UNIVERSIDADE FEDERAL DE LAVRAS

PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM ADMINISTRAO PBLICA

RESENHA: DILEMAS EXISTENTES NAS RELAES SOCIAIS E PRTICAS

ADMINISTRATIVAS DA MODERNIZAO DO ESTADO BRASILEIRO E
DAS REFORMAS ADMINISTRATIVAS CONTEMPORNEAS

Giovana Daniela de Lima

no 201616356

JUNHO/2016

DILEMAS EXISTENTES NAS RELAES SOCIAIS E PRTICAS

ADMINISTRATIVAS DA MODERNIZAO DO ESTADO BRASILEIRO E
DAS REFORMAS ADMINISTRATIVAS CONTEMPORNEAS

1. As relaes entre Estado e sociedade.

O primeiro dilema a ser considerados diz respeito relao dialtica entre
Estado e sociedade, discutida por Bresser-Pereira, em seu trabalho A construo
poltica do Estado.
Para o autor, o Estado o instrumento atravs do qual a sociedade
politicamente organizada busca realizar seus objetivos comuns no plano poltico.
Ao analisar a relao de poder entre os dois atores, Estado e Sociedade, BresserPereira argumenta que, inicialmente, nos Estados absolutistas, o poder concentrava-se
nas mos do monarca, de modo que o Estado, mais organizado e concentrado,
configura-se como o agente mais poderoso desta relao. Com o desenvolvimento
poltico e a consequente democratizao, a sociedade civil aumenta gradativamente seu
poder em relao Estado, que deixa de ser mero instrumento da oligarquia, ou mesmo
da burguesia, para ser o instrumento de ao coletiva da sociedade.
O autor convida a pensar a sociedade em termos de pactos polticos ou de
coalizes de classes, destacando o papel do Estado em prol da coeso social. BressePereira destaca que a atuao do Estado reflete a relao de poder entre as classes, ao
ressaltar que ainda que as decises atendam melhor a alguns grupos ou classes sociais,
sero sempre fruto de compromissos ou concesses mtuas.
Neste contexto, o autor argumenta existe uma autonomia relativa da poltica,
uma vez que, embora os oficiais pblicos disponham de uma certa autonomia nas sus
decies, esta autonomia esbarra em restries impostas pelas estruturas econmicas e
sociais, bem como pelos grupos de interesse que buscam influenciar as decises
polticas
Bresser-Pereira destaca que o progresso ou o desenvolvimento poltico e social
que caracteriza o mundo moderno ou capitalista se materializa em todo o tecido social e
poltico. Dessa forma, o desenvolvimento econmico associa-se democratizao da
nao, e, consequentemente ao fortalecimento do Estado democrtico. Dessa forma,
quanto mais democrticas forem as sociedades, menores sero as diferenas entre seus
componentes, mais autnoma ser a poltica e mais legtimo ser o Estado.
2. A efetividade das reformas da administrao pblica brasileira
Em seu trabalho a trajetria recente da administrao pblica brasileira: um
balano crtico e a renovao da agenda de reformas, Fernando Luiz Abrucio faz uma
anlise do processo de reforma ocorrido nos ltimos 20 anos na administrao pblica
brasileira.
O autor inicia seu estudo fazendo uma anlise do processo de reforma do Estado
que se desencadeou no Brasil no perodo compreendido entre o fim do perodo militar
at o Governo Lula.
Foi destacada pelo autor a importncia das mudanas promovidas pela
Constituio de 1988, no sentido de combater o legado do regime militar, destacando a
democratizao do Estado, a descentralizao e a reforma do servio civil.

O autor tambm destacou o desmantelamento de diversos setores e polticas

pblicas promovidas na era Collor, influenciado pelo raciocnio equivocado acerca da
ideia de Estado mnimo e o conceito de marajs.
A seguir o autor faz uma anlise das transformaes promovidas pela chamada
reforma Bresser. Essa reforma ser tratada ao final do presente tpico
O autor que nos ltimos 20 anos a administrao passou por um processo de
modernizao onde houveram avanos e inovaes, mas destaca que os resultados
foram desiguais e fragmentados para o conjunto do Estado.
Ao concluir seu trabalho, o autor apresenta quatro eixos estratgicos,
entendidos por ele como questes centrais para a modernizao do Estado. So eles:
profissionalizao da burocracia, eficincia, efetividade e transparncia/accountability.
Em seu trabalho Brasil: 200 anos de Estado; 200 anos de administrao
pblica; 200 anos de reformas, Frederico Lustosa Costa analisou as transformaes por
que passou a administrao pblica brasileira, ao longo de 200 anos desde a chegada da
corte portuguesa ao Brasil.
O autor aponta a transferncia da famlia real portuguesa para o Brasil como o
marco da emergncia do espao pblico brasileiro sem, portanto, desconsiderar a
existncia de uma administrao colonial relativamente aparelhada.
A instalao da corte portuguesa em solo brasileiro demandou a criao de todo
um aparato administrativo, composto tanto por organismos teis e necessrios, bem
como por cargos para compensar aqueles que haviam feito o sacrifcio de acompanhar
sua alteza real.
Com a proclamao da Repblica, ocorreram reformas necessrias para
adequao ao novo regime, instalando um novo pacto poltico que acomodava os
interesses das elites econmicas. No entanto, o autor destaca que tais mudanas no
representaram grandes alteraes na conformao do Estado nem na estrutura do
governo.
A partir da Revoluo de 1930, o autor aponta que o Brasil empreendeu um
continuado processo de modernizao das estruturas e processos do aparelho de
Estado, por meio de uma poltica de industrializao via substituio de importaes,
tendo o Estado nacional o papel de propulsor do desenvolvimento. Para assumiu este
papel estratgico, o Estado patrimonialista passou por uma reestruturao, inspirada
no modelo weberiano de burocracia. O autor caracteriza esta reforma administrativa do
Estado Novo como o primeiro esforo sistemtico de superao do patrimonialismo.
O perodo compreendido entre as dcadas de 1952 a 1962 por uma diferenciao
entre a administrao direta, entregue ao clientelismo e submetida, cada vez mais, aos
ditames de normas rgidas e controles, e a administrao descentralizada (autarquias,
empresas, institutos e grupos especiais ad hoc), dotados de maior autonomia gerencial,
levando ao surgimento de ilhas de excelncia no setor pblico voltadas para a
administrao do desenvolvimento, enquanto se deteriorava o ncleo central da
administrao.
O autor aponta a edio do Decreto-Lei no 200, de 25 de fevereiro de 1967,
como o mais sistemtico e ambicioso empreendimento para a reforma da
administrao federal. Esse dispositivo legal era uma espcie de lei orgnica da
administrao pblica, fixando princpios, estabelecendo conceitos, balizando estruturas
e determinando providncias. No entanto, segundo o autor, o referido dispositivo legal
no logrou xito na tentativa de eliminar a o fosso crescente entre as burocracias
pblicas instaladas na administrao direta e na indireta.

Segundo o autor, a promulgao da Constituio de 1988, representou um

grande avano no que se refere ao estabelecimento de direitos de cidadania, no entanto,
no promoveu as reformas necessrias do ponto de vista da gesto pblica.
Apesar do propalado retrocesso em termos gerenciais, a Constituio de 1988 no
deixou de produzir avanos significativos, particularmente no que se refere
democratizao da esfera pblica. Atendendo aos clamores de participao nas decises
pblicas, foram institucionalizados mecanismos de democracia direta, favorecendo um
maior controle social da gesto estatal, incentivou-se a descentralizao polticoadministrativa e resgatou-se a importncia da funo de planejamento.
O autor considera a reforma administrativa promovida pelo governo Collor
como errtica e irresponsvel, com medidas de racionalizao conduzidas de forma
equivocada. O governo seguinte e caracterizado pelo auto como tmido e conservador
em relao reforma do Estado, se limitando a conduzir o programa de privatizaes.
O autor apresenta as diretrizes da reforma promovida da dcada de noventa, por
meio do Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado, destacando que esta deve ser
entendida a partir da redefinio do papel do Estado, que passa de responsvel direto a
promotor e regulador do desenvolvimento. Para tanto, faz-se necessria a transio
programada de um tipo de administrao pblica burocrtica, rgida e ineficiente,
voltada para si prpria e para o controle interno, para uma administrao pblica
gerencial, flexvel e eficiente, voltada para o atendimento da cidadania.
O modelo gerencial proposto por Bresser-Pereira esta consignado no trabalho O
modelo estrutural de gerncia pblica, no qual expe que a reforma gerencial do
Estado a segunda reforma administrativa vivida pelo moderno Estado capitalista,
com vistas a tornar a administrao pblica mais flexvel. A primeira reforma se deu
com a transformao de Estado de patrimonialista para gerencial.
O autor descreve o aspecto organizacional no modelo com base em sua estrutura,
sendo que esta no se limita ao aparelho do Estado, mas engloba diferentes atores
social.
Bresser diferencia os quatro tipos de propriedade e organizaes
correspondentes: propriedade estatal, propriedade pblica no-estatal, propriedade
corporativa e propriedade privada. As organizaes que objetivam lucro so
organizaes privada, enquanto as organizaes pblicas preconizam o interesse
pblico. A distino entre organizaes estatais e no-estatais baseia-se no critrio
jurdico, onde as organizaes no- estatais esto sujeitas direito civil ou privado e as
organizaes estatais ao direito pblico ou administrativo.
O autor afirma que as atividades exclusivas do Estado, envolvendo o uso do
poder do Estado e a formulao de polticas, sero realizadas pelas secretarias ou
departamentos no ncleo estratgico do governo. A implementao de polticas que
ainda envolvem o poder do Estado sero de responsabilidade de agncias executivas e
reguladoras administrativamente autnomas. Os servios sociais e cientficos
suportados pelo Estado, como hospitais, museus, universidades e centros de pesquisa,
sero prestados por organizaes pblicas no-estatais. Se forem subcontratadas pelo
governo, elas so (ou deveriam ser) chamadas de organizaes sociais. Finalmente,
os produtores de bens e servios para o mercado devem ser privatizados, exceto quando
forem monoplios naturais.
Em relao ao aspecto gerencial, o autor afirma que o objetivo e tornar a
administrao mais flexvel e os administradores mais motivados. A ao deve ser
focada no cliente-cidado. So propostos como mecanismos de responsabilizao a
administrao por objetivos e competio administrada visando excelncia.

O autor destaca ainda a reforma da gesto pblica como um processo de

descentralizao, que visa tornar mais forte o ncleo estratgico do Estado e mais
eficazes os mecanismos de responsabilidade social. Mas ressalta que a
descentralizao no total, tendo em vista que a formulao de polticas deve
permanecer centralizada.
Bresser conclui seu trabalho argumentando que o modelo estrutural de gerncia
pblica pode tornar o Estado mais capaz e mais eficiente, tornando os governos mais
eficazes para definir, juntamente com a sociedade, uma estratgia nacional de
crescimento. Por fim, o autor argumenta que possvel implementa a reforma
gerencial mesmo em pases que no completou sua reforma burocrtica.
Voltando ao trabalho de Frederico Lustosa Costa, o autor conclui seu estudo
argumentando que administrao pblica no Brasil passou por transformaes
importantes desde o perodo colonial e que estas transformaes no podem ser
avaliadas em termos de sucesso ou insucesso absolutos. A administrao pblica
brasileira, respondendo s transformaes econmicas, sociais e polticas do pas, se
modernizou. No entanto, o autor destaca que esse processo de transformao sempre
deixou em segundo plano a questo democrtica e a teleologia das reformas e da prpria
mquina pblica.
3. Racionalidade na Administrao Pblica
Em seu trabalho Deciso na administrao pblica: dilogo de racionalidades,
Elisabete de Carvalho sistematizou modelos de deciso adotados na cincia da
administrao e questionou a adoo do modelo de deciso racional ao se inserir no
processo de deciso o contexto poltico e decises sobre problemas ambguos e
complexos.
A autora inicia a reflexo considerando que a administrao pblica, enquanto
atividade, plasma-se num conjunto de meios que visam perseguir fins definidos
formalmente no nvel poltico. Para tanto, deve-se buscar o mximo de benefcios, a
um custo mnimo, conforme preconizado pelo modelo racional de deciso.
A autora afirma que gerir a administrao pblica gerir em contexto poltico,
pelo que emerge a necessidade de saber como que tal contexto vai influenciar os
processos de deciso e at que ponto a polis limitar a exequibilidade de uma deciso
racional, no sentido tcnico.
Para a autora, nos ltimos 30 o modelo adotado para a transformao do papel
do estado na sociedade e o redesenho do seu aparelho administrativo, o new public
management (NPM), parece no considera o elemento poltico na sua modelizao.
A autora acredita que o predomnio desta doutrina se dava mais ao seu apelo
persuasivo que pela lgica de soluo de problemas.
Segundo a autora as polticas de reforma se desenrolam em contextos de
numerosos dilemas que influenciam de forma diferente os diversos atores. Mais do que
um exerccio tcnico um exerccio poltico. Neste contexto a racionalidade tcnica
questionvel.
A autora conclui seu trabalho afirmando que nos ltimos 30 anos tem-se
preconizado uma viso positivista e cientfica da realidade poltico-administrativa.
No entanto, esta realidade se insere num contexto marcadamente poltico. Segundo a
autora, querer negar a presena do elemento poltico, acaba por real-lo ainda mais.

4. Governana corporativa e sujeito nas organizaes

Em seu trabalho Governana pblica: novo modelo regulatrio para as relaes
entre Estado, mercado e sociedade?, Leo Kissler e Francisco G. Heidemann fazem uma
anlise de da governana pblica a partir da experincia alem.
Os autores definem governana como uma nova gerao de reformas
administrativas e de Estado, que tm como objeto a ao conjunta, levada a efeito de
forma eficaz, transparente e compartilhada, pelo Estado, pelas empresas e pela
sociedade civil, visando uma soluo inovadora dos problemas sociais e criando
possibilidades e chances de um desenvolvimento futuro sustentvel para todos os
participantes.
Para os autores, este arranjo pauta-se na cooperao, entendida tanto como o
trabalho conjunto dos atores, quanto em relao s novas formas de transferncia de
servios para grupos privados e comunitrios.
Os autores caracterizam o Estado como um Estado ativador, a quem cabe induzir
o setor privado e o terceiro setor para que estes mobilizem seus recursos e atuem, junto
com a sociedade civil em prol de um objetivo comum.
Para os autores, a governana pblica deve ser aprovada e aceita tanto pelos
novos atores participantes quanto pelas respectivas organizaes. A implementao da
governana pblica pressupe a formao de alianas e redes sociais, onde as relaes
de trabalho baseiam-se no consenso e cooperao. As alianas locais e as redes sociais
podem ser entendidas como um negcio de troca e s sobrevive mediante a confiana
entre os parceiros. Os autores afirma ainda as alianas precisam de conduo, ou
coordenao e que indispensvel que os participantes tenham disposio para um
autocomprometimento, no sentido de se manterem fiis s decises tomadas em bloco.
Neste ponto o trabalho Contradies gerenciais na disseminao da cultura
corporativa: o caso de uma estatal brasileira, desenvolvido por Alfredo Rodrigues
Leite-da-Silva, Gelson Silva Junquilho, Alexandre de Pdua Carrieri e Marlene Catarina
de Oliveira Lopes Melo se contrape ao presente estudo. Os autores estudaram como se
o papel dos gestores como componente de integrao na disseminao da cultura
corporativa.
Os autores afirmam que dentro da cultura corporativa esto presentes
simultaneamente a. integrao, a diferenciao e a fragmentao organizacional e estes
elementos so compartilhados por todos dentro da organizao, inclusive pelos gestores.
Para os autores considerar os gestores como responsveis por desenvolver a
integrao e o consenso entre os membros da organizao pressupes que estes estejam
totalmente alinhados aos objetivos organizacionais, sem levar em conta que os gestores
so agentes sociais, vivenciando ambiguidades inerentes aos aspectos humanos e
materiais das relaes organizacionais, caractersticas que permanecem mesmo quando
recebem a atribuio de desenvolver atividades para a integrao de todos, em torno de
uma cultura corporativa
Os autores entendem que dentro de uma lgica que busca a integrao, a
contribuio do gestor existe, mas parcial.
5. Concluso
As reformas administrativas vivenciadas pela administrao pblica brasileira
inegavelmente trouxeram modernizao ao aparelho Estatal. No entanto, por meio do

estudo das presentes referncia, possvel perceber que esta modernizao no se deu
de forma linear para todo o conjunto do Estado, bem como no foram suficientes para
promover a efetiva democratizao da sociedade brasileira, de modo a promover maior
autonomia e legitimidade do Estado.
6. Referncias Bibliogrficas:
ABRUCIO, F. L. (2007). Trajetria recente da gesto pblica brasileira: um balano
crtico e a renovao da agenda de reformas. Revista de Administrao Pblica, 41
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BRESSER-PEREIRA, L. C. O modelo estrutural de gerncia pblica. Revista de
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COSTA, F. L. (2008). Brasil: 200 anos de Estado, 200 anos de Administrao Pblica,
200 anos de reformas. Revista de Administrao Pblica, 42 (5), 829-874.
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LEITE-DA-SILVA, A. R.; JUNQUILHO, G. S.; CARRIERI, A. P.; MELO, M. C. O. L.
Contradies gerenciais na disseminao da cultura corporativa: o caso de uma estatal
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