Bolsa - Familia (Perseu Abramo)

Marco Aurelio Weissheimer
AVANfOS. LIMITES E POSSIBILIDADES DO

PROGRAMA QUE ESTA TRANSFORMANDO A
VIDA DE MILHOES DE FAMILIAS NO BRASIL
BOLSA FAMLIA:
AVANOS, LIMITES E POSSIBILIDADES DO
PROGRAMA QUE EST TRANSFORMANDO A
VIDA DE MILHES DE FAMLIAS NO
BRASIL
Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)

W515b
Weissheimer, Marco Aurlio.

Bolsa famlia : avanos, limites e possibilidades do programa que est transformando a vida de milhes de famlias no
Brasil / Marco Aurlio Weissheimer. So Paulo : Editora Fundao Perseu Abramo, 2006.
160 p.
ISBN 85-7643-029-0
Poltica social programas de assistncia - Brasil. 2. Programa Bolsa Famlia. 3. Desigualdade social e econmica Brasil.
4. Pobreza. 5. Desenvolvimento econmico e social - Brasil. 6.
Trabalho infantil. 7. Educao infantil. 8. Reforma agrria. 9. Movimentos sociais. I. Ttulo.
CDU 329.63(81)
364.442(81)
316.42(81)
CDD 361.981
(Bibliotecria responsvel: Sabrina Leal Araujo CRB 10/1507)
BOLSA FAMLIA:
AVANOS, LIMITES E POSSIBILIDADES DO
PROGRAMA QUE EST TRANSFORMANDO A
VIDA DE MILHES DE FAMLIAS NO
BRASIL
MARCO AURLIO WEISSHEIMER
EDITORA FUNDAO PERSEU ABRAMO
Fundao Perseu Abramo

Instituda pelo Diretrio Nacional
do Partido dos Trabalhadores em maio de 1996.
Diretoria
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Capa
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Editorao Eletrnica
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Impresso
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1a edio: setembro de 2006

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Copyright 2006 by Marco Aurlio Weissheimer
ISBN 85-7643-029-0
SUMRIO
APRESENTAO EM
I
VIOLNCIA
BUSCA DE UMA AGENDA SOCIAL ....
E DESIGUALDADE SOCIAL NO
BRASIL .. 13
ESTADO E TRAUMA ........................................................... 16

Bolsa Famlia e os
desafios da poltica externa ........................................ 18
II
CRIAO DO
BOLSA FAMLIA .......................... 25
ANTECEDENTES HISTRICOS .............................................. 26

A UNIFICAO DE UM SISTEMA ESPALHADO .................... 32
O DESAFIO DE AMPLIAR A
PROTEO SOCIAL E CORRIGIR DISTORES ......................... 34
O pouco que vale muito ............................................... 38
EM BUSCA DE PORTAS DE SADA ........................................ 39
A Escala da Insegurana Alimentar ............................ 43
O FINANCIAMENTO DO ESTADO EM QUESTO ...................... 44
A ABERTURA DE NOVAS JANELAS ....................................... 47
III
UM
DEBATE ESQUIZOFRNICO NA MDIA
............ 53
AUMENTO DA FREQNCIA ESCOLAR ................................. 57

OS ELOGIOS DA REVISTA VEJA ........................................... 59
Um programa dentro da lei e
no eleitoreiro Patrus Ananias ................................ 62
IV
DESAFIO DA SEGURANA ALIMENTAR
E O DRAMA DA FOME NO
BRASIL ........................ 65
BOLSA FAMLIA
O desafio da fome Josu de Castro ................................ 67

OS NMEROS DA BARBRIE . ................................................... 67
Problema da fome no falta
de alimentos Jos Graziano da Silva,
Walter Belik e Maya Takagi ........................................ 72
DESPERDCIO DE BILHES ...................................................... 73
O DEBATE SOBRE O MODELO DE DESENVOLVIMENTO .................. 75
APERFEIOAMENTO INSTITUCIONAL ........................................ 78
V
O IMPACTO SOCIAL E ECONMICO:

AVANOS E LIMITES ........................................................... 81
SOBRE A REDUO DA DESIGUALDADE NO BRASIL ............. 84
QUADRO EVOLUO RECENTE DA DESIGUALDADE
DE RENDA FAMILIAR PER CAPITA NO BRASIL ...................... 84
UMA AVALIAO DO PROGRAMA
POR SEUS BENEFICIRIOS ................................................. 90
O BOLSA FAMLIA EST CHEGANDO
A QUEM DE FATO PRECISA DELE ....................................... 91
QUADRO PERFIL DOS ENTREVISTADOS ............................. 92
QUADRO SITUAO OCUPACIONAL
DOS ENTREVISTADOS ....................................................... 93
GASTOS COM ALIMENTAO, A
PRINCIPAL PRIORIDADE ................................................... 94
QUADRO GASTO DO DINHEIRO DO
PROGRAMA BOLSA FAMLIA ........................................... 95
QUADRO AVALIAO DA ALIMENTAO
APS O BOLSA FAMLIA ................................................. 97
MELHORA NA AUTO-ESTIMA E NO CRDITO ......................... 97
BOLSA FAMLIA
QUADRO TRATAMENTO DA FAMLIA NO

LOCAL ONDE MORA APS O BOLSA FAMLIA ..................... 98
QUADRO CRDITO COM OS COMERCIANTES DO
BAIRRO APS O PROGRAMA BOLSA FAMLIA ..................... 99
AVALIAO GERAL DO BOLSA FAMLIA ............................. 99
QUADRO AVALIAO DO PROGRAMA
BOLSA FAMLIA ............................................................. 99
QUADRO RESPONSVEL PELO
PROGRAMA BOLSA FAMLIA ........................................... 100
REDUO DO TRABALHO INFANTIL ................................... 102
CONTROLE DA FREQNCIA ESCOLAR ............................... 102
AUMENTO DE RENDA LEVA 6 MILHES CLASSE C ............ 104
CRESCIMENTO DA CLASSE MDIA ..................................... 107
Razes da desigualdade no Brasil
Marcio Pochmann ................................................... 108
GASTO OU INVESTIMENTO? .............................................. 110
O IMPACTO NA ECONOMIA .............................................. 113
UMA CRTICA A CONSIDERAR: MIGALHAS E CAVIAR ............ 116
O MENOR NDICE DE DESIGUALDADE
DO LTIMOS 30 ANOS ..................................................... 121
ANEXO 1 SUMRIO DA LEGISLAO SOBRE

O BOLSA FAMLIA ............................................... 125
ANEXO 2 UMA AGENDA RECUPERADA
POSSIBILIDADES PARA O FUTURO:
O EXEMPLO DA REFORMA AGRRIA. .................... 131
NOTAS ..................................................................... 155
7
BOLSA FAMLIA
SOBRE
O AUTOR
Marco Aurlio Weissheimer, 42 anos, jornalista

da Agncia Carta Maior, desde sua criao em 2001.
Bacharel e mestre em Filosofia pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Trabalhou como
tradutor e editor na introduo das edies em portugus do jornal Le Monde Diplomatique. um dos autores do livro 100 propositions du Forum Social
Mondial (ditions Charles Lopold Mayer Alliance
des diteurs Indpendants, Paris, 2006), tambm lanado no Brasil (100 propostas do Frum Social Mundial, Vozes, Petrpolis, 2006) e na Venezuela (Cien
proposiciones del Foro Social Mundial, Editorial
Laboratrio Educativo, Caracas, 2006). Trabalhando na
Carta Maior, acompanha o Frum Social Mundial desde
sua primeira edio, em 2001, dedicando-se tambm
cobertura de outros fruns sociais regionais e temticos
pelo mundo.
APRESENTAO
APRESENTAO
EM BUSCA DE UMA
AGENDA SOCIAL
possvel pensar em polticas sociais que no sejam meramente programas emergenciais de assistncia em um cenrio econmico em que no se obtenha um nvel sustentvel de desenvolvimento? E qual
pode ser o papel de uma poltica social agressiva
como mecanismo indutor de desenvolvimento?
No Brasil, os 10% mais ricos da populao so donos
de 46% do total da renda nacional, enquanto os 50% mais
pobres ou seja, 87 milhes de pessoas ficam com
apenas 13,3% do total da renda nacional. Somos 14,6 milhes de analfabetos, e pelo menos 30 milhes de analfabetos funcionais. Da populao de 7 a 14 anos que freqenta a escola, menos de 70% concluem o ensino fundamental. Na faixa entre 18 e 25 anos, apenas 22% terminaram o ensino mdio. Os negros so 47,3% da populao brasileira, mas correspondem a 66% do total de
pobres. O rendimento das mulheres corresponde a 60%
do rendimento dos homens nos mesmos postos de traba9
BOLSA FAMLIA
lho. No Brasil, segundo dados do Instituto Brasileiro de

Geografia e Estatstica (IBGE), enquanto o Distrito Federal apresentou um Produto Interno Bruto (PIB) per capita
de R$ 16.920,00 em 2003, o estado do Maranho ficou
com apenas R$ 2.354,00 anuais por pessoa. Esses nmeros so mais do que suficientes para indicar o gigantesco
desafio que o pas enfrenta para implementar um projeto
de desenvolvimento social e econmico.
A tendncia histrica de concentrao de renda e de
propriedade no Brasil um dos principais obstculos a
serem enfrentados. Pases com renda per capita similar brasileira tm 10% de pobres em sua populao,
enquanto ns estamos na casa dos 30%. Segundo dados
oficiais, cerca de 55 milhes de brasileiros vivem em
situao de pobreza. Destes, cerca de 22 milhes em
indigncia. No debate sobre os desafios para a superao deste quadro, a relao entre poltica econmica e
polticas sociais ocupa um lugar central. H uma relao de subordinao entre elas? possvel pensar em
polticas sociais que no sejam meramente programas
emergenciais de assistncia em um cenrio econmico
em que no se obtenha um nvel sustentvel de desenvolvimento? E qual pode ser o papel de uma poltica social agressiva como mecanismo indutor de desenvolvimento? H vrias maneiras de abordar tais questes.
Esse livro se prope a investigar uma delas, aquela que
foi concretizada por meio da implementao do Programa Bolsa Famlia, e a verificar seus possveis impactos
na diminuio da desigualdade de renda no pas. Preten10
APRESENTAO
de, alm disso, apontar alguns elementos fundamentais

para o debate sobre qual o modelo de desenvolvimento
necessrio para superar o quadro de desigualdade social e violncia urbana que afeta o pas. Pretende falar de
avanos j conquistados e de seus possveis limites. E
quer falar tambm sobre possibilidades. O texto apresentado no Anexo 2, ao final deste trabalho, pretende
indicar algumas delas por meio de uma reflexo sobre o
papel estratgico da reforma agrria e de seu potencial
de articulao com outras polticas sociais.
O objetivo central deste texto no fazer nenhuma apologia acrtica ao Programa Bolsa Famlia, mas sim contar
um pouco da histria de uma iniciativa que pretende mostrar que possvel enfrentar a chaga da fome, da pobreza
e da desigualdade social no Brasil. Se o Bolsa Famlia e o
conjunto de polticas que se articulam com ele tm um
vis demasiadamente assistencialista, como dizem alguns
de seus crticos, seus resultados j mostram o impacto
que polticas pblicas de distribuio de renda podem ter
na vida diria da populao mais pobre. Neste sentido,
um desafio histrico procurar analisar as dificuldades e os
obstculos que se apresentam a essa luta. Estamos lidando aqui com um desafio histrico e com uma dvida igualmente histrica. O Brasil teve o maior ndice de crescimento mundial no sculo XX. No entanto, isso no se traduziu em reduo das desigualdades sociais. Pelo contrrio, elas aumentaram, transformando as grandes e as mdias cidades brasileiras em reas de grande instabilidade
social. O xito do Bolsa Famlia, reconhecido hoje dentro
11
BOLSA FAMLIA
e fora do Brasil, um passo importante na direo de

transformar essa realidade. Talvez seja um passo ainda
insuficiente. Mas j representou uma srie de avanos,
como procuraremos mostrar, avanos que requerem muitos outros ainda para que milhes de brasileiros tenham
uma vida minimamente digna. Considerando o quadro de
desigualdade social brasileiro, este desafio gigantesco.
O que os nmeros mais recentes sobre a situao social no Brasil parecem indicar que a reduo da desigualdade, verificada nos ltimos anos, resultado de um conjunto de polticas pblicas e decises na rea econmica.
Destacam-se a programas como o Bolsa Famlia e polticas como a do aumento do salrio mnimo e o impacto
que esse aumento teve no pagamento de benefcios da
Previdncia Social. Como se ver, o Bolsa Famlia no
o programa mais importante em termos de volume de recursos investidos, mas talvez seja o de maior impacto na
vida cotidiana de milhes de pessoas que tinham muita
dificuldade para colocar comida na mesa. Pessoas que
estavam fora do alcance das polticas sociais e que viviam em situao de grande pobreza passaram a ser beneficiadas por uma rede de proteo social indita em suas
vidas e indita no Brasil. E para quem no tinha praticamente nada, ter algum avano de renda, mesmo que pequeno, j causa um grane impacto na vida. Os recentes
levantamentos sobre as condies de vida da populao
brasileira mostram isso claramente. Pela primeira vez em
muitos anos houve melhoria na distribuio de renda. Para
milhes de pessoas, esse no um detalhe menor.
12
JOS PRATA ARAJO
I VIOLNCIA E DESIGUALDADE
SOCIAL NO BRASIL
Em dois anos, meio milho de brasileiros devero

estar atrs das grades. Mantendo-se a tendncia
atual, seria preciso construir um novo presdio a
cada 15 dias. Ao mesmo tempo, o Brasil possui a
segunda maior frota de helicpteros particulares do
mundo. Onde isso vai dar?
A exploso de violncia que se abateu sobre So Paulo,
especialmente a partir de maio de 2006, e que, com intensidades variadas, faz parte do cotidiano de centenas
de cidades brasileiras, por si s suficiente para mostrar que estamos todos sentados sobre uma bomba-relgio. No o caso de falar de uma bomba-relgio prestes a explodir, pois ela vem explodindo e se retroalimentando sucessivamente. Tampouco parece ser o caso
de resumir o problema ausncia de polticas pblicas
na rea da segurana ou falta de recursos. H algo
mais profundo que parece ter se rompido, deixando a
sociedade brasileira flutuando sobre um caldo de cultura de desagregao e de anomia. O crescimento da
desigualdade social nas ltimas dcadas e a escandalo13
BOLSA FAMLIA
sa concentrao de renda no pas compem um cenrio

de profunda violncia institucional e no-institucional. O
convvio da opulncia e do luxo, de um lado, e da misria, de outro, j fez acender o sinal vermelho h um bom
tempo. Mas permanecemos, em boa medida, cegos, surdos e mudos.
verdade que no basta afirmar a existncia da desigualdade social para equacionar o problema da violncia. H diversas faces desse problema que exigem
medidas de curto prazo, que no podem esperar pela
diminuio consistente dos nveis de desigualdade, o
que s ocorrer no longo prazo. Mas, mesmo os problemas imediatos, como a falncia do sistema penitencirio brasileiro, s podem ser entendidos em toda a
sua extenso se considerarmos o que ocorre tambm
fora das prises. Segundo estimativas do Instituto Brasileiro de Cincias Criminais (Ibcecrim), de So Paulo,
em dois anos, meio milho de brasileiros estaro atrs
das grades. Hoje esse nmero de aproximadamente
340 mil. De acordo com essa tendncia, e conforme
as normas das organizaes internacionais de direitos
humanos que sugerem um mximo de 500 pessoas por
presdio, seria necessrio construir um novo presdio a
cada 15 dias.
Somente as cadeias de So Paulo recebem, em mdia, 800 presos por ms. A falta de perspectivas dentro
e fora das prises e a fragilidade dramtica das polticas
de reintegrao fazem com que o ndice de reincidncia
e retorno s prises seja muito alto. Assim, alm do flu14
VIOLNCIA E DESIGUALDADE SOCIAL NO BRASIL
xo contnuo de novos encarcerados, as prprias prises

funcionam como alimentadoras do fluxo criminal. No
Rio de Janeiro, segundo estimativa do Centro de Estudos de Segurana e Cidadania, pelo menos 70% da populao carcerria tm envolvimento com o trfico. No
h dados oficiais, mas o ndice de reincidncia no Rio de
Janeiro pode atingir 80%. Em resumo, temos uma combinao macabra de ausncia de recursos para a construo de novos presdios e para o desafogamento dos
atuais convivendo com uma fbrica que no cessa de
produzir novos detentos.
Uma carta da juza Sonli Zluhan, publicada no jornal
Zero Hora, de Porto Alegre, ilustra esse quadro:
Sou juza em Caxias do Sul, na Vara de Execues Criminais. Aqui o presdio se chama INDUSTRIAL, no entanto os presos no tm trabalho. As
vagas oferecidas so 296 e atualmente a lotao
de 750 presos. Cada cela para quatro pessoas tem
mais de 12. O albergue, que abriga os presos do
regime aberto e semi-aberto, com servio externo,
com 95 lugares, tem mais de 200. Eles tm dormido
sentados, na laje (em Caxias faz muito frio) ou em
cima das mesas e no cho. No existem colches
para todos, apesar de j terem sido solicitados para
a Susepe (Superintendncia de Servios Penitencirios do Rio Grande do Sul), mais de uma vez.
Somente aps eu haver interditado o presdio por
duas vezes que se iniciou a obra do novo pres-
15
BOLSA FAMLIA
dio, com 450 vagas. E, apesar de a obra j haver

comeado h mais de [um] ano, no tem previso
para terminar1.
A juza Zluhan prossegue seu relato:

Os presos no tm qualquer assistncia mdica
ou odontolgica, dependemos do servio de voluntrios que, esporadicamente, aparecem. Temos presos com AIDS, tuberculosos, com cncer, e estes
recebem remdios graas Pastoral Carcerria, que
arrecada fundos para medicamentos2.
Essa a realidade comum esmagadora maioria dos

presdios brasileiros. E o que a sociedade tem a ver
com isso? Tudo, obviamente. Mais do que pode parecer primeira vista. Por ocasio da onda de violncia
iniciada em maio de 2006 em So Paulo, multiplicaram-se sentimentos favorveis pena de morte, execuo de criminosos sem qualquer tipo de procedimento
legal e ao abandono da populao carcerria a sua prpria sorte. Em um certo sentido, esses sentimentos j
viraram realidade, pois convivemos diariamente com
todas essas prticas.
ESTADO E TRAUMA
Em seu livro Guerra civil: Estado e trauma, o jornalista Lus Mir escreve:
16
O Estado brasileiro optou pela guerra civil, uma

guerra dolorosa que empilha cadveres com frieza
nazista e fria primitiva. As vtimas desta guerra so
os pobres, que vivem em permanente estado de
tenso e terror. As mortes desta guerra chegam a
150 mil por ano e elas custam, para o Estado, metade do que o pas gasta com sade3.
O problema que a quase totalidade dessas mortes

no tem qualquer repercusso na mdia. Ningum fica
sabendo nada sobre elas. O nome das vtimas, o que
faziam, o que suas famlias (aqueles que ainda tinham)
sentiram e sofreram, quais foram os projetos de vida
interrompidos; todas essas informaes cairo para sempre no esquecimento; como se todas essas histrias
de vida nunca tivessem existido.
Se no for por outra razo, pode-se argumentar
com esses sentimentos e posies a favor da pena de
morte e do extermnio, do ponto de vista de sua eficcia. Seus defensores pregam tais prticas como soluo para o problema da criminalidade. Mas estariam
dispostos a assumir as conseqncias de tais posies?
Estariam dispostos a apoiar a matana generalizada de
todos os criminosos e presidirios do pas? E de todos
os futuros violadores da lei? Em que isso resultaria mesmo para a sociedade? A defesa dessas teses equivale a
declarar uma guerra contra milhares de pessoas, a esmagadora maioria delas oriunda dos estratos mais pobres da populao. Afinal de contas, quem superlota os
17
BOLSA FAMLIA
presdios brasileiros? E quem declararia essa guerra? O

Estado brasileiro? Este Estado que tem uma dvida histrica para com seu povo e para com o que estabelece
a Constituio do pas?
Bolsa Famlia e os desafios da poltica externa
a avaliao do embaixador Samuel Pinheiro

Guimares, secretrio-geral
do Itamaraty, o Programa
Bolsa Famlia est relacionado tambm s prioridades estratgicas da atual
poltica externa brasileira.
Em seu novo livro, Desafios
brasileiros na era dos gigantes (Editora Contraponto, 2006), ele explica
essa relao ao definir
aquelas que considera as
principais caractersticas do
Brasil e do mundo hoje. A
grande caracterstica da sociedade brasileira, segundo
ele, so as disparidades sociais. Disparidades de renda, de gnero, de etnias e
entre regies do pas. O
Brasil hoje o pas com
maior concentrao de ren-
18
da do mundo, com cerca de

14 milhes de pessoas
convivendo com a fome e
mais de 72 milhes em situao de insegurana alimentar (segundo pesquisa
divulgada no dia 17 de
maio pelo IBGE).
O grupo mais afetado por
essa situao de insegurana composto por mulheres negras que vivem no
Nordeste, um quadro que
resume o conjunto de desigualdades presentes no
Brasil. O Programa Bolsa
Famlia um reconhecimento da importncia desse tema, destaca o embaixador. Ele traa um paralelo
com a outra ponta do espectro social no pas. Ao mesmo tempo que milhes de
brasileiros enfrentam diari-
H quem considere uma tese esquerdista a relao

entre violncia e desigualdade social, fazendo uma confuso entre pobreza e desigualdade. H vrios estudos
que mostram que a conexo mais ntima que existe no
amente o drama da fome, o
Brasil possui a segunda
maior frota de avies e helicpteros particulares do
mundo. Ns vivemos entre
esses dois extremos. Aliada
a esta situao de vulnerabilidade social h ainda
uma outra vulnerabilidade
que definidora do que o
Brasil hoje: a vulnerabilidade externa, econmica e
tecnolgica. Trabalhar pela
superao dessas vulnerabilidades, enfatiza, um
dos principais objetivos de
nossa poltica externa.
Uma das condies centrais para que isso ocorra
o desenvolvimento das potencialidades brasileiras,
defende Samuel Pinheiro
Guimares. O Brasil possui
o quinto maior territrio do
mundo, a dcima populao
e est entre os dez maiores
PIBs
do mundo. S trs pases tm essas caractersticas: Estados Unidos, China

e Brasil, resume. Isso faz
que o potencial de longo prazo da sociedade brasileira
seja extraordinrio. Por isso,
aponta, uma das grandes
tarefas do governo e do Estado brasileiro trabalhar
para a construo e o desenvolvimento deste potencial.
No uma tarefa simples,
reconhece. Entre outras coisas, pelo fato de que estes
desafios devem ser enfrentados em um ambiente democrtico, o que no nada
fcil, considerando as disparidades sociais e regionais que marcam o Brasil.
(GUIMARES, Samuel
Pinheiro. Desafios
brasileiros na era dos
gigantes. Rio de Janeiro,
Contraponto, 2006).
19
BOLSA FAMLIA
entre violncia e pobreza, mas sim entre violncia e

desigualdade social. O artigo Desigualdade social, violncia e jovens no Brasil, escrito pelas pesquisadoras
Enid Rocha e Luseni Maria de Aquino, do Instituto de
Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA)4, estabelece bem
essa conexo, apresentando alguns dados para sustentar que a desigualdade social um dos fatores preponderantes para o comportamento violento ou criminoso.
Segundo Luseni Aquino, a desigualdade social est entre as maiores causas da violncia entre jovens no Brasil, especialmente na faixa entre 15 e 24 anos.
As pesquisadoras defendem que a violncia cometida
por jovens socialmente desfavorecidos no causada
apenas por necessidades materiais, mas tambm por
sentimentos de injustia e ausncia de reconhecimento
social. Esses fatores so potencializados pela convivncia com pessoas e ambientes que esto no extremo oposto, o da incluso social e do reconhecimento. Alm da
privao material, defendem as pesquisadoras, esses
jovens enfrentam tambm o problema da excluso social por no corresponderem aos padres valorizados pela
sociedade (pessoas brancas, bem vestidas, escolarizadas,
trabalhadores com carteira assinada). Some-se a isso o
bombardeio publicitrio e miditico que estimula as pessoas a consumir e a desfrutar dos prazeres e comodidades da sociedade moderna.
H dados abundantes mostrando a situao de extrema vulnerabilidade social que afeta a maioria da populao jovem entre 15 e 24 anos. Um dos mais eloqen20
tes o que aponta a condio de extrema pobreza que

atinge 12,2% dos 34 milhes de jovens brasileiros, membros de famlias com renda per capita de at um quarto
do valor do salrio mnimo. Entre essa populao, aproximadamente 67% no concluram o ensino fundamental e 30,2% no trabalham e no estudam, segundo dados do IPEA. E cerca de 71% desses jovens so negros.
Ainda segundo o estudo do IPEA, o fato de ser negro
significa maior probabilidade de ser pobre e barreiras
muito maiores para a ascenso social. As desigualdades nos rendimentos associadas discriminao racial
tm como um de seus efeitos perversos uma maior dificuldade de integrao social dos jovens negros.
Uma comparao entre o estado indiano de Kerala e
o estado de So Paulo refora a tese de que no a
pobreza, mas sim a desigualdade e o convvio da opulncia com a misria que funcionam como um fator gerador de maior violncia. A ndia tem taxas de homicdios muito menores que as brasileiras. L o nmero de
assassinatos baixo e decrescente, enquanto no Brasil
este nmero tem crescido e cinco vezes mais elevado. Oficialmente, foram mortos no Brasil, na dcada de
1990, cerca de 300 mil jovens. No h nada comparvel
na ndia, mesmo com as tenses tnicas e religiosas
internas e os conflitos na regio da Caxemira. No estado de Kerala, cujo PIB per capita equivale a US$ 398,00,
os indicadores sociais so comparveis aos de pases
desenvolvidos. O ndice de mortalidade infantil de aproximadamente 10 mortos para cada mil nascidos vivos.
21
BOLSA FAMLIA
Em So Paulo, esse nmero quase duas vezes maior,

16,7 mortos por mil nascidos vivos, apesar de ser um
estado muito mais rico, com um PIB per capita em torno de US$ 9,2 mil. Quando comparada a situao econmica dos paulistas com a da populao de Kerala, os
primeiros podem ser considerados mais desenvolvidos.
Mas, se a medida comparativa for a expectativa de vida
ao nascer, os indianos tm maior qualidade de vida, pois
vivem mais. Isto ocorre, em larga medida, devido violncia que afeta os jovens brasileiros entre 15 e 24 anos,
que faz cair a expectativa de vida. Segundo dados de
1999, em Kerala ocorreram 472 homicdios dolosos/ano,
contra 14.497 em So Paulo. A taxa de homicdios por
100 mil habitantes foi de 1,33 no estado indiano e de
33,15 em So Paulo.
Para reverter esse quadro, a tendncia histrica de
concentrao de renda e de propriedade no Brasil um
dos principais obstculos a serem enfrentados. Como
afirmamos, pases com renda per capita similar brasileira tm uma situao de desigualdade menos acentuada que a nossa. Ao mesmo tempo em que milhes
de brasileiros enfrentam diariamente o drama da fome,
o Brasil possui a segunda maior frota de avies e helicpteros particulares do mundo. E So Paulo, que ganhou indesejveis manchetes mundiais por causa da violncia, abriga a segunda maior frota de helicpteros do
mundo, perdendo apenas para Nova York.
A causa da violncia no , obviamente, esse honroso
lugar no ranking da frota de helicpteros. Esse ndice
22
, na verdade, um sintoma. Um sintoma de uma doena

que afeta a sociedade brasileira como um todo. mais
cmodo fazer de conta que isso um problema do governo de planto e colocar-se na posio de vtimas a
defender a pena de morte contra os homens de m
vida que no souberam aproveitar as oportunidades
quando estas apareceram. Mas, na verdade, o comodismo aqui apenas aparente. O resultado destas
disparidades atravessa nossas vidas diariamente, quando samos s ruas, quando vamos padaria, ao banco
ou ao supermercado. Mais do que atravessar, ele nos
afronta, nos enfrenta e nos ameaa. Diante disso, a
maioria tende a reagir exigindo que o Estado elimine
quem a ameaa. Mas talvez a questo no seja quem
ameaa, mas sim o que ameaa. Os nmeros sobre a
realidade do sistema carcerrio brasileiro so suficientes para mostrar que no h nenhuma soluo mgica
no horizonte.
Os presos continuam sendo fabricados diariamente
em um escala que o Estado no tem capacidade financeira para dar conta. O que fazer, ento? A soluo
passar fogo na bandidagem, bradam muitos brasileiros.
mesmo? E de que bandidos estamos falando? Aqueles que moram na periferia, que acabam engrossando
as fileiras do trfico? E os que, por uma sorte na vida,
andam de helicptero e infringem a lei, tambm devem
ser executados com um tiro na cabea? E os policiais
que, por uma srie de razes, acabam se envolvendo
com o crime, tambm merecem o mesmo destino? E os
23
BOLSA FAMLIA
governantes que so cmplices ou omissos diante desse

quadro tambm devem ser executados? E que tal os
eleitores desses governantes tambm merecerem
responsabilizao? Quem vai dar o primeiro tiro?
No incio do sculo XX, o escritor norte-americano Jack
London escreveu uma srie de artigos sobre os miserveis e desempregados que habitavam o East End londrino. Esses artigos resultaram em um livro, intitulado O
povo do Abismo, publicado no Brasil pela Editora Fundao Perseu Abramo. Na abertura da edio brasileira, algumas dezenas de palavras de London nos lanam
uma advertncia. A prudncia recomenda, ao menos,
sua leitura:
Os rejeitados e os inteis! Os miserveis, os humilhados, os esquecidos, todos morrendo no matadouro social. Os frutos da prostituio prostituio de homens e mulheres e crianas, de carne e
osso, e fulgor de esprito; enfim, os frutos da prostituio do trabalho. Se isso o melhor que a civilizao pode fazer pelos humanos, ento nos dem a
selvageria nua e crua. Bem melhor ser um povo das
vastides e do deserto, das tocas e cavernas, do
que ser um povo da mquina e do Abismo5.
24
A CRIAO DO BOLSA FAMLIA
II A CRIAO DO
BOLSA FAMLIA
Institudo pela Medida Provisria no 132, em outubro

de 20036, o Bolsa Famlia um programa federal de
transferncia direta de renda destinado s famlias em
situao de pobreza (renda mensal por pessoa de R$
60,00 a R$ 120,00) e de extrema pobreza (com renda
mensal por pessoa de at R$ 60,00). Uma das caractersticas centrais do programa que ele procura associar
a transferncia do benefcio financeiro ao acesso a direitos sociais bsicos, como sade, alimentao, educao e assistncia social. O Bolsa Famlia tem dois objetivos bsicos: combater a misria e a excluso social, e
promover a emancipao das famlias mais pobres. Uma
das novidades do programa em relao a iniciativas similares anteriores foi a unificao de todos os benefcios sociais do governo federal (Bolsa Escola, Bolsa Alimentao, Carto Alimentao e Auxlio Gs) em um
nico programa. O objetivo da unificao foi garantir
maior agilidade na liberao do dinheiro, reduzir a burocracia e melhorar o controle dos recursos.
O programa gerido pelo Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) em parceria com
25
BOLSA FAMLIA
os estados e municpios. As prefeituras so responsveis pelo cadastramento das famlias e pela atualizao
da base de dados do Cadastro nico. Alm disso, devem acompanhar o cumprimento das condicionalidades
do benefcio, alm de promover aes complementares
destinadas ao desenvolvimento autnomo e sustentado
das famlias pobres do municpio. Quais so essas
condicionalidades? As famlias devem participar de
aes no acompanhamento de sade e do estado
nutricional dos filhos, matricular e acompanhar a freqncia escolar das crianas no ensino fundamental e
participar de aes de educao alimentar. Com base
nas informaes do Cadastro nico elaborado pelas
prefeituras, o MDS seleciona as famlias a serem beneficiadas. O controle social sobre o programa exercido
mediante a constituio de Comisses Municipais
intersetoriais e paritrias. A Caixa Econmica Federal
(CEF) o agente operador do cadastro e do pagamento
dos benefcios.
ANTECEDENTES HISTRICOS
Em discurso proferido no lanamento do Bolsa Famlia, no dia 20 de outubro de 2003, a secretria-executiva
do programa, Ana Fonseca, destacou que a criao desta
nova poltica s era possvel graas experincia acumulada ao longo da histria em torno de programas de
transferncia de renda. Ela lembrou o projeto do senador Eduardo Suplicy (PT-SP), de 1991, para a instituio
26
de um programa de renda mnima. Segundo Fonseca, a

estaria a origem de tantos programas espalhados pelos
estados, municpios e pelo Distrito Federal. Outros nomes foram lembrados ento como formadores desta
experincia acumulada: Desde o lanamento dos primeiros programas, em 1995, no Distrito Federal, com
o ento governador Cristovam Buarque, em Campinas
com Jos Roberto Magalhes Teixeira, e em Ribeiro
Preto, com Antnio Palocci. Ou seja, o Bolsa Famlia
no uma criao a partir do zero.
Uma histria da implementao de polticas sociais
de distribuio de renda no Brasil teria que retroceder,
pelo menos, dcada de 1930, com a criao dos primeiros programas e leis voltados aos trabalhadores e
aos setores mais pobres da populao. Nesta poca, a
partir do governo de Getlio Vargas, comeou a surgir
de modo mais concreto no pas a idia de construo de
um Estado de bem-estar social, um projeto ainda
inacabado. Um passo importante neste processo foi a
Constituio de 1988, que colocou efetivamente a assistncia social no campo das polticas pblicas, vinculando-a Previdncia Social e sade e determinando
uma ateno especial do Estado s pessoas, famlias e
comunidades mais fragilizadas socialmente (como indgenas, quilombolas, crianas e idosos).
A partir da constituio deste novo marco legal e
institucional, tivemos, no incio dos anos 1990, a aprovao
de leis importantes como o Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA) e a Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS).
27
BOLSA FAMLIA
No final do governo Fernando Henrique Cardoso foram

lanadas algumas polticas voltadas para a melhoria da renda
e da qualidade de vida da populao mais pobre: PETI (Programa de Erradicao do Trabalho Infantil), Agente Jovem, Sentinela, Bolsa Escola, Bolsa Alimentao e Auxlio
Gs. O governo Lula, com a criao do MDS, vai incorporar
e integrar essas polticas em um nico programa que procura unificar as aes pblicas nas reas de assistncia
social, segurana alimentar e nutricional, sade, educao
infantil e transferncia de renda.
Um importante trabalho sobre o tema da desigualdade
social no Brasil foi produzido pelo senador Eduardo Suplicy
(PT-SP), no livro Renda de cidadania. Um dos mritos
deste livro assinalar a relao existente entre o problema da desigualdade social no pas e a escravido:
O exame mais recente das desigualdades no Brasil, incluindo seus aspectos raciais, denota com clareza que a sociedade e os governos pouco fizeram,
desde a abolio em 1888, para corrigir os efeitos
de mais de trs sculos de escravido. De acordo
com os estudos organizados pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), com base nas
informaes da Pesquisa Nacional por Amostra de
Domiclios do Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatstica (PNAD-IBGE), em 1999, os afro-descendentes tinham uma presena proporcionalmente muito
maior entre os mais pobres no Brasil do que a sua
participao na populao 7.
28
Segundo o levantamento do IPEA, citado por Suplicy,

em 1999, dos 170 milhes de brasileiros, cerca de 34%
viviam em famlias com renda inferior linha de pobreza e 14% em famlias com renda inferior linha de indigncia, correspondendo, respectivamente, a 54 milhes
de pobres e 22 milhes de indigentes:
Os negros, incluindo os pretos e os pardos, representavam 45% da populao, mas
correspondiam a 64% da populao pobre e 69%
da populao indigente. Enquanto os brancos
correspondiam a 54% da populao total, entre os
pobres eles eram 36% e entre os indigentes, 31%.
Dos 54 milhes de brasileiros pobres, 19 milhes
eram brancos, 30,1 milhes pardos, 3,6 milhes pretos, 140 mil indgenas e 76 mil amarelos. Entre os 22
milhes de indigentes havia 6,8 milhes brancos,
13,6 milhes pardos, 1,5 milho pretos, 56 mil indgenas e 37 mil amarelos8.
Suplicy tambm cita o trabalho de Hermione Parker,

professora da London School of Economics, que assessorou sir Brandon Rhys Williams na Cmara dos Comuns na defesa de uma poltica de renda bsica. Parker
defendeu a gradual integrao do sistema de impostos e
benefcios no sentido de se instituir uma renda mnima,
com a eliminao de impostos sobre a folha de pagamentos como forma de promover o emprego e tornar o
trabalho mais competitivo. O potencial transformador
29
BOLSA FAMLIA
da renda mnima sobre a vida das mulheres (algo que

comea a se verificar atravs do Bolsa Famlia) mereceu especial ateno de Parker:
Uma mudana desse tipo pode transformar a
vida familiar. A dependncia dentro da famlia o
destino tradicional da mulher casada, e em funo
de nem sempre serem felizes, um nmero crescente
de mulheres procuram independncia por meio do
mercado de trabalho. Outras vo trabalhar porque
suas famlias desejam o dinheiro extra. De qualquer
maneira, a deciso pode ser difcil, porque as mulheres, diferentemente dos homens, precisam adaptar o seu trabalho remunerado s suas responsabilidades familiares. A renda bsica amenizaria esse
dilema dando um meio de independncia financeira
a toda mulher (e todo homem), estejam ou no realizando um trabalho pago. A renda bsica no tira o
direito de trabalhar fora de casa, mas aumenta a liberdade de escolha. No afasta a responsabilidade
dos esposos para com cada outro acima do mnimo, mas aumenta a autonomia da/o esposa/o ou
parceira/o que no remunerada/o9.
Ao traar uma linha histrica dos estudos e propostas

para o combate s desigualdades sociais, Suplicy cita
outros dois importantes estudos que comearam a dar
maior materialidade a essas idias. O primeiro deles,
Um projeto para o Brasil, foi escrito por Celso Furta30
do, em 1968. Nesta obra, Furtado defendeu a necessidade de modificar a distribuio do perfil da demanda
agregada. O Brasil tinha ento cerca de 90 milhes de
habitantes e uma renda per capita de aproximadamente US$ 350, com uma distribuio de renda em que o
1% de renda mais alta e os 50% de renda mais baixa
tinham acesso a parcelas idnticas da renda nacional,
um quadro que praticamente se repetiria em 199910. O
segundo trabalho destacado por Suplicy foi o de Antonio Maria da Silveira que, em 1975, elaborou a primeira
proposta de garantia de renda mnima para o Brasil, em
Moeda e redistribuio de Renda11. Criticando a ineficcia dos mtodos e polticas adotadas at ento para
enfrentar o problema da pobreza, Silveira props que
ela fosse atacada diretamente atravs do instrumento
do imposto de renda negativo.
Em 1978, destacou ainda o autor de Renda de Cidadania, Edmar Lisboa Bacha e Roberto Mangabeira
Unger propuseram, em Participao, salrio e voto12,
que a reforma agrria e uma renda mnima por meio
de um imposto de renda negativo deveriam ser institudos como instrumentos fundamentais de democratizao da sociedade brasileira. Segundo eles, s poderia
haver democracia poltica se houvesse um limite aos
extremos de desigualdade e a erradicao da misria13.
Anos mais tarde, no dia 17 de abril de 1991, Suplicy
apresentou no Senado um projeto de lei para a criao
do Programa de Garantia de Renda Mnima, que beneficiaria, sob a forma de imposto de renda negativo, to31
BOLSA FAMLIA
das as pessoas residentes no pas, maiores de 25 anos e

que auferiam rendimentos brutos mensais inferiores a
Cr$ 45.000, que correspondiam a 2,5 vezes o salrio
mnimo efetivo da poca14. O projeto de Suplicy representou um marco no debate sobre a adoo de polticas
de distribuio de renda no pas.
A UNIFICAO DE UM SISTEMA ESPALHADO

Quando o presidente Luiz Incio Lula da Silva tomou
posse, em janeiro de 2003, encontrou um sistema de
programas sociais de transferncia de renda espalhado
por vrios ministrios, com diferentes listas de beneficirios e critrios para recebimentos de benefcios. Esse
sistema espalhado foi submetido a um processo de
unificao, deciso que exigiu, entre outras coisas, o
recadastramento e a unificao dessas listas e a
redefinio de critrios. Nascia o Programa Bolsa Famlia, que se integra a um guarda-chuva maior denominado Programa Fome Zero. Embora, no incio, o Fome
Zero tenha obtido maior repercusso na mdia e no prprio discurso governamental, foi o Bolsa Famlia que se
consolidou como o programa social por excelncia do
governo Lula. Com ele ocorreram a integrao e a consolidao de programas de transferncia de renda anteriores, com o aumento do valor dos benefcios.
Inaugurou-se, assim, uma nova agenda social no Brasil
com a unificao, a racionalizao e a ampliao de quatro programas sociais j existentes. Em 2003, o mais im32
portante deles o Bolsa Escola beneficiava cerca de 5

milhes de famlias, com transferncia de renda de at
R$ 45,00 por famlia. Hoje, o Bolsa Famlia beneficia cerca de 11,1 milhes de famlias, com transferncia de renda de at R$ 107,00 por famlia. Mas no se trata apenas
de transferncia de renda. Alm da exigncia da freqncia escolar e da proibio do trabalho infantil, tambm
passou a ser exigida a vacinao das crianas. No final
de 2005, iniciou-se a integrao do PETI com o Bolsa
Famlia, o que possibilitou o atendimento a 3,2 milhes de
crianas em aes socioeducativas e de convivncia.
A integrao com outros programas sociais um dos
conceitos centrais do Bolsa Famlia. Tomado isoladamente, ele chega hoje a mais de 11 milhes de famlias
pobres para garantir uma complementao de renda
familiar bsica e garantir que as crianas fiquem na escola, alm de controlar a vacinao delas. Articulado
com outros programas, ele tem sua ao potencializada.
O Sistema nico de Assistncia Social (SUAS), por exemplo, integra a rede de proteo bsica s famlias que
vivem em grande risco social e carecem de ao preventiva. Com ele, o governo pretende agir em conjunto,
olhando cada famlia como um todo e procurando estabelecer a interao dos programas e das aes socioassistenciais. Estas tm sido implementadas por meio
dos Centros de Referncia da Assistncia Social, as
chamadas Casas das Famlias, criadas em 2003 e que j
somam 2 mil em todo o pas. A integrao com o PETI
outro exemplo. Alm disso, h tambm programas em
33
BOLSA FAMLIA
sinergia com a Poltica Nacional de Assistncia Social

que rege o SUAS, atuando no que se chama atendimento
especial, destinado quelas famlias que j tiveram seus
direitos violados. o caso do Sentinela, programa que
acolhe vtimas da violncia e da explorao sexual
infanto-juvenil.
O DESAFIO DE AMPLIAR A PROTEO

SOCIAL E CORRIGIR DISTORES
Aps atingir a meta de 11,1 milhes de famlias beneficiadas, o Bolsa Famlia tem ainda uma srie de problemas a resolver. Um deles a cobertura em algumas
regies, particularmente no Rio de Janeiro, no Amap e
no Distrito Federal. No Rio de Janeiro, h problemas de
falta de cadastramento das famlias por parte de prefeituras. No Amap, somente 53% das famlias que se
enquadram nos critrios do programa esto recebendo
o beneficio. Segundo a Pesquisa Nacional por Amostra
de Domiclios 2004 (PNAD-IBGE), aumentou o nmero
de pessoas pobres na faixa de cobertura do benefcio
nesta regio. O Distrito Federal, por sua vez, considerando os nmeros de julho de 2006, deveria ter 20 mil
famlias a mais includas no Bolsa Famlia. Hoje, apenas
54% das 96 mil famlias que tm direito recebem o benefcio. Por outro lado, os estados de Santa Catarina,
Rio Grande do Sul e Paran esto com mais de 100%
de famlias atendidas pelo programa, porque houve reduo da pobreza e ainda esto includas pessoas que
34
no teriam mais direito ao benefcio (R$ 60,00 por famlia, mais R$ 17,00 por filho, at o limite de trs filhos).
O cadastramento das famlias em situao de pobreza exige a participao direta das autoridades locais.
Vejamos um exemplo de como isso ocorre de modo a
que o programa atinja seu propsito: a Secretaria de
Promoo e Assistncia Social de Vrzea Grande, interior de Mato Grosso, iniciou em julho de 2006 o
cadastramento de cerca de 3.600 famlias para receber
o Bolsa Famlia. Tcnicos da Secretaria visitaram as
casas das famlias, a partir de uma lista de nomes entregues por presidentes de associaes de moradores de
bairro com pessoas que preenchiam os requisitos para
receber o benefcio. Com essa lista, 126 bairros foram
divididos em 16 plos e 18 tcnicos da prefeitura visitaram as casas para preencher os cadastros. Para evitar
que os tcnicos chegassem nas casas e seus moradores
no estivessem, foi realizada uma reunio prvia para
informar o dia e a hora em que ocorreria o cadastramento,
alm de esclarecer as famlias sobre os documentos
necessrios. Ou seja, necessrio um envolvimento das
autoridades locais com suas respectivas comunidades
para que o programa funcione.
Desde o incio do Bolsa Famlia a imprensa tem feito
uma marcao cerrada em torno do tema do cadastramento e da concesso de benefcios a pessoas que no
se enquadram nos critrios do programa. No incio, essa
foi, provavelmente, a forma como o Bolsa Famlia mais
apareceu na mdia. De um modo geral, a concesso irre35
BOLSA FAMLIA
gular de benefcios deve-se a dois fatores: problemas de

atualizao de cadastro e irregularidades envolvendo a
esfera local do poder pblico. Esse problema continua a
existir, embora j tenha sido consideravelmente reduzido.
Em julho de 2006, por exemplo, a prefeitura de Curitiba
anunciou a suspenso, por oito dias, de 187 servidores
por terem passado de 90 dias a um ano e trs meses
recebendo dinheiro do Bolsa Famlia sem ter direito ao
programa do governo federal. O procurador-geral do
municpio, Ivan Bonilha, determinou que os servidores
devolvessem o dinheiro ao caixa do programa, antes mesmo de ordem judicial. A fraude foi descoberta por meio
de uma investigao que comeou em fevereiro de 2005,
quando os benefcios foram suspensos. A investigao
chegou a casos de funcionrios beneficiados que recebiam at R$ 2.000,00 de salrio por ms. Mas a maioria
ganhava de R$ 350,00 a R$ 600,00 mensais. Segundo o
procurador, o nmero de dependentes foi examinado e
se confirmou que a renda mensal do grupo superava os
critrios do programa. Quando houve a irregularidade,
a referncia da renda era de R$ 100,00.
Em uma nota divulgada no dia 10 de julho de 2006,
o MDS informou que 50 mil cadastros do Bolsa Famlia poderiam ser cancelados at o final daquele ms
devido a suspeitas de duplicidade na folha de pagamento de junho. O ministrio ressaltou, porm, que
essas duplicidades no significam, necessariamente,
a ocorrncia de fraudes, podendo se tratar de ocorrncia de homnimos. O MDS rebateu a notcia
36
publicada na imprensa de que o Bolsa Famlia estaria

sendo pago para pessoas j mortas. Segundo a nota,
a morte do responsvel pelo recebimento do benefcio no implica o seu cancelamento, uma vez que ele
destinado famlia, e no a uma pessoa especfica.
Nesse caso, a famlia deve procurar a prefeitura para
substituir o responsvel legal, mas pode continuar utilizando o carto at que seja emitido um novo, em
nome do responsvel substituto.
Desde 2004, o ministrio implantou procedimentos
para a identificao de duplicidades e medidas de controle com o objetivo de evitar os pagamentos irregulares. Segundo o MDS, esses procedimentos levaram ao
cancelamento de 562.351 benefcios do Bolsa Famlia
(at junho de 2006), em funo de duplicidades, mudana na situao socioeconmica das famlias e sadas voluntrias. Outros 50 mil benefcios, no mesmo
perodo, esto bloqueados para verificao. Casos de
duplicidade ocorrem, segundo o MDS, em funo de
falhas no fornecimento de informaes quando do
cadastramento das famlias, em especial nos cadastros de programas remanescentes, como o Bolsa Escola e o Auxlio Gs, que esto sendo unificados no
Bolsa Famlia. Entre setembro de 2005 e maro de
2006, foram cancelados 974.120 benefcios do Bolsa
Escola e 1.634.268 benefcios do Auxlio Gs.
H ainda um outro tipo de exigncia para assegurar
a continuidade do benefcio. Os beneficirios do Bolsa
Famlia devem fazer avaliaes de sade regulares,
37
BOLSA FAMLIA
para verificar o peso e medir a altura, entre outros testes. Se deixar de cumprir as exigncias nas reas de
educao, sade, e de manter o cadastro atualizado na
Secretaria de Assistncia Social, a famlia pode perder o benefcio institudo pelo programa. Aps um processo de recadastramento feito entre beneficirios em
todo o pas, o governo federal cortou o Bolsa Famlia
para 562.351 famlias em todos os estados. Nos casos
em que ocorre o bloqueio, ainda possvel a retomada
do benefcio. A excluso pode ser revertida se ocorreu algum erro no repasse de informaes. H tambm casos de excluso motivados por melhoria da condio das famlias o que , alis, o objetivo final do
programa, a saber, a emancipao das pessoas da ajuda governamental para sobreviver.
O pouco que vale muito
importncia do programa perceptvel

quando se conhece um pouco mais de perto a realidade
de quem vive em extrema
pobreza. Exemplo Maria
Llia Sodr Nunes, de 45
anos, me de quatro filhos,
dos quais dois recebem o
Bolsa Famlia. Essa ajuda,
que o governo (federal) est
dando, pouca, mas serve.
Pior no se ter nada para

garantir o po de cada dia,
afirmou ontem a dona-decasa Maria Llia. Desempregada e separada do marido,
ela a chefe de uma famlia
que mora num dos lugarejos mais insalubres da Ilha
de So Lus, a rea da Camboa, repleta de palafitas, casebres de madeira erguidos
sobre manguezais.
38
EM BUSCA DE PORTAS DE SADA

Pode parecer um paradoxo, mas no . O principal
objetivo do Programa Bolsa Famlia justamente fazer com que seus beneficiados deixem de s-lo. Essa
uma tarefa para muitos anos e no apenas para um
programa isolado. Promover o desenvolvimento socioeconmico de famlias em estado de insegurana alimentar, gerar trabalho e renda, devolver ou mesmo criar
uma dignidade capaz de levar a algo que possa ser
chamado de cidadania. Esse o caminho para a sada
do Bolsa Famlia. O caminho de entrada bem conhecido: dcadas e mesmo sculos de uma poltica
patrimonialista, de apropriao privada do Estado, de
concepo da poltica como balco de negcios e de
Luciana Silva de Carvalho, uma jovem de 23 anos
de idade, contou que me
solteira e trabalha como cozinheira para sustentar
seus dois filhos. Um deles,
h mais de um ano, recebe
o Bolsa Famlia. Ela mora
na rua dos Veleiros, na
Camboa, onde um grupo de
carpinteiros constri embarcaes artesanais, s margens do rio Anil. No outro
lado da cidade, Marize Batis-
ta, de 30 anos, tambm

mora em casebre, na rea
palafitada do bairro So
Francisco, nas proximidades da Lagoa da Jansen e
da praia da Ponta dAreia.
Dois de meus trs filhos recebem o Bolsa Famlia.
Para mim, isto uma bno, salientou.
(Jornal Pequeno,
So Lus, Maranho
agosto de 2006)
39
BOLSA FAMLIA
excluso da imensa maioria da populao no apenas

do mercado produtivo, mas de um sentimento mnimo
de pertencimento a uma comunidade, a algo que merea o nome de pas.
Aps superar a meta de 11 milhes de famlias beneficiadas, o MDS passou a investir na atualizao de
critrios para atender um nmero mais amplo de pessoas, na incrementao do valor do benefcio e na consolidao das chamadas portas de sada da pobreza.
O objetivo estratgico construir polticas que possam
efetivar a transio da situao de dependncia em
relao aos programas de transferncia de renda para
um estgio sustentvel de incluso social que combine
participao no mercado de trabalho com garantia de
direitos. Uma das medidas adotadas foi o aumento, em
abril de 2006, de R$ 100,00 para R$ 120,00 do limite
de renda para a inscrio das famlias no programa.
Considerando que a renda foi desgastada pelo processo inflacionrio, o MDS pretendeu manter como
parmetro os mesmos nveis adotados em 2003, quando o programa foi criado.
Essa atualizao tambm levou em conta os dados da
PNAD de 2004, do IBGE, que apontaram uma reduo da
quantidade de famlias em estado de misria. Mesmo
com a atualizao do limite para R$ 120,00, o movimento de melhoria na renda dos mais pobres deve resultar,
segundo avaliao do MDS, numa reduo de 100 mil
famlias atendidas pelo programa de 11,2 para 11,1
milhes. A expectativa do MDS investir at R$ 8,3 bi40
lhes no programa em 2006. O ministrio tambm props ao governo um acrscimo no valor do benefcio, de
um pouco mais de 10% (quem hoje recebe R$ 15,00 por
ms passaria a ganhar R$ 17,00, e os benefcios para
famlias que recebem R$ 95,00 seriam reajustados para
R$ 107,00). Outra medida em implementao o atendimento diferenciado para diferentes perfis de pobreza.
O MDS aposta na segmentao de mecanismos para
atender diferentes perfis de pobreza, identificados tanto na PNAD como em pesquisas feitas com as famlias
atendidas pelo programa. Essas pesquisas constataram que h um grupo de famlias em situao de pobreza estrutural, com baixa escolaridade, habitao
precria e saneamento precrio, geralmente chefiadas por mulheres. H ainda as famlias novas, formadas a partir de outras famlias de baixa renda. E h
um outro grupo de famlias, mais estruturadas, que
tm alguma renda e so atendidas com o benefcio
varivel de R$15,00 por possurem crianas na escola. O atendimento diferenciado, considerando tais diferenas, passaria, inclusive, pela definio de tempos-limite para a permanncia no programa. A
concretizao dessa idia depende da agilidade na
atualizao dos dados do Bolsa Famlia.
Neste contexto, o MDS avalia que o programa pode
passar a atender famlias com filhos at a finalizao do
ensino mdio e famlias sem crianas durante um perodo entre cinco e dez anos. Aps esse perodo, as pessoas seriam includas em polticas pblicas voltadas para a
41
BOLSA FAMLIA
garantia de direitos e para a sua insero no mercado

de trabalho, condies que construiriam as chamadas
portas de sada da pobreza. Para que essas portas de
sada se tornem mais largas, o Bolsa Famlia comeou a
se integrar com polticas pblicas de outras reas, como
o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura
Familiar (Pronaf), por exemplo. H famlias recebendo
o financiamento orientado para pessoas de mais baixa
renda, com o objetivo de criar condies para o seu desenvolvimento no campo.
Segundo o secretrio de Agricultura Familiar do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), Valter Bianchini,
h uma coincidncia entre o pblico do Bolsa Famlia e o
do Pronaf. H cerca de 800 mil famlias beneficirias do
Bolsa Famlia e, ao mesmo tempo, dos crditos do Pronaf.
A coincidncia encontra uma explicao na realidade
social do pas. Atualmente, existem cerca de 4 milhes
de famlias de agricultores familiares, das quais 1,6 milho esto na linha de pobreza. Dos 72 milhes de brasileiros que vivem em situao de insegurana alimentar
leve (PNAD-IBGE 2004), cerca de 15,4 milhes de pessoas
vivem no meio rural. E dos 14 milhes de brasileiros em
situao de insegurana alimentar grave aproximadamente
3,5 milhes residem na zona rural. Uma outra porta de
sada no campo est associada produo de biodiesel,
leo extrado da plantao de mamona. A idia que as
famlias beneficiadas pelo Bolsa Famlia recuperem a
autoconfiana ao desenvolver atividades produtivas que
podem levar sua emancipao.
42
A Escala da Insegurana Alimentar
pesquisa do IBGE, baseada na PNAD 2004, produziu, pela primeira vez, informaes sobre a condio domiciliar de segurana alimentar em mbito nacional, utilizando a Escala
Brasileira de Insegurana
Alimentar (EBIA) para classificar os domiclios em quatro categorias: segurana
alimentar (SA), insegurana
alimentar leve (IA leve), insegurana alimentar moderada (IA moderada) e insegurana alimentar grave
(IA grave).
INSEGURANA ALIMENTAR LEVE
Ocorre quando h preocupao com a falta de ali-
mentos no futuro prximo

e quando ocorrem arranjos domsticos para que
os alimentos durem mais.
INSEGURANA
ALIMENTAR MODERADA
Ocorre quando h o comprometimento da qualidade
da alimentao, buscando
manter a quantidade necessria. Neste nvel de insegurana, inicia-se a reduo da quantidade de alimentos entre os adultos.
INSEGURANA ALIMENTAR GRAVE
Ocorre quando h a restrio da quantidade de alimentos, levando situao de fome entre adultos
e crianas.
Outro desafio, neste mesmo contexto, a integrao

no mercado de trabalho dos jovens das camadas mais
pobres e com menor ndice de escolarizao. Segundo
dados do IBGE, o ndice de desemprego entre pessoas
com nvel superior de 5%; entre pessoas com ensino
mdio de 12% e entre aquelas que possuem apenas o
ensino fundamental sobe para algo entre 20% e 30%.
Fazer com que esta ltima faixa diminua um dos prin43
BOLSA FAMLIA
cipais desafios do Bolsa Famlia e do conjunto de polticas pblicas associadas a ele. o desafio de construir
um crculo virtuoso, integrando polticas emergenciais
com outras de carter estruturante.
Uma dessas polticas estruturantes que pode
potencializar o Bolsa Famlia o Plano Nacional de
Reforma Agrria, que, apesar de suas limitaes oramentrias, a ferramenta mais poderosa para concretizar na vida das pessoas o princpio da segurana alimentar. Trata-se de uma poltica que no se esgota na
mera distribuio de terras, mas que articula um conjunto de iniciativas que colocam no centro do debate o
prprio conceito de modelo de desenvolvimento (conforme procuraremos mostrar no Anexo 2 Uma agenda
recuperada, texto que resultou dos debates preparatrios Conferncia Internacional de Reforma Agrria,
promovida pela Organizao das Naes Unidas para a
Agricultura e Alimentao-FAO, em maro de 2006, em
Porto Alegre).
O FINANCIAMENTO DO ESTADO EM QUESTO

Entre os desafios enfrentados pelo programa est o
tema de seu financiamento, um tema que diz respeito,
entre outras coisas, ao prprio conceito de Estado. H
defensores do Bolsa Famlia mesmo entre profissionais
do mercado financeiro. No incio de maio de 2006, por
exemplo, a diretora para a Amrica Latina da agncia
de classificao de risco Standard & Poors, Lisa
44
Schineller, disse em Nova York que a manuteno do

programa ser um desafio crucial para o prximo governo, no importa quem ganhe a eleio15. Schineller
classificou o Bolsa Famlia como um programa muito
importante em termos de desenvolvimento humano, muito
bem estruturado e que ainda representa uma parte pequena dos gastos do governo. Com um oramento de
R$ 8,3 bilhes para 2006, o Bolsa Famlia deve beneficiar cerca de 44 milhes de brasileiros de baixa renda.
Mas a sua receita para o futuro do programa est longe
de ser consensual. Para preservar o Bolsa Famlia e
manter suas contas equilibradas, o prximo governo ter
que cortar em outras reas, como os salrios do funcionalismo pblico e a previdncia, defendeu a diretora
da agncia.
Essa a receita clssica do mercado em tempos de
neoliberalismo. Uma receita paradoxal e contraditria.
paradoxal porque ao mesmo tempo que diz se tratar
de um programa muito importante para o desenvolvimento humano sustenta que sua continuidade depende
de cortes de gastos pblicos em outras reas vitais, como
o caso dos salrios dos servidores. E contraditrio
porque admite que o programa ainda representa uma
parte pequena dos gastos do governo, mas defende que
o futuro do programa exige cortes que tm repercusses para a implementao de polticas sociais de combate fome e pobreza. Sendo assim, cabe perguntar:
um programa como o Bolsa Famlia pode ser implementado, como uma poltica eficaz de reduo de desigual45
BOLSA FAMLIA
dades sociais, com solues clssicas de mercado? O

que significa o conceito de eficcia neste contexto?
Como se mede a eficcia de um programa social como
o Bolsa Famlia? Essas sero algumas das outras questes que tentaremos responder ao longo deste livro.
Como se deve contabilizar, por exemplo, a contribuio do Bolsa Famlia para a reduo do trabalho infantil
no pas? Segundo a PNAD, o Brasil retirou, entre 2002 e
2004, quase meio milho de crianas do trabalho infantil. Ocorreu uma reduo de 2.988.294 (2002) para
2.574.717 (2004) no nmero de crianas de 5 a 15 anos
no trabalho. Seria uma leviandade, obviamente, atribuir
esse avano fundamentalmente ao Bolsa Famlia, mas
parece inegvel que a estrutura integrada de polticas
sociais tem algo a ver com isso. o caso, por exemplo,
da integrao do Bolsa Famlia com o PETI, que, segundo dados do MDS, atende cerca de 1 milho de crianas
e adolescentes no pas.
O resultado desse tipo de programa revela sua
potencialidade quando se analisam perodos ainda mais
longos. Ainda no terreno do trabalho infantil, o Brasil
conseguiu uma reduo de 60,9% na faixa etria de 5 a
9 anos, de 1992 a 2004. A taxa de atividade entre 10 e
17 anos caiu 36,4% no mesmo perodo. Esses dados
fazem parte do relatrio divulgado no dia 4 de maio de
2006 pela Organizao Internacional do Trabalho (OIT).
Segundo o documento, com esses resultados o Brasil
considerado, juntamente com a China, um exemplo de
que a eliminao do trabalho infantil possvel. Entre
46
os fatores que permitiram os avanos brasileiros, a OIT

destacou a ampliao do acesso ao ensino. Em 2004,
97,1% dos jovens entre 7 e 14 anos estavam matriculados no ensino fundamental. No ensino mdio as matrculas tm crescido cerca de 10% ao ano desde 1995,
taxa provavelmente sem paralelo em qualquer outro
pas, diz a OIT. O relatrio afirmou ainda que o ritmo de
eliminao do trabalho infantil aumenta quando as estratgias abrem janelas de oportunidades aos pobres.
A ABERTURA DE NOVAS JANELAS

Abrir janelas de oportunidades para a populao pobre. Essa uma boa sntese do esprito do Programa
Bolsa Famlia. Infelizmente, desde seu lanamento, o
programa no teve, por parte da mdia brasileira, uma
cobertura preocupada em constatar se essas janelas
estavam, de fato, se abrindo. A maior parte das matrias tratou de destacar irregularidades na execuo do
programa, como o recebimento de benefcios por pessoas no habilitadas a tal. O impacto do programa sobre
o seu pblico-alvo recebeu bem menos destaque. Curiosamente, as melhores matrias neste sentido vieram do
exterior. Um caso paradigmtico sobre isso foi a reportagem publicada pela revista The Economist, em sua
edio de 27/09/200516.
Os governos democrticos da Amrica Latina comearam a produzir grandes e inovadores esforos para
tratar da pobreza, afirmou a respeitada revista inglesa
47
BOLSA FAMLIA
de economia e poltica. Esses esforos, acrescentou,

se baseiam em programas que oferecem s famlias
pobres pagamentos em dinheiro mediante a condio,
por exemplo, da manuteno das crianas na escola
ou da realizao de exames de sade com regularidade. A The Economist citou dois programas: um
implementado no Mxico e o Bolsa Famlia, no Brasil.
A matria intitulada Pobreza na Amrica Latina
Nova abordagem sobre um problema antigo teve pouca repercusso no Brasil, limitando-se a rpidas citaes em alguns jornais. Muito pouca gente ficou sabendo, por exemplo, do impacto que o Bolsa Famlia
teve na vida da famlia de Maria Rita Albino da Silva,
para quem os R$ 120,00 recebidos por ms fazem a
diferena entre ter quase nada e o suficiente para comer, conforme relatou a publicao.
Em dezembro de 2005, o presidente do Banco Mundial, Paul Wolfowitz, visitou famlias de uma comunidade
pobre de Braslia (a comunidade do Varjo), que recebem o Bolsa Famlia. Segundo relato da assessoria de
comunicao do Banco Mundial17, Dinalva Pereira de
Moura, uma das beneficirias, deu o seguinte testemunho durante a visita:
Este programa foi uma coisa maravilhosa para
mim e para minha famlia. Tenho trs filhos e meu
marido est desempregado. O Bolsa Famlia me ajuda a comprar comida. s vezes at d para comprar
frutas para as crianas. Meus filhos sabem que
48
quando a gente recebe o dinheiro eles tero mais

para comer, e assim ficam bastante contentes. Eles
tambm no deixam de ir escola, pois sabem que o
dinheiro depende disso18.
E o presidente do Banco Mundial comentou:

Antes de tudo estou impressionado com as dificuldades pelas quais passam essas pessoas, como
trabalham duro, e o esforo que fazem para ter uma
dignidade to alta em face das circunstncias. muito
comovente. bom saber que o Programa Bolsa Famlia tornar suas vidas um pouco menos sofridas.
Mas, com todos os benefcios do programa, ainda
assim essas pessoas vivem uma vida muito difcil.
Isto enfatiza como importante ajudar o Brasil a criar
empregos, melhores oportunidades para que possam
ter a vida que sonharam para seus filhos19.
O Bolsa Famlia apontado como o maior da nova

gerao de programas sociais da Amrica Latina, baseado no princpio da transferncia condicional de dinheiro (CCT, sigla em ingls para Conditional Cash
Transfer). A condicionalidade, aqui, refere-se s
contrapartidas exigidas nas reas de educao e sade,
principalmente. Comparada com a maioria dos programas de assistncia social, a transferncia condicional
de dinheiro est muito mais prxima da populao pobre por no se limitar ao sistema formal de empregos,
49
BOLSA FAMLIA
que exclui a imensa maioria dos mais pobres, conforme

avaliou Kathy Lindent, do Banco Mundial. O custo desse tipo de programa, destacou ainda a The Economist,
relativamente modesto:
o Bolsa Famlia do Brasil custa ao governo federal 0,36% do PIB, muito menos do que o sistema de
previdncia social. A transferncia no se limita a dar
dinheiro para os pobres, mas tambm serve como incentivo ao uso dos servios governamentais20.
Mas o programa tambm tem seus crticos, que consideram esse volume de recursos insuficiente e apontam a necessidade de avanar na direo de polticas
que produzam dinmicas de gerao de emprego e de
desenvolvimento. Crticos como o cardeal arcebispo de
So Paulo, dom Cludio Hummes, que considera o Bolsa Famlia um programa meritrio como proposta
emergencial de assistncia social, mas insuficiente como
poltica de gerao de empregos. Ou como o economista Marcio Pochmann, do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (IE-Unicamp), que no
exatamente um crtico do programa, mas sim do volume de recursos alocado a ele. Em um seminrio realizado em janeiro de 200621, no Rio de Janeiro, Pochmann
resumiu assim sua crtica:
O Brasil est jogando fora oportunidades. Enquanto usamos 0,3% do nosso PIB para o Bolsa
50
Famlia, gastamos 150 bilhes de reais com o pagamento da dvida. Se compararmos com a rea econmica, nosso governo no tem coordenao na
rea social. No sabemos quais as metas para o setor,
quantos brasileiros queremos retirar da pobreza.
Na linha da argumentao de Pochmann, o que os

defensores da prioridade absoluta do ajuste fiscal no
levam em conta (ou desprezam) que a reduo da
pobreza, em nveis significativos, uma exigncia
inadivel. Segundo um estudo divulgado pela Organizao das Naes Unidas (ONU), no dia 3 de julho de 2006,
a Amrica Latina progride a um ritmo muito mais lento
que a maioria das outras regies em desenvolvimento
na direo do cumprimento dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio. Esse atraso, segundo o estudo, evidencia-se principalmente na luta contra a reduo dos
ndices de pobreza extrema. Na Amrica Latina, diz a
ONU, a pobreza medida pela proporo de pessoas
que vivem com at 1 dlar por dia s caiu de 11%
para 9%, de 1990 para c.
Embora reconhecendo limites, os defensores do programa argumentam que ele sim capaz de gerar dinmicas com impactos de mdio e longo prazo nesta direo. Cabe ento tentar aprofundar um pouco mais esse
debate, investigando quais so os resultados da
implementao do programa na vida das famlias beneficiadas e nas economias de suas comunidades. Infelizmente, no h ainda um debate amplo, de domnio pbli51
BOLSA FAMLIA
co, sobre esse tema. A maneira superficial e contaminada eleitoralmente como ele feito atravs da mdia
um claro indcio dessa ausncia.
52
III UM DEBATE
ESQUIZOFRNICO NA MDIA
O tema da importncia e da paternidade do Bolsa Famlia j gerou muitos discursos esquizofrnicos na mdia e
no debate pblico. Ora o programa atacado como uma
poltica assistencialista e insuficiente, ora sua paternidade
reivindicada para o governo Fernando Henrique Cardoso. At o senador Antnio Carlos Magalhes j reivindicou a paternidade do programa. E h quem defenda
que o programa deve ser visto como um patrimnio nacional, sem reivindicaes particulares de paternidade. o
caso do jornalista Gilberto Dimenstein, que, em artigo publicado na Folha de S.Paulo de 02/07/2006, intitulado Lula
ameaa o Bolsa Famlia?, defendeu que, para sobreviver, o programa teria de ser visto como um patrimnio nacional, e no como marca pessoal de Lula. Dimenstein
reconhece que o Bolsa Famlia o plano mais importante
destinado a reduzir a pobreza j criado em toda a histria
do Brasil. Mas defende uma tese extica: o presidente
Lula um de seus principais responsveis e, ao mesmo
tempo, uma de suas principais ameaas.
O risco-Lula, segundo Dimenstein, a explorao eleitoral do programa, o que ameaaria sua so53
BOLSA FAMLIA
brevivncia no futuro. Todas as pesquisas eleitorais

mostram, reconhece o jornalista, que o Bolsa Famlia
um dos fatores responsveis pelo ndice de aprovao do governo Lula. Diante disso, o presidente deveria se abster de qualquer vnculo de seu governo
com o xito do programa. Segundo Dimenstein, a
paternidade do programa deve ser reconhecida de
modo coletivo. Ele escreve:
Suas origens so as mais variadas e englobam
os principais partidos, como PSDB [Partido da Social Democracia Brasileira], PT [Partido dos
Trabalhadores]e PFL [Partido da Frente Liberal].
Cristovam Buarque, ento no PT, e Jos Roberto
Teixeira (PSDB) lanaram experincias semelhantes
de renda mnima, respectivamente, em Braslia e
Campinas. Essas experincias localizadas se expandiram, graas, em parte, ao fato de que Antnio
Carlos Magalhes criou um fundo, no Congresso,
que drenou recursos para o Bolsa Escola, assumido pelo ento presidente Fernando Henrique Cardoso, cujos assessores estudavam a juno de todas as bolsas em torno da famlia.
Dimenstein reconhece que Lula ampliou e melhorou

a consistncia desses programas. Para o jornalista,
Seria to desonesto no reconhecer esse mrito
como deixar de ver que o Bolsa Famlia uma he-
54
UM DEBATE ESQUIZOFRNICO NA MDIA
rana positiva que ele recebeu de FHC. Se todos

fossem reconhecidos e o programa virasse um projeto de nao, um patrimnio coletivo, o mrito de
Lula, no futuro, seria ainda maior.
Ele tambm menciona outros nomes que deveriam

receber crdito pelo xito do programa:
Agop Kayayan e Jorge Werthein, que comandaram, respectivamente, Unicef e Unicef [sic], patrocinaram avaliaes do Bolsa Escola e as divulgaram dentro e fora do Brasil, ajudando a dar-lhe a
credibilidade necessria para ganhar escala nacional. O socilogo Vilmar Faria, j morto, foi o grande
pensador e construtor de um plano de prioridade
s famlias dentro do governo FHC, ao lado de Ruth
Cardoso. Como professor da USP [Universidade de
So Paulo] e da Unicamp [Universidade Estadual
de Campinas], ele influenciou muitas das pessoas,
algumas do PT, que estiveram direta ou indiretamente
buscando a sofisticao do assistencialismo22.
O problema do argumento de Dimenstein que ele,

ao defender o necessrio reconhecimento do histrico
de programas sociais no Brasil histria que no nasceu com o governo Lula , dilui fortemente a importncia do que foi feito no atual governo. Se certo dizer
que os programas sociais no nasceram em 2003, tambm o reconhecer que eles tiveram um forte impulso
55
BOLSA FAMLIA
neste perodo, alcanando resultados inditos at ento.

O que os nmeros mostram e aqui no se trata de
uma questo de opinio que o atual governo deu
uma nfase muito maior questo do combate fome e
luta pela diminuio da pobreza e da desigualdade social. Como se no bastassem os nmeros de pesquisas
que constatam os resultados desta maior nfase, os principais adversrios polticos do governo Lula atestam e
reconhecem a importncia do Bolsa Famlia ao defender a sua manuteno e ampliao.
Vale a pena ler o que algumas das pessoas citadas
pelo jornalista j escreveram sobre o Bolsa Famlia.
Tomemos o caso do senador Cristovam Buarque (Partido Democrtico Trabalhista, PDT-DF), em um artigo
intitulado Famlia-Bolsa e publicado no final de outubro de 2005:
O governo Lula mudou tudo isso [referindo-se
ao programa Bolsa Escola]. Substituiu Escola por
Famlia, retirou a execuo do programa do MEC
[Ministrio da Educao], transferindo-a para a
assistncia social, dando-lhe um perfil totalmente
diferente do objetivo educacional. O prprio presidente, na comemorao do segundo aniversrio
da Bolsa Famlia, afirmou que no importa se o programa assistencialista ou no. Importa sim. Ao
garantir educao, a Bolsa Escola um investimento que emancipa, ao passo que a Bolsa Famlia o
custo de manter a famlia na pobreza. Os filhos das
56
crianas que receberam Bolsa Escola no vo precisar dessa ajuda. Os filhos dos filhos da Bolsa
Famlia continuaro dependendo dela. A Bolsa Escola permitia s famlias um subir na vida; a Bolsa
Famlia garante-lhes apenas o continuar vivas. Por
isso, elas terminaro conhecidas como Famlias da
Bolsa, permanentemente dependentes.
AUMENTO DA FREQNCIA ESCOLAR

No correta a informao do senador Cristovam
Buarque que acusa o Bolsa Famlia de estar desvinculado
da questo educacional. Os nmeros mostram que o programa vem tendo um impacto positivo no setor educacional. A porcentagem de freqncia escolar informada, que
era de 51% em outubro e novembro de 2004, subiu para
61% nos trs primeiros meses de 2005. O ndice superou,
j no primeiro trimestre, a meta de 60% prevista pelo
MEC para julho daquele ano. De acordo com o resultado,
7.970.802 alunos tiveram a freqncia informada ao ministrio. O nmero de escolas que informaram a freqncia foi de 163.378, o que representa 79% do total. Em
relao aos municpios, 96% participaram do levantamento. Ou seja, 5.320 prefeituras enviaram informaes ao
ministrio sobre a freqncia de seus alunos. Do total de
alunos inseridos no programa (12.975.071), 7.795.912
registraram freqncia adequada, com mais de 85% de
presena, e 174.890 tiveram freqncia abaixo de 85%
no primeiro trimestre de 2005.
57
BOLSA FAMLIA
Desde outubro de 2004, o MEC colocou disposio

dos municpios, na pgina eletrnica da Caixa Econmica Federal, um aplicativo para coleta dos dados da
freqncia escolar registrados pelas escolas e enviados s secretarias municipais. O banco de dados abrange as famlias beneficirias do Bolsa Famlia e remanescentes do Bolsa Escola, com as respectivas crianas e adolescentes de 6 a 15 anos agrupados por escola. Os resultados do acompanhamento da freqncia
escolar so encaminhados ao MDS para controle. As
repercusses para as famlias que tiverem alunos com
baixa freqncia escola so, em primeiro lugar, uma
advertncia (a famlia comunicada quando h a primeira ocorrncia de no-comparecimento da criana
escola, ou seja, quando a freqncia fica abaixo de
85%). Na segunda ocorrncia, o benefcio fica bloqueado por 30 dias.
Paradoxalmente menos crtico do que o senador
Buarque, o ex-governador de So Paulo e candidato
do PSDB Presidncia da Repblica, Geraldo Alckmin,
elogiou o programa e prometeu ampli-lo, durante uma
entrevista ao programa Roda Viva, da TV Cultura,
no dia 03/07/2006. Mas, ao mesmo tempo, Alckmin
criticou o aumento de gastos pblicos, reproduzindo o
argumento de adversrios do programa. Ns vamos
manter, vamos ampliar, vamos aperfeioar o Bolsa
Famlia. um bom programa de proteo social, afirmou, sem explicar como vai ampliar o programa diminuindo os gastos pblicos.
58
OS ELOGIOS DA REVISTA VEJA

Aps ser vrias vezes criticado na mdia, principalmente em seu primeiro ano de implantao, o Bolsa
Famlia foi conquistando progressivamente matrias
elogiosas e de reconhecimento de seu papel na melhoria
de vida de milhes de brasileiros. At a revista Veja,
uma cida crtica do governo Lula, reconheceu que o
programa melhorou a vida de parcela importante da
populao. Com o Bolsa Famlia, Lula ganhou sua arma
nas urnas. Eleitoreiro ou no, inegvel que o programa melhora a vida de milhes de brasileiros, diz reportagem da revista, em abril de 200623. A revista ouviu
vrios especialistas e mesmo os mais crticos reconheceram os efeitos positivos do programa na vida das famlias mais pobres, especialmente na vida das crianas.
Seguindo uma tendncia verificada em outros rgos
de comunicao, Veja tambm introduziu o tema da paternidade do programa.
Segundo a revista, sem entrar em maiores detalhes, o
avano comeou no governo FHC. Na verdade, a formulao mais sistemtica de transferir dinheiro do Estado para assegurar uma renda mnima s famlias mais
pobres comeou a circular na sociedade por conta de
proposta formulada pelo senador Eduardo Suplicy (PTSP), em 1991, como vimos. O senador Cristovam Buarque
defendia proposta semelhante, quando ainda era professor na Universidade de Braslia (UnB). Buarque foi
eleito governador do Distrito Federal pelo PT em 1994
59
BOLSA FAMLIA
tendo a implementao do programa Bolsa Escola como

uma das prioridades de seu governo. Esse programa
previa como contrapartida das famlias beneficiadas a
freqncia escolar dos filhos no ensino fundamental. Em
1995, o ento prefeito de Campinas, Jos Roberto Magalhes Teixeira (PSDB), chegou a implantar um programa similar.
Por uma questo de coerncia, Veja poderia ter mencionado, como fez em relao ao governo Lula, que a
criao do Bolsa Escola, no governo Fernando
Henrique Cardoso, tambm teve motivaes eleitorais.
Foi criado em 1997, com vistas reeleio do ento
presidente. Segundo o jornalista Nelson Breve, o expresidente, para no dar o crdito ao senador Suplicy,
determinou que fosse aprovado o projeto do falecido
deputado Nelson Marquezan, que pertencia ao PSDB
na poca. Por trs da iniciativa estava o desejo de
encorpar a pr-candidatura do ento ministro da Educao Paulo Renato Presidncia da Repblica24.
Conforme a anlise de Breve, a expanso dos programas de transferncia de renda no segundo mandato de
FHC tambm teve vis eleitoreiro:
Tanto no patrocnio do senador Antonio Carlos
Magalhes (PFL) para a aprovao do Fundo de
Combate Pobreza, quanto na criao de um programa semelhante ao Bolsa Escola vinculado ao
Ministrio da Sade, para dar suporte s pretenses
eleitorais do ento ministro Jos Serra: o Bolsa Ali-
60
mentao, que se transformou no Projeto Alvorada. Isso para no falar no Vale Gs, criado meses
antes da eleio de 2002 como forma de aliviar o
custo poltico da liberao dos preos do gs de
cozinha. J que o assunto moeda eleitoral, seria
justo que Veja contasse a histria completa. O Bolsa Famlia rende votos para Lula porque melhora a
vida das famlias pobres. Tudo que melhora a vida
das famlias pobres rende mais votos do que o que
melhora a vida das famlias ricas. simples25.
Na avaliao do jornalista, os programas de FHC no

tiveram eficcia eleitoral antes porque eram dispersos e
no tinham controle. A maior parte do dinheiro era repartida entre cabos eleitorais dos chefes polticos de
estados e municpios beneficiados. Passaram a ter algum efeito eleitoral quando chegaram a quem realmente precisa. E esse efeito eleitoral nem to grande assim. E ele acrescenta:
Se Veja prestasse mais ateno ao que um de
seus entrevistados vem dizendo sobre o assunto,
perceberia que o Bolsa Escola representa pouco
mais de 20% da cesta de moedas eleitorais do governo Lula. O economista liberal Jos Mrcio
Camargo calcula que cerca de 70% do aumento real
de 33% da renda dos mais pobres, ocorrido entre
2002 e 2004, foi por causa da expanso dos empregos e da renda dos trabalhadores26.
61
BOLSA FAMLIA
Na mesma matria, Veja comete um erro grosseiro.

Diz que at hoje ningum jamais perdeu o benefcio
por descumprimento das exigncias ou qualquer outro
motivo. No verdade, registra Nelson Breve:
Um programa dentro da lei e no eleitoreiro

Patrus Ananias, ministro do
Desenvolvimento Social e Combate Fome
programas do Fome
Zero, principalmente
o Bolsa Famlia, tm recebido crticas de algumas pessoas que tentam desqualific-los tachando-os, equivocadamente, de terem carter
eleitoreiro, quando, na verdade, eles foram estruturados justamente para combater e impedir essa prtica.
Nossos esforos, direcionados para consolidar no Brasil uma rede integrada de
proteo e promoo social,
esto referenciados na
Constituio da Repblica e
nas leis sociais que lhe deram desdobramento, inclusive a lei que instituiu o Bolsa Famlia. No pode ser
acusado de eleitoreiro um
62
programa ancorado em texto legal votado e aprovado

pelo Congresso Nacional.
Estamos agindo conforme
a lei, superando no pas a
fase da lei para ingls ver,
sobretudo aquelas que visavam assegurar os direitos
dos pobres.
Na mesma linha, procedemos implantao do
SUAS (Sistema nico de Assistncia Social), que integra o Bolsa Famlia. As polticas sociais saem do
campo do clientelismo para
o campo das polticas pblicas normatizadas, com critrios, transparncia e prestao de contas. O SUAS e sua
Norma Operacional Bsica
(NOB) foram construdos num
De acordo com o MDS, Veja foi informada de que

45 mil famlias tiveram os benefcios cancelados
desde o incio do programa at janeiro deste ano. A
revista deixou de informar tambm que de acordo
processo republicano e democrtico com todos os governos estaduais e municipais e os conselhos de assistncia social.
O Bolsa Famlia, alm de
sua base legal e dentro das
diretrizes do SUAS, vem se consolidando rapidamente em
todo o pas dentro dos mesmos princpios ticos e de
respeito ao pacto federativo.
O programa est presente
em todos os estados e municpios sem qualquer discriminao poltico-partidria,
somando esforos e recursos com os governos estaduais e municipais que tambm desenvolvem programas de renda familiar bsica. Agora mesmo estamos
atualizando os cadastros
numa ao conjunta com os
demais entes federados e re-
passando recursos para todos os municpios sem qualquer discriminao.

Todos os que nos debruamos sobre a histria dos
procedimentos eleitorais no
Brasil sabemos que uma
das formas constantes de
corrupo so as prticas
perversas de compra de votos. Pessoas, famlias, comunidades inteiras que no
receberam no passado a
ateno e os cuidados devidos pelos poderes pblicos usam as eleies para
receber de candidatos
inescrupulosos um pouco
daquilo que o Estado no
lhes assegurou na forma de
direitos e polticas pblicas.
(Trecho do artigo Bolsa
Famlia e eleio, publicado no jornal O Estado de
Minas em 08/12/2005)
63
BOLSA FAMLIA
com o ltimo levantamento contabilizado, referente a outubro e novembro de 2005, 76,2% dos alunos (10,2 milhes entre 13,4 milhes atendidos) tiveram a freqncia escolar informada. Os leitores
no ficaram sabendo que mais de 90% das escolas
(186,2 mil) informaram a freqncia e 97% dos municpios enviaram os dados exigidos ao Ministrio
da Educao. Alm disso, foram notificadas 24 mil
famlias cujos filhos no freqentaram os 85% de
aulas exigidos27.
64
IV O DESAFIO DA SEGURANA
ALIMENTAR E O DRAMA DA
FOME NO BRASIL
No incio do sculo XXI, cerca de 14 milhes de

brasileiros ainda passam fome. Mais de 72 milhes
de pessoas vivem em situao de insegurana alimentar. Ao mesmo tempo, o pas desperdia cerca de
R$ 12 bilhes todos os anos com alimentos que vo
parar no lixo.
Desde seu incio, o Bolsa Famlia convive com crticas
que pretendem apontar seu carter compensatrio e
assistencialista. Embora reconhecendo avanos concretos
na melhoria da qualidade de vida de milhes de brasileiros
(a simples presena de mais alimentos na mesa, por exemplo), preciso, dizem esses crticos, criar as condies para
que programas compensatrios no sejam a nica maneira
de o Estado relacionar-se com a vida concreta e as necessidades materiais e simblicas das pessoas que mais sofrem do grande problema a que a fantasia liberal no responde: a excluso e sua filha, a barbrie. Antes de entrar
neste debate, vale a pena lembrar um pouco a dimenso do
problema da fome e alguns dos desafios que devem ser
superados para a sua erradicao.
65
BOLSA FAMLIA
Os programas e aes do governo que fazem parte

do guarda-chuva de polticas de combate fome talvez
pudessem ser chamados de temas proibidos. Assim
como a fome fora tomada, por Josu de Castro, desde
os anos 1940, como tema proibido, os programas voltados exclusivamente a esse mal ocupam hoje o lugar de
interdito. E tudo se passa como se as tais condies que
evitariam a resignao das polticas compensatrias fossem dadas de barato, visto que evidentes. Trata-se de
uma arrogncia que anda de mos dadas com uma boa
dose de desinformao.
Um dos textos que Josu de Castro no pde concluir em vida tinha o projeto de chamar-se Geografia
do desespero. Nas duas ltimas dcadas, duas idias
dominaram o cenrio econmico global e o debate sobre o papel das polticas pblicas: o vigor da economia
de mercado e sua suposta capacidade auto-regulatria
cujo sinnimo incongruente a desregulao legal e
a impotncia e a ilegitimidade do Estado em ser mais do
que um mero gerente administrador dos interesses desse vigor. Dois aspectos de alguns fracassos esquecidos
tambm merecem registro: o excedente de pessoas jogadas na vala da excluso e o avano da barbrie social, com a alarmante violncia nas sociedades. A partio entre o sucesso e o fracasso ganha uma nitidez que
talvez merecesse uma geografia nova. Do desespero, como sugeriu Castro. E s acha exagerada essa palavra quem avalia que os nmeros a seguir representam
uma questo secundria.
66
O DESAFIO DA SEGURANA ALIMENTAR E O DRAMA DA FOME NO BRASIL
O desafio da fome
Josu de Castro
guerra e a fome constituem na hora atual

as duas maiores ameaas
que pesam sobre nosso
mundo. Se a ameaa da
guerra , na aparncia,
mais grave porque pode
conduzir ao extermnio total
da espcie humana, , no
entanto, uma ameaa em
potencial que pode ser contornada. A fome, no entanto,
no somente uma ameaa em potencial; ela uma
calamidade j em ao, um
flagelo que vem destruindo e
degradando o potencial humano representado por dois
teros da humanidade. (Advertncia feita em 1954 por
Josu de Castro, mdico,
antroplogo, socilogo, diplomata e autor do clssico
Geografia da fome).
O subdesenvolvimento
produto da m utilizao dos
recursos naturais e humanos realizada de forma a
no conduzir expanso
econmica e a impedir as
mudanas sociais indispensveis ao processo de
integrao dos grupos humanos subdesenvolvidos
dentro de um sistema econmico integrado. S atravs de uma estratgia global de desenvolvimento, capaz de mobilizar todos os
fatores de produo no interesse da coletividade, podero ser eliminados o subdesenvolvimento e a fome na
superfcie da terra. (A exploso demogrfica e a
fome no mundo, texto publicado na revista Civilit delle
Machine, 1968, Roma).
OS NMEROS DA BARBRIE
Cerca de 14 milhes de pessoas convivem com a fome
no pas e mais de 72 milhes de brasileiros esto em
67
BOLSA FAMLIA
situao de insegurana alimentar. Ou seja, dois em cada

cinco brasileiros no tm garantia de acesso alimentao em quantidade, qualidade e regularidade suficientes. Essas informaes fazem parte de uma pesquisa
sobre segurana alimentar no pas, divulgada no dia 17
de maio deste ano pelo IBGE28. Segundo o estudo, que
utiliza os dados da PNAD de 2004, crianas, negros e
moradores das regies Norte e Nordeste so os grupos
que mais sofrem com restries na alimentao. A gravidade do problema se expressa tanto pelo grande nmero de pessoas que convivem com a fome cerca de
14 milhes de brasileiros como pelo nmero ainda
maior de pessoas, quase 40% da populao, que no
sabem se tero dinheiro para repor a comida que tm.
Por outro lado, a pesquisa indica que cerca de 109
milhes de pessoas, cerca de 60% dos brasileiros, vivem em domiclios considerados em condies de segurana alimentar. Trata-se de residncias onde h acesso regular e permanente a alimentos de qualidade, em
quantidade suficiente e sem que para isso sejam comprometidas outras necessidades essenciais, como, por
exemplo, sade e educao. O estudo do IBGE tambm
constatou que cerca de 18% da populao vivem em
condies de insegurana alimentar leve, 14,1% em insegurana alimentar moderada, e 7,7% se enquadram
na categoria de insegurana alimentar grave, caracterizada pela experincia de fome na famlia pelo menos
uma vez em um perodo de 90 dias (ver box no captulo
II). A regio Nordeste a que apresenta o perfil mais
68
preocupante de insegurana alimentar. Cerca de 60%

da populao nordestina no tm garantia de acesso
alimentao em quantidade e regularidade suficientes.
Mais da metade dos cerca de 14 milhes de brasileiros considerados em situao de insegurana alimentar
grave vivem na regio Nordeste. Segundo a pesquisa
do IBGE, 14,4% dos nordestinos convivem com a fome.
Esse nmero equivale ao dobro da mdia nacional, que
est na casa dos 7,7% (de acordo com os dados da PNAD
2004). No outro extremo est a regio Sul, que apresentou os menores ndices de insegurana alimentar.
Nesta regio, o percentual de pessoas que conviveram
com a fome no perodo considerado pela pesquisa foi de
3,7%. A regio Norte apresentou resultados semelhantes aos do Nordeste, com 13,2% da populao vivendo
em situao de insegurana alimentar grave. Segundo a
avaliao da coordenadora de Trabalho e Rendimento do
IBGE29, Mrcia Quintslr, Norte e Nordeste constituem um
bloco diferenciado em relao ao resto do pas, confirmando sua condio socioeconmica desfavorvel.
Pela pesquisa, o estado campeo da insegurana alimentar foi o Maranho, com um ndice de 69,1%, sendo
18% de insegurana alimentar grave. Segue-se Roraima,
com 68,7% de domiclios com insegurana alimentar e
15,8% com insegurana alimentar grave. O Piau registra 63,5% e 10,8% e o Rio Grande do Norte 60,4% e
13,9%, respectivamente. No extremo oposto, Santa
Catarina o estado mais bem situado em termos alimentares, segundo o IBGE. Apresenta 16,5% de domic69
BOLSA FAMLIA
lios com insegurana alimentar e 2% com insegurana

alimentar grave. O segundo colocado So Paulo, com
24,2% e 3,4%. Seguem-se o Rio Grande do Sul, com
24,8% e 4%, e o Distrito Federal, com 24,9% e 4,1%.
Sergipe, o estado Nordestino mais bem colocado, aparece em sexto lugar no plano nacional.
Realizado a pedido do MDS, o estudo do IBGE tambm
apontou que mais da metade das crianas brasileiras
at 5 anos de idade esto vivendo em situao de insegurana alimentar. Na regio Nordeste, o quadro ainda mais grave, com cerca de 17% das crianas nessa
faixa etria passando fome. O estudo tambm comprovou que a insegurana alimentar e a fome atingem mais
duramente a populao negra. O ndice de insegurana
alimentar grave entre pessoas pardas e negras atinge
11,5%. Entre a populao branca, cai para 4,1%. E o
quadro tambm se agrava no meio rural, onde o ndice
de pessoas vivendo com problemas de alimentao de
49,9%, contra 37,7% nas reas urbanas. Cerca de 3,4
milhes de pessoas convivem com a fome nas reas
rurais do pas.
Esses nmeros indicam a estreita relao entre desigualdade e discriminao no Brasil. Em 2004, mais
da metade da populao preta ou parda (52,3%) residia em domiclios sob risco de conviver com a fome.
Entre os brancos, esse percentual era de 28,1%. Das
87,4 milhes de pessoas que se declaram pretas ou
pardas, 45,6 milhes estavam sujeitas insegurana
alimentar em maior ou menor grau. E a regio Nor70
deste concentrava quase metade dos pardos e pretos

que sofreram com o problema, 48,8%, cerca de 22,3
milhes de pessoas. Ainda em 2004, 93,6 milhes de
pessoas se declaram brancas, das quais 26,3% relataram situao de insegurana alimentar. Sob a condio de insegurana alimentar grave, em que a fome
uma realidade cotidiana, estavam 11,5% dos pretos e
pardos, cerca de 10,1 milhes de pessoas. Alm disso,
os negros representavam 72,4% do contingente total
de pessoas residentes em domiclios onde a fome foi
constatada com maior gravidade.
Ainda segundo o estudo do IBGE, as incidncias mais
graves de insuficincia alimentar ocorrem em domiclios com mais de sete moradores, que tm mulheres
como chefes de famlia, garantindo a sobrevivncia de
crianas e de adolescentes com at 18 anos. Os resultados da PNAD 2004 mostraram que a segurana ou a
insegurana alimentar no Brasil, assim como ocorre
em outros pases, tem uma relao muito estreita com
a composio dos domiclios. H uma presena maior
do quadro de insegurana nos domiclios em que residem menores de 18 anos de idade (41,9%), em comparao com o ndice verificado naqueles em que todos os moradores so adultos (24,2%). Na regio Sudeste, por exemplo, foram classificados em situao
de segurana alimentar 80,4% dos domiclios sem moradores menores de 18 anos. Esse ndice cai para 66,8%
nos domiclios onde h pelo menos um morador menor
de 18 anos.
71
BOLSA FAMLIA
Problema da fome no falta de alimentos

Jos Graziano da Silva, Walter Belik e Maya Takagi
problema da fome,
hoje, no por falta
de produo de alimentos,
mas por falta de renda para
adquiri-los em quantidade
permanente e qualidade
adequada. As estimativas
da FAO mostram que o Brasil tem uma disponibilidade
per capita de alimentos
equivalente a 2.960 Kcal/
dia, bastante acima do
mnimo recomendado de
1.900 Kcal. O problema
que o consumo de alimentos uma funo da renda
das famlias; e como a renda est muito mal distribuda, uma parte importante da
populao no tem acesso
aos alimentos nem mesmo
na quantidade mnima necessria para garantir a sobrevivncia. H no Brasil
uma grande parcela de subnutridos, com um consumo
mdio de 1.650 Kcal/pes-
soa/dia, de tal forma que

estamos classificados pela
FAO na categoria 3 (de 1 a 5
para propores crescentes
de subnutridos), juntamente
com pases como Nigria,
Paraguai e Colmbia.
Existe um crculo vicioso
da fome, difcil de ser superado apenas com polticas
compensatrias de doao
de alimentos, como tradicionalmente se tem feito (cestas bsicas, por exemplo).
Este crculo retroalimentado, por um lado, pelos problemas estruturais do pas,
de falta de emprego, salrios baixos e concentrao
de renda; por outro, pela falta de polticas agrcolas e aumentos dos preos dos alimentos (Para os crticos do
Fome Zero, publicado na
revista Teoria e Debate, Fundao Perseu Abramo, n 51,
jun./jul./ago. de 2002).
72
DESPERDCIO DE BILHES
O resultado da pesquisa do IBGE aponta os problemas
mais urgentes a resolver, a saber, a ausncia, na mesa
de milhes de brasileiros, da mnima alimentao necessria para a sobrevivncia. Mas o conceito de segurana alimentar no se resume presena de alimentos. H ainda a questo da qualidade, que, pelo menos
para 14 milhes de brasileiros (que passam fome regularmente), no chega a ser um problema. No entanto, a
qualidade da alimentao, principalmente nos grandes
centros urbanos, outro tema que deve preocupar a
sociedade. O fato que o Brasil ainda precisa avanar
muito para reverter a situao atual, em que a fome e a
desnutrio convivem com uma alimentao de m qualidade e tambm com o desperdcio. Os indicadores de
desperdcio de alimentos so menos conhecidos do conjunto da sociedade. Mas no so menos alarmantes do
que os indicadores da fome.
Levantamento feito em 1992 pela Coordenadoria de
Abastecimento da Secretaria de Agricultura e Abastecimento do Estado de So Paulo, estimou que o pas
perdia o equivalente a 1,4% do PIB com alimentos que
deixavam de ser aproveitados em toda a cadeia produtiva. Assim, o Brasil jogaria fora por ano, considerando
a estimativa de 1992, cerca de R$ 12 bilhes em comida, o que daria para alimentar cerca de 30 milhes de
pessoas, ou 8 milhes de famlias durante um ano inteiro. De acordo com essa estimativa, somente os super73
BOLSA FAMLIA
mercados jogam fora cerca de 13 milhes de toneladas

de alimentos a cada ano. Alm disso, mais de mil toneladas de produtos de feiras livres vo para o lixo todos
os dias. Pelos clculos da Secretaria, aproximadamente
um quarto de tudo o que se produz em frutas, verduras
e legumes no pas acaba sendo jogado fora. O desperdcio ocorre tambm na ponta da produo. Na agricultura, estima-se que cerca de 20% da produo
desperdiada nos processos de colheita mecanizada,
transporte e distribuio.
Por fim, o desperdcio ocorre ainda dentro das casas.
Ainda segundo a estimativa da Secretaria da Agricultura de So Paulo, cerca de 30% de toda a comida comprada por uma dona-de-casa acabam indo para o lixo.
Especialistas do setor de coleta urbana avaliam que cada
morador das cidades produz aproximadamente um quilo
de lixo por dia. Algo entre 50% e 70% desse lixo composto por alimentos. Temos assim uma combinao escandalosa de desigualdades sociais histricas,
desequilbrios regionais, concentrao de renda, discriminao e desperdcio. Todos os dias nos acostumamos
a ver homens, mulheres e crianas revirando latas e
sacos de lixo em busca de comida, concentrando-se em
esquinas de supermercados pedindo esmolas ou um pouco de alimento. um retrato fiel do fracasso de sucessivos governos e da sociedade como um todo, que v,
entre a omisso e a indiferena, milhes de pessoas serem empurradas para os recantos mais obscuros da
existncia humana.
74
O DEBATE SOBRE O MODELO

DE DESENVOLVIMENTO
Esse quadro de desequilbrios e desigualdades coloca

no centro da agenda poltica o debate sobre qual modelo
de desenvolvimento pode gerar outro tipo de dinmica
social. No I Encontro Nacional de Segurana Alimentar
e Nutricional, realizado em Braslia, em maio de 2006,
chegou-se a um consenso: a concretizao de conquistas e a garantia de avanos necessrios para erradicar
a fome e garantir o direito humano alimentao adequada dependem de mudanas no modelo de desenvolvimento. O crescimento da visibilidade do tema da segurana alimentar foi destacado como um importante
passo nesta direo.
Esse crescimento traduziu-se, entre outras coisas, em
aes de governo que foram consolidadas e geraram impactos reais na vida diria da populao mais pobre. Entre essas aes, destaque para o Programa Bolsa Famlia, para o Programa Nacional de Alimentao Escolar
(PNAE), que aumentou de R$ 0,13 para R$ 0,22 o valor
per capita da merenda escolar, e para o programa 1
Milho de Cisternas, que est levando gua para a populao do semi-rido nordestino. Tambm foram citadas
as aes no campo do fortalecimento da agricultura familiar e do abastecimento alimentar, como o aumento dos
recursos do Pronaf de R$ 2 bilhes para R$ 10 bilhes e
a ampliao do Programa de Aquisio de Alimentos
(PAA), que compra a produo de agricultores familiares.
75
BOLSA FAMLIA
Avanos necessrios, mas ainda insuficientes. Para

os participantes do encontro, eles representam apenas
um passo inicial, e ainda h muito a ser feito para
erradicar a fome e as condies de insegurana alimentar da populao. O n da questo justamente o de
que a superao deste quadro passaria pela correo
do atual modelo de desenvolvimento brasileiro, caracterizado pela concentrao de renda, voltado para a exportao, com impactos negativos no meio ambiente e
nas culturas locais. O documento final do evento apontou como desafios:
A adoo de polticas que promovam um crescimento econmico assentado na gerao de emprego e em oportunidades de trabalho na cidade e no
campo, reduzindo as desigualdades sociais e afirmando o primado da soberania em relao aos demais interesses nas relaes internacionais [e a] prioridade no resgate da imensa dvida social vigente no
pas, rejeitando com vigor o argumento de que os
recursos destinados garantia de direitos e emancipao dos mais pobres so excessivos e indevidos.
Na cerimnia de entrega da carta final do encontro, o

presidente Lula reconheceu que h um discurso conservador e elitista a ser combatido. Este Pas tem uma
maioria de homens, mulheres e crianas que precisam
ser assistidos pelo Estado brasileiro e, portanto, precisamos abolir a palavra gasto, quando se trata de dar edu76
cao, dar sade e dar alimento aos setores mais pobres da populao30. Precisamos buscar a eficincia
dos programas, mas precisamos dar resposta a um discurso elitista que deseja destinar recursos para ganhos
financeiros e defesa dos interesses dos mais ricos, defendeu Francisco Menezes31, presidente do Conselho
Nacional de Segurana Alimentar (Consea).
Na avaliao do presidente do Consea, a mudana do
modelo de desenvolvimento passa por resistir ofensiva conservadora, mas tambm por superar o atendimento das necessidades emergenciais da populao mais
pobre. importante que os programas de assistncia
voltados aos grupos mais vulnerveis sejam acompanhados de medidas que permitam um processo de emancipao destas famlias em relao assistncia do Estado. Outro desafio destacado por Menezes foi o da
incluso de dimenses especficas como cor, gnero, etnia
e renda.
A gente devia cada vez mais pensar que grupos populacionais especficos, como indgenas,
quilombolas e populaes de rua, precisam de
programas especficos para garantir o respeito s
suas culturas. No sero os programas mais
massivos que iro responder a estas necessidades especficas32.
Ele citou como exemplo disso a dificuldade que populaes de rua esto tendo para receber o Bolsa Famlia.
77
BOLSA FAMLIA
Presente ao encontro, o ministro Patrus Ananias reconheceu que ainda h muito a ser feito para mudar a
estrutura desigual do pas, mas avaliou que o governo
est conquistando avanos dentro do possvel.
Sabemos que o Brasil acumulou, ao longo da sua
histria, uma dvida social muito alta e o resgate
desta dvida a grande prioridade do governo Lula
e de toda a sociedade brasileira, que querem um pas
justo e digno. um processo que no se d de um
dia para outro, mas estamos no rumo certo.
APERFEIOAMENTO INSTITUCIONAL
Um dos requisitos apontados como condio para a
superao dos limites atuais foi o da consolidao de um
arranjo institucional mais qualificado que fortalea o conceito de segurana alimentar e permita a participao da
sociedade civil na formulao, no monitoramento e na
avaliao das polticas pblicas. Nesta direo, uma das
principais recomendaes do encontro foi a aprovao
da Lei Orgnica da Segurana Alimentar e Nutricional
(LOSAN), em tramitao no Congresso. O projeto de lei
prev a criao de um sistema nacional e de estruturas
semelhantes nos estados e municpios.
Ele importante para aperfeioar o dilogo entre as
esferas federal, estadual e municipal, alm de institucionalizar a participao e o controle social das polticas.
Hoje, diversos rgos de gesto pblica tm aes na
78
rea de segurana alimentar e nutricional. O MDS, por

exemplo, lida com a transferncia de renda e programas
de abastecimento alimentar. Os ministrios da Agricultura e Desenvolvimento Agrrio tm responsabilidade direta sobre a produo dos alimentos. O MEC est encarregado da merenda escolar (um dos maiores programas
de garantia de acesso a alimentos) e a pasta da Sade
cuida do combate desnutrio. O bom funcionamento
da comunicao entre essas aes fundamental para a
sua eficcia global. Por exemplo, se juntamente com polticas de transferncia de renda no ocorrer tambm um
trabalho de educao alimentar, possvel que as pessoas comam mal, o que j verificado em casos como o
crescimento da obesidade entre a populao.
E o debate sobre a necessidade da qualificao do arranjo institucional tambm est relacionado ao do modelo
de desenvolvimento e prpria concepo de Estado.
Afinal de contas, um dos resultados da implementao
de polticas neoliberais foi justamente ter retirado do Estado importantes ferramentas institucionais para a formulao e a aplicao de polticas pblicas. O desmonte
da esfera pblica, patrocinado pelos defensores das teses
do Estado mnimo, teve impactos institucionais que ainda
no foram adequadamente dimensionados.
79
O IMPACTO SOCIAL E ECONMICO: AVANOS E LIMITES
V O IMPACTO SOCIAL
E ECONMICO:
AVANOS E LIMITES
O que os defensores da prioridade absoluta do

ajuste fiscal no levam em conta que a reduo da
pobreza, em nveis significativos, uma exigncia
inadivel. Segundo um estudo divulgado pela ONU
em julho de 2006, a Amrica Latina progride a um
ritmo muito mais lento que a maioria das outras regies em desenvolvimento na direo do cumprimento
dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio.
No perodo 2005-2006, uma srie de pesquisas tem
registrado a melhoria das condies de vida de setores
mais pobres da populao, com reduo de desigualdades sociais e aumento de renda. Se, por um lado, tais
pesquisas no permitem juzos categricos afirmativos
sobre a existncia de uma dinmica sustentvel de reduo da pobreza no pas, por outro sugerem que algumas condies bsicas para que isso ocorra talvez j
estejam dadas. Alm do impacto de programas sociais
como o Bolsa Famlia, o aumento do salrio mnimo
apontado como um fator responsvel pelo aumento dos
nveis de consumo, especialmente de alimentos, e pela
81
BOLSA FAMLIA
elevao da expectativa positiva quanto ao futuro do

pas. Especificamente em relao ao Bolsa Famlia, as
pesquisas indicam o impacto do programa na melhoria
da nutrio infantil e tambm, de modo mais indireto, na
reduo do trabalho infantil.
O Bolsa Famlia foi responsvel por um tero da queda na desigualdade no Brasil entre os anos de 2001 e
2004. O mercado de trabalho teria sido o responsvel
pelos outros dois teros de queda na desigualdade, segundo estudo realizado pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA)33. De acordo com a pesquisa,
a desigualdade caiu por ano em mdia 0,7 ponto
percentual do ndice de Gini, coeficiente calculado pela
ONU que mostra o grau de desigualdade a partir da
renda per capita. Medida desenvolvida pelo estatstico italiano Corrado Gini, em 1912, o Coeficiente de
Gini comumente utilizado para calcular a desigualdade de distribuio de renda, em valores de zero a um
escala que vai da completa igualdade de renda completa desigualdade.
Na avaliao do pesquisador Sergei Soares, do IPEA,
isso parece pouco, mas no , representando uma queda expressiva. Segundo ele, para se ter uma idia do
que essa queda significa, importante assinalar que os
30% mais ricos perderam renda e os 20% mais pobres
esto ganhando a uma taxa de quase 7% ao ano. Ou
seja, acrescenta o pesquisador, para a populao mais
pobre, como se estivesse morando na China, cuja economia est crescendo a essa velocidade.
82
A pesquisa do IPEA foi divulgada no mesmo momento

em que o Banco Mundial recomendava que o Brasil e
os demais pases da Amrica Latina adotassem polticas mais agressivas de combate pobreza, caso quisessem crescer e competir com pases como a China.
Segundo o relatrio Reduo da pobreza e crescimento: Crculos virtuosos e viciosos, do Banco Mundial34,
embora o crescimento seja um fator importante para
reduzir a pobreza, esta se constitui justamente em um
entrave para o crescimento da Amrica Latina. Na regio, segundo o documento, quase um quarto da populao vive com menos de 2 dlares por dia. Para o economista Ethan Weismam, do Banco Mundial, os investimentos em infra-estrutura e polticas sociais so uma
condio bsica para romper esse ciclo. Ele citou o Bolsa
Famlia como um dos melhores programas em
implementao na regio por condicionar a liberao de
dinheiro a aes nas reas de educao e sade.
Outro estudo, divulgado pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES)35, detectou
um expressivo impacto do aumento do salrio mnimo e
do Bolsa Famlia sobre a desigualdade social. E um outro, da Fundao Getlio Vargas (FGV)36 revela que a
desigualdade social atingiu o menor nvel desde o Censo
realizado em 1960. Esse estudo indica que o pas vem
avanando desde o incio da dcada na reduo das
desigualdades entre pobres e ricos. A pesquisa da FGV,
em parceria com pesquisadores do International Poverty
Centre da ONU, apontou que, em 2004, a renda mdia do
83
BOLSA FAMLIA
brasileiro cresceu 3,6%, enquanto a renda dos mais pobres chegou a crescer 14,1%.
SOBRE REDUO DA DESIGUALDADE NO BRASIL

Uma nota tcnica produzida pelo IPEA, em 21 de julho
de 2006, analisa a queda recente da desigualdade no
Brasil. Segundo ela, ao contrrio do que vem ocorrendo na grande maioria dos pases, durante os perodos de
referncia abrangidos pelas Pesquisas Nacionais por
Amostra de Domiclios (PNADs) 2001/2004, do IBGE, o
grau de desigualdade de renda no Brasil declinou em
4%, uma queda que ocorreu de modo contnuo. Ainda
segundo o estudo do instituto, a renda dos 20% mais
pobres do pas cresceu no perodo cerca de 5% ao ano,
enquanto a dos 20% mais ricos caiu 1%.
EVOLUO
RECENTE DA DESIGUALDADE DE
RENDA FAMILIAR PER CAPITA NO
BRASIL
COEFICIENTE DE GINI
Fonte: Estimativas produzidas com base na Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) de 1976 a 2004.
Porm, nos anos 1980, 1991, 1994 e 2000, a PNAD no foi
a campo.
84
importante assinalar que as pesquisas que trabalham com o perodo 2001/2004 no abrangem o perodo
de maior expanso do Bolsa Famlia. At 2004, o programa estava ainda em fase de estruturao, atingindo
cerca de 6,5 milhes de famlias (o que equivalente a
59% da populao considerada pobre no pas). Dois anos
depois, o programa beneficia mais de 11 milhes de famlias, quase o dobro do universo atingido em 2004. Ou
seja, razovel supor que no perodo 2004/2006, a desigualdade deve ter diminudo ainda mais, uma vez que a
abrangncia do programa quase dobrou.
Para tentar entender melhor o significado e o impacto destes nmeros, o IPEA convidou alguns dos principais especialistas brasileiros no tema e pediu propostas de caminhos e polticas capazes de reforar essa
tendncia de reduo da desigualdade social no pas.
Alm de tcnicos do instituto, participaram deste debate: Ana Flvia Machado (Cedeplar/UFMG), Andr
Urani (Instituto de Estudos do Trabalho e Sociedade IETS ), ngela Jorge ( IBGE ), Carlos Roberto Azzoni
(FEA/USP), Francisco Ferreira (Banco Mundial), Joo
Sabia (UFRJ), Jos Mrcio Camargo (PUC/RJ), Marcelo Nri ( FGV / RJ ), Maria Carolina Leme ( FGV / SP ),
Narcio Menezes Filho (Ibmec), Samir Cury (FGV/SP),
Samuel Pessoa ( EPGE / FGV ), Sonia Rocha ( IETS ) e
Tatiane de Menezes (UFPE). A partir das contribuies
apresentadas em um primeiro encontro, uma equipe
de pesquisadores do IPEA (Marcelo Medeiros, Mirela
de Carvalho, Ricardo Paes de Barros e Sergei Soares)
85
BOLSA FAMLIA
elaborou um texto preliminar que foi submetido a um

Comit Internacional de Alto Nvel.
Esse comit foi coordenado por Manuela Carneiro da
Cunha, professora de Antropologia na Universidade de
Chicago, e contou com a participao das seguintes personalidades: lvaro Comin, presidente do Cebrap;
Franois Bourguignon, vice-presidente e economista-chefe do Banco Mundial; Glauco Arbix, socilogo, professor
da USP; James Heckman, professor da Universidade de
Chicago e Prmio Nobel de Economia; Jos Alexandre
Scheinkman, professor de economia da Universidade de
Princeton; Jos Luis Machinea, secretrio-executivo da
Cepal (Comisso Econmica Para a Amrica Latina e o
Caribe); Luiz Henrique Proena Soares, presidente do
IPEA; Nanak Kawani, economista-chefe do Centro Internacional de Estudos da Pobreza do PNUD (Programa das
Naes Unidas para o Desenvolvimento) ; Nora Lustig,
diretora do Grupo de Pobreza do PNUD/Nova York; e
Rodolfo Hoffman, professor de economia na Universidade de Campinas. A nota tcnica do IPEA divulgou os primeiros resultados deste esforo.
No perodo observado pelas PNADs 2001/2004, apesar do modesto crescimento do PIB e da diminuio de
0,8% na renda per capita, o Brasil foi capaz de reduzir seus nveis de pobreza e extrema pobreza em dois
pontos percentuais, diz a nota. O sucesso no combate
pobreza, conclui a nota a partir desses nmeros, deveu-se exclusivamente reduo na desigualdade de
renda. E assinala:
86
Para se alcanar uma queda na extrema pobreza de

igual magnitude efetivamente observada no perodo, sem contar com qualquer reduo no grau de desigualdade, seria preciso que a renda per capita do
pas tivesse crescido 4% ao ano, em vez de ter declinado 0,8%. Ou seja, do ponto de vista dos mais pobres, a reduo no grau de desigualdade foi to benfica quanto teria sido um crescimento econmico anual
uniforme de 5% na renda familiar per capita.
A despeito dessa queda recente, acrescenta, a desigualdade de renda brasileira permanece extremamente elevada, muito acima da observada em pases com grau de
desenvolvimento semelhante ao nosso. Considerando-se
que fosse mantida a velocidade de declnio da desigualdade no Brasil, no perodo observado pelas PNADs 2001/2004,
seriam necessrias mais de duas dcadas para o pas atingir o nvel atual desses pases. E esse quadro pode ser
ainda mais delicado, assinalam os pesquisadores do IPEA:
Ao que tudo indica, a desigualdade no Brasil,
assim como em outros pases, ainda maior do que
a apurada pelas estatsticas disponveis, em decorrncia da subestimao dos rendimentos de ativos
como aluguis e aplicaes financeiras que beneficiam os ricos.
No entanto, ressaltam, este fato no tem sido obstculo para a utilizao da PNAD como a melhor e mais
87
BOLSA FAMLIA
abrangente fonte de informaes sociais atuais sobre a

situao da desigualdade social no pas.
Sobre as causas mais imediatas da queda da desigualdade no pas, a concluso que uma parte substancial
da reduo verificada no perodo citado deve-se a uma
expressiva melhoria no sistema de proteo social do
pas. Um grande nmero de famlias pobres passou a
ser beneficiado por transferncias governamentais.
Melhorias na distribuio dos rendimentos do trabalho
tambm foram importantes. Essas melhorias, segundo
a avaliao do instituto, tiveram duas origens distintas.
Em primeiro lugar, houve uma reduo nas desigualdades em remunerao decorrentes da desigualdade educacional entre os trabalhadores. Cerca de 15% da queda na desigualdade de renda entre famlias seria
explicada por esse fator. Um segundo aspecto a ser
considerado est relacionado a uma menor segmentao
verificada entre os mercados de trabalho das cidades
mdias do interior e das capitais e entre os de reas
rurais e urbanas , que, por sua vez, contribuiu adicionalmente com 15% da queda na desigualdade.
J a reduo nas disparidades demogrficas contribuiu com menos de 2% para a queda na desigualdade,
assim como a diminuio da discriminao por raa e
gnero. Apesar de a taxa de desemprego ter cado e
de a taxa de participao ter aumentado, estes fatores
apresentaram contribuio limitada (menos de 5%) para
a queda na desigualdade de renda familiar ocorrida no
perodo, afirma ainda a nota tcnica do IPEA. Os espe88
cialistas reunidos pelo instituto consideraram que uma

poltica ampla de combate desigualdade de renda deve
necessariamente atuar em trs frentes:
a) desigualdade de acesso a capacidades produtivas
(escolaridade, qualificao profissional), informaes e
meios de produo (terra, crdito etc.);
b) tratamento desigual no mercado de trabalho, seja por
causa de prticas discriminatrias ou devido a um acentuado grau de diferenciaes que leva a que trabalhadores
igualmente produtivos recebam diferentes remuneraes,
de acordo com o segmento do mercado de trabalho em
que se inserem diferenas regionais, inter-setoriais e entre os setores formal e informal, entre outras;
c) escassez de empregos, que gera um acesso desigual
ao trabalho na medida em que parte da fora de trabalho
no est ocupada, nem todos os trabalhadores tm igual
oportunidade para utilizar suas capacidades produtivas.
Considerando esses fatores, concluem os pesquisadores, parte das polticas pblicas deveria se posicionar para
agir diretamente sobre a desigualdade de resultados, por
meio de um sistema tributrio mais justo socialmente e/ou
de um sistema de transferncias que privilegie os mais
pobres. Esta seria a segunda frente de atuao das polticas de combate desigualdade, a saber, a redistribuio
de renda entre as famlias. A partir desses elementos, os
pesquisadores do IPEA identificaram algumas diretrizes
aparentemente consensuais para a definio de polticas
de combate desigualdade de renda:
89
BOLSA FAMLIA
a) uma busca incessante por maior igualdade de oportunidades para que as capacidades de cada um sejam
utilizadas produtivamente;
b) uma poltica educacional que promova uma acelerada expanso quantitativa e qualitativa da escolaridade
da populao, com plena ateno reduo das desigualdades educacionais;
c) amplo acesso ao trabalho por meio da gerao de
postos de qualidade; diferenas de acesso ao trabalho
so muitas vezes mais importantes para explicar a desigualdade de renda entre famlias do que a prpria diferena de remunerao entre trabalhadores ocupados.
d) procurar diminuir as diferenas entre os diversos
segmentos do mercado de trabalho e erradicar prticas discriminatrias.
e) construo de um sistema tributrio socialmente
mais justo;
f) reforar a rede de proteo social, tornando-a ainda mais eficaz no combate pobreza e desigualdade,
e mais eficiente no uso dos recursos a ela destinados;
s assim as polticas de transferncia de renda sero
capazes de gerar o maior impacto possvel.
UMA AVALIAO DO PROGRAMA

POR SEUS BENEFICIRIOS
O programa tambm mereceu uma avaliao positiva

da parte de uma ampla maioria de seus beneficirios. O
Ncleo de Pesquisas Sociais da Universidade Federal
90
Fluminense (UFF) realizou, para o MDS, uma pesquisa de

avaliao do Bolsa Famlia. Os pesquisadores Andr
Brando, Salete Da Dalt e Victor Hugo de C. Gouva
realizaram uma pesquisa de opinio junto aos responsveis pelos domiclios e beneficirios do programa para
avaliar seu nvel de impacto na melhoria de suas condies de vida, principalmente no que se refere s questes de segurana alimentar e nutricional. O questionrio foi elaborado em conjunto com o Departamento de
Avaliao e Monitoramento da Secretaria de Avaliao
e Gesto da Informao (SAGI) e pr-testado entre os
dias 12 e 14 de fevereiro de 2006 no municpio de Niteri
(RJ). Na pesquisa de campo, foram realizadas 4 mil entrevistas com responsveis legais pelo recebimento do
benefcio. As entrevistas foram aplicadas em dois grupos. O primeiro, denominado experimental, respondeu a um total de 3 mil questionrios. O segundo, denominado grupo de controle, respondeu aos mil questionrios restantes. O grupo experimental era composto
por famlias que perfaziam mais de 12 meses de
vinculao ao programa, enquanto o grupo de controle
era formado por famlias com no mximo 3 meses de
incluso no Bolsa Famlia.
O BOLSA FAMLIA EST CHEGANDO

A QUEM DE FATO PRECISA DELE
Dos 53 municpios investigados, 27 foram as capitais

dos estados. No foi selecionado nenhum municpio com
91
BOLSA FAMLIA
nmero inferior a 25 bolsas recebidas. A imensa maioria dos entrevistados foi composta por mulheres (93,9%).
Entre as faixas etrias, a predominncia de beneficiados se localizou entre 25 e 34 anos e entre 35 e 44 anos.
Outra caracterstica do levantamento: escolaridade muito
baixa. O percentual dos sem instruo chegou a 35,1%
da amostra, e a soma destes com os que possuem somente o primrio incompleto alcanou quase 70%. No
outro extremo, somente 13,1% completaram o segundo
grau e aqueles que concluram o ensino superior representaram um percentual nfimo. No que diz respeito
cor dos entrevistados, predominaram os pardos (48,4%),
seguidos dos brancos (32,5%) e dos negros (16,8%).
Essa amostragem, segundo os pesquisadores, j aponta
um acerto do programa.
O PERFIL
DOSentrevistados
ENTREVISTADOS (%)
O perfil
dos
Fonte: DataUFF/mar. 2006.
92
Comparando o perfil dos entrevistados com o verificado pelo Censo de 2000 para o conjunto da populao
do Brasil, constata-se que os brancos esto sub-representados como beneficirios do Bolsa Famlia (pois so
53,74% da populao nacional), enquanto pardos e negros esto super-representados (na medida em que so
respectivamente 38,4% e 6,21% no pas). Estes resultados apontam j de incio para o fato de que o Bolsa
Famlia vem elegendo de forma acertada os seus
beneficirios, na medida em que, como vrios estudos
tm apontado, a proporo de pobres no Brasil muito
mais elevada entre os pardos e pretos do que entre os
brancos, avaliam os pesquisadores. Em funo do perfil de sexo dos entrevistados, a situao profissional mais
encontrada foi a de dona-de-casa (37,5%). Outro dado
significativo que autnomos e trabalhadores por conta
prpria superaram os assalariados na amostra.
SITUAO OCUPACIONAL DOS ENTREVISTADOS
Situao ocupacional dos entrevistados
93
BOLSA FAMLIA
Domsticas e diaristas, tomadas em conjunto, tambm

registram um ndice importante (10,1%). J a presena
de funcionrios pblicos, que poderia indicar uma maior
estabilidade nos clculos econmicos domiciliares, apresentou um ndice bastante reduzido (1%). O percentual
de aposentados tambm foi pequeno (4,4%). J a renda
familiar no ltimo ms nos domiclios pesquisados concentrou-se na faixa de 1 a 3 salrios mnimos (56,8%). O
percentual de famlias com at um salrio mnimo de renda foi bastante elevado (41,8%). Por outro lado, o
percentual de beneficirios em famlias com mais de trs
salrios mnimos de renda mensal foi nfimo (1,4%). Estes resultados, segundo os pesquisadores, mostram que o
Bolsa Famlia est incorporando os beneficiados de forma acertada e coerente com os critrios para a sua escolha. Ou seja, de fato, so os brasileiros de renda mais
baixa que esto sendo os principais beneficiados.
GASTOS COM ALIMENTAO,

A PRINCIPAL PRIORIDADE
Entre as famlias investigadas, os recursos recebidos atravs do programa foram gastos em primeiro lugar, em larga
maioria, com alimentao (76,4%). Uma outra parcela das
famlias (11,1%) priorizou a compra de material escolar.
Em relao a este ltimo grupo, porm, os pesquisadores
ressaltam que provvel que as famlias que apontaram a
compra de material escolar como prioridade o tenham feito em funo do fato de que a coleta dos dados ocorreu no
94
ms de maro, quando so realizadas as principais despesas escolares por ocasio do incio do ano letivo. Observao que s refora a importncia do Bolsa Famlia para a
compra de alimentos. Outro dado que refora essa importncia o que aponta que, em mais de 80% das famlias
investigadas, os alimentos acabaram antes que houvesse
condies financeiras para a realizao de novas compras.
GASTO
BOLSA FAMLIA
(%)
DO DINHEIRO DO PROGRAMA
PRIMEIRO
LUGAR
Fonte: DataUFF/mar. 2006
No perodo anterior ao ingresso no Bolsa Famlia, a

situao de trmino de alimentos antes da existncia
95
BOLSA FAMLIA
de dinheiro para novas compras atingia 87,5% das famlias dos beneficirios. A comparao entre o antes
e o depois do recebimento mostra uma queda de aproximadamente cinco pontos percentuais nesta situao.
Cerca de 48% dos entrevistados responderam que, nos
ltimos trs meses, alguma pessoa da famlia tinha deixado de comer ou havia comido menos por causa da
insuficincia de alimentos. Antes da entrada no Bolsa
Famlia, esse percentual era de 58,3%, o que significa
uma reduo desta situao negativa em cerca de 10
pontos. Segundo os pesquisadores, mais um indicador
dos impactos positivos do programa. Alm disso, 85,6%
dos entrevistados apontaram a melhoria na alimentao aps o ingresso no programa, enquanto apenas
14,2% responderam que a situao permaneceu semelhante ao perodo anterior. Tambm houve melhoria
no que diz respeito quantidade de alimentos consumidos. Entre os entrevistados, 59,2% responderam que
houve aumento da quantidade de alimentos consumidos, enquanto 40% responderam que essa situao
permaneceu estvel na comparao entre antes e depois do ingresso no programa. Por outro lado, apenas
0,4% responderam que houve uma piora neste quadro.
Verificou-se tambm uma melhoria no que diz respeito
variedade dos alimentos consumidos: 73,3% apontaram um aumento dessa variedade, contra 26,7% que
responderam negativamente a essa questo. Alm disso, a pesquisa tambm avaliou a durao dos alimentos comprados: 33% responderam que conseguiram
96
comprar alimentos para trs semanas; 29,4% para

duas semanas; 21,5% para quatro semanas; e 16,1%
afirmaram que conseguiram comprar alimentos apenas para uma semana de consumo.
AVALIAOda
DAalimentao.
ALIMENTAO APS O BOLSA FAMLIA (%)
Avaliao
MELHORA NA AUTO-ESTIMA E NO CRDITO

Antes do ingresso no Bolsa Famlia, essa situao
era bem distinta: 34,9% das famlias entrevistadas conseguiam comprar alimentos suficientes para apenas
uma semana; 34% conseguiam para duas semanas;
20,2% para trs semanas e apenas 10,9% disseram
que suas famlias conseguiam comprar alimentos para
todo o ms. Essas melhorias tiveram outras conseqncias na vida das famlias. Um expressivo percentual
de entrevistados (41,6%) afirmou que a maneira como
suas famlias eram tratadas no local de moradia mudou para melhor aps o ingresso no programa. Este
dado, segundo os pesquisadores, aponta para dois as97
BOLSA FAMLIA
pectos positivos: em primeiro lugar, para uma maior

possibilidade de estas famlias avanarem na direo
da construo de redes locais de sociabilidade; em segundo, para uma melhora na prpria auto-estima dos
ncleos familiares, um elemento fundamental para a
construo de estratgias voltadas para a sada da situao de pobreza extrema.
TRATAMENTO DA FAMILA NO LOCAL ONDE
MORA APS O BOLSA FAMLIA (%)
Tratamento das famlias.
Outro aspecto positivo est relacionado ao acesso

ao crdito. Cerca de um tero dos entrevistados
(33,1%) respondeu que o crdito da famlia com os
comerciantes do bairro melhorou aps o ingresso no
Bolsa Famlia. Outros 30,9% responderam que no
houve tal melhoria, enquanto 36% disseram que no
efetuam compras a crdito. Esta facilidade de crdito,
segundo a pesquisa, tende a viabilizar possibilidades
concretas de melhoria da qualidade de vida das famlias, apesar das inmeras limitaes impostas pela condio de pobreza.
98
RDITO
COM OS COMERCIANTES DO BAIRRO
acessoCao
crdito.
APS O PROGRAMA
BOLSA FAMLIA (%)
AVALIAO GERAL DO BOLSA FAMLIA

Este conjunto de indicadores positivos resultou em uma
avaliao geral extremamente positiva do programa. A
avaliao satisfatria chegou a 88,7% dos entrevistados,
somando aqueles que qualificaram o programa como bom
(49,9%) e os que disseram que ele timo (38,8%).
Apenas 9,8% dos pesquisados avaliaram o programa como
regular, enquanto um nmero nfimo optou por avali-lo
como ruim (0,9%) ou pssimo (0,7%).
AVALIAO DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA (%)
fico Avaliao geral. Pesquisa BF, p. 15 graf 3

99
BOLSA FAMLIA
A pesquisa avaliou ainda a associao entre a avaliao do programa e as esferas de governo responsveis por sua implementao. Entre o total de entrevistados, 60% mencionaram o governo federal como responsvel pelo Bolsa Famlia. Esse resultado, avaliaram os pesquisadores, indica que a vinculao
institucional do programa est sendo divulgada de forma acertada, mas que h espao para melhorar esta
perspectiva de visibilidade. Alm disso, um expressivo
nmero de menes foi feita diretamente ao presidente Lula (17,6%), o que certamente se relaciona com a
prpria lgica da visibilidade poltica em pases como o
Brasil, marcados historicamente pelo presidencialismo,
afirma a pesquisa. Os governos estaduais receberam
9,5% das citaes, os municipais 6,4% e outras referncias somaram 6,3%.
RESPONSVEL
PELO com
PROGRAMA
BOLSA
FAMLIA BF,
(%) p. 16
Grfico
Associao
governo.
Pesquisa
[DE ACORDO COM OS BENEFICIRIOS]
100
Em sua concluso, a pesquisa faz uma avaliao positiva do Bolsa Famlia, a partir dos dados coletados junto s famlias beneficiadas. No que diz respeito incorporao dos beneficirios do programa, a concluso
que ela se faz de forma condizente com os objetivos de
distribuio de renda almejados, na medida em que
98,6% das famlias pertencem faixa de at trs salrios mnimos de renda mensal, j considerando dentro
deste patamar o valor do benefcio. A representatividade
maior de pretos e pardos entre os beneficirios, levando
em conta o peso demogrfico destes grupos populacionais, apontada como ndice do acerto dos critrios escolhidos para candidatos ao Bolsa Famlia. Quanto ao
consumo de alimentos, a pesquisa conclui:
embora estejamos ainda longe de uma situao
ideal, na qual todas as famlias poderiam se alimentar de forma adequada todos os dias, a comparao
entre a situao atual e a anterior ao ingresso no
programa mostra impactos positivos expressivos,
tanto no nmero de semanas cobertas pelos alimentos comprados, quanto na possibilidade de introduzir maior variedade na alimentao.
Por fim, conclui a pesquisa, embora o levantamento

no tenha se aprofundado nos aspectos vinculados ao
capital social, as famlias beneficirias apontam para um
melhor tratamento no local de moradia e um conseqente
aumento do crdito no comrcio. Estes aspectos,
101
BOLSA FAMLIA
acrescenta, indicam, ainda que de forma indireta, possibilidades de aumento da insero destas famlias em
redes locais de sociabilidade. E, por fim, afirma:
necessrio considerar que o Programa Bolsa Famlia, assim como tantos outros programas sociais criados e/ou expandidos pela atual gesto federal, enfrenta
um gigantesco desafio: reverter uma situao de extrema desigualdade na distribuio de renda que vem caracterizando historicamente a sociedade brasileira.
REDUO DO TRABALHO INFANTIL

Outros impactos positivos foram registrados nas reas
de combate ao trabalho infantil e de controle da freqncia escolar, conforme a PNAD 2004/ IBGE. Como j
foi mencionado, seria incorreto atribuir esse avano fundamentalmente ao Bolsa Famlia, mas parece inegvel
que a estrutura integrada de polticas sociais contribuiu
para o resultado. A reduo do trabalho infantil e a
ampliao do acesso ao ensino so fenmenos que esto diretamente relacionados e representam a abertura
de novas janelas de oportunidades para os setores mais
pobres da populao.
CONTROLE DA FREQNCIA ESCOLAR

O programa tambm j apresenta resultados positivos no acompanhamento da freqncia escolar. Quase
102
9 milhes de beneficirios do Bolsa Famlia na faixa

de 6 a 15 anos tiveram a freqncia escolar de fevereiro a abril de 2006 registrada no sistema do programa. Segundo o coordenador de Condicionalidades do
Bolsa Famlia, Cleiton Domingues de Moura37, desde
2004, quando esse tipo de informao comeou a ser
coletada para o programa, o nmero vem aumentando. Este sistema de acompanhamento registra a freqncia individual de cada beneficirio na escola, com
nome, nmero de identificao social, cdigo da escola, marcao da freqncia no ms e, no caso da
baixa freqncia, os motivos. Como a oferta do ensino fundamental universalizada, o desafio passa a
ser o de acompanhar a freqncia nas escolas. Segundo Moura, nem sempre a baixa freqncia significa descumprimento dos compromissos da famlia.
Por isso, a primeira anlise se baseia nos motivos da
baixa freqncia.
Ele cita alguns exemplos: um caso de doena da criana ou um problema de transporte que impossibilite a
presena dela na escola; ou problema de sade na famlia que inviabilize a ida da criana. Nada disso caracteriza o descumprimento. importante estar atento a
essas situaes, pois elas tiram a criana da escola e
isso ruim, mas do ponto de vista do Bolsa Famlia isso
no equivalente a um descumprimento das condies
estabelecidas no programa, esclarece38. Essa uma
das razes pelas quais, antes de o benefcio ser suspenso,
o MDS leva em considerao um conjunto de regras com
103
BOLSA FAMLIA
sanes gradativas. Na primeira situao a famlia recebe uma notificao de que foi identificada baixa freqncia de um integrante da famlia. Nesse caso, o ministrio fica atento situao da famlia nos prximos
ciclos de acompanhamento. Se ela continuar a
descumprir, a sim poder ter o benefcio bloqueado e
depois suspenso.
E s depois de um ano, caso essas condies sejam
descumpridas insistentemente (a freqncia mnima
escola exigida pelo programa de 85%), que a famlia em questo pode ter o benefcio suspenso. O objetivo deste tipo de condio e controle no cancelar
benefcios, mas sim ter um olhar atento sobre a situao educacional de crianas e adolescentes das famlias pobres.
AUMENTO DE RENDA LEVA 6 MILHES CLASSE C

O governo Lula produziu uma melhora considervel
na classificao econmica dos eleitores a partir de 2003,
revelou pesquisa do Instituto Datafolha, publicada pelo
jornal Folha de S.Paulo em julho de 200639. Segundo o
levantamento, cerca de 6 milhes de eleitores saram da
classe D/E, a maioria deles migrando para a C. Praticamente a metade dos 125,9 milhes de eleitores (49%)
considera que sua situao econmica vai melhorar. Ao
mesmo tempo, diz a mesma pesquisa, houve um aumento no consumo, sobretudo de alimentos. Cerca de 37%
dos eleitores passaram a consumir mais desde 2003. Na
104
avaliao do Datafolha, a melhora na renda se deu por

uma combinao de cenrio econmico positivo e forte
aumento do gasto pblico dirigido aos mais pobres.
Na matria em que divulgou a pesquisa do Instituto
Datafolha, o jornal Folha de S.Paulo tambm apresentou dados aparentemente paradoxais ao cruzar informaes de diferentes fontes. Mostra, por exemplo, que
houve queda nos investimentos em infra-estrutura entre
2001 e 200440, de acordo com estudo da Universidade
Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), e que h dvidas sobre a possibilidade de sustentar as polticas sociais41.
Ao mesmo tempo destaca, por um lado, que os maiores
aumentos na renda foram registrados entre os que tm
aplicaes financeiras. Beneficiados pelos juros altos,
os rentistas tiveram ganhos superiores aos dos assalariados e beneficiados por programas sociais. Segundo o
jornal, o setor pblico vem gastando com juros praticamente o dobro do que investe em programas sociais como
o Bolsa Famlia e em benefcios da Previdncia. Os 10%
mais ricos do pas, que tm dinheiro aplicado a juros,
obtiveram um rendimento mdio real (acima da inflao) de 65,8% no perodo entre 2001 e 2004. J os 20%
mais pobres, que vivem da renda do trabalho, tiveram,
no mesmo perodo, um aumento de renda de 19,2%. Assim, a renda do trabalho dos 20% mais pobres cresceu
menos de 30% do aumento da renda dos 10% mais ricos42. Os dados sobre a diferena do crescimento da
renda do trabalho entre os mais pobres e os ganhos financeiros dos mais ricos foram elaborados pelo econo105
BOLSA FAMLIA
mista Marcio Pochmann, da Unicamp. Por outro lado, o

levantamento do Datafolha aponta que, desde 1994,
nunca foi to pequeno o percentual de brasileiros que
reclama da insuficincia de seu baixo poder aquisitivo.
Na pesquisa, 28% disseram achar muito pouco o que
sua famlia estava ganhando. Antes da posse de Lula,
esse ndice era de 45%.
Alm disso, no perodo entre 2001 e 2004, a renda dos
10% mais pobres subiu 23,3%, puxada pelos benefcios
previdencirios vinculados ao salrio mnimo e por programas sociais como o Bolsa Famlia, conforme clculos feitos pelo economista Marcelo Nri, da Fundao
Getlio Vargas43. A articulao desses nmeros indica
a encruzilhada que cerca um programa como o Bolsa
Famlia no contexto de uma poltica econmica que d
maiores margens de lucros ao rentismo do que ao trabalho assalariado. A pergunta : qual o potencial desse
tipo de programa em um tal contexto?
Na avaliao do economista Marcio Pochmann44, da
Unicamp, esses dados mostram que nos ltimos dez anos
os ganhos obtidos pelos mais ricos com outras formas
de renda como juros e aluguis, por exemplo cresceram 4,9 vezes mais do que a renda proporcionada pelo
trabalho. Pochmann chamou a ateno para o fato de
que os R$ 80 bilhes que o governo federal gasta atualmente com cerca de 30 milhes de benefcios subsidiados totalmente (Bolsa Famlia) ou parcialmente (alguns
benefcios da Previdncia) correspondem metade do
que todo o setor pblico compromete para pagar juros
106
de sua dvida. Isso no impediu que a renda dos mais

pobres crescesse no perodo pesquisado. A questo que
se coloca, diante destes nmeros, diz respeito compatibilidade entre uma poltica social mais agressiva e a
manuteno desse patamar de pagamento de juros.
CRESCIMENTO DA CLASSE MDIA

No mesmo dia em que a Folha de S.Paulo publicava
esses dados, o jornal O Globo divulgava outra pesquisa45, com resultados similares. Segundo estudo do Instituto de Pesquisa Target, mais de 2 milhes de famlias
brasileiras (cerca de 7 milhes de pessoas) conseguiram ascender na pirmide de consumo em 2006, chegando classe mdia. Aps anos de estagnao e empobrecimento, a classe mdia teria voltado a crescer no
pas. De acordo com o levantamento feito com base em
dados do IBGE e da Associao Brasileira das Empresas
de Pesquisa de Mercado (Abep), o crescimento recorde do emprego com carteira assinada, a grande oferta
de crdito e o crescimento da renda dos trabalhadores
explicam essa migrao da populao mais pobre para
setores mdios da pirmide social.
Em 2005, foram criadas 1.251.557 vagas formais no
mercado de trabalho. Em maio de 2006, a renda dos
trabalhadores aumentou 7,7%, a maior alta desde 2002.
Segundo os nmeros da pesquisa, em 2005 aqueles que
ganhavam entre R$ 1.140 e R$ 3.750 (considerados pelo
instituto classes B1, B2 e C, a classe mdia) somavam
107
BOLSA FAMLIA
mais de 25 milhes de famlias. J em 2006, esse nmero subiu para quase 28 milhes de lares um crescimento de 7,9%. De acordo as projees do Instituto
Target, o consumo dessa parcela da populao deve subir
em R$ 31,19 bilhes em 2006, um crescimento de 4,5%
em relao ao ano anterior. Para o diretor do instituto,
Razes da desigualdade no Brasil
Marcio Pochmann
desigualdade na repartio de renda, riqueza e poder uma marca

inalienvel do Brasil. De
acordo com o Atlas da excluso social Os ricos no Brasil (Cortez, 2004), somente
5 mil cls de famlias chegam a se apropriar de mais
de 40% de toda a riqueza
nacional, embora o pas registre mais de 51 milhes
de famlias. Se se considera somente a parcela da populao que se concentra
no decil mais rico, verificase que 75% de toda a riqueza contabilizada terminam
sendo por ela absorvida.
Em outras palavras, restam
25% da riqueza nacional a
serem apropriados por 90%

da populao brasileira.
Esse descalabro em relao concentrao sem limites da riqueza no pas
no algo recente. Pelo
contrrio, isso parece ser
algo consolidado desde
sempre no Brasil, embora
desde 1980, com o abandono do projeto de industrializao nacional, tenha avanado no pas o ciclo da financeirizao da riqueza, com o
retorno ao modelo primrioexportador de matrias-primas e produtos agropecurios. Da mesma forma que
os ciclos econmicos anteriores, o padro distributivo
segue inalterado, a no ser
108
Marcos Pazzini, h um claro movimento de ascenso

social em curso. Os domiclios da classe D (renda familiar de R$ 570) subiram na pirmide. Compraram mais
bens durveis e, como na classificao leva-se em conta tambm a posse destes bens, houve o avano para a
classe mdia, declarou ao jornal O Globo46.
pelo aprofundamento da desigualdade de renda e riqueza. Entre 1980 e 2000, por
exemplo, quando o crescimento econmico foi pfio,
praticamente dobrou em
termos absolutos e relativos a quantidade de famlias ricas. Tambm se tornou geograficamente mais
concentrada ainda a presena dos ricos no Brasil.
Atualmente, somente quatro
cidades respondem por
quase oito de cada dez famlias ricas no Brasil (So
Paulo, Rio de Janeiro, Braslia e Belo Horizonte).
Como explicar tal situao, que remonta estabilidade secular no padro
excludente de repartio de
renda e riqueza no Brasil? A
resposta talvez deva ser encontrada na estabilidade do

poder em mos do conservadorismo das elites no
pas. Assim como a renda e
a riqueza, o poder no Brasil
encontra-se muito concentrado. Da por que o pas jamais ter vivido alguma experincia revolucionria. As insurreies existiram, mas
foram, em geral, massacradas pelas foras do conservadorismo. Mesmo a revoluo burguesa ocorreu
desfigurada, sem que fosse
inofensiva ao padro excludente de repartio da riqueza e renda.
(Razes da desigualdade no Brasil, artigo
publicado na Agncia
Carta Maior, 28/09/2005)
109
BOLSA FAMLIA
GASTO
OU INVESTIMENTO?
O aumento do volume de recursos destinados a programas sociais como o Bolsa Famlia divide os especialistas no setor. Para alguns, trata-se de um investimento
estratgico capaz de gerar uma dinmica de desenvolvimento na economia. Para outros, so gastos que aumentam o endividamento do Estado e que no podem
ser significativamente elevados. Segundo um estudo tcnico publicado pelo IPEA47, os gastos com programas
sociais de transferncia de renda e com a previdncia
social so os principais responsveis pelo crescimento
dos gastos pblicos nos ltimos anos. Na avaliao desse estudo, o crescimento e a sustentabilidade da economia brasileira s podem ocorrer com o sacrifcio de
gastos com as polticas sociais. O argumento para sustentar essa posio que, apesar dos esforos fiscais
do governo federal desde 1999 e da melhoroa do perfil
e do custo da dvida pblica, o investimento pblico vem
caindo e a carga tributria aumentando.
Em matria publicada em julho de 2006, o jornal Folha de S.Paulo sustenta que a Previdncia reduz mais
a pobreza do que o Bolsa Famlia48. O contedo da
matria da Folha de S.Paulo menos categrico do
que o ttulo, mas o paralelo interessante e vale a pena
ser investigado. Segundo o estudo no qual se baseia,
os benefcios pagos a idosos e deficientes e as aposentadorias e penses vinculadas ao salrio mnimo contriburam mais do que o Bolsa Famlia para a reduo
110
da pobreza em 2004. Sem o conjunto desses trs programas, a proporo de pobres teria alcanado 38%
da populao naquele ano, sete pontos percentuais
acima dos 31% registrados oficialmente, afirma o estudo em questo. Desses sete pontos, cinco so atribudos aos benefcios ligados ao mnimo, e dois ao Bolsa Famlia e ao benefcio especfico a idosos e deficientes, diz a matria da Folha de S.Paulo, apoiada
no estudo do IPEA.
H uma ressalva importante, porm, que relativiza um
pouco o carter categrico do ttulo da matria. Os dados do IPEA so baseados na Pesquisa PNAD do IBGE de
2004, quando o Bolsa Famlia ainda estava sendo
estruturado e atingia cerca de 6,5 milhes de famlias
(59% da populao considerada pobre no pas). Como
j afirmamos, em 2006 o programa beneficia 11,1 milhes
de famlias, quase o dobro do que em 2004. O estudo do
IPEA investiga como o pagamento de aposentadorias e
penses vinculadas ao salrio mnimo contribuiu para a
reduo da pobreza no pas. Os benefcios do instituto
Nacional do Seguro Social (INSS), vinculados ao salrio
mnimo, garantiram a reduo de 5% do nmero de pobres e indigentes, segundo os pesquisadores do Instituto.
O estudo sugere que a reduo da pobreza tem um
pesado custo fiscal. Somente em 2006, o pacote de benefcios com impacto na reduo da pobreza deve custar mais de R$ 70 bilhes aos cofres pblicos, avaliam
os pesquisadores do IPEA. O ltimo reajuste do salrio
mnimo, de R$ 300,00 para R$ 350,00, elevou o custo
111
BOLSA FAMLIA
mensal da folha para cerca de R$ 4,5 bilhes em abril

deste ano. Em 2005, aposentadorias e penses vinculadas ao mnimo consumiram R$ 40,3 bilhes.Volta a velha discusso: esses recursos representam gastos ou
investimentos? A matria da Folha lembra que a equipe do ento ministro da Fazenda, Antonio Palocci, tentou debater a desvinculao desses benefcios do valor
do salrio mnimo, mas essa proposta acabou derrotada. Ela defendia que os aumentos reais, acima da inflao, para o piso previdencirio eram os principais responsveis pelo crescimento do dficit do INSS. A soluo para reverter esse quadro seria a desvinculao,
defendiam assessores do Ministrio da Fazenda.
Os defensores da tese da prioridade do ajuste fiscal
tambm queriam cortar as asas do Benefcio de Prestao Continuada (BPC), pago h dez anos a idosos ou
pessoas deficientes de famlias extremamente pobres,
independentemente de terem ou no contribudo para a
Previdncia Social. Ainda segundo a matria da Folha
de S.Paulo49, um estudo anterior do IPEA foi usado pela
equipe de Palocci para propor a reduo do valor do
benefcio a 70% ou 80% do salrio mnimo, alm de
elevar para 70 anos a idade mnima para o pagamento
aos idosos. Uma proposta que caminhava na direo
contrria do texto do Estatuto do Idoso, aprovado em
2004, que baixou a idade mnima de 67 para 65 anos.
Agora, o novo estudo do IPEA diz que o BPC contribuiu
tanto quanto o Bolsa Famlia para a reduo da pobreza
em 2004. Pagando um benefcio maior o valor do sa112
lrio mnimo do que o Bolsa Famlia, o BPC foi responsvel pela sada de famlias da situao de indigncia ou
pobreza. Afirma o estudo:
Enquanto o BPC e as aposentadorias e penses
vinculadas ao mnimo so capazes de tirar grande
parte das famlias beneficirias da indigncia e
da pobreza, os outros programas de transferncia
atuam mais sobre a intensidade da pobreza do que
sobre a proporo de pobres
O BPC consome mais recursos do que o Bolsa Famlia,

embora este ltimo atinja um nmero bem maior de pessoas. Em 2003, quando o Bolsa Famlia custou R$ 3,6
bilhes, o BPC pagou cerca de R$ 4,7 bilhes em benefcios. Em 2006, o primeiro atingiu a meta de 11,1 milhes
de famlias a um custo de R$ 8,3 bilhes, enquanto o
BPC custar R$ 8,9 bilhes, beneficiando 2,5 milhes de
pessoas. Ainda segundo o estudo do IPEA, entre 72% e
80% destes recursos vo parar nas mos das famlias
mais pobres do pas.
O IMPACTO NA ECONOMIA
Segundo matria do jornal Valor Econmico,
as transferncias de recursos pelos programas
sociais a famlias pobres esto assumindo um peso
crescente na composio da renda disponvel para
113
BOLSA FAMLIA
o consumo de alguns Estados e substituindo, inclusive, a renda proveniente do trabalho. [...] Isso
ajuda a explicar por que nesses locais as vendas do
varejo tm crescido acima da mdia nacional, apesar do emprego formal ter recuado ou crescido bem
abaixo da mdia do pas 50.
No Cear, exemplifica, as vendas do comrcio varejista cresceram 10,7% de janeiro a abril de 2006, enquanto a ocupao com carteira assinada sofreu uma
queda de 0,4%. O dinheiro recebido pelas famlias atendidas pelo Bolsa Famlia equivale hoje a 3,7% da massa mensal de rendimentos do Cear, um nmero superior mdia nacional, que, at maio deste ano, estava
em 1%.
Desde o incio do programa, prossegue a matria,
em outubro de 2003, as vendas do varejo na regio
Nordeste acumulam um aumento de 54,2% (at abril
de 2006). Na regio Norte, essa alta de 46% e, no
Centro-Oeste, chega a 42,6%. Por outro lado, nas regies Sul e Sudeste, essa alta bem menor: 26,4% e
33,6%, respectivamente. A manuteno do baixo ndice de inflao tambm tem contribudo para a elevao do consumo, especialmente de produtos alimentcios. Diz a matria:
Em locais mais pobres, como os estados do
Norte e Nordeste do pas, os alimentos representam uma parte maior da cesta bsica. Em maio, o
114
peso dos alimentos para o IPCA no Brasil foi de 21%.

Na regio metropolitana de Fortaleza, os alimentos
representaram 27% do total gasto pelas famlias. Em
Salvador e Recife, esse percentual foi de 25%51.
Por outro lado, nas regies Sul e Sudeste, em So

Paulo, Belo Horizonte e Porto Alegre, o peso dos alimentos e bebidas na cesta bsica de consumo foi de
20%, abaixo da mdia brasileira. Por meio do cruzamento de dados do MDS com nmeros da PNAD/IBGE de
2004, o texto conclui que os estados do Sul e do Sudeste so menos beneficiados pelos programas de
transferncia de renda. Em So Paulo e em Santa
Catarina, por exemplo, a renda proveniente desses
benefcios equivale a apenas 0,3% da massa total de
salrios. Nessas duas regies, acrescenta a matria
do Valor Econmico, o aumento da gerao de empregos com carteira assinada no foi suficiente para
elevar significativamente as vendas do comrcio. J
no Norte e no Nordeste os programas sociais vm aquecendo o comrcio, tendncia que deve se acentuar com
o aumento do salrio mnimo.
Ouvida pelo jornal, a economista Giovanna Roca, do
Unibanco, opinou que enquanto o governo conceder
o benefcio a tendncia que essas regies desempenhem [sic] melhor do que o resto do pas. Outro economista, Sergio Vale, da empresa MB Associados, fez
uma previso pessimista acerca da continuidade deste
impacto positivo do Bolsa Famlia sobre as vendas do
115
BOLSA FAMLIA
comrcio. Segundo ele, esse movimento j tem seu fim

anunciado, pois as condies que geraram o aumento
da massa de renda no tero como continuar se expandindo em 2007. O dficit da Previdncia vai cobrar o preo do aumento do salrio mnimo e o Bolsa
Famlia parece ter chegado a um teto, opinou. Uma
previso semelhante quela feita pelo estudo do IPEA,
mencionado anteriormente, acerca do custo fiscal das
polticas de reduo da pobreza.
UMA CRTICA A CONSIDERAR: MIGALHAS E CAVIAR

O impacto do Bolsa Famlia sobre a reduo consistente da desigualdade social no Brasil no livre de
polmicas. H quem acredite que, embora tenha efeitos
positivos para a melhoria da vida de famlias mais pobres, o programa insuficiente para alterar significativamente o quadro da desigualdade social no pas. O
economista Guilherme Delgado, do IPEA, que tambm
membro da Comisso Brasileira de Justia e Paz, um
dos que fazem essa crtica. Em uma entrevista concedida em julho de 2006 ao site do Instituto Humanitas52, da
Universidade do Vale do Rio dos Sinos (Unisinos), de
So Leopoldo (RS), ele sintetizou aquela que , talvez, a
crtica mais consistente e provocativa s possibilidades
de impacto de um programa como o Bolsa Famlia no
contexto da atual poltica macroeconmica.
Nesta entrevista, Delgado aponta verdades, meias-verdades e mentiras neste debate. Ele reconhece, em pri116
meiro lugar, que a distribuio na renda pessoal, captada

na pesquisa nacional por amostra de domiclios, melhorou
em funo dos pagamentos de benefcios da seguridade
social. Como esses pagamentos tiveram um peso muito
expressivo depois da Constituio de 1988, sobretudo
depois da sua regulamentao, eles so permanentes e
vm crescendo ao longo do tempo. Eles praticamente
dobraram sua participao na renda domiciliar. O problema, segundo ele, o uso dessa informao para outros
propsitos. Delgado sintetiza assim sua crtica:
O fato de ter melhorado a distribuio de renda
pessoal no significa que melhorou a distribuio
da renda social como um todo. Essa renda representa apenas 31% da renda interna bruta. Os outros praticamente 70% so gerados nas empresas
financeiras e no-financeiras, ou de administrao
pblica, e o perfil dessa outra estrutura tem carter de piora na distribuio. Isso acontece porque
h uma concentrao de rendimentos oriundos
dos juros e dos lucros contra os rendimentos dos
salrios e ordenados. Ento, melhora a distribuio de renda domiciliar, mas piora a distribuio
funcional da renda, como ns chamamos, em linguagem econmica, ou seja, lucros e salrios.
Aquilo que melhora, melhora fundamentalmente
no por conta dos salrios, mas por conta das
transferncias constitucionais associadas aos direitos de cidadania53.
117
BOLSA FAMLIA
Para o economista, o Brasil no est caminhando na

direo da melhoria da distribuio de renda social como
um todo.
E uso um no categrico baseado em dados.
A distribuio de renda funcional, ou seja, salrios, lucros, pioraram no perodo. Isso no sou eu
que afirmo. Se pegarmos o sistema de contas nacionais de 1999 at 2003, que quando o IBGE levantou essa informao, a distribuio de salrios
versus o que chamamos de excedente bruto, que
seria uma medida do lucro bruto, piora. A proporo dessa renda de excedente bruto com relao aos
salrios crescente no perodo, ou seja, a massa de
lucros brutos est se elevando, o que era de se esperar, dada a poltica que foi posta em prtica, principalmente na dvida pblica54.
Delgado chama a ateno ainda para a necessidade

de fazer algumas diferenciaes.
Uma coisa a renda apurada pela PNAD, que uma
fatia pequena da renda interna. Outra coisa o conjunto da renda social, no qual temos mais concentrao, pelo menos at 2003, que quando temos o sistema estruturado. A partir de ento, mesmo sem dados, pelo desconfimetro, temos a continuao do
mesmo padro. No houve mudana, por exemplo,
na poltica de pagamento de juros da dvida pblica,
118
nem na distribuio funcional para que possa se falar numa reverso de 2004/2005. Ento, para deixar
claro, a verdade que melhorou a renda da PNAD. E a
meia verdade (talvez at mentira), que melhorou a
distribuio de renda. No melhorou. A distribuio
no conjunto da renda piorou no perodo e as contas
nacionais mostram isso55.
Indagado sobre a relao entre o crescimento da renda e do consumo das classes baixas com a distribuio
de renda, ele observa que, nos levantamentos feitos pela
PNAD com as classes baixas, esto includas na distribuio de renda a renda do trabalho e a renda oriunda
da seguridade dos pagamentos e transferncias. Essa
distribuio melhorou um pouco, afirma, mas no teria
sido por causa do Bolsa Famlia, como se costuma falar.
O Bolsa Famlia um pingo dgua nessa histria. So os pagamentos dos direitos sociais que representam a grande fatia dessa transferncia de
renda. Isso causou uma melhoria que tem correspondncia no consumo popular das classes mais
baixas, o que no significa que melhorou a distribuio de renda, porque os excedentes brutos das
empresas tm aumentado nesse perodo. como se
estivessem fazendo uma poltica de migalhas para
os pobres e de caviar para os ricos. O tamanho do
caviar dos ricos aumentou, assim como aumentaram tambm as migalhas dos pobres56.
119
BOLSA FAMLIA
Delgado tambm analisa a contribuio dos benefcios da seguridade social pagos pelo INSS para o crescimento da renda familiar. Ele observa que o INSS (que
paga as aposentadorias do regime geral da Previdncia
e os benefcios da assistncia social) responsvel, sozinho, pelo pagamento, sob a forma de benefcios, de
algo em torno de 7,5% da renda interna bruta.
Em 2006, isso algo em torno de um pouco mais de
R$ 160 bilhes que esto previstos no oramento. Ento, esses pagamentos esto fortemente concentrados no salrio mnimo, porque os benefcios do INSS,
dos R$ 24 milhes que ele paga, R$ 15 milhes so
benefcios de salrio mnimo, que acabam tendo um
forte impacto distributivo sobre a renda familiar57.
Continua o economista:
por isso que, quando pegamos os dados da
PNAD, aparece que melhorou a distribuio de renda.
E logo vem um eleitoreiro de planto que diz: Ah! isso
se deve ao governo Lula, ao Bolsa Famlia. S para
termos uma idia da ordem de magnitude, os pagamentos do Bolsa Famlia, no ano passado, corresponderam
a 1/20 dos pagamentos do INSS. No que o Bolsa
Famlia seja negligencivel ou desnecessrio. Mas, do
ponto de vista da anlise, no podemos distorcer a
explicao. Ou seja, so direitos sociais bsicos do INSS
e as rendas imputadas sob a forma de educao fun-
120
damental e sade pblica que, nas contas nacionais,

representam a principal fonte de rendimento que melhora a distribuio da renda pessoal58.
So esse contexto e essa institucionalidade de direitos

sociais bsicos que mudam a distribuio de renda, defende Delgado.
O economista chama a ateno ainda para o fato de
que os salrios esto em queda livre h um longo perodo.
Eles tm uma queda aprecivel desde 1980, 1990 e
2000, caindo na renda interna, compensados parcialmente por esses pagamentos diretos e imputados da
poltica de direitos sociais. E agora podemos somar alguns pingos dgua dados pelo Bolsa Famlia, que no
so desprezveis e so at necessrios. Se essa populao que recebe o Bolsa Famlia no o receber, no
poder acessar direitos sociais bsicos, porque ela no
tem cidadania ligada ao mercado de trabalho, que um
pouco o que garante o acesso dessa populao aos
pagamentos do INSS. O Bolsa Famlia necessrio, e
eu no estou criticando-o, no. O que critico o uso
indevido da informao estatstica para o pblico59.
O MENOR NDICE DE DESIGUALDADE

DOS LTIMOS 30 ANOS
A crtica de Delgado consistente, mas no consensual. Para o coordenador de Avaliao de Polticas So121
BOLSA FAMLIA
ciais do IPEA, Ricardo Paes de Barros, entre 2001 e

2004, o Brasil registrou uma queda de 4% na desigualdade de renda, ou seja, neste perodo os pobres brasileiros ficaram menos pobres e os ricos menos ricos.
Paes de Barros defendeu essa posio durante o 17
Frum do Planalto, realizado em Braslia em agosto de
2006, que teve como tema A reduo da desigualdade no Brasil. Segundo ele, em 2001 o Brasil apresentava a mesma mdia de desigualdade dos ltimos 30
anos e agora, em 2006, registra a menor desigualdade
dos ltimos 30 anos. Em termos da nossa histria, ns
fizemos muito, resumiu.
Ainda segundo Paes de Barros, uma queda de 4% no
Coeficiente de Gini (ver p. 82) significa que a renda da
populao mais pobre cresceu mais rapidamente do que
a renda da parcela da populao mais rica. De acordo
com a anlise do coordenador do IPEA, essa queda da
desigualdade tem uma base ampla e variada, o que pode
garantir sua sustentabilidade.
Para ele, trs fatores centrais explicam pelo menos
a metade dessa queda: a melhoria na rede de proteo
social, com a criao de programas como o Bolsa Famlia e o PETI; a expanso educacional; e a interiorizao da economia. impressionante, destacou,
como se reduziu drasticamente o diferencial de salrio entre o interior e a capital dos estados. Mas essa
conquista apenas um passo numa caminhada ainda
muito longa. Paes de Barros lembrou que o Brasil ainda um dos pases mais desiguais do mundo. Apenas
122
para chegar ao patamar da Tunsia, por exemplo, precisamos manter essa reduo por mais 20 anos. Um
dos desafios, defendeu, melhorar as oportunidades
para que os brasileiros adquiram habilidades, melhorar
a qualidade do trabalho, ampliar e qualificar o acesso
educao em todos os nveis. O aumento no grau de
escolaridade ocasionar, entre outras coisas, uma reduo na diferena de salrio entre o mais bem qualificado e o pouco qualificado.
H um debate aberto sobre esse tema. Um debate
estratgico para o pas. O que parece inegvel que
poucas vezes na histria do Brasil discutiu-se tanto o
tema do combate pobreza e desigualdade social. As
melhores crticas a programas como o Bolsa Famlia
apontam, na verdade, para a necessidade de avanar a
partir do ponto onde chegamos. E se as pesquisas e
anlises citadas at aqui esto corretas, o ponto onde
estamos, no que diz respeito luta contra a desigualdade social, o mais avanado da histria do pas. Se este
ponto ainda est longe do ideal tambm porque na
histria do nosso pas a luta contra a pobreza, a fome e
em prol de uma vida digna nunca foi tratada verdadeiramente como uma poltica de Estado. Com todos os seus
limites, o Bolsa Famlia , no mnimo, um indicador do
quanto possvel fazer com polticas desse tipo. Polticas que acabam mudando a vida de muita gente. Quando no se tem nada, a vida pode comear a mudar com
um prato de comida na mesa. Algum duvida?
123
ANEXO I
ANEXO 1
SUMRIO DA LEGISLAO SOBRE
O PROGRAMA BOLSA FAMLIA
E O CADASTRO NICO DOS PROGRAMAS
SOCIAIS DO GOVERNO FEDERAL*
Decreto n 3.877, de 24 de julho de 2001

Institui o Cadastramento nico para Programas Sociais do
Governo Federal
Medida Provisria n 132, de 20 de outubro de 2003
(convertida na Lei n 10.836, de 09 de janeiro de 2004)
Cria o Programa Bolsa famlia e d outras providncias.
Lei n 10.836, de 09 de janeiro de 2004
Cria o Programa Bolsa Famlia e d outras providncias.
Decreto n 5.209, de 17 de setembro de 2004
Regulamenta a Lei n 10.836, de 9 de janeiro de 2004, que cria o
Programa Bolsa Famlia, e d outras providncias.
Decreto n 5.749, de 11 de abril de 2006
Atualiza os valores referenciais para caracterizao das situaes de pobreza e extrema pobreza, no mbito do Programa
Bolsa Famlia.
Portaria Interministerial MEC/MDS n 3.789, de 17/11/2004
Dispe sobre as atribuies e normas para a oferta e o
monitoramento das aes de educao relativas s condicionalidades das famlias beneficirias do Programa Bolsa Famlia.
Portaria Interministerial MS/MDS n 2.509, de 18/11/2004
Dispe sobre as atribuies e normas para a oferta e o mo-
* A ntegra dos documentos legais listados est disponvel em: <http:/

/200.152.41.8/bolsafamilia/bolsafamilia05_01.asp>
125
BOLSA FAMLIA
nitoramento das aes de sade relativas s condicionalidades

das famlias beneficirias do Programa Bolsa Famlia.
Portaria SENARC/MDS n 1, de 3 de setembro de 2004
Disciplina as aes voltadas ao desenvolvimento, aplicao
e aprimoramento da metodologia-padro construda para
instrumentalizar as atividades de fiscalizao, acompanhamento e controle da execuo e gesto local de programas municipais e estaduais, apoiados financeiramente pela Unio, do
Programa Bolsa Famlia.
Portaria GM/MS n 2.246, de 18 de outubro de 2004
Institui e divulga orientaes bsicas para Aes de Vigilncia
Alimentar e Nutricional, no mbito das aes bsicas de sade
do Sistema nico de Sade - SUS, em todo territrio nacional.
Portaria GM/MDS n 660, de 11 de novembro de 2004
Autoriza, em carter provisrio, os Comits Gestores do Carto Alimentao e os Conselhos Municipais de Assistncia
Social a realizar o controle social do Programa Bolsa Famlia.
Portaria GM/MDS n 737, de 15 de dezembro de 2004
Regulamenta o Benefcio Varivel de Carter Extraordinrio do
Programa Bolsa Famlia.
Portaria GM/MDS n 246, de 20 de maio de 2005
Aprova os instrumentos necessrios formalizao da adeso dos municpios ao Programa Bolsa Famlia, designao dos gestores municipais do Programa e informao
sobre sua instncia local de controle social, e define o procedimento de adeso dos entes locais ao referido Programa.
Portaria GM/MDS n 360, de 12 de julho de 2005
Estabelece critrios e procedimentos relativos transferncia de recursos financeiros aos municpios, Estados e Distrito Federal, destinados implementao e desenvolvimento
do Programa Bolsa Famlia e manuteno e aprimoramento
do Cadastro nico de Programas Sociais.
Portaria GM / MDS n 454, de 6 de setembro de 2005
Altera os artigos 6, 7 e 8, modifica o Anexo I e cria os Anexos II e III da Portaria GM/MDS n 360, de 12 de julho de 2005.
126
ANEXO I

Define regras de fixao do calendrio de pagamento dos benefcios financeiros do Programa Bolsa-Famlia e dos Programas Remanescentes.
Regulamenta a gesto das condicionalidades do Programa
Bolsa Famlia.
Estabelece normas e procedimentos para a gesto de benefcios do Programa Bolsa Famlia, criado pela Lei 10.836, de 9
de janeiro de 2004.
Disciplina a integrao entre o Programa Bolsa Famlia e o
Programa de Erradicao do Trabalho Infantil.
Altera prazos fixados nas Portarias GM/MDS n 246, de 20 de
maio de 2005, GM/MDS n 360, de 12 de julho de 2005 e GM/MDS
n 555, de 11 de novembro de 2005, e estabelece critrios para
remunerao no Cadastro nico das famlias beneficirias do
Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (PETI).
Portaria GM/MDS n 68, de 08 de maro de 2006
Altera prazos fixados nas Portarias GM/MDS n 246, de 20 de
maio de 2005, GM/MDS n 360, de 12 dejulho de 2005 e GM/MDS
n 555, de 11 de novembro de 2005.
Portaria GM/MDS n 148, de 27 de abril de 2006
Estabelece normas, critrios e procedimentos para o apoio
gesto do Programa Bolsa Famlia e do Cadastronico de Programas Sociais do Governo Federal no mbito dos municpios,
e cria o ndice de Gesto Descentralizada do Programa.
Instruo Normativa MDS n 1, de 20 de maio de 2005
Divulga orientaes aos municpios, Estados e Distrito Federal
para constituio de instncia de controle social do Programa Bolsa
Famlia (PBF) e para o desenvolvimento de suas atividades.
Instruo Operacional SENARC/MDS n 1, de 19 de maio
de 2004
127
BOLSA FAMLIA
Divulga procedimentos operacionais aos municpios para tratamento de bloqueios por multiplicidade cadastral.
Instruo Operacional SENARC/MDS n 4, de 14 de fevereiro de 2005
Divulga procedimentos operacionais aos municpios para tratamento de bloqueios por multiplicidade cadastral.
Divulga procedimentos operacionais aos municpios para
importao de base cadastral do Cadastro nico.
Instruo Operacional SENARC / MDS n 7,
de 20 de maio de 2005
Divulga aos municpios instrues sobre procedimentos
operacionais para o tratamento de eventuais inconsistncias nos dados do Cadastro nico, publica os novos critrios de validao dos registros desse cadastro, e define
orientaes para anlise e validao dos resultados da
comparao dos dados de renda do Cadastro nico com
os da Relao Anual de Informaes Sociais de 2003.
Instruo Operacional SENARC/MDS n 8,
de 20 de junho de 2005
Divulga auditoria realizada sobre as folhas de pagamento dos
programas de transferncia de renda do Governo Federal,
assim como orientao aos municpios para tratamento de
casos de multiplicidade cadastral.
de 05 de agosto de 2005
Divulga instrues sobre os procedimentos operacionais necessrios formalizao da adeso dos municpios ao Programa Bolsa Famlia e ao Cadastro nico de Programas Sociais,
orienta os gestores e tcnicos sobre a designao do gestor
municipal do Bolsa Famlia e a formalizao da Instncia de
Controle Social do Programa, e especifica a documentao a
ser anexada para fins de comprovao das medidas adotadas.
128
ANEXO I

de 31 de agosto de 2005
Divulga orientaes e procedimentos operacionais aos municpios e esclarece sobre procedimentos utilizados pelo Governo Federal para marcao de domiclios ativos e inativos
no Cadastro nico.
de 22 de novembro de 2005
Divulga auditoria realizada sobre o Cadastro nico de Programas Sociais do Governo Federal e sua repercusso sobre
os benefcios dos programas de transferncia de renda do
Governo Federal.
Divulga aos municpios orientaes sobre a repercusso automtica de alteraes cadastrais do Cadastro nico
de Programas Sociais do Governo Federal no Sistema de Gesto de Benefcios do Programa Bolsa Famlia.
de 20 de abril de 2006
Divulga os critrios utilizados para o processamento do bloqueio dos benefcios dos Programas Remanescentes com base
no CADBES e orienta as Prefeituras acerca da complementao
dos dados e do desbloqueio dos benefcios.
Instruo Operacional Conjunta
SENARC /SNAS n 01, de 14 de maro de 2006
Divulga aos municpios orientaes sobre operacionalizao
da integrao entre o Programa Bolsa famlia e o Programa de
Erradicao do Trabalho Infantil, no que se refere insero,
no Cadastro nico, das famlias beneficirias do PETI e famlias com crianas/adolescentes em situao de trabalho.
129
ANEXO II
ANEXO 2
UMA AGENDA RECUPERADA
POSSIBILIDADES PARA O FUTURO: O
EXEMPLO DA REFORMA AGRRIA
Atualmente, existem no pas cerca de 4 milhes de famlias

de agricultores familiares, das quais 1,6 milho est na linha
de pobreza. Dos 72 milhes de brasileiros que vivem em situao de insegurana alimentar leve (PNAD/IBGE 2004), cerca de
15,4 milhes de pessoas vivem no meio rural. E dos 14 milhes
de brasileiros em situao de insegurana alimentar grave,
aproximadamente 3,5 milhes residem na zona rural. Um dos
objetivos de carter estratgico do Programa Bolsa Famlia
criar condies para a construo de polticas estruturantes
capazes de gerar uma dinmica sustentvel de desenvolvimento, de reduo da desigualdade social e de gerao de
renda, empregos de qualidade e de trabalho que gere valor
agregado e conhecimento para o pas.
Uma dessas polticas estruturantes que poderia potencializar o Bolsa Famlia o Plano Nacional de Reforma Agrria
(PNRA), que, apesar de suas limitaes oramentrias, mostrou
ser uma das ferramentas mais poderosas para concretizar na
vida das pessoas o princpio da segurana alimentar. Tratase de uma poltica que no se esgota na mera distribuio de
terras, mas que articula um conjunto de iniciativas que colocam no centro do debate o prprio conceito de modelo de
desenvolvimento. Apresentamos a seguir um resumo de um
debate preparatrio Conferncia Internacional de Reforma
Agrria, promovida pela Organizao das Naes Unidas para
a Agricultura e Alimentao (FAO), em maro de 2006, em Por-
131
BOLSA FAMLIA
to Alegre, que apresenta as linhas gerais do que pode ser esse

novo modelo e suas relaes com um conjunto de polticas
pblicas que deveriam ser adotadas para torn-lo algo mais
prximo da realidade.
Cerca de 40% da fora de trabalho do mundo hoje vivem
no campo, abrangendo uma populao estimada entre 2 bilhes e 3 bilhes de pessoas. Esse dado, apresentado pelo
economista Ignacy Sachs, na Oficina Preparatria para a Conferncia Internacional sobre Reforma Agrria e Desenvolvimento Rural (CIRADR-FAO), j seria suficiente para justificar a
atualidade da agenda da reforma agrria. Atualidade esta
questionada nas ltimas dcadas pelos defensores de um
modelo econmico que associou o trabalho rural ao atraso,
igualou a modernidade vida urbana e condenou a reforma
agrria como uma pauta anacrnica e intil. Mas os nmeros citados pelo diretor honorrio de estudos da Escola de
Altos Estudos em Cincias Sociais, de Paris, vieram acompanhados de diagnsticos que desmentem o elogio deslumbrado de uma modernidade que segue expulsando, todos os
anos, milhes de pessoas do campo para a periferia das cidades. Outros nmeros, relativos realidade brasileira, reforam essa percepo. O Brasil possui 4,8 milhes de estabelecimentos rurais. Destes, 4,1 milhes so estabelecimentos de agricultura familiar, responsveis por 77% dos empregos rurais e 60% da produo de alimentos no pas. Em
2003, as cadeias produtivas da agricultura familiar respondiam por 10% do PIB brasileiro.
Alicerados nestes nmeros, os debates da oficina preparatria conferncia internacional da FAO, realizada em Porto
Alegre de 7 a 10 de maro de 2006, apresentaram, sobretudo,
a atualidade de uma agenda recuperada. A expresso justifica-se pela histria recente do debate sobre a reforma agrria
e o desenvolvimento rural. A ltima conferncia internacional da FAO sobre o tema foi realizada havia 27 anos, em 1979.
O silncio que se seguiu elucidativo a respeito do que se
132
ANEXO II
passou no mundo neste perodo. E esse silncio foi radiografado no debate realizado no auditrio do Itamaraty, uma iniciativa do Comit Brasileiro, coordenado pelo Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) e pelo Ministrio das Relaes
Exteriores, e composto por 29 entidades da sociedade civil e
rgos federais, e o escritrio da FAO no Brasil. Uma das informaes esquecidas que a radiografia mostrou foi a de que
o processo histrico de ocupao de terras levou conformao de um modelo agrrio que coloca o Brasil entre os pases com os maiores ndices de concentrao de terras do mundo. A conferncia organizada pela FAO ser uma grande oportunidade para atualizar o debate sobre essa realidade.
Criada em 1945 com o objetivo de combater a fome no mundo, a FAO experimentou uma inflexo em seu trabalho j no ano
seguinte, a partir da publicao do livro Geografia da fome,
de Josu de Castro. Ganhou intensidade a, de um modo mais
potente, o debate sobre a posse da terra. Uma das questes
que esse debate vai levantar a relao ntima entre pobreza,
fome, concentrao de terra e de renda, uma conexo que vai
conter o crescimento da agricultura. No decorrer da dcada
de 1950, a FAO comeou a discutir o conceito de propriedade.
Na dcada seguinte, intensificou-se o debate sobre as relaes entre fome, pobreza e acesso terra, processo que iria
culminar, em 1979, com a realizao da primeira Conferncia
Internacional sobre reforma agrria, que teve como documento
final a Carta do Campons. A partir da, veio um perodo de
silncio, um silncio na verdade atravessado por acontecimentos bastante ruidosos que aumentaram a expulso de
homens e mulheres do campo e ajudaram a engrossar os
bolses de pobreza nas periferias urbanas. Em 1992, lembrou
Paulo Groppo, a FAO chegou a ser pressionada para retirar o
tema da reforma agrria de sua agenda, o que levou a organizao a pensar sobre essa pauta com mais profundidade. Foi
um perodo tambm em que os agricultores e suas organizaes foram submetidos a um intenso processo de excluso.
133
BOLSA FAMLIA
O que emergiu da radiografia desse silncio de 27 anos?

Em primeiro lugar, um diagnstico sobre o crescente processo de excluso de milhes de pessoas, expulsas de suas
terras e despejadas nas periferias pobres de mdias e grandes cidades. Um processo repetido no Brasil e em vrias
outras partes do mundo. Como lembrou o secretrio executivo do Ministrio das Relaes Exteriores, Samuel Pinheiro
Guimares, uma das principais caractersticas da sociedade
brasileira segue sendo a desigualdade social, a concentrao de renda e de propriedade. Historicamente, esse processo de concentrao esteve associado, entre outras coisas,
ao latifndio e escravido. O latifndio segue sendo uma
realidade e a escravido deu lugar s suas expresses modernas, o trabalho escravo, o trabalho infantil. A agenda da
reforma agrria bate de frente com essa realidade e, ao mesmo tempo, desafiada por ela.
Um dos maiores desafios explicitar com mais clareza a relao entre a questo agrria e o modelo de desenvolvimento
adotado pelo pas. O Brasil mudou muito nas ltimas dcadas,
tornando-se um pas predominantemente urbano. No entanto,
ao lado dessa urbanizao crescente e da constituio de imensas concentraes populacionais nas regies metropolitanas,
a grande maioria dos municpios brasileiros segue tendo sua
dinmica econmica e social marcada pelas atividades rurais,
agrcolas e no-agrcolas. No campo, o chamado agronegcio
considerado por muitos a expresso da modernidade no setor rural. No entanto, a maior parte dos alimentos consumidos
pela populao produzida pelos agricultores familiares. Agricultores estes, homens e mulheres, que sofrem uma constante
presso dos mecanismos que alimentam o processo de concentrao de riqueza, propriedade e poder na sociedade brasileira. Assim, confrontar a estrutura agrria do pas implica contestar o prprio modelo de desenvolvimento que privilegia,
entre outras coisas, a grande propriedade, o mercado externo e
a desregulamentao do trabalho na cidade e no campo.
134
ANEXO II
UM PROBLEMA GLOBAL
neste contexto que deve ser entendida a frase de Samuel
Pinheiro Guimares: a reforma agrria no apenas um tema
de poltica interna. Na verdade, o debate sobre esse tema est
intimamente ligado ao debate sobre qual o modelo de desenvolvimento que se quer para o pas e em que medida esse modelo determina a insero do Brasil no mundo. Reconhecer a
natureza e o significado dessa relao o primeiro passo para
entender no s a atualidade, mas tambm a amplitude da pauta da reforma agrria. Um dos pontos que a conferncia de
maro de 2006 pretendeu fixar que essa amplitude global e
passa por temas como meio ambiente, comrcio, desenvolvimento, energia, segurana alimentar, discriminao contra mulheres e opresso tnica, entre outros. A urgncia que esses
temas adquirem hoje se deve, em certa medida, interdio imposta a eles por um modelo econmico hegemnico que chegou a apregoar o fim da histria. O crescente clima de instabilidade social, poltica e ambiental, em escala global, provocou
rupturas nesta interdio.
Rupturas provocadas tambm por repetidas erupes de
violncia, como a que surpreendeu os franceses no incio
de novembro de 2005, como assinalou Jos Tubino, representante da FAO no Brasil. Uma convulso urbana cujos agentes centrais so jovens desesperados e desesperanados,
sem oportunidade de emprego e sem perspectiva de futuro.
Uma realidade conhecida em centenas de mdias e grandes
cidades, que passaram a abrigar barris de plvora, prontos
a explodir quando menos se espera. O que isso tem a ver
com o debate da reforma agrria e do desenvolvimento rural? Nos explosivos cintures de periferia que circundam as
cidades, h milhes de pessoas que foram expulsas de suas
terras, uma exigncia da modernizao industrial que prometeu conduzir o mundo a um perodo de paz e prosperidade. Passaram-se os anos e, no lugar da paz e da prosperida-
135
BOLSA FAMLIA
de, instalaram-se a violncia e a ausncia de perspectivas.

Chegamos at a no por acaso, mas por escolhas polticas
e econmicas muito bem identificadas.
O diretor da Diviso de Desenvolvimento Rural da FAO e
secretrio do Comit Organizador da conferncia de Porto
Alegre, Parviz Koohafkan, apontou a lgica geral que regeu
tais escolhas. No contexto internacional, um modelo de
globalizao baseado no capital financeiro, que trouxe como
saldo negativo a excluso social, o crescimento da pobreza e
da desigualdade social e a destruio ambiental. Esse modelo
veio acompanhado de polticas econmicas que
desfavoreceram o setor rural, particularmente os pequenos
agricultores e agricultoras que trabalham em regime familiar e
as comunidades rurais tradicionais, e promoveram a degradao da terra, dos recursos hdricos, do ar e da
biodiversidade. Tal cenrio justifica, por vrios motivos, a
importncia e a urgncia da agenda da reforma agrria. O principal deles est baseado na compreenso de que ela uma
condio necessria para enfrentar esses problemas. E necessria porque a crtica desse modelo concentrador, destruidor e excludente anda de mos dadas com a defesa da agricultura familiar e das comunidades rurais como fator de reduo da pobreza e da excluso nas cidades, alm de ser uma
condio para a melhoria da segurana alimentar.
UMA CONSTRUO COLETIVA

A hegemonia desse modelo de globalizao foi tal que as
pautas da reforma agrria e do desenvolvimento rural foram
quase varridas do mapa poltico internacional, um processo
que se aprofundou a partir dos anos 1980. Nas duas dcadas
anteriores, a reforma agrria era uma iniciativa de governos
que conseguiu alguns avanos significativos. A era de predomnio do capitalismo financeiro no s bloqueou esse processo como provocou vrios recuos. A entrada em cena de
136
ANEXO II
novos movimentos sociais, organizados a partir da mobilizao de agricultores sem-terra, de pequenos agricultores, povos indgenas e outras populaes rurais tradicionais, foi fazendo com que, aos poucos, a agenda da terra comeasse a
ser recuperada. Iniciativas como a do governo brasileiro, de
implementar, com todos os seus limites, um Plano Nacional
de Reforma Agrria, alimentaram e fortaleceram a esperana
dessa retomada. E chegamos hoje a um renovado dilogo entre
governos, organismos internacionais e movimentos sociais
para tentar recolocar, de uma vez por todas, esse debate em
escala global.
Essa retomada est acontecendo de um modo distinto quele verificado em outras pocas, quando os governos eram os
principais protagonistas do debate sobre a questo agrria. A
metodologia de construo da CIRADR um exemplo disso. Na
abertura da oficina preparatria, os representantes da FAO elogiaram o processo de consulta implementado pelo governo
brasileiro junto a organizaes sociais para a definio de uma
agenda mnima comum a ser levada a Porto Alegre. Neste processo de construo coletiva, os canais de dilogo estendemse tambm a outras reas. A Conferncia Nacional do Meio
Ambiente, realizada em dezembro de 2005, integrou-se tambm
na preparao do encontro para discutir reforma agrria e desenvolvimento rural. No plano internacional, a FAO, por meio
do comit organizador do evento, desenvolveu um processo
de consultas e debates envolvendo de 15 a 20 pases. Por influncia brasileira, admitiu Flavio Perri, representante do Brasil
na FAO, a organizao abriu o processo de construo da conferncia para a sociedade civil.
A escolha metodolgica est relacionada tambm a um dos
efeitos negativos do atual modelo de globalizao: o dficit
democrtico e a destruio dos espaos de dilogo e debate. A conferncia paralela, que tradicionalmente acompanha
os eventos da ONU , pretende inovar neste aspecto, com a
construo de pontes entre os dois encontros (o oficial e o
137
BOLSA FAMLIA
paralelo), atravs de intervenes o mais paritrias possvel

e com uma representao mais proporcional de participantes do frum paralelo no oficial. No se trata apenas do reconhecimento da importncia do mtodo participativo, mas
tambm da compreenso de que os problemas em cada pas
so muito diferentes e de que somente um dilogo aberto
entre essas diferenas pode auxiliar na identificao de problemas e estratgias comuns.
A questo da democracia atravessa esse debate de diferentes maneiras. Como lembrou a ministra do Meio Ambiente,
Marina Silva, a proposta de democratizao do acesso terra
est relacionada aos debates sobre novos paradigmas de desenvolvimento sustentvel, defesa da preservao dos conhecimentos tradicionais das populaes rurais, segurana
alimentar, entre outros. Temas que mostram, segundo ela, a
necessidade de construir uma ponte entre a tradio e a
modernidade e de olhar para esses conceitos e problemas com
uma nova perspectiva cultural e tica. Afinal de contas, em um
mundo em que cerca de 2 bilhes de pessoas passam fome, o
tema da segurana alimentar no pode ser tratado meramente
como uma questo tcnica a ser resolvida por especialistas.
FORTALECER A CULTURA DA REFORMA AGRRIA

As ramificaes culturais do debate sobre a questo agrria podem ser mais profundas do que parecem. O ministrochefe da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica, Luiz
Dulci, citou um obstculo a ser vencido nesta direo. Mais
uma vez a referncia hegemonia neoliberal nos anos 1990
inevitvel. Alm de estigmatizar a questo agrria como algo
superado, essa hegemonia fortaleceu foras polticas que trabalharam e seguem trabalhando cotidianamente para
desqualificar esse debate, como se fosse uma questo residual de menor importncia. No Brasil, assinalou Dulci, h foras que no se assumem como adversrias da reforma agr-
138
ANEXO II
ria, mas que so adversrias dela de fato. E com poder de influenciar a opinio pblica. Da a necessidade de fortalecer a
cultura da reforma agrria e qualificar o debate conceitual em
torno dessa agenda.
A amplitude desse debate conceitual deve ser uma das
novidades da conferncia de Porto Alegre. O ento ministro
do Desenvolvimento Agrrio, Miguel Rossetto, relacionou
alguns dos novos temas que j integram esse debate:
quilombolas, povos indgenas, igualdade de gnero e acesso
a direitos. E no o integram de um modo isolado, mas no contexto da discusso sobre a necessidade de construo de um
modelo sustentvel de desenvolvimento para o Brasil e da
defesa do fortalecimento dos organismos multilaterais por uma
nova agenda global. Na avaliao de Rossetto, a agenda sobre polticas agrcolas no pode estar concentrada exclusivamente no mbito das negociaes da Organizao Mundial
do Comrcio (OMC). Na reunio de Hong Kong, em dezembro
de 2005, lembrou, mais uma vez as polticas agrcolas expuseram as maiores contradies do modelo atual de comrcio internacional. E no h como a FAO no ter um papel protagonista neste processo. Aps 27 anos, a FAO ter essa oportunidade agora. A conferncia de Porto Alegre representou uma
oportunidade tambm para o resgate de algumas idias e conceitos cuja morte j havia sido decretada pelos partidrios do
modelo econmico hegemnico hoje. Idias e conceitos que
podem contribuir fortemente para a proposta de fortalecimento da cultura da reforma agrria junto sociedade.
IDIAS PARA UMA NOVA AGENDA

Uma dessas idias, muito discutida nos anos 1960, foi destacada por Ignacy Sachs. Ela defende que possvel avanar
muito com um modelo de crescimento puxado pelo emprego
sempre que haja, ao mesmo tempo, uma grande produo de
alimentos para enxugar a maior demanda resultante de um
139
BOLSA FAMLIA
crescimento da massa salarial. Isso o b--b de Keynes,

lembrou. Muitos economistas sustentam que pases como o
Brasil no podem ter grandes taxas de crescimento, pois isso
aqueceria demasiadamente a economia, elevando muito o nvel de consumo e, por conseguinte, trazendo a volta da inflao. Mas, segundo a idia citada por Sachs, no h risco de
inflao se existe capacidade de lanar no mercado bens de
salrio que enxuguem o aumento da demanda. Os alimentos
so justamente os maiores bens de salrio. Ou seja, uma reforma agrria e um projeto de desenvolvimento rural que estimulem a produo de alimentos para o mercado interno poderiam ser poderosos instrumentos para alavancar o crescimento da economia de um modo sustentvel.
Outra idia que aponta nesta mesma direo a de um
desenvolvimento territorial participativo e negociado, que
vem sendo desenvolvida pela FAO. Uma proposta que tambm prioriza a agricultura familiar e a produo de alimentos
para os mercados nacionais. No incio da oficina preparatria, algum disse que essas idias haviam sido jogadas
para escanteio nos ltimos anos. Sachs corrigiu: elas no
foram jogadas para escanteio, foram expulsas de campo com
carto vermelho. E quais so as chances reais de elas voltarem ao jogo agora? No caso do Brasil, apesar de todos
os limites e contradies que atravessam o governo Lula,
a implementao do Plano Nacional de Reforma Agrria
(PNRA), o Programa Fome Zero e o fortalecimento dos movimentos sociais do campo ajudaram a criar um terreno mais
favorvel para o seu florescimento. Em outros pases, ao
contrrio, o que se deu foi um processo de contra-reforma
agrria, de adoo de polticas para desfazer avanos que
haviam sido conquistados.
Por isso, registrou ainda o economista, nada melhor do
que realizar uma conferncia sobre reforma agrria em um
pas onde ela faz parte da agenda poltica. Esse clima mais
favorvel, comparativamente ao que se verifica em outros
140
ANEXO II
pases, um fator que oferece mais tempo e espao para

investigaes conceituais e metodolgicas importantes.
Como, por exemplo, estabelecer uma tipologia de reformas
agrrias, props Sachs. Temos, entre um leque de modelos,
a reforma agrria de mercado defendida pelo Banco Mundial (em que no h indenizao mas operaes negociadas
de compra e venda) e a reforma agrria feita com desapropriaes sem pagamento de indenizaes. Entre esses dois
modelos extremos, o uso de indenizaes o padro mais
comum em todas as partes do mundo. Segundo Sachs, vale
a pena resgatar essa histria e concentrar nosso estudo em
uma questo fundamental: por que esse segundo tipo de reforma agrria no avanou como deveria ter avanado?
A resposta a essa questo certamente tem a ver com o perodo de hegemonia do modelo neoliberal descrito acima e com
a expulso que atingiu a questo agrria como um fator relevante para o desenvolvimento de um pas. Mas refletir sobre
as implicaes de tais perguntas ajuda a entender qual o
modelo de reforma agrria que pode ser buscado hoje, nas
condies atuais do mundo. Neste modelo a ser buscado, o
acesso terra certamente um primeiro passo. E certamente
no o nico. Qualquer proposta sria nesta rea deve ter a
forma de um feixe de polticas pblicas simultneas que garantam, alm do acesso terra, acesso a conhecimento tcnico, a equipamentos, a crdito e, importante no esquecer, a
mercados. Outra preocupao dessas polticas, defendeu
Sachs, est relacionada organizao das entidades que surgem do processo de reforma agrria.
Defensor do empreendedorismo coletivo, ele advertiu que
no suficiente distribuir terra e deixar os agricultores se virarem por sua conta. A terra precisa vir acompanhada de um
conjunto de polticas de apoio e cooperao. A aparece mais
um dos laos que vinculam a agenda especfica da questo
agrria com a pauta mais ampla acerca de qual modelo de desenvolvimento queremos. Pois pressupor a necessidade de
141
BOLSA FAMLIA
um feixe de polticas pblicas tais como as descritas acima

implica defender a existncia de um Estado desenvolvimentista, outra idia que foi posta para escanteio ou expulsa
de campo, como prefere dizer Sachs. A aposta que, em virtude do agravamento de um conjunto de problemas sociais e
ambientais, essas idias interditadas esto ganhando uma
nova oportunidade.
H muita gente que para defender a transferncia das populaes rurais para as cidades diz que o rural pertence ao
passado. Mas o que seria exatamente um campo sem homens,
considerando que 40% da fora de trabalho, algo entre 2 bilhes e 3 bilhes de pessoas, seriam jogados para favelas e
zonas de periferia? Sachs perguntou e ele mesmo respondeu:
isso no um processo de urbanizao, mas sim um processo
de xodo forado do campo. As pessoas submetidas a esse
tipo de deslocamento passam a viver num purgatrio. Na
melhor das hipteses, elas so candidatas a serem urbanizadas. Assim, o prprio desenho de nossas cidades que est
em xeque quando pomos em evidncia essas distores gritantes. Como esto, elas se tornaram aglomerados altamente
instveis e potencialmente explosivos. O que mais incrvel
que, apesar desse quadro, o rural siga sendo estigmatizado
por muitos como um sinnimo de atraso. Nossas grandes cidades seriam a expresso do avano, portanto? Quem mora
nelas ou as conhece ter muita dificuldade de entender esse
conceito de avano. Esses seriam, segundo Sachs, alguns
dos principais imperativos sociais para justificar a atualidade
e a urgncia da questo agrria.
IMPERATIVOS AMBIENTAIS
E ENERGTICOS
Mas esses imperativos no so apenas sociais. H aqueles de natureza ambiental tambm, acrescentou o economista. Agricultores familiares, quando enquadrados em polticas de desenvolvimento, tornam-se os maiores defensores
142
ANEXO II
do meio ambiente. Para Sachs, a melhor maneira de proteger

o meio ambiente no deixar o homem de fora dele, criando
grandes reservas naturais inacessveis ao homem. O caminho seria outro: no deixar de fora, mas aprender a usar sem
destruir. O caminho da sustentabilidade no seria o caminho da criao de reservas, simplesmente. O segundo imperativo ambiental apontado por ele para justificar a importncia estratgica da reforma agrria est relacionado atual
matriz energtica do planeta.
Um dado sobre o Protocolo de Kyoto explicita onde est o
X da questo: mesmo se esse acordo for realizado em 100%,
o que pouqussimo provvel, para dizer o mnimo, tero sido
feitos 6% do que precisa ser feito para reduzir de modo significativo o atual nvel de emisso de gases poluentes para a
atmosfera. Alm disso, o Protocolo de Kyoto deixa fora pases como a China, que caminha rapidamente para se tornar a
segunda nao mais poluidora do planeta. Concluso: se em
duas dcadas no sairmos da energia fssil, vamos enfrentar
problemas muito srios. Onde entram a reforma agrria e o
desenvolvimento rural neste debate? Segundo Sachs, entram
justamente na medida em que significam uma pea-chave na
construo de um novo modelo energtico global baseado
em biocombustveis.
Em 2005, j estaramos comeando a assistir ao incio do
fim da era do petrleo. O que 30 anos de discurso
ambientalista no conseguiram, seis meses de crise do preo
do petrleo conseguiram, ironizou. claro que o petrleo no
vai desaparecer dentro de alguns anos. Como lembrou Sachs,
essas transies normalmente no se do por esgotamento
fsico, nem por problemas de escassez, mas por razes de eficcia e da relao custobenefcio. Foi assim quando samos
da lenha para o carvo e, mais tarde, quando samos do carvo para o petrleo. Estaramos hoje em vias de entrar em um
processo semelhante, em funo das imensas potencialidades
de energia renovvel a partir do uso de biomassa, a partir do
143
BOLSA FAMLIA
uso de resduos que normalmente no so aproveitados para

nada. E o Brasil um dos pases com maior potencial para desenvolver uma espcie de Programa Manhattan de energia
renovvel (uma referncia de Sachs ao projeto do governo
dos Estados Unidos que reuniu uma elite de cientistas internacionais para a criao da primeira bomba atmica). J h alguns projetos, ainda em fase inicial, que apontam nesta direo, como o caso do biodiesel. Isso abre possibilidades para
biocombustveis e, sobretudo, para uma nova fase de desenvolvimento rural.
Mas a substituio do petrleo por biocombustveis no
esgota a necessidade de um novo modelo energtico. O perfil
essencial dessa mudana est na outra ponta, no perfil da
demanda, dos consumidores de energia. A agenda aqui tambm desafiadora: priorizar a construo de sistemas de
transporte coletivo mais eficientes, diminuir a distncia entre o lugar em que se produz e aquele em que se consome,
redesenhar as cidades. um programa de governo, praticamente. Tudo isso pode ser alavancado por polticas pblicas ou ser contrariado por elas. Essa ltima opo tem sido
mais freqente. O fato que o Brasil, um pas que tem seis
vezes mais terras que a Frana, est sentado sobre uma grande oportunidade, possuindo condies altamente favorveis para construir um novo paradigma energtico. A
biodiversidade, a biomassa e a biotecnologia constituem,
segundo Sachs, um trip estratgico capaz de engendrar um
novo padro civilizatrio.
No entanto, aqui cabe uma advertncia: tambm possvel
produzir uma montanha de biocombustvel sem homens. Ou
seja, essa viso no garante, necessariamente, um modelo que
priorize a agricultura familiar. A ressalva feita por Sachs
importante, entre outras razes, por chamar a ateno para a
complexidade e as armadilhas que podem estar no caminho
da construo de um projeto de desenvolvimento rural
desconcentrador de propriedade e de renda. Serve tambm
144
ANEXO II
para alertar sobre a importncia de estar preparado para responder a argumentos que pretendem desqualificar propostas
alternativas ao modelo do agronegcio.
Um exemplo disso o argumento que recorre a premissas
ambientais para rejeitar a proposta de utilizao da biomassa
para produo de energia. Segundo esse argumento, no
poderamos permitir que problemas energticos viessem a
competir com problemas de segurana alimentar. Sachs responde: esse clculo no est bem feito, falta uma viso
sistmica do problema, que leve em considerao os sistemas
integrados de produo que permitem a poupana de reas
cultivadas. A maior lio que os ecologistas deram aos economistas, segundo ele, que os modelos econmicos tm que
levar em conta as noes de ecossistema (sistemas integrados) e de resduo (que, normalmente, pode ser reaproveitado).
Diante da crise energtica que o mundo vive hoje, um dos
principais desafios polticos que se apresentam, defendeu
ainda Sachs, usar essa situao como uma oportunidade,
no para repetir experincias como a do Pr-lcool
(implementada com concentrao territorial e concentrao de
recursos), mas para construir polticas de desenvolvimento
rural direcionadas segundo o princpio da FAO desenvolvimento territorial, participativo e negociado. Uma ltima advertncia: esse processo no deve ser pensado em abstrato, mas
sim ancorado em realidades concretas, considerando-se toda
a sua complexidade.
A AGENDA DOS MOVIMENTOS SOCIAIS

As propostas apresentadas at aqui para uma reforma agrria articulada com um projeto de desenvolvimento rural so o
sonho de todos os movimentos sociais do campo e da cidade, como resumiu Paulo Carallo, da Confederao Nacional
dos Trabalhadores na Agricultura (Contag). O problema
confront-las com a realidade brasileira e ver o quanto ainda
145
BOLSA FAMLIA
so um projeto a ser construdo. A concentrao fundiria

continua a ser uma realidade, o agronegcio expande-se pelo
Centro-Oeste e pelo Norte do pas com a monocultura da soja,
acompanhado por prticas de trabalho escravo e trabalho
infantil. A violncia no campo continua a matar trabalhadores rurais. Outros efeitos do agronegcio so a destruio do
meio ambiente, o aniquilamento da cultura camponesa e o aumento da populao das favelas urbanas. Todas essas conseqncias negativas so potencializadas pela perda da capacidade de interveno do Estado, aps duas dcadas de polticas que defenderam e praticaram seu desmantelamento.
Essas so as linhas gerais do cenrio no qual se movem os
movimentos sociais. A Conferncia de Porto Alegre representou uma oportunidade no s de elaborar uma proposta de
desenvolvimento rural com reforma agrria, mas tambm de
mostrar para a sociedade os problemas do pas. Problemas que
tm uma raiz estrutural, mas que foram agravados pela
agressividade das polticas neoliberais. Na avaliao de Rogrio Mauro, do Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem
Terra (MST), o capitalismo em sua fase neoliberal no s no
deu conta de resolver o problema agrrio, como o agravou,
especialmente nos pases perifricos. A agricultura desses
pases, entre os quais o Brasil est obviamente includo, passou a ser controlada pelo capital financeiro transnacional.
Suas corporaes controlam praticamente todos os processos de produo e comercializao, condicionando fortemente
a produo de alimentos.
Uma das conseqncias perversas desta hegemonia foi que
mais de 1 milho de famlias de agricultores deixaram o campo
no Brasil na dcada de 1990. Alm disso, ocorreu uma destruio intensa de empregos agrcolas, com aumento de concentrao da terra, do capital e, conseqentemente, do poder
poltico. A reforma agrria foi expulsa do campo e o
agronegcio tornou-se o smbolo da modernidade, alimentando um modelo agrcola altamente concentrador de renda, vol-
146
ANEXO II
tado para o mercado externo e com um grande potencial destruidor do meio ambiente. Neste contexto, assinalou Rogrio
Mauro, a reforma agrria passou a ser tratada como uma mera
poltica compensatria ou, pior, acabou engolida por movimentos de contra-reforma agrria. Mesmo diante de tantas
adversidades, os movimentos sociais do campo conseguiram
ajudar a trazer a reforma agrria de volta ao debate internacional. O futuro da experincia brasileira, sintetizada no PNRA,
visto com um misto de expectativa e preocupao.
Nas palavras de Paulo Carallo, o PNRA no o ideal, mas
o melhor plano que j foi feito no pas, apresentando avanos
importantes como a titulao de terras e um programa ainda
tmido, mas importante, de geo-referenciamento e regularizao fundiria. Problemas no faltam, como a falta de recursos
e a dificuldade enfrentada para alterar os ndices de produtividade utilizados na desapropriao, que permanecem os
mesmos h 25 anos. A presso dos ruralistas permanece muito
forte. Um dos problemas que acentuam a preocupao com
os limites enfrentados para implementar o PNRA que, do outro
lado, monoculturas de soja e eucalipto avanam em vrios estados do pas. Mas o problema central mesmo o dos limites
impostos por uma poltica econmica condicionada pela lgica de produzir supervits primrios progressivamente rigorosos. Um cenrio bastante adverso, em resumo, que s poder
ser resolvido, avaliam os movimentos, com luta, mobilizao
e maior unidade estratgica entre as diferentes organizaes.
Ignacy Sachs disse entender as manifestaes de impacincia dos movimentos sociais, mas destacou que, nos ltimos dez anos, houve uma acelerao do processo de reforma
agrria no Brasil. Poderia andar mais depressa, mas um dos
mais avanados do mundo, sustentou, lembrando que assentar de 600 mil a 700 mil famlias no uma coisa desprezvel.
Uma questo que no deve ser esquecida, assinalou, que o
Brasil est na contramo da tendncia mundial de realizar
contra-reformas agrrias.
147
BOLSA FAMLIA
A pergunta repetida vrias vezes diante desse quadro de

limitaes e adversidades clara e direta: qual mesmo o real
sentido da reforma agrria hoje? H uma razovel convergncia nas respostas: poltica de democratizao do acesso terra,
capaz de produo de emprego e renda, defesa de um modelo
de agricultura sustentvel como apoio agricultura familiar,
democratizao do acesso ao conhecimento, educao,
infra-estrutura, ao seguro agrcola, respeito aos direitos tnicos de ndios e negros, defesa da biodiversidade, fim das diferenas de tratamento entre homens e mulheres, valorizao
dos conhecimentos tradicionais, para destacar as mais citadas. Mas todo esse conjunto de propostas encontra abrigo
em um conceito que funciona como guarda-chuva: a reforma
agrria tem que ser um dos pilares de um novo modelo de desenvolvimento que resolva os problemas essenciais do povo
brasileiro. A construo de um modelo deste tipo, obviamente, depende de uma mudana estrutural no Estado brasileiro.
Alguns elementos centrais j esto razoavelmente fixados.
A reforma agrria no pensada como uma poltica compensatria, mas sim como uma reforma estrutural que permita
chegar a um outro patamar de desenvolvimento. Em segundo
lugar, a reafirmao do potencial da agricultura familiar, entre
outras razes pela compreenso de que a sua racionalidade
distinta daquela que caracteriza as empresas capitalistas. Na
agricultura familiar, a unidade de produo e a unidade de consumo esto sobrepostas, o que implica necessariamente outra lgica de funcionamento. Isso significa, por exemplo, lembrou Sachs, que ela tem reservas latentes que podem ser usadas para aumentar a produo. Teramos a, portanto, um potencial de produo muito grande, um potencial de expanso
do mercado interno. E o economista destacou um dado muito
importante: de 85% a 90% dos homens e mulheres do mundo
trabalham hoje para o mercado interno.
Historicamente, a expanso do mercado interno tem um efeito multiplicador positivo para a economia nacional. Citando
148
o livro Desarrollo desde adentro do economista Osvaldo

Sunkel, da Comisso Econmica Para a Amrica Latina e o
Caribe (Cepal), Sachs destacou ainda que a dinamizao do
mercado interno gera condies positivas para o fortalecimento do mercado externo. Para se chegar a isso, obviamente, so
requeridas mudanas estruturais e no meras polticas compensatrias. Considerando que, no Brasil, h muita gente que
enxerga a reforma agrria como uma poltica compensatria
para aliviar a pobreza, o combate a essa concepo tornase uma tarefa prioritria na agenda da reforma agrria.
E esse combate implica, entre outras coisas, revisar o prprio conceito de crescimento. Por maior que seja o crescimento, no possvel falar de desenvolvimento se houver reduo
de empregos decentes e aumento da pobreza. O Brasil, alis,
um bom exemplo disso, pois, ao longo do sculo XX, apresentou a maior taxa de crescimento do mundo, chegando ao final
do mesmo sculo como um dos campees globais de desigualdade e concentrao de renda. Lutar pelo binmio reforma agrria/desenvolvimento rural s faz sentido se for para reverter
essa tendncia. E esse , justamente, um dos sentidos mais
profundos desta luta. Mas ela tem outros aspectos que normalmente so dissociados do debate econmico, como o caso
do machismo, do patriarcalismo, da discriminao das mulheres, do preconceito e da discriminao que afetam negros e
ndios. Estabelecer essa conexo e dar visibilidade a ela um
outro desafio a ser enfrentado pela conferncia de Porto Alegre e pela luta cotidiana dos movimentos sociais.
LUTA SEM
A MULHER LUTA PELA METADE
Muitas vezes adicionada automaticamente nas agendas de

lutas dos movimentos sociais e de polticas governamentais, a
questo de gnero comea a aparecer com maior clareza como
uma questo estruturante. Ignacy Sachs deu uma interessante
sugesto sobre como comear a pesquisar as razes do proble-
149
BOLSA FAMLIA
ma: por uma anlise do tempo, dos estilos de vida e dos usos do
tempo. Ele apresentou uma tipologia de quatro formas de uso do
tempo: tempo de trabalho no mercado, tempo de trabalho fora
do mercado, tempo do repouso biolgico, tempo daquilo que
considerado no-trabalho (que uma mulher dona-de-casa
conhece muito bem). Considerando essa tipologia, o economista perguntou: como esses diferentes tipos de tempo esto distribudos entre as mulheres? A resposta no difcil.
As mulheres sempre estiveram na linha de frente da luta pela
terra, ao lado de seus maridos, filhos e amigos. Alm da discriminao expressa na ausncia de polticas pblicas destinadas a
enfrentar de fato a desigualdade entre gneros, elas sofrem tambm com o machismo e o patriarcalismo de seus maridos e companheiros. Se voc casada comigo no precisa ter o nome no
contrato de posse da terra: essa uma frase bem conhecida que
expressa bem o tamanho e a natureza do problema. Como lembrou Maria Emlia Lisboa Pacheco (Fase/ANA), o lugar da mulher
invisvel porque, dentro da economia capitalista, seu trabalho
acaba no contando. No entra nas estatsticas. Segundo ela,
estamos aqui diante da questo poltica de criao de novos
sentidos para a democracia e a cidadania, sentidos que expressem as lutas por conquistas de novos direitos, conduzidas por
atores sociais que afirmam sua identidade e buscam seu territrio. Acabar com essa invisibilidade implica, entre outras tarefas,
questionar por que mesmo que o trabalho da mulher ao cuidar
de casa e da famlia no conta. E implica tambm, no interior dos
prprios movimentos que lutam contra essa e outras formas de
discriminao, combater as manifestaes de machismo,
patriarcalismo e autoritarismo que ainda acontecem.
O QUE H DE CONTEMPORNEO
NA REFORMA AGRRIA?
Temos, assim, um vasto e complexo leque de problemas e
lutas em torno do eixo reforma agrria/desenvolvimento rural.
150
ANEXO II
No se corre aqui o risco de perder o foco e, com isso, perder o

sentido essencial dessa luta? Na verdade, antes de responder
a essa pergunta, preciso encarar uma outra prvia: qual mesmo o sentido contemporneo da reforma agrria? O que contemporneo, afinal de contas? Lembrando uma observao feita
por Oriel Rodrigues de Morais, da Coordenao Nacional de
Quilombos (Conaq), Maria Emlia destacou que a luta pela terra comeou ainda por volta de 1537 no Brasil. Portanto, no
propriamente a luta que contempornea, mas sim as nossas
reflexes sobre ela e, principalmente, a emergncia de novas
identidades polticas, novos agentes sociais e polticos, que
trazem consigo uma nova gerao de lutas.
Alm da questo da democratizao do acesso terra e da
luta contra a concentrao de propriedade e de renda no campo, ela chamou muito a ateno para um dos aspectos centrais desta nova gerao de lutas: a crtica e o combate apropriao privada de recursos naturais por parte do modelo
agroexportador. Nesta agenda constam o reconhecimento da
biodiversidade, a defesa dos usos sociais da biodiversidade,
a luta pelo acesso aos recursos genticos (que tambm esto
sob ameaa de privatizao), a defesa do acesso gua e a
luta contra privatizao dos recursos hdricos, a defesa do
patrimnio gentico e dos saberes tradicionais. Uma agenda,
portanto, que se choca frontalmente com a lgica do modelo
agroexportador hegemnico que conhecemos. Essas lutas no
se daro sem conflito, observou Maria Emlia, e preciso tambm resgatar a compreenso do conflito como um fator
indissocivel da construo da democracia.
Outra luta que, segundo ela, define a contemporaneidade da
reforma agrria aquela pelo cumprimento de um conceito assumido na Constituio de 1988, a saber, o de terras tradicionalmente ocupadas. Em vrias partes do pas, comunidades tradicionais esto tornando suas identidades visveis e expressando sua
reivindicao de direito ao territrio. Por outro lado, a Constituio brasileira no contempla explicitamente a questo do direito
151
BOLSA FAMLIA
tnico. Da a importncia, disse Maria Emlia, de lutar para que o

Brasil cumpra a Conveno 169 da OIT que garante a populaes
tradicionais reaverem seus territrios perdidos. Esse um ponto
extremamente importante para a luta dos indgenas e das comunidades quilombolas. Ela acredita que pelo menos um quarto do
territrio nacional pode estar enquadrado hoje nesta categoria
de terras tradicionalmente ocupadas.
Na avaliao da Coordenao das Organizaes Indgenas
da Amaznia Brasileira (COIAB), a luta pela recuperao desses
territrios vem encontrando muitas dificuldades e no avanou como era esperado no atual governo. As comunidades indgenas vm intensificando sua mobilizao e tomando iniciativas
para tentar romper a presso de interesses econmicos contrrios demarcao de terras e recuperao de territrios perdidos. Como fizeram, por exemplo, os tupis e os guaranis no
Esprito Santo, ao usarem a conveno 169 da OIT como argumento para retomar uma rea de terra hoje ocupada pela Aracruz
Celulose. Essa luta fundamental para as comunidades indgenas, pois a terra significa, acima de tudo, um espao de reproduo cultural, um espao coletivo essencial para a sua sobrevivncia cada vez mais ameaada.
E no apenas o acesso terra (e aos recursos hdricos)
que est em jogo nesta luta. Como lembrou Joaquim Correa
de Souza Belo, da Coordenao Nacional dos Seringueiros
(CNS), no basta garantir o acesso terra, preciso garantir
tambm o acesso aos recursos naturais necessrios a sua
forma de subsistncia, como os leos vegetais, as castanhas
e os frutos. No caso da Amaznia, exemplificou, preciso
apostar em um modelo de desenvolvimento que leve em conta a regio da forma como ela , com sua fauna, flora, gua e
ar. Para ele, o desafio maior da conferncia de Porto Alegre
tratar a reforma agrria levando em considerao toda essa
diversidade e suas diferenas caractersticas. Quando se discute o desenvolvimento rural numa perspectiva mais ampla,
fundamental considerar exatamente as diferenas.
152
ANEXO II
Na Amaznia, por exemplo, h projetos embrionrios como

os Projetos de Desenvolvimento Sustentvel ( PDS ) como
aqueles em que trabalhava a freira Dorothy Stang, assassinada em fevereiro de 2005 por pistoleiros em Anapu (PA) e
projetos de reas comunitrias extrativistas. No entanto,
ressaltou, o governo ainda no conseguiu internalizar estes
modelos de reforma agrria. Modelos que procuram combinar atividade econmica com incluso social e preservao
ambiental, e que defendem a necessidade de conhecer e
valorizar as diferenas no uso e na gesto dos recursos
naturais para pensar as diferentes polticas de reforma agrria. Maria Emlia destacou essa necessidade de se pensar diferentes modalidades de uso e gesto na definio de polticas de reforma agrria e desenvolvimento rural. Uma idia
que deve ser muito valorizada neste processo, segundo ela,
radicalizar o princpio agroecolgico dos sistemas de produo e manejo, valorizando as prticas das comunidades
tradicionais, com respeito s diferenas e ao reconhecimento da biodiversidade.
UM DESAFIO CONCEITUAL
A Conferncia Internacional sobre Reforma Agrria e Desenvolvimento Rural ocorreu em meio ecloso desses novos movimentos e dessas novas lutas relacionadas questo agrria. Ocorreu tambm cerca de trs meses depois da
reunio da OMC em Hong Kong (dezembro de 2005), depois da
2 Conferncia Nacional do Meio Ambiente (dezembro de
2005) e alguns dias antes da Conferncia das Partes da Conveno de Diversidade Biolgica da ONU COP-8 (maro de
2006), que se realizou em Curitiba. Essa proximidade delimita
bem as relaes estratgicas que existem entre esses encontros e, segundo se apurou na oficina preparatria para a conferncia de Porto Alegre, ajudam a fixar aquela que talvez seja
uma das principais tarefas daqueles que defendem a necessi-
153
BOLSA FAMLIA
dade de construir um novo modelo de desenvolvimento: definir com mais clareza a natureza dessa agenda que vai da luta
contra a concentrao de propriedade e de renda, passa pela
luta das mulheres e chega ao combate apropriao privada
dos recursos naturais.
Encontrar o fio condutor dessas lutas e conseguir traar
um mapa com as relaes entre essas diversas questes um
esforo conceitual importantssimo que foi identificado como
tarefa, por diversas pessoas e com diferentes inflexes, durante os debates da oficina CIRADR-Brasil. Pareceu haver um
razovel consenso de que no basta dizer que todas essas
questes esto relacionadas e que preciso trabalhar em todas as frentes ao mesmo tempo. Embora essa formulao no
esteja errada, falta-lhe um elemento essencial: uma exposio
mais qualificada e precisa da natureza dessas relaes e das
implicaes polticas dessas conexes. Assim, por exemplo,
deve-se estar preparado para acompanhar os debates da OMC,
uma vez que so justamente as polticas agrcolas que expem
algumas das mais importantes contradies da ordem econmica global hoje.
Falou-se vrias vezes da necessidade de os movimentos
sociais fortalecerem a unidade entre si e entre suas lutas como
uma condio para levar essa agenda adiante. Pelo que se viu
e falou na oficina preparatria, talvez uma das condies para
que esse objetivo possa ser atingido seja justamente ter mais
clareza sobre o quanto elas esto relacionadas e exigem estratgias de ao em comum.
154
ANEXO II
NOTAS
I
1
Carta da juza Sonli Zluhan reproduzida na coluna do jornalista
Paulo Santana, Zero Hora, 27/05/2006.

2
Idem, ibidem.
MIR, Lus. Guerra civil: Estado e trauma. So Paulo, Gerao Editorial, 2004.
ROCHA, Enid e AQUINO, Luseni Maria de. Desigualdade social, violncia
e jovens no Brasil.
IPEA
Diretoria de Estudos Sociais, com base no
Censo Demogrfico 2000 (IGBE) e PNAD 2002.

5
LONDON, Jack. O povo do Abismo. So Paulo, Editora Fundao
Perseu Abramo, 2004.
II
6
Veja no Anexo 1 um sumrio da legislao que trata do Programa
Bolsa Famlia.
7
SUPLICY, Eduardo. Renda de Cidadania A sada pela porta. So Paulo,
Editora Fundao Perseu Abramo/Cortez Editora, 2002, p. 106-107.

8
Idem, ibidem, p. 107.
PARKER, Hermione. Instead of the Dole: an Inquiry into Integration of the
155
BOLSA FAMLIA
Tax and Benefit Systems. London/New York, Routledge, 1989, citado

em SUPLICY, Eduardo. Renda de Cidadania, op. cit., p. 110.
10
SUPLICY, Eduardo. Renda de Cidadania, op. cit., p. 119.
11
SILVEIRA, Antnio Maria. Moeda e redistribuio de renda. Revista
Brasileira de Economia, abr./jun., 1975. Reproduzido em SILVEIRA,

Antnio Maria. Moeda e redistribuio de renda. Rio de Janeiro, Edies
Multiplic, 1981.
12
BACHA, Edmar Lisboa e UNGER, Roberto Mangabeira. Participao,
salrio e voto. Um projeto de democracia para o Brasil. Rio de Janeiro, Paz

e Terra, 1978.
13
BACHA e UNGER, op. cit., citado em SUPLICY, Eduardo. Renda de
Cidadania, op. cit., p. 120.

14
SUPLICY, Eduardo. Renda de Cidadania, op. cit.
15
Financiar Bolsa Famlia ser desafio para prximo governo,
BBC
Brasil, 02/05/2006.
16
Nova abordagem sobre um problema antigo. The Economist, 27/
09/2005.
17
Em http://www.bancomundial.org.br/index.php/content/
view_document/2600.html
18
Idem.
19
Idem.
20
Nova abordagem sobre um problema antigo. The Economist, 27/
09/2005.
21
BARBOSA. Bia. Brasil comea 2006 sem quebrar ciclo da pobreza,
dizem especialistas. Agncia Carta Maior, 02/01/2006.
156
NOTAS
III
22
DIMENSTEIN, Gilberto. Lula ameaa o Bolsa Famlia?. Folha de
S.Paulo, 02/07/2006.
23
PERES, Leandra. A moeda eleitoral de Lula. Veja, 03/05/2006.
24
BREVE, Nelson. At Veja reconhece que os brasileiros esto vivendo
melhor. Agncia Carta Maior, 04/05/2006.

25
Idem, ibidem.
26
Idem, ibidem.
27
Idem, ibidem.
IV
O DESAFIO DA SEGURANA ALIMENTAR

E O DRAMA DA FOME NO BRASIL
28
29
IBGE/MDS. PNAD
2004 Segurana Alimentar. Maio de 2006.
Nordeste a regio onde insegurana alimentar mais preocupante.
Agncia Brasil, 18/05/2006.

30
Lula recebe concluses do Encontro Nacional de Segurana
Alimentar e Nutricional. Agncia Brasil, 24/05/2006.

31
VALENTE, Jonas. Processo de emancipao exige novo modelo de
desenvolvimento. Agncia Carta Maior, 29/05/2006.

32
Idem, ibidem.
33
SOARES, Sergei. Distribuio de Renda no Brasil de 1976 a 2004.
IPEA,
34
O IMPACTO SOCIAL E ECONMICO:

AVANOS E LIMITES
2006.
Disponvel em: http://www.obancomundial.org/content/
157
BOLSA FAMLIA
_downloadblob.php?cod_blob=1738
35
Desmistificando o debate fiscal. Secretaria de Assuntos Econmicos
da presidncia do BNDES, 25/07/2006.

36
NRI, Marcelo. Crescimento pr-pobre: O paradoxo brasileiro.
Fundao Getlio Vargas, 2006.

37
Bolsa Famlia registrou freqncia escolar de quase 9 milhes at
abril. Agncia Brasil, 01/08/2006.

38
Idem, ibidem.
39
CANZIAN, Fernando. Lula promove 6 milhes de eleitores para a
classe C. Folha de S.Paulo, 09/07/2006.

40
GOIS, Antnio. Piora saneamento para os mais pobres. Folha de
S.Paulo, 09/07/2006.
41
CANZIAN, Fernando. Analistas questionam estratgia para a renda.
Folha de S.Paulo, 09/07/2006.

42
CANZIAN, Fernando. Renda financeira do rico sobe 66%; a do
trabalhador, 19%. Folha de S.Paulo, 09/07/2006.

43
NRI, Marcelo. Crescimento pr-pobre: O paradoxo brasileiro.
Fundao Getlio Vargas, 2006.

44
POCHMANN, Marcio. Reduo em parte. Revista do Terceiro Setor,
30/06/2006.
45
Sete milhes de pessoas sobem para a classe mdia. O Globo, 09/07/2006.
46
Idem, ibidem.
47
Programas de transferncia de renda no Brasil: impacto sobre a
desigualdade e a pobreza. Citado em Previdncia reduz mais a pobreza

do que o Bolsa Famlia. Folha de S.Paulo, 02/07/2006.
48
SALOMON, Marta. Previdncia reduz mais a pobreza do que o Bolsa
Famlia. Folha de S.Paulo, 02/07/2006.

49
Previdncia reduz mais a pobreza do que o Bolsa Famlia. Folha de
S.Paulo, 02/07/2006.
158
NOTAS
50
Bolsa Famlia substitui renda vinda do salrio e impulsiona varejo.
Valor Econmico, 28/06/2006.

51
Idem, ibidem.
52
As verdades e mentiras sobre a distribuio de renda no Brasil,
entrevista concedida ao
IHU
Online (site do Intituto Humanitas) em
14/07/2006.
53
Idem, ibidem.
54
Idem, ibidem.
55
Idem, ibidem.
56
Idem, ibidem.
57
Idem, ibidem.
58
Idem, ibidem.
59
Idem, ibidem.
159
LEIA TAMBM DA EDITORA FUNDAO PERSEU ABRAMO

LEITURAS DA CRISE:
DILOGOS SOBRE O PT, A DEMOCRACIA BRASILEIRA E O SOCIALISMO
Marilena Chaui, Leonardo Boff, Joo Pedro Stedile e
Wanderley Guilherme dos Santos, entrevistados
por Juarez Guimares
UM RETRATO DO BRASIL: BALANO DO GOVERNO LULA

Jos Prata Arajo
A ESPERANA EQUILIBRISTA:
O GOVERNO LULA EM TEMPOS DE TRANSIO
Juarez Guimares
MDIA: CRISE POLTICA E PODER NO BRASIL

Vencio A. de Lima
MAPA DA CORRUPO NO GOVERNO FHC

Ronaldo de Moura e Larissa Bortoni
Bolsa Famlia foi impresso na cidade de So Paulo pela

Grfica Bartira em julho de 2006, ano em que a Fundao Perseu Abramo completa 10 anos de existncia. A
tiragem foi de 2.000 exemplares. O texto foi composto
em Times New Roman no corpo 11,4/14. Os fotolitos
do miolo e da capa foram executados pela Graphium
Grfica e Fotolito. A capa foi impressa em papel Carta
ntegra 220g; o miolo foi impresso em Offset 75g.

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AVANfOS. LIMITES E POSSIBILIDADES DO

Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)

Weissheimer, Marco Aurlio.

MARCO AURLIO WEISSHEIMER

EDITORA FUNDAO PERSEU ABRAMO

Fundao Perseu Abramo

Editora Fundao Perseu Abramo

1a edio: setembro de 2006

BUSCA DE UMA AGENDA SOCIAL ....

ESTADO E TRAUMA ........................................................... 16

BOLSA FAMLIA .......................... 25

ANTECEDENTES HISTRICOS .............................................. 26

DEBATE ESQUIZOFRNICO NA MDIA

AUMENTO DA FREQNCIA ESCOLAR ................................. 57

DESAFIO DA SEGURANA ALIMENTAR

O desafio da fome Josu de Castro ................................ 67

O IMPACTO SOCIAL E ECONMICO:

QUADRO TRATAMENTO DA FAMLIA NO

ANEXO 1 SUMRIO DA LEGISLAO SOBRE

Marco Aurlio Weissheimer, 42 anos, jornalista

lho. No Brasil, segundo dados do Instituto Brasileiro de

de, alm disso, apontar alguns elementos fundamentais

e fora do Brasil, um passo importante na direo de

JOS PRATA ARAJO

Em dois anos, meio milho de brasileiros devero

sa concentrao de renda no pas compem um cenrio

VIOLNCIA E DESIGUALDADE SOCIAL NO BRASIL

xo contnuo de novos encarcerados, as prprias prises

dio, com 450 vagas. E, apesar de a obra j haver

A juza Zluhan prossegue seu relato:

Essa a realidade comum esmagadora maioria dos

VIOLNCIA E DESIGUALDADE SOCIAL NO BRASIL

O Estado brasileiro optou pela guerra civil, uma

O problema que a quase totalidade dessas mortes

presdios brasileiros? E quem declararia essa guerra? O

a avaliao do embaixador Samuel Pinheiro

da do mundo, com cerca de

VIOLNCIA E DESIGUALDADE SOCIAL NO BRASIL

H quem considere uma tese esquerdista a relao

do mundo. S trs pases tm essas caractersticas: Estados Unidos, China

entre violncia e pobreza, mas sim entre violncia e

VIOLNCIA E DESIGUALDADE SOCIAL NO BRASIL

tes o que aponta a condio de extrema pobreza que

Em So Paulo, esse nmero quase duas vezes maior,

VIOLNCIA E DESIGUALDADE SOCIAL NO BRASIL

, na verdade, um sintoma. Um sintoma de uma doena

governantes que so cmplices ou omissos diante desse

A CRIAO DO BOLSA FAMLIA

Institudo pela Medida Provisria no 132, em outubro

A CRIAO DO BOLSA FAMLIA

de um programa de renda mnima. Segundo Fonseca, a

No final do governo Fernando Henrique Cardoso foram

A CRIAO DO BOLSA FAMLIA

Segundo o levantamento do IPEA, citado por Suplicy,

Suplicy tambm cita o trabalho de Hermione Parker,

da renda mnima sobre a vida das mulheres (algo que

Ao traar uma linha histrica dos estudos e propostas

A CRIAO DO BOLSA FAMLIA

das as pessoas residentes no pas, maiores de 25 anos e

A UNIFICAO DE UM SISTEMA ESPALHADO

A CRIAO DO BOLSA FAMLIA

portante deles o Bolsa Escola beneficiava cerca de 5