempeo orientada a los outputs y a los resultados. Dependiendo del grado
de concrecin/abstraccin, se distinguieron las siguientes cuatro categoras de especificaciones (comenzando por la menos precisa):
Objetivo general: Un primer grupo de contratos de servicio referidos solamente a las tareas y deberes, sin especificar los servicios ni los objetivos de
output. Los objetivos se describen slo de forma muy abstracta, sin priorizar
o especificar materialmente los objetivos generales. As, los ejemplos en el
rea de actividad de los bomberos son la definicin de los objetivos como
prevencin y lucha contra el fuego, atencin de primera necesidad y en
otros casos.
Productos: Adems del establecimiento de objetivos generales, una gran
parte de los contratos enumera productos y servicios que deben prestarse,
* El contenido del anlisis se trat electrnicamente usando el software MaxQDA2 y SPSS
para el anlisis estadstico. Para incrementar la fiabilidad y la validez de la codificacin, a un
25% de los contratos se les aplic un doble anlisis, seguido de talleres de trabajo relacionados y un test de muestreo aleatorio despus de que todos los contratos se codificasen.
pero no especifica los objetivos para los productos o grupos de productos.

De ese modo, la enumeracin de los productos se entiende como una concrecin de los objetivos generales en el sentido de que se establecen los servicios y actividades que se espera que se presten con objeto de cumplir el
objetivo general.
Objetivos de resultados: La siguiente categora contiene contratos que establecen autnticos resultados y objetivos de output/resultados, pero sin fijar
todava su cuantificacin. Para explicarlo con precisin, en estos contratos
los objetivos que se pretenden conseguir se enumeran para cada producto o
grupo de productos. A los efectos de distinguir entre categoras se hizo una
distincin importante. Solamente se tuvieron en cuenta los objetivos materiales (Kosiol, 1966), as que los contratos que contenan objetivos concretos, pero nicamente en lo relativo a los objetivos formales, no se incluyeron en esta categora (esta restriccin se aplic a muy pocos contratos).
Objetivos e indicadores: Finalmente, los contratos de servicio que establecen explcitamente los objetivos de los servicios que deben prestarse y la
medicin de dichos objetivos, llamados indicadores, forman la ltima categora. Para estar incluidos en esta categora, los contratos de servicio no tienen que establecer indicadores para todos los objetivos fijados, sino que
slo necesitan definir algunos indicadores.
Tabla 1. Tipo de especificacin del desempeo utilizada en los contratos de servicio

Especificacin del desempeo por
Porcentaje de contratos de servicio
Objetivos
generales
Productos
24
23
Objetivos Objetivos e
resultados indicadores
20
33
El anlisis de las especificaciones del desempeo previstas en los contratos de

servicio muestra que el 33% de todos los contratos analizados utiliza objetivos
especficos y algunos indicadores como medida de control. Otro 20% de los contratos define de palabra los objetivos de resultados, pero no permite obtener informacin acerca de la cuantificacin de ninguno de los objetivos. Casi un cuarto
(23%) no define objetivos especficos para la prestacin de servicios, pero enumera productos que deben prestarse. El restante 24% no especifica ni servicios
que deben prestarse ni objetivos que deben alcanzarse, sino que solamente hace
referencia a un objetivo global bastante general o a la finalidad de la prestacin
del servicio. En resumen, esto demuestra que una gran mayora de los contratos
de servicio no cumplen con el requerimiento de prever objetivos concisos cuantificables, e incluso en el grupo de contratos de servicio que contienen indicadores
y objetivos esta informacin no se comprende en la mayora de los casos (ver ms
abajo). Al mismo tiempo, se puede observar que muchos contratos de servicio incluyen alguna informacin relacionada con los resultados, como enumeraciones
del producto, objetivos o incluso indicadores. Aunque la informacin no sea sufi-
ciente para realizar un control efectivo orientado a los resultados, podra considerarse como un desarrollo progresivo hacia una orientacin ms basada en los resultados.
Indicadores para la medida del desempeo
En los sistemas de control y de medicin del desempeo orientados a los resultados, los indicadores y objetivos deberan estar definidos, preferiblemente, en el
nivel de los resultados. Por supuesto que la medicin de los inputs, de los
throughputs (rendimiento de procesamiento) y, especialmente, de los outputs es
tambin necesaria para evaluar la eficiencia (Naschold y otros, 1997; Williams,
2003), pero como algo aadido a la medicin de los resultados. Con objeto de
comprender mejor la medicin real de los objetivos, se analizaron los contratos
de servicio pblico que contienen indicadores en relacin con el nivel de desempeo que estn cuantificando, esto es, si estn refirindose a indicadores de inputs, throughputs, outputs y/o de resultados.
Con objeto de tener una idea global de la situacin se hicieron dos anlisis. En
primer lugar, se analiz si los contratos estaban usando indicadores y en qu nivel
los usaban. Por ello, todos los contratos disponibles se analizaron teniendo en
cuenta si contenan indicadores en el nievel de input, throughput, output o indicadores de resultado. El primer anlisis responde a la pregunta de qu nivel definen los indicadores de los contratos de servicio que los incluyen (primera lnea de
la tabla 2).
Los resultados muestran que slo aproximadamente una quinta parte de los
contratos de servicio incluye indicadores para medir los resultados, y alrededor de
una cuarta parte incluye indicadores en el nivel de los outputs. De los ya de por s
escasos porcentajes de contratos de servicio que especifican el desempeo mediante indicadores (ver tabla 1), una porcin an ms pequea mide los resultados. Por tanto, la orientacin a los resultados slo es posible en una fraccin bastante pequea de los contratos de servicio que se analizaron. Debe concluirse
que la orientacin a los resultados, o incluso la medicin del desempeo, no se
ha aplicado todava en la gran mayora de los sistemas de gestin del desempeo. En los casos en los que verdaderamente se mide la ejecucin, en la mayora
de los supuestos no se incluye el nivel de resultados y, en el mejor de los casos, se
tiene en cuenta la medicin de los outputs, throughput e inputs, lo que permiten
un control de la eficiencia pero no de la eficacia.
En segundo lugar, para comprender mejor dnde centra su atencin la medicin del desempeo, cuando se usa, se ha analizado cmo se distribuyen los indicadores entre los distintos niveles de ejecucin. La cuestin que se planteaba consista en saber a qu nivel de ejecucin se referan principalmente los indicadores
(segunda lnea de la tabla 2). En este punto, se constat que cerca del 70% de los
indicadores se referan o al nivel de output o al nivel de resultados, mientras que
el resto eran niveles de input y throughput. Cuando se utilizaba, la medicin del
desempeo se centraba en los resultados y outputs de la prestacin del servicio.
Tal hecho puede interpretarse en el sentido de que los gobiernos han puesto ms
atencin en la ltima parte del proceso de produccin. Ello se corresponde con las
Tipo de indicador
Input
Porcentaje de contratos de servicio que
establecen indicadores en el nivel de...
Porcentaje de indicadores en el nivel de...

sobre todos los indicadores utilizados
Throughput
Output
Resultados
Comentario/Ayuda a la interpretacin
13
26
20
Porcentaje de todos los contratos de servicio de la

muestra; incluyen indicadores de input/throughput/
output o resultados. El 100% se refiere a todos los
contratos de servicio analizados
11
20
39
30
Porcentaje de los indicadores utilizados; recaen sobre el nivel de input/throughput/ output o resultados.
Los porcentajes totalizan el 100%
Tabla 2. Nivel de medicin del desempeo en los contratos de servicio
prescripciones tericas, segn las cuales la medida del desempeo debera proporcionar y centrarse en la informacin de estas etapas del proceso. No obstante,
este resultado slo es aplicable a los contratos de servicio que usaban indicadores.
Adems, durante el proceso de codificacin y de anlisis se apreci que muchos indicadores de resultado mostraban dficits respecto de su calidad. Los indicadores de resultado deberan ser rigurosos y susceptibles de ser empleados para
una finalidad de control y, de ese modo, responder a ciertos criterios tales como
la validez, oportunidad, fiabilidad, la medida de algo sobre lo que el prestador del
servicio puede influir, etc. (Audit Commission, 2000). Muchos indicadores son, en
realidad, mediciones de satisfaccin o de equidad o legalidad (por ejemplo, el nmero de denegaciones al nivel jerrquico siguiente). Si se relaciona lo anterior
con el hecho de que, con frecuencia, slo se utiliza un nico indicador de resultado, se plantean diversas cuestiones relativas a la calidad. En primer lugar, es cuestionable que la satisfaccin o la legalidad engloben la totalidad de los objetivos
que se pretenden conseguir con estos servicios. En segundo lugar, la situacin indicada plantea el peligro de que se centre la atencin en unos aspectos de los resultados que impliquen la concesin de algunos incentivos perversos, en el sentido de que la satisfaccin primara respecto a otros intereses pblicos y objetivos.
Por ltimo, normalmente no especifica ni clarifica el modo de determinar el nivel
de satisfaccin, lo que puede tener implicaciones en los resultados. Se plantean,
por otra parte, otros problemas en relacin con la calidad. En resumen, estos resultados refuerzan la idea de que la orientacin a los resultados tiene mucho potencial para desarrollarse y es desigual su implantacin.
Control financiero
A continuacin nos centraremos en el anlisis del control financiero de los contratos de servicio. Se ha investigado de qu manera asignan los gobiernos locales
los recursos financieros para la prestacin de servicios en los supuestos en los que
utilizan estos contratos. La teora sobre el control orientado a los resultados establece que la atribucin de recursos financieros debera estar en relacin con los
resultados y los outputs. Debera ser acorde a los presupuestos globales y no basarse en planes detallados de especificacin de los distintos recursos. El contenido de los contratos de servicio se analiz teniendo en cuenta el formato de financiacin de la prestacin de servicios. Despus de revisar y codificar todos los datos
disponibles, y estructurar la base de datos, fue posible establecer distintas categoras de atribucin de recursos financieros. Dependiendo del grado de autonoma y flexibilidad de los presupuestos, pueden distinguirse las tres categoras siguientes de control financiero:
Atribucin basada en los inputs: Consiste en el presupuesto linealmente detallado tradicional o financiacin de la prestacin del servicio atendiendo
slo a los inputs. Los recursos atribuidos no dependen de los outputs o resultados conseguidos.
Atribucin global: Consiste en atribuir una cantidad neta de dinero para la
prestacin del servicio. Se trata de una cantidad fija, y se espera que los ser-
vicios de que se trate se presten dentro de ese marco financiero. En esta categora se encuentran agrupados los presupuestos globales, que estn indicados para la financiacin de grupos de servicios, as como las cantidades
fijas globales o las garantas de dficit mximo.
Atribucin variable: En esta categora la financiacin est orientada a los
productos o a las actividades prestadas y vara en funcin de la cantidad de
aqullos. Podra considerarse como una combinacin de cantidades fijas de
dinero y un componente variable.
Tabla 3. Tipo de control financiero establecido en los contratos de servicio

Control financiero a travs de
Porcentaje de contratos de servicio
Atribucin
linealmente
detallada
Atribucin
global
Atribucin
variable
11
62
27
La mayora de los contratos de servicio cuentan con una atribucin global

(62%) o variable (27%) de recursos. El resto de los contratos de servicio (11%)
prevn un sistema de financiacin basada en los inputs. Por consiguiente, en la
mayora de los contratos de servicio analizados se tiene en cuenta un marco de
servicios que deben prestarse y en los que la autonoma en la utilizacin de los recursos se ha delegado al prestador de dichos servicios. Podra explicarse esto considerando que los contratos de servicio se utilizan normalmente en escenarios en
los que la delegacin de la autonoma financiera no se considera muy arriesgada
y el control de los inputs no muy crucial. No obstante, lo sealado podra ser cierto cuando la cantidad de dinero que est en juego es pequea, y tambin en
aquellos escenarios en los que la financiacin a travs de presupuestos globales o
variables se ha aplicado tradicionalmente. Sin embargo, queda un cierto nmero
de contratos en los que no se refleja realmente una delegacin de las competencias financieras al nivel ejecutor o un cambio en el modo de financiacin no ligado a los inputs, aunque esta ltima slo se aplique a una parte bastante reducida
de los contratos de servicio (11%). En esos casos, la atribucin de los recursos financieros est separada de los outputs y de los resultados.
Combinacin del control del desempeo y del control financiero
Comparada con la cuestin sobre la ejecucin de los contratos, la de su financiacin parece tener un mayor grado de correspondencia con las ideas establecidas en el modelo conceptual sobre la materia. Este hecho plantea de inmediato
la cuestin sobre la realizacin del control, dado que la financiacin orientada a
los resultados debera depender de una compensacin del control en el aspecto
del desempeo. Para obtener una idea acerca de la combinacin del control del
desempeo y del control financiero en los contratos de servicio se analiz qu
clase de informacin sobre el desempeo se maneja en los diferentes sistemas de

atribucin de recursos financieros.
Tabla 4. Combinacin del control financiero y de desempeo en los contratos de servicio

Control financiero por
Porcentaje de control por

Objetivos e indicadores
Objetivos de resultados
Productos
Objetivos generales
Atribucin
linealmente
detallada
Atribucin
global
Atribucin
variable
22
7
38
33
45
16
16
23
14
34
31
21
100
100
100
El modelo conceptual sugerira que un sistema financiero de atribucin global est combinado con la definicin y el establecimiento de indicadores en el
nivel de los resultados. Aproximadamente lo mismo se dira para el supuesto del
sistema de atribucin variable, slo que las mediciones de outputs son obligatorias para determinar el componente variable. Los resultados muestran que el sistema de atribucin global se combina con frecuencia con la definicin de indicadores y la definicin de objetivos. Ms an, los resultados sobre la calidad y el
nivel de los indicadores apuntan al hecho de que estas cifras deben barajarse
con cautela. La definicin de objetivos cuantificables aparece con menos frecuencia en los modelos de financiacin variable. En estos casos, los objetivos de
resultados se definen habitualmente slo de palabra (sin cuantificar) o el desempeo se describe por los productos que deben prestarse, sin especificar objetivos
cualitativos ni cuantitativos. Como, en efecto, ocurre, ello da lugar a la financiacin a partir de los outputs sin realizar una planificacin de los outputs. La
cantidad de outputs se determina por la demanda de los ciudadanos, y el poder
pblico ajusta la financiacin. Sealadamente, cerca del 20% de la atribucin
variable y global de los recursos financieros se basa solamente en la descripcin
general de tareas y objetivos, lo que se corresponde con una delegacin de las
competencias financieras, sin que se produzca una compensacin del control
del lado del desempeo.
La financiacin orientada a los inputs centra su atencin en el control de
gastos y procesos. Por tanto, la clarificacin de objetivos y la medicin del
desempeo no tienen el mismo estatus. Una combinacin de la financiacin
orientada a los inputs y la definicin de tareas generales se corresponde ampliamente con los mecanismos tradicionales de control orientado a los inputs.
Esta combinacin se encontr en el 33% de los contratos de servicio que utilizaban la financiacin basada en los inputs. En estos casos, los contratos de servicio no reflejan un cambio hacia un control orientado a los resultados. La atribucin basada en los inputs se combina tambin con una informacin sobre el
desempeo ms especfica. De ese modo, la gran mayora de los contratos de

servicio que establecen una financiacin basada en los inputs establecen una
relacin de productos. Las enumeraciones de productos no tienen una funcin
de control. Ms bien, deben interpretarse como una informacin aadida sobre
los servicios. De forma interesada, algunos contratos de servicio combinan la financiacin basada en inputs con el establecimiento de objetivos especficos y
cuantificables. Como se observ en otra investigacin, marcos como ste corren el riesgo de empujar a la gestin del desempeo hacia la disfuncionalidad
(Frey y Osterloh, 2000).
En resumen, los resultados sealan que la cuestin acerca de la regulacin excesiva o insuficiente se presenta en muchos de los contratos de servicio analizados. La lgica de la orientacin a los resultados es la de rebajar el control basado
en los inputs en favor del fortalecimiento del control del desempeo basado en
los resultados. Las combinaciones de la tabla 4 muestran que existen contratos
en los que se ha disminuido el control de los intputs, pero no se han valido de especificaciones de desempeo controlables (riesgo de regulacin insuficiente), o,
viceversa, en otros contratos de servicio que cuentan con un control de financiacin basado en los inputs se incrementa simultneamente el control en la parte del desempeo (peligro de regulacin excesiva). Las explicaciones podran ser
varias. Esta situacin podra ser el resultado de una estrategia deliberada o de la
actual situacin de desarrollo no equilibrado de un proceso todava en marcha.
Las implicaciones de las dos explicaciones son similares. Existe el peligro de que la
aplicacin se restrinja a los servicios y mbitos de la poltica que no se consideren
difciles o de riesgo en cuanto a su control. Adems, los efectos esperados del
control orientado a los resultados podran no verse (no solamente porque podran ser un mito, sino tambin porque la implementacin podra detenerse en
algn punto de un estadio intermedio). sta no tiene por qu ser la consecuencia
en todos los gobiernos locales, pero existe una posibilidad.
5.
Implicaciones
Rieder (2005) ha apuntado que la medicin de los resultados se va a convertir en

el taln de Aquiles de las reformas en materia de gerencia pblica en Suiza. En
este pas, el control de la gestin pblica orientada a los resultados depende de la
definicin y medicin de los resultados. Hasta la fecha, la informacin de control
utilizada en muchos contratos de servicio no cumple con estos requisitos. Muchos proyectos de reforma dan cuenta de los retos y las dificultades sobre la definicin de resultado y su medicin y tambin se reflejan en los resultados del estudio. La consecuencia y el peligro de esto es que los niveles polticos no estarn
dispuestos a extender la aplicacin del nuevo modelo de control a otros mbitos
de la poltica mientras la informacin sobre el desempeo relacionada con los resultados no est disponible (tambin, Brun y Siegel, 2006). Existe el riesgo de que
las reformas se paralicen antes de concluir.
En trminos de la calidad de la orientacin a los resultados, puede decirse que
stos permiten una interpretacin de la situacin y del potencial existente. Debe
sealarse que se ha producido un claro fortalecimiento del aspecto del desempe-
o en el control de la prestacin del servicio. La gran mayora de contratos de servicio indican esfuerzos orientados a centrar la atencin en el aspecto de los outputs y de los resultados de la prestacin del servicio, lo que puede ser considerado como un desarrollo y un cambio de los ltimos diez a quince aos, incluso
aunque se restrinja a la definicin de producto. Sin embargo, los requerimientos
del control orientado a los resultados excedan con frecuencia el tipo y la calidad
de la informacin que se puede extraer de los contratos de servicio pblico del
estudio. Las enumeraciones de productos, y los objetivos generales que no pueden medirse o sopesarse, no son suficientes para establecer un control orientado
a los resultados. Aunque los conceptos de la Nueva Gestin Pblica en Suiza se
hayan centrado en el aspecto de los resultados desde su origen (Schedler, 1995),
los resultados muestran que en la prctica no se cumple normalmente con esta
exigencia. En lnea con las conclusiones para los pases de la OECD (OECD, 2002),
la gestin del desempeo no incluye todava de forma sistemtica informacin
sobre los resultados.
La situacin actual podra explicarse a travs de los dficits en la implementacin o de los dficits en el modelo subyacente. Probablemente, ambas explicaciones se apliquen en parte a las Administraciones locales suizas. Algunos gobiernos locales no pretenden implementar verdaderos mecanismos de control
orientado a los resultados, acompaados de la correspondiente delegacin de
autoridad. Siguen en bastante medida lo que Naschold y otros (1997: 14) han
denominado control procedimental orientado a los resultados; por ejemplo,
los contratos slo complementan los mecanismos tradicionales de control y se
aplican en marcos en los que haba existido ya una delegacin de competencias,
incluso antes de la aplicacin a WoV. Es el caso de las organizaciones para la direccin de proyectos o la prestacin de servicios descentralizados. Es poco probable que la gestin del desempeo genere efectos positivos en estos marcos
incompletos. Ms an, suele entenderse como una burocracia ms que no aporta valor aadido. Los contratos de servicio deberan utilizarse e implementarse
nicamente con la intencin de ser desarrollados como instrumentos que sean
relevantes y necesarios para el control del desempeo. Aun en el caso de que las
Administraciones locales elijan no adoptar un enfoque amplio aplicable a toda la
Administracin, deberan clarificar sus estrategias con respecto a la gestin del
desempeo y convertir dicha gestin en algo relevante y significativo all donde
sea aplicado.
Ms all incluso, algunos dficits en la orientacin a los resultados pueden ser
explicados por la fase de desarrollo; por ejemplo, los contratos de servicio representan simplemente las primeras tentativas que sern desarrolladas ms adelante. No obstante, el hecho es que muchos contratos de servicio no incluan ningn
objetivo especfico o puntos de medida para advertir el desarrollo que restaba llevar a cabo. La prioridad de especificar objetivos de desempeo y de medirlos podra ser considerada como secundaria. As, existe una posibilidad de que los objetivos cuantificables no sean en absoluto desarrollados y el control orientado a los
resultados no sea llevado a la prctica.
Adems, los gobiernos locales afrontan problemas tcnicos y polticos en el
proceso de definicin y de medicin de los resultados que ya han sido descritos
en una seccin anterior (Boyne y otros, 2004; Rieder, 2006). La puesta en prctica es mucho ms compleja que como la representan los modelos conceptuales, y
las Administraciones locales a menudo no pueden encontrar indicadores apropiados, asequibles, fiables y oportunos. Hasta ahora, la creatividad en la definicin
de indicadores es bastante baja, lo que se refleja en el predominio de las medidas
del nivel de satisfaccin y de legalidad como medidas de resultado. Lamentablemente, la situacin, tal como se muestra en el anlisis, sugiere que casi todas
las Administraciones locales se encuentran estancadas en el mismo problema y
no pueden aprender apenas de los buenos ejemplos de su entorno. La experiencia tcnica de otros niveles de gobierno o en el extranjero y los estudios sobre la
materia podran aportar indicaciones provechosas sobre cmo podran desarrollarse ms an las gobiernos locales. Como Boyne y Law (2005) han mostrado,
los resultados pueden ser tomados y entendidos desde dimensiones diferentes,
como la satisfaccin, el resultado de equidad, el resultado intermedio o el resultado tangible. Las tentativas de definicin de los resultados deberan considerar todas estas dimensiones. Rieder (2003) sugiere que el desarrollo de los modelos
simples de causalidad de resultados debera ser refinado con el tiempo. Adems,
se dieron varios proyectos de benchmarking sobre el nivel local en Suiza que tambin aportarn informacin provechosa e ideas para la medicin del desempeo.
Por supuesto, las dificultades y los problemas en la medicin de los resultados
an no han sido solucionados en ninguna parte, pero se han realizado progresos
y en los gobiernos locales suizos existe potencial para ello.
En lo que concierne a la integracin entre ellos del control de desempeo y el
financiero se ha mostrado que existe una variedad enorme de combinaciones. La
mayor parte de los contratos de servicio son aplicados en marcos en que la provisin del servicio no se financia por los inputs, sino a travs de los presupuestos de
partida global o presupuestos variables. En algunas ocasiones, esto podra ser debido al hecho de que los contratos de servicio se aplican donde este tipo de financiacin es tradicional y, por lo tanto, no constituye un cambio. Esto tambin
indica un inters general de los gobiernos locales en delegar la capacidad financiera al nivel de la prestacin operativa del servicio. La combinacin con el aspecto del desempeo mostr que en muchas ocasiones el control de la cuestin del
desempeo no resulta conveniente para los objetivos de control. En consecuencia, esto podra conducir a una situacin en la cual la capacidad financiera es delegada y, sin embargo, el control todava es efectuado principalmente en el aspecto financiero, sin que sea tomado en consideracin el desempeo. Para el
proveedor del servicio esto genera la percepcin de que ostenta ms autonoma,
pero, al mismo tiempo, que su funcionamiento no es relevante para el control y la
toma de decisiones. La gestin del desempeo ha fallado, por lo tanto, en el intento de ser integrada. A su vez, la Administracin local como compradora del
servicio falla en su intento de hacer responsable de su desempeo al prestador y
en hacer que gestione la autonoma que se le ha concedido.
6.
Conclusin
Este artculo ha analizado la puesta en prctica del control orientado a los resultados en los contratos de servicio de los gobiernos locales suizos. Los resultados
han mostrado que hasta la fecha el control orientado a los resultados, o incluso
al output, se ha puesto en prctica slo de una manera incompleta y desigual. En
particular, la cuestin referida al desempeo en los contratos no incluye a menudo objetivos e indicadores especificados y cuantificables. El primer y mayor
desafo para las Administraciones locales es que deben mejorar la especificacin del desempeo y definir indicadores para la medicin del mismo. En lnea con ello, el modo de control de muchos de los contratos de servicio todava
parece depender enormemente del aspecto financiero, aun cuando las competencias se han delegado en la mayor parte de los casos. Aqu, el desafo es
(despus de que se encuentre disponible la informacin para el control del desempeo) cambiar realmente el enfoque del control desde el aspecto financiero
al del desempeo.
Incluso en el caso de que los contratos de servicio y el control del desempeo
(an) no se hayan pasado a los criterios de la orientacin a los resultados, puede
establecerse que existe una consolidacin clara de la orientacin al desempeo.
La mayora de los contratos mostraba informacin sobre el aspecto del desempeo, lo que podra ser considerado como los primeros pasos en el proceso y en el
aumento de la concienciacin hacia los outputs, y los objetivos de la prestacin
de los servicios. Tambin debera ponerse de manifiesto que el 30% de todos los
indicadores utilizados se refiere a los resultados. Esto constituye una mejora sustancial y un desarrollo con respecto a la situacin de hace algunos aos. La experiencia de otros gobiernos ha enseado que la puesta en prctica de la orientacin a los resultados constituye un largo y complejo camino. sta tambin revel
que se haba realizado un avance sobre estas difciles tareas, como la definicin
de indicadores de resultado. Y tambin que los gobiernos locales suizos se encuentran slo en medio del camino del desarrollo.
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Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
El Parlamento del Reino Unido y la gestin:
investigador o investigado?
Carole Johnson y Colin Talbot*
Resumen
Muchos gobiernos dentro de los pases pertenecientes a la Organizacin para la Cooperacin y
el Desarrollo Econmico (OCDE) generan hoy en da numerosa informacin sobre su desempeo. Este movimiento es cada vez ms conocido de diversas formas, tales como la gobernanza
o la gestin presupuestaria basada en los resultados. Este artculo se centra en la importante
cuestin de cmo las asambleas legislativas estn respondiendo a este desarrollo. Utilizando el
caso de los sistemas de medicin del desempeo en el mbito pblico en el Reino Unido, especialmente desde 1997 y la introduccin de los Acuerdos de Servicio Pblico, se examina la
respuesta del Parlamento a este cambio. El artculo plantea la cuestin de hasta qu punto el
Parlamento ha empleado este nuevo recurso para cuestionar al brazo ejecutivo del gobierno, o
se ha visto retado a s mismo para adaptar su nuevo papel y sus actividades a esta nueva situacin. Desde un anlisis detallado del comportamiento de los comits parlamentarios de investigacin y una encuesta a los miembros de un comit de investigacin, encontramos que el
propio Parlamento se ha visto ms retado por la informacin a travs de los informes de desempeo que lo que ha incidido sobre el ejecutivo, a pesar de los intentos del Parlamento de
vigilar la gestin. El artculo concluye con un debate de hasta qu punto el examen legislativo,
e incluso quiz la codireccin de la gestin, es viable y deseable.

La elaboracin de informes y la medicin del desempeo se han convertido en una herramienta clave para los gobiernos de numerosos pases. Normalmente, se considera que estos informes refuerzan tanto la gestin como la responsabilidad de los servicios pblicos. El presente
artculo analiza hasta qu punto la asamblea legislativa ha respondido a esta poltica en Gran
Bretaa y ha usado los informes sobre el desempeo del ejecutivo en la forma prevista en los
Acuerdos de Servicio Pblico, los cuales se han publicado desde 1998.
El artculo concluye, en virtud de la investigacin de los documentos, informes y de una encuesta realizada a miembros del Parlamento, que ste ha respondido hasta el momento de forma dbil a la disponibilidad de estos informes de desempeo a alto nivel. Para los ejecutivos,
esto puede implicar la necesidad de realizar un mayor esfuerzo que el de la simple publicacin
de la informacin del desempeo con objeto de promover una responsabilidad activa. Para los
Parlamentos, implica la necesidad de realizar un mayor esfuerzo para llevar a cabo una supervisin eficaz del desempeo y plantea cuestiones sobre su capacidad.
* Carole Johnson y Colin Talbot pertenecen al Manchester Business School University of
Manchester, Reino Unido. Traduccin del artculo publicado en ingls con el ttulo The UK
Parliament and performance: challenging of challenged?.

La publicacin de los Acuerdos de Servicio Pblico (PSAs) representa un cambio radical en la responsabilidad de la Administracin hacia el Parlamento y la poblacin.
(UK Chief Secretary to the Treasury [Secretario Jefe del Tesoro del Reino Unifo], 1998: 2)
El Parlamento desempea un papel nico en cada democracia parlamentaria. Proporciona los medios fundamentales a travs de los que el gobierno ha de rendir cuentas por sus actuaciones... Los miembros del Parlamento y los Lores ahora disponen de
una mayor y ms diversa informacin para cuestionar al gobierno.
(Hansard Society, 2001: 1)
Introduccin: Parlamentos y desempeo

En las democracias ms desarrolladas existe un cierto grado de separacin de poderes entre los brazos ejecutivo y legislativo del gobierno. En algunos casos est
fuertemente institucionalizado a travs de acuerdos constitucionales (ej.: EE.UU.)
y en otros ms por la costumbre (ej.: Reino Unido). Cualquiera que sea el equilibrio preciso, una de las tareas centrales de la asamblea legislativa es examinar las
acciones del poder ejecutivo. En el pasado el examen se centraba fundamentalmente en la legislacin propuesta, los presupuestos y los procesos administrativos con la investigacin de escndalos ocasionales para animar las cosas.
A lo largo de la ltima dcada, o ms, ha habido una oleada de informacin
sobre el desempeo de varios tipos, publicada por el poder ejecutivo, acerca de
sus actividades y de los amplios servicios pblicos en los pases miembros de la
OCDE (OECD, 2005; Talbot, 2005). Estos nuevos sistemas han abarcado desde la
elaboracin de informes sobre el desempeo impuestos por el legislativo como
la Ley de los Resultados y Desempeo del Gobierno (GPRA, 1993) en Estados
Unidos o la Ley sobre la Evaluacin de la Poltica del Gobierno (GPEA, 2002) japonesa hasta sistemas de solicitud de informacin de desempeo ms ejecutivos, como la poltica de evaluacin en fases de Australia desde 1988 en adelante,
o los Acuerdos de Servicio Pblico britnicos desde 1998. Los tipos de informacin han cambiado desde programas de evaluacin o basados en la poltica del
gobierno (ej.: Japn o Australia) hacia modelos apoyados ms en la organizacin
(ej.: Reino Unido, EE.UU. y, ms recientemente, Australia)
De acuerdo con los datos de la OCDE y del Banco Mundial, el 78% de los Estados miembros de la OCDE ponen a disposicin del pblico (y, por tanto, de las
asambleas legislativas) informacin sobre el desempeo. En el 20% de los casos
la asamblea legislativa supervisa de forma continua el desempeo; y tambin
en el 20% de los casos dicha asamblea usa esta informacin para la toma de decisiones (OECD/World Bank, 2006). Este movimiento se ha tornado tan significativo que algunos analistas (y abogados) han llegado a referirse a l como la presupuestacin basada en los resultados, o incluso la gobernanza basada en los
resultados (Molen, Rooyen y otros, 2001). Sin embargo, un reciente estudio sugiere que el uso de la informacin del desempeo por ministros, ciudadanos y, de
forma crucial para nuestros propsitos, por los parlamentarios es, en el mejor de
los casos, desigual (Pollitt, 2006).
Este artculo comienza abordando un elemento ausente en el anlisis de estos
nuevos sistemas de elaboracin de informes sobre el desempeo el papel de
Johnson y Talbot El Parlamento del Reino Unido y la gestin 129
las asambleas legislativas. Especficamente, cmo deberan, podran y han

adaptado los poderes legislativos su papel de vigilancia al aumento de los informes sobre el desempeo? Lo estn ignorando y continuando como de costumbre, examinando espordicamente algunas de las cuantiosas informaciones proporcionadas sobre el desempeo; rutinariamente controlndolas todas, o incluso
posiblemente retando los propios fundamentos del sistema de informes, intentando imponer cierta forma de codireccin? Poniendo como ejemplo al Parlamento britnico, las respuestas de los legisladores, al estar incluidas en el sistema
del Comit de Investigacin, son autoexaminadas. Utilizando una muestra de siete comits de investigacin departamentales o especializados (de entre 18) y los
tres comits de investigacin horizontales con un mandato en este rea, sus actividades son examinadas durante un perodo de tres aos.
Con anterioridad a la descripcin del anlisis y los resultados, conviene situar
ste en el contexto del incremento y la naturaleza de la actividad de realizacin
de informes sobre el desempeo por parte de los servicios pblicos y la administracin del gobierno en el Reino Unido.
El creciente aumento de los informes sobre el desempeo

en el Reino Unido
La actividad de realizacin de informes en materia de informacin sobre el desempeo en los servicios pblicos surgi durante las dos ltimas dcadas. En la
actualidad, el resultado es que prcticamente cada aspecto de la realizacin de
un servicio pblico en el Reino Unido est sujeto a algn informe sobre su ejecucin.
El proceso comenz a comienzos de los aos ochenta en el Servicio Nacional
de Salud y, en un grado menor y ms difuso, en el gobierno local (Carter, Klein y
otros, 1992; Holloway, Lewis y otros, 1995).
La medicin del desempeo se extendi gradualmente entre los servicios pblicos durante los aos noventa y en el momento en el que el nuevo laborismo
fue elegido para gobernar, en 1997, casi todos los aspectos de los servicios pblicos no dependientes del gobierno britnico fueron objeto de un extenso mandato para efectuar informes de desempeo. Incluso se oblig por ley a la Administracin local, desde 1992 en adelante, a informar de una serie de indicadores del
desempeo establecidos por la Comisin de Auditora.
Debido a los acuerdos constitucionales prcticamente nicos del Reino Unido,
el gobierno central estaba en disposicin de requerir, sin legislacin, una amplia
variedad de otros servicios pblicos, incluyendo otros (no elegidos) servicios locales (tales como polica, vigilancia de las personas en libertad condicional y extincin de incendios) y quangos (Administraciones independientes), con objeto de
generar informacin sobre su desempeo. Podra decirse que, en 1997, el Reino
Unido dispona de los servicios pblicos en los que ms informes y mediciones del
desempeo exhaustivos se haban llevado a cabo en todo el mundo (Public Administration Select Committee [Comit de Investigacin de la Administracin Pblica], 2003).
El ncleo ejecutivo y los Acuerdos de Servicio Pblico

Curiosamente, la nica laguna del, por otra parte, exhaustivo sistema de informes sobre el desempeo era el propio corazn del ejecutivo definido como los
Ministerios centrales y los del gasto pblico del gobierno britnico (Smith, 1999).
El Gobierno y la Administracin Pblica no escaparon por completo de la medicin del desempeo. Las Agencias Ejecutivas, creadas en los departamentos
del gobierno desde 1988 en adelante, estaban sujetas a un amplio rgimen de
medicin del desempeo, fundamentalmente a travs de los Indicadores clave
del desempeo publicados (ej.: Chancellor of the Duchy of Lancaster [Canciller
del Ducado de Lancaster], 1990, 1991, 1992, 1993, 1994, 1995, 1996, 1997). La
gran mayora de los organismos pblicos ejecutivos no departamentales (NDPBs;
llamados con ms frecuencia quangos) tambin tuvieron que elaborar informacin sobre su desempeo a instancias de los Ministerios, desde mediados de los
aos noventa en adelante (Comptroller and Auditor General [Interventor y Auditor General], 2000). Sin embargo, una sorprendente omisin, como en 1996, fue
que a esos Ministerios centrales no se les exiga informar de su propia actuacin,
aunque desempearan un papel instrumental a la hora de solicitar a cada una de
las dems partes del sector pblico que lo hicieran.
Se ha producido un cambio algo tangencial hacia el hecho de que los departamentos del gobierno informen sobre su desempeo, que surgi como un elemento aadido a la implementacin, a comienzos de los aos noventa, de la
presupuestacin y responsabilidad sobre los recursos. Unido a esta poltica se
introdujo el requisito de que cada departamento elaborase una declaracin del
Anisis de los resultados y el desempeo (OPA) como parte de sus informes
anuales (HM Treasury [Hacienda], 1997; Talbot, 1998). Esto no se puso en marcha
hasta 1996 y se eclips de alguna manera por el cambio de gobierno en 1997,
pero fue en realidad el primer requerimiento aplicable a todo el gobierno para
que emitiese informes sobre el desempeo desde los distintos Ministerios.
Una vez en el gobierno, el nuevo laborismo pronto suprimi el sistema de Encuesta sobre el Gasto Pblico (PES) que haba condicionado las decisiones sobre
gasto pblico desde finales de los aos sesenta (Pliatzky, 1982; Thain y Wright,
1996). Su compromiso de atenerse a los planes de gasto del gobierno conservador
saliente durante los dos primeros aos dio tiempo para el desarrollo de un sistema
que reemplazara al anterior, el proceso de Evaluacin del Gasto Total, anunciado en julio de 1998 para su implementacin a partir de los presupuestos de 1999
en adelante (Chancellor of the Exchequer [Ministro de Hacienda], 1998a). Un elemento novedoso del nuevo sistema fue la introduccin de un acuerdo casi contractual en el que el gasto estaba (supuestamente) ligado al desempeo de los departamentos del gobierno. Esta medida adquiri la forma de los Acuerdos de
Servicio Pblico (PSAs), que fueron publicados en diciembre de 1998, cinco meses despus de la Evaluacin del Gasto Total (Chancellor of the Exchequer, 1998b).
Es digno de mencin que esta nueva forma contractual decida de forma efectiva
primero el precio y lo que tena que entregarse varios meses despus.
Los Acuerdos de Servicio Pblico (PSAs) abarcan objetivos y metas a alto nivel
que comprometen al departamento a alcanzar un nivel determinado de xito. Di-
chos Acuerdos se divulgan formalmente en los Informes Anuales Departamentales y se actualizan dos veces al ao. Sin embargo, dichos Acuerdos deberan verse
como parte de un sistema ms amplio de gestin del desempeo. Adems de la
declaracin de objetivos y metas, los Acuerdos requieren reformas sucesivas para
las inversiones. Los departamentos tienen que perfilar cmo se proponen asignar
lo recursos para alcanzar los objetivos y metas que tienen fijados y cmo se supervisarn los logros. El Ministro ha expuesto que son, en esencia, contratos
para la renovacin de los servicios pblicos diseados para forzar el cambio en
el statu quo con respecto a la produccin del servicio (Browne, 1998).
Los acuerdos administrativos representaron de este modo una pieza clave en
el sistema general de informes sobre el desempeo de los servicios pblicos del
Reino Unido. Despus de dos dcadas de desarrollo, el conjunto del sector pblico, incluyendo finalmente al propio ncleo del ejecutivo, estaba obligado a informar de su desempeo. Los resultados de los organismos del gobierno central
Ministerios, agencias y quangos (NDPBs) y de centenares de gobiernos locales, sanidad, educacin y otras organizaciones de servicios locales se publican al
menos anualmente, proporcionando grandes cantidades de informacin sobre el
desempeo que superan los cien mil datos al ao.
El gobierno no tena dudas del significado de todo lo expuesto, especialmente
de los PSAs: como se mencion al principio de este artculo, lo vio como un
cambio fundamental en la responsabilidad del gobierno con el Parlamento y el
pueblo. Este artculo aborda la simple cuestin de cmo y en qu medida el Parlamento ha respondido a este cambio fundamental.
Sin embargo, antes de pasar a examinar la respuesta del Parlamento a esta
evidente abertura presentada por el gobierno, merece la pena preguntarse cmo
de fundamental es este cambio en la poltica del gobierno. En uno de los pocos
estudios acadmicos sobre los nuevos sistemas de PSA, James (2004) afirma que
la puesta en prctica del sistema ha cado en el saco roto de la retrica y tanto los
ministros como los altos funcionarios han dado menos importancia a los PSAs de
lo que las polticas formales sugeriran.
El grado de compromiso para involucrar al Parlamento en la supervisin resulta tambin algo dudoso. La frase Parlamento y pueblo sugiere ya una posible
ambigedad de hecho, despus de esta nica referencia, el resto del documento (Chancellor of the Exchequer, 1998b) no vuelve a mencionar al Parlamento,
incluso refirindose solamente a lo pblico y al pueblo. Hay una cierta evidencia implcita de que tal examen o vigilancia no sera del todo bienvenido dado
que el sistema era demasiado nuevo y necesitaba tiempo para asentarse, segn se indica, por ejemplo, en las primeras declaraciones de Hacienda sobre los
PASs del Comit de Investigacin de Hacienda (Treasury Committee [Comit de
Hacienda], 1999).
Merece tambin la pena sealar, antes de continuar, que incluso la publicacin de los resultados de los PSAs ha sido poco exhaustiva y fiable. La Oficina de
Auditora Estatal, en dos estudios sobre la calidad de los datos divulgados por
PSA, concluy que un importante nmero de PSAs o bien no divulgaban toda la
informacin o no era adecuada para el propsito buscado, expresamente el 20%
en 2005 y el 18% en 2006 (Comptroller and Auditor General, 2005, 2006). En su
estudio de 2006, la Oficina de Auditora Estatal concluy que tan slo el 30% de
los informes PSA se ajustaban completamente al propsito de dichos acuerdos,
siendo un 47% considerados como revelaciones o aspectos parciales de los sistemas. Esto plantea, obviamente, preguntas importantes acerca de qu es lo que
podra y debera examinar el Parlamento, y sobre el compromiso del gobierno de
mostrar informes transparentes de los PSAs (se hubiera esperado que el propio
Parlamento se plantease estas cuestiones).
Parlamento y supervisin
Antes de abordar la cuestin relativa a cmo el Parlamento, y en concreto el sistema de Comit de Investigacin, se ha adaptado (o no) a este supuesto cambio
fundamental en la responsabilidad y a la extensa disponibilidad de informacin
sobre el desempeo, merece la pena repasar brevemente la funcin general de
supervisin del Parlamento y cmo se ha desarrollado durante las ltimas dos dcadas (paralelamente a la aparicin de la cultura de medicin del desempeo).
El Parlamento dispone de abundantes datos sobre el desempeo de cada parte de la Administracin britnica literalmente, decenas de miles de indicadores
cada ao. Para este estudio nos hemos centrado exclusivamente en los PASs
porque representan el pinculo del sistema y, de acuerdo con la propia retrica
del gobierno, es la parte ms importante y estratgica del edificio. Por lo tanto,
los PSAs representan un indicador del desempeo en el sentido de que el
modo en que el Parlamento trata los PSAs puede considerarse como una aproximacin razonable del tratamiento que realiza de la informacin del desempeo
en general (aunque pueda haber excepciones).
La aparicin del sistema de comits de investigacin
El papel de supervisin del Parlamento britnico nunca ha sido especialmente intenso comparado con otros sistemas y ha estado sujeto a distintos desafos, tales
como el aumento del poder del ejecutivo o la internacionalizacin del poder en
distintos organismos como la UE, que potencialmente han debilitado su capacidad de examinar satisfactoriamente al ejecutivo (Norton, 1998; Hansard Society,
2001).
Uno de los caminos que se ha procurado seguir para consolidar la capacidad
de examen del Parlamento ha sido a travs del sistema de comits de investigacin. Aunque los comits de investigacin han existido durante siglos, eran en su
mayora de carcter horizontal (ej.: el Comit de Cuentas Pblicas) y, en algunos
casos, completamente ad hoc. En 1979 se crearon los comits de investigacin
departamentales en un esfuerzo por ensombrecer el trabajo de los departamentos particulares del gobierno britnico. Esto se consider una mejora significativa
que tena el potencial de reparar el desequilibrio entre Parlamento y ejecutivo.
El nuevo gobierno laborista, de acuerdo con su agenda reformista, estableci el
comit de investigacin para la Modernizacin de la Cmara en 1997. Parte de
sus competencias eran las de analizar los medios a travs de los cuales la Cmara
exiga responsabilidades a los ministros, abordando as la relacin Parlamento-
ejecutivo (Modernisation of the House of Commons Select Committee, 1997).

Como resultado ha habido algunos cambios, de los cuales el ms importante
para este anlisis es que los comits de investigacin han adquirido ms recursos
y tareas.
La mayora de los cambios de la modernizacin de la Cmara han sido descritos como una modernizacin administrativa ms que como cambios destinados a impulsar una mayor supervisin (Wright, 2004). Sin embargo, algunos
cambios han tenido el potencial de aumentar la eficacia de la funcin de supervisin. La introduccin de las tareas esenciales es un ejemplo del proceso de modernizacin que aumenta el papel de supervisin del Parlamento sobre el desempeo de los departamentos (Kelly, 2004).
Hasta 2002, todos los comits de investigacin disponan de amplias competencias y libertad para fijar su propia agenda sobre lo que supervisaban. El Comit de Enlace, un Comit mixto de los responsables de comits de investigacin,
ha sostenido que, en general, los comits han realizado un valioso trabajo pero
su mximo potencial todava tiene que desarrollarse. En particular, han sido incapaces de llevar a cabo una supervisin financiera minuciosa (citado en Winetrobe, 2000). Su reaccin ante esto, apoyada tambin por el Comit de Modernizacin, ha sido intentar su reforma y modernizacin con objeto de realizar una
supervisin ms eficaz mediante la introduccin de tareas esenciales para los
comits de investigacin.
La nocin de tareas esenciales se elabor por primera vez en la Comisin
sobre la Supervisin Parlamentaria de la Sociedad Hansard (Hansard Society,
2001). Pretenda animar a los comits a que supervisaran ms ampliamente y de
forma sistemtica. El principio subyacente a la postura de la Sociedad Hansard
era el de promover el equilibrio de investigaciones entre la administracin, las finanzas y la poltica (Kelly, 2004: 4). De ese modo, incluy recomendaciones sobre Gasto y Desempeo, con especial mencin a los Acuerdos de Servicio Pblico, de los que los departamentos son directamente responsables. La Comisin
para el Fortalecimiento del Parlamento (Commission to Strengthen Parliament,
2000) tambin haba mostrado previamente su deseo de centrar ms la atencin
en la estimacin de recursos, los planes departamentales y el anlisis de los resultados y el desempeo. Finalmente, las tareas esenciales fueron elaboradas
por el Comit de Enlace en 2002 a instancia del Comit de Modernizacin de la
Cmara.
Las tareas esenciales abarcan diez actividades bajo cuatro objetivos: a) Poltica;
b) Gasto: c) Administracin; y d) asistir a la Cmara en las decisiones y el debate.
El desempeo es supervisado bajo el objetivo c) (Administracin), tarea 6, por la
cual el Comit de Investigacin Departamental debera
examinar los Acuerdos de Servicio Pblico del departamento, los objetivos asociados
y mediciones estadsticas empleadas y dar cuenta de ello si es preciso (Liaison Committee [Comit de Enlace], 2002: prrafo 13).
Se pens que esto dara forma al trabajo de los comits y se les pidi la divulgacin de sus tareas esenciales en los informes anuales.
Los comits de investigacin departamentales y generales

Los comits de investigacin departamentales se establecieron para aumentar la
responsabilidad del ejecutivo ante el Parlamento, el ciudadano y el contribuyente.
Son permanentes y tienen potestad para fijar sus propios temas de investigacin.
Con objeto de recopilar y divulgar datos disponen del poder de iniciar una investigacin completa, una sesin individual de declaraciones, seminarios informales
con expertos, citar (pero no forzar) a personas y solicitar documentacin escrita,
realizar visitas dentro del pas y al extranjero, pedir testimonio escrito sobre legislacin de segundo orden o detalles de los planes de gasto y examinar los borradores de leyes. Dichos comits tambin elaboran informes, generalmente despus de una investigacin completa, y estos informes son una va esencial a
travs de la cual el Parlamento transmite su parecer (House of Commons [Cmara de los Comunes], 2003).
Los tres comits de investigacin horizontales analizados tienen deberes especficos de supervisin y los tres se ocupan del desempeo de la poltica del gobierno:
El Comit de Cuentas Pblicas (PAC) est ampliamente reconocido como el
ms veterano Comit de la Cmara. Se dedica principalmente al gasto pblico y a
los temas relativos al cumplimiento de los deberes por parte de los empleados
pblicos, y el hecho de que se haya producido un cambio fundamental en la responsabilidad se achaca a la adaptacin del gobierno mediante su mayor inters
en los resultados y los recursos utilizados, como se infiere de los PSAs
El Comit de Investigacin de la Administracin Pblica (PASC) se dedica
fundamentalmente a la maquinaria del gobierno y cabra esperar que tuviera
inters en el modo en que el cambio esencial que supone la inclusin de los resultados como un aspecto significativo de la responsabilidad afecta a dicha maquinaria.
El Comit de Investigacin de Hacienda es algo nico. En cierto modo es un
Comit departamental ya que se relaciona directamente con el Tesoro de su
Majestad (HM Treasury), pero, debido a la naturaleza de la materia, tambin se
ocupa de cuestiones ms amplias, de polticas micro y macroeconmicas, que son
mucho ms transversales. El Tesoro de su Majestad ha sido, desde 1997, el primer departamento del gobierno central en formular una poltica de desempeo, estableciendo directrices acerca de los PSAs y negociando su contenido con
el gobierno en las cuatro Revisiones del Gasto (1998, 2000, 2002 y 2004). Se podra esperar, por lo tanto, que estuviera interesado en cmo cumple el Tesoro estas obligaciones.
Parlamento y desempeo
En qu medida el Parlamento se ha adaptado al cambio fundamental en la responsabilidad de gobierno, supuestamente iniciado con la introduccin de los
PSAs en 1998, es claramente una cuestin emprica. Ha de analizarse cmo est
respondiendo el Parlamento al surgimiento de lo que uno de sus propios comits
ha llamado la cultura del gobierno por los resultados (Public Administration

Select Committee, 2003).
La investigacin que se presenta se ci a tres aos parlamentarios que cubran el perodo 2002-2005. Este perodo se seleccion por varias razones:
Los PSAs estaban bien asentados y haba al final del perodo cuatro
grupos de PSAs existentes y bastantes informes desfavorables a los mismos.
Las tareas esenciales que alentaban a examinar los PSAs ya estaban implantadas al comienzo del perodo.
El desempeo de los servicios pblicos era muy sobresaliente y, por lo tanto,
susceptible de ser del inters de los comits parlamentarios.
Los comits de investigacin haban comenzado a recibir apoyo adicional y
nuevos recursos para su trabajo.
La Oficina de Auditora Estatal emiti varios informes que podran haber facilitado un mayor examen del desempeo (Comptroller and Auditor General, 1998, 2000, 2001, 2005).
Este perodo, por lo tanto, debera haber sido el ms propicio, hasta el momento, para el compromiso activo de los comits de investigacin en la vigilancia
de los PSAs y el desempeo del gobierno.
Los comits elegidos fueron investigados en lo relativo a su supervisin del desempeo. Los comits de investigacin departamentales fueron elegidos debido
a sus niveles de gasto e importancia poltica Defensa; Educacin; Sanidad; Interior; Trabajo y Pensiones; Oficina del Viceprimer Ministro; Medio Ambiente, Alimentacin y Asuntos Rurales. Los comits horizontales: Cuentas Pblicas, Hacienda y Administracin Pblica, fueron seleccionados sobre la base de que
esperbamos que estuvieran implicados, de diversas formas, en la supervisin de
la poltica de desempeo del gobierno.
Los datos para realizar el anlisis principal se obtuvieron de informes publicados colgados en la seccin de Comits de la pgina web de la Cmara de los Comunes. La investigacin se llev a cabo mediante bsquedas manuales y electrnicas de los documentos relevantes sobre palabras clave seguidas de un anlisis
textual. Se utilizaron tres clases de documentos: informes publicados por los comits horizontales sobre desempeo; y para los comits de investigacin departamentales: los Informes Anuales del Comit, que proporcionaban el contenido
del propio trabajo llevado a cabo por el comit durante la conduccin de la sesin parlamentaria, adems de los informes sobre las investigaciones que potencialmente sostenan los anlisis de los comits y recomendaciones en relacin con
los PSAs. Nosotros centramos especialmente la atencin en los informes formales, debido a su importancia en la comunicacin de la supervisin parlamentaria.
De este modo, los dos tipos de comit proporcionaron diversos tipos de pruebas documentales: los documentos de los comits horizontales proporcionaron la
base para un anlisis discursivo de su actividad, mientras que los documentos de
los comits de investigacin departamentales permitan de alguna manera la realizacin de un anlisis de su contenido (Neuendorf, 2002). Combinando ambos
se pudo construir una visin de la actividad de los comits de investigacin en relacin al desempeo.
Los datos de los comits de investigacin departamentales

La tabla 1 muestra nuestro anlisis del nivel, el tipo y la profundidad de la supervisin del desempeo del sector pblico llevada a cabo por los comits de investigacin.
En primer lugar, consideramos la cantidad de informacin de desempeo de
los Acuerdos de Servicio Pblico (PSAs) de la que podran disponer los comits (la
cual no incluye, por supuesto, las enormes cantidades de datos de organismos
pblicos y del gobierno). Muestra que los objetivos y metas esenciales de los PSAs
estn agrupados por departamentos. El recuento de los objetivos y metas de los
PSAs no resulta fcil, porque se escriben a menudo de forma que se mezclan varios objetivos en uno mismo (Comptroller and Auditor General, 2001). Nuestras
estimaciones pueden ser, por lo tanto, algo ms altas que las propias cifras de los
departamentos, cuando se proporcionaron por stos. Sin embargo, los PSAs se
solapan a menudo en el tercer ao de los perodos de revisin del gasto (los PSAs
se fijan para tres aos pero se revisan cada dos) y, por tanto, nuestras previsiones
son conservadoras en relacin con los PSAs vigentes, ya que no se han incluido
estos solapamientos.
En segundo lugar, la tabla tambin muestra el nmero de objetivos de los
PSAs en los que los comits afirman haberse concentrado, conforme se extrae de
sus Informes Anuales del Comit. El nmero total de PSAs de los siete departamentos durante el perodo es de 270, pero el nmero mencionado en los informes es tan slo 47, lo que representa algo ms de un quinto del total. A pesar de
que la amplitud del examen de PSAs vara entre comits y perodos de estudio
dentro de cada comit, debemos concluir que el nivel de supervisin es bajo (la
mayora de los PSAs todava no han sido examinados por el Parlamento).
En tercer lugar, la profundidad del anlisis dada a los PSAs examinados por
estos comits se ha evaluado cualitativamente. De los 47 PSAs mencionados en
los informes anuales se afirm que 36 fueron sometidos (parcialmente) a investigaciones o informes (es decir, no simplemente a una sesin de declaraciones). De
forma coincidente, 36 informes del comit de un total de 156 (un cuarto) contenan potencialmente aspectos de los PSAs, lo cual parece bastante importante.
Sin embargo, un anlisis ms profundo de estos informes demuestra que la mayora (20) no hace ninguna mencin especfica a los PSAs en el seno del informe
(en contraposicin a las sesiones de declaraciones), lo que significa que, aunque
formaban parte del conjunto de pruebas de la investigacin, no se consideraron
suficientemente importantes para ser incluidos en el informe final. De los que
contenan referencias a los PSAs, cinco realizaban lo que, desde un punto de vista cualitativo, evaluamos como un enfoque poco relevante (es decir, los PSAs
fueron mencionados en lo que se refiere a uno o ms aspectos) y once posean
una parte considerable del texto centrada en el debate sobre uno o ms PSAs (es
decir, uno o ms PSAs eran citados en varias ocasiones y, a veces, en ms de un
lugar).
Mientras que la argumentacin anterior ha destacado el enfoque general,
hay, por supuesto, variaciones en el mbito de los diferentes comits. Por ejemplo, los Comits de Defensa y de Educacin han realizado una revisin relativa-
Tabla 1. Anlisis de la revisin de los Acuerdos de Servicio Pblico por parte de los comits de investigacin departamentales
Ao
Nmero
de PASs
existentes
(nuestra
estimacin
Nmero
de PSAs
revisados
02/03
03/04
7
7
1
5
0
1
1
3
04/05
Ninguna
Revisin profunda
de 1 de 3
N/A
Educacin
02/03
03/04
04/05
17
17
23
1
General
2
1
1
1
0
0
1
N/A
N/A
Ninguna
Sanidad
02/03
03/04
04/05
14
14
13
General + 2
General + 1
General + 1
Q/naire
1
1
1
1
1
Revisin mnima
Revisin profunda
Ninguna
Interior
02/03
03/04
04/05
20
20
7
General + 1
General + 5
General + 1
1
3
1
1
1
2
Revisin mnima
Revisin profunda
Revisin profunda
Trabajo y Pensiones
02/03
03/04
04/05
10
10
19
General + 5
General
4
1
1
1
2
0
2
Ninguna
N/A
Revisin profunda
Oficina del Viceprimer Ministro
02/03
General + 2
03/04
04/05
9
10
General + 1
General
2
0
1
1
Ninguna en 1
y mnima en 1
Revisin profunda
Revisin mnima
Comit de investigacin departamental
Sesin de
comprobacin Informe de
de pruebas
investigacin
Profundidad
del enfoque
en los PSAs
del estudio
Defensa
Tipo de revisin
Comit de investigacin departamental

Medio Ambiente, Alimentacin y Asuntos Rurales
Ao
Nmero
de PASs
existentes
(nuestra
estimacin
Tipo de revisin
Nmero
de PSAs
revisados
02/03
03/04
04/05
12
12
14
General
9
5
Fuente: Basado en el anlisis de las publicaciones del Comit de Investigacin, Cmara de los Comunes.
http://www.publications.parliament.uk
Sesin de
comprobacin Informe de
de pruebas
investigacin
0
1
1
1
8
7
Profundidad
del enfoque
en los PSAs
del estudio
Revisin mnima
Ninguna
Ninguna en 4
y profunda en 3
Tabla 1. Anlisis de la revisin de los Acuerdos de Servicio Pblico por parte de los comits de investigacin departamentales (continuacin)
mente pequea del total de PSAs. Los Comits de Sanidad, de Medio Ambiente,
Alimentacin y Asuntos Rurales, de Trabajo y Pensiones y de la Oficina del Viceprimer Ministro muestran unas pautas de revisin algo variables entre los diversos
asuntos abordados. Por otra parte, el Comit de Interior ha prestado una atencin ms continuada al conjunto de PSAs con su informe especial sobre la fijacin
de objetivos (Home Affairs Select Committee, 2005). Sin embargo, gran parte de
su compromiso anual de supervisin se mantiene en el formato de las sesiones de
declaraciones.
Tambin existen diferencias en los criterios de los comits en lo que respecta al
valor de la gestin del desempeo, la medicin y los objetivos. El Comit de Sanidad promueve activamente las grandes recopilaciones de datos e inversiones en
sistemas de datos para una mejor y ms adecuada asistencia sanitaria. Esto se
muestra particularmente claro en las reas sanitarias que hasta ahora se consideraban con malas relaciones, como por ejemplo los servicios de maternidad y de
atencin sexual. Son muy activos en el establecimiento de objetivos, adems de
indicadores de desempeo para ayudar a incrementar el nivel de calidad, aunque
reconocen obtener a veces los resultados contrarios, por prestar atencin a algunos objetivos particulares, algunas veces de gran relevancia poltica. Por el contrario, los Comits de Defensa y de Interior fueron ms crticos con la calidad de los
objetivos y el hecho de su imposicin centralmente determinada. Como respuesta, abogaron por poner un mayor nfasis en el localismo y la realizacin de
consultas en aras al establecimiento de objetivos. Aunque no hay una pauta concreta entre los criterios expresados y la prctica por lo que se refiere al Comit
de Interior, estaba entre los ms proactivos en el mbito de la supervisin del
desempeo.
Tomando conjuntamente estos anlisis, tan slo se puede llegar a la conclusin de que los PSAs no se revisan concienzudamente (solamente alrededor de
un quinto consigue alguna cobertura) y aquellos que consiguen ser mencionados
lo son en su mayora de forma tangencial o en partes relativamente pequeas de
informes. Este hecho no contribuye a la supervisin de los gobiernos basados en
resultados o en la produccin si se considera que los PSAs son el vehculo principal para la divulgacin de los logros alcanzados. El enfoque excepcional del Comit de Interior sirve solamente para subrayar lo poco sistemtica que es la supervisin en lo que se refiere al desempeo.
Los datos de los comits de investigacin horizontales
Las datos de los tres comits de investigacin horizontales estn muy entremezclados y no parecen ser completamente acordes con el papel formal de estos
comits y el modo en que podran haberse adaptado al sistema radicalmente modificado de responsabilidad en el desempeo.
Comit de Cuentas Pblicas. Este Comit se encarga de la supervisin de las
decisiones de input, es decir, del gasto del gobierno. Con estas competencias y
con el cambio en la poltica del gobierno de la gestin por presupuestos a la gestin por objetivos, el Comit de Cuentas Pblicas es quiz el Comit que debera
mostrar el mayor cambio en sus actividades para lograr este reto. Este Comit es
tambin el que informa al Interventor y Auditor General y a la Oficina de Intervencin Estatal, y por lo tanto se supone que revisa el ahorro, la eficiencia y la eficacia con los cuales todos los departamentos gubernamentales y otros organismos han utilizado sus recursos para conseguir sus objetivos. Es, por tanto,
sorprendente advertir la poca atencin prestada por este Comit al desarrollo de
la poltica de PSAs. Del Comit de Cuentas Pblicas se esperaba que hubiera
prestado ms atencin a la relacin entre los objetivos de los departamentos, los
Acuerdos de Servicio Pblico y los resultados alcanzados en trminos de desempeo de los distintos organismos pblicos y sus departamentos matriz. Sin embargo, hay muy pocas referencias sobre los PSAs en los informes. El informe Gestionando los recursos para lograr mejores servicios pblicos (HC 181, 2005) es
una excepcin importante, pero incluso en este caso los PSAs son slo un factor
entre muchos y el tratamiento es secundario.
Esta situacin es ligeramente extraa puesto que este Comit revisa la mayor
parte de los informes de optimizacin de recursos de la Oficina de Intervencin
Estatal. Dicha Oficina ha adquirido un inters considerable en la medicin del desempeo del gobierno con la publicacin de Buenas prcticas en la elaboracin
de informes de desempeo en las Agencias Ejecutivas y los organismos pblicos
no departamentales (Comptroller and Auditor General, 2000), Midiendo el desempeo de los departamentos gubernamentales (2000) y Acuerdos de Servicio
Pblico: Gestionando la calidad de la informacin - Informe resumen (2005),
pero todos ellos han quedado al margen de las indagaciones del Comit de
Cuentas Pblicas.
Comit de Investigacin de Hacienda. Este Comit ha sido bastante activo vigilando la poltica del Tesoro hacia los PSAs. Ha llevado a cabo audiencias despus de cada Revisin del Gasto y publicacin de grupos de PSAs (en 1999,
2000, 2002 y 2004) en las cuales un grupo de expertos, funcionarios del Tesoro y,
finalmente, el propio Ministro han sido examinados. En cada ocasin se han realizado informes crticos y recomendaciones para mejorar tanto la Revisin del
Gasto como los PSAs que se han formulado.
Poco despus de la puesta en marcha del sistema de Revisiones de Gasto/
PSAs, el Comit prest cierta atencin a los PSAs y elabor un informe especfico
sobre ellos (Treasury Committee, 1999). Tambin hizo despus algunas enrgicas
recomendaciones acerca de la necesidad de que el Parlamento examinase, con el
apoyo de un anlisis externo, los PSAs:
Seguimos defendiendo plenamente que la evaluacin del desempeo de los departamentos a travs de los objetivos de sus PSAs ha de estar sujeta a revisin externa, por un organismo que rinda cuentas ante el Parlamento como la Oficina de
Intervencin Estatal, la Comisin de Intervencin, u otro organismo, antes que el
gobierno. Recomendamos que, si el gobierno designa a interventor externo de sus
objetivos de PSAs como sugerimos, el interventor debera publicar un sucinto informe anual mostrando el progreso realizado en relacin con los objetivos por cada
departamento y haciendo recomendaciones para mejorar (Treasury Committee,
2001).
Los informes ms recientes sobre las Revisiones de Gasto y PSAs (en 2002 y
2004) prestaban de forma perceptible menos atencin a los PSAs.
Posiblemente, la temprana atencin prestada a los PSAs se debi, en parte, a
su novedad y, en parte, al hecho de que el primer grupo de PSAs (1998) fuera publicado cinco meses despus de la Revisin del Gasto y fuera objeto de distintas
audiencias. En las iteraciones posteriores (2000, 2002 y 2004), las Revisiones del
Gasto y los nuevos grupos de PSAs fueron publicados simultneamente y cubran
las mismas audiencias e informes.
Comit de Investigacin de la Administracin Pblica. Este Comit ha realizado el trabajo concreto ms importante sobre la cultura de la medicin en el
gobierno y en los servicios pblicos en su investigacin, de 2003, Objetivo cumplido? El gobierno por los resultados (Public Administration Select Committee,
2003). sta fue una investigacin relativamente extensa mediante estndares
parlamentarios britnicos, incluyendo: 11 sesiones de declaraciones; 39 testigos;
63 memorias recibidas; tres consejeros especialistas (Profesor Richard Rose, Profesor Colin Talbot y Sir Nicholas Monk, ex Secretario Permanente), y dos visitas (a
Bristol y a Canad). El informe incluye un anlisis detallado de los PSAs de todos
los departamentos (vase su Anexo) preparado por un especialista del Comit
(parte de los nuevos recursos disponibles para los comits de investigacin).
En trminos de recursos del Comit (das de vista, procesamiento de las pruebas, tiempo de los funcionarios, ayuda experta, etc.), esta investigacin supera
probablemente, por lo menos en trminos de aportaciones, cualquier otra actividad de los comits de investigacin durante nuestro perodo de estudio.
Merece la pena mencionar las principales conclusiones, dado que este informe aborda amplias cuestiones de la poltica del desempeo. Las principales recomendaciones incluyeron que el gobierno deba elaborar un Libro Blanco que
abarcase:
Opciones para incrementar la autonoma de los que prestan servicios.
Menos objetivos nacionales.
Mayor implicacin de la Comisin de Auditora y de la Oficina de Intervencin Estatal.
Mayor colaboracin de los usuarios en el establecimiento de objetivos (y
encuestas de satisfaccin).
La medicin del desempeo debera basarse ms en tendencias y emplear
menos objetivos absolutos.
Ms experiencia de primera lnea de los funcionarios de departamentos.
Mayor auditora de los datos sobre desempeo publicados.
La idea general apuntaba hacia un sistema de medida del desempeo ms
abierto, consultivo, flexible y supervisado.
La respuesta (tarda) del gobierno fue despachar el informe con palabras templadas, dando una de cal y otra de arena (Public Administration Select Committee, 2003). En general, el gobierno reivindic estar todava abordando la mayor
parte de las recomendaciones, pero inspecciones ms cercanas revelan que las
acciones por las que fue criticado en el informe seguan persistiendo.
Actitudes de miembros de comits de investigacin

hacia los PSAs
El anlisis de la revisin y divulgacin sobre los PSAs por parte de los comits de
investigacin proporciona un patrn confuso, pero, por encima de todo, ni es
exhaustivo ni sistemtico. La cuestin es, obviamente, por qu debera serlo. Para
averiguar por qu los comits de investigacin estaban reaccionando de la forma
que parece que reaccionaban al nuevo sistema de PSAs, realizamos una encuesta
a todos los miembros de los comits de investigacin que pudieron revisar PSAs
(241 diputados). Tambin enviamos el mismo cuestionario a los funcionarios de
los comits (a 37 de ellos) que son los funcionarios principales del Parlamento.
Recibimos respuesta de 39 diputados (el 17%), de los cuales el 51% eran laboristas, 12 conservadores y 7 demcratas liberales, y de 16 funcionarios (el 43%). Las
respuestas al cuestionario seguan el formato de una escala de 5 puntos desde
totalmente en contra a totalmente a favor (que hemos anotado en una escala de 2 a +2) y haba espacio para comentarios. Los resultados completos del
estudio estn siendo publicados en otro sitio (Talbot y Johnson, 2006) y solamente se destacan aqu algunos puntos y referidos a los diputados.
Al ser preguntados por si los PSAs eran instrumentos importantes de la poltica del gobierno, los diputados mostraron su acuerdo, pero slo de forma muy
dbil (+0,7)*; sobre si los PSAs haban modificado sustancialmente la forma en la
que el gobierno renda cuentas ante el Parlamento, las respuestas fueron muy parecidas, con los diputados ligeramente en contra (0,1). Por tanto, la reivindicacin clave del gobierno referida a un cambio esencial en la responsabilidad de
gobierno no contaba con el apoyo de los diputados. Consultados acerca de los
datos de los PSAs, los diputados fueron bastante neutrales sobre si eran fcilmente accesibles (+0,1) o fcilmente comprensibles (+0,2) y ligeramente escpticos sobre si eran suficientes para juzgar el desempeo (0,7), fiables y
precisos (0,2) o tiles para el propsito pretendido (0,1). Preguntados sobre
si la informacin de los PSAs era vista como justa y precisa fuera del Parlamento, fueron igualmente escpticos (0,5) y de forma similar a como ocurri al ser
preguntados sobre si el gobierno haba incentivado la supervisin por parte del
Parlamento (0,5).
Un escptico diputado laborista nos dijo:
Simplemente no creo que los PSAs hayan supuesto el ms mnimo impacto en los
prestadores de servicios pblicos o sus usuarios. Se consideran como un ardid de gestin, truco que carece de utilidad y de ornamento pero que cuesta dinero que estara
mejor gastado en servicios. Alimentar al cerdo jams lo engord tanto!.
Por otra parte, un funcionario de un Comit coment:

Puede haber pocas dudas sobre si los objetivos de los PSAs han tenido impacto en la
responsabilidad del gobierno, como por ejemplo en la dimisin de Estelle Morris por
el fracaso de sus objetivos de alfabetizacin. Sin embargo, el desempeo de los servi* Corresponde a una puntuacin en la escala 2 a +2.

cios pblicos y ministeriales se mide a menudo por otros indicadores, como por ejemplo el nmero de presos liberados.
Dos diputados del Comit de Asuntos Exteriores criticaron el enfoque de uno

para todos que buscaba que todos los objetivos de los PSAs se fijaran en base a
resultados. El primero dijo:
Los objetivos de los PSAs de la Oficina de Exteriores dependen mucho de los resultados, lo cual es complicado para esta Oficina ya que lo ms que puede hacer es influir.
Objetivos redactados en trminos de aportaciones/rendimientos seran ms adecuados y tiles.
El segundo aadi:
Los PSAs pueden ser ms relevantes para algunos departamentos que para otros.
Para Exteriores, donde ciertos factores escapan incluso del control del gobierno de Su
Majestad, son tiles tan slo en reas limitadas y a menudo superficiales y carentes
de sentido (ver testimonio de nuestra sesin junto al Comit con Sir Michael Jay, el
28/06/2006).
Otro encuestado del Comit de Educacin cuestion los cauces por los que se
lleg a los PSAs:
El problema con los PSAs es la carencia de informacin acerca de los motivos que
han llevado a ellos. Por qu tenemos un objetivo de alcanzar un 50% de estudiantes
universitarios? El Departamento de Educacin fue incapaz de dar una explicacin
convincente. Son los objetivos en cuanto a resultados en las etapas claves 2, 3 y 4
razonables o apropiados? Se ha comprobado que es muy difcil mantener cualquier
tipo de dilogo de utilidad sobre estos temas con el departamento.
Los diputados de comits de investigacin sentan que deberan estar haciendo algo ms en la supervisin peridica de PSAs, pero no de forma muy entusiasta (+0,8); que no disponan de recursos suficientes para dicha supervisin continuada (+0,7), y que necesitaban ms ayuda de la Oficina Nacional de Auditora
(+1, que fue la respuesta positiva ms alta).
Un diputado coment:
Los PSAs son una herramienta, pero no la nica manera por la que los comits de
investigacin pueden exigir cuentas al ejecutivo.
Un funcionario aadi:
Los PSAs son una herramienta til, pero son solamente parte del esquema... Los
PSAs pueden sacar a la luz asuntos interesantes.
Un diputado del Comit de Investigacin de Interior apunt que ellos haban

elaborado un informe sobre los objetivos de Interior, el cual era correcto, lo que
era una excepcin (Home Affairs Select Committee, 2005).
Un funcionario afirm que:

Los comits se concentran en los PSAs (o lo hace su personal) a un alto nivel cada
ao junto con el informe anual. En ese punto puede que fuera necesario hacer un
mayor esfuerzo y divulgacin, pero no se les puede forzar a ello.
Esto tiene un especial inters ya que el Comit Parlamentario de Enlace, el organismo de conexin entre todos los comits de investigacin, ha elaborado directrices sugiriendo a los comits que deberan revisar los PSAs anualmente. Un
diputado dijo:
Los PSAs rara vez aparecen en nuestras sesiones de declaraciones con los grupos de
usuarios/Secretara Permanente/Ministros.
Y otro afirm:
Si mal no recuerdo, ningn PSA ha sido mencionado en el Comit de Investigacin
en los ltimos doce meses.
Y un tercero aadi:
Prcticamente nunca se mencionaron en el Comit del que soy parte, pero se podra
hacer con mayor concienciacin. No se mencionan en la formacin para los nuevos
parlamentarios en el trabajo del Comit lo apuntar en la lista cuando se busquen
aspectos a mejorar en la iniciacin de los nuevos diputados.
Estas recomendaciones refuerzan claramente el examen de las prcticas de los

comits de investigacin, como se atestigua en sus informes y formas de actuacin, y muestran que los miembros de estos comits no estn convencidos de la
retrica del gobierno sobre la importancia de los PSAs para la poltica del gobierno y su utilidad para vigilar al ejecutivo. Claramente sienten que no disponen de
recursos suficientes, confianza en su esmero o razones para dedicarles ms tiempo. El examen bastante superficial recogido en el anlisis documentado es, por
tanto, muy comprensible.
Conclusiones
Muchos analistas no se sorprendern de que los comits de investigacin no hayan respondido de forma muy entusiasta a la retrica del gobierno sobre los PSAs
como un instrumento poltico y un mecanismo de responsabilidad de gobierno.
Esto encaja con el anlisis del comparativamente dbil estado de la supervisin
del Parlamento en el Reino Unido (Norton, 1998) y el escepticismo acerca de la
propia poltica de PSA (James, 2004). Sin embargo, sta es la primera vez que
esto se ha demostrado empricamente, y las pruebas son bastante convincentes.
La primera conclusin que debe extraerse de todo esto es que el contexto institucional dentro del cual se ha desarrollado la poltica de PSA como forma de responsabilidad de gobierno hacia el Parlamento ha determinado en buena parte la
respuesta del Parlamento, que ha sido relativamente dbil, pero no inexistente.

Un punto a tener en cuenta es precisamente cmo de dbil ha sido comparativamente hasta el momento tenemos pocas, o ninguna, evidencias comparables
de otras jurisdicciones donde se hayan implantado polticas similares a los PSAs
(por ejemplo, Francia, Japn y EE.UU.). Los datos de la OCDE citados al comienzo de este artculo sugieren que otras asambleas legislativas tambin estn
luchando por adaptarse al gobierno por los resultados antes que al gobierno
por los aportes (inputs), pero de qu modo y en qu grado sigue siendo algo sin
conocerse en su mayora. La respuesta del Parlamento britnico podra ser, de hecho, un referente de las mejores prcticas o un desempeo bastante rezagado.
Un reciente trabajo de uno de los autores en Japn acerca de la implementacin de su Ley de Evaluacin de la Poltica del Gobierno (GPEA, 2001) con el
Ministerio responsable (Interior) y los comits de investigacin en el Parlamento
indica dificultades similares. Los comits de investigacin pertinentes llevaron a
cabo un anlisis similar de la actividad supervisora del Parlamento sobre la GPEA
y llegaron a resultados muy parecidos: bajos niveles de actividad y, en su caso, un
enfoque que pone el acento en el proceso y en el sistema de GPEA y un bajo nivel de escrutinio de los datos de evaluacin sustanciales (documentos no publicados, en poder de los autores).
En segundo lugar, las conclusiones plantearon la cuestin de si es posible que
una sola iniciativa poltica pueda cambiar el equilibrio institucional de poder entre
el ejecutivo y el legislativo, de la forma en la que la retrica poltica del gobierno
en este caso propona. Con aparente (y quiz superficial) buena intencin del gobierno y grandes cantidades de datos a su disposicin se podra haber pensado
en la probabilidad, o por lo menos en la posibilidad, de que los diputados hubieran aprovechado esta oportunidad para aumentar su capacidad de exigir cuentas
al ejecutivo de nuevas maneras. Ha habido, de hecho, varios intentos de utilizar
la oportunidad que presentaba la poltica de PSA, pero las evidencias muestran
que ha sido aprovechada, como mucho, azarosamente y de forma intermitente.
Las razones esgrimidas por los propios diputados tambin resultan dbiles tras un
anlisis ms concienzudo.
Se puede dar el caso, como se aprecia de las opiniones de los diputados en
nuestra encuesta, que el mismo gobierno no toma tan en serio los PSAs como
dice. Pero es realmente sa una razn para que los diputados no los tomen en
serio? El Parlamento usa todo tipo de datos para pedir responsabilidades al gobierno, muchos de los cuales no pretenderan utilizarse para tal fin por el gobierno, y los datos de PSAs son otra posible herramienta, tanto si el gobierno lo quiere como si no.
De forma parecida, la cuestin de los recursos es una realidad los comits
parlamentarios del Reino Unido no disponen de apoyo directo de la Oficina de Intervencin Estatal de la forma en la que los comits norteamericanos del Congreso tienen acceso directo al equivalente a dicho organismo, la Oficina de Responsabilidad Gubernamental (GAO). Tampoco tienen el equivalente a la Oficina de
Presupuestos del Congreso. Esto puede ir cambiando, por lo menos ligeramente.
La Oficina de Intervencin Estatal (NAO) ha estado recientemente implicada en el
apoyo a una mayor capacidad de vigilancia a travs de la nueva Unidad de Super-
visin Parlamentaria y, recientemente, le solicit por primera vez a un Comit de

Investigacin (Asuntos Exteriores) que realizara un estudio sobre el valor del dinero sobre el British Council (un organismo ejecutivo semiautnomo). ste es un
gesto que establece un precedente, ya que tradicionalmente la NAO tan slo haba trabajado directamente con el Comit de Cuentas Pblicas.
Dicho todo esto, es una cuestin de eleccin. Sea cual sea la limitacin de recursos, los comits de investigacin realizan una gran cantidad de trabajo y elaboran numerosos informes cada ao. Se aprecia claramente que no eligen ceirse a una revisin regular, sistemtica y detallada de los PSAs y se mantienen
ligados a la frmula intermitente y sobresaliente de incidentes crticos ya apuntada por los analistas (Hansard Society, 2001). Este hecho sugerira que las ataduras institucionales formales e informales son poderosas limitaciones al cambio,
aunque algunas transformaciones parecen estar sucediendo.
En tercer lugar, estos descubrimientos plantean algunas cuestiones fundamentales sobre el movimiento llamado gobierno por el desempeo o gobierno
por los resultados, defendido por los creadores de esta poltica y algunos acadmicos. Si y esto es una gran suposicin el brazo ejecutivo del gobierno realmente est cambiando sus prcticas de elaboracin de nuevas polticas para basarlas mucho ms en resultados y/o productividad que en las aportaciones,
entonces las formas tradicionales de supervisin, las cuales se centran en aportaciones (presupuestos y gasto real), requeriran adaptarse a este cambio. El testimonio del caso britnico sugiere que esa adaptacin es difcil de conseguir para la
rama legislativa del gobierno. Esto podra crear un dficit democrtico sustancial
si las dos ramas del gobierno estn empleando distintas formas de evaluacin e
implementacin de la citada poltica, una basada en la responsabilidad por el desempeo y la otra en la responsabilidad por las aportaciones y los procesos.
Por tanto, es posible argumentar que el ejecutivo llegara a ser notablemente
menos responsable si el Parlamento continuase su enfoque actual de la supervisin del desempeo, mientras que lo que el ejecutivo realmente hizo fue cambiar
para usar polticas de formacin y accin. Las conclusiones, tanto de nuestro estudio como de otros (James, 2004), sugieren que ste no es el caso en la actualidad, pero solamente porque el ejecutivo no est implementando realmente el
gobierno por el desempeo del modo en que propone la retrica. Quiz podra ser discutible, si el ejecutivo tomara ms en serio sus propias polticas en este
rea, le seguira entonces el Parlamento y se adaptara considerablemente?
En cuarto lugar, se plantea la pregunta de cmo podra el Parlamento estar
ms comprometido con los PSAs y otros sistemas de divulgacin de la gestin. Su
propia respuesta a esta pregunta, como se plasma en las tareas esenciales del
Comit de Enlace, es que los comits de investigacin deberan adoptar un enfoque ms sistemtico, pero desde nuestros anlisis esto parece poco probable hoy
por hoy. Adems, esto es una estrategia puramente reactiva. Una alternativa puede ser un intento de realizar una verdadera reforma institucional creando un papel ms codirector del Parlamento en cierto modo, similar a como ocurre en
Estados Unidos con los poderes ejecutivo y legislativo y algo propuesto recientemente por el influyente Instituto de Investigacin de la Poltica Pblica (Lodge y
Rogers, 2006).
Por ejemplo, algunos de los comits de investigacin individuales han tomado

una postura ms proactiva, planteando cuestiones sobre los objetivos reales fijados por los PSAs (ej.: Sanidad e Interior) y proponiendo modificaciones. (Por cierto, esto tambin lo ha hecho el Comit de Industria y Comercio, el cual no fue incluido en nuestra muestra.)
El Comit de Hacienda tambin plante un importante desafo al inicio de la
nueva poltica, exigiendo la auditora externa de los datos del desempeo y consulta previa sobre los objetivos de los PSAs. En los ltimos aos han repetido muchas de estas recomendaciones, pero con una intensidad decreciente al ver que
el Tesoro no estara dispuesto a aceptarlas.
Quiz el desafo ms completo haya provenido del Comit de Investigacin
de la Administracin Pblica (PASC), como se indic anteriormente. Merece la
pena remarcar que el intercambio entre el PASC y el gobierno estuvo por encima
de sus sugerencias finales, y fue el de mantener un debate especfico (en la Cmara de los Comunes) acerca de los objetivos de los PSAs en cada Revisin del
Gasto.
La respuesta del gobierno es intrigante sealan, en trminos muy concisos:
El proceso de establecimiento de PSA es parte integral del proceso de asignacin de
presupuestos. Una de las funciones clave del gobierno es tomar decisiones sobre
asignacin de presupuestos y sus niveles de desempeo asociados, y el trabajo de los
comits de investigacin es supervisar al gobierno en las decisiones que tome, y exigirle responsabilidades (Comit de Investigacin de la Administracin Pblica).
El gobierno interpret claramente, probablemente de forma correcta, la recomendacin del Comit como el intento de que el Parlamento ejerciera alguna influencia sobre el contenido de los PSAs, lo que el gobierno, evidentemente, rechaz. De hecho, el gobierno responda no tanto al PASC como a las sugerencias
realizadas al Comit de Investigacin de Hacienda por testigos expertos en 2000,
2002 y 2004 para una mayor implicacin parlamentaria en el establecimiento de
PSAs, postura con la que el Comit de Hacienda simpatizaba.
La rplica del gobierno es tambin intrigante. Enfatiza que son los comits
de investigacin (en oposicin al Parlamento al completo) los que han de exigirle responsabilidades. La crtica insinuada es que los comits de investigacin no
le han pedido cuentas acerca de los PSAs, una conclusin que es, al menos en
parte, apoyada por nuestro anlisis anterior sobre la actividad de los Comits
Selectos.
Esto es, sin embargo, una obvia contradiccin en la posicin del gobierno.
Est bastante a favor, de hecho lo fomenta, de que los departamentos consulten
ampliamente antes de fijar los PSAs, pero rechaza cualquier idea de que debieran
consultar con el Parlamento.
La posibilidad de una reforma institucional ms esencial que afecte a los respectivos papeles del Parlamento y el ejecutivo, como se infiere de polticas cambiantes sobre el desempeo, parece, por tanto, al menos posible, aunque, en vista de la evolucin de los hechos, por lo menos improbable. En general, parecera
que es el Parlamento, ms que el ejecutivo, quien est siendo actualmente ms
cuestionado por el sistema de PSA y otras reformas de la poltica de desempeo.
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Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Asistencia tcnica para el desarrollo de la capacidad
institucional: la transferencia de estructuras
y prcticas administrativas
Uday Desai y Keith Snavely*
Resumen
El gobierno de Estados Unidos se ha dedicado activamente durante los ltimos quince aos a
realizar programas de asistencia en el exterior para desarrollar las instituciones democrticas de
gobierno y para incrementar, en general, la capacidad de gobierno de los pases del antiguo
bloque comunista. El hecho de trasladar las polticas pblicas, las estructuras administrativas y
las prcticas de gestin de un pas a otro es problemtico. En este artculo sugerimos que existen algunas restricciones inherentes al propio marco de las transferencias transnacionales.
Se identifican dos grandes retos para la transferencia: 1) la viabilidad del traspaso, y 2) la conveniencia del traspaso. Este artculo estudia tres programas de corta duracin (tres a cinco
aos) para el desarrollo de instituciones, cuyos grandes objetivos eran el desarrollo de la capacidad institucional y profesional. Muchos agentes importantes, nacionales e internacionales, contribuyen a la consolidacin democrtica de las democracias de transicin. Si bien las cuestiones
fundamentales sobre la transferencia de modelos y estructuras institucionales de un pas a otro
continan, nuestras experiencias indican que el empleo de estrategias de ejecucin flexibles y
previsoras tiende a incrementar las posibilidades de que los proyectos de traspaso de tecnologa blanda** permitan desarrollar la capacidad institucional. Sin embargo, siempre existir un
gran nivel de incertidumbre a la hora de determinar el impacto a largo plazo de los programas
de asistencia para el traspaso de modelos y estructuras institucionales a otros pases.

Los proyectos internacionales para el desarrollo institucional se enfrentan a dos importantes
retos: 1) las restricciones inherentes a la transferencia de instituciones polticas, sociales y eco* Uday Desai y Keith Snavely son Profesores en el Departamento de Ciencia Poltica de
la Universidad de Illinois del Sur, Carbondale, Estados Unidos. Traduccin del artculo publicado en ingls con el ttulo Technical assistance for institutional capacity building: the
transferability of administrative structures and practices.
** Nota del traductor: Por tecnologa blanda (soft technology) debe entenderse, en el contexto del artculo, el conjunto de conocimientos prcticos y tcnicos de tipo organizacional o
administrativo. Podra asimilarse al concepto de know how aplicado al mbito de las Ciencias Sociales y de la Ciencia de la Administracin. Traduccin del artculo publicado en ingls con el ttulo Technical assistance for institutional capacity building: the transferability
of administrative structures and practices.

nmicas de una sociedad a otra, y 2) el diseo y la gestin de un proyecto a la vez flexible y
que establezca objetivos claros. Los retos de la transferencia incluyen tensiones en las relaciones de colaboracin, causadas por la superioridad asumida por las instituciones del pas donante y las diferencias histricas y culturales en el desarrollo institucional. Debido a esas, con
frecuencia, marcadas diferencias, los pases colaboradores deben examinar la conveniencia de
la transferencia de modelos y prcticas institucionales y, en su caso, modificarla. Con objeto de
reforzar las perspectivas de xito, los gestores de proyectos deben procurar no insistir en que
los modelos institucionales del pas donante se sigan explcitamente, los pases receptores deben estar en una situacin que permita el cambio, deben crearse beneficios para todos los colaboradores, y la implementacin tiene que ser flexible con objeto de facilitar la respuesta a
nuevas situaciones y el aprendizaje del proyecto.
La transicin desde una economa autoritaria planificada a un sistema de mercado democrtico ha sido social y polticamente traumtica para muchas naciones del antiguo bloque comunista. El sistema sovitico penetr profundamente
en la sociedad, destruyendo con eficacia las instituciones que son necesarias para
un gobierno democrtico. Ello motiv dos grandes incapacidades institucionales.
En primer lugar, la ausencia de instituciones y gobiernos de mbito inferior al nacional. Tal hecho fue el resultado de una centralizacin extrema, de omnipresentes controles jerrquicos sobre los niveles inferiores de la Administracin y de la
no existencia de un mbito propio de gobierno local. Una segunda incapacidad
fue la ausencia de instituciones de la sociedad civil.
En las sociedades comunistas, la mayora de las organizaciones de voluntariado
o de las instituciones de la sociedad civil eran controladas, o fielmente identificadas
con el Estado o el partido. Las organizaciones y actividades de voluntariado eran
cualquier cosa menos voluntarias. Los ciudadanos eran forzados por parte del Estado o el partido a ser voluntarios. Como consecuencia, la gente desarroll una
profunda desconfianza y cinismo respecto de las organizaciones de voluntariado y
las instituciones de la sociedad civil (Zeslavsky y Bryn, 1978; Mishler y Rose, 1996).
A raz de esta herencia, todos los pases del antiguo bloque comunista se han enfrentado a importantes retos a la hora de crear las instituciones precisas para la existencia de una democracia efectiva y gobiernos responsables. Por ello, han tenido la
necesidad imperiosa de desarrollar las instituciones y la capacidad de gobierno.
Este artculo proporciona el conocimiento terico y prctico para la realizacin
de programas internacionales de asistencia tcnica para la transferencia de estructuras administrativas y prcticas de gestin. Las observaciones se han extrado
de las experiencias de los autores en la direccin de tres proyectos para el desarrollo de la capacidad institucional en Bulgaria y Rusia. En primer lugar, el artculo
identifica varias presunciones fundamentales que subyacen a los intentos de
transferir prcticas y conceptos para el desarrollo de la capacidad institucional en
los programas de asistencia transnacionales. Con frecuencia, tanto los pases colaboradores donantes como los receptores no advierten ni entienden adecuadamente estas presunciones. Sin embargo, las mismas influyen crticamente tanto
en el proceso como en los resultados de los programas de asistencia. Ms tarde,
centraremos la atencin en las estrategias de gestin de proyectos que pueden
reforzar la transferencia de tecnologa blanda. Finalmente, abordaremos la cuestin de la cuantificacin de los resultados y de las dificultades para contabilizar
Desai y Snavely Asistencia tcnica para el desarrollo de la capacidad... 153
con precisin los resultados a largo plazo de los programas de asistencia tcnica
para el desarrollo de la capacidad institucional.
La asistencia tcnica para el desarrollo de instituciones

Desde el comienzo de los aos noventa, el gobierno de los Estados Unidos se ha
dedicado activamente a desarrollar y financiar programas destinados a proporcionar asistencia tcnica a las naciones del antiguo bloque comunista de Europa
Central y del Este (CEE) y a los nuevos pases independientes (NIS) de la antigua
Unin Sovitica y Rusia. Dos agencias del gobierno federal, la Agencia de Informacin de Estados Unidos (USIA) y su sucesora, la Agencia para Asuntos Educativos y Culturales (BECA), en el Departamento de Estado, as como la Agencia
Americana para el Desarrollo Internacional (USAID), han sido las principales fuentes para la realizacin de programas de asistencia extranjeros destinados a desarrollar instituciones de gobierno democrtico y reforzar en su conjunto la capacidad de gobierno de los pases del antiguo bloque comunista (http//www.usaid.
gov/regions/Europe_eurasia/ten_year/).
Los programas de asistencia de tecnologa blanda para el desarrollo institucional poltico y administrativo han sido objeto de numerosas crticas con el paso de
los aos (Jones, 1970; Rondinelli, 1989), en parte como consecuencia del escaso
conocimiento terico y prctico de dichos programas (Cassen and Associates,
1986, especialmente el captulo 6). Sin embargo, el inters por trasladar instituciones polticas y administrativas desde los pases industrializados a los pases en
desarrollo se ha mantenido desde el comienzo de los aos cincuenta. En las dcadas de los aos cincuenta y sesenta hubo gran inters y esfuerzo en Estados Unidos por exportar a los pases en desarrollo, a travs de sus programas de asistencia tcnica, instituciones administrativas modernas, bajo la rbrica de
desarrollo administrativo y modernizacin, como parte de su ayuda al exterior (Jones, 1970). La literatura que refleja el inters sobre el papel desempeado
por la asistencia tcnica norteamericana a los pases en desarrollo con el fin de
desarrollar instituciones polticas y administrativas ha sido considerable (Esman,
1962; Esman y Blaise, 1966; Hamilton, 1964; Wedner, 1964; Packenham, 1965;
Braibanti, 1966; Brown, 1966; Duncan y Pooler, 1967; Malek, 1968; Trail, 1968).
Sin embargo, durante los primeros aos de la dcada de los setenta se cuestion
ampliamente por los especialistas y profesionales la efectividad de estos esfuerzos
(Jones, 1970; Weaver, 1970; Candido, 1971).
En los ltimos aos, el inters en la transferencia internacional de instituciones
polticas y administrativas ha resurgido entre los especialistas y los funcionarios
pblicos. Este hecho refleja dos importantes avances. En primer lugar, desde comienzos de los ochenta se ha teorizado ms y se han exportado ms tcnicas de
gestin, con frecuencia bajo la rbrica general de nuevo management pblico,
entre los pases desarrollados, especialmente entre los pases de habla inglesa.
Recientemente se ha escrito mucho sobre las experiencias de los pases occidentales en la transferencia internacional de polticas sociales y tcnicas de gestin
(Bennett, 1991; Rose, 1993; Dolowitz, 2002; DeJong, Lanelis y Mamadouth,
2002; Pollitt, 2003; Loffler y Vintar, 2004, especialmente el captulo 1).
En segundo lugar, con el colapso de la Unin Sovitica y de los pases comunistas de la Europa Central y del Este, ha existido mucho inters en Estados Unidos y en los pases occidentales por exportar instituciones y desarrollar la capacidad de gobierno con objeto de crear y consolidar polticas democrticas y
economas de mercado en aquellos pases (por ejemplo, vid. Carothers, 1996;
Loffler y Vintar, 2004). Adems, en los ltimos aos, la promocin de la democracia se ha convertido en una de las principales justificaciones de la poltica exterior norteamericana. Sin embargo, la cantidad de informacin producida, acumulada y ordenada sobre este asunto sigue siendo muy limitada (Carothers,
2004: 2).
Es frecuente aprender de las experiencias de los dems, ya estn lejos o cerca,
as como tambin del propio pasado de uno. Lo ms difcil en el aprendizaje a travs de las experiencias del propio pasado o de las experiencias de otros pases no
radica en saber si es posible aprender algo, sino de dnde y cmo aprenderlo
(Rose, 1993: 157; Dolowitz y Marsh, 1996). La transferencia de polticas pblicas,
estructuras administrativas y prcticas de gestin de un pas a otro es especialmente problemtica, toda vez que tiende a ser muy compleja y dependiente
de un contexto (Pollitt, 2003: 1-2). Son muchos los factores que influyen en estas transferencias (Stone, 1999). Las oportunidades que las hacen posibles surgen
normalmente como consecuencia del colapso del rgimen poltico existente y el
consiguiente surgimiento de nuevos problemas e incertidumbres, como ocurri
en el caso de los tres proyectos de transferencia que se describen en este artculo
(relaciones entre las Organizaciones No Gubernamentales y las agencias estatales
en Rusia y el papel desempeado y la responsabilidad de los gobiernos locales y
regionales en Bulgaria). El artculo se centra en el mbito acadmico y en los actores no estatales como agentes de la transferencia. Si bien es cierto que los
actores no estatales pueden ser ms idneos para ... la trasferencia de tecnologa
blanda (Stone, 1999: 55), nosotros sugerimos que existen algunas restricciones
fundamentales en la actividad de transferir que analizamos, con independencia
de quin la lleve a cabo. Consideramos que estas restricciones en la transferencia
de tecnologa blanda son inherentes al marco internacional donde se efecta. Sin
embargo, pueden mitigarse parcialmente y gestionarse con humildad y una planificacin previsora por parte de las agencias y actores donantes.
Tres proyectos para el desarrollo de la capacidad

institucional y profesional
Los tres proyectos que se estudian en este artculo son un ejemplo de programas
de desarrollo institucional a corto plazo (de tres a cinco aos), cuya finalidad principal radicaba en la mejora institucional y profesional. Todos los proyectos, que
han sido respaldados por el Departamento de Estado norteamericano, por la
Agencia de Asuntos Educativos y Culturales (BECA), abordaban cuestiones sobre
la reforma administrativa, el desarrollo curricular y la mejora de la capacidad institucional. El primero consista en un programa de desarrollo y formacin de funcionarios de los gobiernos locales y regionales de Bulgaria (1993-1995), financiado a travs del Programa de Formacin de Europa Central y del Este, de la Oficina
para el Intercambio de Ciudadanos de BECA. Este proyecto se dise con objeto

de reforzar la administracin de los gobiernos locales y regionales y la capacidad
de gobierno en Bulgaria a travs de la realizacin en dicho pas de seminarios intensivos de formacin en materia de gestin dirigidos a 140 alcaldes, gobernadores regionales y otros administradores locales y regionales. Asimismo, se proporcion experiencia profesional en Estados Unidos a 15 de los participantes
blgaros en el programa de formacin. Nuestro colaborador con el programa en
Bulgaria fue el Centro de Administracin, un instituto de formacin patrocinado
por el Estado, situado en Sofa.
El segundo proyecto (1996-1998) consisti en una colaboracin para el desarrollo profesional entre nuestro Departamento de Ciencia Poltica y el Departamento de Ciencia Poltica y Sociologa de la Universidad Estatal Ural (USU), en Yekaterinburg, Rusia, y se realiz conjuntamente con el Consejo Americano de
Profesores de Ruso (ACTR). La premisa subyacente a la realizacin del programa
radicaba en la existencia de una necesidad imperiosa para desarrollar la enseanza y la capacidad de investigacin en las ciencias sociales modernas en las instituciones de enseanza superior de Rusia. Concretamente, este proyecto prest
asistencia a nuestro colaborador en los siguientes aspectos: 1) desarrollo curricular, materiales para la enseanza, y servicios y programas de educacin en el campo de la ciencia poltica y la Administracin Pblica; 2) as como en el desarrollo
de una colaboracin profesional a largo plazo con nuestro Departamento de
Ciencia Poltica. Cinco miembros de la Universidad USU vinieron a nuestra Universidad durante un semestre completo con el fin de incrementar su conocimiento y
experiencia en su campo de especializacin, adquirir conocimientos sobre los mtodos de enseanza empleados en Estados Unidos, recopilar datos para usar en
su Universidad, y aprender ms acerca de los sistemas polticos y de Administracin Pblica americanos, y sobre mtodos de las ciencias sociales. Tras la finalizacin del proyecto, USU recibi apoyo financiero por parte del Banco Mundial, lo
que ha posibilitado la continuacin de la colaboracin.
El tercer proyecto tena dos objetivos fundamentales. En primer lugar, se dise para desarrollar una fuerte capacidad institucional en Rusia para la educacin
y formacin de los funcionarios del gobierno en las relaciones Estado-ONGs. En
segundo lugar, pretenda mejorar el nivel de conocimientos y entendimiento de
los estudiantes rusos y funcionarios del gobierno en materia de Organizaciones
No Gubernamentales y el papel fundamental que desempean en el desarrollo y
fortalecimiento de la sociedad civil y en la provisin de servicios necesarios a los
ciudadanos. Los colaboradores del programa fueron la Academia Rusa del Servicio de Gobierno (RAGS), en Mosc; la institucin regional de RAGS en Khabarovsk; dos secciones locales Novgorod y Samara de instituciones regionales
de RAGS; el Centro para el Asociacionismo Social, en Mosc (CSP); y el Programa
para el Desarrollo de Naciones Unidas en Mosc. La RAGS es responsable de la
formacin de los funcionarios del gobierno en Rusia y tambin ofrece ttulos de
educacin superior primaria y secundaria. El CSP se cre como un proyecto del
Programa para el Desarrollo de Naciones Unidas con la finalidad de fomentar la
expansin del Tercer Sector en Mosc y estimular la interaccin entre las ONGs y
el gobierno local.
La actividad central de este proyecto consisti en la realizacin de cuatro programas de un mes para el desarrollo profesional en Estados Unidos, para un total
de 23 (16 mujeres y 7 hombres) profesores y afiliados de RAGS y personal de CSP.
Las actividades del programa se disearon para proporcionar a los participantes
una nueva perspectiva de las prcticas de gestin de actividades sin nimo de lucro, retos organizativos, leyes, reglamentos y relaciones financieras con el gobierno. Al concluir la experiencia, de un mes de duracin, los participantes elaboraron esquemas de los cursos que proponan ensear en Rusia. Dos personas de
cada grupo siguieron viviendo en Estados Unidos para realizar un estudio intensivo de dos meses diseado por ellos mismos.
Al finalizar el tercer ao del proyecto (junio de 2002) se celebr en Rusia una
conferencia a la que asistieron los participantes del proyecto y otros invitados con
objeto de compartir las experiencias en materia de desarrollo curricular, la realizacin de cursos y la planificacin de la cooperacin mutua entre los colegas rusos.
La tarea esencial en el cuarto y quinto ao del proyecto consisti en la elaboracin y edicin de un libro explicativo de las caractersticas de las organizaciones
del Tercer Sector en Rusia y sus interacciones con el Estado y los gobiernos locales
y regionales. El libro ruso est destinado a ser una herramienta para los cursos de
formacin y las clases de educacin superior.
El reto de la transferencia
Cada uno de los proyectos tena como objetivo desarrollar la capacidad institucional de los pases destinatarios, ya sea mediante el fortalecimiento del gobierno local, la integracin de la innovacin curricular en la educacin superior, o permitiendo a las instituciones de formacin estatales abordar el conocimiento y
actitudes de los funcionarios del gobierno en relacin a las Organizaciones No
Gubernamentales y otros elementos de la sociedad civil. Estos ambiciosos objetivos se establecieron sobre la base de que los modelos, estructuras y prcticas institucionales de Estados Unidos podran ser transferidos, de algn modo, al pas
destinatario. Esta presuncin de la transferencia constituye un principio esencial
de todos los programas de asistencia tcnica para el desarrollo de la capacidad
institucional. Los directores de proyectos se enfrentan a cuestiones prcticas sobre
la gestin eficaz del proyecto, a la hora de maximizar la transferencia de prcticas
e instituciones administrativas y de crear mtodos para medir adecuadamente los
resultados. A continuacin, abordamos estos frecuentes retos asociados a la presuncin de la viabilidad de las transferencias y examinamos los asuntos sobre la
gestin y la cuantificacin de los resultados en nuestros tres proyectos.
1.
Restricciones a la transferencia
Un factor crucial en los proyectos de transferencia de tecnologa blanda consiste

en la presuncin de la viabilidad de la transferencia de instituciones polticas, sociales y econmicas de una sociedad a otra. El intento de realizar una transferencia se ve afectado por la suposicin de la superioridad de los conocimientos tcnicos e instituciones del pas donante. Esta presuncin no es normalmente algo
consciente ni se manifiesta pblicamente. Sin embargo, es inherente a la creacin

de programas de desarrollo la creencia de que el pas donante posee conocimientos e instituciones que el pas receptor debe absorber y adoptar. Por ejemplo, una
de las premisas fundamentales en nuestro programa blgaro era que las estructuras y funciones de los gobiernos locales en Estados Unidos proporcionaban modelos tiles para el aprendizaje de los funcionarios de los gobiernos municipales y
regionales de Bulgaria. Asimismo, en el diseo de nuestro programa de colaboracin con la Universidad Estatal Ural se asuma que mereca la pena emular nuestro currculo y pedagoga por parte de nuestros colegas rusos. Generalmente,
esta presuncin de superioridad se limita a aspectos concretos de la capacidad
institucional que se abordan en el proyecto; por ejemplo, en la prestacin de servicios en el sector de las ONGs, o en la capacidad fiscal del gobierno local. Sin
embargo, en la prctica se produce un efecto indirecto, crendose la presuncin
de una superioridad global y generalizada del pas donante respecto del pas receptor. Este hecho motiva, con frecuencia, una tensin implcita en el colaborador del programa de desarrollo institucional.
Esta presuncin de superioridad resulta evidente en la queja frecuente de que
los patrocinadores de los proyectos determinan objetivos y finalidades de los programas y estructuras administrativas que deben aplicarse a los receptores (Henry,
2001). Los destinatarios de los programas carecen de la posibilidad de definir los
trminos de los proyectos. Esto, en parte, sucede porque las organizaciones que
dirigen la concesin de programas estn econmicamente sustentadas por quienes financian aqullos, los cuales tienen sus ideas especficas de los cambios institucionales que necesitan otras naciones (Henderson, 2002; McMahon, 2001).
Por ejemplo, en algunos de los proyectos medioambientales rusos, la preocupacin de los que financiaban el proyecto, en relacin con los temas globales en
materia de medio ambiente, prevaleci sobre la preocupacin de las ONGs receptoras, centrada en los retos medioambientales locales, tales como limpiar las riberas del ro (Henry, 2001). Mientras nosotros, como directores del proyecto, ramos bastante conscientes de esta tendencia y desarrollamos el diseo y el
contenido de nuestros proyectos en colaboracin con nuestros pases colaboradores receptores, nuestras agencias, que financiaban los proyectos, tenan sus
propios objetivos promocin de la democracia mediante el fortalecimiento de
los gobiernos locales y regionales en Bulgaria, y de la sociedad civil en uno de
nuestros proyectos en Rusia.
Adems de complicar la transferencia de las instituciones del pas donante, las
prcticas y modelos constituyen la herencia cultural e histrica del pas receptor.
Las diferencias histricas y culturales complican la transferencia de instituciones y
prcticas administrativas. Especialmente cuando estas diferencias son muy grandes. Este tema ha sido importante y constante en nuestros proyectos, toda vez
que las diferencias en la cultura e historia entre Estados Unidos, Rusia y Bulgaria
eran especialmente acusadas. Por ejemplo, algunos participantes en el proyecto
de ONGs sealaban que el concepto ruso tradicional de sociedad civil enfatizaba
el liderazgo desempeado por el Estado en el avance de la sociedad civil. Esta
perspectiva contrasta abruptamente con la concepcin desde abajo, no estatal,
de la sociedad civil en Estados Unidos.
Nuestros participantes en el programa plantearon esta cuestin, con frecuencia, no como una contienda filosfica o ideolgica, sino como una cuestin prctica, como una cuestin emprica sobre la viabilidad de la transferencia de los diseos y prcticas institucionales de Estados Unidos a sus pases.
Su preocupacin acerca de la viabilidad de la transferencia plante el interrogante de si sera un acierto trasladar modelos y estructuras institucionales del
pas donante al contexto sociopoltico e histrico del pas destinatario. La eficacia y la eficiencia de las instituciones dependen del contexto. Por ello, el mismo
diseo institucional que es efectivo en un pas puede ser bastante ineficaz en
otro. Incluso si la transferencia fuera factible, la ejecucin de la planificacin institucional puede diferir considerablemente respecto de lo previsto. Existe otro
aspecto algo diferente del sealado, relacionado con la preocupacin de la viabilidad del proyecto. Algunas prcticas institucionales pueden ser muy valoradas
en el pas donante por motivos histricos o ideolgicos, aunque se reconozca
que son ineficientes o no efectivas, o ambas cosas. Por ejemplo, el sistema sanitario, los planes de financiacin educativos y los sistemas de gobierno locales en
Estados Unidos se consideran con frecuencia problemticos, tanto por los especialistas como por los profesionales norteamericanos. Sin embargo, por razones
histricas e ideolgicas, es extremadamente improbable que tales supuestos se
modifiquen sustancialmente. En contraposicin, el sistema blgaro para administrar los servicios sociales permanece muy centralizado en los ministerios estatales, a pesar de las reformas realizadas en aras a otorgar mayor autonoma y
responsabilidad al gobierno local. Adems, los gobiernos municipales y regionales siguen siendo muy dependientes de la financiacin estatal, teniendo limitadas sus propias fuentes de ingresos. Estas diferencias plantean cuestiones sobre
la viabilidad de las transferencias institucionales pretendidas. Ms ampliamente,
los planes y prcticas institucionales encarnan, entre otros valores, la cuestin
de cul es el papel que debe representar el gobierno en la sociedad. Diferentes
opiniones sobre cul deba ser este papel determinan diferentes capacidades y lneas de actuacin institucionales.
Una preocupacin relacionada con lo anterior, que plantearon nuestros participantes en el programa, se refera a las diferencias en los objetivos, estructuras,
modelos y finalidades en el sistema de polticas pblicas especfico del pas donante y del receptor. Por ejemplo, el sistema de educacin superior en Estados
Unidos y en Rusia difiere enormemente en estos aspectos. El sistema americano
de educacin superior est altamente descentralizado, y posee una amplia variedad de instituciones universitarias pblicas, privadas sin nimo de lucro y puramente privadas, en contra del sistema ruso de educacin superior, el cual est
muy centralizado y casi enteramente financiado y controlado por el Estado. Los
mtodos de enseanza, los sistemas de exmenes y el sistema de gobierno en el
modelo americano difieren bastante de las clases extremadamente formales, currculos estandarizados, exmenes gestionados de forma centralizada, y con un
sistema de gobierno de las instituciones educativas controlado por el Estado,
existentes en Rusia. Esta circunstancia convierte, en ocasiones, en problemtica la
transferencia de prcticas y estructuras desde el pas donante al pas receptor. Sin
embargo, muchas prcticas y procesos referidos a las clases y los currculos se
consideraron tiles y susceptibles de ser transferidos a su propio trabajo de regreso a su pas por los participantes en nuestro programa.
Un reconocimiento consciente y expreso de los temas que plantean los retos
de la transferencia ha sido esencial en nuestro caso a la hora de cumplir los objetivos de nuestro proyecto. Nos esforzamos en plantear estas cuestiones a travs
de distintos instrumentos, tales como el hecho de incluir especialistas blgaros en
los programas de formacin con el objetivo de abordar la aplicacin de los aspectos formativos teniendo en cuenta el contexto blgaro, la celebracin de una
conferencia en la Universidad Estatal Ural para examinar las cuestiones divergentes en materia de pedagoga, y la realizacin por los participantes del programa
ruso de ONGs de una propuesta de curso en gestin de ONGs y relaciones con el
Estado idneo para los funcionarios rusos. Es importante debatir los puntos fuertes y las deficiencias de nuestras instituciones y capacidades, y la naturaleza contingente de su aplicacin. Este reconocimiento ha hecho posible un dilogo acerca de la viabilidad de ciertas caractersticas especficas de otras prcticas o
instituciones, permitiendo a los participantes del pas receptor seleccionar y elegir las caractersticas y prcticas de las instituciones del pas donante que son
ms relevantes, teniendo en cuenta el contexto sociopoltico, histrico y cultural
de sus propios pases. Este dilogo tambin permite mitigar las controversias que
rodean a la transferencia de diseos de instituciones, tales como la presuncin de
superioridad y las rgidas diferencias histricas y culturales.
2.
Gestin de proyectos
Reducir las amplias restricciones que plantea la transferencia implica prestar mucha atencin a los detalles prcticos de la gestin del proyecto. Desde el principio
es importante tener presente que los colaboradores en el proyecto tienen diferentes motivaciones y objetivos. Las agencias del gobierno que lo financian tienen, por un lado, una amplia agenda en materia de poltica exterior y, por otra
parte, una reducida agenda burocrtica de informes propios, papeleo administrativo y procedimientos contables. Si bien los acadmicos (y sus universidades) estn en general esencialmente interesados en ensear y formar, conducir investigaciones y publicar resultados, el prestigio acadmico y la posibilidad de trabajar
en el extranjero son normalmente prioridades de su agenda acadmica. El acceso
a los recursos del pas donante constituye un aspecto esencial de la agenda del
pas receptor colaborador en el proyecto. Las oportunidades de visitar o vivir en
Estados Unidos son muy valiosas. Los recursos pedaggicos, los ordenadores, los
libros, etc., son tambin elementos anhelados. Estas agendas divergentes crean
con frecuencia dificultades a la hora de llevar a cabo las actividades del programa, y requieren mucho tiempo y energa en su gestin. Entre los elementos clave
en la gestin surgidos en nuestros tres proyectos, podemos sealar el hecho de
presentar a Estados Unidos como un modelo, que ejerce liderazgo en la colaboracin, proporciona beneficios a los participantes, flexibilidad y comunicacin. Muchos de estos elementos resultaron ser comunes a la asistencia tcnica en tecnologa blanda (El Baradei y Newcomer, 2005).
a)
Presentacin de las experiencias estadounidenses
Los participantes de los tres proyectos se impregnaron intensamente de la experiencia americana en materia de administracin del gobierno local, el currculo en
ciencias polticas y las relaciones entre el Estado y las entidades sin nimo de lucro. Tal exposicin de los participantes deba ser compensada mediante la no presentacin de Estados Unidos como un modelo ideal que, tanto Bulgaria como
Rusia, deban luchar por emular. Si bien el hecho de proporcionar una buena
base en la experiencia histrica norteamericana y en sus caractersticas actuales
era una cuestin importante, constitua tambin un hecho esencial el plantear la
discusin sobre cmo trasladar la experiencia estadounidense a los contextos
ruso y blgaro. Esto se realiz fomentando que los participantes y los expertos
del pas receptor de la colaboracin empleasen sus conocimientos en materia de
legislacin local y usos y costumbres a la hora de efectuar el traspaso. Nuestros
colegas rusos del proyecto sobre ONGs advirtieron que algunos conceptos y prcticas nuevos que haban aprendido eran muy tiles y susceptibles de ser incluidos
en sus nuevos cursos, a travs de frmulas que posibilitasen su utilidad en Rusia.
En los seminarios de formacin blgaros, las sesiones dirigidas por profesores
americanos se unieron a las dirigidas por expertos blgaros, quienes colaboraron
en el debate sobre la relevancia de las prcticas estadounidenses teniendo en
cuenta la situacin de Bulgaria.
b)
Liderazgo y capacidad para motivar el cambio
En cada uno de los tres proyectos el ejercicio de un fuerte liderazgo fue esencial.
Se llev a cabo por personas de nuestras instituciones homlogas que estaban
personalmente implicadas en los objetivos del proyecto, que podan influir en los
dems para hacer lo mismo y eran capaces de movilizar recursos. El director del
proyecto en RAGS es un buen ejemplo. Antes de partir a Estados Unidos, reuni
a todos los participantes de cada uno de los cuatro programas que estaban basados en este pas en un taller de trabajo intensivo de una semana. El taller de trabajo inclua presentaciones de temas sobre ONGs, informacin acerca de las finalidades del proyecto, de las responsabilidades de los participantes durante y
despus del desarrollo del programa, y orientaciones sobre los conocimientos e
informacin que deban buscar cuando estuviesen en Estados Unidos. El resultado fue que todos los participantes estaban bien preparados para su experiencia
en Norteamrica.
El hecho de proporcionar y mantener un liderazgo durante la colaboracin requiere la iniciacin de relaciones con dichas personas antes del comienzo del
proyecto. El desarrollo de esta relacin debera implicar el intercambio de visitas
a cada una de las instituciones implicadas en la otra parte, con anterioridad a
que se formule un proyecto conjunto y el lder del pas receptor se comprometa
efectivamente a desarrollar conceptos del proyecto y a preparar el programa
concedido.
Se pretende que los programas de desarrollo profesional provoquen un cambio real y duradero en la forma en que los participantes desempean su trabajo y
en las estructuras institucionales. La capacidad para provocar el cambio para

superar los hbitos y creencias establecidos, la inercia, y las limitaciones sociales,
econmicas y polticas depende, en gran medida, de la autoridad e influencia
ejercida por las instituciones del pas receptor. Dicha capacidad institucional fue
ms fuerte en nuestros dos proyectos rusos.
El Servicio de Gobierno de la Academia Rusa, que posee una amplia red de
academias de formacin regionales y de distrito, fija estndares curriculares y determina el contenido de los cursos. El hecho de trabajar con las academias de formacin regionales y de distrito indica al profesorado de toda la red nacional que
los cursos que se refieren a las ONGs y a sus relaciones con el gobierno son vlidos
y aceptados. En el proyecto de USU, el director del departamento autoriz cambios en el currculo para incluir la enseanza de los nuevos cursos revisados que su
Facultad haba creado a travs del proyecto de colaboracin. Adems, todos los
participantes del proyecto eran jvenes miembros del personal del departamento,
al que ayudarn a presentar el nuevo currculo y los nuevos mtodos pedaggicos.
Sin embargo, en el proyecto blgaro no exista una autoridad nacional impulsora del cambio. Los funcionarios del gobierno local disponan de sus propios
medios para determinar si aplicaban los nuevos conocimientos a la prctica y
cmo lo hacan.
c)
Los beneficios para las instituciones colaboradoras

y los participantes individuales
Las instituciones colaboradoras en el proyecto, as como los participantes individuales, estarn motivados en un proyecto que les ofrezca claros beneficios, lo
que resulta comprensible. ste es un factor sobre el que los directores de proyectos tienen cierto control. Los beneficios anhelados se fijan en el proyecto en la
fase de definicin de conceptos y pueden introducirse incentivos adicionales
apropiados durante la ejecucin, mediante la modificacin de planes y procedimientos.
Los colaboradores institucionales en nuestro proyecto perciban varios beneficios. El Centro para la Administracin de Bulgaria era una reciente institucin
para la formacin creada por el gobierno y que deba conseguir credibilidad.
Nuestro proyecto fue, en parte, un medio para extender la actividad del Centro a
los gobiernos municipales y regionales a lo largo de Bulgaria. El proyecto de formacin tambin ayud al Centro a establecer conexiones con los ministerios del
Estado que tenan inters en el desarrollo territorial. Los lderes de RAGS reconocieron en este proyecto la oportunidad de introducirse en una nueva y prometedora rea del programa. El sector de las ONGs contina funcionando bien en Rusia, a pesar de que el presidente Putin ejerci un creciente control estatal sobre el
mismo, incluyendo el hecho de restringir severamente su financiacin internacional, as como la restriccin de los incentivos fiscales a las empresas donantes.
Sin embargo, las ONGs buscan modos de comunicarse constructivamente con el
Estado, en lugar de sucumbir ante l (Taylor, 2006). El desarrollo curricular en este
mbito ampla las oportunidades de RAGS para crear cursos de formacin profesional para los directores de ONGs y funcionarios pblicos.
Un beneficio importante para USU era la oportunidad de que sus jvenes profesores de universidad, los cuales jugaran un papel importante en la revisin del
currculo del departamento, adquirieran nuevos conocimientos, investigasen mtodos pedaggicos innovadores y recopilasen materiales para desarrollar nuevos
cursos.
Para los participantes de Bulgaria y Rusia, poder viajar y estudiar en Estados
Unidos constitua un gran incentivo. Especialmente en los dos proyectos rusos
exista la posibilidad de que hubiese beneficios despus del proyecto para los participantes. Los profesores de USU podran establecer una apuesta por las nuevas
vas que estaba adoptando su departamento. El profesorado de RAGS obtuvo recompensas profesionales mediante el liderazgo del desarrollo de un currculo de
ONG y fortaleciendo su reputacin como consultores potenciales de las ONGs y
del gobierno.
d)
Flexibilidad del programa y comunicaciones
La mejor de las planificaciones nunca podr anticipar todas las contingencias que
pueden afectar a la ejecucin del proyecto. Adems, mientras los colaboradores
interactan aparecern nuevas ideas y oportunidades, se descubrirn carencias
en los planes del proyecto y se encontrarn obstculos. Todo ello hace recomendable adoptar medidas de flexibilidad del programa. Por ejemplo, una vez comenzado el proyecto, fueron necesarios varios intercambios de ideas para lograr
un acuerdo en el contenido de los seminarios de formacin impartidos en Bulgaria. Tenamos una idea de cules deban ser los contenidos de formacin, a partir
de la experiencia sobre los retos administrativos comunes de los gobiernos locales
en Estados Unidos. Entre los participantes haba miembros de los gobiernos locales pertenecientes a la Unin de Fuerzas Democrticas, que eran partidarios de
proceder a un rpido cambio hacia una democracia de estilo occidental, y miembros del Partido Socialista, que queran preservar las caractersticas centralizadas
del antiguo rgimen. Estas visiones polticas divergentes podan dar lugar al desacuerdo sobre cules de las caractersticas de las instituciones norteamericanas
deba luchar el pas por implantar.
Existan asuntos sobre los que la experiencia de Estados Unidos no haba sido
muy favorable. La presencia de la poblacin romana dio lugar a muchos gobiernos locales con conflictos tnicos que fueron ms intensos que los problemas raciales surgidos en Norteamrica. Nuestros socios blgaros entendieron las circunstancias actuales concurrentes en su pas y fueron capaces de atender las
carencias que los profesores norteamericanos no pudieron abordar. El currculum
final reflejaba, por tanto, los puntos fuertes y preocupaciones de las dos partes
colaboradoras en el proyecto.
En el proyecto ruso sobre ONGs aprendimos del primer grupo de participantes
en el programa que, en Rusia, el gobierno era tan centralista en la prestacin de
servicios sociales y en la resolucin de cuestiones sociales que necesitbamos
prestar ms atencin a las relaciones contractuales, normativas y a otras relaciones entre el gobierno y el Tercer Sector. Nuestro programa para los tres siguientes
grupos se modific para incluir ms interaccin con las agencias estatales y un
examen ms exhaustivo sobre el papel desempeado por el gobierno en el desarrollo del Tercer Sector.
Los retos habituales para tener una comunicacin efectiva se incrementan
cuando los colaboradores hablan diferentes lenguas. En la traduccin se puede
perder informacin y ciertos significados, incluso aunque se trabaje con un traductor profesional. La terminologa que cada una de las partes emplea para referirse al gobierno o a las ONGs puede no resultar familiar a los intrpretes o no entenderse del todo por los destinatarios de la interpretacin. Por ejemplo, nosotros
advertimos que la palabra inglesa impuesto se estaba traduciendo como una
palabra blgara que sonaba casi igual, pero que significaba cuota. El hecho de
ayudar a los intrpretes a entender los conceptos, con objeto de que puedan traducirse correctamente, contribuye a evitar confusin y la comisin de errores.
3.
La cuantificacin de los resultados
Los funcionarios pblicos, las agencias que aportan fondos y los lderes de proyectos quieren saber si los proyectos han logrado reforzar de forma duradera la
capacidad de las instituciones destinatarias y de qu forma lo han hecho. Los programas de transferencia institucional abogan en ltimo extremo por desarrollar
las instituciones democrticas y mejorar la calidad de vida de los ciudadanos. El
hecho de desarrollar parmetros cuantificables de los resultados a corto plazo de
los proyectos por ejemplo, el nmero de funcionarios formados o los nuevos
cursos puestos en marcha es relativamente fcil. Pero cuantificar los resultados
a largo plazo de un programa de tecnologa blanda, como por ejemplo todos los
programas sociales, es difcil (Salamon, 1979; Aaron, 1989, 1978). En los tres
proyectos descritos era posible medir los resultados inmediatos. Por ejemplo, los
participantes del programa de formacin blgaros completaron las evaluaciones
del programa de formacin.
Una evaluacin breve de los datos mostrara que alrededor del 90% de los
participantes coincidieron en que los conocimientos que haban adquirido les resultaran tiles en su trabajo. Los datos recogidos en el proyecto de ONGs ruso
revelaron que al final del tercer ao se haban diseado 18 nuevos cursos para ser
impartidos entre los funcionarios del gobierno y los estudiantes de universidad,
que aproximadamente seis mil lderes del gobierno y de las ONGs haba participado en nuevos cursos y seminarios, y que nuestros colegas rusos haban publicado
siete artculos en revistas especializadas y cuatro libros y monografas basados en
la investigacin inspirada por el proyecto.
stos son indicadores relevantes del xito inmediato del proyecto, pero nos
aportan poco acerca del impacto a largo plazo del mismo sobre la capacidad institucional de las instituciones destinatarias. Cuantificar los efectos a largo plazo
en el desarrollo de la capacidad institucional o en el fortalecimiento de la sociedad civil requiere estudios de seguimiento en el tiempo, y las metodologas de
estudio no suelen formar parte de los programas de tecnologa blanda. Se necesitara, por ejemplo, un seguimiento de los participantes en el proyecto durante
una dcada o ms, procedindose a contactar con ellos de forma regular para
recopilar datos sobre el trabajo relacionado con el proyecto al que se dedican.
Las instituciones colaboradoras se analizaran tambin de forma sistemtica con

objeto de determinar en qu grado se han mantenido, transformado o desechado los logros del proyecto inicial. En las investigaciones de seguimiento podra
intentar descubrirse si se han creado relaciones profesionales entre los individuos
y las instituciones, en parte posibles como consecuencia de la implicacin en
el proyecto originario. Se ha posibilitado la creacin de nuevas redes y oportunidades?
Los estudios de seguimiento en el tiempo ayudaran a responder de forma
ms satisfactoria a la pregunta sobre el xito logrado con los programas de
transferencia de tecnologa blanda, informndonos de los acontecimientos polticos, econmicos y sociales que impiden o facilitan el mantenimiento de los resultados con el paso del tiempo. Por ejemplo, a la finalizacin del proyecto blgaro, nadie poda haber predicho la eleccin de un gobierno socialista a
mediados de los aos noventa, que caus que muchos de nuestros participantes en la formacin perdieran su trabajo, mientras que otros reforzaron su posicin. La aprobacin por la segunda Administracin de Putin de leyes de impuestos restrictivas y la campaa contra algunas ONGs de derechos humanos
plantearon cuestiones sobre la capacidad de RAGS para fomentar que los funcionarios gubernamentales estuvieran preparados para adoptar relaciones ms
atentas con el sector de las ONGs (Cerny y Timokhov, n.d.; Mereu, 2004). La
dedicacin personal de los participantes en el proyecto para continuar aprendiendo y poner en prctica nuevos conocimientos es tambin impredecible. Sus
circunstancias personales y profesionales influirn en su capacidad para perseguir los objetivos del proyecto originario.
Como ocurre en la mayora de los programas de servicios sociales, es difcil
poder separar entre los participantes en los proyectos los innumerables factores
del entorno, tales como el cambio en el liderazgo de las instituciones, la influencia de otros programas de tecnologa blanda, los cambios culturales, la
prdida o ganancia de recursos financieros, y los cambios en su vida. No importa el empeo que se ponga para conocer las contribuciones del proyecto al
cambio social, dado que la incertidumbre relativa a los resultados de los proyectos de transferencia de tecnologa blanda es inherente a tales proyectos.
Conclusin
Desde 1989, los Estados Unidos, la Unin Europea y una multitud de instituciones internacionales y ONGs han invertido mucho en la tecnologa blanda para
desarrollo de instituciones en las naciones del antiguo bloque comunista. Los
retos de la transferencia y la viabilidad de los planes y prcticas institucionales
son inevitables en todos los programas de desarrollo institucional. Estos hechos
plantean cuestiones tericas fundamentales acerca de la capacidad que tiene
un pas para adoptar los modelos y estructuras de otro.
Adems, la literatura sobre desarrollo administrativo, que data de comienzos
de la dcada de los aos setenta, ha planteado interrogantes acerca del impacto prctico de la asistencia tcnica en el desarrollo de la capacidad institucional
y administrativa. Ms recientemente, Pollitt ha argumentado que la transferen-
cia, tanto de instituciones como de polticas, se enfrenta a numerosas dificultades prcticas importantes, toda vez que ambos supuestos dependen del contexto (2003: 1-2). Como ya se coment ms arriba, nuestros tres proyectos
destacaban numerosas cuestiones prcticas a las que se hizo frente en la transferencia. Por ejemplo, el creciente control estatal de las ONGs por el gobierno
ruso plante la cuestin relativa a la posibilidad de aplicar numerosas prcticas
e ideas expuestas a nuestros colegas del Servicio de Gobierno de la Academia
Rusa (RAGS). En nuestro proyecto en Bulgaria, los funcionarios de los gobiernos
locales y regionales de las dos principales agrupaciones polticas, la Unin de
Fuerzas Democrticas (UDF) y el Partido Socialista Blgaro (BSP), estaban esencialmente divididos sobre el papel adecuado y los poderes que deban desempear los gobiernos locales y regionales. Este hecho hizo que nos cuestionsemos la posibilidad de la aplicacin prctica en Bulgaria de las ideas y
experiencias relativas al papel y a los poderes del gobierno local procedentes de
Estados Unidos.
Quiz la finalidad ltima de los proyectos de desarrollo de la capacidad institucional, como nuestros tres proyectos, sea la de consolidar las polticas democrticas en los pases destinatarios. Por supuesto que la contribucin de tales
proyectos no puede ser muy grande en este sentido. Muchos ms agentes importantes, nacionales e internacionales, contribuyeron a la consolidacin democrtica en las dos democracias de transicin en las que trabajamos. En el caso
de Bulgaria, la consolidacin de la democracia, con algunos altibajos iniciales,
ha continuado durante una dcada y media. Muchos factores relevantes, incluida la aceptacin de que Bulgaria solicitase su inclusin en la Unin Europea,
han jugado un papel esencial en esta consolidacin democrtica. A travs de
numerosos contactos informales realizados durante aos tras la finalizacin del
proyecto, los participantes nos dijeron que tenan en cuenta las experiencias de
Estados Unidos en su trabajo como funcionarios del gobierno (algunos ocupan
ahora cargos electos en el gobierno nacional), incluso aunque no considerasen
las experiencias americanas susceptibles de ser trasladadas en su totalidad a
Bulgaria. Ellos recordaban los conceptos y consideraban til consultarlos. En el
caso de nuestro proyecto ruso con RAGS es demasiado temprano para emitir algn juicio. A la luz del actual contexto de la poltica del gobierno ruso de estricto control, sera sorprendente observar un gran impacto de nuestro proyecto en
las actitudes de los funcionarios rusos hacia el sector de las ONGs. Sin embargo,
desde que nuestro proyecto subray la importancia de incluir la formacin en el
sector de las ONGs en el currculo para los funcionarios del gobierno, es posible
que en el largo plazo dichos funcionarios aprecien ms positivamente las potenciales contribuciones de dicho sector a la sociedad. En el caso de nuestro proyecto con la Universidad Estatal Ural, se han desarrollado un gran nmero de
cursos nuevos y se han incluido en el currculo. Estos cursos, principalmente en
pensamiento poltico occidental (que incluye el pensamiento conservador
moderno) y en relaciones internacionales, se estn impartiendo en la actualidad
de forma regular en USU.
No nos hemos ocupado de realizar ningn estudio de seguimiento en el
tiempo a largo plazo de ninguno de los tres proyectos expuestos en este artcu-
lo. Este hecho deja a nuestros proyectos, como ocurre con otros proyectos de
tecnologa blanda, abiertos a preguntas legtimas acerca de los resultados a largo plazo. Mientras siguen existiendo las cuestiones fundamentales sobre la
transferencia de modelos y estructuras institucionales de un pas a otro, nuestra
experiencia nos indica que una ejecucin previsora y flexible de las estrategias
es susceptible de incrementar las posibilidades de que los proyectos de transferencia de tecnologa blanda contribuyan a desarrollar la capacidad institucional.
Sin embargo, siempre existir un cierto grado de incertidumbre a la hora de determinar el impacto a largo plazo de los programas de asistencia tcnica para
transferir modelos y estructuras institucionales.
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Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Barreras de la organizacin a la transparencia.
Una tipologa y anlisis del comportamiento
de la organizacin tendente a prevenir o restringir
el acceso a la informacin
Martial Pasquier y Jean-Patrick Villeneuve*
Resumen
La transparencia en la actividad del gobierno y de las agencias prestadoras de servicios pblicos, que se ha legislado mediante leyes de acceso a la informacin en muchos pases, se ha
convertido en una condicin indispensable para hablar de democracia. Mientras estas leyes
han incrementado la cantidad de informacin de la que puede disponer el pblico, es evidente
que muchas organizaciones pblicas todava tratan de esconder la informacin, incluso aunque no haya intereses pblicos o privados de importancia que justifiquen ese comportamiento.
Por ello, nos centraremos en una tipologa de esos comportamientos que permitan un mejor
entendimiento del origen de esas dinmicas y allanen el camino para una mejor determinacin
del punto de equilibrio entre las prerrogativas administrativas y la transparencia.

Este artculo describe las estrategias de las organizaciones dirigidas a cumplir las nuevas demandas de una mayor transparencia, en particular aquellas relativas a la legislacin sobre el acceso a la informacin. Desde una perspectiva comparada, es claro que los modelos actuales
(principalmente los de tipo legislativo) que obligan a las organizaciones a ser ms transparentes no podrn alcanzar con xito sus objetivos sin un profundo cambio cultural a favor de dicha transparencia.
Introduccin
El concepto de transparencia se ha establecido en las ltimas dcadas como una
necesidad en la lucha contra las irregularidades tanto de las organizaciones como
* Martial Pasquier es Catedrtico de la Escuela Suiza de Administracin Pblica (IDHEAP).
Jean-Patrick Villeneuve es investigador asociado en la Escuela Suiza de Administracin
Pblica (IDHEAP). Traduccin del artculo publicado en francs, bajo el ttulo Les entraves
la transparence documentaire. tablissement dune typologie et analyse des comportements organisationnels conduisan empcher ou restreindre lccs linformation, y en
ingls, Organisational barriers to transparency. A typology and analysis of organisational
behaviour tending to prevent or restrict access to information.
de los individuos (corrupcin, fraude, escndalos financieros) y en la promocin

del buen gobierno en las organizaciones, tanto pblicas como privadas (Transparency International, 2004). En relacin a la Administracin Pblica, las leyes sobre
el libre acceso a la informacin promovidas por los poderes pblicos y aquellas referidas a la publicidad de las sesiones del Parlamento, de los Consejos de Ministros y de los Consejos de Gobierno de las agencias tienen como principal objetivo
aumentar la transparencia de la actuacin gubernamental. Sin embargo, y aunque estn obligadas a demostrar su transparencia, debemos sealar que las organizaciones estatales, a menudo, se muestran reacias a divulgar la informacin de
forma libre y voluntaria. Por ello, queremos contribuir con este artculo a un mejor entendimiento de los comportamientos irregulares de las organizaciones que
deben enfrentarse a esas demandas de transparencia, as como poner los cimientos para una redefinicin del equilibrio entre las prerrogativas administrativas y la
transparencia.
En primer lugar, presentaremos los fundamentos de la transparencia y el acceso a la informacin en las organizaciones. A continuacin, se desarrollar una tipologa del comportamiento en las organizaciones que pretende, o tiene como
consecuencia, una limitacin a este acceso. Finalmente, y en base a la tipologa
desarrollada, se subrayarn las motivaciones de las organizaciones para limitar el
acceso a la informacin y, usando todos los elementos anteriormente descritos,
se desarrollarn tres criterios que abren una teora intermedia entre aquellos que
defienden menos transparencia para lograr una mayor transparencia y los que
defienden una transparencia total.
1.
1.1.
Transparencia y acceso a la informacin

Los problemas que conlleva la transparencia
Con carcter general, la transparencia supone la apertura de los procesos organizativos y decisiones internas a terceros, tanto si stos estn implicados en la organizacin como si no (Florini, 1998). Descansa en un derecho innegociable a la informacin (Fung, Graham y Weil, 2003; Pope, 2003; Open Government, 2004)
que se recoge en el artculo 19 de la Declaracin Universal de Derechos Humanos1. Sobre este derecho fundamental pivotan los procesos actuales de rendicin
de cuentas y legitimacin de los poderes pblicos (Naurin, 2002). Adems de ser
un derecho, la transparencia tambin debe ser considerada como un instrumento
en tanto es comparable a los mtodos y procesos de las organizaciones que permiten la completa reversibilidad de los intercambios de informacin entre el pblico en general y las organizaciones del sector pblico. Por reversibilidad debemos entender el paso de un sistema de absolutos privilegios para la
Administracin y de uso discrecional de la informacin a uno en el que el privilegio sea la excepcin, que adems deber estar motivada y legalmente justificada.
1
Artculo 19 de la Declaracin Universal de Derechos Humanos de 1948: Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinin y de expresin; este derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitacin de fronteras, por cualquier medio de expresin.
Pasquier y Villeneuve Barreras de la organizacin a la transparencia 171
Este concepto de reversibilidad de la informacin en las organizaciones pblicas redefine el histrico equilibrio entre las prerrogativas administrativas y la
transparencia, debate de mxima actualidad.
La transparencia es un concepto muy amplio que puede ser aplicado a reas
muy diversas (Pasquier y Villeneuve, 2004): transparencia de la organizacin; rendicin de cuentas y transparencia presupuestaria; transparencia de la actuacin
gubernamental y responsabilidad, as como transparencia documental. Esta ltima, la transparencia documental, es la ms innovadora y demandada, por lo que
a ella dedicaremos gran parte de nuestro artculo. La transparencia documental
se basa en las leyes de acceso a la informacin, que otorgan a los individuos la
posibilidad de solicitar, sin necesidad de justificar o motivar la solicitud, informacin o un documento que contenga la informacin que desean. Por tanto, el pblico tiene un derecho legalmente garantizado a acceder a la informacin del gobierno, siendo el principal objetivo obligar a los poderes pblicos a divulgar todo
aquello que mantenan oculto.
Varias razones subyacen en el desarrollo de esta nueva forma de transparencia. En primer lugar, la transparencia es esencial en el proceso de intercambio de
informacin. El Estado necesita cantidades crecientes de informacin de los ciudadanos (cuestionarios, formularios, etc.) para llevar a cabo sus funciones. Al
mismo tiempo, la informacin es cada vez ms valiosa. En el contexto de la sociedad de la informacin y con la revolucin de los medios de comunicacin, la
informacin se ha transformado. De fuente esencial para la buena gestin de la
sociedad, se ha convertido en un recurso pblico indispensable. Por ello, la necesidad de reversibilidad de la informacin se vuelve significativa; hasta ahora observamos un fuerte desequilibrio entre la informacin que tienen los gobiernos (incrementando en cantidad y valor) y la que tienen los ciudadanos. Un
reequilibrio se hace necesario.
La transparencia tambin trata de mejorar las relaciones entre los poderes pblicos y el pblico en general. En un contexto caracterizado por el omnipresente
problema del dficit pblico (OECD, 1999), la prdida de confianza en los poderes pblicos (Van de Walle y Bouckaert, 2003), las demandas de una mayor rendicin de cuentas (Savoie, 2003) y la lucha contra la corrupcin (Transparency International, 2004), el acceso a la informacin puede convertirse en un
instrumento para invertir alguna de estas tendencias.
Por ltimo, la transparencia es un instrumento que fomenta la implicacin de
los ciudadanos en el desarrollo e implementacin de polticas pblicas. De hecho,
hay una tendencia creciente de participacin del pblico en los procesos de toma
de decisiones y diseo de polticas pblicas (Juillet y Paquet, 2001; Open Government, 2004). Para que los ciudadanos puedan participar activamente en el gobierno del Estado, resulta necesario que tengan acceso a una cantidad mayor de
informacin de calidad. En este contexto, la transparencia en la actividad del Estado deviene una condicin indispensable para el buen gobierno y la participacin activa de los ciudadanos.
1.2.
Caractersticas de la transparencia documental
El acceso a la informacin, tal y como se recoge en las distintas leyes, muestra

una serie de caractersticas (Frankel, 2001; Banisar, 2003; Canada, 2003, 2004):
Informacin susceptible de ser consultada: la base de toda ley sobre el acceso a la informacin radica en la posibilidad reconocida a los individuos
de solicitar, sin necesidad de justificar o motivar la solicitud, informacin
sobre la existencia de un documento que contenga la informacin que se
desea obtener. Dichos documentos pueden ser de distintos tipos: informes, notas, actas de sesiones, e-mails; incluso documentos no escritos,
como conversaciones telefnicas. Las leyes que regulan el acceso a la informacin deben, por tanto, distinguir expresamente qu informacin es
accesible y cul no.
Excepciones: en general, estas leyes se refieren a todas las entidades gubernamentales y administrativas. No obstante, se prevn excepciones en
relacin a la defensa de intereses nacionales (relaciones internacionales y
seguridad nacional) o de intereses individuales (datos personales).
El Estado debe asistir al ciudadano en la bsqueda de informacin: dada la
complejidad de las actuaciones gubernamentales, sera incorrecto pretender que los ciudadanos puedan conocer todos los documentos que se han
elaborado y que estn, por tanto, a su disposicin. Dependiendo del pas
y/o tipo de institucin, se han creado instrumentos u oficinas para informar al pblico del tipo de documentos/informaciones producidos por el
gobierno.
El tiempo que se necesita para la divulgacin de la informacin: normalmente, las leyes establecen un plazo en el que el gobierno o entidad en
cuestin deben responder a la demanda de informacin, por lo que el gobierno no puede hacer esperar a un ciudadano injustificadamente. Este aspecto resulta vital ya que la informacin normalmente pierde su valor con
el tiempo (el tema puede dejar de ser pertinente, se pierden votos importantes, etc.).
El coste de la bsqueda: los costes de la solicitud se indican claramente en
las leyes. Si los gastos de la bsqueda, normalmente bastante altos, exceden un cierto lmite (por las fotocopias que requiera, o el tiempo que deba
invertirse), resulta justificado exigir un pago. La cantidad, no obstante,
debe ser razonable para asegurar que nadie se vea privado de su derecho.
Procedimientos de compensacin: en este sentido debe distinguirse entre
los procedimientos internos del departamento y las posibilidades legales
de recurso para defender el derecho a la informacin ante cualquier denegacin, retraso injustificado o la exigencia de un pago excesivo por parte
del departamento.
Por una parte, la transparencia documental constituye una salvaguardia de
nuestro sistema democrtico favoreciendo el buen gobierno y conteniendo la corrupcin (Frankel, 2001; Transparency International, 2004). Por otra parte, es una
condicin necesaria para la participacin del pblico en el proceso de creacin de

polticas pblicas. Sin embargo, aun reconociendo los beneficios de la transparencia documental (Communauts europennes, 2001), existe un cierto nivel de
oposicin en el gobierno. Es este comportamiento y su impacto lo que encontramos especialmente interesante.
El anlisis de los efectos de estas leyes ha venido concentrndose en la gente
que demanda informacin (Roberts, 1998), examinando quin solicita, qu y
cmo, o en las disfunciones observadas (mediante informes de los rganos responsables del control de la aplicacin de la ley o por periodistas), sin que se hayan realizado muchos anlisis sistemticos al nivel de la organizacin y enfocados a situar estas reacciones en el marco del proceso de transparencia en
general.
En el contexto de este movimiento generalizado hacia una mayor transparencia en la actuacin gubernamental, pasaremos a centrarnos en las estrategias
concretas desarrollas por los gobiernos y departamentos para limitar el acceso a
la informacin, y propondremos una estructura de estos comportamientos en un
intento de aclarar su impacto e implicaciones.
2.
2.1.
Tipologa de los comportamientos desarrollados

por las organizaciones para limitar el acceso
a la informacin
Tipologa
Referiremos la evaluacin de los distintos tipos de comportamiento administrativo, en comparacin con las leyes de acceso a la informacin, en base a la informacin documental de cuatro pases (Canad, Estados Unidos, Reino Unido y
Australia). Hemos escogido estos pases bien por su amplia experiencia en la materia o bien porque tanto el pblico como las organizaciones han hecho un uso
intenso de las leyes que regulan el acceso a la informacin. Estas experiencias no
son suficientes para incluir todas las situaciones posibles, pero s aportan una visin general de la situacin en un contexto de amplio reconocimiento de derechos a los individuos.
Utilizamos tres tipos de fuentes. En primer lugar, las sentencias. Como consecuencia de solicitudes de informacin que fueron rechazadas u obstaculizadas
por los poderes pblicos, tanto individuos como entidades legales hicieron valer
sus derechos utilizando para ello los procedimientos judiciales previstos por la ley.
Dichos procedimientos tuvieron como resultado interesantes sentencias que nos
revelan el comportamiento de las organizaciones y su forma de interpretar la ley.
Asimismo, encontramos numerosos informes oficiales que subrayan, en los distintos pases, la falta de transparencia a pesar de la existencia de regulaciones
muy estrictas en la materia (Canada, 1994; OECD, 2002; Snchez, 2002; Canada, 2003; Ireland, 2003; Pasquier y Villeneuve, 2004; Transparency International,
2004; Aid, 2006). Como tercera fuente utilizamos trabajos de investigacin y publicaciones que describen impedimentos a la transparencia (Caddy, 2001; Frankel, 2001; Zussman, 2001; Roberts, 2002; Mendel, 2003; Banisar, 2004). Todo
este material ha sido la base sobre la que hemos construido una tipologa de las
distintas formas de comportamiento irregular utilizadas para impedir la transparencia documental.
Establecer una tipologa de esta clase requiere el desarrollo de criterios diferenciadores. Dada la diversidad de organizaciones (dependiendo de la naturaleza
de sus funciones, tamao, etc.) y el contexto poltico-institucional en el que se
desarrollan, nos hemos limitado a utilizar aquellos criterios referidos a las caractersticas comunes que presentan las distintas leyes reguladoras del acceso a la
informacin, para poder as comparar los distintos impedimentos a la transparencia.
El primero de stos se refiere a la naturaleza legal de la obstruccin. Aunque
tanto los representantes electos como los funcionarios deben observar la ley, hay
casos en los que directamente la contravienen. ste es el caso cuando las organizaciones se niegan a dar la informacin solicitada o cuando destruyen o niegan
la existencia de determinados documentos. El segundo criterio se refiere al mbito de aplicacin de la ley, en tanto que muchas organizaciones tratan de excluirse de su mbito subjetivo de aplicacin. El tercer criterio es el relativo a los distintos medios legales que se ponen en marcha para limitar el derecho a la
informacin, y el cuarto y ltimo criterio se basa en la intensidad de la obstruccin.
El resultado de la combinacin de estos criterios se refleja en la tabla 1. Sin entrar a discutir los pormenores, que sern objeto de estudio en los apartados 2.2 a
2.6, podemos identificar las distintas clases de comportamiento siguientes:
La falta de transparencia se caracteriza por el hecho de que una organizacin o parte de sus actividades se excluya legalmente de la obligacin de
divulgar informacin.
La transparencia evitada corresponde a aquel comportamiento de una organizacin que se encuentra en el mbito subjetivo de la ley, pero que de
forma activa e ilegal impide el acceso a la informacin.
La transparencia obstruida se refiere al uso de todos los medios legales
para limitar el acceso a la informacin (autocensura, clasificacin irregular
de documentos, restricciones a la transparencia en el proceso de solicitud, etc.).
Lo que denominamos transparencia forzada (strained) tiene lugar en
aquellos casos en los que un rgano pblico, consciente o inconscientemente, limita el acceso a la informacin, ya sea debido a la falta de recursos para procesar las solicitudes o a que no conoce a fondo los documentos de los que dispone, etc.
La transparencia maximizada puede parecer a priori la panacea, al suponer
que la organizacin hace accesible toda la informacin de la que dispone.
El pblico no tiene ni que solicitarla. Sin embargo, puede llegar a convertirse en un impedimento en tanto que si los interesados no tienen los registros, sistemas de ficheros, etc., no podrn acceder a la informacin que
les interesa o les resultar muy difcil localizarla. En otras palabras, demasiada transparencia puede acabar con la transparencia.
Organizaciones
no sujetas
a la ley reguladora
Organizaciones sujetas a la ley
Legal
Ilegal
Legal
Falta de
transparencia
Transparencia
evitada
Transparencia
obstruida
Transparencia
forzada
Transparencia
maximizada
Descripcin
El concepto de
transparencia
no resulta aplicable.
La transparencia
es voluntaria
La organizacin
directamente
desobedece la norma
(rechaza participar)
Se producen
obstrucciones a la
transparencia en base
a previsiones
de la norma
Incapacidad de
hacer frente a la
transparencia debido
a la falta de recursos
o a la falta de
entendimiento
de la informacin
Comportamiento
tendente a evitar
las demandas,
haciendo accesible
toda la informacin
Justificacin
No es necesaria
El documento
no existe
Sera irresponsable
No tenemos medios
Es ms simple
y menos costoso
Tabla 1. Tipos de impedimentos a la transparencia en el acceso a la informacin
Una vez referida la tipologa general, pasamos a describir ms detalladamente

las distintas categoras, as como los ejemplos ms significativos de cada una de
ellas.
2.2.
Falta de transparencia
Todas las leyes reguladoras del acceso a la informacin prevn excepciones para
ciertas organizaciones o determinadas actividades. No es necesario extendernos
en los casos tpicos como la seguridad nacional, investigaciones judiciales o la
proteccin de la intimidad, casos en los que las organizaciones deben ser transparentes, pero estn autorizadas a retener cierta informacin. S resulta apropiado examinar los tres tipos de comportamiento que, de forma total o parcial, tratan de evitar la transparencia documental.
El primer caso se refiere a aquellas organizaciones que, normalmente a peticin propia, han sido excluidas del mbito de aplicacin subjetivo de la ley. ste
es el caso de la televisin pblica britnica, la BBC (Evans, 2006), o la Agencia
para el Desarrollo de la Investigacin Biomdica Avanzada en los Estados Unidos,
Biomedical Advanced Research and Development Agency in the United States
(SOPJ, 2005).
El segundo caso que se tendr en consideracin es el de la creacin deliberada
de nuevos organismos autnomos de tipo corporativo a los que se encomienda
la realizacin de ciertas funciones pblicas. Desde 1997, el gobierno canadiense
ha creado numerosas fundaciones, a las que ha aportado ms de 8.000 millones
de dlares canadienses. Dada la magnitud de estas transferencias, existe una
creciente preocupacin en relacin a la rendicin de cuentas de las fundaciones
(Canada, 2005: 4.9). Estas fundaciones, adems de encontrarse fuera del mbito
de aplicacin de las leyes reguladoras del derecho a la informacin, no estn sujetas ni al control de la Intervencin General ni del Parlamento, situacin que ha
sido objeto de repetidas crticas (Canada, 2005).
El tercer caso se refiere a la aplicacin de los principios de la nueva gestin pblica, entre los que podemos destacar la introduccin de un cierto grado de competitividad en la prestacin de servicios pblicos mediante la externalizacin de
algunas funciones a una o varias subcontratas (Hood, 1991; Osborne y Gaebler,
1993; Collins y Byrne, 2003). Para sus defensores, la introduccin de este principio conlleva un aumento de la eficacia y eficiencia de las organizaciones pblicas
porque sus resultados (cuantitativos, cualitativos y financieros) pasan a ser transparentes y susceptibles de comparacin, lo que las obliga a mejorar su funcionamiento o arriesgarse a perder la concesin. Sin embargo, cuando las tareas se
confan al sector privado o cuando las organizaciones pblicas deben competir
entre ellas o con el sector privado, parte o toda la informacin puede escapar al
escrutinio pblico (proteccin de la confidencialidad comercial). Ello puede llevar
a una situacin paradjica: el fomento de la transparencia en los resultados puede limitar considerablemente la transparencia en el proceso de produccin o
prestacin de los servicios pblicos.
Cada una de las situaciones apuntadas resulta problemtica como consecuencia principalmente de dos razones. Por una parte, la financiacin de estas organi-
zaciones o actividades depende casi exclusivamente del Estado y, sin embargo, el

derecho del pblico y de los representantes electos a la informacin es muy limitado, lo que constituye un procedimiento bastante cuestionable en trminos de
transparencia. Estas situaciones pueden llevar a crear en los ciudadanos una cierta
percepcin de impunidad. Por otra parte, las decisiones que excluyen a las organizaciones del mbito de aplicacin de la ley no suelen ser fruto de un debate poltico abierto, sino ms bien la consecuencia de decisiones unilaterales del gobierno.
2.3.
Transparencia evitada
La transparencia evitada se refiere a aquel comportamiento ilegal cuyo objetivo o

efecto es excluir determinados documentos de la aplicacin de las leyes reguladoras del acceso a la informacin.
En este sentido, podemos identificar tres tipos de comportamientos que tratan de evitar la transparencia documental. El caso ms claro es aquel en el que se
destruyen o esconden los documentos. El descubrimiento de un sistema paralelo
de gestin documental (Whittington, 2004) es, asimismo, una prueba clara de
este tipo de comportamiento (Canada, 2004). Existe tambin un tipo de exclusin, no muy frecuente aunque se dan casos, en el que ciertos expedientes, normalmente relativos a contratos con empresas del sector privado, se encuentran
tan pobremente documentados que es imposible obtener alguna informacin valiosa de ellos.
Un segundo mtodo consiste en asignar carcter poltico a un documento administrativo. La mayora de las leyes que regulan el acceso a la informacin exceptan de su aplicacin los documentos relativos a las deliberaciones del gobierno2. As, incluyendo de forma indebida algunos documentos dentro de las
categoras exceptuadas, se logra excluirlos del mbito de aplicacin de la ley. El
problema adquiere bastante importancia, ya que normalmente es el ministro el
que toma este tipo de decisiones siendo a la vez juez y parte, sin que exista
ningn tipo de rbitro o mediador que pueda valorar la validez de esa decisin
(Canada, 2004).
El tercer y ltimo caso se corresponde con el desarrollo de una cultura de tipo
fundamentalmente verbal, en lugar de escrita. Un ejemplo sera la no inclusin de
conclusiones o recomendaciones de un informe en el texto del mismo, comunicndolas de forma verbal. Estas prcticas han sido unnimemente denunciadas
(Juillet y Paquet, 2001; Savoie, 2003; Open Government, 2004; Roberts, 2005),
pero existen e incluso los propios funcionarios las defienden: ... ahora nos hemos convertido en el blanco fcil. Tiemblo cada vez que escribo un e-mail porque
nunca s si me lo encontrar en la primera pgina de un peridico dentro de seis
meses ... ya no nos podemos permitir el lujo de mantener debates sinceros y directos entre nosotros (Savoie, 2003: 50). La consecuencia de estos comportamientos es la falta de informacin relativa a las bases sobre las que se toman las
decisiones.
2
Documentos relativos a las deliberaciones secretas del gobierno en Francia, documentos del
Consejo de la Reina en Canad, el procedimiento de co-informe en Suiza, etc.
Una vez analizadas las estrategias ilegales de los organismos sujetos a la ley,
pasaremos a referirnos a aquellas que se valen de las excepciones y lmites de la
propia ley para contravenir su espritu.
2.4.
Transparencia obstruida
Se obstruye la transparencia documental cuando el gobierno se vale de los medios que le proporciona la ley para limitar el acceso a la informacin tanto como
sea posible. Este tipo de comportamiento, que es perfectamente legal ya que
toda solicitud de informacin que no se vea satisfecha puede ser recurrida, es
muy frecuente y se basa en previsiones legales de ndole diversa.
La primera explicacin que alegan los gobiernos se suele referir a la proteccin
de la privacidad o la proteccin de la informacin dada de forma annima. Un
caso extremo de este tipo de justificacin fue el de los presos de Guantnamo. El
gobierno americano se neg a revelar los nombres de los prisioneros, alegando
que ello vulneraba su derecho a la intimidad y que incluso se violara la Convencin de Ginebra. Actualmente, estn obligados por sentencia judicial a revelar
toda la informacin (Commentary, 2005).
Otro ejemplo en este sentido lo constituye el caso entre el Vicepresidente
americano Cheney y el Sierra Club. En 2001, el Vicepresidente era Director del
Grupo para el Desarrollo de la Poltica de la Energa Nacional. Este grupo era el
encargado de desarrollar la poltica energtica del gobierno de Bush, incluyendo
el muy controvertido proyecto de exploracin petrolfera en una reserva natural
en Alaska. El Sierra Club solicit el acceso a todos los documentos del grupo de
trabajo para averiguar, entre otras cosas, si los influyentes representantes del sector petrolfero incluyendo, en particular, a representantes de Enron eran
miembros del Comit (Lane, 2003). El Vicepresidente y la Casa Blanca rechazaron
la solicitud, alegando que la misma vulnerara la confidencialidad de la informacin aportada a la Administracin de forma annima (Lane, 2003; Safire, 2003).
Este caso se halla hoy da en el Tribunal Supremo de los Estados Unidos. En opinin de muchos expertos, debe prevalecer el inters pblico en el desarrollo de
una poltica de importancia nacional frente al detrimento que para los miembros
del grupo de trabajo o sus empresas puede suponer que su nombre sea hecho
pblico (US DC Circuit Court of Appeals, 2003; Blanton, 2003).
El segundo motivo que trata de justificar la limitacin de acceso a los documentos tiene que ver con el terrorismo y la seguridad nacional (Blanton, 2003;
Mendel, 2003b; Wadham y Modi, 2003; Roberts, 2004). Hoy en da es un clich
decir que el 11-S cambi el orden mundial y la forma en la que los gobiernos actan. En los meses que siguieron al 11-S, muchos gobiernos tomaron medidas
para combatir el terrorismo internacional de diversa ndole, incluyendo leyes antiterroristas3. Dichas leyes tendan a incrementar los poderes de los agentes gubernamentales (polica, ejrcito, sistema judicial), as como a limitar considerablemente el acceso de los ciudadanos a la informacin (Mendel, 2003b). En Reino
3
Estados Unidos: Patriot Act; Canad: Ley Antiterrorista; Reino Unido: Ley Antiterrorista y
para la Seguridad.
Unido, por ejemplo, la Ley de libertad de informacin, en vigor desde el ao

2000, estipulaba que cualquier decisin denegatoria del acceso estara sometida
a una ulterior revisin independiente. La enmienda introducida permite actualmente que un ministro, mediante un simple certificado, bloquee cualquier intento de comprobacin independiente (Wadham y Modi, 2003). Es lo que Roberts
llama la carta del triunfo (Roberts, 2004).
El ltimo caso a considerar es el relativo a las relaciones entre Estados. La mayor parte de leyes de acceso a la informacin se refieren a documentos producidos por los gobiernos; no obstante, cada vez ms decisiones, fundamentalmente
en el mbito econmico, se toman a nivel internacional, lo que hace que la informacin se convierta en inaccesible cuando slo la solicita un miembro del grupo
(Roberts, 2001).
2.5.
Transparencia forzada
La transparencia forzada tiene lugar cuando una agencia pblica justifica las restricciones, retrasos u otros problemas que limitan el acceso inmediato y completo
a la informacin en base a razones como la falta de recursos o de capacidad. En
ocasiones, esta limitacin de la transparencia se realiza deliberadamente, por
ejemplo retrasando el acceso de modo que la informacin pierda su relevancia,
pero en otros casos se debe a problemas en la organizacin relacionados con recursos insuficientes o falta de sensibilidad hacia este asunto.
El primer problema al que normalmente hacen alusin los departamentos pblicos se refiere a la gestin de los documentos y la informacin. Una mala gestin de la informacin es en gran medida responsable de los retrasos en la contestacin a demandas de informacin. La respuesta que se da a los ciudadanos
en estos casos es que los archivos se han perdido, que no fueron archivados correctamente o que existen varias copias y no se sabe cul es la autntica (Reid,
2004b).
Por el contrario, hay documentos que se archivan durante demasiado tiempo,
convirtindose en una carga presupuestaria intil o prolongando innecesariamente el tiempo de bsqueda. Normalmente constato que los Ministerios no
saben qu archivos tienen o qu contiene cada expediente. Esta incertidumbre
suele causar cierto nerviosismo al no saber qu es lo que pueden revelar esos documentos y explica que existan dudas a la hora de hacerlos accesibles (Reid,
2004b).
Otro aspecto a considerar es el coste econmico que las solicitudes de acceso
a la informacin conllevan. A pesar del ahorro que la transparencia supone (mejor informacin y control de costes), no deja de ser cierto que la transparencia documental es costosa. Por ejemplo, cada solicitud oficial de informacin en base a
la ley canadiense de libre acceso a la informacin cuesta una media de 2.000 dlares (Canada, 2000). En el ao 2000, en Estados Unidos, el coste de las solicitudes de informacin descontando las tasas pagadas por los ciudadanos fue
de 253 millones de dlares (Blanton, 2002). Dados los problemas econmicos a
los que deben enfrentarse los gobiernos en la actualidad, existe una fuerte tentacin de reducir ese presupuesto o de incrementar el coste de acceso a la informa-
cin (Fung, Graham y Weil, 2003). As, las tasas se convierten en otro modo de limitar el acceso a la informacin. Por ejemplo, la Fundacin American Way, una
organizacin no gubernamental, solicit una lista de los procedimientos judiciales
a inmigrantes tras el 11-S. El Departamento de Justicia americano le envi una
factura de 400.000 dlares, que ha sido reclamada por la organizacin (Blum,
2005).
2.6.
Transparencia maximizada
Desde el punto de vista meramente terico, la transparencia maximizada, que

consiste en hacer accesible toda la informacin autorizada, debera ser el objetivo, la solucin ideal buscada por todos los legisladores (Reid, 2004b). Sin embargo, simplemente poner a disposicin del pblico toda la informacin gubernamental puede llegar a constituir una barrera al acceso a la informacin.
La informacin debe estar archivada y organizada, y los archivos y registros
deben ser accesibles, para lograr que la misma sea consultada y til. Sin este sistema, nos encontraramos en una situacin denominada sobrecarga de informacin o infobesity4. Dando demasiada informacin sin organizar, las autoridades pueden enterrar informacin importante que no quieren hacer pblica,
poniendo al demandante en la situacin de tener que buscar una aguja en un
pajar.
En este contexto, es interesante observar cmo los pases con leyes de acceso
a la informacin estn empezando a exigir de forma creciente el establecimiento
de registros de documentos y una gestin de archivos transparente. Por ejemplo,
en Suecia, una agencia gubernamental se encarga de desarrollar un registro que
organice y archive todos los e-mails salientes y entrantes (Sundstrm, 2000). Al
nivel de la Unin Europea, y tras algunas quejas, se seal que el Consejo tiene
el deber de mantener registros, y que no ha cumplido con su obligacin al no haber registrado o archivado de forma sistemtica los documentos en cuestin (Le
Mdiateur europen, 2001: 1999).
Cmo debe gestionarse y hacerse accesible la informacin? En lugar de encontrar respuestas simples, estos problemas se seguirn multiplicando con el desarrollo constante de los documentos electrnicos. Sin una gestin adecuada de
la informacin, la transparencia ser intil.
Una vez presentada la tipologa referida, que hace posible estructurar todos
los comportamientos de las organizaciones relativos a la solicitud de acceso a la
informacin, es importante pasar a analizar y evaluar este comportamiento en relacin a los objetivos iniciales de la normativa en la materia.
Infobesity define la sobrecarga de informacin que, de hecho, evita que los ciudadanos puedan obtener la informacin relevante de un modo rpido y efectivo.
3.
La importancia del comportamiento

de las organizaciones en las propuestas
de regulacin de la transparencia
Tal y como hemos observado, hay muchas situaciones en las que las organizaciones, ya sea de forma deliberada o involuntaria, impiden el acceso a la informacin, lo que hace necesario considerar, por un lado, las causas de esta resistencia
y, por otro, propuestas que hagan posible mejorar la transparencia previniendo
estos comportamientos de las organizaciones.
3.1.
Las razones de la resistencia
Aunque la transparencia documental se encuentra slidamente amparada en la

legislacin, se pueden observar distintas formas de resistencia, as como el desarrollo de estrategias que tienen como objetivo impedir esta transparencia. En
nuestra opinin, hay cuatro razones principales que explican esta resistencia al
cambio.
En primer lugar, observamos una causa de comportamiento, que encontramos
en la persistencia de una cultura del secretismo. Proviene de una tradicin histrica en la que el conocimiento se ha acumulado sin compartirse; en consecuencia,
los poderes pblicos tienden a considerar los archivos y otros datos como de su
propiedad o de propiedad de la institucin, pero no de los ciudadanos.
La segunda razn es institucional. La cultura burocrtica de las organizaciones
es jerrquica, introvertida y tiende a evitar el riesgo (Reid, 2004b). Para proteger
sus recursos y evitar admitir sus errores, manteniendo su ventaja comparativa respecto a otras organizaciones, las organizaciones pblicas no estn muy dispuestas a difundir la informacin en su poder.
En tercer lugar, debemos referirnos a una causa poltica. La preocupacin por
la seguridad, en particular desde el 11-S y los mltiples acuerdos internacionales
que otorgan a los gobiernos nuevas formas de limitar el acceso a la informacin
(Blanton, 2003; Mendel, 2003b).
La ltima razn, que nadie discute, es de naturaleza organizativa. Al estar
poco acostumbradas a comunicarse y relacionarse de modo regular, ms all de
las relaciones meramente administrativas, con el ciudadano, la mayora de organizaciones no cuentan con el equipamiento necesario para implementar estas leyes. No es slo que el desarrollo de tcnicas operativas parezca todava lejano,
sino que su prctica real vara mucho de una organizacin a otra, sin que existan
ejemplos de buenas prcticas que puedan servir como referencia.
3.2.
Propuestas para regular la transparencia de forma ms eficaz
Se admite generalmente que el objetivo de estas leyes no es lograr una transparencia absoluta, sino relativa, en tanto que la propia ley expresamente recoge algunas excepciones y limitaciones. Sin embargo, y atendiendo a la tipologa presentada, se hace evidente que ni siquiera se ha conseguido plenamente la
transparencia relativa. Para hacer frente a este problema, compartido con otros
autores (Blanton, 2003; Savoie, 2003; Canada, 2004; Roberts, 2005), proponemos dos soluciones.
Una primera sera recomendar la transparencia absoluta; por ejemplo, mediante la eliminacin de la mayora de exenciones y excepciones (Blanton, 2003).
Desde esta perspectiva, se acepta, no obstante, la posibilidad de que la mera
transparencia d lugar al surgimiento de algunas barreras administrativas. La
transparencia se regula por medio de reacciones administrativas que inevitablemente bloquearn el acceso a determinados documentos e informacin. Sin embargo, los defensores de esta perspectiva consideran que el mejor camino para
una mejor transparencia es, inevitablemente, ms transparencia.
Por otra parte, otros piensan que esta transparencia va demasiado lejos y que
llevara a las organizaciones a adoptar formas de autoproteccin que llevaran a
una reduccin de la transparencia (Savoie, 2003). Desde esta perspectiva, se defiende una transparencia ms equilibrada; por ejemplo, una que sea ms respetuosa con la tradicin de los privilegios administrativos. El camino para una mejor
transparencia descansara en menos transparencia o en una transparencia limitada a la informacin esencial.
Ambas perspectivas tienen, esencialmente, el mismo objetivo: hacer ms eficaces las distintas iniciativas de mejora de la transparencia. No obstante, proponen distintas formas de lograr un equilibrio entre la transparencia y la opacidad.
Teniendo en cuenta nuestro estudio y, en particular, nuestra forma de estructurar
el comportamiento de las organizaciones administrativas en relacin a la transparencia, debemos preguntarnos si no hay otra va u otra manera de equilibrar la
relacin entre la transparencia y los privilegios administrativos.
3.3.
Una nueva aproximacin a la evaluacin de la transparencia
En lugar de establecer un equilibrio absoluto, es recomendable encontrar modos

que permitan identificar el grado de transparencia obtenido y estudiar su desarrollo. Para ello proponemos tres criterios.
El primero tiene que ver con la legitimidad de las decisiones de las organizaciones en relacin al acceso a la informacin. Ms all de la naturaleza legal de
este comportamiento, lo que ser decisivo es la percepcin ciudadana de su legitimidad o si el nivel de transparencia es aceptable. Los ciudadanos debern, en situaciones particulares, evaluar la relacin coste/beneficio entre los privilegios administrativos y la transparencia. Si consideran que los beneficios de mantener los
privilegios administrativos son mayores que los de la transparencia, tendrn una
imagen positiva de la no transparencia. Por el contrario, demandarn una mayor
transparencia si sus costes son menores que los de mantener los privilegios administrativos. No obstante, la evaluacin de los costes y beneficios de los privilegios
administrativos y la transparencia no es una constante y depende de varios factores, como la situacin poltica, el grado de participacin de los ciudadanos en el
debate poltico, el tipo de gobierno (coalicin gubernamental, con oposicin en
el Parlamento, etc.) y, por supuesto, el tipo de informacin. Teniendo en cuenta
este primer criterio, podra llegarse a la conclusin que los dos comportamientos
extremos de la tipologa analizada, es decir, la no transparencia y la transparencia
maximizada, seran los ms aceptados por los ciudadanos. Por el contrario, la

transparencia evitada sera el menos aceptado ya que impide que se evalen los
costes. Entre estas dos situaciones encontraramos los otros dos tipos de comportamiento, la transparencia forzada y la transparencia obstruida.
El segundo criterio se refiere a la capacidad de la organizacin de formarse en
la gestin y transmisin de la informacin. En lugar de establecer un juicio en
base a casos aislados, sera recomendable examinar los instrumentos de los que
se vale una organizacin para mejorar de forma sistemtica su relacin con los
ciudadanos (los medios para contactar con el departamento, para obtener informacin, etc.), para permitir que un nmero mayor de empleados y diversos niveles jerrquicos puedan difundir la informacin y para aprender lecciones de experiencias previas (aprendizaje organizativo). Mediante la puesta en marcha de
estos procedimientos es posible superar de forma gradual las resistencias mencionadas e incrementar el grado de transparencia, limitando los riesgos de la transparencia obstruida o reduciendo los problemas de la transparencia forzada.
Por ltimo, el tercer criterio no se refiere tanto a la transparencia en la informacin que se posee, sino ms bien a la transparencia en la gestin interna de las
solicitudes de informacin a las organizaciones. Por ello, el factor evaluado y
determinante para valorar el grado de transparencia no ser tanto la retencin de
la informacin, sino la habilidad de la organizacin para explicar de forma rpida,
proactiva (por ejemplo, sin esperar a que se produzca una solicitud especfica) y
clara las razones que obligan a denegar el acceso a la informacin. Si la transparencia de la informacin es relativa, la de los procesos debe ser absoluta.
Conclusin
Desde las primeras leyes de acceso a la informacin de los aos cincuenta, la transparencia de las actividades gubernamentales ha sufrido un gran desarrollo. No obstante, todava persisten importantes retos en la materia. A pesar de que la experiencia nos demuestra la necesidad de incrementar la transparencia, las dinmicas
polticas y organizativas todava tienden a restringir el acceso a la informacin. Ya
sea como consecuencia de una determinada cultura de los privilegios, del deseo de
proteger los recursos propios o de autoprotegerse ante ciertas responsabilidades,
las organizaciones, y en ocasiones algunos individuos a nivel personal, desarrollan
deliberadamente comportamientos tendentes a limitar la transparencia. Como seala Reid (2004b), la excesiva proteccin de la informacin es imperdonable en sociedades democrticas que dependen de la informacin y que esperan una actuacin ntegra, transparente y responsable de sus lderes polticos y funcionarios.
Para poder entender mejor el comportamiento de las organizaciones en relacin a las demandas de transparencia, hemos establecido una tipologa de estos
comportamientos a travs de la cual se han podido observar las diversas estrategias de las que se valen las organizaciones; algunas les permiten excluirse del mbito de aplicacin subjetiva de la ley; otras suponen una falsa transparencia en la
que toda la informacin se hace pblica, pero no los medios para analizarla y entenderla, y, finalmente, otras favorecen el uso de medios legales o ilegales para
encubrir la informacin.
El anlisis realizado pretende ser de utilidad en varios niveles. En primer lugar,

pone en perspectiva los resultados que se esperaban de las leyes de acceso a la
informacin. En este sentido, el compromiso del gobierno hacia una mayor apertura y transparencia no es suficiente si no va seguido de un profundo cambio cultural en los servicios pblicos (Snchez, 2002; Reid, 2004a). Por otra parte, el
anlisis de estos comportamientos nos ha permitido contribuir al debate relativo
a las medidas que deben introducir los gobiernos para aumentar la transparencia.
En base a este anlisis hemos propuesto tres criterios. El ms importante, y sin
duda el ms efectivo, es que la transparencia no debe ser tanto de informacin,
sino de procesos y mecanismos. ste es el camino que debe seguirse para lograr
un punto de equilibrio ms cercano a las expectativas de los ciudadanos.
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Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Rolet Loretan*
Como todos ustedes sabrn, llevo al frente de la direccin del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas desde el 1 de noviembre de 2006.
Es para m un honor haber sido elegido por el Consejo de Administracin de
IIAS para esta tarea, que supone tanto un orgullo como un desafo. Un orgullo,
en primer lugar, por haber sido elegido por el Consejo de Administracin de IIAS
para dirigir un Instituto tan prestigioso, ya que, en mi opinin, una muestra tal de
confianza es la principal fuente de motivacin.
No obstante, esta eleccin tambin supone un reto, ya que la misin que se
me ha confiado, aunque emocionante, tambin parece a primera vista relativamente compleja e implicar un esfuerzo a largo plazo para todos los que trabajamos en Bruselas.
Las lneas generales de la futura estrategia del IIAS ya fueron formuladas por
las altas instancias del Instituto y, de hecho, ya en 2006 se prepararon importantes contribuciones, a la vez que se sugirieron diversas opciones posibles. Debido a
la falta de tiempo y, sobre todo, a la falta de medios, slo algunas de ellas podrn
ser desarrolladas. Sin embargo, hemos conseguido identificar los proyectos ms
importantes y su implementacin se desarrollar en base a un orden racional de
priorizacin.
Con este fin, nuestro equipo de la sede de Bruselas est concentrando todos
sus esfuerzos en mejorar la pgina web, as como en desarrollar los aspectos del
marketing y el patrocinio, una mayor transparencia en nuestras cuentas y una
mejor gestin de las Conferencias. En este sentido, ya hemos puesto en marcha
acciones especficas para mejorar varias de estas reas.
No existe duda alguna de que necesitamos reformar algunos aspectos: el Instituto debe modernizarse, el Instituto debe evolucionar con su tiempo; vivimos en la
era de las comunicaciones globales, en la que la visibilidad es normalmente un requisito para la supervivencia a medio y largo plazo, especialmente en un campo en
el que existe una pluralidad de actores y, por tanto, de potenciales competidores.
* Rolet Loretan es el Director General del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas (19 de marzo de 2007).
En adelante, el IIAS debe perfilarse como una institucin de confianza, visible

y eficaz, y que trabaja hacia una gestin de sus recursos eficiente y transparente,
proporcionando productos de calidad. Estos productos uno de los cuales es la
Revista que ahora mismo tiene entre sus manos deben ser publicitados para
hacerlos ms accesibles y tiles. Junto a los esfuerzos en el campo de la comunicacin, es tambin vital optimizar la gestin de los recursos del Instituto para alcanzar los objetivos marcados, con la mayor economa de medios posible.
Tambin en el nivel organizativo interno del Instituto deben producirse cambios; as, la sede del Instituto va a pasar a estructurarse de una forma ms horizontal, para mejorar tanto su funcionamiento como la comunicacin interna. De
este modo, tambin se conseguir una mayor transparencia en la gestin del Instituto, desarrollndose a su vez una cultura del conocimiento y un rea de especializacin en el mbito de las comunicaciones.
No obstante, la plena consecucin de los objetivos que nos hemos marcado
requerir paciencia, compromiso y perseverancia. As, no todas las acciones podrn ponerse en marcha inmediatamente, debido fundamentalmente a la escasez de personal y de recursos econmicos.
Por otra parte, y para mejorar nuestra eficacia y presencia universal, debemos
generar mayores sinergias entre IIAS, EGPA e IASIA, as como entre los diversos
Comits, Consejos y la Direccin General. La consolidacin de las Antenas regionales desempear tambin un papel esencial en el fomento de la visibilidad, la
eficacia y la diversidad de nuestro Instituto.
A pesar de todos estos esfuerzos, un aumento de los recursos humanos y materiales deviene inevitable para poder lograr con xito los desafos que se nos
plantean, ya que el personal que trabaja actualmente en la Direccin General de
Bruselas se encuentra plenamente implicado en la gestin ordinaria de las funciones del Instituto, no pudiendo asumir otras adicionales. Estos recursos slo podrn conseguirse mediante una mayor comercializacin y publicitacin de nuestro Instituto y sus productos, extendiendo de este modo su mbito de actuacin y
su red de contactos.
Para lograr estos ambiciosos objetivos, desde la Direccin esperamos poder
contar con tu ayuda, asegurndote, en agradecimiento, nuestra cooperacin y
compromiso incondicionales.
El Instituto Internacional de Ciencias Administrativas (IIAS)

El IIAS se dedica al estudio y prctica de la Administracin Pblica y de la gestin pblica. Trabaja a nivel global y est financiado por Estados de todo
el mundo; sin embargo, es independiente de cualquiera de ellos y, a travs de sus vnculos con Naciones Unidas, persigue desarrollar una voz y una visin neutral, lo ms objetiva posible y fundada en la exigencia de objetividad. Aunque ha existido desde hace ms de setenta aos (desde 1930), el inters del Instituto se basa en el presente y en el futuro. Cmo se gobierna y cmo puede hacerse mejor; cmo se aplica la legislacin administrativa
ms correctamente; y cmo la gestin de los asuntos pblicos se lleva a cabo y cmo debe hacerse mejor. Todo esto se refleja en sus actividades. La
responsabilidad es un valor esencial para el Instituto. Aquellos que ejercen autoridad deben rendir cuentas de su ejercicio ante aquellos en nombre de
los cuales la ejercen. La Administracin Pblica es la actividad clave que conecta a los detentadores del poder con los ciudadanos. Creemos que ha de
ser eficaz, eficiente y econmica en la ejecucin de sus cometidos y derechos del estado. Apoyamos un gobierno moderno y una correcta administracin Pblica y creemos que esto debe conseguirse teniendo en cuenta la diversidad; es decir, el respeto de las identidades. Consideramos firmemente
que ello refleja el equilibrio.
Miembros
El IIAS CUENTA ENTRE SUS MIEMBROS Estados o secciones nacionales de los siguientes pases: Argelia, Austria, Bahrain, Blgica, Brasil, Bulgaria,
Camern, Canad, China, Croacia, Chipre, Repblica Checa, Dinamarca, Egipto, Finalandia, Francia, Alemania, Grecia, Hungra, India, Irlanda, Italia, Japn, Corea, Kuwait, Lbano, Libia, Luxemburgo, Malta, Mxico, Holanda, Omn, Polonia, Portugal, Rumana, San Marino, Arabia Saud, Senegal, Sudfrica, Espaa, Suiza, Tailandia, Tnez, Turqua, Emiratos rabes Unidos, Reino Unido y Vaticano.
Son miembros las siguientes Organizaciones Internacionales: la Organizacin para el Desarrollo rabe, la Agencia Espacial Europea, el Secretariado
de la Commonwealth, el Banco Interamericano de Desarrollo.
Comit ejecutivo (julio 2004-julio 2007)
Presidente: Franz Strehl (Austria)
Presidente saliente: Jean-Marie Atangana Mebara (Camern)
Vicepresidentes: Francis Delpre (Blgica); Fahaad Al-Hamad (Sudfrica); Hans Peter Bull (Alemania); Alejandro Carrillo Castro (Mxico); Geraldine
Fraser Moleketi (Sudfrica); Dai Guangqian (China); David McDonal (Canad); Imre Verebelyi (Hungra)
Presidente del Comit Financiero: Hlne Gisserot
Presidente del Comit de Asesoramiento Cientfico: Sepp Tiihonen (Finlandia)
Director de Publicaciones: Werner Jann (Alemania)
Editor del IRAS: Christopher Pollit (Holanda)
Miembros: Essa Al-Ghazali (Kuwait); Jean-Claude Bonichot (Francia); Kimon Chalazonitis (Grecia); Giusseppe Cogliandro (Italia); Jacek Czaputowcz
(Polonia); Gavin Drewry (Reino Unido); Albert Hofmeister (Suiza); Manfred Matzka (Austria); Kim Pan Suk (Corea); Iruppattil Suvrathan Punnoli (India).
Presidente de la Asociacin Internacional de Escuelas e Institutos de Administracin: Turgay Ergun (Turqua)
Presidente del Grupo Europeo de Administracin Pblica: Geert Bouckaert (Blgica)
Director General: Rolet Loretan (Suiza)
Tesorero: Jozef Hendrix (Blgica)
Edicin y traduccin de la versin espaola de la Revista Internacional de Ciencias Administrativas:

Centro de Publicaciones del Instituto Nacional de Administracin Pblica, C/ Atocha, 106, 28012 Madrid.
Edita:
Ministerio de Administraciones Pblicas
ISSN: 0255-3635
NIPO: 329-06-014-4
Depsito legal: M-19526-1989
Imprime:
Rumagraf, S.A. Avda. Pedro Dez, 25. 28019 Madrid
Suscripciones:
Atocha (Librera del INAP)
C/ Atocha, 106, 28012 Madrid
Tfno.: 91 273 92 11; Fax: 91 273 92 87
www.inap.map.es
e-mail:publicaciones@inap.map.es
Precios de suscripcin:
Suscripcin anual ...... 84,00 euros Espaa / 88,00 euros extranjero
(4 nmeros ao, incluido IVA y gastos de envo)
Nmero sencillo ......... 26,00 euros
Gastos de envo .......... 4 euros Espaa / 8 euros extranjero
La reproduccin, sea integral o abreviada, de los artculos queda autorizada con la nica condicin de citar la fuente y, en su caso, el nombre del autor,
as como de enviar un ejemplar al INAP y al IISA. Derechos de traduccin reservados para todos los pases. El Instituto Nacional de Administracin
Pblica no asume la responsabilidad de las opiniones emitidas, que comprometen nicamente a los autores de los artculos y recensiones de libros
publicados en la versin inglesa de la Revista.
Revista Internacional
de Ciencias Administrativas
Mini-simposio sobre Hacia una nueva teora de la Administracin Pblica,
Conferencia Braibant 2006
Christopher Pollitt
Gobierno receptivo, responsable y respetado. Hacia una nueva teora
de Administracin Pblica
Jocelyne Bourgon
Comentarios:
Marcel Pochard
Jeremy Lonsdale
Christopher Pollitt
Simposio Descentralizacin como aspecto de las reformas del sector pblico:
caractersticas, impacto e implicaciones
Introduccin
Christopher Reichard y Elio Borgonovi
Relaciones interadministrativas y la eficacia de la gobernanza local:
el caso de la poltica de juventud en Holanda
Rob Gilsing
El liderazgo en una funcin pblica descentralizada: algunas lecciones del caso irlands
Peter C. Humphreys y Orla ODonnell
La direccin poltica estratgica: investigando el cambio cualitativo en el papel
de los Ministros despus de las reformas de la NGP (Nueva Gerencia Pblica)
Minna Tiili
Orientacin a los resultados en los contratos de servicio. Hechos contrastados a partir
de los gobiernos locales suizos
Isabella Proeller
El Parlamento del Reino Unido y la gestin: investigador o investigado?
Carole Johnson y Colin Talbot
Asistencia tcnica para el desarrollo de la capacidad institucional: la transferencia
de estructuras y prcticas administrativas
Uday Desai y Keith Snavely
Barreras de la organizacin a la transparencia. Una tipologa y anlisis del comportamiento
de la organizacin tendente a prevenir o restringir el acceso a la informacin
Martial Pasquier y Jean-Patrick Villeneuve
01
9 770255 363731

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Volumen 73

Instituto Internacional de Ciencias Administrativas

Instituto Nacional de Administracin Pblica

Revista Internacional de Ciencias Administrativas

Comit de Redaccin de la Revista Internacional de Ciencias Administrativas:

Edicin y traduccin de la versin espaola de la Revista Internacional de Ciencias Administrativas:

Mini-simposio sobre Hacia una nueva teora de la Administracin

Gobierno receptivo, responsable y respetado.

Simposio Descentralizacin como aspecto de las reformas

Relaciones interadministrativas y la eficacia de la gobernanza local:

El liderazgo en una funcin pblica descentralizada: algunas lecciones

La direccin poltica estratgica: investigando el cambio cualitativo

Orientacin a los resultados en los contratos de servicio.

2 Revista Internacional de las Ciencias Administrativas 73 (1)

El Parlamento del Reino Unido y la gestin: investigador o investigado?

Asistencia tcnica para el desarrollo de la capacidad institucional:

Barreras de la organizacin a la transparencia. Una tipologa y anlisis

Crnica del Instituto

4 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 73 (1)

6 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 73 (1)

As que djenme hacer la siguiente propuesta: todo lo que sigue ya existe en

Bourgon Gobierno receptivo, responsable y respetado 7

8 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 73 (1)

Bourgon Gobierno receptivo, responsable y respetado 9

10 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 73 (1)

Nuevas formas de responsabilidad

Bourgon Gobierno receptivo, responsable y respetado 11

a los ciudadanos de la actuacin global de un pas en un rea clave comparada

12 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 73 (1)

Bourgon Gobierno receptivo, responsable y respetado 13

14 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 73 (1)

Bourgon Gobierno receptivo, responsable y respetado 15

Tabla 1. Hacia una nueva teora de la Administracin Pblica. Ciudadana

Miembro de una comunidad

Papel del gobierno

Representar los intereses

16 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 73 (1)

Durante los ltimos veinte aos se ha producido un empuje sostenido hacia el

Tabla 2. Hacia una nueva teora de la Administracin Pblica. El inters pblico

Papel del gobierno

Articular y realizar el inters

Para el primer grupo, el inters pblico es un estndar tico para la toma de

Bourgon Gobierno receptivo, responsable y respetado 17

18 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 73 (1)

Bourgon Gobierno receptivo, responsable y respetado 19

Tabla 3. Hacia una nueva teora de la Administracin Pblica. Implementacin de polticas

Resultados dentro de la ley

20 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 73 (1)

Tabla 4. Hacia una nueva teora de la Administracin Pblica. Poltica pblica

Resultado del proceso

Resultado de las interacciones

Papel del gobierno

Viejos hilos - nuevo tejido

Bourgon Gobierno receptivo, responsable y respetado 21

22 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 73 (1)

Bourgon Gobierno receptivo, responsable y respetado 23

No deben tomarse a la ligera las seales de prdida de confianza, dado que

24 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 73 (1)

Bourgon Gobierno receptivo, responsable y respetado 25

26 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 73 (1)

28 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 73 (1)

Pero el papel del Estado, en la actualidad y en el futuro, y probablemente en

Pochard Sobre el gobierno receptivo, responsable y respetado 29