Princpios da Administrao Pblica

Noes sobre Normas Jurdicas, Regras e Princpios

O direito no se resume a um conjunto de palavras escritas num dispositivo legal. Ele mais que isso. Na
verdade, o direito exprime em normas jurdicas os valores reputados como dignos de proteo pela sociedade. Por
exemplo, a liberdade, antes de ser um direito previsto na Constituio, um valor amplamente aceito pelos
indivduos como indispensvel dignidade humana.
As normas jurdicas que expressam esses valores podem ser classificadas em duas categorias bsicas:

Regras; e
Princpios.

As regras contemplam previses de conduta determinadas e precisas. Ou seja, entre vrias alternativas de
conduta, as regras determinam como os sujeitos devem ( obrigatrio), no devem ( proibido) ou podem (
facultado) conduzir-se.
Exemplo de uma regra o comando do art. 2 da Lei n 8.666/1993, pelo qual as compras e alienaes da
Administrao Pblica, quando contratadas com terceiros, sero necessariamente precedidas de licitao,
ressalvadas as hipteses previstas na referida lei. Assim, ao efetuar uma compra para a Administrao, o agente
pblico deve necessariamente observar a regra prevista na lei, isto , deve realizar licitao prvia a menos que se
depare com alguma das hipteses de exceo tambm previstas na lei. Nesse caso, a ponderao entre fazer ou no
a licitao j foi feita pelo legislador: cumpre ao agente apenas cumprir a regra.
Os princpios, por sua vez, determinam o alcance e o sentido das regras, servindo de parmetro para a
exata compreenso delas e para a prpria produo normativa. Eles no se restringem a fixar limites ou a
fornecer solues exatas, e sim consagram os valores a serem atingidos. Dessa forma, os princpios no fornecem
soluo nica, mas propiciam um elenco de alternativas, exigindo, por ocasio de sua aplicao, que se escolha por
uma dentre diversas solues.
Por exemplo, um dos princpios que regem as licitaes pblicas o da igualdade entre licitantes. Por esse
princpio, no admitido o estabelecimento de condies que impliquem preferncia a favor de determinados
licitantes em detrimento dos demais. A igualdade entre os licitantes, portanto, um valor a ser perseguido na
produo e na aplicao das regras da licitao. Assim, caso determinado agente pblico responsvel por
elaborar um edital de licitao se depare com situao na qual inexista regra jurdica a apontar de maneira evidente a
soluo, ele deve analisar as circunstncias do caso concreto, ponderar as diversas possibilidades e, enfim, adotar
providncia que no prejudique a igualdade entre os licitantes. As solues podem, ento, variar em cada caso, mas
devem ser sempre motivadas ou justificadas pela aplicao do princpio.
Carvalho Filho assevera que as regras so operadas de modo disjuntivo, vale dizer, o conflito entre elas
dirimido no plano da validade: havendo mais de uma regra aplicvel a uma mesma situao, apenas uma delas
dever prevalecer.
Para o conflito entre as leis, por exemplo, vale o entendimento de que a norma superior prevalece sobre a
inferior (a Constituio prevalece sobre as leis e estas sobre os decretos e assim por diante). Se equivalentes, em
termos de hierarquia, aplica-se a lei mais nova sobre a antiga (critrio cronolgico ou da anterioridade).
Por fim, existe ainda o critrio da especialidade, em que lei especial derroga lei geral.

Os princpios, ao contrrio, no se excluem na hiptese de conflito: dotados que so de determinado valor ou

razo, o conflito entre princpios deve ser resolvido mediante a ponderao de valores (ou ponderao de
interesses).
A ponderao possvel porque os princpios, ao contrrio das regras, no possuem hierarquizao
material entre si, vale dizer, no h princpio mais ou menos importante, todos se equiparam.
Um exemplo de ponderao entre princpios pode ser encontrado na jurisprudncia do STJ ( RMS 24339). Na
ocorrncia de ilegalidade dever da Administrao e do Judicirio anular o ato administrativo ilegal (princpio da
legalidade). No entanto, possvel o princpio da legalidade ceder espao para o princpio da segurana
jurdica, nos casos em que a manuteno do ato ilegal causar menos prejuzos que a sua anulao (fenmeno da
estabilizao dos efeitos do ato administrativo).
Conforme ensina Maral Justen Filho, a estruturao do Direito Administrativo produzida pela Constituio, a
qual delineia os princpios fundamentais, indica as situaes em que ser indispensvel a existncia de
regras e fornece as diretivas de desenvolvimento do sistema normativo.
Portanto, alm das inmeras regras aplicveis ao Direito Administrativo, os princpios tambm orientam o
estudo e a aplicao desse ramo do direito, talvez em grau at maior, eis que os princpios constituem as bases, os
alicerces, os valores fundamentais do sistema de regras. Alis, alguns doutrinadores defendem que ofender um
princpio seria pior que transgredir uma regra. Celso Antnio Bandeira de Melo, por exemplo, afirma que a
desateno ao princpio implica ofensa no apenas a um especfico mandamento obrigatrio, mas a todo
o sistema de comandos.

Princpios Bsicos da Administrao Pblica

Como dito, os princpios desempenham papel relevante para o Direito Administrativo, permitindo Administrao
e ao Judicirio estabelecer o necessrio equilbrio entre as prerrogativas da Administrao e os direitos dos
administrados.
Lembre-se de que o regime jurdico-administrativo, sistema que d identidade ao Direito Administrativo,
repousa sobre dois princpios bsicos: o da supremacia e o da indisponibilidade do interesse pblico, os quais
fundamentam a bipolaridade desse ramo do direito: as prerrogativas e restries concedidas Administrao.
Tais princpios no so especficos do Direito Administrativo, pois informam todos os ramos do direito pblico, mas
so essenciais, porque, a partir deles, constroem-se todos os demais princpios e regras que integram o
regime jurdico-administrativo.
Os princpios que analisaremos adiante, derivados do binmio supremacia/indisponibilidade do interesse pblico,
so aplicveis a todo sistema regido pelo Direito Administrativo. Por isso so chamados de princpios bsicos ou
gerais. Existem, contudo, outros princpios que so de aplicao restrita, a exemplo dos princpios aplicveis a
determinados na Lei 9.784/99 (Lei do processo administrativo), princpios dos servios pblicos, ou apenas s
licitaes (julgamento objetivo, vinculao a instrumento convocatrio etc.). Tais princpios sero estudados nas
aulas que cuidam das matrias a que se referem.
Os princpios bsicos da Administrao Pblica podem ser subdivididos em princpios expressos e implcitos, a
depender de estarem ou no registrados de forma explcita no art. 37, caput da Constituio Federal.

Princpios Expressos da Administrao Pblica

A Constituio Federal, no caput do art. 37, estabelece de forma expressa alguns princpios bsicos que devem
pautar a atuao da Administrao Pblica:
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficincia e, tambm, ao seguinte: (...)

Importante perceber que tais princpios devem ser observados por toda a Administrao Pblica, direta e
indireta, de qualquer dos Poderes, da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios.
Alis, at mesmo particulares que estejam no exerccio de funo pblica, como as Organizaes Sociais
que recebem recursos pblicos para o desempenho de atividades de interesse geral, acham-se obrigadas a observar
os aludidos princpios (Acrdo 3239/2013-TCU).
Assim, no existe exceo em relao observncia dos princpios da Legalidade, Impessoalidade, Moralidade,
Publicidade e Eficincia (LIMPE) por parte da Administrao Pblica. Segundo Carvalho Filho, esses princpios
revelam as diretrizes fundamentais da Administrao, de modo que s se poder considerar vlida a
conduta administrativa que estiver compatvel com eles.
A doutrina classifica como expressos apenas os princpios enunciados no art. 37, caput da Constituio. Todos
os demais, inclusive os previstos nas normas infraconstitucionais, so considerados princpios implcitos, uma vez
que so decorrncia lgica das disposies da Carta Magna.

Observao: Por exemplo, a Lei n 9.784/1999 (Lei do Processo Administrativo Federal) faz referncia aos
princpios da legalidade, finalidade, motivao, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa,
contraditrio, segurana jurdica, interesse pblico e eficincia.

Princpio da Legalidade
O princpio da legalidade estabelece que toda e qualquer atividade da Administrao Pblica deve ser autorizada
por lei. Em outras palavras, diz-se que a Administrao s pode agir segundo a lei (secundum legem), e no contra
a lei (contra legem) ou alm da lei (praeter legem).
o princpio basilar do Estado de Direito, que se caracteriza pela submisso do Estado s leis que ele prprio
edita.
Lembre-se de que a lei o instrumento portador da vontade dos cidados e que a Administrao tem o dever de
satisfazer, de tornar concreto o interesse geral. Portanto, o respeito legalidade deve constituir diretriz bsica da
conduta dos agentes pblicos, sob pena de nulidade dos atos praticados, nulidade que pode ser decretada pela
prpria Administrao (autotutela) ou pelo Judicirio (desde que provocado).
Uma distino clssica apresentada pela doutrina que, enquanto os indivduos, no campo privado, podem
fazer tudo o que a lei no veda (princpio da legalidade geral, constitucional ou da reserva legal), o
administrador pblico s pode atuar onde a lei autoriza (princpio da legalidade estrita ou da legalidade
administrativa).
Em outras palavras, os indivduos, em suas atividades particulares, tm liberdade para fazer qualquer coisa que a
lei no proba; j os agentes da Administrao s podem fazer o que a lei permite. Segundo ensina Hely Lopes

Meirelles, na Administrao Pblica no h liberdade nem vontade pessoal. Os limites da ao estatal so

dados pela lei, que traduz a vontade geral.
Assim, o princpio da legalidade, quando visto sob a tica do setor privado (reserva legal), caracteriza-se pela
autonomia de vontade, e est previsto como direito fundamental no art. 5, inciso II da Constituio Federal:
ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei.
Quando visto sob a tica da Administrao Pblica, o princpio da legalidade, previsto no caput do art. 37 da
CF, caracteriza-se pela restrio de vontade, no sentido de que os agentes administrativos s podem agir se e
quando a lei autorizar, isto , s podem atuar em consonncia com a vontade geral (legalidade administrativa) e
no com suas pretenses pessoais.
Assim, ao contrrio dos particulares, no suficiente a ausncia de proibio em lei para que a Administrao
pblica possa agir; necessria a existncia de uma lei que imponha (atuao vinculada) ou autorize (atuao
discricionria) determinada atuao administrativa.

Observao: No caso de atuao vinculada, o administrador deve agir exatamente como prescreve a lei, sem
espao para escolhas; na hiptese de atuao discricionria, a escolha possvel, mas deve observar os termos,
condies e limites impostos pela lei.

Em razo dessa necessidade de plena obedincia lei, diz-se que a funo administrativa se subordina
legislativa. De fato, o exerccio da funo administrativa depende do exerccio da atividade legislativa, uma vez que
a Administrao s pode fazer aquilo que a lei antecipadamente autoriza.
Um ponto importante que princpio da legalidade administrativa se refere lei em sentido amplo, ou seja,
o administrador no se sujeita apenas lei formal, aprovada pelo Poder Legislativo. Mais que isso, a
Administrao deve obedincia ao ordenamento jurdico como um todo, incluindo normas regulamentares por ela
mesmo editadas (decretos, portarias, instrues normativas etc.), e tambm aos princpios constitucionais.
Vale ressaltar que o princpio da legalidade constitui uma das principais garantias de respeito aos direitos
individuais, pois assegura que a atuao do Estado esteja limitada ao que dispuser a lei, prevenindo quaisquer aes
autoritrias ou abusivas tendentes a restringir direitos.
Porm, existem situaes previstas na Constituio que podem resultar em algum tipo de restrio ao princpio
da legalidade. So elas:

Estado de defesa (CF, art. 136);

Estado de stio (CF, art. 137 a 139); e

Medidas provisrias (CF, art. 62).

Nesses casos, o Poder Executivo (e no a lei em sentido formal) pode impor restries aos direitos individuais a
fim de enfrentar questes excepcionais, urgentes e relevantes.
Por fim, cumpre destacar as diferenas usualmente apontadas pela doutrina entre os significados de legalidade e
legitimidade. Enquanto legalidade significa agir conforme o texto da lei, legitimidade denota obedecer no
s lei, mas tambm aos demais princpios administrativos, como moralidade, honestidade, probidade
administrativa e interesse pblico. Conforme assevera Hely Lopes Meirelles cumprir simplesmente a lei na
frieza de seu texto [legalidade] no o mesmo que atend-la na sua letra e no seu esprito [legitimidade]. V-se,
ento, que o conceito de legitimidade apresenta certa carga valorativa, sendo, assim, mais abrangente do que o
conceito de legalidade.
Existe ainda o princpio da juridicidade, que vem ganhado destaque na doutrina moderna por buscar ampliar
os conceitos tradicionais do princpio da legalidade. Por juridicidade, deve-se entender uma conjuno dos

princpios da legalidade, da legitimidade e da moralidade. Assim, passa-se a exigir que a atuao da

Administrao, alm de baseada em lei anterior, esteja voltada para os reais anseios da coletividade (abrangendo o
carter de legitimidade, mais amplo que o da legalidade) e sempre atendendo moral.

Jurisprudncia
Na jurisprudncia do STF, encontramos casos clssicos em que se decidiu com fundamento no princpio da
legalidade. Dentre eles, no MS 26.955, o Tribunal decidiu que a alterao de atribuies de cargo pblico
somente pode ocorrer por intermdio de lei formal.

Princpio da Impessoalidade
Comumente, o princpio da impessoalidade admite seu exame sob os seguintes aspectos:

Dever de isonomia por parte da Administrao Pblica;

Dever de conformidade aos interesses pblicos; e

Vedao promoo pessoal dos agentes pblicos.

Princpio da Isonomia
A partir da primeira perspectiva, o princpio da impessoalidade estabelece que os atos administrativos devem ser
praticados tendo em vista o interesse pblico, e no os interesses pessoais do agente ou de terceiros.
Impede, assim, que a Administrao beneficie ou prejudique esta ou aquela pessoa em especial.
Nessa concepo, representa uma faceta do princpio da isonomia, pois objetiva a igualdade de tratamento que
a Administrao deve dispensar aos administrados que se encontrem em idntica situao jurdica, sem
favorecimentos ou discriminaes de qualquer espcie.
por isso que a Constituio exige concurso pblico como condio para o ingresso em cargo efetivo ou
emprego pblico (CF, art. 37, II) ou a realizao de licitao pblica para a contratao de obras, servios, compras
e alienaes (CF, art. 37, XXI). Tais institutos so formas de dar oportunidades iguais a todos.
A respeito do princpio da impessoalidade e sua relao com o princpio da isonomia, Carvalho Filho assevera que
tm sido admitidas excees para sua aplicao. Como exemplo, podem-se citar as exigncias de altura
mnima e de idade em concursos pblicos.
Sobre o tema, Lucas Furtado esclarece que o STF coloca trs critrios necessrios para legitimar exigncias
discriminatrias em editais de concurso pblico:
i.
ii.
iii.

Que haja pertinncia entre o critrio de discriminao e a atividade do cargo;

Que o critrio seja fixado em parmetros razoveis;
Que o critrio tenha sido previsto em lei e no apenas no edital do concurso.

Assim, por exemplo, o STF reconheceu que, em se tratando de concurso pblico para agente de polcia, mostrase razovel a exigncia, por lei, de que o candidato tenha altura mnima de 1,60m. A exigncia de altura, por sua
vez, no seria razovel para o cargo de escrivo de polcia, dada as atribuies do cargo, para as quais o fator altura
irrelevante (RE 148.095/MS e RE 194.952/MS).
J em outra deciso, o STF entendeu no ser possvel que o edital do concurso imponha altura mnima para o
ingresso nos quadros da Polcia Militar sem que haja lei formal autorizando a exigncia (AI 518.863-DF).
Um critrio altamente polmico que tem ganhado relevo na jurisprudncia e na doutrina diz respeito ao sistema
de cotas, em que se prev reserva de vagas pelo critrio tnico-social para o ingresso em universidades ou para a
aprovao em concursos pblicos.

O (STF) considerou constitucional tal ao afirmativa (ADPF 186 e RE 597.285), com o argumento de que traduz
poltica de incluso social com o objetivo de corrigir desigualdades oriundas do processo histrico do pas, muito
embora os destinatrios obtenham maiores vantagens que os demais interessados.
No obstante, ressalte-se que a matria est longe de ser pacfica, havendo muitos setores da sociedade que no
concordam com esse entendimento.

Princpio da Finalidade
Quanto segunda perspectiva (dever de conformidade aos interesses pblicos), o princpio da impessoalidade se
confunde com o princpio da finalidade, o qual impe que o fim a ser buscado pelo administrador pblico em suas
atividades deve ser to-somente aquele prescrito pela lei, ou seja, o fim legal, de interesse geral e
impessoal. Nas palavras de Hely Lopes Meirelles,
O fim legal unicamente aquele que a norma de Direito indica expressa ou virtualmente como objetivo
do ato, de forma impessoal.

Assim, qualquer ato praticado com objetivo diverso do interesse pblico ser considerado nulo, por desvio de
finalidade.
Entretanto, possvel que o interesse pblico coincida com o de particulares, como normalmente ocorre nos atos
administrativos negociais e nos contratos pblicos. Nas compras efetuadas pela Administrao, por exemplo, o
Poder Pblico deseja adquirir e o empresrio deseja vender determinado bem. Os interesses, portanto, so
convergentes. Nesses casos, permitido aliar a pretenso do particular com o interesse coletivo. O que o princpio da
impessoalidade probe a prtica de ato administrativo sem interesse pblico envolvido.

Vedao a Promoo Pessoal

Em relao ao terceiro enfoque, o princpio da impessoalidade veda a promoo pessoal do agente custa
das realizaes da Administrao Pblica.
Com efeito, as realizaes governamentais no devem ser atribudas ao agente ou autoridade que as pratica.
Estes apenas lhes do forma. Ao contrrio, os atos e provimentos administrativos devem ser vistos como
manifestaes institucionais do rgo ou da entidade pblica. O servidor ou autoridade apenas o meio de
manifestao da vontade estatal.
A prpria Constituio Federal contm uma regra expressa decorrente desse princpio, ao proibir que conste
nome, smbolos ou imagens que caracterizem promoo pessoal de autoridades ou servidores pblicos em
publicidade de atos, programas, obras, servios e campanhas dos rgos pblicos (CF, art. 37, 1). O STF, inclusive,
entende que essa vedao atinge tambm qualquer meno ao partido poltico do administrador pblico (RE
191.688/RS).
Assim, uma obra realizada por determinado Municpio no poder ser anunciada como obra do Sr. Fulano, Prefeito,
ou da Sra. Ciclana, Secretria de Obras, e nem mesmo do Partido XYZ, legenda poltica das autoridades. Ao contrrio,
a obra dever ser sempre tratada e anunciada como obra do Municpio ou da Prefeitura, vedada qualquer aluso s
caractersticas dos agentes pblicos e respectivos partidos polticos, inclusive eventuais smbolos ou imagens ligados a
seus nomes.
Esse terceiro enfoque do princpio da impessoalidade, ao retirar a responsabilidade pessoal dos agentes pblicos,
permite que se reconhea a validade dos atos praticados em nome da Administrao por agentes cuja investidura no
cargo venha a ser futuramente anulada (agente de fato ou putativo).
Por exemplo, imagine uma situao em que determinado cidado de boa-f obtenha certido negativa de dbitos
perante a Receita Federal emitida pelo servidor Fulano, e que, posteriormente, se verifique que o aludido servidor foi

investido no cargo de forma irregular (sem concurso pblico, por exemplo). Nesse caso, pela aplicao do princpio da
impessoalidade, tem-se que a certido obtida pelo cidado no foi emitida pelo servidor Fulano, e sim pela Receita
Federal, de modo que o documento no poderia ser declarado invlido em razo da situao irregular do servidor. Em
outras palavras, a perda da competncia do agente pblico no invalida os atos praticados por este agente enquanto
detinha competncia para a sua prtica. Ressalte-se, porm, que aos atos dos agentes de fato so vlidos apenas
se praticados perante terceiros de boa-f.
Por fim, vale saber que o princpio da impessoalidade encontra-se implcito na Lei 9.784/1999 (Lei do Processo
Administrativo Federal), nos dois sentidos assinalados, pois a lei exige que se observe, nos processos administrativos,
a objetividade no atendimento ao interesse pblico, vedada a promoo pessoal de agentes ou
autoridades (art. 2, pargrafo nico, III), e, ainda, a interpretao da norma administrativa da forma que
melhor garanta o atendimento do fim pblico a que se dirige (art. 2, pargrafo nico, XIII).

Jurisprudncia
No julgamento do RE 191668/RS, julgado em 14 de abril de 2008, o STF entendeu que a incluso de slogan de
partido poltico na publicidade dos atos governamentais tambm ofende o art. 37, 1, da CF.

Princpio da Moralidade
O princpio da moralidade impe a necessidade de atuao tica dos agentes pblicos, traduzida na
capacidade de distinguir entre o que honesto e que desonesto. Liga-se ideia de probidade e de boa-f.
O princpio da moralidade corresponde noo de bom administrador, que no somente deve ser conhecedor da
lei, mas tambm dos princpios ticos regentes da funo administrativa, porque, como j diziam os romanos, nem
tudo que legal honesto.
Exige-se, assim, que os agentes pblicos, sobretudo aqueles que ocupam posies mais elevadas, tenham
conduta impecvel, ilibada, exemplar, pautada pela lealdade, boa-f, fidelidade funcional e outros aspectos atinentes
moralidade.

Moralidade Administrativa X Moralidade Comum

Segundo Hely Lopes Meirelles, a denominada moralidade administrativa no se confunde com a moralidade
comum.
Com efeito, a doutrina enfatiza que a moralidade administrativa independe da concepo subjetiva, isto , da
moral comum, da ideia pessoal do agente sobre o que certo ou errado em termos ticos. Na verdade, o que importa
a noo objetiva do conceito, ou seja, a moralidade administrativa, passvel de ser extrada do conjunto de
normas concernentes conduta de agentes pblicos existentes no ordenamento jurdico, relacionada ideia geral de
boa administrao.
verdade que moralidade administrativa se trata de um conceito indeterminado, tais como bem comum e
interesse pblico, ainda que se reconhea a possibilidade de extra-lo do conjunto de normas que versam sobre a
conduta dos agentes pblicos. Embora seja um conceito indeterminado, no deixa de ser considerado um
conceito objetivo, passvel de avaliao e controle.
Por essa caracterstica objetiva, reforada inclusive pela previso expressa no caput do art. 37 da CF, a
moralidade vista como aspecto vinculado do ato administrativo, sendo, portanto, requisito de validade do ato.
Assim, um ato contrrio moralidade administrativa deve ser declarado nulo, podendo essa avaliao ser efetuada
pela prpria Administrao (autotutela) ou pelo Poder Judicirio (desde que provocado).
Maria Sylvia Di Pietro entende que mesmo os comportamentos ofensivos da moral comum implicam
ofensa ao princpio da moralidade administrativa.

A verdade, contudo, que se a moral comum fosse a regra de conduta da sociedade e, por consequncia, dos
agentes pblicos, no seria necessria a edio de normas para disciplinar o assunto.
Por exemplo, senso comum que trabalhar com desleixo, bater o ponto e ir embora, nomear parentes
despreparados para cargos pblicos so prticas que atentam contra a honestidade e a justia; portanto, no se
espera que sejam adotadas por um agente pblico.
Todavia, prticas desse tipo, mesmo que reprovadas socialmente, so comuns na Administrao. Por isso, a
prpria autora reconhece a existncia de uma moral paralela na Administrao, se referindo a todos aqueles que
exercem suas atividades sem qualquer dedicao, responsabilidade, vocao ou esprito de dever pblico, sendo esse
um problema crucial de nossa poca.
Sendo assim, cabe ao Judicirio (este quando provocado) e prpria Administrao, assim como aos cidados em
geral, diligenciar para que os valores ticos da sociedade sejam de fato observados, a fim de vermos superada a
existncia dessa moral paralela.
A Constituio Federal prdiga em dispositivos relacionados moralidade administrativa. Por exemplo, no art.
37, 4, dispe que os atos de improbidade administrativa so punidos com a suspenso dos direitos polticos, a
perda da funo pblica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio, na forma e gradao previstas em
lei.
De acordo com o Dicionrio Aurlio (eletrnico), probidade diz respeito integridade de carter, honradez, ou
seja, conceito estreitamente correlacionado com o de moralidade administrativa.
Alm disso, no art. 14, 9, ao tratar de voto e eleies, a CF coloca a probidade administrativa e a
moralidade para o exerccio do mandato como objetivos a serem alcanados pela lei que estabelecer os casos de
inelegibilidades.
No plano legal, a Lei 9.784/1999 refere-se aos conceitos de moralidade ao prescrever que nos processos
administrativos sero observados, entre outros, os critrios de atuao segundo padres ticos de probidade,
decoro e boa-f (art. 2, pargrafo nico, IV) .
Mais recentemente, foi editada a Lei 12.813/2013, que dispe sobre o conflito de interesses no Poder Executivo
federal, tratando do relacionamento entre setor pblico e privado e os interesses subjacentes.
Outra norma relevante o Cdigo de tica do servidor pblico civil federal ( Decreto 1.171/1994), o qual dispe
que o servidor pblico no poder jamais desprezar o elemento tico de sua conduta. Assim, no ter que decidir
somente entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas
principalmente entre o honesto e o desonesto.
Ademais, a norma prescreve que a moralidade da Administrao Pblica no se limita distino entre o bem e o
mal, devendo ser acrescida da ideia de que o fim sempre o bem comum. O equilbrio entre a legalidade e a
finalidade, na conduta do servidor pblico, que poder consolidar a moralidade do ato administrativo. Assim, v-se
que um parmetro bsico a ser utilizado para avaliar a moralidade de determinada conduta verificar se o agente
pblico teve for fim o interesse comum, e no seus interesses pessoais.

Vedao ao Nepotismo
Temos que destacar tambm a Smula Vinculante n 13 do STF, a qual veda expressamente a prtica do
nepotismo (nomeao de parentes para o exerccio de cargos pblicos), uma das formas mais comuns de ofensa ao
princpio da moralidade. A vedao estende-se administrao direta e indireta de qualquer dos Poderes da
Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios.
Smula Vinculante n 13 do STF no probe nomeaes de parente para cargos polticos, como os de:

Ministro de Estado; ou
Secretrio Estadual ou Municipal.

Ela atinge apenas nomeaes para cargos e funes de confiana em geral, de natureza administrativa, como
assessores, chefes de gabinete etc.
Sendo assim, conforme bem exemplifica Carvalho Filho, ser lcito que Governador nomeie irmo para o
cargo de Secretrio de Estado, ou que Prefeito nomeia sua filha para o cargo de Secretria da Educao.
Outra exceo Smula diz respeito aos servidores j admitidos via concurso pblico, os quais, na viso do
STF, no podem ser prejudicados em razo do grau de parentesco, inclusive porque tais servidores passaram
por rigorosos concursos pblicos, tendo, portanto, o mrito de assumir um cargo de chefia ou de direo. No entanto,
esclarea-se que permanece em vigor a diretriz contida na Lei Federal 8.112, de 1990, em que se probe ao
servidor pblico manter sob sua chefia imediata cnjuge ou parentes at o 2 grau civil.
No obstante a existncia das normas destacadas anteriormente, vale destacar que, segundo o entendimento do
Supremo Tribunal Federal (Rcl 6702/PR) e tambm do Superior Tribunal de Justia (RMS 15.166/BA), a plena
efetividade da moralidade administrativa independe da existncia de lei que proba a conduta reprovada.
Ou seja, a ausncia de norma especfica no justificativa para que a Administrao atue em
desconformidade com o princpio da moralidade administrativa.
Em outras palavras, para que se possa anular um ato ofensivo ao princpio da moralidade, no precisa haver uma
lei dizendo que tal conduta desonesta ou mproba. Do contrrio, conforme esclarece Lucas Furtado, teramos
reduzido a moralidade legalidade, o que no o propsito da Constituio Federal, que separa e distingue os
dois princpios.
O prprio caso do nepotismo um exemplo claro do que estamos falando: no h uma lei formal que,
expressamente, vede o nepotismo no mbito de todas as esferas federativas. Mas, por ser uma prtica frontalmente
ofensiva ao princpio da moralidade e a outros princpios constitucionais, como impessoalidade, eficincia e
igualdade, no admitido que ocorra na Administrao Pblica.
Maria Sylvia Di Pietro assevera que o princpio da moralidade deve ser observado no apenas pelo agente
pblico, mas tambm pelo particular que se relaciona com a Administrao. Nas licitaes pblicas, por
exemplo, so frequentes os conluios entre empresas licitantes para combinar preos, prtica que caracteriza ofensa
ao princpio em tela.

Protees a Moralidade Administrativa

A CF/1988, ao consagrar o princpio da moralidade, determinou a necessidade de sua proteo e a
responsabilizao do administrador pblico amoral ou imoral. Para tanto, encontram-se no ordenamento jurdico
inmeros mecanismos para impedir atos de imoralidade tais como:

Crimes de responsabilidade do Presidente da Repblica e de outros agentes polticos (CF, art. 85);

Ao popular (CF, art. 5, LXXIII);

Controle externo exercido pelo Tribunal de Contas (CF, art. 70);

Comisses Parlamentares de Inqurito (CF, art. 58, 3);

Ao Civil Pblica de Improbidade Administrativa (CF, art. 37, 4 e Lei 8.429/92);

Alm dos citados acima, h ainda outros instrumentos de proteo da moralidade administrativa previstos no
ordenamento jurdico, como, por exemplo, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LC n101/00).

Princpio da Publicidade
O princpio da publicidade impe Administrao Pblica o dever de dar transparncia a seus atos, tornandoos pblicos, do conhecimento de todos.
A publicidade necessria para que os cidados e os rgos competentes possam avaliar e controlar a legalidade,
a moralidade, a impessoalidade e todos os demais requisitos que devem informar as atividades do Estado. E isso
bvio, pois no se pode avaliar aquilo que no se conhece.
No por outra razo que a Constituio Federal assegura a todos o direito de receber dos rgos pblicos
informaes de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral (CF, art. 5, XXXIII).
E para que a sociedade possa exigir a transparncia das aes governamentais, a Constituio Federal prev uma
srie de institutos jurdicos, a exemplo do:

Habeas data (CF, art. 5, LXXII);

Mandado de segurana (CF, art. 5, LXIX);

Direito de Petio aos Poderes Pblicos (CF, art. 5, XXXIV, a);

Direito obteno de certides em reparties pblicas (CF, art. 5, XXXIV b);

Ao Popular (CF, art. 5, LXXIII);

A Lei 9.784/1999, por sua vez, diz que nos processos administrativos obrigatria a divulgao oficial dos atos
administrativos, ressalvadas as hipteses de sigilo previstas na Constituio (art. 2, pargrafo nico, inciso V).
Embora a transparncia seja a regra, o texto constitucional prev algumas situaes em que o princpio da
publicidade poder ser restringido. So elas:

Segurana da sociedade e do Estado;

Quando a intimidade ou o interesse social o exigirem.

Como exemplo da primeira hiptese, tem-se o art. 5, XXXIII da CF, pelo qual todos tm direito a receber dos
rgos pblicos informaes de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero prestadas no
prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindvel segurana da
sociedade e do Estado.
Quanto segunda situao, cite-se o art. 5, LX da CF, pelo qual a lei s poder restringir a publicidade dos atos
processuais quando a defesa da intimidade ou o interesse social o exigirem.
Repare, nos dispositivos constitucionais acima, que somente a lei (em sentido formal) pode instituir regras de
sigilo, sendo vedado Administrao cria-las por meio de atos infralegais.
Detalhe importante que publicidade no se confunde com publicao de atos.
A publicao, em regra, se refere divulgao em rgos oficiais e outros meios de imprensa escrita
(dirio oficial, boletim interno, jornais contratados com essa finalidade), sendo, assim, apenas uma das formas
possveis de dar publicidade aos atos administrativos. Existem diversos outros meios de publicidade, como por
exemplo, notificao direta, divulgao na internet e afixao de avisos.
Conforme assevera Hely Lopes Meirelles, a publicao que produz efeitos jurdicos a do rgo oficial da
Administrao, e no a divulgao pela imprensa particular, pela televiso ou pelo rdio, ainda que em
horrio oficial. Assim, para que produzam efeitos jurdicos, os atos precisam ser objeto de publicao em meio
oficial.
Segundo o autor, por rgo oficial entende-se o dirio oficial das entidades pblicas impresso ou pela forma
eletrnica na internet -, a internet, no endereo do rgo pblico e tambm os jornais contratados para essas
publicaes oficiais. Ademais, nos Municpios em que no exista imprensa oficial, admite-se a publicao dos

atos e leis municipais por meio de afixao destes na sede da Prefeitura ou da Cmara de vereadores, em
conformidade com o disposto na Lei Orgnica do Municpio.
No geral, a forma de divulgao do ato deve observar o que prescreve a lei. Por exemplo, a Lei de
Licitaes expressamente determina a publicao de editais em dirios oficiais e em jornais de grande circulao ( art.
21). No caso de convite, uma das modalidades de licitao, a lei requer to-somente a fixao do edital em local
apropriado, como um quadro de avisos (art. 22, III).
Quando a lei no define a forma de divulgao dos atos, o agente pblico deve, primeiramente, avaliar se o
ato produz efeitos internos ou externos Administrao, a fim de que se escolha uma forma de divulgao
compatvel com o alcance dos efeitos do ato.
Assim, na hiptese de atos com efeitos externos, por alcanarem particulares estranhos ao servio pblico, a
regra a divulgao por meio de publicao em dirios oficiais. Por exemplo, a nomeao de candidato aprovado
em concurso pblico ato externo, no havendo lei que indique expressamente a forma como deve ser divulgada.
Assim, a publicidade do ato de nomeao deve ser dada mediante publicao em dirio oficial.
J a divulgao dos atos com efeitos internos no precisa ser feita em dirio oficial, bastando que sejam
publicados em veculos de circulao interna, como boletins e circulares.
Frise-se: os atos internos devem ser divulgados. A diferena que no precisam ser publicados em meios de
divulgao externa. Por exemplo, o deferimento de um pedido de licena capacitao de servidor no precisa ser
publicado no dirio oficial, mas apenas no boletim interno do rgo.
Detalhe importante que a doutrina, modernamente, tem entendido que a publicidade no considerada
elemento de formao do ato administrativo, ou seja, a publicidade no est ligada validade do ato.
Constitui, sim, requisito de eficcia, especialmente quando o ato deva produzir efeitos externos ou implicar nus
para o patrimnio pblico.
Dizer que a publicidade no elemento de formao do ato e sim requisito de eficcia significa que
desnecessrio anular um ato por no ter sido publicado; o ato no publicado permanece vlido, mas sem
eficcia, vale dizer, sem produzir efeitos perante as partes e terceiros, o que somente passar a ocorrer com a sua
publicao.
Por exemplo, imagine que a Administrao tenha interesse em remover determinado servidor para outra
localidade a fim de adequar seu quantitativo de pessoal. Ainda que o ato da Administrao seja perfeitamente vlido,
ou seja, emitido por agente compete, devidamente motivado com justificativas legtimas etc., no ter eficcia sobre
o servidor a menos que se d publicidade ao ato, no caso, mediante publicao no boletim interno do rgo ou
entidade. Assim, o referido ato de remoo pode at ser vlido, mas o servidor ter obrigao de se mudar apenas a
partir da sua publicao.
Conforme ensina Hely Lopes, os atos irregulares no se convalidam com a publicao, nem os regulares
a dispensam para sua exequibilidade, quando a lei ou o regulamento a exige. Ou seja, como a publicidade
no elemento de formao do ato, a publicao em nada interfere na sua validade (os irregulares no deixam de ser
irregulares). J os atos vlidos (regulares), quando a lei assim exige, necessitam ainda ser publicados para que
passem a produzir efeitos.
Por fim, vale destacar que, para dar efetividade aos mandamentos constitucionais relativos transparncia da
Administrao Pblica, foi promulgada a Lei 12.527/2011 (Lei de Acesso Informao) com incidncia sobre a Unio,
Estados, Distrito Federal e Municpios, abrangendo administrao direta e indireta e, inclusive, entidades privadas sem
fins lucrativos beneficirias de recursos pblicos. A referida lei passou a regular tanto o direito informao quanto o
direito de acesso a registros e informaes nos rgos pblicos.

Princpio da Eficincia
O princpio da eficincia exige que a atividade administrativa seja exercida com presteza, perfeio e
rendimento funcional, buscando-se, assim, maior produtividade e reduo dos desperdcios de dinheiro
pblico.
Tambm denominado de princpio da qualidade dos servios pblicos, o princpio da eficincia foi inserido na
nossa Constituio a partir da EC 19/1998, que tratou da chamada Reforma do Estado, movimento que pretendia
modernizar a mquina administrativa brasileira mediante a implantao do modelo de administrao gerencial em
substituio ao modelo de administrao burocrtica, cuja nfase recaa sobre o princpio da legalidade.
A ideia que, com a melhoria da eficincia, o Estado seja capaz de gerar mais benefcios, na forma de prestao
de servios que correspondam s necessidades da sociedade, com os mesmos recursos disponveis. A eficincia, alis,
integra o conceito legal de servio pblico adequado (Lei 8.987/1995).
Art. 6 Toda concesso ou permisso pressupe a prestao de servio adequado ao pleno atendimento dos
usurios, conforme estabelecido nesta Lei, nas normas pertinentes e no respectivo contrato.

1 Servio adequado o que satisfaz as condies de regularidade, continuidade, eficincia, segurana,

atualidade, generalidade, cortesia na sua prestao e modicidade das tarifas.

Aps obter status constitucional, o princpio da eficincia passou a ser verdadeiro dever constitucional da
Administrao. Hely Lopes Meirelles esclarece que esse dever de eficincia corresponde ao dever de boa
administrao da doutrina italiana que, embora tenha obtido status constitucional a partir da EC 19/1998, desde
muito j se achava consagrado entre ns. De fato, o Decreto-Lei 200/1967 submete toda a atividade do Executivo ao
controle de resultado (arts. 13 e 24, V), fortalece o sistema de mrito (art. 25, VII), sujeita a Administrao indireta a
superviso ministerial quanto eficincia administrativa (art. 26, III) e recomenda a demisso ou dispensa do
servidor comprovadamente ineficiente ou desidioso (art. 100) .
Na Constituio Federal podem-se encontrar vrios exemplos de desdobramentos do princpio da eficincia,
dentre os quais:

Exigncia de avaliao especial de desempenho para aquisio da estabilidade pelo servidor pblico e a perda do cargo
do servidor estvel mediante procedimento de avaliao peridica de desempenho, na forma de lei complementar,
assegurada ampla defesa (CF, art. 41);

Exigncia de que os servidores pblicos participem de cursos de aperfeioamento para que possam ser promovidos na
carreira (CF, art. 39, 2);

Necessidade de a lei regulamentar a participao do usurio na administrao pblica direta e indireta, regulando as
reclamaes relativas prestao dos servios pblicos em geral, asseguradas a manuteno de servios de atendimento
ao usurio e a avaliao peridica, externa e interna, da qualidade dos servios (CF, art. 37, 3);

Possibilidade de se ampliar a autonomia gerencial, oramentria e financeira dos rgos e entidades da administrao
direta e indireta mediante a celebrao de contratos de gesto, com a fixao de metas de desempenho (CF, art. 37, 8);

Previso de que lei da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios discipline a aplicao de recursos
oramentrios provenientes da economia com despesas correntes em cada rgo, autarquia e fundao, para
aplicao no desenvolvimento de programas de qualidade e produtividade, treinamento e desenvolvimento,
modernizao, reaparelhamento e racionalizao do servio pblico, inclusive sob a forma de adicional ou prmio
de produtividade (CF, art. 39, 7);

Conforme ensina Hely Lopes Meirelles, alm de ser um princpio a ser observado pela Administrao, a
eficincia do servio pblico tambm um direito fundamental do cidado, vez que a Constituio Federal
assegura a todos, no mbito judicial e administrativo, a razovel durao do processo e os meios que

garantam a celeridade de sua tramitao (CF, art. 5 LXXVIII). Tal dispositivo uma reao contra a excessiva
demora no andamento dos processos, tanto judiciais quanto administrativos (RE 1044158).

Observao: Sobre o tema, emblemtica a deciso adotada pelo STJ no RE 1044158 ao reconhecer
que dever da Administrao Pblica pautar seus atos dentro dos princpios constitucionais notadamente
pelo princpio da eficincia, que se concretiza tambm pelo cumprimento dos prazos legalmente
determinados e, em consequncia, considerar legtimo o pagamento de indenizao em razo da
injustificada demora na concesso da aposentadoria.

Carvalho Filho assevera que uma ao eficiente pressupe o atendimento a vrios requisitos, como:

Produtividade;
Economicidade;
Qualidade,
Celeridade;
Presteza;
Desburocratizao; e
Flexibilizao.

Lucas Furtado destaca, ainda, a necessidade de planejamento dos gastos pblicos.

Destaque-se que o princpio da eficincia no alcana apenas o modo de atuao dos agentes pblicos, do
qual se espera melhor desempenho para lograr melhores resultados coletividade. Mais que isso, a
Administrao dever tambm observ-lo em relao ao modo de organizar, estruturar e disciplinar seus
servios administrativos internos, recorrendo a modernas tecnologias, atualizando seus mtodos de trabalho,
adequando seus organogramas etc.
Portanto, v-se que o princpio da eficincia possui dois focos:

Um voltado para a conduta do agente pblico; e

Outro para a organizao interna da Administrao.

Controle da Observncia ao Princpio da Eficincia

Por um lado, certo que os controles internos administrativos (de carter interno e processado pelos prprios
rgos administrativos), assim como o controle externo (a cargo do Legislativo, com o auxlio do Tribunal de
Contas) podem exercer esse tipo de controle, a teor do que dispe os artigos 70 e 74 da CF.
Art. 70. A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da
administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e
renncia de receitas, ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle
interno de cada Poder.
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma integrada, sistema de controle interno
com a finalidade de:
II - Comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e eficincia, da gesto oramentria,
financeira e patrimonial nos rgos e entidades da administrao federal, bem como da aplicao de recursos
pblicos por entidades de direito privado.

A polmica, contudo, reside na possibilidade de o controle judicial avaliar a eficincia das aes governamentais.
Carvalho Filho entende que o controle judicial da eficincia sofre limitaes e s pode incidir em caso de
comprovada ilegalidade. Sobre o tema, o autor destaca formulao segundo a qual o Poder Judicirio no pode
compelir a tomada de deciso que entende ser de maior grau de eficincia, nem invalidar atos administrativos
invocando exclusivamente o princpio da eficincia. A ideia evitar que a atuao dos juzes represente indevida
interveno na esfera de competncia constitucional atribuda aos rgos da Administrao.

J Lucas Furtado defende que possvel o Judicirio apreciar atributos de eficincia, sob o argumento de
que a adoo de solues eficientes, morais, impessoais vinculante para o administrador, e no pode se inserir em
seu mbito de discricionariedade. Com isso, seria possvel a apreciao pelo Poder Judicirio de um ato
administrativo quanto a sua eficincia, o que ensejaria, inclusive, a sua anulao.

Eficincia X Eficcia X Efetividade

Tradicionalmente, diz-se que:

Eficincia a relao custo/benefcio, isto , menor volume de insumos (recursos financeiros, pessoal, tempo, material
etc.) para o alcance dos resultados previstos.

Eficcia, por sua vez, diz respeito ao alcance da meta prevista.

Efetividade compreende os resultados alcanados, em termos de impacto sobre a populao alvo.

Lucas Furtado preceitua que a eficincia um dos aspectos da economicidade. Esta, alm da eficincia,
compreenderia tambm a eficcia e a efetividade. A economicidade, ento, seria gnero do qual a eficincia, a
eficcia e a efetividade seriam suas manifestaes. Porm, o prprio autor ressalva que h importantes segmentos de
nossa doutrina que equiparam economicidade eficincia.
Para Lucas Furtado, o administrador pblico deve observar no s a eficincia, mas tambm a eficcia e a
efetividade da sua atuao, eis que o prprio texto constitucional estabeleceu que a Administrao Pblica haver de
ser fiscalizada sob a tica da economicidade, consoante seu art. 70.
O desejvel que tais qualificaes caminhem simultaneamente. Todavia, possvel que condutas administrativas
apresentem apenas um outro atributo e no os demais.
Por exemplo, a obra de um hospital pblico construdo no prazo previsto e com tima relao custo/benefcio foi
eficaz (alcanou a meta) e eficiente (os recursos foram suficientes para o resultado previsto). Mas se o hospital no
entrar em funcionamento por falta de pessoal e equipamentos especficos, a obra no ter sido efetiva, pois o
resultado social no foi alcanado (no houve o impacto pretendido sobre a populao alvo).
Carvalho Filho apresenta uma definio um pouco diferente sobre eficincia, eficcia e efetividade. Para o
autor,

Eficincia a conduta do agente, ou seja, ao modo pelo qual se processa o desempenho da atividade administrativa;

Eficcia, tem relao com os meios e instrumentos empregados pelos agentes; o sentido aqui tipicamente
instrumental;

Efetividade voltada para os resultados obtidos com as aes administrativas.

Da mesma forma que todos os outros princpios, a eficincia no um valor absoluto e, por isso, no pode se
sobrepor aos demais, especialmente ao da legalidade.
Com efeito, a busca pela eficincia deve ser feita com observncia aos procedimentos e parmetros
previstos na lei. Assim, dentre as opes de atuao previstas em lei, deve o administrador adotar aquela que
melhor satisfaa a todos os princpios da Administrao Pblica, dentre eles o da eficincia. Por exemplo, a pretenso
de se adiantar a entrega de uma obra pblica no pode justificar o descumprimento dos preceitos e etapas previstos
na Lei de Licitaes.

Princpios Implcitos da Administrao Pblica

Como j mencionado, nem todos os princpios a que a Administrao Pblica deve obedincia encontram-se
explcitos na Constituio Federal. Muitos deles esto expostos apenas nas normas infraconstitucionais, enquanto
outros no esto previstos formalmente em norma alguma, mas so reconhecidos pela doutrina e pela jurisprudncia
por serem decorrncia lgica dos ditames da Carta Magna, possuindo, assim, a mesma relevncia que os princpios
expressos.

Princpio da Supremacia do Interesse Pblico

Como vimos, o princpio da supremacia do interesse pblico, tambm chamado de princpio da finalidade
pblica, caracterstico do regime de direito pblico, sendo um dos dois pilares do regime jurdicoadministrativo.
Por supremacia do interesse pblico entende-se que, havendo um conflito entre o interesse pblico e o
privado, h de prevalecer o interesse pblico, tutelado pelo Estado.
A lgica dessa supremacia que as atividades administrativas so desenvolvidas pelo Estado para benefcio da
coletividade. Assim, uma vez que o indivduo faz parte da sociedade, seus interesses no podem, em regra, se
equiparar aos direitos do todo, aos direitos sociais.
O princpio da supremacia do interesse pblico fundamenta todas as prerrogativas especiais de que dispe a
Administrao como instrumentos para a consecuo dos fins que a Constituio e as leis lhe impem. Conforme
ensina Maria Sylvia di Pietro, se ao usar de tais prerrogativas, a autoridade administrativa objetiva prejudicar um
inimigo poltico, beneficiar um amigo, conseguir vantagens pessoais para si ou para terceiros, estar fazendo
prevalecer o interesse individual sobre o interesse pblico e, em consequncia, estar se desviando da finalidade
pblica prevista na lei. Da o vcio do desvio de poder ou desvio de finalidade, que torna o ato ilegal.
Vemos a aplicao do princpio da supremacia do interesse pblico, por exemplo, na desapropriao, em que o
interesse pblico suplanta o do proprietrio; no poder de polcia do Estado, por fora do qual se estabelecem
algumas

restries

atividades

individuais;

na

existncia

das

clusulas

exorbitantes

nos

contratos

administrativos, que possibilitam Administrao modificar ou rescindir unilateralmente o contrato.

Lembrando que os direitos e garantias individuais devem ser sempre respeitados, da resultando que o
princpio da supremacia do interesse pblico no absoluto. Com efeito, a atuao do Estado est sujeita a limites,
como a necessidade de observncia do devido processo legal, do contraditrio e ampla defesa, da proporcionalidade,
dentre outros postulados. Assim, por exemplo, a desapropriao deve ser precedida de indenizao justa e a restrio
a direitos deve ser proporcional ao fim desejado pelo Estado.
Aspecto importante do princpio da supremacia do interesse pblico que ele no est diretamente presente em
toda e qualquer atuao da Administrao Pblica, mas apenas naquelas relaes jurdicas caracterizadas
pela verticalidade, em que a Administrao se impe coercitivamente perante os administrados, criando obrigaes
de forma unilateral ou restringindo o exerccio de atividades privadas.
Quando, entretanto, a Administrao atua internamente, exercendo suas atividades-meio, no h incidncia
direta do princpio da supremacia do interesse pblico, simplesmente porque no h obrigaes ou restries
que necessitem ser impostas aos administrados. De um modo geral, o princpio da supremacia do interesse pblico
tambm no se manifesta quando a Administrao atua como agente econmico, porque, nesses casos, a atuao
da administrao Pblica regida predominantemente pelo direito privado (art. 173, CF).
Ressalte-se, contudo, que ao menos indiretamente, o princpio da supremacia do interesse pblico est
presente em toda atuao estatal, visto que a Administrao sempre se sujeita a determinados aspectos do direito
pblico, a exemplo da presuno de legitimidade, que impe aos particulares o nus de provar eventuais vcios que
entendam existir no ato administrativo.

Maria Sylvia Di Pietro ensina que o princpio da supremacia do interesse pblico, alm de vincular as atividades
da Administrao, tambm inspira o legislador no momento da elaborao das normas de direito pblico, as
quais, embora protejam reflexamente o interesse individual (como as normas de segurana e sade pblica), tm o
objetivo primordial de atender ao interesse pblico, ao bem-estar coletivo.

Princpio da Indisponibilidade do Interesse Pblico

O princpio da indisponibilidade do interesse pblico o outro pilar do regime jurdico-administrativo, do qual
derivam todas as restries especiais impostas atividade administrativa.
Tal princpio se baseia no fato de a Administrao no ser dona dos bens e interesses pblicos, cabendo-lhe to
somente geri-los e conserv-los em prol do verdadeiro titular, o povo.
Por no ser a dona, o interesse pblico indisponvel pela Administrao, ou seja, a Administrao no pode
fazer o que quiser com ele. Ao contrrio, os agentes pblicos somente podem atuar quando houver lei que autorize ou
determine a sua atuao, e nos limites estipulados por essa lei, a qual traduz a vontade geral.
Por essa razo que geralmente se associa o princpio da indisponibilidade do interesse pblico ao princpio da
legalidade, o qual, como vimos, estabelece que toda a atuao da Administrao deve atender ao estabelecido na
lei, nico instrumento hbil a determinar o que seja de interesse pblico.
Outra implicao do princpio indisponibilidade do interesse pblico que os agentes da Administrao no
podem renunciar ou deixar de exercitar os poderes e prerrogativas a eles atribudos pela lei para a promoo
do bem comum.
Maria Sylvia Di Pietro esclarece que, por no ser possvel Administrao dispor dos interesses pblicos, os
poderes que lhe so atribudos tm o carter de poder-dever; so poderes que ela no pode deixar de exercer,
sob pena de responder pela omisso. Assim, a autoridade no pode renunciar ao exerccio das competncias que lhe
so outorgadas por lei; no pode deixar de punir quando constate a prtica de ilcito administrativo; no pode deixar
de exercer o poder de polcia para coibir o exerccio dos direitos individuais em conflito com o bem-estar coletivo; no
pode deixar de exercer os poderes decorrentes da hierarquia; no pode fazer liberalidade com o dinheiro pblico.
Cada vez que ela se omite no exerccio de seus poderes, o interesse pblico que est sendo prejudicado.
Perceba que a lei, ao atribuir determinadas prerrogativas aos agentes pblicos, no o fez para a mera satisfao
pessoal desses agentes, e sim porque entendeu que esses poderes seriam necessrios para a Administrao agir em
prol do interesse pblico. Renunciar a essas prerrogativas seria, portanto, atitude prejudicial ao alcance do bem
comum.
Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino asseveram que o princpio da indisponibilidade do interesse pblico est
diretamente presente em toda e qualquer atuao da Administrao Pblica, ao contrrio do que ocorre com o
princpio da supremacia do interesse pblico, que, de forma direta, fundamenta essencialmente os atos de imprio do
Poder Pblico, nos quais ele se coloca em posio vertical em relao aos administrados.
Por no ser um conceito exato, em geral se classifica interesse pblico como um conceito jurdico
indeterminado.
No obstante, um importante tema destacado na doutrina se refere distino entre interesses pblicos
primrios e interesses pblicos secundrios. Vejamos:

Interesses pblicos primrios: so os interesses diretos do povo, os interesses gerais imediatos;

Interesses pblicos secundrios:

o

Interesses prprios do Estado, na qualidade de pessoa jurdica de carter meramente patrimonial (aumentar
receitas ou diminuir gastos);

Atos internos de gesto administrativa.

O interesse pblico secundrio s legtimo quando no contrrio ao interesse pblico primrio.

Celso Antnio Bandeira de Mello cita alguns exemplos de interesses secundrios contrrios ao interesse
pblico primrio, portanto, ilegtimos. Seria o caso do interesse que o Estado poderia ter de elevar ao mximo as
alquotas dos impostos para obter mais receita, ou de pagar remuneraes nfimas a seus servidores, ou de pagar
indenizaes irrisrias nas desapropriaes.
Repare, nesses casos, que o interesse satisfeito to somente o interesse secundrio de obter vantagens
patrimoniais para o Estado, sem levar em considerao os interesses pblicos primrios. Portanto, so interesses
secundrios e ilegtimos. Nem mesmo podem ser considerados interesses pblicos, pois no visam o bem-estar
da coletividade.
Assim, correto afirmar que o interesse pblico primrio no coincide, necessariamente, com o
interesse secundrio do Estado destinado a atender suas convenincias internas.
Situao diferente ocorre, por exemplo, quando a Administrao escolhe a proposta de menor preo ao realizar
licitao para adquirir bens que tenham a finalidade de direta ou indiretamente, atender ao interesse pblico primrio.
Nesse caso, est havendo coincidncia entre o interesse pblico primrio e o interesse pblico secundrio. Portanto, o
interesse secundrio do Estado de obter o menor preo legtimo e tambm pode ser considerado um interesse
pblico.
Outro exemplo so as operaes realizadas pelas sociedades de economia mista exploradoras de atividade
econmica nas quais o objetivo imediato a obteno de lucro para os seus acionistas (o que inclui o Estado). Nesse
caso, a operao pode ser considerada legtima, pois, ao mesmo tempo em que est atendendo a um interesse
pblico secundrio, aumentando o patrimnio do Estado, tambm est possibilitando, indiretamente, a persecuo de
interesses pblicos primrios, mediante a disponibilizao de mais recursos para que a Administrao execute
servios de interesse geral. lgico que, para ser considerada legtima, a dita operao no pode contrariar algum
interesse pblico primrio. Por exemplo, seria inadmissvel uma sociedade estatal, sob a justificativa de obter lucro
para o Estado, realizar operaes com a utilizao de mo-de-obra escrava.

Princpio da Presuno de Legitimidade ou de Veracidade

Esse princpio, segundo a professora Di Pietro, abrange dois aspectos:

Presuno de veracidade: diz respeito certeza dos fatos; presume-se que os atos so verdadeiros;

Presuno da legalidade: presume-se, at prova em contrrio, que todos os atos da Administrao Pblica so praticados
com observncia das normas legais pertinentes.

Em decorrncia da presuno de legitimidade ou de veracidade, os atos administrativos, ainda que eivados

de vcios, produzem efeitos imediatos e devem ser cumpridos at que sejam oficialmente invalidados, seja
pela prpria Administrao ou pelo Poder Judicirio.
Perceba que a presuno de legitimidade constitui apenas uma presuno, de modo que ela admite provas em
contrrio (trata-se, ento, de uma presuno relativa ou juris tantum). O efeito de tal presuno o de
inverter o nus da prova, cabendo ao administrado demonstrar a ilegalidade que entenda macular o ato.
Uma aplicao do referido princpio pode ser encontrada no art. 19, inciso II, da Constituio Federal, o qual veda
Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios recusar f aos documentos pblicos.

Princpio da Motivao
O princpio da motivao impe Administrao o dever de justificar seus atos, sejam eles vinculados ou
discricionrios (MS 9.944/DF), explicitando as razes que levaram deciso, os fins buscados por meio daquela
soluo administrativa e a fundamentao legal adotada.

Diz-se que, pela motivao, o administrador pblico justifica sua ao indicando os pressupostos de fato (fatos
que ensejam o ato) e os pressupostos de direito (preceitos jurdicos que autorizam sua prtica).
A motivao permite o controle da legalidade e da moralidade dos atos administrativos. Por exemplo, o
art. 24 da Lei 8.666/1993 apresenta uma lista de situaes nas quais a licitao dispensvel. Assim, caso o
administrador decida realizar uma contratao por dispensa de licitao, dever motivar seu ato, indicando em qual
das hipteses previstas na lei a contratao se enquadra. Com essa motivao, os rgos de controle tero condies
de dizer se a deciso do gestor foi tomada em conformidade com a lei ou se foi motivada por outras razes menos
nobres.
A motivao tambm assegura o exerccio da ampla defesa e do contraditrio. Com efeito, o administrado
ter melhores condies de se justificar caso conhea os fundamentos da deciso que tenha afetado seu direito.
Conforme esclarece Maria Sylvia Di Pietro, a motivao, em regra, no exige formas especficas, podendo
ser ou no concomitante com o ato, alm de ser feita, muitas vezes por rgo diverso daquele que
proferiu a deciso.
Por exemplo, o STF reconhece a validade da chamada motivao aliunde, prevista no art. 50, 1 da Lei
9.784/1999, pelo qual a motivao pode consistir em declarao de concordncia com fundamentos de
anteriores pareceres, informaes, decises ou propostas que, nesse caso, sero partes integrantes do
ato (MS 25.518). que muitas vezes a autoridade administrativa, a ttulo de motivao, apenas faz meno aos
fundamentos apresentados em pareces ou instrues precedentes, sem repeti-los no documento que formaliza seu
ato.
Nos termos do art. 50 da Lei 9.784/1999, os atos administrativos devero ser sempre motivados, com indicao
dos fatos e dos fundamentos jurdicos, quando:
Art. 50. Os atos administrativos devero ser motivados, com indicao dos fatos e dos fundamentos jurdicos,
quando:

I - Neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;

II - Imponham ou agravem deveres, encargos ou sanes;

III - Decidam processos administrativos de concurso ou seleo pblica;

IV - Dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatrio;

V - Decidam recursos administrativos;

VI - Decorram de reexame de ofcio;

VII - Deixem de aplicar jurisprudncia firmada sobre a questo ou discrepem de pareceres, laudos,
propostas e relatrios oficiais;

VIII - Importem anulao, revogao, suspenso ou convalidao de ato administrativo.

Como se v no quadro acima, em regra a motivao expressa, com indicao dos fatos e dos fundamentos
jurdicos, necessria na prtica de atos que afetam o interesse ou o direito individual do administrado.
Contudo, embora a motivao prvia ou concomitante seja a regra, h certos atos cuja prtica dispensa a
motivao. Cite-se, por exemplo, a possibilidade de exonerao ad nutum (a qualquer tempo) de um servidor
ocupante de cargo em comisso (de chefia ou assessoramento), como um Ministro de Estado. Nesse caso, a
Administrao eximida de apresentar motivao expressa, pois a Constituio afirma que esses cargos so de livre
nomeao e exonerao.
Outro exemplo de situao que dispensa a motivao a homologao de processo licitatrio, uma vez que a
lei no exige expressa justificao para a prtica desse ato.
Detalhe interessante que a motivao, conquanto no seja mencionada no artigo 37 da CF, no um princpio
absolutamente implcito no texto constitucional. que a Constituio Federal exige explicitamente que as decises
administrativas dos tribunais e do Ministrio Pblico sejam motivadas (art. 93, inciso X da CF, aplicvel ao MP
por fora do art. 129, 4 da CF).

Princpio da Razoabilidade e Proporcionalidade

Os princpios da razoabilidade e da proporcionalidade muitas vezes so empregados como sinnimos. Entretanto,
parte da doutrina costuma destacar algumas peculiaridades que os distinguiria. Vejamos.
O princpio da razoabilidade se destina a aferir a compatibilidade entre os meios empregados e os fins
visados na prtica de um ato administrativo, de modo a evitar restries aos administrados que sejam
inadequadas, desnecessrias, arbitrrias ou abusivas.
Assim, no basta que o ato administrativo tenha uma finalidade legtima. necessrio que os meios empregados
pela Administrao sejam adequados consecuo do fim almejado e, ainda, que sua utilizao seja realmente
necessria, especialmente quando se tratar de medidas restritivas ou punitivas. Por exemplo, como vimos em tpico
anterior, seria razovel a lei exigir limites mnimos de altura para ingresso no cargo de agente de polcia; porm, a
mesma exigncia no seria razovel para o cargo de escrivo, dadas as atribuies da funo.
J o princpio da proporcionalidade se destina a conter o excesso de poder, isto , os atos de agentes
pblicos que ultrapassem os limites adequados ao fim a ser atingido. Por exemplo, as sanes devem ser
proporcionais s faltas cometidas. Assim, uma infrao leve deve receber uma pena branda enquanto uma falta grave
deve ser sancionada com uma punio severa.
Visando diferenciar os princpios, alguns autores, como Maria Sylvia Di Pietro e Lucas Furtado, defendem que
a proporcionalidade constitui um dos aspectos da razoabilidade, ou seja, a razoabilidade seria um princpio
mais amplo, sendo a proporcionalidade uma de suas vertentes. Isso porque o princpio da razoabilidade, entre outras
coisas, exige proporcionalidade entre os meios que se utiliza a Administrao e os fins que ela tem que alcanar.
Frise-se que essa proporcionalidade exigida da Administrao deve ser medida no pelos critrios pessoais do
agente pblico, mas segundo padres comuns da sociedade (o padro do homem mdio).

Por exemplo, na jurisprudncia do STJ, colhe-se precedente em que se reconheceu a falta de razoabilidade da
excluso de candidato em concurso pblico por no atender convocao para a 2 fase efetuada em
Dirio Oficial. No caso, a convocao deu-se depois de oito anos (RMS 24.716). Logo, pelos padres mdios da
sociedade, no seria razovel exigir do candidato que, durante tal prazo, acompanhasse diariamente o Dirio Oficial
na esperana de sua convocao. Ainda que o administrador que publicou a convocao, pessoalmente, entendesse
diferente, no seria esse o comportamento esperado de um homem mdio.

Observao: Em outro precedente, o STF, vislumbrando violao aos princpios da proporcionalidade e da

razoabilidade, suspendeu cautelarmente lei estadual que determinava a pesagem de botijes de gs
vista do consumidor, com pagamento imediato de diferena a menor. Nesse caso, o Supremo entendeu
que, do ponto de vista de um homem mdio no seria razovel impor tal obrigao a ser cumprida toda
vez que um consumidor fosse comprar um botijo de gs.

Em um julgado recente, o Supremo Tribunal Federal, com fundamento, entre outros, no princpio da
razoabilidade, entendeu que o art. 170 da Lei 8.112/1990 (Extinta a punibilidade pela prescrio, a autoridade
julgadora determinar o registro do fato nos assentamentos individuais do servidor) inconstitucional. No caso, o
Pleno entendeu que, extinta a possibilidade de punio pelo decurso do prazo de prescrio, no seria razovel
efetuar o registro dos fatos apurados no assentamento funcional do servidor, pois o mero registro seria uma forma de
punio, com possveis efeitos negativos na sua carreira.
Conforme ensina a doutrina, para que a conduta estatal observe o princpio da proporcionalidade, deve
apresentar trs fundamentos:

Adequao: o meio empregado na atuao deve ser compatvel com o fim pretendido;

Exigibilidade ou necessidade: a conduta deve ser necessria, no havendo outro meio que cause menos prejuzo aos
indivduos para alcanar o fim pblico;

Proporcionalidade em sentido estrito: as vantagens a serem conquistadas devem superar as desvantagens, ou seja,
deve haver mais prs que contras.

A Lei 9.784/1999, em seu artigo 2, pargrafo nico, apresenta diversas aplicaes dos princpios da razoabilidade
e da proporcionalidade, por exemplo, ao determinar que os processos administrativos observem: o critrio de
adequao entre meios e fins, vedando a imposio de obrigaes, restries e sanes em medida superior
quelas estritamente necessrias ao atendimento do interesse pblico (inciso VI); as formalidades essenciais
garantia dos direitos dos administrados (inciso VIII); adoo de formas simples, suficientes para propiciar
adequado grau de certeza, segurana e respeito aos direitos dos administrados (inciso IX).
Os princpios da razoabilidade e da proporcionalidade encontram aplicao, sobretudo, no controle de atos
discricionrios, quais sejam, aqueles que admitem certa margem de escolha, permitindo ao administrador avaliar a
convenincia e oportunidade para a prtica do ato.
Com efeito, em regra, o Poder Judicirio e os demais rgos de controle no podem interferir no critrio
discricionrio de escolha do administrador pblico, especialmente quando este tiver sua disposio mais de uma
forma lcita de atuar, oportunidade em que estar exercendo legitimamente seu poder de administrao pblica.
Porm, se o ato administrativo implicar limitaes inadequadas ou desproporcionais, extrapolando os limites
da lei segundo os padres de um homem mdio, dever ser anulado.
V-se, ento, que o controle de razoabilidade e proporcionalidade consiste, na verdade, em um controle de
legalidade ou legitimidade, e no em controle de mrito. Sendo o ato ofensivo aos princpios da razoabilidade e
da proporcionalidade, ser declarada sua nulidade. Assim, o ato ser anulado, e no revogado.
Por fim, vale destacar que o princpio da razoabilidade e da proporcionalidade no incide apenas sobre a
funo administrativa, mas, ao contrrio, incide sobre qualquer funo pblica, inclusive a funo

legislativa. De fato, o STF, por mais de uma vez, j declarou a inconstitucionalidade de lei por violao ao princpio.
Por exemplo, na ADI 4.467/DF, declarou inconstitucional dispositivo de lei federal por exigir a apresentao,
cumulativamente, do documento de identificao com foto e do ttulo de eleitor no momento da votao (ADI
4.467/DF e ADI 1.158).

Princpio do Contraditrio e Ampla Defesa

O princpio da ampla defesa e do contraditrio, embora no esteja expresso no artigo que trata da Administrao
Pblica, possui previso no artigo 5, LV da Constituio Federal:
Art. 5, LV - Aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral so assegurados o
contraditrio e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes.

O princpio tambm est previsto no caput do art. 2 da Lei 9.784/1991.

Art. 2. A Administrao Pblica obedecer, dentre outros, aos princpios da legalidade, finalidade, motivao,
razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditrio, segurana jurdica, interesse pblico e
eficincia.

Hely Lopes Meirelles ensina que, ao falar em litigantes ao lado de acusados, a Constituio no limita o
contraditrio e a ampla defesa aos processos administrativos punitivos em que haja acusados, mas estende tais
garantias a todos os processos administrativos, punitivos e no punitivos, ainda que neles no haja acusados,
mas simplesmente litigantes.
Com efeito, litigantes existem sempre que, num procedimento qualquer, surja um conflito de interesses, no
necessariamente uma acusao.
Um exemplo de litgio ocorre quando, numa licitao, determinada empresa inabilitada pela Administrao por
no atender a um dos requisitos do Edital e, assim, fica impedida de continuar a participar do certame. Repare, no
exemplo, que a Administrao no est propriamente acusando a empresa de alguma irregularidade pela qual merea
ser punida. O que a Administrao fez foi simplesmente decidir que, conforme as regras do Edital, aquela empresa
no atenderia s suas necessidades, caracterizando, ento, um conflito de interesses. Nesse caso, dever ser
assegurado licitante o contraditrio e a ampla defesa, a fim de que ela possa demonstrar que atende aos requisitos
exigidos.
Podemos definir:

Contraditrio: como a possibilidade de o administrado ter acesso a todo o contedo do processo em que seja parte e de
contestar qualquer argumento com o qual no concorde, apresentando sua verso dos atos;

Ampla defesa: como a autorizao para utilizar-se de quaisquer meios de prova permitidos pelo direito para provar seus
argumentos (por exemplo, documentos, testemunhas, percias).

Informaes Adicionais:

A falta do contraditrio e da ampla defesa tornam nulos os procedimentos administrativos (regra).

A defesa realizada pelo Advogado (defesa tcnica) no obrigatria e no causa nulidade (na esfera administrativa).

Princpio da Autotutela
O poder de autotutela administrativa est consagrado na seguinte Smula do STF: Vejamos:

Smula STF 473 - A Administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios que os tornam
ilegais, porque deles no se originam direitos; ou revog-los, por motivo de convenincia ou oportunidade,
respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciao judicial.

Como se percebe, o princpio da autotutela possibilita Administrao Pblica controlar seus prprios atos,
apreciando-os sob dois aspectos, quais sejam:

Legalidade: em que a Administrao pode, de ofcio ou provocada, anular os seus atos ilegais;

Mrito: em que a Administrao reexamina um ato legtimo quanto convenincia e oportunidade, podendo mant-lo ou
revog-lo.

Assim, quando cometer erros no exerccio de suas atividades, a prpria Administrao pode rever seus atos para
restaurar a situao de regularidade.
Na verdade, embora a Smula 473 mencione que a Administrao pode anular seus atos ilegais, no se trata
apenas de uma faculdade, e sim de um dever (poder-dever). Ora, no se admite que a Administrao permanea
inerte diante de situaes irregulares, haja vista o dever de observncia ao princpio da legalidade.
O controle de legalidade efetuado pela Administrao sobre seus prprios atos no exclui a possibilidade de
apreciao desses mesmos atos pelo Poder Judicirio. Lembre-se de que em nosso ordenamento jurdico vige o
princpio da inafastabilidade da tutela jurisdicional (sistema de jurisdio una) segundo o qual qualquer leso
ou ameaa a direito poder ser levada apreciao do Judicirio.
Detalhe que a Administrao, ao contrrio do Judicirio, no precisa ser provocada para anular seus atos
ilegais; a Administrao pode rev-los de ofcio.
Cumpre salientar que o poder de autotutela no incide apenas sobre atos ilegais. Atos vlidos, sem qualquer
vcio, mas que, no entender da Administrao, se tornem inconvenientes, tambm podem ser retirados do mundo
jurdico pelo exerccio da autotutela; no caso, podem ser revogados.

Ressalte-se que o Poder Judicirio no pode retirar do mundo jurdico atos vlidos editados por outro
Poder. Isso porque o Judicirio, no exerccio da funo jurisdicional, nunca aprecia a convenincia e a oportunidade
de um ato, pois isso significaria interferncia na esfera de discricionariedade do agente pblico. O Judicirio aprecia
to somente a legalidade e legitimidade do ato.
Assim, no possvel que o Judicirio revogue um ato praticado pelo Executivo, por exemplo, mas
apenas o anule, em caso de ilegalidade. Frise-se, porm, que quando o Judicirio exerce, de forma atpica,
a funo administrativa, pode revogar seus prprios atos. Nesse caso, o Judicirio no est exercendo funo
jurisdicional, e sim o poder de autotutela caracterstico da funo administrativa.
Importante observar que o princpio da autotutela administrativa tambm se sujeita a limites.
Conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal, o desfazimento (anulao ou revogao) de atos
administrativos que afetem negativamente algum interesse do administrado deve ser precedido de regular
procedimento no qual se assegure o contraditrio e a ampla defesa, isto , oportunidade de o interessado
apresentar alegaes que eventualmente demonstrem ser indevido o desfazimento do ato (RE 594.296/MG).

Outra limitao est prevista no art. 54 da Lei 9.784/1999, pelo qual o direito da Administrao de anular os atos
administrativos de que decorram efeitos favorveis para os destinatrios decai em cinco anos, salvo comprovada
m-f. Depois desse prazo, o exerccio da autotutela pela Administrao se torna incabvel.
Maria Sylvia Di Pietro informa que o princpio da autotutela possui uma outra acepo, um pouco diferente.
Segundo a autora, tambm se fala em autotutela para designar o poder que tem a Administrao Pblica de
zelar pelos bens que integram o seu patrimnio, sem necessitar de ttulo fornecido pelo Judicirio . Ela
pode, por meio de medidas de polcia administrativa, impedir quaisquer atos que ponham em risco a conservao
desses bens.

Princpio da Autotutela X Tutela Administrativa

Cuidado para no confundir autotutela como tutela administrativa, expresso empregada para caracterizar a
superviso que a administrao direta exerce sobre as entidades da administrao indireta.
A Tutela Administrativa, tambm chamada de controle finalstico ou superviso ministerial, elaborado para
assegurar que as entidades da Administrao Indireta cumpram o princpio da especialidade.

Observao: Princpio da Especialidade um princpio decorrente dos princpios da legalidade e da

indisponibilidade do interesse pblico. Pertence ao mbito das autarquias, embora tambm seja
referente s demais pessoas jurdicas, institudas por lei, para integrarem a Administrao Pblica
Indireta. O Estado, ao criar autarquias, ou pessoas jurdicas pblicas administrativas, com intuito de
descentralizar a prestao de servios pblicos, estabelece legalmente a funo dessas entidades, ou
seja, determina os objetivos especficos que devem ser rigorosamente seguidos no exerccio dessa
funo.

Cabe Administrao Pblica Direta fiscalizar os atos das referidas entidades, com o objetivo de
garantir o cumprimento de seus objetivos especficos institucionais.
A regra a autonomia das entidades, a independncia da entidade administrativa que goza de fins prprios
garantidos por lei, mas h necessidade de que a Administrao Direta (Unio, Estado ou Municpio), que instituiu a
entidade, se certifique de que ela est cumprindo os fins para que foi criada.

Princpio da Segurana Jurdica

O princpio da segurana jurdica decorre da necessidade de se estabilizar as situaes jurdicas, a fim de
que o administrado no seja surpreendido ou agravado pela mudana inesperada de comportamento da
Administrao, sem respeito s situaes formadas e consolidadas no passado.
Como diz o STF, a essencialidade do postulado da segurana jurdica a necessidade de se respeitar
situaes consolidadas no tempo, amparadas pela boa-f do cidado (seja ele servidor pblico ou no) .
(MS 26.200/DF)
Como aplicao concreta do princpio da segurana jurdica, a Lei 9.784/1999, ao tratar da interpretao da norma
administrativa, expressamente veda a aplicao retroativa de nova interpretao (art. 2, pargrafo nico,
inciso XIII, parte final).
Com efeito, comum, na esfera administrativa, haver mudana de interpretao de determinadas normas legais,
afetando situaes j reconhecidas e consolidadas na vigncia da orientao anterior. E isso ocorre porque o
legislador dificilmente consegue imaginar todas as hipteses de incidncia da norma, razo pela qual, em muitos
casos, necessrio interpret-la.
Maria Sylvia Di Pietro esclarece que essa possibilidade de mudana de orientao inevitvel, mas gera
insegurana jurdica, pois as diversas formas de interpretao podem levar a resultados diferentes. Da a regra que

veda a aplicao retroativa: no se pode aceitar que uma nova interpretao mais prejudicial ao administrado
que a anterior, a qual lhe havia reconhecido determinado direito seja agora aplicada retroativamente, de forma a
lhe privar de algum benefcio anteriormente concedido.
O postulado da segurana jurdica tambm concretizado, entre outros, nos institutos da decadncia e da
prescrio, na Smula Vinculante (art. 103-A da CF/1988) e na proteo do ato jurdico perfeito, direito
adquirido e coisa julgada (CF, art. 5, XXXVI). Todos esses institutos tm um fim comum: preservar o correto
funcionamento do sistema jurdico, tornando-o mais confivel e previsvel, eliminando a insegurana.

Princpio da Proteo Confiana Legtima

A doutrina costuma fazer distino entre os princpios da segurana jurdica e da proteo confiana. O
princpio da proteo a confiana legtima de origem alem, um acrscimo ao princpio da segurana jurdica.
Nessa linha, para que voc entenda melhor preciso te contar uma historinha:
Durante a poca de separao entre a Alemanha Oriental e Alemanha Ocidental, uma viva que morava na
Alemanha oriental mudou-se para a Alemanha ocidental, arcando com todas as despesas da mudana, pela promessa
de receber uma penso que lhe era devida. Aps a mudana esta viva recebeu a penso por um ano, decorrido este
tempo sua penso foi revogada, pois foi constatado que a viva no preenchia todos os requisitos para o recebimento
da penso, com isto, a viva ainda teria que devolver tudo o que recebeu.
A questo foi levada ao Tribunal Administrativo Superior de Berlim, que inovou ao afirmar que o princpio da
confiana deveria prevalecer sobre o princpio da legalidade.
Podemos dizer que,

O princpio da segurana jurdica, se refere ao aspecto objetivo do conceito, indicando a necessidade de dar
estabilidade s relaes jurdicas constitudas;

O princpio da proteo confiana legtima, se ocupa do aspecto subjetivo, relacionado crena do indivduo de
que os atos da Administrao so legais.

Observao: Em suma, podemos dizer que o princpio da proteo a confiana legtima permite que
determinados atos administrativos antijurdicos, que aparentemente so legtimos e tenham seus
efeitos se perpetuados, sejam analisados, fazendo com que ocorra uma manuteno dos
destes atos.

Conforme ensina Carvalho Filho, os princpios da segurana jurdica e da proteo confiana constam de forma
expressa do art. 54 da Lei 9.784/1999, nos seguintes termos:
Art. 54. O direito de a Administrao anular os atos administrativos de que decorram efeitos favorveis para os
destinatrios decai em 5 (cinco) anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada m-f.

A norma, como se v, conjuga os aspectos de tempo e boa-f, com o fim de estabilizar relaes jurdicas. Assim,
o mencionado dispositivo d destaque aos princpios da segurana jurdica e da proteo confiana, de modo que,
aps cinco anos e desde que tenha havido boa-f, fica limitado o poder de autotutela administrativa e, em
consequncia, no pode mais a Administrao suprimir os efeitos favorveis que o ato produziu para seu destinatrio.
Ademais, esse dispositivo da Lei 9.784/1999 demonstra que o princpio da segurana jurdica serve para
limitar ou conter a aplicao do princpio da legalidade, mitigando a possibilidade de a Administrao Pblica
anular atos ilegais que tenham, todavia, gerado benefcios favorveis a terceiros.

Invocando o princpio da segurana jurdica, o STF convalidou, por exemplo, atos de ascenso funcional ilegais,
protegendo a confiana do administrado, vez que seu desfazimento ultrapassou os cinco anos fixados na Lei
9.784/1999 (MS 26.393).
Para ilustrar o que estamos estudando, vale conhecer tambm a Smula 249 do TCU, segundo a qual:
Smula TCU 249 - dispensada a reposio de importncias indevidamente percebidas, de boa-f, por servidores
ativos e inativos, e pensionistas, em virtude de erro escusvel de interpretao de lei por parte do rgo/entidade,
ou por parte de autoridade legalmente investida em funo de orientao e superviso, vista da presuno de
legalidade do ato administrativo e do carter alimentar das parcelas salariais.

Nesse exemplo, o princpio da segurana jurdica aparece na necessidade de se estabilizar a situao jurdica
criada pelo recebimento das parcelas salariais, enquanto o princpio da confiana transparece na crena de que o
ato estatal era legtimo.
Alm disso, pode-se identificar, no exemplo, um outro princpio, tambm relacionado aos primeiros, o da boa-f
dos administrados, que pressupe conduta honesta e leal (aspecto objetivo) e crena de que estava agindo
corretamente (aspecto subjetivo). Ao contrrio, se a pessoa sabe que a atuao ilegal, ela est agindo de
m-f. Ressalte-se que o princpio da boa-f no se dirige apenas s condutas dos administrados. As atividades dos
agentes da Administrao tambm devem se pautar pela boa-f.
Para ilustrar, em um julgado recente, o STF entendeu que inexistiria direito adquirido efetivao na titularidade
de cartrio nos casos em que o ocupante do cargo tenha assumido sem concurso pblico, na vigncia da Constituio
de 1988. O Pleno, salientando que a Carta Magna exige a submisso a concurso pblico, ponderou que a ausncia
desse requisito seria situao flagrantemente inconstitucional que caracterizaria a m-f do indivduo,
afastando, assim, a incidncia do prazo decadencial e do princpio da proteo confiana (MS 26.860).

Princpio da Continuidade do Servio Pblico

A prestao de servios pblicos a forma pela qual o Estado desempenha funes essenciais ou necessrias
coletividade. Pelo princpio da continuidade do servio pblico, tal atividade prestativa no pode sofrer soluo de
continuidade, ou seja, no pode parar.
Ainda que fundamentalmente ligado aos servios pblicos, o princpio alcana toda e qualquer atividade
administrativa, j que o interesse pblico no guarda adequao com descontinuidade e paralisaes na
Administrao.
Como aplicao prtica do princpio tem-se, por exemplo, que o direito de greve na Administrao Pblica
no absoluto, devendo ser exercido nos termos e limites definidos em lei especfica, ou seja, em lei ordinria que
trate especificamente da matria (CF, art. 37, VII).
Alm disso, Maria Sylvia Di Pietro destaca as seguintes consequncias concretas do princpio:

Institutos da interinidade, suplncia, delegao e substituio para preencher funes pblicas temporariamente
vagas;

Vedao de o particular contratado, dentro de certos limites, impor contra a Administrao a exceo de contrato no
cumprido. Nesse caso, o Estado pode ficar at 90 dias sem pagar e a empresa contratada ainda assim tem o dever de
manter a execuo dos servios regidos pela Lei de Licitaes e Contratos. (8.666/1993, art. 78, inciso XIV).

Em homenagem ao princpio da continuidade do servio pblico, o Tribunal de Contas da Unio tem, em

determinadas situaes, admitido a manuteno temporria de contratos administrativos que digam respeito
execuo de servios essenciais, mas que tenham se originado de certames licitatrios irregulares. No lugar
do rompimento imediato do contrato o que geraria transtornos sociedade costumeira a determinao para que

a Administrao promova nova licitao para a supresso dos vcios, permitindo a continuidade da prestao dos
servios pelo tempo necessrio realizao de nova contratao (Acrdo 57/2000-TCU-Plenrio).
Ressalte-se que a continuidade do servio pblico possui ligao com o princpio da eficincia, pois um dos
aspectos da qualidade dos servios que no sejam interrompidos.

Observao: Frise-se, porm, que para a doutrina, o servio contnuo no precisa ser dirio. Por
exemplo, a Justia Eleitoral no um servio dirio, contudo, atende plenamente o princpio da
continuidade, pois intermitente e regular.

Como todos os princpios, a continuidade do servio pblico tambm no possui carter absoluto. Assim,
algumas situaes justificam a paralisao temporria da atividade, por exemplo,

Quando se necessita fazer reparos tcnicos ou realizar obras para a melhoria da expanso dos servios;

Quando o usurio de servios tarifados, como energia eltrica e telefonia, deixa de pagar a tarifa devida. Nessa
hiptese, os servios devem ser reestabelecidos to logo seja quitado o dbito.

Ao analisar a possibilidade do corte da energia eltrica em razo do no pagamento, o STJ entendeu que a
concessionria pode interromper o fornecimento do servio, mediante aviso prvio (AG 1200406 AgRg).
Entretanto, a Corte Superior, observando o princpio da continuidade do servio pblico, no autoriza o corte de
energia eltrica em unidades pblicas essenciais, como em escolas, hospitais, servios de segurana pblica etc.
(ERESP 845982).

Princpio da Especialidade
Segundo a professora Di Pietro, o princpio da especialidade ligado ideia de descentralizao
administrativa.
Assim, o Estado, ao criar pessoas jurdicas pbicas administrativas (autarquias, por exemplo), como forma de
descentralizar a prestao de servios pblicos, faz isso com a finalidade de especializao de funes: a lei que
cria a entidade estabelece com preciso as finalidades que lhe incumbe atender.
Di Pietro esclarece que, embora esse princpio seja normalmente referido s autarquias, no h razo para
negar a sua aplicao quanto s demais pessoas jurdicas, institudas por intermdio da lei, para integrarem a
Administrao Pblica Indireta, a exemplo das sociedades de economia mista e empresas pblicas. Sendo
necessariamente criadas ou autorizadas por lei (CF, art. 37, XIX e XX), tais entidades no podem se desviar dos
objetivos legalmente definidos.

Princpio da Hierarquia
O princpio da hierarquia fundamenta a forma como so estruturados os rgos da Administrao Pblica,
criando uma relao de coordenao e subordinao entre uns e outros.
Segundo Di Pietro, desse princpio decorre uma srie de prerrogativas para a Administrao: a de rever os
atos dos subordinados, a de delegar e avocar atribuies, a de punir; para o subordinado, por outro lado,
surge o dever de obedincia.
Aplicao interessante do referido postulado surgiu com a Smula Vinculante, que criou uma espcie de
subordinao hierrquica dos rgos do Judicirio ao Supremo Tribunal Federal. Isso porque, se a deciso judicial
contrariar ou aplicar indevidamente alguma Smula Vinculante, o STF poder cassar a deciso se acolher reclamao
a ele dirigida e determinar que outra seja proferida.

Princpio da Precauo

O princpio da precauo dispe que, havendo risco da ocorrncia de danos graves, medidas preventivas
devem ser adotadas de imediato.
Carvalho Filho esclarece que o princpio da precauo teve origem no direito ambiental, a fim de se prevenir
danos ao meio-ambiente. Atualmente, porm, tem sido invocado tambm para a tutela do interesse pblico.
Assim, se determinada ocorrncia acarreta risco para a coletividade, deve a Administrao adotar postura de
precauo para evitar que danos potenciais venham a se concretizar.
O referido princpio provm da mxima prevenir melhor que remediar. Com efeito, alguns tipos de dano, por
sua gravidade e extenso, so irreversveis ou, no mnimo, de difcil reparao.
Para ilustrar, tome-se como exemplo as enchentes que assolam o pas todos os anos. Ora, desconsiderando
eventuais anormalidades, trata-se de evento climtico sazonal, portanto, de ocorrncia perfeitamente previsvel (pelo
menos em regra). Sabendo do risco potencial que esses eventos representam para a coletividade, espera-se que o
Poder Pblico, em homenagem ao princpio da precauo, adote medidas preventivas para evitar que os desastres se
concretizem.

Princpio da Sindicabilidade
O princpio da sindicabilidade refere-se possibilidade de se controlar as atividades da Administrao.
Ser sindicvel ser controlvel. Pelo princpio da sindicabilidade, ento, os atos da Administrao podem ser
controlados.
Notadamente, a Administrao se sujeita ao controle judicial, decorrente do sistema de jurisdio una, ao
controle externo, previsto no art. 70 da Constituio Federal, exercido pelo Poder Legislativo com o auxlio dos
Tribunais de Contas, e ao controle interno, previsto no art. 74 da Constituio, exercido por rgos especializados
na funo controle criados dentro da estrutura organizacional do ente.
A sindicabilidade tambm abrange a autotutela administrativa, pela qual a Administrao pode (deve) anular
e/ou revogar seus atos.

Resumo dos Princpios

Princpios Bsicos da Administrao Pblica

Princpios Expressos da Administrao Pblica

Princpios Implcitos da Administrao Pblica