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PALABRAS CLAVE
Agenda de Pars |
Apropiacin democrtica |
Alineamiento |
Armonizacin |
Eficacia de la ayuda |
Cooperacin descentralizada.|
1
| Ugalde, A., (2006), La accin exterior de los Gobiernos No
Centrales en la Unin Europea Ampliada, en VV.AA,
Cursos de Derecho Internacional y Relaciones de Vitoria-Gasteiz 2005, Bilbao, UPV/EHU, p,292.
2
| dem.
3
| Huerto, M. del, (2004) Una aproximacin contextual y conceptual a la cooperacin descentralizada, Ilustre Municipalidad de Valparaso y Diputacin de Barcelona.
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Asimismo, la consolidacin de los gobiernos descentralizados y las OSC ha contribuido a hacer ms complejo el sistema de
ayuda al acrecentar algunos de los problemas
existentes como la fragmentacin de las acciones o las dificultades de coordinacin. As
pues, la presencia de los actores descentralizados y la sociedad civil en el sistema de
ayuda implica enormes potencialidades para
el impulso de los procesos de desarrollo y, a
la vez, encierra grandes desafos en trminos
de eficacia.
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Discrecionalidad y asimetra
La naturaleza desregulada, voluntaria
y discrecional del sistema de ayuda da lugar a
relaciones verticales entre donantes y socios6.
Especialmente entre los gobiernos descentralizados del Norte, la participacin en el sistema
de ayuda responde a un acto voluntario no sometido a obligaciones jurdicas, mientras que
los socios dependen en mayor o menor medida
de los recursos de la cooperacin internacional
para afrontar los procesos de desarrollo. El carcter voluntario por parte del pas socio, por lo
tanto, es menor cuanto mayor es la dependencia respecto a la AOD.
As pues, las relaciones que establecen
los gobiernos descentralizados del Norte y
del Sur en el marco del sistema de ayuda se
encuentran determinadas por la naturaleza
asimtrica y discrecional del propio sistema.
Este hecho no significa que todas las relaciones acusen el mismo grado de asimetra,
sino que sta vara en funcin de la participacin de los socios en la toma de decisiones en el contexto de las relaciones y de la
adecuacin de las acciones a las prioridades
de los socios.
En resumen, se puede afirmar que, en
la medida en que no exista una instrumenta-
5
| El Consenso Europeo sobre desarrollo (2006/C 46/01), Diario Oficial de la Unin Europea, 24-2-2006; Communication from the Commission to the Council, the European Parliament and the European Economic and Social Committee
and Committee of the Regions, Comisin Europea, COM626 final, 8-10-2008.
6
| Sanahuja, J. A., (2007), Ms y mejor ayuda?: la Declaracin de Pars y las tendencias en la cooperacin al desarrollo, en Mesa, M (Coord.), Guerra y conflictos en el siglo XXI: Tendencias globales. Anuario 20072008 del Centro de
Educacin e Investigacin para la Paz (CEIPAZ), Madrid, CEIPAZ.
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Fuente: adaptacin de OCDE, (2005), Decentralisation and poverty in developing countries: exploring the impact, DEV/DOC, Pars.
Instrumentalizacin
de la cooperacin descentralizada
Las motivaciones relacionadas con la solidaridad internacional y la vinculacin de la cooperacin descentralizada con la participacin
de la sociedad civil hacen de sta un tipo de cooperacin con menores niveles de asimetra que
la cooperacin estatal.
Sin embargo, la instrumentalizacin poltica y econmica de la cooperacin internacional
a travs de la incorporacin de agendas ajenas a
la promocin del desarrollo no es una prctica
exclusiva de los gobiernos centrales. Los gobier-
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| Martnez, I. y Sanahuja, J.A. Declaracin de Pars: retos y perspectivas para los actores de la cooperacin descentralizada en Espaa. Fundacin Carolina, Madrid. En prensa.
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del sistema de ayuda, la cooperacin descentralizada encierra grandes potencialidades y afronta importantes retos en trminos de eficacia.
Las transformaciones en el sistema de
ayuda no solo han dado lugar a la participacin
de nuevos actores y con ello a la fisonoma de
las relaciones. En los ltimos aos se han producido tambin importantes transformaciones
en la agenda del desarrollo y en la arquitectura
de la ayuda orientadas a impulsar una cooperacin internacional para el desarrollo ms eficaz.
Esta nueva agenda de la eficacia de la ayuda
cuyo mximo exponente es la Declaracin de
Pars hace necesaria una reflexin en el seno
de la cooperacin descentralizada para superar
las prcticas, los mecanismos y los instrumentos
que limitan su eficacia.
8
| A este respecto resulta de inters la lectura de Alonso, J.A. y Sanahuja, J.A. (2006). Un mundo en transformacin:
repensar la agenda de desarrollo, La Realidad de la Ayuda, 2006-2007, Intermn Oxfam.
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Ao
Lugar
2000
2000
1997
1996
1996
1995
1995
1994
1993
1992
1990
1990
Nueva York
Ginebra
Nueva York
Roma
Estambul
Beijing
Copenhague
El Cairo
Viena
Ro de Janeiro
Jomtien
Nueva York
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2005. Este documento, ratificado por 122 pases tanto donantes como receptores, 28
organismos internacionales y 14 organizaciones
de la sociedad civil, pone el nfasis en la calidad
de la ayuda para conseguir una mayor eficacia
de la misma, y persigue de un modelo de relacin ms horizontal entre donantes y pases socios13. Para ello, establece cinco directrices que
donantes y pases socios deben asumir como
principios rectores de su prctica en materia de
ayuda al desarrollo: apropiacin, alineamiento,
armonizacin, gestin orientada a resultados y
mutua responsabilidad.
La apropiacin es entendida como la necesidad de que sean los pases socios quienes
lideren sus propios procesos de desarrollo, y
de que ejerzan para ello la autoridad sobre las
polticas y estrategias diseadas a tal fin. En este
sentido, con el fin de que los pases socios se
apropien de su proceso de desarrollo, los donantes deben respetar su liderazgo, as como
reforzar su capacidad de ejercerlo.
El principio de alineamiento, por su parte, alude a la conveniencia de que, a partir del
liderazgo ejercido por los pases socios, los donantes basen su apoyo en las estrategias, instituciones y procedimientos nacionales de los
que aquellos se doten. Se trata as de reforzar
las capacidades propias del pas receptor y evitar
la creacin de estructuras de gestin paralelas y
temporales por parte del donante, cuyos efectos
a largo plazo no revierten en el desarrollo del
pas socio.
.
10
| Estos objetivos son: 1) la erradicacin de la pobreza y el hambre; 2) el logro de la educacin primaria universal; 3)
la equidad de gnero; 4) la reduccin de la mortalidad infantil; 5) la mejora de la salud materna; 6) el combate al VIH
sida y otras enfermedades; 7) la sostenibilidad medioambiental y 8) el fomento de una asociacin global para el desarrollo.
11
| Sanahuja, J. A., (2007), Ms y mejor ayuda?: la Declaracin de Pars y las tendencias en la cooperacin al desarrollo, en Mesa, M (Coord.), Guerra y conflictos en el siglo XXI: Tendencias globales. Anuario 20072008 del Centro de
Educacin e Investigacin para la Paz (CEIPAZ), Madrid, CEIPAZ, p.71.
12
| OCDE (2003). Declaracin de Roma sobre la armonizacin. I Foro de Alto Nivel sobre Eficacia de la Ayuda al
Desarrollo, Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos, OCDE, Pars
13
| OCDE (2005). Declaracin de Pars sobre la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo. II Foro de Alto Nivel sobre Eficacia
de la Ayuda, Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos, OCDE, Pars.
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de la ayuda, ha emergido una nueva instrumentacin que pretende mitigar los efectos
adversos ocasionados por anteriores -y todava muy presentes- prcticas de los donantes.
As, con el fin de aumentar el impacto agregado de la ayuda, han aparecido instrumentos
como la cooperacin delegada, el apoyo presupuestario o los enfoques sectoriales. Estos
instrumentos, entre otras cuestiones, intentan
reducir la excesiva fragmentacin de la ayuda
asociada a la proliferacin de numerosos actores en el seno del sistema internacional de
cooperacin, as como la descoordinacin con
la que estos operan, a la vez que se fortalece
la apropiacin y el alineamiento con los pases
socios.
En definitiva, todo este proceso encarnado fundamentalmente en la Declaracin de
Pars y en el PAA, pone de manifiesto la relevancia que en la nueva arquitectura de la ayuda
ha adquirido la preocupacin por la calidad y
la eficacia de la ayuda, superando con ello antiguos enfoques centrados exclusivamente en el
aspecto cuantitativo de la misma.
| OCDE (2008). Programa de Accin de Accra. III Foro de Alto Nivel sobre Eficacia de la Ayuda al Desarrollo, Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos, OCDE, Pars.
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agenda de cooperacin al desarrollo que conciernen tanto a los objetivos como a la prctica
y la financiacin del mismo, y que da lugar a
la configuracin de una nueva arquitectura de
la ayuda. En este sentido, y en cuanto partes
integrantes de este sistema, conviene atender a
cmo afectan estos cambios a los actores descentralizados y al papel que a estos corresponde
en dicha arquitectura.
15
| Naciones Unidas (2002). Consenso de Monterrey de la Conferencia Internacional sobre la Financiacin para el
Desarrollo.
16
| Naciones Unidas (2008). Declaracin de Doha sobre financiacin para el desarrollo.
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La armonizacin de las polticas de ayuda, principio que, como se mencion anteriormente, se recogi en la Declaracin de Roma,
pretende reducir los costes administrativos y de
gestin ocasionados a los pases socios, a travs
de una simplificacin y homogeneizacin de los
procedimientos utilizados por los donantes, as
como incrementar los niveles de coordinacin
con el que estos operan.
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| Sanahuja, J. A., (2007), Ms y mejor ayuda?: la Declaracin de Pars y las tendencias en la cooperacin al desarrollo, en Mesa, M (Coord.), Guerra y conflictos en el siglo XXI: Tendencias globales. Anuario 20072008 del Centro de
Educacin e Investigacin para la Paz (CEIPAZ), Madrid, CEIPAZ, pp.98-99.
64
| OCDE, (2008), Encuesta de 2008 de seguimiento de la Declaracin de Pars. Ayuda ms eficaz para el 2010.
| Vase www.cso-efectiveness.org
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A diferencia de lo ocurrido en Pars, en Accra los gobiernos descentralizados tuvieron cabida y contaron con participacin oficial. Como
resultado de dicha participacin de los gobiernos locales en el proceso, Ciudades y Gobiernos
Locales Unidos (CGLU)20 se ha constituido en
un miembro permanente del Grupo de Trabajo
del CAD de la OCDE sobre Eficacia de la Ayuda. Se trata de un hecho de enorme relevancia,
ya que constituye una va de incorporacin de la
perspectiva local y la voz de los gobiernos locales
en la construccin del a agenda de la eficacia de
la ayuda, y especialmente de cara a la celebracin
del IV Foro de Alto Nivel sobre Eficacia de la
Ayuda, que se celebrar en 2011.
locales para preparar, implementar y realizar seguimiento de las polticas y planes nacionales de
desarrollo. En cuanto a los donantes, aade el
PAA, respaldarn las iniciativas para aumentar
la capacidad de todos los actores involucrados
en el desarrollo parlamentos, gobiernos centrales y locales, organizaciones de la sociedad civil, institutos de investigacin, medios y el sector privado para asumir una funcin activa en
el dilogo sobre polticas de desarrollo y sobre
el papel de la asistencia como contribucin a los
objetivos de desarrollo nacionales21.
Este cambio en el enfoque apunta a una
apertura en la concepcin del principio de apropiacin desde una visin limitada y estatocntrica hacia un principio de apropiacin democrtica y local, en el que se reconoce la importancia
de los actores locales y de la sociedad civil en los
procesos de desarrollo.
20
| CGLU es una organizacin mundial constituida en 2004 por ciudades y gobiernos locales, cuyo objetivo es dotar de
voz y representacin a los gobiernos locales ante la comunidad internacional y favorecer la cooperacin entre dichos gobiernos.
Actualmente, CGLU est constituida por ms de 1.000 ciudades y tiene miembros en 127 pases.
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visin de servicios sociales bsicos -otorgndoles, por otra parte, un papel fundamental en la
consecucin de los ODM-, lo que permite una
mejor aproximacin a las necesidades de la ciudadana del Sur y, por tanto, una mayor apropiacin de la ayuda implementada.
En estrecha relacin con esto ltimo y por
las razones aducidas en relacin a la naturaleza de
los actores descentralizados, el tercer campo de
trabajo en el que la cooperacin descentralizada
presenta una considerable ventaja comparativa es
en el fortalecimiento del tejido asociativo del Sur,
al promover la incorporacin de la sociedad civil
a los procesos de desarrollo y velar por su participacin e implicacin activa en los mismos24.
En suma, todo ello pone de manifiesto
el papel que los actores descentralizados pueden desempear en la aplicacin del principio
de apropiacin establecido en la Declaracin de
Pars, especialmente si, como aqu se ha defendido, se trata de revisar este principio en trminos de apropiacin democrtica y local. Ahora
bien, junto a las potencialidades que la cooperacin descentralizada encierra en relacin con
la agenda de la eficacia de la ayuda, existen importantes desafos que los actores descentralizados debern afrontar en la articulacin de sus
polticas de cooperacin al desarrollo.
Los actores descentralizados deben abordar un primer reto, de clara ndole poltica, consistente en alcanzar la participacin real y efectiva
de las autoridades locales y de la sociedad civil en
las agendas de desarrollo que se configuren en el
22
| Los mbitos de trabajo aqu sealados en absoluto agotan el conjunto de reas a las que la cooperacin descentralizada dirige su cooperacin. Para una visin ms amplia de esta cuestin y de las modalidades a travs de las que se ejecuta
puede consultarse Mal, J.P., (2007), Panormica de las prcticas y tendencias actuales de la cooperacin descentralizada pblica, en Anuario de la Cooperacin Descentralizada 2007, Observatorio de Cooperacin Descentralizada Unin
Europea-Amrica Latina, Barcelona, pp.20-39.
23
| Alonso, J.A., (Dir.), (2007), Cooperacin con Pases de Renta Media, Editorial Complutense ICEI, Madrid, p.139.
24
| Hernndez, C. e Illn, C., (2006), La cooperacin descentralizada y el fortalecimiento institucional de los gobiernos locales en el Norte y en el Sur, en Anuario de la Cooperacin Descentralizada 2006, Observatorio de Cooperacin
Descentralizada Unin Europea-Amrica Latina, Barcelona, p.165
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Por otro lado, sobre este esquema de financiacin discurre la denominada cadena de
la ayuda26, que descansa en una lgica vertical
que va desde el eslabn ms alto - el financiador del Norte- hasta el ltimo eslabn -la poblacin receptora del Sur-, pasando antes en
sentido descendente por las ONGD del Norte
y del Sur. El resultado de tal cadena es que, en
su recorrido, puede diluirse la apropiacin de
la ayuda, ya que las ONGD del norte, conocedoras de las prioridades del agente financiador,
pueden orientar sus acciones atendiendo ms a
stas que a las necesidades de los pases socios,
producindose una indeseable distorsin.
En este sentido, es preciso consolidar la
cooperacin directa de los actores descentralizados como mecanismo a travs del que mejor
se pueden canalizar sus ventajas comparativas en
torno a la apropiacin de la ayuda - como el apoyo a la gobernanza local y al diseo de polticas y
el ejercicio de liderazgo-. Este hecho no debe llevar a desatender el papel que debe corresponder a
las ONGD y a la sociedad civil en la implementacin de esa ayuda y en el diseo de polticas, dada
su capacidad de coadyuvar al fortalecimiento del
tejido asociativo de los pases del Sur.
Por ltimo, como se argument anteriormente, la naturaleza y estructura de la cooperacin
descentralizada le confieren unas mayores dosis
de horizontalidad y, por tanto, de apropiacin de
la ayuda. No obstante, cabe advertir que no toda
cooperacin entre actores descentralizados, por el
hecho de serlo, es automticamente horizontal y
simtrica, sino que conviene implementar los adecuados mecanismos y pautas de accin para que
esas potencialidades se lleven a la prctica27. Emerge as un tercer desafo para la cooperacin descentralizada, con el fin de evitar el riesgo de que se
maneje una visin excesivamente dulcificada de la
misma que lleve a reproducir los comportamien-
25
| A modo de ejemplo cabe sealar que los actores descentralizados de Espaa, uno de los pases donde la cooperacin
descentralizada tiene mayor peso, canalizaron el 72% de su AOD a travs de ONGD en 2007.
70
26
| Un profundo anlisis sobre la cadena de la ayuda puede consultarse en Martnez, I., (2007), La cooperacin no
gubernamental espaola en Per, Instituto Complutense de Estudios Internacionales, ICEI, Madrid, pp. 15-49.
27
| Martnez, I. y Sanahuja, J.A. Declaracin de Pars: retos y perspectivas para los actores de la cooperacin descentralizada en Espaa. Fundacin Carolina, Madrid. En prensa.
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contexto del sistema internacional de cooperacin. Sin el logro de este objetivo, el sistema internacional de ayuda ver reducidas las
posibilidades de identificar adecuadamente las
necesidades locales y de hacer sentir partcipe y
empoderar a su ciudadana. De esta manera, al
mismo tiempo se reproducir un esquema vertical de cooperacin en contra de la mayor horizontalidad que la Declaracin de Pars dice
perseguir, yendo todo ello en detrimento de la
apropiacin de la ayuda.
En cualquier caso, todas estas potencialidades que la Agenda de Pars encierra para los
actores locales se ven constreidas por el sesgo
estatocntrico ya sealado que caracteriza a dicha agenda. La desatencin hacia lo local y el
total nfasis puesto en las instituciones y estrategias nacionales aleja a la agenda de la eficacia de
la ayuda de un enfoque ms amplio, democrtico e inclusivo, que hara de ella un instrumento
ms acorde y eficaz con los retos que se plantea.
Junto a ello, corresponde a los actores
descentralizados, en su contribucin al principio de alineamiento, incorporar en su praxis los
nuevos instrumentos asociados a la agenda de
la calidad de la ayuda. El recurso a instrumentos como el apoyo presupuestario, los enfoques
sectoriales o los marcos plurianuales de financiacin, no solo impulsa el alineamiento con
las prioridades fijadas por los pases socios, sino
que, adems, evita efectos indeseados relativos a
la descoordinacin, la falta de previsibilidad o el
aumento de los costes de gestin, que limitan el
impacto agregado de las intervenciones.
Asimismo, alinearse con los pases socios
debe suponer prescindir de la posibilidad de canalizar intereses propios del donante a travs de
sus polticas de desarrollo, as como asumir una
dilucin de la visibilidad de estas, en aras de la
eficacia. Un verdadero alineamiento, como ya se
ha sealado, requiere poner las polticas de ayuda de los donantes a disposicin de las prioridades establecidas por el pas socio, y dejar de lado
otras agendas, requisito que no siempre se cumple. En este sentido, la cooperacin descentralizada y los actores que en ella concurren, debern
comprometerse con la articulacin de polticas
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3.3. La armonizacin
de la cooperacin descentralizada
La Declaracin de Pars recoge la necesidad de que los donantes desplieguen sus
polticas de ayuda de forma ms armonizada
y transparente, en busca de una mayor eficacia
colectiva, lo que da lugar al principio de armonizacin. La adecuada implementacin de este
principio afecta, no obstante, a dimensiones
muy diversas de las polticas de cooperacin.
En cualquier caso, la cooperacin descentralizada debe atender a las recomendaciones
emanadas de la Agenda de Pars con el fin de
contribuir a la implementacin de polticas de
ayuda ms coordinadas, y caracterizadas, entre otros rasgos, por la complementariedad y
la simplificacin de los procedimientos administrativos.
Para ello, es ineludible, en primer lugar,
atender a la coordinacin con la que operan los
donantes a la hora de analizar el principio de armonizacin. En este sentido, la emergencia de la
cooperacin descentralizada ha conllevado la proliferacin de un mayor nmero de actores en el
seno del sistema de ayuda y la demanda de un mayor ejercicio de coordinacin en un sistema fuertemente disperso y atomizado. Es preciso, pues,
que los actores descentralizados hagan un esfuerzo de coordinacin al menos en dos direcciones.
Por un lado, los actores descentralizados
deben tratar de coordinarse con otros actores a
la hora de acometer la planificacin de sus polticas de desarrollo. Esto atae no solo a la coordinacin con otros actores descentralizados sino,
adems, a la coordinacin con sus respectivos
gobiernos centrales. Ahora bien, la conveniencia
de coordinar las polticas de desarrollo de los actores descentralizados con las de sus respectivos
gobiernos centrales no debe interpretarse como
28
| Martnez, I. y Sanahuja, J.A. Declaracin de Pars: retos y perspectivas para los actores de la cooperacin descentralizada en Espaa. Fundacin Carolina, Madrid. En prensa.
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OCDE, (2004), Decentralization and poverty in developing countries: exploring the impact, DEV/DOC (2004)05, Pars.
OCDE, (2005). Declaracin de Pars sobre
la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo. II Foro de
Alto Nivel sobre Eficacia de la Ayuda, Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos, OCDE, Pars.
OCDE, (2005), Decentralisation and poverty in developing countries: exploring the impact, DEV/DOC, Pars.
OCDE-CAD, (2005), Aid extended by
Local and State Governments, Pre-print of the
DAC Journal, Volume 6, N4.
OCDE, (2008), Encuesta de 2008 de seguimiento de la Declaracin de Pars. Ayuda ms
eficaz para el 2010.
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Accra. III Foro de Alto Nivel sobre Eficacia de
la Ayuda, Organizacin para la Cooperacin y el
Sanahuja, J. A., (2007), Ms y mejor ayuda?: La Declaracin de Pars y las tendencias en la cooperacin al desarrollo, en
Mesa, M (Coord.), Guerra y conflictos en
el siglo XXI: Tendencias globales. Anuario
20072008 del Centro de Educacin e Investigacin para la Paz (CEIPAZ), Madrid, CEIPAZ, pp. 71-101.
Ugalde, A., (2006), La accin exterior de los Gobiernos No Centrales en la
Unin Europea Ampliada, en VV.AA, Cursos de Derecho Internacional y Relaciones de
Vitoria-Gasteiz 2005, Bilbao, UPV/EHU.
Unin Europea, (2006), El Consenso
Europeo sobre desarrollo (2006/C 46/01),
Diario Oficial dela Unin Europea, 24-22006
Unin Europea, (2007), EU sub-national governments: an overview, Council of
European Municipalities and Regions.
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Bibliografa