Construindo uma proposta metodolgica participativa para

desenvolvimento da pesquisa avaliativa: uma contribuio da teoria

crtica para a prtica do Servio Social*
Building a participatory methodological proposal for the development of the evaluation research: a
contribution of the critical theory to the Social Service practice

MARIA OZANIRA DA SILVA E SILVA**

RESUMO O artigo, resultante de experincias de docncia no campo da investigao social, apresenta uma
proposta metodolgica em construo para orientar o desenvolvimento da prtica da investigao social,
com especial destaque para a avaliao de polticas e programas sociais. Destaca aspectos relevantes da
proposta metodolgica em considerao, tais como: o referencial terico adotado; a concepo de pesquisa
avaliativa de referncia, seguindo-se da ilustrao da proposta metodolgica mediando a apresentao de
uma experincia. No relato da experincia procura demonstrar a potencialidade da proposta metodolgica
adotada para o favorecimento de espaos do pensar coletivo sobre programas sociais, a prtica profissional e
a realidade social. Destaca ainda o potencial da participao para o desenvolvimento de uma prtica
profissional crtica direcionada para o controle social das polticas e programas sociais.
Palavras-chave Pesquisa avaliativa. Programas sociais. Proposta metodolgica. Teoria crtica. Servio Social.
ABSTRACT The article, resulting from the teaching experiences in the field of social investigation, presents a
methodological proposal, which is under construction to guide the development of the social investigation
practice, with a focus on the evaluation of social policies and programs. It emphasizes relevant aspects of the
methodological proposal under consideration, such as: the theoretical framework adopted; the concept of
evaluation research used as a reference, followed by the illustration of the methodological proposal
mediating the presentation of an experiment. In the experiment report, it seeks to demonstrate the potential
of the methodological proposal adopted to favor spaces of collective thinking on social programs,
professional practice and social reality. It also highlights the potential of participation for the development of
a critical practice directed towards the social control of social policies and programs.
Keywords Evaluation Research. Social Programs. Methodological Proposal. Critical Theory. Social Work.

Esse estudo foi desenvolvido com o apoio da Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (CAPES) e do
Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq), entidades do governo brasileiro voltadas para a
formao dos recursos humanos e a pesquisa, e pela Fundao de Amparo Pesquisa e Desenvolvimento Cientfico e
Tecnolgico do Maranho (FAPEMA), entidade de apoio pesquisa no estado do Maranho.
**
Doutora em Servio Social, professora do Programa de Ps-Graduao em Polticas Pblicas e coordenadora do Grupo de
Avaliao e Estudo da Pobreza e de Polticas direcionadas Pobreza (GAEPP, <www.gaepp.ufma.br>) da Universidade Federal do
Maranho (UFMA), So Lus MA/Brasil. E-mail: maria.ozanira@gmail.com.
Submetido em: novembro/2012. Aprovado em: novembro/2012.

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contribuio da teoria crtica para a prtica do Servio Social
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o processo da evoluo histrica da teoria da pesquisa avaliativa, Shadish, Cook e Leviton (1995)
identificam trs estgios. O primeiro situa-se nos anos 1960, marcado pela preocupao com a
aplicao de rigorosos mtodos cientficos para resoluo de problemas sociais. No segundo
estgio, situado nos anos 1970, a nfase foi a utilizao e o pragmatismo no incremento do uso da
avaliao no processo decisrio sobre a concepo, alterao ou continuidade de programas. Esse foi um
contexto favorvel primazia da utilizao de tcnicas de avaliao quantitativas em oposio a tcnicas
qualitativas. O terceiro estgio, para os autores, constitui a sntese dos estgios anteriores. Destaca a
integrao de tcnicas pertinentes ao contexto e aos objetivos da avaliao e considera que os
programas so afetados politicamente e caracterizam-se por diversidades epistemolgicas e
metodolgicas, abrindo espao para se falar da possibilidade de uma abordagem participativa no campo
da avaliao de programas sociais.
No Brasil, a expanso da avaliao de polticas e programas sociais registrada a partir dos anos
1980, no contexto das lutas sociais contra a ditadura militar, implantada em 1964, por demanda dos
movimentos sociais que colocaram na agenda pblica a necessidade de expanso de polticas sociais
universais enquanto direito de cidadania. Nessa conjuntura, amplia-se a crtica ao padro de polticas
sociais desenvolvidas na Amrica Latina e no Brasil, sobretudo quanto ao mau uso do dinheiro pblico e
desfocalizao dos programas sociais na populao mais necessitada. Registrou-se, tambm, busca por
prticas participativas descentralizadas, transparncia e controle social democrtico no campo das
polticas pblicas.
Nos anos 1990, a demanda por avaliao de programas sociais amplia-se, constituindo-se
tambm exigncias dos organismos internacionais, como o Banco Mundial e o Banco Interamericano de
Desenvolvimento, no contexto de reforma dos programas sociais, pautada pela focalizao,
descentralizao e privatizao. Assim, as instituies financiadoras passam a exigir a avaliao das
polticas sociais como condio para seu financiamento, recomendando maior racionalidade e
rendimento do gasto pblico, com critrio de aferio da eficincia na utilizao dos recursos e da
eficcia na busca de verificar o alcance dos objetivos preestabelecidos.
A partir de 1995, o impulso da avaliao de programas sociais continua a se desenvolver, agora
no contexto da reforma do Estado brasileiro, seguindo uma tendncia internacional para adaptao do
pas ao novo ordenamento do capitalismo mundial. Vive-se ento um processo de reestruturao
produtiva por exigncia da crise fiscal do Estado e por influncia do projeto neoliberal, assumido
tardiamente pelo Brasil a partir dos anos 1990. Nesse processo de reforma, o formato do Estado, de
interventor (executor), passa a mantenedor (financiador) e a regulador (elaborador de normas e
controle). A execuo dos programas sociais largamente transferida para organizaes do chamado
terceiro setor, visto como menos burocratizado, mais eficiente e mais dinmico que a estrutura do Estado
(PEREIRA; GRAU, 1999). Assim, a avaliao dos programas sociais se transforma em mecanismo
fundamental de controle do Estado sobre os recursos que so transferidos para o terceiro setor,
implementadores privilegiados de programas sociais (SILVA, 2008, p. 109).
no mbito da dinmica contraditria da sociedade que se situa a avaliao de programas sociais
na agenda dos movimentos sociais, dos organismos internacionais de desenvolvimento e da reforma do
Estado brasileiro; cada sujeito construindo concepes e procedimentos em consonncia com sua viso
de sociedade e com os interesses que ostenta. Nessa mesma dinmica social contraditria, porm, vem
se ampliando o processo de democratizao da sociedade brasileira, abrindo espao para prticas
participativas.
Nesse texto, apresento o esforo de construo de uma proposta participativa para o
desenvolvimento da pesquisa social e, no seu contexto, para avaliao de programas sociais a partir da
experincia de um grupo de pesquisadores integrantes do Grupo de Avaliao e Estudo da Pobreza e de
Polticas Direcionadas Pobreza (GAEPP), o que antecedido por uma reflexo direcionada para a
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construo de uma concepo de avaliao de programas sociais e de uma proposta metodolgica que
assume como referncia a abordagem participativa.

Construindo uma concepo de avaliao de programas sociais

A referncia terica assumida para pensar o desenvolvimento de uma abordagem participativa
na pesquisa avaliativa considera a possibilidade de a participao ser posta em relao com o processo de
construo do conhecimento. Nessa perspectiva, a pesquisa avaliativa concebida como modalidade da
pesquisa social aplicada, que produz conhecimento no campo das polticas e programas sociais. Como j
referenciei em trabalhos anteriores (SILVA, 1991, 2006, 2008, 2010, 2011), a abordagem participativa no
campo da pesquisa pode ser dimensionada a partir de duas perspectivas: uma prevalente na literatura
dos anos 1960 e 1970, que indica as classes populares1 enquanto sujeitos ativos na construo do
conhecimento. So considerados pesquisadores populares em parceria com cientistas e acadmicos, que
constroem conhecimento para fundamentar suas lutas sociais. Outro entendimento considera que o
conhecimento pode ser posto a servio do fortalecimento e o avano das lutas sociais, tendo como
horizonte as transformaes sociais, mesmo quando produzido sem a participao direta das
denominadas classes populares. Essa segunda perspectiva, que orienta as reflexes que desenvolvo nesse
texto, considera ser fundamental a participao da pesquisa na formao de uma conscincia das classes
subalternizadas,2 orientando a construo de um conhecimento voltado para a mudana social. A
realidade, enquanto objeto de pesquisa, deve ser considerada criticamente. Para isso, exigida a
insero social comprometida do pesquisador na realidade social, o que se expressa, necessariamente,
por sua identificao com os interesses e demandas das classes subalternizadas, sujeitos sociais a quem
de fato interessa a mudana. Logo, essa perspectiva terica significa o pensar e o construir cincia,
contrapondo-se neutralidade defendida pela cincia positivista.
Portanto, ao situar o conhecimento no campo das relaes sociais, possvel construir-se uma
concepo de pesquisa avaliativa enquanto ato tcnico, mas tambm poltico; no constituindo, por
conseguinte, um ato desinteressado; contrape-se objetividade da cincia positiva, mas requer esforo
de objetivao na relao do avaliador com a realidade social e com os sujeitos que participam do
processo de avaliao; fundamenta-se em valores e no conhecimento da realidade; valoriza a anlise
crtica da poltica ou programa social; busca compreender os princpios e fundamentos tericoconceituais que orientam a poltica ou programa avaliado; considera os interesses e procura envolver os
diferentes sujeitos no processo da poltica ou programa; fundamenta-se em valores e concepes sobre a
realidade social, partilhados pelos sujeitos da avaliao; contrape-se ideia de neutralidade, no
percorrendo um caminho nico, e considera os resultados da avaliao como uma verso parcial da
realidade, posto ser as realidades historicamente construdas e dotadas de um carter relativo e
temporal; considera a poltica ou programa como decorrncia de vrios fatores: ao de sujeitos,
especificidades das conjunturas, condies financeiras, materiais e elementos culturais envolvidos; situa
a poltica social na relao com o Estado e a sociedade; considera que toda avaliao desenvolvida num
contexto de sujeitos e interesses; nunca consensual ou definitiva; uma verso, um julgamento sobre o
real. Portanto, as dimenses tcnica e poltica devem ser vistas como complementares e em articulao
(SILVA, 2008).
Partindo dessa complexa concepo de avaliao de poltica e programa social, considero que as
funes da avaliao apresentam trs dimenses:

Funo tcnica: a) fornecer subsdios para correo de desvios no decorrer do processo

de implementao; b) indicar em que medida objetivos e mudanas ocorreram; c)
subsidiar a elaborao ou redimensionamento de polticas e programas sociais;
Funo poltica: oferecer informaes para sujeitos sociais fundamentarem lutas sociais
no campo das polticas pblicas (controle social);
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Funo acadmica: desvelar as determinaes e contradies presentes no processo das

polticas pblicas, evidenciando os significados mais profundos dessas polticas (sua
essncia), para a construo do conhecimento (SILVA, 2008, p. 114).

Considero que a funo poltica da avaliao de programas sociais o fio condutor que permite
equipe de pesquisadores do GAEPP partilharem a construo de uma abordagem participativa para
pensar e desenvolver no campo da investigao social, em particular, nossa prtica avaliativa.

Construindo uma proposta metodolgica de abordagem participativa na avaliao de

programas sociais
O GAEPP, espao do desenvolvimento da experincia de investigao e de pesquisa avaliativa
considerado neste artigo, foi fundado em 1996. um grupo interdisciplinar que congrega professores e
alunos de graduao e de ps-graduao (mestrado e doutorado) da Universidade Federal do Maranho
(UFMA), Brasil. Desenvolve atividades de pesquisa, de consultoria, assessoria e capacitao de recursos
humanos.
importante considerar que a construo de uma abordagem metodolgica participativa para
orientar a prtica de investigao e de avaliao de programas sociais vem sendo uma experincia em
construo pelo coletivo de pesquisadores do GAEPP, fundamentada no referencial terico indicado
acima e pela utilizao de uma metodologia crtico-dialtica orientada pelos seguintes princpios:

a dimenso participativa pode associar-se ao processo de construo do conhecimento;

deve haver articulao entre os sujeitos do processo de avaliao, no havendo
dicotomia entre sujeito e objeto do processo de conhecimento;
no separao entre teoria e prtica;
postura crtica e de compromisso com a mudana social, pela disponibilizao do
conhecimento a servio das lutas e do controle social das polticas pblicas pelos
segmentos subalternizados;
a cincia constri verdades histricas, situadas e limitadas no seu alcance;
a cincia marcada pelos valores da sociedade;
o conhecimento produto de um processo sucessivo de aproximaes com a realidade,
procurando ultrapassar a aparncia na busca de sua essncia, embora seja sempre
inconcluso na explicao que constri;
a realidade est em permanente movimento e em transformao.

Fundamentados no referencial terico e nos princpios acima, procuramos desenvolver

alternativas de encaminhamento da investigao e, especificamente, da pesquisa avaliativa. Conscientes
de que, enquanto membros da academia, no desenvolvemos a implementao direta de programas
sociais, nos postamos enquanto avaliadores externos, procurando estabelecer um vnculo de participao
com os profissionais executores de programas sociais e, atravs deles, procuramos alcanar segmentos
da populao beneficiria dos programas que so objetos de nossas investigaes e avaliaes.
O pressuposto orientador de que mudanas na prtica profissional, no interior das instituies,
podem contribuir para fortalecer lutas sociais, desde que a prtica desenvolvida comprometa-se com os
resultados em favor do pblico destinatrio dos programas sociais. Trata-se de fomentar o envolvimento
direto de profissionais, considerados sujeitos das polticas pblicas, na definio e implementao de
pesquisas e avaliaes. Compreendemos que o conhecimento dos profissionais operadores dos
programas sociais pode ser superior ao nosso em relao a esses programas, o que torna nossos saberes
fundamentais e complementares, permitindo maior domnio sobre o objeto da avaliao.
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Ao envolver os profissionais implementadores de programas sociais das instituies no processo

de avaliao, pretendemos fomentar nesses profissionais o compromisso com os resultados dos
programas desenvolvidos. Ademais, passamos a fomentar a prtica da restituio do conhecimento
ordenado e sistematizado a partir das avaliaes e estudos desenvolvidos para os profissionais das
instituies responsveis pelos programas avaliados e para grupos de usurios dos programas. Assim,
procuramos contribuir para a construo de espaos de reflexo crtica sobre os programas sociais
avaliados e sobre a realidade social para a qual os programas se direcionam. O desenvolvimento de uma
conscincia e de prtica do controle social pelos tcnicos, no interior das instituies, e pelos usurios
dos programas sociais no mbito dos conselhos de gesto de polticas pblicas e do movimento social
organizado, pode contribuir para o fortalecimento da luta social por mudana.
Para ilustrar a proposta metodolgica em construo, que vem sendo utilizada nas pesquisas e
nas avaliaes de programas sociais, no mbito do GAEPP, apresentada, a seguir, uma experincia.

O Sistema nico de Assistncia Social no Brasil: um estudo avaliativo de sua implantao

Esse estudo foi desenvolvido por docentes pesquisadores da Universidade Federal do Maranho
(UFMA), integrantes do GAEPP, da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC-SP) e da Pontifcia
Universidade Catlica do Rio Grande do Sul (PUCRS). Esses pesquisadores, sob a coordenao nacional do
GAEPP, constituram uma rede de cooperao cientfico-acadmica entre programas de ps-graduao
consolidados, integrantes da rea de Servio Social na CAPES. A rede teve como objetivos elevar o padro
de qualidade da formao de profissionais em nvel de ps-graduao; elevar a produo cientfica desses
programas e contribuir para a qualificao da Poltica Nacional de Assistncia Social.
No contexto das atividades da rede, foi desenvolvida uma pesquisa avaliativa sobre o Sistema
nico de Assistncia Social no Brasil (SUAS), contemplando duas dimenses de anlise: contedo e
fundamentos da Poltica Nacional de Assistncia Social e desenvolvimento de estudo emprico sobre o
processo de implantao e implementao do SUAS no pas, considerando dois aspectos: a) a gesto do
sistema nos mbitos federal, estadual e municipal e a articulao entre os trs nveis de governo e destes
com a sociedade; b) estudo dos Centros de Referncia de Assistncia Social (CRAS) e dos Centros de
Referncia Especializada de Assistncia Social (CREAS), espaos operadores do SUAS e de articulao da
rede de ateno bsica e especializada oferecida populao usuria dessa poltica.
A anlise do contedo e dos fundamentos da Poltica Nacional de Assistncia Social foi
desenvolvida mediante reviso bibliogrfica e documental, enquanto o processo de implantao e
implementao do SUAS, por pesquisa de campo realizada com a utilizao dos seguintes procedimentos
metodolgicos:

Entrevistas semiestruturadas com os responsveis pela formulao e implementao da

poltica nos estados e municpios selecionados para compor a amostra do estudo de
abrangncia nacional.
Estudo emprico desenvolvido mediante visitas e observao, com maior destaque
tcnica de grupo focal, que permitiu reunir pessoas com vivncia sobre a poltica no
estado/municpio de forma a possibilitar o afloramento de ideias e pontos de vista sobre
a implantao do SUAS. Entre os sujeitos envolvidos tivemos tcnicos, gestores,
integrantes de conselhos de gesto, responsveis pelo controle social da Poltica de
Assistncia Social nos municpios e algumas incluram usurios.

O GAEPP foi responsvel por realizar a pesquisa de campo nos estados das regies Nordeste e
Norte, selecionados para compor a amostra do estudo, a saber: Maranho, Pernambuco e Par. Nestes,
foram pesquisados 18 municpios.
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No decorrer do estudo, a equipe incluiu um momento de discusso coletiva entre pesquisadores

e informantes e destes entre si, permitindo a socializao dos resultados preliminares. Esse espao no
apenas favoreceu a complementao e aprofundamento das informaes at ento levantadas, mas
tambm possibilitou a troca de experincias entre os implementadores do SUAS e destes com a
academia.
Para concretizao da dimenso participativa da pesquisa foi ento realizada uma oficina
regional, com o objetivo de promover discusso coletiva entre pesquisadores e gestores e membros de
conselhos municipais de gesto da poltica de Assistncia Social acerca dos resultados preliminares
obtidos no processo de levantamento de informaes de campo, de forma a dar maior consistncia ao
conhecimento at ento sistematizado. Portanto, pretendeu-se complementar informaes obtidas para
aprofundamento do estudo sobre a implantao do SUAS e contribuir para o avano e sistematizao da
Poltica Nacional de Assistncia Social.
Os participantes da oficina regional foram: pesquisadores do GAEPP; gestores e tcnicos das
secretarias estaduais de Assistncia Social ou similar do Maranho, Pernambuco e Par; gestores e
tcnicos das secretarias de Assistncia Social ou similar dos municpios pesquisados nesses estados;
representantes dos conselhos municipais de Assistncia Social que participaram dos grupos focais;
representante do Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), gestor nacional da
Poltica de Assistncia Social; representante das equipes da pesquisa da PUC-SP e da PUCRS.
A oficina regional adotou o trabalho de grupos para permitir o debate coletivo, sendo cada sesso
orientada por roteiro que permitisse centrar-se no foco de interesse da pesquisa e dos participantes. O
roteiro da primeira sesso de trabalho destacou os seguintes aspectos referenciados na realidade dos
municpios:
a) Principais problemas vivenciados pela populao local, sendo destacados: violncia urbana;
pobreza; falta e precariedade de moradia e saneamento; necessidade de migrao para centros mais
desenvolvidos; pessoas em situao de rua, inclusive crianas; desemprego; trabalho infantil; abuso e
explorao sexual; prostituio; uso e trfico de lcool e drogas; concentrao de renda.
b) Situaes sentidas pelos tcnicos e gestores em relao implementao do SUAS, com
destaque fragilidade e ineficincia das demais polticas pblicas, resultando em aumento de demandas
para a Poltica de Assistncia Social; inexistncia de estrutura fsica e de pessoal para responder ao
volume dos servios demandados; no delimitao da regio metropolitana; superposio de aes do
governo; dificuldade de trabalho na perspectiva da intersetorialidade; desrespeito aos rgos de
referncia institucional; falta de acesso da populao informao e, por consequncia, no insero nos
servios; fragilidade dos vnculos familiares; falta de alternativas de ocupao para a criana e o
adolescente; baixa escolaridade da populao, dificultando a qualificao profissional; dificuldade de
acesso renda; alta taxa de natalidade nas famlias, sem condies de mant-las; famlias chefiadas por
mulheres, sem contarem com o apoio necessrio; nmero acentuado de presos nas famlias atendidas
pelos CRAS; violncia e explorao do idoso que dispunham do Benefcio de Prestao Continuada ou
aposentadoria; localizao de CRAS em reas no vulnerveis; inexistncia de estrutura dos CRAS para
atender s demandas; insuficincia do nmero de CRAS e CREAS diante das necessidades.
c) Como enfrentar os problemas identificados, com indicao dos seguintes aspectos: reforo de
uma prtica na perspectiva da intersetorialidade atravs de articulao da Poltica de Assistncia Social
com as outras polticas e programas sociais; constituio de equipes de trabalho multidisciplinar;
realizao de programas de aes integradas (vrias secretarias trabalhando em um mesmo problema);
priorizao de questes/problemas pela administrao municipal para trabalhar de forma articulada com
as diferentes secretarias/polticas em reunies conjuntas; organizao de consrcios municipais atravs
dos CREAS; criao de comits gestores ou cmaras inter-setoriais; estmulo ao debate com outras
polticas, inclusive utilizando o espao dos conselhos de controle social; construo de planos de
enfrentamento dos problemas com os diversos representantes das polticas sociais; ampliao da
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cobertura das polticas pblicas; articulao com programas de transferncia de renda; qualificao
profissional/qualificao das famlias para gerao de trabalho e renda; estmulo para o escoamento da
produo; articulao das aes emergenciais com os servios estruturantes; delimitao do que
especfico da Assistncia Social; necessidade de mudana estrutural no modelo de produo, ou seja, de
alteraes nas relaes sociais de produo e na poltica macroeconmica; fortalecimento das foras
polticas que tm compromisso com o progresso social, com a democratizao, com a garantia de direitos
e compromissos ticos; reforo a iniciativas especificamente voltadas ao SUAS, tais como: trabalho a
partir da rede de Assistncia Social; contratao de mais profissionais e melhoria na remunerao;
fortalecimento dos CREAS; concesso de benefcios eventuais; trabalho no sentido de fortalecimento dos
vnculos familiares; trabalho preventivo; aprofundamento do conceito e do conhecimento da famlia que
demanda os servios; incentivo ao protagonismo individual e coletivo; articulao dos programas de
transferncia de renda com os servios socioassistenciais; universalidade das aes realizadas e dos
benefcios prestados; fortalecimento da rede socioassistencial e discusso do seu papel social e poltico;
intensificao do trabalho com os usurios mediante orientao para enfrentamento de algumas
dificuldades; favorecimento do acesso informao sobre os direitos sociais; trabalho no sentido de
estimular a participao dos usurios.
A segunda sesso de trabalho dos grupos destacou a implementao do modelo de gesto
descentralizado no municpio, levando em conta os seguintes aspectos:
a) O papel das instncias federativas (federal, estadual e municipal), sendo destacados: relevncia
do papel da instncia federal, principalmente no que diz respeito ao cofinanciamento, articulao de
programas que envolvem mais de um Ministrio, definio das diretrizes, qualificao de
profissionais, coordenao e monitoramento das aes; cofinanciamento, coordenao, execuo,
monitoramento e avaliao das aes pelos municpios, apesar das dificuldades, sobretudo de ordem
estrutural; converso dos municpios, sobretudo os de pequeno porte, em meros executores das
diretrizes da instncia federal, em razo da fragilidade na estruturao da poltica (suporte tcnico,
financeiro, administrativo); no cumprimento do seu papel ou esvaziamento da participao do estado:
este apenas observa e fiscaliza, o que tem dificultado a efetivao do SUAS nos municpios,
demonstrando falta de clareza da instncia estadual sobre o seu papel no contexto do SUAS; falta de
assessoramento do estado aos municpios, sobretudo no que diz respeito ao repasse de informaes,
monitoramento, suporte tcnico e financeiro na organizao dos servios regionalizados de proteo
especial, capacitao e cofinanciamento.
b) A questo da territorialidade e intersetorialidade mereceu os seguintes destaques: a questo
da territorialidade e da intersetorialidade nas aes est sendo desenvolvida enquanto princpio de
gesto; possibilidade de os municpios conhecerem e trabalharem a realidade em suas peculiaridades a
partir da noo de territorialidade; adoo da intersetorialidade no s como uma estratgia de gesto
que deve se efetivar envolvendo outros rgos, mas tambm outros setores; dificuldade de efetivao da
intersetorialidade tanto na perspectiva de integrao entre servios e benefcios, como, principalmente,
na integrao entre diferentes rgos, sobretudo no mbito municipal; necessidade de avanar no
debate com outras polticas como uma questo a ser enfrentada na construo da intersetorialidade;
efetivao da intersetorialidade de forma insipiente, embora as diferentes polticas sejam discutidas em
conjunto durante o planejamento, na implementao das aes estas se dissociam, ficando as diferentes
polticas responsveis pelo seu respectivo pedao; dificuldade de integrao entre as polticas que
compem o trip da Seguridade Social: Assistncia Social, Sade e Previdncia Social; necessidade de
chamar as demais polticas para os espaos de discusso da Poltica de Assistncia Social como
estratgia para enfrentar a dificuldade de integrao; criao de cmaras intersetoriais como estratgia
para viabilizar a articulao entre diferentes polticas em mbito estadual e tambm em algumas capitais.
c) O financiamento da poltica: importante participao da instncia federal no financiamento de
parte das aes e, na maioria dos casos, no financiamento da totalidade das aes; participao de alguns
municpios no cofinanciamento da maior parte das aes e ausncia do estado no cofinanciamento;
autonomia dos municpios que se encontram no nvel de gesto plena no desenvolvimento das aes;
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necessidade de garantia do cofinanciamento como uma responsabilidade a ser assumida e efetivada pelo
estado.
d) A famlia como unidade matricial do SUAS: execuo das aes priorizando a matricialidade
familiar, pelo entendimento de que as possibilidades de um trabalho psicossocial se tornam mais efetivas
mediante o envolvimento de todos os membros da famlia; necessidade de maior discusso e
compreenso acerca do conceito de famlia, considerando alguns desafios como, por exemplo,
conhecimento da famlia com quem se trabalha; descoberta na prpria famlia das respostas para
enfrentamento de determinados problemas, potencializao da famlia para sua emancipao;
necessidade de mensurao da emancipao das famlias atravs de elaborao de indicadores para
avaliar os resultados do trabalho realizado, considerando no apenas as suas dificuldades e limites
contextuais, mas as dificuldades e limites da prpria poltica; cuidado em no fragmentar a famlia,
segmentando-a em grupos e indivduos.
e) Relao entre o Bolsa Famlia e o SUAS, com destaque para a relao com o Bolsa Famlia nas
aes executadas pelo municpio atravs do acompanhamento s famlias e insero destas nos grupos
socioeducativos e nas aes de gerao de trabalho e renda; dificuldade na relao entre o SUAS e o
Bolsa Famlia, considerando o descompasso nessa relao, expresso na dicotomia entre o Bolsa Famlia e
os demais servios em termos de financiamento e visibilidade poltica e na compreenso dos
beneficirios: estes identificam o CRAS e a Poltica de Assistncia Social com o Bolsa Famlia; ausncia de
responsabilidade das outras polticas (Educao e Sade) no acompanhamento s condicionalidades.
f) A proteo social bsica e a proteo social especializada: busca de adequao dos municpios
s modalidades de proteo pelo oferecimento de servios segundo suas especificidades e nveis de
complexidade, no caso da Proteo Social Especial; em se tratando da Proteo Social Bsica o destaque
foi para dificuldades em relao estrutura, cobertura, capacidade de atendimento das demandas dos
territrios pelos CRAS; necessidade de a prtica desenvolvida avanar em relao aos Centros Sociais
Urbanos, tendo presente necessidade de desenvolvimento de aes de cunho socioeducativo
implementadas por equipe multidisciplinar; necessidade de diferenciao entre as modalidades de
proteo: bsica e especial, considerando que se encontram equvocos e dificuldades na organizao dos
servios afetos a esses nveis de proteo.
A terceira sesso de trabalho de grupos versou sobre o trabalho dos profissionais nos municpios,
sendo considerados os seguintes aspectos:
a) Relaes e condies de trabalho dos profissionais da Assistncia Social: o trabalho profissional
foi considerado satisfatrio no mbito da Poltica de Assistncia Social, faltando apenas interao mais
efetiva com os profissionais das outras polticas; precrias condies de trabalho nos CRAS: falta de
recursos e de estrutura; condies e formas contratuais precrias de trabalho e falta de incentivo
financeiro e existncia de burocratismo para aquisio de materiais para os CRAS; insuficincia de
profissionais de Servio Social; realizao do trabalho com base em pessoal contratado; pessoal
capacitado e motivado para o trabalho, mas h desvalorizao do profissional para a concretizao do
SUAS.
b) Estrutura fsica, de material e dos equipamentos pblicos utilizados no trabalho, sendo
considerada a existncia de estruturas fsicas que apresentam as seguintes caractersticas: prdio de
CRAS alugado, no adaptado para o servio; espaos de CRAS sem condies para o
trabalho/atendimento de modo que cumpra os preceitos tico-profissionais; CRAS com salas de
atendimento individual, mas sem espaos para a realizao de outras atividades, mas tambm foi
registrada por alguns municpios a existncia de estruturas fsicas de acordo com a NOB/SUAS, o que
possibilita um melhor acolhimento ao usurio; espaos suficientes e adequados para a execuo do
trabalho.

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c) A prtica profissional, considerando as possibilidades de inovaes trazidas pelo SUAS no

campo da Assistncia Social, sobretudo no que diz respeito a novas formas de interveno crtica,
garantindo atendimento de qualidade. Foram mencionados: realizao de estudos peridicos sobre
inovaes na rea, bem como participao em capacitaes, seminrios e cursos; implementao das
aes previstas no SUAS, porm, o nvel de exigncia bastante elevado diante da composio das
equipes e da dinmica do trabalho requerido.
A quarta sesso de trabalho de grupos destacou:
a) Existncia e funcionamento de rede socioassistencial nos municpios, sendo apontados:
inexistncia de uma caracterizao da rede SUAS, na maioria dos municpios; diversidade da rede em
alguns municpios, composta por secretarias de sade, educao, cultura, esportes, obras, meio
ambiente, gerncias regionais, universidades, escolas, igrejas, associaes, empresas privadas;
dificuldades de articulao da rede com os CRAS; articulao das instituies que compem a rede
atravs de reunies e encaminhamentos; carncia de um debate mais amplo sobre a Poltica de
Assistncia Social; carncia de capacitao da rede; realizao de servios socioassistenciais por pessoas
sem qualificao adequada; variedade dos servios oferecidos pela rede socioassistencial: psicossociais,
cursos e oficinas profissionalizantes, alm dos equipamentos existentes (Centros de Jovens e de
Convivncia de Idosos); persistncia no desenvolvimento de aes assistencialistas, o que se contrape
aos princpios da Poltica Nacional de Assistncia Social; necessidade da realizao de uma pesquisa sobre
as entidades como um dos passos para estabelecer um padro de qualidade dos servios
socioassistenciais.
b) Existncia de sistema de planejamento/monitoramento/avaliao da Poltica de Assistncia
Social nos municpios: foi destacada a inexistncia de um sistema de monitoramento e avaliao
consolidado, registrando-se apenas esforos dos profissionais nesse sentido; a no publicizao dos
resultados dos trabalhos identificada como um dos principais obstculos; reduzido quadro de
profissionais; no identificao do planejamento/monitoramento/avaliao como momentos da gesto.
A quinta reunio de grupos tomou como referncia Perspectivas do SUAS como Poltica Pblica.
Nesse sentido, foi solicitado aos integrantes do grupo a indicao de:
a) aspectos facilitadores do processo de implantao do SUAS, sendo mencionados: consolidao
da Assistncia Social como Poltica Pblica que se encontra instituda e garantida constitucionalmente;
compromisso do governo federal com a poltica, dando condies institucionais, oramentrias e
financeiras para seu desenvolvimento; existncia de uma vasta regulamentao do SUAS, j produzida
pelo MDS; facilidade de acesso a informaes pelos gestores e tcnicos; nova concepo de poltica,
incorporando conceitos como os de territorialidade, intersetorialidade, etc.; flexibilidade e gradativa
ampliao dos recursos financeiros; resolutividade das questes por parte do MDS; metodologia pensada
para implantao do sistema: gesto baseada na territorialidade, na articulao com outras polticas, na
parceria com a sociedade; maior frequncia de investimento em pesquisa, trazendo possibilidade de
avaliao sistemtica da poltica; autonomia do municpio dentro das diretrizes do governo federal;
exigncia de profissionalizao para o trabalho na Assistncia Social; valorizao profissional do
assistente social; fiscalizao mais efetiva no uso dos recursos atravs de rgos como a Controladoria
Geral da Unio (CGU); existncia de ouvidoria no sentido de maior controle social; consenso da sociedade
quanto necessidade da existncia da poltica, sendo esse consenso percebido no mbito de
conferncias, fruns; existncia de trabalhadores da Assistncia Social empenhados na construo
coletiva da poltica; incentivo construo da poltica por parte dos conselhos regionais de Servio Social;
constituio de instncias de representao coletiva, tais como as conferncias municipais, estaduais e
nacional, resultando na construo coletiva da poltica nesses espaos pblicos de deliberao; profunda
inclinao do MDS em combater, com vigor, a pobreza; acmulo terico como suporte da interveno
profissional, resultado de histrico debate sobre a Assistncia Social; famlia como prioridade da poltica;
incentivo aos profissionais da Assistncia Social para realizar estudos sobre a poltica; avano na gesto
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Construindo uma proposta metodolgica participativa para desenvolvimento da pesquisa avaliativa: uma
contribuio da teoria crtica para a prtica do Servio Social
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dos benefcios por parte do MDS; transferncia de recursos fundo a fundo, da instncia federal para os
municpios.
b) Aspectos dificultadores do processo de implantao, com indicao do burocratismo no acesso
aos recursos existentes; precarizao dos recursos humanos e das relaes de trabalho: no realizao de
concurso pblico para contratao de pessoal; no efetivao de plano de cargos e carreira; baixa
remunerao dos profissionais; insuficincia de pessoal para atendimento direto aos usurios;
inexistncia de exigncia legal em relao ao tipo de estrutura fsica adequada dos CRAS/CREAS e
compatvel com os recursos repassados; pouca valorizao da Poltica de Assistncia Social por outras
polticas e falta de dilogo com as outras reas (Educao, Sade, etc.); desarticulao entre as polticas
da Seguridade Social (Sade, Previdncia e Assistncia Social); dificuldade de estabelecer diferena entre
rgo gestor e CRAS em alguns municpios; forma cartorial de habilitao da Comisso Intergestores
Bipartite; insuficientes mecanismos e instrumentos de monitoramento e avaliao; dificuldade de
construir indicadores para dimensionar os aspectos de autonomia e protagonismo para fins de
emancipao das famlias; incompleto arcabouo jurdico do SUAS: falta de uma lei que o regulamente,
sendo que sua instituio est se dando atravs de normas e portarias; convivncia do novo e do velho
na poltica, expressa por viso programtica em decorrncia da mudana de governo e por resistncia de
profissionais; inexistncia de banco de dados organizado e indisponibilidade de sistema de informao e
internet em alguns CRAS; recursos financeiros insuficientes em relao ao volume das atividades;
penalizao da Assistncia Social nos oramentos, gerando pouca disponibilidade de recursos financeiros
para o desenvolvimento das aes; fragilizao do processo de gesto; ausncia de assistentes sociais em
posies gerenciais nos municpios, o que expressa sua pouca expresso poltica na gesto
governamental; ausncia de entendimento jurdico sobre o SUAS; conhecimento do oramento ainda
restrito ao gestor e desconhecido dos profissionais de Servio Social e dos usurios; dificuldade de
reconhecimento pela populao da poltica enquanto direito; inexistncia de uma padronizao dos
CRAS; dificuldade de traduzir em termos prticos a matricialidade sociofamiliar preconizada pela poltica;
dificuldade de diferenciar os papis das diferentes instncias participantes da poltica; desconhecimento
da poltica por outros profissionais; dificuldade de diferenciar servios bsicos dos servios especiais; no
assuno, pela esfera estadual, de seu papel na execuo da poltica; pouco engajamento dos usurios na
poltica, via movimentos organizados, sobretudo no processo de implantao do SUAS; fragilidade tcnica
e poltica dos operadores da poltica; pouca sistematizao da prtica; insuficiente debate com a
sociedade civil acerca da Poltica de Assistncia Social, o que resulta em sua pouca visibilidade social.
c) Sugestes para aperfeioamento do SUAS: instituir o sistema atravs de leis considerando
todas as esferas: federal, estadual e municipal; empreender lutas para o crescente aumento do
oramento para a Assistncia Social; intensificar a relao com a universidade nas dimenses do ensino,
da pesquisa e da extenso; elaborar planejamento estratgico como rotina da gesto; ampliar as equipes
de trabalho e melhorar suas condies de contratao e de trabalho; envolver mais a instncia estadual
no cofinanciamento destinado ampliao das equipes; definir melhor as competncias do CRAS e do
rgo gestor; melhor definio oramentria em termos de financiamento e cofinanciamento; habilitar
mais qualificadamente os municpios; realizar um processo sistemtico de capacitao dos profissionais,
envolvendo sujeitos de outras polticas nessa capacitao; efetivar uma poltica de recursos humanos,
sobretudo por meio da realizao de concurso pblico para ingresso na carreira; implantar um sistema de
monitoramento e avaliao com capacitao dos operadores da poltica; construir indicadores para
avaliar o grau de emancipao das famlias para fins de desligamento; construir instrumentos de
verificao dos resultados de acordo com a realidade municipal ou regional; registrar sistematicamente a
prtica, possibilitando estudo sobre o sistema, o aperfeioamento e fortalecimento da poltica; fortalecer
a relao entre o comando nico e os conselhos municipais de Assistncia Social; implantar o sistema de
vigilncia social; criar instrumentos para prestao de contas; cadastrar dados estruturais da poltica;
construir uma marca, uma identidade para o SUAS para criar um padro; traduzir a matricialidade
sociofamiliar, reconhecendo as necessidades das famlias por territrios; divulgar a poltica junto a
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diferentes segmentos sociais, inclusive via rdio e televiso; fortalecer os conselhos de gesto para o
controle social a partir da reviso de critrios de eleio, representao, etc.

Consideraes finais
No desenvolvimento das reflexes acima, alguns aspectos merecem ser realados a ttulo de
concluso:
O conhecimento pode ser posto a servio das lutas sociais dos segmentos subalternizados da
sociedade sem que tenha necessariamente sido elaborado com a participao direta das classes
populares. O fundamental a participao do conhecimento crtico sobre a realidade social na formao
da conscincia das classes subalternizadas para instrumentalizao de suas lutas e demandas, tendo
como horizonte a transformao social.
A funo poltica da avaliao de programas sociais o fio condutor que orienta a equipe de
pesquisadores do GAEPP a desenvolver uma abordagem participativa para pensar e realizar a
investigao social, em particular, a prtica avaliativa.
A proposta metodolgica envolve profissionais implementadores de programas sociais no
processo de construo do conhecimento, despertando o compromisso e a responsabilidade com os
resultados dos programas e contribuindo para sua capacitao.
A prtica da restituio do conhecimento ordenado e sistematizado permite o envolvimento de
sujeitos afetos ao programa desde a definio do projeto de investigao at a anlise e complementao
dos resultados preliminares do estudo; o emprego de procedimentos abertos ou semiestruturados e de
tcnicas que fomentam a participao dos sujeitos relevante na proposta metodolgica.
A preocupao fazer da construo do conhecimento espao de reflexo crtica do pensar
coletivo dos sujeitos sobre os programas sociais avaliados e sobre a realidade social na qual os sujeitos e
os programas se encontram inseridos. contribuir para o desenvolvimento de uma conscincia sobre a
prtica profissional, a realidade social e a prtica do controle social pelos tcnicos e pelos usurios dos
programas sociais no mbito dos conselhos de gesto de polticas pblicas, na perspectiva do
fortalecimento da luta social por mudana.

Referncias
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Classes populares so aqui referidas, apesar da impreciso conceitual do termo, enquanto uma expresso til para captar
a heterogeneidade possvel a esse imenso conjunto de pessoas que se situam nos patamares sociais e econmicos inferiores
no mbito do sistema capitalista vigente no Brasil (SILVA, 2009, p. 138).
2
A categoria subalterna tomada enquanto legado gramsciano, referindo-se a um conjunto diversificado e contraditrio de
situaes de denominao, servindo, segundo Yazbek (1993, p. 18), para nomear classes, sendo que subalternidade diz
respeito ausncia de poder de mando, de poder de deciso, de poder de criao e de direo (ALMEIDA apud YAZBEK,
1993, p. 18).

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