COMPETENCIA JURISDICCIN SOCIAL Y JURISDICCIN

CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA

Fernando Salinas Molina

Magistrado Sala Social del Tribunal Supremo

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Resumen:

La Ley reguladora de la Jurisdiccin Social (Ley 36/2011 de 10-octubre-2011),

comport un cambio sustancial del orden y del proceso social dadas las competencias
que asumi al constituirse en el orden especializado para el conocimiento unificado de
todas las materias sociales (laboral, sindical y seguridad social en sentido amplio),
bien directamente o bien por conexin, incluyendo el control jurisdiccional de los actos
administrativos singulares o plurales dictados por la Administracin publica en el
ejercicio de sus potestades y funciones sobre estas materias, las que hasta la fecha de
su entrada en vigor (11-12-2011) estaban, como regla, atribuidas al orden contencioso-
administrativo.
Se examina en esta ponencia la vigente distribucin competencial entre los
rdenes jurisdiccionales social y el contencioso-administrativo, efectundolo a la luz de
la jurisprudencia social y la de la Sala Especial de Conflictos de Competencia (art.
42 LOPJ) del Tribunal Supremo y, especficamente, cuando se trata de la impugnacin
de los actos administrativos dictados por la Administracin pblica en el ejercicio de
sus potestades y funciones y n, sin perjuicios de las oportunas referencias, de los actos
realizados por la Administracin pblica como empleadora.
Con carcter previo se analiza la distincin entre los actos administrativos
dictados por la Administracin pblica en el ejercicio de sus potestades y funciones y
aquellos otros supuestos totalmente distintos en los que la Administracin pblica acta
nicamente como empleadora. Con la singularidad de que se ha atribuido de forma
exclusiva al orden social toda la materia de prevencin de riesgos laborales, y cuando
se refiera a las Administraciones pblicas ya acten las mismas como empleadoras
(accidentes de trabajo, enfermedades profesionales o acoso) incluso cuando afecte a
los funcionarios y/o al personal estatutario de los servicios de salud o bien cuando la
Administracin acte en el ejercicio de sus potestades y funciones (p.ej., paralizacin
de trabajos por riesgo grave, sanciones); todo ello sin perjuicio de las competencias de
la Inspeccin de Trabajo y de Seguridad Social.

Sumario:

I.- INTRODUCCIN.
II.- ADMINISTRACIONES PBLICAS EN EL EJERCICIO DE SUS POTESTADES
Y FUNCIONES Y EL CONTROL JURISDICCIONAL DE SUS ACTOS
POR EL ORDEN SOCIAL: PRINCIPIO GENERAL.
III.- COMPETENCIAS JURISDICCIONALES Y CONTROL DE ACTOS
ADMINISTRATIVOS EN MATERIA LABORAL.
III.1.- Cuestiones laborales INCLUIDAS como objeto de conocimiento por el
orden social.
III.2.- Cuestiones laborales EXCLUIDAS como objeto de conocimiento por el
orden social.

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IV.- COMPETENCIAS JURISDICCIONALES DE ORDEN SOCIAL Y CONTROL
DE ACTOS ADMINISTRATIVOS EN MATERIA COLECTIVA.

IV.1.- Cuestiones colectivas INCLUIDAS como objeto de conocimiento por el

orden social.
IV.2.- Cuestiones colectivas EXCLUIDAS como objeto de conocimiento por el
orden social.

V.- COMPETENCIAS JURISDICCIONALES Y CONTROL DE ACTOS

ADMINISTRATIVOS EN MATERIA DE SEGURIDAD SOCIAL EN
SENTIDO AMPLIO
V.1.- Cuestiones de seguridad social INCLUIDAS como objeto de conocimiento
por el orden social.
V.2.- Cuestiones de seguridad social EXCLUIDAS como objeto de
conocimiento por el orden social.

I.- INTRODUCCIN.-

La Ley reguladora de la Jurisdiccin Social (LRJS Ley 36/2011 de 10-octubre-

2011), comport un cambio sustancial del orden y del proceso social dadas las
competencias que asuma al constituirse en el orden especializado para el conocimiento
unificado de todas las materias sociales (laboral, sindical y seguridad social en sentido
amplio), bien directamente o bien por conexin, incluyendo el control jurisdiccional de
los actos administrativos singulares o plurales dictados por la Administracin publica en
el ejercicio de sus potestades y funciones sobre estas materias, las que hasta la fecha
estaban, como regla, atribuidas al orden contencioso-administrativo.

Para la adecuada interpretacin del contenido y alcance de la concreta

ampliacin competencial sobre impugnacin de actos administrativos, -- materia objeto
de esta Ponencia --, con carcter previo debe hacerse referencia a las esenciales
cuestiones relativas a:

a) La distribucin competencial entre el orden social y el contencioso-

administrativo, interpretada la legislacin vigente a la luz de la jurisprudencia social y la
de la Sala Especial de Conflictos de Competencia (art. 42 LOPJ) del Tribunal
Supremo, en concreto cuando se trata de la impugnacin de los actos administrativos
dictados por la Administracin publica en el ejercicio de sus potestades y funciones (en
especial, arts. 1, 2 letras n, , o, p, q y s, 3 letras a, d, f y g LRJS);

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 b) La distincin entre los actos administrativos dictados por la Administracin
publica en el ejercicio de sus potestades y funciones y aquellos otros supuestos
totalmente distintos en los que la Administracin pblica acta nicamente como
empleadora (art. 1 ET). Con la singularidad de que se ha atribuido de forma exclusiva a l
orden social toda la materia de prevencin de riesgos laborales, y cuando se refiera a las
Administraciones pblicas ya acten las mismas como empleadoras (accidentes de
trabajo, enfermedades profesionales o acoso) incluso cuando afecte a los funcionarios
y/o al personal estatutario de los servicios de salud o bien cuando la Administracin
acte en el ejercicio de sus potestades y funciones (p.ej., paralizacin de trabajos por
riesgo grave, sanciones); todo ello sin perjuicio de las competencias de la Inspeccin de
Trabajo y de Seguridad Social (arts. 2 letra e y 3 letra b LRJS);

Con respecto a la indicada esencial distincin entre las diversas actuaciones de la

Administracin pblica, como recoge la jurisprudencia social, la doctrina cientfica
sealaba que:
<< el Derecho del Trabajo est integrado tanto por relaciones jurdico
privadas como por relaciones jurdico pblicas; que las primeras tienen su
reflejo principal en el contrato de trabajo, en su significacin de vinculo
trabajador-empresario, mientras que las segundas estn presentes en la fuerte
intervencin pblica que rodea a la materia laboral, que da lugar, de una parte,
a importantes potestades administrativas dirigidas a garantizar el orden pblico
laboral y, de otra, a todo un conjunto entes pblicos destinados a ofrecer una
amplia variedad de medidas de proteccin a los trabajadores por cuenta ajena.
Sobre esa base se ha distinguido entre un Derecho Privado del Trabajo
(regulador del vnculo contractual privado entre empleador y trabajador, es
decir, del contrato de trabajo) y un Derecho Administrativo del Trabajo
(regulador de las potestades administrativas sobre materia laboral).
Destacando que esta doble esfera o manifestacin sustantiva del Derecho del
trabajo haba tenido tambin, -- siquiera hasta fechas recientes, previas a la
entrada en vigor de la Ley reguladora de la jurisdiccin social (LRJS)... --, una
traduccin jurisdiccional: el orden social tena atribuida la litigiosidad
correspondiente al contrato de trabajo; y el orden contencioso -administrativo
tena asignada la litigiosidad derivada de la actuacin de la Administracin
pblica sobre materia laboral>>;
Sin embargo, este panorama ha variado tras la entrada en vigor de la LRJS (11-
12-2011), destacndose que:

<<la distribucin competencial ha variado tras la entrada en vigor de la

LRJS, pero debe partirse de la clara distincin entre:
a) Las actuaciones de la Administracin pblica realizadas en el
ejercicio de sus potestades y funciones en materia laboral, sindical y de
seguridad social, las que como regla, tratndose de actos singulares o plurales
(no de disposiciones generales o asimilados) de su impugnacin conoce, como
regla, el orden social, con excepciones (en especial en materia de actos de la
TGSS) a favor del orden contencioso-administrativo en especial siempre que

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 en este caso su conocimiento no est atribuido a otro orden jurisdiccional
(arts. 1, 2 letras n y s, y art. 3 letras a, e y f LRJS); y
b) Los actos o decisiones de la Administracin pblica empleadora
respecto de los trabajadores a su servicio de cuya impugnacin conoce siempre
el orden social (arts. 1, y 2 letras a, b, e a i LRJS), si bien cuando tales afectos
afectaren conjuntamente al personal laboral y al funcionarial y/o estatutario, la
LRJS ha optado por atribuir el conocimiento de la impugnacin de tales actos
en materia laboral o sindical (materia de derechos de libertad sindical y huelga,
pactos o acuerdos ex EBEP o laudos arbitrales sustitutivos) al orden
contencioso-administrativo (art. 2 letras f y h y art. 3 letras c, d y e LRJS), salvo
en materia de prevencin de riesgos laborales en que la competencia del orden
social es plena (arts. 2.e y 3.b LRJS)>> (SSTS/IV 21-noviembre-2011 rcud
910/2011, 14-octubre-2014 rco 265/2013, 9- marzo-2015 rco 119/2014).

La referida distribucin competencial con la derivada asuncin por parte del

orden social de importantes, en lo cualitativo y en lo cuantitativo, materias de las que
antes no conoca, ha comportado una reestructuracin del proceso social, en numerosas
cuestiones, las que simplemente enunciamos, pero que no pueden ser ahora objeto de
anlisis por exceder delos lmites del tema asignado. Hagamos escueta referencia a que:

a) Ley reguladora de la Jurisdiccin contencioso-administrativo (LRJCA) es

supletoria de la LRJS (en el mbito del proceso declarativo, medidas cautelares,
ejecucin definitiva y provisional) con la necesaria adaptacin a las particularidades del
proceso social y respetando los principios de este ltimo (arts. 79.1.II, 151.1, 287.3 y
DF 4 LRJS); lo que obliga a tener presentes los principios bsicos del procedimiento
administrativo y del recurso contencioso-administrativo y su incidencia en el control
jurisdiccional de la Administracin pblica por el orden social.

b) Las normas de competencia para conocer de la impugnacin de los actos

administrativos (territorial y, en su caso, funcional) en instancia y, en su caso, en va de
recurso, afectantes a Juzgados de lo Social, Salas de lo Social de los Tribunales
Superiores de Justicia, Sala de lo Social de la Audiencia Nacional y Sala de lo Social
del Tribunal Supremo, destacando que esta ltima Sala conocer en nica instancia de
los procesos de impugnacin de actos de Administraciones pblicas atribuidos al orden
jurisdiccional social cuando hayan sido dictados por el Consejo de Ministros (entre
otros, arts. 6.2, 7.b, 8.2, 9.a, 10.4, 11.4, 191.3.g, 205.2 y 206.1 LRJS);

c) Las reglas de acumulacin de acciones y de procesos (arts. 25.7, 28.2 y 32.3

LRJS); as como las relativas al agotamiento de la va administrativa previa a la judicial,
con la especialidad de la innecesariedad de agotarla para interponer demanda de tutela
de derechos fundamentales y libertades pblicas frente a actos de las Administraciones
pblicas en el ejercicio de sus potestades en materia laboral y sindical (con la excepcin
ex art. 140.1 LRJS en materia de prestaciones de seguridad social) y del singular plazo
para la interposicin de la demanda cuando la lesin del derecho fundamental tuviera
su origen en la inactividad administrativa o en actuacin en vas de hecho ; as como la

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problemtica del silencio administrativo y la de la extensin y lmites de la vinculacin
del proceso respecto a la reclamacin o va administrativa previa (arts. 69 a 73 LRJS);

d) Las modificaciones introducidas en la modalidad procesal de las

prestaciones de la Seguridad Social y la submodalidad procesal de impugnacin de
altas mdicas (arts. 140 a 147 LRJS), a travs de la cual se articula la impugnacin de
actos administrativos de la Seguridad Social prestacionales;

e) La incidencia de las nuevas competencias del orden social al haberse reducido

los supuestos que pueden ser objeto Del procedimiento de oficio (arts. 148 a 150
LRJS) a las exclusivas materias que permanecen excluidas del conocimiento por el
orden social;

f) La nueva modalidad procesal denominada Del procedimiento de

impugnacin de actos administrativos en materia laboral y de Seguridad Social
excluidos los prestacionales, a travs de la cual se articula, como regla, la impugnacin
de los actos administrativos en materia laboral emanados del Estado, Comunidades
Autnomas, Entidades Locales u otras Administraciones u Organismos pblicos, siendo
las ms frecuentes en materia sancionadora e incluso de impugnacin del despido
colectivo por fuerza mayor. Siendo destacables sus reglas sobre legitimacin de todos
los destinatarios del acto o resolucin impugnada o quienes ostenten derechos o
intereses legtimos en su revocacin o anulacin, el contenido de la sentencia, las
medidas cautelares y/o ejecucin; con la especialidad (y la derivada ampliacin
competencial y la existencia de una submodalidad procesal) de que tambin La
Administracin autora de un acto administrativo declarativo de derechos cuyo
conocimiento corresponda a este orden jurisdiccional, est legitimada para impugnarlo
ante este mismo orden, previa su declaracin de lesividad para el inters pblico en los
trminos legalmente establecidos (arts. 151 y 152 LRJS);

g) La modalidad procesal que debe seguir la Sala de lo Social del Tribunal

Supremo cuando conoce en nica instancia de los procesos de impugnacin de actos
de Administraciones pblicas atribuidos al orden jurisdiccional social cuando hayan
sido dictados por el Consejo de Ministros (art. 205.2 LRJS); y, finalmente

h) Las especialidades que se establecen en materia de medidas cautelares

tendentes a la suspensin del acto o resolucin administrativos recurridos y en general
cuantas medidas aseguren la efectividad de la sentencia, cuando la ejecucin del acto
impugnado pudiera hacer perder su finalidad legtima a la demanda (en especial,
supuestos de paralizacin de trabajos por riesgo grave o de necesidad de entrada en
domicilios) (arts. 76.5, 79 y 152 LRJS); o respecto a la ejecucin provisional, la que
podr acordarse salvo que la misma sea susceptible de producir situaciones
irreversibles o perjuicios de difcil reparacin (art. 303.3 LRJS); o la normativa
especfica sobre ejecucin definitiva de sentencias frente a entes pblicos (arts. 287 y
288 LRJS).

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II.- ADMINISTRACIONES PBLICAS EN EL EJERCICIO DE SUS POTESTADES
Y FUNCIONES Y EL CONTROL JURISDICCIONAL DE SUS
ACTOS POR EL ORDEN SOCIAL: PRINCIPIO GENERAL.

El control jurisdiccional de los actos de las Administraciones pblicas en el

ejercicio de sus potestades y funciones le corresponde al orden social en los supuestos y
con las esenciales especificaciones reguladas en los arts. 2 y 3 LRJS, precedidos por la
norma o principio general establecido en su art. 1, en el que se indica:

Los rganos jurisdiccionales del orden social conocern de las

pretensiones que se promuevan dentro de la rama social del Derecho, tanto en
su vertiente individual como colectiva, incluyendo aqullas que versen sobre
materias laborales y de Seguridad Social, as como de las impugnaciones de las
actuaciones de las Administraciones pblicas realizadas en el ejercicio de sus
potestades y funciones sobre las anteriores materias (art. 1 LRJS).

Se establece como principio bsico la atribucin al orden social el conocimiento

de las pretensiones que se deduzcan en relacin con la actuacin de las
Administraciones Pblicas sujeta al Derecho Administrativo en materia laboral y
sindical, adems de la ya clsica en materia de seguridad social.

Adems de las expresamente reguladas en los arts. 2 y 3 LRJS, en la clusula de

cierre del art. 2.t) LRJS contempla la posibilidad de que puedan existir otras
competencias atribuidas al orden social:

a) Por la propia LRJS en otros preceptos de la misma, As, entre otras, la ya

indicada impugnacin por lesividad por la Administracin pblica autora del acto ex art.
151.10 LRJS; la amplia competencia del rgano judicial ejecutor para resolver todo tipo
de incidentes planteados en la ejecucin aunque afecten a la Administracin Pblica
as sobre el destino de las subvenciones pblicas embargadas o la expresa
competencia para conocer de las terceras de dominio o de las de mejor derecho arts.
238, 240, 260 o 275 LRJS.; o

b) por otras normas con rango de Ley (En cualesquiera otras cuestiones que les
sean atribuidas por sta u otras normas con rango de ley ), debiendo destacarse que
exclusivamente una norma con rango de ley puede atribuir competencias al orden
social, por lo que algunas previsiones contenidas en determinados decretos reguladores
de los despidos colectivos podran incurrir en ilegalidad de no limitarse a reproducir lo
establecido legalmente (p.ej., en el art. 15 RD 1483/2012, Reglamento procedimientos
despido colectivo, suspensin de contratos y reduccin de jornada).

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 Dividiremos el estudio del control por el orden social de las actuaciones de las
Administraciones pblicas en el ejercicio de sus potestades y funciones, en las tres
grandes materias relativas a temas laborales, colectivos y de seguridad social, con
distincin entre las materias incluidas y las excluidas del conocimiento por el referido
orden jurisdiccional; y con especial referencia a la interpretacin y aplicacin que de
dicha normativa se ha efectuado por la jurisprudencia social y por la de la Sala
Especial de Conflictos de Competencia (art. 42 LOPJ) del Tribunal Supremo.

III.- COMPETENCIAS JURISDICCIONALES Y CONTROL DE ACTOS

ADMINISTRATIVOS EN MATERIA LABORAL:

III.1.- Cuestiones laborales INCLUIDAS como objeto de conocimiento por el

orden social:

Los actos administrativos (singulares o plurales) en materia laboral de cuya

impugnacin conoce el orden social de la jurisdiccin son, como regla, los siguientes:

1.- El conocimiento de toda la materia de prevencin de riesgos laborales an

contra terceros, incluyendo a funcionarios y personal estatutario, as como la
responsabilidad por daos.

En especial, y en cuanto ahora nos afecta, cuando la Administracin pblica

acta en esta materia en el ejercicio de sus potestades y funciones; as, entre otros, en
los supuestos de paralizacin de trabajos por riesgo grave (arg. ex art. 152.2 LRJS), en
las impugnaciones ante los incumplimientos de dicha normativa de prevencin, en el
control de las decisiones administrativas a los previos requerimientos de actuacin a la
Administracin publica empleadora efectuados por la ITSS y/o en materia
sancionadora; todo ello, sin perjuicio de las competencias de la Inspeccin de Trabajo y
de Seguridad Social (arts. 2 letra e y 3 letra b LRJS).

Centrndonos en las competencias en materia de prevencin de riesgos

laborales, se precepta que los rganos jurisdiccionales del orden social conocern de
las cuestiones litigiosas que se promuevan:
Para garantizar el cumplimiento de las obligaciones legales y
convencionales en materia de prevencin de riesgos laborales, tanto frente al
empresario como frente a otros sujetos obligados legal o convencionalmente, as
como para conocer de la impugnacin de las actuaciones de las
Administraciones pblicas en dicha materia respecto de todos sus empleados,
bien sean stos funcionarios, personal estatutario de los servicios de salud o
personal laboral, que podrn ejercer sus acciones, a estos fines, en igualdad de
condiciones con los trabajadores por cuenta ajena, incluida la reclamacin de
responsabilidad derivada de los daos sufridos como consecuencia del
incumplimiento de la normativa de prevencin de riesgos laborales que forma

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 parte de la relacin funcionarial, estatutaria o laboral; y siempre sin perjuicio
de las competencias plenas de la Inspeccin de Trabajo y Seguridad Social en el
ejercicio de sus funciones (art. 2.e LRJS).

Como destaca el Prembulo LRJS:

De este modo no slo se fortalecen los instrumentos judiciales para
proteger a las vctimas de accidentes de trabajo, sino que adems se disponen
los recursos para hacer efectiva la deuda de proteccin del empresario y la
prevencin de riesgos laborales.

En definitiva, se convierte al juez social en garante ltimo de la normativa de

prevencin de riesgos laborales, incluso con carcter previo a la posible causacin del
dao, con reflejo, adems, en la posibilidad de adopcin de especficos actos
preparatorios y de medidas cautelares, como: a) a utorizaciones para entrada en
domicilios particulares en que se encuentren ubicados centros de trabajo (art. 76.5
LRJS) ( 1 ); o b) el control de actos administrativos sobre paralizacin de trabajos por
riesgos para la seguridad y salud (art. 79.6 LRJS).

Otra de las consecuencias de la atribucin plena al orden jurisdiccional social del

conocimiento de los litigios sobre aplicacin de la normativa de prevencin riesgos
laborales, consiste en que, como destaca el Prembulo de la norma, que se asigna al
orden social la competencia sobre las cuestiones relativas a los rganos de
representacin de personal en materia relacionada con la prevencin de riesgos en el
trabajo, a travs, en su caso, de los Delegados de Prevencin y los Comits de
Seguridad y Salud, con independencia del tipo de personal que intervenga en su
designacin o composicin; y a diferencia de lo que acontece respecto de litigios
sobre la composicin de las Mesas de negociacin sobre las condiciones de trabajo
comunes al personal de relacin administrativa y laboral que corresponden al orden
contencioso-administrativo (arg. ex art. 3.e LRJS).

Sin plantearse duda alguna por ninguna de las partes, ni por el Ministerio Fiscal,
recientemente la Sala IV del Tribunal Supremo, en casacin ordinaria procedente de un
proceso de conflicto colectivo suscitado ante la Audiencia Nacional, ha resuelto un
asunto de clara materia de prevencin de riesgos laborales en STS/IV 16- febrero-2016
(rco 250/2014) relativo a al sistema empleado para realizar la identificacin de riesgos
laborales de origen psicosocial y a la necesidad de contarse con la participacin efectiva
y consulta del Comit nico de Seguridad y Salud Laboral de la empresa.

1
.- Disponindose que La Inspeccin de Trabajo y Seguridad Social, y en su caso, la Administracin
Laboral, en el ejercicio de sus funciones, cuando el centro de trabajo sometido a inspeccin coincidiese
con el domicilio de la persona afectada, podr solicitar la correspondiente autorizacin judicial, si el
titular se opusiere o existiese riesgo de tal oposicin, en relacin con los procedimientos administrativos
de los que conozca o pueda conocer posteriormente la jurisdiccin social, o para posibilitar cualquier
otra medida de inspeccin o control que pudiera afectar a derechos fundamentales o libertades publicas
(art. 76.5 LRJS).

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 Finalmente en este apartado, debe destacarse para comprender la trasce ndencia
que la atribucin competencial plena al orden social de la materia de prevencin de
riesgos laborales comporta, que la competencia se extiende igualmente respecto a:

a) Los trabajadores autnomos econmicamente dependientes (arg. ex art. 2.b y

d LRJS); y

b) Los trabajadores autnomos, en especial para reclamar por los daos sufridos
con motivo del desarrollo de su actividad profesional contra quien o quienes en
atencin a los deberes establecidos en la LPRL y otras normas concordantes- puedan
resultar responsables, como ha declarado expresamente la Sala Especial de Conflictos
de Competencia del Tribunal Supremo (art. 42 LOPJ) en Auto de fecha 28-septiembre-
2011 (conflicto n 37/2011), partiendo de que el <<punto de conexin, de carcter
objetivo, es la ndole de la materia seguridad en el trabajo: sea de trabajadores por
cuenta ajena o por cuenta propia- y sector del ordenamiento al que pertenece la
normativa de aplicacin: Ley de Prevencin de Riesgos Laborales y otras normas
concordantes, que forma parte del ordenamiento jurdico-laboral>>.

2.- Incumbe, igualmente, al orden social el conocimiento de la impugnacin de

todo tipo de actos administrativos (singulares o plurales) en materia laboral que pongan
fin a la va administrativa, salvo atribucin expresa a otro orden jurisdiccional.

Se establece ahora en el art. 2.n) LRJS (redactado por Ley 3/2012, de 6 de julio,
de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral), la competencia del orden
social:
En impugnacin de resoluciones administrativas de la autoridad
laboral recadas en los procedimientos previstos en el apartado 3 del artculo
47 y en el apartado 7 del artculo 51 del Texto Refundido de la Ley del Estatuto
de los Trabajadores, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de
marzo, as como las recadas en el ejercicio de la potestad sancionadora en
materia laboral y sindical y, respecto de las dems impugnaciones de otros
actos de las Administraciones pblicas sujetos al Derecho Administrativo en el
ejercicio de sus potestades y funciones en materia laboral y sindical que pongan
fin a la va administrativa, siempre que en este caso su conocimiento no est
atribuido a otro orden jurisdiccional.

Las impugnaciones de actos administrativos en materia de seguridad social,

distintos de los prestacionales, se regulan en el art. 2.s) LRJS, como luego se analiza.

Solamente en el periodo intermedio entre la entrada en vigor de la LRJS (11-12-

2011) y la entrada en vigor del Real Decreto Ley 3/2012, de 10 de febrero (12-02-

10
2012), -- que suprimi la autorizacin de la Autoridad laboral para los despidos
colectivos, suspensiones de contratos y reducciones de jornada temporales por causas
econmicas, tcnicas, organizativas o de produccin --, estuvo en vigor la competencia
del orden social en las referidas materias. Lo que contina generando diversa
jurisprudencia, entre otros temas, sobre la modalidad procesal para la impugnacin de
los actos administrativos recados en expedientes de regulacin de empleo extintivos
tratndose de una resolucin dictada despus de la entrada en vigor del RDL 3/2012 en
expediente que estaba en tramitacin en esa fecha, resolvindose que deba seguirse el
procedimiento del art. 151 LRJS y no el del art. 124 de dicha Ley (STS/IV 5-
noviembre-2013 -rco 24/2013, Pleno); o aun asumindose ser competencia del orden
social por impugnase una resolucin administrativa en un ERE anterior a la reforma
laboral del ao 2102 se declara la falta de competencia funcional de la Sala de casacin
por afectar el acto administrativo impugnado a cuatro trabajadores y exigirse en el
originario art. 206 LRJS para el acceso a este recurso en dicha materia que no afectara a
menos de cincuenta trabajadores (STS/IV 20-noviembre rco 106/2015, Pleno).

La Ley 3/2012, corrigi la omisin de la impugnacin de los actos de la

Autoridad laboral autorizando la extincin contractual colectiva por fuerza mayor y
restableciendo, en esencia, las reglas especiales que se contenan en el originario art.
151.11 LRJS.

En definitiva, con carcter general es competente el orden social, siempre que su

conocimiento no est atribuido a otro orden jurisdiccional, para conocer de las
impugnaciones de todo tipo de actos de las Administraciones pblicas sujetos al
Derecho Administrativo en el ejercicio de sus potestades y funciones en materia laboral
que pongan fin a la va administrativa; y especfica y ejemplificativamente para conocer
de:
a) la impugnacin de resoluciones administrativas de la autoridad laboral
recadas en el procedimiento previsto en el art. 47.3 ET ( el contrato de trabajo
podr ser suspendido por causa derivada de fuerza mayor con arreglo al procedimiento
establecido en el artculo 51.7 de esta Ley y normas reglamentarias de desarrollo );

b) la impugnacin de resoluciones administrativas de la autoridad laboral

recadas en el procedimiento previsto en el art. 51.7 ET (La existencia de fuerza
mayor, como causa motivadora de la extincin de los contratos de trabajo, deber ser
constatada por la autoridad laboral, cualquiera que sea el nmero de los trabajadores
afectados, previo procedimiento tramitado conforme a lo dispuesto en este apartado y
en sus disposiciones de desarrollo reglamentario...); y

c) la impugnacin de las resoluciones recadas en el ejercicio de la potestad

sancionadora en materia laboral.

La exigencia de que se trate de resoluciones que pongan fin a la va

administrativa, ha constituido el elemento determinante tenido en cuenta por la Sala

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Especial de Conflictos de Competencias del Tribunal Supremo (entre otros muchos,
AATS/SECC 12-junio-2013 n 10/2013, 10-julio-2013 n 7/2013, 10-julio-2013 n
19/2013, 9-octubre-2013 n 17/2013, 10-octubre-2013 n 18/2013, 27-marzo-2014 n
1/2014, 24-septiembre-2014 n 18/2014, 29-septiembre-2014 n 18/2014, 3-
diciembre-2014 n 23/2014, 10- febrero-2015 n 36/2014, 10- febrero-2015 n
35/2014) para concretar la norma transitoria sobre el reparto competencial entre los
rdenes jurisdiccionales social y contencioso-administrativo contenidas en la DT 4
LRJS, y, en consecuencia <<la fecha determinante para la atribucin competencial es
la de la resolucin administrativa que "causa estado", es decir, la que pone fin a la va
administrativa y abre la va a la reclamacin judicial. Si en esa fecha estaba en vigor la
LRJS ... la competencia corresponde al orden social porque as se deduce,
interpretndolas lgica y sistemticamente, de la regulacin transitoria (DT 4), en
relacin con la atribucin establecida en el art. 2 de la LRJS>>.

En el mismo sentido de determinacin del inicio competencial del orden social

en materia sancionadora centrndolo en la fecha en que se pone fin a la va
administrativa se ha pronunciado la jurisprudencia social; al tiempo que ha analizado las
especiales reglas en materia de cuanta para acceder en esta materia de impugnacin de
actos administrativos al recurso de casacin ordinario, razonando que << la decisin
adoptada por el TSJ no es susceptible de recurso, por cuanto que al tratar de las
resoluciones procesales recurribles en casacin el art. 206.1.a LRJS seala como tales
en efecto las sentencias dictadas en nica instancia por las Salas de los Tribunales
Superiores de Justicia y de la Sala de lo Social de la Audiencia Nacional, pero de
ellas excepciona a las que tengan por objeto los actos de las Administraciones
pblicas atribuidos al orden social que sean susceptibles de valoracin econmica
cuando la cuanta litigiosa no exceda de 150.000 euros. Y habida cuenta de que la
sancin impuesta a la empresa ... nicamente asciende a 25.000 , es claro que el
recurso ya debi haber sido inadmitido a trmite ex art. 213 LRJS>> (STS/IV 9-
diciembre-2013 rco 71/2013).

El momento de determinacin de la competencia del orden social en materia

sancionadora como consecuencia de la entrada en vigor de la LRJS (en el caso
analizado consista en sanciones impuestas a una Mutua por el Consejo de Ministros),
no vara si ya una vez agotada la va administrativa se interpone el potestativo recurso
de reposicin, <<pues la resolucin del recurso de reposicin ratificando ntegramente
un acto administrativo que haba ya puesto fin a la va administrativa, dado su carcter
meramente instrumental, no tena autonoma propia a efectos de su impugnacin en un
proceso diferente, ni poda proyectar sus efectos autnomos sobre la atribucin de la
competencia, que corresponda ... al orden contencioso-administrativo, que ya vena
conociendo a travs del oportuno recurso, la impugnacin del acuerdo originario del
Consejo de Ministros>> (STS/IV 8-julio-2013 recurso impugnacin actos
administrativos 1/2012).

Al orden social le compete tambin, con el referido carcter general, el control

de las actuaciones administrativas calificables de vas de hecho o de inactividad, como
se deduce de la norma que contempla el supuesto de que la lesin del derecho

12
fundamental tuviera su origen en la inactividad administrativa o en actuacin en vas
de hecho (art. 70.2 LRJS).

En la problemtica distincin en ocasiones entre las actuaciones de la

Administracin pblica como empleadora o en el ejercicio de sus potestades y
funciones, se ha declarado la competencia del orden social para conocer de la
impugnacin formulada por un mdico (personal laboral) de una Administracin
pblica autonmica adscrito a su servicio pblico de salud, pretendiendo la
modificacin de la valoracin efectuada por dicho servicio de los meritos profesionales
aportados al correspondiente proceso de evaluacin (promocin interna), concluyndose
que <<la actuacin administrativa jurisdiccionalmente impugnada afectante a un
trabajador por cuenta ajena que ya presta servicios para la Administracin pblica
empleadora cuestionando la valoracin efectuada por sta de los meritos profesionales
aportados al correspondiente proceso de evaluacin, pretendiendo la modificacin de
tal valoracin, con las derivadas posteriores consecuencias en el nivel asignado y, en
su caso, con la retribucin a percibir, debe entenderse como efectuada como
Administracin empleadora del trabajador demandante y no como realizada como
Administracin pblica en el ejercicio de sus potestades y funciones sobre materias
laborales>> (STS/IV 21-noviembre-2011 rcud 910/2011).

Igualmente se ha declarado la competencia del orden social para conocer de la

impugnacin de la modificacin de las condiciones de un concurso de traslados de
carcter interno para el personal laboral de una Comunidad Autnoma (STS/IV 29-
mayo-2007 rco 103/2006).

Con anterioridad a la entrada en vigor de la LRJS con relacin a la impugnacin

de concursos de promocin externa (no interna) para la seleccin de personal laboral
para las Administraciones pblicas empleadoras se vena declarando la competencia del
orden contencioso-administrativo, razonando que Como ya se encargaron de unificar
las sentencias dictadas por el Pleno de esta Sala el 4 de octubre de 2000 (R. 3647 y
5003/98), en las que se acogi la tesis que ya haba consagrado la Sala de Conflictos
de este Tribunal en sus autos de 6 de marzo de 1996 y 26 de junio de 1998, y que ha
sido reiterada con posterioridad, entre otras, en nuestras sentencias de 19-11-2001 (R.
533/01) y 20-9-2002 (R. 8402), la competencia para conocer de los conflictos
suscitados por la provisin de puestos de trabajo por los organismos pblicos, siempre
que tales conflictos no se susciten con ocasin de la cobertura de los puestos en
cuestin por procedimientos de promocin interna, ha de atribuirse al orden
contencioso-administrativo ...>> (como se sintetiza en la citada STS/IV 21-noviembre-
2011). Tras la entrada en vigor de la LRJS entiendo que existen argumentos para
defender la competencia del orden social.

Se ha planteado tambin ante la jurisdiccin social la problemtica de s

habiendo accedido una trabajadora a una plaza de Educadora en un Ayuntamiento por
concurso oposicin, la decisin de si ha superado o no el perodo de prueba prevista en
las bases de la convocatoria corresponde al Ayuntamiento empleador, o bien al Tribunal
calificador. Resolvindose en favor de lo primero, argumentndose, en esencia, que

13
<<No es contrario a los principios constitucionales de igualdad, mrito, capacidad e
interdiccin de la arbitrariedad el que sea la propia empresa y no el Tribunal
calificador el que decide si el trabajador ha superado o no el periodo de prueba.
nicamente en el supuesto de que quedase acreditado que la decisin sobre no
superacin del periodo de prueba es contraria a los preceptos constitucionales
proclamados en el artculo 103 de la Constitucin, procedera a declararse su nulidad,
pero dicho hecho no ha quedado acreditado en el asunto ahora examinado. En efecto,
el actor fue cesado por el gerente de la sociedad que tiene competencia para ello, tal y
como resulta del artculo 17.1a) de los Estatutos de la Sociedad>> (SSTS/IV 3-
diciembre-2013 -rcud 2858/2012 y 23-octubre-2014 rcud 1181/2013).

Tambin debera reflexionarse sobre la posible competencia del orden social

para conocer, siquiera en determinados supuestos, de la impugnacin de las relaciones
de puestos de trabajo (RPT) cuando no tuvieran la consideracin de disposiciones
generales. La jurisprudencia reciente, de modo indirecto al no afectar al fondo del
asunto enjuiciado, sigue haciendo genrica referencia a la dictada con anterioridad a la
entrada en vigor de la LRJS que remita la cuestin al orden contencioso administrativo.
No incidiendo directamente en esta cuestin por afirmarse no tratarse de la impugnacin
de la relacin de puesto de trabajo, sino de la adscripcin a un puesto concreto por
debajo el nivel consolidado con la consiguiente merma retributiva, se declara la
competencia del orden social para su conocimiento (SSTS/IV 27-julio-2015 rcud
1948/2014 y 18- febrero-2016 rcud 3375/2014).

3.- Conoce igualmente el orden social de las cuestiones litigiosas en materia

laboral que se promuevan contra las actuaciones de las Administraciones pblicas,
incluido el Fondo de Garanta Salarial, cuando les atribuya responsabilidad la
legislacin laboral (art. 2. LRJS).

Adems de las relativas a las prestaciones de garanta salarial cuya

responsabilidad incumba al FOGASA ex art. 33 ET, cabe tambin hacer referencia a la:

a) La responsabilidad del Estado por salarios de tramitacin en juicios por

despido (art. 57 ET) con la modalidad procesal especfica regulada en los arts. 116 a
119 LRJS (conteniendo normas sobre los supuestos de responsabilidad del Estado,
legitimacin activa, reclamacin administrativa previa, plazo de prescripcin de la
accin, celebracin y contenido del acto de juicio y cmputo del tiempo que exceda de
los 60 das hbiles); y

b) La responsabilidad del Estado en ejecucin provisional para abonar

directamente al trabajador que tenga a su favor una sentencia condenatoria impugnada
los denominados anticipos reintegrables de no haber sido preceptivo consignar para
recurrir (arts 290.3, 291 a 293, 295 y 301 LRJS).

14
 4.- Por otra parte, al orden social le corresponde el conocimiento del proceso de
lesividad a instancia de La Administracin autora de un acto administrativo
declarativo de derechos cuyo conocimiento corresponda a este orden jurisdiccional,
est legitimada para impugnarlo ante este mismo orden, previa su declaracin de
lesividad para el inters pblico en los trminos legalmente establecidos ; esta
especial exigencia previa de declaracin de lesividad para el inters publico, que se
contempla en los arts. 102 a 106 en relacin con la nulidad de pleno derecho de los
actos de las administraciones pblicas detallados en el art. 62 LRJAPYPAC (Ley
30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y
del Procedimiento Administrativo Comn), no es aplicable en el orden social cuando se
trate de la revisin de actos declarativos de derechos de sus beneficiarios por las
entidades u organismos gestores y servicios comunes en materia de Seguridad Social y
desempleo dado que expresamente se establece que se regir por lo dispuesto en los
artculos 146 y 147, como se indicar al tratar de los actos administrativos en materia
de seguridad social (art. 151.10 LRJS).

III.2.- Cuestiones laborales EXCLUIDAS como objeto de conocimiento por el

orden social:

No corresponde al orden social el conocimiento de la impugnacin los siguientes

actos de las Administraciones pblicas sujetos al Derecho Administrativo en el ejercicio
de sus potestades y funciones en materia laboral:

1.- Cuando tratndose de la impugnacin de todo tipo de actos administrativos

(singulares o plurales) en materia laboral exista una atribucin expresa a otro orden
jurisdiccional (art. 2.n in fineLRJS);

A modo de ejemplo de exclusin legal, puede tenerse en cuenta el art. 20.4 de la

Ley Orgnica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en
Espaa y su integracin social.

Aun no estando expresamente previsto en la LRJS, la jurisprudencia social

tratndose de impugnacin de actos administrativos singulares o plurales que no afecten
exclusivamente al personal laboral de las Administraciones pblicas, sino tambin al
personal estatutario y/o a funcionarios pblicos, ha interpretado que, -- por analoga
respecto a otras materias de afectacin conjunta a los empleados pblicos --, la
competencia corresponde al orden contencioso-administrativo; concluyndose que:
<<aunque no se establezca expresamente en el texto procesal social en
su art. 2.n) respecto de la impugnacin de los actos plurales de la
Administracin publica dictados en el ejercicio de sus potestades y funciones
en materia laboral (en cuanto ahora afecta), dado el principio bsico
establecido en tal norma para los actos, an de distinta naturaleza, de la

15
 Administracin pblica empleadora que afecten conjuntamente al personal
laboral y al funcionarial y/o estatutario consistente en residenciar el
conocimiento de los actos de implicacin conjunta ante el orden contencioso-
administrativo (salvo en materia de prevencin de riesgos laborales), por
analoga debe aplicarse el principio general consistente que tratndose de tales
actos plurales de la Administracin publica dictados en el ejercicio de sus
potestades y funciones que afecten conjuntamente al personal laboral y al
funcionarial y/o estatutario su impugnacin directa incumbe al orden
jurisdiccional contencioso-administrativo y no al social; y sin perjuicio de que
la impugnacin de los actos que se produzcan en su aplicacin, a travs de los
conflictos colectivos o individuales posteriores que pudieran promoverse por los
legitimados para ello, cuyo conocimiento de afectar exclusivamente al personal
laboral corresponda al conocimiento del orden social con posibilidad, en su
caso, de resolver perjudicialmente sobre la resolucin o acto de afectacin
conjunta (arg. ex arts. 3.d, 4.1 y 163.4 LRJS)" >> (STS/IV 14-octubre-2014 rco
265/2013, 9-marzo-2015 rco 119/2014).

2.- Cuando consista en la impugnacin directa de disposiciones generales de

rango inferior a la ley y decretos legislativos cuando excedan los lmites de la
delegacin, aun en las materias laborales enumeradas en el art. 2 LRJS (art. 3.a LRJS).
Esta competencia es propia y exclusiva del orden jurisdiccional contencioso-
administrativo (art. 1.1. LJCA).

A ttulo de ejemplo de este ltimo supuesto es dable destacar la reciente STS/III

19-mayo-2015 (recurso 836/2012) que ha anulado parte del art. 35.3 del Real Decreto
1483/2012, de 29 de octubre (por el que se aprueba el Reglamento de los
procedimientos de despido colectivo y de suspensin de contratos y reduccin de
jornada Reglamento de los procedimientos de despido colectivo), por considerar
contrario a lo establecido en el ET la definicin que hace de la insuficiencia
presupuestaria que determina la existencia de causas econmicas justificativas de
despido colectivo cuando la empresa es una entidad de las contempladas en el art. 3.2 de
la Ley de Contratos del Estado ( 2 ).

Por otra parte, la Sala Especial de Conflictos de Competencia del Tribuna l

Supremo ha interpretado que la exigencia de responsabilidad patrimonial a las
Administraciones pblicas por posibles daos derivados de actuaciones de las mismas
una vez ya extinguido el contrato de trabajo incumbe al orden contencioso-
administrativo. En el supuesto objeto de conflicto una trabajadora interina que fue
cesada por cobertura de su plaza por otra persona en virtud de un proceso selectivo que

2
.- Concluyendo que <<lo que la norma legal de referencia -esto es, la actual DF 20 del ET- configura
como causa justificativa del despido colectiva no es la mera i nsuficiencia presupuestaria, sino la
"insuficiencia presupuestaria sobrevenida y persistente". Esta importante adjetivacin est literalmente
ausente en el art. 35.3 del Reglamento y, sobre todo, este precepto reglamentario no responde a la
exigencia legal de que la insuficiencia presupuestaria sea persistente: el simple dficit presupuestario de
la Administracin Pblica de referencia en el ejercicio anterior no implica forzosamente tal persistencia;
y en cuanto a la minoracin de crditos, aun cuando pued a a veces ser indicio de dicha situacin, no
conduce ineluctablemente a ella>>.

16
fue anulado en va contencioso-administrativa y, tras la repeticin de dicho proceso
selectivo en el que la demandante particip, las dos veces, sin xito- la plaza que
ocupaba fue definitivamente adjudicada a otra persona cuatro aos ms tarde,
entendiendo que en ese intervalo de cuatro aos ella debera haber seguido ocupando
interinamente dicha plaza y que ello no fue as por una decisin jurdicamente
incorrecta de la Administracin, que fue judicialmente anulada, ello le irrog un
perjuicio econmico y, por ende, una responsabilidad patrimonial de la Administracin.
Se concluye que <<en puridad, no estamos ante un incumplimiento por parte de la
entidad empleadora de obligaciones contenidas en el contrato de trabajo de la actora
sino ante una eventual responsabilidad patrimonial derivada de una actuacin de la
Administracin, al resolver un proceso selectivo, que ha sido judicialmente anulado, lo
que ha producido un perjuicio para la demandante, al verse obligada a cesar en su
trabajo, del que sta intenta resarcirse, cuestin residenciable ante el orden
jurisdiccional contencioso-administrativo>> (ATS/SECC 12-junio-2014 conflicto n
3/2014).

IV.- COMPETENCIAS JURISDICCIONALES DE ORDEN SOCIAL Y CONTROL

DE ACTOS ADMINISTRATIVOS EN MATERIA COLECTIVA:

IV.1.- Cuestiones colectivas INCLUIDAS como objeto de conocimiento por el

orden social:

Tratndose de actos de la Administracin pblica en el ejercicio de sus

potestades y funciones, incumbe el orden social de la jurisdiccin el conocimiento de
tales actos que pudieran recaer en las siguientes materias calificables como colectivas o
sindicales:
1.- En materia electoral, incluidas las elecciones a rganos de representacin del
personal al servicio de las Administraciones pblicas (art. 2.i LRJS). Lo que
comprende, en especial:

a) los posibles actos de la Autoridad administrativa durante el proceso electoral

que comprende desde la promocin de las elecciones hasta la entrada de las actas en la
oficina pblica dependiente de la autoridad administrativa o laboral (arg. ex art. 127.2
LRJS); con anterioridad a la entrada en vigor de la LRJS la jurisprudencia social
entenda que la impugnacin del preaviso electoral en la Administracin pblica era
competencia del orden social aunque afectara a funcionarios, pero que no era materia
electoral sometida a laudo arbitral y posteriormente impugnable por la modalidad
procesal especfica (entre otras, SSTS/IV 4-mayo-2006 -rcud 2782/2004, 10-
noviembre-2009 rcud 2745/2008).

b) as como, a travs de dos modalidades procesales especficas, la impugnacin

de la resolucin administrativa que deniegue el registro de las actas relativas a
elecciones de delegados de personal y miembros de comit de empresa (arts. 133 a 135
LRJS) y, por otra parte, la impugnacin de las resoluciones de la oficina pblica

17
relativas a la expedicin de certificaciones de la capacidad representat iva de los
sindicatos o de los resultados electorales (art. 136 LRJS), que comprenden tambin los
supuestos que afecten a los rganos de representacin del personal al servicio de las
Administraciones pblicas (arg. ex art. 2.i LRJS).

Puede hacerse aqu referencia a la problemtica que es esta materia puede

derivar de la STS/IV 03-11-2015 (rcud 2753/2014), dictada en un proceso sobre periodo
de disfrute de vacaciones y tutela de derechos fundamentales se concluye que cabe
recurso porque contra las sentencias dictadas en materia de derechos fundamentales
procede en todo caso la suplicacin.

2.- En materia de constitucin y reconocimiento de la personalidad jurdica de

los sindicatos, impugnacin de sus estatutos y su modificacin (art. 2.j LRJS), en
especial posibles actos de la Autoridad administrativa en esta materia, lo que se articula
a travs de dos modalidades procesales especficas:

a) La de impugnacin de la resolucin administrativa que rechace el depsito de

los estatutos sindicales presentados para su publicidad (arts. 167 a 171 LRJS) o que
deniegue el depsito de las modificaciones de los estatutos de los sindicatos que ya
tuvieran personalidad jurdica (art. 172 LRJS); y

b) La de impugnacin de los estatutos de los sindicatos por no ser co nformes a

derecho tanto en caso de que estn en fase de constitucin como en el de que hayan
adquirido personalidad jurdica (arts. 173 a 175 LRJS).

Se ha planteado ante la jurisdiccin social diversas cuestiones sobre esta materia

(entre otras, STS/IV 16-diciembre-2002 rco 84/2002, 25-junio-2003 rco 140/2002,
23-enero-2006 rco 30/2005, 13-octubre.2004 rco 141/2003, 18-julio-2006 rco
163/2005, 26-julio-2011 rco 206/2010, 30-enero-2013 rco 41/2012).

En una de ellas, relativa a la impugnacin de la resolucin del Ministerio de

Trabajo e Inmigracin (Oficina Pblica de Depsito de Estatutos) que denegaba el
depsito de los estatutos sindicales, se discuta si la denominacin empleada por un
sindicato para designarse, en concreto la de Sindicato cntabro de asalariados de
servicios (SCAS), conculca o no la legalidad vigente, por alegarse no se adecuaba el
nombre elegido a su mbito territorial de actuacin sindical, el que conforme a sus
propios Estatutos, cuyo depsito se ha rechazado en va administrativa, no se limitara a
la C.A. de Cantabria sino que pretende extenderse a todo el territorio del Estado
espaol, pretendiendo evitarse con tal actuacin administrativa, tendente a la
eliminacin del adjetivo cntabro para que no genere equvocos tanto entre los
trabajadores, sean o no afiliados a l, cuanto en otros sindicatos e incluso en la propia
Administracin. Se acord el depsito de los estatutos sindicales, razonndose que:

18
 <<por parte del Sindicato demandante se ha elegido un nombre que por
el mero dato de contener una referencia a una zona geogrfica, indicativo de su
origen y del lugar en el que pretende desarrollar fundamentalmente su
actividad, y conteniendo expresamente en sus estatutos su mbito territorial de
actuacin, no le puede comportar el rechazo de estos ltimos o la obligacin de
cambio de nombre, tanto ms cuanto otros entes de anlogo amparo
constitucional suelen emplear similares formas identificativas, y de tal mera
exclusiva circunstancia no es dable presumir necesariamente que con la
denominacin pretendida se pueda inducir a error en cuanto a la identidad del
sindicato o con respecto a sus esenciales caractersticas>> (STS/IV 26-julio-
2011 rco 206/2010).

3.- En materia de constitucin y reconocimiento de la personalidad jurdica de

las asociaciones empresariales en los trminos referidos en la disposicin derogatoria de
la Ley Orgnica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical, impugnacin de sus
estatutos y su modificacin (art. 2.l LRJS), en especial posibles acto s de la Autoridad
administrativa en esta materia; articulndose a travs de las mismas modalidades
procesales especficas relativas a los sindicatos y a sus estatutos los procesos de
impugnacin de las resoluciones administrativas que denieguen el depsito de los
estatutos de las asociaciones empresariales, o de sus modificaciones, as como las de
declaracin de no ser conforme a derecho dichos estatutos, o sus modificaciones ...
(art. 176 LRJS).

Se afirma la competencia del orden social para conocer de la impugnacin de los

estatutos del una asociacin empresarial de mutuas patronales (STS/IV 24- febrero-1997
rco 2286/1996).

Se rechaza, por el contrario, la competencia del orden social para conocer de la

negativa al depsito de los estatutos de una asociacin profesional de empresarios que
no est diseada para desarrollar estas actividades en el campo de las relaciones
laborales no es una asociacin empresarial en el sentido estricto que tiene la expresin
en nuestro ordenamiento, por lo que queda fuera, por razn de la materia, de la
competencia de la jurisdiccin social (STS/IV 25-enero-1999 rco 1754/1998).

En la STS/IV 27-noviembre-2004 (rco 18/2004), asumiendo sin cuestionarla la

competencia del orden social, se confirm la sentencia de instancia y se decret la
inscripcin en el registro de asociaciones empresariales de una asociacin cuyo objeto
social era la actividad mercantil consistente en la tenencia o gestin de establecimientos
hoteleros donde se ejerce el alterne y la prostitucin por cue nta propias, ajenas al
establecimiento, dejando sin efecto la resolucin de la Direccin General de Trabajo
impugnada ( 3 ).

3
.- Se argumenta en la citada STS/IV 27-noviembre-2004 que <<En consecuencia si las empresas que
integran la Asociacin de autos, son titulares de los establecimientos hosteleros de referencia, que por su
propia naturaleza necesitan para su funcionamiento de personal laboral, como son los camareros,
limpiadoras, etc..., y el "alterne", en su caso, cuando la actividad sea laboral, de acuerdo con nuestra

19
 En la STS/IV 2- marzo-2007 (rco 16/2006), -- anterior tambin el supuesto de
hecho a la entrada en vigor de la LRJS --, se plante el problema de si proceda la
inscripcin en el Registro oficial de Asociaciones de una asociacin mixta, compuesta
por seis organizaciones empresariales y un sindicato que pretende actuar en el mbito de
las relaciones laborales. Se declar la competencia del orden social para conocer de la
cuestin, llegando a una respuesta positiva, puesto que es competente para conocer de la
impugnacin de los Estatutos tanto de las asociaciones empresariales como de los
sindicatos, as como de su registro; pero en cuanto a la cuestin de fondo, la respuesta
fue negativa, porque un sindicato no puede entrar a formar parte de una asociacin
empresarial, concluyendo que <<la materializacin de los fines estatutarios de sta ...,
entre los que se incluyen previsiones de actuacin en mbitos como el de la
concertacin colectiva o la promocin de conflictos colectivos, en relacin con su
composicin mixta, resultara incompatible en los trminos legales vistos, dado la
distinta posicin institucional y la tutela de intereses distintos que existe entre las
organizaciones empresariales y los sindicatos>>.

4.- Con carcter general, -- y al igual que hemos vistos con respecto a la materia
laboral --, el orden social es competente, siempre que su conocimiento no est atribuido
a otro orden jurisdiccional, para conocer de las impugnaciones de todo tipo de actos de
las Administraciones pblicas (singulares o plurales) sujetos al Derecho Administrativo
en el ejercicio de sus potestades y funciones en materia sindical que pongan fin a la va
administrativa (art. 2.n LRJS);

No plantendose en el litigio la pretensin de nulidad de una resolucin

administrativa aprobatoria de una modificacin de una RpT (tratndose de un supuesto
anterior a la entrada en vigor de la LRJS), sino exclusivamente la competencia del orden
social para determinar si se ha cumplido o no el trmite de audiencia previsto en el
Convenio colectivo aplicable para dicha modificacin de la RpT (STS/IV 29- febrero-
2012 rco 8/2011).

En otros litigios se ha afirmado tambin que aunque la Administracin pblica

empleadora exteriorice su voluntad mediante instrumentos administrativos, como una
Orden de la Consejera de Educacin de la C.A. correspondiente en alegado desarrollo
de unos Acuerdos sobre el profesorado (profesores de religin de la CAM), se estaba
ante una controversia entre trabajadores y empresario objeto de conocimiento del orden
social. Se razona que:
<<En el caso que ahora se nos somete a conocimiento lo que la
demanda combate es una decisin empresarial que, a su juicio, resulta contraria

jurisprudencia, la conclusin, a la que se llega ... es que estn legitimados para asociarse y para
intervenir, en cuantos problemas se deriven de las relaciones laborales, antes relacionadas; suponer
como alega el Abogado del Estado que realmente el objeto del establecimiento sea la explotacin de la
prostitucin y que por tanto, el objeto social expresado en el art. 3 de los estatutos constituye un fraude
no deja de ser una presuncin no probada, aparte de que la Sala no puede presumir que la Asociacin
pretenda fomentar la prostitucin y si, en el curso de su actividad futura, as fuera, ser entonces cuando
habrn de adoptarse las medidas oportunas por quien corresponda >>.

20
 a lo fijado en pactos colectivos anteriores ... El hecho de que la parte
demandada sea una Administracin, sometida a derecho pblico, no presupone
que en las relaciones con el personal laboral a su servicio vaya a estar inv estida
de poder pblico, sino que acta como un simple empresario, dentro del marco
de un contrato de trabajo preexistente y aplicando normas y reglas de indudable
carcter laboral. Y ello porque, cuando la Administracin acta en el marco de
una relacin laboral debe recibir un tratamiento acorde con su condicin de
empleador o empresario, sin privilegios especiales (en esa lnea se pronuncia la
STS de 10 febrero 2005 -rcud. 949/2004)>> y <<"No puede negarse que la
controversia se ha suscitado en el marco de una relacin jurdica de carcter
privado, por ms que la demandada exteriorice su voluntad mediante
instrumentos administrativos, como la Orden. Los trabajadores afectados no
mantienen con la Comunidad Autnoma demandada vnculo funcionarial
alguno, de suerte que si la pretensin se promueve dentro de la norma social del
Derecho, como queda demostrado, el orden de la jurisdiccin competente para
conocer de la demanda es el laboral, a tenor de cuanto dispone el art. 9.5 de la
Ley Orgnica del Poder Judicial (LOPJ) y, de manera ms especfica, el art. 2
a) LPL, al tratarse de una controversia entre empleadora y trabajadores como
consecuencia de sus contratos de trabajo (en sentido anlogo, STS de 8 de
febrero de 2005 -rec. 7/2004- y 29 marzo 2006- rec. 49/2004)">> (entre otras,
SSTS/IV 16- mayo-2012 rco 73/2011, 21- noviembre-2012 rco 6/2012, 5-
diciembre-2012 rco 93/2011).

En anlogo sentido, se ha declarado la competencia del orden social para

conocer de la decisin de la Administracin pblica demandada en el ejercicio de sus
potestades y funciones (Acuerdo del Consejo de Gobierno de la C.A. que suspende un
Pacto de Interlocucin Administracin-Sindicatos) de suspender determinados
preceptos del Convenio Colectivo de su personal laboral, sealando que no se trata de
un pacto o acuerdo concertado con arreglo a lo previsto en el Estatuto Bsico del
Empleado Pblico, lo que excluye la posible entrada en juego del apartado e) del
artculo 3 de la repetida LRJS (STS/IV 21-mayo-2013 rco 55/2012, con doctrina
seguida en STS/IV 5- febrero-2014 rco 111/2012).

5.- Conocer igualmente el orden social, -- como se deduce a sensu contrario

de la exclusin competencial en favor del orden contencioso-administrativo contenida
en el art. 3.d) LRJS De las disposiciones que establezcan las garantas tendentes a
asegurar el mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad en caso de
huelga y, en su caso, de los servicios o dependencias y los porcentajes mnimos de
personal necesarios a tal fin, sin perjuicio de la competencia del orden social para
conocer de las impugnaciones exclusivamente referidas a los actos de designacin
concreta del personal laboral incluido en dichos mnimos, as como para el
conocimiento de los restantes actos dictados por la autoridad laboral en situaciones de
conflicto laboral conforme al Real Decreto-ley 17/1977, de 4 de marzo, sobre
Relaciones de Trabajo --, de las impugnaciones exclusivamente referidas a:

a) Los actos (de diversa naturaleza) de designacin concreta del personal laboral
incluido en los servicios mnimos en caso de huelga que afecte a empresas que presten

21
servicios esenciales para la comunidad o servicios de reconocida e inaplazable
necesidad cuando concurran circunstancias de especial gravedad. Estos actos consisten,
ms que en actos administrativos, en actos bien sea de la Administracin pblica
actuando como empleadora o bien en actos de empresas de distinta naturaleza que
concretan el personal a adscribir dentro de los lmites de la resolucin administrativa
que fije los servicios mnimos.

De lo anterior, se deduce a sensu contrario, -- y ante la ausencia de actuacin

de la Autoridad laboral cuando la huelga no afecte en las condiciones expuestas a
empresas que realicen servicios esenciales o servicios de reconoc ida e inaplazable
necesidad --, que el conocimiento de la impugnacin de los actos de designacin del
personal laboral adscrito a los servicios de seguridad y mantenimiento precisos para la
reanudacin ulterior de las tareas incumbe plenamente al orden soc ial, -- aunque de
afectar a empleados pblicos fuera de los supuestos excluidos por la naturaleza de los
servicios que realicen cuando se refiera exclusivamente al personal laboral (arts. 1 y 2.f
LRJS) --, pudiendo adoptar, entre otras, las medidas cautelares ex art. 180.3 LRJS.

b) El conocimiento de los restantes actos dictados por la Autoridad laboral en

situaciones de conflicto laboral conforme al Real Decreto- ley 17/1977, de 4 de marzo,
sobre Relaciones de Trabajo.

A ttulo de ejemplo puede citarse la impugnacin del acto mediante el que el

Gobierno imponga el establecimiento de un arbitraje obligatorio teniendo en cuenta la
duracin o las consecuencias de la huelga, las posiciones de las partes y el perjuicio
grave de la economa nacional (art. 10.I RDL 17/1977), pues respetando el requisito
de imparcialidad de los rbitros no existe inconstitucionalidad (arg. ex STC 11/1981).

La Sala IV del Tribunal Supremo ha interpretado este precepto co n motivo del

laudo arbitral dictado a consecuencia de la huelga en la empresa Iberia Operadora
cuyos efectos se pretendan extender a otra empresa (Iberia Express) cuyos
trabajadores no haban estado en huelga, en sus SSTS/IV 4-abril-2014 (rco 184/2013),
4-abril-2014 (rco 132/2013) y 8-abril-2014 (rco 218/2013), afirmndose que el referido
art. 10.I RDL 17/1977 debe ser interpretado de forma restrictiva y que el arbitraje
obligatorio para poner fin a una huelga no puede afectar a una sociedad distinta e
independiente cuyos trabajadores no estaban implicados en la huelga.

IV.2.- Cuestiones colectivas EXCLUIDAS como objeto de conocimiento por el

orden social:

Como materias colectivas excluidas del conocimiento del orden social, es dable
sealar las siguientes:

22
 1.- La impugnacin de todo tipo de actos administrativos (singulares o plurales)
en materia sindical cuando exista atribucin expresa a otro orden jurisdiccional (art. 2.n
in fine LRJS).

2.- La impugnacin directa de disposiciones generales de rango inferior a la ley

y decretos legislativos cuando excedan los lmites de la delegacin, aun en las materias
sindicales enumeradas en el art. 2 LRJS (art. 3.a LRJS). Esta competencia es propia y
exclusiva del orden jurisdiccional contencioso-administrativo (art. 1.1. LJCA).

3.- La impugnacin de las disposiciones sobre servicios esenciales de la

comunidad en caso de huelga, as como los actos de relativos a los servicios o
dependencias y los porcentajes mnimos de personal necesarios a tal fin (De las
disposiciones que establezcan las garantas tendentes a asegurar el mantenimiento de
los servicios esenciales de la comunidad en caso de huelga y, en su caso, de los
servicios o dependencias y los porcentajes mnimos de personal necesarios a tal fin, sin
perjuicio de la competencia del orden social para conocer de las impugnaciones
exclusivamente referidas a los actos de designacin concreta del personal laboral
incluido en dichos mnimos, as como para el conocimiento de los restantes actos
dictados por la autoridad laboral en situaciones de conflicto laboral conforme al Real
Decreto-ley 17/1977, de 4 de marzo, sobre Relaciones de Trabajo art. 3.d LRJS).

En el tramite de elaboracin del proyecto LRJS, -- a pesar del voto particular

obrante en el Dictamen del Consejo Econmico y Social --, no se extendi la
competencia del orden social a esta materia, con el argumento de que tal actuacin
gubernativa afectaba ms directamente a la comunidad y a los usuarios de tal tipo de
servicios que a los propios trabajadores.

En un singular supuesto objeto de anlisis por la Sala Especial de Conflictos de

Competencia del Tribunal Supremo en relacin con la pretensin de tutela de los
derechos de libertad sindical y de huelga formulada por el Sindicato demandante en
relacin con unas declaraciones pblicas realizadas por el Lehendakari del Pas Vasco
en relacin con el conflicto laboral existente en Metro Bilbao que afirmaba constituan
una injerencia en la actividad sindical y una actuacin dirigida a limitar el derecho de
huelga y su efectividad, al implicar una crtica a la eleccin de la modalidad de huelga,
los das en que se efectuara y la forma en que se llevara a cabo; se concluye, en
interpretacin de los arts. 2.a) LJCA y 2.f) LRJS que <<el conocimiento de las
cuestiones que se susciten en relacin con la proteccin jurisdiccional de derechos
fundamentales, cualesquiera que estos sean, en relacin con los actos polticos de un
Consejo de Gobierno de Comunidad Autnoma o de su Presidente, corresponde al
orden jurisdiccional contencioso-administrativo>> (ATS/SECC 20- febrero-2013 n
34/2012).

Se ha interpretado por la jurisprudencial social que la pretensin de

indemnizacin de daos y perjuicios por los trabajadores afectados por la ejecucin de

23
los servicios mnimos en caso de huelga con fundamento en una Orden ministerial de
determinacin de tales servicios que fue anulada por sentencia firme del orden
contencioso-administrativo por entender que no exista la esencialidad del servicio no es
dable dirigirla contra la empresa que se limit en dicho caso al cumplimiento de la
orden gubernativa, y que deben ser, no el Sindicato, sino los trabajadores afectados los
que podrn dirigirse frente a la autoridad gubernativa generadora del dao (STS/IV
18-abril-2012 rco 153/2011).

V.- COMPETENCIAS JURISDICCIONALES Y CONTROL DE ACTOS

ADMINISTRATIVOS EN MATERIA DE SEGURIDAD SOCIAL EN
SENTIDO AMPLIO.

Respecto a la competencia del orden social para el conocimiento de la

impugnacin de los actos administrativos en materia de Seguridad Social, -- adems de
la tradicional competencia del orden social para conocer de la impugnacin de los actos
de la Administracin de la Seguridad Social esencialmente de carcter prestacional --, la
competencia se ha extendido, como regla, al conocimiento de todo tipo de actos
singulares o plurales de la Administracin pblica en materia de seguridad social,
incluidos los sancionadores y determinados actos sobre asistencia y proteccin social
pblica, estando a la espera de la prevista asignacin competencial respecto a las
prestaciones de la denominada ley de dependencia.

Mantenindose, -- de forma cuestionable, al tratarse de materia de seguridad

social competencia del orden social (arg. ex art. 9.5.LOPJ), como ha destacado el
ATS/SECC 26-abril-2012 (n 5/2012) --, las exclusiones competenciales sobre los actos
de gestin recaudatoria en sentido amplio (siendo lgica la exclusin del conocimiento
de los actos de gestin recaudatoria en sentido estricto relativa a los incidentes que se
producen en la va de apremio de los organismos recaudadores de la seguridad social),
as como la relativa a las reclamaciones de daos y perjuicios causados por o con
ocasin de las prestaciones de asistencia sanitaria al estar amparada por norma de rango
superior contenida en la LOPJ.

En definitiva, sealemos esquemticamente las competencias que en materia de

seguridad social estn incluidas o excluidas del conocimiento del orden jurisdiccional
social en la LRJS.

V.1.- Cuestiones de seguridad social INCLUIDAS como objeto de conocimiento

por el orden social:

1.- Como materias de seguridad social en sentido estricto (vinculadas ms

directamente a las prestaciones), el orden social de la jurisdiccin conoce de los litigios
sobre prestaciones de seguridad social, sobre intermediacin laboral, as como de la
responsabilidad de empresarios y terceros respecto a prestaciones de seguridad social.

24
 En concreto, conforme al texto procesal social el orden jurisdiccional social
conoce de las cuestiones litigiosas que se promuevan:

a) En materia de prestaciones de Seguridad Social, incluidas la proteccin por

desempleo y la proteccin por cese de actividad de los trabajadores por cuenta propia
(art. 2.o LRJS);

b) En materia de intermediacin laboral, en los conflictos que surjan entre los

trabajadores y los servicios pblicos de empleo, las agencias de colocacin autorizadas
y otras entidades colaboradoras de aqullos y entre estas ltimas entidades y el servicio
pblico de empleo correspondiente (art. 2.p LRJS); y

c) sobre la imputacin de responsabilidades a empresarios o terceros

respecto de las prestaciones de Seguridad Social en los casos legalmente establecidos
(art. 2.o LRJS), en especial sobre los posibles actos de la Administracin de la
Seguridad Social en esta materia.

Aunque exista interrelacin con la obligacin de cotizacin la determinacin de

la base reguladora (BR) de una prestacin de incapacidad permanente total (IPT)
declarada a un trabajador, cuya fijacin exiga determinar la existencia o no de la
obligacin de cotizar por determinados conceptos, es competencia del orden social y no
del contencioso-administrativo por no tratarse de gestin recaudatoria ni siquiera en
sentido amplio, como pretendan el INSS y la TGSS; puesto que :
<<corresponde al orden social las cuestiones litigiosas en materia de
prestaciones de Seguridad social y al orden contencioso administrativo, los
litigios sobre actos de encuadramiento y gestin recaudatoria >> y dado que
<<Lo impugnado no es un acto de "gestin recaudatoria" de la Seguridad Social
sino la mera fijacin singular de una prestacin por incapacidad en favor de un
trabajador. El enjuiciamiento de este gnero de litigios contra actos de fijacin
de pensiones, que no pueden integrarse dentro del concepto de "gestin
recaudatoria" pues ste viene limitado tan slo a aquellos que persigan el cobro
de los recursos o que se refieran al ejercicio de la actividad administrativa
conducente a la realizacin de los crditos y derechos de la Seguridad Social,
est atribuido al orden jurisdiccional social en cuanto son, propiamente,
reclamaciones en materia de seguridad Social>> y <<Es indiferente, a estos
efectos, que el motivo para impugnar la cuanta de la pensin sea la
discordancia del interesado con la base reguladora por supuestas omisiones o
incorrecciones relativas a la obligacin de cotizar por parte de la empresa que
lo emple>> (ATS/SECC 10-febrero-2015 -n 33/2014).

25
 2.- Como materias de seguridad social en sentido amplio, comprendiendo las
prestaciones de asistencia y proteccin social pblicas, el orden social de la jurisdiccin
conoce de los litigios sobre grado de discapacidad (valoracin, reconocimiento y
calificacin), est a la espera de la prevista atribucin de las prestaciones derivadas de la
ley de dependencia y le corresponde el conocimiento de los litigios sobre complementos
de prestaciones o de las indemnizaciones que pudieran establecerse por las
Administraciones pblicas a favor de cualquier beneficiario.

En consecuencia, el orden jurisdiccional social:

a) Conoce de las cuestiones litigiosas relativas a la valoracin,

reconocimiento y calificacin del grado de discapacidad (art. 2.o LRJS);

b) Est a la espera de conocer de las prestaciones derivadas de la Ley

39/2006, de 14 de diciembre, de Promocin de la Autonoma Personal y Atencin a las
personas en situacin de dependencia, teniendo a todos los efectos de esta Ley la misma
consideracin que las relativas a las prestaciones y los beneficiarios de la Seguridad
Social (art. 2.o LRJS); si bien con entrada en vigor demorada (Se excepta del plazo
previsto en el apartado anterior la atribucin competencial contenida en las letras o) y
s) del artculo 2 en materia de prestaciones derivadas de la Ley 39/2006, de 14 de
diciembre, de Promocin de la Autonoma Personal y Atencin a las personas en
situacin de dependencia, cuya fecha de entrada en vigor se fijar en una ulterior Ley,
cuyo Proyecto deber remitir el Gobierno a las Cortes Generales en el plazo de tres
aos, teniendo en cuenta la incidencia de las distintas fases de aplicacin de la Ley de
Dependencia, as como la determinacin de las medidas y medios adecuados para
lograr una gil respuesta judicial en estas materias DF 7.2 LRJS), habiendo
trascurrido el plazo de tres aos previsto sin que se haya adoptado por ahora la referida
atribucin competencial;

c) Conoce tambin el orden social, -- a diferencia de lo que se haba interpretado

jurisprudencialmente bajo la vigencia de la LPL (SSTS/IV 27-enero-2005 rcud
318/2004, 10-julio-2006 rcud 2235/2005) ( 4 ) --, de los litigios sobre complementos de
prestaciones o de las indemnizaciones, especialmente en los supuestos de accidentes de
trabajo o enfermedad profesional, que pudieran establecerse por las Administraciones
pblicas a favor de cualquier beneficiario (art. 2.q LRJS). Sobre esta ltima
competencia se ha interpretado que:
<<la ... LRJS ha aadido una nueva competencia litigiosa cuyo
conocimiento corresponde a la Jurisdiccin Social, al adicionar en la segunda

4
.- Se vena declarando la incompetencia del orden jurisdiccional social para conocer de los lit igios
derivados de la interpretacin y aplicacin de una pliza de seguro por accidentes del mar en favor de los
tripulantes gallegos suscrita por la Conselleria de Pesca de la Xunta de Galicia, afirmando que no
derivaba de un contrato de trabajo o convenio colectivo, ni tampoco constitu a una mejora voluntaria de la
Seguridad Social, ya que dicha entidad no interviene como tomadora del seguro a ttulo de empresario
sino en su condicin de poder pblico de la comuni dad autnoma , por lo que careca de competencia
el orden social.

26
 parte del apartado c) de su artculo 2, los supuestos de accidentes de trabajo o
enfermedad profesional que pudieran establecerse por las Administraciones
Pblicas a favor de cualquier beneficiario. Pues bien, con este redactado, es
claro, a juicio de la Sala, que el litigio que aqu examinamos no tiene encaje en
dichos supuestos, sin necesidad de mayor razonamiento que el de advertir que
se refiere a casos en los que las Administraciones Pblicas actan, no como
empleadoras de cualesquiera personal a su servicio, sino cuando en su
condicin de poderes pblicos establezcan, a favor de cualquier beneficiario,
es decir, en virtud de ttulo jurdico distinto al de personal laboral, estatutario o
funcionario, complementos de prestaciones o indemnizaciones, especialmente,
en los supuestos de accidentes de trabajo o enfermedades profesionales>>
(STS/IV 5-junio-2013 rco 76/2012).

3.- Como materias de seguridad social en sentido amplio, comprendiendo los

actos administrativos no prestacionales, dispone el art. 2.s) LRJS que conoce el orden
social en materia de En impugnacin de actos de las Administraciones pblicas,
sujetos a derecho administrativo y que pongan fin a la va administrativa, dictadas en el
ejercicio de sus potestades y funciones en materia de Seguridad Social, distintas de las
comprendidas en el apartado o) de este artculo, incluyendo las recadas en el ejercicio
de la potestad sancionadora en esta materia y con excepcin de las especificadas en la
letra f) del artculo 3.

En consecuencia, con carcter general es competente el orden social, siempre

que su conocimiento no est atribuido a otro orden jurisdiccional, para conocer de las
impugnaciones de todo tipo de actos de las Administraciones pblicas sujetos al
Derecho Administrativo en el ejercicio de sus potestades y funciones en materia de
seguridad social (adems de las prestacionales ya incluidas en el art. 2.o LRJS y
excluyendo, por ahora, las relativas a la ley de dependencia ex DT 7.2 LRJS) que
pongan fin a la va administrativa; y especfica y ejemplificativamente para conocer de
la impugnacin de las resoluciones recadas en el ejercicio de la potestad sancionadora
en materia de seguridad social en sentido amplio (por lo que, conforme con la
jurisprudencia de conflictos, nicamente estn excluidas del conocimiento del orden
social la impugnacin de las acta de liquidacin de cuotas vinculadas con las actas de
sancin; aunque la Sala IV hasta la fecha parece haber mantenido un criterio menos
favorable a la extensin competencial del orden social entre otras, STS/IV 28-octubre-
2013 proceso 3/2012, 21-enero-2014 proceso 2/2012).

En este sentido se ha interpretado por la Sala Especial de Conflictos de

Competencia del Tribunal Supremo (art. 42 LOPJ), en especial a partir del ATS/SECC
24-septiembre-2014 (n 16/2014), en el se cuestionada el orden jurisdiccional
competente para conocer de la impugnacin de una resolucin que puso fin a la va
administrativa tras la entrada en vigor de la LRJS, dictada por la TGSS, por la que se
impuso a una sociedad una sancin por importe de 6.252 mas la prdida automtica de
las ayudas y bonificaciones y beneficios derivados de la aplicacin de los programas de
empleo por la comisin de una infraccin calificada como falta grave en el art. 22.2
LISOS consistente en la falta de alta en el RGSS de los trabajadores que se
mencionaban en el Acta de la Inspeccin de Trabajo. Concluye que la regla general es la

27
competencia del orden social en materia sancionadora afectante a temas de seguridad y
que las excepciones han de ser interpretadas restrictivamente, por lo que <<no quedan
comprendidos en dicha excepcin los supuestos ... en el que la sancin ha sido impuesta
por una infraccin consistente en no haber dado de alta a un trabajador en el RGSS
cuando dicha infraccin no lleva aparejada una liquidacin de cuotas ni se haya
suscitado controversia en torno al importe de las cuotas que se liquidan>>. Esta
doctrina, rectificando la sustentada anteriormente, ha sido asumida por la Sala de lo
Social del Tribunal Supremo en su STS/IV 22-julio-2015 (procedimiento impugnacin
actos Administracin n 4/2014).

V.2.- Cuestiones de seguridad social EXCLUIDAS como objeto de

conocimiento por el orden social:

1.- Como materias de seguridad social en sentido estricto (vinculadas ms

directamente a las prestaciones), no es competente el orden social de la jurisdiccin
sindolo el contencioso-administrativo, para conocer de los litigios sobre daos y
perjuicios causados por o con ocasin de las prestaciones de asistencia sanitaria. Al
disponerse que no conocern los rganos jurisdiccionales del orden social De las
reclamaciones sobre responsabilidad patrimonial de las Entidades Gestoras y Servicios
Comunes de la Seguridad Social, as como de las dems entidades, servicios y
organismos del Sistema Nacional de Salud y de los centros sanitarios concertados con
ellas, sean estatales o autonmicos, por los daos y perjuicios causados por o con
ocasin de la asistencia sanitaria, y las correspondientes reclamaciones, aun cuando en
la produccin del dao concurran con particulares o cuenten con un seguro de
responsabilidad (art. 3.g LRJS);

2.- Como materias de seguridad social en sentido amplio, comprendiendo las

prestaciones de asistencia y proteccin social pblicas, e l orden social de la jurisdiccin
no es competente, como regla general, para conocer de los litigios sobre Asistencia y
proteccin social pblicas, con excepcin de los expresamente incluidos (grado de
discapacidad, dependencia en su da y complementos prestaciones) (art. 2.o y q LRJS);

La exclusin competencial del orden social con respecto a las reclamaciones

derivadas de la denominada Ley de Dependencia, aun partiendo de que se trata de
prestaciones de seguridad social, se ha extendido por la jurisprudencia social con
relacin a las demandas presentadas con anterioridad a la entrada en vigor de la LRJS,
afirmndose que la competencia para su conocimiento corresponde al orden
jurisdiccional contencioso-administrativo, concluyndose que <<la competencia para
conocer de las cuestiones litigiosas que se susciten en relacin con la Ley 39/2006, de
14 de diciembre, con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 36/2011, de 10 de
octubre, Reguladora de la Jurisdiccin Social, corresponden al orden contencioso-
administrativo; a lo que hemos aadido que, En cuanto a las cuestiones que puedan
suscitarse con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 36/2011 ... seguirn siendo
competencia de la jurisdiccin contencioso-administrativa hasta que se cumplan las
previsiones establecidas en la disposicin final sptima de la citada Ley, momento a
partir del cual pasarn a ser competencia de la jurisdiccin social>> (entre otras,

28
SSTS/IV 17-septiembre-2013 rcud 2212/2012 Pleno, 14-enero-2014 rcud 1115/2013,
6-febrero-2014 -rcud 908/2013, 25- febrero-2014 rcud 1142/2013, 12- marzo-2014
rcud 1474/2013, 17- marzo-2014 rcud 1272/2013, 14-mayo-2014 rcud 1286/2013 con
voto particular, 11- noviembre-2014 rcud 1752/2013, 11- noviembre-2014 rcud
2970/2013).

3.- Como materias de seguridad social en sentido amplio, comprendiendo los

actos administrativos no prestacionales, el orden social no es competente para conocer
de los litigios sobre:

a) La impugnacin directa de disposiciones generales de rango inferior a la ley y

decretos legislativos cuando excedan los lmites de la delegacin, aun en las materias de
seguridad social enumeradas en el art. 2 LRJS (art. 3.a LRJS);

b) La impugnacin de los actos de gestin recaudatoria en sentido amplio, en

concreto de los actos de gestin recaudatoria, incluidas las resoluciones dictadas en
esta materia por su respectiva entidad gestora, en el supuesto de cuotas de recaudacin
conjunta con las cuotas de Seguridad Social (art. 2.f LRJS);

c) La impugnacin de los actos de encuadramiento y otros realizados

principalmente por la TGSS, as De las impugnaciones de los actos administrativos en
materia de Seguridad Social relativos a inscripcin de empresas, formalizacin de la
proteccin frente a riesgos profesionales, tarifacin, afiliacin, alta, baja y variaciones
de datos de trabajadores, as como en materia de liquidacin de cuotas, actas de
liquidacin y actas de infraccin vinculadas con dicha liquidacin de cuotas y, en
general, los dems actos administrativos conexos a los anteriores dictados por la
Tesorera General de la Seguridad Social (art. 2.f LRJS); y

d) Como regla, la impugnacin de todo tipo de actos relativos a la asistencia y

proteccin social pblicas, excepto los relacionados con los expresamente incluidos; es
decir, el orden social no es competente para conocer de los de los actos
administrativos sobre asistencia y proteccin social pblicas en materias que no se
encuentren comprendidas en las letras o) y s) del artculo 2 (art. 2.f in fine LRJS en
relacin con art. 2.o y s LRJS).

Respecto a este ltimo apartado de exclusiones competenciales del orden social

en favor del contencioso-administrativo, la Sala Especial de Conflictos de Competencia
y la Sala IV ambas del Tribunal Supremo, han interpretado y aplicado la normativa
expuesta y, en su caso, la precedente en cuanto concuerda con la ahora vigente, al
resolver, entre oros, cuestiones de competencia o litigios afectantes a los siguientes
temas:

29
 a) Se ha declarado la competencia del orden contencioso-administrativo para
conocer de la pretensin de un trabajador que pretenda que un determinado periodo
temporal en el que haba estado encuadrado en el RGSS se le considerara, dada la
actividad realizada, a todos los efectos como realmente encuadrado en el Rgimen
Especial del Mar de la Seguridad Social. Razonndose que.
<<La circunstancia que el encuadramiento en uno u otro rgimen de la
seguridad social comporte diferencias en orden a las prestaciones que los
beneficiarios puedan tener derecho no es obstculo a tal conclusin, pues, como
se deduce de la normativa expuesta y ha destacado un sector doctrinal, los actos
de encuadramiento son los procedimientos mediante los cuales los sujetos
incluidos en el campo de aplicacin del sistema de seguridad social
materializan formalmente su incorporacin al mismo, adquiriendo la condicin
de sujetos potencialmente beneficiarios de prestaciones y titulares, por ese
mismo motivo, de expectativas de proteccin>> y que <<En definitiva, por esa
imposible separacin de la incidencia de los actos de encuadramiento en las
posibles prestaciones, no puede excluirse la competencia del orden contencioso-
administrativo argumentando que la cuestin debatida puede tener incidencia
en materias relacionadas con el derecho al percibo de las prestaciones de la
seguridad social, pues, con mayor o menor alcance, todos los actos
relacionados en el art. 3.1.b) prrafo primero LPL tienen o pueden tener
incidencia en las prestaciones. La Sala III de este Tribunal, ha asumido esta
competencia, entre otras, en la STS/III 6-mayo-2011 (recurso 69/2009).
Cuestin distinta es que por la va de la prejudicialidad (art. 4.1 y 2 LPL), en los
litigios sobre prestaciones competencia exclusiva del orden social puedan
resolverse estas cuestiones relativas al encuadramiento para decidir sobre las
prestacin solicitada>> (ATS/SECC 26-abril-2012 n 5/2012).

b) Se proclama la competencia del orden social, en un supuesto en el que

un pensionista de jubilacin reclama una mayor BR de su pensin por haber
realizado funciones correspondientes a Grupo de cotizacin distinto y superior,
en el que el trabajador fue encuadrado por actuacin de la Inspeccin de
Trabajo, si bien pretende un periodo superior al haberse limitado el acta
inspectora a examinar el periodo no prescrito. Se razona que:
<<en el presente caso de lo que se trata es de la concrecin
cuantitativa de una prestacin de Seguridad Social, hallndose
lgicamente vinculado su importe al previo historial de cotizacin del
beneficiario, a quien lo que interesa es el incremento de sus bases de
cotizacin a los efectos estrictamente relacionados con la cuanta final
de la pensin ya reconocida. Estamos, pues, delante de un pleito por
prestaciones de Seguridad Social en el que se trata de determinar si la
empresa cotiz adecuadamente por el trabajador en atencin a las
circunstancias concurrentes en la prestacin de sus servicios, para lo
que habr de partirse de la valoracin de los medios de prueba
propuestos y practicados al efecto>> y <<Por ello, la competencia para
conocer de la cuestin planteada corresponde al orden social de la
jurisdiccin. La Sala ha declarado que "la determinacin de la
concurrencia de los requisitos de acceso a las prestaciones de Seguridad
Social es una cuestin de la competencia directa y exclusiva del orden

30
 jurisdiccional social, y deben comprenderse en ese mbito competencial
cuantas cuestiones se puedan plantear y tengan incidencia directa sobre
el derecho al percibo de prestaciones de Seguridad Social, y es
indudable que la variacin en ms o en menos de la base reguladora
tiene una influencia directa sobre la cuanta de la prestacin" (STS 10 de
julio de 2001 -rcud 1801/2000, con cita de otras anteriores)>> (STS/IV
10-julio-2012 rcud 2828/2011).

c) Se afirma la competencia del orden contencioso-administrativo para

conocer de la denunciado inaplicacin por la Administracin pblica empleadora
de una mejora voluntaria de seguridad social pactada en un Acuerdo suscrito por
la Administracin Sanitaria del la Comunidad Autnoma de Madrid y su
personal estatutario y funcionarial, aduciendo los Sindicatos demandantes que
dicha decisin ha sido adoptada unilateralmente por la Administracin
demandada, mediante una Orden por la que se dictan instrucciones para la
gestin de las nminas del personal de la Comunidad de Madrid, estableciendo
una interpretacin y aplicacin diferenciada de lo dispuesto en los Acuerdos
invocados, imponiendo la Comunidad de Madrid un nuevo rgimen jurdico de
la mejora voluntaria de la Incapacidad Temporal del personal afectado por el
Conflicto. Se centra la resolucin judicial, ms que en la impugnacin de la
cuestionada Orden dictada por la Administracin publica en el ejercicio de sus
potestades y funciones, en su actuacin como Administracin empleadora y su
posible incumplimiento del Acuerdo alcanzado con su personal funcionario y
estatutario; y se razona, en esencia, en interpretacin de la exclusin
competencial del orden social contenida en el art. 3.e) LRJS, que :
<<En el presente supuesto, los instantes del conflicto admiten,
expresamente, que el conflicto afecta a todo el personal estatutario y
funcionario de la Administracin Sanitaria de la Comunidad Autnoma
de Madrid, y por ende, resulta evidente que la mejora voluntaria
controvertida no ha sido pactada en contrato de trabajo, ni en convenio
colectivo, ni en pacto o acuerdo colectivo negociado y pactado entre
representantes de trabajadores y empresarios, sino que naci del
Acuerdo suscrito el 18 de febrero de 2005 entre los representantes de
dicho personal estatutario y funcionario y la Administracin demandada
...>> y que <<es palmaria la intencin del Legislador de excluir, con
carcter general, las controversias que pudieran suscitarse entre las
Administraciones Pblicas y el personal estatutario o funcionario que
preste sus servicios en las mismas, sobre las condiciones de trabajo
derivadas de los pactos o acuerdos que pudieran concertar de atribuir su
conocimiento al orden social de la Jurisdiccin, exclusin que afecta
incluso al personal laboral de dichas Administraciones, cuando se halle
dentro del mbito de aplicacin de los mencionados pactos o acuerdos.
Cuando el Legislador ha querido incluir dentro del conocimiento de los
rganos de la Jurisdiccin Social alguna materia que afecte a personal
estatutario o funcionario, as lo ha hecho expresamente, como acontece
con la materia de prevencin de riesgos laborales, a tenor del apartado
e) del artculo 2 de la LRJS>> (STS/IV 5-junio-2013 rco 76/2012).

31