Evolucin y retos de la seguridad

industrial en Colombia
Joan H.Bocanegra Gutirrez

La seguridad industrial en Colombia cumple casi un siglo, pero

an existen zonas grises en las que tanto el Estado como el
sector empresarial deben trabajar.

Los elementos que conforman lo que hoy conocemos como seguridad industrial en Colombia
encuentran su origen a principios del siglo XX, cuando el lder liberal, Rafael Uribe Uribe, trat
especficamente el tema de la seguridad en el trabajo y promovi la Ley 57 de 1915 o Ley
Uribe, en la que se consagraron, por primera vez, temas como: las prestaciones econmico-
asistenciales, la responsabilidad del empleador, las clases de incapacidad, la pensin de
sobreviviente y la indemnizacin en caso de limitaciones fsicas causadas por el trabajo. Esta
primera base normativa se convirti en el eslabn inicial de una larga cadena, que an
permanece inconclusa, pero que ha conseguido avances importantes desde los albores de la
modernidad en el pas.

Tres aos ms tarde, inspirados en lo esbozado en la Ley 57 y buscando fortalecer la

proteccin de los trabajadores frente a los peligros y riesgos que se pudieran presentar en el
desarrollo de sus labores, se promulga la Ley 46 de 1918, que dictaminaba medidas de
higiene y sanidad para empleados y empleadores; en 1934 se radica la Ley 10, donde se
reglamentaba la enfermedad profesional y los auxilios de cesantas, entre otros temas. Por su
parte, la Ley 44 de 1939 da origen a la creacin del seguro obligatorio e indemnizaciones para
accidentes de trabajo, que junto al Decreto 2350 de 1944, promulgaron los fundamentos del
Cdigo Sustantivo del Trabajo y la obligacin de proteger a los empleados en el mismo.

No obstante, los aos posteriores fueron el escenario de cambios verdaderamente

significativos para el desarrollo de la seguridad industrial y la salud ocupacional, y dieron
origen a nuevas instituciones que trazaron la ruta hacia el actual sistema. En el ao 1946, con
la promulgacin de la Ley 90, nace el Instituto de Seguros Sociales (ISS), con el objetivo de
prestar servicios de salud en casos de accidentes de trabajo y enfermedad profesional a los
trabajadores colombianos. Dos aos ms tarde, mediante el acto legislativo No. 77, se crea la
Oficina Nacional de Medicina e Higiene Industrial, para que posteriormente, con el Decreto
3767 de 1949, se establecieran polticas de seguridad industrial e higiene para los
establecimientos de trabajo.
Todas estas iniciativas estatales seran complementadas por el sector empresarial con la
fundacin, en 1954, del Comit Nacional de Prevencin de Accidentes (Conalpra), hoy
conocido como el Consejo Colombiano de Seguridad (CCS). Para el Ing. Renn Rojas
Gutirrez, actual presidente ejecutivo del CCS, el nacimiento de esta institucin respondi a la
inexistencia de una organizacin que promoviera y brindara conocimiento sobre esta materia.
Colombia se encontraba en un periodo de sustitucin de las importaciones, y los empresarios
que comenzaban a instalarse en el pas, y algunos otros que se encontraban trabajando en el
sector qumico y del petrleo, vieron que necesitaban de una corporacin que sirviera como
vehculo para traer conocimiento, difundir informacin y capacitar a los trabajadores.

Fue hasta la dcada de 1950 cuando el empresariado colombiano comenz a hablar de

manera conciente de la seguridad industrial, en especial sobre las formas en cmo prevenir
los accidentes laborales, dejando, un tanto rezagadas, las enfermedades ocupacionales y sus
consecuencias. Cmo lo explica el Ing. Rojas, en ese momento no era muy importante esto,
no era tan evidente su transcendencia, y la investigacin cientfica en cuanto a la relacin
entre ciertos agentes de riesgo y algunas enfermedades no era muy clara, por lo que era
comn que se obviaran. Era mucho ms impactante el incendio, la lesin, el atrapamiento de
algunos trabajadores; esa fue la visin durante mucho tiempo.

Este modelo se mantuvo durante casi 30 aos, sin polticas de prevencin claras, que
obligaban a los minsculos grupos de salud ocupacional a responder a los impasses diarios
con cierta inexactitud y desorientacin. Solo hasta la promulgacin de la Ley 9 de 1979, que
daba origen al Cdigo Sanitario Nacional, el Estado colombiano mostr un real inters por la
defensa de la salud del trabajador, preocupacin plasmada en el artculo 81 de esta ley, el cual
seala: La salud de los trabajadores es una condicin indispensable para el desarrollo
socioeconmico del pas; su preservacin y conservacin son actividades de inters social y
sanitario en la participarn el Gobierno y los particulares. De igual forma, el Ministerio del
Trabajo expidi la Resolucin 02400, o mejor conocida, como el Estatuto de Seguridad
Industrial, en la cual se establecan algunas disposiciones sobre la higiene y la seguridad en
los establecimientos de trabajo.


Para el Ing. Rojas, 1979 fue un ao trascendental para el desarrollo la seguridad industrial en
el pas, ya que se dictaron obligaciones mucho ms slidas para los industriales. Para ese
momento tenamos solo unos artculos del Cdigo Sustantivo del Trabajo que definan que era
una accidente de trabajo y que era una enfermedad laboral, y determinaba algunas conceptos
sobre las obligaciones del empleador, sin embargo no tenan mayor peso.Lo anterior gener
una obligacin legal mucho ms concreta, y le otorgaron al Ministerio del Trabajo y al
Ministerio de Salud opciones de vigilancia e inspeccin, las cuales llevaron a los empleadores
a instalar departamentos de seguridad industrial de mayor rigor.

No obstante, para ese momento el sistema continuaba presentando algunas fallas,

enmarcadas en el manejo nico que le daba el Instituto de los Seguros Sociales a los
accidentes laborales, las enfermedades comunes y las enfermedades profesionales. Esta nula
distincin no permita establecer responsabilidades claras frente a la salud de los trabajadores
y no se realizaban controles sobre las polticas de prevencin que se dictaban al interior de las
industrias. Como lo afirma el Ing. Rojas: Hasta ese momento el ISS manejaba integralmente
los riesgos de invalidez y muerte, riesgos de enfermedad comn y riesgos de enfermedad
comn y accidente laboral, por lo que en el fondo no exista ninguna presin para los
empresarios para que desarrollasen programas de prevencin y capacitacin, porque no se
diagnosticaban claramente las enfermedades laborales. Econmicamente hablando, todo iba
al mismo bolsillo y sala del mismo bolsillo.

Este modelo sufri una ruptura con la Reforma de la Seguridad Social en el ao 1993, gracias
a la aprobacin de la Ley 100, un ambicioso plan que buscaba lograr en una dcada la
cobertura en salud de todos los ciudadanos, objetivo que no se cumpli. Esta ley permiti que
el sector privado entrara a competir con el ISS en la prestacin de servicios de salud, y dio
origen a las Administradoras de Riesgos Profesionales (ARP, hoy conocidas como ARL),
entidades que se dedicaran exclusivamente a realizar actividades de promocin y prevencin
tendientes a mejorar las condiciones de trabajo y salud de la poblacin trabajadora; prestar
atencin en salud a los trabajadores que hayan sufrido una lesin como consecuencia de un
accidente de trabajo o enfermad profesional; pago de prestaciones econmicas que se deriven
de las contingencias de accidentes de trabajo o enfermedad profesional; y apoyar las
actividades destinadas a establecer el origen de los accidentes de trabajo y las enfermedades
profesionales y el control de los agentes de riesgos ocupacionales.

Una ao ms tarde, el Ministerio del Trabajo decret la Ley 1295 de 1994, con la cual se cre
el Sistema General de Riesgos Profesionales, un conjunto de entidades pblicas y privadas,
normas y procedimientos, destinados a prevenir, proteger y atender a los trabajadores de los
efectos de las enfermedades y los accidentes que puedan ocurrirles con ocasin o como
consecuencias del trabajo que desarrollan.

Para el Ing. Rojas, con la Reforma de la Seguridad Social se separaron los tres grandes
campos: pensiones, salud y riesgos laborales, lo que obligaba a cada uno a asumir su costo
independientemente y a determinar el origen de la enfermedad, es decir, puntualizar si se
trataba de una enfermedad de origen general o laboral. Mientras en las EPS hay algunos
lmites en la atencin y en las indemnizaciones, en las ARP esos lmites no existen, lo que
genera una serie de intereses econmicos para tratarlos de forma distinta. Ese proceso de
identificacin es lo que permiti un desarrollo muy importante de lo que hoy en da
entendemos como riesgos de trabajo o riesgos laborales.

Nuevo siglo, nuevos retos

El alba del siglo XXI trajo consigo la implementacin de polticas globales de prevencin de
riesgos, agrupadas en la normativa OSHAS 18001, del ao 2007, la cual presenta los
lineamientos para establecer Sistemas de Gestin de la Seguridad y Salud en el Trabajo. La
certificacin OHSAS 18001 permite a las empresas gestionar los riesgos operativos y mejorar
el rendimiento. El estndar ofrece orientacin sobre la evaluacin de la salud y la seguridad, y
sobre cmo gestionar ms eficazmente estos aspectos de sus actividades empresariales,
teniendo en cuenta minuciosamente la prevencin de accidentes, la reduccin de riesgos y el
bienestar de sus empleados.

Colombia no ha sido ajena a estos cambios, como lo destaca el Ing. Rojas: Hubo un avance
muy importante a partir del ao 2000, y es la adopcin en el pas del concepto de Sistema de
Gestin de Riesgos, adoptando la metodologa del los Sistemas del Aseguramiento de la
Calidad (normas ISO 9000), que les dijo a los empresarios, usted para gestionar los riesgos
del trabajo tiene que tener prcticamente los mismo elementos de una norma de gestin de
calidad, una poltica clara, una fuerte estructura organizacional, recursos, objetivos claros y
realizar un anlisis estratgico, lo que a la larga termina por eliminar completa o parcial los
riesgos y las enfermedades laborales, lo que se traduce en una mayor productividad y
competitividad. En las compaas grandes, sobretodo, existen departamentos que trabajan
exclusivamente los temas de seguridad, salud, medio ambiente y calidad, porque la
metodologa es muy similar. Esa es la gran evolucin de la ltima dcada.

Decreto 1562

Por parte del Estado, la ltima iniciativa legislativa se present en el ao 2012, cuando el
Congreso de la Republica decret la Ley 1562, que modific el Sistema de Riesgos Laborales
y dio origen al Sistema de Gestin de la Seguridad y Salud en el Trabajo (SG-SST). Este
sistema establece un proceso lgico y por etapas, basado en la mejora contina y que incluye
una poltica, organizacin, planificacin, aplicacin, evaluacin, auditora y acciones de mejora
con el objetivo de anticipar, reconocer, evaluar y controlar los riesgos que puedan afectar la
seguridad y salud en el trabajo.

Segn el Ing. Helien Parra Riveros, docente de la Universidad Nacional y catedrtico del rea
de Seguridad Industrial, de la facultad de Ingeniera Industrial, lo que pretendi esta iniciativa
fue, en primer lugar, relegitimar un decreto que por orden normativo era inferior y llevarlo a un
plano de ley. La segunda intencin fue fortalecer el sistema dndole unas herramientas
bsicas, y subsanar algunas debilidades que se presentaban en el sistema legal anterior,
como la desproteccin del trabajador si no se haba hecho un pago, porque el modelo, era un
modelo de aseguramiento basado en riesgos, era un modelo de seguro.

No obstante, el nuevo sistema plantea algunos retos, que segn expertos, sern difciles de
cumplir para la pequea y microempresa, debido sus limitaciones de presupuesto y estructura
organizativa. As lo advierte el Ing. Parra: La intencin inicialmente pueden verse como muy
buena, pero cuando se empieza a ver la realidad de la empresa nacional, se encuentran
profundas diferencias. Una empresa que hoy se encuentra en la industria de sectores
decados o en depresin, enfrentando mercados internacionales, con problemas financieros,
con problemas de rezago tecnolgico, ahora tiene que asumir una carga adicional, desarrollar
un Sistema de Gestin de Riesgos que pueda ser verificable y que brinde resultados. Se trata
de un tema de capacidad, si las empresas escasamente tienen un modelo financiero,
desarrollar un sistema que es importante, porque se trata de cuidar a su personal, pero que no
pertenece al objeto de su empresa, es algo que no tiene coherencia con la realidad.

De esta forma, la academia invita al Estado a evaluar mtodos que puedan ayudar al pequeo
y microempresario a hacerse participe de esta iniciativa, sin que esto se convierta en un
obstculo adicional al difcil momento que vive la industria. Se debe empezar a evaluar cmo
se expone el problema en su fondo, tenemos la capacidad o no?, si no la tenemos, cmo
podemos agruparnos para lograrlo. Nuestra propuesta es unirnos entre sectores, el Estado
debe idear apoyos de tipo nacional, distrital y municipal, para as convertir esto en una poltica
de Estado, e invitar a los empresarios a que conozcan la legislacin, y no convertirlo en un
proceso de consultora o de venta de servicio, afirma el Ing. Parra.

Otro aspecto que preocupa a la academia, y a lo que la actual legislacin aun no logra
responder, es el escaso apoyo a la investigacin, un mal que no aqueja exclusivamente al
sistema de salud ocupacional. Recientemente, el Instituto Nacional de Salud afirm que
estaba empezando a estructural su funcin de investigacin en salud ocupacional, pero
cuntos recursos tiene, cuntas personas tiene contratadas, cuntos fondos para investigacin
tiene. Si no es as, cmo va dictaminar una poltica pblica de salud ocupacional. La realidad
es que la salud ocupacional no es un problema de salud pblica formal, y mientras eso no
suceda, la investigacin seguir siendo mnima, y la poblacin econmicamente activa, que
produce el valor de la nacin, seguir siendo afectada por la inexistencia de un plan
ocupacional integral, denuncia el Ing. Parra.

Este escaso trabajo en materia de investigacin ha limitado la creacin de una legislacin

precisa y clara frente a las distintas enfermedades ocupacionales, la cual permitira esclarecer,
por fin, quin debe presentar atencin a los trabajadores cuando sufran de ciertas patologas,
y as garantizar una atencin sin limitantes, que alivie el sistema de salud. Por eso, para el
catedrtico Parra el Estado debe consolidar toda la informacin y generar una agenda de
investigacin-accin, es decir, una investigacin operativa, de carcter pblico. Colombia
adolece de una normatividad especfica para cada una de las enfermedades, de protocolos,
de medidas de atencin, cuidado y deteccin, lo cual le convendra mucho al sistema de salud,
porque permitira hacer muy clara la distincin.

Colombia frente a la regin

De acuerdo con las estimaciones de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), cada ao
alrededor de 317 millones de personas son vctimas de accidentes del trabajo en todo el
mundo y 2,34 millones de personas mueren debido a accidentes o a enfermedades
profesionales. En Amrica Latina las cifras no son menos alarmantes, segn esta misma
entidad, en la regin se registran 11,1 accidentes mortales por cada 100.000 trabajadores en
la industria, 10,7 en la agricultura, y 6,9 en el sector de los servicios. Algunos de los sectores
ms importantes para las economas de la regin, como minera, construccin, agricultura y
pesca, figuran tambin entre aquellos en los cuales se produce la mayor incidencia de
accidentes.

En Colombia, segn el informe anual presentando por la Federacin de Aseguradores

Colombianos, Fasecolda, en el ltimo ao se registraron 542.406 accidentes de trabajo,
67.475 menos que en 2012. No obstante, en 2013, se registr un aumento en el nmero de
muertes, con 752, 220 ms que las ocurridas en 2012. De igual forma, se diagnosticaron 665
ms enfermedades profesionales a los largo del 2013, en comparacin con las 9.524
registradas el ao anterior. Segn el Ing. Renn Rojas Gutirrez, actual presidente ejecutivo
del CCS, este aumento responde a qu tanto las EPS como las ARL han hecho una mejor
diagnostico del origen de las enfermedades. Las enfermedades profesionales que antes
pasaban como enfermedades comunes estn siendo trasladas por las EPS a las ARL, porque
se estn diagnosticando de la manera correcta. Este es un fenmeno que vamos a ver a lo
largo de varios aos.

Dentro de los sectores que presentan mayor nmero de accidentes en el pas se encuentran:
el sector inmobiliario, con 133.096 accidentes, seguido del sector manufacturero, con 90.213,
y del sector de la construccin con 77.083. A nivel de enfermedades profesionales, la industria
manufacturera ocupa el primer lugar con 2.796, seguido del sector inmobiliario, con 1.617 y de
la agricultura con 1.044.

Para el Ing. Parra, Colombia cuenta con una reglamentacin inicial, un marco normativo
indicativo que es coherente con la legislacin laboral y que ante la regin lo muestra como un
pas que se preocupa por la salud y el bienestar de sus trabajadores. Sin embargo, para este
acadmico existen graves falencias a nivel operacional. Cuando se evalan en conjunto las
normas tcnicas y la documentacin, se puede encontrar con un mar de normas para ciertos
problemas ocupacionales, y una ausencia absoluta en otros. En este tema Colombia aun tiene
bastante que profundizar. Se debe tener prioridad en trabajos crticos, en donde se exijan
procedimientos y normas de proteccin de forma obligatoria para que les sean otorgadas las
licencias de funcionamiento.

Por su parte, el Ing. Rojas resalta que en Colombia aun falta trabajar en los sistemas de
inspeccin y vigilancia, debido a que los organizamos responsables de esta labor no contaban
con el personal calificado necesario. Uno de los aspectos ms discutidos en la negociacin
del TLC con los Estados Unidos fue el sistema de inspeccin. Sin embargo, hoy se est
adelantando un proyecto de capacitacin de inspectores del trabajo con una muy buena
proyeccin.

La minera, un ejemplo

A pesar de las denuncias pblicas hechas a algunas compaas que pertenecen al sector
minero-energtico en Colombia, debido a supuestas enfermedades causadas a trabajadores y
comunidades cercanas, derivadas de las labores que realizan en los lugares de explotacin,
los expertos coinciden en que este es un sector ejemplo en materia de seguridad industrial.

As lo afirma el Ing. Parra, quien considera que la industria minera est realmente
comprometida con los temas de seguridad industrial y salud ocupacional, porque la dinmica
laboral lo ha obligado. Es un referente en el pas. Opinin que comparte el Ing. Rojas, quien
recuerda que el mayor nivel de conciencia se encuentra, normalmente, en las empresas que
ms alto riesgo manejan. Es por esto que en la industria de petrleo o en la industria minera
los niveles de seguridad son bastante altos, porque el desarrollo de su actividad depende de
que las normas de seguridad industrial se cumplan, de lo contrario pueden sufrir accidentes
catastrficos que incluso, los obliguen a desaparecer.

Los nmeros lo avalan; segn Fasecolda en el 2013 el sector minero registr 14.069
accidentes de trabajo, 327 enfermedades laborales y 64 muertes, mucho menos que sectores
como la industria manufacturera y la construccin.

Asbesto, enemigo silencioso

La OIT estima que 100 mil personas mueren cada ao a causa de trabajos vinculados a la
exposicin al asbesto, considerado mundialmente como un mineral cancergeno. En Colombia
este elemento es utilizado en diferentes elementos como tejas, cemento, plsticos, frenos para
carros y materiales para construccin, entre otros. Y a pesar de la aprobacin hecha en el pas
del Convenio 162 de la OIT referente a la utilizacin del asbesto (prohibicin o sustitucin), y a
las continuas denuncias y alertas realizadas por diferentes organizaciones, incluido el Consejo
Colombiano de Seguridad (CCS), en el pas aun opera una mina de asbesto en Campamento,
Antioquia.

Por tal motivo, el CCS ha hecho un llamado a los trabajadores para prestar mayor atencin a
las consecuencias directas que pueden causar entre las personas la contaminacin cruzada,
que ocurre cuando los trabajadores diseminan en sus casas contaminantes que llevan de su
sitio de trabajo, tanto en la ropa, los zapatos o la piel. Esto puede ocurrir fcilmente cuando se
manipulan elementos que contengan asbesto, debido a la gran dificultad que existe para que
sus fibras se evaporen o disuelvan, en especial, las de menor tamao, que pueden
permanecer suspendidas en el aire por largo tiempo y as ser transportadas largas distancias
por el viento y el agua antes de depositarse.
Su uso es apetecido debido a la alta resistencia a la tensin, flexibilidad y tolerancia a las
sustancias qumicas y a la descomposicin trmica que presenta este mineral, sin embargo
este puede ser reemplazado con fibras libres de toxicidad