UNIVERSIDAD VERACRUZANA

SISTEMA DE ENSEANZA ABIERTA

FACULTAD DE DERECHO

LA CREACIN DE UN IMPUESTO CON

EFECTOS Y FINES AMBIENTALES EN EL
ESTADO DE VERACRUZ
TESIS
QUE PARA OBTENER EL TTULO DE:

LICENCIADO EN DERECHO
PRESENTA:

LUIS CARRANZA MADRIGAL

DIRECTOR DE TESIS:
MTRO. JORGE LUIS RIVERA HUESCA

Xalapa, Ver., Mxico

Diciembre de 2011

LA CREACIN DE UN IMPUESTO CON

EFECTOS Y FINES AMBIENTALES EN EL
ESTADO DE VERACRUZ

A mis padres,
a Alejandra, Luis Andrs y ngel Daniel,
a toda mi familia y mis amigos,
a las generaciones futuras.
!

NDICE
SIGLAS Y ABREVIATURAS
INTRODUCCIN

XI

........

XIII

A. PERSPECTIVA GENERAL
B. MOTIVOS

...

XIII

XIV

C. FUNCIONES DEL ESTADO EN LA PROTECCIN DEL MEDIO

AMBIENTE

D. FINALIDAD DE LA TESIS Y SUMARIO

1. Finalidad

XVI

XVI

a) Sobre el Ttulo
2. Sumario

XV

XVI

XVII

CAPTULO PRIMERO

MEDIO AMBIENTE: POLTICA PBLICA Y LEGISLACIN

LOCALES
A. MEDIO AMBIENTE Y POLTICA PBLICA
1. El Medio Ambiente

..

a) Qu es el Medio Ambiente?

b) Relevancia Econmica del Medio Ambiente

2. Poltica Pblica Medioambiental (PMA)

..

10

a) Qu es una Poltica Pblica Medioambiental?

b) La Evolucin de las Polticas Pblicas Medioambientales

10

11

14

d) Principios de la Poltica Pblica Medioambiental Nacional y Local..

18

3. Instrumentos de la Poltica Pblica Medioambiental .....

20

c) La Formulacin de la Poltica Pblica Medioambiental

B. LA LEGISLACIN Y SU EFICACIA.

23

1. La Legislacin Desde sus Bases en la Constitucin Poltica de los Estados

Unidos Mexicanos

a) Bases Constitucionales

23

b) Competencia y Facultades Concurrentes ..

27

c) La Legislacin Ambiental Local

32

...

2. Regulacin a Travs de Los Instrumentos Econmicos

....

38

.....

38

b) De los Instrumentos Fiscales en Especial ..

40

a) De los Instrumentos Econmicos en General

23

VII!

c) Ingresos Estatales Relacionados a Conceptos de Impacto Medioambiental

no Contemplados Expresamente por la PMA

42

3. Coherencia, Lagunas e Ineficiencia Legales ..

46

a) Anlisis de la Situacin Legal Ambiental Local Expuesta .

46

b) Equilibrio de Disposiciones en Cuanto Asumir Costos y Beneficios.

47

c) Coherencia ..

48

d) Lagunas Legales

51

52

C. CONCLUSIONES .

56

e) Claridad y Eficiencia

CAPTULO SEGUNDO

LOS IMPUESTOS VISTOS A TRAVS DE LA DOCTRINA AMBIENTAL

A. DERECHO Y TRIBUTACIN AMBIENTALES

..

61

1. El Derecho Ambiental .

61

a) Paradigma Ambiental y el Derecho

b) El Ambiente y los Derechos

..

61

...

63

c) El Derecho Ambiental Como Sistema

..

d) Definicin, Visin y Principios del Derecho Ambiental

2. La Tributacin Ambiental

64

66

...

69

a) Origen y Concepto de Tributacin Ambiental

b) Visin Doctrinaria de Los Instrumentos Fiscales de Las PMA

69

70

78

3. El Principio Quien Contamina Paga ...

80

c) El Principio Preventivo y la Tributacin Ambiental

a) Origen del Principio

80

b) Qu es el Principio

81

c) El Pago por Quienes Contaminan ...

83

d) Funcin de los Poderes Pblicos

83

...

e) Crticas al Principio y Contra-crticas

..

84

B. JUSTIFICACIN DE LOS TRIBUTOS CON FINES Y EFECTOS AMBIENTALES

1. Los Impuestos Ambientales

...

a) Qu son los Impuestos Ambientales?

..

85

b) Elementos del Impuesto

87

c) Fines del Impuesto

90

d) Aspectos Justificativos de la Utilizacin de Impuestos Ambientales

93

2. La Experiencia Internacional en la Aplicacin de Impuestos Ambientales...

97

a) Antecedentes y Tipos de Impuesto Ambiental

85

VIII!

97

!
b) Aplicacin de los Impuestos
c) Finalidades Buscadas

...

101

104

d) Eficacia, Recaudacin y Problemas Comunes

106

3. Perspectiva en Mxico Para la Aplicacin de Impuestos Ambientales.

110

a) Situacin Actual y Antecedentes

...

b) Perspectiva y Propuestas Realizadas

..

c) Adaptacin de la Perspectiva Nacional al mbito Local

110
113

117

C. CONCLUSIONES .

120

CAPTULO TERCERO

EL NUEVO IMPUESTO
A. LA DEFINICIN DE UN IMPUESTO LOCAL CON FINES Y EFECTOS
AMBIENTALES

..

125

1. Condiciones Favorables para la Creacin de un Impuesto Ambiental .

125

a) Condiciones Legales Favorables para la Aplicacin de Impuestos

Ambientales

.....

125

b) Condiciones Administrativas y Polticas Favorables para la

Implementacin de Impuestos Ambientales
2. Descripcin del Impuesto Ambiental Local

131

..

134

a) Los Tipos de Impuesto Ambiental que el Estado Necesita

134

b) Los Tipos de Impuesto Ambiental ms Necesarios a Corto Plazo .

141

c) Factores a Considerar para el Clculo de Tasas .

172

B. LOS FINES DEL IMPUESTO AMBIENTAL PARA EL ESTADO DE VERACRUZ.179

1. Finalidades Extra-Fiscales y Recaudatorias ..
a) Fines Extra-Fiscales

179

179

b) Finalidades Recaudatorias

181

c) Relacin Funcional entre Finalidades Fiscales y Extra-fiscales del

Impuesto

184

2. Condiciones Necesarias Para la Aplicacin y Logro de los Fines del

Impuesto

a) Condiciones Para la Aplicacin del Impuesto

b) Condiciones Para Logro de los Fines del Impuesto

186
186

188

C. CONCLUSIONES .

191

CONCLUSIN

...........................................................................................

195

BIBLIOGRAFA

...........................................................................................

199

LEGISLACIN CONSULTADA

IX!

201

!
OTRAS FUENTES
ANEXOS

202

..

203

X!

SIGLAS Y ABREVIATURAS
ACA

Cooperacin Ambiental de Amrica del Norte

BM

Banco Mundial

CEPAL

Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe

CGMA

Coordinacin General de Medio Ambiente

CIP

Change in Process

CRETIB

Corrosivo, Reactivo, Explosivo, Txico, Inflamable y

Biolgico-infeccioso

DPA

Disposicin a Pagar

EUROSTAT

Agencia Europea de Estadsticas

FAs

Fondos Ambientales

GEI

Gases de Efecto Invernadero

IEA

Agencia Internacional de la Energa

IEPS

Impuesto Especial sobre Produccin y Servicios en la venta

de Diesel y Gasolina

INEGI

Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica

IPN

Instituto Politcnico Nacional

ISAN

Impuesto sobre Automviles Nuevos

LGEEPA

Ley General de Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al

Ambiente

LIA

Ley de Impuestos Ambientales

LOAPF

Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal

OCDE

Organizacin para la Cooperacin y del Desarrollo

Econmico

PCG

Potencial de Calentamiento Global

PIB

Producto Interno Bruto

PMA

Poltica Pblica Medioambiental.

PNUMA

Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente

RP

Residuos Peligrosos

RSU

Residuos Slidos Urbanos

XI!

!
SEDARPA

Secretara de Desarrollo Agropecuario, Rural, Forestal y

Pesca.

SEDEMA

Secretara de Medio Ambiente.

SEFIPLAN

Secretara de Finanzas y Planeacin

SEMARNAP

Secretara de Medio Ambiente, Recursos Naturales y

Pesca

SEMARNAT

Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales.

SCIAN

Sistema de Clasificacin Industrial de Amrica del Norte

XII!

INTRODUCCIN
A. PERSPECTIVA GENERAL
La pertinencia actual de un tema Ambiental se justifica por las voces y
opiniones crticas y expertas de los especialistas en la materia, la de los
organismos internacionales, sus diagnsticos tanto a nivel global, nacional y
local. Sin duda, todos partimos del supuesto de que existe un problema real de
contaminacin mundial de trascendencia planetaria.1
El problema ambiental actual se sintetiza en la inobjetable contaminacin
debida principalmente a la actividad productiva de nuestro sistema econmico,
y que ramifica en mltiples situaciones especficas. El problema de la
contaminacin ocurre y sigue creciendo al margen de que existan o no
alternativas en explotar las llamadas energas limpias o recursos menos
contaminantes, o de lograr nuevos hbitos urbanos y domsticos que puedan
frenar en alguna medida este crecimiento.
Es innegable que se ha buscado poner frenos a la contaminacin global y
local, los objetivos han sido siempre disminuirla, pero estos frenos son
insuficientes y solo bajan un poco la velocidad a una marcha constante y
siempre en aumento del problema. Lo radical del problema es que la
contaminacin se genera principalmente en la explotacin del medio ambiente
en los procesos de produccin y generacin de capital, el transporte
motorizado implicado en los proceso productivos, los desechos de todo
proceso etc., todo con los asociados criterios de crecimiento econmico y
competitividad. Bajo una ptica ambientalista, a estos criterios se les debe
poner asterisco y someterlos a profundo cuestionamiento, sin duda.
Parece urgente buscar muchas otras alternativas e incluso encontrar otra
lgica para abordar el problema actual de la contaminacin. Ante un problema
tan radical se impone una solucin que tienda tocar igualmente lo radical de su
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
1

Sobre toda esta perspectiva de la problemtica ambiental se ofrece un resumen al final

de este trabajo en su Anexo I.

XIII!

!
origen, y que puede ser sin duda, el tocar la organizacin del sistema
econmico productivo, o el trasfondo ideolgico detrs de ese sistema, o el
aspecto de ese trasfondo que se rija por alguna lgica contraria o antagnica al
equilibrio ambiental y a un verdadero desarrollo sostenible. Se tiene la fe y la
expectativa inicial puesta en que, de algn modo, los impuestos ambientales
pueden incidir en alguna medida relevante y favorable en la problemtica
ambiental local; si no es que de una manera muy directa y eficaz.

B. MOTIVOS
Dada la realidad presente, sobra expresar que el motivo principal de este
trabajo es la preocupacin compartida con gran cantidad de personas
activistas, organismos y asociaciones ambientalistas etc. sobre el tema de la
contaminacin ambiental como problema local y global, as tambin como la
bsqueda de soluciones, en este caso jurdicas. Por lo tanto, me permito
expresar los motivos tambin en otra dimensin o perspectiva, tal y como
sigue.
Un especial motivo de realizacin de este trabajo, es poder ofrecer las
conclusiones que fortalezcan o modifiquen con buenas bases, la conviccin
personal que tengo, a priori, de que el medio ambiente debe considerarse
como un capital cuantificable monetariamente, como un capital natural que
entra en pleno juego en los registros de la economa mundial, y que por lo tanto
debe tratrsele de la misma manera que cualquier otro factor econmico y
sobre todo en funcin a su proteccin.
Otro motivo es poder lograr que este trabajo contribuya a dar una
directriz, o por lo menos producir en los lectores otros cuestionamientos
acertados para encontrar la relacin ms relevante entre los impuestos
ambientales y el medio ambiente, o que el trabajo sirva para encontrar un
fundamento que pueda representar el argumento determinante en la
reorientacin de la lgica econmica de las actividades productivas y de
explotacin de recursos para el logro de un verdadero desarrollo sustentable.

XIV!

!
Otro motivo es que pueda lograrse una buena expresin sobre la
integracin de los aspectos trascendentes de la materia ambiental a la realidad
del mbito local, y en particular en la medida que se busca aqu dar
justificacin y propuesta a un particular tipo de instrumento para la proteccin
del medio ambiente: un impuesto ambiental en el Estado de Veracruz.

C. FUNCIONES DEL ESTADO EN LA PROTECCIN DEL MEDIO

AMBIENTE
Las Funciones ms generales y bsicas que un Estado puede realizar en
la proteccin del medio ambiente son las siguientes:2

Prevencin

Planeacin y estudios

Monitoreo y vigilancia

Conservacin

Control y mitigacin

Restauracin

Administracin
La manera en que se den prioridades entre estas actividades y se definan

los instrumentos ms especficos para llevar a cabo estas funciones,

depender de la Poltica Pblica Ambiental que un Estado determinado adopte.
En general la poltica ambiental mexicana contempla todas estas funciones y
da especial relevancia a la Prevencin, siguiendo un criterio preventivo y
correctivo en su ordenamiento jurdico ambiental.
Pero en otros pases, y a travs de convenciones internacionales, crecen
polticas ambientales que establecen un criterio diverso al nuestro. Sin
embargo, el criterio mexicano comienza a tomar elementos de estos pases y
convenciones. Ese criterio externo y de creciente influencia, se basa en
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
2

QUADRI DE LA TORRE, Gabriel, Metodologas de Estimacin del Gasto Ambiental,

Instituto Nacional De Ecologa, Direccin General de Investigacin en Poltica y Economa
Ambiental, SEMARNAT, Mxico, 2002, p. 50.

XV!

!
establecer medios de control llamados directos e indirectos para la
proteccin del ambiente.
Los medios directos de control se identifican tambin como medios
normativos y generalmente consisten en leyes prohibitivas o permisivas de
conductas, con su respectiva sancin ante el incumplimiento. Los medios
indirectos suelen identificarse como medios que inhiben o incentivan
determinada conducta a travs de una norma que, adems de poseer un fin
directo, persigue un fin indirecto de mayor inters. En materia de proteccin
ambiental, los medios indirectos de control se han identificado principalmente
con los llamados instrumentos econmicos, con los cuales se busca incentivar
o inhibir conductas en funcin de que stas sean contrarias o favorables a la
proteccin del medio ambiente. Dentro de estos instrumentos econmicos
destacan sin duda, los llamados Impuestos Ambientales, que son parte
esencial de los actuales instrumentos econmicos en varios pases.

D. FINALIDAD DE LA TESIS Y SUMARIO

1. Finalidad
La finalidad de esta Tesis es demostrar la necesidad de impuestos
ambientales para el estado de Veracruz y proponer la creacin local de algn
tipo o tipos de impuesto ambiental.
Respondiendo a la naturaleza jurdica del trabajo, el impuesto ambiental
se entender a priori, como un posible instrumento de Poltica Ambiental y de
Proteccin Jurdica del Medio Ambiente.

a) Sobre el Ttulo
El ttulo del presente trabajo sintetiza de la siguiente manera su
planteamiento.
Esta Tesis propone, previas justificaciones y demostracin de su
necesidad, la creacin de un impuesto ambiental local. Esto implica la

XVI!

!
necesaria valoracin de aspectos que deben ser tomados en cuenta al
momento de disear tal impuesto, que es una labor propia de los legisladores
locales.
El elemento especficamente ambiental se desglosa en los llamados
efectos y fines ambientales de tal impuesto. Los efectos se identifican con las
consecuencias ltimas, o fines mediatos del impuesto, entre los que se puede
destacar la disminucin significativa de la contaminacin ambiental. Los fines
del impuesto se entendern como las consecuencias inmediatas y deseadas, y
se pueden destacar principalmente dos: cambio de conducta de los agentes
contaminadores y, recaudacin de ingresos pblicos con asignacin ambiental.
La delimitacin temporal-espacial es el Estado de Veracruz en su
momento presente. Todo el contexto relacionado a lo que tericamente es un
impuesto ambiental y su implementacin en cada vez ms pases, se
relacionar con el contexto de la realidad del Estado y sus necesidades
particulares.
Se habla en singular, y no en plural, de Un Impuesto Ambiental por lo
menos en el ttulo de este trabajo, aunque realmente el impuesto ramifique en
varios tipos de impuesto en funcin a sus posibles bases imponibles. La
denominacin en singular del impuesto se manejar tambin para hablar de un
posible Impuesto Ambiental Veracruzano a modo de identificacin.
Debido al planteamiento bsico de este trabajo en el que el Medio
Ambiente es el inters primordial de una proteccin jurdica, es necesario
exponer el concepto de Medio Ambiente, orientando esta informacin hacia sus
relaciones con los otros elementos del planteamiento: El impuesto y, la
necesidad de crearlo con fines ambientales en el mbito local.

2. Sumario
El Captulo I trata el Medio Ambiente como concepto general y como
objeto de la Poltica Pblica. Se plantea el contexto que puede justificar la
necesaria creacin de una nueva medida jurdica a travs del anlisis de las
condiciones legales existentes en materia ambiental en el Estado.

XVII!

!
En la primera parte del captulo se exponen varias definiciones de Medio
Ambiente, incluyendo la definicin que la ley local y general de la materia
ofrecen. Enseguida se expone la relevancia econmica del Medio Ambiente y
un poco de lo que actualmente hay sobre mtodos de valoracin econmica
del mismo.
En el siguiente punto a tratar se presenta el concepto de Poltica Pblica
en general, y el de Poltica Pblica Medioambiental en especial. Se observa a
la Poltica Pblica Ambiental desde el punto de vista de su evolucin, luego de
su formulacin y principios aplicados en el pas y en el Estado, as como los
actuales instrumentos de poltica ambiental local, y sobre el criterio de
clasificacin de estos instrumentos.
El la segunda parte de este captulo se busca justificar la posible
implementacin de impuestos ambientales, respondiendo a la pregunta: Es
eficiente y eficaz la legislacin ambiental local? Lo que hace necesario
presentar un panorama de las leyes ambientales locales en cuanto a su
naturaleza y objeto, as como el anlisis especial de los instrumentos
econmicos existentes en materia ambiental.
Esta segunda parte del captulo inicia con la exposicin de los
fundamentos legales en materia ambiental desde la Constitucin Poltica del
pas. Enseguida se abordan las facultades concurrentes entre Federacin,
Estados y Municipios en materia ambiental; posteriormente sobre los tipos de
leyes ambientales vigentes en el Estado.
Enseguida se trata la regulacin ambiental a travs de los instrumentos
econmicos de la poltica ambiental local, tratados primero en general y
despus en los llamados instrumentos fiscales en particular. Se exponen
seguidamente los ingresos estatales que existen por conceptos que tienen o
podran tener algn tipo de relevancia desde el punto de vista ambiental, y que
podran ser considerados expresamente como parte de los instrumentos
fiscales de la poltica pblica ambiental.

XVIII!

!
Por ltimo se hace un anlisis sobre las condiciones de la legislacin local
expuesta en cuanto a sus lagunas, coherencia y, en general, todo lo que
produce su ineficiencia.
En el Captulo II el impuesto se analiza a travs de la doctrina ambiental,
para poder argumentar posteriormente sobre el diseo de un impuesto
ambiental localmente viable y para terminar de incrementar los justificativos
convincentes de su necesidad y aplicacin.
La primera parte del captulo fundamenta la naturaleza jurdica de los
impuestos ambientales y sobre las relaciones entre el Impuesto, el Derecho y
La Tributacin ambientales, as como los principios que comparten. Comienza
definiendo al Derecho Ambiental, desde lo que es un paradigma ambiental y de
lo que en ste hay de fundamentos para la tributacin ambiental, destacndose
la relevancia de la nocin de externalidad negativa o costo social del
comportamiento individual que incide en el mbito econmico y en el jurdico.
Se toca el tema de la conformacin del Derecho Ambiental, que por el
pensamiento ambientalista tiende a considerarse como un sistema que incide
en todo el sistema jurdico para hacerlo compatible con el sistema ecolgico.
Se exponen los principios y visin que comparten el Ambientalismo y el
Derecho, as como principios del ya conformado Derecho Ambiental.
Enseguida se expone el concepto de Tributacin Ambiental en cuanto a
sus fines primordiales, los instrumentos fiscales de una PMA a travs de la
doctrina jurdica y el principio de Prevencin en la Tributacin Ambiental.
Esta primera mitad del captulo cierra con la exposicin del principio
quien contamina paga, principio que comenz a forjarse a partir del
nacimiento de la nocin de externalidad negativa o costo social del
comportamiento individual, pero que en el principio se entiende en funcin del
costo social de la contaminacin.
La segunda parte del captulo ofrece un anlisis de los impuestos
ambientales vistos a travs de la doctrina jurdica y ambientalista, as como de
la experiencia de su aplicacin en el mbito internacional, y se concluye con
una valoracin general de la situacin en Mxico y en el Estado para la
!

XIX!

!
implementacin de tales impuestos. Se expone la definicin del concepto de
Impuesto Ambiental, sus elementos, sus fines y justificaciones de su utilizacin
por sus virtudes propias.
Enseguida se expone la experiencia internacional en la aplicacin de
impuestos ambientales, en cuanto a su nacimiento, sus tipos, aplicacin,
finalidades, sus problemas y su eficiencia.
Por ltimo se exponen las condiciones dadas en Mxico, as como en el
Estado, para la aplicacin de impuestos ambientales.
En el Captulo III se define el Impuesto Ambiental para su aplicacin en
Estado de Veracruz.
En La primera parte del captulo se exponen las condiciones legales y
administrativas favorables para la creacin del impuesto, en funcin a la
problemtica ambiental muy particular del Estado. Y se ofrecen las
descripciones de los impuestos necesarios que se tratan y justifican en funcin
a cada problemtica especial y por tipo clasificado.
Las condiciones legales se analizan a partir de las disposiciones
constitucionales del pas de donde se derivan los principios en materia fiscal, y
enseguida las disposiciones de las leyes locales.
Las condiciones administrativas se unen con razones polticas y de
planeacin actuales, y con condiciones a nivel federal que inciden con las
condiciones locales.
Despus se describen los tipos de impuestos necesarios en el Estado de
manera general, para luego considerar la importancia y urgencia de solo ciertos
tipos de impuesto. Los cuales se describen ms a detalle en cuanto a sus
bases imponibles y el efecto contaminante que se pretende mitigar. En esta
descripcin de los impuestos, se aporta material estadstico existente en la
administracin pblica del Estado y otras bases de datos tiles sobre la
situacin de determinados tipos de contaminacin, asociados al tipo de
impuesto de que se trate.

XX!

!
Posteriormente se hacen consideraciones para el clculo de las tasas,
tomando diversos factores a considerar.
En la segunda parte del captulo se exponen las finalidades propias del
impuesto, divididas stas en finalidades fiscales o recaudatorias y extrafiscales, y se exponen las condiciones necesarias que debe haber en el Estado
para el logro de la aplicacin de los impuestos as como para el logro de sus
fines.
Las finalidades extra-fiscales y fiscales se desglosan, y se sealan los
posibles destinos de los ingresos, los posibles problemas para determinarlos, y
se expone la relacin funcional que puede haber entre los fines fiscales y extrafiscales.
El capitulo cierra con una exposicin de factores que deben ser tomados
en cuenta para crear las condiciones para que pueda lograrse la aplicacin del
impuesto, as como el logro de sus finalidades.

XXI!

1!

CAPTULO PRIMERO

MEDIO AMBIENTE: POLTICA PBLICA Y LEGISLACIN

LOCALES

2!

3!

A. MEDIO AMBIENTE Y POLTICA PBLICA

1. El Medio Ambiente
a) Qu es el Medio Ambiente?
Como aclaracin sobre la terminologa usada a continuacin, se
considerarn como sinnimos los conceptos de medio ambiente y ambiente.
Para definir lo que es el medio ambiente en un contexto de derecho
ambiental y comprender sus connotaciones relevantes para la orientacin de
este trabajo, se comenzar por sealar lo que no es este concepto,
contraponindolo a otros conceptos con los cuales suele relacionarse o a
veces identificarse.
Ambiente no es lo mismo que ecologa. La palabra ecologa la us el
bilogo alemn Ernst Haeckel en 1869 para designar una disciplina que
estudiaba las relaciones entre el hombre y su ambiente.1
La Ecologa es el estudio cientfico de las interacciones que regulan la
distribucin y la abundancia de los organismos.

Ambiente tampoco es sinnimo de calidad de vida. Pero la relacin

entre estos dos conceptos se explica por el hecho de que la calidad de vida
depende en buena medida de la calidad del ambiente. Ral Braes seala que
el concepto calidad de vida es eminentemente antropocntrico porque est
referido a la calidad de vida de las personas.
La calidad de vida es concebida como la resultante de la salud
psicosomtica

de

una

persona

(evaluada

objetiva

intersubjetivamente) y del sentimiento (subjetivo) de satisfaccin.

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
1

BRAES, Ral, Manual de Derecho Ambiental Mexicano. Fundacin Mexicana para la

Educacin Ambiental. Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 2000, p. 23.
2
Charles E. Krebs, Ecologa. Estudio de la distribucin y la abundancia, Harla, Mxico,
2 ed. Esp., pp. 3 y 4. Citado en BRAES, Ral, p. 24.
3
Gilberto Gallopn Ecologa y ambiente publicado en Los problemas del conocimiento y
la perspectiva ambiental del desarrollo, Enrique Leff, coordinador, Siglo XXI, Mxico, 1986, pp.
152 y ss. Citado en BRAES, Ral, p. 26.

4!
El concepto ecosistema fue primeramente planteado por el botnico A.
Tansley (1935), definindolo como un sistema total que incluye no slo los
complejos orgnicos sino tambin al complejo total de factores que constituyen
lo que llamamos medio ambiente.4 En la ley local de la materia, y en la ley
general, encontraremos la utilizacin del concepto ecosistema y la misma ley
ofrece su definicin:
Ecosistema: La unidad funcional bsica de interaccin de los organismos
vivos entre s y de stos con el ambiente, en un espacio y tiempo determinado.
[Art. 3, fracc. I, de la Ley General de Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al
Ambiente; y mismo numeral de Ley 62 de Proteccin Ambiental de Veracruz]
El ambiente debe ser entendido como un sistema, como un conjunto de
elementos que interactan entre s, pero estas interacciones provocan a su vez
la aparicin de nuevas propiedades globales que no son inherentes a los
elementos aislados que constituyen el sistema. Esto implica que el ambiente
debe ser considerado como un todo, pero teniendo claro que ese todo no es
el resto del universo, pues algo formar parte del ambiente solo en la medida
en que pertenezca al sistema ambiental de que se trate.5
La palabra ambiente se utiliza para designar genricamente todos los
sistemas posibles dentro de los cuales se integran los organismos vivos. Estos
organismos, a su vez, se presentan como sistema. Por esto, la palabra
ambiente no se emplea solo para designar el ambiente del sistema humano,
sino tambin todos los ambientes posibles de los sistemas de los organismos
vivos en general. Sin embargo, el concepto de ambiente es mejor analizarlo en
referencia a los sistemas humanos, para as facilitar la comprensin del mismo,
adems de que as es entendido en principios y disposiciones internacionales.6
En resumen, los conceptos de Ecologa, Ecosistema y Ambiente tienen en
comn que se refieren o incluyen a los seres vivos y sus relaciones entre s. La
Ecologa se distingue de entre los tres debido a que es una disciplina que
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
p. 1.

QUINTANA-VALTIERRA, Jess, Derecho Ambiental Mexicano, Porra, Mxico, 2009,

BRAES, Ral, Op. Cit. P. 20

Ibd. Pp. 20-21.

5!
estudia cientficamente tales relaciones. Ecosistema y Ambiente se relacionan
de la siguiente manera: Ecosistema puede entenderse como subconjunto o una
parte especial del Ambiente, ya que ste ltimo se define como un conjunto de
sistemas posibles dentro de los cuales se integran los organismos vivos.
Ecosistema no es un conjunto de sistemas sino que es la unidad funcional
bsica de interaccin de los organismos entre s y de estos con el ambiente.
Ecosistema es pues una unidad bsica integrada al ambiente.
Enseguida se ofrecen dos definiciones de Medio Ambiente una vez que
se han planteado algunas consideraciones para la comprensin de este
concepto. Primero una definicin doctrinaria y despus la definicin que ofrece
la Ley General de Equilibrio Ecolgico y Proteccin al Ambiente (LGEEPA) y
que comparte misma definicin con la Ley 62 de Proteccin Ambiental de
Veracruz.
El Ambiente es un conjunto de elementos naturales o inducidos por el
hombre que interactan en un espacio y tiempo determinados.7
Ambiente es el conjunto de elementos naturales y artificiales o inducidos
por el hombre que hacen posible la existencia y desarrollo de los seres
humanos y dems organismos vivos que interactan en un espacio y tiempo
determinados. [Art. 3, LGEEPA fracc. III; y mismo numeral de Ley 62 de
Proteccin Ambiental de Veracruz]

b) Relevancia Econmica del Medio Ambiente

La definicin legal local y nacional, otorga a este conjunto de elementos
naturales que componen el ambiente, el atributo de hacer posible la existencia
y el desarrollo de los seres humanos. A partir de estos dos elementos: la vida
(existencia) y el desarrollo humano, se puede hacer la observacin de que en
stos se implican las posibilidades productivas asociadas a la explotacin de
los recursos naturales que ofrece el ambiente. Aqu, el sentido de existencia
puede extenderse hacia la vida colectiva de la sociedad, en el sentido de que
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
7

GUTIRREZ-NJERA, Raquel, Introduccin al Estudio del Derecho Ambiental, Porra,

Mxico, 2007, p. 577.

6!
sta necesita de una organizacin productiva que interacta directamente con
el ambiente para poder subsistir. Con esto, puede entenderse que el Medio
Ambiente se considere un bien econmico fundamental.
Para extender en el mismo sentido la relevancia econmica del medio
ambiente, se puede dar especial lectura a la siguiente fraccin del texto legal
general y local de la materia:
Los ecosistemas son patrimonio comn de la sociedad, y de su equilibrio
dependen la vida y las posibilidades productivas del Estado y del Pas. [Art. 15,
fracc. I, LGEEPA y Art. 12 fracc. I de la Ley 62 de Proteccin Ambiental de
Veracruz]
De esta fraccin legal puede desprenderse que los bienes ambientales
(ecosistemas) son considerados implcitamente como bienes econmicos
porque de ellos dependen las posibilidades productivas del Estado.
Adems, a favor de la apuntada valoracin econmica del amiente,
actualmente puede apreciarse que, sumado a las acciones motivadas por la
problemtica ambiental global de la contaminacin, se han intensificado en los
ltimos aos las acciones de proteccin al medio ambiente a travs de vas
econmicas, es decir, con medidas que parecen compartir una misma
naturaleza de fondo con la problemtica a la que se dirigen.
Estudios sobre la valoracin econmica del medio ambiente en el mbito
internacional revelan que existen importantes avances en mtodos de
valoracin.

Enseguida

se

presentan

algunos

esquemas

realizados

explicaciones de manera muy general de estas teoras del valor econmico del
medio ambiente.
D. Ucls Aguilera seala que para asignar valor o valores al medio
ambiente se deben identificar las fuentes del valor, y que un primer paso debe
ser la identificacin de las funciones ambientales y de los productos y servicios

7!
ambientales generados por stas. El autor en mencin ofrece un listado solo de
funciones ambientales, mismo que se presenta enseguida:8
- Funciones de soporte o carga, en las que el medio ambiente proporciona el
sustrato sobre el que se desarrollan las actividades humanas.

Funciones de construccin.

Funciones de transporte.

Funciones de eliminacin de residuos.

Funciones recreativas antropocntricas.

Funciones de reservorio de espacio y sustrato.

- Funciones de produccin conjunta, en las que el medio juega un papel activo

aunque predominan las decisiones humanas.

Funciones de produccin agrcola.

Funciones intensivas y extensivas de produccin animal.

Otras funciones de produccin conjunta.

- Funciones de significacin, en las que el medio ambiente se relaciona con los

'significados' y conocimientos humanos.

Funciones de seal sobre indicadores espaciales y temporales.

Funciones de significacin cientfica.

Funciones de relacin hombre-naturaleza.

Funciones de participacin.

Funciones de contemplacin.

Funciones de reserva de significacin.

- Funciones de hbitat, relacionadas con el hogar ecolgico de la vida.

Funciones para el desarrollo de especies y ecosistemas.

Funciones de reserva de hbitat.

- Funciones de procesado, beneficios para la humanidad derivados de la

capacidad del ambiente para amortiguar los riesgos y peligros de las acciones
humanas.

Funciones de procesado abitico.

Funciones de procesado bitico.

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
8

D. Ucls Aguilera, El valor econmico del medio ambiente, en Ecosistemas, revista

cientfica y tcnica de ecologa y medio ambiente, Ecosistemas 15 (2): 66-71. Mayo 2006,
http://www.revistaecosistemas.net/articulo.asp?Id=418.

8!
- Funciones de regulacin, referidas a la capacidad de los componentes
ambientales para contener influencias dainas de otros componentes.

Funciones de blindaje.

Funciones de contencin.
El autor citado seala que a partir del conocimiento de las funciones

ambientales y de la insercin de stas con las funciones humanas es posible

aventurarse al clculo de un valor econmico total. Algunos valores son
evidentes y tienen reflejo directa o indirectamente en el mercado: son los
valores de uso. Pero hay otros que no son evidentes o que incluso se derivan
del mero hecho de la existencia. El valor econmico total de los activos
ambientales estara compuesto por el valor de uso ms el valor de no
utilizacin.9

Consumo
Directo:
-Alimento
-Biomasa
-Recreacin

Beneficios
Indirectos:
-Funciones
Ecolgicas

Usos Futuros:
-Recreacional
-Otros

-Biodiversidad

Fuentes: D. Ucls Aguilera, El valor econmico del medio ambiente, en Ecosistemas, revista
cientfica y tcnica de ecologa y medio ambiente, www.revistaecosistemas.net, Ecosistemas
15 (2): 66-71. Mayo 2006, http://www.revistaecosistemas.net/articulo.asp?Id=418.
Arcadio Cerda, Valoracin Econmica del Medio Ambiente, II Curso: Instrumentos de
mercado y fuentes de financiamiento para el desarrollo sostenible Cartagena de Indias,
Colombia, 1 al 9 de julio de 2003, Centro de Formacin AECI.

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
9

Loc. Cit.

9!

Es importante destacar que los autores de estas teoras aclaran que en la

valoracin no se est valorando el "ambiente" ni "la vida", como muchos
detractores de las metodologas de valoracin asumen, sino que se valoran las
preferencias de las personas ante cambios en las condiciones del ambiente y
sus preferencias con respecto a cambios en los niveles de riesgo que
enfrentan.10
La existencia de valor intrnseco no es contradictoria con la idea de valor
econmico, sino que reflejan dos elementos distintos y posiblemente
complementarios al momento de tomar decisiones con relacin al uso de los
recursos naturales y del medio ambiente. Enseguida algunas caractersticas y
aclaraciones sobre la teora de la valoracin econmica del medio ambiente:11

La teora de la valoracin econmica se basa en las preferencias y

elecciones individuales de los consumidores o usuarios de un
determinado recurso.

El valor econmico se mide por lo mximo que un individuo est

dispuesto a sacrificar de un bien para obtener un bien o servicio.

Esto es referido como Disposicin a Pagar (DPA) o willingness to

pay (WTP).

Frecuentemente se asume que el precio de mercado es el valor

econmico. Sin embargo, el precio de mercado nos da el mnimo
precio de la DAP.

Algunos especialistas afirman que determinar o estimar el valor

econmico del medio ambiente es til para tomar decisiones sobre la utilizacin
de recursos escasos de agencias ambientales y; permite justificar y definir

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
10

Arcadio Cerda, Valoracin Econmica del Medio Ambiente, II Curso: Instrumentos

de mercado y fuentes de financiamiento para el desarrollo sostenible Cartagena de Indias,
Colombia, 1 al 9 de julio de 2003, Centro de Formacin AECI.
11
Loc. Cit.

10!
prioridades, polticas, o acciones para proteger o recuperar los ecosistemas y
sus servicios.12
Tambin es importante considerar una valoracin del ambiente desde la
perspectiva de la Economa Ecolgica.13 En esta disciplina se define al Capital
Ecolgico como un conjunto de sistemas biofsicos que desempean una gran
cantidad de funciones ambientales. stas incluyen funciones de generacin de
recursos, servicios y capacidades de asimilacin de contaminantes. Entre ellas
se cuentan el agua, el suelo, aire limpio, recursos naturales renovables,
alimentos, regulacin climtica, formacin de suelos, biodiversidad, y dilucin
de emisiones, descargas y residuos.14

2. Poltica Pblica Medioambiental (PMA)

a) Qu es una Poltica Pblica Medioambiental?
Generalmente por Polticas Pblicas se han entendido los programas que
un gobierno, cualquiera que sea, desarrolla en funcin de un problema o
situacin determinada.15 Los programas se ejecutan por acciones de gobierno,
tambin llamadas acciones pblicas. Las acciones se entienden tambin como
gestin. En materia ambiental, se habla de gestin ambiental al referirse al
conjunto de estas acciones pblicas.

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
12

Loc. Cit.
Economa Ecolgica se define como la "ciencia de la gestin de la sustentabilidad" o
como el estudio y valoracin de la (in)sostenibilidad. No es una rama de la teora econmica,
sino un campo de estudio transdisciplinar. [Fuentes: Saar van Haudermeiren (1998), Manual de
economa ecolgica. Instituto de ecologa poltica. Pp. 97, citando Jos Manuel Naredo, (1992).
Cleveland, Cutler J., Stern, David I. y Constanza, Robert (2001), The Nature of Economics and
the Economics of the Nature. Cheltenham: Edward Elgar. ISBN 1-85898-980-9.
http://es.wikipedia.org/wiki/Econom%C3%ADa_ecol%C3%B3gica]
14
QUADRI DE LA TORRE, Gabriel, Metodologas de Estimacin del Gasto Ambiental,
Instituto Nacional De Ecologia, Direccin General de Investigacin en Poltica y Economa
Ambiental, SEMARNAT, Mxico, 2002 p. 6
15
Domingo Ruiz Lpez, Carlos Eduardo Cadnas Ayala, en IUS Revista Jurdica,
http://www.unla.edu.mx/iusunla18/reflexion/QUE%20ES%20UNA%20POLITICA%20PUBLICA
%20web.htm#_edn1
13

11!
Una Poltica Pblica es el conjunto de actividades de las instituciones de
gobierno, actuando directamente o a travs de agentes, y que van dirigidas a
tener una influencia determinada sobre la vida de los ciudadanos. Las Polticas
Pblicas tienen que ver con el acceso de las personas a bienes y servicios.
Consisten en reglas y acciones que tienen como objetivo resolver y dar
respuestas a la multiplicidad de necesidades, intereses y preferencias de
grupos y personas que integran una sociedad. Las polticas pblicas se
plasman en programas que un gobierno, cualquiera que sea, desarrolla en
funcin de un problema o situacin determinada. Generalmente se tienen
instrumentos para plantear e impulsar las Polticas Pblicas.16
Para entender qu es una poltica pblica en materia ambiental, debemos
partir primero de lo que es la gestin ambiental en sentido ms especfico. La
gestin ambiental es el conjunto de actividades humanas que tienen por objeto
el ordenamiento del ambiente. Sus componentes principales son: la poltica, el
derecho, y la administracin ambiental.17
Poltica pblica ambiental es el conjunto de acciones que se disean para
lograr esa ordenacin del ambiente cuando se estima que dicha ordenacin no
puede lograrse sino mediante una intervencin deliberada del hombre sobre la
realidad. Mediante la poltica ambiental se da respuesta a la pregunta de qu
hacer para conseguir la ordenacin del ambiente.18

b) La Evolucin de las Polticas Pblicas Medioambientales.

Se consideran tres generaciones de polticas para el medio ambiente, en
las que se aprecia un cambio o evolucin del pensamiento ambientalista
reflejado en las polticas ambientales que predominaron en cada etapa o
generacin. Los estudiosos consideran que el inicio de esta evolucin, al nacer
la primera generacin de las Polticas Pblicas Medioambientales (PMA),

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
16

Domingo Ruiz Lpez, Carlos Eduardo Cadnas Ayala, Loc. Cit.

BRAES, Ral, Op. Cit. P. 117.
18
Ibd. p. 176. QUINTANA-VALTIERRA, Jess, p. 94.
17

12!
comenz en la dcada de los setenta con la Conferencia Mundial sobre el
Medio Ambiente Humano celebrada en Estocolmo en 1972.19
La numeracin que aparece enseguida, se asocia a cada rasgo
caracterstico de cada generacin y se corresponde con cambios en el mismo
rasgo tratado en las siguientes etapas o generaciones:20
La Primera Generacin tiene los siguientes rasgos caractersticos:

1. Las PMA son de finalidad correctiva, el modo de corregir es por medio

del principio quien contamina paga en una reparacin directa.

2. El medio ambiente es tratado sectorialmente, mediante polticas

especficas.

3. El crecimiento econmico acelerado es el origen del deterioro del

medio ambiente.

La Segunda Generacin:

1. Las PMA deben ser preventivas ms que correctivas tomando en

cuenta que por medio de los modelos de desarrollo se pueden prevenir
los posibles efectos negativos sobre el entorno ambiental.21

2. Se abandona el tratamiento sectorial de los problemas, pues el

deterioro del medio ambiente es global y obedece a una interaccin de
factores inseparables.

3. El crecimiento econmico no es la causa de los problemas

ambientales, sino el modelo de desarrollo y estilo de vida de las
sociedades.22

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
19

FIGUEROA-NERI, Aime, Fiscalidad y medio ambiente en Mxico, Porra, Mxico,

2000, p. 1.
20
Ibd. pp. 1-4.
21
Un modelo de desarrollo es un esquema a seguir a fin de promover el progreso de un
pueblo. Se trata de un marco de referencia para los encargados de elaborar las polticas
pblicas de un pas. [Fuente: http://definicion.de/modelo-de-desarrollo/]
22
El crecimiento econmico es una variable que aumenta o disminuye el producto
interior bruto (PIB). Si el PIB crece a un ritmo superior al del crecimiento de la poblacin, se
dice que el nivel de vida de sta aumenta. Si por el contrario la tasa de crecimiento de la
poblacin es mayor que la tasa de crecimiento del PIB, podemos afirmar que el nivel de vida de
la poblacin est disminuyendo.

13!

4. Existen fallos en el sistema de mercado que deben considerarse para

resolver o controlar los costos sociales que origina el deterioro del medio
ambiente.23

5. Los desniveles entre las sociedades de los pases del primer mundo y
los tercermundistas, hacen necesario que el medio ambiente sea un
factor de desarrollo y justicia simultneamente e impiden que las PMA
sean similares en ambos contextos.

6. Las PMA deben estar integradas al resto de polticas pblicas, ya que

desarrollo y medio ambiente no son antagnicos, sino complementarios.

7. Es necesario contar con la participacin social para el xito de una

PMA y no slo utilizar el principio contaminador-pagador, ya que es el
modo de vida social lo que contribuye a elevar la calidad de vida de sus
miembros.

La Tercera Generacin:

1. Se sigue considerando que las PMA deben ser preventivas ms que

correctivas tomando en cuenta que por medio de los modelos de
desarrollo se pueden prevenir los posibles efectos negativos sobre el
entorno ambiental.

2. Se sigue abandonando el tratamiento sectorial de los problemas, pues

el deterioro del medio ambiente es global y obedece a una interaccin
de factores inseparables.

3. Se sigue considerando que el crecimiento econmico no es la causa

de los problemas ambientales, sino el modelo de desarrollo y estilo de
vida de las sociedades.

4. Surge un reconocimiento de que no son slo los fallos del sistema de

mercado, sino una gestin ineficiente de los recursos naturales, las
causas del constante deterioro del medio ambiente.

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
[Fuente:
http://www.gestiopolis.com/recursos/experto/catsexp/pagans/eco/no9/crecimiento%20y%20des
arrollo.htm]
23
Un sistema de mercado es un sistema de coordinacin de actividades humanas a
escala de toda la sociedad que procede de interacciones mutuas en forma de compra y venta
(transacciones) y no de rdenes centralizadas; es un mtodo para controlar y coordinar el
comportamiento de la gente. [Fuente: http://www.esi2.us.es/~mbilbao/mercado.htm]

14!

5. Aunque es necesario conservar la visin global del dao y deterioro

del medio ambiente, la divisin entre los pases desarrollados y
subdesarrollados impide un tratamiento mundial, por lo que es necesario
regionalizar las PMA para que stas sean eficientes.
La regionalizacin de las PMA no impide que haya acuerdos
internacionales

sectoriales

para

combatir

la

contaminacin

degradacin. Sin embargo, estos acuerdos pueden tener ms

posibilidades de xito cuando las partes son pases con problemas
similares

hay

una

identificacin

cultural

econmica

para

solucionarlos.

6. Se sigue considerando que las PMA deben estar integradas al resto

de polticas pblicas, ya que desarrollo y medio ambiente no son
antagnicos, sino complementarios.

7. Se sigue considerando que es necesario contar con la participacin

social para el xito de una PMA y no slo utilizar el principio
contaminador-pagador, ya que es el modo de vida social lo que
contribuye a elevar la calidad de vida de sus miembros.

8. La valoracin del medio ambiente ha sido poco precisa, por lo que es

necesario encontrar mtodos que le otorguen un valor que permita
contabilizar adecuadamente.

c) La Formulacin de la Poltica Pblica Medioambiental.

Para la formulacin de una poltica pblica se siguen los siguientes
pasos:24

El Establecimiento de la Agenda Poltica.

La Definicin de los Problemas.

La Previsin.

Establecimiento de Objetivos.

Seleccin de Opcin.

La implementacin.

La evaluacin y la continuidad o cambio.

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
24

Domingo Ruiz Lpez, Carlos Eduardo Cadnas Ayala, Loc. Cit.

15!
Enseguida se ofrece una sntesis sobre la formulacin de la poltica
pblica ambiental en Mxico a partir del estudio realizado por Ral Braes.
En Mxico, la formulacin de la poltica pblica ambiental se da a travs
de dos vas:25

La va legislativa

La va administrativa
Va Legislativa: Las principales polticas ambientales se encuentran

establecidas por esta va. Las fuentes ms importantes son: en primer lugar, la
Ley General del Equilibrio Ecolgico (LGEEPA), que es una ley marco, y que
aplica para el mbito federal con efectos vinculantes para los estados y
municipios.26 De aplicacin local est la Ley 62 de Proteccin Ambiental. En
segundo lugar, se tiene como fuente de polticas ambientales a las dems
leyes sectoriales en materia ambiental.
Gran parte de los principios de la poltica ambiental establecidos en la
LGEEPA tienen efectos vinculantes para el Ejecutivo Federal y para las
entidades federativas y los municipios.
Los principios no estn dirigidos a los particulares, sino que son mandatos
concebidos para orientar las actividades de las autoridades pblicas.
Va Administrativa: Se da mediante un sistema nacional de planeacin.
Las bases constitucionales se encuentran en los artculos 25 y 26 de la
Constitucin Poltica del pas. sta a su vez se divide en: Una va puramente
administrativa, y una va de la planeacin.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
25

BRAES, Ral, Op. Cit. pp. 178-182. Durante esta explicacin tomada de Braes
sobre la formulacin de la poltica pblica ambiental en Mxico, se insertarn referencias de
otras fuentes cuando sea preciso.
26
Quintana Valtierra seala que a travs de las Leyes Marco, se autoriza la distribucin
de competencias por parte del legislador secundario entre los distintos rdenes de gobierno, no
obstante que tal tarea, en el pasado reciente, estuvo reservada de manera exclusiva a la
Constitucin. Tal es el caso de materias como: educacin, salud, asentamientos humanos,
proteccin al ambiente, tributacin y vas de comunicacin [QUINTANA-VALTIERRA, Jess,
Op. Cit. P. 18]. Por otra parte, Braes expresa que estas leyes se superponen a la legislacin
ambiental preexistente, modificndola mediante reglas generales sobre la materia, a cuyas
prescripciones quedan por lo habitual subordinadas las reglas especiales contenidas en los
ordenamientos jurdicos preexistentes, en el sentido de que se aplican slo de manera
supletoria. En otras palabras, las disposiciones de las leyes marco prevalecen sobre las de las
leyes especiales [BRAES, Ral, Op. Cit. P. 115].

16!

Planeacin Ambiental.- Est constituida principalmente por el Plan

Nacional de Desarrollo, que contiene las previsiones sobre el conjunto
de la actividad econmica y social. Su elaboracin compete a la
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Una vez aprobados plan y
programas, stos son obligatorios para las dependencias de la
Administracin Publica Federal y para las paraestatales. El ejecutivo
puede convenir con los gobiernos de los estados la coordinacin que se
requiera, por lo que pueden, en tal caso, considerarse tambin obligados
a cumplir sus programas el sector pblico no federal, municipios y los
particulares. A nivel local se tiene el Plan Veracruzano de Desarrollo que
elabora la Secretara de Finanzas (SEFIPLAN) a travs de un Comit de
Planeacin para el Desarrollo del Estado de Veracruz.27

Va

puramente

Administrativa.-

La

legislacin

faculta

ciertas

dependencias, en especial a la Secretara de Medio Ambiente y

Recursos Naturales (SEMARNAT) en el mbito federal, y a la Secretara
de Medio Ambiente (SEDEMA) en el mbito local, para formular polticas
sobre la materia. Lo anterior queda establecido en el artculo 32 bis
fraccin II de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal
(LOAPF), y en el artculo 28 Ter fraccin I y siguientes, de la Ley
Orgnica del Poder Ejecutivo del Estado (Adicionado, G.O. 14 de enero
de 2010), respectivamente. Estas atribuciones se deben ejercer en el
marco de lo que dispone el sistema jurdico para la proteccin al
ambiente y los instrumentos de la planeacin del desarrollo vigentes.
En el estado de Veracruz, existe el Consejo Estatal que en materia de
mitigacin y adaptacin al cambio climtico, tiene facultades para
formular polticas pblicas.28
La poltica ambiental establecida por esta va es obligatoria para la
Administracin Pblica Federal, las entidades federativas y municipios, y
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
27
28

11.

Ley Orgnica del Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz, artculo 20.
Ley Estatal de Mitigacin y Adaptacin ante los Efectos del Cambio Climtico, artculo

17!
pueden llegar a estar obligados los particulares en la forma que
dispongan los convenios de concertacin celebrados entre stos.
Para destacar las atribuciones de impacto econmico que tiene la
Secretara cabe mencionar que corresponde a la SEMARNAT
desarrollar y promover metodologas y procedimientos de evaluacin
econmica del capital natural y de los bienes y servicios ambientales
que ste presta, y cooperar con dependencias y entidades para
desarrollar

un

sistema

integrado

de

contabilidad

ambiental

econmica.29 Tambin corresponde a la Secretara, participar con la

Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, en la determinacin de los
crditos generales para el establecimiento de los estmulos fiscales y
financieros necesarios para el aprovechamiento sustentable de los
recursos naturales y el cuidado del ambiente.30 Esta ltima disposicin
tiene su expresin correlativa a nivel local en el artculo 20 de la Ley
Orgnica del Poder Ejecutivo del Estado, en sus fracciones XXIX y
XXXVI, con la diferencia de que la ley local se pronuncia slo desde el
punto de vista de las atribuciones del Secretario de Finanzas y
Planeacin y no desde el punto de vista de la Secretara del Medio
Ambiente.
La aplicacin de la poltica pblica ambiental nacional se realiza a travs
de un conjunto de actos, que son:31
1. La regulacin de los actos materiales necesarios para ejecutar
dicha poltica, como es el caso de la expedicin de reglamentos y
normas oficiales mexicanas.32
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
29

LOAPF, artculo 32 bis, fraccin XV.

Ibd, fraccin XXXV
31
BRAES, Ral, Op. Cit. p. 183.
32
Las Normas Oficiales Mexicanas, como instrumento jurdico, se encuentra previsto en
la Ley Federal Sobre Metrologa y Normalizacin. En dicha Ley, se define como Normas
Oficiales Mexicanas, las que expidan las dependencias competentes, de carcter obligatorio y
que se sujeten a lo dispuesto en dicha ley as como a las finalidades establecidas en su artculo
40. Tales finalidades son bsicamente de caractersticas y especificaciones que deben reunir
ciertos productos y procesos, para evitar que stos puedan representar riesgos de seguridad
[QUINTANA-VALTIERRA, Jess, Op. Cit. P. 119].
30

18!
2. La realizacin de los mismos actos.
3. La celebracin de convenios de coordinacin y de concertacin
que coadyuven a la ejecucin de la poltica ambiental nacional.
4. La vigilancia respecto de la aplicacin de la poltica econmica
general y, en su caso, la imposicin de las sanciones establecidas
para ese efecto.
La poltica ambiental se aplica a travs mecanismos previstos en la
legislacin denominados instrumentos. Haciendo una distincin entre lo que
es propiamente poltica ambiental y sus instrumentos, Braes sintetiza su
diferencia: La poltica ambiental es la respuesta al qu hacer? Y los
instrumentos son la respuesta al cmo hacer?33

d) Principios de la Poltica Pblica Medioambiental Nacional y

Local
La poltica ambiental nacional y local enunciada en la LGEEPA y en la Ley
62 local, respectivamente, se compone esencialmente de dos elementos
estructurales:

Los principios de su formulacin y de aplicacin de medidas e

instrumentos.

Sus instrumentos.

Los principios de la Poltica Pblica Medioambiental previstos en la

legislacin general (LGEEPA) y los enunciados para el mbito local (Ley 62),
son bsicamente los mismos. Es por eso que aqu abreviaremos al referirnos
slo a lo que dice el texto del ordenamiento local, sealando tambin cuando
existan diferencias relevantes. Estos principios se enlistan en las fracciones del
artculo 12 de la Ley 62 de Proteccin Ambiental, de los cuales aqu se extraen
en sntesis slo ciertos puntos relevantes en funcin del inters principal de
este trabajo.

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
33

BRAES, Ral, Op. Cit. Pp. 197-198.

19!
El principio fundamental es el derecho al medio ambiente sano: Toda
persona tiene derecho a disfrutar de un medio ambiente sano para su
desarrollo y bienestar. Las autoridades del Estado y de sus municipios en los
trminos de sta y otras leyes, tomarn las medidas para garantizar ese
derecho (fracc. XII). Este es el reconocimiento legal de un derecho humano de
la tercera generacin (derechos de los pueblos), donde se le reconoce al medio
ambiente como factor indispensable para el desarrollo y bienestar de los seres
humanos, por lo que el derecho de stos, es acceder a un ambiente sano,
equilibrado, adecuado para poder desarrollarse en sentido individual y
colectivo. Es precisamente sobre este desarrollo, la idea que se une al
siguiente principio que se considera aqu en orden de importancia.
Este principio dice que del equilibrio de los ecosistemas depende la vida y
las posibilidades productivas del Estado (fracc I). Aqu se expone una
importante base a la idea de bienestar y desarrollo, esta base son las
posibilidades productivas determinadas por el medio ambiente (ecosistemas).
Al unirse la idea de desarrollo con la idea del equilibrio de los ecosistemas,
necesariamente surge la idea de desarrollo sustentable, o de sustentabilidad,
que se menciona en el siguiente principio.
Los ecosistemas deben ser aprovechados sustentablemente de manera
compatible con su equilibrio ecolgico e integridad (fracc. II). Ya se ha
comentado sobre la valoracin legal del medio ambiente como bien econmico.
Esta

dimensin

econmica

se

implica

en

la

idea

de

aprovechar

sustentablemente los ecosistemas. En el siguiente principio se refuerza esta

valoracin econmica al hacerse traducible en costos la afectacin al ambiente.
Quien realice obras o actividades que afecten al medio ambiente est
obligado a asumir los costos que dicha afectacin implique (fracc IV). Este
principio establece una obligacin a un sujeto pasivo general indeterminado:
quien realice obras o actividades que afecte al medio ambiente. La obligacin
es la de asumir costos. Se puede dar lectura al principio como una forma de
expresin del principio quien contamina paga, principio que ser abordado
ms adelante.

20!
El siguiente principio dice que el Estado tiene atribuciones para inducir las
acciones de los particulares en el campo econmico considerando criterios de
preservacin, conservacin y restauracin del equilibrio ecolgico (fracc. XI).
Con los principios hasta aqu expuestos se hace la siguiente sntesis del
enfoque econmico de la poltica ambiental del estado y que define las
primeras bases en las que se apoyar la propuesta central de este trabajo:
Los ecosistemas son entendidos como bienes econmicos porque
determinan las posibilidades productivas del Estado (art.12, fraccin I). En
consecuencia, quienes afecten al ambiente estn obligados a asumir los costos
que dicha afectacin implique (fraccin IV). Para ello, el Estado tiene la
atribucin de inducir las acciones de los particulares en el campo econmico
(fraccin XI).
Ms adelante se retomar esta sntesis en funcin a su propia proyeccin
en los mecanismos legales vigentes que se despliegan, con el fin de ver en tal
desdoblamiento legal su correspondencia con los principios, su coherencia, y el
grado de especificidad y claridad reglamentaria cuando sea el caso.
Por ltimo, el ordenamiento local ofrece un principio que le es exclusivo,
en el sentido de que el ordenamiento general (LGEEPA) no lo establece: Los
procesos de creacin e instrumentacin de polticas ambientales se orientarn
siempre por el principio precautorio (fraccin XVIII).

3. Instrumentos de la Poltica Pblica Medioambiental

Los

instrumentos

de

la

poltica

pblica

medioambiental

reciben

denominacin y clasificacin diversa pero en realidad se aplican para referirse

a los mismos medios para el funcionamiento de una poltica pblica, en este
caso medioambiental. Por esta razn a veces se hablar de medios de
control, otras veces de mecanismos o de instrumentos.
Enseguida se expondrn tres maneras de clasificar los instrumentos de
poltica ambiental, que responden a tres diversos criterios. La primera

21!
clasificacin presentada es la que parece corresponder con mayor apego al
ordenamiento jurdico general y local.
Ral Braes divide estos instrumentos en dos clases diferentes:
Instrumentos Preventivos e Instrumentos Correctivos. Adecuando esta
clasificacin al ordenamiento y nomenclatura que presenta la Ley 62 de
Proteccin Ambiental, la clasificacin se presenta de la siguiente manera.34
INSTRUMENTOS PREVENTIVOS:

La Planeacin Ambiental

El Ordenamiento Ecolgico del Territorio

Los Instrumentos Econmicos

La Regulacin Ambiental de los Asentamientos Humanos

La Evaluacin del Impacto Ambiental

Autorregulacin y Auditoras Ambientales

Criterios y Normas Ambientales

La Educacin, la Formulacin y la Investigacin Ambiental.

El autor hace mencin que estos instrumentos se derivan de una
orientacin relacionada a la aplicacin de criterios de precaucin y
de fomento a la internalizacin de los costos ambientales, y sobre
la base de que las causas del deterioro ambiental deben buscarse
en el estilo de desarrollo predominante. Sobre esto, el autor hace
referencia a la exposicin de motivos de la LGEEPA, y las ideas
recogidas en la Declaracin de Ro.35

INSTRUMENTOS CORRECTIVOS:

Los Procedimientos de Inspeccin y Vigilancia

Las Medidas de Seguridad y las Sanciones Administrativas

Las Sanciones Penales y Civiles que se Derivan de Hechos

Ambientales Ilcitos.

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
34
35

Ibd. p. 200.
Ibd. pp. 198-199.

22!

El autor seala que a estos se les califica tambin como

instrumentos de control debido a que su propsito es asegurar la
aplicacin de la Ley Ambiental.36
El autor citado deja fuera de esta clasificacin a los instrumentos que
llama de regulacin directa, que son aquellos de que dispone la Secretara de
Medio Ambiente tales como otorgar contratos, concesiones, licencias,
permisos, autorizaciones, asignaciones, reconocer derechos etc. Por tratarse
de instrumentos que exceden la cuestin de la aplicacin de la poltica
ambiental, pero que sin embargo se encuentran vinculados de una manera
estrecha a ella.37
Otro modo ms reciente de clasificar estos instrumentos econmicos es el
siguiente:38

Mecanismos de Comando y Control

Mecanismos Econmicos

MECANISMOS DE COMANDO Y CONTROL. Por estos se entiende al

conjunto de regulaciones que prescriben conductas apropiadas para la
consecucin de los fines de la poltica ambiental, as como los mecanismos
establecidos en esas regulaciones para su aplicacin, incluso de manera
coactiva.
INSTRUMENTOS ECONMICOS. Por estos se entiende al conjunto de
regulaciones que, de alguna manera, busca valerse de los intereses de los
agentes econmicos para fines propios de la poltica ambiental. Para Braes la
razn de esta clasificacin slo se basa en el nfasis puesto en los
instrumentos de mercado, porque, desde un principio, en los instrumentos de
control se han incluido instrumentos econmicos.

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
36

Ibd. p. 200
Ibd. p. 201.
38
Ibd. pp. 200-201.
37

23!
Semejante a la anterior clasificacin pero con variante en su
nomenclatura est la siguiente:39

Medios de Control Directo

Medios de Control Indirecto

MEDIOS DE CONTROL DIRECTO. Estos se basan en el imperativo legal

que obliga a toda actividad potencialmente contaminante, a respetar una
reglamentacin o normas de calidad o emisiones, establecidas en la obligacin
de los agentes econmicos de cumplir unas normas fijadas por la legislacin
sin tener en cuenta los mecanismos econmicos.40
MEDIOS DE CONTROL INDIRECTO. Son aquellos que utilizan sistemas
impositivos o derivados para internalizar o incluir en el mercado los costos
sociales de la contaminacin.41
Como podr notarse, los instrumentos econmicos son los medios que
doctrinariamente se han tratado con especial relevancia en los criterios y
variantes de clasificacin, y entre stos, los medios fiscales son, como se ver
ms adelante, de especial importancia.

B. LA LEGISLACIN Y SU EFICACIA.
1. La Legislacin Desde sus Bases en la Constitucin Poltica
de los Estados Unidos Mexicanos.
a) Bases Constitucionales
Las siguientes bases constitucionales de la legislacin ambiental, se
consideran en funcin a su pertinencia con la naturaleza del presente trabajo y
no se exponen como resultado de una bsqueda exhaustiva de disposiciones
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
39

FIGUEROA-NERI, Aime, Op. Cit. Pp. 6-13.

GONZLEZ FAJARDO, F., citado en FIGUEROA-NERI, Aime, Op. Cit. Pp. 6-7.
41
Ibd. p. 10.
40

24!
constitucionales que pudieran considerarse relacionadas a la materia o
problemtica ambiental.
El derecho a la proteccin de la salud y a un medio ambiente
adecuado:42
Art. 4 tercer prrafo: Toda persona tiene derecho a la proteccin de la
salud. La Ley definir las bases y modalidades para el acceso a los servicios
de salud y establecer la concurrencia de la Federacin y las entidades
federativas en materia de salubridad general, conforme a lo que dispone la
fraccin XVI del artculo 73 de esta Constitucin.
Art. 4, cuarto prrafo: Toda persona tiene derecho a un medio ambiente
adecuado para su desarrollo y bienestar. (Adicin de 1999)
La Atribucin del Estado de imponer al Sector econmicoempresarial, las modalidades de actividad que dicte el inters pblico, y el
uso de los recursos productivos en funcin del beneficio general y de la
proteccin del ambiente de manera conjunta:43
Art. 25, sexto prrafo: Bajo criterios de equidad social y productiva se
apoyar e impulsar a las empresas de los sectores social y privado de la
economa, sujetndolas a las modalidades que dicte el inters pblico y al uso,
en beneficio general, de los recursos productivos, cuidando su conservacin y
medio ambiente. (La expresin cuidando el medio ambiente es incorporada
en 1983)
La proteccin al ambiente puede exigir la imposicin de limitaciones
o modalidades a los atributos de la propiedad privada. Y el deber del
Estado de velar por la proteccin del ambiente de una manera integral:44
Art. 27, prrafo tercero: La nacin tendr en todo tiempo el derecho de
imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el inters pblico, as
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
42

QUINTANA-VALTIERRA, Jess, Op. Cit. Pp. 39-40.

Ibd. p. 37.
44
Ibd. p. 34.
43

25!
como el regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos
naturales susceptibles de apropiacin, con objeto de hacer una distribucin
equitativa de la riqueza pblica, cuidar su conservacin, lograr el desarrollo
equilibrado del pas y el mejoramiento de las condiciones de vida de la
poblacin rural y urbana. En consecuencia, se dictarn las medidas necesarias
para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones,
usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar
obras pblicas y de planear y regular la fundacin, conservacin, mejoramiento
y crecimiento de los centros de poblacin; para preservar y restaurar el
equilibrio ecolgico; para el fraccionamiento de los latifundios; para disponer,
en los trminos de la ley reglamentaria, la organizacin y explotacin colectiva
de los ejidos y comunidades; para el desarrollo de la pequea propiedad rural;
para el fomento de la agricultura, de la ganadera, de la silvicultura y dems
actividades econmicas en el medio rural, y para evitar la destruccin de los
elementos naturales y los daos que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de
la sociedad.
Prevencin y control de la contaminacin ambiental:45
Art. 73, fraccin XVI, sobre la integracin y facultades del Consejo de
Salubridad General; base 4: Las medidas que el Consejo haya puesto en
vigor en la campaa contra el alcoholismo y la venta de sustancias que
envenenen al individuo o degeneren la especie humana as como las
adoptadas para prevenir y combatir la contaminacin ambiental, sern
revisadas por el Congreso de la Unin en los casos que le competan.
En 1987 se adicion el artculo 73 en su fraccin XXIX con un inciso G,
en donde se facult al Congreso de la Unin para expedir las leyes que
establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los gobiernos de los
estados y de los municipios, en el mbito de sus respectivas competencias, en
materia de proteccin al ambiente y de preservacin y restauracin del

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
45

Ibd. p. 35.

26!
equilibrio ecolgico. Ejemplo de esto es la Ley General de Equilibrio Ecolgico
y Proteccin del Ambiente (LGEEPA).46
El derecho al medio ambiente como garanta constitucional:
Acerca de la garanta constitucional sobre el derecho a un medio
ambiente adecuado, un trabajo acadmico consultado y realizado en
exposicin oral por personal acadmico del estado de Michoacn, manifestaba
su propsito en los siguientes puntos:

el anlisis del artculo 4 de la Constitucin Poltica de los Estados

Unidos Mexicanos, garanta constitucional del medio ambiente
adecuado para el desarrollo y bienestar,

en determinar a quin corresponde el ejercicio de este derecho

ante qu instancia y

los medios para la tutela del mismo;

El trabajo expresaba la siguiente conclusin: El Disfrute a un medio

ambiente adecuado para el desarrollo y bienestar, se encuentra consagrado
como una garanta del individuo en el artculo 4 de la Constitucin Poltica de
los Estados Unidos Mexicanos, sin encontrarse ley secundaria alguna que
contenga los instrumentos jurdicos para su tutela.47
Esta conclusin tiene relacin con la naturaleza difusa del derecho al
medio ambiente, y con el hecho de que gran parte de los pases que han
consagrado en sus constituciones polticas el reconocimiento del derecho al
medio ambiente sano, han iniciado un proceso de hacer efectivo este derecho
en su legislacin secundaria. Pero en general, sin duda falta an dar claridad a
leyes secundarias que hagan posible hacer valer el derecho y legitimar
claramente a las personas en juicio de garantas como titulares del mismo. Con

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
46

Ibd. p. 35-37.
Md. Laura Leticia Padilla Gil, Dr. Alberto Gmez Tagle Rojas, M.C. Maria Elena
Granados Garca, Garantas constitucionales: el derecho a un medio ambiente adecuado para
el desarrollo y bienestar y sus medios de proteccin.
Fuente: www.uaemex.mx/Red_Ambientales/docs/congresos/.../GA020.doc
47

27!
la calificacin de "difusos", se quiere decir "la escasa precisin jurdica" y la
"inconcrecin de los intereses", o derechos.48
Con lo anterior, y con la urgencia que pueda significar aplicar una
disposicin constitucional de esta naturaleza, se entiende como labor
pendiente para los legisladores de todo el pas, producir las leyes secundarias
que instrumenten todo lo necesario para el logro eficaz de garantizar el
derecho a un medio ambiente adecuado.

b) Competencia y Facultades Concurrentes.

Las Facultades Concurrentes son las que, coincidiendo en la misma
materia, se ejercen de manera simultnea por la Federacin, los estados y los
municipios, quedando los diversos componentes de esa materia distribuidos
como facultades exclusivas de la Federacin, los estados y los municipios.49 En
materia ambiental, la base constitucional de la distribucin de competencias
est en el artculo 73 fraccin XXIX-G de la Constitucin del pas, por reforma
hecha en 1987, donde se faculta al Congreso para expedir leyes que
establezcan la concurrencia de los tres rdenes de gobierno en el mbito de
sus respectivas competencias en materia de proteccin al ambiente y de
preservacin y restauracin del equilibrio ecolgico. Hasta ese ao el rgimen
de la gestin ambiental en Mxico era eminentemente centralizado.50 Esta
nueva disposicin abri la puerta a la expedicin, al ao siguiente, de la Ley
General de Equilibrio Ecolgico y Proteccin Ambiental (LGEEPA).
La LGEEPA es, como en ella misma se enuncia, una Ley reglamentaria
de las disposiciones de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos que se refieren a la preservacin y restauracin del equilibrio
ecolgico, as como a la proteccin al ambiente, en el territorio nacional y las
zonas sobre las que la nacin ejerce su soberana y jurisdiccin. Sus
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
48

Csar Seplveda, Derecho a un medio ambiente sano, Boletn Mexicano de Derecho

Comparado, Revista Jurdica, Nmero 82, Biblioteca jurdica virtual, IIJ-UNAM Instituto de
Investigaciones Jurdicas de la UNAM, 2011.
Fuente: http://www.juridicas.unam.mx/publica/rev/boletin/cont/82/art/art9.htm
49
BRAES, Ral, Op. Cit., p. 130.
50
Ibd.

28!
disposiciones son de orden pblico e inters social y tienen por objeto propiciar
el desarrollo sustentable. Esta Ley se expidi en 1988 por el Congreso de la
Unin ejerciendo las facultades otorgadas constitucionalmente para establecer
la concurrencia del Gobierno Federal, los estados y los municipios en materia
de proteccin al ambiente, quedando esta concurrencia y distribucin de
competencias como a continuacin se expone.
El artculo 5 establece, mediante 22 fracciones, las facultades de la
Federacin donde ellas tienen un carcter genrico: la fraccin II, que reserva
a la Federacin la regulacin de las acciones para la preservacin y
restauracin del equilibrio ecolgico y la proteccin al ambiente que se realicen
en bienes y zonas de jurisdiccin federal, as como la fraccin XXI, que
reserva a la Federacin las facultades no enunciadas en el artculo 5, pero
atribuidas a sta por la propia LGEEPA u otras disposiciones legales.51
El artculo 7 establece, tambin mediante 22 fracciones, las facultades de
los estados. Dos de ellas tienen un carcter genrico: la fraccin II, que reserva
a los estados la preservacin y restauracin del equilibrio ecolgico y la
proteccin al ambiente que se realicen en bienes y zonas de jurisdiccin
estatal, en las materia que no estn expresamente atribuidas a la Federacin,
as como la fraccin XXI, que les entrega la atencin de los dems asuntos
que en materia de preservacin del equilibrio ecolgico y proteccin al
ambiente les conceda esta Ley u otros ordenamientos en concordancia con ella
y que no estn expresamente otorgados a la Federacin.52
El artculo 8 establece, mediante 17 fracciones, las facultades de los
municipios, empleando la misma tcnica que en el caso de los estados. Su
fraccin II reserva a los municipios la preservacin y restauracin del equilibrio
ecolgico y la proteccin al ambiente que se realicen en bienes y zonas de
jurisdiccin municipal, en las materias que no estn expresamente atribuidas a
la Federacin o a los estados, mientras que su fraccin XIV les entrega la
atencin de los dems asuntos que en materia de preservacin del equilibrio
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
51
52

BRAES, Ral, Op. Cit. P. 133.

Ibd. pp. 133-134.

29!
ecolgico y proteccin al ambiente les conceda esta Ley u otros ordenamientos
en concordancia con ella y que no estn expresamente otorgados a las
Federacin o a los estados.53
En trminos generales, compete a los estados la preservacin y
restauracin del equilibrio ecolgico y la proteccin al ambiente en todo el
territorio de la nacin, con excepcin de los asuntos que la LGEEPA u otras
leyes encomienden a la Federacin o a los municipios.54
CUADRO DE DISTRIBUCIN DE COMPETENCIAS DE ACUERDO A LA LGEEPA

FEDERACIN
ARTCULO 5o.- Son facultades de la
Federacin:
Artculo reformado DOF 13-12-1996

ESTADOS

MUNICIPIOS

Estados, de conformidad con lo dispuesto en

esta Ley y las leyes locales en la materia, las
siguientes facultades:
Artculo reformado DOF 13-12-1996

ARTCULO 8o.- Corresponden a los

Municipios, de conformidad con lo dispuesto
en esta Ley y las leyes locales en la materia,
las siguientes facultades:
Artculo reformado DOF 13-12-1996

I.- La formulacin y conduccin de la

poltica ambiental nacional;

I.La
formulacin,
conduccin
evaluacin de la poltica ambiental estatal;

I.La
formulacin,
conduccin
y
evaluacin de la poltica ambiental municipal;

II.- La aplicacin de los instrumentos de la

poltica ambiental previstos en esta Ley, en los
trminos en ella establecidos, as como la
regulacin de las acciones para la
preservacin y restauracin del equilibrio
ecolgico y la proteccin al ambiente que se
realicen en bienes y zonas de jurisdiccin
federal;

II.- La aplicacin de los instrumentos de

poltica ambiental previstos en las leyes
locales en la materia, as como la
preservacin y restauracin del equilibrio
ecolgico y la proteccin al ambiente que se
realice en bienes y zonas de jurisdiccin
estatal, en las materias que no estn
expresamente atribuidas a la Federacin;

II.- La aplicacin de los instrumentos de

poltica ambiental previstos en las leyes
locales en la materia y la preservacin y
restauracin del equilibrio ecolgico y la
proteccin al ambiente en bienes y zonas de
jurisdiccin municipal, en las materias que no
estn
expresamente
atribuidas
a
la
Federacin o a los Estados;

III.- La atencin de los asuntos que

afecten el equilibrio ecolgico en el territorio
nacional o en las zonas sujetas a la soberana
y jurisdiccin de la nacin, originados en el
territorio o zonas sujetas a la soberana o
jurisdiccin de otros Estados, o en zonas que
estn ms all de la jurisdiccin de cualquier
Estado;

III.- La prevencin y control de la

contaminacin atmosfrica generada por
fuentes
fijas
que
funcionen
como
establecimientos industriales, as como por
fuentes mviles, que conforme a lo
establecido en esta Ley no sean de
competencia Federal;

III.- La aplicacin de las disposiciones

jurdicas en materia de prevencin y control de
la contaminacin atmosfrica generada por
fuentes
fijas
que
funcionen
como
establecimientos mercantiles o de servicios,
as como de emisiones de contaminantes a la
atmsfera provenientes de fuentes mviles
que no sean consideradas de jurisdiccin
federal, con la participacin que de acuerdo
con la legislacin estatal corresponda al
gobierno del estado;

IV.- La atencin de los asuntos que,

originados en el territorio nacional o las zonas
sujetas a la soberana o jurisdiccin de la
nacin afecten el equilibrio ecolgico del
territorio o de las zonas sujetas a la soberana
o jurisdiccin de otros Estados, o a las zonas
que estn ms all de la jurisdiccin de
cualquier Estado;

IV.- La regulacin de actividades que no

sean consideradas altamente riesgosas para
el ambiente, de conformidad con lo dispuesto
en el artculo 149 de la presente Ley;

IV.- La aplicacin de las disposiciones

jurdicas relativas a la prevencin y control de
los efectos sobre el ambiente ocasionados por
la generacin, transporte, almacenamiento,
manejo, tratamiento y disposicin final de los
residuos slidos e industriales que no estn
considerados
como
peligrosos,
de
conformidad con lo dispuesto por el artculo
137 de la presente Ley;

ARTCULO 7o.- Corresponden a los

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
53
54

Ibd. p. 134.
Loc. Cit.

30!

V.- La expedicin de las normas oficiales

mexicanas y la vigilancia de su cumplimiento
en las materias previstas en esta Ley;

V.El
establecimiento,
regulacin,
administracin y vigilancia de las reas
naturales protegidas previstas en la legislacin
local, con la participacin de los gobiernos
municipales;

V.- La creacin y administracin de zonas

de preservacin ecolgica de los centros de
poblacin, parques urbanos, jardines pblicos
y dems reas anlogas previstas por la
legislacin local;

VI.- La regulacin y el control de las

actividades consideradas como altamente
riesgosas, y de la generacin, manejo y
disposicin final de materiales y residuos
peligrosos para el ambiente o los ecosistemas,
as como para la preservacin de los recursos
naturales, de conformidad con esta Ley, otros
ordenamientos aplicables y sus disposiciones
reglamentarias;

VI.- La regulacin de los sistemas de

recoleccin,
transporte,
almacenamiento,
manejo, tratamiento y disposicin final de los
residuos slidos e industriales que no estn
considerados como peligrosos de conformidad
con lo dispuesto por el artculo 137 de la
presente Ley;

VII.- La participacin en la prevencin y el

control de emergencias y contingencias
ambientales, conforme a las polticas y
programas de proteccin civil que al efecto se
establezcan;

VII.- La prevencin y el control de la

contaminacin generada por la emisin de
ruido, vibraciones, energa trmica, lumnica,
radiaciones electromagnticas y olores
perjudiciales al equilibrio ecolgico o al
ambiente, proveniente de fuentes fijas que
funcionen como establecimientos industriales,
as como, en su caso, de fuentes mviles que
conforme a lo establecido en esta Ley no sean
de competencia Federal;

VI.- La aplicacin de las disposiciones

jurdicas relativas a la prevencin y control de
la contaminacin por ruido, vibraciones,
energa
trmica,
radiaciones
electromagnticas y lumnica y olores
perjudiciales para el equilibrio ecolgico y el
ambiente, proveniente de fuentes fijas que
funcionen como establecimientos mercantiles
o de servicios, as como la vigilancia del
cumplimiento de las disposiciones que, en su
caso, resulten aplicables a las fuentes mviles
excepto las que conforme a esta Ley sean
consideradas de jurisdiccin federal;

VIII.El
establecimiento,
regulacin,
administracin y vigilancia de las reas
naturales protegidas de competencia federal;

VIII.- La regulacin del aprovechamiento

sustentable y la prevencin y control de la
contaminacin de las aguas de jurisdiccin
estatal; as como de las aguas nacionales que
tengan asignadas;

VII.- La aplicacin de las disposiciones

jurdicas en materia de prevencin y control de
la contaminacin de las aguas que se
descarguen en los sistemas de drenaje y
alcantarillado de los centros de poblacin, as
como de las aguas nacionales que tengan
asignadas, con la participacin que conforme
a la legislacin local en la materia corresponda
a los gobiernos de los estados;

IX.La
formulacin,
aplicacin
y
evaluacin de los programas de ordenamiento
ecolgico general del territorio y de los
programas de ordenamiento ecolgico marino
a que se refiere el artculo 19 BIS de esta Ley;

IX.- La formulacin, expedicin y ejecucin

de los programas de ordenamiento ecolgico
del territorio a que se refiere el artculo 20 BIS
2 de esta Ley, con la participacin de los
municipios respectivos;

VIII.- La formulacin y expedicin de los

programas de ordenamiento ecolgico local
del territorio a que se refiere el artculo 20 BIS
4 de esta Ley, en los trminos en ella
previstos, as como el control y la vigilancia del
uso y cambio de uso del suelo, establecidos
en dichos programas;

X.- La evaluacin del impacto ambiental

de las obras o actividades a que se refiere el
artculo 28 de esta Ley y, en su caso, la
expedicin
de
las
autorizaciones
correspondientes;

X.- La prevencin y el control de la

contaminacin
generada
por
el
aprovechamiento de las sustancias no
reservadas a la Federacin, que constituyan
depsitos de naturaleza similar a los
componentes de los terrenos, tales como
rocas o productos de su descomposicin que
slo puedan utilizarse para la fabricacin de
materiales para la construccin u ornamento
de obras;

IX.- La preservacin y restauracin del

equilibrio ecolgico y la proteccin al ambiente
en los centros de poblacin, en relacin con
los efectos derivados de los servicios de
alcantarillado, limpia, mercados, centrales de
abasto, panteones, rastros, trnsito y
transporte locales, siempre y cuando no se
trate de facultades otorgadas a la Federacin
o a los Estados en la presente Ley;

XI. La regulacin del aprovechamiento

sustentable, la proteccin y la preservacin de
las aguas nacionales, la biodiversidad, la
fauna y los dems recursos naturales de su
competencia.
Fraccin reformada DOF 25-02-2003

XI.- La atencin de los asuntos que

afecten el equilibrio ecolgico o el ambiente de
dos o ms municipios;

X.- La participacin en la atencin de los

asuntos que afecten el equilibrio ecolgico de
dos o ms municipios y que generen efectos
ambientales en su circunscripcin territorial;

31!

XII.- La regulacin de la contaminacin de

la atmsfera, proveniente de todo tipo de
fuentes emisoras, as como la prevencin y el
control en zonas o en caso de fuentes fijas y
mviles de jurisdiccin federal;

XII.- La participacin en emergencias y

contingencias ambientales, conforme a las
polticas y programas de proteccin civil que al
efecto se establezcan;

XI.- La participacin en emergencias y

contingencias ambientales conforme a las
polticas y programas de proteccin civil que al
efecto se establezcan;

XIII.- El fomento de la aplicacin de

tecnologas, equipos y procesos que reduzcan
las emisiones y descargas contaminantes
provenientes de cualquier tipo de fuente, en
coordinacin con las autoridades de los
Estados, el Distrito Federal y los Municipios;
as como el establecimiento de las
disposiciones que debern observarse para el
aprovechamiento
sustentable
de
los
energticos;

XIII.- La vigilancia del cumplimiento de las

normas oficiales mexicanas expedidas por la
Federacin, en las materias y supuestos a que
se refieren las fracciones III, VI y VII de este
artculo;

XII.- La vigilancia del cumplimiento de las

normas oficiales mexicanas expedidas por la
Federacin, en las materias y supuestos a que
se refieren las fracciones III, IV, VI y VII de
este artculo;

XIV.- La regulacin de las actividades

relacionadas con la exploracin, explotacin y
beneficio de los minerales, substancias y
dems
recursos
del
subsuelo
que
corresponden a la nacin, en lo relativo a los
efectos que dichas actividades puedan
generar sobre el equilibrio ecolgico y el
ambiente;

XIV.- La conduccin de la poltica estatal

de informacin y difusin en materia
ambiental;

XIII.- La formulacin y conduccin de la

poltica municipal de informacin y difusin en
materia ambiental;

XV.- La regulacin de la prevencin de la

contaminacin ambiental originada por ruido,
vibraciones,
energa
trmica,
lumnica,
radiaciones electromagnticas y olores
perjudiciales para el equilibrio ecolgico y el
ambiente;

XV.- La promocin de la participacin de la

sociedad
en
materia
ambiental,
de
conformidad con lo dispuesto en esta Ley;

XVI.- La promocin de la participacin de

la sociedad en materia ambiental, de
conformidad con lo dispuesto en esta Ley;

XVI.- La evaluacin del impacto ambiental

de las obras o actividades que no se
encuentren expresamente reservadas a la
Federacin, por la presente Ley y, en su caso,
la
expedicin
de
las
autorizaciones
correspondientes, de conformidad con lo
dispuesto por el artculo 35 BIS 2 de la
presente Ley;

XVII.- La integracin del Sistema Nacional

de Informacin Ambiental y de Recursos
Naturales y su puesta a disposicin al pblico
en los trminos de la presente Ley;

XVII.- El ejercicio de las funciones que en

materia de preservacin del equilibrio
ecolgico y proteccin al ambiente les
transfiera la Federacin, conforme a lo
dispuesto en el artculo 11 de este
ordenamiento;

XVIII.- La emisin de recomendaciones a

autoridades
Federales,
Estatales
y
Municipales, con el propsito de promover el
cumplimiento de la legislacin ambiental;

XVIII.- La formulacin, ejecucin y

evaluacin del programa estatal de proteccin
al ambiente;

XIX.- La vigilancia y promocin, en el

mbito de su competencia, del cumplimiento
de esta Ley y los dems ordenamientos que
de ella se deriven;

XIX.- La emisin de recomendaciones a

las autoridades competentes en materia
ambiental, con el propsito de promover el
cumplimiento de la legislacin ambiental;

XIV.- La participacin en la evaluacin del

impacto ambiental de obras o actividades de
competencia estatal, cuando las mismas se
realicen en el mbito de su circunscripcin
territorial;

XV.- La formulacin, ejecucin y

evaluacin del programa municipal de
proteccin al ambiente;
Fraccin reformada DOF 28-01-2011

32!

XX.- La atencin de los asuntos que

afecten el equilibrio ecolgico de dos o ms
entidades federativas;
Fraccin reformada DOF 28-01-2011

XX.- La atencin coordinada con la

Federacin de asuntos que afecten el
equilibrio ecolgico de dos o ms Entidades
Federativas, cuando as lo consideren
conveniente
las
Entidades
Federativas
respectivas;
Fraccin reformada DOF 28-01-2011

XXI.- La formulacin y ejecucin de

acciones de mitigacin y adaptacin al cambio
climtico, y
Fraccin adicionada DOF 28-01-2011

XXI.- La formulacin y ejecucin de

acciones de mitigacin y adaptacin al cambio
climtico, y
Fraccin adicionada DOF 28-01-2011

XVI.- La formulacin y ejecucin de

acciones de mitigacin y adaptacin al cambio
climtico, y
Fraccin adicionada DOF 28-01-2011

XXII.- Las dems que esta Ley u otras

disposiciones
legales
atribuyan
a
la
Federacin.
Fraccin recorrida DOF 28-01-2011

XXII.- La atencin de los dems asuntos

que en materia de preservacin del equilibrio
ecolgico y proteccin al ambiente les
conceda esta Ley u otros ordenamientos en
concordancia con ella y que no estn
otorgados expresamente a la Federacin.
Fraccin recorrida DOF 28-01-2011

XVII.- La atencin de los dems asuntos

que en materia de preservacin del equilibrio
ecolgico y proteccin al ambiente les
conceda esta Ley u otros ordenamientos en
concordancia con ella y que no estn
otorgados expresamente a la Federacin o a
los Estados.
Fraccin recorrida DOF 28-01-2011

C) La Legislacin Ambiental Local.

Las leyes locales en materia ambiental pueden clasificarse de la siguiente
manera: Por una parte se cuenta con una Ley que regula y trata el medio
ambiente de manera integral, como un todo unificado, que es la Ley 62 de
Proteccin Ambiental. Y por otra parte se cuenta con todas las dems leyes
ambientales o de ecologa y recursos naturales de carcter sectorial. En este
orden y criterio se resean enseguida, y slo en cuanto a su objeto, todas
estas leyes locales.
La Ley 62 de Proteccin Ambiental es la ley local correlativa a la
LGEEPA. La ley local reconoce la aplicacin supletoria de la LGEEPA y otros
ordenamientos al sealar en su artculo 1 segundo prrafo que a falta de
disposicin expresa, se estar a lo previsto por la Ley General del Equilibrio
Ecolgico y la Proteccin del Ambiente as como la legislacin administrativa
civil, reglamentos y dems disposiciones ecolgicas vigentes en el Estado.

33!
Las leyes vigentes en materia Ecolgica y Recursos naturales (materia
ambiental) en el estado de Veracruz son las siguientes:55
ltima Reforma
Leyes Estatales en Materia de Ecologa y Recursos Naturales

Ley Estatal de Proteccin Ambiental.

22/02/2010

Ley Estatal de Mitigacin y Adaptacin ante los efectos del Cambio Climtico

03/11/2010

Ley de Prevencin y Gestin Integral de Residuos Slidos Urbanos y de Manejo

Especial para el Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave.

28/06/2004

Ley de Aguas del Estado de Veracruz.

28/01/2011

Ley de Desarrollo Forestal Sustentable para el estado de Veracruz de Ignacio de

la Llave.

14/07/2006

Ley de Vida Silvestre para el Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave

12/11/2009

Ley de Proteccin a los Animales para el Estado de Veracruz de Ignacio de la

Llave.

05/11/2010

Ley Contra el Ruido en el Estado de Veracruz.

20/10/1942

Ley sobre Proteccin y Conservacin de Lugares Tpicos y de Belleza Natural.

14/12/1978

La Ley Nmero 878 Estatal de Mitigacin y Adaptacin ante los efectos

del cambio climtico tiene por objeto establecer la concurrencia del Estado y de
los Municipios en la formulacin e instrumentacin de las polticas pblicas
para la adaptacin al cambio climtico, la mitigacin de sus efectos adversos,
para proteger a la poblacin y coadyuvar al desarrollo sustentable. En lo no
previsto por esta Ley, se aplican de manera supletoria y complementaria los
ordenamientos estatales en materia ambiental.
La Ley Nmero 847 de Prevencin y gestin integral de residuos slidos
urbanos y de manejo especial, tiene por objeto regular la prevencin de la
generacin y la gestin integral de los residuos slidos urbanos y de manejo
especial que no sean considerados como peligrosos por la legislacin federal
de la materia. En todo lo no previsto en esta Ley, se aplican, en lo conducente,
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
55

Fuente: http://www.legisver.gob.mx/leyes/xLeyes.php

34!
los criterios, principios y dems disposiciones contenidos en la Ley Estatal de
Proteccin Ambiental y, en su caso, en el Cdigo de Procedimientos
Administrativos.
La Ley nmero 21 de Aguas del Estado de Veracruz tiene por objeto
reglamentar el artculo 9 de la Constitucin Poltica del Estado, en materia de
aguas de jurisdiccin estatal, as como establecer las bases de coordinacin
entre los ayuntamientos y el Ejecutivo del Estado, en caso de aguas de
jurisdiccin nacional estarn a lo dispuesto por la legislacin federal respectiva.
Se consideran de jurisdiccin estatal las aguas, sus cauces, lechos y riberas
respectivos, localizadas en el territorio del Estado de Veracruz, en trminos de
lo dispuesto por la Constitucin y leyes federales, esta ley y dems leyes del
Estado. En el Estado de Veracruz-Llave se considerar de utilidad pblica el
aprovechamiento de las aguas cuyo curso o depsito se localice en dos o ms
predios.
La Ley nmero 555 de Desarrollo Forestal Sustentable para el estado de
Veracruz tiene por objeto regular y fomentar las acciones de conservacin,
proteccin,

restauracin,

produccin,

ordenacin,

cultivo,

manejo

aprovechamiento que se realicen sobre los ecosistemas forestales, los

servicios ambientales que estos ofrecen, las cuencas hidrolgico forestales y
los recursos forestales maderables, independientemente del sitio en que se
ubiquen estos ltimos, para propiciar el desarrollo forestal sustentable de la
Entidad; as como determinar las atribuciones que corresponden al Ejecutivo
Estatal y a las Autoridades de los Municipios responsables de su aplicacin. En
lo no previsto en esta Ley se aplicarn de manera supletoria las disposiciones
de la Ley General de Equilibrio Ecolgico y Proteccin al Ambiente, la Ley
General de Desarrollo Forestal Sustentable y la Ley Estatal de Proteccin al
Ambiente.
La Ley Nmero 576 de Vida Silvestre para el Estado de Veracruz tiene
por objeto regular el ejercicio de las atribuciones que, en materia de
conservacin y aprovechamiento de la vida silvestre y su hbitat, le
corresponden al Estado y sus municipios, en cumplimiento a lo sealado por el
artculo 10 de la Ley General de Vida Silvestre. En lo no previsto por esta Ley

35!
se aplican, de manera supletoria y complementaria, las disposiciones en
materia ambiental en el Estado, as como las leyes federales y tratados
internacionales en la materia.
La Ley nmero 876 De proteccin a los animales para el estado de
Veracruz tiene por objeto establecer normas para proteger a los animales,
garantizar su bienestar, manutencin, alojamiento, desarrollo natural y salud,
evitarles el maltrato, la crueldad, el sufrimiento y la deformacin de sus
caractersticas fsicas.
La Ley nmero 59 Contra el Ruido en el Estado de Veracruz tiene por
objeto establecer las reglas a que debe sujetarse la produccin de ruidos y
dems sonidos que pudieran ocasionar molestias a la comunidad, ya sea por la
hora, por su naturaleza o por su frecuencia.
La Ley nmero 339 Sobre Proteccin y Conservacin de Lugares Tpicos
y de Belleza Natural seala que se considera de orden pblico e inters social
la proteccin y conservacin de los lugares tpicos y de belleza natural en el
Estado. Se consideran lugares tpicos, aquellas ciudades, villas, pueblos o
partes de ellos, que por haber conservado en gran proporcin la forma y la
unidad en su trazo urbano y edificaciones, reflejen claramente pocas pasadas,
costumbres o tradiciones, o alguna otra circunstancia histrica o cultural que lo
amerite. Son lugares de belleza natural los sitios o regiones que por sus
caractersticas constituyan por s mismos, conjuntos estticos o plsticos de
atraccin para el pblico. La consideracin de que un lugar es tpico o de
belleza natural, se har mediante declaratoria que expida el Gobernador del
Estado, quien para tal efecto tendr la asesora de la Universidad Veracruzana,
la Direccin General de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas, la
Direccin General de Educacin Popular y la Direccin General de Agricultura y
Fitosanitaria y en caso necesario podr recurrir a Instituciones similares del
Gobierno Federal.
mbito Municipal.En cuanto a disposiciones ambientales del mbito municipal, el Estado de
Veracruz cuenta con el Reglamento Municipal del Equilibrio Ecolgico y la

36!
Proteccin al Ambiente, que es de orden pblico y de inters social. Sus
disposiciones son de observancia obligatoria en el territorio del municipio y
tienen por objeto el cuidado, la preservacin, la conservacin y restauracin del
equilibrio ecolgico, as como la proteccin, el mejoramiento del ambiente y la
procuracin del desarrollo sustentable, de conformidad con las facultades que
se derivan de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al
Ambiente, la Ley Estatal de Proteccin Ambiental y dems disposiciones que
de ambas emanen, a lo no previsto en el reglamento se estar a lo dispuesto
en la Ley General y la Estatal.56
Aplicado al municipio de Xalapa se tiene el Reglamento de Servicios
Municipales de Xalapa. Las disposiciones de este reglamento son de orden
pblico, inters social y observancia general en el Municipio de Xalapa y tiene
por objeto:57
I. Regular la prestacin de los servicios pblicos municipales de limpia,
alumbrado, parques y jardines, as como las polticas de medio ambiente;
II. Regular la participacin ciudadana en el uso, aprovechamiento y
conservacin de los servicios pblicos;
III. Vigilar y proponer las medidas necesarias para el mejoramiento de los
servicios pblicos;
IV. Preservar las condiciones de higiene y de saneamiento en el territorio
municipal;
V. Fijar las bases para realizar la recoleccin y transporte de los residuos
slidos municipales no peligrosos, obtener su aprovechamiento e instalar
centros de acopio, rellenos sanitarios, plantas de tratamiento de basura o
cualquier otro sistema de destino final; a fin de evitar que se originen focos de
infeccin, peligro o molestia a los habitantes del municipio;
VI. Regular el composteo o industrializacin de los residuos slidos no
peligrosos municipales;
VII. Sealar las obligaciones que en materia de limpia pblica deben cumplir
los habitantes del municipio, as como las personas morales y las instituciones
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
56
57

Fuente: http://dns.veracruz-programa.gob.mx/opg/Guia2/reglamentos.html
Ibd.

37!
pblicas y privadas ubicadas en el territorio del mismo;
VIII. Definir las normas y criterios aplicables a los servicios en materia de
alumbrado pblico regulados por este ordenamiento;
IX. Planear la ejecucin e instalacin del alumbrado pblico en el municipio;
X. Dar mantenimiento integral al sistema de alumbrado pblico en el municipio;
XI. Impulsar polticas para implantar el sistema de alumbrado integral y austero
en el municipio;
XII. Ejecutar las operaciones, realizar los actos y celebrar los contratos que
sean necesarios para la implementacin del servicio de alumbrado pblico;
XIII. Normar la aplicacin del Programa de Proteccin al Ambiente; y
XIV. El ordenamiento, la preservacin, la conservacin y la restauracin del
equilibrio ecolgico y la proteccin al ambiente del territorio municipal, de
conformidad con la normatividad aplicable.
Todas las leyes estatales de carcter sectorial, se presentan configurando
una importante caracterstica de la legislacin ambiental en Mxico y en el
Estado. Tal caracterstica es, segn Braes, la heterogeneidad estructural de
la legislacin ambiental. Braes seala esta caracterstica, como una razn,
de entre varias otras razones, de ineficiencia de la legislacin ambiental
mexicana. Braes se refiere con esa expresin a la coexistencia de
ordenamientos

jurdicos

que

responden

una

visin

sectorialista

reduccionista de la problemtica ambiental y de normas que tienen una

relevancia ambiental meramente casual.58
Dado el aspecto crtico que contiene este trabajo y a reserva de que ser
ampliado el tema de la ineficiencia legal en el apartado correspondiente, es
pertinente complementar aqu lo ltimo expuesto con otra de las razones de la
ineficiencia de la legislacin ambiental en opinin de Braes. Se trata de la
escasa presencia de la idea de desarrollo sostenible en la legislacin ambiental
y en el conjunto del sistema jurdico del que sta forma parte. Para Braes
esta es la razn ms importante de ineficiencia, y aade que ms importante
an es la escasa presencia de esta idea en la legislacin econmica.59 Para
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
58
59

BRAES, Ral, Op. Cit. P. 657-660.

Ibd. p. 659.

38!
unir estas razones, puede deducirse que el tema del desarrollo sostenible en
su relacin de naturaleza econmica con el medio ambiente es de relevancia
causal, mientras que el carcter sectorial de gran parte de la legislacin
ambiental actual le da a sta una relevancia casual.
Con lo anterior se puede retomar ahora con ilacin la dimensin
econmica del tema ambiental en su relacin con los instrumentos jurdicos.

2. Regulacin a Travs de Los Instrumentos Econmicos

a) De los Instrumentos Econmicos en General
Los instrumentos econmicos en general son tratados en los artculos 31,
32 y 33 de la Ley 62 de proteccin ambiental. Sintticamente se puede hacer la
siguiente interpretacin de lo que la ley determina sobre la generalidad de
estos instrumentos en el mbito estatal.
Para incentivar el cumplimiento de los objetivos de la poltica ambiental, el
gobierno del Estado est facultado para disear, desarrollar y aplicar los
instrumentos econmicos (art. 31), que son mecanismos mediante los cuales
las personas asumen los beneficios y costos ambientales (art. 32), y con los
cuales se buscar, primordialmente, otorgar incentivos a quienes realicen
acciones para la conservacin, proteccin, preservacin o restauracin del
equilibrio ecolgico; promover cambios de conducta en las personas que
realicen actividades industriales, comerciales, agropecuarias, forestales,
pesqueras y de servicios, para que sus intereses sean compatibles con los de
la colectividad en materia de proteccin al ambiente y desarrollo sustentable;
se buscar tambin la equidad en la distribucin de costos y beneficios (art.
31).
En su artculo 32 la ley seala que los instrumentos econmicos pueden
ser:

De carcter Fiscal

De carcter Financiero

39!

De Mercado

El mismo artculo seala que los instrumentos econmicos de carcter

financiero son:

Los crditos, las fianzas, los seguros de responsabilidad civil, los

fondos y los fideicomisos, cuando sus objetivos estn dirigidos a la
conservacin,

preservacin,

proteccin,

restauracin

aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y el

ambiente.

El financiamiento de programas, proyectos o estudios de

investigacin

cientfica

tecnolgica

destinados

para

la

preservacin del equilibrio ecolgico y la proteccin al ambiente.

Los instrumentos de mercado son:

Las concesiones, autorizaciones, licencias y permisos que

corresponden a volmenes preestablecidos de emisiones de
contaminantes en el aire, agua o suelo, o bien, que establecen los
lmites

de

aprovechamiento

de

recursos

naturales,

de

construccin en reas naturales protegidas o en zonas cuya

conservacin, preservacin y proteccin se considere relevante
desde el punto de vista ambiental.

Las prerrogativas derivadas de los instrumentos econmicos de

mercado sern transferibles, no gravables y quedarn sujetas al
inters pblico y al aprovechamiento sustentable de los recursos
naturales.

En resumen, para incentivar el cumplimiento de los objetivos de la poltica

ambiental local, el Estado est facultado para implementar los instrumentos
econmicos, con los cuales se busca que las personas asuman tanto
beneficios como costos ambientales. Y se destaca principalmente cmo se
dirigen los beneficios al sealar que con los instrumentos econmicos se
buscar otorgar incentivos a varios actores de la actividad econmica y
productiva en funcin a acciones favorables al ambiente.

40!
Pero en cuanto al cmo asumir costos, hasta aqu la ley no seala sino lo
siguiente: que mediante los instrumentos econmicos se procurar que
asuman costos, fincndoles la responsabilidad que proceda, a quienes daen
el ambiente, hagan uso indebido de los recursos naturales o alteren los
ecosistemas (art. 31 fraccin III).
Pero al ver en qu consisten cada uno de los instrumentos econmicos,
no aparecen sino slo consideraciones en cuanto a los beneficios econmicoambientales y no sobre modos ms precisos de asumir costos. Por lo que tal
procuracin de asumir costos queda pendiente de una mayor especificacin
en la misma ley. Adems se menciona sobre fincar la responsabilidad que
proceda, pero, tratndose de instrumentos econmicos no puede proceder
sino una responsabilidad que se traduzca en una sancin u obligacin de tipo
econmica, lo que deja abierta la expectativa de dar a saber en qu consiste tal
responsabilidad u obligacin econmica derivada de los instrumentos que se
explican de manera general en el apartado legal aqu tratado.
Por lo anterior, hasta aqu parece mostrarse asimtrica o desbalanceada
la idea de asumir costos y beneficios, vista como el objetivo principal de los
instrumentos econmicos de la poltica ambiental local.

b) De los Instrumentos Fiscales en Especial.

Los instrumentos econmicos de carcter fiscal contemplados en el
artculo 32 de la ley 62 local, son slo de una clase. Se trata de estmulos
fiscales que buscan incentivar el cumplimiento de los objetivos de la poltica
ambiental.
La ley seala tambin slo una especificacin caracterstica para estos
instrumentos fiscales: seala que en ningn caso, estos instrumentos se
establecern con fines exclusivamente recaudatorios.60
La primera observacin crtica tanto para la definicin legal de los
instrumentos fiscales, como para su caracterstica, es que una vez ms el
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
60

Ley 62 de Proteccin Ambiental, artculo 32, segundo prrafo.

41!
objetivo bsico de los instrumentos econmicos expuestos que es la de
asumir costos y beneficios, queda sesgado hacia la parte de asumir
beneficios. Son slo estmulos los que la ley prev como instrumentos fiscales,
y no seala modo alguno de asumir costos. Por otra parte, la nica
especificacin sealada como caracterstica parece mucho ms apropiada para
una medida en la cual se asumen costos, como por ejemplo si se tratara de
algn impuesto ambiental, solo as tendra pleno sentido referirse a fines
recaudatorios o parcialmente recaudatorios. Cmo puede explicarse que para
los estmulos fiscales se prevean fines recaudatorios, o parcialmente
recaudatorios?
El artculo 33 seala en las siguientes fracciones, las actividades que
sern consideradas prioritarias para otorgar los estmulos fiscales que se
establezcan conforme a la ley de ingresos:

I.- La investigacin, incorporacin o utilizacin de mecanismos,

equipos y tecnologas que tengan por objeto evitar, reducir o
controlar la contaminacin o deterioro ambiental, as como el uso
eficiente de los recursos naturales y la energa.

II. - El ahorro y aprovechamiento sustentable y la prevencin de la

contaminacin del agua.

III.- La ubicacin y reubicacin de instalaciones industriales,

comerciales y de servicios en reas ambientalmente adecuadas
idneas para su funcionamiento.

IV.- El establecimiento, manejo y vigilancia de reas naturales

protegidas, y

V.-

En

general

aquellas

actividades

relacionadas

con

la

preservacin y restauracin del equilibrio ecolgico y la proteccin

al ambiente.
Una vez ms, con esta especificacin en cuanto a las actividades
prioritarias para el otorgamiento de estmulos fiscales, la Ley desarrolla ms
contenido en cuanto a la parte de asumir los beneficios a travs de los
instrumentos econmicos de la poltica ambiental local y nada en cuanto a
asumir costos.

42!

c) Ingresos Estatales Relacionados a Conceptos de Impacto

Medioambiental, no Contemplados Expresamente por la PMA.
El carcter de fiscal que se le ha dado a los instrumentos econmicos
recin vistos, parece estar limitado en cuanto al usual sentido que tiene el
trmino fiscal, ya que por fiscal se entiende lo relativo a todos los ingresos que
percibe el Estado para llevar a cabo sus funciones pblicas. Y La ley, hasta
aqu, se ha limitado a sealar como instrumentos de carcter fiscal, nicamente
los Estmulos Fiscales. Es por eso que aqu, con la intencin de complementar
el sentido amplio de la fiscalidad ambiental, se mencionarn los ingresos que
legalmente existen en el Estado por conceptos que, de algn modo u otro, se
relacionan con la contaminacin o con impacto al medio ambiente, y que, por
alguna o varias razones, no forman parte de lo que expresamente se menciona
como instrumentos fiscales de la poltica pblica en la ley 62 de Proteccin
Ambiental.
De acuerdo a lo arriba expuesto, en el estado de Veracruz existen los
siguientes tres tipos de ingresos, y que, dicho sea de paso, la doctrina jurdicofiscal los contempla como objeto de su estudio: Los Impuestos, los Derechos, y
los Aprovechamientos.61 Segn la Ley de Ingresos para el ejercicio fiscal 2011,
se especifican as estos ingresos:

IMPUESTOS (cantidades en pesos):

Impuestos sobre el patrimonio:
Impuesto Sobre tenencia o uso de vehculos 2,068,160,753
Impuestos sobre la produccin, el consumo y las transacciones:
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
61

Estos tres tipos de ingresos pblicos, mas los llamados productos, son clasificados
como ingresos ordinarios, porque se perciben regularmente, repitindose en cada ejercicio
fiscal. Ernesto Flores Zavala identifica Derecho Fiscal como una rama autnoma del Derecho
Administrativo, que estudia las normas legales que rigen la actividad financiera del Estado o de
otro poder pblico. Otro nombre para la misma rama jurdica puede ser Derecho Financiero
[FLORES-ZAVALA, Ernesto, Finanzas pblicas mexicanas, Porra, Mxico, 2004, pp. 9, 2122].

43!
Impuesto especial sobre produccin y servicios en la Venta de Diesel y
Gasolina .

1,428,477,409

Impuesto sobre automviles nuevos

185,901,528

Sobre adquisicin de vehculos automotores usados .

44,164,670

La razn de que estos impuestos pudieran ser considerados como

ambientales modificando expresamente su finalidad y tal vez el destino o
asignacin de su rendimiento, es que son un ejemplo claro de impuestos
aplicados

productos

actividades

contaminantes

que

generan

contaminacin.
DERECHOS (cantidades en pesos):
Derechos por la prestacin de servicios
En materia de impacto ambiental

568,043

Los Derechos por la prestacin de servicios en materia ambiental estn

regulados en los artculos 147 y 148 del Cdigo Financiero del estado, y en el
artculo 39 de la ley 62 de proteccin ambiental, del siguiente modo:

Artculo 147. Por los servicios prestados por la Secretara de Desarrollo

Regional en materia de medio ambiente, se causarn y pagarn los derechos
siguientes:
I. Por la verificacin en materia de impacto ambiental para la autorizacin
de los proyectos de obras o actividades.
a) Por conceptos de recepcin, evaluacin y autorizacin del informe
preventivo:
b) Por concepto de recepcin, evaluacin y autorizacin de la
manifestacin de Impacto Ambiental.
c) Por la inscripcin de prestadores de servicios que realicen estudios de
impacto ambiental: 40 salarios mnimos
d) Por refrendo anual de la inscripcin al padrn de prestadores de
servicios: 20 salarios mnimos
I. Por copia certificada de documentos. Por hoja: 0.25 salario mnimo
II. Por visitas de inspeccin locales y/o forneas con reporte fotogrfico
para emitir dictmenes tcnicos en materia de impacto ambiental:

44!
III. Por concepto de recepcin, evaluacin y autorizacin del proyecto de
sistema de tratamiento de aguas residuales, independientemente del uso
o rango: 60 salarios mnimos.
(REFORMADA, G.O. 17 DE SEPTIEMBRE DE 2010)
IV. En materia de verificacin vehicular obligatoria, en los trminos
establecidos en la Ley 62 Estatal de Proteccin Ambiental y en el
Programa Estatal de Verificacin Vehicular Obligatoria y sus
modificaciones:
A. Por pago de servicios de verificacin vehicular esttica en centro de
verificacin autorizado con expedicin de certificado hologrfico:
a) Verificacin de vehculos con motor a gasolina, gas licuado de petrleo
o gas natural; o expedicin de constancia tcnica de verificacin
(rechazo). 3 salarios mnimos
b) Por verificacin a vehculos con motor a diesel; o expedicin de
constancia tcnica de verificacin (rechazo). 4 salarios mnimos
B. Por pago de servicios de verificacin vehicular dinmica en el
verificentro autorizado:
a) Verificacin con expedicin de holograma tipo 0. 5 salarios mnimos
b) Verificacin con expedicin de holograma tipo 00. 10 salarios
mnimos
c) Expedicin de constancia de verificacin vehicular por extravo de
certificado. 1 salario mnimo
C. Por el otorgamiento de concesin para prestar los servicios de
verificacin vehicular:
a) Centro de verificacin esttica para todo tipo de vehculo automotor.
1,240 salarios mnimos
b) Verificentro homologado con verificacin dinmica. 1,300 salarios
mnimos
c) Lnea adicional para el control de verificacin esttica o dinmica, en el
mismo sitio donde se otorg la concesin. 750 salarios mnimos
V. Verificacin industrial de emisiones de contaminacin atmosfrica. Por
concepto de recepcin, evaluacin y otorgamiento de licencia ambiental
de funcionamiento: 60 salarios mnimos
(REFORMADA, G.O. 17 DE AGOSTO DE 2005)
VI. Por otorgamiento de una concesin para prestar el servicio de
verificacin vehicular, atendiendo a lo establecido en la Ley Estatal de
Proteccin Ambiental;

45!
Por concesin para operar centro verificador para todo tipo de vehculo
automotor;

APROVECHAMIENTOS (cantidades en pesos):

Venta de engomados de verificacin vehicular ..

116,083,711

Este es el nico ingreso al que se le asigna parcialmente destino especial:

El artculo 153 fraccin II del Cdigo Financiero del estado seala que el 60%
del ingreso que perciba el Estado proveniente de estos aprovechamientos que
se deriven de la verificacin vehicular obligatoria, se destinarn a la
implementacin de obras y acciones en materia de calidad del aire, reas
naturales protegidas, manejo integral de residuos y ordenamiento ecolgico.62
De este ingreso se tiene el dato de que durante el 2010 se recaudaron
aproximadamente 100 millones de pesos, recurso que recibe la Secretara de
Finanzas del Estado para su manejo y aplicacin.63
Sanciones administrativas (art 212 fracc. II, ley 62):
II. Multa por el equivalente de una a tres veces el dao que haya causado
al equilibrio ecolgico o al ambiente
Estas multas son clasificadas en el cdigo financiero del estado como
Aprovechamientos, denominadas multas no fiscales en el art. 153 fracc. V.
Por este concepto se recauda relativamente poco y muy variable, pues,
por ejemplo, en el ao 2010, casi no se registraron multas sino
amonestaciones administrativas, y en lo recaudado en el 2009 se aplicaron al
fondo ABC que llev la Secretara de Desarrollo Agropecuario, Rural, Forestal y
Pesca (SEDARPA) para apoyar proyectos ambientales.64

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
62

Fraccin reformada, G.O. 17 de septiembre de 2010.

Fuente: entrevista al jefe del departamento jurdico de la entonces SEDESMA, Lic.
Juan Carlos Zamorano, durante la administracin gubernamental del Lic. Fidel Herrera Beltrn
64
Misma fuente.
63

46!
Para el mbito municipal, se presenta enseguida el tipo de ingreso que el
Ayuntamiento de Xalapa recibe por los servicios de recoleccin y disposicin
final de deshechos slidos:65
DERECHOS:
Por servicios de recoleccin, transporte y disposicin final de desechos slidos;
20,429,362.04
(de un total de 60,711,218.98 de ingresos municipales por DERECHOS)

3. Coherencia, Lagunas e Ineficiencia Legales

a) Anlisis de la situacin legal ambiental local expuesta
Los ecosistemas son entendidos como bienes econmicos porque
determinan las posibilidades productivas del Estado (art.12, fraccin I). En
consecuencia, quienes afecten al ambiente estn obligados a asumir los costos
que dicha afectacin implique a la vez que debe incentivarse a quien proteja y
aproveche sustentablemente los recursos naturales (fraccin IV). Para ello, el
Estado tiene la atribucin de inducir las acciones de los particulares en el
campo econmico (fraccin XI).
El modo que la ley prev inducir las acciones de los particulares esto
es, modificar conductas es la incentivacin para el cumplimiento de los
objetivos de la PMA (art. 31). Para ello el Estado est facultado para
implementar los instrumentos econmicos con los cuales las personas asumen
costos y beneficios por el dao o por el manejo sustentable del ambiente (art.
31 fracciones II y III, art. 32), principalmente en el mbito de sus actividades
econmicas y productivas, para volver compatible sus intereses con los de la
colectividad en materia ambiental, con equidad en la distribucin y de costos y
beneficios (art. 31 fracciones I y IV).

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
65

Ley Nmero 215 de Ingresos del Municipio de Xalapa, del Estado de Veracruz de
Ignacio de La Llave, Correspondiente al Ejercicio Fiscal del Ao 2011.

47!
Por lo tanto, los instrumentos econmicos son especialmente relevantes
de entre los dems instrumentos porque son los nicos diseados para
incentivar el cumplimiento de todos los objetivos de la PMA en su conjunto.
Existe un aspecto en el diseo de estos instrumentos orientado a que las
personas asuman costos y beneficios de manera equitativa, y tal aspecto
parece ser el esencial y ms importante para incentivar al cumplimiento de los
objetivos de la PMA, porque no existen otros aspectos sealados
esencialmente distintos.
Por lo tanto, se entiende esta dualidad de costos-beneficios como un
binomio que debe expresarse y aplicarse de manera clara, eficiente y
equilibradamente.
Para corroborar las cualidades de claridad, eficiencia y equilibrio de este
binomio, se analizan los instrumentos mismos en un primer nivel de
especificacin legal. Y lgicamente, se espera encontrar equivalente volumen y
claridad en disposiciones tanto para la parte de asumir costos como en la de
asumir beneficios.

b) Equilibrio de disposiciones en cuanto asumir costos y

beneficios.
La Ley 62 no es lo suficientemente clara en especificar en qu consisten
los beneficios y los costos ambientales. Los instrumentos econmicos se
enuncian en general, y los mecanismos especficos no son desarrollados. Por
lo tanto slo se expondrn enseguida los que se consideren ms claros en
cuanto a si se trata de mecanismos donde se asumen costos o beneficios.
En cuanto a Beneficios:

Los Estmulos Fiscales que buscan incentivar el cumplimiento de los

objetivos de la poltica ambiental.

Fondos y Fideicomisos, crditos, fianzas, seguros de responsabilidad

civil,

cuando

sus

objetivos

estn

dirigidos

la

conservacin,

48!
preservacin, proteccin, restauracin o aprovechamiento sustentable
de los recursos naturales y el ambiente.

Financiamiento de proyectos, programas o estudios de investigacin

cientfica y tecnolgica destinados para la preservacin del equilibrio
ecolgico y la proteccin al ambiente.

En cuanto a Costos, solo una disposicin muy general:

Mediante los instrumentos econmicos se procurar que asuman

costos, fincndoles la responsabilidad que proceda, a quienes daen el
ambiente, hagan uso indebido de los recursos naturales o alteren los
ecosistemas
En resumen, el cmulo de disposiciones en cuanto al aspecto de asumir

beneficios econmicos es mayor y mas claro que el aspecto de asumir costos.

Por lo tanto se corrobora una falta de equilibrio en el binomio beneficio-costo
que se considera en la Ley. Lo que queda pendiente es saber cual es la razn
mas de fondo por la que existe este desequilibrio entre costos y beneficios
determinados por los instrumentos econmicos en la ley local.

c) Coherencia
Despus de destinar en este captulo un apartado a los ingresos estatales
no comprendidos como parte de la poltica ambiental local, salta a la vista una
aparente falta de congruencia que es la siguiente: los mecanismos legales que
definen ingresos estatales por conceptos ambientales o relacionados a
actividades o productos contaminantes, no estn comprendidos por la poltica
ambiental y sus instrumentos as enunciados en la ley 62.
Esto puede deberse, con la debida reserva, a las siguiente razn: que el
criterio de fondo en la orientacin de la poltica ambiental local obedezca a
principios que originalmente no consideraron relevante el factor econmico
(aunque actualmente se enuncien disposiciones relevantes en cuanto a los
instrumentos econmicos), sino slo a criterios Preventivos y Correctivos. A
continuacin se presentan argumentos favorables y contrarios a este
razonamiento:

49!
Argumentos Favorables:

El orden de disposiciones y apartados que se encuentran en la ley 62

local en cuanto a la poltica ambiental, responde sin duda al criterio de la
Prevencin y la Correccin, que ya se mencion en el captulo sobre a la
clasificacin de los instrumentos de las polticas ambientales, y donde se
sugiere que en general la poltica ambiental mexicana adopta este
criterio de clasificacin.

Otro argumento es que el factor econmico en cuanto a los ingresos

estatales, no considera ciertos ingresos pblicos como son los
impuestos sobre energticos contaminantes, ni los establece como
instrumentos econmico fiscales de la poltica medioambiental. Los
Aprovechamientos y Derechos, los cuales son otra clase de ingresos
pblicos que la doctrina jurdico-fiscal contempla como ingresos fiscales,
tambin existen en el estado por conceptos igualmente asociados a
actividades o productos de impacto ambiental. Algunos de estos
Aprovechamientos y Derechos slo se contemplan en la Ley de Ingresos
2011 y en el Cdigo Financiero del Estado pero no se contemplan en la
Ley 62 de proteccin ambiental como parte de los instrumentos
econmicos.

Argumentos Contrarios:

Sin embargo, al llegar a lo que enuncia la misma ley en cuanto a los

instrumentos econmicos, se utilizan trminos que se aplican a
conceptos que escapan al actual criterio de clasificacin de los
instrumentos de la poltica ambiental. Tal es el caso de los Instrumentos
Fiscales. La doctrina jurdico-fiscal determina como ingresos fiscales los
Derechos, Aprovechamientos, Impuestos, entre otros. Por lo que el
criterio de clasificacin que aparece en los Instrumentos Econmicos
queda limitado y desprovisto de estos ingresos de carcter fiscal. Y el
aspecto medular no es slo terminolgico, sino de ingresos, ya que
estos ingresos derivados de impuestos a energticos contaminantes,
como gasolinas y diesel, etc., son de gran importancia en el pas, as
como los derechos y aprovechamientos derivados de evaluaciones de

50!
impacto ambiental, multas y servicios diversos prestados por las
secretaras del medio ambiente en el pas, y a nivel local. Es extrao
que una poltica ambiental, enunciada legalmente, no se refiera para
nada a esta realidad.

La Relevancia puesta en los instrumentos econmicos, aunque estn

insertos dentro de los instrumentos que Braes denomina como de
Prevencin, es un argumento fuerte porque, como ya se dijo, los
instrumentos econmicos son especialmente relevantes en la Ley local
porque son los nicos, de entre los dems, diseados para incentivar el
cumplimiento de todos los objetivos de la PMA en su conjunto. Y la
redaccin legal de estos instrumentos, desde los principios generales,
obedece sin duda a las influencias que motivaron a la modificacin de la
LGEEPA en 1996, que a su vez obedece a criterios que primero se
dieron en el mbito internacional (caso de la Declaracin de Ro de
1992). Como ejemplo de esto est aqu la exposicin de motivos de la
iniciativa a las modificaciones de 1996 a la LGEEPA: Hasta el
momento, la aplicacin de la normatividad ambiental se ha basado
exclusivamente en el sistema regulatorio tradicional de permisos,
inspecciones y sanciones. Este sistema debe ser complementado con
otro tipo de instrumentos [] El desarrollo sustentable y una poltica
ecolgica eficiente y efectiva requieren que el sistema de precios
conlleve

de

manera

plena

informacin

ambiental

sobre

las

consecuencias, beneficios y costos de decisiones de produccin y de

consumo. Esto puede lograrse a travs del uso de instrumentos
econmicos que intentan hacer compatibles las decisiones privadas con
los

intereses

colectivos

de

proteccin

ambiental

desarrollo

sostenible.66
Sntesis:
Como no se encuentra un sentido claro de correspondencia en el uso de
nomenclatura para los instrumentos econmicos, por estar insertos en un
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
66

Exposicin de motivos de la iniciativa a las modificaciones de 1996 a la LGEEPA,

citado en BRAES, Ral, Op. Cit., p. 199.

51!
criterio de clasificacin de instrumentos de poltica ambiental anterior a las
reformas de la LGEEPA de 1996, parece que el estado actual de esta
legislacin es el de una mezcla eclctica de criterios, unos basados en la idea
original de la LGEEPA que se basa en criterios de Prevencin y Correccin,
donde el factor de los instrumentos econmicos no es predominante, y otros
tomados de los criterios internacionales, a travs de las conferencias y
cumbres del medio ambiente, y en especial, los que dictan los principios de la
Declaracin de Ro en 1992. Esto se traduce, indudablemente en una falta de
coherencia, por lo menos terminolgica, dentro de la Ley, y tambin de una
falta de consideracin con miras ambientales en cuanto a los recursos
recaudados en ingresos pblicos, y los que potencialmente se podran
recaudar con ajustes y reformas ms coherentes, y que podran organizarse y
planificarse para diversas asignaciones de tipo ambiental.

d) Lagunas Legales.
En cuanto al modo de establecer los estmulos fiscales, la ley local
presenta la siguiente laguna legal: La ley local no establece la coordinacin de
la Secretara del Medio Ambiente con la Secretara de Finanzas para
establecer los estmulos fiscales en funcin a actividades favorables al medio
ambiente. Esta carencia es notoria porque la Ley General (LGEEPA) s
establece esta coordinacin de la SMARNAT con la Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico (artculo 32 bis fraccin XXXV de la LOAPF), y es de esperarse
que la ley correlativa local (Ley 62) verse en el mismo sentido.
Realmente la esencia de los instrumentos fiscales en la experiencia
internacional, como se ver ms adelante, son los impuestos con efectos y
fines ambientales. En el Estado no se cuenta con ningn impuesto ambiental
como eje de los instrumentos econmicos de carcter fiscal y como plena
introduccin en Mxico de los instrumentos fiscales con toda su coherencia
interna para que tengan la suficiente eficiencia en su aplicacin conjunta. Como
ya se vio, los estmulos fiscales que legalmente se consideran como
instrumentos de la poltica ambiental local, solo proporciona a la ley un sesgo
desequilibrado en cuanto su propio principio adoptado de asumir costos y

52!
beneficios. Esta sera, hasta aqu, la conclusin parcial en cuanto a lagunas
legales de la ley local.

e) Claridad y Eficiencia.
Con respecto a este asunto, se puede asumir que los problemas locales
son anlogos en muchas realidades de varios pases. Y basndonos en el
anlisis de Ricardo Luis Lorenzetti, se presentan enseguida estos problemas
de claridad y eficiencia en las legislaciones ambientales, y en especial, la
ineficiencia que se produce por lo que l llama Legislacin Declarativa:67
Ha surgido un derecho ambiental que se dirige a las conciencias,
pero no a las conductas.
Este tipo de normas resultan tranquilizadoras, declarativas, exponen
el conflicto pero no lo resuelven y no impactan en las decisiones de los
individuos. Son leyes que estn despojadas de los instrumentos
efectivos que le permiten tener vida concreta, son leyes sin alma que se
limitan a describir smbolos.
A partir de la declaracin de Ro/92 el tema ambiental ingres en la
agenda de los acuerdos internacionales, luego se transform en normas
constitucionales y finalmente en una importante cantidad de leyes que
regulan de manera abundante diferentes temas ambientales.
Todo el cmulo de disposiciones tiene un solo problema, no se
aplican. En no pocos casos son sancionadas por virtud de compromisos
internacionales antes que pensando en una verdadera implementacin.
Varias razones explican este fenmeno.
En primer lugar, la legislacin ambiental reformula muchos de los
sistemas jurdicos, reestructurando su jerarqua interna, sus rdenes de
bienes protegidos, e incluso sus remedios para proteger los derechos.
Cuando los principios de prevencin y precaucin, que son formas de
tutela inhibitoria, se aplican al ambiente, sirven para impedir la
radicacin de empresas, o para detener su produccin o lograr su
traslado, lo cual genera conflicto de alta intensidad.

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
67

LORENZETTI, Ricardo Luis, Teora del derecho ambiental, Porra, Mxico, 2008.
pp.119-120.

53!
En segundo lugar, esta recepcin significa la asuncin de una serie
de costos importantes que replantean la relacin entre empresa y
sociedad. Esta legislacin especial obliga a los ciudadanos, las
empresas y al Estado a internalizar costos que histricamente no
asuman. Este fenmeno lleva a los Estados dbiles, a la resignacin
de derechos en busca de un posicionamiento en el mercado legislativo
global, presentndose como centros de bajo costo para los
inversores.
Como consecuencia de ello encontramos numerosas leyes, pero
carecen de mecanismos de implementacin adecuado.
Este fenmeno se concreta de diversas maneras:
!

La demora en el dictado de leyes que adaptan o

incorporan un derecho en virtud de una obligacin
contrada al firmar un tratado;

La sancin de leyes declarativas que slo aparentemente

desarrollan el derecho reconocido en un tratado o en una
norma constitucional, porque tienen declaraciones de
objetivos pero no instrumentos efectivos para lograr que
sean una realidad prctica;

La demora en el dictado de reglamentos que permiten la

aplicacin de una ley, lo cual sucede con demasiada
frecuencia. Un buen ejemplo de ello es el seguro
ambiental, o la definicin de presupuestos mnimos;

La debilidad de los rganos de implementacin y control,

ya sea porque no tienen presupuesto, o porque son
excesivamente controlados por una autoridad central y
sometidos a polticas generales.

La enunciacin de programas sobre proteccin ambiental

en todos los campos, pero sin contar con sistemas que
midan los resultados;

La

fragmentacin

de

normas

que

oscurece

la

interpretacin;
!

La superposicin de organismos de control que generan

problemas de competencia;

Falta de consenso previo y de discusin profunda sobre

los costos y opciones reales que se tienen a disposicin.

54!
En la legislacin local, se puede decir que se aplica el contenido de lo
expuesto por Lorenzetti. Para dar razn de ello, se presentan slo algunos
ejemplos que ilustran estas situaciones de ineficiencia legal.
Leyes Declarativas.Es el caso del artculo 12 y sus fracciones de la ley 62 de Proteccin
Ambiental, al tratarse solamente de los principios de la poltica ambiental local.
Estas fracciones del artculo contienen solo descripciones de conceptos tal
como seala Lorenzetti, como ejemplo: Los ecosistemas son patrimonio
comn de la sociedad, y de su equilibrio dependen la vida y las posibilidades
productivas del Estado y del Pas. Es una fraccin (fraccin I) del artculo que
no contiene una norma sino una frase declarativa, la cual slo seala lo que
representan para la sociedad, los ecosistemas; y el presupuesto de que de
ellos dependen las posibilidades productivas del Estado y del Pas.
Declaracin de objetivos pero no instrumentos efectivos.Ejemplo de esto se puede observar en la fraccin IV del citado artculo:
Quien realice obras o actividades que afecten o puedan afectar al ambiente
est obligado a prevenir, minimizar o reparar los daos que cause, as como a
asumir los costos que dicha afectacin implique. Asimismo, debe incentivarse a
quien proteja al ambiente y aproveche de manera sustentable los recursos
naturales. Los objetivos son: minimizar o reparar los daos, asumir los costos
de la afectacin, incentivar a quien proteja el ambiente. Pero los instrumentos
efectivos para lograr tales objetivos no aparecen con suficiente especificidad en
la ley.
Disposiciones

sancionadas

por

virtud

de

compromisos

internacionales antes que pensando en una verdadera implementacin.Tal como menciona Lorenzetti, la sancin de leyes declarativas slo
aparentemente desarrollan el derecho reconocido en un tratado o en una
norma constitucional, porque tienen declaraciones de objetivos pero no
instrumentos efectivos para lograr que sean una realidad prctica. Ejemplo
claro de esto es la inclusin del derecho al medio ambiente sano o adecuado

55!
como garanta constitucional (adicin realizada en 1999), que en la realidad no
se cuenta con mecanismos legales para hacer efectiva tal garanta.
La fragmentacin de normas que oscurecen la interpretacin.Sin duda, la llegada a Mxico de los llamados instrumentos econmicos
de poltica medioambiental, ha contribuido a la fragmentacin de normas
ambientales. Con stos se incluye en la legislacin una nomenclatura que en
realidad genera conflicto de interpretacin por el significado de conceptos,
como es el caso de los instrumentos fiscales que, como ya se explic ms
arriba, presenta inconsistencia con respecto al significado del trmino fiscal y
lo que ste debe abarcar. El nuevo criterio de los instrumentos econmicos,
llega a travs de convenciones internacionales o por sus influencias, y choca
con la legislacin ambiental anterior nacional y local, que ya de por s exista en
abundancia y con carcter sectorial.

56!

C. CONCLUSIONES
1. El Medio Ambiente es el conjunto de elementos naturales y artificiales o
inducidos por el hombre que hacen posible la existencia y desarrollo de los
seres humanos y dems organismos vivos.
2. El Medio Ambiente tiene relevancia econmica debido a que:

Legalmente se acepta que de su equilibrio dependen la vida y las

posibilidades productivas del Estado y del Pas. Y siendo as, al
medio

ambiente

debe

drsele

una

pertinente

valoracin

econmica.

Actualmente existen teoras sobre el valor del medio ambiente y

sus mtodos para determinarlo.

3. Una Poltica Pblica Medio Ambiental (PMA) es el conjunto de acciones

que se disean para lograr la ordenacin del ambiente cuando se estima que
dicha ordenacin no puede lograrse sino mediante una intervencin deliberada
del hombre sobre la realidad.
4. Los principios legales de la Poltica Pblica Medioambiental Local son:

Toda persona tienen derecho a disfrutar de un medio ambiente

sano para su desarrollo y bienestar. Las autoridades del Estado y
de sus municipios tomarn las medidas para garantizar ese
derecho.

Los ecosistemas deben ser aprovechados sustentablemente de

manera compatible con su equilibrio ecolgico e integridad.

Quien realice obras o actividades que afecten al medio ambiente

est obligado a asumir los costos que dicha afectacin implique.

El Estado tiene atribuciones para inducir las acciones de los

particulares en el campo econmico considerando criterios de
preservacin, conservacin y restauracin del equilibrio ecolgico.

5. Dentro de los instrumentos de la Poltica Medioambiental local se

contemplan los llamados Instrumentos Econmicos, y stos son los que

57!
doctrinariamente se han tratado con especial relevancia en los modernos
criterios de clasificacin de los instrumentos de las PMA.
6. Los instrumentos fiscales son una clase de instrumento econmico de
poltica medioambiental muy importante en diversos pases.
7. Ley 62 Estatal de Proteccin Ambiental establece que los instrumentos
econmicos de la PMA son los mecanismos mediante los cuales las personas
asumen beneficios y costos ambientales. Mediante estos mecanismos se
incentiva el cumplimiento de los objetivos de la poltica ambiental. El Estado
est facultado para disearlos, desarrollarlos y aplicarlos. Mediante los
instrumentos econmicos se buscar primordialmente otorgar incentivos y
promover cambios de conducta.
8. Ley 62 Estatal de Proteccin Ambiental establece que los instrumentos
econmicos de carcter fiscal buscan incentivar el cumplimiento de los
objetivos de la poltica ambiental a travs de los estmulos fiscales que se
establezcan conforme a la Ley de Ingresos.
9. Son tres las Lagunas Legales relevantes en materia Fiscal Ambiental
en el Estado:

La Ley local no establece la coordinacin de la Secretara del

Medio Ambiente con la Secretara de Finanzas para establecer los
estmulos fiscales en funcin a actividades favorables al medio
ambiente.

El Estado no cuenta con ningn impuesto ambiental como eje de

los instrumentos econmicos de carcter fiscal y como plena
introduccin en Mxico de los instrumentos econmico-fiscales.

El cmulo de disposiciones legales en cuanto al aspecto de asumir

beneficios econmicos es mayor y ms claro que el aspecto de
asumir costos. Por lo tanto se deduce una laguna legal consistente
en la falta de ms disposiciones que equilibre el binomio costobeneficio por afectacin al medio ambiente.

58!
10. Existe una falta de coherencia con respecto al uso del trmino fiscal
dentro de los instrumentos econmicos. Pues existen ingresos de tipo fiscal
que estn relacionados a productos que inciden en la contaminacin ambiental
y no son considerados como parte de esos instrumentos fiscales. Otro caso
son los ingresos pblicos con la denominacin de Derechos que son
considerados doctrinariamente como ingresos fiscales por los servicios
prestados por la Secretara del Medio Ambiente, y que ninguno de estos
ingresos es contemplado expresamente como parte de los instrumentos
fiscales de la poltica pblica medioambiental local. Esta falta de coherencia se
traduce en ineficiencia por el hecho de que realmente los instrumentos fiscales
ambientales son mnimos e imprecisos en comparacin con los ingresos
fiscales existentes por conceptos que podran considerarse desde el punto de
vista ambiental.

59!

CAPTULO SEGUNDO

LOS IMPUESTOS VISTOS A TRAVS DE LA DOCTRINA

AMBIENTAL

60!

61!

A. DERECHO Y TRIBUTACIN AMBIENTALES

1. El Derecho Ambiental
a) Paradigma Ambiental y el Derecho
Los paradigmas son modelos decisorios que son anteriores a la regla y
condicionan las decisiones de las personas. El paradigma puede entenderse
como una base de elementos dada. Quien se basa en paradigmas da
preeminencia al contexto. As, el paradigma ambiental es la base preexistente
de elementos ideales que componen cualquier nocin de ambiente en una
realidad determinada.68
Los elementos del paradigma ambiental son un cmulo de ideas, entre las
que se encuentra la misma nocin de ambiente y de naturaleza, y que a su
vez, en palabras de Lorenzetti, tienen un impacto sobre otros temas de orden
sociocultural, tales como la economa, la tica o los valores.69
Dando cierto orden de relevancia a estos elementos, tenemos la idea de
naturaleza como un recurso escaso. Lorenzetti, seala que hemos estado
acostumbrados a tratar con la escasez de bienes tangibles, como la tierra y el
agua, por separado, y otros intangibles, como la libertad. Frente a ello la
economa desarroll su teora de la accin racional individual orientada hacia la
maximizacin de beneficios, lo cual permite explicar las opciones que realiza
un individuo cuando los bienes no alcanzan a satisfacer las necesidades de
todos quienes lo desean. Lo aparentemente novedoso ahora, es que la
naturaleza, como totalidad y no solo sus partes, aparece como escasa, lo que
presenta un escenario conflictual diferente a los que conocemos.70
El paradigma ambiental introdujo la necesidad de una definicin jurdica
de ambiente, con el fin de establecer cul es el objeto de proteccin. Existe,
como punto de partida, una diferencia entre el derecho al medio ambiente
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
68

LORENZETTI, Ricardo Luis, Teora del Derecho Ambiental, Porra, Mxico, 2008, p.7
y ss. E interpretacin personal sobre la fuente.
69
Ibd. p. 8 y ss.
70
Ibd. p. 3.

62!
adecuado, que es el derecho subjetivo, y por otra parte, la tutela del ambiente,
que se centra en el bien colectivo. La primera, dice Lorenzetti, es una idea
antropocntrica y previa al paradigma ambiental, porque mira la totalidad desde
el sujeto; la segunda es una nocin geocntrica, concentrada en el bien
colectivo y tpica del ambientalismo.71
Los elementos del paradigma ambiental tienen impacto sobre varios
asuntos, entre los que destacan los valores y la economa. El ambientalismo
introdujo nuevos valores que han ingresado en los textos constitucionales y
supraconstitucionales. Entre estos, uno de los ms importantes es el de la
sustentabilidad.72 Y este valor nos conduce al tema econmico.
Lorenzetti seala que el anlisis de la accin racional individual ha sido el
eje del pensamiento econmico durante varios siglos. La regla fundamental es
que el sujeto racionalmente orientado maximiza sus beneficios. De ah se
desprenden muchas otras reglas con el interactuar del individuo con otros
sujetos. Estas reglas han sido coherentes con las que el derecho ha diseado
para la propiedad, los contratos y la responsabilidad; y son usualmente
aplicables en el contexto de un mundo caracterizado por la escasez y
conductas orientadas hacia el mximo beneficio individual.73
La nocin de externalidad negativa o costo social de la conducta
individual ha sido un aporte fundamental para el ambientalismo.74 Este aspecto
se fue incorporando en los anlisis econmicos y en el derecho, y sirvi para
sealar muchas situaciones en que hay consecuencias del obrar individual que
otros soportan.
En los orgenes del capitalismo, la empresa estaba naciendo y mereca un
subsidio para fortalecer su crecimiento, por lo que la regulacin se concentr
slo en los problemas individuales o internos.75 Como consecuencia y a partir
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
71

Ibd. pp. 14-15.

Ibd. p. 24.
73
Ibd. pp. 24-25.
74
COASE, Ronald, La empresa, el mercado y la ley, Alianza economa, 1994, citado en
LORENZETTI, Ricardo Luis, Op. Cit. p. 25.
75
LORENZETTI, Ricardo Luis, Op. Cit. pp. 25-26.
72

63!
de entonces, las empresas cuyas actividades contaminan, no toman en cuenta
estos costos, porque son transferidos a otras personas o a la comunidad en su
conjunto, recibiendo slo el beneficio por su actividad. El costo pues, est
externalizado. Al ocurrir esto, las empresas no tienen incentivos en reducir el
nivel de polucin que causan con la produccin de bienes y servicios rentables.
Desde el punto de vista estrictamente econmico, la externalidad lleva a una
sobreproduccin que excede lo que se hara realmente si se tomaran en
cuenta los costos reales.76
Lorenzetti seala que la clave para alcanzar un nivel ptimo consiste en
inducir a los maximizadores del beneficio privado a restringir su produccin al
nivel que sea inmejorable desde el punto de vista social y no slo desde el
punto de vista privado. Y que esto se logra mediante polticas pblicas que
obliguen a la empresa a operar a lo largo de la curva de costo marginal social y
no a la largo de la curva de costo marginal privado, lo cual implica que la
externalidad sea internalizada. Y aade que el gran cambio se produce
cuando se internalizan esos costos porque la sociedad ya no quiere
soportarlos.77

b) El Ambiente y Los Derechos.78

El bien ambiental es colectivo, situado en la esfera social y que causa
tanto derechos como obligaciones. Entonces, la tutela jurdica del ambiente
importa el cumplimiento de deberes y otorgamiento de derechos. Estas
afirmaciones implican la existencia jurdica de conflictos y acciones.
Los conflictos seran:

Lesin del ambiente;

Lesin de derechos individuales;

Lesin de derechos individuales con efectos sobre el ambiente.

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
76

Ibd. p. 26.
Loc. Cit.
78
Fuente de todo el apartado textual: LORENZETTI, Ricardo Luis, Op. Cit. pp. 32-33.
77

64!
La lesin del ambiente se da cuando es afectado el bien colectivo y
pueden accionar los titulares de intereses difusos, colectivos o pblicos, pero
no son dueos del bien.
La lesin de derechos individuales se da como consecuencia de la
afectacin del bien colectivo porque pueden producirse efectos sobre la vida, la
salud o el patrimonio de las personas. Pueden accionar sus titulares.
La lesin de derechos individuales con efectos sobre el ambiente se da
cuando, desde las restricciones al disfrute de la propiedad, se puede llegar
hasta una situacin que obstruya o cause dao al pblico o una clase o un
grupo de personas en el ejercicio de sus derechos que pueden vincularse a la
proteccin del medio ambiente.
Las acciones pueden ser:

La prevencin, cuyo objetivo es detener la amenaza de dao;

La recomposicin, que implica que ya hay un dao y se vuelven

las cosas al estado anterior;

La reparacin, que supone que ya hay un dao, que las cosas no

se pueden volver al estado anterior y que procede una
indemnizacin dineraria sustantiva.

c) El Derecho Ambiental Como Sistema

En el captulo anterior se toc el tema de la evolucin de las polticas
pblicas medioambientales, en las denominadas tres generaciones de PMA.
Ahora puede hacerse un paralelismo equivalente en la transformacin del
ambientalismo como cuestin cultural, igualmente dado en tres etapas. Esta
coexistencia simultnea de transformacin de las PMA y el ambientalismo
como cuestin cultural, seguramente se dio en estrecha relacin y recproca
influencia.
Lorenzetti describe as las tres etapas del ambientalismo: La primer etapa
fue retrica, puesto que, en los aos setenta, el movimiento ambientalista

65!
sembr las primeras palabras nuevas, smbolos y utopas, poco conocidas
hasta entonces. La segunda etapa fue analtica, en el sentido de que se
identificaron problemas, se los estudi, y se fueron elaborando modelos para
tratarlos. En el rea jurdica esto signific un movimiento de calificacin de
nuevos supuestos de regulacin. La tercera es, en opinin del autor,
paradigmtica, en cuanto a que lo que est cambiando es el modo de ver los
problemas y las soluciones proporcionadas por nuestra cultura.79
En resumen, en la fase retrica se introdujo el discurso verde; en la
etapa analtica se promovieron las leyes, y ahora, en la era del paradigma,
deben cambiar las conductas y la cultura. El autor en mencin seala que esta
ltima idea caracteriza a la legislacin ambiental apoyndose en varias razones
entre las que destacan las siguientes:80

Ahora, la legislacin ambiental es ambiciosa porque no se detiene en

la regulacin de un supuesto de hecho especfico y pretende
modificar la totalidad del sistema legal para hacerlo compatible con el
sistema ecolgico;

No se limita a fijar procedimientos, sino que desea resultados;

No se conforma siendo una especialidad del derecho sino que

pretende influir sobre todas las disciplinas.

El autor termina por sealar que en este contexto debemos utilizar la

expresin sistema ambiental y no legislacin ambiental.81
Esto no quiere decir que con la opinin del autor referido, se est
afirmando que el derecho ambiental es de creacin reciente, sino que reciente
es el uso de nuevos conceptos aplicados a realidades nuevas y son adecuados
para un especial contexto, el cual s es indudablemente reciente y lleno de
complejidad: la modernidad, y en especial, la modernidad tecnocrtica y la
globalizacin econmica. El autor sugiere, en mi opinin, que la legislacin
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
79

Ibd. p. 2.
Ibd. p. 58.
81
Loc. Cit.
80

66!
ambiental contempornea, en general, puede estar dando forma a algo que
ser tratado posteriormente como un verdadero sistema: el derecho ambiental
como sistema.
Braes, en opinin ms moderada, menciona que el derecho ambiental es
tan antiguo como la humanidad, pero termina por aceptar que el progresivo
dominio del hombre sobre la naturaleza hizo caer en el olvido uno de los
extremos de la relacin hombre-naturaleza, como ocurre con frecuencia en las
situaciones de dominacin, determinando que la regla de derecho ambiental
fuera perdiendo importancia e, incluso, que en muchos casos desapareciera. Y
que ahora, con la metafricamente llamada venganza de la naturaleza renace
la necesidad de establecer un sistema de proteccin jurdica de las condiciones
que hacen posible la vida.82

d) Definicin, Visin y Principios del Derecho Ambiental

A continuacin se presentan varias definiciones de Derecho Ambiental,
con un criterio que va de mayor a menor cualidad sinttica, para terminar con
dos definiciones: una de Derecho Ambiental como ciencia jurdica, y enseguida
otra definicin en sentido subjetivo. Posteriormente se trata sobre la visin y
principios del Derecho Ambiental.
Derecho Ambiental es el grupo de reglas que se encarga de la proteccin
jurdica del equilibrio ecolgico.83
Es la rama del derecho autnoma, constituido por las normas, principios
e institutos que sistemticamente regulan las actividades humanas en su
interaccin con el ambiente.84

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
82
83

P.14

84

BRAES, Ral, Op. Cit. pp. 38-39.

QUINTANA-VALTIERRA, Jess, Derecho ambiental mexicano, Porra, Mxico, 2009.

Dr. Carlos Anbal Rodrguez. El derecho ambiental, definicin, antecedentes,

constitucin nacional. Fuente: http://www.docstoc.com/docs/860499/definicion-de-DERECHOAMBIENTAL

67!
Es el conjunto de normas que tiene por objeto regular las conductas que
inciden directa o indirectamente en la proteccin, preservacin, conservacin,
explotacin y restauracin de los recursos naturales biticos y abiticos.85
Constituye el conjunto de normas jurdicas regulatorias de relaciones de
derecho pblico o privado, tendientes a disciplinar las conductas en orden al
uso racional y conservacin del medio ambiente, en cuanto a la prevencin de
daos al mismo, a fin de lograr el mantenimiento del equilibrio natural, lo que
redundar en una optimizacin de la calidad de vida.86
Conjunto de normas jurdicas que regulan las conductas humanas que
pueden influir de manera relevante en los procesos de interaccin que tienen
lugar entre los sistemas de los organismos vivos y sus sistemas de ambiente,
mediante la generacin de efectos de los que se espera una modificacin
significativa de las condiciones de existencia de dichos organismos.87
En sentido estricto Derecho Ambiental es el complejo identificable de
elementos tericos y prcticos de orden doctrinal, legal y jurisprudencial
desarrollados en torno a la globalidad de los fenmenos de creacin, aplicacin
e interpretacin de la legislacin ambiental.88
En sentido subjetivo, el Derecho Ambiental es el poder del individuo, que
posee por el simple hecho de ser hombre, sin tomar en cuenta su sexo, edad o
nacionalidad, reconocido por la ley, para gozar de un medio ambiente
adecuado para su desarrollo, y que est en posibilidad de ejercitarlo frente a
los dems hombres y el Estado.89

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
85

GUITIRREZ-NJERA, Raquel, Introduccin al estudio del derecho ambiental,

Porra, Mxico, 2007, p. 166.
86
SMAYEVSKY, Miriam y FLAH, Lily R., La regulacin procesal en el derecho ambiental
americano. Accin popular y accin de clase, La Ley 1993-E, 935. Fuente:
http://www.significadolegal.com/2009/03/concepto-de-derecho-ambiental.html
87
BRAES, Ral, Op. Cit. p. 29.
88
QUINTANA-VALTIERRA, Jess, Derecho ambiental mexicano, Porra, Mxico, 2009.
P.10
89
Definicin compuesta a travs del Art 4 constitucional y las definiciones de derecho
subjetivo y subjetivo pblico tomadas de MOTO-SALAZAR, Efran, Elementos de derecho,
Porra, Mxico, 2007. Pp. 14-15

68!
La visin del Derecho en materia ambiental, es como promotor de
conductas, a travs principalmente de la prevencin de las mismas.90 La
promocin de conductas es un rasgo, se podra decir, ms propio del Derecho
en sentido general. La prevencin aparece como rasgo caracterstico del
ambientalismo ante la incertidumbre y los riesgos ambientales, y comparte con
el Derecho este principio ante la pretensin de regular esa incertidumbre.91
Junto a la prevencin, y asociada a la mencionada pretensin de regular
la incertidumbre y los riesgos ambientales, aparece tambin la precaucin, o
principio precautorio. Y ambos se constituyen como dos de los principios ms
importantes del Derecho Ambiental en este sentido.
En cuanto al principio Preventivo, el Derecho Ambiental se orienta y
privilegia a la prevencin de conductas atentatorias al medio, por sobre la
retribucin o castigo a las mismas.92
El principio Precautorio, desarrollado por la doctrina alemana, indica que
an la inexistencia de certeza cientfica sobre la peligrosidad de cualquier
actividad, pero ante la duda razonable, se prohba o se ejecuten las medidas
pertinentes a fin de contrarrestar el posible riesgo.93
Otros principios importantes del Derecho Ambiental son:94

Ubicuidad: Principio general y horizontal que rebasa un enfoque

constitucionalista y garantista. Se traduce en las exigencias de
proteger al ambiente por todos los instrumentos jurdicos y pblicos
existentes.

Sostenibilidad: Es decir, una poltica y una estrategia de desarrollo

econmico y social continuo que no vaya en detrimento del medio

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
90

ROS-GRANADOS, Gabriela, Tributacin ambiental: la contribucin por gasto,

Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Mxico, 2007, p. 59.
91
LORENZETTI, Ricardo Luis, Op. Cit. p. 77.
92
GUITIRREZ-NJERA, Op. Cit., p. 168.
93
Loc. Cit.
94
Ibd. pp. 167-168.

69!
ambiente ni de los recursos naturales de cuya calidad depende la
continuidad de la actividad del desarrollo de los seres humanos.

Globalidad: Referido a una sola tierra, condensa la frase de pensar

globalmente y actuar localmente, y parte del supuesto de que lo que
se haga en cada pas para mejorar el ambiente beneficia a todos.

Quien contamina paga. Este principio merecer trato aparte ms

adelante.

2. La Tributacin Ambiental
a) Origen y Concepto de Tributacin Ambiental
La Tributacin Ambiental, en el nimo de darle una clasificacin jurdica y
tomando en cuenta la terminologa utilizada, formara parte del Derecho
Tributario, y a su vez, formara parte del Derecho Financiero o Fiscal, pero
tambin, abrira un campo de interseccin con el Derecho Ambiental. La
cuestin sera saber si este campo de interseccin pudiera considerarse para
una clasificacin ms formal o acadmica dentro de las ramas del derecho, y
que con ello naciera un especial estudio del Derecho Ambiental Tributario.
Hasta aqu puede llegar la aspiracin de dar formalidad y clasificacin jurdicodoctrinaria a esta denominada tributacin ambiental, pero sin embargo se
pueden aportar algunas consideraciones ms al respecto.
En opinin de Tulio Rosembuj,95 la interseccin del poder tributario y
ambiente aparece resueltamente vinculado a la naturaleza del bien ambiental y
los intereses difusos, por lo que su representacin no puede sino ser relativa a
los principios generales que inspiran el deber de todos de contribuir al gasto
pblico, en base a los criterios de imposicin que establece el legislador
constitucional. Y agrega Todos deben conservar el ambiente, mediante la

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
95

Catedrtico de Derecho Financiero y Tributario, Universidad de Barcelona. Fuente:

http://libros-revistas-derecho.vlex.es/vid/tributos-ambientales-57150602.

70!
contribucin solidaria y efectiva al gasto pblico; todos tienen derecho al
disfrute y la explotacin ordenada de los recursos naturales.96
En cuanto a los orgenes de la tributacin ambiental otro especialista
seala: El gnesis del instrumental tributario aplicado a la contaminacin
ambiental se dio con la tesis de Arthur Pigou (1920), quien precis que los
impuestos permiten interiorizar las externalidades negativas producidas por
agentes econmicos que no asumen los costes. Sealando: Hagamos que los
precios sean los correctos (es decir, que incluyan los costes ambientales) y
conseguiremos que las cantidades sean correctas tambin.97
Haciendo una composicin eclctica, en funcin a definir la existencia
jurdica de tributos ambientales, podra entenderse como sigue al conjunto de
normas que rigieren la tributacin ambiental: Conjunto de normas que, siendo
tendientes a disciplinar las conductas en orden al uso racional y conservacin
del medio ambiente, rigen la actividad financiera del Estado en cuanto a las
relaciones entre la Hacienda Pblica y los particulares considerados en su
calidad de contribuyentes.98

b) Visin Doctrinaria de Los Instrumentos Fiscales de Las PMA.

Como primer paso, se deben situar a los Instrumentos Fiscales como
parte de los instrumentos econmicos de las PMA, y referirnos a estos en su
naturaleza general.
Los instrumentos econmicos se enmarcan en las polticas ambientales
como una herramienta que acta en el comportamiento de los agentes
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
96

Las necesidades de los tributos ambientales, Tulio Rosembuj, pginas: 43-62.

Fuente: http://libros-revistas-derecho.vlex.es/vid/tributos-ambientales-57150602.
97
Perfiles del derecho frente a la Contaminacin Ambiental: Posibilidad para crear La
Fiscalidad Ambiental en el Per. Daniel Yacolca Estares, en El tributo ambiental hoy y maana
una solucin a la contaminacin ambiental. Fuente: http://blog.pucp.edu.pe/item/49571/perfilesdel-derecho-frente-a-la-contaminacion-ambiental-posibilidad-para-crear-la-fiscalidad-ambientalen-el-peru.
98
Definicin compuesta aportada por el autor del presente trabajo, a travs de las
definiciones de Smayevsky [SMAYEVSKY, Miriam y FLAH, Lily R., La regulacin procesal en el
derecho ambiental americano. Accin popular y accin de clase, La Ley 1993-E, 935. Fuente:
http://www.significadolegal.com/2009/03/concepto-de-derecho-ambiental.html], Flores Zavala
[FLORES-ZAVALA, Ernesto, Finanzas pblicas mexicanas, Porra, Mxico, 2004, pp. 9-10], y
el Pleno del Tribunal Fiscal de la Federacin de 1940 [citado en FLORES-ZAVALA, p. 10].

71!
econmicos a travs de seales de mercado. Existe un amplio abanico de
instrumentos econmicos de posible aplicacin a objetivos de poltica
ambiental (tasas por contaminar, creacin de mercados de permisos
transables, pago por servicios ambientales, etc.). Se trata de esquemas que
operan a nivel descentralizado y que aplican la lgica econmica a la solucin
de los problemas ambientales.99
En opinin de Narciso Snchez Gmez, estos instrumentos tienen los
siguientes dos objetivos bsicos:100
1. PAGAR el uso, disfrute y aprovechamiento de los recursos naturales;
incluyendo el resarcimiento de los daos causados al medio ambiente como
consecuencia del desarrollo urbano y por las actividades industriales,
comerciales, agrcolas, ganaderas, forestales, prestacin de servicios,
comunicaciones y transportes, y por otras actividades econmicas, sociales
y polticas, por va de las contribuciones: a) Impuestos, b) Derechos, c)
Contribuciones especiales d) Aprovechamientos.
2. ESTIMULAR las acciones positivas de los sectores pblico, social y
privado que contribuyan a preservar, restablecer o hacer uso racional de los
recursos naturales y energticos.
Enseguida se considerarn estos mismos objetivos con respecto a los
Instrumentos Fiscales en especial. Entonces tendramos la siguiente divisin:
a) Con el objetivo de pagar se tendran: Las contribuciones ambientales, que
a su vez podran dividirse en Impuestos, Derechos, Contribuciones
especiales, Aprovechamientos
b) Con el objetivo de estimular: Los incentivos fiscales, que a su vez se
dividiran en Exenciones, Deducciones, Aplicacin de arancel cero y
Subsidios.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
99

XIV Reunin del Foro de Ministros de Medio Ambiente de Amrica Latina y el Caribe
Ciudad de Panam, Panam, 20 al 25 de noviembre de 2003, Distribucin: Limitada
UNEP/LAC-IGWG.XIV/Inf.9, Martes 6 de octubre de 2003, Original: Espaol Americano
REUNIN PREPARATORIA DE EXPERTOS, 20 AL 21 DE NOVIEMBRE DE 2003.
100
SNCHEZ-GMEZ, Narciso, Derecho ambiental, Porra, Mxico, 2009, p. 41.

72!
Figueroa Neri seala que los instrumentos econmico-fiscales aparecen
como una alternativa para solucionar dos graves problemas econmicoambientales:101

El financiamiento de los costos de la contaminacin

La disminucin de la misma
Estas herramientas pueden realizar lo siguiente:102

Cambian la estructura de costos y beneficios percibidos por

productores y consumidores.

Tiende a modificar las conductas predominantes de produccin y

consumo en beneficio del medio ambiente

El agente contaminador acta por su beneficio y no como obligacin

administrativa
Dentro del enfoque de clasificacin que propone la Organizacin para la

Cooperacin y del Desarrollo Econmico (OCDE), los instrumentos Fiscales

quedan insertos, junto con los instrumentos Financieros y de Mercado, dentro
de los Instrumentos Econmicos. Lo otra parte de la totalidad de los
Instrumentos de una PMA, seran los instrumentos regulatorios o de comando,
quedando la clasificacin como sigue:103
1.- INSTRUMENTOS ECONMICOS
a) Fiscales: Contribuciones
Incentivos: Subsidios, Exenciones, Deducciones
b) Financieros: Se refieren a la creacin de fondos ambientales para
poder llevar a cabo, mediante crditos principalmente,
diversos proyectos para la proteccin ambiental. Estos
fondos se utilizan de modo prioritario para la creacin de
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
101

FIGUEROA-NERI, Aime, Fiscalidad y medio ambiente en Mxico, Porra, Mxico,

2000, pp. XIX-XX.
102
FIGUERO-NERI, Aime, Op. Cit. p. 46.
103
MARCELA ASTUDILLO MOYA, Ambiente e impuestos verdes: una opcin para
Mxico, en Comercio Exterior, finanzas para la exportacin, Revista de Bancomext, 24/01/11.
Fuente: http://www.revistacomercioexterior.com/noticias/news-display.php?story_id=271

73!
infraestructura

que

facilite

el

desempeo

de

los

proyectos.
c) De Mercado: Se refieren a la creacin de mercados de emisiones que
son manejados principalmente por agentes privados.
Destacan aqu, los bonos de carbono. Se fija un lmite de
emisiones para cada pas. Si las emisiones reales
estuvieran por debajo del lmite, el pas tendra derecho
a vender sus bonos a otro pas que hubiera sobrepasado
el lmite de emisiones. El dinero obtenido por la venta de
bonos puede ser destinado a mejorar sus mtodos de
produccin o a proyectos que tengan por objetivo
mejorar el medio ambiente
2.- INSTRUMENTOS REGULATORIOS O DE COMANDO.
Estos instrumentos regulatorios se refieren al enfoque de control del
Banco Mundial (BM) o al de comando y control de la OCDE. Se refieren
a las normas y reglamentaciones.
Su uso se recomienda cuando las tecnologas de control de la
contaminacin son relativamente uniformes y se pueden aplicar
fcilmente a todas las empresas, ya sean pblicas o privadas. Algunas
de las regulaciones ms importantes son:
a) Normas de calidad ambiental: especifican las caractersticas de las
emisiones para que no contaminen el ambiente.
b) Normas de descarga de emisiones: sealan las descargas mximas
permitidas de contaminantes en el ambiente.
c) Normas para los procesos: especifican el tipo de proceso de
produccin o equipo de reduccin de emisiones que las
plantas contaminantes deben instalar.
d) Normas para los productos: definen las caractersticas de los
productos potencialmente contaminantes.

74!
Consta pues, que el criterio de esta clasificacin para los instrumentos de
las PMA, es notoriamente econmico.
Una vez visto el esquema general en donde quedan insertos los
Instrumentos Fiscales, se ver a continuacin cules son estos instrumentos,
que consisten bsicamente en las llamadas Contribuciones Ambientales
conjuntamente con la Incentivacin Fiscal.

Instrumentos Fiscales.Contribuciones.104

Impuestos. Es una obligacin de dar, de hacer para atender los altos fines
del poder pblico, sin esperarse una compensacin o beneficio personal a
cambio por el contribuyente, pues por el solo hecho de ser sbdito del
Estado estamos comprometidos para colaborar en sufragar las necesidades
sociales en la medida de nuestras posibilidades patrimoniales, y siguiendo
las prescripciones legales que lo rigen, porque no puede haber tributo sin
leyes que lo regulen, y por esa razn todo cobro de impuesto debe hacerse
por escrito, provenir de autoridad competente, fundndose y motivndose su
requerimiento, para que est revestido de legalidad.
Lo rigurosamente contemporneo en la moderna utilizacin de ecotributos
(impuestos ambientales) es:

La obtencin por estas vas de los recursos precisos para financiar la

disposicin de residuos va eliminacin o aprovechamiento.

La interiorizacin de los costos ambientales en los precios de los bienes

y servicios.

Derechos. Son contribuciones estatuidas en la ley, que deben cubrir al

Estado las personas fsicas y morales que alcancen los beneficios directos o
particulares por los servicios pblicos que les presta en sus funciones de
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
104

SNCHEZ-GMEZ, Narciso, Op. Cit., pp. 194-196. De esta fuente se toma el

modelo de clasificacin y la base del contenido textual de este apartado referido a las
Contribuciones, pero se insertarn las referencias de otras fuentes cuando sea necesario.

75!
Derecho Pblico, o por usar, disfrutar o disponer de sus bienes del dominio
pblico en los casos y condiciones que as lo marca la legislacin respectiva.
Junto con los Impuestos, los Derechos son de los instrumentos fiscales
ms importantes. Se detectan cuatro tipos de cobros, que pueden adoptar la
forma de impuestos o derechos y que responden al principio el que contamina
paga, ya que gravan emisiones o descargas (vertidos), servicios prestados,
productos e insumos, y acceso, uso o servicios administrativos. La OCDE les
llama cnones:105
IMPUESTOS

SOBRE

EMISIONES

DESCARGAS.

Consisten en la fijacin de una contribucin sobre una cierta

cantidad o volumen de algn contaminante emitido a la atmsfera,
aguas superficiales o suelos pueden ser calculados en funcin de
la cantidad y/o calidad de los contaminantes vertidos.
IMPUESTOS SOBRE PRODUCTOS. Se aplican a ciertos
productos cuyo proceso, materiales o canales de disposicin final
ejercen impactos ambientales considerables; cada usuario o agente
va a pagar el impuesto hasta el punto en que ste sea equivalente al
beneficio o satisfaccin marginal que le reporte su consumo o
utilizacin.
DERECHOS DE USO O ACCESO. Son pagos destinados a
cubrir los costos de tratamiento colectivo o pblico de los desechos,
y pueden ser por la creacin, operacin o plantas de tratamiento de
residuos.
CNONES ADMINISTRATIVOS. Son cobros hechos por el
control, verificacin o autorizacin de tecnologas o sistemas
requeridos por la legislacin ambiental.
En el siguiente cuadro se hace la comparacin entre Derechos e
Impuestos como instrumentos fiscales.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
105

FIGUEROA-NERI, Aime, Op. Cit. pp. 48-49.

76!

Fuente: Sofa Cortina Algunas contribuciones a la legislacin mexicana: el diseo de

instrumentos fiscales en Mxico en Impuestos Ambientales. Lecciones En Pases De La
OCDE Y Experiencias En Mxico, Graciela Moreno Arellano, Paola Mendoza Snchez, Sara
vila Forcada (Compiladoras), p. 38.

Contribuciones Especiales. Son las prestaciones en dinero o en especie

que con carcter general, obligatorio e impersonal establece mediante una
ley el Estado, a cargo de los particulares que se beneficien especficamente
con alguna obra o servicio pblico de inters general. En la doctrina de
Derecho Fiscal, esta contribucin se integra de tres importantes rubros:
o Las aportaciones de seguridad social: consecuente de los servicios de
previsin

social

para

los

trabajadores,

sus

familiares

derechohabientes.
o Las contribuciones de mejoras: para el financiamiento de obras y
servicios pblicos por cooperacin.
o Las contribuciones al gasto: enfocadas a la vigilancia en la prestacin de
servicios de seguridad pblica o para el mantenimiento de carreteras.

77!
Aprovechamientos. No debe confundirse con los ingresos tributarios
(impuestos), los productos o los ingresos derivados de financiamiento. En
este rubro se agrupan diversos conceptos, como son:
o Multas administrativas
o Reintegros
o Recargos no tributarios
o Indemnizaciones por daos a bienes patrimoniales
o Los servicios de vigilancia forestal
o Las sanciones aplicables por los daos a los recursos naturales, al
medio ambiente, a los ecosistemas, etc.
Incentivos Fiscales.106
Los incentivos econmicos son principalmente para la obtencin de
tecnologa limpia que permita la conservacin y el aprovechamiento
sustentables de los recursos naturales. Se dirigen a quienes no contaminan
y son de diversa ndole: exenciones, deducciones, subsidios. Destacan los
siguientes:
Arancel Cero, Excepciones y Deducciones. Estos incentivos fiscales se
dirigen a las inversiones que tengan por objetivo la conservacin del medio
ambiente. Por ejemplo, la depreciacin acelerada de los equipos y bienes de
capital para prevenir y controlar la contaminacin ambiental de cualquier
industria; otro ejemplo es el arancel cero aplicado a la importacin de bienes
de capital que no se fabriquen en el pas y que utilicen tecnologas limpias.
Subsidios. Los subsidios se consideran una medida provisional de ayuda a
la industria para que pueda efectuar inversiones para el control de la
contaminacin. Suelen usarse los subsidios e impuestos cruzados; en este
caso se gravan las actividades que afectan el medio ambiente y a la vez se
subsidian las actividades o proyectos que contribuyan a la mejora de las
condiciones ambientales.

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
106

MARCELA ASTUDILLO MOYA, Loc. Cit.

78!

c) El Principio Preventivo y la Tributacin Ambiental

La razn de dar especial relevancia al principio Preventivo en este
apartado, obedece a que la legislacin mexicana en materia ambiental se rige
esencialmente por los principios de Prevencin y Correccin. Esto resulta
evidente en los criterios de distribucin de captulos, ttulos y apartados de los
ordenamientos general y local, tal como en su momento se apunt sobre el
anlisis de los instrumentos econmicos a travs de doctrinarios de autoridad
como es el caso del Dr. Ral Braes.
Otra razn es que, aunque se ha mostrado el conflicto terminolgico y de
criterios que hay en la legislacin mexicana desde que se adoptaron las
reformas de 1996 en la LGEEPA y leyes correlativas para el mbito estatal
que fundamentalmente consiste en una mezcla de criterios en la clasificacin
de los instrumentos, en donde el criterio tradicional se basa en la Prevencin y
la Correccin, y el criterio moderno en una visin Econmica y de Control, los
nuevos instrumentos econmico-ambientales siguen estando insertos dentro
de la cultura de la Prevencin, y la Prevencin se sigue estableciendo como
principio doctrinario y legal. El fin primordial de los instrumentos econmicos es
pues, la prevencin del dao o deterioro ambiental. Es por ello que aqu se
expone la articulacin de este principio con el concepto de Tributacin
Ambiental o Fiscalidad Ambiental.
El principio est asentado en la idea de diligencia debida de los sujetos
de Derecho, que se traduce en la obligacin de vigilancia y adopcin de
previsiones en relacin a los bienes y personas. Esta obligacin est
constituida por el conjunto de estndares mnimos de comportamiento de
diligencia exigibles (diligencia suficiente). Esta diligencia, es el mnimo
constitucional

legal

imprescindible

para

el

cumplimiento

de

obligaciones.107

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
107

Zlata Drnas de Clment, Los principios de prevencin y precaucin en materia

ambiental en el sistema internacional y en el interamericano. Fuente:
http://www.acaderc.org.ar/doctrina/articulos/artprincipiosdeprecaucionprevencion

las

79!
Ya se apunt que en materia ambiental el principio preventivo, junto con
el precautorio aunque ste es un principio ms reciente nace a partir de la
incertidumbre y riesgo ambientales. Pero conviene especificar la diferencia
entre ambos principios. La prevencin es sobre riesgo cierto y dao dudoso; y
la precaucin es sobre riesgo dudoso.!La Precaucin ya no responde a la idea
diligencia debida, sino a la idea de buen gobierno, gestin que se adelanta
criteriosamente a los hechos, la que ante la duda de que una actividad pueda
ser riesgosa, prefiere limitarla (an equivocndose), privilegiando las
seguridades.108
La Prevencin se caracteriza por la:109

obligacin del sujeto de adoptar previsiones atento a la certeza

cientfica sobre los riesgos que entraa la actividad;

obligacin de actuar de modo proporcional a las fuerzas en juego

para evitar daos;

imposicin de restricciones o prohibiciones a las actividades bajo

jurisdiccin del sujeto;

obligacin fundada, bsicamente, en el derecho.

Para articular el sentido de la prevencin con la tributacin ambiental, hay

que tener en cuenta que la prevencin de daos abarca tambin el prever
conductas humanas dainas al ambiente, es decir no solo se prev el riesgo
como consecuencia de una actitud y comportamiento personal, sino que se
prev el comportamiento mismo. De este modo tenemos que:

Para prever un comportamiento humano es necesario estimularlo a

travs de premios. En Materia Ambiental, la fiscalidad actuar como
incentivador de conductas, para que el agente contaminador cambie
comportamientos a favor del entorno ambiental.110

La fiscalidad ambiental tiene a su favor ser un instrumento que

proporciona recursos a la administracin pblica, con la finalidad de

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
108

Loc. Cit.
Loc. Cit.
110
ROS-GRANADOS, Gabriela, Op. Cit. p. 59.
109

80!
llevar a cabo el mandato constitucional de prevencin de dao al
medio ambiente. De tal suerte, que la financiacin se convierte en
gasto pblico ambiental.111
De este modo los instrumentos econmicos en general, y los instrumentos
fiscales en especial, se traducen en Instrumentos Preventivos de una poltica
ambiental determinada.

3. El Principio Quien Contamina Paga

a) Origen del Principio
El principio naci en la ciencia econmica con el estudio de los costes
sociales derivados del deterioro ambiental.112
Hacia finales de la dcada de 1960 y principios de la de 1970 se empez
a discutir sobre el uso desmedido de los recursos medioambientales en
actividades de produccin y de consumo que podran llevar a su deterioro, por
lo que algunos especialistas y activistas propusieron que el costo de este
deterioro deba ser tomado en cuenta en el sistema de precios de los diferentes
productos en el mercado, y con este excedente resarcir el dao. Se pensaba
que de esta forma el mercado poda reflejar la escasez y el agotamiento de los
recursos.113
El principio tiene antecedentes en Japn en 1970, y en 1972 lo presenta
la OCDE. Es difundido en 1974 por la misma organizacin (OCDE) en el
documento Note of the implemention of the polluter pays principle.114 El
documento de 1972 de la OCDE, propona que el principio deba ser un
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
111

Loc. Cit.
ROS-GRANADOS, Gabriela, Op. Cit. p.72
113
Gustavo M. Meixueiro Njera, El principio del que contamina paga: alcances y
pendientes en la legislacin mexicana, Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica,
Documento de Trabajo nm. 13, Marzo de 2007.
114
FIGUEROA-NERI, Aime, Tributos ambientales en Mxico. una revisin de su
evolucin y problemas, en Boletn Mexicano de Derecho Comparado, IIJ-UNAM Instituto de
Investigaciones Jurdicas de la UNAM, 2011. Fuente:
http://www.juridicas.unam.mx/publica/rev/boletin/cont/114/art/art2.htm#N68
112

81!
objetivo de los pases miembros de la organizacin para asignar costos de
prevencin y medidas de uso racional de los recursos medioambientales
escasos, conocido desde entonces como principio de el que contamina paga
o PPP por sus siglas (Polluter Pays Principle).115

b) Qu es el Principio
El principio menciona que las autoridades deben tomar medidas para que
los que contaminen carguen con los gastos de prevencin y control de la
contaminacin, que aseguren un estado aceptable del medioambiente, y que
estas medidas no deben ser acompaadas de subsidios que ocasionen
distorsiones en el comercio internacional.116 De esto se desprende una sntesis
importante; se trata de un principio bsicamente de prevencin y control de la
contaminacin, de carcter esencialmente econmico, y de trascendencia
internacional.
El principio consiste en que el costo de los bienes y servicios del mercado
deben reflejar su costo social total, que son, el costo de produccin y el costo
ambiental. De modo que, el no establecer un precio a los recursos ambientales
da como resultado la raz de la contaminacin; por esta razn los costos
externos deben ser internalizados.117
El principio no es el nico que establece la internalizacin de costos, pues
hay otros modos de lograrla, tales como, quienes contaminan pueden ser
subsidiados por un control de contaminacin mediante el cual el costo
ambiental sea pagado de forma colectiva por las personas que pagan
impuestos. Otra forma sera que las vctimas de la contaminacin paguen a los
que contaminan por no ser contaminados, esta forma de internalizacin es
conocida como el principio de la vctima paga.118
Pero si los pases optan indistintamente por un modelo de subsidio o un
modelo de quien contamine pague, se originaran diferencias en los costos de
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
115

Gustavo M. Meixueiro Njera, Op. Cit.

Loc. Cit.
117
Loc. Cit.
118
Loc. Cit.
116

82!
produccin de bienes y servicios, por lo que, para evitar distorsiones en el
mercado, la OCDE recomienda que los pases miembros apliquen este
ltimo.119
El principio quien contamina paga, en su faz preventiva, es la
consecuencia natural del avance de la industrializacin y el deterioro de los
componentes del medioambiente que se asocia a ella.120
En su faz de control, el principio se asocia a los instrumentos econmicos
de las PMA implementados por los poderes pblicos. Ya que, al igual que el
principio, los instrumentos econmicos con fines ambientales nacen en la
ciencia econmica para internalizar las externalidades negativas de tipo
ambiental, por lo que la gnesis del principio es simultnea a estos
instrumentos econmicos, y de cierta manera el principio nace con stos.121
El principio descansa en dos teoras:122

La teora de la compensacin: Se refiere a que paga quien hace

necesaria una accin gubernamental depuradora y en la medida del
costo de sta.

La teora del valor: Se sustenta en que paga quien se beneficia de

contaminar y en la medida de las utilidades que as se obtiene. A partir
de esta teora se puede fijar la tributacin ambiental ad valorem o por
unidad de producto fabricado.
Ros Granados seala que los puntos fundamentales del principio son

tres:123

La consideracin de los bienes ambientales como bienes econmicos.

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
119

Loc. Cit.
Macarena Muoz Valenzuela, El principio quien contamina paga a la luz de la
legislacin medioambiental chilena, Revista de Derecho, N 12. Fuente:
www.achidam.cl/documentos/Pcpio_Contamina_paga.pdf
121
FIGUEROA-NERI, Aime, TRIBUTOS AMBIENTALES EN MXICO. UNA
REVISIN DE SU EVOLUCIN Y PROBLEMAS, en Boletn Mexicano de Derecho
Comparado, IIJ-UNAM Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, 2011. Fuente:
http://www.juridicas.unam.mx/publica/rev/boletin/cont/114/art/art2.htm#N68
122
G. J. Cano, citado en ROS-GRANADOS, Gabriela, Op.Cit. p.77
123
ROS-GRANADOS, Gabriela, Op. Cit. p.76.
120

83!

Unos elementos constitutivos: quin debe pagar, qu debe ser pagado y

cules son los instrumentos para hacer posible el pago.

Excepciones: casos en los que est justificada la inaplicacin total o

parcial de este principio.
El principio contiene dos mandatos bsicos: primero, que los costos

sociales causados por la degradacin ambiental deben ser pagados por

quienes los generan; y segundo, que los poderes pblicos no deben asumir las
externalidades ambientales que benefician particularmente a los individuos.124

c) El Pago por Quienes Contaminan

Se dice que la efectividad de dicho principio se manifiesta en que quien
causa un dao a otros sujetos de la comunidad debe abonar las sumas
necesarias para su resarcimiento.125
Figueroa Neri seala que en cuanto a este aspecto, se produce un
desdoblamiento del principio. Por una parte, se refiere a los sujetos que
producen la contaminacin (agentes contaminadores); y por la otra, implica
determinar la cuanta del costo social a internalizar, esto es, saber el valor
monetario del costo ambiental. Sobre los agentes contaminadores, ha sido
manifiesta la intencin de afectar a todos los sujetos involucrados hasta el
consumidor final, ya que se persigue introducir los costos ambientales al
sistema de precios. Y respecto de la cuanta del costo social, aunque hay
avances en los mtodos de valoracin econmica, no se ha encontrado ningn
mtodo exacto. La proyeccin de estos aspectos del principio en la
configuracin del tributo es problemtica.126

d) Funcin de los Poderes Pblicos

El principio quien contamina paga, legitima las actuaciones de los poderes
pblicos encaminadas a corregir las externalidades negativas de tipo
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
124

FIGUEROA-NERI, Aime, Loc. Cit.

Martn Mateo, citado en ROS-GRANADOS, Gabriela, Op. Cit. p. 74.
126
FIGUEROA-NERI, Aime, Loc. Cit.
125

84!
ambiental, permitiendo la utilizacin de diversos mecanismos e instrumentos,
incluidos los instrumentos con naturaleza tributaria.127
Por lo anterior, existe la obligacin de proceder a un estudio de
incidencias sobre el medio ambiente de toda la inversin pblica y privada, en
infraestructuras o en la industria. Entonces, esto legitima la articulacin de la
contribucin por gasto128 en razn del deterioro del medio ambiente junto con
los controles de impacto ambiental.129

e) Crticas al Principio y Contra-crticas

Las crticas hechas a este principio se reducen a su carcter sancionador,
y a su desvirtuacin en el sentido que permite contaminar a cambio de un
precio. El primer aspecto ha quedado disminuido al entenderse que el principio
pretende que el agente contaminador asuma los costos sociales y, en todo
caso, sea l quien decida modificar su conducta; darle un sentido en contra de
lo anterior, implicara desnaturalizar a estos instrumentos econmicos para la
proteccin ambiental, y convertirlos en controles directos (prohibiciones o
delitos). Al principio el que contamina paga, se le otorga una funcin
motivadora y no sancionadora. En cuanto a permitir la degradacin ambiental a
cambio de un precio, se ha insistido en que hay unos niveles mximos
permitidos de contaminacin y mnimos de calidad ambiental, que junto con los
controles directos y regulaciones administrativas (estndares), impiden el
efecto perverso de mantener o aumentar la contaminacin a travs de este
principio.130

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
127

Loc. Cit.
La Contribucin por Gasto es definida como una categora tributaria por Gabriela
Ros Granados, en su obra Tributacin ambiental: la contribucin por gasto. [ROSGRANADOS, Gabriela, Tributacin ambiental: la contribucin por gasto, UNAM, Mxico, 2007]
129
RIOS-GRANADOS, Gabriela, Op. Cit. p. 76.
130
FIGUEROA-NERI, Aime, Loc. Cit.
128

85!

B. JUSTIFICACIN DE LOS TRIBUTOS CON FINES Y EFECTOS

AMBIENTALES
1. Los Impuestos Ambientales
a) Qu son los Impuestos Ambientales?
En el marco estadstico armonizado, desarrollado en 1997 conjuntamente
por Eurostat, la Comisin Europea, la Organizacin de Cooperacin y
Desarrollo Econmico (OCDE) y la Agencia Internacional de la Energa (IEA),
se definen los impuestos ambientales como aquellos cuya base imponible
consiste en una unidad fsica (o similar) de algn material que tiene un impacto
negativo, comprobado y especfico, sobre el medioambiente.131
El impuesto ambiental, segn Han A. Kogels (Secretario General de la
International Fiscal Association 1995) se refiere a los instrumentos impositivos
destinados a mejorar el medio ambiente a travs de la influencia de las
decisiones econmicas de los seres humanos.132
En palabras simples, los impuestos son el instrumento para lograr que
quien contamina pague. Y la esencia de ste principio, como ya se vio,
consiste en que los costos sociales causados por la degradacin ambiental
deben ser pagados por quienes los generan.133
La OCDE utiliza el trmino impuestos ambientales para referirse a
cualquier impuesto cuya base imponible se considere de especial relevancia
para el medio ambiente. La misma OCDE define impuesto como un pago
obligatorio no reembolsable a la administracin pblica. Los impuestos no son

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
131

Fuente: www.ine.es/daco/daco42/ambiente/aguasatelite/metimpuestos.pdf
La Fiscalidad Medioambiental: Repercusiones En El Mercado Inmobiliario, a)
Fundamentos Jurdicos De La Fiscalidad Ambiental, Asociacin de Estudios de Derecho
Inmobiliario Registral. Fuente: http://www.ua.es/aedire/medamb7.htm
133
Jim Prust, Impuestos ambientales en los pases en desarrollo, en ACQUATELLA,
Jean, BRCENA, Alicia, (Editores), Poltica fiscal y medio ambiente. Bases para una agenda
comn, NACIONES UNIDAS, CEPAL, Chile, 2005. P.92
132

86!
reembolsables en el sentido de que los beneficios que el gobierno provee a los
contribuyentes no suelen ser proporcionales a los que stos pagan.134
Para otros autores, un tributo no puede calificarse como ambiental por el
mero hecho de destinar los recursos obtenidos a una mejora del medio
ambiente, y que por lo tanto, un impuesto ambiental puro sera aqul que
midiese y gravase directamente las descargas contaminantes al medio
ambiente.135
Las principales caractersticas de los impuestos son:136

El entero es obligatorio y coercitivo. El contribuyente debe cumplir con la

obligacin constitucional de declarar sus ingresos y pagar sus
impuestos, de lo contrario, el Estado tiene la facultad de exigir el pago.

Proporcionalidad. Cada persona paga segn su capacidad contributiva,

de riqueza o patrimonio.

Equidad. Establece igualdad de condiciones para las personas que se

encuentren en el supuesto.

Destinado a cubrir el gasto pblico. Los recursos se destinan a una

bolsa en la Tesorera de la Federacin y la Subsecretara de Egresos,
entidades competentes para la asignacin de los recursos a las
diferentes dependencias e instituciones gubernamentales, conforme a lo
dispuesto en el Presupuesto de Egresos de la Federacin (o estatales,
segn se trate). No se etiqueta ni se puede identificar el destino

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
134

Jean Philippe Barde, Reformas tributarias ambientales en pases de la Organizacin

de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE), en ACQUATELLA, Jean, BRCENA, Alicia,
(Editores), Poltica fiscal y medio ambiente. Bases para una agenda comn, NACIONES
UNIDAS, CEPAL, Chile, 2005. P.106.
135
MUOZ-GUZMN, M. A. (2010) Modelo Econmico Mundial y la Conservacin del
Medio Ambiente Edicin electrnica, p. 78.
Texto completo en http://eumed.net/cursecon/libreria/index.htm
136
Sofa Cortina Algunas contribuciones a la legislacin mexicana: el diseo de
instrumentos fiscales en Mxico en Impuestos Ambientales. Lecciones En Pases De La
OCDE Y Experiencias En Mxico, Graciela Moreno Arellano, Paola Mendoza Snchez, Sara
vila Forcada (Compiladoras), Pp.33-40

87!
especfico de los recursos.

Establecido en la Ley.

El pago debe ser hecho por personas fsicas o morales.

b) Elementos del Impuesto

SUJETOS:137

Sujeto Activo: La Federacin, las Entidades locales (Estados y Distrito

Federal) y los Municipios.

Sujeto Pasivo: La persona que legalmente tiene la obligacin de pagar el

impuesto.

CRDITO FISCAL: Son los crditos que tenga derecho a percibir el Estado o
sus organismos descentralizados, que provengan de contribuciones, de
aprovechamiento o de sus accesorios, incluyendo los que deriven de
responsabilidades que el Estado tenga derecho a exigir de sus servidores
pblicos o de los particulares, as como aquellos a los que las leyes les den
ese carcter y el Estado tenga derecho a percibir por cuenta ajena.138
OBJETO: Es la situacin que la ley seala como hecho generador del crdito
fiscal.139
Las principales categoras de bases imponibles con inters ambiental son
las siguientes:140
Emisiones al aire:
- Emisiones de NOx medidas o estimadas
- Contenido de SO2 de los combustibles fsiles
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
137

FLORES-ZAVALA, Ernesto, Elementos de finanzas pblicas mexicanas, Porra,

Mxico, 2004, pp.66, 69.
138
Artculo 4 del Cdigo Fiscal de 1981, citado en FLORES-ZAVALA, Ernesto, Op. Cit.
p.128.
139
FLORES-ZAVALA, Ernesto, Op. Cit. p. 128.
140
Fuente: www.ine.es/daco/daco42/ambiente/aguasatelite/metimpuestos.pdf

88!
- Otras emisiones al aire
Sustancias que reducen la capa de ozono
Efluentes al agua:
- Efluentes medidos o estimados de materias oxidables (BOD, COD)
- Otros efluentes al agua
- Recogida y tratamiento de efluentes, impuestos anuales fijos
Fuentes difusas de polucin al agua:
- Pesticidas (Basadas en contenido qumico, precio o volumen)
- Fertilizantes artificiales (Basadas en contenido de fsforo o nitrgeno o en
precio)
- Estircol
Gestin de residuos:
- Gestin de residuos en general (impuestos sobre la recogida o el tratamiento)
- Gestin de residuos, productos individuales (embalajes, envases)
Ruido (despegue y aterrizaje de aviones)
Productos energticos:
- Productos energticos usados para transporte:
- Gasolina sin plomo
- Gasolina con plomo
- Diesel
- Otros productos energticos para transporte (GLP o gas natural)
- Productos energticos usados para otros fines:
- Fuel oil ligero
- Fuel oil pesado
- Gas natural
- Carbn
- Coque
- Biofuels
- Otros fuels
- Consumo de electricidad
- Produccin de electricidad
- Consumo de gas ciudad
- Produccin de gas ciudad
Transporte:

89!
- Impuestos sobre las importaciones o ventas de vehculos de motor
- Matriculacin o uso de vehculos de motor, impuestos peridicos
Recursos:
- Captacin de agua
- Extraccin de materias primas (excepto petrleo y gas)
- Otros recursos (bosques)
UNIDAD FISCAL: Es la cosa o cantidad delimitada en medida, nmero, peso,
etc., sobre la que la ley fija la cantidad que debe pagarse por concepto de
impuesto y que servir para hacer el clculo correspondiente en cada caso
concreto.141
LA CUOTA DEL IMPUESTO (o Tasa): Es la cantidad en dinero o en especie
que se percibe por unidad tributaria, llamndose tipo de gravamen cuando se
expresa de tanto por ciento.142
En cuanto al carcter ambiental de la cuota y como criterio de su clculo, se
estima que con la vigencia de una tasa retributiva por contaminacin quienes
contaminan pagan impuestos equivalentes al valor del dao social que resulta
de sus actividades. El incentivo es disminuir la contaminacin de la manera
ms eficaz posible y continuar hacindolo hasta el punto en que los costos de
la reduccin (por unidad de contaminacin) sean equivalentes a la tasa
impositiva, sin llegar a superarla.143
BASE DEL IMPUESTO: Es la cuanta sobre la que se determina el impuesto a
cargo de un sujeto.144
TARIFAS: Son las listas de unidades y de cuotas correspondientes para un
determinado objeto tributario o para un nmero de objetos que pertenecen a la
misma categora.145
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
141

FLORES-ZAVALA, Ernesto, Op. Cit. p. 129.

Loc. Cit.
143
Jim Prust, Impuestos ambientales en los pases en desarrollo, en ACQUATELLA,
Jean, BRCENA, Alicia, (Editores), Poltica fiscal y medio ambiente. Bases para una agenda
comn, NACIONES UNIDAS, CEPAL, Chile, 2005. P. 92-93.
144
FLORES-ZAVALA, Ernesto, Op. Cit. p. 129.
145
Loc. Cit.
142

90!

c) Fines del Impuesto

Segn algunos especialistas los fines de los impuestos ambientales se
alcanzan idealmente si estn relacionados con una reforma fiscal integral. Por
esta razn se expondrn primeramente los fines que tendra una reforma de tal
naturaleza, destacando a los impuestos como su componente esencial.
Fines de una Reforma Fiscal Ambiental.Una reforma fiscal ambiental en el sentido pigouviano146 tendra como
objetivo internalizar en el sistema de precios, mediante la implementacin del
principio quien contamina paga, los costos reales de aquellas actividades que
ocasionan impactos sobre el medio ambiente. Su finalidad sera la bsqueda
de corregir externalidades presentes e internalizar los costos ambientales
mediante un ajuste por va impositiva de los incentivos que mueven a los
agentes econmicos.147
El objetivo central y mayor, de una reforma fiscal de este tipo, sera
establecer, mediante impuestos que apunten en la forma ms directa posible a
las actividades que se pretenda corregir internalizando los costos
ambientales en el sistema de precios, una estructura de incentivos que lleve
estas actividades a un nivel socialmente ptimo, entendiendo este ltimo desde
una perspectiva integral que considere la totalidad de los costos sociales y
beneficios que conlleva una determinada actividad econmica.148
Desde el punto de vista puramente ambiental, esta estructura de
incentivos consistira en:149
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
146

As denominado por deberse al economista Arthur Cecil Pigou el desarrollo terico

de este tipo de impuestos en la dcada de 1930. Los impuestos pigouvianos son impuestos
usados para corregir las externalidades, y stas son situaciones en las cuales los costos o
beneficios de produccin y/o consumo de algn bien o servicio no son reflejados en el precio
de mercado de los mismos.
147
Jean Acquatella, El papel conjunto de las autoridades fiscales y ambientales en la
gestin ambiental de los pases de Amrica Latina y el Caribe, en ACQUATELLA, Jean,
BRCENA, Alicia, (Editores), Poltica fiscal y medio ambiente. Bases para una agenda comn,
NACIONES UNIDAS, CEPAL, Chile, 2005. P.30
148
Ibd. Pp.30-31
149
Ibd. P.31

91!

Incentivar una reduccin de la contaminacin y la degradacin

ambiental.

Inducir un mejor desempeo ambiental de los agentes econmicos

Resumiendo, los puntos bsicos de una reforma ambiental fiscal se basan

en los siguientes dos aspectos:

Internalizacin en el sistema de precios, principalmente mediante

impuestos, de los costos reales de las actividades que ocasionan
impactos sobre el medio ambiente.

Logro de una estructura de incentivos que lleve estas actividades a un

nivel socialmente ptimo.

Fines del Impuesto Ambiental.Gran parte de las finalidades expuestas como propias de una reforma
fiscal ambiental, se pueden considerar iguales a las finalidades de un impuesto
ambiental en particular. Por ello, se puede abreviar si lo que se pretende es
destacar las finalidades generales de beneficio ambiental y equilibrio ecolgico,
pero se podran destacar algunos objetivos especiales para cada tipo de
impuesto ambiental especfico. Es preciso destacar en primer lugar el rasgo
caracterstico y propio del impuesto ambiental, que es su doble naturaleza: una
puramente fiscal o recaudatoria, y otra extrafiscal.
Finalidad fiscal y parafiscal de los Impuestos Ambientales.- Los impuestos
ambientales tienen la caracterstica parafiscal o extra fiscal, es decir, que
paralelamente a la recaudacin se busca un impacto en la conducta del
contribuyente. Un ejemplo es el establecido en China por emisiones de
contaminantes a la atmsfera. El objetivo de este impuesto es que la
contaminacin tenga un costo ms alto que la sustitucin de sustancias o que
las modificaciones dentro de los procesos productivos de las empresas, de tal
forma que el sujeto contaminante opte por lo segundo.150

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
150

Sofa Cortina, Op. Cit. Pp.33-40.

92!
Haciendo una distincin entre finalidades extrafiscales y fiscales, se
pueden sintetizar como sigue tales objetivos:
FINALIDADES FISCALES, CON ALGUN TIPO DE ASIGNACIN DEL
RENDIMIENTO, O CON ALGUN ASPECTO EXTRAFISCAL:

Lograr que quien contamine pague.

Lograr que con ello se interioricen los costos ambientales en el sistema de

precios.

Ampliar la recaudacin fiscal general.

Lograr que con ello se forme un fondo ambiental estatal con objetivos bien
definidos, para financiar, por ejemplo:
Tecnologa de baja emisin en las empresas
Reparacin y prevencin de daos ambientales
Investigaciones cientficas, en programas eventuales y permanentes.
Fomento y Educacin ambientales de diverso tipo.
En cuanto al uso de los recursos generados por la recaudacin otros

especialistas sealan los siguientes posibles usos y beneficios:151

Contribuye a generar apoyo social y poltico.

Puede utilizarse para minimizar el posible impacto regresivo o sobre la

competitividad de algunas empresas.

Pueden usarse para fomentar la proteccin y conservacin del medio

ambiente.

Puede contribuir a promover la eficiencia econmica.

No obstante, la imposicin de tributos ambientales una vez que se

actualiza el supuesto en el que se deba pagar, parece bsicamente de

naturaleza correctiva, ya que el costo social de la contaminacin es asumido
por el agente contaminante. As se entiende que el destino o asignacin de lo
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
151

Christopher Heady, Opciones para el uso de recursos fiscales derivados de

impuestos ambientales, en Impuestos ambientales. Lecciones en pases de la OCDE y
experiencias en Mxico, VILA-FORCADA, Graciela, MENDOZA-SNCHEZ, Paola,
MORENO-ARELLANO, Sara (Compiladoras), p. 63.

93!
recaudado se emplear primordialmente para corregir el dao ocasionado, por
lo que el principio correctivo o de reparacin, puede estar asociado a la
finalidad fiscal del impuesto.152
Sin embargo, si dentro del clculo de la tasa impositiva, se prev la labor
gubernamental de fomento, planeacin ambiental y la prevencin, este aspecto
recaudatorio del impuesto tambin responde al principio preventivo.
FINALIDAD EXTRAFISCAL:
Con el carcter extrafiscal del impuesto se busca incidir en la conducta
del individuo o agentes que contaminan, para lograr un comportamiento
favorable al equilibrio ambiental y su preservacin. La finalidad extrafiscal tiene
como base la prevencin de conductas que den como resultado la
contaminacin y dao ambiental. En este caso se trata de una aplicacin del
principio preventivo.

d) Aspectos Justificativos de la Utilizacin de Impuestos

Ambientales
Justificacin por las virtudes propias del impuesto:
Los siguientes aspectos, vistos como ventajas de los impuestos
ambientales,

se

tratan

aqu

como

aspectos

justificativos

para

su

implementacin o su necesidad.153

Costo efectividad (eficiencia esttica).o Los impuestos, derechos o cargos permiten alcanzar los objetivos
planteados de la manera menos costosa (ms costo-efectiva). En

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
152

Este modo de emplear el rendimiento de un impuesto u otro tipo de contribucin,

asignndole un destino de reparacin, lo cual implica un gasto pblico al invertir en dicha
reparacin, es tratado por Gabriela Ros Granados. La autora se acerca a la definicin de la
contribucin por gasto como categora tributaria, donde seala que tal contribucin acta
como mecanismo indemnizatorio por los daos derivados de la accin del agente agresor del
medio ambiente.[ROS-GRANADOS, Gabriela, Tributacin ambiental: la contribucin por gasto,
UNAM, Mxico, 2007]
153
Jean Philippe Barde, Reformas fiscales ambientales: una revisin de la experiencia
en pases de la OCDE, En Impuestos ambientales. Lecciones en pases de la OCDE y
experiencias en Mxico, VILA-FORCADA, Graciela, MENDOZA-SNCHEZ, Paola,
MORENO-ARELLANO, Sara (Compiladoras), pp. 14-15

94!
trminos tcnicos, esto se logra al igualar el cargo o impuesto con
los costos marginales de abatimiento. De igual manera, es posible
alcanzar los objetivos mediante permisos intercambiables.
o Algunos expertos concluyen que en los Estados Unidos de
Amrica las soluciones de mercado son de 10 a 30 veces ms
econmicas que la instrumentacin de polticas de comando y
control.

Ajuste automtico.- Los niveles de emisin se ajustan automticamente

al impuesto (o precio): aquellos que contaminan disminuyen sus
emisiones hasta que el costo marginal de abatir iguala el impuesto. Por
encima de este punto, es ms econmico pagar el impuesto que abatir.

Internalizacin de externalidades.- Aquellos que contaminan son

quienes deben pagar los impuestos, cargos y permisos a fin de que sus
decisiones particulares consideren los costos generados. De esta
manera, se apropian del dao que generan para el resto de la sociedad.

Generacin de beneficios ambientales y econmicos.o Por un lado, los impuestos ambientales generan ingresos que
pueden tener un destino especfico para la conservacin o el
mantenimiento de los recursos naturales, al tiempo que inciden en
el comportamiento y crean incentivos para disminuir el impacto
negativo sobre el entorno ambiental.
o Integracin del aspecto ambiental en las polticas sectoriales
o Dado que la poltica fiscal permea al conjunto de la economa,
mediante el cobro de impuestos ambientales se incorporan
automticamente a todos los sectores los costos que generan
aquellos que contaminan.

95!
Justificaciones por el contexto internacional:154

En la mayora de los pases industrializados se han puesto en prctica

los instrumentos tributarios con efectos ecolgicos.

En la Unin Europea se aplica el principio quien contamina paga,

recogido en el Acta de la Unin Europea de 1986, en la aplicacin de
impuestos.

Los mismos pases emplean los ecotaxes o impuestos verdes o

ecolgicos, en particular la ecotasa; que es un mecanismo tributario
creado para el control de gases que producen el efecto invernadero.

Las razones por lo que lo anterior ha ocurrido son:

El fracaso del uso exclusivo de los controles directos en la poltica

ambiental.

Estos instrumentos fiscales dentro de la poltica ambiental tienen dos

grandes objetivos: evitar la contaminacin del entorno y fomentar el uso
racional de los recursos naturales.

Las ventajas que proporcionan los tributos verdes y las medidas de

estmulo directo (incentivos) son mejor acogidas que los rgidos
controles administrativos; las ventajas son:
o Incentivacin a la innovacin y al desarrollo de tecnologas
limpias
o Efecto orientador de la economa hacia actividades que generen
menos daos al medio ambiente
o Estas medidas representan un coste menor de control de la
contaminacin para el conjunto de la sociedad.

Razones para gravar el uso de la energa.

Jim Prust seala que la aplicacin de impuestos al uso de energa es la
posibilidad de tributacin ms promisoria para el logro de los fines ambientales,
exponiendo las siguientes razones para gravar tal uso energtico: 155
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
154

ROS-GRANADOS, Gabriela, Op. Cit. pp. 48-50.

96!

Se relaciona con una amplia variedad de problemas ambientales, entre

los que se incluyen el cambio climtico global, la contaminacin
atmosfrica, la congestin y el ruido. Estos problemas afecta a muchas
personas, particularmente en las reas urbanas, lo cual incrementa la
posibilidad de lograr un consenso amplio en el sentido de que debe
hacerse algo al respecto. Las opiniones pueden diferir acerca de
muchos aspectos especficos del problema, pero esto no impide lograr
apoyo general a un grado de tributacin dado, que ser como mnimo el
que la situacin requiera.

La mayor parte de la energa mundial deriva de combustibles fsiles,

cuyas fuentes de suministro en un pas cualquiera produccin
nacional e importaciones son relativamente escasas. Por lo tanto, la
aplicacin de impuestos a un nmero relativamente pequeo de fuentes
en la etapa inicial de produccin, a un bajo costo administrativo, puede
influir en los incentivos de un gran nmero de usuarios de energa en la
etapa final de produccin.

La relacin entre el uso de las principales clases de combustibles fsiles

y la contaminacin que esto genera es, en muchos sentidos, estable y
predecible. La ms directa es la que existe entre el uso del combustible
y las emisiones de dixido de carbono, ya que no se dispone de una
tecnologa de bajo costo que reduzca estas emisiones por unidad de
combustible empleada. No obstante con diversos grados de
variabilidad, hay tambin relaciones estrechas entre el uso de
combustibles y la incidencia de otros tipos de contaminacin, sea o no
por gases. En suma, el aumento del precio del combustible tender a
desalentar hasta cierto punto una amplia gama de actividades
contaminantes.

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
155

Jim Prust, Impuestos ambientales en los pases en desarrollo, en ACQUATELLA,

Jean, BRCENA, Alicia, (Editores), Poltica fiscal y medio ambiente. Bases para una agenda
comn, NACIONES UNIDAS, CEPAL, Chile, 2005. P.100-101

97!
Razones por las que la sola aplicacin de impuestos por el uso de
energa puede resultar insuficiente:156

La razn principal es que la relacin entre uso de combustibles y clases

de contaminacin, aunque estrecha, no es fija. Por ejemplo, la relacin
de la distancia recorrida por el gas del vehculo y del lugar en que este
se desplaza (reas congestionadas u otras).

Del mismo modo, la relacin entre el consumo de combustible del motor

y las emisiones de contaminantes atmosfricos depender en parte del
funcionamiento del vehculo, de la utilizacin de tecnologas para reducir
las emisiones (como los convertidores catalticos), y nuevamente, del
rea en la que se desplaza el vehculo.

2. La Experiencia Internacional en la Aplicacin de Impuestos

Ambientales
a) Antecedentes y Tipos de Impuesto Ambiental
Jean Philippe Barde seala que el diseo y aplicacin de impuestos
ambientales se ha expandido en los ltimos quince aos en los pases
miembros de la OCDE. El autor resea que en los aos setenta los
instrumentos econmicos se utilizaban de manera ocasional, los casos ms
significativos son los sistemas de gestin del agua en Francia y Holanda. Un
estudio de la OCDE que considera catorce pases seala que en 1987 existan
150 casos de instrumentos econmicos ambientales, de los cuales 80 eran
cargos o impuestos. Desde entonces, los impuestos ambientales han crecido
en nmero y en importancia. Entre 1987 y 1993 el uso de estos instrumentos
creci un 50% en los pases nrdicos: Finlandia, Noruega y Suecia.157

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
156

Loc. Cit.
Jean Philippe Barde, Reformas fiscales ambientales: una revisin de la experiencia
en pases de la OCDE, En Impuestos ambientales. Lecciones en pases de la OCDE y
experiencias en Mxico, VILA-FORCADA, Graciela, MENDOZA-SNCHEZ, Paola,
MORENO-ARELLANO, Sara (Compiladoras), p. 20.
157

98!
El siguiente esquema muestra la evolucin de los impuestos o
contribuciones relacionados a conceptos ambientales, desde la dcada de
1970 hasta la definicin propiamente de los llamados impuestos verdes entre la
dcada de 1990 y 2000.

Fuente: Jean Philippe Barde, Reformas fiscales ambientales: una revisin de la experiencia
en pases de la OCDE, En Impuestos ambientales. Lecciones en pases de la OCDE y
experiencias en Mxico, VILA-FORCADA, Graciela, MENDOZA-SNCHEZ, Paola,
MORENO-ARELLANO, Sara (Compiladoras), p. 20.

A principio de la dcada de 1990, en varios pases, sobre todo de los de

la Unin Europea, ya se haban puesto en prctica las denominadas reformas
fiscales ambientales, que en su mayora se basaron en las tres lneas
siguientes:158

Reduccin o eliminacin de subsidios ambientalmente nocivos, incluidos

el gasto pblico directo, el sostenimiento de los precios del mercado y
las exenciones, as como de otras medidas relacionadas con los
impuestos ambientales que pudieran afectar negativamente al medio
ambiente;

Reestructuracin de los impuestos existentes conforme a criterios

ambientales;
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
158

Jean Philippe Barde, Reformas tributarias ambientales en pases de la Organizacin

de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE), en ACQUATELLA, Jean, BRCENA, Alicia,
(Editores), Poltica fiscal y medio ambiente. Bases para una agenda comn, NACIONES
UNIDAS, CEPAL, Chile, 2005. P.110

99!

Introduccin de nuevos impuestos ambientales.

Los principales objetos del impuesto han sido la energa el transporte, y

han sido un importante componente de los ingresos de los gobiernos en pases

industriales.159
Barde seala que, dentro de la poltica adoptada por algunos pases
pertenecientes a la OCDE, una opcin ha sido el establecimiento de nuevos
impuestos, cargos o derechos en productos tales como: residuos, bateras,
envases, pesticidas, fertilizantes, detergentes y aceites. El objetivo primordial
es inhibir su consumo y en consecuencia, su produccin, a fin de generar
menores residuos y que el impacto sobre el medio ambiente sea mnimo. Y
agrega que la respuesta del mercado a estas iniciativas depende mucho de la
flexibilidad o elasticidad de la demanda, por lo que en algunos casos el mayor
logro de estos nuevos impuestos ha sido la generacin de recursos.160
Tipos de impuestos actualmente en uso:161

Impuestos ambientales a productos energticos. Es el impuesto ambiental

ms importante en pases miembros de la OCDE, y se destacan los
siguientes objetos del mismo:
o Gasolina
o Combustibles en razn a su contenido de azufre y plomo
o Electricidad
o Combustible nuclear
o Productos que contienen CO2

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
159

Jim Prust, Impuestos ambientales en los pases en desarrollo, en ACQUATELLA,

Jean, BRCENA, Alicia, (Editores), Poltica fiscal y medio ambiente. Bases para una agenda
comn, NACIONES UNIDAS, CEPAL, Chile, 2005. P.89
160
Jean Philippe Barde, Reformas fiscales ambientales: una revisin de la experiencia
en pases de la OCDE, En Impuestos ambientales. Lecciones en pases de la OCDE y
experiencias en Mxico, VILA-FORCADA, Graciela, MENDOZA-SNCHEZ, Paola,
MORENO-ARELLANO, Sara (Compiladoras), p. 18.
161
Nils Axel Braathen, Diseo y efectividad de los instrumentos fiscales relacionados
con el medio ambiente en los paises de la OCDE, En Impuestos ambientales. Lecciones en
pases de la OCDE y experiencias en Mxico, VILA-FORCADA, Graciela, MENDOZASNCHEZ, Paola, MORENO-ARELLANO, Sara, pp. 46-53.

100!
En materia de impuestos a los energticos suelen haber excepciones
especiales

para

el

sector

industrial

por

razones

de

competitividad.

Generalmente las actividades de navegacin y de aviacin estn exentas de

impuestos por la misma razn.

Impuestos a emisiones al aire. La tasa se calcula con base en estimaciones

o mediciones de las emisiones, pero generalmente su estructura es
complicada y vara segn:
o Tipo de contaminante. Diferentes substancias observan diferentes
tasas (NOx, hidrocarburos, partculas, metales pesados, dixidos,
etc.).
o Nivel de contaminacin o toxicidad. Existen diferentes tasas de
acuerdo con los niveles de contaminacin (por debajo o por encima
de lo permitido).
o La

ubicacin

de

la

fuente

emisora.

Los

impuestos

varan

dependiendo de la densidad de la contaminacin. Resulta menor

para el caso de localidades aisladas.

Impuestos a vehculos:
o Impuesto por la adquisicin de autos nuevos.
o Impuestos anuales a vehculos usados por el derecho a utilizar el
vehculo, (en Mxico se aplica la tenencia anual).
o Cobro de derechos por el uso de caminos o carreteras.
El impuesto puede variar de acuerdo a:
o El tamao de la mquina o de su poder.
o El peso del vehculo.
o Las emisiones del vehculo y de acuerdo con el tipo de certificacin.

Impuestos a vehculos pesados, dependiendo del recorrido del automvil o

de su peso.

Impuestos por contaminacin del agua. En estos impuestos se consideran:

101!
o Diferencias en la peligrosidad de diferentes contaminantes.
o Diferencias en las caractersticas del acufero que se ubica en
diferentes zonas crticas.
o Diferentes emisiones dependiendo del sector (esto no
necesariamente es ideal).

Impuestos por el uso del agua:

o Tasas fijas, principalmente como medio de financiamiento.
o Tasas basadas en volumen que requieren de un medidor.
o Cabe resaltar que casi siempre hay un tratamiento preferencial a la
actividad agrcola.

Impuestos por generacin de residuos:

o Tarifa fija por cierto tiempo
o Cobro basado en volumen

Impuestos por manejo de la biodiversidad y vida silvestre:

o Tarifas para la entrada a parques naturales.
o Permiso para la prctica de la caza y pesca de especies.
o Impuestos a la tala de rboles.
o Impuestos a los diferentes usos de suelo que implican cambios de la
agricultura o silvicultura a otras actividades.

b) Aplicacin de los Impuestos

J. Ph. Barde destaca los siguientes aspectos que deben ser tomados en
cuenta en la implementacin de los impuestos ambientales, ya que de aqullos
depender el xito o fracaso de stos:162

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
162

Jean Philippe Barde., Op. Cit. pp. 23-24.

102!

Un impuesto ambiental debe influir directamente en el comportamiento de

los agentes econmicos, por lo que es necesario vincular el pago del
impuesto lo ms posible con el problema ambiental.

Al disear el impuesto es importante definir claramente la etapa en la cual

se va a aplicar la carga fiscal. Puede gravarse, por ejemplo, el bien de uso
final, la fuente de emisin en la produccin o las emisiones estimadas
vertidas en un ro en cualquiera de las etapas de produccin.

Debe considerarse que para lograr los objetivos ambientales es

conveniente establecer el impuesto sobre demandas precio elsticas. De
manera que al enfrentar un precio mayor, se sustituya el consumo por
alternativas menos perjudiciales al medio ambiente.

Debe considerarse el grado del incentivo, la medida en que el impuesto

apunta hacia la reduccin de la contaminacin. En este sentido, una
consideracin importante es el conflicto entre la efectividad de la medida y
la recaudacin: por un lado el propsito financiero del impuesto es recaudar
fondos, y por el otro lado, su objetivo ambiental es reducir las emisiones o
daos ambientales. Conforme se reducen los daos ambientales (eficiencia
ambiental), menor es la base gravable y en consecuencia, la recaudacin
resulta ms pequea.

El principal objetivo, que es la eficiencia ambiental, en ocasiones debe

ceder un poco en busca de la simplicidad del instrumento. Este fenmeno
es recurrente cuando la capacidad tcnica de medicin requiere de
procesos administrativos muy complicados que pueden restar eficiencia
ambiental al instrumento.

103!
Evolucin de los Impuestos Ambientales en los Pases de la OCDE.Esta es un sntesis de la evolucin en la aplicacin de impuestos
ambientales, realizada por Jean Philippe Barde, y que subdivide en tres fases
esta evolucin de los impuestos:163
PRIMERA FASE:
FINLANDIA. Cre por primera vez un impuesto al carbn, disminuy
adems el impuesto sobre la renta y las contribuciones al seguro social.
NORUEGA. En 1991 se instituy un impuesto al CO2, que se ampla
progresivamente hasta cubrir el 64% de las emisiones de este gas. Como
medida complementaria, se aplico una disminucin al impuesto sobre la
renta.
SUECIA. Se realiz una reforma fiscal ambiental en 1991. Los impuestos al
CO2, al azufre y a los NOx se traducen en una reduccin significativa del
impuesto sobre la renta.
DINAMARCA. En 1992 se aprobaron impuestos al carbn en los
combustibles, Paquete Energtico (1995-2002) y otros impuestos verdes.
Todos ellos con destino especfico.
PASES BAJOS. En 1998 se emiti el Decreto General de Proteccin
Ambiental donde algunos cargos se convirtieron en impuestos con destino
especfico a excepcin del cobro del agua. Entre los aos 1992 - 2001 se
llev a cabo la Reforma Fiscal Ambiental. En 1996 se aplic un impuesto
energtico a los pequeos usuarios y otros impuestos verdes; a cambio se
redujo el impuesto sobre la renta y las contribuciones al seguro social.

SEGUNDA FASE
FRANCIA. En 1999 se inici la reforma fiscal ambiental que sustituye
derechos por impuestos con destino especfico (excepto derechos de uso de
agua). Se decretaron impuestos de energa a la industria, mismos que
fueron rechazados por el Congreso en el 2000. El futuro de la reforma fiscal
ambiental en Francia es incierto.

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
163

Jean Philippe Barde, Op. Cit. p. 21-23.

104!
ALEMANIA. Inici su reforma fiscal ambiental en 1999; increment los
impuestos a combustibles minerales, fsiles y electricidad y redujo las
contribuciones al seguro social.
ITALIA. Su reforma fiscal ambiental abarca de 1999 al ao 2005. Se
reestructuraron los impuestos a los minerales y combustibles fsiles. Se
incrementaron los impuestos a la gasolina, diesel, carbn, aceites, gas y
actualmente est en proceso una reduccin a los impuestos al trabajo.
REINO UNIDO. En 1997 se estableci un impuesto a los combustibles para
el transporte que ha tenido un incremento real del 3-6%. En abril de 2001 se
decret un pago de cargos por concepto de cambio climtico (uso comercial
de la energa). Actualmente existe otro impuesto relacionado con el medio
ambiente que es el impuesto a basureros (1996). Se redujo la contribucin
de los trabajadores al seguro social.

IMPUESTO INTERNACIONAL: PROPUESTA DE UN IMPUESTO AL CO2

EN LA UNIN EUROPEA (TERCERA FASE)
Actualmente, en Europa se discute la creacin de un impuesto al CO2. En
1991 la propuesta fue rechazada por el Consejo de la Unin Europea. En
1997 se hizo un nuevo intento para determinar tasas mnimas de impuestos.
En esta iniciativa se establece la inclusin de todos los productos
energticos, por lo que se eliminan las exenciones y, adems, como
consecuencia de esto, en algunos pases se elevara la tasa mnima de la
carga fiscal. Durante el ao 2000 se present un documento que propone la
comercializacin de emisiones. En el 2001 se habla de inducir a la
cooperacin y durante este ao 2002 las negociaciones continan.

c) Finalidades Buscadas
La experiencia de los pases industrializados muestra que en la aplicacin
de impuestos, cargos y tarifas ambientales, el objetivo predominante ha sido la
recaudacin y no la creacin de incentivos para mejorar la calidad ambiental
(CEPAL/PNUMA, 1997; Panayotou 1998). Tambin en los pases en desarrollo

105!
el principal propsito histrico de estos instrumentos en la gestin ambiental ha
sido la recaudacin de fondos.164
Con respecto a los recursos derivados de los impuestos ambientales se
seala que pueden utilizarse para reducir otros impuestos, tales como el
impuesto sobre la renta, sobre el trabajo o sobre otros bienes. Por otro lado,
pueden emplearse para reducir el dficit de la cuenta pblica y tambin pueden
utilizarse como inversin en la conservacin o restauracin de los recursos
naturales.165
Jim Prust seala que para coordinar las finalidades ambientales con las
fiscales o meramente recaudatorias, es necesaria una gestin fiscal general.
Seala que los pases en desarrollo enfrentan una necesidad generalizada y de
larga data, de recaudar ingresos tributarios. Por lo tanto, es probable que
quienes disean la poltica fiscal tomen sus decisiones con respecto a las tasas
retributivas por contaminacin sobre la base de las ventajas que ofrecen como
fuentes de ingresos adicionales comparadas con otras medidas. Entonces, una
disposicin tributaria con el potencial de producir beneficios ambientales sera
preferible a otras que generan montos de ingresos equivalentes, pero que no
condujeran a mejoras en aspectos ambientales y cuyos dems efectos
(principalmente en el nivel de precios) no fueran ms ventajosos que los de
una tasa retributiva por contaminacin. Es por ello que los objetivos de la
poltica ambiental y de una gestin fiscal general racional seran totalmente
complementarios.166
Barde seala que otra finalidad de los impuestos ha sido la de lograr un
doble dividendo, que consiste en un mejoramiento del ambiente al mismo
tiempo de que se consigue la disminucin de otros impuestos, y menciona a
pases como Blgica, Dinamarca, Finlandia, Alemania, Italia, Suiza, Suecia,
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
164

Jean Acquatella, El papel conjunto de las autoridades fiscales y ambientales en la

gestin ambiental de los pases de Amrica Latina y el Caribe, en ACQUATELLA, Jean,
BRCENA, Alicia, (Editores), Poltica fiscal y medio ambiente. Bases para una agenda comn,
NACIONES UNIDAS, CEPAL, Chile, 2005. P.31.
165
Jean Philippe Barde, Op. Cit. p, 21
166
Jim Prust, Impuestos ambientales en los pases en desarrollo, en ACQUATELLA,
Jean, BRCENA, Alicia, (Editores), Poltica fiscal y medio ambiente. Bases para una agenda
comn, NACIONES UNIDAS, CEPAL, Chile, 2005. Pp.95-97

106!
Francia y Reino Unido, como pases que han procurado disminuir otros
impuestos. Sin embargo, el autor en mencin determina que no hay evidencia
contundente de este doble dividendo, por lo que concluye que la finalidad se
reduce al mejoramiento del estado de los recursos naturales por encima de
otros objetivos.167

d) Eficacia, Recaudacin y Problemas Comunes

En los pases de la OCDE, los ingresos provenientes de impuestos
ambientales representan, en promedio, un 2,5% del producto interno bruto
(PIB) y un 7% del total de los recaudos impositivos. A pesar de las evidentes
diferencias entre pases, sus montos resultan significativos en los 27 miembros
de la Organizacin considerados.168
Prcticamente la totalidad de los ingresos correspondientes a impuestos
ambientales (90%) proviene de gravmenes a la gasolina, el diesel y los
vehculos automotores. Se aplican muy pocos impuestos a los combustibles
pesados de uso industrial.169
Las reformas fiscales ambientales en los pases miembros de la OCDE se
han caracterizado por ser neutrales en la recaudacin. En trminos generales,
su instrumentacin consiste en la introduccin de nuevos cargos o impuestos
ambientales y la eliminacin o disminucin de otros impuestos. En algunos
casos a cambio de la creacin de impuestos ambientales se han disminuido
impuestos sobre la renta o sobre el trabajo. En otros pases estos recursos se

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
167

Jean Philippe Barde, Reformas fiscales ambientales: una revisin de la experiencia

en pases de la OCDE, En Impuestos ambientales. Lecciones en pases de la OCDE y
experiencias en Mxico, VILA-FORCADA, Graciela, MENDOZA-SNCHEZ, Paola,
MORENO-ARELLANO, Sara (Compiladoras). pp. 21-22.
168
Jean Philippe Barde, Reformas tributarias ambientales en pases de la Organizacin
de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE), en ACQUATELLA, Jean, BRCENA, Alicia,
(Editores), Poltica fiscal y medio ambiente. Bases para una agenda comn, NACIONES
UNIDAS, CEPAL, Chile, 2005. Pp.107-108
169
Loc Cit.

107!
canalizan a la inversin en ahorro energtico o a la disminucin de impuestos
que afectan a la industria.170
Prust, refirindose a la asignacin de los ingresos de los impuestos
ambientales, seala que si bien tal prctica no se considera conveniente, se
podra recurrir a sta si se cumplen las siguientes condiciones:171

Que la asignacin de ingresos y la promesa de los gastos que

financiarn sea necesaria para que el pblico apoye el impuesto
ambiental en cuestin; en otras palabras, en los casos en que si no hay
asignacin, no hay impuesto.

Que los gastos que los fondos asignados financien sean de tan alta
prioridad y eficacia que existiran razones suficientes para realizarlos
aunque no hubiera una asignacin de fondos.

Que el manejo de los fondos asignados sea transparente.

El citado autor menciona que desde el punto de vista de la gestin fiscal

general, el punto fundamental es que mientras ms ingresos generan los

impuestos ambientales para los niveles subnacionales de gobierno y mayor
proporcin de ellos se asigna a fines especficos, menor tiende a ser su aporte
a los recursos y las opciones de poltica fiscal de los gobiernos nacionales.
Esto no significa que la delegacin de responsabilidades referidas a temas
ambientales sea necesariamente poco deseable. Las iniciativas ambientales en
los pases en desarrollo se han dado en mayor proporcin bajo los auspicios de
los gobiernos subnacionales que de los nacionales y, en la medida en que las
condiciones y las preferencias populares difieren entre jurisdicciones, existen
razones para delegar. En particular, las evidentes diferencias entre las

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
170

Jean Philippe Barde, Reformas fiscales ambientales: una revisin de la experiencia

en pases de la OCDE, En Impuestos ambientales. Lecciones en pases de la OCDE y
experiencias en Mxico, VILA-FORCADA, Graciela, MENDOZA-SNCHEZ, Paola,
MORENO-ARELLANO, Sara (Compiladoras), P. 19.
171
Jim Prust, Impuestos ambientales en los pases en desarrollo, en ACQUATELLA,
Jean, BRCENA, Alicia, (Editores), Poltica fiscal y medio ambiente. Bases para una agenda
comn, NACIONES UNIDAS, CEPAL, Chile, 2005. Pp.95-97.

108!
condiciones reinantes en las principales conurbaciones y en las reas rurales
pueden hacer necesaria la aplicacin de polticas muy distintas.172
Estas ltimas afirmaciones pueden representar argumentos favorables
para considerar la aplicacin de impuestos ambientales y reformas fiscales en
todos y cada uno de los mbitos locales de pases como Mxico. Es importante
destacar el papel de los niveles subnacionales de los pases en vas de
desarrollo, as como su diversidad regional en cuanto a cultura y en su
variedad de ecosistemas y recursos propios.
Sobre algunas dificultades propias de los pases en vas de desarrollo el
autor menciona que la gama de posibilidades a disposicin de tales pases (y,
de hecho, de cualquier otro) depender por supuesto en gran medida de la
calidad de la administracin pblica, en grado de ejecucin de las leyes y la
disposicin del pblico en general a cumplir las obligaciones jurdicas. Estos
aspectos podran indicar que, en sus decisiones acerca de la tributacin
ambiental, los gobiernos de los pases en desarrollo preferirn aplicar
impuestos con costos administrativos relativamente bajos, por lo que
probablemente el nmero de fuentes de contaminacin que se controlar ser
tambin relativamente reducido.173
Braes opina que una causa frecuente de ineficiencia de las normas
ambientales est constituido por el insuficiente desarrollo de las mismas. Que
es indispensable que su contenido sea desarrollado, hasta un cierto nivel de
especificacin, por reglamentos y sobre todo, por normas tcnicas, que
determinen con precisin qu hacer, qu no hacer.174
Las dificultades propias en la aplicacin de los impuestos ambientales se
relacionan con los siguientes asuntos:175
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
172

Loc. Cit.
Loc. Cit.
174
BRAES, Ral, Op. Cit., pp. 237-238.
175
Jean Philippe Barde, Reformas tributarias ambientales en pases de la Organizacin
de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE), en ACQUATELLA, Jean, BRCENA, Alicia,
(Editores), Poltica fiscal y medio ambiente. Bases para una agenda comn, NACIONES
UNIDAS, CEPAL, Chile, 2005. Pp. 117-125
173

109!

IMPLICACIONES DISTRIBUTIVAS
Los impuestos ambientales pueden ser socialmente regresivos. En la
medida en que muchos de ellos afectan a productos de consumo
masivo, tales como los vehculos automotores y la energa, es posible
que tengan una repercusin significativa en los hogares de ingresos ms
bajos.

COMPETITIVIDAD
Dado que la mayor parte de los tributos ambientales se relaciona con la
energa y el transporte, existe el riesgo evidente de que la competitividad
industrial se vea afectada.

ACEPTACIN
Los impuestos ambientales enfrentan la oposicin de las partes
implicadas, lo que puede atribuirse a diversas razones, tales como el
miedo a la prdida de competitividad, el recorte de beneficios o la
posible regresividad del ingreso.
Respondiendo a esta problemtica Jim Prust seala que en algunas

ocasiones es posible que se abogue por un aumento gradual de las tasas

impositivas con el fin de promover la aceptacin pblica y dar tiempo para
adaptarse a quienes puedan verse afectados. Estos argumentos tienen que ver
con la administracin de los plazos para alcanzar una meta, pero la meta
misma seguir siendo el establecimiento de impuestos que reflejen en su
totalidad los costos sociales de la contaminacin.176
Hay otras medidas que pueden resultar tiles para atenuar la oposicin y
obtener apoyo para las tasas contributivas por contaminacin:177
La asignacin de ingresos provenientes del impuesto al logro de
objetivos ambientales pblicamente valorados (con las precauciones
necesarias para evitar los gastos ineficaces).

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
176

Jim Prust, Impuestos ambientales en los pases en desarrollo, en ACQUATELLA,

Jean, BRCENA, Alicia, (Editores), Poltica fiscal y medio ambiente. Bases para una agenda
comn, NACIONES UNIDAS, CEPAL, Chile, 2005. Pp.103-104
177
Loc. Cit.

110!
Las inversiones pblicas complementarias para facilitar el ajuste a los
efectos de cambio de los precios, por ejemplo del transporte pblico.
La demostracin al pblico, segn corresponda, de que las tasas
retributivas por contaminacin constituyen una alternativa preferible a
otros impuestos que, en caso contrario, sera necesario aplicar por
motivos de gestin fiscal.
La proteccin de los pobres, en el ms alto grado posible, frente a los
efectos adversos de los aumentos impositivos. Esto puede hacerse
mediante

transferencias

selectivas

de

ingresos,

incrementos

diferenciados de los impuestos sobre los artculos de mayor consumo

entre los sectores de ms bajos ingresos, y otras medidas posibles.

3. Perspectiva en Mxico Para la Aplicacin de Impuestos

Ambientales
a) Situacin Actual y Antecedentes
En general, en los pases en vas de desarrollo las medidas de tipo
ambiental tomadas en su mayor parte han sido de tipo regulatorio, es decir,
principalmente a nivel de norma administrativa con su respectiva sancin ante
el incumplimiento, pero en muchos otros casos, las medidas han sido de tipo
fiscal y el propsito bsico de stas es desalentar la contaminacin por la va
de gravarla con impuestos.178
En cuanto a la situacin en Mxico, Marcela Astudillo Moya llega a las
siguientes conclusiones sobre la fiscalidad y la proteccin ambientales:179

En Mxico el uso de este tipo de instrumentos (fiscales) con fines

ambientales tiene aproximadamente una dcada; sin embargo, an no es

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
178

Jim Prust, Impuestos ambientales en los pases en desarrollo, en Poltica fiscal y

medio ambiente. Bases para una agenda comn, NACIONES UNIDAS, CEPAL, Chile, 2005, p.
91.
179
Marcela Astudillo Moya, Ambiente e impuestos verdes: una opcin para Mxico, en
Comercio exterior, finanzas para el exterior, una revista de BANCOMEXT,
24/01/11/investigaciones. Fuente:
http://www.revistacomercioexterior.com/noticias/news-display.php?story_id=271

111!
posible contar con informacin pblica de los efectos que ejercen las
normas tributarias vigentes en el medio ambiente.

Ha sido un tema muy controvertido debido a la falta de coordinacin entre

las instituciones financieras y las ambientales, esencialmente en cuanto al
uso de instrumentos fiscales y el destino de los recursos captados hacia
nuevos proyectos de mejora del medio ambiente.

Hay serios problemas metodolgicos y de ausencia de fuentes de

informacin pblica; las cifras no estn desagregadas y apenas se dispone
de algunas series de datos para el mbito federal.

Falta mucho por hacer en trminos de poltica ambiental. Si bien hay un

nivel aceptable de normatividad, lo cierto es que la poltica hacendaria con
fines ambientales es insuficiente.

Se requiere una correcta identificacin del ingreso recaudado con los

gravmenes ambientales, as como de lo que se deja de percibir por
concepto de incentivos a las industrias limpias, pues solamente de esta
manera se podr influir adecuadamente en el diseo y establecimiento de
una efectiva poltica ambiental.

Con la informacin existente resulta muy complejo cuantificar y caracterizar

el efecto de la poltica fiscal.

De lo que no hay duda es que los esfuerzos realizados hasta ahora resultan
insuficientes para detener el deterioro ambiental de nuestro pas.180
Los antecedentes legislativos de la fiscalidad ambiental mexicana no

existen como tales, sino slo lo relativo a gasto pblico relacionado a la

normatividad ambiental, que s tiene lejanos orgenes o por lo menos
antecedentes. En 1971 entra en vigor la Ley Federal para la Prevencin y
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
180

Con relacin a ese punto, Braes seala que en las ltimas tres dcadas los niveles
que ha alcanzado la contaminacin atmosfrica en todo el pas y, en especial, en algunas
ciudades (ciudad de Mxico, Guadalajara, y Monterrey) no tienen precedentes. Y afirma que el
balance sobre la vigencia efectiva de la poltica ambiental mexicana es francamente desolador.
[BRAES, Ral, Manual de derecho ambiental mexicano, Fundacin mexicana para la cultura
ambiental, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 2000. P.195.]

112!
Control de la Contaminacin. Esta ley pas a denominarse Ley Federal de
Proteccin al Ambiente en 1987, y finalmente en 1988, se aprueba la Ley
General de Equilibrio Ecolgico y Proteccin Ambiental (LGEEPA) vigente,
aunque ha sufrido diversas reformas. Pero es hasta 1996 que esta ley
contempla explcitamente los instrumentos econmicos.181
Anterior a las reformas de 1996 de la LGEEPA, est el Acuerdo de
Cooperacin Ambiental de Amrica del Norte (ACA), vigente desde el 1o. de
enero de 1994. El cual, al tener rango de norma internacional aprobada por
Mxico, es legislacin vigente y por lo tanto antecedente y fundamento del
derecho ambiental mexicano. El ACA seala en el apartado 1. f) de su artculo
segundo, relativo a los compromisos generales de las partes que, "con relacin
a su territorio, cada una de las Partes promover el uso de instrumentos
econmicos para la eficiente consecucin de las metas ambientales".
Reforzando este sealamiento, en el artculo 10.2 se establece que "el Consejo
[de la Comisin para la Cooperacin Ambiental] podr examinar y elaborar
recomendaciones sobre: el uso de instrumentos econmicos para la
consecucin

de

objetivos

ambientales

internos

acordados

nivel

internacional". Para Aime Figueroa Neri la fiscalidad ambiental mexicana a

partir de entonces tiene ya tiempo de existencia y vigencia.182
La propuesta gubernamental ms sobresaliente en materia de fiscalidad
ambiental realizada en el 2001 fue la de convertir al Impuesto sobre
Automviles Nuevos (ISAN) en un impuesto ambiental: ECO-ISAN. La
propuesta tena visos de inconstitucionalidad, segn menciona Figueroa Neri,
ya que recaa en el sector automotriz fabricantes, ensambladores, etctera
la obligacin de emitir el certificado sobre las emisiones, incumplindose as el
principio de legalidad.183

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
181

Aime Figueroa Neri, Tributos ambientales en Mxico. una revisin de su evolucin

y problemas, en Boletn mexicano de Derecho Comparado, IIJ-UNAM Instituto de
Investigaciones Jurdicas de la UNAM, 2011. Fuente:
http://www.juridicas.unam.mx/publica/rev/boletin/cont/114/art/art2.htm#N68
182
Loc. Cit.
183
Loc. Cit.

113!
As tambin Figueroa Neri afirma que la Ley de Impuestos Ambientales
(LIA) propuesta en noviembre del 2003, al igual que el ECO-ISAN, presenta
notorias deficiencias en la configuracin de los elementos tributarios,
distorsionndose

la

finalidad

extrafiscal

ambiental. La

LIA

solamente

184

contemplaba tres supuestos:

Por

la

contaminacin

por

sustancias

txicas,

bien

sean

por

contaminantes persistentes o por sustancias qumicas industriales

txicas.

Por el deterioro de los ecosistemas forestales.

Por la prdida de componentes de la biodiversidad.

La Ley de Impuestos Ambientales no fue aprobada, y al igual que el ECO-

ISAN no fue muy difundida en los medios de informacin ni discutida a

profundidad por los diputados debido a las polmicas polticas alrededor de
otras reformas fiscales de ese ao.185

b) Perspectiva y Propuestas Realizadas

Figueroa Neri expone algunas estrategias que podran utilizarse en
Mxico para la conformacin paulatina de la tributacin ambiental o de la
incorporacin de la finalidad de proteccin ambiental en el sistema fiscal ya que
una reforma fiscal verde o ecolgica integral, considerando el contexto actual
segn la autora, parece poco probable:186

Primeramente, se debe hacer una lectura inversa, a contrario sensu, de

los hechos imponibles, exenciones, deducciones y estmulos que
perjudican al medio ambiente. En cuanto a los derechos por servicios
pblicos relacionados con la gestin pblica ambiental, es necesario
revisar los elementos que se utilizan en la obtencin de la cuota
tributaria para que efectivamente se cobre al contaminador buena parte

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
184

Loc. Cit.
Loc. Cit.
186
Loc. Cit.
185

114!
de la externalidad ambiental, y sean as derechos ambientales
redistributivos y recuperadores del gasto ambiental ocasionado.

En una segunda fase, se estableceran nuevos tributos ambientales, es

decir, tributos ex professo, ya sean incentivadores o recuperadores de
costos, de mbito federal, si se tiene la organizacin administrativa para
gestionarlos ms adecuadamente y la fuerza poltica para imponerlos a
los contribuyentes.

Por ltimo, en una tercera etapa, sera necesario un verdadero

federalismo fiscal para que los estados y municipios puedan establecer
derechos e impuestos ambientales, lo que constituye un gran reto para
la creatividad y diseo jurdico de tributos nuevos con la finalidad de que
no caigan en la inconstitucionalidad ni en una doble imposicin con los
tributos federales, y no distorsionen la competitividad nacional o
regional.
La autora en mencin termina por sealar que se vislumbra un futuro en

el cual Mxico tendr que implementar los tributos ambientales debido a las
siguientes condiciones: la presin internacional que causan los acuerdos de
libre comercio, la tributacin ambiental fuerte de otros pases y los riesgos que
de ella se pueden derivar para una competitividad comercial sin alteraciones;
por otro lado, el gasto pblico en materia ambiental es creciente debido a que
la degradacin ambiental no se ha detenido en ms de un rea, por lo que es
necesario buscar fuentes de financiamiento.187
Otra propuesta se presenta a continuacin con un listado general de los
objetos de los impuestos ambientales que la CEPAL (Comisin Econmica
para la Cooperacin de Amrica Latina) recomienda para recaudar el
equivalente a 1 y 4% del producto interno bruto para Mxico:188

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
187

Loc. Cit.
Nicols Rombiola, Impuestos ecolgicos, en Los impuestos, FinancialRed.com.mx,
02/11/2010, Fuente:
http://losimpuestos.com.mx/impuestos-ecologicos/#respond
188

115!

Impuestos sobre emisiones: cargos relacionados con la contaminacin

real o estimada que provoquen.! Ests pueden ser emisiones a la
atmsfera, al agua, al suelo e incluso con el ruido. Por ejemplo, las
emisiones de CO2 de las fuentes industriales o las descargas sobre
afluentes de agua o las emisiones de ruido en el campo de la aviacin.

Impuestos sobre insumos o recursos: cargos sobre productos

especficos que generan impactos sobre el medio ambiente.!Son cargos
sobre productos especficos que generan impactos sobre el medio
ambiente. Ejemplos de estos son los cargos sobre gasolinas,
plaguicidas, cigarrillos, pilas, envases no retornables o electricidad.

Impuestos diferenciados: cargos para modificar el consumo mediante

costos diferenciados mediante impuestos. Ejemplos de ellos son los
impuestos sobre gasolinas con o sin plomo.

Impuestos a la explotacin de recursos: gravmenes sobre

actividades extractivas o de explotacin de bienes que tienen impacto
sobre el medio ambiente. Ejemplos de estos son cargos a la extraccin
de minerales como carbn o petrleo.

Subsidios tributarios: Pueden entenderse como impuestos negativos

que se aplican para incentivar actividades o productos con impacto
positivo sobre el medio ambiente.
Enseguida se explica a ms profundidad el impuesto sobre emisiones,

debido a la importancia que pudiera tener para Mxico y sobre la alternativa de

crear, en dado caso, un mercado de emisiones:
Impuestos Sobre Emisiones.Estudios acadmicos indican que la implementacin de un impuesto
sobre las emisiones es una de las alternativas para poder disminuir las
emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI) del pas. El impuesto busca
cobrar cada unidad de GEI emitida, en este caso una tonelada de CO2
equivalente. Por cada tonelada emitida la empresa debe pagar un impuesto al

116!
gobierno, el cual puede utilizar el dinero a su discrecin. Las empresas, por lo
tanto, buscarn reducir sus emisiones con el propsito de pagar menos
impuestos sobre sus emisiones. El dinero recaudado por el gobierno a partir de
dicho impuesto puede ser utilizado para financiar programas que buscan
combatir el cambio climtico. El impuesto sobre las emisiones creara un
incentivo para que las empresas dediquen una mayor cantidad de sus recursos
para encontrar maneras de reducir el costo de abatimiento de sus emisiones.189
Pero analizando las condiciones propias del pas, Jon Paul Mathias
seala que el sistema de recaudacin tributaria es muy ineficiente y
actualmente la recaudacin es slo del 9.4% (Notimex 2010) del PIB,
comparado con 18% en promedio para el resto de Amrica Latina y el Caribe.
Por lo que la implementacin de un impuesto sobre las emisiones en Mxico no
necesariamente disminuira las emisiones totales de GEI en el pas debido a la
ineficiente recaudacin tributaria.190
De acuerdo con el citado autor, no existe en el pas un lmite a la cantidad
de GEI emitidas. Sin un lmite a las emisiones totales (como ocurre en el
mercado) las empresas podrn seguir aumentando su contaminacin si estn
dispuestas a pagar el impuesto. Por lo tanto, el autor propone que es preferible
que Mxico busque crear un mercado de emisiones en vez de implementar un
impuesto sobre stas. Sin embargo, para la creacin de un mercado de
emisiones es necesario que exista un lmite a las emisiones totales del pas.191
El autor se inclina por un mercado de emisiones por sobre la creacin de
un impuesto. La explicacin que ofrece es por la deficiente recaudacin fiscal
en Mxico, pero en funcin a sus razones, se deduce que l da por hecho que
es poco factible un cambio de la situacin recaudatoria del pas. Esta postura
es criticable porque, en dado caso que las condiciones fueran igualmente
favorables tanto para la creacin del impuesto como para la creacin del
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
189

Jon Paul Mathias, Implementacin de un Mercado de Emisiones en Mxico,

Producto resultado del curso Anlisis de temas selectos de Relaciones Internacionales (Otoo
2010). Titular: Dra. Gloria Soto Montes de Oca. Departamento de Estudios Internacionales,
Universidad Iberoamericana Ciudad de Mxico Fuente:
www.iberori.org. www.iberori.org/productos/mathias_2010.pdf
190
Loc. Cit.
191
Loc. Cit.

117!
mercado de emisiones, el impuesto ambiental a reserva de conocer a fondo
la eficacia ambiental de un mercado de emisiones como alternativa podra
ser mucho ms efectivo para combatir la contaminacin como tal a diversos
niveles de sectores sociales. Por otra parte, en un futuro las condiciones
podran y deberan estar en la referida igualdad favorable con una accin
preparatoria de gestin poltica y administrativa que haga eficiente la
recaudacin y se establezca el lmite de emisiones GEI, condiciones que se
necesitan para la creacin del impuesto as como para el mercado de
emisiones respectivamente, y despus, en dado caso, elegir la mejor de las
dos opciones si no fuera posible dar curso simultneo a ambos proyectos.
Por otra parte el gobierno mexicano declar en noviembre del 2009 que
se comprometera a reducir un total de 50 millones de toneladas de CO2
equivalente para el 2012 (Zcalo Saltillo 2009). Con esto, Mxico es el primer
pas en desarrollo que se compromete a reducir sus emisiones sin ninguna
condicin.192

c) Adaptacin de la Perspectiva Nacional al mbito Local

A nivel de perspectiva general es preciso apoyarse en algunas opiniones
de los expertos ya antes apuntadas, para primero justificar la implementacin
local de impuestos ambientales, y despus determinar qu tipo de impuestos
son los ms necesarios a implementar.
Se retomar aqu como primer razn, la expuesta por Jim Prust, sobre
que las iniciativas ambientales en los pases en desarrollo se han dado en
mayor proporcin bajo los auspicios de los gobiernos subnacionales que de los
nacionales y, en la medida en que las condiciones y las preferencias populares
difieren entre jurisdicciones, existen razones para delegar.193
Lo anterior es un argumento especialmente relevante si se une a la
realidad del estado de Veracruz, ya que presenta una singular situacin de
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
192

Loc. Cit.
Jim Prust, Impuestos ambientales en los pases en desarrollo, en ACQUATELLA,
Jean, BRCENA, Alicia, (Editores), Poltica fiscal y medio ambiente. Bases para una agenda
comn, NACIONES UNIDAS, CEPAL, Chile, 2005. Pp.95-97
193

118!
contaminacin con respecto a otros estados de la repblica mexicana. Y as
mismo tambin presenta una especial situacin con respecto a las fuentes de
esa contaminacin, como por ejemplo, existe una importante presencia del
sector petrolero e industrial, especial concentracin vehicular en los centros
urbanos (caso de Xalapa) y la consecuente concentracin de emisiones, una
planta que utiliza energa nuclear, contaminacin acufera, entre otras
situaciones. Adems, todo esto convive con una riqueza ecolgica de gran
valor para el estado en constante degradacin y prdida, y que trasciende para
Mxico y extrafronteras.
Otro ejemplo que puede sumar a una tarea de justificacin de los
impuestos ambientales, son las voces en el mbito de la poltica interna, que
son muestras de una mayor toma de conciencia. La secretaria de la Comisin
del Medio Ambiente en la Cmara de Diputados, Guadalupe Garca Noriega ha
opinado que el estado de Veracruz es una de las entidades que ms riesgos
de contaminacin ecolgica presenta en el pas por el desarrollo de la industria
de todos los sectores y en especial la alcoholera que provocan contaminacin
en la zona centro de la entidad y que la legislacin federal contempla sanciones
e impuestos ambientales que en la realidad no se aplican o en su caso son
impuestos que no se destinan a la remediacin de los daos ocasionados en
los lugares afectados.194 Sobre lo anterior, cabe recordar que existen en el
estado impuestos por conceptos que se relacionan al consumo de energa y la
contaminacin, pero que legalmente no son reconocidos o incluidos como parte
de la poltica ambiental local.
Otra manera de justificar es contra-argumentar las razones que sealan
que los pasos de una reforma fiscal ambiental han de darse forzosamente
desde el mbito federal hacia el mbito local,195 o por lo menos, aportar
razones desde una perspectiva de mayor relevancia ante las necesidades
ecolgicas presentes. Desde una personal postura crtica, no parece acertado
que forzosamente deban seguirse estas etapas de gestin primero a nivel
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
194
195

captulo.

Fuente: http://www.veracruzenred.com/nota.php?Id=2947
Me refiero a las razones de Aime Figueroa Neri. Ver ttulo 3, inciso b) del presente

119!
federal para llegar a la situacin real de que las entidades federativas
promulguen sus propios impuestos con fines y efectos ambientales. El reto
debe ser tal, para que sobre la marcha se vayan integrando los avances
legales de cada estado en materia ambiental, y que stos faciliten una reforma
integral nacional, sin que los estados tengan que esperar etapas ni iniciativas
externas para promulgar sus propias leyes fiscales ambientales.
Por otra parte, se debe pensar en complementar y corresponder a las
medidas internacionales y tratados en materia ambiental, accionando con una
labor interna y regional en la toma de medidas ambientales. Porque de lo
contrario, el esperar siempre a la iniciativa federal que a su vez le ha tocado
esperar la iniciativa o presin internacional por los acuerdos comerciales,
seguir siendo el sntoma caracterstico de las decisiones polticas de nuestro
pas, es decir, sntomas de un pas que slo responde o avanza con las
inercias de fuerzas externas y nunca por una vitalidad interna que refleje una
conciencia propia ante los problemas y manifieste su respuesta singular y
coherente a su problemtica especfica, en este caso tan diversa como
ecosistemas y contrastantes hay en cada localidad del pas. Por lo que cada
estado tiene una muy especial tarea, que no debe ni puede esperar desde el
punto de vista ecolgico y de sanidad.

120!

C. CONCLUSIONES
1. El Derecho Ambiental se define desde las siguientes tres perspectivas.
En sentido objetivo, el Derecho Ambiental se define como el conjunto de
normas que tiene por objeto regular las conductas que inciden directa o
indirectamente en la proteccin, preservacin, conservacin, explotacin y
restauracin del medio ambiente. Visto como ciencia, el Derecho Ambiental es
el complejo identificable de elementos tericos y prcticos de orden doctrinal,
legal y jurisprudencial desarrollados en torno a la globalidad de los fenmenos
de creacin, aplicacin e interpretacin de la legislacin ambiental. En sentido
subjetivo, el Derecho Ambiental es el poder del individuo, que posee por el
simple hecho de ser hombre, sin tomar en cuenta su sexo, edad o
nacionalidad, reconocido por la ley, para gozar de un medio ambiente
adecuado para su desarrollo, y que est en posibilidad de ejercitarlo frente a
los dems hombres y el Estado.
2. Por el conjunto de normas que rigen la Tributacin Ambiental se
entiende aquellas que, siendo tendientes a disciplinar las conductas en orden
al uso racional y conservacin del medio ambiente, rigen la actividad financiera
del Estado en cuanto a las relaciones entre la Hacienda Pblica y los
particulares considerados en su calidad de contribuyentes.
3. El principio quien contamina paga consiste en que el costo de los
bienes y servicios del mercado deben reflejar su costo social total, que son, el
costo de produccin y el costo ambiental. De modo que , el no establecer un
precio a los recursos ambientales da como resultado la raz de la
contaminacin; por esta razn los costos externos deben ser internalizados. El
principio contiene dos mandatos bsicos: primero, que los costos sociales
causados por la degradacin ambiental deben ser pagados por quienes los
generan y; segundo, que los poderes pblicos no deben asumir las
externalidades ambientales que benefician particularmente a los individuos.
4. Los Impuestos Ambientales son aquellos cuya base imponible consiste
en una unidad fiscal (o similar) de algn material que tiene un impacto

121!
negativo, comprobado y especfico, sobre el medioambiente. Son el
instrumento para lograr que quien contamine pague.
5. Los impuestos ambientales en uso en el mbito internacional son:

Impuestos a productos energticos

Impuestos a emisiones al aire

Impuestos a vehculos

Impuestos a vehculos pesados, dependiendo del recorrido del

automvil o de su peso

Impuesto por contaminacin del agua

Impuestos por generacin de residuos

Impuestos por manejo de biodiversidad y vida silvestre

6. La finalidad predominante de los impuestos ambientales, segn la

experiencia de los pases industrializados, ha sido la recaudacin y no la
creacin de incentivos para mejorar la calidad ambiental.
7. Las dificultades en la aplicacin de los impuestos ambientales se
relacionan con los siguientes asuntos:

Implicaciones distributivas

Competitividad

Aceptacin social

122!

123!

CAPTULO TERCERO

EL NUEVO IMPUESTO

124!

125!

A. LA DEFINICIN DE UN IMPUESTO LOCAL CON FINES Y

EFECTOS AMBIENTALES
1. Condiciones Favorables para la Creacin de un Impuesto
Ambiental.
a) Condiciones Legales Favorables para la Aplicacin de
Impuestos Ambientales.
Las

condiciones

legales

favorables

para

establecer

impuestos

ambientales en el estado de Veracruz se comenzarn a sealar desde los

principios Constitucionales del Pas y del Estado, para pasar despus a los de
la Poltica Ambiental local establecidos en la Ley 62 de Proteccin Ambiental.
Los principios constitucionales en materia fiscal son:196

Principio de generalidad.- Todos los que tienen la capacidad

contributiva deben pagar algn impuesto.

Principio de obligatoriedad.- Toda persona que se ubique en

alguna de las hiptesis normativas previstas en una ley tributaria
expedida por el Estado Mexicano, automticamente adquiere la
obligacin de cubrir el correspondiente tributo.

Principio de vinculacin con el gasto pblico.- Los ingresos

tributarios tienen como finalidad costear los servicios pblicos
que el estado presta.

Principio de proporcionalidad y equidad.- Proporcionalidad:

correcta distribucin entre las cuotas, tasas o tarifas previstas en
las leyes tributarias y la capacidad econmica de los sujetos
pasivos por ella gravados. Equidad: la igualdad ante la misma
ley tributaria de todos los sujetos pasivos de un mismo tributo

Principio de legalidad.- No puede existir ningn tributo vlido

sin una ley que le de origen.

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
196

FLORES-ZAVALA, Ernesto, Elementos de finanzas pblicas mexicanas, Porra,

Mxico, 2004, pp. 224 y ss.

126!
Estos principios se derivan del texto de la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos que literalmente seala:
Artculo 31. Son obligaciones de los mexicanos:
IV. Contribuir para los gastos pblicos, as de la Federacin, como del
Distrito Federal o del Estado y Municipio en que residan, de la manera
proporcional y equitativa que dispongan las leyes.

Adems, el precepto constitucional nombra cada uno de los tres niveles

jurisdiccionales dentro de los cuales todos tienen la obligacin de contribuir a
sus respectivos gastos pblicos. Siendo en esta caso el nivel Estatal el de
inters particular.
Para describir la condicin favorable de la implementacin de impuestos
ambientales locales a partir del texto constitucional, resumimos que la
constitucin habilita a los Estados para obligar mediante leyes a todos los
mexicanos que residan en su respectiva jurisdiccin, al pago de contribuciones.
Tratndose de la materia ambiental, retomamos la idea expuesta en el
captulo anterior sobre la tributacin ambiental: todos deben conservar el
ambiente, mediante contribucin solidaria y efectiva al gasto pblico; y que
todos tienen derecho al disfrute y al explotacin ordenada de los recursos
naturales. El medio ambiente queda entendido como un bien pblico a nivel de
norma suprema a travs de varios artculos constitucionales ya antes
expuestos. Por lo que en ese sentido todo gasto necesario para el Estado en
uso y cuidado del medio ambiente, es un gasto pblico.
Entonces, la obligacin particularizada a la jurisdiccin del Estado
quedara as: Todo residente del Estado de Veracruz queda obligado a
contribuir al gasto pblico para la conservacin del Medio Ambiente de la
manera proporcional y equitativa que las leyes dispongan.
Adems, el Congreso Local tiene facultad expresa de legislar, entre otras
materias, en materia de salud, asistencia social, proteccin al ambiente y
restauracin del equilibrio ecolgico segn el artculo 33 fraccin IV de la
Constitucin Poltica del Estado de Veracruz.

127!
Sntesis de los principios de la PMA local:
Los ecosistemas son entendidos como bienes econmicos porque
determinan las posibilidades productivas del Estado (art.12, fraccin I, Ley 62
de Proteccin Ambiental). En consecuencia, quienes afecten al ambiente estn
obligados a asumir los costos que dicha afectacin implique (fraccin IV). Para
ello, el Estado tiene la atribucin de inducir las acciones de los particulares en
el campo econmico (fraccin XI).
La condicin favorable para la implementacin de impuestos ambientales
que ofrece esta sntesis, es que se expone un valor que es el medio
ambiente considerado como bien econmico visto como motivo para que el
estado, haciendo uso de sus facultades, induzca las acciones de los
particulares en el campo econmico que es el campo propio del impuesto
ambiental, y que doctrinariamente forma parte de los llamados instrumentos
econmicos de las PMA para que los particulares asuman los costos en caso
de que afecten el medio ambiente y el impuesto tiene el atributo de hacer
que se asuman los costos ambientales por los que los generen en sus
actividades.
Sntesis de los objetivos de los instrumentos econmicos:
El modo que la ley prev inducir las acciones de los particulares esto
es, modificar conductas es la incentivacin para el cumplimiento de los
objetivos de la PMA (art. 31). Para ello el Estado est facultado para
implementar los instrumentos econmicos con los cuales las personas asumen
costos y beneficios por el dao o por el manejo sustentable del ambiente (art.
31 fracciones II y III, art. 32), principalmente en el mbito de sus actividades
econmicas y productivas, para volver compatible sus intereses con los de la
colectividad en materia ambiental, con equidad en la distribucin de costos y
beneficios (art. 31 fracciones I y IV).
Aqu la ley aclara que sern los instrumentos econmicos la va por la
cual las personas asuman los costos por el dao ambiental que realicen,
principalmente en el mbito de sus actividades econmicas y productivas, de
manera equitativa, y de ese modo inducir las acciones de los particulares, es

128!
decir afectar su conducta. La condicin favorable para el impuesto consiste en
que ste quedara inserto dentro de los instrumentos econmicos
clasificacin correcta de acuerdo a la doctrina vista, ya que con stos se
asumen costos y podra incentivar cambios de conducta favorables al medio
ambiente

estos

atributos

son

propios

del

impuesto

ambiental

doctrinariamente ya se han presentado.

Aspectos justificativos para la implementacin de impuestos
ambientales encontrados en los principios de la PMA y en los
instrumentos econmicos locales:
Enseguida se hacen comentarios que se proponen justificar la
implementacin de impuestos ambientales en el Estado, analizando algunos
puntos especficos de la Ley 62 de Proteccin Ambiental.
Articulo 12, Fraccin VIII.- Los recursos naturales no renovables deben
utilizarse de modo racional en tanto se encuentran alternativas para evitar el
peligro de su agotamiento y la generacin de efectos ecolgicos adversos.

Aqu se aplica el principio preventivo (ante riesgo cierto, dao dudoso),

al prescribir un uso racional ante la incertidumbre. La incertidumbre temporal
radica en el si se encuentran o no alternativas para evitar el peligro de efectos
ecolgicos adversos. Y las interrogantes son: Quines se encargan de buscar
esas alternativas, o de investigarlas?, posiblemente las universidades?,
institutos especializados?, con apoyo econmico gubernamental?, de
dnde saldrn esos fondos para apoyar esas actividades?.
El aspecto justificativo para la creacin del Impuesto, es precisamente el
gasto pblico con motivo de bsqueda de alternativas y de certidumbre
cientfica en la explotacin de los recursos. Se trata de la investigacin
cientfica constante con fines ambientales y apoyada permanentemente por el
Estado. El impuesto ayudara a crear los fondos necesarios para el
sostenimiento constante de estas investigaciones. Y esto con el fin de clarificar
sobre la incertidumbre de los daos ambientales y la espera temporal de
certidumbre para poder realizar determinadas actividades, donde se exploten
todo tipo de recursos naturales, no solamente los no renovables.

129!
Artculo 31. Los gobiernos Estatal y municipales, en el mbito de sus
respectivas competencias, disearn, desarrollarn y aplicarn instrumentos
econmicos que incentiven el cumplimiento de los objetivos de la poltica
ambiental y mediante los cuales se buscar:
I.- Promover un cambio en la conducta de las personas que realicen
actividades industriales, comerciales, agropecuarias, forestales, pesqueras y
de servicios, de tal manera que sus intereses sean compatibles con los de la
colectividad en materia de proteccin al ambiente y desarrollo sustentable.

Las condiciones favorables consisten, primero, en la facultad manifiesta

del Estado (entidad federativa) de disear y desarrollar instrumentos
econmicos; segundo, en que el cambio de conducta de los agentes
contaminadores es uno de los fines de los impuestos ambientales. La fraccin
seala algunas actividades que, en determinados supuestos, podran
potencialmente ser gravables con impuestos ambientales. Aqu se presentan
estas actividades con su respectivo probable impuesto:

Actividades industriales. Probable impuesto sobre emisiones

y

sobre

explotacin

de

recursos

(agua,

insumos,

energticos y materias primas)

Comerciales.

Probables

impuestos

sobre

emisiones,

impuestos diferenciados y sobre explotacin de recursos

Agropecuarias. Probable Impuestos sobre explotacin de

recursos

Forestales.

Probable

impuesto

sobre

explotacin

de

impuesto

sobre

explotacin

de

recursos

Pesquera.

Probable

recursos.

De servicios. Probable impuesto sobre diversos conceptos

asociados al servicio de que se trate.

Estos posibles impuestos aparejados a las actividades sealadas en la ley

local, son los que la CEPAL recomienda a Mxico para el logro ciertos
objetivos de recaudacin.

130!
Artculo 31, fraccin III.- Otorgar incentivos a quienes realicen acciones
para la conservacin, proteccin, preservacin o restauracin del equilibrio
ecolgico. Asimismo, debern procurar que quienes daen el ambiente,
hagan uso indebido de los recursos naturales o alteren los ecosistemas,
asuman los costos respectivos; fincndoles la responsabilidad que proceda.

Del artculo anterior y su fraccin se extrae lo siguiente: que a travs de

los instrumentos econmicos se procurar que quienes daen el ambiente
asuman los costos respectivos. Esta sntesis presenta la condicin favorable a
los impuestos ambientales en el sentido particular que el impuesto es un
instrumento con el cual es posible que quien dae al ambiente asuma los
costos de ese dao. Y al mismo tiempo sera la contraparte que equilibra las
disposiciones que slo incentivan econmicamente las acciones favorables al
medio ambiente.
Artculo 31, fraccin IV.- Promover una mayor equidad social en la
distribucin de costos y beneficios asociados a los objetivos de la poltica
ambiental.

La condicin favorable al impuesto en esta fraccin radica en que el

impuesto que grava la actividad contaminante tiene una lgica de equidad
social, pues para a todos aplica por igual por la conducta contaminante, pero
se aplica proporcionalmente en funcin a la capacidad contributiva de la
persona, y se aplica positiva o negativamente impuesto o subsidio
respectivamente dependiendo si la conducta es contraria o no, a los
objetivos de la poltica ambiental.
Artculo 32, segundo prrafo. Se consideran instrumentos econmicos de
carcter fiscal los estmulos fiscales que incentiven el cumplimiento de los
objetivos de la poltica ambiental. En ningn caso, estos instrumentos se
establecern con fines exclusivamente recaudatorios.

Este apartado expone la posible caracterstica extra-fiscal para un

probable impuesto ambiental, es decir, una finalidad no exclusivamente
recaudatoria. Por lo que esto se considera una condicin favorable dada para
un futuro impuesto ambiental.

131!

b) Condiciones Administrativas y Polticas Favorables para la

Implementacin de Impuestos Ambientales
Enseguida se exponen brevemente una serie de condiciones que se
consideran favorables para la implementacin de impuestos ambientales en el
estado Veracruz desde el punto de vista de la actual situacin de la
administracin pblica, las gestiones polticas locales y de planeacin.
Las Entidades Federativas tienen la atribucin de disear, desarrollar y
aplicar los instrumentos econmicos que incentiven el cumplimiento de la
poltica ambiental.197 Esto quiere decir que el poder legislativo estatal tiene la
atribucin especfica de legislar en materia de instrumentos fiscales, y por lo
tanto, tiene la atribucin de crear leyes impositivas tales como las relativas a
los impuestos ambientales.
La Secretara de Finanzas y Planeacin del Estado (SEFIPLAN) tiene la
atribucin de determinar los impuestos y otros conceptos sealados en las
leyes impositivas relacionadas con la Hacienda Pblica del Estado.198 Tambin
la tiene de otorgar los estmulos fiscales que procedan previo acuerdo con el
ejecutivo Estatal,199 as como de participar en el establecimiento de los criterios
y montos de los estmulos fiscales en coordinacin de las dependencias a las
que corresponda el fomento de las actividades productivas.200
Los citados acuerdos entre SEFIPLAN y el ejecutivo estatal para el
otorgamiento de estmulos fiscales, parece una atribucin de rganos
administrativos equivalente a la que en el mbito federal tiene la SEMARNAT
para cooperar con otras dependencias y entidades para desarrollar un sistema
integrado de contabilidad ambiental y econmica, y de participar con la
Secretara de Hacienda Pblica Federal rgano administrativo equivalente a
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
197

Artculo 31 de la Ley 62 de Proteccin Ambiental de Veracruz.

Artculo 20 fraccin X de la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo del Estado.
199
Artculo 20 fraccin XXIX de la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo del Estado.
200
Artculo 20, fraccin XXXVI de la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo del Estado del
Estado.
198

132!
SEFIPLAN a nivel local para determinar los crditos generales para el
establecimiento de los estmulos fiscales y financieros necesarios para el
aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y el cuidado del
ambiente.201 Sin embargo la Ley para el mbito Federal es mucho ms
especfica en cuanto a referirse expresamente a la naturaleza ambiental de
esta contabilidad y estmulos fiscales. Pero no obstante el carcter ms general
de la ley local, sta puede interpretarse como incluyente de cualquier materia
especfica, incluida la ambiental. Esta condicin de coordinacin entre las
dependencias ambientales y fiscales de la administracin pblica estatal, es
pues, favorable para la implementacin de los impuestos ambientales locales.
La administracin pblica estatal actualmente asigna ciertos ingresos
pblicos, destinndolos a inversiones de tipo ambiental. Tal es el caso de los
aprovechamientos obtenidos de la venta de engomados de verificacin
vehicular, cuyo 60% del ingreso se destina, segn el texto legal, a la
implementacin de obras y acciones en materia de calidad del aire, reas
naturales protegidas, manejo integral de residuos y ordenamiento ecolgico.202
Aunque el destino de estos recursos no parece suficientemente explicado en
cuanto a los mecanismos especficos de estas obras y acciones. Lo que es de
relevancia es la capacidad de la administracin estatal en dar un destino
especial al rendimiento del ingreso, de la misma manera que pudiera ocurrir
con el rendimiento de un ingreso a travs de impuestos ambientales.
Existe en Mxico la Ley de Coordinacin Fiscal que es una Ley que tiene
por objeto coordinar el sistema fiscal de la Federacin con los Estados,
Municipios y Distrito Federal, establecer la participacin que corresponda a sus
haciendas pblicas en los ingresos federales; distribuir entre ellos dichas
participaciones; fijar reglas de colaboracin administrativa entre las diversas
autoridades fiscales; constituir los organismos en materia de coordinacin fiscal
y dar las bases de su organizacin y funcionamiento. Esta ley seala que la
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico celebrar convenio con las entidades
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
201

Artculo 32 bis, fracciones XV y XXXV de la Ley Orgnica de la Administracin

Pblica Federal.
202
Artculo 153, fraccin II del Cdigo Financiero del Estado, fraccin reformada, G. O.
17 de septiembre de 2010.

133!
federativas que soliciten adherirse al Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal
que establece la Ley. Dichas entidades participarn en el total de los impuestos
federales y en los otros ingresos que seale la ley mediante la distribucin de
fondos que en la misma se establecen.203
En general, los impuestos Federales que los Estados pueden cobrar y
que tienen algn tipo de inters desde el punto de vista ambiental son:

Impuesto Federal sobre Tenencia o Uso de Vehculos. (100%

participable, es decir, cobra la Federacin pero se entrega a los
Estados)

Impuesto Especial sobre Produccin y Servicios en la venta de Diesel y

Gasolina (IEPS)

Impuesto sobre Automviles Nuevos (ISAN).

Con respecto a lo anterior, el estado de Veracruz tiene celebrado un

convenio de adhesin al Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal como

entidad petrolera desde el ao 1979, en el que se establecen porcentajes de la
participacin en los ingresos por concepto de impuestos sobre el petrleo y sus
derivados.204 Lo anterior es una condicin favorable y antecedente a las
actuales propuestas del Frente de Gobernadores de Estados Petroleros
entre los que se encuentra el estado de Veracruz con las que pretenden
cambios legales para obtener recursos a travs de la creacin de un impuesto
ambiental.205 En sus propuestas se advierte la necesidad de que la legislacin
fiscal en las entidades federativas contemple el cobro de impuestos por
actividades altamente riesgosas para el medio ambiente. Con esto pretenden
que los Estados afectados por los procesos de empresas que generen
contaminantes y riesgos para el medio ambiente puedan tener facultades para
recaudar impuestos ecolgicos, de acuerdo a sus legislaciones fiscales
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
203

Artculo 1 de la Ley de Coordinacin Fiscal.

Anexo no. 2 al Convenio de Adhesin al Sistema Nacional de Coordinacin que
celebran la Secretaria de Hacienda y Crdito Pblico y el gobierno del estado de Veracruz.
Fuente: http://www.sncf.gob.mx/sinacofi/Legislacion/anexo_2_CA.aspx
205
Esto se seal en vspera del inicio de la quinta sesin extraordinaria de la
Conferencia Nacional de Gobernadores (Conago). [en nota Alistan estados petroleros
propuesta de impuesto ambiental, Notimex El Universal, Metepec, Jueves 24 de abril de 2008.
Fuente: http://www.eluniversal.com.mx/notas/501782.html]
204

134!
aplicables. Plantean, adems, obtener recursos para el fondo ambiental de
cada entidad con el fin de ejecutar proyectos que permitan revertir los daos
que el desarrollo industrial ha causado al medio ambiente. En su iniciativa
explican que la cadena productiva de esa industria es considerada como una
actividad altamente riesgosa; de las 6 mil 844 emergencias ambientales
reportadas en todo el pas, 54% han sido en cinco de los Estados petroleros.206
El Plan Veracruzano de Desarrollo 2011-2016, establece que es deber
como sociedad, encontrar alternativas para el desarrollo que permitan crecer
sin depredar y erosionar el ambiente, as tambin el ambiente debe
protegerse mediante un marco legal acorde a las necesidades del Estado.
Como accin prioritaria en materia ambiental, el Plan Veracruzano propone
reducir las emisiones de gas de efecto invernadero en el marco de los
acuerdos internacionales (5 por ciento).207 La condicin favorable para
posibles impuestos ambientales consistira en que los objetivos que el Plan
Veracruzano podran ser realizables con instrumentos tales como los
impuestos, y, sumado a la condicin favorable de la voluntad poltica plasmada
en el plan, estn las voces internacionales en recomendaciones para Mxico
(recomendaciones de la CEPAL), as como las voces de los especialistas en
cuanto a implementar impuestos o mercado de emisiones para controlar o
disminuir las mismas.

2. Descripcin del Impuesto Ambiental Local.

a) Los Tipos de Impuesto Ambiental que el Estado Necesita
Se entiende que algunos de los impuestos existentes en Mxico y en el
Estado de Veracruz, relacionados a productos o actividades contaminantes, no
pueden considerarse como ambientales ya que legalmente no pretenden
cambiar la conducta de las personas a favor del medio ambiente, sino que su
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
206

Loc. Cit.
Fuente:
http://portal.veracruz.gob.mx/portal/page?_pageid=213,4883042&_dad=portal&_schema=POR
TAL
207

135!
fin primordial es recaudar sin ningn tipo de asignacin ambiental especial.
Adems, estos impuestos quedan expresamente excluidos de los instrumentos
econmicos que la ley reconoce como instrumentos de la poltica ambiental.
Por tal razn, algunos de los impuestos ambientales que el estado de Veracruz
necesita, parecieran ya existir sobre todo los

impuestos a energticos

pero en realidad estos impuestos existen no por fines ambientales, sino como
parte de la recaudacin general de la hacienda pblica, por lo que en tales
casos se hablara de una posible transformacin de la naturaleza de tales
impuestos para convertirlos a impuestos ambientales a partir de su naturaleza
actual.
Enseguida se hace una relacin de los impuestos ambientales necesarios
para el Estado, aparejando el impuesto con el problema ambiental que
pretende corregir o la justificacin de su necesaria implementacin:
Impuestos

productos

energticos:

Principalmente

Combustibles.- Este tipo de impuesto se detecta en uso a nivel

internacional.208 Como ya se haba referido antes, el uso de
energticos

est

relacionado

varias

circunstancias

de

contaminacin, y que dependiendo del uso de tales energticos,

ramifican hacia emisiones al aire, emisiones al agua o descargas
sobre suelos, y tambin tales circunstancias tienen como fuente
muchos sectores productivos as como reas dispersas no fcilmente
clasificables o identificables dentro de algn sector de la actividad
productiva. Recientes estudios de la Universidad Veracruzana que se
han hecho para medir el nivel de emisiones de gases de efecto
invernadero, revelan que en algunas ciudades se rebasaron lmites
ms all de la norma, como fue Xalapa, en donde se rebas con
monxido de carbono, sobre todo en la zona centro de la ciudad. Las
partculas en el aire de monxido de carbono, son causadas por el
humo

de

vehculos-automotores,

sin

duda

los

vehculos

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
208

Nils Axel Braathen, Diseo y efectividad de los instrumentos fiscales relacionados

con el medio ambiente en los pases de la OCDE, En Impuestos ambientales. Lecciones en
pases de la OCDE y experiencias en Mxico, VILA-FORCADA, Graciela, MENDOZASNCHEZ, Paola, MORENO-ARELLANO, Sara, pp. 46-53.

136!
automotores son uno de los principales consumidores de productos
energticos. Por otra parte, se encuentra en el Estado una central
elctrica, que utiliza combustible nuclear.209 As tambin un alto flujo
de vehculos de carga pesada que consumen diesel como
combustible, as como consumo del carbn y otros energticos.
Impuestos sobre emisiones al aire.- Este impuesto se detecta en
uso a nivel internacional, y puede variar su tasa dependiendo el tipo
de contaminante, el nivel de contaminacin o toxicidad, y la ubicacin
de la fuente emisora.210 Veracruz est entre los primeros cinco
estados que emiten mayor cantidad de gases contaminantes del aire,
debido a la industria qumica y petrolera, segn Georgina Echaniz
Pellicer, subdirectora de Estudios Estratgicos de la Calidad de Aire,
del Instituto Nacional de Ecologa.211 Por otra parte, recientes
estudios de la Universidad Veracruzana estiman que Veracruz
contribuye entre 6 y 7 por ciento con emisiones de Gases de Efecto
Invernadero (GEI) a la atmsfera a nivel nacional.212
Impuesto por contaminacin del agua.- Impuesto que se
detecta en uso a nivel internacional. En estos impuestos se
consideran

diferencias

en

la

peligrosidad

de

diferentes

contaminantes, diferencias en las caractersticas del acufero que se

ubica en diferentes zonas crticas, diferentes emisiones dependiendo
del sector.213 La alta contaminacin de los ros del estado de
Veracruz se debe principalmente a las descargas industriales de
aguas residuales sin tratamiento o con tratamiento deficiente. Este
tipo de descargas constituye el 68% del volumen descargado a ros y

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
209

Fuente: http://www.lapolitica.com.mx/?p=102388
Nils Axel Braathen, Op. Cit.
211
Fuente: http://www.imagendelgolfo.com.mx/resumen.php?id=77024
212
Fuente: http://www.lapolitica.com.mx/?p=102388
213
Nils Axel Braathen, Op. Cit.
210

137!
cauces de forma puntual, adems de que aporta el 76% de la carga
contaminante.214
Impuestos por el uso de agua.- Impuesto que se detecta en uso a
nivel internacional. Este puede presentarse con tasas fijas o con
tasas basadas en volumen que requieren de un medidor, y casi
siempre hay un tratamiento preferencial a la actividad agrcola.215 En
Mxico durante el 2004, el uso de agua para fines agropecuarios
represent 76% del total extrado, seguido por el uso para
abastecimiento pblico, con 14%, mientras que el uso industrial fue
10%.216 En el Estado se observan los siguientes problemas
relacionados con el consumo del agua: Baja cobertura y deficiente
servicio de agua potable, alcantarillado y saneamiento en zonas
urbanas y rurales; Contaminacin creciente de los principales ros y
cuerpos de agua del Estado; Baja eficiencia en el aprovechamiento
del agua y la infraestructura en Distrito y Unidades de Riego y
Unidades

de

Temporal

Tecnificado;

Insuficiente

medicin

217

divulgacin de la informacin.

Impuesto por generacin de residuos.- Impuesto que se detecta

en uso a nivel internacional. Este impuesto puede presentarse en
tarifa fija por tiempo o por cobro basado en volumen.218 El estado de
Veracruz particip en aproximadamente 5.4% del total nacional en la
generacin de residuos slidos. Durante 2009 se generaron en la
entidad 2 mil 126 toneladas de residuos slidos urbanos, de los
cuales el 26.6% se concentran en 5 de sus 212 municipios. El
municipio que report mayor volumen de basura recolectada fue
Veracruz con 177 mil toneladas, seguido de Xalapa con 145 mil;
Boca del Ro con 120 mil; Coatzacoalcos con 73 mil y Puente
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
214

Fuente: www.csva.gob.mx/phe/docs/III_Diagnostico.pdf
Nils Axel Braathen, Op. Cit.
216
Fuente: http://app1.semarnat.gob.mx/dgeia/informe_resumen/07_agua/cap7.html
217
Consejo del Sistema Veracruzano del Agua, Proyecto del Programa Hidrulico,
Estatal, III. Diagnstico del Sector Agua en Veracruz.
218
Nils Axel Braathen, Op. Cit.
215

138!
Nacional con 51 mil; el 20.3% lo aportaron 12 municipios que
produjeron entre 25 y 50 mil toneladas, estos son: Crdoba,
Papantla, Tuxpan, Minatitln, Poza Rica de Hidalgo, San Andrs
Tuxtla, Martnez de la Torre, lamo Temapache, Cosoleacaque,
Pnuco, Tantoyuca y Acayucan; el 36.3% lo aportaron 72 municipios
que produjeron entre 6 y 24 mil toneladas y el restante 16.8% lo
aportaron 119 municipios que produjeron cada uno menos de 5 mil
toneladas.219
Impuestos por manejo de la biodiversidad y vida silvestre.Impuesto que se detecta en uso a nivel internacional. Y puede
consistir en tarifas para la entrada a parques naturales, permisos
para la prctica de la caza y pesca de especies, impuestos a la tala
de rboles, impuestos a los diferentes usos de suelo que implican
cambios de la agricultura o silvicultura a otras actividades.220 La
riqueza biolgica que distingue a Veracruz es el resultado de la
complejidad orogrfica, geolgica, de suelos y climas presente en la
entidad que aunado a su localizacin en la zona de transicin entre
dos grandes regiones, la nertica y la neotropical, cada una con su
flora y fauna especficas, y su posicin geogrfica frente al Golfo de
Mxico, han producido un complejo mosaico de ecosistemas
naturales y tipos de vegetacin, lo que ha tenido como consecuencia
el desarrollo de muy diversas formas de apropiacin de estos
recursos naturales, algunas de ellas con consecuencias irreversibles
en trminos de deterioro natural y prdida de biodiversidad.221
Impuesto a Vehculos.- Impuesto que se detecta en uso a nivel
internacional. Consiste en impuestos por la adquisicin de autos
nuevos, impuestos anuales a vehculos usados por el derecho a
utilizar el vehculo (en Mxico se aplica la tenencia anual).
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
219

Estadsticas a propsito del da mundial del medio ambiente, datos de Veracruz,

INEGI. Xalapa de Enrquez, Ver., a 5 de junio de 2011.
220
Nils Axel Braathen, Op. Cit.
221
Mrquez Ramrez, Wilfrido; Mrquez Ramrez, Juan, Municipios Con Mayor
Biodiversidad En Veracruz Foresta Veracruzana, Vol. 11, Nm. 2, 2009, pp. 43-50 Universidad
Veracruzana, Mxico.

139!
Relacionado a estos ingresos pblicos tambin existe el cobro de
derechos por el uso de carreteras.222 Estos impuestos y derechos
existen en Mxico pero no son considerados como parte de las
polticas pblicas medioambientales, ni como un tipo de impuesto
ambiental. Este sera el caso en que este tipo de impuestos podra
mutar en su naturaleza e integrarse a los fines de las nuevas
polticas ambientales en el pas. En el estado existen ciudades de
alta concentracin vehicular, principalmente Veracruz y Xalapa. En
sta ltima ciudad, segn estudios realizados por la UV y la UNAM
en el 2003, por cada cinco o seis habitantes de la ciudad hay un
automvil, lo que converta en ese tiempo a Xalapa en una de las
ciudades con ms alta tasa vehicular del pas.223 Ms recientemente,
segn el censo poblacional de 2010, Xalapa cuenta con 457,928
habitantes, y con un parque vehicular de 138,748 vehculos
automotores, por lo que por cada 3.3 habitantes existe un vehculo
automotor.224 El crecimiento en este lapso de tiempo es sumamente
serio y considerable, y nada o poco se ha hecho para controlar esta
concentracin vehicular urbana. Este tipo de impuestos, atendiendo a
que uno de sus fines podra ser el inhibir el uso de vehculos
automotores, debe ir forzosamente acompaado de alternativas
pblicas de fuerte inversin econmica (justificativo de los fines
recaudatorios y con asignacin especial del impuesto), tales como un
trasporte pblico renovado y eficiente (metro o tren urbano,
transporte elctrico moderno, colectivos ligeros, etc.), y en general,
una nueva infraestructura de vialidad urbana que priorice diversos
medios de transporte ecolgicamente viables (ciclo-vas, zonas
peatonales, zonas donde la reglamentacin y sealamientos den
clara seguridad y preferencia al paso peatonal sobre el vehicular;
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
222

Nils Axel Braathen, Op. Cit.

dgar Onofre Fernndez, Fortalecern la UV y el Instituto de Ecologa estudios
ambientales en Universo, el peridico de los universitarios, ao 3, No. 105, junio 9 de 2003
Xalapa, Veracruz, Mxico. Fuente: http://www.uv.mx/universo/105/central/central02.htm
224
Sesin extraordinaria del H. Ayuntamiento de Xalapa, junio 24 de 2011, acta XXVIII.
Fuente: www.jalapa.gob.mx!
223

140!
mantenimiento, reparacin, ampliacin y construccin exhaustiva y
prioritaria de banquetas en ambos flancos a lo largo de toda va
asfltica y calles, etc.).
Impuesto por actividades altamente riesgosas para el medio
ambiente.- Este impuesto no se detecta como un impuesto comn a
nivel internacional, o al menos no es mencionado como uno de los
ms usados. Pero en el Estado existe o ha existido la inquietud
poltica de lograr implementar este tipo de impuesto dada las
condiciones de la localidad como entidad petrolera y con motivo de
las estadsticas que colocan al Estado en alto nmero de incidencias
de contingencia ambiental. En el 2008 el Frente de Gobernadores de
los Estados Petroleros alist propuestas alternativas en materia
energtica, con las que pretendan cambios legales para obtener
recursos a travs de la creacin de un impuesto ambiental. En su
iniciativa explicaron que la cadena productiva de esa industria es
considerada como una actividad altamente riesgosa; de las 6 mil 844
emergencias ambientales reportadas en todo el pas, 54% han sido
en cinco de los estados petroleros.225 Con posible relacin a ello y
por el impacto negativo de estos riesgos, es relevante sealar que
Veracruz tiene el primer lugar en nmero de especies de flora y
fauna amenazadas y en peligro de extincin (260 de fauna y 240 de
flora), primer lugar en deforestacin, slo hay 12 rellenos sanitarios y
hay ms de 1000 tiraderos a cielo abierto, esto es crtico, es grave
as lo han expresado acadmicos de la Universidad Veracruzana.226
Todos estos impuestos parecen sin duda necesarios para corregir el
problema ambiental al que cada uno se dirige. Sin embargo, es posible que no
sea factible la aplicacin inmediata de toda esta gama de impuestos dada las
condiciones econmicas, culturales, polticas y productivas actuales del
Estado, por lo que se analizarn brevemente estos impuestos en funcin a las
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
225

http://www.eluniversal.com.mx/notas/501782.html
Karina de la Paz Reyes, Deficiente, la ley ambiental del estado: UV en Imagen del
Golfo, Fuente: http://www.imagendelgolfo.com.mx/resumen.php?id=102879
226

141!
condiciones y necesidades presentes, sealando los impuestos que ms urgen
y que por practicidad y ventajas para las condiciones administrativas y polticas
actuales, podran implementarse con prioridad en el Estado. Aunque debe
reconocerse que mucho se puede hacer para cambiar tales condiciones en el
Estado, con una adecuada poltica de informacin, difusin y culturizacin
ambiental, para poder actuar con una base mucho mayor de aceptacin social
en la implementacin de impuestos como parte de los instrumentos fiscales de
la poltica ambiental.

b) Los Tipos de Impuesto Ambiental ms Necesarios a Corto

Plazo
En este apartado se desdoblarn mas especficamente las situaciones
presentes de contaminacin y las actividades que la generan en el Estado, y
que justifican la implementacin a corto plazo de los impuestos que se
consideran ms necesarios. Se agregarn adems, la informacin y las
razones pertinentes para justificar cada tipo de impuesto en particular.
Impuesto sobre emisiones al aire.Es deseable, y necesario por sus fines, que el impuesto sobre emisiones
al aire se aplique a corto plazo dados los objetivos que se han planteado tanto
por el ejecutivo federal de reducir los niveles de CO2, as como por el ejecutivo
local plasmados en el Plan Veracruzano de Desarrollo 2011-2016, donde se
expresa el objetivo de reducir las emisiones de GEI227 en un 5%.228
El citado objetivo del actual Plan Veracruzano de Desarrollo es una clara
muestra de adopcin de uno de los objetivos que se plantearon en el protocolo
de Kioto en 1997, donde se seala que Las Partes incluidas en el anexo I se
asegurarn, individual o conjuntamente, de que sus emisiones antropgenas
agregadas, expresadas en dixido de carbono equivalente, de los gases de
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
227

Los gases de efecto invernadero (GEI) son: Dixido de carbono (CO2); Metano
(CH4); xido nitroso (N2O); Hidrofluorocarbonos (HFC); Perfluorocarbonos (PFC);
Hexafluoruro de azufre (SF6).
228
Para consultar el Plan Veracruzano de Desarrollo:
http://portal.veracruz.gob.mx/portal/page?_pageid=213,4883042&_dad=portal&_schema=POR
TAL

142!
efecto invernadero enumerados en el anexo A no excedan de las cantidades
atribuidas a ellas, calculadas en funcin de los compromisos cuantificados de
limitacin y reduccin de las emisiones consignados para ellas en el anexo B y
de conformidad con lo dispuesto en el presente artculo, con miras a reducir el
total de sus emisiones de esos gases a un nivel inferior en no menos de 5% al
de 1990 en el perodo de compromiso comprendido entre el ao 2008 y el
2012.229
Si realmente es un objetivo serio reducir el nivel de emisiones de GEI, sin
lugar a dudas el impuesto puede ser uno de los ms eficaces medios para
lograrlo, puesto que los pases industrializados adheridos al protocolo de Kioto
implementan impuestos sobre emisiones. Gravar las emisiones contaminantes
obliga a las empresas a buscar las alternativas tecnolgicas para bajar sus
emisiones. Esta bsqueda de alternativas tambin debe favorecerse con
polticas fiscales que den la posibilidad a las empresas de acceder a esta
nueva tecnologa, para que el costo de su implementacin represente una
alternativa favorable con respecto al pago del impuesto a mediano o largo
plazo.
Como condicin favorable para el diseo del impuesto se puede sealar
que se cuenta en la localidad con informacin en inventarios de emisiones en
sus diversos tipos de fuente. Estos inventarios los ofrece para consulta pblica
la Secretara del Medio Ambiente (SEDEMA). Los inventarios se determinan de
forma anual (Ton/ao) para los contaminantes criterio, tales como: monxido
de carbono (CO), xidos de nitrgeno (NOx), xidos de azufre (SOx),
hidrocarburos (HC), compuestos orgnicos voltiles (COVs) y material
particulado (PM10 y PM2.5). 230!
El monxido de carbono es considerado uno de los mayores
contaminantes de la atmsfera terrestre. Sus principales fuentes productoras
responsables de aproximadamente 80% de las emisiones, son los vehculos
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
229

Artculo 3 fraccin 1 del protocolo de Kyoto de la convencin marco de las naciones

unidas sobre el cambio climtico.
230
Estos inventarios pueden consultarse en:
http://portal.veracruz.gob.mx/portal/page?_pageid=53,3840491&_dad=portal&_schema=PORT
AL

143!
automotores que utilizan como combustible gasolina o diesel y los procesos
industriales que utilizan compuestos del carbono. Esta sustancia es bien
conocida por su toxicidad para el ser humano. Sus efectos txicos agudos
incluida la muerte han sido estudiados ampliamente.231
Se conocen ocho xidos de nitrgeno distintos, pero normalmente slo
tienen inters como contaminantes dos de ellos, el xido ntrico (NO) y el
dixido de nitrgeno (NO2). El xido ntrico (NO) es un gas incoloro y no
inflamable, pero inodoro y txico. El dixido de nitrgeno (NO2) es un gas
pardo-rojizo, no es inflamable pero s txico y se caracteriza por un olor muy
asfixiante. Se utiliza normalmente la notacin NOx para representar
colectivamente al NO y al NO2 implicados en la contaminacin del aire. La
mayor parte de los NOx emitidos a la atmsfera lo son en la forma NO.232
Los hidrocarburos (HC) que contienen de uno a cuatro tomos de carbono
son gases a la temperatura ordinaria, siendo estos los ms importantes desde
el punto de vista de la contaminacin atmosfrica, ya que favorecen la
formacin de las reacciones fotoqumicas.233
Se pueden formar dos xidos de azufre: dixido (SO2) y trixido de azufre
(SO3). Las fuentes emisoras de Dixido de Azufre (SO2) pueden ser naturales
(producen el 55,2%), como la descomposicin de la materia vegetal o el efecto
de los volcanes, y antropognicas (44,7%), como las centrales trmicas (70%
de las emisiones antropognicas), consumacin de derivados del petrleo
(16%), craqueo del petrleo (4%), la siderurgia (4,5%). Hay que tener en
cuenta que el efecto contaminante de las fuentes naturales es mnimo, ya que
la emisin de SO2 est muy dispersada por toda la tierra. En cambio las
emisiones antropognicas estn muy concentradas.234
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
231

Fuente: Rev. salud pblica vol.8 no.1 Bogot Mar. 2006

http://www.scielosp.org/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S012400642006000100010&lng=en&nrm=iso
232
Fuente: http://www.jmarcano.com/recursos/contamin/catmosf2b.html
233
Loc. Cit.
234
Fuente:
http://www.navarra.es/home_es/Temas/Medio+Ambiente/Calidad+del+aire/Informacion/Contam
inantes/SOx.htm

144!
El amonaco (NH3) es un contaminante de especial presencia en el
Estado ya que se produce a partir del gas natural y existe un centro de
distribucin en Cosoleacaque. Es un gas incoloro, tiene olor intenso y
sumamente irritante, es muy soluble en agua, alcohol y ter, se licua fcilmente
por presin y es combustible. Tiene usos en fertilizantes, refrigerantes, y es
intermediario en la industria farmacutica.
Las PM2.5 son partculas en suspensin con un dimetro aerodinmico de
hasta 2.5 !m,235 denominadas partculas finas o fraccin fina (que por
definicin incluye a las partculas ultrafinas). Las PM10 son partculas en
suspensin con un dimetro aerodinmico de hasta 10 !m, es decir,
comprende las fracciones fina y gruesa.236
En algunas grficas que se mostrarn ms adelante, tambin aparecern
los Compuestos Orgnicos Totales (COT) y los Compuestos Orgnicos Totales
no Metlicos (COTNM).
Los inventarios existentes de emisiones estatales son de cuatro tipos:

Emisiones de fuentes fijas de jurisdiccin local.- representan los giros

industriales de los establecimientos de jurisdiccin local, de acuerdo al
Sistema de Clasificacin Industrial de Amrica del Norte (SCIAN).

Emisiones de fuentes fijas de jurisdiccin federal.- giros industriales de

las fuentes fijas de jurisdiccin federal. Para esta jurisdiccin, los giros
predominantes son: extraccin de petrleo y gas, y el giro qumico.

Emisiones de fuentes de rea.- Las fuentes de rea en general

representan a todas aquellas fuentes de emisin que son muy pequeas,
numerosas y dispersas, lo cual dificulta que puedan ser incluidas de manera
eficiente como fuentes puntuales en un inventario de emisiones, debido a
que resulta imprctico recopilar la informacin y estimar las emisiones de
cada establecimiento en forma individual. Sin embargo, las fuentes de rea

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
235

El micrmetro o micra es la unidad de longitud equivalente a una millonsima parte

de un metro. Su smbolo cientfico es !m.
236
Fuente: http://www.greenfacts.org/es/glosario/pqrs/PM10-PM2.5-PM0.1.htm

145!
son emisoras significativas de contaminantes al aire, por lo que es
importante que estn incluidas en un inventario de emisiones.

Emisiones de fuentes mviles.- Se consideran como fuentes mviles

carreteras a todas aquellas unidades motrices que sirven como medio de
transporte. En este inventario se han subclasificado en fuentes mviles
automotores y los que no circulan por carreteras.

Emisiones de fuentes biognicas.- Las principales emisiones por las

fuentes biognicas son los xidos de nitrgeno (NOx), as como los
compuestos orgnicos voltiles (COV). La fuente ms importante de xidos
de nitrgeno a escala global se debe al ciclo natural del nitrgeno, en donde
interviene la dinmica microbiana del suelo a travs de procesos de
nitrificacin y desnitrificacin. Las emisiones de estos xidos dependen
adems de la composicin y caractersticas del suelo, de factores tales
como la humedad, la temperatura ambiental y la disponibilidad de
compuestos nutritivos para los microorganismos, entre otros.

Cuadro de emisiones totales por tipo de contaminante de las 4 fuentes que integran el
Inventario.

Fuente: Inventario de emisiones, Coordinacin General de Medio Ambiente (CGMA),

Gobierno del Estado, Programa de fomento al cumplimiento de la normatividad ambiental en
las industrias de competencia estatal.

146!
Cuadro de emisiones totales por contaminante del Inventario.

Fuente: Inventario de emisiones, CGMA, Gobierno del Estado, Programa de fomento al

cumplimiento de la normatividad ambiental en las industrias de competencia estatal

Emisiones por tipo de contaminante de las 4 fuentes de emisin

Fuente: Inventario de emisiones, CGMA, Gobierno del Estado, Programa de fomento al

cumplimiento de la normatividad ambiental en las industrias de competencia estatal.

147!
En cuanto a las emisiones de GEI, a nivel nacional se cuenta ya con
inventarios, pero revelan informacin parcial pues son solo algunas las
empresas las que reportan sus emisiones al Programa GEI Mxico. Pero
existen otras estimaciones expertas que pueden tomarse en cuenta.

148!
DIAGRAMA DE EMISIONES DE GEI PARA MXICO

Fuente: Informacin de Mxico con base en el diagrama diseado por el World Resources Institute, WRI
(WRI, 2005). Navigating the Numbers: Greenhouse gases and international climate change agreements.
Pg. 4.

149!
En el Estado solamente se tienen inventarios preliminares de emisiones
GEI, no obstante se cuenta con buena informacin para aproximarse a
estimaciones confiables sobre tales emisiones.
Las emisiones de GEI de los sectores estimados en el Estado de
Veracruz han tenido un crecimiento total, en el periodo 2000-2004, de
11.2%.237
Como parte de los argumentos que justifican la pronta implementacin del
impuesto sobre emisiones y de acuerdo con el resumen del Programa
Veracruzano Ante el Cambio Climtico 2008, se determinan enseguida los
siguientes objetivos para la mitigacin de la generacin de GEI y los
panoramas posibles en caso de inaccin para alcanzar tales objetivos:
Objetivo: Dotar al estado de Veracruz de un marco institucional y legal
adecuado para enfrentar el cambio climtico.
Implicaciones de la inaccin:

Elevacin de los niveles de riesgo ante los efectos del cambio

climtico.

El riesgo ante polticas internacionales de mitigacin de emisiones

de GEI que los sectores econmicos del estado no puedan
cumplir en el futuro.

Objetivo: Contribuir a la generacin de capital humano en mitigacin de

emisiones de GEI y adaptacin al cambio climtico.
Implicaciones de la inaccin:

Falta de preparacin para enfrentar los retos del cambio climtico

y prdida de oportunidades para aprovechar el cambio climtico
como detonador de acciones de mejora de la calidad de vida de la
poblacin veracruzana.

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
237

Programa Veracruzano Ante el Cambio Climtico 2008, documento de trabajo para la

consulta pblica.

150!
Objetivo: Establecer mecanismos y

acciones que induzcan la

reduccin del consumo elctrico y que mitiguen las emisiones de

Gases de Efecto Invernadero (GEI).
Implicaciones de la inaccin:

Los escenarios de emisiones de GEI indican que la contribucin

de Veracruz a las emisiones nacionales puede incrementarse en
un 200% en un plazo de 10 aos si no se implementan acciones
de mitigacin de emisiones.

Objetivo: Coadyuvar a mitigar las emisiones de GEI mediante el manejo

adecuado de residuos.
Implicaciones de la inaccin:

Mayores emisiones a la atmsfera de GEI

El problema de gestin de Residuos Slidos Urbanos (RSU) se

est convirtiendo en un problema de salud pblica en zonas
metropolitanas.

Objetivo: Reducir las emisiones de GEI generadas por el sector

transporte.
Implicaciones de la inaccin:

Mayor deterioro de la calidad del aire y de la calidad de vida de la

poblacin.

Deterioro de la imagen de los centros urbanos y disminucin de

su atractivo para el turismo y los inversionistas.

151!
La tasa del impuesto sobre emisiones se calcula con base en
estimaciones o mediciones de las emisiones, y vara segn:238

Tipo de contaminante. Diferentes substancias observan diferentes tasas

(NOx, hidrocarburos, partculas, metales pesados, dixidos, etc.).

Nivel de contaminacin o toxicidad. Existen diferentes tasas de acuerdo

con los niveles de contaminacin (por debajo o por encima de lo
permitido).

La ubicacin de la fuente emisora. Los impuestos varan dependiendo

de la densidad de la contaminacin. Resulta menor para el caso de
localidades aisladas.
A modo de ejemplo de cmo pueden tasarse las emisiones al aire, se

tiene el caso de Espaa donde se imponen las llamadas Ecotasas a las

emisiones a la atmsfera de compuestos oxigenados como azufre y nitrgeno.
La base que se utiliza para calcular el impuesto est constituida por la cantidad
partculas emitidas a la atmsfera.239
As, las empresas que lancen a la atmsfera hasta mil toneladas anuales
de esas partculas estarn exentas de pagar este impuesto, las que se
encuentren entre mil y 50.000 toneladas anuales debern pagar 3.000 pesetas
por tonelada y las que emitan a la atmsfera ms de 50.000 toneladas de
partculas, debern pagar 3.500 pesetas anuales por cada tonelada.240
En cuanto al origen o fuentes principales de las emisiones en el Estado, y
que se traduce en posibles empresas e industrias afectadas con el impuesto,
partimos de la perspectiva nacional con la observacin que de las cuatro
millones de industrias que hay en el pas, el 99 por ciento son las Pequeas y
Medianas Empresas (Pymes), que generalmente carecen de mtodos de
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
238

Nils Axel Braathen, Diseo y efectividad de los instrumentos fiscales relacionados

con el medio ambiente en los pases de la OCDE, En Impuestos ambientales. Lecciones en
pases de la OCDE y experiencias en Mxico, VILA-FORCADA, Graciela, MENDOZASNCHEZ, Paola, MORENO-ARELLANO, Sara, p. 47.
239
Ecologistas en accin, Entra en vigor la ecotasa para las empresas contaminantes
Fuente: http://www.nodo50.org/ecologistasclm/noticias/contaminacion/EmpiezaEcotasa.htm
240
Loc. Cit.

152!
produccin limpia, siendo esas empresas las que ms contaminan, de acuerdo
a su nmero en el pas. Esto es segn opinin del director del Centro Mexicano
de Produccin ms Limpia del Instituto Politcnico Nacional (IPN), Jorge
Prez.241!
En Veracruz se tiene el siguiente dato estadstico en cuanto al nmero de
fuentes fijas de emisin, por tipo de sector empresarial, tomando en cuenta el
porcentaje de las emisiones de gases contaminantes que arriba se
describieron, sin determinar los GEI y sin tomar en cuenta las fuentes fijas de
jurisdiccin Federal en las siguientes grficas:!

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
241

Fuente: http://www.imagendelgolfo.com.mx/resumen.php?id=164311

153!
Grfica de porcentaje de contribucin de giros industriales de las fuentes fijas de
jurisdiccin local.!

!
Fuente: Inventario de emisiones, CGMA, Gobierno del Estado, Programa de fomento al
cumplimiento de la normatividad ambiental en las industrias de competencia estatal.!
Grfica de nmero de fuentes fijas por giro industrial de jurisdiccin local.!

!
Fuente: Inventario de emisiones, CGMA, Gobierno del Estado, Programa de fomento al
cumplimiento de la normatividad ambiental en las industrias de competencia estatal.!

154!
Porcentaje de las emisiones totales por tipo de contaminante de las Fuentes Fijas de
jurisdiccin local

Fuente: Inventario de emisiones, CGMA, Gobierno del Estado, Programa de fomento al

cumplimiento de la normatividad ambiental en las industrias de competencia estatal.

155!
En cuanto a los giros industriales de fuentes fijas de jurisdiccin Federal
existentes en el Estado se tienen los siguientes datos expresados en grficas:
Porcentaje contribucin de giros industriales de las fuentes fijas de jurisdiccin federal.

Fuente: Inventario de emisiones, CGMA, Gobierno del Estado, Programa de fomento al

cumplimiento de la normatividad ambiental en las industrias de competencia estatal.
Nmero de fuentes fijas por giro industrial de jurisdiccin federal.

Fuente: Inventario de emisiones, CGMA, Gobierno del Estado, Programa de fomento al

cumplimiento de la normatividad ambiental en las industrias de competencia estatal.

156!
Porcentaje de las emisiones totales por tipo de contaminante de las Fuentes Fijas de
jurisdiccin federal.

Fuente: Inventario de emisiones, CGMA, Gobierno del Estado, Programa de fomento al

cumplimiento de la normatividad ambiental en las industrias de competencia estatal.

En cuanto a las fuentes de rea de emisiones, como es sumamente difcil

inventariarlas debido a que todas son muy pequeas, numerosas y dispersas,
se puede mencionar aqu solo el diverso origen de tales fuentes. En cuanto a
asignar un impuesto a esta fuente de emisiones resulta igualmente complejo
determinarlo por lo que estas emisiones pueden gravarse nicamente de
manera indirecta, gravando la fuente energtica de que se trate, es decir,
gravando el producto energtico que genera la emisin.
Con la finalidad de ver las posibles fuentes energticas gravables con el
tipo de impuesto adecuado, se presenta la siguiente lista de categoras de
fuentes de rea. Y correspondera colocar a algunas de estas bases imponibles
en la categora de impuestos a energticos junto con las gasolinas, diesel etc.!

157!
Lista de Categoras de las Fuentes de rea!

!
Fuente: Inventario de emisiones, CGMA, Gobierno del Estado, Programa de fomento al
cumplimiento de la normatividad ambiental en las industrias de competencia estatal.

!
Tal como en el caso de las fuentes de rea donde lo ms conveniente
sera gravar la fuente energtica, algo similar ocurre con en el caso de las
fuentes mviles, pues las emisiones provienen principalmente de vehculos
automotores. En tal caso lo ms conveniente es gravar el uso del vehculo,
incluyendo en el clculo de tasas la cantidad de esas emisiones que se
estiman se generarn con su uso. Por lo que tal categora gravable
pertenecera al impuesto sobre vehculos automotores.!
En cuanto a los GEI Los GEI son: Dixido de carbono (CO2); Metano
(CH4); xido nitroso (N2O); Hidrofluorocarbonos (HFC); Perfluorocarbonos
(PFC); Hexafluoruro de azufre (SF6) se tiene informacin estimativa de sus
emisiones en el Estado y sus fuentes por tres sectores principales: elctrico,

158!
petrolero y agropecuario, y algunos datos del sector industrial y de desechos,
tal y como en resumen se muestra a continuacin.!
Emisiones de GEI totales, en equivalentes de CO2. Unidades expresadas en
Megatoneladas (Mt) por ao.!

!
Fuente: Dr. Carlos Manuel Welsh Rodrguez, Ing. Luis Rodrguez Viqueira, I.Q. Sara
Guzmn Rojas, Inventario preliminar de emisiones de gases de efecto invernadero en el
estado de Veracruz 2000-2004

Ahora, para identificar aquellos que son gases de efecto invernadero

directo se muestran los siguientes cuadros, con el fin de aplicarles el potencial
de calentamiento global (PCG) respectivo y poder expresarlos en unidades de
CO2 equivalente.

159!
Determinacin del CO2 equivalente del sector elctrico de Veracruz!

!
Determinacin del CO2 equivalente del sector petrolero de Veracruz!

!
Fuente: Dr. Carlos Manuel Welsh Rodrguez, Ing. Luis Rodrguez Viqueira, I.Q. Sara Guzmn
Rojas, Inventario preliminar de emisiones de gases de efecto invernadero en el estado de
Veracruz 2000-2004

160!
Determinacin del CO2 equivalente del sector agropecuario de Veracruz!

!
Fuente: Dr. Carlos Manuel Welsh Rodrguez, Ing. Luis Rodrguez Viqueira, I.Q. Sara Guzmn
Rojas, Inventario preliminar de emisiones de gases de efecto invernadero en el estado de
Veracruz 2000-2004

!
El impuesto por Emisiones al Aire operara dentro de la jurisdiccin
Estatal, con asignacin especial de lo recaudado hacia mejoramiento de
tecnologa de bajas emisiones para las industrias y fuentes que contribuyen a
tales emisiones. Pues tal asignacin especial estara en correspondencia
directa con la causa y fin ambiental del impuesto.!
La tcnica para tasar las emisiones sera algo semejante a la ecotasa
europea, con un mximo de emisiones permitibles no gravables y pasado ese
lmite tasar por unidades tonelada/ao. Considerando posiblemente en ese
clculo una serie de aspectos que ms adelante se describirn.!
Impuesto por contaminacin del agua.Este impuesto se justifica principalmente por las siguientes situaciones:

161!
En Veracruz se localizan dos de los ros ms contaminados de Mxico: el
Coatzacoalcos y el Ro Blanco, este segundo afluente ha salido hasta en los
rating a nivel mundial por su alto grado de contaminacin, y afecta la salud de
la poblacin, cultivos y todo el entorno, segn Alejandro de la Madrid,
presidente de la Fundacin Salvemos el Agua. De la Madrid Trueba destac
que la contaminacin de los ros se debe en gran medida a los desechos
contaminantes de las industrias. Reprob que en Veracruz existan muy pocas
plantas de tratamiento, cuando hay ms de 22 mil poblaciones en todo el
Estado de Veracruz y de stas, menos del 10 por ciento tratan sus aguas
negras, lo cual es indispensable para frenar las descargas de aguas negras y
residuales a los ros y mantos acuferos.242
Dentro de las descargas industriales, las correspondientes a los ingenios
azucareros y a las instalaciones de PEMEX representan el 50% del volumen
generado por este sector.243
Por su parte, las descargas de origen municipal junto con las del sector
servicios, participan con el 32% del volumen descargado y el 24% de la carga
contaminante; tambin el depsito de basura en barrancas, contribuye al
deterioro de la calidad del agua.244
La infraestructura para el saneamiento tanto municipal como industrial es
reducida y la que existe trabaja con eficiencias muy bajas, por lo que se puede
afirmar que existe en el estado una cantidad importante de infraestructura para
tratamiento de aguas residuales tanto de origen municipal como industrial que
no se aprovecha de manera adecuada.245
En cuanto a la infraestructura para el tratamiento de aguas residuales, la
entidad cuenta con 88 plantas de tratamiento de aguas residuales municipales,
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
242

Fuente:
http://www.imta.gob.mx/potamologia/index.php?option=com_content&view=article&id=143:-enel-estado-de-veracruz-los-dos-rios-mas-contaminados-de-mexico-salvemos-elagua&catid=41:noticias&Itemid=102
243
Consejo del Sistema Veracruzano del Agua, Proyecto del Programa Hidrulico,
Estatal, III. Diagnstico del Sector Agua en Veracruz. Fuente:!
www.csva.gob.mx/phe/docs/III_Diagnostico.pdf
244
Loc. Cit.
245
Loc. Cit.

162!
con una capacidad instalada de 174.7 Mm3, de los cuales est en operacin
cerca del 28.5% (49.8 Mm3). En trminos generales, la entidad requiere
incrementar su capacidad de tratamiento en al menos 351.1 Mm3 adicionales,
para tratar el total de aguas recolectadas en los sistemas de drenaje y
alcantarillado. As, la cobertura de saneamiento al ao 2004 es del 12%,
considerando nicamente la capacidad que est en operacin.246
En cuanto al uso industrial, alrededor de 300 industrias generan un
volumen de agua residual de 672.2 Mm3, de los cuales tan solo se tratan 329.6
Mm3.247
Otra fuente importante de contaminacin es la relativa a los retornos
agrcolas; en efecto, el agua que no es aprovechada por los cultivos y que de
alguna forma contina escurriendo hacia las corrientes, contiene elementos
qumicos provenientes de los fertilizantes, fungicidas e insecticidas que se
aplican para el desarrollo y proteccin de las plantas, y que en su mayora son
txicos. La problemtica en este sentido, resulta an mayor, dado que las
descargas no son concentradas en puntos especficos, y ms bien se
distribuyen en todo el espacio regado, lo que adems puede propiciar la
contaminacin de acuferos al infiltrarse el agua hacia el subsuelo.248
La demanda para uso agrcola en el estado es de 1,950 Mm3 anuales, y
considerando una eficiencia del 50%, los retornos esperados del sector
agrcola se estiman en 975 Mm3, volumen que se incorpora al subsuelo y a los
cuerpos de agua sin tratamiento. En este caso, de fuentes difusas, el control de
la contaminacin est estrechamente ligado a la reduccin del grado de
persistencia en el ambiente de los agroqumicos y al correcto manejo y
confinamiento de sus embalajes.249
Otra importante fuente de contaminacin, aunque de tipo fortuita, es el
correspondiente a los derrames de hidrocarburos en los cruces de los ductos
de PEMEX por las corrientes, por rupturas de los ductos, que en el caso del
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
246

Loc. Cit.
Loc. Cit.
248
Loc. Cit.
249
Loc. Cit.
247

163!
estado de Veracruz se presentan con alta frecuencia, afectando de inmediato
la actividad econmica de la regin en torno al sitio del derrame y al medio
ambiente.250
Este impuesto tambin puede nombrarse como un impuesto sobre
emisiones al agua y junto con el de emisiones al aire, constituyen dos tipos
de impuesto que la CEPAL recomienda a Mxico.
El impuesto sera aplicado por el Estado, puesto que el Estado ejerce
jurisdiccin sobre las aguas dentro de su territorio, exceptuando las que
expresamente la ley seale de jurisdiccin Federal. Adems su aplicacin por
el Estado o por la Federacin, estara en funcin a la jurisdiccin a la que
pertenecen las industrias que emiten las descargas.
Impuesto por generacin de residuos.Para este impuesto se deben considerar principalmente los siguientes dos
aspectos econmicos:

El costo por la inversin en el manejo de residuos.

El costo de las actividades de restauracin ambiental por la

contaminacin producida por esos residuos considerando el volumen
de su generacin.

A continuacin, las razones expuestas como justificativas del impuesto se

orientan a los siguientes dos aspectos: los costos por inversin en el manejo de
residuos; y a la estimacin de volumen de residuos peligrosos (RP) generados
en el estado de Veracruz.

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
250

Loc. Cit.

164!

Fuente: Estadsticas e indicadores de inversin sobre residuos slidos municipales en los principales centros
urbanos de Mxico INE-SEMARNAP, Mxico, 1997, p. 48.

Cuadro de Inversin promedio:

Fuente: Estadsticas e indicadores de inversin sobre residuos slidos municipales en los principales centros
urbanos de Mxico INE-SEMARNAP, Mxico, 1997, p. 58.

165!
TABLA DE PROYECCIN DE LA INVERSIN DE LAS LOCALIDADES CONSIDERADAS
DEL ESTADO DE VERACRUZ. CANTIDADES EN MILES DE PESOS. Se consideraron los
requerimientos de inversin independientemente de la infraestructura actual con la que
cuenta cada una de las localidades, tomando el ao de 1997 como ao cero.

Fuente: Estadsticas e indicadores de inversin sobre residuos slidos municipales en los principales centros
urbanos de Mxico INE-SEMARNAP, Mxico, 1997, p. 56. Del cuadro original (Cuadro de la regin Sureste
del pas) se eliminaron las localidades no pertenecientes al estado de Veracruz para adecuarlo al presente
trabajo.

166!
Los RP (Residuos Peligrosos) se definen como aquellos que, sustancial o
potencialmente, ponen en peligro la salud humana o el medio ambiente cuando
son manejados en forma inadecuada y poseen una o ms caractersticas
CRETIB: Corrosivo, Reactivo, Explosivo, Txico, Inflamable y Biolgicoinfeccioso. La siguiente grfica muestra que el estado de Veracruz se
encontraba, en el ao 2000, en el segundo grupo de estados que mayor
toneladas al ao generan de residuos peligrosos. En primer lugar se
encontraba el estado de Guanajuato.251

Fuente: Semarnat. Subsecretara de Gestin para la Proteccin Ambiental, Direccin General

de Gestin Integral de Materiales y Actividades Riesgosas. Mxico. 2005. Mxico. 2005.
http://app1.semarnat.gob.mx/dgeia/informe_resumen/08_residuos/cap8.html

En lo que se refiere al tratamiento de los residuos biolgico-infecciosos, a

nivel nacional la infraestructura ha crecido rpidamente, de manera que en la
actualidad se cuenta con una capacidad instalada superior a la demanda de
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
251

Semarnat, Subsecretara de Gestin para la Proteccin Ambiental, Direccin General

de Gestin Integral de Materiales y Actividades Riesgosas. Mxico. 2005. Mxico. 2005.
http://app1.semarnat.gob.mx/dgeia/informe_resumen/08_residuos/cap8.html

167!
servicios. Se estima que durante el periodo 1999 a 2005 se alcanz una
capacidad autorizada de tratamiento in situ de 196,249 toneladas. Nuevo Len
concentra el 97.8% de la capacidad de tratamiento in situ, el Distrito Federal,
Puebla y Sonora concentran el 2.1%. El estado de Veracruz se encuentra
dentro del grupo de estados de menor capacidad de tratamiento de RP
biolgico infecciosos hasta el ao de 2005, tal como se muestra en la siguiente
grfica.

Fuente: Semarnat. Subsecretara de Gestin para la Proteccin Ambiental. Direccin

General de Gestin Integral de Materiales y Actividades Riesgosas. Mxico. 2005.
http://app1.semarnat.gob.mx/dgeia/informe_resumen/08_residuos/cap8.html

En seguida se presenta un cuadro estadstico de generacin de residuos

peligrosos en el Estado. Pero no obstante, las cifras expuestas pueden ser
altamente variables en cuanto a su constante incremento ya que cada mes
aparecen 30 nuevas empresas generadoras de residuos peligrosos en
Veracruz, segn estimaciones de la SEMARNAT. Esta secretara seala que

168!
el 20 por ciento de las empresas veracruzanas no estn regularizadas y no son
inspeccionadas en el manejo que realizan sobre residuos peligrosos.252
Cuadro de generacin estimada de Residuos Peligrosos en el Estado

Fuente: Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales, Subsecretara de Gestin para la Proteccin
Ambiental, Direccin General de Gestin Integral de Materiales y Actividades Riesgosas. Julio 2011.
http://dgeiawf.semarnat.gob.mx:8080/ibi_apps/WFServlet?IBIF_ex=D3_RESIDUOP01_01&IBIC_user=dgeia_m
ce&IBIC_pass=dgeia_mce

Impuesto por actividades altamente riesgosas para el medio

ambiente.Este impuesto se justifica para el estado de Veracruz por las siguientes
razones y situaciones de riesgo ambiental:
En el estado se ubican cinco de los ms importantes complejos
petroqumicos del pas: Cosoleacaque, Pajaritos, La Cangrejera y Morelos, en
Coatzacoalcos; y Escoln en Poza Rica. Veracruz cuenta con una gran
estructura productiva industrial que lo coloca como lder nacional en ramas
como la petroqumica bsica, que equivale al 93.2% del total nacional, y la
generacin de energa elctrica.253
El resto de la actividad manufactura se concentra en las industrias de
bebidas y alimentos (48.2% del PIB manufacturero), la qumica bsica (26.8%),
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
252

Fuente: http://cronicadelpoder.com/general/201107/aumenta-la-generacion-deresiduos-peligrosos-en-veracruz-semarnat
253
Fuente: http://desarmadorpolitico.blogspot.com/2011/06/derrames-de-petroleo-enveracruz-al.html

169!
la del hierro y el acero (10.9%); la azucarera y la lctea. Veracruz es el principal
productor de azcar del pas, con cerca del 41% de la produccin nacional.254
El subsector electricidad, agua y gas es uno de los de mayor crecimiento
en los ltimos aos, ocupando a nivel nacional el segundo lugar. Veracruz es
lder en la produccin de energa elctrica (14.1%) y la capacidad instalada es
de 4,582 MW (la mayor del pas). Adems cuenta con seis plantas
hidroelctricas, tres termoelctricas y la planta nucleoelctrica Laguna Verde,
que es la nica en su tipo en el pas.255
En el estudio Daos Ambientales en Veracruz provocados por Pemex,
del Colegio de Veracruz, signado por el doctor Rafael Vela Martnez y
coordinado por la maestra Vernica Norma Rodrguez vila, se seala la
importante afectacin al medio ambiente por los constantes derramamientos de
combustible en el estado.256
Los investigadores encontraron 9 microsistemas con afectaciones por
derrames: En la zona petrolera de Minatitln y Cosoleacaque, la selva baja
caducifolia; en la zona de Poza Rica, el bosque perennifolio; en el Puerto de
Veracruz, el humedal marino del Golfo; en Tuxpan y Coatzacoalcos, los
humedales riparios y marinos; en la Cuenca del Ro Pnuco, el sistema
lagunar, el ms grande del estado; en la zona Ixtaczoquitln, la diversidad del
bosque mesfilo de montaa y la selva subperennifolia; y, finalmente, los
terrenos tropicales de Cosamaloapan y Tierra Blanca.257
En Veracruz no se cuenta con instrumentos normativos con respecto al
riesgo ambiental, que si bien en la actual Ley General del Equilibrio Ecolgico y
la Proteccin al Ambiente, resultan materia federal en cuanto se trate de
actividades altamente riesgosas, no est de ms contar con procedimientos
que puedan ayudar en la prevencin de este tipo de problemas ambientales,
adems de que consideramos que el propio estado podra, en la Ley respectiva
y su reglamento, establecer normas a ciertas actividades que hoy se arroga la
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
254

Loc. Cit.
Loc. Cit.
256
Loc. Cit.
257
Loc. Cit.
255

170!
Federacin y que pasaran a ser materia de los Estados, en razn directa del
principio de subsidiariedad. Por lo que resulta interesante crear instrumentos
tcnico-legales que permitan hacer ms fcil y completa la tarea en el mbito
de la prevencin de riesgos.258
Este impuesto sera de aplicacin en el mbito estatal, por las razones de
la condicin local de riesgo inherente a la actividad petrolera e industrial
manufacturera, as como la que en particular representa la planta
nucleoelctrica de Laguna Verde.
Para el clculo de sus tasas debe considerarse adems de la valoracin
del medio ambiente y de la labor gubernamental de inspeccin, tambin la
posible reparacin de catstrofes e indemnizaciones particulares. Por lo que el
parte del destino de este ingreso debiera destinarse a un fondo ambiental
especial.
Mutacin a Impuestos Ambientales de los Siguientes Impuestos
Existentes sobre Patrimonio y Energticos, y otros impuestos a
propuesta no existentes sobre otros Energticos:
Impuesto a Energticos:
El impuesto a energticos existe en nuestro pas y en el Estado, pero no
son considerados como impuestos ambientales puesto que no persiguen
ninguna finalidad medioambiental sino solo la recaudacin de recursos. Lo que
volvera ambientales a estos impuestos sera una asignacin de su rendimiento
a labores medioambientales, o tambin que el cobro de estos impuestos
buscara desincentivar el consumo de los energticos gravados y que stos se
convirtieran en productos de consumo mucho ms moderado. Para esto ltimo
el Estado tendra que ofertar las alternativas dentro del sistema econmico y
productivo que favoreciera este cambio de hbitos de consumo, con la
substitucin de los energticos gravados por otros de menor impacto
contaminante por parte de los consumidores.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
258

Francisco Morosini, La prevencin de riesgos ambientales en el estado de Veracruz,

Mxico en Ideas Sostenibles, Ao 3 No. 13 Enero del 2006

171!
Bases Imponibles:
Impuesto especial sobre produccin y servicios en la Venta de:

Gasolina (diferenciar, con plomo o sin plomo)

Diesel

Se propone que se sumen los siguientes energticos en esta categora de

bases imponibles:

Gas LP

Gas natural

Los dems energticos de origen fsil

Se propone un impuesto sobre la siguiente fuente energtica:

Combustible nuclear y produccin termonuclear de energa

elctrica.259

Como ejemplo de la metodologa para fijar la tasa de este impuesto, en

Espaa se tasa la produccin termonuclear de energa elctrica y el
almacenamiento de residuos radiactivos. La base que se utiliza para calcular el
impuesto est constituida por la produccin de energa elctrica medida en
kilovatios hora, y en el caso de almacenamientos radiactivos por el volumen de
residuos almacenados.260

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
259

La Central de Laguna Verde es la nica nucleoelctrica del Estado y del Pas, y

segn estudios expertos, este tipo de centrales son una alternativa favorable en la generacin
de energa elctrica con bajo impacto ambiental en sus emisiones GEI, y en otros tipos de
impacto contaminante [Nucleoelectricidad una oportunidad para Mxico reporte final, La
academia de Ingeniera de Mxico, diversos autores, Mxico DF., octubre 2009]. Pero no
obstante ello, el riesgo propio de una central de esa naturaleza siempre existe por lo que
cualquier generacin de energa no debe dejarse de considerar en sus riesgos e impactos
propios y no en comparacin de otras formas de generacin de energa.
260
Ecologistas en accin, Entra en vigor la ecotasa para las empresas contaminantes
Fuente: http://www.nodo50.org/ecologistasclm/noticias/contaminacion/EmpiezaEcotasa.htm

172!
Impuesto a Vehculos:

Tenencia o uso de vehculos. Este ingreso se recauda totalmente

para el Estado y se distribuye en 80% para el Estado y 20% a
municipios.

Sobre automviles nuevos (ISAN) Se calcula aplicando la tarifa o

tasa establecida sobre el precio de enajenacin del automvil al
consumidor por el fabricante, ensamblador o distribuidores
autorizados, a excepcin del IVA.261

Sobre adquisicin de vehculos automotores usados.

Como ya se mencion en el anlisis del impuesto sobre emisiones al aire,

del total de las emisiones de Monxido de Carbono, el 80% son producidas por
los vehculos automotores, por lo que el impuesto a los vehculos es un punto
clave en el problema de las emisiones contaminantes al aire.
Con respecto a los tipos de contaminacin que se pretende mitigar con
este impuesto, est la contaminacin por emisiones al aire y la contaminacin
por ruido. Aunque no obstante parece tener ms relevancia el aspecto de las
emisiones al aire dadas las condiciones globales de contaminacin.

c) Factores a Considerar en el Clculo de Tasas

En cuanto a los factores que deben ser tomados en cuenta para el clculo
de tasas impositivas para cualquier impuesto ambiental, parecen relevantes los
siguientes:
Fondos Ambientales. Consistira en poder establecer porcentajes del
ingreso calculado para fondos, determinados sobre cierto tipo de impuesto
ambiental dependiendo la base impositiva y el problema ambiental que se
pretende corregir con el impuesto, es decir, en funcin a si ese problema
amerita el establecimiento de un fondo especial, ya sea para invertir en
estudios sobre medio ambiente, sobre nuevos energticos menos
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
261

Fuente: http://losimpuestos.com.mx/isan-impuesto/

173!
contaminantes, costos de nueva infraestructura productiva, infraestructura
vial,

extraccin

explotacin

de

nuevos

energticos,

campaas

gubernamentales de culturizacin ambiental, compra de tecnologa de bajas

emisiones, o todo lo anterior conjuntamente, etc.
Valoracin Econmica del Medio Ambiente. Consistira en determinar
el porcentaje del ingreso calculado sobre el valor del medio ambiente. Ya se
trat en el primer captulo de este trabajo que actualmente tal valoracin
sigue criterios de preferencias de la poblacin en cuanto a su disposicin a
pagar cierta cantidad por los bienes ambientales. Y sera tambin como
parte de la necesidad de financiar una labor de estudio de estas teoras
actuales de valoracin de los bienes ambientales.
Determinacin del Gasto Ambiental. Consistira en determinar el
porcentaje del ingreso calculado sobre los gastos que realiza el Estado en la
prevencin, servicio habitual y en la reparacin de daos ambientales. Este
clculo tiene sus especiales problemas los cuales se tratarn ms adelante
brevemente.
Desarrollo Sustentable y Competitividad. Consistira en determinar el
porcentaje mximo a tasas impositivas de acuerdo a condiciones reales del
Estado en funcin de evitar impactos negativos en cuanto a regresividad
econmica, competitividad o desarrollo, esto mientras se establecen las
nuevas condiciones tecnolgicas o de infraestructura de bajas emisiones
para no poner en riesgo la estabilidad econmica. Por eso es necesario que
el rendimiento de los impuestos ambientales que recin se implementen se
aplique primordialmente al objetivo de establecer estas nuevas condiciones.
En cuanto a la sustentabilidad existe una importante nocin conceptual, que
son los umbrales, que ms abajo se explicarn brevemente, as como
tambin algunas otras precisiones sobre el Desarrollo Sustentable en
funcin a contabilizar y definir proporciones con respecto a la poblacin y
variables tiles para clculos que terminaran por incidir en valores y tasas
para posibles impuestos ambientales.

174!
En cuanto a la valoracin del Medio Ambiente, en trminos de recursos
naturales, Ros Granados distingue las siguientes cuatro tcnicas de
valoracin:262
1. El coste de desplazamiento. Sirve para valorar los beneficios recreativos
(parques, recursos paisajsticos, entre otros). Se refieren al coste de
desplazamiento que realizan los habitantes prximos o lejanos a las
inmediaciones de los parques o centros recreativos de carcter natural.
2. Precios hednicos o precios implcitos. Se contabilizan todas las
variables que puedan influir en el precio total de un activo ambiental, por
ejemplo, la superficie de una casa, la parcela, tipologa, antigedad nivel de
polucin atmosfrica, etc.
3. Valoracin contingente. Radica en la simulacin de un mercado para
obtener la valoracin de aquellos bienes sin mercado real. Esto se hace a
travs de encuestas, en las que se pregunta a la poblacin cunto estara
dispuesta a pagar por un beneficio o la cantidad que aceptara la
indemnizacin por prdida, o cunto sera el mximo que estara dispuesta a
pagar para evitar situaciones parecidas.
4. Valor de uso. Es el caso donde se valora la existencia de un parque
aunque no se use, pero se satisface con el hecho de saber que est ah
para el disfrute de generaciones futuras.
En cuanto a la determinacin del gasto ambiental suelen existir los
siguientes asuntos problemticos generales:263
1. Encubrimiento de gastos ambientales dentro de otros rubros.
2. Mimetismo de gasto convencional como gasto ambiental.
4. Inters escaso por parte de gobiernos locales y entidades federales
para clasificar el gasto ambiental.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
262

ROS-GRANADOS, Gabriela, Tributacin ambiental: la contribucin por gasto,

Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Mxico, 2007. Pp. 190-191.
263
QUADRI DE LA TORRE, Gabriel, Metodologas de Estimacin del Gasto Ambiental,
Instituto Nacional De Ecologia, Direccin General de Investigacin en Poltica y Economa
Ambiental, SEMARNAT, Mxico, 2002.

175!
5. Dispersin de informacin.
6. Alcance de la definicin del gasto.
Existen tambin los siguientes tipos ms generales de gasto, as como la
determinacin de una cuenta de gasto ambiental que incluye diversos
conceptos:264

Gasto en control y mitigacin de la contaminacin.

Gasto en proteccin ambiental.

Cuenta de gasto en proteccin ambiental.

La cuenta de gasto en proteccin ambiental de los gobiernos locales en

Mxico est dividida en 6 rubros:265
o Gestin de aguas residuales.
o Gestin de residuos.
o Biodiversidad y hbitat.
o Suelo.
o Herencia cultural.
o Otras actividades de proteccin ambiental.
En cuanto a la Idea de Desarrollo Sustentable y Competitividad, y en
funcin de poner lmites o mnimos a las tasas de los impuestos, conviene
ofrecer la siguiente observacin para entender su relevancia dentro del tema
en cuestin.
Para muchos el concepto de Desarrollo Sustentable carece de
verificabilidad. El concepto aceptado legalmente en Mxico parece no ser
aceptado por muchos especialistas. Por ejemplo, existen voces que dicen que
hay confusin e indefinicin en el vnculo entre desarrollo sustentable y
proteccin ambiental.266

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
264

Loc. Cit.
Loc. Cit.
266
Loc. Cit.
265

176!
Para unos el concepto de Desarrollo Sustentable es francamente una
utopa, tal como lo seala Efe Wolfredo Wilpret,267 para l El desarrollo
sostenible es adems incompatible con la forma de hacer poltica en la
sociedad actual y con el desarrollo econmico, ya que pasa por la "austeridad y
el ahorro". Resalta que el Desarrollo Sustentable es incompatible de llevar a
cabo, porque es antieconmico para la economa de libre mercado que rige la
economa actual.268
La obra Una estrategia para la vida sostenible (Unin Internacional para la
Conservacin de la Naturaleza UICN, World Wild Life Foundation
WWF, 1991) reformula nuevamente el trmino de Desarrollo Sostenible:
"Desarrollo sostenible es el mejoramiento de la calidad de la vida humana, al
tiempo que se vive dentro de la capacidad de carga de los ecosistemas de
soporte".269
Por lo tanto ahora existen aspectos relacionados al concepto que son
relevantes para determinar un mximo de emisiones contaminantes y que ese
mximo depender de la capacidad de carga de los ecosistemas, y entonces
se puede determinar cargas impositivas adecuadas cuando se estime que se
sobrepasa cierto umbral en la capacidad de carga de tales ecosistemas.270
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
267

Efe Wolfredo Wilpret es doctor emrito en Biologa Botnica por la Universidad de La

Laguna, Espaa.
268
Fuente: http://www.soitu.es/soitu/2008/07/30/info/1217409959_591752.html
269
Manuel Rodrguez Becerra, El Desarrollo Sostenible: Utopia o Realidad Para
Colombia?, Publicado en: Rodrguez Becerra, Manuel (Ed). La poltica ambiental del fin de
siglo: Una agenda para Colombia. Bogot. CEREC. 1994. pp. 15-43. Fuente:
www.manuelrodriguezbecerra.org/bajar/poliambiental/i.pdf.
270
Es necesario aclarar que la capacidad de carga es un criterio ecolgico que tiene un
doble significado. Por una parte, se refiere a la capacidad de un hbitat o ecosistema para
sostener una poblacin de una especie particular. Por otra, se refiere a la capacidad del medio
ambiente para absorber la contaminacin o los desechos. Un buen ejemplo es el caso de la
capa de ozono. Si sta se llegara a deteriorar significativamente, el planeta no podra sostener
tantas especies de fauna y flora como las que existen hoy y surgira una amenaza para la vida
humana.
A su vez, el concepto de capacidad de carga tiene aplicaciones especficas en el campo de la
polucin, por ejemplo cuando se calcula la cantidad mxima de un contaminante que un
ecosistema est en capacidad de absorber sin que se altere su equilibrio. [Manuel Rodrguez
Becerra, El Desarrollo Sostenible: Utopia o Realidad Para Colombia?, Publicado en:
Rodrguez Becerra, Manuel (Ed). La poltica ambiental del fin de siglo: Una agenda para
Colombia. Bogot. CEREC. 1994. pp. 15-43.
Fuente: www.manuelrodriguezbecerra.org/bajar/poliambiental/i.pdf]

177!
Otra idea importante es la de umbrales, que significan lmites derivados
de distintas capacidades de carga y de asimilacin, as como de tasas de
renovabilidad natural, al igual que de preferencias individuales y sociales con
respecto a sistemas biofsicos. Tales umbrales deben ser respetados para
mantener escenarios de sustentabilidad, aunque no se trate de parmetros
absolutos e inflexibles, ya que pueden variar de acuerdo a las tecnologas
disponibles y a las propias preferencias y funciones de utilidad que prevalezcan
entre los individuos y en la sociedad.271
Otra idea consiste en las que Gabriel Quadri de la Torre llama Variables
Cannicas de la Sustentabilidad, y que define como una frmula para el
desarrollo sustentable, que tiene como argumentos o variables relevantes a la
poblacin, a la tecnologa y a los patrones de consumo vinculados a ciertas
preferencias sociales. Sistemas muy distintos de interaccin humana pueden
considerarse sustentables aunque varen en alto grado con respecto a cada
una de estas variables, mientras se mantenga un determinado balance
agregado. Por ejemplo, una alta carga demogrfica pero en presencia de
tecnologas de gran eficiencia y patrones de consumo frugales, puede ser
sustentable, mientras que una poblacin en muy baja densidad pero con
tecnologas ineficientes y conductas de consumo muy demandantes sobre una
base finita de recursos naturales no podra serlo.272
Las restricciones mnimas aceptables en el capital ecolgico surgen
tambin de dos fuentes no menos importantes: a) necesidades de dotacin
mnima regional de bienes y servicios ambientales por razones recreativas,
escnicas o culturales, y, b) preferencias estrictamente morales, estticas o
ticas asociadas a los valores intrnsecos de la naturaleza apreciados
crecientemente por las sociedades humanas. Huelga hacer notar que siendo
poco lo que de ello puede decir la economa a travs del sistema de precios,
los mecanismos de agregacin de preferencias y de decisin colectiva juegan
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
271

QUADRI DE LA TORRE, Gabriel, Metodologas de Estimacin del Gasto Ambiental,

Instituto Nacional De Ecologa, Direccin General de Investigacin en Poltica y Economa
Ambiental, SEMARNAT, Mxico, 2002, pp. 7-8
272
Ibd.

178!
un papel crucial, ya que en este segmento subjetivo y no cuantificable de las
preferencias humanas est en juego la sustentabilidad.273
En cuanto a la Competitividad (de calidad y de precios), sta se define
como la capacidad de generar la mayor satisfaccin de los consumidores al
menor precio, o sea con produccin al menor costo posible. Y, en cuanto a la
inclusin de factor Medio Ambiente en la competitividad, existe un doble
enfoque de la misma; uno negativo y otro positivo.274
El enfoque negativo es la postura avalada por las opiniones expresadas
por los directivos en algunos estudios, que considera que la inclusin del medio
ambiente en la gestin empresarial conlleva una prdida de competitividad
para esta. Medio ambiente y empresa no pueden beneficiarse al mismo tiempo.
El medio ambiente es un coste para la empresa: impuestos, tasas y licencias,
inversiones en modificar los equipos productivos, control de las emisiones,
instalacin de filtros anticontaminantes, seguros por riesgos medioambientales
y as un largo etctera.275
El enfoque positivo expresa que existe una mejora de la productividad
como consecuencia de un posible ahorro de costes. De forma anloga a la
gestin de la calidad, las inversiones y los incrementos de costes derivados de
adaptar nuestro proceso y nuestro producto a criterios medioambientalmente
ms estrictos (costes de prevencin) pueden ser amortizados a travs del
ahorro de los siguientes costes:276
a) Costes de despilfarro: provocados por el mal uso de los recursos.
b) Costes legales: tanto los derivados de cumplir con la legislacin vigente
como

los

costes

derivados

de

su

incumplimiento

indemnizaciones, etc.)

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
273

Ibd.
Fuente: http://ciberconta.unizar.es/leccion/gestmed/200.HTM
275
Loc. Cit.
276
Loc. Cit.
274

(sanciones,

179!
c) Costes de prdida de imagen: una imagen negativa del comportamiento
de la empresa ante el medio ambiente puede llevar a un rechazo de sus
productos por parte de los clientes. Segn el estudio de la Fundacin
Entorno, un 78% de los espaoles no estaran dispuesto a comprar un
producto si conociese que el fabricante realiza prcticas que perjudican el
medio ambiente, frente a un 10% que s lo estaran.
Por tanto, se puede decir que invertir en prevencin del impacto
medioambiental (costes de calidad medioambiental) puede compensar la
existencia de unos costes de no calidad medioambiental (multas y sanciones,
impuestos, costes de restauracin del dao o de limpieza, seguros de
cobertura de riesgos medioambientales).277

B. LOS FINES DEL IMPUESTO AMBIENTAL PARA EL ESTADO

DE VERACRUZ
1. Finalidades Extra-Fiscales y Recaudatorias
a) Fines Extra-fiscales
Bsicamente los fines extra-fiscales de los impuestos ambientales se
reducen a los siguientes:
a) Incrementar la conciencia en los temas ecolgicos por el solo hecho de
la existencia y efectos de los impuestos ambientales; b) Cambio de conducta
de los agentes contaminantes a travs de una incentivacin o inhibicin de
conductas, que resulten en nuevos hbitos a favor del medio ambiente; c) La
reduccin de la contaminacin como consecuencia de lo anterior y; d) La
recaudacin de ingresos como una finalidad marginal o secundaria.278

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
277

Loc. Cit.
Mucho se ha hablado de la finalidad extrafiscal de los impuestos ambientales, y lo
que se expone aqu es una manera particular de percibir estas finalidades. Algunas de es estas
finalidades se extraen de opiniones de apreciacin general:
http://www.debate.com.mx/eldebate/Articulos/ArticuloGeneral.asp?IdArt=9738256&IdCat
=6087
278

180!
Algunas de estas finalidades son de logro necesario para una realidad
cultural como la del Estado de Veracruz por las siguientes razones:
La culturizacin general de la sociedad, y en especial la culturizacin
ambiental como forma de toma de conciencia sobre la problemtica ambiental,
es una necesidad constante y ms an en pases en vas de desarrollo, porque
en stos es mayor la tendencia a seguir los modelos de desarrollo de los
pases del llamado primer mundo. Por lo que se justifica la necesidad de
incrementar la conciencia ecolgica de manera permanente en cada localidad
del pas, y en este caso, de Veracruz.
La forma en que se pueden cambiar las conductas es con incentivos que
impacten

directamente

en

el

aspecto

econmico

de

los

agentes

contaminadores, al valorarse monetaria y adecuadamente el tipo de uso y

aprovechamiento de los recursos ambientales.
El fin ltimo es sin duda la reduccin de la contaminacin y tambin lo es
el cuidado concreto del medio ambiente.
El establecer una tasa en este tipo de impuesto ambiental extrafiscal no
es con fin recaudatorio sino como medida regulatoria que incentiva u obliga a
un cambio de conducta del sujeto pasivo.
Ahora, para que exista la extra-fiscalidad o el carcter incentivador o
inhibitorio de conductas a travs de los impuestos, se requiere que exista
forzosamente una adecuada infraestructura en varios rubros: urbana, de
nuevas tecnologas, de culturizacin, de actividades alternativas apoyadas, y
de otras opciones alternativas para el logro de nuevos hbitos. Por lo que es
necesario que existan fines fiscales con asignaciones especiales para crear
esas infraestructuras que propicien las bajas emisiones y los nuevos hbitos.
Es decir, por tal razn son necesarios los impuestos ambientales netamente
recaudatorios, adems de lo que sea necesario recaudar para lo que es
propiamente el gasto pblico ambiental habitual en los servicios pblicos.

181!

b) Finalidades Recaudatorias.
Se pueden distinguir tres categoras en las finalidades recaudatorias de
un impuesto ambiental:

Recaudacin sin destino especial. Esta finalidad es de escasos

efectos ambientales si no se prev que el impuesto pueda significar
una desincentivacin de la actividad o consumo de productos que
generan la contaminacin (caera en finalidad extrafiscal). Puede ser
que la desincentivacin sea parcial para que el rendimiento del
impuesto no se traduzca en una recaudacin nula.

Impuesto con asignacin especial. Entre estas asignaciones estn

las labores de reparacin, y las de prevencin, que son tipos de gasto
ambiental. Y para determinar este impuesto se requiere considerar el
valor de los recursos naturales y el costo operativo especfico de las
labores estatales.

Impuesto

cuyo

destino

de

su

rendimiento

sean

Fondos

Ambientales previamente creados o establecidos. Los usos de

estos fondos pueden ser, entre otros, el crear las infraestructuras para
que sean posibles las actividades de bajas emisiones, es decir todo
aquello que es necesario impulsar para que la finalidad extrafiscal de
otros impuestos ambientales sea posible.
En cuanto a la recaudacin sin destino especial, existen impuestos
actuales a energticos que no pueden ser considerados como ambientales, por
tres razones: a) no son considerados en los ordenamientos jurdicos generales
como parte de los instrumentos econmicos de la poltica ambiental; b) Tales
impuestos no tienen destino especfico a actividades sobre medio ambiente; c)
No buscan cambiar la conducta del agente contaminador, es decir no buscan
incentivar o desincentivar conductas que incidan en el medio ambiente.
Por lo tanto la condicin necesaria sera que estos impuestos se
transformaran a impuestos ambientales tratando de cumplirse con alguno de
estos tres puntos sealados arriba. Siendo lo ms viable que se asigne cierto

182!
porcentaje de esta recaudacin a destinos especiales de tipo ambiental, tal y
como ocurre con el 60% del ingreso que recibe el Estado proveniente de los
aprovechamientos por la venta de engomados de verificacin vehicular, que se
destina a la implementacin de obras y acciones en materia de calidad del aire,
reas naturales protegidas, manejo integral de residuos y ordenamiento
ecolgico.279
En cuanto a impuestos con destino especial, no existen en el Estado. Solo
existen aprovechamientos con destino especfico y de manera parcial. Que es
el caso del recin expuesto sobre el ingresos por concepto de venta de
engomados de verificacin vehicular.
Podra ser que el destino de los impuestos ambientales estuviera en
funcin de un gasto ambiental bien clasificado y determinado. Determinndose
primero el hecho o la base imponible de la contribucin por gasto. Granados
Ros clasifica as este tipo de gasto:280
Gasto diferencial o aumento de gasto de la administracin pblica.
Esto con motivo de un deterioro ecolgico en razn de actividades normales
desarrolladas por el agente contaminante.
Gasto excepcional del ente pblico. Esto con motivo de situaciones
lcitas por el sujeto pasivo, pero que ponen en alto riesgo el recurso
ecolgico. Se presenta el gasto, por ejemplo, por el control e inspeccin
sobre actividades del agente contaminador.
Los impuestos ambientales pueden destinarse a Gasto Pblico Especial.
La Suprema Corte de Justicia de la Nacin en jurisprudencia ha resuelto que

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
279

Artculo 153, fraccin II del Cdigo Financiero del Estado de Veracruz. Fraccin
reformada, G. O. 17 de septiembre de 2010.
280
ROS-GRANADOS, Gabriela, Tributacin ambiental: la contribucin por gasto,
Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Mxico, 2007. Pp. 190-191.

183!
no hay violacin al artculo 31 constitucional fraccin IV cuando se destina a un
gasto pblico especial el ingreso de algn impuesto.281
Sofa

Cortina

menciona

que

tambin

podran

explorarse

otras

contribuciones, adems de los derechos, como por ejemplo el sobreprecio a la

gasolina con destino especfico (como el que existi hace unos aos en la
Zona Metropolitana del Valle de Mxico) debido a que podra ser una gran
herramienta para la prevencin y mitigacin de la contaminacin atmosfrica, o
podra plantearse un pago por servicios ambientales a las reas naturales
protegidas, entre otros actores, por captura de carbono o por restauracin en
suelos de los daos efectuados por la extraccin de petrleo. Esto ltimo
parece muy adecuado para el estado de Veracruz, como entidad petrolera.
En cuanto a destinar ingresos a Fondos Ambientales, partimos aqu
desde perspectiva general y no aplicado a ningn pas en particular. Los
Fondos Ambientales (FAs) son mecanismos innovadores de financiamiento
que empezaron a funcionar en la dcada de los 90. La variabilidad de
estructura, operacin y mecanismos de gobierno responden a una adaptacin
de los Fondos a la legislacin y realidad nacional en cada caso. La mayora de
los Fondos Ambientales incluyen en sus consejos de administracin a
representantes, tanto del gobierno nacional como de organizaciones no
gubernamentales, y estn administrados por equipos que conocen la realidad
del pas y estn comprometidos con la bsqueda de alternativas de
financiamiento para sus prioridades. La figura legal de creacin del Fondos
Ambientales vara dependiendo de la legislacin existente en cada pas.282
Segn otros especialistas, los fondos ambientales son adecuados cuando
las amenazas al medio ambiente en cuestin son a largo plazo y requieran de
una respuesta continua a lo largo de un nmero de aos. Los FAs no son la
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
281

Sofa Cortina, Destinos especficos en el cobro de derechos en materia ambiental,

INE. Fuente: http://www2.ine.gob.mx/publicaciones/libros/446/cortina.html. Ah se cita la
jurisprudencia correspondiente.
El artculo 31 fraccin IV establece como obligacin de los mexicanos contribuir para los
gastos pblicos, tanto de la Federacin, como del Distrito Federal o del Estado y Municipio en
que residan, la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes.
282
Fondos ambientales como Prctica de Conservacin y Desarrollo Sustentable en
Amrica Latina y el Caribe, Reyna Oleas, Consultora Principal, Lourdes Barragn, Consultora
Adjunta, 20 de febrero de 2003, Original-Espaol. Pp. 5-7.

184!
solucin cuando la problemtica ambiental en cuestin enfrenta amenazas
importantes y urgentes que requieran de la movilizacin de grandes cantidades
de fondos en un corto periodo de tiempo.283
Un aspecto favorable es que en el Estado existe la voluntad poltica
expresa para la creacin de un Fondo Ambiental. El Secretario del Medio
Ambiente del Estado, Vctor Alvarado Martnez, ha manifestado que este
proyecto permitir a la sociedad civil proponer proyectos que para su ejecucin
podrn contar con recursos mixtos y operar a travs de un Consejo
Consultivo integrado por representantes de todos los sectores productivos.284
Es precisamente en la constitucin de esos recursos mixtos en donde podran
entrar los recursos provenientes de impuestos ambientales, en algn
porcentaje.
El nico factor a considerar es ver si el destino especial del ingreso de los
impuestos ambientales, tratndose de fondos ambientales, pudiera justificarse
como destino a gasto pblico para que no caiga este destino en una situacin
de inconstitucionalidad. A criterio propio el recurso de un fondo ambiental
siempre ser destinado a gasto pblico por tratarse del medio ambiente, ya que
el medio ambiente es un bien pblico. Sin embargo, los fondos ambientales
pueden recibir recursos de diversas fuentes de financiamiento, dependiendo su
constitucin legal, y de hecho recibirlos a travs de impuestos, sera tal vez una
novedad especial.!

c) Relacin Funcional entre Finalidades Fiscales y Extra-fiscales

del Impuesto.
Un impuesto de contenido extrafiscal ser constitucional cuando el
objetivo perseguido, y protegido por la Constitucin, sea proporcional a la
afectacin producida en la capacidad contributiva del obligado tributario y los
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
283

Scott E. Smith, Responsable de Monitoreo y Evaluacin, Fondo Mundial para el

Medio Ambiente, Qu es un fondo ambiental, y cundo es la herramienta correcta para la
conservacin? en Manual De Fondos Ambientales Del IPG, Un Cuaderno De Consulta Para El
Diseo Y La Operacin De Fondos Ambientales, ISBN 1-888753-14-5, p. 11.
284
Fuente: http://www.econsulta.com/veracruz/index.php?option=com_k2&view=item&id=2064:fondo-ambientalveracruzano-estrategia-para-impulsar-proyectos-ambientales&Itemid=303

185!
medios empleados. En estos casos, el principio de capacidad contributiva cede
ante otros principios constitucionales que respaldan el desarrollo de actividades
necesarias para el beneficio de la colectividad y el inters general. Bajo esos
supuestos, la Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha habilitado los fines
extra-fiscales de las contribuciones.285
Desde un punto de vista objetivo se puede decir que una de las
condiciones bsicas para que pueda cumplirse las finalidades extra-fiscales de
un impuesto ambiental, es tener una infraestructura que puede hacer viable el
cambio de conducta de los agentes econmicos a favor del medio ambiente; y
que, para que esta infraestructura pueda ser constituida es necesario
igualmente un tipo de inversin o gasto pblico planificado, por lo que es
necesario obtener recursos para ello. Entonces este recurso podra obtenerse
precisamente a travs de la recaudacin necesaria por cierto tipo de impuestos
ambientales.
Por lo anterior, podra ser necesario determinar cierto tipo de impuestos
ambientales con fines totalmente recaudatorios y con asignacin especial del
ingreso con miras a crear infraestructuras de bajas emisiones, esto para hacer
posible el cambio de conductas que promueven los impuestos con fines extrafiscales o parcialmente extra-fiscales, impuestos que son igualmente
necesarios. Por lo que se deduce una relacin funcional directa y necesaria
entre fines recaudatorios con asignacin y fines extra-fiscales. Ambos se
necesitan entre s y seran complementarios para llevar a cabo un cambio
significativo en los hbitos productivos y econmicos, armnicos con el medio
ambiente.

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
285

Principios Constitucionales Tributarios Y Principios Tributarios Constitucionalizados

Karen Beatriz Chagoyn Celis, Febrero 2007.

186!

2. Condiciones Necesarias Para la Aplicacin y Logro de los

Fines del Impuesto
a) Condiciones Para la Aplicacin del Impuesto
Para que se den las condiciones idneas para la implementacin de los
impuestos ambientales, debe tenerse ante todo una iniciativa regionalizada
para el Estado, de acuerdo a su realidad en cuanto a sus fuentes de
contaminacin, el riesgo ecolgico propio y la competitividad productiva local. A
partir de lo cual debe esperarse una homologacin de futuras disposiciones en
el mbito federal o interregional con las dems Entidades Federativas.
La primer condicin necesaria para la aplicacin del impuesto debe ser
una clasificacin correcta del impuesto de acuerdo a su finalidad.
Para facilitar la medida de la efectividad de los tributos ambientales, en
Europa se han clasificado en tres tipos, segn sus principales objetivos
programticos. En el mbito local se debe tomar el mismo criterio pues as se
tendra claridad en cuanto a fines del impuesto y destino de lo recaudado:286
1. Tasas de cobertura de costes.- p.ej., creadas para cubrir los costes de
los servicios ambientales y de las medidas de control de la
contaminacin, como el tratamiento de aguas (tasas de usuario) y que
pueden utilizarse para gastos ambientales conexos;
2. Impuestos incentivo.- creados para cambiar el comportamiento de los
productores y/o consumidores;
3. Impuestos ambientales de finalidad fiscal.- creadas principalmente para
aumentar la recaudacin.
Es necesario que el objeto del impuesto sea lo ms amplio posible para
cubrir el mayor nmero de casos posibles sin caer en la ambigedad en el
diseo legal. No es recomendable esperar que el impuesto satisfaga muchas
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
286

El Tributo Ambiental: Aplicacin y efectividad sobre el medio ambiente Agencia

Europea de Medio Ambiente. Fuente: http://www.eea.europa.eu/es/publications/92-9167-000-6sum/page001.html

187!
metas. Que se eviten los costos administrativos innecesarios que perjudican la
viabilidad de la instrumentacin del impuesto.287
La mayora de los obstculos a la aplicacin, especialmente a los
impuestos a la energa, como la repercusin negativa sobre la competitividad,
sobre el empleo (especialmente en sectores o regiones especficas) y sobre los
grupos de renta baja, pueden superarse mediante:288

Un diseo minucioso,

La utilizacin de los impuestos ambientales y de las rentas obtenidas

como parte de paquetes de medidas programticas y de reformas
fiscales verdes;

Aplicacin gradual;

Amplias consultas e informacin

Otra

condicin

necesaria

es

que

las

estructuras

institucionales

establezcan clara asignacin de responsabilidades y facultades.289

Se requiere que la Informacin est Clasificada y Recopilada, as como
desagregar datos bajo diversos criterios para su til comparacin estadstica.
As como evitar la dispersin de la informacin.290
Se requiere promover la Aceptacin Social de los impuestos con
suficiente informacin, culturizacin ambiental, y manejo claro y transparente
de los fondos y las asignaciones especiales de los ingresos por tales
impuestos.
Se requiere igualmente la Voluntad Poltica para crear y promover todas
las condiciones anteriormente descritas.

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
287

Fuente: http://www2.ine.gob.mx/publicaciones/libros/373/diseno.html
El Tributo Ambiental: Aplicacin y efectividad sobre el medio ambiente Agencia
Europea de Medio Ambiente. Fuente: http://www.eea.europa.eu/es/publications/92-9167-000-6sum/page001.html
289
QUADRI DE LA TORRE, Gabriel, Metodologas de Estimacin del Gasto Ambiental,
Instituto Nacional De Ecologa, Direccin General de Investigacin en Poltica y Economa
Ambiental, SEMARNAT, Mxico, 2002.
290
Loc. Cit.
288

188!

b) Condiciones Para Logro de los Fines del Impuesto

Se enlistan en seguida una serie de condiciones idneas para el logro de
los fines de los impuestos ambientales en el mbito local.
Optimizacin de la recaudacin fiscal general.
Creacin de infraestructura alternativa para poder acceder a la adquisicin
de equipo y tecnologa productiva de bajas emisiones y menor impacto
contaminante.
Establecer los Fondos Ambientales como base receptora de los ingresos
por impuestos que tendrn asignacin con fines ambientales, en los cuales
puede incluirse la adquisicin y constitucin de las nuevas infraestructuras
de bajas emisiones.
Asignacin del ingreso con Fines Correctivos y Preventivos con la Ayuda
de la Determinacin del Gasto Ambiental de los servicios pblicos
ambientales habituales.
Resolver los problemas propios en la determinacin del gasto ambiental,
tales como:291

Diferenciar el gasto en la compra de equipo o bienes de capital que

buscan, por ejemplo, reducir o tratar las emisiones al final del tubo, y
los cambios en procesos (change in process-CIP), que buscan mayor
eficiencia de manera concurrente con el abatimiento de impactos. Sin
embargo, es muy complicado obtener la informacin de los CIP e
incluso

se

presta

contabilizar

actividades

que

no

sean

estrictamente de carcter ambiental, por lo que algunos pases han

decidido no incluir este rubro como parte de sus estadsticas
ambientales, a menos de que cumplan con un criterio de finalidad
primaria para distinguir entre el gasto ambiental de otro tipo de
erogaciones.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
291

Loc. Cit.

189!

Definir el objetivo de cualquier metodologa as como su alcance, en

lo que respecta a transferencias financieras entre los distintos
agentes, a pesar de la conveniencia de diferenciar entre quien lleva a
cabo la actividad de proteccin y quien paga por ella. Y considerar
que estas desagregaciones significan costos operativos adicionales.

Determinar si los agregados de gasto ambiental deben conjugarse

con rubros intersectoriales como ahorro de energa, abastecimiento
de agua potable o energa renovable.

Tratar de distinguir entre gasto pblico y privado en circunstancias de

contrato,

concesin

privatizacin

de

un

servicio

que

tradicionalmente ha provisto el gobierno federal, estatal o municipal.

Identificar si la cada en el monto del gasto ambiental significativa de

un ao a otro es producto de un desinters en los asuntos
ambientales, o si sucede porque se hubiere alcanzado un nivel de
capital o infraestructura ambiental tal, que ya no se requiera invertir y
slo se deban mantener los recursos para la operacin y
mantenimiento de las instalaciones. De hecho la experiencia
internacional ha mostrado que posteriormente a la implementacin
de una poltica ambiental especfica o al cambio en los parmetros
mximos permitidos en la regulacin, la participacin de la inversin
en el gasto aumenta para luego disminuir paulatinamente.

Debe considerarse en la implementacin de cualquier metodologa

que busque cuantificar el gasto ambiental, una cobertura de rubros
constantes y comparables a lo largo del tiempo. En ocasiones, puede
en apariencia variar el monto de gasto ambiental slo como
consecuencia de cambios institucionales o de nuevas definiciones y
no por modificaciones en el nivel de actividad.

Evitar que las diferencias institucionales que existen entre los

diferentes sectores y actores limiten la posibilidad de acceder a
informacin homologada, desagregada y confiable, por lo que se
requiere un esfuerzo de estandarizacin importante que permita

190!
solventar estas diferencias y construir las capacidades suficientes
para generar bases de datos consistentes.

Considerar que las disparidades regionales y locales obligan a

modificaciones a los marcos metodolgicos con el fin de ajustarse a
las inevitables diferencias de capacidad institucional y analtica entre
diferentes jurisdicciones.

Considerar que otro aspecto que dificulta la recopilacin de

informacin

es

la

escasa

cooperacin

entre

entidades

gubernamentales que hay como resultado del nuevo pluralismo

poltico que vive el pas y que tiene por resultado la duplicacin de
esfuerzos y en ocasiones la obtencin de datos de baja calidad.

Evitar la falta de transparencia en la asignacin de recursos pblicos

que dificulten la consolidacin de una cuenta de gasto ambiental
homologada.

Considerar que los datos de gasto en general muestran el valor total

de los bienes y servicios ambientales en el ao de adquisicin y no
reflejan de manera precisa los costos financieros que se incurrirn en
otros periodos.

Debe quedar muy claro que el gasto ambiental mide el esfuerzo

econmico para controlar la contaminacin y no mide el costo de los
impactos ambientales.

191!

C. CONCLUSIONES
1. Las condiciones legales favorables para establecer Impuestos
Ambientales en el Estado consisten en:

La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, habilita

a los Estados para obligar mediante leyes a todos los mexicanos
que

residan

en

su

respectiva

jurisdiccin,

al

pago

de

contribuciones. El medio ambiente queda entendido como un bien

pblico a nivel de norma suprema a travs de varios artculos de la
Constitucin, por lo que se deduce que todo gasto necesario para
el Estado en uso y cuidado del medio ambiente es un gasto
pblico. Con ello se particulariza la obligacin tributaria para el
Estado de Veracruz de la siguiente manera: Todo residente del
Estado de Veracruz queda obligado a contribuir al gasto pblico
para la conservacin del Medio Ambiente de la manera
proporcional y equitativa que las leyes dispongan.

Los principios de las PMA locales enunciados legalmente protegen

al medio ambiente desde el punto de vista econmico, con lo que
se deduce una valoracin econmica del medio ambiente y los
motivos para que el Estado, haciendo uso de sus facultades,
induzca las acciones de los particulares en el campo econmico,
para que stos asuman los costos en caso de afectacin
ambiental. Aqu el impuesto tendra el atributo de hacer que se
asuman los costos ambientales por aquellos que los generen en
sus actividades.

En los objetivos de los instrumentos econmicos enunciados

legalmente, se afirma que son los instrumentos econmicos la va
por la cual las personas asumen los costos por el dao ambiental
que realicen, principalmente en el mbito de sus actividades
econmicas y productivas, de manera equitativa, y de ese modo
inducir las acciones de los particulares, es decir, afectar su
conducta. La condicin favorable consiste en que el impuesto
quedara inserto dentro de los instrumentos econmicos, ya que,

192!
segn la doctrina consultada, con stos se asumen costos y podra
incentivar cambios de conducta favorables al medio ambiente.

La ley local manifiesta que los diferentes niveles de gobierno

disearn, desarrollarn y aplicarn instrumentos econmicos que
incentiven el cumplimiento de los objetivos de la poltica ambiental,
con los cuales se buscar promover un cambio de conducta de las
personas que realicen actividades industriales, comerciales,
agropecuarias, forestales, pesqueras y de servicios. La condicin
favorable es que cada una de estas actividades puede ser gravada
con impuestos ambientales con el fin de lograr los objetivos
mencionados.

Legalmente se expresa que a travs de los instrumentos

econmicos se procurar que quienes daen el ambiente, asuman
los costos respectivos. El Impuesto ambiental respondera a esta
procuracin, ya que con ste es posible que quien dae al
ambiente en sus actividades econmicas, asuma los costos de ese
dao, y al mismo tiempo, el impuesto equilibrara con el lgico
contrapeso, a las disposiciones legales existentes que slo
incentivan econmicamente las acciones favorables al medio
ambiente.

Legalmente se establece que los instrumentos econmicos de

carcter fiscal, en ningn caso se establecern con fines
exclusivamente recaudatorios. Esto representa una condicin
favorable para el establecimiento de impuestos ambientales con
fines extra-fiscales.

2. Las condiciones administrativas favorables para establecer Impuestos

Ambientales consisten en que:

El Estado cuenta con un sistema administrativo que recauda

ingresos por impuestos a los energticos que son fuente primaria
de gran parte de la contaminacin, y este sistema tiene la
capacidad para asignar ingresos pblicos hacia labores especficas
ambientales. Hay adems aspectos de la planeacin y la actividad
poltica del gobierno de Javier Duarte de Ochoa, que muestra la

193!
decidida voluntad de bajar las emisiones al aire de GEI, objetivo
que se vislumbra viable a travs de los impuestos ambientales.

Es posible la aplicacin del Impuesto Ambiental Veracruzano, ya

que se cuentan con suficientes datos estadsticos, estimaciones
expertas y estudios sobre la contaminacin y las emisiones al aire,
agua y generacin de residuos principalmente.

3. Los tipos de Impuestos Ambientales necesarios para el Estado son:

Impuestos a productos energticos

Impuestos sobre emisiones al aire

Impuestos por contaminacin del agua

Impuestos por el uso del agua

Impuestos por generacin de residuos

Impuestos por manejo de la biodiversidad y vida silvestre

Impuesto a vehculos

Impuesto por actividades altamente riesgosas para el medio

ambiente

4. Existen varios factores a considerarse en el clculo de tasas

impositivas, tales como los relativos a: La valoracin econmica del Medio
Ambiente, determinacin del gasto ambiental, Fondos ambientales, Desarrollo
sostenible y competitividad.
5. Las finalidades extra-fiscales del impuesto propuesto son las
siguientes:

Incrementar la conciencia en los temas ecolgicos por el solo

hecho de la existencia y efectos del los impuestos ambientales

Cambio de conducta de los agentes contaminantes

La reduccin de la contaminacin

6. Las finalidades fiscales o recaudatorias del impuesto propuesto son las

siguientes:

Recaudacin sin asignacin especial del rendimiento

194!

Impuesto con asignacin especial para actividades y gastos

relacionados con el medio ambiente

Impuesto cuyo destino sean fondos ambientales previamente

establecidos

7. Existe una relacin funcional entre los fines fiscales y extra-fiscales,

que hace necesaria la implementacin conjunta e interdependiente de
impuestos ambientales con fines predominantemente fiscales junto con otros
de fines predominantemente extra-fiscales.
8. Existen diversas condiciones necesarias que deben ser tomadas en
cuenta para la implementacin del impuesto y para el logro de las finalidades
de los mismos, que son de tipo administrativo y legislativo.

195!

CONCLUSIN

196!

197!
Los ecosistemas son entendidos como bienes econmicos porque
determinan las posibilidades productivas del Estado. En consecuencia, quienes
afecten el ambiente estn obligados a asumir los costos que dicha afectacin
implique. Para ello, el Estado tiene la atribucin de inducir las acciones de los
particulares en el campo econmico.
El modo para inducir las acciones de los particulares determinado en la
Ley Estatal de Proteccin Ambiental, es la incentivacin para el cumplimiento
de los objetivos de la PMA. Para ello el Estado est facultado para implementar
los instrumentos econmicos con los cuales las personas asumen costos y
beneficios por el dao o por el manejo sustentable del ambiente,
principalmente en el mbito de sus actividades econmicas y productivas.
Pero existen situaciones que dan como resultado una falta de coherencia
y eficacia legal y que son:

Una falta de coherencia en cuanto al uso legal del trmino fiscal

aplicado a los instrumentos econmicos de la PMA local.

Lagunas legales que se resumen en falta de especificacin de la

coordinacin administrativa para determinar los estmulos fiscales
por conceptos ambientales, as como falta de disposiciones que
equilibren el binomio costo-beneficio por el dao o por el manejo
del medio ambiente, pues se prevn ms situaciones de asumir
beneficios que de asumir costos. Y por ltimo, falta de impuestos
expresamente ambientales.

Articulando lo expuesto con las disciplinas jurdicas del Derecho

Ambiental y el Derecho Fiscal, tenemos que:
El Derecho Ambiental se define como el conjunto de normas que tiene por
objeto regular las conductas que inciden directa o indirectamente en la
proteccin, preservacin, conservacin, explotacin y restauracin del medio
ambiente. Esta definicin abre la posibilidad de establecer tanto medios legales
directos como medios indirectos de control. Los instrumentos econmicos de la
PMA son clasificados doctrinariamente como medios de control indirecto.

198!
La tributacin ambiental es un medio indirecto de control de las PMA, y
generalmente responde al principio doctrinario quien contamina paga.
El principio quien contamina paga se entiende como un principio para
lograr que los productos y servicios del mercado reflejen su costo social total
incluido el costo ambiental, para que los costes externos de la contaminacin
sean internalizados y los poderes pblicos no asuman tales externalidades.
Los impuestos ambientales son el instrumento fiscal especfico e idneo
por lo menos doctrinariamente para lograr que quien contamine pague.
Igualmente, los impuestos ambientales son idneos para volver ms
eficaz y coherente la regulacin ambiental local actual en cuanto al conjunto de
sus instrumentos econmico-fiscales.
La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos as como las
leyes secundarias, no impiden la implementacin de impuestos ambientales en
el pas y en el Estado.
El Estado de Veracruz cuenta con condiciones legales, administrativas y
hasta polticas, favorables para la implementacin de Impuestos Ambientales, y
a su vez, existe la problemtica ambiental suficiente para justificar tal
implementacin tributaria.

199!

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2009.
ROS-GRANADOS, Gabriela, Tributacin ambiental: la contribucin por gasto,
Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Mxico, 2007.
SALUSSO, Marco E. Regulacin Ambiental: los Bosques Nativos, Universidad
de Belgrano, Argentina, 2008.
SNCHEZ-GMEZ, Narciso, Derecho ambiental, Porra, Mxico, 2009.
__________ Desarrollo urbano y derecho ambiental, Porra, Mxico, 2004.
__________ Temas selectos de derecho ambiental, Porra, Mxico, 2008
SNCHEZ-VZQUEZ, Rafael, Metodologa de la ciencia del derecho, Porra,
Mxico, 2008.
WALS-AURIOLES, Rodolfo, Globalizacin, medio ambiente y desarrollo
sostenible, Porra, Mxico, 2005.

201!

LEGISLACIN CONSULTADA
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
Ley de Coordinacin Fiscal
Ley Federal Sobre Metrologa y Normalizacin.
Ley General de Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente.
Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal.
LEGISLACIN ESTATAL:
Constitucin Poltica del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave
Cdigo Financiero para el Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave.
Ley 62 Estatal de Proteccin Ambiental.
Ley Contra el Ruido en le Estado de Veracruz.
Ley de Aguas del Estado de Veracruz.
Ley de Desarrollo Forestal Sustentable para el Estado de Veracruz de Ignacio
de la Llave.
Ley de Ingresos para el Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave,
Correspondiente al Ejercicio Fiscal de 2011
!
Ley de Prevencin y Gestin Integral de Residuos Slidos Urbanos y de
Manejo Especial para el Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave.
Ley de Proteccin a los Animales para el Estado de Veracruz de Ignacio de la
Llave.
Ley de Vida Silvestre para el Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave.
Ley Estatal de Mitigacin y Adaptacin ante los efectos del Cambio Climtico.
Ley sobre Proteccin y Conservacin de Lugares Tpicos y de Belleza Natural.
Ley Orgnica del Poder Ejecutivo del Estado.
Reglamento de Servicios Municipales de Xalapa.
Reglamento Municipal de Equilibrio Ecolgico.

202!

OTRAS FUENTES
Plan Veracruzano de Desarrollo.
Protocolo de Kyoto de la Convencin Marco de Las Naciones Unidas Sobre el
Cambio Climtico.

203!

ANEXOS

ANEXO I
LA PROBLEMTICA AMBIENTAL MUNDIAL Y NACIONAL

[Fuente: La OMS, http://www.elmundo.es/elmundosalud/2011/09/26/noticias/1317036029.html]

2!
Actualmente se pueden identificar los siguientes problemas ambientales a nivel
global:

Contaminacin, prdida y degradacin de los suelos agrcolas y

forestales
Contaminacin del agua y ocanos
Contaminacin de alimentos, contaminacin derivada de ruidos,
vibraciones; energa trmica, lumnica, olores y contaminacin visual.
Desertificacin
Prdida de biodiversidad
Destruccin de la capa de ozono
Cambio climtico global

IMPORTANCIA DEL PROBLEMA AMBIENTAL SEGN LOS ESPECIALISTAS

Y ORGANISMOS INTERNACIONALES
En el Mensaje del Secretario General de las Naciones Unidas en ocasin del
Da Mundial del Medio Ambiente, 5 de junio de 2001, expres que
... Hoy ms que nunca, la vida sobre la Tierra exige de todos un sentido de
responsabilidad universal: nacin a nacin, persona a persona, responsabilidad
humana para todas las dems formas de vida...Ya poseemos las habilidades
tcnicas para detener tendencias destructivas y colocar nuestras economas
sobre una base ms sostenible. No es el conocimiento de la investigacin
cientfica, sino factores polticos y econmicos, que determinarn si la sabidura
acumulada en nuestros laboratorios y bibliotecas habr de llevarse a la prctica
o no. Retos como los cambios climticos, la desertificacin, la destruccin de la
diversidad biolgica y la expansin de la poblacin no slo estn poniendo a
prueba nuestra imaginacin, sino tambin nuestra voluntad...

De igual forma el Director Ejecutivo del PNUMA en su Mensaje de ese propio

da dijo que
... Es necesario que todos y cada uno de los ciudadanos ayuden a asegurar la
proteccin del medio ambiente .... Aprovechemos la ocasin del Da Mundial
del Medio Ambiente para recordar a cada ciudadano, cada comunidad, y al
comercio y la industria, que la Tierra est en nuestras manos . Al unirnos
podemos emprender los pasos de sentido comn que necesitamos tomar y
enorgullecernos de pasar un mundo seguro y limpio a nuestros hijos y los hijos
de nuestros hijos...
[Fuente: LOS PROBLEMAS AMBIENTALES GLOBALES: Su estudio desde la educacin
ambiental, Dra. Diana Mondeja Gonzlez, Dra. Beatriz Zumalacrrregui de Crdenas, MSc
Pavel Clavelo Robinson, Instituto Superior Politcnico "Jos Antonio Echeverra", Ciudad de La
Habana, Cuba,
http://usuarios.multimania.es/ambiental/ea2/pro_ea.html]

En una publicacin de la organizacin internacional DNV (Det Norske Veritas),

se comenta sobre el Cambio Climtico:
No hay tiempo para detenerse a pensar o dudar sobre la reduccin de gases
de efecto invernadero, el panorama con que se presenta el nuevo siglo es muy
sombro y nuestra capacidad para cambiarlo disminuye con la acumulacin de
CO2. Cuanto ms se retrase la adopcin de nuevas tecnologas energticas,
ms difciles sern las medidas a tomar. El desarrollo sustentable es el objetivo

3!
comn de ms de 180 pases signatarios del Protocolo de Kyoto. Casi todos
los pases industrializados se han comprometido a reducir sus emisiones de
gases de efecto invernadero entre 2008 y 2012.
Para lograr la reduccin de gases de efecto invernadero (GEI) en por lo menos
un 5% en comparacin al nivel del ao 1990, se deben tomar medidas de
manera inmediata. El Protocolo de Kyoto entr en vigor a partir del 2003, tanto
las empresas como los organismos gubernamentales se encuentran ya
implementando polticas y programas que abordarn la reduccin en la emisin
de gases. La introduccin de sistemas de Tratamiento de Emisiones,
programas voluntarios de reduccin, impuestos a las emisiones de carbono y
energa, as como regulaciones y normas que verifiquen su efectividad, exigen
que usted comience con la administracin y reduccin de las emisiones (GEI).
El Protocolo de Kyoto introdujo tres mecanismos para complementar las
medidas para lograr reducciones de GEI a largo plazo, de manera efectiva y a
un costo aceptable: Proyectos de Mecanismo de Desarrollo Limpio (CDM),
Implementacin Conjunta (JI) y Comercio de Emisiones Internacionales (CIE).
[Fuente: http://www.dnv.com.mx/certification/climatechange/index.asp]

RECIENTES CONVENCIONES QUE RETOMAN LO PLANTEADO EN EL

PROTOCOLO DE KIOTO
El Protocolo de Kyoto vence en 2012. Su necesaria continuacin se empez a
gestar en la Cumbre de la ONU sobre Cambio Climtico de Bali 2007 (COP
13), estando prevista para Copenhague 2009 (COP15). Tras el fracaso de la
COP 15, la COP 16 de Cancn (2010) restableci la ruta hacia una renovacin
de Kyoto en la COP 17 de Durban (final de 2012).

En la COP 16 de Cancn los temas prioritarios fueron, el cambio climtico, la

emisin de gases, la tecnologa necesaria para proyectos ambientalmente
seguros y sostenibles de reduccin de gases en pases en desarrollo. Y
destacan los siguientes puntos relacionado con el financiamiento climtico y la
creacin de un fondo verde:
Respecto al financiamiento climtico, se estableci un proceso para disear
un Fondo Verde para el Clima bajo la Conferencia de las Partes que cuente
con una junta con igual representacin de los pases en desarrollo y
desarrollados.
Se estableci un nuevo "Marco de Adaptacin de Cancn" con el objetivo de
permitir una mejor planeacin e implementacin de los proyectos de
adaptacin en los pases en desarrollo a travs de un mayor financiamiento y
soporte tcnico, incluyendo un proceso claro para continuar con el trabajo en
prdidas y daos. Este punto y los tres anteriores estn relacionados con
los compromisos de financiacin para adaptacin y mitigacin adquiridos
en el "Acuerdo" de Copenhague, que as quedan consolidados (en las
mismas cantidades). Sigue sin saberse de dnde saldrn, pero parece
que se avanza hacia la gestin pblica y justa de los mismos, tema que
estaba en cuestin.
[Fuente: http://copenhagen2009.blogspot.com/]

4!
El Protocolo de Kioto sobre el cambio climtico es un acuerdo internacional que
tiene por objetivo reducir las emisiones de seis gases que causan el
calentamiento global: dixido de carbono (CO2), gas metano (CH4) y xido
nitroso (N2O), adems de tres gases industriales fluorados ...
Firmado en Kioto (Japn) en 1997, prev que los pases industrializados
reduzcan sus emisiones de gases de efecto invernadero entre 2008 y 2012 un
5.2 por ciento respecto a sus niveles de 1990. El reparto se hizo en funcin del
estado de desarrollo de cada pas: a mayor desarrollo menos emisiones.
A pesar de la negativa estadounidense de firmar el convenio, pas que supone
el 36,1 % de las emisiones totales de los pases desarrollados, tendr que
cumplir tarde o temprano con la normativa internacional que supone Kioto.
El Protocolo ha sido ratificado por 124 pases (incluyendo Japn y los estados
miembros de la Unin Europea) que suman el 44,2% de las emisiones
realizadas por los pases industrializados. Para su entrada en vigor era
necesario un mnimo de 55 pases y que entre ellos sumasen el 55% de esas
emisiones. Con la entrada de Rusia, que aport un 17,4% de emisiones, la cifra
se super con creces.
90 das despus de la firma del presidente ruso Vladimir Putin y la ratificacin
final por parte del Parlamento de Rusia, el Protocolo de Kioto entr en vigor. El
16 de Febrero de 2005 ser entonces una fecha histrica para el planeta, ser
recordada como el da en que empez a funcionar legalmente el primer tratado
ecolgico mundial.
OPINIONES DE ESPECIALISTAS
PROBLEMA ECOLGICO

VOCES

CRTICAS

SOBRE

EL

Sobre los proyectos internacionales para reducir la emisin de gases, hay

importantes voces escpticas, algunas de ellas sealan que no se toma en
cuenta el factor de los medios motorizados de movilizacin con toda su
infraestructura, ya que todo ello representa una piedra angular de gran peso
para el cambio climtico por esta emisin de gases no siempre claramente
cuantificable. Aqu un fragmento crtico del periodista espaol Antonio Cnaves
Martn, til por estimar esta contaminacin en porcentajes y cifras calculadas
sobre toda la infraestructura automotriz:
El aumento las emisiones por la infraestructura automotriz es debido a:
-El aumento de vehculos en circulacin por el efecto llamada de las nuevas
vas de circulacin y mayor contaminacin
-El aumento de las distancias a recorrer debido a que las nuevas
urbanizaciones cada da estn ms alejadas de los ncleos urbanos y centros
de trabajo.
-Mayor consumo de energa por la construccin de nuevas autopistas: trabajos
de corrimientos de tierra, demolicin de montaas, construccin de puentes,
tneles, rotondas elevadas, vas de servicio, canalizaciones, alumbrado, muros
de contencin acstica, guardarrailes, sealizacin de la calzada y seales
verticales, paredes de contencin de desprendimientos, paneles electrnicos,
cerramientos de rejilla, farolas, etctera, con un ingente consumo de materias
primas: asfalto, hormign, grava, arena, mallazo, hierro, acero, tendido
elctrico, pintura, madera de encofrar...
-La construccin de nuevas urbanizaciones, a su vez, son grandes
consumidoras de energa debido a la lejana de otros ncleos urbanos para

5!
establecer las conexiones de las dotaciones y servicios: alcantarillado,
alumbrado, canalizaciones de agua, asfaltado, estaciones impulsoras, recogida
de basuras, etctera. En todo este proceso planificador se tiene que premiar la
cualidad de la cercana y fiscalizar la lejana , evitando la dispersin urbana
existente.
El automvil es el mayor despilfarro de energa que existe, ya que tiene que
mover dos toneladas de chatarra para trasportar a una persona que slo pesa
entre 60 y 80 kilos. Se tiene que considerar un xito de planificacin reducir la
venta de automviles para la reduccin de emisiones de gases de efecto
invernadero, no slo por su uso, sino por el proceso de su fabricacin, que
representa el 25% de la energa que consumir: extraccin de materias primas
de minas o canteras a cielo abierto, transporte de las mismas, transformacin
en grandes hornos, procesamiento en la industria siderometalrgica,
fabricacin de los miles de componentes y accesorios, distribucin de los
mismos por todo el mundo, fabricas de montaje, distribucin de los diferentes
modelos por todo el mundo
A todo ello hay que sumar los costes ambientales de toda la infraestructura del
combustible: pozos de petrleo, plataformas petrolferas, oleoductos, barcos
petroleros y superpetroleros, refineras, depsitos, flotas de camiones cisterna
de distribucin, estaciones de servicio
La infraestructura que necesita el coche para su fabricacin,
mantenimiento y consumo, desde el origen de las materias primas hasta
su desguace, puede suponer el 80% de las emisiones de los pases con
alta motorizacin.
Lo preocupante es que cada ao se venden 70 millones de coches, que hay
que sumar a las emisiones de los 800 millones de automviles que circulan
actualmente por el mundo. Esto slo es una brisa de lo que puede acontecer si
los pases menos desarrollados copian nuestro modelo de vida; slo con que
China y la India lo hagan, representan 2.000 millones mas de coches echando
gases.
[Fuente: El coche: piedra angular del cambio climtico, Antonio Cnaves Martn, fragmento,
http://www.nabarreria.com/posts/el-coche-piedra-angular-del-cambio-climatico]

Dennis Meadows fue galardonado con el Premio Japn (2009) por su trabajo
en Los lmites del crecimiento. The Prize Committee writes: El Comit del
Premio escribe:
Para la ocasin de la entrega del Japan Prize (de mayor prestigio en Japn), el
profesor seal que Creer en una vida duradera y confortable para todos es
una promesa poltica fantasiosa
Tendremos que repensar nuestra manera de vivir. No tendremos otra opcin,
habr que someterse, porque de eso depende nuestra supervivencia, afirm,
sin dejar atrs el detalle de que habr gente descontenta, en la industria
automotriz, entre los agricultores o los publicitarios, entre otros.
Las conclusiones que fueron publicadas en 1972, advertan que la especie
humana se iba a enfrentar a una situacin crtica si no se tomaban en cuenta a
largo plazo, factores decisivos como los recursos naturales, las condiciones
atmosfricas, la contaminacin y las reservas energticas; Nuestras teoras
contradicen directamente las hiptesis que se basan en la confianza en los
mercados y la fe actual en el progreso tecnolgico.
Durante mucho tiempo, nuestras costumbres (consumo, transporte, entre
otros) fueron buenas, porque permitieron elevar el nivel de vida. Y hasta hace
poco, no se pensaba que las actividades humanas podan ser dainas. La
crisis demostr lo contrario; segn argument el cientfico, que ya en 1972 ya

6!
pronosticaba que el crecimiento no se detendra progresivamente, sino brutal y
dolorosamente.
Pasando mas de tres dcadas, y tiempo durante el cual la poblacin mundial
pas de menos de 4.000 millones a ms de 6.000 millones de habitantes; en
1972, nuestras proyecciones sugeran que el crecimiento terminara en este
siglo 21, y me sigue pareciendo inevitable, apunt durante la conferencia.
No se trata de previsiones, sino de un guin probable si seguimos
comportndonos como si lo ignorramos, al parecer el cientfico se basa en
datos reales que dejan en evidencia el aumento agudo de la poblacin mundial,
y la prxima cada vertiginosa cuando nuestro planeta Tierra, superpoblado,
saqueado, contaminado, est extenuado. El fin.
Las medidas ms comnmente adoptadas para resolver los problemas
actuales son esfuerzos desesperados por que el crecimiento econmico siga
con su trayectoria histrica y exponencial. Yo s que esta poltica no
funcionar, finaliz Dennis Meadows.
[Fuente: http://www.ecoactualidad.com/otros/dennis-meadows-premiado-por-prediccionescinetificas-colapsara-la-civilizacion-antes-de-fin-del-siglo/]

Ivan Illich fue ms hacia la raz del problema ambiental, y lo plantea a nivel
energtico, como un problema de proporcin energtica fundamental,
proporcin que al ser transgredida desencadena inevitables consecuencias al
ambiente que pretendemos habitar:
Hay que reconocer que la incorporacin de algo ms de un cierto quntum
de energa por unidad de un producto industrial inevitablemente tiene efectos
destructores, tanto en el ambiente sociopoltico como en el ambiente biofsico.
Ms all de cierto nivel de uso per capita de energa fsica, el ambiente de
una sociedad cesa de funcionar como nicho de su poblacin.
[Fuente: ILLICH, Ivan, Energa y equidad. Desempleo creador. J. Mortiz /Editorial Posada,
Mxico, 1978. http://www.ivanillich.org.mx/Principal.htm]

7!
EL PROBLEMA EN MXICO
Segn el programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, a travs
de la Oficina Regional para Amrica Latina y el Caribe, Unidad de
Comunicacin e informacin Publica, en Mxico se identifica este principal
problema:
Mxico: El aumento de la poblacin, patrones de consumo y urbanizacin y la
sobreexplotacin y distribucin de los recursos estn ocasionado fuertes
presiones sobre la calidad y disponibilidad de recurso hdrico en el pas. Debido
al crecimiento de la poblacin, la disponibilidad per cpita de agua se ha
reducido drsticamente, de 17.742 m3 en 1950 a un estimado de solamente
4.210 m3 en 2010. Casos de estudio por imgenes satelitales: Zona
metropolitana del Valle de Mxico, Lago Chapala, Cancn y Selva Maya.

Fuentes de contaminacin en Mxico Segn el Instituto Nacional de

Ecologa
Como consecuencia de varios siglos de actividad minera en Mxico y posteriormente, debido a
la industria de la qumica bsica, petroqumica y de refinacin del petrleo, se han producido
cantidades muy grandes, pero muy difciles de cuantificar, de residuos peligrosos. Aunado a lo
anterior, la intensa actividad de otras industrias, junto con accidentes durante el
almacenamiento, transporte o trasvase de sustancias (fugas, derrames, incendios) y la
disposicin clandestina e incontrolada de residuos, contribuyen en gran medida a la
contaminacin de suelos (SEMARNAT, 2002). El nmero de sitios contaminados, an en las
estimaciones ms conservadoras, asciende a varios miles de lugares cuyo riesgo potencial es
desconocido. De acuerdo con datos publicados por el INEGI (2000), la superficie de suelo
degradado por causas de contaminacin en 1999 fue de 25,967 km2.
Todos los eventos en los que se encuentran involucradas sustancias que implican algn riesgo
para el ambiente o la poblacin y que puedan generar la contaminacin de suelos y cuerpos de
agua, son conocidos como emergencias ambientales. De acuerdo con estadsticas de la
Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente (PROFEPA), cada ao se presentan en
Mxico un promedio de 550 emergencias ambientales asociadas con materiales y residuos
peligrosos. Dentro de los compuestos peligrosos ms comnmente involucrados en
emergencias ambientales, se encuentran el petrleo y sus derivados (gasolinas, combustleo,
diesel), agroqumicos, gas LP y natural, entre otros (Figura 2).

8!
Figura 2. Principales sustancias involucradas en emergencias ambientales reportadas a la PROFEPA
entre 1997 y 1999 (PROFEPA, 2002).

Dentro de los contaminantes que se consideran prioritarios en Mxico debido a su alta

toxicidad y a su persistencia en el ambiente, se encuentran los siguientes: dioxinas, furanos,
hexaclorobenceno, bifenilos policlorados (BPCs), plaguicidas organoclorados, mercurio, plomo,
cromo, cadmio, compuestos txicos atmosfricos e hidrocarburos poliaromticos (HAPs). De
stos, compuestos como los BPCs se han almacenado en tambores que, en muchas
ocasiones, han sido dispuestos clandestinamente. Por su parte, los HAPs se encuentran como
componentes de los hidrocarburos totales del petrleo (HTPs).
Como se mencion, en todo el pas existen problemas de contaminacin an no cuantificados
con precisin. Sin embargo, pueden mencionarse de manera cualitativa los problemas de
contaminacin generados por el uso de agroqumicos, tanto fertilizantes (en especial los
nitrogenados) como de pesticidas (fungicidas, herbicidas e insecticidas); los que son
consecuencia del derrame y fugas de combustibles (petrleo y derivados), as como los ligados
a actividades mineras, en sus etapas de extraccin como en las de procesamiento de los
materiales obtenidos (INEGI-SEMARNAP, 1997). A continuacin se mencionan algunas de las
principales fuentes de contaminacin de suelos en Mxico.
Industria petroqumica
La industria petroqumica en Mxico se ha desarrollado aceleradamente, generando diversos
satisfactores econmicos. Sin embargo, su expansin y desarrollo tambin ha dado origen a
graves problemas ambientales, derivados de emergencias ambientales, con graves
repercusiones a la salud de la poblacin y al equilibrio ecolgico de los ecosistemas (Quadri,
1994; PROFEPA, 2000). Entre las causas que han generado este deterioro ambiental por la
contaminacin de cuerpos de agua y suelos a lo largo de todo el pas, se encuentran las
siguientes: (i) manejo inadecuado y abandono de materiales y residuos peligrosos; (ii)
mantenimiento inadecuado o falta de ste en instalaciones petroleras; (iii) explosiones en
instalaciones de alto riesgo; (iv) fugas en lneas de conduccin; (v) derrames de hidrocarburos
(CENAPRED, 2001; PROFEPA, 2002).
En el inventario de residuos peligrosos de PEMEX en el 2001 reportan la generacin de ms
de 270 mil toneladas de residuos peligrosos. Aproximadamente el 86% del volumen total de
estos residuos, corresponde a lodos y recortes de perforacin (72%), lodos aceitosos (8%) y
aceites gastados (6%).
Con respecto a los derrames y fugas de hidrocarburos, PEMEX reporta que durante el ao
2001 hubo un total de 8,031 toneladas de hidrocarburos (crudo, diesel y gasolina) derramados
en su mayora en tierra, en los cuatro sectores de ductos del pas (PEMEX, 2001). Esta ltima
cifra es importante, ya que de esta manera puede estimarse la magnitud de la contaminacin
en los sitios cercanos a los derrames. Uno de los estados con mayor incidencia de sitios
contaminados por actividades petroleras es Veracruz. De acuerdo con informacin de PEMEX,
dos de los lugares ms contaminados por hidrocarburos a nivel nacional son la refinera
"Lzaro Crdenas" y el pantano de Santa Alejandrina, ambos ubicados en el sureste de
Mxico.
Industria minera
La minera es una de las actividades econmicas de mayor tradicin en Mxico, que contribuye
en gran medida con el desarrollo econmico del pas, suministrando insumos a una serie de
industrias (construccin, metalrgica, siderrgica, qumica y electrnica). De acuerdo con
informacin de la Direccin General de Minas, la industria minera nacional es mayoritariamente
metlica, y se dedica principalmente a la produccin de cobre, zinc, plata y plomo.
Debido al desarrollo y modernizacin en los procesos de extraccin y procesamiento de los
recursos minerales, as como a la generacin de grandes cantidades de residuos provenientes
de sus procesos, la industria minera en Mxico ha generado por dcadas una gran cantidad de
desechos y sitios contaminados a lo largo de todo el pas. La produccin minera en Mxico, se
concentra en doce entidades: Chihuahua, Michoacn, Zacatecas, Durango, Sonora, Coahuila,
Guanajuato, San Luis Potos, Hidalgo, Sinaloa, Colima y Jalisco. En la Tabla 1, se resumen las
etapas de los procesos mineros y su relacin en cuanto a impacto al ambiente.

9!
Tabla 1. Relacin de la actividad minera y su impacto al ambiente.
Fase

Descripcin

Impacto ambiental

Exploracin

Barrenacin, obras y perforaciones.

Destruccin de vegetacin

Explotacin

Obras diversas: tiros, socavones, patios para

depsito de minerales, zonas para descarga de
materiales

Operacin de presas de jales:

arrastre de residuos peligrosos.
Descarga de aguas residuales

Beneficio

Concentracin
Trituracin y molienda
Tratamientos previos

Generacin de ruido
Vibracin y emisin de polvo

Fundicin y
refinacin

Obtencin de metales y sus aleaciones (uso de

hornos industriales)
Eliminacin de impurezas en los metales para
aumentar la ley de contenido

Emisiones a la atmsfera,
residuos peligrosos y aguas
residuales

FUENTE: Direccin General de Minas, Subsecretara de Minas, SEMIP, 1994.

En general, todas las etapas que incluye un proceso minero, con excepcin de la prospeccin, que
implica estudios preliminares, generan problemas ambientales de alto impacto. Como puede verse, en
todas las etapas se generan aguas residuales, residuos peligrosos y, en algunos casos, emisiones a la
atmsfera. Sin embargo, dos de las etapas que ms contaminacin producen son las de explotacin de
los minerales y la de fundicin/refinacin.

Agroqumicos
El uso excesivo de agroqumicos, as como el inadecuado manejo y disposicin de sus
envases, ha sido un problema generalizado en Mxico. Muchos de los plaguicidas empleados
en el pas hasta la fecha, se han prohibido en otros pases por su toxicidad. Sin embargo, el
nmero de plaguicidas se incrementa a razn de 10% al ao. Esto ha permitido que el nmero
de productos que entran en contacto con la poblacin, se incremente en ms de seis veces
(CICOPLAFEST, 2000).
Los plaguicidas son el nombre genrico que recibe cualquier sustancia o mezcla de sustancias
que se utiliza para controlar plagas que atacan los cultivos o insectos que son vectores de
enfermedades. Segn su composicin qumica se clasifican en: insecticidas (organoclorados,
organofosforados, piretroides y carbamatos), herbicidas (dinitrofenoles y triazinas) y fungicidas
(fenoles y compuestos de cobre y azufre) (CICOPLAFEST, 1996).
Todas estas sustancias son compuestos qumicos txicos y por su aplicacin en tierras de
cultivo, evidentemente son compuestos que se encuentran como contaminantes de grandes
extensiones de suelos en todo el pas. En Mxico an continan en el mercado agroqumicos
organoclorados como el cido 2,4 dicloro-fenoxiactico (2,4-D), el pentaclorofenol (PCP) y
dicofol, adems de plaguicidas a base de carbamatos y los organofosforados como el malatin.
Estaciones de servicio
Los productos combustibles como gasolina, diesel, combustleo, gasleo, gas avin y gas LP,
son producidos y distribuidos en Mxico por PEMEX. La distribucin al menudeo de gasolina y
diesel, se lleva a cabo en estaciones de servicio (gasolineras). Uno de los riesgos ambientales
que involucra el manejo de estas estaciones, son los derrames o fugas de combustibles, que
provocan la contaminacin de los sitios en donde se encuentran los tanques de
almacenamiento (CENAPRED, 2001).
Ferrocarriles
Otra de las empresas paraestatales que ha contribuido a la contaminacin de aguas y suelos,
es Ferrocarriles Nacionales, que se ha caracterizado por la generacin de aceites gastados. La
principal razn por la que esta empresa ha provocado la contaminacin de suelos es por el

10!
almacenamiento inadecuado de residuos y combustibles como creosota y aceites gastados
(PROFEPA, 2002).
Disposicin de residuos peligrosos
Debido al creciente volumen de residuos peligrosos generados en nuestro pas y a las
capacidades existentes para su manejo, frecuentemente se presenta la disposicin clandestina
de stos en diversos sitios (tiraderos municipales, terrenos baldos, patios de empresas,
drenajes), ocasionando as un aumento de sitios contaminados con sustancias peligrosas de
naturaleza tanto orgnica como inorgnica. Por ejemplo, en 1980 en la mina Rosicler (Nuevo
Mercurio, Zacatecas), se encontraron abandonados cientos de tambores que contenan
residuos peligrosos como cloruro de mercurio, mezclas de qumicos y BPCs. Se tiene
informacin de que el contenido de varios de los tambores se ha derramado accidental o
deliberadamente.
En la Tabla 2 se muestra una relacin de sitios ilegales y/o abandonados, que se detectaron
por la PROFEPA en el periodo 1995 - 1997, en donde se han desechado residuos peligrosos
provenientes de diversas industrias (Kreiner, 2002).
Tabla 2. Tipos de residuos peligrosos que se encuentran como principales
contaminantes en sitios abandonados y/o ilegales en varios Estados de Mxico.
Estado

Nmero de
sitios

Principales residuos*

Baja California
Norte

Aceites, metales, polvo de fundicin, solventes

Baja California Sur 2

Escorias de fundicin, jales

Campeche

Aceites, lodos de perforacin

Chiapas

17

Hidrocarburos, plaguicidas, solventes

Chihuahua

13

Aceites, hidrocarburos, qumicos

Coahuila

15

Aceites, hidrocarburos, jales, metales, qumicos

Durango

Hidrocarburos, insecticidas

Estado de Mxico

10

Aceites, escorias de fundicin, qumicos

Guanajuato

10

Aceites, escorias de fundicin, lodos, metales, compuestos

organoclorados

Hidalgo

Escorias de fundicin, pinturas

Jalisco

Diesel y combustible, bateras, lodos, qumicos

Nayarit

Hidrocarburos, jales

Nuevo Len

22

Aceites, cianuros, escorias de fundicin, hidrocarburos, metales

San Luis Potos

10

Asbesto, escorias de fundicin, lodos, metales, pinturas

Sinaloa

Agroqumicos

Tamaulipas

Aceites, escorias de fundicin, qumicos

Veracruz

Azufre, hidrocarburos

11!
Zacatecas

Jales, metales, qumicos

TOTAL

161

* No se mencionan residuos biolgico-infecciosos

FUENTE: PROFEPA, Informe Trianual 1995 -1997, 1998.

En el periodo de 1995 a 1997, se detectaron 161 sitios abandonados contaminados con

residuos peligrosos en 18 Estados de la Repblica. Sin embargo, se estima que el nmero de
sitios de este tipo que contienen residuos peligrosos, es mucho mayor y se desconoce. Desde
1988, ms de 27 mil empresas han cumplido con la obligacin de informar la generacin de
residuos peligrosos. Sin embargo, se desconoce el universo de empresas generadoras que no
informan y desechan sus residuos clandestinamente, y se estima que el universo potencial es
mayor a 100,000 (Mosler, 2002).
De acuerdo con esta informacin, dentro de los residuos peligrosos encontrados con mayor
frecuencia en tiraderos clandestinos se encuentran los desechos provenientes de la industria
minera (jales, metales y escorias de fundicin) y petroqumica (hidrocarburos y qumicos),
adems de aceites gastados provenientes de talleres mecnicos.
[Fuente: http://www2.ine.gob.mx/publicaciones/libros/372/fuentes.html]

ANEXO II
LA PROBLEMTICA AMBIENTAL EN EL ESTADO DE VERACRUZ
[Texto del documento Estadsticas a Propsito del da Mundial del Medio
Ambiente Datos de Veracruz, del INEGI, Xalapa de Enrquez, Ver., 5 de Junio
de 2011]

El porcentaje de poblacin a nivel estatal sin acceso al servicio agua dentro de la

vivienda o el predio, pas de 45.6% en 1990 a 24.3% en 2010.

La superficie reforestada en el estado de Veracruz en el ao 2009 fue de 3 mil 334

5
hectreas .

La generacin de residuos slidos urbanos en el estado de Veracruz, alcanz 2

5
mil 126 toneladas en el ao 2009 .

De acuerdo al Censo de Poblacin y Vivienda 2010, el estado de Veracruz ocupa

el lugar nmero 3 en poblacin nacional, con 7 millones 643 mil 194 habitantes, y
16
una tasa de crecimiento de 1.6

CLIMA Y ATMSFERA

3,4,5,6

El clima es un promedio de las condiciones atmosfricas en un periodo de tiempo

determinado. Estas condiciones pueden permanecer estables o variar en el transcurso del
ao. El clima suele definirse en trminos de temperatura y lluvia. La latitud es el principal
factor que determina los climas de las distintas regiones del mundo. El alejamiento del
ecuador afecta a la temperatura, como tambin la altitud (altura sobre el nivel del mar). El
alejamiento de la costa afecta a la temperatura y a la pluviosidad, mientras que la mayor o
menor proximidad de las montaas hace que aumenten o disminuyan las lluvias.

En el estado de Veracruz existen cuatro grupos bsicos de climas a lo largo de la superficie

estatal:

Clidos: Divididos en dos subgrupos: clidos y semiclidos, ambos de tipo hmedo y

subhmedo. Los climas clidos hmedos presentan una temperatura media anual entre 5 y
18C y los subhmedos, entre 5 y 10.2C.

Secos: Se caracterizan por presentar lluvias escasas todo el ao; predomina el clima
semiseco templado. Los climas semisecos templados presentan una temperatura media
anual entre 18 y 22C.

Templados: Presentan lluvias de verano de abundantes a muy abundantes. Los climas

templados hmedos presentan una temperatura media anual entre 12 y 18C, los
templados subhmedos entre 12 y 18C y los semifros subhmedos entre 5 y 12C.

Fros: Slo se encuentran en las montaas ms altas;

temperatura media anual oscila entre -2 y 5C

es poco representativo su

2
Mapa 1. Grupos Climticos en el estado de Veracruz.

Fuente: INEGI. Continuo Nacional del Conjunto de Datos Geogrficos de la Carta de Climas, 1:1 000 000,
serie I.

Las Directrices sobre Calidad del Aire elaboradas por la OMS en 2005, estn concebidas para
ofrecer una orientacin mundial a la hora de reducir las repercusiones sanitarias de la
contaminacin del aire. Las primeras directrices, publicadas en 1987 y actualizadas en 1997,
se circunscriban al mbito europeo. Las nuevas (2005), sin embargo, son aplicables a todo el
mundo y se basan en una evaluacin de pruebas cientficas actuales llevada a cabo por
expertos. En ellas se recomiendan nuevos lmites de concentracin de algunos contaminantes
en el aire !partculas en suspensin (PM), ozono (O3), dixido de nitrgeno (NO2) y dixido de
azufre (SO2) entre otros. Las partculas se clasifican en funcin de su dimetro aerodinmico
en PM10 (partculas con un dimetro aerodinmico inferior a 10 "m) y PM2.5 (dimetro
aerodinmico inferior a 2,5 "m). Estas ltimas suponen mayor peligro porque, al inhalarlas,
pueden alcanzar las zonas perifricas de los bronquiolos y alterar el intercambio pulmonar de
gases.
Un elemento importante para el anlisis de la calidad del aire es la concentracin de
contaminantes en la atmsfera, cuya medicin se lleva a cabo por medio de estaciones de
monitoreo ubicadas en lugares estratgicos, cuando existan recursos para que estos operen.
Entre los contaminantes que se monitorean, estn: monxido de carbono, bixido de nitrgeno,
ozono, bixido de azufre, y partculas suspendidas menores a 10 micrmetros.
El cuadro 1 muestra que, en 2009 para Veracruz la mayor concentracin de contaminantes
atmosfricos se present en los compuestos orgnicos voltiles con 441,634.02 toneladas,
provocados por fuentes naturales (Emisiones Biognicas, la vegetacin como pastos, cultivos,
arbustos, bosques, emiten cantidades significativas de hidrocarburos a la atmsfera y las
Emisiones de Suelos. El xido nitroso (N2O) es producido naturalmente en los suelos como
parte de los procesos de desnitrificacin es decir, la reduccin de nitritos y nitratos a nitrgeno
gaseoso como N2 o NOx).

3
Cuadro 1. Inventario de emisiones de contaminantes atmosfricos por fuente
(toneladas por ao).
Contaminante ao 2009

xidos de
azufre

Compuestos
orgnicos
voltiles

20,101.24 46,792.82 336,709.72

40,595.03

Monxido
de Carbono

Entidad

Fuente

Veracruz

Fuentes
fijas

xidos
de
nitrgeno

Amoniaco

* PM10

- 78,152.69

Fuentes
de rea

319,182.55 30,159.15

4,307.51

Fuentes
mviles

208,679.77 33,567.80

1,374.57

27,910.32

382.5

2,842.79

- 51,233.92

441,634.02

Fuentes
naturales

140,542.43 124,010.12 48,875.01

Fuente: SEMARNAT
http://dgeiawf.semarnat.gob.mx:8080/ibi_apps/WFServlet?IBIF_ex=D3_AIRE01_01_D&IBIC_user=d
geia_mce&IBIC_pass=dgeia_mce

El cuadro 2 da cuenta que en esta entidad federativa se tienen altas emisiones de

contaminantes. Muestra la emisin ms elevada de xidos de nitrgeno provenientes de una
combinacin de fuentes fijas, como plantas de generacin de electricidad, actividades de
extraccin de petrleo y gas, y tambin refineras, as como de fuentes de rea,
particularmente embarcaciones martimas comerciales. Presenta
emisiones altas de
compuestos orgnicos voltiles provenientes principalmente de fuentes areas como la
distribucin de gas lp, la combustin de lea, el uso comercial y domestico de solventes, y
fuentes mviles como vehculos. Asimismo, presenta emisiones altas de amoniaco. Dado que
el ganado contribuye con el 80% de emisiones totales de amoniaco en el pas, y esta actividad
juega un papel muy importante en la economa del estado.

Cuadro 2.

Resumen del Inventario Nacional de Emisiones de Mxico (mg/ao)

xidos de
nitrgeno

xidos de
azufre

Compuestos
orgnicos
voltiles

Amoniaco.

PM10 *

Entidad

Monxido
de
carbono

Veracruz

547,964

110,520

342,392

209,048

124,393

129,871

Fuente: Inventario Nacional de Emisiones edicin 2006, Instituto Nacional de Ecologa (INE-Semarnat)
http://www.semarnat.gob.mx/informacionambiental/Pages/sniarn.aspx

CAMBIO CLIMTICO

7,8,14

El trmino se refiere a la modificacin del clima con respecto al historial climtico a una escala
global o regional. Tales cambios se producen a muy diversas escalas de tiempo y sobre todos
los parmetros climticos: temperatura, precipitacin, nubosidad, etc. En teora, son debidos
tanto a causas naturales (Crowley y North, 1988) como antropognicas (Oreskes,
2004).

4
El cambio climtico es actualmente la mayor preocupacin ambiental a nivel global. De acuerdo
con la ONU, ste es el resultado de una alteracin del clima, atribuida directa o indirectamente
a la actividad humana, que altera la composicin de la atmsfera global y que se suma a la
variabilidad natural del clima.

En el ltimo siglo, la temperatura promedio del planeta aument en casi 0.6C, pero si se
siguen emitiendo grandes cantidades de gases de efecto invernadero (GEI), la temperatura del
planeta podra aumentar hasta 6C durante el siglo XXI. Si se reducen las emisiones de GEI, el
cambio de temperatura podra ser de 2C (ONU), despus del cual las consecuencias en los
ecosistemas son importantes.

El informe del economista ingls Nicholas Stern, examina los costos econmicos de los efectos
del cambio climtico en tres niveles:

1. El impacto en la vida humana y el ambiente y la disminucin de las cosechas en algunas

regiones, as como cambios significativos en la provisin de agua, si la temperatura mundial
aumenta en 5C.

2. El impacto econmico del cambio climtico puede significar una transicin hacia una
economa con bajas emisiones de bixido de carbono, si se cambia a tecnologas ms limpias
en energa, calefaccin y transporte.

3. Compara el nivel actual y los escenarios futuros del costo social del carbono con el costo
de una reduccin marginal de emisiones de carbono.

Las estimaciones muestran que el costo social del carbono a precios actuales, si la industria
sigue su curso sin ningn cambio, ser de 85 dlares por tonelada de bixido de carbono. El
Informe Stern menciona que el cambio climtico es resultado de la mayor falla de mercado de
la historia, debido a que los distintos sectores econmicos nunca han internalizado los costos
de las externalidades negativas derivadas de sus emisiones de gases de efecto invernadero
(GEI).

Mxico es uno de los pases que ha firmado y ratificado (1992 y 1993) la Convencin Marco de
las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico (CMNUCC). El Programa Especial de Cambio
Climtico 2008-2012 (publicado en octubre de 2009) y el Inventario Nacional de Emisiones de
Gases de Efecto Invernadero (INEGEI) representan importantes esfuerzos en el cumplimiento
de dicha convencin.

Mxico contribuye con alrededor de 1.6% de las emisiones de GEI, ubicndose en la posicin
13 de los pases emisores. Los resultados preliminares del INEGI de Mxico, indican un
aumento de las emisiones de GEI de alrededor de 200 MtCO2e (millones de toneladas de CO2
equivalente) entre 1990 y 2006. Para 2030 se propone reducir las emisiones en alrededor de
400 MtCO2e y en 750 MtCO2e para 2050.

De acuerdo a investigaciones Veracruz es uno de los estado del pas ms vulnerable ante el
Cambio Climtico, El Golfo de Mxico, en particular, es una de las zonas ms vulnerables, se
prevn eventos extremos de precipitacin, huracanes, sequa.

5
Predomina el clima clido subhmedo con lluvias en verano o todo el ao, de entre 2 mil y 3 mil
mm y temperaturas superiores a 20C pero se estima que el aumento de temperatura, junto
con la disminucin asociada del agua del suelo, d como resultado el reemplazo gradual de los
bosques tropicales por sabanas. La vegetacin rida tender a reemplazar a la vegetacin
semirida. Existe el riesgo de prdida significativa de biodiversidad.

La tendencia al ao 2080 indica que las temperaturas por el cambio climtico podran tener un
incremento de hasta 3 grados centgrados.
Fuente: http://www2.ine.gob.mx/cclimatico/edo_sector/estados/veracruz.html

AGUA

AGUA RENOVABLE

9,10,12

Los recursos de agua renovable de una regin o pas se refieren a la cantidad de agua mxima
que es factible explotar anualmente, es decir, la cantidad de agua que es renovada por la lluvia
y por el agua proveniente de otras regiones o pases (importaciones).

La cantidad de agua renovable anual dividida entre el nmero de habitantes de un pas da

3
como resultado el agua renovable per cpita (4,097 m /hab/ao). Se considera que un pas
3
vive en estado de estrs hdrico si su agua renovable es de 1,700 m /hab/ao o menos.

En promedio en el ao 2010, Veracruz de Ignacio de la Llave recibi 130.2 Km de agua en

3
forma de precipitacin, de esta agua 95.16 Km se evapotranspira y regresa a la atmsfera,
3
3
28.77 Km escurre por los ros o arroyos, y 6.25 Km restante se infiltra al subsuelo de forma
natural y recarga los acuferos (Ver cuadro 3).

Cuadro 3. Componentes del ciclo hidrolgico en el estado de Veracruz 2010

Componentes
Precipitacin acumulada (1enero-31diciembre,
2009)
Precipitacin total
Evapotranspiracin media
Escurrimiento natural medio superficial interno
Disponibilidad natural media total
Disponibilidad natural media por habitante

Fuente: Estadsticas del agua en Mxico, edicin 2011; Comisin Nacional del Agua
http://unstats.un.org/unsd/envaccounting/ceea/archive/download.asp?pubID=408

Valores anuales
1791.0 mm
3

130.2 km /ao
3

95.3 km /ao
3

28.77 km /ao
3

460,237 hm /ao
3

4,097 m /hab.

6
AGUA Y SANEAMIENTO

9,10

En relacin con el acceso al agua en el estado de Veracruz, el porcentaje de poblacin a nivel

estatal sin acceso al vital lquido dentro de la vivienda o el predio, pas de 45.6% en 1990 a
24.3% en 2010. Esto significa que 1 milln 857 mil 296 habitantes en el estado de Veracruz se
abastecen de agua de pozo, ros, lagos, arroyos u otras.

En materia de alcantarillado, en 1990 se tena que el 47.7% de la poblacin total de la entidad

(2 millones 970 mil 658 habitantes) no tena acceso al servicio, mientras que en 2010 la
poblacin en esta misma condicin disminuy a 18.62% (1 milln 423 mil 443 habitantes) (Ver
cuadro 4).

Cuadro 4.

Cobertura de los servicios de agua potable y alcantarillado, a nivel estatal,

2010

Poblacin

Habitantes
en

Poblacin con servicio

total

viviendas

estatal

particulares

7 643 194

7 533 923

NOTA:

El total de ocupantes de viviendas particulares habitadas excluye a los de viviendas mviles, refugios y locales no construidos para
habitacin debido a que no se captaron caractersticas de estas clases de vivienda. Asimismo, excluye a la poblacin estimada de las
viviendas sin informacin de ocupantes. Los No especificados se estn considerando en el campo de sin servicio.

Agua potable

Poblacin sin servicio

Alcantarillado

Agua potable

Alcantarillado

Habitantes

Habitantes

Habitantes

Habitantes

5 677 679!

74.28

6 219 751!

81.38

1 965 515

25.72

1 423 443

18.62

Fuente: INEGI. Censo de Poblacin y Vivienda, 1990,

http://www.inegi.org.mx/sistemas/TabuladosBasicos/LeerArchivo.aspx?ct=2669&c=16836&s=est&f=1.
Censo de Poblacin y Vivienda, 2010
http://www3.inegi.org.mx/sistemas/TabuladosBasicos/LeerArchivo.aspx?ct=30888&c=27302&s=est&f=1.
Tabulados del Cuestionario Bsico, Mxico, D.F., 2011.

INCENDIOS FORESTALES

5 11

Los incendios son una de las principales causas de la mortalidad de los rboles, convirtindose
a la vez en factor de la degradacin y deforestacin. Ms del 90% de los incendios son
ocasionados por actividades humanas, mientras que el otro 10% se debe a causas naturales,
principalmente en pocas de sequa cuando se acumula la materia orgnica seca en bosques y
selvas.

Del 1 de enero al 28 de mayo de 2011, se registraron 9 550 incendios forestales en 30

entidades del pas, afectando una superficie de 576 077 hectreas; de esta superficie, el
94.59% correspondi a reas con pastizales y matorrales y el #% a reas arboladas. Al mes de
abril de 2011, la entidad con mayor nmero de incendios fue el Estado de Mxico, con 3.08;
mientras que superficie afectada, el Zacualpan de Veracruz de Ignacio de la Llave registr el
mayor nmero de hectreas con 105, siguindole el municipio de Xoxocotla, con 102,
hectreas. (Ver cuadro 5).

7
Cuadro 5. Municipios con mayor superficie afectada, 2009
Nmero de incendios

Superficie afectada
(hectreas)

ndice de superficie
afectada
a/
(hectreas)

134

729

5.4

Zacualpan
Xoxocotla
Villa Aldama

1
4
4

105
102
72

105.0
25.5
18.0

Uxpanapa

58

9.6

Tlaquilpa

55

55.0

Texhuacn

41

20.5

Tequila

34

6.8

Tatahuicapan de Jurez

31

31.0

Soteapan

25

3.1

Soledad Atzompa

25

6.4

San Andrs Tenejapan

24

24.0

Entidad federativa
Estado de Veracruz

a/ El indicador se obtiene de la divisin de superficie afectada entre el nmero de incendios.

Nota: Los datos estn referidos al periodo del 1 de enero al 31 de diciembre de 2009.

Fuente: INEGI. Anuario Estadstico de Veracruz, edicin 2010.

RESIDUOS

5,13

Dependiendo de sus caractersticas, los residuos se clasifican en: a) slidos urbanos,

principalmente originados en las viviendas, oficinas, jardines y comercios; b) peligrosos, por
representar alto riesgo para la salud y el medio ambiente, y c) de manejo especial, generados
en procesos productivos que no renen las caractersticas de peligrosos o de residuos slidos
urbanos, tales como: residuos generados por las actividades pesqueras, agrcolas, ganaderas,
los provenientes de aguas residuales, desechos de tiendas departamentales, residuos de la
construccin, residuos de la industria informtica, de productos electrnicos y de vehculos
automotores.

RESIDUOS SLIDOS URBANOS

5,13

El estado de Veracruz particip en aproximadamente 5.4% del total nacional en la generacin

de residuos slidos (1). Durante 2009 se generaron en la entidad 2 mil 126 toneladas de
residuos slidos urbanos, de los cuales el 26.6% se concentran en 5 de sus 212 municipios. El
municipio que report mayor volumen de basura recolectada fue Veracruz con 177 mil
toneladas, seguido de Xalapa con 145 mil; Boca del Ro con 120 mil; Coatzacoalcos con 73 mil
y Puente Nacional con 51 mil; el 20.3% lo aportaron 12 municipios que produjeron entre 25 y 50
mil toneladas, estos son: Crdoba, Papantla, Tuxpan, Minatitln, Poza Rica de Hidalgo, San
Andrs Tuxtla, Martnez de la Torre, lamo Temapache, Cosoleacaque, Pnuco, Tantoyuca y
Acayucan; el 36.3% lo aportaron 72 municipios que produjeron entre 6 y 24 mil toneladas y el
restante 16.8% lo aportaron 119 municipios que produjeron cada uno menos de 5 mil toneladas.

8
Distribucin porcentual del volumen de basura recolectada por municipio, 2009

("%%$

Veracruz

'"(!$

Xalapa

&"'#$

Boca del Ro

%"#%$

Coatzacoalcos

Puente Nacional

!"#$

Nota: El resto de los 207 municipios concentra 73.4% de la basura recolectada.

Fuente: INEGI. Anuario Estadstico del estado de Veracruz, edicin 2010

POBLACIN EN EL ESTADO DE VERACRUZ

16,17,18

De acuerdo a los resultados del XIII Censo de Poblacin y Vivienda 2010, el estado de
Veracruz, con una poblacin de 7 millones 643 mil 194 habitantes, ocupa el lugar nmero 3 en
poblacin, respecto al total nacional, con una tasa de crecimiento de 1.6 en el perodo 20052010.

Respecto a la densidad de poblacin, en el ao 2000 se registraron 96 habitantes por Km ,

2
mientras que para el 2010 esta cifra aument a 106 habitantes por Km .

En el ltimo ao, comparativamente, sus estados colindantes: Chiapas, Hidalgo, Puebla,

Oaxaca, San Luis Potos, Tabasco y Tamaulipas, tuvieron las siguientes densidades, 65, 128,
2
169, 41, 42, 91 y 41 habitantes por Km , respectivamente.

FUENTES DE INFORMACIN:
1) PMUNA; Celebraciones ONU
2) Ecoticias.com/red/agencias. 15 de marzo, 2011.
3) INEGI. Continuo Nacional del Conjunto de Datos Geogrficos de la Carta de Climas, 1:1 000 000, serie I.
4)http://dgeiawf.semarnat.gob.mx:8080/ibi_apps/WFServlet?IBIF_ex=D3_AIRE01_01_D&IBIC_user=dgeia
_mce&IBIC_pass=dgeia_mce
5) http://www.inegi.org.mx/Sistemas/temasV2/Default.aspx?s=est&c=21385
6) Fuente: Inventario Nacional de Emisiones edicin 2006, Instituto Nacional de Ecologa (INE-Semarnat)
7) www.ine.gob.mx
8) http://www2.ine.gob.mx/cclimatico/edo_sector/estados/veracruz.html
9)http://unstats.un.org/unsd/envaccounting/ceea/archive/download.asp?pubID=408
10http://www3.inegi.org.mx/sistemas/TabuladosBasicos/LeerArchivo.aspx?ct=30888&c=27302&s=est&f=1
11) SEMARNAT. Conafor. Reportes semanales, en http://www.conafor.gob.mx (enero-mayo, 2011).
12http://unstats.un.org/unsd/envaccounting/ceea/archive/download.asp?pubID=408

9
13) INEGI. Anuario Estadstico del estado de Veracruz, edicin 2010. (ojo cambiar por puebla, hgo, ver)
14 http://www2.ine.gob.mx/cclimatico/edo_sector/estados/veracruz.html
15) Fuente: INEGI: Censo de Poblacin y Vivienda, 2000 en http:// www.inegi.org.mx
16) Fuente: INEGI: Conteo de Poblacin y Vivienda, 2005 en http:// www.inegi.org.mx
17) FUENTE: Panorama Sociodemogrfico de Mxico, 2da. Edicin, 2011 en http:// www.inegi.org.mx
18) http://unstats.un.org/unsd/envaccounting/ceea/archive/download.asp?pubID=408
19) SEMARNAT. SNIARN. Base de datos estadsticos. Mdulo de consulta temtica. Dimensin ambiental,
2009, 2010 y 2011.
20) http://www2.ine.gob.mx/cclimatico/edo_sector/estados/veracruz.html

ANEXO III
PRESUPUESTO DESTINADO A LA SECRETARIA DEL MEDIO AMBIENTE E
INGRESOS QUE SE RECAUDAN POR SUS SERVICIOS Y POR
SANCIONES AMBIENTALES.
Cul es el presupuesto de Egresos destinado a la Secretara del Medio
Ambiente?
Presupuesto para la SEDEMA..$ 30,000,000.00
(Art. 13 del decreto nmero 13 de presupuesto de egresos del Estado
correspondiente al ejercicio fiscal 2011, GACETA OFICIAL, RGANO DEL
GOBIERNO DEL ESTADO DE VERACRUZ DE IGNACIO DE LA LLAVE, Tomo
CLXXXII)
Los ingresos por concepto de Derechos por la prestacin de servicios en
materia de Impacto Ambiental sern de ...$ 568,043.00 (Art. 1 de la
LEY Nmero 12 De Ingresos para el Estado de Veracruz de Ignacio de la
Llave, correspondiente al Ejercicio Fiscal de 2011)
Esta prestacin de servicios en materia de Impacto Ambiental se realiza
por la Secretara del Medio Ambiente (SEDEMA).
Cunto se recauda anualmente por sanciones administrativas por
contaminacin y cmo se emplea ese recurso?
Dato exacto no obtenido porque parece requerir de una ms especfica
investigacin de campo o bsqueda de informacin documental.
Pero se obtuvieron datos en cuanto al ingreso pblico en Derechos y
Aprovechamientos (donde se incluyen, aunque no se especifican, las multas
administrativas ambientales), recaudado en un ao (2009, an no se
actualizaba informacin disponible del ao 2010), obtenidos del informe de
Cuenta Pblica Consolidada del la Secretara de Finanzas y Planeacin, y que
de alguna forma orientan hacia al objetivo.
Las multas (y dentro de stas las aplicadas a infracciones ambientales) no
aparecen contabilizadas, o por alguna razn aparecen en ceros (tal vez por
contabilizarse en millones de pesos) en el cuadro de aprovechamientos

2
recaudados en el ao 2009 (abajo, cuadro 11 de Aprovechamientos), segn
registro de la Subsecretara de Ingresos de SEFIPLAN:
DERECHOS
En 2009 los derechos recaudaron 3,006.8 mdp, superior en 30.6 por ciento en
trminos reales a la etapa previa y en 203.6 por ciento a la previsin original
(Cuadro 9). El favorable comportamiento se explica por el incremento anual real de
los derechos que cobran la Secretara de Gobierno (33.9 por ciento) y las
Entidades de la Administracin Pblica Descentralizada (44.7 por ciento), que
sumados aportan el 83.0 por ciento total.

APROVECHAMIENTOS
Durante 2009 los aprovechamientos llegaron a 389.9 mdp, lo que signific un
crecimiento anual de 5.5 por ciento en trminos reales y de 33.8 por ciento contra
el presupuesto (cuadro 11). Este comportamiento se encuentra anclado a la
evolucin de los aprovechamientos diversos, donde se engloban fuentes de
ingresos inestables y poco recurrentes. El desempeo de estos recursos reflej el
incremento anual en trminos reales de los rubros Recuperacin de gastos
diversos, 8.5 por ciento, y Contralora del Estado (inspeccin y vigilancia), 75.1 por
ciento.

(Fuente:http://portal.veracruz.gob.mx/portal/page?_pageid=273,4061600&_dad
=portal&_schema=PORTAL)
Hubo ingresos por sanciones en 2009 que se aplicaron al fondo ABC un
fondo que lleva la SEDARPA para apoyar proyectos ambientales (fuente:
entrevista al jefe del departamento Jurdico de la SEDESMA en la
administracin de Fidel Herrara).
El siguiente indicador, aplicado a la antes denominada SEDESMA
(Secretara de Desarrollo Social y Medio Ambiente), es un instrumento
evaluador de programas gubernamentales que revela algunos datos tiles en
cuanto al nmero de Estudios de Impacto Ambiental realizados, y sobre las
fuentes de donde se obtienen los siguientes datos:

Dictmenes de Impacto Ambiental emitidos por la Coordinacin General

de Medio Ambiente, ubicado en el Departamento de Impacto Ambiental
de la Subdireccin de Gestin para la Proteccin Ambiental.

Expedientes ingresados.

Recibos de Hacienda correspondientes al pago de derechos de

evaluacin, ubicados en el Departamento de Impacto Ambiental de la
Subdireccin de Gestin para la Proteccin Ambiental.
Sin embargo, de la informacin que se ofrece en la red a travs de las

4
dependencias gubernamentales, no aparece contabilidad ni registros exactos
de estas tres fuentes de datos.
Enseguida el formato del indicador que evala el subprograma
Prevencin y Control del Deterioro Ambiental: