MINISTERIO DEL INTERIOR - SUBSECRETARIA DE DESARROLLO

REGIONAL Y ADMINISTRATIVO

EL CONTROL DE LEGALIDAD DE LOS

ACTOS ADMINISTRATIVOS EN CHILE
DOCUMENTO DE TRABAJO N 27

INFORME DE PASANTA EN LA DIVISION DE DESARROLLO REGIONAL

DEL 5 DE AGOSTO AL 15 DE SEPTIEMBRE DE 2003

CAROLINA ANDREA CERDA GUZMAN

ESTUDIANTE DEL INSTITUTO DE ESTUDIOS POLITICOS
DE RENNES, FRANCIA

Santiago, 15 de septiembre de 2003

INDICE
I.

II.

INTRODUCCION

Pgina

A. Explicacin de los hechos, respetando la cronologa de los eventos y

presentacin de los diferentes actores involucrados y de sus respectivos intereses.....................

B. Enumeracin de las irregularidades contenidas en las modificaciones propuestas

a las leyes, planes y normas vigentes relativas a este caso ..........................................................

C. Consecuencias que tendran las modificaciones en la descentralizacin ....................................

CARACTERSTICAS DEL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO CHILENO

A. EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO CHILENO .........................................
1. Del derecho administrativo a lo contencioso administrativo
2. Potestad de accin y de reaccin
3. Significado del principio de autotutela y su evolucin histrica
a) Resea histrica
b) Constitucin Poltica de 1833
c) Constitucin Poltica de 1925
d) Gobierno de las Fuerzas Armadas y de Orden (1973-1990)
e) Perodo de Transicin hacia la Democracia (1990-1993)

B. SISTEMA ACTUAL Y PROYECTOS DE REFORMA ...........................................................

1. Presentacin general
2. Normas vigentes
3. Caractersticas
4. Los distintos recursos
5. El control de legalidad de los entes descentralizados
6. El manejo de conflictos de competencia entre niveles de la administracin
7. La tutela administrativa sobre los actos administrativos de las autoridades descentralizadas
8. Proyectos de reforma

18

III.

EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FRANCS ....................................

1. Nacimiento del Consejo de Estado
2. Lo contencioso administrativo en Francia
3. El control de legalidad de los actos de las entidades territoriales

27

IV.

CUADRO COMPARATIVO ENTRE LOS DOS SISTEMAS...............................................

1. Desventajas del sistema chileno
2. Procedimiento del contencioso administrativo
3. Sanciones administrativas

30

V.

CONCLUSIONES ....................................................................................................................

32

BIBLIOGRAFA

PRESENTACIN

Al llegar a la SUBDERE, en el marco de una pasanta de seis semanas, mi primer objetivo fue delimitar el tema
de estudio que permitiese poner en prctica los conocimientos tericos que he ido adquiriendo a lo largo de mis
estudios en Francia. Mi segundo objetivo era que ese trabajo y mis reflexiones pudiesen ser concretamente tiles
a la SUBDERE. As, junto al profesional designado como enlace y supervisor, Jaime Romn, hemos logrado
definir un esquema de estudios y preparacin de un informe de pasanta que fuese interesante para ambas partes,
adoptando el siguiente ttulo: El control de legalidad de los actos administrativos en Chile, o ms precisamente,
lo contencioso administrativo en Chile.
Partamos de una constatacin: Chile, al igual que Francia es una repblica con gobierno unitario. El proceso de
descentralizacin que se ha ido efectuando en ambos pases, desde hace mas de 20 aos, implic un inicio de
delegacin de competencias de gobierno y administracin a entidades territoriales. 1
No obstante visto la Constitucin de cada pas, esta delegacin debe siempre acompaarse de un control de los
actos administrativos de estas entidades -materia que compete a la Contralora General de la Repblica, ejercida
a travs de sus rganos regionales- ya sea ejercido a priori o posteriori como control de legalidad o de
oportunidad. Estos controles permiten evitar todo tipo de abuso en contra del principio de legalidad que rige en
todo Estado de Derecho a las entidades descentralizadas. El poder central debe vigilar que la competencia que ha
sido delegada no pueda ser utilizada en contra de los administrados o en contra del mismo Estado. Sin embargo,
en el cumplimiento de sus funciones el Estado y sus entidades descentralizadas y desconcentradas pueden
lesionar los derechos o los intereses de los administrados, ya sea porque actan con error o culpa, con violacin
de las normas de derecho o incluso cuando actan legalmente o sin culpa.
Cada vez que se presentan estas circunstancias u otras que puedan ocurrir, nos encontramos en presencia de una
cuestin contenciosa que debe ser resuelta por un rgano jurisdiccional mediante la interposicin del recurso
correspondiente. Lo que constatamos es que Chile y Francia no tienen la misma respuesta a este problema.
Francia ha creado una entidad jurisdiccional totalmente independiente, el Consejo de Estado, que a lo largo de
los aos fue construyendo una slida jurisprudencia de acuerdo con el ordenamiento constitucional francs. En
cambio, Chile, pese a que siempre se ha inspirado en el modelo de Estado francs, no ha logrado establecer un
rgano jurisdiccional independiente encargado de responder a las quejas de los administrados, arbitrar en los
casos de conflictos de competencia entre las distintas entidades del Estado, y proteger la jerarqua de normas.
Este vaco en el sistema jurdico de Chile es un freno a la descentralizacin, puesto que el uso de las
competencias asignadas a las entidades autnomas territorialmente descentralizadas no son guiadas ni vigiladas
por un Tribunal Administrativo. Este trabajo se centrar, entonces, en el estudio del contencioso administrativo
chileno, sus caractersticas, historia y evolucin en relacin al francs con el objeto de formular propuestas claras
para crear, quizs a largo plazo, un Tribunal Administrativo.
Para presentar el sistema chileno, en comparacin al sistema francs, parto de un caso real ocurrido a fines del
ao 2001 en la Regin Metropolitana. Es un caso impulsado por intereses inmobiliarios y una reorientacin de
polticas pblicas del Ministerio de la Vivienda y Urbanismo impulsando la modificacin de ciertas restricciones
al uso de terrenos zonificados en el Plan Regulador Intercomunal del Desarrollo Urbano en el Gran Santiago
(ms adelante aludido como PRMS) cuyas normas sealaron su destino agropecuario, pero que el traslape de
1

El Prof. Arturo Aylwin, ex-Contralor General de la Repblica seal en un Seminario sobre Aspectos PolticoInstitucionales del Proceso de Descentralizacin realizado en septiembre 1997 en La Serena que el ejercicio de las
potestades normativas, de planificacin, de definicin de polticas, dentro del mbito regional, que corresponden a los
Gobiernos Regionales entra en la esfera de gobierno y no de una mera administracin. Ms detalles de su exposicin en
Reflexin y Anlisis sobre el Proceso de Descentralizacin en Chile publicacin conjunta de MIDEPLAN, Ministerio del
Interior y PNUD, 1998.
3

funciones/atribuciones de tres leyes orgnicas constitucionales que definen competencias en la Administracin

del Estado han permitido interpretaciones diversas y el avance de este conflicto de perspectivas y objetivos entre
autoridades de las instancias nacional, regional y comunal por las decisiones que provoca el tema, llevando a
intervenciones del Intendente de la Regin Metropolitana, el Consejo Regional de la misma regin, la Secretara
Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo, los alcaldes y el Concejo Municipal de las comunas involucradas
como tambin de autoridades del Ministerio de Vivienda y Urbanismo impulsando las modificaciones a la Ley
General de Urbanismo y Construcciones y a ese Plan Regulador Metropolitano que contiene normas restrictivas
en ese tema. En este caso, ese Plan Regulador fue modificado por intensas negociaciones polticas que llevaron a
un acuerdo del Consejo Regional del Gobierno Regional Metropolitano; sin embargo, al avanzar el trmite de
ratificacin de ese acuerdo mediante la Resolucin N 14 de dicho Gobierno Regional en la Contralora General
de la Repblica, sta devolvi ese instrumento sealando -en su control de legalidad- que lo devolva sin toma de
razn porque infringe lo dispuesto en el artculo 55 de la Ley General mencionada. En esa devolucin tuvo
influencia la reaccin de ciertas asociaciones ciudadanas del sector al oponerse a estas modificaciones acudiendo
a la Contralora General de la Repblica con un texto que presentaba diversos antecedentes contrarios a esa
decisin. La informacin ms reciente seala que el Ministerio de Vivienda ha preparado un nuevo proyecto de
ley que modifica normas esenciales de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, buscando liberalizar esas
normas restrictivas, lo cual prolonga este conflicto de intereses y competencias entre tres niveles de la
Administracin del Estado, la ciudadana y grupos econmicos privados con fines inmobiliarios.
Este caso, que ser analizado con mayor detalle en las pginas siguientes de este trabajo, pone de relieve las
fallas del actual sistema jurdico y administrativo del Estado chileno en lo que concierne al control de legalidad
de los actos administrativos, aunque la Contralora General de la Repblica tenga y ejerza esa funcin. Este
estudio tiene como meta analizar el actual sistema del contencioso administrativo chileno, concentrndose sobre
los puntos siguientes: la base del derecho administrativo chileno, su evolucin y la presentacin del actual
sistema, con el objetivo de poder responder a las siguientes preguntas: quin procede al control?, quin
resuelve los conflictos de competencia entre los distintos niveles de descentralizacin?, en qu condiciones?,
cules son las diferencias entre el control de los actos emitidos por los rganos centrales y los que fueron
emitidos por rganos descentralizados?
El estudio paralelo de la evolucin del contencioso administrativo francs permitir tener un punto de referencia,
siendo Francia una referencia mundial en la materia, para poder construir un cuadro comparativo entre los dos
pases. Ese cuadro ayudar a formular algunos consejos y los pasos que el Estado chileno podra seguir para
avanzar hacia una mejor delimitacin de competencias y atribuciones entre niveles de la Administracin del
Estado, el respeto de las normas legales y constitucionales, y el respeto de los derechos de todos los ciudadanos.
Sin embargo, dada la restringida duracin de esta pasanta, no lograr desarrollar plenamente estos ltimos
puntos dejndolos en suspenso para, a lo mejor, seguir desarrollndolos posteriormente como trabajo de
mmoire en mi ltimo ao de estudios en el Instituto de Estudios Polticos de Rennes.

Carolina Cerda Guzmn

Nota:
Como supervisor de la pasanta y editor de esta versin del informe, Jaime Romn asume la
responsabilidad de eventuales errores en que haya incurrido al modificar la redaccin original del texto que dej
Carolina Cerda. Por lo tanto, este texto debe tomarse todava como un Documento de Trabajo sujeto a ajustes, y
no representa la posicin institucional de la Subsecretara.

I.

INTRODUCCION
A. Explicacin de los hechos, respetando la cronologa de los eventos y presentacin de los
diferentes actores involucrados y de sus respectivos intereses

1) El caso y su cronologa
Noviembre 2001: SEREMI de Vivienda y Urbanismo le da el primer impulso al proyecto de Modificacin del
Plan Regulador Metropolitano de Santiago (MPRMS) que posibilita la localizacin de proyectos de viviendas
sociales en reas de Desarrollo Urbano Condicionado aunque utilicen reas de inters silvoagropecuario.
29 Octubre 2002: publicacin del Informe Tcnico que contiene un diagnstico de la situacin y el diseo de las
soluciones propuestas.
7 Noviembre 2002: Presentacin del proyecto de Resolucin para calificar favorablemente el Proyecto de
Modificacin del Plan Regulador Metropolitano de Santiago-MPRMS Desarrollos Urbanos Condicionados en
Areas de Inters Silvoagropecuario" en la Comisin Regional del Medio Ambiente (COREMA RM), organismo
que debe dar su conformidad al impacto ambiental de esa reforma y su incidencia en la regin.
25 Noviembre 2002: carta redactada por la agrupacin Defendamos la Ciudad dirigida al Intendente y los
integrantes de la COREMA R.M, para que no se proceda a aprobar las resoluciones 1 y 3 del Proyecto de
Resolucin.
23 Enero 2003: acuerdo entre el Intendente de la Regin Metropolitana y los partidos polticos para aprobar en el
CORE el Proyecto de modificacin al PRMS admitiendo las zonas de Desarrollo Urbano Condicionado en reas
de inters silvoagropecuario con ciertas normas y procedimientos a base de proyectos que revise y presente la
Secretara Regional Ministerial de Urbanismo y Construcciones.
28 Enero: la Agrupacin Defendamos la Ciudad redacta una Carta Abierta sobre la Expansin de Santiago,
dirigida al Intendente Metropolitano y a los consejeros regionales del CORE Metropolitano, en la cual le pide
que rechacen el proyecto que se tratar el da despus, el mircoles 29 de Enero 2003, que soliciten a la
Controlara un esclarecimiento de las irregularidades contenidas dentro del proyecto y que se abra un espacio de
debate pblico.
29 Enero 2003: CORE de la Regin Metropolitana aprob la modificacin de las normas que acompaan el Plan
Regional Metropolitano de Santiago, que permite la expansin inmobiliaria de reas suburbanas autorizando el
uso de suelo en la regin para desarrollar proyectos de manera distinta.
4 Febrero 2003: Voto favorable de las reformas por el Consejo Regional del GORE Metropolitano que
posteriormente da origen a la Resolucin N14.
6 Febrero 2003: El Intendente Metropolitano emite la Resolucin N 14 del Gobierno Regional y la enva a
trmite de control de legalidad y toma de razn en la Contralora General de la Repblica, pero es devuelta con
oficio N 017018 del 28 de abril 2003 sin aprobar, principalmente porque su contenido excede lo dispuesto en el
artculo 55 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones.
2) Contenido de la reforma al PRMS
La Modificacin alude al Plan Regulador Metropolitano de Santiago aprobado por la Resolucin N 20 de 6 de
octubre de 1994 del Consejo Regional Metropolitano. Su propsito es modificar ese Plan en el sentido de
incorporar en su Ordenanza un nuevo artculo 8.3.2.4, denominado Proyectos con Desarrollo Urbano
Condicionado. Esos documentos fueron elaborados por la Secretara Ministerial de Vivienda y Urbanismo, RM.
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En este proyecto se establecen diversas normas y seala que es el Intendente Regional quien instruir a las
Secretaras Regionales Ministeriales para que emitan las circulares o instructivos destinados a precisar los
requisitos de presentacin de los proyectos y generar los informes. Esas Secretaras Ministeriales y los
municipios dispondrn de un plazo mximo de 60 das corridos para evacuar estos informes. En el caso que uno
o ms de los rganos mencionados informe desfavorablemente la proposicin, el proyecto ser rechazado. Los
informes desfavorables debern ser fundados. En caso de rechazo, los interesados podrn solicitar al Consejo
Regional que ste formule una reconsideracin a los rganos antes mencionados.
Sin embargo, el otorgamiento por la SEREMI de Vivienda y Urbanismo del informe tcnico definitivo requerir
el informe previo favorable de los Municipios respectivos. Este ser expedido por el Alcalde, previo informe
fundado del Asesor Urbanista ratificado por el Concejo Municipal.
3) Punto de vista de los que estn a favor del proyecto
Autoridades estatales a favor del Proyecto: Intendente Metropolitano: Sr. Marcelo Trivelli; Ministro de Vivienda
y Urbanismo: Sr. Jaime Ravinet; Secretario Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo, R.M. Estas
autoridades sealan que al examinar el crecimiento poblacional y las variaciones del nmero de personas por
hogar, entre otros factores, el crecimiento urbano metropolitano demanda modificar ahora los lmites fijados en
el PRMS para disponer de 30 mil nuevas hectreas mas la liberacin de otras 90 mil destinadas a atender los
cambios demogrficos y econmicos del perodo 2002-2025. Argumentan que ese aumento de disponibilidad de
terrenos mejorar la calidad de vida, puesto que cuando se va agotando la disponibilidad de terrenos los
propietarios los retienen y no los usan, creyendo tener ah un capital importante, lo que provoca un aumento de
precios y desorden en el desarrollo urbano. Para respaldarlo ellos afirman que la modificacin busca aliviar
presiones de mercado y mejorar la oferta de suelos para viviendas sociales subsidiadas.
4) Punto de vista de los que estn en contra del proyecto
Entidades en contra del proyecto: Agrupacin Defendamos la Ciudad representada por Patricio Herman
Pacheco, Jorge Cisternas Zaartu y Hctor Arroyo Llanos. Las organizaciones ciudadanas encabezadas por la
Asociacin Defendamos la Ciudad quieren que los GORE tengan la tuicin superior sobre estas materias,
situacin que est regulada por la interpretacin conjunta del artculo 100 de la ley 19.175 con las atribuciones
que esa misma ley entrega al GORE en el artculo 20 y mantiene el resto no asignado especficamente al GORE
en manos de los ministerios y servicios pblicos del Nivel Central. Adems, piensan que cualquier tipo de
planificacin territorial al nivel regional emanada desde el nivel central carece de sentido, sobre todo en un pas
con condiciones tan heterogneas como Chile. Las asociaciones quieren que se declare ilegal la Resolucin N
14 del 6 de febrero 2003 del Intendente Metropolitano, que aprueba el Proyecto de Modificacin Plan
Regulador Metropolitano de Santiago MPRMS-48 Desarrollos Urbanos Condicionados en Areas de Inters
Silvoagropecuario. Otro punto de oposicin por parte de los sectores ambientalistas: ellos sienten que se estara
ocupando terrenos agrcolas importantes.
Un grupo de consejeros regionales en desacuerdo con el proyecto subraya que segn el Informe Tcnico del 29
de octubre de 2002, con una poblacin de 6 millones y una superficie regional de 1,55 millones de hectreas, el
90 % de ella o 5,436 millones de personas se concentra en 52.000 hectreas consolidadas del rea del Gran
Santiago. El restante 10% se dispersa en otras ciudades y poblaciones suburbanas y rurales, respectivamente.
Esas cifras generan para el rea urbana una relacin de (5,436/52 mil hs) 104,5 habitantes por hectrea. Si
embargo el mismo Diagnstico seala que al 2025 se pronostica una poblacin de 8,1 millones para la regin,
cuyo 90 % sera de 7,29 millones ocupando el Gran Santiago. Usando la misma densidad de 104,5 personas por
hectrea ocupada esa poblacin demandara al 2025 unas 69.760 hectreas, o sea, algo ms de 17.000 hectreas.
Segn el Diagnstico los suelos disponibles hoy -posibles de urbanizar- son 18.000 hectreas. Esto significa que
manteniendo el tamao de las familias hasta el 2025 la plena ocupacin del suelo disponible en el Gran Santiago
permite absorber el crecimiento sin necesidad de autorizar expansiones ni ocupar ms terrenos
silvoagropecuarios. Por lo tanto, ellos estiman que este proyecto no reviste ninguna caracterstica urgente, hasta
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por lo menos el ao 2025, y que el argumento base del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, o sea que el
crecimiento urbano metropolitano ya demandaba modificar ahora los lmites fijados en el PRMS carece de
fundamento real.
En lo que concierne al argumento segn el cual la modificacin busca aliviar las presiones del mercado y
mejorar la oferta de suelos para viviendas sociales subsidiadas, una parte de los consejeros regionales subrayan
el hecho de que la SEREMI de Vivienda y Urbanismo establece en esta Modificacin del PRMS que las
viviendas sociales corresponden slo al 12% del total de proyecto, las subsidiadas al 18% y el resto con un 70%
est orientado a familias de ingresos superiores. Por ende, segn ellos, es obvio que lo predominante no es
aliviar la disponibilidad de suelos para viviendas sociales o subsidiadas sino ofrecer nuevas oportunidades para
los sectores sociales ms pudientes, la especulacin financiera y el crecimiento futuro del negocio inmobiliario.
Este punto forma parte de los numerosos sntomas que hablan por s solos de que algo anda mal en la aplicacin
de la ley y el ejercicio de competencias entre niveles de la administracin pblica.

B. Enumeracin de las irregularidades contenidas en las modificaciones propuestas

a las leyes, planes y normas vigentes relativas a este caso
Adems de las aprehensiones que manifestaron distintos actores pblicos y privados sobre las modificaciones
impulsadas con esta propuesta de la Secretara Regional de Vivienda y Urbanismo al PRMS con implicaciones
ticas, medioambientales y tcnicas, la Agrupacin Defendamos la Ciudad mencion una serie de hechos que
afectan la legalidad institucional:
1)
La que tiene mxima relevancia es que dispone una delegacin inversa o re-centralizacin del ejercicio
de ciertas funciones que la Ley Orgnica Constitucional de Gobierno y Administracin Regional en el inciso f)
del artculo 20 asigna como atribucin del GORE y en el inciso c) del artculo 36 entrega al Consejo Regional
como facultad para tomar decisiones sobre el ordenamiento territorial comunal e intercomunal de la Regin
Metropolitana, dentro del marco de las normas generales vigentes. Sin embargo la Resolucin N 14 incluye un
traspaso de esas atribuciones al Secretario Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo, que es una
dependencia desconcentrada del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, o sea, un intento de revertir facultades que
el proceso legislativo descentralizador resolvi en 1993. A travs de sto se busca que el GORE otorgue una
ratificacin a lo que previamente haya aprobado esa Secretara, lo cual vulnera lo dispuesto en una Ley Orgnica
Constitucional como es la ley 19.175 a travs de una simple resolucin modificatoria del PRMS. Adems, como
se seala en el artculo 2 de la Ley Orgnica de Bases Generales de la Administracin de Estado (Ley 18.575):
Los rganos de la Administracin del Estado sometern su accin a la Constitucin y a las leyes. Debern
actuar dentro de su competencia y no tendrn mas atribuciones que las que expresamente les haya conferido el
ordenamiento jurdico....
2)
El Ministerio de Vivienda y Urbanismo no cumpli el instructivo presidencial de participacin
ciudadana en el sentido que estas materias deben ser sometidas a una consulta a la ciudadana. El N80 de ese
instructivo seala que se incorporar la participacin ciudadana en la definicin de grandes proyectos urbanos y
territoriales que afectan su calidad de vida y el entorno mediato: mesas de trabajo regional y comunal;
encuentros regionales y comunales; cabildos; grupos focales, consultas y encuestas ciudadanas. Y sigue en el
artculo N 81: se fortalecern los mecanismos de participacin ciudadana en la definicin de los instrumentos
de planificacin territorial. Definir momentos que garanticen una participacin efectiva de los ciudadanos en esta
materia, utilizando los instrumenots ya existentes (plan regulador comunal, intercomunal y regional).
3)
Se viol la Ley General de Bases del Medio Ambiente (N 19.300) que establece que este tipo de
proyectos debe ingresar al sistema de evaluacin con un estudio de impacto ambiental, lo que requiere la
participacin ciudadana, y no bajo la modalidad de una declaracin ambiental, que fue lo que se hizo. No se
puede calificar favorablemente el proyecto de modificacin del PRMS del Seremi de Vivienda y Urbanismo y al
mismo certificar que dicho proyecto no requiere de los permisos ambientales que se sealan en el Ttulo VII del
7

Reglamento del Sistema de Evaluacin del Impacto Ambiental que cumple con la normativa de carcter
ambiental aplicable, y que no genera ni presenta ninguno de los efectos, caractersticas o circunstancias
sealados en el art. 11 de la Ley 19.300, como lo propuso el Proyecto de Resolucin del 7 de noviembre 2002.
4)
No se respet el Plan de Descontaminacin de la Regin Metropolitana que puso lmites a la expansin
de la ciudad y mantiene el destino de las reas de uso silvoagropecuario, e impulsa lo contrario.
5)
El art. 3 Ley Orgnica Constitucional de Municipalidades (18.695) atribuye a las Municipalidades
elaborar, aprobar y modificar el plan comunal de desarrollo..., con lo cual llevar adelante proyectos en zonas
de Desarrollo Urbano Condicionado violan el rgimen municipal vigente entregando esa decisin a la Secretara
Regional de Vivienda y Urbanismo.
En resumen, la propuesta vincula una serie de temas y materias que buscan transformar al SEREMI y al
Ministerio de Vivienda y Urbanismo en una entidad de gestin multi y macrosectorial, que por ese hecho afecta
las competencias de otras Secretaras Regionales Ministeriales y -lo ms grave- desconoce las competencias del
GORE Metropolitano establecidas por una ley de jerarqua orgnica constitucional, siendo que los roles que le
corresponden a estos dos espacios institucionales estn en las respectivas leyes orgnicas que las rigen. Por ende
esa propuesta pone en tela de juicio la interpretacin sobre el alcance de las disposiciones en conflicto y la
legalidad de las actuaciones del Ministerio de Vivienda as como el proceso descentralizador, particularmente en
regiones que tienen reas metropolitanas con la misma restriccin.
Las agrupaciones de ciudadanos consideran que las autoridades del MINVU estn en su legtimo derecho al
presentar un proyecto de Modificacin del PRMS que facilite la consecucin de los objetivos de la poltica
sectorial del Ministerio, pero es deber del GORE velar y gestionar la compatibilidad de sus instrumentos de
planificacin del ordenamiento territorial con las polticas gubernamentales a cargo de otros rganos de gobierno
y administracin, lo cual debe hacerse en el marco de las instrucciones presidenciales y la legalidad vigente.

C. CONSECUENCIAS DE ESTAS MODIFICACIONES EN LA DESCENTRALIZACION

Para ir un poco ms all de este estudio prctico, en el cual la ausencia de Tribunal Administrativo impidi dar
un punto final a una confrontacin entre dos polticas pblicas, enumeraremos las posibles consecuencias de
estas modificaciones para el proceso descentralizador en la Regin Metropolitana:
1)
Anula el ejercicio futuro de algunas competencias y compromete atribuciones asignadas por una LOC al
CORE, al delegar amplias facultades para aprobar proyectos de desarrollo urbano condicionado por decisiones
del SEREMI de Vivienda y Urbanismo.
2)

Propuesta carece de un esquema de coordinacin interinstitucional de carcter transversal.

3)
Modifica la estructura del sistema de administracin pblica. Cambia la forma en que se establece el
sistema de la administracin pblica bajo un rgimen de Estado unitario, con sus funciones repartidas entre
distintos sectores especficos y especializados, reconociendo rganos de administracin territorial (como se
seala en el art. 2 Ley 18.575, que precisa que todos los organismos pblicos debern actuar dentro de sus
competencias y no tendrn ms atribuciones que las que expresamente les haya conferido el ordenamiento
jurdico).
4)
Interfiere en las competencias de otras reparticiones pblicas (Ministerios, GORE y Municipios) y las
competencias y accionar de otros estamentos que estn relacionados con estos temas.
5)
Dara pie a interpretar que se estara interfiriendo en el ejercicio de competencias de entes territoriales
descentralizados, como son los Gobiernos Regionales y los Municipios, concentrando en el nivel nacional-

sectorial temticas que ya se han descentralizado a los niveles regional y local con una visin holstica
(integradora y transversal), coherente con la concepcin mas o menos consensual que existe sobre el territorio.
En la visin de las asociaciones la proyectada Resolucin del GORE entrega a una resolucin del SEREMI de
Vivienda y Urbanismo la aprobacin definitiva de proyectos de desarrollo urbano condicionado. Esta reforma les
parece un atentado a la poltica de descentralizacin y empoderamiento de los Gobiernos Regionales que vienen
aplicando los Gobiernos de la Concertacin, por lo cual debera haber un pronunciamiento de la Asesora
Jurdica del GORE sobre la legalidad de este acuerdo del Consejo Regional.
Este proyecto del MINVU distorsiona el proceso de descentralizacin que han impulsado los gobiernos de la
Concertacin y ms an est en contra del proyecto de acuerdo N 45 de la Cmara de Diputados del 11 de junio
de 2002 en donde le solicita a S.E. el Presidente de la Repblica que se elabore un Plan Maestro para
desconcentrar la actividad productiva instalada en la Regin Metropolitana a fin de establecer polticas que
posibiliten el desarrollo regional de todo el pas.
En pro de la descentralizacin el Estado crea el nivel regional de la administracin y los Gobiernos Regionales
para el desarrollo regional, otorgndoles una clara vocacin de promotores y coordinadores del desarrollo
integral del territorio regional, competencia que tambin tienen con menor alcance los municipios. Si llegara a
prosperar la iniciativa del MINVU dicho mandato legal implicara un retroceso al proceso de descentralizacin,
al re-centralizar en un Ministerio -a travs de su Secretara Regional Ministerial- facultades y atribuciones
propias del CORE, y centraliza al mismo tiempo facultades y atribuciones que corresponden a otros Ministerios
y Servicios Pblicos distintos al Ministerio de Vivienda.

II.

CARACTERISTICAS DEL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN CHILE

El desarrollo de este caso de ventas de terrenos es una ilustracin de las consecuencias de la ausencia de arbitraje
claro en situacin de conflictos entre los administrados y la Administracin, y entre las propias entidades de la
Administracin. Se constata entonces que en el derecho chileno las normas vigentes se enfrentan a la realidad de
la gestin de las polticas pblicas. Para analizar ms doctrinalmente el derecho administrativo y el contencioso
administrativo chileno se presenta primero una definicin de este contencioso partiendo de la actividad de la
Administracin, para luego analizar su historia y evolucin. Enseguida se presenta el sistema actual con sus
caractersticas. Despus, en comparacin hay una breve presentacin del sistema francs, lo que permite finalizar
el trabajo con un cuadro comparativo del tema entre los dos pases.
A.

EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO CHILENO

El contencioso administrativo es inherente al derecho administrativo y por ende a la accin de la Administracin.

As, el estudio central de este trabajo define primero las actividades de la Administracin, sus potestades y
prerrogativas. Pero esas potestades de accin conllevan unas potestades de reaccin llamadas autotutela de la
Administracin. El concepto de contencioso administrativo nace de la confrontacin de este principio de
autotutela con el principio de legalidad. As, en una segunda instancia se analiza la evolucin del contencioso
administrativo en la historia republicana chilena, lo cual permite explicar en gran parte la situacin actual.
1. Del derecho administrativo a lo contencioso administrativo
El Derecho Administrativo nace de la funcin cumplida por la Administracin. La Administracin Pblica es un
ente jurdico que debe actuar de acuerdo al marco de legalidad. Esto no es obstculo para que la Administracin,
en mltiples ocasiones, aparezca investida de una serie de privilegios que no suelen otorgarse a los particulares.
Tal es la importancia de estos privilegios que se ha querido explicar la esencia de la Administracin Pblica, y
como consecuencia la del Derecho Administrativo, como un conjunto de prerrogativas y exorbitancias. As son
ejemplo de tales prerrogativas la expropiacin forzosa, lo relativo a los funcionarios pblicos, los contratos
9

administrativos, los actos administrativos; todas instituciones administrativas que exorbitan la regulacin de
Derecho Comn.
Es frecuente afirmar que estos privilegios posicionales derivan del principio de ejecutoriedad de los actos
administrativos. Con esto se quiere decir que los actos administrativos, en la mayora de los casos, tienen la
fuerza necesaria para aplicarse inmediatamente y por s mismos sin que sea necesaria una autorizacin judicial.
Esto es debido a que tales actos estn dotados de plena legitimidad y no necesitan del refrendo de los Tribunales
de Justicia, an cuando la intervencin administrativa pueda considerarse gravosa o perjudicial para el particular.
Ahora bien, la ejecutoriedad de los actos administrativos no es la regla general que explique los diversos
privilegios que detenta la Administracin, sino que es slo manifestacin de un principio ms general que
explica en su conjunto a todos estos fenmenos y que no es otro que el llamado Principio de Autotutela.
2. Potestad de accin y de reaccin
Como lo acabamos de ver, la administracin posee fuertes prerrogativas que le permiten obligar a los
particulares y dar fuerza ejecutoria a sus actos, pero cmo estas prerrogativas conviven con el principio de
legalidad? Las funciones de un agente pblico importan la obligacin de cumplir el fin racionalmente, el que
para asegurar su eficiente cumplimiento lleva consigo una asignacin de poder legalmente regulado (oficio
circular N 80.012 de 1969).
Las funciones que debe realizar una autoridad pblica son, ante todo, pues, una asignacin de poder legalmente
regulado que dinamiza la funcin administrativa, una peculiaridad iure imperii, que debe expresarse por medio
de actos formales, de carcter unilateral. De la combinacin de estos dos elementos se ha deducido que la
potestad expresa un poder jurdico unitario de realizacin de fines que no se agota con su ejercicio actual, sino
que se mantiene latente, vivo, en tanto existan las finalidades cuya satisfaccin se busca: la potestad de accin,
por esto, conlleva una potestad virtual de reaccin.
Las normas que confieren potestades administrativas no consignan separada y explcitamente de la facultad de
ejercerlas, la facultad de modificar las medidas adoptadas en virtud de tales potestades dijeron los dictmenes
Ns 36.089, de 1988 y 25.347 de 1989 de la Contralora General de la Repblica, pero esta omisin en modo
alguno las hace inmodificables. Los actos administrativos por regla general son revocables, vale decir, las
atribuciones que habilitan a los organismos de la Administracin para actuar los autorizan igualmente para
reactuar sobre las medidas dictadas, sea para alterarlas o para privarlas de efecto, salvo situaciones excepcionales
que no es del caso analizar. La Administracin, as, se encuentra en la obligacin de ejercer sus potestades
invalidatorias, a fin de dejar sin efecto sus actos administrativos contrarios a derecho y restablecer el orden
jurdico alterado, haba apuntado el dictamen N 10.230 de 1983.
As, el ejercicio de la funcin administrativa se encuentra dominado por el principio fundamental de la legalidad.
Este principio significa que las autoridades, en las decisiones que tomen, deben conformarse a la ley o ms
exactamente a la legalidad: es decir, a un conjunto de reglas de derecho. Por ende, el funcionario pblico debe
encuadrarse en la norma vigente, bajo pena de quebrantar la disciplina social engendrando el caos, pues la
no subordinacin a la ley hace desaparecer el funcionamiento armnico de la administracin pblica, las
jerarquas instituidas para hacerlo posible y la distribucin de funciones entre el personal encargado de atender
las necesidades de la colectividad.
Esta no era una imagen nueva dentro de la administracin pblica. Ella provena del gran esfuerzo
despersonificador y legalizador que haba sido parte de la razn misma de ser del Estado constitucional, que
destac con caracteres indelebles la observancia de la ley y con ella, naturalmente, el deber del personal de la
Administracin del Estado de atenerse a normas objetivas. Pero no basta con conocer y tener a la vista una
imagen creada, es menester asumirla, recrearla y darle forma para hacerla enseguida cumplir, y en eso la
Contralora General prest en las dcadas de 1950, 1960 y 1970 una inigualable ayuda a la nacin al construir
jurisprudencialmente los conceptos-institucin: Estatuto Administrativo y Administracin del Estado. Dentro
10

del rgimen vigente -reiter la Contralora General en el oficio N 80.102 de 1969- las funciones de los servicios
pblicos deben encuadrarse en el mandato de las normas legales que los rigen.
Eso significa que para ella, tanto la competencia ratione materiae como la ratione loci organizacionalmente se
hallan fijadas por ley; su ejercicio debe ajustarse a la ley y solo sern respetadas como legtimas si las
actuaciones que las concretan se encuadran dentro del diseo normativo preestablecido por las normas legales.
Ratione materiae, porque la jurisprudencia administrativa ha concluido reiteradamente que en virtud del
principio de la especialidad de las personas jurdicas, los servicios pblicos, entre los que se hallan las
Municipalidades, no tienen otras atribuciones o derechos que aquellos que expresamente se les hayan conferido
por las leyes (34.408/79, 27.700/84).
Ratione loci, porque salvo texto legal expreso que disponga lo contrario, las municipalidades son instituciones
que tienen limitado su mbito de competencia al territorio de la respectiva comuna, careciendo de atribuciones
para actuar fuera de los lmites de la misma (82.415/75, 27.208/89)
Es esta potestad de reaccin que se denomina: principio de autotutela. 2
3.

Significado del principio de autotutela y su evolucin histrica

La autotutela es una institucin de la Teora General del Derecho, por lo tanto no es slo peculiar del Derecho
Administrativo. El principio de la paz jurdica, caracterstica de las actuales formas organizativas del Estado,
impone la prohibicin de la coaccin privada en la vida social. Son los rganos judiciales los encargados de
ordenar la aplicacin de medidas coactivas y slo los Tribunales de Justicia estn facultados para conocer y
decidir sobre las pretensiones de un sujeto sobre otro. Pues, bien a diferencia de esta situacin a que estn
sometidos los particulares, la Administracin cuando acta regida por el Derecho Administrativo se encuentra
autorizada para ejercitar la autotutela como regla general. Lo normal es que necesite acudir al Tribunal tanto para
declarar, como para hacer valer sus pretensiones. Es ste un privilegio que slo se ha otorgado a la
Administracin Pblica, y slo en razn de la finalidad que ella pretende en el medio social.
El principio de autotutela aparece como consecuencia de la separacin de poderes del Estado despus de la
revolucin francesa. Al reorganizarse el Estado, a partir de ese movimiento, se adopta el esquema de la divisin
de poderes, pero como principio interpretado de forma claramente heterodoxa en relacin con la formulacin de
Montesquieu, precisamente, porque est presente la experiencia inmediatamente anterior, de pugnas entre los
Parlamentos (que eran rganos judiciales de naturaleza colegiada) y el Rey, donde los Parlamentos obstruan la
accin del Gobierno por medio de dos poderes: el poder de registro y el veto devolutivo. La separacin de
poderes se va configurar entonces como una prohibicin formal a que los tribunales se inmiscuyan en cualquier
asunto administrativo. Por lo tanto, la administracin queda exenta de control frente al Poder Judicial.
A la vista de estos antecedentes, parece fundamental la conexin del principio de autotutela con la divisin de
los poderes y cmo dicho principio se manifiesta al ser un autntico privilegio posicional de la administracin
pblica, puesto que supone una determinada posicin de exencin respecto a los tribunales. En el Derecho
Administrativo chileno es evidente la influencia de la concepcin francesa de la separacin de poderes.
Sin embargo, a pesar de estas restricciones inherentes al principio de autotutela en el cumplimiento de sus
funciones, el Estado puede lesionar los derechos o los intereses de los administrados. Cada vez que se presentan
estas circunstancias, nos encontramos en presencia de una cuestin contenciosa que debe ser resuelta por un
2

Desde otra perspectiva, como la bsqueda de eficiencia y control de gestin, corresponde aplicar anticipadamente
principios de control interno cuando se disean procedimientos y normas administrativas para cumplir las funciones
institucionales, registrar el uso de los recursos e informar sobre la aplicacin de ellos al rendir cuenta peridica del
desempeo y logros alcanzados por cada dependencia o institucin pblica. Por lo tanto, se traslada al mbito gerencial el
atributo de estar alerta y no transgredir la legalidad vigente ni excederse de las funciones y atribuciones entregadas a cada
autoridad o dependencia. Si ese control interno fuese muy eficaz reducira la necesidad de un control de legalidad post-facto
de la Administracin.
11

rgano jurisdiccional. As, la creacin y existencia de los tribunales administrativos forma parte del principio
de la legalidad y corresponde a su vez a un aspecto del control de la Administracin; el control jurisdiccional de
la Administracin. El principio de la legalidad, esencia del Estado de Derecho, constituye una limitacin al
poder de la Administracin y est en directa relacin con la libertad individual de los administrados.
De hecho, este principio es una de las consagraciones polticas del Estado de Derecho y, al mismo tiempo, la
ms importante columna sobre la que se asienta todo el edificio del Derecho Administrativo. No solamente
supone la sumisin de la actuacin administrativa a las prescripciones del Poder Legislativo, lo cual proviene de
la mecnica del postulado de la separacin de los poderes, sino asimismo el respeto de las normas
administrativas al orden escalonado exigido por la jerarqua de las fuentes y la sumisin de los actos concretos
de una autoridad a las disposiciones generales previas dictadas por esa misma autoridad, o incluso por
autoridades inferiores, dictadas dentro del mbito de su competencia. Estos principios fundamentales son los que
caracterizaron toda la evolucin de la formacin de lo contencioso administrativo en Chile.
a) Resea histrica
Para la existencia de la libertad es necesario que el poder que dicta la ley sea distinto del que la hace cumplir y
del que la aplica a casos particulares dentro de una generalidad prescrita. De aqu surge la clsica divisin
tripartita de los poderes: Legislativo, Ejecutivo y Judicial.
Aplicando estos principios y los anteriores, los conflictos en que la Administracin participa deberan ser
resueltos por el Poder Judicial. Pero el Poder Ejecutivo sistemticamente se ha resistido a ser controlado o
regulado en sus actividades, tanto en los regmenes monrquicos como en los republicanos. De esta resistencia
nace la necesidad de crear un rgano especial que dirima estas contiendas tambin especiales, y aparece,
entonces, el Tribunal Administrativo. Tiene por misin ocuparse de las reclamaciones formuladas por los
particulares en contra de los actos de la autoridad administrativa. Gracias a la evolucin histrica este postulado
ha llegado a ser indiscutible. Sin embargo su existencia siempre fue puesta en tela de juicio por causa de las
discrepancias acerca de su estructura, competencia y autoridad. De hecho la historia constitucional de Chile
permite explicar la actual ausencia de Tribunal Administrativo independiente dentro de su sistema jurdico.
b) La Constitucin Poltica de 1833
Los constituyentes de 1833 tuvieron una clara conciencia de la importancia de la nocin de Fisco en el campo de
la solucin de los conflictos jurdicos, como para dejar entregado al Poder Judicial el conocimiento de los
asuntos patrimoniales del Estado. En el diseo constitucional, captaron con claridad el efecto jurdico que traera
consigo, dentro del rgimen de separacin de los poderes del Estado, la actuacin del Fisco, de no decirse nada
sobre ello en la Constitucin Poltica, y por eso cegaron la posibilidad de que se invocaran los principios
jurdicos civilistas para enjuiciar de cualquier manera que pudiere ser al Estado. Los constituyentes de 1833
perciban, pues, que a travs del derecho civil el Poder Judicial poda acceder al conocimiento de los asuntos
patrimoniales en que era parte el Estado. Por eso, el artculo 104, atribucin 7, de la Carta de 1833, entregar al
Consejo de Estado, organismo gubernativo dependiente del Presidente de la Repblica, la facultad de resolver
las disputas que se suscitaren sobre contratos o negociaciones celebradas por el Supremo Gobierno y sus
agentes. Al Consejo de Estado, como tribunal administrativo, le corresponda:
1 Conocer en todas las materias de patronato y proteccin que se redujeren a contenciosas, oyendo el dictamen
del Tribunal Superior de justicia que seala la ley;
2 Conocer igualmente en las competencias entre las autoridades administrativas, y en las que ocurrieren entre
stas y los tribunales de justicia;
3 Declarar si ha o no lugar a formacin de causa en materia criminal contra los Intendentes, Gobernadores de
plaza y departamento. Exceptase el caso en que la acusacin contra los Intendentes se intentare por la Cmara
de Diputados;
12

4 Resolver las disputas que se suscitaren sobre contratos o negociaciones celebradas por el Gobierno Supremo y
sus agentes;
5 Declarar la legalidad de las exclusiones hechas por la Municipalidad al tiempo de calificar la eleccin de sus
miembros;
6 Conocer en los reclamos interpuestos por una Municipalidad que se cree competente para resolver sobre un
asunto, cuando el Subdelegado o el Gobernador o el Intendente la han declarado incompetente;
7 Conocer en los reclamos interpuestos por un ciudadano que ha reclamado ante la Municipalidad por acuerdos
ilegales de la misma.
Algunos iusadministrativistas han estimado que la Constitucin de 1833 estableci en este precepto un sistema
contencioso administrativo. En tal sentido orienta su opinin, por ejemplo, Eduardo Alcayaga, al decir que con la
supresin posterior de aquella norma constitucional por la reforma de 1874, se ve claramente el propsito de
eliminar por completo lo contencioso administrativo, facultad que corresponda hasta la fecha al Consejo de
Estado. De esta manera, seala tambin Rojas Gonzlez, desapareci la jurisdiccin administrativa,
confirmndose el principio de la jurisdiccin nica.
El rgimen de 1833, anota y lamenta a la vez el profesor don Manuel Jara Cristi, no obstante haber significado
un gran paso en materia de contencioso administrativa, no perdur, pues al realizarse la reforma constitucional
de 1874, la precitada disposicin fue sustituida por otra, hacindola desaparecer integralmente.
Esta decisin de eliminar por completo el Consejo de Estado fue el resultado de las frecuentes cuestiones de
competencia que oponan entre ellos los miembros del Congreso, quienes prefirieron optar por el sistema que
rige en Inglaterra y Estados Unidos, pases ambos en los cuales no existe Tribunal Administrativo independiente
de competencia general.
Pero en el punto de vista del profesor Rolando Pantoja Bauz, el contencioso de la administracin regulado por
el artculo 104, atribucin 7, estuvo lejos de ser un contencioso administrativo, es decir, un sistema orgnicofuncional dirigido a reconocer una situacin jurdica al agraviado, esa fundamental impugnacin de los decretos
del Primer Mandatario y de las resoluciones de cualquiera de las autoridades inferiores a l, que configura un
contencioso administrativo como tal, diferencindolo del sistema anglonorteamericano.
El contencioso del artculo 104 no fue ms que un contencioso patrimonial, un contencioso de las negociaciones
y los contratos celebrados por las autoridades administrativas, como claramente lo prescriba el artculo 104, N
7, entregado al conocimiento y decisin de un rgano gubernativo, el Consejo de Estado, y sustrado a los
tribunales comunes. De esta forma, ms que modelar un contencioso administrativo, lo que hizo la Constitucin
de 1833 fue instrumentar otro medio ms, jurisdiccional en este caso, de fortalecer la ya privilegiada posicin
presidencial, sustrayendo premeditadamente de la competencia civil normal de los tribunales ordinarios todas las
convenciones patrimoniales -civiles- que concernan o interesaban a la administracin pblica, a fin de
concentrarlas en un rgano poltico que evaluara el litigio producido desde una perspectiva diferente a la
judicial.
De este modo la importancia actual que reviste el artculo 104, atribucin 7, deriva ms bien de su derogacin
que de su entrada en vigencia, pues al desaparecer ese precepto de la cartografa administrativa con motivo de la
reforma constitucional de 1874, su salida del campo gubernativo provoc una silenciosa expansin de las
facultades de la judicatura ordinaria hacia toda esa zona de contratos y negociaciones del Estado que la Carta de
1833 haba sustrado a su conocimiento en el deseo de fortalecer la Presidencia de la Repblica.
Notemos que, con todo, la ley de Municipalidades del 12 de septiembre de 1887 volvi a conferir al Consejo de
Estado facultades contencioso administrativas que podemos clasificarlas en las de anulacin o interpretacin, al
13

disponer en su artculo 96 lo siguiente: Cualquier ciudadano podr reclamar ante la Municipalidad contra sus
resoluciones ilegales, que no consulten los intereses locales, o que no sean de su competencia. Si la
Municipalidad desestimare el reclamo contra sus resoluciones ilegales, podr acudirse al Consejo de Estado para
que resuelva. Este recurso se ha mantenido a travs de las diversas leyes municipales, existiendo al presente en
los trminos que siguen: Cualquier ciudadano podr reclamar ante la Municipalidad o Alcalde contra sus
resoluciones u omisiones ilegales...
c) La Constitucin Poltica de 1925
El artculo 87 de la Constitucin de 1925 deca: Habr Tribunales Administrativos, formados con miembros
permanentes, para resolver las reclamaciones que se interpongan contra los actos o disposiciones arbitrarias de
las autoridades polticas o administrativas y cuyo conocimiento no est entregado a otros tribunales por la
Constitucin o la ley. Esta disposicin tuvo por objeto llenar el vaco dejado por la legislacin anterior sobre
proteccin de los intereses contra actos arbitrarios de la Administracin, que no tenan correctivo jurdico alguno
despus de la reforma constitucional de 1874. Examinemos el contenido del artculo 87
Empieza por decir: habr Tribunales Administrativos. Se establece, en consecuencia, la jurisdiccin doble. Al
emplear el nmero plural, da a entender que se pueden establecer varios tribunales, tantos cuantos exija la
necesidad pblica, con dos instancias y tribunales superiores para conocer de recursos extraordinarios, como los
de casacin y revisin. Finalmente, la frase que comentamos deroga en forma expresa el sistema judicial
puro, tan fuertemente establecido por la Ley Orgnica de Tribunales, en sus artculos 1, 4 y 5.
Formados con miembros permanentes. En el debate habido en la Subcomisin de Reformas Constitucionales
qued establecido el significado de la expresin permanente. Ella confiere a los jueces administrativos la
misma inamovilidad de los miembros del Poder Judicial, esto es, no pueden ser separados de sus funciones
mientras tengan el buen comportamiento que exige la Constitucin. Esta frase les da a los jueces administrativos
independencia, asegurndoles la permanencia condicional, tan necesaria a la seriedad de las resoluciones
judiciales. Tambin asegura la experiencia de los jueces administrativos. An ms, hace posible la unificacin de
la jurisprudencia.
Para resolver... Esta palabra nos dice que los tribunales administrativos tienen facultades decisorias y no
meramente consultivas o sometidas a algn trmite de validez. Sus resoluciones producen todos los efectos de
las sentencias de trmino. Los tribunales administrativos tienen, entonces, jurisdiccin completa, o sea, conocen,
resuelven y ejecutan el asunto que se les somete.
Las reclamaciones que se interpongan. Aqu se cre el medio de las reclamaciones que no son demandas
ni acusaciones, y que ofrecen un ancho margen a la iniciativa de los particulares para acudir en amparo de sus
derechos e intereses. Por medio de ellas se pide la modificacin o revocacin de una resolucin que se considera
perjudicial.
Contra los actos o disposiciones arbitrarias. En esta frase se deben considerar tres cosas: actos, disposiciones
y arbitrariedad que puede o no existir. La expresin actos implica manifestacin de voluntad, que puede ser
unilateral o bilateral. Por consiguiente, la reclamacin procede contra toda manifestacin de voluntad ilegtima
que se produzca por parte de la administracin. La palabra disposiciones nos indica que el reclamo procede
slo cuando la Administracin ha procedido en el ejercicio de sus facultades regladas. Es arbitrario todo aquello
que es contrario a la justicia, la razn o la ley; obra del capricho, del mero arbitrio o de una voluntad sin
disciplina. Ejemplos: exceso, usurpacin y desviacin de poder. Por consiguiente, lo arbitrario cabe tanto en el
ejercicio de las facultades regladas como en el de las discrecionales, y se podr intentar reclamacin contra un
acto verificado en el ejercicio de cualquiera de las facultades. Sin embargo, el debate sobre la posibilidad de
entablar un reclamo contra un acto emanado del ejercicio de facultades fue muy fuerte. De hecho, el profesor
don Jos Guillermo Guerra, en su obra la Constitucin de 1925 cree que la palabra arbitrarias est mal
empleada, porque piensa que el acto o disposicin que se reclame puede no resultar arbitrario. Estima que sera
conveniente suprimir el citado vocablo para dejar correcta la redaccin. Basta decir -escribe el seor Guerra14

que se autorizan las reclamaciones; cada cual sabr por qu y de qu reclama, y el Tribunal sabr, a su vez, qu
reclamaciones debe acoger y cules no, y las razones que tenga para lo uno y lo otro.
... De las autoridades polticas y administrativas ... contina el artculo. Se designan como autoridades, en el
sentido tcnico de la palabra -dice Adolfo Merkl- aquellos rganos de ejecucin que como acostumbra a decirse,
gozan del poder de mando o de coaccin o, en una palabra, del imperium. (Teora General del Derecho
Administrativo. Madrid., 1935. Pg. 395). Pero, cules son las autoridades polticas? No hay un criterio
uniforme para determinarlas. Se podra decir, en este contexto, que autoridad poltica es todo rgano
perteneciente o dependiente del Poder Ejecutivo que ejerce potestad de mando (Presidente de la Repblica,
Ministros de Estado, Intendentes, Gobernadores, Ministros diplomticos, etc). Por autoridades administrativas
se entiende todas aqullas que teniendo potestad jerrquica (aptitud para mandar a subordinados suyos), ejercen
atribuciones propias otorgadas por la ley y tienen facultades decisorias (Alcalde, Administrador, Superintendente
de Aduanas, Director General de Impuestos Internos, etc.).
El artculo contina: ... y cuyo conocimiento no est entregado a otros tribunales por la Constitucin o las
leyes. Con esto se delimita la competencia de los Tribunales Administrativos. Se les concede una competencia
limitada y se excepta todo lo contencioso administrativo que por disposicin de la Constitucin o las leyes
conozcan otros tribunales.
El artculo constitucional termina: su organizacin y atribuciones son materia de ley. Durante los aos
posteriores a 1925 se presentaron varios proyectos de creacin de los Tribunales Administrativos, los que nunca
llegaron a concretarse. Entre los ms conocidos se encuentran el de don Osvaldo Koch, de 1929; el del diputado
Ral Julliet, de 1954; el del Poder Ejecutivo, de 1958; el del diputado Gustavo Lorca, de 1958; del Congreso
Nacional de Abogados Chilenos, de 1965; del senador Jos Foncea, del ao 1969. La presentacin de la
evolucin y del contenido de cada uno de estos proyectos contiene informaciones de gran inters, sin embargo,
considerando la duracin de esta Prctica, tal anlisis no se podr hacer en lo inmediato, dejando este tema y
trabajo en suspenso.
Esta disposicin constitucional tiene la importancia de establecer una va franca y directa para reclamar
objetivamente de actos y disposiciones ilegtimos. No busca la responsabilidad personal del funcionario,
derivada del acto ilegal, sino que permite atacar inmediatamente al acto mismo, en su naturaleza y contenido,
para buscar o su revocacin o su anulacin, por la va jerrquica, o por la jurisdiccional, segn corresponda.
El hecho que la Constitucin de 1925 haya atribuido tanta importancia a los tribunales contencioso
administrativos es una gran conquista democrtica. Es un caso de autolimitacin del Poder Ejecutivo, encargado
preponderante de la Administracin.
No obstante, este artculo tena un gran defecto que provoc complicaciones en su aplicacin: algunas personas
lo consideraron mal ubicado dentro de la Constitucin. As, don Jos Guillermo Guerra, dijo en su obra ya
citada: pero el error ms grave en que se incurri respecto al artculo 87, fue, a nuestro juicio, el incrustarlo al
final del Captulo VII, relativo al Poder Judicial. Esto, sin lugar a dudas, significa que los tribunales
administrativos debern formar parte del Poder Judicial y estar sometidos a la superintendencia disciplinaria,
correccional y econmica de la Corte Suprema de Justicia, todo lo cual probablemente no entr en la mente de la
Subcomisin. Buena como es la innovacin de consagrar en la Constitucin misma la existencia de los
Tribunales Administrativos, consideramos que ella est hecha en mala forma y en mal lugar. Nos parece que se
la debi intercalar en el captulo referente al Poder Ejecutivo, en prrafo especial, en que se hubiera consultado
la reorganizacin del Consejo de Estado, dando a la nueva corporacin de ese nombre el carcter de Tribunal
Administrativo Superior, como lo indicamos en su oportunidad. Don Juan Antonio Iribarren opina que la
ubicacin dada al artculo 87 es defectuosa; pero que ello no importa tanto como hacer de los Tribunales
Administrativos una mera dependencia del Poder Judicial, porque dichos tribunales deben actuar con entera
independencia para que su accin sea realmente til y se satisfaga el objetivo de su creacin.

15

As, esta ubicacin caus una divisin entre los que se oponan a toda forma de control por parte del Poder
Judicial, o sea, que los tribunales administrativos se adscribieran al Poder Ejecutivo (corriente administrativista);
los que preferan salvaguardar la unidad de jurisdiccin, es decir integrar los tribunales administrativo en el
Poder Judicial (corriente judicialista); y los que defendan la idea que los tribunales administrativos no deban
incorporarse al Poder Judicial ni al Poder Ejecutivo, sino que mantenerse ms bien independientes, tanto de un
Poder cuanto del otro (corriente autonmica).La existencia misma de las corrientes, subcorrientes y opiniones
intermedias que se dieron en el seno de la doctrina, puso de manifiesto la complejidad del problema
organizacional que suscit el artculo 87.
Este defecto hizo que durante todo el perodo regido por esta Constitucin no se haya logrado dictar ninguna ley
que determine la organizacin y atribuciones de los Tribunales Administrativos, de manera que el precepto del
art. 87 represent una mera aspiracin del constituyente. Por ende, el rgimen contencioso administrativo de esta
poca puede sintetizarse en las siguientes premisas:
1) Aunque la Constitucin haya instituido Tribunales Administrativos con jurisdiccin general en la materia,
ellos no fueron creados, por lo que no exista ningn tribunal con plenitud de jurisdiccin contencioso
administrativa;
2) La Constitucin y numerosas leyes daban competencia para conocer determinados asuntos contencioso
administrativos al Poder Judicial o a otros Tribunales, cuya jurisdiccin administrativa era, as, especial y
restringida a esos asuntos determinados; y
3) El Poder Judicial careca, en general, de competencia contencioso administrativa, salvo la especial que le
otorgaba expresamente la ley para ciertas materias.
Para paliar los efectos de la inexistencia de Tribunales Administrativos, la ley fue paulatinamente entregando el
conocimiento de ciertos asuntos contencioso administrativos a los tribunales ordinarios. Esta tendencia se vio
acentuada en los estrados judiciales por el criterio que parece imponerse en la Corte Suprema que, en una de sus
sentencias de 1961, concluy que mientras la ley no establezca y organice los tribunales administrativos, no se
puede excluir del conocimiento de la justicia ordinaria la resolucin de las acciones de carcter patrimonial que
deduzcan los afectados que han sufrido perjuicios por los actos ilegales, indebidos o daosos de determinadas
entidades, cuya ley orgnica les permite celebrar contratos, contraer obligaciones e intervenir en juicios en
calidad de demandante o demandada. No es posible agreg el Alto Tribunal- dejar a los particulares entregados
a las probabilidades de exceso de poder de esas reparticiones, cuando existen tribunales ordinarios de justicia
encargados de conocer, en general, de todas las causas civiles y criminales que se promuevan en el orden
temporal dentro del territorio de la Repblica. Pero, todo esto ha sido hecho en forma desarticulada e
inorgnica.
Asimismo, la Contralora General de la Repblica, organismo encargado por ley del control de la legalidad de
los actos administrativos ms importantes no se limit al control formal de la legalidad, nico posible segn
algunos, al tratarse de un control a priori, para entrar al conocimiento de los motivos del acto administrativo y
lleg a controlar de este modo la posible ilegalidad del acto por la ausencia de motivos legales o inexistencia de
motivos invocados. As, varios autores estiman que la Contralora General se excedi de sus funciones entrando
a lo que es propio de un rgano jurisdiccional. El procedimiento de control utilizado ha sido sin duda la
consecuencia de la inexistencia de medios adecuados de proteccin para los derechos de los administrados y
concretamente de la inexistencia de Tribunales Administrativos.
d)

El gobierno de las Fuerzas Armadas y de Orden (1973 1990)

Durante este perodo de quiebre de la democracia, caracterizado por sus violaciones a los derechos humanos, la
eventual creacin de un Tribunal Administrativo no fue el objeto primero de los debates, pero esta discusin
lleg hasta las esferas ms importante del poder central al momento de redactar una nueva Constitucin.

16

Mis bsquedas limitadas en este perodo de la historia, no me permitirn analizar mas en profundidad el
pensamiento de los constituyentes de entonces. Por ende, slo har una breve presentacin del contexto de esta
poca, ilustrndola con algunas citas.
Ministerio de Justicia, 1977: en la comisin de estudio de la nueva Constitucin: No prestara mi patrocinio a
tribunales de lo contencioso administrativo como organismos jurisdiccionales anulatorios. En eso interpreta el
sentir del Presidente de la Repblica a quien le plante la intranquilidad profunda que esa posibilidad produca
en su nimo. Debe estar fuera de discusin la existencia de un sistema contencioso administrativo. Es preciso
determinar cuidadosamente los alcances de lo contencioso administrativo, porque no se puede, por esta va dar
un medio para paralizar la accin del gobierno.
Antes y durante esa poca, apareci una clara tendencia a ampliar la rbita de atribuciones del Poder Judicial,
por una parte, y a organizar los futuros tribunales de lo contencioso administrativo como una magistratura
especial sometida a la superintendencia de la Corte Suprema.
Sin embargo, la promulgacin de la Constitucin Poltica de 1980 no modific sustancialmente la situacin. Lo
sealado en el artculo 87 se traslad al inciso segundo del artculo 38 en el captulo sobre Administracin del
Estado, mencionndose tambin en el artculo 79 del captulo Poder Judicial, en relacin con la superintendencia
de la Corte Suprema. Quizs la nica diferencia visible con la norma anterior es que el artculo 38 parece ser un
poco ms restrictivo, al sealar que el particular que reclame debe tener un derecho lesionado. El artculo 87, en
cambio, estableca una posibilidad ms amplia que poda incluir a acciones populares.
El gran acuerdo poltico logrado el ao 1988 para reformar la Constitucin y permitir la transicin hacia la
democracia alcanz a lo contencioso administrativo, al modificarse los artculos 38 y 79 de la Constitucin y
borrarse toda referencia a lo contencioso administrativo, en una reforma que resulta un tanto inexplicable, dado
el propsito general que tuvo la reforma del ao 1989 y que los especialistas concuerdan en que se debi a la
reiteracin por parte de los tribunales de su falta de jurisdiccin para conocer de lo contencioso administrativo,
mientras no se establecieran los tribunales especiales, planteada particularmente en el fallo Parra Acua, Carlos
con Ilustre Municipalidad de Temuco, dictado con fecha 6 de marzo de 1989 que disgust a los acadmicos de
distintos sectores que formaban parte de los equipos tcnicos que dieron la redaccin a las reformas
constitucionales. En dicho fallo ni siquiera se acept un cierto grado de evolucin en materia de competencia de
los tribunales ordinarios que ya se haba vislumbrado en la sentencia de la Corte Suprema de fecha 14 de julio de
1975 dictada en la causa Toms Tafra Marusic con Fisco, en que se distingua entre acciones destinadas a
anular actos administrativos, inatacables ante los tribunales ordinarios, y aquellas destinadas a declarar derechos
de particulares frente al Estado en que se admita su competencia.
Suprimida la mencin de lo contencioso administrativo en la Constitucin se abrieron las puertas para que los
tribunales sostuvieran su jurisdiccin para conocer de estas materias. De hecho, antes y durante esa poca,
apareci una clara tendencia a ampliar la rbita de atribuciones del Poder Judicial, por una parte, y a organizar
los futuros tribunales de lo contencioso administrativo como una magistratura especial sometida a la
superintendencia de la Corte Suprema.
e)

Perodo de transicin hacia la democracia (1990 1993)

Este perodo se caracteriza por una vacilacin respecto a la regulacin de los derechos de los trabajadores
pblicos, no obstante encontrarse contemplados entre los derechos humanos y consagrados en Tratados
Internacionales. En esa poca se ha omitido legislar sobre la necesidad real que existe en el mbito
sociofuncionario de contar con vas aptas de solucin de conflictos sociales al interior de la administracin del
Estado. Viabilizando entendimientos y no enfrentamientos. Al omitirse el reconocimiento y regulacin de los
conflictos colectivos en la administracin, se muestra una actitud huidiza y poco franca que habla ms de
ilegalizacin de los movimientos funcionariales que de su bsqueda de solucin.

17

De hecho, el individuo hoy no se enfrenta con la administracin independientemente sino en situacin de

dependencia. El individuo necesita para su vida diaria de los servicios de la Administracin, su capacidad de
trabajo se halla en gran medida bajo el poder de disposicin del Estado, y como sujeto econmico est inserto en
el sistema de planificacin estatal de polticas pblicas. Todo esto significa que en la utilizacin de los medios
de proteccin jurdica contra la Administracin el individuo no posee ya la libertad de antes. El contacto del
individuo con el Estado no se actualiza ya en actos singulares, como, por ejemplo, una medida de polica o un
permiso aislado, sino que es una situacin permanente. Con ello, los puntos de vista se desplazan
fundamentalmente. Lo esencial para el individuo no es ya hacer valer su derecho en los casos concretos en que
ste se le niega, sino hacer que esta situacin permanente se desenvuelva sin rozamientos y de la manera ms
ventajosa posible para l. Cuanto ms poderoso socialmente es el individuo, tantas ms posibilidades se le
ofrecen para ello, posibilidades que no consisten en la utilizacin de medios jurdicos, sino en la solucin de
conflictos por medio de negociaciones. (Forsthoff, Ernst, Tratado de Derecho Administrativo).
As, durante este perodo de restauracin de la democracia no hubo ninguna creacin de Tribunal Administrativo
independiente. No obstante, cabe destacar la iniciativa presidencial de 1992: el 13 de mayo de 1992, se ley en la
Cmara de Diputados un Mensaje de S.E el Presidente de la Repblica Patricio Aylwin Azcar, en el cual l
presentaba un proyecto de ley sobre lo contencioso administrativo. Este proyecto se caracterizaba por ser muy
completo, muy general, muy cerca del modelo francs: sin embargo, no lleg mas lejos en la tramitacin de las
leyes, porque contaba con un apoyo muy dbil en la Cmara.
En conclusin, la historia de Chile demuestra que las circunstancias exteriores e interiores nunca permitieron la
instauracin de una entidad administrativa jurisdiccional de competencia general, dejando lo contencioso
administrativo al Poder Judicial, sin ninguna reglamentacin.
B.

SISTEMA ACTUAL Y PROYECTOS DE REFORMA

Dentro de un contexto en que no existen tribunales contencioso administrativos, a diferencia de lo que ocurre en
casi todos los pases de Amrica Latina y Europa, es necesario analizar cul es el control de la Administracin
que realiza actualmente el juez ordinario, y a travs de qu procedimientos ste lo lleva a cabo.
Sin duda este diseo no es fcil de presentar de modo comprensible, dada su complejidad. Es por eso que
metodolgicamente es previo hacer un pequeo resumen del contexto general, despus mostrar dentro de qu
marco legal se desenvuelve lo contencioso administrativo, resaltar sus caractersticas, los recursos principales,
explicar la situacin del control de la legalidad de los actos de las entidades descentralizadas, para luego
examinar algunas de las reformas ms recientes.
1. Presentacin General
Resumen: Los administrados que se quejan que un acto administrativo afecta sus intereses pueden hacerlo a
travs de dos vas: la va administrativa o la va contenciosa. A travs de la primera va, los reclamantes se
dirigen, para obtener la reforma del acto que los perjudica, al mismo autor de ese acto o a sus superiores en el
orden jerrquico. Por lo dems nada de formalidades en el proceso, que estn rigurosamente determinadas.
Recin se aprob una ley de Procedimiento Administrativo que regula esta materia. Este es el dominio de la
equidad, nada de derechos reconocidos definitivamente.
La segunda, que ser el centro de este estudio, se caracteriza por ser un proceso verdadero, sostenido, de un lado
por la administracin en representacin de la sociedad, del inters general; y del otro, por el particular en defensa
de un derecho que ha sido desconocido. Cabe destacar que hace un tiempo la jurisprudencia de los tribunales se
est inclinando resueltamente por excluir toda posibilidad de invalidacin de los actos administrativos,
sosteniendo que debe recurrirse a los tribunales por la propia Administracin.
La Constitucin Poltica reconoce un sistema de control de legalidad y constitucionalidad como tambin los
recursos constitucionales de proteccin y amparo, adems de las competencias de control de la Contralora
18

General de la Repblica, del Tribunal Constitucional, de la Corte Suprema y de la propia judicatura ordinaria, en
los recursos de queja, e inaplicabilidad por inconstitucionalidad de la ley o en la competencia contenciosa
administrativa. Los recursos contra actos administrativos deben hacerse ante diferentes instituciones (Corte
Suprema, jurisdiccin ordinaria, Contralora General de la Repblica) segn el contenido de la queja.
2.

Normas vigentes (a base de la Constitucin Poltica de 1980)

Art. 7: Los rganos del Estado actan vlidamente previa investidura regular de sus integrantes, dentro de su
competencia y en la forma que prescriba la ley. Ninguna magistratura, ninguna persona ni grupo de personas
pueden atribuirse, ni an a pretexto de circunstancias extraordinarias, otra autoridad o derechos que los que
expresamente se les hayan conferido en virtud de la Constitucin o las leyes. Todo acto en contravencin a este
artculo es nulo y originar las responsabilidades y sanciones que la ley seale. As, la validez de los actos
administrativos deber ajustarse a las competencias atribuidas.
Art. 38: Cualquiera persona que sea lesionada en sus derechos por la Administracin del Estado, de sus
organismos o de las municipalidades, podr reclamar ante los tribunales que determine la ley, sin perjuicio de la
responsabilidad que pudiere afectar al funcionario que hubiere causado el dao. Por ende, la Constitucin deja
la total responsabilidad en las manos del Poder Legislativo para que determine los tribunales competentes en lo
contencioso administrativo.
Normas de la ley 18.575 de Bases Generales de la Administracin del Estado
Art. 2: Los rganos de la Administracin del Estado sometern su accin a la Constitucin y a las leyes.
Debern actuar dentro de su competencia y no tendrn ms atribuciones que las que expresamente les haya
conferido el ordenamiento jurdico. Todo abuso o exceso en el ejercicio de sus potestades dar lugar a las
acciones y recursos correspondientes. Por consiguiente, existe una posibilidad de recursos en contra de los actos
de las autoridades que hayan abusado de sus competencias.
Art. 9: Los actos administrativos sern impugnables mediante los recursos que establezca la ley. Se podr
siempre interponer el de reposicin ante el mismo rgano del que hubiere emanado el acto respectivo y cuando
proceda, el recurso jerrquico, ante el superior correspondiente, sin perjuicio de las acciones jurisdiccionales a
que haya lugar.
En conclusin, este marco legal general permite afirmar que existe la posibilidad de entablar un reclamo contra
un acto de la administracin, pero no se precisa ante qu Tribunal, dejando entonces el campo libre a los
tribunales ordinarios para encargarse de llevar a cabo estos reclamos.
3.

Caractersticas

Las peculiaridades que presenta este proceso contencioso administrativo, en relacin con el principio de la
separacin de los poderes, se observan sobre todo en dos puntos particulares: (1) la consideracin del proceso
contencioso administrativo como un proceso ex post facto, y consecuentemente, la importancia que adquiere el
principio del acto previo; (2) el carcter normalmente no suspensivo del recurso contencioso administrativo.
Estas dos particularidades implican que a la hora del proceso contencioso administrativo los Tribunales de
Justicia se encuentran respecto de la Administracin en una relacin muy diferente de la que presentan los dems
sujetos jurdicos. Por de pronto, en el proceso contencioso administrativo, la Administracin asume normalmente
el papel de demandado, lo que significa que la Administracin no acta como demandante, porque cuando ella
se encuentra en la posicin activa de demandante no acude por lo general ante los tribunales, sino que tiene la
posibilidad de invalidar o revocar un acto administrativo, como lo hemos visto anteriormente.
Veamos su primera caracterstica: ser un proceso ex post, o sea, un proceso a conductas cumplidas. Una vez que
la administracin ha actuado y ejecutado sus propias decisiones, el tribunal puede, movilizado por la accin de
19

algn particular interesado, enjuiciar la conducta de la misma. Esta forma de proceder es bien distinta de los
procesos civiles que se caracterizan por verificar previamente una conducta o la situacin jurdica de algn
sujeto, para habilitarles luego a que acte. Esos tribunales se encuentran siempre con una actuacin consumada,
de ah que se afirme el carcter revisor de la jurisdiccin contenciosa administrativa.
Esta caracterstica se materializa a travs del principio del acto previo, el tribunal no puede pronunciarse sino
cuando la Administracin ha dictado un acto administrativo; si la Administracin no ha dictado ningn acto no
es posible el proceso. As, pues, la jurisdiccin administrativa no est establecida para prevenir agravios futuros.
Esta necesidad de que exista un acto previo para que el tribunal contencioso pueda actuar, posibilita a que en el
sistema de control jurisdiccional administrativo existan importantes lagunas debido a que es muy posible que la
Administracin cause daos a los particulares o incurra en anti-juricidad precisamente por no actuar.
Qu se puede hacer ante la inactividad de la Administracin? Esta dificultad se resolvi acudiendo a la tcnica
del silencio administrativo, tcnica con la cual se da entrada a la presuncin de que el silencio o la inactividad de
la Administracin se interpreta en un determinado sentido, es decir, se presume de que existe un acto
administrativo, posibilitndose as la interposicin del recurso. En definitiva, lo que aqu se debe destacar del
proceso contencioso administrativo es que ste se caracteriza por un sistema de recursos contra el acto, lo que a
su vez es una consecuencia del principio de separacin de poderes.
Otra peculiaridad del proceso administrativo, relacionada con el principio de la separacin de los poderes, es el
carcter no suspensivo del recurso contencioso administrativo. La regla general en el proceso contencioso
administrativo es la no suspensin de los efectos del acto mientras dura la tramitacin de dicho proceso y slo en
casos excepcionales se admite la posibilidad de que el acto discutido pueda dejar de producir sus efectos o
suspenderse. Por ejemplo, cuando -no mediando tal suspensin- puedan producirse daos irreparables. Esta es
una prueba ms de que hay una especie de prejuicio a favor de la Administracin, un verdadero privilegio
posicional que es inslito en los procesos interprivatos.
4.

Los distintos recursos

Sin lugar a dudas, el derecho administrativo tiene una ntima relacin con el Estado de Derecho y con una
concepcin esencial de los derechos de los ciudadanos-administrativos. As, el artculo 6 inc. 2 de la C.P.R.
vincula y obliga a la aplicacin constitucional a todos los poderes del Estado, especialmente al juez, que lo
obliga a proteger y tutelar los derechos del art. 19 de la Constitucin Poltica, reconocidos tambin en Tratados y
Declaraciones Internacionales y que constituyen nuestras garantas fundamentales. La tutela a dichas garantas se
produce por las acciones jurisdiccionales que la propia Constitucin establece como el recurso de proteccin, el
recurso de amparo, el reclamo expropiatorio y otros especiales, adems de la tutela jurisdiccional ordinaria.
Pero el principio de la tutela judicial hoy se manifiesta in integrum y como garanta jurisdiccional a travs de los
recursos de proteccin y amparo. Dada la diversidad de los recursos, solo enfocar mi estudio en el ms
importante y ms caracterstico de ellos: el recurso de proteccin.
Sin embargo, cabe destacar que en todo recurso jurisdiccional existe una etapa previa, en que la propia autoridad
administrativa conoce de los reclamos en contra de sus propias resoluciones o la de sus inferiores. Esto existe
siempre, con o sin norma expresa, y que se conoce como recursos administrativos de reposicin y jerrquico, que
por lo dems se encuentran establecidos en Chile en el artculo 9 de la Ley de Bases Generales de la
Administracin del Estado.
El mejor ejemplo en Chile es el reclamo por ilegalidad municipal, artculo 136 de la Ley de Municipalidades,
que contempla una etapa previa ante el Alcalde, antes de recurrir a la Corte de Apelaciones respectiva, como lo
veremos ms adelante.

20

El recurso de proteccin
El cambio ms importante en materia de control jurisdiccional ha provenido del recurso de proteccin, creacin
del Acto Constitucional N3 de 1976 y establecido en el artculo 20 de la Constitucin. El recurso de proteccin
se define como una manifestacin de justicia administrativa de tutela de derechos a intereses legtimos, una
tutela de posiciones subjetivas, no de declaraciones de derechos subjetivos. De ah que el recurso de proteccin,
ms que un proceso al acto ilegal o arbitrario, es un proceso de efectiva tutela del derecho que se debate y que se
ve afectado por ese acto ilegal o arbitrario y en donde normalmente la Corte de Apelaciones pondr los derechos
del recurrente y las potestades de la Administracin que se ven en un caso especfico confrontados a travs del
acto que se impugna.
Por otra parte, la extensin de esa tutela en el recurso de proteccin es amplsima, restringida slo en aquellos
derechos no recurribles, que ponderados, estn en los llamados derechos de declaraciones sociales. Naturalmente
el juez lo que debe hacer en ese mbito es controlar jurdicamente el acto discrecional, pero no puede sustituir a
la Administracin en sus apreciaciones polticas y de oportunidad. No puede el juez por el recurso de proteccin
gobernar, como tampoco desconocer o provocar una derogacin judicial de la normativa legal, incluso para el
caso especfico en que conoce, como de hecho est sucediendo al conocer reclamaciones tributarias por va de
proteccin, desconociendo el procedimiento especial establecido en el Cdigo Tributario.
Tampoco le corresponde legislar, ni participar en el proceso legislativo, como de hecho ha ocurrido, al declararse
competente para conocer un recurso de proteccin de una iniciativa de ley enviada por el Ejecutivo va Mensaje
al Legislativo para su conocimiento y debate cameral. An cuando sean materias que por su contenido puedan
afectarle como poder del Estado. La Constitucin no atribuye esas facultades al juez, lo que le encomienda en el
recurso de proteccin -y en general, en su tarea propia- es la tutela de derechos a intereses legtimos, que desde
la perspectiva del derecho pblico administrativo no es sino controlar la legalidad de la accin administrativa
que afecta a dichos intereses y derechos.
Por otro lado, el juez debe apreciar el inters que tiene el administrado para accionar o su legitimacin para
recurrir. La jurisprudencia nacional en materia de recurso de proteccin ha sealado que el recurrente deber
tener un derecho a accionar mediando un inters personal, concreto, actualmente comprometido, de forma que
con la decisin del tribunal se pueda restaurar el derecho en trminos posibles y efectivos (Corte Suprema 2.6.81
y 19.12.84).
As pues, uno de los requisitos que debe concurrir para accionar es la legitimacin expresada en un inters
legtimo, porque todo derecho es en s un inters protegido por la ley y que por el actuar de la administracin se
ve agraviado. De ah que se requiera este inters legitimo, que cuando es agraviado funde la pretensin procesal
de restablecimiento de un derecho, y que normalmente pasa por la decisin jurisdiccional de dejar sin efecto el
acto de agravio (anulndolo). Ntese que el concepto de inters legtimo no reconoce necesariamente como
requisito que ellos sean directos; pueden ser indirectos y no necesariamente personales, pues es posible tambin
tutelar intereses colectivos, reconocindose la legitimidad de corporaciones, asociaciones y grupos que resulten
afectados an cuando stos carezcan de personalidad jurdica (Corte Suprema Recurso Proteccin 31.4.84).
Este recurso ha sustituido en la prctica al contencioso administrativo, interponindose contra todo acto de las
autoridades polticas y administrativas. Es en realidad la va chilena de control del juez sobre el Poder Ejecutivo.
A travs de este recurso los tribunales ordinarios han ampliado al mbito del control jurisdiccional a lmites
insospechados, llegando incluso al control de la actividad discrecional de la Administracin.
En conclusin, a pesar de no tener la competencia delegada, dado el vaco legislativo sobre este tema, el Poder
Judicial logr establecer un modo de recurso que permite a todo administrado que se sienta lesionado por un acto
de la Administracin y que llene las condiciones requeridas de recurrir ante los Tribunales de Justicia para pedir
justicia.

21

Otro aspecto establecido como garanta jurisdiccional al administrado se encuentra en el art. 9 de la Ley 18.575
y se refiere al innecesario agotamiento previo de la va administrativa, con excepcin de los casos en que una ley
orgnica constitucional as lo establece, como ocurre en el reclamo de ilegalidad por acto municipal.
Efectivamente, al recurrir por va jurisdiccional contra una decisin administrativa permite que la administracin
conozca de la existencia de dicha accin y pueda en ese instante de propia iniciativa corregir los eventuales
vicios o provocar la invalidez del acto sin que se lo soliciten, o que se requiera como carga para el administrado,
de agotar dicha va.
Conforme al art. 9 de la Ley 18.575 es facultativo para el administrado deducir los recursos administrativos o
las acciones jurisdiccionales a que haya lugar, frmula razonable que se establece a favor del afectado con la
medida. Naturalmente el problema de los plazos procesales para interponer cualquiera de los recursos o acciones
jurisdiccionales de alguna forma afecta la estrategia procesal a seguir, sobre todo por la brevedad para deducir
cada uno de ellos. (Plazos que en todo caso no superan los 30 das en reclamo de ilegalidad de acto municipal en
va administrativa o 15 das en recurso de proteccin).
En conclusin, a pesar de no tener la competencia delegada, dado el vaco legislativo sobre este tema, el Poder
Judicial logr establecer un modo de recurso que permite a todo administrado que se sienta lesionado por un acto
de la Administracin y que llene las condiciones requeridas de recurrir a los Tribunales para pedir justicia.
5.

El control de legalidad de los entes descentralizados

Como se acaba de expresar, el control de los actos de la Administracin es relativamente restringido en lo que
concierne a su alcance y la variedad de recursos. No obstante, el control de legalidad de los actos de las
entidades descentralizadas es, por su lado, mucho ms preciso y amplio. Para poder hacer un esquema
relativamente preciso, presentar, primero el sistema administrativo descentralizado del Estado chileno y el
marco legal de la delegacin de competencia, lo que permitir analizar brevemente el manejo de conflictos de
competencia entre las instancias de diferente nivel. No obstante, todo conflicto de competencia significa que una
entidad abus de sus competencias, fue ms all de lo que le era autorizado, es decir que actu ilegalmente. As,
llegaremos a la segunda parte de este prrafo, en la cual, se analizar el control de legalidad de los actos de las
autoridades descentralizadas por parte de las autoridades centrales.
6.

El manejo de conflictos de competencia entre niveles de la administracin

Primero, cabe destacar el enorme esfuerzo desconcentrador y cuasi descentralizador que se produce en el inicio
del proceso desde 1974, que se proyecta en toda la dcada 1980-1990. La nueva divisin territorial polticoadministrativa; el establecimiento de secretaras regionales como rganos desconcentrados de cada ministerio en
los territorios; la creacin de consejos regionales; la creacin del Fondo Nacional de Desarrollo Regional; el DL
N1.289 Orgnico de Municipalidades, son los ejemplos de estos primeros esfuerzos desconcentradores.
Posteriormente, con la reforma constitucional de 1991, efectuada por la Ley N19.097 y, luego, la Ley Orgnica
Constitucional sobre Gobierno y Administracin Regional, Ley N19.175, se produce un enorme avance en este
proceso de regionalizacin acercndose a una organizacin parcialmente descentralizada en el nivel Regional, y
descentralizada en las comunas o municipios, con la ley N18.695 y sus modificaciones.
Sin embargo estas reformas mantienen la forma unitaria del Estado, consagra un Estado con gobierno unitario y
administracin descentralizada o desconcentrada, en su caso, de acuerdo a lo que disponga la ley. Pues bien, la
descentralizacin y desconcentracin referidas son, al tenor de la reforma, procesos nicamente administrativos,
no polticos, legislativos ni judiciales. En otras palabras, son procesos que ataen solo al Poder Ejecutivo, en la
subfuncin administrativa, la cual consiste en satisfacer, de manera regular y continua, las necesidades de la
comunidad a travs de los servicios pblicos y dems organismos creados por la ley para ese objeto (art. 30 de
LOCBAE N18.575).

22

NORMAS VIGENTES PARA EL MANEJO DE CONFLICTOS DE COMPETENCIAS

Presidente de la Repblica -----------------------
Intendente

Ministerio---------------------------- -
Seremi
Gobernador

Subsecretara
Subsecretara

Toda descentralizacin se caracteriza por una delegacin (ms o menos importante) de las competencias
detenidas por las autoridades centrales. As por ejemplo, en Chile, todas las normas que establezcan atribuciones
de los Consejos regionales y funciones y atribuciones de las municipalidades deben ser leyes orgnicas
constitucionales de conformidad a lo dispuesto en los artculos 102-1 y 107-5, respectivamente, de la
Constitucin poltica. As son las leyes orgnicas constitucionales que definen el marco legal dentro del cual las
entidades descentralizadas o desconcentradas pueden desenvolverse.
No obstante, en lo que esas leyes no especifiquen como atribuciones exclusivas de los Gobiernos Regionales y
de las Municipalidades es regulado por otras leyes que asignan un rol normativo y definidor de polticas de
alcance nacional a travs de los ministerios que forman el Gobierno Central.
Cada ministerio es la cabeza de un sector, y habitualmente las demandas o necesidades pblicas llegan a esa
instancia nacional buscando entrar en la agenda de polticas pblicas y ser objeto de una decisin poltica que
defina medidas de poltica, destine recursos pblicos y se anuncie una solucin a esa demanda o necesidad.
Ley N18.575 Bases Generales de la Administracin del Estado
Art.38: Corresponder al Intendente formular la poltica de desarrollo de la respectiva regin ajustndose a los
planes nacionales; asumir la superior iniciativa y responsabilidad en la ejecucin y coordinacin de las polticas,
planes, programas y proyectos de desarrollo regionales; supervigilar, coordinar y fiscalizar los servicios pblicos
de la regin y, en general, cumplir las dems atribuciones que le encomienda la ley.
Art. 39: los SEREMI estarn subordinados al Intendente para los efectos del ejercicio de las atribuciones que la
ley confiere a ste.
Art. 36: Las contiendas de competencia que surjan entre diversas autoridades administrativas sern resueltas por
el superior jerrquico del cual dependan o con el cual se relacionen. Tratndose de autoridades dependientes o
vinculadas con distintos Ministerios, decidirn en conjunto los Ministros correspondientes y si hubiera
desacuerdo, resolver el Presidente de la Repblica.
En Chile, la Constitucin Poltica de la Repblica y la LOCGAR muestran varios ejemplos de normas
expresamente destinadas a asegurar la coordinacin, muchas de las cuales conceden un papel preponderante a la
figura del Intendente, de intermediacin entre los niveles central y local de administracin. En este sentido,
numerosas normas de la LOCM y de la LOCBGAE constituyen precisamente aplicacin del art. 115 de la
Constitucin, lo cual, por cierto, no implica negar la posibilidad de sumar a ellas otras disposiciones destinadas a
perfeccionar la coordinacin entre los organismos del sector y sus autoridades, y a superar conflictos negativos y
positivos de competencia.
As, el Intendente posee un doble marco de competencia, a saber, las relativas al gobierno interior de cada regin
y las que posee como rgano ejecutivo del gobierno regional. En trminos muy generales, puede definirse la
actividad de gobierno como aquella vinculada a las decisiones ms relevantes en la conduccin del aparato
pblico; constituye as, una labor de direccin caracterizada por su autonoma o libertad de accin. Es una
actividad discrecional, condicionada nicamente por los preceptos constitucionales, no sujeta a un control
jurisdiccional, sino que poltico, generando en consecuencia una responsabilidad de tal carcter.

23

Tambin la funcin de gobierno se materializa en la formulacin de planes, es decir, la fijacin de metas y la

eleccin de los medios adecuados para cumplir los cometidos estatales, definidos por la autoridad gubernativa.
La formulacin de un plan responde a la necesidad de lograr la mayor coordinacin del esfuerzo colectivo y
propender a la unidad de accin. Pero la materializacin del plan constituye una manifestacin de la actividad
administrativa.
La actividad administrativa, en cambio, se caracteriza por encontrarse limitada por la ley y sometida a diferentes
tipos de controles, especialmente el control contencioso administrativo. En efecto, este control permite responder
a las siguientes preguntas: qu pasa cuando los conflictos de competencia se vuelven ms importantes?
Cundo un miembro de la administracin emite un acto que va ms all de sus competencias? Cundo este
acto es ilegal por su contenido o por su forma?.
Para solucionar este tipo de problemas todo Estado de Derecho debe controlar los actos de su Administracin,
por va administrativa o va contenciosa.
7.

La tutela administrativa sobre los actos administrativos de las autoridades descentralizadas

El poder central debe controlar los actos de su administracin descentralizada. Chile dispone dentro de su marco
de legalidad algunas normas vigentes que rigen ese control jurisdiccional de manera relativamente precisa,
dejando poca libertad a las entidades descentralizadas. De hecho, existen varios tipos de controles, como lo
veremos enseguida : el control administrativo, es decir, sin pasar por los tribunales, y que se divide en 2 tipos (el
control a priori y el control a posteriori); y el control que pasa por la va contencioso es decir por el arbitraje de
un tribunal.
El control administrativo a priori. Este control es llamado en Chile la Toma de Razn, que consiste en vigilar la
legalidad del acto administrativo antes que ste tenga fuerza ejecutoria. Es efectuado por la Contralora General
de la Repblica. As, el art.16 d) de la LOCGAR seala que ser funcin del gobierno regional dictar normas de
carcter general para regular las materias de su competencia, con sujecin a las disposiciones legales y a los
Decretos Supremos reglamentarios, las que estarn sujetas al trmite de toma de razn por parte de la Contralora
General de la Repblica y se publicarn en el Diario Oficial.
Sin embargo, el control de legalidad de los actos administrativos puede no ser considerado con relacin a
organizaciones descentralizadas. As, el art. 44 de la LOCGM establece que las resoluciones que dicten las
municipalidades estarn exentas del trmite de toma de razn, salvo aquellas que afecten a funcionarios
municipales, las que deben registrarse en la Contralora. Esta es una regla de excepcin que requiere de
consagracin expresa, por lo que no podra sostenerse igual exencin respecto de las resoluciones que dicte el
Gobierno Regional en tanto no exista norma expresa que as lo seale. Por lo tanto, sus resoluciones deben pasar
por el trmite de toma de razn, sin perjuicio de las resoluciones exentas.
El control administrativo a posteriori. Este control permite retirar un acto administrativo ilegal despus de su
publicacin a travs de la accin del Intendente. El Intendente controla, por reclamo de ilegalidad, los actos del
gobierno regional (art. 102 LOCGAR). Es menester resaltar que el Intendente es el jefe superior de los servicios
administrativos del gobierno regional. De all que el Intendente disponga de mecanismos de control sobre
distintas oficinas administrativas. Entre stas, puede indicarse que el Intendente tiene la facultad de resolver los
recursos administrativos que se entablen en contra de las resoluciones de los secretarios regionales ministeriales
y de los jefes de los servicios pblicos que operen en la regin en materias propias del gobierno regional. En esta
materia se puede resaltar que la Divisin de Anlisis y Control de Gestin ha sido establecida como apoyo
tcnico al Intendente regional como Ejecutivo del GORE para el ejercicio de un control de la gestin de rganos,
instituciones, reparticiones ministeriales y servicios pblicos cuando ellos son encargados de ejecutar alguna

24

parte de las funciones y la inversin decidida al nivel regional. El GORE no tiene capacidad ejecutora propia y
por eso encarga y financia a terceros para cumplir su misin. 3
El control va los Tribunales. Varios son los instrumentos jurdicos que permiten recurrir al poder judicial para
encauzar el gobierno regional dentro de las vas constitucionales y legales aplicables. Entre ellos, debe
destacarse el recurso de proteccin, que permite a los ciudadanos precaver o eliminar actuaciones ilegales o
arbitrarias de la Administracin que lesionen sus derechos fundamentales (como lo vimos en el seccin anterior).
Sin perjuicio de otros recursos ordinarios, como los de plena jurisdiccin el aporte ms interesante que realiza
sobre esta materia la LOCGAR es el reclamo de ilegalidad contemplado en el art. 102, el que recae sobre
materias propias de la administracin de la regin. Es decir, no existe reclamo de ilegalidad regional respecto de
las actuaciones de gobierno decididas por el Intendente.
Segn los preceptos indicados, las resoluciones o acuerdos ilegales del Intendente Regional como ejecutivo del
gobierno regional, los acuerdos del Consejo Regional y de los gobiernos regionales podrn ser reclamados ante
el Intendente, cuando stos afecten el inters general de la regin. Este reclamo tambin puede entablarse
respecto de resoluciones o acuerdos ilegales que causen agravio a particulares. Ser la Corte de Apelaciones
respectiva, cuando el reclamo haya sido rechazado por el Intendente, la que conozca del asunto en instancia
jurisdiccional. Pero, en definitiva, el Intendente -actuando como Ejecutivo del Gobierno Regional- puede dejar
sin efecto una decisin del GORE cuando ella atenta contra el principio de la legalidad y as le haya sido
reclamado. Esto plantea una situacin de conflicto en razn de la dependencia del Intendente respecto del
Presidente de la Repblica para su otro rol de gobierno interior o gobierno territorial. Por ltimo, slo son
susceptibles de este reclamo las acciones de cualquiera de dichos rganos, pero no las omisiones.
En lo que concierne este tema del control de los actos administrativos de las autoridades descentralizadas cabe
destacar la posibilidad para el juez de dictar una orden de no innovar en los procedimientos de contenciosos
administrativos. Esta orden constituye una resolucin judicial trascendental que paraliza momentneamente los
efectos propios de un acto administrativo, esto es su ejecutividad. Tanto en materia municipal y regional en los
denominados reclamos de ilegalidad por acto municipal y reclamo de ilegalidad por actos u omisiones del
gobierno regional contemplados en el art. 122, letra c) de la ley 18.696 Orgnica Constitucional de
Municipalidades y el segundo en el art. 102 de la Ley 19.175 Orgnica Constitucional sobre Gobierno y
Administracin Regional se consagra esta facultad radicada en las Ilustrsimas Cortes de Apelaciones y en la
Excelentsima Corte Suprema para suspender temporalmente los efectos de un acto administrativo.
La orden de no innovar cuyo efecto principal en materia contencioso administrativa es producir la paralizacin
provisional de la efectividad de los actos administrativos constituye una medida excepcional en el ordenamiento
jurdico chileno. Desde este punto de vista ella se constituye en una medida cautelar consistente en suspender los
efectos jurdicos propios del acto administrativo y que la determina el rgano jurisdiccional en prevencin a que
el necesario curso temporal del proceso pueda originar situaciones que hagan devenir en ineficaz, en la prctica,
la resolucin judicial que acoja la nulidad y deje sin efecto un acto administrativo, demanda deducida
normalmente por el ciudadano afectado.
Destaquemos que en el caso del reclamo de ilegalidad por acto municipal o del gobierno regional, el tribunal
decreta la previa y necesaria demostracin fehaciente, por quin la solicita, de que el acto administrativo cuya
legalidad se discute en el proceso, de ejecutarse, le produce un dao irreparable. Mientras que en el Recurso de
Proteccin, el tribunal que decide sobre la orden de no innovar y suspender por lo tanto los efectos del acto, lo
hace segn su apreciacin conforme al contenido del proceso y los fines que se persigue con dicha accin de
3

A diferencia del derecho administrativo de otros pases latinoamericanos, en Chile la capacidad de tutela gubernamental
que compete a los ministerios -y los GOREs tambin pueden ejercerla- se le llama capacidad de supervigilancia,
oscureciendo la subordinacin a polticas pblicas, planes y programas que el Gobierno Central debe ejercer con respecto a
instituciones funcionalmente descentralizadas que tienen la capacidad de aplicar y hacer cumplir esas polticas, planes y
programas recibiendo del Ministerio sectorial recursos que destina la ley de presupuestos de cada ao. Cada GORE podra
tambin encargar y hacer cumplir polticas y programas regionales a travs de dependencias de servicios pblicos
sectoriales que operen en la regin.
25

proteccin. En fin, sealemos que el otorgamiento o rechazo de la medida cautelar no importa un prejuzgamiento
sobre el fondo del asunto debatido, sino solamente una medida que asegura el cumplimiento de la sentencia, de
ah que el efecto principal de la orden de no innovar en materia contencioso administrativa presente un
acentuado carcter provisional.
8.

Proyectos de reforma

El ms reciente de los proyectos de creacin de tribunales administrativos corresponde al que se envi a la

Cmara de Diputados por mensaje del Presidente de la Repblica de 6 de mayo 1992 y que corresponde al
elaborado originalmente el ao 1976 por una subcomisin de la comisin de estudio de la Constitucin Poltica,
complementado por otra comisin de la Secretara de la Presidencia que funcion los aos 1991 y 1992
mencionada en prrafos anteriores. Despus de esta iniciativa, no he logrado encontrar otro movimiento de la
misma amplitud: slo se pueden contabilizar leyes de menor alcance que legislaron sobre sectores ms limitados
como el procedimiento administrativo, pero no tuve el tiempo de ir ms all en las bsquedas en esta rea.
Paralelamente al control jurisdiccional de la Administracin existen muchos otros medios que se han ido
desarrollando en los ltimos tiempos en los distintos pases, de acuerdo con sus diversos sistemas polticos y
administrativos. As, tenemos por ejemplo en Chile el caso de la Contralora General de la Repblica, y en
Francia, las secciones administrativas del Consejo de Estado. En todo caso, ninguna de estas formas puede
sustituir al control por la va jurisdiccional, que es la que ms garantas da a los ciudadanos.
La creacin del Ombudsman. Una de las posibles innovaciones ms cercanas sera la creacin de un
ombudsman, rgano que permitira orientar a los administrados en sus trmites de contencioso administrativo. El
Defensor del Pueblo (Ombudsman), que tuvo su origen en Suecia se desarroll primero en los pases
escandinavos, siendo adoptado posteriormente por la mayora de los pases anglosajones incluyendo algunos
estados de Canad y Estados Unidos. El ombudsman es un alto funcionario que delimita sus funciones en el
plano de:

la investigacin de las quejas o reclamaciones formuladas por los administrados, individual o

colectivamente;
la mediacin entre la Administracin Pblica y los administrados;
la promocin del cambio legislativo y reglamentario;
la moralizacin del obrar administrativo a travs de la posibilidad de la efectivizacin de las
responsabilidades, de ese carcter, por parte de los agentes pblicos.

El fundamento de Ombudsman se encuentra en el otorgamiento a los particulares de mayor proteccin contra los
errores de la Administracin, dando al ciudadano la posibilidad de reclamar de ellos; posibilidad que en la
prctica an en los pases con Tribunales Administrativos se ve muy limitada. Su fundamento ms importante es
el de crear un medio real de acercamiento entre la Administracin y el administrado, y a que las quejas de los
particulares siempre habrn de encontrar una respuesta, aunque sea slo la explicacin escrita de lo infundada de
la misma.
Sin embargo, la institucionalizacin del Defensor del Pueblo tropieza con una serie de dificultades prcticas, a
saber: una cierta ombudsmana que aqueja a ciertos partidarios de la institucin y el reproche recurrente de sus
crticos, que dando cuenta de la suficiencia de controles sobre la Administracin, constatan que esta institucin
se enfrenta o se superpone a otros controles inter-rganos probados, como el control poltico, el control judicial o
el control de legalidad, con lo cual un nuevo control es superfluo. De lo expuesto es forzoso concluir sobre los
diversos tipos de control del ordenamiento constitucional chileno: control poltico de la Cmara de Diputados y
control jurdico, sea de legalidad de la Contralora General de la Repblica, sea judicial de los tribunales de
justicia, sea de justicia del Tribunal Calificador de Elecciones y tribunales Electorales Regionales o bien sea el
control de constitucionalidad de actos normativos a cargo del Tribunal Constitucional, son distintas formas de
control de los actos sometidos a dicho control: actos de Gobierno, actos de la administracin, actos del poder,
cuestiones electorales y actos normativos.
26

En este marco el Defensor del Pueblo es un nuevo control de tutela de derechos predominantemente jurdico, que
tiene un parmetro abierto (Constitucin y tratados sobre Derechos Humanos y legislacin), un objeto
determinado: los actos de la Administracin del Estado, o sea de los entes pblicos que integran el Estado o de
entes de derecho privado que gestionan bienes pblicos o comunitarios, que comprenden el campo de los
servicios pblicos. En suma, el Defensor del Pueblo es una institucin del Estado de control de tutela de
derechos duros, de los menos duros y pequeos derechos. Sin embargo, es importante reiterar que este
rgano no tiene ningn tipo de autoridad de decisin. Este rgano vigila el buen desarrollo de la Administracin
y aconseja a los administrados; este rgano puede iniciar una encuesta dentro de un servicio pblico a raz de
quejas de ciudadanos pero no tiene el poder de emitir sanciones o multas.
Esta reforma se inserta de modo heterodoxo en nuestro rgimen presidencialista, interviniendo el Presidente de
la Repblica en el nombramiento del Defensor, y el Senado, revistiendo al Defensor del Ciudadano con
autonoma y personificacin de autoridad en cuanto a control, y con una amplia competencia de tutela de
derechos e intereses difusos frente a la mala Administracin y a los servicios de utilidad pblica en general,
erigindose en un verdadero desafo de institucionalizacin para un mejor Estado de Derecho.
Actualmente, su creacin es el objeto de intensos debates y discusiones dentro del Poder Legislativo, pero al
parecer su instauracin es ms probable a corto plazo que la de un Tribunal Administrativo.
CONCLUSIN: Hoy la situacin de lo contencioso administrativo aparece confusa. De hecho, puesto que an
las Cmaras del Congreso Nacional no han legislado eficazmente sobre este tema, solo se constata que la
Administracin chilena est rodeada de incertidumbres en cuanto a la validez de sus actos como del alcance de
sus competencias. El proyecto de creacin de tribunales administrativos no se inserta dentro de ninguna de las
prioridades de la accin de gobierno ni parlamentaria y, al parecer, los esfuerzos de modernizacin de la justicia
se centrarn todos en el cambio del sistema procesal penal, que sin duda, es de mayor importancia para el pas.

III.

EL PROCESO DEL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FRANCS

Con el objetivo de llegar a formular propuestas para Chile en el campo del contencioso administrativo, me
pareci pertinente comparar la evolucin de este campo con la de otro pas. Mis estudios en Francia me permiten
tener amplios conocimientos sobre la situacin del contencioso administrativo francs, y puesto que Francia es
reconocido mundialmente como un modelo en este dominio, la comparacin entre estos dos pases aparece como
vlida. Sin embargo, no he podido desarrollar ampliamente estos ltimos puntos de mi estudio por falta de
tiempo. Por lo tanto, he tenido que resumir a lo bsico el modelo francs, dejando de lado varios aspectos
interesantes de su justicia administrativa.
1. Nacimiento del Consejo de Estado
A primera vista, la independencia entre Administracin Pblica y Tribunales de Justicia parece incompatible con
la existencia de los tribunales contenciosos administrativos, tribunales que controlan y enjuician la legalidad del
actuar administrativo. En efecto, la existencia de estos tribunales es en principio incompatible con los principios
sealados y se explica por razones de evolucin histrica. Pero an con todo, la forma de actuar de los tribunales
contencioso administrativo presenta una serie de particularidades que son consecuencia del principio de la
separacin de poderes. El origen de todos los tribunales contencioso administrativo est en Francia, donde
comenz siendo un sistema de control montado por razones de inters pblico y no por razones de defensa de los
sujetos privados.
Interesaba a los rganos centrales la observancia y el respeto de la legalidad. De acuerdo a esta intencin se
estimul que los particulares denunciaran las actuaciones incorrectas de los rganos pblicos con el objeto de
facilitar el control del aparato administrativo. As, estos sistemas de control interno se articulan en momentos en
que se ejercitan poderes dictatoriales, (La Terreur) en los que se aboga por la centralizacin.
27

El sistema de control interno aparece en la poca de poder de los jacobinos y se consolida definitivamente con
Napolen, quien institucionaliza esta forma de autocontrol al crear dos piezas maestras del sistema: el Consejo
de Estado (le Conseil dEtat), de nivel nacional, para informar directamente al Emperador; y los Consejos de
Prefectura, de nivel departamental, para informar al Prefecto. Ambos consejos son rganos estrictamente
administrativos a los que se les va a encomendar que despachen las reclamaciones formuladas por los
particulares en contra de la actuacin ilegal de la administracin.
Se debe tener presente que en esos momentos era inconcebible que se encomendara tal tarea a rganos judiciales.
Para ese momento, estos embrionarios recursos no pueden considerarse como tcnicas defensivas del ciudadano
frente al Estado, las nicas tcnicas de defensa del ciudadano frente al poder eran el derecho de resistencia y el
proceso penal al agente prevaricador. En todo caso, estas dos tcnicas eran ineficaces para controlar una
Administracin tan amplia e intensa como la que en ese momento surge.
Sin embargo, el sistema de autocontrol andando el tiempo se ampla con el sistema de proteccin a los derechos
fundamentales individuales. Por lo tanto, este sistema de control interno va a servir tambin para defender y
garantizar estos derechos individuales, abrindose una nueva y mayor perspectiva a la institucin inicial.
Con la evolucin del rgimen poltico-administrativo, se observaron ciertas fallas del Consejo de Estado francs.
As se critic su carcter meramente consultivo, puesto que como rgano administrativo no tena autoridad plena
para resolver, siendo en definitiva el gobierno quien resolva ajustndose o no a la propuesta del Consejo de
Estado. Con la revolucin liberal de 1848, el Consejo de Estado va a evolucionar modificndose la tcnica de la
jurisdiccin retenida por la llamada jurisdiccin delegada, lo que signific que ahora es el Consejo de Estado
quien puede resolver y emitir fallos propios, porque para eso tiene una jurisdiccin delegada por el gobierno. El
gobierno, al delegar tal facultad, determin que el dictamen emitido por el Consejo de Estado tuviera el carcter
de vinculante y, por lo tanto, deba respetarlo y cumplirlo.
Por otra parte, el Consejo de Estado va a continuar siendo formalmente un rgano administrativo, o sea, no ser
un rgano encuadrado por el Poder Judicial, pero sus miembros van a conseguir un estatuto de plena
independencia y autonoma, por lo que de hecho va a funcionar como si fuera un autntico tribunal.
Es este sistema el que hoy se encuentra vigente, con la sola salvedad de que en 1953 los Consejos de Prefectura
fueron sustituidos por los llamados tribunales regionales que siguen con el mismo estatuto administrativo que
aqullos.
2. Lo contencioso administrativo en Francia
El sistema francs se caracteriza por la existencia de tribunales especiales, independientes del Poder Judicial y de
la Administracin, que tienen competencia para conocer de la mayora de los conflictos en que es parte la
Administracin y se encuentran bajo el control del Consejo de Estado. Los dems litigios en que es parte la
Administracin competen a los tribunales judiciales, bajo el control de la Corte de Casacin.
Los Tribunales especiales conocen de los litigios contra una administracin pblica en lo relativo a la
organizacin o funcionamiento de un servicio pblico, sin perjuicio de ciertas materias especiales que la ley les
encomienda expresamente. En cambio, los tribunales judiciales conocen de los litigios derivados de los actos de
gestin privada de los servicios pblicos y, en general, de los actos de los servicios pblicos comerciales o
industriales que se rigen por el derecho privado.
Existen varios recursos contencioso administrativos, pero son dos los ms importantes: el de plena jurisdiccin y
el de anulacin (exceso de poder).
Mientras el primero de ellos tiene por objeto proteger los derechos subjetivos de los administrados, el segundo
pretende mantener la legalidad de la actividad administrativa. Tratndose del recurso de plena jurisdiccin se

28

exige que el demandante sea titular de un derecho subjetivo lesionado y respecto del de anulacin, que el
ocurrente tenga un inters personal en la anulacin del acto impugnado.
3. El control de legalidad de los actos de las entidades territoriales
Durante mucho tiempo el Estado francs utiliz un control particular, al cual se le dio una denominacin
errnea: tutela administrativa. Se quera transmitir la idea que el Estado deba proteger a las colectividades
territoriales, ayudarles a cumplir sus funciones, pero tenda a considerarles jurdicamente incapaces.
La ley del 2 de Marzo 1982, que rige la descentralizacin, extendi los derechos y libertades de las comunas, de
los departamentos y de las regiones en Francia y quiso hacer desaparecer esta expresin argumentando que las
colectividades descentralizadas son mayores y se administran libremente como lo define la Constitucin. Sin
embargo, el legislador no suprimi los mecanismos de control, an existe una suerte de control mas blando,
exigido por la Constitucin, pero que ya no es una tutela porque:

solo se basa sobre la legalidad del acto administrativo

en la mayora de los casos, se ejerce despus de que el acto haya adquirido fuerza ejecutoria

As, la ley de descentralizacin de 1982 suprimi el control de oportunidad y el control a priori para los casos
generales.
Nuevos modos de control originales fueron creados por textos especficos, sobre todo gracias a las leyes del 2 de
marzo 1982 y del 22 de julio de 1982. Esta ltima precisa las nuevas condiciones de ejercicio del control
administrativo sobre los actos de las autoridades comunales, departamentales y regionales. No obstante, estos
nuevos procedimientos conciernen solamente a los actos de autoridad, es decir que los procedimientos de control
sobre las personas no fueron remodelados. Por falta de tiempo, solo enfocar mi estudio sobre el control
administrativo general de los actos administrativos de las autoridades descentralizadas.
Este control presenta tres caractersticas:

Es uniforme, es decir que funciona de la misma manera respecto a todas las colectividades territoriales y
respecto a casi todos los actos de las autoridades locales;
Es a posteriori, es decir que se efecta despus que la decisin de la autoridad local sea ejecutoriada. Todos
los actos de las colectividades territoriales son ejecutorios de pleno derecho. El control solo podr
eventualmente anular un acto irregular;
Es un control del juez y no del prefecto (representante del estado en las colectividades descentralizadas): el
poder de anulacin fue confiado al juez administrativo. Este juez puede ser consultado de tres maneras: el
dfr directo, el dfr provocado, o la consulta de un administrado interesado.

El dfr directo es el acto del prefecto. El prefecto del departamento puede, si l considera un acto como
ilegal, consultar al Tribunal Administrativo pidindole pronunciarse sobre la anulacin del acto. Este dfr
del prefecto debe intervenir dentro de un cierto plazo despus de la publicacin del acto.
El dfr provocado: esta posibilidad de consulta es una novedad del legislador de 1982. En este caso, al igual
que el anterior, es el prefecto el que consulta el Tribunal Administrativo, pero acta a requerimiento de alguien.
Si un prefecto se niega a consultar al Tribunal Administrativo, el Consejo de Estado considera que su denegacin
no puede ser el objeto de un recurso contencioso (fallo del Consejo de Estado Brasseur del 25 de enero 1991).
Sin embargo esta jurisprudencia pone en tela de juicio la utilidad de este sistema.
La consulta de un administrado: los textos de 1982 indican que toda persona moral pblica o privada puede
entablar, contra cualquier acto de una colectividad descentralizada, un recurso ante el Tribunal Administrativo
para exigir su anulacin: es un recurso por exceso de poder contra los actos de la administracin. Este tipo de

29

consulta debe ser intentado en un plazo de 2 meses a partir de la publicacin (si es un acto reglamentario) o de la
notificacin (si es un acto individual) del acto.
Conclusin: Esta breve presentacin no permite analizar las contradicciones existentes en el sistema francs o
hacer resaltar sus fallas, pero confirma la relativa claridad y nitidez del sistema francs en comparacin al
chileno. Es evidente que la solucin para Chile no es aplicar a la letra el modelo francs sino tener en mente el
espritu cartesiano de los iusadministrativistas franceses.

IV.

CUADRO COMPARATIVO ENTRE LOS DOS SISTEMAS

Al igual que para el captulo anterior, mi anlisis, en lo que concierne a la redaccin de un cuadro comparativo
entre Francia y Chile, son relativamente bsicas. Slo podr formular algunas crticas del modelo chileno, y dar
algunas pistas de bases para crear un Tribunal Administrativo chileno.
1.

Desventajas del sistema chileno

La unidad de jurisdiccin. El primer problema que plantea la idea de la unidad de jurisdiccin es el de conjugar
dos intereses aparentemente contrapuestos, el de los particulares y el del inters general personificado por el
Estado, lo que lleva consigo que, o bien el Estado tiende a reducir las materias por las cuales puede ser llevado
ante los Tribunales, o bien, el propio Poder Judicial tiende espontneamente a limitar su poder. Este ltimo caso
es particularmente notorio en los Estados Unidos donde, por ejemplo, la Corte Suprema se ha negado a aceptar
por la va jurisprudencial la teora de la responsabilidad extracontractual del Estado por riesgo, aduciendo la falta
de normas legales al respecto.
En la medida que la actividad de la administracin absorbe diversos campos tradicionalmente entregados a los
particulares, la posibilidad que se cometan arbitrariedades que afecten a los administrados aumenta
considerablemente y la jurisdiccin ordinaria aparece como mal adaptada para resolver litigios entre la autoridad
y los ciudadanos.
La existencia de un juez especializado no es una cuestin puramente terica o acadmica, sino que de enorme
importancia prctica. La actividad discrecional de la Administracin y su control, es que jams el juez ordinario
ha podido ejercer adecuadamente, abstenindose de controlar, o substituyendo a la Administracin y
transformndose en administrador; la actividad del juez en el proceso y sus facultades es absolutamente distinto
a como es en el proceso ordinario, siendo en alguna forma un proceso inquisitivo en que el juez tiene un rol
distinto.
Las medidas precautorias, que en el derecho administrativo son excepcionales y rodeadas de una serie de
garantas para no paralizar la actividad pblica y que en Chile el juez ordinario concede sin siquiera dar traslado
al Estado, paralizando obras y proyectos de envergadura causando al inters pblico un dao irreparable.
La presuncin de legalidad de los actos administrativos, que altera la carga de la prueba y que exige que quien
reclama la ilegalidad de un acto administrativo debe probarla, lo que tampoco ocurre en muchos casos, en que el
juez ha acogido demandas por estimar que la Administracin no ha probado la legalidad de sus actos.
La responsabilidad extracontractual del Estado y la fijacin del dao, en que no obstante que la Ley de Bases de
la Administracin del Estado contempla como derecho positivo a la institucin por la falta de servicio, que la
doctrina del derecho administrativo ha desarrollado enormemente, la jurisprudencia nacional se resiste a aplicar
adecuadamente, permitiendo que se sostenga la tesis de la responsabilidad objetiva del Estado, llegando
incluso a condenarlo por daos causados por actos ilcitos.
El recurso de proteccin. Los recursos de proteccin son resueltos no por un tribunal permanente que vaya
sentando jurisprudencia, sino que por las diversas salas de las Cortes de Apelaciones, con una integracin
30

siempre cambiante, en que el criterio adoptado en la resolucin no es seguido en el recurso siguiente por jueces
diversos.
Lo impredecible de los recursos de proteccin hace aumentar la litigiosidad, pues se fomenta la tendencia a
interponerlos, ya que siempre existe la posibilidad de que, en un procedimiento tan incierto, un buen alegato o
una ingeniosa presentacin resulte en alguna resolucin, transitoria o definitiva, que obligue a la Administracin
a otorgar al recurrente una prestacin a la que en principio no tena derecho. Cabe sealar, por lo dems, que por
lo general no es el simple particular, salvo los casos vinculados a funcionarios pblicos, el que es el asiduo
recurrente. Es, por lo general, la gran empresa elctrica, la empresa pesquera, el concesionario de telefona, etc.
Por ende, ste recurso no es conocido por los ciudadanos en general.
La otra contrapartida de todo esto es, como se ha sealado con preocupacin por representantes del propio sector
empresarial, que la ausencia de reglas claras desalienta al actor econmico y al inversionista. Adems, el recurso
de proteccin ha tenido un gravsimo efecto en el rol de la Contralora General de la Repblica. Ha transformado
sus dictmenes, resoluciones sancionatorias y acciones en general, en un mero trmite administrativo del que
siempre puede recurrirse ante la respectiva Corte de Apelaciones. El rol de este rgano habr de ser redefinido.
Hasta hace poco tena la ltima palabra en muchos aspectos concerniente a la Administracin del Estado y sus
funcionarios. Resulta irnico que, teniendo en la Constitucin Poltica un rango constitucional destacado, haya
visto limitada en forma tan considerable su esfera de accin.
Es necesario sealar que, aun cuando el Senado en tres conflictos de competencia planteados por la Contralora
General de la Repblica con el Poder Judicial en relacin con la toma de razn, determin claramente que no
corresponda que se invadiera esa atribucin por parte del Poder Judicial, ello ha seguido ocurriendo, por cuanto
las Cortes de Apelaciones han estimado que aquella resolucin del Senado slo tena efecto particular en ese
asunto. El hecho de que hoy se pueda recurrir de proteccin frente a cualquier acto de la Controlara General de
la Repblica, incluso contra actos sancionatorios en sumarios administrativos de los que se deba tomar razn,
destruye uno de los aspectos ms importantes de la funcin de la Contralora General, cual es su labor como
creadora de la jurisprudencia administrativa, tanto en lo que respecta a la interpretacin del Estatuto
Administrativo como en general de las normas aplicables a la Administracin del Estado. No puede pretenderse
que no exista control jurisdiccional de los actos de la Contralora. El control jurisdiccional es irreemplazable
como garanta para los individuos. Pero el control actual a travs del recurso de proteccin, en que una sala de
Corte de Apelaciones, no especializada, en un procedimiento de urgencia, echa por tierra todo lo que significa
aos de jurisprudencia y de estudio de un rgano como la Contralora, resulta en un evidente retroceso jurdico.
2.

Procedimientos del contencioso administrativo

En materia contencioso administrativa da la impresin que, despus de dcadas de ausencia casi total de control
jurisdiccional de la Administracin, se ha saltado a un control indiscriminado, sin respetar mbito alguno de
discrecionalidad; sin lmite a los poderes del juez, sin plazo de caducidad de acciones. Dejando de lado el
problema del recurso de proteccin, que ya se ha indicado, el juicio ordinario, utilizado cada vez con ms
frecuencia en materia de declaracin de derechos a favor de particulares y en materia de nulidad de derecho
pblico, es un psimo procedimiento para lo contencioso administrativo. Efecto relativo de las sentencias,
pasividad del juez, problema de las medidas pre-judiciales. Son muchos los aspectos en que se demuestra que el
procedimiento no es el adecuado. A esto debe agregarse que actualmente en Chile existen decenas de
procedimientos contencioso administrativos especiales, de los cuales conocen los ms diversos tribunales, con
distintos procedimientos, como Juez de Letras, Corte de Apelaciones, un Ministro de Corte de Apelaciones, un
Ministro de Corte Suprema, etc.
3.

Sancin administrativa

El legislador no ha sido partidario en el ltimo tiempo de entregar a la Administracin facultades sancionadoras

y por lo general entrega a los tribunales el conocimiento de las infracciones a las normas administrativas.
Cualquiera sea la opinin que el problema merezca, en relacin con la importancia de la sancin administrativa,
31

adecuadamente garantizada con los recursos jurisdiccionales correspondientes, el juez ordinario no ha resultado
eficaz para conocer de estas materias.
Uno de los ejemplos ms dramticos lo encontramos en la Ley de Pesca, en que, tratndose de infracciones no
constitutivas de delitos y ante la imposibilidad de otorgar competencia a la propia Administracin, se opt por
entregar el conocimiento de ellas al juez comn. En la prctica ello no ha resultado, ya que este magistrado, por
lo general civil, no ha podido administrar un procedimiento sancionatorio. El juez contencioso administrativo es
evidentemente el tribunal ms adecuado para conocer de todo lo contencioso de la represin no penal.
4.

Datos a tener en cuenta al preparar un proyecto de ley sobre contencioso administrativo

La actual dispersin y variedad de los tribunales llamados a juzgar en lo contencioso administrativo lesiona
el principio de unidad de la jurisdiccin. Ello exige su reestructuracin en una judicatura administrativa
centralizada y orgnicamente constituida.

Dicha judicatura debe tener especialidad orgnica y funcional y, por lo tanto, debe estar emplazada fuera de
la Administracin y fuera del Poder Judicial.

Los tribunales administrativos no deben estar sometidos a la superintendencia directiva, correccional y

econmica de la Corte Suprema.

Toda la materia de contencioso administrativa debe ser absorbida por la referida judicatura, salvo muy
calificadas excepciones, por aplicacin sectorial del principio de unidad.

Se deber reestudiar el rol de la Contralora General y los recursos jurisdiccionales que procedan contra sus
actos. Lo lgico hubiera sido hacerlo en la Ley de Procedimiento Administrativo y en una ley sobre lo
Contencioso Administrativo. Al no existir stas, a lo menos habr que esperar alguna legislacin
complementaria del recurso de proteccin que establezca algn tipo de especializacin al interior de las
Cortes de Apelaciones. Si lo que resuelve la Contralora puede ser discutido ante los Tribunales, al menos
que los miembros de stos sean versados en los temas que controlan y, por sobre todo, que sean los mismos
siempre, establecindose una sala permanente en cada Corte de Apelaciones, de tal modo que estn en
condiciones de ir creando jurisprudencia con sus resoluciones, lo que en todo caso sera difcil, ya que los
recursos de proteccin se presentan ante cualquier Corte de Apelaciones del pas, y as un reclamo de un
funcionario en cualquier Regin puede destruir la jurisprudencia de la Contralora General de la Repblica.

V.

CONCLUSIONES

1. La existencia de tribunales contencioso administrativos se inserta dentro de la modernizacin del Estado, ya

que sujeta la actividad administrativa a normas claras y principios modernos, aplicando doctrina actual y
especializada.
2. En doctrina, pues, el contencioso administrativo viene a colocar el broche de oro a las antiguas aspiraciones
del hombre por detener las arbitrariedades del Poder Constituido, no significando otra cosa, en realidad, que
la consagracin del Estado de Derecho, congelador de la libre iniciativa que otrora detentara el Soberano.
3. Sin embargo, esta justicia administrativa as concebida, que responde a un momento histrico preciso y
determinado de la evolucin poltica y social, que en definitiva no corresponde tampoco a la organizacin
que se divisa en el horizonte de las ideas polticas, imbuidas de dinamismo en la direccin del Estado,
contenido social en sus proyecciones y actuacin de oficio de control, requiere un paso previo de estudio de
estructuras, sobre el cual es conveniente detenerse a pensar con calma: este paso es el que media entre un
Estado de juego poltico y un Estado de Derecho, sin entrar an a la etapa del Estado Social.

32

4. De hecho, los constituyentes chilenos quisieron afianzar el Estado de Derecho, sometiendo la

Administracin a un control por tribunales especializados, pero el error fue pretender trasplantar a Chile una
institucin jurdica extranjera que obedeca a circunstancias muy precisas, vlidas slo para Francia y que
provenan de tiempos anteriores a la Revolucin Francesa. Se quiso imponer en Chile el rgime
administratif francs, cuya base es la existencia de una jurisidiccin separada del poder Judicial.
5. En resumen, pues, cabe afirmar que la funcin contencioso administrativa en el derecho chileno se presenta
como una actividad jurisdiccional con rasgos propios, distinta de la judicial, y que precisamente por ser
jurisdiccional postula una autonoma en su ejercicio y consiguiente organizacin, inamovilidad de la persona
que desempear el cargo de magistrado administrativo y la exigencia, en esa misma persona, de una
capacidad tcnica, de una versacin especializada en derecho pblico administrativo.
6. Es loable el esfuerzo de unidad jurisdiccional que desplegaron y despliegan sectores de la opinin pblica y
jurisprudencial, pero ms digno de encomio sera an ese anhelo si se centrara conscientemente en la
realidad chilena proponiendo un conjunto sistemtico de ideas constructivas y sin forzar los textos
constitucionales y legales que rigen la vida institucional.
7. La independencia de los tribunales e idoneidad profesional de los jueces de lo contencioso administrativo, en
sntesis, son los dos problemas en que se traduce y expresa la organizacin de la futura magistratura chilena
en materia contencioso administrativa. Las futuras organizaciones jurisdiccionales y sobre todo el substrato
en que se apoya la vida actual deben llevar a los hombres de derecho a proyectarse en conciencia, pero
partiendo de lo existente y sus limitaciones, ms all de los simples textos escritos, a alejarse de la labor
meramente cognocente, conservadora y dialctica, incorporndose a los esfuerzos de la civilizacin.
Esta es, entonces, la conclusin a la cual he llegado despus de seis semanas de pasanta. Todava es una
conclusin dbil, que no permite dar respuestas slidas o elaborar un proyecto de creacin de tribunales
administrativos, pero permite dar un primer paso en esa direccin, que espero continuar a travs de la
elaboracin de un mmoire en mi ltimo ao de estudios en el IEP.

BIBLIOGRAFIA
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El Derecho Administrativo. Concepto, caractersticas, sistematizacin, prospeccin. Rolando Pantoja B., 1996
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Tribunales contencioso administrativos. Pedro Pierry Arrau. Revista de Derecho, Ao 1 N2 (diciembre 2000).
Defensor del Ciudadano. Finalidad y mbito de competencia. Francisco Ziga Urbina.
Presupuestos que ha de considerar el Juez para dictar Orden de No Innovar en los Procedimientos Contencioso
Administrativos. Osvaldo Oelckers Camus.

Principio de la autotutela administrativa como privilegio de la administracin pblica, Osvaldo

Oelckers Camus.
Principios Fundamentales del Ordenamiento Jurdico Pblico. Osvaldo Oelckers Camus.

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Algunos Principios Claves en la Proteccin Jurisdiccional de los Derechos de los Administrados. Osvaldo
Oelckers Camus.
Problemas Jurdico-Polticos que deben abordarse en el Proceso de Regionalizacin. Osvaldo Oelckers Camus.
Sobre la autotutela de la Administracin. Eduardo Soto Kloss.
El Recurso de Proteccin: de panacea jurdica a remedio procesal excepcional de tutela de los derechos
fundamentales. Juan Carlos Ferrada Brquez.
Les bases constitutionnelles du droit des collectivits locales. Louis Favoreu.
La suppression des tutelles ? Guy Melleray.
Le juge administratif et la nouvelle tutelle. Jean-Claude Piedbois.

Pginas web
www.ledroitpublic.com
www.ombudsman.cl
www.cde.cl
www.institutolibertad.cl
www.tribunalconstitucional.cl

Carolina180903jr/190903

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