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COMUNIDADE DEMOCRACIA
e
Rober D. Punam
edio
Traduo:
Luiz Alberto Monjart1i1n
ISBN 85-225-0210-2
Copyright 1993 by Princeton University Press
Making democracy work: civic traditions in modem Italy
Pe r
www.fgv.br/editora
Impresso no Brasil
Printed in Bra=il
260p.
Traduo de: Making deniocracy work: civic traditions in modem
Italy.
Inclui ndice.
I. Regionalismo - Itlia. 2. Descentralizao administrativa Itlia. 3. Democracia - Itlia. I. Leonardi, Robert, 1945 - II. Nanetti,
Raffaella. III. Fundao Getulio Vargas. IV. Ttulo.
CDD 301.592
Alberto
ed
altri
---
S UM R I 0
--
Lista de figuras
Lista de tabelas
11
Prefcio
13
Captulo 1
Introduo: estudo do desempenho institucional
19
19
23
27
30
Captulo 2
Mudana das regras: duas dcadas de desenvolvimento
institucional
"wn
33
34
41
53
61
74
Captulo 3
Avaliao do desempenho institucional
77
79
87
89
94
Captulo 4
Explicao do desempenho institucional
97
97
100
105
113
129
---
SUMRIO
------ F I G U R A 8
Captulo 5
Origens da comunidade cvica
133
133
147
158
162
Dilemas da ao coletiva
Capital social, confiana e associaes de crdito rotativo
Regras de reciprocidade e sistemas de participao cvica
Histria e desempenho institucional: dois equilbrios sociais
Lies da experincia regional italiana
173
173
177
181
186
190
Apndice A
29
2.1
45
2.2
47
2.3
50
2.4
54
2.5
56
2.6
58
2.7
59
2.8
69
2.9
69
2.10
70
2.11
73
3.1
89
3.2
91
3.3
92
3.4
94
4.1
98
4.2
99
4.3
1 09
4.4
111
195
Mtodos de pesquisa
Apndice B
Dados estatsticos relativos a mudanas de atitude
200
Apndice C
Desempenho institucional,
1978-85
203
Apndice O
Abreviaturas das regies usadas nas figuras
205
Apndice E
(1982-86) e
regional (1978-85)
206
Apndice F
Tradies de participao cvica,
1860-1920
210
No tas
211
ndice
249
18
1.1
Captulo 6
Capital social e desempenho institucional
------
10
L I STA D E FI G U RA S
-----
TA 8 E LA8
-----
4.5
112
2.1
40
4.6
1 14
2.2
46
4.7
1 14
2.3
46
4.8
116
2.4
48
4.9
117
2.5
4.10
118
63
4.11
1 19
2.6
4.12
1 21
65
4.13
2.7
1 23
67
1 26
2.8
68
5.1
1 45
2.9
72
5.2
1 60
3.1
83
5.3
1 61
3.2
88
5.4
3.3
93
4.1
1 06
4.2
1 08
4.14
1 61
1 65
1 67
4.3
1 09
E.1
207
4.4
1 10
E.2
208
4.5
1 25
5.1
1 59
5.2
1 63
B.1
201
B.2
202
B.3
202
5.5
5.6
12
LIS TA D E TA B E L A S
-----
C.l
E.l
F.l
PRE FCIO
204
207
210
EsTUDANDO as regies da Itlia, este livro examina certas queste s fundam en tais
ati nentes vida cvica. Foi escrito tendo em vista dois tipos muito difere ntes de
pblico leitor - os que partilham do meu fascnio pelas sutilezas da vida i ta
liana e os que, sem chegar a tanto , todavia se interessam pela teoria e a prtica
da democracia.
A idia da pesquisa nasceu em conversas que mantive com Peter Lange e Pe
ter Weitz na primavera de 1970, quando r.os encontrvamos os trs em Roma es
tudando vrios aspectos da poltica italiana. Inopinadamen te, o governo ital iano
decidiu pr em prtica um dispositivo constitucional h muito relegado ao es
quecimen to , o qual previa o estabelecimen to de governos regionais. Como as no
vas instituies teriam que ser criadas a partir do nada nas diversas regies
i talianas , essa era uma rara oportunidade para iniciar um estudo dem orado e sis
temtico sobre como as insti tuies se desenvolvein e se adaptam ao seu meio
social. Contudo , se eu soubesse que tal pesquisa demoraria quase um quarto de
scu lo e acabaria me conduzindo aos remotos domnios da teoria dos j ogos e da
histri a medieval , no sei ao certo se eu seria capaz de aventurar-me a tanto.
Com o incentivo do falecido professor Alberto Spreafico e o apoio financeiro
da Un iversidade de Michigan , no outono de 1 970 conduzi uma primeira sonda
gem junto aos conselheiros recm-eleitos em vrias regies da pennsula. Pos
teri ormente, de volta a Ann Arbor, comecei a anali sar essas entrevistas com a
ajuda de dois j ovens colegas talentosos, Robert Leonardi e Raffaella Nanetti . Em
1 975 , quando foi elei to um novo grupo de conselheiros, B ob e Raffi estavam em
outros lu gares lecionando cincia pol tica e planej amento regional, respectiva
men te. Concordamos em somar esforos para realizar uma segunda srie de en
trev istas, formalizando assim uma colaborao estrei ta, duradoura e profcua.
Nas dcadas subseqentes , ns trs passamos centenas de horas j u n tos, pla
nejando e levando a cabo a pesquisa descrita nes te livro . Nas etapas posteri ores,
B ob e Raffi foram os pri ncipai s responsvei s pel a exaustiva pesquisa de campo .
Retornamos , todos o s trs , seguidas vezes s sei s regies que constituam o cerne
de nossa pesquisa. Alm disso, qu ando nosso es tudo tornou-se mais conhecido
na Itli a, vrios outros governos regionais convidaram-nos a realizar estudos pa
ralelos sobre suas ativ idades .
Algumas publicaes subseqentes ao projeto tiveram co-au tori a, 1 enquanto
ou tras (como este livro e os vrios outros que B ob e Raffi publicaram) 2 foram
escri tas individualmente, embora valendo-se de informaes e idias geradas em
conj unto . Nen hum dos ou tros dois estudiosos responsvel pelas teses desen
volvidas nes te livro , mas seus nomes figuram na folha de rosto em sinal de re
conheci mento e gratido pelos mai s de 20 anos de colaborao , cri atividade,
trabalho dedicado e amizade.
14
PREFCIO
PREF CIO
15
COMUNIDADE E DEMOCRACIA:
A EXPERINCIA DA ITLIA MODERNA
ciiJP
-----
CA P T U LO
Introd u o:
est u d o do desempenho i n stit u c i o n al
PoR QUE alguns governos democrticos tm bom desempenho e outros no? Essa
pergunta, embora antiga, oportuna. medida que nosso sculo tumultuado se
aproxima do final, vo esfri ando os grandes debates ideolgicos entre os de
mocratas liberai s e seus adversrios . Ironicamente, a supremacia filosfica da
democracia liberal se faz acompanhar de uma crescente ins atisfao com seus
resu ltados prticos . D e Moscou a East S aint Louis , da Cidade do Mx ico ao
Cairo , aumenta o desespero com as instituies pblicas . Enquanto as institui
es dem ocrticas norte-americanas ingressam em seu terceiro sculo de exis
tncia, generaliza-se no pas a impresso de que nosso projeto nacional de
autonomia est vac ilando . Na outra metade do mundo , os ex-pases comunistas
da Eursia se vem obrigados a erigir sistemas democrticos de governo a partir
do nada. Em toda parte, homens e mulheres buscam solues para seus pro
blemas comuns - ar men os poludo, empregos mais estveis, cidades mais se
guras . Se poucos acreditam que podemos presci ndir do governo, pouquss imos
so os que ain da tm certeza de que sabemos realmente o que faz os governos
funcionarem direito .
O obj etivo deste livro contribuir para nossa compreenso do desempenho
das instituies democrticas. De que modo as instituies formais influenciam a
prtica da poltica e do governo? Mudando-se as instituies, mudam-se tambm
as prticas? O desempenho de uma instituio depende do contexto social, eco
nmico e cultural? S e transplantarmos as instituies democrticas , elas se de
senvolvero no novo ambiente tal como no antigo? Ou ser que a qualidade de
uma democracia depende da qualidade de seu s cidados, e portanto cada povo
tem o governo que merece? Nosso objetivo terico . Nosso mtodo emprico
e tira l ies da experincia singular de reforma institucional realizada em regies
da Itlia nos ltimos 20 anos. Nossas investigaes nos faro mergulhar na na
tureza da vida cvica, na lgica austera da ao coletiva e na histria medieval,
mas a jornada tem incio na diversidade da Itlia contempornea.
20
CAPTULO
I NTRO D U O
21
rem os questes bsicas atinentes vida cvica e colabo rao para o bem co
mum .
Os l im ites d o s novos governos COtTespondiam e m grande parte aos terr-itrios
de regies histricas da pennsula, como os clebres principados da Toscana e da
Lombard ia. Mas desde a unificao italiana, em 1 870, sua estrutura administra
H muito que os
tiv a era muito centraliz ada, nos moldes da Frana napo lenica.
nte
subordin ados a
diretame
s
prefeito
func ionrios locais eram controla dos por
regies.
s
Assim, o
ondente
corresp
Roma. Jamais existira um nvel de governo
como
de
bem
milhares
rtosa,
Pietrape
e
fato de os problem as pblicos de Seveso
ser
a
resolvidos
passarem
s,
pequena
de outras comuni dades i talianas , grandes e
seus cidados uma
por governo s regionais nunca antes testados represe ntava para
experi ncia de considervel import ncia prtica .
o e vrias dssas
A partir de 1 970, pudem os acompa nhar de perto a . evolua
icos ,
s econom
meio
s
sti tuies regionais emerge ntes que represe ntam os diverso .
In
. .
repetid as VISitas as vasocia is , cultura is e poltico s da pennsu la itali ana. Nossas
no tocante ao desemtes
ri as capitai s regiona is logo revelaram diferen as marcan
'
'
penho institucional .
.
.
do govern o regiOnal da Pugha na
o simples fato de encon trar um funcion ri o
o paa os ? pri os
capital de B ari revel ou-se um desafio para ns, assim omo
cidadao apulw t en
o
,
habitan tes da cidade. Tal como o pesquis ador foraste tro
fic a al1 do patw
que
primeir amente que localiza r a insignificante sede re i nal
.
.
_
mdolen es,
funcwn anos
da ferrovi a. Na lgubre ante-sala refes telam-s e vanos
a ssim,
mesmo
e
dia
:
mas que normalm ente s esto al i uma ou duas horas por
.
stem
exi
as
al
nas demats
impass veis . o visi tante mais insisten te poder ver qu.e
strado
fl
o,
prefeit
Um
:
apenas fileiras fantasm agrica s de escriva ni.nl:as . vaztas.
.
, ex
da tegtao
atas
burocr
dos
encta
provtd
alguma
obter
de
e
ibilidad
com a imposs
q
e,
e
telefo
o
tan
region a ue
ats
e cargos , fazendo prome ssas retric as de renovao
. '
Cal iforma , como 1zem
concretizar-s e. Se a Puglia vier a tornar-se "uma nova
.
govern o regwn al e nao por
s vezes os opo sicioni stas l ocais, ser apesar do novo
.
seu govern o regiOn al; na
caus a dele . Os aplios no escondem seu despre zo por
verdad e, nem costum am consid er-lo como "seu" .
,
o da Emilia-Roma gna em Bolonh a e
o contras te com a eficin cia do govern
como entrar numa n:
marc an te. V isitar 0 prdio de vidro da sede regi onal
e corts encam inha os ; Isi
dern a firma high-te ch . Um a recepc ionista diligen te
enc arre ado cl amara no
tante s sala apropri ada, onde certam ente o funcion rio
.
s regiOna is. A pwzza cen
com putado r os dados referen tes a problem as e poltica
em que se revezam cons
tral de B ol onha fam osa por seus debates noturno s,
poltico s, e essa discuss o
tant emente diverso s grupos de 'cidad os e militan tes
ecoar nas salas do conapaix onada das queste s que es to na ordem do dia vai
22
C A P T U L O
selho region al . Pioneiro legisl ativo em muitas reas, o governo da Emlia passou
da palavra ao , e sua eficcia ates tada por dezenas de creches e parques in
dustriais, teatros e cen tros de formao profissional espalhados pela regio . Os
cidados que debatem na piazza de B olonha no deixam de criticar o seu go
verno regi on al , mas esto muitssimo mai s satisfei tos do que os aplios. Por que
a nova instituio teve bom desempenho na Emili a-Romagna e na Puglia no ?
A questo central que se coloca em nossa viagem explora,tria a seguinte:
Quais so as condies necessrias para criar instituies fortes, responsveis e
eficazes? A experincia regi onal italiana oferece uma oportunidade nica para
responder a essa questo. uma rara oportunidade para estudarmos sistemati
camente o nascim ento e o desenvolvim en to de um a nova instituio.
Primeiro , em 1970, criaram-se sim ul taneamente 1 5 novos governos regionais
com estruturas e mandatos consti tucionais basicamente idnticos. Em 1976177,
aps a acirrada luta poltica que ser descri ta no captulo 2, todas as regies pas
saram a ter autoridade sobre uma amp la gama de assun tos pblicos. Em con
traste parcial com essas 1 5 regies "ordinrias", outras cinco regies "especiais"
tinham sido criadas alguns anos antes , com poderes constitucionai s um pouco
mai s amplos. Essas cinco regies si tuavam-se em reas limtrofes que foram
ameaadas por um movimento separatis ta no final da TI Guena Mundial. Em cer
tos aspectos, os governos regio nais especiais se distinguem pel o fato de serem
mai s antigos e terem poderes mais amplos. No mais, porm , podem seguramente
figurar ao lado das 15 regies ordinrias . De modo geral, neste livro valemo-nos
de dados referentes a todas as 20 regies .
No incio dos anos 90, os novos governos , mal contando duas dcadas de
existncia, gastavam quase um dcimo do produto interno bruto i tali ano . Todos
'
os governos regionais ti nham se tornado responsveis por reas com o assuntos
urbanos, agricultura, habi tao , hospitais e servios de sade, obras pblicas , en
s ino profissionalizante e desenvolvimento econmico. Embora os regi onal istas
continuassem se queixando das limi taes impostas pelas autoridades centrais , to
das as novas instituies j dispunham de autoridade suficiente para serem postas
prova. No papel, essas 20 instituies so praticamente i dnticas e dispem
virtualmente dos mesm os poderes.
Em segundo lugar, porm , os contextos social , eco nmico , poltico e cultural
em que foram implantadas as novas instituies eram radicalmente distintos. S o
cial e economicamente, certas regies, como a Basilicata de Pietrapertosa, equi
paravam-se aos pases do Terceiro Mundo , ao passo . que outras, como a
Lombardia de S eveso, j estavam se tornando ps-industrializadas . De permeio
com os aspectos ligados ao desenvolvimento, havia as diferen tes tradies po
lticas . As vizi nhas Vencia e Emili a-Romagna, por exemplo, tinham pe1fis eco
nmicos semel hantes em 1970, mas a Vencia era fervorosamente catlica,
enquanto a Emil ia-Romagna, a fivela do "Cinturo Vermel ho" da Itlia central,
era control ada pelos comunistas desde 1945 . Certas regies tinham herdado po
lticas clientel istas que perm aneci am mais ou menos inal teradas desde os tempos
medievai s . Outras haviam sido transformadas pelas grandes ondas de migrao e
mudanas sociais que varreram a Itlia durante il boom dos anos 50 e 60.
INTRO D U O
23
A experincia regional i taliana foi feita sob medida para um estudo compa
vo
da dinmica e da ecologia do desenvolvimento institucional . Assim com o
rati
botnico
pode estudar o desenvolvimento das pl antas medindo o cresc imento
0
de sementes geneticamente idnticas em terrenos diferentes, tambm o estudioso
do desempenho governamental pode examinar a evoluo dessas novas organ i
zaes, formalmente idnticas, em seus diversos ambientes sociais econmicos,
:
culturais e po lticos. Ser que as nov as organizaes se desenvolvenam realmente
de forma idntica em solos to diferentes quanto os de S eveso e Pietrapertosa?
Se no , que elementos seri am responsveis pelas diferenas? As respostas a essas
perguntas tm uma importncia que transcende as fronteiras da Itlia, j q e es
tudiosos, polticos e cidados comuns de todos os p ases do mundo - m dus
trializado, ps-industrializado e pr-industrializado - esto empenhado em
descobrir com o as instituies representativas podem funcionar de modo eficaz.
2.
24
CAPTULO
I NTRO D U O
25
,
apen as simblica ) . A menos que essa poltica seja "n ada a fazer" ela tem que
.
ser implementada - criar novas creches (ou incentivar a iniciativa privada a
mais freq ncia.
faz- lo), pr mais guardas na ronda, hastear bandeira s com
tem que ser ao
Para ter um bom desempe nho, uma institui o democr tiCa
o e efi
mesmo tempo sensvel e eficaz: sensvel s demand as de seu eleitorad
.
as
demand
caz na u tilizao de recursos limitad os para atender a essas
, o
exemplo
Esse um campo cheio de complex idades . Para ser eficaz, por
ain
que
andas
governo muitas vezes tem que ser previden te e antecipa r-se a dem
o processo a
obstruir
podem
s
impasse
e
as
Polmic
.
as
articulad
da no foram
quando ela
qualquer moment o . Os resultado s da ao governa mental, mesmo
propone ntes es
bem planej ada e implem entada, po dem no ser aqueles que os
afinal a qua
peravam . Contud o, o desempenho instituc ional importa nte porque
bolsas de estudo,
lidade do governo interess a vida das pessoas : concedem-se
governo falhar)
o
(se
ento
ou
crianas
-se
vacinam
,
pavime ntam-se estradas
?
e
nada disso acontec
ender a
H muito que a cincia social compar ativa empenh a-se em compre
podemo s identi
dinmic a do desemp enho instituci onal. Na literatur a existente,
a corrente
primeir
A
.
enho
desemp
esse
explicar
de
is
principa
ficar trs maneira s
estudos
dos
deriva
tradio
Essa
onal.
instituci
profeta
o
de pensam ento enfatiza
cons
ncia
efervesc
da
surgido
poltica
anlise
de
modo
jurdico s formais , um
8 O trabalho "Consideraes sobre o governo repre
XIX.
titucion alista do sculo
de pensamento
sentativ o", de John Stuart Mill, reflete a crena dessa corrente
de M ill versa
tratado
clebre
O
.9
ual"
process
e
al
na "invent ividade estrutur
das formas
ao
investig
a
cional,
constitu
a
ri
engenha
principalmente sobre a
10
Essa cor
eficaz.
tativo
n
represe
governo
um
a
das
instituc ionais mais adequa
democr
enho
desemp
do
anlise
a
ndo
domina
ou
rente de pensam ento continu
anlises ]
[nessas
-se
admitia
geral
"Em
XX.
sculo
do
tico at a primeir a metade
boa arruma o
que o governo represe ntativo vivel ( . . . ) dependi a ( . . . ) apenas da
econm ica e
vida
na
sorte
de
dose.
l
razove
uma
de
de suas partes formais e
a falta
mesmo
at
supriria
a
estrutur
boa
uma
que
e
nas queste s instituc ionais;
11
de sorte. "
ha n o perodo
O fracasso das experi ncias democr ticas na Itlia e n a Aleman
as, j unto
frances
icas
Repbl
Quarta
e
Terceira
entre guerras e o imobili smo da
da po
icas
econm
e
sociais
bases
s
relao
com a crescen te sensibil idade em
O
ionaL
instituc
lao
manipu
da
da
pondera
ltica, conduziram a um a viso mais
po
,
pornea
contem
poca
Na
enho.
desemp
bom
o
projeto esmera do no garantia
os reformadores
rm, tanto os defenso res do "novo instituc ionalism o" como
organiz acionais
nantes
determi
aos
nte
novame
pragm ticos passaram a dar ateno
consulto res ad
cionais,
constitu
textos
de
es
do desemp enho insti tucional . Redator
ao proj eto
ateno
muita
do
mento
lvi
ministrativos e especia listas em desenvo
Israel,
Arturo
enho.
desemp
o
r
melhora
instituc ional em suas recomendaes para
cons
fcil
mais
que
diz
,
Mundo
especia lista em desenvo lvim ento do Terceiro
Em
essa
estrada.
manter
para
ao
truir uma estrada do que formar uma organiz
pa
ateno
a
chama
ele
,
tucional
seu recente trabalho sobre desenvolvimento insti
ree
o
implementa
na
acional
ra as limita es de ordem adminis trativa e organiz
26
I NTRO D U O
CAPT U LO
27
M TODOS DE I NVESTIGAO
s
A verdade, disse Karl Deutsch, se acha na conflunc ia de fluxos de evidncia
e,
independ entes . O cientista social prudente, assim como o investido r experient
ins
tem que recorrer diversific ao para aumentar o potencial de um nico
que
trumento , compensa ndo assim suas deficinci as. Eis a mxima metodol gica
segui mos neste estudo. Para entender como funciona uma i nstituio - e tam
bm como diferentes instituie s funcionam diferentem ente -, temos que empregar vrias tcnicas .
Tomamos de emprstim o aos antroplog os e aos jornali stas tarimbado s a tc
de
nica da criteriosa observa o de campo e do estudo de caso . Num processo
tem
or
pesquisad
o
Fenno,
Richard
"impregna o e investiga o" , como define
que embeber-s e das minci as de um a instituio - a fim de conhecer seus cos-
28
I NTRO D U O
C A P T U L O
tumes e suas prticas, seus fortes e seus fracos, tal como fazem os que vivem
o seu dia-a-di a. Essa imerso agua nossas intuies e fornece muitas pistas para
entendermos como a instituio se mantm e se adapta ao seu meio. Freqen
temente nosso relato se vale de exemplos e insights colhidos ao longo de duas
dcadas de inquirio pel as regies da Itl ia e de impregnao do ambien te local .
Os cientistas sociai s nos lembram , porm, que existe uma diferena entre in
tuio e evidnci a. Nossas impresses contrastantes do governo em Bari e em
B olonha, por mais vvidas que sej am , tm que ser comprovadas, assim com o
nossas especul aes tericas tm q u e ser disciplinadas por meio d e rigorosa ve
rificao . As tcnicas quantitativas podem alertar-nos quando nossas impresses,
baseadas em um ou dois casos mais notveis , so enganosas ou inconsistentes .
Igualmente importante a anlise estatstica, que nos permite comparar simul
taneam ente vrios casos diferentes e muitas vezes descobtir configuraes mais
sutis porm significativas , assim como um qu adro pontilhista de S eurat pode ser
melhor apreciado quando nos distanciamos mais da tela.
A l gica de nossa investigao exige a comparao simultnea de 1 5 ou 20
regi es em mltiplos aspectos, e tcnicas como a regresso mltipla e a anlise
fatorial simplificam muito essa tarefa . Contudo, procuram os minimizar a intro
misso de mtodos estatsticos complicados em nosso relato , geralmente recor
rendo a percentuai s e grficos . Os resultados aqui apresentados passaram no s
nos testes convenci onais de significnci a estatstica, mas tambm no famoso "tes
te traumtico interocular" de John Tukey. 19
Assim como num romance polici al , para desvendarmos o mistrio do desem
penho institucional , temos que investigar o passado - ou melhor, os diversos
passados das vrias regies . Em se tratando de certas pocas, os historiadores da
Itlia deixaram rel atos extraordinariamente ricos que so importan tssimos para
nossa tarefa, de modo que nos valemos amplamente de seu trabalho . Alm disso ,
no que se refere aos ltimos I 00 anos, desc obrimos um vasto material estatstico
que nos permitiu quantificar, e assim testar com mai or rigor, algumas de nossas
concluses mai s surpreendentes. No somos historiadores de profisso, e nossos
esforos nesse campo so rudimentares, mas, em qualquer anlise institucional
que se preze, as ferramentas do histori ador so um complemento indispensvel
dos mtodos antropolgicos e comportamentais .
Em suma, a diversi dade de nossos propsitos exigia mtodos que propicias
sem no s abrangncia - a capacidade de abordar diferentes problemas e suas
transformaes num dad o perodo -, mas tambm uma anli se mais profunda
de certos temas, regies e perodos da reforma. Queramos reu nir evidncias sis
temticas tanto no tempo quanto no espao para procedermos a uma anlise tan
to longitudinal quanto de corte transversal.
Para fornecer esse tipo de inform ao , realizamos uma srie de estudos se
parados que a ptincpio focalizaram seis regies escolhidas para representar a am
pla diversidade existente na pennsul a ital iana. (A figura 1 . 1 d uma viso geral
dos lu gares pesqu isados . ) Nossos estudos, detalhados no apndice A, incluram :
29
Quatro baterias de entrevistas pessoais com conselheiros regionais nas seis regies es
colhidas, entre 1 970 e 1 989. As mais de 700 entrevistas realizadas ao longo de quase
20 anos forneceram-nos um retrato indito das instituies regionais do ponto de vista
de seus protagonistas.
Trs baterias de entrevistas pessoais com lderes comunitrios nas seis regies esco
lhidas , entre 1 976 e 1 989, e uma sondagem nacional por via postal junto a esses l
deres em 1 983. Banqueiros e lderes rurais, prefeitos e jornalistas, lderes trabalhistas
e representantes da classe empresarial - esses entrevistados conheciam bem seu go
verno regional e deram-nos a perspectiva de quem est de fora e informado.
F i g u ra 1 . 1
Est u d o d as r e g i e s ital i an a s , 1 9 7 0 - 8 9
Regies
selecionadas
Outras regies
30
CAP TU LO 1
S I N OPSE DO LIVRO
Nos anos 70, um tumultu ad o perodo de reform a rompeu com a secular tradio
italiana de governo centralizado , delegando aos novos governos regionais poderes
e recursos sem precedente. No captulo 2, investigamos com o disseminou-se o
processo de reforma e quai s as suas conseqncias para a prtica da poltica e
do governo no nvel local . Como se efetuou a reforma, considerando a inrcia
das velhas instituies? Ser que a nova instituio alterou realmente a natureza
da liderana poltica e o modo pel o qual os polticos exercem seu ofcio ? Ter
ela modificado a distribuio da influncia e do poder polticos? Ser que acar
retou mudanas perceptvei s para os eleitores dos novos governos, e, nesse caso,
qual a impresso deles a esse respeito? Que indcios existem da influncia que
a mudana institucional supostamente exerce no comportamento poltico ?
O principal obj etivo deste estudo examinar as origens do governo eficaz.
Para fundamentar a pesquisa, o captulo 3 apresenta uma anlise comparativa e
abrangente dos processos e decises referentes adoo de polticas em cada
uma das 20 regies. Enqu anto o captulo 2 ex amina as mudanas ao longo do
tempo, o captulo 3 (e seguintes) faz comparaes no mbito espacial. Quo es
tveis e eficientes so os governos das vrias regies? Quo inovad oras s o as
suas leis? Quo eficaz a implementao de suas polticas em reas como s a
de , habita o , agricultura e desenvolvimento industrial ? Acaso eles satisfazem
pronta e efetivamente s expectativas de seus cidados? Em s uma, que institui
es tiveram bom desempenho e que instituies no tiveram?
O captulo 4, que de certo modo constitui o cerne de nosso estudo, procura
explicar essas diferenas de desem penho instituci onal. Nele examinamos a co
nexo entre modernidade econmica e desempenho institucional . E, o que mais
importante, examinam os a relao entre desempenho e natureza da vida cvica o que chamam os de "comunidade cvica". Como foi observado na interpretao
clssica da democraci a americana feita por Tocquevi lle e em outros estudos so
bre a virtude cvica, a comunidade cvica se caracteriza por cidados atuantes e
I NTRO D U O
31
imbudos de esprito pblico, por relaes polticas iguali trias, por uma estrutura
social firmada na confiana e na colaborao. Certas regies da Itlia, como pu
demos constatar, so favorecidas por padres e sistemas dinmicos de engaja
mento cvico , ao passo que outras padecem de uma poltica verticalmente
estruturada, uma vida social caracterizada pela fragmentao e o isolamento, e
uma cultura dom inada pela desconfiana. Tais diferenas na vida cvica so fun
damentais para explicar o xito das instituies .
A forte relao entre desempenho institucional e comunidade cvica leva-nos
inevitavelmente a indagar por que certas regies so mais cvicas do que outras.
Esse o tema do captulo 5. Buscando uma respo sta, remo ntamos a um perodo
importante , quase um milnio atrs, quando se estabeleceram em diferentes par
tes da Itli a dois regimes contrastantes e inovadores - uma poderosa monarquia
no Sul e um notvel conj unto de repblicas comunais no Centro e no Norte.
Desde esses primeiros tempos medievais at a unificao ital iana no sculo XIX,
pudemos encontrar diferenas regionais sistemticas nos modelos de engajamento
cvico e solidariedade social . Tais tradies tiveram conseqncias decisivas para
a qual idade de vida, tanto pblica quanto privada, hoje existente nas regies ita
lianas.
Por ltimo , o captulo 6 averigua por que os modelos e sistemas de enga
jamento cvico influenciam tanto as perspectivas de um governo eficaz e res
ponsvel, e por que as tradies cvicas se mantm estveis por tanto tempo. A
abordagem terica aqui desenvolvida, fundamentada na lgica da ao coletiva e
no concei to de "capital social", visa no apenas a explicar o caso italiano, mas
tambm a conj ugar perspectivas histricas e de escolha racional de modo a que
possamos compreender melhor o desempenho institucional e a vida pblica em
muitos outros casos. Nossas concluses refletem o poder da mudana institucio
nal para remodelar a vida poltica e as poderosas restries que a histri a e o
contexto social impem ao xito institucional. Este livro no se pretende um ma
nual prtico para reformadores democrticos , mas certamente formula os grandes
desafios com que todos nos defrontamos.
-------
CA PTU LO
-------
34
CAP TU LO 2
M U D A N A D A S RE GRAS
35
formismo , pela qual faziam conchavos com os notveis locais. Obtinha-se apo i o
a o governo de coalizo nacional em troca de aj ustes n a polti ca nacio nal que
conviessem s condies locais (ou pelo menos aos poderosos locais). Os pre
feitos, embora incumbidos de controlar o governo local , incumb iam-se tambm
de c onciliar as tradicionais elites locais, especialmente no Sul. O sistem a v ertical
de relaes c li entelistas tornou-se uma forma de alocar obras pblicas e atenuar
a centralizao administrativa. O trasformismo permitia que as elites locais e os
representantes nacionais barganhassem interesses locai s e diretrizes nacionais em
troca de apoio eleitoral e parlamentar. 11 Os canais polticos de ligao com o
centro eram mais importantes do que os canai s administrativos ; em todo caso ,
.
' , o essencw1 era o vmcu
'
1o com o cen tio. 1 2
porem
Esse sistema negociado e diferenciado de controles centrais sobreviveu de
facto durante todo o interldio fascista. Aboliram-se as eleies, os partidos e as
liberdades polticas , mas os rgos tradicionais do Poder Executivo e boa parte
da antiga classe dominante permaneceram no poder. 1 3 Apesar das insti tuies
formais altamente centralizadas, a realidade da governana italiana incorporava
certa solicitude implcita para com as elites locais. Contudo , sob a Mon arquia,
sob o fascismo e por mais de duas dcadas sob a Repblica ps-fascista, para
as autoridades locai s todos os caminhos lev avam a Roma.
S omente aps a li Guerra Mundial , com o advento da poltica democrtica e
a crescente revolta dos movimentos locais contra a centralizao extrema, foi que
comeou a ressurgir o sentimento regionalista. Nov amente fortalecidos , os par
tidos polticos, tanto democratas cristos de centro-direita quanto socialistas e co
munistas esquerda, como sempre se opuseram ao governo nacional e em geral
reclamavam mai or descentralizao. Sob sua gide , a nova Constituio de 1948
.
.
.
dtretas
'
estab e I eceu e I etoes
para governos regwnats. 14
Esse mandado constitucional foi cumprido quase imedi atam ente em cinco re
gies "especiais" , situadas nas fronteiras nacionais e nas ilhas da Siclia e da
S ardenha, reas ameaadas pelo separatismo e por problemas tnicos. 1 5 Porm a
criao das demais regies "ordinrias", abrigando 85% da populao da Itlia,
exigia legislao competente e foi protelada devido forte resistncia poltica. A
administrao central naturalmente relutava em privar-se de qualquer autoridade
significativa. E o que mais importante, os democratas cristos, agora predo
minantes no plano nacional, temiam, com razo , que vrias regies do Cinturo
Vermelho do Centro-Norte da Itlia cassem em mos dos comunistas. Por mais
de 20 anos, a disposio constitucional sobre governos regionais permaneceu le
tra morta, e o controle central continuou sendo a regra.
Em meados dos anos 60, porm, muita coisa comeara a mudar. O pano de
fundo era a incrvel rapidez da transformao social e econmica na Itlia do
ps-guerra. Nos 20 anos decorridos entre 1950 e 1970, a economia cresceu mais
depressa do que nunca na histri a italiana e mais depressa do que em qualquer
outro pas ocidental. Milhes de itali anos migraram do Sul empobrecido para o
Norte industriai. 16 A participao da agricultura na fora de trabalho despencou
de 42 para 17% na metade do tempo requerido por mudanas semelhantes ocor
ridas em outros lugares ao longo da histri a econmic a do Ocidente. Os padres
36
CAPTULO 2
M U D ANA D A S RE GRA S
de 1972 foram considerados totalmente inadequados pelos repres entantes de qua
se todos os partidos e pela opinio pblica, bem como pel as prp ri as aut oridades
locais. Nesses prim eiros anos, uma aliana de polticos nacionais cons ervadores,
uma burocraci a nacional fortemente arraigada e um Judicirio tradic ional ista
combinaram-se para impor s regies inmeras restries de ordem legal, admi
nistrativa e fiscal. As autoridades centrai s, que mantiveram poderes gerais de "di
reo e coordenao" sobre os assuntos regionais, no hesi taram em fazer uso
desses poderes. Por exemplo , cerca de um quarto de todas as leis aprovadas pe
las regies na primeira legisl atura foi vetado pela administrao central . Alm
disso , o governo central controlava com mo de ferro o cofre dos novos go
vernos. As projees de gastos publicadas em 1972 previam alocaes pratica
men te fixas para as regies nos trs anos subseqentes , ao passo que as despesas
da burocracia central aumentariam em 20%. A euforia transformou-se em des
nimo e irritao , quando os regionali stas perceberam que a verdadeira delegao
de poderes iria exi gir uma luta poltica com o centro .
Lideradas pelos destemidos governos regi onais da Lombardia (sob controle
dos dem ocratas cris tos progressistas) e da Em il ia-Romagna (sob controle dos
comunistas), e insufl adas pela onda esquerdista na poltica nacional em 1974175,
as foras regio nalis tas voltaram carga. Governos regi onais de vrio s matizes Norte e Sul, esquerda e direita - cerraram fileiras na chamada "frente regio
nalista" . Ess a coligao ganhou ainda o respaldo dos novos rgos nacionais que
havi am sido criados pel a reforma original - o Ministrio das Regies e a Co'
misso Interparlamentar das Regies. A mudana institucional comeava a ga
nhar impulso prplio.
Em julho de 1975, logo aps uma forte gu inada esquerda no segundo turno
das eleies regionais, os regio nalistas conseguiram fazer passar no Parlamento
a Lei nQ 3 82, autorizando a descentralizao de novas e importantes funes em
favor ds regies . A fim de mudar o pal co das deci ses e impedir novas obs
trues por parte da burocraci a central , a Lei nQ 3 82 exi gia que o govern o ob
tivesse no Parlamento a aprovao dos decretos execu tivos. A elaborao desses
decretos consumiu mais dois an os de negociaes in ten sas e s vezes pen osas
entre o governo nacional, as autoridades regionais e a Comisso Parlamentar das
Regi es, bem com o todos os partidos polticos. Em nossa bateria de entrevistas
realizada em 1976, os entrevistad os mostraram -se bem menos co nfiantes na ca
pacidade das regies para afirmar sua autonomia. Decl araram haver mai s conflito
entre o centro e a periferia e mai s controle cen tral do que haviam previsto seis
anos antes. Seu otimismo quanto capacidade das novas insti tuies para lidar
com problemas sociais e econmicos prementes era agora mais comedid o , e logo
acusaram Rom a de fazer corpo mole. Naturalmente as rei vi ndicaes de auto
nomia tinham agora muito mais prioridade em sua agenda.
Tal como sucede com as relaes intergovernamentais em toda parte, esse jogo
en tre centro e periferia era jogado simultaneamente de dois modos di stintos porm
relacionados: "um contra um" e "todos contra um " . Na verso um contra um , cada
regio tentava evitar ou diminu ir os controles centrais sobre deci ses especficas .
Na verso torl os contra um , os governos regi onai s lutavam em bloco para mudar
38
CAPTULO 2
as regras dos j ogos um contra um, a fim de aumentar seu poder de barganha. Nes
ses pdmeiros anos, a maioda das batalhas um contra um redundou em vitrias aca
chapantes das autoridades centrais. Todos os lados reconheceram que as relaes
entre centro e perifeda nesses anos eram formalistas, antagnicas e improdutiv as.
Mas se as batalhas um contra um favoreciam o centro , as b atalhas todos con
tra um atingiram um clmax mais favorvel s regies . Numa longa srie de reu
nies entre representantes dos pri ncipais partidos em j unho e j ulho de 1 977 ,
chegou-se a um acordo quanto ao pacote de medidas (os chamados 6 1 6 decretos)
que desmantelav a a burocracia nacional, transferindo s regies 20 mil postos,
inclusive parte considervel de vrios ministrios, como o Ministrio da Agri
cultura, e tambm centenas de departamentos sociais semipblicos . Delegou-se s
regi es ampla autoridade legislativa em vrias reas importantes, como servios
sociais e planej amento territorial . As disposies fiscais dos 6 1 6 decretos con
feriram s regies responsabili dade por aproximadamente um quarto de todo o
oramento naci onal - ou um tero , segundo algumas estimativas -, incluindo
se a medidas independentes que transferiram s regies praticamente toda a res
ponsabilidade pelos sistemas nacionais de assistncia mdica e hospitalar. At
1 989, somente esse setor respondia por mais da metade de todas as despesas re
gionais (e, como sempre sucede com a poltica de sade, por bem mais que a
metade dos problem as admin istrativos) .
Essa vitria regionalista deveu-se em parte a motivos polticos nacionai s . O
partido da Democracia Crist (DC) sofria o assdio dos comunistas (PCI) , cuj a
estrela subia rapidamente e m meados d o s anos 7 0 . Apoiado pelos socialistas e
pela ala esquerda da DC, o PCI batia-se pela maior descentrali zao em favor
das regies . Os 6 1 6 decretos representaram uma concesso do primeiro-ministro
Giulio Andreotti , da DC, visando a manter o apoio comunista ao seu governo .
Igualmente importante , porm , a existncia de governos regionais eleitos direta
mente gerara fortes presses e incentivos polticos para que houvesse maior des
centralizao . A frente regionalista vitoriosa tirou proveito de foras que foram
desencadeadas e, em certos casos, at mesmo geradas pela reforma inici al .
A delegao de poderes constitui inevitavelmente um processo de negociao
e no mero ato j urdico . O arcabouo jurdico e constitucional, o arcabouo ad
ministrativo (controles, poderes delegados, modelos pessoais etc .) e as finanas
representam no apenas os principais recursos do jogo atu al, mas tambm os re
sultados de jogos anteriores . Para os lderes regionais, os maiores trunfos das au
toridades centrais eram o controle das verbas e o controle da delegao de
autoridade formal - o cofre e o regulam ento. Os lderes das regies do Norte,
mai s ricas e ambiciosas, estavam mais interessados no regulam ento, ao passo que
o Sul estava mais preocupado com o cofre.
Di ante da recalcitrncia do cen tro, reforada pelo seu controle sobre as leis,
os regulamentos e as verbas, as regies recorreram a expedientes polticos menos
fom1ais . Contavam sobretudo com a solidariedade in ter-regional e com o apoio
dos grupos de interesse regionais e locais, da impren sa e da opinio pblica. Os
sulistas dependiam mais de estratgias "verticai s", como o recurso a algum pis
tolo nacional, enquanto os nortistas estavam mais dispostos a recorrer ao
M U D A N A D A S R E GRAS
39
coletiva ' orizont al" por meio de ma a pla frente regionalista . (Essa disti no
.
entre pohtica vertical no Sul e pohtlca
honzontal no Norte tornar a aparecer sob
vrias formas ao longo deste livro .) O confronto final com as autoridades cen
trais foi liderado principalmente pelos nortistas . Como veremos mais adiante nes
te captulo, em meados dos anos 70, os eleitores e os lderes comunitrios do
Norte e do Sul tinham abraado a causa da reforma regional, ainda que pudes
sem ver com reserva a atuao de seu prprio governo regional . O movimento
pela delegao de poderes ganhara enfim autonomia.
Os 6 1 6 decretos refletiram a vitria das regies na luta crucial para estabe
lecer sua autoridade formal. A luta menos dramtica, porm mais difcil, para fa
zer uso dos novos poderes e dispor dos novos recurs os ainda estava por ser
travada. A vitria de todos contra um das regies fora to arrasadora que elas
j no tinham mais como culpar as autoridades centrais por suas prprias defi
cincias . Podendo ento fazer um retrospecto, disse-nos um lder regional em
1 98 1 : "Eles nos atiraram na gu a contando que soubssemos nadar" . Uma figura
destacada da burocracia romana valeu-se de uma imagem mais cnica porm
mais acurada: "Com os decretos de 1 977, demos finalmente s regies bastante
corda com que pudessem se enforcar" .
A mudana da guarda na cpula de vrias regies importantes durante a se
gunda legislatura ( 1 975-80) simbolizou os novos desafios que aguardavam as re
gies . Lderes carismticos como Piero Bassetti , presidente d a Lombardia (DC) ,
Guido Fanti, presidente da Emilia-Romagna (PCI), e Lelio Lagorio , presidente
socialista (PSI) da Toscana, ascenderam da poltica regional e foram substitu
dos
,
por administradores mais prosaicos.
A nova diviso de autoridade entre o centro e as regies ainda estava longe
de ser federal . A maioria dos recursos regionais provinha do centro , e as au
toridades centrais m antinham poder de veto sobre a legislao regional . Mas as
regies eram mais poderosas do que o governo local j amais havia sido na Itlia
unificada. A autoridade legislativa das regies agora abrangi a reas como s ade,
habitao , planej amento urbano, agricultura, obras pblicas e certos aspectos da
educao . Alm disso , os estatutos regionais haviam submetido sua j urisdio
o pl anej amento territorial, econmico e estrutural. As amplas atividades da Cassa
pei il Mezzogiorno (Fundo para o S ul), responsvel por macios investim entos
pblicos no Sul, estavam sujeitas a um maior controle por parte dos represen
tantes dos governos regionai s .
40
C A P T U L O 2
M U D ANA D A S R E GRA S
Ta b e l a 2 . 1
G a st o s d as
Sade
Agricultura
Transportes
Administrao geral
Habitao/obras pblicas
Educao
Meio ambiente
Assistncia social
Indstria/artesanato
Comrcio/turismo
Cultura
Servio da dvida
Outros
Gastos totais
a
i t a l i an as ( p o r s e t o r) , 1 9 8 9
Conta
corrente3
Conta de
capital3
Total3
Totalb
48.779,2
2.004,3
4.561 ,7
4.874,6
1 21 ,7
2.232,4
340,6
1 .364,4
282,6
447,5
429,4
0,0
1 .71 1 ,2
67. 1 49,6
2.269,7
4.895,7
1 .646,9
1 .059,0
5 . 1 49,4
385,4
1 .863,7
539,0
1 .513,9
896,4
386,0
622,7
2.262,9
23.490,7
51 .048,9
6.900,0
6.208,6
5.933,6
5.271 '1
2.617,8
2.204,3
1 .903,4
1 .796,5
1 .343,9
8 1 5,4
622,7
3.974 , 1
90.640,3
37.208
5.029
4.525
4.325
3.842
1 .908
1 .607
1 .387
1 .309
980
594
454
2.897
66.064
56,3
7 ,6
6 ,8
6,5
5,8
2,9
2,4
2,1
2 ,0
1 ,5
0 ,9
0,7
4,4
1 00,0
41
Nas duas dcadas aps 1 970, alteraram -se as regras d o jogo do governo n a Itli a.
Cabe agora indagar que efei to tiveram es sas mudanas institucionais no modo ele
fazer poltica e no modo pelo qual os ital ianos eram go vern ado s .
42
C A P T U L O
M U D A N A D A S RE GRAS
43
44
M U D ANA D AS RE GRA S
CAPTULO 2
45
F i g u ra 2 . 1
D e s p o l ar iza o e s q u e r d a- d i re it a ,
Conselheiros regionais
35
9 70 - 8 9
(%)
1 970
ndice de quesitos
esquerda-direita
30
25
20
15
10
?
o
Extrema
esquerda
Consell1eiros regionais
(%)
25
1 9 76
ndice de quesitos
esquerda-direita
20
15
10
trema
!x
Cillentro!jDire#.itaEdireita
o Jd
l
e ma;E sjquerdilat
Exilltr
esquerda
Conselheiros regionais
25
(%)
1 98 1 /82
ndice de quesitos
esquerda-direita
20
15
10
Extrema
esquerda
Esquerda
Conselheiros regionais
25
(%)
1 989
ndice de quesitos
esquerda-direita
20
15
10
Extrema
esquerda
46
M U D ANA D A S RE GRAS
C A P T U L O 2
47
F i g u ra 2 . 2
Ta b e l a 2 . 2
S i m p at i a p e l o s adv e r s r i o s p o l t i c o s e nt r e o s c o n s e l h e i ro s r e g i o n ai s ,
1 9 70-89
C o m p o n e n t e s d o n d i c e d e q u e s i t o s e s q u e rd a- d i r e i ta
50
PSI
.
.
. . .
20
Nota: Em cada q uesito obtiveram-se as respostas: "concordo i nteiramente " , "concordo mais ou menos " , "dis
cordo mais ou m enos" ou "discordo inteiramente". O ndice cumulativo em todos os cinco q uesitos . Nos q uesi
tos 2 e 4 a contagem de pontos invertida para garantir o alinhamento esquerda-direita.
. .
, ' ' .
. . . ' . . . . . -+
.
.
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'"
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'
PRI
30
. . .. . , "
40
4. Nos servios pblicos (por exemplo, gs, transportes) o direito de greve deveria ser limit ado.
(discorda)
. . .
....
. . . . . . . .
..
DC
PCI
PSDI
PLI
_,
..
. .
.. .. .. .. .. ..
._ .. .. .. .. .. .. .
DP
10
MSI
o
..
..
1 970
...
..
..
...
...
...
..
..
..
1 976
..
.
1 981/82
1 989
Ta b e l a 2 . 3
D e s p o l ar izao d o s c o n s e l h e i ro s r e g i o n a i s , 1 9 70 - 8 9
Percentual
1 970
1 976
Extremista
42
31
21
14
Moderado
58
69
79
86
1 00
1 00
1 00
1 00
(72)
(1 54)
(1 51 )
(1 66)
(Nmero)
1 981/82
1 989
Nota: Extremi smo e moderao so medidos pela pontuao no ndice de quesitos esquerda-direita. As pon
tuaes n as q u atro categorias "externas" da figu ra 2.1 (duas na extrema esquerda e duas na extrema direita)
equivalem a "extremista" , enquanto as pontuaes nas cinco categorias do meio equivalem a "moderado". O
ndice e os pontos crticos so constantes nas quatro baterias de entrevistas.
48
M U D ANA D A S R E G
C A P T U L O 2
lhei ros que c onsi deraram esse perfil ni tidamente ideolgico caiu d e 26% em
1 979 para 2 1 % em 1 97 6 , 1 4 % em 1 98 1 /82 e apenas 1 0% em 1 9 89. O prag
matismo no era mais uma pecha e sim um modo de negociar.
Ta b e l a 2 . 4
Te n d n c i as d a c u l t u r a p o l t i c a d a e l ite , 1 9 70-89
Percentual de concordncia
Afirmaes com que os conselheiros
esto de acordo
Nas atuais questes sociais e econmicas
fundamental que as consideraes
tcnic as tenham maior peso do que as
consideraes polticas.
Transigir com o adversrio polt ico
perigoso porque geralmente implica
traio ao prprio partido.
Nas controvrsias polticas, em geral
devem-se evitar posies extremadas
porque a melhor soluo costuma estar
no centro.
Em ltima anlise, a lealdade aos
concidados mais importante do
que a lealdade ao partido.
(Nmero aproximado)
1970
1976
1 981 /82
1 989
28
43
64
63
50
35
34
29
57
72
70
70
68
(77)
72
(1 58)
84
(1 54)
94
(1 71 )
A tabela 2.4 mostra como a cul tura poltica dos conselheiros regionais se mo
dificou entre 1 970 e 1 989. A proporo de conselheiros que entendiam que "nas
atu ais questes sociais e econmicas fundamental que as consideraes tcnicas
tenham maior peso que as co nsideraes polticas" saltou de 28% em 1 970 para
6 3 % em 1 9 89 . A proporo daqueles para quem "tran sigir com o adversrio po
ltico perigoso porque geralmente implica traio ao prprio partido" despencou
de 50% em 1 970 para 29 % em 1 989. Os que aconselhavam moderao , enten
dendo que, "nas controvrsias polticas, em geral devem-se evitar posies extre
madas porque a melhor soluo costuma estar no centro", aumentaram de 57%
em 1 970 para 70% em 1 989. A proporo dos que sustentam que, "em ltim a
anl ise, a lealdade aos concidados mais importante d o que a lealdade a o par
tid o" subiu de 68% em 1 970 para 94% em 1 989. Nesses anos, a idia de pr a
lealdade cvica acima da lealdade partidria deixou de ser uma proposio dis
cutvel para tornar-se um lugar-comum. Examinando atentamente as mudanas de
ano para ano indicadas na tabela 2.4, no ta-se que essa metamorfose da cultura po
ltica da el ite estava praticamente concluda no incio dos anos 80.
Em pouco mais de I O an os j se faziam sentir os efeitos corretivos e mo
deradores do envolvimento no governo regional, e a intransigncia ideolgica ia
cedendo o passo a uma valorizao das virtudes da contemporizao e da ex
peri nc ia tcnica. Solicitados a classificar o perfil de sua regio numa escala de
cinco ponto s , vari ando de "ideol gico " a "pragm tico'.', a proporo de conse-
50
CAPT U LO 2
M U D A N A D A S R E G R A S
F i g u ra 2 . 3
Te n d n c i as d a o p i n i o d o s co n s e l h e i ro s s o b re o s co nfl i to s , 9 7 0 - 8 9
Opinio dos cons elh eiros sobre conflitos sociais
e interesses comuns, 1 97 9 a 1 98 1 /82
1 00
80
60
40
Interesses comuns
Conflitos conciliveis
Conflitos inconciliveis
CEJ
Rll
20
o
i 970
1 976
Opinio dos conselheiros s obre sua regi o, 1 9 70- 89
i OO
80
Renovao eleitoral.
60
Consensual
Rll Ambas as coisas
Conflituos a
CZJ
40
20
i 970
1 976
i 98 1 /82
i 989
Si
52
CAPTU LO 2
na!, cti ando um frum no qual os lderes polticos podi am chegar a um acordo quanto
aos problemas prticos de sua regio. A comprovao dessa hiptese depende de uma
comparao direta das opinies dos conselheiros que continuaram no cargo em 1 97 5
e 1980 com suas prprias opinies cinco anos antes.
Nossa srie de sondagens, nas quais entrevistamos muitos dos mesmos indi
vduos em 1 970 e 1 976 e novamente em 1 9 8 1 /82, lana luz sobre essas inter
pretaes alternativas, mas no podemos resolver a questo definitivamente. 34
Nosso estudo, conquanto meticuloso, no foi um experimento cientfico totalmen
te controlado. Podemos fazer um a comparao "antes e depois" dos conselheiros
e lei tos, mas no dispomos de um grupo de controle dos polticos fora da ins
tituio regional. Contudo, nossos dados conoboram as seguintes concluses : 35
o
A conclu so mais razovel a ser tirada desses dados por vezes precri os
que a nova insti tuio regional fomentava entre seus membros um pragmatismo
toleran te e col aborativo . Na Itlia dos anos 70 e 80, a mudana poltica se pro
cessava dentro e fora dos consel hos regionais, mas era mais rpida e mais abran-
M U DA N A DAS R E G RAS
53
gente dentro deles, sobretudo nos plimeiros anos. A poltica italiana sempre se
caracterizara pel o dogmatismo ideolgico e pelo partidarismo fechado . 36 A dura
experincia das realidades polticas dos governos regionais co ntribuiu para mudar
esse quadro . Os anos dedicados laboriosa tarefa de construir juntos uma nova
organizao ensinaram aos conselheiros regionais as virtudes da pacincia, do
senso prtico e da temperana. Tal como esperavam os seus defensores , a re
forma regional criou "um novo modo de fazer poltica".
54
CAPTULO 2
M U D A N A D A S R E G R AS
F i g u ra 2 . 4
I nf l u n c i a d o s l d e r e s p art i d r i o s e m t r s
cam p o s e s p e c f i c o s , 1 9 70-89
Influncia n a s indic a e s para o conselho regional
80
Conselheiros
...
-----
(%)
70
00
50
- - ------- - -------------- - --
40
---------------------------
----
----
--
- - - - - :- - - - '[]
Lderes nacionais
C .
Lderes locais
-- Lderes regionais
.
30
20
10
- -
.;. : ;
- . :- ::-.:-.:-.:.
- --= --;--.!.+_ - . . . - .
O L--------.--.-
1 989
1 981/82
1 976
1 970
-
90
Conselheiros
(%)
80
--+-- Lderes
nacionais
70
-- Lderes regionais
60
--c--
50
40
30
20
10
0 -------.-------.------
c,_
1 989
1 981/82
1 970
1 976
Lderes locais
55
Conselheiros
(%)
50 - - - - - 40
- - - - -
:' -- - - - - - - - - .
..
- - - - - -
- - -
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
- -
- -
- -
- - -
Lderes nacionais
- -
+..
- -
... . . . . . . . . . .1111:11
- -
Lderes locais
+.
10
- - - - - -: - - - - - - - - - -
- -
- - -
D- .::'!f:: : :: : :.- : . : . .- : .
--
Q L---,------.-1 970
1 981/82
1 989
1 976
"Quem tem mais influncia [em cada um dos trs campos] : lderes partidrios nacionais , l
deres partidrios regionais, lderes partidrios locais ou [no caso da legislao regional] os
prprios conselheiros?"
O mon oplio outrora inconteste dos caciques locais no tocante s indicaes
para o conselho foi abalado , ao passo que aumentou o poder dos lderes regionais
para indicar candidatos, muito embora a influncia dos chefes locais ainda fosse
considervel em 1 989. Os lderes nacionais raramente env olviam-se nas i ndica
es, mas muitas vezes procuravam influenciar a formao de coali zes. Na S ar
denha, por exemplo, a cpula nacional da DC impediu por vrios meses a
fmmao de um gabinete, temendo que uma aliana com o PCI (apoiado pelos
democratas cristos da regio) viesse a prejudicar a estratgia nacional do partido.
Contudo, como mostra a figura 2.4, tambm nesse campo a autonomia regional
se ampliou nas duas ltimas dcadas. Por fim, a autoridade regional sobre os pro
gramas legislativos tornou-se inconteste. Nesse setor, a mudana mais marcante
nos ltimos anos foi a crescente independncia dos prprios conselheiros em re
lao aos lderes partidrios regionais de fora do conselho . Essa tendncia vem
corroborar a nossa tese sobre a crescente autenticidade da instituio regional .
Em conseqncia dessa ampliao do poder e da autonomia regionais, os po
lticos regionais tornaram-se mais relutantes em seguir a orientao partidria na
cional qu ando ela contrariava os interesses regionais. Nosso ndice de apoio
disciplina partidria nacional (ver figura 2 .5) mostra como, especialmente depois
de 1 976, as opinies tenderam a favorecer uma independncia maior em relao
s diretrizes partidrias nacionais . No incio dos anos 70, o nmero de defen
sores da disciplina partidria naci onal era mai s de duas vezes maior que o de
opositores , ao passo que em 1 989 o nmero de opositores era mais de quatro ve
zes mai or que o de defensores . Essa mudana de opinio pareceu refletir-se tam
bm no comportamento. Marcello Fedele relata que a proporo de co alizes
56
M U DA N A DAS R E G RAS
CAPTU LO 2
D i m i n u i o d o a p o i o d i s c i p l i n a p a rt i d r i a n ac i o n a l , 1 9 7 0 - 8 9
ndice de apoio
1 981/82
Contra
1 989
1 . A luta poltica regional acima de tudo uma das frentes da luta polt ica nacional.
(concorda)
2. A estratgia do partido no deve ser necessariamente a mesma em todas as regies.
(discorda)
3. Quando se adere a um partido poltico, deve-se abrir mo de certa dose da prpria
independncia. (concorda)
4. Em ltima anlise, a lealdade aos concidados mais importante do que a lealdade
ao partido. (discorda)
Em cada item, perguntou-se aos conselheiros se eles "concordam inteiramente" , "concordam
mais ou menos", "discordam mais ou menos" ou "discordam inteiramente" . O ndice cumu
lativo nos quatro itens.
57
58
C A P T U L O 2
M U D A N A D A S R E G R AS
F i g u ra 2 . 6
C o ntato s r eg i o n a i s e l o c a i s d o s co n s e l h e i ro s r e g i o n a i s , 1 9 7 0 - 8 9
Fre qncia de conta to s dos c onselheiros com
o s a dministradores locais e regionais
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
o
Conselheiros
59
F i g u ra 2 . 7
1 970
1 981/82
1 976
ITITJ Mais freqente com locais
Mais freqente com regionais
1 989
Ati t u d e d o s c o n s e l h e i ro s e m r e l ao ao g ov e r n o c e n t r a l , 1 9 70 - 8 9
1 00
Percentual de conselheiros
80
Fre qncia de contatos dos cons elh e iros com
grupos de intere s s e locais e regiona is
60
EJ
O
40
20
o
1 970
1 976
1 981/82
1 989
1 989
60
CAPT U LO 2
certo que tanto no centro quanto na periferia ai nda se ouvem queixas fre
qentes sobre desacatos s respectivas jurisdies dos governos nacional e re
gional. Tais acu saes fazem parte das controvrsias normais inerentes a todo
sistem a de governo verdadeiramente descentralizado . As autoridades nacio nais ,
preocupadas com os crescentes dficits que elas atribuem ineficinci a irres
ponsvel das regies - "representao sem tributao" -, querem cortar subs
tancialmente as verbas regionais . As autoridades regionais alegam que a mai or
parte dos recursos que recebem do governo est demasiado vinculada a progra
mas especfico s, chegand o-se mesmo a definir os tipos de produtos agrcolas cuja
prqduo pode ser subsidiada. Os ministrios nacionais , di zem elas, costum am
ver as regies como meras secretarias da administrao central . 42
Para os americanos, acostumad os s reclamaes dos governadores sobre as
subvenes e os controles federai s, essas queixas das autoridades regionais ita
lianas soam fam il iares. Anal ogamente, os membros do Parlamento italiano vem
as autoridades regionais com o riv ais com quem disputam o controle do cliente
lismo, insti tuio poltica que to importante em grande parte da Itlia. At
mesmo os polticos de esquerda, ideologicamente comprometidos com a descen
trali zao, trabalham nos bastidores do Parlamento, dizem , para restringir a la
titude do governo regio nal . Tal rivalidade entre legisladores federais e autorid ades
estaduais e locais evidentemente muito comum na poltica intergovernamental,
seja em Chicago ou na B aviera .
Entretanto , quando as regi es comearam a exercer seus novos poderes de su
perviso dos governos locais, o an tigo conflito cen tro-periferia foi cedendo o
passo a dispu tas entre os govern os regional e local. No trip in tergovernam ental
formado pel as autoridades centrais, regionais e locais, comearam a surgir novas
coliga es e complicadas triangulaes estratgicas. 43 Para a consternao de cer
tos juristas italianos, as relaes intergovernamentais no sistem a i taliano tende
ram para o modelo do bolo marmorizado e no para o modelo mais ordenado
do bol o em camadas. 44
Em vez de uma simples disputa sobre jurisdio central e regional , a maioria
das questes suscitava agora uma confrontao multiangular envolvendo gover
nos locais, funcionrios de partidos de vrios nveis e at mesmo en tidades pri
vadas . 45 Em vez de uma ntida diviso de respo nsabilidades atribudas nica e
exclusivamente a determ inado nvel , muitos programas em reas com o agricul
tura, habitao e sade so na verdade parti lhados pelos nveis nacional , regio
nal e l ocal . Polticos e administradores dos trs nveis consul tam-se informal
men te e negoc iam entre si , em geral acirradamente, mesm o qu ando a deciso
compete apenas a um dos nveis. No incio dos anos 80, criara-se qu ase uma
centena de comits conjuntos para coordenar as polticas regionais e nacionais
em certo s setores.
Por outro lado, as regies procuravam aumentar a sua influncia em Roma
em reas que formalm ente no eram de sua alada, como poltica econmica na
cional e at mesm o comrcio internaci onal . Cada regio abriu um escritdo em
Roma para representar seus interesses e pressionar o governo nacional. Em 1 9 8 1 ,
a cpula executiva d e todas as regies criou uma Conferncia d e Presidentes per-
M U D A N A D A S R E G R AS
61
62
C A P T U L O 2
M U DA N A DAS R E G RAS
63
Ta b e l a 2 . 5
Percentual de lderes
"razoavelmente" ou "muito"
satisfe it os
55
41
32
28
23
15
(302)
a Perguntou-se aos participantes da sondagem: " Est satisfeito com esses seis aspectos das atividades do
governo regional em sua regio? "
64
CAPTULO 2
dos para administrar a "radical renovao social e poltica" com que sonhavam os
regionalistas.
No se pode dizer que, dispondo de maior autoridade, as regies saberiam exer
c-la com discernimento . O clientelismo e a filiao partidria, e no a capacidade
e a experincia, eram os principais critrios para o provimento de cargos quando
as decises cabiam s autoridades regionais. Os polticos regionais estavam prontos
a reclamar autonomia, porm menos prontos a lidar com essa autonomia quando
a conquistavam. Em muitas regies, os partidos viam os novos governos como
uma nova e lucrativa fonte de dinheiro e empregos. Sobretudo no Sul empobre
cido, a eficincia administrativa conta menos em tennos eleitorais do que o velho
clientelismo. Gastara-se dinheiro demais com porteiros, motoristas e todo tipo de
funcionrios fantasmas. Nem o sistema nacional de transferncia nem o sistema re
gional de provimento de cargos produziu um quadro de funcionrios realmente ca
paz de implementar polticas regionais inovadoras.
O primeiro escalo do Executivo regional muitas vezes reconhece a perti
nncia dess as crticas . De fato , 8 8 % dos administradores regionais que entrevis
tam os em 1 9 8 1 /82 consideraram a falta de preparo do funcionalismo regional um
importante obstculo eficincia administrativa em sua regio , e 8 1 % expres
s aram opi nio semelhante acerca da coordenao entre os departam entos regio
nais . Como disse um deles, "em muitos aspectos reproduzimos os mesmos de
feitos da mentalidade romana" .
Em face dessa crtica severa, curioso que os lderes comunitrios (como
mostra a tabela 2 . 5) se mostrem geralmente satisfeitos com a acessibilidade da
administrao regional, o que estabelece uma ntida diferena entre as regies e
a administrao nacional. As organizaes regionais e locais tm conseguido fa
zer com que os funcionrios do governo regional ouam suas gueixas e suges
tes. Em nossas quatro baterias de entrevistas com lderes comunitrios, trs
entre qu atro concordaram que os "contatos com a administrao nacional so
mais fru strantes do que com a administrao regional". Apesar de suas gueixas
.
.
.
,
0
com re 1 aao
a esta u' 1 tuna, R orna e mUito pwr.5
Um a das principais causas da maior acessibilidade dos administradores regio
nais , evidentemente , a proximidade : simplesmente mais fcil ir capital re
gional do que a Roma. Porm a cultura administrativa pode ser to importante
quanto a geo grafia, pois os burocratas regionais parecem ter uma viso m ais de
mocrtica que a dos burocratas nacionais. Pesquisa feita em 1 97 1 sobre a elite
burocrtica revelou que "o tpico membro da elite administrativa italiana [] es
senci almente um burocrata clssico - legalista, iliberal, eliti sta, infenso aos m
todos e s prticas da poltica pluralis.t a, fundamentalmente antidemocrtico".5 1
Entre os administradores regio nais que entrevistamos cinco anos antes, porm,
M U D A N A DAS R E G R AS
65
da
qual
muitos
Ta b e l a 2 . 6
Percentual de concordncia
Afirmao com que os administradores
esto de acordo
Poucos sabem quais so seus verdadeiros interesses
a longo prazo.
Num mundo complicado como o de hoje, absurdo
falar em maior participao do cidado comum
nos negcios do governo.
A lib erdade de propaganda poltica no uma
liberdade absoluta, e o Estado deve regular
criteriosamente seu uso.
Administradores
nacionais
Administradores
regionais
75
39
63
23
57
66
M U D A N A DAS R E G RAS
C A P T U L O 2
67
for
Ta b e l a 2 . 7
At it u d e d o s e l e ito re s e d o s l d e r e s c o m u n it r i o s i ta l i an o s
e m r e l a o auto n o m i a re g i o n a l , 1 9 8 2
Eleit ores
Lderes comunitrios
Meio ambiente
Agricultura
Sade
Desenvolvimento industrial
Educao
Ordem pblica
(Nmero aproximado)
72
70
63
50
47
24
(1 .585)
85
84
70
69
46
13
(295)
Eleitores
Lderes comunitrios
Finanas
(Nmero)
78
(1 .376)
81
(305)
Perguntou-se aos participantes da sondagem: " Eis uma lista de coisas que dizem respeito ao Estado e
reg io. Em quais desses setores prefervel que o Estado ou a regio disponha de mais poderes?"
68
CAPTU LO 2
M U DA N A DAS R E G R AS
Ta b e l a 2 . 8
F i g u ra 2 . 8
S at i sfao p b l i ca c o m o g o ve r n o r e g i o n al , 1 9 7 7 - 8 8
Percentual
Grau de satisfao3
Muit o satisfeito
Razoavelmente satisfeito
Pouco satisfeito
Nada satisfeito
(Nmero)
a
69
1 977
1 981
1 982
1 987
1 988
3
30
43
24
1 00
(1 .497)
2
33
44
22
1 00
(1 .936)
2
32
42
23
1 00
(1 .845)
2
38
42
17
1 00
(1 .923)
3
42
39
17
1 00
(1 .899)
Perguntou-se aos participantes da sondagem: " Est satisfeito com as atividades do governo reg ional aqui?"
1 977
1 981
1 987
1 982
1 988
Nortistas
Sulistas
F i g u ra 2 . 9
S at i s fao d e n o rt i s ta s e s u l i stas c o m o s g ov e r n o s n ac i o n a l ,
reg ional e local , 1 988
est razoavel mente satisfeita. J os sulistas esto insatisfeitos com todos os nveis
de govern o , e as au toridades regi onai s e locais no so muito menos criticadas
do que as autoridades centrais .5 8
60
50
40
30
20
10
o
Regional
Local
70
M U DA N A DAS R E G RAS
CAPTU LO 2
Fi g u ra 2 .1o
O t i m i s m o q u a n t o ao g o v e r n o r e g i o n al : co n s e l h e i ro s ,
l d e re s co m u n itr i o s e e l e it o r e s , 1 9 7 0- 8 9
71
60
55
50
45
1 970
1 976
1 981/82
1 987-89
Conselheiros regionais
Lderes comunitrios
Eleitores
72
C A P T U L O 2
M U DA N A DAS R E G RAS
uma paus a para fazerm os uma rpida comparao c om a s atitudes dos alemes
em relao aos governos estaduais (Ldnder) criados em 1 949 . Em 1 952, segundo
uma pesquisa de opinio pblica, 49% dos alemes eram favorveis extino
dos Ldnder e 2 1 % se opunham a essa idia. J em 1 960, constatou-se que uma
pequena maioria ( 42% contra 24%) passara a apoiar as novas instituies, tendo
esse apoio se mantido moderado por mais de uma dcada. Trs dcadas aps sua
criao , porm, os Ldnder j contavam com expressivo apoio da populao, e em
1 97 8 o nmero de seus defen sores era bem maior que o de seus oposi tores (7 1 %
contra 1 0% ). 65
F i g u r a 2 . 11
Ta b e l a 2 . 9
A p o i o ao g ov e r n o s u b n a c i o n al :
A l e m a n h a ( 1 9 5 2 - 7 8 ) e I t l i a ( 1 9 76 - 8 7 )
Ava l i a e s s o b re a r efo r m a r e g i o n al , 1 9 6 0 a 1 9 8 7 - 8 9
Percentual
Opinio pblica8
Mais benefcios do que prejuzos
Nem benefcios nem prejuzos
Benefcios e prejuzos
Mais prejuzos do que benefcios
No sabe
ndice a favor-contrab
1 960
1 963
1976
1 979
1 981
1 982
1 987
19
6
31
11
7
22
30
OO
9
38
16
7
21
18
1 00
17
31
29
8
14
18
1 00
17
31
30
13
18
8
1 00
13
31
28
11
21
9
1 00
lO
41
20
51
1 00
-1
30
7
17
5
1 00
24
Percentual
Lderes comunitrios8
1 981
1 982
1 989
65
22
6
7
1 00
58
59
6
18
17
1 00
42
62
13
17
8
1 00
54
ndice a favor-contrab
a Perguntou-se aos participantes da sondagem: ''A criao das regies trouxe [em 1 960 e 1 963: 'dever
trazer') mais benefcios do que prejuzos ou mais prejuzos do que benefcios?"
b ndice a favor-contra = (Mais benefcios do que prejuzos - mais prejuzos do que benefcios).
Criar uma nova instituio poltica no tarefa rpida nem fcil . Em ltima
anlise, no se pode avaliar o xi to em alguns anos, mas em dcadas . Cabe aqui
25
o
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. ............ . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .........................
-25
-50 ------.---.---,--
o
5
10
15
20
25
30
Anos decorridos desde a instalao
Alemanha:
Itlia:
''A seu ver, a criao das regies trouxe mais benefcios do que prejuzos ou
mais prejuzos do que benefcios?"
ndice a favor-contra: percentual lquido favorvel s regies
74
CA P T U L O 2
aumentar nos proxnnos anos, seguindo a trajetria traada pelos Ldnder, nem
que el as se tornaro to efetivas e duradouras qu anto su as congneres alems
mais podero sas . M as a experincia alem de fortalecimento dos governo s s ub
n acionais nos mostra que as novas ins tituies , mesmo aquelas bem-sucedidas ,
s gradualmente acabam adquirindo legitimidade popular. Isso nos fornece u m
critrio sensato e realista para avaliar no s a s mudanas de atitu de d o elei
torado em relao aos governos regionais i talianos, mas tambm as novas ins
titu ies democrticas que esto sendo criadas em o utras p artes do mund o .
CONC LUS ES
M U DA N A DAS R E G RAS
75
agir dos polticos e do governo italianos . Mas qual o balano das novas i nsti
tuies no tocante qualidade dos polticos e do governo ?
Do lado positivo, a s novas institu ies esto mais perto d o povo , como pre
viam seus idealizadores. Os governos regionais so mais afeitos s reali dades re
gionais e mais acessveis s demandas regionais do que os distantes minis trios
romanos c ujo lugar eles tomaram. Funcionam como mltiplos laboratrios para
medidas inovad oras (com o veremos mais detalhadamente no captulo 3 ) . Con
tribuem para criar um estilo moderado , pragmtico e tolerante de planejamento
e de administrao de conflitos - "um novo modo de fazer poltica" . Mobilizam
os i nteresses de grupos soci ai s regionais e lderes comunitrios e pouco a pouco
vo conquistando o apoio cauteloso do eleitorado .
Do lado negativo , cabe destacar dois pontos i mportantes. Primeiro , a efici
ncia administrativa propalada pelos reformadores regionalistas no se concreti
zou. Ao contrrio , qualquer jri imparcial condenaria muitas das regies por m
administrao . Segundo, e talvez mais importante para o futuro da poltica i ta
liana, a reforma regional parece estar agravando, e no atenuando, a histrica
disparidade entre o Norte e o Sul . A reforma livrou do paralisante domnio ro
mano as regies mais adiantadas, mas deixou que os problem as das regies mais
atrasadas se agravassem .
Ao c on siderar essas d u as crticas , porm, devemos ter em v is ta alternativas
co ncretas e no ideais inalcanveis . Aps ouvirm o s por uma h ora as crticas
co ntundentes e minuciosas de um prefeito municipal s ulista sua regio , p er
guntamos- lhe se as co isas eram melhores sob o regime central izado . P are
cendo atnito com a ingenuidade de nossa pergunta, ele exclamo u : "Por Deu s ,
no ! "
N o inc io d a terceira dcada de existncia d as regies , u m a nova era re
gionalista parecia estar despontando . Embora muitos estivessem decepcionados
com o fato de os govern os region ais no terem c mTespondido s expec tativas
i niciais , uma n ova onda de insatisfao com o governo central acabou p or
reacender o s debates em torno de uma maior "regionaliza o " do Estado i ta
l iano . Nas prsperas regies do Norte, novas "ligas" regionalistas , como a
Lega Lombarda e a Lega Veneta , c onquistaram expressiva votao nas elei
es regio nais e l ocais de 1 990 e 1 99 1 e nas eleies nacionais de 1 99 2 . O
orgulho regional, a irritao c om a inefi cincia de Roma, a revo lta c ontra o
s uborno de sulistas e um racismo velado favoreciam a ascenso das ligas. A
Lega Lombarda , qu e pregava a "libertao da nao l ombarda" , obteve m ais
de 20% dos votos na regio mais rica e popu losa do pas . Vrios ga>v'ernos
regionais reclamaram um referendo nacional para delegar maiores poderes ao
nvel regio nal .
Em 1 99 1 , a Comisso para Assuntos Constitucionais da Cmara dos Represen tan tes aprovou praticamente por unanimidade uma emenda constitucional
que extinguia vrios ministrios n acionais importantes (como Educao, S ade,
Agricultura, Assuntos S ociais e Assuntos Urbanos), transferindo suas respon
sabi lidades para as regies e aumentando para q uase 70% (mais que o dobro)
a participao d as regies em todo o oramento naciona1 . 66 Em certos aspec-
76
CAPTULO 2
-------
tos, tais aspiraes faziam lembrar o clima reinante nos an os 70, q uando foram
criadas as regies , embora no Norte o clima fo sse mais carregado e houvesse
mais ressen timento do que antes, quando o o timismo era maior. A his tria da
reforma governamen tal na Itli a su gere-nos cautela na i nterpretao desses fa
to s, pois se as autoridades centrais se opuseram firmemen te idia de delegar
mais poderes, as pres ses regionalistas con tinuaram aumentando, sobretudo no
Norte. Mais uma pgina es tava para ser virada na histri a do governo regio nal
italiano .
Independentemen te do que venha a ocorrer no prximo captulo, j temos
indcios de que por ora qualquer ju lgamento coerente sobre a experincia re
gional i lusri o, dada a hetero geneidade das regies e de seu desempenho.
hora de avaliar o prprio desempenho institucional e de ex aminar essas di
ferenas .
CAPT U LO
3 -------
78
CAP TU LO 3
1 . Tem que ser abrangente. Os governos fazem muitas coisas - promulgam leis, gastam
dinheiro, prestam servios e administram suas atividades internas. Eventualmente eles
vo alm dessas rotinas para empreender reformas inovadoras, sej a de esquerda, como
a de Lyndon Johnson, seja de direita, como a de Margaret Thatcher. Nossa avaliao
tem que abranger todas essas atividades, tanto as convencionais quanto as novas.
Alm disso, os governos tm responsabilidades em muitas reas diferentes - sade,
agricultura, obras pblicas, educao, servios sociais, desenvolvimento econmico etc.
Para ser abrangente, nosso exame tem que considerar todos esses campos. No po
demos pretender avaliar as mnimas coisas que os 20 governos regionais fizeram em
duas dcadas, mas temos que procurar obter uma amostra to ampla quanto possvel
de sua efi cci a.
2. Tem que ser internamente coerente. Preci samente por fazerem tantas coisas diferentes,
os governos no tm um nico "resultado final", como o lucro numa empresa capi
talista. Donde a possibilidade de diferentes governos simplesmente serem bons em di
ferentes reas - uns se destacam na sade, outros na construo de estradas, uns
lidam melhor com as leis, outros com a administrao e assim por diante. Temos que
atentar para a compatibilidade entre os vrios indicadores operacionais do desempenho
insti tucional e tambm para os indcios de "multidimensionalidade". S poderemos fa
lar sumariamente de xito ou fracasso da instituio se e somente se nossos diversos
indi cadores classificarem empiricamente as regies mais ou menos do mesmo modo.
3 . Tem que ser confivel. Para podermos traduzi-lo em termos genricos, o desempenho
insti tucional tem que ser razoavelmente duradouro e no instvel. de se esperar que
haja alguma variao ao longo do tempo, sobretudo nos primeiros anos de uma ins
tituio. Um governo pode tropear e outro ganhar impulso. Mas quando a ordem de
classificao das regies muda caleidoscopicamente de um ano para o outro, convm
rever nosso conceito bsico de desempenho insti tucional. Porm quando as mesmas re
gies so bem governadas ano aps ano, isso indica que o desempenho no se deve
apenas a uma momentnea constelao de foras polticas ou capacidade (ou sorte)
de um determinado mandattio.
4. Tem que
dados das vrias regies. No devemos impor padres que sejam estrnhos a esses
membros. Temos que comparar cuidadosamente nossos indicadores "objetivos" do de
sempenho com as opinies de eleitores e lderes comunitrios de todas as regies. J
vimos no captulo anterior que a satisfao variava consideravelmente de uma regio
para outra. Antes de emitir um julgamento sobre a qualidade da governana nas vtias
regies, temos que cotej ar nossos indicadores com as opinies das pessoas em Bo
lonha e Bari, Seveso e Pietrapertosa.
Este captulo visa a preencher esses quatro requisitos. 4 Comeamos exami
nando cada um dos 1 2 indicadores da eficcia governamental nas 20 regies. Em
seguida averiguamos as correlaes existentes entre esses 12 indicad ores e veri-
A VA L I A O D O D E S E M P E N H O I N S T I T U C I O N A L
79
80
CAPTULO 3
A VA L I A O D O D E S E M P E N H O I N S T I T U C I O N A L
81
A partir de 1 972, todas as regies deveriam estar com seu oram ento anual
aprovado at 1 de janeiro , incio do exerccio. Praticamente nenhuma delas
cumpriu essa meta, e no comeo do s anos 80 todas as regies foram prej udi
cadas por atras os no ciclo oramentrio nacional que fugiam ao seu controle.
Mesm o assim o atraso mdio variou consideravelmente de uma regio para ou
tra . Aqui nosso indicador foi simplesmente este : em mdia, no perodo 1 979-85 ,
em que data o oramento foi realmente aprovado pelo conselho regional ? Os re
sultados vari aram de 27 de janeiro (vrias sem anas de atraso) em Friuli-Veneza
Giulia a 7 de agosto (quando j haviam transcorrido quase dois teros do exer
ccio) na Calbria. 9
1 . Estabilidade do gabinete
4. Legislao reformadora
Assim como o governo nacional italiano, cada governo regional dirigido por
um gabi nete que necessita manter o apoio da maioria no Legisl ativo . Algumas
regi es ti veram gabinetes bastante estveis e com isso puderam seguir uma linha
82
C A P T U L O 3
5. Inovao legislativa
Na Itlia assim como nos Estados Unidos, muitas idias legislativas costumam
propagarse pelos governos subnacionais, medida que certas inovaes intro
duzidas por um conselho relativamente progressista vo sendo assimiladas e
.
/ .
aprovadas em regies menos adiantadas . 1 2 Exammamos 1 2 d 1' ferentes top1cos
nos
quais surgiram legislaes semelhantes em vrias regies: poluio do ar e da
gua, fomento da pesca, proteo ao consumidor, assistncia mdica preventiva,
regulamentao da minerao de supelfcie, classificao de hotis, proteo
fauna etc . Apesar das diferentes necessidades e prioridades locais, certas regies
estavam sistematicamente adiantadas ou atrasadas em quase todos esses tpicos,
com apenas trs ou quatro excees. (As regies adiantadas e as regies atra
sadas em atendimento psiquitrico, ombudsmen regional e promoo do servio
voluntrio no se enqu adraram nos padres gerais . A tabela 3 . 1 mostra o con
junto das leis modelares . ) 1 3 Aqui no sso indicador o seguinte : em mdia, nessas
1 2 reas, assim que surgi u uma lei model ar, qu anto tempo levou a regio para
adot-la? Atribunos 1 00 ponto s regio que introduziu determinada lei e zero
regio que simplesmente no a adoto u . 1 4 A pon tuao mdia variou de 74 para
AVALI AO D O D E S E M P E N H O I NSTITUC I O N AL
83
Ta b e l a 3 . 1
Aval i a o d a i n ovao l e g i s l at i v a
Carga fatorial
0 ,81 2
0,806
0 ,776
0,756
0,71 8
0 ,638
0 ,624
0 ,501
0 ,432
0 ,392
0 ,222
-0,026
84
CAPTU LO
6.
Cre ches
Um a das primeiras e mais bem-sucedidas inici ativas dos novos governos regio
nais foi a criao de creches pblicas . Em 1 977, o governo central liberou u m
considervel montante d e verbas para esse fim, d e modo que o "custo d e opor
tunidade" do programa foi insignificante para as regies . At 1 98 3 , isto , seis
anos depois, algumas regies hav iam criado uma ampla rede de creches, en
quanto outras no tinham feito praticamente nenhum progresso . Aqui nosso in
dicador o nmero de creches manti das pela regio que estavam em funcio
namento at dezembro de 1 983, em relao coorte de crianas de zero a cinco
anos. 1 5 Essa uma boa maneira de aferir a capacidade da regio para i mple
mentar polticas no nvel local, contando com recurs os externos. Os ndices va
rimam de uma creche por 400 cri anas na Emilia-Romagna a uma creche por
1 2 .560 crianas na Campnia .
7. Clnicas familiares
A VA L I A O D O D E S E M P E N H O I N S T I T U C I O N A L
parques industriais
85
Em 1 977, o governo central destinou a cada regio uma verba substancial (ao to
do cerca de US$400 milhes) para investimento na agricultura, incluindo-se a ir
rigao , reflores tamento , pecuri a, horticultura e viticultura. O Lcio, por exem
plo, usou sua parcela dos recursos nacionais para modernizar a produo dos
vinhos de Frascati . Por outro lado, os entraves de natureza poltica e a ineficin
cia administrativa fizeram com que vrias regies se vissem impedidas de aplicar
as verbas disponveis, muito embora a agricultura fosse para elas uma atividade
econmica crucial . A capacidade da regio para implementar polticas nesse im
portante setor da economia pode ser aferida pela parcela dos recursos que lhe fo
ram destinados e que ela realmen te utilizou nos trs anos subseqentes ( 1 978- 80)
tal como havia planejado. Os ndices variaram de 97% em Valle d' Aos ta a 0%
na Calbria e em Molise. 1 9
86
CAPTULO 3
1 2. Sensibilidade da burocracia
Os contatos ini ciais foram feitos pelo c orreio, e as respostas foram avaliadas
em funo de sua rapidez, c!areza e detalhamento . Na falta de resposta, fizeram
se c ontatos telefnicos e (quando necessrio) visi tas pessoai s . Em ambos os casos ,
avaliaram-se a qualidade e a solic itude das respostas . Tal expediente permitiu-nos
elaborar um ndice composto da sensibilidade de trs importantes departamentos,
A VA L I A O D O D E S E M P E N H O I N S T I T U C I O N A L
87
C O E R N C IA E F I D E D I G N I DADE
DO N D I C E D E D ES E M P E N H O I NSTITU C I O NAL
Nossa sene de 1 2 indicadores procura dar uma noo da diversi dade de coisas
que os governos modernos fazem para os cidados e pelos cidad o s . Em te1m os
absolu tos , so notveis as diferenas nos nveis de desempenh o reveladas pelos
indicadores: gabinetes que duram cinco vezes mai s numa regio do que em ou
tra; oramentos que atrasam trs sem anas numa regio e sete meses em outra;
regies o nde h muito mais creches, clnicas familiares, emprstimos para a agri
cultura e subsdios habitao do que em outras (mesmo havendo i gualdade de
acesso aos recurs os) ; regies onde as solicitaes dos cidados so prontamente
atendidas e regies onde elas simplesmente so ignoradas.
Mesmo assim, inici amos nossa pesquisa descrentes da coerncia de todos es
ses indicadores de desempenho instituci onal, devido s imprecises na mensu
rao, s diferenas nas prioridades regionais e s ml tipl as influncias exercidas
em cada um a das atividades institucionais. Por exem plo , a queda de um gabinete
regi onal pode normalmente representar instabil idade institucional , mas pode tam
bm ser cau sada pela morte prematura de um lder. S egundo entendamos, a cria
tividade legislativa poderia no ter nenhuma relao com a continu idade ad
ministrativa. Ou, quem sabe, algumas regies do ateno especial habitao ,
a o passo que outras priorizam a agricultura. Nenhum indicador isol ad amente po
de espelhar com absoluta fidelidade todas as diferenas no desempenh o institu
cional, e talvez o xito obtido num setor no tenha muito que ver com o xito
alc anad o em outros .
S endo assim , tivemos a satisfao d e constatar (como s e v n o apndice C)
que havia uma notvel coerncia entre os nossos 12 indicadores do desempenho
insti tuciona1. 24 As regies que tm gabinetes estveis, que aprovam seu ora
mento dentro do prazo , que utilizam seus recursos conforme o planej ado e que
introduzem novas lei s costumam ser as mesmas que oferecem creches e cln icas
familiares , tm um planejamento urbano detalh ado, concedem emprstimos aos
agricultores e respondem prontamente s cartas que lhes enviam os cidados.
Com base nesses 12 indicadores, elaboramos um ndice sinttico do desempenho
insti tucional . A tabela 3.2 contm a lista completa dos indicadores e mostra co
mo cada um deles es t relaci onado com esse ndice sinttico .
88
89
A VA L I A O D O D E S E M P E N H O I N S T I T U C I O N A L
C A P T U L O 3
As ligaes entre esses indicad ores de desempenho ins ti tucio nal esto longe
de ser petfei tas . A maiori das regies se sai melhor em certas reas do que em
outras . Quando examinacJo microscopicamente, o xito insti tucional tem que ser
aferido em mais de um dimenso . De modo geral , porm, nossa tcnica de
c ombinar os diversos indicadores num s ndice reduz o impacto idiossincrsico
de uma s aferio . E o que mai s importante , como tambm atestam os dados,
certas regies obtm boa classificao praticamente sob todos os parmetros , ao
passo que outras apresentam maus resultados em quase todas as aferies. Nosso
ndice composto abrangente e in ternamente coerente.
At que ponto ser durvel essa avaliao ? Ser que o desempenho institu
cional, tal como ns o avali amos, uma caracterstica duradoura dos governos
regi onais? Ou ser que de um ano para outro as regies sobem e descem alea
toriamente na classificao ?
F i g u ra 3 .1
nd ice d e
D e s e m p e n h o i n st it u c i o n a l , 1 9 7 0 - 7 6 e 1 9 7 8 - 8 5
Ta b e l a 3 . 2
i n st i tu c i o n al
Indicador de desempenho
Legislao reformadora, 1 978-84
Creches, 1 983
Habitao e desenvolvimento urbano, 1 979-87
Servios estatsticos e de informao, 1981
Inovao legislativa, 1 978-84
Estabilidade do gabinete , 1 975-85 a
Clnicas familiares, 1 978
Sensibilidade da burocracia, 1 983
Instrumentos de poltic a industrial, 1 984
Presteza oramentria, 1 979-85 a
Gastos com unidade sanitria local, 1983
Capacidade de efetuar gastos na agricultura, 1 978-80
Carga fatorial
0,874
0,851
0,807
0,797
0,779
0,681
0,640
0,625
0,580
0,577
0,545
0,468
A pontuao nos itens estabilidade do gabinete e presteza oramentria foi invertida em relao descrita
no texto, a fim de que uma pontuao elevada em termos absolutos corresponda a um bom desempenho.
Em
Lo
Um
To
6
.c
c
Q)
o_
Ma
Q)
(f)
Q)
o
Pu
em
CI
Ba Ab
La
Ve
Li
Pi
Mo
ndice de desempenho institucional, 1 978-85
Correlao: r 0,78
=
Nos primeiros anos da experinci a regi onal itali ana, logo aps o enceiTamento
da primeira legislatura, fizemos uma avaliao preliminar do desempenho das 1 5
regi es "ordinri as" . 25 Tal avaliao s e baseava e m indicadores d e desempenho
bastante parecidos com os que descrevem os neste captul o , mas os dados eram
referen tes ao perodo 1 970-76 e portan to no coi ncidiam com os dados que es
tivemos aqui examinando. Alm disso , a anl ise prelim inar no utilizava tantos
parmetros como a que descrevem os nes te captulo ; mais especificamente, c om o
os govern os regionais tinham apenas iniciado suas atividades, no hav ia c om o
avaliar a im plementao d e suas pol ticas .
90
C A P T U LO 3
A VA L I A O D O D E S E M P E N H O I N S T I T U C I O N A L
91
F i g u ra 3 . 2
D e s e m pe n ho i n s t i tu c i o n al ( 9 78 - 8 5) e
s at i sfao p o p u l a r ( 9 7 7- 8 8 )
Em
Um
Pi
Fr
Ve Lo Li
To
o
L
c
Q)
0..
La
Q)
(J)
Q)
o
Tr
Ma
Ba Ab
Sa Pu
Si
Cm
CI
Satisfao popular
Correlao: r O ,84
=
92
CAPTU LO 3
pectiva das atividades dos governos regionais. Mais da metade desses lderes
afirma estar regul armente em con tato com autoridades regionais , e 5 9 % dizem
que o governo regional teve um impacto "muito importante" ou "razoavelmente
importante" nos interesses da organizao que eles representam . Portanto a maio
ri a dessas pesso as pode falar com conhecimento de causa sobre o desempenho
de seus governos regionai s .
F i g u ra 3 . 3
S at i s fao c o m o g ove r n o r e g i o n al ,
p o r d e s e m p e n h o g o v e r n a m e nta l e f i d e l i d ad e p a rt i d r i a
Eleitores d a D C
60
50
40
30
20
A VA L I A O D O D E S E M P E N H O I N S T I T U C I O N
Os julgamentos a respeito de todos esses diferentes aspectos do desempenho
insti tucional mostraram-se compatveis entre si, na medida em que cada governo
regi onal foi coerentemente av aliado de modo favorvel ou desfavorvel em todos
os seis aspectos especficos do desempenho governamental . As regies conside
radas mais criativas em termos programticos tambm foram tidas como mais
propensas a agir prontamente e a ouvir com ateno . Combinamos as avalia es
individuais num nico ndice abrangente de avaliaes dos lderes comunitrios,
como mostra a tabela 3 . 3 . Suas respostas nos do mais uma medida da eficcia
e da eficincia dos governos regionais.
Ta b e l a 3 . 3
Av a l i ao d o g o v e r n o r e g i o n a l p e l o s l d e r e s co m u n it r i o s , 1 9 8 2
Carga fatorial
0 ,735
0,714
0,700
0,697
0,676
0,657
a ndice sinttico baseado nas respostas seguinte questo: " Est satisfeito com esses seis aspectos das
atividades do governo regional nesta regio?"
10
Bom
Mau
Desempenho do governo regional
Como cada universo regional pesquisado nessa sondagem era muito pequeno ,
contando em mdia com apenas 15 lderes por regio, os resultados obtidos por
qualquer das regies podem estar prej udicados por erro de amostragem. 34 To
davia interessante comparar esses julgamentos, regio por regio, com nosso
ndice de desempenho institucional . A figura 3 .4 mostra que ambos esto es
treitamente correlacionados, sobretudo devido aos efeitos redutores das amostras
diminutas . Nossa avaliao do desempenho institucional geralmente condiz com
o j ulgamento das pessoas que lidam diariamente com esses governos. 35
A estreita correlao existente entre nossa avaliao impessoal e "objetiva"
desses governos e a opi nio de seu prprio eleitorado no apenas metodolo
gicamente gratificante. Ela tambm evidencia os riscos do rel ativismo cultural
excess ivo , bem como os perigos de avaliar os resultados do governo pela tica
da chamada "preferncia manifesta": a premissa de que o povo tem o governo
que desej a. Diz-se s vezes que em certas partes da Itlia - e em mui tas outras
partes do mundo, alis - o governo letrgico, ineficiente e conupto "porque
o povo de l prefere que seja assim" . As figuras 3 .2 e 3 . 4 mostram exatamente
o contrrio . Pelo menos na Itlia, em toda parte o povo sabe distinguir o bom
governo do mau governo , usando basicamente os mesmos critrios de eficincia,
criativid ade, coerncia, sensibilidade e resultados prticos. O povo gosta do bom
94
CAPTU LO 3
A VA L I A O D O D E S E M P E N H O I N S T I T U C I O N A L
governo e rejeita o mau governo . Isso no significa, claro, que todos concor
dem a respeito das polticas prioritrias a serem adotadas ou de como elas de
vem ser .i mplementadas , ou que haj a uma forma ideal de governar ou que o
governo se reduza a tcnicas. S ignifica, isso sim , que a diferena entre bom e
ruim amplamente reconhecida.
F i g u ra 3 . 4
D e s e m p e n h o i n stitu c i o n al ( 1 9 78-85) e
s at i sfao d o s l d e re s c o m u n itr i o s ( 1 9 82)
Em
Um
To
La
Ma
o
..c
c
Q)
o_
Q)
U)
Q)
o
Ba
Mo
Si
Pi
Lo Ve
Fr
Li
Tr
Va
Ab
Pu
Sa
CI
Cm
Satisfao dos lderes comunitrios
Correlao: r 0,66
Somente regies ordinrias: r 0,77
Somente regies especiais: r 0,84
As regies especiais esto em itlico.
=
CONCLU S ES
95
36
j urdicos e financeiros. Alm disso, a eficcia institucional e m geral que va
ria coerentemente de uma regio para outra, e no o fato de o governo ter num
determinado ano um programa de creches mais amplo ou um oramentista mais
eficiente .
S e for assim , ento uma das mais urgentes prioridades dos cientistas polticos,
bem como dos c idados interessados, entender por qu. Sem dvida haver in
teresses por trs das atividades que a nosso ver tiveram mau desempenho . Um
zoneamento deficiente, por exemplo, pode vir a favorecer firmas construtoras e
imobilirias. Todavia possvel identificar-se um bom governo - o governo que
na maior parte do tempo serve aos interesses da maioria das . pessoas. Algumas
dessas novas institu ies esto apresentando um bom desempenho , ao passo que
outras, no . O que explica essas diferenas no desempenho i nstitucional? Eis a
questo que abordaremos a seguir.
------
CAPTU LO
-------
98
C A P T U L O
F i g u ra 4 .1
D e s e m p e n h o i n s t i tu c i o n al n as r e g i e s i t a l i an as , 1 9 7 8 - 8 5
99
nica
F i g u ra 4 . 2
M o d e r n i d a d e e c o n m i ca e d e s e m p e n h o i n s t i t u c i o n al
Em
Um
To
Fr
Tr Ve
La
o
..c
c
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Q_
Lo
Ma
Q)
(/)
Q)
o
Li
Va
Pi
Ba
Mo
Ab
Pu
Melhor desempenho
Sa
Si
CI
Desempenho mdio
Pior desempenho
Na Itlia, boa parte dessa transformao ocorreu nos ltimos 20 anos, embora
ela tenha c omeado no final do sculo passad o. A mudana atingiu todas as par
tes da pennsula, mas como pudemos cons tatar em nossa viagem da Seveso ps
industrial Pietrapertosa pr-industrial, o Norte bem mais adiantado do que o
S ul . Custa crer que esse contraste marcante entre os nveis de afluncia e mo-
Cm
M odernidade econmica
Correlao: r = 0,77
1 00
C A P T U L O
nais que necessitam de aj uda para dimensionar seus problem as ou gerir seu pes
s oal esto muito mais bem servidos na Lombardia do que na Basilicata. 5
Decerto a diferena de desempenho entre o Norte e o Sul no se deve sim
plesmente aos recursos financeiros disponveis aos governos regionai s . As auto
ridades centrais alocam verbas a esses governos de acordo com uma ftmula
redistributiva que favorece as regies mais pobres. D e fato, nossa anlise d o de
sempenho insti tucio nal revelou que muitas das regies mais atrasadas dispem de
mai s recursos do que so capazes de despender. Contudo, a figura 4.2 mostra
que essa redistribuio fiscal aparentemen te no basta para compensar as enor
mes diferenas na infra-estrutura scio-econmica e tecnolgica.
Porm, quanto mais detidamente se examina a disposio da figura 4.2, mais
evidentes se tornam as limitaes dessa interpretao . As regies esto divididas
em dois quadrantes , as ricas e as pobres, e os governos destas ltimas so j us
tamente os que apresentam os nveis mais baixos de desempenh o. Mas as acen
tuadas diferenas de desempenho observadas dentro de cada quadrante so abso
lutamente inexplicveis em termos de desenvolvimento econmico. 6 A Campnia,
a regio em torno de Npoles, economicam ente mais adiantada do que M olise
e a B asilicata, que figuram em ltimo na escala de desenvolvimento , mas os go
vernos destas duas so visivelmente mai s eficazes que o da Campnia. A Lom
bardia, o Piem onte e a Ligria - as trs pontas do clebre tringulo industrial
do Norte - so mais ricos do que a Emilia-Romagna e a mbria (ou pelo me
nos assim era no incio dos anos 70), mas o desempenho dos governos destas
ltimas nitidamente superior. A riqueza e o desenvolvimento econmico no
explicam tudo.
E X P L I C A O D O D E S E M P E N H O I N S T I T U C I O N A L
1 01
Participao cvica
Na Florena do sculo XVI, anali sando a histria agitada das instituies repu
blicanas na Antigidade e tambm na Itlia renascentista, Maquiavel (Niccol
Machiavelli) e vri os contemporneos seus concluram que o xito ou o fracasso
das instituies livres dependia do carter dos cidados, ou seja, de sua "virtude
cvica". 7 S egundo uma interpretao consagrada do pensamento poltico anglo
americano , essa escola "republicana" de humanistas cvicos foi posterimmente
s uperada p or Hobbes, Locke e seus sucessores liberais. Enquanto os republicanos
1 02
C A P T U L O 4
E X P L I CAO D O D ES E M P EN H O I N ST I TU C I O N AL
1 03
Igualdade poltica
i 04
CAP TU LO 4
"Quando uma associ ao representa alguma corrente de opinio, ela tem que as
sumir uma forma mais definida e mais preci sa. Ela tem seus adeptos e os engaja
em sua causa; esses adeptos travam conhecimento entre si , e quanto maior o seu
nmero, maior o entusiasmo. Uma associao congrega as energias de espritos di
vergentes e firmemente os orienta para um objetivo cl aramente definido."29
De acordo com essa tese, uma densa rede de associaes secundrias ao mes
mo tempo incorpora e promove a colaborao s ocial . Assim, contradizend o o re
ceio de sectarismo manifestado por pensad ores como Jean-Jacques Rousseau ,
numa c om unidade cvica as associaes de indivduos que pensam da mesma
fmma contribui para um governo democrtico eficaz. 30
M ais recentemen te, uma linha i ndependente de pesquisa veio reforar a
idia de que o associacionism o precondio necessria para o governo de
mocrtic o . Sintetizando os resultados de estudos de caso s obre desenvolvimen
to no Terceiro Mundo, M ilton Esman e Norman Uphoff concluem qu e as
associaes locai s tm papel crucial nas estratgias de desenvolvimento rural
bem - sucedidas:
" essencial contar com uma vasta rede de associaes para poder verdadeira
mente combater a pobreza em massa nas condies que devero prevalecer na
mai oria dos pases em desenvolvimento num futuro previsvel . ( ... ) Embora sej am
necessrios outros elementos - investimentos em infra-estrutura, polticas pblicas
subsidirias, tecnologias apropriadas e instituies burocrticas e de mercado -,
no podemos conceber nenhuma estratgia de desenvolvimento rural que combine
aumento de produtividade com ampla distribuio de benefcios na qual as orga
nizaes partici pativas locais no tenham papel destacado." 3 1
E X P L I CAO D O D E S E M P E N H O I N ST I T U C I O N AL
i OS
1 06
C A P TU L O 4
Tab e l a 4 . 1
1 07
do para averiguarmos at que ponto a vida poltica e social nas regies italianas
se aproxim a de uma comunidade cvica.
Normalmente o ndice de comparecimento s urnas d uma medida da par
ticipao poltica. Na Itlia, porm, o nmero de votantes nas eleies gerais no
um bom indicador da participao cvica por vrias razes :
A s s o c i a e s l oc a i s n a Itl i a : e sf e r a s d e at iv i d ad e
Esfera d e atividade
Clubes desportivos
Outras associaes
Entre as quais:
Recreao
Atividades culturais e cientficas
Msica e teatro
Tcnicas ou econmicas
Sade e servios sociais
Outras
Percentual de
associaes
73
27
42
21
19
4
4
10
Fonte: Mortara, Alberto (ed . ) . Le associazioni italiane. Milano, Franco Angel i , 1 985. p. 57.
At recentemente, pela lei italiana, todo cidado era obrigado a votar nas eleies ge
rais; embora o cumprimento dessa lei fosse irregular, provavelmente ela levava s ur
nas muitas pessoas cuj a motivao no era propriamente "cvica" .
1 08
CAPTU LO
EXPLI CAO D O D ES E M P E N H
Ta b e l a 4 . 3
n d i c e d e voto p re f e re n c i al , 1 9 5 3 - 7 9
Ano da elei o
Voto preferencial, 1 953
Voto preferencial, 1 958
Voto preferencial, i 963
Voto preferencial, 1 972
Voto preferencial, 1 976
Voto preferencial, 1 979
Carga fatorial
0,971
0,982
0,984
0, 982
0,970
0,978
Ta b e l a 4 . 2
n d i c e d e c o m p a r e c i m e nto a r e f e r e n d o s , 1 9 7 4 - 8 7
Ano
1 974
1 978
1 981
1 985
1 987
Assunto
Legalizao do divrcio
Financiamento pblico dos partidos
Segurana pblica e antiterrorismo
Escala mvel dos salrios
Energia nucle ar
Carga fatorial
0,990
0,988
0,996
0,991
0, 976
Embora o nmero de votantes nas eleies gerais no sej a uma boa medida
da motivao cvica, o sufrgio italiano tem uma caracterstica especial que for
nece informaes importantes sobre as prticas polticas regionais. Nas eleies
naci onais , todos os votantes tm que eleger uma nica chapa partidria, e as ca
deiras do Legislativo so distribudas entre os partidos por representao pro
porcional . Alm disso , porm, os eleitores podem, se quiserem, indicar sua
preferncia por um determinado candidato integrante da chapa que escolheram.
No plano nacional, somente uma minoria de eleitores exerce esse "voto prefe
rencial", mas , nas reas onde as legendas partidrias basicamente servem de bi
ombo para a prtica do clientelism o , o voto preferencial avidamente d isputado
pelas faces rivai s. Nessas reas, o voto preferencial torna-se essencial para as
relaes de clienteli smo .
N o entender d o s estudiosos da po ltica italiana, a inci dncia d o voto prefe
rencial reconhecidamente um indicad or seguro do personalismo, do sectarismo
e da poltica de clienteli smo, e mais adiante apresentaremos outros dados que
corroboram essa interpreta o . 4 1 Logo, o voto preferencial pode ser considerado
um si nal da inexistncia de uma comunidade cvica. As diferenas regionais no
tocante ao uso do voto preferencial mantiveram-se estveis por dcadas, variando
de 1 7 % na Emilia-Romagna e na Lombardia a 50% na Campnia e na Cal bria.
A tabela 4 . 3 apresenta um ndice composto do voto preferencial em seis eleies
nacionais , de 1 95 3 a 1 979, que serve como quarto elemento para avali ar o ci
vismo das regi es italianas . 42
C o m p a re c i m e nto a r e fe r e n d o s e v oto p re f e re n c i a l
Em
(/)
o
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Voto preferencial
Correlao: r = -0,91
1 10
CAP TU LO
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111
F i g u ra 4 . 4
Ta b e l a 4 . 4
A c o m u n i d ad e c v i ca n a s r e g i e s i ta l i an as
n d ice d e com u n i d ad e c v i c a
Carga fatorial
Componente
Voto preferencial, 1 953-79
Comparecimento a referendo, 1974-87
Leitura de jornais, 1975
Escassez de associaes desportivas e cult urais, 1 98 1
-0,947
Mais cvica
0 ,944
0 ,893
-0,891 a
a Como i ndicado no texto, a pontuao nessa varivel feita de modo a que um n m ero elevado corresponda
a uma quantidade menor de associaes.
Mdia
Vpref
Refer
Jorn
Assoe
1 ,00
-0, 9 1
-0,77
0 ,82
-0,91
1 ,00
0 , 79
-0,76
-0 ,77
0,79
1 , 00
-0,73
0,82
-0, 76
-0,73
1 ,00
Menos cvica
quer i ndicador d o civismo pode ser enganoso , mas esse ndice composto reflete
um padro significativo e coerente.
A figura 4.4, por sua vez, ilustra os nveis de civismo nas 20 regies italianas .
Nas regies mais cvicas, como a Emilia-Romagna, os cidados participam ati
vamente de todo tipo de associaes locais - grmios literrios, mfees locais,
clubes de caadores e assim por diante. Acompanham com interesse os assuntos
cvicos veiculados na imprensa local e envolvem-se na poltica por nutrirem con
vices programticas. J nas regies menos cvicas, como a Calbria, os eleitores
comparecem s urnas no para se manifestar sobre as questes pblicas, mas por
causa das relaes hierrquicas de clientelismo . A inexistnci a de associaes c
vicas e a escassez de mei os de comunicao locais nestas ltimas regies signi
ficam que os cidados raramente se envolvem nos assuntos comuni trios.
A vida pblica muito diferente nesses dois tipos de comunidade. Numa re
gio cvica, quando dois c idados se encontram na rua, provavelmente ambos j
leram e m casa o j ornal daquele dia; numa regi o menos cvica, quando duas pes
soas se encontram, provavelmente nenhuma delas leu o j ornal . Mais da metade
dos cidados das regies cvicas jamais exerceu o voto preferencial em sua vida;
mais da metade dos eleitores das regies menos cvicas diz que sempre votou as
sim . 43 Ser membro de clubes desportiv os, grupos culturais e recreativos , orga
nizaes comunitrias e filantrpicas, associaes educativas e juvenis, entre ou
tro s, aproxim adamente duas vezes mais comum nas regies mais cvicas do
que nas regies menos cvicas. 44
1 12
C A P T U L O
F i g u ra 4 . 5
C o m u n i d ad e cv i ca e d e s e m p e n h o i n st it u c i o n a l
Em
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1 13
Pi
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o
Ba
Mo
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Si
Ab
Sa
Cm
CI
Comunidade cvica
Correlao: r = 0,92
Mesmo u ma rpida comparao da figura 4 .4 com a figura 4 . 1 mostra uma
notvel coincidncia entre o desempenho de um govern o regional e o grau de
participao na vida social e poltica da regio . A fora dessa relao aparece
com clareza meridiana na figura 4.5 . No s o civismo distingue as regies
com bo m desempenho situadas no q uadrante s uperior direito das regies atra
sadas que figuram no quadrante inferior esquerd o, como at mesmo as dife
renas mais sutis de desempenho dentro de cada qu adrante guardam estrei ta
rela o com nossa avaliao da vida comunitri a. 45 Nesse sentido , a comuni
dade cvica um determinante mais forte que o desenvolvimento econ mico ,
tal como indicado na figura 4.2. Quan to mais cvica a regio , mais eficaz o
seu governo .
porm muito mais comum em todas as categorias soci ais nas regies menos
ltico para obter licenas, empregos e assim por diante", contra apenas 5% dos
eleitores nas regies mais cvicas. Esse "contato particular" no determinado
pelo s fatores demogrficos normalmente associ ados participao poltica, com o
educao , classe social, renda, engajamento poltico, partidarismo ou faixa etria,
1 14
C A P TU L O
E X P L I C A O D O D E S E M P E N H O I N ST I T U C I O N A L
F i g u ra 4 . 6
C l i e n te l i s m o e c o m u n i d a d e c v i ca
Cl
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Comunidade cvica
Correlao: r = -0, 71
F i g u ra 4 . 7
C o n tato s p a rt i c u l ar e s c o m e l e it o r e s e co m u n i d ad e c v i c a
60
50
40
30
20
10
o
Grau d e comunidade
1 15
1 16
CAP TU LO
1 17
E X P L I C A O D O D E S E M P E N H O I N ST I T U C I O N A L
Itlia, mas os lderes das reg10es menos cvicas estavam aturdidos com essa re
trica populista que reclamava mais poderes para o povo. medida que a nova
instituio i a amadurecendo nos anos 70 e a euforia i nicial se esvanecia, os lderes
regionais italianos que antes enalteciam a democracia direta foram-se tornando
mai s circunspectos . Em todo o pas, os esforos para aumentar a participao po
pular no governo regional foram cedendo o passo preocupao com a eficincia
e a eficcia administrativas. Mesmo assim , continuou havendo ntidas diferenas
entre os lderes das diversas regies no tocante ao apoio dado igualdade poltica.
Algumas dessas diferenas de pelfil podem ser captadas atravs de quatro
itens que submetemos aos conselheiros regionais em todas as quatro sondagens
realizadas de 1 970 a 1 98 8 e com os quai s eles deveriam simplesmente concordar
ou discordar. Os resultados foram por ns combinados num nico nd ice de
apoio igualdade poltica. Os conselheiros que mais somaram pontos nesse n
dice so igualitrios confessos. J os que fizeram menos pontos no ndice de
apoi o igualdade poltica se mostram cticos quanto ao discernimento d o cida
do comum e chegam s vezes a duvidar at do sufrgio universal. Para eles de
ve haver uma liderana forte, especialmente . por parte das elites tradicionais .
A figura 4 . 8 mostra a s ntidas diferenas entre a s seis elites regionais no que
diz respeito ao apoi o igualdade poltica, o que reflete quase pelfeitamente o ci
vismo da comunidade regional. Onde as associaes prosperam , onde os cidados
se interessam pelas questes comunitrias e votam por convico e no por cli
enteli smo , a que vamos tambm encontrar lderes que acreditam na democra
cia e no na hierarquia social e poltica.
ndice de apoio
igualdade poltica
1.
C o m u n i d ad e c v i c a e r e p u b l i can i s m o , 1 9 4 6
F i g u ra 4 . 8
A p o i o d o s l d e r e s i g u al d ad e p o l t i c a e c o m u n i d a d e c v i ca
80
70
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------------------------------------------------.
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Grau de comunidade
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Em
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25
Cm
Comunidade cvica
Correlao: r = 0, 90
* Percentual do eleitorado que votou contra a monarquia em
1 946.
1 18
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C A P T U L O 4
F i g u ra 4 . 1o
C o m u n i d ad e cvi c a e r e fo r m i s m o e l e i to r al , 1 9 9 1
Ve
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cu
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50
1 19
Iss o tambm faz parte das caractersticas d a comunidade cvica que ajudam a ex
Mo
CI
40
Comunidade cvica
Correlao: r 0,92
* Percentual do eleitorado que votou pela reforma eleit oral em
=
1 991 .
Em suma, o civismo tem a ver com igualdade e tambm com engaj amento .
impossvel especificar as complexas conexes causais subjacentes a esse con
j unto de relaes entre elite e massa. intil indagar o que vem primeiro - o
compromisso dos lderes com a igualdade ou o compromisso dos cidados com
o engajamento . No podemos saber at que ponto os lderes esto simplesmente
reagi ndo competncia e ao entu siasmo cvico (ou falta deste) do eleitorado ,
nem at que ponto o engaj amento cvico dos cidados foi influenciado pela dis
posio (ou relutncia) das elites para tolerar a igualdade e incentivar a parti
cipao. As atitudes da elite e das massas so na verdade os dois lados de uma
mesma m oeda e combinam-se num equilbrio que se refora mutuamente.
No captulo 5 mostraremos que essas relaes entre elite e massa vm evo
luindo desde h muito . Assim, seria de estranhar se as atitudes de ambas no
fossem congruentes . Uma situ ao em que haj a elites autoritrias e massas agres
sivas no pode constituir um equilbrio estvel , assim como uma conjuntura de
lderes comedido s e seguidores complacentes dificilmente seria mais duradoura.
Os quadros mai s estveis de relaes elite-massa com que realmente nos depa
ramos permitem-nos compreender melhor a dinmica da poltica nas regies c
vicas e menos cvicas. A eficcia do governo regional est estreitamente
relaci onada com o grau em que o intercmbio entre el ite e massa na vida da re
gio se organiza hori zontal ou hierarquicamente. A igualdade uma caracterstica
essencial da comunidade cvica. 52
R e s i st n c i a d o s l d e r e s a t r an s i g i r e c o m u n i d ad e c v i c a
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
o
1 20
C A P T U L O
Sindicatos
Igreja e religiosidade
A rel igio organ izada, pelo menos na Itlia catlica, uma alternativa comu
nidade cvica e no um elemento integrante desta. Ao longo da histria italiana,
a presena do papado em Roma influenciou fortem ente a , Igrej a italiana e sua re
lao com a vida cvica. Por mai s de 30 anos aps a unificao, o non exp edit
papal proibiu todos os catlicos de participarem da vida poltica nacional, mas
depoi s da II Guerra Mundial a Igrej a se tornou a principal parceira do partido
da Dem ocracia Crist. Apesar das reform as promovidas pelo Conclio Vaticano II
e do surgimento de vrias correntes ideol gicas divergentes entre os fiis , a Igre
ja italiana conserva boa parte do legado da Contra-Reforma, como por exemplo
a nfase na hierarquia eclesi stica e nas tradicionais virtudes da obedincia e d a
aceitao , pelos fii s, d e su a prpri a condio socia1 . 5 8 Os vnculos verticais de
autoridade so mais caractersticos da Igrej a itali ana do que os vnculos hori
zontais de solidariedade.
No plano regional, todas as manifestaes de religiosidade e clericalismo comparecimento missa, casamento religioso (em oposio ao civil), rejeio do
divrci o, mostras de identidade rel igiosa nas pesquisas - esto negativamente re
laci onadas com o engajamento cvico . (A figura 4 . 1 2 ilustra esse fenmeno .) Tam-
E X P L I CAO D O D E SE M P E N H O I N STIT U C I O N AL
1 21
C l e r i c a l i s m o e co m u n i d ad e c v i c a
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Comunidade cvica
Correlao: r = -0, 76
Nota: Clericalismo um ndice composto, baseado na pontuao obtida nos oit o indica
dores seguintes :
Componente
Carga
0,952
-0,9 1 5
0,862
0,842
-0,796
0,792
0,783
0,767
Nas duas primeiras dcadas aps a II Guerra Mundial, muitos italianos filia
ram-se Ao Catlica, uma federao de associaes catlicas laicas prestigiada
pela Igrej a, que buscava ento se sintonizar com a Itlia recm-democratizada.
Maior organizao de massa do pas quela poca, em seu auge a Ao Catlica
congregava quase um dcimo da populao italiana - homens, mulheres e crian
as - em sua rede de atividades culturais, recreativas e educacionais . Essa afi
liao tinha uma distribuio regional que era quase o inverso daquela apresentada
1 22
C A P T U L O
E X P L I C A O D O D E S E M P E N H O I N ST I T U C I O N A L
pelo clericalismo na figura 4 . 1 2. A Ao Catlica era duas ou trs vezes mais for
te nas regies do Norte, mais cvicas e mais propensas ao associacionismo, do que
nas reas menos cvicas do Mezzogiorno . Geograficamente falando, a Ao Ca
tlica era a verso "cvica" do catolicismo italiano . Nos anos 60, porm, com a
rpida secularizao da sociedade italiana e a agitao reinante na Igrej a aps o
Conclio Vaticano II, a Ao Catlica sofreu uma grande derrocada, perdendo dois
teros de seus membros em apenas cinco anos e mal deixando algum vestgio
poca de nosso estudo. 60 Na Itlia de hoje, assim como na Itlia dos humanistas
cvicos da escola de Maquiavel, a comunidade cvica uma comunidade secular.
Partidos
Os partidos polticos itali anos souberam adaptar-se muito bem aos contextos con
ttastantes - no-cvico e cvico - em que atuavam . Por isso os cidados das re
gies menos cvicas so to engaj ados na poltica partidria e to interessados em
poltica quanto os cidados das regies mais cvicas . 6 1 A afiliao aos partidos po
lticos quase to comum nas regies menos cvicas quanto nas mais cv icas . Os
eleitores das regies menos cvicas provavelmente sentem-se to identificados com
um partido quanto os eleitores das regies mais cvicas . Eles falam de poltica tan
to quanto os cidad os das regies cvicas e, como vimos, provavelmente tm mui
to mais contato pessoal com os lderes polticos. Os cidados das regies menos
cvicas no so menos partidrios nem menos politizados. 62
Porm a afiliao partidria e o engaj amento poltico tm um significado dis
tinto nas regies menos cvicas . Era principalmente no Mezzogiorno que se cos
tumava dizer que a sigla PNF impressa nas cdulas durante a era fascista no
significava Partito Nazionale Fascista (Partido Nacional Fascista) e sim per ne
cessit familiare (por necessidade familiar). Obter o favor dos poderosos continua
sendo mais importante nas regies menos cvicas . L os "contatos" so cruciais
para a sobrevivncia, e os melhores contatos so os verticais, de dependncia e
dominao , e no os horizontais, de colaborao e solidariedade. Eis como Sid
ney Tarrow descreve o Mezzogiorno empobrecido e sem senso cvico: "A capa
cidade po ltica no Sul da Itlia altamente desenvolvida . . . [O ind ivduo] ao
mesmo tempo altamente politizado e resistente associao secundria horizon tal.
Nesse sentido , todas as suas relaes sociais so 'polticas" ' . 63 Em termos or
ganizac ionais, os partidos polticos so influentes mesm o nas regies menos c
vicas, apesar da escassez de associaes secundrias , porquanto nesse contexto
todos os partidos costumam tornar-se instrumentos da poltica do clientelismo.
Como vimos anteriormente, no o grau de participao poltica que d istingue
as regies cvicas das no-cvicas, e sim a natureza dessa participao .
1 23
cia. Em toda comunidade, os mais instrudos sentem-se mais eficazes, pois a edu
cao representa status soci al, capacidade pessoal e contatos. Mas mesmo essas
vantagens no suprem inteiramente o cinismo e a alienao que imperam nas re
gies menos cvicas da Itlia. Os cidados instrudos das regies menos cvicas
sentem-se quase to impotentes quanto os cidados menos i nstrudos das regies
mais cvicas . A figura 4 . 1 3 mostra tambm que o ambiente c omunitrio influencia
ainda mais a eficcia entre os menos instrudos do que entre os mais i nstrudos.
Nas regies menos cvicas acentuam-se as diferenas de classe no tocante ao sen
timento de i mpotncia do cidado. 64 No precisamos elaborar interpretaes psi
codinmicas tortuosas acerca desse descontentam ento. Contrariamente ao que su
cede na comunidade cvica mais igualitria e cooperativa, a vida numa comu
nidade verticalmente estruturada e horizontalmente segmentada oferece a todo
instan te uma ju stificativa para os sentimentos de explorao , dependncia e frus
trao, sobretudo na extremidade inferior da escala social, mas tambm em nveis
um pouco mais elevados .
F i g u ra 4 . 1 3
S e n t i m e nt o d e i m p ot n c i a e g rau d e i n s tr u o
d o s c i d ad o s e c o m u n i d a d e c v i c a
20
10
o
Mdio baixo
Mdio alto
ndice de comunidade cvica
Alto
Baixo
1 24
E X P L I C A O D O D E S E M P E N H O I N ST I T U C I O N A L
CAPTU LO 4
1 25
Ta b e l a 4 . 5
H o n e s t i d a d e , c o n f i a n a , o b s e rv n c i a d a l e i e c o m u n i d a d e c v ic a
Mdio
alto
Mdio
baixo
Baixo
89
"76
67
44
33
32
28
17
60
47
39
25
37
46
49
60
1 26
C A P T U L O
E X P L I C A O D O D E S E M P E N H O I N S T I T U C I O N A L
Todavia, o crculo viciOso estreita-s e ainda mais: nas regwes menos ClVIcas,
mesm o um governo com mo de ferro - o agente que faz cumprir a lei - aca
ba enfraquec ido pelo contexto social pouco cvico . O prprio carter comunitr io
que leva os cidado s a reclamarem um governo mais forte torna menos provvel
a existncia de um governo forte, ao menos num regime democrti co . (Essa
uma interpretao razovel , por exemplo, dos inteis esforos empreendi dos pelo
Estad o italiano na S iclia nos ltimos 50 anos , visando a combater a Mfia.) J
nas regies cvicas, o governo brando naturalmen te mais forte porque pode
contar com a maior cooperao e a maior autodiscipl ina dos cid ados.
Os dados que exam inamos indicam claramente que a coisa pblica mais
bem administrada nas regies mais cvicas . Portanto no admira que os cidados
das regies cvicas geralmente estej am mais satisfeitos com a vida do que os ci
dados das regies meno s cvicas. Numa srie de sondagens nacionais realizadas
entre 1 975 e 1 9 89, perguntamos a cerca de 25 mil pessoas se estavam "muito sa
tisfeitas, razoavelmen te satisfeitas , no muito satisfeitas ou nada satisfeitas com a
vida que levam " . A figura 4 . 1 4 mostra que os cidados das regies cvicas esto
muito mai s satisfeitos com a vida. A felicidade mora numa comunidade cvica.
F i g u ra 4 . 1 4
S at i s fao co m a v id a e c o m u n i d a d e c v i c a
80
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Comunidade cvica
Correlao: r 0, 87
=
1 27
.
praticamente to forte quanto esses atn' b utos pessoms. 69 o CIVIS o guard a uma
.
relao to estreita com o desempenho institucional e o desenvolvimento reg1onal
que estatisticamente difcil distinguir entre os trs, se bem que, marginalmente,
0 civismo de todos o maior dete1minante da satisfao com a vida. Em todo
caso, como veremos mais detalhadamente nos prximos captulos, essas trs ca
ractersticas da vida comunitria configuram um quadro estreitamente interligado.
A figura 4 . 1 4 mostra que, nesse sentido, o carter da c omunidade em que se vive
to importante quanto as circunstncias pessoais para trazer felicidade pessoal. .
O contraste entre comunidades mais c vicas e comunidades menos c vicas que
emerge desse conj unto de dados , em muitos aspectos, condizente com as es
peculaes dos filsofos polticos . No tocante a um aspecto importante, porm,
nossas pesquisas contradizem a maioria dos estudos clssicos . Muitos tericos as
sociaram a comunidade cvica a certas comunidades pr-modernas, pequenas e
coesas, muito diferentes de nosso mundo moderno - a comu nidade cvica seria
um mundo que j perdemos . 7
O pensamento social contemporneo tomou emprestada ao socilogo alemo
do sculo passado Ferdinand Tonnies a distino entre Gemeinschaft e Gesells
chaft - isto , entre uma conumidade tradicional , diminuta, intimista, baseada
num senso universal de solidariedade, e uma sociedade moderna, racionalista,
impessoal , baseada no egosmo . Tal perspectiva conduz imediatamente idia de
que a comunidade cvica um atavismo fadado a desaparecer, dando l ugar s
grandes aglomeraes modernas, tecnologicamente avanadas porm desumani
zadas, que i nduzem passividade cvica e ao i ndividualismo egosta. A moder
nidade inim iga da civilidade.
Nossos estudos mostram o contrrio . As reas menos cvicas da Itlia so
precisamente as tradicionais aldeias sulistas. No se deve idealizar o ethos cvico
das c omunidades trad icionais. A vida em grande parte da Itlia tradicional hoje
caracterizada pela hierarquia e a explorao, e no pela solidariedade. James
Watson , um estudioso da Calbria, o bico da bota da Itlia e a menos cvica de
to d as as 20 regies, salienta a falta de confiana cvica e de associaes :
"A primeira caracterstica que chama a ateno de um observador na Calbria
a desconfiana; no apenas desconfiana do forastei ro, mas tambm dentro da pr
pria comunidade, at mesmo nos vilarejos. A confiana no um artigo abundan
te ( . . . ) . Hi storicamente, h uma carncia quase absoluta de associaes na socie
dade civil, a no ser por um ou outro clube social local (Circolo delta Caccia, dei
Nobili etc.)."7 1
Por outro l ado, a Emilia-Romagna, a reg1ao mais cvica de todas , est longe
de ser uma "comunidade" no sentido clssico - a aldeia intimista idealizada pe
la memria popular. Ao contrrio, a Emilia-Romagna uma das sociedades mais
modernas , dinmicas, abastadas e tecnologicamente desenvolvidas da face da ter
ra. E no entanto abriga uma extraordinria concentrao de redes de s olidarie
dade social e uma populao dotada de um esprito pblico extraordinariamente
desenvolvido - um verdadeiro complexo de comunidades cvicas. A Emilia-Ro-
1 28
CAPTU LO
magna no habitada por anjos, mas, dentro de suas fronteiras (e tambm nas
regies vizinhas do Centro-Norte da Itlia), todo tipo de ao coletiva, inclusive
o governo , facilitado por normas e sistemas de engaj amento cvico . Como ve
remos no captulo 5, tais normas e sistemas es to profundamente arraigados nas
tradies regionais, mas seria absurdo classificar a Emilia-Romagna como uma
s ociedade "tradici o nal". As regies mais cvicas da Itlia - as com unidades on
de os cidados se sentem aptos a participar da deliberao coletiva sobre as op
es pblicas e onde essas opes melhor se traduzem em polticas pblicas
efetivas - abrigam algumas das cidades mais modernas da pennsula. A mo
dernizao no indica necessariamente o ocaso da comunidade cvica.
Podemos resum ir de modo bem simples as constataes que fizemos at ago
ra neste captulo. Em certas regies da Itlia existem muitas s ocied ades mfe
nicas, clubes de futebol, clubes de orni tfilos e Rotary Clubs. A maioria dos
cidado s dessas regies acompanha atentamente os assuntos comunitrios nos
j ornais diri os. Eles se envolvem nos negcios pblicos , mas no devido po
ltica personal ista ou clientelista. Confiam em que todos procedam corretamente
e obedeam lei . Nessas regies, os lderes so razoavelmente honestos . Acre
ditam no governo popular e dispem-se a entrar em acordo com seus adversrios
polticos. Tanto os cidados quanto os lderes entendem que a igualdade con
genial. As redes sociais e polticas se organizam horizontalmente e no hierar
quicamente. A comunidade val oriza a solidariedade, o engaj amento cNico, a
c ooperao e a honestidade . O governo funciona. 72 No admira que nessas re
gies o povo esteja contente !
No outro plo esto as regies "no-cvicas", devidamente caracterizadas pelo
termo francs incivisme .1 3 Nelas a vida pblica se organiza hierarqu icamente, em
vez de horizontalmente, e o prprio conceito de "cidado" deformado . Do pon
to de vista do indivduo, a coisa pblica problema dos outros - i notabili, "os
chefes" , "os polticos" - e no meu . Poucos querem tomar parte das delibe
raes s obre o bem pblico, e poucas oportu nidades existem para isso . A par
ticipao poltica motiv ada pela dependnci a ou ambio pessoais, e no pelo
interesse coletivo . A afi liao a associaes sociais e culturais i nexpressiva. A
religiosidade individual substi tu i o interesse pblico. A corrupo geralmente
considerada a norma, mesmo pelos polticos, e estes so cnicos com relao aos
princpios democrticos . "Transigir" s tem conotao negativa. As leis (no en
tender da maioria) so feitas para serem desobedecidas, mas , por temerem a in
subordinao dos outros, as pessoas exigem maior disciplina. Presos nessa cadeia
de crculos viciosos, quase todos se sentem impotentes, explorados e infelizes .
Considerando tudo isso , no de admirar que nessas regies o governo sej a me
nos eficaz do que nas comuni dades mais cvicas .
Tal constatao suscita duas novas questes importantes : com_o as regies c
v icas vieram a tornar-se o que so ? e como as normas e os sistemas de en
gajamento cvico aliceram o bom governo ? Abordaremos essas questes nos
dois prximos captulos, mas primeiramente cabe dizer algumas palavras sobre
outras possveis explicaes para o bom ou mau desempenho dos governos re
gionais .
1 29
1 30
CAP TU LO
E X P L I C A O D O D E S E M P E N H O I N S T I T U C I O N A L
Pedimos aos lderes comunitrios que classificassem suas regies segundo uma escala
que vari ava de "conflituosa" a "consensual" e comparamos os resultados com nossos
indi cadores de desempenho institucional, supondo que onde houvesse mais conflitos
seria mais difcil obter cooperao para alcanar obj etivos comuns, o que prej udicaria
o governo.
A estabilidade social foi por vezes associada eficcia governamental . Alegou-se que
as rpidas mudanas sociais agravam as tenses sociais, diluem a solidariedade soci al
e perturbam as normas e as organizaes que so o esteio do governo. Em nossa an
lise preliminar do desempenho regional, em 1 976, encontrramos provveis indcios de
que a instabilidade demogrfica e a mudana soci al prej udicavam o desempenho, 8 1
mas tal relao no se confirmou em anlises ulteriores mais completas.
" A democracia forte basei a-se n a idia d e uma comunidade autnoma d e cidados
que esto unidos menos por interesses homogneos do que pela educao cvica,
e que so capazes de buscar objetivos comuns e de agir com reciprocidade graas
ao seu esprito cvico e s suas instituies partici pati v as, e no ao seu altrusmo
ou sua boa ndole. A democracia forte compatvel, ou melhor, depende da po
ltica do conflito, da sociologia do pluralismo e da separao entre as esferas de
ao pblica e privada. "80
V rias outras possveis explicaes para o desempenho institucional tambm
se revelaram inconsistentes quando confrontadas com os dados derivados da ex
perincia regional italiana:
1 31
O bom desempenho de certas regwes foi por vezes atribudo ao Partido Comunista
Em termos descritivos, certamente nossos dados so compatveis com
a opinio, largamente difundida entre as correntes partidrias da Itlia, de que as re
gies comunistas so mais bem governadas do que a maioria das outras. Isso s ve-
Italiano (PC/).
1 32
CA P TU LO
4
--
zes atribudo a uma estratgi a formulada pelo PCI para impor-se no plano nacional
mostrando ser capaz de governar bem nos planos regional e local . Segundo uma ver
so mais cnica, o PCI simplesmente teria sido poupado dos efeitos corruptores do
exerccio do poder no nvel nacional. Os prprios comunistas atribuem seu bom de
sempenho administrativo a um esforo sistemtico para recrutar quadros competentes
ou mesmo a um senso de moralidade mais elevado. Todas essas interpretaes en
cerram alguma verdade, mas estamos mais inclinados a aceitar a primeira.
Nossa anlise inicial, abrangendo o perodo 1 970-7 6, sugere que essa diferena de
veu-se ao fato de os comunistas terem assumido o poder em regies particularmente
cvicas. "Os governos regionais comunistas foram mais bem-sucedidos [afirmamos en
to] porque lavraram um solo mais frtil e no por causa de suas tcnicas de cultivo.
8
'
.
onc.ie e1 es estavam . " 5 porem
O que realmente contou no fo1. quem e1 es eram e s1m
anlise
ulterior
sugere
que
talvez
isso
no
explique
tudo.
nossa
Aps 1 975, os comuni stas integraram coligaes que assumiram o poder em vrias
regies menos favorecidas pela tradio cvica, e nelas o desempenho tendeu real
mente a melhorar. Por ocasio de nossa ltima e mais completa avaliao do desem
penho institucional, a correlao entre fora do PCI e desempenho institucional no
era totalmente atribuvel variao simultnea com a comunidade cvica. 86 Por outro
lado, durante o perodo de nossa pesquisa, os comunistas permaneceram na oposio
em quase todas as regies, sobretudo no Sul, onde as condies cvicas e econmicas
so menos favorveis boa governana. Somente quando o PCI (agora rebatizado
"Partido Democrtico da Esquerda") assumir o poder em tais circunstncias adversas
ser possvel analisar a afirmao de que o partido dominante tem relao com a qua
lidade do governo. 87
Com a possvel exceo parcial do governo do PCI, nenhuma dessas expli
ca es suplementares ajuda a compreender melhor por que certos governos fun
cionam e outros no. Os dados analisados neste captulo so i nequvocos: o
contexto cvico importante para o funcionamento das instituies. O principal
fator que explica o bom desempenho de um governo certamente at que ponto
a vida social e poltica de uma regio se aproxima do ideal da comunidade c
vica. As regies cvicas so peculiares em muitos aspectos. A prxima questo
: por que certas regies so mais cvicas do que outras?
---
C A P T U LO
5 ----
O ri ge n s da comu n i d ade cv i ca
Nosso ESTUDO sobre o desempenho dos governos regionais italianos nos anos 7 0
e 80 assinalou o carter singular da vida cvica em certas regies. Seguindo 0
fio dessa meada, vamos agora nos aprofundar no passado contrastante das re
gies da Itlia. Nossa histria comea num importante momento de transio ve
rificado na pennsula italiana cerca de mil anos atrs, quando os ital ianos
estavam emergindo do obscurantismo da Idade Mdia. A Itlia dos tempos me
dievais, quando tem incio nossa histria, estava mais prxima da Roma antiga
do que de nossa poca, no s cronologicamente mas tambm no que se refere
aos modos de vida do cotidian o . Todavia, os padres sociais que remontam It
lia medieval so fundamentais para explicar por que, no limiar do sculo XXI,
certas comunidades se mostram mais aptas do que outras para gerir a vida co
letiva e manter instituies eficazes. 1
Os governos regionais foram criados em 1 970, tendo como pano de fundo uma
administrao nacional que durante sculos fora altamente centralizada, mas as
prprias regies tinham origens histricas muito mais remotas. Por um milnio
e meio , desde a queda de Roma at meados do sculo XIX, a Itlia fora, nas
palavras peremptrias do estadista austraco Metternich, meramente "uma ex
presso geogrfica" , uma congrie de pequenas cidades-Estados e d o mnios se
micoloniais de impri os estrangeiros. No contexto europeu de modernos
Estados-naes, essa fragmentao condenava os italianos ao atraso econmico
e marginalizao poltica.
Nem sempre fora assim . No perodo medieval , a Itlia criara as estruturas po
lticas mais adiantadas do mundo cristo . De fato , por volta de 1 1 00 , surgiram
em diferentes partes da pennsula dois regimes polticos nitidamente distintos e
igualmente inovadores, que vieram a ter amplas conseqncias sociai s , econ
micas e polticas :
1 34
C A P T U L O
O R I G E N S DA C O M U N I DA D E CVICA
1 35
"A Sicli a era ainda uma regio bastante rica, onde se poderia esperar que hou
vesse uma vida urbana dinmica, mas a verdade que l nunca houve nada pa
recido com as comunas independentes que existiam no Norte da Itlia; isso era
talvez um mero reflexo da falta de iniciativa cvica, mas devia-se tambm ao fato
de que a monarquia normanda era to forte e autoritria que no precisava in
centivar as cidades contra o baronato ( .. . ) . Frederico subordinou as cidades ao Es
tado, ainda que aparentemente isso significasse sacrificar a economia poltica. A
histria siciliana ensinara-lhe que a prosperidade advinha de uma realeza forte, e
at certo ponto ele estava certo: somente os eventos posteriores viriam mostrar que
o desenvolvimento econmico na Siclia cessou j ustamente quando as cidades ma
rtimas independentes em outras regies da Itlia comearam a expandir-se e en
riquecer." 1 1
Quando , aps a morte de Frederico, o poder real comeou a decair, os bares
do Sul ganharam poder e autonomia, porm o mesmo no ocorreu com as ci
dades da regio. Com o passar dos sculos , a pronunciada hierarquia social tor
nou-se mais e mais dominada por uma aristocracia rural dotada de poderes
feudais, enquanto na base as massas camponesas penavam miseravelmente nos li
mites da s obrevivncia fsica. Entre esses dois segmentos sociais acanhava-se
uma impotente e diminuta classe mdia de administradores e profissionais . Nos
sete sculos seguintes, o Sul da Itlia seria alvo de acirradas disputas entre vrias
dinastias estrangeiras (sobretudo Espanha e Frana), mas mesm o assim essa es
trutura hierrqu ica permaneceria basicamente inalterada. O regime continuou sen
do uma monarquia feudal , no importando quo esclarecido fosse o soberano, e
1 36
C A P T U L O
O R I G E N S DA C O M U N I D A D E C V I C A
entre os sucessores de Frederico II esse atributo revelou-se bem mais raro do que
a ganncia.
Entretanto, nas cidades da Itlia setentrional e central - "osis na selva feu
dal" 12 - estava surgindo uma forma de governo autnomo sem precedente . Esse
republicanismo comunal foi aos poucos se constituindo na principal alternativa
ao regime de vassalagem feudal predominante no resto da Europa medieval . A
respeito dessa parte da Itlia, escreveu o eminente historiador Frederic Lane : "Do
sculo XII ao scul o XVI, a principal caracterstica que distinguia a sociedade
italiana das de outras regies era a faculdade que tinham os cidados de es
tabelecer, s obretudo atravs da persuaso , as lei s e as decises que governavam
sua vidas". 13
Assim como o regime autocrtico de Frederico II, o novo regime republicano
foi uma reao violncia e anarquia que imperavam na Europa medieval,
pois as cruis vendetas entre as famlias aristocrticas haviam assolado as cida
des e o campo tanto no Norte quanto no Sul. Porm a sol uo encontrada no
Norte foi bem diferente, estando baseada menos na hieraquia vertical e mai s na
colaborao horizontal. As comunas tiveram origem nas associaes vol untrias
que se formaram quando grupos de vizinhos j uraram auxiliar-se mutuam en te com
vistas proteo com um e cooperao econmica. "Embora seja exagero des
crever as primeiras comunas como associaes privadas, j que desde o incio
devem ter estado envolvidas com a ordem pblica, o fato que elas se preo
cupavam principalmente com a proteo de seus membros e de seus interesses
comuns, no estando organicamente ligadas s instituies pblicas do antigo re
gime ." 14 Por volta do sculo XII, em Florena, Veneza, B olonha, Gnova, ilo
e praticamente todas as principais cidades da Itlia setentrional e central haviam
se formado comunas cuj as origens histricas remontavam a esses contratos so
ciais primordiais.
Essas comunas emergentes no eram democrticas no sen tido moderno do
1 5 Na
'
'
1 1cos.
po rt
term o , pois somente uma minoria da populaao tm h a d 1re1tos
verdade, uma tpica caracterstica da sntese repu blicana era a absoro da no
breza rural pela aristocracia urban a para formar um novo tipo de elite social .
Porm o grau de participao popu lar nos n gcios pblicos era extraordinrio
sob qu aisquer critrios : Daniel Waley descreve as comunas como "o paraso do
homem pblico" e diz que em S iena, cidade com aprox imadamente 5 mil ho
mens adultos, havia 8 60 cargos pblicos de meio expediente, enquanto em ci
dades maiores o conselho municipal chegava a contar vrios milhares de
membro s, m uitos dos quais participavam ativamente das deliberaes . 1 6 Nesse
contexto, "o xito do republicanismo comunal depen dia da disposio de seus
lderes para dividir o poder com os outros em p de igualdade" . 17 O s membros
do Executivo da comuna eram eleitos segundo normas que variavam de uma
cidad e para outra. 1 8 Os governantes de uma repblica comunal reconheciam os
limites legitimamente impostos ao seu poder. "Promulgaram-se leis minuciosas
para coibir a violncia dos poderoso s." 1 9 Assim, a estrutura d o poder nas re
pblicas comunais era fundamentalmente mais liberal e igualitria que a dos
regimes contemporneos europeus , incluindo , claro , o prprio S ul da Itlia.
-
1 37
"Na primeira metade do sculo XIII, as gui ldas tornaram-se a espinha dorsal de
movimentos polticos radicai s que lutavam pel a distribuio do poder nas comu
nidades em bases mais amplas do que antes ( . . . ). Apropriaram-se do termo popolo
[povo] com sua forte conotao democrtica. Por volta de 1 250, o popolo con
quistara uma posio de destaque nas constituies das principais comunas ." 24
Assim , en quanto Frederico II fortalecia a autoridade feudal no S u l , o poder
poltico no Norte comeava a ultrapassar o mb ito da elite tradicional . Por
exemplo , "J em 1 220, o conselho de Modena contava muito s artesos e lo
j istas, como peixeiros e remendeiros o u trapeiros ( . . . ), alm dos sempre nu
mero sos ferreiros " . 25 As prticas do republicanismo cvico propiciaram um
grau de participao popular nas deliberaes pblicas sem paralelo no mundo
medieval .
Tai s mudanas polticas faziam parte do "desabrochar da vida associativa,
com o surgimento de comunas , guildas, sociedades comerciais ( . . . ), novas formas
de solidariedade [que] expressavam um sentimento mais vvido de igualdade" . 26
Alm das guildas , organizaes locais como vicinanze (associ aes comunitrias) ,
populus (organizaes paroquiais que geriam os bens da igrej a local e elegiam
seu proco), confrarias (sociedades religiosas para mtua assistncia) e consor
terie (sociedades formadas para oferecer segurana mtua) tinham papel predo.
.
mm ante nos negocws 1 ocms. 27
Os j uramentos de mtua assistncia feitos pelos membros dessas associaes
em todos os setores da sociedade eram muito parecidos com os da guilda ve
ronesa antes mencionada. Em 1 1 96, os membros de uma consorteria de mag
natas bolonheses prometeram "aj udarmo-nos uns aos outros sem dolo e boa
f ( . . . ) nesta sociedade e j urarmos que nenhum de ns agir contra os demais di
retamente ou por meio de terceiros". Os estatutos da Spade [Espada] compagnia
( 1 285), uma das muitas associaes voluntrias dos arredores de Bol onha, reza
vam que seu s membros "devem apoiar e defender-se uns aos outros contra todos
os homens, dentro da comuna e fora dela" . A tais promessas seguia-se sempre
um relato minucioso das normas da associao , incluindo a ajuda prtica a ser
prestada aos membros, bem como dos mtodos para dirimir disputas en tre os
membros . 28 "Os inevitveis conflitos gerados no seio dessas comunidades mais
.
1 38
CAPTULO
O R I G E N S D A C O M U N I D A D E C V I C A
1 39
i 40
CAPTU LO
"A difuso do crdito e o maior uso dos contratos foram fatores decisivos para a
decolagem das cidades da Itlia setentrional e central nos sculos XI e XII. Em
Gnova, Pi sa, Veneza e, pouco depois, Florena, entraram em voga novas estra
tgias para levantar capital e criar sociedades. Como era de se esperar, as relaes
de parceria eram um prolongamento dos laos familiares. Por volta do sculo XII
porm, adotaram-se frmulas contratuai s mai s flexveis, passando-se a aceitar
contribui o de elementos externos. Tais mudanas resul taram na cri ao da com
pagnia, da commen da [contratos martimos], do banco de depsi tos, da moeda fi
duci ria e da letra de crdito. Com as novas prticas e a organizaco da atividade
comercial, mi nimizaram-se os riscos e ampliaram-se as oportunidades de coope
rao e lucro ( . . . ). Essa maior confiana traduziu-se na queda das taxas de juros
e no aumento dos depsi tos e transferncias bancrios. Um esprito de colabora
o entre muturios e mutuantes comeou a difundir-se nas cidades da Itlia se
tentrional e centra1 ."41
Mediante esses e outros mecanismos, at mesmo os pequenos poupadores po
diam investir nos grandes empreendimentos comerciais:
"O fato bsico da histria econmica europia do sculo XII em diante foi a mo
bilizao da poupana para fins produtivos num grau inimaginvel em sculos an
teriores (. . . ). Foi o senso comum de honestidade, fortalecido pelo sentimento de
pertencer a uma comunidade integrada, independentemente das obrigaes contra
tuai s, que tornou possvel a todo tipo de pessoas parti cipar do processo produtivo
com sua poupana."42
Em suma, nas repblicas comunais do Norte da Itlia medieval, as normas e
os sistemas de participao cvica possibilitaram grandes melhoramentos na vida
econmica e tambm no desempenho governamental . Mudanas revolucionrias
nas instituies fundamentais da poltica e da economia resultaram desse con
texto social singular, com seus vnculos horizontais de colaborao e solidarie-
O R I G E N S D A C O M U N I D A D E C V I C A
i4i
dade cvica, e esses progressos polticos e econmicos, por sua vez, fortaleceram
a comunidade cvica.
No devemos exagerar o igualitarismo das comunas nem sua capacidade para
resolver o conflito social e controlar a violncia. Possivelmente metade da po
pulao residia em bainos miserveis . 43 Durante todo o perodo a nobreza con
tinuou sendo um segmento importante da sociedade, ainda que cada vez mais
integrada e subordinada vida da repblica. Famlias oligrquicas tinham u m pa
pel fundamental na vida de repblicas como Veneza e Florena, embora seu po
der fosse menos inestrito do que no Sul. Os nobres manti nham suas clientelas .
O sectarismo era corrente . As vendetas entre os cls e a violncia (inclusive cer
to tipo de guena de guetTilhas) jamais desapareceram da vida pblica. As torres
e os palcios fortificados que ainda ornamentam Bolonha e Florena lembram as
desigualdades sociais e a insegurana generalizada que caracterizavam at mesmo
as comunas mais prsperas.
Todavia, a mobilidade social nas repblicas era maior do que em qualquer
outra parte da Europa quela poca. Alm disso , o papel da solidariedade co
letiva na manuteno da ordem cvica tornou as cidades do Norte sui generis.
Por exemplo, em 1 29 1 , um cronista annimo relatou l aconicamente: "Tendo ha
vido certo distrbio em Parma, quatro corporaes, isto , os aougueiros, os fer
reiros , os sapateiros e os peleiros, juntamente com os juzes e os notrios e as
demais corporaes da cidade, juraram apoiar-se mutuamente, e, uma vez toma
das certas medidas, todo distrbio logo cessou. "44
Assim , no incio do sculo XIV, a Itlia produzira no apenas um , mas dois
modelos de governo inovadores com suas respectivas caractersticas sociais e cul
turais - a famosa aristocracia feudal normanda do Sul e o frtil republicanism o
comunal do Norte. "Os italianos foram pioneiros na arte de governar, e os Es
tados italianos em geral tinham mais poderes burocrticos para, bem ou mal, in
tervir na vida de seus cidados do que os demais Estados quela poca."45 Na
vida econmica e social , assim como na poltica, tanto a monarquia quan to a re
pblica haviam superado os dilemas da ao coletiva e os problemas da vida co
letiva que ainda entravavam o progresso em outras partes da Europa. O
pioneirismo da Itlia na Europa traduzia-se em termos no apenas polticos , eco
nmicos e artsticos , mas tambm demogrficos: Palerma, no Sul, e Veneza e
Florena, no Norte, cada qual com mais de 1 00 mil habitantes , eram as trs
maiores cidades da Europa. 46
Todavia, os sistemas inventados no Norte e no Sul eram bastante diferentes,
tanto no que se refere sua estrutura como s suas conseqncias. "Aqui se de
frontavam duas sociedades e modos de vida diferentes" , conclui o historiador
John Larner. 47 No Norte , os vnculos feudais de dependncia pessoal estavam
debilitados; no S ul , estavam fortalecidos. No Norte, havia cidados; no S u l , vas
salos. No Norte , a autoridade legtima era "apenas delegada [pela comunidade]
a funcionrios pblicos que eram responsveis perante aqueles que lhes haviam
confiado seus negcios" . 48 No Sul, a autoridade legtima era monopolizada pelo
rei , que (embora pudesse confiar tarefas administrativas a seus funcionrios e
confirmar os privilgios dos nobres) s era responsvel perante Deus. No Norte,
1 42
CAPTULO 5
o sentimento religioso continuava forte, mas a Igreja era apenas uma entre mui
tas institui:i civis; no Sul, a Igrej a era um poderoso e rico proprietrio na or
No Norte, os fundamentais compromissos e acordos sociai s
dem feudal .
polticos e at religiosos eram horizontais, a o passo q u e no S ul eram verticais :
A colaborayo , a mtua assistncia, o senso cvico e mesmo a confiana - no
.
umversal , e claro , mas ultrapassando os limites de parentesco , mais do que em
qualquer outra parte da Europa nessa poca - eram as caractersticas peculiares
do Norte. J no S u l , a pri ncipal virtude era a imposio da hierarquia e da or
dem anarquia latente.
A q uesto social proeminente da Idade Mdia, o sine qua non de todo 0
pro gresso, era a ordem pblica. O ro ubo e a extorso eram comuns . Tal como
no rein normando, cabia ao soberano absoluto ou ao mais poderoso baro lo
cal fereer proteo e abri go. O u ento obtinha-se segurana atravs de pac
tos m terhgados de assistnci a mtua entre iguais - estratgia mais complexa
adotada n as repblicas comunai s . Em comparao com o resto da cristandade
ambos os regimes produziram pro speridade e governo eficiente , mas j no s
cu o XIII comearam a tornar-se evidentes as limitaes das solues h ierr
qmcas adotadas no S ul para os d ilemas da ao coletiva. Enquanto 1 00 anos
antes o Sul era em geral considerado menos adiantado d o que o Norte,
agora as repubhcas comunais estavam rapidamente tomando a dianteira e a
supremacia do Norte co ntinuaria aumentando nos sculos seguintes . Po co a
pouco se foram tornando evidentes as con seqncias das diferenas entre a
Itli a feudal e a Itlia republicana no tocante vida comunitria e estrutura
social .
"No mundo feudal , prevalecia uma ordem vertical em que as relaes entre os ho
mens eram ditadas pelos conceitos de feudo e prestao de servios; investidura
e homenagem; senhor, vassalo e servo. Nas cidades, surgiu uma ordem horizontal
caracterizada pela cooperao entre iguais. A guilda; a confraria ; a universidade ;
.
de tudo, a guilda das guildas, a unio juramentada de todos os burgueses,
e, actma
a comuna, todas elas eram insti tuies criadas pelo novo contexto e que refletiam
os novos ideais."50
No sculo XIV, o sectarismo e a fome , a Peste Negra e a Guerra dos Cem
Anos comearam a minar o esprito da comunidade cvica e a estabilidade do
governo republicano . A devastao causada pela Peste Negra foi extraordinria:
mais de um tero de toda a populao italiana - e provavelmente mais da me
tade da popul ao urbana - pereceu durante o tetTvel vero de 1 34 8 , e so
brevieram epidemias recorrentes que deprimiram a atividade econmica por mais
de um scu l o . Tampouco a liderana poltica das repblicas com unais foi pou
pada : dos membros do Conselho dos Sete eleito em Orvieto no final de junho
de 1 34 8 , seis j haviam monido em agosto - dizimao que no era absolu
t m ente inusitada. A catedral de Siena, ainda inacabada quando grassou a peste,
assim p erm n eceu - tcito testemunho do quanto a Peste Negra havia esgotado
.
.
a energia crvica e abalado a vida cvica. 5 1
O R I G E N S DA CO M U N I DA D E CVICA
1 43
1 44
CAPTULO 5
vita civile estava o ideal do "cid ado model o , d iri gindo seus prprios neg
cios na cidade e no campo e participando conscienci osamente dos negcios do
Estado" . 5 8
Entretanto , no sculo XIII, o papado adquirira poder temporal sobre o ter
ritri o situado entre o reino da Siclia no S ul e o domnio das repblicas co
munais no Norte. O papa governava essas terras como um monarca feudal,
designando prncipes para os feudos em troca de fidelidade, mas seu governo era
menos centralizado e eficiente que o do regime normando do S u l . 59 Dado o po
der temporal um tanto quanto ambguo do papa, que ficara ainda mais enfra
quecido no perodo dos papados de Avignon entre 1 3 05 e 1 37 7 , os Estados
papais englobavam uma grande variedade de estruturas sociais e de prticas po
lticas. Em certas cidades os tiranos l ocais resistiam intetferncia papal, en
quanto em outras "os nobres lutavam entre si , levando o terror ao campo e
fazendo o que bem entendessem, e os bandidos tornavam toda a regio insegu. ' .
.
'
. me
.
1 mam f orma 1 mente vnas
r.a " . 60 A o nort e, por ou tro 1 ad o, os terntonos
papais
cid ades com fortes tradies comunais, com o Ferrara, Ravena, Rim ini e princi
palmente Bol onha.
A figura 5 . 1 mostra os vrios regimes que caracterizavam a Itlia no incio
do sculo XIV. 6 1 No mapa notam-se claramente quatro faixas d ividindo a pe
nnsula, as quai s correspondem aos diferentes graus de republicanismo e auto
cracia. Do sul para o norte , so elas :
O R I G E N S DA C O M U N I D A D E C V I C A
1 45
Fig u ra 5 . 1
Trad i e s re p u b l i c an as e a u t o c r t i c a s : Itl i a , c . 1 3 00
Repblicas
comunais
Ex-repblicas
comunais
Estados papais
Reino da Siclia
O centro do republ icanismo, isto , as comunas que havi am conservado as insti tuies
republicanas no sculo XIV.
Fontes: Barraclough, Geoffrey & Stone, Norman (eds.). The Times las of word history.
3 ed. London, Times Books, 1 989. p. 1 24; Hyde, J. K. Society and polttlcs m. medteval ltaly:
the evolution of the civil fite, 1000-1 350. London, Macmillan, 1 973. mapa 4; e Larner, John.
ftaly in the age of Dante and Petrarch: 1 21 6- 1 380. New York, Longman, 1 980. p. 1 37-50.
o As antigas reas republicanas mais ao norte, que haviam ento sucumbido ao domnio
senhori ai .
H uma notvel semelhana entre essa configurao e a distribuio das ca
ractersticas cvicas nos anos 70, tal como mostrada na figura 4.4. Os tenitrios
sulistas outrora governados pelos reis normandos constituem precisamente as se
te regies menos cvicas nos anos 70. Com quase a mesma exatido , os Estados
papais (exceto as repblicas comunais da parte norte dos domnios do papa) cor
respondem s trs ou quatro regies que vm a seguir na escala de civismo nos
anos 70. No outro extremo da escala, o centro do republicanismo em 1 3 00
curiosamente corresponde s regies mais cvicas de hoj e , seguidas de perto pe
las reas mais ao norte cujas tradies republicanas, embora genunas, revela
ram-se um pouco menos resistentes. Para sabermos se essa intrigante correlao
representa uma verdadeira continuidade histrica ou simplesmente uma curiosa
coincidncia, teremos que examinar a evoluo da vida social e poltica italiana
duran te esse intervalo de sete sculos.
1 46
C A P T U L O 5
O R I G E N S DA CO M U N I DA D E CVICA
1 47
1 48
CAP TU L O 5
O R I G E N S DA C O M U N I D A D E C V I C A
1 49
1 50
C A P T U L O
"'
nomicos
peculiares aos tempos modernos.
:or volt dessa mesma poca e geralmente sob a gide das sociedades de as
.
. mutua, comearam tambm a surgir organizaes cooperativas entre os
sistencm
produtores e os consumidores. "Tal como as sociedades de assistncia mtua as
cooperti; as italianas derivaram do pdncpio conservador da auto-aj uda e tinh am
or objetivo melhorar a condio de80 seus membros sem buscar mudanas drs
ticas na ordem econmica vigente." As novas organizaes propagaram-se por
todos os setores da economia; havia cooperativas agrcolas, cooperativas de tra
balhadores, cooperativas de crdito, cooperativas de bancos rurais, cooperativas
de produtores e cooperativas de consumidores, estas ltimas representando mais
da m tade de todas as cooperativas em 1 8 89. De fato, conclui um estudioso das
oramzaes da classe trabalhadora, "a variedade das cooperativas na Itlia con
fena a esse pas um lugar nico no mundo da cooperao" . 8 1
As cooperativas estavam se tornando comuns em grande parte da Europa nes
,
se penodo,
mas uma das caractersticas distintivas do movimento italiano era sua
fora entre os camponeses analfabetos do interior. Na dcada de 1 8 80 fundaram
s e no Norte muitas cooperativas para "executar programas de obras p blicas des
.
tmado
s a combater o d semprego durante o inverno". 82 Em 1 8 8 3 , por exemplo,
.
.
um gr po de braccwntl
sem terras formou na Emilia-Rom agna uma cooperativa
para disputar contratos de drenagem de terrenos .
"Havi a coo erativas de lacti cultores e de viticultores, bem como cooperativas de
.
bancos rurar s, e na horticultura
de mercado era indi spensvel uma cooperativa para
. _
.
a comercrahzaao dos produtos. Sociedades contratavam especial istas em agricul
tura para fazer demonstraes em dias de feira e para divulgar as tcnicas utili
zadas na poda, na produo de vinhos e na rotatividade dos cul tivos."8 3
O R I G E N S DA CO M U N I DA D E CVICA
1 51
aps 1 870, alcanando uma marca sem precedente na virada do sculo. "O perodo
de 1 860 a 1 890 foi a idade de ouro das sociedades de mtua assistncia", concluiu
um especialista. 84 Entre as cooperativas, tal surto ocorreu mais ou menos uma d
cada depois.
O parentesco dessas organizaes com as antigas fmmas de sociabilidade or
ganizada, sobretudo na Itlia setentrional, era quase sempre consciente e expl
cito . A primeira dessas novas cooperativas, por exemplo, foi a Sociedade de
Vidros Artsticos de Altare, na Ligria, conhecido centro produtor de artigos desse gnero:
"Na noite de Natal de 1 856, Giuseppe Cesio tomou a inici ativa de reunir 84 ar
tesos desse antigo ofcio em Altare. Eles se propuseram melhorar sua situao,
gravemente ameaada pela depresso econmica e pelas conseqncias da epide
mia de clera, fundando uma associao cooperativa. O ritual que cercou essa de
clarao de propsitos sugeriu a retomada da tradio medieval dessa regio da
Ligria onde, por volta do ano 1 000, surgiu a famosa guilda de Altare, que existiu
at 6 de j unho de 1 823, quando foi extinta pelo rei Carlos Flix. "8 5
1 52
CAP TU LO 5
"A s Cmaras, ou suas ramifi caes, organizavam cooperativas habi tacionais, coo
perati vas comerciais e associ aes educacionais. Geralmente produziam seus pr
prios peridicos e geriam seus prprios estabelecimentos recreativos ( . . . ). Elas
mostram como o supostamente 'moderno' movimento trabalhista soci alista estava
profundamente impregnado dos antigos ideais mazzinistas das cooperativas e ini
ciativas locais, do laicismo e da mtua assi stncia." 88
O R I G E N S DA C O M U N I D A D E C V I C A
1 53
apol O e 1 ei' tm a1 . Apo' s a II Guena Mundial ' esse mesmo clientelismo, agora cada
.
vez mais organizado no prprio contexto dos partido e massa, c oni. nuou sendo
,. .
a principal estrutura de poder nas regies menos civicas da Itaha.
As sociedades de mtua assistncia, as cooperativas e outras mamfestaoes de
solidariedade cvica difundiram-se por todos os setores da economia e tods as
. .
partes da pennsula, mas nem todas tinham o mesmo alcance ou o n; esmo exlto
,
Na Itlia setentrional e central, correspondendo quase exatamente a area onde as
repblicas comunais tinham sido mais duradouras cinco sculos an s (e on e e
.
achava a maioria das regies mais cvicas nos anos 7 0) , as tradioes medie; Is
de colaborao persistiam, at mesmo entre os camponeses pobres. " O spn_:. to
.
de vizinhana, sobretudo nas reas rurais, cria todo um conJ. unto de obngaoes
sociais e econmicas. Entre vicini [vizinhos] h constante ajuda mtua e troca de
.
, 92
serVIOS.
CAPTULO
1 54
O R I G E N S DA CO M U N I DA D E CVI CA
D e fato, a velha desconfiana que esgarava o tecido soc1' ai nessas regies re.
fi etta-se em incontveis provrbios :
O
"No emprestes dinheiro, no ds presentes, no faas o b em, para no te arrepend eres d epois."
"S e a casa do teu vizinho estiver em chamas, leva gua para a tua." 98
1 55
1 56
CAPTULO
O R I G E N S DA CO M U N I DA D E CVICA
1 57
d
ativi
eles seriam cumpridos . "A
um mni mo de certeza de queprod
uzir e vend er m prod to . mmto espe cta
pecfica dos mafi osi cons iste em
trans aoe s econ omtc as. Em vez d
' ntan gvel porm indis pensvel na maioria das
ou livro s, eles prod uzem e venrodu zirem carro s , cerveja, porcas e paraf usos
,11
dem con ftana . 7
"Vem um h m m e d'tz: 'Ten ho
Com o disse um mafi oso acerca de seu pape l:
assu nto para mtm . Man do chamar
u m Prob lema com Tizio , veja se resol ve esse
- e fao a
vou ter com ele - nos ter os com b't_nad o .
0 tal sujei to ou ento
ma aume nptoc
em
.
- o entre os dois" 1 18 (Obv iamente o mafwso atamb
.
reco nct. 1taa
o fian n o siste ma, de mo d ? a
tar a procura por seus servi os insti land o a desc
_ obstate as mu ttas
mutu a.) ao
_
/ .
impe dir que seus clien tes adquiram confiana
r:ncas, ohttc as , pstq mcas
econ
is,
socia
----:ma
siste
desse
tivas
nega
ncias
.
cons eq
que se ve mam etado e tmpo tente
e morms -, do ponto de vista do indiv duo
- d o m afwso
"optar pela proteao
em meio deso lador a anarq uia do Mezzogiorno,
. .wna1" . 1 19
.
d e Irrac
dific ilme nte poderia ser considerada uma atttu
. .
ar su na
Mfia pode na Ignor
Contudo, somente uma idealizao romntica da
r . ? scu l XIX, os mafw sos
tureza fundamentalmente hierrquica e explorado
/ tas e sua
rurms absenteis
.
d e m tetm edir ios viole ntos entre os propnetanos
.
set.vnam
come aram a rmr, " os ant'tgos
.
tela . 120 Quan do as velhas formas de feuda lismo .
c1 Ien
/
iais passaram a agtr por conta prprta e . cont
brav i [capa ngas ] dos senh ores feud
es ( ... . Esse s malfettores, h ertos
nuaram exercendo a viol ncia para fins particular
ram- se pms um eleent essen ctal do
do genuno sistema de relaes feudais, torna
1
2
1
tehsm o conv enAssim como o chen
- lo" .
1
su b st'tu
tehs ta que veto
. s do Es. . moe
sistema chen
msttt
s
nova
s
te
1 que e1 a 1efle tia , a Mfia adap tou-se rapidamen
cwna
represen taftva
prticas da democracta
.
tado italiano e reformulou inexoravelmente as
"
cta.
nden
rao e depe
. .
de acordo com os modelos tradi ciona is de explo
nas rela es vertl cms (e
te
amen
tipic
ia-se
base
a
Mfi
ria
prp
da
tura
A estru
have ndo . po ca ou nhum.a sohgeral instveis) de autoridade e depe ndn cia,
.
r pela mmu cwsa an h e feita po
dariedade horiz onta l entre os iguais. A julga
a casca, no constitUI um grup o .
H ess, a unidade bsic a organizac ional da Mfia,
.
mza
orga
bro de uma
.
de resistnci a, ou seJa, grupo s que
memb ro de uma gangue ou de um movimento
122
nao de seu chefe. ,
podem contin uar existi ndo mesm o aps a elimi
_
1 58
CAPTU LO
O RI G E N S DA C O M U N I DA D E CVICA
. - 1 . 1 29
.
oca1s
o Durabilidade das assoc1aoes
1 59
solidariedade social .
Para averiguar os antecedentes h istricos do civismo na tlia contempornea,
combinamos esses cinco indicadores num nico escore fa;onal que repr nta s
A I
e na t bela 5 . 1 .
tradies de participao cvica no sculo XI , co o s
.
re
as
entre
vanavarn
Ica
:
cr
partlcipaao
de
tradies
essas
como
mostra
.2
5
gura
0.
9
1
e
60
8
1
amente
aproxima
entre
compreendido
sculo
meio
no
gies italianas
Im
a
Mesmo uma rpida comparao da figura 5 .2 com a figura 4 .4 atesta
pressionante constncia das tradies regionais de participa cica ao longo de
de um sculo de grandes mudanas soci ais . Podem os visualizar melhor essa
mais
.
,
continuidade na figura 5 . 3 , que mostra a correlao quase perfeita entre nos o mdice de com unidade cvica para os anos 70 e 80 e os nmeros referen es a ar.
,
, a um sculo antes 1 3 1 No obstante as grandes ondas migratonas,
- CIVIC
tlcipaao
as mudanas econmicas e as convulses sociais verificadas na pemnsula nesse
intervalo ' as normas e os comportamentos cvicos contemporneos reproduzem
Ta b e l a 5 . 1
Trad i e s d e p arti c i p ao c v i c a , 1 86 0- 1 9 2 0
Componente
Fora dos partidos de massa, 1 91 9-2 1
Quantidade de cooperativas, 1 889-19 1 5
Afiliao a sociedades d e mtua assistncia, 1 873-1 904
Comparecimento s urnas , 1 91 9-21
Associaes locais fundadas antes de 1 860
Carga
0 ,97
0 ,93
0,91
0 , 78
0 , 56
1 60
CAPTULO 5
O R I G E N S DA C O M U N I DA D E CVICA
Fig u ra 5 . 2
Trad i e s c v i c a s n as r e g i e s i t a l i a n a s , 1 86 0- 1 9 2 0
161
Fig u ra 5.3
Tra d i e s c v i ca s e co m u n id ad e c v i c a c o n t e m po r n e a
Li
UmMa Ve
La
To
Pi
Lo
Em
Sa Ab
Mo Ba Si
Pu
Cm
CI
Tradies cv icas, 1 860-1 920
Correlao: r = 0 , 93
F i g u ra 5 . 4
Tra d i e s de p a rt i c i p ao c v i c a , 1 86 0- 1 9 2 0 ,
e d e s e m p e n h o i n st i t u c i o n a l , 1 9 7 8 - 8 5
Onde u m sculo atrs os italianos estavam mais fortemente engaj ados e m no
vas formas de solidariedade social e mobilizao cvica, precisamente a os ita
lianos de hoje dem onstram maior civismo em sua vida poltica e social. E
j ustamente nessas regies a vida pblica era tipicamente cvica h quase um mi
lnio, sendo a vida comunitria igualm ente efervescente, com suas guildas, con
sorterie , associaes locai s e outras formas de participao cvica. A falta de
dados estatsticos adequados nos impede de demonstrar essa maior continuidade
com a mesma preci so quantitativa que posvel em se tratando de perodo mais
recente , embora as figuras 5 . 1 , 5 .2 e 4 . 4 revelem indcios dessa continuidade por
volta de 1 3 00, 1 900 e 1 970. Em todo caso , o ritu al observado na fundao , na
vspera do N atai de 1 86 5 , da primeira coopera ti v a em Altare sugere que essa
continuidade histrica no passou despercebida aos prpiios membros .
Q u e importncia tm hoje para o desempenho insti tucional essas anaigadas
tradi es de civismo? A figura 5 . 4 apresenta a correlao existente entre o de
sempenho institucional nos anos 80 e as tradies cvicas em 1 860- 1 920 . A ten
dncia clara : teria sido possvel prever com extraordinria exatido o xito ou
o fracasso do governo regi onal na Itlia nos anos 80 tom ando por base o grau
de participao cvica existente quase um sculo antes . 1 33
Em
Um
To Pi
La
Ma
o
.s:::
c
Q)
0..
Ve Li
Q)
(f)
Q)
o
Ab
Ba
Mo
Sa Pu
Si
Cm
CI
Tradies cvicas
Correlao: r = 0,86
Lo
i 62
C A P T U L O
O R I G E N S D A CO M U N I DA D E CVICA
i 63
Ta b e l a 5 . 2
Trad i e s c v i c a s e d e s e n vo lv i m e nto s c i o- e co n m i c o
Na cinc ia social quantitativa, realmente raro descobrir tendncias to pode
.
rosas - quase mesmricas - como essas que vimos de examinar. Ao leitor
atento , porm, certamente no ter escapado uma importante lacuna em nossa ar
gumentao. Na Itlia contempornea, a comunidade cvica est estreitamente li
gada aos nveis de desenvolvim ento social e econmico. De modo geral, as
regi es que hoje so cvicas so tambm prsperas, industrializadas e tm boas
condies sanitrias. Isso poderia muito bem significar, para os mais cticos , que
a comunidad e cvica meramente epifenomenal
que somente o bem-estar
econmico pode sustentar uma cultura de participao cvica. Hoj e , assim como
h um sculo, difcil um campons pobre e doente ter esprito cvico . Acaso
no seria a continuidade d a estrutura econmica e social a responsvel pela apa
rente conti nuid ade d a vida cvica? A tal correlao mesmrica ser talvez fala
ciosa. O que importa a econom ia e no o civismo .
Os antecedentes histricos aqui apresentados pem e m dvida tal afirmao ,
.
pois as persistentes tendncias de conti nuidade e mudana so incompatveis com
um mero determinismo econmico . Em primeiro lugar, o advento do republica
nismo comuna! no parece ter sido conseqncia de um nvel incomum de ri
queza. O desenvolvimento econmico d a Itlia setentrional naquele perodo era
bastante i ncipiente, muito inferior ao do Mezzogiorno de hoje e talvez muito in
ferior ao do Sul naquela poca. 134 Como vimos, a prosperidade das repblicas
c omunai s seria possivelm ente a conseqncia, tanto quanto a causa, das normas
e dos mecanismos de participao cvica. l 35
Em segundo l ugar, as diferenas cvicas entre o Norte e o S ul nesse mi
lnio parecem ter sido mais cons tantes do que as diferenas econmicas. A de
fasagem econmica entre as duas regies parece que aumentou e d iminu iu e
at mesmo inverteu -se em vri os perodos, sobretudo em funo dos aconte
cimentos externos. No sculo XII, o reino normando era quase to adiantado
quanto o Norte , mas , com o ad vento do republicanismo comuna!, o Norte (em
especial as cid ades do Centro-Norte, bero do civismo) p assou a crescer mais
rapidamente por vri os sculos. A partir do sculo XV, porm, com a peste,
a invaso estrangeira, as mudanas no comrcio mundial e outro s choques ex
gen o s , a superioridade do Norte diminuiu, tendo talvez desaparecido comp le
tamente no sculo XVI. B asta lembrar os migrantes que no sculo XVI
deixavam o Norte em busca de melhores condies de . vida na prspera N
poles. Por outro lado , embora sej a difcil medir com preciso o hiato cultural
ao longo desses sculos, no encontramos nenhuma prova de que nesses 1 o s
culos o Sul tenha sido to cvico q uanto o Norte em su as normas e modelos
de associao .
As regi es cvicas . no comearam sendo mais ricas e nem sempre foram
mais ricas, mas, tanto quanto podemos afirmar, permaneceram invariavelmente
mais cvicas desde o sculo XI. Tais fatos dificilmente condizem com a noo
de que a participao cvica mera conseqncia da prosperidade.
Parcela da fora de
Parcela da fora de
trabalho na agricultura trabalho na indstria
Mortalidade infantil
i 870
-0,02
-0 , 1 5
-0,07
i 880
-0,22
O,i4
-0,22
i 890
-0,26
1 900
-0,43
0 , 52
-0,20
1 9i 0
-0,52
0,64
-0,44
1 920
-0,56
0 ,66
-0,58
i 970
-0,84
0,84
-0,67
1 64
CAP TULO 5
lia-Romagna na primeira dcada deste sculo era pior que a mdia nacional, en
quanto a da Calbria era u m pouco melhor que essa mdia, muito embora as
sustadora em termos absolutos. 1 37 Independentemente das d iferenas scio. econmicas marginais entre elas, ambas eram regies atrasadas.
J no tocante participao poltica e solidariedade social, a Emilia-Ro
magna ti nha na virada do sculo (como tem ai nda hoj e e como aparentemente
teve quase um milnio antes) a cultura mais c vica de toda a Itlia. Por sua vez
a Calblia tinha (e ainda tem) possivelmente a menos cvica das culturas regio
nais italianas - feudal, fragmentada, alienada e isolada .
Nas oito dcadas subseqentes, cliou-se entre as duas regies um hiato social
e econmico de notveis propores. Entre 1 90 1 e 1 977, a parcela da fora de tra
balho na indstria duplicou na Emlia (de 20 para 3 9% ), mas efetivamente dimi
nuiu na Calbria (de 26 para 25%), nica regio da Itlia onde isso ocorreu .
Graas aos progressos na medicina e na sade pblica, a mortalidade infantil di
min uiu substancialmente em toda a Itlia, mas a Calbria permaneceu bem atrs da
Emlia-Romagna. 1 3 8 Nos an os 80, a Emilia-Romagna, com uma das mais dinmi
cas economias do mundo , estava em vias de tornar-se a mais rica regio italiana
e uma das mais adiantadas da Europa, ao passo que a Calbtia era a regio mais
pobre da Itlia e uma das mais atrasadas da Europa. De 1 970 a 1 9 88, entre as 80
regies da Comunidade Europia classificadas pelo PIB per capita, a Emilia-Ro
magna pulou de 45 para 1 7 lugar, o maior salto j amais registrado por uma regio
da Europa, enquanto a Calbria conti nuou estacionada no ltimo lugar durante todo
o perodo. 1 39
Tais correlaes su gerem uma hiptese curiosa: talvez as tradies regionais
de participao cvica no ltimo sculo aj udem a explicar as atu ai s diferenas no
nvel de desenvolvimento . Em outras palavras, talvez o civismo ajude a explicar
a economia, e no o inverso .
Apesar da precariedade dessas estatsticas histricas , podemos usar os dados
disponvei s para examinar mais diretamente as interdependncias entre o desen
volvimento scio-econm ico e as tradies de participao cvica. 1 40 Um teste
emprico simples comparar doi s conj untos de previ ses utilizando em cada ca
so o mesmo conj un to de variveis independentes :
O R I G E N S DA CO M U N I DA D E CVICA
1 65
mel hor prognosticador de uma varivel no segundo perodo esta mesma vana
vel no primeiro perodo - o chamado efeito "au to-regressivo".) Em princpio,
claro , ambos os efei tos podem operar simultaneamente, implicando certa i nflu
nc i a recproca entre civismo e economia. A figura 5 .5 ilustra os vrios nexos
cau sais possveis .
F i g u ra 5 . 5
V i rt u a i s i nt e r a e s d e c i v i s m o , d e s e n vo l v i m e nto s c i o - e co n m i co
e d e s e m p e n h o i n st i t u c i o n a l : I tl i a , d c a d a d e 1 900- d c ad a d e 1 9 8 0
Desenvolvimento scio-econmico
dcada de 1 900
Civ ismo
dcada de 1 900
d
Desenvolv imento scio-econmico
dcada de 1 970
1 66
CAPTU LO
O R I G E N S DA CO M U N I DA D E CVICA
1 67
F i g u ra 5 . 6
R e a i s i n te r a e s d e c iv i s m o , d e s e n v o l v i m e nto s c i o - e co n m i co
e d e s e m p e n h o i n st i tu c i o n al : Itl i a , d c ad a d e 1 90 0 - d c a d a d e 1 9 8 0
Civismo
dcada de 1 900
a
Desenvolvimento scio-econmic o
dcada de 1 900
d
Desenvolvimento scio-econmico
dcada de 1 970
A fora das tradies cvicas deveras persistente. Alm disso , como demons
traram as concluses do captulo anterior, a atual participao cvica (seta e), e
no o atual desenvolvimento scio-econmico (seta f), que influencia diretamente
o desempenho do governo regional. Temos agora mais provas de que tal efeito
no falacioso . Ao contrrio , tais resultados indicam que as tradies cvicas po
dem influenciar fortemente o desenvolvimento econmico e o bem-estar social ,
bem como o desempenho institucional.
A sindicali zao , como vimos no captulo anterior, tida mais como um
complemento da participao cvica do que como mera reao a circunstncias
econmicas. A anlise das tendncias regionais no tocante sindicalizao ob
servadas logo aps a I Guerra Mundial vem corroborar essa interpretao. 1 47 Os
ndices agregados de sindicali zao em 1 92 1 guardam forte correlao com as
antigas tradies cvicas (r 0,84). Essa ligao to forte que, omitindo as tra
dies c vicas, no h nenhuma correlao entre industrializao e sindicali za
o . A fora do sindicalismo adveio dos padres de solidariedade cvica e no
.
.
" tco
dos pad roes
. 1 48
d e d esenvo 1 v1mento econom
Essa relao inesperada e fundamental entre civism o e economia lana nova
luz sobre o velho debate acerca do descompasso econmico entre o Norte e o
Sul, no apenas na Itlia mas tambm no plano global . O crescente hiato entre
o Norte e o Sul a questo fundamental da histria moderna italiana, de modo
que vale a pena evocar os acontecimentos marcantes que despertaram tamanha
paixo entre estu diosos e ativistas. poca da unificao italiana, nem o Norte
nem o Sul haviam sido realmente atingidos pela Revoluo Industrial . J em
1 8 8 1 , cerca de 60% dos italianos trabalhavam no campo (um pouco mais no
Norte) , enquanto menos de 1 5 % (um pouco mais no Sul) trabalhavam na ma=
1 68
C A P T U L O
O R I G E N S DA C O M U N I DA D E C V I CA
1 69
1 70
C A P T U L O
presas combi nam baixa integrao vertical com alta integrao horizontal, sub
contratando para trabalho extra concorrentes temporariamente subempregados.
Associaes industriais prestam assistncia administrativa e at mesmo financeira,
enquanto os governos locais propiciam a infra-estrutura e os servios sociais in
dispensveis, como treinamento profissional , informao sobre mercados de ex
portao e tendncias mundiais da moda etc. O resultado uma estrutura eco
nmica tecnologicamente adiantada e altamente flexvel, que se mostrou a mais
indicada para competir no dinmico mundo econmico dos anos 70 e 80. No
admira que nessas duas dcadas essas regies de especializao flexvel tenham
gozado de uma prosperidade acima da mdia. 159
Essa estrutura econmica peculiarmente produtiva tem por fulcro um conj unto
de mecanismos institucionais que possibilita a coexistncia da competio com a
cooperao , na medida em que impede o oportunism o . "Uma vasta rede de as
sociaes econmicas privadas e de organizaes polticas ( . . . ) gerou um ambi
ente propcio aos mercados, promovendo a cooperao e propiciando s pequenas
empresas a infra-estrutura que elas sozinhas no teriam como obter." 1 60
Nos distritos industriais h grande mobilidade social : os trabalhadores deixam
de ser assalariados para tornarem-se autnomos e vice-versa. Os sindicatos ge
ralmente so fortes e as greves no so raras , mas o "pacto social " incentiva a
flexibilidade e a inovao . comum haver mtua assistncia, e as inovaes tc
nicas propagam-se rapidamente de uma empresa para outra. A importncia da co
operao horizontal entre as pequenas empresas e os trabalhadores-proprietrios
contrasta com o predomnio da autoridade e da comunicao verticais nas gran
des empresas convencionais de outras partes da Itlia. Em suma, diferena das
economias de escala "internas" enfatizadas pelas teorias empresariais clssicas, os
distri tos i ndustriais marshallianos priorizam as "economias externas". "O rigor
das idias econmicas alia-se ao clculo menos preciso das vantagens coletivas,
criando um senso de solidariedade profissional que serve de pano de fundo e li
mite concorrncia entre as empresas." 1 6 1
Pi ore e Sabel concluem q u e " a coeso d a indstria repousa sobre u m senso
comunitrio mais fu ndamental, do qual as vrias formas institucionais de co
operao so antes o resu ltado do que a causa ( . . . ). Uma das ironias d o res
surgimento da produo artesanal que o emprego da moderna tecnologia
depende do revigoramento das afiliaes que esto associadas ao passado pr
industri al" . 1 62
Em geral considera-se que as normas de reciprocidade e os sistemas de par
ticipao cvica so a chave do sucesso dos distritos industriais, sej a na Itlia ou
em outros pases . Tais sistemas facilitam o fluxo de informaes sobre os avan
os tecnolgicos, a capacidade creditcia de eventuai s empresrios, as qual ifica
es de cada trabalhador etc . A inovao depende da "constante interao in
formal nos cafs, nos bares e nas ruas" . As normas sociais que cobem o
oportu nismo se acham to internalizadas que o problema do oportunism o custa
do dever comuni trio aqui menos freqente do que nas reas caracterizadas pe
los sistemas verticais e clientelistas . O fundamental nesses di stritos de pequenas
indstri as, segundo a maioria dos observadores, a confiana mtua, a coope-
O R I G E N S DA C O M U N I D A D E C V I C A
1 71
1 72
C A P T U L O
rias religiosas e as guildas haviam con tribudo para o advento das repblicas co
munais no sculo XII. Ess as regies cvicas no eram especialmente adiantadas
um scu lo atrs, mas foram invariavelmente ultrapassando as regies menos c
vicas, sej a em termos de desenvolvimento econmico (pelo menos desde a cria
o dos governos regionais) ou de qualidade de governo. A impressionante
resis tncia das tradies cvicas atesta a fora do passado.
Mas por que o passado ass im to forte? Que crculos virtuosos preservaram
no Norte essas tradies de civismo atravs de sculos de drsticas mudanas so
ciais , econmicas e po lticas? Q ue crcu los vici osos perpetuaram no Sul a ex
plorao e a dependncia ? Para responder a essas questes, temos que pensar
no apenas em termos de cau sa e efeito , mas em termos de equilbrios sociai s .
Eis o q u e n o s propomos a fazer no prximo captulo .
D I LEMAS DA AO COLETIVA
NAS REGIES menos cvicas da Itlia, a vida coletiva ficou atrofiada por mais de
um milnio . Por qu? Decerto no ser porque os habitantes prefiram viver so
litria e resignadamente na pobreza. 1 A opresso estrangeira pode ter s ido ou
trora parcialmente responsvel por essa situao , mas a experincia regional
mostra que a autonomia no nenhuma panacia. o caso de nos perguntarmos
exasperados: ser que as pessoas que vivem nessas regies problemticas no
aprenderam absolutamente nada com sua triste experincia? Certamente elas de
vem perceber que sua situao seria melhor se todos cooperassem para o bem
comum. 2
David Hume, filsofo escocs do sculo XVIII, conta-nos uma pequena pa
rbola que reflete o dilema fundamental que corri o esprito cvico racional :
"Teu milho est maduro hoje; o meu estar amanh. vantajoso para ns dois
que eu te ajude a colh-lo hoje e que tu me ajudes amanh. No tenho amizade
por ti e sei que tambm no tens por mim. Portanto no farei nenhum esforo em
teu favor; e sei que se eu te ajudar, esperando alguma retribuio, certamente me
decepcionarei, pois no poderei contar com tua gratido. Ento, deixo de ajudar
te; e tu me pagas na mesma moeda. As estaes mudam; e ns dois perdemos
nossas colheitas por falta de confi ana mtua.'' 3
A incapacidade de cooperar para o mtuo proveito no significa necessaria
mente ignorncia ou irracionalidade . Os especialistas em teoria dos jogos estu
daram esse dilema fundamental em diversas circunstncias .
o
No drama dos bens comuns, um criador de gado no pode limi tar o pastoreio dos re
banhos dos demais. Se ele limitar seu uso das pastagens comuns, somente ele sai r
perdendo. Mas o pastoreio excessivo destri o recurso comum de que depende a sub
sistnci a dos demais.
Pela curta lgica da ao coletiva, todo trabalhador seria benefici ado se todos fizes
sem greve ao mesmo tempo, mas quem toma a inici ativa do movimento corre o risco
1 74
C A P T U L O 6
de ser trado por um fura-greve subornado; assim, todos aguardam, contando tirar pro
veito da imprudncia de algum.
D
Em todas essas situ aes, assim como na singela parbola de Hume, ambas
as partes teriam a ganhar se cooperassem . Na falta de um compromisso mtuo
confivel, porm, cada qual prefere desertar, tornando-se um oportunista. Racio
nalmente, cada um espera que o outro deserte, fazendo-o "bancar o trouxa".
"Tais exemplos so ( . . . ) extremamente teis para mostrar como indivduos per
feitamente racionais podem produzir, sob certas circunstncias, resultados que
no so 'racionai s ' do ponto de vista de todos os que esto envolvido s . "4
Esse dilem a no deriva de malevolncia ou misantropia, embora seu triste
desfecho possa despertar tais sentimentos. Mesmo que nenhuma das partes queira
prej udicar a outra, mesmo que ambas estej am condicionalmente predispostas a
cooperar - se voc fizer, eu fao -, no h garantia de que ningum ir "roer
a corda" , se no houver um compromisso que possa ser cobrado. Pior ainda, ca
da um sabe que o outro se acha na mesma situao . "Para haver cooperao
preciso no s confiar nos outros, mas tambm acreditar que se goza da con
fiana dos outros."5 Nessas circunstncias, todos consideram irracional cooperar,
e no final o resultado aquele que ningum desej a - colheita s acrificada, pas
toreio excessivo , impasse no governo .
Para os fazendeiros de Hume, o principal problema a falta de punio para
quem deserta: como ter certeza de que o outro no faltar palavra diante da
tentao de desobrigar-se? Contextos mais complexos, como os modernos go
vernos (ou os modernos mercados), tm ainda a agravante da fiscalizao : como
pode um agente saber se o outro sinceramente esforou-se por manter a palavra,
em face de tantas incertezas e presses contrrias ? Tanto a informao precisa
quanto a executoriedade so fundamentais para uma efetiva cooperao .
O desempenho de todas as instituies sociais, desde os mercados de crdito
internacionais ou os governos regionais at as filas de nibus , depende de como
esses problemas so resolvidos. Num mundo habitado por santos, talvez os di
lem as da ao coletiva no existissem , mas o altrusmo universal uma premissa
quixotesca para quaisquer aes ou teorias sociais . Quando os atores so i nca
pazes de assum ir compromissos entre si, eles tm que renunciar - pesarosa
mente, porm racionalmente - a muitas oportunidades de proveito mtu o .
Hobbes , um d o s primeiros grandes tericos sociais a confrontar-se c o m tal
perplexidade, props a soluo clssica: a coero de um terceiro . S e ambas as
partes conferirem ao Leviat poderes para estabelecer a harmonia entre elas , a
recompensa ser a mtua confiana necessria vida civil. O Estado possibilita
C A P I TA L S O C I A L E D E S E M P E N H O I N S T I T U C I O N A L
1 75
aos seus cidados fazerem aquilo que no podem fazer por conta prpria - con
fiarem uns nos outros. "Cada um por si e o Estado por todos": eis com o Pietr
Kropotkin , o anarquista russo, definiu ceticamente o princpio orientador da so
ciedade moderna. 6
Infelizmente, a soluo demasiado formal. North expe o problema sucin
tam ente:
"Em princpio, a coero de um terceiro requereria uma parte neutra que pudesse,
sem nus, avaliar os atributos de um contrato e, tambm sem nus, fazer cumprir
os acordos de modo a que a parte infratora sempre tivesse que indenizar a parte
lesada de tal forma que lhe resultasse oneroso violar o contrato. bvio que no
mundo real seria difcil, se no impossvel, preencher tais condies."7
Parte da dificuldade consiste no fato de que a coero onerosa: "As so
ciedades que enfatizam muito o uso da fora costumam ser menos eficientes,
mai s sacrificantes e menos satisfatrias do que aquelas onde a confiana man
tida por outros meios". 8 O maior problema, porm, que a coero imparcial
em si mesma um bem pblico, estando sujeita ao mesmo dil em a bsico que ela
busca resolver. A coero de um terceiro exige que este sej a confivel , mas que
fora garante que o poder soberano no ir "desertar"? "Em suma, se o Estado
tem fora coercitiv a, ento os que o dirigem usaro essa fora em proveito pr
prio, a expensas do resto da sociedade." 9
A histria mostrou aos italianos metidionais a inviabilidade da soluo hobbe
sian a para os dilemas da ao coletiva. "Os tradicionais ctiadores de instituies monarcas - por vezes ctiaram instituies que promoveram o bem-estar; mas tam
bm criaram instituies que levaram decadncia econmica." 10 No j argo da
teoria dos j ogos, a coero imparcial de um terceiro no constitui geralmente um
"equilbrio estvel", isto , aquele em que nenhum jogador tem motivos para mo
dificar seu comportamento.
J no clssico dilema do prisioneiro e nos dilemas coiTelatos da ao cole
tiva, a desero uma estratgia de equilbrio estvel para todos os participantes .
"A desero a nica atitude tima, quer diante de igual atitude, quer diante de
11
todas as estratgias, puras ou mistas . " Por piores que sejam as con seqncias
para todos os interessados , transgredir continua sendo uma atitude racional para
qualquer indivduo .
Mas, como j se observou, essa teoria subestima a cooperao voluntria.
falta de cooperao entre os fazendeiros da parbola de Hume devemos contra
por a aiutarella h muito praticada pelos meeiros da Itlia central ou as coletas
para a construo . de celeiros no Oeste americano, que so ainda mais surpre
endentes luz da lgica implacvel da ao coletiva. "Deveramos perguntarmo
nos por que o comportamento no-cooperativo no se manifesta com tanta fre
I
qncia quanto prev a teoria dos jogos.'. 2
Essa questo tem mobili zado as energias criadoras de muitos estudiosos nos
ltimos anos . Em geral os especialistas em teoria dos j ogos concordam em que
a cooperao torna-se mais fcil quando os jogadores participam de jogos que se
1 76
CAPTU LO 6
C A P I TA L S O C I A L E D E S E M P E N H O I N S T I T U C I O N A L
1 77
1 78
ue_ em
C A P T U L O
C A P I TA L S O C I A L E D E S E M P E N H O I N S T I T U C I O N A L
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"Uma profunda desconfi ana difi cilmente eliminada atravs da experincia, por
quanto ou el a impede as pessoas de terem a experincia social adequada, ou, o
que pior, induz a atitudes que valorizam a prpria desconfiana (. . . ) . Uma vez
i nstalada a desconfiana, logo se torna impossvel saber se era de fato j ustificada,
pois el a tem a capacidade de satisfazer a si prpria . "36
Tam bm outras formas de capital social , como as normas e as cadeias de re
laes sociais, multiplicam-se com o uso e minguam com o desuso . 37 Por todos
esses motivo s, c abe esperar que a criao e a dilapidao do capital social se ca
racterizem por crculos virtuosos e crculos viciosos.
1 80
C A P T U L O
"No havendo confiana, diz ele [Genovesi], 'no pode haver certeza quanto aos
contratos nem, portanto, vigncia das leis ' , e uma sociedade nessas condies v
se efetivamente reduzida 'a um estado de semibarbiie'. ( . . . ) [Na Npoles de Ge
novesi] as aplices e at mesmo o dinheiro, j que havia tanta fal sificao, dei
xaram de ser livremente aceitos, e os napolitanos viram-se reduzidos barbrie
menci onada por Genovesi, s dando com a mo direi ta se ao mesmo tempo re
cebessem com a esquerda. "42
Nas regi es cvicas da Itlia, diferena de Npoles, a confiana social sem
pre foi um elemento bsico do ethos que sustentou o dinamismo econmico e o
desempenho governamentai. 43 Geralmente necessrio haver cooperao - en
tre o Legislativo e o Execu tiv o , entre os operrios e os admini stradores, entre os
partidos polticos , en tre o governo e a iniciativa privada, entre as pequenas em
presas e assim por diante . Todavia, a explicitao dos contratos e d a fiscalizao
nesses casos amide onerosa ou impossvel , e a coero de um terceiro in
vivel. A confiana promove a cooperao . Quanto mais elevado o nvel de con
fiana numa comunidade , mai or a probabilidade de haver cooperao. E a
prpria cooperao gera confiana. A progressiva acumulao de capital social
uma das principais responsveis pelos crculos virtuosos da Itli a cvica.
A confiana necessria para fomentar a cooperao no uma confiana ce
ga. A confiana implica uma previso do comportamento de um ator i nde
pendente . "Voc no confia em que uma pessoa (ou uma entidade) far alguma
coisa s im plesmente porque ela disse que ir fazer. Voc s confia porque, co
nhecendo a disposio dela, as alternativas de que dispe e suas conseqncias,
a capacidade del a e tudo o mais, voc espera que ela preferir agir assim . " 44
C A P I TA L S O C I A L E D E S E M P E N H O I N S T I T U C I O N A L
1 81
Em comunida des pequenas e coesas, tal previso pode basear-se no que B ernard
Williams denomina "confian a irrestri ta" , ou seja, a que resulta do convvio n
amplos e co mplexos, porm, pretimo com aquela pessoa. Em contextos mais
.
. .
45 c orno sera'
.
1 ou m d'Ire t a.
tmpessoa
mats
f
tana
d
con
e
forma
ciso haver uma
que a confiana pessoal se transfmma em confiana social?
em
Talvez um exemplo esclarea melhor: como aqui costuma ventar muito
no
Contudo
outros.
dos
novembro , minhas folhas podem ir parar no jardim
de
regra
a
Porm
.
varr-las
plausvel que meus vizinhos me paguem para eu
a mi
manter limpos os gramado s rigorosa em minha comunid ade e constrang e
chega
no
regra
Essa
.
nha deciso de passar a tarde de sbado vendo televiso
algum
a ser ensinada nas escolas locais, mas as pessoas a mencion am quando
s , co
outonai
s
se muda para c e a reiteram no apenas nas freqente s conversa
o
correm
sores
mo tambm varrendo obsessivamente seus j ardins . Os transgres
deixa
algum
ri sco de verem-se excludos dos eventos comunitri os, e rarament e
prefira
de varrer as folhas. Embora a norma no tenha fora legal , e embora eu
ver televiso a recolher folhas, costumo acatar a regra.
Nmmas como essas, que fortalecem a confiana social, vingam porque reduzem
49
os custos de transao e facili tam a cooperao . A mais importan te dessas regras
a da reciprocid ade. Existem dois tipos de reciprocid ade, por vezes chamados de
reciprocidade "balancea da" (ou "especfica") e reciprocidade "generaliz ada" (ou
"difusa"). 50 A primeira di z respeito permuta simul tnea de itens de igual valor;
por exemplo, quando colegas de trabalho trocam seus dias de folga ou quando po
lticos combinam apoiar-se mutuamen te. A reciprocidade generalizad a diz respeito
a um a contnua relao de troca que a qualquer momento apresenta desequilbtio
ou falta de cmrespondncia, mas que supe expectativas mtuas de que um favor
conced ido hoje venha a ser retiibudo no futuro. A amizade, por exemplo, quase
sempre implica reciprocidade generalizada. Ccero (natural, alis , da Itlia central)
1 82
CAPTU LO
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1 84
CAPTU LO
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1 85
_ coletiva.
"
sociaes secundrias) para sustentar a coeso comumtana e a aao
vnculos fracos tm mais probabilidade de unir membros de pequenos gru os dz.
ferentes do que os vnculos fortes, que costumam concentrar-se em determmad s
grupos ." 67 Sistemas horizontais extensos porm i sola os stentam a cooperaa o
.
. .
dentro de cada grupo, mas os sistemas de partlcipaao civtca, que englob m di
ferentes categorias sociais, promovem uma cooperao mais ampla. Essa e ta
bm uma das razes pelas quais os sistemas de participao cvica so parte tao
importante do estoque de capital social de uma comunidade.
. .
Se os sistemas horizontais de participao cvica ajudam os participantes
a
solucionar os dilemas da ao coletiva, ento quanto mais horizonta iza a for a
. t1tuc10nal na
estrutura de uma organizao, mais ela favorecer o desempenho m
1 86
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i 87
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muito mais elevados do que no Sul, onde as relaes polticas e sociais estru
turaram-se verticalmente . Embora estej amos acostumados a conceber o Estado e
0 mercado como mecanismos alternativos para a sol uo dos problemas sociais,
a histria mostra que tanto os Estados quanto os mercados funcionam melhor
em contextos cvicos .
Esse equilbrio cvico revelou notvel estabilidade, como vimos no captulo 5 ,
embora seus efeitos tenham sido de vez e m quando prej ud icados por epidemias ,
guerras e transformaes no comrcio mundial. No Sul, o equilbrio hobbesiano ,
em tudo opos to ao primeiro, mostrou-se ainda mais estvel , porm menos pro
fcuo . A desconfiana mtua e a transgresso , a dependnci a vertical e a ex
plorao , 0 isolamento e a desordem , a c iminal id ad e o atraso refraram-se
.
mutu amen te nos interminveis crculos VICIOsos exammados neste capitulo e no
anterior. Por mai s de um milnio, em B olonha e B ari, em Florena e Pal erm a ,
a s pessoas seguiram lgicas distintas na vida comuna! .
Assim , quando veio a reforma regional em 1 970, as novas institu ies foram
implantadas em c ntextos sociai s muito diversos . Como vimos no captul 4, as
. _
re cri es cvicas se caracterizavam por uma densa rede de associaoes
locais , pela
at a participao nos negcios comunitrios, por modelos de p ltica igual t
rios, pela confiana e observncia da lei . Nas regies mnos cvicas , a partici
.
pao poltica e social organizava-se vertic lmente , e nao honzo? talmente .
.
desconfiana mtua e a conupo eram consideradas normais . Havia pouca pa
ticipao em associaes cvicas . A ilegalidade era previsvel . Nssas comunidades as pessoas sentiam-se impotentes e exploradas. E om razao .
.
.
Esses contextos sociai s contrastantes influenciaram visivelmente o funciO na
mento das novas insti tuies. Como vimos no captulo 3, tomando por base in
dicadores obj etivos de eficcia e indicadores subj etivos de s atisfao popular,
constatou-se que o desempenho de certos governos era nitidamente s uperior ao
de outros . Praticamente sem exceo, quanto mais cvico o contexto , melhor o
governo . No final do sculo XX, assim como no incio do sculo XII, as ins
tituies coletivas funcionavam melhor na comuni dade cvica. Nos anos 80: o
Norte tambm conquistara larga margem de superioridade em termo de capi tal
.
fsico e humano , o que acentuado e em parte explicado pela antiga supenoridade de seu capital social .
Eis uma lio a ser tirada de nossa pesquisa: o contexto social e a histria
condicionam profundamente o desempenho das instituies. Quando o solo re
gional frtil, as regies sustentam-se das tradies regionais , mas quando o solo
ruim , as novas institu ies definham . A existncia de instituies eficazes e res
ponsv eis depende, no jargo do hum anismo cvico , da virtude e pticas re
.
publicanas. Tocqueville tinha razo : diante de uma sociedade CIVIl vtgorosa, o
governo democrtico se fortalece em vez de enfraquecer.
Pelo lado da demanda, os cid ados das comunidades cvicas querem um bom
governo e (em parte pel os seus prpdos esforos) conseguem t-lo. Eles exigem
servios pblicos mais eficazes e esto dispostos a agir coletivamente para al
canar seus obj etivos comuns. J os cidados das regies menos cvicas costu
mam assumir o papel de suplicantes cnicos e alienados.
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1 94
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mento poltico, mas no para rel acionar seus efeitos com padres .mais arraigado
s
de cultura e estrutur a social .
Os que se interessam pela democrac ia e- o desenvolv imento no S u l deveriam
estar erigindo uma comunida de mais cvica, mas deveriam mirar alm dos
re
s ul tados imediatos . Concorda mos com a prescrio da historiadora econmic a ita
l iana Vera Zamagni, que insiste na transformao local das estruturas l ocai s., . para
no depender das i niciativas .nacionais :
M tod os de pesq u i sa
" uma perigosa iluso acreditar que o Mezzogiorn o possa vir a ser mudado de
Criar capital social no ser fcil, mas fundamental para fazer a democracia
funcionar.
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APN DICE A
M TO D O S D E P E SQ U I SA
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AP ND ICE A
M TO DOS D E P E SQ U I SA
1 99
Entre 1 97 6 e 1 989, realizamos estudos de caso sobre a poltica interna das ins
tituies regionais e sobre os desdobramentos polticos em cada uma das seis re
gies selecionadas. Visitam os periodicamente as seis regi es para travar contato
com lderes polticos, representantes de partidos, funcionrios de alto escalo, l
deres de grupos de interesse e outros . Ficam os conhecendo pessoalmente os pro
tagonistas da vida poltica e econmica da regio , de quem obtivemos um relato
circunstanciado das manobras polticas internas e das personalidades que anima
ram a poltica regional nos dois ltimos decnios .
Anlise da legislao
Em 1 976, iniciamos nas seis regies sdecionadas estudos de caso sobre plane
j amento regional social e econmico, em sentido amplo , os quais se estenderam
por mai s de uma dcada. Nosso obj etivo era reconstituir o processo de fmmu
lao de polticas pelo lado da dem anda, acompanh-lo atravs da "caixa preta"
do governo e verificar o seu progresso na etapa de implementao administrativa
e o seu impacto final na sociedade. As infmmaes para tais estudos foram co
lhidas em visitas peridicas s seis regies selecionadas para conversar com fun
cionrios pblicos regionais e locai s e representantes dos setores em questo,
bem como com lderes dos crculos culturais e acadm icos, e tambm para co
lher um rico acervo de dados documentai s e estatsticos. Posteriormente esse processo estendeu-se a trs outras regies : Toscana, mbria e Marche.
N OTAS
1 . Para um rel atrio inicial sobre essa sondagem de grupo, ver Putnam, Robert D . ; Leo
nardi, Robert & Nanetti, Raffaella Y. Attitude stability among Italian elites. American
Journal of Poltica! Science, 23:463-94, 1 979.
2. No caso da Basilicata, essa quarta bateri a de entrevistas foi na verdade realizada trs
anos antes, em 1 986.
3. A sondagem de lderes comunitrios fei ta em 1 989 abrangeu todas as sei s regies se
lecionadas, exceto a Basilicata, e incluiu a Toscana, Abruzos e a Siclia.
4. Tais dados foram obtidos atravs do Consrcio Interuniversitrio de Pesquisa Poltica e
Social. Os dados do Eurobarometer foram originariamente colhidos por Jacques-Rene Rabier,
Helene Riffault e Ronald Inglehart. Nem os pesquisadores dos dados originais nem o con
srcio so responsveis pelas anlises ou interpretaes aqui apresentadas.
5 . As perguntas sobre alienao foram formuladas somente em 1 986 e 1 988, de modo que,
no tocante a esse tpico, nossa amostra agregada perfaz um total de mais de 2 mil.
6. Tai s dados foram obtidos atravs do Consrcio Interuniversitrio de Pesquisa Poltica
e Social. Nem os pesquisadores dos dados originais nem o consrcio so responsveis pe
las anlises ou interpretaes aqui apresentadas.
------
APN D I C E
D A D O S E S TAT S T I C O S
201
-------
rao com 42% de seus colegas cinco anos antes, o que representa um "ganho"
de cinco pontos, contra um "ganho" de 17 pontos entre os conselheiros reeleitos,
sendo pelo menos 12 desses pontos atribuveis a efeitos institucionais. Conforme
o exposto , a socializa o institucional seria responsvel por quase dois teros das
converses individuais entre 1 970 e 1976 e por quase metade delas entre 1 976
e 1 98 1/82, sendo o restante atribuvel, em ambos os casos, s tendncias nacio
nais. Obviam ente, para obter uma estimativa mais direta e precisa das tendncias
nacionais seria necessrio realizar sondagens semelhantes junto a polticos que
no faam parte do governo regional.
Ta b e l a 8 . 1
D i m i n u i o d o ext re m i s m o i d e o l g i c o , 1 9 7 0 - 7 5 e 1 9 7 5 - 80 :
r e n ovao , p o l t i c a n ac i o n al o u c o n ve r s o ?
Permaneceram
1 970
35
45
1 976
28
28
Assumiram
De todos os titulares
no ano indicado
31
Permaneceram
1 976
32
29
1 98 1 /82
24
22
Assumiram
De todos os titulares
no ano indicado
21
Nota: Extrem ismo aqui defi nido com base n o ndice d e quesitos esquerda-direita , explicado nas tabelas 2.2
e 2 . 3 e na figura 2 . 1 . Os nmeros subl i nhados representam os conselheiros em exerccio nos anos i ndicados.
202
APNDICE B
-----
Ta b e l a 8 . 2
-------
M a i o r s i m p at i a i nt e r p art i d r i a , 1 9 7 0 - 7 5 e 1 9 7 5 - 8 0 :
r e n ov a o , p o l t i c a n ac i o n al o u c o n ve r s o?
AP N OIC E
Assumiram
Varivel 1
29,5
26,9
31 ,O
Varivel 2
Creches, 1 983
De todos os titulares
no ano indicado
Varivei S
Assumiram
Varivel 4
Varivei S
35,2
31 ,O
35,4
Varivel 6
Varivel ?
Varivei S
Varivel 9
Ta b e l a 8 . 3
Varivel 1 0
M e n o r r e l evn c i a d o co n f l ito , 1 9 7 0 - 7 5 e 1 9 75 - 8 0 :
r e n ov ao , p o l t i c a n ac i o n al o u c o n ve r s o ?
Varivel 1 1
Varivel 1 2
Saram
Permaneceram
27,4
26,8
26,6
33,3
Saram
Permaneceram
30,4
34,8
31 ,4
35,6
Nota: Simpatia interpartidria a simpatia mdia ( n u m a escala de O a 1 00) m an ifestada pelos entrevistados
em relao a todos os partidos que no o seu, como i ndicado na figura 2.2. Os nmeros sublinhados represen
tam os conselheiros em exerccio nos anos indicados.
Permaneceram
Assumiram
a No existem dados sobre a varivel 5 no caso das cinco " Regies Especiais" (Vall e d'Aosta, Trentino-Aito
Adige, Friuli-Veneza Giulia, Siclia e Sardenha).
A pontuao nas variveis 6 e 10 foi invertida em relao quela descrita no texto, a fim de que a uma pon
tuao elevada em termos absolutos corresponda um bom desempenho.
47
31
54
32
44
De todos os titulares
no ano indicado
52
36
Saram
Permaneceram
Assumiram
De todos os titulares
no ano indicado
34
29
39
25
32
36
29
N ota: nfase no conflito i nconcilivel medida pela pergunta da figura 2 .3a. Os nmeros sublinhados represen
tam os conselheiros em exerccio no ano indicado.
0,4 925
0,8067*
0,6813*
0,6400*
0,6246* 0,5030
0,5803* 0,3936
0,5772*
0,5449* 0,4 603
0,4682
Var 3
Var 4
Var 5
Var 6
Var 7
Var 8
Var 9
Var 1 0
Var 1 1
Var 1 2
Signifi cncia (unilateral)
0,4874
0,8506* 0,7721 *
Var 2
1 ,0000
1 ,0 000
0,8742*
<
0,01 .
0 ,4 424
0 ,4 425
P.i
0..
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o
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PJ
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Var 8
0,5030
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6'
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o
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o
PJ
::J
PJ
c;l
cn
c;l
0,1210
0,2546
0,4807
0,2813
0,5526*
1 ,0000
0,4568
.l.
(J)
0..
co
::J
:::;
PJ
(f)
(f)
PJ
0,4548
0,4 414
.l.
CQ.
-a
c
-a
c
o
::J
C
-a
ro
3!
0,4294
0,1 799
0,4669
0,2625
0, 1 873
1 ,0000
0,3330
0,4684
cn
co
:::;
co
()
PJ
PJ
0,31 88
0,3150
PJ
a.
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r
o
r
o
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PJ
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0,1 997
0,2255
S.
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PJ
PJ
co
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J;l
J;l
0,3240
0,3282
0,6098*
0,2406
1 ,0000
O, 1 873
0,5758*
0,4568
0,5321 * 0,41 94
0,5488* 0,01 1 7
0,2469
0 ,5758*
0,3330
1 ,0000
0,4874
0,6065* 0,2790
0,5406* 0,5677
0,41 94
0,2790
1 ,0000
0,5626* 0,28 1 3
0,5943*
0,761 1 * 0,4925
0,6895* 0,3561
:::;!
0,4997
0 ,5 982* 0,8687*
Var 7
Var 6
Var 1
0,8506* 0,8067*
0,8742*
Var 5
1 ,0000
Var 4
ndice
Var 3
Var 1
ndice
Var 2
Var 1 0
Var 1 1
1 9 78-85
Var 1 2
PJ>
::J
.l.
-o
0, 1 045
S.
PJ-
0,2225
0,6149*
1 ,0000
0,2406
0,2625
0,2469
0,5677
0,5406*
0,4807
0,3251
0,3936
PJ
(')"
(JJ
PJ
PJ
(JJ
2
N
o
cn
o-
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[5:
0,3757
0, 1 1 71
1 ,0000
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OJ
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m
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-0,0386
1 ,0000
0,1 1 71
0,3282
0,2255
0,01 1 7
0,6098*
0,31 50
0,1 799
0,351 5
0,539 1 *
0 ,51 91
0,4603
0,5488*
0,4669
0,4414
0,2546
O, 1 588
0,4425
m
cn
.......
<O
c
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m
cn
c
cn
m
o.
m
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CD
cn
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CD
<O
o.
m
cn
c
.......
m
cn
CD
:5.
O"
.......
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1 ,0000
-0,0386
0,3757
O, 1 045
0,3240
0 , 1 997
0,31 88
0,4294
0,4548
0, 1 2 1 0
0,3843
0,4424
Var 9
l n te rc o r r e l a e s (r) e nt r e c o m p o n e n t e s d o n d i ce d e d e s e m p e n h o i n s ti tu c i o n al ,
Ta b e l a C . 1
z
o
m,
-o
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z
o
o
m,
-a
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1\)
o
...,.
----- A P N O I C E
E -----
Evidentemen te, foge ao mbito desta pesquisa fazer uma avaliao cabal da
qualidade dos govern os l ocais i talianos. Todavia, possvel tirar algumas con
cluses importantes dos vri os estudos naci onais sobre o desempenho d o govern o
l ocal encomendad os pela Corte dei Conti italiana, um tribunal administrativo na
cional. Tais estudos exami naram os nvei s de atividade do governo local em cada
regio, avaliando uma ampla variedade de programas e servios, desde treina
men to de pessoal e instalaes desportivas at can tinas escolares, desde secre
tarias de planejamento urban o at servios de coleta de lixo e redes de esgotos,
desde bibliotecas at sistemas municipais de abas tecimento de gua. Jun tando to
dos esses dados possvel fazer uma avaliao geral das atividades do governo
local, regio por regio . A tabela E. I contm um a lista completa dos indicadores
em questo . 1
Corroborando parci almente os estudos da Corte dei Conti, esse indicador
sinttico do desempenho do governo local est es treitamente relacionado ao
grau de satisfao popu lar com o governo local, globalizado no nvel regional . 2
Em outras pal avras, a Corte dei Conti e o eleitorado itali ano em geral con
cordam quanto qualidade d o governo l ocal em cada uma das regies , embora
os dados disponveis no nos permitam vincular o desempenho de um deter
minad o governo local avaliao que os cidados fazem desse govern o . A fi
gura E . l mostra que o desempenho do governo local , aferido em funo dos
servios prestados, est por sua vez estreitamente relacionado qualidade do
governo regional . Analogamen te, nossas sondagens popu lares mostram que as
opinies do eleitorado so bre seus governos l ocais e regionais esto intimamente
relacio nadas . A fi gura E.2 mostra que a satisfao global com o governo local
207
C o m p o n e nt e s d o n d i c e d e d e s e m p e n h o d o g o ve r n o l o c a l ,
1 98 2 - 8 6
Carga fatorial
0,939
0,930
0,9 1 9
0,91 7
0,912
0,883
0,850
0,806
0,673
0,640
0,546
0,528
0,499
0,375
0,342
Contedo
Implementao de instalaes desportivas comunais
Implementao de sistemas de esgotos comunais
Implementao de bibliotecas comunais
Implementao de servios de coleta de lixo comunais
Implementao de servios tcnicos comunais
Implementao de creches comunais
Implementao de servios de abastecimento. de gua comunais
Implementao de servios de transporte escolar comunais
Capacitao administrativa comunal
Mobilidade de pessoal comunal
Implementao de sales de conveno
Reorganizao da administrao comunal
Implementao de cantinas escolares comunais
Comunidades com secretaria de planejamento urbano
Comunidades com secretaria tcnica
F i g u ra E . 1
D e s e m p e n h o d o s g ove r n o s r e g i o n al e l o c a l
Em
Um
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o
Ab Ba
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Cm
Desempenho do governo local
Correlao: r = 0,89
208
AP
N D IC E
F i g u ra E . 2
S at i s fao c o m o s g ove r n o s r e g i o n al e l oc a l
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Si
(f)
Sa
Cm
0 ,90
guarda forte relao com a satisfao global com o governo regiona1 . 3 (Por outro
lado, a satisfao global com o governo nacional no tem correlao com a sa
tisfao com o governo regional ou local; em outras palavras , a maior s atisfao
com o governo regional ou local no reflete simplesmente critrios de avaliao
mais tolerantes nas regies com bom desempenho.) Em suma, ns e os eleitores
italianos somo s acordes em que quanto melhor o desempenho do governo regio
n al numa dada regio , maior a qualidade de seus governos locai s . B om governo
regional e bons governos locai s vo de par, tal como cabe esperar se se admite
que o desempenho governamental determinado pelas tradies cvicas e pelo
capital social.
N OTAS
1 . Tai s informaes tm como fontes: Primo rapporto sullo stato dei poteri locali/1984.
Roma, Sistema Permanente di Servizi, 1 984. p. 9 1 , 1 1 8, 1 2 1 ; XIII rapporto/1 979 sulla si
tuazione sociale del paese, censis ricerca. Roma, Fondazione Censis, 1 979. p. 5 1 9; e
Quarto rapporto sullo stato dei poteri locali/1987. Roma, Sistema Permanente di Servizi,
1 987. p. 48-5 1 . Quinze indicadores de servios foram combinados num nico ndice fa
torial baseado numa anlise dos principais componentes.
209
-------
AP N OI C E
-----
------
Varive l 2
Varive i S
Varive l 4
Varive i S
nd ice
Var 1
Var 2
Var 3
Var 4
Var 5
ndice
1 , 000
0 , 973*
0 ,9 3 1 *
0 , 906*
0 ,782*
0 , 563*
Var 1
0 , 973*
1 , 000
0 ,9 0 1 *
0 , 877*
0 ,707*
0 , 539
Var 2
0 , 931 *
0 , 901 *
1 ,000
0 , 764*
0 ,676*
0 , 494
Var 3
0 , 906*
0 , 8 77*
0 ,764*
1 , 000
0 ,609*
0 , 464
Var 4
0 , 782 *
0 , 707*
0 ,676*
0 , 609 *
1 ,000
O, 1 3 1
Var 5
0 , 563*
0 , 539
0 ,494
0 , 464
0,1 31
1 , 000
Significncia (unilateral)
<
P refc io
Ta b e l a F. 1
-------
1. Ver Putnam, Robert D. ; Leonardi, Robert & Nanetti, Raffaella Y. Attitude stability
among ltal ian elites. American Journal of Political Science, 23:463-94, Aug. 1 979; Putnam,
Robert D.; Leonardi , Robert & Nanetti, Raffaella Y. Le regione "mi surate". Il Mulino,
24: 2 1 7-43 , Mar./Apr. 1 980; Leonardi , Robert; Nanetti, Raffaella Y. & Putnam, Robert D.
Devolution as a poltica! process: the case of Italy. Publius, 11 :95- 1 1 7, Winter 1 98 1 ; Put
nam, Robert D.; Leonardi, Robert; Nanetti, Raffaella Y. & Pavoncello, Franco. Sul ren
dimento delle istituzioni: il caso dei governi regional i italiani. Rivista Trimestrale dei
Diritto Pubblico, 2:438-79, 1 98 1 ; Putnam, Robert D . ; Leonardi, Robert; Nanetti, Raffaella
Y. & Pavoncello, Franco. L'evaluation de l' activite regionale: le cas ital ien. Pouvoirs,
1 9: 39-5 8, 1 98 1 ; Putnam, Robert D. ; Leonardi, Robert & Nanetti, Raffaella Y. L'i stituzio
nalizzazione delle regione in Italia. Le Regioni, 1 0: 1 .078- 1 07, nov./dic. 1 982; Putnam,
Robert D. ; Leonardi, Robert; Nanetti , Raffaella Y. & Pavoncello, Franco. Explaining in
sti tutional success: the case of Italian regional government. American Political Science Re
view, 77:55-74, 1 983; Putnam, Robert D. ; Leonardi, Robert & Nanetti , Raffaella Y. La
pianta e le radici: il radicamento dell 'istituto regionale nel sistema politico italiano. Bo
logna, Il Mulino, 1 985 ; Leonardi, Robert; Putnam, Robert D. & Nanetti, Raffaella Y. Il
caso Basilicata: l 'effetto regione da! 1970 a! 1986. Bologna, Il Mulino, 1 987; Nanetti, Raf
fael la Y. ; Leonardi , Robert & Putnam, Robert D. The management of regional policies: en
dogenous explanations of peJformance. In: Picard, Louis A. & Zari ski , Raphael (eds.).
Varive l 1
N O TA S
New York, Praeger, 1 987. p. I03- 1 8 ; Putnam, Robert D. ; Leonardi , Robert & Nanetti, Raf
faella Y. Indagini sul governo reg ional e dei Friuli-Venezia Gi uli a. In: Agnelli, Arduino &
Bartole, Sergio (eds.). La regione Friuli- Venezia Giulia. Bologna, Il Mulino, 1 987. p. 499563; Leonardi, Robert; Nanetti, Rctffaella Y. & Putnam, Robert D. Italy - territorial pol
itics in the post-war years: the case of regional reform. In: Rhodes, R. A. W. & Wright,
Vincent (eds.). Tensions in territorial politics of Western Europe. London, Frank Cass,
1 987. p. 8 8- 1 07.
2. Ver, em especial, Nanetti, Raffaella Y. Growth a n d territorial policies: the ltalian
model of social capitalism. New York, Pinter, 1 988; Leonardi, Robert & Wertman, Dou
glas A. ltalian Christian Democracy: the politics of dominance. London, Macmillan,
1 989; Leonardi, Robert & Nanetti, Raffaella Y. (eds.). The regions and European inte
gration: the case of Emilia-Romagna. New York, Pinter, 1 990; Leonardi, Robert. Regions
and the European Community: the regional response to the single market in the under
developed parts of the EC. London, Frank Cass, 1 992.
Capt u l o 1
0,01 .
2i2
N O TAS D A S P G I N AS
N O TAS DAS P G I N A S
23-6
27-34
2i3
1 6. Almond, Gabriel A. & Verba, Sidney. The civic culture: political attitudes and de
Princeton, Princeton University Press, 1 963. Para anlises polti
cas comparativas abrangentes com base em variveis socioculturais, ver, entre outros,
Eckstein, Harry & Gurr, Ted Robert. Patterns of authority: a structural basis for political
inquiry. New York, John Wiley and Sons, 1 975 ; Beer, Samuel. British politics in the col
lectivist age. New York, Norton, 1 982; King, Anthony. Ideas, insttutions and the policies
of government. British Journal of Political Science, 3 :29 1 - 3 1 3, 1 973; Inglehart, Rona1d.
Culture shift in advanced industrial society. Princeton, N. J., Princeton University Press,
1 990; Thompson, Michael; Ellis, Richard & Wildavsky, Aaron. Cultural theory. S an Fran
cisco, Westview Press, 1 990; e Eckstein, Harry. Regarding politics: essays on political
theory, stability, and change . Berkeley, University of Calfornia Press, 1 992. caps. 7-8 .
1 7 . Tocqueville, Alexis de. Democracy i n Ame rica. Edited by J. P. Mayer and trans.
by George Lawrence. Garden City, N. Y., Anchor Books, 1 969.
1 8. Sel znick, Philip. TVA and the grass roots: a study in the sociology of formal or
ganization. Berkeley, California, University of California Press, 1 95 3 . p. 250. Ver tambm
Rokkan, Stein. The structuring of mass poltics in the small European democracies. Com
parative Studies in Society and History (1 0): 173, 1 968, para uma discusso do dilema en
frentado pelo cientista social, que se v entre "[a] obrigao de reduzir a babei de fatos
empricos a um corpo de proposies gerais parcimoniosamente organizado . . . [e a] presso
para tratar cada caso sui geheris como uma configurao singular que faz j us a uma in
terpretao prpria".
1 9. Os resultados passam nesse teste quando acertam o pesquisador no meio dos olhos.
Captu l o 2
M u d a n a das regras: duas dcadas de desenvolvim e nto i n stitu cio n a l
21 4
N O TAS D AS P G I N A S
34-4 1
tornou-o despreparado para a autonomia local, ver Tullio-Altan, Carla. La nostra Italia:
arretratezza socioculturale, clientelismo, trasformismo e rebellismo dall ' Unit ad oggi.
Milano, Feltrinelli, 1 986. p. 50-2.
9. Cl ark, Martin. Modem Italy 1871 -1 982 . New York, Longman, 1 984. p. 58; Fried,
Robert C. Planning the eterna! city: Roman politics and planning since World War li.
New Haven, Yale University Press, 1 973. p. 1 68-9; Zari ski, Raphael . Italy: the politics of
uneven development. Hinsda1e, Illinois, Dryden Press, 1 972. p. 1 21 -2.
1 0. Allum, Percy A . ltaly: republic without government ? New York, Norton, 1 973.
p. 22 1 - 3 ; Fried, Robert C. The ltalian prefects. New Haven, Yale Universi ty Press, 1 963.
1 1 . Clark, Modem Italy. p. 58-6 1 .
1 2. Para uma anlise semelhante das relaes centro-periferia na Itlia n o i ncio dos
anos 70, quando a reforma regional estava em andamento, ver Tarrow, Sidney. Between
center and periphery: grassroots politicians in Italy and France. New Haven, Yale Uni
versity Press, 1 977.
1 3. Clark, Modem Italy. p. 238-40.
14. Para uma descrio mai s detal hada do movimento de reforma regional, ver Leo
nardi, Robert; Nanetti , Raffaella Y. & Putnam, Robert D. Devolution as a poltica! pro
cess : the case of Italy. Publius, 11 : 95- 1 1 7, Winter 1 98 1 ; Leonardi, Robert; Nanetti ,
Raffaella Y. & Putnam, Robert D. Italy - ten-itorial politics in the post-war years : the
case of regional reform. In: Rhodes, R. A. W. & Wright, Vincent (eds.). Tensions in the
territorial politics of Western Europe. London, Frank Cass, 1 987. p. 88- 1 07 ; Gourevitch,
Peter. Reforming the Napoleonic State: the creation of regional governments in France
and Italy. In: Tarrow, Sidney; Katzenstein, Peter J. & Graziano, Luigi (eds.). Territorial
politics in industrial nations. New York, Praeger, 1 978. p. 28-63; e Tarrow, Local con
straints on regional reform. p. 1 -36.
1 5 . Os governos regionais foram estabelecidos por volta de 1 949 na Siclia, Sardenha,
Valle d 'Aos ta e Trentino-Alto Adige. A criao da quinta regio especial , Friuli-Veneza
Giulia, dificultada pela disputa com a Iugoslvia pela posse de Trieste, foi postergada at
1 964.
1 6. Mais de 7% da populao da Itl ia meridional mudaram-se para o Norte em ape
nas cinco anos, 1 958-63. Ver Ginsborg, Paul . Family, culture and politics in contemporary
Italy. In: Baranski, Zygmunt G. & Lumley, Robert (eds.). Culture and conflict in postwar
ltaly: essays on mass and popular culture. London, Macmillan, 1 990. p. 33; e Ginsborg,
Paul . A history of contemporary ltaly: society and politics 1 943-1 988. London, Penguin
Books, 1 990. p. 2 1 8-20.
1 7. Allum, Italy: republic without g overnmen t ? p. 236.
1 8. Clark, Modern Italy. p. 39 1 -2.
1 9. XV rapporto/1 981 sul/a situazione social de! paese ; censis ricerca. Roma, Franco
Angel i, 1 98 1 . p. 503. Por volta de 1 99 1 o total de burocratas regionai s chegara a 90 mil ;
Il Messaggero. Roma, 1 0-8- 1 99 1 : 12.
20. Ottavo rapporto sullo stato dei poteri locali/1991 . Roma, Sistema Permanente di
Servizi, 1 99 1 . p. 2 3 1 -40. Apesar de as regies reivindicarem para si maior autoridade
tributria, as receitas arrecadadas diretamente pelas regies (ao contrrio das verbas trans
feridas pelo Estado) caram de 4,3% em 1 980 para 1 ,8% em 1 989. Essa incompatibilidade
entre uma autoridade centralizada para a receita tributria e uma autoridade descentralizada
para a despesa continua sendo um srio obstculo autonomi a e responsabilidade fi
nanceiras regionais. Como mostra a tabel a 2.7, a maioria dos italianos apia as reivindi
caes regionais por maior autonomi a financeira, e em 1991 novas propostas de reforma
desse tipo estavam sendo seriamente cogitadas. Ver Il Messaggero. Roma, 1 0-8- 1 99 1 . p. 1 2 .
N O TA S DAS P G I N AS
4 1 -9
215
2 1 . Weber, Max. Politics a s a vocation. In: Gerth, H . H. & Mills, C. Wright (eds. and
trans.) . From Max Weber: essays in sociology. New York, Oxford University Press, 1 958.
p. 1 28.
22. Neste captulo, a descrio das mudanas que vm ocorrendo na elite poltica re
gional baseia-se em sondagens que real izamos j unto aos conselheiros regionai s de seis
diferentes regies em 1 970, 1 976, 1 98 1/82 e 1 989.
23. Fedele, Marcello. A utonomia politica regionale e sistema dei partiti. Milano, Giuf
fre, 1 988. p. 1 8, 42. A amostra de regies de Fedele idntica nossa, a no ser pelo
fato de ele incluir a Toscana em vez de Basilicata, e de s constarem de sua amostra de
partidos a DC, o PCI e o PSI, enquanto a nossa inclui os partidos minoritrios.
24. A exceo si gni ficativa o Lcio (a regio centrada em Roma): grosso modo,
metade de seus conselheiros provm de outras regies, sobretudo do Sul. Essa quantidade
de recm-chegados no consel ho do Lcio reflete o influxo rpido e constante de imi
grantes sulistas para Roma nas ltimas quatro dcadas.
25. A menor rotatividade por vezes considerada um indicador de insti tucionalizao
legislativa, mas isso no se aplica to bem ao caso regional italiano. A rotatividade era
rel ativamente pequena poca dos primeiros conselheiros; doi s teros dos eleitos em 1 970
foram reeleitos em 1 975 ; um nvel de estabilidade bem elevado, se comparado a outras
legislaturas subnacionai s. Todavia a rotatividade aumentou moderadamente para cerca de
50% nas legislaturas subseqentes, fazendo com que o mandato mdio no conselho re
gional se estabilizasse em pouco menos de doi s perodos de cinco anos.
26. Para uma anlise sobre a insti tucionalizao no Congresso norte-americano, na
qual se abordam muitas das questes aqui levantadas, ver Polsby, Nelson W. The insti
tutionalization of the U.S . House of Representatives. American Poltica! Science Review,
62 : 1 44-68, Mar. 1 968.
27. Grande parte dessa mudana ocorreu antes mesmo do advento da era de Thatcher
e Reagan, estando concluda antes do colapso do comunismo no Leste europeu.
28. Esses resultados so plenamente confirmados pelo questionrio que solicitava aos
conselheiros que si tuassem cada partido pol tico numa escal a esquerda-direita de 1 00 pon
tos . Entre 1 970 e 1 989, o posicionamento mdio dos partidos de direi ta tendeu para a es
querda, enquanto os partidos de centro oscilaram numa estreita faixa situada no mei o da
escala, de modo que, no todo, os partidos convergiram para o centro do espectro poltico.
29. Estudos comparativos revelaram padres contrastantes de consenso entre as elites
e as massas, incluindo-se a um modelo de "elite competitiva" (no qual as distncias entre
os partidrios so maiores no nvel da el ite), um modelo de "elite consensual" (no qual
as distncias entre os partidrios so maiores no nvel das massas) e um modelo de "elite
coalescente" (no qual as distncias entre os partidrios so maiores no nvel intermedirio
dos mil itantes e menores no nvel da el ite). Em geral sustenta-se que uma elite unida go
verna com mais eficcia e estabilidade do que uma elite desunida, ainda que tambm de
modo mais ol igrquico. Para uma discusso terica sobre esse tema, bem como citaes
da literatura pertinente, ver Putnam, Robert D. The comparative study of political elites.
Englewood Cliffs, N.J., Prentice-Hall, 1 976. p. 1 1 5-32.
30. A anlise resumida nesse pargrafo baseia-se em descries quanti tativas do "es
tilo poltico" como as encontradas em Putnam, Robert D. The beliefs of politicians: ide
ology, conflict, and democracy in Britain and Italy. New Haven, Yale University Press,
1 973 . p. 34-4 1 . As sondagens de 1 989 restri ngiram-se a perguntas bem especficas, que
no permitiam a ampla discusso de questes polticas.
21 6
51 -60
3 1 . Sartori, Giovanni . European political parties : the case of polarized pluralism. In:
LaPalombara, Joseph & Weiner, Myron (eds .). Political parties and political development.
Princeton, Princeton University Press, 1 966. p. 1 37-76.
32. Para uma discusso desse "problema" em conj uno com as transformaes do
ps-guerra nos sistemas partidrios da Europa ocidental , ver Kirchheimer, Otto. The trans
formation of the Western European party systems. In: LaPalombara & Weiner (eds.), Po
litical parties and political development. p. 1 77-200.
33. Uma lista exaustiva das explicaes possveis abrangeria vrios subtipos e hbri
dos, como mudana cclica combinada com afastamento seletivo. (Atribuir a moderao
simplesmente ao envelhecimento dos polticos, por exemplo, no resolve, pois a idade m
dia dos sucessivos conselhos no mudou.) Para escolher entre essas alternativas complexas
seria necessrio efetuar anlises mais aprofundadas e dispor de dados mais consistentes do
que os nossos. As trs teorias mencionadas no texto so as mais plausveis e parcimo
niosas.
34. Como na sondagem de 1 989 no tornamos a entrevistar os respondentes da son
dagem de 198 1 /82, no podemos transportar para os anos 80 essa anlise detalhada das
mudanas.
35. A anlise estatstica da mudana social notoriamente labirntica; os dados per
tinentes esto no apndice B.
36. Ver LaPalombara, Joseph. Italy: fragmentation, isolation, and alienation. In: Pye,
Lucian W. & Verba, Sidney (eds.). Political culture and political development. Princeton,
Princeton University Press, 1 965. p. 282-329; e Putnam, Beliefs of politicians. p. 56-8, 8290.
37. Huntington, Samuel P. , Political arder in changing societies. p. 20.
38. Mesmo na Calbria, unanimemente considerada a regio de pior desempenho,
James Walston (The Mafia and clientelism: roads to Rome in post-war Calabria. New
York, Routledge, 1 988. p. 79, 1 27) sustenta que o advento do governo regional fez di
m.i nuir consideravelmente a importncia de deputados e ministros e do prefeito, conferindo
maior poder s autoridades regionais.
39. A proporo de coligaes governamentai s regionais que no resistiram a mais de
seis meses de crise poltica nacional caiu de 37% em 1 970-75 para 8% em 1985-90.
Fedele, Marcello. I processi politico-isti tuzionali nei sistemi regionali . Roma, Camera dei
Deputati, 1 990. (Relatrio de Pesquisa Comisso Parlamentar de Inqurito Regional,
Dossi n 4 16, 1 0 Legisl atura.) Agradecemos a Nando Tasciotti por ter-nos mostrado esse
rel atrio.
40. Em 1 970, geralmente um conselheiro tinha mais contatos com os l deres partid
rios locais do que com os membros do gabinete regional, mas essa tendncia tambm in
vertera-se por volta de 1 989.
4 1 . Nas decises do eleitorado, segundo os conselheiros, tanto os lderes partidrios
nacionais, regionais e locais quanto as plataformas partidrias regionais e locais tm im
portncia mnima.
42. O centro de pesquisa da Conferncia de Presidentes Regionais (Cinsedo) estimou
que 82% dos recursos destinados s regies "ordinri as" (mas somente 36% dos recursos
das regies "especiais") dependem de decises tomadas em Roma. Ver Il Messaggero. Ro
ma, 1 0-8- 1 991 . p. 1 2.
43. Zariski, Raphael . Approaches to the problem of local autonomy : the lessons of
Italian regional devolution. West European Politics, 8:64-8 1 , July 1 985; Dente, Bruno. In
tergovernmental relations as central control policies : the case of Italian local fi nance. Gov
ernment and Policy, 3:383-402, 1 985.
N O TA S D A S P G I N A S
60-7
217
44. Morton Grodzins (The American system: a n e w view of government i n the United
Edi ted by Daniel Elazar. Chicago, Rand McNally, 1 966. p. 8-9, 1 4) criou essa
metfora para descrever as relaes intergovernamentais nos Estados Unidos .
45. Ver Zariski, Approaches to the problem of local autonomy ; e Bellini, Nicola. The
management of the economy in Emilia-Romagna: the PCI and the regional experience. In:
Leonardi, Robert & Nanetti, Raffaella Y. (eds.). The regions and European integration:
the case of Emilia-Romagna. New York, Pinter, 1 990. p. 1 2 1 .
46. vasta a literatura recente sobre descentralizao e relaes centro-periferia nos
Estados ocidentais. Para um valioso compndio de estudos comparativos, ver Tarrow,
Katzenstein & Graziano (eds.), Territorial politics in industrial nations; Sharpe, L. J. (ed.).
Decentralist trends in Western democracies. Beverly Hills, Sage, 1 979; Mny, Yves &
Wright, Vincent (eds.). Centre-periphery relations in Western Europe. London, Allen &
Unwin, 1 985 ; Rhodes & Wright (eds.), Tensions in the territorial politics of Western Eu
rape; e Page, Edward C. & Goldsmith, Michael J. (eds.). Central and local government
relations: a comparative analysis of West European unitary States. Beverly Hills, Sage,
1 987 .
47. Curiosamente, o eleitor comum um pouco menos severo para com as regies no
tocante a esse aspecto; somente 40-45% concordaram com essa afirmao nas sondagens
que realizamos em 1 982, 1987 e 1 988.
48. A tabela 2.5 baseia-se na sondagem nacional de lderes comunitrios que rea
lizamos em 1 982. Obtivemos resultados praticamente idnticos na sondagem de lderes co
munitrios realizada em regies selecionadas em 1 989.
49. Infelizmente, essas crticas so mai s acerbas justamente nos setores (indstria,
mo-de-obra, agricultura e comrcio) que tm mais contato com a administrao regional;
as autoridades locais so um pouco mai s tolerantes com as deficincias administrativas re
gionais, talvez por conhecerem as frustraes da gesto pblica na Itlia.
50. Anlise mais detalhada mostra que, em quase todos os setores, os porta-vozes dos
grupos pequenos - pequenas cidades, pequenos agricultores, pequenos empresrios etc.
- so mais favorveis reforma regional do que os porta-vozes dos grupos maiores.
Parece que os pequenos grupos de interesse so especialmente sensveis s vantagens de
lidar com o governo regional, em comparao com a distante burocracia romana.
5 1 . Putnam, Robert D. The pol itical attitudes of senior civil servants in Western Eu
rope : a prel iminary report. British Journal of Political Science, 3:278, 1 973.
52. Ironicamente, o conhecimento acerca do governo regional era menor nas duas
regies sulistas "especiais", as mai s antigas de todas. Em 1 982, 50% dos cidados da
Siclia e da Sardenha disseram j amais ter ouvido falar de seus governos regionais, que en
to j contavam mais de 35 anos de exi stncia.
53. Jennings, M. Kent & Zeigler, Harmon. The sal ience of American State pol itics.
American Political Science Review, 64:523-35, 1 970.
54. As respostas s perguntas que constam da tabel a 2.7 apresentaram notvel cons
tncia nas sondagens feitas nos anos 80.
55. Como depoi s apresentaremos mais provas da justificada insatisfao sulista com as
deficincias de seus governos regionais, cabe ressaltar que o apoio maior autonomia re
gional nas questes relacionadas na tabela 2.7 quase to expressivo no Sul quanto no
Norte.
56. Em todas as anlises de dados deste livro, "Norte" refere-se a todas as regies da
Toscana, da mbria e de Marche para cima, e "Sul", a todas as regies do Lcio e de
Abruzos para baixo.
States.
218
N O TA S D A S P G I N AS
67-77
57. Tal generalizao refere-se aos que disseram estar "muito" o u "razoavelmente" sa
tisfeitos. Duas das 20 regies, Valle d' Aos ta e Molise, so demasiado pequenas para
aparecerem nas amostras populares nacionais, estando portanto excludas dessa anlise.
58. A fi gura 2.9 baseia-se em nossa sondagem de 1 988, mas em todas as demais ob
serva-se essa tendnci a.
59. Comeamos a formular essas perguntas aos l deres comunitrios em 1 976, mas s
as inclumos nas sondagens de opinio pbl ica em 198 1 .
60. Em todas as nossas sondagens de opinio pblica, o fator juventude nunca est
rel acionado com as avaliaes sobre as atividades do governo regional , embora seja um
forte determinante do apoio idia da reforma regional. Em outras palavras, existe maior
probabilidade de os italianos mai s jovens serem "crti cos simpatizantes" .
6 1 . Ver Fedele, I processi politico-istituzionali nei sistemi regi onali , e os dados apre
sentados pgina 55, acima.
62. Agradecemos ao instituto de pesquisa de opinio Doxa por sua colaborao em
nosso estudo, inclusive pondo nossa disposio dados de suas pesquisas anteriores .
63. Para garantir a comparabilidade ao longo do tempo, os dados sobre os lderes co
munitrios que constam da tabela 2.9 referem-se exclusivamente s seis regies seleciona
das, mas em 1 982 e 1 989, quando inclumos outras regies na amostra, a distribuio da
opinio naquelas sei s regies refletia fielmente a opinio nacional.
64. Em 1 987, os eleitores sulistas declararam, numa relao de 37 para 24%, que a
reforma regional trouxe mais benefcios do que prejuzos; no Norte, essa relao foi de
45 para 1 1 %. Em 1 989, os lderes comunitrios sulistas, numa relao de 54 para 1 5 %,
viram mais benefcios do que prej uzos na reforma regional ; entre os lderes comunitrios
nortistas, essa relao foi de 68 para 3%. Ver tambm a nota 55 .
65 . Noelle, Elisabeth & Neumann, Erich Peter. Jahrbuch der Offentlichen Meinung.
Allensbach, Institut fr Demoskopie, 1 967. p. 45 8 ; Noelle-Neumann, Elisabeth. The Ger
m ans: public opinion polls, 1967-1 980. Westport, Connecticut, Greenwood Press, 1 9 8 1 .
p. 1 7 5 ; e resul tados eleitorais alemes no-publicados que nos foram fornecidos pelo
Doxa (Milo) . Arnold Brecht, em Federalism and regionalism in Germany (New York,
Oxford University Press, 1 945), estuda o federalismo e o regionalismo alemes desde a
era que precedeu a unificao alem na dcada de 1 870. Para um exame abrangente das
relaes intergovernamentais alemes, ver Hesse, Joachim Jens. The Federal Republic of
Germany : from co-operative federalism to joint policy-making. In: Rhodes & Wright
(eds.), Tensions in the territorial politics of Western Europe. p. 70-87.
66. Ver Il Messaggero. Roma, 1 0-8- 1 99 1 . p. 1 2; La Repubblica. Roma, 20- 1 1- 1 99 1 .
p . 1 7 ; e Ottavo rapporto sullo stato dei pote ri locali/1 991 . p . 1 8-9.
Captu l o 3
Ava l i ao do desem pen h o i n stitu c i o n al
1 . Dahl, Robert A. The evaluation of political sy stems. In: Pool, Ithiel de Sola (ed.).
New York, McGraw-Hill, 1 967.
p. 1 79.
2. Shepsle, Kenneth. Responsiveness and governance. Political Science Quarterly,
1 03:46 1 - 84, Fali 1 988.
3. Dahl , Robert. Polyarchy: participation and opposition . New Haven, Yale Univer
sity Press, 1 97 1 . p. 1 . Ver tambm Mill, John Stuart. Of the proper functions of repre
sentatives bodies. In: MacCallum, R. B. (ed.). "On liberty " and " Considerations 011
representa tive governmen t " . Oxford, Basil Blackwell, 1 948 .
Contemporary political science: tmvard empirical theory.
N O TAS D A S P G I N A S
78-84
219
220
N O TA S D A S P G I N A S
84-90
1 6. XIII rapporto 1 979 sulfa situazione sociale del paese, censis ricerca. Roma,
Fondazione Censis, 1 979. p. 4 1 0.
1 7 . Para uma descrio detalhada da poltica industrial de uma regio, ver Bellini,
Nicola; Giordani, Maria Grazia & Pasquini, Francesca. The industri al policy of Emilia-Ro
magna: the business service centres. In: Leonardi & Nanetti (eds.), Regions and European
integration. p. 1 7 1 -86.
1 8. poca, Friuli-Veneza Giulia e a Calbria tinham governos de centro, donde se
conclui que esse indicador no reflete meramente a predisposio ideolgica do gabinete
em exerccio. Os dados foram extrados de Primo rapporto sullo stato dei poteri locali
1 984. Roma, Sistema Permanente di Servizi, 1 984. p. 54.
1 9 . Primo rapporto sullo stato dei poteri locali 1 984. p. 50- 1 .
20. Ibid., p. 220.
2 1 . Nossa medida um ndice de escore fatorial dos vrios indicadores anuais, os
quai s esto estreitamente inter-relacionados; isto , as regies que aplicaram com mais
efici ncia os recursos destinados habitao em 1 979 foram tambm as mais eficientes
em 1 98 1 , 1 985 e 1 987. Entre as fontes destes dados esto: XIII rapporto 1 979 sulfa situa
zione sociale de! paese, censis ricerca. Roma, Fondazione Censis, 1 979. p. 476, 48 1 ; X V
rapporto 1 981 sulla situazione sociale de! paese, censis ricerca. Roma, Franco Angeli,
1 98 1 . p. 4 1 7 ; Cassese, Sabino (ed.). Annuario 1 985 delle autonomie loca/i. Roma, Edi
zione delle Autonomie, 1 984. p. 1 03 ; XXI rapporto 1 987 sulfa situazione sociale de!
paese, censis ricerca. Roma, Franco Angeli, 1 987. p. 794.
22. Robert Leonardi idealizou e dirigiu esse projeto.
23. Juntos, esses trs setores - agricultura, sade e ensino profi ssionalizante - res
pondem por dois teros dos gastos regionais. De todas as solicitaes, 33% foram aten
didas por carta, 57% exigiram contato telefnico e 1 0% precisaram de uma visita pessoal.
24. As 66 correl aes bidimensionais entre os 12 indicadores chegam em mdia a
0,43. Todas elas, exceto uma, seguem a direo certa, e dois teros so estatisti
r
camente relevantes no nvel 0,05, apesar do reduzido nmero de caso. O primeiro fator
a emergir de uma anlise fatorial de principais componentes - em que se baseia o
ndice de desempenho institucional - responde por mais da metade da variao comum
entre os 12 indicadores.
25. Para uma descrio detalhada dessa pesquisa anterior, ver Putnam, Robert D.; Leo
nardi, Robert; Nanetti , Raffaella Y. & Pavoncello, Franco. Explaining institutional success:
the case of Italian regional government. American Political Science Review, 77:55-74,
Mar. 1983.
26. Na literatura sobre polticas pblicas h um amplo debate acerca da importncia
da opinio popular na avaliao dos servios municipais. Para um bom apanhado desse
debate, ver Brudney, Jeffrey L. & England, Robert E. Urban policy making and subjective
service evaluations: are they compatible? Public A dministration Review, 42: 1 27-35, Mar./
Apr. 1 982. Para uma avaliao positiva da importnci a da opinio popular, ver Parks,
Roger. Complementary measures of pol ice performance. In: Dolbeare, Kenneth M. (ed.).
Public policy evaluation. Beverly Hills, California, Sage, 1 975. p. 1 85-2 1 5 (Sage Year
book of Politics and Public Policy) ; Rossi, Peter & Berk, Richard A. Local roots of black
alienation. Social Science Quarterly, 54:74 1 -58, Mar. 1 974; e Schuman, H. & Gruenberg,
B. Dissati sfaction with city services: is race an important factor? In: Hahn, Harlan (ed.).
People and politics in urban society. Beverly Hills, California, Sage, 1 972. p. 369-92.
Para uma avaliao negativa da importncia da opinio popular, ver Stipak, Bri an. Citizen
satisfaction with urban services: potential misuse as a performance indicator. Public Ad
ministration Review, 39:46-52, Jan./Feb. 1 979.
=
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90-5
221
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222
95- 1 0 1
1 . Dahl, Robert A. Democracy and its critics. New Haven, Yale University Press,
1 989. p. 25 1 -4. Ver tambm Dahl , Polyarchy. p. 62-80. A fonte dos trabalhos empricos
mais recentes nessa rea Lipset, Seymour Martin . Political man. New York, Doub1eday,
1 960. cap. 2. Um bom apanhado dos trabalhos feitos nos anos 60 sobre modernizao e
democracia Cnudde, C. F. & Neubauer, D. Emprica! democratic theory. Chicago,
Markham, 1 969. Para uma anlise recente e sofisticada em que se confirma a correlao
entre desenvolvimento econmico e democraci a, ver Helliwell, Jolm. Empirical linkages
between democracy and economic growth. Cambridge, Mass., National Bureau of Eco
nomic Research, 1 992. (Nber Working Paper, 4.066.)
2. Bollen, Kenneth A. & Jackman, Robert W. Economic and noneconomic determi
nants of poltica] democracy in the 1 960s. Research in Political Sociology. 1 985. p. 3 8-9,
apud Huntington, Samuel H. The third wave: democratization in the late twentieth century.
Norman, Oklahoma, University of Oklahoma Press, 1 99 1 . p. 60.
3. Fried, Robert C. & Rabinovitz, Francine F. Comparative urban politics: a per
formance approach. Englewood Cliffs, N.J., Prentice Hall, 1 980. p. 66.
4. A modernidade econmica aqui medida por um escore fatorial baseado na renda
per capita e no produto regional bruto, nas parcelas da fora de trabalho empregadas na
agricultura e na indstria, e nas parcelas do valor adicionado correspondentes agricultura
e indstria, tudo isso no perodo 1 970-77. H uma estreita correl ao entre esses com
ponentes (ponderao mdia 0,90). Todos esses indicadores, assim como mui tos outros
relativos a prosperidade e modernizao scio-econmica - de automveis a gua en
canada - dizem basi camente a mesma coisa.
5. O tamanho outro fator que diferencia a Lombardia cia Basilicata, mas, consi
derando todas as 20 regies, no h nenhuma correlao entre tamanho da populao e
desempenho institucional.
6. A correlao entre modernidade econmica e desempenho institucional r -0,03
no caso das regies mais desenvolvidas do quadrante superior direito da figura 4.2, e
0,05 no caso das regies menos desenvolvidas do quadrante inferior esquerdo.
r
7. Ver Pocock, J. G. A. The Machiavellian moment: Florentine poltica! thought and
the Atlantic Republican tradition. Princeton, Princeton University Press, 1 975.
8 . Evidentemente, nem "republicano" nem "liberal " tm nesse dilogo histrico o
mesmo significado que na atual poltica partidria americana. Para a cl ssica interpretao
liberal do pensamento poltico anglo-americano, ver Hartz, Loui s. The liberal tradition in
America . New York, Harcourt, Brace, 1 955.
9. Herzog, Don. Some questions for republicans. Political Theory, 14:473, 1 986.
1 0. Nesse ampl o debate, ver (entre muitos outros) Bellah, Robert N.; Madsen, Rich
ard ; Sullivan, William M.; Swidler, Ann & Tipton, Steven M. Habits of the hemt: indi
vidua!ism and commitment in American life. New York, Harper and Row, 1 986;
Kramnick, Isaac. Republ ican revisi onism revisited. American Historical Review, 87(3) :62964, June 1 982; Maclntyre, Alasdair. After virtue. Notre Dame, Notre Dame University
Press, 1 98 1 ; Pocock, The Machiavellian moment; Ross, Dorothy. The liberal tradition re
visited and the Republican tradition addressed. In: Higham, John & Conkin, Paul (eds.).
=
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223
224
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PGI NAS
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59. A freqncia igreja bem mais elevada entre as mulheres e a gerao mais ve
lha, mas essas difrenas no tocante participao cvica persistem mesmo quando omi
timos sexo e idade. Todas as constataes feitas nesse pargrafo baseiam-se nas sondagens
do Eurobarometer realizadas entre 1 975 e 1 989.
60. Poggi, Gianfranco. Italian catholic action . S tanford, Stanford University Press,
1 967; Allum, Uniformity undone, especialmente p. 85; 9 1 ; e Ginsborg, Paul . A history
of contemporary lt ly: society and politics 1 943-1988. London, Penguin B ooks, 1 990.
p. 1 69:.70, 348.
6 1 . Uma exceo parcial porm compreensvel a essa generalizao que os cidados
das comundades cvicas manifestam maior interesse pelos assuntos locais do que os ci
dados das reas menos cvicas.
62. As generalizaes feitas nesse pargrafo baseiam-se nas sondagens do Euroba
rometer realizadas entre 1 975 e 1989.
63. Tarrow, Sidney G. Peasant communism in Southern Italy. New Haven, Yale Uni
versity Press, 1 967. esp. p. 80- 1 , 1 98-246; . citaes das pginas 7 e 75 (grifo do original).
64. Esses dados provm das sondagens do Eurobarometer realizadas em 1 986 e 1 988.
"Menos" instrudos refere-se aos 62% da populao adulta que deixaram a escola antes
dos 1 5 anos; "mai s" refere-se a todos os outros.. O sentimento de impotncia est es
treitamente ligado insatisfao com o estado da democracia i taliana. O ndice de im
potnci a cvica est correlacionado r -0, 1 9 com o grau de instruo, r -0, 1 5 com o
ndice de comunidade cvica e r -0,26 com a satisfao do respondente "com o fun
cionamento da democracia na Itlia".
65. Barber, Benj amin. Strong democracy: participatory politics for a new age. Ber
keley, University of California Press, 1 984. p. 1 79.
66. Ver o captulo 5 (p. 1 56-8) para uma discusso mais detalhada sobre o crime or
ganizado nas regies menos cvicas.
67. Mesmo nas regies cvicas, somente um tero dos respondentes optou pelo i tem
"confi ana", mas isso represeta apenas alguns pontos percentuais a menos do que o
ndice obtido em perguntas idnticas feitas aos americanos no mesmo perodo. Ver Us
laner, Eric M. Comity in context: confrontation in historical perspective. British Journal
of Political Science, 2 1 :6 1 , 199L
68. Os itens referentes " lei e ordem" foram extrados de uma sondagem nacional
dirigida por Samuel H. Barnes e Giacomo Sani, a quem somos gratos por nos terem
fornecido esses dados . Ronald Inglehart, em The silent revoiution: changing values and
the political styles among Western publics (Princeton, Princeton University Press, 1 977) e
em Culture shift in advanced industrial society (Princeton, Princeton University Press,
'1 990), afirma que o equilbrio entre valores "material istas" e "ps-materialistas" tem im
portantes conseqncias para o comportamento poltico. Com base nas sondagens do Eu
robarometer realizadas entre 1 976 e 1 989, constatamos que, omitindo idade, grau de
instruo, renda familiar, freqncia igreja, sexo e prosperidade regional , os cidados
das regies mai s cvicas tm bem mais probabilidade de enfatizarem "maior participao
no governo" e "liberdade de expresso", e bem menos probabilidade de enfatizarem
"manter a ordem no pas". As diferenas no tocante ao quarto item de Inglehart ("com
bater a carestia") so irrelevantes. Tais contrastes, embora pequenos em termos absolu tos,
condizem com nossa descrio da comunidade cvica. Entre duas pessoas, homens ou
mulheres, igualmente instrudas, afluentes e religiosas, uma delas morando numa regio
cvica e a outra no, a primeira preocupa:.se mais co a democracia e menos com a au
toridade. Assim como lnglehart, entendemos que essas diferenas culturai s so impor=
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New York, Macmillan, 1 92 1 . cap 1 5 ; e Dahl, Robert A. Polyarchy: participation and opNew Haven, Yale University Press, 1 97 1 . p. 1 1 0- 1 .
.
77. S artori, Giovanni. Parties and party systems: a framework for analyszs. New York,
Cambridge University Press, 1 976, esp. captulos 6 e 1 O.
78. Powell, G. Bingham. Contemporary democracies: participation, stability, and violence. Cmbridge, Harvard University Press, 1 982. p. 4 1 .
79. Walzer, Civility and civic virtue in contemporary America. p . 69.
80. Barber, Strong democracy. p. 1 1 7.
8 1 . Putnam, Robert D.; Leonardi, Robert; Nanetti , Raffaella Y. & Pavoncello, Franco.
Explaining institutional success: the case of ltalian regional government. American Polt
ica! Science Review, 77:56, 67, Mar. 1 983.
82. Esses dados foram extrados das sondagens do Eurobarometer realizadas entre
1 975 e 1 989. Segundo esses dados, 54% dos nortistas deixaram a escol a por volta dos 1 5
anos, contra 57% dos sulistas. O censo de 1 98 1 constatou que o analfabetismo fora redu
zido a nvei s insignificantes, estando concentrado nas coortes mais idosas, conquanto per
manecesse ligeiramente mais elevado no Sul (4,6%) do que no Norte (0,9%).
83. Em geral considera-se que o Mezzogiorno menos urbanizado do que a Itl i se
tentrional , mas isso simplesmente no . corresponde verdade. Em 1 986, 5 1 % dos norti stas
viviam em cidades com 20 mil habitantes ou menos, contra 42% dos sulistas, e 1 5 % dos
nortistas viviam em cidades com mais de 250 mil habitantes, contra 22% dos sulistas.
Mesmo excl uindo o Lcio (centralizado em Roma), os ndices correspondentes ao Mez
zogiorno eram 46% e 14%. Em suma, o Sul um pouco mais urbanizado do que o Norte.
84. Huntington, Samuel P. Political arder in changing societies. New Haven, Yale
University Press, 1 968 ; Polsby, Nelson W. The institutionalization of the U. S . House of
Representatives. American Political Science Review, 62: 1 44-68, 1 968 ; Hibbing, John R.
Legislative institutional ization with illustrations from the Brtish House of Commons.
American Journal of Political Science, 32:68 1 -7 1 2, Aug. 1 988.
85. Putnam, Leonardi, Nanetti & Pavoncello, Expl aining institutional success. p. 72.
86. Dos quatro governos regionais com melhor desernpenho entre 1 978 e 1 985, trs
foram liderados pelo PCI durante todo o perodo 1 970-85 e o quarto foi liderado pelo PCI
durante o perodo 1 975-85, quando seu desempenho melhorou visivelmente. Mas todas as
quatro regies tm tradies cvicas que (como veremos no captulo 5 ) antecedem por
. _
e poder dos
viios sculos o Partido Comunista. (Se houver um nexo causal entre civismo
comunistas, este deve ser no sentido do primeiro para o segundo.) Numa regresso ml
tipla, tanto o ndice de comunidade cvica (beta 0,76, T 9, 1 9, p < 0,0000) qunt ? o
nmero de anos em que o PCI foi governo (beta 0, 3 1 , T 3,73, p < 0,002) sao Im
portantes determinantes de nosso ndice de desempenho instit ciop al . Por outro lad , o i
.
tindo o civismo, a participao do PCI no governo no est rracwnada com a satlsfaao
popul ar com o governo regional.
87. Em 1 985, o PCI assumiu o governo da Calbria, a menos civi ca das 2 0 regwes,
e entre 1 984 e 1 989 participou do governo regional da Sardenha, tambm uma regio re
lativamente no-cvica, mas nossas avaliaes de desempenho no abrangem esse perodo.
position.
Capt u l o 5
O r i g e n s da c o m u n idade cvica
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1 33-6
poltica no perodo medieval que vai d a queda d e Roma ao ano 1 000 permanece obscura
em muitos aspectos. Infel izmente, do ponto de vista da argumentao terica aqui de
senvolvida, os primrdios e a pr-histria das comunas nortistas ainda esto envoltos na
bruma. J. K. Hyde, em Soeiety and politics in Medieval Italy: the evolution of the civil
life, I 000-I 350 (London, Macmillan, 1 973), considera significativo o fato de que "nenhum
historiador conseguiu provar a continuidade das instituies cvicas desde o final da poca
romana at a Idade Mdia, no caso de cidades situadas ao norte de Roma ( . . . ). Tentar vis
lumbrar o advento de uma comuna ital iana uma experincia frustrante; no raro os in
dcios parecem surgir ou cedo demais ou tarde demais" (p. 1 4, 49). Ver tambm Waley,
Daniel. The Italian City-Republics. 2 ed. New York, Longman, 1 978. p. 1 -8. Agradecemos
a Ri chard Goldthwaite, ilustre especi alista em histria medieval italiana, que incentivou
nossas pesquisas histricas e nos advertiu dos passos em fal so, conquanto no seja ele
responsvel pelos equvocos remanescentes.
2. Hyde, Society and politics in Medieval Italy. p. 38. A diviso entre o reino nor
mando no Sul e as repblicas comunais no Norte corresponde em mui tos aspectos
fronteira entre os domnios bizantino e catlico romano na poca precedente. At que
ponto esse paralelismo reflete genunas e duradouras tradies regionais ainda mais ar
raigadas do que as discutidas neste captulo uma importante questo que merece ser
pesquisada.
3 . Barraclough, Geoffrey & Stone, Norman (eds.). The Times atlas of world history.
3 ed. London, Times Books, 1 989. p. 1 24.
4. Hearder, Han-y. Italy: a short history. New York, Cambridge University Press,
1 990. p. 69.
5. Larner, John. Italy in the age of Dante and Petrarch: 1216-1380. New York,
Longman, 1 980. p. 27-8.
6. Hyde, Society a n d politics i n Medieval Italy. p. 1 1 9.
7. Larner, Italy. p. 1 6-37.
8. Times atlas of world history. p. 1 24.
9. Smith, Denis Mack. A history of Sicily: medieval Sicily: 800-1 713. New York, Vi
king Press, 1968. p. 54: Larner, Italy. p. 28-9.
1 O. Larner, Italy. p. 3 1 .
1 1 . Smith, Denis Mack. A history of Sicily. p . 55-6. Ver tambm Tobacco, Giovanni .
The struggle for power in Medieval Italy: structures of poltica! rule. New York, Caro
bridge Universi ty Press, 1 989. p. 1 9 1 e 237-44.
1 2. Kropotkin, Pietr. Mutual aid: a Jactar of e\Jolution. London, Heinemann, 1 902. p. 1 66.
1 3. Lane, Frederic C. Venice and history. Baltimore, Johns Hopkins University Press,
1 966. cap. 32: At the roots of republ icanism, p. 535.
1 4. Hyde, Society an d politics in Medieval Italy. p. 57. Ver tambm Larner, Italy. p. 86;
e Tobacco, Struggle for power in Medieval Italy, especialmente p. 1 8 8 e 203-4.
1 5 . Lauro Martines (Power and imagination: City-States in Renaissance Italy. Balti
more, Johns Hopkins University Press, 1 988. p. 1 48) estima que entre 2 e 1 2% dos ha
bitantes das comunas tinham direitos polticos, mas Larner (ltaly. p. 1 22) diz que um
entre ci nco homens tinha cidadania em Florena, e Waley (Italian City-Republics. p. 5 1 -4)
sugere ndices de participao ainda mais elevados.
1 6. Waley, Italian City-Republics. p. 29-3 1 , 5 1 -2.
17. Lane, Venice and history. p. 524.
1 8. Para um bom apanhado acerca das instituies governamentais das repblicas, ver
Waley, Italian City-Republics. p. 25-54.
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4 1 . Becker, Medieval Italy. p . 85, 1 77 (gri fo do original). Ver tambm Coleman, Janet.
The civic culture of contracts and credit: a review article. Comparative Studies in Society
and History, 28:778-84, 1 986.
42. Cipolla, Carlo M. Before the Industrial R evolution: European society and econ
omy, 1 000-1 700. 2 ed. London, Methuen, 1 980. p. 1 98-9. Ver tambm Hyde, Society and
politics in Medieval Italy. p. 7 1 .
43. Larner, Italy. p. 1 98.
44. Ibid. , p. 1 1 5.
45. Hyde, Society and politics i n Medieval Italy. p. 94.
46. Bouwsma (Italy in the late Middle Ages and the Renai ssance. p. 1 . 1 34), Larner
(Italy. p. 1 83) e Hyde (Society and politics in Medieval Italy. p. 1 53) apresentam uma lis
ta ligeiramente diferente das maiores cidades italianas, pondo Mi lo e Gnova frente de
Palermo, mas todos so acordes em reconhecer a primazia da Itlia na Europa.
47. Larner, Italy. p. 29.
48. Bouwsma, Ital y in the late Middle Ages and the Renai ssance. p. 1 . 1 36.
49. Larner (ltaly. p. 1 60) assinal a que "em meados do sculo XVI, a Igrej a possua
no norte e no centro da pennsula apenas 1 0- 1 5% das terras, ao passo que no sul ainda
detinha 65-75%".
50. Cipolla, Before the Industrial Revolution. p. 1 48 . Nesse trecho, Ci polla mostra a
diferena entre os regimes feudal e comuna] na Europa, mas ele deixa claro que essa di s
tino se apli ca especificamente ao contraste entre o Norte e o Sul da Itlia.
5 1 . Ziegler, Philip. The Black death . London, Penguin, 1 970. p. 40-62; Hearder, Italy:
a short history. p. 98-9.
52. Hyde, Society and politics in Medieval Italy. p. 1 07.
53. lbid., p. 1 42.
54. Larner (ltaly. p. 1 46) observa que "a prpria necessidade de ratificarem-se os prin
cipais atos do signore nos conselhos gerais indica uma mentalidade aferrada ao princpio
de que 'o que diz respeito a todos deve ser aprovado por todos"'. Ver tambm Anderson,
Perry. Lineages of the absolutist State. London, Verso, 1 974. p. 1 62.
55. Ver o mapa de The Times atlas of world history (p. 1 24) em que se baseia em
parte a figura 5 . 1 . Ver tambm Hyde, Society and politics in Medieval Italy. mapa 4, e
Larner, Italy. p. 1 37-50.
56. Machiavelli , Niccol. The discourses. Edi ted by Bernard Cri ck, trans. Leslie J.
Walker. London, Penguin Books, 1 970. livro 1, cap. 55, p. 243, 246.
57. Bouwsma, Italy in the late Middle Ages and the Renai ssance. p. 1 . 1 42.
58. Hyde, Society and politics in Medieval Italy. p. 8, citando Della vita civile, de
Matteo Palmieri, publicado na dcada de 1 430. Sobre o pensamento poltico itali ano nesse
perodo, ver especialmente Pocock, J. G. A. The Machiavellian moment: Florentine po
litical thought and the Atlantic Republican tradition. Princeton, Princeton University Press,
1 975 .
59. Larner, Italy. p. 5 1 .
60. Bouwsma, Italy i n the late Middle Ages and the Renai ssance. p. 1 . 1 39.
6 1 . A bem dizer, as partes siciliana e continental do reino meridional tinham sido di
vididas entre as di nastias aragonesa e angevina em 1 282, mas posteriormente elas foram
reunidas no Reino das Duas Siclias. O mapa excl ui certas reas perifricas - Sardenha,
Piemonte oci dental e Trentino - que poca estavam mais ligadas Espanha, Frana
e Alemanha, respectivamente.
62. Hearder, Italy: a short history. p. 1 3 1 -2, 1 36; Waley, Italian City-Republics. p. 1 7;
e Cipolla, Before the Industrial Revolution. p. 1 62, 262.
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7 9.. Ver Cl ark, Martin. Modem Italy 1 871 -1982 . New York, Longman, 1 984. p . 76-7;
e Neufeld, Maurice F. Italy: school for awakening countries: the Italian labor movement
in its political, social, and economic setting from 1 800 to 1 960. Ithaca, New York,
New York State School of Industrial and Labor Rel ations, Comell University, 1 96 1 . p. 60,
1 75-6. As confrarias tnicas surgidas entre os grupos de i migrantes americanos no sculo
XIX tambm serviram como sociedades de mtua assistncia. Ver Hechter, Michael. Prin
cipies of group solidarity. Berkeley, University of Califomi a Press, 1 987. p. 1 12-20.
80. Neufeld, Italy: school for awakening countries. p. 176-7.
8 1 . Ibid., p. 1 77.
82. Clark, Modern Italy. p. 76.
83. Smith, Denis Mack. Italy: a modern. history. Ann Arbor, University of Michigan
Press, 1 959. p. 243.
84. Neufeld, Italy: school for awakening countries. p. 1 85.
85. Ibid. , p. 64.
86. Clark, Modem Italy. p. 87, 1 07; ver tambm Ginsborg, Paul . Family, culture and
politics in contemporary Italy. In: Baranski, Zygmunt G. & Lumley, Robert (eds .). Culture
and conflict in postwar Italy: essays on mass and popular culture. London, Macmillan,
1 990. p. 29.
87. Comparar com o captulo 4, p. 1 20-2.
88 . Clark, Modern Italy. p. 142.
89. Bell, Donald H. Worker culture and worker politics . Social History, 3: 1 -2 1 , Jan.
1 978.
90. Samuel H. Barnes (Representation in Italy: institutionalized tradition and electoral
choice. Chicago, University of Chicago Pres, 1 977) apresenta dados que corroboram essa
interpretao.
9 1 . Ver Tanow, Sidney G. Peasant communism in Southern Italy. New Haven, Yale
University Press, 1 967. esp. p. 239-4 1 , 300-42; e Grazi ano, Luigi . Patron-client relation
ships in Southern Italy. European Journal of Political Research, 1 :3-34, 1 973. Aps o in
terldio fascista, antigos ativistas popolari, como Alcide de Gasperi, fundaram o partido
da Democracia Crist (DC), que se tornou a fora poltica dominante na Itlia republi
cana. diferena do Partito popolare, porm, a DC obteve boa parte de seu apoio elei
toral nos sistemas clientelistas do Mezzogiorno.
92. Silverman, Agricultura! organizati on, social structure, and values in Ital y. p. 9.
93. Ginsborg, Family, culture and politics. p. 28-9.
94. Como citado em Bevilacqua, Piero. Uomini, terre, economie. In: Bevilacqua, P. &
Placani ca, Augusto (eds.). La Calabria. Torino, Einaudi, 1 985. p. 295-6.
95. Smith, Denis Mack. /taly: a m odem history. p. 35.
96. Alguns especi alistas consideram a estrutura agrria a varivel cruci al que explica
os costumes, a polti ca, as relaes sociais e a economi a na Itlia. Ver, por exemplo, Sil
verman, Agricultura! organization, social structure, and values in Italy, e, de modo mais
geral, Brustein, William. The social origins of political regionalism: France, 1849-1 981 .
Berkeley, University of California Press, 1 988. No negamos totalmente a importncia
desse fator, mas duvidamos que seja responsvel pelas continuidades cvicas mencionadas,
em parte porque as estruturas agrrias tradicionais da Itlia apresentam variaes com
plexas que guardam, quando mui to, uma correlao imperfeita com essas continuidades
(ver Clark, Modem Italy. p. 1 2-8), em parte por causa do papel singular desempenhado
pelas cidades italianas no estabelecimento e na preservao dessas continuidades, e em
parte por que as reformas agrrias empreendidas no Mezzogiomo no ps-guerra tiveram
aparentemente pouco impacto na sua cultura poltica tal como foi aqui descrita. Ver Ko-
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1 60-6
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in two Southern Italian com uni. New York, Cambridge U niversi ty Press, 1 980). White
estudou duas cidades vizinhas em Abruzos, uma delas caracterizada por um sculo de in
tensa participao cvi ca, relaes soci ais igualitrias, "esprito comunitrio", "poltica
aberta" e governo local eficiente, e a outra por tradies de clientelismo, hierarquia social,
personalismo, sectarismo e governo ineficiente. Sua explicao para tal contraste, assim
como a nossa, toma por base a histtia social. Nossa nica divergnci a est na importn
cia especial que el a confere estrutura agrri a.
1 34. Hyde (Society and politics in medieval Italy. p. 1 7-37) observa que o principal
contraste econmico na Itlia do sculo X era entre o interior atrasado e as ticas cidades
costei ras, contraste que existia tanto no Norte quanto no Sul, mas sobretudo no Sul.
1 35 . Compare Larner, Italy. p. 1 49-50 e 1 89-90, com Becker, Medieval ltaly.
1 36. At os anos 70, o nvel de emprego na indstria foi um bom indicador da mo
dernizao econmica na Itlia; depois, com o advento de uma economia ps-industti a
Iizada baseada no setor de servios, o emprego na indstria deixou de ser um indicador
preciso. Como os dados de fins do sculo XIX sobre participao da fora de trabalho
so notoriamente suspeitos, convm aval iar com certa cautela os dados da tabela 5.2 re
ferentes s dcadas de 1 870 e 1 880. Nossa anl ise baseia-se em estimativas oficiais pu
blicadas nos anos 70 pel o Instituto Central Italiano de Estatstica. Porm os dados
ajustados apresentados por O. Vitali em Aspetti del/o sviluppo economico italiano a lla
fuce de/la ricostruzione del/a popolazione attiva (Roma, Uni versit di Roma, 1 970)
fornecem resultados basicamente idnticos.
1 37 . A taxa nacional de mortalidade infantil era 1 55 por mil nativivos; na Emilia-Ro
magna a taxa era 1 7 1 , e na Calbri a, 1 5 1 .
1 38. Em 1 977-85, a taxa de mortal idade infantil por mil nativivos era 1 5 na Cal bria
e 1 1 na Emilia-Romagna.
1 39. Leonardi, Robert. Peti pheral ascendancy in the European Community: evidence
from a longi tudi nal study. Brussels, European Commi ssion, Nov. 1 991 (indito). Espanha,
Grcia e Portugal no eram membros da Comunidade em 1 970, estando assim excludos
da anl ise.
1 40. A argumentao a seguir teve uma verso preliminar em nosso artigo Institu
tional performance and political culture: some puzzles about the power of the past (Gov
ernance, 1 :22 1 -42, July 1 988).
1 4 1 . Os resultados aqui mostrados foram extrados de dados histricos sobre emprego
e mortalidade infantil referentes a 1 90 I e 1 90 1 - 1 O, respectivamente, mas obtm-se re
sultados semelhantes com dados referentes a todo o perodo compreendido entre 1 880 e
1 920. Os dados contemporneos so de 1 977 (emprego) e 1 977-85 (mortalidade infantil),
mas tambm nesse caso os resultados so consistentes e no dependem das datas esco
lhidas.
1 42. Na prev1sao do c1v1smo nos anos 70, a R2 ajustada 0,86, o que pode ser to
tal mente atribudo cotTelao (r = 0,93) com as tradies cvicas em 1 860- 1 920. A beta
para cada uma das vativeis scio-econmicas totalmente insignifi cante.
1 43 . Na previso do emprego na agricultura em 1 977, a beta para o emprego na agri
cultura em 1 90 1 0,26 (sign. = 0, 1 1 ), enquanto a beta para as tradies cvicas -0,73
(si gn. = 0,0003). Na previso do emprego na indstria em 1977, a beta para o emprego
na indstria em 1 90 1 0,0 I (insigniticante), enquanto a beta para as tradies cvicas
0,82 (sign. 0,0005) . A R2 ajustada para o emprego na agticultura em 1 977 0,69, en
quanto a R 2 aj ustada para o emprego na indstri a em 1977 0,63 .
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1 54. Ibid. , p. 52. O grau de instruo era mais elevado no Norte do que no Sul
poca da uni ficao, e esse hiato aumentou constantemente entre 1 87 1 e 1 9 1 1 . A edu
cao foi uma importante vantagem latente que ajuda a explicar o progresso mai s rpido
do Norte. Nas ltimas dcadas, porm, as diferenas educacionais entre o Norte e o Sul
desapareceram, apesar da persistente e at crescente defasagem econmica e cvica. Ver
captulo 4, p. 1 3 1 .
1 55 . Ibid., p . 1 2 1 , 1 48.
1 56. 1 . R. Siegenthaler (Sicili an economic change since 1 8 60. Journal of European Eco
nomic Histoty (2):4 1 4, 1 973, apud Zamagni, Industrializzazione. p. 2 15) conclui que "a rigi
dez da estrutura social e poltica siciliana deve ser vista como a principal causa do atraso
econmico da ilha, e somente sua eliminao poder abrir caminho para o progresso" .
1 57. Bagnasco, Arnaldo. Tre Italie: la problematica territoriale de/lo sviluppo italiano.
Bologna, 11 Mu1ino, 1 977; e Bagnasc? La costruzione sociale dei mercato: studi sullo svi
luppo di piccola impresa in Italia . 'Bologna, 11 Mulino, 1 988.
1 58 . Piore, Michael J. & Sabel, Charles F. The second industrial divide: possibilities
for prosperity. New York, Basic Books, 1 984. Para uma boa coletnea de estudos sobre
distritos industriais, "especializao flexvel" e suas precondies sociais, ver Pyke, Frank;
Becattini , Giacomo & Sengenbergr, Werner (eds.). Industrial districts and interjirm co
operation in Italy. Geneva, International Institute for Labor Studies of the International
Labor Organization, 1 990, sobretudo Brusco, Sebasti ano. The idea of the industrial dis
tri ct: its genesi s. p. 1 0-9, e Becattini, Giacomo. The Marshallian industrial district as a so
cioeconomic notion. p. 37-5 1 . A tese da "especializao fl exvel" s vezes pressupe a
idia de que os di stritos industriais representam a "onda do futuro" na economi a mundial,
mas isso nada tem a ver com a argumentao aqui desenvolvida.
1 59. Brusco, Sebastiano. The Emilian model : productive decentralisation and social in
tegration. Cambridge Journal of Economics, 6: 1 67-84, 1 982. Patrizio Bianchi e Giusep
pina Gualtieri (Emilia-Romagna and its industrial districts : the evo1ution of a model. In:
Leonardi, Robert & Nanetti, Raffaella Y. (eds.). The regions and European integration:
the case of Emilia-Romagna. New York, Pinter, 1990. p. 83- 1 08) assinal am que, embora
o xi to da pequena e mdia empresas na "terceira Itlia" tenha sido inicialmente atribudo
sonegao fiscal e ao descumprimento de acordos sindicais, estudos posteriores descar
taram essa interpretao.
1 60. Lazerson, Mark H. Organizational growth of small firms : an outcome of markets
and hierarchies? American Sociological Review, 53:33 1 , June 1 988.
1 6 1 . Piore, Michael 1 . & Sabel , Charles F. Italian small business development: lessons
for U. S. industrial policy. In: Zysman, John & Tyson, Laura (eds.). American business
in international competition: government policies and corporate strategies. Ithaca, Cornell
University Press, 1 983. p. 40 1 -2.
1 62. Piore & Sabel, Second industrial divide. p. 265, 275 .
1 63 . Para dados que corroboram a s tendncias descri tas nesse pargrafo, ver Brusco.
The idea of the industrial district. p. 1 5-6; Becattini . The Marshallian industrial district.
p. 33 e 39; Piore, Michael 1. Work, labour and action: work experience in a system of
flexible production. p . 55 e 58-9; e Trigilia, Carlo. Work and politics in the third Italy's
industrial districts. p. 1 79-82, todos in: Pyke, Becattini & Sengenberger (eds.). Industrial
districts and inter-firm co-operation in ltaly, bem como Fel trin, Paolo. Rego1azione po
litica e sviluppo economico local e. Strumenti, 1 :5 1 -8 1 , jan./apr. 1 988. Ao que parece, os
sistemas de participao cvica tambm promovem o dinami smo econmico fora da Itlia.
Por exemplo, o "Vale do Silcio deve seu sucesso no s iniciativa dos empresrios,
mas tambm sua vasta cadeia -de relaes sociais, profissionais e comerc iais". Saxenian,
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1 71 -5
AnnaLee. Regional networks and the resurgence of Silicon valley. California Management
33: 89- 1 1 2, Fali 1 990.
1 64. Langton, John & Morris, R. J. (eds.). Atlas of industrializing Britain, 1 780-1 914.
New York, Methuen, 1 986. p. xxx.
1 65 . Ginsborg, History of contemporary Italy. p. 2 1 9. Embora no sej am elevados
para os padres norte-americanos, esses nmeros so extraordinrios num continente onde
mui tas famlias ainda permanecem num mesmo lugar por vrias geraes. (Ainda hoj e,
italianos instrudos, quando indagados sobre seu lugar de origem, no raro mencionam as
cidadezinhas de onde seus pais emigraram dcadas atrs e onde eles prprios na verdade
nunca moraram.) Alm disso, cl aro, milhes de italianos emigraram para outros pases.
De fato, dir-se-ia que a "emi grao seletiva" responsvel pelo atraso do Sul, caso tenha
havido uma emigrao desproporcional de sulistas imbudos de esprito cvico. (Para al
guns dados a esse respeito, ver Gal tung, Johan . Members of two 'rvorlds. New York, Co
lumbi a Universi ty Press, 1 97 1 . p. 1 90- 1 , apud Barnes & Sani , Mediterranean political
culture and Itali an politics. p. 300). Embora no descartemos inteiramente essa argumen
tao, el a no explica as continuidades histricas aqui apontadas, pois durante a maior
parte do sculo XIX a emigrao italiana em grande escala proveio sobretudo do Norte.
A emigrao sulista s se tornou substanci al a partir da dcada de 1 890. Ver Clark, Mod
em ltaly. p. 32, 1 65-6.
Review,
Captu l o 6
Ca pital social e d esempe n h o i n stitu c i o n al
N OTAS D AS P G I N A S
1 75-7
241
242
N OTAS DAS PG I N A S
1 77-80
24. Vlez-Ibafez (Bonds of trust) descreve uma associao de crdito rotativo formada
por prisioneiros de uma cadeia para obter maconha, mas no h provas de que seja essa
a origem do termo pot ("bolo").
25. Geertz, The rotating . credit association. p. 244.
26. Ardener, The comparative study of rotating credi t associations. p. 2 16.
27. Ibid. Sobre a importncia da reputao nas associaes de crdito rotativo, ver
Hechter, Michael. Principies of group solidarity. Berkeley, University of California Press,
1 987. p. 1 09- 1 1 .
28. Vlez-Ibafez, Bonds of mutual trust. p . 33. Sobre confi ana, intermedirios e ca
deias de relaes sociais, ver Coleman, Foundations of social theory. cap. 8 .
2 9 . Besley, Coate & Loury, Economics o f rotating savings and credit associations.
30. Na verdade, a prpria falta de alternativas viveis pode aumentar a credibilidade
dos membros de uma sociedade de crdito rotativo. Somos gratos a Glenn Loury por essa
observao.
3 1 . Ostrom, Governing the commons. p. 1 83-4.
32. Geertz, The rotating credit association. p. 243, 25 1 .
33. Ostrom, Governing the commons. p . 1 90.
34. Hirschman, A. O. Against parsimony : three casy ways of complicating some ca
tegories of economic discourse. American Economic Review, 74: 93, 1 984 (proceedings),
apud Dasgupta, Partha. Trust as a commodity. In: Gambetta (ed.), Trust. p. 56.
35. Ver a explicao sobre a norma do "viva e deixe viver" na guerra de trincheiras
em Axelrod, Evolution of cooperation. p. 85 .
36. Gambetta, Can we trust trust? p. 234 (grifo do original).
37. "Quanto mais as pessoas solicitam ajuda mtua, maior a quantidade de capital so
cial gerada ( . . . ). As relaes soci ais se extinguem se no forem mantidas; as expectativas
e as obrigaes se esvanecem com o tempo; e as normas dependem da comunicao
sistemtica. Coleman, Foundations of social theory. p. 32 1 .
38. Coleman, Foundations of social theory. p . 3 15 . Ver tambm Ostrom, Crafting in
stitutions p. 38: "O capital social no se produz automaticamente nem espontaneamente".
Robert E. Lucas, Jr. (On the mechanics of economic development. Journal of Maneta!)'
Economics, 22:3-42, 1 988) enfatiza as caractersticas "externas" (ou de bem pblico) do
capital humano. Hechter (Principies of group solidarity) faz distino entre "bens pbli
cos" (cuj a oferta conj unta e que no so excludentes) e "bens coletivos" (que podem
ser at certo ponto excludentes). Pelo menos inicialmente, certos tipos de capital social
podem ser excl udentes; as consorterie medievais italianas, por exemplo, s defendiam os
que fossem membros. Mas, como assinala Hechter (p. 1 23 et passim), dos grupos infor
mais inici almente formados para produzir bens coletivos podem surgir grupos formais que
produzam verdadeiros bens pblicos: no final, at mesmo os no-membros eram benefi
ciados pela ordem cvica estabelecida pelas consorterie e as comunas que delas se ori
ginaram.
39. Ver Coleman, Foundations of social theory. p. 3 1 7; e Dasgupta, Trust as a com
modity. p. 64.
40. Coleman, Foundations of social theory. p. 3 17-8.
4 1 . Arrow, Kenneth J. Gifts and exchanges. Philosophy and Public Affairs, 1 :3 57,
Summer 1 972.
42. Pagden, Anthony. The destruction of trust and its economic consequences in the
case of eighteenth-century Naples. In: Gambetta (ed.), Trust. p. 1 36-8, citando Genovesi,
Antonio, Lezioni di economia civile ( 1 803)
N OTAS DAS PG I NA S
1 80-3
243
244
N O TA S D A S P G I N A S
1 83-5
N O TAS D AS P G I N A S
1 85-8
245
Sendo assim, a real ligao entre sistemas horizontais e bom desempenho i nstitucional "
provavelmente ainda mais forte do que mostram os nossos dados.
70. Olson, Mancur. The rise and decline of nations: economic growth, stagjlation, and
social rigidities. New Haven, Yale Universi ty Press, 1 982.
7 1 . Migdal , Joel S. Strong States, weak States: power and accommodation. In: Weiner,
Myron & Hunti ngton, Samuel P. (eds.). Understanding political development. Boston, Li t
tle, Brown, 1 987. p. 39 1 -434, ci tao s pginas 397-8 . Estudi osos do desenvolvimento
poltico tambm j haviam afirmado anteriormente que a mobilizao soci al e a parti
cipao poltica das massas reduzem a estabilidade e a eficcia das i nsti tuies gover
namentai s. Nesse sentido, a argumentao mais conhecida (mas no a mais radi cal) a
de Samuel P. Huntington (Political arder in changing societies. New Haven, Yale Uni
versity Press, 1 968). Para um bom apanhado dos trabalhos recentes, ver Nel son, Joan M.
Political participation. In: Wei ner & Huntington (eds.), Understanding poltica! develop
ment. p. 1 03-59, esp. p. 1 14-5. Para escl arecer a diferena entre essa tese e a nossa, cum
pre atentar melhor para a distino entre sistemas horizontai s e sistemas verticais.
72. Na correlao do produto regional bruto per capita (PRB) de 1 987 com o PRB de
1 970 e a comunidade cvica nos anos 70, para o PRB de 1 970, beta 0,64, p 0,000 1 ,
e para o civi smo, beta 0,35, p 0,0 17 (adj . R2 0,92). Os dados so pouco consistentes
para descartar hipteses alternativas, porm o fato que as regies que eram ricas em 1 970
continuavam ricas em 1 987, mas nesse intervalo as mais ri cas cresceram mais devagar, en
quanto as mais cvicas cresceram mais rpido.
73. O idioma ital iano reflete essa estreita ligao entre confiana e credulidade. De al
gum honesto, decente e bem- intencionado, diz-se que dabbene, mas o i ndivduo tolo
e crdulo escarnecido como dabbenaggine. Agradecemos a Federico Varese pel a infor
mao .
74. "O equilbri o estvel aplica-se a uma comunidade de indivduos que jogam entre
si um jogo repetidamente. Di zer que certa estratgia i um equilbri o estvel nesse j ogo
significa o seguinte: interessa a cada jogador adotar a estratgi a i contanto que todos os
demai s, ou quase todos, faam o mesmo." Sugden, Economics of rights, co-operation an d
welfare. p. 32, e tambm p. 1 9-3 1 . Para uma especificao tcnica das circunstncias em
que "jamais cooperar" um equilbrio estvel num dilema do prisioneiro repetido, ver
Sugden, Economics of rights, co-operation and welfare. p. 1 09.
75. Banfield, Edward C. The moral basis of a backward society. Chicago, Free Press,
1 958. p. 85. Abandonar totalmente esse meio soci al infernal , evidentemente, uma al
ternativa, e como as viagens de longa distncia tornaram-se vi veis, a emigrao tomou
se comum .
76. North, Institutions, institutional change an d economic pe1jormance. p. 35.
77. Sugden, Economics of rights, co-operation and welfare. p. 1 04-27, 1 62. A rigor,
a afi rmao de Sugden de que "desertar sempre" um equilbrio estvel no jogo repetido
indefi nidamente pressupe que os jogadores ocasionalmente cometam "enganos", isto ,
desertar quando pretendi am cooperar e vice-versa. Como o prprio Sugden reconhece, sua
argumentao basei a-se em grande parte nos trabalhos de Michael Tay lor (Anarchy an d
cooperation. London, Wiley, 1 976) e Axelrod (Evo/ution of cooperation). Para um jogo
anl ogo (mas que no envolve um dilema do prisionei ro repetido) com dois equilbrios es
tveis em que "se todos esperam que todos sej am honestos, ento todos sero honestos,
e se todos esperam que todos trapaceiem um pouco, ento todos trapacearo um pouco",
ver Dasgupta, Trust as a commodity. p. 56-9. As teses aqui examinadas implicam que
"desertar sempre" e "reciprocar aj uda" so equi lbrios estveis, mas no excluem a pos
sibilidade de exi stirem tambm outros equilbtios estveis.
=
246
N O TAS D A S P G I NA S
1 88-92
N O TA S D A S P G I N A S
1 92-4
247
The culture of poverty. In: Moynihan, Daniel (ed.). On understanding poverty: perspec
tives jrom the social sciences. New York, Basic Books, 1 968.
90. Quanto questo de estabelecer se a confiana e as relaes sociais cooperativas
podem ser "criadas" ou se elas simplesmente so "encontradas", ver Sabe! , Charles F.
Studied trust: building new forms of cooperation in a volatile economy. In: Ramo, Frank
& Swedberg, Richard (eds.). Readings in economic sociology. New York, Russell Sage,
1 992; e Sabe!, Charles F. Flexible specialisation and the reemergence of regional econ
omies . In: Hirst, Paul & Zeitlin, Jonathan (eds .). Reversing industrial decline ? Industrial
structure and policy in Britain and her competitors. New York, Berg, 1 989. p. 1 7-70.
9 1 . Friedmann, Jolm. Planning in the public domain: from knowledge to action. Prin
ceton, Princeton University Press, 1 987. p. 1 85-223.
92. Zamagni, Vera. Industrializzazione e squilibri regionali in Italia: bilancio dell ' et
giolittiana. Bologna, 11 Mulino, 1 978. p. 2 1 6 (grifo no original).
NOI CE
------
lheiros em relao ,
205
81
1 77-8 1 ;
Estados,
246
nota
confiana
administradores nacionais,
64-5
19;
66;
63-5 ;
2 14
nmero de,
86-7 ;
64-5
sensibilidade dos,
ministradores nacionais,
verst ad
203-4;
emprego na,
Agulhon, Maurice,
1 48
163-4, 1 66
85 ,
72-4
27 , 129
Amdca do Norte, 1 8 8-9
Amdca do Sul (Latina), 1 88-9, 246 nota 82
anlise de polticas, 79-80
anlise estatstica, 27-8, 200-2. Ver tambm fi-
autonomia regional,
1 69
bancos, evoluo dos , 1 40
Banfield, Edward, 1 02, 105, 106, 154, 1 87, 224
nota 34
B arber, Benjamin, 1 24, 1 30
Bagnasco, Arnaldo,
39
1 76
Kenneth, 98
Bassetti, Piero,
Bates, Robert,
Bollen,
129
sensibilidade d a ,
23, 22 1
nota
38
102-3
Arlacchi, Pino , 1 58
Arrow, Kenneth; 1 80
associaes:
afiliaes a,
social e,
30.
tradores regionais
1 00;
85
85;
polticas na,
econmico
2 16
nota
38;
na,
ndice de compa
82;
127; de
1 63-4; elites
senvolvimento
82-3;
amentria na,
81;
1 07-8;
legislao
85;
inovao
reformadora
presteza or
sensibilidade da burocracia
na,
250
Campnia (continuaiio)
86;
87;
1 08
ser
81;
1 54-6
83, 85, 203-4, 220
21
179
1 78-9;
244-5
69; bens
pblicos versus bens coletivos e, 242 nota
3 8; definio de, 177, 242 nota 37; institui
es democrticas e, 192, 193-4; sistemas de
participao cvica e, 1 83-6; tipos de, 178-81 .
associaes e,
nota
Cassa p e r i! Mezzogiorno,
Catolicismo Social,
151
2 19
39
nota
13
1 20-2;
Catolicismo Social,
1 29, 1 8 1
152
1 52;
e evo
desenvolvimento
NDICE
N D I C E
econom1co
129-30; desempenho
1 12-3, 128, 225-6 notas 45 e
46; desenvolvimento econmico e, 1 12-3,
162-72; distribuio de renda e, 226 nota 52;
educao e, 122-3; elites polticas e, 1 15-9;
humanismo cvico e, 1 00- 1 , 1 05-6, 228 nota
70; Igreja Catlica e, 120-2; igualdade poltica
e, 102, 1 1 5-8; leitura de jornais e, 106-7, 224
nota 38; lies sobre, 1 90-4; Maquiavel sobre,
100- 1 , 143-4; modernidade e, 127-8; moder
nidade scio-econmica e, 1 1 2-3, 163; na era
pr-moderna, 133-47; nas cidades-Estados me
dievais, 1 38; no perodo ps-unificao, 14758; observncia da lei e, 125-6, 227-8 nota
68; participao cvica e, 101-2, 1 18, 1 58-6 1 ,
1 83-6; partidos polticos e , 122; referendos ,
comparecimento a e, 107-8, 109- 10, 224-5
nota 40; satisfao com a vida e, 126-7, 228
nota 69; sentimento de impotncia e, 122-3,
227 nota 64; sindicalizao e, 1 20, 226 nota
56; solidariedade, confiana e tolerncia e,
102-3; virtl.)de cvica e, 100- 1 , 124-5, 246 no
ta 85; voto preferencial e, 1 08- 1 O, 225 notas
4 1 , 42 e 43. Ver tambm ao coletiva; asso-
l i a,
sindicatos trabalhistas e,
nas ,
75-6
1 07, 1 59, 236 nota 128
comunidade cvica, 100-28; associaes cvicas e,
103-6, 1 7 1-2, 1 8 5-6; capital social e, 177,
17 9.:3 1 , 1 8 6-7; comparecimento s urnas e,
107, 1 59, 236 nota 128; confiana e, 177,
180- 1 ; confiana social e, 1 83-6, 1 86-7; conmara dos Representantes,
comparecimento s urnas,
1 54;
institucional e,
dicatos
trabalhistas;
sociedades
de
mtua
assistncia
245
nota
(Mill),
25, 2 12
nota
1O
representativo
1 99
178-9;
comunidade cvica e,
o das ,
1 49-52;
1 7 1-2;
evolu
partidos
polticos
e,
1 50-2.
1 52, 1 58;
Ver tambm
84, 203-4
creches,
1 39
24, 27
30
organizado, 1 56-8
tas
nota
no
14
cultura poltica,
48-53
1 90, 224
nota
27, 1 03,
34
D
D ahl, Robett A . ,
26, 77
nota
91;
gional e,
43, 44;
Igreja Catlica e,
37, 38
histria do,
1 20;
234
reforma re
44
desempenho institucional, 77- 95; ao coletiva e,
17 4, 1 82-6; anlise de polticas e, 79-80; ava
liao popular e, 220 nota 26; capacidade de
efetuar gastos e, 83, 85-7, 203-4; capacidade
de efetuar gastos na agricultura e, 85, 203-4;
clnicas familiares e, 84, 203-4; comunidade
cvica e, 1 12-3, 128, 225-6 notas 45 e 46;
conflito social e poltico e, 129-30; contexto
social e, 1 9 1 ; creches e, 84, 203-4; definio
de, 25; desenvolvimento econmico e, 26-7,
90- 1 , 97- 100, 163-5, 167, 222 notas 4 e 6,
225-6 nota 46; dos governos locais, 206-9;
durabilidade do, 87-9; educao e, 1 3 1 ; esta
bilidade de pessoal e, 1 3 1 ; estabilidade do ga
binete e, 80-1, 203-4, 216 nota 39, 221 nota
30; explicaes sobre o, 25-7, 1 12-3, 128,
129-32; fatores socioculturais e, 27; gastos
com unidade sanitria local e, 85, 203-4;
habitao e desenvolvimento urbano e, 86,
203-4, 220 nota 2 1 ; histria e, 1 33, 144, 1 8690, 1 9 1 ; indicadores do, 80-7, 203-4, 221 nota
30; ndice de, 87-9, 90, 93-4, 203-4; inovao
legislativa e, 82-3, 198, 203-4, 2 1 9 nota 14,
221 nota 30; legislao reformadora e, 8 1 -2,
203-4, 22 1 nota 30; lies sobre, 1 90-4; me
todologia para aferir o, 77-9, 203-4, 2 1 9 nota
4; Partido Comunista Italiano (PCI) e, 13 1-2,
229 notas 86 e 87; poltica industrial e, 84-5,
203-4; presteza oramentria e, 8 1 , 203-4;
projeto institucional e, 25-7, 176; sensibilidade
da burocracia e, 86-7, 203-4, 220 nota 23, 22 1
Democracia Proletria,
e,
239 nota
156; das cidades-Estados medievais, 1 39-4 1,
23 1 nota 40, 233 nota 63; desempenho ins
titucional e, 26-7, 90, 97- 1 00, 1 64-5, 1 67,
222 notas 4 e 6, 225 nota 46; d o Norte e do
Sul da Itlia, 1 67-9, 237 nota 1 34; d o reino
norn1ando da Siclia, 1 34-5 ; nos distritos in
dustriais , 169-7 1 , 239-40 notas 1 58, 159 e
163; tradies cvicas e, 1 62-72, 184-5, 1 90,
237-8 notas 1 42 a 1 45, 246 nota 85. Ver
nota
cvica
1 77-8 1 , 242
223
251
desenvolvimento urbano,
despolarizao ideolgica,
Deutsch, Karl,
27
dilema do prisioneiro,
240- l
13
nota
nota
226 nota 5 2
169-7 1 , 2 3 9 notas 1 58
159, 239-40 nota 163
11,
distribuio de renda,
distritos
industriais,
E
Eckstein, Harry,
80
1 22-4; desem
1 3 1 ; no Norte e no
229 nota 82, 239 nota 1 54
57;
desempenho institucional e,
otimismo
70- 1 ;
quanto
aos
governos
partidos polticos e,
216
89-94;
regionais,
4 1 ; sa
206-9; sa
regionais, 65-7 4,
nota
89-94, 2 1 8 notas 60 e 64
4 1 -53; comunidade cvica e, 1 15-9;
cultura poltica das, 48-53, 2 1 6 nota 40; des
polarizao ideolgica das, 43-8, 200-2, 2 1 5
nota 28; estudo comparativo das, 2 1 5 nota
29; igualdade poltica e, 1 15-8, 226 nota 5 1 ;
migens sociais das, 1 1 5, 226 nota 50; perfil
das, 4 1 -3; transigncia e, 1 19, 226 nota 53.
elites polticas,
Emilia-Romagna:
creches na,
252
Emilia-Romagna (continuao)
NDICE
dos
,.
I
lderes
comunitrios,
94;
desempenho
NDICE
253
237
1 36 e 1 4 1 ; na agricultura versus na
despolarizao
emprego:
desenvolvimento
notas
econmico
e,
i ndstria, 1 63-4, 1 66
Esman, M ilto n , 1 04-5
estabilidade de pessoal, dese
riipenho
institucional
e, 1 3 1
tlica
dos,
43-8,
200-2,
selheiros,
cvica,
21 O;
de
voto
individualismo, liberalismo e, 1 0 1
1 09,
partidria,
70;
ideolgica
lderes
referendos,
92;
comunitrios
comparecimento
eleitores,
a e,
1 00- 1 ,
xis de
1 61 ;
1 60; tradies
F
ta 34, 245 nota 75
fascismo : afiliao pat1idria s o b o, 1 22 ; governana regional sob o, 35
fatores socioculturais, 27 , 2 1 3 nota 1 6
Fedele, Marcello, 55
figuras : abreviaturas nas, 205 ; apoio ao governo
subnacional: Alemanha e Itlia, 7 3 ; atitude
dos conselheiros regionais em relao ao go
verno central, 59; comunidade cvica e apoio
dos lderes igualdade poltica, 1 1 6; comu
nidade cvica e clericalismo, 1 2 1 ; comunida
de cvica e clientelismo,
1 1 4; comunidade
comunidade
cvica e
resistncia
Herzog, Don, 1 0 1
Hess, Henner, 1 57
Hirschman, Alfred, 1 7 9
Florena, 2 3 1 notas 27 e 40
Frana, associaes na, 1 48-9
1 44,
1 45-6, 2 32
reino
1 34-6,
1 4 1 -2,
nonnando
da
Siclia,
1 4 1 -2,
G
gabinete, estabilidade do, 80- 1 , 203-4, 2 1 6 nota
39, 221 nota 30
Gmnbetta, Diego, 1 56
Geet1z, Clifford, 1 77
Gemeinschqfi, 1 27
Genovesi, Antonio, 1 80
Gese/lschqfi, 1 27
207; desempenho
1 90-4;
ta 85
tabelas
1 9 3 ; lies
Gramsci, Antonio, 1 56
Fanti, Guido, 3 9
mo,
1 300,
e sentimento
tradies
da, 34-5,
ta 49
l 02,
igualdade poltica:
comunidade cvica e,
217
nota 56;
penho
161;
institucional
pmticipaco
desempenho i nstitucional
cvica,
e satisfao
254
N DICE
NDICE
Metternich, 1 33
Lega Lombarda, 75
Lega Veneta, 75
legislao reformadora,
Migdal, Joel, 1 85
8 1 -2,
198,
22 1
203-4,
nota 30
Lei 382, 37
liberalismo, 1 00- 1
lderes
ca e, 1 1 2- 3 , 1 63 ; desempenho institucional
regionais
comunitrios:
administradores
e, 66;
clia
na,
econmico
98- i 00;
educao
econmico na,
dernidade scio-econmica
106
senvolvimento
75-6;
no
81;
na,
67,
nota 55,
218
nota 64;
84;
tradies
versus
cvicas
na,
1 67-9, 246
Itlia meridional,
1 4 1 -2 ,
Madison, James, 6 1 , 1 0 1
171
sculo XVIII,
1 47 ; no reino nmmando da
Lane, Frededck, 1 36
scio-econmica,
222
nota
institucional,
77-9,
203-4,
219
Langton, John, 1 7 1
Larner, Jolm, 1 4 1
tabelas
Plato, 27
PNB . Ver desenvolvimento econmico; moderni
Olsen, Johan, 33
ft
tidos
pol icos
e,
1 52-3;
protestantismo
e,
4;
dade scio-econmica
Poggi, Gianfranco , 1 03
Lagorio, Lelio, 3 9
Jackman, Robert, 98
5 3-6,
Siclia, 1 34, 1 35
autonomia regional e,
Pietrapertosa, 20- 1
March, James, 33
modernidade
passeatas d e protesto, 6 1
Npoles, 1 47
Mfia, 1 56-8
Marshall, Alfred, 1 69
Kropotkin, Pietr, 1 75
e, 90- 1
Marche, 8 1
Morris, R . J.,
cidades-Estados ; Itlia
formao em, 8 1
Montesquieu, 42
217
1 66 ;
1 00,
em,
1 32 ;
econmico
mo
econmico;
1 06;
1 15 ; emi
desenvolvimento
desenvolvimento
tambm
Ver Partido
Comunista Italiano
255
Pagden, Anthony, 1 80
1 O1 ,
1 8 1 , 1 8 3-6, 1 87 , 1 92-3
2 56
NDICE
NDICE
257
nestidade ,
alemes,
comunitrios,
1 1 0 ; nd i ce de desempenho institucional, 8 8 ;
1 05 ; clnicas familiares
72-4;
dos
lderes
nalizao da, 62
secularismo,
1 2 1 -2
Selznick, Philip , 27
Rabinovitz, Francine, 98
Seveso, I 9-2 l
2 4 3 notas 5 0, 5 1 e 55
recursos morai s , 1 79-80
referendos,
comparecimento
a,
1 07 - 8 ,
1 09- 1 O,
es
Ver reciprocidade, re
1 4 1 -2
bm Igreja Catlica
ctvtca,
159.
Ver
assoctaoes de
teoria organizacional, 23
lia,
Tocqueville,
I 02, I 03-4,
Revoluo Industrial.
cooperativas
das
Alexis
de :
105,
instituies
e,
27;
cvica e,
sobre
associaes,
Rousseau, Jean-Jacques, 1 04
Toniolo, Gianni, 1 69
belas
Tonnies, Ferdinand, 1 27
u
mbria: clnicas familiares na,
mento econmico na,
gabinete na, 8 1
unidade sanitria local, gastos com, 8 5 , 203-4
nota 7 6
Uphoff, Norman, I 04
urbanizao:
desempenho
na, 87
gncia
131;
em,
85;
sensibilidade da burocracia
nismo cvico
Smtori, Giovanni, 1 29
ministradores
mento econmico e,
e,
nacionais
1 06; estabilidade do
institucional
84; desenvolvi
1 00; estabilidade do
Sugden, Robert, 1 88
Sabe!, Charles, 1 69 , 1 70
Sardenha: associaes na,
comunidade
1 92-3
Smith, Denis Mack, 1 35
Tukey, John, 28
2 3 3 nota 6 6
Repblica (Plato), 27
tabelas
gras de
participao
Tm-row, Sidney, 3 3 , I 22 , I 54
de
regionais ,
65;
das ,
durabilidade
1 58-60,
161,
236
nota
Waley, Daniel, 1 36
Walzer, Michael, I O I , I 03
Watson, Jmnes, 1 27
Weber, Max , 4 I , 243-4 nota 5 8
Williams, Bernard, 1 8 1
Williamson, Oliver, 1 76
Winthrop, John , 1 0 1
z
Zamagni, Vera, 1 94