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NDICE
INTRODUCCIN ..................................................................................................................... 1
1. MARCO DE ANLISIS ........................................................................................................ 2
1.1. Objetivos ........................................................................................................................ 2
1.2. Estado de la Cuestin.................................................................................................... 2
1.3. Marco Terico ................................................................................................................ 3
1.3. Tesis .............................................................................................................................. 6
1.4. Metodologa ................................................................................................................... 6
2. LA CONSTITUCIN DE 2008.............................................................................................. 8
2.1. Hacia una nueva concepcin de Estado ....................................................................... 9
Estado plurinacional e intercultural ................................................................................... 9
2.2. Un nuevo modelo de desarrollo: el buen vivir .............................................................. 12
Un desarrollo que quiere alejarse del extractivismo ....................................................... 13
2.3. Personas y grupos de atencin prioritaria: movilidad humana. ................................... 14
3. EL PLAN NACIONAL PARA EL BUEN VIVIR 2009-2013 ............................................... 15
3.1 Migrantes ecuatorianos en el exterior y migrantes en retorno ...................................... 18
Polticas y lineamientos de poltica ................................................................................. 19
3.2 Inmigrantes internacionales en el Ecuador ................................................................... 20
Polticas y lineamientos de poltica ................................................................................. 21
3.3 Refugiados.................................................................................................................... 23
Polticas y lineamientos de poltica ................................................................................. 23
4. REFLEXIN CONCLUSIVA.............................................................................................. 27
BIBLIOGRAFA ...................................................................................................................... 31
ANEXOS ................................................................................................................................ 35
1. MARCO DE ANLISIS
Esta investigacin sita su anlisis en la temtica de la gestin de la diversidad. En
concreto, se trata de analizar cmo es entendida la diversidad cultural y su gestin por parte
del gobierno ecuatoriano a travs de las polticas y lineamientos de polticas identificadas en
el Plan Nacional de Desarrollo.
1.1. Objetivos
Humanos. Con todo, no est claro que el diagnstico se plasme realmente en polticas y
lineamientos de poltica y metas del Plan, de ah la pertinencia de esta investigacin.
De lo nico que se dispone es de un folleto divulgativo sobre los 100 logros de la Revolucin Ciudadana
(SENPLADES). En la temtica de movilidad humana se considera nicamente a los emigrantes ecuatorianos, y
se seala como un logro que los migrantes ecuatorianos regresan al pas (Logro No. 60).
3
Objetivo 5: Garantizar la soberana y la paz, e impulsar la insercin estratgica en el mundo y la integracin
latinoamericana.
Por ejemplo la obra de Giovanni Sartori: La sociedad multitnica: pluralismo, multiculturalismo y extranjeros.
La interculturalidad, desde el plano fctico o de los hechos se presenta como relaciones inter-tnicas,
interlingsticas, interreligiosas, etc. mientras desde aquello que debera ser (plano normativo o de las
propuestas sociopolticas y ticas) se propone una convivencia en la diversidad que incluye, adems del
principio de la igualdad y de la diferencia (propio del reconocimiento de la diferencia propuesto por el
multiculturalismo), el principio de la interaccin positiva. En este sentido, el multiculturalismo no se opone a la
interculturalidad, sino la complementa al pasar del reconocimiento a la convivencia (GIMNEZ, 2003).
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en
los
que
se
presentan
desafos
en
diversos
mbitos
1.3. Tesis
1.4. Metodologa
Esta investigacin se basa en fuentes secundarias, a partir de dos documentos
fundamentales: la Constitucin de la Repblica del Ecuador (2008) y el Plan Nacional
para el Buen Vivir 2009-2013: Construyendo un Estado Plurinacional e Intercultural.
Para entender los fundamentos del Plan Nacional de Desarrollo necesariamente hay que
tener en cuenta la Constitucin. Para ello, apoyados en diversos estudios crticos sobre la
Constitucin, mostraremos el modelo de desarrollo que se encuentra en la misma. El nuevo
modelo de desarrollo surge en un momento histrico de reconocimiento de las comunidades
ancestrales, por lo cual se puede distinguir una crtica poscolonial y un modelo postdesarrollista que intenta alejarse de un extractivismo que atenta a la naturaleza. Por otro
lado, los derechos de la movilidad humana tambin se encuentran contemplados como parte
del Buen Vivir al incluirla dentro de los derechos de las personas y grupos de atencin
prioritaria (Art. 40-42).
Luego de la aproximacin a la Constitucin, se abordar el Plan Nacional para el Buen
Vivir 2009-2013 en sus polticas y lineamientos de poltica que tengan que ver
directamente con la movilidad humana a lo largo de los Objetivos Nacionales. Se proceder
a elaborar tres matrices que corresponden a los tres tipos de movilidad humana: migrantes
ecuatorianos en el exterior / migrantes en retorno, inmigrantes internacionales en el Ecuador
y refugiados (Ver ANEXO II). En cada tipo de migracin se ubicarn las polticas y sus
lineamientos de acuerdo a la dimensin jurdica, dimensiones sociales y dimensin cultural,
por lo que se tendr una visin panormica de la movilidad humana, de esta manera:
Migrantes ecuatorianos
en el exterior y
migrantes en retorno
Inmigrantes
internacionales
en el Ecuador
Refugiados
Dimensin jurdica
Dimensiones sociales
Dimensin cultural
En el cuerpo del anlisis se ha tomado en cuenta no solo las polticas, sino tambin el
diagnstico sobre movilidad humana que contiene el Plan Nacional para el Buen Vivir
2009-2013. Finalmente, se tiene una reflexin conclusiva que ms que ser una
recoleccin de resultados parciales de cada seccin, pretende ser un aporte crtico.
2. LA CONSTITUCIN DE 2008
La penltima Constitucin del Ecuador (del ao 1998), defini al pas como un estado social
de derecho, soberano, unitario, independiente, democrtico, pluricultural y multitnico
(Art. 1). Era la primera vez en la historia ecuatoriana en la que se defina al estado
ecuatoriano a partir de la variante de la diversidad cultural, logrando as ampliar el marco
de derechos hacia colectivos de pueblos y nacionalidades indgenas y negras as como los
derechos del ambiente. Con todo, esta Constitucin del ao 1998 gener falsas
expectativas en los sectores ms empobrecidos y traslad al mbito de la lucha poltica
cuotidiana el ejercicio de los derechos y garantas ciudadanas, en especial el ejercicio de los
derechos colectivos (PAZ Y MIO y PAZMIO, 2008: 39).
Frente a las expectativas no cumplidas de la Constitucin de 1998 y frente a los nuevos
desafos de integracin de sectores excluidos, era necesaria una reforma. Es as como la
Constitucin de la Repblica del Ecuador del ao 2008 define al pas del siguiente modo: El
Ecuador es un Estado constitucional de derechos y justicia, social, democrtico, soberano,
independiente, unitario, intercultural, plurinacional y laico. Se organiza en forma de
repblica y se gobierna de manera descentralizada (Art. 1).
Se puede afirmar que tras la Constitucin de 2008 subyace una crtica postcolonial. Segn
Boaventura de Sousa Santos, la poscolonialidad lleva consigo dos cuestiones a tomarse en
cuenta: Una, que el Estado no puede ser culturalmente neutro porque si es neutro,
objetivamente, favorece a la cultura dominante; y dos, la cuestin de la memoria; vamos a
vivir un perodo en el que algunos no querrn recordar y otros no querrn olvidar la historia
pasada por las injusticias histricas que fueron cometidas en el perodo largo del
colonialismo (DE SOUSA SANTOS, 2008: 9).
Con la Constitucin de 2008 se abandona un discurso de neutralidad cultural que refleja una
monoculturalidad hegemnica presente no solo en Ecuador, sino en Latinoamrica ya que
los procesos de independencia no implicaron el reconocimiento de la diversidad. As, al
organizarse los pases latinoamericanos como nuevos Estados, los indios y negros no
tuvieron participacin en las decisiones sobre la organizacin social y poltica. Como afirma
Anbal Quijano: La pequea minora blanca que asumi el control de esos Estados se
encontr inclusive con la ventaja de estar libre de las restricciones de la legislacin de la
Corona Espaola, que se dirigan formalmente a la proteccin de las razas colonizadas. A
partir de ah llegaron inclusive a imponer nuevos tributos coloniales sobre los indios, sin
perjuicio de mantener la esclavitud de los negros por muchas dcadas (QUIJANO, 2000:
233).
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para pasar a un concepto plural, en donde tambin caben los saberes ancestrales7. Por eso,
el conocimiento deja de identificarse con la mera razn ilustrada, para pasar al mundo de
la vida, al buen vivir.
El hecho de que el Estado ecuatoriano sea repensado desde lo plurinacional e intercultural
debe ir ms all de una incorporacin burocrtica de lo indgena y lo afro (ACOSTA, 2010).
Se hace necesario un repensar el Estado en sus estructuras e instituciones a partir de los
diversos cdigos culturales presentes en el Ecuador y posibilitar las condiciones para que
circule el poder. Por otro lado, lo plurinacional y lo intercultural estn relacionados. Lo
plurinacional debe ser asumido como realidad por cuanto lo nacional ecuatoriano no es lo
monocultural, sino lo pluricultural. Mientras que la interculturalidad es una tarea de
construccin que debe llegar a las instituciones y estructuras estatales. Ambas, la
plurinacionalidad e interculturalidad son complementarias en esta re-imaginacin y refundacin que caminan hacia el buen vivir (WALSH, 2009: 156, 157). Una tarea de tal
envergadura solo puede ser un proyecto en construccin. Como afirma Boaventura de
Sousa Santos (2008: 13): El constitucionalismo plurinacional e intercultural [] tiene que
ser experimental. No es posible resolver todas estas cuestiones en una Constitucin de este
tipo. Algunas cuestiones van a tener que dejarse abiertas, probablemente para otra
Constituyente.
Art. 387.- Ser responsabilidad del Estado: 2. Promover la generacin y produccin de conocimiento, fomentar
la investigacin cientfica y tecnolgica, y potenciar los saberes ancestrales, para as contribuir a la realizacin
del buen vivir, al sumak kawsay.
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Los derechos del Buen Vivir equivalen parcialmente a los derechos econmicos, sociales y culturales: derecho
al agua, alimentacin, ambiente sano, comunicacin, informacin, cultura, ciencia, educacin, hbitat, vivienda,
salud, trabajo y seguridad social (TRUJILLO VILA, 2008: 76).
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condiciones
relacionales
(violencia,
maltrato,
situacin
de
riesgo),
En la Constitucin se incentiva el respeto a los elementos que forman un ecosistema (Art. 71), se reconoce el
derecho a la restauracin de la naturaleza (Art. 72) en la que se debe aplicar simultneamente dos justicias: la
ambiental para las personas, y la ecolgica para la Naturaleza (ACOSTA, 2010: 20). Se promueve la restriccin
de actividades que puedan afectar las especies, ecosistemas y ciclos naturales (Art. 73) y se estipula que los
servicios ambientales no son susceptibles de apropiacin (Art 74).
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Nadie puede negar que los migrantes (inmigrantes y emigrantes) se encuentran en condiciones de particular
vulnerabilidad, en particular cuando se les considera ilegales y sufren condiciones de explotacin laboral
(TRUJILLO y VILA, 2008: 78)
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Histricamente condicionados, los sistemas de la cultura abarcan todos los niveles que
componen el orden comn y configuran, en cada poca, las formas que asume la vida social
trasmitida de generacin en generacin. Estas formas reciben el nombre de identidad, y
son entendidas como un conjunto de caracteres que expresan las relaciones de las
colectividades con sus condiciones de existencia histrica y social. Entre estos caracteres, es
posible reconocer los de larga duracin y los transitorios. Los primeros aseguran la
continuidad de las sociedades en el tiempo y lo hacen bajo la forma de la tradicin y la
memoria histrica; los segundos corresponden a momentos del devenir social y humano. La
realidad de la cultura es coextensiva a la realidad social; por tanto, si existen diversas
sociedades, existen diversas culturas, lo que exige hablar desde en ese marco. [] El Estado
y la sociedad tienen responsabilidades compartidas, en la perspectiva de asegurar las
condiciones de permanencia y reproduccin de la cultura en sus mltiples expresiones.
[] Las culturas, el Estado y la sociedad no son realidades acabadas, sino en permanente
construccin. (SENPLADES, 2009: 297).
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Vale la pena preguntarse: La ecuatorianidad de quien vive ms de diez aos en Espaa es igual a la de su
compatriota quien vive en territorio nacional? Qu tipo de ecuatorianidad tiene un joven que desde nio viaj a
Espaa y solamente visita una vez cada dos aos a su familia que qued en el Ecuador?
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ANDES (24/03/2012). Gobierno ecuatoriano respalda a migrantes en Espaa afectados por la deuda
hipotecaria. http://andes.info.ec/pol%C3%ADtica/1032.html
EL MUNDO - Europa Press (03-04-2012). Ecuador prohibir a sus bancos comprar hipotecas espaolas.
http://www.elmundo.es/accesible/elmundo/2012/04/03/suvivienda/1333478481.html
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Espaa es el pas europeo con mayor tasa de desempleo (24,1% a mayo de 2012). Esta realidad ha obligado
no solo a inmigrantes, sino tambin nacionales espaoles a dejar el pas en busca de oportunidades. He aqu
que el retorno de ecuatorianos no est generado nicamente por una poltica que favorezca un retorno digno,
como parecera mostrar el logro No. 60 (Los migrantes ecuatorianos regresan al pas) incluido en el folleto
divulgativo sobre los 100 logros de la Revolucin Ciudadana (SENPLADES).
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En el Plan no se encuentra una definicin clara de insercin social. Es ms, en todo el documento (que
tiene ms de 500 pginas) solo se encuentran tres referencias a insercin social que son usadas en tres
contextos diferentes: migrantes ecuatorianos en retorno (Poltica 1.7), desigualdad y pobreza (diagnstico
objetivo 1) y personas privadas de libertad (Poltica 9.5).
16
Con todo, segn Mara Isabel Moncayo, los dispositivos del Plan Bienvenid@s a Casa privilegian a los
migrantes que vuelven de forma voluntaria y que han acumulado recursos, por sobre aquellos que regresan de
manera forzada y carecen de recursos, podemos afirmar que su modelo no est pensado para romper las
asimetras socioeconmicas entre los migrantes, sino que ms bien las reproduce (2011: 121).
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Informacin tomada del trptico Afiliacin voluntaria para nuestros migrantes (Instituto Ecuatoriano de
Seguridad Social - IESS) que se distribuye en Espaa a travs de la SENAMI, embajada y consulados.
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financieros y no financieros para adquisicin de vivienda para los migrantes y sus familias.
Gracias a la afiliacin a la seguridad social, el migrante ecuatoriano podra comprar casa en
Ecuador gracias a un Prstamo Hipotecario.
No se encuentra una lnea especfica respecto a mbito educativo. Con todo, al menos la
SENAMI en Madrid ha tenido inters en proporcionar talleres enfocados en el rea educativa
no formal como cursos de kichwa, adems de disponer de libros ecuatorianos que estn a
disposicin de los visitantes. Esto nos hara ver un inters de fomentar y reforzar la
identidad ecuatoriana en un contexto transnacional (Poltica 8.3). Tambin se tiene
previsto en un futuro promover la capacitacin y formacin profesional de ecuatorianos en
condicin de movilidad humana. En cuanto a la dimensin cultural, de acuerdo al Objetivo
1 / 1.7c se pretende promover las culturas ecuatorianas en mundo en particular en los
principales pases de destino de los emigrantes18.
En resumen, las polticas y lineamientos de poltica referidas a los emigrantes ecuatorianos
abarcan tanto la dimensin jurdica (defensa y promocin de derechos) como social (trabajo,
sanidad, vivienda, educacin). En cuanto a la dimensin cultural, se podra afirmar que sta
reforzara el mbito educativo al referirse a la preservacin identitaria de la ecuatorianidad
(diagnstico Objetivo 7) y al fortalecimiento de la identidad ecuatoriana (Poltica 8.3),
expresiones no libres de contradicciones ya que reflejan una tensin entre una visin de
cultura como esencia y una visin dinmica propiciada por el cambio de contexto que
brinda la migracin. En todo caso, esto reflejara una visin de cultura como parte de un
proyecto nacional estatal que se encuentra en tensin al querer aplicarse en un mbito
extraterritorial.
20
ORTIZ, Gonzalo (09/09/2010). Libre acceso de extranjeros a Ecuador es menos libre. IPS Inter Press Service
http://ipsnoticias.net/nota.asp?idnews=96394
20
SENAMI-NOTICIAS (17/01/2012): Ciudadanos Peruanos continan proceso de regularizacin. En:
http://www.senami.gob.ec/noticias/1269-ciudadanos-peruanos-continuan-proceso-de-regularizacion.html
Se trata de un avance concreto en la proteccin de inmigrantes, con todo, esto no necesariamente significa
lograr la cohesin y la integracin social plena (objetivo 1). La integracin, si bien incluye lo jurdico, debe
abarcar otras dimensiones, y para que sea intercultural debe ser un proceso de doble va, en construccin
conjunta entre inmigrantes y poblacin local. Al respecto, son reveladores los comentarios despectivos de
ecuatorianos sobre inmigrantes peruanos que recibieron visa: Tanta mano de obra extranjera tiene malas
consecuencias [] ante todo primero estamos los de nuestra nacin. Otro lector escribe: Cuntos
criminales/asaltantes/o Prfugos de la Justicia Peruana o Interpol Interna y se encuentra escondidos en el
Ecuador y siguen cometiendo crmenes Cf. http://noticias.aollatino.com/2012/01/18/ecuador-regulariza-ainmigrantes-peruanos/ He aqu que se hace necesario diversos acercamientos a la interculturalidad que, sin dejar
de lado aspectos sociopolticos, consideren tambin otros enfoques como el de mediacin intercultural
(GIMNEZ y MALGESINI, 2000) que puede ser aplicado a contextos locales y barriales.
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3.3 Refugiados
El Ecuador es el pas con mayor nmero de refugiados de Amrica Latina (55.330 personas
a febrero de 2012)21. La condicin de refugiado es vista desde una doble perspectiva. Por un
lado, hay reconocimiento por parte del Estado ecuatoriano, pero por otro lado, hay una
traslacin de la temtica a la comunidad internacional: el Estado se compromete al
reconocimiento del estatus de residentes a todas las personas que necesitan de proteccin
internacional, pero tambin tiene que exigir a la comunidad internacional su
compromiso, principalmente econmico, para que el Estado pueda reconocer todos los
derechos que les son inherentes a ese grupo vulnerable de la poblacin (SENPLADES
2009: 261).
En el Objetivo 1, en el diagnstico sobre desarrollo infantil integral, se recoge otro
diagnstico que consta en un documento de la ONU (2009) sobre la situacin de la niez y
de la adolescencia en territorios fronterizos, en los que hay mucha violencia, poco acceso a
la justicia y grandes desplazamientos de personas. ACNUR calcula que de los 84.000
desplazados colombianos, un 20% son nios y nias. En las provincias de Esmeraldas y
Sucumbos, muchas nias y adultas, entre ellas las desplazadas y refugiadas colombianas,
estn atrapadas en redes de explotacin sexual (SENPLADES, 2009: 143; ONU, 2009).
En cuanto a los logros en materia de refugio, el diagnstico hace referencia al proceso del
Registro Ampliado, que en su primera etapa entreg 10.603 visas de refugio22
Polticas y lineamientos de poltica
En cuanto a la dimensin jurdica, de manera general puede ser aplicado el Objetivo 1/ 1.7
lineamiento (a) que se propone aplicar medidas para el reconocimiento pleno y proteccin
de las personas extranjeras sin importar su estatus o condicin migratoria.
En cuanto a la dimensin social en el Objetivo 3 (Mejorar la calidad de vida de la
poblacin) consta la poltica 3.4: Brindar atencin integral a las mujeres y a los grupos de
atencin prioritaria, con enfoque de gnero, generacional, familiar, comunitario e
intercultural. Dentro de ste, encontramos un lineamiento especfico sobre refugiados (c):
Promover acciones de atencin integral a las personas refugiadas y en necesidad de
proteccin internacional, as como a las personas vctimas de violencia. En este punto vale
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la pena preguntarse si la atencin integral puede brindarse sin considerar los mbitos de
la salud, educacin, vivienda y trabajo, ya que no hay ningn lineamiento de poltica
especfico que contemple dichos mbitos para el caso de los refugiados. Por otro lado, si
nos atenemos al diagnstico del Plan, dicha atencin al refugiado se la toma como una
carga (especialmente econmica) que tiene que ser pasada o compartida con otros (Cf.
Poltica 5.1, lineamiento e).
En cuanto a la dimensin cultural dentro del Objetivo 7, poltica 7.5 lineamiento (e),
manifiesta el propsito de Impulsar actividades de intercambio con extranjeros,
incluyendo a las personas refugiadas y en necesidad de proteccin internacional, con
la participacin de organizaciones sociales diversas.
En resumen, nos encontramos con pocos lineamientos de poltica especficos para el caso
de los refugiados. La paradoja est en que el diagnstico sobre refugiados expuesto en el
apartado sobre Movilidad Humana y Derechos Humanos, reconoce necesidades concretas
de esta poblacin (como la situacin de riesgo en que se encuentran los nios y nias
desplazadas en zonas de frontera). Estas necesidades deberan reflejarse en un lineamiento
de poltica concreto. Por otro lado, los lineamientos contienen trminos no suficientemente
aclarados (ni en el fundamento ni en el diagnstico) como atencin integral y actividades
de intercambio. Estos trminos generales contrastan con la ausencia de polticas concretas
dirigidas a los refugiados en mbitos integracin en lo que se refiere al trabajo, educacin,
vivienda y salud. Ser que el diagnstico no encontr dificultades en estos mbitos?
Segn un estudio sobre refugiados urbanos en Ecuador publicado por FLACSO (llevado a
cabo entre 2009 y 2010) en lo que se refiere al mbito del trabajo, se afirma que el proceso
de insercin de los refugiados en Quito y Guayaquil se lleva a cabo en un contexto urbano
caracterizado por una profunda segregacin econmica y tnica [] Las amplias
percepciones que la poblacin en situacin de refugio tiene sobre su discriminacin,
mayoritariamente asociadas a su origen colombiano, se inscriben en este contexto
(OSPINA y SANTACRUZ, 2011: 36). Al respecto, vale la pena preguntarse qu tipo de
actividades de intercambio se pueden dar en este contexto, y ni qu decir de una posible
interculturalidad que es un proceso de interaccin positiva de doble va.
En el mbito de la educacin, si bien se dispone del Acuerdo Ministerial 337 de 2008 que
garantiza la cobertura educativa, se constata que generalmente no se sigue lo dispuesto
por la normativa, tanto por el desconocimiento que tienen los directivos sobre la existencia
de la misma, o porque conocindola, deciden no aplicarla (OSPINA y SANTACRUZ, 2011:
41). Es decir, se presenta discriminacin institucional a nivel de los centros educativos.
24
23
Cada uno de los Objetivos del Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013 tiene su fundamento, diagnstico,
polticas y lineamientos y finamente metas de acuerdo a las polticas expuestas. Estas metas permiten hacer
un seguimiento de los resultados logrados por el Gobierno [] muestran el compromiso del Gobierno
Nacional para cumplir con su propuesta de transformacin. (SENPLADES, 2009: 13).
24
EL COMERCIO (29/05/2012). Guayaquil, refugio de 2 975 forneos.
25
EL UNIVERSO (15/05/2012). ONU alerta vulnerabilidad de refugiados en Ecuador ante redes de trata.
http://www.eluniverso.com/2012/05/15/1/1355/onu-alerta-vulnerabilidad-refugiados-ecuador-ante-redes-trata.html
25
Finalmente, es necesario sealar otra situacin que va claramente en contra del espritu de
la Constitucin. Se trata de extranjeros que se encuentran en un limbo migratorio al no
poder retornar a sus pases ni poder regularizarse en Ecuador. En esta situacin se
encuentran algunos ciudadanos cubanos y haitianos. En el caso de los cubanos, entraron a
Ecuador de forma legal, pero su situacin migratoria se volvi irregular al no poder regresar
a Cuba (al perder su condicin de residentes en Cuba) ni poder integrarse plenamente en
Ecuador (al estar con estatuto migratorio irregular)26. En el caso de los haitianos, stos
salieron de su pas a raz del terremoto que devast su patria el 12 de enero de 2010;
entraron en Ecuador de manera legal, aprovechando que no se exiga visado, pero al llegar
al pas no han podido regularizar su situacin ni conseguir visa de trabajo, por lo cual son
proclives de sufrir abusos tanto de las autoridades como de patronos inescrupulosos que les
contratan laboralmente en condiciones precarias.27 Este limbo migratorio hace que estos
inmigrantes pasen a ser invisibles, como si no existieran, de tal manera que incluso la
violacin de sus derechos queda en el silencio. Por otro lado, hay algunos ciudadanos
cubanos que se encuentran recluidos con vigilancia policial, en un viejo hotel del centro
histrico de Quito28 A esto se aade la detencin de ciudadanos cubanos en el mismo
aeropuerto de Quito, como denunci a inicios de este ao el Colectivo Migracin y
Refugio.29 Todas estas situaciones desdicen de la proclama Constitucional de la ciudadana
universal, de la no criminalizacin por condicin migratoria y de la promocin de la
integracin latinoamericana.
26
26
4. REFLEXIN CONCLUSIVA
La Constitucin de la Repblica del Ecuador (2008) presenta una nueva concepcin de
Estado al definirse como plurinacional e intercultural. As, se reconoce el hecho innegable
de que Ecuador es un pas diverso y a la vez se hace justicia a aquellos pueblos originarios
que por mucho tiempo fueron ignorados. A partir de este logro constitucional se comprende
la inclusin de un nuevo paradigma de desarrollo, el buen vivir. Se plantea la necesidad de
alejarse de una nocin extractivista de desarrollo para pasar a un modelo de desarrollo
integral en el que la naturaleza tiene sus derechos y el desarrollo humano no se queda en lo
meramente econmico, sino que tambin est asociado a una tica (sumak kawsay).
La movilidad humana se ubica en la Constitucin en el Ttulo II (Derechos) dentro de las
personas y grupos de atencin prioritaria. En el marco del buen vivir, la Constitucin
reconoce la migracin como un derecho, por lo cual se propone no identificar a ningn ser
humano como ilegal por su condicin migratoria (Art. 40) y, en el contexto de las relaciones
internacionales (Ttulo VIII) se apela al principio de ciudadana universal (Art. 416).
La Constitucin es el fundamento del Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013:
Construyendo un Estado plurinacional e Intercultural. En dicho Plan se encuentra el
diagnstico sobre Movilidad Humana y Derechos Humanos (Objetivo 5) que en lneas
generales, est muy acorde con los principios constitucionales al referirse al ejercicio de
derechos, y al principio de ciudadana universal, del cual se afirma que se han dado pasos
en firme para respetarlo (diagnstico). Con todo, del diagnstico al aterrizaje en polticas, no
se dejan traslucir polticas pblicas que viabilicen dicha ciudadana universal. El hecho de
que no se propongan polticas en el sentido del principio de la ciudadana universal, refleja
quizs un reconocimiento del fracaso de la aplicacin de la misma? O quizs hay una falta
de voluntad poltica? Parece que dicho principio parti de una visin utpica que qued
plasmada en la Constitucin inspirada en un deseo de diferenciacin y distanciamiento
respecto a los imperantes modelos de gestin de fronteras desde la seguridad a nivel
mundial. Adems, este deseo se ha inspirado en la experiencia de la migracin ecuatoriana
en el exterior, ms que por el reconocimiento de los inmigrantes en el Ecuador. En todo
caso, se trata de un deseo que no se encuentra plasmado en polticas pblicas que
posibiliten el acceso a derechos ciudadanos, ya que no se puede hablar de ciudadana
universal en Ecuador mientras un refugiado no pueda acceder a la vivienda, o un
inmigrante haitiano sea explotado laboralmente por su condicin de inmigrante irregular. En
este sentido, el mandato constitucional de no identificar a ningn ser humano como ilegal se
queda a medio camino entre el deseo y la universalidad ya que en la prctica estas
personas pueden ser tratadas como si fueran ilegales.
27
Las polticas pblicas en materia de movilidad humana contenidas en el Plan nos muestran
un modelo de integracin social desde una perspectiva diferenciada y jerarquizada.
Diferenciada por cuanto, a pesar de que la Constitucin y el diagnstico del Plan hacen
referencia a la ciudadana universal, en la prctica hay diferente acceso a los derechos de
acuerdo a la categora migratoria. Y jerarquizada ya que en primer lugar se sitan los
ecuatorianos emigrantes / retornados, en segundo lugar los inmigrantes internacionales y en
ltimo lugar los refugiados. Estas diferencias y jerarquas se manifiestan especialmente por
los diversos niveles de acceso a los mbitos de educacin, vivienda, salud y trabajo. En
el caso de los emigrantes ecuatorianos / retornados se contemplan todos esos mbitos. As,
la proteccin estatal adquiere una pretensin transnacional. En el caso de los inmigrantes
internacionales en Ecuador se tienen polticas y lineamientos de polticas que de manera
general mencionan a extranjeros y grupos de atencin prioritaria y una sola vez se menciona
expresamente a los inmigrantes como tales (al referirse al mbito laboral). En el caso de los
refugiados, se usa la expresin genrica atencin integral pero no se contempla ninguna
poltica explcita en los mbitos de educacin, vivienda, salud y trabajo. Por otro lado, resulta
inexplicable que el Plan no contemple metas en materia de inmigracin y refugio, que
deberan ser derivadas de las polticas. Esta situacin de entrada, imposibilita la evaluacin
de los logros del Plan respecto a dicha poblacin. Esto refleja tambin que se sigue
pensando la movilidad humana en Ecuador en funcin de la emigracin ecuatoriana, y al
refugio como un problema que no compete al Ecuador, sino a la comunidad internacional.
La jerarquizacin de acceso a derechos tambin refleja una jerarqua de grupos-nacin. El
privilegio del acceso a los derechos est enfocado hacia los ecuatorianos migrantes. En un
escaln menor estn los inmigrantes, dentro de los cuales hay diferenciaciones, ya que por
ejemplo, el acceso a los derechos de un inmigrante estadounidense ser diferente del
acceso a derechos de un inmigrante campesino peruano.30 Finalmente, en la base de esta
jerarquizacin de grupos-nacin, los menos favorecidos son los refugiados y los inmigrantes
que se encuentran en un limbo migratorio (cubanos y haitianos) al no poder retornar a su
pas ni poder regularizarse en el Ecuador.
Se puede afirmar por tanto que hay contradicciones entre poltica domstica y poltica
exterior ecuatoriana. Por un lado, se proclama la voluntad poltica de integracin
latinoamericana, pero por otro lado, se excluye a esos mismos latinoamericanos pobres,
reproduciendo as un modelo de desarrollo jerarquizado y neocolonial, a pesar de que la
Constitucin y el Plan se basen en una crtica postcolonial. As, el marco del discurso se
30
Esta diferenciacin adems de reflejarse en el acceso a derechos, se muestra en la opinin pblica de los
ecuatorianos de cara a otros pases. As, los ecuatorianos tienen una opinin desfavorable de los ciudadanos de
los pases vecinos (Colombia y Per), mientras que tienen una opinin favorable sobre los ciudadanos espaoles
o estadounidenses (VERDESOTO y ZEPEDA, 2011).
28
contradice con los hechos. Esta contradiccin entre dentro / fuera, entre lo domstico y lo
exterior refleja una tensin entre nacin / no nacin, entre tener nacionalidad y ser
extranjero. En resumen, es un problema de ciudadana en el que los derechos ciudadanos
son privilegio de la pertenencia nacional.
En cuanto a la interculturalidad se puede afirmar que en el Plan Nacional para el Buen
Vivir 2009-2013 encontramos un modelo de gestin de la diversidad diferenciado y
jerarquizado que se oculta tras la categora de interculturalidad. La interculturalidad es
uno de los ejes transversales del Plan. Con todo, es una categora que no se encuentra
definida con claridad. Esto resulta inexplicable por cuanto en el Plan se encuentran
debidamente definidas las categoras de identidad y cultura. Es necesario tener una clara
definicin de interculturalidad por dos motivos. En primer lugar, porque en un plan de
desarrollo se requiere que los principios inspiradores de carcter filosfico contenidos en la
Constitucin, pasen a ser principios operativos. En segundo lugar, porque la categora de
interculturalidad en Ecuador ha sufrido un triple desplazamiento. En primer lugar, surgi a
partir
de
las
reivindicaciones
de
los
grupos
indgenas,
conjuntamente
con
la
29
indefinida tanto en sus lmites como en su capacidad operativa. As, expresiones contenidas
en las polticas pblicas como espacios interculturales, encuentro comn y actividades
de intercambio corren el riesgo de quedar reducidas a un folclorismo. Ya que cmo es
posible hablar de encuentro si el inmigrante haitiano no puede acceder al trabajo?, si un
refugiado tiene dificultad de acceder a la vivienda? En otras palabras, la interculturalidad
no est libre de las dinmicas de poder y desigualdad, por lo que usar la palabra encuentro
es demasiado optimista para explicar lo que realmente sucede (GRIMSON, 2011).
Siguiendo los lineamientos constitucionales, el Plan apuesta por los derechos, la igualdad y
la integracin. Con todo, de los viejos grupos excluidos de ayer se pasa a nuevos grupos
excluidos de hoy. Si los primeros fueron excluidos por no ser blanco-mestizos, los segundos
son excluidos por no ser ecuatorianos. El Ecuador al abrir sus fronteras ha generado una
expansin del grupo de excluidos. As, la palabra interculturalidad ofrece una apariencia de
igualdad e inclusin, ocultando nuevas jerarquas y dinmicas de exclusin. Es ms, se
puede presentar yuxtaposicin de exclusiones. Por ejemplo, un inmigrante haitiano
(afrodescendiente) y un campesino afrocolombiano refugiado tienen ms posibilidades de
ser doblemente discriminados en Ecuador que ser vistos como una oportunidad para
generar un encuentro comn.
En definitiva, es necesario problematizar la categora de interculturalidad si se quiere
aplicarla a un Plan Nacional de Desarrollo. Dicho concepto debe pasar de la abstraccin e
indefinicin para volverse un concepto operativo. Por otro lado, vale la pena explorar otras
posibilidades, otros tipos de enfoques interculturales31 que atiendan a la compleja realidad
ecuatoriana con sus diferencias y particularidades. Adems, hay que tomar en cuenta que la
interculturalidad no es neutra respecto a las relaciones de poder, por lo cual se hace
necesario un dilogo en el que no se tema al conflicto.
Los retos del Ecuador en la temtica de movilidad humana son innumerables y nada
sencillos.32 En estos retos se conjugan tanto aspectos institucionales (estructuras estatales,
polticas pblicas, relaciones internacionales, etc.) como aspectos ciudadanos (derechos,
deberes, convivencia, vecindad, solidaridad, tolerancia, etc.). El Ecuador del siglo XXI
presenta un nuevo rostro que no podemos ocultarlo y que requiere mecanismos legales y de
planificacin acordes con las exigencias del fenmeno migratorio. En este sentido,
considerando que el Ecuador ha pasado a tener un proyecto plurinacional e intercultural se
hace imprescindible una reforma integral a la ley de Movilidad Humana que haga justicia
tanto a la Constitucin como al actual momento histrico.
31
Por ejemplo, la mediacin intercultural con sus posibilidades para la convivencia en el mbito comunitario.
El Ecuador con una poblacin de 14.483.499 habitantes (INEC-2010) es un pas de trnsito, emigracin,
migracin interna, inmigracin internacional, refugio y desplazamiento.
32
30
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TORTOSA, Jos Mara. (2009). Sumak Kawsay, Suma Qamaa, Buen Vivir,
Madrid: Fundacin Carolina.
34
ANEXOS
ANEXO I
TTULO II DERECHOS.
Captulo tercero: Derechos de las personas y grupos de atencin prioritaria.
Seccin tercera: Movilidad Humana
Art. 40.- Se reconoce a las personas el derecho a migrar. No se identificar ni se
considerar a ningn ser humano como ilegal por su condicin migratoria.
El Estado, a travs de las entidades correspondientes, desarrollar entre otras las siguientes
acciones para el ejercicio de los derechos de las personas ecuatorianas en el exterior,
cualquiera sea su condicin migratoria:
1. Ofrecer asistencia a ellas y a sus familias, ya sea que stas residan en el
exterior o en el pas.
2. Ofrecer atencin, servicios de asesora y proteccin integral para que
puedan ejercer libremente sus derechos.
3. Precautelar sus derechos cuando, por cualquier razn, hayan sido privadas de su
libertad en el exterior.
4. Promover sus vnculos con el Ecuador, facilitar la reunificacin familiar y
estimular el retorno voluntario.
5. Mantendr la confidencialidad de los datos de carcter personal que se
encuentren en los archivos de las instituciones del Ecuador en el exterior.
6. Proteger las familias transnacionales y los derechos de sus miembros.
Art. 41.- Se reconocen los derechos de asilo y refugio, de acuerdo con la ley y los
instrumentos internacionales de derechos humanos. Las personas que se encuentren en
condicin de asilo o refugio gozarn de proteccin especial que garantice el pleno
ejercicio de sus derechos. El Estado respetar y garantizar el principio de no
devolucin, adems de la asistencia humanitaria y jurdica de emergencia. No se
aplicar a las personas solicitantes de asilo o refugio sanciones penales por el hecho de su
ingreso o de su permanencia en situacin de irregularidad.
El Estado, de manera excepcional y cuando las circunstancias lo ameriten, reconocer a un
colectivo el estatuto de refugiado, de acuerdo con la ley.
Art. 42.- Se prohbe todo desplazamiento arbitrario. Las personas que hayan sido
desplazadas tendrn derecho a recibir proteccin y asistencia humanitaria emergente
de las autoridades, que asegure el acceso a alimentos, alojamiento, vivienda y servicios
mdicos y sanitarios. Las nias, nios, adolescentes, mujeres embarazadas, madres con
hijas o hijos menores, personas adultas mayores y personas con discapacidad recibirn
asistencia humanitaria preferente y especializada.
Todas las personas y grupos desplazados tienen derecho a retornar a su lugar de origen de
forma voluntaria, segura y digna.
ii
iii
En el Ttulo VII de la Constitucin que trata sobre el Rgimen del Buen Vivir, en su
captulo primero sobre inclusin y equidad hace referencia a la Poblacin y movilidad
humana en dos artculos:
Art. 391.- El Estado generar y aplicar polticas demogrficas que contribuyan a un
desarrollo territorial e intergeneracional equilibrado y garanticen la proteccin del ambiente y
la seguridad de la poblacin, en el marco del respeto a la autodeterminacin de las personas
y a la diversidad.
Art. 392.- El Estado velar por los derechos de las personas en movilidad humana y
ejercer la rectora de la poltica migratoria a travs del rgano competente en coordinacin
con los distintos niveles de gobierno. El Estado disear, adoptar, ejecutar y evaluar
polticas, planes, programas y proyectos, y coordinar la accin de sus organismos con la de
otros Estados y organizaciones de la sociedad civil que trabajen en movilidad humana a
nivel nacional e internacional.
El Ttulo VIII sobre Relaciones Internacionales, en el captulo primero sobre Principios
de las relaciones internacionales, el Art
iv
ANEXO II
PLAN NACIONAL PARA EL BUEN VIVIR 2009-2013
2. Dimensiones
sociales
Objetivo 1/
1.1. Garantizar los derechos del Buen Vivir para la superacin de todas las
desigualdades (en especial salud, educacin, alimentacin, agua y vivienda).
f Establecer mecanismos financieros y no financieros para adquisicin de vivienda,
con nfasis en poblacin de los quintiles de ingresos ms bajos, mujeres jefas de
hogar, pueblos y nacionalidades, jvenes, migrantes y sus familias, personas de la
tercera edad y personas discapacitadas.
Objetivo 1 / Poltica 1.7.
b Brindar atencin y acompaamiento integral especializado a las y los
ecuatorianos migrantes retornados y sus familias para facilitar su insercin
social e inclusin econmica y financiera.
vi
3. Dimensin
cultural
vii
2. Dimensiones
sociales
viii
3. Dimensin
cultural
ix
Refugiados
2. Dimensiones
sociales
3. Dimensin cultural
Objetivo 7: Construir y fortalecer espacios pblicos interculturales y de
encuentro comn
7.5 Impulsar el fortalecimiento y apertura espacios pblicos permanentes
de intercambio entre grupos diversos que promuevan la interculturalidad,
el reconocimiento mutuo y la valorarizacin [sic] de todas las
expresiones colectivas. [OBS: La palabra valorarizacin no existe;
debera decir valorizacin]
e Impulsar actividades de intercambio con extranjeros,
incluyendo a las personas refugiadas y en necesidad de
proteccin internacional, con la participacin de organizaciones
sociales diversas.
[OBS: Qu se entiende por actividades de intercambio?]
xi