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DOSSIER DE DIRECCION
Vol. 3-4
Ao 2002
PARTE 2
Tanto los individuos como las organizaciones necesitan planear. Sin importar
si planeamos una fiesta, unas vacaciones, el siguiente paso en nuestra carrera o un
nuevo programa de ventas, la planeacin es el proceso bsico de que nos
servimos para seleccionar las metas y determinar la manera de conseguirlos.
En el panorama general de la administracin que ofrecimos en la primera parte del
libro, la funcin de planeacin se mencion varias veces. En el captulo I vimos que una
de las principales tareas de los administradores es planear los esfuerzos de los miembros
de la organizacin y el empleo de otros recursos para alcanzar las metas de la
organizacin. En el captulo I describimos asimismo las actividades de los
administradores en formas que suponen la importancia central de la planeacin. Por
ejemplo, la distincin de Peter Druker entre eficacia (hacer las cosas correctas) y
eficiencia (hacer bien las cosas) tiene su paralelo en los pasos de seleccionar metas
y luego determinar cmo alcanzarlas.
En el captulo 2 se examin la evolucin del pensamiento administrativo que se
debi en parte a las ideas cambiantes referentes a las metas organizacionales. As
Frederik W. Taylor subray la productividad como meta, en tanto que Elton Mayo puso
de relieve la satisfaccin del empleado. El pensamiento administrativo tambin cambi
en respuesta a nuevas nociones sobre cmo realizar las metas; por ejemplo, el uso de
incentivos econmicos por Taylor frente a los mtodos de grupos pequeos e
interaccin social propuestos por Mayo.
En el captulo 3, nos percatamos de la creciente dificultad de los gerentes en un
ambiente externo cada vez ms turbulento y advertimos asimismo la importancia de la
respuesta de la planeacin estratgica. Vimos cmo, en el ambiente cambiante de la
dcada de 1980, la planeacin debe basarse ms en procedimientos sistemticos y
racionales y menos en la corazonada intuicin.
En la segunda parte del libro nos centraremos en elementos especficos del
proceso de planeacin y en los procesos de la solucin de problemas y toma de
decisiones estrechamente relacionados con l. En el presente captulo se expone el
concepto de planeacin y se describen los mtodos para hacer eficaces todo tipo de
planeacin. El captulo 5 se ocupa de la estrategia y de los mtodos con los cuales
realizar un plan estratgico. En el captulo 6, se describe la relacin entre solucin de
problemas y toma de decisiones; se explican los dos procesos y se dan
sugerencias para mejorar su eficacia. En el captulo 7 se examinan las tcnicas de la
ciencia administrativa y las de pronstico que se emplean en la planeacin y toma de
decisiones. El captulo 8 trata de la administracin de la produccin y las operaciones,
una de las actividades organizacionales en que son particularmente importantes los
mtodos de planeacin y de toma de decisiones.
En este captulo, nuestro estudio de las maneras de asegurar una planeacin eficaz
comienza con una resea de los propsitos y procesos de la funcin de
planeacin.
.Examinaremos los tipos fundamentales de planes (estratgicos y operacionales) usados
en las organizaciones, explicaremos algunas de las barreras contra una planeacin
eficaz y la forma de superarlas; concluiremos con un anlisis pormenorizado de un
sistema que frecuentemente se utiliza para hacer ms eficaz la planeacin: la
administracin por objetivos (APO).
Planeacin y proceso
administrativo
Para que los gerentes puedan organizar, dirigir o controlar, antes deben elaborar
planes que den direccin y propsito a la organizacin, que decidan qu debe hacerse,
cundo y cmo ha de hacerse y quin lo har.
En el captulo I dijimos que la necesidad de planear existe en todos los niveles, y en
realidad, aumenta en los niveles superiores, donde puede ejercer la mxima influencia
en el xito de una organizacin. Los gerentes de alto nivel casi siempre dedican la
mayor parte del tiempo de planeacin al futuro distante y a las estrategias de toda la
organizacin. Los de niveles ms bajos planean sobre todo para sus sub-unidades y
a corto plazo. La figura 4-1 indica cmo el tiempo de planeacin podra distribuirse en
varios niveles de la compaa en condiciones ideales.
Las variaciones en las responsabilidades de la planeacin dependen adems
del tamao y finalidad de la organizacin, as como de la funcin o actividad especfica
del gerente. As, una compaa multinacional tendr ms inters en la planeacin a
largo plazo que un detallista de la localidad. Algunas organizaciones, entre ellas las
compaas petroleras o mineras, las lneas areas o el departamento de defensa de un
pas, han de hacer planes a largo plazo debido a sus objetivos y propsitos particulares.
Una librera o una tienda que alquile aparatos de televisin se concentrarn en metas
estacionales o anuales, y otros tipos de organizacin deben alcanzar un equilibrio entre
las responsabilidades de la planeacin a largo y corto plazo. Por ejemplo, los
fabricantes de vestidos trazarn slo planes a corto plazo en el diseo y las compras por
los cambios frecuente de estilos, pero necesitarn planear a largo plazo la seleccin de
personal y perfeccionamiento de las tcnicas y capacidad de produccin. Es pues
importante que los gerentes entiendan las funciones de la planeacin a corto y largo
plazo en el esquema global de la planeacin.
30%
27%
15%
10% 10%
5%
Presidente 1% 2%
29%
20% 18%
Vicepresidente 10% 13%
Ejecutivo 2% 2% 4%
35%
Vicepresidente 20% 10%
8% 13%
15 10
de rea % %
funcional 4% 5% 3%
30
Director % 20
general de % 10%
3%
una divisin 15% 12% 12%
principal 2% 5% 4%
39
%
4%
13%
Gerente 10% 10% 10%
de 5% 1% 1%
departamento
37
%
Supervisor 25%
13%
de 15% 20%
seccin 3%
38% 40%
Supervisor 13% 15%
de 5%
grupo 2%
50
Fuente: reimpreso con autorizacin de The Free Press. (...).
51
Figura 4-2 Los cuatro pasos bsicos de la planeacin
Necesidad de flexibilidad
Las organizaciones que llevan largo tiempo operando en un ambiente estable
tienden a perder flexibilidad y el cambio les parece difcil o imposible. Un ejemplo
excelente de esta verdad lo encontramos en la aparente parlisis que afligi a la
industria automotriz de Estados Unidos cuando afront la urgente necesidad de mejorar
el ahorro de combustible de sus productos. Los cambios en la organizacin o el
ambiente pueden ocasionar un verdadero caos, a menos que se realicen
comportamientos sensibles al cambio para reducir al mnimo cualquier perturbacin.1
Los gerentes necesitan monitorear constantemente los factores relevantes del
ambiente, a fin de que la organizacin se adapte cuanto antes a las nuevas situaciones.
Deben empezar a manejar las sorpresas antes que ocurran.2 Para hacerlo, establecern
procedimientos constantes tendientes a recabar datos sobre el funcionamiento interno
de la organizacin; de ese modo siempre dispondrn de informacin reciente sobre
su eficiencia y las actitudes de su personal. Toda informacin proveniente de esos
procesos de obtencin de datos ser comparada peridicamente con las normas o
criterios previamente establecidos de desempeo. Si hay divergencias graves
respecto a esas normas, sern una alarma o indicacin de la necesidad de imponer
medidas correctivas.
51
organizacin o sub-unidad? De qu recursos se dispone para alcanzarlas? Slo
despus de analizado el estado actual pueden trazarse los planes para describir el
progreso ulterior. Las lneas abiertas de comunicacin dentro de la organizacin y
entre sus unidades suministra la informacin, en especial los datos financieros y
estadsticos que se necesitan en esta segunda etapa.
Paso 3: identificar las ayudas y las barreras de las metas. Qu factores en el
ambiente interno y externo ayudan a la organizacin a lograr sus metas?
Qu factores podran crear problemas? Es bastante fcil ver lo que est teniendo
lugar en el momento presente, pero el futuro nunca es claro. Aunque difcil de
hacer, el hecho de prever las situaciones, problemas, oportunidades futuras es
parte esencial de la planeacin. (El papel decisivo del pronstico se expondr
con mayor detalle en el captulo 7).
Paso 4: desarrollar un plan o conjunto de acciones para alcanzar la meta o
metas. sta ltima etapa en el proceso de planeacin requiere varios cursos de
accin alternos para conseguir la meta o metas deseadas, evaluar las alternativas y
escoger entre ellas la ms idnea (o por lo menos, una satisfactoria) para llegar a
la meta. Este es el paso en que se toman las decisiones referentes a acciones futuras
y en que son ms importantes las pautas de la toma eficaz de decisiones
(tema que se abordar en el captulo 6).
Esta cuarta etapa de la planificacin no es necesaria si el gerente, tras examinar las
tendencias del momento, predice que el plan ya vigente llevar la organizacin
o sub-unidad a su meta deseada. En tal caso, l suele observar (es decir,
controlar) muy estrechamente el progreso logrado con el plan anterior y est listo
para actuar de inmediato si el plan se desva de las expectativas. Sin embargo, las
ms de las veces la planeacin se lleva a cabo porque las condiciones
presentes no estn correspondiendo a las metas ni a las expectativas.
En tales casos hay que trazar un nuevo plan.
Planes operacionales
En el seno de una organizacin, los planes se disponen en una jerarqua que nos
recuerda la estructura de la organizacin. En cada nivel los planes cumplen dos
funciones: indican los objetivos que sern alcanzados por los planes en el nivel inferior
y a su vez dan los medios para alcanzar los objetivos incluidos en los planes del
siguiente nivel superior.
Se conocen dos tipos principales de planes: 1) planes estratgicos, diseados para
cumplir con los objetivos generales de la organizacin (cumplir la misin que es la
razn fundamental de la existencia de la organizacin) y 2) planes operacionales, que
proporcionan los detalles de cmo se realizarn los planes estratgicos.
Hay dos clases fundamentales de planes operacionales. Los planes de un solo
uso se elaboran para alcanzar propsitos especficos y se disuelven una vez que stos se
consiguen; los planes permanentes son procedimientos estandarizados para manejar
situaciones recurrentes predecibles (vase la figura 4-6). Explicaremos con detalle los
planes estratgicos en el captulo 5, por ahora nos concentraremos en los planes de un
solo uso y permanentes que traducen los objetivos globales de los planes estratgicos
en decisiones y acciones diarias de los miembros de la organizacin.
Figura 4-3. Jerarqua de los planes organizacionales
METAS
Planes
actividade spara
recurrente no
estratgicos
Planes operacionales
recurr para
ente activida
s de s
Programas
Polticas
Procedimientos
Presupuestos y mtodos
estndar
Proyectos
Reglas
Planes permanentes
Siempre que las actividades de una organizacin se repitan varias veces, una sola
decisin o un conjunto de decisiones pueden guiarlas en forma adecuada. Una
vez establecidos los planes permanentes permiten a los gerentes ahorrarse el tiempo
usado en la planeacin y toma de decisiones, porque las situaciones semejantes se
manejan de modo uniforme y previamente establecido. Por ejemplo, un banco aprobar
o rechazar ms fcilmente las peticiones de prstamos si de antemano define los
criterios para evaluar las clasificaciones de crdito activos colaterales e informacin
relacionada con el solicitante. Pero se dan casos en que los planes permanentes pueden
ser desventajosos ya que comprometen al gerente con decisiones anteriores que
acaso ya hayan perdido vigencia. Por tal razn, es particularmente importante
interpretarlos y utilizarlos con flexibilidad. Los tipos principales de planes
permanentes son las polticas, procedimientos, reglas.
Polticas. La poltica es una pauta general para la toma de decisiones. Establece
los lmites de las decisiones, especificando aquellas que pueden tomarse y
excluyendo las
que no se permiten. De ese modo canaliza el pensamiento de los miembros de la
organizacin para que sea compatible con los objetivos de ella. Algunas polticas se
refieren a asuntos muy importantes, como las que requieren estrictas condiciones
sanitarias en los lugares donde se producen o se empacan medicamentos o alimentos.
Otras se ocupan de cosas de importancia menor como las relacionadas con la forma de
vestirse de los empleados. Generalmente, las polticas son establecidas de manera
formal y deliberada por los gerentes de alta direccin. Estos pueden fijar una poltica
porque: 1) creen que mejorar la eficacia de la organizacin; 2) quieren que algn
aspecto de ella refleje sus valores personales (por ejemplo, los cdigos de la ropa);
o 3) necesitan resolver algn conflicto o confusin que se han presentado en un nivel
ms bajo.
Las polticas tambin pueden surgir informalmente y en niveles inferiores de
la organizacin a partir de un conjunto de decisiones que sobre el mismo tema se
tomaron en un perodo. Por ejemplo, si el espacio de una oficina se asigna una y
otra vez basndose en la antigedad de los empleados, esa costumbre puede convertirse
en una poltica de la organizacin. En los ltimos aos las polticas se han establecido
por factores del ambiente externo, entre ellos los organismos gubernamentales que
emiten normas para regular las actividades de las organizaciones (por ejemplo, exigen
ciertas medidas de seguridad).
Procedimientos estndar. Las polticas se llevan a cabo mediante pautas ms
detalladas llamadas procedimientos estndar o mtodos estndar. El procedimiento
ofrece un conjunto de instrucciones pormenorizadas para ejecutar una serie de
acciones que ocurren a menudo o peridicamente. As, el departamento de reembolsos
de una gran tienda de descuentos puede tener una poltica de hacer los reembolsos, con
una sonrisa, en todas las mercaderas devueltas en un plazo de siete das contados a
partir de la compra. El procedimiento de los dependientes que manejan las
devoluciones aplicando tal poltica consistir entonces en una serie de pasos como los
siguientes: 1) sonra al cliente, 2) verifique en el recibo la fecha de compra, 3)
compruebe el estado de la mercanca, y as sucesivamente. Estas instrucciones
detalladas guan a los empleados que realizan estas tareas y ayudan a asegurar una
manera uniforme de tratar una situacin concreta.
Reglas. Establece que una accin especfica debe o no llevarse a cabo en determinada
situacin. Son los planes permanentes ms explcitos y no son pautas del pensamiento
ni de la toma de decisiones. Por el contrario, los sustituyen. La nica opcin que dejan
es el hecho de aplicarlos o no a una serie particular de circunstancias. En una oficina
donde la regla exige que todos los empleados trabajen hasta las cinco de la tarde, el
gerente puede decidir suspenderla a fin de que el personal se marche ms temprano en
un da caluroso si se descompone el sistema de aire acondicionado. A menudo, la
proliferacin de reglas puede perjudicar la moral de los empleados.
Tipos de controles
Planeacin La elaboracin de presupuestos es el nexo ms comn entre
la planeacin y el control. El presupuesto siempre forma parte
Presupuestos del proceso de planeacin porque gua las decisiones
Participacin referentes a la asignacin de recursos para obtener las metas.
del empleado
Informacin Un presupuesto bien planeado armoniza la estrategia de una
organizacin y su estructura, sus gerentes y el personal, as
Control como las tareas que necesita ejecutar.
El hecho de rebasar el presupuesto suele ser una seal inicial de que las
actividades no estn cumplindose segn lo planeado. Los gastos excesivos pueden
deberse a una planificacin incorrecta, al cambio de las condiciones o a otros
acontecimientos imprevistos y no planeados. Cuando el presupuesto se excede
demasiado, quiz haya que revisar ntegramente el plan.
En algunas organizaciones, la planeacin y el control se enlazan por el proceso de
participacin de los empleados en la planeacin. Cuando los empleados intervienen en
el establecimiento de las metas, existen mayores probabilidades de control en sus
actividades para asegurarse alcanzarlos. Por ejemplo, si los integrantes de la fuerza de
ventas fijan la forma y las fechas de entrega de los informes de ventas, es posible que
voluntariamente trabajen ms horas para cerciorarse de llenar los informes a tiempo.
Si bien hay una conexin entre planeacin y control, existen ventajas al conservar
las dos funciones formalmente separadas. La separacin destaca la importancia de cada
una. Estimula a los empleados a tomar en serio el control y a asegurarse de que
las actividades relevantes no se descuiden o se realicen al azar. Tal separacin puede en
ocasiones provocar disputas entre los planificadores y los controladores sobre qu
tan bien est funcionando el sistema de control. Sea como fuere, un controlador
riguroso juega un papel importante para mantener la integridad del sistema.
Superacin de las barreras para planeacin eficaz
Hay dos grandes barreras que dificultan la preparacin de planes eficaces. La
primera es la supuesta resistencia interna del planificador a establecer metas y trazar
planes para conseguirlas. En otras palabras, el individuo no est dispuesto o es
incapaz de efectuar actividades significativas orientadas a las metas.
La segunda barrera, que existe no dentro sino fuera del planificador, es la renuencia
general de los miembros de la organizacin a aceptar la planeacin y los planes a
causa de los cambios que significan. No se trata de un rechazo a la planeacin, sino slo
de un rechazo a las metas que impone a quienes deben realizar el plan. Ambos
tipos de obstculos contra la planeacin eficaz se explican a continuacin:
Renuencia a establecer metas
El establecimiento de metas es el primer paso de la planeacin, por lo cual los
gerentes que no son capaces de fijar metas importantes, no estarn en condiciones de
hacer buenos planes. Hay varias razones por las cuales algunos dudan en
establecer metas a sus organizaciones o sub-unidades o bien prescinden de ellas por
completo.
Renuencia a renunciar a metas alternativas. La decisin de fijar nuevas metas y
asignar recursos a su realizacin exige renunciar a otras opciones. En
ocasiones nos resulta difcil aceptar que no podemos obtener todas las
cosas que son importantes para nosotros. De ah la renuencia a comprometernos
firmemente con un objetivo, pues es doloroso abandonar las alternativas
deseables.
Miedo al fracaso. La persona que se impone una meta clara y bien definida corre
el riesgo de no poder alcanzarla. Los gerentes son como toda la gente y ven en el
fracaso una amenaza contra su autoestima, el respeto de los dems e
incluso contra la seguridad de su trabajo. As, pues el miedo al fracaso les
impide a algunos correr los riesgos necesarios y establecer metas especficas.
Falta de conocimiento de la organizacin. Los gerentes no pueden fijar objetivos
significativos para sus sub-unidades sin tener un buen conocimiento de ellas y
de la organizacin en general. Parte de las obligaciones de un gerente es hacer
que los planes de su sub-unidad sean compatibles con los de alta direccin. Un
gerente nuevo o con poca informacin dudar en establecer objetivos, si
piensa que pueden chocar con los que ya han sido impuestos en niveles
superiores. De manera anloga, el gerente ha de conocer los objetivos de otras
sub-unidades a fin de evitar el conflicto o la duplicacin. El gerente cuya red de
informacin no est bien desarrollada o es defectuosa, posiblemente tratar de
evitar trazar ntegramente nuevos planes y se valdr a cambio de metas ya fijadas.
Falta de conocimiento del ambiente. Adems de entender el ambiente interno
de la organizacin, el gerente necesita conocer el ambiente externo: la
competencia, los clientes, los proveedores, los organismos gubernamentales y el
pblico en general. Sin ese conocimiento del ambiente externo, tender a sentirse
confundido respecto a qu direccin seguir y mostrar renuencia a establecer
metas.
Falta de confianza. Para comprometerse a conseguir metas, los gerentes han de
pensar que tanto ellos como la sub-unidad u organizacin poseen la capacidad de
alcanzar las metas. Es obvio que si no tienen seguridad en s mismos o en la
organizacin, dudarn en fijar metas difciles.
Resistencia al cambio
La resistencia al cambio y las formas de superarla son hechos tan importantes y
generalizados de la vida organizacional que hablaremos de ellos detenidamente en el
captulo 13. En pocas palabras, hay tres razones fundamentales por las cuales los
empleados pueden resistirse al cambio:
Incertidumbre ante las causas y efectos del cambio.
Renuencia a renunciar a los beneficios del momento.
Conocimiento de las debilidades de los cambios
propuestos.
As pues, la mayor parte de la gente tiene un poco de miedo a lo desconocido, lo
mismo que inters en mantener el status quo (situacin actual) si ha resultado bueno
en el pasado. Y, en ocasiones, se perciben con mucha exactitud errores importantes en
el plan.
Superacin de las barreras
Los que dirigen a otros pueden ayudarles a superar las barreras contra la
planeacin si crean un sistema organizacional que facilite el establecimiento de metas en
lugar de obstaculizarlo. Recordemos adems que la planeacin y el establecimiento de
metas no son exclusivos de los gerentes, de alta direccin. Tambin los de nivel ms
bajo hacen planes, y los empleados que no ocupan puestos directivos planean su propio
trabajo.
Cmo ayudar a los individuos a establecer metas. Qu puede hacerse para ayudar al
individuo a superar los impedimentos del establecimiento de metas eficaces? Algunas de
las respuestas estn implcitas en los problemas mismos. Los gerentes que no conocen la
organizacin o su ambiente externo necesitan ayuda en la preparacin de un
sistema viable de informacin. La ayuda se les puede proporcionar de diversos modos.
Por ejemplo, uno de los beneficios ms importantes en los programas internos de
desarrollo de los gerentes consiste en ayudar a los participantes a establecer contactos
informales con personas de otros departamentos, divisiones y lugares Tales contactos
les ayudan a los gerentes a averiguar cosas y lograr que se realicen. Y ello a su vez
aumenta su confianza en los otros y en s mismos.
Las barreras originadas por el miedo al fracaso y la renuencia a renunciar a otras
metas atractivas pierden fuerza en las compaas que poseen sistemas de planeacin
eficaces y bien comunicados. Cuando la planeacin es un proceso que se conoce bien,
resulta ms fcil que cada uno formule sus propias metas y consiga ayuda para elaborar
planes tendientes a lograrlas. En los casos en que se aplican ampliamente buenas
tcnicas de toma de decisiones, es ms fcil determinar cules son las opciones ms
atractivas y admitir la necesidad de prescindir de algunas con tal de conseguir otras.
El miedo al fracaso y la falta de confianza disminuyen asimismo al fijar
metas realistas y al lograrlas. El superior inmediato del individuo es un factor decisivo
en la creacin de una atmsfera donde se formulen metas difciles pero obtenibles Un
paso importante consiste en impartir adiestramiento y dar orientacin en formas que
faciliten la realizacin de ellas. El reconocimiento y el premio a la obtencin de metas
constituyen un segundo paso y proporcionar respuestas constructivas y de apoyo
cuando en ocasiones no se cumplen los objetivos es un tercer paso de suma
importancia.
Superacin de la resistencia al cambio. La planeacin implica cambio y la
introduccin
y administracin del mismo son parte importante del trabajo del gerente. Hay
varios medios con que se puede reducir o eliminar la resistencia a cambios planeados:
Hacer que los empleados y otros grupos a quienes afecta el cambio, entre
ellos los grupos de inters, participen en el proceso de la planeacin.
Suministrar ms informacin a los empleados acerca de los planes y sus posibles
consecuencias, con objeto de que entiendan la necesidad del cambio, los beneficios que
se esperan y lo que se requiere para realizarlos en forma eficaz.
Desarrollar un modelo de una buena planeacin y realizacin. Si hay antecedentes de xito en
el pasado, aumentarn la confianza en los planificadores y la aceptacin de planes nuevos.
Estar conciente del impacto que los cambios propuestos tienen en los miembros de la
organizacin y reducir al mnimo las alteraciones innecesarias. Si la introduccin de un nuevo
proceso de fabricacin provoc en el pasado muchos despidos, cabe prever que la
implantacin de un nuevo proceso en el futuro ser objeto de sospecha y resistencia. En tal
caso, las garantas de empleo sern un medio de atenuar la sospecha.
Teora X. 1. El ser humano normal siente una aversin natural por el trabajo y
lo evitar en lo posible.
2. Casi a todos los empleados hay que obligarlos, controlarlos, dirigirlos
y hasta amenazarlos con el castigo para que pongan empeo en la
obtencin de las metas de la organizacin.
3. El ser humano ordinario es perezoso, prefiere que lo dirijan,
desea eludir la responsabilidad, tiene poca ambicin y quiere la
seguridad ante todo.
Teora Y. 1. El consumo de energa fsica y mental en el trabajo es tan natural
como en el juego o en el reposo.
2. La adhesin a los objetivos depende de los premios asociados a
su logro.
3. El ser humano ejercer la autodireccin y el dominio de s mismo para
cumplir los objetivos a que se ha comprometido.
4. El individuo normal aprende en las condiciones adecuadas no slo a
aceptar la responsabilidad, sino tambin a buscarla.
5. La capacidad de imaginacin, ingenio y creatividad en la solucin
de los problemas organizacionales se halla ampliamente distribuida en
la poblacin.
6. En las condiciones de la vida industrial moderna, las potencialidades
intelectuales del ser humano normal se estn utilizando slo en forma
parcial.
Fuente: adaptado de Douglas McGregor The Human Side of Enterprise (Nueva York
McGraw- Hill, 1960). Pp 33-34. 47-48 Reimpreso con autorizacin de McGraw-Hill Book
Company.
Por basarse en el nexo existente entre las funciones de planeacin y control, ayuda
a superar muchas de las barreras de la planeacin.
El punto de arranque de la administracin por objetivos (APO) es una filosofa muy
positiva sobre el hombre y lo que lo impulsa a trabajar. En opinin de Douglas
Mc Gregor hay dos grupos de suposiciones de cmo las personas se sienten motivadas
para trabajar (vase el recuadro). En la perspectiva tradicional, la gente considera el
trabajo solamente como una cosa necesaria para la supervivencia y lo evita en lo
posible. Desde ese punto de vista, conocido con el nombre de Teora X, los gerentes
deben ser estrictos y autoritarios porque de lo contrario los subordinados haran muy
poco.
Por su parte, los partidarios de la administracin por objetivos tienden a adoptar
una actitud mucho ms optimista ante la naturaleza humana, actitud que se llama teora
Y: el hombre quiere trabajar y est ansioso por hacerlo, obtiene mucha satisfaccin de l
en las circunstancias adecuadas y puede hacer un buen papel. La administracin por
objetivos procura aprovechar esta disposicin y capacidad mostrando a los gerentes
cmo crear una atmsfera que haga que los empleados den lo mejor de s y consigan el
mejoramiento personal.
Qu es la administracin por objetivos?
La esencia de un sistema de administracin por objetivos
consiste en que los gerentes y sus subordinados
Administracin establezcan metas comunes en forma conjunta. Las
por impulsos
principales reas de responsabilidad de cada uno se definen
claramente en trminos de los resultados esperados y
medibles (objetivos). Estos ltimos son usados por los
subordinados al planear su trabajo, y por ellos y sus superiores
para vigilar el progreso. Las evaluaciones del desempeo se
llevan a cabo en forma constante, hacindose adems
evaluaciones peridicas.
En su obra The Practice of Management, Drucker
compar la administracin por objetivos con la administracin
por impulsos. Con este ltimo trmino describi las
respuestas de la organizacin ante las nuevas presiones
financieras o de
Administracin mercado por medio de un impulso econmico o un
por objetivos impulso de produccin. En la prctica, eso ocasiona a lo
sumo una
mejora temporal. Por lo regular no se logra otra cosa que mayor ineficiencia e
insatisfaccin. Por el contrario, en la administracin por objetivos una buena planeacin
requiere que cada gerente haya definido claramente los objetivos que se aplican
de manera especfica a sus funciones individuales dentro de la compaa. Tales objetivos
han de contribuir a la obtencin de los objetivos de la alta gerencia y de los de la
compaa en general. Este conjunto de objetivos integrados ofrece una orientacin bien
definida a las actividades administrativas.
Tiene importancia decisiva la manera en que se llega a formular los objetivos.
Como seal Drucker, los gerentes deben establecer sus propios objetivos, o por lo
menos, participar activamente en el proceso. La imposicin de objetivos
previamente establecidos corre un riesgo muy grande de que los gerentes se nieguen a
cooperar o no pongan mucho empeo por realizar los objetivos de otro.
Adems Drucker afirm que, en todos los niveles, los gerentes han de participar
en el establecimiento de objetivos para niveles superiores a los suyos. De ese modo
conocern mejor los objetivos ms amplios de la compaa y cmo sus objetivos
especficos se relacionan con el panorama general.
Para Drucker, la relacin de los objetivos del individuo con la meta comn es
de suma importancia. El propsito fundamental de la introduccin de la APO consiste
en conseguir una operacin eficiente de la organizacin total mediante la operacin e
integracin satisfactoria de sus partes.
Douglas Mc Gregor, por su parte, es partidario de la administracin por objetivos
debido a su valor como sistema de planeacin y evaluacin del desempeo. Recomienda
que los gerentes, luego de ponerse de acuerdo en sus responsabilidades bsicas con sus
superiores inmediatos fijen los objetivos de su actividad para un perodo a corto plazo,
digamos seis meses. Por lo tanto, tienen adems la responsabilidad de trazar
planes especficos que les permitan conseguir sus propios objetivos. Al final del
perodo, cada uno lleva a cabo una autoevaluacin que despus se discute con el
superior, establecindose nuevos objetivos para el siguiente perodo. De ese modo, se
aminoran las ambigedades y tensiones que a menudo acompaan a otros tipos de
programas de evaluacin.
La administracin por objetivos (APO) en accin. Han transcurrido ms de 30 aos
desde que Drucker introdujo el concepto de administracin por objetivos. En los
ltimos aos muchos escritores lo han ampliado. Pero cabe preguntar: se ha convertido
este sistema en un mtodo comn entre las compaas estadounidenses?
La aceptacin del mismo fue puesta de relieve en una revista especializada, la cual
seal que en una encuesta a nivel nacional, efectuada por cuatro firmas consultoras
independientes, la administracin por objetivos era una de las 13 tcnicas
administrativas de mayor uso en la industria. (Otras de gran aceptacin eran el
procesamiento electrnico de datos, los sistemas de informacin administrativa, el
desarrollo organizacional y los costos directos.)
Una encuesta de 1974 revel que, aunque casi la mitad de las grandes compaas
encuestadas dijo utilizar alguna modalidad de la APO, menos del 10% de ellas pensaban
que haban tenido aplicaciones de gran xito. La encuesta revel que, si bien haba
muchas compaas que contaban con buenos programas de este sistema, haba muchas
ms que no saban bien lo que haca o cmo deba ser aplicado.
En un estudio posterior, 41% de los hospitales encuestados estaban aplicando la
APO y otro 33% estaba planeando implantarla en un futuro cercano. La gran mayora
de las organizaciones estudiadas seal que con la APO haban mejorado el desempeo
en las reas como la planeacin, la coordinacin, el control y las comunicaciones.
El sistema formal de la administracin por objetivos
Los programas de la APO varan enormemente. Algunos estn destinados a
emplearse en una sub-unidad y otros se usan en la organizacin en general.
El mtodo y tcnicas particulares de que se sirven los gerentes en un programa de
este tipo son sumamente variables. Puede haber adems grandes diferencias de
orientacin. As, en el Reino Unido la APO se conoce sobre todo como un sistema de
planeacin organizacional o de desarrollo de estrategias. Lo que se busca ante todo es
la eficiencia en la consecucin de los objetivos de la compaa. En Estados Unidos, la
motivacin individual es ms a menudo el centro de la atencin. Los gerentes se
concentran en las necesidades humanas y desean ante todo aumentar la participacin de
los subalternos en el establecimiento de metas ms que la estrategia. No obstante, en la
generalidad de los sistemas eficaces, se observa la existencia de los siguientes
elementos comunes:
Adhesin al programa. En cualquier nivel de la organizacin, para trazar un buen
programa se necesita la adhesin de los gerentes a la obtencin de los objetivos
personales y organizacionales, as como el proceso de administracin por objetivos. Se
requieren mucho tiempo y esfuerzo para introducir un programa eficaz de ese tipo.
Primero se renen con los subordinados para fijar los objetivos y luego evalan
el progreso en la obtencin de los mismos. No hay otro sistema ms fcil. Si se
establecen objetivos pero no se revisan peridicamente, existen pocas probabilidades de
que se cumplan. Si el progreso de los subalternos se aprecia en una forma excesivamente
crtica, sobrevendr el resentimiento y se deteriorar el funcionamiento.
Establecimiento de metas en el nivel ms alto. Los programas efectivos de planeacin
suelen principiar con los gerentes de alta direccin, quienes fijan las metas preliminares
previa consulta con otros miembros de la organizacin. Se las debe fijar en trminos
especficos y medibles: un 5% de incremento en las ventas durante el prximo
trimestre, no habr aumentos en los gastos generales este ao, etc. De ese modo,
gerentes y subordinados tendrn una idea ms clara de lo que la alta direccin confa
lograr, pudiendo ver adems cmo su propio trabajo se relaciona directamente con
la
obtencin de las metas de la organizacin.
EL PROCESO DE LA ADMINISTRACIN POR OBJETIVOS
Los objetivos de cada individuo han de ser decididos durante una consulta entre l y
su superior. En estas consultas conjuntas, los subordinados ayudan a los gerentes a
desarrollar objetivos realistas puesto que conocen mejor que nadie qu cosa son capaces de
conseguir. Los gerentes les ayudarn a buscar cosas superiores y fijarse objetivos ms altos,
si muestran deseos de ayudarles a superar los obstculos y confianza en sus
capacidades.
Participacin. El grado de la participacin de los subordinados en el establecimiento de
objetivos vara enormemente. En un extremo, intervienen con su mera presencia cuando la
gerencia define los objetivos. En el otro extremo, tienen absoluta libertad en la fijacin de sus
propios objetivos y en la seleccin de los mtodos con que los realizarn. Ninguno de los dos
extremos suele ser conveniente. En ocasiones, los gerentes determinan los objetivos sin un
conocimiento completo de las limitaciones prcticas en que deben operar sus subordinados; es
posible que stos seleccionen objetivos que son incompatibles con las metas de la
organizacin. Por lo regular, cuanto mayor sea la participacin de unos y otros, ms
probabilidades habr de que las metas se alcancen.
Autonoma en la realizacin de los planes. Una vez fijados y aceptados los objetivos, el
individuo cuenta con amplia libertad en la eleccin de los medios con que los conseguir.
Dentro de las restricciones normales de las polticas de la organizacin, los gerentes debern
tener la libertad de preparar y poner en prctica programas para alcanzar las metas, sin
que intervengan sus superiores inmediatos. Ellos aprecian mucho este aspecto de los
programas de la APO.
Evaluacin del desempeo. Gerentes y subordinados celebran reuniones peridicas para
revisar el progreso hecho en la obtencin de los objetivos. Durante esa evaluacin, deciden
qu problemas existen y lo que debe hacerse para resolverlos. De ser necesario, modifican los
objetivos para el siguiente perodo de revisin.
La evaluacin ser justa y significativa si se basa en resultados medibles y no en criterios
subjetivos, como la actitud o la capacidad. En vez de intentar estimar el dinamismo puesto
por un vendedor en el campo, un gerente deber recalcar las ventas reales conseguidas y el
conocimiento detallado de los clientes.
Evaluacin de la administracin por objetivos
Realmente da buenos resultados la administracin por objetivos? Stephen J.
Carroll y Henry L. Tossi researon la investigacin dedicada a tres conceptos centrales
(establecimiento de metas especficas, retroalimentacin sobre el desempeo y
participacin) a fin de determinar si estaba justificado el optimismo relacionado con
este sistema.
Establecimiento de metas. La evidencia indica sin lugar a dudas que, cuando se
trata de fijar metas, nada tiene tanta importancia como el xito. Los que
determinan sus propias metas tienden a buscar un mejoramiento de su actuacin
anterior. Si lo logran, en la siguiente ocasin se impondrn una meta ms alta. Si
fracasan, tendern a ser ms conservadores al fijarse una meta para el siguiente perodo.
La investigacin revela asimismo que, cuando a los empleados se les imponen
metas especficas, dan un desempeo mucho mejor que si slo se les pide poner
todo su empeo. Pero si piensan que las metas son imposibles y no slo difciles, su
desempeo tiende a disminuir.
Aunque casi todas las investigaciones reseadas por Carroll y Tosi no se efectuaron
en organizaciones que contaban con programas de la administracin por objetivos, su
trabajo indica que con este sistema mejorara el desempeo si las metas son realistas y
las aceptan los empleados afectados. El grado real del mejoramiento depende de
multitud de factores, entre ellos la experiencia anterior de xito o fracaso de los
empleados en la obtencin de las metas y el nivel de dificultad de ellas.
Retroalimentacin sobre el desempeo. Hay tambin evidencia clara de que, si se
suministra esta retroalimentacin a los empleados, generalmente mejora su desempeo.
Adems, se descubri que el proceso de evaluaciones peridicas tiene efectos positivos
sobre la actitud de los empleados, pues produce sentimientos de amistad, confianza en
la gerencia y una aceptacin ms tolerante de la crtica.
Varios estudios revelaron una relacin entre la calidad de la retroalimentacin y el
grado de mejoramiento: a una retroalimentacin ms especfica y oportuna corresponda
un efecto ms positivo. La manera de proporcionar la retroalimentacin tambin
repercute en el desempeo. Debe suministrarse con tacto, en particular si seala que no
han conseguido los objetivos. De lo contrario, surgir la hostilidad y empeorar
el desempeo.
Participacin. La mayor parte de los estudios dedicados a la participacin
indican que los subordinados que fijan sus propias metas o intervienen este proceso
tienden a mostrar mejor desempeo que aquellos a quienes se las fijan otros. En un
conocido estudio efectuado en la General Motors, los subalternos que haban influido
ms en el establecimiento de objetivos manifestaron actitudes ms favorables y niveles
superiores de desempeo. En cambio, los que haban tenido poca influencia mostraron
un comportamiento defensivo y, en algunos casos, niveles ms bajos de desempeo. La
investigacin revela que hay, por lo menos, dos formas en que la participacin en el
establecimiento de metas facilita un desempeo ms satisfactorio. Primero,
la participacin produce mayores probabilidades de que las metas sean aceptadas, y
stas a su vez tienden ms a ser obtenidas. En segundo lugar, la participacin puede
favorecer el establecimiento de metas superiores, las cuales a su vez conducen a
un mejor desempeo.
Carroll y Tosi tambin afirmaron que, adems de su impacto en el desempeo,
el mismo proceso de la participacin lleva a una mayor comunicacin y comprensin
entre
gerentes y subordinados.
El xito/fracaso
dependeTeora
de quin
Xes el Grandes probabilidades
Teora Y
que cambia () de xito!
4 1
Teora X
2
3
El xito/fracaso
Grandes probabilidades
depende de quin es
de xito!
el que cambia ()
Resumen
La planeacin es el primer paso en la administracin de una organizacin y puede
considerarse como la responsabilidad fundamental del gerente en todos los niveles. La
planeacin consta de cuatro pasos bsicos: 1) establecimiento de metas, 2) definicin
de la situacin actual, 3) determinacin de las ayudas y barreras de la obtencin de
metas y
4) desarrollo de los cursos de accin. Los planes de un solo uso se establecen para
situaciones especiales; los planes permanentes ofrecen respuestas estandarizadas a
situaciones recurrentes. Los planes de un solo uso incluyen programas, proyectos y
presupuestos. Entre los planes permanentes se encuentran las polticas, procedimientos y
reglas.
La planeacin y el control estn estrechamente relacionados, sin planeacin no
puede haber control. Para garantizar que la ejecucin se ajuste a los planes, hay que
monitorear el progreso y tomar medidas correctivas cuando se necesiten.
Dos barreras contra una buena planeacin son la renuencia para establecer metas y
la resistencia al cambio.
La administracin por objetivos (APO) es un mtodo de planeacin que ayuda a
superar algunas de esas barreras. En esencia, hace que los gerentes y subordinados
participen de modo conjunto en el establecimiento de objetivos especficos y que
peridicamente efecten una evaluacin del progreso en la obtencin de los mismos. La
administracin por objetivos se basa en las suposiciones de la teora Y, segn la cual en
las condiciones apropiadas el individuo encontrar satisfaccin en el trabajo y aceptar
la responsabilidad de su propio desempeo.
Entre los elementos fundamentales de los programas eficaces de la APO
se encuentran los siguientes: 1) la adhesin de los gerentes de alta direccin al sistema;
2) la participacin de los subordinados en el establecimiento de objetivos; 3) la
autonoma en la realizacin de los planes y 4) una evaluacin peridica del desempeo.
Este tipo de programas ha recibido gran aceptacin, pese a requerir mucho tiempo y
esfuerzo, pues al parecer mejora el desempeo y da moral.
LA
PLANIFICACIN
5.1. Tcnicas de planificacin estratgica
* El autor con ms
de 100
publicaciones en
cuatro idiomas,
realiz sus estudios
profesionales y de
maestra en la
Universidad de
Friburgo, Suiza.
Durante 1972 fue
representante de
Suiza en el
Programa OCDE
CERI en Pars,
Francia. En 1975
obtuvo el doctorado
en Administracin
de Empresas. Entre
1978 y 1981 fungi
como representante
de Planeacin en
Sistemas e
Ingeniera Industrial
en el grupo Vitro.
Actualmente es
director de
Desarrollo y
Extensin
Universitaria del
Instituto
Tecnolgico
Autnomo de
Mxico. ITAM, as
como consultor de
empresas para
Planeacin
Estratgica.
UN :
PROCESO DE PLANIFICACIN DEBE TENER LAS SIGUIENTES CARACTERISTICAS
SENCILLO
ADAPTABLE A TODAS LAS REAS
ESTANDARIZADO
COMPRENSIBLE
ADAPTABLE PARA EL CORTO, MEDIANO Y LARGO PLAZO
CUANTIFICADO
ADAPTABLE PARA LAS DIMENSIONES ESTRATGICAS Y OPERATIVAS .
Bajo ninguna circunstancia deben fijarse los objetivos de un nivel a raz de una
directriz del siguiente nivel ms alto.
Cada responsable de objetivos determina sus propios objetivos dentro de su
campo de trabajo. El nivel ms alto influye en forma orientadora, pero no en forma
imperativa. El responsable de los objetivos puede identificarse nicamente de sus
estndares planeados si dispone de la libertad de fijar el contenido de los mismos y no
cuando se le obliga a aceptar cualquier meta.
5. Objetivos ambiciosos y alcanzables.
Lo que se indica en el punto anterior tambin significa que el objetivo tiene que ser
realista. Bajo objetivos realistas se entiende aquellos que son exigentes, pero
alcanzables en condiciones normales, o sea, con planeacin congruente. Son peligrosas
las opiniones de algunos autores que subrayan que lo que se trata de lograr tiene que
estar fuera del alcance. Esto lleva tarde o temprano a frustraciones y falta de
identificacin con el objetivo.
6. Logro y recompensa.
Objetivos exigentes y realistas siempre requieren de una planeacin exacta y una
ejecucin concentrada. A ello debe ponerse en expectativa un incentivo con el fin de
recompensar el logro del objetivo. Una regla bsica nos dice: logros que se
recompensan tienden a ser repetidos.
7. EJECUCIN CONTROL
P L A N E A
Revisiones p e r i d i
C I N
ca s.
Para poder comparar lo planeado con el logro real, deben preverse revisiones
peridicas en el mismo sistema de planeacin. Estas sirven tanto para el control de la
ejecucin de lo planeado como para sus cambios y para la redeterminacin de la
planeacin.
Esquemticamente se muestra lo anterior en el ciclo horFizUoTnUtaRl de planeacin.
Resumiendo, se puede aclarar la finalidad de la planOeacin mediante el
siguiente
esquema (Grfico 1).
Desde el punto de vista actual la organizacin tiene una determinada visin acerca
de los objetivos que desea lograr en un futuro igualmente determinado. El alcance de
estos objetivos no es ms que una ilusin si la empresa planea el camino hacia el logro
del objetivo.
HOY
Esto significa que el conjunto de combinacin de los factores de influencia,
que
encontrara la empresa en el camino haca el objetivo, tendrn que ser analizados.
Grfico 1
El Ciclo Horizontal de Planeacin
RETROALIMENTACIN
MEDIO AMBIENTE
2. Planeacin de alternativas
Datos faltantes o imprescindibles obligan a las organizaciones a poner un mayor
peso a la planeacin de alternativas.
Dado que el objetivo de la empresa debe considerarse como fijo e invariable, el
contenido de la planeacin tiene que prever desde un principio caminos alternos
y completamente estructurados precisamente para asegurar el logro del objetivo
principal.
Un sistema de planeacin para nuestras organizaciones debe disponer hasta en su
forma ms sencilla de una planeacin bsica para un desarrollo bajo circunstancias ms
probables y un espectro de planes contingentes para un desarrollo bajo circunstancias
posibles.
Aquel que en nuestros pases quiera alcanzar el objetivo principal mediante una
planeacin bsica exclusivamente, o no tiene objetivos ambiciosos, o arriesga en forma
innecesaria el futuro de su rea de responsabilidad.
O MISIN
menos. La vinculacin de estos pasos en s misma forma el ciclo vertical.
5. Introduccin polietpica
Todos los participantes en la planeacin tendrn que acostumbrarse paso a paso a
trabajar con un sistema estructurado. Esto es vlido sobre todo para organizaciones en
nuestros pases que tienen poca experiencia en el manejo de la planeacin.
Cuando Ciba-Geigy a mediados de los 70 implant de un golpe en todo el grupo un
sistema de planeacin estandarizado, seguramente fue correcto para las circunstancias
de una organizacin en Suiza. Pero en nuestras organizaciones sera poco
recomendable.
Las mejores experiencias se han logrado con implantaciones que se iniciaban en los
niveles ms altos de la organizacin y que a medida que produca su aclimatacin y
experiencia, inclua cada ao un nivel jerrquico ms bajo.
Como primera parte del proceso se define la misin. Esto es, la razn de ser de
la empresa, gerencia o departamento. La misin representa la ltima y ms elevada
aspiracin haca la cual todos los esfuerzos deben estar encaminados.
Fijar la misin de la empresa es, sin duda, el captulo ms difcil de la
planeacin. Para ello hay varias razones.
Inclusive la literatura avanzada brinda pocas indicaciones al significado de la razn de ser.
En Estados Unidos, el pas clsico de la planeacin, solo el 30 % de las empresas
que trabajan con planeacin establecen este punto de forma explcita.
La razn de ser representa para la empresa l ms alto / ltimo objetivo sobre el cual se
construye en todos sus pasos toda la planeacin. Una fijacin incorrecta de sete punto
neurlgico, aunque sea slo parcial, tiene forzosamente que llevar a una
planeacin incorrecta en sus fases siguientes.
Los participantes de una unidad de planeacin deben estar completamente de acuerdo
con la misin por ellos definida, para garantizar una total identificacin con la misma.
Es extremadamente importante entender que aqu no se dista de una decisin futura,
sino de una decisin actual para el futuro.
Tcnica
Todos los participantes de una unidad de planeacin reflexionan en un tipo de
sesin de Tormenta de ideas qu ser el objetivo ms alto de la empresa o de su
unidad. La experiencia demuestra que estas sesiones duran de tres a cinco horas,
ya que cada participante tiene una idea muy personal del propsito y de la finalidad de
la empresa.
Debe sealarse explcitamente que no tiene nada que ver con las misiones ciertos
enfoques como: utilidad, mayor participacin del mercado, investigacin, expansin,
etc. Pueden ser medios (a veces estrategias) pero nunca la razn de ser. La misin
puede tener nicamente contenidos como: independencia, seguridad, propsitos sociales
y similares. Debe preguntarse por la finalidad de la empresa, por su objetivo principal
y, a su vez, por su objetivo y finalidad en 2, 5, 10 o 20 aos.
Se sugiere que la unidad se acerque a su razn de ser mediante los tres pasos que se
sealan en el Cuadro 1.
Como en las fases posteriores, todos los participantes de una unidad deben tener los
mismos derechos de voz y voto. Esto vale sobre todo para el jefe jerrquico de la
unidad, ya que la planeacin se convierte en su planeacin y no representa las ideas de
sus colaboradores, si el primero no permite un estricto trabajo en equipo.
Cuadro 1
3 Qu es lo que me gustara alcanzar? Pensamiento ideal terico, poco
realista, posible probable a largo
plazo.
2 Qu es lo que podemos alcanzar?
82
Tericamente posible, muy exigente por los
recursos y por las condiciones actuales.
Qu tenemos que alcanzar?
1
Exigencia mnima, que tiene que garantizar la
planeacin
Prioridad Pregunta bsica Evaluacin
83
Pero simplemente preguntar por el propsito o la misin, no satisface
completamente. La contestacin indica solamente de qu manera la organizacin
entiende su misin en este mismo momento. Sin duda, una Planeacin Estratgica debe
desprenderse de esta respuesta, pero an falta la contestacin a la pregunta: cmo se
quiere definir la empresa en un futuro determinado?
Hasta la mejor de las misiones y las ms exitosas, tarde o temprano sern obsoletas,
por las condiciones cambiantes del medio ambiente. La mayora de los ejecutivos
supone se modificar la misin al anticipar modificaciones en el medio ambiente. La
experiencia muestra lo contrario. Por ms xito que ha tenido una misin en el
pasado, menos dispuestos estn los directivos de ajustarla. La mayora de los
ejecutivos ni siquiera siente la necesidad para un cambio, puesto que el xito pasado
los hizo ciegos y poco sensibles para adaptaciones.
Un buen ejemplo es Henry Ford I. Despus de haber tenido tanto xito con su
innovacin de la lnea de ensamblaje y despus de haber vendido 20.000.000 de
automviles del modelo T, se sinti muy seguro en el lugar N 1 de productores de
coches. Perdi totalmente su anlisis crtico para las influencias externas. Pocos aos
antes, Ford haba juzgado con mucho criterio el mercado y la tecnologa. Aos despus
y despus de tanto xito perdi toda la sensibilidad para las influencias del medio. De
repente, no fue capaz de darse cuenta de los deseos cambiantes de los compradores. Los
productos General Motors virtualmente sacaron a los de Ford del mercado.
Tomado por sorpresa fue igualmente IBM, ante la introduccin de las
microcomputadoras, un segmento que conforme a la misin de IBM form parte del
rea de accin de la empresa. Pero nunca se haba tomado en serio. Productos y, en fin
de cuentas, tambin empresas, son sujetas a un ciclo de vida que consta de las
fases: introduccin, crecimiento, madurez, saturacin y degeneracin. Por ms xito que
pueda tener un producto o una empresa, algn da ese xito desaparecer. La pura
pregunta: Cul es nuestro propsito?, puede entonces tener exclusivamente una
validez temporal. Una empresa sobrevivir nada ms en aquellos casos cuando se
pregunta desde el inicio acerca de la misin futura. Una organizacin tiene que estar
dispuesta a abandonar productos e, inclusive, divisiones, a introducirse a nuevos
mercados, a revisar su filosofa, es decir tiene que estar dispuesta a cambiar
fundamentalmente. nicamente as se puede asegurar la continuidad de una
organizacin.
La base para un cambio de esta ndole tiene que radicar en la misin. Si ella prev
la posibilidad de un cambio se puede esperar una flexibilidad requerida.
Si la alta gerencia toma en serio la funcin de la seguridad, se tiene que preparar
continuamente para tendencias nuevas. Tiene que preguntar peridicamente por el
desarrollo de los datos macroeconmicos. Tiene que intentar identificar cambios latentes
en los deseos y expectativas de los consumidores o compradores. Innovaciones
tecnolgicas deben tomarse en consideracin para el proceso de toma de decisiones con
bastante anticipacin.
Todo esto desemboca en una dinamizacin de la misin. En lugar de preguntar,
simplemente, cul es hoy nuestra misin, la empresa debera preguntar, cul ser
nuestra misin maana.
Es importante entender que la segunda definicin no tiene nada que ver
con planeacin a largo plazo. No se trata de planeacin futura y menos de decisiones
que se toman hoy y ahora, para seguir existiendo en un futuro determinado. La segunda
definicin abarca tambin a la primera. Al tratar la pregunta, cul ser nuestra empresa
maana?, se inicia un proceso de cambio estructurado.
A raz de una sensibilizacin acerca de los cambios del medio ambiente esperado, la
empresa se puede acercar a una misin enfocada haca el futuro en tres pasos:
Paso 1: Cul podra ser el propsito o la misin?
Este tipo de pregunta casi tiene un valor especulativo. Los tomadores de decisiones
se preguntan por reas de accin tericamente posibles en un futuro y no totalmente
definidas. Por ejemplo, cules son los mercados y los productos que se podran
eventualmente tomar en consideracin? Sera preferible diversificar o concentrarse?
Lo que parece como un juego con pensamientos en ese momento poco realista,
representa, en verdad, el grado ms elevado de planeacin a nivel de alta gerencia. Es
el intento de obtener una proyeccin de la empresa para un futuro no determinado. Se
trata de romper y de ampliar el marco limitativo de la operacin actual. Por lo pronto,
no importa si los participantes en esas sesiones tipo tormenta de ideas generan ideas
aparentemente irrealistas. Importa nicamente el hecho de buscar nuevos conceptos y no
quedarse preso por las limitaciones de la operacin diaria.
Paso 2: Cul debera ser la misin o el propsito?
Esta segunda pregunta se entiende como una concretizacin de los conceptos
previamente mencionados. De las ideas tericamente posibles se filtran las factibles.
La primera etapa mencionada (paso 1), no es sujeto de una planeacin detallada. Se
trata de una etapa de bsqueda por nuevas ideas. En cambio, la segunda etapa es la
bsqueda por la autodeterminacin futura de la empresa. Cmo se debera ver
la empresa en un futuro determinado? La pregunta: Cul debera ser la misin y
el propsito? Y la contestacin a esta pregunta, resulta obviamente en una
planeacin concreta. Aqu se define cmo se ver la organizacin en el futuro y la
planeacin subsecuente describe el camino para cumplir con esta misin.
Paso 3: Cul es nuestra misin o propsito?
Esta ltima pregunta se refiere indudablemente al presente. Como se
mencionaba ms arriba, una empresa no se debe limitar simplemente a esta pregunta,
puesto que no permite un anlisis profundo del futuro. Es por esto que en la prctica se
encuentran normalmente mezclas o combinaciones del tipo de pregunta como lo vimos
en la segunda y tercera etapa. Esto tiene como ventaja que se determina hoy el
desarrollo futuro y deseado de la empresa.
2. DETERMINACIN DE LAS ESTRATEGIAS
Para lograr la misin se tienen que fijar las estrategias. Ellas son los grandes
caminos en cuanto a mercados, productos, productividad, rentabilidad, administracin/
organizacin, tecnologa, especficos por unidad de planeacin, cuyo logro combinado
asegura a su vez el logro de la misin.
La suma de las estrategias en valor es igual a la misin. Las estrategias son el
primer nivel de concretizacin de la misin: contestan a la pregunta: Cmo hacer
operativa la misin?. Ciertas estrategias pueden ser ms importantes que otras, sin
embargo hay que llevar a cabo todas las estrategias para lograr la misin plenamente.
En la mayora de los sistemas de planeacin no se cuantifican las estrategias, lo
cual las convierte en simples recomendaciones de carcter poco obligatorio. Se
simplifica la planeacin y se obtienen mejores resultados si se valoran las estrategias,
esto es, si se renen los objetivos puros con estrategias puras. La cuantificacin se
refiere a dinero, unidades, regiones geogrficas, tiempo y porcentajes.
Tcnica
Las estrategias se pueden formular por medio de dos tcnicas diametralmente
O MISIN
A B C D ESTRATEGIAS
opuestas:
1. Definicin a posteriori
Al usar esta tcnica, la unidad analiza primeramente todos los posibles factores de
influencia externa e interna que, eventualmente, pueden repercutir en la empresa. Slo
despus se fijan las estrategias, o sea, una vez consciente de las influencias. Esta
tcnica se puede definir como una adaptacin estratgica a los factores de influencia.
El uso de esta tcnica se prefiere primordialmente en organizaciones con deseos de
seguridad, muy marcados igual como en empresas conservadoras y en vas de
consolidacin. En la mayora de los casos el contenido de esas estrategias no puede
considerarse como ambicioso.
2. Definicin a priori
Al usar esta tcnica se fijan las estrategias inmediatamente despus de haber
formulado la misin, es decir, antes de tener una visin clara de los factores
de
influencia. Las estrategias se determinan entonces en un mbito de ignorancia. La
preferencia para esta tcnica se encuentra en las empresas jvenes, agresivas y en vas
de crecimiento.
Se trata normalmente de estas estrategias sumamente ambiciosas. As toda la
planeacin se vuelve ambiciosa y exigente. A pesar del aparente riesgo, siempre que las
empresas emplean a esta ltima tcnica demuestran un grado de logro mucho
ms elevado en cuanto a sus objetivos riesgosos.
La verdad es que dicho riesgo se elimina por las tres etapas de consolidacin
de los contenidos de la planeacin.
Cuntas estrategias se requieren?
Es obvio que hay que formular por lo menos dos estrategias. No es tan obvio que
no haya que formular ms que cuatro estrategias para un lapso determinado de
planeacin. Aquel que defina ms de cuatro estrategias, no tiene ninguna. Una unidad
simplemente no puede concentrarse en siete o doce estrategias, pero s en tres o cuatro.
No importa cuntas estrategias se proponga tentativamente en la fase de discusin,
pero s es importante que se queden despus de priorizarlas, las ms importantes para
respaldar la misin.
La limitacin del nmero de estrategias se exige para fomentar la concentracin en
lo esencial. Una vez terminado el periodo de planeacin, se pueden incluir
nuevas estrategias o eliminar o modificar las anteriores.
Como nos ensea el cuadro anterior, las estrategias tienen tamaos diferentes. Con
esto se quiere indicar que las estrategias no son de igual importancia. Cada una tiene su
peso especfico. Segn el grfico, la estrategia D es la ms importante y siguen las
estrategias A, B y C. Para el logro del objetivo se requiere el cumplimiento de todas las
estrategias. Es decir, hay independencia entre las estrategias, puesto que la suma de las
mismas es igual a la misin.
Las reas para las cuales con ms frecuencia hay que formular estrategias, son las
siguientes:
- Productos/ servicios
- Mercados, cliente
- Competencia
- Productividad, produccin
- Administracin, organizacin
- Tecnologa, innovacin
- Especficos por unidad de planeacin
No todas las unidades de planeacin pueden formular estrategias para cada uno
de los renglones mencionados. Hay que formular estrategias nicamente para los puntos
que forman parte de la actividad de la unidad de planeacin particular y sobre los cuales
tiene control.
Conviene reiterar que el nmero de estrategias para un determinado perodo de
planeacin debe ser lo ms reducido posible, concentrarse en unas pocas estrategias
prioritarias, produce mejores resultados que tratar de llevar a cabo un gran nmero de
estrategias al mismo tiempo.
No hay que olvidar examinar cada estrategia cuantificada en cuanto a su
consistencia con respecto a los objetivos, las directrices, polticas y misin del nivel
superior a la unidad en planeacin y con la propia misin de la misma.
Tcnica
Vamos a preguntarnos ahora de qu manera se pueden definir las tcticas. Para esto
se requiere del anlisis de los factores de influencia.
0 MISIN
A B C D ESTRATEGIAS
A1 A2 A3 B1 B2 C1 C2 D1 D2 D3 TCTICAS
I. Anlisis del medio ambiente
Con base en las estrategias ya determinadas, la unidad se pregunta por los factores
externos que tienden a obstaculizar o ayudar el buen logro de las estrategias.
Se recomienda empezar con la estructuracin de un marco de conceptos del medio
ambiente, como el siguiente, por ejemplo:
- Mercado actual y comportamiento de la competencia.
- Mercado complementario y de sustitucin
- Mercado de abastecimiento
- Factores econmicos
- Factores laborales
- Factores ecolgicos
- Factores polticos
- Factores sociales
- Factores financieros y fiscales
- Factores tecnolgicos
Se entiende por s mismo que los conceptos de una lista como la anterior
dependen de las particularidades especficas de cada organizacin.
1. Todos los factores tienen dos caractersticas en comn. Los factores del medio
ambiente influyen en la empresa sin que la empresa pueda influir en los factores del
medio. Es decir, los factores no son controlables por parte de la organizacin. Ella
puede nicamente reaccionar.
2. Los factores pueden tener una influencia positiva o negativa. Cuando se espera un
impacto positivo se habla de oportunidades. Cuando se espera un impacto negativo
se habla de problemas.
Despus de haber detectado todos los factores de influencia para un perodo
determinado de planeacin, hay que cuantificar los mismos para poder juzgar
objetivamente su efecto. Esto lleva, entre otras, a un tipo de depuracin de la
lista, puesto que se deberan contemplar nicamente por razones de simplificacin y
concentracin los factores realmente importantes.
Los factores de influencia junto con sus efectos se pasan a las listas de Problemas y
Oportunidades (ver formatos). Ahora podemos formular las tcticas correspondientes,
teniendo en mente otra vez las estrategias. Si se trata de un problema, la tctica contesta
a la pregunta: Cmo podemos disminuir o eliminar el efecto del problema?. Si se
trata de una oportunidad, la tctica contesta a la pregunta: Cmo podemos aprovechar
el efecto de la oportunidad?.
II. Anlisis de capacidades
En cierta medida, las capacidades representan el contrario de los factores del medio
OPORTUNIDAD
PROBLEMA
FUERZA
DEBILIDAD
FORMATOS DE PLANEACIN
(Medio ambiente y capacidades)
INFORMACIN DE PLANTA: Aguascalientes rea: ---- FACTORES DEL
PLANEACIN MEDIO AMBIENTE
1985-1987 Plan: GERENCIA: General Depto: ----
El producto de los
competidores puede P23
llegar a disminuir la
participacin de
nuestro producto A
Los competidores X e Y en un 5% en los
B
introducirn en 15 meses un primeros 12 meses
X despus de su
producto nuevo que tiende a
sustituir nuestro producto A. introduccin Etc...
etc... Etc...
O
Afecta Tctica
C 1irlopara N.
PrioridaAd 1 A2PROBLEMA 3 EstrategiBa elimCinau2rlo
dismin o PrDoy1ecto
2 D2
B1
A AP22 A A A A B B B B C D D D D
Lanz ar en
C
12 meses
Cel
11 12El nue2v1o prod2uc2to de 12 21 22 prod1u1cto C 12 21 22
3su1stituccompetidores
3i2n de lo1Xs1 e Y puede llegar a 1al2merca2d1o. 11
disminuir la participacin de nuestro
producto A en un 5% en los primeros B 4.10.26
12 meses despus de su introduccin.
Etc...
INFORMACIN ANLISIS DE
PLANTA: Aguascalientes rea: _
DE PLANEACIN CAPACIDADES:
1985-1987 Plan:
GERENCIA: General Depto:_
PROBLEMAS
ESTRATEGIAS
MISIN
O
A B C D
A1 A2 A3 B1 B2 C1 C2 D1 D2
A A A A A A B B B B C C C D D D D D D
11 12 21 22 31 32 11 12 21 22 11 12 21 11 12 21 22 23 31
Tcnica
Cada tctica requiere por lo menos uno, pero normalmente varios proyectos. La
cuantificacin de las mismas tiene nuevamente como propsito el poder sumarlas. La
suma aritmtica de los proyectos debe estar igual a la suma de las tcticas.
En primera instancia, se determinan los nombres de los proyectos que respaldan las
tcticas. Despus cada responsable de un proyecto desglosa los pasos del mismo.
Aqu terminan las fases de determinacin de la planeacin. Todo tipo de anlisis
que hemos visto hasta ahora -capacidades, medio ambiente, tcticas y proyectos- tienen
un solo propsito: traducir la planeacin estratgica en pasos operacionales.
La nocin Planeacin Estratgica se presta como confusin de que la empresa
trabaje sobre estrategias. Esto es una idea tanto equivocada como peligrosa. Nunca se
trabaja sobre estrategias, sino exclusivamente sobre los pasos. Las estrategias son
modelos abstractos. No se pueden ejecutar directamente, sino por medio de la ejecucin
de los pasos:
1. Con la terminacin de un paso se realiza una parte de un proyecto.
2. Esta parte cumple, por consecuencia, indirectamente con algunas de las
exigencias de la tctica correspondiente.
3. El logro parcial de una tctica contribuye a su vez al cumplimiento limitado de
una estrategia.
4. Al llevar a cabo parcialmente una estrategia, se cumple con una fraccin de
las exigencias plasmadas en la razn de ser.
Lo ltimo nos ensea nuevamente la vinculacin entre planeacin estrategia y
operativa que brinda este sistema.
Por otra parte, dicha vinculacin hace resaltar que la falta de cumplimiento
u omisin de un paso, un proyecto o tctica conducir inevitablemente a una falta de
cumplimiento completa de la razn de ser. Tambin aqu podemos observar las dos
fases principales de la planeacin. Se trata de la sub y sobreplaneacin. Ambas tienen
que detectarse y corregirse en la fase de la terminacin de los contenidos de la
planeacin.
El Cuadro 2 nos ensea esquemticamente que no se respalda a la misin
por estrategia y (naturalmente tampoco por tcticas y proyectos) suficientes. Se
entiende por s mismo que as nunca se puede lograr la razn de ser.
Cuadro 2 Subplaneacin
B C
B1 B2 C1 C2 D1 D2
B B B B C C C D D D D
11 12 21 22 11 12 21 11 12 21 22
Plan 1985-1987
Grado de Avance Trimestral %
Respon- Inicio ode
sable INVERSIN/ GASTOFechas
Presupuesto Real Trmino14
DESCRIPCIN Y PASOS DEL PROYECTO 23
Inver. Ahorro Inver. Ahorro Presu
Real .
o o PRP
R
Gasto Gasto RPR
PRR
93 1/2/
1/1/
RR
22 Investigar la aceptacin del producto C J.R.L. 2.000 - 2.452 -
85 3678
3 85
H.B.L. 243 _ 212 _ 100
por Determinar la publicidad para el mercado 15/211/ 20
piloto.
parte de los consumidores en un mercado 1/5/11
100
100
92
1 Determinar el mercado piloto. A.F.N. 1/1/
1/1/100
1 888100
555
2
La falta de respaldo puede haber tenido dos causas:
1. Planeacin incompleta.
Los miembros de la unidad no pensaron en suficientes estrategias para concretar una
misin. Este caso se da frecuentemente cuando no se cuantifica la planeacin, o sea,
cuando no se puede calcular con exactitud si la planeacin est completa.
2. Misin exagerada.
Probablemente la planeacin est completa, pero se determin una misin
exagerada. Para no frustrar a los integrantes hay que bajar el contenido de la razn de
ser a un nivel alcanzable.
Cuadro 3 Sobreplaneacin
A B C D
A1 A2 A3 B1 B2 C1 C2 D1 D2
A A A A A A B B B B C C C D D D D D D
11 12 21 22 31 32 11 12 21 22 11 12 21 11 12 21 22 23 31
PLANEACIN DE ALTERNATIVAS
Toda la planeacin est basada en supuestos cuya realizacin se espera en el futuro.
En ltima instancia, se puede ver la misin como un supuesto acontecimiento
futuro. Esto significa que el logro de cualquier objetivo est sujeto a un cierto
grado de incertidumbre. Sin este fenmeno no necesitaramos la ayuda de la
planeacin, puesto que se podra alcanzar cualquier objetivo. Ya sabemos que la
94
incertidumbre no se puede eliminar totalmente. Sin embargo, hay dos tcnicas que
permiten reducirla.
95
En la medida en que se est mejorando el levantamiento de informacin y la
interpretacin de la misma, se puede bajar el grado de incertidumbre. Se puede lograr el
objetivo con mayor probabilidad, siempre y cuando se prevea en la planeacin, antes
de la implantacin, una serie de caminos alternos.
En primera instancia, se elabora una planeacin bsica
(tronco
bsico). Se
habla de
planeacin
bsica, puesto
que el
panorama
Grfico 2
Estructura esquemtica de la planeacin de alternativas
LAS UNIDADES DE PLANEACIN
Grfico 3
OPERACIN 96
(Ejecucin)
CONCEPTO
(Planeacin)
Nivel jerrquico
Alto Bajo
97
El primer intento refleja los deseos, expectativas y necesidades de la misma
unidad. La unidad ms alta revela aqu hacia dnde quiere llevar en un futuro
determinado su rea de responsabilidad.
98
Falta todava la concretizacin por parte de los niveles posteriores. Pueden
ellos acoplarse a las exigencias del nivel ms alto o se requiere de correcciones?
Una unidad en un nivel elevado nunca puede estimar la factibilidad de sus objetivos
hasta el ltimo detalle. Por consecuencia, se deben invitar a los niveles inferiores a
corregir los objetivos de los niveles ms altos.
La planeacin tentativa pasa de un nivel alto al siguiente nivel ms bajo, con
el fin de concretizarla. Como eslabn, sirve aquel que pertenece a dos unidades de
planeacin.
Los niveles ms bajos no agotan sus actividades en la crtica referente a la
planeacin del nivel ms alto. Cada nivel -ms bien cada unidad de
planeacin- elabora a raz de la planeacin del nivel prximo ms alto su propia
estructura de planeacin para su propia rea de responsabilidad. Resultan as tres
efectos importantes:
- Cada nivel concretiza y corrige los contenidos del nivel prximo ms alto.
- Se establece una jerarqua de planeacin.
- Se armoniza la planeacin estratgica con la operativa.
Grfico 4
Gerencia General
Grfico 5
Unidades de Planeacin.
1 2 3
Divisin
ecti voDir
decir, ms bien informativo sin considerarla importante para el proceso de toma
de decisin. El staff de planeacin se puede considerar simplemente como informativo y
discreto sin insistir en su participacin en el proceso de toma de decisiones (ver
Grfico
6).
Grfico 6
Analtico
or mat ivoInf
Relacin Staff-lnea La lnea considera la opinin del staff para la toma de decisiones
ensabl Indisp
como
semboca
e
smo queInteresante
en ese cuadro exclusivamente el caso 2.2 deanera se
Importante
en Se entiende por s mid mutua entre lnea y staff y nicamente de esa m
una complementariedaos de planeacin. En el caso 1.1 la planeacin tiene so
obtienen resultados ptimo costos, sin que se den resultados concretos. lamente
un efecto ptico generan 1.1. 1.2.
El Staff considera su tivas de
Ms grave
opinin paratodava
la toma son los casos 1.2 y 2.1. Aqu se despiertan falsas expecta
uno udeotro de losdeintegrant
decisiones la es. Las actitudes s causarn sin duda conflicto.
lnea como 2.1. diferente
2.2.
El marco de este trabajo no permite analizar a fondo las razones que limitan
desarrollo de las funciones y trabajos del staff. Pero se tiene que mencionar por lo
menos un factor limitante por parte del staff: el jefe de planeacin debera caracterizarse
por sus habilidades analticas y directivas. Sin embargo, en la prctica se encuentran
ms bien jefes de planeacin con caractersticas analticas sobresalientes. Obviamente
no es casualidad. La lnea espera del jefe de planeacin informacin fundamentada
y esto normalmente es todo. Si no se exigen tambin poder de convencimiento y
habilidades
endido que directivas
siempre se no debera
se puede
deci hablar de una relacin ideal. Parece que las
empresas no han
o analticas comoent directivas (ver Gr dir por un ejecutivo de
planeacin con habilidades tant fico 7).
Grfico 7
4.1 4.4
10
1.1 1.4
Con habilidades puramente directivas por parte del jefe de planeacin, los
contenidos careceran de la profundidad analtica. Por otro lado, si sobresalen las
habilidades analticas, en todo caso faltara el poder de convencimiento y la capacidad
directiva. Gerentes exitosos de Planeacin normalmente combinan esas dos habilidades
de una manera sana.
Se puede resumir que por lo menos en organizaciones estructuradas y maduras, la
planeacin forma parte de la responsabilidad de todos conforme a sus reas de trabajo.
Pero hay que distinguir entre conceptos y contenidos. Si bien se dispone de un
ejecutivo de planeacin, l se debe encargar de los conceptos, de la estructura y de la
preparacin. Pero los contenidos caen en manos de los ejecutivos. Esto nos indica,
adems, que los resultados obtenidos por la planeacin invariablemente son atribuibles
tanto a la lnea como al staff, es decir, tanto al ejecutivo de operacin como al
planeador.
Si se lleva a cabo el paso de un proyecto, se cumple con una parte del proyecto
correspondiente.
Con el logro de una parte de un proyecto, se cumple con los requerimientos de la
tctica, estrategia y de la misin parcial e indirectamente.
Por el hecho de que un proyecto y sus pasos normalmente contribuyen a varias
tcticas y estrategias, el logro de un solo paso tiene como consecuencia un efecto
multiplicador.
En un sentido positivo se puede decir que el logro de un paso provoca el
logro parcial de varios elementos anteriores.
En un sentido negativo, el Grfico muestra que la omisin de un solo paso
repercute en forma exponencial en el logro sub-ptimo de los elementos anteriores.
A B C
A1 A2 A3 B1 B2 C1 C2 D1 D2
A A A A A B B B B C C C D D D D D D
11 12 21 22 32 11 12 21 22 11 12 21 11 12 21 22 23 31
A B C D
A1 A2 A3 B1 B2 C1 C2 D1 D2
A A A A B B B B C C C D D D D D D
11 12 21 22 11 12 21 22 11 12 21 11 12 21 22 23 31
CONTROL
MISIN
ESTRATEGIAS
TCTICAS
PROYECTOS
PASOS
META REAL
ACUMULADA ACUMULADA VARIACIN OBSERVACIONES
INDICE AL PRIMER AL
ANUAL TRIMESTRE TRIMESTRE ABSO- %
LUTA
Introduccin
Es realmente muy sorprendente observar la poca importancia que se presta al
diseo de los formatos integrantes de un libro de Planeacin. Si bien es cierto que la
mayora de los autores -aunque no todos- dedicados a la Planeacin Estratgica,
incluyen ciertos formularios, los diseos propuestos invariablemente estn limitados a
ideas, conceptos o captulos aislados, sin consecuencia ni lgica entre ellos mismos.
Salvo algunas excepciones, resulta entonces un grave sesgo entre un sistema de
Planeacin explicado en una obra y sus formularios correspondientes.
Esto provoca un fuerte dilema para el lector de estas obras. Por ms lgicos y
coherentes que puedan ser los conceptos de Planeacin, al intentar vaciar dichos
conceptos en papel, el interesado carece de respaldo por parte de los formularios y, por
consecuencia, tiende a rechazar la Planeacin en s.
Los escasos autores que destacan por su esfuerzo de proponer formatos congruentes
con los conceptos para facilitar la implantacin, cometen sin embargo dos
errores bsicos.
Prcticamente todos los formatos muestran un altsimo grado de sofisticacin
y complejidad. Esto complace al ejecutivo en empresas con una vieja y slida cultura
de planeacin estratgica. En organizaciones menos avanzadas en la materia -y esto es
la gran mayora- formatos de trabajo demasiado elaborados desaniman y dificultan
su
propia aceptacin.
Un problema an ms grave es la falta de secuencia e interrelacin entre un
formato y el otro.
Cul es el primer formato? Cul sigue? Cmo estn relacionados? Al no
proporcionar respuestas a estas preguntas, resultan planeaciones no sistemticas o
incongruentes. Lo peor es la fuga de informacin y falta de seguimiento por no poder
interrelacionar los diversos conceptos.
El juego presentado a continuacin, no aspira de ninguna manera a poder
solucionar por completo las deficiencias arriba mencionadas. Sin embargo, la gran
aceptacin de que han gozado estos formularios en la prctica, hace suponer que por lo
menos invitan a los ejecutivos a experimentar con un juego sistemtico y congruente
con los conceptos de Planeacin.
Las caractersticas del presente juego son las siguientes:
1. Secuencia e interrelacin.
El orden de las hojas est de acuerdo al orden de las etapas de elaboracin de un
sistema de Planeacin (Misin, Estrategias, Medio Ambiente, Capacidades, Tcticas,
Proyectos, Pasos, Control, Retroalimentacin). Un formato se basa en el anterior,
desagregando los conceptos generales (Misin) en operativos (Pasos), poniendo en
evidencia su interrelacin.
2. Simplicidad.
Como se puede apreciar, los formatos son de naturaleza extremadamente
simple. Esto evita sobre todo en organizaciones con poca experiencia en materia de
Planeacin un rechazo de antemano por temor a cometer errores. Sin embargo, son
sistemticos, es decir, abarcan de manera completa el proceso de Planeacin Estratgica.
El juego de hojas aqu presente se presta para una empresa durante sus primeros
aos de experiencia con Planeacin formal. Se puede observar cmo las mismas
empresas ya con una cultura de Planeacin ms avanzada empiezan a modificar
o agregar hojas de su propio diseo.
3. Concentracin de informacin.
Los formularios tratan de abarcar un mximo de informacin en una sola hoja, para
evitar la fuga de informacin. En lugar de abrir un captulo para cada inciso, por
ejemplo: descripcin del problema, tcticas correspondientes y la desagregacin de las
tcticas en proyectos, en estas hojas toda esta informacin la lleva una sola hoja. De esta
manera, no slo se visualiza el flujo y la lgica de lo analizado y planeado, tambin se
asegura que cada factor sea llevado hasta el nivel proyecto.
4. Planeacin e implantacin.
No existe sesgo entre lo planeado y su implantacin y control. Un solo juego
de hojas abarca desde la Planeacin hasta las medidas correctivas mediante la hoja
retroalimentacin.
5. Neutralidad peridica.
Los formatos se pueden usar tanto para planeaciones operativas a corto plazo como
para enfoques estratgicos a muy largo plazo, facilitando as comparaciones entre los
diferentes plazos.
6. Neutralidad jerrquica.
En diferentes niveles jerrquicos se puede emplear exactamente el mismo juego de
formato. Esto es importante para asegurar que se concretizaron los conceptos
globales de los niveles altos en conceptos especficos en niveles ms bajos. Dicho al
revs: los conceptos operativos de niveles jerrquicos inferiores en las etapas de
elaboracin de la Planeacin se pueden sumar hasta llegar al plan global de la
organizacin.
7. Neutralidad organizacional.
Las hojas se pueden usar en cualquier tipo de organizacin: a saber, en
organizaciones:
- muy grandes hasta muy chicas
- pblicas y privadas
con fin de lucro, autosuficientes o subsidiadas.
1. IDENTIFICACIN
Direccin:
Informacin de Planeacin Planta:
Plan: Gerencia: 2. Estrategias
NFORMACIN DE PLANEACIN DIRECCIN
rea: 2. ESTRATEGIAS
PLANTA
Depto.:
I
11
Mercados competencia
Productividad, Rentabilidad
Administracin, Organizacin
Tecnologa
Recursos Humanos
PLAN: GERENCIA REA
DEPARTAMENTO
MERCADOS/COMPETENCIA
PRODUCTIVIDAD/RENTABILIDAD
ADMINISTRACIN/ORGANIZACIN
TECNOLOGA
RECURSOS HUMANOS
HISTRICO FUTURO
1 2 3 4 5
AO AO AO AO AO AO
INDICE 1 2 3 LTIMO BASE
AO AO AO AO
11
INFORMACIN DE PLANEACIN DIRECCIN 4. ANLISIS DE CAPACIDADES
PLANTA
PLAN: GERENCIA 4.1 FUERZAS
REA
DEPARTAMENTO
HISTRICO FUTURO
AO 1 2 3 4 5
BASE AO AO AO AO AO
OBJETIVOS 1 2 3 LTIMO
AO AO AO AO
11
INVERSIN GASTO FECHAS DE GRADO DE
RESPON- INICIO Y AVANCE TRIMESTRAL
SABLE PRESUPUESTO REAL TERMINOS
PM R PM R PM R PM R
ANEXO 2
DIFERENCIAS ENTRE PLANEACIN TRADICIONAL Y
PLANEACIN ESTRATGICA
Es directivo.
CENTRO DE
DOCUMENTACIN DEL
CLAD
* La gua que se expone a continuacin tiene por
propsito facilitar la profundizacin en el estudio de la
Planificacin Estratgica, de acuerdo al campo especfico de
inters de los lectores. En tal sentido, el Centro de
Documentacin del CLAD ha efectuado una seleccin de los
materiales existentes en su coleccin documental, intentando
abarcar el espectro de los temas cubiertos en la literatura
relativa a la Planeacin Estratgica. Los materiales
seleccionados se presentan organizados por tales temas,
exponindose en cada caso un breve resumen para facilitar su
comprensin.
El Centro de Documentacin del CLAD dispone de
los materiales expuestos, as como de otro amplio
conjunto que aborda distintos aspectos de la Planificacin
Estratgica.
5.2 Qu es planificar?
PLAN:
definicin bsica inicial de las caractersticas que adoptar el enfrentamiento a una
situacin problemtica,
consta de un conjunto de objetivos y metas y la identificacin de los medios o
lneas de accin que se utilizarn para la obtencin de esos objetivos y metas.
PROGRAMA:
PROYECTO Tarea
Actividad Tarea
PROYECTO Tarea
PROGRAMA Actividad
PROYECTO
PROYECTO Actividad
Actividad Tarea
PROYECTO Tarea
Tarea
PROYECTO
PROGRAMA PROYECTO
PLAN
PROYECTO
PROYECTO
PROYECTO
PROGRAMA PROYECTO
PROYECTO
PROYECTO
POLTICO OBJETIVOS
DE LA PLANIFICACIN
O DEFINE
MODELO CONTENIDO
PLANES PROGRAMAS-
DE PROYECTOS
DESARROLLO
PLAN
PROYECTO
PROYECTO
PROYECTO
PROYECTO
PROYECTO
PROYECTO
PROGRAMA PROGRAMA
12
ESQUEMA DE LAS DIFERENCIAS ENTRE PLAN, PROGRAMA Y
PROYECTO
TIPOS DE
PROGRAMACIN
SEGN SU INSTRUMENTO CARACTERSTICAS DURACIN
DURACIN
Concepto de Planificacin
La planificacin es un proceso metdico y continuo de
previsin de recursos y de servicios necesarios para conseguir
los objetivos determinados segn un orden de prioridad
establecido, permitiendo elegir la o las soluciones ptimas entre
muchas alternativas, considerando el contexto de dificultades
internas y externas tanto si son conocidas actualmente como si
son previsibles en el futuro.
COMO INSTRUMENTO DE
PROPUESTA / RESPUESTA
1.1.
NO ES SLO UN DOCUMENTO
ES UNA INTERVENCIN
STA ES INTENCIONADA
ESTO REMITE A LOS OBJETIVOS
1.2
QU HACER?
ES PROTECTOR
Y A LA VEZ
ES POSIBILITADOR
1.3
EL PROYECTO COMO INSTRUMENTO ORDENADOR DE LAS
ACCIONES DE INDIVIDUOS, GRUPOS E INSTITUCIONES
ORDENAR EN TANTO ES UN
MARCO DE REFERENCIA, PARA:
COMENZAR
SEGUIR
EVALUAR
REPLANIFICAR
OBJETO DE INTERVENCIN
OBJETIVO
ES EL PARA QU DE LA INTERVENCIN
QUE SE PRETENDE LOGRAR CON EL PROYECTO
FORMULACIN DE UN PROYECTO:
Olga Nirenberg
Josette Brawerman
Violeta Ruiz
Editorial Paids
Impreso en Argentina, febrero de 2000.
CAPTULO 1
Para qu la evaluacin?
Me podras indicar hacia dnde tengo que ir desde aqu?,
pregunt Alicia.
Eso depende de adnde quieras llegar, contest el Gato.
A mi no me importa demasiado adnde..., empez a decir
Alicia.
En ese caso da igual a adnde vayas, interrumpi el Gato.
Siempre que llegue a alguna parte, termin Alicia, a modo
de explicacin.
Oh!, siempre llegars a alguna parte, dijo el Gato, si
caminas lo bastante.
LEWIS CARROLL1
Introducindonos en tema.
El famoso dilogo entre la ingenua Alicia y el Gato sagaz resulta til para abordar
la cuestin de la evaluacin en los programas y proyectos sociales.
Alicia nos habla de la direccionalidad cuando pregunta hacia dnde tiene que ir,
esa pregunta, tan frecuente en la accin social, adopta diferentes formas: cul es la
direccionalidad deseable para nuestro proyecto?, nos estamos dirigiendo hacia
donde nos proponamos?, en qu medida estamos transitando procesos que nos
llevan a
1
Carroll, Lewis: Alicia en el Pas de las Maravillas, Madrid, Alianza Editorial, 1986. La excelente
traduccin fue hecha por Jaime de Ojeda, quien al respecto de ese dilogo aclara que es uno de los
pasajes ms citados de Alicia, sobre todo en libros cientficos, en los que ha servido para ilustrar el
contraste entre la realidad informe de la materia y el carcter intencional que tiene toda ordenacin
lgica.
obtener los resultados que nos propusimos? Y como suele suceder con la mayora de
las preguntas, stas parecen tener ms de un sentido, y por ende, ms de una respuesta.
Cuando uno se pregunta por la direccin correcta o deseable -que desde ya son dos
cosas diferentes- se planta frente a varias alternativas, frente a caminos que se
bifurcan; el grado de conocimiento o de incertidumbre que tengamos acerca de las
dificultades o ventajas que cada camino presenta, tendr que ver con la decisin acerca
de cul tomar; no es slo la distancia lo que nos inclinar hacia una u otra de las
elecciones.
Adems, Alicia no plantea su pregunta en abstracto sino que dice desde aqu, o
sea desde este punto donde ahora estoy, eso permite inferir que de algn modo ella
lleg a ese punto donde en ese momento est parada, hablando con el Gato. Fue
errnea o correcta su manera de llegar hasta ah? Pareciera que est perdida, temerosa,
y que muchos acontecimientos extraos, que no puede explicar bien, le estn pasando
mientras no sabe exactamente dnde est. Un signo de la ingenuidad de Alicia es que
ella no se cuestiona acerca de cmo lleg a dnde est, sino que quiere saber cmo
tiene que seguir desde all. No se ha percatado de que, para seguir, debera analizar
mejor cmo fue que lleg a donde lleg, para entonces preguntarse acerca de cules
caminos alternativos existen y cmo son.
Una relevante afirmacin, sugerida entonces por el texto de Alicia, vinculada a la
cuestin de la evaluacin en los programas sociales es que para hacer algo, para
introducir cambios en una situacin no deseable o que no nos conforma -para ir a alguna
parte- hay que tener objetivos claros y explcitos y hay que saber de qu manera
lograrlos, por cul camino ir, es decir, hay que saber la direccionalidad deseable.
Incluso eso es as para quedarse donde uno est, para decidir no hacer cambios.
Para que eso est claro, previamente debimos planificar, programar nuestras
acciones en pro de objetivos expresos, es decir, debimos formular un plan de trabajo.
Tambin necesitamos saber desde dnde partimos, dnde estamos parados; en otras
palabras: debimos realizar un diagnstico de la situacin problemtica que intentamos
resolver mediante nuestra intervencin. Si no, de qu forma sabremos luego si
cumplimos con lo que nos propusimos, si no podemos comparar confiablemente
el estado posterior con el anterior? Obviamente, podemos llegar a cualquier parte, slo
se trata de caminar lo bastante, dira el Gato.
13
3
En el captulo 3 se ver que la viabilidad de la aplicacin posterior de los hallazgos evaluativos
tambin depende del involucramiento de los actores durante el proceso mismo de la evaluacin, as
como de la completa y oportuna devolucin de los resultados por parte de los que tienen la
responsabilidad de evaluar.
13
distinguirlas de las creencias, las opiniones o los juicios emocionales-, para luego, a
partir de esas explicaciones o fundamentaciones, poder emitir las recomendaciones
que permitan superar deficiencias o profundizar las ventajas ya obtenidas con la
accin desplegada.
Por lo tanto, no hay lmites demasiado precisos entre la evaluacin y la
investigacin; cuando se pone a prueba una modalidad de intervencin considerada
innovadora, la evaluacin, en tanto incluye un proceso riguroso y sistemtico de
recoleccin de informacin para emitir juicios y recomendaciones, sirve adems para
probar la eficacia de la intervencin innovadora, comparndola con otras formas
tradicionales de intervenir en el mismo problema. Pongamos como ejemplo los
proyectos que desarrollan modalidades de complementacin escolar con otras formas
tradicionales de intervenir en el mismo problema. Pongamos como ejemplo los
proyectos que desarrollan modalidades de complementacin escolar con un abordaje
ldico e integral, inclusivo del seguimiento del rendimiento del nio en la escuela, en
articulacin con maestros o maestras, en lugar del anterior modo de apoyo escolar
con clases enfocadas exclusivamente a ayudar a hacer los deberes.
La evaluacin de proyectos con los dos abordajes y la comparacin de proyectos
con los dos abordajes y la comparacin entre ambos pueden permitir detectar que la
nueva modalidad es ms eficaz, mostrando evidencias de que los nios cubiertos bajo
esa nueva forma de intervencin tienen mayor rendimiento en la escuela y menor
ndice de desercin o repeticin que aquellos que se cubren con el mtodo tradicional,
y porque adems la primera es sinrgica4, ya que se logran resultados no especficos o
buscados primariamente, como puede ser la incorporacin de hbitos positivos de
autocuidado, de higiene, de relaciones con los pares y en la familia, entre otros.
El ejemplo previo es un caso en el que la evaluacin puede ser vista tambin como
investigacin, ya que posibilita el avance del conocimiento a partir de la
sistematizacin de la prctica. Tambin permite recomendar mejoras para la accin (aun
dentro de la misma modalidad innovadora), pues se puede descubrir algn caso entre
los analizados donde, adems de las actividades ldicas y de articulacin con las
maestras de las escuelas, se agrega la interaccin peridica con los padres, para
concientizarlos acerca de las ventajas de los nuevos modos de llevar a cabo la
complementacin escolar, lo que redunda en mejores resultados. Ese hallazgo implicar
recomendar tambin actividades concretas dirigidas a los familiares de los nios,
promoviendo as enfoques ms integrales. Resumiendo: es muy sutil la distincin entre
evaluacin e investigacin.
4
Max Neef (1986) considera sinrgicas las acciones que, adems de orientarse a la resolucin de un
problema puntual, contribuyen a la vez a la resolucin o prevencin de otros problemas. Un ejemplo
muy utilizado es el de la lactancia materna, que a la vez que contribuyen a la buena nutricin del beb,
lo preserva inmunolgicamente, y consolida un lazo afectivo entre la madre y el beb que podr
contribuir a su apropiado desarrollo posterior.
conocer y abordar la realidad, influyeron tambin en las modalidades de
planificacin, gestin y evaluacin de los proyectos y programas sociales.
Hace unas dcadas, la evaluacin se planteaba como la ltima etapa de un proceso
lineal de formulacin / implementacin de proyectos y programas, por lo cual se
trataba de mirar hacia atrs y establecer -siguiendo mtodos y herramientas
especializados provenientes de la investigacin en ciencias sociales y cientficamente
vlidos segn el paradigma dominante- si las acciones ejecutadas haban producido los
efectos deseados o buscados.
Esto llev a la elaboracin de diseos de evaluacin bastante sofisticados con el
fin de reproducir condiciones experimentales o casi experimentales que
permitieran determinar si se produjeron cambios en la situacin problemtica inicial
que motiv la intervencin (proyecto o programa social) y si esos cambios se debieron
a las acciones desplegadas. No desconocemos la necesidad de contar con elementos de
juicio acerca de los impactos de estrategias o cursos de accin de uso difundido, pero
lo cierto es que estos diseos requieren personal tcnicamente capacitado para
llevarlos a cabo, por lo que suelen convertirse en evaluaciones externas, con escasa o
nula intervencin de los integrantes de los programas o proyectos; por otra parte,
producen informacin que puede ser til en ciertos niveles decisorios (por ejemplo,
para decidir la continuidad o no de determinadas lneas de proyectos), pero tal
vez menos para quienes estn directamente involucrados en la gestin.
Otro camino difundido, dentro de ese modelo de planificacin vertical o de lnea
recta, consista en comparar, tambin en la ltima etapa de ejecucin o incluso
a posteriori, las metas previamente establecidas con las que se haban efectivamente
alcanzado, complementando esta comparacin con una explicacin (o justificacin ex
post) de las discrepancias encontradas. Este camino supona que lo planificado deba
traducirse casi mecnicamente en acciones sin tener en cuenta el contexto
organizacional y las racionalidades de los diversos actores en su ejecucin.
En la actualidad, con el amplio desarrollo de las metodologas de
planificacin estratgica y/ o participativa (que fueron desplazando lentamente, an no
del todo, a los modelos verticales), se reconoce que el proceso de planificacin /
programacin no responde a una racionalidad lineal, que los actores involucrados en la
gestin y ejecucin reinterpretan permanentemente los objetivos buscados a travs
de su accionar; en sntesis, que todo el proceso de la gestin social est signado por
grandes dosis de incertidumbre, en gran parte como producto de la naturaleza del
contexto en que se desarrolla.
Esa incertidumbre es tambin producto de la propia naturaleza del desarrollo
terico y de las tecnologas utilizadas en las disciplinas sociales y en el campo de la
accin social, en comparacin con las ciencias exactas o naturales y sus campos de
aplicacin, como la ingeniera o la electrnica. Vale decir: en las ciencias no hay una
nica escuela o un paradigma dominante de forma excluyente, como ocurre en un
determinado perodo histrico con la fsica o la biologa, sino que coexisten diversas
corrientes, en algunos casos contradictorias entre s -paradigmas rivales (Khun, 1970)-,
en otros con diferentes enfoques o nfasis (caso de las teoras del aprendizaje y
las metodologas para la lectoescritura en psicopedagoga, o las diferentes corrientes
en metodologas para la planificacin participativa, las diferentes escuelas de la
psicologa social y la influencia de ellas en la determinacin de las tcnicas ms eficaces
para las dinmicas grupales). Por ende, no existen certezas acerca de cules son los
requerimientos mnimos para la
correcta aplicacin de las diferentes corrientes tericas.
La evaluacin puede verse entonces como una respuesta a la necesidad de
reducir esa incertidumbre en cada uno de los momentos de la accin, para reconocer si
los esfuerzos estn correctamente encaminados. Es decir que se requiere una
retroalimentacin continua en la implementacin para ir corrigiendo sobre la marcha los
cursos de accin teniendo en cuenta las cuestiones que preocupan a los involucrados
en la ejecucin (tanto los ejecutores como los destinatarios).
Es en el sentido recin apuntando que la evaluacin social se distingue de otro
tipo de evaluaciones, por ejemplo, de aquellas que se aplican a proyectos de
construccin o de infraestructura; hay modelos de evaluacin que han sido trasladados
directamente de los proyectos de ingeniera o de obras a los proyectos o programas
sociales, lo cual gener muchas dificultades y resistencias por parte de quienes los
ejecutan, puesto que esos modelos, a veces impuestos por algunas agencias de
financiamiento, son poco adaptables a los escenarios comunitarios donde los proyectos
sociales tienen lugar.
El proceso de la evaluacin
Reiteradas veces se dijo que entendemos la evaluacin como un proceso, como una
funcin de la gerencia o un conjunto de actividades, siendo, por ende, programable. Es
lo mismo que afirmar que requiere para su desarrollo un proceso o secuencia que le es
propio, el cual se esquematiza a continuacin.
Programacin de la evaluacin:
Definicin del sujeto-objeto de
evaluacin. Establecimiento de la
finalidad. Identificacin de las audiencias.
Determinacin del nivel de anlisis.
Clasificaciones de las dimensiones de
anlisis. Definicin de las variables.
Seleccin de los indicadores.
Determinacin de las tcnicas e instrumentos para la recoleccin de
informacin. Determinacin de la secuencia de actividades.
Identificacin de responsables y actores participantes.
Establecimiento de la duracin, frecuencia y periodicidad.
Estimacin de los recursos necesarios (humanos y
materiales). Presupuestacin.
Ejecucin de la evaluacin
Relevamiento de informacin mediante el desarrollo de las actividades
y la aplicacin de las tcnicas e instrumentos.
Sistematizacin, procesamiento y anlisis de la informacin.
Elaboracin de informes (incluyendo conclusiones y
recomendaciones).
Devolucin de los actores y diseminacin de conclusiones.
MODELOS DE EVALUACIN
Evert Vedung
Revista de Servicios Sociales y Poltica Social.
EVALUACIN
2 trimestre 1993
Edita: Consejo General de Colegios Oficiales de Diplomados en Trabajo Social y Asistentes
Sociales. Madrid, Espaa.
Nota: Los anuncios que aparecen a continuacin cuyo autor es el profesor Evert Vedung rotulados
Modelos de evaluacin y Utilizacin de la evaluacin corresponden a sendos captulos del
libro Evaluation in Politics and Public Administration (La evaluacin de la poltica y
Administracin Pblica) que se publicara en el transcurso del ao 1993. Esste libro est
concebido como texto especializado para universidades, institutos de estudios, organismos
pblicos, ayuntamientos y consultoras. Fue publicado en sueco a finales de 1991 y se utiliza en
universidades y organismos pblicos en toda Escandinavia. Asimismo, estos trabajos fueron
presentados en la Conferencia Internacional sobre Evaluacin de Programas Sociales, organizada
en el INSERSO en Madrid, durante el mes de noviembre de 1992.
Concepto de evaluacin
A modo de introduccin
Existe un profundo desacuerdo en torno a las bases metodolgicas y
las orientaciones prcticas de la investigacin en materia de evaluacin. Hay docenas de
enfoques suficientemente sistematizados como para aparecer en la literatura. Por
fortuna, y tal como lo sugieren Guba y Lincoln (1981:8,11ss). House (1980) y muchos
otros, la mayora de estos enfoques pueden reducirse a unas pocas escuelas
fundamentales. El criterio de distincin ms parco y desde el punto de vista de la
poltica o de la ciencia poltica ms fructfero para efectuar esta reduccin de
redundancias, es el de qu
organizadores utilizan. El organizador es el punto de partida lgico de la evaluacin.
Es la pregunta bsica que se plantea en la evaluacin.
En la figura 1 aparece una taxonoma de los modelos de evaluacin clasificados en
funcin de los organizadores.
Repitamos, desde el punto de vista de la ciencia poltica o de la poltica a secas, la
principal lnea de demarcacin distingue entre modelos centrados en la materia
propiamente dicha de la evaluacin, y los modelos que sealan cmo debiera
organizarse el trabajo de evaluacin. Los primeros se denominan modelos sustantivos, y
los segundos institucionales. Aparte de la clsica evaluacin de la consecucin de los
objetivos, los modelos sustantivos incluyen la evaluacin sin consideracin de los
objetivos, y la evaluacin de sistemas. Adems, la evaluacin basada en los clientes,
la evaluacin basada en las decisiones y el modelo de los interesados son otros ejemplos
de modelos sustantivos. Entre los modelos institucionales se cuentan el modelo de
revisin por los iguales, una variante de los interesados, y finalmente lo que
denominamos el modelo SOU sueco. Nuestra exposicin comenzar por los modelos
sustantivos.
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presenta su informe. El resultado no puede utilizarse en el siguiente ciclo de toma
de decisiones.
La plausibilidad de esta objecin depende de qu objetivos cambian y para
quin est pensada la evaluacin. Si el cambio de objetivos se produce entre los
polticos, para ellos la evaluacin realizada a la luz de los objetivos oficiales,
supuestamente obsoletos, no revestir ningn inters. Pero s ser de gran inters para la
ciudadana en su papel soberano porque para ella los objetivos oficiales siguen
siendo vlidos y quiz desee exigir responsabilidades a los polticos por
desecharlos. Si el cambio de objetivos transpira sutilmente en el organismo estatal, o
en un nivel interior en los procesos de ejecucin, y el programa sufre una modificacin
radical a causa de ello, la evaluacin a la luz de los objetivos oficiales anticuados no
tendr ningn inters sustancial para estos grupos, pero ser sumamente relevante para
los ciudadanos y los polticos responsables, pues los organismos y realizadores de los
niveles inferiores son sus subordinados y ejecutores a los que quiz deseen exigir que
rindan cuentas.
En suma, el modelo de consecucin de los objetivos tiene algunos puntos
favorables con respecto a su sesgo inherente a favor de la cadena de control
parlamentaria y la democracia representativa, y en especial propicio a la perspectiva a
vista de rana que tienen los ciudadanos. En este contexto se ha hecho hincapi en la
perspectiva de los ciudadanos, pues est totalmente ausente en el discurso
internacional en torno a la evaluacin de los programas pblicos.
Una segunda razn, que confieso es menos importante, a favor del modelo
de consecucin de los objetivos, reside en su atractiva sencillez. Puesto que slo abarca
dos cuestiones importantes, es muy fcil de recordar y aplicar.
Por otro lado, el modelo de consecucin de los objetivos tambin adolece de
persistentes defectos y puntos dbiles, que pasamos a comentar seguidamente.
Los efectos secundarios pueden preverse. Apenas estall la crisis del petrleo en
1973, los gobiernos de todo el mundo lanzaron programas de conservacin de la
energa. En Suecia se promulg un programa de subvenciones estatales al ahorro
energtico en las viviendas. Posteriormente pas a ser el ya mencionado Plan de Ahorro
Energtico en Edificios Construidos. Las subvenciones pblicas estaban destinadas a las
personas que desearan acondicionar sus viviendas de propiedad. El resultado deseado
consista en lograr un consumo ms eficiente de la energa en los edificios construidos.
Sin embargo, se previ que el programa de subvenciones podra tener un impacto
desfavorable en la distribucin de la riqueza en el pas, pues se esperaba que las
personas ms acomodadas, como por ejemplo, los propietarios de viviendas,
participaran en mayor medida que otros sectores. Aunque primariamente no deseados,
los polticos estaban dispuestos a generar y aceptar estos efectos secundarios a cambio
de lograr el objetivo principal deseado de una mayor eficiencia energtica.
Por otro lado, los polticos tambin se dieron cuenta de que el plan de
subvenciones producira asimismo una serie de subproductos bienvenidos.
Estimulara la actividad
econmica en general y creara numerosos puestos de trabajo nuevos. El
acondicionamiento y el aislamiento de paredes y azoteas reducira las corrientes de aire
y proporcionara un mayor confort al clima interior de las viviendas. El aislamiento y la
instalacin de ventanas de triple aislamiento amortiguaran los ruidos.
Un estudio centrado en la investigacin de la conservacin de la energa junto con
la distribucin de la riqueza, el empleo y aspectos relacionados con el confort,
constituira un ejemplo de evaluacin de los efectos secundarios.
Hasta ahora no hemos tenido en cuenta ms que los efectos secundarios previstos.
Sin embargo, no cabe duda que algunos de estos efectos tambin son imprevistos.
Al igual que sus homlogos previstos, pueden ser beneficiosos o contraproducentes.
Como ejemplos de efectos secundarios imprevistos y contraproducentes podramos
mencionar el aumento de la radiacin de radn en las viviendas y de la incidencia de las
alergias, ambos consecuencias probables de un mejor aislamiento y la correspondiente
reduccin de las corrientes de aire.
Con esto estamos ya muy lejos de los objetivos originales y de las
intenciones subyacentes al programa. El nfasis estara en los resultados globales,
planificados y no planificados, deseados y no deseados. Sin embargo, la clave es que la
evaluadora ha de distinguir tambin entre los resultados previstos e imprevistos, lo
que presupone la utilizacin de los objetivos prefijados como organizados. En este
sentido, tambin el modelo de los efectos secundarios est basado en los objetivos.
Las posibles fuentes de ideas en torno a los efectos estaran en la teora de
las ciencias sociales y en la teora legislativa de la reforma. Revisten particular
importancia los recelos de quienes se opusieron a la propuesta de programa en la
poca de su promulgacin. Otras fuentes de ideas podran encontrarse en el
debate pblico que posiblemente se desarrolle pocos aos despus de la adopcin, en
los planteamientos del Gobierno y del Parlamento con motivo de la reevaluacin del
programa, o en lo que los funcionarios responsables del programa piensan de ste
una vez que ha estado aplicndose durante cierto espacio de tiempo.
Si se investigara la totalidad de los efectos (previstos positivos pero no
primariamente intencionados, previstos negativos, imprevistos positivos e imprevistos
negativos) del programa de subvenciones, la estructura de la evaluacin en el lado del
resultado sera el que aparece en la figura 4.
Igual que la evaluacin de la consecucin de los objetivos, la evaluacin de los
efectos secundarios, se apoya en la conviccin normativa de la primaca de la cadena de
mando parlamentaria. Dicho esto, preferimos claramente la evaluacin de los efectos
secundarios a la de la consecucin de los objetivos. En efecto, la razn fundamental
por la que realizan evaluaciones pblicas en primer lugar reside en el hecho de que las
acciones del Estado son impredecibles hasta cierto punto y suelen producir
efectos secundarios propiamente imprevistos. Ha de ser una importante tarea de la
evaluacin determinar estos efectos secundarios.
Un problema de la evaluacin de los efectos secundarios es el de los patrones a
aplicar a la hora de juzgar el mrito. Idealmente la evaluadora quisiera sumar o restar
del valor de los efectos principales deseados de la intervencin de valores, de los
efectos secundarios beneficiosos o perjudiciales. Entonces los efectos secundarios,
negativos podran representar un coste aceptado a regaadientes para alcanzar el
resultado principal global. Los efectos secundarios altamente positivos podran
potenciar la
aceptabilidad de los programas en los que el logro de los objetivos haya sido
escaso. Para que este sistema sea operativo se precisan patrones para los efectos
principales para cada tipo de efecto secundario, y para la agregacin de unos y otros.
La solucin propuesta por el modelo de evaluacin de la consecucin de los
objetivos consistente en utilizar objetivos polticos y programticos, es a todas luces
insuficiente por la siguiente razn: si algunos efectos no estn previstos, probablemente
los patrones y criterios para juzgar los mritos y demritos de estos efectos tampoco
estn prefijados.
Por consiguiente, los objetivos y otros patrones prefijados son insuficientes
con respecto al enjuiciamiento de cada efecto secundario individual imprevisto. Al no
estar prefijados los patrones de enjuiciamiento del mrito de los efectos secundarios,
tampoco existen patrones para valorar la agregacin de los valores de los efectos
secundarios y del efecto principal. Esto impedir el clculo del mrito global agregado
de la intervencin. Para calcular el valor global hemos de conocer el valor de cada
efecto secundario individual e incorporarlos al del efecto principal.
Especialmente en contextos polmicos, la evaluacin de la consecucin de los
objetivos y basada en los objetivos se vincula casi siempre mecnicamente con sistemas
especficos de recogida de datos, como la experimentacin. ( ... ).
En principio, pero probablemente no en la prctica. Si la evaluadora se interesa
por la planificacin y ejecucin de los programas y por los efectos secundarios, sus
variables sern tantas que los experimentos y cuasi experiencias resultarn muy
difciles de manejar. En la prctica, el modelo de los efectos secundarios tender a la
aplicacin de evaluaciones cualitativas ms amplias, basndose en contactos estrechos
con los sectores diana y otros interesados en la reforma.
Resultado previsto positivo?
vnculo? Resultado previsto
negativo? Programa Resultado
intencionado?
Resultado imprevisto positivo?
Resultado imprevisto negativo?
Resultado
. vnculo?
Programa Resultado
Resultado
Evaluacin de sistemas
Los modelos sistemticos tienen sus races en la conviccin de que la evaluacin
debiera ser ms amplia que la del modelo excesivamente estrecho de la consecucin
de los objetivos. El proceso de enjuiciamiento no debe limitarse a los resultados
obtenidos, sino incluir como mnimo la ejecucin, quiz incluso la planificacin y sus
costes.
Los modelos sistemticos tienen en comn la idea de que el fenmeno a evaluar se
concibe como un sistema de componentes o como parte integrante de un conjunto ms
amplio. Los modelos sistemticos ms rudimentarios consisten en input, conversin y
output. Este sistema mnimo se complementa a menudo con los resultados y la
reglamentacin. Con arreglo a este modelo sistemtico ms desarrollado, una
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organizacin convierte el input en output que entonces se supone genera el resultado.
La informacin se realimenta del output y del resultado al input y a conversin.
Para clarificar la idea de evaluacin de sistemas utilizaremos como ejemplo
el modelo de la facies por Robert Stake.
Stake identifica tres etapas en el desarrollo de un programa educativo: la fase
antecedente, la fase transaccional y la fase de resultados. El mtodo aplicado por Stake
a los programas educativos se ha generalizado a las intervenciones pblicas en general.
La fase antecedente, consiste en hechos y condiciones existentes antes de la
intervencin, que pueden determinar o tener que ver con sus resultados. En la
terminologa sistmica, puede concebirse como input, y en la terminologa poltica
como planificacin. La fase de transaccin abarca el propiamente dicho y su entrega a
los clientes. Es equivalente a la conversin en el lenguaje del modelo sistmico y la
ejecucin en el lenguaje de la poltica pblica. El resultado es el periodo que sigue
inmediatamente a la entrega de la intervencin. Puede equipararse al output y quiz el
resultado en el modelo sistmico general.
La principal diferencia entre el modelo de consecucin de los objetivos y el
modelo de apoyo es que el ltimo incluye, aparte de la valoracin del resultado y del
output, el enjuiciamiento de la planificacin y la ejecucin de la intervencin.
Roger Kaufman y Susan Thomas (1980:125 ss.) han formulado un irnico resumen
pedaggico del modelo de apoyo, del que se ha retomado la sinopsis de la figura 6,
ligeramente adaptada y generalizada.
En cada una de las tres fases principales de la historia de la intervencin, se
diferencia entre descripcin y enjuiciamiento. La categora descripcin se subdivide a
su vez en intenciones y observaciones lo que en realidad ocurri.
En todos los modelos de sistemas elaborados aqu, la primera tarea del evaluador es
describir o contrastar lo que los agentes examinados pretendan que ocurriese, y
observaciones lo que en realidad aconteci. Se comparan el input pretendido con el real,
la conversin pretendida con la real, el resultado pretendido con el real, etc. De esto se
deduce tambin, que los objetivos se utilizan como organizadores de las actividades de
evaluacin.
Esta confrontacin entre lo pretendido y lo real es adems caracterstica del modelo
de la facies. As, en la fase antecedente, el evaluador describe los requisitos propuestos
con los reales. Qu objetivos se especificaron en relacin con las condiciones y
sucesos antecedentes? Y cules se utilizaron en realidad? Durante la fase de
transaccin, se contrasta la intervencin planificada con su materializacin prctica. Y
lo mismo se hace durante la fase de resultados, los resultados propuestos se comparan
con los alcanzados en realidad.
Las preguntas fundamentales son: Se han satisfecho con arreglo a lo explicado los
sucesos y condiciones antecedentes? Se ha llevado a cabo el programa tal como se
haba previsto? Estn de acuerdo los resultados reales con los deseados?
El aspecto de enjuiciamiento del modelo de la facies se divide a su vez en dos
aspectos diferenciados: pautas y enjuiciamientos. Las pautas indican cmo se
producir en realidad el enjuiciamiento: es decir cules sern los baremos de evaluacin
utilizados o, en palabras de Kaufman y Thomas, cules sern los criterios que servirn
de base de la comparacin. Se enjuiciar la vala de la intervencin
comparndola con otra
intervencin? Se comparar el programa con un conjunto de pautas absolutas no
relacionadas directamente con l? Se enjuiciar el programa desde el punto de vista de
sus propios objetivos? Se evaluar la intervencin por relevancia a alguna otra
cosa? Por ltimo, se llama enjuiciamiento al proceso general de compara intenciones,
observaciones y pautas. Constituye una suerte de clculo del balance global.
Kaufman y Thomas han sostenido que el modelo de la facies obliga al evaluador a
describir los sucesos, actividades y condiciones vigentes antes, durante y despus de la
adopcin y realizacin de la intervencin. Esta descripcin meticulosa y completa
aporta abundante informacin sobre las intenciones de los creadores de la
intervencin, as como observaciones sobre el terreno de lo realmente ocurrido en cada
una de las tres etapas.
Otra caracterstica peculiar del modelo de la facies es el nfasis que pone en la
especificacin de las pautas de enjuiciamiento aplicadas. En dicho modelo, las pautas no
estn implcitas, sino que deben describirse en su totalidad.
Otro rasgo completamente destacado del modelo de la facies es el enfoque en el
enjuiciamiento como principal aspecto de la evaluacin, este acto se define como una
combinacin de descripcin y enjuiciamiento (las dos facies de la evaluacin, en
palabras de Stake).
Pero quiz, el rasgo ms importante sea que los objetivos deseados no se adoptan
automticamente como pautas de valor. Se diferencia entre objetivos deseados y pautas.
La esencia del modelo de sistemas es que la consecucin de los objetivos se mide
en varias etapas del sistema que se est investigando.
Cabe preguntarse a quin pertenecen los objetivos que se incorporan al modelo de
sistemas. No profundizaremos mucho en este conflictivo mbito. Baste decir, que en
principio, el modelo de sistemas slo presta atencin a los objetivos del productor, pero
no a los del consumidor o el cliente.
Hay otra diferencia ms entre el modelo de consecucin de los objetivos y el de
sistemas, ste tiene en cuenta costes y sacrificios. Productividad y eficiencia son
conceptos importantes en el modelo de sistemas. Los costes del programa se ponen en
relacin con los output y resultados producidos. La cuestin es saber qu
programa arroja el resultado ptimo a un coste mnimo.
El papel dominante de las ideas de productividad y eficiencia hace con
frecuencia que las evaluaciones de sistemas se concentren en los input y output, con
omisin de los procesos intermedios. Pero el modelo de sistemas y los anlisis causales
ms generales pueden combinarse.
Cabe investigar si los resultados se ven influenciados por los output, la conversin
o los input. Cabe estudiar si los output han sufrido la influencia de las relaciones dentro
de la organizacin o del input de recursos. Tambin puede explorarse el contexto
general del sistema para determinar indicios de influencias sobre el segmento del
sistema evaluado. El modelo de sistemas puede transformarse en evaluacin de
procesos.
Los modelos de sistemas son preferibles al modelo de consecucin de los objetivos,
por su inters por los costes y su orientacin hacia los procesos situados entre
las decisiones relativas a los input y los resultados reales. Esta ltima es una ventaja
doble: abre la posibilidad de evaluar por referencia a los objetivos del proceso (por
ejemplo, derechos jurdicos o participacin popular en los procesos de toma de
decisiones);
adems, est abierta la explicacin de los fenmenos que ocurren en las etapas de
output y resultados a partir de factores que afectan a los procesos de realizacin. Esto
tiene una importancia crucial si se pretende que la evaluacin aporte una base
informativa para la accin. Si determinados resultados no se materializan porque no se
han hecho ciertos output y esto se explica a su vez por algn factor que intervino en la
etapa de realizacin, el responsable de la toma de decisiones obtendr una informacin
que permitir actuar.
Por lo dems, los modelos de sistemas tienen los mismos inconvenientes que el
modelo de consecucin de los objetivos. Su preocupacin por los objetivos materiales
oficiales obstaculiza la deteccin de efectos secundarios, lo cual constituye un
fallo grave. Adems, en el modelo de sistemas no se tienen en cuenta los puntos de
vista de los clientes.
Un inconveniente del modelo de la facies es su complejidad. Segn Guba y
Lincoln, que han examinado esta crtica a los especialistas en evaluacin les ha
resultado difcil captarlo y utilizarlo.
Una vez identificadas las principales partes con intereses, el modelo basado en los
intereses opera de varias formas. El punto de partida pueden ser las inquietudes
y posturas de todos los depositarios de intereses en relacin con el programa; las
evaluaciones pueden asimismo concentrarse en uno o unos pocos grupos de inters.
En lo que sigue supondremos que todos ellos intervienen en la evaluacin.
El modelo basado en los intereses se interpretar como un enfoque holstico,
dirigido hacia todo el espectro de grupos y personas afectados. El modelo no se
concebir en el sentido de que los interesados ejecuten en la prctica la evaluacin. Las
evaluaciones basadas en los intereses corren a cargo de evaluadoras particulares, como
investigadoras independientes, asesores o empleados del organismo. Lo importante es
que en la evaluacin es preciso tener en cuenta a todos los grupos de inters.
En su libro Effective Evaluation (tambin Guba y Lincoln, 1999.50 ss), Egon Guba
Yvonna Lincoln estudian la forma de recoger y analizar los datos de las evaluaciones
basadas en el inters. En la metodologa de Guba-Lincoln, es clave la expresin
inquietudes y posturas de los interesados. Una inquietud es cualquier asunto de
inters o importancia para una o varias de las partes, puede ser algo que les amanece,
de lo que teman consecuencias indeseables o que estn ansiosas por alcanzar
prcticamente cualquier reclamacin, duda, temor, dificultad prevista o similar
manifestados por cualquiera con un fundamento legtimo para ello puede interpretarse
como inquietud. Una postura, por el contrario es una afirmacin, propuesta o
perspectiva ante la cual caben distintos puntos de vista, cualquier propuesta sobre la
cual puedan mostrarse en desacuerdo personas razonables, o cualquier punto de
conflicto (1981:33ff).
El conocimiento de las inquietudes y posturas se logra de distintas formas. Los
defensores del modelo basado en los intereses aconsejan que las evaluadoras adapten
sus mtodos a cada situacin particular. Sin embargo, alimentan una inclinacin acusada
por los mtodos cualitativos. Las palabras clave son conversaciones, dilogos y
mtodos de investigacin interactivos. La evaluadora debe hablar con los clientes, los
administradores del programa y otros grupos de inters. Deben visitar el terreno
y observar a los participantes. Las respuestas de los depositarios de intereses afectarn al
siguiente paso del evaluador en el mtodo de investigacin. Al cabo de cierto
tiempo, este puede descubrir metas pretendidas y genuinas del programa, as como
inquietudes de diversos depositarios de intereses en relacin con la poltica y la
evaluacin. Con el tiempo, la evaluadora participa ms de cerca y puede empezar a
determinar qu inquietudes y posturas debe incluir en el estudio. Slo entonces,
estar en condiciones de formarse una opinin sobre el perfil que debera tener la
evaluacin. Para cada inquietud y cada postura, la evaluadora especifica el
tipo de informacin que necesita y la forma de recogerla.
Es muy tpico de este modelo que se permita a la evaluadora investigar
extensamente los problemas cruciales. En los modelos de consecucin de los objetivos y
de sistemas se establece de manera mucho ms concreta los problemas que deben
plantearse y las preguntas que han de formularse en la investigacin. A este respecto, el
modelo de los intereses es notablemente abierto, o vaco, si se prefiere. La idea es
que la evaluadora debe ser responsable de las inquietudes y posturas que afectan a las
personas y debe permitir que stas gobiernen el siguiente paso del mtodo de
investigacin. Mediante la comunicacin interactiva, averiguar las inquietudes y
posturas que han de tomarse en serio y sondearse con mayor detenimiento. El diseo de
la evaluacin se determina poco a poco. La evaluacin basada en los intereses se
caracteriza por su capacidad de respuesta (Stake, 1975, y R. Stakes en Shadish Jr. y
cols. 1991).
En la recogida de datos hay que considerar todas las estrategias. En muchos
casos, los defensores del modelo basado en los intereses prefieren actuar como
observadores directos o participantes. Las entrevistas detalladas son otras de sus
tcnicas preferidas. Los datos se recogen y procesan. Despus de esto, empieza la
comunicacin de los resultados que puede variar de unos grupos de inters a otros. La
palabra clave parece ser descripcin, sea escrita oral o visual. La visin global
holstica comunicada por medio de la descripcin es importante- Las propias pautas de
valor de la evaluadora, influyen poco, dado que la eleccin de los baremos y la
medicin propiamente dicha se supone que corresponde a los depositarios de intereses.
Normalmente se incluyen varias pautas de valor, criterios de xito y fracaso sobre
dichas pautas y estimaciones globales. En la prctica, el modelo basado en los
intereses se convierte en pluralista. Por ltimo, se decide si los resultados deben
recogerse en un
informe escrito, cosa que Guba y Lincoln (1981:25s.39 ss) no consideran necesario
en absoluto.
Se arguye que el modelo basado en los intereses presenta numerosas ventajas. Cabe
esgrimir a su favor argumentos relativos al conocimiento, la utilizacin y la gestin de
objetivos.
Segn el argumento relativo a los conocimientos, sera descabellado por parte de la
evaluadora prescindir del conocimiento sobre el programa que, sin duda, tienen quienes
participan en l. Los depositarios de intereses tambin alimentan convicciones sobre
efectos secundarios y obstculos que se oponen a la aplicacin; adems, la charla puede
dar ideas para continuar la investigacin. En consecuencia, es muy fcil estar de
acuerdo, con la recomendacin de que casi cualquier evaluacin debera empezar por la
determinacin de los agentes relevantes y la realizacin de entrevistas.
Pero este argumento relativo a los conocimientos no suele considerarse la razn
ms fuerte a favor de la evaluacin basada en los intereses. Casi siempre se atribuye ms
peso al argumento de la utilizacin. La participacin de los interesados es buena
porque aumenta la utilizacin de la evaluacin.
En el debate norteamericano sobre evaluacin, el modelo basado en los intereses se
aborda ntegramente desde esta perspectiva de la utilizacin. Las evaluaciones
tradicionales, como la consecucin de los objetivos, de sistemas, o de efectos
secundarios, se aprovechan poco. Los informes se entierran en cajones y se
amontonan en estanteras y los organismos pblicos interesados los olvidan y no los
leen. Pese a su buena voluntad los responsables de la toma de decisiones no se
benefician de la base informativa contenida en las evaluaciones para adoptar decisiones
ms racionales. El trabajo de evaluacin padece el maligno sndrome del cajn.
Este comportamiento, en apariencia irracional, ha desconcertado y preocupado a las
investigadoras. Por qu los responsables de la toma de decisiones se comportan
de forma tan desatinada?
La principal justificacin alegada es que las evaluadoras trabajan en un esplndido
aislamiento, sin comunicarse con los posibles responsables de adoptar decisiones.
Tienden a investigar problemas sobre los que no pesa una necesidad acuciante de
informacin. El modelo basado en los intereses aumenta las probabilidades de que se
aborden asuntos en los cuales las partes afectadas estn interesadas de verdad. Saca a la
luz informacin que satisface las necesidades reales de los distintos depositarios
de intereses y, de ese modo, aumenta la probabilidad de aplicacin de los resultados.
Se trata de un aspecto importante, puesto que con frecuencia se realizan varias
evaluaciones basadas en los objetivos que permanecen ignoradas y no influyen en el
curso de los acontecimientos futuros.
El modelo basado en los intereses puede asimismo percibirse como una estrategia
de gestin de objetivos notoriamente confusos o imposibles de negociar. Ya hemos
visto que los modelos de consecucin de los objetivos y de sistemas no pueden resolver
el problema de las pautas en la poltica pblica, en particular cuando hay varios
objetivos. En cambio, el modelo basado en los intereses proporciona una solucin
prctica al mencionado problema de gestionar al mismo tiempo varios objetivos
contradictorios.
Casi sin excepciones, los objetivos de la poltica pblica son difusos y turbios. Y, lo
que es an ms importante: en dicha poltica se contraponen varios objetivos, sin que
16
sea posible determinar cul ha de ser el equilibrio entre ellos. La negociacin no
puede
16
conducirse con arreglo a criterios cientficos, y se considera tarea poltica. Por tanto, es
importante partir para la evaluacin de los numerosos objetivos a que en distintas reas
aspiran los depositarios de intereses. El hecho de que stos no se pongan de acuerdo ha
de considerarse como algo normal y saludable en una nacin libre. Por su naturaleza, el
modelo basado en los intereses es pluralista y poltico.
En varios aspectos, dicho modelo es un tanto borroso. No responde con claridad a la
pregunta de quines son en realidad los depositarios de intereses de un programa
pblico. Necesita del complemento de una teora o una filosofa polticas relativas a la
seleccin de los grupos afectados. Adems todos estos, sea cual sea la forma de
seleccin son tratados como iguales por el modelo. Deben los polticos electos en un
sistema constitucional ser ms importantes que los expertos en el terreno de que se
trate, o simples destinatarios? El modelo basado en los intereses carece de
normas para establecer prioridades entre los grupos de inters. Es una expresin de una
filosofa del equilibrio muy simple. Hay peligro de consultar a los depositarios de
intereses mejor organizados y ms comprometidos y de prescindir de los grupos
interesados de manera ms vaga. Tambin en este aspecto necesita el modelo basado
en los intereses de una fase filosfica ms clara y elaborada.
Empero, dicho modelo ofrece la posibilidad de saltar por encima de las grandes
organizaciones de intereses a escala nacional para centrar la atencin en las redes de las
comunidades locales.
Este modelo presenta otros inconvenientes. Obviamente, es muy poco prctico
y muy vido de recursos puesto que es preciso entrar en contacto y atender a todos los
interesados.
El modelo plantea algunas interrogantes en cuanto a la objetividad acadmica de los
informes. Cmo manejar la evaluadora las situaciones en las cuales importantes
grupos de inters mantengan opiniones distintas de la suya propia? Los hechos pueden
convertirse en soportes de la capacidad de negociacin en lugar de servir de
base emprica. Tambin hay peligro de que la evaluacin se haga en contra de los
valores de la evaluadora de forma no muy abierta.
En conclusin, el modelo basado en los intereses es muy controvertido. Hablan a
su favor los argumentos de utilizacin y gestin de objetivos; el relativo al
conocimiento es otra razn de peso.
Un modelo institucionalizado basado en los intereses: el modelo sueco del
SOU
Los modelos basados en los intereses descritos hasta el momento se clasifican con
arreglo a la principal pregunta de importancia planteada en cada uno de ellos.
Los modelos institucionales representan otra cosa, en concreto, una forma de organizar
el trabajo de evaluacin.
Los gobiernos actuales han institucionalizado la funcin de evaluacin
en instituciones y procedimientos permanentes. Son ejemplos de esto en el sistema
sueco los Auditores Parlamentarios, el comit Parlamentario Constitucional y el
Defensor del Pueblo en la rama legislativa y la Oficina Nacional de Auditoras, en la
rama ejecutiva. En el actual contexto, dejaremos de lado casi todo lo relativo al aspecto
institucional de la evaluacin. Baste con presentar dos modelos institucionales: el
modelo sueco SOU y la revisin por los iguales.
En el ncleo del modelo sueco SOU est la idea de que si bien el gobierno emite
directrices escritas sobre lo que ha de hacer el comit, indica los marcos
econmicos,
nombra presidente y otros miembros y expertos y fija el plazo del trabajo; los
miembros depositarios de intereses del comit son los responsables del trabajo de
investigacin y de las conclusiones. Como, en general, los grupos de intereses son
demasiado numerosos, el gobierno nombra representantes de ellos ante el comit. El
principal elemento organizado de la evaluacin es que un grupo determinado debe
hacerse responsable de la valoracin. En el modelo SOU, lo decisivo no son los
objetivos materiales, sino la composicin o la conexin institucional del grupo
(Premfors 1983).
Tradicionalmente, las investigaciones en la lnea del modelo SOU, se basan
en medidas planificadas. Se analizan los problemas, se esbozan las opciones y se
exploran y estiman sus consecuencias. Aunque la evaluacin tiene lugar slo a una
escala menor, es este rasgo lo que nos interesa en este contexto particular.
El modelo SOU sueco est basado en los intereses. Pero se desva de lo que hasta
aqu hemos llamado modelo basado en los intereses en un aspecto importante. En el
modelo norteamericano de este tipo, es el evaluador, es decir, un investigador, el
encargado de los resultados, si bien se consulta con un amplio espectro de intereses
afectados. Por el contrario, en el modelo SOU, los depositarios de intereses no
son meros sujetos de entrevistas y cuestionarios; son miembros de pleno derecho del
equipo de evaluacin y, en la prctica son ellos quienes llevan sta a cabo.
El modelo sueco SOU se justifica en parte de la misma forma que el
modelo norteamericano basado en los intereses: si se deja participar a los intereses
afectados, los resultados se aprovecharn. El modelo SOU puede asimismo considerarse
como una estrategia de reserva para gestionar objetivos poco claros y catlogos de
objetivos difusos. Los objetivos de la poltica pblica son nebulosos. Toda
reforma tiene la finalidad de fomentar varios objetivos simultneamente. Al mismo
tiempo, debe aplicarse teniendo en cuenta tambin otros objetivos. Los programas
de un sector entran en conflicto con los de otros. Estas pocas claras estructuras de
objetivos no pueden gestionarse de forma cientficamente objetiva. La investigacin
debe retroceder un paso y tratar de construir instituciones apropiadas para manejar el
problema de los objetivos. Una de tales soluciones institucionales consiste en
encomendar la evaluacin a los depositarios de intereses. Esto significa que la
evaluacin no se considera tanto una empresa cientfica como poltica.
Una tercera justificacin es que el modelo SOU favorece los compromisos y
acuerdos y el apoyo, y evita luchas polticas encontradas. Esto legitima las polticas y
facilita su aplicacin. Pero tambin hay que admitir que el modelo SOU se
utiliza estratgicamente para enterrar asuntos difciles y sacarlos del orden del da.
Durante dcadas, el modelo SOU ha permanecido firmemente integrado en el
sistema sueco de gobierno. Otra estructura de evaluacin institucionalizada en Suecia
es el mtodo de consulta amplia, que se adopta una vez hechas pblicas las propuestas
del comit. Estas se envan a numerosas partes interesadas para que respondan por
escrito; entre tales partes suele haber organismos pblicos de nivel nacional,
gobiernos de condado y municipales, universidades, instituto de tecnologa, diversas
organizaciones de intereses, asociaciones de comercio, y organizaciones profesionales.
Sobre las bases de las propuestas del comit y las respuestas a la consulta,
se conforma una propuesta de gabinete. Cuando al fin se presenta, el parlamento suele
aceptarla sin grandes cambios. De este modo, los hallazgos de las evaluaciones
realizadas por los comits polticos entran en el sistema de toma de decisiones y se
aprovechan.
Revisin por los iguales
El enfoque de revisin por los iguales consiste en elegir a miembros de una
profesin para evaluar el rendimiento de otros miembros con arreglo a los patrones y
criterios de calidad de la propia profesin. Lleva a cabo la evaluacin un colegio, que
por definicin es una asamblea de colegas profesionales. Los abogados evalan a los
abogados, los mdicos a los mdicos, los ingenieros a los ingenieros y los profesores a
los profesores.
En la evaluacin de la investigacin se usa el modelo de revisin por los iguales,
mejor conocido. Cientficos con prestigio en una especialidad determinada reciben el
encargo de evaluar la calidad y, quiz, incluso la relevancia de un trabajo o programa
de investigacin o de un departamento universitario. En Suecia incluso se han evaluado
en tiempos recientes por medio de grupos internacionales de iguales disciplinas
completas en todo el pas (Ohman y Ohngren, 1991). Los cientficos y sus logros son
evaluados por sus colegas (de alto rango).
La idea de revisin por los iguales se ha referido sobre todo a un mtodo de
escrutinio para seleccionar colaboraciones en la prensa cientfica. Los artculos
presentados se someten a revisin por iguales, que deciden si deben aceptarse para
publicacin o no. Esta forma de revisin se usa tambin para orientar y aconsejar a las
fundaciones de investigacin en lo relativo a los proyectos que deben financiar. Las
propuestas de investigacin se envan a un grupo de colegas respetados para que las
seleccionen. Por encima de todo esto, la revisin por los iguales se ha utilizado tambin
para investigar y juzgar supuestas transgresiones de los reglamentos de conducta tica y
buena prctica de investigacin.
Sin embargo, en este contexto, la revisin por los iguales es un mtodo de
evaluacin retrospectiva de la aplicacin de los output y los resultados de las polticas
pblicas. En particular, tiene por objeto enjuiciar la calidad global del evaluando.
La revisin por los iguales es un modelo institucional de evaluacin. Dicho
modelo no indica las preguntas materiales que deben plantearse, sino la forma de
organizar la evaluacin.
Cabe preguntarse qu tiene que hacer la revisin por los iguales en la evaluacin
de la poltica y la administracin: el modelo parece estar a mucha distancia del terreno
poltico. La respuesta forma parte del principio de la administracin dirigida por
profesionales. En algunas reas del sector pblico, los objetivos son tan complejos y las
tcnicas tan difciles, que los polticos han considerado sensato poner su conformacin
en manos de profesionales bien formados, como arquitectos, jueces, profesores,
mdicos, veterinarios o ingenieros. Por tanto, es natural delegar tambin la
evaluacin en los profesionales. Pero como stos trabajan en nombre de los polticos,
sus obras deben contemplarse en la misma perspectiva de aplicacin y resultados que
las de los funcionarios civiles normales.
La evaluacin de la investigacin cientfica bsica y aplicada, financiada por
el Estado, puede considerarse una revisin de la poltica de investigacin pblica.
La investigacin no la realizan ni jerarquas weberianas, ni organizaciones de inters ni
polticos electos, sino cientficos y acadmicos profesionales. Por tanto, la calidad de su
trabajo se evala con frecuencia de forma colegiada. Al evaluar la investigacin, los
expertos trabajan con frecuencia por encargo de alguien, como un consejo
de
investigacin, por ejemplo. El consejo redacta directrices con los problemas y
las preguntas que deben aclararse.
Las evaluaciones patrocinadas y encargadas por el Consejo Sueco de
Investigacin de la Construccin en 1987 tuvieron por objeto los siguientes aspectos:
relevancia de la seleccin de problemas y el diseo del anlisis,
idoneidad de los mtodos analticos,
coherencia y validez de argumentos y conclusiones,
trabajo en relacin con el discurso en el rea correspondiente,
aplicabilidad prctica de los hallazgos de la investigacin,
vala de la comunidad de investigacin conformada por el proyecto,
acuerdo entre las intenciones de partida y los resultados finales (Nilstun,
1988:51).
A continuacin, hay que buscar a los expertos apropiados, preferiblemente stos
deben tener mayores conocimientos especializados en el campo de que se trate, que los
colegas cuya investigacin va a evaluarse. Tambin, deben ser independientes, no deben
por ejemplo haber trabajado junto con las personas a quienes se va a evaluar en el
campo considerado. Hay una importante diferencia entre las revisiones por los iguales
en las que el grupo evaluado ha tenido la oportunidad de sugerir a otros colegas y de
acordar previamente la eleccin de expertos y aquellas en las cuales los evaluados no
tienen voz en la seleccin de colegas.
Una vez elegido el grupo de expertos -el colegio de iguales- se organiza la siguiente
fase de trabajo. En muchas ocasiones, se pide a los evaluados que aporten publicaciones
relevantes y otro material de investigacin para que los evaluadores dispongan de
informacin suficiente. Transcurrido el tiempo necesario para que los evaluadores se
informen sobre los evaluados y su produccin, se visita a los investigadores y a
los grupos de investigacin para que hagan presentaciones y para mantener charlas
informales. Transcurrido cierto tiempo, se elabora un informe preliminar formal.
Un aspecto importante es que este informe preliminar se enva a los
investigadores afectados, con la peticin expresa de que lo comenten por escrito.
Las posibles objeciones se tienen en cuenta en el momento de elaborar el informe
definitivo, pero no se publican junto con l. En el caso de la comisin cientfica del
Consejo de la Construccin el estudio completo dur aproximadamente dieciocho
meses.
Nota final
Nuestra investigacin ha demostrado que al acuerdo completo que se diera en otro
tiempo sobre la idoneidad del modelo de consecucin de los objetivos ha sucedido una
situacin de competencia entre varios modelos. Intencionalmente, la evaluacin ha
evolucionado desde la uniformidad hacia el pluralismo. Casi todos los modelos tienen
ventajas e inconvenientes, se argumenta con excepcin del basado en la consecucin de
los objetivos, que se descarta por completo en el moderno discurso sobre la evaluacin.
En la actual literatura sobre evaluacin se aprecia una fuerte tendencia a favor de las
evaluaciones basadas en los intereses y en los clientes y en contra sobre todo del
modelo de consecucin de los objetivos, aunque tambin del modelo de los efectos
secundarios. Queremos hacer una excepcin a esta tendencia. Desde el punto de vista
democrtico -y
aqu nos referimos a la democracia representativa- los modelos de consecucin de los
objetivos y de los efectos secundarios son muy importantes, porque se basan en la
idea de la cadena de influencia parlamentaria. Los objetivos de la poltica y del
programa, establecidos por el Parlamento, no son simples objetivos, sino que se han
propuesto mediante un procedimiento determinado constitucionalmente, estn
institucionalizados como objetivos colectivos del Estado.
Los ciudadanos y sus representantes electos tienen razones legtimas para saber si
los objetivos de polticas y programas se han materializado en su aplicacin prctica.
De otro modo, no podran operar como elementos principales del sistema representativo
de gobierno.
Es cierto que la evaluacin basada en los clientes cumple una funcin, en particular
por lo que respecta al servicio del Gobierno. Pero, por razones democrticas, no puede
sustituir por completo a los enfoques que toman los objetivos del programa
como elemento organizador.
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INDICADORES
DE GESTIN EN LOS SERVICIOS PBLICOS.
SERIE GUA METODOLGICA, 1996
Comit Interministerial de Modernizacin de la Gestin Pblica
CONTENIDOS
1. Porqu elaborar indicadores de
Gestin?........................................3
2. En qu consiste la Medicin de Gestin en el Sector Pblico?.......7
3. A quin interesa o beneficia la Medicin de Gestin?....................9
4. Qu son las Metas de Productividad y de Gestin?......................11
5. Qu informacin se requiere para Evaluar la Gestin?.................17
6. Cmo se construyen los indicadores de Gestin?.........................19
7. Qu requisitos deben cumplir los indicadores de Gestin?...........29
Definiciones Estratgicas
Una primera condicin para hacer dicha evaluacin es que la institucin haya sido
capaz de definir los objetivos que orientarn a corto, mediano y largo plazo su
accionar, y traducir algunos de estos objetivos en metas de gestin.
Una metodologa muy til a estos propsitos en la Planificacin Estratgica, que
constituye un proceso estructural y participativo, mediante el cual una organizacin
apunta a la especificacin de su misin, a la expresin de esta misin en objetivo y
al establecimiento de metas concretas de productividad y de gestin.
El concepto de Misin
Determinar la Misin de una organizacin, institucin o servicio, es formalizar el
propsito o la razn de ser de la misma.
Al respecto es preciso superar el enunciado muchas veces formal e impreciso de la
respectiva ley orgnica que dio origen al Servicio. En muchos casos estas leyes son de
larga data y, especialmente en lo que respecta a la definicin de su misin
estratgica, han quedado superadas por las transformaciones en la vida moderna.
La definicin de la misin debe constituirse en un proceso mucho ms dinmico,
abierto a la revisin de la funciones, necesidades, productos y grupos clientes
del respectivo servicio.
Algunas de las preguntas a formularse en este proceso son:
Para qu existe el servicio?
Cul es el mbito interno y externo en que opera la institucin?
Cules son los principales productos y servicios que genera?
Pueden otros prestar los mismos servicios?
Cul es la especificidad de esta unidad o servicio?
Qu restricciones y posibilidades otorga el marco legal?
Cul es la percepcin del equipo directivo de la situacin del servicio?
Cul es la percepcin de los funcionarios en torno a la situacin del servicio?
Qu piensa cada funcionario con respecto a su propio rol o funcin?
Coinciden las percepciones de las jefaturas con las de los funcionarios?
Quines son los clientes?
Qu opinan los clientes acerca de la calidad del servicio?
Cul es la poblacin objetivo y cul la cobertura actual?
Los objetivos institucionales
Constituyen una declaracin formal de lo que el conjunto de los actores
deseara para el futuro de gestin institucional.
Por lo general, un objeto contempla un propsito a mediano y largo plazo para su
cumplimiento, o incluso puede ser una declaracin de carcter permanente, como por
ejemplo, mejorar la calidad del servicio, aunque de todas formas debera hacer
referencia a tiempos ms o menos definidos (por ejemplo, dos a cuatro aos).
Los objetivos institucionales surgen como respuestas a una pregunta esencial: Qu
debemos hacer en el mediano y largo plazo para que la organizacin tenga un accionar
coherente con su misin?
Por lo tanto, tienen que ser relevantes a la actividad del servicio, ya sea por su
impacto al interior de la organizacin reestructuracin, planificacin, procesos
productivos-, o hacia el exterior mayor cobertura, calidad u oportunidad del servicio-.
Los objetivos deben ser realistas respecto a plazos y a los recursos fsicos,
humanos y financieros que podra involucrar su logro y, por lo tanto, factibles de
alcanzar.
Informacin operacional:
I. Son los datos sobre las actividades de las distintas unidades y
programas de la institucin (cantidad de productos, tiempo, clientes,
prestaciones, etc). Al igual que la informacin contable debera ser
obtenida directamente de los sistemas de informacin de la institucin.
Informacin de resultados:
Este tipo de informacin es la ms relevante en la evaluacin de la gestin y
requiere de la creacin y operacin de nuevos sistemas de seguimiento y
recopilacin, tales como encuestas, mediciones en terreno, elaboracin de
informes, etctera.
Eficiencia
El concepto de eficiencia describe la relacin entre dos magnitudes: la produccin
fsica de un bien o servicio y los insumos o recursos que se utilizaron para alcanzar ese
producto.
En el mbito de los Servicios Pblicos existen muchas aproximaciones a este
concepto. En general se pueden obtener mediciones de productividad fsica
relacionando el nivel de actividad, expresado como nmero o cantidad de
acciones, beneficios o prestaciones otorgadas, con el nivel de recursos utilizados
(gasto en bienes y servicios, dotacin de personal, horas extraordinarias, etc.)
Otro tipo de indicadores de eficiencia es que relaciona volmenes de bienes
y servicios o recursos involucrados en su produccin, con los gastos administrativos
incurridos por la institucin.
En algunos pases, por ejemplo, la participacin de los gastos administrativos
generales en el gasto total de las instituciones del sector pblico se considera como una
buena aproximacin a las ganancias globales de eficiencia en el conjunto de dicho
sector.
Superintendencia de ISAPRES
Nmero de fiscalizadores a ISAPRES/Nmero de fiscalizadores
Superintendencia de Electricidad y Combustibles
Inspecciones promedio por inspector
Instituto de Salud Pblica
Autorizacin de Registros Farmacuticos/ Dotacin Seccin Registros
Servicio de Cooperacin Tcnica (SERCOTEC)
Personal regiones/ Personal central
Servicio de Cooperacin Tcnica (SERCOTEC).
Personal soporte/ Personal campo
Servicio de Cooperacin Tcnica (SERCOTEC)
Valor subsidios entregados/ Gastos
administrativos
Programa de Certificacin Hortofrutcola(SAG)
Casas Inspeccionadas/Jornadas hombre.
Programa de Certificacin Hortofrutcola(SAG)
Gasto Programa Certificacin Exportaciones/ Nmero de cajas certificadas
Servicio Nacional de Capacitacin y Empleo (SENCE).
Gastos Administrativos Programa Becas/Total becas otorgadas
Eficacia
El concepto de eficacia se refiere al grado de cumplimiento de los objetivos
planteados, es decir en qu medida el rea, o la institucin como un todo, est
cumpliendo con sus objetivos fundamentales, sin considerar necesariamente los recursos
asignados para ello.
Es posible obtener medidas de eficacia, en tanto exista claridad respecto de
los objetivos de la institucin. As, servicios que producen un conjunto definido de
prestaciones, orientadas a una poblacin acotada, pueden generar medidas de
eficacia tales como cobertura de los programas, aceptabilidad de la prestacin, grado de
satisfaccin de los usuarios, tiempo de tramitacin de los beneficios, etctera.
A continuacin se presentan algunos ejemplos:
La calidad del servicio es una dimensin especfica del concepto de eficacia que se
refiere a la capacidad de la institucin para responder en forma rpida y directa a las
necesidades de sus usuarios. Son elementos de la calidad factores tales como:
oportunidad, accesibilidad, precisin y continuidad en la entrega del servicio,
comodidad y cortesa en la atencin.
Un modo directo de medir estos conceptos es a travs de encuestas peridicas a los
usuarios. Una manera indirecta de conocer su grado de satisfaccin con el producto es
el resultado de procesar la informacin recibida a travs de libros o buzones de
reclamos.
Algunas relaciones que reflejan este concepto son, por ejemplo, nmero de
reclamos sobre el total de casos atendidos, tiempo de tramitacin de beneficios, tiempo
de espera en oficinas de atencin de pblico o velocidad de respuesta ante cartas,
llamadas o reclamos por parte de los usuarios
Algunos ejemplos son:
1. RECOLECCIN DE LA INFORMACIN
LGICA HORIZONTAL
ELEMENTOS DE MEDICIN PREVISTOS Y SUS MEDIOS DE
VERIFICACIN, CORRELACIN CONTRA LA LGICA VERTICAL.
1. ANLISIS DE LA VIABILIDAD ECONMICO-FINANCIERA.
EVALUACIN EX -ANTE
ES EL ANLISIS DE LA FORMULACIN Y DISEO DEL PROYECTO
TOMA EN CUENTA LOS SIGUIENTES TIPOS DE ANLISIS:
ANLISIS DE LA CONSISTENCIA DEL PROCESO DE
FORMULACIN.
ANLISIS DE LA COHERENCIA INTERNA, LGICA VERTICAL
Y LGICA HORIZONTAL.
18
1. SE HAN DEFINIDO LOS COMPONENTES DEL PROYECTO?
I
FIN Los Indicadores a nivel de Los medios de verificacin Los supuestos indican los
El fin es una definicin de Fin miden el Impacto general son las fuentes de eventos, las condiciones o las
cmo el proyecto o programa que tendr el proyecto. Son Informacin que un decisiones importantes
contribuir a la solucin del especficos en trminos de evaluador puede utilizar necesarias para la
problema (o problemas) del cantidad, calidad y tiempo. para verificar que los sustentabilidad
sector. (grupo social y lugar, si es objetivos se lograron. (continuidad en el tiempo) de
relevante). Pueden incluir material los objetivos del Fin.
publicado, Inspeccin visual,
encuestas por muestreo, etc.
PROPOSITO Los indicadores a nivel de Los medios de verificacin Los supuestos indican los
El Propsito es la definicin Propsito describen el son las fuentes que el acontecimientos, las
del impacto directo o impacto logrado al final del ejecutor y el evaluador condiciones o las decisiones
resultado a ver alcanzado por proyecto. Deben incluir metas pueden consultar para ver si que estn fuera de control del
la utilizacin de los que reflejen la situacin al los objetivos se estn gerente de proyecto (riesgos)
Componentes producidos por finalizar el proyecto. Cada logrando Pueden indicar que que tienen que ocurrir para
el proyecto. Es una hiptesis indicador especifica cantidad, existe un problema y que el proyecto logre el fin.
sobre el resultado (impacto) calidad y tiempo de los sugieren la necesidad de
que se desea lograr. resultados por alcanzar. cambios en los componentes
del proyecto. Pueden incluir
material publicado,
inspeccin visual encuestas
por muestreo, etc.
COMPONENTES Los indicadores de los Este casillero indica dnde el Los supuestos son los
Los componentes son las Componentes son evaluador puede encontrar acontecimientos, las
obras, servicios y descripciones breves, pero las fuentes de Informacin condiciones, o las decisiones
capacitacin que se requiere claras de cada uno de los para verificar que las cosas (fuera del control del gerente
que complete el ejecutor del Componentes que tienen que que han sido controladas han del proyecto) que tienen que
proyecto de acuerdo al terminarse durante la sido entregadas .Las fuentes ocurrir para que los
contrato. Estos deben ejecucin Cada uno debe pueden indicar Inspeccin componentes del proyecto
expresarse en trabajo especificar cantidad, calidad y del sitio, los informes del alcancen el Propsito para el
terminado (sistemas, oportunidad de las obras, auditor, etc. cual se llevaron a cabo.
instalacin, gente capacitada, servicios, etc, que debern
etc.) entregarse.
ACTIVIDADES Este casillero contiene el Este casillero indica dnde el Los supuestos son los
Las Actividades son tareas presupuesto para cada evaluador puede obtener acontecimientos, condiciones
que el ejecutor tiene que Componente a ser entregado informacin para verificar si o decisiones (fuera del control
cumplir para completar cada en el proyecto. el presupuesto se gast como del gerente de proyecto) que
uno de los Componentes del estaba planeado. tienen que suceder para
proyecto. Se hace una lista Normalmente constituye el completar los Componentes
de actividades en orden registro contable de la de proyecto.
cronolgico para cada unidad ejecutora.
Componente. Las actividades
son aquellas que realizar la
unidad ejecutora
3. LA JERARQUA DE OBJETIVOS
3.1 Fin6
Cada proyecto del Banco es la respuesta a un problema que se ha detectado. El
fin de un proyecto es una descripcin de la solucin al problema que se ha
diagnosticado. Si, por ejemplo, el problema principal en el sector de salud es una alta
tasa de mortalidad materna e infantil en la poblacin de menores ingresos, el Fin sera
reducir la tasa de mortalidad materna e infantil de esa poblacin.
Deben enfatizarse dos cosas acerca del Fin. Primero, no implica que el proyecto,
en s mismo, ser suficiente para lograr el Fin. Es suficiente que el proyecto contribuya
al logro del Fin. Segundo, la definicin del Fin no implica que se lograr poco despus
de que el proyecto est en funcionamiento. Es un Fin a largo plazo al cual contribuir
la operacin del proyecto.
Idealmente, el equipo de pas debe identificar el Fin durante la preparacin
del Documento de Programacin de Pas y la Misin de Programacin y precisarse
durante la Misin de Identificacin. Diversos proyectos o medidas pueden
contribuir a la solucin de los problemas que han sido identificados. Es improbable
que un proyecto, en s mismo, resuelva el problema o problemas. En el contexto del
enfoque del Marco Lgico, el propsito de la Misin de Identificacin, es identificar
cul, de una cantidad de proyectos alternativos, contribuira en mayor medida (o de
una manera ms efectiva en trminos del costo) a la solucin.
3.2 Propsito7
El propsito es el resultado esperado al final del perodo de ejecucin. Es el
cambio que efectuar el proyecto. El ttulo del proyecto debe surgir directamente de la
definicin del Propsito. El marco lgico requiere que cada proyecto tenga
solamente un Propsito. La razn de ello es claridad. Si existe ms de un Propsito,
hay ambigedad. Si hay ms de un Propsito puede surgir una situacin de trade offs
(se aproxima ms a un objetivo al costo de alejarse de otro). En tal situacin el ejecutor
puede escoger perseguir el Propsito que l percibe como el de mayor importancia, o
el ms fcil de lograr, o el menos costoso. Esto, sin embargo, puede no ser el Propsito
que el Pas prestatario y el Banco concibieron como el ms importante.
Otro punto (que puede parecer paradjico) es reconocer que el logro del Propsito
del proyecto est fuera del control del gerente de proyecto o del ejecutor. El gerente de
proyecto tiene la responsabilidad de producir los Componentes (las obras fsicas, las
cooperaciones tcnicas y la capacitacin). Sin embargo, otras personas tienen que
utilizar estos Componentes para lograr el Propsito del proyecto. Esta gente est ms
all del control del gerente del proyecto. Por ejemplo, en un proyecto de irrigacin el
gerente del proyecto tiene la responsabilidad de construir obras de irrigacin y
asegurarse que el agua corra por ellas. El puede tener la responsabilidad de instruir a
los granjeros en cmo utilizar el agua y cmo lograr cultivos con el agua, pero l no
puede tener la responsabilidad del Propsito del proyecto: el aumento de la produccin
agrcola. Esto est fuera de su control. Los granjeros pueden no estar dispuestos
a cambiar sus prcticas: puede haber una sequa que reduzca el agua disponible
para las obras; una plaga o una peste puede atacar el rea. El gerente de proyecto no
puede ser responsable de estas cosas.
6
En los documentos del Banco, el Fin frecuentemente se llama el objetivo general
7
En los documentos del Banco, el Propsito frecuentemente se llama el objetivo especfico
Muchas operaciones que financia el Banco tienen ms de un Propsito. Cuando
este es el caso, el enfoque requiere ms de un marco lgico: un marco maestro del
Programa con su Meta y Propsito y dos o ms marcos subordinados. El Fin de cada
uno de los marcos subordinados es idntico al Propsito del programa (marco maestro),
pero cada uno tiene su Propsito especfico. El proyecto trata cada Propsito por
separado (a menudo se lo llama subproyecto o subprograma) con su propio marco
lgico. La ventaja del sistema es que vincula estrechamente los proyectos individuales
con el Propsito del programa, pero se concentra en cada uno de los ejecutores, que
normalmente son independientes, sobre la informacin que precisa para ejecutar
su proyecto sin agregar Componentes que no son de relevancia para lograr el Propsito
del proyecto.
3.3 Componentes
Los Componentes son las obras, estudios, servicios y capacitacin especficos que
se requiere que produzca el gerente de proyecto dentro del presupuesto que se le
asigna. Cada uno de los Componentes del proyecto tiene que ser necesario para
lograr el Propsito, y es razonable suponer que si los Componentes se producen
adecuadamente, se lograr el Propsito. Se debe hacer una lista de los
Componentes en orden de importancia para el logro del Propsito del proyecto. Esto
se hace de manera que si no hay fondos suficientes (limitaciones presupuestarias,
sobrecostos de proyecto, etc.) el gerente o el ejecutor tendran una indicacin clara de
cules Componentes son menos crticos y deben cortarse primero. El gerente de
proyecto es responsable de la produccin de los Componentes de proyecto. Los
Componentes son el contenido del contrato del proyecto. Deben expresarse
claramente. En el marco lgico, los Componentes se definen como resultados, vale
decir como obras terminadas, estudios terminados, capacitacin terminada.
3.4 Actividades
Las Actividades son las tareas que el ejecutor tiene que llevar a cabo para producir
cada Componente. Es importante elaborar una lista detallada de Actividades debido
a que es el punto de partida del plan de ejecucin. Cada actividad se consigna en
un grfico de Gantt (diagrama de barras)8 y se estima el tiempo que toma su ejecucin.
La ejecucin por consiguiente se vincula en forma directa con el diseo de proyecto.
5. MEDIOS DE VERIFICACIN
El marco lgico indica dnde pueden obtener informacin acerca de los
indicadores el ejecutor o el evaluador. Ello obliga a los planificadores del proyecto
a identificar fuentes existentes de informacin o hacer previsiones para recoger
informacin, quizs como un componente del proyecto (con sus Actividades y
presupuesto propios). No toda la informacin tiene que ser estadstica. La produccin
de Componentes puede verificarse mediante una inspeccin visual del especialista. La
ejecucin del presupuesto puede verificarse con los recibos presentados para reembolso
o como justificacin para volver a integrar el fondo rotatorio.
6. SUPUESTOS
Cada proyecto comprende riesgos: ambientales, financieros, institucionales,
sociales, polticos, climatolgicos u otros factores que pueden hacer que el mismo
fracase. El marco lgico requiere que el equipo de diseo de proyecto identifique
los riesgos en cada etapa: Actividad, Componente, Propsito y Fin. El riesgo se
expresa como un supuesto que tiene que ser cumplido para avanzar al nivel siguiente
en la jerarqua de objetivos. El razonamiento es el siguiente: si llevamos a cabo las
Actividades indicadas y ciertos supuestos se cumplen, entonces lograremos el
Propsito del proyecto. Si logramos el Propsito del proyecto, y todava se siguen
demostrando los supuestos ulteriores, entonces contribuiremos al logro del Fin. Los
supuestos representan un inicio de probabilidad de xito del proyecto que comparten el
equipo de diseo del proyecto, el prestatario, la Representacin, la administracin del
Banco, y el ejecutor, que debe participar en el proceso de diseo del proyecto.
Los supuestos (o riesgo) del proyecto tienen una caracterstica importante: los
riesgos se definen como que estn ms all del control directo del gerente de
proyecto.
El equipo de diseo de proyecto se interroga qu podra ir mal a cada nivel. Al nivel de
actividad, por ejemplo, los fondos de contraparte podran no llegar en el
momento debido, o podra haber un cambio en las prioridades del gobierno, o una
huelga, o una devaluacin de envergadura, etc. El Propsito no es el de consignar
cada eventualidad que pueda concebirse, sino el identificar posibilidades con un grado
razonable de probabilidad.
La columna de supuestos juega un papel importante tanto en la planificacin
como en la ejecucin. En la etapa de planificacin sirve para identificar riesgos que
pueden evitarse incorporando Componentes adicionales en el proyecto mismo. Por
ejemplo, uno de los supuestos de un programa de salud podra ser que el personal
calificado estara dispuesto a mudarse y a vivir en las zonas rurales. Dado que este
supuesto es crtico al logro del Propsito del proyecto, la buena disposicin del
personal no puede quedar librada al azar. El equipo de proyecto debe trabajar en el
diseo, Actividades y Componentes del proyecto para asegurarse que el personal
calificado estar dispuesto (tendr incentivos) para radicarse en zonas rurales. El
Componente podra ser un sistema de pagos de incentivo, suministro de residencia
gratis, o alguna otra cosa. Si el supuesto es crtico, y no hay Componente que lo
pueda controlar, el equipo de diseo del proyecto y la gerencia del mismo bien
pueden decidir que el proyecto particular es demasiado riesgoso y debe abandonarse.
Los supuestos son importantes tambin durante la ejecucin. Indican los
factores que el gerente del proyecto, debe anticipar, tratar de influir y/o encarar con
adecuados planes de emergencia.
Por ejemplo, si el xito de un programa de irrigacin supone que el Ministerio de
Agricultura cumplir con su compromiso de quitar los precios tope o las restricciones
a la exportacin en una fecha determinada, el gerente del proyecto debe vigilar
constantemente la marcha de eventos e indicar al Ministerio y al Banco que las demoras
pueden frustrar el logro del Propsito del proyecto. Una de las ventajas de plantear los
supuestos es que el gerente del proyecto tiene el incentivo de comunicar los problemas
emergentes ms que dejarlos para que otro los descubra.
7. EL PLAN DE EJECUCIN
El plan de ejecucin no forma parte del marco lgico, sino que es un anexo a ste.
Toma la lista de actividades necesarias definidas en el marco lgico y presenta un
grfico de cundo comenzar y cundo terminar cada actividad (un grfico de Gantt).
En la ltima columna, asigna la responsabilidad de llevar a cabo cada actividad a una
organizacin o persona. El programa de actividades permite que el equipo de diseo, la
Administracin del Banco y el gerente de proyecto evale si el tiempo fijado
para terminar el proyecto es realista. Tambin permite al gerente de proyecto distribuir
y coordinar tareas cuando estn participando muchas instituciones.
8.1 Programacin
En el proceso de preparacin del Documento de Programacin, el equipo de pas, la
Representacin y la Oficina de Planificacin del pas se concentran nicamente en el
problema por resolver: el Fin y sus indicadores. En otras palabras se concentra en los
primeros tres casilleros de la primera fila (ver la parte sombreada de la Figura 2).
Ob In V Su
Fin
Propsito
Componente
Actividad
Ob = Objetivos
In = Indicadores
V = Medios de verificacin
Su = Supuestos
8.2 Identificacin
Durante la identificacin, el prestatario, la Representacin, el grupo de
trabajo tcnico (coregroup) considerarn alternativas de proyectos que podran
contribuir a la solucin del problema y el Perfil I resultante selecciona el mejor de ellos
y define el Propsito y los indicadores correspondientes. Es decir, se concentra en los
tres primeros casilleros de la primera y segunda fila (ver el rea sombreada de la figura
3). En esta etapa, el anlisis ambiental considera en forma preliminar el costo de
mitigacin y el posible costo de dao de las diferentes alternativas: el anlisis
econmico trata de determinar la alternativa de mnimo costo, el anlisis
institucional identifica las alternativas ms viables de ejecutar y operar el proyecto, y
el anlisis financiero examina la capacidad de aportar capital y sostener la operacin de
la futura operacin de proyecto en el contexto de las demandas financieras de todo el
sector. Se incorporan los objetivos del proyecto en cuanto al medio ambiente, la mujer,
la poblacin de bajos ingresos, el rendimiento financiero, y las modificaciones
institucionales (cuando estos sean relevantes como indicadores de Fin o de Propsito
(Ver rea marcada con * en figura 3). Casillero
2, 1. fila y casillero 2, 2. fila.
*
Fig ra 3. Marco Lgico al Nivel de Perfil I
u
Ob In *
V Su
Fin Ob = Objetivos
Propsito In = Indicadores
Componente V = Medios de
verificacin Actividad Su =
Supuestos
*
Figura 4. Marco Lgico al Nivel de Perfil II
* *
Ob In V Su
* *
Fin Ob = Objetivos Propsito
*
In = Indicadores Componente V = Medios de
Figura 5. La parte del Marco Lgico bajo el control del Gerente del Proyecto
Ob In V Su
In = Indicadores Componente V=
= Supuestos
19
En la fase de evaluacin ex-post, los evaluadores sabrn qu resultados se esperaban
y dnde pueden hallar informacin para verificar si lo lograron.
LISTA DE VERIFICACIN DE DISEO DE PROYECTO
MARCO JURDICO
ADMINISTRATIVO
6.1. Decreto 500/91
FORMAS DE DOCUMENTACIN
OFICIO
Se utiliza entre Organismos del Estado. En INAME lo numera el Departamento de
Resoluciones y Trmites, dependiente de Secretara General.
MEMORANDO
Se utiliza dentro del Organismo. En INAME, se sigue el trmite con el
mismo memorando (no se archiva como dice el Decreto).
Si un trmite ya tiene un memorando, no debe agregarse otro, all se contesta
con providencia.
PROVIDENCIA = disposicin
Es el pase de una unidad a otra solicitando, agregando informacin, elevando
o remitiendo algo (art. 115, tres das para proveer).
CIRCULAR
Documento utilizado para comunicar algo a todos los funcionarios. Es de
carcter general.
FORMULARIOS
Para gestiones reiterativas. Ej. Pedidos de tiles a Servicios Generales, licencias,
etc. Se entregan directamente en la unidad que las tramita.
EXPEDIENTES
Art 34, 35. Asuntos que se documentan por escrito y que se ordenan
cronolgicamente a fin de tener todas las actuaciones reunidas para resolver.
Se inician a instancia de ---- persona interesada (por ej. un recurso
administrativo)
---- por resolucin administrativa
En INAME se forman expedientes a partir de memorando (aunque el Decreto no lo
establece). En Administracin Documental se transforman en expedientes. El nmero
del Expediente es correlativo anual.
NOTA
Se utiliza cuando el Organismo debe comunicar algo a un particular.
ASUNTOS
No figuran en el Decreto 500. Es un mecanismo creado en Administracin
Documental a fin de poder registrar en el Sistema aquellos trmites que no van a llegar
a ser expedientes y tampoco tienen nmero de memorando.
HOGAR
PROCEDIMIENTO A SEGU IR CON UN DOCUMENTO (Expediente o
Memorando)
PROGRAMA
DIVISIN
ADMINISTRACIN DOCUMENTAL
Cuando se tramitan documentos (expedientes, memorandos, asuntos), debe
tenerse en cuenta:
- Orden correlativo de fechas (orden lgico)
- Foliado
- Agregacin y desglose (se adjuntan adelante y se agrega atrs)
Ejemplo prctico.
- La providencia siempre debe ser lo ltimo
- Si se desglosa (se saca algo), se debe dejar constancia y fotocopia de lo
que se sac en el lugar del original
Cuando se unen expedientes se hace por cordn (se atan), no se utilizan
broches.
Ejemplo.
- Despus de formado el expediente, Administracin Documental debe slo
registrar los pases entre las unidades, por eso debemos tener conocimiento de los
movimientos de los expedientes.
Hasta el momento se utiliza el sistema estrella, que no es el ms rpido sino el ms
seguro.
Cuando se tenga la infraestructura adecuada (mquinas), los expedientes sern
movidos de un lugar a otro sin necesidad que pasen fsicamente por Administracin
Documental.
- Cada parte interviniente debe dejar copia de lo actuado por su reparticin.
RECOMENDACIONES:
- No mandar trmites por ms de una va (por ejemplo fax y original).
- Entregar todo bajo boleta firmada por la persona que recibe y entrega
el documento.
- Respetar la va jerrquica.
- Tener en cuenta siempre el procedimiento tramitacin.
Divisin:xxx Montevideo, 18 de noviembre de 1998.
C. S. Enc. Dpto.
19
Montevideo, 19 de noviembre de 1998.
Divisin: xxxx
C. S. Enc. Dpto.
19
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BIBLIOGRAFA
RECOMENDADA
Publicaciones y textos recomendados
UNICEF. Convencin sobre los Derechos del Nio. Buenos Aires, UNICEF, 1990.