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SOBERANA, GLOBALIZACIN
Y PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES
Jos Ma. Serna de la Garza
Sumario: I. Introduccin. II. El principio de soberana en la Constitucin mexicana. III. Derecho pblico y el concepto de soberana.
IV. La apertura del sistema jurdico mexicano a regmenes internacionales. V. Principios fundamentales y regmenes internacionales. VI.
Conclusin.
I. Introduccin1
La globalizacin y la llamada gobernanza global estn teniendo un impacto en el derecho pblico de los Estados nacionales. Principios constitucionales relativos a la soberana, proteccin de derechos humanos, federalismo, entre otros, comienzan a tener una dinmica que obedece no
solo a impulsos externos, sino a fenmenos y procesos identificadas con la
globalizacin.2
Lo dicho en el prrafo anterior bien puede aplicarse al Estado mexicano, mismo que en las ltimas dos dcadas se ha abierto hacia regmenes
internacionales diversos.3 A su vez, la mencionada apertura ha comenzado a generar cruces o intersecciones entre esos regmenes y el derecho
interno. En particular, destacan las intersecciones que impactan a principios fundamentales contenidos en la Constitucin mexicana de 1917.
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Estos fenmenos representan un quiebre con el principio de soberana como se le ha entendido a lo largo de dcadas. Ya no se puede aceptar sin ms la idea de que el poder soberano se expresa en el momento
constituyente, produciendo as un instrumento esencialmente nacional,
cuya fuerza como norma superior deriva de un pacto inicial y continuado de un pueblo que evoluciona orgnicamente a lo largo del tiempo,
en respuesta a las percepciones nacionales, a las necesidades nacionales
y a los valores nacionales.4 Por ello es que algunos autores hablan de la
erosin de la soberana.5 Y otros hablan de una transfiguracin del
Estado-nacin soberano.6
La apertura del Estado mexicano a regmenes internacionales diversos, tal y como se expresa en las intersecciones entre esos regmenes y
principios constitucionales bsicos, nos lleva a preguntarnos cmo debiramos entender las estructuras fundamentales del derecho pblico en el
Mxico de hoy. El presente ensayo representa un esfuerzo para dar una
respuesta a esta interrogante.
En primer lugar, examinamos el principio de soberana en la Constitucin mexicana de 1917, como articulador del Estado y del poder en
Mxico, y ms especficamente, como el fundamento del sistema democrtico y del sistema federal. En segundo lugar, examinamos varias de las
principales construcciones doctrinales creadas para dar un fundamento
al derecho pblico mexicano (constitucional y administrativo). En este
apartado, veremos cmo todas ellas encuentran tal fundamento en el
principio de soberana. En tercer lugar, haremos una breve mencin de
los regmenes internacionales a los que Mxico se ha abierto: el sistema interamericano de derechos humanos, los tratados de libre comercio
(destacando en particular el Tratado de Libre Comercio de Amrica del
Norte, TLCAN), y la influencia que ejercen distintas instituciones de la
gobernanza global econmico-financiera (Banco Mundial, Fondo Monetario Internacional, Banco Interamericano de Desarrollo, Organizacin
para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico). Finalmente, esbozamos
algunas conclusiones que en general versan sobre la necesidad de elaborar categoras descriptivas y normativas para entender y sistematizar lo
que bien puede llamarse un nuevo derecho pblico.
4 Uso aqu una concepcin formulada por Saunders, Cheryl, Use and Misuse of
Comparative Constitutional Law, Indiana Journal of Global Legal Studies, vol. 13, nm.. 1,
2006, p. 50.
5 Shue, H., La erosin de la soberana, en MacMahan, J. y McKim, R. (coords.),
La moral del nacionalismo, vol. 2, Espaa, Gedisa, 2003, pp. 211-238.
6 Kaplan, Marcos, Estado y Globalizacin, Mxico, UNAM, 2008, p. 411.
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nfasis aadido.
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10
Tena Ramrez, Felipe, Derecho constitucional mexicano, 18a. ed., Mxico, Porra,
1981, p. 3.
11 Ibidem, p. 7.
12 Ibidem, p. 11.
13 A Tena le preocupa dejar bien claro que ningn poder ni gobernante alguno es
soberano, pues todos encuentran sus fronteras en la Constitucin.
14 Para emplear una expresin de Tena: la soberana popular se expresa y personifica
en la Constitucin. Ibidem, pp. 11 y 16.
15 Ibidem, p. 27.
DR Universidad Nacional Autnoma de Mxico,
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Para Tena, lo que denomina el dogma de la soberana del Estado haba conducido a la separacin entre el derecho internacional y el derecho
interno, ya que aqul no conoce ni regula sino las relaciones entre los
Estados, sin que pueda intervenir en las de cada Estado con sus sbditos,
materia esta ltima reservada al derecho interno. Pero a su vez, las dos
guerras mundiales haban revelado que la paz era incompatible con el antiguo principio de la soberana absoluta y, sobre todo, dio razn a quienes
sostenan que la conservacin de la tranquilidad internacional depende,
ms bien que de la palabra de los gobiernos, de una atmsfera social donde imperen la libertad, la cultura y el bienestar general.17
El referido autor observaba cmo despus de la Segunda Guerra Mundial, la comunidad internacional haba empezado a dar pasos decididos
para la construccin de un sistema global de proteccin de derechos humanos. Y esto lo interpret como un nuevo intento de la Humanidad
para rescatar de la rbita del poder pblico la dignidad y la paz de la persona. Tena fue premonitorio al dar la siguiente visin del futuro (la versin original del libro de Tena data de 1944, y despus tuvo 18 ediciones):
Los quebrantos que el derecho internacional ha producido en el concepto de
soberana, con miras a limitar a los Estados inclusive en su poder constituyente, estn lejos todava de extirpar a una doctrina de tan hondas races. Y aunque la partida ser ganada, a lo que parece, por el derecho internacional, podemos asegurar que hasta estos momentos el derecho positivo no ha acogido
norma alguna internacional como lmite jurdico del rgano constituyente.18
16
17
18
Ibidem, p. 31.
Ibidem, pp. 32 y 33.
Ibidem, p. 38.
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Como se ver ms adelante en el presente ensayo, esta ltima afirmacin de Tena no es sostenible en la actualidad.
B. La soberana segn Ignacio Burgoa
Para Burgoa no es posible imaginarse al Estado, ni concebir su implicacin
o consistencia, sin los conceptos de soberana, poder constituyente y
poder pblico. Entre estos conceptos afirma este autor hay una
simbiosis intelectiva, y estn lgicamente interrelacionados.19 Y esto lo
explica de la siguiente manera:
Hemos aseverado que la nacin o pueblo en sentido sociolgico, como grupo
humano real coherente, decide darse una organizacin jurdica y poltica,
creando al Derecho que a su vez da vida al Estado como persona moral.
La causacin de estos efectos obedece a un poder, actividad o dinmica que
tiene como fuente generatriz a la misma comunidad nacional. Mediante tal
poder, la nacin se autodetermina, es decir, se otorga una estructura jurdicopolitica que se expresa en el ordenamiento fundamental o Constitucin. La
autodeterminacin obviamente excluye la injerencia de cualquier sujeto distinto
de la nacin que pudiese imponer a sta dicha estructura, o sea, que el poder
que tiende a esta finalidad no est sujeto a ninguna potestad extraa a la comunidad nacional ni tampoco a la de cualquier grupo que dentro de ella est
comprendido. Por ello se afirma que el propio poder es soberano, en cuanto
que no est sometido interior o exteriormente a ningn otro.20
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Castillo Velasco, Jos Ma. del, Ensayo sobre el derecho administrativo mexicano, t. I, 1874.
Versin facsimilar publicada por la UNAM, Mxico, 1994, pp. 5 y 6.
29 Ibidem, p. 7
30 Ibidem, p. 9.
31 Fraga, Gabino, Derecho administrativo, 26a. ed., Mxico, Porra, 1987, p. 13.
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Ibidem, p. 21.
Ibidem, p. 24.
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Idem.
Ibidem, pp. 94-96.
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una asignacin de poder legislativo per se a las autoridades internacionales, muestran cmo la competencia legislativa se ve influida por agencias
ms all de las instituciones del gobierno nacional. E incluso, en el caso
de Mxico, afirma que estas instituciones financieras internacionales casi
parecen ser como una cuarta rama del gobierno, influyendo el curso de
la regulacin econmica en formas que la mayora de la gente en los Estados Unidos (el profesor Zamora es estadounidense) encontraran completamente inapropiada.41
Puede mencionarse en esta misma lnea el estudio de Sergio Lpez
Aylln, quien vincula buena parte de los extensos y profundos cambios
jurdicos ocurridos en Mxico a partir de la dcada de los ochenta (privatizacin, desregulacin, racionalizacin del marco regulatorio), a recomendaciones explcitas de organismos financieros internacionales, y
al trnsito de una economa cerrada a una abierta. Segn Lpez Aylln,
esto implic adoptar y dar mayor peso a una serie de instrumentos internacionales, lo que a su vez oblig a adaptar las normas e instituciones
internas al marco jurdico externo, especialmente en los sectores ms expuestos al intercambio con el exterior.42
Por su parte, en su estudio sobre el impacto de la globalizacin en la
reforma del Estado en Amrica Latina, Fix y Aylln vinculan la significativa reforma institucional ocurrida en los pases de la regin desde el inicio de los ochenta, a los severos programas de ajuste diseados, promovidos y monitoreados por organizaciones financieras internacionales como
el BM y el FMI, lo que en algunos casos afirman implic reformas
normativas sustanciales.43
41 Zamora, Stephen, Allocating Legislative competence in the Americas: the Early
Experience under NAFTA and the Challenge of Hemispheric Integration, Houston Journal of International Law, vol. 19, nm. 3, 1997, pp. 640-641.
42 Una parte importante de las modificaciones en el subsistema jurdico mexicano
se explica dentro de esta dinmica, particularmente en la legislacin relacionada con los
distintos sectores econmicos. El ejemplo ms evidente de esta situacin se encuentra
en la legislacin aplicable al comercio exterior (incluyendo la operacin de las aduanas),
la inversin y la propiedad intelectual. Su evolucin se explica fundamentalmente en su
adecuacin a las nuevas condiciones de operacin del modelo econmico y su articulacin con el marco regulatorio internacional y las obligaciones de Mxico derivadas de
ste. Lpez Aylln, Sergio, Las transformaciones del sistema jurdico y los significados sociales del
derecho en Mxico, UNAM, Mxico, 1997, pp. 203-208.
43 Reportan Fix-Fierro y Aylln que entre diciembre de 1982 y abril de 1996, de un
total de 198 leyes federales, 99 fueron renovadas, 57 reformadas (en algunos casos de
manera extensa), y solamente 42, de importancia menor, permanecieron sin cambios.
Es decir, cerca de 80% de la legislacin federal mexicana fue totalmente nueva o modificada en un lapso de 15 aos. Fix-Fierro, Hctor y Lpez-Aylln, Sergio, The Impact
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Ahora bien, en Mxico se han dado diversos debates en torno a cules son
los principios fundamentales, y si pueden o no ser alterados por el proceso
de reforma constitucional previsto en el artculo 135 de la Constitucin
mexicana. En esta discusin, la doctrina ha ofrecido distintas respuestas, lo
cual demuestra el grado de subjetividad que ha imperado en la discusin
sobre este tema. Por ejemplo, Carpizo ha sealado que las decisiones fundamentales de nuestro orden constitucional son: los derechos humanos,
la soberana popular, la divisin de poderes, el sistema representativo, el
sistema federal, la supremaca del Estado sobre las iglesias y el juicio de
amparo. Adems, ha sealado este autor que dichos principios no pueden
ser reformados por el poder revisor, sino nicamente por el pueblo.44
Por su parte, Rabasa seala como un principio que no puede ser cambiado por el poder reformador de la Constitucin, el de la forma de gobierno. Mientras que Mario de la Cueva argumenta que el poder revisor
no puede modificar la esencia de la Constitucin que le dio vida. Este
autor no aclara cul es dicha esencia, aunque sugiere que los derechos individuales y sociales son parte de ella. Por ltimo, Burgoa considera como principios fundamentales la forma del Estado, la forma de
gobierno, el sistema electoral, las garantas del gobernado, las garantas
of Globalization on the Reform of the State and The Law in Latin America, Houston
Journal of International Law, vol. 19, nm. 3, 1997, pp. 792-795.
44 Carpizo, Jorge, La Constitucin mexicana de 1917, Mxico, Porra, 1983, p. 280.
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