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Desarrollo Urbano II-2015

Universidad Nacional del Nordeste


Facultad de Arquitectura y Urbanismo

Arq. Carlos O. Scornik

7.2. Mtodo para el planeamiento urbano ambiental de los asentamientos


humanos. Objetivos, alcances, escalas, etapas.

1. Introduccin
Desde la creacin de la primera Escuela de Urbanismo (Department of Civic
Design) en la Universidad de Liverpool -Inglaterra-, hace ms de un siglo, la
Planificacin Fsica o Territorial ha crecido en trascendencia, ha
evolucionado y cambiado en funcin de la diversidad de experiencias
desarrolladas en todo el mundo, de las demandas, las tecnologas y tambin
los intereses polticos, sociales y econmicos.
En tal sentido vamos a revisar algunas variantes sobre el Mtodo para la
Planificacin Urbana Ambiental, tomando como eje el procedimiento bsico o
tradicional y otras variantes que se irn comparando con ste.

2. Algunas cuestiones conceptuales


Entendemos a la Planificacin como un proceso tendiente a la
formulacin de modelos que, basados en objetivos de desarrollo
sustentable e hiptesis de comportamiento, en un contexto
determinado, propone lneas de accin apropiadas para obtener los
resultados deseados.
Es una disciplina que se ocupa del estudio de todos los aspectos de la
problemtica urbana y debe operar con enfoques holsticos o
integrales a efectos de lograr propuestas alternativas
multidisciplinarias y sustentables que tiendan a mejorar la calidad de
vida de la poblacin y sus actividades.
Tambin podemos decir que operativamente es un mtodo racional
para la adopcin de decisiones sociales que permite la aplicacin
del conocimiento cientfico para el logro de metas especficas
orientadas al bien comn. Es una decisin poltica racional que
implica una eleccin entre alternativas igualmente vlidas y
posibles (Vigliocco, 1995).

Esquema secuencial bsico propuesto por el modelo de John Levv


(1992):
1 Definicin del problema
2 Valoracin de situaciones
3 Seleccin de metas
4 Formulacin de alternativas
5 Pronosticar los efectos y consecuencias de las alternativas planteadas

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6 Evaluacin y seleccin de uno o ms cursos de accin


7 Desarrollo detallado de planes y programas para implementar las
alternativas seleccionadas
8 Revisin y evaluacin
3. Etapas del mtodo clsico
Este mtodo consiste en un conjunto ordenado de operaciones orientadas a la
obtencin de un determinado resultado. No se trata, como veremos, de una
secuencia lineal sistemtico, porque es susceptible de desfasajes, falta de
informacin y otros inconvenientes operativos en el proceso.
Podemos presentarlo a travs de las siguientes etapas:
RELEVAMIENTO
ANALISIS
DIAGNOSTICO
FORMULACIN DEL PLAN
INSTRUMENTACIN Y EJECUCIN
EVALUACIN Y AJUSTE

ETAPA
COGNOSCITIVA
ETAPA CREATIVA
ETAPA OPERATIVA

3. 1 Etapas
Relevamiento: Reconocimiento, registro, procesamiento y percepcin
de la informacin disponible sobre el asentamiento bajo estudio.
Anlisis: determinacin de los elementos y relaciones dominantes, en
trminos funcionales, dimensionales y de trascendencia, as como de las
perturbaciones y potencialidades que presenta.
Diagnstico: identificacin de los problemas, si fueran restrictivos o
dinmicos y su significacin en trminos de los objetivos y las posibles
soluciones.
Formulacin del Plan: estructuracin, funcionamiento y regulacin del
sistema; formulacin de alternativas posibles; determinacin de los
recursos necesarios para lograr las metas propuestas.
Instrumentacin y Ejecucin: implementacin del plan, adecuacin
del marco legal-institucional a la disponibilidad de los recursos
econmicos, tcnicos y humanos; establecimiento de los plazos, para la
puesta en marcha del Plan con la aplicacin de polticas activas
(acciones) y polticas pasivas (normas).
Evaluacin y Ajuste: monitoreo y control de los efectos. Modificaciones
o rectificaciones de las medidas, los parmetros y los recursos
afectados.

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3.2 Relevamiento
Se considerar al asentamiento como un sistema semi abierto con respecto
a algunas relaciones de frecuencia diaria o peridica, que se consideran
bsicas para su funcionamiento(SOA, 1981) para la definicin del territorio
a considerar.
Esta fase inicial consiste en la bsqueda, recoleccin y sistematizacin de la
informacin que se selecciona, clasifica y procesa en funcin de dos tipos
bsicos de datos obtenidos directamente, las que constituyen la informacin
primaria y los que tienen un cierto proceso de elaboracin previo que
constituyen la informacin secundaria (estadsticas, Catastro, registros,
bibliografa, etc).
A los fines de la clasificacin de los datos del relevamiento se recomienda
recurrir a la organizacin estructurada en base a la Teora de Sistemas:
Sistemas
Sistema de Sustentacin ( SS )
- Sistema de Sustentacin Natural (SSN )
- Sistema de Sustentacin Adaptado.( SSA )
Sistema de Actividades ( SA )
- Sistema de Actividad Humano ( SAH )
- Sistema de Actividad Productiva ( SAP )
Sistema de Control (SC )
- Sistema de Control de la Informacin (SCI )
- Sistema de Control de Decisin (SCD )
SISTEMA DE SUSTENTACIN (SS)
Este sector nos informa acerca de la situacin del rea en estudio con respecto
al medio natural y a la adaptacin realizada por el hombre para el desarrollo de
todas sus actividades:
Subsistema de Sustentacin Natural (SSN)
Comprende los sistemas naturales:
- El suelo (capacidad portante, aptitud productiva)
- El subsuelo
- El relieve (zonas altas y bajas)
- El sistema hdrico (aguas superficiales y subterrneas;
restricciones a la ocupacin del suelo).
- El clima (temperatura, vientos dominantes, rgimen de
lluvias y evapo-transpiracin).

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- La fauna y la flora (tipos predominantes, distribucin y


estado).
Subsistema de Sustentacin Adaptado (SSA)
Comprende todos los sistemas antrpicos del asentamiento:
- Los equipamientos (espacios adaptados tecnolgicamente)
- Las redes de infraestructuras (incluido los servicios bsicos
y municipales)
- Usos del Suelo
SISTEMA DE ACTIVIDADES (SA)
Se refiere al conjunto de las actividades que desarrolla la sociedad en el lugar
analizado:
Subsistema de Actividad Humano (SAH)
Demografa y sociedad:
- Cantidad (por edad y sexos)
- Distribucin (densidades urbana y rural)
- Estructura (por edades; poblacin activa y pasiva;
poblacin econmicamente activa)
- Composicin (por grupo familiar, instruccin, capacitacin)
- Dinmica (crecimiento natural o vegetativo; movilidad,
migraciones)
- Caractersticas socioeconmicas y culturales
Subsistema de Actividad Productivo (SAP)
Con respecto a los distintos sectores econmicos:
- Actividad primaria: la productividad de la tierra y la
utilizacin del suelo; su estructura (tipos de explotacin,
tamao y formas de tenencia), minera, pesca.
- Actividad secundaria: transformacin fsica o qumica de la
materia prima (industrias).
- Actividad
terciaria: almacenamiento, distribucin,
comercializacin, finanzas y servicios.
SISTEMA DE CONTROL (SC)
Sector relacionado con los instrumentos de regulacin de los sistemas, su
gestin, base informativa y estructura poltica:
Subsistema de Control de Informacin (SCI)
- Catastro (fsico-parcelario, econmico y jurdico)
- Fotogrametra, sensores remotos y fotointerpretacin.
- Sistemas de Informacin Geogrfica o Territorial (GIS)
- Mapas bases y cartografa en general, registrar bases de
datos

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Subsistemas de Control de Decisin (SCD)


- Gobierno local y regional: estructura organizativa, gestin,
evaluacin, auditorias.
- Leyes, Carta Orgnica, ordenanzas, cdigos, resoluciones.
- Instituciones pblicas y privadas, la administracin
municipal (gremios, comisiones vecinales, clubes, ONG,
etc).
3.3 Anlisis
Esta fase se centra en la percepcin de los componentes del sistema, y
a partir del concepto que los asentamientos humanos son aquella
parte del ambiente donde la mayora de las personas habita, realiza
las funciones vitales y donde goza de las mayores oportunidades
para la satisfaccin de todas sus aspiraciones, stos deberan
brindar a sus habitantes: condiciones de habitabilidad adecuadas;
aceptables condiciones de trabajo; oportunidades de estudio; salud
pblica, empleo productivo; enriquecimiento cultural y creativo en
tiempo libre.

Asimismo, las actividades de la poblacin deberan realizarse


considerando: a) el uso de los recursos locales, en sus mayores
posibilidades, b) reduciendo al mnimo los efectos adversos sobre la
sociedad, el ambiente y los recursos naturales, C) evitando el despilfarro
y la inequidad.

Por lo tanto, la evaluacin urbano-ambiental deber determinar hasta


qu punto el asentamiento brinda condiciones de vida adecuadas a sus
habitantes y en qu medida el medio natural est siendo alterado por las
actividades que en l se desarrollan.

Entre otros aspectos se deber realizar la evaluacin de las condiciones del


asentamiento que fueran priorizadas dentro del marco metodolgico. Por
Ejemplo:
Situacin ambiental. Condiciones del medio natural; condiciones del
medio humano o antropizado, infraestructura y equipamiento bsico.
Condiciones de vida. El empleo y el consumo; condiciones de
habitabilidad, de salud y de educacin, diversidad cultural.
Condiciones socioeconmicas. Sociales, productivas, de desarrollo,
empleo, bienestar social, etc.
Estructura econmico-productiva. Economas de aglomeracin,
eficiencia productiva, tecnologas, inversiones, innovacin, etc.

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Estado de los recursos. El suelo, el agua, la cobertura vegetal, la fauna


y el aires. Grados de afectacin, previsin, resilencia.

3.4 Diagnstico
Permite lograr una visin general y comprensiva del sistema urbano
analizando su diagnosis y su prognosis. Posibilita identificar
aspectos dinmicos y retardatarios, a distintos niveles. Permite
tambin, tomar decisiones, que, en diferentes medidas implicarn actuar
sobre el medio natural, la poblacin y sus actividades, los
equipamientos, las redes de infraestructura, la apropiacin, uso y
subdivisin de la tierra.
Para entender la problemtica ambiental de cada asentamiento deber
lograrse individualizar cules de los componentes (del medio natural o
humano)...juegan un rol decisivo en su estructuracin. En efecto, en
algunos casos, dadas las caractersticas del medio natural (por ej. un
mximo de restricciones), ste condicionar de modo casi generalizado
la conformacin del resto de los componentes. En otros, las
caractersticas de la actividad econmica predominante, las condiciones
socio-culturales de la poblacin o las formas de regulacin, son las que
imprimen al asentamiento un sello distintivo. La situacin ambiental
depender del modo en que se den las interacciones antes
mencionadas y del predominio relativo de cada uno de los componentes
analizados.
El Diagnstico podra ser sintetizado en la conocida Matriz DAFO:
Debilidades, Amenazas, Fortalezas y Oportunidades
Escenarios probables para el asentamiento o los sectores analizados.

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3.5 Formulacin del Plan


Es la etapa ms creativa del proceso de planificacin. Se trata
fundamentalmente de identificar, definir y estructurar los medios con que
se cuenta y las medidas adecuadas para el logro de los objetivos. Pueden
distinguirse las siguientes instancias:
a) objetivos: son las expresiones cualitativas de los propsitos y
aspiraciones sociales, compatibilizados con las posibilidades y los medios. Son
un cuerpo de referencia continuamente consultado en todas las etapas del
proceso, que se concretan a travs de propuestas que el proceso de
planificacin realiza a la estructura poltica de decisin, presentadas en forma
de alternativas, con determinacin de posibles costos polticos, econmicos y
sociales.
b) metas: son las definiciones cuantitativas de los objetivos. Pueden
establecerse a nivel de sistema, subsistemas, sectores. Exige una permanente
compatibilizacin horizontal y vertical, de tal forma de asegurar la coherencia
del Plan.
c) estrategias: es la concepcin general de la accin, que es necesaria
poner en prctica para el logro de los objetivos y metas. Define cmo se irn
enlazando los distintos pasos en el tiempo y el espacio, estableciendo
prioridades.
d) medios y acciones operativas: pueden ser medidas, acciones
directas, polticas especficas, normas, programas y proyectos. Tambin
pueden tener carcter cualitativo y cuantitativo.

De acuerdo al diagnstico de la situacin urbana y ambiental, a las condiciones


de vida de la poblacin y al estado de los recursos, se elaborarn propuestas
generales y especficas tendientes a optimizar las relaciones que posibiliten el
gradual mejoramiento de las condiciones de vida de los habitantes, promocin
y ejecucin de actividades socio productivas y prevenir su ulterior deterioro,
entre otros aspectos.
Se podrn formular propuestas de ordenamiento de diferente forma
para:
-El medio natural y preservacin general de los recursos.
-El factor humano y sus efectos antrpicos.
-Las condiciones de vida de la poblacin y sus actividades
socioculturales
-Fortalecimiento y desarrollo de actividades de produccin,
transportes y servicios
-El marco legal e institucional apropiado.
3.6 Instrumentacin y Ejecucin
Sin esta etapa el proceso no es ms que una expresin de deseos. Ya
que el Plan no es un fin en s mismo, es una herramienta para la

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accin sistemtica y concreta que se materializa en la ejecucin.


Est llena de inconvenientes: enfrenta la formulacin conceptual o ideal
con la realidad, que es cambiante y difcil de lograr un conocimiento total
con los procesos gubernamentales.
Se debe reconocer la necesidad de adecuar los instrumentos legales,
institucionales y hasta metodolgicos, para asegurar la implementacin
del proceso a travs de planes, programas y proyectos (polticas
activas), las normas de control (polticas pasivas) del Plan y las
pautas operativas.
Se entiende al nivel municipal como el principal responsable de la
ejecucin de las polticas locales o compartiendo con otros niveles
(cuando se conforman reas metropolitanas, microrregiones, etc.).
Requiere la desagregacin y coordinacin de las responsabilidades por
actores, sectores e instituciones pblicas y privadas.
La mediacin entre los intereses corporativos, sociales, polticos o
barriales suele ser uno de los roles que deben asumir los ejecutores en
un proceso efectivo de Planificacin Urbana.
Un aspecto clave para la ejecucin: garantizar la financiacin que,
entre otras cosas, permitir establecer la viabilidad de propuestas,
plazos, alcances, etc.

3.7 Evaluacin y Ajuste


Es posible que entre la Formulacin y la Ejecucin se produzcan desfasajes
por diferentes motivos, por ejemplo:
- metas poco realistas.
- hechos coyunturales.
- cambios cualitativos y cuantitativos del sistema imposibles de
prever.
- cambios polticos.
Todo esto plantea la necesidad de supervisar constantemente la ejecucin y
la evolucin del Proceso de Planificacin Urbana, que puede llegar a
modificar metas, estrategias, medidas generales e inclusive ciertas normas
vigentes.
4. El Mtodo FLACSO (Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales)
Consiste en la propuesta de una metodologa alternativa de
planificacin y gestin, que surge de la crtica de las concepciones
tradicionales de la planificacin y de una evaluacin de los resultados
efectivos obtenidos a lo largo de varias dcadas de operacin en
Amrica Latina.
La metodologa FLACSO de planificacin y gestin consiste, en sus
lineamientos ms generales, en una estrategia operativa (un modo de
proceder) y una secuencia lgica de tratamiento de los casos,
indisolublemente ligadas.

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4.1 Estrategia Operativa


En forma sinttica, la estrategia operativa incluye:
a) una forma interactiva de realizacin y resolucin de las tareas de
planificacin y gestin;
b) la inclusin, en lo posible desde el principio, de representantes de
aquellos organismos y actores que estaran eventualmente involucrados
directa o indirectamente, en la ejecucin de las acciones a ser programadas;
c) el perfil del equipo tcnico debera ser interdisciplinario, incluyendo
aquellas profesiones y especialidades relacionadas significativamente con el
rea - problema;
d) la intervencin co-participativa del equipo tcnico con otros
actores significativamente relacionados con el rea-problema, como tomadores
de decisiones de los organismos involucrados; actores responsables en el rea
y la poblacin beneficiaria del proyecto y sus sectores, organizacin y grupos
diferenciados.
De tal estrategia operativa y de comunicacin dependern en gran medida de:
- la obtencin de la informacin necesaria;
- una reconstruccin ms rica y consensuada de dicha realidad;
- la adecuada evaluacin y control de pertinencia de las
elaboraciones hechas por el equipo tcnico y sobre todo:
- el grado de compromiso de los actores correspondientes en
relacin con la instrumentacin del Plan.
4.2 Secuencia Lgica
a) Diagnstico de la situacin presente confrontada y sus tendencias, en
relacin con la problemtica que se enfrenta.
b) Identificacin y estructura preliminar de los problemas que constituyen
la problemtica de gestin a resolver.
c) Anlisis de los procesos pertinentes y elaboracin del modelo
integrado del procesamiento de los problemas identificados y de sus posibles
soluciones.
d) Definicin preliminar de estrategias de intervencin posibles;
deteccin de los puntos y procesos crticos a ser atacados .
e) Identificacin de los actores involucrados y anlisis de sus atributos y
relaciones con los organismos de planificacin y gestin.
f) Diseo y programacin detallada de las estrategias de accin de corto
y mediano plazos.
g) Diseo del sistema de monitores y de los instrumentos y acciones que
habrn de acompaar la instrumentacin de las estrategias y proyectos.
h) Evaluacin de resultados y del proceso, refinamiento de los
procedimientos de planificacin y gestin, as como de sus productos para la
actualizacin de la programacin.

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