AGRICULTURA FAMILIAR NO ESTADO DE SO PAULO:

poltica e condies econmicas

Yara Maria Chagas de Carvalho1
Vera Lcia Kuhn2

1 - INTRODUO:
As condies de competitividade que prevalecem hoje na economia colocam em
dvida as possibilidades econmicas de insero da agricultura familiar, nos moldes
tradicionais. CARMO (1998), entretanto, enfatiza o potencial que ela apresenta para atender
a mercados exigentes, em termos de diversificao e qualidade, principalmente, quando
estes quesitos implicam flexibilidade da produo e maior intensidade de trabalho. Essas
possibilidades, porm, exigem do agricultor conhecimentos alm da esfera da produo:
gesto eficiente da propriedade e estratgias inovadoras de marketing e comercializao.
Os governos federal e estadual definiram instrumentos de poltica para auxiliar este
segmento de produtores no processo de transio para esta nova ordem econmica. Um
pas perifrico, como o Brasil, no pode prescindir da gerao de oportunidades de emprego
na atividade agrcola, visto que o seu custo de implantao, em relao ao de outros
setores, muito menor.

2 OBJETIVO:
Este trabalho apresentar as polticas federal e estadual voltadas para os
agricultores familiares e far uma caracterizao das condies econmicas da agricultura
familiar em algumas regies do Estado de So Paulo, desde a implantao do Plano Real. A
poltica ser caracterizada atravs do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura
Familiar (PRONAF), do Governo Federal, do Fundo de Expanso da Agropecuria e da
Pesca (FEAP) e dos esforos para definir uma lei estadual para comercializao de
produtos artesanais, do Governo do Estado, buscando identificar se a estes esforos somase uma estratgia local de definio de uma poltica setorial.
O objetivo deste trabalho fazer uma avaliao das condies econmicas
vivenciadas pela agricultura familiar no Estado, a partir de 1994, considerando se os
instrumentos de poltica definidos esto sendo suficientes para garantir a viabilidade
econmica para este segmento de produtores ou se se est correndo o risco de uma nova
fase de concentrao fundiria.

3 HIPTESE
Adotou-se, como hiptese bsica deste trabalho, que as caractersticas fundirias
regionais determinam estratgias diferenciadas para garantir a sustentabilidade econmica
dos agricultores familiares.

4 - METODOLOGIA
Para a caracterizao e avaliao dos instrumentos de poltica utilizou-se o material
gerado pelos formuladores ou executores da poltica, alm da reviso de literatura sobre o
tema. No que diz respeito anlise da condio econmica recente dos agricultores
familiares, foi enviado questionrio, com perguntas qualitativas, aos assistentes de
socioeconmica das 40 regionais administrativas da Secretaria da Agricultura e
Abastecimento do Estado de So Paulo (SAA), convidando-os a participarem deste estudo.
Os Escritrios de Desenvolvimento Regional (EDR) que atenderam ao convite foram em
nmero de dezesseis. Sugeria-se que eles buscassem a opinio de outros especialistas da
regio. As estratgias seguidas pelos tcnicos que responderam foram muito diversas.
Alguns solicitaram a participao de produtores, outros organizaram-se em grupo dentro da
prpria regional indo buscar informaes onde estivesse o conhecimento e outros enviaram
o questionrio aos tcnicos municipais. Estas respostas deram origem a um texto enviado
novamente aos tcnicos regionais para que revissem a anlise feita no que se referia aos
percentuais informados, balizando-se pelas informaes prestadas pelas outras regionais.

5 - A POLTICA PARA A AGRICULTURA FAMILIAR

A poltica agrcola federal voltada para os agricultores familiares est definida atravs
do PRONAF. Est sendo gestada pela Secretaria de Desenvolvimento Rural do Ministrio da
Agricultura e Abastecimento e conta com recursos do Banco Mundial. At agora no
apresentou descontinuidade na sua conduo. O Governo do Estado de So Paulo pretende
direcionar os esforos da rede oficial de extenso rural para o atendimento deste pblico.
Existe um projeto sendo formulado, com assessoria de tcnicos do PROVE produtos.
Alm disso, foi reorganizado o FEAP, para dar atendimento financeiro ao segmento mais
descapitalizado da agricultura familiar, e est em formulao uma lei para facilitar a
comercializao de produtos processados em pequena escala, por produtores familiares.

5.1 - Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF)

O PRONAF busca fortalecer as condies tcnicas e econmicas de insero da
agricultura familiar no desenvolvimento local. Foi concebido como instrumento de
transformao do ambiente institucional brasileiro, para fortalecer os movimentos sociais
atravs de sua construo flexvel, orientada pelas reivindicaes sociais dos diferentes
estados. Prope-se como uma poltica em constante processo de aperfeioamento com o
objetivo fundamental de atender seu pblico: o agricultor familiar. Este carter de poltica em
construo torna a sua eficincia e eficcia dependente do quadro social e poltico de cada
municpio.
O Governo Federal define as diretrizes atendendo s reivindicaes regionais que
apontam para a superao dos gargalos identificados. Procura orientar o processo de
mudana nos rgos estaduais atravs de mecanismos de incentivos aos que mostram
sinais de estarem se adequando aos objetivos do Programa, no penalizando os que se
mantm refratrios s mudanas. A conduo eficaz desta poltica tem que enfrentar, no

s, as restries financeiras prprias do momento atual, mas tambm, o corporativismo dos

diversos rgos envolvidos que buscam adequar o programa s suas linhas tradicionais de
atuao: o clientelismo na distribuio de verbas do poder legislativo federal e o
oportunismo dos rgos estaduais e municipais para receber o dinheiro sem
comprometimento com os agricultores familiares.
O PRONAF composto de quatro linhas de ao identificadas como os pontos de
estrangulamento para o desenvolvimento econmico do pblico beneficirio. So elas:
negociao de polticas pblicas com rgos setoriais; financiamento de infraestrutura e
servio nos municpios; financiamento da produo da agricultura familiar e capacitao e
profissionalizao de agricultores familiares. Essa ltima destina recursos aos rgos
pblicos de pesquisa e extenso rural.
Existe um apndice ao programa que prev recursos para a pesquisa tecnolgica. Em So
Paulo, o fato de existirem seis Institutos de Pesquisa alm de dois rgos de extenso: a
Coordenadoria de Assistncia Tcnica Integral (CATI) e o Instituto de Cooperativismo e
Associativismo (ICA), ligados Secretaria da Agricultura, tem acarretado problemas de
articulao institucional na implantao do Programa no Estado. No ano de 1998, os
recursos para pesquisa ficaram concentrados em uma s Instituio. O processo de seleo
de projetos iniciado para 1999 incorpora novas unidades de pesquisa, mas, ainda, no
apresenta projetos interinstitucionais e interdisciplinares.
5.1.1 - Negociao de polticas pblicas com rgos setoriais
O objetivo desta linha de ao definido como articular os rgos setoriais com o
propsito de promover ajustamentos nas polticas pblicas, de modo a adequ-las
realidade da agricultura familiar. A linha de atuao definida como a reunio e
sistematizao de idias no sentido de reorientar as aes governamentais e redirecionar a
atuao de rgos setoriais. A estratgia definida parte dos agricultores e tcnicos locais e
quando necessrio encaminhada aos outros nveis de poder (MINISTRIO, 1996:11).
No se tem informao sobre a estratgia de implantao desta linha do Programa.
Segundo o Secretrio de Desenvolvimento Rural do Ministrio da Agricultura e do
Abastecimento, em palestra proferida em dezembro de 1997 no Seminrio Agricultura
Familiar em Jaguarina, esta linha do Programa refere-se fundamentalmente s questes
de sade e de educao e no incorpora os ajustes da poltica macroeconmica e, em
particular, do comrcio internacional e MERCOSUL. Torna-se assim um indicador importante
do estgio atual do processo de construo da poltica. Enquanto efetivamente no se
inserir na formulao da poltica macroeconmica diretamente associada atividade
agrcola, constitui-se em poltica dispersiva e paliativa. Indicaes do impacto destas
medidas sobre os agricultores familiares, em algumas regies do Estado, sero
apresentadas no tpico.
5.1.2 - Financiamento de infraestrutura e servio nos municpios
O objetivo desta linha do Programa financiar a implantao, ampliao,
modernizao, racionalizao e relocalizao da infraestrutura necessria ao fortalecimento
da agricultura familiar, de forma a dinamizar o setor produtivo e assegurar sustentao ao

desenvolvimento rural (MINISTRIO, 1996). Para obteno de recursos do Programa

necessrio que o municpio tenha sido selecionado e aprovado pelo Conselho Nacional do
PRONAF, tenha um Conselho Municipal de Desenvolvimento Rural (CMDR) e que possua
um Plano Municipal de Desenvolvimento Rural (PMDR), aprovado pelo CMDR. Os recursos
so negociados, ano a ano, pelos rgos e entidades parceiras. Os municpios e o Estado
de So Paulo tm de participar, cada um, com 20% a 40% dos recursos necessrios exceto
onde estiver presente o Programa Comunidade Solidria.
Nestes casos, o percentual para o municpio de at 20%. O PMDR entendido
como o documento oficial do municpio para orientar sua estratgia de busca de recursos
para implementao do programa de desenvolvimento, voltado para o fortalecimento da
agricultura familiar. Deve ser elaborado com a participao efetiva dos agricultores
familiares. Considera-se que os PMDRs apresentados no Pas apresentam baixa qualidade
tcnica e pouco envolvimento dos interessados em sua elaborao (VEIGA e ABRAMOVAY,
1998). No est claro como o Programa pretende estimular seu aprimoramento.
Os critrios para seleo dos municpios, em So Paulo, levaram em considerao
principalmente a concentrao da agricultura familiar, a menor expresso da atividade
econmica e critrios adicionais, como a existncia de tcnico na Casa de Agricultura
Municipal, a organizao social e a presena de outros programas federais ou estaduais de
desenvolvimento, entre eles o Programa Comunidade Solidria.
O envolvimento nacional do Programa Comunidade Solidria no PRONAF est
refletido nos esforos para destinao de recursos ao Programa e na identificao dos
municpios contemplados pelo PRONAF. SILVA (s.d.) relata o empenho da Secretaria
Executiva da Comunidade Solidria para incluir o PRONAF no Oramento Geral da Unio,
em 1996, e a incluso na sua Agenda Bsica de combate pobreza e excluso social. O
Programa Comunidade Solidria tambm estava presente em 50% dos primeiros municpios
selecionados para o PRONAF infraestrutura no Brasil. Em 1997, com a ampliao dos
municpios do PRONAF para 1.000, o percentual dos que pertenciam tambm ao
Comunidade Solidria caiu para 35%. Estes indica dores sugerem que a linha infraestrutura passou a privilegiar os produtores perifricos e no mais os em transio,
usando a terminologia do trabalho FAO/INCRA6, redefinindo o pblico alvo do Programa.
Segundo VEIGA e ABRAMOVAY (1998), isso sugere que os critrios de seleo no
correspondem inteno de respeitar o protagonismo dos agricultores familiares no
planejamento, implantao e avaliao de projetos de carter municipal e comunitrio.
Segundo estes autores, isto torna a qualidade dos planos inteiramente dependente da
capacidade e da sensibilidade dos tcnicos envolvidos em sua elaborao". A anlise da
eficincia e eficcia do Programa passa ento a convergir para o processo educativo de
construo desta participao dos agricultores, ainda por fazer. Um primeiro indicador pode
ser buscado nos esforos estaduais para promover a capacitao dos tcnicos para suas
novas funes.
No caso de So Paulo, os Planos foram elaborados com assessoria, no que se
refere aos aspectos tcnicos tradicionais. O carter participativo ficou por conta de
workshops de capacitao sem continuidade no primeiro grupo de municpios selecionados.
No caso do segundo grupo, as oficinas foram realizadas aps a elaborao do Plano e o

envio s instncias superiores do Programa. Vrios tcnicos da extenso rural estadual,

sensibilizados para as concepes do Programa, vm demonstrando a necessidade de
continuar a receber apoio e orientao. Poderiam se beneficiar de fruns para troca de
experincias, nas questes prticas que emergem da dificuldade de rever as tcnicas
tradicionais, j cristalizadas nas relaes com os produtores. Por outro lado, h de se
considerar que o critrio de seleo dos municpios pode ter criado uma ruptura lgica do
desenho do Programa. Fazia-se, inicialmente, o diagnstico de que em alguns municpios
de agricultura familiar em transio ou consolidada7 os recursos para investimento direto
pelos produtores e suas organizaes, que seriam viabilizados atravs da linha de crdito
do Programa, precisariam ser complementados por investimentos na infraestrutura local. Os
critrios de seleo desviaram, aparentemente, estes recursos. A resposta esta quebra de
coerncia no desenho do Programa parece estar associada criao de novas linhas de
crdito, discutidas no tpico a seguir. Durante os anos de 1995 e 1996 no foram tomadas
aes concretas nesta linha de ao exceto a seleo dos 383 municpios no Pas, dos
quais 24 em So Paulo. No ano de 1997 foram selecionados 611 municpios novos e, em
So Paulo, mais 24. Em novembro de 1997 ocorreram as primeiras liberaes de recursos.
Dos 549 municpios que entregaram seus Planos de Trabalho Caixa Econmica Federal
foram empenhadas as demandas de 425 municpios totalizando R$63 milhes. Foram
liberados somente os recursos de 160 municpios em um total de R$26 milhes, ou seja,
cerca de 30% do valor dos Planos de Trabalho entregues Caixa. Os recursos que haviam
sido empenhados para o Programa em 1997 se perderam em funo das dificuldades entre
o agente financeiro e o Ministrio, o que onerou o oramento de 1998 (SILVA, s.d.). Em So
Paulo, cerca de 94% dos recursos destinados aos 48 municpios selecionados em duas
etapas foram liberados em 1998. Cerca de 20% foi liberado a partir de 25 de outubro e, em
alguns casos, pode ter sido impossvel gast-lo no exerccio, devendo ento ser devolvido.
O restante (6%) estava atrasado no processo para liberao dos recursos e foram atingidos
pelos cortes oramentrios realizados pelo Governo Federal. No haver seleo de novos
municpios em 1999. A situao atual do PRONAF infraestrutura, por municpio e por EDR,
mostrada na tabela 1. De uma forma geral, pode-se dizer que estas primeiras liberaes
criaram um clima de maior credibilidade para o programa que transcende os limites do
municpio beneficiado. Existe alguma evidncia de que a disponibilidade de recursos est
exigindo que as prprias regies promovam o debate sobre a relao do tcnico com a
comunidade, de forma a melhorar a qualidade do processo participativo.
5.1.3 - Financiamento da produo da agricultura familiar
O Programa foi efetivamente iniciado em 1995 quando foram destinados R$200
milhes do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) para o custeio da produo agrcola de
unidades familiares, atendendo reivindicao da Confederao Nacional dos
Trabalhadores na Agricultura (CONTAG). As regras para operacionalizao foram definidas
em agosto de 1995 e cerca de 50% destes recursos foram aplicados.
As linhas iniciais de crdito esto se diversificando para garantir melhor atendimento
aos agricultores familiares. Foram ampliadas para outras atividades que no agropecurias
e passaram a atender diferenciadamente segmentos economicamente distintos do pblico
alvo: perifricos atravs do PRONAFINHO, de 1997, e em transio e consolidados
atravs da linha denominada agroindstria, de 1998. O crdito de custeio tem o limite de
R$5.000,00 por produtor, em cada safra, e prazo mximo de dois anos para quitao. A taxa

de juros reduziu-se de 12% a.a. em 1995 para 9%, 6,5% e 5,75% em 1996, 1997 e 1998,
respectivamente, conforme Resoluo CMN/BACEN 2.506, de 17/06/98. O crdito de
investimento tem limite de R$15.000,00 para o agricultor individual ou de at R$75.000,00
para o crdito coletivo, respeitando o limite individual por beneficirio. Desde a safra
1996/97, a taxa de juros a Taxa de Juros de Longo Prazo (TJLP) mais 6% a.a. com rebate
de 50% sobre os encargos financeiros. No caso de aquisio de matrizes bovinas, exceto
para a pecuria de corte, a Resoluo 2.409, de 31/07/97, definiu que o recurso s pode ser
concedido se for conduzido por associao de produtores ou vinculado a cooperativas ou
agroindstrias.
Nos demais casos, o valor fica limitado a R$5.000,00 por beneficirio e deve contar
com projeto de assistncia tcnica. Para superar as dificuldades decorrentes da burocracia
operacional do Banco do Brasil, principal agente financeiro do Programa, foi institudo o
PRONAF rotativo ou Rural Rpido