Anais 18 Congresso Brasileiro de Direito Ambiental (2014) - Vol. I

Criao da Capa: Armando de Lima Sardinha
Coordenadores Cientficos

Antonio Herman Benjamin
Carlos Teodoro Jos Hugueney Irigaray
Eladio Lecey
Jos Eduardo Ismael Lutti
Slvia Cappelli

Comisso de Organizao do
18 Congresso Brasileiro de Direito Ambiental
Ana Maria Moreira Marchesan
Ana Maria Nusdeo
Annelise Monteiro Steigleder
Carlos E. Peralta Montero
Carlos Teodoro Jos Hugueney Irigaray
Carolina Medeiros Bahia
Clvis Malinveni da Silveira
Eladio Lecey
Elizete Lanzoni Alves
Heline Sivini Ferreira
Jos Eduardo Ismael Lutti,
Jos Rubens Morato Leite
Kamila Guimares de Moraes
Mrcia Dieguez Leuzinguer
Patrcia Faga Iglecias Lemos
Patryck de Araujo Ayala
Ricardo Stanziola Vieira
Slvia Cappelli
Solange Teles da Silva
Vansca Buzelato Prestes
*Colaboradores Tcnicos: Ana Paula Oliveira Gonalves e Sieli Pontalti
Congresso Brasileiro de Direito Ambiental (18: 2013 : So Paulo, SP)

Licenciamento, tica e Sustentabilidade / coords.
Antonio Herman Benjamin, Eladio Lecey, Slvia Cappelli, Carlos Teodoro
Jos Hugueney Irigaray, Jos Eduardo Ismael Lutti. So Paulo 2v
Co-patrocnio: Instituto O Direito por um Planeta Verde

Trabalhos apresentados no 18 Congresso Brasileiro de Direito Ambiental,
8 Congresso de Direito Ambiental dos Pases de Lngua Portuguesa e Espanhola,
8 Congresso de Estudantes de Direito Ambiental, realizados em So Paulo de
01 a 05 de junho de 2013.
1. Direito ambiental Congresso brasileiro. I. Benjamin, Antonio

Herman de Vasconcelos e, coord. II. Lecey, Eladio, coord. III. Cappelli,
Slvia, coord. IV. Irigaray, Carlos Teodoro Jos Hugueney, coord. V. Lutti, Jos
Eduardo Ismael, coord. VI. Instituto O Direito por um Planeta Verde. VII.Ttulo.
AGRADECIMENTOS
O Instituto O Direito por um Planeta Verde agradece Procuradoria-Geral de Justia

de So Paulo pelo apoio ao 18 Congresso Brasileiro de Direito Ambiental, fazendo-o
nas pessoas dos Doutores Mrcio Fernando Elias Rosa (Procurador-Geral de Justia),
Nilo Spinola Salgado Filho (Subprocurador Geral de Justia de Gesto), Arnaldo Hos-
sepian (Subprocurador Geral de Justia de Relaes Externas), Srgio Turra Sobrane
(Subprocurador Geral de Justia Jurdica), Francisco Stella Junior, Wilson Alencar
Dores, Jorge Luiz Ussier, Tiago Cintra Zarif, Cristina Godoy de Arajo Freitas, Karina
Keiko Kamei, Ldia Helena Ferreira da Costa Passos e Jos Eduardo Ismael Lutti.
Outras pessoas e instituies contriburam, decisivamente, para o sucesso do evento,

cabendo em especial lembrar:
Superior Tribunal de Justia (Ministro Felix Fischer)
Governo do Estado de So Paulo (Governador Geraldo Alckmin, Secretrio Sidney

Beraldo e Joo Germano Bottcher Filho)
AASP - Associao dos Advogados de So Paulo (Armando Srgio Prado de Toledo e

Jos Raul Gavio de Almeida)
ABRAMPA - Associao Brasileira do Ministrio Pblico e do Meio Ambiente (Svio

Renato Bittencourt Soares Silva)
ABRELPE (Carlos Roberto Vieira da Silva Filho)
AJUFE - Associao dos Juzes Federais do Brasil (Nino Oliveira Toldo)
AJURIS Associao dos Juzes do Rio Grande do Sul (Pio Giovani Dresch)
AMB - Associao dos Magistrados Brasileiros (Henrique Nelson Calandra)
ANPR - Associao Nacional dos Procuradores da Repblica (Alexandre Camanho de

Assis)
APMP - Associao Paulista do Ministrio Pblico (Felipe Locke Cavalcanti)
BRASILCON - Instituto Brasileiro de Poltica e Direito do Consumidor (Clarissa Costa

de Lima)
Caixa Econmica Federal (Jorge Fontes Hereda, Alain Giovani Fortes Estefanello e
Jailton Zanon da Silveira)
CDHU (Antnio Carlos do Amaral Filho)
CEMPRE (Andre Vilhena)
CETESB - Companhia Ambiental do Estado de So Paulo (Otvio Okano, Nelson Bu-

galho, Geraldo do Amaral Filho e Ana Cristina Pasini da Costa)
CONAMP - Associao Nacional dos Membros do Ministrio Pblico (Csar Bechara

Nader Mattar Jnior)
Conselho Nacional de Procuradores - Gerais de Justia (Oswaldo Trigueiro do Valle

Filho)
Editora Revista dos Tribunais (Antonio Bellinello, Regina Troncon e Roseli Jonas Ca-
valcante e Giselle Tapai)
Embaixada Consulado - Geral dos Estados Unidos em So Paulo (Laura Gould, Cezar
Borsa, Karla Carneiro e Eva Reichmann)
Escola da Magistratura do Tribunal Regional Federal da 3 Regio (Mairan Maia)
Escola Paulista da Magistratura (Armando Srgio Prado de Toledo)
Escola Superior do Ministrio Pblico da Unio (Nicolao Dino de Castro e Costa Neto)
Escola Superior do Ministrio Pblico de So Paulo (Mario Luiz Sarrubbo)
FMO- Fundao Mokiti Okada: (Tetsuo Watanabe, Hidenari Hayashi, Mitsuaki Ma-
nabe, Hajime Tanaka, Yoshiro Nagae, Rogrio Hetmanek, Walter Grazzi, Joo Cesar
Gonzalez, Luis Fernando dos Reis, Fernando Augusto de Souza, Erisson Thompson de
Lima Jr., Claudinei Cruz, Georgiana Branquinho e Rosana C. B. Cavalcanti)
Fundao Florestal (Olavo Reino Francisco)
IBAMA (Volney Zanardi Jnior)
ILSA - Instituto Latinoamericano para una Sociedad y un Derecho Alternativos (Carlos

Frederico Mars de Souza Filho)
INECE - (Durwood Zaelke e Kenneth J. Markowitz)
IPAM - O Instituto de Pesquisa Ambiental da Amaznia (Paulo Moutinho)

Ministrio da Justia (Ministro Jos Eduardo Cardozo)
Ministrio das Cidades (Ministro Aguinaldo Velloso Borges Ribeiro)
Ministrio do Meio Ambiente (Izabella Mnica Vieira Teixeira e Brulio Dias)

Natura Cosmticos S/A (Bruno Sabbag)
PNUMA - Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (Cristina Montenegro
e Andrea Brusco)
Polcia Militar Ambiental do Estado de So Paulo (Milton Sossumu Nomura)
Procuradoria - Geral do Estado de Mato Grosso (Paulo Roberto Jorge do Prado)
Procuradoria - Geral da Repblica (Roberto Monteiro Gurgel Santos, Mrio Jose Gisi
Geisa de Assis Rodrigues, e Sandra Cureau)
Procuradoria - Geral de Justia de Minas Gerais (Carlos Andr Mariani Bittencourt)
Procuradoria - Geral de Justia do Rio Grande do Sul (Jos Barrco de Vasconcellos)
Procuradoria - Geral do Estado do Mato Grosso do Sul (Jos Couto Vieira Pontes)
PUC - Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (Marcelo Gomes Sodr)
PUC - Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (Fernando Walcacer e Da-

nielle Moreira)
REDE LATINO-AMERICANA DE MINISTRIO PBLICO AMBIENTAL (Coordenadora

Executiva Silvia Cappelli)
Secretaria da Agricultura do Estado de So Paulo (Mnika Bergamaschi)
Secretaria do Meio Ambiente do Estado de So Paulo (Secretrio Bruno Covas e Ru-

bens Naman Rizek Junior)
TJSP Tribunal de Justia de So Paulo (Joo Negrini Filho e Gilberto Passos de

Freitas)
Tribunal de Contas da Unio TCU (Ministro Aroldo Cedraz)
Tribunal de Contas do Estado de So Paulo - TCESP (Conselheiro Dimas Ramalho)
Tribunal de Contas do Estado do Amazonas - TCEAM (Conselheiro Julio Pinheiro)

UFMT - Universidade Federal de Mato Grosso - Faculdade de Direito (Marcos Prado
de Albuquerque)
UFRGS - Universidade Federal do Rio Grande do Sul (Claudia Lima Marques)
UFSC - Universidade Federal de Santa Catarina (Jos Rubens Morato Leite e Luiz
Otvio Pimentel)
UICN - Comisso de Direito Ambiental (Sheila Abed)
University of Texas School of Law (William Powers, Lawrence Sager, Mechele Dicker-
son e Jolyn Piercy)
USP Universidade de So Paulo (Patricia Iglecias e Clio Berman)

CARTA DE SO PAULO
I. Tutela coletiva ambiental: ao civil pblica e outros

instrumentos em perspectiva
1. A ao civil pblica um instrumento capaz de permitir o controle popu-

lar efetivo sobre as aes e omisses pblicas, viabilizando, outrossim, o
acesso da sociedade justia, ainda que indiretamente, o que fortalece
a construo do Estado Social e Democrtico de Direito.
2. O princpio da precauo repercute decisivamente no processo civil, por
meio da tutela inibitria, de modo a inibir riscos considerados intoler-
veis, qualificados juridicamente como ilcitos ambientais.
3. As alteraes do Novo Cdigo Florestal quanto delimitao das reas
de preservao permanente e cmputo da Reserva Legal repercutem nas
aes civis pblicas em andamento, mas no devem afetar a coisa jul-
gada material.
4. A teoria do fato consumado deve ser veementemente rejeitada pelo Po-
der Judicirio, que precisa de comprometer com a realizao da justia
ambiental, incorporando o princpio da reparao integral do dano am-
biental e priorizando a restaurao natural das reas degradadas.
II - O direito cidade e a proteo do meio ambiente urbano
1. O s parques urbanos so imprescindveis para a garantia da qualidade de

vida dos habitantes da cidade e para a conservao da biodiversidade
existente, carecendo de um regime jurdico que reconhea suas particu-
laridades em relao ao regime geral institudo para Parques no mbito
da Lei 9985/2000 (SNUC).
2. A chave para a resoluo dos problemas relativos sustentabilidade
nas grandes cidades reside no enfrentamento da desigualdade social,
promovendo-se a regularizao fundiria e reconhecendo-se o direito
moradia digna, como o afastamento dos riscos que perpetuam modelos
de excluso social.
3. Os Municpios precisaro revisar seus Planos Diretores com base do novo
Cdigo Florestal e, ainda, incorporando as preocupaes ditadas pelas
mudanas climticas a fim de garantir a segurana das edificaes.
4. Na contemporaneidade h um novo paradigma, baseado no direito cons-
titucional cidade sustentvel, o que enseja a necessidade de a admi-
nistrao pblica efetivamente incorporar a varivel ambiental no pro-
cesso decisrio de planejamento do uso e da ocupao do solo urbano,
superando o modelo tradicional ancorado em mecanismos de comando
e controle.
5. A longevidade da populao precisa ser incorporada no processo decisrio
da gesto urbana, aperfeioando-se a acessibilidade nas edificaes.
III Repercusses da Lei Complementar 140/2011
1. A LC 140/2011 fere a Constituio Federal de 1988, pois, ao compar-

timentar as competncias para licenciamento e exerccio do Poder de
Polcia, ignora a competncia comum da Unio, Estados e Municpios
para a proteo do meio ambiente.
2. O atrelamento da competncia para licenciar competncia para a fis-
calizao implica em retrocesso diante da jurisprudncia consolidada do
Superior Tribunal de Justia, que admitia que qualquer um dos entes
federativos exercesse o poder de polcia, ainda que no fosse o rgo am-
biental licenciador, inclusive permitindo que as multas impostas pelos
Estados ou Municpios substitussem multas federais na mesma hiptese
de incidncia.
3. A prevalncia do auto de infrao do rgo licenciador, para os casos em
que outro ente federativo inibe danos atuais ou iminentes, desestimula o
exerccio da competncia comum.
4. A imposio de que o cidado se dirija ao rgo ambiental licenciador
para postular o exerccio do poder de polcia implica em entrave ao di-
reito de petio e de participao, devendo o rgo ambiental que tiver
cincia da infrao, ainda que no seja o responsvel pelo licenciamento
e independentemente da iminncia de danos, adotar medidas inibitrias
para coibir a infrao.
5. preciso fiscalizao sobre os Municpios, ainda pouco aparelhados
para o exerccio da competncia para o licenciamento de atividades de
impacto local, aferindo-se se os licenciamentos esto sendo realmente
eficientes para gerir os riscos e prevenir os danos ambientais.
6. Deve-se reconhecer a responsabilidade civil do Poder Pblico em decor-
rncia de licenciamentos ambientais pouco protetivos, bem como em
funo da ausncia ou insuficincia do poder de polcia.
IV Mudanas climticas e conflitos socioambientais
1. imprescindvel respeitar os povos das florestas (ndios, quilombolas,

populaes tradicionais), considerando seus posicionamentos quando da
tomada de decises, superando-se o modelo impositivo e pouco partici-
pativo na gesto das unidades de conservao e das florestas pblicas.
2. preciso implementar o modelo de sustentabilidade forte na gesto das
florestas, garantindo-se a proteo do capital natural, reconhecendo-se
que o capital natural crtico precisa ser mantido intocado, rejeitando-se a
idia de que possvel a sua substituio ou a sua compensao.
3. A matriz energtica brasileira deve ser repensada, considerando-se os
impactos sociais, econmicos, culturais e ambientais decorrentes da
opo pelas hidreltricas, eis que implicam na destruio irreversvel
de culturas ancestrais, insuscetveis de serem transferidas para outras
reas. Alm disso, as hidreltricas ensejam presso populacional nas ci-
dades prximas, ocasionando problemas gravssimos, tais como elevao
do custo de vida, prostituio infantil e adulta e declnio da qualidade
de prestao de servios como sade e educao.
4. preciso desenvolver e fortalecer os mecanismos institucionais e jur-
dicos voltados ao pagamento por servios ambientais, de forma a re-
conhecer o efetivo valor do meio ambiente para a conservao da bio-
diversidade, seqestro de carbono, proteo de bacias hidrogrficas e
conservao da beleza cnica, e, com isso, recompensar adequadamente
aqueles que assumem o compromisso de recomposio, preservao ou
manuteno dos bens ambientais.
V Responsabilidade civil ambiental
1. O financiamento de atividade potencialmente lesiva ao meio ambiente

constitui causa de danos ambientais, ensejando-se a responsabilidade
civil solidria para os financiadores, com amparo no art. 3., IV, da Lei
6938/81.
2. A reparao dos danos ao patrimnio cultural deve levar em considerao
as peculiaridades do bem cultural, dotado de valores imateriais insubs-
tituveis (valor de antiguidade, de testemunho cognitivo, valor de uso,
valor artstico/formal, morais ou afetivo/espirituais e valores de singula-
ridade/raridade), observando-se a impossibilidade de sua reconstruo,
sob pena de ocorrncia de um falso artstico ou de um falso histrico.
3. O papel do Direito, diante do desafio de restaurao de danos ao patri-
mnio cultural, promover o acesso da populao ao debate, assegurar
que os valores que justificaram a proteo jurdica do bem sejam recu-
perados, garantir a transparncia e participao popular nos processos
decisrios.
4. A responsabilidade compartilhada, prevista na Lei 12.305/10 (Resduos
slidos), tem natureza preventiva e pressupe a atribuio de diversas ta-
refas aos gestores pblicos e aos empreendedores que, de alguma forma,
concorrem para a gerao dos resduos slidos, no devendo ser confun-
dida com a responsabilidade civil solidria, incidente aps a ocorrncia
do dano ambiental.
Sumrio
Conferncias / Invited papers
Ana Maria Moreira Marchesan...............................................................17
Aroldo Cedraz...........................................................................................40
Bruno Sabbag............................................................................................60
Carolina Medeiros Bahia.........................................................................82
Conselheiro Julio Pinheiro..................................................................100
Danielle de Andrade Moreira...............................................................111
Geisa de Assis Rodrigues.......................................................................134
Henrique Albino Pereira.......................................................................154
Jos Rubens Morato Leite e

Melissa Ely Melo.....................................................................................172
Leonardo Castro Maia............................................................................189
Luiz Fernando Scheibe,

Arthur Schmidt Nanni e Luciano Augusto Henning..........................203
Nicolao Dino Neto...................................................................................219
Renata Campetti Amaral e

Alessandro De Franceschi da Cruz.....................................................225
Suzana M. Padua......................................................................................232
Vladimir Garcia Magalhes...................................................................242
Vladimir Passos de Freitas....................................................................251
Teses de profissionais / Independent papers
Economia verde e governana ambiental global

Ana Lcia Bittencourt e Ricardo Stanziola Vieira.............................................275
O DIREITO HUMANO AO MEIO AMBIENTE E O NO ANTROPOCENTRISMO TICO

AMBIENTAL: UMA PROPOSTA DE RECONCILIAO
Carolina de Mendona Gueiros.......................................................................293
LICENCIAMENTO AMBIENTAL DE ATIVIDADES PORTURIAS: EFEITOS DA

MEDIDA PROVISRIA 595/12
Carolina Dutra e Maurcio Duarte dos Santos...................................................302
A REDUO DO MDULO DE PROVA PARA A FORMAO DO CONVENCIMENTO

JUDICIAL E A ABERTURA DEMOCRTICA DO PROCESSO DECISRIO NO MBITO
DO PODER JUDICIRIO COMO IMPORTANTES MECANISMOS PARA A ADAPTAO
DAS REGRAS PROBATRIAS EM FACE DA CAUSALIDADE AMBIENTAL
Carolina Medeiros Bahia ...............................................................................314
As Metas de Aichi/Nagoya e a Convergncia da Iniciao Cientfica

do Instituto Florestal em relao ao Plano de Ao Paulista de
Biodiversidade 2011-2020
Elaine Aparecida Rodrigues...........................................................................330
SEGURO GARANTIA COMO INSTRUMENTO DE GESTO PARA A MITIGAO DE

DANOS AMBIENTAIS NA MINERAO
Eliane Pereira Rodrigues Poveda....................................................................353
A DEMOCRACIA PARTICIPATIVA NAS AUDINCIAS PBLICAS PARA

LICENCIAMENTO AMBIENTAL
Fernando Biloia e Lilian Mendes Haber ..........................................................368
DIVERSIDADE ECOLGICA E BIODIVERSIDADE:
DIVERGNCIAS ENTRE OS CONCEITOS CIENTFICOS E A
APLICABILIDADE INSTITUCIONAL
Fernando do Rego Barros Filho, Juliana de Oliveira e Silva e
Pollyana Andrea Born....................................................................................385
A EXPLOTAO DAS GUAS SUBTERRNEAS NAS REGIES

COSTEIRAS DO BRASIL
Luciana Cordeiro de Souza............................................................................397
O LIMITE DE TOLERABILIDADE E A CARACTERIZAO

DO DANO AMBIENTAL
Maria Claudia da Silva Antunes de Souza........................................................409
FORMAS COMPLEMENTARES DE PARTICIPAO POPULAR NO LICENCIAMENTO

AMBIENTAL: O CASO DE JURUTI VELHO-PA
Natasha Valente Lazzaretti e Danielle de Ouro Mamed ....................................422
SADE PBLICA, MEIO AMBIENTE E (IN)DETERMINISMO CIENTFICO:

A DISCUSSO ACERCA DA EMISSO ELETROMAGNTICA
Paulo Roney vila Fagndez e Isabele Bruna Barbieri.......................................437
SEGURO AMBIENTAL COMO INSTRUMENTO ECONMICO

DE PROTEO AMBIENTAL
Pery Saraiva Neto, Ren Hernande Vieira Lopes,
Marco Antnio Parreira Ferreira e Giseli Giusti Mariano ...................................458
CONSUMO, DESENVOLVIMENTISMO E PSICANALISE: QUAL PODE (DEVE)

SER O PAPEL DO DIREITO DA SUSTENTABILIDADE EM TEMPOS DE CRISE
SOCIOAMBIENTAL GLOBAL?
Ricardo Stanziola Vieira e Karina Gomes Giusti...............................................481
O ACIDENTE COM O NAVIO M/T BAHAMAS NO PORTO DE RIO GRANDE/RS: UM

ESTUDO ACERCA DA APLICAO DAS TEORIAS DA RESPONSABILIZAO CIVIL
AMBIENTAL
Silviana Lcia Henkes e Marlia Rezende Russo...............................................498
A importncia do licenciamento ambiental de imveis rurais no

Estado de Mato Grosso para a Poltica Estadual de Mudanas
Climticas
Tatiana Corra da Silva Fraga.........................................................................519
Os desafios do licenciamento ambiental para os municipios: a

necessria cooperao
Tatiana Monteiro Costa e Silva e Marcel Alexandre Lopes..................................538
Poltica Nacional de Resduos Slidos: um passo em direo
cidadania ecolgica
Tnia Andrea Horbatiuk Dutra........................................................................554
REA DE PRESERVAO PERMANENTE DOS CURSOS DGUA NO AMBIENTE

URBANO: Vedao retrocesso ambiental e responsabilidade
municipal.
Zedequias de Oliveira Jnior..........................................................................570
Conferncias
Invited papers
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
17
ANALISANDO O ART. 60 DA LEI DE CRIMES AMBIENTAIS NO

CONTEXTO DA SOCIEDADE DE RISCOS IRRADIAO DO
PRINCPIO DA PRECAUO ESFERA PENAL
Ana Maria Moreira Marchesan1
SUMRIO: 1. Tutela penal do meio ambiente e sociedade de riscos o carter

antecipatrio dos tipos penais ambientais; 2. O crime do art. 60 como sendo de pe-
rigo abstrato; 3. A desnecessidade de prova pericial para a consumao do tipo; 4. A
norma penal em branco e a integrao do tipo penal; 5. As repercusses da obteno
da licena ambiental aps o desencadeamento da persecutio criminis; 6. Concluses.
1. Tutela penal do meio ambiente e sociedade de riscos o carter

antecipatrio dos tipos penais ambientais:
No presente trabalho nos propomos a refletir sobre a aplicao prtica do art. 60

da Lei dos Crimes Ambientais (9.605/98) luz da dogmtica do Direito Ambiental e
no contexto desenhado pelo socilogo alemo Ulrich Beck, o qual, desde meados da
dcada de noventa, se dedica ao tema da sociedade de risco global2. Parte ele da cons-
tatao de que vivemos um momento de crise ambiental, no qual a explorao preda-
tria dos recursos naturais parece no dar sinais de retrocesso ou de desacelerao.
Atualmente, inmeros desafios so impostos em consequncia dos riscos gera-
dos pelas atividades humanas que vm degradando o meio ambiente de uma forma
descontrolada, ao ponto de gerar trs fatores destacados na obra Ecological Politics
in an Age of Risk: a irresponsabilidade organizada, o estado de segurana e a explo-
sividade social3 .
O carter difuso, annimo e muitas vezes invisvel das agresses ao meio
1
Promotora de Justia no Rio Grande do Sul; mestre em direito ambiental e biodireito pela Universida-
de Federal de Santa Catarina; autora da obra A tutela do patrimnio cultural sob o enfoque do direito
ambiental, Ed. Livraria do Advogado; co-autora da obra Direito Ambiental, srie Concursos, Ed. Verbo
Jurdico; professora dos cursos de ps-graduao em direito ambiental da UFRGS, do IDC e da Fundao
do Ministrio Pblico.
2
BECK, Ulrich. La Sociedad del riesgo global. Madrid: Editora Siglo Veinteuno, 2002. p. 115.
3
BECK, Ulrich. Ecological Politics in an Age of Risk. Cambridge: Amos Oz, 1996, pp. 61-125.
18
ambiente aliado aos mecanismos culturais e institucionais pelos quais as elites pol-
ticas e econmicas encobrem as origens e consequncias dos riscos e perigos propul-
siona a chamada irresponsabilidade organizada.
No dizer de GOLDBLATT, um dos mais precisos analistas da obra de BECK, as
sociedades de risco so atormentadas pelo paradoxo de quanto maior for a degrada-
o ambiental, observada e possvel, maior o peso de leis e normas ambientais.
Contudo, simultaneamente, nenhum indivduo nem instituio parecem ser respon-
sabilizados especificamente por alguma coisa4. Uma das metas a serem alcanadas
pelo Direito Ambiental, na sua mxima extenso, agregar visibilidade e responsa-
bilidade aos atores econmicos e sociais, afigurando-se a esfera criminal importante
ferramente para realizao de to espinhosa tarefa.
Esse paradoxo consistente em legislao cada vez mais rigorosa, de um lado, e
mnima abrangncia de responsabilizao, de outro, tem sido uma marca brasileira.
Infelizmente, a motivao nobre que, a nosso sentir, moveu a redao do art.
60 da Lei n. 9605/98 parece perder espao para alguns dogmas da Cincia Penal
clssica, defasada em relao ao atual modelo societal marcado pela difuso de ati-
vidades e tecnologias que so comercializadas e inseridas no nosso cotidiano tantas
vezes sem serem precedidas de estudos que avaliem seus reais riscos e impactos em
relao sade e ao meio ambiente, na sua mais ampla acepo.
Ayala, em profundo estudo sobre o princpio da precauo e o carter transgera-
cional do Direito Ambiental, prope:
Dentre as propostas dogmticas que poderiam ser atribudas

a esse perodo, interessa especialmente a este momento, a enu-
merao de duas: o desenvolvimento de um sentido preventivo e
intimidatrio da sano criminalizao da leso aos novos bens
jurdicos; e sobretudo a considerao de uma compreenso funcio-
nal dos novos problemas a partir da prpria realidade social, para a
legitimao de formas de interveno mais adequadas e eficientes
para a proteo desses bens, proposta esta que viria a fundamentar
a polmica, mas interessante construo de um direito funcional .
Essas duas propostas expressam com fidelidade um impor-
tante sentido de transformao na fundamentao dos objetivos
do direito penal, principalmente porque seu desenvolvimento,
importou ao menos, a necessidade de crtica da funo de prote-
o de bens jurdicos em face de leses ou ameaa de leses, que
descrita por ocasio da anlise da jurisprudncia penal, no
prximo captulo.
4
GOLDBLATT, David. Teoria social e ambiente. Lisboa: Editora Instituto Piaget, 1996. p. 241.
19
A funo atribuda proteo penal em um modelo funcional

tem particular importncia para este momento, porque passa a re-
conhecer a necessidade de adequao das formas de interveno
jurdica destinadas proteo de novas necessidades e interesses,
em um modelo de sociedade altamente tecnolgica, que submete
a pessoa humana, o ambiente e outras qualidades de interesses, a
situaes de risco contnuo.
Desse modo, a interveno penal passa a privilegiar muito
mais um modelo de regulao jurdica fundamentada no risco, em
substituio ao modelo de leso de bens jurdicos, tendncia evi-
denciada por Hassemer no atual direito penal alemo como o favo-
recimento do que chama domnio do futuro .
Traz-se como conseqncia da afirmao dessa tendncia, a
exigncia de considerao jurdica no s de leses (danos), mas
principalmente dos riscos, que seriam expressos na forma de tipos
penais de perigo abstrato, (...) para os quais suficiente a com-
provao de uma ao (que o legislador proibiu como perigosa).
A razo muito bem justificada por Hassemer, quando ar-
gumenta que: Muitos desses delitos caractersticos do moderno
direito penal so delitos sem vtimas ou, pelo menos, com vtimas
difusas. No se lhes exige um dano. O delito nem sempre um
resultado cientificamente previsvel5.
No gerenciamento da problemtica relacionada responsabilizao pelo mero

risco em uma sociedade tecnolgica, a responsabilidade penal aparece, ao nosso
sentir, como uma importante opo6. O ordenamento jurdico ptrio poderia ter feito
outras: agravar os modelos de responsabilidade civil, incrementar a responsabilidade
administrativa aderindo a um modelo exclusivamente de direito administrativo san-
cionador, mas no o fez.
Provavelmente, a opo por tutelar o bem ambiental tambm na esfera penal
tenha suas razes no modo capitalista de produo ao qual aderiu a Constituio de
19887 ao estruturar a ordem econmica, amparada na propriedade privada dos meios
5
AYALA, Patrick de Arajo. Direito e incerteza: a proteo jurdica das futuras geraes no estado de di-
reito ambiental. Florianpolis, 2002. Dissertao (Mestrado em Direito) Universidade Federal de Santa
Catarina.
6
Nesse sentido, v. VEGA RUIZ, Jose Augusto de. El delito ecolgico. 2. ed. Madrid: Colex, 1994, p. 62.
7
Mascarenhas considera ter sido uma opo da Constituio de 1988 reforar a tutela penal do meio
ambiente. Diz ela: Percebe-se, na Carta brasileira de 1988, que a preocupao com a crescente degra-
dao ambiental resultou no reconhecimento do direito ao meio ambiente sadio, oferecendo uma abor-
dagem mais abrangente e preventiva, e indicando, tambm, a necessidade de proteo penal do referido
bem. A expanso do direito penal dirigida tutela do meio ambiente justifica-se, portanto, como reflexo
20
de produo e na livre iniciativa (art. 170).

Isso porque, a responsabilidade penal, diversamente da responsabilidade civil
ou administrativa, no transige com o imprio da contabilidade capitalista, pois
carreia ao condenado e sua empresa um estigma social que no pode ser diludo
nos balancetes8.
Porm, no h sentido algum numa tutela penal ambiental dissociada do prin-
cpio-me do Direito Ambiental o da preveno e de seu filho dileto o da pre-
cauo. A persecuo penal nessa seara tem de buscar sempre evitar a consumao
do dano ambiental, o qual, por suas caractersticas intrnsecas, sempre de difcil
quando no impossvel reparao9.
A aplicao do princpio da precauo estendeu suas fronteiras do Direito Penal
Ambiental, o que no nos surpreende quando se tem por base as diretrizes que ema-
nam do art. 225 da Constituio Federal. Na lio de Ayala,
A concretizao da proteo jurdica da vida futura na Consti-

tuio brasileira de 1988, nos termos do art. 3, inc. I, e 225,
caput, encontra-se submetida a condies de risco, impondo,
como alternativa, a imposio de severas exigncias de solida-
riedade em um modelo de relao jurdica diferenciada, preven-
do um sistema de obrigaes e deveres assimtricos (modelo de
transmisso). A tarefa de proteo do ambiente uma imposio
estatal-constitucional que no pode ser suportada de forma soli-
tria. A assertiva ganha nfase nas sociedades de risco, indicando
os caminhos para o desenvolvimento de uma pedagogia do risco
para comunidades de risco10.
Os irmos Dino e Bello Filho no descuram desse aspecto, ao enfatizarem que

o direito ambiental move-se atravs do princpio da preveno e o sentido de ser do
Direito Penal Ambiental a utilizao da tipificao penal para a preveno de danos
dos anseios sociais, que, a partir de determinado momento histrico, passaram a ser reconhecidos nos
textos constitucionais, diante da adoo da concepo social do Estado, reforando a importncia daquele
bem(PRADO, Alessandra R. Mascarenhas. Fundamentos constitucionais para a tutela penal do meio am-
biente. Revista de Cincias Jurdicas, v. 6. n 1, jan./jun. 2008, p. 38).
8
FELICIANO, Guilherme Guimares. Teoria da imputao objetiva no direito penal ambiental brasileiro.
So Paulo: LTr, 2005, p. 26.
9
Para um aprofundamento nas caractersticas do dano ambiental, v. STEIGLEDER, Annelise Monteiro.
Responsabilidade civil ambiental: as dimenses do dano ambiental no direito brasileiro. Porto Alegre:
Livraria do Advogado, 2004, p. 191.
10
AYALA, Patrick de Arajo. A proteo jurdica das futuras geraes na sociedade de risco global: o direito
ao futuro na ordem constitucional brasileira. In: FERREIRA, Heline Sivini e outros (orgs.). Estado de direito
ambiental: tendncias. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 2010, p. 355.
21
ambientais11, ou seja, o direito penal justifica-se como instrumento de proteo do

bem jurdico meio ambiente frente a possveis agravos.
2. O crime do art. 60 como sendo de perigo abstrato.
Discute-se na doutrina e na jurisprudncia acerca da caracterizao do tipo

previsto no art. 60 da Lei n. 9605/98.
Desdobra-se esse tipo em duas espcies: a) pela concretizao das aes estam-
padas nos verbos nucleares (construir, reformar, ampliar, instalar ou fazer funcionar),
condutas essas relacionadas a estabelecimentos, obras ou servios potencialmente
poluidores, sem licena ou autorizao dos rgos ambientais competentes, b) quan-
do a atividade, mesmo prescindindo de licena, se d em desconformidade com os
regulamentos existentes ou, contando com licena, em desacordo com essa. Para
Barbosa12, poderamos resumir a primeira forma como sendo a de EMPREENDER
sem licena; e, a segunda, CONTRARIAR as normas ambientais.
Nas duas modalidades, possvel inferir que o crime em questo afina-se com os
princpios da preveno e da precauo, pois prescinde de prova de dano ou mesmo
de percia comprovando que a atividade potencialmente poluidora, consumando-se
com o mero descumprimento de leis e regulamentos de ndole ambiental.
A doutrina divide-se ao classificar esse crime. Para os irmos Costa Neto e Bello
Filho, o crime do art. 60 de perigo abstrato, pois a s colocao em condies
ilegais o configura13. Da mesma posio comungam Marco14 e Nucci15, para o qual
a lei fez questo de deixar clara a situao de perigo abstrato, pois no se est cons-
truindo, reformando, ampliando, instalando ou fazendo funcionar estabelecimento,
obra ou servio efetivamente poluidor, isto , que gera sujeira, maculando o meio
ambiente grifo nosso.
Em outro polo, h doutrinadores que sustentam tratar-se de crime de perigo con-
creto, exigindo a demonstrao por percia de que a obra, estabelecimento ou servio
11
BELLO FILHO, Ney de Barros et alii. Crimes e infraes administrativas ambientais. Comentrios Lei
n 9605/98. 2. ed. Braslia: Braslia Jurdica, 2001, p. 344
12
BARBOSA, Daniel Marchionatti .Da poluio e outros crimes ambientais. In: JUNIOR, Jos Paulo Bal-
tazar; SILVA, Fernando Quadros da (orgs.). Crimes ambientais. Estudos em homenagem ao Des. Vladimir
Passos de Freitas. Porto Alegre: Verbo Jurdico, 2010, p. 376.
13
BELLO FILHO, Ney de Barros et alii. Crimes e infraes administrativas ambientais. Comentrios Lei
n 9605/98. 2. ed. Braslia: Braslia Jurdica, 2001, p. 346.
14
MARCO, Renato. Crimes ambientais. So Paulo: Saraiva, 2011, p. 473.
15
NUCCI, Guilherme de Souza. Leis penais e processuais penais comentadas. 4.ed. So Paulo: Revista
dos Tribunais, 2008, p. 960.
22
tem real capacidade poluidora16.

Nosso posicionamento no sentido de que o crime prescinde de prova de perigo
concreto, ou seja, de que a atividade realmente ostenta potencial poluidor. A inteno
do legislador clara ao criminalizar a conduta daquele que transgride o ordenamento
jurdico ambiental deixando de licenciar (1 modalidade) empreendimento sujeito a
esse procedimento administrativo to importante do ponto de vista do planejamento
e desenvolvimento das atividades capazes de causarem agravos ao ambiente.
Da mesma forma quando o crime decorre da contrariedade (2 modalidade) a
leis e regulamentos relacionados ao meio ambiente (por exemplo, atividade que se
desenvolve em contrariedade s condicionantes estampadas na licena ambiental).
No integra o tipo penal a efetiva causao de uma situao de perigo derivada
do empreendimento potencialmente poluidor, nem da contrariedade a leis e regu-
lamentos. Exigir essa prova fatalmente ir esbarrar na prtica de crime mais grave,
como por exemplo o de poluio (art. 54).
Tal e qual a doutrina, a jurisprudncia oscila entre essas duas posies.
No sentido de que o crime de perigo abstrato, compilamos os seguintes
acrdos:
RECURSO CRIME. DELITO AMBIENTAL. ARTIGO 60 DA LEI
9.605/98. ESTABELECIMENTO DE ATIVIDADE POTENCIALMEN-
TE POLUIDORA. LAUDO PERICIAL. DESNECESSIDADE. SUFICI-
NCIA PROBATRIA. CONDENAO MANTIDA. 1- Denunciado
que, sem licena ambiental, fez funcionar estabelecimento poten-
cialmente poluidor pratica o crime ambiental previsto no art. 60
da Lei 9.605/98, merecendo a reprimenda penal. 2-Trata-se de
crime de mera conduta, que independe de resultado naturalstico,
e de perigo abstrato, sendo desnecessria a realizao de percia.
3- Tambm no se exige o dolo especfico para a sua configurao,
bastando a vontade de fazer funcionar a atividade, mesmo sem
a licena. 4- Tese de erro de proibio afastada por se tratar de
erro inescusvel que no apenas poderia como deveria se evitado.
5- Prova suficiente para a manuteno do decreto condenatrio.
RECURSO IMPROVIDO17.
16
N. sentido, v. GOMES, Luiz Flvio Gomes; MACIEL, Slvio. Crimes ambientais. Comentrios Lei
9.605/98. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2011,p. 252, e PRADO, Luiz Regis. Crimes contra o ambien-
te. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2001, p. 182, e DELMANTO, Roberto. Leis penais especiais
comentadas. Rio de Janeiro: Renovar, 2006, p. 518.
17
RIO GRANDE DO SUL. Rec. Crime n. 71003478617. Turma Recursal Criminal. Relatora: Cristina
Pereira Gonzales. J. em 12.jul.2010. Disponvel em:< http://www1.tjrs.jus.br> Acesso em 26 abr. 2013.
23
CRIME AMBIENTAL. ARTIGO 60, CAPUT, LEI 9605/98. PRELI-

MINAR AFASTADA. SENTENA CONDENATRIA MANTIDA. PRE-
LIMINAR: Existe relao de complementaridade entre as Leis e a
Resoluo abordadas, legitimando-se a exigncia de licena muni-
cipal quando a atividade desenvolvida potencialmente poluidora.
MRITO: 1) O fato de no possuir licena para fazer funcionar
estabelecimento poluidor contraria as normas legais e regulamen-
tares pertinentes, incidindo em crime ambiental previsto no artigo
60 da Lei 9605/98. 2) Trata-se de crime de mera conduta que
independe de resultado naturalstico, e de perigo abstrato, sendo
desnecessria a realizao de percia. 3) Configuradas as hipteses
de responsabilizao penal, conforme os preceitos dos artigos 5,
inc. XLV, da CF, e art. 13 do Cdigo Penal. 4) O arquivamento do
inqurito Civil no pode servir de fundamento para a absolvio na
esfera penal, uma vez que a responsabilizao do agente poluidor
pode se dar nas esferas administrativa, cvel e penal, que no se
excluem entre si. 5) Restando comprovadas a materialidade e a
autoria delitiva, impe-se a manuteno da sentena condenatria.
Negaram Provimento, por maioria18.
Bastante didtico nos parece precedente da TRF da 4 Regio, cujo trecho se

transcreve:
O crime atribudo aos denunciados, previsto no artigo 60 da Lei

9.605/98, pune a conduta de construir, reformar, ampliar, instalar
ou fazer funcionar, em qualquer parte do territrio nacional, esta-
belecimentos, obras ou servios potencialmente poluidores, sem
licena ou autorizao dos rgos ambientais competentes, ou
contrariando as normas legais e regulamentares pertinentes, tu-
telando o meio ambiente. Em relao sua classificao, comis-
sivo, de mera conduta (independendo da ocorrncia do resultado
naturalstico) e de perigo abstrato.O objeto jurdico a preservao
do meio ambiente, buscando fazer com que as atividades de maior
impacto sejam realizadas com o acompanhamento da autoridade
ambiental. O objeto material a coisa sobre a qual recai a condu-
ta criminosa - estabelecimentos, obras ou servios potencialmente
poluidores. (FREITAS, Vladimir Passos de. Crimes contra a natu-
reza - 7 ed. Rev., atual. e ampl. - So Paulo : Editora RT, 2001.
18
RIO GRANDE DO SUL. Rec. Crime n 71002552354, Turma Recursal Criminal, Relatora: Las Ethel
Corra Pias, j. em 31 maio 2010. Disponvel em:< http://www1.tjrs.jus.br> Acesso em 26 abr. 2013.
24
p. 194).Porquanto seja crime de perigo abstrato, o artigo 60 no

exige a ocorrncia de um resultado danoso, mas visa a coibir a con-
duta de quem, sem licena do rgo ambiental competente, realiza
obra que pode vir a poluir. Como se v, elemento constitutivo do
tipo penal o carter poluidor da interveno que se pretenda reali-
zar no ambiente19.
De forma oposta, entendendo que o crime de perigo concreto e, portanto,

necessita-se provar ser a atividade potencialmente poluidora, os seguintes julgados:
O crime do artigo 60, da lei n 9.605/98 no de perigo abstrato,
exigindo a descrio do potencial poluidor e sua localizao, para
efeito de tipificao. Mantida a deciso que rejeitou a denncia,
com fulcro no artigo 43, I, do Cdigo de Processo Penal. NEGA-
RAM PROVIMENTO20.
ARTIGO 60, DA LEI N 6.905/98 C/C O ARTIGO 14, INCISO II,
DO CDIGO PENAL. INSTALAO DE POO ARTESIANO. Obra
ou servio potencialmente poluidor elemento constitutivo do
tipo penal. O crime do artigo 60, da lei n 9.605/98 no de
perigo abstrato, exigindo perigo concreto, com prova da materia-
lidade. Ausncia de laudo atestando uso indevido ou poluidor do
poo artesiano. Apelao provida por maioria21. (Recurso Crime
N 71001209832, Turma Recursal Criminal, Turmas Recursais,
Relator: Angela Maria Silveira, Julgado em 26/03/2007).
O fato que a criao de tipos penais de perigo abstrato parece-nos extramente

afinada com a proteo do bem jurdico ambiental, incorporando a dogmtica do Di-
reito Ambiental esfera penal. Nesse sentido j se posicionou o Des. Gaspar Marques
Batista do TJ/RS, em acrdo parcialmente reproduzido:
CRIME DE PERIGO ABSTRATO. A criao de crimes de perigo

abstrato no representa, por si s, comportamento inconstitucional
por parte do legislador penal. A tipificao de condutas que geram
perigo em abstrato, muitas vezes, acaba sendo a melhor alternativa
19
RIO GRANDE DO SUL. Tribunal Regional Federal da 4 Regio. PROCED. INVESTIGATRIO DO MP
(PEAS DE INFORMAO) N 0011983-61.2011.404.0000/RS. Relator: Juiz Federal Gilson Luiz Incio.
Acrdo de 30 agos. 2012. Disponvel em:<http://www.trf4.gov.br> Acesso em: 26 abr. 2013.
20
RIO GRANDE DO SUL. Rec. Crime n 71001626639, Turma Recursal Criminal, Relator: Alberto Delga-
do Neto, J. em 12 maio 2008. Disponvel em:< http://www1.tjrs.jus.br> Acesso em 26 abr. 2013.
21
RIO GRANDE DO SUL. Rec. Crime n 71001209832, Turma Recursal Criminal, Relatora: Angela Maria
Silveira, J. em 26 mar. 2007. Disponvel em:< http://www1.tjrs.jus.br> Acesso em 26 abr. 2013.
25
ou a medida mais eficaz para a proteo de bens jurdico-penais

supraindividuais ou de carter coletivo, como, por exemplo, o meio
ambiente. Apelao da defesa, improvida22.
A criminalidade ambiental requer o recurso aos tipos penais de perigo abstrato

para sua efetividade. O avano temporal ditado pelos princpios da preveno e da
precauo s se materializam atravs dessa arquitetura penal. Para Bottini, essa
uma opo tpica da sociedade tecnolgica:
Outro instrumento empregado largamente pelo legislador penal

para o enfrentamento dos riscos inditos so os tipos penais de pe-
rigo abstrato. A criminalizao de condutas por meio desta tcnica
visa a antecipao da incidncia da norma, para afetar condutas
antes da verificao de qualquer resultado lesivo. Sua relao com
os riscos da atualidade evidente: afinal, o deslocamento do injus-
to do resultado para a conduta reflete uma preocupao do gestor
de riscos (no caso, o legislador penal) com a preveno e com a
necessidade de evitar o perigo, como forma de garantir, de forma
mais eficaz, a proteo aos bens eleitos como indispensveis vida
em comum23 .
3. A desnecessidade de prova pericial para a configurao

do crime:
Corolrio do entendimento antes exposto de que estamos tratando de um crime

de perigo abstrato a dispensa da prova pericial.
Na verdade, a prova que necessariamente tem de constar a de que a constru-
o, reforma, ampliao ou funcionamento de estabelecimento, obra ou servio amol-
da-se faticamente ao conceito tcnico-jurdico de ser potencialmente poluidor(a), o
que induz ao prvio licenciamento ambiental. Isso ir se dar atravs do enquadramen-
to do empreendimento em tabela, lista ou rol de rgo ambiental encarregado do res-
pectivo licenciamento, de acordo com as diretrizes da Lei Complementar n. 140/11.
Infelizmente, no tem sido esse o entendimento pacfico nas Turmas Recursais
22
RIO GRANDE DO SUL. Apel. Crime n 70046837654, Quarta Cmara Criminal, Relator: Gaspar Mar-
ques Batista, J. em 04 out. 2012. Disponvel em:< http://www1.tjrs.jus.br> Acesso em 26 abr. 2013.
23
BOTTINI, Pierpaolo Cruz. Crimes de perigo abstrato e princpio da precauo na sociedade de risco. So
Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2007, 111-126.
26
do Rio Grande do Sul, como veremos:
RECURSO CRIME. ARTIGO 60 DA LEI 9.605/98. DELITOS AM-

BIENTAIS. SENTENA CONDENATRIA REFORMADA. ABSOLVI-
O. O fato de ser exigida a licena ambiental no pode gerar a
presuno de que a atividade desenvolvida pelo acusado seja po-
tencialmente poluidora. Para a configurao do delito, o tipo penal
exige, de forma concomitante, o desenvolvimento de atividade po-
tencialmente poluidora, sem a correspondente licena ambiental,
o que somente pode ser verificado atravs de percia. Hiptese em
que no se verificou risco ao meio-ambiente, bem juridicamente
tutelado24.
No sentido oposto, do mesmo colegiado:

9.605/98. ESTABELECIMENTO DE ATIVIDADE POTENCIALMEN-
TE POLUIDORA. LAUDO PERICIAL. DESNECESSIDADE. SUFICI-
NCIA PROBATRIA. CONDENAO MANTIDA. 1- Denunciado
que, sem licena ambiental, fez funcionar estabelecimento poten-
cialmente poluidor pratica o crime ambiental previsto no art. 60 da
Lei 9.605/98, merecendo a reprimenda penal. 2-Trata-se de crime
de mera conduta, que independe de resultado naturalstico, e de
perigo abstrato, sendo desnecessria a realizao de percia25.
No Tribunal de Justia gacho, encontram-se diversas decises tambm reco-

nhecendo a prescindibilidade da prova pericial:
APELAO. CRIMES AMBIENTAIS. ART. 60, DA LEI N 9.605/98.

ATIVIDADE POTENCIALMENTE POLUIDORA. REALIZAO DE
PERCIA. DESNECESSIDADE. Tratando-se de atividade de lava-
gem de caixas utilizadas no transporte de aves, e tambm lava-
gem de veculos automotores, desnecessria a realizao de percia
para atestar a potencialidade poluidora, pois tal situao inerente
s atividades mencionadas. Apelao da defesa, improvida26.
24
RIO GRANDE DO SUL. Rec. Crime n. 71003741477. Turma Recursal Criminal. Relator: Fabio Vieira
Heerdt. J. em 23.jul.2012. Disponvel em:< http://www1.tjrs.jus.br> Acesso em 26 abr. 2013.
25
RIO GRANDE DO SUL. Rec. Crime n. 71003478617. Turma Recursal Criminal. Relatora: Cristina
Pereira Gonzales. J. em 12.jul.2010. Disponvel em:< http://www1.tjrs.jus.br> Acesso em 26 abr. 2013.
26
RIO GRANDE DO SUL. Apel. Crime n. 70039689690. 4 Cmara Criminal. Relator: Des. Gaspar Marque
27
Completa a deciso recente do mesmo rgo fracionrio:
A defesa argumenta que a potencialidade poluidora do estabele-

cimento no pode ser presumida, e que o apelante tinha a licena
para exercer a atividade de suinocultura. Porm, cumpre salientar
que o delito do art. 60 da Lei n 9.605/98 crime de perigo abs-
trato, tipificando a conduta de fazer funcionar estabelecimento
potencialmente poluidor, sem licena ambiental ou em violao
s normas regulamentares. No caso, a licena de operao foi jun-
tada aos autos, fls. 04/06, mas deve-se observar que o apelante
descumpriu algumas das condies ali expressas, como compostar
as carcaas de animais mortos e resduos da mesma origem, em
condies de mxima impermeabilizao (item 2.6). Alm disso,
conforme assinalado pela Procuradora de Justia, Dr Slvia Ca-
pelli, exigir percia para comprovar que a atividade submetida ao
licenciamento ambiental potencialmente poluidora equivaleria a
transformar o delito do art. 60, que de perigo abstrato, formal,
no delito do art. 54 da Lei n. 9.605/1998, de poluio ambiental,
este sim, considerado crime de resultado e de perigo concreto para
a doutrinria majoritria. Neste ltimo se exige a comprovao da
poluio potencialmente capaz de causar prejuzos sade huma-
na, o que no ocorre em relao ao delito do art. 6027
No podemos compartilhar a primeira das posies compiladas, pois, de acor-

do com o art. 158 do CPP, ser indispensvel o exame de corpo de delito, direto ou
indireto, quando a infrao deixar vestgios. A regra da dispensa do exame pericial;
sua necessidade, a exceo.
O Superior Tribunal de Justia denegou Habeas Corpus a paciente que, acusado
da prtica do crime previsto no art. 60 da Lei n. 9605/98, insistia na produo da
prova pericial:
No ocorre violao aos princpios da ampla defesa e do devido

processo legal em ao penal que apura crime ambiental na hip-
tese em que o juiz indefere pedido de realizao da percia para
comprovao do grau de risco de dano ambiental, fundamentando
tal indeferimento na irrelevncia da prova para a soluo da con-
Batista. J. em 17/02/2011. Disponvel em:< http://www1.tjrs.jus.br> Acesso em 27 abr. 2013.
RIO GRANDE DO SUL. Apelao Crime n. 7.0053351763. 4 Cmara Criminal. Relator: Des. Gaspar
27
Marques Batista. J. em 25/04/2013. Disponvel em:< http://www1.tjrs.jus.br> Acesso em 30 abr. 2013.

28
trovrsia, por se tratar de risco presumido que dispensa a com-

provao efetiva, pois, conforme o artigo 184 do CPP, o juiz ou a
autoridade policial negar a percia requerida pelas partes quando
no for necessria para o esclarecimento da verdade28.
Na hiptese sob estudo, o tipo antecipa-se e se consuma com o mero empre-

ender, para usar um verbo abrangente de todas as condutas, sem ou em desacordo
com a licena ou normas e regulamentos pertinentes.
Do ponto de vista do momento de proteo ao bem jurdico, estamos diante de
verdadeiro crime de perigo abstrato, no qual o risco ao bem jurdico protegido presu-
mido de modo absoluto (presuno juris et de jure) pela norma29. No h necessidade
de sua comprovao no caso concreto. O perigo deriva da presuno legal vinculada
natureza do empreendimento. Quanto ao resultado naturalstico, o crime formal,
pois se consuma com a simples prtica da conduta prevista em lei e, no tocante ao
momento da consumao, o crime permanente. Sua consumao se prolonga no
tempo de acordo com a vontade do agente.
Nucci destaca que uma das caractersticas recorrentes nos crimes permanentes
a leso a bens jurdicos imateriais, como o caso do meio ambiente30.
Considerando o delito do art. 60 como crime permanente, recolhemos os seguin-
tes julgados do Superior Tribunal de Justia:
Os crimes de invaso de terras da unio e os dos arts. 48 (na mo-

dalidade fazer funcionar) e 60 da Lei n. 9.605/98 so delitos
permanentes, cujo prazo prescricional somente comeam a fluir a
partir da cessao da permanncia, nos termos do art. 111, inciso
III, do Cdigo Penal31.
HABEAS CORPUS. PRESCRIO DA PRETENSO PUNITIVA.

CRIME AMBIENTAL. ART. 60 DA LEI 9.605/98. DELITO PERMA-
NENTE. TERMO CIRCUNSTANCIADO. MARCO INICIAL DO LAPSO
PRESCRICIONAL. AUSNCIA DE PROVA DA CESSAO DA PER-
MANNCIA. INOCORRNCIA DA CAUSA EXTINTIVA. 1. Conforme
disposto no art. 111 do CP, no crime previsto no art.60 da Lei
28
BRASIL. Superior Tribunal de Justia. Habeas Corpus 165915. 5 Turma. Relator: Min. Jorge Mussi.
J. em 21.jun.2011. Disponvel em:< http://www. jus.br> Acesso em 27 abr. 2013.
29
QUEIROZ, Paulo. Direito Penal. Parte Geral. So Paulo: Saraiva, 2005, p. 157.
30
NUCCI, Guilherme de Souza. Cdigo penal comentado. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2005, p. 543.
31
BRASIL. Superior Tribunal de Justia. Habeas Corpus 191963 . 5 Turma. Relatora: Min. Laurita Vaz.
J. em 04.set.2012. Disponvel em:< http://www. jus.br> Acesso em 27 abr. 2013.
29
9.605/98 no se inicia o clculo do lapso prescricional a partir da

data do termo circunstanciado, j que nos delitos permanentes o
marco inaugural da causa extintiva, antes de transitar em julgado a
sentena, comea do dia em que cessou a permanncia, fato que
no restou comprovado32.
4. A norma penal em branco e a integrao do tipo penal:
Praticamente todas as atividades humanas geram algum impacto ao ambiente.

Como ensina Costa, definir o que proibido e o que permitido acaba por ser, na
maior parte dos casos, uma deciso fundada em variveis quantitativas, temporais
ou locais. Assim, por exemplo, probe-se a emisso de uma determinada substncia
acima de um dado limite; probe-se a pesca em certos perodos do ciclo reprodutivo
dos peixes; e probe-se o corte de vegetao em determinados locais. Seria absurdo
proibir a emisso de qualquer substncia, proibir a pesca em todos os locais e pocas
e proibir qualquer corte de vegetao em todo o territrio brasileiro33.
Por essas razes, os crimes ambientais (e, da mesma forma, as infraes ad-
ministrativas ambientais) so um campo frtil de incidncia das normas penais em
branco. A integrao dos tipos penais se d por meio de regulamentos, no raras
vezes administrativos (portarias, resolues, instrues normativas), outras vezes por
de leis e decretos que podem emanar de qualquer ente federativo.
Passos de Freitas citam diversos doutrinadores que apoiam essa construo da
tipicidade penal um pouco mais aberta, tendo por base as peculiaridades do bem
jurdico tutelado. Ensinam:
Segundo Luiz Rodrguez Ramos, h condutas que no se podem

descrever semacudir a esta tcnica, dada sua complexidade (no
meio ambiente, por exemplo, o conceito conexo de contaminao
s pode ser determinado mediante uma remisso a outras normas).
Alis, conforme ensina Carlos Lemes Serranos, tendo em conta a
pluralidade e diversidade das agresses de que pode ser objeto
o bem jurdico meio ambiente, assim como a constante inovao
tecnolgica com usos potencialmente lesivos, a utilizao desta
32
BRASIL. Superior Tribunal de Justia. Habeas Corpus 94101 . 5 Turma. Relator: Min. Jorge Mussi. J.
em 13.agos.2009. Disponvel em:< http://www. jus.br> Acesso em 28 abr. 2013.
33
COSTA, Helena Regina Lobo da. Os crimes ambientais e sua relao com o direito administrativo. In:
Celso Sanchez Vilardi; Flvia Rahal Bresser Pereira; Theodomiro Dias Neto. (Org.). Direito penal econmi-
co - anlise contempornea. So Paulo: Saraiva, 2009, p. 189-222.
30
tcnica de remisso a normas extrapenais est plenamente justifi-

cada. O STJ considerou regular denncia oferecida em crime cujo
tipo penal se vale de norma penal em branco (agrotxico), inclusive
entendendo no ser de rigor a indicao da norma complementar
integrativa do tipo penal34
Esses regulamentos (lato sensu) levaro em conta aspectos sazonais, regionais,

locais, enfim, o dinamismo inerente ao equilbrio ecolgico que no esttico. Sir-
vinskas categrico em sua defesa da constitucionalidade e da utilidade do emprego
das normas penais em branco em matria ambiental, destacando: A lei esttica e
o meio ambiente dinmico. Se se pretende proteger o meio ambiente necessrio
adotar medidas eficazes e rpidas para se evitar o dano ambiental irreversvel. No
seria possvel esperar a tramitao de uma lei at sua promulgao para se proteger
uma espcie silvestre ameaada de extino, por exemplo35.
Como enfatiza Costa, no faria sentido criar tipos penais especficos, que trou-
xessem em seu bojo todo o detalhamento exigido pela matria ambiental. Por isso,
o direito penal se socorre do direito administrativo, utilizando conceitos, normas ou
atos administrativos como elementos do tipo penal ambiental36.
Bottini faz eco aos doutrinadores antes citados, pugnando pela necessria in-
tegrao dos tipos penais por regulamentos no contexto da sociedade de riscos. So
dele as seguintes palavras:
A dinmica da produo e do desenvolvimento dos novos riscos,

a complexidade de seus efeitos e a rapidez com que surgem no-
vos contextos de periculosidade exigem do legislador o recurso s
normas penais em branco. O tipo fechado, descritor de condutas
ilcitas de maneira precisa, cede espao para o dispositivo penal
genrico, que remete o preenchimento de seu contedo a outros
contextos de regulamentao mais flexveis. Percebe-se o mani-
festo abandono do mandato de determinao, concretizado na
multiplicao de normas penais com clusulas genricas e com
elementos tpicos indeterminados. Quanto maior a taxatividade dos
tipos penais, menor sua capacidade de abrigar condutas perigosas
inditas, no previstas ou no existentes durante sua construo
legislativa37.
34
FREITAS, Gilberto; FREITAS, Vladimir. Crimes contra a natureza. 9 ed. So Paulo: RT, 2012,p. 37.
35
SIRVINSKAS, Luiz Carlos. Ainda sobre normas penais em branco e bem jurdico tutelado nos crimes
ambientais. Boletim IBCRIM n 73.
36
COSTA, ob. cit., p.190.
37
BOTTINI, Pierpaolo Cruz. Crimes de perigo abstrato e princpio da precauo na sociedade de risco. So
31
A complexidade que envolve os novos riscos exige do direito penal maior agili-
dade para identificar perigos potenciais, a qual esta vinculada ao desenvolvimento
de regras complementares aos tipos bsicos, produzidas por outras esferas de re-
gulamentao.
O tipo de art. 60 da LCA integrado pelo art. 10 da Lei Federal n. 6.938/81, o
qual obriga ao licenciamento ambiental por rgo integrante do SISNAMA (Sistema
Nacional do Meio Ambiente) toda a atividade potencialmente poluidora. Em funo
disso, do ponto de vista da fonte produtora da norma complementadora do tipo, pode
ser definido como norma penal em branco homognea38.
O SISNAMA envolve rgos ambientais federais, estaduais e municipais.
Com o advento da Resoluo n. 237/97 do CONAMA, os municpios passaram a
licenciar as atividades poluidoras de impacto local, por fora do art. 6.
Portanto, embora o art. 10 da Lei n. 6938/81 integre o tipo do art. 60 e apon-
te a necessidade do prvio licenciamento ambiental das atividades potencialmente
poluidoras, os municpios, os estados e a Unio, dentro da competncia que lhes
toca pelos arts. 23, 24 e 30 da Constituio Federal, podero estabelecer as suas
listagens (exemplificativas) de atividades licenciveis de acordo com o a dimenso
do impacto.
No dizer de Torres,
a lista de atividades ou empreendimentos sujeitos ao licencia-

mento ambiental no se resume aos anexos acima, seja da Reso-
luo do CONAMA, seja do Decreto Estadual; pode ser ampliada
a critrio do rgo ambiental responsvel. Mesmo que no esteja
presente na lista, determinada obra pode ser compelida pela Ad-
ministrao Pblica a passar pelo crivo do processo licenciatrio.
o que se extrai da inteligncia do 2 do Art. 2 da Resoluo
237/97 do CONAMA, transcrita a seguir: Art. 2 - (...) 2 Caber
ao rgo ambiental competente definir os critrios de exigibilidade,
o detalhamento e a complementao do Anexo 1, levando em con-
siderao as especificidades, os riscos ambientais, o porte e outras
caractersticas do empreendimento ou atividade39.
Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2007, p.111.

38
Segundo o penalista Rogrio Greco, para que possamos saber se uma norma penal em branco con-
siderada homognea ou heterognea preciso que conheamos sempre, sua fonte de produo. Se for a
mesma, ela ser considerada homognea; se diversa, ser reconhecida como heterognea (GRECO, Rog-
rio. Curso de Direito Penal, parte geral. 9 ed. Rio de Janeiro: Editora Impetus, 2007, p. 24-25).
39
TORRES , Marcos Abreu. Aspectos polmicos do licenciamento ambiental. Disponvel em < http://www.
uj.com.br/publicacoes/doutrinas/2037/ASPECTOS_POLEMICOS_DO_LICENCIAMENTO_AMBIENTAL>
Acesso em 21.nov.2011.
32
Na mesma linha ensina Oliveira40, para quem o licenciamento ambiental deve

ser exigido em relao a qualquer atividade que repercuta ou que possa repercutir na
sade da populao ou na qualidade do meio ambiente. Vale dizer: esto sujeitas ao
licenciamento no apenas as atividades que poluem realmente, mas tambm as que
simplesmente tm a possibilidade de poluir.
O CONAMA (Conselho Nacional de Meio Ambiente) jamais teria como prever to-
das as atividades potencialmente poluidoras sujeitas ao procedimento administrativo
do licenciamento ambiental.
Nesse sentido, lecionam Fink, Alonso Jr. e Dawalibi em obra clssica sobre o
licenciamento ambiental:
Prever antecipadamente um rol exaustivo de obras ou atividades
que devam se sujeitar ao licenciamento ambiental tarefa impos-
svel e intil. preciso que o legislador estabelea genericamente
qual situao pretende protegida pela norma. E, nesse caso, o le-
gislador constitucional o fez: obras ou atividades potencialmente
causadoras de significativa degradao do meio ambiente.
Quando muito, pode o legislador ou o poder regulamentar indi-
car uma lista de situaes especficas nas quais recomendvel o
licenciamento. E foi exatamente o que fez o Conselho Nacional do
Meio Ambiente por meio da Resoluo CONAMA n 237/97, de 19
de dezembro, cuja relao reproduzida abaixo.
Contudo, bom lembrar que esse rol meramente exemplificati-
vo, podendo ser complementado pelo rgo ambiental, conforme a
dico do 2 do art. 2 da citada Resoluo. Isso implica a pos-
sibilidade de exigir-se o licenciamento mesmo para obras ou ati-
vidades no listadas (e desde que haja impactos significativos)41
grifos nossos .
De acordo com o inc. I do art. 2 da Lei Complementar 140/11, a qual veio

a regulamentar parcialmente o art. 23 da Constituio Federal, entende-se por
licenciamento ambiental o procedimento administrativo destinado a licenciar ati-
vidades ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou po-
tencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradao
ambiental (grifo nosso).
Nos arts. 7 a 9, essa mesma lei define as competncias para o licenciamento
40
OLIVEIRA, Antnio Inag de Assis. Introduo legislao ambiental brasileira e licenciamento ambien-
tal. Rio de Janeiro: Lmen Jris, 2005, p. 300.
41
FINK, Daniel Roberto; ALONSO JR., Hamilton; DAWALIBI, Marcelo. Aspectos jurdicos do licenciamento
ambiental. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 2000, p. 12.
33
ambiental, distribuindo-as entre a Unio, Distrito Federal, estados e municpios. Den-

tro de seus limites de competncia, o ente federativo licenciador dever criar suas
listagens, tabelas, rol de atividades submetidas ao licenciamento e, para isso, levar
em conta as peculiaridades da regio ou municpio abrangido.
Assim, o atual marco regulatrio do licenciamento ambiental no Brasil rateia
competncias e no se pode afastar da tipicidade penal as atividades que so licen-
civeis pelos municpios e/ou estados, como querem alguns que somente acatam a
tipicidade se o empreendimento estiver definido em lei federal.
Acrdo da Turma Recursal Criminal do Rio Grande do Sul enveredou para esse
entendimento:

9.605/98. RAMPA DE LAVAGEM DE MOTOCLETAS E DE TROCA
DE LEO. RECURSO DIRIGIDO CONTRA DECISO QUE EXCLUIU
DO PLO PASSIVO PESSOA FSICA. ATIVIDADE NO PREVISTA
NA LEGISLAO DE REGNCIA. ATIPICIDADE. 1. As obras tidas
como potencialmente poluidoras e suscetveis de obteno de li-
cena do rgo ambiental competente esto relacionadas no Anexo
I da Resoluo 237 do Conama, assim como na Tabela de Ativida-
des do Manual de Cadastro Tcnico Federal. 2. A complementao
do rol, diante do disposto no 2 do art. 2 da mesma Resoluo,
s pode ser feita pelo rgo ambiental competente, entendido este,
pela legislao de regncia, como o Conama, a teor do mencionado
na Lei Federal n. 6.938/81 e no Decreto n. 99.274/90. 3. Nem
mesmo o Conselho Estadual do Meio Ambiente, para efeitos do
exame da matria penal, tem competncia para dispor a respeito,
j que sua funo est prescrita na Lei Estadual n. 10.330. Tam-
pouco pode o Conselho Municipal de Defesa do Meio Ambiente
ampliar o conceito do que seja potencialmente poluidor. Admitir-se
o contrrio seria permitir inquestionvel insegurana jurdica, j
que determinada conduta poderia ser considerada crime em um
estado ou em um municpio, enquanto noutros no o seria. 4. Fora
dessas atividades, portanto, a falta de licenciamento ambiental em
relao a obras, atividades ou servios poluidores no pode ser
vista como crime ambiental penal. 5. Atipicidade de conduta que
se reconhece de ofcio. RECURSO DESPROVIDO. CONCESSO DE
HABEAS CORPUS EX OFFICIO42..
42
RIO GRANDE DO SUL. Rec. Crime N 71004181913, Turma Recursal Criminal, Relator: Edson Jorge
Cechet, J. em 25 mar. 2013. Disponvel em:< http://www. jus.br> Acesso em 27 abr. 2013.
34
Os irmos Passos de Freitas expressam sua aceitao dos tipos penais complemen-
tados por disposio emanada de outro poder, ou seja, de um ato administrativo43.
Ora, se partirmos do pressuposto de que o tipo penal do art. 60 , na sua pri-
meira modalidade (empreender sem licena), integrado pelas leis 6938/91 e Com-
plementar 140/11, intuitivo deduzir a constitucionalidade das complementaes
feitas por tabelas emanadas de qualquer um dos entes federativos, desde que haja
pertinncia entre o ente responsvel pela lista e a sua competncia licenciatria.
5. A
obteno da licena ambiental aps o desencadeamento da
persecutio criminis:
Um dos maiores equvocos que observamos em diversas decises das mais va-
riadas cortes do pas diz com a repercusso da obteno da licena ambiental aps o
desencadeamento da persecuo penal.
A Lei n. 9605/98, sem dvida alguma, compromete-se, em vrias passagens,
com a reparao dos danos ambientais e com a busca da regularizao da atividade.
Assim, por exemplo, a composio do dano requisito para formulao de pro-
posta de transao penal. J, a reparao do dano, condio para a suspenso con-
dicional do processo. Por sua vez, a espontnea reparao do dano circunstncia
atenuante prevista no art. 14, inc. II, da LCA.
Sem embargo disso, o crime se consuma com o empreender sem licena ou em
desacordo com as normas legais e regulamentares pertinentes. A busca da licena
pode e deve ser objeto de composio civil, a qual, no microssistema da lei penal
ambiental, no arreda a punibilidade. Simplesmente consubstancia condio para a
oferta de transao penal pelo rgo ministerial.
Da mesma forma, prosseguir com a atividade com suporte em licena vencida e
sem ter protocolado o pedido de renovao dentro de prazo de at 120 dias44 antes do
vencimento da licena de operao tambm configura o delito, como j reconheceu o
TJ/RS no acrdo parcialmente transcrito:
Embora a irresignao da defesa, os documentos de fls. 07/09

demonstram que a licena de operao expirou em 29 de janeiro
43
FREITAS, Gilberto; FREITAS, Vladimir. Crimes contra a natureza. 9 ed. So Paulo: RT, 2012,p. 37.
44
De acordo com o 4 do art. 14 da LC 140/11, A renovao de licenas ambientais deve ser requerida
com antecedncia mnima de 120 (cento e vinte) dias da expirao de seu prazo de validade, fixado na
respectiva licena, ficando este automaticamente prorrogado at a manifestao definitiva do rgo am-
biental competente.
35
de 2008, e que em 27/06/08 ocorreu o indeferimento de soli-

citao de nova licena de operao, em virtude de reincidncia
no descumprimento de legislao ambiental. Portanto na data de
20/06/08, que consta na denncia, a empresa do denunciado es-
tava funcionando sem o licenciamento de operao, pois expirado
em 29/01/08. Logo, deve ser mantida a condenao do acusado e
da empresa r, nas sanes do art. 60 da Lei n 9.605/9845.
Sobre a questo da repercusso da obteno posterior da licena, Passos de

Freitas assim se posicionam:
(...) poder acontecer e no raro que a licena ou auto-

rizao venham a ser dadas posteriormente ao incriminada,
ou seja, construir, reformar, ampliar, instalar ou fazer funcionar
estabelecimentos, obras ou servios. Em tal hiptese no h que
se falar em causa de extino da punibilidade, ou seja, renncia
do Estado em punir o autor do delito. Ao adotar-se tal posio por
poltica judiciria, j que previso legal no existe, o fato servir de
estmulo queles que se aventuram iniciando empreendimentos
irregulares, cientes de que, se surpreendidos, podero regularizar
a situao e livrar-se da ao penal. Em outras palavras, o empre-
endedor assumir o risco de ver-se surpreendido, ciente de que se
isso acontecer poder, posteriormente, acertar a situao. Isto po-
der ser-lhe vantajoso do ponto de vista econmico, estimulando-o
ao mau procedimento46.
Na nossa tica, o promotor/procurador da repblica e o magistrado devero levar

em conta se o empreendedor diligenciou na obteno da licena antes de iniciar a
atividade e se aguardou, pelo menos, os prazos previstos na legislao para anlise e
deferimento ou indeferido da licena47. Sem dvida que a lei no pode punir aquele
que quer empreender regularmente e que sofre as agruras da ineficincia de rgos
ambientais desestruturados como ocorre em quase todo o Brasil.
Nas decises abaixo reproduzidas parcialmente, o Tribunal de Justia de Santa
45
RIO GRANDE DO SUL. Apelao Crime n. 70046736856. 4 Cmara Criminal. Relator: Des. Gaspar
Marques Batista. J. em 01/03/2012. Disponvel em:< http://www1.tjrs.jus.br> Acesso em 29 abr. 2013.
46
PASSOS DE FREITAS, ob. cit., p.251.
47
Em princpio, o rgo ambiental deve observar o prazo mximo de 6 (seis) meses a contar do
ato de protocolar o requerimento at seu deferimento ou indeferimento, ressalvados os casos em que hou-
ver EIA/RIMA e/ou audincia pblica, quando o prazo ser de at 12 (doze) meses (art. 14 da Resoluo
CONAMA 237/97).
36
Catarina no acolheu a regularizao da atividade a posteriori como excludente:
Se aps visita realizada pelos policias militares de proteo am-

biental empresa que exerce atividade potencialmente poluidora,
consistente na fabricao de rao e silo de secagem e armazena-
mento de gros, atestam que a empresa no apresentou a Licena
Ambiental de Operao (LAO) necessria, a regularizao posterior
ocorrncia dos fatos no elide a responsabilidade penal, uma vez
que, anteriormente, j estava perfeitamente caracterizado o delito
previsto no art. 60 da Lei n. 9.605/9848.
1. A lacrao de serra-fita, picador, plainadeira e serra-circular

e o termo de embargo interdio ou suspenso de atividade com-
provam o pleno funcionamento de atividade de serraria e bene-
ficiamento de madeira exercida pela empresa por meio de seus
empregados, sendo que a posterior regularizao mediante expe-
dio de licena ambiental de operao no tem o condo de des-
caracterizar o crime ambiental por ser este de mera conduta e sua
consumao d-se no momento em que a empresa passou a reali-
zar a atividade sem a respectiva autorizao do rgo ambiental;
ademais, confessando o ru a produo de serragem e maravalha
incontroversa o funcionamento da atividade potencialmente po-
luidora; 2. Se [...] a empresa no apresentou a Licena Am-
biental de Operao (LAO) necessria, a regularizao posterior
ocorrncia dos fatos no elide a responsabilidade penal, uma vez
que, anteriormente, j estava perfeitamente caracterizado o delito
previsto no art. 60, da Lei n. 9.605/98.
Finalizando: a obteno da licena no curso do processo ou
mesmo antes da denncia ou da audincia preliminar repercute de
vrias maneiras em prol do autor do fato/ru, podendo, em situa-
es muito especficas, ensejar a extino da punibilidade.
48
SANTA CATARINA. Apelao Crime n. 2008.035284-8.2 Cmara Criminal. Relatora: Desa. Salete Silva
Sommariva. J. em 22/04/2009. Disponvel em:< http://www.tjsc.gov.br> Acesso em 29 abr. 2013.
37
6. Concluses.

Conclui-se do exposto que:
1) o tipo penal do artigo 60 da Lei n 9605/98 apresenta forte conotao

precaucional, em tudo afinada com os princpios estruturais do Direito Ambiental
preveno e precauo;
2) o tipo penal em questo prescinde de prova de dano ou mesmo de percia
comprovando que a atividade potencialmente poluidora, consumando-se com o
mero descumprimento de leis e regulamentos de ndole ambiental;
3) a norma penal em branco flagrada no tipo do artigo 60 da LCA de natureza
homognea, integrada pelas leis federais relacionadas ao licenciamento ambiental
das atividades potencialmente poluidoras;
4) a obteno posterior da licena ambiental nem sempre afasta a justa causa
para a persecuo penal;
5) empreender atividade com licena ambiental vencida e sem ter protocolizado
no prazo legal o pedido de renovao configura o tipo do art. 60 da LCA.
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40
O PAPEL DO TCU NO CONTROLE DA GESTO

AMBIENTAL FEDERAL
1. Nascimento da preocupao, por parte das Entidades de

Fiscalizao Superior (EFS)1, com a questo ambiental
relativamente recente a preocupao que as questes ambientais comearam

a despertar no mundo todo. Marco importante a respeito do tema foi a realizao, pela
ONU, da Primeira Conferncia Mundial sobre o Homem e o Meio Ambiente, conhecida
como Conferncia de Estocolmo, realizada em 1972. Foi a primeira vez que a comu-
nidade internacional realizou uma reunio de tal amplitude para discutir os problemas
ambientais. No que antes disso o tema no despertasse interesse, mas aps essa
conferncia o assunto ganhou espao importante nas agendas nacionais e regionais.
Isso fica evidente quando se constata que at 1972 s 10 pases possuam
Ministrios do Meio Ambiente em suas estruturas governamentais, ao passo que em
1982 j tinham sido criados Ministrios ou Departamentos de Meio Ambiente em
110 pases. Entre 1971 e 1975, foram identificadas 31 leis nacionais ambientais
nos pases da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE),
praticamente o mesmo nmero que tinha sido criado nos 25 anos anteriores.
Tambm em 1972, outro relevante acontecimento foi a criao do Programa
das Naes Unidas para o Meio Ambiente (Pnuma), agncia da ONU responsvel por
promover a conservao do meio ambiente e o uso eficiente de recursos no contexto
do desenvolvimento sustentvel.
A partir dessa poca, tambm foram celebrados acordos internacionais para
tratar de questes ligadas ao meio ambiente, tais como:
- Conveno sobre Zonas midas de Importncia Internacional, especialmente
enquanto Habitat de Aves Aquticas (1975)
- Conveno Internacional sobre Comrcio das Espcies da Fauna e Flora Selva-
gens em Perigo de Extino (CITIES) (1975)
- Conveno sobre a Conservao de Espcies Migratrias de Animais Silvestres
(CMS) (1983)
- Conveno sobre a Poluio Atmosfrica a Longa Distncia (LRAP) (1983)
Mais um marco importante, j na dcada de 80, foi o trabalho desenvolvido pela
Comisso Mundial sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel, tambm
1
Entidades de Fiscalizao Superior so instituies encarregadas de realizar o controle externo em nvel
federal nos diversos pases. No caso do Brasil, a EFS o Tribunal de Contas da Unio
41
chamada de Comisso Bruntland, que apresentou uma viso crtica sobre o modelo
de desenvolvimento adotado pelos pases industrializados e reproduzidos pelos pa-
ses em desenvolvimento, com uso predatrio dos recursos naturais, sem considerar
a capacidade de suporte dos ecossistemas. A partir desse ponto, ficou bem marca-
da uma mudana do foco de preocupao ambiental mais segmentada, com temas
como poluio, fauna e flora, para uma preocupao de carter mais amplo, em que
a questo ambiental comeou a ser tratada dentro de um contexto de modelo de
desenvolvimento. Ficou bem evidenciado nesse contexto, tambm, que boa parte
dos problemas ambientais so transacionais e demandam atuaes em conjunto dos
pases, justificando a ampliao do nmero de acordos internacionais.
Outros acordos internacionais relevantes foram celebrados, como o protocolo de
Montreal sobre Substncias que Destroem a Camada de Oznio (1989) e a conveno
da Basilia sobre o Controle de Movimentos Transfonteirios de Resduos Perigosos
(1989 entrou em vigor em 1992).
Esse movimento teve como pice a Conferncia das Naes Unidas sobre o
Meio Ambiente e o Desenvolvimento, conhecida como Rio-92, que gerou uma srie
de documentos e compromissos, como a Agenda 21 e a Declarao do Rio, alm das
convenes sobre mudanas climticas e sobre biodiversidade.
Todo esse processo gerou o aumento das atividades governamentais ligadas
rea de meio ambiente, com o aumento no volume de recursos direcionados a tal
rea. A proliferao de tratados internacionais, por outro lado, fez com que os pases
que os ratificaram assumissem compromissos que
passaram a ser traduzidos em leis, em polticas, em aes governamentais. Em
consequncia de todos esses fatores, ficou patente a necessidade de as EFS comea-
rem a ter uma maior atuao na rea ambiental.
Aspecto relevante ocorrido nos anos 70 e 80, sob o ponto de vista das EFS,
que aumentou o nmero de entidades com competncia legal para executar as cha-
madas auditorias de desempenho ou auditorias operacionais2. Assim, no que tange
rea ambiental, as EFS passaram a atuar no s na verificao da regularidade da
aplicao dos recursos aplicados nas polticas ambientais, mas tambm na avaliao
do alcance dos resultados dessas polticas. No caso do TCU, especificamente, a com-
petncia explcita para a realizao desse tipo de auditoria se deu com a Constituio
Federal de 1988.
A constatao mencionada anteriormente, de que boa parte dos problemas am-
bientais transnacional, aliada s especificidades de carter tcnico presente nos
2
Auditorias operacionais ou de desempenho so aquelas em que o objetivo o de avaliar a eficincia,
eficcia, efetividade das aes governamentais e das polticas pblicas, diferentemente das auditorias de
regularidade ou de conformidade, em que o objetivo verificar se as aes governamentais foram desen-
volvidas de acordo com as normas pertinentes.
42
assuntos ligados temtica ambiental, fez com que a Intosai3 (International Orga-
nization of Supreme Audit Institutions) criasse, em 1992, o WGEA (Working Group
on Environmental Auditing), com o objetivo de induzir a realizao de auditorias
coordenadas4 entre diferentes EFS, estimular a realizao de auditorias em acordos
internacionais na rea de meio ambiente, facilitar o intercmbio de informaes e
experincias relevantes entre diferentes EFS, publicar guias e outros documentos que
facilitem a compreenso dos aspectos especficos envolvidos nas auditorias ambien-
tais. Quando criado, o WGEA era integrado por 12 EFS, hoje j so 72, demonstrando
a importncia que as entidades de fiscalizao tm dado fiscalizao da gesto
ambiental em seus pases.
Em 1995, noticia-se a realizao da primeira auditoria coordenada, realizada
pelas EFS da Polnia e da Bielorssia, com o objetivo de avaliar o impacto das ati-
vidades econmicas em uma floresta que abrangia os dois pases. Desde ento, j
foram realizadas diversas auditorias coordenadas, por duas ou mais entidades de
fiscalizao.
Em termos regionais, em 1998, foi criada pela Olacefs5 (Organizacin Latinoa-
mericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores) e a Comtema (Comi-
sin Tcnica Especial de Medio Ambiente), que uma espcie de brao regional do
WGEA.
O Tribunal de Contas da Unio esteve integrado em todo esse processo, fazendo
parte do WGEA e da Comtema desde o final da dcada de 90, tendo inclusive pre-
sidido esta ltima desde sua criao at 2009. Inegavelmente, como ser melhor
detalhado frente, a participao nesses grupos internacionais de auditoria ambien-
tal teve grande influncia na forma como se desenvolveu a atuao do TCU na rea
ambiental.
2. Competncias do TCU para tratar da questo ambiental
O caput do conhecido art. 225 da Constituio Federal dispe que todos tm

direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e
essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o
dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes.
Os trechos acima grifados so aqueles que aqui nos interessam no sentido de
evidenciar o papel que cabe Unio quando se trata de meio ambiente. Relevante
3
Instituio que congrega EFS de todo o mundo
4
Auditoria coordenada aquela realizada por EFS de diferentes pases, a respeito de um nico tema, de
interesse de todas as entidades.
5
Instituio que congrega EFS situadas na Amrica Latina e no Caribe
43
nesse sentido, tambm, o art. 23 da Carta Magna que estabelece as hipteses de

competncias comuns de Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios. Dentre elas
est a proteo do meio ambiente, o combate poluio, a preservao das florestas,
da fauna e da flora.
Nesse contexto, cabe ainda mencionar o art. 225, 4, da Constituio, que
dispe especificamente que a Floresta Amaznica brasileira, a Mata Atlntica, a Serra
do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira, alguns de nossos biomas mais
importantes, constituem patrimnio nacional, e sua utilizao far-se-, na forma da
lei, dentro de condies que assegurem a preservao do meio ambiente, inclusive
quanto ao uso dos recursos naturais.
Dos dispositivos acima mencionados, conclui-se que a Unio (assim como os
demais entes federativos) deve defender e preservar o meio ambiente, que constitui
patrimnio pblico.
O caput do art. 70 e o caput do art. 71, ambos da Constituio Federal, estabe-
lecem que a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial
da Unio ser exercida pelo Congresso Nacional, com o auxlio do Tribunal de Contas
da Unio, a quem compete, em especial, segundo o art. 71, inciso IV, tambm da
Carta Maior, realizar inspees e auditorias nas unidades dos Poderes Legislativo,
Executivo e Judicirio.
Constata-se, portanto, que o TCU tem a prerrogativa de avaliar a gesto ambien-
tal federal, em sua acepo mais ampla, sob diversos ngulos, como por exemplo:
- Se os recursos pblicos repassados aos rgos e s entidades federais incum-
bidos da execuo da Poltica Nacional de Meio Ambiente esto sendo geridos con-
forme a legislao vigente (aspectos financeiro, contbil e oramentrio);
- Se os rgos e as entidades acima mencionados esto atuando de forma efi-
ciente e eficaz (aspecto operacional);
- Se as polticas pblicas para o setor esto sendo executadas adequadamente
(aspecto operacional);
- Se a gesto do patrimnio ambiental est sendo feita de forma adequada (as-
pectos operacional e patrimonial).
3. Forma de atuao do TCU na rea ambiental
Tradicionalmente, at em funo das competncias que o TCU possua at a

Constituio de 1988, a atuao do Tribunal, no s na esfera ambiental, tinha o
enfoque fundamentalmente relacionado legalidade das aes dos rgos de go-
verno. Na rea ambiental, por exemplo, avaliava-se se o Ibama, se o MMA estavam
44
fazendo as contrataes de acordo com a legislao pertinente, se os convnios eram

regularmente celebrados e executados, e assim por diante. O controle se dava apenas
segundo a vertente da regularidade buscava-se verificar se os recursos federais di-
rigidos aos rgos incumbidos da execuo das polticas ambientais estavam sendo
utilizados de forma regular, segundo as normas vigentes. No se atuava na gesto do
patrimnio ambiental propriamente dita, na avaliao das polticas pblicas ligadas
a essa rea, etc.
Dois fatores foram essenciais para que o Tribunal, aps receber a competncia
para realizar auditorias operacionais na Constituio de 1988, ampliasse sua forma
de atuao na rea ambiental. O primeiro deles, que no afetou exclusivamente a rea
ambiental, referiu-se capacitao de nossos auditores para a realizao das chama-
das auditorias operacionais ou de desempenho. Isso porque esse tipo de auditoria tem
natureza e objetivo bastante diferentes daquele que o Tribunal realizava at ento.
No Brasil, o TCU certamente foi a instituio de controle que partiu na frente
nesse processo. No havia, poca, instituies no Pas capazes de capacitar os
auditores do TCU para a realizao desse tipo de trabalho, sob a tica de controle
externo.O Tribunal buscou, ento, realizar essa capacitao por meio de parcerias
com instituies de outros pases com reconhecido expertise em auditoria operacio-
nal. Inicialmente, em 1996, um grupo de auditores do Tribunal realizou estgio no
GAO (General Audit Office), rgo de controle externo federal nos Estados Unidos,
e o passo mais importante nesse processo foi o Acordo de Cooperao firmado com
o Governo do Reino Unido, em 1998, onde no s foram repassadas a um grupo de
auditores do Tribunal as ferramentas, tcnicas e metodologias referentes a esse tipo
de auditoria, mas se promoveu concretamente sua aplicao em auditorias-piloto
realizadas nas reas de educao, sade e meio ambiente, trabalhos feitos ano a ano
a partir de 1998 at 2000 (o acordo teve ainda uma segunda fase de consolidao,
entre 2001 a 2003).
Desse processo, inclusive, nasceu a Secretaria de Avaliao de Programas do
Tribunal que no s passou a realizar regularmente esse tipo de auditoria, mas que
capacitou um grande nmero de auditores do TCU lotados em outras unidades e
durante muito tempo forneceu o suporte metodolgico necessrio para a realizao
desse tipo de trabalho por parte das diversas unidades do Tribunal.
O segundo fator, que diz respeito especificamente rea ambiental, foi que
o Tribunal passou a ser parte do WGEA, conforme mencionado anteriormente. Isso
possibilitou que ele conhecesse de que forma outras entidades de controle externo
exerciam o controle da gesto ambiental. Nesse processo, ficou claro que o Tribunal
deveria ampliar sua forma de atuao no que toca s questes ambientais, de modo
a conhecer como feita a gesto ambiental no Brasil em nvel de federal e passar a
contribuir efetivamente para o aperfeioamento dessa gesto.
Ainda em 1996, o Tribunal criou o Projeto de Desenvolvimento da Fiscalizao
Ambiental, culminando na aprovao, em 1998, da Estratgia de Controle da Gesto
45
Ambiental, que traou as principais diretrizes para o exerccio do controle da gesto

ambiental. Em 2000, criou-se uma diretoria especializada em auditoria ambiental
vinculada Secretaria de Obras, propiciando um aumento no nmero de auditores
encarregados de atuar especificamente nessa rea.
Cabe destacar que, naquela poca, o Tribunal tinha dois grupos de pessoas
atuando na rea ambiental, com enfoques diversos. O grupo que estava na secretaria
de obras, com a perspectiva ligada mais gesto ambiental propriamente dita, e um
segundo, vinculado outra unidade do Tribunal, que exercia o tipo de controle mais
tradicional, voltado a verificar a legalidade na aplicao dos recursos destinados
aos rgos e s entidades incumbidos da execuo das polticas ambientais.
Em 2005, o TCU avaliou que esse no era o melhor modelo, e integrou esses
dois grupos. Uma mesma equipe, portanto, passou a fazer trabalhos segundo essas
diferentes vertentes. Esse o modelo que permanece at hoje. Atualmente, quem
cuida da rea ambiental do Tribunal a Secretaria de Controle Externo da Agricultura
e do Meio Ambiente. No uma unidade que cuida exclusivamente de meio am-
biente, mas tambm de outras reas de governo que tm certa afinidade com a rea
ambiental, como agricultura, desenvolvimento agrrio, pesca e aquicultura.
O Tribunal dispe de diversos instrumentos para exercer o controle da gesto
ambiental federal. Um deles a prestao de contas, apresentada anualmente pe-
los rgos e entidades incumbidos da formulao e execuo das polticas de meio
ambiente em nvel federal, como o Ministrio do Meio Ambiente-MMA, o Instituto
Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis - Ibama, o Instituto
Chico Mendes da Conservao da Biodiversidade - ICMBio. O Tribunal tem aperfeio-
ado nos ltimos anos esse instrumento, de forma que a prestao de contas constitua
efetivamente um meio para avaliao da gesto desses rgos.
Outros instrumentos so as auditorias e os levantamentos. Esses trabalhos se
destinam a fazer avaliaes, que podem ter escopo e amplitude bastante diversifi-
cados - desde a regularidade de licitaes e contratos, at a anlise da eficcia e
efetividade acerca de uma ao governamental, de uma poltica pblica, da atuao
de um rgo etc.
O TCU tambm se vale das denncias e representaes, em que terceiros do
notcias de possveis irregularidades que estejam sendo cometidas por algum rgo
da administrao pblica. Em relao rea ambiental, tradicionalmente as denn-
cias de irregularidades versavam nica e exclusivamente sobre questes de legalida-
de, envolvendo licitaes, contratos, convnios. Nos ltimos anos, entretanto, at em
razo da crescente atuao do Tribunal com relao gesto ambiental propriamente
dita, tm sido trazidas ao Tribunal notcias de eventuais irregularidades na atuao
finalstica dos rgos ambientais. Mencione-se, a ttulo de exemplo, o ingresso no
TCU de denncias relatando eventuais problemas no licenciamento ambiental de
empreendimentos e na regulamentao da pesca de determinada espcie.
Outra forma de atuao relevante do Tribunal na rea ambiental se d na fisca-
46
lizao das obras pblicas. Anualmente, seleciona-se um conjunto de obras a serem

fiscalizadas. Dentre as diversas questes que so avaliadas, incluem-se algumas re-
lacionadas ao licenciamento ambiental dessas obras. O Tribunal tambm avalia a re-
gularidade ambiental em empreendimentos que so objeto de concesso iniciativa
privada, como hidreltricas, rodovias, ferrovias etc.
Considerando a prpria caracterstica das matrias ambientais, de normalmente
no estarem adstritas a fronteiras geogrficas, o Tribunal tambm tem-se envolvido
em trabalhos conjuntos com outras instituies de controle. Em nvel internacional,
sua participao nos grupos de auditoria internacional, em nveis global (WGEA) e re-
gional (Comtema), tem sido caracterizada pela integrao em trabalhos coordenados,
a exemplo da auditoria global sobre mudanas climticas no mbito do WGEA, que
contou com a participao de 14 EFS de pases situados nos diversos continentes,
e das auditorias feitas no mbito da Comtema, nos temas de mudanas climticas e
gesto da Amaznia.
Nacionalmente, os estados e municpios exercem papis de extrema relevncia
em matria ambiental. Em termos de controle externo, muitas das questes ambien-
tais no recebero o tratamento amplo que merecem sem o envolvimento dos rgos
de controle nos nveis estadual e municipal (Tribunais de Contas de Estados e Munic-
pios). Esses Tribunais tm tambm percebido a importncia de sua atuao na rea, o
que motivou inclusive o lanamento da chamada Carta da Amaznia, durante Sim-
psio Internacional promovido pelo Tribunal de Contas do Estado da Amaznia, em
novembro de 2010, onde se comprometeram, dentre outros aspectos, a orientar sua
atuao no sentido de agregar valor gesto ambiental, produzindo conhecimento
e perspectivas, impulsionando os governos a agir de forma preventiva e precautria,
garantindo efetividade s normas internacionais, constitucionais e legais de proteo
do meio ambiente.
O Tribunal de Contas da Unio vem participando desse esforo, promovendo ca-
pacitaes e se integrando em trabalhos conjuntos. Nesse sentido, merece destaque
iniciativa do Presidente do TCU, Ministro Augusto Nardes, de realizao de auditoria
conjunta com os Tribunais de Contas dos estados da Amaznia Legal, para avaliao
da gesto das unidades de conservao situadas no Bioma Amaznia.
Os Tribunais de Contas, por sua posio institucional no desenho do Estado Bra-
sileiro, em razo das competncias amplas que as Constituies Federal e Estaduais
lhe atriburam, desempenham papel de extrema relevncia em relao s questes
ambientais. Nesse tipo de assunto, o controle preventivo essencial. No se pode
esperar que os danos sejam consumados, que os conflitos sejam desencadeados,
para que aes sejam tomadas. Nesse ponto, os Tribunais de Contas se situam em
posio privilegiada por poderem agir no aperfeioamento das polticas e das aes
de governo, agindo por iniciativa prpria. Mas para que essa atuao possa ser efeti-
va, preciso que os Tribunais de Contas se apropriem dessa misso, atribuam-na a
relevncia que ela merece e se preparem para desempenh-la a contento.
47
4. Exemplos de trabalhos relevantes realizados pelo TCU na rea

ambiental
Antes de abordar com um pouco mais de detalhes alguns trabalhos do Tribunal

ligados ao tema central deste Congresso licenciamento ambiental, o que ser feito
no captulo seguinte, apresento alguns dos trabalhos mais importantes realizados
recentemente pelo TCU na rea ambiental, para que se tenha uma ideia da relevncia
e da amplitude do espectro de atuao do TCU nessa matria:
- Levantamento de auditoria realizado para avaliar como esto sendo internaliza-
dos, nas polticas pblicas nacionais, os compromissos assumidos pelo Governo Bra-
sileiro em decorrncia da Conferncia Rio-92, especificamente as Convenes sobre
Mudana do Clima, Diversidade Biolgica e Combate Desertificao e a Agenda 21
(apreciado pelo Acrdo 1.404/2012-Plenrio).
- Anlise, em virtude de representao formulada pelo Ministrio Pblico Fede-
ral, da regularidade de instruo normativa interministerial que fixou em 2010 o n-
mero de embarcaes autorizadas a realizar a pesca da tainha, nmero bem superior
ao que vinha sendo autorizado anteriormente, considerando que a tainha uma es-
pcie classificada como sobreexplotada6 ou ameaada de sobreexplotao (apreciada
pelos Acrdos 496/2011, 1.475/2011 e 1.844/2011, todos do Plenrio).
- Auditoria realizada para avaliar o sistema de controle de trnsito de produtos
florestais (Sistema DOF) (apreciada pelo Acrdo 309/2009-Plenrio. Monitoramen-
to7 apreciado pelo Acrdo 141/2012-Plenrio).
- Auditoria realizada para avaliar em que medida aes visando implementao
de infraestrutura hdrica no semirido brasileiro consideram os efeitos das mudanas
do clima, uma vez que a regio altamente vulnervel a alteraes climticas (apre-
ciada pelo Acrdo 2.462/2009-Plenrio).
- Auditoria realizada para verificar em que medida as aes da Administrao P-
blica Federal esto promovendo a adaptao da agropecuria aos cenrios de mudan-
as do clima, considerando que a agricultura apontada como um dos setores mais
suscetveis s condies climticas (apreciada pelo Acrdo 2.513/2009-Plenrio).
- Auditoria realizada para avaliar as polticas pblicas para a regio de flores-
tas da Amaznia Legal em relao s aes de mitigao das emisses de gases
do efeito estufa, considerando que 75% das emisses de dixido de carbono do
Brasil provinham da mudana no uso da terra e florestas (apreciada pelo Acrdo
6
Sobrexplotao de uma espcie pesqueira a retirada desse recurso para aproveitamento econmico de
forma excessiva, no-sustentvel
7
Monitoramento instrumento de fiscalizao utilizado pelo Tribunal para verificar o cumprimento de
determinaes e recomendaes feitas por meio de deciso anterior
48
2.293/2009-Plenrio).
- Levantamento de auditoria realizado para apresentar um diagnstico do estado
atual das aes conduzidas pela administrao pblica federal visando a adaptar as
zonas costeiras brasileiras aos impactos potenciais das mudanas climticas globais,
considerando a relevncia das reas litorneas no Brasil e que essas regies so
apontadas como potencialmente mais sujeitas aos efeitos das mudanas climticas
(apreciada pelo Acrdo 2.354/2009-Plenrio).
Obs: os quatro trabalhos acima mencionados fizeram parte da auditoria coor-
denada global na rea de mudanas climticas, mencionada no captulo anterior.
Realizou-se um monitoramento conjunto dos quatro trabalhos, apreciado pelo Acr-
do 1.454/2012-Plenrio).
- Auditoria realizada em funo de Solicitao do Congresso Nacional para ve-
rificar se as diretrizes de agentes financeiros oficiais, como o BNDES, o Banco da
Amaznia (Basa) e o Banco do Brasil, no que tange concesso de financiamento a
atividades do setor agropecurio na Amaznia, esto em consonncia com a legisla-
o ambiental e, em especial, com as polticas de reduo do desmatamento (apre-
- Auditoria realizada para avaliar as aes implementadas pela Administrao
Pblica Federal para promoo do uso racional e sustentvel de recursos naturais,
em especial, o consumo de energia eltrica, gua e papel (apreciada pelo Acrdo
1.752/2011-Plenrio).
- Auditoria realizada com o objetivo de avaliar as aes pblicas federais volta-
das para a preveno e combate elevada ocorrncia de incndios florestais, geral-
mente associados ao uso de queimadas nas atividades agropastoris, especialmente
na regio conhecida como arco do fogo e do desmatamento, que corresponde a uma
ampla faixa do territrio brasileiro paralela s fronteiras das macrorregies norte e
centro-oeste, onde se situa a transio entre o Cerrado e a Floresta Amaznica (apre-
5. O TCU e o licenciamento ambiental
O licenciamento ambiental um instrumento da Poltica Nacional de Meio Am-

biente, instituda pela Lei 6.938/81, com o objetivo de promover o desenvolvimento
sustentvel por meio do aperfeioamento de projetos potencialmente causadores de
impactos. um dos principais instrumentos dessa poltica e sua relevncia, de uma
certa forma, at transcende os objetivos estritos do licenciamento, em razo da relati-
va timidez no Pas da utilizao de ferramentas mais amplas de planejamento, como
o Zoneamento Ambiental (ou zoneamento ecolgico-econmico, segunda termino-
49
logia usada no Decreto 4.297/02) e a Avaliao Ambiental Estratgica, no mbito

dos quais deveriam ser tratados aspectos mais amplos, que acabam sendo carreados
indevidamente para o licenciamento de projetos individuais, trazendo ainda mais
dificuldades para um processo que, pela sua prpria natureza, j complexo.
A previso do licenciamento na legislao ordinria se deu com a edio da Lei
6.938/81, cujo art. 10 estabelece que a construo, instalao, ampliao e funcio-
namento de estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, con-
sideradas efetiva ou potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer
forma, de causar degradao ambiental, dependero de prvio licenciamento ....
A Resoluo Conama 237/97 regulamenta os aspectos do licenciamento am-
biental estabelecidos na Poltica Nacional de Meio Ambiente e estipula critrios para
o exerccio da competncia para o licenciamento, hoje tambm tratados na Lei Com-
plementar 140/2011. Segundo o art. 1, inciso I, dessa resoluo, o licenciamento
ambiental federal corresponde ao procedimento administrativo pelo qual o rgo
ambiental competente licencia a localizao, instalao, ampliao e a operao de
empreendimentos ou atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas
efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam
causar degradao ambiental, considerando as disposies legais e regulamentares e
as normas tcnicas aplicveis ao caso.
O processo de licenciamento no mbito federal est dividido em trs fases:
- Licena Prvia (LP) - a ser solicitada pelo empreendedor ao Ibama, na fase
de planejamento da implantao, alterao ou ampliao do empreendimento. Esta
licena no autoriza a instalao do projeto e sim aprova sua viabilidade ambiental
e autoriza sua localizao e concepo tecnolgica. Alm disso, estabelece as condi-
es a serem consideradas no desenvolvimento do projeto executivo.
- Licena de Instalao (LI) - autoriza o incio da obra ou instalao do empre-
endimento. O prazo de validade desta licena estabelecido pelo cronograma de
instalao do projeto ou atividade, no podendo ser superior a 6 anos.
- Licena de Operao (LO) - a ser solicitada antes de o empreendimento entrar
em operao, pois esta licena que autoriza o incio do funcionamento da obra/
empreendimento. Sua concesso est condicionada realizao de vistoria, a fim de
verificar se todas as exigncias e os detalhes tcnicos descritos no projeto aprovado
foram desenvolvidos e atendidos ao longo de sua instalao e se esto de acordo com
o previsto na LP e na LI.
Um aspecto que deve ficar claro que o TCU no realiza fiscalizaes junto aos
empreendedores, fazendo exigncias diretamente a eles, no que se refere ao licen-
ciamento ambiental. Esta uma atribuio dos rgos ambientais incumbidos do
licenciamento, no caso federal, o Ibama. O Tribunal, em sua atuao, no substitui o
rgo licenciador, mas verifica se os procedimentos por ele adotados esto em confor-
midade com os normativos vigentes, podendo o TCU avaliar tambm, sob o aspecto
50
operacional, a eficincia, eficcia e efetividade do processo de licenciamento.

Sob o primeiro ngulo acima mencionado, o Tribunal verifica, nas obras que
so auditadas anualmente em seu Plano de Fiscalizao de Obras, algumas questes
ligadas ao licenciamento:
- o empreendimento exige licenciamento ambiental? Em caso positivo, ele pos-
sui as licenas pertinentes?
- a obra est sujeita ao Estudo de Impacto Ambiental (EIA)?
- as medidas mitigadoras estabelecidas pelo EIA esto sendo implementadas
tempestivamente?
- esto sendo cumpridos os requisitos de publicidade da licena ambiental?
- as condicionantes estabelecidas nas licenas prvia, de instalao e de opera-
o esto sendo atendidas?
Ainda sob essa perspectiva, nos processos de concesso pela Unio ao setor
privado da construo de rodovias, ferrovias, hidreltricas, barragens, da ampliao
e operao de aeroportos etc, o Tribunal tambm verifica, no curso do processo de
concesso, a regularidade do licenciamento ambiental do empreendimento/atividade.
Sob um vis mais operacional, o TCU realizou importante trabalho, com o ob-
jetivo de analisar os instrumentos de avaliao finalstica do Ibama no processo de
licenciamento ambiental, a fim de contribuir para o aperfeioamento da gesto desse
processo, com vista a garantir que os impactos ambientais sejam devidamente miti-
gados e/ou compensados na instalao e operao de empreendimentos e obras.
O motivo da realizao deste trabalho derivou do fato de que o licenciamento
um procedimento caro, lento e complexo, que gera, muitas vezes, grandes controvr-
sias e conflitos de interesse. Por essas razes e considerando a relevncia dos objeti-
vos que ele possui, fundamental que o Ibama formate seu processo de licenciamen-
to de modo a atingir seu objetivo primordial, qual seja, o de garantir a preservao
ambiental e a sustentabilidade dos empreendimentos licenciados.
Nesse sentido, na condio de gestor federal na rea ambiental, o Ibama deve
focar as suas atividades de licenciamento no resultado finalstico do processo e no
apenas nos procedimentos em si. Assim, importante que o Ibama avalie, em to-
das as etapas do processo de licenciamento, se os impactos ambientais negativos
causados pelos empreendimentos foram efetivamente mitigados, a fim de garantir
um desenvolvimento econmico sustentvel sem o comprometimento do patrimnio
ambiental nacional.
Para tentar atender o objetivo a que se props, a auditoria procurou responder a
trs questes, relacionadas com a avaliao contnua dos impactos em cada obra, os
benefcios potenciais e efetivos resultantes do processo de licenciamento e a padro-
nizao das etapas do licenciamento. Foram elas:
- A Diretoria de Licenciamento Ambiental (Dilic) do Ibama realiza uma avaliao
51
contnua dos impactos ambientais de cada obra?

- O sistema de gesto do processo de licenciamento ambiental realizado pela
Dilic se utiliza de critrios e indicadores que caracterizam os benefcios potenciais e
efetivos resultantes deste processo?
- As etapas do processo de licenciamento ambiental so padronizadas de forma
a uniformizar a sua anlise?
Da avaliao feita, as principais concluses a que se chegou foram as seguintes:
- O Ibama no avalia e acompanha sistematicamente os impactos e riscos am-
bientais das obras licenciadas. A ausncia deste controle sistemtico pode compro-
meter a efetividade do licenciamento ambiental como um todo, pois no permite
avaliar se ele est cumprindo seu objetivo ltimo, que o de mitigar os impactos
ambientais negativos do empreendimento e potencializar os positivos.
- Insuficincia de metodologia formal para analisar a qualidade dos Estudos de
Impacto Ambiental (EIA). H uma percepo de que muitos dos que so apresen-
tados tm baixa qualidade e causam prejuzos a todo o processo de licenciamento,
tornando-o o mais demorado e aumentando a quantidade de condicionantes. No en-
tanto, dada a ausncia dessa metodologia, a avaliao dos estudos acaba sendo feita
de acordo com a experincia de cada uma das equipes do Ibama, gerando excesso de
subjetividade nessa anlise.
- Inexistncia de indicadores e critrios formais de avaliao dos impactos am-
bientais para cada tipologia de obra, comprometendo o processo de avaliao de
impacto ambiental. A falta de esclarecimento das regras do jogo pelo licenciador
dificulta o trabalho dos empreendedores e certamente contribui para a eventual baixa
qualidade dos EIA, uma vez que o empreendedor no sabe de antemo quais aspec-
tos so considerados mais relevantes pelo licenciador, para cada tipo de obra.
- Licenciamento ambiental com foco na emisso de licenas e com baixa eficcia.
O processo est muito focado na emisso das licenas e no nos reais efeitos ambien-
tais decorrentes dos projetos ou na efetividade das medidas mitigadoras e de gesto
que so adotadas pelos empreendedores. Grande evidncia disso que o nico indica-
dor usado poca pelo Ibama em seu Relatrio de Gesto8 era o nmero de licenas
ambientais concedidas, que nada diz em relao efetividade do licenciamento.
- Inexistncia de qualquer sistema de avaliao, quantitativa ou qualitativa, dos
benefcios resultantes do processo de licenciamento, sejam eles ambientais, sociais
ou econmicos. Essa ausncia no permite, inclusive, que se explicitem os benefcios
gerados pelo processo de licenciamento, em termos de preservao da qualidade am-
biental. Refora, tambm, a viso de que o processo de licenciamento meramente
8
Principal documento que compe a prestao de contas dos rgos e das entidades da administrao p-
blica federal. neste documento que os gestores do rgo prestam as informaes acerca do cumprimento
de sua misso e seus objetivos.
52
burocrtico e cartorial.
- Insuficincia de padronizao dos critrios a serem utilizados no processo de
licenciamento ambiental, por cada tipologia de obra. Isso gera um excesso de discri-
cionariedade na anlise, provocando tambm insegurana por parte dos agentes do
Ibama encarregados do exame dos processos, que tendem a ser mais conservadores,
impondo um maior nmero de condicionantes, at como forma de evitarem eventuais
responsabilizaes em mbito judicial. Isso aumenta o tempo para concesso da li-
cena, dificulta sua implementao pelos empreendedores e aumenta seu custo, alm
de complicar o acompanhamento do cumprimento dessas condicionantes por parte do
Ibama. Enfim, gera um ciclo vicioso, que prejudica o processo como um todo.
Com o objetivo de corrigir esses problemas, o Tribunal formulou, no Acrdo
2.212/2009-Plenrio, uma srie de determinaes e recomendaes9 ao Ibama, das
quais destacamos as seguintes:
- Determinar ao Ibama que elabore padres e normas especficas para os proce-
dimentos e critrios tcnicos e metodolgicos adotados no processo de licenciamento
ambiental federal, por tipologia de obra e que sejam passveis de padronizao;
- Recomendar ao Ibama que:
. estude a viabilidade de criar um relatrio consolidado para avaliao (ex post)
dos impactos mitigados e no mitigados, das boas prticas observadas e dos benef-
cios ambientais decorrentes do processo de licenciamento, com base no desempenho
ambiental do empreendimento autorizado pelo Ibama;
. elabore programa de melhoria da qualidade dos Estudos de Impacto Ambiental
- EIAs apresentados pelo empreendedor com vistas a corrigir as deficincias descritas
no estudo do Ministrio Pblico Federal de 2004;
. desenvolva indicadores de impactos e riscos ambientais e de benefcios para
cada tipologia de obra, incorpore-os ao Sistema Informatizado do Licenciamento Am-
biental (Sislic) para gerao de relatrios gerenciais e elabore plano de acompanha-
mento dos impactos ambientais e dos benefcios para cada obra com base em tais
indicadores;
. desenvolva metodologia para estipulao e critrios de classificao de con-
dicionantes no que se refere prioridade, relevncia e ao risco, com base nos
objetivos e metas ambientais a serem alcanados no licenciamento, de acordo com
o tipo de obra.
Cerca de um ano e meio aps prolatado o Acrdo 2.212/2009-Plenrio, o Tri-
bunal realizou o monitoramento do cumprimento dessa deciso. O quadro detectado,
9
O Tribunal formula determinaes, de carter coercitivo, quando constata o descumprimento de normas.
A formulao de recomendaes est ligada a aspectos operacionais, em que o Tribunal acredita que seu
cumprimento v corrigir os problemas detectados, mas em relao aos quais no h norma determinando
sua adoo.
53
de uma forma geral, foi de que o Ibama estava direcionando esforos para cumprir o
que foi deliberado pelo Tribunal, estando a maioria das determinaes e recomenda-
es parcialmente implementadas. Reconheceu o Tribunal que a maioria das medi-
das constantes do Acrdo 2.212/2009-Plenrio eram complexas, pois envolviam a
adoo de medidas de reestruturao da entidade, de normatizao de procedimen-
tos tcnicos complexos. Dessa forma, era esperado que elas tomassem um tempo
relativamente longo at estarem completamente implementadas. Foi determinada a
realizao de novo monitoramento dentro de um prazo de cerca de dezoito meses da
prolao do acrdo que apreciou o primeiro (Acrdo 2.828/2011-Plenrio).
Outro trabalho que merece destaque foi realizado, em grande medida, em razo
das constataes feitas na auditoria acima mencionada. Dada a observao de que
o procedimento de avaliao do ps-licenciamento uma etapa fundamental para a
efetividade do processo de licenciamento, mas que tal procedimento no realizado
de forma sistemtica pelo Ibama, o Tribunal realizou levantamento com vistas a ava-
liar, a posteriori, o processo de licenciamento ambiental em duas obras de infraestru-
tura, especificamente na Rodovia BR-101 (trecho Florianpolis/SC Osrio/RS) e na
Ferrovia Transnordestina (trecho Salgueiro/PE Misso Velha/CE).
O ps-licenciamento compreende as atividades de acompanhamento e moni-
toramento: (1) da implementao das medidas apresentadas no Estudo de Impacto
Ambiental (EIA) e no Relatrio de Impacto Ambiental (RIMA) para mitigar os impac-
tos ambientais negativos, (2) dos programas adotados para atender as recomendaes
emitidas no EIA/RIMA, e (3) de todas as exigncias listadas nas licenas ambientais.
Como a avaliao do ps-licenciamento no feita sistematicamente pelo Ibama, o
Tribunal entendeu que sua ao seria bastante relevante para o aperfeioamento do
processo de licenciamento ambiental no Brasil, pois nesta fase que se observar a
eficcia das medidas propostas nas licenas e a falta de uma avaliao a posteriori do
licenciamento no permite que o Ibama identifique quais itens so mais importantes
e quais poderiam ser dispensveis, tornando o licenciamento mais gil e econmico.
importante destacar que foram realizados dois estudos de caso, em obras de
tipologia diferentes, que no tiveram a pretenso de apresentar resultados conclusi-
vos sobre o processo de ps-licenciamento em geral. No entanto, foram identificadas
algumas medidas gerais que podem aperfeioar a fase do ps-licenciamento e, como
consequncia, o processo de licenciamento como um todo. Mencione-se tambm
que o Tribunal contou, neste trabalho, com a participao de experiente e renomado
consultor na rea de Avaliao de Impacto Ambiental, dada as especificidades de
natureza tcnica envolvidas.
As principais constataes da auditoria foram as seguintes:
- Apesar de os documentos produzidos durante o processo de licenciamento
reunirem grande quantidade de informaes sobre o empreendimento e seus impac-
tos, verificou-se que as informaes e o conhecimento gerados em cada processo so
utilizados somente para decises relativas ao prprio caso, com pouca repercusso
54
nas demais atividades de licenciamento conduzidas pelo Ibama.

- No h avaliao de eficcia dos programas ambientais implementados duran-
te a fase de construo. Dessa forma, no h mecanismo de retroalimentao que
permita que futuros Planos Bsicos Ambientais (PBAs) e futuros EIAs incorporem
aquilo que possa ter sido bem ou mal sucedido na construo das obras de infraes-
trutura de transportes.
- A anlise dos relatrios de acompanhamento por parte do Ibama se limita
verificao do atendimento s condicionantes previstas na licena de instalao,
quando deveria incluir uma avaliao da eficcia das medidas mitigadoras e dos pro-
gramas ambientais. Para isso, seria interessante que, ao final de uma obra, o Ibama
solicitasse do empreendedor relatrio consolidado da implementao dos programas
ambientais, de forma a evidenciar a experincia adquirida, as boas prticas que po-
deriam ser replicadas e os programas cujos resultados ficaram aqum do esperado.
Com base nas informaes do relatrio consolidado e na experincia de seus prprios
analistas, o Ibama prepararia um parecer tcnico final que avaliaria a eficcia dos
programas ambientais e os resultados de proteo ambiental alcanados, indicando
boas prticas, medidas mitigadoras, estratgias de monitoramento e procedimen-
tos que possam ser adotados ou adaptados em futuros licenciamentos, inclusive na
preparao de novos estudos de impacto ambiental (uma vez que essas informaes
sero disponibilizadas ao pblico).
- O Ibama no possui recursos humanos suficientes para realizar o monitora-
mento sistemtico e contnuo de todas as obras por ele licenciadas. Isto faz com
que o acompanhamento por parte do empreendedor e o papel desempenhado pela
superviso ambiental sejam essenciais para garantir que os aspectos ambientais no
sejam negligenciados durante a execuo das obras. O acompanhamento ambiental
peridico e sistemtico das atividades construtivas, por meio da superviso ambien-
tal, alm de promover a melhoria da qualidade ambiental da rea de influncia direta
das obras, leva reduo de desperdcios na obra, minimizando custos, sobretudo
por evitar o retrabalho de atividades construtivas e reparao de danos ambientais
que so evitados quando o acompanhamento eficaz. Verificou-se que a relao
custo-benefcio da superviso ambiental bastante favorvel e pode trazer benefcios
relevantes para o processo.
- A participao de outros rgos no processo de licenciamento ambiental, como
a Funai, a Fundao Cultural Palmares, o ICMBio e o Incra, carece de regras claras,
com diretrizes e regulamentos que orientem a atuao desses rgos, o que pode
comprometer o andamento, os custos envolvidos e a transparncia do processo.
O Tribunal, por meio do Acrdo 2.856/2011-Plenrio, recomendou ao Ibama
que adotasse uma srie de medidas, dentre as quais destacamos as seguintes:
- Analise sistematicamente os relatrios de acompanhamento encaminhados
pelos empreendedores e emita tempestivamente parecer tcnico avaliando os resul-
tados apresentados nos relatrios.
55
- Avalie a convenincia e oportunidade de solicitar ao empreendedor, ao final

das obras que tenham sido objeto de seu licenciamento, a apresentao de um re-
latrio consolidado da implementao dos programas ambientais, estabelecendo o
contedo mnimo desse relatrio, de forma a evidenciar a experincia adquirida, as
boas prticas que poderiam ser replicadas e os programas cujos resultados ficaram
aqum do esperado.
- Avalie a convenincia e oportunidade de identificar, com base nos relatrios
consolidados, nos pareceres tcnicos e na experincia de seus prprios analistas,
boas prticas, medidas mitigadoras, estratgias de monitoramento e procedimentos
que possam ser adotados ou adaptados em futuros licenciamentos, inclusive na pre-
parao de novos estudos de impacto ambiental.
- Exija a contratao da superviso ambiental em empreendimentos de grande
potencial poluidor antes do incio das obras.
- Atente para os casos nos quais possvel a reutilizao parcial ou total de
informaes e diagnsticos ambientais j realizados no mbito do EIA/RIMA, poca
da solicitao de estudos complementares ao respectivo EIA/RIMA, simplificando as
exigncias quando j existirem tais elementos.
Outro trabalho relevante realizado pelo Tribunal no tocante ao licenciamento
ambiental foi decorrente de Solicitao do Congresso Nacional, dizendo respeito ao
processo de licenciamento das Usinas Hidreltricas de Jirau e Santo Antnio, em
construo no Rio Madeira, em Rondnia. Destaco, aqui, as principais constataes
feitas no trabalho, especificamente nos aspectos que dizem respeito ao cumprimento
das condicionantes estabelecidas no processo de licenciamento.
- Atuao deficiente dos governos municipal e estadual no efetivo usufruto dos
benefcios advindos da compensao social. A construo dessas hidreltricas provo-
ca alto impacto social, pois elas esto sendo instaladas prximas a reas povoadas,
afetando muitas famlias. Assim, alm do estabelecimento de programas direciona-
dos mitigao dos impactos ambientais, foi previsto um programa de compensao
social, no sentido de minorar os impactos causados populao local. Boa parte do
programa envolvia construes de hospitais, postos de sade, escolas, condies
que foram cumpridas pelo empreendedor, mas os governos municipal e estadual no
tinham conseguido alocar profissionais e equipamentos para prestar os servios
populao adequadamente. Foi mencionado, como exemplo de boa prtica, o modelo
de planejamento adotado na BR-163, rodovia que liga Cuiab (MT) a Santarm (PA),
e na Usina de Belo Monte, para cujas regies envolvidas foram elaborados Planos
de Desenvolvimento Regional Sustentvel, com a participao dos diversos atores
envolvidos na questo.
- Ausncia de definio das responsabilidades em relao ao acompanhamento
das questes sociais. No processo de licenciamento de um empreendimento, es-
pecialmente do porte e da complexidade dessas usinas hidreltricas, h diversas
questes sociais envolvidas, que demandam a participao de rgos, como o Iphan
56
(defesa do patrimnio cultural), a Funai (defesa das questes indgenas) e a Funda-

o Palmares (temas relativos a quilombolas). Esses rgos estabelecem uma srie
de condies para a emisso da licena, mas pela falta de definio sobre a respon-
sabilidade pelo acompanhamento da adoo dessas medidas, essa atribuio fica a
cargo dos analistas ambientais do Ibama, que no tm expertise especfica para tratar
dessas temas, alm de sobrecarregar o rgo ambiental, prejudicando a agilidade do
Ibama no exerccio de suas atribuies tpicas.
- As condicionantes estabelecidas no processo de licenciamento no estavam
sendo suficientes para evitar a excluso econmica de parte da populao atingida
pelos empreendimentos, evidenciando, assim, a necessidade de adoo de um ins-
trumento que tenha uma abordagem multissetorial para definio, monitoramento e
acompanhamento de tais medidas, com a participao das trs esferas de governo
(federal, estadual e local), devido complexidade dos impactos socioeconmicos
que intervenes desse porte produzem, em especial quando situados em reas com
grande adensamento populacional.
- Ausncia de implementao na ntegra de algumas condicionantes. Uma delas
era a construo de Centro de Triagem de Animais Silvestres (Cetas). O Centro foi
construdo pelo empreendedor, que vem se encarregando de sua manuteno, mas
que j sinalizou que no continuar a mant-lo depois de concluda a obra, conforme
previsto na licena de operao. O Ibama e a Universidade de Rondnia, em cuja
rea foi instalado o Centro, tambm j assinalaram no ter inteno de administr-
-lo. Constatou-se, portanto, um impasse que ameaa a continuidade daquele Centro,
classificado como o maior e mais avanado espao de triagem de animais silvestres
do Brasil. Faltou, nesse caso, uma definio mais clara de responsabilidades em re-
lao manuteno do centro, inclusive depois da concluso da obra.
- Outra condicionante pendente se refere aquisio das reas de reserva le-
gal das propriedades adquiridas para reassentamento da populao afetada, o que
vinha contribuindo para os problemas enfrentados pelos reassentados, pois os im-
pedia de obter a titulao da terra, impossibilitando-os de ter acesso a crdito para
o cultivo. Esta condicionante no tinha sido implementada ante a dificuldade do
empreendedor em localizar terras com essas caractersticas na regio, dificuldade
que poderia ser reduzida caso tivesse havido o envolvimento do Incra nesse proces-
so, como entidade responsvel pela gesto fundiria do Pas, gestora do Sistema
Nacional de Cadastro Rural.
57
6.Reflexes acerca da forma de atuao do Tribunal de Contas da

Unio em relao ao licenciamento ambiental

Entendo haver grande espao para o aprimoramento da atuao dos Tribunais
em relao a questes ligadas ao processo de licenciamento ambiental, de tal forma
que estas instituies possam contribuir efetivamente para o aprimoramento desse
importante instrumento, de forma que ele possa atingir sua finalidade de diminuir os
impactos ambientais negativos dos empreendimentos e atividades.
No mbito do Tribunal de Contas da Unio, importante passo nesse sentido foi
dado com a realizao do trabalho mencionado no captulo anterior, que resultou no
Acrdo 2.212/2009-Plenrio. O processo de licenciamento complexo por sua pr-
pria natureza, sendo importante, at por isso, que se busque o aperfeioamento da
gesto deste processo, aumentando sua eficincia, eficcia e efetividade. Neste tra-
balho, algumas oportunidades de melhoria foram identificadas, como, por exemplo,
a constatao de que o licenciamento no constitui um fim em si mesmo, mas deve
estar norteado para o alcance de seu objetivo ltimo que o de garantir a preservao
ambiental e a sustentabilidade dos empreendimentos licenciados. Igualmente rele-
vante a constatao da necessidade de maior padronizao dos processos de licen-
ciamento, por tipologia de obra, de forma a assegurar maior uniformidade na anlise
dos processos e sinalizar claramente para os empreendedores quais so os aspectos
mais importantes a serem abordados nos estudos ambientais.
Reconheo que a implementao das recomendaes feitas no citado acrdo
so de natureza complexa, envolvendo mudanas estruturais e procedimentais pro-
fundas. No entanto, dada sua relevncia, importante que o TCU continue acompa-
nhando as aes adotadas pelo Ibama no sentido de atender a essas recomendaes.
O Tribunal tambm deve identificar outros focos de ao que permitam tornar o
processo de licenciamento eficiente. Um deles, j identificado como um problema,
mas ainda no abordado de forma especfica em nenhum dos trabalhos realizados,
a questo da ausncia de definio clara das competncias e responsabilidades dos
diversos rgos e entidades que em geral esto envolvidos em um licenciamento fe-
deral. Funai, Fundao Palmares, Iphan, Incra e ICMBio so algumas das instituies
comumente envolvidas no licenciamento, conforme os tipos de impactos potencial-
mente gerados pelo empreendimento a ser licenciado. A falta de um regramento claro
da atuao dessas instituies, tanto na fase de anlise do processo de licenciamen-
to, quanto no acompanhamento do cumprimento das condicionantes estabelecidas,
gera um srie de problemas, que acabam desaguando no Ibama que, como rgo
licenciador, capitaneia o processo.
A anlise, sob o ponto de vista ambiental, das obras federais pelo TCU ainda no
feita na profundidade desejada, como regra geral. O enfoque est hoje voltado para
a regularidade das licenas, mas preciso que ele seja ampliado para dar maior efe-
tividade a essas verificaes. A anlise das condicionantes requeridas no momento da
58
concesso da licena prvia pode propiciar a identificao de problemas, tais como os

verificados na auditoria nas Usinas Hidreltricas de Jirau e Santo Antnio, problemas
estes cuja deteco no ps-licenciamento no se revela to eficaz.
Outras fases em que a atuao do TCU poderia ser mais efetivo so as etapas
de projeto e licitao. Nessas fases, poderiam ser avaliadas questes mais amplas
ligadas prpria sustentabilidade ambiental das obras, induzindo a incorporao de
solues que proporcionem, por exemplo, menor consumo de energia e de gua, a
utilizao de produtos reciclados e com maior vida til, a minimizao da gerao
de resduos. Cabe destacar que esse tipo de ao est alinhado com as chamadas
contrataes sustentveis, que hoje constitui um poder-dever para o administrador
pblico, nos termos do art. 3 da Lei 8.666/93, do Decreto 7.746/2012 e da IN
1/2010-SLTI-MP.
Esse tipo de atuao do TCU requer um esforo muito maior do que hoje des-
pendido com essas atividades, alm de exigir maior capacitao tcnica de nossos
auditores em relao a essas questes. Felizmente, o Tribunal possui em seu quadro
um nmero significativo e qualificado de auditores na rea de obras pblicas, que anu-
almente realizam auditorias em diversos empreendimentos no mbito do Plano de Fis-
calizao de Obras do Tribunal. Estes profissionais, devidamente capacitados e com o
apoio dos auditores que atuam na rea de meio ambiente, poderiam desenvolver essas
aes, que constituiriam um plus ao escopo do trabalho que hoje j realizam.
Evidentemente, esse tipo de acompanhamento concomitante de todas as fases
do empreendimento no seria realizado em todas as obras que fazem parte do Plano
de Fiscalizao de Obras, mas apenas naquelas que fossem selecionadas, segundo
critrios de relevncia social, de materialidade e de risco de elevados impactos am-
biental e social.
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
- MONTAO, Marcelo; OLIVEIRA, Isabel Silva Dutra; RANIERI, Victor Eduardo

Lima; FONTES, Aurlio Teodoro; SOUZA, Marcelo Pereira. O Zoneamento Ambiental
e a sua Importncia para a Localizao de Atividades. Revista Pesquisa e Desenvol-
vimento Engenharia de Produo n. 6, p. 49 64, Jun 2007. Disponvel em: <http://
www.revista-ped.unifei.edu.br/documentos/V05N01/n06_art04.pdf>. Acesso em:
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- SANCHEZ, Luis Henrique. Avaliao Ambiental Estratgica e sua aplicao no

Brasil. Disponvel em:
<http://www.revistaestudosavancados.usp.br/iea/aaeartigo.pdf>. Acesso em:
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59
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Universidade do Estado do Rio de Janeiro. 2001.
- WGEA Evolution and Trends in Environmental Auditing. 2007. Disponvel

em: <http://www.environmental-auditing.org>. Acesso em 21/5/2013.
- TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO. Cartilha de Licenciamento Ambiental. 2

ed. 2007. Disponvel em: < http://portal2.tcu.gov.br/portal/pls/portal/docs/2059156.
PDF>. Acesso em: 21/5/2013.
- _________________________________. Acrdo 2.212/2009-Plenrio. Relator

Ministro Aroldo Cedraz. Julgado em 23/9/2009. Publicado no Dirio Oficial da Unio
em 25/9/2009.
- _________________________________. Acrdo 2.828/2011-Plenrio. Rela-

tor Ministro Aroldo Cedraz. Julgado em 25/10/2011. Publicado no Dirio Oficial da
Unio em 27/10/2011.
- _________________________________. Acrdo 2.856/2011-Plenrio. Relator

Ministro Andr Luis de Carvalho. Julgado em 25/10/2011. Publicado no Dirio Ofi-
cial da Unio em 27/10/2011.
- _________________________________. Acrdo 3.413/2012-Plenrio. Relato-

ra Ministra Ana Arraes. Julgado em 5/12/2012. Publicado no Dirio Oficial da Unio
em 7/12/2012.
60
Repartio de Benefcios: a experincia

da Natura com comunidades tradicionais
e locais de 2004 a 2012
Natura Inovao e Tecnologia

Diretoria de Sustentabilidade
Gerncia de Relacionamento com Comunidades1
Sergio Talocchi
Cajamar, maio de 2013.
Resumo
Nossa experincia acumulada ao longo de mais de uma dcada de trabalho e

pesquisa nos colocou diante da certeza do potencialdas riquezas da biodiversidade
para promover desenvolvimento e conservao, em harmonia com o homem e a natu-
reza, e dentro de um modelo sustentvel.
Buscamos nesse artigo apresentar alguns de nossos aprendizados que possam
servir como inspirao a outras empresas e organizaes interessadas em investir no
uso sustentvel dos recursos da biodiversidade. Somente ao gerar escala no uso sus-
tentvel da biodiversidade brasileira e consequente repartio de benefcios iremos
promover a economia verde inclusiva no pas, conforme destacado na Rio+20, tornan-
do realidade o nosso diferencial comparativo na qualidade de maior pas megasocio-
biodiverso do mundo. Essa nova economia da biodiversidade beneficiar a sua con-
servao no Brasil, com menores custos ao Estado, e promover melhores condies
de vida e manuteno da cultura das comunidades tradicionais e indgenas no Brasil.
Partindo de uma anlise da aplicao dos princpios da Conveno sobre a Di-
versidade Biolgica (CDB, 1992) para o acesso ao patrimnio gentico e ao conheci-
mento tradicional a este associado e do marco regulatrio brasileiro, reunimos nossa
1
Esse artigo foi elaborado por Sergio Talocchi, gerente de relaes com comunidades da Natura, e contou
com a colaborao de Silene Moneta e Bruno Sabbag, respectivamente, gerente de relaes com governo e
gerente jurdico da Natura. O presente artigo expressa a opinio exclusiva do autor e dos colaboradores e
de sua exclusiva responsabilidade, no representando necessariamente a opinio do Instituto o Direito por
um Planeta Verde, da Natura, nem de qualquer outra instituio qual estejam vinculados.
61
experincia, resultados concretos para o desenvolvimento local e os principais desa-

fios a ser enfrentados.
Por fim, apresentamostrs casos de negociao e implementao da repartio
de benefcios para ilustrar os pontos gerais descritos ao longo deste documento. So
meros exemplos ilustrativos, j que a Natura dispe hoje de dezenas de contratos de
uso do patrimnio gentico ou conhecimento tradicional associado e repartio de
benefcios e gera milhes de reais em benefcios para comunidades tradicionais ao
redor do Brasil2.
Sobre a Natura
Lder no setor de higiene pessoal, perfumaria e cosmticos no Brasil, a Natura

nasceu em 1969 a partir de duas paixes: a cosmtica e as relaes. Essas premissas
nortearam a definio das nossas Crenas e da nossa Essncia e esto presentes em
tudo o que fazemos.
Hoje, alm do Brasil, temos forte presena na Amrica Latina e na Frana, com
uma rede de consultoras e consultores Natura de 1,5 milho de pessoas. Contamos
com cerca de sete mil colaboradores, fbricas e centros de pesquisa em Cajamar
(SP) e em Benevides (PA), alm de oito centros de distribuio no Brasil e outros
seis nos demais pases onde operamos (Argentina, Chile, Colmbia, Mxico, Peru e
Frana). Possumos um Ncleo de Inovao em Manaus e estamos construindo um
novo parque industrial no Par, que ir gerar valor na regio com conceitos avanados
em sustentabilidade. Nos ltimos dois anos, demos incio a um processo de produo
local em alguns pases da Amrica Latina.
Acreditamos que o valor e a longevidade de uma empresa se medem por sua ca-
pacidade de contribuir paraa evoluo da sociedade e o desenvolvimento sustentvel
e, movidos por essa crena, buscamos sempre que possvel unir de forma inovadora
a cincia e o conhecimento tradicional para pesquisar e transformar a riqueza da
biodiversidade em novos produtos e conceitos. A melhor expresso dessas crenas
a Linha Ekos3que consolidou os ativos da biodiversidade como plataforma tecnolgica
na Natura, permitindo que chegssemos ao desenvolvimento do Programa Amaznia,
que tem como metas: promover at 2020 investimentos de at R$1 bilho na regio;
aumentar de 11% para 30% o consumo de matrias-primas com origem na regio; e
envolver 10 mil famlias agroextrativistas nos territrios do Programa Amaznia.
2
Fonte: Relatrio Anual 2012, disponvel em http://natura.infoinvest.com.br/ptb/4264/RelatrioAnu-
al_2012_CompletoGRI_Port.pdf
3
Fonte: http://naturaekos.com.br/
62
Introduo
A Conveno sobre a Diversidade Biolgica (CDB) foiestabelecida durante a Con-

ferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (CNUMAD) a
ECO-92 realizada no Rio de Janeiro, em 1992.Essa conveno ligada Organizao
das Naes Unidades (ONU) tornou-se o marco a partir do qual se estabeleceram
princpios e diretrizes para que os pases membro criassem suas polticas e marcos
regulatrios nacionais sobre conservao da biodiversidade, seu uso sustentvel e
a repartio justa e equitativa dos benefcios decorrentes da pesquisa e do desen-
volvimento de produtos para fins comerciais. No Brasil, em 2000, entrou em vigora
Medida Provisria No 2.052, que aps sucessivas reedies, passou a ser a Medida
Provisria (MP) N2.186-16 que dispe sobre acesso ao patrimnio gentico, pro-
teo ao conhecimento tradicional associado, repartio de benefcios e acesso e
transferncia de tecnologia.
Os dois documentos CDB e MP estabeleceram alguns princpios, objetivos
e regras, que tm guiado nossa atuao e estratgia corporativa de valorizar e incor-
porar a biodiversidade brasileira como um importante modelo de negcios. Esses
princpios so a base para a elaborao de nossas polticas e procedimentos para a
execuo de projetos de pesquisa, desenvolvimento e inovao:
O objetivo de promoo do uso sustentvel da biodiversidade: a afirmao deste

objetivo na CDB reconhece a relevncia das estratgias de conservao que promo-
vam a interao saudvel e equilibrada entre o homem e a natureza e complementar
ao modelo de conservao que exclui ou minimiza a presena humana nos ecossiste-
mas. Trata-se de evoluo do sistema de proteo ambiental, pautado exclusivamente
no comando-e-controle, agora focado tambm na promoo da economia verde inclu-
siva e sustentvel com ativos da biodiversidade.
A importncia das populaes locais e tradicionais para a conservao da

biodiversidade(CDB artigo 8.j):destaca o importante papel das populaes rurais
para a conservao ambiental (incluindo produtores familiares, extrativistas e popu-
laes tradicionais e indgenas). Tanto os documentos da CDB como a Medida Pro-
visria brasileira reconhecem o valor que essas populaes geram para a sociedade
por meio de seus modos de vida, produo e transmisso de conhecimentos sobre a
biodiversidade, que tem promovido ou permitido por sculos a conservao de impor-
tantes ecossistemas. Sua relao harmnica com o ambiente e com a biodiversidade
deve ser reconhecida e valorizada, inclusive mediante proteo legal, e deve ser obje-
to de relaes ticas e justas de acesso e repartio de benefcios.
O princpio do consentimento prvio fundamentado: a partir deste princpio que

63
se garante o direito das populaes locais a uma relao transparente e justa com orga-
nizaes que desenvolvem pesquisas. Por este princpio, todos os conceitos, caracters-
ticas tcnicas, riscos, responsabilidades e direitos de cada parte devem ser explicitados
e entendidos por ambas as partes. Para alm do universo de repartio de benefcios,
este um princpio que aplicamos em todas as relaes que estabelecemos com comu-
nidades rurais. Ou seja, no se deve utilizar um ativo da biodiversidade detido por uma
comunidade tradicional sem o seu prvio consentimento prvio fundamentado.
O mecanismo de repartio de benefcios:alm do aspecto tico, de justia e

equidade entre as partes envolvidas, e do econmico, em que se estabelece um fluxo
de recursos da parte beneficida com o acesso parte provedora; este mecanismo
um importante vetor para construo e implementao de estratgias de promoo
da conservao, fortalecimento da organizao social, articulaes intersetoriais e
promoo de modos de vida sustentveis, especialmente porque destina recursos
financeiros de forma direta ao provedor do patrimnio gentico ou do conhecimento
tradicional associado.
Alm desses, buscamos complementar nossa atuao com outros dois princpios
menos evidentes da CDB, mas que igualmente constroem valor para a conservao e
o uso sustentvel do patrimnio gentico:
A complementaridade entre o saber cientfico e o tradicional:a inovao um

dos pilares para o alcance do desenvolvimento sustentvel e requer que todas as eta-
pas de pesquisa e posterior produo industrial contemplem tecnologias, parmetros
tcnicos e sistemas de gesto que garantam o equilbrio social, ambiental e econ-
mico. Nesse contexto, os conhecimentos das populaes rurais e comunidades so
fundamentais em diversas etapas dos nossos projetos. Por outro lado, os conhecimen-
tos cientficos disponibilizados pela Natura tambm complementam as necessidades
tecnolgicas e processuais de diversas etapas de cadeias sustentveis.O conheci-
mento cientfico serve de ponte entre o saber tradicional e o mercado, traduzindo sua
linguagem para a da sociedade moderna, gerando valor em toda a cadeia da economia
verde inclusiva da biodiversidade. Dessa forma possvel, ainda que desafiador, que
a sociedade moderna contribua com seus novos modelos de consumo para a conser-
vao e usu sustentvel da biodiversidade.
A repartio de benefcios como um instrumento complementar em uma es-

tratgia ampla de relacionamento e promoo do desenvolvimento das partes
envolvidas:observamos de forma cada vez mais evidente o papel que a repartio
de benefcios representa na construo de um relacionamento com foco no desen-
volvimento e na gerao de valor mtuos. No entanto, a repartio de benefcios
somente mais um instrumento para promover uma boa relao com comunidades,
64
pois ocupam papel de destaque o fornecimento de ativos da biodiversidade e as aes

diversas de apoio local.
Ainovao e a repartio de benefcios
Nossa estratgia de inovao tem no uso sustentvel da biodiversidade uma das

principais plataformas tecnolgicas para o desenvolvimento de produtos e conceitos
e um importante diferencial de negcios.Assim, especialmente a partir do ano 2000,
com o lanamento da linhaEkos, pesquisamos dezenas de espcies da biodiversi-
dade brasileira, viabilizando a elaborao de centenas de matrias-primas para a
formulao de produtos. Essas matrias-primas, alm de reforarem o processo de
vegetalizao de frmulas4, que conduzimosh vrios anos, viabilizaram importantes
diferenciais de performance em nossos produtos.
Alm disso, tivemos contato com conhecimentos tradicionais associados a al-
gumas espcies, o que nos possibilitou desenvolver novos conceitos de marca e dire-
cionar a pesquisa e o desenvolvimento dos novos produtos. Tudo isso passou a gerar,
anualmente, mais de R$10 milhes em valor para comunidades parceiras. Em 2012,
destinamos R$12 milhes para 36 comunidades, envolvendo 3,5 mil famlias.
No entanto, foi a partir de 2003 e, principalmente em 2004, que se consolidou
um quadro mais definido de regulamentao da Medida Provisria de 2001. E,a par-
tir desse momento, decidimos iniciar processos de autorizao de todos os acessos
realizados para a pesquisa, desenvolvimento e comercializao de produtos.
Atualmente,temos um total de 67 contratos de uso e repartio de benefcios
estabelecidos com comunidades rurais. Existemainda outros diversos contratos fir-
mados com empresas privadas rurais e com o governo em processos em que o acesso
ao patrimnio gentico foi realizado em terras privadas destas empresas ou reas
pblicas, respectivamente.
Amaioria dos nossos acessos est devidamente autorizada pelo Conselho de
Gesto do Patrimnio Gentico (CGEN), que deu sua anuncia aos CURBs firmados
pela Natura com comunidades tradicionais. Alm da concordncia do CGEN com o
nosso modelo e prticas de repartio de benefcios, tambm passamos pelo crivo do
Ministrio Pblico nos ltimos 10 anos. Praticamente todos os inquritos j foram
arquivados pelo prprio Ministrio Pblico, o que tambm indica que estamos no
caminho certo com as nossas prticas e poltica de repartio de benefcios.
Alm do universo de inovao e tecnologia, tambm desenvolvemosinternamen-
te polticas, processos, competncias e governana para lidar com a complexidade
4
A substituio de ingredientes de origem mineral por ingredientes vegetais de origem renovvel.
65
inerente aos projetos de pesquisa, desenvolvimento, fornecimento e marketing que

incluem a biodiversidade e comunidades rurais em suas cadeias de pesquisa, ino-
vao e abastecimento. Os desafios so grandes e de diversas naturezas, mas os
resultados so positivos e animadores para todas as partes envolvidas nas relaes
sustentveis da nova economia da biodiversidade.
O contexto das comunidades rurais
Desde 2000, estabelecemos relacionamento com 36 comunidades rurais, en-

volvendo aproximadamente 3,5 mil famlias em projetos de pesquisa e desenvolvi-
mento de produtos, estabelecendocom elas cadeias de abastecimento de insumos da
biodiversidade, iniciativas de comunicao e marketing, alm de investimentos priva-
dos para apoiar o fortalecimento das organizaes sociais, a formao de lideranas
e o desenvolvimento local.
A maioria das comunidades fornecedoras formada por grupos de produtores
rurais familiares ou extrativistas organizados em associaes ou cooperativas juridi-
camente constitudas, sendo este um requisito para o estabelecimento do relaciona-
mento, tanto pelos aspectos jurdico/administrativos, como pelo entendimento de que
estes grupos apresentam alta capilaridade e potencial de multiplicao dos esforos
de conservao ambiental e desenvolvimento socioeconmico. So grupos que com-
partilham valores e prticas de atuao alinhados aos da Natura, especialmente o co-
operativismo, a incluso e participao em suas decises, a transparncia, o respeito
e a valorizao da cultura e da diversidade.
Ainda que apresentem grande diversidade entre si no que se referea nmero
de famlias, disperso regional, fontes e nveis de renda, etapas de beneficiamento e
agregao de valor produo, essas comunidades tambm apresentam pontos em
comum que caracterizam seu perfil. So grupos que ocupam as reas onde esto h
no mais que 100 anos, com origem que remonta a processos de assentamento rural
ou, mais recentemente, ao estabelecimento de unidades de conservao e reservas
de uso sustentvel da biodiversidade. Tambm apresentam desafios semelhantes,
ainda que em diferentes nveis: deficincias de regularizao fundiria; dificuldade
de assumir um papel de gesto administrativa e articulao de suas bases sociais;
dificuldades de acesso a financiamentos e polticas e servios pblicos bsicos, in-
cluindo falta de assessoria tcnica no campo por parte do Estado; servios de sade,
saneamento e educao deficientes. Muitas vezes, partes dessas necessidades so
supridas pelo adequado e eficiente investimento dos valores da repartio de benef-
cios, em respeito s prioridades estabelecidasnas prprias comunidades.
Com esses atores, buscamos estabelecer uma relao direta e presencial, de for-
ma que se possa construir um dilogo abertoe transparente sobre o desenvolvimento
66
dos projetos da Natura e da comunidade, modelo que tem se mostrado efetivo na

gerao de valor social, econmico e ambiental. So relaes harmnicas e positivas,
com um objetivo em comum, que apresentam desafios, mas certamente com resulta-
dos animadores para todos os envolvidos.
O estabelecimento do processo de acesso
H dois principais tipos de projetos que requerem diferentes estratgias de

acesso ao patrimnio gentico e/ou conhecimento tradicional.
O primeiro deles o acesso focado ou fechado, no qual a empresa, por meio
de pesquisas preliminares em fontes secundrias, obtm informao suficiente para
separar uma espcie que apresente potencial de atendimento dos objetivos de um
dado projeto. Este o caso de todos os acessos realizados pela Natura.
O segundo tipo de processo o acesso aberto, em que a organizao no tem,
a princpio, condies de fazer uma pr-seleo da espcie com a qual quer ou precisa
trabalhar. No realizamos esse tipo de acesso pelo risco jurdico e custo econmico des-
se processo. Realizar uma prospeco no focada, coletando dezenas de amostras
de plantas ou acessando diversos conhecimentos tradicionais ao mesmo tempo pode
inviabilizarprojetos e possveis negociaes de acesso junto aos grupos provedores. Na
forma atual, os acessos devem ser realizados de forma separada, por espcie acessada.
O processo de acesso ao patrimnio gentico e/ou conhecimento tradicional
associado tem incio quando uma organizao elabora um projeto de pesquisa cuja
finalidade envolve a comercializao de produtos derivados e que contemple a bio-
prospeco ou o desenvolvimento tecnolgico de matrias-primas vegetaisde esp-
ciesnativas da biodiversidade brasileira.
Definida a espcie, o prximo passo escolher um potencial provedor da amostra
necessria para a pesquisa cientfica, bioprospeco ou desenvolvimento tecnolgico.
Nesta etapa, fundamental observar alguns aspectos como a adequao dos docu-
mentos de propriedade da terra e do proprietrio, a verificao cientfica da ocorrn-
cia da espcie alvo, o potencial de obteno da amostra necessria para a pesquisa
e o interesse do provedor em participar do projeto. Nesse contexto, uma organizao
pode optar por diferentes tipos de provedores. A Natura prioriza as comunidades ru-
rais ou tradicionais para este processo, mas tambm j realizou e realiza acessosjunto
a produtores privados, Unidades de Conservao ambiental e universidades.
No caso de acesso a patrimnio gentico, a negociao se d com o proprietrio
da terra da amostra de pesquisa. No caso de conhecimento tradicional, o acesso se
d junto aos provedores do conhecimento, ou seja, o grupo junto ao qual se obtm
informaes sobre a espcie em questo.
67
Novamente, a partir da definio da espcie, o tipo de provedor e os potenciais

provedores, inicia-se o processo de obteno do consentimento prvio fundamentado.
Antes desse momento, no se deve realizar a coleta de patrimnio gentico para fins
de acesso, nem obter informaes sobre conhecimento tradicional associado. A partir
da afirmao de interesse inicial por parte do provedor, so feitas diversas reunies
para detalhamento das regulamentaes e do projeto tcnico a todos os participantes
da negociao. Nesta etapa, comum que haja participao de organizaes gover-
namentais e/ou no governamentais que atuam na regio. Ainda que muitos vejam
esse envolvimento como um entrave, acreditamos que esta uma oportunidade de
construo conjunta da viso de desenvolvimento para a regio ou para o grupo pro-
vedor. Em muitas ocasies, dessa etapa que surgem arranjos institucionais que
posteriormente multiplicam a capacidade de atuao e influncia para muito alm do
objeto da pesquisa em si e da repartio de benefcios.
Alm do envolvimento das organizaes, frequente a necessidade de oferecer
condies ao provedor para envolvimento no processo de negociao. Nesses casos, bus-
camos parceria com assessorias tcnicas ou jurdicas para auxili-lo, o que contribui,
inclusive, para ampliao de conhecimentos por parte do provedor. Da mesma forma,
em casos de acesso a conhecimentos tradicionais, o processo deve ser acompanhado por
um antroplogo independente, cujo objetivo produzir um laudo sobre a qualidade da
interao, do dilogo e do entendimento entre as partes, bem como indicar se a empresa
est respeitando os modos de vida e dinmicas de tomada de deciso locais.
Essa etapa composta pela definio do provedor e formao do grupo envolvi-
do na obteno do consentimento prvio (formalizado, no Brasil, no Termo de Anun-
cia Prvia TAP) e negociao do contrato de uso e repartio de benefcios (CURB).
Nessa fase, temos proposto uma forma diferenciada de construo, em um mo-
delo que, em nossa viso, est mais adequado aos objetivos de conservao ambien-
tal e valorizao cultural da CDB e mais justo do ponto de vista social. Ao acessar
patrimnio gentico em um local em que existe uma comunidade organizada em
cooperativa ou associao de produtores, propomos ao provedor individual, cuja pro-
priedade ser objeto do acesso amostra para pesquisa, que este ceda seus direitos
sobre a repartio de benefcios em prol do grupo do qual faz parte. Dessa forma, os
benefcios sero utilizados por um grupo social com abrangncia territorial maior, for-
talecendo este mesmo grupo e sua atuao. Nesse caso, a seleo de provedores tem
que ter alguns critrios adicionais aos acima mencionados. Entre eles, a busca por
grupos que valorizem as prticas de uso sustentvel da biodiversidade, que tenham
esprito cooperativo entre seus membros, uma gesto democrticade suas decises e
boa capacidade de gesto de recursos, parcerias e projetos. Esse modelo de reparti-
o de benefcios tem funcionado bem nos ltimos 10 anos.
No caso de acesso em provedores ou comunidades cujas reas de uso susten-
tvel da biodiversidade estejam dentro de unidades de conservao, os rgos de
governo responsveis pela gesto dessas unidades so parte das articulaes e nego-
68
ciaes. Temos casos de sucesso com acessos a patrimnio gentico em Unidades de

Consero Estaduais, bem como de acessos a conhecimento tradicional associado de
comunidade tradicional que vive dentro de Unidade de Conservao Federal, inclusi-
ve com repartio de benefcios negociada em CURB, autorizadapelo CGEN.
O processo de negociao
A construo do processo de negociao de acesso a patrimnio gentico ou

conhecimento tradicional associado com uma comunidade rural complexa e envolve
muitas especificidades. A primeira delas a novidade, ou seja, muitos dos elementos
em pauta nunca estiveram presentes em nenhum dilogo anterior naquele local, e,
muitas vezes, tampouco na empresa.
Uma negociao transparente e justa requer tempo e espao para que todos os
pontos possam ser esclarecidos, aprofundados, debatidos e maturados pelos grupos
envolvidos. Este processopode demandar, em mdia,5 e 10 rodadas de conversas,
podendo chegar a dezenas de reunies (j que uma rodada pode envolver reunies
em muitas localidades para garantir a representatividade do grupo provedor). Uma
negociao desse tipo pode durar entre trs meses (se for um local que j conhece o
processo) a 12 meses, ou mais, conforme forem encaminhados os pontos de dvida e
esclarecimento de ambas as partes durante o processo. A empresa deve estar prepa-
rada para esse perodo, que pode gerar impactos importantes,tanto no tempo de de-
senvolvimento do projeto, quanto no provedor, que acaba por conhecer direitos, apro-
fundar conhecimentos e desenvolver negociaes que agregam valor a esse grupo.
O processo tem incio com exposies e esclarecimentos sobre as regulamen-
taes em questo. Colocamos em pauta conceitos como patrimnio gentico, co-
nhecimentos tradicionais, acesso para pesquisa, bioprospeco ou desenvolvimento
tecnolgico, conservao e uso sustentvel da biodiversidade, repartio de benef-
cios, entre outros. So explicados os direitos das comunidades, inclusive de negar a
anuncia ao acesso pretendido pela empresa.
Tambm precisamos esclarecer as caractersticas da nossa empresa, sua forma
de atuao, seus valores, o mercado em que atua e todos os outros elementos que
ofeream ao provedor uma viso global da empresa com a qual ele ir se relacionar.
Um elemento central nessa fase detalhar o processo de inovao da empresa, apre-
sentando os principais tipos de pesquisa que realizam ou contratam com parceiros ou
terceiros, a estrutura e processos de desenvolvimento de produtos, o tipo de produtos
que desenvolve e como divulga e comunica essa atividade aos consumidores.
Ao apresentar seu projeto de pesquisa, bioprospeco ou desenvolvimento tec-
nolgico, a empresa precisa detalhar e esclarecer todos os objetivos da sua pesquisa,
os atributos funcionais que pretende estudar, a caracterstica das tecnologias envol-
69
vidas ao longo do processo, o tempo estimado das diferentes fases da pesquisa, bem
como os riscos de que os projetos sejam interrompidos ou cancelados.
Um ponto de frequente confuso em negociaes e que deve ser esclarecido
em todas as etapas de conversas a diferenciao entre pesquisa&desenvolvimento e
fornecimento de matria-prima. As caractersticas tcnicas, prazos, objetivos e regula-
mentaes, bem como as expectativas e perspectivas de desenvolvimento local decor-
rentes desses dois processos so muito diversas, ainda que haja complementaridade-
nos processo de extrao da amostra de pesquisa e de produo em escala industrial
para fornecimento corrente. Quando a relao com a comunidade envolver apenas a
etapa de pesquisa&desenvolvimento, sem perspectiva de continuidade da relao para
fornecimento da matria-prima, este ponto precisa ser exaustivamente trabalhado.
A relao de fornecimento da Natura com comunidades est fora do escopo de
abrangncia da legislao sobre acesso a patrimnio gentico, mas certamente ob-
jeto de poltica internas que pretendemgarantir uma relao justa e transparente. Por
exemplo, buscamos pagar preo justo s comunidades na relao de fornecimento,
sem intermediao dos atravessadores, seguindo os padres de biocomrcio tico
e promovendo a certificao e a rastreabilidade.
As expectativas geradas na negociao so, em geral, muito elevadas por parte
das comunidades, e a questo dos prazos e riscos da pesquisa precisa ser muito
bem esclarecida, pois so caractersticas da inovao industrial muito distintas dos
tempos nas comunidades. Especialmente ligado a este ponto est a lacuna de tempo
entre a etapa de negociao do contrato de uso e repartio de benefcios(CURB) e
a efetiva repartio de benefcios. Em alguns casos, esse perodo pode ser de um,
dois ou mais anos, dependendo de como se constroem os gatilhos para a efetivao
da repartio de benefcios. Se as comunidades preferem receber o benefcio logo na
assinatura do CURB, as empresas, por sua vez, preferem fazer essa repartio quando
os benefcios so de fato percebidos pela empresa a partir dos resultados das etapas
de pesquisa, desenvolvimento e comercializao dos produtos ao longo do tempo.
Nesse contexto, temos trabalhado com o equilbrio entre essas duas necessida-
des. No caso de acesso a patrimnio gentico e repartio de benefcios monetria,
estes comeam a ser repartidos no momento em que as tecnologias demonstram seus
primeiros estgios de viabilidade, e os benefcios adicionais so associados s vendas
de produtos resultantes daquela tecnologia. Mesmo que a pesquisa seja interrompida
ou cancelada aps os primeiros resultados positivos serem obtidos (uma situao
frequente em indstrias de inovao), os benefcios iniciais j repartidos j so per-
cebidos pela comunidade e no sero devolvidos para a Natura.
Em sntese, a etapa de negociaesrequer tempo, capacidade de interlocuo e
assessorias tcnicas ou jurdicas que viabilizem um processo transparente, inclusivo,
capaz de gerar compreenso aprofundada de conceitos complexos, e que equilibre
as expectativas de todos os envolvidos s caractersticas do processo de pesquisa e
inovao em pauta.
70
No caso de acesso a conhecimento tradicional associado, o processo acima deve

ser ainda mais cuidadoso, pois os conceitos so mais complexos e inovadores, o obje-
to da pesquisa imaterial, e a definio sobre quem o provedor do conhecimento
ainda mais complexa do que a identificao do provedor de amostra de patrimnio
gentico para pesquisa.
Formas de repasse e alocao de recursos
Com a assinatura do CURB, tem incio o perodo de implementao dos termos

contratuais e das transferncias de recursos. O xito do processo de acesso e repar-
tio de benefcios observadose a empresa obtm sucesso no projeto de produto
ou tecnologia proposto e se os recursos nas comunidades esto promovendo o uso
sustentvel da biodiversidade, a valorizao cultural e a melhoria das condies e da
qualidade de vida das populaes locais.
H duas formas gerais de repasse de benefcios, cada uma apresenta vantagens
e desvantagens. A primeira a monetria, em que os recursos so repassados direta-
mente ao provedor sem qualquer espcie de destinao pr-validada, tendo apenas
que observar os requisitos de aplicao em atividades que promovam os objetivos
acima citados. A vantagem dessa forma de repasse a agilidade do processo e a fle-
xibilidade de opes que o provedor dispe para sua aplicao e os benefcios diretos
gerados pela repartio de benefcios. Por outro lado, muitos provedores apresentam
limitada capacidade de gesto e execuo de recursos financeiros, uma questo mais
marcante medida que os valores transacionados aumentam. Alm disso, em grupos
em que o esprito cooperativista e coletivo ainda no est consolidado, pode haver
grande presso sobre os gestores locais dos recursos para que este seja alocado para
fins individuais de cada membro do grupo. Nesses casos, abrem-se dois caminhos
empresa: participar, caso exista esta abertura por parte dos provedores, das decises
coletivas sobre o uso dos recursos; ou realizar os depsitos e assumir que a responsa-
bilidade por seu uso dos provedores, observando apenas se as condies contratuais
de destinao dos recursos esto sendo implementadas.
A outra forma de repasse de recursos no-monetria, a partir do apoio a projetos.
Assim, a repartio de benefcios no associada a valores monetrios ou porcentagens
de receita lquida, mas sim aos projetos que a comunidade prope para seu desenvolvi-
mento autnomo e sustentvel em harmonia com a conservao da sociobiodiversidade.
A vantagem desta forma de repartio de benefcios que permite que a negociao
torne-se um espao de interlocuo de diversos atores interessados no desenvolvimento
local sustentvel. Nesse espao, frequente que, alm dos recursos da repartio de
benefcios, outros valoressejam investidos para a execuo de projetos mais amplos do
71
que o estritamente previsto em contratos. Os papis e potenciais de contribuio dos

diferentes atores e setores so discutidos e as diferentes vises sobre as prioridades e
estratgias para o desenvolvimento local so explicitadas e tratadas. Em negociaes
com comunidades rurais, damos preferncia a essa forma de repartio de benefcios,
pois acreditamos que o modelo representa uma base para gerar relacionamento e di-
logo entre todos os interessados no desenvolvimento autnomo e sustentvel da regio
provedora em mdio prazo. Alm disso, a gesto de projetos pelos provedores, com
parcerias e suporte tcnico quando necessrio, um elemento didtico, emancipador e
que fortalece competncias sustentveis nas comunidades para conduzir o seu prprio
desenvolvimento. Por outro lado, esse tipo de processo requer da empresa a disponibi-
lizao de recursos financeiros e humanos para apoiar a gesto dos projetos, o que em
alguns casos pode se estender por diversos anos.
Em qualquer hiptese, importante que os recursos da repartio de benef-

cios por acesso a patrimnio gentico ou conhecimento tradicional associado sejam
destinados diretamente para as comunidades provedoras, que iro aplica-los, mo-
netariamente ou no, financeiramente ou por meio de projetos, de acordo com suas
prioridades e necessidades. Tambm importante que a negociao do justo e equi-
tativo na repartio de benefcios, seja sobre modalidades ou percentuais ou valores
fixos, ocorra de forma livre entre as partes, sem percentuais ou valores prefixados pelo
Governo. Por fim, no interessante adotar modelos de repartio de benefcios nos
quais os valores venham a ser destinados a fundos pblicos, pois acabariam por violar
os direitos das comunidades provedoras, na medida em que esses fundos costumam
ser de difcil execuo e, em geral, no beneficiam as comunidades na ponta da ca-
deia por motivos e dificuldades diversas.
Nossas concluses e aprendizados
Ao longo dos ltimos dez anos, entre 2004 e 2013, acumulamos experincias
diversas no desenvolvimento deestratgias, polticas e processos que atendam aos
princpios da Conveno da Diversidade Biolgica e das regulamentaes nacionais
sobre acesso e repartio de benefcios.
Esses aprendizados nos do a certeza do potencial dessa relao para gerar de-
senvolvimento local e competitividade para o Pas, ao mesmo tempo em que conserva
os recursos naturais com o uso com manejo adequado e sustentvel dos insumos da
biodiversidade.
Pela importncia que a inovao tem em nossa plataforma de negcios, conta-
mos hoje com dezenas de projetos de pesquisa e desenvolvimento sendo executados
simultaneamente, gerando um portflio de aproximadamente 800 produtos com alto
72
nvel de renovao ao longo do tempo.

Em relao ao universo de acesso e repartio de benefcios, diversas questes
complexas tm permeado os debates dos times de trabalho e fruns de discusso e de-
ciso compostos por pesquisadores e gestores de reas e processos como pesquisa, de-
senvolvimento, suprimentos, marketing, jurdico, assuntos regulatrios, relaes gover-
namentais, unidades de negcio, relaes com comunidades rurais e sustentabilidade.
Muitos elementos so novidade para a gesto das empresas e para as prprias
comunidades rurais como: interpretaes legais sobre a regulamentao vigente; o
valor do conhecimento tradicional; etapas e metodologias de processos de negocia-
o com comunidades; formas de pagamento por repartio de benefcios; equilbrio
entre os tempos da empresa e dos interlocutores; clculos de impactos financeiros
em projetos que envolvem a repartio de benefcio, entre outros. No h respostas
prontas ou conhecimento sistematizado para esses desafios. Quase sempre neces-
srio trilhar um novo caminho em busca de solues. Enossa trajetria comprova que
esse caminho precisa ser inclusivo,envolvendo atores e diferentes vises, abrangente
e detalhista em conceitos e processos.
Observamos ainda que a negociao de acessos e repartio de benefcios dire-
tamente com as comunidades tem proporcionado muitos aprendizados, em uma via
de mo dupla. Por um lado, aprendemosa nos adaptar s caractersticas humanas,
sociais e operacionais dos nossos parceiros, o que tambm gera ganhos de lealdade e
confiana entre as partes e um melhor ambiente de negcios. Por outro, as comuni-
dades tambm tmacesso ao universo de direitos e deveres, se fortalecem e se apro-
ximamda realidade de uma indstria de inovao.Impulsionando, assim, uma econo-
mia verde inclusiva de floresta em p combenefcios para todas as partes no trip da
sustentabilidade por meio da promooda conservao da biodiversidade brasileira.
Esses aprendizados, entretanto, s se concretizam para as empresas quando
traduzidos em polticas, processos e valores que se consolidam ao longo do tempo.
No caso das comunidades, o conhecimento e os recursos de repartio de benefcios
convertem-se em benefcios reais quando as organizaes so fortes, existe esprito
cooperativo, os valores de conservao ambiental esto presentes, as pessoas so
capacitadas para a gesto e liderana, e quando existe capacidade de construo de
parcerias e interlocuo intersetorial.
Nesse contexto, as relaes ganham especial importncia. Acreditamos que a
construo de parceria entre comunidades, empresas e outros setores como o gover-
no, ONGs, movimentos sociais e a academia, o caminho para a sustentabilidade e
a autonomia das organizaes. A repartio de benefcios tem sido e pode vir a ser
ainda mais um elemento fundamental na integrao desses esforos de desenvolvi-
mento e aproximao do universo empresarial e comunitrio.
73
ANEXO 1: C
asos exemplificativos da Natura com repartio de
benefcios
Nesta seo descrevemos trs casos de acesso, negociao de contrato de uso e

repartio de benefcios que exemplificamas situaes prticas e os dilemas quando
uma empresa se prope a pesquisar e desenvolver produtos com ingredientes da bio-
diversidade brasileira, bem como os caminhos e solues inovadoras que construmos
em parceria com os provedores.
Histrico de autorizao de acessos da Natura
Em 2004, quando o quadro de regulamentao da MP-2186-16 de 2001 se

consolidou, realizamos um extenso trabalho interno de reviso dos nossos produtos e
projetos de P&D que haviam utilizado ou estavam utilizando espcies da biodiversida-
de brasileira em suas composies para rastrear a origem das amostras de matrias-
-primas vegetais de cada projeto.
Muitos dos casos contavam com sistemas de informao bem documentados
nas empresas envolvidas, o que facilitou a identificao do provedor da amostra origi-
nal. Alm disso, muitos deles faziam parte de organizaes sociais como cooperativas
ou associaes de produtores familiares ou extrativistas elemento fundamental nos
encaminhamentos tcnicos e no dilogo.
Em alguns outros casos, entretanto, as amostras obtidas pela Natura para suas
pesquisas e desenvolvimento de produtos tiveram origem em cadeias com complexas
ramificaes e fornecedores intermedirios que adquiriam a matria-prima vegetal
de dezenas ou mesmo centenas de produtores, sem rastreabilidade. Essa situao
demandou estratgias especficas de negociao de CURBs e solicitao de autoriza-
es perante o CGEN. Alguns exemplos sero explanados a seguir.
CASO 1: leo de buriti em Palmeira do Piau (PI).
Utilizamos o buriti (Mauritia flexuosa L) desde 2000 portanto, um acesso

realizado antes da publicao da medida provisria mas decidimosregularizar todo
o processo,por liberalidade e porque desejvamos ter a liberdade de realizar novas
pesquisas e desenvolvimentos com o insumo.
Neste caso, a empresa beneficiadora fornecedora da matria-prima final para
a Natura tinha informao apenas da sub-regio do estado do Piau de origem do
74
insumo. O buriti eraadquiridopor meio de um comprador local informal que, por sua
vez, comprava a matria-prima de centenas de produtores em uma vasta rea na re-
gio do Municpio de Palmeira do Piau (PI).
Localizado ao sul do Piau, o municpio de Palmeira do Piau fica amais de 500
km de Teresina, o que significa nove horas de carro por estradas em condiesprecrias.
Com populao de aproximadamente 5,5 mil habitantes, a regio composta por reas
de relevo acidentado, ao longo dosleitos de rios, nas quais se observa a presena de den-
sos buritizais.Essas reas so divididas em duas regies (Palmeira eUruu),separadas
fisicamente por uma grande chapada, onde vivem centenas de produtores familiares
rurais que trabalham com o leo deburiti, entre outras atividades agrcolas.
Quando iniciamos as visitas regiopara identificar os provedores das amostras
originais, em 2005, logo percebemos que esta tarefa seria invivel, pois no havia
registros de produtores ou das transaes comerciais. Tentamos, ento, delimitar,
dentre os mais de 5 mil moradores locais, quais deveriam fazer parte do acordo de
repartio de benefcios, mas a atividade tambm no teve o resultado esperado, pois
percebemos que muitas pessoas cadastradas no tinham relao com o insumo e
estavam interessadas em participar apenas da repartio de benefcios.
Tambm foram complicadores do processo o fato deno haver organizaes de
produtores juridicamente constitudas, nem lideranas rurais destacadas na regio,
tampouco parceiros locais empresas ou ONGs que pudessem mediar a negociao.
Diante da dificuldade, avaliamosa viabilidade de formao de uma cooperativa
ou associao local que representasse os produtores na negociao. Mas, alm des-
ta ser uma prtica que a Natura j definiu como contrria a seus princpios de atu-
ao em comunidades, pois no temos a pretenso de impor s comunidades uma
forma especfica de organizao, os prprios produtores tambm manifestaram-
-se contrrios, tanto em funo de processos semelhantes frustrados no passado,
como, principalmente, em funo da caracterstica cultural local de individualismo
e do coronelismo.
A mudana de estratgia
Ajustamos a estratgia de regularizao e em vez de seguir tentando delimitar

o universo de pessoas que poderiam participar da negociao, passamos a definir de
antemo os beneficirios, por interesse direto, comunicando que todos os recursos
de repartio de benefcios seriam direcionados cadeia produtiva e valorizao
cultural do leo deburiti na regio.
Em seguida, delimitamos junto com os produtoreslocais de leo de buriti, oito
localidades da regio que agrupavam a maioria dos produtores, e, em cada uma, os
75
residentes indicaram seus representantesna negociao da repartio de benefcios.

Assim, estabeleceu-se um grupo de 16 pessoas 8 titulares e 8 suplentes para
interagir com a Natura no processo de regularizao, representando os interesses
da localidade na qualidade de mandatrio dos demais produtores de leo de buriti
daquela regio.
O processo de negociao no seria mais voltado definio de valores de re-
passe, mas sim ao desenho de um projeto coletivo voltado para o desenvolvimento
da cadeia produtiva de leo de buriti e a valorizao do conhecimento tradicional as-
sociado. Ao final da elaborao do projeto, a Natura e o grupo de representantes dos
produtores negociaria quais aes deste projetoentendamos viveis financiar como
parte do processo de regularizao do acesso.
Ao longo do ano de 2009, foram realizadas mais de 60 reunies em sete viagens
de sete dias cada, envolvendo representantes do comit de negociao e produtores
de todas as localidades. Deste processo resultou um projeto coletivo para os objetivos
pr-definidos.
O CURB foi assinado em novembro de 2009, e a partir desta fase teve incio a
implementao do projeto, que inclua capacitaesdos produtores, fortalecimento
do cooperativismo, melhorias em infraestrutura e equipamentos de trabalho, alm
da sistematizao de conhecimentos tradicionais e tecnologias ligadas ao buriti em
um livro. Todas as atividades contaram com o auxlio de uma organizao no gover-
namental de Teresina (PI), que deslocou uma tcnica para residir na regio durante
dois anos, em um trabalho custeado pela Natura para dar efetividade aos recursos de
repartio de benefcios alocados no projeto.
Resultados e aprendizados
Alm dos efeitos diretos decorrentes do projeto de repartio de benefcios no

monetria implementada na regio, observamos outros impactos positivos e aprendi-
zados valiosos decorrentes do processo.
O principal deles foi o fortalecimento da participao social e cidad da comu-
nidade. Desde o incio do processo, o comit de negociao, originalmente focado
apenas a negociao da repartio de benefcios, tornou-se um meio de fortalecimen-
to dos grupos envolvidos, com reconhecimento da importncia das instncias parti-
cipativas para tomada de decises coletivas e da riqueza de indicar representantes
ou representar grupos em processos polticos. Ao final da negociao, osparticipantes
iniciaram um processo autnomo para a formao de uma cooperativa de produtores,
o que de fato se concretizou mais tarde. Este era um sonho antigo de muitas pessoas
na regio para agregar valor cadeia produtiva local e permitir melhorias de eficincia
e condies comerciais frente ao mercado.
76
O dilogo e as decises coletivas tambm foram diferenciais deste processo

incomum de negociao de acesso a patrimnio gentico e conhecimento tradicional
associado. Mantivemos uma equipe de negociao qualificada e dedicada ao longo
dos trs ltimos anos da negociao. Tambm foi fundamental a presena de uma
antroploga snior, responsvel por elaborar um laudoantropolgico independente so-
bre a negociao, e que proporcionou muitos aprendizados e orientao na busca de
caminhos para inovao com todos os envolvidos. muito relevante, ainda, a neces-
sidade de um parceiro tcnico para facilitar a implantao do projeto num contexto
como o de Palmeira do Piau, onde no havia histrico de organizao social de base
e gesto de projetos coletivos.
Destacamos ainda o fato de no termos tratado a repartio de benefcios como
um valor a ser negociado e transferido monetariamente, mas sim como um processo
coletivo de debate sobre a influncia da cadeia produtiva e da cultura do buriti no
desenvolvimento local, com a incluso dos interessados na definio de prioridades e
na gesto participativa das aes eleitas para o projeto.
CASO 2: Andiroba e murumuru no Mdio Juru (AM).
A relao da Natura com a regio do Mdio Juru, no estado do Amazonas, teve

incio em 2000, quando a linha Ekos foi lanada, incluindo os produtos de andiro-
ba e de murumuru. Ao longo do tempo, a demanda por esses insumos estimulou a
formao de cadeias produtivas de fornecimento de leo e manteiga para a Natura.
O Mdio Juru situa-se na zona central do estado do Amazonas e compreende
uma vasta regio de floresta preservada s margens do Rio Juru. Ao longo da ltima
dcada, trabalhamos com aproximadamente 400 famlias na regio, moradores do
municpio de Carauari, e que ocupam reas de duas Unidades de Conservao: uma
federal, a Reserva Extrativista do Mdio Juru (Resex); e outra estadual, a Reserva de
Desenvolvimento Sustentvel de Uacari (RDS).
Acesso ao patrimnio gentico da andiroba e do murumuru
O patrimnio gentico das duas espcies foi acessado em reas da Resex, o que
colocou a Unio como uma das partes do processo de negociao da repartio de
benefcios. A partir de 2004, iniciamos os contatos para a anuncia e regularizao
do uso das matrias-primas no desenvolvimento dos nossos produtos. Entretanto,
uma das condies administrativas para a sequncia do processo a formao de
um comit negociador envolvendo as comunidades da regio e o conselho gestor
77
da Resex s foi viabilizada em 2008. No ano seguinte, foi assinado o Termo de

Anuncia Prvia (TAP) para o acesso ao patrimnio gentico dos dois insumos. J o
processo de negociao de uso e repartio dos benefcios encontra-se atualmente
em negociao, com a participao da Natura, ICMBio, Ministrio do Meio Ambiente
e comunidades tradicionais, conforme prev a legislao aplicvel.
Acesso ao conhecimento tradicional associado andiroba
Paralelamente negociao do acesso ao patrimnio gentico, promovemos a

reviso do portflio de produtos base de andiroba dalinhaEkosque se estendeu
para a reviso e relanamento de toda a submarca. Alm de reformulaes, nova
linguagem visual, embalagens e outros aspectos dos produtos, decidimos pesquisar
em profundidade e criar novos conceitos de produtos a partir dos conhecimentos
tradicionais das comunidades locais associados andiroba.
Diferentemente do acesso ao patrimnio gentico, em que a regularizao teve
incio a partir de um acesso j realizado, para uso do conhecimento tradicional as-
sociado andiroba,o processo era inteiramente novo. Os detentores desse conheci-
mento erammembros das comunidadess extrativistas moradores do Mdio Juru que
compreendia a Resex, a RDS de Uacari e seus entornos imediatos.
No entanto, a configurao da distribuio regional das cerca de 400 famlias,
espalhadas ao longo da calha do Rio Juru, com extremos acima e abaixo de Carauari a
aproximadamente dois dias de barco cada um, tornava a obteno da anuncia prvia
um processo quase invivel do ponto de vista logstico, de cronograma e financeiro.
Diante deste dilema, nos reunimos com o Instituto Chico Mendes de Conserva-
o da Biodiversidade (ICMBio) e com as associaes de produtores mais representa-
tivas da regio (Amaru, Asproc E Codaemj5) para que fosse construda uma estratgia
de viabilizao do processo. Assim, decidiu-se limitar o acesso regio da Resex,
principalmente por terem sido desta regio as comunidades j envolvidas no processo
de acesso ao patrimnio gentico da andiroba.
Mesmo assim, houve a necessidade de criar um processo que representasse a
coletividade da Resex e que tambm fosse vivel em termos logsticos. Nossa estra-
tgia contou com diversos mecanismos de comunicao para esclarecer e incluir o
maior nmero de pessoas possvel. Esse processo incluiu:
5
ICMBio Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade
Asproc Associao dos Produtores Rurais de Carauari
Codaemj Cooperativa de Desenvolvimento Agro-Extrativista e de Energia do Mdio Juru
Amaru Associao de Moradores da Reserva de Desenvolvimento Sustentvel de Uacari
78
1) R
eunies preparatrias em que lideranas locais foram capacitadas para ex-
plicar o processo em comunidades diversas da regio, disseminando a natu-
reza do projeto em pauta e a importncia do envolvimento de todos.
2) E
xposio do projeto da Natura e das condies propostas para a repartio
de benefcios na Assembleia da Asproc, a associao de produtores mais re-
presentativa da regio, com a participao de aproximadamente 300 pessoas
entre produtores e representantes de outros setores dos governos federal,
estadual e municipal. Nesta reunio foi votada a autorizao para a anuncia
prvia ao acesso ao conhecimento tradicional associado.
3) E
xposio do projeto e validao de suas etapas em reunio do Conselho
Deliberativo da Resex.
4) R
eunies para obteno da anuncia prvia em quatro comunidades da re-
gio, escolhidas a partir de critrios elaborados pela Natura e por todos os
atores da regio envolvidos na negociao (ICMBio e associaes locais) tais
como:centralidade sub-regional, presena de um nmero significativo de fa-
mlias e participaono processo de anuncia do acesso ao patrimnio gen-
tico da andiroba e do murumuru em 2008/2009. Nestas reunies, tambm
foi votada a aprovao ao processo de acesso da Natura ao conhecimento
tradicional associado.
Assim, em 22 de julho de 2011 assinamos o contrato de uso e repartio de be-
nefcios (CURB) entre a Natura, representantes das quatro comunidades e a Asproc.
Esse acordo comercial foi indito por se tratar acesso a conhecimento tradicional as-
sociado de uma comunidade em unidade de conservao, inclusive j autorizado pelo
Conselho de Gesto do Patrimnio Gentico (CGEN). No documento definiu-se que
a repartio de benefcios seria transferida em forma monetria, ou seja, no esta-
vam pr-estabelecido os possveis projetos que poderiam realizar-se com os recursos
disponibilizados. Porm, vale destacar alguns pontos do contrato que tornam muito
promissores os impactos decorrentes do uso desses recursos:
a) os
recursos devem promover a conservao ambiental e o uso sustentvel da
biodiversidade;
b) a s decises sobre o destino dos recursos dever ocorrer em assembleias da
Asproc, devendo ser validadas em atas desta reunio; e
c) o s projetos implementados com os recursos da repartio de benefcios de-
vem beneficiar a todos os produtores e extrativistas da regio do Mdio Juru,
inclusive associaes ou cooperativas de produtores no representados no
contrato. Neste caso, ainda que o acesso formal tenha sido limitado regional-
mente, acordou-se que os benefcios deveriam ser compartilhados por todos
os detentores do conhecimento daquela regio.
79
Acreditamos que esse processo aprovado pelo CGEN alguns meses depois de
assinado gerou efeitos positivos adicionais aos benefcios repartidos com a comuni-
dade. Por se tratar de um processo inclusivo entre as comunidades locais e associa-
es de produtores, que envolveu o ICMBio e outros atores locais, houve melhorias
qualitativas nas relaes institucionais e sinergias entre todos. Entendemos que essa
forma de atuar a melhor maneira, se no a nica, de obter avanos institucionais
robustos e duradouros.
Outro aspecto importante foia capacitao dos produtores em temas como os
direitos ligados deteno de conhecimentos tradicionais, funcionamento de uma
empresa e de seus projetos de pesquisa e inovao.
Nossa exposio pblica, presencial e aberta diante de atores locais interessa-
dos tambm ampliou a credibilidade do projeto, pois todas as questes foram discu-
tidas e esclarecidas com os produtores e residentes da regio. Em um ambiente em
que a Natura no pretende apenas ter o acesso ao conhecimento, mas criar bases
amplas de relacionamento para aesde mdio prazo, esta credibilidade um item
fundamental. Houve, ainda, evolues na confianados atores locais frente Natura,
pois estes tiveram uma postura equilbrada entre a crtica, o questionamento e a
construo conjunta das solues necessrias para o avano dos projetos.
Atualmente, os recursos da repartio de benefcios so aplicados pela As-
procnas seguintes atividades: formao de capital de giro do projeto Comrcio
Ribeirinho;manuteno dos barcos das organizaes locais; compra de equipamentos
para sangria para extrao de ltex; apoio ao manejo e proteo de lagos; e manuten-
o de secadores solares de sementes oleaginosas.
Acreditamos que a governana ea aplicao dos recursos est de acordo com
os princpios e objetivos da Conveno da Diversidade Biolgica e com os nossos
valores, e, ainda, geram impactos indiretos sobre o fortalecimento das organiza-
es sociais locais.
CASO 3: Apriprioca em Boa Vista do Acar (PA).
A relao da Natura com a priprioca tambm anterior edio da MP 2.186-

16. Em 2001, realizamos prospeco de ativos no Mercado do Ver-o-Peso, em Belm
(PA), em que tivemos contato com conhecimentos dos erveiros e erveiraslocais. Essa
atividade nos permitiu desenvolver os primeiros conceitos e ideias de produtos ino-
vadores em perfumaria, que culminaria com o lanamento dos primeiros produtos da
linhaEkoscom leo essencial de priprioca, em 2004.6
6
Esse processo com os erveiros e erveiras, posteriormente organizados numa Associao, culminou na
assinatura de um contrato de uso e repartio de benefcios pelo acesso aos conhecimentos tradicionais
80
Entre 2002 e 2003, desenvolvemoso projeto de bioprospeco (estudos ini-

ciais sobre a espcie e elaborao de leo essencial), desenvolvimento tecnolgico
(elaborao de frmulas de produtos utilizando o leo) e estruturao de uma cadeia
de fornecimento da matria-prima em nveis industriais, inexistente nos mercados
usuais. Assim, tivemos os primeiros contatos com produtores rurais que j forneciama
priprioca para o Ver-o-Peso e chegamos comunidade de Boa Vista do Acar.
O processo de regularizao do acesso ao patrimnio gentico e ao conheci-
mento tradicional associado da pripriocaocorreu apenas trs anos depois, em 2006.
Como os produtores locais no estavam organizados juridicamente, mas desejavam
organizar-se, criou-seuma associao para facilitar a comercializao da produo e
viabilizar um processo coletivo de contratao e repartio de benefcios advindos
dessa atividade comercial.
Em maio de 2007, foi assinado o CURB referente a estes acessos, prevendo
duas formas de repasse da repartio de benefcios:para o conhecimento tradicional
associado, financiamos um projeto elaborado pela comunidade, com facilitao de
organizao terceira e de forma paralela negociao dos outros termos do CURB,
comdiversas frentes para o desenvolvimento local; o acesso ao patrimnio gentico,
por sua vez, teve previsto o repasse anual de recursos provenientes de parte da receita
lquida dos produtos que utilizam priprioca em sua composio.
Relaes pessoais, gesto e liderana
Boa Vista um exemplo de como conceitos de justo e equitativo e de promo-

ver a conservao e o uso sustentvel da biodiversidade no dependem apenas do
valor ou dos montantes envolvidos nas regularizaes de acesso.
Antes do projeto da Natura com a priprioca, a comunidade de Boa Vista tinha
relaes de grupo com atividades de assistncia, apoio e interao cultural entre os
seus moradores. No havia uma organizao voltada aconstruo de relaes, capta-
o de projetos e articulao de polticas pblicas junto a empresas, organizaes do
terceiro setor ou com o setor pblico- atividades tpicas de associaes e cooperativas
de produtores.
Aps a estruturao formal da associao, composta por 23 famlias, seus mem-
bros foram aprimorando a atividade de produzir, beneficiar e comercializar a priprioca.
O desenvolvimento de liderana, a identificao e alocao de vocaes e competn-
cias, bem como a promoo de melhorias nas relaes interpessoais e fortalecimento
da identidade de grupo e do esprito cooperativo foram elementos-chave para o incio
associados priprioca em 2006, tendo sido posteriormente autorizado pelo CGEN.

81
de um caminho de construo do fortalecimento da associao e de seus membros.

Com os recursos de repartio de benefcios, entretanto, ficou evidente a de-
ficincia tcnica da associao para elaborar e executar projetos prprios que aten-
dessem aos objetivos previstos no contrato: desenvolver propostas de atividades que
beneficiassem a coletividade da associao e promovessem a conservao da biodi-
versidade e o uso sustentvel desta.
Alm da capacidade de gesto administrativa ou financeira, outros desafios fo-
ram identificados. Ao longo do tempo, trabalhamosessas questes em diversas ativi-
dades em muitos casos com auxlio de organizaes e parceiros da Natura e da comu-
nidade. Foram realizadas desde capacitaes para processos de certificao e boas
prticas produtivas,passando por intercmbios tcnicos com outras comunidades e
com empresas, pela elaborao participativa de projetos, capacitaes em questes
administrativas, at estudos de custos de produo e beneficiamento.
Em 2009, tendo como objetivo apoiar a associao na gesto dos recursos,
teve incio um trabalho de formao de liderana com foco nos seguintes contedos:
relaes interpessoais, desenvolvimento e gesto de competncias e elaborao de
projetos. Promovemos 16 oficinas em Boa Vista entre 2009 e 2012, alm de dezenas
de reunies intermedirias para a construo coletiva e apoio implementao das
pautas de desenvolvimento definidas pela comunidade.
Esse trabalho tem apresentado importantes impactos no fortalecimento do esp-
rito de grupo na associao, melhorias de clima interno e satisfao das pessoas com
as atividades e competncias pelas quais esto responsveis, alm do aumento da
capacidade de gerir conflitos internos.
Alm destes resultados em desenvolvimento humano e gesto, entre 2011 e
2012, diversas atividades e projetos executados possibilitaram concretizar os pre-
ceitosda CDB para o uso dos recursos oriundos de repartio de benefcios. A Asso-
ciao, ao longo do processo de formao de liderana, definiu como seu primeiro
projeto coletivo a compra conjunta de materiais e mo de obra para a realizao de
melhorias nas residncias e propriedades de seus associados. Na sequncia, foram
definidos outros dois usos para os recursos: a compra coletiva de um terreno para
cultivo de priprioca e tambm para implantao de novas culturas, e a construo
de uma sede para a associao, que funcionava em uma estrutura provisria. Esses
dois projetos foram mote para diversas atividades coletivas de campo, como mutires,
planejamento e definio da estrutura da nova sede, alm de diviso de tarefas como
oramento, compras, monitoramento, entre outros. A sede foi inaugurada em maro
de 2013, e conta com sala para atividades de capacitao, reunies e atividades
sociais, cozinha, sala de informtica, biblioteca, escritrio e dormitrio, simbilizando
a estrutura que abrigar o desenvolvimento de projetos futuros desta comunidade.
82
RESPONSABILIZAO DO ESTADO POR ATIVIDADES E

EMPREENDIMENTOS DESENVOLVIDOS POR PARTICULARES:
NATUREZA, PECULIARIDADES E A POSSIBILIDADE DE
RESPONSABILIDADE CIVIL SEM DANO.
CAROLINA MEDEIROS BAHIA

Advogada. Doutora em Direito Ambiental pelo Centro de Cincias Universidade
Federal de Santa Catarina. Membro do Grupo de Pesquisa GPDA/UFSC. Professora
na Faculdade Ages.
1. INTRODUO
A conscincia em torno da autonomia do direito ao meio ambiente ecologica-

mente equilibrado e da imprescindibilidade de sua proteo para assegurar a sadia
qualidade de vida assim como a percepo de que as normas tradicionais que nor-
teiam a responsabilidade civil eram insuficientes para assegurar a reparao das le-
ses ambientais, forou, ainda na dcada de 80 do sculo passado, a construo de
um sistema brasileiro de responsabilidade civil por danos ao meio ambiente, caracte-
rizado pelo carter objetivo desta imputao e por normas de ordem pblica, que do
a tnica da indisponibilidade e inviolabidade do bem ambiental, caracterizado pelo
texto constitucional como bem difuso, pertencente coletividade indeterminada.
Optou o nosso legislador por um sistema de responsabilidade abrangente, que
abarca tanto as pessoas fsicas quanto as jurdicas, de direito pblico ou de direito
privado, ainda que tenham contribudo apenas indiretamente para a ocorrncia de da-
nos ambientais. Nesta linha dispe o art. 3, inc. IV da Lei 6.938/81, quese entende
comopoluidor, a pessoa fsica ou jurdica, de direito pblico ou privado, responsvel,
direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradao ambiental.
Apesar da relevncia que o ressarcimento das leses que afetam o meio ambien-
te ainda alcana em nosso ordenamento, considerando que o objetivo perseguido pela
tutela ambiental o de preservar a sadia qualidade de vida -garantindo a dignidade
da pessoa humana -sobreleva-sea funo preventiva da responsabilidade civil, que
abandona, paulatinamente, o papel meramenteacessrio, que lhe foi reservado pela
concepo tradicional, para assumir um protagonismonos dias atuais.
Por conta disso, tanto o risco quanto o perigo mereceram uma ateno especial
da Constituio Federal de 1988, que fixou, no inc. XXXV do art. 5, um princpio
83
geral de preveno, ao determinar que a lei no excluir da apreciao do Poder

Judicirio lesoou ameaa a direito (grifei).
Essa previso fundamenta todas as tutelas preventivas previstas no nosso orde-
namento e permite que o titular do direito ameaado postule a sua proteo antes de
sua violao por meio do instituto da responsabilidade civil sem dano.
Do ponto de vista ambiental, a ideia de proteo contra o risco est especial-
mente clara no caput e nos incisos IV, V e VII do 1 do art. 225, que determinam,
para o Poder Pblico, os deveres de: (a) defender e proteger o meio ambiente para as
presentes e futuras geraes (b) exigir o estudo prvio de impacto ambiental para a
instalao de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degrada-
o ambiental; (c) controlar a produo, a comercializao e o emprego de tcnicas,
mtodos e substncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o
meio ambiente e (d) proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as prticas
que coloquem em risco sua funo ecolgica, provoquem a extino das espcies ou
submetam os animais crueldade.
Ao traar esses deveres dirigidos aos entes estatais, a Constituio Federal im-
pe-lhes um dever genrico de no degradar e de impedir a degradao ao meio am-
biente e exige dos mesmos o enfrentamento das situaes de risco ambiental, como
forma de materializar os princpios da preveno e da precauo e de concretizao
da equidade intergeracional.
Para tanto, indispensvel a criao de polticas pblicas voltadas ao controle
das atividades de risco, a adaptao dos processos decisrios para os contextos de
incerteza (com a valorizao do senso comum, dos conhecimentos tradicionais e da
participao popular) e a adequao dos diversos institutos jurdicos a esta nova
realidade.
Dentre as diversas propostas de alterao, discute-se, na atualidade, a possibili-
dade de imputao da responsabilidade civil sem a ocorrncia de dano, nas hipteses
de risco ambiental. Segundo essa tese, o dano e o risco constituem figuras autnomas
da responsabilidade ambiental e a imputao desta responsabilidade pode gerar ou-
tras obrigaes diversas da reparao.
Desse modo, so objetivos deste artigo: (a) aprofundara natureza e as peculia-
ridades da responsabilidade civil do Estado por danos ao meio ambiente;(b) analisar
em que situaeso Poder Pblico pode ser responsabilizado por atividades e empre-
endimentos que tenham sido objeto de licenciamento ambiental e (c) discutir, nestas
circunstncias,a possibilidade de responsabilizao do Estado pelo risco ambiental
e a convenincia da introduo,no sistema brasileiro de responsabilidade civil por
danos ambientais, da responsabilidade civil sem dano.
84
2. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO POR DANOS AO MEIO AMBIENTE:

NATUREZA E PECULIARIDADES.
Embora diversas constituies, a exemplo da brasileira, reconheam um impor-

tante papel para o Estado na proteo do meio ambiente,1 em muitas ocasies, o
prprio ente estatal quem d causa degradao ambiental. Esses prejuzos podem
ser ocasionados de forma direta, como, por exemplo, os decorrentes de trabalhos ou
obras pblicas ou, indiretamente, em funo do exerccio irregular do poder de pol-
cia pelo Estado.
A partir do conceito de poluidor traado pela Lei 6.938/812, verifica-se que a
nossa legislao admite a responsabilizao civil tanto da pessoa fsica quanto da
pessoa jurdica, seja de direito pblico ou de direito privado, desde que tenha dado
causa, direta ou indiretamente, degradao ambiental.
Quando o Poder Pblico d causa degradao ambiental por meio de atos
comissivos, no h muitas controvrsias: dever responder objetivamente leso,
conforme previso do art. 37, 6 da Constituio Federal.3Com relao s condutas
omissivas, no entanto, apesar de algumas vozes dissidentes,4posio sedimentada
na doutrina e jurisprudncia brasileiras, compreende que a responsabilidade civil
do Estado ocorre em bases subjetivas, cabendo a sua imputao apenas quando de-
monstrada a existncia de culpa grave na omisso estatal.
Constata-seque a orientao pela responsabilidade subjetiva do Estado em
caso de omisso bastante antiga e defendida, inclusive, pelo Supremo Tribunal
Federal, como se pode notar na ementa do acrdo no Recurso Extraordinrio
369.820-6/RS:
1
Essa preocupao est presente, sobretudo, no 1 do art. 225 da Constituio Federal de 1988, que
estabelece deveres dirigidos especialmente ao Poder Pblico para a concretizao do direito ao meio am-
biente ecologicamente equilibrado.
2
Segundo o art 3 da Lei 6.938/81, entende-se por: [...] IV - poluidor, a pessoa fsica ou jurdica, de
direito pblico ou privado, responsvel, direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradao
ambiental;
3
De acordo com o art. 37, 6 da Constituio Federal de 1988: As pessoas jurdicas de direito pblico
e as de direito privado prestadoras de servios pblicos respondero pelos danos que seus agentes, nessa
qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsvel nos casos de dolo
ou culpa.
4
Destaca-se, nesta linha, a posio do Nelson Nery Junior, segundo a qual s possvel falar na existncia
de responsabilidade objetiva da administrao pblica, pelo risco (art. 37, 6, da CF/88), sendo imperti-
nente argumentar-se com responsabilidade subjetiva com culpa administrativa pela falta do servio [...].
In: NERY JUNIOR, Nelson. Responsabilidade civil da administrao pblica: aspectos do direito brasileiro
vigente art. 37,6 da CF/1988 e art. 15 do CC/1916, Revista de Direito Privado, So Paulo,RDPriv
1/2000, jan.-mar./2000.
85
EMENTA: CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. CIVIL. RESPON-

SABILIDADE CIVIL DAS PESSOAS PBLICAS. ATO OMISSIVO DO
PODER PBLICO: LATROCNIO PRATICADO POR APENADO FU-
GITIVO. RESPONSABILIDADE SUBJETIVA: CULPA PUBLICIZA-
DA: FALTA DO SERVIO. C.F., art. 37, 6.
Seguindo outra linha, lvaro Mirra5prope, como critrio para identificao da

natureza da responsabilidade civil estatal, averificao, no caso concreto, se a omis-
so do Poder Pblicoaparece como causa direta ou indireta da leso ambiental.Na
primeira hiptese, a responsabilidade da Administrao seria objetiva, pois a omisso
configuraria causa exclusiva ou, ao menos, principal do dano ocasionado. o que
ocorre, por exemplo, quando o Municpio deixa promover o adequado tratamento dos
efluentes e esgotos urbanos antes da sua disposio final nos cursos dgua ou quan-
do deixa de promover a destinao adequada dos resduos slidos nele produzidos,
acumulando-os em lixes, causando poluio.
Sem sombra de dvidas, o ponto mais delicado e ainda envolto de certa pol-
mica diz respeito possibilidade de responsabilizao objetiva do Poder Pblico nas
hipteses em que a sua omisso contribui apenas de maneira indireta para a produ-
o de danos ambientais, como nos casos em que descumpre o seu dever genrico
de fiscalizar o meio ambiente.
Nesses casos, por fora da aplicao do pargrafo nico do art. 942 do Cdigo
Civil,6o Estado poder ser chamado a responder solidariamente com o particular pelos
danos causados, uma vez que, ao contribuir indiretamente para a produo do resul-
tado, ser enquadrado como coautor do fato lesivo.
A principal objeo a sua responsabilizao, em bases objetivas,seria a consta-
tao de que acionar o Estado solidariamente com o terceiro degradador, em razo da
omisso de seu fiscalizar e impedir a concretizao da leso ambiental implicaria, na
prtica, na transferncia para a prpria sociedade, vtima da degradao, do dever de
reparao, situando o ente estatal como verdadeiro segurador universal. Em razo
disso, inclinam-se os tribunais e a doutrina brasileira pela exigncia da presena de
culpa para a responsabilizao do Poder Pblico nessas hipteses.
Todavia, a questo da transferncia da responsabilidade de reparar o dano para
a sociedade pode ser encarada sob outro enfoque, como aquele seguido pelo Min.
Joo Otvio de Noronha, do Superior Tribunal de Justia, na apreciao do caso das
5
MIRRA, lvaro Luiz Valery. A noo de poluidor na Lei 6.938/81 e a questo da responsabilidade solida-
ria do Estado pelos danos ambientais causados por particulares. In: LEITE, Jos Rubens Morato; DANTAS,
Marcelo Buzaglo. Aspectos processuais do Direito Ambiental.2 ed. Rio de Janeiro: Forense Universitria,
2004.p. 8.
6
Segundo o pargrafo nico do art. 942 do CC/2002:So solidariamente responsveis com os autores os
co-autores e as pessoas designadas no art. 932.
86
mineradoras do sul de Santa Catarina (Recurso Especial n 647.493/SC).

Neste precedente, tambm se analisou a responsabilidade da Unio em razo
da omisso do dever de administrar, fiscalizar e controlar as atividades extrativas mi-
nerais, decorrente do Decreto-Lei n 227/67, da Lei n 7.805/89 e do art. 225, 1,
2 e 3 da Constituio Federal.
Dentre os argumentos apresentados pela Unio em sua defesa, sustentou que,
sendo condenada reparao de danos, quem estaria arcando com os custos da in-
denizao seria, na verdade, a prpria populao.
Em resposta, o relator invocou o princpio do poluidor pagador, para lembrar
que ele tambm impe que o utilizador do recurso suporte os custos da preservao
ambiental e conclui que:
[...] a diluio dos custos da reparao com a sociedade em ge-
ral, que se beneficiou com a produo das empresas poluidoras,
apresenta-se consentnea com o princpio da equidade, at porque
se trata de diluio indireta, efetivada via arrecadao tributria (o
que j ocorre).
Em acrscimo, deve-se observar que,apesar de aceitvel do ponto de vista po-
ltico, a tese da responsabilidade subjetiva do Estado por atos omissivos em matria
ambiental termina por ofender diretamente as previses dos arts. 3, IV e 14, 1 da
Lei n 6.938/81, que consideram que o poluidor sempre responde objetivamente
pela degradao ambiental, no importando se se trata de pessoa de direito pblico
ou de direito privado.7
Esse foi o caminho trilhado pela segunda turma do Superior Tribunal de Justia
no julgamento do Recurso Especial n 604725/PR. Destacam-se os seguintes tre-
chos da ementa:
AO CIVIL PBLICA. DANO CAUSADO AO MEIO AMBIENTE. LE-

GITIMIDADE PASSIVA DO ENTE ESTATAL. RESPONSABILIDADE
OBJETIVA. RESPONSVEL DIRETO E INDIRETO. SOLIDARIEDA-
DE. LITISCONSRCIO FACULTATIVO. ART. 267, IV DO CPC. PRE-
QUESTIONAMENTO. AUSNCIA. SMULAS 282 E 356 DO STF.
[...]
5. Ordinariamente, a responsabilidade civil do Estado, por omis-
so, subjetiva ou por culpa, regime comum ou geral esse que,
assentado no art. 37 da Constituio Federal, enfrenta duas exce-
7
Nesta mesma linha, a opinio de lvaro Valery Mirra. MIRRA, lvaro Luiz Valery. A noo de poluidor
na Lei 6.938/81 e a questo da responsabilidade solidaria do Estado pelos danos ambientais causados por
particulares. In: LEITE, Jos Rubens Morato; DANTAS, Marcelo Buzaglo. Aspectos processuais do Direito
Ambiental.2 ed. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 2004
87
es principais. Primeiro, quando a responsabilizao objetiva do

ente pblico decorrer de expressa previso legal, em microssistema
especial, como na proteo do meio ambiente (Lei 6.938/1981,
art. 3, IV, c/c o art. 14, 1). Segundo, quando as circunstncias
indicarem a presena de um standard ou dever de ao estatal
mais rigoroso do que aquele que jorra, consoante a construo dou-
trinria e jurisprudencial, do texto constitucional.
11. O conceito de poluidor, no Direito Ambiental brasileiro, am-
plssimo, confundindo-se, por expressa disposio legal, com o de
degradador da qualidade ambiental, isto , toda e qualquer pes-
soa fsica ou jurdica, de direito pblico ou privado, responsvel,
direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradao
ambiental (art. 3, IV, da Lei 6.938/1981, grifo adicionado).
12. Para o fim de apurao do nexo de causalidade no dano urba-
nstico-ambiental e de eventual solidariedade passiva, equiparam-
-se quem faz, quem no faz quando deveria fazer, quem no se
importa que faam, quem cala quando lhe cabe denunciar, quem
financia para que faam e quem se beneficia quando outros fazem.
De acordo com o entendimento da turma, existem excees aplicao da res-

ponsabilidade civil subjetiva por atos omissivos do Estado, que seriam: a ressalva
expressa em texto legal de microssistema especial e a previso de um dever estatal
mais rgido de proteo.
Assim, o julgado conclui que o microssistema de proteo do meio ambiente
contempla normas especficas que afastam a incidncia da responsabilidade civil
subjetiva nas hipteses de danos ambientais gerados por omisso estatal e, por isso,
a responsabilizao civil, nessas hipteses, segue a regra da teoria objetiva e da so-
lidariedade.
Em outra passagem, o acrdo determina que:
13. A Administrao solidria, objetiva e ilimitadamente res-

ponsvel, nos termos da Lei 6.938/1981, por danos urbanstico-
-ambientais decorrentes da omisso do seu dever de controlar e
fiscalizar, na medida em que contribua, direta ou indiretamente,
tanto para a degradao ambiental em si mesma, como para o seu
agravamento, consolidao ou perpetuao, tudo sem prejuzo da
adoo, contra o agente pblico relapso ou desidioso, de medidas
disciplinares, penais, civis e no campo da improbidade adminis-
trativa.
14. No caso de omisso de dever de controle e fiscalizao, a res-
88
ponsabilidade ambiental solidria da Administrao de execuo

subsidiria (ou com ordem de preferncia).
15. A responsabilidade solidria e de execuo subsidiria signifi-
ca que o Estado integra o ttulo executivo sob a condio de, como
devedor-reserva, s ser convocado a quitar a dvida se o degradador
original, direto ou material (= devedor principal) no o fizer, seja
por total ou parcial exaurimento patrimonial ou insolvncia, seja
por impossibilidade ou incapacidade, inclusive tcnica, de cumpri-
mento da prestao judicialmente imposta, assegurado, sempre, o
direito de regresso (art. 934 do Cdigo Civil), com a desconsidera-
o da personalidade jurdica (art. 50 do Cdigo Civil).
16. Ao acautelar a plena solvabilidade financeira e tcnica do cr-
dito ambiental, no se insere entre as aspiraes da responsabili-
dade solidria e de execuo subsidiria do Estado - sob pena de
onerar duplamente a sociedade, romper a equao do princpio
poluidor-pagador e inviabilizar a internalizao das externalidades
ambientais negativas - substituir, mitigar, postergar ou dificultar o
dever, a cargo do degradador material ou principal, de recuperao
integral do meio ambiente afetado e de indenizao pelos prejuzos
causados.
17. Como consequncia da solidariedade e por se tratar de litiscon-
srcio facultativo, cabe ao autor da Ao optar por incluir ou no o
ente pblico na petio inicial.
Pela leitura desse fragmento, percebe-se que o tribunal tenta superar as difi-
culdades apresentadas pela aplicao dos dispositivos da Lei n 6.938/81, conside-
rando que, apesar de solidria, a responsabilidade do Poder Pblico, nesses casos,
tambm subsidiria, de maneira que ele apenas integra o ttulo executivo na condio
de devedor-reserva, que apenas chamado para reparar o dano na hiptese do de-
gradador principal no o fizer.
Dessa forma, a tese contida nesse acrdo pode ser considerada bem avanada
e apresenta o mrito de conciliar o argumento de ordem poltica, que pretende que o
dever de reparao no seja transferido para a sociedade com as normas ambientais
aplicveis espcie.
3. A RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO PELO LICENCIAMENTO AMBIENTAL.
O licenciamento ambiental um dos principais mecanismos de controle am-

89
biental posto disposio do Poder Pblico para impedir a concretizao de danos e

riscos ao meio ambiente. Ele definido pela Res. CONAMA 237/97 como:
[...] procedimento administrativo pelo qual o rgo ambiental com-

petente licencia a localizao, instalao, ampliao e a operao
de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambien-
tais , consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou da-
quelas que, sob qualquer forma, possam causar degradao am-
biental, considerando as disposies legais e regulamentares e as
normas tcnicas aplicveis ao caso.
Por meio deste procedimento, cumpre ao Estado verificar, no exerccio regular

do seu poder de polcia, a compatibilidade de determinadas atividades e empreendi-
mentos, potencialmente causadores de impactos ambientais, com os critrios tcni-
cos e legais estabelecidos pela legislao ambiental.
Ao analisar a possibilidade de concesso de licenas ambientais e as condi-
cionantes e medidas de controle adequadas ao caso, o Poder Pblico compatibi-
liza o direito de propriedade e de exercer atividades econmicas com o primado
da proteo ao meio ambiente, materializando, na prtica, a ideia de desenvolvi-
mento sustentvel.
Contudo, embora o licenciamento seja um instrumento eficiente para preveno
e precauo de danos e riscos ambientais, no raro, o seu efeito fica abaixo do espe-
rado. Nesses casos, possvel indagar se o Poder Pblico tambm responde de ma-
neira objetiva e solidria por danos ambientais gerados por terceiros que desenvolvem
atividades ou tem empreendimentos licenciados ou autorizados.
A priori, a redao do art. 3, inc. IV da Lei 6.938/81, j analisado, leva con-
cluso afirmativa, uma vez que, nestas circunstncias, o ente estatal estaria contri-
buindo, ao menos, de maneira indireta para a ocorrncia do dano ambiental.
Daniel Roberto Fink8 destaca que o procedimento de licenciamento ambiental
pode ser compreendido como servio pblico e, como tal, alm de buscara satisfao
das necessidades dos administrados, seja na qualidade de usurios interessados na
explorao de determinada atividade, seja na qualidade de interessados na preser-
vao dos recursos naturais, submete-se aos princpios que regem os servios pbli-
cos em geral, especialmente, aos da continuidade,obrigatoriedade e eficincia.Desse
modo, a no observncia a estes princpios ou o descumprimento do procedimento
de licenciamento ambiental por parte da Administrao devem ser submetidos ao
controle judicial.
8
FINK, Daniel Roberto et al. Aspectos jurdicos do licenciamento ambiental. 3 ed. rev. e atual.Rio de
Janeiro: Forense Universitria, 2004. p. 87.
90
No entanto, parece razovel a ponderao feita por lvaro Mirra9 quando dis-
tingue a concesso ilegal de licena ou autorizao ambiental pelo Poder Pblico da
outorga regular ou lcita da licena ou autorizao em que o empreendedor afasta-se
das diretrizes traadas pelo rgo licenciador. Sustenta corretamente, o autor, que
apenas na primeira hiptese haver a responsabilizao solidria do Estado.
Assim, quando o licenciamento ambientaldesenvolver-sedentro dos critrios e
padres legalmente estabelecidos e a licena for concedida de forma lcita e regu-
lar, o controle jurisdicional da atividade do rgo licenciador no ser necessrio.
Neste caso, se o particular, posteriormente,distanciar-se dos condicionantes e de
outras diretrizes fixadas pelo rgo ambientalno ato que licenciou a atividade ou o
empreendimento,responder sozinho pelas leses ambientais constatadas.
Contudo, se esse mesmolicenciamentono atender aos parmetroslegalmen-
te estabelecidos, violando o procedimento ou as normas de proteo ambiental,
ou simplesmente no ocorrer, por dispensada Administrao, estar sujeito ao
controle jurisdicional atravs da ao civil publica, do mandado de segurana ou
da ao popular.10
Sobre a temtica, o Superior Tribunal de Justia j se pronunciou no bojo do
Recurso Especial n Resp. 295797/SP, cuja ementa transcrita a seguir:
PROCESSO CIVIL - AO CIVIL PBLICA - DANO AMBIENTAL.

1. parte legtima para figurar no plo passivo da ao civil pbi-
ca, solidariamente, o responsvel direto pela violao s normas de
preservao do meio ambiente, bem assim a pessoa jurdica que
aprova o projeto danoso.
2. Na realizao e obras e loteamentos, o municpio responsvel
solidrio pelos danos ambientais que possa advir do empreendi-
mento, juntamente com o dono do imvel.
[...]
Nesta hiptese, o Poder Pblico responder de forma objetiva e solidria com o

particular pelos eventuais danos causados ao meio ambiente, sem prejuzo da respon-
sabilizao do agente pblico, autor do ato desviado ou omissivo, por improbidade
9
MIRRA, lvaro Luiz Valery. A noo de poluidor na Lei 6.938/81 e a questo da responsabilidade solida-
ria do Estado pelos danos ambientais causados por particulares. In: LEITE, Jos Rubens Morato; DANTAS,
Marcelo Buzaglo. Aspectos processuais do Direito Ambiental.2 ed. Rio de Janeiro: Forense Universitria,
2004. p. 13.
10
FINK, Daniel Roberto et al. Aspectos jurdicos do licenciamento ambiental. 3 ed. rev. e atual.Rio de
91
administrativa11 e pela prtica de crime ambiental12. Alm disso, a eventual repara-

o do dano pela pessoa jurdica de direito pblico, neste caso, ensejar a propositura
de ao regressiva em face dos que tiverem causado diretamente a leso ambiental.
Por fim, vale a advertncia de Daniel Fink, no sentido de que o controle juris-
dicional do procedimento licenciatrio no deve ser compreendido como uma subs-
tituio do Poder Executivo pelo Poder Judicirio, ou uma injuno indevida desse
Poder sobre aquele, mas representar verdadeiro controle das aes do Poder Pblico,
quando desviadas do estreito limite da legalidade, controle esse que serve tanto aos
administrados interessados no exerccio de atividades econmicas que dependam
de licenciamento quanto aos administrados titulares do direito a um meio ambiente
ecologicamente equilibrado, evitando-se abuso ou desvio de poder, ou at mesmo
favorecimentos ilegais e indesejveis13.
4. A
IMPORTNCIA DA TUTELA PREVENTIVA AMBIENTAL E A POSSIBILIDADE
DE RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO PELO RISCO (SEM DANO).
Alm da condenao na obrigao de repararas leses ambientais eventualmen-

te constatadas, de forma objetiva e solidria com o empreendedor, a concesso ilegal
de licena ou autorizao ambiental ou a sua dispensa indevida pelo Poder Pblico-
tambm pode gerar a imposio judicial de medidas que previnam a ocorrncia de
danos ao meio ambiente e que obriguemo rgo licenciador ao efetivo cumprimento
do seu dever de controledas atividades ou empreendimentos potencialmente cau-
sadores de degradao ambiental, dando ensejo responsabilidade civil pelo risco
ambiental (responsabilidade civil sem dano).
11
Segundo o art. 11 da Lei 8.429/1994 (Lei de Improbidade Administrativa), constitui ato de improbi-
dade administrativa que atenta contra os princpios da administrao pblica qualquer ao ou omisso
que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade s instituies, e notadamente:
I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de com-
petncia; II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofcio; [].
12
A Lei 9.605/98 (Lei de Crimes Ambientais) tipifica como crimes as condutas de:
Art. 67. Conceder o funcionrio pblico licena, autorizao ou permisso em desacordo com as normas
ambientais, para as atividades, obras ou servios cuja realizao depende de ato autorizativo do Poder
Pblico:
Pena - deteno, de um a trs anos, e multa.
Pargrafo nico. Se o crime culposo, a pena de trs meses a um ano de deteno, sem prejuzo da
multa.
Art. 68. Deixar, aquele que tiver o dever legal ou contratual de faz-lo, de cumprir obrigao de relevante
interesse ambiental: Pena - deteno, de um a trs anos, e multa.
Pargrafo nico. Se o crime culposo, a pena de trs meses a um ano, sem prejuzo da multa.
13
FINK, Daniel Roberto et al. Aspectos jurdicos do licenciamento ambiental.3 ed. rev. e atual.Rio de
92
Para o direito civil tradicional, a responsabilidade civil sempre esteve intima-

mente vinculada obrigao de reparao de danos, de modo que o agente somente
seria chamado a responder pelo risco criado ou pela atividade arriscada quando delas
resultasse alguma leso. A construo do risco como um elemento autnomo de im-
putao da responsabilidade civil ainda relativamente nova e gera muitas polmicas
doutrinrias.
Para os seus defensores, o preceito bsico da responsabilidade civil regra que
probe causar danos a outros e este fundamento pode estar presente em outros modos
de atuar da responsabilidade civil, que alm de impor a obrigao de ressarcir o dano
tambm pode (e deve) prevenir ou fazer cessar as situaes lesivas14.
A resistncia doutrinria para a aceitao da responsabilidade civil sem dano
pode ser compreendida por meio de uma anlise histrica das funes desse instituto.
De feio eminentemente reparatria, responsabilidade civil foi reservado o
papel de atuar somente aps a consumao dos danos, buscando a recomposio de
situaes j consolidadas no passado.
A funo preventiva ocupou, por muito tempo, um lugar meramente secundrio
na responsabilidade civil, voltada apenas para desestimular a reiterao de atos da-
nosos pelo mesmo agente (preveno especial) ou a prtica de novos comportamentos
lesivos pelos membros da coletividade (preveno geral).
Dessa forma, para a concepo clssica, o dano constitui-se num requisito in-
dispensvel para a imputao da responsabilidade civil, que invariavelmente se ma-
terializa por meio da tutela ressarcitria.
O modelo de responsabilidade civil fundado no ressarcimento foi construdo
luz do pensamento liberal e individualista que orientou toda a codificao decimni-
ca, assim como o desenvolvimento do processo civil clssico15.
O modelo de Estado Liberal, ao eleger a liberdade como um dos seus pilares
principais, preocupou-se em assegurar a esfera da autonomia privada aos indivduos
e garantir-lhe o acesso propriedade privada e livre iniciativa.
Amparado numa concepo extremamente patrimonialista, para a perspectiva li-
beral, todos os direitos poderiam ser reduzidos pecnia16, o que tambm contribua
para o livre fluxo das relaes econmicas. Tambm se consagrou a ideia da incoercibi-
lidade das obrigaes de fazer. Por isso, o ressarcimento pelo equivalente em dinheiro
foi eleito como a consequncia principal da imputao da responsabilidade civil.
14
PARKINSON, Aurora Besal.Responsabilidad por dao ambiental. Buenos Aires: Hammurabi, 2005, p.
70.
15
SEGU, Adela. Prevencon dos danos y tutela inhibitoria em materia ambiental. In: LORENZETTI, Ricar-
do Luis (dir). Derecho ambiental y dao. Buenos Aires: La Ley, 2009,p.101.
16
TESSLER, Luciane Gonalves. Tutelas jurisdicionais do meio ambiente: tutela inibitria, tutela de remo-
o, tutela do ressarcimento na forma especifica. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2004 (Coleo Temas
atuais de Direito Processual Civil; 9), p. 165
93
Neste contexto, qualquer forma de interveno do Estado na economia ou na

vida das pessoas no era tolerada e no se cogitava a possibilidade de uma tutela
efetivamente preventiva dos direitos ou da sua prestao na forma especfica.
Era natural que um sistema to preocupado com a preservao da liberdade e
da autonomia privada no atentasse para a necessidade de resguardar determinados
direitos que interessavam a toda a coletividade ou de proteger a posio dos mais
vulnerveis e fosse alheio toda ideia de preveno. Segu explica que:
[...] um sistema em que prevalecia a autonomia da vontade, j que

os homens se consideravam livres e iguais para autodeterminar-se
no contrato, era um sistema alheio ideia de preveno. Se eram
iguais e eram livres, podiam teoricamente eleger bem o que quises-
sem e, ento, no havia nada o que prevenir17 (traduo nossa).18
Como reflexo dos valores regentes desse modelo de Estado, o sistema de respon-
sabilidade civil e o processo civil clssico foram desenhados com os olhos voltados
para o passado, escolhendo a tutela ressarcitria como a nica forma de sano civil
e estabelecendo tcnicas processuais incapazes de antecipar-se ao fato danoso.
Com o advento do Estado Social, a liberdade, to enaltecida pelos ideais libe-
rais, passou a conviver com outros valores emergentes na ordem social, tais como a
igualdade e a solidariedade e tambm com a necessidade de proteo meio ambiente
e dos grupos mais vulnerveis. Surgem, assim, novos direitos, de cunho social, que
no mais se restringem esfera individual do cidado.
Pouco a pouco, evidenciou-se o descompasso entre a tutela ressarcitria e a
proteo dos juridicamente vulnerveis (como o consumidor) e de determinados bens
e direitos, que, por sua relevncia e natureza, no consentiam que primeiro fossem
violados e depois fossem reparados. o que ocorre com o bem ambiental e com os
direitos da personalidade, que apresentam contedo extrapatrimonial e esto protegi-
dos por uma clusula de inviolabilidade.
No novo cenrio, a centralidade, que antes estava reservada para a reparao
dos danos, cede espao para a tentativa de preveni-los. A preveno desponta, ento,
como a nica medida adequada para tutelar os direitos extrapatrimoniais e os bens de
titularidade coletiva, que precisam ser amparados num momento anterior a sua leso.
17
SEGU, Adela. Prevencon dos danos y tutela inhibitoria em materia ambiental. In: LORENZETTI, Ricar-
do Luis (dir). Derecho ambiental y dao. Buenos Aires: La Ley, 2009, p.101.
18
L-se no original: [...] un sistema en que prevalecalaautonoma de lavoluntad, ya que loshombres se
consideraban libres e iguales para autodeterminarse em el contrato, era un sistema ajeno a laidea de pre-
vencin. Si eran iguales y eran libres, podantericamenteelegirbienlo que quisieran y entonces no haba
nada que prevenir.
94
No ordenamento jurdico brasileiro, a nfase preventiva na tutela desses direitos

e bens pode ser encontrada em vrios dispositivos, a exemplo dos incisos VI, X, XI
e XII do art. 5 da Constituio Federal de 1988, que determinam a inviolabilidade
dos direitos da personalidade e do art. 12 do Cdigo Civil, que prev expressamente
a possibilidade dos titulares exigirem que cesse a ameaa ou a leso aos direitos da
personalidade, independentemente do direito de reclamar as perdas e danos e da
aplicao de outras sanes previstas em lei.
Na seara ambiental, o art. 225 da Constituio Federalclassifica o meio ambien-
te como bem de uso comum do povo e, enquanto tal, ele passa a ser concebido como
bem unitrio, imaterial, inviolvel e insuscetvel de apropriao a ttulo individual.
Alm disso, ao impor ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e de
preserv-lo para as presentes e futuras geraes, o texto constitucional ressalta a
nfase preventiva que deve ser conferida gesto deste bem.
Contudo, segundo Carvalho19, o fato determinante para a transformao da fun-
o preventiva da responsabilidade civil ambiental, de um papel acessrio para outro
considerado primordial, foi a emergncia da Sociedade de Risco, caracterizada pela
produo e proliferao de riscos imprevisveis e globais.
Parkinson20 tambm compreende que foi esta evoluo dos riscos ambientais
que passou a impor uma transformao urgente no regime atual da responsabilidade
civil. Diante dos riscos invisveis e de grandes propores, no havia mais sentido em
reparar o que era irreparvel, devendo-se antes impedir, prevenir, agir a fim de que o
dano no se produza, responsabilizar e responsabilizar-se.
Pode-se dizer, ento, que a natureza do bem ambiental e a dimenso das suas
novas ameaas passaram a exigir um sistema de responsabilidade civil adequado s
suas peculiaridades, um sistema, que retira a centralidade da reparao, buscando
evitar a ocorrncia de danos ao meio ambiente, paralisando as atividades ante a s
ameaa de sua produo.
Nesse cenrio, a responsabilidade civil no mais se limita a prevenir os danos
de uma maneira indireta, com a eliminao da convenincia financeira da poluio
e o desestmulo produo de danos, assumindo uma tarefa de preveno direta,
que impe que o degradador, diante de uma situao de risco, adote determinados
comportamentos, que impeam a concretizao do dano ambiental.
Dessa forma, embora a doutrina amplamente majoritria, ainda exija o dano
como elemento indispensvel para a imputao da responsabilidade civil, verifica-se
que, a partir de uma viso inovadora desse instituto (e afinada com as novas necessi-
dades sociais), possvel enxergar, ao lado da obrigao de ressarcir, a existncia de
19
CARVALHO, DltonWinter de. Dano ambiental futuro: a responsabilizao civil pelo risco ambiental. Rio
de Janeiro: Forense Universitria, 2008, p. 77.
20
PARKINSON, Aurora Besal.Responsabilidad por dao ambiental. Buenos Aires: Hammurabi, 2005, p.
59.
95
outros deveres dele decorrentes e que esto vocacionados a prevenir a ocorrncia de

leses aos direitos extrapatrimoniais e aos bens de titularidade coletiva.
5. UTILIDADE DA ADOO DA RESPONSABILIDADE CIVIL PELA CRIAO DE

RISCO INTOLERVEL NO MBITO DA RESPONSABILIDADE CIVIL AMBIENTAL.
Como medida indispensvel para o realinhamento da responsabilidade civil s

necessidades e aos novos valores ambientais, importante compreender este insti-
tuto de forma ampla e com uma vocao marcadamente preventiva e precaucional.
Em face da emergncia da sociedade de risco e da proliferao de riscos de
grande dimenso, a responsabilidade civil no pode ter a sua interveno limitada
quelas hipteses em que o dano ambiental j foi consumado, devendo, antes, inter-
vir para impedir a sua concretizao.
Nesta ordem de ideias, embora o ressarcimento ainda exera um importante
papel, no mais se admite que seja a nica consequncia possvel para a imputao
da responsabilidade civil ambiental que, ao lado do dever de reparar, tambm deve
dar origem a deveres prvios que evitem a ocorrncia de leso.
O risco ambiental, cujo dever de preveno encontra-se plasmado em diversas
passagens do texto constitucional, passa a constituir, desse modo, numa fonte autno-
ma de responsabilidade civil, que convive, lado a lado, com o dano ao meio ambiente.
Os princpios da preveno e da precauo, partindo da compreenso de que o
potencial dano ao meio ambiente deve ser objeto de controle do mesmo modo quea
leso em si, sugerem que a responsabilizao tambm seja imputada a priori, inde-
pendentemente da existncia de dano ou de um nexo de causalidade que o vincule
a alguma atividade.
Em sntese, de acordo com a ideia de responsabilizao civil pelo risco am-
biental, a existncia de uma probabilidade relevante de concretizao de um dano
j deve ensejar a imposio de sanes civis queles que, por meio do exerccio de
atividades de risco, ampliam as chances de concretizao de ameaas intolerveis
contra o meio ambiente.
Dessa forma, para evitar a materializao de atentados contra o equilbrio ecol-
gico, basta que os legitimados para a defesa do meio ambiente em juzo demonstrem
que os rus da ao so criadores de risco intolervel e potencialmente gerador de
danos ambientais para ensejar a imputao de medidas preventivas e precaucionais.
Dispensa-se a presena de efetiva leso decorrente do exerccio de uma atividade e
de uma causalidade material.
O nexo de causalidade, neste cenrio, tem a sua compreenso alterada, deixan-
do de ser encarado como um vnculo naturalstico ou material entre um fato e um
96
resultado lesivo, para significar um elo de probabilidade que liga uma ameaa intole-
rvel de dano futuro (risco) a uma atividade.
Desse modo, diante da prtica de atos ilcitos ou abusivos, pelo Poder Pblico
ou por particulares, que possam acarretar leses futuras ao meio ambiente, possvel
manejar, de antemo, a responsabilidade civil para impor aos ofensores medidas que
impeam a concretizao dessas ameaas.
De fato, o abuso de direito pode ser compreendido como uma conduta ou ativi-
dade praticada aparentemente dentro do espao franqueado pela lei, mas que extra-
pola os limites de um direito, em prejuzo de terceiros ou da prpria coletividade. Em
outras palavras, h abuso de direito quando, agindo dentro dos limites objetivos da
lei, o titular de um direito fere a sua finalidade econmica e social e a sua destinao,
gerando um desequilbrio entre o interesse individual e o da coletividade21.
A teoria do abuso de direito foi construda com o intuito de ampliar o mbito
da responsabilidade civil, restringindo os direitos individuais, sempre que o exerccio
excessivo ameaar a subsistncia de direitos coletivos. Com isso, pretende-se que o
equilbrio social modere e prevalea sobre egosmo humano22.
A sua construo terica parte da constatao de que os direitos no se realizam
em uma direo qualquer e no podem ser compreendidos de maneira isolada, mas
inseridos em determinado ambiente social, onde existem fins econmicos, polticos e
sociais envolvem os conflitos de interesses em jogo23.
Embora ele se assemelhe ao ato ilcito e tambm enseje a imputao da respon-
sabilidade civil, no exige para a sua configurao a presena de voluntariedade ou
a culpabilidade.
Apesar de o art. 187 do Cdigo Civil determinar que quem pratica abuso de
direito comete ato ilcito, possvel diferenciar os dois institutos, pois enquanto o
ato ilcito formado por uma ao ou omisso que contraria frontalmente a norma,
no abuso de direito, o agente atende aos limites objetivos do seu direito, mas viola as
fronteiras subjetivas, estabelecidas pelos fins socioeconmicos do direito, pela boa-f
ou pela moral24.
Em razo de marcar o ingresso do agente no plano da antijuridicidade, o exerc-
cio abusivo de um direito dever sujeitar os infratores imputao da responsabilida-
21
LIMA, Alvino. Culpa e risco. 2. ed. rev. e atual. pelo Prof. Ovdio Rocha Barros Sandoval. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 1998 (RT Clssicos), p. 205
22
Revista dos Tribunais, 1998 (RT Clssicos), p. 205-206
23
Revista dos Tribunais, 1998 (RT Clssicos), p. 216
24
LUNARDI, Fabrcio Castagna. Abuso do direito no direito civil constitucional. In: Nery Jnior, Nelson;
NERY, Rosa Maria de Andrade. Responsabilidade Civil: doutrinas essenciais. v. 1. So Paulo: Editora Re-
vista dos Tribunais, 2010, p. 691.
97
de civil, com a consequente imposio de sanes civis adequadas s peculiaridades

do caso concreto.
No caso do risco ambiental intolervel, embora o exerccio de atividades eco-
nmicas ou da propriedade privada configurem direitos fundamentais assegurados
constitucionalmente, a submisso do meio ambiente e da coletividade a ameaas
de danos graves e irreversveis, mais ou menos provveis, viola os princpios da pre-
veno e da precauo e a prpria funo social desses direitos25, devendo sujeitar
o Poder Pblico e os empreendedores ao cumprimento de determinadas exigncias,
voltadas para reduzir a sua potencialidade lesiva ou impedir a sua materializao.
Tanto a avaliao da probabilidade de ocorrncia futura quanto da magnitude
dos riscos ambientais deve ser feita com base em estudos periciais transdisciplinares,
que atendam alta complexidade exigida para a aferio destas ameaas26.
A anlise da magnitude dos riscos ambientais deve sempre levar em conside-
rao a sua gravidade e o seu grau de reversibilidade, contemplando tambm o seu
nvel de tolerabilidade, ou seja, a sua potencialidade de comprometer a capacidade
funcional dos ecossistemas e a capacidade de aproveitamento humano destes recur-
sos ambientais27.
Por fim, a escolha das medidas preventivas ou precaucionais a serem ado-
tadas no caso concreto dever ser orientada pelo princpio da proporcionalidade,
optando-se sempre por medidas proporcionais gravidade e probabilidade do
risco existente28.
Alm de ensejar a imposio de deveres voltados a impedir a sua converso em
danos futuros, deve-se perceber, na linha de Rafael da Silva29, que a criao de risco
intolervel tambm pode dar origem a danos presentes ou atuais, que devem ser obje-
to de reparao. o que se verifica, por exemplo, nas situaes em que a o emprego
ou explorao industrial de determinadas substncias amplia consideravelmente a
probabilidade de a populao que a ela est exposta contrair cncer.
Segundo o autor, embora a jurisprudncia no seja pacfica quanto possibi-
lidade de concesso de indenizaes decorrentes do medo da doena, j possvel
25
Nesta linha, vale recordar que o 1 do art. 1.228 do Cdigo Civil preleciona que: o direito de proprie-
dade deve ser exercido em consonncia com as suas finalidades econmicas e sociais e de modo que sejam
preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o
equilbrio ecolgico e o patrimnio histrico e artstico, bem como evitada a poluio do ar e das guas.
26
de Janeiro: Forense Universitria, 2008, p. 155
27
de Janeiro: Forense Universitria, 2008, p. 156
28
de Janeiro: Forense Universitria, 2008, p. 157-158.
29
SILVA, Rafael Peteffida.Responsabilidade civil pela perda de uma chance. 2. ed.
So Paulo: Editora Atlas, 2009, p.118.
98
encontrar alguns julgados admitindo essa reparao mesmo quando no se verifica a

presena de um dano fsico correspondente30.
Apesar de ainda no existir um amplo reconhecimento jurisprudencial de que
a imposio de medidas que evitem a configurao do dano pode ser uma das con-
sequncias possveis da imputao da responsabilidade civil ambiental, em caso do
exerccio abusivo de um direito, a determinao de deveres preventivos e precaucio-
nais em face das situaes de risco intolervel ao meio ambiente, sobretudo por meio
da concesso de liminares de urgncia, uma clara tendncia em nossos tribunais.
Em linha de concluso, verifica-se que, muito embora a jurisprudncia ptria
tenha evoludo bastante no sentido de assegurar a preveno e precauo de danos
ambientais, a incorporao da teoria da responsabilidade civil por risco intolervel e
a compreenso de que a adoo de medidas preventivas independe da configurao
de um dano concreto e atual, pode contribuir para o aperfeioamento e maior emba-
samento terico destes julgados e para uma maior efetividade na proteo ambiental.
Por ltimo, vale lembrar que a responsabilidade civil pela criao de risco am-
biental intolervel dever ser postulada no judicirio, sobretudo, por meio das tutelas
ambientais preventivas, com destaque para a tutela inibitria e de remoo do ilcito.
Tratando-se de ao inibitria ou de remoo de ilcito ambiental, alm de se
fundamentarem nas garantias constitucionais de inviolabilidade do direito ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado (art. 225) e na garantia da inafastabilidade
do controle judicial (art. 5, XXXV), tambm encontram amparo nos arts. 11 da Lei
7.347/1985 e 84 da Lei 8.078/90.
5. CONCLUSES
De tudo que foi abordado no presente artigo, restam como concluses que:
Emboraa Constituio Federal de 1988 reconheaum papel de destaque do
Estado na proteo do meio ambiente,muitas vezes, o prprio Poder Pblico que d
causa degradao ambiental.
Quando essas leses so causadas diretamente pelo Estado, por meio de atos
comissivos, a responsabilidade civil desenvolve-se em bases objetivas conforme as
disposies do art. 37,7 da Constituio Federal. Com relao aos danos decorren-
tes de atos omissivos, apesar da doutrina e jurisprudncia majoritrias compreende-
rem que a responsabilidade do Estado estar condicionada presena de culpa grave,
esta compreenso viola frontalmente a previso do art. 3, IV da Lei 6.938/81, que
30
SILVA, Rafael Peteffida.Responsabilidade civil pela perda de uma chance. 2. ed. So Paulo: Editora
Atlas, 2009, p. 119.
99
conceitua o poluidor como qualquer pessoa fsica ou jurdica, de direito pblico ou

privado, que contribui, direta ou indiretamente, para a produo do dano ambiental.
Com relao possibilidade de responsabilizao do Poder Pblico pela con-
cesso de licenas ambientais, quando o licenciamentono atender aos parmetros
legalmente estabelecidos, violando o procedimento ou as normas de proteo am-
biental, ou simplesmente no ocorrer, por dispensa da Administrao, a atuao es-
tatal estar sujeita ao controle jurisdicional atravs da ao civil publica, do mandado
de segurana ou da ao popular, sendo possvel a responsabilizao civil do ente
estatal, de forma objetiva e solidria com o empreendedor.
Por outro lado, a tese da responsabilidade civil pelo risco ambiental (sem dano)
pode trazer muitas contribuies para o aprimoramento do sistema brasileiro de res-
ponsabilidade civil ambiental e para o efetivocontrole jurisdicional do procedimento
licenciatrio, pois, de acordo com ela, a existncia de uma probabilidade relevante de
concretizao de um dano j deve ensejar a imposio de sanes civis queles que,
por meio do exerccio de atividades de risco, ampliam as chances de concretizao
de ameaas intolerveis contra o meio ambiente.
A sua incorporao pelo direito ambiental brasileiro adequada e til, pois pos-
sibilita uma ampliao da proteo ao meio ambiente, atendendo a uma finalidade
claramente preventiva e precaucional.
100
TRIBUNAIS DE CONTAS E O CONTROLE AMBIENTAL
PINHEIRO, Jlio Assis Corra; Conselheiro do Tribunal

de Contas do Estado do Amazonas, julio.pinheiro@tce.am.gov.br;
O tema que trataremos nestas linhas de extrema importncia para todos, es-
pecialmente aqueles que militam no sistema de Controle de Contas Pblicas, a cargo
dos Tribunais de Contas do Brasil.
Primeiramente, socorremo-nos de algumas observaes que julgamos importan-
tes para o entendimento da competncia dos Tribunais nas questes socioambientais,
to em voga no mundo de hoje. No muito distante, os Tribunais de Contas eram
vistos pela sociedade apenas como instrumentos de controle de contas pblicas e
visavam, principalmente, os aspectos contbeis, oramentrios e financeiros. Com o
passar do tempo, esta premissa foi modificada. A Carta Magna de 1988 ampliou sua
competncia e estabeleceu uma atuao mais agressiva, no tocante quela atividade.
O Artigo 70 da Carta Poltica dimensionou esta atuao de forma ainda mais
abrangente quando indicou que a fiscalizao das contas pblicas tambm teria o
vis operacional e patrimonial, o que modificou a interpretao meramente contbil
que at ento prevalecia e que restringia a atuao destas Cortes ao aspecto numeral
para a aferio dos gastos pblicos.
Assim, este vis tambm se aplica responsabilidade, ampliada pela Carta
Magna, na proteo ao meio ambiente, quando estabelece biomas especficos como
patrimnio nacional. Evidencia, dessa forma, a importncia dos Tribunais de Contas,
componentes do poder pblico, no dever constitucional de defender e preservar o
direito inalienvel das presentes e futuras geraes.
imperioso afirmarmos, para que no cometamos o erro de esconder o sol
com a peneira, que muito precisa ser feito para a adoo desses novos paradigmas,
pois em muitos Tribunais brasileiros ainda no se pratica o controle ambiental como
deveria, por ainda persistir ideia de controle contbil, oramentrio e financeiro como
sendo os mais efetivos na fiscalizao do Controle das Contas Pblicas. importante
dizermos tambm que, at pouco tempo, ns, do TCE-AM, padecamos desse velho
mal, quando no exercamos este papel na sua plenitude, apesar de estarmos finca-
dos no seio da maior floresta tropical, maior reserva hidromineral e de biodiversidade
do planeta. A partir de 2010, o Tribunal de Contas do Estado do Amazonas acordou
para esta realidade, qual seja, a necessidade de cumprir a obrigao constitucional a
ns reservada pelos artigos 70, 71 e 225 e pargrafos da Carta Poltica brasileira. Ao
fazer um mea culpa, adotamos medidas de Controle Ambiental, hoje reconhecidas
101
no Brasil e fora dele. Marco importante foi a realizao do I Simpsio Internacional

sobre Gesto Ambiental e Controle de Contas Pblicas em Manaus, no ano de 2010,
que teve a coordenao cientfica do Ministro Herman Benjamin do STJ, quando foi
aprovada a Carta da Amaznia, que estabeleceu compromissos claros dos Tribunais
de Contas do Brasil na fiscalizao preventiva, por meio de Auditorias Ambientais.
importante tambm dizer, que as Auditorias Operacionais Ambientais do TCE-
-AM tiveram inspirao naquelas realizadas pelo Tribunal de Contas da Unio, j em
pratica h mais tempo. De certa maneira, inspirados nessas Auditorias Operacionais
Ambientais, fomos precursores das Auditorias Ambientais Preventivas, na aplicao
dos deveres e obrigaes contidos na Lei n 12.305/2010, fato este reconhecido pelo
prprio TCU em moo apresentada pelo Ministro Presidente Benjamin Zymler, ocor-
rida em sesso plenria no ano de 2011. Vale ressaltar que este trabalho conseguiu,
sem utilizar nenhum mecanismo de sano, sensibilizar o Governo do Amazonas, por
meio da Secretaria de Estado do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel e
Instituto Preservao Ambiental do Amazonas SDS/IPAAM e os Municpios amazo-
nenses a realizarem os planos de gesto integrada de resduos slidos dentro do prazo
estabelecido pela referida lei. Essa iniciativa colocou o Amazonas como referncia no
Brasil no cumprimento desta legislao. Vrias outras aes foram realizadas, como a
Auditoria de Controle Ambiental nos Planos de Manejo Florestal, tanto em Unidades
de Conservao, como em outras reas requeridas com aquela finalidade e de com-
pensao ambiental, esta a cargo do TCU.
Antes de discorrermos sobre estas Auditorias, imperioso destacarmos as con-
dies que tm os Tribunais de Contas, por serem rgos de controle pblico de re-
cursos no sentido lato, de proverem suas aes de forma preventiva com excepcional
condio, j que, por terem caractersticas fiscalizatrias de controle, no necessitam
ser provocados diante de eventual ameaa ou ocorrncia de dano ambiental.
Ao fiscalizarem os pedidos de licenas, desde seu ingresso no rgo ambiental
correspondente at seu nascedouro (pr e ps-licenciamento), os Tribunais atuam de
forma preventiva, por terem competncia para agir de ofcio. Inspecionam os atos
administrativos dos rgos ambientais concedentes destas licenas, at a emisso
de um juzo de valor acerca da viabilidade legal, determinam correes e fazem
recomendaes ou, se for o caso, suspendem os pedidos das licenas ambientais
solicitadas, por falta de amparo legal.
No h, portanto, prima facie, a necessidade de os TCs serem acionados, no
obstante haver tambm a possibilidade de provocaes, atravs de representaes do
Ministrio Pblico de Contas ou de qualquer cidado que denuncie determinada irre-
gularidade. Neste particular, a ao sempre se dar sob a probabilidade da existncia
do risco ambiental e no somente dos danos ambientais j instalados, muitas das
vezes irreversveis. O ato discricionrio ordinrio da realizao das inspees torna
os TCs instituies com um papel importantssimo na antecipao das ocorrncias
lesivas ao nosso patrimnio ambiental.
102
Tambm devemos chamar a ateno para no confundirmos controle preventivo

com controle prvio. O primeiro se d na condio que tm os TCs em sua competn-
cia estabelecida no j mencionado Art. 70 da Constituio Federal, pois ao fazerem
a fiscalizao operacional e patrimonial, o fazem sob a gide da legalidade, legitimi-
dade e economicidade, ou seja, analisam se as licenas ambientais foram expedidas
dentro destes critrios, condio sine qua non para serem concretizadas. To impor-
tante quanto o cumprimento do critrio da legalidade, o controle da legitimidade e
economicidade, um pouco mais subjetivo na sua interpretao, condiciona a observa-
o da anlise de eficincia e eficcia, condio necessria para concretizao de um
controle preventivo dos TCs, agindo na constatao da iminncia do risco. Vale dizer,
a observncia dos mandamentos legais, embora necessria, no condio suficiente
para assegurar a integridade do meio ambiente.
Ainda h quem, eventualmente, venha se insurgindo ou discordando da ao
preventiva dos Tribunais de Contas, fazendo afirmaes estapafrdias de que reali-
zamos controle prvio nas licenas ambientais. Isso no s inverdico, como soa
uma tentativa de retirar dos Tribunais esta condio extremamente importante para a
proteo do meio ambiente e do acompanhamento da temtica scio-ambiental. Ao
contrrio do que possa parecer, esta ao sempre resultar num instrumento bastante
eficaz para afirmar a condio dos Tribunais sob a viso do poder-dever, como instru-
mentos preventivos, para evitar que o risco do dano, possa se transformar em dano
propriamente dito.
Para melhor explicitar, controle prvio seria se a licena fosse expedida pelos
Tribunais ou com ingerncia direta deles, o que no o caso, j que a competncia
de expedio, como dissemos anteriormente, do rgo ambiental correspondente da
Unio, de cada Estado da Federao ou do Municpio, pois segundo dispe a Reso-
luo do CONAMA 237/99, o conceito de licenciamento ambiental o procedimento
administrativo pelo qual o rgo ambiental licencia a localizao, instalao, amplia-
o e a operao de empreendimentos e atividades que utilizam recursos ambientais,
consideradas efetivas ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer
forma, possam causar degradao ambiental, considerando as disposies legais e
regulamentares e as normas tcnicas aplicadas ao caso.
Temos vrios exemplos prticos de aes dos Tribunais de Contas. Discorreremos
brevemente sobre algumas, iniciando-se com realizao de uma Auditoria Operacio-
nal Ambiental no Programa Controle Ambiental para o Desenvolvimento Sustentvel,
com nfase no licenciamento dos Planos de manejo florestal no Estado do Amazonas.
O Estado do Amazonas, a partir de 2003, destacou-se pela formulao e im-
plantao da poltica estadual de meio ambiente e desenvolvimento sustentvel, com
nfase na criao de um sistema de gesto ambiental e territorial, que incluiu aporte
de infraestrutura para o controle e investimentos na implantao de unidades de con-
servao, entre outras medidas. Essas aes elevaram o Estado a uma condio de
destaque no cenrio nacional com 97,7% de sua rea preservada, segundo dados da
103
Secretaria de Estado do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel - SDS. Apesar

dos esforos amplamente reconhecidos no cenrio nacional e internacional, graves
problemas estruturais, operacionais e de gesto tm dificultado o bom funcionamento
do Programa Controle Ambiental para o Desenvolvimento Sustentvel, em especial
o licenciamento dos planos de manejo, situao que pode ser prejudicial ao Estado
para atingir seus objetivos e manter seus ndices de sustentabilidade e conservao.
A auditoria teve por objetivo analisar se o IPAAM atua com eficcia no sentido
de assegurar prioritariamente os aspectos ambientais no processo decisrio de licen-
ciamento e, em caso negativo, identificar os principais fatores que esto contribuindo
para a deficincia dos servios de operacionalizao, concesso e monitoramento das
licenas concedidas.
A amostra da auditoria foi selecionada considerando os seguintes fatores:
R
elevncia do licenciamento ambiental como instrumento fun-
damental para se alcanar o desenvolvimento sustentvel, ante o
seu carter preventivo e corretivo das atividades potencialmente
poluidoras;
Grande potencial de dano ambiental;
Relevncia da poltica ambiental para o estado do Amazonas;
N
mero de denncias registradas no Ministrio Pblico Estadual
e Federal quanto aos desmatamentos e madeira ilegal;
T
empestividade nas aes do Tribunal frente s demandas da
sociedade;
D
enncias da mdia, de institutos de pesquisa e de organizaes
no governamentais quanto a fraudes e falhas no processo de
monitoramento das condicionantes das licenas ambientais;
Atualidade do tema.
A metodologia utilizada para a realizao do trabalho foi o estudo de caso e a

pesquisa documental, em que os dados foram obtidos por meio de observao direta,
visitas in loco, entrevistas, aplicao de questionrios e requisio de documentos.
Essa metodologia permitiu identificar problemas como:
E
misso de licenas como autorizaes cartoriais sem assegurar
o controle ambiental;
L
icenas ambientais concedidas sem observncia dos requisitos
bsicos;
104
D
eficincia no monitoramento sistemtico das condicionantes
das licenas ambientais expedidas pelo IPAAM;
D
eficincias no monitoramento da movimentao do Sistema de
Controle do Documento de Origem Florestal - DOF;
O
ambiente de trabalho do IPAAM no atende s necessidades
do rgo;
R
ecursos materiais e a capacidade operacional disponveis no
rgo insuficientes para suprir a demanda de licenciamento, fis-
calizao e monitoramento; e
R
ecursos financeiros insuficientes para atender s atividades do
rgo.
A partir dos problemas identificados foi possvel realizar recomendaes a fim de

estruturar o rgo licenciador e, com isso, contribuir para a eficincia da poltica de
controle ambiental no Estado. Com a implementao das recomendaes, espera-se
que o IPAAM possa obter os seguintes resultados:
Q
ue a emisso das licenas seja realmente um instrumento de
controle ambiental;
Q
ue o rgo responsvel pela poltica de controle ambiental do
Estado do Amazonas tenha autonomia tcnica e financeira para
desempenhar suas atribuies;
Reduo das deficincias tcnico-operacionais do rgo;
A
mpliao das atividades de licenciamento, fiscalizao e moni-
toramento;
Controle da execuo das polticas estaduais de meio ambiente; e
Efetividade das atividades fim do IPAAM que englobam o controle
ambiental, licenciamento, fiscalizao e o monitoramento ambiental.
Das mais de 20 mil licenas ambientais expedidas nos ltimos 10 anos no Ama-
zonas, tiveram especial ateno as 1501 de manejo florestal, das quais 30% foram
objeto de verificao documental, dentre estas, outras inspees in loco de reas
manejadas, que revelaram aspectos muito importantes com problemas de gesto
no licenciamento e ps-licenciamento dos planos de manejos florestais madeireiros
de pequena e grande escala no estado do Amazonas, fato este que gerou 30 reco-
mendaes ao Governo do Amazonas, Secretaria de Estado do Meio Ambiente e
Desenvolvimento Sustentvel (SDS) e ao Instituto de Proteo Ambiental do Estado
do Amazonas (IPAAM). O primeiro monitoramento desta Auditoria se dar a partir de
julho de 2013.
105
UNIDADES DE CONSERVAO - RECURSOS DE COMPENSAO
A maioria das reas de manejo florestal licenciadas no Amazonas no foram

oriundas de UCs, mas importante fazermos alguns comentrios sobre elas, pela im-
portncia que tm no conceito scio-econmico-ambiental, como, por exemplo, a Re-
serva de Desenvolvimento Sustentvel de Mamirau, na regio do rio Solimes, que
foi fiscalizada e pode-se destacar um modelo que agrega sua utilizao como rea de
desenvolvimento sustentvel, mantendo as principais caractersticas de seu bioma.
A Lei n 9.985/2000, que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conser-
vao (SNUC), veio consolidar o art. 1 da Resoluo CONAMA n. 10/1987, onde
se estabelecia que para contrabalanar, recompensar, equilibrar ou reparar as perdas
ambientais como a destruio de florestas e outros ecossistemas, nos casos de licen-
ciamento de atividades e obras de grande porte, deveria o empreendedor implantar
uma estao ecolgica, preferencialmente junto rea de impacto. A lei veio aps
um processo de mudana de paradigma no cenrio nacional, para frear os problemas
ambientais ocorridos nos nossos biomas, principalmente nas dcadas de 80 e 90,
quando nos deparamos com vrios danos ambientais na Amaznia, causados pelos
setores de minerao e hidreltricas, muitos deles irreversveis.
Esta legislao, a posteriori, foi regulamentada pelo Decreto n 4340/2002,
alterada pelo Decreto n 5566/2005, quando se definiram as prioridades para as
aplicaes de recursos de compensao ambiental para as Unidades de Conservao
j existente e as futuras.
A compensao ambiental torna-se, a partir deste advento legal, um instrumen-
to de polticas pblicas muito mais eficaz para a incorporao de mecanismos que
visem minimizar as resultantes dos danos ambientais oriundos dos empreendimentos
empresariais ou governamentais j em curso ou que sero instalados em determinada
regio, constatadas pelos respectivos EIA/RIMA. Ao estabelecer ao empreendedor a
obrigatoriedade de apoiar a implantao e a manuteno de Unidade de Conservao,
o faz para evitar danos futuros ou suavizar, pela compensao, os j existentes, con-
cluso esta resultante da interpretao do art. 36 da referida Lei.
Isso significa que dois aspectos so abrangidos neste diapaso: o preventivo,
por intermdio dos licenciamentos ambientais e o corretivo, quando ocorre o dano
ambiental efetivo, independente da existncia ou no de licenciamento ambiental,
no afastada a possibilidade, mesmo em caso da existncia de licena, de indeniza-
o do dano. A prpria Carta Magna, no seu Art. 225, 3, faz aluso s condutas
e atividades lesivas ao meio ambiente, sujeitando os infratores s sanes penais e
administrativas, independentemente da obrigao de reparar o dano causado.
Este aspecto constitucional possibilita que o Poder Pblico e a, leia-se, todas as ins-
tituies de fiscalizao, possa utilizar os diversos instrumentos legais disponveis para pre-
venir, impedir ou reparar danos ambientais que possam ocorrer ou que tenham consolidado.
106
Como dissemos, o Tribunal de Contas da Unio tem realizado vrias Auditorias

em Unidades de Conservao. Alm de pioneirismo, representou um passo gigantesco
para que os recursos oriundos de compensao Ambiental fossem canalizados efeti-
vamente para o objetivo principal. Neste momento, realizamos Auditorias Ambientais
coordenadas em Unidades de Conservao em toda regio amaznica, incluindo os
pases que fazem parte da OLACEFS (Organizao Latino-Americana e do Caribe das
Entidades de Fiscalizadoras Superiores).
de suma importncia que os Tribunais de Contas dos diversos Estados da
Federao realizem Auditorias dos recursos oriundos de compensao ambiental ou
mitigao para que tenhamos a correta aplicao desses recursos, destinados ma-
nuteno de reas de UCs ou de criao de novas unidades, federal, estaduais ou
municipais. Do contrrio, tais recursos oriundos no ato da licena ambiental (preven-
tivo) ou decorrente de danos (corretivo) efetivamente constatados, sero desviados
para outra finalidade, com prejuzo irreparvel ao meio ambiente.
O instituto da compensao ambiental, por muito tempo, foi motivo de discus-
so das mais diversificadas, com relao sua constitucionalidade, principalmente
no tocante ao quantum que deve ser pago pelo empreendedor no ato de expedio da
licena. Diversas normas foram editadas, em momentos distintos, para tratar de limi-
tes percentuais de compensao, at a ocasio em que o Supremo Tribunal Federal,
na ADI 3378/2004 - DF declarou a inconstitucionalidade das expresses no pode
ser inferior a meio por cento dos custos totais previstos na implantao do empreen-
dimento e o percentual constantes do pargrafo 1, do Art. 36, da Lei do Sistema
Nacional de Unidades de Conservao. Portanto, o instituto da compensao am-
biental matria sem vcios de constitucionalidade e o percentual inferior a meio por
cento dos custos totais previstos na implantao do empreendimento no prosperou.
O Estado do Amazonas possui 27% de seu territrio destinados s Unidades de
Conservao, sendo 12% estadual e 15% federal. A parte estadual corresponde a
aproximadamente 175.000 km, sendo parte dessa rea de uso sustentvel. A federal
corresponde a aproximadamente 205.000 km.
Focando na posio do Estado, at pelo limite de competncia do Tribunal de
Contas do Amazonas, so percentuais expressivos, a fiscalizao ps-licenciamento
dessas reas constitui tarefa complexa, no s pela extenso gigantesca das reas,
como pela logstica de verificao de cada uma. Obviamente que esta regra, por estar
abalizada em leis originalmente editadas no contexto federal, vale para todos.
Como j mencionamos, estamos diante de uma situao nova que, at ento,
era ignorada por alguns rgos de controle no Brasil, mas que se apresenta como
absolutamente necessria para que venhamos efetivamente controlar todo e qualquer
recurso pblico que se destine a essa finalidade.
Monitoramos todos os projetos de manejo florestal no Estado, principalmente nos
casos oriundos de denncia, para verificao in loco da real situao, inclusive das
reas do entorno das unidades de uso sustentvel, para o acompanhamento da atual
107
dimenso e extenso de eventuais irregularidades que subsistam e para que no tenha-

mos distores entre o que est previsto no projeto e o que efetivamente manejado.
To importante quanto ficarmos atentos aos licenciamentos em curso ou expedi-
dos sermos vigilantes nas reas de proteo integral, dentro daquelas perspectivas
garantidas pela Carta Poltica. Para que isso venha efetivamente ser aplicado na sua
plenitude, necessrio se faz que tenhamos os esforos voltados para que no se ultra-
passem aos limites das unidades de proteo integral, impedindo que exploradores
criminosos agridam e destruam a floresta. Isso somente ser possvel se os Departa-
mentos de Auditorias Ambientais dos TCs do Brasil tiverem estrutura compatvel com
o tamanho de nossa nao. So situaes como as que exemplificamos acima, que
precisam ser tratadas por todos de forma bastante contundente e rgida.
E o que isso tem a ver com o tema em questo? A nosso ver, a resposta bas-
tante lgica e diz respeito amplitude de competncia dos Tribunais de Contas, sem
o olhar simplesmente contbil-financeiro da questo.
Como vimos, urge a necessidade de aplicarmos polticas pblicas de proteo
ambiental de forma a atender aos mandamentos constitucionais e leis infraconstitu-
cionais vigentes, que foram resultados de amplas discusses pelo Congresso Nacional
e pela sociedade. Muito antes da Constituio vigente, j se consolidou o pensamento
da existncia de UCs na Amaznia Legal, como exemplo, o Parque Nacional do Ara-
guaia, hoje no estado do Tocantins, criado em 1959, com rea total de 20.000 km,
demonstrando que a necessidade sempre foi presente, ainda mais agora, quando ten-
tam nos colocar como patrimnio econmico-financeiro ambiental da humanidade.
Se aqueles que cobiam a Amaznia, porque destruram seus biomas, encontrarem
os TCs enfraquecidos, sem cumprirem sua misso de proteo ambiental, tero solo
frtil para perpetrarem seus desejos sobre nosso maior patrimnio.
DOS LIXES E DE ATERROS SANITRIOS
Via de regra, o lixo disposto inadequadamente, sem qualquer tratamento, ge-

rando muitas doenas levadas por vetores tais como insetos e ratos, alm de degradar
o meio ambiente, contaminando o solo, a gua do subsolo, rios, mares e o ar, onde a
decomposio dos resduos (chorume) prolifera os maus odores e compromete uma
das maiores riquezas do Amazonas, as guas do aqufero Alter do Cho, considerado,
hoje, o maior reservatrio em volume de gua doce do mundo, uma reserva importan-
tssima de riqueza mineral, causando impactos visuais e estticos paisagem. Outro
fator que ainda merece considerao a ameaa ao trfego areo pelos urubus, fato
este constatado em muitos aerdromos brasileiros pelo Centro de Investigao e Pre-
veno de Acidentes Areos (CENIPA).
A discusso sobre o problema do lixo sempre existiu. Porm, acentuou-se muito
108
mais com o advento da Lei 12.302/2010, regulamentada pelo decreto 7404/2010,

que instituiu a Poltica Nacional de Resduos Slidos e estabeleceu regras para des-
tinao final do lixo.
Antes da Lei ser publicada e virar ordenamento jurdico a ser cumprida por
todos, o Tribunal de Contas do Amazonas comeou os procedimentos de auditorias
ambientais para verificao dos lixes, iniciando pela cidade de Manaus e, posterior-
mente, em outros 20 municpios do Amazonas.
Como rgos de controle, mas de preveno e orientao por excelncia, sensi-
bilizamos o Governo do Estado e as Prefeituras Municipais a realizarem os planos de
gesto integrada de resduos slidos dentro do prazo estabelecido pela referida lei,
pois alertamos que isso seria necessrio para que fossem viabilizados os financiamen-
tos e para dar a destinao final aos resduos nos aspectos previstos nessa legislao.
Disponibilizamos a Escola de Contas Pblicas e tcnicos do Tribunal para acompa-
nhar a gesto dos planos de resduos, em sintonia com as inspees nos lixes.
O resultado deste esforo foi compensador, apesar das dificuldades logsticas de
um estado de dimenso continental como o Amazonas, pois at o prazo final para en-
trega dos planos (02 anos) estabelecidos pela Lei, ou seja, 10.08.12, mais de 95%
dos municpios amazonenses entregaram concludos, apenas dois municpios no
concluram a tempo. Se comparados ao ndice nacional, apenas 8.8% deles cumpri-
ram este prazo, verificamos que a mdia foi significativa. Isso demonstra claramente
que a antecipao, a orientao e a cobrana por parte do TCE-AM junto ao gestor foi
fundamental para sua concretizao.
Ainda h muito que se fazer para dar o tratamento correto para o lixo. Dele, pode-
-se aproveitar tudo, inclusive os rejeitos com a gerao de energia eltrica, como j
faz a Europa nos dias atuais. A forma mais barata ainda o aterro sanitrio, porm
entendemos que no a melhor soluo nem a definitiva. A adequada disposio final
e o tratamento dos resduos slidos urbanos objetivam proporcionar melhorias sade
pblica, ao paisagismo urbano, ao trafego areo, alm de promover a preservao am-
biental. Assim, precisamos de solues que consigam contemplar essas necessidades.
Nossa experincia no acompanhamento de licenas para instalao dos aterros
sanitrios ainda muito incipiente, pelo fato de que a existncia desses aterros
quase que nenhuma. Somente trs cidades no Amazonas possuem aterros sanitrios,
porm todos com problemas estruturais, no obedecendo s especificidades e carac-
tersticas acobertadas pela Legislao Ambiental e o quarto em Manaus, denominado
aterro controlado, mas que carece, tambm, das condies tcnicas que possam
caracteriz-lo como tal.
A auditoria realizada no local onde o lixo da cidade de Manaus disposto (aterro
controlado?), apresentou problemas na coleta seletiva, na operacionalizao, licen-
ciamento e monitoramento, influenciando negativamente no desempenho do Progra-
ma Auditado. Tais problemas so identificados como:
109
C
omprometimento pelo chorume das guas do igarap do Matrin-
x e Acar, receptor das guas do Matrinx, do canal principal do
Aracu e das guas subterrneas nos poos mais prximos.
A
usncia de monitoramento na medio da concentrao e vazo
dos gases gerados e seu acompanhamento com laudo qumico de
emisses atmosfricas;
S
istema inadequado de armazenamento dos resduos orgnicos
na rea de compostagem;
S
istema inadequado de tratamento e disposio final dos Resdu-
os Slidos de Servio de Sade (RSSS);
Baixo percentual de cobertura da coleta seletiva;
Insuficincia de Postos de Entrega Voluntria (PEVs) no Muni-
cpio;
Baixo aproveitamento dos resduos coletados de forma seletiva;
Insuficincia de recursos financeiros destinados para a ao de
Educao Ambiental; e
A
usncia de controle da SEMUSLP sobre a coleta seletiva e co-
mercializao de reciclveis pelas Associaes.
DA EDUCAO AMBIENTAL
De tudo o que foi discorrido nestas linhas, h um elemento fundamental e cru-

cial de preveno, que na verdade funciona como o mais eficiente pr-licenciamento,
para que consigamos mudar radicalmente a situao de riscos e danos constantes
ao meio ambiente, a educao ambiental. Para tanto, basta cumprirmos o que est
estatudo na Carta Magna brasileira, bem como na Lei n 9795/99.
A Constituio dispe claramente no 1 do art. 225, que para assegurar um
meio ambiente ecologicamente equilibrado e se d efetividade neste direito, que o
poder pblico promova a educao ambiental em todos os nveis de ensino e a cons-
cientizao pblica para a preservao do meio ambiente. O legislador constituinte,
ao inserir no texto constitucional essa norma, colocou a disposio da sociedade me-
canismos muito mais eficazes na relao causa e efeito dos problemas ambientais,
um mecanismo que transcenderia, se fosse utilizado, ao nascedouro das prticas
poluidoras hoje existentes.
A Lei n 9795/1999 reforou a norma constitucional quando inseriu que os valo-
res sociais, os conhecimentos , as habilidades e as atitudes para conservao do meio
ambiente so construdos pelos indivduos e a coletividade, numa demonstrao
110
inequvoca de que este o melhor e mais eficiente mecanismo de que dispomos para
dar vazo a uma necessidade do homem de proteo ambiental pelos seres humanos.
A Lei vai alm, e estabelece que a educao ambiental seja componente essen-
cial e permanente da educao nacional, garantindo sua permanncia de forma arti-
culada em todos os nveis e modalidades do processo educativo formal e no-formal.
Estas observaes foram feitas pelo entendimento de que cabe claramente aos
rgos de controle, por estarem inseridos no esprito do estatudo nas regras constitu-
cionais aqui discorridas, as competncias de agirem sob o ponto de vista do controle
pblico, na sua totalidade, includa a a fiscalizao para cumprimento de norma legal.
Com este propsito, a Escola de Contas Pblicas est desenvolvendo aes na
rea de educao ambiental, inseridas dentro do projeto TCE CIDADO, que visa
colocar em prtica as regras estabelecidas pela legislao brasileira relativas a esta
matria, que consiste na capacitao dos servidores dos Tribunais de Contas, para
que possam implementar o efeito multiplicador junto aos nossos jurisdicionados (Se-
cretarias de Educao), atravs dos professores da rede pblica de ensino em todos
os nveis e estes, aps esta capacitao, ministrarem aos alunos os conceitos de pre-
servao do meio-ambiente. Para que isso ocorra na sua plenitude, importante que
contemos com as participaes de todos os poderes e seus rgos, incluindo-se a as
Escolas de Contas, Poder Judicirio, Poder Legislativo e Ministrio Pblico. Precisa-
mos defender e fazer a mutao de uma educao transversal para algo dinmico,
permanente e formal, onde o processo pedaggico seja participativo e que possa, a
partir dele, incutir uma conscincia crtica de todos para esta problemtica ambiental
de dimenso planetria.
Talvez possa parecer um tanto utpico, no presente momento, o que estamos
pensando em termos de educao ambiental como ferramenta de preveno, porm
temos a plena convico que no h outro caminho para reduzirmos os altos ndices
de agresses ao meio ambiente, seno pela conscientizao da populao.
Por fim, os Tribunais de Contas avanam no sentido de um controle pblico
em que possam avaliar ndices de melhoria na qualidade de sade, educao, segu-
rana, mas tambm possam fazer o controle ambiental na sua totalidade, passando
a verificar ndices de degradao, devastao, queimadas, dentre outros e analisar
os componentes de sustentabilidade nos editais de licitao, com isso aplicando o
inteiro teor do formato de fiscalizao garantido do Artigo 70 da CF, visando, primor-
dialmente, a proteo da natureza e do homem que nela habita.
Julio Pinheiro
Conselheiro TCE-AM
111
Responsabilidade ambiental ps-consumo:

aspectos preventivos no mbito do licenciamento
ambiental
Danielle de Andrade Moreira1*
Introduo
A complexidade que caracteriza a cadeia de produo e consumo de bens que
geram resduos especiais ps-consumo demanda adequada e precisa repartio das
responsabilidades relacionadas gesto ambiental desses resduos, entendidos como
aqueles que, em razo do volume em que so produzidos e/ou de suas propriedades
intrnsecas, exigem sistemas especiais de acondicionamento, coleta, transporte, des-
tinao final, de forma a evitar danos ao meio ambiente. Trata-se dos produtos e das
embalagens que, aps o encerramento de sua vida til, por suas caractersticas e/ou
volume, necessitam de recolhimento e destinao especfica.2
A identificao dos responsveis pela gesto ambiental ps-consumo deve ser
sempre orientada pelo princpio do poluidor-pagador,3 no sentido de se delimitar
quem o poluidor-que-deve-pagar e pelo que deve este responder (medidas pre-
ventivas e reparatrias).4 No que toca gesto ambiental preventiva, dois so os
*
1
Doutora e Mestre em Direito pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ). Professora de
Direito Ambiental da Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (PUC-Rio). Coordenadora do Setor
de Direito Ambiental do Ncleo Interdisciplinar de Meio Ambiente (NIMA-Jur) da PUC-Rio. Coordenadora
Acadmica do Curso de Ps-Graduao Lato Sensu (nvel especializao) em Direito Ambiental da PUC-
-Rio. Professora de Direito Ambiental do Programa de Educao Continuada da Fundao Getlio Vargas
(FGV Direito Rio), da Escola Superior de Advocacia Pblica da PGE-RJ e da Escola Superior de Advocacia
da OAB-RJ. Membro da Comisso de Direito Ambiental da OAB-RJ. Scia-fundadora da Associao dos
Professores de Direito Ambiental do Brasil (APRODAB). Ex-assessora jurdica do Fundo Brasileiro para a
Biodiversidade (FUNBIO), da Fundao Estadual de Engenharia do Meio Ambiente (FEEMA, atual Instituto
Estadual do Ambiente do Rio de Janeiro INEA) e da Fundao Instituto Estadual e Florestas do Rio de
Janeiro (IEF/RJ, atual INEA).
2
MOREIRA. Danielle de Andrade. Responsabilidade ambiental ps-consumo. In Revista de Direito Am-
biental. N. 63, p. 157-180. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2011, p. 158.
3
Sob a orientao do princpio do poluidor-pagador, deve-se atribuir ao(s) poluidor(es) os custos de pre-
veno, reparao e represso de danos ambientais, que normalmente recaem sobre a sociedade em geral.
O que se busca a internalizao das externalidades ambientais negativas nos processos de produo e
consumo que lhes do origem.
4
Para maior aprofundamento no estudo dos aspectos reparatrios, alm dos preventivos, da responsa-
bilidade ambiental ps-consumo, cf. MOREIRA, Danielle de Andrade. Responsabilidade ambiental ps-
-consumo: da preveno reparao de danos. 2008. Tese (Doutorado em Direito da Cidade) Faculdade
de Direito, Programa de Ps-graduao em Direito, Universidade do Estado do Rio de Janeiro, Rio de
Janeiro, 2008.
112
aspectos a serem considerados: a reduo da gerao de resduos especiais ps-con-

sumo e preveno de danos ambientais decorrentes da disposio final inadequada
dos mesmos. Cada uma dessas facetas de inegvel importncia e, juntamente com
a responsabilidade civil, demarcam os contornos amplos da chamada responsabi-
lidade ambiental ps-consumo.
Quanto aos aspectos diretamente preventivos da responsabilidade ambiental
ps-consumo, merece destaque o licenciamento ambiental (e respectiva avaliao
prvia de impactos ambientais), instrumento essencialmente preventivo da Poltica
Nacional do Meio Ambiente, que pode e deve ser utilizado para concretizar desde
j e em conjunto com os mecanismos de implementao da responsabilidade com-
partilhada pelo ciclo de vida dos produtos, previstos na Poltica Nacional de Resduos
Slidos a gesto de resduos especiais ps-consumo.
1. Preveno de gerao de resduos e preveno de danos

ambientais
A preveno especialmente valorizada pela Poltica Nacional de Resduos S-

lidos, que estabelece a seguinte ordem de prioridade na gesto e no gerenciamento
de resduos slidos:5 (i) no gerao; (ii) reduo; (iii) reutilizao; (iv) reciclagem;
(v) tratamento dos resduos slidos; e (vi) disposio final ambientalmente adequada
dos rejeitos, isto , dos resduos slidos que, depois de esgotadas todas as pos-
sibilidades de tratamento e recuperao por processos tecnolgicos disponveis e
economicamente viveis, no apresentem outra possibilidade que no a disposio
final ambientalmente adequada.6
No mbito da gesto de resduos especiais ps-consumo destinada diretamente
a evitar a ocorrncia de danos ambientais e, indiretamente, reduo da gerao
de resduos , cabe referir o conceito de Extended Producer Responsibility, que teve
origem na poltica alem de reduo, recolhimento, reutilizao, reciclagem e desti-
nao final adequada de embalagens descartadas, instituda em 1991.7 O conceito
5
Art. 9 da Lei 12.305/10.
6
Art. 3, XV, da Lei 12.305/10.
7
O primeiro programa de extended producer responsibility foi criado pela Alemanha, com a edio, em
12/06/91, do Verordnung ber die Vermeidung von Verpackungsabfllen (Ordinance on the Avoidance of
Packaging Waste). Em linhas gerais, este programa exige daqueles que introduzem embalagens no merca-
do (fabricantes e distribuidores) a obrigao de seu recolhimento, depois que o produto vendido e con-
sumido, e o pagamento dos custos de sua reutilizao, reciclagem ou destinao final. Mais informaes
em: KIBERT, Nicole C. Extended producer responsibility: a tool for achieving sustainable development.
Disponvel em <http://www.law.fsu.edu/journals/landuse/vol19_2/kibert.pdf> Acesso em 31/07/07; LIN-
DHQVIST, Thomas. Extended Producer Responsibility in Cleaner Production: policy principle to promote
environmental improvements of product systems. 2000. Tese (Doutorado) The International Institute for
113
de Extended Producer Responsibility foi desenvolvido pelo sueco Thomas Lindhqvist,8

que, em sua tese de doutoramento, de 2000, a define como um princpio estratgico
para promover aperfeioamentos ambientais em todo o ciclo de vida dos sistemas de
produtos, por meio da extenso das responsabilidades do fabricante do produto para
vrias partes de todo o ciclo de vida do produto e, especialmente, para o recolhimen-
to, a reciclagem e a disposio final do produto.9
Esta proposta desafia a ideia tradicional de que o fabricante no tem qualquer
responsabilidade pela disposio final do produto (j como resduo), aps a sua in-
sero no mercado. Tradicionalmente, a preocupao do fabricante tem sido to so-
mente com um dos sentidos da cadeia de produo e consumo: aquele que se inicia
com a fabricao do bem, passa pela sua distribuio e termina com o consumo.10
O princpio da Extended Producer Responsibility provoca uma extenso desta lgica,
de forma a adicionar s atribuies do fabricante a realizao do caminho inverso.
Trata-se de estratgia que ressalta a importncia do desenvolvimento de sistemas de
logstica reversa,11 dentre outros que viabilizem a responsabilizao do fabricante
pelos resduos oriundos de seus produtos.12
Industrial Environmental Economics, Lund University. Sucia, Lund: 2000. Disponvel em <http://www.
iiiee.lu.se/Publication.nsf/$webAll/AE92DEB3FC71AEE0C1256C1A003E631F/$FILE/lindhqvist.pdf>
Acesso em 03/09/08; e SHORT, Megan. Taking back the trash: comparing european extended producer
responsibility and take-back liability to U.S. environmental policy and attitudes. In Vanderbilt Journal of
Transnational Law. V. 37: 1.217 1.254, October 2004.
8
A primeira definio de Extended Producer Responsibility foi desenvolvida em 1990: Extended Producer
Responsibility is an environmental protection strategy to reach an environmental objective of a decreased
total environmental impact from a product, by making the manufacturer of the product responsible for the
entire life-cycle of the product and especially for the take-back, recycling and final disposal of the product.
The Extended Producer Responsibility is implemented through administrative, economic and informative
instruments. The composition of these instruments determines the precise form of the Extended Producer
Responsibility. (LINDHQVIST, Thomas. Extended Producer Responsibility in Cleaner Production, p. i e
ii).
9
Traduo livre. No original: a policy principle to promote total life cycle environmental improvements
of product systems by extending the responsibilities of the manufacturer of the product to various parts
of the entire life cycle of the product, and especially to the take-back, recycling and final disposal of the
product. (LINDHQVIST, Thomas. Extended Producer Responsibility in Cleaner Production, p. v).
10
Megan Short observa que [t]ake-backs challenge the traditional view that a products price reflects the
producers costs of manufacture, distribution, and marketing plus a profit margin. Normally, once the
product is sold, the manufacturer no longer has responsibility for its ultimate disposal. Therefore, all costs
of waste disposal are paid by the consumer, typically through municipal taxes. (SHORT, Megan. Taking
back the trash, p. 1.220).
11
If the focus of logistics is the movement of material from the point of origin toward the point of con-
sumption (Council of Logistics Management 1999), then the focus of reverse logistics should be the
movement of material from the point of consumption toward the point of origin. (ROGERS, Dale S. An
examination of reverse logistics practices. Disponvel em <http://findarticles.com/p/articles/mi_qa3705/
is_200101/ai_n8932004/print?tag=artBody;col1> Acesso em 28/07/08).
12
Thomas Lindhqvist assinala que o Extended Producer Responsibility (EPR) should be seen as a principle
for preventive environmental policymaking. The main emphasis of EPR is to stimulate product and product
system improvements. In order to reach this objective, various policy instruments must be used. It is by
114
Em outras palavras, deve aquele que coloca o produto no mercado valer-se dos
mesmos recursos logsticos de distribuio para recolh-lo, j como resduo, quando
finda sua vida til. Por recursos logsticos de distribuio leiam-se aqueles em-
penhados na colocao do produto no mercado, por exemplo: canais, postos e es-
tabelecimentos de venda, fixos ou no; meios de transporte, estocagem e logstica;
propaganda e marketing.
O comrcio de certos produtos deve deixar de ser uma via de um s sentido (o
da sua colocao no mercado); deve, ao revs, ser necessria e complementarmente
uma via de duas mos (a que coloca e a que recolhe, pelos mesmos meios, o produto
no e do mercado). O grau de otimizao da distribuio de certo produto no mercado
deve equivaler sempre quele de otimizao dos mecanismos de recolhimento do
que dele restar aps o uso.
V-se, pois que a estratgia da Extended Producer Responsibility essencial-
mente preventiva, vez que seu principal objetivo reduzir os impactos ambientais
dos produtos por meio do alargamento da responsabilidade do fabricante at o es-
tgio ps-consumo do seu ciclo de vida.13 Alm desta finalidade, pode-se dizer que
o princpio da Extended Producer Responsibility tambm busca estimular os fabri-
cantes a promoverem alteraes no design de seus produtos de forma a permitir ou
facilitar sua reutilizao e reciclagem, alm de reduzir o material necessrio sua
produo , bem como incentivar o prprio desenvolvimento da tecnologia da reci-
clagem.14 Da mesma forma, pretende-se que os custos de gesto de resduos sejam
incorporados no preo dos produtos que lhes do origem.15
O conceito de Extended Producer Responsibility foi amplamente incorporado
pela Unio Europeia,16 que conta com uma srie de diretivas sobre gesto de resduos
linking the economic responsibility to the individual manufacturers that the feedback loops for product
improvement are constructed. (LINDHQVIST, Thomas. Extended Producer Responsibility in Cleaner Pro-
duction, p. iv).
13
TOJO, Naoko. EPR Programmes: Individual versus Collective Responsibility. Exploring various forms of
implementation and their implication to design change, p. 5. Disponvel em <http://www.productstewar-
dship.us/associations/6596/files/EPRIndivvscollective03.pdf> Acesso em 31/07/07.
14
Veja-se que a reciclagem nem sempre ser a melhor alternativa. Da a necessidade de se desenvolver
novas tecnologias. Em artigo da Gazeta Mercantil, l-se o seguinte: Embora os cidados saibam de sua
importncia e responsabilidade na preservao do meio ambiente, ainda h muito para ser feito, j que
bilhes de embalagens no so reaproveitadas e causam prejuzos natureza. Especialistas alertam que
s a reciclagem do material no a soluo, uma vez que o processo tem alto custo para o meio ambiente.
Para a reciclagem do volume de embalagem excedente atual no mundo, seriam necessrios 224 milhes
de quilowatts de energia eltrica por hora, o que corresponde a 224 milhes de televisores ligados durante
6 horas, e mais de 120 milhes de litros de gua, sendo que esse volume equivale gua que cai nas Ca-
taratas do Iguau a cada dois minutos. (Gazeta Mercantil, 11.09.2008, p. A3, Luiz Fernando Martinez,
Presidente da Associao Brasileira de Embalagem de Ao Abeao).
15
SHORT, Megan. Taking back the trash, p. 1.220 e 1.221.
16
Nos Estados Unidos, tem se convencionado chamar a estratgia de Extended product responsibility.
Gary A. Davis e Catherine A. Wilt lembram que [t]he principle of Extended Product Responsibility is an
115
provenientes de bens de consumo, a exemplo das seguintes:17 (i) Directiva 94/62/CE

do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de dezembro de 1994, relativa s em-
balagens e aos resduos de embalagens; (ii) Diretiva 2000/53/CE do Parlamento Eu-
ropeu e do Conselho, de 18 de setembro de 2000, relativa a veculos em fim de vida;
(iii) Diretiva 2002/96/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de janeiro de
2003, sobre resduos de equipamentos eletroeletrnicos; (iv) Diretiva 2006/66/CE do
Parlamento Europeu e do Conselho, de 6 de setembro de 2006, relativa s pilhas e
aos acumuladores e aos resduos de pilhas e acumuladores.18
outgrowth and modification of the term Extended Producer Responsibility, which has been used to describe
the German Packaging Ordinance and other European policies that are discussed briefly in this chapter.
() The term Extended Product Responsibility has gained greater acceptance in the United States because
it implies shared responsibilities in the product chain, although often the producer is in the best position,
both technically and economically, to influence the rest of the product chain in reducing life-cycle environ-
mental impacts. (Grifos no original). (DAVIS, Gary A., WILT, Catherine A. Extended product responsibili-
ty: a new principle for product-oriented pollution prevention. Disponvel em <http://www.epa.gov/epaoswer/
non_hw/reduce/epr/docs/eprn.pdf> Acesso em 17/07/07).
Bill Sheehan e Helen Spiegelman, ao analisarem a histria e o status da Extended Producer Responsibility
nos Estados Unidos, observam que [a]fter a promising start with container deposit legislation in the
1970s and 1980s, and scattered state take-back legislation in the early 1990s, legislated EPR with
physical or financial producer responsibility, transparency and accountability was absent until the environ-
mental NGO community began to take charge of the agenda and organize public campaigns. A concluso
a que chegam os autores a de que [a]ctivity by US State and federal governments continued to focus
on voluntary and negotiated initiatives as the 20th century drew to a close. The term extended product
responsibility was gradually phased out and replaced by the term product stewardship by the end of the
1990s. (SHEEHAN, Bill e SPIEGELMAN, Helen. Extended producer responsibility policies in the United
States and Canada: history and status. P. 212 e 216. Disponvel em <http://productpolicy.org/assets/pdf/
EPR_in_USA_Canada_Ch14.pdf> Acesso em 31/07/07).
Apesar de faltar aos Estados Unidos regulamentao organizada sobre take back, h alguns mtodos
alternativos de gesto de resduos, a exemplo dos programas de reciclagem (inclusive curbside recycling e
deposit-refund) e das campanhas desenvolvidas voluntariamente por empresas com o objetivo de recolher
seus produtos. Megan Short cita o caso do Computer TakeBack Campaign; no mbito desta campanha
esto empresas como Dell, Hewlett-Packard e Sony. (SHORT, Megan. Taking back the trash, p. 1.228).
Neste mesmo sentido, afirma Nicole C. Kibert que [o]n their own initiative, several US companies such as
IBM, HP and Dell have started their own Take-Back programs for WEEE [Waste Electrical and Electronic
Equipment] adding to the global market for WEEE disposal. However, the US programs differ significantly
from the government programs because the consumer must pay for disposal. (KIBERT, Nicole C. Exten-
ded producer responsibility).
17
O sumrio da legislao da Unio Europeia sobre resduos encontra-se disponvel em <http://europa.eu/
legislation_summaries/environment/waste_management/index_pt.htm> Acesso em 12/01/11.
18
Registre-se que, at 12/12/2010, a Directiva 75/439/CEE do Conselho, de 16 de junho de 1975,
regulava a gesto de leos usados. Nos termos do Considerando 44 da Diretiva 2008/98/CE, de 19 de
novembro de 2008, relativa a resduos: Por uma questo de simplificao da legislao comunitria e
para reflectir os benefcios para o ambiente, devero ser integradas na presente directiva as disposies
pertinentes da Directiva 75/439/CEE do Conselho, de 16 de Junho de 1975, relativa eliminao dos
leos usados (1), devendo essa directiva ser, pois, revogada. A gesto de leos usados dever observar a
ordem de prioridades da hierarquia dos resduos, devendo ser dada prioridade s solues que produzam o
melhor resultado global em termos ambientais. A recolha selectiva de leos usados continua a ser crucial
para a sua gesto adequada e para a preveno dos danos ambientais decorrentes da sua eliminao ina-
dequada. Esta revogao surtiu efeitos a partir de 12/12/2010 (art. 42).
116
No contexto europeu, merece destaque a Diretiva 2008/98/CE,19 que estabele-

ceu o enquadramento legal para o tratamento dos resduos em geral, tendo em vista
todo o ciclo dos resduos, desde a gerao at o descarte, com nfase na sua val-
orizao e reciclagem. Esta Diretiva dispe sobre a responsabilidade alargada do
produtor, considerada um dos meios para apoiar a concepo e produo de bens
em moldes que tenham plenamente em conta e facilitem a utilizao eficiente dos
recursos durante todo o seu ciclo de vida, inclusive na sua reparao, reutilizao,
desmantelamento e reciclagem, sem comprometer a livre circulao de mercadorias
no mercado interno.20
Tambm a Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE)
desenvolveu uma srie de estudos sobre o tema, tendo publicado, em 2001, um
manual orientador dos governos sobre os potenciais benefcios e custos associados
s polticas de Extended Producer Responsibility.21 A OCDE define esta estratgia
como uma abordagem ambiental estratgica em que a responsabilidade do produtor
pelo produto estendida ao estgio ps-consumo do ciclo de vida do produto. Uma
poltica de Responsabilidade Estendida do Produtor caracterizada por: (1) alterao
da responsabilidade (fsica e/ou econmica; total ou parcial) em direo ao produtor
e afastando-se das municipalidades, e (2) proviso de incentivos aos produtores para
que levem em conta consideraes ambientais no design de seus produtos.22
Veja-se, mais uma vez, que o propsito da Extended Producer Responsibility no
envolve somente a atribuio de responsabilidade ao fabricante pelos impactos ambi-
entais decorrentes do fim da vida til dos bens de consumo a ele relacionados. Tam-
bm a OCDE deixa clara a expectativa de que esta estratgia de extenso de respon-
sabilidade force os fabricantes a reformularem o design de seus produtos tendo em
vista a necessidade de proteo do meio ambiente. A ideia que a varivel ambiental
19
Esto excludos do mbito de aplicao da Diretiva 2008/98/CE os seguintes resduos: efluentes gaso-
sos; terra, incluindo solos contaminados e outros materiais resultantes de escavaes para construo no
mesmo local da escavao; elementos radioativos; explosivos abatidos; matrias fecais; guas residuais;
subprodutos de origem animal; carcaas de animais cuja morte no tenha resultado de abate; elementos
resultantes de recursos minerais (artigo 2).
20
Considerando 27 da Diretiva 2008/98/CE. Nos termos do artigo 8, que dispe especificamente sobre a
responsabilidade alargada do produtor, os Estados-Membros podem tomar medidas de carcter legislativo
ou no legislativo para assegurar que uma pessoa singular ou colectiva que a ttulo profissional desenvolva,
fabrique, transforme, trate, venda ou importe produtos (o produtor do produto) esteja sujeita ao regime de
responsabilidade alargada do produtor.
21
OECD. Extended Producer Responsibility: A Guidance Manual for Governments. Frana, Paris: OECD
Publishing, 2001. Disponvel para aquisio em <http://www.oecdbookshop.org/oecd/display.asp?lang=EN
&sf1=identifiers&st1=972001041p1>
22
Traduo livre. No original: an environmental policy approach in which a producers responsibility for
a product is extended to the post-consumer stage of a products life cycle. An EPR policy is characterized
by: (1) the shifting of responsibility (physically and/or economically; fully or partially) upstream toward
the producer and away from municipalities; and (2) the provision of incentives to producers to take into
account environmental considerations when designing their products. (<http://www.oecd.org/document/1
9/0,3343,en_2649_34281_35158227_1_1_1_1,00.html> Acesso em 09/09/08).
117
seja incorporada no processo de produo desde o estgio de desenvolvimento do de-

sign dos produtos.23 Mudanas como esta, alm de diminurem os custos de gesto
de resduos, podem contribuir para a reduo na utilizao de matrias-primas e para
o aperfeioamento dos produtos de forma a facilitar sua reutilizao e reciclagem.24
Ainda para a OCDE, a responsabilidade estendida do produtor, para que seja
eficiente, deve estar bem definida em um ponto focal, e no diluda ao longo de toda
a cadeia econmica de produo e consumo. Em A Guidance Manual for Gover-
nments, de 2001, a OCDE manifesta-se no sentido de que, apesar de as respon-
sabilidades reguladas pela Extended Producer Responsibility serem inerentemente
repartidas pelos comerciantes, distribuidores e consumidores, deveria haver um
lder ou um ponto focal bem definido designado para organizar e adotar ao, uma
vez que, responsabilidades devem ser bem definidas e no diludas pela existncia
de mltiplos atores ao longo da cadeia de produo.25
Mesmo sob o enfoque do Extended product responsibility (mais aceito nos Esta-
dos Unidos por implicar a diviso de responsabilidades ao longo da cadeia do produ-
to), h o reconhecimento de que o produtor se encontra em melhor posio tcnica
e econmica para influenciar o restante da cadeia no sentido de reduzir os impactos
ambientais do ciclo de vida do produto.26 Neste sentido, Gary A. Davis e Catherine A.
Wilt observam que quanto maior a capacidade do ator de influenciar os impactos do
ciclo de vida do sistema do produto, maior deve ser a escala de responsabilidade pelo
tratamento desses impactos.27
23
TOJO, Naoko. EPR Programmes, p. 5. Note-se que especialmente nos artigos 31 e 32 da Lei 12.305/10
so artibudos a fabricantes, importadores, distribuidores e comerciantes de produtos e embalagens aptos
a gerar resduos especiais ps-consumo uma srie de responsabilidades relacionadas ecoeficincia des-
ses produtos e embalagens.
24
<http://www.oecd.org/document/19/0,3343,en_2649_34281_35158227_1_1_1_1,00.html> Acesso
em 09/09/08. Como assinalam Gary A. Davis e Catherine A. Wilt [t]he design of products and product
systems is the most critical step in determining the nature and quantity of resource and energy use and
pollution outputs throughout the products life cycles. This is why EPR seeks to create an effective feed-
back loop to product designers to encourage them to design cleaner products. In addition to determining
the impacts of the actual manufacturing process for the product, the choice of materials, for instance,
determines the environmental impacts upstream in the extraction and processing of raw materials. Mate-
rial selection also determines the downstream impacts during the use stage and in the ultimate disposal of
the product. The product producer can, at the design step in product development, make a tremendous
contribution to minimizing solid waste generation and the impacts of solid waste management. (DAVIS,
Gary A., WILT, Catherine A. Extended product responsibility).
25
Grifos meus. Traduo livre. No original: inherently shared by retailers, distributors and consumers,
there should be a leader or focal point assigned to organize and undertake action, [] responsibilities
should be well-defined and not be diluted by the existence of multiple actors across the product chain.
(SHEEHAN, Bill e SPIEGELMAN, Helen. Extended producer responsibility policies in the United States
and Canada, p. 215).
26
Nos termos da Lei 12.305/10, entende-se por ciclo de vida do produto a srie de etapas que envolvem
o desenvolvimento do produto, a obteno de matrias-primas e insumos, o processo produtivo, o consumo
e a disposio final.
27
Traduo livre. No original: [t]he greater the ability of the actor to influence the life-cycle impacts of the
118
Da mesma forma deve ser interpretada a chamada responsabilidade compar-

tilhada pelo ciclo de vida dos produtos, prevista na Poltica Nacional de Resduos
Slidos (Lei 12.305/10) e que constitui uma das formas de responsabilizao am-
biental ps-consumo. Fala-se em atribuies individualizadas e encadeadas dos
fabricantes, importadores, distribuidores e comerciantes, dos consumidores e dos tit-
ulares dos servios pblicos de limpeza urbana e de manejo dos resduos slidos.28
Todavia, evidente que so os produtores aqueles que tm, na prtica, maiores con-
dies de impulsionar a reduo dos impactos ambientais ao logo de todo o ciclo de
vida de seus produtos; tanto do ponto de vista tcnico, na medida em que so eles
que desenvolvem (fabricantes) os bens a serem comercializados ou que escolhem
(importadores) os bens a serem importados, quanto sob a perspectiva econmica, vez
que estipulam o valor dos produtos que colocam no mercado.
Note-se que estas ideias esto intimamente ligadas ferramenta de gesto am-
biental chamada de Avaliao do Ciclo de Vida (Life Cycle Assessment). Trata-se de
instrumento de natureza preventiva, concebido inicialmente diante das preocupaes
relativas s limitaes na disponibilidade de matrias-primas e recursos energti-
cos.29 Haroldo Mattos de Lemos e Ricardo Luiz Peixoto de Barros observam que o ciclo
de vida que interessa gesto ambiental refere-se aos aspectos ambientais de um
bem ou servio em todos os seus estgios, desde a origem dos recursos no meio ambi-
ente, at a disposio final dos resduos de materiais e energia aps o uso, passando
por todas as etapas intermedirias, como beneficiamento, transportes, estocagens e
outras.30
A anlise dos impactos ambientais ao longo de todo o ciclo de vida do produto
permite uma viso abrangente e completa das externalidades produzidas. Fala-se em
avaliao do bero ao tmulo (from cradle to grave) na medida em que cada um
dos estgios da vida do produto levado em considerao. Partindo-se da premis-
sa de que existe verdadeira interdependncia entre cada um desses estgios, e, logo,
que cada fase necessariamente leva outra, pode-se dizer que a Avaliao do Ciclo
de Vida instrumento capaz de trazer importantes subsdios para que a preveno
product system, the greater the degree of responsibility for addressing those impacts should be. (DAVIS,
Gary A., WILT, Catherine A. Extended product responsibility).
28
Art. 3, XVII, da Lei 12.305/10.
29
Para maiores informaes sobre o histrico da Avaliao do Ciclo de Vida, consultar: SCIENTIFIC AP-
PLICATIONS INTERNATIONAL CORPORATION (SAIC). Life Cycle Assessment: principles and practice.
U.S. Environmental Protection Agency, 2006, p. 4 e 5. Disponvel em <http://www.epa.gov/nrmrl/lcaccess/
pdfs/600r06060.pdf> Acesso em 27/07/07.
30
LEMOS, Haroldo Mattos de; e BARROS, Ricardo Luiz Peixoto de. Ciclo de vida dos produtos, certificao
e rotulagem ambiental nas pequenas e mdias empresas. Rio de Janeiro: Comit Brasileiro das Naes
Unidas para o Meio Ambiente, 2006.
119
de danos se d de forma coerente e integrada.31 e 32 Em relao ao produto, pode-se

mesmo falar insista-se em avaliao da concepo ressurreio. Isso porque
j quando concebe o produto (e, assim, quando define suas caractersticas, matrias-
prima, ecoeficincia etc.) deve o seu produtor coloc-lo no mercado atentando para
as externalidades ambientais negativas a serem geradas at a reinsero do que re-
manesce do produto aps o seu consumo (o resduo) no ciclo produtivo (ressurreio)
ou a disposio final do rejeito (em seu tmulo).33
Assim, as informaes e concluses obtidas ao final de um processo de anlise
do ciclo de vida de determinado produto so de inquestionvel importncia para o
desenvolvimento das estratgias de reduo da gerao de resduos, notadamente
os resduos especiais ps-consumo.34 Dentre os benefcios da Avaliao do Ciclo de
31
As normas para a realizao da Avaliao do Ciclo de Vida (ACV) foram padronizadas pela International
Organization for Standardization (ISO), cujo representante oficial no Brasil a Associao Brasileira de
Normas Tcnicas (ABNT). Para maiores detalhes sobre a estrutura da ACV, devem ser consultadas as
normas da srie ISO 14040: (i) ABNT NBR ISO 14040:2001 (apresenta os elementos gerais e metodo-
logias para a realizao de uma ACV); (ii) ABNT NBR ISO 14041:2004 (guia para a realizao das duas
primeiras fases da ACV: 1. definio do objetivo e escopo e 2. anlise do inventrio); (iii) ABNT NBR ISO
14042:2004 (guia para a realizao terceira fase da ACV: avaliao do impacto ambiental); e (iv) ABNT
NBR ISO 14043:2005 (guia para a realizao da ltima fase da ACV: interpretao do ciclo de vida).
(LEMOS, Haroldo Mattos de. e BARROS, Ricardo Luiz Peixoto de. Ciclo de vida dos produtos..., p. 27 e
seguintes).
32
A reflexo ambiental centrada no ciclo de vida dos produtos tambm foi desenvolvida no mbito da
Unio Europeia, como um dos temas prioritrios do seu Sexto Programa de Ao no domnio do Ambiente.
O objetivo promover uma poltica integrada de produtos, destinada a reduzir a utilizao de recursos e
o impacto ambiental de resduos. Neste sentido, o conceito de ciclo de vida tido como um dos princ-
pios em que se baseia a abordagem da poltica integrada de produtos. Na Comunicao da Comisso ao
Conselho e ao Parlamento Europeu sobre o assunto (COM(2003) 302), o conceito de ciclo de vida [c]
onsidera o ciclo de vida de um produto e procura reduzir os seus impactos ambientais acumulados desde
o nascimento at a morte. Ao faz-lo, procura tambm impedir que as vrias partes do ciclo de vida sejam
consideradas de uma forma que leve simplesmente a que os encargos ambientais sejam transferidos de
uma parte para outra. Ao abordar todo o ciclo de vida do produto de uma forma integrada, a PIP [Poltica
Integrada de Produtos] tambm promove a coerncia das polticas. D origem a medidas tendentes a redu-
zir os impactos ambientais no momento do ciclo de vida em que essas medidas tm mais probabilidade de
contribuir eficazmente para a reduo do impacto ambiental e de representar economias de custos para as
empresas e a sociedade. (COM(2003) 302 final/2. Bruxelas, 18.3.2004. Disponvel em <http://eur-lex.
europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2003:0302:FIN:PT:PDF> Acesso em 10/09/08). Sobre
este mesmo tema, veja-se, tambm, o Livro Verde sobre a poltica integrada relativa aos produtos (COM
(2001) 68 final. Bruxelas, 07.02.2001. Disponvel em <http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do
?uri=COM:2001:0068:FIN:PT:PDF> Acesso em 10/09/08) e a Comunicao da Comisso ao Conselho,
ao Parlamento europeu, ao Comit Econmico e Social Europeu e ao Comit das Regies sobre Estra-
tgia Temtica sobre a Utilizao Sustentvel dos Recursos Naturais (COM(2005) 670 final. Bruxelas,
21.12.2005. Disponvel em <http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2005:0670:FI
N:PT:PDF> Acesso em 10/09/08).
33
Lembre-se que a Lei 12.305/10 distingue resduos de rejeitos (cf. incisos XVI e XV c.c. incisos VII e
VIII, todos do artigo 3).
34
[T]he information developed in an LCA [Life Cycle Assessment] study should be used as one compo-
nent of a more comprehensive decision process assessing the trade-offs with cost and performance, e.g.,
Life Cycle Management. Entende-se por Life Cycle Management the application of life cycle thinking
120
Vida esto: (i) o aperfeioamento do design dos produtos, j que a interpretao do

ciclo de vida permite o estudo das vantagens e desvantagens ambientais das diversas
alternativas de design; (ii) a disponibilizao de informaes ambientais completas
sobre o produto fabricado, o que permite ao consumidor exercer seu poder de com-
pra de forma ambientalmente consciente; (iii) o enriquecimento das estratgias de
marketing dos produtos, obviamente interessante para os fabricantes; e (iv) os benef-
cios econmicos decorrentes da eliminao ou reduo dos impactos ambientais ao
longo do ciclo de vida dos produtos, tornando ecoeficiente a utilizao dos insumos e
matrias-primas e, consequentemente, reduzindo os custos operacionais.35
Da mesma forma, o estudo e o desenvolvimento dos sistemas de logstica re-
versa destinados preveno de danos ao meio ambiente36 tambm tm o princpio
da Extended Producer Responsibility como pano de fundo. Como j visto, partindo-
-se do conceito de logstica que abrange o conjunto de atividades relacionadas ao
fluxo de materiais, produtos e informaes desde o produtor at o consumidor j
se disse que a logstica reversa se vale dos mesmos instrumentos e atividades para
promover o caminho de volta do produto ou resduo a ele relacionado.37 Em outras
palavras, pretende-se que recursos e logstica empregados na fabricao e colocao
do produto no mercado sejam igualmente utilizados na recuperao e reutilizao,
reciclagem ou disposio final adequada desse produto ou de parte dele j na con-
dio de resduo ou rejeito que, deixando de ter utilidade para o consumidor, tenda
a ser descartado.38
to modern business practice, with the aim to manage the total life cycle of an organizations product and
services toward more sustainable consumption and production (Jensen and Remmen 2004). (Para maio-
res informaes sobre o histrico da Avaliao do Ciclo de Vida, consultar: SCIENTIFIC APPLICATIONS
INTERNATIONAL CORPORATION (SAIC). Life Cycle Assessment, p. 5).
35
LEMOS, Haroldo Mattos de; e BARROS, Ricardo Luiz Peixoto de. Ciclo de vida dos produtos..., p. 51
a 59.
36
Os processos de logstica reversa podem ter outros propsitos, alm dos relacionados proteo do
ambiental, tais como, a recuperao de valores e a recuperao ou substituio de produtos defeituosos.
(ROGERS, Dale S. e TIBBEN-LEMBKE, Ronald S. Going Backwards: Reverse Logistics Trends and Practi-
ces, p. 2 e 3. Disponvel em <http://www.rlec.org/reverse.pdf.> Acesso em 28/07/08).
37
Dale S. Rogers e Ronald S. Tibben-Lembke ao compararem os conceitos de logstica e logstica reversa,
observam que [l]ogistics is defined by The Council of Logistics Management as: The process of planning,
implementing, and controlling the efficient, cost effective flow of raw materials, in-process inventory, fini-
shed goods and related information from the point of origin to the point of consumption for the purpose of
conforming to customer requirements. Reverse logistics includes all of the activities that are mentioned
in the definition above. The difference is that reverse logistics encompasses all of these activities as they
operate in reverse. Therefore, reverse logistics is: The process of planning, implementing, and controlling
the efficient, cost effective flow of raw materials, in-process inventory, finished goods and related infor-
mation from the point of consumption to the point of origin for the purpose of recapturing value or proper
disposal. (ROGERS, Dale S. e TIBBEN-LEMBKE, Ronald S. Going Backwards, p. 2).
38
Nos termos da Lei 12.305/10, logstica reversa um instrumento de desenvolvimento econmico e
social caracterizado por um conjunto de aes, procedimentos e meios destinados a viabilizar a coleta e
a restituio dos resduos slidos ao setor empresarial, para reaproveitamento, em seu ciclo ou em outros
ciclos produtivos, ou outra destinao final ambientalmente adequada (art. 3, XII).
121
vista do exposto, verifica-se que tanto a Avaliao do Ciclo de Vida, quanto os

sistemas de logstica reversa so importantes instrumentos de gesto ambiental ps-
consumo preventiva, podendo ser considerados como estratgias concretizadoras do
princpio da Extended Producer Responsibility.39
V-se, portanto que os dois aspectos da gesto ambiental ps-consumo preven-
tiva preveno de resduos e preveno de danos esto intimamente ligados e
encontram-se igualmente contemplados pela ampla estratgia da Extended Producer
Responsibility. Cabe registrar que estas ideias esto aliceradas no princpio do
poluidor-pagador,40 especialmente em seu aspecto preventivo,41 luz do qual deve
ser avaliado o status da responsabilidade ambiental ps-consumo preventiva no Bra-
sil. Pergunta-se, ento, se e como possvel imputar ao fabricante e ao importador
de bens de consumo a responsabilidade pela gesto preventiva de resduos especiais
ps-consumo.
2. Mecanismos de concretizao da dimenso preventiva da responsabilidade
ambiental ps-consumo42
39
Good reverse logistics management can be considered part of a larger concept called product life cycle
management. In the future, it is likely that leading edge companies will begin to emphasize total product
life cycle management. [] At the end of a products life, it is likely that it will enter the reverse logistics
flow. Good reverse logistics is a critical piece of product life cycle management. As the life cycle moves
past volume sales, the firm needs to begin to clear the channel through the utilization of good reverse
logistics practices. Plans must be made for the end of product life, as well as thinking about the other
stages of the life cycle. If a firm can plan many of the management elements around the end of a products
life, instead of merely reacting late to obsolete inventories, the total profit derived from a product will be
greater. (ROGERS, Dale S. e TIBBEN-LEMBKE, Ronald S. Going Backwards, p. 188, 190 e 191).
40
Sobre o assunto, cf. MOREIRA, Danielle de Andrade. O princpio do poluidor-pagador aplicado respon-
sabilidade ambiental ps-consumo: aspectos preventivos luz da Poltica Nacional de Resduos Slidos.
In BECHARA, Erika (Org.). Aspectos relevantes da Poltica Nacional de Resduos Slidos. So Paulo: Atlas,
2013, p. 187-209; e ______ Princpio do poluidor-pagador: origens, evoluo e alcance. In SAMPAIO, Ro-
mulo S. R.; LEAL, Guilherme J. S., REIS, Antonio Augusto (orgs.). Tpicos de Direito Ambiental: 30 anos
da Poltica Nacional do Meio Ambiente. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011, p. 29 52.
41
Megan Short identifica o Extended Producer Liability como an extension of the polluter pays principle,
which traditionally justifies charging producers for all the pollution caused by production. Under take-
-back laws, when the manufacturer places a product on the market, that manufacturer must also pay for
its eventual disposal. (SHORT, Megan. Taking back the trash, p. 1.221). Thomas Lindhqvist desenvolve
ainda mais esta ideia, ao afirmar que [t]he EPR principle is consistent with the polluter pays principle
and, moreover, a necessary condition for reflecting the essential life cycle costs in the price of the product.
Without an EPR approach, it is not guaranteed that even those environmental costs that have been priced
will be reflected in the final price of the product and, hence, signal the buyer that these qualities exist.
With the exception of a few EPR systems, costs connected to waste collection, recycling, or final disposal,
for instance, are not reflected in the price of the products. Consequently, these costs run the risk of being
overseen by the consumer when he is making the buying decision. Indeed, they are beyond the control of
the consumer today and will not be influenced by his actions. Equally important, the manufacturer of the
product may oversee such costs when designing the product. (LINDHQVIST, Thomas. Extended Producer
Responsibility in Cleaner Production, p. iv).
42
Este item do trabalho j foi apresentado em trecho de outro estudo de minha autoria, publicado na
Revista de Direito Ambiental n. 63: MOREIRA. Danielle de Andrade. Responsabilidade ambiental ps-
122
No mbito da legislao federal, a regulamentao da responsabilidade ambi-

ental ps-consumo conta com tratamento especfico na Lei 12.305/10 (por interm-
dio da responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos), alm dos
diplomas normativos que tratam de aspectos especficos da gesto ambiental ps-
consumo a exemplo da Lei 7.802/89 (agrotxicos) e das Resolues do CONAMA
401/08 (pilhas e baterias),43 416/09 (pneus inservveis)44 e 362/05 (leo lubrificante
usado ou contaminado) que, por sua vez, devem ser lidos luz da nova Poltica
Nacional de Resduos.
Dois caminhos parecem estar disponveis no sistema jurdico-ambiental bra-
sileiro para a concretizao da dimenso preventiva da responsabilidade ambiental
ps-consumo. So eles: (i) a responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos
produtos, prevista na Lei 12.305/10, e (ii) o licenciamento ambiental de atividades
potencialmente poluidoras.45
Pode-se dizer que o mecanismo que, de forma mais evidente e especfica, des-
tina-se preveno de danos ambientais ps-consumo a responsabilidade com-
partilhada pelo ciclo de vida dos produtos, regulada pela Lei 12.305/10 e pelo De-
creto 7.404/10. Esta forma de responsabilizao definida como o conjunto de
atribuies individualizadas e encadeadas dos fabricantes, importadores, distribui-
dores e comerciantes, dos consumidores e dos titulares dos servios pblicos de
limpeza urbana e de manejo dos resduos slidos. As medidas a serem implementa-
das de forma compartilhada tm como objetivo geral minimizar o volume de resduos
slidos e rejeitos gerados e reduzir os impactos causados sade humana e
qualidade ambiental decorrentes dos ciclos de vida dos produtos. 46 e 47
-consumo. In Revista de Direito Ambiental. N. 63, p. 157-180. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2011.
que ambos, versando sobre questes interligadas, tm como ponto de interseo o tema que me coube
neste evento.
43
A Resoluo 401/08 substituiu a Resoluo 257/99, que anteriormente dispunha sobre procedimentos
de reutilizao, reciclagem, tratamento ou disposio final ambientalmente adequados de pilhas e baterias
que contenham em suas composies chumbo, cdmio, mercrio e seus compostos.
44
A Resoluo 416/09 substituiu a Resoluo 258/99, que anteriormente dispunha sobre a obrigao
dos fabricantes e importadores de pneus de coletar e dar destinao final ambientalmente adequada aos
pneus inservveis.
45
Vale destacar que constam entre os instrumentos da Poltica Nacional de Resduos Slidos a coleta
seletiva, os sistemas de logstica reversa e outras ferramentas relacionadas implementao da respon-
sabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos e, no que couber, a avaliao de impactos
ambientais e o licenciamento e a reviso de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras (art. 8, III e
XVII, d e f, da Lei 12.305/10).
46
Art. 3, XVII, da Lei 12.305/10.
47
So objetivos especficos da responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos:
I - compatibilizar interesses entre os agentes econmicos e sociais e os processos de gesto empresarial
e mercadolgica com os de gesto ambiental, desenvolvendo estratgias sustentveis;
II - promover o aproveitamento de resduos slidos, direcionando-os para a sua cadeia produtiva ou para
outras cadeias produtivas;
III - reduzir a gerao de resduos slidos, o desperdcio de materiais, a poluio e os danos ambientais;
123
Quanto aos resduos especiais ps-consumo abrangidos pela responsabilidade

compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos, so eles:48 (i) os agrotxicos, seus
resduos e embalagens, assim como outros produtos cuja embalagem, aps o uso,
constitua resduo perigoso; (ii) as pilhas e baterias; (iii) os pneus; (iv) os leos lubrifi-
cantes, seus resduos e embalagens; (v) as lmpadas fluorescentes, de vapor de sdio
e mercrio e de luz mista; (vi) os produtos eletroeletrnicos e seus componentes; e,
ainda, potencialmente, (vii) outros produtos comercializados em embalagens pls-
ticas, metlicas ou de vidro, considerados o grau e a extenso do impacto desses
produtos e embalagens sade pblica e ao meio ambiente.49
As responsabilidades dos fabricantes, importadores, distribuidores e comerci-
antes, no mbito da responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos,
abrangem desde o investimento em produtos aptos reutilizao, reciclagem ou a
outra forma de destinao ambientalmente adequada e cuja fabricao e uso ger-
em a menor quantidade de resduos slidos possvel, passando pela disponibilizao
de informaes sobre reduo, reciclagem e eliminao dos resduos associados a
seus produtos e alcanando o recolhimento e a destinao final adequada destes re-
sduos e, se for o caso, participao em aes previstas no plano municipal de gesto
integrada de resduos slidos.50
H, ainda, a obrigao de que as embalagens sejam fabricadas com materiais
que propiciem a reutilizao ou a reciclagem, devendo ser restritas em volume e
peso s dimenses requeridas proteo do contedo e comercializao do produ-
to, alm de projetadas de forma a serem reutilizadas de maneira tecnicamente
vivel e compatvel com as exigncias aplicveis ao produto que contm e recicla-
das, se a reutilizao no for possvel.51
Registre-se que, vista do artigo 225 da Constituio da Repblica, dos princ-
IV - incentivar a utilizao de insumos de menor agressividade ao meio ambiente e de maior sustentabi-

lidade;
V - estimular o desenvolvimento de mercado, a produo e o consumo de produtos derivados de materiais
reciclados e reciclveis;
VI - propiciar que as atividades produtivas alcancem eficincia e sustentabilidade;
VII - incentivar as boas prticas de responsabilidade socioambiental (art. 30, pargrafo nico, da Lei
12.305/10).
48
Art. 33 da Lei 12.305/10.
49
A extenso da responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida aos produtos comercializados em em-
balagens plsticas, metlicas ou de vidro se d na forma do disposto no pargrafo 1 do artigo 33 da Lei
12.305/10 e no artigo 17 do Decreto 7404/10.
50
Art. 31 da Lei 12.305/10.
51
Art. 32 da Lei 12.305/10. Este mesmo artigo dispe, em seu pargrafo 3, que o responsvel pelo
atendimento dessas exigncias todo aquele que manufatura embalagens ou fornece materiais para a
fabricao das embalagens e coloca em circulao embalagens, materiais para a fabricao de embala-
gens ou produtos embalados, em qualquer fase da cadeia de comrcio. Esto excludas desta obrigao
as embalagens de produtos destinados exportao, que devem estar de acordo com as exigncias do pas
importador (art. 32, 2, da Lei 12.305/10 e art. 8 do Decreto 7.404/10).
124
pios da preveno, da precauo e do poluidor-pagador e dos preceitos citados da

prpria Poltica Nacional de Resduos Slidos (artigos 31 e 32), no se deve tomar o
referido comando legal como mera exortao adoo por fabricantes de produtos ou
embalagens de medidas ecoeficientes. No; luz dessas normas, deve-se ver aqui
obrigao do lado dos fabricantes e direitos subjetivos do lado da coletividade. Nesse
contexto, ao Poder Pblico incumbe exigir, ao menos no mbito do licenciamento
ambiental, que normas relacionadas ecoeficincia sejam adotadas por quem, nos
termos da Lei 12.305/10, deva observ-las.
De todo modo, pode-se dizer que o principal instrumento de implementao da
responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos a logstica reversa,
definida como o instrumento de desenvolvimento econmico e social caracterizado
por um conjunto de aes, procedimentos e meios destinados a viabilizar a coleta e
a restituio dos resduos slidos ao setor empresarial, para reaproveitamento, em
seu ciclo ou em outros ciclos produtivos, ou outra destinao final ambientalmente
adequada.52
A obrigao de estruturao e implementao de sistemas de logstica reversa
independentes do servio pblico de limpeza urbana e de manejo de resduos slidos
(objeto da Lei 11.445/07) atribuda aos fabricantes, importadores, distribuidores
e comerciantes dos resduos especiais ps-consumo abrangidos pela Poltica Na-
cional de Resduos Slidos,53 que devem considerar a proporo dos produtos que
colocam no mercado interno (market share), tendo em vista o cumprimento de metas
progressivas, intermedirias e finais.54 Dentre as medidas a serem adotadas para
este fim, destacam-se: (i) a compra de produtos e embalagens usados; (ii) a disponi-
bilizao de postos de entrega de resduos reutilizveis e reciclveis; e (iii) a atuao
em parceria com associaes de catadores de materiais reutilizveis e reciclveis.55
Aos consumidores imposta a atribuio de devolver aos comerciantes ou dis-
tribuidores os produtos e embalagens objeto de logstica reversa.56 Estes, por sua
vez, devem devolver aos fabricantes e importadores os resduos ps-consumo reuni-
dos. So os fabricantes e importadores quem tem a responsabilidade de dar a desti-
nao ambientalmente adequada aos resduos especiais ps-consumo.57
52
Art. 3, XII, da Lei 12.305/10.
53
Art. 33 da Lei 12.305/10.
54
Art. 18, 2, do Decreto 7.404/10.
55
Art. 33, 3, da Lei 12.305/10. Nos termos dos artigos 18, pargrafo 1, e 40 do Decreto 7.404/10, a
participao de associaes de catadores de materiais reciclveis ou reutilizveis nos sistemas de logstica
reversa deve ser priorizada.
56
Os consumidores so obrigados, ainda, a acondicionar adequadamente e de forma diferenciada os
resduos slidos gerados e a disponibilizar adequadamente os resduos slidos reutilizveis e reciclveis
para coleta ou devoluo, sempre que houver sistema de coleta seletiva estabelecido pelo plano municipal
de gesto integrada de resduos slidos ou sistemas de logstica reversa (art. 35 da Lei 12.305/10 e art.
6 do Decreto 7.404/10).
57
Art. 33, 4, 5 e 6, da Lei 12.305/10.
125
So instrumentos de implantao e operacionalizao dos sistemas de logstica

reversa58 os (i) acordos setoriais;59 (ii) regulamentos expedidos pelo Poder Executivo;60
e (iii) termos de compromisso.61
Tambm o titular do servio pblico de limpeza urbana e de manejo de resduos
slidos tem atribuies na responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos
produtos, entre as quais, (i) a adoo de medidas de reaproveitamento de resduos
e, se for o caso, de disposio final ambientalmente adequada aos resduos e rejei-
tos oriundos dos servios de limpeza urbana e de manejo de resduos slidos; (ii) o
estabelecimento de sistema de coleta seletiva; (iii) a implantao de sistema de com-
postagem de resduos slidos orgnicos; e (iv) a disposio final adequada.62
Como instrumento da Poltica Nacional de Resduos Slidos, a coleta seletiva63
considerada instrumento indispensvel garantia de destinao adequada de re-
sduos e de disposio final ambientalmente adequada dos rejeitos e dever ser im-
plantada pelo titular do servio pblico de limpeza urbana e de manejo de resduos
slidos, sem prejuzo da implementao dos sistemas de logstica reversa.64
Vale mencionar, ainda, que as aes relativas responsabilidade compartilhada
pelo ciclo de vida dos produtos devem integrar os chamados planos de gerencia-
mento de resduos slidos, cujos objetivos, partes envolvidas e contedo mnimo so
estabelecidos nos artigos 20 a 24 da Lei 12.305/10. Os referidos planos devem
ser elaborados por geradores de resduos de servio de saneamento bsico, resduos
industriais, resduos de servio de sade e resduos de minerao, bem como por es-
tabelecimentos comerciais e de prestao de servios que gerem resduos perigosos
58
Art. 15 do Decreto 7.404/10.
59
O acordo setorial instrumento da Poltica Nacional de Resduos Slidos (art. 8, XVI, da Lei 12.305/10),
definido como um ato de natureza contratual firmado entre o poder pblico e fabricantes, importadores,
distribuidores ou comerciantes, tendo em vista a implantao da responsabilidade compartilhada pelo
ciclo de vida do produto (art. 3, I, da Lei 12.305/10). Os procedimentos, contedo mnimo e critrios
de avaliao para a celebrao de acordos setoriais encontram-se regulados nos artigos 19 a 29 do Decreto
7.404/10.
60
Nos termos do disposto no artigo 30 do Decreto 7.404/10, a logstica reversa pode ser implantada por
intermdio da edio de decreto, precedido de avaliao da viabilidade tcnica e econmica da logstica
reversa, a ser realizada pelo Comit Orientador para Implementao de Sistemas de Logstica Reversa (este
tambm regulado pelo Decreto 7.404/10).
61
Os termos de compromisso, assim como os acordos setoriais, so instrumento da Poltica Nacional de
Resduos Slidos (art. 3, XVIII, da Lei 12.305/10), e podero ser celebrados entre o Poder Pblico e os fa-
bricantes, importadores, distribuidores e comerciantes quando no houver acordo setorial ou regulamento
especfico para a mesma rea de abrangncia ou tendo em vista a fixao de compromissos e metas mais
exigentes que os previstos em acordo setorial ou regulamento (art. 32 do Decreto 7.404/10).
62
Art. 36 da Lei 12.305/10.
63
Art. 8, III, da Lei 12.305/10.
64
Sobre coleta seletiva, cf. art. 3, V; art. 16, 3; art. 17, 3; art. 18, 1, II; art. 19, XIV e XV; art. 35;
art. 36, II; e art. 42, V, todos da Lei 12.305, bem como art. 6; arts. 9 a 12; art. 40; art. 51, XVIII, XIX e
XII; art. 77, 2, III e VIII, e 3; art. 79, II, b; e art. 84, todos do Decreto 7.404/10.
126
ou que no sejam equiparados aos resduos domiciliares (em razo de sua natureza,
composio ou volume), por empresas de construo civil e por responsveis por
portos, aeroportos, terminais alfandegrios, rodovirios e ferrovirios, passagens de
fronteira e atividades agrossilvopastoris.65
Interessante notar, ainda, que o plano de gerenciamento de resduos slidos,
alm de integrar, obrigatoriamente, o processo de licenciamento ambiental do em-
preendimento ou atividade em questo,66 deve, dentre outros elementos, conter o
diagnstico dos resduos gerados ou administrados e, se couber, as aes relativas
responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos.67
Sendo assim, e tendo em vista que devem observncia Poltica Nacional de
Resduos Slidos as pessoas fsicas ou jurdicas direta ou indiretamente responsveis
pela gerao de resduos slidos,68 pode-se concluir que os empreendedores respon-
sveis pela fabricao de produtos que, aps seu consumo, geram resduos slidos
sujeitos logstica reversa, nos termos do artigo 33 da Lei 12.305/10, devem incluir
em seus planos de gerenciamento de resduos slidos as medidas referentes imple-
mentao e operacionalizao de sistemas de logstica reversa desses resduos, alm
de outras medidas pertinentes responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida
dos produtos.
Da mesma forma, em sentido complementar, nos termos do artigo 24 da Lei
12.305/10, constituem obrigaes do rgo competente integrante do Sistema Na-
cional do Meio Ambiente (SISNAMA): (i) exigir do gerador de resduos a elaborao
do respectivo plano de gerenciamento (art. 20); (ii) avaliar e aprovar tal plano, ob-
servado ao menos o contedo mnimo previsto no artigo 21, sem prejuzo, portanto,
de exigncias adicionais, segundo seu juzo discricionrio, e, ademais; (iii) inserir tal
plano no mbito da licena ambiental concedida ao gerador, ou objeto de renovao,
exigindo o seu pleno cumprimento como condio para o regular exerccio da ativi-
dade licenciada.69
Chama-se ateno, ainda, para a necessidade de observncia das regras
aplicveis aos resduos perigosos70 sempre que os resduos submetidos responsabi-
lidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos sejam assim classificados.
Alm dos mecanismos previstos e regulados diretamente pela Lei 12.305/10 e
65
Art. 20 da Lei 12.305/10.
66
Art. 24 da Lei 12.305/10.
67
Art. 21, II e VII, da Lei 12.305/10.
68
Art. 1, 1, da Lei 12.305/10.
69
Esta exigncia se d, inclusive, vista do disposto no artigo 60 da Lei 9.605/98, conforme o qual cons-
titui crime, punvel com pena de deteno ou multa de um a seis meses, ou multa, ou ambas as penas,
cumulativamente, construir, reformar, ampliar, instalar ou fazer funcionar, em qualquer parte do territrio
nacional, estabelecimentos, obras ou servios potencialmente poluidores, sem licena ou autorizao dos
rgos ambientais competentes, ou contrariando as normas legais e regulamentares pertinentes.
70
Arts. 37 a 41 da Lei 12.305/10, e arts. 64 a 67 do Decreto 7.404/10.
127
pelo Decreto 7.404/10, e tendo em conta o reconhecimento do princpio do poluidor-

pagador como um mecanismo de assuno da responsabilidade social partilhada
pelos custos ambientais derivados da atividade econmica71 e a necessidade de se
aperfeioar a gesto ambiental ps-consumo preventiva, parece ser construtiva e,
mais do que isso, necessria a anlise de como o licenciamento ambiental pode se
configurar como importante instrumento concretizador da responsabilidade ambien-
tal ps-consumo.
Lembre-se que o licenciamento ambiental, como um dos principais instrumen-
tos da Poltica Nacional do Meio Ambiente (PNMA)72 e, tambm, instrumento da
Poltica Nacional de Resduos Slidos ,73 de natureza essencialmente preventiva,
vez que se pauta na avaliao prvia dos impactos ambientais74 de empreendimentos
efetiva ou potencialmente poluidores.75 Nos termos da prpria Lei 6.938/81 (PNMA)
e, tambm, da Resoluo CONAMA 237/97 (dispe sobre procedimentos e critrios
para o licenciamento ambiental), esto includas como atividades capazes de causar
degradao ambiental e, portanto, sujeitas ao licenciamento ambiental as de fab-
ricao de produtos que geram resduos especiais ps-consumo.76
No curso do procedimento de licenciamento ambiental,77 o rgo competente
deve promover ampla e detalhada avaliao dos impactos da atividade em questo,
71
Trecho do acrdo de julgamento da Ao Direta de Inconstitucionalidade 3.378-6, em que se discutia
a constitucionalidade da Compensao Ambiental prevista no artigo 36 da Lei 9.985/00. (STF. Tribunal
Pleno. ADI 3.378-6 Distrito Federal. Rel. Min. Carlos Britto. Braslia. DJU: 20/06/08).
72
Art. 9, IV, da Lei 6.938/81.
73
Art. 8, XVII, f, da Lei 12.305/10.
A Avaliao Prvia de Impactos Ambientais mais um instrumento preventivo da Poltica Nacional do
74
Meio Ambiente (art. 9, III, da Lei 6.938/81).

75
Lei 6.938/81, Art. 10: A construo, instalao, ampliao e funcionamento de estabelecimentos e
atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva e [sic] potencialmente poluidores,
bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradao ambiental, dependero de prvio licen-
ciamento de rgo estadual competente, integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente SISNAMA, e
do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renovveis IBAMA, em carter supletivo,
sem prejuzo de outras licenas exigveis.
76
Constam do Anexo VIII (atividades potencialmente poluidoras e utilizadoras de recursos ambientais) da
Lei 6.938/81 e Anexo I (atividades ou empreendimentos sujeitos ao licenciamento ambiental) da Resolu-
o CONAMA 237/97 as seguintes atividades, dentre outras: (i) fabricao de pilhas, baterias e outros acu-
muladores, fabricao de material eltrico, eletrnico e equipamentos para telecomunicao e informtica;
fabricao de aparelhos eltricos e eletrodomsticos; (ii) fabricao e recondicionamento de pneumticos;
(iii) fabricao de perfumaria e cosmticos; (iv) fabricao de conservas; (v) refino / preparao de leo e
gorduras vegetais; (vi) recuperao e refino de solventes, leos minerais, vegetais e animais; (vii) fabrica-
o de bebidas no alcolicas, bem como engarrafamento e gaseificao de guas minerais; fabricao de
bebidas alcolicas; (viii) fabricao de fertilizantes e agroqumicos.
77
A Resoluo CONAMA 237/97 define licenciamento ambiental como o procedimento administrativo
pelo qual o rgo ambiental competente licencia a localizao, instalao, ampliao e a operao de em-
preendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente
poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradao ambiental, considerando as
disposies legais e regulamentares e as normas tcnicas aplicveis ao caso (art. 1, I).
128
condicionando sua realizao s exigncias pertinentes de proteo do meio ambi-

ente. Quando da apreciao da possibilidade de concesso de uma licena ambien-
tal, o rgo competente deve cercar-se de cuidados que envolvem desde a anlise da
localizao e viabilidade ambiental do projeto, passando pelas especificaes para
a adequada instalao da atividade, at a determinao das medidas de controle e
condicionantes para a sua operao.78
Veja-se que a avaliao preventiva desenvolvida para a realizao do licencia-
mento ambiental baseia-se em estudos ambientais,79 sendo que, sempre que a ativi-
dade for potencialmente causadora de significativa degradao ambiental, a anlise
de seus impactos dever ser feita com base no Estudo Prvio de Impacto Ambiental,
nos termos do artigo 225, pargrafo 1, inciso IV, da Constituio da Repblica.80
Interessa observar que os estudos ambientais que subsidiam a tomada de de-
ciso pelo rgo ambiental competente tm o seu termo de referncia elaborado as-
sim como so mais ou menos abrangentes e detalhados em funo especialmente
da natureza e da dimenso do empreendimento proposto.81 Seja qual for o contedo
do estudo ambiental desenvolvido, leva-se em considerao a capacidade de o em-
preendimento causar poluio. E, nos termos da Lei 6.938/81 (PNMA), entende-se
por poluio, a degradao da qualidade ambiental ou seja, a alterao adversa das
caractersticas do meio ambiente resultante de atividades que, direta ou indireta-
mente, a) prejudiquem a sade, a segurana e o bem-estar da populao; b) criem
78
O procedimento de licenciamento ambiental possui, em regra, trs fases, das quais fazem parte a an-
lise e expedio de trs licenas ambientais distintas: Licena Prvia (LP), Licena de Instalao (LI) e
Licena de Operao (LO). Nos termos do artigo 8 da Resoluo CONAMA 237/97: O Poder Pblico, no
exerccio de sua competncia de controle, expedir as seguintes licenas: I - Licena Prvia (LP) - con-
cedida na fase preliminar do planejamento do empreendimento ou atividade aprovando sua localizao
e concepo, atestando a viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos bsicos e condicionantes
a serem atendidos nas prximas fases de sua implementao; II - Licena de Instalao (LI) - autoriza
a instalao do empreendimento ou atividade de acordo com as especificaes constantes dos planos,
programas e projetos aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental e demais condicionantes, da
qual constituem motivo determinante; III - Licena de Operao (LO) - autoriza a operao da atividade ou
empreendimento, aps a verificao do efetivo cumprimento do que consta das licenas anteriores, com
as medidas de controle ambiental e condicionantes determinados para a operao. Pargrafo nico. As
licenas ambientais podero ser expedidas isolada ou sucessivamente, de acordo com a natureza, caracte-
rsticas e fase do empreendimento ou atividade.
79
Estudos Ambientais so todos e quaisquer estudos relativos aos aspectos ambientais relacionados
localizao, instalao, operao e ampliao de uma atividade ou empreendimento, apresentado como
subsdio para a anlise da licena requerida, tais como: relatrio ambiental, plano e projeto de controle
ambiental, relatrio ambiental preliminar, diagnstico ambiental, plano de manejo, plano de recuperao
de rea degradada e anlise preliminar de risco (art. 1, III, da Resoluo CONAMA 237/97).
80
Art. 225, 1: Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Pblico: [...] IV - exigir, na
forma da lei, para instalao de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradao
do meio ambiente, estudo prvio de impacto ambiental, a que se dar publicidade.
81
No caso do Estudo Prvio de Impacto Ambiental e seu respectivo Relatrio de Impacto Ambiental (EIA/
Rima), a Resoluo CONAMA 001/86 que traz os critrios bsicos e as diretrizes gerais para a sua ela-
borao.
129
condies adversas s atividades sociais e econmicas; c) afetem desfavoravelmente

a biota; d) afetem as condies estticas ou sanitrias do meio ambiente; e) lancem
matrias ou energia em desacordo com os padres ambientais estabelecidos.82
O texto da lei claro ao considerar como poluio o resultado ambiental nega-
tivo que decorra, direta ou indiretamente, do amplo rol de situaes listadas acima,83
as quais, como se v, envolvem no apenas aspectos ambientais stricto sensu, mas,
igualmente, no mesmo plano, questes de ordem antrpica: social, econmica e cul-
tural. Portanto, a preocupao do rgo ambiental deve ser ampla, no se limitando
aos impactos diretos e imediatos da implantao e operao dos empreendimentos
sob licenciamento. Devem ser levados em conta tambm os impactos mesmo os
indiretos a mdio e longo prazos. Neste sentido, merece referncia a Resoluo
CONAMA 001/86 que, ao estabelecer as atividades tcnicas mnimas a serem de-
senvolvidas para a elaborao do Estudo Prvio de Impacto Ambiental, impe ex-
pressamente a anlise dos impactos ambientais positivos e negativos (benficos e
adversos), diretos e indiretos, imediatos e a mdio e longo prazos, temporrios e per-
manentes; seu grau de reversibilidade; suas propriedades cumulativas e sinrgicas; a
distribuio dos nus e benefcios sociais.84
Alm da amplitude do conceito de poluio e, consequentemente, da abrangn-
cia e detalhamento necessrios ao Estudo Prvio de Impacto Ambiental , importa
82
Artigo 3, II e III, da Lei 6.938/81.
83
Lembre-se que tambm o conceito de poluidor engloba aqueles que, direta ou indiretamente, sejam
responsveis por atividades causadoras de degradao ambiental.
84
A amplitude e o detalhamento necessrios ao Estudo Prvio de Impacto Ambiental podem ser observados
no artigo 6 da Resoluo CONAMA 001/86, que dispe o seguinte:
Art. 6 O estudo de impacto ambiental desenvolver, no mnimo, as seguintes atividades tcnicas:
I - Diagnstico ambiental da rea de influncia do projeto [com] completa descrio e anlise dos recursos
ambientais e suas interaes, tal como existem, de modo a caracterizar a situao ambiental da rea, antes
da implantao do projeto, considerando:
a) o meio fsico - o subsolo, as guas, o ar e o clima, destacando os recursos minerais, a topografia, os
tipos e aptides do solo, os corpos dgua, o regime hidrolgico, as correntes marinhas, as correntes at-
mosfricas;
b) o meio biolgico e os ecossistemas naturais - a fauna e a flora, destacando as espcies indicadoras da
qualidade ambiental, de valor cientfico e econmico, raras e ameaadas de extino e as reas de preser-
vao permanente;
c) o meio scio-econmico - o uso e ocupao do solo, os usos da gua e a scio-economia, destacando
os stios e monumentos arqueolgicos, histricos e culturais da comunidade, as relaes de dependncia
entre a sociedade local, os recursos ambientais e a potencial utilizao futura desses recursos.
II - Anlise dos impactos ambientais do projeto e de suas alternativas, atravs de identificao, previso
da magnitude e interpretao da importncia dos provveis impactos relevantes, discriminando: os impac-
tos positivos e negativos (benficos e adversos), diretos e indiretos, imediatos e a mdio e longo prazos,
temporrios e permanentes; seu grau de reversibilidade; suas propriedades cumulativas e sinrgicas; a
distribuio dos nus e benefcios sociais.
III - Definio das medidas mitigadoras dos impactos negativos, entre elas os equipamentos de controle e
sistemas de tratamento de despejos, avaliando a eficincia de cada uma delas.
IV - Elaborao do programa de acompanhamento e monitoramento dos impactos positivos e negativos,
indicando os fatores e parmetros a serem considerados.
130
destacar a previso expressa de que este estudo ambiental contenha a definio das
medidas mitigadoras dos impactos negativos, entre elas os equipamentos de controle
e sistemas de tratamento de despejos, avaliando a eficincia de cada uma delas.85
V-se que o dispositivo exemplifica, evidentemente sem exaurir, alguns tipos de me-
didas mitigadoras de impactos adversos, deixando clara a necessidade de que estas
sejam eficientes e previamente definidas.
Ante o exposto, evidente que, no licenciamento ambiental de atividades de
fabricao de produtos que geram resduos especiais ps-consumo, deve-se ter em
conta no somente os impactos diretos e imediatos da implantao e operao do
empreendimento; da mesma forma, devem ser avaliados seus impactos indiretos e
a mdio e longo prazos, considerados, tambm, necessariamente, os aspectos de
cumulatividade e de sinergia relacionveis aos resduos produzidos, inclusive os ps-
consumo.
No h razo, portanto, para que seja excluda do licenciamento ambiental a
anlise dos resultados ambientais negativos da fabricao e insero no mercado
de produtos com a capacidade em funo de suas caractersticas qualitativas e/
ou quantitativas de provocar degradao da qualidade do meio ambiente. E esta
anlise deve vir acompanhada da definio das respectivas medidas de mitigao dos
impactos ambientais negativos. neste momento que devem ser incorporados os
mecanismos de gesto ambiental ps-consumo preventiva s demais e tradicionais
medidas mitigadoras.86
Para que a avaliao prvia de impactos ambientais seja eficiente, alm dos im-
pactos diretos da fabricao do produto, ela deve incluir a anlise do seu ciclo de vida.
Do mesmo modo, para que a definio das medidas mitigadoras de impactos am
bientais adversos seja completa, imprescindvel que sejam definidos os mecanismos
de logstica reversa; ou seja, como sero garantidos o recolhimento e a reutilizao,
reciclagem e/ou disposio final adequada dos resduos especiais ps-consumo.
85
Artigo 6, III, da Resoluo CONAMA 001/86.
86
A ttulo de exemplo, vale lembrar o caso relativo ao envase de cerveja em garrafas PET. Trata-se da Ao
Civil Pblica 2002.61.11.001467-2, em curso na Justia Federal no Estado de So Paulo. A ao foi
proposta pelo Ministrio Pblico Federal em face da Unio Federal e do IBAMA, com o objetivo de condi-
cionar o licenciamento ambiental de atividades de envase de cerveja em embalagens plsticas adoo
de medidas, pelo empreendedor, destinadas a evitar os danos ambientais decorrentes da utilizao dessas
embalagens plsticas.
Os pedidos foram julgados procedentes, determinando-se que (i) o Ministrio da Agricultura condicione o
registro de cerveja embalada em garrafa tipo PET ou qualquer outra espcie de plstico ao licenciamen-
to ambiental junto ao IBAMA, de modo a que este ltimo (ii) condicione a concesso da licena ambiental
adoo, por parte dos empreendedores, de medidas eficazes, devidamente estabelecidas em Estudo Pr-
vio de Impacto Ambiental e respectivo Relatrio de Impacto sobre o Meio Ambiente (EIA/Rima), destinadas
a evitar os danos ambientais que decorram da utilizao de embalagens plsticas para o engarrafamento
de cerveja. (Grifos meus). Um trecho da sentena foi disponibilizado no Dirio Eletrnico de Sentena de
05/06/08. (<http://www.jfsp.gov.br/cgi-bin/consulta.cgi?Consulta=12&Mostra=1&Forum=16&NaoFrames
=&Proc=200261110014672&Nr_Fase=115&Maximo=100> Acesso em 18/07/08).
131
Concluso
Para que se concretize a responsabilidade ambiental ps-consumo, em seu vis
preventivo, a Poltica Nacional de Resduos Slidos deve ser interpretada e imple-
mentada em conexo com a Poltica Nacional do Meio Ambiente e seus instrumentos,
tendo em vista a lgica do princpio do poluidor-pagador e a finalidade constitucional
da garantia do direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Tanto nas situaes em que a degradao ambiental decorre da produo do
bem a ser comercializado como na hiptese de o consumo do produto ser o fator que
desencadeia a poluio, o poluidor-que-deve-pagar diretamente deve ser o produ-
tor seja na condio de poluidor direto, seja na de poluidor indireto.87 Esta con-
cluso baseia-se na constatao de que, mesmo na qualidade de poluidor indireto,
o produtor quem cria e controla as condies que esto na origem do dano (carac-
tersticas qualitativas e/ou quantitativas dos bens de consumo produzidos) e que vo
desencadear a poluio: fabricao e lanamento no mercado de produtos que geram
resduos especiais ps-consumo; trata-se de produtos cuja utilizao normal acaba
sendo prejudicial a toda a sociedade.
Remete-se, aqui, afirmao do Supremo Tribunal Federal de que a concre-
tizao da finalidade constitucional de proteo do meio ambiente para as presentes
e futuras geraes depende da imposio ao empreendedor [d]o dever de arcar, ao
menos em parte, com os custos de preveno, controle e reparao dos impactos
negativos ao meio ambiente.88 Dentre os custos de preveno e controle desses
impactos, h de ser includa a responsabilizao do fabricante (ou o importador)
pela preveno de danos ambientais decorrentes da destinao final ambientalmente
inadequada dos resduos especiais ps-consumo dos bens que introduziram no mer-
cado. E, como visto, tal responsabilizao deve ter incio mas no fim no processo
de licenciamento ambiental a que devem se sujeitar certos geradores de resduos
especiais ps-consumo.
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88
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134
O COMPROMISSO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA NA VISO

DOS TRIBUNAIS SUPERIORES
Geisa de Assis Rodrigues

Procuradora Regional da Repblica da 3 Regio. Professora licenciada da
Universidade Federal da Bahia. Autora da obra: Ao civil pblica e Termo de
ajustamento de conduta, Forense: 2011, 3 edio. Integrante da Associao do
Ministrio Pblico do meio ambiente.
Sumrio: 1.0 Consideraes iniciais. 2.0 O Supremo Tribunal Federal 3.0 O
Superior Tribunal de Justia. 4.0 guisa de concluso. 5.0. Referncias bibliogrficas
Consideraes iniciais
inegvel que o compromisso de ajustamento de conduta desempenha hoje

um importante papel na tutela jurdica do meio ambiente, sendo um dos importantes
instrumentos dos quais se valem os rgos pblicos legitimados, especialmente o
Ministrio Pblico1, para ensejar a preveno e a reparao do dano ao direito difuso
ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
um trusmo afirmar que a obteno de um acordo que garanta a reparao m-
xima do bem ambiental, flexibilizando apenas prazos e condies do atendimento das
medidas preventivas ou reparadoras da leso, se revela mais interessante do que o
desgaste do processo judicial, por sua maior brevidade, economicidade e efetividade.
Todavia, a nfase na tutela extrajudicial no significa, de forma alguma, menoscabo
garantia da proteo judicial, noo intrnseca configurao do estado de direito.
Na verdade, so tutelas complementares que ampliam o acesso justia, per-
mitindo que as singularidades do conflito apontem a melhor forma de solucion-lo.
Ademais, nos regimes democrticos o Poder Judicirio o nico titular do poder
incontrastvel de impor o cumprimento de deveres pela fora com a observncia do
devido processo legal. Assim, sempre que houver descumprimento da soluo nego-
ciada ser necessria a movimentao da mquina jurisdicional.
Alm do mais, a construo de um instrumento de tutela extrajudicial de di-
1
Como atestam as duas pesquisas que empreendemos sobre a celebrao do TAC no MP, a ltima, pa-
trocinada pela Escola Superior do Ministrio Pblico da Unio, que abrangeu o perodo de 1998 a 2004
registrou 54% dos TACS em matria ambiental. As pesquisas esto publicadas no livro Ao civil e Termo
de Ajustamento de Conduta, Forense, 2011 (3 edio).
135
reitos tem decisiva participao do Poder Judicirio. Em primeiro lugar, porque a

anlise do estado da jurisprudncia e a demora natural dos processos judiciais so
sempre levadas em conta na conduo das negociaes, como lembra Marc Galanter
ao comentar a verdadeira dimenso da atuao judicial: Os tribunais no produzem
apenas decises, emitem tambm mensagens. Estas mensagens constituem elemen-
tos que as partes vo aproveitar para tomar conscincia dos direitos que lhe so
reconhecidos, elaborar peties, apresent-las, encetar negociaes e fazer valer as
suas pretenses tanto para se absterem de propor uma ao como para resistirem e
fazerem com que a pretenso do adversrio seja indeferida. De igual modo, os tribu-
nais fornecem informaes que vo permitir a uns regular o comportamento de outros
( ou de se opor a regras assim estabelecidas). 2
Mas at mais importante, sobretudo em pases de cultura judicialista como o
Brasil, a mensagem do Tribunal reconhecendo a soluo extrajudicial como um
equivalente na promoo da justia, permitindo, assim, que a mesma desenvolva
todas as suas potencialidades.
O amplo judicial review e a unificao da jurisdio comum em Tribunais Su-
periores, ainda que com algumas regras de conhecimento originrio e recursal, so
traos caractersticos de nossa estrutura judiciria que ressaltam a importncia da
contribuio dos rgos judiciais de cpula para a configurao de qualquer instituto
jurdico, especialmente na hiptese de solues extrajudiciais de conflitos.
Destarte, consideramos de extremo relevo conhecer como o Supremo Tribunal
Federal e o Superior Tribunal de Justia tm se manifestado em casos que envolvam a
aplicao do termo de ajustamento de conduta, especialmente em matria ambiental.
evidncia, que no sero examinadas exaustivamente todas as decises destas
duas importantes Cortes que se refiram ao compromisso de ajustamento de conduta,
selecionamos algumas decises que marcam tendncias sobre a efetiva compreenso
do instituto.
2. O Supremo Tribunal Federal
Como cedio, o Supremo Tribunal Federal brasileiro como guardio da Consti-

tuio encerra em seus feixe de competncias atribuies tpicas de Corte constitu-
cional, com a cognio das controvrsias abstratas sobre compatibilidades dos atos
normativos com a Carta Magna, assim como tambm preserva valores constitucionais
em face de decises de instncias inferiores, e de atos administrativos, atravs do
julgamento de recurso extraordinrio e de aes originrias.
2
GALANTER, Marc. A justia no se encontra apenas nas decises dos tribunais. in Justia e litigiosida-
de: Histria e perspectiva. coord. Antonio Hespanha. Lisboa:Fundao Calouste Gulbenkian, 1993. Pg.73
136
Essa amplitude cognitiva de nosso Supremo Tribunal Federal no tem o condo,

contudo, de alterar, por completo, a regra que define a excepcionalidade da atuao da
Corte em assuntos no diretamente constitucionais, muito menos os de natureza nego-
cial. O compromisso de ajustamento de conduta um negcio jurdico administrativo
declaratrio, no qual a necessidade de preservao da adequao da conduta molda a
autonomia das partes, ainda que no se enquadre no conceito jurdico de contrato. Mas
em sendo o compromisso um negcio jurdico o exame de suas clusulas, assim como
as de um contrato, no se encerra no rol de competncias do Pretrio Excelso.
Por isso, via de regra, para o Supremo: a anlise e a interpretao de termo de
ajustamento de conduta vedada em sede de recurso extraordinrio, nos termos do
verbete n. 454 da Smula desta Corte .3 Por outro lado, a prpria regulamentao
do compromisso feita na legislao infra-constitucional e na maior parte dos casos
os julgados no causam ofensa direta Constituio.4
Uma primeira concluso a que podemos chegar que significativa parcela das
controvrsias sobre o compromisso de ajustamento do conduta se encerra nos Tribu-
nais de apelao e, quando muito, chega at o Superior Tribunal de Justia, quando
a aplicao da legislao federal de regncia do TAC eventualmente estiver no centro
dos debates.
Ainda assim, encontramos algumas decises sobre a matria que revelam impor-
tantes tendncias adotadas pelo Supremo Tribunal Federal.
A primeira a afirmao pela Corte Suprema de que a natureza de ttulo exe-
cutivo extrajudicial do compromisso de ajustamento de conduta exige uma legitimi-
dade material que no se confunde com a regra de competncia judicial. Assim, a
discusso sobre a legitimidade do rgo pblico que celebrou o TAC no se identi-
fica s controvrsias sobre competncia jurisdicional. Nesse sentido, o Supremo j
se pronunciou em algumas oportunidades que a discusso sobre a legitimidade do
Ministrio Pblico do Trabalho para celebrar termo de ajustamento de conduta em
matria de concurso de servidor pblico no ofende deciso da Corte que entendeu
que a Justia do Trabalho no tem competncia para julgar demandas relacionadas a
servidores estatutrios, porque o ato impugnado - Termo de Ajustamento de Conduta
- firmado entre o Ministrio Pblico do Trabalho da 8 Regio e a Assemblia Legis-
lativa do Estado do Par, no sendo causa, no se compreende no objeto da deciso
paradigma da ADIn MC 3395, relativa demarcao de competncia jurisdicionais
3
AI 495587 AgR, Relator(a): Min. Eros Grau, 1 T., julgado em 15/02/2005, DJ 01-04-2005 PP-00024.
O verbete da smula n 454 tem o seguinte enunciado: Simples interpretao de clusulas contratuais no
d lugar a recurso extraordinrio.
4
Como, por exemplo, no seguinte caso: Agravo regimental no agravo de instrumento. Termo de ajusta-
mento de conduta. Descumprimento. Imposio de multa. Impossibilidade da anlise da legislao infra-
constitucional e do reexame de provas (Smula 279). Ofensa constitucional indireta. Agravo regimental ao
qual se nega provimento. (AI 627242 AgR, Relator(a): Min. Crmem Lcia, 1 T., julgado em 21/10/2008,
Dje-236.)
137
entre a Justia do Trabalho e a Justia Ordinria.5

Mesmo quando se trata de ao de execuo de termo de ajustamento de con-
duta que tenha sido celebrado pelo Ministrio Pblico do Trabalho em matria de
servidor estatutrio o Supremo Tribunal Federal entendeu a impossibilidade de se
afastar o processamento da ao na justia laboral, porque a soluo extrajudicial
teria firmado a competncia para a execuo do acordo de forma voluntria, e expres-
samente reconheceu a equivalncia do TAC a um acordo homologado judicialmente,
aplicando-lhe, assim, a mesma soluo6.
5
Rcl 4290 AgR, Relator(a): Min. Seplveda Pertence, Tribunal Pleno, julgado em 21/09/2006, DJ 27-
10-2006 PP-00031. No mesmo sentido: Rcl 8866 AgR, Relator(a): Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal
Pleno, julgado em 17/11/2011, DJe-228 DIVULG 30-11-2011 public 01-12-2011)
6
Como decidiu o Min. Dias Tffoli em deciso monocrtica: (...)7. Carter estrito da competncia do STF
no conhecimento das reclamaes. A competncia originria do Supremo Tribunal Federal no comporta
a possibilidade de ser estendida a situaes que extravasem os limites fixados pelo rol exaustivo inscrito
no art. 102, I, da Constituio. Precedentes. (Rcl n 5.411/GO-AgR, Tribunal Pleno, Relator o Ministro
Ricardo Lewandowski, DJe-152 de 15/8/08). Compulsando os autos eletrnicos e conforme relata a inicial,
verifico que a deciso reclamada foi proferida em execuo de termo de ajustamento de conduta, o qual
consiste em acordo judicial firmado entre o reclamante e o Ministrio Pblico do Trabalho. Vide o que
dispe o artigo 831, pargrafo nico, da CLT: Art. 831 - A deciso ser proferida depois de rejeitada pelas
partes a proposta de conciliao Pargrafo nico. No caso de conciliao, o termo que for lavrado valer
como deciso irrecorrvel, salvo para a Previdncia Social quanto s contribuies que lhe forem devidas.
Nesse passo, deve incidir o bice contido na Smula n 734 desta Corte, como assentado pelo Pleno em
precedentes abaixo reproduzidos: AGRAVO REGIMENTAL. ACORDO ENTRE AS PARTES HOMOLOGADO
JUDICIALMENTE. TRNSITO EM JULGADO. NO CABIMENTO DE RECLAMAO. RECURSO NO PRO-
VIDO. O acordo firmado entre o agravante e o Ministrio Pblico do Trabalho (autor da ao que se pretende
anular ou extinguir) foi homologado judicialmente, o que acarreta a extino do processo com resoluo
do mrito, fazendo a respectiva deciso homologatria coisa julgada formal e material (art. 831, pargrafo
nico, da CLT e art. 269, III, do CPC). Incidncia da Smula 734 do Supremo Tribunal Federal, segundo a
qual No cabe reclamao quando j houver transitado em julgado o ato judicial que se alega tenha des-
respeitado deciso do Supremo Tribunal Federal. Precedentes do Supremo Tribunal Federal (Rcl 1.438,
rel. min. Celso de Mello, DJ de 22.11.2002; Rcl 1.169, rel. min. Seplveda Pertence, DJ de 31.05.2002;
e Rcl 5.899, rel. min. Carlos Britto, DJe-097 de 30.05.2008. Agravo regimental no provido. (Rcl n
6.076/GO-AgR, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Joaquim Barbosa, DJe de 21/8/09). AGRAVO REGI-
MENTAL EM RECLAMAO. AO CIVIL PBLICA PROPOSTA PELO MINISTRIO PBLICO DO TRA-
BALHO. ACORDO HOMOLOGADO TRANSITADO EM JULGADO. RECLAMAO TRABALHISTA AJUIZADA
PARA DESCONSTITUIR O ACORDO. IMPROCEDNCIA. RECLAMAO AJUIZADA NO SUPREMO TRIBU-
NAL FEDERAL. APLICAO DA SMULA STF 734. ALEGAO DE OFENSA S DECISES PROFERIDAS
NAS AES DIRETAS DE INCONSTITUCIONALIDADE 1.721/DF E 1.770/DF. MANUTENO DA APLICA-
O DO VERBETE SUMULAR. 1. Proposta ao civil pblica pelo Ministrio Pblico do Trabalho, caberia
ao reclamante, antes do trnsito em julgado desta, propor a reclamao perante esta Corte, caso enten-
desse que havia usurpao de competncia do Supremo Tribunal Federal, ofensa smula vinculante ou
descumprimento de deciso com efeito erga omnes. 2. Ocorrido o trnsito em julgado da ao que se alega
tenha ofendido as decises proferidas por esta Corte nas ADIs 1.721/DF e 1.770/DF, h de incidir o enun-
ciado da Smula STF 734, por no ser a reclamao sucedneo de ao rescisria. 3. Agravo regimental
improvido. (Rcl 4702 AgR, Relatora Ministra Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJe-186 2-10-2009) Ante o
exposto, nego seguimento reclamao, nos termos do artigo 21, 1, do RISTF, prejudicada a apreciao
da liminar. Publique-se. Int.. Braslia, 15 de dezembro de 2011. Ministro Dias Toffoli Relator Documento
assinado digitalmente. (Rcl 13010, Relator(a): Min. Dias Toffoli, julgado em 15/12/2011, publicado em
PROCESSO ELETRNICO DJe-022 DIVULG 31/01/2012 PUBLIC 01/02/2012)
138
Outra importantssima tendncia do Supremo Tribunal Federal, secundando

orientao do Superior Tribunal de Justia7, garantir a plena independncia entre
as instncias em matria ambiental prevista no pargrafo 3 do artigo 225 da Cons-
tituio Federal, por reputar que a celebrao do termo de ajustamento de conduta
para a reparao do dano ambiental, por si s, no afasta a responsabilidade admi-
nistrativa nem a penal8.
O voto do ento Ministro do Supremo Tribunal Federal Menezes Direito expl-
cito ao consignar:
De fato, no se pode referendar a tese de que a simples existncia de processo
administrativo em curso ou de termo de compromisso de recuperao ambiental j fir-
mado pelo paciente constituam, de plano, excludentes de justa causa em relao ao
crime ambiental descrito no artigo 63 da lei n 9603/98.Apenas a anlise criteriosa
de fatos e de provas pode determinar , no caso concreto, se a conduta imputada ao
paciente desbordou do ilcito administrativo e ingressou na esfera penal.
Ao mesmo passo, o STF j entendeu que o cumprimento do Termo de Ajusta-
mento de Conduta, ao ensejar a reparao integral de determinados danos gerados
por uma conduta ilcita especfica permite a sua extino de punibilidade, mas no
serve como salvo-conduto para que o agente volte a poluir.9 O compromisso de ajus-
7
HCn. 61199/BA, 5 T., Rel. Des. Conv. Jane Silva, DJ 22.10.2007, p. 321, RHC n. 21.469/SP, 5 T.,
Rel. Des. Conv. Jane Silva, DJ 05.11.2007, p. 289. Trancamento da ao penal. Impossibilidade. Termo
de ajustamento de conduta que no impede a instaurao da ao penal. Independncia entre as esferas
administrativa e penal. Aceitao do sursis processual. Ordem denegada (...).4. A assinatura do termo de
ajustamento de conduta no obsta a instaurao da ao penal, pois esse procedimento ocorre na esfera
administrativa, que independente da penal. 5. Ordem denegada. (HC n. 82911/MG, 5 T., Rel. Min.
Arnaldo esteves Lima, Dje 15.06.2009) No mesmo sentido as seguintes decises do STJ: HC 160.525/
RJ, rel. Min. Jorge Mussi, 5 T., DJE 14/03/2013, RESP 1294980/MG, Rel. Min. Aldenita Ramos de oLt.,
djE 18/12/2012, hc 107645/rj , Rel. Min. Og Fernandes, 6 T., DJe 28/11/2012.
8
Habeas corpus. Crime contra o meio ambiente. Lei n 9.605/98. Termo de Compromisso de Recupera-
o Ambiental. Excluso de justa causa para o prosseguimento da ao penal no configurada. Ausncia
de materialidade. Reexame de provas. Inviabilidade. Precedentes. 1. A via estreita do habeas corpus no
comporta dilao probatria, exame aprofundado de matria ftica ou nova valorao dos elementos de
prova. 2. O trancamento de ao penal em habeas corpus impetrado com fundamento na ausncia de justa
causa medida excepcional que, em princpio, no tem cabimento quando a denncia ofertada narra fatos
que, mesmo em tese, constituem crime. 3. Dessa forma, o fato de o paciente haver firmado Termo de
Compromisso de Recuperao Ambiental e noticiado processo administrativo em curso consubstanciam
circunstncias insuficientes para, de plano, excluir a tipicidade da conduta imputada ao ru. 4. De igual
maneira, a ausncia de laudo pericial no suficiente para trancar a ao penal que assenta a materia-
lidade do evento em outros elementos de prova. 5. No caso concreto, as teses de atipicidade da conduta
e de ausncia de dano ambiental, demandando exame aprofundado de provas, devem ser analisadas em
sua sede prpria: a sentena no processo de conhecimento. 6. Habeas corpus denegado. (HC 86361,
Relator(a): Min. Menezes Direito, Primeira Turma, julgado em 16/10/2007, DJe-018 DIVULG 31-01-
2008 PUBLIC 01-02-2008)
9
PENAL. PROCESSUAL PENAL. CRIME AMBIENTAL. HABEAS CORPUS PARA TUTELAR PESSOA JU-
RDICA ACUSADA EM AO PENAL. ADMISSIBILIDADE. INPCIA DA DENNCIA: INOCORRNCIA.
DENNCIA QUE RELATOU a SUPOSTA AO CRIMINOSA DOS AGENTES, EM VNCULO DIRETO COM
A PESSOA JURDICA CO-ACUSADA. CARACTERSTICA INTERESTADUAL DO RIO POLUDO QUE NO
139
tamento de conduta ambiental se circunscreve, portanto, dentro daquele conjunto

ftico para o qual foi concebido.
Importante ainda a deciso do Supremo Tribunal Federal que reconheceu que
o termo de ajustamento de conduta uma atividade fim do Ministrio Pblico, no
tendo o Conselho Nacional do Ministrio Pblico, nos termos de sua concepo
constitucional, poderes para se imiscuir no processo de elaborao e de reviso
interna do TAC10.
3. O Superior Tribunal de Justia
O papel do Superior Tribunal de Justia tem sido decisivo para a afirmao do

compromisso de ajustamento de conduta, embora tambm o exame de fatos e de pro-
vas da celebrao do TAC no ocorra nesta instncia11. Todos que esto familiarizados
AFASTA DE TODO A COMPETNCIA DO MINISTRIO PBLICO ESTADUAL. AUSNCIA DE JUSTA CAU-

SA E BIS IN IDEM. INOCORRNCIA. EXCEPCIONALIDADE DA ORDEM DE TRANCAMENTO DA AO
PENAL. ORDEM DENEGADA. I - Responsabilidade penal da pessoa jurdica, para ser aplicada, exige alar-
gamento de alguns conceitos tradicionalmente empregados na seara criminal, a exemplo da culpabilidade,
estendendo-se a elas tambm as medidas assecuratrias, como o habeas corpus. II - Writ que deve ser
havido como instrumento hbil para proteger pessoa jurdica contra ilegalidades ou abuso de poder quando
figurar como co-r em ao penal que apura a prtica de delitos ambientais, para os quais cominada pena
privativa de liberdade. III - Em crimes societrios, a denncia deve pormenorizar a ao dos denunciados
no quanto possvel. No impede a ampla defesa, entretanto, quando se evidencia o vnculo dos denuncia-
dos com a ao da empresa denunciada. IV - Ministrio Pblico Estadual que tambm competente para
desencadear ao penal por crime ambiental, mesmo no caso de curso dgua transfronteirios. V - Em
crimes ambientais, o cumprimento do Termo de Ajustamento de Conduta, com conseqente extino de
punibilidade, no pode servir de salvo-conduto para que o agente volte a poluir. VI - O trancamento de ao
penal, por via de habeas corpus, medida excepcional, que somente pode ser concretizada quando o fato
narrado evidentemente no constituir crime, estiver extinta a punibilidade, for manifesta a ilegitimidade
de parte ou faltar condio exigida pela lei para o exerccio da ao penal. VII - Ordem denegada. (HC
92921, Relator(a): Min. Ricardo Lewandowski, 1 T., julgado em 19/08/2008, DJe-182 DIVULG 25-09-
2008 PUBLIC 26-09-2008)
10
A 2 Turma concedeu mandado de segurana impetrado por Ministrio Pblico estadual contra ato
do Conselho Nacional do Ministrio Pblico - CNMP, para invalidar deciso deste rgo. Na espcie, o
Conselho Superior do Ministrio Pblico estadual negara homologao a termo de ajustamento de condu-
ta - TAC proposto por promotor de justia. O CNMP, aps reclamao de membro do parquet, apesar do
entendimento de que no seria de sua competncia adentrar na atividade-fim daquele Colegiado estadual,
anulara a deciso e mantivera o TAC. Consignou-se tratar-se de interferncia indevida na autonomia admi-
nistrativa e funcional do rgo estadual, no passvel de apreciao pelo CNMP. Ademais, ressaltou-se a
existncia de sistema de controle interno na legislao local de cada Ministrio Pblico, a cargo Conselho
de Procuradores Regionais, sem prejuzo da fiscalizao jurisdicional. MS 28028/ES, rel. Min. Crmen
Lcia, 30.10.2012. (MS-28028) Informativo n 686 do STF.
11
Como neste caso: PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL. AGRAVO DE INSTRUMENTO (ART.
544 DO CPC. RECURSO ESPECIAL. EMBARGOS EXECUO. COMPROMISSO DE AJUSTAMENTO DE
CONDUTA. AO CIVIL PBLICA AMBIENTAL. ALEGAO DE CERCEAMENTO DE DEFESA. SMULA
140
com a organizao judiciria no Brasil sabem da relevncia do Superior Tribunal de

Justia, como rgo catalisador da aplicao uniforme do direito federal em nosso
pas. As caractersticas da nossa Federao fazem com que a legislao federal seja
responsvel pela normatizao dos aspectos mais relevantes de nosso ordenamento
jurdico, esmaecendo, em muito, a ideia tpica do federalismo da existncia de vrias
ordens jurdicas superpostas. Por isso, como rgo de cpula da Justia comum Es-
tadual e Federal, a mensagem emanada do Superior Tribunal de Justia reverbera de
uma forma significativa influenciando graus inferiores do Poder Judicirio e todos os
demais operadores jurdicos.
Para a concepo do compromisso de ajustamento de conduta, soluo extraju-
dicial de conflitos envolvendo direitos difusos, como ocorre na tutela ambiental, foi
necessrio enfrentar o importante debate jurdico sobre a possibilidade de concilia-
o de direitos indisponveis.
Como cedio, o direito indisponvel quando seu titular no pode dele re-
nunciar nem realizar concesso que represente reduo de seu contedo. A nota de
indisponibilidade sempre est ligada ao interesse pblico, aquele reputado como
de interesse geral em um momento histrico especfico de uma dada sociedade, de
modo a se evitar o risco de prejuzos a bens relevantes para o sistema jurdico.12 So
mltiplas as causas eleitas pelo ordenamento jurdico para qualificar de indisponvel
um direito. Algumas so relacionadas com a qualidade especial do titular do direito
( incapaz), outras justificam-se pela prpria natureza dos bens envolvidos (bens fora
de comrcio como o ar, a integridade corporal do homem), outras pelas relaes jur-
dicas que visam proteger (relaes de famlia, de trabalho). Em boa parte dos casos a
disponibilidade do direito coincide com a patrimonialidade do mesmo.
Para a qualificao da indisponibilidade do direito difuso comum concorrerem
algumas das causas supracitadas. A qualidade do titular do direito levada em conta,
por exemplo, para defini-lo como indisponvel, porque a indeterminao dos sujeitos
no permite que se identifique uma vontade adequadamente formulada no sentido da
disposio do direito. Por outro lado, o objeto do direito se constitui em bem de uso
comum, de impossvel divisibilidade, a exemplo do meio ambiente ecologicamente
equilibrado. De igual modo os direitos difusos se desenvolvem no seio da sociedade
07/STJ. INCIDNCIA.). 1. Asseverando o acrdo recorrido que a deciso de fls. 16, que concedeu
prazo s partes para manifestao sobre a dilao probatria, foi publicada na imprensa oficial (fls. 16
verso), seguindo-se a certido do cartrio judicial no sentido do decurso do prazo (fls. 17), inocorrendo o
alegado cerceamento de defesa, afigura-se incontestvel que o conhecimento do apelo extremo por meio
das razes expostas pelo agravante ensejaria o reexame ftico-probatrio da questo versada nos autos, o
que obstado na via especial, em face da incidncia do verbete sumular n. 07 deste Superior Tribunal
de Justia: A pretenso de simples reexame de prova no enseja recurso especial. 2. Agravo regimental
desprovido.(AgRg no AgRg no Ag 760.460/SP, Rel. Ministro Luiz Fux, 1 T., julgado em 06/09/2007, DJ
11/10/2007, p. 294)
12
GROPALLI, Alessandro, Introduo ao estudo de direito. Trad. port. Manoel Alarco, Coimbra, 1998. p.
168 a 170.
141
e sua preservao de interesse de todos, o que configura mais um motivo relevante

para a sua indisponibilidade. Por isso que se pode afirmar que todo direito difuso,
como o a proteo do meio ambiente ecologicamente equilibrado e dos processos
ecolgicos, essencialmente indisponvel.
Nesse sentido, no se pode admitir a simples renncia desses direitos, nem, ao
nosso juzo, a transao versando sobre os mesmos. Para ns, mesmo que se utilize
o rtulo transao, transao no h.
A conciliao um instituto mais abrangente do que a transao. Na verdade a
transao um dos seus resultados possveis, assim como a renncia de quem tem a
pretenso do direito e o reconhecimento do direito por quem poderia oferecer resis-
tncia. Podemos considerar a conciliao como uma forma de soluo de conflitos,
com uma lgica prpria, que privilegia a participao ativa das partes litigantes. Esse
modo de proceder no qual as partes contribuem para a definio da controvrsia o
seu trao caracterstico, que a distingue das formas adjudicatrias de resoluo de
conflitos. O caminho para se chegar ao resultado conciliatrio passa necessariamente
pela negociao13. Entendida esta como entabulao de um dilogo, uma comu-
nicao bidirecional14 sobre os pontos de vista de cada parte e a melhor forma de
compor os interesses em jogo.
Caso interessante decidido pelo Superior Tribunal de Justia foi a admissibili-
dade de acordo judicial na ao civil pblica que postulava a interdio do consumo
de carne humana proveniente de regio suspeita de contaminao pelo acidente de
Chernobyl.15 O Tribunal Regional Federal da 3 Regio tinha sido categrico ao afir-
mar a impossibilidade de acordo em conflito envolvendo direito difuso, todavia, como
afirmado no voto do eminente Relator, Min. Helio Mosimann, a composio examina-
da no significava nenhum tipo de limitao do direito material, abrindo a possibili-
dade de acordo envolvendo direito difuso sem a ocorrncia de disposio de direitos:
13
A negociao uma prtica cotidiana. FISCHER, Roger & URY, William & PATTON, Bruce. Como chegar
ao sim. A negociao de acordos sem concesses. Projeto de negociao da Harvard Law school. Rio de
Janeiro: Imago, 1994. pg. 15
14
Como definem FISCHER, Roger & URY, William & PATTON, Bruce: A negociao um meio bsico de
se conseguir o que se quer de outrem. uma comunicao bidirecional concebida para chegar a um acor-
do, quando voc e o outro tm alguns interesses em comum e outros opostos. pg. 15 Op. ,cit.
15
Ao civil publica proposta pelo Ministrio Pblico Federal. Carne importada. Suspeita de contamina-
o radioativa em razo do acidente de Chernobyl. Recusa a proposta de acordo, com julgamento de mrito
pela improcedncia do pedido inicial, em grau de embargos infringentes. Formalizao de novo acordo na
fase do recurso especial. Homologao, eliminando o objeto do recurso pendente. Estando a soluo da
lide submetida ltima instncia, em matria infraconstitucional, nada impede que o novo acordo seja
aqui examinado. Afasta-se a tese sobre a disponibilidade do direito material em ao civil publica, no caso
concreto j que o bem tutelado integra a classe dos chamados direitos difusos - uma vez que, julgado o
mrito, a carne importada fora considerada prestvel ao consumo humano. - sendo o mago da questo a
proteo aos interesses de todos e inexistente qualquer nocividade do produto, protegida esta a socieda-
de, reputando-se perfeitamente vivel a transao e julgando-se extinto o procedimento recursal. (Resp
8714 / RS recurso especial 1991/0003670-6 relator(a) Ministro Hlio Mosimann, Segunda Turma, DJU
10/02/1992 p. 856)
142
O fulcro da questo a proteo aos interesses difusos. Sendo assim, re-ex-

portando-se a carne, repito, tida pelo acrdo por consumvel, em nada se estar
transigindo, nem dispondo quanto defesa desses interesses. Na verdade, a deciso
concluiu pela ausncia de prova de qualquer contaminao radioativa em relao
maior parte do produto. Radiao detectada, na parte restante, em nveis aproxima-
damente de 1Bg/Kg, que tornam o produto apto ao consumo humano, segundo os
padres oficiais estabelecidos pela CNEN e pela Comunidade Econmica Europia.
(fls. 1329) Assim concluindo, reconheceu o Tribunal, ao exame do mrito, que a per-
misso do consumo no exterior no afrontaria o princpio constitucional de respeito
aos direitos humanos , bem como, os compromissos do Brasil perante a Comunidade
das Naes como pareceu a princpio. Cumpre assinalar que, segundo a proposta
de acordo, todo o procedimento de re-exportao ser fiscalizado pelas autoridades
administrativas, particularmente o Servio de Fiscalizao Federal do Ministrio da
Agricultura. Arrematado, como afirmado no parecer da douta Subprocuradora-Geral
da Repblica: Em nome da pacificao que se renova a questo. As partes envolvi-
das ainda permanecem interessadas em ultimar o litgio, compondo-se o conflito(lide
no sentido carneluttiano). O Tribunal a quo considerou inexistente qualquer nocivi-
dade do produto. Ultimando-se, por essa via, o conflito, os interesses da sociedade,
em face da deciso hostilizada, ganham maior proteo. Perfilho tal entendimento
s inteiras, posto que, realmente , est o Ministrio Pblico agindo nos limites exatos
do seu mister no particular da ao civil pblica, defendendo o mesmo interesse que
o motivou a intentar esta ao. Por isso, insisto, sem adentrar na possibilidade ou
no, em tese, da disponibilidade do direito material na ao civil pblica, no caso
concreto, dadas as suas peculiaridades especilssimas, reputo perfeitamente vivel a
transao efetuada.
Em outra oportunidade o Superior Tribunal de Justia apreciou mais uma vez
este tema ao admitir a possibilidade de conciliao a respeito de direito difuso, es-
pecialmente diante da possibilidade de vrias modalidades de obrigao de fazer
atenderem ao direito em questo16.
A deciso que prevaleceu admitindo o acordo tambm expressa em reconhecer
que naquela hiptese a conciliao favorecia os interesses da sociedade, como se
depreende de excerto do voto vencedor da Ministra Eliana Calmon :.
Relevante consignar, outrossim, que ao Ministrio Pblico, efetivamente,
defeso, como legitimado extraordinrio, praticar atos que importem em disposio
16
PROCESSO CIVIL AO CIVIL PBLICA POR DANO AMBIENTAL AJUSTAMENTO DE CONDUTA
TRANSAO DO MINISTRIO PBLICO POSSIBILIDADE. 1. A regra geral de no serem passveis de
transao os direitos difusos. 2. Quando se tratar de direitos difusos que importem obrigao de fazer ou
no fazer deve-se dar tratamento distinto, possibilitando dar controvrsia a melhor soluo na composi-
o do dano, quando impossvel o retorno ao status quo ante. 3. A admissibilidade de transao de direitos
difusos exceo regra. 4. Recurso especial improvido. (RESP n 299.400 - RJ (2001/0003094-7),
Relator: Ministro Francisco Peanha Martins R.p/acrdo : Ministra Eliana Calmon, Segunda Turma DJU
02/08/2006 p. 229)
143
de direito material. No menos importante, todavia, ressaltar que, nas aes de

obrigaes de fazer, no constitui concesso ou transigncia admitir execuo es-
pecfica de providncias que levem a resultados equivalentes ao que se obteria com
a procedncia do pedido inicial. (...) Em nenhum ponto da questo se vislumbra
qualquer interesse em negar-se ao Ministrio Pblico a alta misso de velar pelos
direitos difusos, sabidamente definidos como aqueles, indeterminados quanto a seu
titular especfico, cujo direito material pertence, de modo indiviso, a todos os compo-
nentes da comunidade. Ao Tribunal, por fim, cabe concluir que a transao manteve
intangido o direito material da populao de Volta Redonda e a sua homologao teve
o mrito de viabilizar, atravs de medidas equivalentes, a antecipao do resultado
prtico perseguido pela ao proposta. A transao, reconhea-se de vez, serviu ao
interesse pblico, coletividade, consolidando-se harmoniosa com os bens tutelados
pela Lei n 7.347 /85 (fls).
A admissibilidade da negociao dos direitos difusos pelos precedentes do Su-
perior Tribunal de Justia foi fundamental para a prpria gnese normativa do com-
promisso de ajustamento de conduta, bem como serviu como importante parmetro
para a definio dos limites desta negociao.
O Superior Tribunal de Justia tambm teve um papel de destaque na definio
da controvrsia sobre a vigncia do artigo 113 do Cdigo de Defesa do Consumidor,
que incluiu a previso do compromisso de ajustamento de conduta na lei da ao civil
pblica. Havia uma corrente, capitaneada por Theotnio Negro17, no sentido de que
tal dispositivo no estaria em vigor, uma vez que preceitos idnticos inseridos no 3
do artigo 82 e no pargrafo nico do artigo 92 da norma de proteo ao consumidor
teriam sido vetados.
Ora, o veto power18, importante contribuio do direito constitucional ameri-
cano aos pases de regime de governo presidencial, em regra expresso, podendo ser
implcito quando o ordenamento jurdico assim o faculta. O artigo 6619 da Constitui-
17
Cdigo de Processo Civil e legislao processual em vigor. SP: Saraiva, 2000. Pg. 947. Antes de ana-
lisar o contedo da norma, comporta relembrar que o pargrafo, ora em comentrio, no integrava a Lei
n 7347/85 ao momento em que foi promulgada. Foi ele introduzido pelo art. 113 do Cdigo de proteo
ao consumidor (Lei n 8078/90). H duas observaes a fazer quanto alterao do art. 5 atravs da
introduo do pargrafo 5. Primeiramente preciso relembrar que a Lei n 8078/90 sofreu veto no art.
82 Pargrafo 2, que tinha a mesma redao que a do pargrafo 5 e, por esse, motivo consideram alguns
que s por descuido do Chefe do Executivo no foi tambm vetado o art. 113 do Cdigo do Consumidor.
Em segundo lugar, registra Theotnio Negro que o pargrafo teria sido vetado (DOU de 12.09.90) e que,
por engano, a publicao oficial no o suprimiu. Apesar do entendimento contrrio da doutrina e da juris-
prudncia a ltima edio do livro do pranteado Theotnio Negro, atualizado por Jos Roberto F. Gouvea
e Luiz Guilherme Bondioli de 2011 mantm este entendimento. pg. 1109.
18
O poder de veto. Foi na Constituio americana (art. 1, se. 7 . it. 2), que o Brasil , como as demais
naes latino-americanas, encontrou a instituio do veto, inclusive o seu processo de refeio, com o
quorum de 2/3 de congressistas. JACQUES, Paulino. Curso de direito constitucional .RJ: Forense, 1987.
Pg. 263
19
Art. 66. A Casa na qual tenha sido concluda a votao enviar o projeto de lei ao Presidente da Re-
144
o Federal no prev essa possibilidade. A regra, portanto, no nosso sistema, a de

que o veto tem que ser sempre explcito e relativo formalmente a todos os dispositivos
aos quais se intenta vetar, o que quer dizer que quando se trata de veto parcial o
Chefe do Executivo deve demonstrar a recusa em sancionar formalmente cada artigo,
pargrafo, inciso ou alnea. Na verdade, tecnicamente o presidente no formalizou
o veto ao art. 11320. De conseguinte, no se pode defender a existncia de um veto
incidental porque as razes do veto de um dispositivo no podem ser aplicveis a
outro que no expressamente vetado. Se por descuido ou cochilo21 do Executivo o
veto no foi aposto a preceitos idnticos, estes encontram-se em pleno vigor.
Nas diversas oportunidades que o Superior Tribunal de Justia foi convocado
a se pronunciar sobre o tema foi enftico na preservao da norma que concebeu o
compromisso de ajustamento de conduta22.
Alis, no voto-condutor do acrdo no REsp n. 213.947/MG h expressa refe-
rncia inexistncia de veto implcito em nosso ordenamento jurdico:
Procurei obter na Cmara dos Deputados a documentao sobre a tramitao
e votao da referida mensagem, pela qual verifiquei que realmente no existe veto
pblica, que, aquiescendo, o sancionar. 1. Se o Presidente da Repblica considerar o projeto, no todo

ou em parte, inconstitucional ou contrrio ao interesse pblico, vet-lo- total ou parcialmente, no prazo
de quinze dias teis, contados da data do recebimento, e comunicar, dentro de quarenta e oito horas, ao
Presidente do Senado Federal os motivos do veto. 2. O veto parcial somente abranger texto integral de
artigo, de pargrafo, de inciso ou de alnea. 3. Decorrido o prazo de quinze dias, o silncio do Presidente
da Repblica importar sano. 4. O veto ser apreciado em sesso conjunta, dentro de trinta dias a
contar de seu recebimento, s podendo ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos Deputados e Sena-
dores, em escrutnio secreto. 5. Se o veto no for mantido, ser o projeto enviado, para promulgao,
ao Presidente da Repblica. 6. Esgotado sem deliberao o prazo estabelecido no 4., o veto ser
colocado na ordem do dia da sesso imediata, sobrestadas as demais proposies, at sua votao final,
ressalvadas as matrias de que trata o art. 62, pargrafo nico. 7. Se a lei no for promulgada dentro de
quarenta e oito horas pelo Presidente da Repblica, nos casos dos 3. e 5., o Presidente do Senado a
promulgar, e, se este no o fizer em igual prazo, caber ao Vice- Presidente do Senado faz-lo.
20
Cf. Mazzzili. Anota tambm o autor que o artigo 113 constou por inteiro da parte regularmente sancio-
nada e promulgada do Cdigo de Defesa do Consumidor. E jamais houve qualquer errata ou republicao
que exclusse o art. 113 ou alguns de seus pargrafos da parte sancionada da lei. O Inqurito civil. So
Paulo: Saraiva, 1999
21
Segundo a expresso de ALMEIDA, Joo Batista. A proteo jurdica do consumidor. So Paulo: Saraiva,
2000. Pg. 271. O cochilo no exerccio do poder de veto aqui, foi benfico para o consumidor.
22
REsp 213.947/MG, Rel. Ministro RUY ROSADO DE AGUIAR, QUARTA TURMA, julgado em 06/12/1999,
DJ 21/02/2000, p. 132; REsp 222.582/MG, Rel. Ministro MILTON LUIZ PEREIRA, PRIMEIRA TURMA,
julgado em 12/03/2002, DJ 29/04/2002, p. 166; REsp 418.395/MA, Rel. Ministro BARROS MONTEIRO,
QUARTA TURMA, julgado em 28/05/2002, DJ 16/09/2002, p. 195; REsp 440.205/SP, Rel. Ministro
CARLOS ALBERTO MENEZES DIREITO, TERCEIRA TURMA, julgado em 29/03/2005, DJ 13/06/2005,
p. 289 ; REsp 443.407/SP, Rel. Ministro JOO OTVIO DE NORONHA, SEGUNDA TURMA, julgado em
16/03/2006, DJ 25/04/2006, p. 106; DJe 07/04/2011 HC 61.199/BA, Rel. Ministra JANE SILVA (DE-
SEMBARGADORA CONVOCADA DO TJ/MG), QUINTA TURMA, julgado em 04/10/2007, DJ 22/10/2007,
p. 321; REsp 828.319/PR, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, 2 T., julgado em 16/12/2010, DJe
08/02/2011; AgRg no REsp 1175494/PR, Rel. Ministro ARNALDO ESTEVES LIMA, PRIMEIRA TURMA,
julgado em 22/03/2011.
145
ao art. 113. Faltou na mensagem da Presidncia da Repblica a expressa meno

ao art. 113 do CDC, que assim no foi objeto de veto; nem a referncia constante
daquele documento, quando tratava de justificar o veto ao art. 92, veio a ser votada
no Congresso Nacional como compreensiva do tal veto. Portanto, concluo que a le-
gislao em vigor permite a constituio de ttulo executivo mediante a assinatura de
termo de compromisso de ajustamento de conduta, de acordo com o par. 6 do art. 5
da Lei 7347/85, na redao dada pelo art. 113 do CDC.
A firme posio do Superior Tribunal de Justia foi importantssima para a pr-
pria subsistncia do compromisso de ajustamento de conduta; mais, ao erradicar
essa controvrsia propiciou uma ambincia mais segura para a celebrao dos TACS,
servindo como um importante estmulo sua prtica.
Como cedio, em nosso sistema jurdico a tutela dos direitos transindividuais
conferida a vrios legitimados. Segundo a lei 7347/85, na esfera judicial, podem ser
autores da ao civil pblica os entes que integram a administrao pblica direta e
indireta dos trs nveis da Federao, o Ministrio Pblico, a Defensoria Pblica e as
associaes, e na esfera administrativa a lei confere aos rgos pblicos legitimidade
para tomar dos interessados compromisso de ajustar sua conduta s exigncias le-
gais. A atuao destes vrios co-legitimados, tanto judicial quanto extrajudicialmen-
te, pode ser disjuntiva e concorrente, na consagrada expresso de Barbosa Moreira23.
Portanto, comum que o compromisso de ajustamento de conduta seja cele-
brado perante apenas um dos co-legitimados, surgindo controvrsias sobre as im-
plicaes da existncia do TAC em relao propositura de uma ao civil pblica
versando por outros legitimados ou at mesmo pela instituio que o tomou.
Embora o Superior Tribunal de Justia ainda no tenha dirimido as questes que
podem surgir na relao entre a tutela extrajudicial e a judicial dos direitos transin-
dividuais, podemos reconhecer uma tendncia de se reputar que as duas formas de
soluo so complementares, quando no prescrevam obrigaes antagnicas, o que
acaba privilegiando a ampla tutela dos direitos transindividuais.
Admitindo a possibilidade de se complementar as obrigaes previstas no TAC o
Superior Tribunal de Justia j decidiu, em ao civil pblica proposta pelo Ministrio
Pblico do Estado de Minas Gerais, que no haveria qualquer comprometimento da
ao quando seus pedidos fossem complementares e alternativos ao Termo de Ajus-
tamento de Conduta junto ao rgo ambiental.24
23
Tutela jurisdicional dos interesses coletivos ou difusos. In Temas de Direito Processual. 3 Srie. So
Paulo: Saraiva, 1984.pp 193-221
24
Processual civil. Administrativo. Ao civil pblica. Empresa poluidora. Legitimidade. Ministrio Pbli-
co. Regularizao de empresas junto a rgos de fiscalizao. Cabimento. I - O Ministrio Pblico possui
legitimidade para propor ao civil pblica contra empresa poluidora ou que degrade o meio ambiente.
Precedentes: Agresp n 170.958/sp, rel. Min. Franciulli Netto, DJU de 30/06/2004; Resp n 310.703/
sp, rel. Min. Eliana Calmon, DJU de 16/12/2002 e Resp n 265.358/sp, Relator Ministro Humberto
Gomes de Barros, DJU de 18/02/2002, p.00247. I - Remanesce o interesse do ministrio pblico na
146
Em passagem do voto do relator Francisco Falco temos que:

Ressalte-se, finalmente, que no h que se falar em perda da legitimidade do
recorrente na hiptese de haver sido firmado termo de compromisso de ajustamento
de conduta pois, conforme bem apontado pelo representante do parquet , o recor-
rente ao propor a ao civil pblica no visou precipuamente a regularizao das
atividades da recorrida junto aos rgos pblicos competentes, sendo certo que for-
mulou pedidos alternativos consistentes em a) obrigar a empresa poluidora a reparar
o meio ambiente degradado e b) obrigar a empresa poluidora a reparar os prejuzos
causados aos municpios da comarca de Coromandel. Ad argumentadum, ainda que
se admitisse a ilegitimidade do Ministrio Pblico para, via ao civil pblica, exigir
da recorrida a apresentao de documentos hbeis a comprovar a regularidade de
suas atividades junto aos rgos de controle ambiental, mesmo assim remanesceria a
legitimidade do recorrente no que diz respeito aos pedidos alternativos. fato que os
pedidos alternativos, acima nomeados, expressam a preocupao do recorrente com
a reparao do dano causado ao meio ambiente..
Podemos concluir que s existe interferncia do TAC sobre a ao civil pblica
quando ambas as discusses versam sobre obrigaes que devem ser assumidas para
a preveno e a reparao dos mesmos danos, ou seja, quando discutam o mesmo
contexto ftico, numa linguagem processual quando a causa de pedir da ao coin-
cida com a situao que ensejou a celebrao do TAC. Neste mesmo sentido, j se
decidiu que um TAC que apenas define a adequao da conduta s exigncias da lei
para comportamentos futuros no impede a propositura de ao civil pblica de re-
composio do passivo ambiental, uma vez que este no foi abordado na negociao
do compromisso25.
proposio de ao civil pblica mesmo aps o firmamento de termo de ajustamento de conduta, eis que
formulados pedidos alternativos para a reparao de danos causados. II - recurso especial provido. (STJ
-Resp 514489 Processo: 200300236258, Primeira turma, DJU data:16/05/2005 pgina:232, Rel.
Min. Francisco Falco)
25
Processo Civil e Direito Ambiental Preliminar De No Conhecimento Do Recurso Rejeio Perda De
Objeto Da Ao Cautelar Preparatria - Celebrao De Termo De Ajustamento De Conduta Afastamento
Da Responsabilidade Pelos Danos Ocasionados Inocorrncia - Indisponibilidade De Bens Presena Dos
Pressupostos Autorizadores Agravo Desprovido. - Deve ser rejeitada a preliminar de no conhecimento do
recurso, por ausncia de certido de intimao da deciso agravada, documento considerado obrigatrio, a
teor do disposto no art. 525, I, do Cdigo de Processo Civil. que a parte agravante instruiu os autos com
certido, exarada pela Diretora de Secretaria da 2 Vara Federal de Campos, a qual certifica que a carta
precatria expedida para citao do recorrente foi juntada aos autos em 02.12.2005, data a partir da qual
comeou a fluir o prazo para interposio de eventual recurso, segundo orientao do Superior Tribunal de
Justia. - Com efeito, a alegao de que a ao cautelar n 2003.51.03.001160-6 perdeu seu objeto, pelo
fato de a ao principal no ter sido ajuizada no prazo previsto no art. 806 do Digesto Processual, carece
de plausibilidade. No h elementos nos autos que permitam aferir, com razovel segurana, se tal alega-
o procedente, ou no. - A Lei n 7.347/85, que disciplina a ao civil pblica de responsabilidade por
danos causados ao meio-ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico,
turstico e paisagstico, em seu art. 4, prev a possibilidade de ajuizamento de ao cautelar para asse-
gurar o fiel cumprimento dos fins por ela colimados, sendo certo afirmar que a cautelar pode ser postulada
nos autos da ao principal. - A celebrao de Termo de Ajustamento de Conduta no tem o condo de ili-
147
Tambm fica evidente pela posio do Superior Tribunal de Justia que a tute-
la judicial sempre pode complementar o compromisso de ajustamento de conduta,
prevendo-se obrigaes alternativas, sobretudo quando se trata de pleito de co-legiti-
mado que no firmou o ttulo executivo extrajudicial.
No se trata, ao nosso juzo, da adoo do entendimento do professor Hugo
Nigro Mazzili, para quem a celebrao do TAC no impe qualquer restrio propo-
situra da ao civil pblica por qualquer dos legitimados, mesmo aquele que celebrou
o TAC. Para este importante autor a lei no conferiu ao compromisso a natureza de
condio do direito de agir. Isto porque o contedo das deliberaes do TAC seria uma
garantia mnima para todos os titulares do direito, at porque os legitimados para a
conciliao extrajudicial no so os verdadeiros titulares do direito26.
Consideramos que o Superior Tribunal de Justia tem entendimento mais pr-
ximo do jusambientalista Edis Milar que reputa que o ajuizamento da ao civil
pblica por outro ente, co - legitimado, sob pena de se vulnerar o princpio da segu-
rana jurdica, s ser possvel para suprir omisso da transao ( p. ex. prestao
necessria, no includa no compromisso) ou em razo de vcio propriamente dito (p.
ex. estabelecimento de obrigaes em condies atentatrias finalidade da lei). Em
qualquer dessas situaes no poder o compromisso ser ignorado, pois a ao civil
pblica ou visar ao fim supletivo ou ser cumulativa com o pedido de desconstitui-
o do compromisso.27
De conseguinte, a ao civil pblica sempre pode ser proposta pelos demais co-
-legitimados, desde que seja para complementar as obrigaes contidas no TAC, ou
dir os danos ambientais ocasionados pelo rompimento da barragem construda para impedir o lanamento
de rejeitos industriais nos rios situados na cidade de Cataguases MG. Como bem salientou o Parquet em
suas contra-razes, ... o TAC estabelece medidas emergenciais para evitar a ocorrncia de outros danos
ao meio ambiente..., enquanto a ao civil pblica destina-se reparao dos danos causados ao meio
ambiente. - Precedente citado. - Noutro norte, no possvel visualizar, de forma peremptria, a apon-
tada ausncia de responsabilidade do recorrente pelos danos ambientais ocasionados pelo rompimento
da barragem, construda para impedir o lanamento de rejeitos industriais nos rios situados na cidade de
Cataguases MG. A toda evidncia, a questo demanda dilao probatria e ser devidamente apreciada
pelo douto magistrado a quo no momento da prolao da sentena. - Agravo desprovido. (TRF - Segunda
Regio, AG - 143396 Processo: 200502010143822, Quinta Turma Esp. DJU:06/07/2006 Pg: 188/189
JUIZA Vera Lcia Lima)
26
O Inqurito civil. So Paulo: Saraiva, 1999.
27
Direito do ambiente. SP: RT, 2000 pg. 398. No mesmo sentido Fernando Grela: Poder ocorrer , en-
tretanto, que a situao lesiva aos interesses tutelados reclamasse o atendimento de outras exigncias que
no foram, todavia, estabelecidas no compromisso, isto , obrigao diversa ou mais onerosa, alm das
que estavam consagradas. Ou ento que as obrigaes impostas e as condies do seu cumprimento sejam
inadequadas recomposio do interesse ofendido. Na primeira hiptese, segundo cremos , a transao
ser vlida , quanto ao que consagra , mas no impedir, porm, a ao civil pblica para exigir-se do autor
do dano a obrigao faltante... Em tal situao , a ao civil pblica ter por fim tambm a desconstituio
do compromisso ao lado da pretenso necessria tutela do interesse difuso ou coletivo afetado. A tran-
sao na esfera da tutela dos interesses difusos e coletivos : compromisso de ajustamento de conduta In
Ao civil pblica Lei 7347/1985- 15 anos. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2001.
148
para impugn-lo.
Como j tivemos a oportunidade de nos pronunciar28, o compromisso, inclusive
pela sua natureza de ttulo executivo extrajudicial, tem que ter um mnimo de esta-
bilidade e oferecer a garantia ao compromissrio de que se configura uma verdadeira
alternativa jurisdio. Portanto, caso no haja uma concordncia com os termos
do ajustamento, o co-legitimado, a tambm se incluindo quem s tem legitimidade
processual como as associaes, as sociedade de economia mista e as empresas
pblicas, s pode impugnar judicialmente o compromisso alegando sua invalidade,
e no propor demanda para a tutela do direito transindividual em relao aos fatos,
objeto do compromisso, como se ele no existisse.
Examinando os precedentes do Superior Tribunal de Justia a propsito da re-
lao entre celebrao de TAC e ajuizamento de ao civil pblica percebemos que
h uma tendncia em se admitir a possibilidade da discusso de fatos que no foram
objeto do TAC; e da complementao das obrigaes no previstas no TAC especial-
mente por outro co-legitimado.
Um aspecto importante que o TAC um retrato da responsabilidade dos obri-
gados naquele especfico momento, no podendo servir como passaporte de impu-
nidade em relao a eventos futuros nem vinculando eternamente pessoas que pos-
teriormente no mais detenham responsabilidade sobre outros fatos no abrangidos
pelo TAC.
Em uma interessante deciso relatada pelo, ento Ministro, Luiz Fux do Superior
Tribunal de Justia se reconheceu que o Termo de Ajustamento de Conduta poderia
ser a medida adotada aps a concesso da medida cautelar preparatria de ao civil
pblica, uma vez que abrangeria todos pedidos futuros da ao civil pblica, preven-
do em suas clusulas tambm uma importante medida assecuratria, destituindo,
assim, o interesse processual na nova postulao29.
28
Ao civil pblica e compromisso de ajustamento de conduta. RJ: Forense, 2011.
29
Processual civil. Administrativo. Indisponibilidade de bens de ex-scio. Ao civil pblica. Degradao
do meio ambiente. Incluso posterior de ex-scio calcada em notcia de denncia contra todos os dirigen-
tes atuais e pretritos posto o delito ambiental estaria supostamente vinculado a fatos passados. Termo
de ajustamento de conduta lavrado. Ao principal no proposta no prazo legal. Violao do art. 535, i e
ii, do cpc. No configurada. 1. O atingimento de bens pessoais dos scios revela medida excepcional que,
evidentemente, reclama a observncia de garantias mnimas e aplicao cum grano salis, em virtude da re-
mansosa jurisprudncia do STJ acerca da responsabilidade dos scios. 2. Tratando-se de Ao Civil Pbli-
ca, a indisponibilidade patrimonial, denota ntido carter cautelar, posto assecuratria de possvel indeni-
zao ex delito. 3. Consectariamente, somente pode ser estendida aos bens do acionista controlador e aos
dos que em razo do contrato social ou estatuto tenham poderes de direo e execuo do objeto social.
4. In casu, a aferio pelas instncias inferiores, mediante ampla cognio ftico-probatria, de que o re-
querente desligara-se da empresa 8 (oito) meses antes da ocorrncia do evento ecolgico persequvel pelo
Ministrio Pblico em Ao Coletiva conduz sua ilegitimidade passiva para figurar na medida cautelar
preparatria de Ao Civil Pblica. 5. Ademais, a textual anuncia do Ministrio Pblico Federal, in casu,
dominus litis, quanto ilegitimidade do requerente em face da ausncia de contemporaneidade entre o
acidente e sua presena na composio societria das empresas responsabilizadas, posto ter o mesmo se
149
O eminente Ministro carioca afirma que :

Na hiptese dos autos, a ao cautelar preparatria de ao civil pblica foi
proposta em 07 de abril de 2003 (fl. 147), tendo a medida liminar sido deferida na
mesma data (fls. 158/162). Passados, pois, mais de um ano e nove meses, sem que
se efetivasse a propositura da ao principal. Deveras, a natureza da ao eminente-
mente cautelar e, ultrapassado o prazo legal, ainda no foi proposta a ao principal,
de certo pela efetivao do Termo de Ajustamento, esvazia-se o interesse processual
da ao principal, porquanto o ttulo que se forma cria obrigaes que suprimem o
processo cognitivo.
A natureza negocial do termo de ajustamento de conduta o torna vinculante
apenas para aqueles que dele participam. No pode o TAC obrigar terceiros que no
tenham manifestado sua adeso s clusulas do acordo, pois, como j decidiu o Su-
perior Tribunal de Justia: o Termo de Ajustamento de Conduta, para ser celebrado,
exige uma negociao prvia entre as partes interessadas com o intuito de definir o
contedo do compromisso, no podendo o Ministrio Pblico ou qualquer outro ente
ou rgo pblico legitimado impor sua aceitao a todos, inclusive aos que no par-
ticiparam do acordo30.
No mesmo diapaso, o Superior Tribunal de Justia j afirmou que a vontade
daqueles interessados que ajustam a sua conduta s exigncias legais deve ser ma-
nifestada da forma mais escorreita possvel, sendo a vontade viciada uma das causas
de nulidade do compromisso. Alis, neste mesmo caso o STJ entendeu que os TACs
em matria ambiental devem preferencialmente tratar das obrigaes de reparao e
preveno de danos ambientais e no de medidas compensatrias que no tenham
nenhuma funcionalidade ecolgica, como equipar rgos pblicos. Tambm se en-
tendeu que a homologao do compromisso de ajustamento de conduta deve ensejar
a participao do interessado com a apresentao de suas razes para a eventual
retirado da sociedade em documento inequvoco em 26/06/2002 e o acidente ter ocorrido 8 (oito) meses
aps, em 29/03/2003 aliado existncia de Termo de Ajustamento de Conduta, considerado idneo e de
cumprimento efetivo pelo Ministrio Pblico, onde prestada cauo de contracautela, deixam entrever que
a incluso do requerente, no polo passivo da medida cautelar, decorreu, apenas, do histrico da composi-
o societria das entidades responsabilizadas, sem a aferio da situao jurdica do requerido data do
evento, por isso que em documento no submetido ao contraditrio e sob a probabilidade de que o desastre
ecolgico tenha ocorrido por concausas ao longo do tempo, a posteriori, operou-se a modificao subjetiva
da demanda. 6. In casu, a natureza da ao eminentemente cautelar e, ultrapassado o prazo legal, ainda
no foi proposta a ao principal, de certo pela efetivao do Termo de Ajustamento, o que esvazia de inte-
resse processual a ao principal, porquanto o ttulo que se forma cria obrigaes que suprimem o processo
cognitivo. 7. Inexiste ofensa ao art. 535, I e II, CPC, quando o Tribunal de origem pronuncia-se de forma
clara e suficiente sobre a questo posta nos autos, cujo decisum revela-se devidamente fundamentado.
Ademais, o magistrado no est obrigado a rebater, um a um, os argumentos trazidos pela parte, desde
que os fundamentos utilizados tenham sido suficientes para embasar a deciso. Precedente desta Corte:
RESP 658.859/RS, publicado no DJ de 09.05.2005. 8. Recurso especial provido. (STJ, RESP - 839916
Processo: 200600836055, Primeira Turma, DJ:11/10/2007, Pg:301, Ministro Luiz Fux)
30
REsp 1155144/MS, Rel. Ministra Eliana Calmon, 2 T., julgado em 24/08/2010, DJe 08/09/2010
150
reviso do TAC, e que tal falha representa nulidade do processo de homologao31.
31
ADMINISTRATIVO. DANO AMBIENTAL. INQURITO CIVIL. TERMO DE AJUSTE DE CONDUTA. ART. 5,
6, DA LEI 7.347/85. TTULO EXECUTIVO EXTRAJUDICIAL. IMPOSIO PELO MINISTRIO PBLICO.
CERCEAMENTO DE DEFESA. COAO MORAL. VIOLAO DO CONTRADITRIO E DA AMPLA DEFESA.
EXCESSO DE COBRANA. MULTA MORATRIA. HOMOLOGAO DE TERMO DE AJUSTAMENTO PELO
CONSELHO SUPERIOR DO MINISTRIO PBLICO. ART. 9, 2 E 3 DA LEI 7347/85 1. A revogao
da manifestao de vontade do compromitente, por ocasio da lavratura do Termo de Ajustamento de
Conduta - TAC junto ao rgo do Ministrio Pblico, no objeto de regulao pela Lei 7347/855. 2. O
Termo de Ajustamento, por fora de lei, encerra transao para cuja validade imprescindvel a presena
dos elementos mnimos de existncia, validade e eficcia caracterizao deste negcio jurdico. 3. Sob
esse enfoque a abalizada doutrina sobre o tema assenta: (...)Como todo negcio jurdico, o ajustamento
de conduta pode ser compreendido nos planos de existncia, validade e eficcia. Essa anlise pode resul-
tar em uma fragmentao artificial do fenmeno jurdico, posto que a existncia, a validade e a eficcia so
aspectos de uma mesmssima realidade. Todavia, a utilidade da mesma supera esse inconveniente. (...)
Para existir o ajuste carece da presena dos agentes representando dois centros de interesses, ou seja,
um ou mais compromitentes e um ou mais compromissrios; tem que possuir um objeto que se consubs-
tancie em cumprimento de obrigaes e deveres; deve existir o acordo de vontades e ser veiculado atravs
de uma forma perceptvel(...) (RODRIGUES, Geisa de Assis, Ao Civil Pblica e Termo de Ajustamento de
Conduta, Rio de Janeiro, Ed. Forense, 2002, p. 198). (Grifamos). 4. Consectariamente, nulo o ttulo
subjacente ao termo de ajustamento de conduta cujas obrigaes no foram livremente pactuadas, conso-
ante adverte a doutrina, verbis:(...) Para ser celebrado, o TAC exige uma negociao prvia entre as partes
interessadas com o intuito de definir o contedo do compromisso, no podendo o Ministrio Pblico ou
qualquer outro ente ou rgo pblico legitimado impor sua aceitao. Caso a negociao no chegue a
termo, a matria certamente passar a ser discutida no mbito judicial. (FARIAS, Talden, Termo de Ajus-
tamento e Conduta e acesso Justia, in Revista Dialtica de Direito Processual, So Paulo, v.LII, p. 121).
5. O Tribunal a quo luz do contexto ftico-probatrio encartado nos autos, insindicvel pelo Egrgio Su-
perior Tribunal de Justia, consignou que: (a) o Termo de Ajustamento de Conduta in foco no transpe a
linde da existncia no mundo jurdico, em razo de o mesmo no refletir o pleno acordo de vontade das
partes, mas, ao revs, imposio do membro do Parquet Estadual, o qual oficiara no inqurito; (b) a prova
constante dos autos revela de forma inequvoca que a notificao da parte, ora Recorrida, para comparecer
Promotoria de Defesa Comunitria de Estrela-RS, para negociar o Termo de Ajustamento de Conduta,
se deu guisa de incurso em crime de desobedincia; (c) a Requerida, naquela ocasio desprovida de
representao por advogado, firmou o Termo de Ajustamento de Conduta com o Ministrio Pblico Estadu-
al no sentido de apresentar projeto de reflorestamento e doar um microcomputador Agncia Florestal de
Lajeado, rgo subordinado ao Executivo Estadual do Rio Grande do Sul; (e) posteriormente, a parte, ora
Recorrida, sob patrocnio de advogado, manifestou sua inconformidade quanto aos termos da avena cele-
brada com o Parquet Estadual, requerendo a revogao da mesma, consoante se infere do excerto do voto
condutor dos Embargos Infringentes fl. 466. 6. A exegese do art. 3 da Lei 7.347/85 (A ao civil po-
der ter por objeto a condenao em dinheiro ou o cumprimento de obrigao de fazer ou no fazer), a
conjuno ou deve ser considerada com o sentido de adio (permitindo, com a cumulao dos pedidos,
a tutela integral do meio ambiente) e no o de alternativa excludente (o que tornaria a ao civil pblica
instrumento inadequado a seus fins). Precedente do STJ:REsp 625.249/PR, Rel. Ministro Luiz Fux, 1 T.,
DJ 31/08/2006) 7. A reparao de danos, mediante indenizao de carter compensatrio, deve se realizar
com a entrega de dinheiro, o qual reverter para o fundo a que alude o art. 13 da Lei 7345/85. 8. Destar-
te, no permitido em Ao Civil Pblica a condenao, a ttulo de indenizao, entrega de bem mvel
para uso de rgo da Administrao Pblica. 9. Sob esse ngulo, sobressai nulo o Termo de Ajustamento
de Conduta in foco, por fora da incluso de obrigao de dar equipamento de informtica Agncia de
Florestal de Lajeado. 10. Nesse sentido direciona a notvel doutrina:(...)como o compromisso de ajusta-
mento s exigncias legais substitui a fase de conhecimento da ao civil pblica, contemplando o que
nela poderia ser deduzido, so trs as espcies de obrigaes que, pela ordem, nele podem figurar: (i) de
no fazer, que se traduz na cessao imediata de toda e qualquer ao ou atividade, atual ou iminente,
capaz de comprometer a qualidade ambiental; (ii) de fazer, que diz com a recuperao do ambiente lesado;
151
Como um ttulo executivo extrajudicial formal o TAC deve observar todas as

regras necessrias para que a sua eficcia executiva seja garantida como por exemplo
estar devidamente assinado pelas partes: Assim, manifesta a concluso no sentido
de que o compromisso de ajustamento de conduta como espcie de ttulo executivo
extrajudicial exige, para o reconhecimento de sua validade, a presena de requisitos,
entre os quais a expressa manifestao de vontade do rgo pblico que formalizou
o compromisso que fica exteriorizado pela assinatura do compromitente. Portanto, a
ausncia de assinatura do representante do Ministrio Pblico que formalizou o ter-
mo de ajustamento de conduta constitui requisito formal indispensvel que afasta a
natureza executiva do referido instrumento.32
Portanto, no se pode perder de vista que o compromisso de ajustamento de
conduta um negcio jurdico que deve ter uma negociao pautada pela lealdade
e respeito s partes envolvidas, e todos os cuidados necessrios para que este ttulo
executivo coletivo possa cumprir plenamente seu desiderato de ampliar a proteo
e (iii) de dar, que consiste na fixao de indenizao correspondente ao valor econmico dos danos am-
bientais irreparveis ( Edis Milar, Direito Ambiental, p. 823, 2004). 11. Consectariamente, nula a ho-
mologao de pedido de arquivamento de inqurito civil pblico instaurado para a apurao de dano am-
biental, pelo Conselho Superior do Ministrio Pblico, mngua de anlise da inconformidade manifestada
pelo compromitente quanto ao teor do ajuste. 12. A legislao faculta s associaes legitimadas o ofere-
cimento de razes escritas ou documentos, antes da homologao ou da rejeio do arquivamento (art. 5,
V, a e b, da Lei 7347/85), sendo certo, ainda, que na via administrativa vigora o princpio da verdade
real, o qual autoriza Administrao utilizar-se de qualquer prova ou dado novo, objetivando, em ltima
ratio, a aferio da existncia de leso a interesses sob sua tutela. 13. Mutatis mutandis, os demais inte-
ressados, desde que o arquivamento no tenha sido reexaminado pelo Conselho Superior, podero oferecer
razes escritas ou documentos, mxime porque a reapreciao de ato inerente funo institucional do
Ministrio Pblico Federal, como no caso em exame, no pode se dar ao largo da anlise de eventual ile-
galidade perpetrada pelo rgo originrio, merc da inarredvel funo fiscalizadora do Parquet. 14. Sob
esse enfoque no dissente a doutrina ao assentar: A homologao a que se refere o dispositivo, contudo,
no tem mero carter administrativo, nela havendo tambm certo grau de institucionalidade. Note-se a
diferena. No trata a lei de mera operao na qual um ato administrativo subordinado apreciao de
outra autoridade. Trata-se, isso sim, de reapreciao de ato inerente funo institucional do Ministrio
Pblico, qual seja, a de defender os interesses difusos e coletivos, postulado que, como j anotamos, tem
fundamento constitucional. Por isso mesmo, no bastar dizer-se que o Conselho Superior examina a lega-
lidade da promoo de arquivamento. Vai muito alm na reviso. Ao exame de inqurito ou das peas in-
formativas, o Conselho reaprecia todos os elementos que lhe foram remetidos, inclusive - e este ponto
importante - procede prpria reavaliao desses elementos. Vale dizer: o que para o rgo responsvel
pela promoo de arquivamento conduzia impossibilidade de ser proposta a ao civil, para o Conselho
Superior os elementos coligidos levariam viabilidade da propositura. O poder de reviso, em conseqn-
cia, implica na possibilidade de o Conselho Superior substituir o juzo de valorao do rgo originrio pelo
seu prprio(...)Jos dos Santos Carvalho Filho, in Ao Civil Pblica, Comentrios por Artigo, 7 ed; Lumen
Juris; Rio de Janeiro, 2009, p. 313-316) grifos no original 15. A apelao que decide pela inexigibilidade
do Termo de Ajustamento de Conduta - TAC, por maioria, malgrado aluda carncia, encerra deciso de
mrito, e, a fortiori, desafia Embargos Infringentes. 16. In casu, as razes de decidir do voto condutor dos
Embargos Infringentes revelam que anlise recursal se deu nos limites do voto parcialmente divergente de
fls. 399/402, fato que afasta a nulidade do referido acrdo suscitada pelo Ministrio Pblico Federal fl.
458. 17. Recurso Especial parcialmente conhecido e, nesta parte, desprovido. (REsp 802.060/RS, Rel.
Ministro Luiz Fux, 1 T., julgado em 17/12/2009, DJe 22/02/2010)
32
REsp 840.507/RS, Rel. Ministra Denise Arruda, 1 T, julgado em 09/12/2008, DJe 11/02/2009.
152
dos direitos difusos como o meio ambiente da forma mais participativa e menos gra-
vosa para os interessados.
4. guisa de concluso
Podemos identificar a percepo do TAC como uma soluo extrajudicial v-

lida sobre direitos transindividuais, em pleno vigor, que no se confunde com as
causas judiciais e que deve observar as regras gerais de negociao entre as partes,
complementando a tutela judicial como uma tendncia atual das Cortes Superiores
brasileiras.
No olvidamos que esses e outros aspectos foram pioneiramente tratados pela
doutrina, que inclusive tem influenciado a produo jurisprudencial destas impor-
tantes Cortes, mas indiscutvel que a acolhida dessas reflexes na esfera judicial
decisiva para a definio da estatura do instituto jurdico.
Nossa gerao ser cobrada no s pelas intervenes fsicas que impactam o
meio ambiente, mas tambm pela forma mais ou menos plena de permitir que os
institutos jurdicos cumpram fielmente sua funo de poder proteger nosso patrim-
nio natural. Nesse sentido, festejamos estas importantes tendncias dos rgos de
cpula da Justia comum de no criar embaraos indevidos opo da soluo extra-
judicial, garantindo, assim, uma ordem jurdica mais justa s demandas ambientais,
e contribuindo para a concretizao do Estado ecolgico de Direito, na feliz expresso
de Canotilho33.
5.0 Referncias bibliogrficas
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2000
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Ambiente. Coimbra: Coimbra, Ano IV, n. 8, p. 9-16, dez. 2001.
FISCHER, Roger & URY, William & PATTON, Bruce. Como chegar ao sim. A ne-
33
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Estado constitucional e democracia sustentada. Revista do Centro
de Estudos de Direito do Ordenamento, do Urbanismo e do Ambiente. Coimbra: Coimbra, Ano IV, n. 8, p.
9-16, dez. 2001.
153
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RODRIGUES, Geisa de Assis. Ao civil e Termo de Ajustamento de Conduta.

Forense, 2011 (3 edio).
154
COMPETNCIA PARA FISCALIZAR NA

LEI COMPLEMENTAR 140/11
HENRIQUE ALBINO PEREIRA

FLORIANPOLIS/SC
2013
RESUMO
O artigo trata da competncia dos rgos ambientais para fiscalizar a partir da
publicao da Lei Complementar 140/11. Pretende-se responder s dvidas sobre a
competncia comum para fiscalizar a partir da regulamentao da novel legislao,
focando na atribuio para fiscalizao dos rgos ambientais. A reviso da doutrina
e jurisprudncia demonstra que o entendimento majoritrio no sentido da manu-
teno da competncia comum. A LC 140/11 cumpriu o mandamento constitucional
do art. 23 da Constituio Federal e regulamentou a competncia comum da Unio,
Estados e Municpios para proteo do meio ambiente. A regulao trazida pela nova
lei afetou de modo especial a atribuio de licenciamento ambiental e de fiscalizao
dos rgos ambientais, no impondo qualquer limitao da competncia comum.
Palavras-chave: LC 140/11, COMPETNCIA, FISCALIZAO, MEIO AMBIEN-
TE, LICENCIAMENTO.
ABSTRACT
The paper deals with the responsibility of environmental agencies to regulate
the environment after publication of the Complementary Law 140/11. It is intended
to answer the questions about the joint legal jurisdiction to regulate the environment
under the new legislation, focusing on the assignment of the environmental agencies
to regulate the environment. The revision of the doctrine and case law demonstrates
that the prevailing understanding is towards the maintenance of joint legal jurisdic-
tion. The LC 140/11 fulfill the constitutional requirement of art. 23 of the Constitu-
tion and regulated the joint legal jurisdiction of the Union, States and Municipalities
to protect the environment The regulation brought by the new law affected especially
the allocation of environmental licensing and enforcement of environmental agencies,
while not imposing any limitation on joint legal jurisdiction.
Keywords: LC 140/11, LEGAL JURISDICTION, SURVEILLANCE, THE ENVI-
RONMENT, LICENSING.
155
1. INTRODUO
Com o advento da Lei Complementar 140/2011 surgiram algumas dvidas de

procedimento e receio de que pudesse ter havido fragilizao na defesa do meio am-
biente, com eventual reduo da competncia comum para fiscalizao.
A preocupao maior na fragilizao da defesa do meio ambiente restava em
suposta reduo das competncias dos rgos para fiscalizar, restringindo-se a fisca-
lizao apenas aos rgos ambientais competentes para licenciar.
Uma leitura atenta e integrada do texto, contudo, aponta na direo oposta,
ou seja, foi confirmada a competncia comum para fiscalizao independente da
competncia para o licenciamento. Efetivamente, a lei complementar veio cumprir
o mandamento constitucional do pargrafo nico do art. 23 e fixou normas para a
cooperao. Dispe o referido artigo:
Art. 23. competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito

Federal e dos Municpios:
III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor his-

trico, artstico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais
notveis e os stios arqueolgicos;
VI - proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer

de suas formas;
VII - preservar as florestas, a fauna e a flora;
Pargrafo nico. Leis complementares fixaro normas para a coo-

perao entre a Unio e os Estados, o Distrito Federal e os Munic-
pios, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar
em mbito nacional. (Redao dada pela Emenda Constitucional
n 53, de 2006)
O texto constitucional claro. A competncia para proteger o meio ambiente
comum a todos os entes da federao. A Lei Complementar 140/11, portanto, no
poderia reduzir um milmetro sequer da competncia para fiscalizao de qualquer
ente federado, e no o fez. O mandado constitucional para fixao de normas de
cooperao em vista do equilbrio do desenvolvimento. Caso houvesse reduo da
competncia comum, o texto estaria eivado de inconstitucionalidade.
Como se demonstrar, a redao final dada pelo Senado Federal no apenas
manteve a competncia comum, como a expressou ainda mais com o texto do art.
17, 3. O texto afirmativo em dizer que a competncia do rgo licenciador para
fiscalizar, encontrada em outros dispositivos da mesma lei e no caput do art. 17, no
retira a competncia dos demais entes federados para fiscalizar. O texto justamente
156
desta forma porque a lei complementar no poderia contrariar a letra da constituio.

Esta, alis, foi a preocupao final do Senado quando, em emenda de redao, corri-
giu o texto oriundo da Cmara, que poderia importar em interpretao equivocada de
reduo da competncia comum.
No h sequer qualquer precedncia do rgo licenciador ou prevalncia do seu
poder de fiscalizao ou, ainda, atratividade do poder de fiscalizao para a atividade
de licenciamento. O objetivo da previso do 3 do art. 17, de que prevalecer o auto
de infrao do rgo licenciador, no novidade na legislao brasileira e apenas cui-
da em evitar que haja dupla punio pelo mesmo fato, bem como haja sobreposio
de atividade administrativa, contrariando o princpio da eficincia. O art. 76 da Lei
9.605/98 j previa que o pagamento das multas impostas pelos estados e municpios
substituiria a multa federal. O texto da lei anterior era confuso, incompleto e foi, em
boa hora, aprimorado pelo 3 do art. 17 da LC 140/11.
2. DA COMPETNCIA COMUM
A competncia para fiscalizar comum. Todos os entes da federao podem e

devem proteger o meio ambiente e combater a poluio em todas as suas formas,
conforme o texto do art. 23 da CF, e devem autuar sempre que necessrio.
A competncia comum facilmente compreendida por todos e no h qualquer
dificuldade maior apontada pela doutrina ou jurisprudncia. A Unio, Estados e Mu-
nicpios exercem sua competncia de forma comum, cumulativa. No h subordina-
o, proeminncia de um ente sobre o outro. A competncia comum cumulativa, ou
seja, mais de um ente pode exercer a mesma atividade.
Por ser competncia comum e cumulativa que o pargrafo nico do art. 23 da
CF previu que lei complementar iria disciplinar a cooperao. A constituio busca
a aplicao eficiente dos recursos pblicos e a mxima proteo ambiental. A previ-
so da competncia comum para que nenhuma agresso ao meio ambiente fique
impune por falha de algum rgo. O art. 225 da CF tambm prescreve neste sentido
e coloca a proteo ambiental no apenas como dever do Estado, mas como respon-
sabilidade de todos. O direito ao meio ambiente saudvel to fundamental que quis
o constituinte premia-lo com a mxima possibilidade de defesa.
No pode o legislador infraconstitucional, portanto, limitar esta mxima prote-
o ao meio ambiente. A mxima proteo, contudo, no alcanada quando falta
eficincia administrativa. Por isso havia necessidade de lei complementar que regula-
mentasse a atividade de todos os responsveis pelo controle ambiental de modo que
as atividades administrativas fossem mais amplas e eficazes possveis.
Caso no houvesse regulamentao do trabalho cooperativo, cerne da compe-
157
tncia comum, certamente se reduziria a eficincia da administrao. Poderia haver

excessos e contradies de controle em algumas atividades e lugares e ausncia em
outros. A escassez de recursos pblicos exige que sua aplicao seja a mais provei-
tosa possvel. Neste sentido, a norma complementar regulamenta como se dar o
exerccio da competncia comum, bem como informa quais solues e prazos para as
atuaes comuns ou divergentes dos diversos rgos ambientais.
Qualquer pesquisa rpida pode apresentar a compreenso clara da competncia
comum, como apresentado por Antonio Henrique Lindember Baltazar:
A competncia comum, cumulativa ou paralela modelo tpico de

repartio de competncias do moderno federalismo cooperativo,
nela distribuem-se competncias administrativas a todos os entes
federativos para que a exeram sem preponderncia de um ente
sobre o outro, ou seja, sem hierarquia.
Em nosso ordenamento jurdico-constitucional sua delimitao

foi estabelecida no art. 23 da Constituio Federal, onde se apre-
sentam as atividades administrativas que podem ser exercidas de
modo paralelo entre a Unio, Estados, Distrito Federal e Munic-
pios, onde todos os entes federativos atuam em igualdade, sem
nenhuma prioridade de um sobre o outro.
Deste modo, a atuao de um ente federativo no depende da atu-

ao de outro, e, da mesma forma, a atuao de um ente federativo
no afasta a possibilidade de atuao de outro. A competncia co-
mum, ou paralela, se expressa na possibilidade da pratica de atos
administrativos pelas entidades federativas, onde esta pratica pode
ser realizada por quaisquer delas, em perfeita igualdade, de forma
cumulativa (CF, art. 23).
Portanto, com o objetivo de fomentar o cooperativismo estatal,

disps o Legislador Constituinte que, no mbito da competncia
comum, lei complementar dever fixar normas para a cooperao
entre a Unio e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios,
tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em
mbito nacional (CF, art. 23, pargrafo nico).
Importante assinalar que a competncia comum no se refere a

atividades legislativas, sob pena de os entes da federao legisla-
rem diferentemente sobre o mesmo assunto, com a possibilidade
de imperar o caos social. (BALTAZAR, 2012, p. 2108)
Andreas Joachim Krell, por sua vez, entende que a competncia comum deve
ser interpretada sistematicamente:
158
A proteo do meio ambiente prevista como competncia comum a

todos os entes federados h de ser interpretada sistematicamente,
luz do que dispe o art. 225, para que o interesse primordial seja
sempre a proteo do meio ambiente. (KRELL, 2003, p. 70.).
Edis Milar tambm se manifesta no mesmo sentido:
A competncia para fiscalizar est igualmente prevista no art. 23

da Constituio de 1988 e se insere, portanto, dentro da com-
petncia comum de todos os entes federados. A interpretao do
referido artigo, no tocante fiscalizao ambiental, deve ser feita
de forma ampliativa, no sentido de que a atividade seja exercida
cumulativamente por todos os entes federativos (MILAR, 2009,
p. 881.).
Tratando-se diviso de competncia horizontal, no h qualquer possibilidade
de preponderncia de um ente sobre o outro. Assim, ainda que o licenciamento de
uma atividade seja atribudo a um determinado ente da federao, os demais entes,
dentro de seu territrio, podem e devem fiscalizar a atividade. Cabe a todos os entes
da federao a responsabilidade pela fiscalizao. No se confunde a atividade de
licenciamento com a atividade de fiscalizao. A jurisprudncia tranquila no senti-
do de que as atividades so distintas. Qualquer ente da federao pode fiscalizar as
atividades potencialmente poluidoras, ainda que no seja responsvel pelo licencia-
mento. Anota-se deciso do TRF1 neste sentido:
A fiscalizao, por sua vez, se perfaz na possibilidade de se verifi-

car a adequao de atividades ou empreendimentos s normas e
exigncias ambientais, sancionando aquelas que estejam em de-
sacordo. Tal fiscalizao pode ocorrer em atividades sujeitas ou
no ao licenciamento e em momento anterior, concomitante ou
posterior emisso da licena. (BRASIL. Tribunal Regional Federal
1 Regio. Apelao Cvel 2000.33.00.014590-2 BA, Rel. Mnica
Neves Aguiar da Silva. Braslia: DJ 04/09/2009, p. 1691.).
A Lei Complementar 140/11 no reduziu, portanto, a competncia comum dos
entes da Federao. Pelo contrrio, confirmou o poder de fiscalizao de todos os
entes para toda e qualquer situao. Previu expressamente no 3 do art. 17 que a
competncia do rgo licenciador para fiscalizar no impede a competncia comum
dos demais entes. a letra da lei:
3 O disposto no caput deste artigo no impede o exerccio pelos

entes federativos da atribuio comum de fiscalizao da conformi-
dade de empreendimentos e atividades efetiva ou potencialmente
poluidores ou utilizadores de recursos naturais com a legislao
ambiental em vigor, prevalecendo o auto de infrao ambiental
159
lavrado por rgo que detenha a atribuio de licenciamento ou

autorizao a que se refere o caput.
E no poderia ser diferente, esta foi a grande preocupao do constituinte origi-
nal, que no apenas previu a competncia comum para o cuidado ambiental no art.
23, como disps no art. 225 que a defesa do patrimnio ambiental dever de todos
e obrigao do poder pblico.
Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente

equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia quali-
dade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever
de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes.
3 As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio am-

biente sujeitaro os infratores, pessoas fsicas ou jurdicas, a san-
es penais e administrativas, independentemente da obrigao de
reparar os danos causados.
Portando, a disciplina trazida pela Lei Complementar 140/11 no reduziu o
poder de fiscalizao dos entes da federao e a atividade de fiscalizao no se
confunde com o licenciamento ambiental.
3. DO PODER DE FISCALIZAO
As atividades de fiscalizao e licenciamento so facetas da mesma competn-

cia comum para a proteo do meio ambiente. No h, contudo, confuso entre as
duas atividades e uma no vincula a outra e tambm no h qualquer subordinao.
Ora, como a competncia comum para proteger o meio ambiente, no poderia a
fiscalizao estar limitada s atribuies de licenciamento. Esta limitao importaria
em significativa reduo da competncia comum e importaria em afronta Consti-
tuio.
Nada disso novo ou de difcil compreenso. Conforme exposto acima, o texto
do 3 do art. 17 no apenas no limitou a competncia comum como reafirmou
que todos os entes da federao devem fiscalizar em todos os casos em que houver
dano ao meio ambiente. A lei complementar no poderia efetivamente limitar/redu-
zir a competncia comum. Ela pode apenas delimitar, regulamentar a atuao, dar
contorno, informar como se d a cooperao e o trabalho comum dos diversos entes.
Ou seja, o disciplinamento da competncia comum no pode ser feito com a reduo
de qualquer poder de fiscalizao. Somente a constituio poderia impor qualquer
reduo da competncia comum ou dispor de forma diversa. A lei complementar pode
e organizou a atuao comum para dar maior eficincia possvel para atividade admi-
160
nistrativa, nos exatos termos do art. 3, III, da CF. Deu contornos para evitar o conflito
de atribuies e harmonizar as polticas e aes administrativas.
Para o leitor apressado, o caput do art. 17 e o art. 7, XIII, que se repete nos
arts. 8, XIII, e 9, XIII, parecem limitar fiscalizao ao ente responsvel pelo licen-
ciamento. No o que se apreende da leitura integrada do texto. Entender dessa for-
ma seria fazer letra morta do texto do 3 do art. 17 e limitaria, inapropriadamente,
a competncia comum, bem como limitaria a defesa do meio ambiente, patrimnio
indisponvel da coletividade. Dispe os referidos textos da lei:
Art. 7 So aes administrativas da Unio:
XIII - exercer o controle e fiscalizar as atividades e empreendimen-

tos cuja atribuio para licenciar ou autorizar, ambientalmente, for
cometida Unio;
(...)
Art. 17. Compete ao rgo responsvel pelo licenciamento ou au-

torizao, conforme o caso, de um empreendimento ou atividade,
lavrar auto de infrao ambiental e instaurar processo administra-
tivo para a apurao de infraes legislao ambiental cometidas
pelo empreendimento ou atividade licenciada ou autorizada.
(...)
3 O disposto no caput deste artigo no impede o exerccio pelos

entes federativos da atribuio comum de fiscalizao da conformi-
dade de empreendimentos e atividades efetiva ou potencialmente
poluidores ou utilizadores de recursos naturais com a legislao
ambiental em vigor, prevalecendo o auto de infrao ambiental
lavrado por rgo que detenha a atribuio de licenciamento ou
autorizao a que se refere o caput.
A interpretao correta do texto leva concluso de que no existe limitao dos
demais entes quando se descreve as aes administrativas do responsvel pelo licen-
ciamento. Quer o texto reafirmar que cabe ao ente licenciador exercer o controle.
Ou seja, ele no pode apenas autorizar, mas deve ter mecanismos e instrumentos ade-
quados e eficientes para o controle contnuo das atividades potencialmente poluido-
ras. Este controle se faz tambm pelo instrumento da fiscalizao. Mas obrigao do
rgo licenciador organizar o aparato estatal para o controle contnuo e no episdico.
O controle no pode se restringir ao momento do processo de licenciamento. Deve-se
observar que aqui a LC 140/11 foi extremamente cautelosa em prever expressamente
esta obrigao, sem afastar, em nada, a obrigao de fiscalizao comum e geral que
cabe a todos os entes da federao.
161
Assim, o ente licenciador tem a obrigao de manter o acompanhamento con-

tnuo das atividades que licencia. Por isso a lei previu expressamente esta obrigao
de fiscalizao a ele. Quem licencia e autoriza se torna tambm responsvel pelo
funcionamento da atividade potencialmente poluidora. Dever manter a fiscalizao e
o acompanhamento constante, cobrando relatrios, realizando vistoria, estabelecendo
prazos para renovao de licenas, tudo para evitar ou mitigar qualquer possibilidade
de dano. A lei prev desta forma porquanto ainda que a atividade seja licenciada e
todos os estudos tenham sido realizados sempre h a possibilidade da atividade no
ocorrer conforme planejado, seja por execuo em desacordo com a licena, erro nos
projetos ou estudos, ou mesmo pela ocorrncia de evento inesperado.
A atividade de licenciamento tpica atividade preventiva, que busca evitar a
ocorrncia do dano. A lei, portanto prev que o rgo licenciador mantenha o acom-
panhamento contnuo da atividade licenciada, por isso prev expressamente esta
funo de fiscalizar. Fiscalizar aqui quer dizer acompanhar, verificar se a licena est
sendo respeitada, bem como se o desenvolvimento do projeto impe outra exigncia
que porventura no foi prevista. No se deve confundir esta fiscalizao continuada
com a obrigao comum a todos os entes de fiscalizao ambiental. A falta de cum-
primento desta obrigao especfica de acompanhamento da atividade pelo rgo
licenciador o torna corresponsvel por qualquer dano que a atividade possa gerar ao
meio ambiente.
Portanto, a fiscalizao de que fala a Lei Complementar nos seus art. 7, 8, 9,
e caput do art. 17 a fiscalizao especfica, continuada e obrigatria a ser exercida
sobre todas as atividades licenciadas. Atividade de fiscalizao inerente ao prprio
processo de licenciamento, em atividade tipicamente preventiva. Diferente da ati-
vidade repressiva da competncia comum de fiscalizao ambiental. Assim, quem
licencia deve exercer minucioso acompanhamento, dentro dos limites do processo
administrativo. A competncia aqui limitada, especificada, sem que haja multipli-
cidade de rgos ambientais atuando em mesmo processo de licenciamento.
A atividade de fiscalizao da competncia comum, reafirmada no art. 17, 3
atividade tpica de represso a eventuais danos ou ameaas. Ainda que a fiscalizao
tambm exera funo preventiva, porquanto pode interromper uma atividade antes
que se efetive o dano, no se confunde com a atividade de preveno do licenciamen-
to. Portanto, mesmo que um ente no seja competente para licenciar ele competen-
te para fiscalizar, podendo, inclusive, autuar todos os responsveis por qualquer dano
que vier a ser causado, em atividade licenciada ou no.
A natureza das atividades de licenciamento e fiscalizao distinta. A fiscaliza-
o por ser geral e repressiva no pode ser especificada ou limitada como ocorre com
a atribuio para licenciar. Esta impossibilidade de limitao da fiscalizao decorre
da previso da competncia comum do art. 23, VI e VII, da CF.
No h, portanto, qualquer contradio entre o 3 do art. 17 e seu caput e os
artigos citados acima. A obrigatoriedade de fiscalizao do ente licenciador espec-
162
fica e no se confunde com a competncia geral de fiscalizao.

Neste sentido a jurisprudncia do STJ:
O nosso pacto federativo atribuiu competncia aos entes da Fede-

rao para a proteo do meio ambiente, o que se d mediante o
poder de polcia administrativa (art. 78 do CTN). Esse poder envol-
ve vrios aspectos, entre eles, o poder de permitir o desempenho
de certa atividade (desde que acorde com as determinaes nor-
mativas) e de sancionar as condutas contrrias norma. Anote-se
que a contrariedade norma pode ser anterior ou superveniente
outorga da licena, portanto a aplicao da sano no est neces-
sariamente vinculada quele ato administrativo. Isso posto, no h
que se confundir a competncia do Ibama de licenciar (caput do
art. 10 da Lei n. 6.938/1981) com sua competncia para fiscalizar
( 3 do mesmo artigo). Assim, diante da omisso do rgo esta-
dual de fiscalizao, mesmo que outorgante da licena ambiental,
o Ibama pode exercer seu poder de polcia administrativa, quanto
mais se a atividade desenvolvida pode causar dano ambiental em
bem da Unio. 1
E em recente deciso:
Ademais, a atribuio do IBAMA para a fiscalizao de atividades

potencialmente causadoras de degradao ambiental mesmo nas
hipteses em que a atividade tenha sido licenciada por rgo am-
biental estadual ou municipal decorre do art. 2 da Lei 7735/89,
em vista da competncia constitucional concorrente atribuda
Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios para proteger o meio
ambiente e combater a poluio, em qualquer de suas formas, e
preservar as florestas, a fauna e a flora (Constituio, art. 23, VI e
VII e Lei 9605, art. 70, 1) 2
Do STF tambm se colhe o mesmo entendimento:
preciso destacar que no h dvida de que existe uma fiscali-

zao inerente ao exerccio de licenciamento ambiental por parte
do rgo competente para tanto. O que se espera, nesse sentido,
que o rgo competente para licenciar exera amplo controle e
fiscalizao nos limites do processo administrativo de licenciamen-
to ambiental, sem interferncias de outros rgos integrantes do
1
Superior Tribunal de Justia. AgRg no REsp 711405/PR. Rel. Min. Humberto Martins. Braslia: DJ
15/05/2009.
2
Superior Tribunal de Justia. REsp 1342803. Rel. Min. Castro Meira: P. 26/02/2013.
163
SISNAMA, ressalvadas eventuais excees previstas em lei.
Entretanto, o artigo 23 da Constituio e a legislao federal como

um todo apontam como dever de todos os entes integrantes do SIS-
NAMA a fiscalizao de descumprimento das normas ambientais e
o impedimento de degradaes ambientais indevidas, fornecendo-
-lhes instrumentos adequados para a preveno e a represso de
eventuais infraes contra a ordem ambiental.
Esse o entendimento que est disciplinado, por exemplo, nos

artigos 70 a 76 da Lei n. 9.605/98, que tratam da definio das
infraes administrativas e do dever de todos os rgos do SIS-
NAMA em preveni-las e reprimi-las mediante o exerccio do seu
poder de polcia ambiental, sob pena de sua omisso configurar,
inclusive, corresponsabilidade, como dispe o art. 70, 3, da Lei
n. 9.605/98: A autoridade ambiental que tiver conhecimento de
infrao ambiental obrigada a promover a sua apurao imediata,
mediante processo administrativo prprio, sob pena de co-respon-
sabilidade.
(...)
Contudo, cabe destacar que, se h um dever comum de fiscalizao

dos rgos do SISNAMA quanto a infraes e crimes ambientais,
isso no significa que se possa interpretar o seu poder de polcia
ambiental a ponto de se incitar, em ltimo caso, uma inoperncia
da preservao ambiental a partir da divergncia de entendimentos
dos rgos de fiscalizao ambiental e da ao de uns em prejuzo
dos outros e da coletividade.
Por isso, o parmetro mnimo que pode ser considerado aqui

exatamente se a fiscalizao em anlise decorreria diretamente do
exerccio regular do licenciamento ambiental (para a concesso de
uma licena, para a discusso quanto a condicionantes e requisitos
necessrios licena), o que evidenciaria, em princpio, possvel
superposio da atuao do IBAMA sobre a competncia do rgo
municipal/estadual para o licenciamento, o que no est permiti-
do, provisoriamente, pelas decises desta Presidncia.
H, entretanto, situaes que evidenciam uma zona de penumbra

para a aferio do cumprimento do mencionado critrio, o que de-
monstra que a anlise caso a caso dever ser realizada.3
3
Supremo Tribunal Federal. STA 286. Despacho. Rel. Min Gilmar Mendes. Braslia: DJ 27/04/2010, p.
164
A fiscalizao, portanto, no se confunde com o licenciamento. importante,

contudo, discorrer sobre situaes diversas que podem advir em fiscalizao de em-
preendimentos licenciados ou licenciveis.
O dano ambiental pode ocorrer em rea em que o infrator no requereu a licena
devida. Neste caso a autuao no traz maiores dificuldades. Aps a lavratura do auto
de infrao cabe a comunicao ao rgo licenciador, que poder tambm autuar.
Havendo nova autuao do rgo licenciador, este prevalece sobre os anteriores desde
que haja duplicidade de autuao caracterizada pela identidade de fato, tipo e sujeito
passivo. A cobrana das obrigaes pecunirias, administrativas e ambientais passa
para a responsabilidade exclusiva do rgo licenciador.
Pode haver, porm, situao mais complexa quando o dano ocorre em empre-
endimento licenciado. Neste caso o dano pode ocorrer por vrios motivos. O dano
pode existir porque o empreendedor extrapolou os limites da licena ou, ainda, tendo
respeitado a licena, pode ser causado por fato no previsto. Pode, ainda, na pior das
hipteses, ocorrer porque a prpria licena possui vcio. Nesta hiptese a autuao
deve ter como sujeito passivo no apenas o empreendedor, mas tambm os respons-
veis pelo vcio na emisso da licena.
Havendo licena ou sendo licencivel a atividade, e tendo ocorrido dano, qual-
quer ente pode autuar e dever comunicar ao rgo licenciador. Caso o dano ocorra
em razo de desrespeito licena concedida ou por fato no previsto nos estudos,
provvel que o rgo licenciador lavre multa prpria e passe a acompanhar o proces-
so, prevalecendo sobre eventuais multas do rgo ambiental comunicante.
Contudo, quando a multa for dada por dano em razo de licena viciada a situ-
ao torna-se bem complexa. Neste caso, possvel que rgo licenciador no tenha
agido com as cautelas devidas, ou mesmo que haja vcios de diferentes ordens e
tenha sido autorizada atividade em local proibido ou fora dos padres exigidos pela
legislao ambiental. A fiscalizao, neste caso, no significa interferncia na com-
petncia do rgo licenciador. Mas muito importante que sejam reunidos elementos
de prova suficientes para sustentar a autuao, porquanto deve ficar devidamente
demonstrado que apesar da licena, esta no prospera em razo de afronta legisla-
o ambiental.
O vcio da licena emitida no pode ser confundido com situaes limites de
deciso do rgo licenciador. A matria ambiental complexa e multidisciplinar.
frequente que haja opinies distintas sobre determinado elemento tcnico, se pos-
svel ou no o empreendimento. Sempre podem surgir divergncias se a situao se
enquadra ou no na legislao ambiental. Neste caso de zona cinzenta, cabe ao rgo
licenciador o poder de deciso, conforme prev o 1 do art. 13 da LC 140/11. A
divergncia dos demais rgos deve ser manifestada nos prazos legais, mas a deciso
final do rgo licenciador. O mesmo est previsto no art. 3, III, do mesmo diploma
10.
165
legal, com exigncia expressa de harmonia, evitando-se sobreposio de atribuies

e conflitos.
A multa, portanto, para os casos de constatao de vcio na prpria licena deve
ter as cautelas acima apresentadas. Dever ser bem fundamentada e deve ser expedi-
da contra todos os responsveis pelo dano. Conforme o caso, pode se responsabilizar
os empreendedores, os responsveis pelos laudos e estudos e at mesmo os respon-
sveis pela licena, tudo na medida de sua culpabilidade, conforme prev o art. 2 da
Lei 9.605/98. Devem ser lavradas tantas multas quanto forem os responsveis. No
h bis in idem, visto que ainda que o fato seja o mesmo, e at podendo se repetir o
tipo infracional, o infrator distinto para cada multa. O tipo infracional tambm pode
ser diferente, dependendo da atividade de cada agente. Um pode ser responsabiliza-
do pelo estudo falso, outro por licena falsa, etc. importante que fique devidamente
esclarecida a participao de todos os agentes.
Aps a lavratura da multa, deve-se comunicar ao rgo licenciador. Contudo,
como a multa, neste caso, detectou que h vcio na prpria licena, possvel que o
rgo licenciador discorde e no lavre multa prpria. Assim, a multa j expedida ter
seu curso normal, com julgamento pelo rgo que a lavrou. Todos os agentes envolvi-
dos na infrao tero oportunidade de defesa, bem como podero provar no processo
administrativo que a conduta era adequada.
Desta forma, no h interferncia na competncia para licenciar. Estas ocorrn-
cias provam que a competncia comum para fiscalizar, prevista no art. 23 da CF e
na LC 140/11, foi prevista para munir o meio ambiente de proteo mxima. O dano
como visto tambm pode ser causado por falha do rgo licenciador. O bem ambien-
tal de tal ordem que quis o constituinte prov-lo de segurana mxima, impondo o
dever de controle para vrios rgos e para toda a coletividade. Tudo corroborado
pela previso constitucional ampla do art. 225.
4. DA DUPLICIDADE DE AUTUAO
Ponto importante a ser destacado a previso do art. 17, 3 da LC 140/11 que

diz prevalecer o auto de infrao do ente licenciador quando houver duplicidade de
autuao. No se trata aqui, como j dito exausto, de qualquer limitao do poder
de fiscalizao. A soluo para duplicidade de autuao j existia no art. 76 da Lei
9.605/98, in verbis:
Art. 76. O pagamento de multa imposta pelos Estados, Municpios,

Distrito Federal ou Territrios substitui a multa federal na mesma
hiptese de incidncia.
O texto da Lei 9.605/98, contudo, no respondia a todos os problemas con-
166
cernentes duplicidade de autuao. Observe-se que a soluo era exclusivamente

financeira, no havia preocupao quanto aos demais efeitos da autuao. Como se
sabe, a questo financeira, nem de longe a questo mais importante de uma autu-
ao ambiental. A pena pecuniria cumpre funo pedaggica e no arrecadatria.
Mesmo que se defendesse a funo arrecadatria da pena, esta estaria em ltimo
plano. Alm do mais, a soluo anterior informava que a multa federal era substituda
sem qualquer critrio, e no resolvia sequer o conflito entre uma multa estadual e
municipal. O mais grave de tudo era o fato de no informar qual ente deveria seguir
com as exigncias administrativas e legais para recuperao do dano ambiental.
A soluo do art. 17, 3 da LC 140 mais equnime, completa e adequada.
A lei complementar adequadamente informa que no h prevalncia de qualquer
ente. A multa federal no ser sempre substituda. Alis, no havia qualquer razo
para esta previso anterior da substituio financeira da multa federal. Com a nova
disposio, quis o legislador concentrar a atividade administrativa em um nico ente
e usou como critrio o ente que j concentrava a atividade de licenciamento, por-
quanto atividade contnua e preventiva. Adequado o critrio, e quando a atividade
for licenciada pelo ente federal, ainda que o ente estadual lavre multa, o auto de
infrao federal persistir.
Deve-se, contudo, analisar com preciso para saber quando realmente h dupli-
cidade de autuao. Somente h duplicidade quando o fato, o sujeito passivo e o tipo
infracional forem absolutamente idnticos. Faltando algum elemento de identidade,
no se estar diante de duplicidade de autuao e no h incidncia da regra do art.
17, 3. Por exemplo, em um mesmo empreendimento pode haver multa por ativi-
dade sem licena e por agresso a rea de preservao permanente. Caso outro rgo
tambm lavre multa por atividade sem licena, prevalecer a multa do rgo licen-
ciador. Mas se no houver duplicidade em relao multa por dano APP, a multa j
lavrada, ainda que no seja pelo rgo licenciador ter seu curso, mantidas todas as
exigncias ambientais e administrativas. De outro lado, caso a multa seja lavrada con-
tra o construtor e o rgo licenciador lavre multa contra o empreendedor, que pode ser
diverso, tambm no haver duplicidade. Sendo o sujeito passivo distinto, cada um
responder nos termos de sua responsabilidade, conforme art. 2 da Lei 9.605/98.
A necessidade de aplicao do mecanismo de soluo de duplicidade de autu-
ao, previsto no 3 do art. 17, ocorre apenas se a autuao for pelo mesmo fato,
pelo mesmo tipo infracional e contra o mesmo sujeito passivo. Faltando um elemento
de identidade, a nova multa do rgo licenciador no ter o condo de impedir o
prosseguimento das apuraes em razo dos danos ou vcios j autuados.
A organizao/distribuio da competncia comum, disciplinada pela LC
140/11, portanto, no reduz a competncia comum e no padece de qualquer vcio
de constitucionalidade. A fiscalizao pode ser feita por qualquer ente da federao
e no est adstrita ao rgo licenciador. Alis, em muitos casos, o prprio agente do
rgo licenciador dever ser responsabilizado pelo dano e a fiscalizao de outro ente
167
da federao normalmente mais eficaz, neste caso, por estar apartada do processo
de licenciamento.
Esta uma grande e importante inovao da LC 140/01. Para impedir o confli-
to de competncia o texto do 3 do art. 17 prev que quando houver autuao do
mesmo fato por mais de um ente da federao prevalece o auto de infrao do rgo
que tenha atribuio para licenciar ou autorizar.
Portanto, no mais subsiste no mundo jurdico o art. 76 da Lei 9605/98. Ape-
nas para as infraes anteriores a LC 140 aplica-se a regra revogada.
5. DO MOMENTO DA AUTUAO
Prev a Lei 9.605/98:
Art. 70. Considera-se infrao administrativa ambiental toda ao

ou omisso que viole as regras jurdicas de uso, gozo, promoo,
proteo e recuperao do meio ambiente.
(...)
3 A autoridade ambiental que tiver conhecimento de infrao

ambiental obrigada a promover a sua apurao imediata, me-
diante processo administrativo prprio, sob pena de co-responsa-
bilidade.
Como explanado, no houve qualquer limitao ao poder de fiscalizao dos di-
versos entes da federao. A Lei 9.605/98 informa quais autoridades administrativas
tm o dever da fiscalizao, bem como prev que o servidor que deixar de apurar ser
corresponsvel pela infrao.
O 2 art. 17 da LC 140/11 determina que, na iminncia ou ocorrncia de de-
gradao, o ente que tiver conhecimento deve determinar as medidas para evit-la,
fazer cess-la ou mitig-la, comunicando ao rgo competente para as providncias
cabveis.
No informa o texto legal se as medidas importam em autuao ou apenas me-
didas acautelatrias.
A prpria leitura do texto parece, contudo, determinar que a medida seja mesmo
a autuao imediata. Observe-se que a determinao de comunicao aparece na se-
quncia do texto. Caso o legislador pretendesse apenas medidas acautelatrias e em
seguida a comunicao para que autuao fosse efetivada pelo o rgo licenciador
bastaria prosseguir o texto do 1. Mas o 2 mais incisivo e determina que sejam
procedidas todas as medidas devidas. Segue ainda a previso do 3 informando que
168
no h impedimento de autuao de todos os rgos. Alis, no havendo limitao do

poder geral de fiscalizao, qual seria a razo de impedir a autuao imediata, salvo
algum elemento que necessite de apurao complementar?
O 3 do Art. 70 da Lei 9605/98 no foi revogado e leva a idntica concluso.
A responsabilidade pela proteo ambiental alcana a todos e a autuao deve ser
imediata. Por bvio, pode a administrao iniciar a apurao com a comunicao ao
rgo licenciador/autorizador para a fiscalizao pertinente, mas somente nos casos
em que no haja iminncia ou no haja ocorrncia do dano. Para no caracterizar a
omisso deve sempre ser sopesado o efeito que o tempo da comunicao ao rgo
licenciador poder ter em relao ao dano ambiental.
A aplicao de medidas acautelatrias antes da lavratura de auto de infrao
deve ser reservada para as situaes em que h necessidade de prosseguir nas apura-
es para determinar algum elemento necessrio para a lavratura do auto de infrao.
Deve-se registrar que o 2 diz que nos casos de iminncia ou ocorrncia as
medidas para interromper o dano devem ser aplicadas. O texto leva para os casos de
flagrante ou de risco iminente do dano. No caso de denncias ou informaes que no
se configurarem em iminncia ou efetivao do dano, poder ser feita a comunicao
ao rgo licenciador. Nestes casos, o tempo despendido na comunio no importar
em agravamento do dano e o rgo licenciador estar mais munido de informaes
para exercer sua atividade, conforme dispe os art. 7, XIII, 8, XIII e 9, XIII. Mesmo
neste caso, porm, aps a comunicao, ainda no estaria afastada a competncia
comum para fiscalizar e a responsabilidade do rgo comunicante. Acaso o rgo li-
cenciador permanea inerte, deve-se lavrar o auto de infrao, inclusive apurando-se
a inrcia do rgo licenciador.
Portanto, tendo a autoridade ambiental se deparado com degradao ou sua
iminncia deve expedir de forma imediata o auto de infrao e comunicar ao rgo
licenciador. Deixar de autuar e apenas comunicar ao rgo licenciador, mesmo que
se lavre embargo, no parece ser a forma mais segura de atividade administrativa. O
prprio embargo, sem a multa, somente pode ser lavrado em condies excepcionais,
quando no se tem certeza do dano ou quando se notifica para apresentar documen-
tao pertinente, ou, ainda, quando h necessidade de apurao de algum elemento
necessrio autuao, como o caso de necessidade de laudo tcnico prvio. No
curso de operao, o flagrante leva autuao, visto que a comunicao ou simples
notificao, alm de poder importar em omisso, torna a atividade administrativa me-
nos eficiente. Isto porque, em momento futuro, caso haja necessidade de autuao,
poder ser custoso e difcil encontrar os responsveis ou reconstituir os elementos
de prova do dano. Nova atividade administrativa posterior importar sempre em mais
custos aos cofres pblicos.
Deve-se considerar tambm que, com a autuao imediata, cabe ao autuado
trazer aos autos a prova de que foi autuado pelo mesmo fato e pelo mesmo tipo infra-
cional, o que facilita a instruo do processo e torna mais eficiente a atividade admi-
169
nistrativa. Aplicando-se apenas medidas acautelatrias e a comunicao, ter-se-ia, no

futuro, que fazer anlise dos fatos autuados pelo rgo lincenciador e hipteses infra-
cionais, o que tornaria ainda mais complexa e ineficiente a atividade de fiscalizao.
Na hiptese de se lavrar apenas o embargo e a comunicao, seria necessria
anlise posterior da atividade de fiscalizao do rgo licenciador, visto que deveria
se constatar se foram reprimidas todas as condutas lesivas. Acaso se entendesse por
eventual omisso do rgo licenciador, haveria necessidade de apurao futura. Esta
forma de proceder tornaria a atividade de fiscalizao mais complexa, acrescida da
conhecida dificuldade em receber informaes de outros rgos. Por fim, a anlise a
posteriori da atividade do rgo licenciador, com possvel lavratura de multa, poderia
mais facilmente configurar interferncia em outro rgo do SISNAMA.
Por outro lado, deve-se ter em vista que as medidas acautelatrias, ainda que
possam ser aplicadas antes da autuao, so sempre efetivadas em preparao ao
processo principal de autuao. O mais recomendado que as medidas acautelat-
rias sejam acompanhadas da respectiva autuao.
Pelo exposto, diante da iminncia ou degradao deve-se autuar e aplicar as me-
didas acautelatrias. No aconselhvel aplicar apenas as medidas acautelatrias,
visto que estas so preparatrias do processo principal, bem como no processo que
se decidir sobre a correo ou no das medidas aplicadas.
Por fim, a deciso sobre o momento da autuao ou comunicao ao rgo am-
biental licenciador deve ser sempre sopesada com a situao ftica. Caso haja dano
ou iminncia de degradao, o aconselhvel a autuao imediata, mesmo porque o
acompanhamento administrativo dos efeitos da comunicao pode no ser eficiente
e levar a futura responsabilizao por omisso.
Portanto, o procedimento mais adequado diante do dano ou iminncia de de-
gradao a autuao imediata, devendo-se, aps, fazer a comunio, encaminhan-
do-se, inclusive, cpia do auto de infrao e todos os documentos pertinentes. A
comunicao para que o rgo licenciador possa cumprir com sua obrigao de
controle contnuo da atividade, conforme dispem os art. 7, XIII, 8, XIII e 9, XIII.
Ele informado para que adote as providncias cabveis para o caso especfico. A lei
no prev que o ente licenciador, ao ser informado, ser obrigado a autuar. Recebida
a comunicao, pode-se simplesmente entender que a autuao j foi adequada e
apenas aplicar as demais providncias a cargo do licenciamento, como suspender a
licena, exigir estudos e provas complementares, intensificar a fiscalizao, verificar
a regularidade dos controles prprios do licenciamento ou mesmo emitir novos e
distintos autos de infrao, porquanto a anlise pode detectar outras infraes que
no foram possveis de identificao no momento da fiscalizao anterior. Tendo o
rgo licenciador todos os documentos relacionados atividade, com mais facilidade
poder observar infraes que no seriam percebidas com uma fiscalizao de rotina,
como, por exemplo, a apresentao de documentao falsa ou propositalmente insu-
ficiente. Assim, a melhor poltica administrativa emitir nova multa apenas quando
170
a primeira no foi adequada e necessitar de correes. H multas, como no caso de

poluio, que exige laudo prvio, que sero difceis de substituio, visto que pode
no haver mais oportunidade para realizao de novo laudo. Assim, caso o laudo seja
de outro rgo que j tenha fiscalizado, no h razo, salvo erros, de nova autuao.
O sentido da cooperao entre os diversos rgos do SISNAMA justamente po-
der exercer, com a mxima eficincia, a competncia comum do poder de fiscalizao.
6. CONCLUSES
- A competncia para fiscalizao ambiental comum a todos os entes da fe-
derao e distinta da competncia para licenciar, expressamente realada no 3 do
art. 17 da LC 140/11.
- A LC 140/11 quando fixa a forma de cooperao dos entes federados e disci-
plina a atuao dos diversos rgos do SISNAMA no afronta a competncia comum
para fiscalizao e proteo do meio ambiente.
- A previso da LC 140/11 para fiscalizao continuada do rgo licenciador
especfica e distinta da fiscalizao geral e comum exercida por todos os entes da
federao.
- Compete ao rgo licenciador manter acompanhamento contnuo das ativida-
des que licencia, conforme previso contida no inc. XIII dos art. 7, 8 e 9 da LC
140/2011. O acompanhamento contnuo e a fiscalizao exercida pelos rgos licen-
ciadores das atividades licenciadas no se confunde com a competncia comum para
fiscalizao ambiental, prevista nos art. 23 e 225 da CF, e sua execuo ineficiente
importar em responsabilizao do rgo por eventuais danos ambientais ocorridos no
exerccio da atividade licenciada.
7. REFERNCIAS
BALTAZAR, Antnio Henrique Lindemberg. Repartio Constitucional de Com-

petncias no Estado Federal Brasileiro. Disponvel em: http://www.vemconcursos.
com/opiniao/index.phtml?page_id=2108 -. Acesso em 05 mar. 2012.
BRASIL. Constituio Federal, de 05 de outubro de 1988. Disponvel em:

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm. Acesso em 05
mar. 2012.
BRASIL. Lei 9.605, de 12 de fevereiro de 1998. Disponvel em: http://www.

planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9605.htm. Acesso em 05 mar. 2012.
171
BRASIL. Lei Complementar 140, de 08 de dezembro de 2011. Disponvel em:

http://www.planalto.gov.br/CCIVIL_03/LEIS/LCP/Lcp140.htm. Acesso em 22 mai.
2012.
BRASIL. Superior Tribunal de Justia. AgRg no REsp 711405/PR. Rel. Min.

Humberto Martins. Braslia: DJ 15/05/2009.
BRASIL. Superior Tribunal de Justia. REsp 1342803. Rel. Min. Castro Meira:
P. 26/02/2013.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. STA 286. Despacho. Rel. Min Gilmar Men-
des. Braslia: DJ 27/04/2010, p. 10.
BRASIL. Tribunal Regional Federal 1 Regio. Apelao Cvel 2000.33.00.014590-

2 BA, Rel. Mnica Neves Aguiar da Silva. Braslia: DJ 04/09/2009, p. 1691.
KRELL, Andreas, J. As competncias Administrativas do art. 23 da CF, sua re-

gulamentao por Lei Complementar e o Poder-Dever de Polcia. Interesse Pblico,
Porto Alegre, n. 20 (jul./ago., 2003).
MILAR, Edis, Direito do Ambiente. 6 ed. rev. atualizada e ampliada. So Pau-

lo: RT, 2009.
172
RESPONSABILIDADE CIVIL EM FACE DO LICENCIAMENTO

AMBIENTAL: UMA VISO INTRODUTRIA
Jos Rubens Morato Leite1

Melissa Ely Melo2
Sumrio: Introduo. 1 Conceitos preliminares: da configurao do dano am-

biental ao delineamento do poluidor. 2 As transformaes do instituto da respon-
sabilidade civil por danos ambientais: a responsabilidade civil objetiva no contexto
brasileiro. 3 As degradaes licenciadas e a nova concepo de ente fiscalizador.
Consideraes Finais.
Introduo
Tendo em vista a imprescindibilidade do meio ambiente e diante da constatao

da ocorrncia de danos ambientais de todas as ordens, no obstante a existncia de
aparato normativo j bastante consolidado no contexto jurdico brasileiro, o objetivo
geral deste artigo discutir as possibilidades que restam responsabilidade civil
por danos ambientais, no intuito de garantir o incremento da reparao dos referidos
danos, quando estes no puderam ser evitados.
De forma mais delimitada tendo como objetivo especfico a discusso acerca
da possibilidade de imputao de responsabilidade civil ao agente responsvel pe-
las atividades que, mesmo licenciadas e /ou autorizadas pela Administrao Pblica
sejam causadoras (direta e indiretamente) de danos ambientais. Esta , portanto, a
problemtica a ser enfrentada.
1
Professor Associado III dos Cursos de Graduao e Ps-Graduao de Direito da UFSC. Ps-Doutor pela
Macquarie, Centre for Environmental Law, Sydney, Austrlia. Doutor pela UFSC, com estgio de doutora-
mento na Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra. Vice-Presidente do Instituto o Direito por Um
Planeta Verde. Coordenador do Grupo de Pesquisa Direito Ambiental e Ecologia Poltica na Sociedade de
Risco, cadastrado no CNPq/GPDA/UFSC. Consultor e Bolsista do CNPq.
2
Doutoranda em Direito no Programa de Ps-graduao da UFSC. Mestre em Direito e Especialista em
Biossegurana pela UFSC. Pesquisadora do GPDA/UFSC-CNPq. Professora Colaboradora do Curso de Gra-
duao em Administrao Pblica da Universidade do Estado de Santa Catarina (ESAG/UDESC). Bolsista
do CNPq.
173
Para o alcance destes objetivos, iniciar-se- definindo os conceitos de dano am-

biental e de poluidor. Em um segundo momento, ser feita a anlise do processo de
transformao sofrido pelo instituto da responsabilidade civil por danos ambientais,
diante da introduo da responsabilidade civil objetiva. Por fim, a questo dos da-
nos relacionados a atividades licenciadas ser enfrentada e, ainda, contextualizada
com uma das alteraes trazidas pela Lei Complementar 140/2011 em relao ao
ente fiscalizador.
1 Conceitos preliminares: da configurao do dano ambiental ao

delineamento do poluidor
Conforme definido acima, a abordagem inicial do texto ter como objeto a con-
ceituao do dano ambiental e do poluidor, ou seja, do responsvel direta ou indi-
retamente por atividade causadora de dano ambiental. A primeira constatao a ser
feita a de que no ordenamento no h uma definio especfica de dano ambiental,
sendo necessrio fazer-se uma analogia ao conceito de degradao e de poluio.
No Brasil, o conceito de degradao est previsto no art. 3, inciso II da Lei
n 6.938 de 1981, a qual evidencia tratar-se de [...] degradao da qualidade am-
biental a alterao adversa das caractersticas do ambiente, diferentemente, do que
entendido como poluio, estabelecido no inciso III do mesmo dispositivo, j que
a conceitua como a degradao da qualidade ambiental que resultado de atividade
que tanto direta quanto indiretamente: a) prejudiquem a sade, a segurana e o bem-
-estar da populao; b) criem condies adversas s atividades sociais e econmicas;
c) afetem desfavoravelmente a biota; d) afetem as condies estticas ou sanitrias
do meio ambiente; e) lancem matrias ou energia em desacordo com os padres am-
bientais estabelecidos.
Considerando as interpretaes feitas pela doutrina pode aferir-se que, no con-
texto ptrio, a degradao considerada como de maior amplitude do que a poluio,
pois abrange tambm os atos de deteriorar, desgastar e estragar o meio ambiente.
Assim, o legislador brasileiro ao prever as leses ambientais materiais e imateriais,
estabeleceu uma viso ampla da degradao.
Apenas para exemplificar as inmeras interpretaes que a questo lingustica
envolvida nestes conceitos pode alcanar e influenciar as normas ambientais, men-
ciona-se a viso de Antequera, de acordo com o qual existem dois tipos de poluio:
aquela decorrente de contaminantes no degradveis (como pesticidas, alguns de-
tergentes e sais metlicos), os quais no so eliminados ou so de forma muito lenta
pelo meio ambiente, e a poluio produzida por contaminantes biodegradveis (como
resduos domsticos e dejetos orgnicos), que podem ser decompostos por processos
naturais, mas que no podem ser assimilados pela natureza devido grande quantida-
174
de encontrada ou que, por outros motivos, superem a capacidade de eliminao pelo

meio ambiente. No entendimento do autor, s poder ser considerada poluio, quan-
do a capacidade de assimilao for superada, causando alteraes nos ecossistemas.3
Nessa perspectiva, a conceituao do dano ambiental corresponderia a uma
alterao, degradao ou destruio de qualquer elemento do meio ambiente que
produzido por inmeras circunstncias, sendo a contaminao ambiental e a polui-
o as formas mais importantes de ocasion-lo, embora no sejam as nicas. Outras
maneiras de produo do dano ambiental so a destruio ou a deteriorao fsica de
certo componente ambiental ou espao natural tanto mecnica quanto por atos de
agente degradador (como mortandade de espcies, incndios em florestas, descum-
primento de obrigao de fazer ou prevenir).4
A expresso dano ambiental considerada ambivalente, pois pode estar rela-
cionada tanto com as modificaes lesivas ao meio ambiente em si, quanto com as
consequncias negativas que essas modificaes podem ocasionar sade dos seres
humanos ou aos seus interesses.5 Portanto, os danos ao meio ambiente so situaes
jurdicas distintas dos danos ambientais, pois estes esto submissos a regime jurdico
especfico direcionado preveno de riscos ecolgicos e reposio dos bens lesados.6
Para melhor esclarecer, dano ambiental significa, em uma primeira acepo,
uma alterao indesejvel ao conjunto de elementos chamados meio ambiente, como
por exemplo, a poluio atmosfrica; seria, assim, a leso ao direito fundamental
que todos tm de gozar e aproveitar do meio ambiente apropriado. Contudo, em sua
segunda conceituao, dano ambiental engloba os efeitos que esta modificao gera
na sade das pessoas e em seus interesses.
Mirra, referindo-se a um conceito amplo de dano ambiental, entende que sua
definio pode ser a de qualquer degradao do meio ambiente, seja de seus aspec-
tos naturais, culturais ou artificiais que admitem e condicionam as formas de vida,
percebido como bem unitrio imaterial coletivo e indivisvel, e dos bens ambientais
e seus componentes sejam eles corpreos ou incorpreos. A degradao ambiental
ocasiona a transgresso de direito difuso e fundamental de todos uma sadia quali-
dade de vida em ambiente ecologicamente equilibrado.7
Ademais, o dano ambiental poder ser causado ao patrimnio ambiental que
3
ANTEQUERA, Jess Conde. El deber jurdico de restauracion ambiental. Estdios de derecho administra-
tivo. Granada: Comares, 2004, p. 20-21.
4
ANTEQUERA, Jess Conde. El deber jurdico de restauracion ambiental. Estdios de derecho adminis-
trativo. Granada: Comares, 2004, p. 21.
5
SENDIM, Jos de Sousa Cunhal. Responsabilidade civil por danos ecolgicos: da reparao do dano
atravs de restaurao natural. Coimbra: Coimbra Editora ,1998, p. 135.
6
SENDIM, Jos de Sousa Cunhal. Responsabilidade civil por danos ecolgicos: da reparao do dano
atravs de restaurao natural. Coimbra: Coimbra Editora, 1998, p. 135.
7
MIRRA, lvaro Luiz Valery. Fundamentos do Direito ambiental no Brasil. In: Revista trimestral de direito
pblico. So Paulo, 1994, vol. 7, p. 89.
175
pertencente a toda a coletividade, ou por intermdio do meio ambiente a algumas

pessoas, causando prejuzo a direito subjetivo, neste caso ser um dano em ricochete
a interesses legtimos. E, dependendo da amplitude dada ao conceito de meio am-
biente, vai derivar, consecutivamente, a prpria configurao do sistema de responsa-
bilidade, j que uma definio extremamente restritiva pode implicar na reduo das
oportunidades de alcance de maior sustentabilidade.
Observa-se que, j de longa data, encontram superadas, no s no ordenamento
jurdico ptrio como nos demais pases como um todo, as definies antropocntricas
que limitavam o alcance dos danos ao meio ambiente somente aos danos relaciona-
dos ao homem ( sade ou bem-estar humanos ou ao direito de propriedade), que ex-
cluam os danos ecolgicos puros, afetos unicamente natureza, sem repercusso
direta sobre as atividades humanas.8
Para alm destas definies, ressalta-se que o dano ambiental em comparao
com o dano tradicional, possui caractersticas bastante distintas, impondo a necessi-
dade de ajustar-se a teoria clssica da responsabilidade civil. possvel destacar-se
algumas delas, quais sejam: a incerteza e a invisibilidade de sua produo, seu car-
ter transindividual, sua extenso no tempo e no espao, suas caractersticas cumula-
tivas e sinrgicas, alm da amplitude de disperso das vtimas e causadores.9
Outro conceito importante para a anlise a ser feita o de poluidor, que
pode ser depreendido da leitura do art. 3, inciso IV da Lei 6.938/81, ou seja, [...]
a pessoa fsica ou jurdica, de direito pblico ou privado, responsvel, direta ou indi-
retamente, por atividade causadora de degradao ambiental. Tal conceito alcana
todos que por meio de suas atividades ocasionem dano ambiental, pouco importando
se esta atividade considerada perigosa ou no.
Assim, a interpretao deste dispositivo permite perceber que se adotou no
Brasil um sistema abrangente de responsabilidade civil, no diferindo atividades pe-
rigosas de outras e fazendo prevalecer a evidncia do risco pela prpria existncia do
dano e no pela periculosidade intrnseca da atividade em si. Neste sentido, para que
haja a responsabilizao por dano ambiental na esfera civil faz-se a exigncia de que
seja decorrente de atividade que afete o meio ambiente (direta ou indiretamente).
Consequentemente, haver responsabilidade objetiva por dano ambiental tanto
para uma indstria por produzir e comercializar substncia perigosa, causando de-
gradao ambiental, quanto para um agricultor que produz em regime de economia
familiar, mas que ao se utilizar da tcnica da queimada em sua propriedade rural
8
CATAL, Luca Gomis. Responsabilidad por daos al mdio ambiente. Elcano (Navarro): Arazandi Edito-
rial, 1998, p. 68.
9
BAHIA, Carolina Medeiros. Nexo de Causalidade em face do risco e do dano ao meio ambiente: elementos
para um novo tratamento da causalidade no sistema brasileiro de responsabilidade civil ambiental. 2012.
Tese. (Doutorado em Direito). Universidade Federal de Santa Catarina, Florianpolis, 2012, p. 101.
176
danifica rea de preservao permanente.10

O ltimo elemento a ser considerado preliminarmente o nexo de causalidade,
tendo em vista a necessidade de comprovao do liame que vincula a atividade
produo do dano ambiental. Desta forma, ele compreendido pelo liame material
que liga o comportamento lesivo ao dano ambiental. Embora no haja grandes difi-
culdades na compreenso de seu conceito, pode-se dizer que na esfera do nexo de
causalidade que residem as maiores dificuldades na efetivao da responsabilidade
civil. Estes bices so evidenciados principalmente diante da complexidade dos da-
nos ambientais, da identificao das causas do evento gerador da degradao e da
comprovao do vnculo entre um e outro.11
Muito embora o nexo causal esteja presente em qualquer forma de responsa-
bilizao civil, percebe-se que na esfera da teoria objetiva que ele ganha maior
destaque. Assim, para a melhor compreenso da temtica ora em anlise, o prximo
tpico do artigo ser dedicado compreenso da responsabilidade civil objetiva por
danos ambientais no contexto brasileiro.
2 As transformaes do instituto da responsabilidade civil por

danos ambientais: a responsabilidade civil objetiva no contexto
brasileiro
Este tpico do artigo ser dedicado descrio do processo de transformao

vivenciado pelo instituto da responsabilidade civil, no Brasil, para que algumas das
complexidades dos danos ambientais fossem transpostas no sentido de contemplar-
-se a necessidade de preveni-los e de repar-los. Entende-se que a mudana mais
significativa foi a aceitao da responsabilidade objetiva por danos ambientais, oca-
sionada pelo reconhecimento da teoria do risco.
Assim, o Cdigo Civil de 2002, ainda que sem prejuzo da responsabilidade
subjetiva, acresceu, de forma expressa, em seu art. 927, Pargrafo nico, a obrigao
de reparar o dano independentemente da culpa: Haver obrigao de reparar o dano,
independentemente de culpa, nos casos especificados em lei, ou quando a atividade
normalmente desenvolvida pelo autor do dano implicar, por sua natureza, riscos para
os direitos de outrem. Todavia, no se deve esquecer de que a regra bsica do Cdigo
Civil a da responsabilidade subjetiva, envolvendo a existncia de culpa ou dolo do
10
BAHIA, Carolina Medeiros. Nexo de Causalidade em face do risco e do dano ao meio ambiente: elemen-
tos para um novo tratamento da causalidade no sistema brasileiro de responsabilidade civil ambiental.
2012. Tese. (Doutorado em Direito). Universidade Federal de Santa Catarina, Florianpolis, 2012, p. 101.
11
177
agente, visando a estabelecer a obrigao de reparar o dano.

Da anlise do dispositivo acima transcrito, verifica-se que o legislador adotou o
risco como fundamento da responsabilidade civil. Diante desta constatao, percebe-
-se que ele trouxe uma inovao, j que a legislao especfica da temtica, a Lei
6.938, de 1981, ainda que preveja a responsabilidade civil objetiva, atribui a obriga-
o de reparao dos danos ambientais ao poluidor, sem mencionar a possibilidade
de responsabilizao pela gerao de riscos ambientais.
Sendo assim, de acordo com a legislao especfica, somente poder haver a
responsabilizao quando, efetivamente, j tiver ocorrido algum dano ambiental. Por-
tanto, o Cdigo Civil ampliou a esfera da responsabilidade civil ambiental, prevendo
a possibilidade de atribuio da mesma pela constatao de riscos ambientais, sem
a necessidade da ocorrncia de danos. Nesse sentido, pode proporcionar um maior
controle dos riscos ambientais, o que demonstra uma nova face do instituto, relacio-
nada com a precauo e a preveno de provveis danos ambientais. Ademais, como
funo acrescida deste sistema de responsabilidade civil por danos ambientais tem-
-se a cesso da atividade de risco ambiental desproporcional sem que o dano j seja
concreto e real, mas visvel, desproporcionvel e incerto em relao ao futuro.
O risco, conforme assinalam Leite e Ayala12, pode ser concreto ou abstrato. O
primeiro deles refere-se ao perigo produzido pelos efeitos nocivos da atividade peri-
gosa. O segundo, por sua vez, guarda relao com o perigo da prpria atividade de-
senvolvida. Em ambos os casos, todavia, o legislador viabilizou a tutela jurisdicional
do meio ambiente. Apesar da nfase conferida ao risco, convm mencionar que o seu
contedo no foi explicitado, o que evidencia um tratamento superficial da questo.
Cumpre ressaltar, entretanto, que esse fator em nada prejudica a aplicabilidade ime-
diata do dispositivo.
No sistema do atual Cdigo Civil, possvel vislumbrar uma tendncia a abar-
car excepcionalmente regras condizentes com a teoria da responsabilidade objetiva,
como nos casos de culpa presumida. Um exemplo o do art. 936, que presume culpa
do dono de animal que venha a causar dano a outrem.13 Outra ilustrao relativa ao
direito de vizinhana, estipulado no art. 1.277 e ss. do citado diploma legal. Tambm
nesta hiptese , independente de falta do agente, responsabilidade por danos cau-
sados segurana, ao sossego, sade ou propriedade alheia.14
Todavia, deve ser mencionado que, mesmo com a tendncia do Cdigo Civil bra-
sileiro em admitir excepcionalmente as regras da teoria objetiva, ele se encontra to-
talmente divorciado das transformaes sociais ocorridas a partir da revoluo indus-
12
LEITE, Jos Rubens Morato e AYALA, Patrick de Arajo. Direito Ambiental na Sociedade de Risco. Rio
de Janeiro: Forense Universitria, 2002, p. 11-39.
13
GONALVES, Carlos Roberto. Responsabilidade civil. 3. ed. So Paulo: Saraiva, 1986, p. 17.
14
CASTRO, Guilherme Couto de. A responsabilidade civil objetiva no direito brasileiro. Rio de Janeiro:
Forense, 1997, p. 42.
178
trial. Observa-se que os perigos da sociedade industrializada trouxeram a necessidade

de dar maior proteo s vtimas, por atos danosos, ainda que plenamente lcitos.
De fato, a partir do final do sculo XIX, em que os perigos industriais se tornaram
de tal monta, que os Estados comearam a estabelecer a responsabilidade objetiva,
isto , por atos lcitos. Soares, 15 historicamente, relata:
Foi assim que, cada vez mais cercados de perigos, de ocorrncias

danosas, resultantes de atividades lcitas e onde a prova de negli-
gncia ou impercia se tornava cada vez mais difcil, os sistemas
da common law comearam a elaborar conceitos como no fault
liability, res ipsa loiquitur, ultra hazardous activites, risk based lia-
bility, strict liability, enquanto nos pases do sistema germnico,
como o francs, as primeiras leis surgiram para regular acidentes
ferrovirios e trabalhistas, e a jurisprudncia caminhava no sentido
de se estabelecerem presunes de autoria nos danos causados por
animais, para, em seguida, concentrar-se na fixao da responsabi-
lidade por le fait des choses.
Aguiar Dias16 entende que a adoo da teoria objetiva constitui um avano, pois
esta tende a suprir a necessidade de certos danos, que no seriam reparados pelo
critrio tradicional da culpa.
Com efeito, o estabelecimento da responsabilidade objetiva de fato uma ten-
tativa de resposta da sociedade ou de adequao a certos danos ligados a interesses
coletivos e difusos, que no seriam ressarcveis, tendo em vista a concepo clssica
de dano ligado a interesses prprios, certos etc. 17 O modelo clssico de responsabili-
dade civil no dispunha de tcnicas e perfil necessrios para atuar com maior eficcia
na proteo ambiental, pois no inibia o degradador ambiental com a ameaa da
ao ressarcitria e nos termos da afirmao de Benjamin [...] seja porque o sistema
substantivo falho (responsabilidade civil subjetiva e dificuldades de prova do nexo
causal e do dano), seja porque no facilmente implementvel (problemas de acesso
justia). 18
Por outro lado, com a responsabilidade objetiva, todo aquele que desenvolve
atividade lcita, que possa gerar perigo a outrem, dever responder pelo risco, no
15
SOARES, Guido Fernando Silva. As responsabilidades no direito internacional do meio ambiente. Cam-
pinas : Komedi, 1995, p. 184-186.
16
AGUIAR DIAS, Jos de. Da responsabilidade civil. Rio de Janeiro: Forense, 1995. v. 1, p. 49.
17
SILVA, Joo Calvo. Responsabilidade civil do produtor. Coimbra: Almedina, 1990. p. 104.
18
BENJAMIN, Antonio Herman V. Responsabilidade cvel pelo dano ambiental. Revista de Direito Ambien-
tal, So Paulo, v. 9, p. 5-52, jan. 1998, p. 20.
179
havendo necessidade de a vtima provar culpa do agente. Verifica-se que o agente

responde pela indenizao em virtude de haver realizado uma atividade apta para
produzir risco. O lesado s ter que provar nexo de causalidade entre a ao e o fato
danoso, para exigir seu direito reparatrio. O pressuposto da culpa, causador do dano,
apenas o risco causado pelo agente em sua atividade.
Canotilho, 19 ao tratar da responsabilidade por risco, fundamenta que se trata de
uma justia distributiva, [...] isto , um sujeito que desenvolve uma atividade peri-
gosa para a sociedade e dela tira benefcios, ento justo que ele suporte os danos
que causar, mesmo sem culpa.
Sem dvida, a inadequao das regras clssicas do direito da responsabilidade
especificidade das questes ambientais e de seus problemas, explicam e justificam,
como visto, de per si, uma evoluo at responsabilidade objetiva. Alm disso, no
h como negar que a responsabilidade objetiva, devidamente implementada, estimu-
la que o potencial agente degradador venha a estruturar-se e adquirir equipamentos
que visam a evitar ou reduzir as emisses nocivas, considerando que o custo destes
menor que o custo da indenizao. 20
A substituio progressiva da responsabilidade tradicional para a responsabili-
dade objetiva traz consigo um evidente resultado de facilitar a proteo dos prejudi-
cados. A objetivao da responsabilidade representa certamente um avano, exime
o prejudicado da prova da culpa, mas no suficiente para deixar este em situao
totalmente satisfatria, 21 considerando que o mesmo, com vista imputao da
responsabilidade, dever evidenciar o penoso liame de causalidade entre o fato e a
leso. Contudo, a doutrina mais recente22 tem feito uma diviso: de um lado, a res-
ponsabilidade objetiva comum e, de outro, a agravada. Noronha entende que a ltima
hiptese aplica-se a casos excepcionalssimos, como no caso do dano ambiental, e
enfatiza que se prescinde tambm do nexo de causalidade, exigindo-se to somente
que o dano ocorrido seja considerado risco inerente atividade em comento.
No Brasil, e em muitos outros pases, 23 foi adotada, na rea ambiental, a teoria
da responsabilizao objetiva, pelo risco criado e pela reparao integral. Entendem-
-se, por riscos criados, os produzidos por atividades e bens dos agentes que multipli-
19
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito constitucional e teoria da constituio. Coimbra: Almedina,
1998, p. 143.
20
SANCHEZ, Antonio Cabanillas. La reparacin de los daos al medio ambiente. Pamplona: Aranzadi,
1996, p. 79.
21
TRUJILLO, Eulalia Moreno. La proteccin jurdica privada del medio ambiente y la responsabilidad por
su deteriora. Barcelona: JMB editor, 1991, p. 345; SANCHEZ, Antonio Cabanillas. La reparacin de los
daos al medio ambiente. Pamplona: Aranzadi, 1996, p. 153-154.
22
NORONHA, Fernando. Desenvolvimentos contemporneos da responsabilidade civil. Revista dos Tribu-
nais, So Paulo, v. 761, p. 37-38, 1999.
23
Vide o enfoque da pesquisa realizada pelo Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente PNU-
MA: La responsabilidad por el dno ambiental. Mxico: Oficina Regional para a Amrica Latina e Caribe do
PNUMA, 1996. 671 p. (Srie Documentos sobre Derecho Ambiental, n. 5).
180
cam, aumentam ou potencializam um dano ambiental. O risco criado tem lugar quan-
do uma pessoa faz uso de mecanismos, instrumentos ou de meios que aumentam o
perigo de dano. Nestas hipteses, as pessoas que causaram dano respondem pela
leso praticada, devido criao de risco ou perigo, e no pela culpa.
A reparao integral significa que o dano ambiental deve ser recomposto na
sua integridade, e no limitadamente, trazendo uma proteo mais efetiva ao bem
ambiental. Benjamim24 diz que no direito brasileiro prevalece o princpio da repara-
bilidade integral do dano ao ambiente, por fora de norma constitucional. Resultam
deste princpio todas as formas de excluso, modificao e limitao do reparo do
dano ambiental.25
No que tange a evoluo do aparato legislativo ambiental que instituiu a respon-
sabilidade objetiva, o primeiro texto foi o Decreto 79.347, de 1977, que promulgou a
Conveno Internacional sobre Responsabilidade Civil por Poluio do Mar por leo, de
20 de novembro de 1969. Logo em seguida, foi editada a Lei 6.453, de 1977, que, em
seu art. 4., fixou a responsabilidade objetiva, em consequncia de danos nucleares.
De uma forma mais sistemtica e abrangente, na rea do meio ambiente, de
forma unitria, foi editada a Lei 6.938, de 1981, que criou a poltica nacional do
meio ambiente. Repete-se que, no art. 14, 1., da Lei, foi estabelecida a responsa-
bilidade objetiva a todos os danos causados ao meio ambiente. Saliente-se que esta
responsabilidade objetiva adotada alcana tanto a pessoa fsica como a jurdica que
deu causa leso ambiental.26
A Constituio da Repblica Federativa do Brasil, especialmente em seu art.
225, 3., recepcionou a Lei 6.938, de 1981, e deixou intacta a responsabilizao
objetiva do causador do dano ambiental. Acrescente-se que o legislador constituinte
no limitou a obrigao de reparar o dano, o que conduz reparao integral. Tam-
bm, em nvel constitucional, o legislador estabeleceu a responsabilidade objetiva e
reparao integral do dano resultante de atividade nuclear.27
Correlacionado com aspectos marcantes da questo ambiental e estabelecendo
a responsabilidade civil objetiva, verifica-se um vasto aparato legislativo, destacando-
-se, entre outros, a Lei 10.308, de 2001, sobre rejeitos radioativos e a Lei 11.105, de
2005, a Lei de Biossegurana, que em seu art. 20 estabeleceu que sem prejuzo da
aplicao das penas previstas nesta Lei, os responsveis pelos danos ao meio ambiente
24
BENJAMIN, Antonio Herman V. Responsabilidade cvel pelo dano ambiental, Revista de Direito Ambien-
tal, So Paulo, v. 9, p. 5-52, jan. 1998, p. 19.
25
Sobre o tema cf. MELO, Melissa Ely. Restaurao ambiental: do dever jurdico s tcnicas reparatrias.
Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2012.
26
O direito positivo brasileiro no fez qualquer ressalva figura passiva do dano ambiental, prevalecendo o
princpio da responsabilizao da pessoa fsica e jurdica; vide: LEME MACHADO, Paulo Affonso. Estudos
de direito ambiental. So Paulo: Malheiros, 1994, p. 42-43.
27
Na atividade nuclear a responsabilidade civil independe da existncia de culpa, conf. disposto no art.
21, inciso XXIII, alnea c.
181
e a terceiros respondero, solidariamente, por sua indenizao ou reparao integral,

independentemente da existncia de culpa. Assim, seguiu o disposto pelo art. 14,
1, da Lei 6.938, de 1981, ademais trouxe uma relevante inovao para responsabili-
dade civil, pois alm de prever a responsabilidade civil objetiva relativa aos danos cau-
sados pela introduo de Organismos Geneticamente Modificados, os OGMs, apontou
expressamente para a existncia da solidariedade entre os responsveis pelos danos, o
que conduz a um afrouxamento do nexo de causalidade, este ltimo, necessrio para a
imputao da responsabilidade em reparar os danos ambientais. 28
Os tempos da industrializao associados crise ambiental trouxeram a neces-
sidade de melhor proteo ao lesado e isto no difere no que concerne responsa-
bilizao civil ao meio ambiente, pois a ocorrncia de dano ambiental de difcil
constatao, e as atividades danosas ao meio ambiente proliferam. O aumento da
degradao ao meio ambiente tambm serviu como estmulo para adoo de um sis-
tema de responsabilizao objetiva mais condizente com o dano ambiental29 e levou
o bem ambiental a ser considerado de interesse jurdico autnomo.
Depois da descrio do processo de transformao do instituto da responsabili-
dade civil para melhor contemplar as complexidades dos danos ambientais, passa-se
ao ltimo ponto do artigo, a anlise da responsabilidade civil por danos ambientais
ocasionados por atividades licenciadas pelo poder pblico. Por fim, faz-se algumas
observaes acerca das inovaes trazidas pela Lei Complementar 140/11 e que
possuem relao com a temtica em comento.
3A
s degradaes licenciadas e a nova concepo de ente
fiscalizador
A partir da abordagem feita, chega-se ao ponto central do artigo, qual seja: a

indagao acerca da (ir)responsabilidade civil do agente responsvel por atividade
28
Para uma viso crtica da implementao deste dispositivo legal vide: STEIGLEDER, Annelise Monteiro.
Responsabilidade civil e a lei de biossegurana. In: LEITE, Jos Rubens Morato; FAGNDEZ, Paulo Roney
vila. (org.). Biossegurana novas tecnologias na sociedade de risco: aspectos jurdicos, tcnicos e sociais.
Florianpolis: Conceito Editorial, 2007, p. 97.
29
Em nvel internacional, embora aps a promulgao da lei brasileira sobre responsabilidade civil obje-
tiva por danos ambientais, a Declarao de Limoges, em 15 de novembro de 1990, na reunio mundial
de associaes de direito ambiental, fixou doze recomendaes, figurando em stimo lugar a relativa
responsabilidade sem culpa por danos ecolgicos: 1. O princpio da responsabilidade objetiva por danos
ecolgicos deve ser firmado por todos os textos nacionais e internacionais como um princpio geral, salvo
no que concerne responsabilidade penal. 2. Este princpio no se deve s s atividades perigosas: deve-
-se aplicar em todos os supostos danos ecolgicos. O agente no deve poder se exonerar mais que na
suposta prova de autoria de um terceiro, ou no caso de fora maior. Vide: SANCHEZ, Antonio Cabanillas.
La reparacin de los daos al medio ambiente. Pamplona: Aranzadi, 1996, p. 151.
182
autorizada por licena ambiental ou alguma autorizao administrativa e, que por sua
vez, seja causadora de dano ambiental.
preciso iniciar esta reflexo partindo-se do pressuposto de que a Adminis-
trao Pblica nas suas esferas federal, estadual e municipal no poder ignorar e
afastar os bens e valores ambientais albergados pela Constituio da Repblica, seja
por sua ao (na forma de licenciamento ambiental), seja por omisso (pela ausncia
de fiscalizao, monitoramento ou auditoria). Entretanto, pela significativa ausncia
de regras especficas para proteo ambiental, em muitas situaes existem distintos
entendimentos e percepes sobre a atividade discricionria da Administrao Pbli-
ca e, a partir das diversas posturas dos rgos pblicos ambientais, podero ser oca-
sionados grandes prejuzos ao meio ambiente. Tais prejuzos devero ser reparados
em conformidade com o art. 14, 1 da Lei 6.938/81, em regime de responsabilidade
civil objetiva.30
oportuno lembrar que a responsabilizao subjetiva, por culpa, limita a aplica-
o do regime da responsabilidade civil por dano ambiental, considerando que boa par-
te das condutas lesivas ao meio ambiente no so contra legem, pois contam, muitas
vezes, com autorizao administrativa requerida, o que elimina a existncia de culpa.
Neste caso, o fundamento de sua responsabilidade civil no a culpa, mas, sim, o
risco31, e sua obrigao no depende nem altera a existncia de autorizao, pois est
alicerado em uma exigncia de justia e equidade32: o lesado no deve suportar um
dano que, em sua origem, beneficia economicamente o agente. Neste sentido se mani-
festou Custdio,33 na observao de que com a teoria do risco, no o carter lcito ou
lcito do ato que o juiz examina, transformando as questes relativas responsabilidade
em meros problemas objetivos, reduzidos verificao do nexo de causalidade.
No mesmo caminho, conforme Machado, a licena ambiental no exime o em-
preendedor licenciado do dever de reparao do dano ambiental. Caso a licena seja
completamente regular, afasta o carter de ilicitude administrativa do ato, porm sem
afastar a responsabilidade civil de reparar. Muito embora a no constatao de ilicitu-
de administrativa impea a Administrao Pblica de sancionar o prejuzo ambiental,
no haver irresponsabilidade civil. A diferena e independncia das trs formas de
responsabilidade (penal, administrativa e civil) resta evidenciada pela prpria letra
da Constituio Federal em seu art. 225, 3. Desta forma, a irresponsabilidade ad-
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 17. ed. rev., atual., e ampl. So Paulo:
30
Malheiros, 2009, p. 366-367.

31
CUSTDIO, Helita Barreira. Responsabilidade civil por danos ao meio ambiente. So Paulo: USP, 1983.
Tese (Concurso de livre docncia) Departamento de Direito Civil Faculdade de Direito, Universidade de
So Paulo, p. 114.
32
TRUJILLO, Eulalia Moreno. La proteccin jurdica privada del medio ambiente y la responsabilidad por
su deteriora. Barcelona: JMB editor, 1991, p. 113-114.
33
CUSTDIO, Helita Barreira. Responsabilidade civil por danos ao meio ambiente. So Paulo: USP, 1983.
Tese (Concurso de livre docncia) Departamento de Direito Civil Faculdade de Direito, Universidade de
So Paulo, p. 114.
183
ministrativa e penal no implicam na irresponsabilidade civil.34

Assim, a posio entendida como mais coerente com o ordenamento jurdico
brasileiro a de que o autor do dano no se exime do dever de repar-lo, ainda que
autorizadas pela Administrao. Neste sentido, decidiu o Egrgio Tribunal de Justia
de Santa Catarina, em acrdo da lavra do eminente Desembargador Alcides Aguiar,
em sede da Apelao Cvel 40.190, de Bigua
Ao civil pblica Dano ambiental rea de mangue aterrada

para fins de loteamento Aprovao pela Prefeitura Irrelevncia
Direito adquirido inexistente Responsabilidade objetiva Preju-
zo ecolgico irrecupervel. Ao poluidor responsvel por fato lesivo
ao meio ambiente descabe invocar a licitude da atividade ensejada
pela autorizao da autoridade competente. A responsabilidade no
mbito da defesa ambiental objetiva. Bastante a prova do nexo
causal entre a ao do poluidor e o dano, para que nasa o dever
de indenizar.
Este tambm foi o posicionamento do Tribunal Regional Federal da 4 Regio,

entendendo que a licena ambiental, mesmo assegurando alguma estabilidade, no
gera direito adquirido, como se depreende do seguinte precedente
[...] O direito a um meio ambiente sadio est positivado na Lei

Maior. Mesmo que se admitisse a possibilidade de direito adquirido
contra a Constituio, ter-se-ia, num confronto axiolgico, a pre-
valncia da defesa ambiental. Conquanto assegure ao seu titular
uma certa estabilidade, a licena no pode ser tida como direito
adquirido, j que obrigatria sua reviso, por fora do que dispe
o inciso IV do art. 9 da Lei 6.938/81.35
Quanto discusso acerca do carter lcito ou ilcito da conduta, preciso

esclarecer-se que a ilicitude no pode ser confundida com a culpabilidade, tendo em
vista que apesar da ilicitude ser um indcio da culpabilidade, pode haver comporta-
mentos ilcitos, embora no culpveis. Desta maneira, ser um comportamento ilcito
aquele que viole as normas de proteo ambiental, sejam elas advindas do Poder
Legislativo ou fixadas pela Administrao Pblica.36
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 17. ed. rev., atual., e ampl. So Paulo:
34
Malheiros, 2009, p. 367.

35
TRF-4 Regio, AI 2007.04.00.004057-0/RS, Rel. Des.Fed. Luiz Carlos de Castro, j. em 29.05.2007.
36
184
A grande maioria dos Tratados e regulamentaes internas dos Estados admite

no ser excludente da responsabilidade civil em matria ambiental o cumprimento
das normas de proteo ao meio ambiente. Bem como, parcela majoritria dos doutri-
nadores brasileiros no considera relevante a discusso acerca da licitude ou ilicitude
da conduta para a responsabilizao civil ambiental. O fundamento que haver
incidncia da responsabilizao motivada pela ilegalidade, ilegitimidade ou injustia
do dano ambiental, incumbindo ao seu causador o dever de repar-lo. Trata-se de po-
sicionamento contemporneo que compreende que a injustia do dano possui maior
importncia do que a injustia da ao danosa.37
Outra justificativa, sob o ponto de vista econmico, verificada na constatao
de que alm do degradador lucrar com a atividade danosa, ele frequentemente repas-
sa os custos de uma eventual reparao aos preos cobrados dos consumidores pelos
seus produtos. Sobre outro aspecto, standards estatais em grande medida so obso-
letos, muitas vezes incompletos, duvidosos quanto ao seu rigor cientfico e quanto s
circunstncias em que as licenas e autorizaes so concedidas.38
Exemplo interessante de previso normativa acerca da questo o art. 21 da
Lei 9.966/00 que estabelece que os prejuzos decorrentes da descarga de leo e
substncias nocivas ou perigosas, ou misturas que as contenham, de gua de lastro
e outros resduos poluentes, mesmo que autorizada, no desobriga o responsvel da
reparao dos danos ocasionados ao meio ambiente, bem como da indenizao das
leses ao patrimnio pblico e privado decorrentes dessa descarga.
Conforme j referido, a teoria do risco integral no considera a licitude da ao
como critrio para excluir a responsabilidade civil objetiva por danos ambientais,
como se depreende da leitura do art. 14, 1 da Lei n. 6.938/81. De acordo com
Krell, esta se mostra a teoria mais adequada para o caso brasileiro, tendo em vista a
sua correspondncia com os postulados explcitos da nova axiologia constitucional
e auxiliar no sentido de possibilitar o combate aos degradadores que nas socieda-
des perifricas tendem a no serem responsabilizados.39
Ainda segundo Krell, em se tratando da proteo de interesses difusos, o contro-
le judicial indireto dos atos administrativos consequncia da evidente opo do
legislador constitucional e infraconstitucional brasileiro. Todavia, para constatar-se
37
38
39
KRELL, Andreas J. Discricionariedade Administrativa e Proteo Ambiental: o controle dos conceitos
jurdicos indeterminados e a competncia dos rgos ambientais: um estudo comparativo. Porto Alegre:
Livraria do Advogado, 2004, p. 65
185
judicialmente a existncia do dano ambiental ou de sua eminncia, o julgador tem o

dever de verificar a motivao previa da Administrao que a levou a autorizar a obra
ou atividade causadora do referido dano. Normalmente, como j mencionado, a licen-
a ambiental abarca um juzo discricionrio dos rgos ambientais, tendo em vista
que a legislao ambiental utiliza conceitos indeterminados de natureza tcnica,
valorativa e/ou de prognose. Ainda assim, o julgador no estar restrito ao controle
formal ou reviso meramente principiolgica, representando relevante inovao no
mbito da ao civil pblica para o sistema jurdico brasileiro, que historicamente
tm restringido o poder revisional dos tribunais acerca dos atos administrativos dis-
cricionrios.40
Verifica-se, de outro lado, que no incomum a existncia de atos administra-
tivos que autorizem atividades no s privadas, mas tambm pblicas, que possuam
efeitos poluidores e degradantes, levando inclusive possibilidade de responsabili-
dade solidria do Estado. Desta constatao razovel a leitura de que a emisso da
licena por quaisquer dos entes federativos no empecilho para que a atividade em
comento seja considerada causadora do dano ambiental. No entanto, a prvia emis-
so da licena exige dos tribunais a anlise dos juzos efetuados pela Administrao
quando de sua concesso. Entretanto, esta sindicncia ser sobrecarregada a partir
da evidncia do no cumprimento do dever de motivao da deciso por parte do
ente administrativo.41
E, apesar de ter havido bastante expectativa em torno da regulamentao do
art. 23 da Constituio Federal de 1988, na definio de alguns aspectos relevantes
do federalismo brasileiro e das relaes de cooperao entre os entes das distintas
esferas e, em especfico sobre o licenciamento ambiental, a publicao da Lei Com-
plementar n. 140/11 acabou trazendo um ponto polmico (no o nico) sobre o tema.
Em seu art. 17, determinou que a competncia em matria de fiscalizao ambiental
fica atrelada ao ente licenciador, estabelecendo em seu 3 que, em caso de autuao
por mais de um rgo ambiental, dever prevalecer o auto de infrao lavrado pelo
rgo ambiental licenciador.42
Anteriormente publicao da Lei Complementar 140/11, prevalecia a desvin-
culao entre a competncia para licenciar e para fiscalizar atividades potencialmen-
te poluidoras, isto , a competncia fiscalizatria no estava condicionada com-
petncia licenciatria. Nos termos do art. 10, 3 da Lei 6.938/81, ora revogado
40
Livraria do Advogado, 2004, p. 67.
41
Livraria do Advogado, 2004, p. 64-65.
42
Compete ao rgo responsvel pelo licenciamento ou autorizao, conforme o caso, de um empreendi-
mento ou atividade, lavrar auto de infrao ambiental e instaurar processo administrativo para a apurao
de infraes legislao ambiental cometidas pelo empreendimento ou atividade licenciada ou autorizada.
186
pelo art. 21 da lei em comento, depois de concedida a licena ambiental, incumbia

ao rgo ambiental estadual (em regra) fiscalizar as atividades e obras licenciadas.
Quando inerte o ente estadual, ao IBAMA era atribuda a competncia supletiva para
esta fiscalizao, ainda que o licenciamento tivesse sido do ente estadual. Tudo de
acordo com a aplicao da competncia comum entre os entes federativos.
Este tambm o entendimento que se depreende do seguinte precedente do
Superior Tribunal de Justia
Processual civil Administrativo - Ambiental Multa Conflito de

atribuies comuns - Omisso de rgo estadual Potencialidade
de dano ambiental a bem da Unio Fiscalizao do Ibama Pos-
sibilidade.
1. Havendo omisso do rgo estadual na fiscalizao, mesmo que
outorgante da licena ambiental, pode o Ibama exercer o seu poder
de polcia administrativa, pois no h que se confundir competn-
cia para licenciar com competncia para fiscalizar. 2. A contra-
riedade norma pode ser anterior ou superveniente outorga da
licena, portanto a aplicao da sano no est necessariamente
vinculada esfera do ente federal que a outorgou. 3. O pacto fe-
derativo atribui competncia aos quatro entes da federao para
proteger o meio ambiente atravs da fiscalizao. 4. A competn-
cia constitucional para fiscalizar comum aos rgos do meio am-
biente das diversas esferas da federao, inclusive o art. 76 da
Lei 9.605/98 prev a possibilidade de atuao concomitante dos
integrantes do Sisnama. 5. Atividade desenvolvida com risco de
dano ambiental a bem da Unio pode ser fiscalizada pelo Ibama,
ainda que a competncia para licenciar seja de outro ente federa-
do. Agravo regimental provido.43
A demora na regulamentao do art. 23 da Constituio Federal gerou grandes

debates doutrinrios acerca da competncia comum entre os entes federativos. Em
sntese apertada, havia uma duplicidade de previses, a primeira pela Lei 6.938/81
que dispunha que somente os Estados e a Unio possuam competncia para o li-
cenciamento ambiental, j a Resoluo CONAMA 237/97 previa tambm para os
Municpios a mencionada atribuio. E mesmo a Constituio de 1988 reconhecendo
a competncia comum entre os trs entes para a matria, havia grande resistncia em
atribuir legitimidade Resoluo como regulamentadora, tendo em vista a exigncia
de Lei Complementar pelo pargrafo 1 do referido artigo da Constituio.
43
STJ, AgRg no Resp 711.405/PR, 2 T., j. 28.04.2009, Min. Humberto Martins, Dj 15.05.2009.
187
E, ainda que muitos Municpios brasileiros j desempenhassem tais atribuies

em face dos convnios estabelecidos com seus respectivos Estados, certamente essa
previso acarretar em significativo aumento do nmero de Municpios licenciando
obras e atividades de impacto ambiental. At mesmo por que os requisitos exigidos
para que o ente municipal possa licenciar so bastante singelos e lacunosos.
Os requisitos podem ser depreendidos da leitura conjunta dos art. 5, pargrafo
nico e art. 15, inciso II da Lei Complementar 140/11, qual seja, a existncia de
rgo ambiental capacitado e conselho de meio ambiente. Segundo os dispositivos,
rgo ambiental capacitado aquele que possui tcnicos prprios ou em consrcio,
devidamente habilitados e em nmero compatvel com a demanda das aes admi-
nistrativas a serem delegadas.
Diante do novo cenrio desenhado pela Lei Complementar 140/11, uma vez
que o licenciamento for realizado pelo Municpio, a princpio ele tambm ser o
competente para fiscalizar. Destaca-se que, mesmo permanecendo a possibilidade de
autuao supletiva de outros entes federados, no exerccio de seu poder de polcia, o
3 do art. 17, conforme discutido, taxativo em determinar que haver a prevalncia
do auto de infrao do ente licenciador.
Ainda que o art. 7, inciso XIII e art. 8, inciso XIII, ambos da Lei Complementar
140/11, prevejam que a recproca tambm verdadeira, ou seja, os rgos ambien-
tais estadual e federal, quando licenciadores, sero tambm os fiscalizadores na suas
respectivas esferas de atuao, entende-se a nova regulamentao do art. 23 trouxe
resqucios de inconstitucionalidade interpretao da competncia comum quando
determina que o auto de infrao do ente licenciador deve prevalecer. Sugere-se a
adoo de outro critrio, tal como o do juzo prevento, no sentido de no atentar
contra o poder de polcia dos demais entes federativos.
Por fim, muito embora a definio da competncia para o licenciamento am-
biental, em especial no mbito municipal, seja reconhecidamente relevante para a
efetivao da descentralizao poltica no federalismo brasileiro, tal previso acaba
fortalecendo o papel dos entes pblicos municipais, ao passo que, por outro lado,
enfraquece o poder de polcia dos demais entes.
E, haja vista a conhecida ausncia de infraestrutura de boa parte dos Muni-
cpios brasileiros, bem como as presses econmicas e polticas atuantes sobre o
poder pblico municipal, considera-se que esta previso normativa deve suscitar
larga discusso doutrinria no campo do Direito Ambiental, Administrativo e Cons-
titucional. Como objetivo deste artigo, resta apenas a inteno de provocar o debate
que o tema merece.

188
Consideraes Finais
Ao longo do texto foi possvel constatar-se que a conceituao de dano ambien-

tal no feita diretamente pela leitura dos dispositivos legais, tendo em vista a sua
ausncia de previso no ordenamento jurdico brasileiro. Assim, o conceito de dano
ambiental fruto de uma construo doutrinria, a partir dos conceitos de degrada-
o e de poluio, ambos previstos pela Lei 6.938/81. Diferentemente, o conceito
de poluidor est previsto pelo art. 3, inciso IV da referida lei, como a pessoa fsica
ou jurdica, de direito pblico ou privado, responsvel direta ou indiretamente por
atividade causadora de degradao ambiental.
Em um segundo momento, optou-se pela abordagem do instituto da responsa-
bilidade civil por danos ambientais, tendo em vista a necessidade de discusso dos
requisitos para que o responsvel por atividade causadora de dano ambiental venha a
ser responsabilizado civilmente no contexto brasileiro. Observou-se que, o reconheci-
mento da responsabilidade civil objetiva trouxe avanos para a preveno e reparao
dos mencionados danos, uma vez que flexibiliza a aplicao do instituto diante da
existncia de risco da ocorrncia de dano ambiental, em conformidade com a teoria
do risco, no interessando a existncia (ou no) de culpa por parte do degradador.
Por ltimo, enfrentou-se a problemtica central do artigo, qual seja: a responsa-
bilidade civil dos agentes causadores de danos ambientais, ainda que suas atividades
sejam licenciadas pela Poder Pblico. De acordo com a anlise feita, a existncia de
licena ambiental no exime o degradador da responsabilidade de reparar os danos
ambientais eventualmente causados. Tal posicionamento, conforme evidenciado, foi
recepcionado tanto pela doutrina quanto pela jurisprudncia.
Alm disso, averiguou-se que a regulamentao do art. 23 da Constituio Fede-
ral de 1988 pela Lei Complementar 140/11, ao determinar que o ente licenciador seja
tambm o ente fiscalizador, acabou por enfraquecer o poder de polcia dos demais en-
tes federativos (quando no licenciadores), comprometendo, desta forma, o exerccio
da competncia comum entre os entes federativos, ainda que haja previso de atuao
subsidiria. Entende-se que, a prevalncia do auto de infrao do ente licenciador
pode trazer resqucios de inconstitucionalidade ao referido dispositivo legal.
189
Atuao do Ministrio Pblico na defesa do

meio ambiente nos licenciamentos de
empreendimentos hidreltricos
Leonardo Castro Maia

Especialista em Direito Ambiental e Urbanstico pela Universidade Anhanguera
(UNIDERP). Membro do Conselho de Poltica Estadual do Meio Ambiente (Copam)
Unidade Leste Mineiro. Coordenador das Promotorias de Justia de Meio Ambiente
da Bacia Hidrogrfica do Rio Doce. Promotor de Justia do Estado de Minas Gerais
1. Introduo
O Brasil detm um dos maiores potenciais hidreltricos do mundo e estes em-

preendimentos desempenham papel predominante em sua matriz energtica1, es-
timando-se que em 2015 ainda sero responsveis por aproximadamente 75% da
eletricidade no pas2.
Por outro lado, tais empreendimentos so capazes de causar significativos im-
pactos nos meios fsico, biolgico e socioeconmico das reas em que esto inseridos.
Entre os impactos aos meios fsico e biolgico, relatrio da Comisso Mundial de
Barragens destaca: a destruio de florestas e habitats selvagens, o desaparecimento
de espcies e a degradao das reas de captao a montante, devido inundao
da rea do reservatrio; a reduo da biodiversidade aqutica, a diminuio das reas
de desova a montante e a jusante do empreendimento, e o declnio dos servios am-
bientais prestados pelas plancies aluviais a jusante, brejos, ecossistemas de rios e
esturios, e ecossistemas marinhos adjacentes; e impactos cumulativos sobre a qua-
lidade da gua, inundaes naturais e sobre as espcies da fauna e da flora, quando
vrias barragens so implantadas em um mesmo rio3. Tambm no se pode olvidar da
emisso de gases de efeito estufa, sobretudo metano, formado pela decomposio de
1
AGNCIA NACIONAL DE ENERGIA ELTRICA - ANEEL. Gesto e Estudos Hidroenergticos. Disponvel
em: <http://www.aneel.gov.br/area.cfm?idArea=45&idPerfil=2>. Acesso em: 15.8.2011.
2
NINIO, Alberto et al. Licenciamento Ambiental de Empreendimentos Hidreltricos no Brasil: Uma Con-
tribuio para o Debate. Volume I Relatrio Sntese. Washington: Banco Mundial, 2008, p. 9. Disponvel
em: <http://siteresources.worldbank.org/BRAZILINPOREXTN/Resources/LicenciamentoAmbiental_Relato-
rio_SINTESE.pdf>. Acesso em: 12.8.2011.
3
WORLD COMMISSION ON DAMS. Dams and Development: A New Framework for Decision-Making. Lo-
don: Earthscan Publications Ltd, 2000, p. 74.
190
matria orgnica sob condies anxicas no fundo dos reservatrios4.

Sem embargo, os empreendimentos hidreltricos tambm so responsveis por
impactos socioeconmicos, a exemplo dos deslocamentos forados de populaes,
do no reconhecimento ou indenizao de direitos dos atingidos, da excluso fsica
de um territrio geogrfico e econmico, da excluso social de determinados grupos
de pessoas ou de um conjunto de funcionamento de redes sociais, com riscos de
empobrecimento, que incluem desemprego, marginalizao, desabrigo, insegurana
alimentar, aumento da morbidade, perda de recursos comuns, perda sociocultural,
dos meios de subsistncia e das fontes de renda, tais como terra arvel, recursos de
propriedade comum (florestas, pastagens, cho, superfcie da gua, da pesca e assim
por diante), maior incidncia de doenas associadas deteriorao da qualidade
gua etc.5
Assim, a simples meno pretenso de instalao de tais empreendimentos
tem hoje o condo de ensejar o surgimento de conflitos de interesses socioambientais
que naturalmente desguam na formulao de representaes dirigidas ao Ministrio
Pblico, postulando a atuao de seus rgos de execuo.
Tambm no rara a atuao da Instituio por iniciativa de seus membros (ex
officio), especialmente em razo dos princpios e normas que regem o Direito Am-
biental, a preconizarem a atuao preventiva, em detrimento da reativa.
2. Atuao do Ministrio Pblico desde o licenciamento ambiental
A atuao do Ministrio Pblico brasileiro na tutela de interesses socioambien-

tais relacionados com os empreendimentos hidreltricos tem seu ncleo no preceito
do art. 127 da Constituio Federal, notadamente quando lido em conjunto com os
artigos 129, III, e 225, tambm da CF/1988.
Com efeito, os interesses envolvidos na instalao e operao de empreendi-
mentos hidreltricos so, na sua maior parte, difusos, isto , transindividuais, de
natureza indivisvel, sendo seus titulares pessoas indeterminadas e ligadas por cir-
cunstncias de fato (art. 81 da Lei 8.078/90).
Neste cenrio, tarefa do Ministrio Pblico velar pela coerncia do arcabouo
jurdico ambiental nacional, cumprindo sua misso institucional de defesa da ordem
4
Estima-se que os valores oficiais para a emisso de metano da superfcie de reservatrios hidreltricos
brasileiros tm subestimado em muito essas emisses (PUEYO, Salvador; FEARNSIDE, Philip M. Emisses
de gases de efeito estufa dos reservatrios de hidreltricas: implicaes de uma lei de potncia. Oecologia
Australis: Rio de Janeiro, v.15, n.2, p. 199-212 , jun. 2011. Disponvel em: < http://www.cetesb.sp.gov.
br/userfiles/file/mudancasclimaticas/proclima/file/publicacoes/energia/portugues/pueyo_fearnside_emisso-
es.pdf>. Acesso em: 30.8.2011).
5
WORLD COMMISSION ON DAMS. Op. cit., p. 103.
191
jurdica, do regime democrtico e de proteo ao meio ambiente (art. 127, caput, e

129, III, da Constituio Federal), desde a fase do licenciamento ambiental.
de se ver que, embora no erija a efetiva participao do Ministrio Pblico
como conditio sine qua non para a regularidade do procedimento, o sistema de nor-
mas do licenciamento ambiental d azo atuao da Instituio.
o que ocorre, por exemplo, quando a norma atribui ao Ministrio Pblico a le-
gitimidade para provocar a realizao da audincia pblica no curso do procedimento
de licenciamento ambiental6, assim como ao determinar que a Instituio seja infor-
mada, com antecedncia de 30 dias, da consulta pblica para discusso do Plano
Ambiental de Conservao e Uso do Entorno de Reservatrio Artificial (PACUERA),
apresentado no curso do licenciamento ambiental7.
Os que militam na rea ambiental bem sabem que o licenciamento ambiental
faz aflorar diversos conflitos aparentes de normas editadas concorrentemente pela
Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios alm dos conflitos de competncia
havidos entre os respectivos rgos ambientais.
Outra polmica ensejada pelo licenciamento ambiental diz respeito fonte do
direito material a ser considerada pelo rgo ambiental quando do licenciamento, ex
vi da competncia comum dos diversos entes federados sobre a matria.
Esta questo, quando no devidamente equacionada pelo rgo licenciador,
pode levar ao descumprimento de determinadas normas de direito material pelo em-
preendedor, prejudicando o bem jurdico tutelado (meio ambiente).
Assim, para sucesso no enfrentamento dos pontos acima, entre outros, o Mi-
nistrio Pblico vem especializando sua atuao, no apenas no Direito Ambiental,
sobretudo no tema licenciamento ambiental, passando a interagir de forma rotineira
junto aos rgos do SISNAMA, ao menos nos licenciamentos dos empreendimentos e
atividades de maior impacto.
Do contrrio, o rgo de execuo do Ministrio Pblico no conseguiria desem-
penhar satisfatoriamente o trabalho de fiscalizao do cumprimento da lei.
Assim, fato que a presena de rgos do Ministrio Pblico atuando desde o
licenciamento ambiental cumpre os desgnios dos princpios da preveno e da pre-
cauo, visando evitar danos ambientais.
Conquanto da evidente pertinncia da atuao do Ministrio Pblico suscitada
pelas pretenses relacionadas com a construo de barragens para fins hidreltricos,
vista do perfil constitucional da Instituio, necessrio registrar que sua ao vem
sendo questionada, notadamente pelos empreendedores.
A tendncia registrada, por exemplo, nas respostas concedidas em entrevistas
6
Art. 2 da Resoluo CONAMA 9/1987 e art. 8 da Resoluo CONAMA 279/2001, para o licenciamento
ambiental simplificado de empreendimentos eltricos com pequeno potencial de impacto ambiental.
7
2 do artigo 4 da Resoluo CONAMA 302/2002.
192
com atores envolvidos no processo de licenciamento ambiental, em estudo promovido

pelo Banco Mundial8.
No obstante, interessante notar que os entrevistados no estudo do Banco Mun-
dial desejam a interveno obrigatria do Ministrio Pblico no processo de licencia-
mento, e desde o incio, o que indica que a atuao da Instituio, embora questio-
nada, legitima o trabalho da Administrao Pblica no licenciamento ambiental.
Os instrumentos jurdicos para os quais o Ministrio Pblico detm legitimi-
dade tambm so objeto de consideraes no referido estudo, que destaca haver
observado, a partir de entrevistas temor dos funcionrios de rgos licenciadores
em sofrer eventuais penalidades impostas pelas Leis de Crimes Ambientais (Lei Fe-
deral n 9.605/98) e Improbidade Administrativa (Lei Federal n 8.429/92), o que
ensejaria insegurana nas respostas aos requerimentos, bem como em seus pedidos
de informaes e complementaes, fazendo com que o tcnico responsvel seja
muito conservador nas anlises e concesses de licenas9.
O estudo do Banco Mundial atribui o que considera insegurana dos posicio-
namentos tcnicos ao constrangimento de especialistas dos rgos ambientais em
divergir dos grupos do MP, gerando distores em suas fundamentaes, principal-
mente quanto s concluses de viabilidade ou no dos empreendimentos, embora
ressalve que no constatou nmero elevado de aes judiciais dessa natureza10.
Por outro lado, o questionrio aplicado aos entrevistados revela que as referidas
leis so positivas e no devem ser abrandadas, verbis:
Resposta/Tendncia: A maioria concorda que a Lei de Crimes Ambientais e/
ou a Lei de Improbidade Administrativa geram ou podem gerar atrasos no processo
de licenciamento. Em compensao, muitos entendem que essas leis tm aspectos
positivos, uma vez que fazem com que os agentes pblicos fiquem mais criteriosos e
atentos, no devendo, portanto, ser abrandadas. 11 (grifo nosso)
Apesar das crticas ao trabalho do Ministrio Pblico, o estudo tambm reco-
nhece a importncia de sua atuao para coibir abusos de tcnicos integrantes de r-
gos licenciadores. Ao trmino, sugere maior engajamento dos conselhos dos rgos
ministeriais, inclusive do Conselho Nacional do Ministrio Pblico, com o objetivo de
harmonizar o dilogo entre o controle da legalidade e a discricionariedade tcnico-
8
NINIO, Alberto et al. Licenciamento Ambiental de Empreendimentos Hidreltricos no Brasil: Uma Contri-
buio para o Debate. Volume III Anexos Tcnicos. Washington: Banco Mundial, 2008, p. 149. Dispon-
vel em: <http://siteresources.worldbank.org/BRAZILINPOREXTN/Resources/AnexosTecnicos.pdf>. Acesso
em: 12.8.2011.
9
Idem, p. 16.
10
NINIO, Alberto et al. Licenciamento Ambiental de Empreendimentos Hidreltricos no Brasil: Uma Con-
tribuio para o Debate. Volume II Relatrio Principal. Washington: Banco Mundial, 2008, p. 38/39.
Disponvel em: <http://siteresources.worldbank.org/BRAZILINPOREXTN/Resources/LicenciamentoAm-
biental_Relatorio_PRINCIPAL.pdf>. Acesso em: 12.8.2011.
11
NINIO, Alberto et al. Op. cit.. Volume III, p. 148/149.
193
-cientfica e poltica da Administrao Pblica.

Diante do acima exposto, possvel concluirmos que: (a) a atuao da Institui-
o relevante12, mas ainda no bem compreendida pelos envolvidos na instalao
e operao de empreendimentos hidreltricos13, o que indica a necessidade de sua
intensificao, bem como do dilogo com os diversos atores responsveis pela imple-
mentao das usinas hidreltricas; (b) a atuao do Ministrio Pblico na tutela do
meio ambiente, observados os princpios da preveno e precauo (desde a fase do
licenciamento ambiental, portanto), um imperativo categrico no sistema jurdico
brasileiro, constituindo misso institucional (constitucional) do rgo ministerial14.
Sem embargo, vale acrescentar que a atuao do Ministrio Pblico no controle
de licenciamentos ambientais de empreendimentos hidreltricos no se trata de uma
peculiaridade brasileira, j que infraes variadas podem ocorrer no curso dos proce-
dimentos necessrios obteno do consentimento de polcia administrativa destas
atividades, nos mais diversos pases.
Se h alguma nota peculiar nesta atuao, ela reside no fato de ser o licencia-
mento do empreendimento hidreltrico um procedimento de ndole ambiental, sujei-
to a normas nacionais e internacionais informadas por princpios como: o do meio
ambiente ecologicamente equilibrado, como um direito fundamental; da natureza
pblica da proteo ambiental; do desenvolvimento sustentvel; da solidariedade
intergeracional; da preveno e da participao social, entre outros.
No por acaso, promotores de Justia de toda a Amrica Latina, reunidos em
Lima, em 15/11/2011, para o III Congresso da Rede Latino Americana do Ministrio
Pblico Ambiental, reafirmaram seu compromisso para uma atuao preventiva e
12
Em certa passagem, o estudo do Banco Mundial destaca que o Ministrio Pblico (MP) tem papel
relevante no sistema ambiental do pas. , de maneira geral, entre os atores envolvidos no processo de
licenciamento ambiental, o de equipe mais instruda, com mais recursos e amplos poderes. Em boa parte
dos casos examinados, o MP no se limitou em empregar esses recursos para resolver problemas, mas, de
fato, representou um estgio adicional e bastante controverso no processo de licenciamento ambiental
de empreendimentos de grande porte, especialmente aqueles relativos a plantas hidreltricas. (NINIO,
Alberto et al. Op. cit.. Volume I, p. 17).
13
J que independncia funcional dos membros da Instituio no podem ser creditados quaisquer pro-
blemas no mbito do licenciamento ambiental. Saliente-se que o prprio estudo do Banco Mundial arrola
inmeros problemas no licenciamento ambiental, que no so causados pelo Ministrio Pblico, embora
acarretem a ao da Instituio no sentido de que sejam resolvidos pela Administrao Pblica.
14
Neste sentido, promotores de Justia, Procuradores da Repblica e Fiscais Latino Americanos com
atuao na Defesa do Meio Ambiente, presentes na Reunio Temtica de Articulao Latino-Americana
dos Ministrios Pblicos Ambientais sobre Hidreltricas - Usinas Hidreltricas e Pequenas Centrais Hidre-
ltricas da Rede Latino-Americana de Ministrio Pblico Ambiental, ocorrido entre os dias 02 e 03 de
Agosto de 2011, em So Paulo/SP, por ocasio do XI Congresso Brasileiro do Ministrio Pblico de Meio
Ambiente, promovido pela ABRAMPA, reconheceram que incumbe ao Ministrio Pblico atuar sistemati-
camente nos licenciamentos ambientais de empreendimentos de gerao de energia eltrica, de modo a
cumprir suas finalidades institucionais de defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e de proteo
ao meio ambiente (CF, art. 127, caput e art. 129, III), com o uso de todos os instrumentos que a ordem
jurdica lhe confere.
194
profcua sobre os efeitos ambientais de empreendimentos hidreltricos, desde a fase

do licenciamento, ao aprovarem o seguinte enunciado:
A Rede Latino Americana do Ministrio Pblico Ambiental, por meio de seus
membros reunidos em seu III Congresso, em Lima, Peru, concluiu pela imprescindi-
bilidade da atuao do Ministrio Pblico no controle dos licenciamentos ambientais
de empreendimentos hidreltricos, especialmente para o fim de viabilizar a responsa-
bilizao dos infratores das normas ambientais, agentes pblicos ou privados, asse-
gurar a defesa da ordem jurdica, a proteo ao meio ambiente, a atuao preventiva,
a completa avaliao dos impactos ambientais e a participao social, nos termos da
lei de cada pas.
Assentadas estas premissas, vamos examinar algumas questes sensveis rela-
cionadas com o licenciamento, a instalao e a operao das usinas hidreltricas.
3. Avaliao ambiental: o estudo prvio de impacto ambiental
O EIA um dos instrumentos mais importantes da atuao administrativa na

tutela do meio ambiente, sendo certo que a obrigatoriedade de sua exigncia conduz
ilegalidade todas as obras e atividades que, sendo potencialmente causadoras de
significativa degradao do meio ambiente, sejam levadas a efeito sem ele15.
Assim, o primeiro cuidado do rgo do Ministrio Pblico dever ser o de ve-
rificar se foram realizados o Estudo Prvio de Impacto Ambiental e o Relatrio de
Impacto Ambiental (EIA/RIMA), de acordo com as normas vigentes.
Em tema de empreendimentos hidreltricos, a Resoluo CONAMA 1/1986 es-
tabelece que depender de elaborao de estudo de impacto ambiental e respectivo
relatrio de impacto ambiental - RIMA, a serem submetidos aprovao do rgo es-
tadual competente, e do IBAMA em carter supletivo, o licenciamento de atividades
modificadoras do meio ambiente, tais como barragem para fins hidreltricos, acima
de 10MW (incisos VII e XI do art. 2 da Resoluo).
Registre-se, no obstante, que outra Resoluo CONAMA, de n. 279/2001, es-
tabeleceu procedimentos simplificados e prazos reduzidos para licenciamento am-
biental de empreendimentos eltricos com pequeno potencial de impacto ambiental,
a serem identificados pelo rgo licenciador, mediante a apresentao do Relatrio
Ambiental Simplificado pelo empreendedor.
Para tais empreendimentos, dispensar-se-iam os EIA/RIMA, substitudos pelo
Relatrio Ambiental Simplificado (RAS).
A Resoluo 279/2001 deve ser lida em conjunto com a de n. 1/1986, tambm
15
MIRRA, lvaro Luiz Valery. Impacto ambiental. So Paulo: Editora Juarez de Oliveira, 2006, p. 3 e 38.
195
do CONAMA, de modo que prevalea a presuno absoluta de que so potencialmen-

te causadores de significativa degradao ambiental os empreendimentos do setor
eltrico com capacidade superior a 10 MW, sujeitando-se, assim, ao procedimento
comum (no simplificado), com prvia realizao de EIA/RIMA e possibilidade de
discusso em audincia pblica, somente ficando sujeitos ao rito e demais condies
da Resoluo 279/01, os empreendimentos de 10 MW ou menos, ainda assim nas
hipteses em que, concretamente, no sejam potencialmente causadores de signifi-
cativa degradao do meio ambiente16.
De qualquer modo, compete ao Ministrio Pblico examinar o teor dos estudos
(RCA/PCA, RAS ou EIA/RIMA), aferindo-lhes a qualidade, inclusive se ao menos fo-
ram discutidos todos os pontos indicados na legislao.
Saliente-se que tal exame no deve ser visto como substituio do trabalho dos
rgos ambientais, pois no estar o Ministrio Pblico imiscuindo-se, com ele, no
exerccio das atribuies e prerrogativas legais e regulamentares de tais rgos.
A atuao do Ministrio Pblico, de observao atenta dos estudos ambientais
e do trabalho dos rgos pblicos deve ser visto como corolrio de sua misso consti-
tucional. E natural que tal acompanhamento seja constante em matria ambiental,
j que a Constituio Federal impe ao Poder Pblico e coletividade o dever de
defender e preservar o meio ambiente, para as presentes e futuras geraes (art. 225,
caput, da CF/1988).
Alm disso, a omisso de informaes relevantes e a baixa qualidade dos es-
tudos ambientais ainda so constantes em muitos procedimentos de licenciamento
ambiental de empreendimentos hidreltricos17.
Entre os problemas mais comuns nos estudos, podemos citar: ausncia de pro-
posio de alternativas; desconsiderao da bacia hidrogrfica na delimitao da rea
de influncia dos empreendimentos; ausncia de investigao de sries histricas e
ciclos anuais; caracterizao da rea baseada, predominantemente, em dados se-
cundrios; ausncia ou insuficincia de informaes sobre a metodologia utilizada;
proposio de execuo de atividades de diagnstico em etapas do licenciamento
posteriores Licena Prvia; apresentao de informaes inexatas, imprecisas e/ou
contraditrias, como nos casos que citam espcies reconhecidamente inexistentes
na regio; caracterizao incompleta de guas, sedimentos, solos, resduos, ar etc.;
superficialidade ou ausncia de anlise de eventos singulares em projetos envolvendo
recursos hdricos; ausncia de estudos orientados pela ampla acepo do conceito de
patrimnio cultural; tendncia minimizao ou subestimao dos impactos negati-
vos e supervalorizao dos impactos positivos, entre outros18.
16
MIRRA, lvaro Luiz Valery. Impacto ambiental. So Paulo: Editora Juarez de Oliveira, 2006, p. 115.
17
NINIO, Alberto et al. Op. cit., Volume I, p. 18.
18
Para estudo mais aprofundado, consulte Deficincias em estudos de impacto ambiental : sntese de uma
experincia. Braslia: Ministrio Pblico Federal/4 Cmara de Coordenao e Reviso; Escola Superior
196
No se pode esquecer que, submisso aos princpios da preveno e da precau-

o, o sistema legal de licenciamento ambiental brasileiro preconiza que todas as dis-
cusses relacionadas com a viabilidade e o conhecimento dos impactos ambientais
sejam exauridas at o momento da expedio da licena prvia, inclusive para fins de
compensao ambiental.
Neste sentido, a Resoluo CONAMA 371/2006 dispe que o percentual esta-
belecido para a compensao ambiental dever ser definido quando da emisso da
Licena Prvia19, o que corroborado pelo teor do art. 36 da Lei 9.985/2000, que
atribui ao rgo ambiental licenciador a tarefa de definir as unidades de conservao
a serem beneficiadas pela compensao, consideradas as propostas apresentadas no
EIA/RIMA.
Diante deste sistema normativo, o Ministrio Pblico deve atuar no sentido de
exigir a efetivao da compensao ambiental, bem como que a escolha das unidades
a serem favorecidas recaia sobre as que foram referidas no EIA/RIMA.
4. C
ondicionantes da licena. A indevida postergao do seu
cumprimento e a fiscalizao
Outra questo a merecer especial ateno por parte dos rgos do Ministrio
Pblico diz respeito ao expediente de se converter a exigncia de estudos necessrios
verificao da viabilidade do empreendimento em condicionantes para as fases
seguintes do licenciamento ambiental, quando no em medidas mitigadoras ou com-
pensatrias de impactos ambientais j previstos. o que pode ocorrer, por exemplo,
quando havendo previso de risco de extino de determinada espcie da fauna,
seja proposta a realizao de um simples monitoramento de sua populao durante
a instalao ou operao do empreendimento. O exaurimento das dvidas acerca
dos impactos imperativo para a tomada de decises ambientalmente responsveis,
quaisquer que sejam.
A propsito, o Tribunal de Contas da Unio j decidiu que o Instituto Brasileiro
do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (IBAMA) no deve admitir a
postergao de estudos de diagnstico prprios da fase prvia para fases posteriores
sob a forma de condicionantes do licenciamento, conforme prescreve o art. 6 da
Resoluo CONAMA 01/198620.
do Ministrio Pblico da Unio, 2004.

19
Art. 5o da Resoluo CONAMA 371/2006.
20
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo 1869/2006, Plenrio, apud LIMA, Luiz Henrique Moraes
de. O Tribunal de Contas da Unio e o controle externo da gesto ambiental. Rio de Janeiro: UFRJ/COPPE,
2009, p. 237, Tese (Doutorado) - Programa de Planejamento Energtico da Universidade Federal do Rio de
Janeiro, Rio de Janeiro, 2009. Disponvel em: <http://www.ppe.ufrj.br/ppe/production/tesis/moraes_lima.
197
5. A questo social e cultural
Certamente, os impactos econmicos e sociais acarretados pela instalao e

operao dos empreendimentos hidreltricos, muitas vezes com violao de direitos
humanos fundamentais, devem ser objeto de exame pelo Ministrio Pblico. Eles so
variados, provocados pelo deslocamento obrigatrio, tais como a perda da identidade
coletiva, decorrente da perda da propriedade rural e dos padres de organizao so-
cial, como relaes de parentesco e amizade na comunidade, o que tem colocado em
risco a sobrevivncia econmica e o modo de vida dos atingidos.
Na prtica, vrias das questes relacionadas com as repercusses socioambien-
tais do empreendimento acabam sendo apreciadas fora do procedimento de licen-
ciamento ambiental, at mesmo em razo da pouca estrutura dos rgos ambientais
licenciadores, preparados, via de regra, para tratar dos impactos de ordem fsica,
qumica e biolgica, mas com poucos tcnicos e condies para lidar com as ques-
tes sociais.
Neste contexto, o Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana (CDDPH),
ao tomar conhecimento de denncia de violaes de Direitos Humanos feita pelo
Movimento de Atingidos por Barragens (MAB), na sesso ordinria de 30 de maro de
2006, decidiu instituir uma Comisso Especial (CE) com a incumbncia de acompa-
nhar denncias de violaes de Direitos Humanos decorrentes da implementao de
barragens no Pas, bem como de apresentar sugestes e propostas no que concerne a
preveno, avaliao e mitigao dos impactos sociais e ambientais da implementa-
o das barragens, e a preservao e reparao dos direitos das populaes atingidas,
tendo a CE constatado ao final dos seus trabalhos que:
(...) o padro vigente de implantao de barragens tem propiciado de maneira
recorrente graves violaes de direitos humanos, cujas conseqncias acabam por
acentuar as j graves desigualdades sociais, traduzindo-se em situaes de misria e
desestruturao social, familiar e individual.21
Outro ponto a merecer ateno do Ministrio Pblico diz respeito s questes
relacionadas com o patrimnio histrico e cultural das comunidades afetadas22 (que
se relacionam com o disposto Art. 6, I, c, da Resoluo CONAMA 1/1986), versando
sobre bens materiais e imateriais que consubstanciam valores muitas vezes propen-
sos a sofrerem impactos negativos decorrentes da instalao de empreendimentos
pdf>. Acesso em: 29.08.2011.

21
BRASIL. Comisso Especial Atingidos por Barragens. Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa
Humana. Relatrio Final da Comisso Especial Atingidos por Barragens. Braslia: Ministrio da Justia,
2010, p. 36. Disponvel em: <http://pfdc.pgr.mpf.gov.br/temas-de-atuacao/populacao-atingida-pelas-bar-
ragens/atuacao-do-mpf/relatorio-final-cddph>. Acesso em: 29.08.2011.
22
FARIAS, Willams Brando; MELO, Ivan Vieira de. Avaliao de impactos ambientais de barragens: opor-
tunidades para a atuao dos Tribunais de Contas. Disponvel em: <http://www2.tce.pr.gov.br/xisinaop/
Trabalhos/Avalia%C3%A7%C3%A3o%20de%20impactos%20ambientais.pdf>. Acesso em: 29.8.2011.
198
hidreltricos, a exemplo dos locais em que se encontram stios arqueolgicos, j que

o processo de povoamento do territrio nacional est associado ao curso dos rios,
historicamente utilizados para dessedentar, para a extrao mineral, como vias para
o deslocamento rpido para o interior do territrio etc.
Nesta senda, a enorme perda do patrimnio arqueolgico, aliada necessidade
de se reparar, minimizar ou mitigar os impactos negativos potencialmente causados
pela implantao dos empreendimentos hidreltricos, ensejou a edio, pelo Instituto
do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional (IPHAN), da Portaria 28/2003, segundo
a qual, quando da renovao da licena ambiental de operao dos empreendimentos
hidreltricos que possuem reservatrios de qualquer tamanho e dimenso, exceo
dos que so a fio dgua, dever ser exigida a execuo de projetos de levantamento,
prospeco, resgate e salvamento arqueolgico na faixa de depleo, durante o esva-
ziamento do reservatrio, entre o nvel mdio e mximo.
Sem embargo, tambm necessria a fiscalizao acerca do cumprimento da
Portaria IPHAN 230/2002, que compatibiliza as fases de obteno das licenas am-
bientais com os procedimentos necessrios proteo do patrimnio arqueolgico.
O Ministrio Pblico deve verificar a apresentao de tais estudos e fomentar
a discusso das questes sociais, inclusive peticionando, neste sentido, aos rgos
ambientais e de assistncia social.
6. Avaliao Ambiental Estratgica e Avaliao Ambiental Integrada
Em se tratando de empreendimentos hidreltricos, pode ser que a prvia re-

alizao de EIA/RIMA no seja suficiente adequada compreenso dos impactos
ambientais na bacia hidrogrfica, especialmente ante a perspectiva de instalao de
um complexo de empreendimentos ao longo da calha do rio, o que bastante comum.
Com efeito, os EIA/RIMA refletem apenas uma entre vrias espcies do gnero
avaliao ambiental23, prevista como instrumento da Poltica Nacional do Meio Am-
biente, no inciso II do artigo 9o da Lei 6.938/1981.
Pode ser necessrio, por exemplo, que a tomada de decises de cunho ambien-
tal sobre empreendimentos hidreltricos sejam precedidas de uma avaliao ambien-
23
MILAR, dis. Direito do ambiente: doutrina, jurisprudncia, glossrio. 3a ed. ver. atual. e ampl. So
Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2004, p. 469. Neste sentido: Iara Verocai Dias Moreira afirma que
a avaliao ambiental trata de um exame sistemtico dos impactos ambientais de uma ao proposta
(projeto, programa, plano ou poltica) e de suas alternativas, devendo seus resultados serem apresentados
de forma adequada ao pblico e aos responsveis pela tomada de deciso (MOREIRA, Iara Verocai Dias.
Vocabulrio bsico de meio ambiente. Rio de Janeiro: Fundao Estadual de Engenharia do Meio Ambiente
(FEEMA), 1990, p. 33, apud GRANZIERA, Maria Luiza Machado. Direito ambiental. So Paulo: Atlas,
2009, p. 280).
199
tal capaz de considerar os impactos agregados de vrias obras e/ou atividades24, tais
como os denominados efeitos sinrgicos25 e cumulativos26 de uma srie de empreen-
dimentos idealizados para uma bacia hidrogrfica.
Para tais casos, identificam-se duas outras formas de avaliao ambiental: a
Avaliao Ambiental Estratgica (AAE27) e a Avaliao Ambiental Integrada (AAI28).
7. Participao social e audincias pblicas
O licenciamento momento propcio para a participao comunitria na concre-

tizao da poltica ambiental (Princpio 10 da Declarao do Rio/1992 e Resoluo
CONAMA n. 237/97), o que atende aos desgnios da CF/1988 sobre a construo de
uma sociedade solidria (art. 3o, I), tambm no campo de responsabilidade ambiental
(art. 225, caput).
24
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 18a edio. So Paulo: Malheiros, 2010,
p. 241.
25
GONALVES, Luiz Cludio. Planejamento de Energia e Metodologia de Avaliao Ambiental Estratgica:
Conceitos e Crticas. 1 Ed. Curitiba: Juru, 2009, p. 93-94.
26
GONALVES, Luiz Cludio. Op. cit., p. 93-94.
27
instrumento voltado para o planejamento e suporte de decises estatais, ou seja, para a adoo de pol-
ticas e projetos governamentais:
1) Decreto 4.339/2002, que institui princpios e diretrizes para a implementao da Poltica Nacional da
Biodiversidade dispondo, entre outras coisas, sobre o fortalecimento dos sistemas de monitoramento, de
avaliao, de preveno e de mitigao de impactos sobre a biodiversidade, bem como sobre a promoo
da recuperao de ecossistemas degradados, por meio da realizao de estudos de impacto ambiental
em projetos e empreendimentos de larga escala, inclusive os que possam gerar impactos agregados, que
envolvam recursos biolgicos e aqueles que utilizem espcies exticas e organismos geneticamente modi-
ficados, quando potencialmente causadores de significativa degradao do meio ambiente (item 13.2.19
do Anexo do Decreto), alm da integrao entre o Zoneamento Ecolgico-Econmico e as aes de licencia-
mento ambiental, especialmente por intermdio das aludidas avaliaes, feitas com uma escala regional
(item 13.2.4 do Anexo);
2) Decreto 6.101/2007, que atribui Secretaria de Mudanas Climticas e Qualidade Ambiental do Mi-
nistrio do Meio Ambiente a competncia para propor polticas e normas e definir estratgias nos temas
relacionados com a avaliao ambiental estratgica (art. 14, I, a), e, ao seu Departamento de Licenciamen-
to e Avaliao Ambiental, a competncia para subsidiar a formulao de polticas e normas e a definio
de estratgias para a implementao de programas e projetos em temas relacionados com a avaliao
ambiental estratgica (art. 16, I, a);
3) Decreto 6.678/2008, que aprovou o VII Plano Setorial para os Recursos do Mar e identifica a avalia-
o ambiental estratgica como instrumento capaz de identificar reas de relevante interesse minero-
-energtico.
28
Identificada como o estudo capaz de conhecer especificamente os efeitos sinrgicos e cumulativos
resultantes dos impactos ambientais ocasionados pelo conjunto de empreendimentos em planejamento,
implantao e operao em uma determinada rea (uma bacia hidrogrfica, por exemplo)
200
Compete ao Ministrio Pblico zelar pela realizao da audincia pblica29, da

consulta pblica30 ou da reunio tcnica informativa31 nos procedimentos relaciona-
dos com empreendimentos hidreltricos, inclusive no contexto da discusso do Plano
Ambiental de Conservao e Uso do Entorno do Reservatrio Artificial, pugnando pela
nulidade do procedimento, quando no realizado o ato32.
Mais que isso, a participao do rgo do Ministrio Pblico nas audincias
pblicas tambm de suma importncia, pois ele pode colher e formatar as preten-
ses e interesses da sociedade, para depois cumprir suas atribuies junto aos rgos
pblicos, inclusive submetendo Administrao Pblica as pretenses ventiladas no
curso da audincia, de forma organizada, sem prejuzo do emprego dos elementos de
informao eventualmente colhidos em seus prprios procedimentos (inqurito civil,
procedimento investigatrio criminal etc.).
O Ministrio Pblico tambm dever velar pela regularidade da realizao da
audincia pblica, cuidando para que a presidncia recaia sempre sobre o represen-
tante do rgo licenciador33, que os trabalhos se realizem de forma transparente e
que sejam devidamente registrados em ata34.
8. A Reserva Legal florestal
O Ministrio Pblico tambm deve exigir o cumprimento das normas relaciona-

das com a Reserva Legal florestal nos empreendimentos hidreltricos, sendo incons-
titucional o dispositivo do 7o do artigo 12 do novo Cdigo Florestal, por ferir a noo
de Reserva Legal florestal prevista na prpria Lei 12.651/2012 (caput do art. 12),
violar o, dever geral de proteo ambiental previsto no art. 225 da CF/1988, macular
o princpio da vedao de toda utilizao dos espaos protegidos que comprometa a
integridade dos atributos que justifiquem sua proteo (inciso III do 1o do art. 225
da CF), ofender a proibio do retrocesso ambiental, contrariar o princpio da efetivi-
dade do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (1o do artigo 225 da
CF), assim como a exigncia constitucional de reparao dos danos causados (3o do
art. 225 da CF).
29
30
Art. 4o, 2o, da Resoluo CONAMA 302/2002.
31
32
Conforme artigo 2o, 2o, da Resoluo CONAMA 9/87, e 4o, 2o, da Resoluo CONAMA 302/2002.
33
34
201
reas de Preservao Permanente e Plano Ambiental de Conservao e Uso do

Entorno do Reservatrio Artificial (PACUERA)
O Ministrio Pblico tambm deve fiscalizar a apresentao do PACUERA, com
a definio de reas de preservao permanente.
O mesmo raciocnio acima exposto quanto s reas de Reserva Legal aplica-se
s reas de preservao permanente, de modo que a capacidade de cumprimento das
funes ambientais das aludidas reas, dever servir de pedra de toque, por meio da
qual se poder avaliar o alcance de todos os demais artigos da Lei relacionados com
as reas de Preservao Permanente, de modo a somente se permitir a aplicao da
norma capaz de assegurar a efetividade do direito ao meio ambiente, propiciando
o pleno desempenho das funes ambientais destes espaos protegidos, nos ter-
mos do inciso III do 1o do art. 225 da CF/1988, sendo inconstitucionais o limite
mximo para as reas de preservao permanente em reservatrios (art. 5o da Lei
12.651/2012), assim como o disposto no artigo 62 do novo Cdigo Florestal.
Ainda sobre o PACUERA, compete ao Ministrio Pblico exigir a realizao de
consulta pblica (2o do art. 4o da Resoluo CONAMA 302/02), dela participando,
bem como perscrutar se foram observadas todas as formalidades legais at aprova-
o e execuo do plano, a exemplo da oitiva do respectivo comit de bacia hidro-
grfica, quando houver (3o do citado art. 4o), pena de nulidade no procedimento
de licenciamento.
Concluses
Assim, o Ministrio Pblico tem o dever de:

1) Atuar por meio de seus rgos no controle dos licenciamentos ambientais de
empreendimentos hidreltricos, de maneira coordenada e sistemtica, notadamente
por bacia hidrogrfica (Art. 5o, III, da Resoluo CONAMA 1/1986 e art. 1o, V, da Lei
9.433/1997).
2) Exigir a completa avaliao dos impactos ambientais (art. 9, III, da Lei
6.938/1981), segundo metodologia regularmente aprovada por rgo competente do
SISNAMA, inclusive considerando o conjunto de empreendimentos da bacia hidro-
grfica e seus efeitos sinrgicos e cumulativos, sem prejuzo dos Estudos de Impac-
to Ambiental (EIA/RIMA), para as obras e atividades potencialmente causadoras de
significativa degradao do meio ambiente, ou de outros estudos ambientais, para
os demais empreendimentos potencialmente causadores de degradao ambiental.
3) Adotar providncias no sentido de evitar a postergao de estudos de diag-
nstico prprios da fase prvia para fases posteriores, sob a forma de condicionantes
do licenciamento, pugnando, se for o caso, pelo indeferimento do requerimento de
licena, seja na seara administrativa, seja pela via judicial.
202
4) Exigir, desde a fase do licenciamento ambiental, a apreciao no apenas

das questes relacionadas com o meio ambiente natural, mas tambm das referentes ao
meio ambiente social, econmico e cultural (bens materiais e imateriais), integrando-os.
5) Perseguir a total aplicao do princpio da participao social no licencia-
mento ambiental.
6) Buscar o cumprimento das normas legais versando sobre a Reserva Legal
florestal dos imveis rurais relacionados com o empreendimento hidreltrico, sem
prejuzo da compensao a que se refere o artigo 36 da Lei 9.985/00, alm de exigir
a elaborao do Plano Ambiental de Conservao e Uso do Entorno do Reservatrio
e cumprimento das normas relacionadas com as reas de preservao permanente.
Embora imperativa e relevante, a atuao da Instituio ainda no bem com-
preendida pelos envolvidos na instalao e operao de empreendimentos hidreltri-
cos, o que indica a necessidade de sua intensificao, bem como do dilogo com os
diversos atores responsveis pela implementao dos empreendimentos hidreltricos.
203
INSTITUTO DIREITO PARA UM PLANETA VERDE

18 CONGRESSO BRASILEIRO DE DIREITO AMBIENTAL
PAINEL: GUA, ENERGIA E SUSTENTABILIDADE: SISTEMA
AQUFERO INTEGRADO GUARANI/SERRA GERAL E A AMEAA
DO GS DE XISTO NA BACIA DO PARAN.
Luiz Fernando Scheibe1

Arthur Schmidt Nanni2
Luciano Augusto Henning3
RESUMO
As guas subterrneas constituem 30% do total de guas doces da terra, e tm

grande importncia nos processos de abastecimento pblico da maior parte das ci-
dades da Amrica Latina. Enquanto os rios renovam-se continuamente, o movimento
de renovao das guas no Sistema Aqufero Guarani (SAG), no interior da Bacia do
Prata, da ordem de m/ano e d-se em zonas de recarga direta e de diferentes graus
de confinamento, onde a explotao se faz na forma de minerao de gua. Argen-
tina, Brasil, Paraguai e Uruguai, pases onde ocorre o SAG, contm inmeros outros
aquferos, ainda pouco estudados, e suas legislaes podem ser melhor compatibi-
lizadas. Para o uso integrado e sustentvel das guas subterrneas e superficiais da
bacia, propem-se os conceitos de Sistema Aqufero Integrado Guarani/Serra Geral
(SAIG/SG) e o de Gesto Integrada dos Recursos Hdricos (GIRH). No quadro da
mudana climtica global, alta a possibilidade de aumento na frequncia e na in-
tensidade de situaes de crises naturais, como inundaes e estiagens, e neste
caso, a lentido dos processos internos dos aquferos pode vir a constituir um elemen-
to de estabilizao das possibilidades de abastecimento da gua, pelo menos para
as atividades essenciais, tornando-se reservas estratgicas a serem consideradas
nas polticas e planos de remediao, preveno e mitigao nos pases da Amrica
Latina. A proposta atual de explorao de gs de xisto por fraturamento (shale gas
1
Programas de Ps-Graduao em Geografia (PPGG) e Interdisciplinar em Cincias Humanas da UFSC;
Projeto REDE GUARANI/SERRA GERAL. e-mail: scheibe2@gmail.com.
2
Departamento de Geocincias, Centro de Filosofia e Cincias Humanas da UFSC; Projeto REDE GUARA-
NI/SERRA GERAL.
3
Projeto REDE GUARANI/SERRA GERAL, www.rgsg.org.br.
204
fracking), no entanto, representa uma ameaa concreta integridade das reservas de

gua de todo Sistema Aqufero Integrado Guarani/Serra Geral (SAIG/SG) como dos
demais aquferos e das prprias guas superficiais de toda a Bacia do Paran, tanto
pela superexplotao como pela intensa poluio resultante do complexo processo de
minerao e descarte de guas carregadas com outros hidrocarbonetos, substncias
qumicas utilizadas nos explosivos e como fluidificantes e os prprios metais pesados
e outros elementos presentes na rocha hospedeira do gs.
INTRODUO
A gua essencial vida, a ponto de que, quando se descobre um novo e lon-

gnquo planeta, a primeira pergunta que se fazem os astrnomos, pela ocorrncia
de gua livre em sua superfcie. Este ser o primeiro indicador da possibilidade de
existncia, l, de formas de vida semelhantes s que conhecemos na Terra.
O CICLO DAS GUAS
A ocorrncia dessa gua em suas diversas formas gua (lquida), gelo, vapor
dgua na superfcie da Terra condicionada por inmeros fatores, como a intensida-
de da atrao gravitacional, que permite a flutuao da atmosfera acima da superfcie,
mas tambm suficiente para impedir que a mesma seja inteiramente perdida para o
espao; a rotao da Terra em torno de seu eixo, que garante a alternncia entre horas
de maior calor e outras mais frias, com temperaturas extremas restritas aos polos; o
relevo terrestre, que influi de diversas maneiras na distribuio das temperaturas, dos
ventos e das precipitaes; a existncia de uma lua responsvel pelo fenmeno das
mars, que continuamente, como um gato, lambem as costas dos continentes, reci-
clando todos os materiais desses ambientes; e, finalmente, a distncia a que estamos
do nosso sol, que possibilita o aproveitamento de sua energia para a fotossntese, o
mais espetacular processo de acumulao organizada dessa mesma energia.
A coincidncia de todos esses fatores com as caractersticas sui generis da mo-
lcula da gua, cuja polaridade lhe confere a propriedade de atuar como um solven-
te universal que faz do nosso planeta, no dizer do cientista Antonio Donato Nobre
em palestra no TEDxAmaznia (2010), uma verdadeira improbabilidade estatsti-
ca. (Disponvel em http://www.youtube.com/watch?v=HYcY5erxTYs).
dessa improvvel configurao que resultam as frequentes trocas de estado e
o contnuo deslocamento, sistematizado pelos estudiosos no assim chamado Ciclo
Hidrolgico, ou Ciclo da gua:
205
Figura 1 O Ciclo Hidrolgico, conforme o Servio Geolgico dos Estados Uni-

dos. Disponvel em http://ga.water.usgs.gov/edu/watercycleportuguesehi.html.
O primeiro ponto a observar , mais uma vez, o papel essencial exercido pelo
Sol, como o verdadeiro motor de todo o ciclo, atravs da evaporao da gua dos
oceanos e da evapotranspirao das plantas, com a consequente condensao, pre-
cipitao e acmulo nas altas geleiras, ou o escoamento superficial, at a volta pelos
rios aos lagos e ao oceano, ou a infiltrao nos lenis freticos e, por consequncia,
nos aquferos profundos.
Alm do movimento preciso considerar a diversidade dos ambientes de ar-
mazenamento da gua, reservatrios como os oceanos, a atmosfera, o gelo, os rios e
lagos, e nos poros e fraturas das rochas do subsolo.
A distribuio da gua nesses ambientes, no entanto, extremamente desigual,
como se pode observar:
Figura 4 Distribuio da gua nos diferentes reservatrios da Terra. Disponvel

em http://ga.water.usgs.gov/edu/.
Ao lado da total predominncia da gua salgada sobre a gua doce, chama
nossa ateno o fato de que esta no est diretamente disponvel para a maioria da
populao (talvez, por isso mesmo, os homens e mulheres, os animais, sequer so
representados no ciclo da gua disponibilizado pelo USGS), mas sim retida na forma
de gelo, ou, ento, nos poros e fraturas das rochas, constituindo o que chamamos de
guas subterrneas.
206
GUAS SUBTERRNEAS
Quando esta gua tem condies de ser explorada para o consumo domstico,
o abastecimento pblico, a criao de animais, a agricultura irrigada ou a indstria,
atravs de fontes naturais, de poos escavados ou tubulares profundos, que se diz
que aquela rocha se constitui num aqufero. Aspecto muito importante que, ao
contrrio da gua retida como gelo nos polos4, onde os homens e as mulheres no
esto, os aquferos, ou depsitos de gua subterrnea, ocorrem com maior ou menor
representatividade em todos os ambientes continentais, sendo utilizados desde a pr-
-histria por praticamente todas as civilizaes.
Aquela gua doce qual temos acesso direto e imediato, a dos lagos e, especial-
mente, dos rios constituiria, de acordo com o grfico mostrado, apenas 2% dos 0,3%
de 3% de toda a gua livre existente na Terra. Conforme acentua Porto-Gonalves
num discurso de escassez de tal forma elaborado que, ao final, o leitor j est com
sede (2006, p. 414).
O que os grficos no mostram, contudo, a sua relao direta com o ciclo
hidrolgico estampado mais acima: enquanto o movimento da gua nos aquferos
extremamente lento, assim como a sua renovao, os rios renovam-se continuamente
a partir das chuvas resultantes da evaporao da gua dos oceanos e lagos e da eva-
potranspirao das plantas, justificando assim o ditado de que no podemos banhar-
-nos duas vezes no mesmo rio:
Ao contrrio dos recursos hdricos superficiais, o fluxo da gua

subterrnea muito lento. Nos primeiros a velocidade pode ser
expressada em metros por segundo, enquanto nos aquferos em
metros por ano5. Isto tem muitas implicaes hidrogeolgicas e
ambientais importantes. As mudanas, tanto na disponibilidade
como na qualidade das guas subterrneas so resultado de longos
processos. No obstante, indcios delas se mostram reais, medi-
da que so detectados em poos tubulares. (OEA, 2009, P. 174
traduo dos autores).
No est neles contemplada, tambm, a prpria gua da chuva, antigamente

zelosamente guardada e to utilizada em nossas casas, e que passou a ser tratada nas
impermeabilizadas aglomeraes urbanas como um incmodo do qual temos que nos
4
Cujo propalado derretimento atual implica na sua transformao de gua doce em salgada, diminuindo
ainda mais a proporo entre aquela e esta ltima.
5
As guas de um rio com velocidade mdia de 1m/seg se deslocariam 31.536.000 m/ano. Ou seja, as
guas do rio Amazonas podem se renovar integralmente 5 vezes num ano, enquanto as do aqufero situado
logo abaixo dele se deslocariam apenas 1 a 10m de sua posio nesse mesmo perodo.
207
livrar imediatamente, atravs de complexos e caros sistemas de drenagem (por que

no de acumulao?) to ao gosto de nossos engenheiros e empreiteiras.
Por outro lado, em perodos de estiagem, os rios so imediatamente afetados, e
sua regularidade passa a depender quase exclusivamente das fontes de guas subter-
rneas que alimentam suas nascentes. Elas passam assim a constituir reservas estra-
tgicas de maior durabilidade, desde que exploradas dentro do limite da capacidade
de recarga dos respectivos aquferos.
Todos estes fatores apontam para a convenincia do uso integrado das guas su-
perficiais, subterrneas e da chuva, respeitando-se as suas particularidades. not-
rio, por exemplo, que a gua de superfcie a mais vulnervel em termos de poluio,
at por que normalmente os rios so usados no apenas para suprir as necessidades
de abastecimento pblico, industriais e de irrigao, mas tambm para o descarte
e diluio dos efluentes domsticos e industriais, alm das grandes barragens para
gerao de energia hidreltrica.
Essas intervenes tm sido responsveis pela perda da qualidade dessas guas,
fazendo com que haja, como ocorre na regio oeste dos estados de Santa Catarina
e do Paran, e noroeste do Rio Grande do Sul, no Brasil, uma intensa migrao dos
servios pblicos de abastecimento assim como das agroindstrias e dos produtores
de sunos, no sentido da captao de guas subterrneas, inicialmente do Sistema
Aqufero Serra Geral, constitudo por fissuras em basaltos, e num segundo momento,
que atualmente se intensifica, do prprio Sistema Aqufero Guarani, que mais pro-
fundo nessas regies.
Para estimar a quantidade de recursos que podem ser extrados de um aqufero,
a Diretiva Marco Europeia da gua estabelece que o limite de explotabilidade consis-
te na recarga mdia do sistema menos os fluxos necessrios para a manuteno em
bom estado das guas superficiais e dos ecossistemas associados.
O SISTEMA AQUFERO INTEGRADO GUARANI/SERRA GERAL
O Sistema Aqufero Guarani (SAG) , sem dvida, o mais importante aqufero do

Cone Sul da Amrica. Os resultados do PSAG6 confirmam o potencial e a importncia
estratgica deste aqufero (SAG), que abrange 1,1 milho de km2 de uma rea onde
vivem mais de 15 milhes de pessoas em quatro pases da Amrica do Sul (ou 92
milhes de pessoas em sua rea de influncia, conforme OEA, 2009).
6
Projeto para a Proteo Ambiental e Desenvolvimento Sustentvel do Sistema Aqufero Guaran (PSAG)
(maro 2003 janeiro 2009). Seu objetivo foi apoiar a Argentina, Brasil, Paraguay e Uruguay pases que
abrigam o Sistema Aqufero Guaran (SAG) na elaborao de um quadro comum de carter institucional,
legal e tcnico para a utilizao sustentvel e preservao deste recurso natural. (OEA, 2009)
208
Na Figura 3, abaixo, esto representadas as reas de ocorrncia do SAIG/SG na

Amrica do Sul, e mais detalhadamente, no mapa hidrogeolgico de Santa Catarina,
as reas de afloramento dos sistemas aquferos Serra Geral (SASG, em verde brilhan-
te) e Guarani (em azul escuro), e ainda, em azul mais claro, das rochas sedimentares
mais antigas, que incluem o folhelho (shale) da Formao Irati (em azul marinho),
conhecida popularmente como xisto betuminoso, e que contm as reservas de gs
de xisto da Bacia do Paran. A seo geolgica esquemtica abaixo do mapa mostra
o comportamento aproximado dessas camadas de rochas, que esto empilhadas com
o xisto betuminoso mais embaixo, o sistema aqufero Guarani em posio intermedi-
ria e o Serra Geral na superfcie.
A grande diversidade de caractersticas hidrulicas e qumicas do SAG, com

zonas especficas baseadas na geologia, hidrogeologia, hidrogeoqumica, istopos da
gua e energia hidrotermal, impe limitaes ao seu uso, o qual deve levar em consi-
derao no s as suas caractersticas intrnsecas de armazenamento e recarga, mas
as suas relaes com as rochas vulcnicas e demais formaes superpostas e subja-
centes, tambm sistemas aquferos de grande importncia local:
A gesto do SAG no pode desconhecer que h outros aquferos

sobre ele. Em muitas cidades do Estado de So Paulo, onde o SAG
explotado, por exemplo, existem poos que utilizam aquferos
209
mais superficiais. O mesmo sucede em outros Estados do Brasil e

nos demais pases, com intensidade variada. Afora o fato de que
ditos aquferos e o SAG possam vir a apresentar conexo hidrulica
(como de fato ocorre), a explotao da gua pode ser integrada e
deve incluir as fontes de gua superficial. (OEA, 2009, P. 174-5
traduo dos autores).
Foster et al. (2011a) comentam que, embora o volume total de gua armazena-
da seja imenso, h restries nos volumes explorveis do SAG, devido a caractersti-
cas geomtricas das camadas e hidrulicas da rocha. Definem, assim, cinco zonas
de gerenciamento do recurso e respectivos volumes seguros de extrao: Uma zona
No Confinada (ou aflorante), com renovao significativa pela recarga natural, mas
que apresenta alta vulnerabilidade poluio antrpica e potencial reduo dos flu-
xos de base dos rios, se houver superexplotao; uma zona Semiconfinada e Coberta
por (<100m) Basalto, com possvel explotao sustentvel, apesar de sua recarga
ser parcial; uma zona Confinada Intermediria (<400m) de Cobertura Basltica,
sem recarga significativa e com tempo de residncia da gua no aqufero maior do
que 10.000 anos; uma zona Confinada Profunda (>400m) de Cobertura Basltica,
com guas ainda mais antigas (eventualmente salinizadas ou com excessivo teor de
flor). Nestas duas ltimas zonas, a explotao seria do tipo minerao no renov-
vel, pela total ausncia de processos de renovao da gua em um tempo condizente
com novo aproveitamento dentro do atual processo civilizatrio. Uma quinta zona
a Confinada com gua Subterrnea Salina, no potvel, que seria restrita regional-
mente rea de ocorrncia do SAG na Argentina.
Concluem os autores citados que
Assim, os volumes razoavelmente reduzidos (da recarga) na quarta

zona (que corresponde maior extenso do SAG) implicam em
uma explotao de um recurso finito e bastante limitado, frente s
demandas que se esperam para este importante aqufero regional.
(FOSTER et al., 2011a, p.43).
Esta viso mais realista das potencialidades deste aqufero contrasta com o
ufanismo, altamente magnificado pelo apelo miditico nos anos iniciais deste sculo,
que caracterizou o processo que culminou na implantao do PSAG como um pro-
jeto cooperativo que envolveu recursos dos quatro pases de ocorrncia (Argentina,
Brasil, Paraguai e Uruguai) e dotaes do Fundo Mundial para o Meio Ambiente da
ONU, com interveno do Banco Mundial e tendo a OEA como agncia de execuo
regional. Contou ainda com a cooperao da Organizao Internacional de Energia
Atmica, do Servio Geolgico da Alemanha e do Banco de Programas de Sociedades
da gua dos Pases Baixos. (OEA, 2009).
210
Para essa implantao foi muito importante, tambm, a caracterizao do SAG

como um aqufero transnacional, j que abrange efetivamente partes importantes da
Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai e no Brasil e Argentina, distribui-se ainda por
vrios Estados e Provncias. Visando a cooperao e integrao das suas relaes e
com o propsito de ampliar o alcance das aes para conservao e aproveitamento
sustentvel dos recursos hdricos transfronteirios do Sistema Aqufero Guarani, a
Repblica Argentina, a Repblica Federativa do Brasil, a Repblica do Paraguai e a
Repblica Oriental do Uruguai assinaram, em 02 de agosto de 2010, um Acordo de
Cooperao sobre o Sistema Aqufero Guarani (SAG). Estabelece o referido acordo que:
...
Artigo 2 - Cada Parte exerce o domnio territorial soberano sobre
suas respectivas pores do Sistema Aqufero Guarani, de acordo
com suas disposies constitucionais e legais e de conformidade
com as normas de direito internacional aplicveis.
Artigo 3 - As Partes exercem em seus respectivos territrios o di-
reito soberano de promover a gesto, o monitoramento e o apro-
veitamento sustentvel dos recursos hdricos do Sistema Aqufero
Guarani, e utilizaro esses recursos com base em critrios de uso
racional e sustentvel e respeitando a obrigao de no causar pre-
juzo sensvel s demais Partes nem ao meio ambiente. (Brasil,
2010, disponvel em http://www.itamaraty.gov.br/sala-de-impren-
sa/notas-a-imprensa/acordo-sobre-o-aquifero-guarani)
Foster et al. (2011b), considerando os resultados do PSAG, ressaltam que os

eventuais problemas transfronteirios de aproveitamento do SAG so de distribuio
limitada e de carter essencialmente local, podendo, portanto, serem tratados caso a
caso. Para esses autores, entretanto, ntida a necessidade por cooperao federal
e internacional para aumentar os benefcios de se compartilharem avanos no enten-
dimento cientfico e de experincias positivas de gerenciamento.
Entre os pontos a serem melhor estudados, destacam:
...
iii) promover um frum de pesquisa e o incio de novos projetos
colaborativos em questes-chave, incluindo: a) impacto das gran-
des mudanas no uso do solo nas reas de recarga do SAG; b)
avaliao da recarga do SAG, particularmente atravs do basalto;
c) modelao matemtica do SAG e melhoria do modelo de ex-
plotao em reas confinadas (explotao do tipo minerao, no
renovvel); d) monitoramento quantitativo e qualitativo das guas
do aqufero. (FOSTER et al., 2011b, p. 62).
211
Nessa linha de ao j se encontra em andamento, desde 2007, o Projeto REDE

GUARANI/SERRA GERAL, que conta em Santa Catarina com mais de 70 pesquisado-
res e desenvolve pesquisas e aes institucionais para o uso integrado e sustentvel
das guas subterrneas e superficiais. A partir das evidncias tectnicas e geoqumi-
cas de conectividade hidrulica entre o Sistema Aqufero Serra Geral (SASG) e o SAG,
especialmente em Santa Catarina, Paran e no Rio Grande do Sul, Brasil, utiliza o
conceito de Sistema Aqufero Integrado Guarani/Serra Geral (SAIG/SG) como uni-
dade de gesto. O conceito de Gesto Integrada dos Recursos Hdricos, por sua vez,
leva tambm em considerao as guas superficiais e os usos da terra em cada bacia
hidrogrfica, cujas relaes se fazem cada vez mais evidentes medida que aumenta
a demanda pelos recursos hdricos devida urbanizao, suinocultura, avicultura,
produo de leite e agroindstrias associadas, aos frequentes perodos de estiagem
e carga de contaminantes j presente em muitos dos mananciais superficiais da
regio Oeste de Santa Catarina. (SCHEIBE et al., 2011).
Se, por um lado, a grande nfase dada ao Sistema Aqufero Guarani nos ltimos
anos serviu, como comentado no Programa Estratgico de Ao da OEA, para intro-
duzir definitivamente na agenda dos quatro pases que abrigam o SAG o tema das
guas subterrneas (OEA, 2009), por outro lado a completa dominncia da discusso
deste sistema eclipsou, de certa forma, todos os outros aquferos, cuja importncia
local incontestvel.
Apenas como exemplo, pode ser citado o imenso sistema aqufero representado
pelos depsitos quaternrios que se estendem, na Argentina, desde Mendoza at a
foz do rio da Prata, e que, apesar de serem intensivamente utilizados para abaste-
cimento pblico e para irrigao, tm seus estudos feitos principalmente em base
local, sendo ainda relativamente pouco divulgados. Devido ao seu carter de aqufero
livre, e a montante, em reas de baixa pluviosidade, apresentam, por um lado, alta
vulnerabilidade natural a cargas poluidoras, e por outro, excepcional importncia para
a manuteno do equilbrio hdrico de uma vasta regio daquele pas.
Da mesma forma, nas discusses referentes ao Programa Marco para a Gesto
Sustentvel dos Recursos Hdricos da Bacia do Prata, considerando os efeitos hidro-
lgicos decorrentes da variabilidade e mudanas climticas, elaborado para orientar
as aes do CIC - Comit Intergovernamental Coordenador da Bacia do Prata, a refe-
rncia s guas subterrneas prende-se, aparentemente, exclusivamente ao caso do
Aqufero Guarani.
(cf. http://www.cicplata.org/marco/eventos/pdf/23.02.2005/adt_anexos_mar-
zo2005.pdf)
No caso do Brasil, a Lei n 9.433/97 a Lei das guas estabeleceu a Poltica
Nacional de Recursos Hdricos, que prev um Sistema de Gerenciamento atravs
dos Comits de Bacia Hidrogrfica. Apenas nos ltimos anos, e graas em parte
ao do projeto REDE GUARANI/SERRA GERAL que (em Santa Catarina), alguns
desses comits esto levando em considerao as guas subterrneas, apesar da
sua decisiva importncia no abastecimento pblico de inmeras cidades e pequenas
212
comunidades: Estima-se que supram o abastecimento de 35-40% da populao do

pas e agreguem valor a um grande nmero de produtos durveis e bens de consumo.
Ressalta-se que pela Constituio Federal do Brasil a dominialidade das guas
subterrneas dos estados, sendo que estes esto em fase de implementao de suas
polticas de recursos hdricos, no tendo sido, at o momento, implantados em todos
os eles os mecanismos que permitam a sua correta gesto. Os casos de contaminao
de solo e de aquferos se avolumam, bem como problemas de superexplorao (maior
extrao que a capacidade de recarga do aqufero, quer por interferncias hidrulicas
ou por reduo das reservas), mas pouca ao tomada para a sua correo, colocan-
do em risco o suprimento pblico e privado de gua, sobretudo nos centros urbanos.
No Uruguai, importante passo para a gesto das guas foi dado com a apro-
vao recente das disposies que estabelecem que o acesso gua potvel e ao
saneamento so direitos humanos fundamentais. Tambm est estabelecido que o
servio pblico de saneamento e de abastecimento de gua para o consumo humano
sero prestados exclusiva e diretamente por pessoas jurdicas estatais. H diversos
programas em andamento visando melhoras no abastecimento de gua potvel, bem
como no saneamento, contudo, em relao s Polticas de guas que incluem espe-
cialmente a gesto por bacias considerando a integralidade do ciclo hidrolgico, as
aes so ainda incipientes e os problemas, semelhantes queles constatados nos
estados do sul do Brasil.
No Paraguai a capital, Assuno, abastecida principalmente a partir de guas
do prprio rio Paraguai, mas parte considervel da populao desta cidade e das cida-
des e comunidades menores daquela regio utiliza-se de poos e servios particulares
de abastecimento a partir do Acufero Patio, que abrange 1.173 km2 no sudoeste
da regio Oriental do pas e abastece mais de dois milhes de pessoas, sendo con-
siderado um irmo menor do Aqufero Guarani (cuja rea total de 1.100.000
km2). Segundo estudos preliminares, a excessiva extrao produziu uma queda do
nvel da gua e o aumento substancial da contaminao, alm da salinizao como
resultado direto do processo de rebaixamento do nvel. (cf. http://www.abas.org/aba-
sinforma/144/paginas/08.htm)
Somente a partir de 2005, com a regulamentao do Conselho de guas para
a gesto dos recursos hdricos do Paraguai, iniciou-se o processo de formao de
Conselhos de guas por bacias e sub-bacias hdricas, visando conciliar as aes dos
grandes usurios, associaes locais e setoriais e o poder pblico, sendo a gua su-
perficial e a gua subterrnea consideradas de domnio pblico. Notcias de 2009,
contudo, do conta de novas discusses sobre a privatizao do abastecimento.
Na Argentina, desde 1880 at 1980, a entidade Obras Sanitarias de la Nacin
(OSN) era responsvel pelos servios de gua potvel e esgotos nas principais cida-
des, enquanto nas cidades menores estes estavam a cargo dos estados provinciais,
municipais ou de cooperativas locais.
Em 1980 comeou um processo de descentralizao, que culminou na dcada
213
de 1990 com a privatizao ou concesso do servio em muitos casos, de forma que

no h uma unidade gestora nacional. Atualmente algumas concesses esto sendo
renegociadas, como no caso da empresa Aguas de Argentina, que foi nacionalizada
em maio de 2006 pelo presidente Nstor Kirchner, aps vrios anos de gesto por
um consrcio liderado pela Suez (Suez - 39,93%; Aguas de Barcelona - 25,01%;
PPP - 10%; Banco de Galicia y Buenos Aires - 8,26%; Vivendi - 7,55%; Corporacin
Financiera Internacional - 5%; gua Anglian - 4,25%).
No restante do pas os processos de gesto so bastante diversificados, tendo
em vista a relevncia do sistema federativo, mas o Instituto Nacional Del gua (INA)
coordena diversos centros de pesquisa, entre eles, o Centro Regional de guas Sub-
terrneas (CRAS), com quadro tcnico e infraestrutura especializados. exemplar,
por um lado, o sistema de gesto de guas do degelo para irrigao na Provncia de
Mendoza, mas por outro, muitos problemas vm sendo constatados pela utilizao
excessiva de gua dos aquferos, para a mesma irrigao, sem um controle rigoroso
da mesma.
AS GUAS SUBTERRNEAS COMO RESERVA ESTRATGICA DE RECURSOS

HDRICOS EM SITUAES DE CRISE AMBIENTAL.
Silva (2008) apresenta as guas subterrneas como reserva estratgica na ges-

to de recursos hdricos em situaes de crise, ressaltando inicialmente que as guas
subterrneas representam, para muitos pases, uma origem extremamente importante
pela contribuio que tm para os diferentes usos. O peso relativo que tm depende
fundamentalmente das caractersticas hidrogeolgicas e do clima das diferentes re-
gies. No que se refere qualidade tambm aceito, no geral, que as guas subter-
rneas apresentam vantagens, em relao s guas superficiais, devido sua relativa
estabilidade qumica e biolgica.
Na diretiva europeia para as guas subterrneas (2006/118), estas so apresen-
tadas como as massas de gua doce mais sensveis e importantes da Unio Euro-
peia e, sobretudo, tambm uma fonte de abastecimento pblico de gua potvel em
muitas regies o que revela a preocupao que o tema tem suscitado s autoridades
competentes. (SILVA, 2008). Segundo o mesmo autor, para a poro continental de
Portugal, essas guas representariam cerca de 60% do total consumido, contribuio
que corresponderia recarga mdia anual dos sistemas aquferos, a qual constitui os
recursos renovveis em cada ciclo hidrolgico.
Por outro lado, chama a ateno para o fato de que muitas das reservas situadas
a maiores profundidades no so mobilizadas nos modelos de explorao normais,
constituindo guas subterrneas infiltradas normalmente h bastante tempo, que
mantm grande estabilidade fsico-qumica com caractersticas qualitativas que po-
dem responder aos diferentes usos e que geralmente
214
( ... ) no so afetadas facilmente em situaes de grande gra-

vidade (calamidades) naturais ou antrpicas, que possam limitar
significativamente a qualidade e/ou quantidade das guas super-
ficiais e subterrneas de pequena profundidade, colocando srias
dificuldades na existncia de recursos hdricos para satisfazer os
usos correntes. (SILVA, 2008, s/p)
O autor sugere o interesse em identificar, para algumas Unidades Hidrogeo-

lgicas, a existncia potencial de reservas que deveriam ser objeto de um melhor
conhecimento e avaliao, e que devidamente aproveitadas poderiam corresponder a
estruturas de emergncia a mobilizar em situaes de crise grave.
Tendo em vista as perspectivas apontadas por muitas das projees ligadas ao
quadro de mudanas climticas globais, pode-se considerar como alta a possibilidade
de considervel aumento na frequncia e na intensidade dessas situaes de crise,
mesmo que obtenham sucesso as iniciativas, atualmente ainda demasiado tmidas,
no sentido de reverter os processos antrpicos que estariam contribuindo decisiva-
mente para, por exemplo, a intensificao do efeito estufa.
Nesse contexto, em que as guas superficiais podem surpreender tanto pela
violncia das enxurradas e inundaes como pela inclemncia de grandes perodos de
estiagem, numa sucesso de intensas e rpidas variaes, que o retardo dos efeitos
dessas variaes no comportamento dos aquferos mais profundos, tendo em consi-
derao a lentido com que se processam os movimentos da gua em seu interior,
da ordem, como j vimos, de apenas alguns metros por ano, pode vir a constituir um
elemento de estabilizao das possibilidades de abastecimento da gua, pelo menos
para as atividades essenciais.
Esses aquferos tero, portanto, que ser considerados no apenas como eventu-
ais estruturas de emergncia, conforme a proposta de Silva (2008), mas sim como
reservas estratgicas, cujo correto aproveitamento poder garantir a continuidade
daquelas atividades, pelo tempo de algumas dcadas ou at centenas de anos, per-
odo em que se acredita que outras providncias de adaptao e especialmente de
mitigao das consequncias da mudana climtica global possam ser incorporadas
nas polticas, nos planos de desenvolvimento e aes estratgicas puntuais de reme-
diao, preveno e planificao nos pases da Amrica Latina. (ELIZALDE HEVIA,
A.; GUZMN HENNESSEY, M., 2011).
Uma estratgia importante de preveno e planejamento a ser imediatamente
adotada seria, portanto, conforme a sugesto de Silva (2008), identificar, em cada
um de nossos pases, aqueles aquferos, ou partes deles, com um potencial de re-
servas estveis, para enquadramento nessa categoria de reservas estratgicas. No
caso do SAG, as zonas classificadas por Foster et al. (2011a) como zona Confinada
Intermediria (<400m) de Cobertura Basltica, e especialmente a zona Confinada
Profunda (>400m) de Cobertura Basltica, com guas ainda mais antigas e com
215
explotao do tipo minerao no renovvel, poderiam ser imediatamente classi-

ficadas nesta categoria, e passarem a ter imediatamente o seu aproveitamento, ou
pelo menos partes significativas dele, controlado e planejado para poderem exercer
esta funo.
O GS DE XISTO (POR FRATURAMENTO) AMEAA A QUALIDADE E A

QUANTIDADE DAS GUAS DA BACIA DO PARAN.
A proposta atual de explorao de gs de xisto por fraturamento (shale gas fra-

cking) na Bacia Geolgica do Paran, onde se situam no s os aquferos do SAIG/SG,
mas tambm os rios Uruguai, Paraguai e Paran, representa uma ameaa concreta
integridade dessas guas subterrneas e das prprias guas superficiais de toda a
Bacia do Paran, tanto pela superexplotao como pela intensa poluio resultante
do complexo processo de minerao e descarte de guas carregadas com outros hi-
drocarbonetos, substncias qumicas utilizadas nos explosivos e como fluidificantes e
os prprios metais pesados e outros elementos presentes na rocha hospedeira do gs.
Com efeito, em notcia postada em 16/04/2013, o jornal O Estado de So Paulo
anunciava que Uma fonte de energia polmica nos Estados Unidos e proibida em
pases como a Frana e a Bulgria est prestes a comear a ser explorada no Brasil:
o gs de xisto, tambm chamado de gs no convencional.
Noticiou ainda que a ANP (Agncia Nacional do Petrleo) marcou para os dias
30 e 31 de outubro o primeiro leilo especfico de blocos de gs, por fraturamento
- normalmente, eles seriam includos nos leiles para explorao de petrleo. (cf.
http://www1.folha.uol.com.br/mercado/2013/04/1263225-polemico-gas-de-xisto-
-tera-leilao-no-brasil-em-outubro.shtml).
A proibio em vrios pases e a forte discusso em todos os estados dos EUA
est diretamente ligada com os problemas causados por esta tcnica de explorao do
gs. Isto, por que so reconhecidamente imensos os riscos operacionais - envolvendo
exploses, incndios, vazamento de fluidos e danos aos prprios empregados e os
riscos geolgicos e ambientais, de vazamentos subterrneos com consequente conta-
minaes de aquferos, danos nos reservatrios de gua para operao do sistema o
estoque inicial seria de 15 milhes de litros, conforme a mesma reportagem do Es-
tado. Segundo a revista Waterworld, dirigida s empresas de tratamento de gua,
gua e energia sempre tiveram uma relao muito estreita, mas

o gs de xisto e a gua so particularmente ntimos. A gua
essencial para o gs do xisto e existe um mercado crescente, cujo
valor estimado de US$ 100 bilhes, s nos Estados Unidos, para
o tratamento das guas residuais. (Cf. http://www.waterworld.com/
216
articles/wwi/print/volume-27/issue-2/regional-spotlight-europe/
shale-gas-fracking.html) (traduo dos autores)
No caso especfico da Bacia do Paran, a situao pode ser resumida na Figura

4 (abaixo), modificada a partir da mesma reportagem do Estado, no mbito do
projeto Rede Guarani/Serra Geral:
Figura 4 Bloco diagrama mostrando a relao entre a camada de xisto betu-

minoso e os aqferos constituintes do SAIG/SG, na Bacia do Paran, bem como a
situao dos tubos por onde passaria a mistura de gases e gua poluda em seu cami-
nho at a superfcie, a passagem pela Usina de beneficiamento de gs e os reservat-
rios de gua, imediatamente acima do Sistema Aqufero Serra Geral, que por sua vez
se comunica, por fraturas naturais antigas, com o SAG e at com o prprio xisto.
217
CONCLUSES:

Embora parte essencial do Ciclo Hidrolgico, as guas subterrneas se caracteri-
zam por um grande tempo de permanncia nesta condio, diferentemente das guas
doces superficiais, e em especial dos rios, que por se deslocarem muito rapidamente
refletem imediatamente quaisquer variaes no ritmo e intensidade das precipitaes
atmosfricas.
Assim, num contexto de mudanas intensas, como as apontadas pelos mode-
los referentes ao conjunto de mudanas climticas que tm sido divulgados, os aqu-
feros mais profundos, com tempo de recarga considerado incompatvel com nosso
processo civilizatrio e por isso mesmo considerados como recursos no renovveis,
e portanto sujeitos minerao de gua, adquirem importncia com a perspectiva de
virem a ser considerados como reservas estratgicas.
Alm das ameaas pontuais representadas pelos dejetos urbanos e indus-
triais, ou das criaes concentradas de sunos e de gado de leite, e das ameaas difu-
sas de contaminao pelos fertilizantes qumicos e pelos venenos usados nas grandes
monoculturas, o grande perigo de poluio das guas superficiais e das estratgicas
reservas de guas subterrneas vem, agora, literalmente, de baixo, impulsionado
pela busca cada vez maior de formas de energia mais baratas para alimentar a esca-
lada geomtrica do consumismo globalizado e da concentrao do capital, colocando,
paradoxalmente, cada vez mais em risco a qualidade da vida das espcies que habi-
tam a Terra. H outras?
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http://www.waterworld.com/articles/wwi/print/volume-27/issue-2/regional-spotli-
ght-europe/shale-gas-fracking.html)
http://www1.folha.uol.com.br/mercado/2013/04/1263225-polemico-gas-de-
-xisto-tera-leilao-no-brasil-em-outubro.shtml).
219
A tutela penal do meio ambiente e suas implicaes

na efetividade do poder de polcia administrativa:
consideraes sobre os crimes do art. 69
e art. 69-A da Lei 9.605/98
Nicolao Dino Neto.

Procurador Regional da Repblica/1 Regio; Professor de Direito Ambiental da
Universidade de Braslia
Consideraes iniciais
Em que medida a efetividade da ao administrativa depende do funcionamento

do direito penal? Reconhecer a existncia de certa relao de dependncia coloca o
direito administrativo em posio de desprestgio em face do direito penal? Essas e
outras questes tm ocupado estudiosos do direito penal e do direito administrativo,
notadamente no momento em que se verificam, de um lado, o avano terico do direi-
to administrativo sancionador e, de outro, uma tendncia de recuo na proteo penal
de bens jurdicos, numa perigosa curva minimalista.
Em se tratando da proteo jurdica do meio ambiente, no so poucos os pre-
cedentes judiciais em que se verifica essa tendncia de se fazer escapar do raio
de alcance do direito penal comportamentos comissivos ou omissivos, em nome da
insignificncia de seu reflexo sobre o objeto jurdico protegido, bem como da ideia
de que bastaria a ao administrativa para a pretendida garantia de higidez do bem.
No epicentro desse debate, encontra-se o subsistema punitivo, alicerado na
Lei 9.605/98 e concebido a partir da premissa constitucional, segundo a qual a efe-
tividade da tutela do meio ambiente imprescinde do funcionamento consorciado de
instrumentos do direito administrativo, do direito penal e de medidas destinadas
recomposio do dano e promoo de responsabilidade civil.
Nessa perspectiva, a interveno do direito penal legitimar-se-ia no apenas
pela proteo direta de bens ambientais, mas, tambm por assegurar, indiretamente,
a efetividade da ao administrativa, quando alvo de graves embaraos. Da a formu-
lao de tipos penais ambientais destinados tutela imediata do regular funciona-
mento da Administrao Ambiental.
220
Este texto prope-se a uma breve anlise de dois desses crimes desenhados na
Lei 9.605/98, voltados garantia da ao fiscalizadora do Poder Pblico em questes
ambientais e efetividade dos procedimentos de outorga.
2. Relao de dependncia entre o direito penal ambiental e o

direito administrativo uma explicao necessria
A discusso acerca da relao de dependncia existente entre o direito penal e

o direito administrativo est na raiz do emprego das normas penais em branco como
estratgia de construo de tipos penais voltados criminalizao de condutas que
mais diretamente sofrem impactos ligados ao carter multifacetado do bem jurdico
a ser protegido ou multiplicidade de formas de comprometimento deste. Em tais
situaes, verifica-se a remisso a outros diplomas legais ou, no ponto que interessa
a este artigo, a normas administrativas, o que implica, na prtica, a internalizao do
ilcito administrativo no tipo penal.
Outra faceta dessa problemtica capitulao, como crime ambiental, de con-
dutas que, num primeiro exame, tutelam a efetividade da ao administrativa, e no
propriamente bens ambientais.
No primeiro caso acima mencionado, a despeito das objees que partem da su-
posta inadequao deste para lidar com questes ambientais, o que levaria o direito
penal a exercer um papel simblico, no vemos razo para desprestigiar-se o direito
penal ambiental. A relao de dependncia entre o direito penal ambiental e o direi-
to administrativo pode ser vista por ngulo diverso, que, em adequada proporo, a
justifica e a legitima. Anabela Rodrigues lembra, a propsito, que o Direito , por es-
sncia, sistmico, e o legislador acha-se revestido de legitimao popular para editar
normas penais e normas de matiz administrativo, consoante o mbito da competncia
e a natureza do fenmeno social a ser regulado.
Em se tratando de proteo ambiental, o legislador penal no pode gravitar
sozinho, dissociado do direito administrativo, em face das competncias da adminis-
trao, impostas por lei, para regular a atividade em sociedade em prol da higidez do
ambiente. Nessa linha de raciocnio, Anabela Miranda Rodrigues destaca que o legis-
lador penal, ao elaborar tipos penais, no se encontra num espao jurdico livre, mas,
sim, impregnado de normas emanadas da administrao, porquanto uma complexa
rede de disposies administrativas no pode deixar de formar a estrutura em que se
articulam as regras do jogo da utilizao do ambiente.1
1
RODRIGUES, Anabela Miranda. Os crimes contra o ambiente no cdigo penal revisto. In: Lusiada Revis-
ta de Cincia e Cultura. Srie de Direito, Nmero especial. Porto: Invulgar Artes Grficas, 1996, p. 311.
221
Assim, um direito penal ambiental totalmente distanciado do direito administra-

tivo seria invivel ante a complexidade das situaes configuradoras de leso ao meio
ambiente e a inafastvel necessidade de serem observados, no campo da proteo
ambiental, critrios de regulao das atividades econmicas e da vida social em ge-
ral, a cargo da Administrao.
Noutras palavras, a norma penal ambiental no deve contentar-se, para efeito de
definio dos tipos, apenas com o desrespeito norma administrativa, sob pena de
se reduzir o crime mera infrao administrativa. Da entender-se no ser adequado
que o limite do desvalor seja apenas a conduta no amparada por autorizao admi-
nistrativa ou o desacordo com a outorga obtida. Se assim fosse, estaramos transfor-
mando os ilcitos penais ambientais em meros crimes de desobedincia, ofensivos
Administrao. E mais: bastaria a existncia de outorga administrativa para retirar do
campo da ilicitude penal o ato ofensivo integridade do meio ambiente. Ora, certa-
mente no esse o esprito que norteia a Lei 9.605/98.
O direito penal ambiental no pode prescindir da relao com o direito adminis-
trativo, porquanto a Administrao prescreve, normatiza e fiscaliza o comportamento
social, estabelecendo, nos termos da lei, balizas para a promoo do meio ambiente
sadio. Mas, para alm da vulnerao da norma administrativa, h o reconhecimento
de que a malha regulatria da Administrao s vezes no se revela suficiente para
conter as condutas degradadoras do meio ambiente. H, tambm, a compreenso de
que, mesmo autorizada pela Administrao, determinada atividade poder implicar
grave leso aos ecossistemas, desafiando a interveno penal para reprimir a vulnera-
o de um bem que essencial.
Dessa forma, num sistema de dependncia relativa, a existncia de autorizao
administrativa nem sempre interfere na tipicidade penal da conduta. A dependncia,
como enuncia Jos Luis Arzamendi, se estabelece com a legislao administrativa
protetora do meio ambiente, e no apenas com base na presena, ou no, de um ato
administrativo de licena ou autorizao.2
A outra questo acima suscitada tipificao, como crime ambiental, de con-
dutas ofensivas ao bom funcionamento da Administrao tambm no deprecia o
direito penal ambiental. Antes, o valoriza, assinalando que a malha penal deve ser
utilizada para amparar a regular atuao da Administrao, no que toca a seu dever
de proteger e conservar os bens que compem o meio ambiente. J dissemos, noutra
oportunidade, que, como regra geral, o direito penal ambiental brasileiro segue o mo-
delo de dependncia administrativa relativa, visto que se preocupa primacialmente
com o bem jurdico meio ambiente, e no apenas com a ofensa a prescries da Ad-
ministrao, revelando-se a preocupao fundamental da lei com a tutela ambiental,
e anunciando que o desvalor da conduta delitiva no se restringe ao mero desrespeito
2
ARZAMENDI, Jos Luis de la Cuesta. Cuestiones dogmticas relativas al delito de contaminacin ambien-
tal. In: Revista Penal. Barcelona: Editorial Praxis, n. 4, jul. 1999, p. 37.
222
a normas administrativas, mas se reporta ao prprio bem jurdico meio ambiente.

Nessa linha, a tipificao de condutas nocivas ao bom funcionamento da Admi-
nistrao Ambiental tem como fundamento a ideia de que o boicote a esta compro-
mete inapelavelmente o fim ltimo pretendido, que outro no seno a adequada e
eficaz proteo do meio ambiente. Noutras palavras, a regular ao administrativa
constitui caminho conducente eficaz tutela ambiental. Se ela falha, por dolo ou
culpa de agentes pblicos, se cerceada ou fraudada, o prejuzo recair no bem am-
biental. Pode-se afirmar, ento, que os crimes contra a administrao ambiental so
crimes ambientais acidentais.
Sem perder de vista tais aspectos, passemos ao exame de dois tipos previstos na
Seo dos Crimes contra a Administrao Ambiental da Lei 9.605/98.
3. O crime do art. 69 da Lei 9.605/98 - Obstar ou dificultar a ao

fiscalizadora do Poder Pblico no trato de questes ambientais
O art. 69 da Lei 9.605/98 (Obstar ou dificultar a ao fiscalizadora do Poder

Pblico no trato de questes ambientais) encerra conduta equivalente ao crime de
resistncia, previsto no art. 329 do CP. O sentido dos verbos obstar e dificultar vai ao
encontro da ideia traduzida pelo ncleo da conduta de resistncia, estabelecido no
citado preceito da legislao penal codificada (opor-se).
No se exige, porm, violncia ou ameaa por parte do agente. No h, com
efeito, a exigncia desses ingredientes para a configurao do crime do art. 69 da
Lei Ambiental, bastando a produo de embaraos ou de bices fiscalizao.
A legalidade, como princpio norteador de toda ao administrativa, deve ser
atributo essencial da atividade fiscalizadora do Poder Pblico. Todavia, somente a
ilegalidade flagrante ou o manifesto abuso de poder do agente pblico podem ser
invocados para, eventualmente, justificar a resistncia, e desde que no haja outro
meio idneo para repelir o ilegal constrangimento. Existem, no campo da competn-
cia administrativa, inmeras zonas cinzentas em que pode vicejar dvida em relao
a qual esfera pblica federal, estadual ou municipal teria atribuio para fisca-
lizar. Isso no constitui motivo razovel para opor-se ao fiscalizadora, pois a
presuno de legitimidade atributo do ato administrativo.
Trata-se de delito formal, seja na modalidade de obstar, seja na de dificultar
a ao fiscalizadora. Assim, consuma-se o crime independentemente de o agente
lograr o impedimento da fiscalizao.
223
4. O crime do art. 69-A da Lei 9.605/98 - Elaborar ou apresentar,

no licenciamento, concesso florestal ou qualquer outro
procedimento administrativo, estudo, laudo ou relatrio
ambiental total ou parcialmente falso ou enganoso, inclusive
por omisso
Esse tipo penal constitui inovao da Lei 11.284, de 2006. Pela leitura do
dispositivo legal, percebe-se que se trata de uma especializao da conduta prevista
no art. 342 do Cdigo Penal.
O cotejo desse preceito com o disposto no art. 66 desta mesma Lei de Crimes
Ambientais revela que, em relao ao agente pblico, houve sensvel esvaziamento de
contedo. Isto porque quase todos os elementos do tipo do art. 66 esto presentes
no art. 69-A, caput.
H, contudo, diferenas a apontar, e a primeira delas reside no fato de o art. 66
veicular crime prprio, sendo dele sujeito ativo o servidor pblico (vide CP, art. 327),
enquanto que, no crime do art. 69-A, o sujeito ativo pode ser qualquer pessoa, fsica
ou jurdica. Alm disso, o art. 69-A refere-se, tambm, ao procedimento de concesso
florestal, de que trata o art. 2, VII, da Lei 11.284/2006.
Outro trao distintivo entre o art. 66 e o art. 69-A diz respeito abrangn-
cia do tipo. Enquanto o art. 66 tipifica a conduta do servidor pblico que sonega
informaes ou dados tcnico-cientficos em procedimentos de autorizao ou de
licenciamento ambiental, o art. 69-A considera crime a conduta de elaborar ou
apresentar, no licenciamento, concesso florestal ou qualquer outro procedimento
administrativo, estudo, laudo ou relatrio ambiental total ou parcialmente falso ou
enganoso, inclusive por omisso. Noutras palavras, se a omisso no ocorrer em sede
de estudo, laudo ou relatrio ambiental, o crime ser o do art. 66, e no do art. 69-A.
Exemplifiquemos com a hiptese de uma informao falsa lanada por um servidor,
nos autos de um procedimento de licenciamento ambiental, acerca da necessidade
de adiamento de uma audincia pblica para discusso de EIA/RIMA, em razo da
inobservncia de alguma formalidade legal na convocao do ato, com o objetivo de
retardar indevidamente sua realizao. Em tal situao, o crime ser o do art. 66 da
Lei 9.605/98, vez que no se trata de elaborao ou apresentao de estudo, laudo
ou relatrio ambiental.
Apesar da ampliao do raio de alcance da incriminao de condutas nocivas
Administrao Ambiental, o legislador deixou a desejar quanto redao do art. 69-
A, especificamente no tocante forma omissiva. Transcreva-se o tipo, para melhor
compreenso: Elaborar ou apresentar, no licenciamento, concesso florestal ou
qualquer outro procedimento administrativo, estudo, laudo ou relatrio ambiental
total ou parcialmente falso ou enganoso, inclusive por omisso. Note-se que os
verbos que ostentam a ao fsica evidenciam essencialmente comportamentos po-
sitivos. Ora, no se elabora ou apresenta algo por omisso. Em vez disso, omite-se,
na elaborao ou apresentao de algo, um dado ou uma informao.
224
Dessa forma, considera-se melhor a redao do art. 66, no que se refere

forma omissiva do crime, empregando as expresses omitir a verdade e sone-
gar informaes ou dados tcnico-cientficos. Mesmo assim, ainda que de forma
defeituosa, o dispositivo considera que o delito pode consumar-se por ao ou por
omisso.
H que se mencionar, ainda, a causa de aumento de pena, de um tero a dois
teros, prevista no 2 do art. 69-A, no caso de dano significativo ao meio ambiente
resultante do uso de informao falsa, incompleta ou enganosa. A qualificadora est na
expresso dano significativo que corresponde ao mesmo elemento normativo uti-
lizado no art. 54, caput, da Lei 9.605/98. J dissemos, noutra oportunidade, que no
fcil definir o que seja dano significativo sem o emprego de clusulas igualmente
abertas. A Lei no veiculou parmetros objetivos para a mensurao do dano signifi-
cativo. Deve-se dar nfase relevncia do impacto ambiental decorrente do uso da
informao viciada, o que impe, pois, sua verificao caso a caso. O fim da norma
punir com maior rigor o autor do estudo, laudo ou relatrio falso ou enganoso do qual
resultou um dano ambiental significativo, sem prejuzo da configurao do outro crime
correspondente destruio significativa do meio ambiente.
O crime do art. 69-A admite a modalidade culposa, com pena de deteno de
um a trs anos. Pena severa, se comparada com as sanes aplicveis a outros crimes
dolosos previstos nesta Lei, como, por exemplo, o delito do art. 38, punvel com pena
de deteno de um a trs anos, ou multa, e os crimes dos arts. 44 e 45, punveis com
pena mxima de um ano e dois anos, respectivamente. A forma culposa do 1 exigir
do agente pblico atuante em processos administrativos ambientais cuidado redobra-
do na liberao de estudos, laudos ou relatrios, acarretando maior rigor na emisso
de autorizaes e licenas, ante o fundado receio de criminalizao de sua conduta,
por impercia, imprudncia ou negligncia.
225
Alguns desafios da advocacia ambiental no mbito

do processo administrativo sancionatrio
Renata Campetti Amaral

Alessandro De Franceschi da Cruz1
O Decreto Federal n. 6.514/2008, que regulamenta a Lei Federal 9.605/1998

(conhecida como Lei de Crimes Ambientais, mas que tambm disciplina a respon-
sabilidade administrativa ambiental), dispe sobre as infraes administrativas ao
meio ambiente, estabelecendo regras que regem o processo administrativo federal
para apurao dessas infraes,indicando quais condutas so consideradas infraes
administrativas e as respectivas sanes.
No Captulo II do Decreto n. 6.514/2008, encontra-se detalhado o processo
administrativo para apuraes das infraes ambientais. Segundo o pargrafo nico
do artigo 94, o objetivo do Captulo II dar unidade s normas legais esparsas que
versam sobre procedimentos administrativos em matria ambiental, bem como, nos
termos do que dispe o art. 84, inciso VI, alnea a, da Constituio, disciplinar
as regras de funcionamento pelas quais a administrao pblica federal, de carter
ambiental, dever pautar-se na conduo do processo.
O artigo seguinte, 95, determina que o processo administrativo ambiental ser
orientado pelos princpios consagrados na Constituio Federal, quais sejam: lega-
lidade, finalidade, motivao, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla
defesa, contraditrio, segurana jurdica, interesse pblico e eficincia, bem como
pelos critrios mencionados no pargrafo nico do artigo 2 da Lei n. 9.784/1999,
a qual dispe sobre o processo administrativo em mbito federal.
A atuao na defesa dos interesses do administrados, contudo, demonstra que,
na prtica e muitas das vezes, seja em razo do rito processual determinado pela
legislao, seja pelo modo como so tomadas as decises administrativas, os prin-
cpios constitucionalmente consagrados acabam por no serem observados em sua
integralidade. Na esfera ambiental, o cerceamento da oportunidade de defender-se
plenamente que pressupe ter seus argumentos efetivamente apreciados pelo rgo
ambiental competente pode significar a impossibilidade de se perquirir, efetiva-
mente, acerca dos danos causados e de seus reais responsveis. Perde o administra-
do, perde a sociedade, perde o meio ambiente.
1
Renata Campetti Amaral e Alessandro De Franceschi da Cruzso advogados especialistas em direito am-
biental do escritrio Trench, Rossi e Watanabe Advogados.
226
Importa-nosexaminar, assim, os desafios da advocacia ambiental considerando a

sistemtica do processo administrativo sancionatrio, especialmente em mbito fede-
ral. Nossa anlise considerou a legislao federal sobre o tema e, primordialmente, a
atuao e a organizao interna do InstitutoBrasileiro do MeioAmbiente e dos Recur-
sosNaturaisRenovveis (IBAMA), rgo federal de proteo ambiental. No entanto,
sabido que o procedimento se assemelha aos demais rgos de proteo ambiental de
atuao estadual e, inclusive, municipal, de modo que nossas consideraes podem
se estender aos demais rgos que compem o SistemaNacional do MeioAmbiente
(SISNAMA).
1. Desafios decorrentes dasistemtica do processo administrativo

ambiental
sabido que o processo judicial possui necessariamente trs partes: Autor, ru

e o juiz. Nessa relao, cabe ao juiz assumir a posio neutra, ouvir as partes e pro-
ferir a deciso com base nos elementos que lhe foram fornecidos e que esto sua
disposio.
O processo administrativo sancionatrio, na prtica, possui outra composio.
Ao invs de trs partes independentes, atuam no processo administrativo, em regra,
duas partes: autuante e autuado. O prprio rgo autuante tambm aquele que ir
exercer o poder decisrio sobre a lide, em todas as instncias. Fazendo a necessria
comparao com o processo judicial, como se o prprio autor fosse incumbido de
analisar a defesa do ru e decidir a lide.
Essa composio, por si s, j propicia uma situao desigual. Nesse cenrio,
apesar de o rgo possuir diretrizes constitucionais e legais para a sua atuao, as
quais devem permear todo o processo administrativo, vislumbra-se que a prpria
estrutura do processo administrativo pode dificultar a apreciao das alegaes de
defesa com neutralidade.
Alm disso, proliferam-se normas (Resolues, Portarias, etc.) objetivando reger
o processo, as quais, muitas vezes, no so claras, dificultando ainda mais que se
persiga as almejadas neutralidade e transparncia.
Com a finalidade de aprimorar o trmite do processo administrativo, no final de
2012, foi publicada a Instruo Normativa n. 10/2012, a qual, dentre outras ques-
tes, reestruturou o IBAMA no que diz respeito s instncias administrativas para
julgamento das infraes ambientais.
De acordo com a Instruo Normativa, as autoridades julgadoras ficaram dividi-
das da seguinte forma:
227
Autoridade Julgadora de 1 Instncia

Autoridade Condio
Superintendente Estadual ou Gerente Executivo Processos cujo valor da multa seja
inferior a R$ 500.000,00 (quinhentos
mil reais)
Servidor Administrativo designado por Portaria Processos cuja multa seja de at R$
do Superintendente ou Gerente Executivo. Caso 100.000,00 (cem mil reais).
no exista, essa competncia ser exercida pelo
Superintende ou Gerente Executivo.
Chefe ou Coordenador da Diviso de Cobrana e Processos cujo valor da multa seja
Avaliao de Crditos de Multas Ambientais ou igual ou superior a R$ 500.000,00
seu substituto, o Coordenador ou Responsvel (quinhentos mil reais) e inferior a R$
designado pelo Grupo de Cobrana dos Grandes 10.000.000,00 (dez milhes de reais)
Devedores.
Coordenador Geral de Cobrana e Controle de Processos cujo valor da multa seja
Crditos Administrativos ou seu substituto igual ou superior a R$ 10.000.000,00
(dez milhes de reais), podendo avocar
processos de valor inferior.
Autoridade Julgadora de 2 Instncia

Autoridade Condio
Presidente do IBAMA Recursos cujo valor da multa indicada ou
consolidada seja superior a R$ 10.000.000,00
(dez milhes de reais), podendo avocar processos
de valor inferior.
Coordenador Geral de Cobrana e Recursos cujo valor da multa indicada seja
Controle de Crditos Administrativos igual ou superior a R$ 500.000,00 (quinhentos
ou seu substituto mil reais) e inferior a R$ 10.000.000,00 (dez
milhes de reais).
Chefe ou Coordenador da Diviso de Recursos cujo valor da multa indicada ou
Cobrana e Avaliao de Crditos de consolidada seja menor que R$ 500.000,00
Multas Ambientais. (quinhentos mil reais), exceto em relao
aos recursos cuja competncia recaia sobre o
Superintendente Estadual ou Gerente Executivo,
conforme abaixo.
Superintendente Estadual ou Gerente Processos cuja autoridade julgadora de 1
Executivo. instncia seja servidor administrativo por estes
designado.
228
Alm das autoridades acima descritas, merece destaque a criao doNcleo

Tcnico Setorial de Instruo Processual (NUIP) e do Ncleo Tcnico Setorial de
Uniformizao e Treinamento (NUT).
O NUIP encontra-se tanto na sede do IBAMA em Braslia (NUIP/Sede), como
nas Superintendncias Estaduais, que so grupos de trabalho responsveis pelo au-
xlio s autoridades julgadoras de primeira e segunda instncia, com atribuies de
preparao e instruo dos procedimentos administrativos. Cabe ao NUIP as ativida-
des de notificaes, intimaes, manifestaes tcnicas, elaborao de pareceres e
opinies, dentre inmeras outras funes dentro do processo.
J o NUT um grupo de trabalho responsvel por promover a uniformizao de
procedimentos em mbito nacional, junto aos servidores encarregados da instruo
processual e s autoridades julgadoras.
A criao do NUIP e do NUT deve ser comemorada, eis que, ao menos na teoria,
nos parece um passo importante na direo de tornar o procedimento administrativo
mais transparente, propiciando a melhor apreciao dos argumentos e, possivelmen-
te, maior eficincia e efetividade s decises.Alis, toda ao tomada nesse sentido
deve ser saudada.
Alm das medidas acima referidas, a Instruo Normativa n. 10/2012 tam-
bm se dedicou a estruturar de forma mais efetiva a cobrana das multas. sabido
que a porcentagem de multas pagas baixssima. Segundo levantamento do prprio
IBAMA2, apenas 1,72% dos valores objeto de autuaoem 2011 foram pagos, o que
necessariamente demonstra que por mais que o rgo seja atuante na imposio de
penalidades, tais penalidades (multas) no se convertem em receita.
Dos valores arrecadados com as multas, segundo o art. 13 do Decreto n.
6.514/2008, apenas vinte por cento ser revertido ao Fundo Nacional do Meio Am-
biente (FNMA). O FNMA foi criado pela Lei n. 7.797/1989 e possui o objetivo de
desenvolver projetos que visem ao uso racional e sustentvel de recursos naturais,
incluindo a manuteno, melhoria ou recuperao da qualidade ambiental no sentido
de elevar a qualidade de vida da populao brasileira.
O FNMA foi mais detalhadamente regido pelo Decreto n. 3.524/2000, por meio
do qualse estabeleceu o Conselho Deliberativo, que possui 17 representantes do Go-
verno e da sociedade civil. Segundo o site do Ministrio do Meio Ambiente3, 1.400
projetos socioambientais foram apoiados ao longo da histria do FNMA, com recursos
da ordem de R$ 230 milhes.
Apesar da nobre finalidade do FNMA, como mencionamos, somente 20% dos
valores arrecadados por meio de autuaes so revertidos para o FNMA.Visando a
conferir maior efetividade destinao desses recursos, o Projeto de Lei (PL)n.
4.297/2008, em trmite na Cmara dos Deputados,prope alterar a destinao dos
2
IBAMA. Relatrio de Gesto. p. 29, 2011. Disponvel em: <http://www.ibama.gov.br>. Acesso em:
3
MMA. <http://www.mma.gov.br/fundo-nacional-do-meio-ambiente>. Acesso em: 11 mai. 2013.
229
valores das multas. Referido PL prope que metade dos valores arrecadados em mul-
tas por infraes ambientais aplicadas pelo rgo federal deve ser revertida ao FNMA,
e a outra metade a projetos em unidades de conservao e aes de educao am-
biental. Em outras palavras, de acordo com o PL, 100% dos valores arrecadados em
multas sero revertidos em prol do meio ambiente.
Os exemplos acima so, portanto, iniciativas interessantes que buscam, de um
lado, uma melhor estruturao do rgo ambiental e de suas competncias, bem
como a organizao de ncleos que podero aprimorar a apreciao dos documentos
e evidncias juntados aos autos e, de outro lado, um melhor aproveitamento dos re-
cursos advindos das sanes pecunirias, revertendo integralmente tais fundos a pro-
jetos de melhoria socioambiental. Com a implementao de iniciativas como essas,
todos ganham (o autuado, o Estado, o meio ambiente e a sociedade).
2. Dos desafios advindos da no-observncia dos princpios

constitucionais
A despeito das medidas de melhorias do processo administrativo ambiental que

vem sendo implementadas, ao se deparar com uma deciso administrativa, no raro
ao advogado a percepo de que seus argumentos e os fatos trazidos apreciao da
autoridade julgadora no foram pormenorizadamente analisados, apesar de o proces-
so administrativo ter, necessariamente, de seguiros princpios previstos no art. 37 da
Constituio Federal e no art. 2 da Lei Federal n. 9.784/1999, mais especificamen-
te os princpios da legalidade, finalidadee da ampla defesa e contraditrio.
Sobre o princpio da legalidade, Mello (2008. p. 944) aduz que no Estado de
Direito a administrao s pode agir em obedincia lei, esforada nela e tendo em
mira o fiel cumprimento das finalidades assinadas na ordenao normativa4. Segun-
do Osrio (2000, p. 203), o princpio da legalidade significa uma exigncia de prvia
de habilitao legal para justificar os atos e inclusive as omisses legtimas das mais
diversas entidades estatais5.
J no que tange ao princpio da finalidade, Mello (2008, p. 106)afirma que
por fora de tal princpio a administrao subjuga-se ao dever de alvejar sempre a
finalidade normativa, adscrevendo-se a ela6. A finalidade da norma o que a confere
sentido, e sua correta aplicao deve sempre considerar a finalidade para a qual tal
4
MELLO, CelsoAntnioBandeira de.Curso de direito administrativo. 25. ed. So Paulo: Malheiros, 2008.
p. 944
5
OSRIO, Fbio Medina. Direito administrativo sancionador.So Paulo: Revista dos Tribunais, 2000. p.
203.
6
MELLO, op. cit., p. 106.
230
norma nasceu. Assim, tanto o agente autuante ao lavrar um Auto de Infrao e impor
uma sano, como a autoridade julgadora, devem levar em conta a finalidade para
a criao daquela norma especfica e se, de fato, a conduta do administrado fere a
finalidade da norma.
E, por fim, mas no menos importante, temos o princpio da ampla defesa e do
contraditrio (devido processo legal). Osrio (2000, p. 163), em sua obra sobre o
direito administrativo sancionador, afirma que mais do que proibir a arbitrariedade
dos Poderes Pblicos, a clusula do dueprocessoflaw, no direito brasileiro, h de pro-
duzir uma srie de fundamentais consequncias no plano da atividade sancionadora
do Estado, emergindo aos acusados um leque de direitos fundamentais relacionados
ao julgamento justo e razovel7. O mesmo autor aduz que no plano formal, sabe-se
que o devido processo legal implica o direito ao contraditrio e ampla defesa, prin-
cpios que lhe so imanentes, embora ostentem autonomia formal na CF/88. Esses
princpios so prprios de todo e qualquer processo judicial ou administrativo8. Por
fora de tais princpios direito do administrado ter seus argumentos e fatos trazi-
dos em sede de defesa e recurso devidamente analisados e sopesados. Uma deciso
administrativa deve considerar tais argumentos, sob pena de ofensa a tais princpios.
Alm dos princpios acima referidos (e, por vezes, se coadunando com tais prin-
cpios), importante que se observe a expressa determinao do pargrafo nico
do art. 2 da Lei Federal n. 9.784/1999, o qual determina que, dentre outros, os
seguintes critrios devem ser observados nos processos administrativos: (i) objetivi-
dade no atendimento do interesse pblico, vedada a promoo pessoal de agentes
ou autoridades, (ii) atuao segundo padres ticos de probidade, decoro e boa-f,
(iii) divulgao oficial dos atos administrativos, ressalvadas as hipteses de sigilo
previstas na Constituio, (iv) observncia das formalidades essenciais garantia dos
direitos dos administrados, (v) adoo de formas simples, suficientes para propiciar
adequado grau de certeza, segurana e respeito aos direitos dos administrados, (vi)
garantia dos direitos comunicao, apresentao de alegaes finais, produo
de provas e interposio de recursos, nos processos de que possam resultar sanes
e nas situaes de litgio e (vii) interpretao da norma administrativa da forma que
melhor garanta o atendimento do fim pblico a que se dirige, vedada aplicao retro-
ativa de nova interpretao.
No processo administrativo ambiental, no nosso entender, a importncia do
atendimento a tais princpios adquire contornos especiais. Primeiro porque, no direi-
to ambiental, muitas das autuaes so fundamentadas em circunstncias fticas,
e no meramente formais como em outros ramos do direito. Ou seja, para concluir
acerca da existncia ou no de infrao, a autoridade comumente precisa apreciar
se houve, efetivamente, emisso de poluentes, corte indevido de rvores, prtica de
atividades fora dos limites da licena, etc. Para concluir acerca disso, essencial
7
OSRIO, op. cit., p.. 163.
8
OSRIO, op. cit., p. 156.
231
observar com cuidado as informaes e evidncias trazidas aos autos pelo autuado.
Ademais, ao se defender de uma autuao ambiental, o administrado encontra-
-se perante o rgo tcnico competente, o qual especialista na matria. Sendo
assim, se esse mesmo rgo especialista no aprecia os argumentos tcnicos
trazidos em sede de defesa, est diferindo ao judicirio essa deciso. O juiz, por sua
vez, ter que se amparar em peritos, os quais, muitas vezes, no so to aptos a apre-
ciar os fatos quanto o rgo ambiental. Ou seja, se o rgo ambiental no aprecia os
argumentos tcnicos apresentados no processo administrativo, acabar por transferir
essa tarefa a um profissional que, muitas vezes, no reunir as devidas condies
para tanto, no mbito do processo judicial.
Sendo assim, sob todos os ngulos, o sistema sancionatrio ora posto no pa-
rece atender plenamente aos fins a que se prope: de um lado temos um processo
administrativo custoso ao Estado e que, no raras vezes, deixa de propiciar a anlise
efetiva dos fatos e argumentos apresentados pelo administrado. Ao final, quando im-
posta a sano pecuniria, resta ao administrado buscar o Poder Judicirio que, mui-
tas vezes, anula os atos administrativos que haviam culminadona sano pecuniria.
Ou seja, como dissemos no incio, todos perdem. necessrio lembrar que, mesmo
no mbito de um processo sancionatrio, quando se trata de meio ambiente, estamos
todos do mesmo lado: um processo administrativo em que a defesa seja efetivamente
analisada, resultando em uma deciso fundamentada trar maior efetividade prote-
o ambiental. o que todos querem.
232
Educao Ambiental: um caminho de integrao

entre o ser humano e a natureza.
Suzana M. Padua
Resumo
Com os crescentes problemas socioambientais, percebeu-se a incompatibilida-

de da educao tradicional em responder s demandas emergentes. Valores precisam
ser mudados para que a humanidade possa despertar para seu potencial e sua res-
ponsabilidade de assumir novos desafios que deixem a viso expandir, da perspectiva
individual para a coletiva. A educao ambiental um dos caminhos promissores
para promover esta transformao e foi adotada na legislao brasileira de forma ino-
vadora. Resta agora sair do papel e ser devidamente implementada para dar suporte
conservao da rica biodiversidade do pas, reduzindo as diferenas sociais, comuns
em grande parte do territrio nacional.
Abstract
With the increase of the environmental and social problems, a perception emer-
ged that the traditional education had become incompatible to the new demands.
Values need to be changed so humanity may awaken to its own potential and to its
responsibility of assuming new challenges that may broaden the vision, from the in-
dividual to the collective perspective. Environmental education is a promising path
to promote this transformation, and was adopted in the Brazilian legislation in an
innovative way. Now it needs to evolve from being only on paper, and be adequately
implemented to support the conservation of the countrys rich biodiversity, reducing
the social differences that are common in most parts of the national territory.
Introduo
O ser humano tem exacerbado no seu querer. Novas demandas surgem a cada
dia e no h limites para o uso dos recursos naturais, extrados para suprirem o
consumo em que se baseia grande parte da economia mundial. Cada vez so mais
233
evidentes as agresses socioambientais, e a insustentabilidade aparece de inmeras

formas, algumas com graves consequncias para a sobrevivncia de espcies, inclu-
sive a humana. Alm disso, h uma desigualdade marcante na distribuio de bens,
que resulta direta ou indiretamente na desigualdade de oportunidades, tambm in-
tensificada nos tempos atuais. Apenas 20% da populao do planeta consume 80%
dos recursos disponveis, o que no leva a nveis de bem estar para a maioria.
A realidade atual
A pegada ecolgica da humanidade tem crescido exponencialmente. Estudos

realizados por Wackernagel e Rees (1996) indicam que se toda a populao humana
consumisse o equivalente a um norte americano de classe mdia ou mesmo baixa,
j seriam necessrios de trs a quatro planetas como a Terra. No entanto, os autores
tambm apontam para o fatio de os recursos disponveis serem suficientes para suprir
as necessidades de toda a populao humana, caso houvesse uma distribuio justa
e equitativa do que produzido.
Trata-se de uma crise de valores que est chegando ao seu clmax. preciso
que ns, humanos, aprendamos a deixar de querer possuir e foquemos em atingir um
estgio que prescinda de bens materiais para nossa felicidade. A iluso do ter como
base para o ser, tem mostrado o ser humano como insacivel, levando insustenta-
bilidade da vida no planeta.
O que preciso mudar, e o como mudar? Muitos se sentem impotentes diante
das graves questes que emergem a cada dia. Um novo estado de ser deve se instau-
rar, com valores como solidariedade, justia, compaixo, amor pela vida e esperana
na realizao de sonhos, no apenas para alguns.
Boff (1999) sugere o cuidado como um caminho, pois cuidar significa tecer
laos de afetividade com o que importante. Cuidar exige um novo modo de ser. Se-
gundo o autor: O cuidado entra na natureza e na constituio do ser humano (Boff,
1999:34). Conclui com a seguinte convocao (Boff, 1999:199):
Que o cuidado aflore em todos os mbitos, que penetre na atmosfe-
ra humana e que prevalea em todas as relaes! O cuidado salvar
a vida, far justia ao empobrecido e resgatar a Terra como ptria
e mtria de todos.
De fato, em um ambiente onde a tica se estabelea, haver espao para que
todas as espcies vivam dignamente, sem que nenhuma chegue a riscos de extino,
ou sem que sofram interferncias por causas no naturais em seus processos evoluti-
vos. O que mais surpreende que a causa da maioria dos impactos negativos sobre o
planeta hoje so causados pela espcie que se diz a mais inteligente.
234
O gene egosta
Como afirma Claudio Padua (comunicao pessoal) em suas palestras, a pos-

tura, os comportamentos e os impulsos que ajudaram a trazer a humanidade ao
estgio de desenvolvimento em que se encontra hoje, so exatamente os que ame-
aam a vida como a conhecemos. Isso porque o instinto de sobrevivncia, fun-
damental para o enfrentamento de situaes adversas, contribuiu para firmar o
gene egosta. Ajudou o ser humano a ultrapassar barreiras, a conquistar desafios
e atingir grandes vitrias. Mas tambm o levou a comportamentos individualistas e
autocentrados, nos quais predomina o imediatismo ou a viso de curto prazo. Este
tem sido o curso da Histria e, sem dvida, teve seu valor. O fato que a evoluo
como vem ocorrendo trouxe a humanidade ao patamar atual de progresso, mas
doravante tambm poder levar sua derrocada final. O planeta no comporta mais
que cada indivduo, cada tribo, cada nao pense apenas em si.
Boff (1999) discorda quando afirma que foi a cooperao que fez a huma-
nidade evoluir: No foi a luta pela sobrevivncia dos mais fortes que garantiu a
persistncia da vida e dos indivduos at os dias de hoje, mas a cooperao e a co-
-existncia entre eles (Boff 111:1999). Essa divergncia de vises traz ainda mais
fortemente a certeza de que necessrio se refletir sobre o que precisa acontecer
para que a vida humana siga seu curso natural.
preciso que se instaure uma total mudana de paradigmas que priorizem a
coletividade, a vida planetria. Mudar a viso de mundo que vem predominando h
milnios e que est impregnada nas pessoas como trao dominante, no tarefa
fcil. Mas a mudana necessria e vale a pena lanarmos mo de todas as formas
possveis que ajudem a tocar o ser humano profundamente para que possa acordar,
perceber seu potencial transformador e, assim, focar nas mudanas das realidades
indesejadas, construindo outras que tenham por base valores como cooperao,
generosidade, amor e celebrao da vida e sua diversidade. Resta saber o que que-
remos para o futuro, e passarmos a agir imediatamente neste direo. Como tudo
est acelerado, as consequncias se do cada vez em menor espao de tempo. H,
portanto, uma urgncia na busca de caminhos alternativos.
Uma mudana paradigmtica precisa ocorrer para que a vida humana seja
possvel em uma perspectiva de longo prazo. As condies tero que mudar, pois
o planeta e a vida continuaro com ou sem o homem. Mas, seria uma pena termos
chegado at o presente e perdermos o futuro pela falta de uma conscincia ampla
do que de fato vale a pena.
233
Educao - um possvel meio de transformao
Como chegar a essas mudanas? No h receita mgica e nem um caminho de-

terminado. Mas, a educao pode ser um dos meios para essa transformao. Rubem
Alves em Conversas com que Gosta de Ensinar, aponta para o papel da educao que
propicie uma conscincia inquieta e crtica, que exatamente por ser desajustada
teria as condies para pensar estas mesmas transformaes (Alves, 1995: 95). Se
o ser humano simplesmente aceitar o que vem pronto e repetir o que aprendeu, ir
perpetuar o modelo estabelecido e nada muda. O ensino deve estimular um pensa-
mento sem preconceitos e incentivar ousadias rumo ao novo, com base no que seja
justo, correto e tico.
Paulo Freire considera o ser humano inacabado e em constante construo. A
educao vista por ele como um processo permanente e contnuo, que faz parte da
nossa busca pela perfeio e transcendncia. A educao, portanto, implica uma
busca realizada por um sujeito que o homem. O homem deve ser o sujeito de sua
prpria educao. No pode ser o objeto dela. Por isso ningum educa ningum
(Freire, 1979: p. 28).
O educador , assim, um facilitador que incentiva cada aprendiz a encontrar
sua essncia, seu poder criador e alqumico, seu potencial de realizar e expandir suas
aes. Em outras palavras, todo indivduo tem o poder de transformar a realidade.
Nem sempre sabe que pode, e isso tambm que precisa mudar. A educao deve re-
presentar no um mecanismo de se ensinar o mesmo, mas um meio de o ser humano
se descobrir e perceber que no h limites para o que pode alcanar, principalmente
quando a motivao para beneficiar o mundo, a coletividade, seja essa mudana
relacionada humanidade ou a todas as formas de vida.
O surgimento da educao ambiental
Com as crises ambientais e o acmulo de problemas relacionados a eles, per-

cebeu-se que a educao tradicional no mais respondia s necessidades que emer-
giam. Um exemplo foi o William Stapp, pioneiro nesta rea, que preocupava-se em
propor algo novo e mais abrangente no campo da educao. Stapp (1969), definiu
quatro objetivos principais para a educao ambiental, contribuindo para que o ser
humano: (a) se perceba como parte inseparvel de um sistema amplo que inclui
mundo constitudo, cultura e meio biofsico, tendo a habilidade de alterar as inter-
-relaes; (b) conhea o meio biofsico, natural e produzido, e seu papel na socieda-
de contempornea; (c) compreenda que os problemas podem ser resolvidos e que
responsabilidade de cada cidado e dos governos buscar solues; (d) e, desperte a
preocupao com a qualidade do meio biofsico, de modo a motivar a participao e
236
a soluo dos problemas.

A educao ambiental comeava a ser definida, pois buscava responder s de-
mandas do momento. Enquanto a educao tradicional se preocupava basicamente
com ganhos cognitivos e conhecimentos compartimentadas, a educao ambiental
passou a almejar algo mais integrador, incluindo valores, sentimentos, aes, com-
portamento e engajamento em causas especficas. A abordagem passou a ser ampla
e a incorporar vises holsticas do todo, ou seja, a integrar reas do conhecimento
que haviam ficado cada vez mais especializadas e especficas. A educao ambiental
buscou olhar o global para se ter o parmetro do todo, e a encorajar o engajamento
para se resolver problemas socioambientais locais. Pensar global e agir localmente foi
o mote da educao ambiental por muito tempo.
O conceito de Stapp foi detalhada em 1977, quando se realizou a primeira reu-
nio inter-governamental em Tbilisi, ento Unio Sovitica, sobre educao ambien-
tal. Seus marcos tericos foram ento definidos e incluram componentes inovadores,
como podem ser analisados a seguir (Czapski, 1998):
O
desenvolvimento de uma conscincia e sensibilidade entre in-
divduos e grupos sobre problemas locais e globais;
O
aumento de conhecimentos que possibilitem uma maior com-
preenso sobre o ambiente e seus problemas associados;
M
udanas de atitudes e valores que encorajem sentimentos de
preocupao com o ambiente e motivem aes que o melhorem
e o protejam;
O
desenvolvimento de capacidades que possam ajudar indivduos
e grupos a identificarem e resolverem problemas ambientais;
A
promoo de participao, que essencialmente significa envol-
vimento ativo em todos os nveis da proteo ambiental.
Muitas experincias de campo que adotaram esses princpios indicam sucesso.

No que diz respeito participao de comunidades locais e de engajamento pblico
em causas socioambientais, as abordagens podem variar, mas os resultados demons-
tram ganhos cognitivos, mudanas de valores e interesse em transformar a realidade
(Padua e Tabanez, 1997; Padua, 2001).
Esses princpios foram tambm confirmados em vrios eventos subsequentes,
inclusive no marco legal adotado no Brasil.
233
A educao ambiental na legislao brasileira
Desde 1981, a Poltica Nacional do Meio Ambiente, Lei n 6.938, a incluiu,

como se verifica em seu Artigo 2, inciso X:
- educao ambiental a todos os nveis do ensino, inclusive a edu-
cao da comunidade, objetivando a capacit-la para participao
ativa na defesa do meio ambiente.
O decreto 88.351/83, que regulamenta esta lei, estabelece que compete s

diferentes esferas do Poder Pblico:
(...) orientar a educao, em todos os nveis, para a participao
efetiva do cidado e da comunidade na defesa do meio ambiente
cuidando para que os currculos escolares das diversas matrias
obrigatrias complementem o estudo de ecologia.
J na Constituio Federal de 1988, no artigo 225, inciso VI, reconhecia a

responsabilidade, individual e coletiva, da sociedade na implementao e prtica da
educao ambiental, em seu texto:
Cabe ao Poder Pblico promover a Educao Ambiental em todos
os nveis de ensino e a conscientizao pblica para a preservao
do meio ambiente.
O principal documento da Rio-92, conhecido como Agenda 21, foi assinado

pelos pases participantes e define a base das aes que os governos devem assumir
em suas polticas nacionais. Em seu captulo 36 intitulado Promoo do Ensino, da
Conscientizao e do Treinamento, o documento prope a reorientao do ensino
de forma a incluir a noo de sustentabilidade e desenvolvimento sustentvel, com
nfase na importncia da educao permanente sobre meio ambiente centrado em
problemas locais (Czapski, 1998).
No Brasil, a Agenda 21 tornou-se uma referncia importante para a legitimao
de aes da educao ligada gesto ambiental, tanto no mbito de instituies
especficas como nas escolas, quanto em contextos comunitrios locais e regionais.
O documento tem sido utilizado como base na formulao de polticas pblicas de
carter regional e nacional e no desenvolvimento de recursos humanos, cientficos,
tecnolgicos e organizacionais, promovendo parcerias entre a sociedade civil organi-
zada e as diversas instncias do poder pblico nas reas relacionadas s questes
socioambientais.
238
Outro documento tambm elaborado durante a Rio-92 por educadores, mem-

bros de organizaes da sociedade civil e demais interessados ficou conhecido como
Tratado de Educao Ambiental para Sociedades Sustentveis e Responsabilidade
Global. Estabelece como um de seus princpios que a educao ambiental deve ter
como base o pensamento crtico e inovador, em qualquer tempo ou lugar, em seus
modos, formal, no-formal e informal, promovendo a transformao e a construo da
sociedade (WWF/ECOPRESS, 2000:22). O Tratado reconhece ainda, que a educa-
o ambiental deve ajudar a desenvolver uma conscincia tica sobre todas as formas
de vida com as quais compartilhamos este planeta, deve respeitar seus ciclos vitais e
deve impor limites explorao dessas formas de vida pelos seres humanos (WWF/
ECOPRESS, 2000:24).
Em 1997, o Ministrio da Educao e Cultura e dos Desportos (MEC) elabo-
rou uma nova proposta curricular conhecida como Parmetros Curriculares Nacionais
(PCNs). Nesta proposta, a dimenso ambiental passa a ser um tema transversal nos
currculos bsicos do ensino fundamental (de 1 a 8 sries), ou seja, deve perpassar
todas as disciplinas. Juntamente com o meio ambiente so temas dos PCNs a tica, a
iniciao sexual, a sade, a pluralidade cultural e o trabalho e consumo, sendo a pro-
posio de que sejam tratados de forma transversal. Trata-se de uma iniciativa onde
a escola busca formas de cumprir mais efetivamente seu papel no fortalecimento da
cidadania (MEC, 2000).
Apesar de historicamente a educao como um todo no ter recebido muita
ateno do Estado, a rea ambiental tem aberto caminhos para conquistas tambm
neste campo. O reconhecimento da importncia da educao ambiental vem sendo
evidenciado nas polticas pblicas nacionais. A Lei n 9.795/99, sancionada pelo
Presidente da Repblica em 27 de abril de 1999, reconhece a educao ambiental
oficialmente como uma rea essencial e permanente em todo processo educacional
do pas, tanto na educao formal quanto na no-formal. Esta lei retrata as demandas
de vrios segmentos da sociedade, j que resulta de quase cinco anos de debates
e discusses, e mostra um avano importante quando consolida um entendimento
amplo da educao ambiental, retratado nos seus princpios bsicos.
A Poltica Nacional de Educao Ambiental (PNEA), em seu Artigo 1o, define
a educao ambiental e utiliza os princpios definidos em Tbilisi em 1977, quando
afirma:
Entendem-se por educao ambiental os processos por meio dos
quais o indivduo e a coletividade constroem valores sociais, co-
nhecimentos, habilidades, atitudes e competncias voltadas para
a conservao do meio ambiente, bem de uso comum do povo,
essencial sadia qualidade de vida e sua sustentabilidade.
E complementa no Artigo 2:
233
A educao ambiental um componente essencial e permanente

da educao nacional, devendo estar presente, de forma articula-
da, em todos os nveis e modalidades do processo educativo, em
carter formal e no-formal.
Observa-se que os conceitos expressos na definio de Tbilisi foram incorpora-

dos pela PNEA, especialmente ao adotar um enfoque mais abrangente, como em seu
Artigo 4, que define os princpios bsicos da educao ambiental com os seguintes
aspectos:
(...) o enfoque humanista, holstico, democrtico e participativo;
a concepo do meio ambiente em sua totalidade, considerando
a interdependncia entre o meio natural, o socioeconmico e o
cultural, sob o enfoque da sustentabilidade; o pluralismo de idias
e concepes pedaggicas, na perspectiva da inter, multi e trans-
disciplinaridade; a vinculao entre a tica, a educao, o trabalho
e as prticas sociais; a garantia de continuidade e permanncia
do processo educativo; a constante avaliao crtica do processo
educativo; a abordagem articulada das questes ambientais locais,
regionais, nacionais e globais; e o reconhecimento e o respeito
pluralidade e diversidade individual e cultural.
Apesar de a educao ambiental j ter conquistado importncia muito antes da

promulgao da Poltica Nacional de Educao Ambiental, o fato de haver uma lei
especfica para a rea lhe d reconhecimento formal e legitimidade.
Consideraes Finais
As crescentes presses humanas sobre o planeta tm resultado em problemas,

mas tambm em busca de solues. A educao ambiental um dos caminhos que
vem sendo explorados, pois estimula a participao dos diversos segmentos da so-
ciedade para a conservao da natureza e a melhoria da qualidade de vida em geral.
um meio de ajudar o ser humano a perceber que faz parte de uma imensa teia de
vida da qual depende, e que cada elo precisa estar ajustado e equilibrado para reduzir
a incerteza de um futuro vivel neste planeta. O objetivo , ento, de se atingir um
comprometimento, ao se pensar nas consequncias das escolhas que esto sendo
feitas, levando a reflexes, tomadas de decises, comportamentos adequados e aes
conscientes, para que cada um passe a exercer plenamente sua cidadania, respeitan-
do a vida a sua volta.
240
A educao ambiental pode ser vista como uma constante busca por meios que
encorajem indivduos a se envolverem em aes que protegem a vida e a celebram,
ampliando o respeito pela diversidade. Os objetivos da educao ambiental foram
bem elaborados e discutidos inmeras vezes mundo afora. O Brasil adotou esses prin-
cpios em diversas instncias de sua legislao, o que mostra ser um pas disposto a
ousar inovaes com viso de longo alcance.
Resta agora dar um passo adiante - implementar essas leis. A responsabilidade

do Brasil, pas com uma das mais ricas biodiversidades do mundo, imensa. So
muitas as etapas para se atingir a conservao de toda essa riqueza natural, sendo
que se deve ainda objetivar reduzir a pobreza e oferecer alternativas sustentveis a
quem tem poucas chances de melhorar de vida nas condies em que se encontram.
O desafio pode ser grande, mas a necessidade de se tentar todos os meios para se
chagar l deve se tornar uma bandeira hasteada por toda a parte do nosso territrio.
O Brasil, e ns brasileiros, precisamos assumir nossa responsabilidade altura da
riqueza socioambiental que existe no territrio nacional.
Referncias Bibliogrficas
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S. Padua & M. Tabanez (organizadoras) Braslia: IP - Instituto de Pesquisas Ecol-
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STAPP, W. B. et al. The Concept of Environmental Education. The Journal of

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233
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Kenda//Hunt Publishing Company. 1996.
WACKERNAGEL, Mathis e REES, William. Our ecological footprint reducing

human impact on the Earth. Gabriola Island, Canad: New Society Publishers. 1996.
WWF/ ECO PRESS. Educador Ambiental 6 anos de experincias e debates.

So Paulo: WWF/ ECO PRESS. 2000.
242
O EIA-RIMA NO LICENCIAMENTO AMBIENTAL.
Vladimir Garcia Magalhes1
1- Introduo
O Relatrio-Sntese da Avaliao Ecossistmica do Milnio elaborado pelo Pro-

grama das Naes Unidaspara o Meio Ambiente - PNUMAentre 2001 e 2005 apon-
tou que cerca de 60% dos servios dos ecossistemas examinados durante os estudos
tm sido degradados ou utilizados de forma no sustentvel. Estes servios afetado-
sabrangem o fornecimento de gua pura, pesca de captura, purificao do ar e da
gua, regulao climtica local e regional2.
As mudanas atuais em andamento tem aumentado a probabilidade de ocorre-
rem mudanas bruscas e potencialmente irreversveis diminuindo e comprometendo
a qualidade de vida dos seres humanos especialmente os mais pobres. Exemplos des-
tas mudanas incluem surgimento de doenas, colapso na pesca, alteraes abruptas
de qualidade da gua e alteraes nos climas regionais3.
Foi o desenvolvimento das cincias biolgicas, notadamente a rea da biologia
denominada de Ecologia, que permitiu que a sociedade humana comeasse a conhecer
os ecossistemas naturais que constituem o meio ambiente natural humano assim como
os impactos das atividades humanas no meio ambiente como os reportados acima.
Permitiu tambmque o Estado, no exerccio da sua atividade de gesto do meio
ambiente natural pudesse tentar avaliar os impactos que as atividades humanas, nota-
damente as econmicas realizadas pelas indstrias e demais empresas, poderiam ter
sobre estes ecossistemas e suas consequncias para os seres humanos daquele Estado.
Assim, a atividade de avaliarou estudar impactos ambientais de determinada
atividade humana depende do grau de conhecimento cientfico existente sobre os
ecossistemas atingidos por esta atividadee depende ainda da quantidade e qualidade
1
Advogado e bilogo (USP). Mestre e Doutor em Direito (USP). Professor do Programa de Mestrado em
Direito- rea de Concentrao Direito Ambiental e do Programa de Doutorado em Direito Ambiental Inter-
nacional da Universidade Catlica de Santos- UNISANTOS.
2
PROGRAMA DAS NAES UNIDAS PARA O MEIO AMBIENTE. Relatrio-Sntese da Avaliao Ecossist-
mica do Milnio, p.17. Disponvel em: <http://www.unep.org/maweb/documents/document.446.aspx.pdf>.
Acesso em: 19 de maio de 2013.
3
Idem ibidem, p.18.
243
dos conhecimentos sobre estes ecossistemas que esta avaliao ou estudo de impac-
tos ambientais se propor ou conseguir sistematizar ou produzir.
No vernculo avaliar e estudar no so sinnimos. O estudo uma aplicao
da inteligncia para aprender, conhecer algo e a avaliao significa apreciao so-
bre condies, extenso, intensidade, qualidade de algo4. Assim, a avaliao um
instrumento para se estudar algo.
O Direito brasileiro adota ambas as expresses: avalio e estudos de impactos
ambientais. Resta saber se devem ser entendidas como sinnimos ou no. Em que
pese alguns entenderem que no, como os objetivos da avaliao e dos estudos de
impactos ambientais so os mesmos, se descobrir as consequncias ambientais de
determinada atividade,consideramos que devem ser entendidos como sinnimos5.
Historicamente podemos considerar que entre os fatos que contriburam para o
desenvolvimento do estudo de impactos ambientais foi a crescente preocupao da
sociedade com os problemas ambientais mundiais que se pode considerar teve como
elemento essencial a publicao em setembro de 1962 do livro Primavera Silenciosa
de Rachel Carson que documenta os efeitos nocivos do DDT sobre o meio ambiente
acusando tambm a indstria qumica de disseminar a desinformao. Comeou as-
sim um alerta com base cientfica para os perigos da poluio sobre o meio ambiente
e suas possveis consequncias para a Humanidade.
Em 1970 o governo dos EUA pretendeu enfrentar esta questo ao promulgar
a pioneira Lei da Poltica Nacional Ambiental (National Environmental PolicyAct-
NEPA) aprovada pelo Congresso americano em 1969 e que previa a avaliao dos
impactos ambientais de atividades federais como requisito para uma tomada de de-
ciso na Seo 102(2)(C).
2- Direito Internacional
O estudo de impacto ambiental foi tratado pelaAssemblia Geral das Naes

Unidas atravs da sua Resoluo A/RES/37/7 de 28 de outubro de 1982 que adotou
a Carta Mundial para a Natureza (World Charter for Nature). Este documento estabe-
leceu que as atividades que podem impactar a Natureza devem ser precedidas pela
avaliao de suas consequncias e que para isso estudos de impactos ambientais de
projetos de desenvolvimento devem ser realizados com a antecipao necessria6.
4
HOUAISS, Antonio; VILLAR, Mauro de S.; FRANCO, Francisco M. de M. Dicionrio Houaiss da Lngua
Portuguesa. 1 ed. Rio de Janeiro: Objetiva, 2001, p.353 e p.1269.
5
No mesmo sentido CARNEIRO, Ricardo. Direito ambiental: uma abordagem econmica. Rio de Janeiro:
Forense, 2003, p. 109.
6
ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS,A/RES/37/7, World Charter for Nature, 1982. Disponvel em:
244
Anecessidade da avaliao de impactos ambientais, como instrumento de ges-

to ambiental dos Estados, foi consagrada como princpio internacional pela Declara-
o do Rio de Janeiro sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento de 19927.
No mbito dos acordos internacionais cumpre destacar que um dos cinco tra-
tados na rea ambiental celebrados no mbito da Comisso Econmica das Naes
Unidas para a Europa (UNECE- United NationsEconomicComission for Europe) a
Conveno sobre a Avaliao de Impactos Ambientais em um Contexto Transfron-
teirio (Conventionon Environmental ImpactAssessment in a TransboundaryContext)
adotada em 1991 e que entrou em vigor em 1997.
Alm disso, a Conveno sobre Mudanas do Clima8e a Conveno sobre a Di-
versidade Biolgica9 preveem o estudo de impactos ambientais como um dos mto-
dos para implementaremos seus objetivos.
3. Direito Brasileiro
A Constituio Federal de 1988 determina ao Poder Pblico exigir, na forma

da lei, para instalao de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa
degradao do meio ambiente, estudo prvio de impacto ambiental, a que se dar pu-
<http://www.un.org/documents/ga/res/37/a37r007.htm>. Acesso em: 13 Maio 2013. ()11.Activities

which might have an impact on nature shall be controlled, and the best available technologies that mini-
mize significant risks to nature or other adverse effects shall be used; in particular:()
(c) Activities which may disturb nature shall be preceded by assessment of their consequences, and envi-
ronmental impact studies of development projects shall be conducted sufficiently in advance, and if they
are to be undertaken, such activities shall be planned and carried out so as to minimize potential adverse
effects.
7
Declarao do Rio de Janeiro sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento: Princpio 17- A avaliao do im-
pacto ambiental, como instrumento nacional, ser efetuada para as atividades planejadas que possam vir a
ter um impacto adverso significativo sobre o meio ambiente e estejam sujeitas deciso de uma autoridade
nacional competente.
8
Artigo 4- Obrigaes: 1. Todas as Partes, levando em conta suas responsabilidades comuns mas di-
ferenciadas e suas prioridades de desenvolvimento, objetivos e circunstncias especficos, nacionais e
regionais, devem: (...) f) Levar em conta, na medida do possvel, os fatores relacionados com a mudana
do clima em suas polticas e medidas sociais, econmicas e ambientais pertinentes, bem como empregar
mtodos adequados, tais como avaliaes de impactos, formulados e definidos nacionalmente, com vistas
a minimizar os efeitos negativos na economia, na sade pblica e na qualidade do meio ambiente, pro-
vocados por projetos ou medidas aplicadas pelas Partes para mitigarem a mudana do clima ou a ela se
adaptarem; (...).
9
Artigo 14- Avaliao de Impacto e Minimizao de Impactos Negativos: 1. Cada Parte Contratante,
na medida do possvel e conforme o caso, deve: a) Estabelecer procedimentos adequados que exijam a
avaliao de impacto ambiental de seus projetos propostos que possam ter sensveis efeitos negativos na
diversidade biolgica, a fim de evitar ou minimizar tais efeitos e, conforme o caso, permitir a participao
pblica nesses procedimentos; (...).
245
blicidade (art.225, 1, inc.IV) para assegurar o direito de todos ao meio ambiente

ecologicamente equilibrado.
A avaliao de impactos ambientais elencadapela Lei 6.938/81 como um
dos instrumentos da Poltica Nacional de Meio Ambiente (art.9, inc.III) juntamente
com o licenciamento ambiental (art.9, inc.IV) e pela Lei 6.803/80 como um dos re-
quisitos para a aprovao de uma zona industrial durante o processo de zoneamento
urbano (art.10, 3).
A Resoluo CONAMA 001/86 vai estabelecer as definies, as responsabilida-
des, oscritrios bsicos e as diretrizes gerais da avaliao,ou estudo, dos impacto-
sambientais determinando sua obedincia aos objetivos e princpios expressos pela
Poltica Nacional do Meio Ambiente.
As diretrizes gerais para a elaborao de um estudo de impacto ambiental abran-
ge a considerao de todas as alternativas tecnolgicas e de localizao do projeto
comparando-se inclusive com a hiptese de no execuo do projeto; a identificao
e avaliao sistemtica dos impactos ambientais gerados nas fases de implantao
e operao da atividade; a definio dos limites da rea geogrfica a ser direta ou
indiretamente afetada pelos impactos, denominada rea de influncia do projeto; e
que seja levado em conta a sua compatibilidade com os planos e programas governa-
mentais, propostos e em implantao na rea de influncia do projeto (art.5).
Alm disso, o estudo de impacto ambiental dever desenvolver, no mnimo,
um diagnstico ambiental da rea de influncia do projeto caracterizando a situa-
o ambiental da rea, antes da implantao do projeto abrangente a parte biticae
abitica10do local destacando as espcies de organismos indicadoras da qualidade
ambiental, de valor cientfico e econmico, raras e ameaadas de extino e as reas
de preservao permanente. Este diagnstico deve abranger tambm o meiosocioe-
conmico com a anlise do uso e ocupao do solo, os usos da gua, a existncia de
stios e monumentos arqueolgicos, histricos e culturais da comunidade, as relaes
de dependncia entre a sociedade local, os recursos ambientais e a potencial utiliza-
o futura desses recursos (art. 6, inc.I).
A anlise dos impactos deve abranger os impactos positivos e negativos, diretos
e indiretos, imediatos e a mdio e longo prazo, temporrios e permanentes; seu grau
de reversibilidade; suas propriedades cumulativas e sinrgicas; a distribuio dos
nus e benefcios sociais (art. 6, inc.II).
O estudo de impactos ambientais deve ainda definir medidas mitigadoras dos
impactos negativos avaliando a eficincia delas (art.6, inc.III) alm de apresentar um
programa de acompanhamento e monitoramento dos impactos positivos e negativos
(art.6, inc.IV), podendo o rgo ambiental competente exigir novos contedos se
entender pertinente (pargrafo nico).
10
Nota do autor: a parte bitica abrange todos os organismos e a parte abitica a parte fsica, ou seja,
solo, ar e gua.
246
A Resoluo CONAMA 001/86 tambm determina que o estudo de impactos

ambientais seja desenvolvido por equipe multidisciplinar, no dependente direta ou
indiretamente do proponente do projeto (art. 7) que pagar todas as despesas para
a sua realizao (art.8). Os resultados do estudo sero apresentados em um relatrio
de impacto ambiental (art.9).
Em que pesem as determinaes do art.7 da Resoluo CONAMA 001/86,
art.7, na prtica quem est contratando a equipe para elaborar o EIA/RIMA para
apresentar no procedimento administrativo de licenciamento ambiental so as em-
presas solicitantes desta licena contrariando assim esta determinao legal.
Ocorre que isto fere o determinado pelo dispositivo mencionado acima e com-
promete os objetivos e funes do EIA/RIMA, pois o fato da empresa interessada em
obter a licena ambiental escolher e contratar a empresa e/ou equipe que vai elaborar
este estudo com promete pela lgica a independncia deste estudo pois na prtica
ningum ou quase ningum conscientemente vai ferir interesses de quem paga pelo
servio para no perder futuras contrataes. Por isto a existncia deste art.7 nesta
Resoluo CONAMA.
Pode-se observar a contratao da equipe para realizar o EIA/RIMA em diversos
documentos oficiais como as Atas das Audincias Pblicas onde so os EIAs/RIMAs
so discutidos. Neste sentido a Ata da Audincia Pblica sobre o EIA/RIMA do em-
preendimento Sistema Produtor So Loureno- SPSL, de responsabilidade da SA-
BESP Companhia de Abastecimento do Estado de So Paulo, na cidade de Ibina,
em 07 de agosto de 2012 que diz que na primeira parte tem lugar a apresentao,
pelo empreendedor ou seu representante, do projeto ou proposta, e, em seguida, uma
exposio detalhada dos estudos ambientais elaborados sobre ele/ela11 demonstran-
do que o empreendedor elaborou o EIA/RIMA, o que pode significar que contratou
diretamente uma equipe para fazer isto, contrariando o disposto na Resoluo CO-
NAMA 001/86, art.7.
Infelizmente o prprio site do IBAMA diz que sendo o empreendimento de
significativo impacto ambiental, o empreendedor encaminha ao Ibama o Estudo de
Impacto Ambiental e respectivo Relatrio de Impacto Ambiental (EIA/RIMA)12, o que
significa que no procedimento administrativo do IBAMA de licenciamento ambiental,
o empreendedor contrata a equipe para a elaborao do EIA/RIMA ferindo tambm o
disposto na Resoluo CONAMA 001/86, art.7.
Assim, a rigor, por ferirem o estabelecido no ato administrativo normativo que
a Resoluo CONAMA 001/86, todos os EIAS/RIMAS elaborados por equipes contra-
11
Disponvel em: <http://www.ambiente.sp.gov.br/consema/files/2013/04/AAP_REALIZADA_EM_IBIUNA.
pdf>. Acesso em: 18 de maio de 2013.
12
INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E RECURSOS NATURAIS RENOVVEIS. Processo de
Licenciamento. Disponvel em: < http://www.ibama.gov.br/licenciamento-ambiental/processo-de-licencia-
mento>. Acesso em: 17 de maio de 2013.
247
tadas pelas empresas que solicitam a licena ambiental seriam ilegais e, portanto, as
licenas ambientais concedidas com fundamento neles seriam nulas.
Neste mesmo sentido MIRRA diz:
A realizao de todas as anlises e avaliaes previstas na Resoluo 001/86 do
CONAMA como integrantes do contedo do estudo de impacto ambiental mostra-se
de fundamental importncia, pois o descuido do EIA no tocante a qualquer dos pon-
tos indicados nos arts. 5 e 6 compromete, no final das contas, a validade de todo o
processo de licenciamento ambiental ao qual se encontra atrelado.
Com efeito, via de regra, o estudo de impacto ambiental exigido como con-
dio para o licenciamento de obras, atividades e empreendimentos potencialmente
causadores de significativa degradao ambiental. O EIA, assim, integra o processo
de licenciamento ambiental previstos nos arts. 9, IV, e 10 da Lei 6938/81, nos arts.
17 e 19 do Decreto 99.274/90 e na Resoluo237/97 do CONAMA, devendo ser
exigido para a expedio da denominada licena ambiental prvia, ato administrativo
inicial do procedimento que atesta a viabilidade ambiental do empreendimento.
Assim, a ausncia do EIA, quando exigvel, ou a sua inadequada realizao,
pela inobservncia do seu contedo mnimo obrigatrio, acarreta a possibilidade de
invalidao de todo o processo de licenciamento em andamento ou j concludo e,
por via de consequncia, da instalao, da entrada em operao e do prosseguimento
da obra ou atividade licenciada.
Tanto no caso de inexistncia do EIA, quanto no caso de insuficincia do EIA, o
vcio que essas irregularidades acarretam ao processo de licenciamento de natureza
substancial. Consequentemente, inexistente ou insuficiente o estudo de impacto, no
pode a obra ou atividade ser licenciada e se, por acaso, j tiver havido o licenciamen-
to, este ser invlido13.
4. Efetividade do Estudo de Impactos Ambientais
Sendo o EIA um importante instrumento de gesto ambiental pelo Estado bra-

sileiro e tambm um instrumento de sua Poltica Nacional de Meio Ambiente, uma
primeira pergunta importante que surge se ele cumpre os objetivos que se prope,
ou seja, se fornece as informaes necessrias e adequadas para a tomada de deciso
do poder pblico para que este atenda o objetivo maior de garantir a todos o direito ao
meio ambiente ecologicamente equilibrado, como determina a Constituio Federal,
e garanta que o desenvolvimento implementado no Brasil seja realmente sustentvel.
13
MIRRA, lvaro L.Valery. O controle judicial do contedo dos estudos de impacto ambiental. In: FREITAS,
Vladimir Passos de.Direito Ambiental em Evoluo 4. Curitiba: Juru, 2005, p. 47.
248
A carncia de informaes cientficas suficientes e adequadas assim como o fato

da empresa solicitante da licena ambiental contratarem e equipe ou empresa para
realizar o EIA tornam este sem efetividade como instrumento da Poltica Nacional de
meio Ambiente comprometendo totalmente a sua funo social.
5. O Estudo de Impactos Ambientais e o Retrocesso Ambiental
Uma das maneiras que o retrocesso ambiental pode se manifestar pelo enfra-
quecimento ou comprometimento total dos instrumentos existentes, como o EIA, para
auxiliar a manuteno do meio ambiente ecologicamente equilibrado e a implemen-
tao de um desenvolvimento de fato sustentvel.
Uma das exigncias de contedo do EIA o diagnstico ambiental da rea de
influncia do projeto cujo impacto ambiental est sendo estudado. Ocorre que os
ecossistemas brasileiros so muito complexos. Com muitos elementos abiticos e
especialmente biticos com complexas relaes entre si.
Infelizmente um dos fatores limitantes da eficcia do EIA a relativa escassez
de conhecimentos cientficos sobre os ecossistemas brasileiros e seus processos eco-
lgicos.
Para termos uma noo da lacuna de conhecimentos cientficos sobre os ecos-
sistemas brasileiros, apenas quinze herbrios14 brasileiros possuem um acervo supe-
rior a 100 mil plantas secas e prensadas, estando concentrados na Regio Sudeste.
O maior herbrio do Brasil o do Museu Nacional no Rio de Janeiro que possui cerca
de 600 mil plantas arquivadas, enquanto o Museu de Histria Natural de Paris abriga
cerca de 9 milhes e o KewGardensna Inglaterra e o Museu de Histria Natural de
New York possuem cerca de 7 milhes cada15.
Em 2005, Lewinsohn e Prado estimaram que no territrio brasileiroexistiam
entre 170 mil e 210 mil espcies biolgicas conhecidas, o que correspondia a cerca
de 10% das espcies j estudadas no mundo (1,7- 2,1 milhes de espcies). Estes
autores estimaram que o nmero total de espcies biolgicas brasileiras seja por
volta de 1,8 milho de espcies16. Esses nmeros nos permitem ter uma noo do
gigantesco desafio para os pesquisadores brasileiros conhecerem nossa flora e fauna
e podem dar uma noo tambm da complexidade e nmero de relaes ecolgicas
14
Nota do autor: um herbrio uma coleo de plantas secas e prensadas arquivadas para fins de pesquisa
cientfica.
15
JOLY, Carlos et al. Diagnstico da pesquisa em biodiversidade no Brasil. Revista da USP. So Paulo,
n 89, mar./maio, 2011. Disponvel em: <http://rusp.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0103-
-99892011000200009&lng=pt&nrm=iso>. Acesso em: 20 de maio de 2013.
16
Lewinsohn e Prado apud JOLY, Carlos, op. cit.
249
que um nmero to grande de espciespode estabelecer entre si e a parte abitica

(solo, ar, gua) dos ecossistemas brasileiros.
Para mudar este quadro, JOLY e colaboradores apontam a necessidade de se
alterar rapidamente a legislao que tutela a pesquisa cientfica no Brasil de modo
aliberar o pesquisador de processos altamente burocrticos e demorados17.
6. Concluses
A relativa escassez de pesquisa cientfica sistematizada sobre os ecossistemas

brasileiros, seus servios ambientais e seus processos ecolgicos compromete a efi-
ccia do EIA/RIMA no Brasil para orientar decises adequadas para a implementao
do desenvolvimento sustentvel no Brasil.
Apesar da adequada determinao da Resoluo CONAMA 001/86, art.7 de
que o estudo de impactos ambientais seja desenvolvido por equipe multidisciplinar,
no dependente direta ou indiretamente do proponente do projetoeste ato administra-
tivo normativo infelizmente no cumprido devidamente no Brasil gerando um confli-
to de interesses e EIAs/RIMAs que no atendem sua funo social e os seus objetivos.
Isto compromete todo o procedimento administrativo posterior do licenciamento
ambiental e a legalidade da licena ambiental quando concedida sendo nulas as
concedidas com EIAs/RIMAs elaborados por equipe ou empresa contratados pela
empresa solicitante.
Este descumprimento da Resoluo CONAMA 001/86, art.7 resulta na prtica
em retrocesso na legislao ambiental brasileira pois o EIA/RIMA deixou de cumprir
sua funo pela falta de vontade poltica dos rgo ambientais brasileiros respons-
veis pela concesso de licenas ambientais em exigir o cumprimento desta resoluo
do CONAMA.
Finalmente, a legislao deveria exigir o monitoramento dos impactos analisa-
dos no EIA e checagem se os procedimentos de mitigao de impactos indicados
no EIA mitigaram de fato como o estudo previu. Deste modo, se poderia, Estado e
sociedade brasileira, monitorar a efetividade e eficincia este instrumento essencial
da Poltica Nacional de Meio Ambiente de modo a garantir o direito de todos ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado nos termos do artigo 225 da Constituio Fe-
deral do Brasil.
17
JOLY, Carlos et al, op. cit.
250
Referncias Bibliogrficas
CARNEIRO, Ricardo. Direito ambiental: uma abordagem econmica. Rio de Ja-

neiro: Forense, 2003.
HOUAISS, Antonio; VILLAR, Mauro de S.; FRANCO, Francisco M. de M. Dicio-

nrio Houaiss da Lngua Portuguesa. 1 ed. Rio de Janeiro: Objetiva, 2001.
INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E RECURSOS NATURAIS RE-

NOVVEIS. Processo de Licenciamento. Disponvel em: <http://www.ibama.gov.br/li-
cenciamento-ambiental/processo-de-licenciamento>. Acesso em: 17 de maio de 2013.
JOLY, Carlos et al. Diagnstico da pesquisa em biodiversidade no Brasil. Revis-

ta da USP. So Paulo, n 89, mar./maio, 2011. Disponvel em: <http://rusp.scielo.
br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0103-99892011000200009&lng=pt&nrm=i
so>. Acesso em: 20 de maio de 2013.
MIRRA, lvaro L. Valery. O controle judicial do contedo dos estudos de impacto

ambiental. In: FREITAS, Vladimir Passos de. Direito Ambiental em Evoluo 4. Curi-
tiba: Juru, 2005.
ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS, A/RES/37/7, World Charter for Natu-

re, 1982. Disponvel em: <http://www.un.org/documents/ga/res/37/a37r007.htm>.
Acesso em: 13 Maio 2013.
PROGRAMA DAS NAES UNIDAS PARA O MEIO AMBIENTE. Relatrio-Sn-

tese da Avaliao Ecossistmica do Milnio. Disponvel em: <http://www.unep.org/
maweb/documents/document.446.aspx.pdf>. Acesso em: 19 de maio de 2013.
251
O PAPEL DO JUIZ DIANTE DOS CONFLITOS

NO LICENCIAMENTO AMBIENTAL DAS OBRAS
DE GRANDE PORTE.
Vladimir Passos de Freitas1
Introduo
O licenciamento ambiental tema complexo e de reconhecida relevncia. Ele deve

ser precedido pelo Estudo Prvio de Impacto Ambiental, ato administrativo que pres-
suposto para a avaliao ou execuo de qualquer obra ou atividade que possa causar
significativa degradao do meio ambiente ou risco, de qualquer espcie, para a vida.
Esclarecem dis Milar e Herman Benjamin, em obra pioneira sobre o tema,
que O EIA foi introduzido no Direito brasileiro pela Lei n. 6.803, de 3 de julho
de 1980 que cuida das diretrizes bsicas para o zoneamento industrial nas reas
crticas de poluio. Sua abrangncia era bastante limitada, cobrindo apenas reas
crticas de poluio e nestas, aplicando-se somente s zonas de uso estritamente
industrial 2
O Brasil seguiu tendncia iniciada nos Estados Unidos da Amrica do Norte
onde, atravs da Lei Nacional de Controle Ambiental de 1969 (LNCA), tornou-se
necessrio o estudo de impacto.O exemplo foi seguido pela Frana. Como esclarece
Michel Despax, discute-se a sobre uma das importaes mais felizes: a relao en-
tre os estudos de impacto ambiental previstos pelo art. 2 da Lei de 10.07.1976 e o
procedimento de dimpact statement, conhecido aps 1969 na legislao americana
, com influncia, evidente (sobre a legislao francesa)3.
A Sua tratou da matria atravs de lei federal de 07.10.1983, art. 9. Em
Portugal, a inovao veio com a Lei 11, de 07.04.1987, a qual foi complementada
pelo Dec.-lei 186, de 06.06.1990, que sujeita a uma avaliao de impacto ambien-
1
Professor doutor de Direito Ambiental do Programa de Ps-Graduao strito senso da Pontifcia Uni-
versidade Catlica do Paran. Desembargador Federal aposentado do Tribunal Regional Federal da 4.
Regio. Ps-doutorando em Sade e Meio Ambiente pela Faculdade de Sade Pblica da Universidade
de So Paulo
2
MILAR, Edis; BENJAMIN, Antonio Herman V. Estudo prvio de impacto ambiental. So Paulo: Ed. Rev.
Tribunais, 1993, p. 98.
3
DESPAX, Michel. Droit de lenvironnement. Paris: Librairies Techniques, 1980, p. 159.
252
tal os planos e projetos que, pela sua localizao, dimenso ou caractersticas, sejam
susceptveis de provocar incidncias significativas no ambiente.
No Brasil, a Lei 6.938, de 31.08.1981, que trata da Poltica Nacional do
Meio Ambiente, explicitamente mencionou a avaliao do impacto ambiental no
art. 9, inc. III. Posteriormente, atravs do Decreto 88.351, de 01.06.1983, que a
regulamentou, atribuiu-se no art. 18, 1, ao CONAMA poderes para fixar critrios
bsicos para os estudos de impacto ambiental. De outra parte, no art. 10 a referida
lei determinou a exigncia de licenciamento de rgo estadual para as atividades
efetiva e potencialmente poluidoras. Disto resultou meno explcita, no art. 18,
de todo um captulo dedicado ao licenciamento.
Fiel a tal mandamento regulamentar, baixou o CONAMA a Resoluo n 1, de
23.01.1986, que cuidou da matria de forma objetiva e clara. Com sua entrada em
vigor que, na verdade, teve incio uma nova fase sobre tal questo.. Inclusive com a
obrigao de submeterem-se os rgos governamentais, tal qual os particulares, ao estu-
do do impacto ambiental. Bem observou a professora Odete Medauar ao ponderar que:
em outras palavras, sem o estudo do impacto ambiental, expresso

no RIMA, no poder ser licenciada a atividade pretendida. Por-
tanto, atividades efetiva ou potencialmente modificadoras do meio
ambiente, quer de iniciativa pblica, quer de iniciativa privada, de-
pendem de licenciamento, o qual, por sua vez, condicionado
apresentao pelo proponente, de Relatrio de Impacto Ambiental4.
Todavia, o crescimento econmico, aliado a permanentes dvidas sobre a

competncia administrativa dos rgos licenciadores. fez com que o CONAMA, em
19.12.1997 editasse nova Resoluo, qual seja, a de n 237. Nela se definiram as
competncias para o licenciamento, deixando para o IBAMA apenas os empreendi-
mentos e atividades de impacto nacional ou regional. Ainda que acusada de inconsti-
tucional por alguns, o fato que ela teve utilidade reconhecida por estabelecer regras
mais claras, a respeito das atribuies dos rgos ambientais.
Mais recentemente, a Lei Complementar 140, de 2011, regulamentou o art. 23
pargrafo nico da Constituio, explicitando metas de cooperao entre a Unio, os
Estados, o Distrito Federal e os Municpios nas aes administrativas decorrentes do
exerccio da competncia comum, especialmente as relacionadas com o licenciamen-
to ambiental e a fiscalizao das infraes administrativas.
2. O Estudo Prvio do Impacto Ambiental
4
MEDAUAR, Odete. Relatrio de Impacto Ambiental. Boletim de Direito Administrativo, So Paulo, p.
591, set./89.
253
Alguns aspectos do Estudo de Impacto Ambiental merecem especial referncia.

A comear pelo enfoque sociolgico. Talvez seja o mais complexo, pois envolve o
problema da populao afetada. Em importante estudo sobre o tema, Noeme Moreira
de Oliveira chama a ateno para os dados que devero ser apurados: 1) Dinmica
populacional da rea de influncia do empreendimento; 2) Uso e ocupao do solo;
3) Rede de relaes socioculturais; 4) Educao; 5) Sade; 6) Lazer e recreao; 7)
Organizao social5.
Outro aspecto de relevncia o referente aos resultados econmicos. A neces-
sidade de uma bem estruturada correlao entre a economia e a ecologia evidente.
O homem pode dispor dos avanos tecnolgicos e do bem-estar que lhe so propor-
cionados pela explorao de bens ou servios. No entanto, esta explorao dever ser
feita de modo a que seja mantido um equilbrio com o ambiente em que vive. Adverte,
contudo, Ari Peno Juchem que:
a complexidade da avaliao econmica de impactos ecolgicos

aumenta na medida em que se percebe que extremamente difcil
atribuir valores para determinadas variveis a serem consideradas
(por exemplo, quanto vale a pesca de lazer praticada em deter-
minado trecho de um rio a ser afetado pela construo de uma
hidroeltrica)6.
Observa o estudioso que inicialmente dever ser feito um levantamento do meio

social, cultural e econmico. Depois, a anlise das alteraes que o empreendimento
ir proporcionar. Por fim, as medidas que possam diminuir os efeitos negativos, com
os respectivos programas de monitoramento e acompanhamento.
Tambm de grande interesse a anlise do ponto de vista da preservao da
fauna. Esta diretamente afetada, principalmente nos projetos que envolvem a cons-
truo de grandes barragens. O primeiro passo a ser dado o levantamento. No
preciso grande esforo para imaginar as dificuldades existentes para atingir tal objeti-
vo. Diferentes tcnicas devero ser usadas em se tratando de mamferos, aves, rpteis
e anfbios, peixes, insetos, aracndeos, crustceos, moluscos ou zooplncton, confor-
me minucioso trabalho de Mrcio Luiz Bittencourt sobre a matria7. Em um passo
seguinte ser necessrio o estudo do ambiente destinado fauna aps a realizao
do projeto. Ser, ento, imprescindvel a verificao da vegetao para o suprimento
5
OLIVEIRA, Noeme Moreira de. Aspectos Sociolgicos na Avaliao de Impactos Ambientais. Revista
FUPEF-UFPR; Curitiba, p. 45-46, 1990.
6
JUCHEM, Ari Peno. Avaliao Econmica de Impactos Ambientais. Revista FUPEF-UFPR, Curitiba, p.
65, 1990.
7
BITTENCOURT, Mrcio Luiz. Metodologias para Levantamento e Anlise da Fauna. Revista FUPEF-UFPR,
Curitiba, p. 143-148, 1990.
254
alimentar e a adequao ao habitat.

Muitos outros aspectos de igual importncia poderiam ser abordados. Assim, ne-
cessrio , v.g., o exame do impacto sobre a vegetao, a gua, o ar e o solo. Todos
estes fatores devero ser analisados, a fim de que a deciso final possa ser baseada em
elementos concretos e convincentes. O estudo prvio de impacto ambiental, ou sim-
plesmente estudo de impacto ambiental, ser feito por uma equipe multidisciplinar.
Observa a propsito Paulo Affonso Leme Machado que:
a concepo brasileira procura situar a equipe multidisciplinar

como presena participativa a atuante de especialistas da sociedade
civil no procedimento de planejamento nacional nos trs nveis
federal, estadual e municipal. A equipe multidisciplinar fica entre o
Estado licenciador e o Estado empresrio, entre o Estado licenciador
e a pessoa jurdica nacional ou estrangeira de Direito privado8.
O pblico deve ter acesso ao relatrio final, cuja sigla RIMA. Esta garantia foi
prevista no art. 11 da antiga Resoluo n 01/1986 e, aps 1988, elevada a categoria
constitucional. No entanto, respeita-se o segredo industrial, de acordo com a legislao.
No tarefa simples definir o que sigilo industrial. Ele encontrado na dou-
trina com nomenclatura variada: segredo comercial, segredo de empresa, segredo de
fbrica, segredo de negcio e at como know-how. Muito embora previsto no art. 196,
inc. XII do Cdigo Penal, no art. 482, g, da CLT e no Dec.-lei 7.903, de 1945, art.
181, nenhum dispositivo d o seu conceito. Pode-se dizer que ele consiste no co-
nhecimento sobre os meios de fabricao, idias, vendas, publicidade, relaes com
vendedores e consumidores, os quais interessa ao empresrio manter ocultos. Assim,
se a matria est protegida pelo segredo industrial, fato a ser invocado e demonstrado
pelo interessado, a autoridade administrativa, em despacho fundamentado, poder
exclu-la do acesso ao pblico.
De grande relevncia tambm a realizao de audincia pblica para infor-
mao sobre o projeto, seus impactos ambientais e discusso do RIMA. A Resoluo
001/1986 do CONAMA simplesmente facultava administrao realizar, ou no,
dita audincia. Todavia, o referido rgo, atravs da Resoluo 09, de 03.12.1987,
veio a dar novo tratamento matria. Mas no a tornou obrigatria. Apenas alargou
a possibilidade de sua realizao ao dispor, no art. 2, que ela se realizar quando
houver solicitao de entidade civil, do Ministrio Pblico ou de 50 (cinqenta) ou
mais cidados.
Este o momento de anlise pblica do impacto ambiental, quando as pessoas
8
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 3. ed. So Paulo: Ed. Revista dos Tribu-
nais, 1991, p. 139.
255
preocupadas com os reflexos da obra ou atividade tem oportunidade de externar suas

posies. Bem por isso, tudo deve ser feito para que haja participao popular, possi-
bilitando ao administrador o maior nmero possvel de elementos, a fim de que possa
decidir da maneira mais condizente com o interesse pblico.
Em seguida o rgo pblico ambiental proferir deciso. Para tanto, ter em
mos o RIMA e todos os demais elementos coletados. No ser demais lembrar, com
Curt e Terence Trennepohl, que o Relatrio de Impacto Ambiental Rima representa
uma apresentao simplificada, em linguagem mais acessvel ao pblico, do conte-
do e dos resultados do Estudo de Impacto Ambiental EIA. Como tal, o relatrio
deve conter as mesmas informaes que o estudo, apresentadas de forma menos
tcnica para que as concluses apresentadas possam ser facilmente entendidas pela
sociedade.9
O administrador ambiental no est vinculado s concluses do RIMA. Na ver-
dade, ele necessita de certa dose de discricionariedade para decidir tal tipo de ques-
to, pois, no raramente, existiro interesses sociais relevantes a justificar a tomada
de certa posio. Mas, por outro lado, no poder o administrador deixar de enfrentar
todos os aspectos expostos no RIMA, motivando mesmo que para repelir suas con-
cluses. Ele no est vinculado a elas, mas, sem dvida, dever externar, de forma
expressa, sua discordncia. A omisso poder gerar a nulidade do ato administrativo,
a ser combatida na esfera administrativa competente ou pelas vias judiciais.
Finalmente, cumpre observar que na Lei 9.605/98 foi introduzido o art. 62-A,
que prev como crime punido com 3 (trs) a 6 (seis) anos de recluso e multa Ela-
borar ou apresentar, no licenciamento, concesso florestal ou qualquer outro proce-
dimento administrativo, estudo, laudo ou relatrio ambiental total ou parcialmente
falso ou enganoso, inclusive por omisso. Portanto, aqueles que atuam na rea tm
por obrigao agir com total lisura, sob pena de serem responsabilizados penalmente.
3. Licenciamento ambiental
Nas palavras de Hely Lopes Meirelles licena o ato administrativo vinculado

e definitivo, pelo qual o Poder Pblico, verificando que o interessado atendeu a todas
exigncias legais, faculta-lhe o desempenho de atividades ou a realizao de fatos
materiais antes vedados ao particular, como por exemplo, o exerccio de uma profis-
so, a construo de um edifcio em terreno prprio10.
Maria Luiza Machado Granziera afirma que O licenciamento ambiental um
9
TRENNEPOHL, Curt e Terence. Licenciamento Ambiental. Niteri: Impetus, 2007, p. 23.
10
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 14. ed. So Paulo: Ed. Revista dos Tribunais,
1989, p. 163-164.
256
dos mais importantes instrumentos de gesto do meio ambiente.Possui natureza tc-

nica, na medida em que analisa os impactos que um empreendimento poder causar
em determinado territrio, de acordo com o seu porte e caractersticas, utilizando,
para tanto, parmetros definidos pelas vrias cincias que do suporte tcnico ao
direito ambiental11
A Lei 6.938, de 1981, fala no seu art. 10 em prvio licenciamento. J o art. 18
do Decreto 88.351, de 01.06.83, dispe que:
Art. 18. A construo, instalao, ampliao e funcionamento de

estabelecimento de atividades utilizadoras de recursos ambientais,
consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras, bem como os
empreendimentos capazes, sob qualquer forma, de causar degra-
dao ambiental, dependero de prvio licenciamento do rgo
estadual competente, integrante do SISNAMA, sem prejuzo de
outras licenas legalmente exigveis.
Prossegue o Decreto 88.351/83 fornecendo as espcies do aludido ato adminis-

trativo. Ensina Norma Sueli Padilha, baseada no art. 20 daquele diploma, que As
licenas ambientais sero expedidas no transcurso do procedimento do licenciamen-
to ambiental, em momentos diferentes, e numa ordem sequencial de trs etapas,
que corresponde licena prvia, licena de instalao e licena de operao, sendo
que a concesso de cada nova licena depende do cumprimento das condicionantes
estabelecidas na licena anteriormente expedida pelo rgo competente.12
O licenciamento ambiental, desde a sua criao, suscitou dvidas quanto
competncia dos rgos ambientais. A Unio e os estados atribuam-se poderes para
exercer este importante ato administrativo. Por vezes, o administrado via-se obrigado
a requer-la a mais de um rgo ambiental, fato que gerava reclamaes de toda
ordem e que culminou com a edio da Resoluo CONAMA n 237, em 1997, que
disciplinou a matria.
Os municpios, salvo os de grande porte, raramente habilitavam-se a exercer tal
atividade. Mas, eles no precisavam de autorizao do rgo ambiental estadual para
poder fornecer licena ambiental, pois, gozando de autonomia poltica (CF, art. 1) e
fazendo parte do SISNAMA (Lei 6.938/81, art. 6), j tinham plena competncia para
exercer tal atribuio nos casos de interesse local.
As dvidas sobre quando era necessrio e a quem competia licenciar, foram
sempre solvidas pela jurisprudncia. De forma geral, sempre se entendeu que: a)
11
GRANZIERA, Maria Luiza Machado. Direito Ambiental. So Paulo: Atlas, 2. ed., 2011, p. 404.
12
PADILHA, Norma Sueli.Fundamentos Constitucionais do Direito Ambiental Brasileiro. Rio de Janeiro:
Elsevier, 2010, p. 150
257
mesmo atividades menores como uma lavanderia, quando causassem impacto am-
biental, deveriam sujeitar-se ao EIA-RIMA;13 b) ao contrrio, decidiu-se que uma
praa de pedgio no necessitava desta providncia administrativa ambiental; 14 c)
os impactos nacionais caberiam ao rgo federal 15; d) aos municpios cabia o licen-
ciamento sobre obras de impacto local, como a construo de Shopping Center;16
Contudo, como comum no Brasil, a jurisprudncia nunca foi consolidada, gerando
enorme insegurana jurdica.
No ano de 2011, atravs da edio da Lei Complementar 140, sobreveio ten-
tativa de definir-se, de vez, as atribuies de cada pessoa jurdica no licenciamento
ambiental.. O texto legal visou, acima de tudo, instituir um sistema de cooperao
entre os rgos ambientais, o que est explcito no seu prembulo.17
Na parte do licenciamento ambiental, referido diploma legal optou decisivamen-
te por atribuir aos rgos ambientais estaduais a maior parte da competncia para
licenciar. Com efeito, No art. 7, inc. XIV, a Lei Complementar especificou 8 (oito)
hipteses de competncia de rgo da Unio. Por exemplo, empreendimentos e ati-
vidades:localizados ou desenvolvidos conjuntamente no Brasil e em pas limtrofe..
No art. 8 da referida Lei Complementar, dois incisos definem a rea de compe-
tncia dos rgos ambientais dos estados membros: XIV - promover o licenciamento
ambiental de atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais,
efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar
degradao ambiental, ressalvado o disposto nos arts. 7o e 9o; XV - promover o licen-
ciamento ambiental de atividades ou empreendimentos localizados ou desenvolvidos
em unidades de conservao institudas pelo Estado, exceto em reas de Proteo
Ambiental (APAs).
Finalmente, no art. 9, inc. XV, os municpios tem definida sua rea de atuao,
cabendo-lhes licenciar na hiptese de atividades ou empreendimentos que causem ou
possam causar impacto ambiental de mbito local ou localizados em unidades de con-
13
TJES, Comarca de Pancas, Rel. Des. Catharina Barcellos , DJ : 14/05/2007
14
TJSP, Ag. Instrumento 187.862-5/7-00, 8. Cm. Direito Pblico, Rel. Des. Pinhei-
ro Franco, j. 07.02.2001
15
TRF4, AG 2007.04.00.010424-9, 4 Turma, Relator Mrcio Rocha, D.E. 08.10.2007
16
TJRS, Ap. e reex. Necessrio n 70022097455, 22. Cm. Cvel, Uruguaiana, Rel. Desembargadora
Rejane Castro Bins, j. 13.12.2007).
17
Fixa normas, nos termos dos incisos III, VI e VII do caput e do pargrafo nico do
art. 23 da Constituio Federal, para a cooperao entre a Unio, os Estados, o Dis-
trito Federal e os Municpios nas aes administrativas decorrentes do exerccio da
competncia comum relativas proteo das paisagens naturais notveis, proteo
do meio ambiente, ao combate poluio em qualquer de suas formas e preser-
vao das florestas, da fauna e da flora; e altera a Lei no 6.938, de 31 de agosto de
1981.
258
servao institudas pelo Municpio, exceto em reas de Proteo Ambiental (APAs).

Referida diviso de atribuies administrativas acabou por deixar nas mos dos
estados a parcela mais significativa do poder de licenciar. Se acaso o estado no tiver
rgo ambiental capacitado ou Conselho do Meio Ambiente, o art. 15, inc. I da Lei
Complementar permite que rgo da Unio assuma tais atividades at que a situao
se regularize.
Por outro lado, a Lei dispe no art. 13 que o licenciamento ser feito apenas por
um rgo ambiental. Diante do novo tratamento legal, fica superada a jurisprudncia
que permitia Ao IBAMA fiscalizar as atividades daquele que foi licenciado por ente
estadual.18
Registre-se, contudo, que o 1 do art. 13 permite que qualquer rgo ambien-
tal se manifeste perante o rgo responsvel pela licena ou autorizao. Por exem-
plo, o IBAMA pode expedir ofcio CETESB fazendo observaes sobre determinado
licenciamento da competncia deste rgo estadual. Todavia, sua manifestao tem
o sentido de cooperao e assim dever ser recebida. dizer, o rgo estadual no
est obrigado a segui-la.
4. Obras e atividades de grande porte
O Brasil atravessa fase reconhecido desenvolvimento econmico e social. Tal

fato se exterioriza em grandes obras como as usinas hidroeltricas, criao de novos
portos, aumento dos aeroportos, criao de linhas de metr em algumas cidades. Tal
situao se intensificar com os grandes eventos que se aproximam, entre eles a Copa
do Mundo em 2014.
fcil prever que essa febril atividade, que se espraia por diversas capitais
brasileiras, suscitar um conflito, pois o tempo do licenciamento ambiental no o
mesmo das obras. Com certeza, se atribuir ao EIA-RIMA o ttulo de causador de em-
pecilho para a realizao dos grandes eventos. No se pode descartar a possibilidade
de, maliciosamente, deixar-se o licenciamento para as vsperas de um grande evento,
colocando-se a autoridade ambiental ou judiciria na posio incmoda de deferir
algo irregular ou indeferir e ser acusado de contrrio aos interesses da sociedade. O
dilema insupervel.
Quais as hipteses de obras mais complexas? O rol no pode ser taxativo, pois
pode elevar-se a qualquer momento. No entanto, alguns exemplos podem ser dados.
Vejamos:
18
TRF1, AMS 2000.33.00.014590-2/BA, 5. Turma, Rel. Des. Fed, Selene Almeida,
j. 08/07/2009
259
a) Hidreltricas
O pas necessita de energia eltrica, isto inegvel. Nosso potente parque in-
dustrial utiliza, de forma preponderante, a energia oriunda da eletricidade e isto,
aliado ao crescimento populacional, impe a instalao de usinas de diferentes por-
tes. No entanto, como observa Leonardo Pereira Rezende: Vrios so os impactos
causados pela construo de barragens hidreltricas.
Entre os impactos ecolgicos identificam-se os seguinte: perda de terras e de
fauna montante, alagadas pelo reservatrio da barragem; assoreamento dos rios
e perda de fertilidade dos solos jusante bem como a transmisso de doenas
infecciosas.19 A estas menes somam-se os reflexos relacionados com a popula-
o local, muitas vezes obrigada a abandonar o lugar em que vivem e viveram seus
antepassados, sofrendo um sentimento de perda difcil de imaginar-se.
As hidreltricas dividem-se em grandes barragens, que normalmente pos-
suem mais de 15 m de altura20 e as Pequenas Centrais Hidreltricas PCH, que
funcionam, em geral, com reservatrios mnimos ou derivaes de cursos dagua
permanentes21 A diferena entre ambas no tamanho e na intensidade dos impactos
causados sobre o meio ambiente primitivo, sendo certo que os impactos no ficam
adstritos implantao da barragem, mas tambm nos fatos posteriores, como a al-
terao do clima e a remoo da populao local. Atualmente h uma opo poltica
pela construo de PCHs.
A Licena Ambiental de usinas hidreltricas de grande porte no possui trata-
mento especfico, ou seja, rege-se pela Resoluo CONAMA n 237, de 1997, que se
destina a todos os empreendimentos que a exigem. J a Resoluo CONAMA n 279,
de 2001, criou o licenciamento ambiental simplificado em empreendimentos eltri-
cos, fixando o prazo mximo de sessenta dias de tramitao, dos empreendimentos
com impacto ambiental de pequeno porte, necessrios ao incremento da oferta de
energia eltrica no Pas. difcil imaginar como em prazo to exguo possa ser feita
a avaliao do impacto ambiental.
A Resoluo CONAMA 302 estabeleceu no seu art. 1 os parmetros, definies
e limites para as reas de Preservao Permanente de reservatrio artificial e a ins-
tituio da elaborao obrigatria de plano ambiental de conservao e uso do seu
entorno. Ela tenta solucionar o uso das reas ribeirinhas dos grandes reservatrios, via
de regra destinados a esportes nuticos e outras prticas de lazer.
A propsito, aspecto de interesse e que certamente vai gerar diferentes inter-
pretaes, o da competncia do rgo ambiental que licenciar tal tipo de empre-
19
REZENDE, Leonardo Pereira. Dano Moral & Licenciamento Ambiental de Barragens Hidreltricas. Curi-
tiba: Juru, 2006, p. 30.
20
A Usina de Itaipu, construda a partir de 1975, tem 196 m de altura.
21
MULLER, Arnaldo Carlos. Hidreltricas, meio ambiente e desenvolvimento. So Paulo: Makron Books,
1995, p. 42.
260
endimento. O licenciamento de hidreltricas, em que pese sua relevncia e todos os

efeitos que gera, no foi previsto como privativo do rgo federal no art. 7, inc. XIV,
da Lei Complementar 140, de 2011.
Assim sendo, em algumas hipteses a dvida se resolver por circunstncia es-
pecial (v.g., abranger terras que abriguem indgenas) e em outros pelos efeitos (v.g.,
localizados em mais de um estado membro). Todavia, a situao se torna mais com-
plexa quando nenhuma das circunstncias especiais esteja presente. Por exemplo,
uma obra de grande porte localizada no interior do territrio do Estado do Amazonas.
Nesta hiptese, a atribuio ser do rgo estadual, podendo o IBAMA oficiar sobre
o que lhe parecer adequado. Se no atendidas as ponderaes, o assunto poder ser
levado ao Poder Judicirio e a, pela presena do IBAMA na relao processual, a
competncia ser da Justia Federal.
Julgado recente do Tribunal Regional Federal da 1. Regio d bem a medida
da relevncia do tema hidreltricas. Reproduz-se, abaixo, a ementa em seus tpi-
cos principais:
CONSTITUCIONAL, ADMINISTRATIVO, AMBIENTAL E PROCES-

SUAL CIVIL. AO CIVIL PBLICA. EMBARGOS DE DECLARA-
O. EXPLORAO DE RECURSOS ENERGTICOS EM REA IN-
DGENA. USINA HIDRELTRICA DE BELO MONTE, NO ESTADO
DO PAR. AUTORIZAO DO CONGRESSO NACIONAL (DECRETO
LEGISLATIVO N. 788/2005) DESPROVIDA DE AUDINCIA PR-
VIA DAS COMUNIDADES INDGENAS AFETADAS. VIOLAO
NORMA DO 3 DO ART. 231 DA CONSTITUIO FEDERAL C/C
OS ARTS. 3, ITEM 1, 4, ITENS 1 E 2, 6, ITEM 1, ALNEAS A,
B, E C, E 2; 7, ITENS 1, 2 E 4; 13, ITEM 1; 14, ITEM 1; E 15,
ITENS 1 E 2, DA CONVENO N. 169/OIT. NULIDADE. OMIS-
SO DO JULGADO. OCORRNCIA. EFEITOS MODIFICATIVOS.
POSSIBILIDADE.
I - Deixando o acrdo embargado de se pronunciar acerca de
questo relevante ao deslinde da demanda, como no caso, em que a
Turma julgadora no se manifestou acerca da violao da norma dos
arts. 3, item 1, 4, itens 1 e 2, 6, item 1, alneas a, b, e c, e 2; 7,
itens 1, 2 e 4; 13, item 1; 14, item 1; e 15, itens 1 e 2 da Conven-
o n. 169/OIT, impe-se o acolhimento dos embargos de declara-
o, veiculados com a finalidade de suprir-se a omisso apontada.
...
VIII - Na tica vigilante da Suprema Corte, a incolumidade do
meio ambiente no pode ser comprometida por interesses empre-
sariais nem ficar dependente de motivaes de ndole meramente
261
econmica, ainda mais se se tiver presente que a atividade eco-

nmica, considerada a disciplina constitucional que a rege, est
subordinada, dentre outros princpios gerais, quele que privilegia
a defesa do meio ambiente (CF, art. 170, VI), que traduz con-
ceito amplo e abrangente das noes de meio ambiente natural,
de meio ambiente cultural, de meio ambiente artificial (espao
urbano) e de meio ambiente laboral (...) O princpio do desenvolvi-
mento sustentvel, alm de impregnado de carter eminentemente
constitucional, encontra suporte legitimador em compromissos in-
ternacionais assumidos pelo Estado brasileiro e representa fator de
obteno do justo equilbrio entre as exigncias da economia e as
da ecologia, subordinada, no entanto, a invocao desse postulado,
quando ocorrente situao de conflito entre valores constitucio-
nais relevantes, a uma condio inafastvel, cuja observncia no
comprometa nem esvazie o contedo essencial de um dos mais
significativos direitos fundamentais: o direito preservao do
meio ambiente, que traduz bem de uso comum da generalidade
das pessoas, a ser resguardado em favor das presentes e futuras
geraes (ADI-MC n 3540/DF - Rel. Min. Celso de Mello - DJU de
03/02/2006). Nesta viso de uma sociedade sustentvel e global,
baseada no respeito pela natureza, nos direitos humanos univer-
sais, com abrangncia dos direitos fundamentais dignidade e
cultura dos povos indgenas, na justia econmica e numa cultura
de paz, com responsabilidades pela grande comunidade da vida,
numa perspectiva intergeracional, promulgou-se a Carta Ambiental
da Frana (02.03.2005), estabelecendo que o futuro e a prpria
existncia da humanidade so indissociveis de seu meio natural
e, por isso, o meio ambiente considerado um patrimnio comum
dos seres humanos, devendo sua preservao ser buscada, sob o
mesmo ttulo que os demais interesses fundamentais da nao,
pois a diversidade biolgica, o desenvolvimento da pessoa humana
e o progresso das sociedades esto sendo afetados por certas mo-
dalidades de produo e consumo e pela explorao excessiva dos
recursos naturais, a se exigir das autoridades pblicas a aplicao
do princpio da precauo nos limites de suas atribuies, em bus-
ca de um desenvolvimento durvel.
IX - Nesse contexto de desafios das metas de desenvolvimento para
todos os seres vivos, neste novo milnio, na perspectiva da Confe-
rncia das Naes Unidas - Rio+20, a tutela jurisdicional-inibitria
do risco ambiental, que deve ser praticada pelo Poder Judicirio
Republicano, como instrumento de eficcia dos princpios da pre-
cauo, da preveno e da proibio do retrocesso ecolgico, como
no caso em exame, no controle judicial de polticas pblicas do
262
meio ambiente, a garantir, inclusive, o mnimo existencial-ecolgico

dos povos indgenas atingidos diretamente e indiretamente em seu
patrimnio de natureza material e imaterial (CF, art. 216, caput,
incisos I e II) pelo Programa de Acelerao Econmica do Poder
Executivo Federal, h de resultar, assim, dos comandos normativos
dos arts. 3, incisos I a IV e 5, caput e incisos XXXV e LXXVIII e
respectivo pargrafo 2, c/c os arts. 170, incisos I a IX e 225, caput,
e 231, 3, da Constituio da Repblica Federativa do Brasil, em
decorrncia dos tratados e convenes internacionais, neste senti-
do, visando garantir a inviolabilidade do direito fundamental sadia
qualidade de vida, bem assim a defesa e preservao do meio am-
biente ecologicamente equilibrado, em busca do desenvolvimento
sustentvel para as presentes e futuras geraes.
X - A tutela constitucional, que impe ao Poder Pblico e a toda
coletividade o dever de defender e preservar, para as presentes
e futuras geraes, o meio ambiente ecologicamente equilibrado,
essencial sadia qualidade de vida, como direito difuso e funda-
mental, feito bem de uso comum do povo (CF, art. 225, caput),
j instrumentaliza, em seus comandos normativos, o princpio da
precauo (quando houver dvida sobre o potencial deletrio de
uma determinada ao sobre o ambiente, toma-se a deciso mais
conservadora, evitando-se a ao) e a conseqente preveno (pois
uma vez que se possa prever que uma certa atividade possa ser
danosa, ela deve ser evitada). No caso concreto, impe-se com
maior rigor a observncia desses princpios, por se tratar de tutela
jurisdicional em que se busca, tambm, salvaguardar a proteo da
posse e do uso de terras indgenas, com suas crenas e tradies
culturais, aos quais o Texto Constitucional confere especial prote-
o (CF, art. 231 e ), na linha determinante de que os Estados
devem reconhecer e apoiar de forma apropriada a identidade, cul-
tura e interesses das populaes e comunidades indgenas, bem
como habilit-las a participar da promoo do desenvolvimento
sustentvel (Princpio 22 da ECO-92, reafirmado na Rio + 20).
XI- Embargos de declarao parcialmente providos, com modifica-
o do resultado do julgamento.
XII - Apelao provida, em parte. Sentena reformada. Ao proce-
dente, para coibir o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Re-
cursos Naturais Renovveis - IBAMA de praticar qualquer ato admi-
nistrativo, e tornar insubsistentes aqueles j praticados, referentes
ao licenciamento ambiental da Usina Hidreltrica de Belo Monte, no
Estado do Par, em decorrncia da invalidade material do Decreto
Legislativo n. 788/2005, por violao norma do art. 231, 3, da
263
Constituio Federal, c/c os arts. 3, item 1, 4, itens 1 e 2, 6, item

1, alneas a, b, e c, e 2; 7, itens 1, 2 e 4; 13, item 1; 14, item 1;
e 15, itens 1 e 2 da Conveno n. 169/OIT, ordenando s empresas
executoras do empreendimento hidreltrico Belo Monte, em refern-
cia, a imediata paralisao das atividades de sua implementao,
sob pena de multa coercitiva, no montante de R$500.000,00 (qui-
nhentos mil reais), por dia de atraso no cumprimento do provimento
mandamental em tela (CPC, art. 461, 5).
(TRF1, Emb. Dec. na AC 0000709-88.2006.4.01.3903, 5. Tur-
ma, Rel. Des. Fede. Souza Prudente, j. 13/08/2012)
B) Portos
O Brasil necessita criar novos portos e modernizar os existentes. As exportaes
crescem continuamente e problemas de instalaes e logstica obrigam os navios
de transporte a esperar na barra ou atracados a sua vez de receber os bens a serem
transportados, disto gerando despesas de vulto. Ocorre que, na maior parte da costa
brasileira, existem mangues, considerados reas de preservao permanente pelo art.
4, inc. VII, do Cdigo Florestal. Os danos ambientais dessas obras so inequvocos e
no se limitam aos mangues, merecendo lembrar a poluio martima, diminuio de
pescados, a dragagem de manuteno e a de aprofundamento dos canais, que pode
originar ondas e invaso de reas alm da praia, o transporte de cargas com eventual
abertura de ferrovias ou hidrovias.
O licenciamento ambiental das atividades porturias no est previsto como
atribuio do rgo federal exp0licitamente no art. 7 da LC 140, de 2011. Todavia,
o inc. b refere-se aos empreendimentos ou obras localizados ou desenvolvidos no
mar territorial, na plataforma continental ou na zona econmica exclusiva. Ainda que
algumas obras possam localizar-se em terra, todas as atividades porturias geram
efeitos no mar territorial, da porque ao IBAMA recai a responsabilidade pelo licen-
ciamento.
Merece aqui ser lembrado importante precedente do Superior Tribunal de Jus-
tia, que trata da proteo dos mangues, rea intimamente ligadas aos portos e que
sofrero as conseqncias do desenvolvimento econmico e da expanso gerada pela
recente aprovao pelo Congresso Nacional da Medida Provisria n 595, conhecida
como MP dos Portos. Confira-se:
PROCESSUAL CIVIL E AMBIENTAL. NATUREZA JURDICA DOS

MANGUEZAIS E MARISMAS. TERRENOS DE MARINHA. REA
DE PRESERVAO PERMANENTE. ATERRO ILEGAL DE LIXO.
DANO AMBIENTAL. RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA. OBRI-
264
GAO PROPTER REM. NEXO DE CAUSALIDADE. AUSNCIA DE

PREQUESTIONAMENTO. PAPEL DO JUIZ NA IMPLEMENTAO
DA LEGISLAO AMBIENTAL. ATIVISMO JUDICIAL. MUDANAS
CLIMTICAS. DESAFETAO OU DESCLASSIFICAO JURDICA
TCITA. SMULA 282/STF. VIOLAO DO ART. 397 DO CPC NO
CONFIGURADA. ART. 14, 1, DA LEI 6.938/1981.
2. Por sculos prevaleceu entre ns a concepo cultural distorcida
que enxergava nos manguezais lato sensu (= manguezais stricto
sensu e marismas) o modelo consumado do feio, do ftido e do
insalubre, uma modalidade de patinho-feio dos ecossistemas ou
anttese do Jardim do den.
(STJ, RESp 650728/SC, Rel. Min. Herman Benjamin, j.
23.10.2007)
Da mesma forma, julgado do Tribunal Regional Federal da

4. Regio:
Direito ambiental. Audincia pblica para estudo do impacto am-

biental. Terminal porturio. Visa o autor a nulidade da audincia
pblica destinada a apreciao do Estudo de Impacto Ambiental
e do Relatrio de Impacto Ambiental, que cuidam da construo
de terminal porturio no municpio de Itapo, em Santa Catarina.
O processo administrativo deve prosseguir, pois ausente qualquer
prejuzo no prosseguimento do processo administrativo. - Quanto
ao cerceamento de defesa, no assiste razo demandante. Se-
quer aponta quais os documentos ou provas que pretendia pro-
duzir. - A audincia pblica designada o real instrumento de
informao ao pblico, pois convida a comunidade a manifestar-se
sobre o empreendimento, portanto meio legtimo de enfrentamento
das questes sociais.
(TRF4, AC 2000.72.01.001108-6, Terceira Turma, Relator Vnia
Hack de Almeida, DJ 24/08/2005)
c) Saneamento
O tratamento de esgotos sanitrios foi sempre um grave problema ambiental.
Causa maior da poluio dos nossos rios, o lanamento de esgoto nas guas correntes
foi sempre uma prtica usual e nunca mereceu represso. Por sua vez o desinteresse
poltico dos detentores do poder fez com que a situao se agravasse. Afinal, o trata-
265
mento de esgotos nunca deu popularidade a um candidato,

No ano de 2007 foi editada a Lei 11.445, conhecida como Lei de Saneamento
Bsico. O art. 44 do referido diploma prev um tratamento progressivo, atravs de
etapas de eficincia e o 1 a possibilidade de licenciamento simplificado. O CONA-
MA regulamentou a matria atravs da Resoluo n 377, de 2006.
A simplificao est ligada necessidade de eficincia da administrao p-
blica, mandamento constitucional previsto no art. 37 da Lei Maior. Contudo, como
lembra Paulo Affonso Leme Machado A simplificao no elimina a necessidade do
EPIA, pois devem ser analisados no s os impactos ambientais no meio receptor dos
rejeitos, mas tambm os incmodos que possam ser causados vizinhana, como
intensidade dos odores emitidos.22
Merece aqui ser lembrada uma das poucas decises sobre saneamento bsico,
oriunda do Tribunal Regional Federal da 4. Regio:
ADMINISTRATIVO. SERVIO PBLICO.SANEAMENTO BSICO

MNIMO EXISTENCIAL.
O sistema de coleta e tratamento do esgoto condio bsica e
fundamental para a existncia de uma vida digna, compondo o
mnimo existencial a ser garantido pelo Estado. A alegao de im-
possibilidade de cumprimento da medida sob o argumento de com-
prometimento financeiro do sistema esbarra na flagrante situao
de ameaa no s ao ambiente, mas vida, a qual passvel de
tutela imediata pelo Poder Judicirio, sem que isso caracterize vio-
lao ao princpio da separao entre os poderes estatais.Sentena
de improcedncia reformada
(TRF4, AC 0002755-71.2003.404.7201, 4. Turma, Rel. Des.
Federal Marga Tessler, j. 01.06.2011)
d) Desapropriao para reforma agrria

A desapropriao para assentamentos rurais medida necessria para a realo-
cao de famlias que vivam da agricultura. Por isso mesmo ela tem dignidade cons-
titucional, estando prevista no art. 184 da Carta Magna. A incluso dos agricultores
na rea expropriada pode originar graves danos ambientais, visto que ela feita sem
a participao dos rgos ambientais do Poder Executivo Federal. Por tal motivo,
suscitou-se a tese de que seria necessria a realizao de Estudo de Impacto Ambien-
tal e posterior licenciamento, antes da imisso na posse. Chamado a manifestar-se,
22
LEME MACHADO, Paulo Affonso, op. cit., 21. ed.,, 2012, p. 354.
266
o Tribunal Regional Federal da 1. Regio posicionou-se em sentido contrrio. Eis a

ementa da deciso colegiada:
Processo Civil. Administrativo. Ao Civil Pblica. Preliminares rejei-

tadas, condicionamento de implantao de projetos de assentamen-
to em reas de interesse ambiental apresentao de estudo de
impacto ambiental e relatrio de impacto ambiental (EIA/RIMA).
Ausncia de amparo legal. Preliminares de impossibilidade jurdi-
ca do pedido, de ilegitimidade passiva ad causam e de nulidade
pela falta de citao de litisconsortes rejeitadas. As desapropria-
es no podem ficar paradas espera da realizao de estudos
de impacto ambiental porque tal exigncia no tem amparo legal.
No se pode resumir que a realizao de desapropriao afronte o
meio ambiente, principalmente quando a realidade existente no
local exige sejam regularizados assentamentos que j existem de
fato. Quanto antes forem assentados os colonos, mais cedo pode-
ro atuar os rgo de proteo do meio ambiente. Apelo e remessa,
tida por interposta, providos. Deciso: Dar provimento ao apelo e
remessa tida por interposta, unanimidade. (TRF 1 Regio. AC
1997.0100.000240-2/RO, Rel.: Des. Federal Hilton Queiroz, j.
18.04.00, DJ. 26.05.00, p. 235)
Ao meu ver, com razo. A desapropriao exige uma extensa srie de provi-
dncias, geralmente tomadas em meio a decises judiciais. Trata-se de medida de
urgncia que no deve ficar no aguardo da tramitao do Licenciamento, que tem
fases instransponveis. Assim, muito embora possvel a ocorrncia de dano ambien-
tal, parece-me que a soluo est em pleitear uma ao conjugada entre os rgos
destinados reforma agrria e as autoridades ambientais.
e) Explorao de petrleo e gs natural na plataforma martima

O Brasil detm uma imensa riqueza em petrleo localizado ao longo de sua costa
martima. Trata-se da chamada explorao offshore, ou seja, a que realizada em
solo marinho, atravs de estrutura fixa ou flutuante. Avulta em nossa costa martima a
chamada regio do pr-sal, localizada no litoral do Esprito Santo at Santa Catarina,
em cuja formao rochosa o petrleo se estende por baixo de uma camada de sal
que chega a ter at 2.000 m de espessura. Alguns reservatrios, como o de Santos,
acham-se a 7.000 m abaixo do nvel do mar.
A explorao do petrleo, segundo reportagem de revista especializada, na zona
do pr-sal significa 270 bilhes de dlares de investimentos previstos at o fim da
267
dcada, criao de 2 milhes de empregos na cadeia do petrleo at 2020, e a parti-

cipao de 20% no PIB do pas.23 Fcil ver a complexidade do licenciamento am-
biental dessa atividade. O CONAMA editou as Resolues ns. 398/08 e 293/11, com
plano de emergncia para os casos de vazamento. Mas preciso que eles sejam evita-
dos ao mximo. Da a necessidade de um rigor extremo no licenciamento ambiental.
Neste mister de grande relevncia o papel da Agncia Nacional do Petrleo,
Gs Natural e Biocombustves ANP, criada pela Lei 9.478, de 2007. Suas atribuies
encontram-se no art. 7 e so essenciais para o bom andamento dos servios de explo-
rao de petrleo, inclusive tendo poder de fiscalizao.No entanto, a atividade de li-
cenciamento continua sendo atribuio do rgo ambiental da Unio, no caso o IBAMA.
inevitvel a explorao petrolfera em rea martima, face aos valores eco-
nmicos que envolve. A conseqncia que acidentes sobreviro inevitavelmente.
Portanto, preciso exigir rigor mximo nos processos de licenciamento, com ampla
divulgao e audincias pblicas. Em um momento posterior, instituir auditorias per-
manentes com a participao de representantes da Academia e da sociedade civil.
f) Minerao
Nas atividades relacionadas com minerao, que da maior relevncia porque
interfere e est permanentemente presente nos atos de nossa vida, a autorizao de
pesquisa ser fornecida pelo Departamento Nacional de Produo Mineral DNPM,
nos termos do art. 15 do Decreto-Lei 227, de 28.02.1967.
A minerao passou ao largo do Direito Ambiental por dcadas. Fonte de recur-
sos essenciais vida econmica do pas, ela acabou alando tal importncia que a
proteo do meio ambiente no era considerada. No entanto, a situao comeou a
mudar a partir da Lei 7.805, de 1989, que no art. 3 condicionou a permisso de
lavra garimpeira licena ambiental. Complementando a norma legal, o Decreto Fe-
deral 98.812, de 09.01.1990, disps no mesmo sentido no seu art. 2, devendo o
licenciamento ser feito pelo rgo federal ou estadual, conforme as circunstncias.24
Importantes, ainda, as Resolues ns. 09 e 10 do CONAMA.
Registra-se, finalmente, que a Constituio de 1988 imps expressamente no
art. 225, 2, o dever de recuperao da rea degrada na explorao mineral. A omis-
so poder configurar o crime previsto no art. 55, par. nico da Lei 9.605, de 1998,
cuja pena de 6 (seis) meses a 1 (um) ano e multa.
23
Revista Exame, ed. 1019, a. 46, n. 12, 27.6.2012, pp. 42-43.
24
Vide, a propsito de minerao, Cdigo de Minerao de A a Z, HERMANN Hildebrando; POVEDA,
Eliane Pereira R.; SILVA, Marcus Vinicius Lopes da. Campinas: Millennium, 2009.
268
G) Outros projetos incidentais de grande porte

Alm dos exemplos mais significativos j citados, outros licenciamentos de gran-
de porte exigem a mxima ateno da comunidade jurdica. , por exemplo, o caso
da polmica transposio do Rio So Francisco. O assunto envolve discusses e in-
teresses polticos, econmicos e ambientais e no fcil chegar-se a uma concluso
sobre o interesse e a viabilidade. Submetido ao Poder Judicirio, o Supremo Tribunal
Federal decidiu que ao juiz no cabe imiscuir-se nos critrios tcnicos da deciso,
mas sim analis-los frente aos marcos regulamentares, ou seja, ao Direito. Vejamos:
Agravo regimental. Medida liminar indeferida. Ao civil origin-
ria. Projeto de Integrao do Rio So Francisco com as Bacias
Hidrogrficas do Nordeste Setentrional. Periculum in mora no
evidenciado. 1. Como assentado na deciso agravada, a Ordem
dos Advogados do Brasil - Seo da Bahia, AATR - Associao de
Advogados de Trabalhadores Rurais no Estado da Bahia, GAMBA
- Grupo Ambientalista da Bahia, IAMBA - Instituto de Ao Am-
biental da Bahia, Associao Movimento Paulo Jackson - tica,
Justia e Cidadania, PANGEA - Centro de Estudos Socioambien-
tais e da AEABA - Associao dos Engenheiros Agrnomos da
Bahia, no detm legitimidade ativa para a ao prevista no art.
102, I, f, da Constituio Federal. 2. A Licena de Instalao
levou em conta o fato de que as condicionantes para a Licena
Prvia esto sendo cumpridas, tendo o IBAMA apresentado pro-
gramas e planos relevantes para o sucesso da obra, dos quais
resultaram novas condicionantes para a validade da referida Li-
cena de Instalao. A correta execuo do projeto depende, pri-
mordialmente, da efetiva fiscalizao e empenho do Estado para
proteger o meio ambiente e as sociedades prximas. 3. Havendo,
to-somente, a construo de canal passando dentro de terra in-
dgena, sem evidncia maior de que recursos naturais hdricos
sero utilizados, no h necessidade da autorizao do Congresso
Nacional. 4. O meio ambiente no incompatvel com projetos de
desenvolvimento econmico e social que cuidem de preserv-lo
como patrimnio da humanidade. Com isso, pode-se afirmar que
o meio ambiente pode ser palco para a promoo do homem todo
e de todos os homens. 5. Se no possvel considerar o projeto
como invivel do ponto de vista ambiental, ausente nesta fase
processual qualquer violao de norma constitucional ou legal,
potente para o deferimento da cautela pretendida, a opo por
esse projeto escapa inteiramente do mbito desta Suprema Cor-
te. Dizer sim ou no transposio no compete ao Juiz, que se
limita a examinar os aspectos normativos, no caso, para proteger
o meio ambiente. 6. Agravos regimentais desprovidos.
269
(STF, ACO-MC-Agr.876/BA, Agr. REg. na Medida Cautelar na Ao Cvel Origi-

nria, Tribunal Pleno, Rel. Min. Menezes Direito, j. 19.12.2007)
O caso da transposio do Rio So Francisco merece uma observao especial.

J passados alguns anos do incio das obras, que fazem p-arte do chamado Programa
de Acelerao do Crescimento (PAC), delas no se ouve falar. Reportagem do jornal
O Estado de So Paulo revela a existncia de inmeros problemas, a deteriorao de
trechos prontos em Sertnia (PE) e Mauriti (CE) e canais abandonados, apesar do
oramento ter sido elevado de R$ 4,8, para R$ 8,2 milhes.
Tema de grande relevncia e que tem sido examinado pelos Tribunais o das
hidrovias. O congestionamento da malha viria, o insucesso do sistema ferrovirio,
levam sempre lembrana desta opo, principalmente pela existncia em nosso
territrio de inmeros rios de grande porte. No existe tratamento especfico para a
matria. Vale aqui citar precedente do Tribunal Regional Federal da 1. Regio:

DIREITO AMBIENTAL. HIDROVIA PARAGUAI-PARAN. PORTO
DE MORRINHOS, NA REGIO DE CCERES/MT. PRETENSO
DE CONSTRUO PARA INCREMENTO DA NAVEGAO. ADAP-
TAO DA HIDROVIA PROPRIAMENTE DITA. CONSEQNCIA
INEVITVEL. IMPACTO AMBIENTAL REGIONAL, ESPECIALMEN-
TE SOBRE O PANTANAL MATOGROSSENSE. LICENCIAMENTO
REQUERIDO FEMA/MT. NECESSIDADE DE LICENCIAMENTO
SISTMICO E COMPETNCIA DO IBAMA. SUSPENSO DA COM-
PETNCIA DA FEMA/MT E DO PROCESSO DE LICENCIAMENTO
ISOLADO.
1. H legitimidade passiva de MACROLOGSTICA CONSULTORIA
S/C LTDA, tendo em vista que, sendo a empreendedora do porto
cujo licenciamento ambiental se discute, sujeitar-se- aos reflexos
da deciso. Sua posio de litisconsorte passivo necessrio.
2. O pedido para que seja declarado nulo de pleno direito todo
o processo administrativo de licenciamento ambiental estadual, de
modo a firmar a competncia administrativa do rgo ambiental
federal, para o processo de licenciamento ambiental de toda a Hi-
drovia Paraguai-Paran, inclusive do Porto de Morrinhos que dela
um dos equipamentos.
3. Na sentena, foi julgado procedente o pedido inicial, declarando-
-se a nulidade de todo o processo administrativo de licenciamento
ambiental do Porto de Morrinhos, em Cceres/MT, patrocinado pela
Fundao Estadual do Meio Ambiente do Estado de Mato Grosso -
FEMA/MT, restando firmada ainda a competncia do IBAMA para
270
a prtica do mencionado ato, que dever englobar a totalidade do

empreendimento denominado Hidrovia Paraguai-Paran.
4. O processo cautelar destina-se a evitar o perecimento do objeto
da ao principal. No caso, para esse fim, basta a suspenso da
competncia da FEMA/MT e do processo de licenciamento ambien-
tal de forma isolada, at o trnsito em julgado da deciso proferida
naquela ao.
(TRF1, , AC 2000.36.00.009836-8 / MT 5. Turma, Rel. Des. Fe-
deral Joo Batista Moreira, j. 27/08/2007).
No se pode olvidar, ainda, a existncia de regulamentao de outros temas de

interesse, atravs de Resolues do CONAMA. Por exemplo, os resduos da constru-
o civil, que nada mais so do que reflexos de grandes obras, est previsto na Reso-
luo n 307, de 2002. Os empreendimentos destinados construo de habitaes
de interesse social esto regulados na Resoluo 412, de 2009.
5. O papel do juiz nas obras de grande porte
O magistrado, seja qual for a instncia, tem um relevante papel em matria am-
biental. A deciso liminar ou sua negativa coloca o juiz de primeiro grau, por vezes,
como o mais importante ator da definio de uma ao de natureza ambiental. Em
outras, a palavra final de um ministro do Supremo Tribunal Federal poder ditar os
rumos da jurisprudncia em determinada matria, mas no a definio de uma medi-
da que poder revelar-se fato consumado. Portanto, ainda que todos os atores em um
momento processual, tem um papel de relevo, o do juiz de primeiro grau sobressai-se.
Cumpre lembrar que o juiz exerce um dos poderes da Repblica em nome do
povo, ainda que no escolhidos diretamente pelo voto, mas indiretamente, por con-
curso pblico, e ter por obrigao defender e preservar o meio ambiente para as pre-
sentes e futuras geraes (arts. 1., pargrafo nico, e 225, caput, da CF). Por outro
lado, o magistrado quem interpreta a norma ambiental, quem lhe d vida.
O juiz no deve ser o expectador aptico dos fatos que lhe so submetidos.
Ao contrrio, deve acompanhar as provas e avali-las tendo em vista o interesse cole-
tivo na busca da verdade. Esse interesse, por ser pblico e genrico, sobrepe-se aos
casos em que a ofensa seja individual. Se necessrio, deve dirigir-se, em inspeo
judicial, ao local da demanda, ver, ouvir e inteirar-se dos fatos.
Vale aqui lembrar as palavras de Vera Lcia Jucovski O juiz em verdade ra-
ramente juiz em verdade, raramente atua de forma totalmente neutra ou isenta, no
julgamento da ao ambiental, eis que ele est integrado no local onde vive e, tam-
271
bm, no mundo globalizado, a tal ponto que, dependendo da orientao que adotar,
similarmente a outras pessoas, poder ser vtima individual dos efeitos negativos de
sua deciso judicial.25
Com estas observaes, vejamos as cautelas que deve ter um juiz no exame de
aes envolvendo licenciamento ambiental em obras de grande porte, principalmente
as liminares ou antecipaes de tutela, que so as que definem o conflito, por vezes,
de forma definitiva.
Penso que trs so as posies mais relevantes de um juiz no exame de uma
questo ambiental, sem prejuzo, evidentemente, das outras: juiz de primeira instn-
cia, desembargador presidente do Tribunal de Justia ou Regional Federal, desem-
bargadores da Cmara ou Turma que venham a julgar agravo de instrumento contra
deciso que deferiu ou indeferiu a liminar ou a antecipao da tutela.
A primeira observao a de que estes magistrados devem antecipar-se ao
judicial, quando a previsibilidade flagrante (p. ex., a ampliao de um porto), intei-
rando-se de seus problemas. Principalmente o juiz do local.
preciso que o magistrado leia a respeito, converse com pessoas do povo, sinta
como elas reagem aos fatos, procure professores isentos e respeitados e colha suas
impresses tcnicas, assista palestras, tudo de modo a situar-se diante do assunto.
importante, da mesma forma, que o juiz mantenha sua neutralidade. No
deve emitir opinies de forma alguma, muito menos publicamente. Deve saber que
est sendo estudado pelas partes, que de antemo conhecem seus hbitos, crenas
e maneira de se conduzir. Sua imparcialidade requisito para que sua deciso seja
respeitada.
Poder conhecer o local dos fatos e nisto no h comprometimento. O empreen-
dedor tem interesse em exibir medidas que esteja tomando a favor da proteo do meio
ambiente. Olhar, ouvir, sem jamais emitir opinio, no ser apenas uma demonstrao
de interesse em bem julgar, mas tambm uma forma de ter uma viso completa.
Recebendo o pedido, de antemo preparado, o magistrado ter condies de
emitir sua deciso. Aps a leitura da exposio da inicial e o exame dos documentos
juntados, avaliar a aplicao dos fatos norma, atento no apenas aos dispositivos
constitucionais, mas tambm aos reflexos sociais e econmicos de sua deciso. Ela
no ser uma ordem abstrata no mundo do dever ser. Ser, isto sim, uma ordem que
gerar inmeras conseqncias e elas devem ser bem avaliadas. No caso de dvida,
a opo dever ser pela preservao do meio ambiente.
O presidente de um Tribunal de segunda instncia sempre recebe recursos das
pessoas jurdicas de Direito Pblico, face ao contido no art. 12, 1, da Lei 7.347,de
1985, que trata da Ao Civil Pblica. Tem ele o poder de suspender a execuo da li-
25
JUCOVSKI, Vera Lcia. O papel do Judicirio na proteo do meio ambiente, , in Ao Civil Pblica,
coord. Edis Milar, So Paulo, Rev. dos Tribunais, p. 578.
272
minar para evitar leso ordem, sade, segurana e economia pblica. Pressupe
a lei que o presidente, pelos anos de experincia e funo que ocupa, tem uma viso
mais ampla dos efeitos da liminar concedida. Por isso d-lhe poderes para suspend-la,
em deciso de natureza poltica (no partidria, evidentemente) e no jurdica.
Ao presidentes aplicam-se as observaes feitas para os juzes de primeiro grau.
Mas, evidentemente, para eles mais difcil ter uma viso especfica de cada zona
de risco e que implica em licenciamento complexo. Imagine-se o Tribunal Regional
Federal da 1. Regio, com nada menos que 13 (treze) estados. Ser impossvel o
presidente, atribulado em meio a tantos afazeres, conhecer todas as obras de sua
extensa jurisdio. Mas, nada impede que, dentro do possvel tome conhecimento do
que se passa nas reas mais crticas. Dentro do possvel, evidentemente.
Aos desembargadores que julgam os agravos de instrumento o conhecimento
fica mais complexo. A comear pelo fato de que, via de regra, possuem jurisdio
esparsa e ampla. S o Tribunal de Justia de So Paulo possui Cmaras de Direito
Ambiental. Os demais julgam esta e outras matrias, o que dificulta o aprofunda-
mento no assunto. Ao decidir sobre liminar ou antecipao da tutela, o primeiro
passo ser saber se a matria j foi decidida pelo presidente, a fim de evitar decises
conflitantes. Em um segundo momento, convm meditar sobre o conhecimento dos
fatos pelo juiz de primeiro grau, o que significa que a deciso primeira deve ser, em
princpio, considerada a mais prxima da realidade. Finalmente, ainda que fisica-
mente distante, como cidado e magistrado, o desembargador deve inteirar-se, dentro
do possvel, sobre as grandes obras e seu reflexos, antecipando-se a um recurso que
possivelmente receber.
7. Concluso
Em concluso resta sintetizar o que foi dito em dois pontos: a) o Brasil atravessa
momento de desenvolvimento econmico, do qual resulta grandes obras e, conse-
qentemente, significativos impactos ambientais; b) os magistrados brasileiros, em
especial aqueles que tem contato direto com pedidos de liminares e de antecipao
da tutela, devem precaver-se em relao aos complexos pedidos judiciais a que sero
submetidos, inteirando-se, antecipadamente, da matria e evitando, sempre que pos-
svel, a presso resultante dos interesses econmicos.
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2007.
Teses de profissionais
Independent papers
275
ECONOMIA VERDE E GOVERNANA AMBIENTAL GLOBAL
ANA LCIA BITTENCOURT

Mestre em Gesto de Polticas Pblicas; Professora Colaboradora de Direito
Internacional na Universidade do Vale do Itaja- UNIVALI.
RICARDO STANZIOLA VIEIRA

Professor de Direito Ambiental nos programas de Mestrado e Doutorado em
Cincia Jurdica na Universidade do Vale do Itaja- UNIVALI.
INTRODUO
O meio ambiente e suas relaes tem sido objeto de pesquisa por estudiosos de
diversas reas. Pode-se dizer que a partir das dcadas de 1950 e 1960 quando se
passou a perceber a relao entre crescimento econmico e desenvolvimento que
os problemas acarretados pelo uso desenfreado dos recursos naturais passaram a ser
considerados e evidenciou-se uma real necessidade de mudana.
Diversos estudos foram realizados e relatrios foram efetuados por economistas
que evidenciaram que a questo ambiental era merecedora de grande ateno. Ao
longo das ltimas dcadas muito se falou em desenvolvimento sustentvel e susten-
tabilidade, aes foram empreendidas, mas o sucesso das diversas aes colocado
em dvida, pois muitas atividades insustentveis ainda permanecem.
O termo economia verde surge com objetivos de erradicar a pobreza, promover
empregos adequados e fomentar o crescimento econmico protegendo e recuperan-
do os recursos naturais, objetivos complexos, que no se sabe se sero possveis de
serem atingido1.
No presente estudo realizada uma descrio da evoluo do conceito de de-
senvolvimento sustentvel, todos os caminhos trilhados at a chegada ao conceito de
economia verde, considerando-se a complexidade do tema, bem como suas peculia-
ridades e desafios. Busca-se compreender os passos trilhados e os relacionamentos
1
PNUMA, 2011. Caminhos para o Desenvolvimento Sustentvel e a Erradicao da Pobreza Sntese para
Tomadores de Deciso. Disponvel em: <http://www.unep.org/greeneconomy>. Acesso em: 08 nov. 2011.
PAVESE, H. Delineamentos de uma economia verde. In: GRAMKOW, C.L, PRADO, P.G. (coord.). Economia
verde: desafios e oportunidades. Poltica Ambiental / Conservao Internacional, Belo Horizonte, n. 8, jun.
2011.
276
entre os termos utilizados, e mais adiante visualizar o cenrio em que lanado o

termo economia verde no Brasil e no mundo.
Existe o interesse de uma aproximao realidade ambiental mundial buscan-
do-se demonstrar o panorama em que emerge a economia verde no Brasil e no mundo
e importncia da governana ambiental global na realizao dessa nova forma de
economia.
Considera-se ainda que o meio ambiente essencial para a existncia humana
e funciona no somente como provedor, mas como depsito dos dejetos de toda a
produo mundial.
O objetivo geral desta pesquisa tratou de analisar o panorama em que emerge a
economia verde no Brasil e no mundo e a importncia da governana ambiental global
nesse cenrio, j objetivos especficos restaram assim configurados:
Investigar como nasceu o tema economia verde;
Identificar o panorama em que essa nova forma de economia emerge,
Analisar a atuao da governana ambiental global nesse cenrio.
A presente pesquisa caracteriza-se como um estudo exploratrio, descritivo, de
abordagem qualitativa, levando-se em considerao as caractersticas e o modo de
investigao do fenmeno em questo.
Destaca-se que na pesquisa qualitativa conforme Godoy 2 o ambiente e as pes-
soas nele inseridas devem ser olhados holisticamente: no sendo reduzidos a vari-
veis, mas observados como um todo. A mesma autora ainda descreve a pesquisa
qualitativa como uma pesquisa descritiva, que tem o ambiente natural como fonte
direta de dados e o pesquisador como instrumento fundamental, preocupando-se o
investigador com o significado que as pessoas do s coisas e sua vida, utilizando
o enfoque indutivo na anlise de seus dados.
Chizzoti 3 enfatiza que a pesquisa qualitativa exige do pesquisador uma parti-
lha densa com pessoas, fatos e locais constituindo estes, objetos da pesquisa, para
extrair desse convvio os significados visveis e latentes que so perceptveis a uma
ateno sensvel, aps tal observao o autor traduz em sua zelosa escrita os signi-
ficados da pesquisa.
Do ponto de vista dos objetivos a pesquisa se define como exploratria e des-
critiva. Exploratria por que o tema economia verde ainda pouco conhecido no
Brasil e a explorao particularmente til quando os pesquisadores no tem uma
idia clara dos problemas que vo enfrentar durante o estudo, atravs deste mtodo
2
GODOY, A. S. Estudo de caso qualitativo. In: SILVA, A. B.; GODOI, C. K.; MELLO,R. B. Pesquisa qualita-
tiva em estudos organizacionais: paradigmas, estratgias e mtodos. So Paulo: Saraiva, 2006.
3
CHIZZOTTI, A. A pesquisa qualitativa em cincias humanas e sociais: evoluo e desafios. Revista Por-
tuguesa de Educao, Portugal, v. 16, n. 2, p. 221-236, 2003.
277
desenvolvem-se conceitos e definies operacionais, melhorando-se o planejamento

da pesquisa4.
Descritiva, por que as pesquisas deste tipo visam descrever caractersticas de
determinados fenmenos, sendo que as pesquisas descritivas so juntamente com as
exploratrias, as que habitualmente realizam os pesquisadores sociais preocupados
com a atuao prtica 5.
Quanto ao meio, a pesquisa foi bibliogrfica e documental. Na pesquisa bi-
bliogrfica, buscam-se nos autores e obras selecionadas os dados para a produo
do conhecimento pretendido. No se ouve entrevistados, nem se observa situaes
vividas, mas h a conversa e debate com os autores atravs de seus escritos. Os
procedimentos metodolgicos so bem especficos, a anlise e interpretao dos
dados atividade especfica em todo o processo, e exige do pesquisador maturidade
e disciplina6.
J no que tange pesquisa documental, esta realizada em documentos his-
tricos, institucionais ou oficias, tal busca exige para a compreenso dos fenmenos
investigados, uma anlise. 7
A metodologia utilizada na pesquisa encerra relevante importncia, sendo que
requer flexibilidade, capacidade de observao e de interao com os pesquisados.
Seus instrumentos devem ser adaptados em todo o decorrer da pesquisa. 8
O presente estudo justifica-se medida que o tema economia verde, surgido em
2008, passou a ser difundido como a soluo para os problemas ambientais, econ-
micos e sociais, e um desses grandes problemas a escassez de gua.
Surge um novo marco institucional na luta mundial contra os problemas am-
bientais, sendo que a pesquisa acerca do tema configura uma contribuio socieda-
de, pois recente e no se encontra ainda vasta bibliografia a respeito.
O estudo oferece um panorama geral da crise ambiental enfrentada mundial-
mente e o cenrio que se deflagra no Brasil e no mundo em termos de governana
ambiental.
4
COOPER, D.R.; SCHINDLER P. S. Mtodos de pesquisa em administrao. So Paulo: Artmed 2001.
5
LOPES, J. O fazer do trabalho cientfico em cincias sociais aplicadas. Recife: Ed. Universitria da UFPE,
2006.
6
TOZONI-REIS, M.F.C. Metodologia da Pesquisa. Curitiba: IESDE Brasil S.A, 2009.
7
TOZONI-REIS, M.F.C. Metodologia da Pesquisa. Curitiba: IESDE Brasil S.A, 2009.
8
GOLDEMBERG, M. A Arte de pesquisar; como fazer pesquisa qualitativa em cincias sociais. 10. ed. Rio
de Janeiro: Record, 2007.
278
1. O DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL COMO PRECURSOR DA

ECONOMIA VERDE
De modo geral, quando se fala em desenvolvimento, sempre vem mente a

palavra crescimento, como se um fosse sinnimo do outro. Embora sejam palavras re-
lacionadas, tal relao no de causa e efeito, e ao longo dos anos foi se percebendo
que o tema desenvolvimento envolve significativa subjetividade e maior complexidade
do que o simples crescimento.
No mbito econmico, a ligao entre crescimento e desenvolvimento tem sido
um paradigma preponderante entre os estudiosos tradicionais. Assim, para os econo-
mistas clssicos, o crescimento econmico, ainda que desenfreado, era a nica forma
de desenvolvimento 9.
O desenvolvimento e crescimento econmico no se distinguiam de forma con-
tundente entre si at o incio dos anos 1960, at porque as poucas naes desenvol-
vidas eram as que tinham se tornado ricas pela industrializao. Com o surgimento de
evidncias de que o crescimento econmico da dcada de 1950 no havia se traduzi-
do em acesso aos bens materiais pela populao, iniciou-se um debate internacional
sobre o sentido da palavra desenvolvimento 10, alm disso, o progresso tcnico e
cientfico no trouxe o prometido bem-estar generalizado sociedade 11.
Com o incio do debate sobre o tema, uma nova concepo surgia, o desenvol-
vimento deveria ser a unio do crescimento econmico com melhoria na qualidade
de vida, nascendo a necessidade de elaborar um modelo de desenvolvimento que
contemplasse as variveis econmicas e sociais 12.
No dizer de Sen 13, o conceito de desenvolvimento envolve remover da socieda-
de as principais fontes de privao da liberdade, como a carncia de oportunidades,
pobreza e tirania, destituio social sistemtica, negligncia dos servios pblicos,
entre outros, constituindo-se o desenvolvimento em liberdade.
O que se percebe a amplitude do conceito de desenvolvimento que engloba
toda a questo do crescimento econmico, bem-estar e liberdade da sociedade.
Aps o advento do conceito de desenvolvimento, pode-se dizer que passou a ocor-
9
CAVALCANTI, C. Concepes da economia ecolgica: suas relaes com a economia dominante e a eco-
nomia ambiental. Estudos Avanados, v. 24, n. 68, p. 53-67, 2010.
10
VEIGA, J.E. Desenvolvimento sustentvel: o desafio do sculo XXI, 3. Ed. Rio de Janeiro: Garamond,
2008.
11
SACHS, I. Em busca de novas estratgias de desenvolvimento. Estudos Avanados, v. 9, n. 25, p. 29-
63, 1995.
12
OLIVEIRA, G. B. Uma discusso sobre o conceito de desenvolvimento. Revista FAE, v. 5, n. 2, p. 39-48,
2002.
13
SEN, A. Desenvolvimento como Liberdade. Companhia de Letras, So Paulo, 2000.
279
rer uma busca de novas estratgias para que este viesse a ocorrer, pois como afirma
Sachs 14, no atual perodo presencia-se um desenvolvimento sem precedentes do po-
der tecnolgico, volume de bens e trocas comerciais, entretanto, sem que progressos
materiais tenham se generalizado. Para ele num pas to rico como a Frana, por
exemplo, uma ruptura social separa hoje os dois teros dos ganhadores, do tero dos
perdedores, cada vez mais excludos da sociedade de consumo e privados do exerccio
de seu direito que, porm, fundamental ao trabalho 15. Ou seja, embora exista de
fato crescimento econmico, o desenvolvimento chega apenas para alguns.
Denota-se de tal entendimento, que o crescimento sem o desenvolvimento tor-
na-se ineficiente. Por isso, aliado ao crescimento deve-se buscar o desenvolvimento,
devendo, na concepo de Sachs 16, tratar-se simultaneamente de cinco temas: paz,
economia, meio-ambiente, justia e democracia, tratando as condies sociais como
ponto de partida dos esforos em prol do desenvolvimento.
O meio ambiente tem tido grande enfoque na questo do desenvolvimento, o
que decorre principalmente da necessidade de se oferecer populao futura, as
mesmas condies e recursos naturais que dispomos 17.
Fato que existe uma intensa crise ambiental, a qual decorre do modelo de
desenvolvimento adotado pela sociedade contempornea, mais claramente aps a
revoluo industrial. Tambm concorre para isso o modelo de progresso adotado,
onde o homem deve dominar a natureza e em consequncia explor-la sem limites 18.
A crise ambiental aqui tratada no evento recente, e, por conseguinte veio ao
longo do tempo inspirando preocupaes, at mesmo por que como afirma Pdua
19
, a modernidade da questo ambiental deve ser entendida em sentido amplo, no
estando relacionada unicamente com a transformao urbano-industrial que ganhou
uma escala sem precedentes a partir do sculo XIX e XX, mas tambm com uma srie
de processos macro-histricos que lhe so anteriores e com ela se relacionam.
Assim , que tal pensamento j tinha espao na prpria teoria econmica de
Tomas Malthus, que segundo Oliveira 20 na sua obra Ensaio sobre o Princpio da
14
63, 1995.
15
63, 1995.
16
SACHS, I. Em busca de novas estratgias de desenvolvimento. Estudos Avanados, v. 9, n. 25, p. 33,
1995.
17
2002, p. 45.
PASSOS, P.N. C. A conferncia de Estocolmo como ponto de partida para a proteo internacional do
18
meio ambiente. Revista Direitos Fundamentais e Democracia, v. 6, p. 1-25, 2009

19
PDUA, J. A. As bases tericas da histria ambiental. Estudos Avanados, v. 23, n.68 p. 81-101, 2010.
20
2002.
280
Populao, em 1978 j previa o estrangulamento da produo de alimentos. Essa

teoria foi retomada com maior fora na segunda metade do sculo, XX pelo chama-
do Clube de Roma, que elaborou e publicou um relatrio intitulado Os Limites do
Crescimento, em 1972, sob a organizao de Dornella H. Meadows, acrescentando
novos elementos discusso.
A dcada de 1970 foi marcada pela Conferncia de Estocolmo, como sendo
uma demonstrao de preocupao do sistema poltico e da prpria igreja catlica
com o meio ambiente, surgindo ainda no mesmo perodo diversas agncias estatais
vinculadas questo do meio ambiente 21.
A valorizao da questo ambiental no cenrio mundial foi um grande passo, e
o primeiro documento de grande relevncia na construo de mecanismos de prote-
o ao meio ambiente foi a Conferncia de Estocolmo, seguida pela Conferncia das
Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (CNUMAD), realizada no Rio
de Janeiro, conhecida como Rio-92.
A Conferncia de Estocolmo foi um ponto de partida para o longo e importante
processo normativo que se desencadeou na esfera ambiental, entretanto pode se di-
zer que muitas das decises tomadas na Conferncia tiveram um carter simblico,
isto por que no objetivaram o reexame dos padres de produo, de comrcio e de
consumo que esto no cerne da questo ambiental 22.
Precedida pelo encontro de Founeux em 1971, a Conferncia de Estocolmo
discutia pela primeira vez a dependncia entre desenvolvimento e o meio ambiente,
e foi seguida por inmeros encontros e relatrios internacionais, que culminaram com
o Encontro da Terra no Rio de Janeiro, em 1992 23.
A partir desse marco, passou a ser utilizado o conceito ecodesenvolvimento,
partindo da crtica viso economicista e ao desenvolvimentismo, e ainda atribuindo
a esses dois fatores a responsabilidade pelos problemas sociais e ambientais 24.
O ecodesenvolvimento, termo introduzido por Maurice Strong, secretrio-geral da
Conferncia de Estocolmo-72, significa nas palavras de Montibeller-Filho o desenvol-
vimento de um pas ou regio, baseado em suas prprias potencialidades, sem depen-
dncias externas, portanto, endgeno. Este seria autossuficiente, orientado para as
MONTIBELLER - FILHO, G. O mito do desenvolvimento sustentvel: Meio ambiente e custos sociais no

21
moderno sistema de produtor de mercadorias. 2. ed. rev. Florianpolis: Ed. da UFSC, 2004.
22
MACHADO, A.O Local e o Global na Estrutura da Poltica Ambiental Internacional: A Construo Social
do Acidente Qumico Ampliado de Bhopal e da Conveno 174 da OIT. Contexto internacional, Rio de
Janeiro, v. 28, n. 1 p. 7-51, 2006.
23
2002, p. 45.
24
281
necessidades, em harmonia com a natureza e aberto s mudanas institucionais. 25

Sintetizando as cinco dimenses do ecodesenvolvimento apregoadas por Ignacy
Sachs, Montibeller-Filho 26 as definiu como sendo: a) sustentabilidade social, eco-
nmica, ecolgica, espacial e cultural, inferindo-se de tal diviso que o conceito
de ecodesenvolvimento em sua gnese era, j naquela poca, de uma substancial
abrangncia, pressupondo integrao entre economia e sociedade, para obteno de
desenvolvimento com qualidade.
Em 1980 surge o conceito de desenvolvimento sustentvel, utilizado inicial-
mente pela Unio Internacional pela Conservao da Natureza (IUCN), tendo como
princpios integrao e conservao da natureza, satisfao das necessidades huma-
nas fundamentais, perseguio equidade e justia social, busca da autodetermina-
o social e respeito diversidade cultural e manuteno da integridade ecolgica
27
. Tais princpios norteadores do desenvolvimento sustentvel viriam dar corpo ao
conceito, aprimorado em 1987, no Relatrio Brundtland, da Comisso Mundial pelo
Meio Ambiente e Desenvolvimento.
Em 1987, a Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento ela-
bora um novo significado para o termo desenvolvimento sustentvel desta comisso
resultou o Relatrio de Brundtland, intitulado Nosso Futuro Comum. Os cientistas
chamaram a ateno para problemas urgentes e complexos ligados prpria sobrevi-
vncia do ser humano: um planeta em processo de aquecimento, ameaas camada
de oznio e desastres que devoram terras de cultivo 28.
Desde ento as mudanas que deveriam ocorrer so de responsabilidade da
sociedade civil, da comunidade empresarial e dos governos que tem o dever de forjar
outro modelo de desenvolvimento, um modelo que no s possa mitigar as conse-
quncias do aquecimento global, como tambm oferecer humanidade e ao planeta
uma alternativa de desenvolvimento real, de sociedade justa, inclusiva e ambiental-
mente amigvel 29.
25
SACHS, I. Caminhos para desenvolvimento Sustentvel. So Paulo: Garamond, 2002.
26
27
28
LOUETTE, A. (Org.). Compndio para a sustentabilidade: Ferramentas de Gesto
de Responsabilidade Socioambiental. 1a ed. So Paulo, WHH Instituto AntaKara-
na, 2007. Disponvel em: <http://www.compendiosustentabilidade.com.br/2008/>.
Acesso em: 15 mar. 2011.
29
LOUETTE, A. (Org.). Compndio para a sustentabilidade: Ferramentas de Gesto de Responsabilidade
Socioambiental. 1a ed. So Paulo, WHH Instituto AntaKarana, 2007. Disponvel em: <http://www.compen-
diosustentabilidade.com.br/2008/>. Acesso em: 15 mar. 2011.
282
Para Veiga 30 h bastante espao para atingir metas sociais por meio do mercado
e da regulao mercantil, da mesma forma que em uma economia mista existe espao
para o mercado, acrescentando, contudo, que o sistema no qual o mercado privado
opera inevitavelmente estruturado pela lei e pelas escolhas democrticas. Tais esco-
lhas podem levar a tipos de economia mista relativamente eficientes ou ineficientes.
Constata-se, neste norte, que a viso predominante de que o desenvolvimento
sustentvel um caminho vivel, percebendo-se um otimismo quanto s possibilida-
des de mudana para garantia das geraes futuras, entretanto, a realidade mostra
um enfrentamento constante entre natureza e sociedade, meio ambiente e econo-
mia, com incertezas, percalos, urgncias e novas fronteiras 31.
Tratando-se o desenvolvimento sustentvel de um conceito em constante evoluo
surge a ideia de sustentabilidade, que de acordo com Afonso 32, implica na manuten-
o quantitativa e qualitativa do estoque de recursos ambientais, utilizando tais recur-
sos sem danificar suas fontes ou limitar a capacidade de suprimento para o futuro.
Na concepo de Veiga 33 as razes do debate sobre sustentabilidade repousam
nas reflexes de duas disciplinas cientficas: ecologia e economia. No h como evitar
e proibir o emprego metafrico do termo que j se consolidou, muitas vezes utilizado
indevidamente para nominar comportamentos de uma empresa, famlia ou indivduo,
nada podendo garantir que este ou aquele comportamento seja de fato sustentvel,
mas, esta foi a maneira encontrada para dizer que algo est sendo feito nesta direo.
Denota-se a, uma ntima ligao entre os pilares acima descritos, pois o suces-
so financeiro tambm necessrio para a obteno dos outros dois.
Assim, contata-se a evoluo dos termos at ento difundidos para embasar um
novo conceito que surge complementando o que at aqui foi tratado, o conceito de
economia verde.
2. Panorama geral sobre a economia verde
Segundo o Relatrio de Avaliao Ecossistmica do Milnio (MEA, da sigla em

ingls), cerca de 60% dos servios ambientais foram degradados ou usados de forma
insustentvel nos ltimos 50 anos incluindo gua pura, purificao do ar e da gua,
30
VEIGA, J. E. da. Meio Ambiente e desenvolvimento, So Paulo: Editora Senac, 2006.
31
CAVALCANTI, C. Concepes da economia ecolgica: suas relaes com a economia dominante e a
economia ambiental. Estudos Avanados, v. 24, n. 68, p. 53-67, 2010.
32
AFONSO, C. M. Sustentabilidade: Caminho ou Utopia. So Paulo: Annablume, 2006, p.11.
33
VEIGA, J. E. Sustentabilidade: A Legitimao de um novo Valor, So Paulo: Editora Senac, 2010.
283
regulao climtica local e regional 34

.
Os problemas que atingem a humanidade no so simples, e uma grande mobi-
lizao deve haver para a reverso deste quadro. De acordo com Brown 35, medida
que o mundo luta para alimentar a sua populao enfrenta-se diversas tendncias
difceis que impulsionam o consumo. O crescimento populacional, o aumento de con-
sumo de alimentos e uso de gros para abastecer automveis. De outro lado a produ-
o de alimentos resta prejudicada pela eroso do solo, o esvaziamento dos aquferos,
as ondas de calor e as camadas de gelo que se dissolvem coma elevao do nvel do
mar e derretimento das geleiras. Alm disso, trs aspectos esto afetando a oferta
de alimentos: a perda de terras cultivveis para uso no agrcola, a transferncia da
gua de irrigao para as cidades e a esperada reduo do suprimento de petrleo 36.
O quadro apresentado confirmado tambm por Stern 37, que esclarece que
se no agir agora, a oportunidade no voltar, necessria uma recuperao verde
que oferece uma nova forma de crescimento, com reduo de emisses de carbono e
investimentos vitais para a economia, o planeta e a sociedade.
A necessidade de estabilizao do clima e do crescimento populacional so
seguidas pela necessidade de erradicar a pobreza e restaurar os sistemas naturais
da terra, os desafios enfrentados pela populao mundial no incio do sculo XXI
no tem precedentes, sendo que o grave panorama que se denota exige que os trs
problemas sejam tratados simultaneamente, pois cada problema interdependente,
no havendo meio termo, e necessitando a prtica imediata de um plano alternativo.
O nmero de Estados enfraquecidos aumenta mesma medida que se intensifica
o estresse poltico decorrente da falta de petrleo, da escassez de alimentos e das
mudanas de clima 38.
As recomendaes dadas pelos economistas do conta de que possvel uma
estabilizao do clima com a evoluo na eficincia energtica, revoluo na tecnolo-
gia da iluminao, adoo de ferramentas energeticamente eficientes, construo de
prdios carbono zero, adoo de transporte eltrico, economia de novos materiais,
redes eltricas, aparelhos e consumidores inteligentes, hortas urbanas entre muitas
34
PAVESE, H. Delineamentos de uma economia verde. In: GRAMKOW, C.L, PRADO,
P.G. (coord.). Economia verde: desafios e oportunidades. Poltica Ambiental / Conser-
vao Internacional, Belo Horizonte, n. 8, jun. 2011.
35
BROWN, Lester, Plano B 4.0: Mobilizao para salvar a civilizao, traduo de Cibelle Battistini do
Nascimento So Paulo, New Content Editora e Produtora, 2009.
36
37
STERN, N. Caminho verde ao crescimento. Folha de So Paulo, So Paulo, 03 nov. 2008. Disponvel
em <http://www.ecodebate.com.br/2008/11/04/caminho-verde-ao-crescimento-artigo-de-nicholas-stern/>.
Acesso em: 16 mai. 2012.
38

284
outras solues capazes de alcanar progressos.

em resposta a este panorama que o Programa das naes Unidas para o Meio
Ambiente (PNUMA), lanou em 2008 o conceito de economia verde. De acordo com
o PNUMA 39 fica definido como economia verde uma economia que resulta em
melhoria do bem-estar da humanidade e igualdade social, ao mesmo tempo em que
reduz significativamente riscos ambientais e escassez ecolgica.
Um conceito novo e sem margem para variaes considerveis, o conceito de
economia verde no acrescenta grandes novidades ao j to debatido conceito de
desenvolvimento sustentvel, o que ocorre que, ao se lanar um novo conceito,
parece estar dando novo flego questo ou retomando paradigmas j esquecidos
ou banalizados.
O PNUMA apresenta o conceito de economia verde como sendo possvel e de
prtica imediata, mas o conceito abrange questes globais severas, como erradicao
da pobreza, bem-estar da humanidade e igualdade social, este ltimo to sonhado e
por vezes, to utpico.
Apesar de se tratar de um conceito que visa solues para os problemas plane-
trios a implantao de uma economia verde mais complexa do que se imagina, tal
conceito no to novo quanto parece, em 1989, Pearce, Markadya e Barbier em seu
livro Blue Print for a Green Economy, j introduziram tal conceito quando desenvolve-
ram algumas das polticas que seriam necessrias para o alcance do desenvolvimento
sustentvel, na verdade, o conceito de economia verde parece se fundir no conceito
de desenvolvimento sustentvel 40.
Para Pavese (2011), para se tornar realidade uma economia verde, as suas es-
tratgias principais, quais sejam: reduo das emisses de carbono, maior eficincia
energtica no uso dos recursos, e a preveno da perda da biodiversidade e dos servi-
os ecossistmicos, devem ser apoiadas por investimentos pblicos e privados, bem
como por reformas polticas e mudanas regulatrias.
Para alguns doutrinadores, tal conceito sequer possvel. Boff 41, por exem-
plo, afirma que se fala de economia verde para evitar a sustentabilidade, sendo
as questes lanadas, medidas no mesmo paradigma j existente, para ele no
h verde e no verde, sendo que alguma fase do processo produtivo sempre ir
prejudicar a natureza.
39
PNUMA, 2011. Caminhos para o Desenvolvimento Sustentvel e a Erradicao da Pobreza Sntese
para Tomadores de Deciso. Disponvelem: <http://www.unep.org/greeneconomy>. Acesso em: 08 nov.
2011.
40
MANCILLA, A. S.; CARRILLO, S. M. La Economa Verde desde una perspectiva de Amrica Latina.
Fundacin Friedrich Ebert, FES-ILDIS, Proyecto Regional de Energia y Clima, julho, 2011. Disponvel em:
<http://library.fes.de/pdf-files/bueros/quito/08252.pdf>. Acesso em: 08 nov. 2011.
41
BOFF, L. A iluso de uma economia verde. Disponvel em: <http://leonardoboff.wordpress.
com/2011/10/16/a-ilusao-de-uma-economia-verde/>. Acesso em: 03 nov. 2011.
285
O que Boff) chama de iluso verde encontra guarida nos argumentos publicados
no Blletim Rio+20 42 publicado no Brasil pela Fundao Heinrich Bll, onde se ana-
lisa que atrs da economia verde figuram temas polticos, como a aceitao de nego-
ciao de bens ambientais, a implementao da economia verde traz vrias questes
controversas e que longe de conformarem um consenso mnimo incluem conceitos e
propostas que so criticados e at rechaados.
A sntese para tomadores de deciso elaborada pelo PNUMA, deixa claro que,
para se fazer uma transio da economia marrom para a economia verde, existem al-
gumas condies facilitadoras especficas: Essas condies facilitadoras consistem
de um pano de fundo de regulamentos nacionais, polticas, subsdios e incentivos,
mercado internacional e infraestrutura legal e protocolos comerciais e de apoio.
Tais condies vm hoje trabalhando a favor da economia marrom, dependendo esta
excessivamente da energia de combustveis fsseis, tendo que haver uma inverso
destas condies, que devem passar a trabalhar a favor de uma economia mais verde.
Denota-se que no bojo da economia verde, no apenas um setor da economia
deve ser privilegiado, mas todos os setores da economia devem participar de um esver-
deamento, incluindo agricultura, gua, energia, turismo, pesca, resduos, transportes,
enfim, em cada setor devem ser realizadas aes de promoo da economia verde.
Neste mbito, a principal e urgente questo da economia verde o capital
natural, que precisa ser cuidado e recuperado na medida do possvel, pois, como
amplamente demonstrado o panorama em que emerge a economia verde de cruciais
preocupaes 43.
O grande problema mundial, que apesar de parecer promissor o conceito de
economia verde, este pode cair na banalizao e tronar-se mais um instrumento pol-
tico sem efeito, no passando de um cartaz.
A prpria ONU afirma que os pases mais pobres tm maiores dificuldades, se-
gundo o prprio secretrio Geral da ONU Ban Ki Moon 44 o progresso tende a ignorar
aqueles que esto nos patamares mais baixos da hierarquia econmica ou so desfa-
vorecidos de alguma maneira por causa de seu gnero, idade, deficincia ou etnia.
E continua Ser pobre, do sexo feminino ou viver em zonas de conflito aumenta a
probabilidade de uma criana ficar fora da escola. Entre crianas com idade de escola
primria que no esto matriculadas, 42% 28 milhes vivem em pases pobres
afetados por conflitos.
42
HEINRICH BLL STIFTUNG. Blletim Rio+20 n. 1, Fundao Heinrich Bll no Brasil, 2011, disponvel
em <http://www.br.boell.org/downloads/Bolletim_Rio20__set2011__Fundacao_Heinrich_Boll.pdf>. Aces-
so em: 15 mai. 2011.
43
DAVIGNON, C.; CARUSO, L.A.C. O carter necessariamente sistmico da transio rumo economia
verde. In: GRAMKOW, C.L, PRADO, P.G. (coord.). Economia verde: desafios e oportunidades. Poltica Am-
biental / Conservao Internacional, Belo Horizonte, n. 8, jun. 2011.
44
ONU, 2011, Mais pobres ficam para trs na corrida pelos ODM, disponvel em http://www.onu.org.br/
mais-pobres-ficam-para-tras-na-corrida-pelos-odm/>. Acesso em: 23 set. 2011
286
neste panorama mundial que emerge a economia verde, com imensos desa-
fios, pois como j dito, muitos acreditam que no h como incentivar o crescimento
de forma verde, Lwy 45, por exemplo, enftico ao entender que a economia capi-
talista ou no capitalista, e a economia verde no caso no outra coisa que no uma
economia capitalista de mercado que busca traduzir algumas tcnicas verdes.
No tocante condio do Brasil neste cenrio, pode-se dizer que o pas tem
lugar de destaque em relao s suas condies ambientais, tendo grande potencial,
alm disso, o Brasil um pas dotado de riqueza gentica derivada de sua biodiver-
sidade, grande volume de jazidas e heterogeneidade de recursos, comparando-se
apenas Rssia, Estados Unidos, Canad e Austrlia 46.
Barros-Platiau 47 classifica o Brasil como pas com perfil sui generis, detentor
de riquezas naturais e pas de grande potencial tecnolgico e econmico, destacan-
do que o pas vem sendo signatrio de quase todos os acordos ambientais multilate-
rais, ou seja, existem hoje boas prerrogativas aguardando um caminho a ser trilhado
pragmaticamente na busca da concretizao de uma economia verde.
Para discusso e internalizao do conceito de economia verde no Brasil e no
mundo, foi realizada uma importante conferncia no Rio de Janeiro no ano de 2012.
Segundo Belinky 48, a Conferncia Rio + 20, vem ser um ponto de encontro, uma
nova partida rumo a uma nova fase, mais efetiva e menos discursiva, na construo
de uma sociedade sustentvel.
A conferncia realizada no Rio de Janeiro trouxe grandes expectativas, mas pou-
cos progressos prticos, a falta de vontade poltica e a ausncia de uma agenda bem
elaborada, com um rgo mundial bem estruturado para a prtica de possveis compro-
missos selados, no contribuiu para que a Rio + 20 pudesse trazer grandes resultados.
O que se denota que a ao governamental necessita ser mais ativa, sendo
que a governana global tambm deve ser fortalecida. A ao governamental pode ser
expressa atravs de polticas pblicas, sendo estas, um importante pilar da economia
verde e devendo envolver todos os aspectos da questo ambiental, econmica e social.
Neste norte, se faz necessrio um breve estudo acerca de alguns instrumentos
de transio de uma economia marrom para a economia verde.
45
LWY, M. Michael Lwy critica Rio+20 e a propaganda da economia verde. 9 abr. 2012. Disponvel em:
<http://www.ihu.unisinos.br/noticias/508288-michael.loewycriticario20eapropagandadaeconomiaverde>.
Acesso em:20 jun. 2012. Entrevista concedida ao Instituto Humanitas Unisinos.
46
GAETANI, F.; KUHN, E.; ROSENBERG, R. O Brasil e a economia Verde: um panorama. In: GRAMKOW,
C.L, PRADO, P.G. (coord.). Economia verde: desafios e oportunidades. Poltica Ambiental / Conservao
Internacional, Belo Horizonte, n. 8, jun. 2011.
47
BARROS-PLATIAU, A. F. O Brasil na governana das grandes Questes ambientais contemporneas,
Instituto de pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), n. 1618, Braslia, mai. 2011.
48
BELINKY, A. Rio+20: o momento potencial para a reflexo, disponvel em: http://www.ihu.unisinos.br/
entrevistas/505230-rio20-o-momento-e-potencial-para-a-reflexao-entrevista-especial-com-aron-belinky>.
Acesso em: 18 set. 2011. Entrevista concedida ao Instituto Humanitas Unisinos.
287
3. ECONOMIA VERDE E GOVERNANA AMBIENTAL GLOBAL
Vive-se uma era onde a governana ambiental algo emergente, a prpria con-
ferncia Rio + 20 sediada no Rio de Janeiro no ms de junho deste ano foi um marco
nesse quesito, sendo que a discusso dos temas ambientais, em especial a respeito
da economia verde, demonstra que esse um caminho importante a ser seguido, pois
aes esparsas no seriam capazes de surtir efeito.
As relaes internacionais assumem relevante papel neste contexto e implicam,
portanto, em reflexo sobre a dualidade de soberania e ausncia de governo. Para Leis 49:
Talvez o paradoxo mais significativo do momento atual (como o de

todos os momentos de transio) resida no fato de que enquanto
a poltica mundial mudou qualitativamente, a partir da crescente
estruturao de uma ordem global ou transnacional, os atores pol-
ticos continuam agindo e legislando na perspectiva de uma ordem
internacional sustentada no princpio da soberania nacional.
De acordo com Jackson e Sorensen 50 as relaes estatais sempre existiram, e o

ponto de partida do sistema internacional moderno costumeiramente identificado com
a guerra dos trinta anos e com a Paz de Vestflia, acordo responsvel pelo trmino do con-
flito, entretanto considera-se que as relaes estatais eram mais fechadas, sobrepondo-
-se a soberania do Estado-nao e no havendo reconhecimento entre os Estados.
O sculo XX trouxe grandes dimenses de globalizao e internacionalizao,
fenmenos estes que passam a incorporar o estudo das relaes internacionais, face
ao fato de que possuem grande impacto mundial e passam a envolver outros atores
alm do Estado nacional 51.
J em 1968, quando inaugurado o Clube de Roma, existia a considerao de um
sistema global, que inclua gerenciamento da demografia e da economia, inspirando
a necessidade de drsticas mudanas. O modelo existente poca considerava preo-
cupantes questes como a industrializao acelerada, rpida expanso demogrfica,
desnutrio generalizada, o esgotamento dos recursos naturais no renovveis e a
deteriorao ambiental 52.
LEIS , H. R.; A modernidade insustentvel: As crticas do ambientalismo sociedade contempornea,

49
Montevideo: Coscoroba, 2004.

50
JACKSON, R.; SORENSEN, G. Introduo s relaes internacionais: Teorias e abordagens. Rio de Ja-
neiro: Jorge Zahar Ed., 2007, p. 37.
51
MALLMANN, M. I. Relaes polticas internacionais: como entend-las?: Civitas, Porto Alegre, v. 5, n.
2, p - 233 244, jul/dez 2005.
52
MAGNOLI, D. Relaes Internacionais: Teoria e histria. So Paulo: Saraiva, 2004.
288
Apesar de antiga a existncia de uma viso global mundial, na viso moderna

de Honneth 53, ainda h muita resistncia no reconhecimento estatal mantido entre
um Estado e outro.
No h dvidas que cada Estado dotado de soberania, contudo ao se falar
em governana ambiental inevitvel que o global seja considerado e, portanto a
soberania seja sobrepujada pelos interesses do mundo como um todo, alis, pela
perspectiva legal, a soberania estatal absoluta, no estando os Estados obrigados a
qualquer tipo de acordo internacional, contudo, na realidade, os Estados encontram-
-se comprometidos em uma rede de interdependncia da qual no podem se livrar 54
Neste sentido, Calame 55
reflete que:
[...] j no ser possvel escapar da necessidade de uma gover-

nana mundial. De incio, porque as interdependncias e relaes
entre as sociedades, e entre as sociedades e a biosfera so indis-
cutveis: recusar-se a tratar da questo dos modos de regulao
em nvel mundial a mesma coisa que aceitar a lei do mais forte.
No obstante a imprescindibilidade da questo, a governana ambiental global

esbarra em problemas como, por exemplo, nem todos os Estados-membros da ONU
compartilharem da viso de que a consagrao do direito ao desenvolvimento pode
ser considerado uma vitria nacional.
Outro problema a fragmentao da questo ambiental em vrias instituies
dentro e fora da ONU, ademais a crescente regulao das relaes internacionais em
matria ambiental, ou seja, uma positivao de costumes e normas que acompanha
a evoluo do direito internacional do meio ambiente, a qual leva concluso de que
aqueles pases que no se tornarem parte do processo sero obrigados a se adaptar,
o que faz com que essa regulao seja superficial, pois no h um consenso global
sobre proteo ambiental em escala global.
Leis 56 destaca que apesar de ter muito mais a ganhar do que a perder, a maio-
ria dos pases pobres tampouco facilitaram a obteno de acordos globais, ficando
53
HONNETH, A. Reconhecimento entre estados: Sobre a base moral das relaes internacionais. Civitas,
Porto Alegre, v. 10, n.1, p. 134-152, 2010.
54
ZACHER, M. W. Os pilares em runa do templo de Vestflia, In: ROSENAU, J. N.; CZEMPIEL, E. (Orgs.).
Governana sem governo: ordem e transformao na poltica mundial. Traduo de Srgio Bath. Braslia:
Editora da Universidade de Braslia; So Paulo: Imprensa Oficial do Estado, 2000.
55
CALAME, P. (Org.). Por uma governana mundial eficaz, legtima e democrtica.
So Paulo: Instituto Plis, 2003.
56
LEIS, H. R.; A modernidade insustentvel: As crticas do ambientalismo sociedade contempornea,
Montevideo: Coscoroba, 2004.
289
presos s defesas de suas soberanias e lgica de um mundo polarizado em torno do

eixo Norte-Sul.
Um passo importante para a construo de uma governana ambiental slida
a superao da chamada democracia delegativa, onde os indivduos cumprem mi-
nimamente o chamamento ao exerccio de cidadania, dando poder ao Estado para
que decida seu destino global 57. No mesmo sentido a observao de Neuhaus e
Born 58, entendendo que necessrio que todas as pessoas e a sociedade em geral,
especialmente por intermdio de organizaes da sociedade civil, possam estar sen-
sibilizadas, conhecer e mobilizar-se em prol da conservao ambiental.
A ideia e a aplicabilidade de governana mundial passam necessariamente pela
ideia e aplicabilidade de governanas locais e consequentemente, por um grau ele-
vado de organizao e participao, alm de capacitao dos indivduos, que so go-
vernados, e mais, a questo da governana ressalta ainda a ideia de democratizao
e legitimidade ou reflexidade coletiva 59.
Uma definio importante para governana dada por Rusenau e Czempiel 60
,
que a entende como:
Um sistema de ordenao que depende de sentidos intersubjeti-

vos, mas tambm de constituies, e estatutos formalmente insti-
tudos. [...] a governana um sistema de ordenao que s fun-
ciona se for aceito pela maioria ou pelo menos pelos atores mais
poderosos de seu universo.
Depreende-se desse conceitos que governana implica necessariamente na par-

ticipao de todos os setores da sociedade, no dizer de Platiau 61 a governana
global reside no processo de construo das instituies como a ONU, FMI, OMC e
dos regimes internacionais para a regulao dos desafios contemporneos, portanto
57
CALAME, P. (Org.). Por uma governana mundial eficaz, legtima e democrtica. So Paulo: Instituto
Plis, 2003
58
NEUHAUS, E.; BORN, R.H. Governana ambiental internacional: perspectivas, cenrios e recomen-
daes. Braslia/So Paulo: Frum Brasileiro de ONGs e Movimentos Sociais para o Meio Ambiente e o
Desenvolvimento, 2007
59
BARROS - PLATIAU, A.F; VARELLA, M.D.; SCHLEICHER, R.T. Meio Ambiente e relaes internacionais:
perspectivas tericas, respostas institucionais e novas dimenses de debate. Revista Brasileira de Politica
Internacional, Braslia, v. 47, n. 2, p. 100 130, dez. 2004.
60
J. N.; CZEMPIEL, E. (Orgs.). Governana sem governo: ordem e transformao na poltica mundial.
Traduo de Srgio Bath. Braslia: Editora da Universidade de Braslia; So Paulo: Imprensa Oficial do
Estado, 2000.
61
BARROS-PLATIAU, A. F. Novos Atores, Governana Global e o Direito Internacional Ambiental. In: Co-
lquio do Centro de Direito Internacional Ambiental da Universidade de Paris, Paris, 2001. Anais... Paris,
2001, p. 6.
290
no deve ser confundida com um governo global. Pode-se dizer que governana
implicaria na articulao entre ONGs, governo, sociedade civil e empresarial, uma
verdadeira rede de agentes na busca de um objetivo comum, qual seja a busca de
melhores solues para o panorama ambiental enfrentado.
Apesar de vrias conferncias e de vrias instituies criadas, estas hoje tem
atuao muito vaga, os fracassos da comunidade internacional em tratar a questo
ambiental com sucesso so retratados no Relatrio sobre o estado da Governana In-
ternacional do Meio Ambiente em 2001, o qual identificou problemas como tratados
internacionais inadequados, estrutura de tomada de decises incoerentes, lacunas
em matria de acesso e participao, autoridade insuficiente por parte do PNUMA 62.
Em suma, a arquitetura da governana mundial tem se tornado obsoleta medi-
da que contribui para aumentar as interdependncias entre os Estados, mecanismos
como o das instituies de Bretton Woods, o Acordo de San Francisco sobre a Carta
das Naes Unidas, a Declarao Universal dos Direitos Humanos, o desenvolvimento
do GATT (Acordo Geral sobre as Tarifas Alfandegrias e o Comrcio), e em seguida
da OMC, e a criao das agncias especializadas do sistema das Naes Unidas, a
multiplicao das conferncias e convenes internacionais, tendem muitas vezes a
fortalecer a representao dos Estados de forma soberana e os jogos polticos, a ideia
de governana no pode resumir-se ideia de governo 63
As novas tendncias mundiais levam a uma certeza, h que se ter uma gover-
nana mundial bem arquitetada e atuante para que novos rumos sejam traados e
possa haver uma possibilidade de futuro em longo prazo.
A ordem internacional deve fundar-se, pelo menos parcialmente, na teoria ide-
alista ou liberal das relaes internacionais, onde a verso kantiana do estado de
natureza e a verso lockeana do contrato social levam a crer que moral e poltica
andam interligadas podendo a vontade humana, devidamente orientada e sustentada
conduzir a ao humana na construo de uma sociedade pacfica e libertria em que
o progresso material e a realizao individual sejam possveis 64.
Ressalta-se que no se pode cair na utopia de que a mesma estabilidade exis-
tente dentro de cada Estado seja expandida ao mbito internacional somando previ-
sibilidade ao sistema, mediante adeso a tratados e instituies internacionais 65,
62
LE PRESTRE, P.; MARTIMORT-ASSO, B. A reforma na Governana Internacional do meio ambiente: os
elementos do debate. In: VARELLA, M. D.; BARROS-PLATIAU, A. F. (orgs.). Proteo Internacional do meio
ambiente. Braslia: Unitar, UniCEUB e UnB, 2009.
63
CALAME, P. (Org.). Princpios para a governana no Sculo XXI: princpios comuns da governana, apli-
cveis tanto gesto local quanto governana mundial, oriundos dos trabalhos da Aliana por um mundo
responsvel, plural e solidria. So Paulo: Instituto Plis, 2004.
64
MALLMANN, M. I. Relaes polticas internacionais: como entend-las?: Civitas, Porto Alegre, v. 5, n.
2, p. 233 244, jul/dez 2005.
65
MALLMANN, M. I. Relaes polticas internacionais: como entend-las? : Civitas, Porto Alegre, v. 5, n.
2, p. 238, jul/dez 2005.
291
mas um mnimo de cooperao entre os Estado haver que existir para que se possa
arquitetar uma governana ambiental global atuante, j que o primeiro objetivo da
governana mundial engajar os povos da terra no mesmo sentido.
O nvel de governana necessrio para se atingir uma segurana climtica ex-
trapola todos nveis de governana j atingidos desde a dcada de 1960, quando a
questo ambiental passou a ser estudada 66, e com base nestas perspectivas que
estudiosos elaboram proposies para uma nova estrutura da governana global.
Tais proposies visam alcanar atravs da governana ambiental global resulta-
dos prticos a respeito de uma das principais metas da conferncia Rio + 20, a tran-
sio da atual economia para uma economia verde. Uma nova governana ambiental
global ter como norte o tratamento prtico de todos os problemas j identificados a
partir das dcadas de 1960 e 1970, devendo ser organizada desde o local e regional,
at o nvel global.
A economia verde traz consigo no s a necessidade de uma governana am-
biental mais efetiva, mas principalmente a necessidade de participao efetiva dessa
governana na gesto ambiental que se tem estabelecida.
CONCLUSO
Os problemas ambientais que passaram a ser percebidos de maneira mais con-

tundente aps as dcadas de 1950 e 1960 trouxeram a necessidade de se pensar
o meio ambiente como um todo e o homem com um ser que faz parte da natureza
e ela deve se adaptar. Desde ento vrias aes foram lanadas para se tentar um
resgaste do capital natural perdido, mas nenhuma com muito sucesso.
A humanidade utiliza hoje muito mais do que precisaria para viver, a escassez
de recursos naturais vem se mostrando cada dia nos mais variados aspectos da vida
cotidiana.
Buscando reavivar os preceitos do desenvolvimento sustentvel e da susten-
tabilidade, surge a economia verde, lanando novas e amplas possibilidades. Uma
economia voltada para o bem estar humano, que vise a erradicao da pobreza e
diminuio das desigualdades sociais.
A pergunta crucial se d tempo de praticar essa economia, afinal ela foi lan-
ada em 2008, quando muitos economistas j diziam que se algo no fosse feito na-
quele momento talvez no se pudesse mais voltar no tempo e a chance no existisse
mais.
66
VIOLA, E. Perspectivas da governana e segurana climtica global. Plenarium, Braslia, v. 5, n. 5, p.
178-196, 2008.
292
um panorama grave, principalmente se olhar para a realidade poltica global,

onde os pases na sua maioria se prendem sua soberania a nenhuma ao global
especfica tomada para uma melhoria significativa do meio ambiente, quando o
carter transfronteio do problema exige que essas aes venham a ser intentadas.
O que se percebe que pouco vem sendo feito em nvel de fortalecimento
da governana ambiental global. De outro norte, a economia verde ainda alvo de
crticas muito fortes, pois o carter capitalista que ela traz em seu bojo para muitos
ambientalistas vem configurar apropriao direta do meio ambiente, verdadeiro capi-
talismo verde.
Alguns instrumentos j utilizados, e que so grandes aliados da economia verde,
como os pagamentos por servios ambientais podero se, mal utilizados, se tornar pe-
rigosas armas de apropriao da natureza, contudo, fazem parte de um pragmatismo
necessrio quando se fala em preservao e recuperao ambiental.
A necessidade de aes polticas mais efetivas e de uma governana ambiental
fortalecida vem ao encontro da possibilidade de consecuo de uma nova forma de
economia e deve imediatamente passar a fazer parte da agenda de todos os pases.
CONCLUSES ARTICULADAS
1. A ideia de desenvolvimento sustentvel surge aps a percepo de uma crise

no conceito de desenvolvimento, seguindo uma trajetria de conceitos que evoluiram
no tempo chegando ao lanamento do tema economia verde.
2. A economia verde traz possibilidades de melhoras na crise ambiental enfren-
tada, sofrendo fortes crticas em funo das possibilidades de apropriao do pblico
pelo privado, desta forma apontada como uma importante, mas perigosa estratgia
para o desenvolvimento sustentvel.
3. A governana ambiental global fundamental para o sucesso de qualquer
ao ambiental a ser intentada, contudo, encontra-se enfraquecida e fragmentada,
sem grandes possibilidades imediatas de fortalecer a consecuo da economia verde.
293
O DIREITO HUMANO AO MEIO AMBIENTE E O NO

ANTROPOCENTRISMO TICO AMBIENTAL: UMA PROPOSTA
DE RECONCILIAO
Carolina de Mendona Gueiros

LL.M. Pace Law School, M.A. Columbia University
1. Introduo
A discusso acerca da incluso de um direito humano ao meio ambiente no rol

dos direitos humanos reconhecidos internacionalmente existe desde a Declarao de
Estocolmo sobre o Ambiente Humano de 1972. Desde ento, o direito humano ao
meio ambiente foi reconhecido oficialmente por dois sistemas regionais de proteo
aos direitos humanos: o sistema africano (Artigo 24 da Carta Africana dos Direitos
Humanos e dos Povos, a Carta de Banjul1)2 e o sistema inter-americano (Artigo 11 do
Protocolo Adicional a Conveno Americana Sobre Direitos Humanos em Matria de
Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, o Protocolo de So Salvador3)4.
Muitas crticas foram direcionadas ao reconhecimento do direito humano ao
meio ambiente. Uma das crticas fundamentais foi feita por ambientalistas que en-
tendem que os direitos humanos sao antropocntricos e que um direito ao meio
ambiente no deveria ser antropocntrico. O debate acerca das ticas ambientais
antropocntrica e no antropocntricas central para o estudo do caso do direito
humano ao meio ambiente. Dependendo da posio tica adotada, a amplitude desse
direito variar consideravelmente.
Essa tese discutir a crtica do no antropocentrismo ao direito humano ao meio
1
Carta Africana dos Direitos Humanos e dos Povos (Carta de Banjul), Artigo 24, (1981).
2
A Carta de Banjul foi ratificada por cinquenta e trs Estados membros da Unio Africana, o que cor-
responde a todos os membros da organizao exceto o Sudo do Sul. African Commission on Union and
Peoples Rights, Ratification Table: African Charter on Human and Peoples Rights. Disponvel em <http://
www.achpr.org/instruments/achpr/ratification/>. Acesso em: 5 Dez. 2012.
3
Protocolo Adicional a Conveno Americana Sobre Direitos Humanos em Matria de Direitos Econmicos,
Sociais e Culturais (Protocolo de So Salvador), Artigo 11 (1988).
4
O Protocolo foi ratificado por apenas dezesseis dos trinta e quatro Estados membros da Organizao
dos Estados Americanos. Organization of American States Department of International Law, Signatories
and Ratifications. Disponvel em <http://www.oas.org/juridico/english/sigs/a-52.html>. Acesso em: 5 Dez.
2012.
294
ambiente e defender a possibilidade de conciliao entre o conceito de direitos

humanos e o reconhecimento do valor intrnseco do meio ambiente. Em primeiro
lugar, ser introduzido o debate sobre as eticas ambientais antropocntrica e no
antropocntricas. Em segundo lugar, ser discutido como os partidrios da viso ti-
ca ambiental no antropocntrica criticaram a ideia de um direito humano ao meio
ambiente. Por fim, ser apresentada uma tentativa de reconciliao entre as ticas
ambientais no antropocntricas e o direito humano ao meio ambiente, uma posio
que ser ilustrada com uma discusso das duas formulaes existentes deste direito
humano (Artigo 24 da Carta de Banjul e Artigo 11 do Protocolo de So Salvador).
2. Antropocentrismo versus No Antropocentrismo: um debate

tico entre ambientalistas
A maioria das teorias ticas tradicionais do Ocidente no reconhecem qualquer

nexo moral entre os seres humanos e a natureza5. Para estas teorias, qualquer preocu-
pao que os seres humanos tenham em relao ao meio ambiente baseada nos seus
prprios interesses: uma eventual responsabilidade sobre danos ou riscos ambientais
existe to-somente quando seres humanos so afetados por tais problemas6. Essa pers-
pectiva tica foi questionada por alguns tericos da tica ambiental, e dessa discusso
surgiu o debate entre as teorias ticas antropocntrica e no antropocntricas7.
Embora haja nuanas dentro de cada teoria tica proposta pelos defensores
dessas duas vertentes, discutiremos apenas a questo central do valor intrnseco e do
valor instrumental, vez que este o ponto relevante para a discusso da crtica no
antropocntrica ao direito humano ao meio ambiente. A discordncia acerca de quais
elementos do meio ambiente possuem valor intrnseco uma das questes principais
no debate entre as ticas ambientais antropocntrica e no antropocntricas. Apenas
os seres humanos possuem valor inerente? Animais e/ou outros elementos naturais
possuem valor intrnseco ou apenas instrumental?
Possuir valor inerente ou intrnseco possuir valor independentemente dos in-
teresses, necessidades e utilidades que o objeto possui para algo ou algum8. Joseph
Des Jardins resume com preciso o conceito: Objetos com valor inerente so fins em
si mesmos, objetivos, e no apenas meios para um outro fim9. Atribumos este valor
5
DES JARDINS, Joseph R.. Environmental Ethics: An Introduction to Environmental Philosophy. Boston:
Cengage Learning,(1997), p. 91.
6
Idem (1997), p. 91.
7
Idem (1997), p. 91.
8
Idem (1997), p. 113.
9
Idem (1997), p. 113.
295
a objetos de importncia moral, espiritual, simblica, esttica ou cultural10 devido

ao que tais objetos representam por si mesmos, e independentemente de como e
porque os utilizamos para outros fins.
Contrastando com a ideia de valor inerente, temos a ideia de valor instrumen-
tal. Um objeto possui valor instrumental quando ele possui importncia apenas em
funo do seu uso ou do interesse que algo ou alguem possui em relao a ele11. Um
objeto possui valor instrumental quando pode ser utilizado para obter outro objeto de
valor12. O valor instrumental no uma qualidade do objeto em si, mas da utilidade
do objeto: o objeto perde o seu valor insturmental quando no pode mais ser utilizado
e, como consequncia, pode ser descartado13.
A ideia central da tica ambiental antropocntrica que apenas os seres huma-
nos possuem valor intrnseco. O mundo natural no possui valor em si mesmo; o seu
valor deriva do usos que os seres humanos podem fazer dele; o meio ambiente possui
valor puramente instrumetal. Podemos ter deveres em relao ao meio ambiente, mas
nao deveres ao meio ambiente14. Essa posio capaz de reconhecer a importncia
de um meio ambiente equilibrado para o bem-estar dos seres humanos, mas inca-
paz de reconhecer qualquer valor que a natureza possa ter independentemente de sua
utilidade para o homem.
Uma consequncia dessa proposio tica pode ser a concluso de que o ho-
mem superior aos animais e aos elementos naturais, e portanto esta autorizado
a domin-los. Essa lgica antropocntrica foi acusada por muitos de ser uma das
causas da atual crise ambiental, vez que permitiria a explorao indiscriminada dos
recursos naturais15. Defensores do antropocentrismo, por outro lado, argumentam que
tal assertiva no necessariamente verdadeira, e que conceitos ticos tradicionais
so suficientes para justificar medidas de proteo ambiental16. Isso porque os inte-
resses do homem em sua prpria sobrevivencia e na proteo de sua prpria sade
exigem que resguardemos algum nivel de qualidade ambiental. Desta forma, no ha-
veria motivos para revisar as teorias ticas tradicionais para incluir o meio ambiente
em nossas consideraes morais.
Teorias ticas no antropocntricas, por sua vez, tentam estender nossas con-
sideraes morais para alm dos seres humanos, incluindo os animais e/ou outros
objetos naturais17. Existem muitas gradaes de ticas no antropocntricas: desde
10
Idem (1997), p. 129.
11
Idem (1997), p. 113.
12
Idem (1997), p. 128.
13
Idem (1997), p. 128.
14
Idem (1997), p. 99.
15
Idem (1997), p. 93.
16
Idem (1997), p. 128.
17
Idem (1997), p. 99.
296
aqueles que defendem a incluso dos animais em nossas consideraes ticas (os
movimentos de liberao dos animais e dos direitos dos animais, por exemplo18);
passando por aqueles que pretendem incluir objetos dotados de vida como plantas
e animals (biocentrismo19); at aqueles que entendem que entidades holsticas in-
cluindo objetos vivos e inanimados devem receber considerao moral (a tica da
Terra de Aldo Leopold, a Teoria de Gaia e a Ecologia Profunda, por exemplo20). De
modo geral, em todos esses exemplos de ticas no antropocntricas, animais, plan-
tas e outros objetos naturais podem possuir relevncia moral, um posicionamento que
exige uma reviso de princpios ticos tradicionais para ser aceita21.
A atitude antropocntrica em relao ao meio ambiente uma posio refu-
tada por tericos da tica ambiental h muito tempo. Aldo Leopold, uma grande
referncia na disciplina da tica ambiental, props uma tica centrada na relao
do homem com a natureza, criticando uma viso puramente utilitarista das questes
ambientais22. A sua citao famosa resume a posio por ele adotada: Uma ao
correta quando tende para a preservao da integridade, estabilidade e beleza da
comunidade bitica. errada quando tende ao contrrio23. Aldo Leopold e outros
ambientalista depois dele rejeitam qualquer posio que trate o meio ambiente como
um mero objeto til e um meio para atingir os interesses do homem24. Esses tericos
defendem o reconhecimento do valor intrnseco do meio ambiente.
O debate entre as ticas antropocntrica e no antropocntricas crucial e foi
transportado para as discusses sobre o direito humano ao meio ambiente.
3. A crtica do no antropocentrismo ao direito humano ao meio

ambiente
Primeiramente, necessrio esclarecer que esta tese discutir um direito huma-

no ao meio ambiente: um direito proteo ambiental que pode ser baseado em uma
tica antropocntrica ou no antropocntrica. Discutiremos se esse direito confere ao
homem a prerrogativa de defender um certo nvel de qualidade ambiental ainda que
18
CURRY, Patrick. Ecological Ethics: An Introduction. Cambridge: Polity Press (2012), pp. 73-74.
19
Idem (2012), pp. 75-77.
20
Idem (2012), pp. 92-111.
21
DES JARDINS, 1997, p. 10.
22
Plater, Z.J.B.,Abrams, R.H.,Goldfarb, W.,Heinzerling,L.,Wirth, D.L., Graham, R.L.. Environmental
Law and Policy: Nature, Law, and Society. New York: Aspen Publishers (2010), p 21.
23
Idem (2010) p. 21.
24
REDGEWELL, C. Life, the Universe and Everything: A Critique of Anthropocentric Rights. In: BOYLE,
A.E. and Anderson, M.R. (Eds.), Human Rights Approaches to Environmental Protection. Oxford: Oxford
University Press (1997), pp. 80-82.
297
o dano ou risco no afete a sade, bem-estar, e desenvolvimento humanos. No en-

traremos no debate acerca da possibilidade de animais ou elementos naturais serem
titulares de direitos.
Nesse contexto, os crticos do direito humano ao meio ambiente argumentam
que h uma dificuldade conceitual em enquadrar problemas ambientais como pro-
blemas de direitos humanos: os direitos humanos so antropocntricos por definio.
Seu foco e preocupao principais so o respeito dignidade inerente a todos os
membros da humanidade e aos direitos fundamentais que a qualidade de sermos hu-
manos nos outorga25. O escopo dos direitos humanos excluira qualquer preocupao
com outras espcies vivas e recursos naturais26.
Para esses crticos, um direito ao meio ambiente, uma vez aceito, deve reconhe-
cer o valor intrnseco da natureza e de sua preservao. Conceder status de direito
humano qualidade ambiental reforaria a viso antropocntrica do ambientalismo,
uma posio que defende que o meio ambiente existe exlusivamente para beneficiar
o homem e no possui valor em si mesmo27.
Deste modo, reconhecer um direito humano ao meio ambiente limitaria o escopo
das preocupaes ambientais: o meio ambiente seria tratado apenas como um meio
de atingir os interesses do homem28. Segundo essa crtica, em razo da essncia an-
tropocntrica dos direitos humanos, reconhecer um direito humano ao meio ambiente
significaria uma rejeio de que a natureza possui um valor inerente, e solidificaria a
ideia de que o meio ambiente subserviente s necessidades humanas.
Apresentaremos duas resposta a essa crtica. Em primeiro lugar, o direito hu-
mano ao meio ambiente pode ser formulado de modo a incluir valores no antropo-
cntricos. O direito humano ao meio ambiente pode ser articulado de uma forma
que reconhea o valor intrnseco do meio ambiente29, alm de garantir que o homem
tenha direito ao usufruto de uma certa qualidade ambiental. O reconhecimento do
valor inerente do meio ambiente pode ser includo como um elemento essencial na
interpretao desse direito30, conforme ser demonstrado abaixo na discusso sobre
o Artigo 11 do Protocolo de So Salvador.
25
Declarao Universal dos Direitos Humanos (1948).
26
ANDERSON, M.R. Human Rights Approaches to Environmental Protection: An Overview. In: BOYLE,
A.E. and Anderson, M.R. (Eds.), Human Rights Approaches to Environmental Protection. Oxford: Oxford
University Press (1997), p.14.
27
BOYLE, A.E. The Role of International Human Rights Law in the Protection of the Environment. In:
BOYLE, A.E. and Anderson, M.R. (Eds.), Human Rights Approaches to Environmental Protection. Oxford:
Oxford University Press (1997), p. 51.
28
ANDERSON (1997), p. 14.
29
RODRIGUEZ-RIVERA, L.E., Is the Human Right to Environment Recognized Under International Law?
It Depends on the Source. Colorado Journal of International Environmental Law and Policy, n. 12, p. 14
(2001).
30
Idem (2001), p. 14.
298
Em segundo lugar, ainda que o direito humano ao meio ambiente seja formulado
em termos antropocntricos, isso no corresponde a uma rejeio do valor inerente
da natureza. Nesse sentido, o direito ambiental internacional vem gradualmente reco-
nhecendo o valor do mundo natural alm de sua utilidade para o homem31. Reconhe-
cer o direito humano ao meio ambiente no implicaria na revogao dessas normas.
Vrios tratados internacionais reconhecem o valor intrnseco de outras formas de
vida e de ecossistemas: a Conveno sobre Diversidade Biolgica32, o Protocolo ao
Tratado da Antrtida sobre Proteo ao Meio Ambiente de 199133, a Conveno da
Conservao dos Recursos Vivos Marinhos da Antrtida de 198034, a Conveno de
Ramsar sobre Alagados de Importncia Internacional especialmente como Habitat
de Aves Aquticas de 197135, e a Conveno de Bernasobre a Vida Selvagem e os
Habitats Naturais na Europa de 197936. Estes tratados tem como objetivo a proteo
de ecossistemas ou a conservao de espcies e habitats, atribundo valor ao papel
desses elementos naturais independentemente de suas utilidades para o homem37.
O direito humano ao meio ambiente, at mesmo se articulado em termos antro-
pocntricos, no resultaria na revogao desses outros direitos e regulaes ambien-
tais38: o direito humano ao meio ambiente complementaria e adicionaria proteo
ambiental j proporcionada por normas pre-existentes. O direito humano ao meio
ambiente complementar a todo o arcabouo do direito ambiental nacional e inter-
nacional de carter no antropocntrico. Este direito no negaria o valor intrnseco do
meio ambiente, mas apenas reconheceria a essencialidade da qualidade ambiental
para os seres humanos. O direito humano ao meio ambiente coexiste com o direito
ambiental domstico e internacional, sendo uma adio aos esforos de proteo
ambiental, conforme ser discutido abaixo sobre o Artigo 24 da Carta de Banjul.
4. Uma proposta de reconciliao do no antropocentrismo e do

direito humano ao meio ambiente declarado no Artigo 11 do Proto-
colo de So Salvador e no Artigo 24 da Carta de Banjul
Conforme o explanado acima, o direito humano ao meio ambiente foi oficial-

mente reconhecido por dois sistemas regionais de proteo dos direitos humanos:
31
ANDERSON (1997), p. 21.
32
Conveno sobre Diversidade Biolgica (1992).
33
Protocolo ao Tratado da Antrtida sobre Proteo ao Meio Ambiente (1991).
34
Conveno da Conservao dos Recursos Vivos Marinhos da Antrtida (1980).
35
Conveno de Ramsar sobre Alagados de Importncia Internacional especialmente como Habitat de Aves
Aquticas (1971).
36
Conveno de Bernasobre a Vida Selvagem e os Habitats Naturais na Europa (1979).
37
REDGEWELL (1997), p. 72.
38
REDGEWELL (1997), p. 87.
299
o sistema africano (Artigo 24 da Carta Africana dos Direitos Humanos e dos Povos,
a Carta de Banjul) e o sistema inter-americano (Artigo 11 do Protocolo Adicional a
Conveno Americana Sobre Direitos Humanos em Matria de Direitos Econmicos,
Sociais e Culturais, o Protocolo de So Salvador).
A formulao desses dois artigos muito diferente em relao tica ambiental
esposada por cada dispositivo. O Artigo 11 do Protocolo de So Salvador pode ser lido
como no antropocntrico: o dispositivo reconhece o valor intrnseco da qualidade
ambiental, independentemente de essa qualidade afetar adversamente ou no o bem-
-estar humano. Por outro lado, o Artigo 24 da Carta de Banjul foi formulado em ter-
mos estritamente antropocntricos, limitando a necessidade de proteo ambiental
ao objetivo de atingir o desenvolvimento dos povos. Em ambos os casos, arguiremos
que o valor intrnseco do meio ambiente no foi negado pelo direito humano ao meio
ambiente e que possvel conciliar as vises ticas no antropocntricas com a ideia
de um direito humano ao meio ambiente.
O sistema inter-americano de direitos humanos reconheceu o direito humano a
um meio ambiente sadio no Artigo 11 do Protocolo Adicional a Conveno Americana
Sobre Direitos Humanos em Matria de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, o
Protocolo de Sao Salvador:
Artigo 11. Direito a um meio ambiente sadio

1.Toda pessoa tem direito a viver em meio ambiente sadio e a con-
tar com os servios pblicos bsicos.
2. Os Estados Partes promovero a proteo, preservao e melho-
ramento do meio ambiente.
Esta tese defende que o direito formulado pelo Protocolo de So Salvador no

puramente antropocntrico. Alm de enunciar que toda pessoa tem direito a viver
em meio ambiente sadio e a contar com os servios pblicos bsicos, o Artigo 11
determina que os Estados Partes promovero a proteo, preservao e melhora-
mento do meio ambiente. A segunda parte do dispositivo no condiciona a obrigao
de promover a proteo ambiental obteno de qualquer benefcio imediato para o
homem. O direito humano vislumbrado pelo Protocolo requer que o Estado proteja,
preserve e melhore o meio ambiente independentemente de seres humanos serem
diretamente afetados pela qualidade ambiental. O dispositivo cria um dever de prote-
o ambiental autnomo do bem-estar humano imediato.
A segunda parte do Artigo 11 , portanto, no antropocntrica, refutando as
crticas dirigidas ao direito humano ao meio ambiente. No Protocolo de So Salvador,
o direito formulado reconhece o valor intrnseco do meio ambiente, assim como a
importncia da qualidade ambiental para os seres humanos.
300
Em contraste, o direito humano ao meio ambiente do Artigo 24 da Carta Africa-

na foi formulado nos seguintes termos:
Artigo 24
Todos os povos tm direito a um meio ambiente geral satisfatrio,
propcio ao seu desenvolvimento.
Diferentemente do Artigo 11 do Protocolo de So Salvador, o direito humano

ao meio ambiente da carta de Banjul puramente antropocntrico. A declarao do
Artigo 24 condiciona o direito dos povos a um meio ambiente geral satisfatrio ao
proporcionamento do seu desenvolvimento (dos povos). Nesse caso, a qualidade
ambiental considerada valiosa apenas como um meio de atingir o desenvolvimento
dos povos, uma abordagem inegavelmente antropocntrica, que deposita apenas va-
lor instrumental no meio ambiente.
Esta tese defende que, ainda que tenha sido formulado em termos antropocn-
tricos, o Artigo 24 pode ser interpretado no como uma rejeio do valor intrnseco
do meio ambiente, mas como um reconhecimento do carter essencial da qualidade
ambiental para o desenvolvimento humano. Conforme o explanado anteriormente, o
Artigo 24 no revoga o restante do direito ambiental domstico e internacional de
carter no antropocntrico; o dispositivo coexiste com essas normas.
Contudo, poder ser difcil defender questes animais e sobre outros elementos
naturais meramente atravs do Artigo 24 se a questo ambiental no possuir qualquer
relao com o desenvolvimento dos povos. Tal circunstncia gera um desafio para aque-
les que preferem uma abordagem no antropocntica para a defesa do meio ambiente.
Em razo da natureza antropocntrica do Artigo 24 da Carta de Banjul, a melhor es-
tratgia talvez seja pleitear pela expanso da proteo domstica e internacional dos
animais e de outros objetos naturais fora do sistema africano de direitos humanos.
5. Concluso
O debate entre as ticas ambientais antropocntrica e no antropocntricas

vital e foi transportado para as discusses acerca do direito humano ao meio ambien-
te. Em que pese ser inegvel que os seres humanos dependem de um certo nvel de
qualidade ambiental para viverem uma vida saudvel, uma viso tica no antropo-
cntrica pode ajudar a explicar e talvez a afastar a atual crise ecolgica.
Esta tese defende que a noo de um direito humano ao meio ambiente com-
patvel com uma viso tica ambiental no antropocntrica, e sugere as interpreta-
301
es acima expostas do Artigo 11 do Protocolo de So Salvador e do Artigo 24 da

Carta de Banjul como formas de reconciliao dessas duas ideias. De um ponto de
vista no antropocntrico, seria prefervel reconhecer o valor intrnseco da natureza
na formulao do direito humano ao meio ambiente, o que defendemos ser o caso
do Artigo 11 do Protocolo de So Salvador. Todavia, a existncia de uma formulao
antropocntrica do direito humano ao meio ambiente no significa uma rejeio do
valor inerente do meio ambiente, mas o reconhecimento da essecialidade da qualida-
de ambiental para a vida, sade e desenvolvimento humanos.
6. Teses articuladas
1. O reconhecimento de um direito humano ao meio ambiente no significa

uma rejeio do valor instrnseco do meio ambiente, sendo possvel conciliar uma
viso tica ambiental no antropocntrica com a ideia de um direito humano ao
meio ambiente;
2. O direito humano a um meio ambiente sadio declarado no Artigo 11 do Proto-
colo de So Salvador reconhece a importncia da qualidade ambiental para os seres
humanos ao mesmo tempo em que possui um carter no antropocntrico e cria para
os Estados Partes deveres de proteo e melhoria ambientais autnomos do bem-
-estar humano imediato;
3. O direito humano ao meio ambiente declarado no Artigo 24 da Carta de
Banjul possui carter antropocntrico, porm no representa uma rejeio do valor
intrnseco do meio ambiente, vez que apenas reconhece a essencialidade da quali-
dade ambiental para o desenvolvimento dos povos e coexiste com o arcabouo no
antropocntrico do direito ambiental domstico e internacional.
302
LICENCIAMENTO AMBIENTAL DE ATIVIDADES PORTURIAS:

EFEITOS DA MEDIDA PROVISRIA 595/12
CAROLINA DUTRA
Mestra em Direito Ambiental, Advogada e Professora
(Unimonte/Santos-SP)
MAURCIO DUARTE DOS SANTOS

Mestre em Direito Ambiental, Advogado e Professor
(Unimes e Unimonte/Santos-SP)
1. Introduo
Portos so considerados corredores de desenvolvimento, na medida em que per-

mitem a integrao entre sociedades. Sob o ponto de vista econmico, so estrat-
gicos para o comrcio internacional, sendo no Brasil responsveis por 95% do fluxo
de importaes e exportaes. As atividades porturias vo alm da atracao de em-
barcaes e da movimentao de cargas no porto organizado, incluindo operaes de
armazenamento em reas retroporturias e adjacentes aos eixos de transporte, alm
de atividades industriais e agrcolas associadas.
Por outro lado, to significativos quanto a sua importncia so os potenciais
impactos ambientais decorrentes dessas atividades. A navegao pode gerar poluio
do ar causada por combusto, ventilao de cargas nocivas (cimento, gros, minrio e
carvo), transferncia de espcies aquticas exticas e agentes patognicos, por meio
da gua de lastro e incrustaes no casco, alijamento de resduos e derramamento de
carga ou combustvel decorrentes de coliso, encalhe e vazamento de embarcaes.
Empreendimentos porturios, como obras de abrigo e atracadouros, dragagens de
canais, enrocamentos, edificaes em geral, de acessos terrestres entre outros, bem
como operaes de manuseio, transporte e armazenagem da carga, incluindo os ser-
vios de manuteno da infraestrutura, podem gerar supresso de vegetao, modifi-
cao no regime dos corpos dgua, agresso a ecossistemas, poluio dos recursos
naturais, processos erosivos at a alterao da linha de costa.
No Brasil, apesar dos portos fluviais e secos superarem numericamente os ma-
rtimos, vale destacar que os mais importantes em termos de desempenho so os
instalados na Zona Costeira, ou seja, em um espao marcado pela transio entre
303
ambientes terrestres e marinhos, que abriga um mosaico de ecossistemas de alta

relevncia ambiental, com interaes que lhe conferem fragilidade e requerem par-
ticular ateno. Os portos martimos representam um dos vetores de ocupao do
territrio, favorecendo ao longo do tempo a concentrao demogrfica e urbanizao
na faixa litornea.
Portanto, a gesto ambiental das atividades porturias constitui uma questo
complexa, que envolve interesses de atividades econmicas estratgicas para o pas
frente necessidade de toda a sociedade pela qualidade ambiental. O objetivo do
presente artigo analisar o papel do licenciamento ambiental no segmento porturio
e os efeitos sofridos por esse instrumento com as modificaes introduzidas pela
Medida Provisria 595, de 06/12/2012.
2. A evoluo da varivel ambiental no regime jurdico porturio: antes e depois

da Lei Federal 8.630/93
O contexto histrico da criao dos portos no Brasil possui forte relao com a
criao do porto organizado de Santos, em So Paulo, pois no perodo que precedeu
a expanso do comrcio de acar e, especialmente do caf, a movimentao de
mercadorias em portos brasileiros era representada pelo escoamento de minrios pelo
Porto do Rio de Janeiro.
O perodo de transio entre Imprio e Repblica apresentou as primeiras nor-
mas com vis de organizao porturia, porm estas no voltadas dignidade hu-
mana, cidadania ou aos valores sociais do trabalho. O primeiro ato normativo foi o
Decreto Imperial n 1746 de 13 de outubro de 1869 que fracassou na tentativa de
modernizao de portos. Porm, diante da publicao do Decreto n 9.979 de 12 de
julho de 1888 ficou autorizado o contrato de concesso que permitira a execuo de
obras e melhoramentos no Porto santista pelo grupo de empreendedores da Empresa
de Melhoramentos do Porto de Santos, que mais tarde se tornara a Companhia Do-
cas1 de Santos2. Assim como em outros documentos normativos da poca, a varivel
ambiental no constou como objeto de preocupao em ambos os atos legislativos
supracitados, pois o objeto de desejo no momento se resumia adequao ao modelo
capitalista onde o transporte de mercadorias, atravs de portos, acreditava-se ser o
mecanismo ideal ao alcance mais breve de tal objetivo.
No perodo republicano, em especial na era de Getlio Vargas, foram publica-
dos o Decreto n 24.447 de 1934, que definiu nos portos organizados as atribuies
conferidas a diferentes Ministrios; o Decreto n 24.508 do mesmo ano, que definiu os
1
O termo Doca significa baa artificial que permite a acostagem de embarcaes para efetuar cargas e
descargas. Dada a sua forma, permite igualmente proteger as mesmas embarcaes de intempries. Dis-
ponvel: <http://www.transportes-xxi.net/tmaritimo/dicionario#>. Acesso: 07 mai 2013.
2
GONALVES, Alcindo; NUNES, Luiz Antonio de Paula. O Grande Porto A Modernizao no Porto de
Santos. Santos: ed. Realejo Edies, 2008, p. 34.
304
servios prestados pelas administraes dos portos organizados, uniformizou as taxas

porturias quanto sua espcie, incidncia e denominao; e o Decreto n 24.511
de 1934, cujo propsito foi regular a utilizao das instalaes porturias, sendo que
nenhum deles disps acerca de critrios de estudos ou avaliaes ambientais.
J na dcada de 70, perodo conturbado politicamente, foram editados o Decre-
to-Lei n 1.143 de 1970, que disps sobre a Marinha Mercante e a Construo Naval
brasileira, e o Decreto n 73.838 de 1974, que tratou da estrutura e atribuies da
extinta Superintendncia Nacional da Marinha Mercante (SUNAMAM). Da mesma
forma, ambos os atos normativos omitiram qualquer meno temtica ambiental.
Ao final da dcada de 80 foi publicada a Lei 7.661 de 16 de maio de 1988
que instituiu o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro que no artigo 6 caput 1
e 2 tratou da necessidade de observncia do licenciamento, bem como enfatizou a
relao deste com o EIA/RIMA3, e foi regulamentada posteriormente pelo Decreto n
5.300 de 07 de dezembro de 2004 que no inciso X do artigo 5 expressamente tratou
da aplicao do princpio da precauo4. Com o advento da Constituio Federal de
1988, o cenrio das instalaes porturias no Brasil passou a ter uma gama de dispo-
sies no vistas at aquele momento. O disposto na alnea f do inciso XII do artigo
21 e no inciso X do artigo 22 atribui Unio competncia administrativa (material)
e legislativa (privativa) para tratar sobre portos no Brasil5. Em seu ttulo VII, captulo
I, que trata da tutela econmica e financeira da Repblica e princpios da atividade
econmica, em especial no caput e inciso IV do artigo 170, a Lei Maior estabelece de
forma clara que a ordem econmica deve observar a dignidade da pessoa humana, a
justia social, bem como a defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento
diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e servios e de seus proces-
sos de elaborao e prestao. Tal dispositivo figura como ponto crucial apresentado
pelo legislador constitudo6, fundamentado em princpios gerais de Direito Ambiental
3
BRASIL, Lei Federal 7.661, de 16 de maio de 1988. Art. 6. O licenciamento para parcelamento e
remembramento do solo, construo, instalao, funcionamento e ampliao de atividades, com alteraes
das caractersticas naturais da Zona Costeira, dever observar, alm do disposto nesta Lei, as demais nor-
mas especficas federais, estaduais e municipais, respeitando as diretrizes dos Planos de Gerenciamento
Costeiro. 1. A falta ou o descumprimento, mesmo parcial, das condies do licenciamento previsto neste
artigo sero sancionados com interdio, embargo ou demolio, sem prejuzo da cominao de outras
penalidades previstas em lei. 2 Para o licenciamento, o rgo competente solicitar ao responsvel pela
atividade a elaborao do estudo de impacto ambiental e a apresentao do respectivo Relatrio de Impac-
to Ambiental - RIMA, devidamente aprovado, na forma da lei.
4
Apontamento proferido por Antonio Herman Benjamim no I Congresso de Direito Ambiental Internacional
da Universidade Catlica de Santos (UNISANTOS) e IX Congresso Brasileiro do Magistrio Superior de
Direito Ambiental da Associao dos Professores de Direito Ambiental do Brasil (APRODAB), realizados
entre 01-03 set 2011 na Faculdade de Direito da UNISANTOS, Santos/SP.
5
Art. 21. Compete Unio: [...] XII - explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou per-
misso: f) os portos martimos, fluviais e lacustres; Art. 22. Compete privativamente Unio legislar sobre:
[...] X - regime dos portos, navegao lacustre, fluvial, martima, area e aeroespacial.
6
Tal assunto no advm do Poder Constituinte Originrio, pois foi introduzido na Constituio Federal pelo
parlamento constitudo, com redao dada pela Emenda Constitucional n 42, de 19/12/2003.
305
a que o Brasil deve observncia em razo de seu compromisso como signatrio de

documentos internacionais.
Complementando o aludido, a Constituio Federal, ainda no mesmo ttulo e
captulo, trata em seu artigo 175 sobre a possibilidade da prestao de servios
pblicos direta ou indiretamente, mediante concesso ou permisso. No nos cabe
neste momento analisar a MP 595/12 especificamente sob a tica do Direito Admi-
nistrativo, mas sim frisar que a prestao de qualquer servio que envolva o porto
organizado tem natureza de servio pblico e deve estar condicionado ao comando e
controle ambiental, em especial ao licenciamento ambiental. Ademais, o inciso IV
1 do artigo 225 no deixa dvidas quanto exigncia do estudo prvio de impacto
ambiental para instalao de obra ou atividade potencialmente causadora de signifi-
cativa degradao do meio ambiente.
Mesmo antes da Lei Maior de 1988, a Lei da Poltica Nacional do Meio Ambien-
te (PNMA)7 previu como instrumento o licenciamento de atividades efetiva ou poten-
cialmente poluidoras, que a partir das Resolues CONAMA 01/86 e especialmente
a 237/978 passou a englobar os portos. Nessa linha, a Lei 10.165/05 atribuiu aos
portos como sendo nvel alto quanto ao potencial poluidor e ao grau de utilizao dos
recursos naturais.
Na dcada de 90, com o fenmeno da globalizao e a consequente necessida-
de de estruturar os portos brasileiros face ao aumento da competitividade no mercado
internacional, o primeiro passo rumo modernizao foi dado com a Lei 8.029/90,
que disps sobre a extino e a dissoluo de entidades da administrao Pblica
Federal, fundamentando o encerramento da PORTOBRS, que era a empresa esta-
tal responsvel pelo sistema porturio no Brasil9. O segundo passo nessa trajetria
representado pela publicao da Lei dos Portos conhecida no meio martimo e
porturio como a Lei de Modernizao dos Portos que disps sobre o regime jur-
dico da explorao dos portos organizados e das instalaes porturias10, avanando
quanto varivel ambiental ao dispor no 1 do artigo 4 acerca da condio para a
celebrao de contratos de concesses e autorizaes serem precedidas de aprovao
do relatrio de impacto ambiental (RIMA). Posteriormente, na dcada de 2000, ad-
vieram os Decretos 4.391, de 26 de setembro de 2002, e o 6.620, de 29 de outubro
de 2008, com intuito de regulamentar o que disps a Lei dos Portos sobre contratos
de arrendamento, concesso e autorizao relacionados s reas porturias, que pri-
vilegiaram a varivel ambiental pontuando como objetivo promover o desenvolvimento
7
BRASIL, Lei Federal 6.938, de 31 de agosto de 1981 (inciso IV do artigo 9).
8
BRASIL, Conselho Nacional de Meio Ambiente. Resoluo 01, de 23 de janeiro de 1996 e 237, de 19
de dezembro de 1997.
9
BRASIL, Lei Federal 8.029, de 12 de abril de 1990. Art. 4 o Poder Executivo autorizado a dissolver
ou a privatizar as seguintes entidades da Administrao Pblica Federal: I - Empresa de Portos do Brasil
S.A. PORTOBRS.
10
BRASIL, Lei Federal 8.630, de 25 de fevereiro de 1993.
306
sustentvel das atividades porturias com o meio ambiente que as abriga e como dire-
triz a implantao de aes de gesto ambiental porturia, especialmente reforando
a subordinao dos empreendimentos porturios ao instrumento do licenciamento,
podendo-se afirmar, assim, que tais normas representam a melhor produo legis-
lativa relativa ao setor em termos ambientais na medida em que, pela primeira vez,
robusteceram a legislao ambiental.
No entanto, ao contrrio do que ocorrido com a maioria dos atos legislativos
analisados, a Medida Provisria 595 encurtou os caminhos do debate democrtico,
requerendo tal assunto anlise pormenorizada para que no incorra em possveis
vcios de inconstitucionalidade ou traga como consequncia a insegurana jurdica
causando impactos negativos diretos ao sistema econmico e financeiro brasileiro.
2.1 Medida Provisria 595/12: (in)constitucionalidade?
Quem contra a MP dos Portos contra os interesses do Brasil11, Dilma, no

destrua os portos do Brasil e Senhores deputados, no ajudem a destruir os portos
brasileiros. No MP 59512 foram lemas de campanhas setoriais a favor e contra a
Medida Provisria 595/12.
A polmica MP dos Portos que revoga as Leis 8.630/93 e 11.610/07 (Pro-
grama de Dragagem Porturia e Hidroviria), alterando ainda outros dispositivos le-
gais pretende inaugurar um novo regime de explorao dos portos organizados e
instalaes porturias e sobre as atividades desempenhadas pelos operadores portu-
rios. Sua exposio de motivos afirma que prope-se modelo baseado na ampliao
da infraestrutura e da modernizao da gesto porturia, no estmulo expanso dos
investimentos do setor privado e no aumento da movimentao de cargas com redu-
o dos custos e eliminao de barreiras entrada. Para a consecuo dos objetivos
do modelo [...] importante aprimorar o marco regulatrio, a fim de garantir maior
segurana jurdica e, sobretudo, maior competio no setor.
Embora o objetivo do presente trabalho seja limitado a discutir os efeitos da MP
595 em relao ao licenciamento ambiental, impossvel fechar os olhos aos acir-
rados debates. Em sntese, empresrios do setor defendem que os portos brasileiros
so ineficientes e que ao conferir segurana aos investimentos, a MP 595 vai garantir
11
FEDERAO DAS INDSTRIAS DO ESTADO DE SO PAULO (FIESP), Fiesp faz campanha pela aprova-
o da MP dos Portos. Disponvel: <http://www.fiesp.com.br/noticias/fiesp-faz-campanha-pela-aprovacao-
-da-mp-dos-portos/>. Acesso: 07 mai 2013.
12
FORA SINDICAL, Derrubar a MP 595 para preservar os portos. Disponvel: <http://www.fsindical.org.
br/portal/institucional.php?id_con=23764>. Acesso: 07 mai 2013.
307
desenvolvimento e empregos13, discurso apoiado por setores produtivos diretamente

interessados no comrcio exterior, como a indstria e o agronegcio, por exemplo. Na
viso dos trabalhadores porturios, a MP perigosa, pois reduzir postos de trabalho
e limitar os rendimentos da classe14. O Ministrio Pblico do Trabalho, que apoia
a verso dos estivadores e avulsos, ainda questiona o fim da Guarda Porturia, con-
siderando que a terceirizao do servio de segurana nos terminais privados pode
trazer riscos segurana nacional, pois o controle de entrada e sada de veculos e de
pessoas funo de Estado15.
Durante sua limitada vigncia, a MP est sendo debatida pelo Congresso Nacio-
nal, que analisa mais de 600 propostas de emendas ao projeto para sua converso
em lei, sendo nesse processo numerosos os argumentos sobre traos de inconstitu-
cionalidade do ato, pautados em aspectos formais e materiais, dos quais se destacam
o novo sistema de organizao do servio porturio, no qual passam a atuar terminais
privados em substituio aos de uso privativo, mediante simples autorizao, po-
dendo se instalar fora do porto organizado e movimentar cargas de terceiros, o que
afrontaria a exigncia constitucional de prestao de servio pblico mediante licita-
o. So relevantes, pois, tais argumentos, no entanto o objeto do presente trabalho
concentrar a anlise da MP 595 com base em comandos constitucionais de proteo
e defesa do meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Afinal, como a varivel ambiental tratada pela MP dos Portos? O cenrio no
dos mais positivos. A primeira crtica se faz em relao ao instrumento legislativo
adotado para veicular a matria, que teria que ser simultaneamente urgente e re-
levante para justificar o uso da medida provisria. O seu contedo relevante, mas
sua urgncia questionvel. A sociedade clama, sim, por uma definio na melhoria
da estrutura porturia, porm, bem ou mal, havia uma lei formal regendo o setor,
que poderia ser modificada ou at mesmo revogada em regular processo legislativo,
dando-se voz a todos os interessados. Apesar da tentativa, fato que no se cria uma
poltica por decreto, menos ainda por medida provisria.
Materialmente, nota-se que a MP 595 perdeu uma tima oportunidade de avan-
13
Associao Brasileira dos Terminais Porturios (ABTP), Setor porturio prev mais mudan-
as no texto da MP 595. Disponvel: <http://www.abtp.org.br/noticias-do-setor-ler.php?cod=13563&q=Se
tor+portu%C3%A1rio+prev%C3%AA+mais+mudan%C3%A7as+no+texto+da+MP+595>. Acesso: 07 mai
2013.
14
Federao Nacional dos Porturios, Entenda a MP dos Portos. Disponvel: <http://www.fnpor-
tuarios.org.br/entenda-a-mp-dos-portos/>. Acesso: 07 mai 2013.
15
Ministrio Pblico do Trabalho (MPT), MPT volta a defender incluso da guarda porturia
na MP dos Portos. Disponvel: <http://portal.mpt.gov.br/wps/portal/portal_do_mpt/comunicacao/noticias/
conteudo_noticia/!ut/p/c4/04_SB8K8xLLM9MSSzPy8xBz9CP0os3hH92BPJydDRwN_E3cjA88QU1N3L7
OgMC93I_2CbEdFAAovLRY!/?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/wps/wcm/connect/mpt/portal+do+mpt/comuni-
cacao/noticias/mpt+volta+a+defender+inclusao+da+guarda+portuaria+na+mp+dos+portos>. Acesso: 07
mai 2013.
308
ar nas questes afetas ao meio ambiente. O conceito de porto organizado16, por

exemplo, poderia ter sido ampliado para incluir as interaes entre a atividade por-
turia e o ambiente, porm alm do espao natural, abrangendo o meio ambiente ur-
bano, cultural e do trabalho. Nesse sentido, o Porto de Santos novamente exemplo.
Alm de estar instalado na Zona Costeira, um espao com ecossistemas sensveis,
em meio Mata Atlntica, o cais santista ocupa a poro central do Municpio de
Santos, de modo que suas atividades influenciam diretamente a qualidade de vida da
cidade. , assim, determinante que o seu Plano de Desenvolvimento e Zoneamento
(PDZ) seja estabelecido em harmonia com o Plano Diretor da cidade. Do contrrio,
gargalos como acessos virios congestionados e mo de obra desamparada, dentre
outros, podem gerar prejuzos sociais, econmicos e ambientais ao porto e cidade,
com reflexos ao pas.
Fundamentalmente em comparao ao regramento da extinta Lei de Moderniza-
o dos Portos e dos Decretos Presidenciais 4.391/02 e 6.620/08 que, por bem,
at a concluso do presente trabalho continuam em vigor, porm correm o risco de re-
vogao em meio converso da MP 595 em lei formal , a transitria MP dos Portos
andou mal, limitando-se a definir em seu artigo 11 que a celebrao do contrato de
concesso ou arrendamento e a expedio de autorizao sero precedidas de: [...] III
- emisso, pelo rgo licenciador, do termo de referncia para os estudos ambientais
com vistas ao licenciamento. Ora, no h em seu texto qualquer outra referncia ao
licenciamento. Em outras palavras, v-se que a MP 595 d um passo atrs ao que
dispunha a Lei dos Portos, que para contratar exigia ao menos a aprovao do RIMA
pelo rgo ambiental competente, substituindo esse requisito por simples consulta
a esse rgo, cujas recomendaes, expressas em forma de termo de referncia, vo
balizar futuro estudo de impacto ambiental. Ou seja, a devida anlise da viabilidade
ambiental da atividade foi postergada para um momento posterior, indefinido pela
prpria MP 595, que se contenta em permitir a contratao de um servio pblico
mediante termo de referncia, em etapa de anterior solicitao da licena prvia,
que, como ser visto adiante17, pode fixar prazos elsticos para obrigaes legais,
sendo na prtica renovado a fim de coibir autuaes.
H, todavia, quem defenda que a MP 595, pacificou o entendimento do des-
cabimento da exigncia de Estudo de Impacto Ambiental e Relatrio de Impacto
Ambiental (EIA/RIMA) vinculado a toda e qualquer atividade porturia, revogando o
artigo 4 da Lei n 8.630/93, partindo do conceito de que o EIA/RIMA seria requisito
constitucional obrigatrio apenas para obras ou atividades com significativo impac-
to ambiental, afirmando que [...] dessa forma o legislador, em consonncia com o
disposto na Resoluo n 237/97 do CONAMA, deixou a critrio do rgo licenciador
16
Conceito estabelecido pela MP 595/12: Art. 2 Para fins desta Medida Provisria, consideram-se:
I - porto organizado - bem pblico construdo e aparelhado para atender a necessidades de navegao,
de movimentao de passageiros ou de movimentao e armazenagem de mercadorias, e cujo trfego e
operaes porturias estejam sob jurisdio de autoridade porturia.
17
Item 3, infra.
309
a definio dos estudos ambientais pertinentes para cada caso, de acordo com a
caracterstica das atividades potencialmente poluidoras exercidas pelos interessados
(art. 3, nico)18.
No entanto, com a devida vnia, esse argumento no pode prevalecer. Sobre o
alcance das expresses constitucionais potencialmente poluidor e significativa
degradao, Milar e Benjamin consideram que, primeira vista, poderiam elas
ensejar discricionariedade, mas que para fugir a essa incmoda situao, o critrio
engendrado pelo legislador brasileiro foi o de elaborar uma lista positiva enumerando
as obras e atividades qualificadas a produzir efeitos ambientais indesejveis19. E
assim o fez as Resolues CONAMA 001/86 e 237/97 e a Lei 10.165/05, elencando
diversas obras e atividades que devero ser antecedidas de EIA/RIMA, dentre as quais
se encontram os portos, terminais e a dragagem. Assim, questionam os autores, po-
deria o rgo ambiental dispensar o EIA/RIMA verificando que uma obra ou atividade,
mesmo que prevista no citado artigo, no seja potencialmente degradadora ou ainda
se lcito ao rgo ambiental dispensar prvio EIA nos casos elencados no art. 2 da
Resoluo, concluindo que:
[...] na doutrina tem prevalecido o entendimento de que as hip-

teses de atividades estabelecidas pela Resoluo n 001/86 esto
regidas pelo princpio da obrigatoriedade, segundo o qual a Ad-
ministrao deve, e no simplesmente pode, elaborar o EIA. Vale
dizer, o elenco constante do art. 2 somente exemplificativo para
possibilitar o acrscimo de atividades, sendo, porm obrigatrio
quanto quelas ali relacionadas. H, por assim dizer, nesses casos,
uma presuno absoluta de necessidade, que retira o EIA do mbi-
to do poder discricionrio da Administrao20.
Nessa linha, conclui Machado: a vantagem de se arrolarem algumas atividades

no art. 2, obriga tambm a prpria Administrao Pblica, que no pode transigir ou-
torgando licena e/autorizao, sem o EIA21. A respeito, importa destacar a posio
do Tribunal de Contas da Unio (TCU) com a adequada conduo do licenciamento
ambiental nas licitaes para o arrendamento de reas porturias, indo alm, colo-
cando que:
18
ALBANESE, Gleyse Gulin de. Exigncias Ambientais da MP dos Portos, publicado em 17 abr 2013.
Disponvel: <http://www.buzaglodantas.adv.br/tag/eiarima/>. Acesso: 10 mai 2013.
19
MILAR, dis; BENJAMIN, Antonio Herman V. Procedimento e contedo do estudo prvio de impacto
ambiental (EIA). In: Estudo prvio de impacto ambiental: teoria, prtica e legislao. So Paulo: Revista
dos Tribunais, 1993, p. 26-52.
20
Idem, ibidem.
21
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 12 ed. So Paulo: Malheiros, 2004, p.
213.
310
SOLICITAO DO CONGRESSO NACIONAL. REALIZAO DE

FISCALIZAO EM CERTAME LICITATRIO. AUSNCIA DE LI-
CENCIAMENTO AMBIENTAL PRVIO ABERTURA DO CERTA-
ME. [...] INFRINGNCIA A PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS E
LEGAIS [...] 4. O processo licitatrio e a celebrao do contrato
de arrendamento de reas e instalaes porturias depende de
prvio licenciamento do rgo ambiental competente, nos termos
da Lei 8.630/93, da Resoluo Antaq 55/02 e da Resoluo Co-
nama 237/1997. 5. A identificao de graves irregularidades na
fiscalizao de procedimento licitatrio enseja a fixao de prazo
entidade para que adote as providncias necessrias ao exato
cumprimento da lei, objetivando a anulao de contrato celebrado
em decorrncia de certame impugnado, bem como a aplicao de
multa aos responsveis22.
Assim, claro est que dispensar prvio EIA/RIMA como pr-requisito celebra-
o do contrato de arrendamento, que, frise-se, deve ser vivel ambientalmente, a
MP 595 no s viola a Lei da PNMA (art. 9), conflitando com a Resoluo CONAMA
237/97 e os Decretos 4.391/02 e 6.620/08, como apresenta notvel trao de cons-
titucionalidade, posto que essa exigncia decorre da Constituio, em ofensa direta
aos artigos 170, VI, e 225, IV, o que se espera seja revertido em sua converso em lei.
3. Retrato do licenciamento ambiental da atividade porturia no

Brasil
Como visto, para atender ao comando da Constituio Federal (arts. 170, VI, e
225, IV) e da Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente (art. 9), a atividade por-
turia est sujeita ao licenciamento ambiental, independente de outras autorizaes
exigidas. A competncia para licenciar, seja de portos e terminais de uso pblico ou
privativo bem como de dragagens, do IBAMA quando desenvolvidos no ambiente
costeiro e dos rgos ambientais estaduais se explorados em guas interiores ou na
forma de portos secos23.
Tais diplomas legais foram regulamentados apenas em 2011 pela Portaria MMA
424, que fixa quais procedimentos devem ser aplicados pelo IBAMA na regularizao
22
BRASIL, Tribunal de Contas da Unio (TCU). Acrdo 2338/2006,Plenrio, DOU 13/12/2006.
23
Critrio baseado na extenso dos impactos do empreendimento, conforme Resoluo CONAMA 237/97,
em consonncia com a Lei Complementar 140, de 08 de dezembro de 2011, que regulamenta o artigo 23
da Constituio Federal ao estabelecer regras de cooperao entre os rgos do SISNAMA.
311
ambiental de portos e terminais porturios, e pela Portaria MMA/SEP/PR 425, que

Institui o Programa Federal de Apoio Regularizao e Gesto Ambiental Porturia
(PRGAP) de portos e terminais martimos, incluindo os outorgados s Companhias
Docas, vinculadas Secretaria Especial de Portos da Presidncia da Repblica (SEP/
PR). A participao no PRGAP vale apenas a portos, terminais e administradoras por-
turiasque j estejam implantados e em operao sem licena ambiental, excetuadas
as obras de ampliao e as atividades de dragagem, que estaro sujeitas a procedi-
mento regular de licenciamento ambiental. Os portos e terminais porturios teriam
prazo de 120 dias, contados a partir da publicao destas normas (26 e 28 out. 2011,
respectivamente), para firmarem termo de compromisso com o IBAMA, a fim de apre-
sentar, no prazo de 720 dias, os Relatrios de Controle Ambiental que subsidiaro a
regularizao ambiental, por meio das respectivas licenas de operao. Segundo tais
normas, a assinatura do termo de compromisso suspende as sanes administrativas
ambientais j aplicadas pelo IBAMA e impede novas autuaes, quando relativas
ausncia de licena ambiental, porm no impede a aplicao de sanes administra-
tivas decorrentes do descumprimento do prprio termo de compromisso.
Contudo, dados da ANTAQ revelam que de um universo total de 44 portos, dos
quais 11 so licenciados pelo IBAMA e 33 por rgos estaduais de meio ambiente,
apenas 20 deles possuem licena de operao, atingindo uma mdia de 45%. Desses
20 portos, 15 deles foram licenciados pelas agncias ambientais estaduais e 05 pelo
IBAMA24. Dos 24 restantes, ou seja, os 55% restantes, 07 no esto operando25, 08
no possuem licena26 porm participam do PRGAP, e 09 operam sem licena de
operao27, o que representa um retrato alarmante, tendo em vista a gravidade dos
possveis impactos sociais e ambientais decorrentes da atividade porturia.
O caso do Porto de Santos refora essa preocupao. Considerado o maior da
Amrica do Sul, cuja rea de influncia direta (Estados de So Paulo, Minas Gerais,
Gois, Mato Grosso e Mato Grosso do Sul) concentra mais de 50% do produto interno
bruto (PIB), o que corresponde a 30% do comrcio exterior brasileiro, ainda no obteve
licena de operao. Alis, vale relembrar o fatdico episdio em que por falta de licena
as suas atividades chegaram a ser interditadas em 07/07/2010 pelo IBAMA, que apli-
cou Companhia Docas do Estado de So Paulo (CODESP), administradora do porto,
24
Vale ressaltar que esse levantamento no define o perodo analisado, contudo est disponvel no stio
eletrnico do rgo como sendo a informao oficial atualizada (ANTAQ, Agncia Nacional de Transportes
Aquavirios. Tabela da situao do licenciamento ambiental dos portos brasileiros). Disponvel: <http://
www.antaq.gov.br/Portal/pdf/MeioAmbiente/tabela_de_licenciamento_ambiental_nos_portos.pdf>. Acesso:
05 mai 13.
25
Pirapora (MG), Panorama (SP), Presidente Epitcio (SP), Charqueadas (RS), Antonina (PR), Cachoeira
do Sul (RS) e Corumb (MS).
26
Vitria (ES), Natal (RN), Terminal de Areia Branca (RN), Santos (SP), Salvador (BA), Ilhus (BA), Aratu
(BA), Rio de Janeiro (RJ) e Itagua (RJ).
27
Manaus (AM), Macei (AL), Estrela (RS), Paranagu (RS), Porto Alegre (RS), Pelotas (RS), Cceres (MT),
Laguna (SC) e Barra do Riacho (ES).
312
multa no valor de R$ 10 milhes de reais. No entanto, nota-se que essa medida durou
apenas trs horas, sendo o ato anulado pelo Presidente do IBAMA, sob a justificativa
de que a interdio temporria no foi uma ao institucional e sim uma iniciativa
de trs fiscais, pois o Porto de Santos foi instalado antes da vigncia da legislao
sobre licenciamento ambiental e, segundo o rgo, encontrava-se poca dentro do
prazo de apresentao dos estudos ambientais28. Desde ento, de acordo com consulta
efetuada junto ao IBAMA (processo 02001.001530/2004-22), em 01/04/2009 havia
sido pelo rgo ambiental apresentado CODESP um termo de referncia para balizar
a elaborao do estudo ambiental para regularizao desse porto organizado. Aps a
emisso das licenas para a dragagem de alguns trechos, esse processo, no momento,
aguarda elaborao de estudo ambiental pela autoridade porturia.
Vale lembrar outro episdio relacionado ao segundo principal porto do pas, ocor-
rido no dia seguinte ao embargo do Porto de Santos, precisamente em 08/07/2010.
Por ato fiscal do Presidente do IBAMA, motivado pelo no cumprimento dos prazos
na entrega dos estudos ambientais para a regularizao do licenciamento, os Portos
de Paranagu e Antonina, no Estado do Paran, foram embargados e autuados em R$
4,8 milhes29. A Administrao dos Portos de Paranagu e Antonina (APPA)ingres-
sou com uma ao cautelar perante a Justia Federal, obtendo medida liminar que
determinou a suspenso do embargo desde que a APPA assumisse o compromisso de
cumprir as exigncias da legislao ambiental atravs de termo de compromisso, que
se no fosse assinado em trinta dias implicaria na revogao automtica da liminar.
Em 2011, as aes cautelar e anulatria principal foram julgadas improcedentes
(autos5000420-44.2010.404.7008/PR). O empasse foi resolvido com a assinatura
de aditivo ao primeiro termo de compromisso havido entre as partes, com a fixao de
novos prazos para a apresentao dos documentos exigidos30.
Quanto dragagem, em consulta pblica realizada na base de dados do IBAMA,
viu-se que de 32 empreendimentos em andamento no rgo, 13 obtiveram licena
de operao. No caso do Porto de Santos, iniciado em 2005, foi expedida licena
de instalao em 05/12/2012, coincidentemente um dia antes da edio da MP dos
Portos. Embora no tenha sido possvel precisar a quantidade de processos em trami-
tao nos rgos estaduais, informa a Secretaria Especial de Portos que, at maro
28
IBAMA, Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis. Embargo do Posto de
Santos anulado pelo Ibama. Braslia: 08 de jul. 2010. Disponvel: <http://www.ibama.gov.br/publicadas/
embargo-do-porto-de-santos-e-anulado-pelo-ibama>. Acesso: 05 mai 2013.
29
Idem, ibidem. Ibama assina novo acordo com a administrao dos Portos de Paranagu e Antonina. Curi-
tiba: 29 jul. 2010. Disponvel: <http://www.ibama.gov.br/publicadas/ibama-embarga-portos-de-paranagua-
-e-antonina-no-parana>. Acesso: 05 mai 2013.
30
Idem, ibidem. Autuao e embargo dos Portos de Paranagu e Antonina foram imaculados, diz Justi-
a Federal. Curitiba: 02 set. 2011. Disponvel: <http://www.ibama.gov.br/publicadas/ibama-assina-novo-
-acordo-com-a-administracao-dos-portos-de-paranagua-e-antonina; http://www.ibama.gov.br/publicadas/
autuacao-e-embargo-dos-portos-de-paranagua-e-antonina-foram-imaculados%E2%80%9D-diz-justica-
-federal>. Acesso: 05 mai 2013.
313
de 2013, 09 projetos de dragagem haviam sido licenciados por OEMAs31.

A partir desse retrato, possvel afirmar que a situao do licenciamento am-
biental em portos e terminais, pblicos (a maioria sem licena) e privados, bem como
em relao dragagem, ainda incipiente. A atividade classificada como potencial-
mente poluidora desde 1997, porm passados mais de 16 anos de sua edio, no
se avanou no ritmo necessrio.
4. Concluses articuladas
4.1. Portos so corredores de desenvolvimento, permitindo a integrao entre

sociedades. To significativos quanto sua importncia so os potenciais impactos
ambientais decorrentes dessa atividade. No Brasil, os portos de melhor desempenho
esto na Zona Costeira, espao que abriga ecossistemas de alta relevncia ambiental,
com interaes que lhe conferem fragilidade e requerem particular ateno. A gesto
ambiental das atividades porturias constitui questo complexa, que envolve interes-
ses de atividades econmicas estratgicas para o pas frente necessidade de toda a
sociedade pela qualidade ambiental.
4.2. A anlise sobre a evoluo da varivel ambiental na legislao porturia
revela que a Lei 8.630/93 e os Decretos 4.391/02 e 6.620/08 foram a melhor pro-
duo legislativa relativa ao setor em termos ambientais na medida em que, pela
primeira vez, robusteceram a legislao ambiental, reforando a subordinao da
atividade porturia ao instrumento do licenciamento.
4.3. Inspirada no argumento de ineficincia dos portos brasileiros, a polmica
MP 595/12, que revoga a Lei 8.630/93, visa inaugurar um novo regime de explo-
rao dos portos organizados e instalaes porturias. Todavia, ao dispensar prvio
EIA/RIMA como requisito celebrao de contratos, a MP 595 no s viola a Lei da
PNMA (art. 9), como apresenta notvel trao de constitucionalidade, posto que essa
exigncia decorre da Constituio, em ofensa direta aos artigos 170, VI, e 225, IV.
4.4. Andou mal a MP 595 nesse sentido, especialmente porque a situao do
licenciamento ambiental em portos e terminais, pblicos e privados, e da dragagem
incipiente, apesar de passados mais de 16 anos da edio da Resoluo CONAMA
297/97. H ainda numerosos empreendimentos operando sem licena de operao.
Espera-se, nesse momento de debates democrticos travados pelo Congresso Nacio-
nal, que esse afrouxamento da MP 595 quanto s exigncias ambientais seja reverti-
do em sua converso em lei.
31
BRASIL, Secretaria de Portos da Presidncia da Repblica (EP/PR). Licenciamento e gerenciamento am-
biental. Disponvel: <http://www.portosdobrasil.gov.br/eventos-portuarios/2013/marco/seminario-interno-sep-
pr-programa-nacional-de-dragagem-ii/licenciamento-e-gerenciamento-ambiental>. Acesso: 09 mai 2013.
314
A REDUO DO MDULO DE PROVA PARA A FORMAO DO

CONVENCIMENTO JUDICIAL E A ABERTURA DEMOCRTICA
DO PROCESSO DECISRIO NO MBITO DO PODER
JUDICIRIO COMO IMPORTANTES MECANISMOS PARA
A ADAPTAO DAS REGRAS PROBATRIAS EM FACE DA
CAUSALIDADE AMBIENTAL
CAROLINA MEDEIROS BAHIA.

Doutora em Direito Ambiental pela Universidade Federal de Santa Catarina.
Membro do Grupo de Pesquisa GPDA/UFSC. Professora na Faculdade Ages.
1. INTRODUO
Nos dias atuais, diante da escalada crescente dos danos ambientais e da nova
qualidade dos riscos que ameaam o meio ambiente, torna-se incontestvel a neces-
sidade de adaptao das regras e institutos jurdicos s peculiaridades do direito ao
meio ambiente ecologicamente equilibrado.
A percepo de que as normas tradicionais que norteiam a responsabilidade ci-
vil eram insuficientes para assegurar a reparao das leses ambientais, forou, ainda
na dcada de 80 do sculo passado, a construo de um sistema brasileiro de respon-
sabilidade civil por danos ao meio ambiente, caracterizado pelo carter objetivo desta
imputao e por normas de ordem pblica, que do a tnica da indisponibilidade e
inviolabidade do bem ambiental, caracterizado pelo texto constitucional como bem
difuso, pertencente coletividade indeterminada.
Contudo, com a emergncia da Sociedade de Risco, fase da modernidade mar-
cada pelo surgimento de riscos abstratos, imperceptveis pelos sentidos humanos,
impassveis de identificao e de controle pela cincia e com efeitos projetados no
tempo e no espao, inicia-se a percepo de que as dificuldades que, antes se con-
centravam na identificao e comprovao do elemento subjetivo da responsabilidade
(o que ensejou a adoo da responsabilidade civil objetiva neste campo), agora, reca-
em sobre o nexo de causalidade.
De fato, constata-se, com facilidade, que as dificuldades probatrias da cau-
salidade ambiental no so fenmenos meramente acidentais, mas caractersticos
deste campo, o que impe aos operadores do direito a tarefa de identificar respostas
315
diferenciadas no intuito de impedir que a responsabilidade civil por danos ao meio

ambiente perca a sua aplicabilidade prtica.
Em acrscimo, deve-se perceber que, se o Estado brasileiro assumiu o dever de
tutelar, especialmente por meio da jurisdio, o direito ao meio ambiente ecologica-
mente equilibrado enquanto direito fundamental, tambm atraiu para si a tarefa de
criar estruturas procedimentais aptas a propiciar o cumprimento de tal dever.
Estas estruturas procedimentais devem considerar, necessariamente, as pecu-
liaridades do direito ao meio ambiente que, enquanto macrobem, configura um bem
de uso comum do povo e de titularidade difusa, distanciando-se dos direitos indivi-
duais, de cunho patrimonial.
Em resumo, o reconhecimento do direito ao meio ambiente ecologicamente
como direito fundamental (de carter difuso) e a incidncia de princpios que estru-
turam a responsabilidade civil ambiental (sobretudo os princpios da solidariedade
diacrnica com as futuras geraes, da preveno e da precauo e da reparao inte-
gral) devero embasar a construo de solues renovadas no mbito probatrio, que
confiram a mxima efetividade ao direito ao meio ambiente equilibrado e assegurem
o acesso ordem jurdica justa.
Nessa linha, ser analisada a possibilidade de utilizao, no campo ambiental,
de uma tcnica processual que permite ao juiz conformar o procedimento probatrio
luz das circunstncias do caso concreto. Trata-se do mecanismo de reduo do m-
dulo de prova, indispensvel para adequar as regras processuais s peculiaridades do
direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Alm disso, tambm ser discutida a postura que deve ser assumida pelo juiz
diante das demandas ambientais e os mecanismos a serem incorporados para que
haja uma abertura democrtica do processo decisrio no mbito do poder judicirio.
2. MODELOS DE CONSTATAO E O GRAU DE PROVA NECESSRIO PARA A

FORMAO DO CONVENCIMENTO ACERCA DA CAUSALIDADE AMBIENTAL
Uma primeira indagao que o direito probatrio desperta no campo da causali-

dade ambiental diz respeito ao grau de prova necessrio para a formao do conven-
cimento judicial acerca da sua existncia.
Isso acontece porque, se por um lado, a complexidade ambiental e a incerteza
cientfica que caracterizam estes eventos apresentam-se como elementos que dificul-
tam a apresentao de uma prova cabal ou conclusiva, por outro, o sistema adotado
pelo nosso ordenamento da persuaso racional impede que o juiz decida com base
em meras suspeitas, intuies pessoais, crenas ou suposies.
De fato, alm de motivadas, a nossa legislao processual exige que as decises
316
judiciais sejam congruentes, porque amparadas na anlise que o juiz realiza das pro-
vas presentes nos autos1.
Compreende-se, ento, que a liberdade preconizada pelo modelo do livre con-
vencimento motivado do juiz no uma liberdade subjetiva, misteriosa e inacessvel,
mas uma liberdade objetiva, porque baseada numa adequada valorao probatria.
Esta vinculao entre a deciso e a anlise racional da prova , portanto, indispens-
vel, para o devido controle de eventuais desvios e abusos.
Todavia, se certo que no h uma plena liberdade para decidir e que a moti-
vao deve considerar o material probatrio existente nos autos, o que dizer da tarefa
judicial de valorao dessas provas? Ser essa valorao livre de critrios ou subme-
tida a determinados parmetros?
Na busca de uma resposta para esta questo, a doutrina processual2 fala na
existncia de critrios ou modelos de constatao, que nada mais so do que pautas
de orientao do grau de suficincia de prova para a formao do juzo de fato3.
Esses modelos servem para indicar ao juiz o nvel de prova necessrio para a for-
mao de seu convencimento em relao aos fatos. Assim, mais do que constiturem
um novo limite livre apreciao, so teis para aferir a correo do juzo que o juiz
forma a partir da anlise probatria, controlando o seu raciocnio de fato4.
Sob uma perspectiva histrica, Knijnik5 observa que no havia, no direito roma-
no, formas de controle do juzo de fato, sendo o juiz completamente livre e o juzo
tendente arbitrariedade.
Essa realidade foi alterada durante a Idade Mdia, quando os glosadores, de-
dicados ao mtodo tpico, compreendiam a prova de maneira dialtica e pluralista
e, acreditando na impossibilidade de se alcanar uma verdade absoluta (apenas a
verdade provvel seria acessvel), admitiam a coexistncia de diversos standards de
prova dirigidos formao da convico judicial6.
1
Lembre-se que alm do art. 93, IX da Constituio Federal de 1988 impor a motivao como requisito
para a validade das decises judiciais, o art. 535, I do Cdigo de Processo Civil prev a obscuridade e a
contradio como hipteses de cabimento dos embargos de declarao.
2
Destacam-se, neste tema, os trabalhos de Danilo Knijnik e de Jos Paulo Baltazar Junior. Para um melhor
aprofundamento, recomenda-se a leitura de: KNIJNIK, Danilo. Os Standards do convencimento judicial:
paradigmas para o seu possvel controle. Disponvel em: <www.abdpc.org.br>. Acesso em: 20 out. 2011.
Confira-se tambm: BALTAZAR JUNIOR, Jos Paulo. Standards probatrios. In: KNIJNIK, Danilo. Prova
judiciria: estudos sobre o novo direito probatrio. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2007.
3
CARPES, Artur. nus dinmico da prova. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2010, p. 99
4
KNIJNIK, Danilo. Os Standards do convencimento judicial: paradigmas para o seu possvel controle.
Disponvel em: <www.abdpc.org.br>. Acesso em: 17 out. 2011.
5
Disponvel em: <www.abdpc.org.br>. Acesso em: 17 out. 2011, p. 08
6
Disponvel em: <www.abdpc.org.br>. Acesso em: 17 out. 2011, p. 9-10
317
Com a emergncia do positivismo jurdico, porm, verifica-se a tendncia de

uma construo quase matemtica do Direito, que trouxe como consequncias no
mbito probatrio: (a) a separao absoluta entre a questo de fato e a questo de
direito; (b) o desenvolvimento de uma concepo eminentemente tcnica do acerta-
mento do fato; e (c) a ideia de que era possvel confrontar, pelo emprego de meios
tcnicos, os argumentos trazidos pelas partes com a verdade real7.
Desse modo, com o paradigma positivista, as questes de fato passaram a cons-
tituir um mundo de plena autonomia, situado no campo das cincias naturais, portan-
to, margem do Direito. A possibilidade de erro nas decises era afastada pela ampla
confiana atribuda cincia e possibilidade de reconstituio do fato pelo mtodo
cientfico. Assim, como observa Carpes8, a verdade buscada no processo passa a ser
absoluta, no havendo mais espao para a verdade provvel.
Superado este modelo persuasivo de prova, a tendncia atual tenta realinhar a
relao entre a questo de fato e a questo de direito, aproximando-se da concepo
medieval, segundo a qual inexiste uma verdade absoluta sobre os fatos e a compre-
enso do direito deve se dar a partir do exame do caso concreto. Compreende-se,
ento, que a finalidade primordial da prova no a busca de uma verdade real (nica
e imutvel), mas a construo processual de uma realidade meramente possvel ou
provvel, de acordo com as circunstncias do caso concreto.
Deve-se notar, assim, que o nvel de prova necessrio para a construo do juzo
de fato, portanto, para o acesso verdade possvel, no pode ser nico ou universal,
modificando-se de acordo com o direito material e as particularidades da situao
examinada. Isso ocorre porque o convencimento judicial deve variar conforme as pr-
prias possibilidades de conhecimento do objeto submetido anlise judicial. Como
destaca Marinoni9, o juiz somente pode se dizer convencido quando sabe at onde o
objeto do conhecimento abre oportunidade para o conhecimento.
Conclui-se, ento, que os critrios de constatao mudam de acordo com as
necessidades do direito material e com as peculiaridades apresentadas pelo caso
concreto, podendo, oscilar entre a exigncia de uma quase certeza aceitao de
uma verossimilhana.
Como observa Goldenberg e Cafferatta10, sem a inteno de reduzir a importn-
cia das avaliaes cientficas no processo de responsabilidade por danos, a relao de
causa e efeito, que apreendida pelo Direito no a que exige uma certeza absoluta
7
Disponvel em: <www.abdpc.org.br>. Acesso em: 17 out. 2011, p. 9-10
8
CARPES, Artur. nus dinmico da prova. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2010, p. 30
9
MARINONI, Luiz Guilherme; ARENHART, Sergio Cruz. Curso de Processo Civil. v. 2. 6. ed. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 2007, p. 264
10
GOLDENBERG, Isidoro H.; CAFFERATTA, Nestor A. Dao ambiental: problemtica de su determinacin
causal. Buenos Aires: Abeledo-Perrot, [s.d.], 2001, p. 31
318
ou uma segurana total, podendo, a depender da situao concreta, contentar-se com

uma possibilidade certa ou uma probabilidade em grau de razoabilidade.
Em determinados casos, haver uma prova prxima da certeza; bastando, em
outros, a probabilidade, cabendo ao juiz considerar, entre os elementos de fato alega-
dos, os que lhe paream mais provveis, sendo suficiente, nessas hipteses, que ele
se convena de que existe uma probabilidade determinante11 .
Nesse sentido, enquanto o campo penal, em razo de constituir a ultima ratio do
sistema de controle social e de relacionar-se diretamente com o direito liberdade,
acolhe, como critrio, a exigncia de um elevado nvel de probabilidade, situada num
limite bem prximo certeza, intuitivo concluir que esse padro no se aplica s
questes relacionadas ao meio ambiente.
No caso das aes ambientais, a exigncia de um elevado grau de prova abso-
lutamente incompatvel com a estrutura do direito material, que, em razo da incer-
teza e da complexidade causal que lhe so intrnsecas, impe a reduo do modelo
de constatao, como forma de garantir a sua prpria efetividade.
Em outras palavras, considerando que a exigncia de prova plena, nestes casos,
contrria ao direito material e equivale sua prpria negao e que, em geral, no
possvel alcanar um conhecimento integral da causalidade ambiental, deve o ma-
gistrado reduzir as exigncias de prova e formar a sua convico a partir de um juzo
de verossimilhana, por ser essa a forma de convico possvel.
Em razo da sua relevncia, a reduo do grau de prova para a comprovao do
nexo de causalidade foi prevista na Conveno de Lugano, que determinava que os
tribunais deveriam considerar o risco acrescido de causar danos inerente atividade
perigosa na determinao do nexo de causalidade.
A Diretiva 2004/35/CE, que sucedeu conveno, no chegou a impor normas
especficas a serem seguidas pelos Estados para a facilitao desta prova, deixando
para eles a possibilidade de estabelecer diferentes regulamentaes sobre o tema. No
caso portugus, o Decreto-Lei n. 147/2008, ao internalizar a Diretiva comunitria,
trouxe uma regra expressa em relao prova do nexo de causalidade, determinando
que, em se tratando de danos ambientais causados por poluio de carter difuso e
sendo possvel estabelecer um nexo de causalidade entre os danos e as atividades
lesivas, a sua apreciao dever se assentar num critrio de verossimilhana e de
probabilidade, levando-se em considerao diversos aspectos do caso concreto, como
o grau de risco e de perigo e a normalidade da ao lesiva, a possibilidade de prova
cientfica do percurso causal e o cumprimento, ou no, de deveres de proteo12.
No caso brasileiro, ainda no existem normas especficas que determinem a
11
GOLDENBERG, Isidoro H.; CAFFERATTA, Nestor A. Dao ambiental: problemtica de su determinacin
causal. Buenos Aires: Abeledo-Perrot, 2001 [s.d.], p. 32
12
Art. 5 do Decreto-Lei n. 147/2008.
319
reduo do mdulo de prova para as demandas ambientais. Essa ausncia, no en-

tanto, no impede a adoo de juzos de verossimilhana pelo Poder Judicirio, j
que, como salientado, esse ajustamento decorre da prpria estrutura do direito ao
meio ambiente ecologicamente equilibrado e impe-se como medida necessria para
garantir a prpria efetividade das aes de reparao.
Embora a nossa jurisprudncia ainda se mostre um pouco tmida na adoo
dos critrios de probabilidade e de verossimilhana para a formao da convico
acerca da existncia da causalidade ambiental, alguns julgados tm apontado para a
construo de um sistema probatrio mais flexvel e, por isso, mais compatvel com a
reparao do dano ambiental.
Este foi o caminho trilhado pela Nona Turma do Tribunal de Justia do Rio
Grande do Sul, na apreciao da Apelao Cvel n 70000932830, julgado em
27/11/2002, de relatoria da Min. Min. Dr. Ana Lcia Carvalho Pinto Vieira. Segundo
a ementa do aludido acrdo:
[...] NO OBSTANTE A PATOLOGIA DA AUTORA SE JUSTIFIQUE

POR QUADRO ALRGICO CONGNITO, ACENTUADO PELO H-
BITO DE FUMAR, CONCLUINDO O LAUDO PERICIAL QUE ELA
ESTAVA EXPOSTA POR LONGO LAPSO DE TEMPO AOS DIVER-
SOS FATORES AGRESSIVOS DECORRENTES DA ATIVIDADE PO-
LUIDORA DA EMPRESA, QUE CONTRIBURAM EFETIVAMENTE
PARA O DESENCADEAMENTO, OU AGRAVAMENTO DA PATO-
LOGIA DIAGNOSTICADA, PRESENTES OS PRESSUPOSTOS DA
RESPONSABILIDADE CIVIL E DECORRENTE OBRIGAO DE IN-
DENIZAR. SENTENA MANTIDA. APELO DESPROVIDO13.
Tratava-se de ao ordinria, com pedido de indenizao, proposta contra uma

metalrgica, onde a vtima alegava que, aps a instalao pela empresa de um pavi-
lho, contendo cabines de pintura e jatos de areia em frente a sua residncia, passou
a enfrentar crises alrgicas agravadas pelo tempo de exposio aos agentes poluentes.
O acrdo considerou que a emisso das partculas pela indstria era incompa-
tvel com a legislao aplicvel e, mesmo constatando a presena de outros fatores
que contriburam para a leso, como a existncia de quadro alrgico congnito e o
hbito de fumar da autora, concluiu pela presena de forte probabilidade de que a
13
RIO GRANDE DO SUL. Tribunal de Justia. Acrdo na Apelao cvel n 70000932830. Dambroz S
A Indstria Mecnica e Metalrgica em face de Flvio Rogrio Facchini e Outros. Relatora: Min. Dr. Ana
Lcia Carvalho Pinto Vieira. Disponvel em: <http://www.tjrs.jus.br/busca/?q=polui%E7%E3o+ambienta
l&tb=jurisnova&pesq=ementario&partialfields=%28TipoDecisao%3Aac%25C3%25B3rd%25C3%25A3o
%7CTipoDecisao%3Amonocr%25C3%25A1tica%29&requiredfields=&as_q=&ini=390>. Acesso em: 11
out. 2011.
320
atuao imprudente da metalrgica agravou o seu quadro de sade, mantendo, assim

a condenao da poluidora na obrigao de indeniz-la no valor equivalente a qua-
renta salrios mnimos.
Essa tendncia tambm pode ser notada na orientao hoje adotada pelo Supe-
rior Tribunal de Justia quanto possibilidade de responsabilizao do novo adqui-
rente de rea degradada.
Em estudo dedicado ao tema, Lemos14 destaca que, inicialmente, prevalecia
nesse tribunal o entendimento de que o adquirente no poderia ser obrigado a reparar
o dano ambiental ocasionado antes da transferncia do imvel, em razo da ausncia
de nexo de causalidade entre a conduta do novo proprietrio e a leso verificada.
A partir de 2002, inicia-se uma mudana no entendimento desta corte, que pas-
sa a compreender que o novo proprietrio do imvel tambm responsvel pelo seu
reflorestamento, pois a recuperao de reserva legal e de rea de preservao perma-
nente degradada obrigao que acompanha a transferncia do bem, constituindo,
portanto, obrigao propter rem 15.
Sobre este posicionamento, vale a pena conferir o acrdo do Superior Tribunal
de Justia no Recurso Especial n 1056540/GO, de relatoria da Ministra Eliana Cal-
mon, julgado em 14 de setembro de 2009, que possui a seguinte ementa:
PROCESSUAL CIVIL E AMBIENTAL AO CIVIL PBLICA

DANO AMBIENTAL CONSTRUO DE HIDRELTRICA RES-
PONSABILIDADE OBJETIVA E SOLIDRIA ARTS. 3, INC. IV,
E 14, 1, DA LEI 6.398/1981 IRRETROATIVIDADE DA LEI
PREQUESTIONAMENTO AUSENTE: SMULA 282/STF PRES-
CRIO DEFICINCIA NA FUNDAMENTAO: SMULA 284/
STF INADMISSIBILIDADE.
1. A responsabilidade por danos ambientais objetiva e, como
tal, no exige a comprovao de culpa, bastando a constatao do
dano e do nexo de causalidade.
2. Excetuam-se regra, dispensando a prova do nexo de causa-
lidade, a responsabilidade de adquirente de imvel j danificado
porque, independentemente de ter sido ele ou o dono anterior o
real causador dos estragos, imputa-se ao novo proprietrio a res-
ponsabilidade pelos danos. Precedentes do STJ.
3. A solidariedade nessa hiptese decorre da dico dos arts. 3,
14
LEMOS, Patrcia Faga Iglecias. Meio ambiente e responsabilidade civil do proprietrio: anlise do nexo
causal. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2008, p. 157.
15
LEMOS, Patrcia Faga Iglecias. Meio ambiente e responsabilidade civil do proprietrio: anlise do nexo
causal. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2008, p. 157.
321
inc. IV, e 14, 1, da Lei 6.398/1981 (Lei da Poltica Nacional do

Meio Ambiente).
4. Se possvel identificar o real causador do desastre ambiental, a
ele cabe a responsabilidade de reparar o dano, ainda que solidaria-
mente com o atual proprietrio do imvel danificado.
5. Comprovado que a empresa Furnas foi responsvel pelo ato lesi-
vo ao meio ambiente a ela cabe a reparao, apesar de o imvel j
ser de propriedade de outra pessoa jurdica.
[...]16.
Extrai-se do julgado que, acolhendo uma concepo solidarista de responsabi-

lidade, o tribunal tem flexibilizado a comprovao estrita da contribuio causal do
novo adquirente de imvel para imputar-lhe o dever de reparar a rea de preservao
permanente ou a reserva legal degradada.
Espera-se que esta mesma concepo possa contribuir para que os tribunais
brasileiros reduzam o nvel de prova necessrio para o reconhecimento da causali-
dade ambiental em outras hipteses em que a sua demonstrao cabal seja difcil
ou impossvel.
3. POSTURA DO JUIZ NAS DEMANDAS AMBIENTAIS
Outro ponto de especial importncia diz respeito postura a ser assumida pelo
juiz nas aes preventivas e de reparao por danos ambientais, uma vez que as par-
ticularidades do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado passam a exigir
uma maior sensibilidade dos julgadores, demandando-lhes um comportamento mais
ativo, de abertura, que seja tambm criativo e comprometido socialmente.
Desse modo, para se adequar aos desafios propostos neste campo, deve o ma-
gistrado abandonar sua postura eminentemente passiva para se transformar num in-
trprete criativo, que age de maneira mais ativa na preveno e reparao das leses
ao meio ambiente e atua, em cooperao com as partes, para o esclarecimento da
verdade dos fatos e a garantia da mxima efetividade destas aes.
No entanto, a concretizao desse novo modelo ainda um desafio para o direito
processual que teve seus princpios e instrumentos construdos sob uma inspirao
16
BRASIL. Superior Tribunal de Justia. Acrdo no Recurso Especial N 1056540/GO. Relatora: Min.
Eliana Calmon. Disponvel em: <http://www.stj.jus.br/SCON/jurisprudencia/
doc.jsp?livre=responsabilidade+ambiental+novo+adquirente+&&b=ACOR&p=true&t=&l=10&i=3>. Acesso
em: 18 out. 2011.
322
liberal, que compreendia o processo sob um prisma exclusivamente privado, no ad-

mitia qualquer forma de ingerncia estatal na vida das pessoas e reservava ao juiz um
papel pretensamente neutro, de mero julgador de conflitos.
Nesse contexto, no cabia ao juiz a busca de fatos no alegados ou a produo
de provas no requeridas pelas partes, mantendo-se numa posio acima e, ao mes-
mo tempo, equidistante dos seus interesses, sob pena de comprometimento da sua
imparcialidade, da igualdade entre as partes e da violao do princpio dispositivo.
Em face do princpio da tipicidade dos meios executivos previstos na legislao e da
incoercibilidade do facere, tambm no lhe eram atribudos instrumentos adequados
para assegurar a efetividade das decises judiciais.
A atividade probatria era atribuda com exclusividade parte, compreendendo-
-se que, como titular do direito controvertido no processo, era ela quem poderia agir
da melhor forma para obter o provimento jurisdicional. Acreditava-se, assim, que o
prprio interesse da parte litigante no direito alegado constituiria eficaz catalisador
para a mais rpida investigao da situao jurdica17.
Esse quadro valorativo fundamentou o desenvolvimento de uma jurisdio iner-
te, onde o juiz no detinha qualquer poder na investigao dos fatos, nem mesmo
quando percebia a presena de astcia ou de uma maior habilidade de uma das par-
tes na reconstruo dos fatos, cumprindo-lhe apenas realizar a vontade concreta da
lei, julgando o conflito com base no que foi construdo.
Com a consolidao da viso publicista e instrumental do processo e a fixao
de escopos sociais e polticos a serem por ele perseguidos, esses valores liberais
finalmente se enfraqueceram. A preocupao da jurisdio deixa de se centrar na
preservao de interesses individuais, para enfatizar o interesse pblico no exerccio
de uma jurisdio justa, efetiva e adequada, abrindo espao para a restrio da au-
tonomia da vontade em nome da garantia de um maior equilbrio entre as partes18.
Percebe-se, assim, que a aplicao do princpio dispositivo em sua acepo
clssica, no era capaz, por si s, de assegurar um resultado processual justo, em
razo de relativizar, de modo excessivo, a apreciao da verdade pelo juiz, forando-o
a contentar-se de maneira passiva com a verso construda pelas partes e que, para
que o processo alcanasse seus novos imperativos, era imprescindvel a ampliao
dos poderes do magistrado.
Sob o enfoque da garantia de acesso justia e da frequente condio de desi-
gualdade entre os litigantes, tambm no se admite mais que o juiz assista de modo
inerte, como um expectador a um duelo, ao massacre de uma das partes19, sem
17
OLIVEIRA, Carlos Alberto Alvaro de. Do formalismo no processo civil. So Paulo: Saraiva, 1997, p. 135
18
DINAMARCO, Cndido Rangel. A instrumentalidade do processo. 10 ed, rev. e atual. So Paulo: Ma-
lheiros, 2002, p. 64
19
WAMBIER, Teresa Arruda Alvim. Anotaes sobre o nus da prova. Disponvel em: <www.abdpc.org.br>.
Acesso em: 17 out. 2010, p. 04
323
interferir para assegurar uma igualdade substancial entre elas.

Nesse cenrio, a interferncia do juiz na fase probatria para assegurar um melhor
esclarecimento dos fatos ou um maior equilbrio entre as partes deixa de ser vista como
uma violao aos princpios da imparcialidade e da isonomia. A adoo de iniciativas
probatrias torna-se um importante instrumento disposio do magistrado para cor-
rigir os desequilbrios no processo, ao contrrio da sua indiferena em relao s desi-
gualdades fticas entre as partes, vista como uma forma de parcialidade por omisso.
A percepo da insuficincia da disciplina que restringia a atividade probatria
s partes fez com que diversos pases fortalecessem os poderes do juiz tanto na fisca-
lizao do procedimento quanto na verificao dos fatos controvertidos no processo,
libertando-o das cadeias formalsticas. Neste quadro, cabe ao magistrado assegurar
no apenas a obedincia s regras do jogo, mas o desenvolvimento de um processo
clere e justo que, dentre outras medidas, garanta o acesso das partes a um contra-
ditrio real e no meramente formal20.
Carlos Alberto de Oliveira21 observa que, alm de o formalismo em excesso ser
incompatvel com as finalidades sociais do processo moderno, o ativismo judicial,
que produto da evoluo social, poltica e cultural de nossa poca, torna evidente
que o juiz, como gente poltico do Estado, no pode estar preso a amarras formais do
procedimento, sem qualquer liberdade de movimento ou criatividade.
No entanto, o fortalecimento dos poderes do juiz na conduo da causa, no
pode implicar na concesso de poderes ilimitados ou indeterminados, pois a institui-
o de um processo civil com a excluso do princpio dispositivo e absoluto imprio
do princpio da oficialidade ou conduzido de acordo com a livre discricionariedade do
julgador geraria abusos e o indesejado enfraquecimento da garantia e segurana dos
direitos individuais22.
Para evitar os dois extremos, prope-se, hoje, o desenvolvimento de uma nova
relao entre os sujeitos processuais, baseada na colaborao na pesquisa dos fatos
e na valorizao jurdica da causa. Essa colaborao concretiza-se com o estabeleci-
mento de um permanente dilogo entre estes sujeitos, capaz de ampliar o quadro de
anlise, evitar opinies preconcebidas e de favorecer a formao de um juzo mais
aberto e equilibrado23.
Verifica-se, no processo uma clara diferena entre os interesses do rgo judicial
e das partes, pois enquanto o interesse destas serve de estmulo para a interveno
20
MARINONI, Luiz Guilherme. Tutela inibitria: individual e coletiva. 4. ed. rev. atual. e ampl. So Paulo:
Editora Revista dos Tribunais, 2006, p. 55
21
OLIVEIRA, Carlos Alberto Alvaro de. Do formalismo no processo civil. So Paulo: Saraiva, 1997, p.
138-139
22
23
OLIVEIRA, Carlos Alberto Alvaro de. Do formalismo no processo civil. So Paulo: Saraiva, 1997, p.
135-138
324
estatal, o interesse buscado pelo Estado no processo o de garantir a atuao da lei

com a justa composio do litgio. Neste cenrio, considerando que o juiz tambm
um dos interessados no resultado do processo, entende-se que a sua atividade pro-
batria dever ser exercida no em substituio, mas em cooperao com as partes.
De acordo com esta ideia, uma vez que a ao proposta e os seus contornos
so delimitados pela parte autora, dever o juiz controlar o desenvolvimento regular
do processo, podendo utilizar-se de meios probatrios para auxiliar na busca da ver-
dade, desde que no ultrapasse os limites fticos fixados na demanda.
Assim, embora a faculdade de iniciar a demanda e de fixar o seu contedo per-
manea como atribuio exclusiva das partes, instaurado o processo, o seu impulso,
ritmo e modo de desenvolvimento escapam sua disponibilidade, passando a ser
disciplinados pelas normas processuais que, no entanto, podem ser adaptadas pelo
juiz para atender s necessidades do caso concreto24.
No campo da execuo da tutela das obrigaes de fazer ou no fazer, a preo-
cupao com a adequao e a eficcia dos provimentos jurisdicionais tambm pro-
moveu a ampliao dos poderes executivos do magistrado, com a consequente flexi-
bilizao dos princpios da tipicidade dos meios executivos e da congruncia entre o
pedido e a sentena.
De fato, a necessidade de tratar adequadamente novas situaes de direito ma-
terial, fez com que o Estado conferisse maior poder jurisdio, possibilitando ao
autor a escolha do meio executivo adequado para a tutela do seu direito e ao juiz,
o poder de aceit-lo ou de conceder outro em seu lugar, podendo ainda optar pelo
resultado prtico equivalente ao da tutela solicitada25.
Nesta linha, o 5 do art. 461 do Cdigo de Processo Civil e o 5 do art. 84 do
Cdigo de Defesa do Consumidor, com o intuito de dar efetividade a essas decises
judiciais, atribuem ao juiz a possibilidade de optar pelo meio executivo que consi-
derar mais idneo ao caso concreto, independentemente do requerimento do autor,
assim como de conceder a tutela especfica da obrigao ou o seu resultado prtico
equivalente.
No entanto, a liberdade de escolha dos meios executivos mais adequados, alm
de no possibilitar a alterao da tutela jurisdicional requerida pelo autor, tambm
deve se orientar pela regra da menor restrio possvel. Desse modo, diante do re-
querimento de uma tutela inibitria que faa cessar uma poluio, embora o juiz no
possa conceder a tutela ressarcitria, poder escolher a forma mais adequada e me-
nos gravosa de efetiv-la, optando pela instalao de um filtro antipoluente no lugar
da interdio da fbrica, por exemplo.
24
25
MARINONI, Luiz Guilherme; ARENHART, Sergio Cruz. Curso de Processo Civil. v. 3. 2. ed. rev. e atual.
So Paulo: Revista dos Tribunais, 2008., p. 175
325
Para evitar abusos e exageros, o aumento dos poderes do juiz no processo civil
encontra contrapartida no acesso ao duplo grau de jurisdio e no reforo ao contra-
ditrio, que encontra aqui uma dupla destinao, cabendo ao magistrado assegurar o
contraditrio entre as partes e observar, tambm ele, o contraditrio. Assim, alm de
facultar s partes o exerccio dos direitos, poderes e faculdades processuais e a pos-
sibilidade de reagir s atividades processuais desenvolvidas pelo outro, o juiz sempre
dever provocar a manifestao dos interessados antes de decidir, evitando, assim,
decises que surpreendam as partes26.
exatamente desse novo perfil de magistrado, que atua de maneira criativa, su-
prindo lacunas e participando de maneira ativa na reconstruo dos fatos no processo
e na preveno da concretizao de ameaas ao meio ambiente, que necessitam as
demandas ambientais, caracterizadas por um frequente desequilbrio tcnico e eco-
nmico entre as partes.
Nesse cenrio, evidente que deve o juiz atuar, ao lado e em cooperao com
as partes, determinando a realizao de provas necessrias para a apurao dos fatos,
adequando o procedimento s peculiaridades do direito ao meio ambiente e determi-
nando o cumprimento de medidas executivas adequadas ao caso concreto.
No exerccio da jurisdio, o juiz tambm dever considerar a relevncia social
das demandas ambientais, que envolvem um direito pertencente a toda a coletividade
e que pr-condio para a proteo da vida e da sade das pessoas, o que exige
maior dose de prudncia e de bom senso em suas decises.
Essa conscincia do carter difuso do direito ao meio ambiente tambm deve
favorecer uma maior abertura da atividade judicial para a participao popular. o
que se analisar a seguir.
4. A
BERTURA DEMOCRTICA DO PROCESSO DECISRIO NO MBITO DO PODER
JUDICIRIO
Alm de um juiz ativo e comprometido com a descoberta da verdade e com pro-

lao de uma sentena justa do ponto de vista ambiental, a nova dimenso dos riscos
ambientais e das consequncias do dano ao meio ambiente tem forado a discusso
em torno da possibilidade de abertura democrtica das decises ambientais tambm
no mbito judicial.
De fato, a prpria perspectiva construcionista do risco, que insere os contextos
socioculturais como elementos essenciais para a percepo destas ameaas e refu-
26
MIRRA, lvaro Luiz Valery. Participao, processo civil e defesa do meio ambiente no direito brasileiro.
2010. Tese (Doutorado em Direito). Faculdade de Direito. Universidade de So Paulo. So Paulo, 2010,
p. 505.
326
tam a compreenso dos riscos ambientais como meros eventos naturais, tem contri-
budo para afastar a abordagem exclusivamente tcnica dessas questes, auxiliando
na compreenso de que, antes de ser tema para legisladores, polticos e juzes, a
danosidade e o risco ambiental interessam a todos.
Em outro sentido, constatando-se a projeo espacial dos riscos e dos danos ao
meio ambiente e o seu efeito bumerangue, no parece razovel excluir a sociedade
destas discusses, sendo necessrio, antes, o delineamento de novos canais para a
participao popular tambm no mbito judicial.
Essa participao no campo judicial fundamenta-se tanto na importncia de se
exercer maior controle sobre as atuaes do Poder Pblico e de particulares que pos-
sam trazer consequncias negativas para o meio ambiente, quanto na necessidade
de se ampliar os mecanismos de participao da populao na prpria formao da
deciso judicial.
De acordo com Dinamarco27, alm dos escopos sociais, o processo moderno
tambm persegue trs escopos polticos, que seriam: a afirmao da capacidade
estatal de decidir imperativamente; a concretizao do culto ao valor liberdade, com
a consequente limitao do poder estatal com vistas preservao da dignidade dos
indivduos e, por fim, a garantia da participao dos cidados, por si mesmos ou atra-
vs de suas associaes, nos destinos da sociedade poltica.
Verifica-se, assim, que a ampliao dos mecanismos de participao popular
no processo civil coletivo de defesa do meio ambiente afina-se com dois importantes
escopos polticos da jurisdio, pois, por meio dela, pretende-se concretizar a digni-
dade humana, fazendo uso da proteo do direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, bem indispensvel para a sadia qualidade de vida da populao, alm de
possibilitar a interferncia dos cidados, isoladamente ou coletivamente organizados,
nos rumos polticos do Estado.
Por isso, diferente do que ocorre nos processos individuais, onde a participao
opera-se apenas por meio do contraditrio, constituindo uma forma de participao
no processo, a participao nos processos coletivos ambientais inclui uma nova e
relevante dimenso, que a participao pelo processo.
Na dimenso da participao pelo processo, o processo civil emerge como ins-
trumento por meio do qual os indivduos e as instituies, pblicas ou privadas,
voltadas para a proteo do meio ambiente, participam de maneira direta, da defesa
do equilbrio ecolgico e da preservao da qualidade ambiental. Para viabiliz-la,
a nossa legislao processual coletiva estabelece um rol de legitimados para a pro-
positura destas aes, que inclui pessoas fsicas, no caso da ao popular e entes
representativos, nas aes civis pblicas ambientais.
27
DINAMARCO, Cndido Rangel. A instrumentalidade do processo. 10 ed, rev. e atual. So Paulo: Ma-
lheiros, 2002, p. 204.
327
No entanto, considerando a natureza e a titularidade do direito material envolvi-

do nessas demandas, deve-se questionar a possibilidade de extenso da legitimao
ativa para a propositura das aes coletivas em geral a todos as pessoas fsicas, inde-
pendentemente da sua nacionalidade ou capacidade eleitoral.
De fato, a partir da leitura do art. 225 em colaborao com o art. 5 da Consti-
tuio Federal pode-se compreender que, enquanto direito difuso, o direito ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado foi atribudo a todos, devendo ser assegurado
tanto aos brasileiros quanto aos estrangeiros residentes no pas. O texto do art. 225
tambm deixa claro que esses mesmos titulares possuem, de igual modo, o dever
de proteger e preservar o meio ambiente para as presentes e futuras geraes. Como
desdobramento lgico dessas determinaes, impe-se, ento, o reconhecimento de
que todos os indivduos que compem o grupo social devem ter a possibilidade de
recorrer via jurisdicional para assegurar a defesa desse bem.
Desse modo, conclui-se que, para adequar a legislao processual s exigncias
constitucionais em matria de meio ambiente, imperativo que se garanta a todos os
brasileiros e estrangeiros residentes no Brasil legitimao ativa para a propositura de
aes coletivas em defesa do macrobem ambiental. Essa adaptao indispensvel
tanto para dar cumprimento ao comando constitucional quanto para ampliar o acesso
dos titulares deste direito a esta via de participao popular, o que contribui para o
reforo e aprimoramento da sua defesa.
J a participao no processo refere-se atuao endoprocessual dos sujeitos
parciais e materializa-se na garantia do contraditrio, que assegura s partes, por um
lado, o direito de formular pedidos, apresentar alegaes e produzir provas e, por ou-
tro, o direito de tomar conhecimento e de reagir s alegaes e s provas requeridas
ou produzidas pela outra parte.
Transportando essa noo para o processo coletivo ambiental, cujas pretenses
extrapolam os interesses das partes do processo, afetando toda a coletividade, tam-
bm parece coerente a defesa de um alargamento do contraditrio para permitir a
interferncia dos demais titulares deste direito e de entidades representativas, que
podero atuar como litisconsortes, assistentes litisconsorciais ou amicus curiae, ou
ainda, participar de audincias pblicas designadas pelo juiz ou tribunal para a am-
pliao da cognio judicial.
Para Mirra28, essa abertura do contraditrio para a interferncia de outros in-
divduos ou entidades nas demandas coletivas ambientais revela-se como um me-
canismo bastante interessante, que enriquece o debate, incentiva a participao
popular na esfera judicial, refora uma eventual deficincia na atuao do legitima-
do que props a ao e auxilia no reequilbrio de foras, normalmente despropor-
28
MIRRA, lvaro Luiz Valery. Participao, processo civil e defesa do meio ambiente no direito brasileiro.
2010. Tese (Doutorado em Direito). Faculdade de Direito. Universidade de So Paulo. So Paulo, 2010,
p.500-501
328
cionais, entre autor e ru.

Embora a sistemtica processual brasileira j admita a interveno de interes-
sados nas aes coletivas ambientais na qualidade de litisconsortes, verifica-se a ne-
cessidade de aperfeioamento do sistema de comunicao processual hoje existente,
com a garantia de uma ampla publicidade da propositura da demanda.
A matria vem disciplinada atualmente pelo art. 94 do Cdigo de Defesa do
Consumidor, que determina que, proposta a ao coletiva, dever ser publicado edi-
tal no rgo oficial, dando cincia do fato aos eventuais interessados em intervir no
processo como litisconsortes, sem prejuzo de ampla divulgao pelos meios de co-
municao social por parte dos rgos de defesa do consumidor29.
Observando, porm, que as publicaes na imprensa oficial normalmente no
chegam ao conhecimento da maior parte da populao e no so acompanhadas de
perto pelas associaes de defesa do meio ambiente, verifica-se a necessidade de
adoo de outras medidas que assegurem uma maior difuso destas informaes.
A anlise do Anteprojeto de Cdigo Brasileiro de Processos Coletivos, elaborado
pelo Instituto Brasileiro de Direito Processual e pela Universidade de So Paulo e do
Projeto de Lei n 5159/2009, evidencia que essas duas proposies incorporaram a
ideia de alargamento do contraditrio, a partir da previso dos princpios da participao
no processo e da ampla divulgao dos atos processuais que interessem sociedade.
O anteprojeto tambm assegura esse alargamento, possibilitando a interveno
de outros legitimados no feito (art. 20, 6), assim como a interveno do Fundo dos
Direitos Difusos e Coletivos na condio de amicus curiae (art. 27, 3).
O Projeto de Lei n 5159/2009, por sua vez, admite a interveno de co-legiti-
mado, a qualquer tempo, como assistente litisconsorcial do autor (art. 7), prevendo
tambm a possibilidade de designao de audincia pblica pelo juiz ou tribunal,
em qualquer tempo e grau do procedimento, para submeter a questo objeto da ao
coletiva avaliao de especialistas e de membros da sociedade, de modo a garantir
a mais ampla participao social possvel e a adequada cognio judicial (art. 22).
5. CONCLUSES
De tudo que foi abordado no presente artigo, restam como concluses que:
A emergncia da Sociedade de Risco tem marcado o surgimento de uma nova
qualidade de ameaas e de danos, que afetam o meio ambiente e apresentam uma
29
Apesar de localizada no Cdigo de Defesa do Consumidor e de se relacionar com a defesa dos direitos
individuais homogneos, entende-se, atualmente, que o dispositivo tambm se aplica tutela dos direitos
difusos e coletivos, ainda que eles no apresentem cunho consumeirista.
329
dimenso espacial e temporal antes desconhecida, caracterizando-se tambm pela

sua invisibilidade e por sua hipercomplexidade causal, o que dificulta a identificao
do nexo de causalidade nas demandas ambientais. Este quadro impe uma adapta-
o das regras probatrias em face da causalidade ambiental.
Uma dessas adaptaes necessrias diz respeito ao nvel de prova necessrio
para a construo do juzo de fato nas demandas ambientais, que no pode ser o
mesmo exigido para outros ramos do Direito. Isso ocorre porque a exigncia de um
elevado grau de prova absolutamente incompatvel com a estrutura do direito ao
meio ambiente ecologicamente equilibrado, que, em razo da incerteza e da comple-
xidade causal que lhe so intrnsecas, impe a reduo do modelo de constatao,
como forma de garantir a sua prpria efetividade.
Por outro lado, tambm indispensvel a adoo de um comportamento mais
ativo por parte dos magistrados nesta esfera, uma vez que as particularidades do di-
reito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado passam a exigir-lhes uma maior
sensibilidade e abertura e um comportamento que seja, ao mesmo tempo, mais cria-
tivo e comprometido socialmente.
Por fim, a nova dimenso dos riscos ambientais e das consequncias do dano
ao meio ambiente tem forado a discusso em torno da possibilidade de abertu-
ra democrtica das decises ambientais tambm no mbito judicial. Desse modo,
constatando-se a projeo espacial dos riscos e dos danos ao meio ambiente e o seu
efeito bumerangue, no parece razovel excluir a sociedade destas discusses, sendo
necessria, antes, a construo de novos canais para a participao popular tambm
no mbito judicial.
330
AS METAS DE AICHI/NAGOYA E A CONVERGNCIA DA

INICIAO CIENTFICA DO INSTITUTO FLORESTAL
EM RELAO AO PLANO DE AO PAULISTA DE
BIODIVERSIDADE 2011-2020
ELAINE APARECIDA RODRIGUES

Administradora, PqC. Instituto Florestal, SMA/SP.
E-mail: erodrigues@if.sp.gov.br
RODRIGO ANTONIO BRAGA MORAES VICTOR

Engenheiro Florestal, Analista Recursos Ambientais, Fundao Florestal/SP,
e-mail: rabmvictor@yahoo.com.br
KTIA MAZZEI
Gegrafa, PqC. Instituto Florestal, SMA/SP.
E-mail: katiamazzei@if.sp.gov.br
ROSNGELA SOARES LOPES

Discente de Cincias Biolgicas. Centro Universitrio So Camilo,
E-mail: sl_rosangela@yahoo.com.br
BARBARA HELENA FREITAS LOPES DA SILVA

Discente do Curso de Licenciatura em Geografia do Instituto Federal de
Educao, Cincia eTecnologia de So Paulo - IFSP.
(E-mail: barbara_fts@hotmail.com)
331
1 INTRODUO
Para ter uma viso crtica da cincia e entender o impacto de sua produo so-
bre a vida e o planeta, preciso conhec-la e vivenciar o modo como o conhecimento
cientfico produzido. Estimular essa inquietude investigativa nos jovens ajudar a
formar cidados mais conscientes de si e do mundo.
Embora a educao seja essencialmente poltica, j que o espao de atuao
humana poltico1 e considerando esta mesma dimenso poltica da educao, re-
fletir sobre a pesquisa nos estgios de graduao e de ensino mdio, leva necessaria-
mente a fundamentar proposta de teoria e prtica da pesquisa como processo de for-
mao educativa para alm dos muros da academia e da sofisticao instrumental. A
formao cientfica torna-se tambm formao educativa quanto se funda no esforo
sistemtico e inventivo de elaborao prpria, atravs do qual se constri um projeto
de emancipao social e se dialoga criticamente com a realidade. 2
No mbito do Estado de So Paulo, este dilogo crtico com a realidade deu-
-se de forma inovadora ao se investir, no final do sculo XIX, na institucionalizao
das atividades pblicas de pesquisa nas reas da agricultura, meio ambiente, sade
e planejamento, culminando com a estruturao de um sistema pblico de cincia,
tecnologia e inovao considerado nico do Brasil e que, pelo menos em sua gnese,
integrou a pesquisa, a formao e especializao de recursos humanos com a exten-
so, como marcas indissociveis de atuao dos Institutos Paulistas de Pesquisa, que
inclui instituies centenrias,3 como o Instituto Florestal (IF).
Destaca-se, em 1886, a instalao da Comisso Geogrfica e Geolgica em So
Paulo, reunindo equipe multidisciplinar com o objetivo de planejar e executar as ativi-
dades necessrias para subsidiar a ocupao do territrio e, pouco depois, em 18964,
a instalao do Horto Botnico, contiguo Serra da Cantareira, em So Paulo, com
campos de experimentao e prestao de servios na rea florestal.
Esses marcos so considerados gnese do Instituto Florestal enquanto institui-
o de pesquisa, embora tal denominao tenha se estabelecido somente em 26 de
1
DEMO, Pedro. Pobreza Poltica. So Paulo: Cortez, 1988
2
DEMO, P. Pobreza poltica: a pobreza mais intensa da pobreza brasileira. Campinas: Armazm, do Ip,
2006.
3
PESQUISASOR CIENTFICO DO ESTADO DE SO PAULO. Disponvel em : < http://www.pesquisador.
sp.gov.br/>. Acesso em: 15 de mai. 2013.
4
SO PAULO (Estado). Decreto 335, de 10 de fevereiro de 1986, declarando de utilidade pblica o terre-
no necessrio instalao do Horto Botnico com campos de Experincia e Servio Florestal.
332
janeiro de 1970, por meio do Decreto 52.3705 com alteraes posteriores.6,7,8 O car-
ter da ao institucional, bem como os disciplinamentos legais que a regem, sofreram
alteraes desde sua origem, acompanhando os diversos cenrios socioambientais
locais, regionais e mundiais e os problemas impostos sociedade.
Embora a biodiversidade e os recursos naturais sejam reconhecidos como fun-
damentais para a manuteno do bem-estar humano e para o desenvolvimento eco-
nmico e social, os mesmos so ameaados pela contnua perda de espcies a um
ritmo alarmante.9,10 Em resposta a esta situao, o Programa das Naes Unidas para
o Meio Ambiente (PNUMA) promoveu a Conveno sobre a Diversidade Biolgica11
na Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento, em
1992, representando um passo decisivo para a conservao da biodiversidade e a
utilizao sustentvel dos recursos naturais. Na Dcima Reunio da Conferncia de
Partes do Convnio sobre Diversidade Biolgica (COP 10) foram adotadas 47 deci-
ses12. No mbito deste estudo, destaca-se a Deciso X/213, que instituiu o Plano
Estratgico para a Biodiversidade Biolgica 2011-2020, incluindo as Metas de Aichi
para a Diversidade Biolgica e prevendo o estabelecimento de metas nacionais e re-
gionais utilizando as metas globais como um marco flexvel.
Tendo como escopo a elaborao de metas regionais, o estado de So Paulo
instituiu a Comisso Paulista da Biodiversidade14 com a finalidade de coordenar a
elaborao e a implantao de estratgias para que se alcance a plena conservao
da diversidade biolgica paulista. Foram definidas para o estado de So Paulo 30
5
SO PAULO (Estado). Decreto 52.370, de 26 de janeiro de 1970, transforma o Servio Florestal, da
Secretaria da Agricultura, em Instituto Florestal e d providncias correlatas.
6
SO PAULO (Estado). Decreto 11.138, de 3 de fevereiro de 1978, dispe sobre a organizao da Secre-
taria de Estado dos Negcios da Agricultura e d providncias correlatas. Art. 402
7
SO PAULO (Estado). Decreto 51.453, 29 de dezembro de 2006, cria o Sistema Estadual de Florestas
e d providncias correlatas. Art. 6.
8
SO PAULO (Estado). Decreto 54.079, de 4 de maro de 2009, altera os artigos 5, 6 e 9 A e modifica
os Anexos do Decreto n 51.453, de 29 de dezembro de 2006, que cria o Sistema Estadual de Florestas
SIEFLOR e d outras providncias
9
MILLENNIUM Ecosystem Assessment. Ecosystems and human well-being: a framework for assessment.
Word Resources Institute, 2003
10
MILLENNIUM ECOSYSTEM ASSESSMENT. 2005. MA Board Statement/Portuguese. Disponvel em
:www.millenniumassessment.org (acesso 12/5/2013).
11
UNITED NATIONS, Convention on Biological Diversity, 1992. Disponvel em: <http://www.cbd.int/doc/
legal/cbd-en.pdf> . Acesso em: 8/5/2013
12
CDB. Convenio sobre la Diversidad Biolgica. Disponvel em: < http://www.cbd.int/>. Acesso em:
(8/5/2013).
13
CBD/UNEP. Decisin X/2. El Plan Estratgico para la Diversidad Biolgica 2011-2020 y las Metas de
Aichi para la Diversidad Biolgica. Conference de las Partes en el Convenio sobre la Diversidad Biolgica.
Dcima Reunin. Nagoya, Japn, 18-20 octubre 2010. Doc: UNEP/CBD/COP/DEC/X/2, de 27 de octubre
de 2010
14
SO PAULO (Estado). Decreto 57.402, de 6 de outubro de 2011.
333
produtos organizados em 7 projetos, conformando o Plano de Ao Paulista para a

Biodiversidade 2011-2020. O objetivo deste artigo apresentar a caracterizao
das pesquisas de iniciao cientfica desenvolvidas no mbito do Instituto Florestal
e verificar a correlao das mesmas com as metas estaduais de conservao da bio-
diversidade.
2 MATERIAIS E MTODOS
A pesquisa considerou os Trabalhos de Iniciao Cientfica (TIC) desenvolvidos

pelo Instituto Florestal, entre 2007 e 2012, no mbito do estado de So Paulo, em
um total de 198 estudos.
As pesquisas apresentadas nos eventos institucionais de Iniciao Cientfica
(IC) foram sistematizadas sequencialmente, por ano de realizao. Foi realizada an-
lise de contedo da totalidade dos trabalhos apresentados, sendo considerado como
unidades de anlise o ttulo do estudo, os objetivos, a metodologia, os resultados, as
concluses, a linha de pesquisa, a autoria e as informaes relacionadas ao perfil das
pesquisas, dos estagirios e dos orientadores.
Aps leitura do material, foi estabelecido referencial de codificao das infor-
maes, considerando tanto os objetivos da pesquisa como o referencial terico para
anlise dos dados, entendendo o referencial de codificao como um modelo sistem-
tico de comparao, um conjunto de cdigos que permite o tratamento do material e
que possibilita respostas. Assim, a anlise de contedo consiste na interpretao do
texto luz do referencial de codificao, que constitui uma seleo terica incorpo-
rando o objetivo da pesquisa.15
Para a construo do sistema de categorias foram consideradas a natureza das
categorias, os tipos de variveis de cdigo, os princpios organizadores do referencial
de codificao, o processo de codificao e o treinamento para codificao. Cada
unidade de texto foi ajustada categoria estabelecida. Por razes estatsticas, foram
atribudos nmeros aos valores de cdigo para a maioria das variveis.
Tendo em conta que um sistema de codificao implica em valores tericos,
para a definio das categorias de anlise e, considerando os objetivos da pesquisa,
as mesmas foram definidas em funo do referencial terico pertinente.16 O trabalho
de coleta dos dados a partir da estruturao do sistema de codificao foi realizado
por um mesmo codificador e toda a base de dados e as respectivas fontes passaram
um processo de validao por dois pesquisadores revisores, visando identificar incon-
15
BAUER, W. Martin & GEORGE, Gaskell. (Org.) Pesquisa qualitativa, com texto, imagem e som: um ma-
nual prtico. 4. Edio. Petrpolis, RJ: Editora Vozes, 2002.
16
CEA DANCORA, M. A. .Madrid: Editorial Sntesis, 1996. 416 p.
334
sistncias ou no conformidades que comprometessem a anlise dos dados.17

Foram estruturadas duas planilhas inter-relacionadas que correspondem a dois
sistemas de codificao; o ttulo dos trabalhos configura a varivel chave do registro.
Para o referencial de codificao PESQUISA os cdigos foram organizados em
mdulos que compreendem: trabalho, orientador, equipe de pesquisadores,
local de realizao da pesquisa, rea temtica, perfil dos orientados, tota-
lizando 38 cdigos (variveis). Para identificao dos aspectos ou dimenses que
pudessem servir como critrios para uma comparao foi utilizado referencial terico
relacionado pesquisa em cincias sociais, metodologia da pesquisa e pesquisa
cientfica, educao e desenvolvimento cientfico.18, 19, 20, 21
Para a construo do sistema de codificao BIODIVERSIDADE, foram conside-
radas fontes de obrigaes internacionais no Direito Internacional do Meio Ambiente
e sua incorporao pela legislao brasileira federal22,23 e do estado de So Paulo24, a
partir do enfoque ecossistmico25,26,27 definido na Conveno sobre Diversidade Bio-
lgica (CDB),28 das Metas de Aich sobre Diversidade Biolgica29 e dos estudos decor-
17
BAUER, W. Martin. Anlise de contedo clssica: uma reviso. In. BAUER, W. Martin & GEORGE, Gas-
kell. (Org.) Pesquisa qualitativa, com texto, imagem e som: um manual prtico. 4. Edio. Petrpolis, RJ:
Editora Vozes, 2002.
18
GERMANO, M.G.; Kulesza, W.A. Popularizao da cincia: uma reviso conceitual. Caderno Brasileiro
de Ensino de Fsica, v. 24, n. 1, p. 7-25, 2007.
19
PERRENOUD, P. Novas competncias para ensinar. Porto Alegre: Artes Mdicas Sul, 2000.
20
UNESCO. Declaracin de Budapest-Declaracin sobre la Ciencia y el uso del saber cientfico. Conferen-
cia Mundial sobre la Ciencia para el Siglo XXI: Un nuevo compromiso. Hungra, jun-jul., 1999.
21
DEMO, Pedro. . 7. ed. Campinas:AutoresAssociados, 2005. 198 p.
22
BRASIL. Decreto Legislativo n. 2, de 5 de junho de 1992. Aprova o texto da Conveno sobre Diversida-
de Biolgica, assinada durante a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento,
realizada na cidade do Rio de Janeiro, no perodo de 5 a 14 de junho de 1992
23
BRASIL, Decreto n. 2.519, de 16 de maro de 1998. Promulga a Conveno sobre Diversidade Biol-
gica, assinada no Rio de Janeiro, em 05 de junho de 1992.
24
SO PAULO (Estado). Decreto 57.402, de 6 de outubro de 2011. Cria a Comisso Paulista de Biodi-
versidade.
25
CBD. Decisin V/6 Ecosystem Approach, V COPs;
26
CBD/PNUMA, Enfoque por Ecosistemas: Ulterior Elaboracin Conceptual - Nota de Estudio del Secre-
tario General, Quinta Reunin del rgano Subsidiario de Asesoramiento Cientfico, Tcnico y Tecnolgico,
Montreal. Doc. UNEP/CBD/SBSTTA/5/11, 23 octubre de 1999.
27
CBD/PNUMA (1999a), Desarrollo de Indicadores de la Diversidad Biolgica Nota del Estudio del Se-
cretario General, Quinta Reunin del rgano Subsidiario de Asesoramiento Cientfico y Tecnolgico, Mon-
treal, Canad, 31 de enero-4 de febrero de 2000. Doc.UNEP/CBD/ SBSTTA/5/12, 22 de octubre de 1999;
28
29
CBD/PNUMA. Decisin X/2. El Plan Estratgico para la Diversidad Biolgica 2011-2020 y las Metas de
335
rentes do Programa Intergovernamental Avaliao Ecossistmica do Milnio. 30, 31, 32

Para se estabelecer a correlao entre os TIC desenvolvidos no IF e as metas
regionais de biodiversidade, os 198 trabalhos foram novamente analisados para ali-
mentar o banco de dados BIODIVERSIDADE, estes trabalhos perpassam praticamente
todas as reas de conhecimento da Instituio. Em seguida, os 198 trabalhos foram
correlacionados com os 30 produtos do Plano de Ao Paulista para a Biodiversida-
de 2011-2020, perfazendo uma matriz com 5.940 cruzamentos. A correlao entre
os Trabalhos de Iniciao Cientfica (TCI) e os Produtos do Plano de Ao Paulista
para a Biodiversidade 2011-2020 (PPAP) foi avaliado segundo anlise de conver-
gncia, adotando-se os valores zero (no converge) e um (converge).
A anlise de convergncia foi precedida por outra avaliao qualitativa, qual
seja, se a relao entre as variveis era direta ou indireta. Foram consideradas rela-
es diretas entre variveis sempre que o TCI versava sobre ecossistemas naturais (a
compreendidos os ecossistemas como um todo ou seus elementos individualizados,
como espcies, elementos da paisagem ou interao ser humano-ambiente); as re-
laes indiretas foram consideradas quando o TCI versava sobre espcies exticas.
Segundo essa lgica, as possibilidades de interaes entre cada TCI e PPAP,
na modalidade relaes diretas, eram totais: entre zero e trinta interaes; na mo-
dalidade relaes indiretas, apenas 4 interaes eram possveis, envolvendo os
seguintes produtos:
Tabela 1. Produtos do Plano de Ao Paulista para a Biodiversidade 2011-2020

que interagem indiretamente com as Trabalhos de Iniciao Cientfica do IF
PRODUTO JUSTIFICATIVA
2.4. Monitoramento Validao internacional da silvicultura de espcies
da implementao da exticas de alta produtividade como sumidouro de
PEMC carbono, juntamente com as espcies nativas.
Diminuio da presso sobre os recursos florestais
3.1. Projeto nativos a partir da disponibilidade de produtos
Desmatamento Zero similares advindos dos povoamentos florestais
exticos.
de 2010
30

31
32
Evaluacin de los Ecossistemas del Milenio. Los ecosistemas y el bienestar humanos: Sntesis sobre
biodiversidade. Instituto de los Recursos Mundiales, Washington, DC, 2005
336
A produo de espcies exticas , em grande

parte, desenvolvida em sistemas de certificao que
4.1. Economia Verde atestam boas prticas de manejo dos ecossistemas,
da utilizao de insumos e recursos energticos e
das relaes de trabalho.
7.1. Programa Estadual Relevncia da pesquisa com espcies florestais
de Pesquisa sobre exticas para a biodiversidade, de forma indireta,
Biodiversidade como demonstram os trs exemplos acima.
A metodologia acima descrita apresentou duas limitaes principais possibili-

dade de concluses mais assertivas. Primeiro, foram analisados apenas os ttulos dos
TIC, e no seus contedos; entretanto, essa limitao foi parcialmente compensada
pelo conhecimento do perfil dos trabalhos de pesquisa da instituio, que se refletem
diretamente nos TIC. Segundo, mesmo tendo-se clareza dos objetivos e alcance dos
trabalhos desenvolvidos no IF, no momento em que essa pesquisa foi realizada os
termos de referncia dos PPAP ainda esto em construo, de sorte que o escopo do
conjunto desses produtos ainda no foi definido na sua totalidade.
Para algumas correlaes, a convergncia entre o TIC e o PAPP era suficiente-
mente clara. Para outras, critrios adicionais foram definidos. De forma geral, esses
critrios foram suficientemente elsticos para que fossem consideradas positivas (va-
lor um) convergncias menos diretas, entretanto, com linhas de corte suficientemente
definidas para que no se perdesse aquelas afinidades temticas que o artigo se
props a aferir. Uma vez mais, a subjetividade introduzida por essa anlise foi par-
cialmente compensada pelo enfoque interdisciplinar que os autores lanaram sobre
as correlaes.
Aps o levantamento dos dados, os mesmos foram tratados por meio de estats-
tica simples e os resultados discutidos com base no referencial terico utilizado para
construo as categorias de anlise.
Isso posto, e tendo-se em vista que se trata de uma Avaliao Preliminar da
Convergncia, os resultados configuram-se como relevantes para o conhecimento do
papel da Instituio quanto formao em iniciao cientfica e se esta formao
convergente com os atuais desafios impostos sociedade.
3 RESULTADOS E DISCUSSO
3.1. Os Institutos Pblicos de Pesquisa no Estado de So Paulo e o
Instituto Florestal
337
Os institutos pblicos de pesquisa (IPPs) paulista contriburam com a institu-

cionalizao da pesquisa no estado de So Paulo, buscando a soluo de problemas
socio-econmicos e ambientais, bem como o desenvolvimento cientfico e tecnolgi-
co. Criados com misses bastante restritas a partir do sculo XIX, visam a resoluo
de problemas urgentes e de grande importncia nas reas de sade, agricultura, meio
ambiente e planejamento. O estado de So Paulo abriga 19 instituies de pesquisa
vinculadas estrutura administrativa direta do governo, distribudas em 4 secreta-
rias. A Secretaria de Estado da Sade mantm em sua estrutura o maior nmero de
institutos de pesquisa, em um total de 8; na sequncia, a Secretaria de Estado da
Agricultura e Abastecimento, com 7 institutos; a Secretaria de Estado do Meio Am-
biente, com 3 institutos e a Secretaria de Estado de Economia e Planejamento, com
1 instituto de pesquisa.33
A Secretaria do Meio Ambiente do Estado de So Paulo foi criada em 1986,34
com o objetivo de promover a preservao, melhoria e recuperao da qualidade
ambiental, coordenando e integrando atividades relacionadas defesa do meio am-
biente, sendo responsvel pela elaborao da Poltica Estadual do Meio Ambiente.35
Os institutos Florestal, Geolgico e de Botnica foram posteriormente transferidos da
Secretaria de Agricultura para a Secretaria de Meio Ambiente.
3.2. Caracterizao da Iniciao Cientfica desenvolvida no

Instituto Florestal
Inicialmente institudo como Servio Florestal em 1911, a Instituio teve como

objetivo atuar na conservao e na reconstituio das matas em reas pblicas; na
conservao e aproveitamento de essncias florestais exticas e nativas; na manuten-
o de viveiros de essncias florestais exticas e nativas para distribuio de mudas;
no estudo e elaborao de projetos de lei e regulamentos; na organizao de viveiros
de plantas arbreas prprias. 36 A atuao do Instituto Florestal foi relevante como
reflorestador e fornecedor de matria-prima para reflorestamento, contribuindo com
a implementao de poltica governamental para o estabelecimento de uma base de
florestas plantadas que atendesse demanda potencial de madeira. De igual impor-
tncia foi o papel desempenhado pela Instituio no estabelecimento do atual siste-
33
PESQUISASOR CIENTFICO DO ESTADO DE SO PAULO. Disponvel em : < http://www.pesquisador.
sp.gov.br/>. Acesso em: 15 de mai. 2013.
34
SO PAULO (Estado). Decreto 24.932, de 24 de maro de 1986. Institui o Sistema Estadual do Meio
Ambiente e cria a Secretaria de Estado do meio Ambiente
SO PAULO (Estado). Lei n. 9.509, de 20 de maro de 1997. Dispe sobre a Poltica Estadual do Meio
35
Ambiente.
36
SO PAULO (Estado). Decreto 2.034, de 18 de abril de 1911, cria o Servio Florestal, artigo 3, caput.
338
ma paulista de reas protegidas, somando cerca de 1 milho de hectares.

O carter da pesquisa desenvolvida pela instituio, bem como os disciplina-
mentos legais que regem a atuao institucional, sofreram alteraes desde sua ori-
gem, acompanhando os diversos cenrios socioambientais locais, regionais e mun-
diais e os problemas impostos sociedade.
O escopo de atuao institucional configura-se pela gesto da pesquisa nas unida-
des de conservao paulista, bem como o desenvolvimento de pesquisas e a gesto de
46 (quarenta e seis) reas protegidas em 40 (quarenta) municpios; de modo que os trei-
namentos de estudantes de nvel tcnico, mdio e de graduao esto distribudos em di-
ferentes reas do conhecimento e realizados em locais distintos do estado de So Paulo.
No ano de 2006, o Instituto Florestal solicitou credenciamento junto ao Progra-
ma Institucional de Bolsas de Iniciao Cientfica PIBIC do Conselho Nacional de
Pesquisa e Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico CNPq, que veio a integrar as
demais modalidades de treinamento em iniciao cientfica, treinamento tcnico e
extenso vigentes na Instituio, com destaque para as 92 bolsas mantidas pela pr-
pria Instituio por meio da Fundao do Desenvolvimento Administrativo (FUNDAP)
e dos 135 estgios voluntrios que compunham o corpo de iniciantes cientficos de
2006. Nesse mesmo perodo, a Instituio contava com 241 profissionais de nvel
superior, sendo 105 profissionais da carreira de pesquisador cientfico, lotados em
diferentes reas protegidas do Estado de So Paulo.
Em decorrncia do credenciamento do IF junto ao PIBIC/CNPq37 a partir de
2007 a Instituio passou a realizar anualmente o SIC, frum obrigatrio para apre-
sentao dos trabalhos desenvolvidos pelos estudantes vinculados ao PIBIC/CNPq e
aberto aos demais estagirios vinculados ao Instituto, configurando-se como principal
evento cientfico realizado de forma sistemtica pela Instituio.
Desde o 1 SIC (2007) at o 6 SIC (2012) foram desenvolvidos e apresenta-
dos naqueles fruns 198 trabalhos. Para cada estudo realizado, foi constituda uma
equipe de investigao formada por estagirios em iniciao cientfica; pesquisadores
sniores do IF (profissionais das carreiras de pesquisador cientfico; carreira de assis-
tente de pesquisa; e da carreira de analista de recursos ambientais); e pesquisadores
colaboradores vinculados a outras instituies. O nmero mdio de trabalhos condu-
zidos por orientador de 1,50 (1 SIC); 1,53 (2 SIC); 1,48 (3 SIC); 1,33 (4 SIC);
1,74 (5 SIC) e 1,45 (6 SIC).
Ao todo, 62 profissionais atuaram como orientadores de IC. Com relao regu-
laridade no processo de orientao de estudos de IC e apresentao dos resultados
nos seminrios institucionais, a maioria dos orientadores (46,77%) apresentou resul-
tados de pesquisa em um nico evento de IC e apenas 3,33% apresentaram, siste-
maticamente, resultados de pesquisas em todos os eventos realizados no perodo.
37
BRASIL. Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq), RN 017/2006, Anexo
III, estabelece as normas gerais e especficas para as bolsas por quotas no pas.
339
Somente 14,28% dos orientadores conduziram 6 estudos ou mais e estes orientado-

res foram responsveis por 47% do total de orientaes realizadas.
Chama-se ateno para o fato de que 38,71% dos tcnicos que orientaram
projetos de IC e apresentaram resultados das pesquisas nos 3 primeiros eventos, no
tiveram nenhuma atuao nos 3 eventos seguintes.
A maioria (82%) dos 62 orientadores pertencem carreira de pesquisador cien-
tfico (PqC); 8% so pesquisadores colaboradores externos; 6% assistentes de pes-
quisa e 3% analistas de recursos ambientais. Quando da realizao do primeiro SIC,
o quadro de PqCs contava com cerca de 100 profissionais; devido s exoneraes e
aposentadorias ocorridas, o ltimo SIC contava com 92 PqCs aptos a apresentarem
resultados de pesquisa, permitindo inferir que cerca de 44% dos profissionais de pes-
quisa do IF no se envolveram em atividades de orientao de recursos humanos em
cincias ou no apresentaram resultados desses estudos nos eventos institucionais.
Para analisar as equipes de pesquisadores sniores que atuaram nos projetos,
foram consideradas as ocorrncias de autoria (orientao) e coautoria em cada um
dos 198 trabalhos, totalizando 473 ocorrncias. Destas, 78% refere-se participa-
o de PqCs, 15% de pesquisadores colaboradores externos e 6% de tcnicos das
carreiras de assistente ou apoio pesquisa e analista de recursos ambientais.
Essas 473 participaes de pesquisadores e equipe de apoio nos TIC, se concre-
tizaram por meio da atuao de 263 profissionais (66% de PqCs; 27% pesquisadores
externos ao IF; 5% assistentes e tcnicos de apoio pesquisa e 2% analistas de recursos
ambientais). A mdia relativa de participao de profissional por trabalho de 1,79.
Dos 74 profissionais vinculados ao IF que participaram dos SIC, 31% foram
responsveis por projetos de pesquisa mas no integraram outras equipes de investi-
gao e 23% atuaram como membros de equipe mas no tiveram nenhuma partici-
pao enquanto orientador de projetos.
Para se calcular o chamado ndice de no participao nos Seminrios Institu-
cionais de IC, considerou-se o total de 103 profissionais, que corresponde ao quadro
de pesquisadores cientficos efetivos no primeiro semestre de 2012, acrescidos dos
tcnicos das carreiras de apoio, assistente e analista de recursos ambientais que
efetivamente participaram desses fruns. Desse total, 28% dos profissionais dire-
tamente vinculados produo da pesquisa do Instituto Florestal no utilizaram os
seminrios institucionais para promoo da divulgao de estudos de IC ou no se
envolveram na formao de recursos humanos em IC.
No tocante s grandes reas do conhecimento, as pesquisas de iniciao cientfica
apresentadas nos seminrios institucionais concentram-se nas reas de cincias biolgicas
(37%); cincias agrrias (26%); cincias ambientais (21%) e exatas e da terra (16%).
Analisando a composio das equipes de estagirios envolvidas na elaborao
dos 198 TIC, a grande maioria dos estudos (74,75%) foram executados por 1 esta-
girio, seguidos de equipes de 2 estagirios (17,68%); e de 3 estagirios (5,56%).
340
Apenas 5,56% estavam estruturadas com 4 estagirios e 0,51% com 5 estagirios.

Enquanto 148 TIC foram realizados por um nico estagirio, os 50 trabalhos restante,
em um percentual de 25,25%, promoveram 120 participaes de iniciantes em IC.
Ressalta-se que os Seminrios de IC contaram com 17 participaes de estagi-
rios de ensino mdio e tcnico em um universo de 268 ocorrncias, havendo con-
centrao destes estagirios nos seminrios realizados entre 2007 e 2009. Dentre
os estagirios de nvel mdio e tcnico, a maior parte est vinculada ao Programa
de Jovens, Meio Ambiente e Integrao Social (PJ-MAIS) da Reserva da Biosfera do
Cinturo Verde da Cidade de So Paulo (RBCV). Considerando que este segmento
(ensino mdio e tcnico) representa apenas 6,34% do universo de estagirios em IC,
pode-se inferir que existe dificuldade de compreenso ou de aplicao da educao
cientfica no ensino fundamental. A educao cientfica requisito fundamental para
a democracia, devendo desenvolver-se em todos os nveis e sem discriminao. O
acesso cincia constitui, portanto, no somente uma exigncia social e tica, mas
uma necessidade para a realizao plena do potencial intelectual do homem que,
utilizando o saber cientfico, estabelece relaes fundamentais para seu prprio cres-
cimento como cidado. 38
O nmero total de estagirios que participaram dos SIC 183, sendo a maior
parte dos iniciantes (64%) do gnero feminino. Do total de estagirios, 72,13% tiveram
apenas uma participao; 16,94% duas participaes; 6,56% trs participaes. Os
estudantes que tiveram entre 4 e 6 participaes nos eventos somam 4,38%.
No tocante ao vnculo de financiamento dos estagirios, o CNPq foi o rgo de
financiamento mais expressivo (32,84%), seguido pela FUNDAP (28,73%). Estudan-
tes sem bolsa somaram 13,81% e voluntrios 1,87%.
Em relao educao formal, o curso de cincias biolgicas foi o mais ex-
pressivo (42,62%). Os estudantes que desenvolveram atividades de IC no Instituto
Florestal estavam vinculados a 43 instituies de ensino diferentes.
Analisando a estrutura geral da IC no Instituto Florestal, observa--se que, no
perodo de 2007 a 2012, ocorreram 263 participaes de profissionais de pesquisa,
entre orientadores e pesquisadores colaboradores e 231 participaes de estudantes.
Considerando que, pesquisadores e estagirios participaram em mais de um evento,
em termos absolutos, os Seminrios de IC do IF possibilitaram a participao de 75
pesquisadores internos (pesquisadores cientficos, analistas ambientais, assistentes
de pesquisa e tcnicos de apoio pesquisa) responsveis pelo desenvolvimento de
198 estudos que propiciaram o treinamento e a formao em atividades de pesquisa
cientfica para 183 iniciantes.
38
UNESCO. Declaracin de Budapest-Declaracin sobre la Ciencia y el uso del saber cientfico. Conferen-
cia Mundial sobre la Ciencia para el Siglo XXI: Un nuevo compromiso. Hungra, jun-jul., 1999.
341
3.3. Biodiversidade, Servios dos Ecossistemas e Bem-Estar Humano
Como marco internacional importante para a atuao do Instituto Florestal, des-

taca-se a Conveno da Diversidade Biolgica,39 que representou um passo decisivo
para a conservao da biodiversidade e a utilizao sustentvel dos recursos natu-
rais.40 A Conveno sobre Diversidade Biolgica representa uma das mais avanadas
formas da conscientizao sobre preservao do meio ambiente, sob a tica de uma
poltica sustentvel, concluindo o mesmo autor que, do ponto de vista normativo,
todo comportamento do homem que interfira diretamente com o processo evolutivo
das espcies no cultivadas, ou interfira indiretamente por meio de alterao em
seus habitats ou pela captura e pesca realizadas de maneira indiscriminada, e que
no tenham sido determinada pelo atendimento de uma necessidade imediata, deve
merecer regulamentao e eventual sancionamento por parte do direito. 41
O enfoque ecossistmico definido como uma estratgia para o manejo integra-
do de terras, extenses de gua e recursos vivos que promove a conservao e o uso sus-
tentvel de modo eqitativo.42,43,44 O enfoque por ecossistemas no contexto da CDB
baseia-se na investigao dos processos do ecossistema e suas funes, com nfase
nos processos crticos ecolgicos, que requerem modelagem por grupos multidiscipli-
nares, aplicao ao desenvolvimento sustentvel e s prticas de manejo de recursos.45
O conceito de servios ambientais parte desta discusso e representa os benefcios
39
40
OLALDE, Miren Onandia. Biodiversidad y servicios de los ecosistemas. In. Servicios de los ecosistemas
y bienestar humano: la contribucin de la Evaluacin de los Ecosistemas del Milenio. Bilbao, Espaa:
UNESCO Etxea, 2010.
41
SOARES, Guido Feranando Silva. Direito Internacional do Meio Ambiente: Emergncia, Obrigaes e
Responsabilidades. 2. Ed. So Paulo: Atlas, 2003
42
CBD. Decisin V/6 Ecosystem Approach, V COPs, 2001
43
CBD/PNUMA (1999a), Desarrollo de Indicadores de la Diversidad Biolgica Nota del Estudio del
Secretario General, Quinta Reunin del rgano Subsidiario de Asesoramiento Cientfico y Tecnolgico,
Montreal, Canad, 31 de enero-4 de febrero de 2000. Doc.UNEP/CBD/ SBSTTA/5/12, 22 de octubre de
1999a;
44
CBD/PNUMA (1999b), Enfoque por Ecosistemas: Ulterior Elaboracin Conceptual - Nota de Estudio del
Secretario General, Quinta Reunin del rgano Subsidiario de Asesoramiento Cientfico, Tcnico y Tecno-
lgico, Montreal. Doc. UNEP/CBD/SBSTTA/5/11, 23 octubre de 1999b
45
PNUMA, A Call to Action. Decisions and Ministerial Statement from the Second Meeting of the Confe-
rence of the Parties to the Convention on Biological Diversity, Jakarta, Indonesia, 6-17 de noviembre de
1995, UNEP. Switzerland, January, 1996
342
que os indivduos obtm dos ecossistemas; 46, 47 compreendendo os benefcios de pro-

viso (alimentos, gua, madeira, fibras); de regulao (clima, controle de inundaes e
doenas, qualidade da gua); culturais (recreacionais, estticos, espirituais, educacio-
nais); e os servios de suporte (formao do solo, fotossntese, ciclagem de nutrientes).
Importante marco conceitual de avaliao da biodiversidade e do seu papel para
a manuteno da estrutura funcional dos ecossistemas e para o bem-estar humano o
processo de Avaliao dos Ecossistemas do Milnio (EM), uma avaliao cientfica so-
bre os servios dos ecossistemas e sua relao com o bem-estar humano. A EM contou
com a participao de mais de 1.300 especialistas de todas as disciplinas e reas, pro-
cedentes de mais de 100 pases. Sua principal concluso que a sociedade humana
pode diminuir as presses que exerce sobre os servios naturais do planeta. Todavia,
a sua utilizao predatria contribui para alterar a funcionalidade dos ecossistemas,
resultando em perdas crescentes, sinrgicas e acumulativas. Tambm foi estabelecido
um processo de continuidade, por meio da promoo de avaliaes em mltiplas es-
calas dos servios ecossistmicos em mbito regional, nacional ou subnacional. 48, 49
A biodiversidade desempenha papel crtico no funcionamento dos ecossistemas
e nos mltiplos servios que estes proporcionam, contribuindo de maneira crucial com
o bem-estar das populaes humanas.50 O bem-estar humano definido como um es-
tado que inclui os elementos necessrios para uma vida plena: liberdade de deciso e
de ao, segurana, suprimentos bsicos para uma vida digna, sade, relaes sociais
equilibradas. Esse estado de bem-estar influenciado pelo contexto geogrfico, pela
cultura e pelo desenvolvimento intelectual das pessoas.51 Nesse contexto, enquanto no
ltimo sculo parte da populao humana se beneficiou com a converso de ecossis-
temas naturais em ecossistemas controlados pelas atividades humanas, outra parte da
humanidade tem sofrido as consequncias da perda de espcies e de seus habitats.
Tanto a perda da biodiversidade, como a deteriorao dos ecossistemas geram, direta
ou indiretamente, efeitos negativos ao bem estar humano tais como:
1. segurana alimentar: a biodiversidade incrementa a disponibilidade de ali-
mentos e possibilita a adaptao de comunidades locais presses econmicas e
46

47
COSTANZA, R. et al. (1997). The value of the worlds ecosystem services and natural capital. Nature,
N. 387.
48

49
50
51
MORENO ORTEGA, Claudia Elizabeth; VERD FARACO, Jos Ramn. Porqu preocuparnos por la
prdida de la biodiversidad? : relaciones entre biodiversidad, servicios de los ecosistemas y bienestar hu-
mano. Cuadernos de biodiversidad. N 23 (jun. 2007)
343
perturbaes econmicas externas;

2. vulnerabilidade: aumento da vulnerabilidade a desastres naturais decorrente
da perda de ecossistemas;
3. sade: a conservao da biodiversidade contribui com o oferecimento de uma
ampla gama de alimentos e com a reduo da propagao de patgenos de animais
silvestres para os humanos;
4. segurana energtica: em regies sem acesso a fontes de energia alternativas
e acessveis, os combustveis derivados da madeira configuram-se como suprimento
fundamental vida;
5. gua limpa: o desmatamento e o uso indiscriminado de fitosanitrios reduz
a qualidade e a quantidade de gua disponvel para consumo humano e agricultura;
6. Relaes sociais: a perda de ecossistemas ou de seus componentes associa-
dos, compromete as relaes sociais de culturas e de comunidades que tem vincula-
o direta ao ambiente por meio de valores espirituais, estticos, religiosos, de lazer
e sentimento de pertencimento ao lugar;
7. possibilidades de escolha: as perdas de biodiversidade, frequentemente irre-
versveis, representam perda de opes de uso do recurso pela atual e pelas futuras
geraes.
8. Recursos bsicos para uma vida digna: a biodiversidade responsvel pelo
fornecimento de incontveis bens para assegurar o sustento humano; alm das ativi-
dades agrcolas, a biodiversidade contribui com setores como ecoturismo, farmacu-
tico e pesqueiro.
A partir da ratificao da Conveno sobre Diversidade Biolgica, diversas estra-
tgias e planos para a conservao da biodiversidade foram implementadas pelos pa-
ses signatrios. A maioria das polticas para a conservao e restaurao da biodiver-
sidade so baseadas na proteo de espcies e de habitats, refletidas em polticas de
proteo de determinados espaos e na definio de reas protegidas. Todavia, como
a maior parte do territrio no se encontra protegido e grande parte da biodiversidade
se encontra fora dos limites das reas protegidas, a conservao da biodiversidade
deve abarcar um territrio mais amplo que as reas protegidas e deve estar integrada
a todos os aspectos da sociedade humana. 52
Tendo em vista o papel vital desempenhado pela biodiversidade para o bem-
-estar humano e para a manuteno do sistema de suporte da vida na Terra, a Con-
veno da Diversidade Biolgica, por meio da COP 10, definiu o Plano de Ao para
a Biodiversidade -2011-2020. 53 A definio dessas metas e de seus correspondentes
52
OLALDE, Miren Onandia. Biodiversidad y servicios de los ecosistemas. In. Servicios de los ecosistemas
y bienestar humano: la contribucin de la Evaluacin de los Ecosistemas del Milenio. Bilbao, Espaa:
UNESCO Etxea, 2010.
53
344
indicadores configuram o marco poltico para aes dirigidas visando a reduo na

taxa atual de perda da biodiversidade entre o momento presente e um futuro de curto
prazo, estabelecido para o ano de 2020.
3.4. Metas de Aichi e a Comisso Paulista de Biodiversidade
O Brasil foi o primeiro Pas a assinar a Conveno em 5 de junho de 1992,

aprovando a mesma em 199254 e promulgando-a em 199855. Sendo pas signatrio
do Convnio, participa da Conferncia das Partes (COP), que o rgo diretor do Con-
vnio e que promove a aplicao do mesmo por meio das decises que adota em suas
reunies peridicas. At 2012 a COP celebrou 11 reunies ordinrias e uma reunio
extraordinria. Foram 299 decises adotadas at a COP 10, destacando-se a Deciso
X/256, que instituiu o Plano Estratgico para a Biodiversidade Biolgica 2011-2020,
que inclui as Metas de Aichi para a Diversidade Biolgica.
Tanto o Brasil57,58,59 como o estado de So Paulo tem trabalho na construo e
implementao de suas metas nacionais e regionais. No mbito das Comisses sob
responsabilidade da SMA e em convergncia com a temtica desenvolvida neste artigo,
foi instituda a Comisso Paulista da Biodiversidade,60 com a finalidade de coordenar
a elaborao e implantao de estratgias para que se alcance a plena conservao da
diversidade biolgica no Estado de So Paulo e para o acompanhamento das Metas de
de 2010
54
BRASIL. Decreto Legislativo n. 2, de 5 de junho de 1992. Aprova o texto da Conveno sobre Diversida-
de Biolgica, assinada durante a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento,
realizada na cidade do Rio de Janeiro, no perodo de 5 a 14 de junho de 1992
55 BRASIL, Decreto n. 2.519, de 16 de maro de 1998. Promulga a Conveno sobre Diversidade Biol-
gica, assinada no Rio de Janeiro, em 05 de junho de 1992.
56
de 2010
57
UICN, WWF-BRASIL e IP. Dilogos para a Biodiversidade: Construindo a estratgia brasileira para
2020. Biodiversidade Brasileira: Anlise de situao e oportunidades, documento-base, Braslia, DF:
UICN, WWF-BRASIL e IP, 2001;
58
BRASIL. Ministrio do Meio Ambiente. Dilogos sobre biodiversidade: construindo a estratgia brasileira
para 2020. Disponvel em: < http://www.mma.gov.br/biodiversidade/convencao-da-diversidade-biologica/
dialogos-sobre-biodiversidade-construindo-a-estrategia-brasileira-para-2020 > . Acesso em: 5/5/2013.
59
UICN, WWF-BRASIL e IP. Metas de Aichi: Situao Atual no Brasil. Ronaldo Weigand Jr; Danielle
Calandino da Silva; Daniela de Oliveira e Silva. Braslia, DF: UICN, WWF-Brasi e IP, 2011.
60
SO PAULO (Estado). Decreto 57.402, de 6 de outubro de 2011, art. 1, caput; art. 2 e art. 3.
345
Aichi em todo o territrio paulista. A coordenao dos trabalhos dessa Comisso est
sob responsabilidade da SMA e o Instituto Florestal integra a referida Comisso.
A SMA adotou como estratgia elaborar um Plano de Ao para a Biodiversidade
no mbito da Comisso Paulista de Biodiversidade, a partir da sinergia entre as aes
e projetos, em andamento e planejados, pelos coordenadores e rgos vinculados
SMA. Durante o ano de 2011, o Grupo Executivo do Plano de Ao, empenhou-se
no levantamento das aes internas da SMA, formatando uma proposta de Plano de
Ao, analisando os esforos que j esto sendo desenvolvidos e aqueles que esto
planejados, correlacionando essas aes com as Metas do Protocolo de Aichi/Nagoia.
As Metas Globais de Biodiversidade foram sistematizadas em 7 temas. Esta siste-
matizao corresponde Viso SMA das Metas de Aich / Nagoia. Na sequncia, foi
realizado o levantamento dos projetos e aes da SMA em andamento e previstos e a
seleo dos mesmos para integrar o Plano de Ao a partir de trs critrios. Primeiro,
impacto: projetos/aes com grande impacto positivo com relao aos objetivos estra-
tgicos; segundo, resultados: projetos/aes que alcanariam resultados mensurveis
no perodo 2011-2020; e terceiro, simplicidade: projetos/aes que sejam de fcil
execuo (custos reduzidos, equipes enxutas e menos complexas com relao buro-
cracia estatal). Foram selecionados 30 produtos, agrupados em 7 projetos integrantes
do Plano de Ao. O Plano de Ao Paulista para a Biodiversidade 2011-2020
apresentado na tabela 2.
Tabela 2. Plano Paulista para a Biodiversidade 2011-2020.

Projetos do Plano
de Ao da Secr. Meta Global Produtos do Plano de Ao
de Meio Ambiente
1.1. Portal da Biodiversidade
1.2. Campanhas pela Biodiversidade
1. Plano de 1.3. Eventos nacionais e internacionais pela
Comunicao para 1 Biodiversidade
a Biodiversidade 1.4. Ciclos de capacitao sobre
Biodiversidade
1.5. Publicaes do SEAQUA
2.1. TEEB (A Economia dos Ecossistemas e
da Biodiversidade So Paulo
2. Instrumentos
2.2. Painel de Indicadores para a
para avaliao da
2/3 Biodiversidade
biodiversidade
2.3. Zoneamentos Ecolgicos Econmicos
paulista
2.4. Monitoramento da implementao da
PEMC
346
3. Estratgias 3.1. Projeto Desmatamento Zero

para reduo da 3.2. Projeto Fiscalizao
presso sobre a 5/9/10/12 3.3. Projeto Combate a Incndios Florestais
biodiversidade 3.4. Estratgia paulista sobre espcies
paulista exticas invasoras
4.1. Projeto Economia Verde
4. Produo
3/4/6/7/8/1 4.2. Projeto Pesca Sustentvel
e consumo
3/16 4.3. Sustentabilidade Setorial
sustentvel
4.4. Bioprospeco
5.1. Sistema Estadual de Unidades de
Conservao - SEUC
5.2. Instituio de Reservas Legais (RL) e
reas de Preservao Permanente (APP)
5. Instrumentos 5.3. Programa de Pagamento por Servios
para a conservao 11/14/15 Ambientais
da Biodiversidade 5.4. Conservao ex-situ da biodiversidade
5.5. Monitoramento da biodiversidade
5.6. Retirada de Espcies da Listas
Vermelhas
5.7. Programa sobre Populaes Tradicionais
6.1. Restaurao Ecolgica (Reserva Legal e
Mata Ciliar)
6.2. Implantao do SARA - Sistema de
Apoio Restaurao de reas e TCRA
6. Remanescentes
14/15 Termos de Compromisso de Recuperao
florestais
Ambiental.
6.3. UC de uso sustentvel para instituio
de Reserva Legal
6.4. Programa de Sementes e Mudas
7. Gesto do
7.1. Programa Estadual de Pesquisa sobre
conhecimento para
18/19 Biodiversidade
a biodiversidade
7.2. Inovao Tecnolgica
paulista
3.5. As pesquisas de Iniciao Cientfica do Instituto Florestal e as

Metas Regionais de Biodiversidade
A chamada pedagogia do laboratrio define a fronteira entre o pensamento cien-

347
tfico e o extracientfico, entre a conscincia e a alienao, de modo que o aprender a

fazer cincia torna-se um marco na vida dos iniciantes, esclarecendo e dando sentido
vida em geral por meio do aprendizado de lies fundamentais. Esse treinamento
em cincias entendido como uma pedagogia espontnea e estratgia educativa
marcada pela eficincia.61
Com o intuito de explorar a atuao do Instituto Florestal em termos de forma-
o iniciao cientfica nos temas considerados prioritrios pela sociedade, procedeu-
-se a uma avaliao preliminar da convergncia entre os trabalhos de IC e os Projetos/
Produtos do Plano de Ao Paulista para a Biodiversidade 2011-2020.
Preliminarmente, oportuno explanar a relevncia de se estabelecer a convergn-
cia entre a Iniciao Cientfica do IF e as Metas de Aichi-Nagoia, por meio do Plano de
Ao Paulista para a Biodiversidade 2011-2020. Essa relevncia, sem prejuzo de ou-
tras, deriva centralmente da seguinte questo: o Programa de Iniciao Cientfica do IF
est alinhado com o que se preconiza, em termos de estratgia para a biodiversidade,
para o planeta e para o Estado de So Paulo? Anterior, ainda, a esse questionamento:
o recorte dado pelos trabalhos de IC retrata o direcionamento institucional no tocante
s pesquisas realizadas de modo que a anlise da convergncia entre essa produo
cientfica e as Metas de Aich-Nagoia constitua um resultado relevante?
Em primeiro, pode-se inferir que o recorte dos trabalhos de IC permite generali-
zao da tendncia de pesquisa para as demais produes cientficas, j que o corpo
funcional que atua na orientao de IC o mesmo que constitui os grupos de pes-
quisa da Instituio. Segundo, ainda que trabalhos de IC tenham sido apresentados
em outros fruns e, por conseguinte, excludos da anlise, a participao em eventos
de IC externo em detrimento dos eventos institucionais configura-se como falta de
alinhamento s prioridades institucionais.
Mesmo considerando a complexidade da produo do conhecimento devido a
uma relao profunda com a experincia individual e seu ambiente cultural, do ponto
de vista institucional a anlise possibilita maior compreenso de fatores determinan-
tes para a definio de estratgias relacionadas s atribuies do IF e ao seu papel
na sociedade.
61
NEVES, R. M. C. das: Lies da iniciao cientfica ou a pedagogia do laboratrio. Histria, Cincias,
Sade Manguinhos, vol. VII(3): 71-97, mar.-jun. 2001.
348
Tabela 3. Nmero de Correlaes Entre Trabalhos de Iniciao Cientfica e Pro-

dutos/Projetos do Plano de Ao Paulista para a Biodiversidade 2011-2020
Nmero de
Meta correlaes
Projeto SMA Produto
Global Por Por
Produto Projeto
1.1. Portal da Biodiversidade
183
1.2. Campanhas pela Biodiversidade

24
1. Plano de
Comunicao 1.3. Eventos nacionais e internacionais
1 183 402
para a pela Biodiversidade
Biodiversidade 1.4. Ciclos de capacitao sobre
Biodiversidade 5
1.5. Publicaes do SEAQUA 7

2.1. TEEB (A Economia dos Ecossistemas
0
e da Biosdiversidade) So Paulo
2. Instrumentos
para 2.2. Painel de Indicadores para a
142
avaliao da 2/3 Biodivesidade 227
biodiversidade 2.3. Zoneamentos Ecolgicos Econmicos 10
paulista
2.4. Monitoramento da implementao
75
da PEMC
3.1. Projeto Desmatamento Zero 80
3. Estratgias
para reduo 3.2. Projeto Fiscalizao 12
da presso 5/9/ 3.3. Projeto Combate a Incndios
1 96
sobre a 10/12 Florestais
biodiversidade
3.4. Estratgia paulista sobre espcies
paulista 3
exticas invasoras
4.1. Projeto Economia Verde 198
4. Produo 4.2. Projeto Pesca Sustentvel 0
3/4/6/7/
e consumo 202
8/13/16 4.3. Sustentabilidade Setorial 0
sustentvel
4.4. Bioprospeco 4
349
5.1. Sistema Estadual de Unidades de

92
Conservao - SEUC
5.2. Instituio de Reservas Legais (RL) e
14
reas de Preservao Permanente (APP)
5.3. Programa de Pagamento por Servios
5. Instrumentos 73
Ambientais
para a
11/14/15 5.4. Conservao ex-situ da 334
conservao da 76
biodiversidade
Biodiversidade
5.5. Monitoramento da biodiversidade 64
5.6. Retirada de Espcies da Listas
15
Vermelhas
5.7. Programa sobre Populaes
0
Tradicionais
6.1. Restaurao Ecolgica (Reserva
107
Legal e Mata Ciliar)
6.2. Implantao do SARA - Sistema de
6. Apoio Restaurao de reas e TCRA
113
Remanescentes 14/15 Termos de Compromisso de Recuperao 251
florestais Ambiental.
6.3. UC de uso sustentvel para
6
instituio de Reserva Legal
6.4. Programa de Sementes e Mudas 125
7. Gesto do 7.1. Programa Estadual de Pesquisa
198
conhecimento sobre Biodiversidade
para a 18/19 210
biodiversidade 7.2. Inovao Tecnolgica 12
paulista
Em uma anlise geral aos dados apresentados na Tabela 3, pode-se inferir que
existe ampla convergncia entre os TIC do IF e os Produtos/Projetos do Plano de
Ao Paulista para a Biodiversidade 2011-2020 (PAPP), considerando que, cada
estudo de IC foi confrontado com todos os 30 produtos do PAPP.
Para cada produto, o nmero mximo de convergncia possvel 198. Para os
projetos, o valor mximo do indicador varivel em funo do nmero de produtos
que os integram.
No tocante aos produtos 4.1. Economia Verde e 7.1. Programa Estadual de
Pesquisa Sobre Biodiversidade verificou-se correlao de 100%, ou seja, todos os
trabalhos apresentados so convergentes com esses dois produtos das Metas Regio-
nais de Biodiversidade. A convergncia de 100% nesses dois produtos se justifica por
350
dois motivos. Primeiro, pelo fato dos trabalhos apresentados servirem de base para
a enorme cadeia de fornecimento de bens e prestao de servios que se assentam
sobre os pilares da Economia Verde, definida como aquela que resulta na melhoria
do bem-estar humano e da equidade social, ao mesmo tempo em que reduz signifi-
cativamente os riscos ambientais e a escassez de recursos ambientais. 62 Segundo,
pelo fato dos TIC se tratarem de resultados de pesquisa com estreita relao com a
temtica da biodiversidade.
Constatou-se, de maneira geral, que os TIC do IF guardam ampla relao com
o Projeto 1 - Plano de Comunicao para a Biodiversidade, em especial os produ-
tos 1.1. Portal da Biodiversidade e 1.3. Eventos nacionais e internacionais pela
Biodiversidade. Essa convergncia altamente positiva, visto que uma das maiores
barreiras para a conservao ambiental a relativa dificuldade que a produo cien-
tfica de biodiversidade tem em se converter em subsdios para polticas pblicas
e instrumentos de transformao da sociedade, sendo, inclusive, esse o escopo da
Meta1 do Plano de Ao Global para a Biodiversidade.63 Mais do que o contedo dos
trabalhos em si, o Programa de Iniciao Cientfica forma multiplicadores que sero,
potencialmente, agentes dessa desejada transformao.
Os TIC do IF distriburam-se mais homogeneamente nos produtos do Projeto
5.Instrumentos para a conservao da Biodiversidade e Projeto 6. Remanescentes
florestais. Como essas duas reas so centrais na atuao do IF, positivo obser-
var a ampla abrangncia temtica obtida pelos trabalhos. Chama-se ateno para
a inexistncia de trabalhos com populaes tradicionais na Iniciao Cientfica da
instituio, embora o Instituto Florestal desenvolva pesquisas nessa rea temtica.
Os dados exibem uma aparente contradio: enquanto 73 trabalhos (36,7%)
convergiram de forma satisfatria com os mecanismos de pagamentos por servios
ambientais (Produto 5.3. Programa de Pagamento por Servios Ambientais), ne-
nhum se correlacionou com o TEEB (Produto 2.1 A Economia dos Ecossistemas e
da Biodiversidade) So Paulo. Isso porque, metodologicamente, considerou-se no
primeiro caso o estudo de ecossistemas que prestam servios passveis de serem
incorporados pelo mercado. 64, 65, 66 Entretanto, nenhum desses estudos tinha o vis
62
UNEP. Global Green New Deal: Policy Brief, 2009. Disponvel em: < http://www.unep.org/pdf/A_Glo-
bal_Green_New_Deal_Policy_Brief.pdf >. Acesso em: 20/5/2013.
63
de 2010
64

65
66
351
de valorao ambiental, o que explica a inexistncia do segundo.67, 68 A prtica da

avaliao ecossistmica, integrada com as respectivas valoraes, sero fundamen-
tais para apoiar com conhecimento cientfico e instrumentos econmicos os
tomadores de deciso sobre os quais incidem a gesto dos territrios que abrigam
a biodiversidade. No tocante s necessidades cientficas para produo de mudas,
sementes e as aes de recuperao do meio, avaliou-se convergncia positiva dos
TIC. Isso se verificou tanto por meio de pesquisas de aplicao direta, como pela
farta produo acerca dos fatores genticos e das caractersticas anatmicas de
madeiras que permitiro o uso econmico das florestas nativas plantadas com essa
finalidade, por parte de produtores rurais, especialmente a partir das perspectivas
abertas pelo novo Cdigo Florestal69.
Concluses articuladas
1. A caracterizao da pesquisa de IC do IF configuram-se em subsdios para

a elaborao de estratgias institucionais de pesquisa, notadamente considerando a
baixa regularidade dos orientadores nos sucessivos eventos (3,33%); o baixo ndice
de orientadores com nmero expressivo de orientaes (14,28%); o elevado ndice de
ausncia de atuao de pesquisadores cientficos como orientador de IC (38,71%);
o potencial de ampliao da orientao exercida por tcnicos de outras carreiras,
atualmente restrito a 9%.
2. Em relao aos iniciantes, destaca-se a baixa participao de estudantes do
ensino mdio e tcnico (6,35%); o baixo ndice de trabalhos realizados por grupos de
estagirios (25,25%); a baixa participao de bolsistas da FUNDAP em relao aos
demais bolsistas (28%) e baixa participao desses bolsistas FUNDAP (9,78%) em
relao ao potencial mdio de envolvimento desses estudantes.
3. A correlao dos estudos de IC ao Plano de Ao Paulista para a Biodiversi-
dade 2011-2020 demonstrou que a pesquisa cientfica no IF est sintonizada com o
marco internacional para a conservao da biodiversidade e a utilizao sustentvel
dos recursos naturais, contribuindo com a popularizao da cincia e para a formao
de multiplicadores nas reas de conhecimento da biodiversidade.
4. Por refletir diretamente a pesquisa realizada no IF, os resultados fornecem
indicativos relevantes para o aperfeioamento da pesquisa institucional e do progra-
ma de Iniciao Cientifica.
67
TEEB La economa de los ecosistemas y la biodiversidade para los responsables de la elaboracin de
polticas nacionales e internacionales: responder al valor de la naturaleza, 2009.
68
TEEB La economa de los ecosistemas y la biodiversidade: informe provisional, 2008.
69
BRASIL, Lei 12.651, de 25 de maio de 2012.
352
5. Considerando que os indicadores das Metas Paulista de Biodiversidade esto

em fase de elaborao, este estudo pode fornecer subsdios tanto para a construo
dos indicadores como para o monitoramento de sua implementao pelo estado de
So Paulo.
353
SEGURO GARANTIA COMO INSTRUMENTO DE GESTO PARA

A MITIGAO DE DANOS AMBIENTAIS NA MINERAO
ELIANE PEREIRA RODRIGUES POVEDA

Especialista em Gesto e Direito Ambiental. Mestre em Geocincias.
Doutora em Cincias dos Recursos Naturais pela Universidade
Estadual de Campinas. Advogada ambientalista.
1. Introduo
Os recursos ambientais sempre foram utilizados como elementos essenciais na

dinmica do processo de desenvolvimento econmico, em busca do progresso das so-
ciedades humanas. O modelo industrial capitalista profundamente dependente da
utilizao intensiva de recursos naturais, da o adequado aproveitamento dos recursos
ambientais se afigura como requisito incontornvel para a obteno de bem-estar e
conforto material.
A atividade minerria fundamental para o desenvolvimento econmico da na-
o, bem como para a qualidade de vida da sociedade. Como qualquer outra atividade
econmica tem seus impactos negativos e positivos. nesse contexto que emerge a
noo de desenvolvimento sustentvel, congregando a idia de que os processos eco-
nmicos devem ser capazes de permitir a continuidade de desenvolvimento.
Diferentemente de outras atividades econmicas, se desenvolve na crosta ter-
restre, portanto no local onde a natureza a instalou. Da, a necessidade de estudos
compatveis para o aproveitamento racional da jazida com a devida proteo aos
recursos minerais bens naturais.
Os recursos minerais explorados so bens no renovveis e indisponveis, que
pertencem coletividade e o seu aproveitamento tem que ser sustentvel para asse-
gurar que toda a Humanidade participe dos benefcios de seu uso.
A minerao uma atividade que tem como caracterstica intrnseca modi-
ficao da paisagem, implicando potenciais conflitos com outras formas de ocupa-
o territorial. Desta forma, aspecto importante a ser considerado na minerao a
implementao de instrumentos econmicos (cauo, garantias financeiras, seguros
ambientais, etc.) como mecanismos de viabilizao para o cumprimento das obriga-
es legais e sociais deste setor.
No empreendimento mineiro desde a fase de prospeco do minrio j se deve
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agregar aos seus custos o dever constitucional de recuperar e/ou reabilitar a rea
degradada e impactada pela atividade econmica de extrao mineral com o plane-
jamento do encerramento da atividade. Estas constituem as obrigaes basilares do
segmento notadamente para o cumprimento da funo scio-ambiental da proprieda-
de com vocao mineral devolvendo-a para a sociedade para usos futuros.
O desafio para o setor mineral vai muito alm do planejamento de longo prazo,
da apropriao dos custos ambientais ao longo de vida til da jazida e dos recursos
tecnolgicos, mas da obteno de instrumentos econmicos que viabilizem o empre-
endimento antes de esgotar a sua capacidade de produo e atendendo s normas
aes legais.
As substncias minerais extradas pelas empresas de minerao no so reno-
vveis, o que implica no aproveitamento racional do recurso natural e na adoo de
prticas sustentveis como a preveno de poluio e de produo mais limpa em
todo o ciclo de vida da atividade, com vistas preveno de passivos ambientais.
A adequao do seguro garantia na modalidade ambiental constitui um instru-
mento econmico para afianar o cumprimento das obrigaes do empreendedor-
-minerador, com vistas a estabelecer um mecanismo que possa assegurar ao titular
do direito minerrio o fiel cumprimento das obrigaes contradas para a recuperao
e reabilitao das reas impactadas.
A abordagem sob a tica tcnico-jurdica visa integrar o instrumento econmico
existente Seguro Garantia s interfaces das legislaes mineral e ambiental que j
impem ao minerador a obrigatoriedade constitucional de recuperar a rea degradada
em razo do exerccio de sua atividade.
O seguro da obrigao de fazer dos compromissos assumidos administrativos ou
judiciais representa para as empresas do segmento de minerao mais um servio
a ser oferecido pelo mercado de seguros e resseguros, com vistas ao cumprimento
scio-econmico e ambiental de suas obrigaes legais, com vistas a alcanar a sus-
tentabilidade da atividade minerria no pas.
2. Polticas Pblicas que estabelecem os instrumentos econmicos

de gesto

Nos princpios que norteiam as polticas pblicas mnero-ambientais em estu-
do fundamental a compatibilizao entre o fomento da atividade econmica que
aproveita os recursos minerais, segmento este, de grande importncia para o mer-
cado nacional para assegurar trabalho e qualidade de vida ao homem na sociedade
globalizada, com a devida proteo aos recursos minerais, embasadas no trinmio:
preveno, precauo e desenvolvimento sustentvel.
355
O IBRAM - Instituto Brasileiro de Minerao define que [...] os bens mine-

rais so essenciais qualidade de vida almejada pela humanidade e sua prpria
sobrevivncia, mas faz-lo com permanente ateno e cuidado no que respeita o
meio ambiente1.
H uma carncia no que toca operacionalizao do direito minerrio e do di-
reito ambiental, bem como um entendimento equivocado que as polticas em questo
no podem ser compatibilizadas, o que diferentemente, se verificar no transcorrer
deste trabalho.
As polticas pblicas devem ser planejadas de forma compatibilizada respeitando
os preceitos constitucionais que as regem, considerando a necessidade da observncia
da proteo aos recursos naturais, por meio da explotao2 racional das jazidas.
No h no pas legislao federal vinculando o licenciamento ambiental ao
estabelecimento de garantias financeiras ou seguro ambiental. Desta forma, o es-
tudo se pautou na instituio de instrumentos econmicos com o advento da Lei
n 11.284/2006, que dispe sobre a gesto de florestas pblicas para a produo
sustentvel e prev expressamente o seguro ambiental no inc. I do art. 21 e o seguro
garantia no 2 inc. III do art. 21, entre outras modalidades de garantias3.
Referido diploma legal alterou a Lei n 6.938/1981 que dispe sobre a Poltica
Nacional do Meio Ambiente, instituindo o seguro ambiental como instrumento eco-
nmico para a gesto pblica, alm de inserir o seguro garantia entre outras moda-
lidades previstas em lei. A ttulo exemplificativo aplices de Seguro Garantia foram
emitidas para Concesso de Floresta Pblica Federal para o cumprimento das obri-
gaes contratuais constantes do Plano de Manejo aprovado pelo Servio Florestal
Brasileiro (SFB). 4
Assim, o inciso XIII do artigo 9 da Lei n 6.938/19815 inseriu os instrumentos
econmicos aos demais instrumentos de gesto ambiental fundamental para a pre-
veno e gerenciamento de passivos ambientais.
Valemo-nos dos aspectos que norteiam a atividade de minerao respeitando
a rigidez locacional do recurso mineral com o princpio da transgeracionalidade 6.
1
Instituto Brasileiro de Minerao. Minerao e meio ambiente. Braslia: Ibram, 1992.
2
Terminologia tcnica empregada para a explorao dos recursos minerais.
3
Regulamentada pelo Decreto n 6.063, de 20.03.2007.
4
A ttulo elucidativo aplices de Seguro Garantia foram emitidas para Concesso de Floresta Pblica Fede-
ral para o cumprimento das obrigaes contratuais constantes do Plano de Manejo aprovado pelo Servio
Florestal Brasileiro (SFB).
5
XIII - instrumentos econmicos, como concesso florestal, servido ambiental, seguro ambiental e outros.
6
1. Equidade intragerao (...). No h como se pensar em construir uma relao equilibrada com a na-
tureza em uma sociedade profundamente desequilibrada; 2. Equidade intergerao (...). Dado que o ciclo
hidrolgico, a regulao climtica, a capacidade produtiva dos solos, a biodiversidade e outros fatores so
fundamentais para a estabilidade social e produtiva, as polticas pblicas devem garantir a estabilidade
dos ativos ambientais atravs dos tempos; e 3. Irreversibilidades e incertezas [...] necessrio saber que
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Deflui-se portanto, que a matriz constitucional no consagra a regra da intocabilidade

do meio ambiente, mas a utilizao equilibrada e racional dos recursos naturais, na
busca da sustentabilidade da atividade minerria.
Segundo Cavalcanti, o entendimento mais comum sobre sustentabilidade est
relacionado com a possibilidade de se obterem continuamente condies iguais ou
superiores de vida para um grupo de pessoas e seus sucessores em um dado ecossis-
tema. Sustentar significaria, portanto, prolongar a produtividade do uso dos recursos
naturais, ao longo do tempo, ao mesmo tempo em que se mantm a integridade da
base desses recursos, viabilizando a continuidade de sua utilizao. A condio de
no prejudicar as geraes futuras, contida na definio de sustentabilidade, ou seja,
o conceito de eqidade intergeracional, determina que a sustentabilidade somente
seja verdadeira, se ela prpria for deixada como herana para as prximas geraes.
E arremata explicitando ainda que mais recentemente a noo de eqidade intrage-
racional incorporou-se discusso do desenvolvimento sustentvel, de forma mais
intensa. Dado o estado atual de pobreza, ou pouco acima do nvel de subsistncia
em que vive a maior parte da populao mundial, a soluo dos problemas dessa ge-
rao tornou-se prioritria, alm de ser a principal condio para o desenvolvimento
sustentvel. Por conseguinte, a eqidade intrageracional uma condio para que o
mundo caminhe com mais facilidade em direo equidade intergeracional7. A ques-
to ambiental forma o ncleo central do conceito de desenvolvimento sustentvel8 e
moldada por demandas de natureza difusa, que caracterizam a terceira gerao dos
direitos da era moderna, e refletem as preocupaes da sociedade ps-era industrial.
O conceito de desenvolvimento sustentvel foi adotado como referncia pelas
Naes Unidas para a Conferncia sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, realiza-
da em 1992 no Rio de Janeiro. A Conferncia, chamada Cpula da Terra de 1992,
inseriu o conceito de sustentabilidade no quadro dos princpios que constitui a Decla-
rao do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, traduzindo-o como Os seres
humanos esto no centro das preocupaes com o desenvolvimento sustentvel. Tm
nvel de presso pode ser aplicado sobre um assentamento humano, regio ou ecossistema, sem que suas
funes e seus servios ambientais fiquem irreversivelmente comprometidos. Ou seja, necessrio consi-
derar a capacidade de suporte e o nvel de resilincia (possibilidade de retornar ao estado anterior depois
de sofrer presso) na relao entre sociedade e ambiente natural. Merico, Luiz Fernando Krieger. Polticas
pblicas para a sustentabilidade. In: Viana, Gilney; Silva, Marina; Diniz, Nilo (orgs.). O desafio da susten-
tabilidade: um debate socioambiental no Brasil. So Paulo: Fundao Perseu Abramo, 2001, p.253-254.
7
Cavalcanti, R. N. Minerao e desenvolvimento sustentvel: casos da Companhia Vale do Rio Doce. Tese
de Doutorado em Engenharia Mineral, Departamento de Engenharia de Minas, So Paulo, USP, 1996.
8
O desenvolvimento sustentvel aquele que satisfaz as necessidades do presente sem comprometer a
possibilidade das geraes futuras satisfazerem as suas, baseia-se em dois conceitos chaves: a prioridade
na satisfao das necessidades das camadas mais pobres da populao, e s limitaes que o estado atual
da tecnologia e da organizao social imps sobre o meio ambiente.
Gerado no desenvolvimento dos trabalhos da Comisso Brundtland na Dcada de 80, nomeada pela Orga-
nizao das Naes Unidas, que resultou na redao do relatrio Nosso Futuro Comum.
357
direito a uma vida saudvel e produtiva, em harmonia com a natureza (Princpio 1 da

Declarao), e caracterizando-o como forma de manuteno de uma economia com-
patvel com as necessidades de desenvolvimento e de meio ambiente das geraes
presentes e futuras (Princpio 3 da Declarao), onde a proteo ambiental cons-
tituir parte integrante do processo de desenvolvimento e no pode ser considerada
isoladamente deste (Princpio 4 da mesma carta).
Segundo Cavalcanti, [...] indiscutvel que desenvolvimento e meio ambiente
esto indissoluvelmente vinculados, os trs critrios para se planejar o desenvolvi-
mento sustentvel devem ser obedecidos simultaneamente: equidade social, equil-
brio ecolgico e eficincia econmica. Essa a condio para se alcanar o desenvol-
vimento sustentvel, e somente dessa forma, a nossa civilizao e a vida inteligente
no Planeta sero salvas.
O desenvolvimento sustentvel em sua concepo de combinar crescimento
econmico com preservao do meio ambiente constitui-se na sntese perfeita que
deve nortear as polticas pblicas em todos os pases. No se trata de fazer uma esco-
lha entre preservao e desenvolvimento. Trata-se de desenvolver sem agredir a natu-
reza, a ponto de colocar em risco a sobrevivncia da humanidade (BATISTA, 2005)9.
Diante de um cenrio desafiador, que exige de toda a sociedade civil organizada
a participao e a definio de metas que consolidem o desenvolvimento sustentvel
no Pas buscamos criar alternativas de transferncia de riscos para as empresas de
minerao em razo da relevncia desse segmento econmico para o crescimento
econmico do Pas. de se esclarecer que a empresa de minerao fundamental
para garantir a qualidade de vida da sociedade contempornea. No entanto, os pro-
jetos para as intervenes das atividades de extrao devem inserir em todo ciclo
de vida do empreendimento minerrio a adoo de prticas sustentveis para o no
comprometimento dos recursos naturais no renovveis e para a recuperao do meio
ambiente degradado pela atividade.
Assim, medida de rigor a explorao dos recursos minerais com a proteo dos
recursos naturais e, por conseguinte o fiel cumprimento das obrigaes pactuadas
com os rgos ambientais e/ou Ministrio Pblico para o exerccio regular da ativida-
de em razo da significncia de seus impactos.
Da, o seguro garantia pode ser destinado s empresas que desejam anular
quaisquer riscos de no cumprimento nas suas relaes com os rgos ambientais
e de fiscalizao da atividade constituindo uma importante ferramenta para o setor
de minerao e uma oportunidade de negcio para o Mercado Segurador Brasileiro.
O desenvolvimento sustentvel est previsto desde a promulgao da Consti-
tuio Federal do Brasil e demais atos (resolues, regulamentos, portarias) as leis
9
Batista, Eliezer; Cavalcanti, Roberto; Fujihara, Marco Antonio. Caminhos para a sustentabilidade no Brasil.
So Paulo: Terra das Artes, 2005.
358
infraconstitucionais e decretos regulamentadores relativos ao meio ambiente, resta

evidenciada a solicitude do legislador e do administrador pblico com a preservao
do meio, com a qualidade ambiental e a qualidade de vida humana, com o manejo
acertado dos recursos ambientais. No entendimento do autor uma simples questo
de hermenutica: embora esta nomenclatura no conste nos parmetros e disposies
legais, os objetivos da sustentabilidade constam, sim, do Direito enquanto cincia e
como prtica, cabendo ao interessado saber ler e interpretar os textos da legislao10.
Quando a Constituio Federal fala em defender e preservar o meio ambiente
para as presentes e futuras geraes impe o uso e a explorao racional do meio
ambiente num plano, tambm, futuro.Tudo o que puder seriamente ocasionar os es-
gotamentos dos bens ambientais em prejuzo da atual gerao ou somente da futura
gerao inconstitucional11.
O princpio do desenvolvimento sustentvel caracteriza-se por estar investido por
duplo direito, ou seja, com profundas razes no direito natural e no direito positivo: o
direito do ser humano de se desenvolver e realizar suas potencialidades individuais
e sociais, bem como o direito de assegurar aos seus psteros as mesmas condies
favorveis. Assim, neste princpio fica evidente a reciprocidade entre direito e dever,
porquanto o desenvolver-se e usufruir no apenas direito, dever precpuo da so-
ciedade em geral.
No entendimento de Silva (2002), a questo est, a, na aplicao de estudos,
projetos e tcnicas que minimizem ao mximo possvel os efeitos degradantes das
operaes minerrias. Adverte ainda o autor, quanto necessidade de se aplicar o
princpio da explorao sustentvel, pois, se h recursos no renovveis, os minerais
so os tpicos, de sorte que devem ser utilizados de forma a evitar o perigo de seu
esgotamento futuro e de modo a assegurar que toda a humanidade participe dos be-
nefcios de seu uso, de acordo com o Princpio 3 da Declarao da ONU sobre o Meio
Ambiente Humano,12 de 1972, em Estocolmo.
Como a humanidade no pode prescindir dos minerais e metais procura
meios de satisfazer suas necessidades sem agredir o meio ambiente, ou reduzindo ao
nvel mnimo estas agresses. A avaliao de impacto ambiental um desses meios
e ter xito medida que for capaz de contribuir para que a atividade seja conduzida
em sintonia com o paradigma do desenvolvimento sustentvel13.
10
Milar, dis. Direito do ambiente: doutrina, prtica, jurisprudncia, glossrio. 5. ed. So Paulo: Ed. RT,
2007.
11
Machado, Paulo Affonso L. Princpios gerais de direito ambiental internacional e a poltica ambiental
brasileira. In: Benjamin, Antonio Herman V. Dano ambiental: preveno, reparao e represso. So Paulo:
Ed. RT, 1993. vol. 2.
12
Deve-se manter, e sempre que possvel, restaurar ou melhorar a capacidade da terra em produzir recursos
vitais renovveis.
13
No entendimento tcnico especializado atingir a sustentabilidade ambiental na minerao significa:
Manter os estoques. necessrio pesquisar novas reservas minerais, novos mtodos de prospeco e
359
Entendemos ser este o princpio de natureza constitucional-ambiental a viga

mestra para a sustentabilidade da poltica mnero-ambiental, pois o legislador cons-
tituinte no tratou expressamente do desenvolvimento sustentvel, mas o deixou im-
plcito nos princpios que ordenam ordem econmica e a defesa do meio ambiente
(arts. 170, VI, e 225, da CF/1988) no contexto da sistematizao da legislao am-
biental no ordenamento jurdico brasileiro.
Tambm a legislao mineral prev expressamente a devida proteo ambien-
tal na explorao de recursos minerais e o seu aproveitamento racional, nos termos
do art. 47 e incisos do Dec.-lei 227/1967 Cdigo de Minas, visando assegurar o
cumprimento do princpio da funo socioambiental da propriedade com vocao
mineral. E, ainda, ao Departamento Nacional de Produo Mineral (DNPM) compete
propor diretrizes para a orientao da poltica mineral, visando o uso racional e
eficiente dos recursos minerais (art. 3., IV e V, da Lei 8.876/1994)14.
3. A
importncia dos instrumentos econmicos no licenciamento
ambiental
Os problemas ambientais atingiram um patamar tal de proporo que represen-

tam um verdadeiro desafio s cincias para de forma inter e multidisciplinar estu-
darem propostas alternativas, com vistas a garantir a sobrevivncia da humanidade.
Nas ltimas dcadas tem-se enraizada a certeza da importncia do ambiente natural
para as sociedades. Dessa forma, a anlise econmica passou a estudar os fenme-
nos associados a ele que anteriormente foram sistematicamente desprezados e que
atualmente fundamental para o desenvolvimento sustentvel.
A questo ambiental diz respeito tanto aos pases desenvolvidos quanto aos sub-
desenvolvidos. certo dizer que nestes ltimos o reflexo ainda mais significativo,
pois a misria a forma mais cruel de degradao humana. Antes desse perodo mais
pesquisa, novas tcnicas de beneficiamento, de modo a garantir, para as geraes futuras, a disponibilida-
de dos bens minerais por elas requeridos;
Reduzir os impactos da produo. Os trabalhos de pesquisa, lavra, beneficiamento dos minrios, assim
como a desativao das minas, devem ser conduzidos de acordo com as melhores prticas ambientais, de
modo a manter ou melhorar a qualidade do meio ambiente para as geraes atuais e futuras; e
Reduzir os impactos do uso. Inclui atitudes de racionalizao do consumo, como a reciclagem e o reuso,
tanto das prprias substncias minerais, como dos insumos e matrias-primas empregados em sua pro-
duo (Dias, Elvira Gabriela Ciacco da Silva. Avaliao de impacto ambiental de projetos de minerao
no estado de So Paulo: a etapa de acompanhamento. Tese de Doutorado em Engenharia de Minas, De-
partamento de Engenharia de Minas da Escola Politcnica, So Paulo, USP, 2001, p. 80, grifo original).
14
Herrmann, Hildebrando. A minerao sob a ptica legal. In: Lins, Fernando Antonio de Freitas et al
(eds.). Brasil 500 anos: a construo do Brasil e da Amrica Latina pela minerao: histrico, atualidade
e perspectivas. Rio de Janeiro: Cetem/MCT, 2000.
360
recente, ao entender que a degradao ambiental tratava-se de consequncia quase

natural do processo de desenvolvimento, a sociologia no se ocupou em estudar
sua interface com as pessoas e as interferncias sobre sua qualidade de vida.
De certa forma, a desconexo ambiente-sociedade conduziu supervalorizao
dos movimentos ambientalistas nos quais se depositou a responsabilidade principal
pela luta visando melhoria ambiental.
Uma das possveis justificativas para essa postura tomada pela sociedade seria a
do cumprimento de seu papel no assim chamado moinho da produo que apresen-
ta caractersticas intrnsecas de degradao ambiental, mas que serve aos propsitos
de acumulao econmica.
A essa fase sucede a da teoria da sociedade de risco e da modernizao ecolgi-
ca que associa as questes ambientais qualidade de vida das sociedades. Percebe-
-se, ento, que a degradao ambiental ganhou contornos globais em termos de efei-
tos adversos e que seu alcance temporal pode atingir vrias geraes futuras.
Desse modo, a economia passa a estudar mais atentamente as relaes entre a
degradao ambiental e os conceitos bsicos para a anlise econmica do meio am-
biente, assim como outras cincias de forma multidisciplinar. Nascem como ponto de
partida para as anlises dos problemas os conceitos de ecologia.
Os economistas no se quedaram inertes, mesmo sendo de difcil mensurao
a avaliao das perdas financeiras e perdas at mesmo intangveis oriundas de polui-
es e danos ambientais.
Os instrumentos econmicos so fundamentais para a quantificao dos custos
para a proteo dos recursos escassos e preciosos bens naturais e at mesmo para
o estudo das formas sustentveis de desenvolvimento, inclusive a transferncia dos
riscos ao mercado de seguros e resseguros.
A reao da economia de mercado foi a de internalizar essas externalidades, vei-
culando o conceito de que perfeitamente possvel mitigar os impactos ambientais
decorrentes do moinho da produo e at mesmo criando mais uma oportunidade
de negcio: a ecoindstria.
Desnecessrio dizer que todas essas grandes transformaes que a sociedade
vem sofrendo afetam de forma muito contundente os indivduos, suas relaes e a
qualidade de suas vidas.
Alm disso, a complexidade geral que permeia a sociedade atual dificulta a
tomada de decises coletivas, privilegiando os interesses individuais o que nada con-
tribui com o equacionamento dos problemas ambientais. H dificuldades primrias
que impactam essa questo como a prpria definio de qualidade de vida sem a
qual fica impossvel determinar as medidas a serem tomadas visando preservao
ambiental que contribuir com a melhoria da vida das pessoas.
Todas essas questes exigem de todos ns um constante estado de renovao,
361
um aprender a aprender que no se encerra e que nos traz ansiedades pessoais e

coletivas de difcil soluo.
A funo de interao ambiental fundamental, pois no h uma definio geral
para a garantia da sustentabilidade com qualidade de vida sem levar em considera-
o os complexos mecanismos ecolgicos, geogrficos, hidrolgicos e meteorolgicos
ante a sua natureza notadamente aleatria.
de suma importncia a administrao na transio para o desenvolvimento
sustentvel, pois o sistema de regulao precisa ser revisto, tendo em vista que os
instrumentos de comando e controle h muito no so mais suficientes para a garan-
tia do uso adequado e racional dos recursos naturais.
No entendimento de Steigleder a ausncia de legislaes que atrelem as garan-
tias financeiras ao licenciamento ambiental no impede que se encontrem solues
satisfatrias para as situaes. Por esse motivo, cumprem avanar o estudo sobre as
garantias e demais instrumentos, observando-se a forma como podem ser inseridos
no contexto de aes civis pblicas e termos de ajustamento de conduta.
Esclarece ainda a autora que uma vez exigida garantia no contexto do licen-
ciamento ambiental, sua vigncia deveria prolongar-se durante todo o perodo da
atividade licenciada, esclarecendo-se que o prprio plano de encerramento de uma
mina ou de remediao de uma rea contaminada so objeto de licenciamentos am-
bientais especficos15.
De qualquer forma, o desafio das relaes do meio ambiente com o sistema
econmico e at social efetivamente vencer a inrcia mental, ultrapassando as argu-
mentaes que visam somente manuteno do status quo e abrir-se para o novo.
Essa parece ser a nica forma eficaz de evoluir na reflexo da questo ambiental e nas
suas inter-relaes com a sociedade. Quem sabe assim, possamos alcanar alternati-
vas que compatibilizem o desenvolvimento econmico e social essenciais existncia
humana com a preservao do ambiente natural no menos primordial.
Os riscos ambientais oriundos das atividades de extrao mineral precisam ser
mensurados e tratados pelo mercado de seguros de forma adequada e de maneira
global respeitando os domnios das cincias inter e multidisciplinares que envolvem o
setor, sendo sua anlise econmica e financeira fator preponderante para a valorao
da natureza, da mensurao dos riscos e, consequentemente, da possibilidade de sua
aceitao ou no junto s seguradoras. Da a relevncia do estudo de viabilidade do
instrumento econmico seguro garantia para o desenvolvimento e sustentabilida-
de das empresas de minerao16.
15
STEIGLEDER, Annelise Monteiro. Instrumentos de garantia para assegurar a reparao do dano ambien-
tal. 16. Congresso Nacional de Direito Ambiental: 30 Anos da Poltica Nacional de Meio Ambiente. So
Paulo: Instituto O Direito por um Planeta Verde, 2011.
16
Sobre os desafios da sustentabilidade. Veiga, Jos Eli. Desenvolvimento sustentvel: o desafio do sculo
XXI. Rio de Janeiro: Garamond, 2005.
362
3.1 O seguro garantia como instrumento de gesto na minerao
O seguro garantia um ramo de seguro que tem por objetivo garantir o fiel
cumprimento de uma obrigao contratual, seja ela de construir, fabricar, fornecer ou
prestar servios, contradas pelo tomador junto ao segurado em contratos privados ou
pblicos. Complementarmente, qualifica as empresas quanto s condies de cum-
prir o objetivo da licitao que pretende ingressar.
Institudo no ordenamento jurdico por meio do Decreto-lei 200/1967, sua len-
ta difuso deu-se no s pela sua complexidade tcnica, mas tambm pela opo
das empresas interessadas por outras formas de garantia: a cauo em dinheiro, em
ttulos da dvida pblica adquiridos ou locados a preos compensadores e a fiana
bancria oferecida pelas instituies financeiras a preos compensadores.
A exigncia de cauo, fiana ou avais em licitaes e contratos est estabeleci-
da na nossa legislao nos arts. 818 a 839 da Lei 10.406, de 10.01.2002 Cdigo
Civil de 2002 , no Dec.-lei 200/1967 e na Lei 8.666/1993 e suas posteriores alte-
raes, obedecido o disposto no art. 37, XXI, da CF/1988.
No caso do Brasil, indubitavelmente a Lei 8.666/1993 e suas posteriores al-
teraes constituem um marco regulatrio para a contratao deste ramo de seguro,
tendo em vista que as regras de aplicao para contratos pblicos esto definidas no
referido diploma legal, que considera contrato todo e qualquer ajuste entre rgos ou
entidades da Administrao Pblica e particulares, em que haja um acordo de vonta-
des para a formao de vnculo e estipulao de obrigaes recprocas, independente
da denominao utilizada (art. 2., pargrafo nico, da Lei 8.666/1993).
Oportuno destacar que a Lei 11.284, de 02.03.2006, que dispe sobre a ges-
to de florestas pblicas para a produo sustentvel prev expressamente os instru-
mentos econmicos (seguro ambiental art. 21, I, da Lei 11.284/2006, e seguro
garantia art. 21, 2., III, da Lei 11.284/2006, entre outras modalidades de
garantia), roborando com a previso legal j contida no art. 56 da Lei 8.666/1993,
que sofreu alterao em sua redao dada pela Lei 8.883/1994, que regulamenta o
processo de licitao e contratao de obras e servios do Poder Pblico e que va-
lidou a modalidade de Seguro Garantia, por vrias razes contratuais passou a ser o
mais utilizado e divulgado nas contrataes pblicas.17
Desta forma, ao ser analisado o risco deste ramo de seguro, as seguradoras
levam em considerao: (a) o contrato, suas clusulas e condies, preo e prazo;
(b) as qualidades do tomador garantido, sua idoneidade, organizao, capacidade
tcnica e financeira.
As partes intervenientes so: (a) o segurado; (b) o garantido e (c) o garantidor.
17
Poveda, Eliane Pereira Rodrigues. A eficcia legal na desativao de empreendimentos minerrios. So
Paulo: Signus, 2007.
363
O segurado o contratante, o beneficirio da aplice, o credor das obrigaes

assumidas pelo tomador no contrato principal. O garantido o contratado, o tomador,
a quem se prestou a garantia, o devedor das obrigaes por ele assumidas no contrato
principal. O garantidor por sua vez, o segurador, quem garantiu o fiel cumprimento
das obrigaes assumidas pelo tomador no contrato, as quais so estabelecidas nos
termos e condies da aplice de seguro.
As coberturas de seguro so estipuladas pelo segurador, por meio de condies
gerais, particulares e especiais na aplice de seguro. O mercado segurador brasileiro
opera com as seguintes modalidades de seguro garantia: (a) do concorrente, (b) de
executante, (c) de adiantamento de pagamento, (d) de reteno de pagamentos, (e)
de perfeito funcionamento, (f) imobiliria, (g) aduaneiras, (h) financeiras, (i) judicial
e (j) administrativa.
O seguro garantia de executante (Performance Bond)18 e seguro garantia judi-
cial so as coberturas que melhor se adquam para a garantia do cumprimento dos
19
instrumentos firmados com os empreendedores do segmento de minerao durante o

licenciamento ambiental da atividade no mbito da legislao vigente no Estado de
So Paulo,20 quais sejam: os Termos de Compromisso de Ajustamento de Conduta
TAC,21 Termo de Compromisso de Recuperao Ambiental TCRA, Termo de
Compromisso de Compensao Ambiental TCCA, Termo de Preservao de Reser-
va Legal TPRL, bem como os demais estudos ambientais at o encerramento do
ciclo da atividade com o cumprimento integrado para reabilitao das reas impac-
tadas pela atividade produtiva (Plano de Recuperao Ambiental, Plano de Remedia-
o, Plano de Fechamento de Mina ou Plano de Desativao, etc.).
No mbito da legislao ambiental vigente no estado do Rio de Janeiro, h de-
terminao expressa que determina a apresentao pelo poluidor de garantias reais
ou fidejussrias para assegurar o cumprimento de obrigaes referentes ao termo de
compromisso ou ajuste ambiental, tal como prescrito na Lei estadual 3.467/2000,
que dispe sobre as sanes administrativas derivadas de condutas lesivas ao meio
ambiente, h casos prticos em outros segmentos industriais, mas nenhum no seg-
mento de minerao.
18
Garante o fiel cumprimento do contrato e a sua programao para construir, fornecer ou prestar servios.
19
O seguro garante as obrigaes que possam ser imputadas empresa tomadora, em sede de execuo
fiscal, nos termos da Lei 11.382/2006, que altera o 2. do art. 656 do CPC, com custo e benefcios
muito competitivos frente s outras modalidades exigidas na Lei 6.830/1980 Lei da Execuo Fiscal,
para garantia da execuo, como a fiana bancria (art. 9., II e 5., c/c art. 15, I, da Lei 6.830/1980). O
seguro garantia judicial objetiva a substituir as caues e/ou depsitos a serem efetuados perante o Poder
Judicirio e tem por escopo garantir as obrigaes que possam ser imputadas empresa tomadora, em
face de uma ao judicial.
20
Portaria SMA/DEPRN 75, de 21.12.2006.
21
Que os rgos pblicos esto autorizados a celebrar nas esferas da responsabilidade civil (art. 5., 6.,
da Lei 7.347/1985 TAC) e da responsabilidade administrativa (art. 79-A da Lei 9.605/1998 e respectivo
Dec. 6.514/2008 e suas alteraes TCA).
364
Em recente projeto de regulamentao da Lei estadual 13.577/2009, proposto

no mbito do estado de So Paulo, tambm h previso sobre a obrigatoriedade de
apresentao de garantias financeiras ou a contratao de seguro garantia para a
implementao do Plano de Remediao aprovado pelo rgo ambiental competente
para proteo da qualidade do solo e guas subterrneas contra alteraes nocivas
por contaminao e para a necessria remediao dessas reas de forma a tornar o
seu uso seguro novamente em consonncia com a Resoluo Conama 420/2009.
Para Polido, o seguro garantia no visa o meio ambiente como objeto de repara-
o e indenizao, no caso de sinistro, e sim e to somente a obrigao do tomador
de levar a cabo o compromisso assumido22.
Diferentemente do seguro de riscos ambientais, o objeto do seguro garantia
de execuo Performance Bond contratado de acordo com o disposto na Circular
Susep 232, de 2003 garantir o cumprimento integral e fiel do contrato ou termo
de compromisso o que implica no seguro da obrigao de fazer firmado na avena e
no no patrimnio do prprio segurado frente o seu dever de indenizar ou de reparar
o meio ambiente afetado, em consequncia de dano ambiental ocorrido na vigncia
da aplice.
O seguro garantia Surety Bond tem por objetivo afianar a indenizao dos
prejuzos decorrentes do inadimplemento do tomador (empreendedor-minerador) em
relao s obrigaes assumidas na avena firmada com o segurado (entidade legiti-
mada para propor o termo de compromisso).
Snchez enfatiza, que em pases mineiros como Canad e Estados Unidos se
adota cada vez mais a exigncia de garantias financeiras para a desativao das mi-
nas. Dessa forma, caso a empresa no promova a recuperao das reas degradadas
e a desativao adequada das instalaes, o governo usar a garantia financeira para
mandar executar os trabalhos23.
A Fundao do Meio Ambiente Fatma, rgo ambiental do Estado de Santa
Catarina, realizou a formalizao de um TAC termo de ajustamento de conduta
padro com as empresas mineradoras de carvo que operaram em desacordo com
a lei e normas tcnicas. A avena foi realizada por meio do Protocolo de Intenes
24/2004, firmado pela Fatma, Ibama Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos
Recursos Naturais Renovveis, Ministrio Pblico Federal, Ministrio Pblico Esta-
dual, Polcia de Proteo Ambiental do Estado de Santa Catarina e o Departamento
Nacional de Produo Mineral, o qual contemplou expressamente a apresentao ao
rgo ambiental de proposta de cauo ou seguro ambiental, como garantia para o
cumprimento das obrigaes pactuadas pelas empresas de minerao no TAC, in-
cluindo o cumprimento do plano de recuperao de reas degradadas.
22
POLIDO, Walter. Seguros para riscos ambientais. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2005.
23
Snchez, Luis Enrique. Desengenharia: o passivo ambiental na desativao de empreendimentos indus-
triais. So Paulo: EDUSP, 2001.
365
A questo foi tratada na fase de execuo da sentena da ao civil pblica e

no houve a contratao do seguro garantia e sim a cauo hipotecria para o cum-
primento das obrigaes pactuadas pelas empresas de minerao no TAC homologado
perante a 1 Vara Federal e Juizado Especial Federal Criminal Adjunto de Cricima da
Seo Judiciria de Santa Catarina, com vistas ao cumprimento do plano de recupe-
rao de reas degradadas.24
Nesse sentido, Polido esclarece que: (...) o seguro garantia para o Termo de
Compromisso de Ajustamento de Conduta, pode oferecer garantia extraordinria ao
Instrumento, pois que novo agente entra na relao, com interesse de que a obrigao
de fazer seja executada de fato a Seguradora25.
Buranello esclarece resumidamente que o seguro garantia, cobre prejuzos
decorrentes de falhas tcnicas ou de carter econmico que se enquadrem como
inadimplemento contratual. E, durante o transcorrer do servio, o descumprimento de
qualquer das clusulas contratuais acarretar o sinistro. A garantia pode ser emitida
para caucionar contratos pblicos e privados pertinentes a obras, compras e servios.
No caso de prestao de servios, a garantia assegura a qualidade do desenvolvimen-
to da atividade26.
Segundo Poletto: (...) a relao jurdica do seguro garantia visa externar uma
garantia, possui forma de operao de seguro, uma vez que esto presentes alguns
dos elementos comuns instituio, mas a sua natureza jurdica peculiar a si pr-
pria, pois no est presente em qualquer outra forma de garantia. Aduz ainda, que
esta modalidade de seguro tem o fito de garantir as operaes de crdito, portanto,
este deve ser amplamente segurado na forma referida, para que os efeitos de uma
possvel inadimplncia no venham obstruir o progresso econmico, bem como o
desenvolvimento social de uma nao27.
Como vimos, esta modalidade de seguro est devidamente aprovada pela Supe-
rintendncia de Seguro Privados Susep e um ramo de seguro autnomo que est
estruturado como uma operao tcnica e econmica de seguro.
A garantia neste caso seria a execuo da recuperao e/ou reabilitao com o
pertinente acompanhamento dos rgos gestores durante a vigncia da licena de
24
Acrdo proferido no REsp 647.493/SC (2004/0032785-4), STJ. Aresto comentado pela auto-
ra: Conflito entre o social e o ambiental. Comentrios ao acrdo no Recurso Especial n. 647.493/SC
(2004/0032785-4) da Segunda Turma do Superior Tribunal de Justia. In: Poveda, Eliane Pereira Ro-
drigues et al. Julgamentos histricos do direito ambiental, coordenado por Vladimir Passos de Freitas.
Campinas: Millennium, 2010. p. 215-231.
25
Polido, Walter A. Contrato de seguro: a efetividade do seguro ambiental na composio de danos que
afetam direitos difusos. Revista de Direito Ambiental n. 45, janeiro-maro. So Paulo: Ed. RT, 2007.
26
Buranello, Renato Macedo. Do contrato de seguro O seguro garantia de obrigaes contratuais. So
Paulo: Quartier Latin, 2006.
27
Poletto, Gladimir Adriani. O seguro garantia Em busca de sua natureza jurdica. Rio de Janeiro: Fu-
nenseg, 2003.
366
operao do empreendimento at a cessao das atividades minerrias, contribuindo

sobremaneira para o cumprimento do plano de desativao ou plano de fechamento
de mina do empreendimento, ou ainda, se houver necessidade na fase de ps-desati-
vao, quando se tratar de reas contaminadas a serem revitalizadas.
Em caso de descumprimento das obrigaes assumidas pelo minerador, e, por-
tanto, cabendo o acionamento do seguro garantia, o responsvel pela remediao,
recuperao e/ou reabilitao da rea degradada a seguradora.
Cabe seguradora assumir a obrigao de fazer, no lugar do poluidor, para cuja
operao ela indicar empresa especializada ou manter aquela que j vem realizando
a execuo do projeto. O seguro garantia ser acionado, na maioria das vezes, apenas
no caso de haver insolvncia do tomador (poluidor) ou outro problema qualquer que
lhe impossibilite o cumprimento da obrigao. A seguradora poder, sempre, acionar
o contrato de contra garantia (firmado entre as partes tomador/compromissrio e se-
guradora), buscando o ressarcimento das quantias despendidas em nome dele e que
foram realizadas a favor do segurado (rgos da Administrao Pblica encarregados
do licenciamento e fiscalizao ambiental);28 na verdade o instrumento uma esp-
cie de fiana e no guarda, por isso, a caracterstica meramente indenizatria que
apresenta os demais ramos de seguros. Ao segurado (compromitente), contudo, no
interessa a existncia ou no do contrato de contra garantia etc. Interessa, apenas, o
fato de que mais uma entidade estar garantindo a execuo das avenas administra-
tivas e/ou judiciais a seguradora, alm do prprio e sempre primeiro responsvel: o
empreendedor (compromissrio).
O seguro garantia tem por escopo garantir que a obrigao do tomador (empre-
endedor) constante da avena firmada com o segurado (rgo gestor) seja cumprida,
respeitando inclusive os prazos previstos no cronograma do instrumento.
considerado um seguro atpico, tripartite, pois o tomador solicita a emisso de
aplice seguradora para dar garantia a um terceiro, o segurado. Nesse contexto, o
segurado no faz parte do processo de emisso da aplice, cabendo ao mesmo apenas
aceitar ou recusar a aplice emitida. o contrato a ser garantido que define o objeto
do seguro, que , portanto, acessrio a este. A possibilidade de adimplir a obrigao
garantida o grande diferencial do produto, pois muitas vezes ter parte dos prejuzos
ressarcidos ou o dinheiro de volta no atende a real necessidade do segurado29.
Por fim, o seguro garantia constitui um valioso instrumento que substitui as
garantias financeiras e que se utilizado no licenciamento ambiental da atividade de
minerao pode servir de ferramenta de gesto e preveno de passivos ambientais
28
A atividade da Administrao no pode restringir-se ao exerccio de suas prerrogativas, h necessidade
de ir alm, visando efetividade de seu poder-dever, o qual fundamentado no princpio da indisponibi-
lidade do interesse pblico.
29
Almada, Beatriz de Moura Campos Mello. O seguro garantia como mitigador de riscos nos grandes proje-
tos. In: Carlini, Anglica et al; Schalch, Debora (org.) Seguros e resseguros: aspectos tcnicos, jurdicos e
econmicos. So Paulo: Saraiva/Virglia, 2010.
367
em todo ciclo de vida do empreendimento minerrio, cujo planejamento inclui tam-

bm sua desativao ou fechamento devido a exausto da jazida.
4. Concluses articuladas
4.1. O instrumento econmico se exigido no licenciamento ambiental constitui

uma ferramenta de gesto para mitigar os danos ambientais oriundos da atividade de
minerao e o aproveitamento racional dos recursos naturais, observando suas condi-
cionantes geolgicas, sociais, polticas, legais, econmicas e ambientais. um ins-
trumento complementar as demais garantias financeiras que objetiva a preveno de
passivos ambientais com a devida reabilitao das reas impactadas pela atividade.
4.2. Sob essa tica o seguro garantia constitui um valioso instrumento econmi-
co para afianar a execuo das condicionantes estabelecidas com os rgos pblicos
integrantes do Sistema Nacional do Meio Ambiente Sisnama e Ministrios Pblicos
(Estadual e Federal) servindo como mecanismo de gesto de passivos ambientais.
4.3. A empresa de minerao que buscar desenvolver sua atividade respeitando
os padres de desempenho de sustentabilidade ambiental e social a rigor deve ser:
(a) economicamente vivel, (b) ambientalmente correta, (c) socialmente justa e (d)
estar culturamente aceita.
Esse trilhar em busca da sustentabilidade requer nova postura ideolgica e pla-
nejamento do ciclo de vida do empreendimento minerrio, pois implica em no per-
mitir que suas naturais externalidades sejam socializadas para as futuras geraes.
368
A DEMOCRACIA PARTICIPATIVA NAS AUDINCIAS PBLICAS

PARA LICENCIAMENTO AMBIENTAL
FERNANDO ALBERTO BILIA DA SILVA

Major da Polcia Militar. Mestre em Gesto dos Recursos Naturais e
Desenvolvimento Local (NUMA/UFPA).
Especialista em Direito Ambiental e Polticas Pblicas (UFPA)
LILIAN MENDES HABER

Procuradora do Estado do Par. Assessora Especial do
Secretrio de Estado de Meio Ambiente.
Mestre em Direito Internacional do Meio Ambiente (LIMOGES/FRANA)
RESUMO: O presente artigo tem por objetivo analisar a importncia da partici-

pao popular no licenciamento ambiental, por meio da abordagem da democracia
participativa calcada no princpio da participao do Direito Ambiental, que se ex-
pressa por meio da informao popular e da promoo do desenvolvimento sustent-
vel, para a construo de polticas pblicas mais eficazes na proteo e conservao
do meio ambiente. Considerou-se o licenciamento ambiental um instrumento primor-
dial previsto na PNMA e na CF/88, de carter preventivo, que consiste em evitar da-
nos mais graves ao meio ambiente. A audincia pblica reflete a participao popular
genuna e democrtica na fase preliminar do licenciamento ambiental, que busca o
consenso social com a divulgao do EIA/RIMA, visando dirimir as dvidas e coletar
crticas e sugestes diante da instalao, ampliao de obra ou atividade que cause
significativo impacto ou degradao ambiental.
Palavras-chave: democracia participativa; licenciamento ambiental; audincia
pblica.
1. INTRODUO
No Brasil, o processo de redemocratizao ganhou flego com a promulgao da

Constituio Federal de 1988 (CF/88), na qual a democracia e a cidadania so reco-
nhecidas como princpios fundamentais do Estado Brasileiro no controle da gesto
das polticas pblicas, fundado na participao direta do cidado no Poder Pblico.
369
Como instrumentos garantidores da democracia previsto na CF/88 figuram: a iniciati-

va popular, o referendo, o plebiscito, as consultas e audincias pblicas, em respeito
aos direitos humanos e ao pluralismo poltico.
Os novos direitos surgem a partir da dcada de 60, do sculo XX, e so essen-
cialmente direitos de participao, ou seja, direitos que se formam em decorrncia
de uma crise de legitimidade da ordem tradicional que no incorpora a manifestao
direta dos cidados na resoluo dos seus problemas imediatos. O movimento de ci-
dados conquista espaos polticos que se materializam em leis de contedo, funo
e perspectivas bastante diversos dos conhecidos pela ordem jurdica tradicional1.
Neste mesmo cenrio, o Direito Ambiental Brasileiro se consolidou como um dos
grandes ramos da cincia jurdica2, quando o texto constitucional de 1988 assegurou
no Art. 225 o direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado,
bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao
Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para os presentes
e futuras geraes.
A principal misso que o Direito Ambiental oferece servir como marco regu-
latrio e normativo das atividades humanas em relao ao meio ambiente3. O papel
participativo de cada cidado nesse processo importante qualificador de contribuio
para as aes de controle e a fiscalizao de uso e apropriao dos recursos naturais.
O Direito Ambiental composto por vrios princpios democrticos que o consi-
dera como um ramo autnomo do Direito Pblico, que ajudam a disciplinar as regras
de proteo dos recursos naturais, entre os quais, o da participao, que configura o
ncleo de estudo do presente trabalho.
Por sua vez a audincia pblica um instrumento da Poltica Nacional do Meio
Ambiente (PNMA) que reflete a participao popular genuna e democrtica na fase
preliminar do licenciamento ambiental, que busca o consenso social com a divulga-
o do EPIA/RIMA, visando dirimir as dvidas e coletar crticas e sugestes diante
da instalao, ampliao de obra ou atividade que cause significativo impacto ou
degradao ambiental.
Nesse contexto, o presente artigo tem por objetivo analisar a importncia da
participao popular nas audincias pblicas para licenciamento ambiental, por meio
da abordagem da democracia participativa calcada no princpio da participao do
Direito Ambiental. Discute-se a audincia pblica como participao popular genuna
1
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 11 ed. Ampl. Refor. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008,
p.20.
2
Torna-se desnecessrio reconhecer o Direito Ambiental como ramo autnomo do Direito para que pos-
samos compreender a sua relevncia no atual contexto da proteo dos direito, uma vez que o conceito de
autonomia dos ramos do Direito bastante discutido e discutvel. Os conceitos fundamentais do Direito
tradicional so vlidos em qualquer um dos diferentes ramos do Direito. ANTUNES, op.cit.., p. 20.
3
ANTUNES, Direito Ambiental. Op.cit., p. 4.
370
e democrtica que busca o consenso social com a divulgao do EIA/RIMA.
2. OLHAR SOBRE O PRINCPIO DA PARTICIPAO COMO EXPRESSO DA

DEMOCRACIA PARTICIPATIVA
O princpio da participao possui como marco jurdico os Arts. 1 e 225, da

Constituio Federal de 1988, quando estabelecem os princpios fundamentais do
Estado da Repblica Federativa do Brasil4 e como dever do Poder Pblico e da co-
letividade a defesa e proteo do meio ambiente ecologicamente equilibrado para
as presentes e futuras geraes. Este princpio tambm se encontra no Art. 10 da
Declarao das Naes Unidades sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, do Rio de
Janeiro, de 1992, assim enunciado:
a melhor maneira de tratar as questes ambientais assegurar a

participao, no nvel apropriado, de todos os cidados interessa-
dos. No nvel nacional, cada indivduo ter acesso adequado s
informaes relativas ao meio ambiente de que disponham as auto-
ridades pblicas, inclusive informaes acerca de materiais e ativi-
dades perigosas em suas comunidades, bem como a oportunidade
de participar dos processos decisrios. Os Estados iro facilitar e
estimular a conscientizao e a participao popular, colocando as
informaes disposio de todos. Ser proporcionado o acesso
efetivo a mecanismos judiciais e administrativos, inclusive no que
se refere compensao e reparao de danos (itlico dos autores).
O princpio da participao expressa a ideia de que, para a resoluo dos pro-

blemas do ambiente, deve ser dada especial nfase cooperao entre o Estado e a
sociedade, por meio da participao dos diferentes grupos sociais na formulao e na
execuo da poltica ambiental no mbito da Administrao Pblica5.
Este princpio representa, portanto, a garantia posta aos cidados para atuarem
no processo participativo e decisrio das polticas governamentais, individual ou co-
letivamente, no mbito do Estado Ambiental de Direito, nos trs nveis de Poderes:
4
Art. 1 - A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do
Distrito Federal, constitui-se em Estado democrtico de direito e tem como fundamentos: I - a soberania;
II - a cidadania; III - a dignidade da pessoa humana; IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;
V - o pluralismo poltico (CF/88).
5
MILAR, Edis. Direito do Ambiente: A gesto ambiental em foco. Doutrina jurisprudncia glossrio.
7ed. So Paulo, revista dos Tribunais, 2011, p. 230.
371
seja a representao da sociedade civil em processos decisrios administrativos (p. ex.

audincias pblicas em fase de licenciamento ambiental Art. 11, 2, da Resoluo
CONAMA 01/86), em mecanismos de controle da participao direita no controle ju-
dicial (ao civil pblica Lei 4.347/1985; ao popular Lei 4.717/1965) e ainda,
a participao no Poder Legislativo por meio de plebiscito (Art. 14, inc. I, CF/88),
referendo (Art. 14, inc. II, da CF/88) e da iniciativa popular (Art. 61, caput, CF/88)6.
Nesse sentido, o princpio da participao postula uma atuao em defesa dos
interesses difusos e coletivos, no campo do controle social das atividades ligadas ao
meio ambiente7. Este princpio surge como uma expresso de um novo conceito de
democracia8, a democracia participativa9. A partir dessa premissa, pode-se dizer que
o princpio da democracia participativa considerado a mola mestre que robustece
como um todo o princpio da participao no Direito Ambiental, pois se expressa in-
tegralmente no tecido social, principalmente em se tratando da defesa de interesses
difusos e coletivos de uma sociedade contempornea.
Em reforo, o princpio da participao tem seu locus na democracia participati-
va, que foi consolidada com o processo de redemocratizao do pas, por meio da pro-
mulgao da CF/88, na qual se denota o seu marco-jurdico por meio dos princpios
fundamentais do Estado Democrtico de Direito, quando enuncia que todo o poder
emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente10,
nos termos desta Constituio11.
O prprio Art. 225 da CF/88 impele no somente ao Poder Pblico o dever de
defender e preservar o meio ambiente, mas tambm a coletividade, outorgando a
participao social por meio da cooperao, em sede de regime democrtico, entre
sociedade e Estado na defesa do meio ambiente ecologicamente equilibrado.
6
Especificamente, a iniciativa popular um instrumento de democracia direta que possibilita a populao
apresentar projetos de lei, de acordo com Art. 61 da Constituio Federal de 1988, regulamentada pela
9.709/98;
7
Seja na coleta de informaes ou fornecimento de denncias por parte da populao junto Administra-
o Pblica sobre prticas ilegais que atentem contra a sustentabilidade dos ecossistemas.
8
A democracia um procedimento que possibilita, de diversas formas, a participao das pessoas no
governo da sociedade. Foram expostas as diversas correntes doutrinrias sobre democracia nas mais diver-
sas pocas. Nenhum dos autores deixa de apontar que a democracia um procedimento de participao
popular. Houve uma transformao, contudo, na qualidade, na quantidade e na forma de participar, desde
a concepo de Aristteles in MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito informao, MACHADO, Paulo
Affonso de Leme. Direito informao e meio ambiente. So Paulo: Malheiros Editores, 2006, p.49.
9
FERREIRA, Maria Augusta Soares de Oliveira. Direito ambiental brasileiro: princpio da participao. 2
ed. ver. ampl e atual. Belo Horizonte: Frum, 2010, p.29.
10
Por meio deste dispositivo, pode-se inferir a chamada democracia representativa, que significa ge-
nericamente que as deliberaes coletivas, isto , as deliberaes que dizem respeito coletividade in-
teira, so tomadas no diretamente por aqueles que dela fazem parte, mas por pessoas eleitas para esta
finalidade in BOBBIO, Roberto. O futuro da democracia. 2000, 12. Reimpresso. So Paulo Paz e Terra,
2011, p.54.
11
Art. 1, Pargrafo nico, da CF/88.
372
Dessa maneira, o princpio da democracia participativa tem como meta garantir

ao cidado o direito informao e participao no planejamento e acompanha-
mento das polticas pblicas sobre meio ambiente, de forma a assegurar a todos os
mecanismos administrativos, legislativos e judiciais que efetivem a exteriorizao e
materializao desse princpio na organizao do Estado brasileiro.
2.1 O PRINCPIO DA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA: DA INFORMAO POPULAR

AO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL
A Lei 6.938, de 31 de agosto de 1981, que instituiu a Poltica Nacional do

Meio Ambiente, tratou o princpio da informao ambiental como um dos seus obje-
tivos, visando difuso de tecnologias de manejo do meio ambiente, divulgao
de dados e informaes ambientais e formao de uma conscincia pblica sobre
a necessidade de preservao da qualidade ambiental e do equilbrio ecolgico; ela
tambm criou o Sistema Nacional de Informaes sobre o Meio Ambiente (SINIMA),
como instrumento da poltica de articulao junto aos rgos do Sistema Nacional de
Meio Ambiente (SISNAMA)12.
Com j mencionado, este princpio est presente no Art. 10, da Declarao
do Rio de 1992, com o propsito de assegurar a participao no nvel apropriado,
de todos os cidados interessados nas questes ambientais. Para isso, os Estados
devero facilitar e estimular a conscientizao e a participao pblica, colocando a
informao disposio de todos.
Outro documento de relevncia internacional foi a Conveno sobre acesso
Informao do Pblico no Processo de Tomada de Deciso e Acesso Justia em
Matria Ambiental, assinada em Aarhus, Dinarmarca, em 1998. Como objetivos da
Conveno Aarhus, o seu Art. 1, aduz que:
De forma a contribuir para a proteo do direito que qualquer indi-

vduo, das geraes atuais ou futuras, tem de viver num ambiente
adequado sua sade e bem-estar, cada Parte garantir os direitos
de acesso informao, participao do pblico no processo de
tomada de deciso e acesso Justia em matria de ambiente, de
acordo com as disposies desta Conveno.
Contudo, no se deve confundir o princpio da participao com o direito in-

formao, pois direito reflete o subsdio fundamental para a participao popular. O
12
Art. 4, inciso V, da Lei 6.938/1981.
373
texto constitucional tratou de assegurar o direito informao por fora do Art. 5,

inciso XXXIII, que trata dos direitos e deveres individuais e coletivos, em que todos
tm o direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse particular,
ou de interesse coletivo ou geral (...).
No campo mais recente, com objetivo de regulamentar o direito informao,
previsto na CF/88, a Lei Federal 12.527, de 18 de novembro de 2011, regulamen-
tada pelo Decreto n. 7.724, de 16 de maio de 201213, estabelece os procedimentos
a serem observados pela Unio Estados, Distrito Federal e Municpios, com o fim de
garantir o acesso a informaes previsto na Constituio Federal de 198814.
Portanto, a Constituio Federal tratou de assegurar expressamente o direito
informao das pessoas frente aos rgos pblicos. O direito informao funda-
mentado no interesse particular das pessoas ou no interesse coletivo ou geral15 de
quem quer ser informado.16 Sobre o interesse geral, os valores fundamentais sobre os
quais se fundamentam o progresso da coletividade e o desenvolvimento da personali-
dade do indivduo, valores que esto ligados no mbito de uma viso de coletividade
e de solidariedade fins fundamentais que a Constituio impe Repblica17.
O direito participao pressupe o direito de informao e est a ele intima-
mente ligado. Os cidados com acesso informao tm melhores condies de atuar
sobre a sociedade, de articular mais eficazmente desejos e ideias e de tomar parte
ativa nas decises que lhes interessam diretamente. Assim, uma populao mais
esclarecida e mobilizada ambientalmente sairia da condio de beneficiria para con-
dio de partcipe na responsabilidade da gesto pblica.18
O governo federal editou a Lei n. 10.650, de 16 de abril de 2003, que dispe
sobre o acesso pblico aos dados e informaes existentes nos rgos e entidades
integrantes do SISNAMA. Qualquer indivduo, independentemente da comprovao
de interesse especfico, ter acesso s informaes de que trata esta Lei, mediante
requerimento escrito, no qual assumir a obrigao de no utilizar as informaes
colhidas para fins comerciais, sob as penas da lei civil, penal, de direito autoral e de
propriedade industrial, assim como de citar as fontes, caso, por qualquer meio, venha
Regulamenta os procedimentos para a garantia do acesso informao e para a classificao de infor-

13
maes sob restrio de acesso, observados grau e prazo de sigilo, no mbito do Poder Executivo Federal.
14
Os dispositivos so o Art. 5, inciso XXXIII, o Art. 37, do 3, inciso II, e Art. 216, 2, da Constituio
Federal; alm de alterar a Lei 8.112, de 11 de dezembro de 1990; revogar a Lei 11.111, de 5 de maio de
2005 e dispositivos da Lei 8.159, de 8 de janeiro de 1991.
15
O interesse coletivo aquele que, sem ser geral, tem um espectro maior que o interesse particular
(aquele que se circunscreve rbita pessoal ou familiar) abrangendo grupo, categoria ou classe de pesso-
as. O interesse geral aquele que abarca um nmero de pessoas indefinidas, com variados interesses in
MACHADO, Paulo Affonso de Leme. Direito informao e meio ambiente. Op.cit, p.57.
16
MACHADO, ibidem., p. 57.
17
MADDALENA, Paolo apud MACHADO, Direito informao, idem ibidem, p.57.
18
MILAR, op. cit. p.?,
374
a divulgar os aludidos dados.

O que se busca assegurar com o princpio da democracia participativa como expres-
so da informao popular o chamado Estado de Informao Democrtica de Direito,
isto , o Estado da Informao Democrtica de Direito existe no somente quando o pr-
prio Estado est obrigado a transmitir informaes, mas quando os cidados que agem
de qualquer forma no espao pblico devem informar ao Poder Pblico e, se necessrio,
transmitir diretamente os dados aos usurios ou consumidores. A democracia nasce e
vive na possibilidade de informar-se. O desinformado um mutilado cvico19.
Outro destaque importante nesse cenrio o princpio da solidariedade ambien-
tal, que tambm reflete o processo participativo e decisrio popular. Tal manifestao
surge como o marco-terico de um novo paradigma estatal de um Estado Ambiental de
Direito, por meio da sustentabilidade, em que a tutela do meio ambiente ecologicamen-
te equilibrado considerada a base da ordem jurdica dessa nova tendncia mundial.
O Estado de Direito Ambiental fundado em valores ticos, solidrios, econmi-
cos e sociais, como forma de conduzir a uma efetiva proteo dos recursos naturais,
da qualidade de vida e a promoo do desenvolvimento sustentvel. Dessa forma, a
sua definio trata da forma de Estado que se prope a aplicar o princpio da solida-
riedade econmica e social para alcanar um desenvolvimento sustentvel, orientado
a buscar a igualdade substancial entre os cidados, mediante o controle jurdico do
uso racional do patrimnio natural.20
A temtica da sustentabilidade esteve presente no Relatrio da Comisso Mun-
dial sobre Ambiente e Desenvolvimento Nosso Futuro Comum (Our Common Futu-
re), publicado em 1987, conhecido como Relatrio Brundtland21. Este conceito foi
massificado pela Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente e Desen-
volvimento de 1992, ocorrida no Rio de Janeiro. Tal discusso tambm se reflete no
princpio da democracia participativa.
Com efeito, o conceito de desenvolvimento sustentvel acrescenta outra dimen-
so, isto , a sustentabilidade ambiental dimenso da sustentabilidade social, uma
vez que est baseada no duplo imperativo tico de solidariedade sincrnica com a
gerao atual e de solidariedade diacrnica com as geraes futuras22
Em 2002, durante a Cpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentvel em Jo-
anesburgo, frica do Sul, foi reafirmado o compromisso com o desenvolvimento sus-
19
MACHADO, Direito informao, op. cit., p. 50.
20
CAPELLA, Vicente Bellver. Ecologa: de las razones a los derechos. Granada: Ecorama, 1994.
21
Foi uma homenagem primeira-ministra da Noruega, Gro Harlem Brundtland, pelos expressivos tra-
balhos que estiveram sob sua coordenao na Comisso de Meio Ambiente e Desenvolvimento da ONU,
contendo 109 recomendaes rumo ao desenvolvimento sustentvel, alm de recepcionar outras propostas
oriundas da Declarao de Estocolmo de 1972.
22
SACHS, Ignacy. Desenvolvimento: includente, sustentvel, sustentado. Sebrae. Rio de Janeiro: Gara-
mond, 2008, p.36,71.
375
tentvel, sob o enfoque da participao social no planejamento das polticas pblicas

e processo de tomada de deciso em todos os nveis, conforme item 26 da Carta de
Joanesburgo, quando enuncia:
Reconhecemos que o desenvolvimento sustentvel requer uma

perspectiva de longo prazo e participao ampla na formulao de
polticas, tomada de decises e implementao em todos os nveis.
Na condio de parceiros sociais, continuaremos a trabalhar por
parcerias estveis com todos os grupos principais, respeitando os
papis independentes e relevantes de cada um deles.
No ano de 2012, ocorreu no Brasil a Conferncia das Naes Unidas sobre

Desenvolvimento Sustentvel (CNUDS), conhecida como Rio+20, que contou com
ampla participao da sociedade e dezenas de Chefes de Estados, visando dis-
cusso sobre a renovao dos compromissos polticos ligados ao Desenvolvimento
Sustentvel sendo materializada no documento final O Futuro que Queremos23. A
ONU considerou este o maior evento j realizado no debate sobre o comportamento
das naes e economias na utilizao dos recursos naturais do planeta.
Figura 01. Quadro sintico: Princpio da Participao como expresso da Demo-

cracia Participativa no Direito Ambiental, 2013.
Fonte: os autores.
23
As delegaes dos 188 Estados-Membros presentes na Rio+20, acompanhados por mais trs obser-
vadores, aprovaram no dia 22/06/2012, no encerramento da Conferncia, o documento O Futuro que
Queremos. Aps deciso consensual em assembleia, as delegaes expressaram contentamento com os
esforos multilaterais, mas tambm reservas de interpretao para pontos especficos do documento. Dis-
ponvel em: http://www.onu.org.br/rio20-termina-e-documento-final-o-futuro-que-queremos-e-aprovado-
-com-elogios-e-reservas/. Acesso em 15 abr. 2013.
376
3. LICENCIAMENTO AMBIENTAL E SEUS ASPECTOS LEGAIS
O Direito Ambiental tratou de assegurar a presena do cidado ao longo dos

processos participativo e decisrio das polticas governamentais, individual ou coleti-
vamente, nos trs nveis de Poderes: o Executivo, o Legislativo e o Judicirio.
Nessa premissa, pode-se vislumbrar no Poder Executivo a expresso da de-
mocracia participativa por meio dos Conselhos, as Associaes e Organizaes No
Governamentais (ONGs), que possibilita a rotina de dilogos entre sociedade civil
e gestores na dinamizao do planejamento regional, visando superar os entreves
oriundos do processo de participao popular, dentre os quais o Sistema Nacional
do Meio Ambiente (SISNAMA) e o Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA),
assim como a participao em outros instrumentos da poltica ambiental brasileira,
em especial, no licenciamento ambiental e nas audincias pblicas.
No que concerne ao Licenciamento Ambiental, este considerado como instru-
mento da Poltica Nacional de Meio Ambiente24, e definido como procedimento admi-
nistrativo pelo qual o rgo ambiental competente licencia a localizao, instalao,
ampliao e a operao de empreendimentos e atividades utilizadores de recursos
ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob
qualquer forma, possam causar degradao ambiental, considerando as disposies
legais e regulamentares e as normas tcnicas aplicveis ao caso25.
Na mesma direo, a Lei complementar n. 140, de 08 de dezembro de 2011,
define o licenciamento ambiental como procedimento administrativo destinado a li-
cenciar atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva
ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degrada-
o ambiental.
De acordo com o Art. 2, da Resoluo CONAMA n. 237/1997, a localizao,
construo, instalao, ampliao, modificao e operao de empreendimentos e
atividades utilizadoras de recursos ambientais consideradas efetiva ou potencial-
mente poluidoras, bem como os empreendimentos capazes, sob qualquer forma,
de causar degradao ambiental, dependero de prvio licenciamento do rgo
ambiental competente, sem prejuzo de outras licenas legalmente exigveis26.
Encontra-se no Anexo I, da referida norma infralegal, um rol meramente exem-
plificativo e no taxativo, das diversas atividades ou empreendimentos sujeitos ao
Licenciamento Ambiental.
24
Art. 9, inciso IV, da Lei n. 6.938/1981.
25
Art. 1, inciso I, da Resoluo CONAMA n. 237/1997.
26
No mesmo trajeto, o Art. 10, Lei Complementar n. 140/2011, determina que a construo, instalao,
ampliao e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadores de recursos ambientais, efetiva
ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradao ambiental depende-
ro de prvio licenciamento ambiental.
377
No que tange as fases do licenciamento ambiental, o Art. 8, da Resoluo CO-

NAMA n. 237/1997, estabelece a existncia de 03 (trs) licenas a serem expedidas
pelo rgo pblico competente: a Licena Prvia (LP), Licena de Instalao (LI) e
Licena de Operao (LO)27.
Torna-se oportuno mencionar que a doutrina brasileira discute acerca da nature-
za jurdica do licenciamento ambiental para saber se tem natureza de licena ou de
autorizao. Para o direito administrativo, licena ato vinculado e com carter de
definitividade; j a autorizao discricionria e precria28.
Contudo, h muitas polmicas no que diz respeito definio da natureza jur-
dica da licena ambiental. Existem na atualidade pelo menos trs correntes doutrin-
rias que buscam definir sua natureza jurdica, so elas: a licena ambiental enquanto
autorizao administrativa29; a licena ambiental enquanto licena administrativa30
e a licena ambiental enquanto ato administrativo prprio31, relacionado a um tipo
de discricionariedade tcnica, j que neste caso o ato pertence ao Direito Ambiental
e no se confunde com autorizao nem com licena administrativa, porm devem
conter caractersticas peculiares e intermedirias entre esses dois institutos oriundos
do Direito Administrativo32.
A licena ambiental, por ser diferente da licena tradicional, entende ainda que
no basta haver somente a discricionariedade tcnica, visto que, faz-se necessria,
por exemplo, ao se conceder a licena, uma anlise sobre a agresso da atividade ao
bem-estar da populao33 Com maior liberdade para decidir, a Administrao poder
ser abastecida com informaes oriundas da sociedade sob o condo da participao
social no processo decisrio do licenciamento ambiental, ao invs de dar cumprimen-
to apenas ao formalismo legal.
O licenciamento ambiental possui natureza preventiva, mantendo ntima relao
com os princpios da preveno e precauo do Direito Ambiental ptrio, uma vez
que busca evitar a ocorrncia de danos ambientais, antes da instalao ou operacio-
27
Pargrafo nico do Art. 8, da Resoluo CONAMA n. 237/1997, que diz que: as licenas ambientais
podero ser expedidas isolada ou sucessivamente, de acordo com a natureza, caractersticas e fase do
empreendimento ou atividade.
28
FERREIRA, op. cit., p. 56.
29
De acordo com as literaturas de Toshio Mukai, Paulo Affonso Leme Machado; Vladimir Passos de Freitas
e outros in FARIAS, Talden. Da licena ambiental e sua natureza jurdica. Revista Eletrnica do Direito do
Estado (REDE). Salvador, Instituto Brasileiro de Direito Pblico, n. 9, jan/fev/mar, 2007. Disponvel em:
http://www.direitodoestado.com/revista/REDE-9-JANEIRO-2007-TALDEN%20FARIAS.pdf. Acesso em: 19
abr. 2013).
30
De acordo com as literaturas de Odete Medauar; Daniel Roberto Fink; Ricardo Carneiro e outros. FARIAS,
op.cit., 2007.
31
De acordo com as literaturas de: dis Milar; Celso Antnio Pachco Fiorillo; Paulo de Bessa Antunes;
e outros, FARIAS, op.cit., 2007.
32
FARIAS, op. cit., 2007.
33
MILAR, op. cit., 2011, p. 515
378
nalizao de obras ou atividades de impacto sobre o meio ambiente. Ou seja, esse

instrumento objetiva fazer com que os empreendimentos utilizadores de recursos
ambientais, alinhem-se aos padres de comando e controle, com limites aceitveis
de alteraes do meio ambiente.
Para efetividade do licenciamento ambiental, h necessidade de outro instru-
mento presente na PNMA: a Avaliao de Impacto Ambientais34 (AIA) para que o
rgo licenciador cumpra adequadamente o seu papel na preveno e mitigao dos
impactos ambientais35. Sobre essa ferramenta, o Princpio 17, da declarao do Rio
de Janeiro de 1992, assim enfatiza a avaliao do impacto ambiental, como instru-
mento nacional, ser efetuada para as atividades planejadas que possam vir a ter um
impacto adverso significativo sobre o meio ambiente e estejam sujeitas deciso de
uma autoridade nacional competente.
No obstante, durante o processo de licenciamento ambiental pode ocorrer o estu-
do prvio de impacto ambiental (EPIA) e as audincias pblicas, conforme estabelece
o Art. 225, 1, inciso IV, da CF/88, quando determina exigir, na forma da lei, para
instalao de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradao
do meio ambiente, estudo prvio de impacto ambiental, a que se dar publicidade.
Assim, o EIA torna-se obrigatrio quando a instalao, ampliao de obra ou
atividade cause significativo impacto ou significativa degradao ambiental. Possui
carter pblico, e qualquer pessoa pode ler o relatrio final do estudo, Relatrio de
Impacto de Meio Ambiente (RIMA), o qual refletir as concluses do estudo de im-
pacto ambiental36, em linguagem acessvel populao37.
O EIA e o RIMA so documentos realizados por equipe interdisciplinar dada as
multicaractersticas dos impactos ao meio ambiente, e guardam certas diferenas en-
tre si, j que o EIA de maior abrangncia que o relatrio e o engloba em si mesmo. O
EIA compreende o levantamento da literatura cientfica e legal pertinente, trabalhos
de campo, anlises de laboratrio e a prpria redao do relatrio. Por isso, diz o Art.
9 da Resoluo CONAMA n. 01/1986, que o RIMA refletir as concluses do EIA,
34
Art. 9, inciso III, da Lei n. 6.938/1981.
35
Cumpre mencionar que a efetividade da AIA ser mediante estudos ambientais realizados pelo empre-
endedor, conforme prev o Art. 1, inciso III, da Resoluo CONAMA 237/1997, que assim define estudos
ambientais todos e quaisquer estudos relativos aos aspectos ambientais relacionados localizao, ins-
talao, operao e ampliao de uma atividade ou empreendimento, apresentado como subsdio para a
anlise da licena requerida, tais como: relatrio ambiental, plano e projeto de controle ambiental, relat-
rio ambiental preliminar, diagnstico ambiental, plano de manejo, plano de recuperao de rea degradada
e anlise preliminar de risco.
36
Ver Art. 9, da Resoluo CONAMA n. 01/1986.
37
O RIMA deve ser apresentado de forma objetiva e adequada a sua compreenso. As informaes devem
ser traduzidas em linguagem acessvel, ilustradas por mapas, cartas, quadros, grficos e demais tcnicas
de comunicao visual, de modo que se possam entender as vantagens e desvantagens do projeto, bem
como todas as conseqncias ambientais de sua implementao. (Pargrafo nico do art. 9, da Resolu-
o CONAMA n. 01/1986).
379
ficando patenteado que o EIA precede o RIMA e seu alicerce de natureza imprescin-
dvel38. Nesse sentido, o relatrio transmite por escrito as atividades totais do EIA,
importando se acentuar que no se pode criar uma parte transparente das atividades
(O RIMA) e uma parte no transparente das atividades (O EIA). Dissociado, os dois
documentos perdem a validade39.
Vale frisar que o advento da Lei Complementar n. 140/2011, que fixou nor-
mas, nos termos dos incisos III, VI e VII do caput e do pargrafo nico do Art. 23,
da CF/88, para a cooperao entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Mu-
nicpios na proteo e preservao do meio ambiente, atentou de modo especial,
as atribuies relativas ao licenciamento e a fiscalizao dos rgos ambientais do
SISNAMA, estabelecendo que compete ao rgo responsvel pelo licenciamento ou
autorizao, conforme o caso, de um empreendimento ou atividade, lavrar auto de
infrao ambiental e instaurar processo administrativo para a apurao de infraes
legislao ambiental cometidas pelo empreendimento ou atividade licenciada ou
autorizada40.
4. A DEMOCRACIA PARTICIPATIVA NA AUDINCIA PBLICA PARA

LICENCIAMENTO AMBIENTAL
A realizao da audincia pblica como uma das etapas do licenciamento am-

biental a materializao do princpio da democracia participativa, calcada na in-
formao popular e na participao da sociedade sobre os aspectos gerais e seus
impactos socioambientais da obra ou atividade potencialmente causadora de signifi-
cativa degradao do meio ambiente, que inclui a apresentao e discusso do Estu-
do Prvio de Impacto Ambiental (EIA) e do Relatrio de Impacto de Meio Ambiente
(RIMA)41.
Em nvel federal, cumpre a Resoluo CONAMA n. 09/1987 disciplinar em
linhas gerais a Audincia Pblica referida na Resoluo CONAMA n. 01/198642, no
38
MACHADO, Direito Ambiental Brasileiro, 14 ed., SP: Malheiros Editores, 2006, p. 134.
39
MACHADO, op.cit.p. 276.
40
Art. 17, caput, 1, 2 e 3, da Lei Complementar n. 140/2011.
41
Art. 3, da Resoluo CONAMA n. 091987 A audincia pblica ser dirigida pelo representante do
rgo licenciador que, aps a exposio objetiva do projeto e do seu respectivo RIMA, abrir as discusses
com os interessados presentes.
42
Art. 11, 2, Resoluo CONAMA n. 01/1986, diz: Ao determinar a execuo do estudo de impacto
ambiental e apresentao do RIMA, o estadual competente ou o IBAMA ou, quando couber o Municpio,
determinar o prazo para recebimento dos comentrios a serem feitos pelos rgos pblicos e demais
interessados e, sempre que julgar necessrio, promover a realizao de audincia pblica para informao
sobre o projeto e seus impactos ambientais e discusso do RIMA.
380
mbito do licenciamento ambiental, que tem por finalidade expor aos interessados o
contedo do produto em anlise e do seu referido RIMA, dirimir as dvidas e recolher
dos presentes as crticas e sugestes a respeito. A realizao da audincia pblica
no obrigatria, porm sempre que o rgo licenciador julgar necessrio (por meio
do seu poder discricionrio, pode exigi-la), ou quando for solicitado por entidade civil,
pelo Ministrio Pblico, ou por 50 (cinquenta) ou mais cidados, o rgo ambiental
promover a realizao de Audincia Pblica43.
A Resoluo CONAMA n. 09/1987, disciplina que o rgo ambiental licencia-
dor, a partir da data do recebimento do RIMA, fixar em edital e anunciar pela
imprensa local a abertura do prazo que ser no mnimo de 45 dias para solicitao
de audincia pblica. Contudo, no caso de haver solicitao de audincia pblica e
na hiptese do rgo ambiental no realiz-la, a licena concedida no ter validade.
Aps este prazo, a convocao ser feita pelo rgo licenciador, atravs de corres-
pondncia registrada aos solicitantes e da divulgao em rgos da imprensa local. A
audincia pblica dever ocorrer em local acessvel aos interessados.
A audincia pblica um ato oficial de carter consultivo e no deliberativo, re-
alizada sempre na fase preliminar do licenciamento ambiental, quando da solicitao
da licena prvia, deve-se frisar que a sua ata de audincias e seus anexos devem
servir de base, juntamente como RIMA, para anlise e parecer final do rgo licencia-
dor quanto aprovao ou no do projeto44.
De fato, a finalidade legal das audincias pblicas a de assegurar o cumpri-
mento dos princpios democrticos que informam o Direito Ambiental45, com des-
taque para o da publicidade e da participao pblica, presente no Art. 225, 1,
inciso IV, da Constituio da Repblica de 1988, que determina ao Poder Pblico
dar publicidade ao Estudo Prvio de Impacto Ambiental, bem como, no Art. 3, da
Resoluo CONAMA n. 237/1997, que versa sobre a obrigao do Poder Pblico dar
publicidade ao EIA/RIMA, garantindo a realizao de audincias pblicas.46
A obrigao do Poder Pblico em dar publicidade ao EPIA, de acordo com que
prev o Art. 225, 1, inciso IV, da CF/88, consiste exteriorizao da democracia
participativa, que possibilita a participao genuna da sociedade nas audincias
pblicas para o licenciamento ambiental visando dirimir dvidas, coletar sugestes
na busca do consenso social, em atendimento aos princpios da legalidade, impesso-
alidade, publicidade, transparncia e do interesse pblico da Administrao Pblica.
A audincia pblica serve para que o cidado tome conhecimento do contedo
43
Arts. 1 e 2, da Resoluo CONAMA n. 09/1987.
44
Art. 5, da Resoluo CONAMA n. 09/1987.
45
ANTUNES, Direito Ambiental. Op.cit., p. 305.
46
ASSUNO, Linara Oieiras. A participao popular nas audincias pblicas para licenciamento. Dispo-
nvel em: http://www.ceap.br/ojs/index.php/RDC/article/view/6 . Acesso em: 16 abr. 2013. (2011), p.5.
381
do EIA e do RIMA47. Para a Administrao Ambiental, ela tem a funo de ser um

momento no qual poder ser feita a aferio das repercusses junto sociedade, do
empreendimento proposto, mediante sugestes e crticas, com objetivo de garantir
aos administrados a cincia exata do projeto e a opinio popular a seu respeito.48
As audincias pblicas, portanto, so canais de participao direta do povo nos
planos administrativos e legislativos, em todos os nveis governamentais, abertos aos
cidados individualmente considerados ou organizados em associaes, pelos quais
se exercem os direitos de informao e de manifestao de tendncias, de prefern-
cias e de opes populares, a respeito de assuntos determinados, com vistas a infor-
mar e a orientar os rgos pblicos na tomada de decises polticas e administrativas,
vinculadas ou no aos seus resultados, nos termos de norma disciplinadora49.
Cabe ressaltar que uma vez respeitado o sigilo industrial, assim solicitando e
demonstrando pelo interessado o RIMA ser acessvel ao pblico50. As suas cpias
permanecero disposio dos interessados, nos centros de documentao ou bi-
bliotecas da SEMA e do estadual de controle ambiental correspondente, inclusive
o perodo de anlise tcnica. Os rgos pblicos que manifestarem interesse, ou
tiverem relao direta com o projeto, recebero cpia do RIMA, para conhecimento
e manifestao51.
A audincia pblica desempenha um papel importantssimo na concretizao
da participao popular no licenciamento, ao abrir espao para a comunidade in-
teressada discutir a respeito dos impactos ambientais que a atividade requerente
pode gerar. O rgo ambiental licenciador esclarece dvidas, recebe crticas e acolhe
sugestes dos interessados devendo levar em considerao todas as questes impor-
tantes levantadas na deciso de conceder ou no a licena da obra ou atividade.52
A esse respeito, sobre a garantia de participao popular em audincias pbli-
cas, segue jurisprudncia colacionada:
1. Impossibilidade de cancelar a realizao de audincia pblica

porque necessrio conhecer a reao da coletividade ao empre-
47
ANTUNES, ibidem, p.305.
48
ANTUNES, idem ibidem p. 305.
49
ASSUNO, op. cit, p.2.
50
O Art. 10, da Resoluo CONAMA n. 06, de 16 de setembro de 1987, prev que: O RIMA dever ser
acessvel ao pblico, na forma do artigo 11 da Resoluo CONAMA n 1/86. Pargrafo nico. O RIMA
destinado especificamente ao esclarecimento pblico das vantagens e conseqncias ambientais do em-
preendimento dever ser elaborado de forma a alcanar efetivamente este objetivo, atendido o disposto no
pargrafo nico do artigo 9 da Resoluo CONAMA n 1/86.
51
Art. 11, caput e 1 da Resoluo CONAMA n. 01/1986.
52
FARIAS, Talden. Licenciamento Ambiental: Aspectos Tericos e Prticos, 3ed., Belo Horizonte: Frum,
2011, p. 157.
382
endimento que se busca implementar, dando ao cidado a oportu-

nidade de influir na gesto ambiental, pela resposta consulta vin-
culada(...) O Art. 5 da Resoluo CONAMA 009, de 03.12.1987
estabelece o dever de o rgo licenciante levar em conta a manifes-
tao pblica para o deferimento ou indeferimento da licena am-
biental prvia (...) a audincia pblica constitui em etapa crucial
e decisiva ao procedimento de licena prvia para a instalao de
empreendimento com alto potencial de degradao e impacto am-
biental (...) A existncia de estudos completos para a concesso da
licena ambiental fundamental, bem como tais questes so de
relevante interesse do conhecimento da populao geral e sociedade
civil organizada para os fins de audincia pblica53.
2. Sobre a oitiva em audincia das comunidades indgenas afe-

tadas no licenciamento ambiental da Usina Hidreltrica de Belo
Monte: impondo-se, assim, a autorizao do Congresso Nacional,
com a audincia prvia dessas comunidades, nos termos dos refe-
ridos dispositivos normativos, sob pena de nulidade da autorizao
concedida nesse contexto de irregularidade procedimental (CF, Art.
231, 6), como no caso (...) No caso em exame, a autorizao do
Congresso Nacional, a que alude o referido dispositivo constitucio-
nal em tela (CF, Art. 231, 3), afigura-se manifestamente viciada,
em termos materiais, mingua de audincia prvia das comuni-
dades indgenas afetadas, que deveria ocorrer luz dos elementos
colhidos previamente pelo estudo de impacto ambiental, que no
pode, em hiptese alguma, como determinou o Decreto Legislati-
vo 788/2005, ser um estudo pstumo s consultas necessrias
participao das comunidades indgenas. A Constituio do Brasil
no consagrou um estudo pstumo de impacto ambiental; ela con-
sagrou um estudo prvio de impacto ambiental (CF, Art. 225,
1, IV), e o governo federal quer implantar um estudo pstumo de
impacto ambiental, na espcie, assim, anulando os direitos funda-
mentais dessas comunidades indgenas 54
53
Processo: AI 7790861 PR 0779086-1, Relator(a): Adalberto Jorge Xisto Pereira, Julgamento:
30/06/2011, rgo Julgador: 5 Cmara Cvel, Publicao: DJ: 665, acesso em 06/05/2013: http://www.
jusbrasil.com.br/jurisprudencia/19982630/agravo-de-instrumento-ai-7790861-pr-0779086-1-tjpr.
54 Processo: EDAC 711 PA 2006.39.03.000711-8, Relator(a): DESEMBARGADORA FEDERAL SELENE
MARIA DE ALMEIDA, Julgamento: 13/08/2012, rgo Julgador: QUINTA TURMA, Publicao: e-DJF1
p.316 de 27/08/2012, acesso em 06/06/2013: http://www.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/22325493/
embargos-de-declaracao-na-apelacao-civel-edac-711-pa-20063903000711-8-trf1
383
A possibilidade de a populao comentar o EIA sempre foi desde a concepo

deste instrumento de preveno do dano ambiental, um de seus mais importantes
aspectos, pois permite que pessoas e entidades emitam suas opinies sobre o projeto
em licenciamento e seus impactos, viabilizando, assim, a participao da sociedade
no procedimento em anlise. Essa fase que poder ou no culminar na realizao de
uma audincia pblica, estabelece, segundo o autor, uma dupla caminhada, uma
interlocuo em que o rgo pblico licenciador presta informaes ao pblico e o
pblico passa informaes Administrao Pblica55.
Assim sendo, a audincia pblica permite que a coletividade seja ouvida e par-
ticipe das decises referentes a um determinado projeto que afetar a vida da co-
munidade e do meio ambiente como um todo. Com isso, tem-se a democratizao
do poder, a publicidade dos atos praticados pelo poder pblico, a transparncia da
anlise do projeto, o registro do debate por meio de atas e a participao de todos os
segmentos sociais que possam sofrer as consequncias do impacto ambiental pelo
projeto a ser aprovado.56
1. Os direitos de participao:
1.1 S
o direitos que se formam em decorrncia de crise de legitimidade da
ordem anterior que no incorporava a manifestao direta dos cidados e
que ganharam folgo com a CF/88, com a garantia constitucional para o
cidado de acesso informao e participao;
1.2 P
ermitem que o cidado possa participar no planejamento e acompanha-
mento das polticas pblicas sobre o meio ambiente.
2. A
democracia participativa, com o acesso informao pelos cidados, opor-
tuniza a estes melhores condies de se mobilizar para atuar nas questes
ambientais, o que possibilita que:
2.1 O cidado deixe de ser expectador para ser partcipe da gesto pblica;
2.2 C
om essa participao do cidado possa haver uma efetiva contribuio
para a consecuo do desenvolvimento sustentvel, fundado em valores
ticos, solidrios, econmicos e sociais.
55
MACHADO, op.cit., 2006, p 135.
56
SOUZA, Jos Fernando Vidal de. et ZUBEN, Erika Von. O licenciamento ambiental e a lei complementar
n. 140/2011. Cadernos de Direto Piracicaba, v. 12 (23): 11044. jul-dez. * ISSN Impresso 1676-529-X
ISSN Eletrnico 2238-12282012. So Paulo, 2012.
384
3. O engajamento do Estado em articulao com a Sociedade, no licenciamento

ambiental deve assegurar o equilbrio dos processos democrticos, com:
3.1 O
afastamento de potencial conflito nos encaminhamentos e interesses
divergentes;
3.2 Incremento do planejamento participativo e da tomada de deciso, em
que a Administrao Ambiental atente sociedade, diante da respon-
sabilidade dos agentes pblicos na seara da proteo e defesa do meio
ambiente.
4. A realizao de audincia pblica possibilita a materializao do princpio

da democracia participativa, com participao popular genuna e democrtica no
licenciamento ambiental.
385
DIVERSIDADE ECOLGICA E BIODIVERSIDADE:

DIVERGNCIAS ENTRE OS CONCEITOS CIENTFICOS E A
APLICABILIDADE INSTITUCIONAL
Fernando do Rego Barros Filho

Advogado. Mestre em Meio Ambiente e Desenvolvimento pela
Universidade Federal do Paran
Juliana de Oliveira e Silva

Oceangrafa. Mestre em Meio Ambiente e Desenvolvimento pela
Pollyana Andrea Born

Biloga. Mestre em Meio Ambiente e Desenvolvimento pela
RESUMO
O artigo busca verificar a aplicabilidade dos conceitos de diversidade ecolgica

e biodiversidade na legislao brasileira, assim como a fidelidade dessas normas ao
teor cientfico desses na Ecologia. A comparao entre tais conceitos e a realidade
institucionalizada demonstra uma separao entre a Ecologia e os processos de for-
mao e planejamento das polticas pblicas ambientais. Apesar de a Constituio
Federal estabelecer a proteo diversidade ecolgica, as normas infraconstitucio-
nais editadas concedem uma proteo mais detalhada biodiversidade, assim como
distorcem esse conceito em prol da importncia econmica de algumas espcies e
atividades.
Palavras-chave: ecologia, biodiversidade, diversidade ecolgica, direito, am-
biental.
386
1. INTRODUO
A partir da dcada de 1970, muito se tem sido discutido acerca de aes e

polticas pblicas que envolvem a diversidade ecolgica e a biodiversidade. O senso
comum nos remete ideia imediatista de conservao da natureza, quando se obser-
vam notcias acerca do estado da biodiversidade no planeta e extino de espcies1,
que representa uma perspectiva dos problemas ligados ao meio ambiente e respectiva
conservao. Deve ser observado, no entanto, que a dinmica dos ecossistemas e a
variabilidade desses tambm so cruciais para a manuteno do sistema natural e
das condies de vida no planeta.
Ambos os problemas acima passaram a ser objeto da proteo jurdica, sobre-
tudo aps a promulgao da Constituio Federal de 1988. O assunto passou a ter
maior importncia quando houve a ratificao da Conveno da Diversidade Biolgica
pelo governo brasileiro em 1998, realizada por meio do Decreto n. 2.519/1998.
Diante desse fato, uma srie de instrumentos normativos foi editada para garantir
a proteo e a garantia das disposies da Conveno, que sero expostos ao longo
deste trabalho.
Nesse ponto especfico, o trabalho se prope a investigar o nvel de proteo
dado pela legislao ao tema. Verifica o posicionamento institucional, revelado pela
legislao proposta, assim como as prioridades do Estado na consecuo dos obje-
tivos da Conveno da Diversidade Biolgica e da prpria Constituio Federal (Art.
225). A investigao possui como base os conceitos de diversidade ecolgica e bio-
diversidade, assim como eventuais influncias sociopolticas que esses possam sofrer
na materializao das polticas pblicas.
Para tanto, o instrumento para comparao ao que utilizado na legislao
um breve esclarecimento entre as diferenas entre os conceitos acima a partir de um
posicionamento cientfico da Ecologia. Obras clssicas da Ecologia foram utilizadas
como o referencial terico cientfico para a apresentao dos conceitos da diversidade
ecolgica estudados nos ltimos trinta anos.
Ultrapassada essa fase, o enfoque sociopoltico e legislativo dos dois temas ser
contextualizado, para que seja investigado o nvel de dilogo entre a cincia e o gestor
pblico, assim como a capacidade institucional de absorver os conceitos cientficos
desenvolvidos. Para fins didticos, a anlise da utilizao poltica do conceito de di-
versidade biolgica estar restrita aplicao das normas pela Unio Federal, j que
h uma gama de exemplos suficientes para verificar o objetivo deste trabalho.
1
Vrios sistemas de informao j informam periodicamente a diminuio de espcies existentes, tal como
o a Red List for Threatened Species, editada pela International Union for Conservation of Nature (IUCN),
disponvel na internet em http://www.iucnredlist.org/.
387
2. DIVERSIDADE ECOLGICA E BIODIVERSIDADE: UMA ABORDAGEM

CIENTFICA
Cientificamente, a Ecologia conceitua a diversidade do ecossistema, ou diversi-

dade ecolgica, como a diversidade gentica, de espcies, do habitat e dos processos
funcionais que mantm os sistemas complexos2. Segundo a classificao proposta
por Whittaker, a diversidade ecolgica pode ser de trs tipos: a) alfa, quando se refere
ao nmero de espcies dentro de um habitat ou comunidade; b) beta, para a diver-
sidade entre habitats; c) gama, a quantificao de indivduos em reas com maiores
extenses geogrficas3.
importante reconhecer dois componentes fundamentais da diversidade eco-
lgica: a riqueza ou variedade de espcies, expressa pelo nmero total de espcies,
variedades genticas, categorias de uso da terra e processos bioqumicos por unidade
de espao; e a abundncia relativa, ou componente de repartio (uniformidade ou
dominncia) das unidades individuais entre os diferentes tipos de espcies dentro
de um ecossistema. Esses gradientes respondem diferentemente a fatores fsico-
-geogrficos e antrpicos, que pode diferenciar ecossistemas com a mesma riqueza
pela distribuio de espcies dentro das comunidades4.
Ecossistemas com alta diversidade de espcies tendem a ser mais estveis. A
relao entre a diversidade de espcies e a estabilidade complexa, pois um ecossis-
tema estvel promove melhores condies naturais para o desenvolvimento de uma
alta diversidade, porm o inverso nem sempre verdadeiro5. Isso explicado pelo
fato de a diversidade ecolgica aumentar a estabilidade funcional da comunidade no
nvel de produtor primrio6, ou seja, a estrutura e dinmica vegetal.
As redues das espcies, dos habitats, e da diversidade gentica derivada das
atividades humanas pem em risco a adaptabilidade futura nos ecossistemas na-
turais, agroecossistemas e agropaisagens do globo. essencial que se mantenha a
diversidade em nveis de moderados a altos, j que dessa forma tem-se uma maior ga-
rantia de que todos os nichos-chave funcionais operem eficientemente, contribuindo
2
ODUM, Eugene P & BARRET, Garry W. Fundamentos de ecologia. So Paulo: Editora Cengage Learning,
2008.
3
RICKLEFS, R, E. A Economia da Natureza. 5 ed. Rio de Janeiro: Editora Guanabara, 2003.
4
Outros componentes da diversidade tambm merecem destaque: a diversidade de padres, que resulta
nos arranjos das populaes e micro-habitats componentes; a diversidade gentica, que busca a manu-
teno de heterozigosidade genotpica, polimorfismo e outras formas de variabilidade gentica (ODUM
& BARRET, obra citada); e a diversidade de habitat, ou manchas de paisagem, que serve de base para
a dinmica da metapopulao e da diversidade de espcies dentro de um tipo particular de habitat ou
comunidade (ODUM & BARRET, obra citada).
5
ODUM, Eugene P. ECOLOGIA. Rio de Janeiro: Editora Guanabara, 1988.
6
ODUM, Eugene P. Obra citada.
388
assim, para a manuteno da redundncia7 e da resilincia8 dentro do ecossistema.

A agricultura e a silvicultura, por exemplo, tendem a propagar variedades gen-
ticas de espcies mais especializadas, em que reduzem o nmero de espcies e da
diversidade gentica. As monoculturas sob esse padro de produo tendem a serem
mais frgeis frente a eventos estocsticos, climticos, doenas, insetos, pois exclui
outros indivduos do sistema, impossibilitando que diferentes espcies possam inte-
ragir para a recuperao da estabilidade do meio9.
ESCOBAR afirma que o conceito de biodiversidade exclui o componente de re-
partio e as causas de destruio dos ecossistemas do respectivo contedo10, o que
o diferenciaria do conceito cientfico de diversidade ecolgica. Esse autor explica que
biodiversidade no um conceito essencialmente tcnico: foi construdo por uma
grande variedade de grupos sociais (ONGs, universidades, corporaes, etc.), cujos
interesses prprios determinaram as partes integrantes do contedo:
The biodiversity has thus resulted in an increasingly vast institu-

tional apparatus that systematically organizes the production of
forms of knowledge and types of power, linking one to the other
through concrete strategies and programs. (...) As they circulate
through the network, truths are transformed and re-inscribed into
other knowledge-power constellations11.
Se considerarmos a discusso atual acerca da forma de apropriao do meio

ambiente pelo homem, fica claro que o conceito de biodiversidade adquire contornos
sociopolticos, embora parta do conceito cientfico da diversidade ecolgica. Por uma
7
Possibilidade de que outra espcie cumpra a funo de alguma espcie-chave que venha a se extinguir,
o que no compromete tal ecossistema. Ao se avaliarem os processos de adio e reduo da diversidade
de espcies importante reconhecer quais so as espcies-chave, definidas como um tipo funcional sem
redundncia. Ressalta-se aqui a importncia em se manter a redundncia dentro de um ecossistema, onde
se tem mais do que uma espcie ou grupo de espcies capazes de executar as principais funes ou per-
mitir conexes na teia alimentar, o que no compromete o bom funcionamento do ecossistema. A perda de
espcies-chave ou grupos de espcies-chave causar mudanas importantes na estrutura da comunidade
e no funcionamento do ecossistema, entretanto, o excesso de alguma coisa tambm pode ser prejudicial
s dinmicas naturais. Ao se adicionar uma espcie extica a um ecossistema naturalmente diversificado,
tem-se uma tendncia de que esta nova espcie se torne uma espcie-chave, reduzindo assim a diversida-
de ecolgica local (ODUM & BARRET, obra citada).
8
Capacidade de um ecossistema voltar ao seu equilbrio aps algum estresse provocado (ODUM & BAR-
RET, obra citada).
9
ODUM & BARRET, obra citada.
10
ESCOBAR, Arturo. Whose Knowledge, Whose nature? Biodiversity, Conservation, and the Political Ecolo-
gy of Social Movements. In: Journal of Political Ecology, v.5, 1998. Disponvel em http://jpe.library.arizona.
edu/. p. 57.
11
ESCOBAR, Arturo. Obra citada. p. 56.
389
questo de importncia socioeconmica, o conceito prioriza a preservao de esp-

cies e recursos genticos existentes, os respectivos usos pelo homem, a repartio
desses usos e benefcios e as disputas de poder em torno dessa repartio.
Begon et al adverte sobre a importncia em se distinguirem as duas termino-
logias. Ressalta que a biodiversidade aborda um leque de significados (incluso dos
recursos genticos e de aspectos sociopolticos), no qual a diversidade ecolgica,
conceito tcnico de uma cincia natural, aparece como um dos pressupostos da bio-
diversidade12. Em suma, na cincia da Ecologia, a diversidade ecolgica um con-
ceito tcnico relativo estrutura de um ecossistema, sem fazer aluso aos elementos
sociopolticos colocados pelo conceito de biodiversidade.
3. OS CONCEITOS APLICADOS INSTITUCIONALMENTE
Inovao trazida pela Constituio Federal de 1988, o direito ao meio ambiente

ecologicamente equilibrado representa um Estado dito ps-social, caracterizado por
uma extenso da proteo estatal contra as novas contingncias surgidas no sculo
XX, como a destruio do meio ambiente13. Um meio ambiente adequado um direito
fundamental dos cidados caracterizado por: a) representar um dever de ao do Es-
tado e dos cidados por meio de aes afirmativas; b) ser usufruvel individualmente,
porm de titularidade coletiva; c) constituir um direito pblico subjetivo do cidado,
que pode demandar o Estado para que realize aes de proteo ambiental14.
Essa ltima caracterstica demanda estudo mais apurado. Revela a possibilida-
de de os prprios particulares interferirem na vida social e exigir que o Estado pro-
mova a proteo ambiental. Isso pode ser feito por meio dos instrumentos judiciais
disponibilizados pelo ordenamento jurdico, ou pela participao democrtica nas
12
BEGON, M.; TOWNSEND, C. R.; HARPER, J. L.; Ecology: From Individuals to Ecosystems. 4 ed. United
Kingdom: Ed. Blackwell Publishing, 2006.
13
A doutrina, geralmente, estabelece o surgimento do Estado ps-social como um desdobramento da
incapacidade do Estado do Bem-Estar social em promover uma proteo efetiva dos indivduos. DA SILVA
estabelece essa nova perspectiva de estrutura filosfica do Estado como associado a uma terceira gerao
de direitos humanos em novos domnios da vida em sociedade, como o caso do ambiente e da qualidade
de vida (...). Por fim, adiciona que em causa est, uma vez mais, o retorno idia de proteo do indivduo
contra o poder, acentuando a idia de defesa das pessoas contra novas ameaas provenientes tanto de
entidades pblicas como privadas, sem que isso signifique pr em causa a necessidade de garantia dos
direitos atravs da aco estadual. (DA SILVA, Vasco Pereira. Verde Cor de Direito. Lies de Direito do
Ambiente. Coimbra: Editora Almedina, 2002. Pg. 23)
14
Esse conceito amplamente difundido na jurisprudncia brasileira, o que refora o exposto acima, con-
forme pode ser visto em: TRF 4 Regio, 4 Turma, Ap. em Ao Civil Pblica 1998.04.01.009684-2-SC,
rel. Joel Ilan Paciornik, DJU 16.4.2003.
390
decises administrativas15. Para tanto, preciso que haja a definio material do

que deve ser protegido, para que o bem (ex.: diversidade ecolgica) seja protegido da
forma mais eficiente possvel.
O contedo do direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado no
se confunde o conceito cientfico de diversidade ecolgica. O primeiro representa,
sobretudo, pressuposto para o atendimento do direito vida. MILAR justifica que,
historicamente, as normas que regulamentavam a questo ambiental eram fruto do
poder geral do legislador de proteger a sade da populao. Assim, concluiu: A est,
historicamente, o primeiro fundamento para a tutela ambiental, ou seja, a sade hu-
mana, tendo como pressuposto, explcito ou implcito, a sade ambiental16.
H, ento, uma necessidade social na preservao ambiental. Dentro da pers-
pectiva constitucional, o cidado tem o direito de viver em um ambiente ecologica-
mente equilibrado e possuir uma decente qualidade de vida. Ento, o bem jurdico
representado pelo meio ambiente ecologicamente equilibrado instrumental para a
sobrevivncia do ser humano e garantia de continuidade da sociedade regulamenta-
da, no caso, a brasileira. Percebe-se, da, que o contedo constitucional acima mais
amplo do que o conceito de diversidade ecolgica, pois representa no somente um
mecanismo de preservao da estrutura natural, mas da prpria estrutura social, do
trabalho e urbana.
A Constituio Federal no estabelece um conceito de diversidade ecolgica. O
Captulo VI, destinado ao Meio Ambiente, prev uma srie de obrigaes do Estado
brasileiro, que incluem: a) preservar e restaurar os processos ecolgicos essenciais e
prover o manejo ecolgico das espcies e ecossistemas (Art. 225, 1, I); b) preservar
a diversidade e a integridade do patrimnio gentico do Pas e fiscalizar as entidades
dedicadas pesquisa e manipulao de material gentico (Art. 225, 1, II). Ambas
vinculadas ao direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, estabelecido no
art. 225, caput.
MACHADO alerta que o equilbrio ecolgico buscado pelo Art. 225 da Consti-
tuio Federal no significa uma permanente inalterabilidade das condies natu-
rais. Entretanto, afirma que a harmonia ou a proporo e a sanidade entre os vrios
elementos que compem a ecologia populaes, comunidades, ecossistemas e a
biosfera ho de ser buscadas intensamente pelo Poder Pblico, pela coletividade e
por todas as pessoas17. Desse modo, podemos concluir, observado o conceito de di-
versidade ecolgica, que as disposies presentes na Constituio Federal protegem
15
A legislao brasileira permite que o exerccio do direito de ao para garantia do direito ao meio ambien-
te (art. 1, Lei nacional n. 7347/85). Um exemplo que norma constitucional que permita o direito de ao
neste caso encontrado no ordenamento argentino, conforme o art. 43 daquela Constituio.
16
MILAR, Edis. Direito do Ambiente: A gesto ambiental em foco. 7 ed. rev., atual. e ref. So Paulo:
Editora Revista dos Tribunais, 2011. p. 176.
17
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 19 ed. rev. atual. e ampl. So Paulo:
Malheiros editores, 2011. p. 136.
391
os elementos desse conceito, embora enfatizem a diversidade gentica como bem a

ser protegido.
Essa nfase na proteo ao patrimnio gentico verificada na legislao ordi-
nria brasileira. A Conveno de Diversidade Biolgica (CDB), ratificada pelo Decreto
n. 2.519/199818, define Diversidade Biolgica da seguinte forma19:
variabilidade de organismos vivos de todas as origens, compreen-

dendo, dentre outros, os ecossistemas terrestres, marinhos e outros
ecossistemas aquticos e os complexos ecolgicos de que fazem
parte; compreendendo ainda a diversidade dentro de espcies, en-
tre espcies e de ecossistemas.

Deve ser lembrado que, embora Diversidade Biolgica se aproxime do con-
ceito de Biodiversidade, tais conceitos no devem ser confundidos. MILAR elucida
que o primeiro parece fazer referncia a um agregado aritmtico de espcies vivas,
sem vnculo com as relaes que essas espcies teriam entre si ou o meio ambiente
em que vivem. Adiciona que a biodiversidade, a seu turno, sugere uma vinculao
mais profunda, direta e essencial dos indivduos e das espcies com a teia da vida
em que esto inseridos, traduzindo melhor a unidade na pluralidade e a pluralidade
na unidade20.
Esse conceito, por fim, tambm difere da diversidade ecolgica, cujo contedo
engloba a abundncia relativa, ou componente de repartio (uniformidade ou domi-
nncia) das unidades individuais entre os diferentes tipos de espcies dentro de um
ecossistema, no presente tambm no conceito de biodiversidade. Diverge, tambm,
da diversidade de ecossistemas prevista no conceito de diversidade biolgica, uma
vez que esse fator se refere diversidade de repartio de indivduos entre as diversas
espcies em um dado ecossistema.
18
Deve ser lembrado que a ratificao de Tratado internacional em nosso pas realizado por meio de
Decreto e possui a mesma fora normativa de Lei, conforme a interpretao corrente do Supremo Tribunal
Federal (STF, ADI-MC 1.480-3/DF, julg. 04.09.1997, in DJU de 18.05.2001).
19
Deve ser notado que o mesmo conceito j havia sido utilizado na Lei n. 9.985/00 (Art. 2, III) e serve de
base para o sistema nacional de unidades de conservao (SNUC). O Protocolo de Cartagena sobre Bios-
segurana da Conveno de Diversidade Biolgica, ratificado pelo Decreto n. 5.705/2006, adota como
centro de regulamentao o conceito de diversidade biolgica. A CDB influenciou vrias regulamentaes
posteriores adotadas pelo Governo Federal Brasileiro, como a Poltica Nacional de Biodiversidade (Decreto
n. 4.339/2002), que define os princpios e as diretrizes gerais adotados pelo Brasil para o tratamento
dado conservao e preservao da biodiversidade. Por fim, o Decreto n. 4.284/2002, que Institui o Pro-
grama Brasileiro de Ecologia Molecular para o Uso Sustentvel da Biodiversidade da Amaznia - PROBEM,
e d outras providncias, estabelece no art. 2, I, que a explorao da biodiversidade da Amaznia dar-se-
conforme o conceito estabelecido na Conveno de Diversidade Biolgica.
20
MILAR, Edis. Obra citada. p. 695.
392
A partir desse comparativo, podemos observar que o conceito de diversidade

biolgica representa partes dos conceitos cientficos de diversidade ecolgica e bio-
diversidade sob influncia de fatores sociais e polticos. Essa concluso pode ser
mais bem delineada a partir do objetivo geral da Poltica Nacional de Biodiversidade,
instituda por meio do Decreto n.o 4.339/200221:
5.A Poltica Nacional da Biodiversidade tem como objetivo geral

a promoo, de forma integrada, da conservao da biodiversidade
e da utilizao sustentvel de seus componentes, com a reparti-
o justa e equitativa dos benefcios derivados da utilizao dos
recursos genticos, de componentes do patrimnio gentico e dos
conhecimentos tradicionais associados a esses recursos.
Percebe-se a clara preocupao com a proteo ao patrimnio gentico e res-

pectivo uso desse pelo homem. Conforme j relatado no item anterior, o dispositivo
acima reflete a preocupao do Estado em estabelecer diretrizes de apropriao dos
recursos naturais pelo homem, assim como a precisa repartio dos direitos de pro-
priedade. Outros fatos relacionados legislao brasileira tambm apontam para essa
preferncia estatal. O Projeto de Lei 7.710/2010 versa acerca da criminalizao de
condutas lesivas conservao da biodiversidade, proteo e utilizao sustentvel
do patrimnio gentico22 e apresenta a seguinte justificativa:
A presente propositura, visando combater a biopirataria, coibir

aes e prticas que coloquem em risco a conservao da biodiver-
sidade e o uso indevido de componentes do patrimnio gentico,
criminaliza condutas e institui sanes de carter penal, cujo pro-
cesso deve seguir o rito da legislao penal e processual ambiental
vigentes.
Percebe-se, mais uma vez, a preferncia do legislador em priorizar a proteo

do potencial econmico e utilitrio dos recursos genticos nacionais, o que feito a
partir de uma derivao do conceito de biodiversidade. Alm disso, h a fragilizao
da proteo ambiental, pois os componentes do meio ambiente ecologicamente equi-
librado que no possuam dimenso econmica imediata (ex.: diversidade ecolgica),
21
Tal objetivo tambm foi, em linhas gerais, estabelecido para os pases integrantes do MERCOSUL De-
clarao dos Ministros de Meio Ambiente sobre a Estratgia de Biodiversidade do Mercosul. Disponvel em
http://www.cdb.gov.br/estrategia-de-biodiversidade-do-mercosul/declaracao.pdf, acesso em 10/06/2012;
22
BRASIL. Cmara dos deputados. Projeto de Lei n.o 7.710/2010. Disponvel em http://www.camara.gov.
br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=484366.
393
no so especificamente protegidos.
Em outras situaes, h casos em que o gestor pblico cria conceitos a partir
da ideia de diversidade biolgica, mas no fornece o consenso necessrio dentro do
prprio Estado para defini-lo. O Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) adota o
termo sociobiodiversidade para relacionar os modos tradicionais de produo de po-
pulaes. O MDA, no seu Plano Nacional da Sociobiodiversidade, a determina como
conceito que expressa a inter-relao entre a diversidade biolgica e a diversidade de
sistemas socioculturais23.
A partir do conceito acima, esse plano trata como sinnimos a biodiversidade
e a diversidade biolgica, utilizando a definio da Conveno de Diversidade Biol-
gica. Entretanto, notvel que sociobiodiversidade um conceito sempre voltado
utilizao econmica de certo recurso natural por uma comunidade tradicional ou por
agricultores familiares, tanto que a definio contida do Programa Sociobiodiversida-
de do MDA sensivelmente diversa:
Entende-se por sociobiodiversidade a relao entre bens e servios
gerados a partir de recursos naturais, voltados formao de ca-
deias produtivas de interesse de povos e comunidades tradicionais
e de agricultores familiares.24
Outro conceito observado entre os gestores pblicos o de agrobiodiversidade.

O Ministrio do Meio Ambiente, responsvel pela elaborao do Programa Nacional
de Agrobiodiversidade, a conceitua como:
() todos os componentes da biodiversidade que tm relevncia

para a agricultura e alimentao, bem como todos os componentes
da biodiversidade que constituem os agroecossistemas: as varieda-
des e a variabilidade de animais, plantas e de microrganismos, nos
nveis gentico, de espcies e de ecossistemas, os quais so ne-
cessrios para sustentar as funes chaves dos agroecossistemas,
suas estruturas e processos25.

A impreciso terminolgica do gestor pblico patente. O conceito de agrobio-
23
BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Agrrio; Ministrio do Meio Ambiente; Ministrio do Desenvol-
vimento Social e Combate fome. Plano nacional de promoo das cadeias de produtos da sociobiodiver-
sidade. Disponvel em http://tinyurl.com/72jwdu7.
24
BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Agrrio. O que sociobiodiversidade? Disponvel em http://
portal.mda.gov.br/portal/saf/programas/Sociobiodiversidade/2291225.
25
BRASIL. Ministrio do Meio Ambiente. Agrobiodiversidade. Disponvel em http://www.mma.gov.br/sitio/
index.php?ido=conteudo.monta&idEstrutura=89.
394
diversidade parte da variabilidade gentica de plantas e animais utilizados na agri-

cultura e salta para um conjunto de componentes da biodiversidade aproveitveis na
agricultura e alimentao. Se considerarmos a conexo entre os conceitos cientficos
enumerados na primeira parte deste trabalho, verificaremos que o conceito acima
perde significado: no atual estgio do conhecimento ambiental, todos os componen-
tes da biodiversidade possuem extrema influncia na manuteno e comportamento
dos agrossistemas.
Essa falta de preciso acarreta problemas de ordem jurdica e institucional.
Juridicamente, um conceito impreciso determina a falta de que bem realmente deve
ser protegido, ou seja, o que o objeto da norma. Institucionalmente, a falta de um
objeto preciso de aplicao das normas acarreta a falta de efetividade de qualquer
poltica pblica neste sentido. Sem preciso de objeto, cresce a incerteza de quais
fatores naturais sero protegidos.
A partir dos conceitos observados na legislao, assim como as derivaes dadas
pelos rgos estatais, podemos observar trs ordens de problemas:
a) Prevalncia da proteo da diversidade de espcies e patrimnio gentico

com finalidades claras de apropriao econmica pelo homem, realizada por meios
objetivos de definio de direitos de propriedade;
b) Falta de proteo especfica da abundncia relativa, ou componente de re-
partio (uniformidade ou dominncia), prprio do conceito de diversidade ecolgica,
embora a Constituio Federal determine a preservao dos ecossistemas em todos
os aspectos;
c) Existncia de conceitos institucionais derivados de diversidade biolgica, mas
que no possuem uma fundamentao clara do que est sendo propriamente prote-
gido, o que acarreta insegurana jurdica na aplicao da prpria conveno pelos
agentes pblicos.
4. CONCLUSES ARTICULADAS
1. A partir das variaes terminolgicas derivadas do conceito de diversidade

biolgica do Decreto n. 2.519/1998, as regulamentaes e prticas institucionais
apresentaram conceitos imprecisos e distorcidos de diversidade ecolgica e biodiver-
sidade.
2. H o claro embate entre o interesse econmico e a proteo ao meio ambien-
te. O conceito de diversidade biolgica, assim como as normas que se seguiram
ratificao da Conveno de Diversidade Biolgica privilegiaram a proteo diversi-
dade de espcies e proteo do patrimnio gentico nacional.
395
3. A opo do legislador ignora a proteo especfica da abundncia relativa,

ou componente de repartio (uniformidade ou dominncia), prprio do conceito de
diversidade ecolgica, e representa o impacto da influncia econmica na formao
do contedo das instituies brasileiras.
4. H uma grande derivao do termo biodiversidade pelos gestores pblicos.
Conceitos como sociobiodiversidade e agrobiodiversidade trazem definies vagas e
fora dos padres estabelecidos pela Conveno de Diversidade Biolgica.
5. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
BEGON, M.; TOWNSEND, C. R.; HARPER, J. L.; Ecology: From Individuals to

Ecosystems. 4 ed. United Kingdom: Ed. Blackwell Publishing, 2006.
BRASIL. Cmara dos Deputados. Projeto de Lei n.o 7.710/2010. Disponvel em

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cdb.gov.br/estrategia-de-biodiversidade-do-mercosul/declaracao.pdf, acesso em
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RICKLEFS, R, E. A Economia da Natureza. 5 ed. Rio de Janeiro: Editora Gua-

nabara, 2003;

397
A EXPLOTAO DAS GUAS SUBTERRNEAS NAS

REGIES COSTEIRAS DO BRASIL
LUCIANA CORDEIRO DE SOUZA

PROFESSORA DE DIREITO DA FACULDADE
DE CINCIAS APLICADAS FCA/UNICAMP
1. Introduo
O Brasil dotado de grande potencial hdrico em todo o seu territrio, tanto na

superfcie como no subsolo, porm a distribuio da gua doce se apresenta de forma
desigual nas regies brasileiras, ocasionando situaes de abundncia, de estresse e
de escassez deste lquido vital.
Possumos cerca de 13,7%1 de toda gua doce do planeta, que necessitam de
muito cuidado e de um maior conhecimento tcnico das caractersticas de suas in-
meras fontes. As guas doces presentes no subsolo brasileiro, passveis de explotao
formam os aquferos.
Assim como h a diviso em bacias hidrogrficas, que se referem distribuio
espacial das guas superficiais no territrio nacional; no tocante a disponibilidade
hdrica subterrnea, esta tambm se apresenta de forma dspare e seu estudo feito
a partir de uma diviso territorial em dez provncias hidrogeolgicas2. Dentre as quais
se encontra a Provncia Hidrogelgica Costeira que abrange praticamente toda zona
costeira do Brasil, excetuandose as pores dos Estados do Paran, So Paulo, sul do
Rio de Janeiro, norte do Par, Ilha de Maraj e sudeste do Amap.
Desde os seus primrdios, o Brasil esteve voltado para o Oceano Atlntico. Os
primeiros ncleos urbanos foram fundados na costa para servir de centros da admi-
nistrao colonial. As atividades econmicas para mandar matrias-primas para o
mundo e dele receber manufaturados condicionaram a concentrao da populao
no litoral. Durante os quatro sculos, porm, essa concentrao foi pontual e segmen-
tada, com as cidades entremeadas por extensas faixas de praias pouco habitadas.3
1
Panorama Nacional dos Recursos Hdricos In Panorama da gua no Brasil - ANA, p. 51, disponvel em
www.ana.gov.br, acesso em 08/04/2013.
2
Luciana Cordeiro de Souza, guas subterrneas e legislao brasileira, Curitiba: Juru, 2009, p. 46-47.
3
Robrio Bto de Aguiar. Impactos da ocupao urbana na qualidade das guas subterrneas na faixa
costeira do municpio de Caucaia Cear, p. 1. Dissertao de Mestrado em Hidrogeologia defendida na
398
Objetivando minimizar o problema de abastecimento de gua com qualidade

nestas regies, desde a dcada de 1950, a explotao de guas subterrneas vem
sendo utilizada. O maior problema evidenciado desta atividade a salinizao das
guas devido ao superbombeamento desses poos costeiros, rompendo o equilbrio
entre gua salgada e gua doce de forma a resultar no deslocamento da cunha salina
para o aqufero (intruso salina)4, tornando-a imprpria para consumo.
O aumento de populao e o consequente crescimento das cidades em regies
costeiras, aliados ao interesse de implantao de moradias prximas s praias, cau-
sam problemas de poluio dos recursos naturais das zonas litorneas, em especial
os hdricos. A gua subterrnea um recurso hdrico que sofre um grande impacto
ambiental, traduzido pela salinizao e pela disponibilidade de gua, que causa-
do pelo excesso da explotao, realizada atravs de poos perfurados nos aquferos
costeiros. No entanto, pouco se fala sobre as consequncias da super explotao das
guas subterrneas na regio costeira do Brasil, decorrente da exploso demogrfica
nestas reas5.
E ser sobre este tema que trataremos neste trabalho, apresentando os aspectos
tcnicos e uma abordagem jurdica sobre esta importante questo.
2. A ocupao humana nas regies costeiras do Brasil
As zonas costeiras possuem aspectos extraordinrios, fruto de uma associao

excepcional de fatores fsicos, ambientais e humanos que as elevam categoria de
lugar privilegiado, em todo o mundo. Representam, ao mesmo tempo, a interface das
diversas relaes de interesse vital, tanto do ponto de vista ecolgico, pois onde
se desenvolve a quase-totalidade das espcies marinhas do Planeta, como do prisma
humano, tendo sido o ponto de interseo e contato das diversas culturas, onde foram
fundadas inmeras cidades e civilizaes do passado, inclusive na Antiguidade. No
presente, sua importncia se afirma cada vez mais pelo fato de intermediar relaes
econmicas e socioespaciais, marcadas amplamente pelas caractersticas atuais da
sociedade contempornea em contato com o mar, ocasionando conflitos e suscitando
discusses sobre as relaes de controle e gesto6.
Universidade Federal do Cear em 1999, 92p. Disponvel em http://www.cprm.gov.br/publique/media/

mestre_roberio_aguiar.pdf, acesso em 15/04/2013.
4
Bruno Tiago ngelo da Silva e Carisia Carvalho Gomes. Intruso marinha em poos de explotao de gua
subterrnea, na beira-mar de Fortaleza Cear In Anais do XVII Simpsio Brasileiro de Recursos Hdricos,
p. 2.
5
Ibidem.
6
Igncio Ribeiro Pessoa Montenegro Jr. Turismo e urbanizao: gesto de impactos no litoral de Aquiraz-
-CE, p. 24. Dissertao de Mestrado em Desenvolvimento e Meio Ambiente - PRODEMA defendida na
399
No Brasil7 o povoamento das zonas costeiras se deu logo da chegada dos colo-
nizadores, que ocuparam estas reas. No Sculo XVI, dos 18 ncleos fundados pelos
portugueses, So Paulo era o nico que no se encontrava no litoral e hoje temos 17
Estados banhados pelo mar. E, a extenso total da costa brasileira de 7.367 km.
Somente em raras excees, como So Paulo, a ocupao foi fundada no planalto
interior por motivos peculiares s especificidades do papel dos Bandeirantes.
Ao longo de toda a costa, o territrio colonial portugus no Brasil foi estrutu-
rado baseado numa sucesso de sistemas de ocupao, seguindo tambm o mesmo
modelo europeu da bacia de drenagem, onde cada porto concentrava o controle
da produo na zona de influncia de sua hinterlndia, que variava de acordo com o
tamanho e a produtividade do espao polarizado.
Assim, os primeiros ncleos urbanos foram fundados na costa brasileira para
servir de centros da administrao colonial. As atividades econmicas para mandar
matrias-primas para o mundo e dele receber manufaturados condicionaram a con-
centrao da populao no litoral. Durante os quatro sculos, porm, essa concen-
trao foi pontual e segmentada, com as cidades entremeadas por extensas faixas
de praias pouco habitadas. Mas, nos dias atuais esta ocupao tem apresentado um
crescimento muito acelerado.
Tanto que segundo dados do IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatsti-
ca e da ABES - Associao Brasileira de Engenharia Sanitria, a populao costeira
cresceu num ritmo 50% mais rpido do que a mdia brasileira desde 1970, o nmero
de casas de veraneio aumentou 60% desde 1980 e a populao explodiu. Com este
crescimento foi gerado um dficit nas condies de infra-estrutura bsica, pois so
produzidos 225 milhes de litros por hora de esgoto, e, apenas 25% tratado.8
Neste sentido, temos que de acordo com Plano de Ao Federal da Zona Cos-
teira do Brasil (out/05)9 cerca de um quarto da populao brasileira vive na zona
costeira, representando um contingente de aproximadamente 42 milhes de habitan-
tes, distribudos em 324.000 km2. Tanto os esturios como a orla so reas de forte
atrativo para atividades produtivas. Essas atividades aceleram a expanso urbana
irregular e todos os problemas dela decorrentes, como o lanamento de esgotos e
efluentes industriais (com despejos dirios estimados em trs mil toneladas), alm da
Universidade Federal do Cear em 2004, 259p. Disponvel em www.scielo.br/scielo.php?pid=S1982-

-45132008000200006&script=sci_arttext, acesso em 23/12/2012.
7
Mariana Passos de Freitas, Zona Costeira e Meio Ambiente In Direito Ambiental em Evoluo, FREITAS,
Vladimir Passos (coord), v. 3, Curitiba: Juru, 2002, p. 247-8.
8
Robrio Bto de Aguiar, Impactos da ocupao urbana na qualidade das guas subterrneas na faixa
9
Conforme dados extrados do Plano de Ao Federal da Zona Costeira do Brasil (out/05), disponvel em
http://www.mma.gov.br/estruturas/sqa/_arquivos/pafzc_out2005.pdf, acesso em 18/05/2013.
400
ocupao em reas pblicas e de patrimnio da Unio e das faixas marginais dos cor-
pos dgua. Os esgotos urbanos e efluentes industriais afetam diretamente todas as
outras atividades realizadas na regio costeira, notadamente a agricultura, o turismo,
o lazer, a pesca, a aquicultura e a atividade porturia. Os investimentos insuficientes
em saneamento bsico, tratamento de esgotos e de efluentes industriais acabam cau-
sando ao Pas prejuzos de bilhes de reais, alm de enormes riscos sade pblica.
Ainda segundo o Plano de Ao Federal da Zona Costeira do Brasil (out/05)10,
os espaos de baixo adensamento demogrfico do litoral do Brasil historicamente
locais de assentamento de comunidades tradicionais semi-isoladas foram, nas l-
timas dcadas, incorporados economia de mercado, que tem a atividade turstica
e de veraneio como principal vetor de ocupao. A especulao imobiliria cada vez
mais contribui para o deslocamento de populaes tradicionais de pescadores, agri-
cultores e extrativistas, causando, muitas vezes, tambm a degradao ou mesmo a
destruio de reas naturalmente sensveis da regio costeira. A proliferao de bal-
nerios, de grandes projetos hoteleiros e de reas de segunda residncia representa
ameaa integridade dos ambientes costeiros e marinhos. A excessiva visitao em
ambientes frgeis e/ou vulnerveis como os recifes de coral, por exemplo traz da-
nos considerveis preservao. A especulao imobiliria na zona costeira, tende a
causar a ocupao inadequada do solo, a desfigurao paisagstica e a destruio de
ecossistemas, afetando e incrementando os conflitos com outras atividades.
A indstria de petrleo, principalmente em guas marinhas profundas, vem
apresentando forte crescimento nos ltimos anos, passando por uma profunda trans-
formao, o que possibilitar um salto dos atuais 1,785 milho de barris/dia para
cerca de 2,3 milhes, previstos em 2010. A instalao e operao de plataformas e
dutos, o trnsito de embarcaes e as instalaes de terra interferem diretamente na
Zona costeira, determinando o crescimento de cidades e modificando as atividades
socioeconmicas das populaes locais.
O setor porturio, em resposta s demandas da economia globalizada e s con-
venes e normas internacionais, passa por um processo de modernizao e ade-
quao competitiva, afetando a infraestrutura instalada e as reas do seu entorno,
ou seja, os subsistemas territoriais, os processos de expanso urbana, logstica de
infra-estrutura de transporte, entre outros. Em termos de desenvolvimento urbano, o
saneamento ambiental possui uma relao direta com as atividades porturias, consi-
derando os casos de lanamento de esgotos e resduos slidos nos corpos dgua, que
assoreiam os esturios, implicando na necessidade de manuteno e desobstruo
dos acessos aquavirios.
A carcinicultura, concentrada na produo de camaro na Regio Nordeste e em
Santa Catarina, em apenas cinco anos de atividade, contribuiu com mais de US$ 155
milhes para o supervit da balana comercial do Brasil. Apesar de sua crescente con-
10
Idem.
401
tribuio para a exportao de pescado, e gerao de empregos na regio nordeste, a

atividade se desenvolveu sem planejamento, o que impossibilitou a efetiva integrao
deste setor com outras atividades econmicas praticadas na regio costeira. Com ta-
xas de crescimento de at 50% ao ano, a carcinicultura enfrenta atualmente conflitos
com outros setores, e em particularmente com comunidades extrativistas tradicionais
da regio costeira, em funo da ocupao de reas de preservao permanente e do
lanamento de efluentes sem o tratamento adequado. Ao mesmo tempo, a carcinicul-
tura afetada pela poluio industrial e urbana, que tambm resultante da falta de
um planejamento integrado da regio costeira.
A pesca extrativista marinha, inclusive na zona econmica exclusiva, com uma
produo de 484.592,5 toneladas, representa 48,9% da produo total de pescado
no Brasil1. Assim incontestvel a importncia scio-econmica desta atividade, no
s como fornecedora de protena animal para consumo humano, como, tambm, por
gerar aproximadamente 800.000 empregos, perfazendo um contingente de cerca de
4 milhes de pessoas que dependem, direta ou indiretamente, do setor.11
Dos dados acima colacionados extrados do Plano de Ao Federal da Zona Cos-
teira do Brasil (out/05)12, a figura abaixo ilustra a extenso da zona costeira brasileira
que abrange 17 estados, compreendendo 395 municpios.
Figura 113
11
Ibidem
Dados extrados do Plano de Ao Federal da Zona Costeira do Brasil (out/05), disponvel em http://www.
12
mma.gov.br/estruturas/sqa/_arquivos/pafzc_out2005.pdf, acesso em 18/05/2013.

13
Marcos Polette. Disponvel em http://nmd.ufsc.br/files/2011/05/1a_zona_costeira_em_crise_1_polette.
pdf, acesso em 18/05/2013.
402
3. Da legislao para a Zona Costeira
Em 1988, com a Lei Federal 7.661/88, que instituiu o Plano Nacional de Ge-
renciamento Costeiro, regulamentada pelo Decreto 5.300/04, o Governo Brasileiro
expressou o compromisso com a proteo legal da zona costeira, visando o ordena-
mento da ocupao dos espaos litorneos e buscando uma poltica de manejo racio-
nal dos recursos ambientais desta rea. O objetivo primordial desta lei ou deste plano
orientar a utilizao racional dos recursos na zona costeira, de forma a contribuir
para elevar a qualidade de vida de sua populao e a proteo do seu patrimnio
natural, histrico, tnico e cultural (art. 2).
Zona costeira a rea de abrangncia dos efeitos naturais resultantes das
interaes terra/mar/ar, levando em conta a paisagem fsico-ambiental, em funo
dos acidentes topogrficos situados ao longo do litoral, como ilhas, esturios e baias,
comportam em sua integridade os processos e interaes caractersticas das unida-
des ecossistmicas litorneas e incluem as atividades socioeconmicas que a se
estabelecem (item 1 da Res. 1 de 1990, da Comisso Interministerial para os Re-
cursos da Mar.)
No Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro (PNGC)14 encontramos o conceito
legal de Zona Costeira como o espao geogrfico de interao do ar, do mar e da
terra, incluindo seus recursos renovveis ou no, abrangendo uma faixa martima e
outra terrestre.
O PNGC II, institudo atravs da Resoluo n. 5 de 1997, define zona costeira
como o local que abriga um mosaico de ecossistemas de alta relevncia ambiental,
cuja diversidade marcada pela transio de ambientes terrestres e marinhos, com
interaes que lhe conferem um carter de fragilidade e que requerem, por isso,
ateno especial do Poder Pblico, conforme demonstra sua insero na Constituio
brasileira como rea de Patrimnio Nacional (Art. 225, pargrafo 4).
O item 3 do PNGC II define a rea de abrangncia da zona costeira, nos seguin-
tes termos:
Z
ona costeira o espao geogrfico de interao do ar, do mar
e da terra, incluindo seus recursos ambientais, abrangendo as
seguintes faixas:
F
aixa martima: a faixa que se estende mar afora distando 12
milhas martimas das linhas de base estabelecidas de acordo
com a Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar,
14
Disponvel em http://www.idema.rn.gov.br/contentproducao/aplicacao/idema/legisla-
cao_ambiental/arquivos/pngcII.pdf, acesso em 15/05/2013.
403
compreendendo a totalidade do mar territorial.

F
aixa terrestre: a faixa do continente formada pelos municpios
que sofrem influencia direta dos fenmenos ocorrentes na zona
costeira.
No anexo B do PNGC II esto relacionados os Municpios abrangidos pela faixa

terrestre da zona costeira e determina que cada Estado setoriza seus municpios cos-
teiros. Neste anexo est arrolado como mecanismo de gesto, o Zoneamento Ecolgi-
co Econmico Costeiro ZEEC, que constitui um instrumento balizador do processo
de ordenamento territorial necessrio para a obteno das condies de sustentabili-
dade ambiental, do desenvolvimento da zona costeira, em consonncia com o Zone-
amento Ecolgico Econmico do territrio nacional.
A Constituio Federal de 1988, no art. 225, pargrafo 4, estabelece que a
zona costeira patrimnio nacional e sua utilizao far-sena forma da lei, dentro
de condies que assegurem a preservao do meio ambiente, inclusive, quanto ao
uso dos recursos naturais.
O conceito de Patrimnio Nacional encontrado no PNGC II, anexo A, como
sendo:
o conjunto de bens pertencentes nao brasileira, de uso co-

mum, cujas caractersticas especiais, de valor histrico, paisags-
tico, socioeconmico, ambiental ou outras caractersticas cong-
neres lhe conferem status especial exigindo a preservao de suas
condies bsicas de existncia.
Paulo Affonso Leme Machado15 lembra que a gesto do litoral no interessa

somente a seus ocupantes diretos, mas a todo brasileiro, esteja ele onde estiver, pois
se trata de patrimnio nacional.
O PNGC subordina-se aos princpios estabelecidos pela Lei 6.938/81 e visa o
zoneamento de usos e atividades na zona costeira, dando prioridade conservao e
proteo de seus recursos naturais renovveis e no-renovveis, stios ecolgicos de
relevncia cultural, ambiental ou paisagstica e as reas de preservao permanente.
A proteo da zona costeira no Brasil baseada estritamente nos instrumentos
previstos na Lei 7.661/88 (PNGC), na Lei 6.938/81 (PNMA), e na legislao am-
biental em vigor. Apesar desta proteo legal, a expanso turstica e o consequente
desenvolvimento urbano, muitas vezes desordenado dos municpios costeiros, tm
acarretado impactos adversos sobre os recursos naturais da zona costeira, principal-
15
Paulo Affonso Leme Machado. Direito Ambiental Brasileiro, 2005, p. 629.
404
mente no que se refere poluio das guas.

Neste sentido, dispe o IV Plano Setorial para os Recursos do Mar16 que proble-
mas de degradao ambiental, pesca artesanal predatria e ocupao desordenada
de reas litorneas atuam de modo negativo sobre a produtividade dos ecossistemas e
o equilbrio do estoques. Tem sido identificadas formas de uso da regio costeira que
se revelam conflitantes com uma utilizao racional dos recursos vivos.
A concepo de gerenciamento costeiro integrado da zona costeira requer a
utilizao, integrao e adaptao dos instrumentos jurdicos e das diversas aes
contempladas no PNGC e na Poltica Nacional de Recursos Hdricos (PNRH).
Os recursos hdricos, como integrantes dos recursos naturais, no podem ser
geridos isoladamente. Por isso, constitui-se como diretriz a integrao da gesto de
recursos hdricos com a gesto ambiental, a articulao da gesto de recursos hdri-
cos com a do uso do solo e a integrao da gesto das bacias hidrogrficas com a dos
esturios e zonas costeiras de que faam parte (Art. 3, III, V e VI).
A Lei federal n. 9.433/97 (Poltica Nacional de Recursos Hdricos) ressalta que
os Planos de Bacia Hidrogrfica que abrangem reas costeiras devero ser integrados
com o Plano de Gerenciamento Costeiro.
Segundo a Comisso Nacional Independente sobre Oceanos17 (1998: 192): as-
sim como os sistemas terrestres adjacentes so afetados pela ao do mar, o ambien-
te marinho recebe a influncia terrestre. A magnitude dessas interaes varivel,
de acordo com a maior ou menor extenso das bacias hidrogrficas, coletoras de
sedimentos e de resduos poluentes de vastas reas interiores, e com as condies
oceanogrficas e climatolgicas, que regulam a influncia dos oceanos sobre a massa
continental.
Importante tambm no gerenciamento da zona costeira a observncia dos Pla-
nos Diretores Municipais que disciplinam o uso e ordenamento do solo.
Anota o Ministrio do Meio Ambiente que alm dos planos e polticas voltados
diretamente para a gesto costeira, outras instrumentos tambm so incidentes sobre
estas regies. Como o caso das Polticas de Recursos Hdricos, Resduos Slidos,
Saneamento, a legislao sobre Patrimnio da Unio e o Estatuto das Cidades, alia-
das as aes relacionadas a reas protegidas, pesca, explorao de recursos naturais,
turismo, navegao e defesa nacional, entre outras.
As mudanas e evolues dos marcos legais do Gerenciamento Costeiro no Bra-
sil vm reforando a necessidade de gerenciar, de forma integrada e participativa, as
aes antrpicas na Zona Costeira e sua compatibilizao com o meio ambiente. Nes-
te sentido, a distribuio de papis torna-se to essencial quanto o estabelecimento
16
Disponvel em http://www2.camara.leg.br/legin/fed/decret/1994/decreto-1203-28-julho-1994-
-449479-anexo1-pe.doc., acesso em 18/05/2013.
17
Disponvel em ecentex.org/cembra/brasileomar3doc.doc, acesso em 18/05/2013.
405
de compromissos e critrios de ao partilhados entre os diferentes atores da zona

costeira, coordenados entre as diversas esferas federativas e a sociedade18.
4. A explotao19 dos aquferos costeiros
Dada a ocupao de forma desordenada, sem a observncia de normas e crit-

rios que garantam a conservao deste rico e frgil patrimnio, inclusive no aspecto
de suas potencialidades econmicas, temos como uma das suas consequncias nega-
tivas, a degradao qualitativa dos recursos hdricos superficiais, o que torna a gua
subterrnea uma reserva estratgica de abastecimento e decisiva no desenvolvimento
poltico-socioeconmico de qualquer regio.20
No entanto, a concentrao de grandes cidades ao longo da costa brasileira e o
aumento do interesse pelas reas prximas as praias para moradia ou lazer tm levado
a um acentuado estresse dos recursos naturais das regies litorneas. Este o caso
das guas subterrneas que esto submetidas a grandes riscos em funo de sua
vulnerabilidade e principalmente devido superexplotao que vem ocorrendo em di-
versos locais dos aquferos costeiros (Silva Jr. et al., 2000; Bocanegra et al., 2007).21
A explotao excessiva de aquferos costeiros, em desequilbrio com o processo
de recarga, coloca o sistema sob risco dessalinizao por intruso marinha. O fen-
meno provoca a degradao do aqufero, tornando suas guas imprprias para diver-
sos usos, incluindo o consumo humano.22
Conforme o trabalho de Tucci e Cabral23, os aquferos costeiros so aqueles situ-
ados em plancies prximas ao mar ou grandes lagos salgados. Os aquferos costeiros
18
Ibidem.
19
Explorao diferente de explotao. Explorao refere-se ao conhecimento do recurso hdrico subter-
rneo, enquanto que explotao a retirada/extrao da gua subterrnea.
20
Robrio Bto de Aguiar, Impactos da ocupao urbana na qualidade das guas subterrneas na faixa
21
Apud Ghislaine M. de Almeida e Gerson Cardoso da Silva Junior, Fatores Hidrogeolgicos no Estudo da
Intruso Salina em Aquferos Costeiros da Regio Litornea do Municpio de Maric RJ, In Anurio do
Instituto de Geocincias UFRJ, v. 30 -2 / 2007 p. 105.
22
Suzana Maria Gico Lima Montenegro et all, guas Subterrneas na Zona Costeira da Plancie do Recife
(PE):Evoluo da Salinizao e Perspectivas de Gerenciamento. Disponvel em http://www.abrh.org.
br/novo/download_file.php?, acesso em 15/05/2013.
23
Carlos Eduardo Morelli Tucci e Jaime Joaquim da Silva Pereira Cabral. Qualidade da gua Subterrnea.
Documento Final. In Recursos Hdricos. Prospeco Tecnolgica. Dez/2003, p. 31. Disponvel em http://
www.cgee.org.br/publicacoes/recursoshidricos.php, acesso em 12/05/2013.
406
esto sujeitos a salinizao por intruso da cunha salina ou por outros processos, e a
contaminao pela super explorao e pela contaminao das cidades, j que grande
parte da populao brasileira se encontra prxima da costa.
O escoamento subterrneo de gua doce que vem do continente encontra a gua
salgada que infiltra a partir do mar ou do lago. Devido diferena de densidades entre
os dois tipos de gua, ocorre uma estratificao, ficando a gua doce por cima e a sal-
gada por baixo. O gradiente do continente deve ser suficiente para evitar a penetrao
da gua salgada. Quando sua carga reduzida ocorre a penetrao da gua salgada
tornando imprpria o seu uso. Esta carga pode ser reduzida pela retirada excessiva de
gua por poos urbanos, o que acontece em cidades litorneas, como por exemplo a
cidade de Recife, que tem problema de abastecimento de gua.
Somado salinizao, os aquferos costeiros sofrem forte impacto da grande
concentrao de populao no litoral, em funo da vulnerabilidade natural destes
sistemas e pela presso sobre o seguinte:
F
orte demanda de gua, por perfurao de poos, que permite a
intruso salina, salinizando a gua ou a contaminando em funo
de outras entradas de efluentes;
P
ela excessiva quantidade de cargas de poluio das cidades,
tais como fossas spticas, redes de esgotos, postos de gasolina,
aterros sanitrios, alm da potencial de carga industrial de gran-
des centros junto ao mar.
Figura 224
24
Fonte: Associao Portuguesa dos Recursos Hdricos. Disponvel em www.aprh.pt, acesso em 21/12/2012.
407
5. A intruso salina nos aquferos costeiros
A questo da intruso marinha em aquferos costeiros afeta grande parte das

cidades litorneas do mundo que utilizam gua subterrnea para abastecimento. Este
assunto vem sendo objeto de pesquisas por muitas dcadas em diversos pases. No
Brasil, a intruso tambm vem sendo estudada nas ltimas dcadas. As principais
abordagens utilizadas nos estudos da interao gua doce-gua salgada ou aqufero-
-oceano, com participao de pesquisadores de diversas reas do conhecimento.25
Dos estudos apresentados por ALMEIDA26 destacamos que o avano da cunha sali-
na, propriamente chamada de intruso marinha, ocorre quando a cunha de gua salgada
do mar avana ou se mistura com as guas doces do aqufero (Cruz & Silva Jr., 2006).
Na situao natural, antes de iniciar o bombeamento existe, um gradiente hi-
drulico no aqufero, que induz um fluxo de gua doce em direo ao mar. Este fluxo
natural de gua doce mantm a cunha salina numa posio de equilbrio. Quando
realizado um bombeamento excessivo das guas continentais, o equilbrio se rompe e
ocorre o avano da cunha, conforme pode se observar da imagem abaixo.
Figura 327
25
Suzana Maria Gico Lima Montenegro et all, guas Subterrneas na Zona Costeira da Plancie do Recife
(PE): Evoluo da Salinizao e Perspectivas de Gerenciamento. Disponvel em http://www.abrh.org.br/
novo/download_file.php?, acesso em 15/012/2013.
26
Ghislaine M. de Almeida e Gerson Cardoso da Silva Junior, Fatores Hidrogeolgicos no Estudo da Intru-
so Salina em Aquferos Costeiros da Regio Litornea do Municpio de Maric RJ, In Anurio do Instituto
de Geocincias UFRJ, vol. 30-2 / 2007 p. 105.
27
Fonte: Disponvel em http://www.geocities.ws/cesol999/Costeiro02.gif, acesso em 27/03/2013.
408
6. Concluses
6.1 O Brasil possui uma zona costeira com grande extenso territorial e alta
densidade populacional, o que ocasiona uma maior demanda por gua doce em seus
mltiplos usos;
6.2 Para minimizar o problema de abastecimento de gua com qualidade nesta
poro do territrio nacional, desde a dcada de 1950, vem sendo utilizada a explo-
tao de guas subterrneas;
6.3 Devido ao superbombeamento dos poos costeiros est ocorrendo a salini-
zao dos aquferos nesta zona, em razo do rompimento do equilbrio entre gua sal-
gada e gua doce, tornando parte das guas subterrneas imprprias para consumo
nas reas costeiras;
6.4 Somente com a adoo de medidas de preveno e controle do uso das
guas subterrneas na zona costeira ser possvel a proteo dos aquferos nesta
poro do territrio nacional;
6.5 Leis existem e diversos so os planos e programas para proteo da zona
costeira brasileira e seus recursos naturais.
409
O LIMITE DE TOLERABILIDADE E A CARACTERIZAO

DO DANO AMBIENTAL
Maria Cludia da Silva Antunes de Souza1

Doutora e Mestre em Derecho Ambiental y de la Sostenibilidad pela Universi-
dade de Alicante Espanha. Professora responsvel pelo Ncleo de Prtica Jurdica
NPJ da Universidade do Vale do Itaja UNIVALI.
Resumo
A presente pesquisa sob o tema O limite de tolerabilidade e a caracterizao

do dano ambiental tem por pressuposto o estudo da responsabilidade civil em de-
corrncia do dano ambiental. A investigao direciona-se na busca de um meio am-
biente ecologicamente equilibrado, na medida em que o Direito Ambiental avaliado
com instrumento de proteo dos bens jurdicos afetos a ele. Possui como objetivo
geral analisar a necessidade de uma proposta diferenciada da responsabilidade civil
ambiental, esta, voltada para o coletivo, sobretudo, diante da quebra paradigmtica
de percepo de valores no mundo contemporneo. A responsabilizao pelo dano
ambiental exige, por bvio, a existncia de um dano indenizvel. Justifica-se o estudo
diante das prprias e especficas particularidades que compe o dano ambiental com
relao aquele denominado dano civil. E isso resta delineado quando da diferencia-
o entre o dano ambiental e o impacto ambiental tolervel das aes humanas.
Ao final, investigam-se os meandros dessa dificuldade especfica, bem como se avalia
o instrumento terico e jurdico utilizado para super-la, a saber, o limite de tolera-
bilidade. A metodologia a ser utilizada no desenvolvimento da pesquisa compreende
o mtodo cartesiano quanto a coleta de dados e no relatrio final o mtodo indutivo
com as tcnicas do referente, da categoria, dos conceitos operacionais, da pesquisa
bibliogrfica e do fichamento.
1
Doutora e Mestre em Derecho Ambiental y de la Sostenibilidad pela Universidade de Alicante Espanha.
Mestre em Cincia Jurdica pela Universidade do Vale do Itaja UNIVALI. Graduada em Direito pela Uni-
versidade do Vale do Itaja UNIVALI. Professora no Programa de Ps-Graduao Stricto Sensu em Cincia
Jurdica, nos cursos de Doutorado e Mestrado em Cincia Jurdica, e na Graduao do Curso de Direito da
Universidade do Vale do Itaja UNIVALI. Professora responsvel pelo Ncleo de Prtica Jurdica NPJ da
Universidade do Vale do Itaja UNIVALI. Tem experincia na rea de Direito, com nfase em Direito Civil
e Ambiental, atuando principalmente nos seguintes temas: Responsabilidade Civil, Danos Ambientais,
Responsabilidade Ambiental e Sustentabilidade. Email: <mclaudia@univali.br>.
410
Palavras-Chave: Dano Ambiental. Limite de Tolerabilidade. Responsabilidade Civil.
Introduo
Quando se fala de meio ambiente, a questo toma uma dimenso universal
e, por isso, exige-se, atualmente, no mais um direito conservador e retrospectivo,
comprometido ainda com valores privatistas tpicos da sociedade patrimonialista.
Mas sim, de um direito prospectivo e transformador, compromissado com as geraes
futuras, preocupado com a melhoria da qualidade dos meios naturais e de vida.
Nas ltimas dcadas do sculo XX, procurou-se firmar os direitos difusos a fim de
efetivar a garantia de dignidade humana, consolidando-se este pensamento nos textos
legais, nos quais o meio ambiente dever ser sadio e equilibrado como um direito ina-
lienvel e necessrio dignidade humana e sadia qualidade de vida. Contudo, numa
poca em que o poder econmico e a ideia de lucro se sobrepem, necessrio dar
efetividade e continuidade aos direitos assegurados constitucionalmente.
Por isso, para que a firmao desses novos direitos no signifique apenas um
extra nos ordenamentos jurdicos, necessrio que se somem a eles mecanismos
para a sua efetividade.
Com o reconhecimento dos riscos atuais, o Direito Ambiental tem uma mis-
so de salvaguardar, atravs de seus instrumentos, o meio ambiente ecologicamente
equilibrado; necessitando urgentemente da aplicao diferenciada da responsabi-
lidade civil ambiental voltada no para o individualismo, mas sim, para o coletivo,
considerando que o ambiente de todos.
Ainda assim, a reformulao da responsabilidade civil ambiental no dispensa a
demonstrao da existncia de um dano indenizvel. Contudo, por se tratar de dano
ambiental, a sua caracterizao apresenta dificuldades prprias, diferindo-se sensi-
velmente da caracterizao do dano civil.
Uma dessas dificuldades est na diferenciao entre dano ambiental e altera-
es ambientais tolerveis pelo meio. O homem est em constante interao com a
natureza, alterando-a e, em certa medida, degradando-a. Nesse sentido, nem toda
degradao ou alterao ao meio ambiente se configura dano ambiental. Por isso,
cabe diferenciar o dano ambiental do impacto ambiental tolervel das aes huma-
nas. Este artigo tem por objetivo investigar os meandros dessa dificuldade especfica,
bem como examinar o instrumento terico e jurdico utilizado para super-la, a saber,
o limite de tolerabilidade.
411
1A
responsabilidade ambiental e a caracterizao do dano
ambiental
O dano o pressuposto essencial da responsabilidade civil, considerando a re-

composio da situao jurdica anterior ocorrncia do dano. Para a teoria clssica
se no ocorrer o dano, no h incidncia da responsabilidade civil.
O dano pode ser material ou imaterial, bastando a evidncia da imprescindvel
leso de um interesse jurdico agasalhado pelo direito2, todavia, h necessidade da
comprovao de um dano certo e efetivo.
Bem como, pode ser direto ou indireto, o primeiro caso exista uma relao ime-
diata entre a causa, ao lesiva e a perda sofrida da pessoa. Enquanto o indireto for
resultado secundrio da perda mediatamente sofrida pelo lesado, redundante em reper-
cusso ou efeito da causa em outros bens, no diretamente atingidos pelo fato lesivo3.
Ao dano ambiental no se aprecia subjetivamente a conduta do poluidor, mas a
ocorrncia do resultado prejudicial ao homem e seu ambiente4. A atividade poluente
interfere nos direitos de outrem, um confisco do direito de respirar ar puro, beber
gua saudvel e viver com tranquilidade num ambiente sadio e equilibrado.
Nesse mister, o dano consiste no prejuzo, na perda do valor de um determina-
do bem, causada por uma ao ou omisso, a alterao de uma coisa, em sentido
negativo. O dano ambiental seria um prejuzo causado ao meio ambiente ecologica-
mente equilibrado5.
Adverte6 Leonardo de Benedictis que a definio dano ambiental, de suma
importncia para caracterizar a responsabilidade:
La definicin de dao ambiental reviste singular relevancia ya que,

slo a partir de ella, puede establecerse cundo corresponde que
se le imputen responsabilidades de prevencin o de reparacin a
los causantes del riesgo de daos ambientales o a los causantes de
daos efectivamente producidos.
2
LEITE, Jos Rubens Morato; AYALA, Patryck de Arajo. Dano ambiental: do individual ao coletivo extra-
patrimonial. 3. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2010. p. 126.
3
LEITE, Jos Rubens Morato; AYALA, Patryck de Arajo. Dano ambiental. Dano ambiental: do individual
ao coletivo extrapatrimonial. p. 126.
4
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 19. ed. So Paulo: Malheiros, 2011. p.
124.
5
GRANZIERA, Maria Luiza Machado. Direito ambiental. So Paulo: Atlas, 2009. p. 579.
6
BENEDICTIS, Leonardo de. La responsabilidad ambientalen Europa y Espaa: comentarios sobre la
Directiva 2004/35/CEE, la Ley 26/2007 y su Proyecto de Reglamentacin. In: ENCUENTRO INTERNA-
CIONAL DE DERECHO AMBIENTAL, 6., jun. 2008. p. 183-210.
412
Na Diretiva 35/2004 da Comunidade Europeia, em seu artigo 4, transcreve

que: Os danos ambientais incluem igualmente os danos causados pela poluio
atmosfrica, na medida em que causem danos gua, ao solo, s espcies ou aos
habitats naturais protegidos. A Diretiva Europeia optou por uma definio de dano
ambiental natureza determinada propriedade limitada (gua, solo e espcies prote-
gidas no habitat natural) indicando, em cada caso, os detalhes de sua configurao7.
O dano ao meio ambiente, em regra, concebido como uma leso ao interesse
da coletividade, contudo, em casos especiais, pode tambm configurar leso de in-
teresse particular.
Paulo Affonso Leme Machado8 diferencia dano de poluio do dano ecolgico,
afirmando que o primeiro aquele que sofre por patrimnios identificveis e par-
ticulares, e os danos ecolgicos so aqueles sofridos pelo meio ambiente nos seus
elementos inapropriados e inapropriveis, afetando o equilbrio ecolgico como pa-
trimnio coletivo. Contudo, para a presente pesquisa ser utilizado a terminologia
dano ambiental, considerando que a legislao brasileira e muitos doutrinadores
no fazem distino.
Alis, legislador brasileiro no definiu expressamente dano ambiental, mas ofe-
receu suas principais caractersticas de forma abrangente e pouco objetiva e associou
degradao ambiental9.
De acordo com o art. 3 da Lei 6.938/81, entende-se que:
[...] II- degradao da qualidade ambiental, alterao adversa das

caractersticas do meio ambiente; III- poluio, a degradao da
qualidade ambiental resultante de atividades que direta ou indi-
retamente: a) prejudiquem a sade, a segurana e o bem-estar
da populao; b) criem condies adversas s atividades sociais
e econmicas; c) afetem desfavoravelmente a biota; d) afetem as
condies estticas ou sanitrias do meio ambiente; e) lancem ma-
trias ou energia em desacordo com os padres estabelecidos.
O dano ao meio ambiente atinge os interesses difusos e coletivos, configuran-

do um dano social, assim, no h dano que no atinja o meio ambiente num todo,
pertencente comunidade. Quando o dano tambm atinge um particular, este
7
SOUZA, Maria Claudia da Silva Antunes de. Progressos e insuficincias da responsabilidade civil em da-
nos ambientais no ordenamento jurdico brasileiro. 2011. 433p. Tese (Doutorado em Derecho Ambiental
y de la Sostenibilidad pela Universidade de Alicante Espanha, 2012.
8
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito dos cursos de guas internacionais. So Paulo: Malheiros, 2009.
p. 79.
9
LEITE, Jos Rubens Morato; AYALA, Patryck de Arajo. Dano ambiental: do individual ao coletivo extra-
patrimonial. .p.104.
413
chamado de dano reflexo, conceituado como sendo aquele que atingiu um recurso
ambiental de titularidade privada ou pblica10.
A definio de dano ambiental equilibra-se entre duas vertentes: a primeira
que no se trata de retorno Natureza intacta pelo homem; e a segunda que esta-
belece regras para que as atividades do homem no venham a causar prejuzos ao
equilbrio ambiental11.
Destaca Dlton Winter de Carvalho12 que os danos ambientais coletivos por se
tratar de agresses que atingem de forma direta o meio ambiente, so acompanhados
da hipercomplexidade desse bem, no se enquadrando nas descries dogmticas
tradicionais de danos certos ou pessoais.
O dano ao meio ambiente concebido sempre como uma leso ao interesse
difuso, razo pela qual o dano a ser ressarcido sempre ser difuso no sentido do dano
ao meio ambiente em si e, em algumas situaes, tambm pode configurar leso a in-
teresse privado, se atingir interesse particular lesado, conhecido como dano reflexo13.
O dano ambiental pode agasalhar o interesse a ttulo individual, quando ati-
nente proteo do microbem ambiental, que pertena ao patrimnio prprio do
interessado14.
Neste contexto, ser facultado ao lesado, a ttulo de interesse individual pleitear
a responsabilidade civil e sua reparao com base no art. 14, 1, da Lei 6.938/8115,
ou na forma do art. 927, pargrafo nico16, do Cdigo Civil, ou seja, fundado na res-
ponsabilidade civil objetiva ou conforme a teoria do risco.
Assim, provado que o dano decorrente de uma ao intolervel e lesiva ao meio
ambiente, este pode suscitar uma reparao tanto individual como coletiva.
10
LEMOS, Patricia Faga Iglesias. Meio ambiente e responsabilidade civil do proprietrio: anlise do nexo
causal. So Paulo: Revistas dos Tribunais, 2008. p. 105.
11
GRANZIERA, Maria Luiza Machado. Direito ambiental. p. 580.
12
CARVALHO, Dlton Winter de. Direito ambiental futuro: a responsabilizao civil pelo risco ambiental.
Rio de Janeiro: Forense Universitria, 2008. p. 99.
13
LEMOS, Patricia Faga Iglesias. Meio ambiente e responsabilidade civil do proprietrio. p. 103.
14
LEITE, Jos Rubens Morato; AYALA, Patryck de Arajo. Dano ambiental. do individual ao coletivo
extrapatrimonial.p. 127.
15
Art. 14, 1, da Lei 6.938/81: [...] poluidor obrigado, independentemente da existncia da culpa,
a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade. O
Ministrio Pblico da Unio e dos Estados ter legitimidade para propor ao de responsabilidade civil e
criminal, por danos causados ao meio ambiente. [BRASIL. Lei n 6.938, de 31 de agosto de 1981. Dispe
sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulao e aplicao, e d ou-
tras providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br>. Acesso em: 26 jun. 2011.].
16
Art. 927: aquele que por ato ilcito, causar dano a outrem, fica obrigado a repar-lo. Pargrafo nico: ha-
ver obrigao de reparar o dano, independentemente de culpa, nos casos especificados em lei, ou quando
a atividade normalmente desenvolvida pelo autor do dano implicar, por sua natureza, risco para os direitos
de outrem. [BRASIL. Cdigo Civil. Disponvel em: <www.planalto.gov.br>. Acesso em: 07 jun. 2011.].
414
2 O limite de tolerabilidade
O ponto em destaque como saber a partir de que momento se considera que

h dano ambiental, pois o homem tem deixado suas marcas no meio ambiente a cada
dia. Ressalta-se a existncia de um limite da tolerabilidade, pois qualquer interven-
o humana implica impacto ambiental. Assim, preciso avaliar se o impacto pode
ou no ser absorvido pelo meio ambiente.
A distino entre as noes de impacto e dano ambiental fundamental para a
construo dos parmetros e limites configuradores do dano ambiental. O limiar entre
esses conceitos composto por uma tnue linha-limite denominada pela dogmtica
jurdica princpio do limite de tolerabilidade. Decorre da constatao de que, para o
sistema jurdico-ambiental, nem toda alterao (impacto) provocada no meio ambien-
te e em seus elementos causar, necessariamente, um dano ambiental17.
o caso de um fbrica que lana poluentes pelo ar, os moradores prximos
sofrem prejuzos na medida em que seus direitos se exercem em condies menos
agradveis que se a fbrica no existisse; eles podem, entretanto, dedicar-se s
suas ocupaes, porque o ar conservou suas qualidades essenciais e permite, por
exemplo, a agricultura e a pecuria.
Todavia, em razo de uma transformao no modo de explorao, a fumaa eli-
minada contenha vapores com flor que, se depositando sobre os imveis vizinhos, ali
interditem certas atividades, o prejuzo se torna anormal porque o poluidor absorveu
as propriedades naturais do ar, impedindo, portanto, a consumao coletiva desse
bem por outros, acarretando assim um atentado grave aos direitos de outrem.
O limiar da anormalidade , portanto, ultrapassado, quando a utilizao do am-
biente o torna parcial ou totalmente imprprio a outros usos, assim, manifesta Patr-
cia Faga Iglesias Lemos18, sobre o assunto.
Importa, assim, destacar que a atividade lcita autorizada, pode gerar dano ao
meio ambiente, o que confirma a ideia de que a superao do limite de tolerabilidade
para fins de reparao de danos, deve sempre ser apreciada caso a caso pelo juiz na
ao de responsabilidade civil, em funo das caractersticas do meio atingido. O fato
de a atividade do demandado estar em conformidade com as normas que estabele-
ceram certo limite de tolerabilidade, no vincula jamais o julgador: se na demanda
de reparao for provado que o meio ambiente no conseguiu absorver e reciclar as
agresses que sofreu, haver dano e, por via de consequncia, reparao, pouco im-
portando a obedincia pelo degradador dos padres de qualidade do meio receptor,
17
CARVALHO, Dlton Winter de. Direito ambiental futuro. p.103.
18
LEMOS, Patrcia Faga Iglesias. Responsabilidade civil e dano ao meio ambiente: novos rumos. Acta
Cientfica: Cincias Humanas, v. 2, n. 11, 2006.
415
pr-determinados administrativamente.19
A verdade que, no ato ilcito, se transgride os limites objetivos traados pela
prpria lei, enquanto no abuso de direito so obedecidos os limites objetivos da lei,
mas fere-se destinao do direito e ao esprito da norma. De qualquer forma, o dano
ambiental ocorre sempre que ultrapassado o limite de tolerabilidade20.
Ressalva-se que o limite de tolerabilidade envolve uma conduta antijurdica sus-
cetvel de reparao. A antijuricidade, nestes termos, no seria somente uma conduta
contra legem, mas tambm, e fundamentalmente, as condutas antissociais que, de
um modo ou de outro, lesam ou limitam o pleno desenvolvimento da personalidade
social e individual21.
A Resoluo 001/86 do CONAMA22 estabelece no art. 1:
Para efeito desta resoluo, considera-se impacto qualquer al-

terao das propriedades fsicas, qumicas e biolgicas do meio
ambiente, que, direta ou indiretamente, afetam: I - a sade, a se-
gurana e o bem-estar da populao; II - as atividades sociais e
econmicas; III - a biota; IV - as condies estticas e sanitrias do
meio ambiente; V - a qualidade dos recursos ambientais. 23
A referida resoluo deixa evidente que, qualquer atividade implica impacto

ambiental, contudo nem todo impacto configurar um dano ambiental passvel de re-
parao. Na verdade, tratando-se de questo ambiental, ser aferido o limite de tole-
rabilidade do meio: preciso verificar se o meio tem condies de absorver o impacto.
Ao tratar do assunto Antonio Cabanillas Sanchez24 afirma que a tolerabilidade
exclui a ilicitude e no surge, portanto, a responsabilidade civil por dano ambiental.
Um exemplo caracterstico de tolerncia social do dano o avio que sabidamente
provoca grande emisso de poluente atmosfrico, fora a poluio sonora e outros v-
rios encadeamentos de danos e riscos ambientais. Entretanto, neste caso concreto,
19
MIRRA, lvaro Luiz Valery. Ao civil pblica e reparao de dano do meio ambiental. So Paulo: Juarez
de Oliveira, 2003. p. 89.
20
LEMOS, Patricia Faga Iglesias. Meio ambiente e responsabilidade civil do proprietrio. p.107-108.
21
LEITE, Jos Rubens Morato; AYALA, Patryck de Arajo. Dano ambiental. do individual ao coletivo ex-
trapatrimonial. .p.189.
22
CONAMA: Conselho Nacional do Meio Ambiente - criado em 1982 pela Lei 6.938/81, trata-se do rgo
brasileiro responsvel pela deliberaro assim como para consulta de toda a poltica nacional do meio am-
biente. Disponvel em http://www.mma.gov.br. Acesso em 23.07.11.
23
BRASIL. CONAMA. Resoluo n 001, de 23 de janeiro de 1986. Disponvel em: <http://www.mma.gov.
br/port/conama>. Acesso em: 24 jun. 2011.
24
SANCHEZ, Antonio Cabanillas. La reparacin de los danos al medio ambiente. Pamplona: Arazandi,
1996. p.146.
416
existe dano ambiental, mas este lcito e tolervel no contexto social.

O Poder Pblico ao elaborar padres de qualidade, muitas vezes age em causa
prpria, pois tambm atua em vrias reas que envolvem o meio ambiente, como
siderurgia, por exemplo. Assim, a norma que regula nveis de emisso de poluentes
pode tomar por base apenas imperativos tecnolgicos, sem uma correspondncia com
a necessidade de um meio ambiente ecologicamente equilibrado25.
Por tais razes, o simples cumprimento dos termos da licena no afasta o dever
de responder quando configurado o dano ao meio ambiente26.
O limite de tolerabilidade ser aferido no caso concreto, o que justifica a preo-
cupao na presente pesquisa, pois no h uma uniformizao de decises sobre o
assunto.
O Tribunal de Justia do Estado de Minas Gerais teve oportunidade de se mani-
festar sobre a matria:
EMENTA: AO CIVIL PBLICA. OBRIGAO DE FAZER. EMPRE-

SA. POLUIO AMBIENTAL. PROVAS. INDENIZAO. CABIMEN-
TO. Diante da demonstrao segura, de que as atividades da r,
de reciclagem de papel, causam prejuzos ao meio ambiente, a
procedncia do pedido inicial da ao civil pblica, na instalao
de equipamentos, inevitvel. Nega-se provimento apelao27.
O Ministrio Pblico do Estado de Minas Gerais, por meio da referida ao civil

pblica, pretende que a r Fbrica de Papel Santa Maria Ltda, seja condenada a ins-
talar equipamentos anti-poluentes que se adequem aos padres estabelecidos pela
legislao ambiental e ao tratamento de efluentes lquidos, gasosos e slidos, bem
como, da criao de esgoto sanitrio, sob pena de fechamento de suas atividades.
Fundamenta o pedido inicial na alegao de que a fbrica, no exerccio de suas
atividades de reciclagem de papel, vem causando danos irreparveis ao meio ambien-
te, atravs da emisso de efluentes industriais, com elevada concentrao de gases e
lquidos altamente nocivos.
A Fundao Estadual do Meio Ambiente, ao responder os quesitos formulados
pelo Ministrio Pblico (autor), afirmou que as atividades da recorrente esto causan-
do danos ao meio ambiente e que h risco para a sade humana, ao argumento de
25
LEME, Paulo Affonso. Direito ambiental brasileiro. p. 275.
26
27
MINAS GERAIS. Tribunal de Justia de Minas Gerais. Apelao Cvel n 1.0015.01.000641-7/002.
Apelante: Fbrica Papel Santa Maria Ltda. Apelado: Ministrio Pblico do Estado Minas Gerais. Relator:
Des. Almeida Melo. Belo Horizonte, 04 maio 2006. Disponvel em: <http://www.tjmg.jus.br/jurdico>.
Acesso em: 23 jun. 2011.
417
que ela no possui os equipamentos necessrios.

No Relatrio Tcnico da Fundao Centro Tecnolgico de Minas Gerais, consta
a informao de que a requerida (fbrica) provoca poluio hdrica e atmosfrica
(efluentes lquidos e gasosos) e que os tipos de efluentes gerados so potencialmente
prejudiciais sade humana. E que o equipamento anti-poluente da fabrica funciona
precariamente e no atende aos padres estabelecidos pela legislao ambiental.
Diante da demonstrao segura, de que as atividades da empresa causam pre-
juzos ao meio ambiente, a procedncia do pedido inicial, de obrigao de fazer
(instalao de equipamentos), inevitvel, sem prejuzo da realizao de estudo de
impacto ambiental, que no pressuposto condicionante da indenizao.
Patrcia Faga Iglesias Lemos28 destaca que capacidade de absoro no o
mesmo que capacidade de regenerao. A primeira consiste na possibilidade de
que o meio resista aos impactos e que no haja dano, enquanto a segunda consiste
na recuperao do meio que sofreu um dano. Uma vez demonstrado que o meio no
absorveu o impacto da atuao do agente, configura-se o dano, que deve ser reparado.
Ao Poder Pblico no dado o direito de autorizar agresso ao meio ambiente
e, assim, no existe presuno de legitimidade. O que, de fato acontece atravs da
autorizao administrativa, que o agente estar isento da sano administrativa
ambiental, e no da responsabilidade civil29.
O Tribunal Regional Federal30 da 4 regio, pronunciou sobre a matria ao ana-
lisar o caso extrado da Ao Civil Pblica, atravs do Agravo de Instrumento, que
almejava a condenao da empresa de terraplanagem e urbanismo no intuito de recu-
perar rea de preservao permanente degradada (Loteamento Pr do Sol III, Antigo
Saco Grande I, Florianpolis SC- Brasil),
[] ordenou a percia como imprescindvel tendo em vista que o

principal ponto controverso diz respeito caracterizao da rea
como APP; e atribuiu o nus da prova r porque a responsa-
bilidade civil em matria ambiental objetiva, baseada na teoria
do risco integral, segundo a qual o simples desenvolvimento de
atividades potencialmente lesivas ao ambiente causadoras de ex-
ternalidades negativas, impe aos responsveis o dever fundamen-
tal de demonstrar que tais atividades so desenvolvidas dentro dos
limites da tolerabilidade e que observam criteriosamente todas as
28
29
LEITE, Jos Rubens Morato; AYALA, Patryck de Arajo. Dano ambiental. do individual ao coletivo ex-
trapatrimonial. .p.192.
30
BRASIL. Tribunal Regional Federal (4. Regio). Agravo de Instrumento, da 4 Turma, 07 maio 2007. Re-
lator: Valdemar Capeletti. Lex: D.E., Santa Catarina, 10 maio 2007. Disponvel em: <http://jurisprudencia.
trf4.jus.br>. Acesso em: 24 jun. 2011.
418
exigncias necessrias para a preveno de riscos ao ambiente

[]
No caso em analise, o Tribunal Federal atribuiu o nus da prova para empresa po-
luidora (r) impondo o dever de demonstrar que estava desenvolvendo suas atividades
nos limites da tolerabilidade e que respeitava as exigncias da legislao ambiental.
Contudo, mesmo que a empresa esteja cumprindo com as normas ambientais,
se ficar demonstrado que ocorreu o dano ambiental, no dever ser afastado o dever
de indenizar pelos danos causados.
Neste sentido tambm o pensamento de Jos Juan Gonzalez Mrquez: el
dano puede estar permitido por el orden legal pero ello no exime de la responsabili-
dad si se da dentro de los limites que marca el propio orden juridico31.
A constatao de dano, em muitos casos, exige uma ponderao dos intrpretes
do direito, pois no sem todo momento que o conhecimento cientfico pode oferecer
subsdios de probabilidade da ocorrncia deste32.
O limite da tolerabilidade um dos princpios norteadores da Teoria da Susten-
tabilidade, atravs dele que o Poder Pblico fornece os limites mximos de emisso
de material poluente, de rudos e outras matrias, bem como, dos limites de operao
das atividades e empreendimentos sem que estes causem ou possam causar perigo
ao ambiente e a sade humana.
O artigo 2, III, da Lei 6.938/8133, determina que um dos objetivos da Poltica Na-
cional do Meio Ambiente o planejamento e fiscalizao do uso dos recursos ambien-
tais, razo pela qual o cumprimento deste princpio uma das formas de se fiscalizar
a utilizao dos recursos naturais, posto que, sero determinados os padres para o
exerccio de qualquer atividade que interfira ou possa interferir na qualidade ambiental.
Destaca-se que em decorrncia do princpio do limite dever ocorrer um plane-
jamento no sentido de conservao e preservao do meio ambiente concomitante-
mente ao desenvolvimento econmico, todavia, nem sempre os parmetros oficiais
so ajustveis realidade sanitria e ambiental, decorrendo que, mesmo em se obser-
31
MRQUEZ, Jos Juan Gonzlez. La Responsabilidad por el dao ambiental en Mxico: el paradigma de
la reparacin. Mxico: Universidad Autonoma Metropolitana, 2002.
32
CRUZ, Branca Martins da. Responsabilidade civil por dano ecolgico. Lusada: Revista de Cincia e
Cultura, Porto, 1996. p. 214.
33
Art 2 - A Poltica Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a preservao, melhoria e recuperao
da qualidade ambiental propcia vida, visando assegurar, no Pas, condies ao desenvolvimento scio-
-econmico, aos interesses da segurana nacional e proteo da dignidade da vida humana, atendidos os
seguintes princpios: I - ao governamental na manuteno do equilbrio ecolgico, considerando o meio
ambiente como um patrimnio pblico a ser necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso
coletivo; II - racionalizao do uso do solo, do subsolo, da gua e do ar; III - planejamento e fiscalizao
do uso dos recursos ambientais; [...]. [BRASIL. Lei n 6.938, de 31 de agosto de 1981. Dispe sobre a
Poltica Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulao e aplicao, e d outras pro-
vidncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br>. Acesso em: 26 jun. 2011.].
419
vando a norma, as pessoas e a natureza sofrem prejuzo, o que viabiliza a responsabi-

lidade ainda que o agressor detenha licena ambiental concedida pelo Poder Pblico
e opere em conformidade com ela.
Assim, o operador jurdico deve ter a conscincia que o limite de tolerabilidade
diz respeito inclusive as geraes futuras; protegendo-as de danos futuros atravs de
medidas para preservar o meio ambiente equilibrado.
3. Concluses Articuladas
3.1 A caracterizao do dano, sob o prisma legal, consiste da degradao da

qualidade ambiental, a alterao adversa das caractersticas do meio ambiente. Resta
verificar os graus em que ocorre essa alterao adversa do meio ambiente, configu-
rando o conceito jurdico de dano, entendido como o fato deletrio ao ambiente cuja
ocorrncia gera a responsabilidade do agente.
3.2 Nem todo impacto provocado no meio ambiente acarreta, de forma autom-
tica e necessria, um dano ambiental. Essa crena deriva da compreenso de que o
dano ambiental so alteraes significativas e que causam perturbaes realmente
intolerveis. Por outro lado, h comportamentos que causam um impacto sem que
causem esses efeitos, sendo observados sob o prisma da insignificncia.
3.3 A fixao de uma linha que identifique com preciso um dano considerado
prejudicial ao ambiente de outro tolervel no de fcil soluo, pois no h um
conceito aplicvel a todas as hipteses, cujo reflexo negativo transcende os padres
de suportabilidade estabelecido pelo Direito.
3.4 Faz-se necessrio ter proporcionalidade e razoabilidade nas aes, para
garantir a preservao do ambiente em conjunto com desenvolvimento econmico
e social. Bem como, aferir o limite de tolerabilidade que possa ser absorvido o im-
pacto pelo prprio ambiente, sem causar danos natureza. No sendo isso possvel
de implementao, deve-se implementar institutos slidos de Responsabilidade Civil
Ambiental para resguardar a recuperao do meio que sofreu o dano.
3.5 O limite da tolerabilidade um dos princpios norteadores da Teoria da Sus-
tentabilidade. atravs dele, o Poder Pblico fornece os limites mximos de emisso
de material poluente, de rudos e outras matrias, bem como, dos limites de operao
das atividades e empreendimentos sem que estes causem ou possam causar perigo
ao ambiente e a sade humana.
420
Referncias das Fontes Citadas
BENEDICTIS, Leonardo de. La responsabilidad ambientalen Europa y Espaa:

comentarios sobre la Directiva 2004/35/CEE, la Ley 26/2007 y su Proyecto de Re-
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422
FORMAS COMPLEMENTARES DE PARTICIPAO POPULAR NO

LICENCIAMENTO AMBIENTAL: O CASO DE JURUTI VELHO-PA
NATASHA VALENTE LAZZARETTI

Mestra em Direito Ambiental pela Universidade do Estado do Amazonas e
Professora da Escola Superior Batista do Amazonas - ESBAM
DANIELLE DE OURO MAMED

Doutoranda em Direito Socioambiental pela PUCPR.
Mestre em Direito Ambiental pela UEA.
Bolsista da Fundao de Amparo Pesquisa do Estado do Amazonas
1. INTRODUO
A vocao minerria da regio amaznica notvel, e, especificamente no Es-

tado do Par, onde est localizado o empreendimento de minerao analisado neste
trabalho (Projeto Juruti), a atividade mineradora corresponde a uma das maiores
fontes de arrecadao fiscal, e grande movimentadora de todo o cenrio econmico
e social da regio.
Como o fator determinante para implantao de um projeto de extrao mineral
, evidentemente, a existncia do minrio, sua localizao no decorre de uma es-
colha da empresa mineradora. Somente se pode extrair minrio onde ele existir. Em
razo disto, por vezes estes projetos so implantados em municpios bem pequenos
e isolados, cuja economia constituda por atividades inexpressivas no contexto re-
gional ou estadual.
Com o advento destes empreendimentos, que, pela prpria natureza da ati-
vidade, demandam grandes investimentos, o cenrio destas cidades certamente
modificado, sendo que, muitas vezes, a mineradora assume um papel de protagonista
da economia local, em funo da qual todos os planejamentos e investimentos dos
moradores locais e do prprio Poder Pblico so feitos.
Em razo desta significativa interveno decorrente da implantao de um pro-
jeto mineral desta natureza em tais contextos, o municpio de Juruti passou a experi-
mentar o compartilhamento dos impactos decorrentes de tais atividades, sem, contu-
do, que houvesse uma expressiva atuao do empreendedor no sentido de mitigar as
423
externalidades produzidas, nem de compartilhar os benefcios de forma a compensar

os problemas decorrentes do incio da atividade mineradora na regio.
Contudo, foi uma maneira alternativa de participao da populao interessada
que veio modificar este cenrio, a partir da qual se optou por uma forma de avaliao
destas externalidades que implicasse em uma compensao justa aos malefcios ex-
perimentados pelos moradores.
Por conseguinte, o presente trabalho inicialmente discorre acerca das formas
de participao popular atualmente previstas no ordenamento jurdico ptrio para o
processo de licenciamento, ressaltando seus aspectos mais relevantes e analisando a
eficcia deste instrumento.
Posteriormente, ser feita a anlise da participao popular em Juruti-PA, quan-
do da implantao do projeto de extrao mineral na regio, bem como sero demons-
trados os resultados que o cumprimento desta etapa do licenciamento apresentou
para a regio.
No ltimo tpico, este estudo apresenta as formas alternativas de participa-
o popular ocorridas naquela regio, notadamente a interveno da populao que
resultou no estudo que buscou a quantificao das externalidades, visando no s
a mitigao dos impactos relacionados ao meio ambiente natural, como tambm o
ressarcimento por todos os prejuzos experimentados em razo do desenvolvimento da
atividade mineradora na regio.
2. PARTICIPAO POPULAR NO LICENCIAMENTO AMBIENTAL
A Poltica Nacional do Meio Ambiente brasileira foi instituda por meio da Lei
Federal n 6938, de 31 de agosto de 1981, que determinou quais os instrumentos
para sua aplicao no pas, alm de prever a criao do Sistema Nacional de Meio
Ambiente (SISNAMA) e do Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA).
Em razo das determinaes legais contidas na supracitada lei, os Estados es-
truturaram suas prprias polticas de meio ambiente e criaram rgos ambientais,
com o objetivo de atender s determinaes federais e concatenar os atos de proteo
ambiental regionais com as aes executadas pelo Poder Pblico Federal.
Este mesmo diploma legal criou e garantiu a aplicao dos instrumentos de ges-
to ambiental, entre os quais se destaca o licenciamento ambiental dos empreendi-
mentos potencialmente poluidores e degradantes do meio ambiente e a participao
pblica nos processos decisrios sobre as questes ambientais pertinentes.
Com o advento da Constituio da Repblica de 1988, restaram fortalecidos os
princpios e diretrizes da poltica ambiental brasileira, vez que a Carta Magna ora ci-
tada dedicou com exclusividade seu Captulo VI para tratar das questes pertinentes
424
ao meio ambiente.
Neste mesmo captulo, est contida a determinao de que os impactos am-
bientais causados por uma determinada atividade devero ser avaliados, e a esta
avaliao dever ser dada publicidade, para que, a partir disso, possa tal conheci-
mento ser compartilhado com toda a populao, que ento poder valer-se dos meios
de que dispe para a garantia da participao pblica nas decises sobre questes
ambientais.
O interesse popular tem aumentado consideravelmente da metade do sculo
XX at os dias atuais, a partir da expanso da conscincia ambiental. Altssimo e
Santi1 apontam a dcada de 60 como perodo inicial de fortalecimento do movimento
ambiental. Posteriormente, mencionam a Conferncia de Estocolmo como o evento
que se destinou a discutir a relao intensa e circular entre meio ambiente e desen-
volvimento, ocasio em que os problemas ambientais passaram a ter notoriedade
mundial e a ateno social passou, portanto, a convergir para a temtica.
vlido destacar que a atuao da sociedade enquanto fiscalizadora e gestora
de assuntos relacionados ao meio ambiente, no Brasil, no consiste somente em um
direito, mas em verdadeiro dever, declinado pela Constituio Federal de 1988 no ca-
put do art. 225, que afirma que se impe ao Poder Pblico e coletividade o dever
de defend-lo (o meio ambiente) e preserv-lo para as presentes e futuras geraes.
Nesse sentido, Duarte2 enuncia o seguinte entendimento:(...) sabe-se que a
proteo e defesa do meio ambiente sadio no so privilgio de ningum, mas, dever
de todos, o que traduz o consenso da sociedade atual sobre a responsabilidade de
todos e de cada um na reverso da crise ambiental.
Contudo, para que a participao social viesse de fato a gerar efeitos, foi ne-
cessrio mais do que uma conscincia geral acerca dos problemas ambientais e suas
consequncias. De acordo com Lopes3, foi necessrio, antes de tudo, investi-la (a
sociedade) de poderes para agir. A partir de ento, tm-se delineado instrumentos
garantidores da participao popular nas decises pblicas que envolvam interesses
ambientais.
Sem olvidar a importncia do direito positivo no sentido de assegurar a obser-
vncia dos instrumentos de proteo ambiental, necessrio discorrer acerca da
fundamental relevncia dos princpios jurdicos referentes matria ambiental, e,
1
ALTSSIMO, Shayra Pinheiro do; SANTI, Auxiliadora Maria Moura. Participao Social no Processo de Li-
cenciamento Ambiental Corretivo do Distrito Ferrfero de Itabira CVRD. In Anais do II Seminrio Nacional
Movimentos Sociais, Participao e Democracia. Florianpolis: UFSC, 2007, p. 665.
2
DUARTE, Marise Costa de Souza. Meio Ambiente sadio: direito fundamental em crise. Curitiba: Ed.
Juru, 2003, p. 213.
3
LOPES, Syglea Rejane Magalhes. A Participao Popular no Licenciamento Ambiental: uma avaliao
da audincia pblica no Estado do Par. In: Caderno de ps-graduao. Dir. UFPA, Belm, v. 2, n. 8/9,
jul/dez. 1998. p. 8.
425
particularmente em relao ao tema central do presente estudo, tambm dos princ-

pios que sustentam a necessidade de participao popular em tais processos.
Derani4 sustenta o entendimento ora explanado, quando afirma que os princ-
pios so construes tericas que procuram desenvolver uma base comum nos instru-
mentos normativos de poltica ambiental
Milar5 ressalta que um princpio dever ter fundamentao ampliada para ou-
tras cincias, no podendo ser exclusivo de apenas uma delas. Contudo, isto somente
possvel quando se trata de princpios gerais, no dotados de muita especificidade.
Do contrrio resta impossvel que seus preceitos sejam emprestados a outras disci-
plinas. No tocante aos princpios ambientais, o autor afirma que os mesmos visam
a proporcionar, para as presentes e futuras geraes, as garantias de preservao da
qualidade de vida, conciliando elementos sociais e econmicos. No mesmo sentido
defende Cretella Jnior6, coadunando com este entendimento, abaixo destacado:
Os princpios de uma cincia so proposies bsicas, fundamentais, tpicas,
que condicionam todas as estruturas subseqentes. Correspondem, mutatis mutan-
dis, aos axiomas, teoremas e leis em outras determinadas cincias.
Na Carta Magna de 1988, h a consagrao do princpio da soberania popular e
do Estado Democrtico de Direito (art. 1, caput, inciso I e pargrafo nico), e a partir
deste a democracia participativa. Baseado nisto, garantido o exerccio do princ-
pio democrtico da participao, o qual, por sua vez, tem origem nos movimentos
reivindicatrios da sociedade civil7 e, como tal, essencialmente democrtico. Ele
concretiza-se atravs do direito informao e do direito participao.
Antunes 8 assim define o princpio ora tratado:
(...) O princpio democrtico aquele que assegura aos cidados

o direito pleno de participar na elaborao das polticas pblicas
ambientais. No sistema constitucional brasileiro, tal participao
faz-se de vrias maneiras diferentes. A primeira delas consubstan-
cia-se no dever jurdico de proteger e preservar o meio-ambiente;
a segunda, no direito de opinar sobre as polticas pblicas, atravs
4
DERANI , Cristiane. Direito Ambiental Econmico. 3. ed. So Paulo: Editora Saraiva, 2007, p.47.
5
MILAR, Edis. Direito do Ambiente: Doutrina, Prtica, Jurisprudncia e Glossrio. 3a. Ed. So Paulo:
Editora Revista dos Tribunais, 2004, p. 485.
6
CRETELLA JNIOR apud MILAR, Edis. Direito do Ambiente: Doutrina, Prtica, Jurisprudncia e Glos-
srio. 3a. Ed. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2004, p. 111.
7
OLIVEIRA, Luciana Machado. O princpio da participao ambiental no processo de transposio do rio
So Francisco. In: mbito Jurdico. Mai/2007. Disponvel em
http://www.ambito-juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=9161. Acesso
em 10/10/2011.
8
ANTUNES, Paulo de Bessa. op. cit., p. 33.
426
da participao em audincias pblicas, integrando rgos colegia-

dos etc. H, ainda, a participao que ocorre atravs da utilizao
de mecanismos judiciais e administrativos de controle dos diferen-
tes atos praticados pelo Executivos, tais como as aes populares,
as representaes e outros. No se pode olvidar, tambm, as ini-
ciativas legislativas que podem ser patrocinadas pelos cidados.
Vale mencionar tambm a importncia dos fundamentos defendidos por Haber-

mas9 no tocante democracia participativa. Tal autor sustenta em sua teoria a neces-
sidade de que se reconstrua o Direito, a partir do discurso, da razo comunicativa,
sendo que a ltima construda principalmente sobre o dilogo, com caractersticas
informais. Trata-se da razo compreendida a partir da linguagem cotidiana, no se
constituindo em uma fonte de normas de agir, mas desprendida de conceitos morais
e de regras, sendo autnoma, no condutora da vontade individual.
Portanto, o autor defende que os novos caminhos da democracia e do direito
perpassam, necessariamente, pelo o fortalecimento da busca de solues a partir dos
processos de comunicao e interao. Neste particular, destaca-se o seguinte excerto:
Uma ordem jurdica no pode limitar-se apenas a garantir que

toda pessoa seja reconhecida em seus direitos por todas as demais
pessoas; o reconhecimento recproco dos direitos de cada um por
todos os outros deve apoiar-se, alm disso, em leis legtimas que
garantam a cada um liberdades iguais, de modo que a liberdade
do arbtrio de cada um possa manter-se junto com a liberdade de
todos. As leis morais preenchem esta condio per se; no caso
das regras do direito positivo, no entanto, essa condio precisa
ser preenchida pelo legislador poltico. No sistema jurdico, o pro-
cesso da legislao constitui, pois, o lugar propriamente dito da
integrao social. Por isso, temos que supor que os participantes
do processo de legislao saem do papel de sujeitos privados do
direito e assumem, atravs de seu papel de cidados, a perspectiva
de membros de uma comunidade jurdica livremente associada, na
qual um acordo sobre os princpios normativos da regulamentao
da convivncia j est assegurado atravs da tradio ou pode ser
conseguido atravs de um entendimento segundo regras reconhe-
cidas normativamente.
9
HABERMAS, Jrgen. Direito e Democracia entre facticidade e validade. 2a ed. Rio de Janeiro: Tempo
Brasileiro, 2003, Vol. I, p. 52-53.
427
Cumpre destacar que o autor ora em comento prope a mudana de posiciona-

mento do cidado, sustentando a necessidade deste passar de observador a partici-
pante ativo na tomada de decises do processo democrtico. Nota-se, assim, evidente
concordncia entre os conceitos por ele apresentados e os que embasam o princpio
democrtico aplicado ao Direito Ambiental.
Merece igual destaque o entendimento sustentado por Sen10. Para o autor, a
efetivao do princpio da participao traduz a garantia do exerccio da liberdade
civil de opinar. O conceito de liberdade adotado pelo autor envolve os processos
que permitem a liberdade de aes e decises, como as oportunidades reais que as
pessoas tm, dadas suas circunstncias pessoais e sociais.
O autor demonstra que a participao dos cidados na tomada de decises fa-
vorece o exerccio da liberdade, conforme concebida em sua teoria explanada acima.
Contudo, estabelecem tambm uma via de mo dupla, como sustenta no excerto
ora destacado:
(...) essas capacidades (das pessoas em levar o tipo de vida que

elas valorizam, considerados os elementos constitutivos bsicos)
podem ser aumentadas pela poltica pblica, mas tambm, por
outro lado, a direo da poltica pblica pode ser influenciada pelo
uso efetivo das capacidades participativas do povo11.
A parceria formada entre Estado e particulares (indivduo e coletividade), pre-

vista no caput do art. 225 da Constituio Federal de 1988 no tocante preservao
do meio ambiente e em outros dispositivos, na normatizao de matrias diversas,
configura o preceituado Estado Democrtico Participativo. No dizer de Canotilho12, o
exerccio da participao popular nas decises estatais est estreitamente relaciona-
do com a democracia, sendo uma vertente desta, consoante se depreende do excerto
ora destacado:
Em primeiro lugar, o princpio democrtico acolhe os mais impor-

tantes postulados da teoria democrtica - rgos representativos,
eleies peridicas, pluralismo partidrio, separao de poderes.
Em segundo lugar, o princpio democrtico implica democracia
participativa, isto , estruturao de processos que ofeream aos
10
SEN, Amartya Kumar. Desenvolvimento como Liberdade. So Paulo: Companhia das Letras, 2000, p.
121.
11
SEN, Amartya Kumar. Op. cit. p. 123.
12
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito constitucional e teoria da constituio. 3. ed. Coimbra:
Almedina, p. 282.
428
cidados efetivas possibilidades de aprender a democracia, partici-

par nos processos de deciso, exercer controle crtico na divergn-
cia de opinies, produzir inputs polticos democrticos.
Duarte13 ressalta a importncia do exerccio do direito participao pela socie-

dade no atual momento histrico, bem como a necessidade de estruturar um sistema
que permita que tal participao realmente ocorra e possa ter eficcia. Afirma que o
exerccio da participao pode mesmo implicar em alteraes nas relaes de poder,
como se depreende da leitura do trecho ora transcrito: O incio do sculo XXI traz a
necessidade de um novo modo de tratamento da questo ambiental, onde seja permi-
tido de fato o exerccio de uma democracia ambiental, essncia da consolidao
de um Estado Democrtico do Ambiente. (destaque no original)
Nesse contexto de interao entre interesses pblicos e privados, Assuno14
apresenta o interessante conceito de interesses difusos entre os dois, alm de dis-
correr sobre os fundamentos do princpio ora tratado: Denota-se que a participao
popular da prpria essncia do regime democrtico que se pretende seja instaurado,
garantido e estimulado constitucionalmente.
Machado15 dispe que a Carta Magna e a legislao ordinria preveem vrios
momentos para a ocorrncia da participao popular, dentre os quais: na tomada
de decises administrativas ambientais, em ocasies em que estas no dependem
unicamente do Estado, e sim de conselhos compostos pela sociedade civil e de or-
ganizaes no-governamentais, com direito a voto; nos recursos e nos julgamentos
administrativos, atravs dos quais a sociedade pleiteia junto ao Estado a correo dos
seus atos irregulares; a possibilidade de realizao de referendo de iniciativa popular
em nvel local, com o fim de levar os poderes locais a instaurar um debate democr-
tico sobre as opes de ordenamento do meio ambiente de um municpio.
3. F
UNDAMENTOS LEGAIS DO PRINCPIO DEMOCRTICO DA PARTICIPAO E
DAS AUDINCIAS PBLICAS NO PROJETO JURUTI (PA)
A Constituio Federal de 1988 estabelece no caput do artigo 225, o dever

do poder pblico e da coletividade para proteo do meio ambiente. Os direitos
informao e participao popular no processo ambiental de licenciamento de ati-
13
DUARTE, Marise Costa de Souza. 2003, Op cit, p. 213.
14
ASSUNO, Linara Oeiras. A Participao Popular Nas Audincias Pblicas Para Licenciamento
Ambiental. 2008, CEAP. Disponvel em www.ceap.br/artigos/ART28112010173731.doc. Acesso em
15/10/2011.
15
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Op. cit. p. 612.
429
vidades significativamente impactantes, previsto no inciso IV do mesmo artigo, esto

alados ao status constitucional de garantia fundamental, motivo pelo qual restam
insuprimveis.
A forma como so exercitados os direitos ora referidos est disciplinada nas j
mencionadas Lei 6.938/81 e Resolues 01/86, 09/87 e 237/97, todas do CONAMA.
A Lei 6.938/81, da Poltica Nacional do Meio Ambiente, j continha, no artigo
2, inciso X, desde a sua promulgao, o princpio da participao, vez que o dispo-
sitivo ora citado afirma que, atravs da educao ambiental, em todos os seus nveis,
deve o cidado ser efetivamente levado a participar das decises que envolvem o
meio ambiente.
A mesma lei, ao determinar, em seu art. 6, que o Conselho Nacional do Meio
Ambiente (CONAMA) seja composto por membros do poder pblico, da sociedade
civil organizada, dos rgos de classe e das organizaes no-governamentais, nova-
mente consagra a participao popular.
Por sua vez, a Lei 7347/85, da Ao Civil Pblica, em seu artigo 5, I e II con-
feriu aos legitimados o poder de propor ao civil pblica contra danos praticados em
face do meio ambiente.
Tambm se pode mencionar a Agenda 2116, em sua Seo III, intitulada Forta-
lecimento do Papel dos Grandes Grupos Sociais, refere-se especificamente impor-
tncia da participao decisiva de todos os grupos sociais na implementao eficaz
de seus objetivos, das polticas e dos mecanismos pactuados pelos governos em todas
as suas reas de programas. Tal determinao evidencia que um dos pr-requisitos
fundamentais para se alcanar a finalidade pretendida, com a consolidao dos mo-
delos de desenvolvimento sustentvel previstas naquele documento, a ampla parti-
cipao pblica nos processos de tomada de deciso.
Uma vez relacionada toda a regulamentao aplicvel matria ora estudada,
h que se considerar o modo como a questo da participao popular foi conduzida
no caso ora em comento. A empresa Omnia Minrios/Alcoa requereu o licenciamen-
to ambiental do Projeto Juruti em janeiro de 2005. O empreendimento recebeu as
licenas prvias e de instalao em meados de 2005, sendo a licena de instalao
renovada no ano de 2007. O projeto veio a iniciar suas atividades de extrao mineral
no segundo semestre de 2008, aps a obteno da licena de operao.
Tal processo de licenciamento ambiental apresenta particularidades que me-
recem destaque, sobretudo no que concerne participao popular no decorrer do
licenciamento da atividade.
Aps a publicao do Edital que dava publicidade ao requerimento protocolado
pela Omnia Minrios/Alcoa, em atendimento ao que dispe a Resoluo CONAMA
16
MINISTRIO DO MEIO AMBIENTE. Agenda 21. Documento produzido durante a ECO- 92. Disponvel
em: <http://www.mma.gov.br/sitio/>. Acesso em 22/10/2011.
430
009, de 03 de dezembro de 1987, em seu art. 2, 1, fora solicitada a realizao

de audincias pblicas em Juruti, Santarm e Belm. A solicitao para a realizao
de audincias pblicas em Juruti foi feita pela Ordem dos Advogados do Brasil (OAB)
de Juruti e pelo GEDEBAM (Grupo de Estudos e Defesa dos Ecossistemas do Baixo
e Mdio Amazonas), entidade civil. Por sua vez, o Ministrio Pblico requereu a rea-
lizao de audincias pblicas em Juruti, Santarm e Belm, objetivando, conforme
dava cincia o requerimento, ampliar e qualificar o debate pblico e o processo
deliberativo sobre o projeto e os estudos ambientais.
Cumpre ressaltar a importncia das duas cidades onde se requereu a realizao
de audincia pblica. Santarm a cidade-referncia da regio oeste do Par. Por-
tanto, a audincia pblica realizada naquela cidade propiciaria a participao dos de-
mais grupos regionais interessados/atingidos pela concesso da licena e explorao
mineral; e Belm, por ser a capital do Estado do Par.
vlido destacar o fato de que h na Resoluo CONAMA 009/87 acima men-
cionada a previso para a realizao de mais de uma audincia pblica para debater
o mesmo RIMA, considerados a localizao geogrfica dos solicitantes e a complexi-
dade do tema (art. 2, 5).
Contudo, por ocasio da realizao das audincias pblicas, diversas foram as
manifestaes dos presentes em relao s deficincias estruturais e supresses con-
tidas nos estudos apresentados, particularmente no tocante a omisses sobre partes
essenciais do projeto e aos impactos sobre as comunidades diretamente afetadas,
alm da falta de clareza sobre as polticas pblicas.
Tais manifestaes foram devidamente consignadas em um abaixo-assinado ela-
borado pelos participantes das audincias pblicas, documento este que demonstra-
va a necessidade de reviso do EIA/RIMA. O documento ora em comento foi assinado
por mais de mil participantes das audincias pblicas; contudo, o Estado do Par,
atravs de seu rgo estadual de proteo ambiental (SECTAM), que realizou o licen-
ciamento do Projeto Juruti, no se manifestou em relao ao mesmo.
Ademais, fora igualmente consignada por ocasio das audincias pblicas a
vontade popular de que fosse realizada uma audincia pblica na comunidade de
Juruti Velho, haja vista a sua proximidade com o local onde realizada a explorao
mineral. A partir disto, o Ministrio Pblico estadual e federal fizeram o requerimento
da realizao de audincia pblica naquela localidade, sendo, contudo, indeferido tal
requerimento.
Vale ressaltar que a Resoluo 009/87 CONAMA acima mencionada estabelece,
no art. 2, a nulidade da licena concedida sem a realizao da audincia pblica
requerida, dispositivo ora transcrito: 2 - No caso de haver solicitao de audincia
pblica e na hiptese do rgo Estadual no realiz-la, a licena concedida no ter
validade.
Cumpre registrar o fato de que a Resoluo ora em comento no confere qual-
431
quer possibilidade de avaliao ou discricionariedade ao rgo estadual, no lhe sen-

do permitido qualquer juzo de valor em relao convenincia ou no da realizao
da audincia pblica requerida. Uma vez seja solicitada, dever ser realizada, sob
pena de nulidade da licena. No h previso de qualquer exceo.
No tocante desconsiderao, por parte do rgo licenciador (SECTAM), do
teor do abaixo-assinado elaborado no contexto da audincia pblica, nota-se que tal
conduta implica na violao do que dispe o artigo inaugural da Resoluo acima
mencionada, haja vista a determinao contida naquele dispositivo legal, em sua
parte final, no sentido de que sejam recolhidas dos presentes as crticas e sugestes
a respeito do RIMA, bem como ao art. 5 da mesma Resoluo, que determina que a
ata da audincia pblica, bem como seus anexos (inclua-se aqui o abaixo-assinado)
devem servir de base, juntamente com o RIMA, para a anlise e parecer final do li-
cenciador quanto aprovao ou no do projeto
Contudo, embora tenha havido no decorrer do licenciamento da atividade ora
estudada o evidente desrespeito s determinaes contidas na Resoluo CONAMA
009/87, a Omnia Minrios/Alcoa afirma que, antes mesmo da realizao, em 2005,
das audincias pblicas requeridas no processo de licenciamento ambiental, j havia
realizado cerca de 70 reunies com representantes de mais de 100 comunidades que
integram o municpio de Juruti17, alm de outras formas de interao com a comuni-
dade local, tema sobre o qual se passa a versar.
4. F
ORMAS COMPLEMENTARES DE PARTICIPAO POPULAR NO
LICENCIAMENTO DO PROJETO JURUTI
Na realizao de um empreendimento, seja em seu licenciamento ou no de-

correr de sua implantao ou funcionamento, existem outras formas de participao
popular alm das consignadas legalmente. Embora tais formas de participao no
disponham de qualquer previso normativa, no se pode subestimar sua importncia,
por vezes superior realizao da audincia pblica, que, em muitos casos, ocorre
somente para o cumprimento do requisito legal, sem que as consideraes dela de-
correntes tenham eficcia perante o licenciamento do empreendimento.
No tocante ao Projeto Juruti, a Omnia Minrios/Alcoa, conforme j mencionado
acima, relata a realizao de diversas reunies, de forma extraoficial, com as lide-
ranas das comunidades que circundam a mina. Contudo, como no h um registro
oficial de tais reunies, resta impossvel constatar se as reivindicaes feitas pela
populao participante foram, de fato, atendidas ou consideradas quando da implan-
tao do projeto de extrao mineral.
17
Mina de Juruti: Desenvolvimento sustentvel na Amaznia. Op. cit. p. 04.
432
Entretanto, outras iniciativas foram mencionadas pela populao local durante a

obteno das entrevistas, por ocasio da pesquisa de campo, e devem ser menciona-
das. A partir da obteno da licena de instalao, em 2006, a empresa mineradora
procurou a Centro de Estudos em Sustentabilidade (GVces) da Fundao Getulio Var-
gas (FGV) e o Fundo Brasileiro para a Biodiversidade (Funbio), propondo uma parceria
para a elaborao de uma agenda constituda de uma proposta de desenvolvimento
sustentvel para a regio. As instituies buscaram realizar uma sondagem na regio,
com levantamento das polticas pblicas municipais e regionais incidentes em Juruti
e entorno, bem como uma pesquisa bibliogrfica sobre experincias similares no
Brasil e no mundo.
A partir de tal estudo, as instituies elaboraram a Agenda de Desenvolvimento
Local Sustentvel, a ser executada em trs frentes: anlise de indicadores de desen-
volvimento sustentvel; a criao de um frum de desenvolvimento local; e a criao
de um fundo de desenvolvimento sustentvel.
O funcionamento de cada uma das frentes se daria da seguinte forma:
a. Criao de um frum ou conselho local: Espao pblico amplo

e democrtico, com a efetiva participao das partes interessadas,
que discuta um futuro comum de interesse pblico, priorize aes
e formule uma agenda de longo prazo.
b. Indicadores de desenvolvimento: visam a monitorar as transfor-
maes sociais, ambientais e econmicas da regio. Uma agenda
de desenvolvimento depende de ferramentas que acompanhem o
ritmo e a qualidade desse desenvolvimento ao longo do tempo,
orientando as polticas pblicas, os espaos de articulao, os in-
vestimentos pblicos e privados e a prpria empresa quanto s
transformaes indesejadas ou esperadas na regio.
c. Fundo de desenvolvimento sustentvel: deve captar recursos fi-
nanceiros e investir em aes baseadas nas necessidades aponta-
das no monitoramento de Juruti e entorno e nas metas prioritrias
indicadas no espao frum de articulao social local.18
Ademais, outro documento que demanda meno a Agenda Positiva, docu-

mento elaborado a partir de reunies entre representantes da empresa, da populao
e os Poderes Executivo e Legislativo locais, que visa definir aes para atender reas
de infraestrutura rural e urbana, sade, educao, cultura, meio ambiente, segurana
pblica e assistncia social, com um importe de investimentos da ordem de R$50
18
Projeto Juruti Sustentvel Alcoa Alumnio S/A. In Agenda Sustentvel. P. 5. Disponvel em: <http://
www.agendasustentvel.com.br>. Acesso em 15/11/2011.
433
milhes. Vez que da elaborao da Agenda Positiva a populao participou ativamen-

te, esta fiscaliza e monitora a execuo das obras a que a Omnia Minrios/Alcoa se
comprometeu em realizar.
Cabe mencionar, ainda, a reunio, realizada em julho de 2007, entre os direto-
res da ACORJUVE (Associao das Comunidades da Regio de Juruti Velho), os de-
mais comunitrios daquela e de outras associaes menores da regio e o presidente
da Alcoa na Amrica Latina, Franklin L. Feder. Segundo divulgao da Alcoa em seu
site oficial, a reunio teve por objetivo a criao de um conselho comunitrio para
definir uma pauta de atividades em conjunto com a Alcoa. Contudo, os comunitrios
informam que esta reunio ocorreu aps manifestao pacfica dos mesmos em frente
mina, que durou nove dias e contou com a participao de aproximadamente trs
mil pessoas, e que objetivava apresentar ao presidente, Sr. Franklin Feder, quinze
solicitaes imediatas da comunidade, as quais versaram, dentre outros temas, so-
bre: gua, prejuzos ambientais, madeira, perdas e danos e arrendamentos. Dentre
estas, quatorze foram acatadas pelo presidente, que assumiu perante a comunidade
o compromisso de atend-las.
Em relao maneira como a explorao do bem ambiental efetivada no
caso em tela, a extrao mineral relacionam-se no somente aos impactos ambien-
tais propriamente ditos, mas tambm aos impactos diversos observados nas cidades
onde tais projetos so implantados. Estes precisam ser devidamente mitigados para
que seus excessos no comprometam a prpria aferio da convenincia da explo-
rao mineral. Em outros termos, os impactos ambientais e sociais no devem com-
portar efeitos nocivos tais que, sopesados os benefcios, tornem inviveis a atividade
econmica ou excessivamente penosos para a populao seus efeitos no previstos.
Um empreendimento de grandes propores, como um projeto de extrao mi-
neral, a exemplo do Projeto Juruti, acaba por gerar inmeras consequncias nos mais
diversos mbitos. A estas consequncias no planejadas ou esperadas positivas ou
negativas d-se o nome de externalidades, que so as consequncias no almejadas
de uma atividade econmica, dividindo-se em externalidades positivas e negativas.
O conceito foi utilizado pela primeira vez por Prieur19 e obteve grande difuso na
doutrina ptria.
No tocante a este particular, h o entendimento de que o explorador de recursos
naturais deve compensar tal explorao, no somente os impactos dela diretamente
decorrentes, mas igualmente dever indenizar as externalidades, atravs da interna-
lizao dos custos sociais da produo.
A quantificao destes prejuzos dever considerar uma srie de fatores, de
ordem jurdica, econmica e social. No dizer de Benjamin20 sobre o assunto, h a
19
PRIEUR ,Michel. Droit de LEnvironnement, Paris: Dalloz, 1984, p.170.
20
BENJAMIN, Antonio Herman de Vasconcellos e. O princpio poluidor-pagador e a reparao do dano
ambiental. In: Dano ambiental: preveno, reparao e represso. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1993.
434
seguinte disposio:
(...) as externalidades nem sempre so de fcil clculo. Primeiro

porque so mltiplas as conseqncias de uma nica ao polui-
dora (despesas mdicas, limpeza, pintura, danos em materiais, em
plantaes e em rebanhos, queda do turismo e efeitos de longo
prazo). Segundo porque danos morais o desconforto humano, p.
ex. no so computveis dessa maneira.
Derani21 trata do problema ora explanado, registrando que o crescimento econ-

mico cada vez mais faz presso sobre os recursos naturais. Aponta, ento, o enten-
dimento dos economistas Coase (1960) e Pigou (1933) sobre a internalizao das
externalidades do mercado, nas quais procuram equacionar o problema de escassez
de tais recursos sem deixar de se preocupar com a melhoria da qualidade de vida e
assegurar o processo produtivo.
Pigou (1933) chama de desenconomias externas os efeitos sociais danosos da
produo privada, e de economias externas os efeitos de aumento do bem-estar so-
cial da produo privada, sendo que, tanto num caso como no outro, o mercado no
transporta todas as informaes que produz aos seus agentes, o que acaba por gerar,
frequentemente, falhas no mercado. O Estado ento assumiria o papel de gerenciador
dessas falhas assegurando um nvel timo do mecanismo de mercado, alm de sub-
vencionar os custos que seriam transmitidos ao causador.
Coase (1960) defende uma liberalizao do mercado, eliminando o estado inter-
ventor, e acentuando solues extradas das transaes entre causador e suportador
dos efeitos externos, cabendo ao Estado somente o cuidado de evitar externalidades
que no interessem a ningum.
Para equacionar as questes ora mencionadas, a autora alhures mencionada
aponta para a necessidade de se buscar um desenvolvimento harmnico entre eco-
nomia e ecologia, onde um mximo econmico implicaria em um mximo ecolgico.
Diz-se que h um grau mximo de poluio ambiental, dentro do qual o sistema
econmico deve desenvolver-se. Destarte, a economia de mercado desenvolve-se sa-
tisfatoriamente quando estabelece uma relao adequada de utilizao dos recursos
naturais (a utilizao do bem ecolgico ao mesmo tempo em que o conserva).
Contudo, no h, na legislao pertinente ao assunto ora em comento, previso
para a exigncia de quantificao de externalidades, ou da indenizao das mesmas.
Embora a Carta Magna estabelea a obrigatoriedade do pagamento da CFEM (Com-
pensao Financeira pela Explorao da Atividade Minerria), em seu art. 20, 1, e
p. 226-236.
21
DERANI , Cristiane. Direito Ambiental Econmico. 3. ed. So Paulo: Editora Saraiva, 2007, p. 157.
435
seja reconhecido pela doutrina ptria seu carter indenizatrio, com destaque para
Corra22, que informa que cabe ao Poder Pblico fazer a destinao dos valores pa-
gos a ttulo de CFEM implementao de medidas de compensao em favor das
comunidades que, de algum modo, so obrigadas a conviver com a minerao em sua
circunvizinhana, tudo sem prejuzo de outras medidas, no existe qualquer previ-
so especfica para o pagamento de valores capazes de indenizar as externalidades
negativas do empreendimento. Sequer existe previso para avali-las.
No Projeto Juruti, entretanto, em razo da exigncia da sociedade civil organizada
e tambm por conta de reiteradas solicitaes por parte do Ministrio Pblico federal
e estadual, a Omnia Minrios/Alcoa patrocinou a realizao de um estudo que buscou
avaliar as externalidades decorrentes da implantao da atividade mineral na regio.
Para tanto, foi contratada a cooperativa ECOOIDEIA, que tem sede no Distrito
Federal. A mesma deslocou para o municpio de Juruti, mais especificamente para a
regio de Juruti Velho, nas proximidades de onde est localizada a mina, equipe tcnica
constituda por profissionais das mais diversas reas, para que os mesmos avaliassem
todas as alteraes observadas a partir do incio da implantao da mineradora.
Aps a coleta dos dados, que ocorreu no lapso temporal de um ano (setembro
de 2010 a setembro de 2011), a equipe iniciou um trabalho de avaliao das infor-
maes coletadas, a partir do qual apresentaro um valor monetrio que seria capaz
de indenizar as externalidades identificadas. O relatrio apresentar as metodologias
adotadas para a quantificao dessas externalidades, num total de 37, nos mais di-
versos aspectos.
O estudo possui os seguintes objetivos: o primeiro deles avaliar quais das
alteraes sofridas naquele contexto decorre realmente do incio da explorao mi-
neral, ou so resultados de outros processos e simplesmente creditadas atividade
minerria, sem que esta tenha, de fato, influncia sobre tal aspecto; posteriormente,
pretende aferir quais das alteraes efetivamente ocorreu, e no consiste simples-
mente em uma sensao por parte da populao, que, impressionada com o vulto
do Projeto, passa a observar modificaes e alteraes inexistentes; por fim, uma vez
identificadas as externalidades que realmente ocorreram e que de fato so conse-
qncia do Projeto, sejam as mesmas indenizadas, para que no sejam partilhadas
com a sociedade os efeitos negativos oriundos da explorao mineral.
Conforme informado alhures, foram identificados 37 diferentes tipos de externa-
lidades. O valor indenizatrio correspondente a estas ser apresentado pelo ECOOI-
DEIA, em reunio com a Omnia Minrios/Alcoa, Ministrio Pblico e Associao das
Comunidades da Regio de Juruti Velho (ACORJUVE). Posteriormente, o valor dever
ser discutido em outras reunies, at que seja estabelecido um consenso acerca do
quantum indenizatrio.
Este valor dever ser parcialmente destinado prpria comunidade. Deste, uma
22
CORRA, Jacson. Proteo ambiental & atividade mineraria. Curitiba: Juru Editora, 2002, p. 113.
436
parcela ter a destinao orientada pelo Ministrio Pblico e ECOOIDEIA. A parcela

remanescente ter a aplicao decidida pelos prprios comunitrios membros da
ACORJUVE.
vlido mencionar que todo este processo ainda est ocorrendo, vez que a
pesquisa de campo da cooperativa ECOOIDEIA teve recente concluso. Portanto,
ainda no possvel tecer consideraes acerca da validade do estudo no tocante
efetiva identificao e quantificao destas externalidades, bem como sobre a
eficcia deste no que concerne finalidade de oferecer populao local uma
compensao pelos diversos problemas resultantes da explorao mineral nas pro-
ximidades das comunidades.
5.1 O dever de realizao de licenciamento ambiental para grandes empreendi-

mentos e a obrigatoriedade de participao popular constituem dispositivos garanti-
dos constitucionalmente e que devem ser observados plenamente, a fim de garantir
o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado por todos os setores da so-
ciedade.
5.2 Os resultados obtidos pelos estudos que atestam os impactos ambientais
deveriam, obrigatoriamente, trazer quantificadas, as externalidades atestadas, a fim
de conferir maior informao populao afetada, para que, munidos da informao
necessria, possam exercer a participao adequadamente.
5.3 Um dos principais obstculos participao popular efetiva nas audincias
pblicas a falta de vinculao do resultado destas ao contedo da deciso a ser
tomada. Assim, mostra-se extremamente urgente e necessria a sujeio do resultado
obtido na audincia pblica deciso a ser tomada.
5.4 No caso apresentado (Projeto Juruti) demonstrou-se que a correta articu-
lao da populao local, exercendo o presso sobre a empresa executora do em-
preendimento, tornou-se fundamental para que a empresa se posicionasse de forma
mais respeitosa para com a populao local e se preocupasse de forma mais efetiva
na mitigao das externalidades produzidas, diferente do que comumente ocorre em
projetos na regio. Alm disso, o caso mostra que vale a pena a considerao de ou-
tras formas de participao popular para o licenciamento ambiental.
437
SADE PBLICA, MEIO AMBIENTE E (IN)DETERMINISMO

CIENTFICO: A DISCUSSO ACERCA DA EMISSO
ELETROMAGNTICA
PAULO RONEY VILA FAGNDEZ

Professor Associado I da Universidade Federal de Santa Catarina e Ps-doutor
em direitos especiais pelas Universidades Lusada de Lisboa e do Porto, Portugal.
ISABELE BRUNA BARBIERI

Advogada graduada pela Pontifcia Universidade Catlica do Paran,
especialista em Economia do Meio Ambiente pela Universidade
Estadual de Londrina.
RESUMO
O artigo inicia com a contextualizao acerca da questo ambiental, da sade
pblica e da sade ambiental, seu histrico e sua interelao. Em seguida, aborda a
sociedade de risco, na qual o avano tecnolgico e cientfico imprimiu a caracterstica
peculiar da incerteza cientfica, ou seja, a incapacidade de determinar os efeitos das
atividades humanas sobre o meio ambiente, bem como sobre a sade dos indivdu-
os. E finaliza com a elucidao do panorama da sociedade contempornea com os
campos eletromagnticos, as pesquisas acerca dos seus efeitos nocivos e como tal
matria tem sido debatida e disciplinada.
Palavras-chave: Meio Ambiente. Sade Ambiental. Sociedade de Risco. Campos
Eletromagnticos.
SUMRIO: 1. Sade Pblica e Meio Ambiente. 2. Sociedade de Risco e Incer-

teza Cientfica. 3. O caso da emisso eletromagntica. 4. Concluso. Referncias.
INTRODUO
A questo ambiental hodiernamente est estampada nos mais diversos cenrios,

seja academicamente, economicamente, socialmente, juridicamente, ou seja, uma
438
questo transdisciplinar, que demanda o auxlio das diversas cincias na busca do

ecologicamente equilibrado.
As emergncias e calamidades provocadas pelos eventos naturais imprevisveis
possibilitam cada vez mais destaque nas discusses a respeito dos efeitos do posicio-
namento do homem frente ao desenvolvimento econmico desenfreado e da proteo
ambiental.
Nesta temtica ambiental, o direito tem cada vez mais ocupado a posio de
crtica, com relao a sua eficcia no atendimento da crise ecolgica nas sociedades
contemporneas. Da mesma forma, a cincia, como provedora da salvao do pla-
neta, tambm tem sido criticada em virtude da recorrente incerteza cientfica, como
tambm pela ausncia de tica no desenvolvimento das pesquisas, pautadas pelo
interesse econmico dos patrocinadores.
Percebe-se a grande dificuldade no estabelecimento do alcance dessas con-
sequncias ambientais, no sendo possvel determinar o prejuzo somente para o
homem, somente para os animais ou somente para o meio natural.
Para o entendimento dessas interaes das condies naturais necessrio ter
uma viso geral, na qual o homem passa a ser um integrante da natureza, como todos
os demais.
E estas interaes negativas com a natureza atingem a sade do homem, em
virtude da emergncia de epidemias, doenas causadas pela poluio, pelos agentes
qumicos e, em destaque, as possveis doenas causadas pelo avano tecnolgico,
no qual a cincia no ainda capaz de se posicionar sobre sua nocividade ou no.
Assim a questo dos campos eletromagnticos, onde estudos demonstram
que estes so possveis causadores de cncer, mais especificamente influencia na
leucemia infantil, panorama este importante de ser avaliado visto que a legislao
brasileira regulamenta tal matria estabelecendo limite acima dos constantes nos
diversos estudos realizados.
Deste modo, interroga-se, diante da incerteza dos estudos cientficos possvel
optar e anuir com os riscos a que a populao est sujeita.
1. SADE PBLICA E MEIO AMBIENTE
Desde o aparecimento do ser humano no globo terrestre, o homem vem inter-

ferindo no seu meio ambiente, promovendo grandes alteraes em virtude do desen-
volvimento tecnolgico que vem experimentando, principalmente, desde a Revoluo
Industrial, momento este da exploso desenvolvimentista.
A relao homem - meio ambiente foi sempre marcada pelo exerccio da do-
439
minncia, onde prevalece a viso antropocntrica de que o homem o centro das

atenes e est destacado da relao com a natureza, na qual toda a forma de vida
est disposio para ser explorada em seu benefcio.
Todavia, esta explorao exacerbada dos recursos naturais proporcionou um de-
sequilbrio nos processos ecolgicos, nos ecossistemas, que no trouxe apenas o
desrespeito pelas demais formas de vidas, mas tambm para o prprio homem, que
tem sofrido com os seus efeitos.
A degradao ambiental tem sido debatida, pela sua expressiva degradao,
consequncia do processo de desenvolvimento, ocasionando tambm a reorientao
para busca pelo desenvolvimento sustentvel, cuja busca o reconhecimento do ser
humano como parte integrante da natureza e a harmonizao em suas relaes.
Com o passar do tempo um novo conceito tem sido desenvolvido na tenta-
tiva de promover a ruptura e a transformao da mentalidade de subjugao da
natureza ao ser humano, da avaliao do desenvolvimento econmico-social face
proteo da natureza.
Na discusso do desenvolvimento sustentvel h sempre as diversas abordagens
e ponto de vista diferentes, o conflito entre a viso antropocntrica e a ecocntrica,
como tambm a aplicabilidade desta no cotidiano da sociedade e na forma de pro-
duo dos bens.
H doutrinadores, como Martinez-Alier e Jusmet, que tentam explicar o exterm-
nio ambiental por meio da relao degradao e pobreza, afirmando que a riqueza
que causa o esgotamento dos recursos naturais. 1
No se pode afastar da ideia de que o modo de desenvolvimento econmico
e tecnolgico hodiernamente modificou diversas caractersticas da sociedade que
influenciam diretamente na questo ambiental, podendo citar o consumismo como
um dos agravantes, pois ele propicia um maior gasto dos recursos naturais para a
produo de bens e servios, aumento as desigualdades sociais. Desta forma, estudos
apontam que um bilho de pessoas passam fome enquanto um tero dos alimentos
desperdiado, em contrapartida h o crescente problema da obesidade, ora, estes
dois temas so antagnicos entre si e estimulam o questionamento da realidade so-
cial contempornea. 2
Impossvel ignorar esta forma de viver e o pensamento que barra o avano da
conscincia ecolgica e da proteo do meio ambiente no somente o consumismo
em si, o ter cada vez mais, mas sim a ideia proporcionada pela economia de que o
sendo o dinheiro algo infinito, impossibilita que a sociedade perceba a finitude do
meio natural. No o consumir, mas sim a sensao de bem estar eterno na busca
1
RIBEIRO, Helena. Sade Pblica e Meio Ambiente: evoluo do conhecimento e da prtica, alguns as-
pectos ticos. Sade e Sociedade v.13, n.1, p.70-80, jan-abr 2004.
2
Estado do Mundo: Inovaes que nutrem o Planeta. Relatrio. Worldwatch Institute sobre o Avano Rumo
a uma Sociedade Sustentvel, UMA, 2011.
440
pelo dinheiro instrumento infinito de produo de prazer e dissociao da realidade

do que finito.
Fortalecendo tal estado de esprito da sociedade, a cincia amplia esta sensao
com o seu endeusamento, no sentido de ser ela o instrumento capaz da transforma-
o e soluo de todos os problemas.
Assim, criou-se um panorama para o desastre ecolgico, no s apenas dos de-
sastres naturais, mas tambm da crescente excluso social, ausncia de proteo das
minorias, antagonismos, doenas seja fsica ou psicolgica.
O debate da questo ecolgica um instrumento hbil para promover a edifi-
cao de uma nova ordem poltica e social. Para tanto, sua grande caracterstica a
integrao dos conhecimentos, a transdisciplinaridade, pois a formao da conscin-
cia ecolgica demanda a participao social, cidadania, tica, educao, ampliao
do conhecimento e a miscigenao das cincias.
Mas esta luta no simples, pois geralmente demanda contra sujeitos cujo
poder bem maior do que do indivduo, seja empresas, grupos econmicos, latifun-
dirios, multinacionais e at mesmo o Estado.
Neste sentido ensina o Prof. Fagndez, que
a questo ambiental transcendental, porquanto leva mudana

na cincia poltica tradicional e contribui para que se promova uma
ruptura na maneira tradicional de se ver o homem no universo. No
se trata apenas de ter uma viso preservacionista, mas de assumir
uma postura que permita promover uma nova e ampla viso da
vida, nas suas mltiplas manifestaes. 3
Para tanto, a justia ambiental o instrumento hbil na defesa da igualdade

ambiental, sendo o conjunto de princpios e prticas que asseguram que nenhum gru-
po social suporte uma parcela desproporcional das consequncias ambientais negati-
vas ou a ausncia de programas e polticas pblicas, objetivando o justo e equitativo
acesso aos recursos ambientais. 4
Neste sentido, bem prximo da discusso acerca da degradao ambiental est
a sade, pois desde os primrdios ela est relacionada com proviso de gua em
quantidade e qualidade, como tambm a disposio dos resduos, visto que um
3
FAGNDEZ, Paulo Roney vila. Reflexes sobre o Direito Ambiental. In: Leite, Jos Rubens Morato e
(org.). Direito Ambiental Contemporneo. So Paulo: Manole, 2004, p. 557.
4
PORTO, M. F. S. Sade pblica e (in)justia ambiental no Brasil. In ACSELRAD, H.; HERCULANO, S.;
PDUA, J.A.(Org.) Justia ambiental e cidadania. Rio de Janeiro: Relume Dumar, 2004.
441
dos principais criadouros de vetores, e ainda o desmatamento5e a poluio do ar e

do solo.
Sade o equilbrio do homem e do meio ambiente, suas interaes equilibra-
das e, deve ser vista como um contexto de mltiplos fatores, influncias e interesses,
de modo a ser realizada em diversos setores, tendo como a proteo do meio ambien-
te e dos recursos naturais uma ocupao primordial na promoo da sade. 6
Do mesmo modo que o meio ambiente permite e necessita da interdisciplina-
ridade, assim tambm a promoo da sade, que se afasta um pouco do sistema
vigente centrado na doena e no hospital, para focar nas doenas relacionadas ao
estilo de vida e meio ambiente, justificando um novo olhar das prticas curativas
e preventivas.
A evoluo da questo da sade e tambm a relevncia do meio ambiente ca-
minharam at a atualidade chegando ao patamar de direitos humanos fundamentais,
um bem social a ser preservado. Ambos esto disciplinados na Constituio Federal,
sendo a sade um direito de todos e dever do Estado, bem como a garantia do meio
ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum e essencial sadia qua-
lidade de vida.
A Sade Pblica permeada pelas diversas reas do conhecimento e abrange
reas do conhecimento e da prtica, que variam dependendo do contexto histrico,
social, poltico a que esto submetidas.
Remonta-se a sade pblica no inicio do sc. V a.C. na Grcia, nos estudos da
escola Hipocrtica, que j reconhecia a influncia do local no desenvolvimento de
doenas, ou seja, afirmavam que as diferentes condies geogrficas resultavam em
diferentes padres de doenas, destacando o clima, a vegetao e a hidrografia. Ora,
vislumbra-se o incio da reflexo do papel do meio ambiente nas condies de sade
a que a populao estava inserida.
As obras de Hipcrates e seus seguidores foram a base para epidemiologia, hi-
gienismo e os movimentos sanitaristas, que colocam o meio ambiente como a base
para a identificao da origem e a soluo dos problemas de sade. 7
Posteriormente, aps a conquista de Roma, esta continuou os estudos, enrique-
cendo-os com sistema de coleta de esgoto, rede de abastecimento de gua, banheiros
5
Cientistas relatam que o desmatamento na Amaznia brasileira est criando um hbitat melhor para
mosquitos, tendo acarretado aumento de 48% em casos de malria em um dos municpios examinados.
Estado do Mundo: Inovaes que nutrem o Planeta. Relatrio. Worldwatch Institute sobre o Avano Rumo
a uma Sociedade Sustentvel, UMA, 2011.
6
IANNI, Aurea Maria Zllner; QUITRIO, Luiz Antonio Dias. A questo ambiental urbana no programa de
sade da famlia: avaliao da estratgia ambiental numa poltica pblica de sade. Ambiente & Socie-
dade. vol. IX n. 1 jan./jun. 2006.
7
RIBEIRO, Helena. Sade Pblica e Meio Ambiente: evoluo do conhecimento e da prtica, alguns as-
pectos ticos. Sade e Sociedade v.13, n.1, jan-abr 2004, p.70-80
442
pblicos, organizao da disposio do lixo.

Entretanto, aps o declnio desta civilizao tambm houve a decadncia da
organizao da prtica da sade pblica, isso porque houve um engrandecimento
dos fatores espirituais na cura das doenas. Vislumbra-se que a Idade Mdia foi aco-
metida por grandes epidemias, em virtude da limpeza das ruas e disposio do lixo
precria. 8
Nos sc. XVI at meados do sec. XVIII ocorre um perodo de transio, apesar
de ser restrita a continuidade do inter-relacionamento entre a sade e ambiente,
apoderou-se do crescimento do conhecimento cientfico, com importantes estudos,
como a classificao das doenas, a ideia de que organismos microscpios poderiam
causar doenas transmissveis, como tambm se d importncia aos movimentos po-
lticos de reivindicao de melhores condies de sade para os menos favorecidos.
Assim, neste perodo a medicina se aproximou da geografia, criando noes
de doenas endmicas e epidmicas, relacionando o local de trabalho s doenas,
sendo possvel uma melhor observao nos padres da doena, no tratamento e nas
variaes da dieta, que pareciam afetar a sade. 9
Desta forma, a retonada da relao entre sade e meio ambiente ocorreu apenas
no sc. XIX, na Inglaterra com a Reforma Sanitria, ao passo que se estendeu por
todos os pases inseridos na industrializao, demandando intervenes como o for-
necimento de gua pura e disposio adequada de lixos e esgotos.
Acompanhando esta mudana de hbitos, em virtude do despertar para a reo-
rientao dos problemas da sade, bem como com a sua proteo e garantia para a
populao, outra vertente de pesquisa estabeleceu-se com a formulao da teoria dos
organismos microscpios vivos, causadores de doenas.
Com a evoluo dos estudos, retoma-se a relao entre sade-ambiente, e o
crescente progresso obteve melhoras nas condies de sade, ocorrendo decrscimo
da mortalidade, desenvolvimento de tratamentos eficientes com antibiticos, proce-
dimentos cirrgicos, vacinas e o aumento na confiana dos pacientes.
Assim, conquistou-se no sec. XX um controle das doenas e decrscimo da
mortalidade decorrentes do avano na sade pblica, na qual esta evoluo est in-
timamente ligada industrializao e evoluo tecnolgica, isso porque o aumento
de renda proporcionou investimentos em pesquisas, sendo perceptvel tais mudanas
nas sociedades europeias e nos Estados Unidos poca.
Corroborando com este avano, observa-se que o sc. XIX foi tambm o de
grande desenvolvimento da ecologia e disciplinas a fins como rea de estudo, sendo
desenvolvido o conceito de ecossistemas e o estudo integrado dos organismos.
8
RIBEIRO, Ibid., p. 70-80.
9
RIBEIRO, Ibid., p.70-80,
443
A preocupao ambiental sempre esteve presente, entretanto, apenas no sculo

XX foi estruturado uma rea especfica que trata da relao da sade com o meio am-
biente, denominada de Sade Ambiental. Nesta poca, as pesquisas e tratamentos
retomaram a percepo da influncia dos fatores ambientais relacionados sade.
Todavia, neste perodo a metodologia aplicada era o controle dos vetores por
meio de sua destruio e para tanto, utilizava-se, principalmente, pesticidas como o
DDT (Dicloro-Difenil-Tricloroetano) conciliados a supresso do bitopo. 10 Consequen-
temente, ocorreu a resistncia dos organismos as substncias utilizadas para seu
controle, gerando efeitos negativos no esperados, como a contaminao de pessoas
e principalmente do meio ambiente, como o solo e a gua.
Desta forma, houve a necessidade que o modelo de sade ambiental fosse re-
pensado frente s contaminaes e poluentes, focando nos aspectos da preveno,
momento pelo qual a questo ambiental desenvolveu-se no sentido de demonstrar a
necessidade de mudana de paradigma.
A Sade Ambiental definida pela OMS (Organizao Mundial da Sade) como
o campo de atuao da sade pblica que se ocupada das formas de vida, das
substncias e das condies em torno do ser humano, que podem exercer alguma
influncia sobre a sua sade e o seu bem estar. 11
Posteriormente, outro encontro da OMS produziu a Carta de Sofia, na qual foi
inserido em sua definio aspectos prticos, restando da seguinte forma:
Sade ambiental so todos aqueles aspectos da sade humana, incluindo a
qualidade de vida, que esto determinadas por fatores fsicos, qumicos, biolgicos,
sociais e psicolgicos no meio ambiente. Tambm se refere teoria e a prtica de
valorar, corrigir, controlar e evitar aqueles fatores do meio ambiente que, potencial-
mente, possam prejudicar a sade de geraes atuais e futuras. 12
Como todas as reas que disciplinam e integram mais especificamente o meio
ambiente, a sade ambiental um campo amplo de estudo que requisita os mais
diversos profissionais com diferente formao acadmica e tcnica.
Percebe-se, portanto, diante dos variados fatores ambientais a complexidade e
amplitude de aes voltadas para o benefcio dos fatores ambientais determinantes
da sade.
Nesta rea h diversas dvidas a serem respondidas, entretanto se destaca duas
10
Bitopo pode ser considerado como uma rea geogrfica de superfcie e volume variveis, submetida a
caractersticas ambientais homogneas, e capaz de oferecer as condies mnimas para o desenvolvimento
de uma comunidade biolgica a ele associada.
11
BRASIL. Ministrio da Sade. Poltica nacional de sade ambiental para o setor sade. Braslia: Secre-
taria de Polticas de Sade,1999.
12
WORLD HEALTH ORGANIZATION. Definition of Environmental Health developed at WHO consultation
in Sofia, Bulgaria. 1993. Disponvel em: < http://health.gov/environment/Definition sofEnvHealth/ehdef2.
htm > Acesso em: 28 abr 2013.
444
preocupaes, uma delas a preocupao com os aspectos ambientais na determi-

nao das doenas; e a outra, talvez mais relevante para o momento social em que
se encontra a sociedade, a avaliao dos impactos das diferentes aes do homem
sobre os ecossistemas, isso porque, hodiernamente, verificou-se a importncia das
transformaes sociais na modificao dos padres de sade e doena. 13
A Sade Ambiental vem ampliando seus horizontes, fornecendo bases mais s-
lidas para a efetividade de polticas e programas de sade coletiva, enfrentando os
problemas cientficos, sociais e polticos. E quando se discute Sade Ambiental volta
as atenes a questes como poluio do ar, poluio industrial, rudos, radioativi-
dade, emergncias ambientais, gerenciamento de demanda de gua e tambm de
saneamento bsico.
Entretanto, atualmente deve-se estudar e discutir as tecnologias que aparen-
temente no demandam perigo para a sociedade, visto que a pesquisa cientfica
dinmica e incerta. Hoje, o que considerado seguro, amanh se torna nocivo, como
no caso das pesquisas e utilizao do citado DDT.
A sociedade moderna leva-nos utilizao desmedida da tecnologia sem ao
menos informar acerca dos efeitos de sua utilizao para a sade. O Princpio da
Informao basilar quando se trata da questo ambiental, como tambm do direito
sade, da mesma forma fundamental a avaliao dos riscos frente ao Princpio da
Precauo/Preveno.
Neste sentido, o que antigamente os cientistas afirmaram ser inofensivo, hoje
se discute seus sorrateiros efeitos, como a seguir ser explanado acerca dos campos
eletromagnticos emitidos pelas linhas de transmisso de energias.
Aqui se deve ater a seguinte pergunta: e a Cincia? Atua em nome de quem?
Isso porque sabemos que para a realizao de estudos cientficos existe o patro-
cnio e financiamento privado, cujos interesses podem influenciar no direcionamento
dos resultados da pesquisa.
Mas a sociedade globalizada atual uma sociedade moderna paradoxal, confor-
me prope Raffaele De Giorgi, e esmia tal afirmao o doutrinador Fagndez que
esta paradoxalidade pode ser assim indicada: na sociedade con-

tempornea: reforam-se simultaneamente segurana e inseguran-
a, determinao e intederminao, estabilidade e instabilidade.
Ou pode-se mesmo dizer: nesta sociedade, h simultaneamente
mais igualdade e mais desigualdade, mais participao e menos
participao, mais riqueza e, ao mesmo tempo, mais pobreza. Ou
ainda: o futuro est mais prximo porque as possibilidades do agir
13
RIBEIRO, Helena. Sade Pblica e Meio Ambiente: evoluo do conhecimento e da prtica, alguns
aspectos ticos. Sade e Sociedade v.13, n.1, jan-abr 2004, p.70-80.
445
e a sua complexidade desenvolveram-se simultaneamente; este

futuro, porm, segue ignorado em sempre mais incerto e preocu-
pante, porque o desvio da normalidade , ao mesmo tempo, mais
estvel e mais contingente. Por ltimo, pode-se dizer que, no mun-
do contemporneo, h mais paz e mais guerra e, por isso, nesta
sociedade mundial, h mais excluses e tambm mais incluses.
A paradoxalidade apontada conduz a verdade universal contida no
princpio nico que reside, fundamentalmente, na relatividade de
tudo. 14
Neste sentido, atualmente as pesquisas cientficas devem ser acompanhadas

das avaliaes de riscos, ressaltando, realizadas de forma coerente e tica, para que
a sociedade moderna no sofra futuramente com riscos inimaginveis.
2. SOCIEDADE DE RISCO E INCERTEZA CIENTFICA
Como j abordado anteriormente, a temtica ambiental est inserida na realida-

de cotidiana da sociedade, atribuindo cada vez mais destaque para os efeitos desfa-
vorveis que o desenvolvimento tem proporcionado, contribuindo para a ocorrncia de
eventos naturais imprevisveis e de grande vulto e impacto.
A questo ambiental adotou o panorama da imprevisibilidade, onde no h con-
trole sobre os processos, nem ao menos exercido pela cincia, e a sociedade contem-
pornea estabeleceu um ritmo to acelerado de desenvolvimento e explorao dos
recursos ambientais que acabou gerando cada vez mais situaes de riscos.
Interessantes destacar neste momento o ensinamento do Prof. Fagndez que
o risco uma consequncia do prprio atuar, enquanto que o

perigo uma ameaa que provm do exterior. (...) A confrontao
social entre o interesse ecolgico e o interesse de desenvolvimento
uma boa medida de enfrentamentos de setores sociais que esco-
lhem um risco e outros que se sentem expostos a um perigo. (...) a
proposta capitalista de obteno de lucro a qualquer custo produz
o binmio risco/perigo de morte por proliferao da infinita. 15
14
15
FAGNDEZ, op. cit., p. 578.
446
Com a evoluo industrial e o desenvolvimento da cincia e da tecnologia os

riscos podem ser enquadrados como uma caracterstica pertencente a esta socieda-
de, pois desde a sociedade industrial h a preponderncia das incertezas cientficas.
A sociedade de risco aquela advinda da modernidade, onde comeam a se
manifestar os efeitos do modelo econmico da sociedade industrial. Ainda, aquela
que em virtude de seu contnuo crescimento econmico, pode ser acometida a qual-
quer tempo pelas consequncias de uma catstrofe ambiental, ao mesmo tempo,
a sociedade que tem possibilitado a tomada de conscincia do esgotamento do bem
ambiental. 16
Esta sociedade promove uma conduo equivocada do desenvolvimento, eco-
nomia e da tecnologia, pois no seu modo de produo os recursos naturais so uti-
lizados sem considerar seu valor intrnseco, alm do mais, a cincia e a tecnologia
encontram-se defasada para a proteo do bem natural e para garantir a segurana
da coletividade.
O desenvolvimento da cincia e da tecnologia no conseguem mais predizer e
nem controlar os riscos, estes de consequncias incalculveis para a sade humana
e para o meio ambiente e na maioria das vezes irreversveis.
Ademais, o idealizador17 desse novo conceito de sociedade destaca que os riscos
esto intrinsecamente ligados a globalizao, visto que a distribuio dos riscos no
mais se restringe a classe social, econmica ou territorial, mas so riscos democr-
ticos, que afetam naes e classes sociais sem respeitar nenhum tipo de fronteiras.
Questionar os riscos a que esta sociedade est inserida no intuito de trans-
posio da modernidade enquanto confiana no progresso e na controlabilidade do
desenvolvimento cientifico e tecnolgico para a modernidade reflexiva, cujo entendi-
mento de que a cincia e a tecnologia no so capazes de prognosticar e controlar
os riscos. 18
Surge, ento, desta sociedade, o risco abstrato, ou seja, aquele risco invisvel e
imprevisvel pelo conhecimento humano. Ora, este risco produzido em decorrncia
do que a sociedade industrial produz como crena, ou seja, o consenso pelo progresso
e a abstrao do meio ambiente, suas consequncias e riscos. Este o pensamento
dominante que direciona os seres humanos e suas instituies, que esto surdos e
cegos para os perigos e consequncias na continuidade deste pensamento, que como
efeito, verifica-se a possibilidade de catstrofes e ocorrncia de danos ambientais.
Porm, o resultado mais drstico a sua projeo no tempo, visto que o dano
16
LEITE, Jos Rubens Morato, et. al. Sociedade de risco, danos ambientais extrapatrimoniais e juris-
prudncia brasileira. Disponvel em: http://www.estig.ipbeja.pt/~ac_direito/direito_ambiental_jose_r_mora-
to_leite_e_outros.pdf. Acesso em: 28 abr. 2013.
17
BECK, Ulrich. Risk Society, 1999.
18
GUIVANT, Julia S. A teoria da sociedade de risco de Ulrich Beck: entre o diagnstico e a profecia. Estu-
dos Sociedade e Agricultura, 16, abril 2001: 95-112.
447
ambiental se estende no tempo sem saber ao certo sua consequncia e sem possibi-
lidade de controle do seu grau de periculosidade.
A deciso sobre os riscos so decises que estabelecem vinculo com o futuro, ou
seja, pela cincia no ser capaz de diagnosticar todos os efeitos gerados por determi-
nado evento, no h possibilidade de se estabelecer com a certeza quais efeitos sero
gerados em tempo e modo e quais suas consequncias no futuro.
Diante das novas tecnologias, como exemplo o caso que a seguir ser discuti-
do dos campos eletromagnticos, o sistema cientfico-tcnico apresenta um grau de
incerteza elevado, sobressaindo suas limitaes. Isso porque impossibilitado de
avaliar o potencial de risco para a sade humana e para o meio ambiente, no con-
sideram os efeitos cumulativos ao longo do tempo, a projeo dos estudos realizados
em animais para os seres humanos, bem como ignoram o conjunto de possveis fato-
res que influenciam os indivduos.
Assim, percebe-se a crise na confiana dos critrios, regras, instituies e pro-
dues cientficas, ressalvando que se deve considerar que as pesquisas cientficas
so desenvolvidas por meio de patrocnios de empresas privadas, cujo questionamen-
to estabelece a hiptese dos interesses particulares influenciarem no resultado da
pesquisa, o que coloca dvidas sobre a confiabilidade das informaes e das institui-
es de pesquisa.
E esta insegurana a base para o novo pensamento, o qual deve ser guiado
pela transdisciplinaridade como defende a doutrina, de que
a deficincia, a insuficincia, e/ou a inexistncia de bases infor-

mativas seguras para a gesto dos riscos das sociedades contempo-
rneas so responsveis pela modificao da qualidade do conhe-
cimento que fundamentam a deciso, desvinculando-se de uma
estreita dependncia cientfica e do conhecimento disciplinar, para
ganhar feies plurais, que relaciona os saberes de forma trans-
disciplinar, buscando atingir, atravs de uma postura dialgica, o
conhecimento necessrio para as decises sobre os riscos, mas que
ainda indisponvel. 19
Diante desse indeterminismo, autores afirmam que o desenvolvimento de novos

caminhos de tomada de decises devem considerar o tempo, ou seja, o vnculo da
questo com o futuro, como elemento fundamental na analise/julgamento dos casos
sobre riscos. Ademais, fortalecendo a soluo alternativa para a fadada gesto dos
19
LEITE, Jos Rubens Morato e; AYALA, Patrick de Arajo. Transdisciplinariedade e a Proteo Jurdico-
-ambiental em sociedade de Risco: Direito, Cincia e Participao. In: Leite, Jos Rubens Morato e (org.).
Direito Ambiental Contemporneo. So Paulo: Manole, 2004, p. 101.
448
riscos contemporneos, no se pode pautar exclusivamente nos estudos cientficos

para a regulamentao jurdica do ambiente, mas sim efetiva a abordagem transdis-
ciplinar nos processos de tomada de deciso.
Assim,
dentre o conjunto de qualidades diferenciadas dos problemas

emergentes das sociedades de risco, a necessidade de considera-
o dos interesses e direitos das futuras geraes e o elevado grau
de indeterminao dos riscos aos quais est exposta a sociedade,
que comeam a evidenciar a incapacidade funcional dos padres
normativos de regulamentao jurdica do ambiente, fundados em
processos de gesto racional e cientfica. Nas sociedades de risco,
tal tipo de gesto chega a seu esgotamento. 20
O risco social, conforme ser explanado a seguir, concretizado no questiona-

mento dos efeitos negativos dos campos eletromagnticos, um dos maiores pro-
blemas enfrentados pela sociedade, bem como um dos maiores problemas discuti-
dos na tutela jurdica, na proteo jurdica do meio ambiente e consequentemente
da sade ambiental.
Assim, tal discusso chegou a Magna Corte, onde ocorre avaliao dos efeitos
dos campos eletromagnticos sobre a sade pblica e o meio ambiente. Interessante
destacar o posicionamento assumido pelo Supremo Tribunal Federal, no sentido de
realizar audincia pblica para debates e correlacionar os mais diversos estudos e
opinies de especialistas e profissionais.
Diante da insegurana dos riscos, incerteza cientfica e constante atualizao,
ser que possvel aceitar o nvel de emisso eletromagntica estabelecido pela
legislao nacional em contrapartida com a sade populacional, na suspeita de ser
neste nvel um agente cancergeno?
Defronte da justificativa de que estudos cientficos no comprovaram o nexo
causal da doena com as linhas de transmisso, pode-se incutir obrigatoriamente o
perigo na sociedade, em virtude da empresa privada e do Governo assumirem o risco
de produzir este efeito negativo?
Cotidianamente e no apenas academicamente, o princpio da preveno/pre-
cauo invocado e exaltado, desde muito tempo com o ditado popular melhor
prevenir do que remediar, ora lembra-se que neste presente caso os efeitos so
irremediveis.
20
Ibid., p. 101
449
3. O CASO DA EMISSO ELETROMAGNTICA
Diante da discusso acerca dos campos eletromagnticos, o direito exerce papel

fundamental na tomada de deciso acerca da sade de toda a sociedade, pois por
meio dele que se proporciona a nova possibilidade de argumentaes e permite esta-
belecer nova disciplina sobre esta matria em decorrncia de novas crenas.
O direito ambiental tem um compromisso com a vida, e em uma viso futura,
um ambiente ecologicamente equilibrado que possibilitar a continuidade da vida
humana, indubitavelmente, na grande alavanca de construo de um novo direito e
de uma nova sociedade, que no v apenas o passado, haja vista que se compromete
eticamente com o presente e preocupa-se com o futuro da humanidade. 21
Apesar de o direito ser este instrumento de normatizao das condutas e instru-
mento de transformao da sociedade, muitos autores tem criticado a sua eficcia e
tambm funcionalidade na formulao de respostas adequadas para atender os an-
seios e proteo da sociedade, a fim de afastar os efeitos negativos da crise ecolgica
das sociedades contemporneas. 22
Corroborando com tal entendimento, prudente o anuncio realizado pelo dou-
trinador Fagndez, de que
o direito vem produzindo a crise ecolgica, medida em que

sanciona condutas e cria tolerncias, porquanto compactua com o
denominado progresso da civilizao. Em verdade, os operadores
no apenas resolvem problemas. Em certas situaes, criam outros
mais graves. A questo fulcral que no sistema somente operamos
com categorias licito e ilcito. (...) A incluso da conduta ilcita no
campo do lcito pode provocar uma tolerncia insustentvel, sendo
causa do ecocdio. Ademais, o grande problema reside na fragmen-
tao, porque se considera a questo ambiental como algo isolado
dentro do contexto jurdico. 23
O debate e o processo de tomada de decises em instituies onde se encontra

minimizado processo democrtico, acabam gerando repercusses para toda a socie-
dade e mais alm para as futuras geraes tambm, vitimizando-as e nem mesmo a
21
22
LEITE, Jos Rubens Morato e; AYALA, Patrick de Arajo. Transdisciplinariedade e a Proteo Jurdico-
-ambiental em sociedade de Risco: Direito, Cincia e Participao. In: Leite, Jos Rubens Morato e (org.).
Direito Ambiental Contemporneo. So Paulo: Manole, 2004, p. 101.
23
FAGNDEZ, op. cit., p. 584.
450
cincia tem o poder de determinar os efeitos que tais decises podem gerar.
Todavia, a lide instaurada na Magna Corte, tem permitido a percepo da dis-
cusso de forma prudente e diversa, primando pela citada democracia, participao,
preveno e informao de toda a coletividade, pois este debate est primando pelas
argumentaes a favor e tambm contra, respaldada por estudos de diversas reas do
conhecimento.
Assim, deve-se realizar os debates e tomadas de decises que abrangem a
segurana e proteo do meio ambiente e tambm da sade, da qualidade de vida
da populao.
Neste sentido, o Direito j determina mecanismos que conduzem os opera-
dores jurdicos na fundamentao das decises, ou seja, os basilares da norma-
tizao devem ser pautados pelos princpios do direito. Assim, para a questo
em debate, incontestvel a discusso sem os basilares princpios da precauo,
participao e informao.
Vale ressaltar as maravilhosas palavras do autor Paulo Roberto Pereira Souza
A conscientizao ambiental exige uma nova postura do jurista,

que no seu campo especfico, se alia ao cientista, na elaborao
agora no apenas de uma sociedade justa, - misso principal para
ele at aqui mas de um planeta habitvel. [...] Podemos dizer que
estamos tratando de um super direito, elevado a nvel de Direito
Constitucional, onde a tutela no mais apenas do interesse indi-
vidual, [...] Na verdade, o bem jurdico tutelado o direito visa,
assegurando-se a proteo constitucional diante da importncia do
tema para o futuro da humanidade. 24
Como em qualquer ramo do estudo, principalmente na seara jurdica, os prin-

cpios so os fundamentos para a compreenso e aplicao correta do ordenamento
jurdico. Ele significa origem, causa primria, so certos enunciados lgicos admi-
tidos como condio ou base de validade das demais asseres que compem dado
campo do saber. 25
Para a seara do direito, os princpios so linhas diretivas, regras mestras que
orientam o intrprete em sua atividade de interpretao das leis.
sabido que a atividade econmica se baseia no binmio maximizao de lu-
cros e minimizao de custos, para tanto o princpio da precauo/preveno insere a
24
Apud VIANNA, Jos Ricardo Alvarez. Responsabilidade Civil por Danos ao Meio Ambiente: a luz do novo
cdigo civil. Curitiba: Juru, 2004, p. 45.
25
REALE, Miguel. Lies Preliminares de Direito. 16 ed. Saraiva: So Paulo, 1988, p. 1393.
451
necessidade de harmonizar, equalizar, encontrar um equilbrio entre esta atividade e

o uso racional dos recursos naturais, preservando-os para as atuais e futuras geraes.
neste sentido o principal objetivo do Direito Ambiental, trata-se de aes
antecipatrias a fim de proteger a sade das pessoas e da natureza, para posterior-
mente, impor coao dos agentes, isso porque em termos ambientais a represso
posterior pode ser ineficaz, que dificilmente compensar os graves danos ocorridos
no meio ambiente.
Este princpio no tenta coibir ou proibir todo o tipo de atividade humana, mas
as ameaas de danos srios e irreversveis, sendo uma ao antecipada que influncia
na deciso a ser aplicada, principalmente nas decises sobre atividades sem emba-
samento e estudo cientfico, criando duas hipteses, a de no agir por no conhecer
o resultado, ou agir e se arriscar na aquisio de novos conhecimentos.
Logo, na discusso acerca dos campos eletromagnticos imagine-se que aps
novas pesquisas contatou-se com certeza ser esta uma fonte causadora de cncer,
sem o respeito pelo princpio da precauo, a sano pela conduta causadora do dano
e a consequente pagamento de indenizao sero medidas medocres frente afetao
severa da sade do indivduo.
importante destacar que, tais pesquisas so essenciais, visto que a populao
est cada vez mais exposta aos campos de rdio frequncia, frequncia intermediria
e frequncia baixa, campos magnticos estticos, em decorrncia do desenvolvimen-
to tecnolgico.
Ademais, no menos importante o princpio da informao, reflexo de uma
nao democrtica, na qual a participao popular indispensvel e para isso
necessrio que os membros da sociedade tenham as informaes imprescindveis.
Mais especificamente, esta democracia participativa na seara ambiental e na sade
se torna tambm um dever, na medida em que todos tem o dever de proteger e no
causar danos.
Logo, a populao tem direito de saber e, consequentemente, escolher se que-
rem permanecer na rea do campo eletromagntico ou no.
Os campos eletromagnticos (CEM) ocorrem na natureza e esto sempre presen-
tes, todavia em decorrncia da energia eltrica, tecnologias sem fio, o homem criou
fontes de campo eletromagntico. Da mesma forma, as correntes eltricas existem
naturalmente, sendo parte essencial das funes corporais dos seres vivos.
Estes campos podem ser divididos em campos eltricos e magnticos estticos
e de baixas-frequncias, tendo como fontes comuns as linhas de transmisso, os
aparelhos eletrodomsticos e computadores, enquanto que as de alta-frequncia ou
de radiofrequncias tem como fontes os radares instalaes de emissoras de rdio e
televiso, telefones mveis e suas estaes rdio-base, entre outros.
A exposio do corpo humano e das clulas aos CEM tem sido objeto de estudo
ao longo do tempo a fim de avaliar a relao entre esta exposio e doenas cardio-
452
vasculares, problemas reprodutivos, doenas neurodegenerativas, entre outras, porm

estudos mais consistentes confirmaram a relao nociva com a leucemia infantil.
Assim, a OMS utilizando a classificao da International Agency for Research
on Cancer (IARC) classificou os campos eletromagnticos como possivelmente carci-
nognicos (OMS classe II).
A pesquisa publicada no jornal The New England Journal of Medicine indica que
os resultados das investigaes concluem que no h aumento do risco de Leucemia
Linfoblstica Aguda (ALL- Acute Lymphoblastic Leukemia) em crianas a que foram
expostas aos campos eletromagnticos, cuja medio restou em 0,200 T ou superio-
res. Todavia, afirmam categoricamente que um aumento na estimativa de risco quan-
do h aumento no nvel do campo magntico para a exposio de estimados 0,500
T ou superior. Logo, afirma a pesquisa que no podemos excluir a possibilidade de
um pequeno aumento no risco entre as crianas em casas com nveis muito altos de
campo magntico. 26
O Comit Cientfico de produtos de consumo, de riscos para a sade emergentes
e recentemente identificados e de Sade e Riscos Ambientais promoveu um relatrio
acerca dos possveis efeitos dos campos eletromagnticos na sade humana, no qual
relacionam os potenciais riscos associados com a interao de fatores de risco, efei-
tos sinrgicos, efeitos cumulativos, novas tecnologias, produtos derivados do sangue,
reduo da fertilidade, cncer de rgos endcrinos, riscos fsicos, tais como rudos e
campos eletromagnticos e metodologias para a avaliao de novos riscos. 27
Neste estudo afirma-se que as pesquisas anteriores acerca dos campos mag-
nticos de frequncia extremamente baixos so possveis cancergenos, baseado na
ocorrncia de leucemia infantil, permanecendo no tempo vlidos. Como tambm,
mantm improvvel a relao com cncer de mama e doena cardiovascular, todavia
ainda incerto cientificamente a relao com doenas neurodegenerativas e tumores
cerebrais.
A partir da hiptese de que a exposio residencial aos campos eletromagn-
ticos causem doenas, realizou-se diversas pesquisas nos mais variados pases com
a utilizao de metodologias diferentes a fim que avaliarem a relao deste com a
ocorrncia de leucemia em crianas.
A maioria dos estudos realizados apresentam a concluso de um aumento do
risco associado exposio aos campos eletromagnticos, geralmente com medies
0,3T. 28
26
LINET, Martha S. et. al. Residential Exposure to magnetic fiels and acute lymphoblastic leukemia inchil-
dren. The New England Journal of Medicine. vol. 337, n. 1, July, 3, 1997.
27
European Commission. Scientific Committee on Emerging and Newly Identified Health Risks (SCE-
NIHR). Possible effects of Electromagnetic Fields (EMF) on Human Health., 2007. Disponvel em: http://
ec.europa.eu/health/scientific_committees/emerging/. Acesso em: 28 abr. 2013.
28
MARCILIO, Izabel; HABERMANN, Mateus; GOUVEIA, Nelson. Campos magnticos de frequncia ex-
453
Na legislao brasileira foi adotado os limites recomendados pela Organizao

Mundial da Sade, qual seja, o limite de 83,33 T para a exposio da populao em
geral. Observa-se que tal limite bastante superior aos dados inseridos nas pesquisas
que considera um aumento no risco a partir de 0,3 T. 29 30
No cenrio nacional tambm foi realizada pesquisa31 desenvolvida entre os anos
de 1992 e 2002 em 289 residncias de diferentes municpios paulistanos. O objeti-
vo da pesquisa era investigar se o ambiente de exposio ao campo eletromagntico
na regio onde 187 crianas com menos de 15 anos faleceram em decorrncia de
leucemia se diferenciava dos municpios onde 182 crianas da mesma faixa etria
foram a bito por causas diversas.
Neste sentido, a pesquisa constatou que ao contrrio dos domiclios nos quais
as crianas faleceram por causas diversas, as residncias das crianas que morreram
por leucemia eram mais prximas dos circuitos primrios de energia32 e dos transfor-
madores de energia33.
Defronte a discusso, j existe projeto de Lei n 5.305/2001 a fim de dispor so-
bre a instalao e fiscalizao das redes de alta tenso. Este, pauta-se pelas diversas
pesquisas realizadas cuja concluso encontrada o aumento do risco de doenas
exposio a campo eletromagntico. E, da mesma forma como exposto na audincia
pblica realizada no Supremo Tribunal Federal, sugere-se como medidas preventivas
a utilizao de cabos e subestaes blindadas e enterramento dos fios.
A questo que paira se possvel a convivncia com a incerteza cientfica
como parmetro para definir os riscos a que a sociedade est inserida? Havendo in-
certeza cientfica devemos permanecer com a atitude ou devemos tentar minimizar
os efeitos imprevisveis?
Como sabido, um dos focos mais prejudiciais da sociedade de risco a ausncia
de publicidade dos riscos, o difcil acesso a informao que permite medir o contedo
e extenso dos riscos. Neste sentido, verifica-se a ineficcia das medidas judiciais,
pois mais do que o conhecimento de um possvel risco, ainda tem-se aquela situao
tremamente baixa e efeitos na sade: reviso da literatura. Rev Bras Epidemiol, 2009; 12(2): 105-23.
29
BRASIL, Lei n 11.934, 5 de maio de 2009. Dispe sobre limites exposio humana a campos el-
tricos, magnticos e eletromagnticos; altera a Lei no 4.771, de 15 de setembro de 1965; e d outras
providncias.
30
BRASIL, Resoluo Normativa ANEEL n 398, de 23 de maro de 2010. Regulamenta a Lei n 11.934,
de 5 de maio de 2009, no que se refere aos limites exposio humana a campos eltricos e magnticos
originrios de instalaes de gerao, transmisso e distribuio de energia eltrica, na frequncia de 60
Hz.
31
Pesquisador da Fiocruz alerta que proximidade a fontes de alta tenso pode estar ligada a bitos por
leucemia. Disponvel em: http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=232613.
Acesso em 28 abr. 2013.
32
cabeamento que chega a transportar 3200 volts de energia.
33
responsveis pela adaptao da voltagem para 110 e 220 volts utilizados nas residncias.
454
que nem se sabe que est correndo risco. Portanto, medida essencial que os instru-
mentos judiciais possam, ao menos, no permitir a ocultao das origens e consequ-
ncias dos ricos, e proporcionar a sociedade o conhecimento de suas consequncias,
no mnimo saber que eles existem e possibilitar a deciso pela sua exposio ou no.
Desta forma, coadunando com os autores acima citados, na sociedade de risco
a que se est inserido, a fim de proporcionar a superao da crise ecolgica e diante
da incapacidade da cincia, sugestiona-se que a alternativa a abordagem transdis-
ciplinar dos riscos na tomada de deciso, como est sendo feita no presente caso
apresentado.
Todavia, apenas esta abordagem transdisciplinar no suficiente, pois mais do
que a avaliao de estudos nas mais diversas reas, estes devem estar pautados, bem
como devem ser avaliados sob a tica do princpio fundamental do direito, seja o da
precauo, a fim de que se possa acautelar as presentes e futuras geraes defronte
da indeterminao cientfica.
Assim, a estipulao de limites mnimos a aplicao de tal princpio da pre-
cauo, pois somente desta forma ser possvel prever o imprevisvel e preservar a
vida humana.
4. CONCLUSO
Diante do panorama da sociedade contempornea, inegvel que o avano cien-

tfico permite a melhoria da qualidade de vida, entretanto, conclui-se que no pode
ser a populao colocada em risco em face da incerteza cientfica.
possvel que nunca se chegue a uma concluso concreta e definitiva sobre
o efeito carcinognico dos campos eletromagnticos, por se tratar de uma pesquisa
transdisciplinar, muito embora j haja uma posio da cincia quanto radiao
ionizante.
Contudo, em virtude do princpio da precauo, deve-se evitar a instalao de
redes de alta tenso prximas da populao, nas reas onde se encontra alta densi-
dade demogrfica, ou, alternativamente implementar medidas a fim de minimizar os
possveis efeitos nocivos, neste sentido, os especialistas sugerem que as redes devam
ser enterradas e as subestaes, blindadas.
Todavia, to importante quanto medidas preventivas, a disponibilizao de
esclarecimentos para a sociedade, pois embora imersos em uma sociedade de risco,
aos indivduos essencial, e mais do que isso um direito, ter acesso informao,
enquanto consumidoras da energia, dos potenciais riscos e prejuzos sade das
redes prximas s suas casas.
455
REFERNCIAS
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promulgada em 5 de outubro de 1988.
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de 15 de setembro de 1965; e d outras providncias.
BRASIL, Resoluo Normativa ANEEL n 398, de 23 de maro de 2010. Re-

gulamenta a Lei n 11.934/09, no que se refere aos limites exposio humana a
campos eltricos e magnticos originrios de instalaes de gerao, transmisso e
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458
SEGURO AMBIENTAL COMO INSTRUMENTO ECONMICO

DE PROTEO AMBIENTAL
PERY SARAIVA NETO

Mestre em Direito e Especialista em Direito Ambiental/UFSC.
Presidente GNT Seguro Ambiental AIDA/Brasil.
Autor e colaborador de livros e artigos. Professor e Advogado.
REN HERNANDE VIEIRA LOPES

Aturio. Integrante GNT Seguro Ambiental AIDA/Brasil.
MARCO ANTNIO PARREIRA FERREIRA

Subscritor de Seguros de Responsabilidade Civil Ambiental.
Coordenador da Subcomisso de RC Ambiental da FenSeg.
Integrante GNT Seguro Ambiental AIDA/Brasil.
GISELI GIUSTI MARIANO

Subscritora de Responsabilidade Civil. Formada em Gesto Ambiental/USP,
com MBA em Gesto e Tecnologias Ambientais/USP.
Integrante do GNT Seguro Ambiental AIDA/Brasil.
1 INTRODUO
Em um contexto de crise o advento de mecanismos para a proteo do meio

ambiente com o objetivo de assegurar e promover a preservao ambiental e, por
conseguinte, a qualidade de vida humana, uma decorrncia lgica e necessria.
Estes mecanismos emergem cotidianamente, seja pela via cientfica, regulatria,
empresarial, ou outras, de modo que se pode citar, apenas exemplificativamente:
novas tecnologias, fixao de padres de qualidade ambiental e padres de emisso,
mecanismos de desenvolvimento limpo, marcos legais ambientais, licenciamento e
avaliao ambiental.
Desenvolvimento sustentvel, portanto, traz a noo de compatibilizao e, para
tanto, de criao de instrumentos para viabilizarem a harmonizao entre desenvolvi-
459
mento e preservao do meio ambiente.

Na seara jurdica tal compatibilizao vem ocorrendo por meio da regulamen-
tao dos denominados instrumentos econmicos e, no particular, os de proteo ao
meio ambiente.
Na lio de FERRAZ (2008), trata-se de, a partir dos princpios de direito eco-
nmico, admitir que clssica lgica da imputao veio somar-se nova maneira
de conceber normas jurdicas e, diante de atitudes que ainda se tolera, que ainda
consideramos lcitas, mas que nos interessa controlar, reduzir e fomentar sua subs-
tituio por outras ambientalmente mais adequadas, tem-se de pensar tambm nas
novas lgicas que o Direito explora e que trazem respostas eficientes em tais tarefas.
Os instrumentos econmicos de proteo ambiental so hoje bastante difundi-
dos e no cenrio jurdico brasileiro merecem meno: o licenciamento e a avaliao
ambiental, a tributao ambiental, a compensao ambiental, o pagamento por ser-
vios ambientais, a reduo das emisses por desmatamento e degradao (REDD) e
o seguro ambiental.
O seguro ambiental, ainda em fase inicial de desenvolvimento no cenrio bra-
sileiro, no prescinde de constante estudo, visando aprimorar seus conceitos e am-
plitude e, especialmente, sob o prisma da interdisciplinaridade interna do Direito,
propiciar dilogos e aproximaes entre o Direito Ambiental e o Direito do Seguro.
Isto porque o Direito do Seguro, enquanto ramo tradicional do direito privado,
para atuar no segmento da responsabilidade ambiental, precisa adequar-se van-
guardista construo jurdica do Direito Ambiental, principalmente elaborao ju-
risprudencial que vem sendo construda de forma acelerada e vertiginosa neste novel
ramo jurdico.
O presente trabalho tem por objeto demonstrar e conceituar alguns elementos
de suma importncia no tocante ao desenvolvimento do seguro ambiental no Brasil,
especialmente pela tica jurdica e da tcnica securitria. Bem assim, analisar os
principais aspectos relativos contratao do seguro e subscrio de riscos que con-
tribuem para que o seguro ambiental realmente atue como instrumento econmico
eficaz na gesto de riscos ambientais.
2 O SEGURO AMBIENTAL COMO INSTRUMENTO ECONMICO
O emprego do seguro como instrumento econmico da PNMA somente vivel

num ambiente jurdico em que a reparao do dano ambiental, pelo responsvel, de
fato exigida. Dois princpios importantes do direito ambiental corroboram para esse
fator: o princpio da reparao integral e o princpio poluidor-pagador.
No princpio do poluidor-pagador, o causador do dano ambiental ou poluidor
460
deve arcar com os custos da reparao de modo que os nus decorrentes de suas
operaes, denominados de externalidades negativas na economia ambiental, no
recaiam sobre a sociedade a qual no participa dos lucros do poluidor. Segundo MI-
LAR (2005), o princpio do poluidor-pagador assenta-se na vocao redistributiva do
Direito Ambiental e se inspira na teoria econmica que os custos sociais externos que
acompanham o processo produtivo precisam ser internalizados, ou seja, os agentes
econmicos devem lev-los em conta ao elaborar os custos de produo e consequen-
temente assumi-los.
Mediante a aplicao dos dois princpios acima haver a devida responsabilizao
dos poluidores bem como a exigncia de que esses promovam a reparao do dano
ambiental e, dessa forma, eles tero que dispor de recursos financeiros para esse fim.
No obstante, dependendo da severidade ou extenso do dano, o custo envolvido
na reparao pode ser superior capacidade financeira do responsvel, tornando-a in-
vivel. Nesse contexto, a aplice de seguro para poluio ambiental pode atuar como
um excelente recurso para efetuar reparao da rea atingida e desse modo garantir
a tutela ambiental, bem como indenizar terceiros prejudicados pelo mesmo evento.
O instrumento alternativa para gesto de custos ambientais mesmo em ativida-
des de mdio e baixo potencial poluidor dado que tambm nestas atividades existe o
risco de um evento de poluio ambiental. Ao contratar uma aplice, a empresa paga
o prmio de seguro para a vigncia estipulada, ou seja, uma despesa certa, de pe-
quena monta, para substituir a possibilidade de uma perda incerta, de valor incerto,
podendo afetar sua sade financeira.
3 SEGURO AMBIENTAL: CONCEITO, NATUREZA E REGULAO NO BRASIL
Muito embora exista no mercado segurador brasileiro aplices voltadas a danos

ambientais, os denominados seguros para danos acidentais de natureza sbita, estes
tem amplitude bastante restrita. Assim, sustenta-se que coberturas restritivas no so
adequadas ao anseio de o seguro ambiental servir como instrumento propcio pro-
teo ambiental, seja em nvel preventivo ou reparatrio. Isto por que o bem jurdico
digno de tutela, pelo Direito Ambiental, no se enquadra nas clssicas noes civilis-
tas, especialmente atreladas ao direito de propriedade e de proteo de indivduos.
Nas lcidas palavras de POLIDO (2011), tratam-se de direitos difusos e no
apenas de direitos individualizados, cujos bens tm titularidade conhecida. Refe-
rimos-nos, em contrapartida, queles bens de interesse geral da coletividade, sem
titularidade particularizada; os difusos. Bens do povo, destas e das geraes futuras.
Tal concluso, deriva do prprio sistema legislativo-ambiental e, mais especi-
ficamente, de disposio constitucional, porquanto a Constituio Federal prev no
461
artigo 225 que todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado,

bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida.
O seguro ambiental, na acepo e envergadura acima destacada, no entanto,
no est consolidado na atualidade no mercado brasileiro, muito embora em franca
ascenso e a existncia de coberturas j vigentes.
Dentre as dificuldades para tal implementao podem ser citadas, por exemplo,
(i) questes culturais, tais como a falsa compreenso do seguro como mero mecanis-
mo de transferncia de responsabilidade; (ii) o estgio ainda incipiente de efetividade
das normas ambientais (flexibilizao legislativa, discrepncias jurisprudenciais, sis-
tema fiscalizatrio e de responsabilizao frgil e ineficiente); (iii) o denominado ris-
co Brasil que, associado aos apontamentos retro, afastam investimentos do mercado
de seguro; e (iv) a ausncia de um marco legal de regulao para o seguro ambiental.
Em que pesem tais empecilhos, notvel o rpido avano do seguro ambiental.
Por um lado, visvel o aumento de seguradoras que vm desenvolvendo produtos mais
adequados realidade ambiental brasileira. Em segundo, a crescente preocupao
doutrinria, com aumento significativo de publicaes sobre o tema. Em terceiro,
pelo estgio de desenvolvimento econmico que vive o Brasil, com o aumento de
investimento em grandes obras de infraestrutura e produo de energia que, por de-
mandarem alto risco, clamam por oferta de produtos voltados a mitig-los. Por fim,
recente novidade, decorrente do advento da Lei 12.305/2010, denominada Lei da
Poltica Nacional de Resduos Slidos, que no artigo 40 dispe que no licenciamen-
to ambiental de empreendimentos ou atividades que operem com resduos perigosos,
o rgo licenciador do SISNAMA pode exigir a contratao de seguro de responsabili-
dade civil por danos causados ao meio ambiente ou sade pblica (...).
Ademais, o artigo 9 da Lei 6.938/811 aponta o seguro ambiental como um dos
instrumentos econmicos utilizados para implementao da Poltica Nacional de Meio
Ambiente PNMA no Brasil, contribuindo para o cumprimento de seus objetivos, den-
tre eles, a preservao e restaurao dos recursos ambientais e a imposio, ao poluidor
e ao predador, da obrigao de recuperar e/ou indenizar os danos causados.
Ainda que no se possa considerar referida norma como um marco legal para o
Seguro Ambiental, indubitvel que representa um passo rumo regulao e, princi-
palmente, para a institucionalizao do seguro ambiental como instrumento econ-
mico de proteo ambiental.
As leis referidas, ao tratarem do seguro ambiental, acompanham tendncia
que j se evidencia no cenrio Europeu. Encontra-se referncia interessante na Di-
retiva 2004/35/CE, que em Portugal foi recepcionada pelo Decreto-Lei 147/2008,
assim dispondo:
1
Artigo 9 da Lei 6.938 de1981 foi includo pela Lei 1.3284 de 2006.
462
Art. 22. Garantia financeira obrigatria. 1 Os operadores que

exeram as actividades ocupacionais enumeradas no anexo III
constituem obrigatoriamente uma ou mais garantias financeiras
prprias e autnomas, alternativas ou complementares entre si,
que lhes permitam assumir a responsabilidade ambiental ineren-
te actividade por si desenvolvida. 2 As garantias financeiras
podem constituir-se atravs da subscrio de aplices de seguro,
(...).
Se h indicativos fortes de que o Brasil caminha rumo consolidao de um se-

guro ambiental mais adequado ao nvel atual de tutela do meio ambiente, primaz que
seu desenvolvimento esteja precisamente atrelado ao momento do Direito Ambiental
e, mais precisamente, aos modernos conceitos e amplitudes da Responsabilidade
Civil Ambiental.
A rigorosa ateno ressalva supra questo de gesto de risco pelos segura-
dores. Se o contrato de seguro visa a garantir interesse legtimo do segurado (...),
contra riscos predeterminados, conforme artigo 757 do Cdigo Civil, fulcral que o
seguro ambiental esteja restritamente atento compreenso atual sobre responsabi-
lidade civil ambiental.
Apesar do reconhecimento do seguro ambiental como instrumento econmico
existir h alguns anos, a contratao de seguros dessa natureza no Brasil somente
comeou a ganhar foras a partir de 2011 quando a Superintendncia de Seguros
Privados SUSEP criou o ramo especfico de Responsabilidade Civil Riscos Ambien-
tais. Desde ento, algumas seguradoras passaram a atuar mais ativamente nesse
seguimento, oferecendo novas condies de contratao e coberturas securitrias
mais amplas.
4 CARACTERSTICAS DO SEGURO AMBIENTAL
Para que o seguro realmente funcione como instrumento econmico em conso-

nncia com a PNMA, importante contratar coberturas que forneam garantias para os
principais riscos ambientais que a atividade apresenta.
Por exemplo, a cobertura de poluio sbita, concedida nas aplices de Respon-
sabilidade Civil Geral RCG, garante apenas danos materiais e corporais decorrentes
de emisso ou escape de poluente que se inicia e cessa num perodo de 72 horas e
apenas para depsitos ou equipamentos localizados no nvel ou acima da superfcie
do solo e da gua, sendo restrita a danos materiais e/ou corporais.
Tal cobertura mostra-se muito limitada, porque grande parte dos danos am-
463
bientais so superiores a 72 duas horas e esto abaixo do nvel do solo. Alm disso,
para efetiva tutela ambiental, a reparao do dano exigida pelo ordenamento jurdico
nacional no se limita a danos materiais e corporais, devendo se estender aos danos
causados aos recursos naturais.
As coberturas concedidas nas aplices para riscos de poluio, classificadas
pela SUSEP como Responsabilidade Civil Riscos Ambientais, oferecem garantias
mais amplas, adequadas aos riscos ambientais que a empresa est sujeita. Alm
da cobertura de poluio sbita, h garantia para poluio gradual incluindo danos
causados a recursos naturais, objeto essencial de cobertura nas aplices de poluio
e/ou contaminao ambiental.
Como no h limites territoriais para extenso da poluio uma pluma de con-
taminao pode iniciar no local do segurado e se estender a locais de terceiros, h
opo de contratao de cobertura para danos ocorridos na propriedade do segurado
e de terceiros, bem como custos de limpeza nesses locais, para que todo o contami-
nante seja retirado.
Considerando que h variaes entre os produtos e extenses de coberturas
ofertados entre as seguradoras, ou mesmo diferentes composies de cobertura na
mesma seguradora, importante conhecer as condies do clausulado de seguro e as
reais garantias que cada cobertura oferece para confront-las com os principais riscos
que a empresa apresenta.
Evidentemente, o valor do prmio cobrado sempre observado na tomada de
deciso sobre qual aplice ir contratar, porm o custo do seguro no deve ser anali-
sado isoladamente e/ou ter um papel preponderante na deciso. Alm de fatores que
impactam diretamente o prmio, como franquia, participao obrigatria do segurado
e limites, deve-se fazer uma anlise criteriosa dos riscos excludos na aplice. As
vezes paga-se a mais por uma cobertura que no precisa e/ou deixa de contratar uma
cobertura que de extrema relevncia.
Ainda no que tange s coberturas para reparao do dano, importante que o
clausulado disponha de forma clara quais os tipos de reparao que possuem amparo
securitrio. Nos termos da lei, a reparao do dano ambiental envolve, necessaria-
mente, que seja efetuada a recuperao ou a restaurao da rea atingida, defi-
nidas respectivamente pelos Inciso XIII e XIV do Artigo 2 da Lei 9. 985/2000.
Devido indisponibilidade de tecnologia ou ao custo extremamente elevado,
isto , um custo desproporcional de remediao em relao aos resultados obtidos,
em alguns eventos de poluio impossvel atingir o estado anterior e assim efetuar
a recuperao total da rea, ocorrendo somente o que lei denomina de restaurao.
Conforme apresentado anteriormente, pelo princpio da reparao, o responsvel
deve promover a reparao integral do dano, o que no atingido apenas com res-
taurao da rea. Assim, aps terem sido adotadas todas as medidas cabveis para
reparao do dano ambiental no local atravs da restaurao natural e ainda restarem
464
impactos negativos, o responsvel pode ser condenado a promover outros tipos de

reparao previstos na por lei: a compensao ecolgica e a indenizao pecuniria.
A compensao ecolgica constitui a substituio do bem ambiental danificado
e no recuperado ao status anterior, por outro, equivalente ou que desempenhe fun-
o equivalente.
A indenizao pecuniria ocorre mediante o pagamento de uma quantia em di-
nheiro estipulada. Pode ser atravs da destinao do valor a um fundo gerido por um
Conselho Federal ou por Conselhos Estaduais com participao do Ministrio Pblico
e representantes da comunidade, conforme prev o Artigo 13 da Lei 7.347/1985, ou
apoio implantao e manuteno de unidade de conservao do Grupo de Proteo
Integral conforme o Artigo 36 da Lei 9.985/2000. No h, contudo, previso legal
quanto ao mtodo para valorao ambiental que deve ser empregado para determinar
o montante a ser indenizado.
A aplice de seguro para riscos de poluio ambiental deve ser clara quanto
ao tipo de reparao que estar garantindo. A cobertura est restrita restaurao
ambiental? H cobertura para compensao ecolgica? E, caso o segurado seja con-
denado a reparar o dano mediante indenizao pecuniria, haver cobertura?
Tais informaes so imprescindveis para que o segurado tenha cincia da pro-
teo que est adquirindo na contratao do seguro e para que a seguradora conhea
exatamente qual sua exposio, dado que para ter uma operao que se sustente a
longo prazo, deve efetuar a anlise de risco e a precificao com base nesses fatores.
5 RESPONSABILIDADE CIVIL E COMPLEXIDADE DO DANO AMBIENTAL
O seguro de responsabilidade civil, como entendido na atualidade, molda-se

noo tradicional de responsabilidade civil. Sobre ela, com maestria e objetividade
ensina BECHARA SANTOS (2002, p. 58) que no tem outro objetivo seno o de
garantir ao segurado o reembolso daquilo que venha ele a despender para reparar os
danos que causar a terceiros, uma vez caracterizada sua culpa, seu ato ilcito portan-
to, nos limites e condies estabelecidos no contrato.
Est-se tratando, portanto, de reposio do patrimnio de um terceiro lesado, com
restituio da condio econmica do segurado, quando atendidos os elementos da
responsabilidade civil, quais sejam: ao ou omisso, dano e, entre eles, o elo causal.
Ao se tratar, porm, de responsabilidade civil ambiental, tudo passa a mudar.
Primeiramente, no que concerne ao, temos que em matria ambiental a res-
ponsabilidade civil objetiva, isto , independe da existncia ou mesmo do grau de
culpabilidade do agente, por fora do artigo 14, 1, da Lei 6.938/1981, de modo
que pouco importa a culpa do agente degradador para que esteja suprido o primeiro
465
elemento da responsabilizao. Deste modo, segundo MIRRA (2003, p. 69), para

a responsabilizao do degradador do meio ambiente, basta a demonstrao (a) do
dano ambiental, (b) de uma atividade degradadora do meio ambiente e (c) do nexo
causal entre o dano e o fato da atividade degradadora, sendo irrelevante discutir se
houve culpa ou no do agente.
de se concluir, portanto, que a responsabilidade objetiva tende a facilitar2
a atuao em defesa do meio ambiente quando o carter for reparatrio, o que no
exclui a questo, no mais das vezes tortuosa, da demonstrao do dano e do nexo de
causalidade. O que ora est sendo sustentado que, neste caso, uma vez eviden-
ciado o liame entre a causa e efeito do dano ambiental, o agente responde por sua
obrigao (LEITE, 2003, p. 202).
De outra banda, no que concerne ao nexo de causalidade, importa ressaltar
dois pontos. Primeiro que vem se consolidando tendncia jurisprudencial no sentido
de admitir-se, como regra, a inverso do nus da prova contra o agente degradador,
inclusive com a possibilidade de inverso do nus financeiro da prova3.
Por outro lado, ainda no que se refere ao liame causal, sustenta-se, principal-
mente em nvel doutrinrio, a adoo de critrios mais brandos para a caracterizao
do nexo causal.
Segundo STEIGLEDER (2004, p. 203/204), a incidncia da teoria do risco in-
tegral redunda na atenuao do liame causa-efeito, no sendo necessria a demons-
trao de um elo perfeitamente adequado e certo, bastando a mera conexo entre
a atividade e o dano. Contudo, de se realar a advertncia de que tal dano dever
estar estreitamente vinculado atividade profissional do responsvel, vislumbrando-
-se uma conexo entre a leso ambiental e os riscos prprios da atividade empresarial
ou estatal.
LEITE e CARVALHO (2007, p. 88) tratam do abrandamento do nexo causal ao
tratarem da Teoria da Probabilidade, no sentido de que a simples probabilidade de
uma atividade ter ocasionado determinado dano ambiental deve ser suficiente para a
responsabilizao do empreendedor desde que esta probabilidade seja determinante.
Se o esquema tradicional de responsabilidade civil, fundado no paradigma cien-
tfico clssico, estava ancorado na crena da sua aptido para alcanar certezas e, de
acordo com esta lgica, exigia cabal demonstrao do nexo de causalidade, a Teoria
da Probabilidade vem propor o rompimento desse modelo. A ttulo de fixao de um
mdulo de valorao das probabilidades, os referidos autores advertem que a confi-
2
A afirmao de que a responsabilidade objetiva implica na facilitao na atuao judicial em favor do
meio ambiente est assentada na noo de que a adoo da teoria do risco da atividade, da qual decorre
a responsabilidade objetiva, traz como consequncias principais para que haja o dever de indenizar: a) a
prescindibilidade de investigao da culpa; b) a irrelevncia da licitude da atividade; c) a inaplicao das
causas de excluso da responsabilidade civil. (MILAR, 2005, p. 834).
3
BRASIL. Superior Tribunal de Justia. Recurso Especial 1.049.822/RS. Primeira Turma. Relator Min.
Francisco Falco. Deciso de 23.04.2009
466
gurao jurdica do nexo de causalidade passa por uma avaliao de probabilidade/

improbabilidade de uma determinada atividade ter ocasionado o dano em questo
(LEITE e CARVALHO, 2007, p. 92).
De outra banda, interessante referenciar entendimento jurisprudencial no tocan-
te inaplicabilidade no Direito Ambiental da teoria do fato consumado, conforme
demonstra o seguinte julgado do Superior Tribunal de Justia:
12. Ante o princpio da melhoria da qualidade ambiental , adota-

do no Direito brasileiro (art. 2, caput, da Lei 6.938/81), inconce-
bvel a proposio de que, se um imvel, rural ou urbano, encontra-
-se em regio j ecologicamente deteriorada ou comprometida por
ao ou omisso de terceiros, dispensvel ficaria sua preservao
e conservao futuras (e, com maior nfase, eventual restaurao
ou recuperao).4
Bem assim, ainda para demonstrar as especificidades relacionadas responsa-

bilidade civil ambiental, o seguinte julgado do Superior Tribunal de Justia, que asse-
vera a ampla responsabilizao de todos os envolvidos com a danosidade ambiental:
13. Para o fim de apurao do nexo de causalidade no dano ambien-

tal, equiparam-se quem faz, quem no faz quando deveria fazer,
quem deixa fazer, quem no se importa que faam, quem financia
para que faam, e quem se beneficia quando outros fazem.5
Ainda, e como ltimo exemplo do rigor na responsabilizao ambiental, o seguin-

te julgado, tambm do Superior Tribunal de Justia, no tocante responsabilizao
do adquirente de rea degradada pela sua recuperao, ainda que no tenha sido o
causador do dano, reconhecendo sua solidariedade em relao ao antigo proprietrio:
5. Conforme jurisprudncia firmada no STJ, a obrigao de recu-

perar a degradao ambiental praticada por terceiro ou anterior
titular do domnio abrange aquele que titular da propriedade do
imvel, mesmo que no seja de sua autoria a deflagrao do dano,
tendo em conta sua natureza propter rem (EDcl no Ag 1224056/
4
BRASIL. Superior Tribunal de Justia. Recurso Especial 769.753. Primeira Turma. Relator Min. HER-
MAN BENJAMIN.
5
BRASIL. Superior Tribunal de Justia. Recurso Especial 650.728. Primeira Turma. Relator Min. HER-
MAN BENJAMIN.
467
SP, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe

6.8.2010).6
Por derradeiro, no que se refere ao dano, tem-se as mais significativas inova-

es. O dano a um ou alguns indivduos apenas uma pequena parcela da amplitude
do dano ambiental, pois diz-se que indivduo e seu patrimnio so atingidos apenas
de forma reflexa. Relevante, nesta seara, ser a leso ao meio ambiente em si.
Partindo-se da opo feita pela Constituio Brasileira para o meio ambiente,
percebe-se a existncia de uma dupla dimenso do dano ambiental. A possibilidade
de ocorrncia de um dano ambiental autnomo, diverso daquele dos bens particula-
res. Ou seja, h distino entre o dano ao microbem e ao macrobem ambiental, na
medida em que o dano ao microbem afeta primordialmente a esfera privada daqueles
que forem titulares de seu domnio, enquanto o dano ao macrobem refere-se leso
ao meio ambiente em si considerado.
J no que toca particularmente ao dano ao macrobem ambiental, outra dife-
renciao sugerida pela doutrina, a saber: de um lado tem-se o dano ecolgico
puro, de outro o dano ambiental em sentido amplo. LEITE (2003, p. 95) apresenta
o dano ecolgico puro considerando que o meio ambiente pode ter uma conceitua-
o restrita, ou seja, relacionada aos componentes naturais do ecossistema e no ao
patrimnio cultural ou artificial. Nesta amplitude, o dano ambiental significaria dano
ecolgico puro e sua proteo estaria sendo feita em relao a alguns componentes
essenciais do ecossistema. [...] danos que atingem, de forma intensa, bens prprios
da natureza, em sentido estrito.
Diversamente, o dano ambiental poder ter amplitude mais alargada (lato sen-
su), pois alm do dano ecolgico puro, h outra magnitude, referente aos interesses
difusos, que abrange a totalidade dos componentes do meio ambiente, inclusive o
patrimnio cultural, protegendo o meio ambiente e todos os seus componentes (LEI-
TE, 2003, p. 96).
Tm-se, desde modo, para fins conceituais, trs amplitudes distintas do dano
ambiental. Para bem ilustrar tal diferenciao, pertinente recorrer lio de STEI-
GLEDER (2004, p. 122/123), quando apresenta a seguinte hiptese: Os danos
ambientais lato sensu resultam sempre sobrepostos aos danos ecolgicos puros e
tambm aos danos individuais, pois, nas duas hipteses, estar sendo lesado o in-
teresse difuso adjacente, relativo manuteno da qualidade ambiental. Assim, um
vazamento de leo no mar, que produza a contaminao hdrica e a morte de pei-
xes causar: a) um dano individual aos pescadores que dependem economicamente
da atividade de pesca em razo da existncia de diversas pessoas ligadas a essa
mesma situao de fato, configurar-se- leso a interesses individuais homogneos,
6
BRASIL. Superior Tribunal de Justia. Recurso Especial 1.186.130. Primeira Turma. Relator Min. HER-
MAN BENJAMIN.
468
em que a nota continua a ser o indivduo ; b) um dano ecolgico puro, porquanto

o ecossistema martimo restar atingido em suas caractersticas essenciais, e c) um
dano ambiental lato sensu, j que o valor ambiental protegido constitucionalmente, a
qualidade do recurso hdrico e da biota estar gravemente afetada.
6 POSSIBILIDADES DO SEGURO AMBIENTAL
A abordagem proposta neste tpico teve por objetivo problematizar a questo

relacionada ao seguro ambiental, visando colaborar com informaes e esclareci-
mentos, de modo a propiciar a adequada projeo e gesto dos riscos ambientais
atividade seguradora. No h como se pensar em seguro ambiental no Brasil negli-
genciando as novas especificidades relacionadas ao instituto da responsabilidade
civil ambiental.
Alm da funo tpica do contrato de seguro, de projeo dos riscos, vlida para
diversos ramos, tendo o elemento garantia como objeto imediato do contrato7, o se-
guro ambiental surge como importante ferramenta para a proteo do meio ambiente.
Em que pesem os princpios fundadores em matria ambiental estejam centra-
dos na preveno e na precauo, quando no tenha sido possvel evitar uma degra-
dao ao meio ambiente, necessrio que existam mecanismos eficientes para viabi-
lizar a reparao ou reconstituio do bem ambiental lesado. Neste sentido destaca
LEITE (2007, p. 180) que de nada adiantariam aes preventivas e precaucionais
se eventuais responsveis por possveis danos no fossem compelidos a executar seus
deveres ou responder por suas aes. Assim, (...) h necessidade de o Estado articu-
lar um sistema que traga segurana coletividade.
Para adequar-se a esta realidade o ordenamento jurdico brasileiro, em matria
ambiental, est estribado no sistema da trplice responsabilizao. Assim, alm das
responsabilidades penal e administrativa, o causador de danos ao meio ambiente
civilmente responsvel, ou seja, ter obrigao de reparar os danos causados ao
meio ambiente.
A responsabilidade civil ambiental, guiada pelo Princpio do Poluidor Pagador,
na forma posta pela legislao pertinente, tem efetiva e severa preocupao com a
responsabilizao do agende responsvel pela degradao ao meio ambiente.
Neste sentido aparecem as figuras da responsabilidade objetiva, nos termos do
1 do artigo 14 da Lei 6938/81; a possibilidade de desconsiderao da personali-
dade jurdica, nos casos em que a personificao da sociedade puder obstaculizar o
7
TZIRULNIK, Ernesto; CAVALCANTI, Flvio de Queiroz B.; PIMENTEL, Ayrton. O contrato de seguro: de
acordo com o novo cdigo civil brasileiro. So Paulo, Editora Revista dos Tribunais, 2003, p. 30.
469
ressarcimento dos prejuzos causados qualidade do meio ambiente (Lei 9.605/98,

artigo 4); ou ainda a possibilidade de inverso do nus da prova em demandas judi-
ciais que tenham por objeto a responsabilizao do agente degradador; e imposio
da obrigao de reparar os danos ao meio ambiente, comumente realizado por meio
da propositura de Ao Civil Pblica Ambiental.
Nota-se que o sistema jurdico vem se moldando no sentido de que uma vez
ocorrida leso ao meio ambiente, os danos e seus efeitos devem ser efetivamente
reparados. Neste contexto, no resta dvida de que a figura do Seguro Ambiental
vem no sentido de incrementar o sistema de proteo e reparao de danos ao meio
ambiente.
Assim, na hiptese de o agende degradador no dispor de meios financeiros
para honrar sua obrigao para com este macrobem difuso, a cobertura securitria
ir garantir a restaurao da leso ao meio ambiente. Ainda pela tica dos benefcios
ao sistema de tutela do meio ambiente, tem-se que o Seguro Ambiental desenvolve
importante papel, j que d garantias no s a quem contrata o seguro, mas a toda
a coletividade lesada, direta ou indiretamente, pois haver garantia de restaurao,
em sentido amplo.
De se destacar ainda a influncia que as seguradoras exercem sobre as empre-
sas no que tange adoo de prticas de gesto ambiental (TRENNEPOHL, 2008,
p. 99), na medida em que, para as companhias seguradoras aceitarem assumir certas
coberturas, havero de fazer necessrias exigncias e controles. A estes pressupostos
o segurado dever vincular-se e cumprir fielmente, no sentido de prevenir e mitigar
impactos negativos ao meio ambiente. Em outros termos, dever ajustar-se para estar
conforme aos riscos previstos na contratao, devidamente estipulados na aplice,
inclusive como condio de manuteno da cobertura e, por conseguinte, alinhando
sua conduta e empreendimento aos padres ambientais exigidos.
7 SEGURO AMBIENTAL NO INCENTIVO PARA POLUIR
O fato de o seguro ambiental fornecer garantia para reparao do dano pode le-
var alguns a concluir, erroneamente, que ao invs de coibir a poluio, o seguro est
aumentando sua probabilidade de ocorrncia por fazer com que o segurado deixe de
investir em medidas preventivas e de controle, pois sabe que estar amparado num
evento de poluio.
Todavia, esse raciocnio no procede pelos seguintes motivos:
As seguradoras subscrevem os riscos para sua aceitao - subscrio o proces-
so decisrio pelo qual a seguradora seleciona os riscos que ir conceder cobertura e
definir quais os termos, as condies e o prmio a ser cobrado para aceitao.
470
Assim, so considerados tantos os riscos inerentes atividade do segurado,

quanto o gerenciamento e controles utilizados para minimiz-los. Quanto mais e me-
lhor o segurado investir em preveno e melhoria do sistema de gesto ambiental,
menor o custo do seguro.
Alm disso, quando o risco do segurado bem gerenciado, ele pode optar por
utilizar franquias ou participaes obrigatrias mais elevadas, pois acredita que as
ocorrncias sero menos frequentes e menos severas, reduzindo de forma significati-
va o prmio de seguro.
Cabe ressaltar que o seguro cobre apenas acontecimentos futuros incertos, ou
seja, os impactos ambientais negativos conhecidos no possuem amparo na aplice.
O histrico do segurado utilizado para definir o percentual e valor mnimo de sua
participao obrigatria e para estabelecimento de condicionantes para aceitao do
risco.
A boa tcnica de subscrio essencial para que, de modo algum, a seguradora
assuma riscos certos ou mesmo riscos com elevada probabilidade de ocorrncia.
Considerando que, preponderantemente, os riscos de poluio ambiental pos-
suem sinistros de alta severidade e longa latncia, isto , lapso de tempo decorrido
entre o fato gerador e manifestao ou descoberta efetiva do dano, no existe espao
para amadorismo na subscrio dessa modalidade.
Para que a operao da seguradora seja sustentvel e ela tenha capacidade de
arcar com todos os sinistros e obter resultado positivo no longo prazo, a subscrio
deve, necessariamente, estar baseada em informaes consistentes e ser realizada
por profissionais com amplo conhecimento na rea de forma que possam mensurar os
riscos potenciais e efetuar uma precificao baseada em critrios tcnicos.
Imposio de condicionantes a contratao do seguro no isenta o segurado
de suas obrigaes de manter o bom padro de manuteno e conservao das ins-
talaes e equipamentos, bem como efetuar o eficaz gerenciamento de risco. Pelo
contrrio, tais obrigaes podem constar de forma detalhada no texto da aplice como
sendo condies exigveis para o seu acionamento. Assim, somente os segurados
que cumprem com suas obrigaes no que diz respeito preveno de eventos de
poluio ambiental, exigncias legais e demais determinaes da aplice que tero
o amparo securitrio.
Seleo de risco - Como j mencionado, as condies concedidas atualmente
no Brasil nas aplices de poluio ambiental so bem amplas no que tange ao escopo
de cobertura. Para que as seguradoras continuem a operar oferecendo tais garantias
mantendo o bom resultado no longo prazo imprescindvel subscrever rigorosamente
todos os riscos para selecionar aqueles que sero aceitos em seu portflio.
Vrios projetos de lei foram apresentados para tornar o seguro ambiental obri-
gatrio no Brasil, todavia, caso isso viesse a se concretizar seria impossvel para as
seguradoras manter as coberturas complexas atualmente concedidas, uma vez que
471
nem todas as empresas atendem aos critrios mnimos de gerenciamento de risco

necessrios para aquisio do seguro. Para Polido (2005) a obrigatoriedade do seguro
faria com que o mercado segurador se posicionasse de maneira conservadora, criando
coberturas extremamente reduzidas ou at mesmo simblicas de modo a to somente
poder atender quela determinada exigncia legal, embora nenhuma seguradora es-
teja obrigada a qualquer tipo de seguro no Brasil. A eventual obrigatoriedade poderia
incentivar a negligncia quanto s medidas de preveno normalmente esperadas ou
exigidas, agravando substancialmente o risco.
Desse modo, apenas mediante a contratao no obrigatria do seguro am-
biental possvel realizar a devida seleo de risco e conceder coberturas condi-
zentes com as especificidades dos danos ambientais que podem ser causados por
cada segurado.
8 AUTO-SEGURO E TRANSFERNCIA DO RISCO
O seguro para riscos de poluio no est restrito s pequenas empresas, pois

nos impactos ambientais a indenizao pode atingir montantes que compromete-
riam a capacidade de arcar com compromissos de empresas com elevada capaci-
dade financeira.
O auto-seguro ocorre quando uma organizao assume para si um determinado
risco. Neste caso, obviamente no h transferncia de risco para uma seguradora e,
portanto, quando da ocorrncia de um evento, os custos so assumidos integralmente
pelo causador dos danos.
Contudo, tal questo deve ser analisada mais profundamente quanto aos moti-
vos da no-transferncia, que podem ter variadas causas:
Quando os danos possuem severidade e probabilidade de ocorrncias baixas, o
que viabiliza que estes sejam absorvidos pela organizao sem qualquer perigo sua
solvncia. O capital de giro ou pequenas provises so suficientes para enfrentar os
danos que viro sem que haja impactos na solvncia da organizao;
Falta de cobertura securitria disponvel para os riscos que se deseja transferir,
ou seja, ou o mercado segurador ainda incipiente ou o risco no atraente para a
seguradora;
Negligncia, por falta de penalidades impactante ou perdas de outra ordem.
Nos dois primeiros casos a soluo o gerenciamento de risco. Contudo, se a
probabilidade de ocorrncia for alta, muito varivel no tempo, ou se a severidade for
alta, a falta de cobertura securitria impe necessariamente um gerenciamento de
risco de qualidade.
472
Contudo, havendo cobertura e possibilidade de danos que impactem em sua sol-

vncia, o seguro a melhor opo haja vista que inerente relao entre segurado
e seguradora a transferncia de risco em troca de cobertura mediante uma pequena
perda patrimonial, denominada de prmio. Consequentemente, se faz desnecessria
a criao de provises pelo segurado para enfrentar os possveis danos ambientais,
necessidade esta que ser da seguradora que usar clculos de frequncia e severi-
dade mdia para construir tais provises.
No terceiro caso, a ausncia de sano, seja financeira, seja de outra ordem
que cause desconforto ao agente causador do dano h uma tendncia a no reali-
zao de seguro.
Organizaes com este perfil normalmente so dirigidas por pessoas com
pouca empatia e com viso de lucro que no se preocupam com os impactos am-
bientais a terceiros. Pases com fraca legislao ou que no apliquem, de fato,
penas aos agressores do meio ambiente ou cujos sistemas judiciais favorecem o
banimento da sano com o passar do tempo, incentivam o negligente a continuar
numa posio de comodismo em que se encontram e que tenham lucro com isso.
Uma populao que no tenha preocupao com o meio-ambiente agrava ainda
mais tal quadro de negligncia.
Se o dano ambiental ocorrer e a obrigao de repar-lo esto presentes, o seguro
ambiental poder ser acionado e assim a empresa que causou o dano no ser impac-
tada financeiramente de forma significativa alm de uma eventual franquia e o valor
de prmio anteriormente pago. Ou seja, uma pequena parcela do seu patrimnio foi
perdida em vez de um montante significantemente maior.
Com isso, podemos dizer que quando h a obrigao de pagar pelo dano am-
biental ou de agir no sentido de diminuir suas consequncias, o negligente pe sua
solvncia em risco ao transformar parte de suas reservas em gastos que poderiam ter
sido evitados. De certa maneira podemos afirmar que o negligente transforma suas
reservas em provises.
Quando uma empresa negligencia as questes de meio ambiente e lucra mais do
que outra que se preocupa com questes ambientais e que, portanto, tem gastos com
isso, a sociedade na qual estas empresas esto inseridas transforma-se em cmplice
daquela primeira, se no se opor a tais prticas e, tambm, algoz da segunda, cuja
sade financeira pode ser abalada por se impor gastos ambientais que de alguma
forma impactam seus lucros.
Portanto, podemos tipificar o auto-seguro em responsvel ou negligente. En-
quanto o primeiro envolve, por exemplo, gerenciamento de risco e h gasto de an-
lises para enfrentar eventuais danos, o segundo simplesmente no se importa com o
que pode resultar de tal negligncia. E neste caso o Estado tem um papel fundamen-
tal, com leis claras e severas.
473
9A
SPECTOS AMBIENTAIS E IMPORTNCIA PARA CONTRATAO E
MANUTENO DO SEGURO
Postos alguns conceitos chave, nos tpicos anteriores, o tpico que segue est
focado no delineamento de alguns aspectos ambientais operacionais, bem como de-
monstrados os motivos pelos quais tais aspectos so importantes para a subscrio
desse ramo de seguro, tanto para o cliente, quanto para o corretor e para a seguradora.
9.1 Aspectos Ambientais Operacionais

Embora cada atividade operacional possua, por suas especificidades, determi-
nados aspectos ambientais mais importantes que outros, podemos elencar alguns
destes aspectos que so comuns entre elas e que, por sua vez, so tambm fun-
damentais para a anlise de riscos nas atividades de subscrio das seguradoras.
Posto isso, sero objeto deste artigo trs aspectos ambientais operacionais para que
possamos analisar, sem querer esgotar tal tarefa, suas relaes de importncia den-
tro do processo de subscrio, aceitao e regulao de sinistros que compem as
negociaes do Seguro de Responsabilidade Civil Ambiental (Seguro Ambiental). Os
aspectos escolhidos so: o Licenciamento Ambiental e o Gerenciamento de Resduos
Slidos Industriais potencialmente poluidores.
9.2 Licenciamento Ambiental e Subscrio do Seguro Ambiental

Existem alguns aspectos demasiadamente importantes dentro do processo de li-
cenciamento ambiental que so de extrema valia para a anlise do risco na subscrio
do Seguro de Responsabilidade Civil Ambiental.
O primeiro deles uma questo menos da tcnica da subscrio e mais do pa-
pel da Seguradora de avaliar o cumprimento legal de suas prospeces de negcios.
de intuitiva importncia que um dos critrios mandatrios para avaliao de uma
determinada operao industrial para fins de contratao do Seguro Ambiental seja
a existncia de uma licena ambiental de operao vlida e vigente no momento da
anlise do risco.
No possvel assumir que sem essa premissa possa ocorrer qualquer evoluo
na negociao entre o potencial segurado e a seguradora, visto que a seguradora no
deve, naturalmente, segurar uma operao que esteja descumprindo uma exigncia
legal, ou seja, que est sujeita ao licenciamento ambiental, porm no o possui na
forma prevista a lei.
A existncia de uma licena ambiental vencida e no renovada salvo se o
474
empreendedor demonstrar que tomou todas as medidas cabveis com antecedncia

para solicitar sua nova LAO e que o atraso identificado seja estritamente motivado por
eventual demora na anlise do processo de renovao por parte do rgo ambiental
responsvel j um alerta para a seguradora de que a gesto de aspectos ambien-
tais do potencial cliente apresenta fragilidades e que esse tipo de comportamento
tambm pode refletir, negativamente, na sua capacidade de gerenciar outros aspectos
ambientais importantes que possuem potencial de causar danos ambientais e a ter-
ceiros se inadequadamente gerenciados.
Vencida a etapa de verificao da legalidade do empreendimento, sob a tica da
legislao ambiental, a LAO presta um servio importantssimo para o subscritor da
Seguradora porque traz consigo informaes tcnicas ambientais que so teis, de
forma inequvoca, para a adequada compreenso dos riscos ambientais da operao.
Alguns dados e sua relao de importncia com a subscrio dos riscos so os
seguintes8:
Informaes tcnicas ambi- Exemplos de relaes que podem contribuir para a anlise
entais contidas na Licena do risco na subscrio
Ambiental de Operao
Bacia Hidrogrfica na qual A. Informao importante, entre outros motivos, para a
se localiza a unidade indus- anlise do entorno da unidade industrial que permite
trial objeto da subscrio avaliar quais bens ambientais (Corpos Dgua, reas de
preservao permanente, rea de Proteo Ambiental, rea
de Proteo de Mananciais, Unidades de Conservao,
Manguezais, etc) esto presentes nas imediaes e qual o
grau de vulnerabilidade da operao caso ocorram eventos
de poluio que venham a ultrapassar os limites fsicos
da propriedade e causar danos ambientais aos bens em
referncia. Essa anlise contribui, por exemplo, para ad-
equada mensurao e precificao do risco quando ofertada
cobertura que se prope a amparar esse tipo de exposio.
B. Informao importante, entre outros motivos, para a
anlise do entorno da unidade industrial que permite avaliar
qual tipo de ocupao populacional/industrial/comercial
existe nas propriedades circunvizinhas do local de risco em
anlise. Essa anlise contribui, por exemplo, para adequada
precificao do risco quando ofertada cobertura que se
prope a amparar esse tipo de exposio.
8
Tabela 01 Informaes da Licena Ambiental de Operao e seu papel na Subscrio.
475
Horrio de Funcionamento A. Informao importante, entre outros motivos, para avaliar

da operao industrial em se a unidade industrial permanece em funcionamento no
anlise perodo noturno. Caso isso ocorra e a regio do entorno
seja amplamente habitada, um evento de poluio ambi-
ental que ultrapasse os limites fsicos da propriedade ter,
provavelmente, chance de causar maiores danos fsicos e
materiais a terceiros, j que, em geral, no perodo noturno
todos os moradores esto em suas casas em perodo de
descanso.
Exigncias tcnicas impostas A. Essas informaes, por exemplo, podem orientar o sub-
pelo rgo ambiental para scritor para determinado aspecto ambiental que eventual-
que a operao possa se de- mente precise ser avaliado com maior cuidado que outros.
senvolver de modo a mitigar B. So importantes tambm para permitir que sejam solici-
e/ou evitar riscos de causar tados dados complementares para a anlise do risco como,
danos ao meio ambiente por exemplo, o nvel de eficincia dos sistemas de controle
de poluio do ar existentes na operao industrial. Abaixo
segue um exemplo de uma condicionante tcnica retirada
de uma licena ambiental de operao que ampara esse
argumento:
Operar e manter adequadamente os sistemas de controle
de poluio do ar (filtros de tecido), instalados nos moin-
hos, de modo que sejam eficientes quanto a captao e
retenao de poluentes.
Compreende-se, por meio desse tpico, a importncia da solicitao, pela segu-

radora, da licena ambiental de operao de uma unidade industrial no processo de
subscrio do Seguro de Responsabilidade Civil Ambiental.
Fica evidente, em complemento, o quanto isso benfico para o prprio cliente,
porque contribui claramente para uma correta identificao de aspectos ambientais
da operao, contribui para uma precificao adequada e justa e, por fim, permite
que o desenho da aplice, incluindo as coberturas a serem ofertadas, esteja totalmen-
te alinhado com a realidade do risco do cliente, fazendo com que ele tenha certeza
de que est contratando uma aplice que reflete, em termos de proteo financeira,
o seu efetivo nvel de exposio, facilitando, inclusive, futuras negociaes para re-
gulao de sinistros.
Dessa forma, quando a seguradora solicita, com o apoio do corretor de seguros,
o envio da licena ambiental de operao, o cliente est se beneficiando, visto que
uma evidncia de que o processo de subscrio estar bem embasado e ter como re-
sultado a apresentao de uma cotao alinhada com os interesses do prprio cliente.
Alm das contribuies fundamentais acima relatadas, o Licenciamento Am-
biental tem uma relao legalmente estabelecida com o Seguro de Responsabilidade
Civil Ambiental. Em que sentido? Essa relao est evidenciada pela Poltica Na-
cional de Resduos Slidos (PNRS) (Lei Federal 12.305/10 // Decreto 7.404/10),
476
especificamente no artigo 40 da Lei e no artigo 67 do Regulamento. Tais dispositivos

esto aguardando detalhamento operacional que vir por intermdio, a priori, de uma
resoluo do CNSP (Conselho Nacional de Seguros Privados). Quando surgirem tam-
bm faro aproximar ainda mais a subscrio do Seguro de Responsabilidade Civil
Ambiental com processo de licenciamento ambiental.
9.3 Subscrio e Anlise da Capacidade de Gerenciamento de

Resduos Slidos Industriais Potencialmente Poluidores
Em linhas gerais o gerenciamento de resduos slidos industriais se desenvol-

ve em algumas etapas importantes, a saber: identificao das etapas do processo
industrial responsveis pela gerao de resduos slidos industriais; caracterizao
dos resduos, formas de acondicionamento, armazenamento temporrio na unidade
industrial, transporte de resduos slidos industriais, destinao/disposio final de
tais resduos e estratgias para reduzir a gerao de resduos, reaproveitar os mesmos
e tambm para estudar formas de mitigar riscos quando da sua destinao/disposio
final. Cada uma dessas etapas tem a sua importncia para a realizao de um proces-
so de subscrio adequado.
Um primeiro exemplo envolve o universo de dados de subscrio, enviados indi-
retamente pelos clientes e/ou colhidos diretamente em inspees, sobre a localizao
da rea de armazenamento temporrio de resduos perigosos e a sua vulnerabilidade
em relao a eventos de inundao, por exemplo. S uma subscrio detalhada, com
a compreenso e o apoio tcnico tambm do cliente, que pode avaliar adequada-
mente esse aspecto de risco. reas de armazenamento temporrio de resduos, locali-
zadas nas proximidades de rios, por exemplo, compem o exemplo mais clssico para
fomentar cuidados quanto a esses tipos de exposies. A informao isolada de que
h uma rea de armazenamento temporrio na unidade industrial e que tal rea est
construda sobre piso impermeabilizado pode ser considerada s a ponta do iceberg
no processo de anlise do risco.
O desconhecimento, por exemplo, do regime de cheias do corpo dgua existen-
te nas proximidades da nossa rea foco de riscos, envolvendo poluio ambiental e
danos ambientais, se mostra um tanto quanto perigoso. Esse aspecto, alm de outros
em conjunto, claramente pode e deve influenciar a estruturao da aplice, desde
o dimensionamento da franquia, passando pela precificao do risco, chegando
regulao de um eventual sinistro. Se o cliente desconhece o regime de cheias, pro-
vavelmente teremos ausncia tambm de medidas de controle de riscos associados.
Assim, reas de resduos perigosos podero ser facilmente lavadas por uma
inundao associada a precipitaes pluviomtricas elevadas e, diante disso, temos
risco concreto de causar danos ao meio ambiente, impactando fauna aqutica, flora,
477
sedimentos, gua e, por fim, configura-se o risco concreto envolvendo dimenses

reflexas do dano ambiental como danos fsicos a terceiros e danos materiais tambm,
com custos financeiros para enfrentar processos de remediao ambiental, recompo-
sio de fauna e de flora, custos de defesa, entre outras possibilidades de cobertura
amplamente amparadas pelo Seguro Ambiental.
O cliente corre o risco inclusive de no conseguir incluir o escopo gerenciamen-
to de resduos na aplice. Ou, caso ocorra uma negociao, fatalmente as condies
tcnicas (prmio, franquias, sublimites, etc) ser menos amplas do que o potencial
total que um clausulado do Seguro Ambiental pode, em geral, oferecer.
Outro aspecto que vale a pena levantar para esse nosso exerccio de reflexo
envolve outra modalidade de risco que est ligado com o local de construo de uma
rea de armazenamento temporrio de resduos, que o potencial de gerao de um
dano ambiental futuro, criados em cascata, cumulativos, progressivos e com efeitos
(danos) que manifestaro ao longo do tempo.
fato que a rea de armazenamento temporrio de resduos uma fonte de
cargas poluidoras em potencial. As reas prximas aos corpos dgua so, em geral,
reas em que o nvel fretico pode se apresentar prximo superfcie e poluentes, ao
percolar em solos porosos, por exemplo, podem impactar negativamente a qualidade
da gua quando atingem a zona saturada ou fretica. Quanto maior o afastamento das
estruturas que possuem cargas poluidoras dessas reas ambientalmente sensveis,
menor o risco de manifestaes futuras de danos ambientais acumulados, ocasiona-
dos gradualmente por eventuais infiltraes.
Por fim, a seguradora, aps analisar esse aspecto (isso vale para outros aspectos
tambm) e verificar que no h condies de gerenciamento suficientes para ter o
risco sob controle, apesar de ter o poder de deciso de no aceitar o risco, ter uma
oportunidade mpar de explicar ao proponente quais as oportunidades de melhoria na
gesto de resduos slidos industriais que ele pode ou at deva adotar.
Em primeiro lugar a seguradora estar preocupada em sua totalidade com o
proponente, visto que poder demonstrar quais exposies so criadas devido ao mal
gerenciamento dos resduos slidos industriais e de que forma tais exposies podem
afetar a qualidade ambiental do local, do seu entorno e tambm afetar a sade finan-
ceira da empresa caso algum evento inesperado e imprevisto venha a ocorrer.
A seguradora tambm poder ajudar o proponente a encontrar o melhor parceiro
tcnico para implantar uma gesto adequada e segura de resduos slidos industriais.
478
10 CONCLUSES
Diante do que fora apresentado neste trabalho, apropriado extrair as seguintes

concluses:
10.1 O seguro ambiental se apresenta como importante instrumento para o
gerenciamento dos riscos ambientais, pois atende simultaneamente aos fins repara-
trios e aos fins preventivos que so elementos fundamentais no sistema jurdico de
proteo ambiental;
10.2 Para que o seguro para riscos ambientais realmente atue como instrumen-
to econmico eficaz em consonncia com a PNMA necessrio que o poluidor seja
responsabilizado com rigor e preciso;
10.3 Os clausulados e os programas de seguro ambiental devem estar rigorosa-
mente vinculados e adequados ao atual pensamento jurdico ambiental e jurispru-
dncia;
10.4 As coberturas concedidas devem ser correspondentes aos principais riscos
de poluio e contaminao da empresa em funo das atividades por ela desem-
penhada e as condies de seguro devem expor claramente os tipos de reparao
ambiental que esto amparados ou no pela aplice.
10.5 A subscrio efetuada de maneira tcnica, considerando os estudos e rela-
trios j existentes, bem como a imposio de condicionantes para gerenciamento de
risco e a seleo de risco so fatores de extrema relevncia para o emprego do seguro
como instrumento de preveno do dano ambiental.
11 REFERNCIAS
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481
CONSUMO, DESENVOLVIMENTISMO E PSICANALISE:

QUAL PODE (DEVE) SER O PAPEL DO DIREITO
DA SUSTENTABILIDADE EM TEMPOS DE CRISE
SOCIOAMBIENTAL GLOBAL?
Ricardo Stanziola Vieira

Professor dos programas de mestrado em Cincias Jurdicas e em Gesto de
Polticas Pblicas da Universidade do Vale do Itaja Univali.
Karina Gomes Giusti

Cientista social e Pedagoga; mestranda em Sociologia Poltica na
Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC)
1. Introduao E CONTEXTUALIZAAO
O consumo pode ser apresentado como um dos principais elementos aglutinado-

res da matrizes sociais contemporneas. Est presente de forma protagonista nos con-
ceitos de crescimento- desenvolvimento que tm pautado, sobretudo no perodo ps 2
Guerra mundial, as praticas politicas tanto no campo das Relaes internacionais como
no campo da gesto estatal. O Consumo tambm tem se constitudo como conceito
chave no campo das relaes sociais sejam pblicas ou privadas (ntimas inclusive). De
certa forma, o modelo civilizatrio global contemporneo (e aqui dispensamos maiores
caracterizaes a fim de evitar polmicas academicistas) tem como seu elemento estru-
turante o consumo, seja na China comunista seja nos EUA capitalistas.
Com relao aos instrumentos polticos, jurdicos e econmicos, como o prprio
termo deveria explicar, so instrumentos e neste sentido espelham, devem dar con-
cretude e viabilizar o atual projeto civilizatrio.
No estamos a dizer, cumpre esclarecer, que todas utopias emancipatrias do
projeto racional moderno e aqui situamos a construo e evoluo dos direitos hu-
manos em geral e do direito socioambiental/ sustentabilidade em especial - ps-se a
perder na contemporaneidade. A provocao que fazemos aqui, com apoio da psica-
nalise (cincia ou rea de conhecimento pouco utilizada pelos juristas, economistas)
que o consumo e o modelo politico e econmico que o ancora desenvolvimentismo
tem levado a um recalque ou denegao das to sonhadas utopias modernas, en-
482
tre elas a de um mundo mais sustentvel, sadio, equilibrado, pacifico e tantas outras
adjetivaes sempre dotadas de boas intenes - para as presentes e futuras geraes.
Mais do que analisar textos de leis e tratados, de fazer criticas mordazes ao mo-
delo econmico excludente e insustentvel (do qual diga-se, sem hipocrisia, muitos
de ns nos beneficiamos), apresentar dados cientficos de setores bem fundamen-
tados do movimento ambientalista (como comprovaes dos limites planetrios, tais
como indicadores como capacidade de suporte, pegada ecolgica, novas sempre
novas- metodologias de avaliao ambiental, etc) pretendemos neste trabalho reas-
sumir todas estas perspectivas acima, mas tambm ir um pouco alm a fim de evitar
o maniquesmo e o risco de falsa conscincia que o desafio de uma boa gesto e
cidadania socioambiental impe nos dias de hoje. Lembremos que sociedade de in-
formao infelizmente no (ainda no ) sinnimo de sociedade de participao
ou sociedade de conscincia.
Neste sentido, acreditamos que a psicanalise social pode lanar luzes inte-
ressantes para melhor compreendermos as origens e atual contexto de crise socioam-
biental em que o planeta se encontra.
2. DESENVOLVIMENTISMO, CONSUMO E SOCIEDADE DE ABUNDNCIA : um

modelo de sustentabilidade duvidosa.
Na tica do modelo econmico desenvolvimentista - que deu o tom s polticas

de expanso econmica do ps-guerra -, a superao da pobreza extrema, da fome
e da marginalizao social das maiorias viria naturalmente como resultado dos in-
vestimentos em grandes obras de infraestrutura, tais como rodovias, hidreltricas e
projetos de irrigao. Salvaguardas ambientais eram vistas como entraves ao progres-
so, concebido como resultado de taxas elevadas de crescimento do Produto Interno
Bruto (PIB).
No Brasil, em vez de serem privilegiadas a distribuio de renda, uma economia
mais autnoma e a proteo ambiental, o que vingou foram os incentivos pblicos
- que levaram ao desmatamento do Cerrado, da Mata Atlntica e da Amaznia - e a
instalao do parque automobilstico em detrimento das ferrovias. Importava remover
obstculos naturais para o progresso avanar, como foi o caso da chamada Revoluo
Verde, iniciada na dcada de 1940. A expresso, cunhada em 1966, refere-se a um
programa para aumentar a produo agrcola no mundo e assim acabar com a fome,
por meio de sementes geneticamente melhoradas, uso de agrotxicos, fertilizantes e
maquinrio.
No Brasil, alm da expanso do agronegcio em regies antes no intensamente
ocupadas pelo ser humano, houve rpida urbanizao, e em consequncia da falta de
preocupao com o bem-estar das pessoas, ampliaram-se favelas e moradias insalu-
483
bres e cresceu a poluio ambiental (tambm resultante do deficit em saneamento).

Por outro lado, demandas por mais desenvolvimento, sobretudo no setor industrial,
para ofertar empregos populao urbana, passaram a povoar o imaginrio de pro-
gresso de pequenas, mdias e grandes cidades brasileiras.
Alm do agravamento dos problemas sociais e da herana econmica hiperin-
flao, elevado endividamento externo e arrocho salarial , as polticas convencionais
de desenvolvimento afetaram profundamente o meio ambiente. Tornaram-se corri-
queiros os desastres ecolgicos, por conta de acidentes qumicos e derramamento de
petrleo; a poluio do ar e dos recursos hdricos; o desmatamento; a devastao de
mangues e as reas midas; a contaminao por agrotxicos e outras substncias; e
uma montanha de lixo que se esparrama por cidades, mares, rios e lagos.
Em que pese todas estas evidencias, o Brasil, como outros pases emergentes
no desenvolvimentismo, vangloria-se de continuar crescendo (por mais suspeito que
sejam os indicadores adotados, como o PIB) no cenrio de crise econmica global,
ou melhor dizendo financeira especulativa , e ter includo socialmente, leia-se
no sistema de consumo ainda que vinculado ao sistema de credito as chamadas
classes c , d e e. O Brasil tambm vangloria-se de ter um modelo desenvolvi-
mentista alancado em energias ditas renovveis. o caso clssico da propaganda
oficial em torno da matriz eltrica baseada nas hidreltricas. Mister desde j no
confundir o adjetivo renovvel com o adjetivo sustentvel, ainda que este ultimo
seja cada vez mais carente de objetividade. Assim por exemplo, o caso dos agro
ou bio combustveis, so apresentados e vendidos internacionalmente como sendo
exemplos de energias renovveis. Mas ao se considerar seu impacto sobre a segu-
rana e soberania alimentar, xodo rural, contaminao com agrotxicos do solo, da
agua, do ar, impactos sinrgicos sobre o meio ambiente e a sade publica, fica muito
difcil classifica-los como sustentveis de fato.
Apesar da prevalncia do desenvolvimentismo consumeirista, ambientalistas,
movimentos sociais e cientistas, que pesquisam os efeitos do modelo de produo e
consumo vigentes na sade humana e no meio ambiente, gradualmente aumentam
sua influncia sobre a opinio pblica. Referimo-nos aos espaos de participao
publica, de acesso informao (ver lei de transparncia no Brasil), instrumentos
judiciais de acesso cidadania coletiva.
2.1 Crticas ao desenvolvimentismo / consumeirismo:
A titulo de exerccio de contextualizao do impacto do consumo sobre a capa-

cidade de suporte planetria, apresentamos alguns dados e perspectivas de futuro:
No ano 2000, a populao mundial estava em torno de 6 bilhes de habitantes e o
Produto Bruto da economia mundial atingiu 42,3 trilhes de dlares, segundo dados
484
do Fundo Monetrio Internacional (FMI). Considerando que para consumir preciso

produzir, registra-se que o consumo (consumo das famlias e das empresas) per ca-
pita da humanidade naquele ano era de 7 mil dlares ao ano. Entre 2000 e 2011 a
economia mundial cresceu 3,7% ao ano e a populao cresceu 1,2 ao ano. Em 2011
a populao mundial chegou a 7 bilhes de habitantes e o PIB mundial chegou a 63
trilhes de dlares. A renda per capita mundial passou para 9 mil dlares, em 2011.
A diviso de populao da ONU, em sua projeo mdia, aponta para uma popu-
lao de 10 bilhes de habitantes em 2100. Se o PIB mundial continuar crescendo
na mdia de 3,7% ao ano (que foi a mdia de 2000 a 2011) atingir o astronmico
nmero de 1.598.662.420.000.000 (um quatrilho, quinhentos e noventa e oito
trilhes e 420 bilhes de dlares). Um crescimento de 38 vezes.
Neste cenrio hipottico, a renda per capita mundial chegaria a 160 mil dlares
anuais. A renda per capita da populao mundial multiplicaria por 23 vezes no s-
culo. Ou seja, o poder de consumo mdio da humanidade multiplicaria por 23 vezes
em 100 anos e o impacto da economia sobre o meio ambiente, seria 38 vezes maior.1
Conscientes deste risco em potencial, h mais de quatro dcadas foi organizado
o primeiro grande encontro internacional a questionar a tica economicista e perdu-
lria do conceito de desenvolvimento vigente no ps-guerra. Trata-se da Conferncia
das Naes Unidas sobre o Ambiente Humano, realizada em Estocolmo, Sucia, em
junho de 1972. Foi, tambm, a primeira vez que a comunidade internacional reuniu-
-se para considerar conjuntamente as necessidades globais do desenvolvimento e do
meio ambiente. Em tempos de Guerra Fria, a conferncia foi boicotada pela Unio
Sovitica e aliados no Leste Europeu, em protesto contra a ausncia da Alemanha
Oriental, que no integrava a ONU na ocasio. O boicote abriu espao para emergir a
principal polmica da cpula, o embate entre os pases desenvolvidos do Hemisfrio
Norte com as naes em desenvolvimento do Hemisfrio Sul, que defenderam seu
direito industrializao e ao desenvolvimento econmico. Criticaram abertamente
o que entendiam como tentativas dos pases desenvolvidos em frear seu desenvolvi-
mento com polticas ambientais restritivas atividade econmica. No lado dos pases
ricos, a maior preocupao foi apoiar polticas rigorosas de controle da poluio, sem
aludir reviso de padres de produo, de consumo e de estilo de vida.
Uma crtica interessante que tem sido feita ao desenvolvimentismo e ao con-
sumeirismo de nossos dias provm de diversos trabalhos acadmicos, ou no, como
o estudo do Clube de Roma Limites ao crescimento , e mais recentemente a reviso
de indicadores sobre capacidade de suporte dos ecossistemas planetrios. Um autor
1
Cf. ALVES, Jos Eustquio Diniz. O crescimento exponencial do consumo no sculo XXI. In. Ecodebate
Revista de Cidadania e Meio Ambiente. Publicado em 20 de julho de 2011. In. H:\ATIVIDADES COM-
PLETAS\Trabalho e publicaoes\2012\consumo e sustentabilidade\O crescimento exponencial do consumo
no sculo XXI, artigo de Jos Eustquio Diniz Alves Portal EcoDebate.htm; acesso em 15 de setembro de
2012.
485
de destaque na atualidade o socilogo francs Serge Latouche2. Este pesquisador

apresenta a tese provocadora: Um certo modelo de sociedade de consumo acabou.
Agora, o nico caminho para a abundncia a frugalidade, pois permite satisfazer
todas as necessidades sem criar pobreza e infelicidade. Latouche professor emri-
to de cincias econmicas da Universidade de Paris-Sud, universalmente conhecido
como o profeta do decrescimento feliz ou da teoria do decrescimento.
Entenda-se que o decrescimento aqui no significa apologia recesso. Ao
contrrio, visa justamente questionar as bases do atual modelo de crescimento que
agride tanto o equilbrio ecossistmico, os bens difusos, como tambm a qualidade
de vida e sade da populao. Trata-se de produzir um novo ou verdadeiro tipo de
abundncia, ou como bem explica de forma didtica o prprio Latouche3:
Eu falo de abundncia no sentido atribudo palavra pelo gran-

de antroplogo norte-americano Marshall Sahlins no seu livro Eco-
nomia da Idade da Pedra. Sahlins demonstra que a nica socieda-
de da abundncia da histria humana foi a do paleoltico, porque
ento os homens tinham poucas necessidades e podiam satisfazer
todas elas com apenas duas ou trs horas de atividade por dia. O
resto do tempo era dedicado ao jogo, festa, ao estar juntos.
2.2 O
s Relatrios Brandt e Brundtland: alguns impasses e
sutilezas do desenvolvimentismo global.
O Relatrio Brandt, publicado em julho de 1980 com o ttulo Norte-Sul: um

Programa para a Sobrevivncia, decorreu do trabalho da Comisso Independente so-
bre Questes de Desenvolvimento Internacional, chefiada pelo ex-chanceler alemo
Willy Brandt. O documento props medidas que diminussem a crescente assimetria
econmica entre pases ricos do Hemisfrio Norte e pobres do Hemisfrio Sul. Mas
a onda neoliberal da dcada de 1980 fez com que o Relatrio Brandt fosse ignorado
pelos governos, que estavam mais preocupados com a livre circulao de capitais, o
livre comrcio e a desregulao dos mercados, com remoo de barreiras ambientais
e trabalhistas e presena mnima do Estado na economia.
2
Serge Latouche professor emrito de cincias econmicas da Universidade de Paris-Sud, universalmen-
te conhecido como o profeta do decrescimento feliz. LATOUCHE, Serge. Pensar diferente. Por um ecologia
da civilizao planetria. Unisinos. http://www.ecodebate.com.br/2012/01/20/pensar-diferentemente-por-
uma-ecologia-da-civilizacao-planetaria-entrevista-com-serge-latouche/. Publicado em : 20 de janeiro de
2012.
3
LATOUCHE, Serge. Pensar diferente. Por um ecologia da civilizaao planetria.
486
Paralelamente, personalidades influentes da poltica, da cincia, das empresas

e das organizaes no governamentais concentraram os debates sobre desenvolvi-
mento sustentvel na Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento
(CMMAD), criada em dezembro de 1983 pela Assembleia Geral da ONU e chefiada
pela primeira ministra da Noruega, Gro Harlem Brundtland.
Seu relatrio final, publicado em abril de 1987, consagrou a expresso de-
senvolvimento sustentvel: aquele que atende s necessidades do presente sem
comprometer a possibilidade de as geraes futuras atenderem a suas prprias ne-
cessidades.
Deriva diretamente do Relatrio Brundtland o conceito dos trs pilares do de-
senvolvimento sustentvel: desenvolvimento econmico, equidade social e proteo
ambiental. As recomendaes do documento, publicado com o ttulo Nosso Futuro
Comum, levaram realizao da Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambien-
te e Desenvolvimento (CNUMAD), em junho de 1992, no Rio de Janeiro. A Confern-
cia tambm chamada de Cpula da Terra, Rio-92 e ECO-92.
A terceira iniciativa, tambm gestada ao longo dos anos 1980, visou formular
um modelo alternativo de desenvolvimento centrado nas necessidades humanas mais
do que nos mercados. Entre os mentores do novo conceito, que se traduziu nos re-
latrios anuais de desenvolvimento humano do Programa das Naes Unidas para o
Desenvolvimento (PNUD), estavam os economistas Amartya Sem e Mahbub ul Hak.
O Relatrio Brundtland forneceu o roteiro para o mundo organizar o debate
sobre desenvolvimento em novas instituies, princpios e programa de aes que
promovessem a convergncia dos trs pilares do desenvolvimento sustentvel. Foi a
Rio-92, realizada no Rio de Janeiro em junho de 1992, que selou os acordos polticos
entre os pases que teriam como finalidade rechear o roteiro do Relatrio Brundtland
e negociar metas e o arcabouo institucional do novo momento. A Rio-92 pautou
ainda as negociaes sobre Desenvolvimento Sustentvel e meio ambiente nas duas
dcadas seguintes graas aprovao de um conjunto de tratados e declaraes sob
a chancela da ONU.
Houve, contudo, considervel envolvimento, nos ltimos vinte anos, de gover-
nos, organizaes da sociedade civil e empresas com iniciativas para proteger ativos
ambientais e sociais nas cadeias de negcios. O desenvolvimento sustentvel galgou
degraus nas agendas corporativas e foi incorporado por muitas companhias como con-
ceito central nos seus processos de produo e relacionamento com comunidades,
sociedade civil e consumidores. Infelizmente, o conceito tambm virou instrumento
publicitrio de empresas sem polticas e aes efetivas em nome da sustentabilidade,
gerando o chamado green washing ou lavagem verde.
Investimentos em tecnologias verdes e na transio para uma economia susten-
tvel tm aumentado - mesmo durante a crise financeira internacional que eclodiu
nos Estados Unidos em setembro de 2008, ainda que em ritmo mais lento - e algu-
mas companhias comeam a comunicar publicamente sua pegada ecolgica e seu
487
desempenho de indicadores de sustentabilidade, ainda que timidamente.

Destacam-se ainda as aes voltadas para a chamada Economia de Baixo Car-
bono, conceito menos abrangente que o da Economia Verde, pois localiza as inicia-
tivas em sustentabilidade no contexto da reduo de emisses de gases do efeito
estufa e na adaptao de produtos, nos servios e nos sistemas produtivos aos
novos desafios e s oportunidades associadas mudana do clima. Essa vertente da
economia se apoia tanto em estudos cientficos e socioeconmicos cada vez mais
frequentes que revelam a urgncia das aes de mitigao e adaptao s mudan-
as climticas, quanto nas diretrizes da Conveno-Quadro da ONU sobre Mudana
do Clima, cuja principal referncia at hoje o Protocolo de Kyoto, que define meta
de emisses de carbono4
3. CONSUMO E PSICANLISE: traos originais da crise do

desenvolvimentismo/consumeirismo contemporneo.
Este tpico do trabalho constitui uma abertura a uma nova perspectiva, no

muito comum entre juristas e economistas. Por entender que a psicanlise em sua
interface com a sociologia teria muito a contribuir para uma melhor compreenso de
nosso problema, pedimos a compreenso do leitor, pelo fato de no se trazer neste
trabalho referencias amplas ou uma anlise aprofundada de temas e conceitos to
complexos como pulses, recalques, desvios comportamentais. Esperamos, em abor-
dagem introdutria e sem maiores pretenses academicistas (vale insistir) fomentar
uma anlise crtica e interdisciplinar dos desafios da sustentabilidade em face da du-
pla desenvolvimentismo- consumeirismo. Alguns autores clssicos e contemporneos
sero utilizados, especialmente ao se referirem a nosso problema.5
O processo social de produo, a, administrao da vida pblica, a produo
geral de conhecimentos e de cultura, que antes funcionavam como elementos produ-
tores do conjunto social derivando de sua produo a configurao do ideolgico em
cada sociedade -, esto hoje encobertos por outra lgica. As estruturas abstratas, que
4
A 3 Conferncia das Partes da Conveno do Clima, realizada em Kyoto, no Japo, em dezembro de
1997, adotou o Protocolo de Kyoto, que entrou em vigor em fevereiro de 2005. Vinculado Conveno do
Clima, Kyoto definiu metas obrigatrias de reduo nas emisses de gases-estufa para 37 pases indus-
trializados e a Unio Europeia, as quais fazem parte do Anexo 1 da Conveno (naes desenvolvidas e do
Leste Europeu). As emisses devem ser diminudas em 5%, em mdia, entre 2008 e 2012, em compa-
rao aos nveis de 1990. Ficaram de fora de Kyoto os Estados Unidos, que no ratificaram o protocolo.
5
MARCONDES FILHO, Ciro. A Produo Social da Loucura. So Paulo: Paulus, 2003; BAUDRILLARD,
Jean. La socit de consommation: ses mythes, ses structures. Paris: Edition Danol, 1970; BAUMAN,
Zigmunt. Vida para o consumo: a transformao das pessoas em mercadoria. Rio de janeiro: Jorge Zahar
Ed, 2008; SOUZA, Michel Aires de. A sociedade do consumo e a vida do esprito. Ecodebate Revista
cidadania e meio ambiente, publicado em em novembro 1, 2011.
488
emanavam das relaes concretas de trabalho e produo, atingiram na contempora-

neidade uma independncia que as faz tornarem-se modelos autnomos.
(...) No alienao, no hipostasiao do territrio das ideias,

no falsa conscincia de admitir que as idias e representaes
tm vida prpria. O fenmeno com que nos deparamos hoje es-
sencialmente distinto: trata-se de uma negao consciente do real
(ou, como diriam os psicanalistas: uma denegao, j que o real
no desaparece, mas fica suspenso).
O processo atual, portanto no afasta do campo de viso os meca-
nismos e as atividades reais da economia, da politica, da produo
de ideias: ele sobrepe a eles uma representao imaginaria que
envolve o real hoje na sociedade.
Essas representaes imaginarias so esferas que hoje estrutura-
riam o socius: o consumo (como degenerao do econmico), o
jogo politico (como degradao da cena politica) e os meios de co-
municao (como demolio da informao). Cada um corresponde
a um territrio, que, juntos, atuam como um sistema.6
No momento em que escrevemos este trabalho no difcil constatar a acertude

do pensamento acima no contexto Brasileiro. Vivemos a febre do consumo: medidas
estatais e no estatais de facilitao e incentivo ao consumo (a exemplo de reduo
de IPI Imposto sobre produtos industrializados - para produtos de rpido consumo
(automveis e linha branca), medidas de facilitao do crdito, etc); os meios de
comunicao em massa vem alardeando e incentivando a emergncia social (e o
consumo elemento de confirmao disso.
3.1 D
a origem da Esquizofrenia social : entre o prazer e a
realidade.
Segundo Ciro Marcondes Filho, pode-se dizer que este sistema com um todo
esquizoide e no se trata aqui de uma simplista e vulgar transferncia de conceitos
da psiquiatria para a sociologia. , isso sim, a constatao de que certas catego-
rias patolgicas que se encontram nos sujeitos e que derivam do contexto social a
famlia, o meio, a cultura so por esses mesmos sujeitos reproduzidas no todo de
forma a se tornarem genricas. Ou seja, a reunio de prticas e modos de pensar e
6
MARCONDES FILHO, Ciro. A Produo Social da Loucura, p. 10-11.
489
estruturar o real de indivduos patologicamente dilacerados desse mesmo real produz

um conjunto orgnico dessas mesmas praticas, que ganha impessoalidade e se auto-
nomiza. Em outras palavras:
Em psiquiatria, a esquizofrenia ruptura com o ambiente circun-

dante (com rgida submisso a planos, predomnio do racionalismo,
imobilismo, estranhamento de si mesmo) e perfeitamente localiz-
vel - em escala reduzida nos indivduos normais. considerada
uma exacerbao de elementos presentes no carter moral.
H, mais ainda, uma necessidade social do esquizoide para a
maquina produtiva funcionar. O esquizo no a parte rica, in-
consciente puro, agente da libertao ou qualquer outro tipo qua-
lificativo positivo da sociedade: ele o produto necessrio da pro-
duo econmica, que, por ser alucinante, necessita de homens
igualmente desarranjados para fazer sua maquina funcionar. Essa
sua lgica: operar o sistema (produzir mensagens, fazer polticos,
vender vises de mundo) exige identificao com ele. loucura, ao
ritmo frentico de produo, corresponde um novo homem, absolu-
tamente dissociado, racional, isolado do ambiente social, frio, com
uma tenacidade cega e preocupante e que busca permanentemen-
te recompor o contato com o social, mas por meios ilusrios ou lite-
ralmente delirantes (mquinas, vdeos, jogos eletrnicos, consumo,
linguagem dissociada, etc). 7
A mesma ideia pode ser expressa tambm em outras palavras:
A sociedade do consumo o modo de produo e reproduo

material e espiritual que expande e transforma o consumo de mer-
cadorias no principal fator das relaes e das prticas sociais. Tal
como a Ilha de Ogigia, a sociedade de consumo propicia uma fau-
na e uma flora de objetos e prazeres inimaginveis, mas tambm
produz o esquecimento e a alienao sobre nossas prprias vidas.
Nesta Ogigia dos tempos modernos, as pessoas vivem vidas que
no escolheram, se aferram a valores, crenas e modos de ser e
pensar sem nunca refletirem sobre eles ou sobre suas escolhas.
Os indivduos no sabem o que querem e tambm no sabem o
que sentem. Eles se comportam de forma irrefletida, apenas vivem
para consumir, sem pensar no que consideram ser seu objetivo de
7
MARCONDES FILHO, Ciro. A Produo Social da Loucura, p. 10.
490
vida ou o que acreditam ser os meios corretos de alcan-lo. Eles

ignoram o que realmente buscam, o que so, o que desejam, o que
relevante ou irrelevante para suas vidas. Viver na sociedade do
consumo viver num mundo atemporal e do esquecimento.8
O que se evidencia hoje em nossa sociedade, que os homens no se encontram

mais rodeados por outros homens, mas por objetos.9 Novos objetos e necessidades
surgem a todo momento e so consumidos ininterruptamente. uma profuso de
instantes que se repetem atravs das mesmas aes e atividades que se equivalem.
Com a perda da noo de tempo o indivduo encontra-se alienado em relao a sua
prpria vida e a sua interioridade, vive-se apenas para o trabalho e para o consumo.
Como sustenta Ciro Marcondes, esta denegao ou desestruturao do socius, tem no
consumo e nos meios de comunicao social seu elementos centrais.
Neste sentido citamos recente entrevista do antroplogo Antonio Viveiros de
Castro, que ao tratar de temas como educao e emancipao politica e social no
Brasil afirma:
Enquanto acharmos que melhorar a vida das pessoas dar-lhes

mais dinheiro para comprarem uma televiso, em vez de melhorar
o saneamento, o abastecimento de gua, a sade e a educao fun-
damental, no vai dar. Voc ouve o governo falando que a soluo
consumir mais, mas no v qualquer nfase nesses aspectos lite-
ralmente fundamentais da vida humana nas condies dominantes
no presente sculo.
No se diga, por suposto, que os mais favorecidos pensem melhor
e vejam mais longe que os mais pobres. Nada mais idiota do que
esses Land Rovers que a gente v a torto e a direito em So Paulo
ou no Rio, rodando com plsticos do Greenpeace e slogans ecol-
gicos colados nos pra-brisas. Gente refestelada nessas banheiras
44 que atravancam as ruas e bebem o venenoso leo diesel, gente
que acha que contato com a natureza fazer rally no Pantanal
.10
8
SOUZA, Michel Aires de. A sociedade do consumo e a vida do esprito. Ecodebate Revista cidadania e
meio ambiente, publicado em em novembro 1, 2011
9
Baudrillard em seu livro Sociedade do Consumo mostrou-nos que o conjunto das relaes sociais j
no tanto com seus semelhantes, mas com as coisas. Segundo ele, vivemos o tempo dos objetos ()
existimos segundo o seu ritmo e em conformidade com a sua sucesso permanente (BAUDRILLARD,
Jean. La socit de consommation, p.18).
10
CASTRO, Eduardo Viveiros de. Outros valores, alm do frenesi de consumo. In. Outras Palavras.
http://www.outraspalavras.net/2012/08/29/caminhos-para-a-politica-cidada-no-seculo-21/ , acesso em 30
de setembro de 2012.
491
A sociedade burguesa tornou o consumo o fundamento compulsivo da civiliza-

o: compulso por comida, compulso sexual, compulso por drogas, compulso por
compras. Numa sociedade onde as relaes humanas tornaram-se reificadas, onde a
vida dos homens sem sentido e fragmentada, o resultado so as compulses. Toda
tenso, conflito, frustrao gera uma grande carga emocional, que geralmente des-
carregada num comportamento compulsivo. Para os psiclogos e psicanalistas toda
compulso serve como uma forma de compensao de nossas frustraes e ansieda-
des. Nos entregamos ao excesso para compensar.11
O principio de prazer e o princpio de realidades so os dois princpios que re-
gem o funcionamento mental. Na evoluo da humanidade o ser humano teve que
substituir o princpio de prazer pelo princpio de realidade, uma vez que a o mundo
externo hostil a satisfao das necessidades humanas. Os processos mentais descri-
tos por Freud so regulados num primeiro momento pelo princpio de prazer. A busca
do prazer uma luta pelo escoamento livre das quantidades de excitao causado
pelo impacto da realidade externa sob o organismo. O alvio de estmulos seria a com-
pleta gratificao da excitao. Contudo, atravs do conflito do homem com o mundo
externo surge um outro princpio que deve proteger e reger o funcionamento mental:
o princpio de realidade. Esse princpio aparece secundariamente como uma modifi-
cao do princpio de prazer, tornando-se a pedra angular dos processos mentais, em
particular, dos processos conscientes (Ego). Foi atravs do princpio de realidade, no
seu confronto com o princpio de prazer, que o organismo teve que construir defesas
que o protegessem dos desprazeres causado pelo mundo externo.
Para Freud a substituio do princpio de prazer pelo princpio de realidade foi
11
Michel Aires de Souza resume de forma clara esta reflexo: Comprar tornou-se uma necessidade or-
gnica. Fazer compras nos propicia um grande prazer e nos faz esquecer. O consumo um momento de
catarse. a purificao da alma atravs da identificao com o objeto. o momento supremo de descarga
emocional. A catarse do consumo equivalente a catarse religiosa. Nos ritos religiosos observamos uma
grande quantidade de descarga emocional, o indivduo chora, ri, se deslumbra, sente alegria, xtase, con-
tentamento. Aristteles foi o primeiro a perceber estes sentimentos no teatro grego, que surgiu como mani-
festao religiosa em homenagem aos deuses. Ele usou o termo catarse para expressar o efeito peculiar
exercido pelo histria dramtica sobre os seus espectadores. Na passagem da alegria para a desgraa do
heri, o espectador experimentaria sentimentos de piedade, compaixo, terror, repugnncia, raiva, alegria.
Para ele, a histria teria o objetivo de purificar os espectadores ao excitar esses afetos que agem como uma
espcie de alivio ou descarga de sua prprias emoes. Dessa forma, a catarse se manifesta num duplo
sentido, como prazer e como alvio. (...) A sociedade do consumo se caracteriza por ser uma sociedade
do prazer e da satisfao. Se estivermos tristes, em depresso ou tediados basta ir ao shopping e comprar
as marcas e os produtos que desejamos para recuperarmos o equilbrio emocional. Para o homem con-
temporneo, no h nada mais prazeroso do que fazer compras e no h nada mais feliz do que consumir.
Consumir um produto significa sentir-se bem, alegre e feliz. Este argumento no especulativo, mas cien-
tfico. Estudos da neurocincias mostraram que o consumo de um produto estimula o ncleo accumbens,
que pertence ao sistema lmbico e funciona como o centro do prazer. Suas clulas nervosas so ativadas
por um neurotransmissor, a dopamina, levando liberao dos chamados opiceos endgenos produzidos
pelo prprio organismo. Estas substncias esto associadas sensao de prazer e bem-estar. Dessa forma,
o consumo alm de suprir um desejo e uma necessidade causa prazer e torna o indivduo alegre e feliz.
(SOUZA, Michel Aires de. A sociedade do consumo e a vida do esprito.)
492
necessria na histria da civilizao. Seu argumento afirma que o homem para viver
em sociedade no pode viver sob o regime do princpio do prazer. Este programa
nem se quer realizvel, pois toda a ordem do universo se ope a ele e, alm disso,
estaramos por afirmar que no plano da criao no inclui o propsito do homem ser
feliz12
No atual estgio da civilizao, a teoria da cultura freudiana tornou-se proble-
mtica. O princpio de prazer tomou o lugar do princpio de realidade. A nossa poca
provou, ao contrrio do que pensava Freud, que a sociedade pode ser regida pelo
princpio de prazer.
A busca do prazer uma luta do organismo para diminuir as quantidades de
excitao, causado pelo impacto da realidade externa sob o organismo. Freud cha-
mou esse mecanismo de aliviar as tenses de princpio de constncia, ou seja,
a tendncia do aparelho neuronal em manter a quantidade de excitao baixa ou
mais constante possvel. Ele compreende este princpio como um conceito econ-
mico. Cada vez que a tenso aumenta no aparelho este princpio se encarrega de
descarreg-la.13
Em conformidade com os autores citados acima, especialmente Michel Aires de
Sousa, percebe-se que o princpio de prazer o fundamento psicolgico da sociedade
do consumo. Tal princpio, como bem situaram autores como Bauman e Baudrillard,
no afetado pelo tempo, ignora valores bem e mal, moralidade, esfora-se simples-
mente pela satisfao de suas necessidades instintivas.
E ainda, como sustenta Ciro Marcondes Filho14, amparado na leitura de clssi-
cos como Freud e seus sucessores, o consumo compulsivo em sua prpria essncia.
Da a explicao para as compulses e a descarga emocional que os produtos da
sociedade do consumo propiciam. O consumo propicia uma grande prazer aliviando
as tenses do dia-a-dia enfrentado por milhes de seres humanos. Neste sentido de-
nega e recalca o prprio senso de realidade e reconstitui o prprio socius do homem
contemporneo.
Talvez esteja a um dos grandes desafios para a prtica jurdica e poltica con-
tempornea comprometida com a construo de uma sustentabilidade pautada efe-
tivamente pelo princpio da realidade e no apenas pelo princpio do prazer. Vejamos
algumas tendncias a partir da Conferencia das Naes Unidas sobre Desenvolvimen-
to e Meio Ambiente ocorrida no Rio de Janeiro em junho de 2012.
12
FREUD, S. El Malestar en la cultura. Madri, Ed. Standard, Obras completas, Tomo VIII, Madri, 1974,
p. 3025.
13
Cf. SOUZA, Michel Aires de. A sociedade do consumo e a vida do esprito.
14
Cf. MARCONDES FILHO, Ciro. A Produo Social da Loucura.
493
4. D
esafios do direito e da governana face crise socioambien-
tal do desenvolvimentismo / consumeirismo Uma anlise do con-
texto Ps Rio+20.
Como sabido, a Conferncia das Naes Unidas sobre Desenvolvimento e Meio

Ambiente (Rio+20) focou alguns temas principais: discutir o quadro institucional in-
ternacional e a governana global, debater o tema da economia verde como novo vetor
de desenvolvimento/crescimento e o combate pobreza. A questo que se coloca
se, e em at que medida, tais iniciativas (conferncias internacionais e propostas
de polticas pblicas) visam enfrentar de fato - atacando as causas e no apenas
maquiando as consequncias - o problema da crise socioambiental planetria, em
grande parte decorrente do modelo de desenvolvimento e consumo. Estariam os no-
vos conceitos e propostas como economia verde, governana ambiental global
aptos a dar conta deste desafio?
Em relao ao tema economia verde existe um temor de captao deste conceito
pelo mercado, com a prevalncia de mecanismos financeiros e levando ao descrdito
de princpios como a precauo, a participao e o no retrocesso em matria de
direitos e garantias fundamentais. O acesso participao (j destacado em diversas
outras conferncias semelhantes e regimes internacionais) seria, neste entender, um
instrumento para controlar o risco de desvio da nova concepo de economia verde
a partir da Rio+20.
Na Rio 92 o tema chave foi o desenvolvimento sustentvel. Para juristas, este
termo de difcil conceituao, existindo algumas definies muito variadas sobre De-
senvolvimento Sustentvel. Ainda persiste o problema da concorrncia desleal entre
os atores econmicos: alguns agem dentro da legalidade e boas prticas, outros no.
A dificuldade reside justamente em buscar uma definio adequada para o direito do
que seja sustentabilidade ou desenvolvimento sustentvel, tanto em termos concei-
tuais como em termos prticos. Infelizmente, a Conferncia Rio+20 no se props e
nem fez esta anlise profunda dos temas de governana ambiental, economia verde
e questes emergentes. Passamos a analisar um pouco mais cada um deles e suas
possveis implicaes praticas diante do desenvolvimentismo consumeirista.
4.1 Desafios da (des) Governana (scio)ambiental global
Em relao ao tema governana, discute-se o arcabouo institucional inter-

nacional na material ambiental, questes como a necessidade e a viabilidade de
uma Organizao Mundial do Ambiente, nos moldes das agncias especializadas j
existentes, como FAO, OIT e UNESCO. Criar uma nova estrutura institucional (de go-
vernana) ou manter o Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA)
494
um debate importante, sem dvida, mas no suficiente. H que se refletir sobre

os sistemas nacionais (regionais, locais) de governana e gesto socioambiental. As
instituies j existentes tm que funcionar de forma adequada.
Nestes termos, pode-se inferir que no h governana ambiental sem Estado
de Direito. To ou mais estratgico do que criar novos mecanismos jurdico-polticos
de gesto e governana reforar e aprimorar os existentes. Eis um dos pontos mais
delicados que no foi aprofundado nesta ultima conferncia (Rio+20): a garantia e a
efetividade dos direitos socioambientais j existentes.
O Brasil prdigo em termos normativos, especialmente com base na Constitui-
o de 1988. Em muitos lugares do mundo, o direito ao meio ambiente equilibrado
ainda no est consagrado constitucionalmente. A garantia destes direitos socioam-
bientais pressupe um poder judicirio independente, que esteja atento aplicao
da legislao existente; poderes executivo e legislativo que sejam aptos a garantir o
respeito e a implementao dos princpios, dos valores e das normas da lei maior de
um Estado; e uma sociedade civil consciente, informada e participativa. Eis a receita
bsica para uma boa governana ambiental.
4.2 As promessas e as expectativas em torno da Economia Verde
Assim como a governana ambiental, o conceito economia verde j nasceu como

um conceito consenso, uma unanimidade internacional: Todos querem mudar as
prticas presentes: governo, empresrios e sociedade civil. Mas quando samos do
abstrato e passamos para uma anlise geopoltica, a comea o dissenso.
Talvez haja, sim, um nico consenso real, mas ainda no mencionado: no
possvel a economia verde sem um marco legal adequado. Fala-se de normas claras
com os parmetros mnimos que regulem concorrncia desleal, que estabeleam in-
dicadores, critrios e parmetros coerentes para a gesto e as polticas ambientais.
Um problema j visvel na Rio+20 que no h nenhuma proposio mais detalhada
sobre o marco legal para estas polticas e subpolticas para a economia verde.
Visando a uma soluo para este cenrio de crise ambiental planetria e suas
danosas consequncias econmicas15, lanou-se, em 2008 (PNUMA), o conceito de
economia verde16, que vem sendo objeto de expectativas e crticas.
De acordo com o PNUMA fica definido como economia verde uma economia
15
BROWN, Lester. Plano B 4.0 Mobilizao para salvar a civilizao. So Paulo: New Content Editora e
Produtora, 2009, 301.
16
PNUMA, 2011. Caminhos para o Desenvolvimento Sustentvel e a Erradicao da Pobreza Sntese
para Tomadores de Deciso. Disponvel em: www.unep.org/greeneconomy. Acesso em: 08 de novembro de
2011.
495
que resulta em melhoria do bem-estar da humanidade e igualdade social, ao mesmo

tempo em que reduz significativamente riscos ambientais e escassez ecolgica17.
De acordo com a ONU, a Economia Verde pode ser definida como aquela que
resulta em melhoria do bem-estar das pessoas devido a uma maior preocupao com
a equidade social, com os riscos ambientais e com a escassez dos recursos naturais.
Muito se discute sobre essa nova economia, e muitos pesquisadores acreditam que a
economia verde requer um novo marco terico.18
Indo mais alm, tem-se ainda que a economia verde aquela apoiada em trs
estratgias principais: a reduo das emisses de carbono, uma maior eficincia ener-
gtica e no uso de recursos e a preveno da perda da biodiversidade e dos servios
ecossistmicos. 19
Entretanto diversas crticas tm sido feitas, justamente destacando o risco de o
conceito ser instrumentalizado pela lgica de mercado e sistema de consumo e, como
ocorreu com frequncia em relao ao conceito de desenvolvimento sustentvel, per-
der seu potencial transformador e emancipatrio. o que se tem chamado de green
washing (lavagem verde). Assim, para Leonardo Boff 20:
Fala-se de economia verde para evitar a questo da sustentabi-

lidade que se encontra em oposio ao atual modo de produo
e consumo. Mas no fundo, trata-se de medidas dentro do mesmo
paradigma de dominao da natureza. No existe o verde e o no
verde. Todos os produtos contem nas vrias fases de sua produo,
elementos txicos, danosos sade da Terra e da sociedade. Hoje
pelo mtodo da Anlise do Ciclo de Vida podemos exibir e monito-
rar as complexas inter-relaes entre as vrias etapas, da extrao,
do transporte, da produo, do uso e do descarte de cada produto e
seus impactos ambientais. Ai fica claro que o pretendido verde no
to verde assim. O verde representa apenas uma etapa de todo
um processo. A produo nunca de todo ecoamigvel.
Este entendimento adotado tambm nos argumentos publicados no Blletim
17
PNUMA, 2011. Caminhos para o Desenvolvimento Sustentvel e a Erradicao da Pobreza, p. 01.
18
MENEGUIM, Fernando B. O que economia verde e qual o papel do governo para sua Implementao?
Disponvel em http://www.brasil-economia-governo.org.br/2011/08/08/o-que-e-economia-verde-e-qual-o-
-papel-do-governo-para-sua-implementacao/, acesso em 03 de novembro de 2011.
19
GRAMKOW, Camila L.; PRADO, Paulo Gustavo. Poltica Ambiental Economia verde: desafios e oportu-
nidades. Poltica Ambiental/Conservao Internacional - n. 8, jun. 2011 Belo Horizonte: Conservao
Internacional, 2011, acesso em 03 de novembro de 2011, p. 16.
20
BOFF, Leonardo. A iluso de uma economia verde. Disponvel em: http://leonardoboff.wordpress.
com/2011/10/16/a-ilusao-de-uma-economia-verde/. Acesso em: 03 de novembro de 2011.
496
Rio+20, publicados no Brasil pela Fundao Heinrich Bll, no qual se pondera que:
(...) atrs de uma fachada aparentemente tcnica, no repertrio

da economia verde figuram temas que so eminentemente polti-
cos, como aceitar que carbono, gua e biodiversidade sejam pass-
veis de apropriao e negociao por contrato e que se constituam
em novas cadeias globais de commodities. A implementao da
economia verde traz vrias questes controversas e que - longe de
conformarem um consenso mnimo - incluem conceitos e propos-
tas que so criticados e at rechaados como falsas solues por
organizaes e movimentos sociais do Brasil e de outros pases.
Uma tnica crescente no discurso da sociedade civil vem sendo a
denncia em vrios espaos internacionais da captura corporativa
da crise ambiental e climtica, causada pelo modelo vigente de
produo e consumo, e sua cooptao pelas corporaes que as-
sumem um discurso uma nova etapa de acumulao e apropriao
dos bens comuns. (grifo nosso).
De acordo com Jean Pierre Leroy21, o arcabouo dessa viso mais crtica em tor-
no da economia verde est na ideia de que o mercado verde proposto por ela fomenta
a apropriao privada do bem comum como uma soluo para a crise do planeta. Um
novo capitalismo, como novas formas de acumulao e expropriao, constituindo
estelionato grave de consequncias profundas, vem dar um novo flego a um modelo
invivel e oferece como utopia somente a tecnologia e a privatizao. Tais traos
danosos impedem de se tomar conscincia da crise enfrentada e dos verdadeiros
impasses que est vivendo a humanidade.
5. CONCLUSES ARTICULADAS:
1. A lgica desenvolvimentista consumeirista tem levado adoo e praticas

de medidas jurdicas e polticas que longe de representarem algum progresso ou
evoluo do direito no sentido da sustentabilidade, implicariam em um retrocesso do
direito ambiental.
2. Alm do carter subliminar e discreto de tais medidas, elas em geral contam
com o apoio das massas de consumidores, convencidos pela grande mdia, das
21
LEROY, Jean-Pierre. O Potencial da RIO +20. IETEC - Instituto de Educao Tecnolgica, abril 2011,
Disponvel em: http://www.ietec.com.br/site/techoje/categoria/detalhe_artigo/1135. Acesso em: 30 de ou-
tubro de 2011.
497
vantagens desenvolvimentistas da cidadania de consumo. Transformando cida-

dos conscientes e atuantes politicamente em consumidores anestesiados e apticos.
3. Os setores sociais includos esto cada vez mais envolvidos no sistema de
crdito fcil, endividando-se e enredando-se na logica esquizofrnica do consu-
meirismo. Este fato deveria ser considerado como da maior importncia quando da
elaborao e execuo de qualquer politica publica relacionada gesto ambiental,
desenvolvimento sustentvel e gesto de resduos em particular.
4. Se a Rio-92 fortaleceu a noo da necessidade de acordos polticos globais
para promover a transio rumo ao desenvolvimento sustentvel, de outro lado o
progresso tem sido lento e insuficiente na materializao de tais acordos em aes
concretas de proteo ao ambiente planetrio nos ltimos vinte anos.
5. O socioambientalismo e a Justia Ambiental, ao preconizarem uma maior
interface entre o social e o ambiental e a considerao de variveis mais amplas do
que o conhecimento tcnico e cientfico na abordagem da questo ambiental, podem
se apresentar como suportes tericos e prticos para o Direito da Sustentabilidade.
498
O ACIDENTE COM O NAVIO M/T BAHAMAS NO PORTO DE

RIO GRANDE/RS: UM ESTUDO ACERCA DA APLICAO DAS
TEORIAS DA RESPONSABILIZAO CIVIL AMBIENTAL
SILVIANA LCIA HENKES

PROFESSORA DA FACULDADE DE DIREITO DA UFPEL
DOUTORA EM DIREITO/UFSC
MARLIA REZENDE RUSSO

PROCURADORA DO MUNICPIO DE SO JOS DO NORTE
ESPECIALISTA EM DIREITO AMBIENTAL/UFPEL
Introduo
O presente trabalho analisa as teorias mais aplicadas responsabilizao civil

dos danos perpetrados ao meio ambiente, quais sejam, a Teoria do Risco Integral (ou
Risco Proveito) e a Teoria do Risco Criado, visando demonstrar as suas diferenas
a partir do estudo de um caso concreto: o acidente com o Navio M/T Bahamas que
provocou o derramamento de cido sulfrico, no canal de acesso ao Porto de Rio
Grande/RS.
Assim, almeja-se demonstrar como a aplicao de uma ou outra teoria poder
gerar consequncias distintas, em especial, no que tange ao alcance da condenao
e das atividades responsveis.
O objetivo geral demonstrar que a responsabilidade civil ambiental pode con-
tribuir para o desenvolvimento sustentvel, sendo um dos principais instrumentos
jurdicos existentes no Direito Ambiental para a tutela do meio ambiente, ainda que
nem sempre de forma preventiva. A responsabilizao civil como medida preventiva
pode impor coletividade novos padres de conduta, alm de atravs da imposio
de multas dirias evitar a consumao de danos e riscos.
Para que o instituto seja realmente um instrumento eficaz, faz-se indispensvel
que o operador do direito conhea as referidas teorias e saiba as distines de ordem
prtica resultantes do emprego de uma ou outra. Desse modo, justifica-se a realizao
do estudo.
499
A indenizao dos danos ambientais causados pelo acidente com o Navio M/T
Bahamas foram objeto da Ao Civil Pblica n 2000.71.01.001891-1, promovida
pelo Ministrio Pblico, com sentena de 1. grau publicada em 11 de maro de
2011, ainda sem trnsito em julgado, cujo processamento ocorre na Justia Federal,
seo Judiciria de Rio Grande/RS.
O trabalho inicialmente apresenta o caso concreto (1) para depois apresentar
o contexto terico da responsabilidade civil ambiental a partir dos novos contornos
adquiridos pela disciplina (2) e posteriormente a anlise da deciso e as concluses
articuladas (3).
1. O acidente ambiental com o Navio M/T Bahamas: conhecendo o

caso concreto
A cidade de Rio Grande/RS foi cenrio de um dos mais comentados e conheci-

dos acidentes ambientais ocorrido em guas brasileiras. O referido acidente envolveu
o Navio M/T Bahamas, ocasionando o descarte de parte da carga de cido sulfrico
no canal de acesso ao Porto de Rio Grande/RS.
Em razo da poluio gerada ao meio ambiente e das consequncias humanas,
econmicas e sociais causadas aos moradores da regio, o Ministrio Pblico Federal
ajuizou a Ao Civil Pblica n 2000.71.01.001891-1/RS1 em trmite na Justia
Federal, seo judiciria de Rio Grande/RS, atualmente em fase de apelao.
A ao foi promovida em desfavor de Genesis Navegation Limited, Chemoil In-
ternational Limited, Liverpool & Londol & P & I Association Limited, Smit Tak B. V,
Petrobrs (Petrleo Petrleo Brasileiro S.A), Fertilizantes Serrana S.A., Trevo S.A.,
Manah S.A., Unio, Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renovveis ( IBAMA), Superintendncia do Porto do Rio Grande (SUPRG) e do Estado
do Rio Grande do Sul, a fim de buscar a reparao integral dos danos ambientais cau-
sados, alm dos danos provocados sade humana, presentes e futuras geraes,
decorrentes do vazamento da substncia cida contida no navio Bahamas. E assim,
promover medidas compensatrias na regio atingida, mediante melhoria de sua qua-
lidade ambiental, sob os aspectos fsicos, humanos, sociais e do trabalho.
O Ministrio Pblico tambm postulou que a demandada Liverpool & London P
& I Association Limited seja condenada a pagar diretamente no juzo citado, todo e
qualquer valor por ela devido s rs Genesis Navigation Limited e Chemoil Interna-
1
Andamento da Ao Civil Pblica n 2000.71.01.001891-1/RS para acompanhamento das futuras deci-
ses a serem proferidas pelas instncias superiores. Disponvel em:< http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/
visualizar_documento_gedpro.php?local=jfrs&documento=6478685&DocComposto=&Sequencia=&hash=
8d8a333df0402bfa90f0967fb16ccdf5> . Acesso em: 05 de abril de 2013.
500
tional Limited por conta da cobertura securitria do Navio M/T Bahamas.

O Navio M/T Bahamas de propriedade da empresa Genesis Navigation Limited
operado por Chemoil International Limited ancorou no Porto de Rio Grande/RS, em
24 de agosto de 1998, transportando uma carga de 11.972.980 Kg de cido sulfri-
co de qualidade industrial sendo:a)4.022.980 Kg destinados empresa Adubos Tre-
vo S.A.,b)3.600.000 Kg Fertisul S.A. (Fertilizantes Serrana S.A.) ec)4.350.000
Kg Manah S.A.
No dia de sua chegada, 24 de agosto de 1998, o Navio M/T Bahamas aportou
no per da empresaAdubos Trevo S.A, na qualefetuou a descarga de todo o cido
sulfrico destinado mencionada empresa, ou seja, 4.022.980 Kg.
No dia seguinte, o navio M/T Bahamas atracou no per da empresa Petrobrs
para descarregar 4.350 kg de cido sulfrico destinado empresaManah S.A.
Contudo, at o dia 27 de agosto de 1998, o navio ainda no havia completado
a descarga do produto, devido baixa vazo na descarga do cido em decorrncia de
falta de leo hidrulico, segundo informaes da tripulao do navio constantes
dos autos da Ao Civil Pblica. Por tal motivo, a Petrobrs solicitou no dia seguinte,
ou seja, 28 de agosto de 1998, que o navio M/T Bahamas desatracasse, pois outros
dois navios estavam esperando para atracarem no per.
Assim, o Navio M/T Bahamas seguiu para o cais comercial do porto visando a
descarga do cido sulfrico destinado empresaFertisul S.A.(3.600 kg), continu-
ando a descarga at o dia 30/08/1998, s 8h55min., quando ento, foi paralisada
novamente a descarga, por novos problemas. A partir desse momento, foi divulgada
a informao do vazamento do cido e seu contato, de incio, com a gua da sala de
bombas e, posteriormente, com a gua dos tanques de lastro.
No dia 02/09/1998, considerando o processo de liberao de hidrognio gerado
pelo contato do cido sulfrico com a gua salgada, e do iminente risco de exploso,
alm da chance de fratura do casco do navio, foi firmado pelos diversos envolvidos um
Termo de Aceitao de Deciso dos rgos Ambientais, no qual restou autorizado
o bombeamento controlado da mistura cida do Navio M/T Bahamas diretamente
para a gua do canal do Porto do Rio Grande. O bombeamento foi executado at
14/09/1998, quando, em virtude de deciso liminar concedida nos autos da Ao
Cautelar n 98.1002362-6, foi paralisado.
Aps, o cido que ainda estava dentro do Navio M/T Bahamas foi transferido
para o navio Yeros, requerido pela Justia Federal de Rio Grande, sendo descartado
em alto-mar.
Segundo os depoimentos colhidos na Ao Cautelar n. 98.10002463-0, os
membros da equipe de salvatagem da empresa Smit Tak B.V e os tripulantes do navio
M\T Bahamas na, declararam que o acidente teve como origem uma manobra incorre-
ta efetuada por um dos tripulantes em uma das vlvulas de descarga. A realizao de
manobra incorreta na direo do navio foi a responsvel pela sobrecarga de presso
501
e o consequente vazamento de cido, que entrou em contato, primeiro, com a gua

que estava no cho da casa de bombas, e, posteriormente, com gua dos tanques de
lastro do navio.
A manobra incorreta teria ocorrido em 25/08/1998, durante a descarga de cido
no per da empresa Adubos Trevo S.A. Todavia, tendo sido considerado pela tripula-
o e pelo comandante que o problema havia sido resolvido, nada foi comunicado s
autoridades brasileiras.
No dia 30/08/1998, o Navio M/T Bahamas afundou parcialmente, fato que oca-
sionou a comunicao s autoridades porturias na madrugada do dia 31 de agosto
de 1998.
A partir desse momento, houve o contato entre os tanques de cido e os tanques
de lastro com a consequente liberao de hidrognio, cujo carter explosivo foi res-
ponsvel pela liberao do bombeamento controlado da mistura cida para o canal
do Porto de Rio Grande.
1.1 Os danos ambientais decorrentes do acidente com o Navio M/T

Bahamas
Inicialmente, relevante se faz o conhecimento de dados sobre os danos gerados

ao meio ambiente na rea atingida. Neste sentido, conforme a petio inicial2, a de-
gradao ambiental ocorreu nas guas do canal onde se encontram enquadradas pela
Fundao Estadual de Proteo Ambiental na Classe C (guas salobras destinadas
proteo das comunidades aquticas, recreao de contato primrio e secundrio
e a navegao) e a enseada conhecida como Saco da Mangueira, na Classe B (guas
salobras destinadas proteo das comunidades aquticas, recreao de contato
primrio e criao natural e/ou intensiva de espcies destinadas alimentao
humana). Diante de tal cenrio, restaram provados os danos ambientais por meio da
verificao da intensa reduo do pH na gua do canal do Porto de Rio Grande e da
enseada Saco da Mangueira, da biodisponibilizao de metais, muitos deles pesados,
dos prejuzos nas comunidades bentnicas do canal e da presena de elevadas con-
centraes metlicas nas cracas ali recolhidas (marisco que se prende aos objetos
existentes debaixo de gua), as quais servem como alimento para vrias espcies
consumidas pelos seres humanos.
Ressaltou, ainda, o Ministrio Pblico Federal que o pH e as concentraes
de cdmio, chumbo, cobre, cromo hexavalente e trivalente, ferro, nquel, zinco e
mercrio da substncia cida lanada no decurso compreendido entre 02 e 12 de
2
BECKER, Anelise. Ministrio Pblico Federal. Petio Inicial da Ao Civil Pblica n 2000.71.01.001891-
1/RS: Autos do processo n 2000.71.01.001891-1/RS, 2000, p. 48 e 51.
502
setembro de 1998 e vazada durante o tempo de permanncia do navio M/T Bahamas

no canal do Porto de Rio Grande, at a sua neutralizao, foram em muito superiores
queles tolerados pelo artigo 21 da Resoluo do CONAMA n 20/86 e na Portaria n
07/95, de 24/05/1995, que aprova a Norma Tcnica n 003/95 e classifica as guas
do canal degradado na Classe C e a enseada denominada como Saco da Mangueira,
na classe B.
A sentena3 afirma que o acidente com o navio Bahamas M/T causou detrimento
a cadeia alimentar marinha, pois restou confirmada a existncia de danos ao assenta-
mento de indivduos juvenis de organismos bentnicos, segundo os termos do laudo
realizado pela FURG, a pedido da FEPAM, poca do derramamento da mistura
cida.
Assim, deve ser considerado que o vazamento de qualquer substncia estranha
ao sistema hdrico da Lagoa dos Patos, por si s, pode influenciar no desequilbrio e
gerar impacto ambiental negativo ou at mesmo dano. Em outros termos, pode pro-
vocar a no manuteno do meio ambiente ecologicamente equilibrado (artigo 225
da Constituio Federal de 1988).
dis Milar4 leciona que o dano ambiental a leso aos recursos ambientais,
com consequente degradao alterao adversa ou in pejus do equilbrio ecolgi-
co e da qualidade de vida.
No caso concreto em anlise5, salienta-se que a degradao ambiental da rea
perdurou por um perodo de tempo, verificando-se o dano temporrio, de modo que,
a coletividade faz jus indenizao pelo fato de ter sido privada do gozo do meio
ambiente em sadio nesse perodo.
Nesse sentido, a deciso seguiu a linha da avanada doutrina ambiental, ao
considerar que o dano ambiental no somente aquele visvel, no caso concreto, a
mortalidade de peixes, bem como ao constatar que alguns danos so permanentes e
outros so danos temporrios.
Convm salientar que a legislao ambiental no faz qualquer distino entre
o dano temporrio e o dano permanente, nem mesmo exime os responsveis pela
indenizao, se houver a recuperao natural do meio ambiente. Nesse sentido, pro-
nunciou o STJ:
3
WOLFF, Rafael. Sentena proferida na Ao Civil Pblica n 2000.71.01.001891-1/RS. Disponvel em:<
http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/visualizar_documento_gedpro.php?local=jfrs&documento=6478685
&DocComposto=&Sequencia=&hash=8d8a333df0402bfa90f0967fb16ccdf5> . Acesso em: 05 de abril
de 2013, p. 20.
4
MILAR, dis. Direito do Ambiente: doutrina, jurisprudncia, glossrio. 4. ed. rev., atual. e ampl. So
Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2005, p. 735.
5
WOLFF, Rafael. Sentena proferida na Ao Civil Pblica n 2000.71.01.001891-1/RS. Disponvel em:<
http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/visualizar_documento_gedpro.php?local=jfrs&documento=6478685
&DocComposto=&Sequencia=&hash=8d8a333df0402bfa90f0967fb16ccdf5> . Acesso em: 05 de abril
de 2013, p.21.
503
PROCESSUAL CIVIL - AO CIVIL PBLICA - DANO AO MEIO

AMBIENTE - REGENERAO NATURAL DA REA DEGRADADA E
REPLANTIO ALEATRIO DE MUDAS DE RVORES - PERDA DO
OBJETO - IMPOSSIBILIDADE.
1. A ocorrncia de recuperao natural de rea degradada no exi-
me de responsabilidade o degradador do meio ambiente. Tampou-
co o mero replantio, aleatrio e desacompanhado de superviso
tcnica, tem o condo de afastar o interesse de agir do parquet
estadual no julgamento de ao civil pblica cujo objeto era mais
amplo, visando, tambm, medidas compensatrias dos danos am-
bientais causados em decorrncia da derrubada de rvores e de
queimadas realizadas pelo recorrido.
2. Recurso especial parcialmente provido, para afastar a extino
do processo, sem resoluo do mrito, e determinar o prossegui-
mento da ao civil pblica.
(STJ, RESP 200602581508 RESP - RECURSO ESPECIAL -
904324Relator(a) ELIANA CALMON Sigla do rgo STJ rgo jul-
gador SEGUNDA TURMA. Fonte DJE DATA:27/05/2009).
Ademais, no caso concreto foram constatados os danos ambientais decorrentes

do acidente (bombeamento da mistura contaminada com metais pesados), enqua-
drando-se perfeitamente no conceito de poluio, conforme reza o artigo 36, inciso
III e alneas, da Lei n 6.938/81:
Art 3 - Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por:
(...)
III - poluio, a degradao da qualidade ambiental resultante de
atividades que direta ou indiretamente:
a) prejudiquem a sade, a segurana e o bem-estar da populao;
b) criem condies adversas s atividades sociais e econmicas;
c) afetem desfavoravelmente a biota;
d) afetem as condies estticas ou sanitrias do meio ambiente;
e) lancem matrias ou energia em desacordo com os padres am-
bientais estabelecidos;
6
Lei n 6.938/1981, que dispe sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de
formulao e aplicao, e d outras providncias. Disponvel em:< http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
leis/l6938.htm>. Acesso em: 27 de abril de 2013.
504
O acidente ambiental em questo prejudicou no somente o meio ambiente (na-

tural em si), mas tambm a segurana e o bem-estar da populao, seja em razo do
risco de exploso do navio fato que originou a permisso para o bombeamento do ci-
do para o canal e por consequncia outros danos, seja pela proibio temporria da
pesca e de consumo de produtos oriundos do esturio causando prejuzos econmicos
populao. Alm destas, o acidente provocou condies contrrias ao desenvolvi-
mento de atividades sociais, como o lazer, e econmicas, pois os pescadores ficaram
impedidos de trabalhar pelo perodo em que havia risco de contaminao, bem como
a comercializao de peixes caiu drasticamente devido ao medo de contaminao,
fato este amplamente veiculado pela mdia noticiado poca.
Ainda deve ser considerado o desfavorecimento do desenvolvimento de outras
atividades econmicas, pois a operao porturia ficou comprometida durante o pe-
rodo de risco de exploso, pois outros navios ficaram impedidos de atracar no Porto.
Portanto, comprovada a existncia do dano ao meio ambiente e o entendimento
terico acerca dos novos contornos da responsabilidade civil aplicada aos danos am-
bientais, passa-se a anlise do nexo de causalidade entre as atividades dos rus e os
danos ambientais causados, para configurao ou no da responsabilidade de cada
um deles.
2. A responsabilidade civil ambiental no Direito Brasileiro
Desde a vigncia da Poltica Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/81), a

responsabilidade objetiva aplicada responsabilizao civil dos danos perpetrados
ao ambiente. Nesse sentido dispe o artigo 14 1 da Poltica Nacional de Meio Am-
biente: Sem obstar a aplicao das penalidades prevista neste artigo, o poluidor
obrigado independentemente da existncia de culpa, a indenizar ou reparar os danos
causados ao meio ambiente e a terceiros afetados por sua atividade [...].
Poluidor entendido como a pessoa natural ou jurdica, de direito privado ou
pblico responsvel, direta ou indiretamente pela conduta causadora da degradao
ambiental (Poltica Nacional de Meio Ambiente, artigo 3, inciso IV).
Neste sentido, cabe destacar que, o Estado (Estados, Distrito Federal, munic-
pios e a Unio), bem como, outras pessoas jurdicas de direito pblico esto sendo
responsabilizadas pelos danos ambientais decorrentes de atos omissivos ou comissi-
vos, tendo em vista, suas condutas em descumprimento ao dever constitucional de
preservar e proteger o meio ambiente s presentes e futuras geraes (CF/88, artigo
225) decorrente da competncia atribuda para proteger o meio ambiente e comba-
ter a poluio em qualquer de suas formas (CF/88 artigo 23 inciso VI).
505
Salienta-se que, os entes pblicos vm sendo responsabilizados objetivamente7,

no somente em decorrncia dos danos decorrentes da sua conduta comissiva, mas
tambm pela omisso na fiscalizao ou por no prestarem os servios pblicos indis-
pensveis sadia qualidade de vida ou por prest-los em desacordo com o prescrito
na CF/88.
Alguns autores, como Mello8 defendem que nesses casos, diga-se, omisso,
por no prestarem os servios pblicos indispensveis sadia qualidade de vida ou
por prest-los em desacordo com o prescrito, a responsabilidade civil do Estado ser
subjetiva, pautada na verificao da culpa.
Acerca do regramento da responsabilidade civil, cumpre destacar que, o Cdigo
Civil/2002 (Lei 10.406/02), em sintonia com os novos desafios, afora a responsabi-
lidade civil subjetiva (baseada no elemento subjetivo determinante da conduta, ou
seja, culpa lato sensu), aplicada como regra geral, estabeleceu a responsabilidade
objetiva como sistema suplementar para os casos especificados em lei ou quando a
atividade desenvolvida pelo autor do dano implicar, por sua natureza, risco para os
direitos de outrem (CC/02 artigo 927 pargrafo nico).
Desse modo, tratando-se de responsabilidade civil por agresses ao meio am-
biente, aplicar-se-, a responsabilidade objetiva, pois previsto em lei ou porque a ati-
vidade geradora de riscos a direito de outrem, ainda que se trate de conduta lcita,
por exemplo, empreendimento ou atividade licenciada pelo Poder Pblico.
Insta salientar que, o conceito de risco empregado no estatuto civil representa
a probabilidade/possibilidade, contingncia, de um evento/atividade causar danos e
assim, demonstra a harmonia do diploma ptrio com o contexto ambiental global: So-
ciedade de Risco. A partir de ento, a responsabilizao visa a no somente reparar/
compor/indenizar os danos consumados, sobretudo, prevenir danos, seja punindo, re-
primindo e disciplinando condutas e atividades que coloquem em risco coletividade
para que no se repitam.
Os pressupostos da responsabilidade civil so: conduta, resultado e nexo cau-
sal. Convm destacar que, tratando-se de responsabilidade objetiva, na anlise da
conduta no se busca comprovar a existncia do elemento subjetivo, portanto se o
agente agiu com dolo ou culpa (negligncia, imprudncia, impercia), nem mesmo se
a mesma licita ou ilcita, mas se o dano ou o risco dela so decorrentes.
Tratando-se de responsabilidade civil ambiental seja por danos ou riscos a respon-
sabilidade solidria, de modo que, todos os agentes responsveis ou somente um ou
7
Acerca da polmica envolvendo as diversas possibilidades de o Poder Pblico ser responsabilizado ob-
jetivamente ou subjetivamente pelos danos ambientais, consultar: STEIGLEDER, Annelise Monteiro. Res-
ponsabilidade civil ambiental: as dimenses do dano ambiental no Direito Brasileiro. Porto Alegre: Livraria
do Advogado, 2004, p. 216-225 e LEITE, Jos Rubens Morato. Dano ambiental: do individual ao coletivo
extrapatrimonial. So Paulo: RT, 2003, p. 196-199.
8
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 14ed. So Paulo: Editora Malheiros,
2001, p. 855.
506
alguns podero ser acionados judicialmente para responder pelo dano, desde que entre
sua conduta e o resultado seja verificado o nexo causal. Aquele que suportar sozinho
toda a responsabilidade poder voltar-se contra os demais, via ao regressiva.
A adoo da responsabilidade solidria pode evitar a no responsabilizao, haja
vista que todos, alguns ou um dos responsveis podem ser acionados judicialmente.
A solidariedade tem como alicerce a concepo do dano ambiental como fato nico
e indivisvel9. A compreenso desse ponto indispensvel para o deslinde do caso
concreto, ou seja, a deciso de 1. grau aplicou a solidariedade, de modo que, todos
os envolvidos foram considerados responsveis ou, no caso concreto, algum fato ocor-
rido fez com que se rompesse o vnculo causal e assim, exclusse a responsabilidade
de alguns?
Tambm no pode ser olvidado que, o resultado de uma conduta pode ser, a)
dano efetivo, ou seja, o dano consumado patrimonial ou moral lesando os interesses
ou direitos da coletividade ou de pessoas determinadas; b) dano futuro, esse certo
quanto sua ocorrncia, mas ainda no perpetrado ou tambm; c) as consequncias
futuras de um dano atual j consumado; d) e ainda, o risco de dano caracterizado
como provvel, contudo destitudo de certeza, mas no hipottico.
Observa-se ainda na prtica que muitas decises desconsideram o risco imposto
coletividade como conduta passvel de responsabilizao. Ainda, exige-se a concre-
tizao do dano para haver responsabilizao. A diferena entre a responsabilizao
de dano consumado e de dano futuro ou do risco de dano significativa, no primeiro
o dano j se consumou, enquanto nos demais, as consequncias, ainda podem ser
evitadas ou minimizadas.
A propsito, tratando-se de responsabilidade civil ambiental todos os pressu-
postos vm ganhando novos contornos. O nexo causal, por exemplo, pode ser flexi-
bilizado, baseando-se num juzo de probabilidade e no mais na estrita anlise do
resultado efetivo de uma conduta.
Nesse sentido, Noronha10 enfatiza: agora estamos entrando num segundo mo-
mento em que, se verifica haver hipteses especiais, em que se prescinde tambm
do nexo de causalidade, para se exigir unicamente que o dano acontecido possa ser
considerado risco prprio da atividade em causa. Seu entendimento se aproxima da
Teoria da Equivalncia das Condies acerca da anlise do nexo causal, prescindindo-
-se da prova efetiva do nexo que o dano decorra efetivamente da conduta para
um juzo de probabilidade sendo suficiente que o risco imposto pela normal conduta
possa, em tese, gerar o resultado.
Embora a aplicao da Teoria Objetiva na responsabilizao civil por danos am-
9
STEIGLEDER, Annelise Monteiro. Responsabilidade civil ambiental: as dimenses do dano ambiental no
Direito Brasileiro. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2004, p. 208.
10
nais, So Paulo, v.761, p. 37-38, 1999.
507
bientais no seja objeto de questionamento, exceto a respeito da responsabilidade

subjetiva do Estado nos casos elencados, h dvidas no tocante a qual teoria objetiva
aplicar: Teoria do Risco Proveito ou Integral ou Teoria do Risco Criado.
Ambas so teorias objetivas, todavia a adoo de uma ou outra tem repercus-
ses distintas, principalmente no que tange ao emprego ou no de excludentes de
responsabilizao e na determinao do nexo de causalidade, portanto no mbito da
condenao. Em ambas, deve haver a reparao integral do dano, ainda que se trate
de conduta lcita, portanto indiferente de estar ou no de acordo com a licena am-
biental11, quando houver.
Como salientado, a responsabilidade civil no Direito brasileiro, em especfico
quando aplicada s agresses ao meio ambiente vem adquirindo novos contornos,
condizentes com a realidade induzida pela Sociedade de Risco.
Assim, fundamental o conhecimento das teorias mencionadas, em especial por-
que as consequncias so distintas: maior ou menor proteo ambiental.
2.1 As teorias
A Teoria do Risco Proveito ou Integral estabelece que o responsvel pelo dano

tem o dever de repar-lo ou cessar e impedir que fatores/causas/circunstncias gerem
danos futuros ou coloquem coletividade em risco, pois ser responsabilizado por
todo e qualquer ato, independentemente da ocorrncia de danos efetivos. Basta a
possibilidade de ocorrncia de riscos coletividade.
Esta Teoria no admite excludentes de responsabilidade, por exemplo, o caso
fortuito, fora maior, a ao da vtima ou de terceiros. Ela tem como embasamento o
fato que aquele que aufere proveitos/lucros com a atividade deve arcar com os preju-
zos dela decorrentes, no diferenciando causas principais das secundrias, intrnse-
cas ou no atividade, todas so consideradas condies do evento lesivo. Trata-se
da aplicao do princpio poluidor-pagador o qual visa a internalizar as externalidades
ambientais negativas no processo produtivo pelo responsvel desse, evitando-se a
socializao dos custos e dos riscos dele decorrentes. A aplicao dessa teoria encon-
tra amparo no texto constitucional (artigo 225, caput) que instituiu uma verdadeira
obrigao de incolumidade sobre os bens ambientais12.
11
LEITE, Jos Rubens Morato. Dano ambiental: do individual ao coletivo extrapatrimonial. So Paulo: RT,
2003, p. 129.
12
508
Consoante Steigleder13 todo e qualquer risco conexo ao empreendimento de-

ver ser integralmente internalizado no processo produtivo, devendo o responsvel
reparar quaisquer danos que tenham conexo com sua atividade. Antnio Herman
Benjamin, Jorge Alex Athias, Srgio Cavalieri Filho, Edis Milar, Nelson Nery Jr., Jos
Afonso da Silva e Srgio Ferraz defendem a adoo desta Teoria.
A Teoria do Risco Criado estabelece que na verificao da responsabilidade den-
tre todos os possveis fatores de risco, somente devem ser considerados aqueles que
por apresentarem periculosidade so efetivamente aptos a gerar as situaes lesi-
vas14. E deste modo, admite a aplicao de excludentes de responsabilidade, como
a culpa exclusiva da vtima, fatos de terceiros, caso fortuito e fora maior. Para esta
Teoria, tais fatos tm o condo de romper o curso do nexo causal. Toshio Mukai, An-
dreas Joachim Krell e von Adamek defendem a sua aplicao.
2.2 Apontamentos acerca do nexo de causalidade
Nexo causal o vnculo estabelecido entre a conduta do agente e o resultado

por ela gerado. Sendo estabelecido o liame causal, o agente responder pelos resul-
tados decorrentes de sua conduta, sendo excludo o liame o agente se desonera da
responsabilizao.
No Direito brasileiro, constata-se a prevalncia da aplicao de duas teorias:
Teoria da Equivalncia das Condies e Teoria da Causalidade Adequada.
Adotando-se a Teoria do Risco Integral quanto responsabilizao, empregar-
-se- a Teoria da Equivalncia das Condies para aferio do liame causal. Entende
a doutrina que nesse caso, basta que o resultado possa estar vinculado, direta ou
indiretamente, existncia do fator de risco/dano o qual reputado causa do dano
(resultado)15.
Esta teoria, segundo Gagliano e Pamplona Filho16, foi elaborada pelo jurista ale-
mo von Buri, na segunda metade do sculo XIX e tem como caracterstica principal,
no diferenciar os antecedentes do resultado danoso, de forma que tudo aquilo que
concorra para evento ser considerado causa. Ou seja, a causa da causa causa do
13
14
15
Direito brasileiro. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2004, p. 202.
16
GAGLIANO, Pablo Stolze; PAMPLONA FILHO, Rodolfo. Novo Curso de Direito Civil. Responsabilidade
Civil. So Paulo: Saraiva, 2003, p. 96-97.
509
que foi causado 17
Adotando-se a Teoria do Risco Criado, empregar-se-, consequentemente, a Teo-

ria da Causalidade Adequada, ou seja, dentre as diversas causas que podem ter gera-
do o dano, busca-se aquela, somente aquela que, numa perspectiva de normalidade
e adequao social, apresente srias probabilidades de ter gerado o dano ou risco18.
Essa teoria foi criada pelo filsofo alemo von Kries e, segundo sua acepo,
no se pode considerar como causa toda e qualquer condio que haja contribudo
para a efetivao do resultado, mas somente aquela que, segundo um juzo de pro-
babilidade, possa ser considerada o antecedente abstratamente idneo produo
do efeito danoso19.
Para Steigleder20, os partidrios da Teoria do Risco Integral no admitem qual-
quer excludente, posto que a existncia da atividade reputada condio para o
evento. E, segundo a autora, os defensores da Teoria do Risco Criado admitem as
excludentes.
Alguns autores defendem a excluso do nexo por fora maior, caso fortuito ou
fato de terceiro. Leite defende esta posio, desde que, no se trate de empresa ex-
ploradora de atividade de risco21.
Tratando-se da verificao do nexo causal, no contexto contemporneo, confor-
me Noronha22 estamos entrando num segundo momento em que, se verifica haver
hipteses especiais, em que se prescinde tambm do nexo de causalidade, para se
exigir unicamente que o dano acontecido possa ser considerado risco prprio da ati-
vidade em causa. Seu entendimento se aproxima do fundamento da Teoria da Equi-
valncia das Condies, pois para esta teoria prescinde-se da prova efetiva do nexo
que o dano decorra efetivamente da conduta para um juzo de probabilidade sendo
suficiente que o risco imposto pela normal conduta possa, em tese, gerar o resultado.
A deciso de 1 grau examinou a conduta dos diversos demandados e o liame
causal delas com os resultados decorrentes do acidente, a fim de verificar, se entre
elas h ou no nexo causal.
17
NUCCI, Guilherme de Souza. Manual de Direito Penal. So Paulo: Editora RT, 2007, p. 197.
18
19
GAGLIANO, Pablo Stolze; PAMPLONA FILHO, Rodolfo. Novo Curso de Direito Civil. Responsabilidade
Civil. So Paulo: Saraiva, 2003, p. 99.
20
21
Apud STEIGLEDER, Annelise Monteiro. Responsabilidade civil ambiental: as dimenses do dano am-
biental no Direito brasileiro. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2004, p. 212.
22
nais, So Paulo, v.761, 1999, p. 37-38.
510
3. Da anlise de verificao da responsabilidade
3.1 Unio, IBAMA, Estado do Rio Grande do Sul e Superintendncia

do Porto do Rio Grande
A Unio, o IBAMA, o Estado do Rio Grande do Sul e a Superintendncia do Porto

do Rio Grande, todas pessoas jurdicas de direito pblico, foram imputadas pelo Mi-
nistrio Pblico Federal, na inicial da Ao Civil Pblica no. 2000.71.01.001891-1,
nos seguintes termos:
I) Unio:
a) ato omissivo (no realizao de inspeo naval) e ato comissivo (au-
torizao para o bombeamento) de agente seu - o Capito dos Portos;
b) ato omissivo (no equipamento do porto) e comissivo (autori-
zao para o bombeamento) de agente concessionrio de servio
pblico - o Superintendente do Porto de Rio Grande;
c) pelos riscos decorrentes da explorao da atividade porturia, como
concedente da administrao e explorao de Porto do Rio Grande;
d) ato comissivo (autorizao para bombeamento) de agente de au-
tarquia sua - o Chefe do Posto de Controle e Fiscalizao do IBAMA
em Rio Grande (responsabilidade subsidiria);
II) IBAMA: responde por ato de agente seu, o chefe do POCOF
de Rio Grande, que autorizou, juntamente com outras autoridades
administrativas investidas de poder de polcia ambiental, o lana-
mento da mistura no canal de acesso ao Porto.
III) Estado do Rio Grande do Sul:
a) direta e solidariamente com a Unio (poder concedente) pelos
riscos decorrentes da explorao da atividade porturia, como con-
cessionrio da administrao e explorao do porto de Rio Grande; e
b) subsidiariamente, por ato de agente de autarquia sua, no caso,
a Superintendncia do Porto de Rio Grande (SUPRG), que tem por
incumbncia a explorao e administrao do Porto do Rio Grande.
IV) SUPRG:
a) pelo risco da explorao da atividade porturia;
b) por ato de agente seu, o Superintendente do Porto, que, na qua-
lidade de autoridade administrativa investida de poder de polcia
ambiental, autorizou o lanamento da mistura no canal de acesso
511
ao Porto.23
A deciso de 1. grau no responsabilizou, na esfera cvel, as pessoas jurdicas
de direito pblico acima mencionadas, por compreender que o acidente foi causado
pela manobra errada realizada por tripulante do navio durante a operao de descarga
do cido sulfrico e que no restou comprovada a alegao de omisso e comisso
destas pessoas, conforme os termos da inicial.
No processo restou comprovado que o navio possua documentao regular e
nada demonstrava que tinha algum problema que pudesse comprometer suas condi-
es de trafegabilidade normais, no fosse a referida manobra errada que desenca-
deou todos os eventos posteriores.
Acerca da alegao de no existncia de equipamento do porto o Ministrio
Pblico Federal no especificou nos autos Ao Civil Pblica: a) no que consistiriam,
especificamente e quais os equipamentos que o Porto deveria possuir para evitar um
acidente da espcie, b) como eles evitariam ou minimizariam o dano, o que era nus
seu (art. 333, I, CPC).
J com relao responsabilidade comissiva da Unio, IBAMA e SUPRG, no
foi considerada a autorizao para bombeamento da mistura uma conduta lesiva por-
que esta no foi a causa do acidente, e sim, para o magistrado, a soluo para evitar
um dano maior, conforme consistente produo probatria realizada nos autos.
Corroborou para esta deciso o fato que no restou comprovado pelo Ministrio
Pblico Federal, deixando ele, portanto, de arcar com o nus previsto no art. 333, I,
do CPC, que antes da chegada do Yeros havia alguma embarcao que pudesse ter
recebido a mistura, para evitar a liberao nas guas da Lagoa dos Patos.
Portanto, evidenciado que no foram demonstradas pelo Ministrio Pblico Fe-
deral durante a instruo processual a viabilidade de alternativas menos agressivas
ao meio ambiente.
Outro argumento levantado pelo magistrado acerca da no responsabilizao
civil da Unio, do Estado e da SUPRG pelos danos ambientais, que tais demanda-
dos no podem ser responsabilizados com fulcro no risco da atividade, uma vez que
o Poder Pblico no est explorando a atividade porturia, mas exercendo o dever de
fiscalizao em benefcio de toda populao.
Assim, a deciso defende que a explorao de atividade econmica que visa
lucro e consequentemente a responsabilidade objetiva pelo risco integral, do explo-
rador da atividade, isto , o particular, sustentando que se assim no for visualizada a
23
WOLFF, Rafael. Sentena proferida na Ao Civil Pblica n 2000.71.01.001891-1/RS. Disponvel
em:< http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/visualizar_documento_gedpro.php?local=jfrs&documento=647
8685&DocComposto=&Sequencia=&hash=8d8a333df0402bfa90f0967fb16ccdf5> . Acesso em: 05 de
abril de 2013, p. 22.
512
questo, transformar-se-ia o Estado em um verdadeiro segurador universal24, o que

no pode ser admitido.
3.2 Petrleo Brasileiro S.A. - PETROBRAS
O pedido requerido na exordial em desfavor da Petrobrs fundamenta-se no fato

dela no haver cumprido o dever de proteo ao meio ambiente que pesava sobre si,
quando da realizao de operaes porturias, por fora do disposto no artigo 16 da
Lei n 8.630/93, analogicamente aplicado, combinado com o artigo 170, inciso VI e
o artigo 225, caput, da Constituio Federal25, e portanto, deveria responder solida-
riamente com os demais.
A deciso de 1. grau excluiu a Petrobrs da responsabilizao civil pela degra-
dao ambiental causada pelo acidente com o navio M/T Bahamas, de acordo com as
seguintes justificativas:
a) quando o navio M/T Bahamas estava operando no terminal da
Petrobrs, o nico problema apresentado, do qual foi informada
a Petrobrs, foi quanto a falta de leo hidrulico nas bombas de
descarga, impedindo a descarga normal do cido, ocasionando o
atraso do descarregamento, o que levou a empresa pblica a de-
terminar a sada do navio para que as outras embarcaes pudes-
sem descarregar, no existindo nos autos prova alguma de que a
Petrobrs tinha conhecimento do acidente decorrente da manobra
incorreta efetuada por membro da tripulao, que j foi definido
como fato desencadeador dos demais eventos danosos;
b) a Petrobrs no pode ser considerada autoridade, pois no de-
tm competncia para vistoriar embarcaes, em razo disso, no
se poderia exigir que ela fiscalizasse as condies do navio, bem
como no seria razovel exigir que a Petrobrs acompanhasse as
movimentaes internas do navio, para verificar que algo havia de
diferente no seu interior;
c) ainda que a empresa pblica tivesse cincia do acidente am-
24
WOLFF, Rafael. Sentena proferida na Ao Civil Pblica n 2000.71.01.001891-1/RS, Disponvel
abril de 2013, p. 24.
25
abril de 2013, p. 24.
513
biental e seus posteriores efeitos, no foi provado pelo Ministrio

Pblico Federal que poderia ter sido realizada pela Petrobrs ao
eficaz pela para evitar ou minimizar o dano, ou que a sada do navio
do per da Petrobrs tenha agravado a situao;
d) a Petrobrs tambm no possui responsabilidade em razo da
denominada teoria do risco, uma vez que apenas opera terminal
porturio do qual se serviu terceira empresa para efetuar a descar-
ga do cido transportado pelo navio Bahamas.
e) a atividade de risco ao meio ambiente no caso concreto o
transporte e a descarga do produto e no a administrao do per.
Como exemplo, aplicar a teoria do risco para este fato seria o mes-
mo que culpar o administrador aeroporturio por um descuido do
piloto no momento do pouso.
3.3 Adubos Trevo S.A.
A anlise realizada na sentena acerca da no responsabilizao da empresa

Adubos Trevo S.A considerou que a descarga da totalidade do cido sulfrico desti-
nado empresa Adubos Trevo S.A foi efetuada nos dias 24 e 25/08/1998, saindo, no
mesmo dia 25, do per dessa empresa para o per da Petrobrs, a fim de descarregar
o cido da empresa Manah S.A. e que os eventos que geraram o vazamento e a ne-
cessidade de bombeamento do cido para as guas do canal do Porto do Rio Grande
ocorreram somente a partir do dia 28/08/1998, ou seja, quando mais nenhuma carga
da empresa Adubos Trevo S.A havia no navio. Desse modo, considerou a deciso que
houve o rompimento do nexo causal entre essa empresa e o acidente.
Destacou-se ainda que, mesmo considerando a responsabilidade pela teoria do
risco, o risco assumido pela empresa Adubos Trevo S.A j havia cessado quando do
agravamento dos problemas, pois o contrato de transporte havia sido cumprido com
sucesso quando da entrega total da carga destinada a esta empresa.
Diante do exposto, a deciso entendeu no ser cabvel responsabilizar a empre-
sa Adubos Trevo S.A por prejuzo causado ao meio ambiente, pois os riscos por ela
assumidos j haviam cessado na ocasio do acidente, no tendo sido nenhum cido
por ela adquirido derramado nas guas da Lagoa dos Patos, fatos esses que para o
magistrado romperam com o nexo de causalidade.
514
3.4 Chemoil International Limited e da Gnesis Navigation Limited
O Ministrio Pblico Federal arguiu a responsabilidade das empresas supracita-

das na denominada teoria do risco, no sentido de responderem solidariamente em
virtude dos riscos decorrentes de sua atividade.
No tocante s empresas Chemoil International Limited e Genesis Navigation
Limited, respectivamente, proprietria e armadora do navio M/T Bahamas, a deciso
de 1 instncia foi pela responsabilizao na esfera civil com base na Teoria do Risco
Integral. Isso porque, comprovado no processo que o acidente ocorreu por engano de
um tripulante da empresa armadora, em atividade econmica que beneficiava no
s este, como ao proprietrio, ficando evidenciado o nexo de causalidade entre as
atividades destas sociedades comerciais estrangeiras e o dano ambiental, cabendo
reparao do dano de maneira solidria.
3.5 Bunge Fertilizantes S.A. (sucessora de Manah S.A. e de

Fertilizantes Serrana S.A.)
O Ministrio Pblico Federal defende na inicial da Ao Civil Pblica que as

empresas adquirentes da carga de cido sulfrico:
respondem solidariamente com os demais porque se beneficiam

com o cido, pois este insumo de sua produo e, portanto, de
seu proveito econmico; com a operao porturia de descarga de
tal cido - o que lhe torna disponvel a matria prima - e com o fato
de suas plantas industriais ocupam o espao porturio precisamen-
te pelas facilidades que isso representa no fornecimento via naval
dessa matria-prima e na exportao de sua produo.26
O pedido acima transcrito foi acolhido parcialmente na sentena, pois das em-
presas adquirentes do cido, restou condenada a Bunge Fertilizantes S.A. (sucessora
das duas importadoras da carga de cido sulfrico que ainda estava no navio M/T
Bahamas), arcando civilmente pelos danos ambientais causados.
26
abril de 2013, p. 28.
515
4. Reflexes sobre a deciso
A sentena de 1. grau proferida pelo Magistrado Rafael Wolff, aplicou a Teoria

do Risco Criado, apesar de declarar estar filiando-se a Teoria do Risco Integral, na
medida que excluiu a responsabilidade de alguns dos envolvidos, tendo em vista que
a conduta destes no foi considerada essencial para o deslinde do acidente.
A deciso de 1. Grau condenou as empresas Chemoil International Limited e
Genesis Navigation Limited pelos danos decorrentes do vazamento de cido sulfrico
na Lagoa dos Patos, no ano de 1998 e a empresa demandada Bunge Fertilizantes
S.A. (como sucessora das empresas Manah S.A. e Fertilizantes Serrana S.A.) des-
tinatrias do cido que ainda estava no navio quando ocorreu o derramamento, em
solidariedade. Os demais demandados foram isentos de qualquer condenao, a
deciso considerou que houve o rompimento do nexo causal entre suas condutas e os
resultados decorrentes do acidente: danos ambientais, danos aos pescadores, danos
sade pblica e risco gerado coletividade.
A imposio da solidariedade decorre expressamente de lei, isto , do art. 1.518
do Cdigo Civil de 1916, poca vigente (artigo 256 do CC/02).
Considerando que aps decorridos poucos meses do acidente, consoante com-
provam estudos feitos pela FURG, os danos j haviam praticamente se dissipado,
ficando impedida a concesso da tutela especfica de obrigao fazer no sentido de
reparar os danos e a adoo de medidas compensatrias, foi convertida a obrigao
de fazer em perdas e danos, conforme previso no artigo 461, 1, do Cdigo de
Processo Civil e do artigo 84, 1, da Lei n 8.078/90. A condenao pecuniria
foi endereada para o Fundo de que trata o artigo 13 da Lei n 7.347/85, diante de
expressa determinao legal.
Relevante, neste ponto, o entendimento que o fato do dano ter se dissipado no
implica na improcedncia do pedido, at porque a existncia de dano e do dever de
indenizar restou inequvoca na presente ao.
Para a fixao do dever de indenizar, foram verificados os seguintes fatores:
a) a ocultao das autoridades brasileiras, por parte dos prepostos

da r Chemoil, do incidente decorrente da manobra incorreta efe-
tuada pelo tripulante;
b) a quantidade de cido derramado;
c) a possibilidade de exploso, que causou poca grande apreen-
so por parte das autoridades e da populao;
d) a comoo que causou o acidente, ao impedir os pescadores de
trabalharem em sua atividade por dois meses;
516
e) a drstica reduo do consumo de pescado na regio, sob o re-

ceio de contaminao, e por fim,
e) a capacidade econmica das partes responsveis e a finalidade
de lucro na atividade que originou o acidente.27
Dentre os fatores acima, destacasse o item e, eis que no se pode desconsi-

derar o faturamento da Bunge em 2009, o qual atingiu o valor de R$ 27,2 bilhes,
segundo o site da prpria empresa.
Ademais, visando o princpio da razoabilidade, foi considerado tambm que
o cido sulfrico derramado dissipou-se rapidamente, como demonstrou o monito-
ramento emergencial realizado alguns meses depois, que j no encontrou quase
nenhum vestgio do derramamento de cido.
Portanto, o valor da indenizao, a ser pago solidariamente pelas empresas Che-
moil International Limited e Genesis Navigation Limited e Bunge Fertilizantes S.A,
foi fixado em R$ 20.000.000,00 (vinte milhes de reais), tendo sido considerado
para determinao de tal quantia os princpios do poluidor pagador, da proporciona-
lidade e da razoabilidade.
Importa resgatar os conceitos utilizados pelas principais teorias, j mencionados
por este estudo, a fim de distinguir as consequncias da adoo de uma ou outra teo-
ria. Para a Teoria do Risco Integral aquele que aufere proveitos/lucros com a atividade
deve arcar com os prejuzos dela decorrentes, no diferenciando causas principais
das secundrias, intrnsecas ou no atividade, todas so consideradas condies
do evento lesivo.
Desse modo, todos os acionados pelo Ministrio Pblico poderiam ser condena-
dos a reparar os danos ambientais gerados pelo acidente, ainda que, a principal causa
(do acidente) tenha sido a manobra errada e que, no momento do acidente, o navio
somente carregava produto para uma empresa. A deciso poderia ter considerado
como irrelevante o fato que, no momento do acidente, somente a Bungue ainda fazia
a utilizao do servio de transporte, pois na medida que a empresa Adubos Trevo se
beneficiou com o transporte, tambm foi responsvel pela vinda do navio ao Porto de
Rio Grande, embora no momento do acidente seu produto j tivesse sido entregue.
O Estado do Rio Grande do Sul poderia ter sido responsabilizado, haja vista sua
omisso e o descumprimento do preceito constitucional (CF/88 no artigo 23) prote-
ger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas, tambm
em solidariedade. No mesmo sentido, o IBAMA e a Superintendncia tambm pode-
27
abril de 2013, p. 30.
517
riam ser condenados, eis que a referida teoria no distingue as condutas principais
das acessrias. Contudo, neste ponto quanto responsabilizao das pessoas jurdi-
cas de direito pblico, existe outra questo relevante de ser refletida, pois no caso
de condenao dos rgos pblicos envolvidos, o pagamento da indenizao recairia
sobre o patrimnio pblico e, assim, seria arcada injustamentepela sociedade.
O Ministrio Pblico Federal adotou em seu pedido de condenao os funda-
mentos da Teoria do Risco Integral28, j a deciso, apesar de ter discorrido no mri-
to que a responsabilidade civil objetiva norteia-se pela Teoria do Risco Integral, na
condenao aplicou a Teoria do Risco Criado, pois na verificao da responsabilida-
de, dentre todos os possveis fatores causadores do resultado, somente considerou
aqueles que apresentaram periculosidade e foram efetivamente aptos a gerar as si-
tuaes lesivas. Assim, alguns fatos e alguns supostos responsveis foram excludos,
em virtude da quebra do liame causal e, portanto, da responsabilidade, como a culpa
exclusiva (do manobrista) ou fatos de terceiros, etc.
Sendo adotada a Teoria do Risco Integral dificilmente seria excludo o nexo de
causalidade entre as condutas da empresa Petrobrs, Adubos Trevo e das pessoas
jurdicas de direito pblico e o resultado decorrente do acidente.
Concluses Articuladas
A partir da anlise do caso concreto, ou seja, dos danos ambientais causados

pelo derramamento de cido sulfrico pelo navio Bahamas M/T, tendo como fun-
damento a sentena da Ao Civil Pblica n 2000.71.01.001891-1/RS, o estudo
chegou s seguintes concluses:
1. O dano ambiental pode ser permanente ou temporrio e o fato do meio am-

biente recuperar-se naturalmente no isenta o degradador do dever de indenizar, pos-
to que a coletividade teve privado o seu direito de usufruir de um meio ambiente eco-
logicamente equilibrado e a ela foi imposta um risco desnecessrio ou ilegitimado;
2. A responsabilidade civil ambiental pode servir de instrumento para a pro-
moo do desenvolvimento sustentvel, na medida em que, pode colaborar para a
preservao e melhoria da qualidade do meio ambiente.
3. A imposio do dever de reparar os danos ambientais, ainda que cessados,
impe um novo padro de conduta para a sociedade servindo de medida socioe-
ducativa;
28
BECKER, Anelise. Ministrio Pblico Federal. Petio Inicial da Ao Civil Pblica n 2000.71.01.001891-
1/RS: Autos do processo n 2000.71.01.001891-1/RS, 2000, p. 47 e 48.
518
4. A adoo da Teoria do Risco Integral pode, num primeiro momento, apresen-

tar-se severa demais, mas deve levar-se em considerao que ela atende s exigncias
da sociedade contempornea e que o rigor na imposio da responsabilizao poder
gerar um novo padro de conduta social mais consciente da necessidade de preser-
vao ambiental;
5. A deciso foi tmida e contraditria, pois apesar de ter adotado a Teoria do
Risco Integral, desconsiderou os fundamentos doutrinrios que sustentam ser poss-
vel responsabilizar aqueles que contriburam ao dano, ainda que a partir de condutas
secundrias ou no imediatamente responsveis pelo dano.
519
A IMPORTNCIA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL DE

IMVEIS RURAIS NO ESTADO DE MATO GROSSO PARA A
POLTICA ESTADUAL DE MUDANAS CLIMTICAS
TATIANA CORRA DA SILVA FRAGA

Analista de Meio Ambiente da SEMA/MT, Mestre em Direito Agroambiental
(UFMT) e Especialista em Direito Scioambiental (PUC/PR)
1. INTRODUO
O presente artigo tem por objetivo elucidar a importncia do licenciamento am-

biental de imveis rurais no Estado de Mato Grosso para a Poltica Estadual de Mu-
danas Climticas.
Destaca-se que o tema foi escolhido tendo em vista que o Estado de Mato Gros-
so, segundo dados do Plano de Ao para Preveno e Controle do Desmatamento
eQueimadasdoEstadodoMatoGrosso (PPCDQ/MT2009) responsvel por mais
de 30% de todo o desmatamento registrado na Amaznia brasileira. Assim, o licen-
ciamento ambiental de imveis rurais vem sendo reformulado a fim de garantir uma
maior proteo aos recursos florestais, atravs do controle do desmatamento, j que
grande parte das emisses brasileiras de Gases de Efeitos Estufa- GEE, segundo o in-
ventrio nacional de emisses de GEE, resultante da prtica de desmate, bem como
para atender a crise climtica agregando ao mesmo variveis referentes s emisses
de Gases de Efeito Estufa- GEE.
Para uma melhor compreenso do tema, este trabalho parte de uma breve abor-
dagem da origem do licenciamento ambiental no ordenamento jurdico brasileiro,
para uma abordagem mais especfica do licenciamento ambiental de imveis rurais
no Estado de Mato Grosso, analisando a sua origem, evoluo e etapas. Analisa ainda,
o desmatamento no Estado de Mato Grosso e suas relaes no processo de mudanas
climticas e por fim demonstra a importncia do licenciamento ambiental de imveis
rurais no Estado de Mato Grosso para a Poltica Estadual de Mudanas Climticas.

520
2. LICENCIAMENTO AMBIENTAL DE IMVEIS RURAIS NO ESTADO DE MATO

GROSSO
A apropriao dos bens ambientais, pelo homem, por muito tempo ocorreu de
forma ilimitada e indisciplinada, visando o domnio e controle sobre a natureza, o que
ocasionou situaes extremas de degradao ao meio ambiente.
Essa problemtica apontada, no decorrer das ltimas dcadas, despertou a
ateno de diversas naes e agentes polticos preocupados com os problemas am-
bientais resultantes do crescimento econmico. Assim, desde o incio da dcada de
70 a problemtica ambiental vem sendo debatida no cenrio internacional, sendo
que tais discusses ganharam tanta intensidade, que levaram a Assemblia Geral
das Naes Unidas, no ano de 1972 a promover a 1 Conferncia sobre o Homem e
o Meio Ambiente, em Estocolmo. A partir da Conferncia de Estocolmo, comearam
a surgir em todo o mundo diversas organizaes e programas ambientais e diplomas
legais de proteo ambiental.
No contexto poltico brasileiro a preocupao com a temtica ambiental ganhou
destaque com a aprovao da Poltica Nacional de Meio Ambiente- PNMA, Lei n 6.938,
de 31/08/81, a qual elegeu o licenciamento ambiental como um de seus instrumentos,
devendo o mesmo ser documento obrigatrio para empreendimentos e atividades utili-
zadoras de recursos ambientais, consideradas efetivas ou potencialmente poluidoras ou
para aquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradao ambiental.
Assim, atravs do licenciamento ambiental, e no exerccio do seu poder de pol-
cia, a Administrao Pblica busca exercer o necessrio controle sobre as atividades
humanas que interferem nas condies ambientais, de forma a compatibilizar o de-
senvolvimento econmico com a preservao do equilbrio ecolgico.1
A PNMA atribuiu competncia de licenciamento ambiental aos rgos federais
e estaduais de meio ambiente, sendo que o Estado de Mato Grosso atravs do Cdigo
Estadual do Meio Ambiente, Lei Complementar n. 38 de 21/11/95, regulamentou
o licenciamento ambiental, bem como instituiu o Licenciamento Ambiental nico-
LAU para as atividades florestais, agrcolas e pecurias autorizando de uma s vez a
localizao, instalao e operao dessas atividades. o que reza o artigo 19 da Lei
Complementar n 38/95:
Art. 19. A Secretaria de Estado do Meio Ambiente- SEMA, no

exerccio de sua competncia expedir as seguintes licenas de
carter obrigatrio:
[...]
1
MILAR, dis. Direito do Ambiente: Doutrina, Jurisprudncia e Glossrio. 4 ed. rev. atual. e ampl. So
Paulo: Revista dos Tribunais, 2005, p. 534-535.
521
IV- Licena Ambiental nica (LAU): concedida nos termos do

regulamento, autorizando a explorao florestal, desmatamento,
atividades agrcolas e pecuria.2
A criao dessa nova espcie de licena surgiu da necessidade de garantir uma

maior proteo aos recursos florestais no Estado de Mato Grosso, devido aos altos
ndices de desmatamento constatados no ano de 1995 em seu territrio (Grfico 1).
Grfico 01: Evoluo do desmatamento no Estado de Mato Grosso dos anos de 1993 a 2011.
Fonte: Sema/MT.
Esses altos ndices de desmatamento se mantiveram nos anos de 1996 e 1997,

assim, no ano de 1999 o Governo do Estado de Mato Grosso comeou a idealizar um
Sistema Licenciamento Ambiental de Propriedades Rurais- SLAPR. Conforme anlise
do Ministrio do Meio Ambiente3, esse sistema era composto por trs instrumentos de
comando e controle: Licenciamento Ambiental, Monitoramento e Fiscalizao, tendo
como principal objetivo o monitoramento das reas de Reserva Legal e de Preservao
Permanente, bem como a identificao e a reduo dos desmatamentos ilegais.
Apesar de toda tecnologia empregada, com o sistema de monitoramento, obser-
vou-se que nos anos de 2003 a 2005, foi novamente constatado aumento nas taxas
de desmatamento no Estado de Mato Grosso (Grfico 01).
2
MATO GROSSO. Lei Complementar n 38 de 21 de novembro de 1995, alterada pela Lei Complementar
n 232 de 21 de dezembro 2005. Dispe sobre o Cdigo Estadual de Meio Ambiente e d outras provi-
dncias. Dirio Oficial do Estado. Cuiab, MT, 21 nov. 1995. Disponvel em:<http://www.al.mt.gov.br/TNX/
viewComplementar.php?pagina=38>. Acesso em: 09 abr.2012.
3
BRASIL. Ministrio do Meio Ambiente. Sistema de Licenciamento Ambiental em Propriedades Rurais do
estado de Mato Grosso: anlise de sua implementao. Srie de Estudos 7. Instituto Scio Ambiental - ISA
e Instituto Centro de Vida ICV (prod.) Braslia: MMA, 2006, p.16.
522
Assim, em 2006-2007 foi implantado o Sistema Integrado de Monitoramento

e Licenciamento Ambiental- SIMLAM, que consiste no conjunto de metodologias e
ferramentas que tm como objetivo auxiliar a gesto do meio ambiente do Estado,
permitindo maior integrao entre os bancos de dados de licenciamento, monitora-
mento, fiscalizao e responsabilizao.
Frente repercusso que os problemas ambientais vivenciados no Estado de
Mato Grosso causaram na sociedade e na mdia e o risco de que o mercado come-
asse a criar barreiras comerciais, os proprietrios rurais passaram a procurar o rgo
ambiental a fim de aderirem ao licenciamento ambiental. Porm, o proprietrio ao
procurar espontaneamente o rgo ambiental para regularizar o seu imvel rural, era
multado por possuir reas de Reserva Legal e/ou de Preservao Permanente degra-
dadas, o que causou desestmulo aos proprietrios, optando por permanecerem na
situao de ilegalidade.
Essa situao agregada ausncia de campanhas de notificao resultou na
queda da taxa de adeso ao licenciamento e no ano de 2007 o ndice de desmata-
mento no Estado comeou novamente a aumentar (Grfico 01).
Diante do contexto da crise ambiental instaurada devido manuteno das altas
taxa de desmatamentos no Estado de Mato Grosso, da baixa insero de imveis ru-
rais no Sistema de Licenciamento de Propriedades Rurais e da presso exercida pelo
Ministrio do Meio Ambiente, o Governo do Estado foi obrigado a buscar alternativas
visando reverter o quadro de desmatamento no Estado e criar alternativas para a re-
gularizao ambiental.
Assim, como medida para amenizar o problema, o Governo Estadual instituiu
por meio da Lei Complementar n 343, de 24/12/08, um programa de regulari-
zao ambiental, denominado de MT Legal, que tem por objetivo regularizar o
passivo ambiental das propriedades ou posses rurais do Estado de Mato Grosso e
ampliar o nmero de imveis inseridos no Sistema de Licenciamento de Proprie-
dades Rurais. A referida Lei modificou o processo de licenciamento ambiental
dos imveis rurais dividindo-o em duas etapas: Cadastro Ambiental Rural- CAR e
Licena Ambiental nica- LAU
2.1 Cadastro Ambiental Rural- CAR
No Estado de Mato Grosso o Cadastro Ambiental Rural- CAR foi institudo no

ano de 2008, atravs da Lei Complementar n 343, consistindo na primeira etapa do
licenciamento ambiental de imveis rurais, nos moldes do artigo 3 da referida Lei.
Segundo o artigo 4 da Lei Complementar n 343/08 o CAR consiste no registro
dos imveis rurais junto Secretaria de Estado do Meio Ambiente- SEMA, por meio
523
eletrnico, para fins de controle e monitoramento.

O CAR foi criado com o objetivo de monitorar os passivos ambientais existentes
no imvel rural a fim de regulariz-los, bem como atuar na preveno de futuros des-
matamentos. Assim, uma vez cadastrado, os imveis rurais passam a ser monitorados
e controlados pelo rgo ambiental.
O monitoramento realizado atravs de tcnica de sensoriamento remoto para
localizar e quantificar as reas desmatadas, subsidiando aes de preveno, contro-
le, fiscalizao e responsabilizao ambiental.
Assim, o CAR possibilita uma total transparncia nas aes realizadas nos im-
veis rurais, pois h uma exposio dos passivos florestais o que permite a regulariza-
o ambiental do imvel rural.
importante ressaltar, que conforme estabelecido no artigo 6 da Lei Comple-
mentar n 343/08, o CAR por si s, no instrumento hbil para licenciar ou autorizar
nenhuma atividade, nem mesmo constitui prova da posse ou propriedade para fins de
regularizao fundiria.
Na fase inicial do CAR, caso seja constatado rea de Preservao Permanan-
te- APP e/ou Reserva Lega- RL degradada o proprietrio ou possuidor dever assinar
um Instrumento de Compromisso Padro indicando as formas de recuperao desse
passivo. Em caso de APP degradada, o proprietrio ou possuidor deve celebrar com
a Secretaria de Estado do Meio Ambiente SEMA/MT um Termo de Ajustamento de
Conduta - TAC para a recuperao da mesma.
Para a recomposio das APPs degradadas podero ser utilizados os mtodos
descritos no 13 do artigo 61-A da Lei 12.651/12 de forma isolada ou conjuntamen-
te. Assim, de acordo com o referido dispositivo a recomposio poder ser feita atra-
vs da conduo de regenerao natural de espcies nativas; do plantio de espcies
nativas; do plantio de espcies nativas conjugado com a conduo da regenerao
natural de espcies nativas; e do plantio intercalado de espcies lenhosas, perenes ou
de ciclo longo, exticas com nativas de ocorrncia regional, em at 50% (cinquenta
por cento) da rea total a ser recomposta, no caso da pequena e mdia propriedade
e da posse rural familiar.
Somente aps a formalizao do CAR que o proprietrio ou possuidor dever
providenciar a localizao, averbao e regularizao da rea de Reserva Legal, con-
forme estabelecido nos artigos 8 e 13 da Lei Complementar n 343/08.
Assim, o CAR trata-se de um documento declaratrio e comprobatrio do incio
da regularizao ambiental dos imveis rurais e sua apresentao um pr-requisito
para o processamento dos pedidos de licenciamento de empreendimentos e ativida-
des potencialmente poluidoras a serem desenvolvida no interior da propriedade ou
posse rural.
O CAR, embora tenha sido implementado no Estado de Mato Grosso desde o
ano de 2008, s foi criado em mbito federal no ano de 2009, com a publicao do
524
Decreto n 7.029, de 10 de dezembro de 2009, que instituiu o Programa Federal

de Apoio Regularizao Ambiental de Imveis Rurais, denominado Programa Mais
Ambiente. Posteriormente, o CAR tambm foi contemplado em nvel federal, com a
publicao do Novo Cdigo Florestal, Lei n 12.651 de 25 de maio de 2012.
2.2 Licena Ambiental nica- LAU
A Licena Ambiental nica- LAU consiste na segunda etapa do licenciamento

ambiental de imveis rurais no Estado de Mato Grosso, sendo um instrumento hbil
para autorizar a localizao, implantao e operao das atividades florestais, agrco-
las e pecurias.
O controle das atividades desenvolvidas em imveis rurais, por meio do licencia-
mento ambiental, no implica em coibir totalmente o acesso aos recursos ambientais,
mas ordenar o uso desses recursos existentes nos imveis rurais tornando efetiva a
legislao que define a forma de utilizao dos mesmos.
O licenciamento ambiental de imveis rurais visa possibilitar aos produtores
rurais a utilizao dos recursos florestais existentes em suas propriedades de forma
racional, valendo-se das formas de explorao que lhes so permitidas por lei.
Na fase da LAU deve ser realizada a localizao e regularizao da Reserva
Legal, e se constatada rea de Reserva Legal degradada com extenso inferior ao
estabelecido no artigo 12 do Cdigo Florestal, Lei n 12.651/12, o proprietrio ou
possuidor deve celebrar com a Secretaria de Estado do Meio Ambiente- SEMA/MT um
Termo de Ajustamento de Conduta- TAC ou um Termo de Compromisso de Compen-
sao para recuperar a Reserva Legal Degradada- RLD, podendo optar por uma das
alternativas de regularizao previstas no artigo 66 da Lei n 12.651/12. Vejamos:
Art. 66. O proprietrio ou possuidor de imvel rural que detinha,
em 22 de julho de 2008, rea de Reserva Legal em extenso in-
ferior ao estabelecido no art. 12, poder regularizar sua situao,
independentemente da adeso ao PRA, adotando as seguintes al-
ternativas, isolada ou conjuntamente:
I - recompor a Reserva Legal;

II - permitir a regenerao natural da vegetao na rea de Reserva
Legal;
III - compensar a Reserva Legal.4
4
BRASIL. Lei n 12.651, de 25 de maio de 2012. Dispe sobre a proteo da vegetao nativa; altera
525
A Lei Complementar n 343/08 em seu artigo 13 estabelece que depois de

averbada a Reserva Legal margem da matrcula do imvel, e assinados os Termos
de Ajustamento de Conduta ou de Compromisso de Compensao ser concedida a
Licena Ambiental nica.
Ocorre que com a edio da Lei n 12.651/12, a rea de Reserva Legal deve ser
registrada no prprio rgo ambiental, na fase do CAR, dispensado a averbao na
matricula do imvel junto ao cartrio de registro imobilirio, como era exigido pelo
Cdigo Florestal de 1965. Desta forma, entende-se que a Lei n 12.651/12 revogou
o artigo 167, II, 22 da Lei n 6.015 de 31 de dezembro de 1973, que dispe
sobre os Registros Pblicos, onde estabelece a necessidade da averbao da RL na
matrcula do imvel.
Nesse contexto, o Estado de Mato Grosso, atravs da Secretaria de Estado do
Meio Ambiente e da Procuradoria Geral do Estado vem trabalhando na reformulao
da legislao e reestruturao dos procedimentos de regularizao e licenciamento
ambiental, para atender aos novos procedimentos estabelecidos na Lei n 12.651/12.
3. O DESMATAMENTO NO ESTADO DE MATO GROSSO E SUAS RELAES NO

PROCESSO DE MUDANAS CLIMTICAS
O desmatamento problema bastante antigo na histria da humanidade, pois

[...] o homem desde os primrdios se utiliza do processo de derrubada, queimada e
preparao do solo para instalar os cultivos.5
No Estado de Mato Grosso o desmatamento consequncia do processo de ocu-
pao do territrio, que conforme Flvio Tayra6 ocorreu de forma desordenada e sem
observar nenhum critrio ambiental.
Segundo Guilherme Frederico Muller7, as principais atividades responsveis
pelo desmatamento na Amaznia so a pecuria, a agricultura familiar e a agricultura
mecanizada, sendo que a converso da floresta em pastagens tem sido a principal
as Leis nos 6.938, de 31 de agosto de 1981, 9.393, de 19 de dezembro de 1996, e 11.428, de 22 de

dezembro de 2006; revoga as Leis nos 4.771, de 15 de setembro de 1965, e 7.754, de 14 de abril de
1989, e a Medida Provisria no 2.166-67, de 24 de agosto de 2001; e d outras providncias. Dirio
Oficial da Unio. Braslia. 28 mai. 2012. Disponvel em:<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-
2014/2012/Lei/L12651.htm>. Acesso em 02 jun. 2012.
5
MAZOYER, Marcelo, ROUDART, Laurence. Histria das agriculturas no mundo: do neoltico crise con-
tempornea. trad. rev. So Paulo: UNESP; Braslia: NEAD, 2010, p. 132.
6
TAYRA, Flvio. Anlise Regional de Mato Grosso. Cuiab: Gazeta Mercantil, 2001, p. 12.
7
MULLER, Frederico Guilherme Moura. Rodovia CuiabSantarm, BR 163, desmatamento atual e futu-
ro: uma questo de monitoramento e controle. 2006. 207f. Dissertao (Mestrado em Geografia)- Instituto
de cincias Humanas e Sociais, Universidade Federal de Mato Grosso, Cuiab-MT, 2006, p. 61.
526
causa do desmatamento e uma das principais formas de desmatamento ilegal.

Andra Azevedo8 elenca outros fatores indutores do desmatamento na Amaz-
nia, tais como as polticas pblicas, construo de estradas, implantao de pasta-
gens para gado, agricultura, extrao de madeira, problema fundirio e implantao
de assentamentos rurais.
O que se verifica que grande parte dos desmatamentos so realizados sem au-
torizao do rgo ambiental e sem o controle por parte do Estado, sendo que esses
desmates ilegais causam enormes prejuzos ao meio ambiente.
Segundo levantamento realizado pelo Instituto de Pesquisa Ambiental da Ama-
znia- IPAM9, o Brasil se apresenta como quarto maior emissor de gases de efeito
estufa oriundo de mudanas de uso do solo tais como desmatamento.
O Plano de Ao para preveno e Controle do Desmatamento e Queimada do
Estado de Mato Grosso PPCDQ/MT10, elaborado no ano de 2009 demonstra que
Mato Grosso foi responsvel por mais de 30% de todo o desmatamento registrado na
Amaznia brasileira. E, segundo dados do Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais-
INPE, dentre os Estados que integram a Amaznia Legal, Mato Grosso s perde para o
Par em relao taxa de desmatamento sendo que no ano de 2011 contribuiu com
cerca de 18% para o desmatamento na Amaznia Legal (Figura 01).
Figura 01: Contribuio para o desmatamento na Amaznia Legal por Estado, no ano de 2011.
Fonte: PRODES/INPE.
8
AZEVEDO, Andra Aguiar. Legitimao da insustentabilidade? Anlise do Sistema de Licenciamento
Ambiental de Propriedades Rurais - SLAPR (Mato Grosso). 2009. 325 f. Tese (Doutorado em Desenvolvi-
mento Sustentvel)- Centro de Desenvolvimento Sustentvel, Universidade de Braslia-UnB, Braslia-DF,
2001, p. 85-88.
9
PINTO, rika de Paula Pedro et al. Perguntas e respostas sobre o aquecimento global. 5 ed. rev. Belm:
IPAM, 2010, p. 15-16.
10
MATO GROSSO. Plano de Ao para Preveno e Controle do Desmatamento e Queimadas do Esta-
do do Mato Grosso- PPCDQ/MT. Cuiab: Secretaria de Estado do Meio Ambiente-SEMa/MT, 2009, p.7.
Disponvel em:< http://www.sema.mt.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=106&Item
id=195>. Acesso em 25 jun. 2012.
527
Como j exposto, Mato Grosso um dos Estados que forma a Amaznia Legal e
pelo fato desta regio ser detentora de inmeras riquezas naturais, e principalmente no
que tange a florestas, essa regio contribui significativamente para a regulao do clima.
As florestas proporcionam servios essenciais humanidade e a biodiversidade
do planeta. Alguns exemplos desses servios so o armazenamento de carbono e a
manuteno do ecossistema climatolgico, portanto, sua conservao e preservao
so fundamentais para o controle do aquecimento global.
A vegetao, atravs do processo de fotossntese, absorve ou sequestra o CO2
da atmosfera e transforma-o em fibras vegetais (CH2O polimtrico), tipicamente deno-
minadas de celulose, que conferem madeira massa e volume. medida que a vege-
tao cresce, vai armazenando o carbono no tronco, galhos, razes e folhas. Enquanto
estiver armazenado no corpo da planta o carbono no pode atuar como gs de efeito
estufa. Assim, no processo de derrubada de rvores, o carbono por elas armazenado
liberado na atmosfera em forma de gs carbnico (Figura 02).
Figura 02: O ciclo do gs carbnico com o processo de desmatamento

Fonte: SEMA/MT (Pancefl n 01- set/2010)
Com o aumento do desmatamento, o gs carbnico, um dos principais respon-

sveis pelo efeito estufa emitido em excesso na atmosfera provocando o aumento
da temperatura e contribuindo para o aquecimento global. Pode-se afirmar que os
desmatamentos das florestas constituem uma significativa fonte de emisses de car-
bono na atmosfera e repercutem negativamente sobre a biodiversidade, os recursos
hdricos e a regulao do clima local e global.11
11
IRIGARAY, Carlos Teodoro Jos Hugueney. Pagamento por servios ecolgicos e o emprego de REDD para
conteno do desmatamento na Amaznia. In: CONGRESSO INTERNACIONAL DE DIREITO AMBINETAL.
So Paulo, 2010. BENJAMIN, Antnio Herman; et al. (Orgs). Florestas, mudanas climticas e servios
ecolgicos. So Paulo: Imprensa Oficial do Estado de So Paulo, 2010, p. 68. 1 v.
528
Os principais gases que contribuem para o efeito estufa so o vapor dgua, o di-
xido de carbono (CO2), o metano (CH4), o xido nitroso (N2O). James Garvey explica
a relao desses gases no processo de efeito estufa considerando que:
[...] o efeito estufa natural para todos os efeitos uma coisa boa,
pois sem ele a temperatura mdia do planeta seria um pouco abai-
xo do congelamento. Outros gases, como dixido de carbono, me-
tano e xido nitroso tambm ocorrem naturalmente e contribuem
para o efeito estufa natural. O problema que esses outros gases
tambm esto entre os derivados da queima de combustvel fssil
e de outras atividades humanas ligadas ao uso que fazemos da ter-
ra. Aumentamos a concentrao desses gases na atmosfera e com
isso, intensificamos o efeito estufa natural. O dixido de carbono
o responsvel por cerca de 70% do efeito estufa antropognico ou
aumentado. Uma vez na atmosfera, esses gases agem como uma
manta, retendo parte do calor. Ao queimar combustveis fsseis e
lanar mais gases-estufa na atmosfera, estamos na verdade, en-
grossando a manta e isso est esquentando o planeta.12
Quanto maior a emisso dos gases de efeito estufa na atmosfera, maior a inten-
sidade de ocorrncia de aquecimento global, influenciando no processo de mudanas
climticas.
Ao abordar mudanas climticas [...] estamos nos referindo ao aumento alm
do nvel normal, da capacidade da atmosfera em reter calor. Isso vem acontecendo
devido a um progressivo aumento na concentrao dos gases de efeito estufa na
atmosfera [...].13O aumento da reteno de calor na atmosfera tem sido provocado
pelas atividades humanas que emitem gases de efeito estufa em excesso para a at-
mosfera. No quarto e ltimo relatrio do Painel Intergovernamental sobre Mudanas
no Clima-IPCC, publicado no ano de 2007, foi afirmado que [...] h probabilidade
de 90% de que as alteraes climticas sejam resultado de atividades humanas,
mediante o lanamento de gases de efeito-estufa na atmosfera.14
Assim, correto afirmar que as emisses de CO2 provenientes do desmatamento
constituem um dos principais contribuintes para as mudanas do clima. Nesse sen-
tido Patryck de Arajo Ayala comenta que:
12
GARVEY, James. Mudanas climticas: consideraes ticas. O certo e o errado no aquecimento global.
Srie Rosari de Filosofia. So Paulo: Rosari, 2010, p. 21.
13
PINTO, rika de Paula Pedro et al. Perguntas e respostas sobre o aquecimento global. 5 ed. rev. Belm:
IPAM, 2010, p. 8.
14
GIDDENS, Anthony. A poltica da mudana climtica. Traduo de Vera Ribeiro. Rio de Janeiro: Zahar,
2010, p. 41.
529
As alteraes climticas decorrem das emisses de GEE e estes

por sua vez decorrem e dependem diretamente da velocidade e
forma de interveno do homem. O que chama a ateno, particu-
larmente no caso brasileiro, que elas decorrem em grande medida,
de perda de biodiversidade, perda de florestas, substitudas por
monoculturas (soja, principalmente) e por pastos [...].15
Sobre a questo do desmatamento na regio amaznica Andr Lima salienta que:
No perodo, de 1988 a 2008, despachamos para o espao 348

mil km de floresta tropical, apenas na Amaznia. Em apenas duas
dcadas, em menos de uma gerao. Isso corresponde, utilizando
dados conservadores do governo federal brasileiro a algo em torno
de 12,3 bilhes de Toneladas de Gs Carbnico na atmosfera. [...]
Somente os estados de MT, RO e PA foram responsveis por 85%
dessas emisses. De acordo com o inventrio nacional de emisses
(de 1994) mais de 70% das emisses brasileiras so decorrentes
de alterao do uso no solo e a maior parte dessas emisses so
oriundas de desmatamento florestal na Amaznia.16
importante destacar que o quadro do desmatamento no Estado de Mato Gros-

so vem se revertendo, pois nos ltimos anos, houve uma significativa reduo na taxa
de desmatamento. De acordo com os dados apresentados pelo INPE (tabela 01),
observa-se que o Estado de Mato Grosso, apesar de ainda figurar na segunda posio
no ranking do desmatamento, dentre os Estados da Amaznia Legal, reduziu notada-
mente os seus ndices de desmatamento se comparado aos anos anteriores a 2008.
15
AYALA, Patryck de Araujo. O direito ambiental das mudanas climticas: mnimo existencial ecolgico,
e proibio do retrocesso na ordem constitucional brasileira. In: Congresso Internacional de Direi-
to Ambiental, 2010, So Paulo. BENJAMIN, Antnio Herman; et al. Florestas, Mudanas Climticas e
Servios Ecolgicos. So Paulo: Imprensa Oficial do Estado de So Paulo, 2010, p. 266-267. 2 v.
16
LIMA, Andr. Responsabilidade Compartilhada no combate aos desmatamentos na Amaznia. In: CON-
GRESSO INTERNACIONAL DE DIREITO AMBINETAL. So Paulo, 2008. BENJAMIN, Antnio Herman et
al. (Orgs). Mudanas Climticas, Biodiversidade e Uso Sustentvel de Energia. So Paulo: Imprensa Oficial
do Estado de So Paulo, 2008, p. 18. 1 v.
530
Tabela 1 Taxa de desmatamento anual da Amaznia Legal (km/ano).

Fonte: PRODES/INPE
Com a reduo do desmatamento consequentemente houve uma reduo no vo-

lume de GEE lanados na atmosfera, sendo que no perodo de 2006 a 2011, quando
foram constatadas as mais baixas taxas de desmatamento, o Estado de Mato Grosso
reduziu 1,2 bilhes de GtCO2 em emisses, conforme demonstrado no Grfico 02.
Grfico 02: O Grande Ativo Ambiental do Mato Grosso: Reduo de emisses de 1,2 bilhes de tCO2
Fonte: Instituto de Pesquisa Ambiental da Amaznia- IPAM.
Segundo o Instituto de Pesquisas Ambiental da Amaznia- IPAM17, a reduo

de emisso de carbono advinda do desmatamento em Mato Grosso, comparado com a
17
AZEVEDO, Andrea et al. Mato Grosso no caminho do desenvolvimento de baixas emisses: Custos e
benefcios da Implementao do Sistema estadual de REDD+.Cuiab: Instituto de Pesquisas Ambiental da
Amaznia- IPAM, 2012, p. 4.
531
mdia histrica do Estado, contribui com uma reduo de 0,8% das emisses antr-
picas de CO2 ao nvel global. Essa reduo de emisso de CO2 verificada, por exemplo,
no ano de 2010, no Estado de Mato Grosso, foi praticamente equivalente a de pases
da Comunidade Europeia signatrios do Protocolo de Quioto. (Grfico 03)
Grfico 03: Reduo de emisses de carbono para a atmosfera em Mato Grosso no ano de 2010,
comparados com os pases da Comunidade Europeia signatrios do protocolo de Quioto.
Fonte: Instituto de Pesquisa Ambiental da Amaznia- IPAM.
Essa reduo, foi proveniente da implementao ao longo dos anos de instru-

mentos de comando e controle e de Polticas Pblicas que visam ao controle do
desmatamento e ao combate s mudanas climticas. Exemplo das polticas pblicas
implementadas foi a criao do Programa MT Legal, Lei Complementar n 343/08,
bem como da instituio do Plano Estadual de Preveno e Controle do Desmata-
mento e Queimadas - PPCDQ/MT, pela aprovao do Decreto n 2.943, de 27 de
outubro de 2010, que tem como um dos seus objetivos principais a eliminao do
desmatamento ilegal e a forte reduo de emisses de CO2 e outros gases de efeito
estufa - GEEs associados ao desmatamento e queimada.
O referido plano contm metas de reduo de corte ilegal de florestas, sendo
que [...] a proposta de reduo foi calculada considerando o perodo de 1996-2005,
quando o estado de Mato Grosso desmatou 76,5 mil km, lanando na atmosfera 2,8
Gt de CO2.18
Desta forma, para controlar o desmatamento preciso aumentar significativa-
mente a eficcia dos instrumentos de comando e controle, [...] sendo que a imple-
mentao de sistemas de licenciamento e cadastramento ambiental georreferenciado
de imveis rurais so aes determinantes para a reduo dos desmatamentos.19
18
CGEE- Centro de Gesto de Estudos Estratgicos; IPAM- Instituto de Pesquisa Ambiental da Amaznia;
SSAE/PR- Secretaria de Estudos Estratgicos da Presidncia da Repblica. op. cit., p. 77.
19
LIMA, Andr. Responsabilidade Compartilhada no combate aos desmatamentos na Amaznia. In: Con-
gresso Internacional de Direito Ambiental. So Paulo. BENJAMIN, Antnio Herman; et al. (orgs). Mudan-
532
Nesse contexto, verifica-se a importncia do aperfeioamento dos instrumentos

de comando e controle, especificamente do licenciamento ambiental de imveis ru-
rais e da implementao de polticas pblicas voltadas para a proteo ambiental,
que tenham como diretrizes o controle do desmatamento e o combate s mudanas
climticas, principais problemas atualmente enfrentados pela humanidade.
4. A POLTICA DE MUDANAS CLIMTICAS NO ESTADO DE MATO GROSSO
O Estado de Mato Grosso, alm de socorrer-se dos instrumentos jurdicos e de

comando e controle para a defesa do meio ambiente, tambm tem se preocupado em
estabelecer polticas pblicas de combate s Mudanas Climticas, uma vez que os
impactos causados pelos desmatamentos no tm repercusso apenas local e con-
tribuem de forma efetiva para o aquecimento global e, como consequncia para as
mudanas climticas.
Assim, no mbito da sua competncia concorrente o Estado de Mato Grosso
resolveu implementar sua prpria poltica para enfrentar os efeitos negativos das
mudanas climticas, bem como garantir o desenvolvimento sustentvel e proteger
os recursos naturais.
Em 15/04/09 foi criado o Frum Mato-grossense de Mudanas Climticas, com a
aprovao da Lei n 9.111, tendo como objetivo principal promover a conscientizao
da sociedade sobre os efeitos das mudanas climticas, bem como formular e propor
normas para o estabelecimento da Poltica Estadual de Mudanas Climticas- PEMC.
Posteriormente, em 22 de outubro de 2009 foi editado o Decreto n 2.197 para
regulamentar a referida lei e criar o Grupo de Trabalho de discusso para implemen-
tao da Poltica Estadual de Mudanas Climticas.
Na construo da Poltica Estadual de Mudanas Climticas foram consideradas
as questes que envolvem produo, melhor aproveitamento dos recursos naturais,
polticas de incentivo adoo de energias renovveis, medidas de adaptao, bem
como propostas e aes relacionadas ao Sistema de REDD+ (Reduo de Emisso por
Desmatamento e Degradao Florestal, Conservao, Manejo Florestal Sustentvel e
Aumento dos Estoques Florestais).
Em seu artigo 2 foram estabelecidos alguns princpios que nortearo a Polti-
ca Estadual de Mudanas Climticas, dentre eles, o princpio do protetor-receptor,
segundo o qual podero ser transferidos recursos ou benefcios para aqueles cuja
ao auxilie na conservao do meio ambiente, permitindo que a natureza preste
as Climticas, Biodiversidade e Uso Sustentvel de Energia. So Paulo: Imprensa Oficial do Estado de

So Paulo, 2008, p. 14. 2 v.
533
servios ambientais sociedade; bem como o desmatamento evitado, segundo o qual

a manuteno das reas de vegetao nativa remanescentes no Estado torna-se um
mecanismo de preveno s mudanas climticas garantindo que o carbono estocado
em sua biomassa no seja liberado para a atmosfera.
Sobre o mecanismo de REDD+, pases em desenvolvimento com florestas tro-
picais que se dispusessem a implantar e comprovassem programas de reduo de
emisses de GEE resultantes do desmatamento em seus territrios, poderiam obter
incentivos positivos ou compensaes financeiras 20. Assim, os pases desenvolvi-
dos, responsveis pela maior parte das emisses de CO2 na atmosfera, iro compensar
economicamente os pases em desenvolvimento, como o caso do Brasil, para que
estes mantenham suas florestas em p. Segundo Paulo Moutinho:
Hoje, na Amaznia, ainda se ganha mais derrubando a floresta

do que a preservando. Alterar esta lgica econmica que se sus-
tenta na continuidade do desmatamento , portanto, fundamental.
Encontrar uma compensao econmica pela deciso de no des-
matar e/ou preservar florestas pode ser o caminho. Sem isto, reas
florestadas no tero nenhum atrativo econmico frente a outros
usos da terra.21
O mecanismo do REDD+ tem a finalidade de inverter essa lgica econmica ar-

raigada nos modelos de produo, agrcola, pecuria e florestal, pois visa incentivar a
conservao e a recuperao florestal, estimular atividades de produo sustentvel,
combater o desmatamento ilegal, incentivar a conservao da biodiversidade, benefi-
ciar populaes tradicionais, indgenas e comunidades rurais.
Em Mato Grosso, no ano de 2010, foi criado, no mbito da Cmara Temtica
de Mitigao do Frum Mato-grossense de Mudanas Climticas, um Grupo de Tra-
balho (GT REDD MT) com objetivo de estabelecer dilogos com todos envolvidos no
debate sobre os mecanismos REDD+, visando o estabelecimento de um marco legal
regulatrio e a construo de diretrizes para a implantao de um Programa Estadual
de REDD+, capaz de produzir benefcios efetivos conservao da biodiversidade e
regulao do clima, bem como benefcios socioeconmicos para a populao do
Estado de Mato Grosso.
Como resultado desse trabalho, em 07 de janeiro de 2013 foi publicada a Lei
n 9878/13 que dispe sobre o Sistema Estadual de Reduo de Emisses por Des-
matamento e Degradao Florestal, Conservao, Manejo Florestal Sustentvel e Au-
20
CGEE- Centro de Gesto de Estudos Estratgicos; IPAM- Instituto de Pesquisa Ambiental da Amaznia;
SSAE/PR- Secretaria de Estudos Estratgicos da Presidncia da Repblica. op. cit., p. 22.
21
MOUTINHO, Paulo. Desmatamento na Amaznia: desafios para reduzir as emisses de gases de efeito
estufa do Brasil, p. 17. Disponvel em: <http//www.ipam.org.br/biblioteca>. Acesso em: 01 set.2012.
534
mento dos Estoques de Carbono Florestal - REDD+ no Estado de Mato Grosso.

Entende-se que o REDD+ um dos principais instrumentos capazes de viabili-
zar a concretizao da Poltica Estadual de Mudanas Climticas, por meio da qual
o Estado de Mato Grosso seria capaz de influenciar decisivamente na reduo das
emisses nacionais, decorrentes de queimadas e de desmatamentos.
Nesse sentido, alm da implementao de polticas pblicas e da utilizao de
instrumentos de comando e controle, [...] novos instrumentos econmicos, como
impostos, taxas sobre atividades poluentes e cobrana pelo uso dos recursos natu-
rais esto sendo considerados como uma abordagem complementar eficiente para a
poltica ambiental [...].22 Assim, introduzir instrumentos econmicos nas Polticas
de Mudanas Climticas, como o caso do Pagamento por Servios Ambientais e
mecanismos de REDD+ poder conceber uma nova economia rural que no demande
novos desmatamentos e que ainda seja economicamente rentvel.
Dentre as diretrizes para a sua implementao, a minuta da Poltica Estadual
de Mudanas Climticas, contemplou em seu artigo 4 tanto os aspectos ambientais,
como os aspectos econmicos e sociais.
Em seu aspecto ambiental, propriamente dito, percebe-se que a referida minuta
alm de contemplar aes de conservao e proteo das reas ambientais, contem-
pla aes de monitoramento e mitigao das emisses de Gases de Efeito Estufa-
GEE, uso de energias renovveis, bem como projetos de sumidouros.
Em seu aspecto econmico a minuta da Poltica Estadual de Mudanas Cli-
mticas prestigia a vertente econmica de sustentabilidade, como por exemplo, a
implementao de instrumentos econmicos para a mitigao da emisso dos GEE,
desenvolvimento de novas tecnologias e compensaes financeiras para aqueles que
comprovarem a reduo da destruio de reas naturais e das emisses de GEE.
Por fim, a minuta da Poltica Estadual de Mudanas Climticas prestigia inten-
samente a varivel social ao garantir a participao da sociedade nos processos de-
cisrios e nas discusses do tema mudanas climticas. Segundo Anthony Giddens
para conseguirmos mitigar a mudana climtica, os componentes da populao pre-
cisam participar.23
Verifica-se que a minuta da Poltica de Mudanas Climticas do Estado de Mato
Grosso foi construda com o objetivo de compatibilizar o desenvolvimento econmico
com a proteo ambiental, pois observa-se no seu texto que os instrumentos de co-
mando e controle e os instrumentos econmicos foram eleitos como um dos principias
22
IRIGARAY. Carlos Teodoro Jos Hugueney. O emprego de instrumentos econmicos na gesto ambiental.
In: FIGUEIREDO, Guilherme Jos Purvin. Direito Ambiental em Debate. Rio de Janeiro: Esplanada, 2004,
p. 81/82. 2 v.
23
GIDDENS, Anthony. A poltica da mudana climtica. Traduo de Vera Ribeiro. Rio de Janeiro: Zahar,
2010, p.26.
535
instrumentos da Poltica Estadual de Mudanas Climticas (artigo 13, incisos III e IV).
No que se refere aos instrumentos de comando e controle, a minuta da Poltica
Estadual de Mudanas Climticas contemplou o Licenciamento Ambiental e estabe-
leceu em seus artigos 17, 18 e 19 que:
Art. 17- O licenciamento ambiental e suas bases de dados deve-

ro incorporar variveis referentes s emisses de GEE e a finalida-
de climtica, compatibilizando-se com a Comunicao Estadual,
Inventrios e Plano de Ao no prazo de 4 (quatro) anos a partir da
publicao desta lei.
Art. 18 - condicionante para a emisso das licenas ambientais
e autorizao de supresso de vegetao e uso e ocupao do solo
a sua adequao s metas de reduo e mitigao de emisses de
GEE e suas medidas e atividades estratgicas previstas no Plano
de Ao a ser elaborado com base no Plano estadual de mudanas
climticas previsto nesta lei.
Art. 19 - As licenas ambientais de empreendimentos com sig-
nificativa emisso de gases de efeito estufa sero condicionadas
apresentao de inventrio de emisses desses gases e de um
plano de mitigao de emisses e medidas de compensao, con-
forme regulamento desta lei.
Observa-se da leitura dos artigos supracitados que condicionou-se a emisso

das licenas ambientais de empreendimentos com significativa emisso de gases de
efeito estufa apresentao de inventrio de emisses desses gases e de um plano
de mitigao de emisses e medidas de compensao.
O inventrio de emisses de GEE ser um instrumento essencial para dar supor-
te ao desenvolvimento de aes de mitigao das mudanas climticas, pois atravs
do inventrio que se conseguir traar um perfil do volume de emisses relacionadas
a cada tipo de empreendimento, atividade, localidade, etc.
O Estado ter o prazo de 04 (quatro) anos, aps a publicao da Poltica Esta-
dual de Mudanas Climticas, para adequar o licenciamento ambiental aos requisitos
da Poltica Estadual de Mudanas Climticas, no que se refere exigncia de incor-
porao das variveis referentes s emisses dos gases de efeito estufa.
Vrios Estados brasileiros esto caminhando no sentido de condicionar a libe-
rao da licena ambiental de empreendimentos apresentao de inventrios de
Gases de Efeito Estufa, o caso do Rio de Janeiro, que em observncia a sua Poltica
Estadual sobre Mudana do Clima, Lei n 5.690, de 14 de abril de 2010, publicou
em 16 de novembro de 2011 a Resoluo n 43, do Instituto Nacional do Meio Am-
536
biente, que dispe sobre a apresentao de questionrios declaratrios de gases de

efeito estufa para fins de licenciamento ambiental no mbito do seu territrio. No
Estado de So Paulo j tramita o Projeto de Lei n 250/08 que obriga a incorporao
do inventrio de emisses e remoes de Gases de Efeito Estufa- GEE no licencia-
mento ambiental.
Assim, a combinao dos instrumentos de comando e controle com o emprego
de instrumentos econmicos, nos moldes da minuta da Poltica Estadual de Mudan-
as Climticas do Estado de Mato Grosso, tornar o licenciamento ambiental de im-
veis rurais mais eficiente para a conteno do desmatamento e combate s mudanas
climticas.
A minuta da Poltica Estadual de Mudanas Climticas de Mato Grosso j foi
finalizada e encaminhada Casa Civil para apreciao do Governador do Estado e,
posteriormente, encaminhamento Assembleia Legislativa. Assim, sancionar a mi-
nuta da Lei que trata da Poltica Estadual de Mudanas Climticas configurar um
passo histrico dado pelo Governo do Estado de Mato Grosso no processo de compati-
bilizao do desenvolvimento econmico-social, com a proteo do sistema climtico
por meio da reduo das emisses antrpicas de GEE, pois o inventrio nacional de
emisses de gases de efeito estufa demonstra que grande parte das emisses brasi-
leiras resultante da prtica de desmate, para a qual, infelizmente, Mato Grosso tem
contribudo significativamente.
5.1 O licenciamento ambiental tem se destacado como um importante instru-

mento de proteo e defesa do meio ambiente, contemplado na Poltica Nacional
do Meio Ambiente, uma vez que atravs dele a Administrao Pblica controla as
atividades que utilizam de recursos ambientais, consideradas poluidoras ou poten-
cialmente poluidoras ou as que so passveis de causar degradao ambiental.
5.2 O licenciamento ambiental de imveis rurais no Estado de Mato Grosso
um instrumento de proteo ambiental, especificamente no que se refere s florestas,
pois realiza o controle e monitoramento das atividades florestais e regulariza os passi-
vos ambientais, contribuindo para o controle do desmatamento e consequentemente
para o combate s mudanas climticas.
5.3 A utilizao e o aperfeioamento do licenciamento ambiental de imveis
rurais, de suma importncia para o controle do desmatamento, pois o inventrio
nacional de emisses de gases de efeito estufa demonstra que grande parte das
emisses brasileiras resultante da prtica de desmate, para a qual Mato Grosso tem
contribudo significativamente.
537
5.4 Alm das anlises dos impactos ambientais de empreendimentos ou ativida-

de necessrio que no licenciamento ambiental de imveis rurais seja analisado os
inventrios de emisses de gases de efeito estufa, pois atravs dele que se poder
traar um perfil do volume de emisses e consequentemente desenvolver aes de
mitigao das mudanas climticas.
5.5 A combinao dos instrumentos de comando e controle com instrumentos
econmicos, como o caso do Pagamento por Servios Ambientais e mecanismos
de REDD+, nos moldes da minuta da Poltica de Mudanas Climticas do Estado
de Mato Grosso, poder conceber uma nova economia rural que no demande novos
desmatamentos e que ainda seja economicamente rentvel.
5.6 O licenciamento ambiental de imveis rurais pode ser considerado um im-
portante instrumento para a Poltica de Mudanas Climticas do Estado de Mato
Grosso, pois atravs dele se buscar a compatibilizao do desenvolvimento econ-
mico, com a proteo do sistema climtico por meio da reduo das emisses antr-
picas de GEE.
538
OS DESAFIOS DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL PARA OS

MUNICPIOS: A NECESSRIA COOPERAO
TATIANA MONTEIRO COSTA E SILVA

Professora Universitria e Mestra em Direito Ambiental pela UEA
MARCEL ALEXANDRE LOPES

Professor Universitrio e Mestrando em Poltica Social pela UFMT
Resumo
O objetivo da presente tese analisar a recente Lei Complementar n. 140 de
2011, que trata do licenciamento ambiental no Brasil, bem como as atribuies de
competncias para os Municpios e a sua necessria cooperao, cujo principal desafio
compatibilizar preceitos fundamentais assegurados na Constituio Cidad de 88, em
especial o principio da livre iniciativa, com a preservao e conservao do ambiente
ecologicamente equilibrado. Contudo, o licenciamento ambiental um dos temas mais
controversos e, ao mesmo tempo, presentes no ordenamento jurdico ptrio.
Introduo
Atualmente existem cerca de sete bilhes de habitantes no mundo, populao

cujas necessidades devem ser atendidas todos os dias, com recursos provenientes
da natureza, situao que gera uma constante preocupao: as fontes naturais so
suficientes para assegurar a existncia das novas geraes?
Uma das respostas a esse questionamento vem pelas lies de Ulrick Beck1 e
sua teoria da sociedade de risco contempornea2, difundida por Leite como ca-
1
BECK, Ulrick; GIDDENS, Anthony; LASH, Scott. Modernizao reflexiva: poltica, tradio e esttica na
ordem social moderna. So Paulo: Unesp, 19997, p. 6-135.
2
Os autores Jos Rubens Morato Leite e Patryck de Arajo Ayala descrevem sobre a sociedade de risco,
tendo como pilar o socilogo alemo Ulrick Beck A proliferao de ameaas imprevisveis, invisveis, para
as quais os instrumentos de controle falham e so incapazes de prev-las, uma caracterstica tipica-
mente associada a um novo modelo de organizao social que se caracteriza por uma dinmica de poder
que encontra suas origens em uma fase do desenvolvimento da modernizao, em que as transformaes
produzem conseqncias que expem as instituies de controle e proteo das sociedades industrias
539
racterstica da fase seguinte ao perodo industrial clssico, representa a tomada de

conscincia do esgotamento de produo, sendo esta marcada pelo risco permanente
de desastres e catstrofes.3
Para esses autores e tantos outros que se filiam essa corrente de pensamento,
no seria possvel sustentar a qualidade de vida dos seres humanos e demais espcies
vivas sem uma mudana drstica nas atitudes e comportamentos de todos os atores
sociais - Poder Pblico e Coletividade, pois as questes que envolvem o meio ambien-
te so sistmicas, interligadas e interdependentes.
No caso do Brasil, o ltimo pacto social j prev essa correlao de foras entre
governo e sociedade, tendo a Constituio Federal de 1988 assegurado a proteo
dos recursos naturais para que as geraes vindouras tambm disponham do ambien-
te ecologicamente equilibrado.
Um dos instrumentos importantes desse propsito constitucional, sem dvida
alguma, passa pelo licenciamento das atividades utilizadoras de recursos naturais,
conforme a Lei de Poltica Nacional de Meio Ambiente, como tambm do artigo 23
da Constituio Federal de 1988.
Esse ltimo dispositivo, devido a falta de regulamentao, sempre gerou insegu-
rana jurdica ao setor produtivo, pois ao permitir aes isoladas e independentes dos
diversos rgos ambientais existentes, acabava por favorecer o abuso de direito e a
imposies de penalidades desarrazoadas, como o embargo de atividades licenciadas.
Com o propsito de regulamentar esse dispositivo controvertido, foi editada a
Lei Complementar n. 140 de 2011, marcada desde o seu nascimento por fortes
criticas4 de diversos segmentos da nossa sociedade, especialmente preocupados com
a capacidade e a independncia dos rgos ambientais apontados como inferiores,
para promover o licenciamento e, consequentemente, a fiscalizao das atividades
potencialmente poluidoras.
Nessa quadra, a presente tese pretende contribuir para o debate do tema, cuja
centralidade, por vezes, injustamente relegada para planos inferiores quando, na
verdade, sempre deveria ocupar posio de destaque, em razo da insensibilidade
que sempre pautou a ausncia de cooperao entre os entes, notadamente voltados
aos Municpios brasileiros.
critica, fato que constitui, para Beck, a sociedade de risco. LEITE, Jos Rubens Morato; AYALA, Patryck
de Arajo. Direito ambiental na sociedade de risco. So Paulo: editora forense, 2004. p. 13.
3
LEITE, Jos Rubens Morato. op. cit., p. 131.
4
Mesmo assim a edio da LC 140/2011 ainda no resolveu de todo o problema de sobreposio de
atribuies, que gera Brasil afora tantos conflitos negativos e positivos entre os entes Unio, Estados e
Municpios (principalmente entre estes dois ltimos). Isto porque a Lei remete Comisso Tripartite Nacio-
nal e aos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente a tarefa de definir as tipologias dos impactos nacionais,
regionais e locais que iro, na prtica, delimitar quando uma atividade ser licenciada pelo rgo federal,
estadual ou municipal de meio ambiente. VALENTE, Luciana Montenegro. Licenciamento ambiental.
Disponvel em: http://www.idbentes.com.br/2011/12/licenciamento-ambiental). Acesso em 04.03.12.
540
1. Questes introdutrias sobre o licenciamento ambiental
Muito se discute, no Brasil, sobre a efetividade do licenciamento ambiental

como um instrumento preventivo do gerenciamento ambiental e, consequentemente,
como instrumento capaz de evitar a degradao ambiental ou, ao menos, contribuir
para sua mitigao.
Um dos principais problemas sempre esteve ligado divergncia na interpreta-
o das regras de competncia, conflitos que alm de gerar muita incongruncia e
insegurana jurdica, tambm permitia abusos.
Invariavelmente esses conflitos acabam sendo levados ao Judicirio, o que nem
sempre salutar, haja vista a insegurana jurdica provocada, bem como o consumo
desnecessrio de recursos econmicos.
Edis Milar, ao realizar reflexes sobre o surgimento e a importncia da Politica Na-
cional do Meio Ambiente na dcada de 80, comentou em recente reportagem: comea
a se implantar uma legislao adequada, sistemtica, que hoje d todos os instrumentos
para que se possa fazer uma gesto, uma administrao adequada do Meio Ambiente5.
Complementa, ainda o autor que falta implementao, que efetivamente tudo
isso saa da teoria e v para o campo da concretude, da aplicao efetiva.
Todavia, de se admitir que mesmo quando alcanado o campo concretude, per-
sistem os conflitos de ordem prtica, o que gera, por vezes, a morosidade e burocracia
to criticada nos rgos ambientais.
Essa abordagem negativa, tambm varia de acordo com o que propagado para
a sociedade, como nos afirma Ivan Dutra Faria:
No Brasil, h uma percepo negativa do processo de licenciamen-

to ambiental. Essa uma viso razoavelmente difundida na socie-
dade. H dois limites de percepo muito bem definidos, antpo-
das no amplo espectro de discusses. Para alguns segmentos da
sociedade, trata-se de um gargalo, um obstculo, um desestmulo
aos grandes investimentos em infraestrutura e, por conseguinte,
um bloqueador da gerao de emprego e renda.
Para outros segmentos, o licenciamento um processo corrompi-
do, por meio do qual o capitalismo impe a sua vontade, compra
conscincias e, no limite, devasta o ambiente. No intervalo entre
esses extremos, grassa a desinformao e, pior, o desinteresse pelo
aprimoramento do mecanismo.
5
MILAR, dis. Precisamos tirar o direito ambiental da teoria. Disponvel em: http://www.observatorioeco.
com.br/precisamos-tirar-o-direito-ambiental-da-teoria-diz-milare/. Acesso em: 13.05.2013.
541
Essas vises extremadas muitas vezes, simplistas e, s vezes, mal-intenciona-

das no se sustentam. A demora na expedio das licenas no deve ser entendida
como parte de um processo deliberado de conter o desenvolvimento, assim como a
emisso desses documentos no deve ser vista como o resultado de prticas de ali-
ciamento e corrupo6.
Referido autor pondera que vrias so as causas desses problemas que esto
ligados entre si7, dentre elas: a indefinio das competncias legais de cada nvel de
governo (Unio, estados e municpios) e a judicializao do processo decisrio, moti-
vada, principalmente, pelas aes do Ministrio Pblico e pela fragilidade legal das
resolues do Conama que embasam a tomada de deciso no setor, abrindo espao
para contestaes judiciais8.
indiscutvel que determinadas atividades ou empreendimentos mesmo que
de significativo impacto ambiental so atividade essenciais ao territrio nacional,
a exemplo da minerao, como nos ensina Jos Afonso da Silva sobre a importncia
da minerao para economia a minerao, seja em forma de jazidas ou de garimpa-
gem, tem elevada importncia na economia, e em muitos casos desempenha tambm
relevante papel social, como o caso, por exemplo, da areia, pedra e argila utilizadas
na construo civil.9
Diante desse quadro, o legislador andou para muitos lados, mas se esqueceu do
verdadeiro e real papel do licenciamento ambiental, como instrumento de natureza
preventiva, na medida em que uma ferramenta de planejamento e aferio anterior
possibilidade de realizao de obra ou atividade.10
Assim, como assegurar a conciliao entre o uso sustentvel dos recursos natu-
6
DUTRA, Ivan. Licenciamento ambiental: um mundo de entraves. Disponvel em: http://www.ambien-
teenergia.com.br/index.php/2011/07/licenciamento-ambiental-um-mundo-de-entraves/12377. Acesso em
13.05.2013.
7
a baixa qualidade dos estudos ambientais elaborados para a obteno das licenas; as dificuldades
inerentes aos procedimentos de previso de impactos; a viso cartorial do processo de licenciamento;
as deficincias nos processos de comunicao com a sociedade; as falhas do modelo de realizao
de audincias pblicas; os conflitos polticos internos aos rgos do setor ambiental; a politizao
dos cargos gerenciais do setor pblico, com reflexos sobre a qualidade da gesto; a sobreposio de
funes entre rgos pblicos; a baixa capacitao tcnica para analisar, com a requerida qualida-
de, as informaes prestadas nos relatrios preparados pelos empreendedores requerentes de licenas;
o aumento da influncia de argumentos subjetivos e ideolgicos; a indefinio das competncias
legais de cada nvel de governo (Unio, estados e municpios); a judicializao do processo decis-
rio, motivada, principalmente, pelas aes do Ministrio Pblico e pela fragilidade legal das resolues
do Conama que embasam a tomada de deciso no setor, abrindo espao para contestaes judiciais; e
a exigncia e imposio poltica de avaliao rpida de projetos prioritrios.
8
Idem. DUTRA, Ivan.
9
SILVA, Jos Afonso. Direito ambiental constitucional. 4. ed. So Paulo: Malheiros, 2002.
10
COSTA NETO, Nicolao Dino de C. Aspectos da Tutela Preventiva do meio ambiente: a avaliao de im-
pacto ambiental e o licenciamento ambiental. In: Direito ambiental contemporneo. LEITE, Jos Rubens
Morato; BELLO FILHO, Ney de Barros. (org.). Barueri, SP: manole, 2004.
542
rais conservao da biodiversidade, abrigo e proteo da fauna e flora nativas com

atividades impactantes como a minerao, cujo uso permitido, porm condiciona-
dos a determinados procedimentos e exigncias estabelecidos no procedimento de
licenciamento ambiental?
Celso Antonio Pacheco Fiorillo numa abordagem constitucional reflexiva nos
ensina:
(...) em face de seu extraordinrio valor econmico, vieram a se har-

monizar no direito constitucional como bens ambientais com o art.
225 e mediatamente dentro da tutela jurdica da ordem econmica
e financeira (arts. 170 a 192), dentro de uma fundamentao atre-
lada evidentemente s necessidades dos brasileiros e estrangeiros
residentes no Pas em proveito de sua dignidade (art. 1, III)11.
O licenciamento ambiental como instrumento preventivo est fundamentado

na Poltica Nacional do Meio Ambiente, que tinha a Resoluo CONAMA n. 237/97
como principal norma delimitadora das atribuies dos entes federados, e mais re-
centemente na Lei Complementar n. 140 de 2011, que passou a regular, agora de
forma constitucional, tais atribuies.
O licenciamento composto por trs etapas diferentes, sendo que uma fase no
pode sobrepor a outra, observando a seguinte ordem: Licena Prvia LP, na fase pre-
liminar do planejamento da atividade; Licena de Instalao LI, para a implantao/
instalao da atividade segundo os planos e projetos aprovados pelo rgo ambiental
e a Licena de Operao LO, para o incio da atividade ou empreendimento.
Assim, a construo, a instalao, a ampliao, a modificao ou operao de
quaisquer atividade ou estabelecimento geradora de poluio que utilizar os recursos
naturais, somente poder se efetivar aps o estabelecimento da devida obteno da
respectiva licena ambiental, observando as fases obrigatrias.
Esses conceitos, caractersticas e requisitos permaneceram na reforma introdu-
zida pela novel Lei Complementar n. 140/2011.
Mais uma vez, nos informa Celso Antonio Pacheco Fiorillo que o procedimento
de licenciamento ambiental ser regido pelo princpio da moralidade ambiental,
legalidade ambiental, publicidade, finalidade ambiental, princpio da supremacia do
interesse difuso sobre o privado, princpio da indisponibilidade do interesse pblico,
entre outros12.
11
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. 7. Ed. So Paulo: Saraiva,
2006. p. 313.
12
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. 7. Ed. So Paulo: Saraiva,
2006. p. 84.
543
Por sua vez, Andrea Vulcanes, com a sua larga experincia de ordem prtica,
aponta os conflitos existentes:
O fato notrio e que merece ser registrado que tanto para os r-

gos ambientais, quanto para empreendedores, populao afetada,
direta ou indiretamente, sociedade civil, governo e outros interes-
sados, as crticas quanto a aspectos de licenciamento ambiental
tem sido ferrenhas e, ao final, resumem-se num processo e que se
colocam duas posies antagnicas, em que, de um lado o proce-
dimento atrapalha o desenvolvimento. No centro da controvrsia os
rgos ambientais que tem tido uma dificuldade importante para
dirimi-las13.
Ento, o grande desafio agilizar o procedimento de licenciamento ambiental

sem prejuzo da efetividade da proteo preventiva da qualidade ambiental14.
Nicolao Dino destaca a importncia do licenciamento ambiental como um ins-
trumento alm do formalismo, j que:
para muito alm de mera formalidade ou de expresso de volunta-

rismo estatal, o procedimento administrativo do licenciamento am-
biental desempenha um relevante papel de mediao e balancea-
mento entre o exerccio do poder pblico e a participao social,
conformando entre o exerccio do poder pblico e a participao
social, confirmando autoridade e democracia participativa. E mais
constitui o procedimento de garantia de realizao de um ideal de
boa administrao, em sintonia com o principio constitucional da
eficincia (art. 37, caput, da CF)15.
Esses pontos controversos devem ser superados pelos Municpios brasileiros,

que a partir da Lei Complementar n. 140 de 2011, abarcaram uma grande gama de
atribuies, sendo necessrio para tanto, a devida cooperao com a sociedade e com
outros entes federativos, para evitar o acumulo de demanda pelo Judicirio.
13
VULCANES, Andrea. Os problemas do licenciamento ambiental e a reforma do instrumento. Disponvel
em: http://meioambiente.forumsomeu.com/t174-artigos-doutrinarios-em-pdf. Acesso em 19.05.13.
14
YOSHIDA, Consuelo Yatsuda Moromizato. Tutela dos interesses difusos e coletivos. So Paulo: Juarez
de Oliveira, 2006. p. 216.
15
COSTA NETO, Nicolao Dino de C. Aspectos da Tutela Preventiva do meio ambiente: a avaliao de im-
pacto ambiental e o licenciamento ambiental. In: Direito ambiental contemporneo. LEITE, Jos Rubens
Morato; BELLO FILHO, Ney de Barros. (org.). Barueri, SP: manole, 2004. P. 190.
544
2. Jurisprudncia: conflitos de competncia
Eis o conflito de ordem prtica: atividade/empreendimento x preservao e con-

servao dos recursos naturais, o dilema que at hoje persiste nos procedimentos de
licenciamento ambiental Brasil afora, como se percebe das jurisprudncias16 abaixo:
TRF1-AGRAO REG. NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. MEIO AM-

BIENTE. FISCALIZAO. COMPETNCIA SUPLETIVA DO IBAMA.
ALCANCE. NULIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO QUE EXORBITA
SUA COMPETNCIA SUPLETIVA E IMPE PENALIDADES SEM
CONCEDER PRVIA OPORTUNIDADE DE DEFESA AO ADMINIS-
TRATDO. LITIGNCIA DE M-F. MULTA.
(...)
(...)
Av. Mostardeiro 5/706 Porto Alegre RS
Concedida pelo rgo estadual competente, autorizao para a
implantao de atividade potencialmente poluidora (instalao de
sistema de irrigao para plantio de demudas de cana-de-acuar),
ainda de que por meio de instrumento formalmente inadequado
(termo de compromisso), no cabe ao IBAMA interferir na atividade
que j e monitorada pelo rgo estadual, sob pena de vulnerar o
principio da segurana jurdica, abalando a confiana do adminis-
trado na intangibilidade de que se revestimos nos atos da Pblica
Administrao.
Por mais que se reconhea ao IBAMA competncia supletiva para
conceder licenas e fiscalizar atividades potencialmente poluido-
ras do meio ambiente mesmo em reas eminentemente a cargo
de rgos ambientais estaduais, sua atuao no tem o condo de
suprimir ou de sobrepujar a competncia do rgo estadual.
16
No atual estgio de desenvolvimento do nosso ordenamento e das cincias Jurdicas, no h como se
negar a importncia capital da jurisprudncia na formao e aplicao do direito como um todo. , no
nosso sentir, uma das mais legitimas fontes do Direito, porque a revelao do direito vivo, em concreto.
Se durante muito tempo foi colocada numa ilharga isolada das fontes formais, hoje mostra-se expressa
e incontroversa a sua utilizao como tal e, mais ainda, a tendncia que se amplie mais e mais a sua
utilizao, ainda tmida, como fonte formal. O artigo 557 do CPC umas das provas do que se afirma.
RODRIGUES, Marcelo Abelha. Instituies de Direto Ambiental. So Paulo: Max limond, 2002. P. 128.
545
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL

SL 223 / PA PAR
Julgamento: 19/04/2011
Deciso Proferida pelo (a) Min. CEZAR PELUSO
1. Trata-se de pedido de suspenso de liminar ajuizado pelo Ins-
tituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria INCRA contra
as decises proferidas pelo Tribunal Regional Federal da 1 Regio,
nos autos da Suspenso de Segurana n. 2007.01.00.046994-0
e do Agravo de Instrumento n. 2007.01.00.041301-0.
Na origem, o Ministrio Pblico Federal ingressou, na subseo
Judiciria de Santarm- Par, com ao cautelar inominada, pos-
teriormente emendada e recebida como ao civil pblica (n
2007.39.02.0000887-7), com o objetivo de vedar a emisso de
novas licenas ambientais, bem como sustar as licenas j con-
cedidas pela Secretaria de Estado e Cincia, Tecnologia e Meio
Ambiente do Estado do Par e as portarias subscritas pelo Supe-
rintendente Regional do INCRA, todos relativos a assentamentos
rurais na regio de Santarm/PA, institudos entre 2005-2007.
Comumente, essas interferncias desencadeadas pelos rgos de meio ambien-

te que compem o Sistema Nacional do Meio Ambiente SISNAMA geram insegu-
rana jurdica e abalam a credibilidade do administrado na intangibilidade de que se
revestimos nos atos da Pblica Administrao, ao mesmo em que no efetiva a prote-
o do meio ambiente a ser tutelado, afrontando o principio da eficincia, disposto
no artigo 37 da Lei Maior de 88.
Sem sombra de dvidas, essas jurisprudncias acerca do tema serviram de base
para moldar a Lei Complementar n. 140 de 2011, em razo que aproximando-se
do direito ambiental, v-se que tambm nesta seara a jurisprudncia tem um papel
fundamental. Sendo este direito um claro exemplo de direito mvel e em profunda
mutao, torne imperativo que as fontes formais estejam atentas para acompanhar
essas transformaes17.
3. Os limites da cooperao
A Resoluo CONAMA n 237 de 97, mesmo sendo uma Resoluo, portanto

hierarquicamente inferior, definiu por muitos anos os parmetros ou critrios gerais a
17
RODRIGUES, Marcelo Abelha. Instituies de Direto Ambiental. So Paulo: Max limond, 2002. P. 129.
546
serem seguidos pela Unio, Estados e Municpios, atravs de seus rgos ambientais
competentes.
uma questo que foi enfrentada no Judicirio no ano de 2011, pela Justi-
a Paulista que declarou contaminado a Resoluo que transferiu o licenciamento
ambiental para a prefeitura de So Paulo para realizar o licenciamento ambiental
de atividades de impacto local, tendo como base a Resoluo CONAMA 237 de 97,
seno vejamos:
O Ministrio Pblico de So Paulo obteve liminar na Justia de-

terminando a suspenso imediata do convnio firmado entra a CE-
TESB (Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental) e a
capital que permitia prefeitura paulistana de realizar o licencia-
mento ambiental de atividades consideradas de impacto local.
(...)
Na liminar, a juza fundamenta que a Resoluo CONAMA 237/97,
que d base ao convnio, j foi considerada inconstitucional pelo
rgo Especial do Tribunal de Justia e, portanto, os convnios
firmados com base na resoluo so igualmente contaminados.
A deciso diz, ainda, que inquestionvel a competncia concor-
rente estabelecida pelo artigo 24 da Constituio Federal para a
proteo do meio ambiente, a qual no pode de fato ser mitigada
por resoluo, ato normativo induvidosamente inferior e tampouco
por legislao municipal18 .
Em que pese s vrias controvrsias acerca da Resoluo CONAMA 237/97,

notadamente a sua inconstitucionalidade por definir competncias aos entes federa-
tivos, foi um instrumento normativo que no foi capaz de dirimir conflitos de ordem
prtica e real no tocante ao licenciamento19.
Assim, a Lei Complementar n. 140 de 2011, ao regulamentar o pargrafo
nico do artigo 23, deliberou por bem apaziguar esses conflitos existentes, princi-
palmente entre os rgos ambientais, atendendo a premissa da cooperao entre
os entes federados.
18
http://www.observatorioeco.com.br/juiza-proibe-prefeitura-de-sp-de-fazer-licenciamento-ambiental.
Acesso em 19.05.2013.
19
VULCANIS, ANDREA. Os problemas do licenciamento ambiental e a reforma do instrumento. A edio
da Resoluo CONAMA 237, ultrapassada mais de uma dcada, ainda gera muita controvrsia jurdica,
medida que no so poucas as vozes que arguem a sua inconstitucionalidade, a vista do fato de ter regula-
mentado competncia entre entes federados, matria reservada, por fora de mandamento constitucional,
lei complementar. p. 3.
547
A cooperao o intuito maior do pargrafo nico do artigo 23 da Carta Magna,

como profetiza Jos Afonso da Silva:
Agora o texto exige leis complementares que fixem normas para a

cooperao entre as entidades componentes da federal. Vale di-
zer: as normas estabelecidas nas leis complementares que vo
decidir da natureza e extenso da cooperao, mas a regra consti-
tucional j indica seu objeto geral ou seja: visa ao equilbrio do
desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional20.
O princpio da cooperao tambm est no ncleo do artigo 225 da CF de 88, o

qual impe ao poder pblico e coletividade o dever de defender e preservar o meio
ambiente ecologicamente equilibrado para as presentes e futuras geraes.
Portanto, o princpio da cooperao refere-se a uma responsabilidade coletiva,
pois todos devem cooperar. A cooperao deve ocorrer entre as diversas esferas de
governo e a sociedade, para formulao e execuo da poltica ambiental21.
Trouxe, ainda, referida Lei Complementar novos instrumentos de cooperao
institucional que podem valer-se os entes federativos: consrcios pblicos; conv-
nios, acordos de cooperao tcnica e outros instrumentos similares com rgos e
entidades do Poder Pblico; Comisso Tripartite Nacional, Comisses Tripartites Es-
taduais e Comisso Bipartite do Distrito Federal; fundos pblicos e privados e outros
instrumentos econmicos; delegao de atribuies de um ente federativo a outro;
delegao da execuo de aes administrativas de um ente federativo a outro.
Essa a inteno da Lei Complementar n. 140 de 2011, quando introduziu os
conceitos de atuao supletiva e subsidiria para definir as atribuies de cada ente,
quando chamados a cooperar. Vejamos os incisos II e III do art. 2:
II - atuao supletiva: ao do ente da Federao que se substitui

ao ente federativo originariamente detentor das atribuies, nas
hipteses definidas nesta Lei Complementar;
III - atuao subsidiria: ao do ente da Federao que visa a
auxiliar no desempenho das atribuies decorrentes das compe-
tncias comuns, quando solicitado pelo ente federativo originaria-
mente detentor das atribuies definidas nesta Lei Complementar.
20
SILVA, Jos Afonso. Comentrio contextual Constituio. 6 ed. So Paulo: Malheiros, 2009. P. 275.
21
SGUIN, Elida. O direito ambiental: nossa casa planetria. Rio de Janeiro: Forense: 2000.
548
3.1 Licenciamento ambiental pelo municpio: o desafio
No h dvidas que a atuao subsidiria ser fundamental nessa nova fase

da gesto ambiental no Brasil, consequncia do novo marco regulatrio que tem
como premissa a municipalizao do licenciamento, ou seja, a descentralizao do
licenciamento de atividades ou empreendimentos aos Municpios, como se extra da
leitura do art. 9, inciso XIV, alnea a:
Art. 9o So aes administrativas dos Municpios:

(...)
XIV - observadas as atribuies dos demais entes federativos pre-
vistas nesta Lei Complementar, promover o licenciamento ambien-
tal das atividades ou empreendimentos:
que causem ou possam causar impacto ambiental de mbito local,
conforme tipologia definida pelos respectivos Conselhos Estaduais
de Meio Ambiente, considerados os critrios de porte, potencial
poluidor e natureza da atividade;
(...)
Desse modo, toda atividade ou empreendimento que possa causar impacto lo-
cal, dever realizar o procedimento de licenciamento ambiental junto ao rgo am-
biental municipal.
No mais uma ao delegada da atividade ou empreendimento, ou seja, no
importa se uma atividade de pequeno, mdio ou grande porte, como vem ocorrendo
Brasil afora22.
22
o caso da Resoluo do Conselho Estadual de Meio Ambiente de Mato Grosso Resoluo CONSEMA
n 04 de 2008, que dispe sobre os critrios para a descentralizao do licenciamento ambiental para
os municpios e d outras providncias. Seu artigo 1 disciplina que somente as atividades de pequeno e
mdio porte so delegadas aos Municpios e Consrcios Pblicos, in verbis:
Art. 1 Os Municpios e Consrcios Pblicos, para realizarem o licenciamento ambiental das atividades
consideradas de pequeno e mdio impacto, conforme as atividades dispostas no Anexo nico desta Reso-
luo, devero habilitar-se perante a Secretaria de Estado do Meio Ambiente SEMA .
O Conselho Estadual de Meio Ambiente da Bahia (CEPRAM), j havia editado a Resoluo n 3.925/09,
definindo as atividades de impacto local para fins de licenciamento ambiental municipal. Registre-se que
o mesmo no possui em sua composio representante do poder pblico municipal, antes mesmo da vi-
gncia da Lei Complementar n 140/11.
A Resoluo do Conselho Estadual do Rio de Janeiro CONEMA n 42, de 17 de agosto de 2012,
dispe sobre as atividades que causam ou possam causar impacto ambiental local, fixa normas gerais de
cooperao federativa nas aes administrativas decorrentes do exerccio da competncia comum relativas
proteo das paisagens naturais notveis, proteo do meio ambiente e ao combate poluio em
qualquer de suas formas, conforme previsto na lei complementar n 140/2011, e d outras providncias.
549
Verifica-se que, como regra, foi mantido o critrio da abrangncia do impacto j

anteriormente previsto na Resoluo CONAMA 237/97: se local, cabe aos municpios
desde que definidos o rol de atividades pelo Conselho Estadual do Meio Ambiente.
O que deve ficar claro que se extrapola mais de um municpio dentro de um
mesmo estado, cabe ao rgo estadual ambiental o licenciamento ambiental e se
ultrapassa as fronteiras do estado ou do Pas cabe ao rgo federal ambiental.
Como afirma a Associao Nacional de rgos Municipais de Meio Ambiente -
ANAMA, ao Estado compete apenas o licenciamento ambiental residual23:
Para os Estados foi adotado o critrio da competncia licenciatria

residual (pode licenciar aquilo que no for da atribuio da Unio
e dos Municpios), sendo-lhe expressamente estabelecida, assim
como para os municpios a atribuio para licenciamento de ativi-
dades ou empreendimentos em unidades de conservao estaduais
ou municipais respectivamente, com exceo de rea de proteo
ambiental (APA). (arts. 8, XIV e XV e 9, XIV, b)24.
A descentralizao promovida pela LC 140/11 adveio da alegao que haveria

agilidade na anlise dos licenciamentos ambientais sem que isto revelasse uma fragi-
lizao dos mecanismos de proteo e defesa do meio ambiente25.
A par disso, tudo nos leva a crer, que o termo impacto local trata de um con-
ceito jurdico indeterminado, em razo da ausncia de conceituao legal objetiva.
Jos Fernando Vidal de Souza e Erika Von Zuben citam Andreas Krall e des-
crevem sobre a importncia e os limites do conceito jurdico indeterminado26 e sua
nuance discricionria:
A partir deste raciocnio, o autor ainda arremata que os conceitos

indeterminados e a discricionariedade so fenmenos interliga-
24
ANAMA. Disponvel em: http://www.anamma.com.br/mostra-empauta.php?id=8. Acesso em 19.05.2013.
25
SOUZA, Jos Fernando Vidal; ZUBEN, Erika Von. O Licenciamento ambiental e a Lei Complementar
n. 140 de 2011. Disponvel em: https://www.metodista.br/revistas/revistas-unimep/index.php/.../. Acesso
em 19.05.13.
26
Aos Municpios coube, pela nova lei, a competncia sobre atividades ou empreendimentos que causem
ou possam causar impacto ambiental de mbito local. Como trata-se de um conceito jurdico indetermi-
nado, dando margem a interpretaes casusticas (discricionrias), a lei prev que a atuao municipal
dever ser definida pelos respectivos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente, que consideraro os critrios
de porte, potencial poluidor e natureza da atividade, segundo dizeres dos autores GUERRA, Sidney;
GUERRA, Srgio. In: Interveno estatal ambiental licenciamento e compensao de acordo com a Lei
Complementar n. 140/2011.So Paulo: atlas, 2012. P. 50.
550
dos e que o rgo administrativo deve lanar mo desta para

poder preencher aqueles, sendo que a extenso da liberdade dis-
cricionria atribuda administrao mediante o uso de conceitos
indeterminados depende, preponderantemente, do tipo de concei-
to utilizado pelo texto legal27.
O grande dilema ser definir as atividades de impacto local que devem ser apro-
vadas pelos Conselhos de Meio Ambiente, ferindo frontalmente a autonomia do ente
municipal.
Sobre o assunto, frisamos o comentrio de Maurcio de Arruda Paim:
A hiptese prevista na alnea a parece ferir frontalmente o

princpio da autonomia municipal, sendo de inconstitucionali-
dade manifesta.
Salvo melhor juzo, no compete a rgo estadual, ainda que cole-
giado e representativo, a definio das hipteses de impacto local,
limitando de forma impositiva o exerccio da competncia ambien-
tal municipal. Deveria ser no mnimo garantida a participao dos
municpios na tomada dessa deciso28.
Em razo da necessria participao dos Municpios na definio de ativida-

des, s assim, vinculando as decises do Conselho de meio Ambiente, no sendo
mais uma forma impositiva e arcaica a definio das atividades da competncia
municipal ambiental.
A soluo iminente para a resoluo deste problema a constituio das Comis-
ses Tripartites Estaduais que sero formadas, paritariamente, por representantes dos
Poderes Executivos da Unio, dos Estados e dos Municpios, com o objetivo de fomen-
tar a gesto ambiental compartilhada e descentralizada entre os entes federativos.
Torna-se premente a constituio das Comisses, para definir esses parmetros
que geram insegurana, a exemplo do rol de atividades que devem ser aprovadas pelo
Conselho Estadual de Meio Ambiente, momento de discusso que se faz presente o
representante dos Municpios.
Valemo-nos novamente da lio de Mauricio Paim:
27
SOUZA, Jos Fernando Vidal; ZUBEN, Erika Von. O Licenciamento ambiental e a Lei Complementar n.
140 de 2011. Disponvel em: https://www.metodista.br/revistas/revistas-unimep/index.php/.../. Acesso em
19.05.13.
28
PAIM, Mauricio de Arruda. Lei Complementar n. 140/11: primeiras impresses. Disponvel em: http://
www.intertox.com.br/index.php/toxicologia-em-manchete/312-lei-complementar-n-140-11-primeiras-im-
pressoes. Acesso em 16.05.2013.
551
A definio de novas hipteses de licenciamento no mbito federal

passa pela anlise da Comisso Tripartite Nacional. No se com-
preende por que razo essa atividade no foi estabelecida como de
competncia das Comisses Tripartites Estaduais.
Em se tratando de uma lei complementar que, regulamentando
assunto de competncia comum, tem por objetivo a fixao de nor-
mas de cooperao mtua, no parece lgico o estabelecimento de
regra de cunho autoritrio como a contida no referido dispositivo29.
Outro aspecto que merece destaque so os conflitos na competncia fiscalizat-

ria. Vejamos o teor do artigo 17 da lei Complementar n. 140 de 2011:
Art. 17. Compete ao rgo responsvel pelo licenciamento ou autorizao, con-
forme o caso, de um empreendimento ou atividade, lavrar auto de infrao ambiental
e instaurar processo administrativo para a apurao de infraes legislao ambien-
tal cometidas pelo empreendimento ou atividade licenciada ou autorizada.
O prembulo de referido artigo claro e objetivo ao padronizar ao rgo ambien-
tal competente que licencia a atividade a obrigao de tambm autuar/fiscalizar, duas
facetas da competncia comum ou administrativa estabelecidos na Lei Maior de 88.
Contudo, em seu 2, estabeleceu que nos casos de iminncia ou ocorrncia de
degradao da qualidade ambiental, o ente federativo que tiver conhecimento do fato
dever determinar medidas para evit-la, fazer cess-la ou mitig-la, comunicando
imediatamente ao rgo competente para as providncias cabveis.
Podem-se extrair duas inferncias do artigo acima: a primeira que o rgo ambiental
no licenciador da atividade poder adotar todas as medidas, da se incluindo autuar,
interditar, embargar, apreender, etc para evitar, cessar ou mitigar a degradao ambiental
verificada. J a segunda concluso que o rgo ambiental no licenciador ao tomar o
conhecimento da degradao ambiental notifica a atividade para evitar, cessar ou mitigar
e comunica imediatamente ao rgo competente licenciador para que no procedimento
de licenciamento ambiental tome as providncias cabveis, proceda a vistoria na ativida-
de ou rea para constatar as informaes prestadas pelo rgo supletivo.
E, dessa forma, exercer o poder final decisrio de autuar, embargar, apreender
e outras aes que o caso necessitar, pois o rgo licenciador conhece peculiaridade
da atividade, pois j houve o licenciamento, portanto uma atividade controlada e
monitorada pelo rgo licenciador competente.
Algumas dvidas surgiro, a exemplo: como ser o procedimento de comuni-
cao imediata? Ser no sistema de licenciamento ambiental integrado? Os rgos
ambientais esto estruturados para proceder as suas atribuies legais?
29
Idem. PAIM, Mauricio de Arruda.
552
So algumas ilaes iniciais sobre um assunto que debatido h mais de 30

anos, desde a sua introduo na Poltica Nacional do Meio Ambiente e na Resoluo
Conama 237 de 97, que tratam do licenciamento ambiental.
Outro entendimento mais objetivo disposto no 330 que no h impedimento
no exerccio pelos entes federativos da atribuio comum de fiscalizao da confor-
midade de empreendimentos de atividades efetiva ou potencialmente poluidores ou
utilizadores de recursos naturais com a legislao ambiental em vigor, prevalecendo
o auto de infrao ambiental lavrado por rgo que detenha a atribuio de licencia-
mento ou autorizao, ratificando simplesmente a premissa j definida no Decreto
Federal n. 6.504 de 2008, que dispe sobre infraes administrativas ambientais.
Pelo visto, algumas questes relacionadas competncia comum no restariam
superadas no procedimento de licenciamento ambiental.
Lanar-se- mais uma vez, mo do judicirio para resolver tais pontos controver-
sos que, ainda, persistem mesmo com a novel Lei Complementar n. 140 de 2011.
Neste caso, fundamental a judicializao somente dos conflitos que restarem
insuperveis, conforme entendimento de Consuelo Yoshida:
Embora seja inevitvel, na maioria das vezes, a judicializao dos

conflitos metaindividuais por meio, notadamente, da ao civil
pblica, deve ser estimulada a conscientizao da importncia de
se reduzir ao mximo o mbito e o grau de litigiosidade, somente
sendo judicializados os conflitos que restarem insuperveis, avan-
ando e no sentido de melhor equacionamento e delimitao das
questes processuais e do objeto do litgio.
Portanto, concluo com as primeiras impresses dos autores Sergio e Sidney

Guerra, sobre a novel Lei Complementar n. 140 de 2011:
diante dessas consideraes, pode-se inferir que a LC n 140/11,

no se resolve todos os problemas vivenciados por aqueles que
militam na rea do Direito Ambiental, ao menos baliza alguns im-
portantes princpios da ao estatal para o licenciamento de em-
preendimentos e atividades potencialmente poluidoras (...)31.
30
3o O disposto no caput deste artigo no impede o exerccio pelos entes federativos da atribuio
comum de fiscalizao da conformidade de empreendimentos e atividades efetiva ou potencialmente po-
luidores ou utilizadores de recursos naturais com a legislao ambiental em vigor, prevalecendo o auto de
infrao ambiental lavrado por rgo que detenha a atribuio de licenciamento ou autorizao a que se
refere o caput.
31
GUERRA, Sidney; GUERRA, Srgio. In: Interveno estatal ambiental licenciamento e compensao de
553
Concluses articuladas
1. A Lei Complementar n. 140 de 2011 no foi suficientemente clara para

afastar novos conflitos quanto a competncia dos rgos ambientais para o exerccio
das aes relacionadas s atividades de fiscalizao e licenciamento.
2. O termo impacto local um conceito jurdico indeterminado e, dada a sua
natureza discricionria, no arrefecer os conflitos sobre a competncia para o licen-
ciamento, muito menos evitar a judicializao de eventuais controvrsias.
3. A cooperao ser uma ferramenta fundamental para evitar a multiplicao
de conflitos decorrentes do adequado gerenciamento ambiental e descentralizao
aos municpios, especialmente aqueles com reduzida capacidade e estrutura dos
respectivos rgos ambientais.
acordo com a Lei Complementar n. 140/2011. So Paulo: atlas, 2012. P. 51.

554
POLTICA NACIONAL DE RESDUOS SLIDOS:

UM PASSO EM DIREO CIDADANIA ECOLGICA
TNIA ANDREA HORBATIUK DUTRA

Advogada, Mestre em Direito pela Universidade Federal de Santa Catarina
1. Introduo
A percepo social e poltica das questes ambientais vem ganhando amplitude
medida que se agravam as consequncias da relao abusiva e inconsequente do ho-
mem em relao natureza. Contribuem para o aprendizado compulsrio uma srie de
eventos catastrficos relacionados s mudanas climticas, um saldo gritante de mor-
tos e a crescente presena, no cenrio mundial, dos chamados refugiados ambientais.
Embora as tratativas em nvel internacional sobre a problemtica ecolgica re-
montem cerca de meio sculo, a tramitao e conciliao de interesses e iniciativas
polticas de mbito interno dos pases demasiado lentas, contribuindo para o agra-
vamento do quadro. Esse foi o caso da Lei que disciplina sobre os resduos slidos no
Brasil, cujo projeto tramitou no Congresso Nacional por quase vinte anos, at entrar
em vigor em agosto de 2010, por meio da lei ordinria nmero 12.305.
Mesmo considerando o arcabouo legal referente ao meio ambiente, que subsi-
dia o Estado Democrtico de Direito brasileiro, contemplado inclusive com uma gama
de princpios constitucionais, a almejada transformao nas bases conceituais e de
valores no seio da sociedade em favor de uma tica ecolgica e uma nova postura
cidad ainda soam como utopias.
A definio de diretrizes, estratgias, instrumentos e uma disciplina legal para
os resduos slidos, no Brasil, seja pela complexidade do contexto de sua aplicao,
seja pelas possibilidades de efetivamente transformar-se num instrumento em favor
de um novo modelo de produo e consumo em bases sustentveis, tem gerado uma
srie de expectativas. Uma delas diz respeito justamente integrao de seus precei-
tos e ferramentas aos critrios do paradigma ecolgico que so a base de uma poltica
condizente com as premissas ticas da sustentabilidade.
No decorrer do presente artigo prope-se, portanto, identificar se estaria ou
no presente na poltica nacional de resduos slidos, como estabelecida na lei
12.305/2010, a perspectiva de uma nova cidadania, comprometida com a tica
ecolgica e um futuro sustentvel. Desdobrando o desenvolvimento do estudo, a pri-
meira abordagem, nesse sentido, consiste no levantamento dos critrios que pautam
o paradigma ecolgico. O passo seguinte trazer baila os conceitos e parmetros
555
da tica e da cidadania ecolgica. Na sequncia, h de se elencar e contextualizar

os principais elementos normativos da referida poltica nacional em face do paradig-
ma ecolgico, para, por fim, ponderar sobre a procedncia ou no das expectativas
favorveis no sentido de uma cidadania ecolgica orientada por uma nova tica que
estaria emergindo no contexto da nova lei.
2. Critrios do paradigma ecolgico
Compreende-se paradigma como sendo uma viso de mundo, uma cosmoviso,

amparada num determinado quadro conceitual, que leva em conta o conjunto de
valores e crenas envolvidos. Segundo Kuhn, filsofo responsvel pela difuso do
termo no campo da filosofia da cincia, explica Vasconcellos1, o termo paradigma
guarda dois significados principais: a) o primeiro, o que corresponde a um arcabouo
conceitual do qual uma comunidade cientfica compartilha, uma teoria; b) e o segun-
do que seria o equivalente s crenas e valores que subjazem cincia praticada.
Enquanto o primeiro traduziria um conceito intradisciplinar, o segundo teria natureza
transdisciplinar.
Uma srie de descobertas ocorridas no ltimo sculo revolucionaram o pensa-
mento cientfico, promovendo o que alguns autores denominam de revoluo paradig-
mtica, exigindo uma reviso dos pressupostos da cincia moderna, identificados por
Vasconcellos2 como sendo: a simplicidade, a estabilidade e a objetividade.
Entre os aspectos crticos do paradigma moderno que seguem a lgica mecani-
cista, e que explicam os referidos pressupostos, destacam-se: a separao do objeto
de estudo do seu contexto, sua classificao e reduo; a eliminao de dubiedades e
contradies, admitindo apenas a causa eficiente e rejeitando os propsitos; a formu-
lao pelo cientista de relaes entre determinados fatores entre si, que lhe indicam
uma explicao para o fenmeno, o que o leva a poder prever determinados eventos
e controlar os efeitos das tais leis identificadas; a crena de que tudo o que ocorre no
mundo real e acontece independente de quem o descreve; e, por fim, a evocao
da neutralidade do pesquisador3.
At determinado momento, o paradigma das cincias modernas ter-se-ia mostra-
do adequado para as cincias fsicas, por exemplo, permitindo uma srie de avanos
tecnolgicos importantes; no entanto, para as cincias biolgicas, o pressuposto da
estabilidade e o da simplicidade no se encaixaram; enquanto que para as cincias
1
VASCONCELLOS, Maria Jos Esteves de. Pensamento Sistmico: o novo paradigma da cincia. So
Paulo: Papirus Editora, 8 edio, 2009.
2
Idem.
3
Idem.
556
humanas, todos os trs pressupostos foram difceis de acolher4. Com a separao

entre ser humano e natureza, caracterstica do conhecimento moderno, a compreen-
so de que os fenmenos humanos de ordem subjetiva no poderiam ser submetidos
objetividade, o fez com que se adotasse uma viso de ser humano dividido, meio
cultural, meio biolgico, impedindo sua compreenso integral.
Os critrios do paradigma moderno para o pensamento cientfico mostram-se
restritivos e parciais e, medida que as prprias cincias duras como a fsica e qu-
mica rompem essa viso limitadora, vem tona uma outra concepo paradigmtica
que tem caractersticas mais compatveis com a biologia e as cincias humanas. O
arcabouo paradigmtico que suportava a compreenso de mundo para os modernos
passa a no mais sustentar a compreenso da cincia do sculo XX, bem como seus
valores e prticas sociais.
Contrapondo-se, portanto, formulao da cincia moderna, surge um novo
paradigma cientfico, que, sob a tica da epistemologia cientfica, segundo Vascon-
cellos5, se configura com os pressupostos da complexidade; da instabilidade do mun-
do; e da intersubjetividade na constituio do conhecimento do mundo.
A relao do homem com a natureza um dos pontos cruciais na anlise das
limitaes do pensamento moderno. A compartimentalizao do conhecimento, a ra-
cionalizao linear e priorizao de uma viso produtivista e mercantilista so consi-
derados fatores causadores de grande parte dos problemas da sociedade contempor-
nea. a partir da identificao da urgncia de se restabelecer a harmonia do homem
com o ambiente que se desencadeia a proposta de que o novo paradigma no seja
apenas uma outra forma de entender o mundo, mas que reconhea a relao de inter-
dependncia do homem com a natureza, que se traduza em um paradigma ecolgico.
Socilogos dedicados ao estudo da relao entre o ser humano e a natureza,
como Leff e Morin, tratando da ps-modernidade sob o aspecto da crise ambiental,
acentuam justamente que a mudana paradigmtica que ocorre no campo das ci-
ncias, culminando com a era tecnolgica, provoca uma necessidade mpar de uma
nova forma de pensar, do surgimento de uma racionalidade que leve em conside-
rao a integridade do homem, como ser dotado de corpo e mente e sua interao
holstica com o ecossistema.
De acordo com Morin6, essencial que o novo paradigma do conhecimento incor-
pore o contexto onde nascem as ideias e onde a cincia ser aplicada. Segundo o autor
necessrio considerar economia, ecologia e aspectos relacionados a tais reas, como
demografia, cultura e biodiversidade, em termos planetrios. Para tanto, preciso um
pensar diferente, compreendendo a relao e inter-retroao entre os fenmenos, seus
contextos particulares, bem como do contexto geral com o contexto global/planetrio.
4
Idem.
5
Idem.
6
MORIN, Edgar; KERN, Anne-Brigitte. Terra Ptria. 5 edio. Porto Alegre: Sulina, 2005.P.160.
557
Morin designa essa nova forma de pensar de pensamento complexo. O que ca-
racteriza o pensamento complexo o fato de que ele radical, indo raiz dos pro-
blemas; multidimensional e sistmico; um pensamento ecologizado que integra o
objeto ao ambiente cultural, social, econmico, poltico e natural de forma auto-eco-
-organizadora; que compreende a ecologia da ao e a dialtica da ao e que convive
com a incerteza, principalmente no agir. Um pensamento que considera a complexi-
dade das inter-retroaes bem como o carter hologramtico em que o pensamento se
estabelece - o todo est nas partes e cada parte est no todo planetrio.7
Leff8, por sua vez, defende a premncia de uma nova racionalidade, que consi-
dere a incorporao de valores do ambiente. Essa mudana envolve necessariamente
a reviso dos processos sociais como a aplicao das normas jurdicas, a recompo-
sio da tica, a socializao do acesso e apropriao da natureza, da democracia,
da transformao das instituies, da reorientao do desenvolvimento e da forma-
o dos indivduos, com base num novo conhecimento. Para esse autor a questo
ambiental requer uma racionalidade que surge por meio do confronto e concerto de
interesses opostos, da reorientao de tendncias, rupturas de obstculos epistemo-
lgicos e pela formao de novas formas de organizao produtiva, com novos mto-
dos de pesquisa e produo de novos conhecimentos.
A racionalidade ambiental de que fala Leff9 tem carter substantivo, e se prope
a uma forma de desenvolvimento que confronte valores humanitrios e eficincia
produtiva. Passa necessariamente pela desconstruo da racionalidade econmica
dominante e pela transformao das instituies que a legitimam, visando a uma
economia ecolgica que considere um saber ambiental interdisciplinar. Esse novo
saber de carter prospectivo orienta-se numa perspectiva construtivista para a transi-
o para a nova racionalidade social que se prope a promover um desenvolvimento
sustentvel, baseado na equidade, considerando a complexidade do tecido social10.
Mais do que promover a ecologizao dos processos sociais, a resoluo da pro-
blemtica ambiental e a construo de uma nova racionalidade produtiva propem
intervir em importantes processos sociais, como a formao de uma conscincia eco-
lgica, uma nova democracia, a reorganizao da administrao pblica e a reelabo-
rao interdisciplinar do saber, afirma Leff11.
Ao propor o pensamento complexo, Morin prev a ecologizao da ao e do
conhecimento, e as perspectivas dialgica e hologramtica, caractersticas que do
conta da auto-eco-organizao que insere o homem em todas as suas dimenses:
tica, poltica, cultural e natural, no contexto do sistema vivo. Sob a denominao de
7
Idem.
8
LEFF, Enrique. Epistemologia Ambiental. 4 edio. So Paulo: Cortez Editora 2006.
9
Idem.
10
Idem.
11
Idem.
558
racionalidade ambiental, Leff argumenta em favor de um paradigma que incorpore os

saberes de forma interdisciplinar, que instigue as prticas democrticas, proporcio-
nando a construo coletiva com base em valores relacionados justia ambiental.
Mesmo apresentando divergncias na formulao de suas teorias sobre o co-
nhecimento e a mudana de paradigma, quando observadas ao detalhe, percebe-se
que h pontos que se destacam de modo convergente, nos trs autores mencionados,
Vasconcellos, Morin e Leff: a complexidade, a incerteza e o carter intersubjetivo
que coloca o homem como um ser agente/relacional no ambiente natural. So essas,
portanto, as caractersticas que marcam o paradigma ecolgico e que precisam ser
contempladas na definio de diretrizes, como as pautadas pela poltica nacional de
resduos slidos, concretizada pela Lei 12.305/2010, para que possam resultar nas
necessrias mudanas ticas, econmicas e sociais, em direo sustentabilidade,
cujo valor maior a preservao das possibilidades da prpria existncia de vida no
planeta que habitamos.
3. A tica e a cidadania ecolgica
O que sustenta e norteia o comportamento humano a tica. A tica a prin-

cpio, uma exigncia moral e tambm uma compreenso metaindividual do bem e das
finalidades humanas. A mudana paradigmtica no campo do conhecimento reflete-
-se na forma de ver e compreender o mundo e, consequentemente, nas premissas
ticas. Assim que a crise que atinge a humanidade do sculo XX no se restringe s
questes dos limites globais e s mudanas do clima, economia e aos extremismos
ideolgicos, ela sobretudo uma crise tica.
Como explica Morin12, quando as religies perdem espao no domnio da tica,
na modernidade, o esprito comunitrio unificador se concentra em torno da figura do
Estado. Por sua vez, o humanismo, com o pensamento kantiano, postula uma tica
universal, para toda a humanidade, segundo a qual valores como a liberdade, a soli-
dariedade, a bondade, verdade e equidade, tornam-se valores supremos, capazes de
provocar intervenes tanto na vida social quanto nas relaes internacionais.
No entanto, como decorrncia do processo de autonomizao dos indivduos e
das reas de conhecimento, a poltica, a economia, a cincia e a arte se tornaram
independentes da tica, e passaram a atender propsitos diferentes. Na poltica,
por exemplo, passa a vigorar a lgica da utilidade e da eficcia. J na economia
moderna, o lucro passa a ser o principal objetivo. No mbito das cincias, o juzo
de fato e o juzo de valor so isolados um do outro, afastando o conhecimento da
12
MORIN, Edgar. O Mtodo 6: tica. Traduo Juremir Machado da Silva. 3 ed. Porto Alegre: Sulina,
2007.
559
tica. O progresso cientfico, sem compromisso com a tica, aliado instrumenta-

lizao pela tcnica, redunda, segundo Morin13, no hiperdesenvolvimento da racio-
nalidade instrumental, que volta-se, por fim, contra a prpria humanidade. Restam
uma tica individualista e uma tica universal abstrata. Com o individualismo que
transfere para o indivduo a responsabilidade pela prpria conduta, enfraquecem-se
as tendncias solidrias e comunitrias.
A carncia da tica reclama que surjam novas possibilidades para que a hu-
manidade descubra os sentidos de sua existncia coletiva e defina posicionamentos
sobre o bem comum. Nesse sentido, consentneas com o paradigma ecolgico,
surgem as ticas ecolgicas. Edgar Morin e Leonardo Boff so expoentes desse pen-
samento. Para Morin o caminho a auto-tica, tendo como meta uma antropotica
- a tica da humanidade; para Boff, a tica ecolgica a tica do cuidado, que tem
inspirao na natureza.
O processo emancipatrio conduziu a humanidade autorresponsabilizao, de
modo a ingressarmos na era da auto-tica, que no se confunde com o individualismo,
como ensina Morin14, cujo desafio a superao por cada indivduo, de sua barbrie
interior, por meio da autoanlise e da autocrtica, bem como da honra, da tolerncia,
da luta contra a falsa moral, da resistncia vingana e da responsabilizao. A auto-
-tica, que se insere na complexidade ecolgica do modo de vida contemporneo se
constitui como tica da compreenso, da complexidade e do perdo; como tica da
amizade e da cordialidade. Ela , primeiramente, uma tica de si para si que, com
naturalidade, vai desembocar numa tica para o outro, no sentido de abarcar toda
a humanidade. Constitui-se em uma cultura psquica que permite conviver com a
incerteza e as inquietudes da existncia.
Por sua vez, a tica fundada na natureza, segundo Boff15, tem os seguintes
contornos: estabelece-se com base na lei natural, ou seja, independe da manifesta-
o da vontade, mas com base no que ele denomina de constantes antropolgicas e
inclinaes humanas; respeita um padro compartilhvel e compreensvel por todos
e, que compreende o ser humano em sua inteireza, um ser da natureza e um ser
livre, racional e dotado de autonomia. Ela comporta duas dimenses dialticas16:
a natureza humana est em contnuo processo de evoluo, que apresenta algumas
constantes que o caracterizam, como a fala, a criatividade, a abertura ao outro, as-
pectos sapiens e demens; ao mesmo tempo a natureza humana tem carter histrico,
o homem est sujeito s mudanas, em decorrncia da sua prpria liberdade, que
proporciona as variveis culturais e abre para novas configuraes.
13
Idem.
14
Idem.
15
BOFF, Leonardo. Ethos mundial: um consenso mnimo entre os humanos. Rio de Janeiro: Sextante,
2003.
16
Idem.
560
As vantagens que essa postulao tica apresenta para a conjuntura da questo

ecolgica de mbito planetrio so: cria uma conscincia comum de humanidade, a
partir de argumentos de fcil assimilao e aceitao; reconhece a diferena, sem
impactar na unio, ao contrrio, valorizando o potencial de fecundidade da essncia
comunitria; desenvolve-se em torno de um interesse comum; promove o respeito
cultural mtuo; e, principalmente, facilita responder aos desafios da globalizao,
como a excluso social, pois a natureza no excludente, tampouco acumuladora de
dejetos; e orienta o processo sinrgico rompido, responsvel pela crise ecolgica17.
Um dos grandes dilemas a serem enfrentados pela sociedade contempornea,
diante da globalizao econmica e do enfraquecimento poltico dos Estados, a for-
mulao de uma nova cidadania. No contexto da antiguidade grega, a tica, a poltica,
a cidadania e Direito, se entrelaam e, por meio da democracia, proporcionam a reali-
zao de uma Justia equitativa. A partir do sculo XVI, com os Estados-Nao, a cida-
dania moderna ganha os contornos ainda reconhecveis na atualidade, que relacionam
as exigncias da vinculao a um territrio e representam um limite do poder coercitivo
do Estado sobre o indivduo. Movimentos sociais, polticos e econmicos ocorridos na
Inglaterra, Frana e Estados Unidos resultam na consolidao dos direitos do cidado
na Declarao Universal dos Direitos do Homem e do Cidado, de 1789.
A tica individualista e o novo quadro poltico e macroeconmico mundial, re-
sultam num processo de despolitizao crescente. Com o esvaziamento dos espaos
pblicos, e a prpria descrena que a incerteza gera pelo progressivo sistema reflexi-
vo, ocorre uma transferncia da instncia decisria, dos cidados como sujeitos po-
lticos para outras entidades que assumem o poder de dizer a lei, a norma, definindo
as prioridades de ao para todos os indivduos. As leis do mercado assumem, assim,
uma figura (sem fisionomia), de uma ordem global, que dita normas. Um modelo
bem distante daquele das antigas discusses sobre o bem comum, do poder demo-
craticamente constitudo, ou seja, da concepo primeira de poltica.
A cidadania no tem um modelo nico, um conceito em construo, que se
molda na histria, em processos de idas e vindas, com a ingerncia de foras diver-
sas e interesses nem sempre coincidentes. Na atualidade, a polis ganha dimenses
que seriam impensveis para os gregos. No mesmo sentido, a cidadania esbarra nas
tramas da sua prpria urdidura, convivendo com utopias de uma paz democrtica
universal e confrontando-se com ameaas totalitrias.
Independentemente da organizao poltica, a participao da temtica ecolgi-
ca uma constante nos debates sobre a democracia emergente. A preocupao com
as questes ambientais no apenas um dos principais temas para se pensar o futuro
da poltica, em termos globais, como foi um dos temas de maior mobilizao da so-
ciedade civil organizada nas ltimas dcadas, entre os novos movimentos sociais. As
iniciativas ambientalistas podem ser consideradas exemplos de atuao no sentido
17
Idem.
561
de uma cidadania ps-moderna.

A humanidade reclama uma compreenso que contemple as necessidades de
pertena e reconhecimento, que a tica requer para ser praticada, e, ao mesmo tem-
po, solucione a necessidade de reconhecimento dos Outros distantes, pobres, exclu-
dos, as multides de refugiados das guerras e das mazelas ambientais que proliferam
em todo o mundo.
A ecologia poltica vem debruar-se sobre essas questes, relacionando os as-
pectos emergenciais da crise ambiental com o exerccio do poder poltico e os interes-
ses envolvidos. A cidadania ecolgica uma condio ideal, um conceito relacionado
a essa busca pela justia ambiental e por uma tica que esteja compromissada com
preservar a capacidade ecossistmica de o homem habitar a Terra em harmonia, para
o futuro.
A cidadania que se almeja aquela que suscite o surgimento de sujeitos sociais
ativos com demandas prprias, explicam Vieira e Bredariol18, que estabelea outras
normas de convvio mais coerentes com a democracia, em que esteja presente a
responsabilidade pblica dotada de um novo sentido, legitimadora de direitos e da
igualdade, uma cidadania mobilizadora da transformao social que se engendre a
partir da conexo de fatores culturais e polticos.
A cidadania ecolgica a manifestao poltica da ecosofia proposta por Guatta-
ri19, que prope a re-singularizao, o surgimento de novas subjetividades diferentes
e solidrias entre si, que implica novas prticas ticas, estticas e polticas na relao
com os outros e com a natureza.
Como bem afirma Lisboa20 mais do que solidariedade entre iguais como havia
nos movimento sociais anteriores, no internacionalismo que rene o pensamento am-
bientalista est de outra ordem trata-se do que Morin designa comunidade de destino
da humanidade que habita o planeta Terra, diante da interdependncia vital que se
estabelece nas condies atuais entre o homem e a natureza.
A nova proposta de cidadania, uma cidadania alm fronteiras e comprometida
com a tica ecolgica, com o bem comum da comunidade humana que abrange a
perspectiva sustentvel nas suas vertentes social, econmica e ambiental, e a preser-
vao da vida de qualidade para as futuras geraes, a que passa a ser conhecida
como cidadania ecolgica.
18
VIEIRA, Liszt; BREDARIOL, Celso. Cidadania e poltica ambiental. 2. ed. Rio de Janeiro: Record, 2006.
19
GUATTARI, Flix. As Trs Ecologias. 3 edio. Campinas: Papirus Editora, l991
20
LISBOA, Marijane. tica e cidadania planetrias na era tecnolgica: o caso de proibio da Basilia. Rio
de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2009.
562
4. A Lei da Poltica Nacional dos Resduos Slidos em face do novo

paradigma: um passo a caminho da cidadania ecolgica
Sinalizando um posicionamento poltico diante dos compromissos firmados em

Conferncias Internacionais sobre o Meio Ambiente nas ltimas dcadas, o Brasil
assume, com o advento da Lei 12.305/2010, o enfrentamento das questes elemen-
tares relacionadas gesto do risco ambiental: dar um tratamento ecologicamente
adequado aos resduos slidos vulgarmente conhecidos como lixo.
A abordagem do tema tratamento do lixo em nvel nacional, neste incio de
sculo, esbarra em dificuldades iguais ou superiores aplicao das leis ambientais
no meio industrial, na dcada de setenta do sculo anterior. A ingerncia em mbi-
tos to diversos como a economia, a sade pblica, tecnologias de desenvolvimento
limpo, direitos e deveres compartilhados, mobiliza a sociedade como um todo, requer
medidas prticas que envolvam governo, empresas, associaes comunitrias e a
populao em geral.
A traduo dos propsitos e abrangncia legal exigiu, j de incio, uma catalo-
gao de conceitos novos que do conta da complexidade prpria do que se refere
sustentabilidade. Entre os conceitos-chave esto: ciclo de vida do produto, rea rf,
coleta seletiva, logstica reversa, padres sustentveis de produo e consumo, res-
duos slidos, rejeitos, responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida do produto.
Alm de difundir os novos termos e o seu correto entendimento pelos veculos
da educao formal e informal, h um grande desafio, que consiste em promover a
transio de um modelo de produo e consumo desordenados e poluentes para um
sistema de produo limpa, que recupere matria-prima, evite desperdcio e propor-
cione um modo sustentvel de utilizao dos recursos naturais. O primeiro obstculo
consiste em rever a prpria ideia popularizada de lixo e promover a compreenso de
que a lixeira tem recebido muito material potencialmente reaproveitvel, que pode
tornar-se economicamente relevante.
Acolhendo uma srie de princpios: da preveno e da precauo; do poluidor-
-pagador e do protetor-recebedor; da viso sistmica; do desenvolvimento sustent-
vel; da ecoeficincia; da cooperao; da responsabilidade compartilhada; do valor
econmico e social do resduo slido; do respeito s diversidades; da informao e
controle social e por fim, da razoabilidade e proporcionalidade, a Poltica Nacional de
Resduos Slidos no apenas se integra sistemtica protetiva dos princpios consti-
tucionais de direito ambiental, como incorpora importantes inovaes.
Descrito pela lei como sendo uma medida para o justo equilbrio entre a oferta
a preos competitivos e a procura de bens e servios de qualidade voltados a atender
o necessrio para fornecer qualidade de vida reduzindo-se o impacto ambiental de
modo a respeitar os limites do planeta, o princpio da ecoeficincia aproxima con-
ceitos j adotados pelo direito administrativo como os princpios da eficincia e do
563
desenvolvimento sustentvel. A terminologia, no entanto, embora exprima o reconhe-

cimento de medidas de gesto no que diz respeito relao de produo e consumo/
natureza, por outro lado, gera um certo receio quanto monetarizao das questes
concernentes ao meio ambiente e s possveis distores quanto gerao de um
consumo esverdeado mas no sustentvel de fato.
Nesse sentido, h tambm o princpio do reconhecimento do valor do resduo
slido reutilizvel e reciclvel, inserido no art. 6o., VIII. Segundo Machado21 a propos-
ta se volta incluso social, por oportunizar novos postos de trabalho, nas atividades
de reso e reciclagem, promovendo cidadania. Com essa tica, cada um dos Estados,
Municpios e microrregies devero articular-se e organizar a gesto dos resduos s-
lidos respectivos, firmando metas de reduo dos ndices de produo de rejeitos e o
maior aproveitamento da matria e energia.
A lei igualmente inovou, ao incluir o princpio que determina uma viso sist-
mica, que, em complemento ao princpio do desenvolvimento sustentvel, demanda,
segundo Machado22, que se adotem a interdisciplinaridade e a transversalidade como
mtodo, como instrumento de orientao a nortear a aplicao dos instrumentos e
estratgias previstas na Lei.
Outro destaque deve ser dado ao princpio do respeito s diversidades locais e
regionais, que passa pela compreenso da inter-relao entre os ecossistemas e as
peculiaridades a serem observadas, que se coaduna com os princpios da tica eco-
lgica. O objetivo legal, explica Machado23, reconhecer e dar a devida ateno s
diversidades de ordem biolgica, sociais, econmicas e geogrficas, para respeitar as
caractersticas locais na aplicao geral da norma.
Na disciplina das obrigaes, a lei inovou com a criao da figura da respon-
sabilidade compartilhada pelo ciclo de vida do produto. Essa responsabilizao
que incorpora todos os agentes que compem a cadeia de produo e consumo,
representa, igualmente, um esforo de dar questo o tratamento em toda a sua
complexidade, reconhecendo que, na sociedade de risco de que fala Beck24, os
danos ambientais so transfronteirios, transindividuais, transtemporais, transdis-
ciplinares e transgeracionais.
A responsabilidade compartilhada e o sistema de logstica reversa observam
Windhan-Bellord e Souza25, so importantes instrumentos econmicos que interferem
21
MACHADO, Paulo Afonso Leme. Princpios da poltica nacional de resduos slidos. In: JARDIM, Arnal-
do; YOSHIDA, Consuelo; MACHADO FILHO, Jos Valverde. (Orgs) Poltica Nacional de Resduos Slidos.
So Paulo: Manole e PUC/SP.
22
Idem.
23
Idem.
24
BECK, Ulrich. Sociedade de risco: rumo a uma outra modernidade. Traduo de Sebastio Nascimento.
1 edio. Rio de Janeiro: Editora 34, 2010.
25
WINDHAM-BELLORD, Karen Alvarenga; SOUZA, Pedro Brando e. O caminho de volta: responsabilidade
compartilhada e logstica reversa. Revista de Direito Ambiental, vol. 63, p. 181. Jul, 2011, DTR, 2011,
564
no tratamento das chamadas externalidades ambientais. Ao determinar obrigaes

especficas quanto ao recolhimento, envio, recuperao de materiais, por exemplo,
a lei est promovendo a internalizao dos custos da gerao de impactos no meio
ambiente seja a curto ou a longo prazo. Inclusive os acordos setoriais representam um
papel bastante relevante nesse processo. Dessa cadeia no resta nenhum indivduo
fora do alcance, pois, desde o fabricante ao consumidor, incluindo o poder pblico,
todos esto compreendidos como responsveis, em alguma medida, pelo xito do
processo de eliminao, reso, reciclagem e destinao adequada dos resduos.
A estratgia de implantao da poltica prev ainda, que para alcanar os objeti-
vos firmados no art. 7o. da lei: a proteo da sade pblica e da qualidade ambiental;
a adoo de padres sustentveis de produo e consumo; o desenvolvimento de
tecnologias limpas; a cooperao tcnica entre setor pblico e empresarial; e princi-
palmente, a no gerao, reduo, reutilizao, reciclagem e tratamento dos resduos
slidos e sua destinao ambientalmente adequada; o poder pblico e a sociedade
devem interagir em todas as suas instncias, assumindo uma postura comprometida
com o pilar trplice da sustentabilidade.
A gesto integrada uma das propostas mais desafiadoras nesse processo, alm
de se propor a promover uma adequao da gesto s questes de ordem geogrfica e
de logstica, tambm enfrenta a tendncia gesto por metas do partido poltico den-
tro de cada municpio. De acordo com Calderan, Mazzarino e Konrad26, ao priorizar o
recebimento de recursos federais pelos municpios que se organizarem em consrcios
intermunicipais o legislador tem a inteno de facilitar a superao de entraves pol-
ticos partidrios porventura existentes.
Outro ingrediente novo que a Lei introduz a diretriz de incluso social, citando
expressamente a participao das cooperativas e associaes de catadores como agen-
tes do processo de transposio para o novo modelo de gesto dos resduos slidos
no Brasil. Ao agregar s medidas de saneamento o fim dos lixes a cu aberto e,
valorizao econmica dos resduos a incluso social, o legislador deu um passo deter-
minante na conduo da poltica pblica para os resduos. Significa reconhecer e dar
oportunidade de insero social a uma camada social que estava relegada a condies
indignas. Por outro lado, a abertura introduo desses indivduos na economia de
reciclagem, por meio de cooperativas e associaes ter que superar uma srie de obs-
tculos, desde os que refletem as dificuldades de preparo dessas pessoas para a nova
atividade em seu grau de eficincia e competitividade, ate s questes que envolvem a
rentabilizao da indstria da reciclagem e eventuais conflitos de interesses.
O consumidor desempenha uma funo de expressiva relevncia no contexto
4544.
26
CALDERAN, Thanabi Bellenzier; MAZZARINO, Jane M.; KONRAD, Odorico. Consrcios municipais para
resduos slidos domsticos e como elemento de desenvolvimento regional sustentvel. Revista de Direito
Ambiental, vol. 66, p. 317. Abr, 2012, DTR, 2012, 2751.
565
da nova poltica, como explica Lemos27, para impulsionar o consumo consciente e

sustentvel. Mas para tanto ele precisa ter subsdios que lhe permitam fazer as
escolhas certas.
A informao e a participao, princpios estabelecidos no art. 225 da Constitui-
o Federal, tambm so aspectos valorizados e articulados na PNRS, tanto que entre
os seus instrumentos so elencados o sistema nacional de informaes sobre a ges-
to dos resduos slidos, um cadastro nacional de operadores de resduos perigosos,
inventrios e sistema declaratrio anual de resduos slidos, pesquisas tecnolgicas e
cientficas, alm dos princpios da cooperao e da publicidade. Conhecer e ter aces-
so aos processos de deciso so os ingredientes bsicos do exerccio da cidadania,
o que permite democratizar o processo e obter a necessria adeso e compromisso
por parte da sociedade.
Respeitado o respectivo grau de envolvimento, toda a sociedade v-se envolvida
com a implementao da PNRS, seja por meio da educao ambiental, dos comi-
ts para elaborao dos planos de gesto nas diversas instncias governamentais,
entabulando acordos setoriais, revendo sistemas de gesto na produo e design de
produtos, buscando tecnologias para inovar e introduzir produtos com baixo impacto
e mais durabilidade. Essa caracterstica, sobretudo, traduz o carter da lei da PNRS
como uma poltica que enfrenta os inmeros e gravssimos problemas do acmulo
de resduos, poluio e consumismo, com uma abordagem sistmica que busca dar
conta da complexidade dos aspectos envolvidos.
A ordem de prioridades definida pela Lei, por sua vez, orienta a adoo de
medidas de menor impacto ao meio ambiente. A sequncia legal prev por ordem:
a no gerao; a reduo; a reutilizao; a reciclagem; o tratamento dos resduos;
e a disposio final ambientalmente adequada. Com essa ordenao o legislador
sinalizou para que as medidas e tecnologias empregadas na gesto dos resduos no
direcionassem meramente transformao da matria, com o uso indiscriminado
de incineradores, por exemplo. Esse fator relevante inclusive pela ponderao de
benefcios em face da necessidade de reduo dos gases efeito estufa e da produo
de energia limpa.
A Lei tambm previu estmulos positivos e negativos consecuo de seus ob-
jetivos: os primeiros relacionados liberao de recursos financeiros, os segundos de
ordem penal. Para mobilizar aes coordenadas com a poltica proposta, o legislador
definiu a possibilidade de serem abertas linhas de financiamentos direcionadas
aplicao de tecnologias que reduzam os resduos slidos no processo produtivo, para
produzir com menor impacto ao meio ambiente e sade, para a infraestrutura das
cooperativas e/ou associaes de recicladores, para os municpios estabelecerem a
coleta seletiva, para descontaminao das reas rfs, para a produo de tecnologias
27
LEMOS, Patrcia Faga Iglecias. Resduos slidos e responsabilidade civil ps-consumo. So Paulo: Edi-
tora Revista dos Tribunais, 2011.
566
menos agressivas ao ambiente, e outras mais. Em paralelo dever promover incenti-

vos fiscais s adaptaes e mudanas nos hbitos de consumo da populao. Por ou-
tro lado, proibiu terminantemente a existncia dos lixes a cu aberto, a importao
de resduos, o abandono de resduos em local e de modo inadequado, por exemplo.
Apesar das deficincias, como o de uma abordagem mais expressiva e com-
pleta no tocante aos resduos perigosos como alerta Rodrigues28, a ausncia de crit-
rios e mecanismos claros de preveno de danos ambientais observada por Lemos29,
e outras que no cabe exaustivamente pontuar, a legislao bastante favorvel s
mudanas necessrias no padro de produo e consumo em bases mais sustent-
veis. E justamente naquilo que ela desafia, o desperdcio, a poluio e degradao
ambiental e o abuso inconsequente da natureza como matria prima, que ela requer
e aplica as premissas do paradigma ecolgico.
Afirma Leff30, que no so as regras jurdicas que por si s faro a transio no
sentido do desenvolvimento sustentvel, necessrio que este processo seja condu-
zido pela aplicao de tecnolgicas desenvolvidas com ecodesign, e que se utilizem
do potencial humano cultural e do potencial produtivo dos sistemas vivos, estando
aberto participao e gesto coletiva para proporcionar a todos o acesso aos bens
da natureza.
No que tange mudana paradigmtica, por conseguinte, pode-se afirmar que
h, de fato, uma assimilao dos critrios do paradigma ecolgico na lei brasileira,
que estabelece a poltica nacional de resduos slidos. Desde a definio de seus ob-
jetivos que se voltam sustentabilidade, contextualizao e abordagem sistmica,
s ferramentas para articulao dos diferentes segmentos sociais envolvidos, rele-
vncia dada incluso social e internalizao de custos ambientais, a poltica est
comprometida com uma viso holstica do processo de gerao de resduos e suas
possveis solues. A abrangncia da Lei indica, a seu favor, o grau de compreenso
do tema na sua complexidade.
Quando determina a metodologia que prev revises peridicas de tecnologias
e metas de gesto, os incentivos s tecnologias de produo limpa, a atualizao de
dados cadastrais, a criao de indicadores, e estimula a pesquisa e exige registros
sobre resduos perigosos, por exemplo, percebe-se que o legislador teve conscincia
da incerteza do conhecimento e da necessidade de agir com precauo para promover
a constante reviso das concluses em matria ambiental.
O terceiro aspecto distintivo do paradigma ecolgico, que o do carter inter-
28
RODRIGUES, Fernando Altino. Artigo Resduos Perigosos, n.21 livro Poltica Nacional, Gesto e Ger-
enciamento de Resduos Slidos (org) JARDIM, Arnaldo; YOSHIDA, Consuelo; e MACHADO FILHO, Jos
Valverde. P. 513.
29
30
LEFF, Enrique. Racionalidade ambiental: a reapropriao social da natureza. Traduo Lus Carlos Ca-
bral. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2006.
567
subjetivo que coloca o homem como um ser agente/relacional no ambiente natural,

est presente no contexto da PNRS, quando a Lei prev que se respeitem as diver-
sidades regionais. Igualmente se faz perceber na flexibilizao das ferramentas e
abertura inovao de tecnologias de produo e sociais, como o caso do estmulo
incluso social dos catadores, por via de cooperativas e associaes. So conside-
rados nesse contexto fatores como a diferena cultural, perspectivas e resultados no
uniformes, e o prprio processo de adaptao social ao novo modelo.
H uma aura de inovao na PNRS, que condizente com os propsitos e
valores da tica ecolgica, que, como visto, preconiza a preservao do ambiente
e qualidade de vida para as futuras geraes, o respeito e abertura diversidade, a
compreenso, o cuidado e a solidariedade. A promoo da sustentabilidade na sua
trplice composio: social, econmica e ambiental, talvez possa sintetizar a proposta
da iniciativa legal.
A prpria elaborao do projeto que resultou na Lei amparou-se num debate
multidisciplinar envolvendo diferentes setores da sociedade. A conciliao dos in-
teresses diversos relacionados produo e consumo na prtica, constitui de fato o
maior desafio e estando a lei em vigor desde 2010, apenas se inicia. No se trata
apenas de uma mudana tecnolgica ou de gesto. A alterao proposta nos hbitos
de consumo, influencia em esferas subjetivas, como bem salienta Lemos31 e nesse
mbito que ela exige um posicionamento tico.
Sabe-se que a Lei no tem esse poder transformador por si s, mas, a partir dos
mecanismos que ela oferece, pode vir a se desencadear a sensibilidade para a nova
tica. Corre-se, certamente, o risco de a Lei tornar-se como outras tantas, letra morta,
uma carta de intenes que no encontrou eco da realidade. Ou ainda, de que ela
seja deturpada em sua conduo, resultando em mera verso mais bem organizada
da produo de bens materiais.
Portanto, respondendo ao problema proposto para a presente discusso, pode-se
afirmar, que h, sim, por parte do instrumento legal que define a poltica nacional dos
resduos slidos uma orientao sustentabilidade e a incorporao de novos con-
ceitos necessrios compreenso da complexidade ecolgica. Alm disso, em face
dos instrumentos previstos, ela constitui uma oportunidade mpar para promover a
dignidade humana ao reunir aspectos de sade pblica, incluso social e a articula-
o integrada de toda a sociedade pela preservao das qualidades ambientais para
as geraes futuras considerados os limites ecossistmicos.
Por outro lado, a cidadania ecolgica que emerge ainda em fase embrionria,
estimulada pela PNRS, medida em que todos os indivduos na qualidade de con-
sumidores, esto vinculados a obrigaes para com a logstica reversa, com a coleta
seletiva; e em suas atividades profissionais via desenvolvimento de novas tecnologias
31
568
e produtos, comunicao, informao, educao, ou ainda, participando dos espaos

de debate o planejamento de gesto de resduos. A proposta poltica propcia
emergncia de uma cidadania ativa, participativa, envolvida e comprometida com a
sustentabilidade e a solidariedade intergeracional.
A tica que sustenta as prticas da cidadania ecolgica , contudo, bastante
exigente. No basta que as ideias sejam logicamente organizadas, que a lei oferea
princpios valorosos e que a sociedade disponha de instrumentos para exercer uma
democracia ativa e corresponsvel. Para que a tica ecolgica seja constatada ne-
cessrio que as pessoas compreendam sua integrao com a natureza; que efetiva-
mente revejam os parmetros valorativos para reduzir o consumo de bens materiais,
por exemplo; que usem de sua capacidade criativa e domnio da tcnica contribuindo
com a sustentabilidade; que as pessoas se abram cooperao, s trocas no que
diz respeito aos saberes, s diferentes culturas, que contribuam para a liberdade de
pensamento e o esprito crtico; que o amor e o cuidado, na sua singeleza sejam sua
expresso mais verdadeira.
A Poltica Nacional dos Resduos Slidos representa, sim, o reconhecimento das
mudanas paradigmticas e um passo consistente no sentido de uma nova cidadania,
qui sustentada pela tica ecolgica.
Concluses Articuladas
1. De acordo com os autores abordados, Vasconcellos, Morin e Leff, a complexida-

de, a incerteza e o carter intersubjetivo que coloca o homem como um ser agente/rela-
cional no ambiente natural, so as caractersticas que marcam o paradigma ecolgico.
2. H uma nova proposta de cidadania sendo construda, conhecida como cida-
dania ecolgica, uma cidadania que ultrapassa fronteiras, que abrange a perspecti-
va sustentvel nas suas trs vertentes, e que tem inspirao na tica ecolgica que se
exprime nas atitudes de cuidado e amor como sustentculos da vida.
3. Diante da Lei 12.305/2010, pode-se afirmar que a PNRS adota uma orien-
tao sustentabilidade e a incorporao de novos conceitos necessrios com-
preenso da complexidade ecolgica, e desse modo ela integra um processo mais
amplo de mudana de viso de mundo por parte da sociedade brasileira no sentido
do paradigma ecolgico.
3.1 O processo de formulao da proposta de lei que resultou na Poltica Na-
cional de Resduos Slidos, e os instrumentos nela previstos, que exigem e estimu-
lam a participao cidad na transformao para a sustentabilidade da produo e
consumo, apontam para a emergncia, ainda em fase embrionria, de uma cidadania
ecolgica. Constitui um passo importante nesse sentido.
569
3.2 A mudana paradigmtica que permitiu a elaborao do arcabouo da po-

ltica de resduos slidos e os instrumentos nela concebidos ensejam o processo re-
flexivo e includente da alteridade presentes nas bases da tica ecolgica. um sinal
positivo, mas as esperadas atitudes que demonstraro na prtica a tica ecolgica, no
compromisso com a vida de qualidade para as geraes futuras, ainda esto por vir.
570
REA DE PRESERVAO PERMANENTE DOS CURSOS DGUA

NO AMBIENTE URBANO: Vedao retrocesso ambiental
e responsabilidade municipal
ZEDEQUIAS DE OLIVEIRA JNIOR

Promotor de Justia do Ministrio Pblico de Roraima, Professor da
Universidade Federal de Roraima e Mestre em Direito Ambiental pela UEA
INTRODUO
O presente trabalho busca enfatizar e discutir a problemtica das ocupaes

das reas de preservao permanente - APPs dos cursos dgua e sua interao nos
conglomerados urbanos em que, o crescimento desordenado e catico, torna-se a te-
mtica central de qualquer poltica pblica que tenha como propsito viabilizar, pelo
menos teoricamente, a integrao entre o direito a moradia, a dignidade da pessoa
humana e a sadia qualidade de vida em ambiente adequado socioambientalmente,
todos considerados fundamentais afetos a pessoa humana.
Para se delimitar um referencial normativo de compreenso do alcance do res-
pectivo instituto ambiental, constitucionalizado como espao territorial especialmen-
te protegido, mister adentrar nos meandros da vigente Lei Federal n 12.651, de
25.05.2012, e paralelo com a Lei n4.771/65, a qual restou revogada textualmente
por aquela, mas que minimizou os parmetros de proteo ao ponto de ampliar a
possibilidade interveno antrpica.
Noutro enfoque, v-se que as peculiaridades do ambiente urbano nacional po-
tencializa, por ao ou omisso do Poder Pblico, a ocupao, muita das vezes sim-
plificada, s margens dos rios, igaraps, crregos, ribeires, nascentes, lagos naturais
e mesmo artificiais que, ao contrrio, deveria ser efetivamente preservado e, por isso,
exigem, alm da observncia aos preceitos constitucionais e legais, a concretizao
de mecanismos protetivos aptos a garantir a implementao sustentvel de um or-
denamento espacial urbano responsvel para atender toda uma demanda e presso,
sempre em ascenso, do crescimento populacional exacerbado pela incidncia de
migrao, rural, nacional e mesmo internacional.
O processo de ocupao urbana, por este modo, deveria ser efetivamente con-
trolado e organizado, especialmente quando desastres naturais ou at provocados
acometem regularmente pessoas, fsicas e jurdicas, de direito pblico ou privado,
571
localizadas ilegalmente nestes espaos frgeis ambientalmente ou so indiretamente

afetados pelos seus efeitos, com a patente omisso, inrcia, inoperatividade e inefi-
cincia do Poder Pblico.
A antropizao urbana desenfreada nas respectivas margens provocam, incon-
dicionalmente, nefastos resultados ao gozo do tambm direito fundamental cidade
sustentvel e, consequentemente, comprometendo o compromisso positivado de res-
guardo para as futuras geraes explicitado no caput do art. 225 da Constituio da
Repblica.
Com o objetivo de atender e enfrentar tais questes, passa o Municpio, mas no
isoladamente dos demais entes federados, a ser o principal legitimado habilitado a
promover um satisfatrio ordenamento urbano que tenha como um dos referenciais a
serem observados o incondicional controle e exerccio sobre as reas de preservao
permanente que permeiam os mais diversos rinces do pas e so extremamente re-
levantes para o ambiente do qual o homem integra.
1. REA DE PRESERVAO PERMANENTE DOS CURSOS DAGUA
O ponto de partida para a anlise acerca do tema rea de preservao perma-

nente - APP sua definio legal incorporada em captulo prprio e esmiuada pelo
art. 3, inciso II, da Lei federal n 12.651, de 25.05.2012, a qual compreende o
Cdigo de Proteo Vegetao Nativa (Nomen juris mais amplo que Cdigo Flores-
tal) e incondicional amparo constitucional que a caracteriza como espao territorial
especialmente protegido (art. 225, caput e 1, da Constituio Federal de 1988).
Configura, desse modo, a:
[...] rea protegida, coberta ou no por vegetao nativa, com a

funo ambiental de preservar os recursos hdricos, a paisagem, a
estabilidade geolgica e a biodiversidade, facilitar o fluxo gnico
de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das popu-
laes humanas;
Referido parmetro cogente teve por norte a redao dantes vigente do art. 1,
2, II, da Medida Provisria n2.166-67/01, que havia alterado a Lei federal n.
4771/65 e o propsito analtico deve ter por amparo tal concepo para se poder
chegar a alguma concluso juridicamente plausvel.
Por este modo de ser, e levando em considerao a sua incidncia no plano
urbano, notava-se que na seara da Lei n4771/65, especificamente acerca dos cur-
sos dgua, deveria ser observado para os fins de proteo indicada o disposto nos
572
respectivos planos diretores e leis de uso do solo, respeitados os princpios e limites

do art. 2, alneas a, b e c, da citada norma federal que estatuiu como critrios
de valorao o tipo de curso dgua (Se rio, nascente, lagos ou qualquer outro), a me-
tragem correspondente de um ponto a outro para as guas correntes de 30 no mnimo
at 600 e que seja aferido levando em conta o nvel mais alto em faixa marginal.
Fazendo-se um clculo bsico destes critrios, isto numa anlise objetiva e sem
necessidade de tecnicismo aprofundado, em decorrncia de ser justificvel o cmpu-
to de onde atingiu na maior cheia, era possvel saber a partir de que medida e local
poderia ser constatada a APP de determinado curso dgua. No entanto, a Lei federal
n 12.651/12 passou a disciplinar de forma diversa (Como o fez em diversos outros
dispositivos) em seu art. 4, incisos I a IV, VII e XI, 1 e 4:
Art. 4o Considera-se rea de Preservao Permanente, em zonas

rurais ou urbanas, para os efeitos desta Lei:
I - as faixas marginais de qualquer curso dgua natural perene e
intermitente, excludos os efmeros, desde a borda da calha do
leito regular, em largura mnima de:
a) 30 (trinta) metros, para os cursos dgua de menos de 10 (dez)
metros de largura;
b) 50 (cinquenta) metros, para os cursos dgua que tenham de 10
(dez) a 50 (cinquenta) metros de largura;
c) 100 (cem) metros, para os cursos dgua que tenham de 50
(cinquenta) a 200 (duzentos) metros de largura;
d) 200 (duzentos) metros, para os cursos dgua que tenham de
200 (duzentos) a 600 (seiscentos) metros de largura;
e) 500 (quinhentos) metros, para os cursos dgua que tenham
largura superior a 600 (seiscentos) metros;
II - as reas no entorno dos lagos e lagoas naturais, em faixa com
largura mnima de:
[...]
b) 30 (trinta) metros, em zonas urbanas;
III - as reas no entorno dos reservatrios dgua artificiais, decor-
rentes de barramento ou represamento de cursos dgua naturais,
na faixa definida na licena ambiental do empreendimento;
IV - as reas no entorno das nascentes e dos olhos dgua perenes,
qualquer que seja sua situao topogrfica, no raio mnimo de 50
(cinquenta) metros;
[]
573
VII - os manguezais, em toda a sua extenso;

[]
XI - em veredas, a faixa marginal, em projeo horizontal, com
largura mnima de 50 (cinquenta) metros, a partir do espao per-
manentemente brejoso e encharcado.
1o No ser exigida rea de Preservao Permanente no entorno
de reservatrios artificiais de gua que no decorram de barramen-
to ou represamento de cursos dgua naturais.
[]
o
4 Nas acumulaes naturais ou artificiais de gua com super-
fcie inferior a 1 (um) hectare, fica dispensada a reserva da faixa
de proteo prevista nos incisos II e III do caput, vedada nova
supresso de reas de vegetao nativa, salvo autorizao do rgo
ambiental competente do Sistema Nacional do Meio Ambiente
Sisnama.
Excluiu das APPs o que denominou efmeros, as nascentes intermitentes, os

reservatrios formados pela ao do homem ou artificial e as acumulaes naturais ou
artificiais inferior a 01(um) hectare e, pior, no levou em considerao para as hip-
teses do seu inciso I a elementar lgica de que deveria ser computada desde o nvel
mais alto para, agora, exigir que o seja desde a borda da calha do leito regular, o
que um absurdo jurdico, ambiental e at social por possibilitar, na prtica, que um
local antes tipo como a APP hoje no o seja mais.
Usa, neste derradeiro ponto, regularidade do curso dgua como base de cl-
culo que s pode ser aferida tecnicamente e, ademais, pode ocasionar prejuzos
socioambientais incomensurveis ao possibilitar, por exemplo, seja autorizado um
parcelamento do solo urbano (Lei n6.766/79) por parte de qualquer Municpio
do Brasil em local que literalmente alague ou seja atingido por um determinado
curso dgua. Pode, ainda, permitir que sejam regularizados, na seara dos novos
parmetros, assentamentos urbanos decorrentes de invaso que tenham problemas
graves de alagamentos e inundaes tornando difceis ou impraticveis a prestao
de servios pblicos e atendimento da populao nos moldes preconizados pela
Constituio Cidad.
Feita esta digresso legal e sem discutir neste momento eventual preterio
ou no de direito fundamental pela norma revogadora que ser delineado noutro
tpico, percebe-se que a prpria terminologia por si s j diz tudo, qual seja o de
impor o dever de preservao de forma permanente de locais pr-determinados com
vista necessria manuteno do meio ambiente em sua contextualizao ampla
e conglobante.
574
Teoricamente, a rea de preservao permanente no ambiente urbano, tem por

foco a defesa da vegetao das margens dos cursos dgua com benefcios sadia
qualidade de vida em todas as suas formas, sendo, por este modo, considerada um
direito humano fundamental, de todos os seres vivos que se inter-relacionam nos
referidos espaos, direta ou indiretamente.
A indeclinvel proteo, na viso de Bezerril1 se justifica porque:
A cobertura vegetal tem um papel importante, tanto no deflvio

superficial parte da chuva que escoa pela superfcie do solo
como no deflvio de base resultado da percolao da gua no solo
onde ela se desloca em baixas velocidades, alimentando os rios
e lagos. A remoo da cobertura vegetal reduz o intervalo de tempo
observado entre a queda da chuva e os efeitos nos cursos de gua,
diminui a capacidade de reteno de gua nas bacias hidrogrficas
e aumenta o pico das cheias. Alm disso, a cobertura vegetal limi-
ta a possibilidade de eroso do solo, minimizando a poluio dos
cursos de gua por sedimentos.
Diante destas consideraes, tal parcela do ambiente, est voltada para a manu-
teno do fator gua, flora, fauna, recursos naturais e minerais, a higidez e bem-estar
social e, por esta razo, que tal ambiente inalienvel, impostergvel e indispon-
vel. MAURO2 aduz a necessidade de serem mantidas em suas caractersticas origi-
nais, reconhecidas como indispensveis para a manuteno das bacias hidrogrficas
e, por conseqncia, da vida humana e seu desenvolvimento, vez que apresentam
especificidades que, se cumpridas, garantem condies sanitrias para o desenvol-
vimento da vida humana, nas cidades.
Na mesma linha de raciocnio, COSTA NETO3 preleciona exigir uma rigorosa
proteo e MACHADO4 declara uma finalidade urbana e ambiental para [...] pro-
teger os cursos de gua, evitar o assoreamento dos rios e as enchentes e fixar as
montanhas, evitando-se o freqente soterramento de pessoas nos grandes centros
urbanos [...].
1
Citao de ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2002, p.
381.
2
MAURO, Cludio Antnio de; et al. Laudos Periciais em Depredaes Ambientais. Rio Claro: Laboratrio
de Planejamento Municipal DPR IGCE-UNESP, 1997, p. 62.
3
COSTA NETO, Nicolao Dino de Castro e. Proteo Jurdica do Meio Ambiente, Belo Horizonte: Del Rey,
2003, p. 203.
4
MACHADO, Paulo Affonso Leme Machado. Direito Ambiental Brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2010. p.
698-699.
575
A relevncia da proteo, no s jurdica5, mas no cotidiano , portanto, uma

necessidade sob o ponto de vista intra e intergeracional, notadamente no espao ur-
bano onde a maior parte da populao ainda vive e se interage a exigir um tratamento
especializado por parte de todos, Poder Pblico e coletividade (art. 225, caput, da
CRFB/88).
2. O PODER PBLICO NA TUTELA DO MEIO AMBIENTE
A Constituio Republicana de 1988 inovou ao permitir que os Municpios pu-

dessem exercer o status de ente federado autnomo e em p de igualdade com os
Estados, Distrito Federal e mesmo a Unio (arts. 1 e 18), muito embora existam,
naturalmente, peculiaridades que os distinguem e que so prprias do sistema de-
mocrtico de direito.
Por este enfoque, a repartio de competncia, ncleo do poder e atuao,
delimitada pelo princpio da supremacia do interesse (Ari Ferreira de Queiroz, Direi-
to Constitucional, p. 247) ou predominncia do interesse, onde Unio caber
aquelas matrias e questes de predominncia do interesse geral ao passo que aos
Estados referem-se as matrias de predominante interesse regional, e aos Municpios
concernem os assuntos de interesse local, no que ao Distrito Federal toca, em regra,
as competncias estaduais e municipais (Alexandre de Moraes, Direito Constitucio-
nal, p. 268).
O Municpio, ento, tem seu campo de interveno limitado pelo desiderato
constitucional; porm, em matria ambiental, h o compartilhamento de responsabi-
lidade com os demais entes federados com espeque no art. 23 que trata da compe-
tncia comum em preservar florestas, a fauna, a flora e proteger o meio ambiente e
combater a poluio em qualquer de suas formas.
No plano legislativo, no entanto, o seu papel tem por referencial a circunscrio
territorial e suplementar a legislao federal e estadual (art. 30, incisos I e II, da
CRFB/88), devendo observar a competncia suplementar dos Estados em relao
Unio (art. 24, 2, CRFB/88) e o comando analtico do art. 24, VI, VII e VIII, e 1,
5
Igualmente confirmam a importncia: MILAR, Edis. Direito do Ambiente, Editora dos Tribunais, 2009,
p. 148-149 quando estatui: [...] consistem em uma faixa de preservao de vegetao estabelecida em
razo da topografia ou do relevo, geralmente ao longo dos cursos dgua, nascentes, reservatrios e em
topos e encostas de morros, destinadas manuteno da qualidade do solo, das guas e tambm para
funcionar como (corredores de fauna. E SILVA, Vicente Gomes da. Legislao Ambiental Comentada,
Belo Horizonte: Frum, 2002, p. 73, que atesta [...] expresso preservao permanente infere-se que tais
florestas no so passveis de supresso ou explorao econmica, como regra geral, quer seja pelo pro-
prietrio, quer seja pelo poder pblico ou por terceiros, e que tais florestas e demais formas de vegetao
situadas nestes locais exercem uma funo nobre de manuteno e equilbrio dos ecossistemas e recursos
hdricos da propriedade.
576
que indica a competncia precpua do legislador federal em normatizar as regras ge-

rais sobre florestas, conservao da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais
e proteo do meio ambiente e patrimnio paisagstico e responsabilidade por dano
a estes interesses.
A responsabilidade comum enfatizada, igualmente, no art. 225, caput, e 3,
da CRFB/88, quando eleva a obrigao do Poder Pblico em defender e preservar
o meio ambiente e, inclusive, impor sanes em hiptese de descumprimento por
quem quer que seja.
o Poder Pblico ou Estado em sentido amplo6 o principal agente na defesa
e proteo do meio ambiente por exercer o jus puniendi, visto que tem o poder de
moldar comportamentos em prol do interesse coletivo e o mister indeclinvel de agir,
atuar, praticar e fazer-valer a busca que merece ser incessante da manuteno do
equilbrio ecolgico que torna propcia a pretendida qualidade de vida a que todos
tem direito.
Milar acrescenta ser este dever constitucional geral de defesa e preservao
fragmentado em deveres especficos, igualmente constitucionalizados, os quais es-
tariam compreendidos no rol do 1 do art. 225, no que Barros7 assevera haver um
real Estado Constitucional Ecolgico que deve coadunar a responsabilidade do Estado
com a indissocivel participao da sociedade, pois deve haver uma:
[] reconstruo da legitimidade ativa nas aes de responsa-

bilidade, de forma que o Estado garanta a reparao de danos
biodiversidade a descontaminao das reas poludas e abra, pelo
menos, a possibilidade s associaes no governamentais de de-
fesa do meio ambiente de agirem a ttulo subsidirio quando o
Estado no intervenha ou no ature de forma adequada.
O dever do Estado de comisso, agir em prol de algo, implica naturalmente no

dever de no se omitir no resguardo ou garantia de tal objetivo e de atuar em confor-
midade com parmetros cogentes, em face do enquadramento fundamental do inte-
resse do qual o gestor, responsvel e modelo para a sociedade. Apesar de mostrar-se
problemtico, o Estado ainda o melhor agente para que se obtenham os resultados
6
O Estado, ento, pelas suas possibilidades materiais, deve assumir o papel de gestor no direcionamento
das medidas de efetividade de um ambiente sadio em detrimento da viso que o reputa como nico centro
de poder das decises concernentes ao ambiente. [...] dessa forma, deve fornecer os meios instrumentais
necessrios implementao desse direito. (MORATO LEITE, Jos Rubens. Sociedade de Risco e Estado.
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes; MORATO LEITE, Jos Rubens. Direito Constitucional Ambiental Brasi-
leiro. So Paulo: Saraiva, 2007. 197 p.).
7
BARROS, Carlos Roberto Galvo. O Estado Constitucional Ecolgico. Revista Jurdica Consulex. Editora
Consulex, Braslia, ano XIV, n. 317, p. 50, 52-53, mar. 2010.
577
esperados de tomadas de deciso que muitas vezes o ultrapassam, e para incorporar a

essas decises os controles e as salvaguardas necessrias, vez que aambarca todos
os entes federados8 e poderes constitudos9.
No outra a ilao a de Derani que reafirma ser o Estado ou Poder Pblico o
detentor de um poder nico, mas cujo exerccio se dilui na atividade administrativa,
de acordo com competncias constitucionalmente estabelecidas visando a impedir
abuso prprio da concentrao do poder10.
Na discusso levada a efeito por Santos11 e que redunda em destacar a relevn-
cia da atuao estatal, nota-se que o alcance da proteo amplia a sua competncia
para estabelecer normas limitadoras das atividades potencialmente degradantes, o
que no ocorre quando da proteo de outros bens jurdicos, uma vez que os danos
ao meio ambiente projetam-se para o futuro que exigem serem evitados.
A funo estatal, no atual modelo constitucional, portanto, demonstra assumir
responsabilidade primria de garantir a todos, um ambiente digno, buscando satis-
fazer as suas necessidades bsicas12, o que ganha apoio com o fomento, incentivo e
estmulo ao cumprimento do princpio da participao da sociedade (art. 225, caput,
da CRFB/88)13 em todos os processos e respeito as diferenas entre seus membros
com espeque no princpio da igualdade que deveria ser entendido como pressuposto
e no fim em si mesmo.
3. O AMBIENTE URBANO E A RESPONSABILIDADE DO MUNICPIO
Aclarada a responsabilidade do Poder Pblico (Todos os entes federados e todos

os poderes constitudos), imprescindvel compreender o inter-relacionamento entre
o meio ambiente urbano com as outras formas de meio ambiente: natural ou fsico,
8
ARNAUD, Andr-Jean. Da Regulao pelo Direito na Era da Globalizao. MELLO, Celso de Albuquerque.
Anurio Direito e Globalizao: A Soberania. In: Rio de Janeiro: Renovar, 1999. p. 39.
9
FREITAS, Geraldo Passos de. Ilcito Penal Ambiental e Reparao do Dano. So Paulo: Revista dos Tri-
bunais, 2005. 30 p. Ver tambm LORENZETTI, Ricardo Luis. Teoria Geral do Direito Ambiental. Editora
Revista dos Tribunais: So Paulo, 2010. p. 57.
10
DERANI, Cristiane. Direito Ambiental Econmico. So Paulo: Max Limonad, 2001, p. 268.
11
SANTOS, G. Ferreira. Direito de propriedade e direito a um meio ambiente ecolo-
gicamente equilibrado? Disponvel em: <http://www.senado.gov.br/web/cegraf/ril/Pdf/
pdf_147/r147-02.PDF>. Acesso em: 07 abr. 2013.
12
NUNES, Rogrio. Princpios do Direito Ambiental. Disponvel em: <http://www.boletimjuridico.com.br/
doutrina/texto.asp?id=1147>. Acesso em: 07 abr. 2013.
13
SHIRAISHI NETO, Joaquim. Reflexo do Direito das Comunidades Tradicionais a partir das Declara-
es e Convenes Internacionais. Hilia Revista de Direito Ambiental da Amaznia, Manaus, v. 2, n. 3,
p. 191-192, jul.-dez. 2004.
578
cultural14 e do trabalho, num iderio constitucional.

Sob este prisma, a responsabilidade pela ordem urbanstica envolve o meio
ambiente artificial que para o mesmo doutrinador constitudo pelo espao urbano
construdo, consubstanciado no conjunto de edificaes (espao urbano fechado) e
dos equipamentos pblicos (ruas, praas, reas verdes, espaos livres em geral: espa-
o urbano aberto. Complementando a ideia, COSTA15 aduz que a ordenao do solo
matria de interesse local do Municpio que, atravs do seu poder de polcia, exerce
este controle com medidas prescritas, quando prev determinadas situaes, propon-
do medidas para orient-los, evitando distores que tragam prejuzo coletividade.
Cabe ao Municpio, sob esta linha de raciocnio, portanto, com apoio e auxlio
dos Estados e Unio, exercer o papel de principal responsvel pela tutela do ambiente
urbano em funo da descentralizao constitucional de misses e estar sob seu raio
de ao o tratamento dos espaos territoriais e suas formas de utilizao, tal como o
de fomentar mecanismos aptos a propiciar um verdadeiro ordenamento urbano.
Tal assertiva vem respaldada no art. 30, VIII, da Carta Magna que estatui ser
seu dever o de promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, me-
diante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo ur-
bano em plena harmonia com a insero do inciso seguinte que aborda a proteo
do patrimnio histrico-cultural local, observada a legislao e a ao fiscalizadora
federal e estadual.
No bastasse a nfase j destacada, o art. 182 do mesmo texto disciplina que
deveria ser realizada uma poltica de desenvolvimento urbano com o fito de garantir
o bem-estar de seus habitantes, observando-se que a propriedade cumpre sua fun-
o social quando atende s exigncias fundamentais do plano diretor que um
dos objetos contemplados pelo Estatuto da Cidade (Lei Federal n. 10.257/01) e traa
os delineamentos que devero ser atendidos para que o Municpio possa bem cumprir
sua misso constitucionais atinente ao ambiente urbano.
Conquanto tal perspectiva normativa no paire dvida, no plano cotidiano
notrio constatar a existncia de assentamentos urbanos criados, com ou sem a
participao do Poder Pblico, aleatoriamente e sem o mnimo de infraestrutura e
regularidade formal garantidora da participao e acesso a todos aos servios pbli-
cos, essenciais ou no, comprometendo o mnimo bsico para atingir a dignidade
da pessoa humana (art. 1 da CRFB/88). Outros, em contrapartida, surgem e so
14
A insero do meio ambiente cultural a envolver os aspectos histrico, arqueolgico, cultural, palen-
teolgico, paisagstico, dentre outros, corroborado pela doutrina de Danny Monteiro da Silva, na obra
Dano Ambiental e sua Reparao, editora Juru, 2006, p. 36, Paulo Affonso Leme Machado, in Direito
Ambiental Brasileiro, editora Malheiros, 2005, p. 898 e s., Fernando Reverendo Vidal Akaoui, em Compro-
misso de Ajustamento de Conduta Ambiental, Revista dos Tribunais, 2003, p. 24, e dis Milar, Direito
do Ambiente, Editora Revista dos Tribunais, 2009, p. 212 e s. LORENZETTI, Ricardo Luis. Teoria Geral do
Direito Ambiental. Editora Revista dos Tribunais: So Paulo, 2010. p. 69-70.
15
COSTA, Nelson Nery. Direito Municipal Brasileiro. Rio de Janeiro: Forense, 2012, p. 269.
579
institucionalizados e legalizados com o passar do tempo como frutos de invases

de reas privadas e at mesmo pblicas exatamente em reas consideradas de pre-
servao permanente.
Para o enfrentamento do grave drama socioambiental em questo, preciso,
portanto, sobremodo diante das flagrantes catstrofes naturais que assolam referidas
localidades naturalmente sensveis e de quem delas faz uso indevido ou, s vezes,
no tem outra opo socialmente vlida, perquirir meios hbeis sob o ponto de vista
legal, sem olvidar de tantos outros mecanismos talvez at mais relevantes e efetivos
de ordem cientfica, para a correspondente salvaguarda de forma a impedir o agra-
vamento da situao que se verifica regularmente e que, preventiva e at repressiva-
mente, exija o seu cumprimento.
Passa, deste norte, o Municpio, como legitimado mor, a ter uma obrigao in-
declinvel de fazer cumprir preceitos cogentes de ordem pblica com fundamento na
promoo da condizente ordenamento urbano apto a propiciar a garantia do direito de
todos cidade sustentvel, o que s pode ser alcanado de forma planejada, respon-
svel e com a participao da sociedade, com a execuo de polticas pblicas com-
patveis com premissas de conotao tcnica e legal, pelo menos do plano terico.
4. REA DE PRESERVAO PERMANENTE DOS CURSOS DGUA NO AMBIENTE

URBANO
A relevncia das APPs no ambiente urbano destacada por Franco16 em virtude

de que so de vital importncia na melhoria da qualidade de vida nos centros urba-
nos, no que o pargrafo nico do art. 2 do Cdigo Florestal de 1965 previa com o
devido alcance abaixo tal instituto aplicvel nos permetros urbanos definidos por
lei municipal, e nas regies metropolitanas e aglomeraes urbanas, em todo o ter-
ritrio abrangido, independentemente da previso das provveis normas municipais
que tratam do ordenamento urbano, como planos diretores e leis de uso do solo.
Por este modo de ser e diante da contextualizao das normas municipais ate-
rem-se aos comandos estaduais que, por sua vez, respeitariam os parmetros federais
como determina o art. 24 da Constituio de 1988, tem-se que os preceitos aplic-
veis s reas de preservao permanente da aludida norma em seu art. 2 deveriam
ser obrigatoriamente atendidos no ambiente urbano de todo o pas.
No plano municipal, assim, os princpios e limites a que se refere o art. 2
da lei federal citada, norteariam quaisquer leis municipais que tratassem do ordena-
16
FRANCO, Jos Gustavo de Oliveira. Direito Ambiental Matas Ciliares. Curitiba: Juru, 2005, p. 101.
580
mento urbano17. uma regra indeclinvel por ter suporte constitucional, levando-se a
crer com meridiana lucidez que as normas estaduais ou municipais contrrias a estas
exigncias so ilegais, por ferirem ou contrariarem normas federais afetas a matria e,
concomitantemente, inconstitucionais, por vcio intrnseco de competncia.
ANTUNES18 informa ter sido o pargrafo nico do abordado art. 2 recepcio-
nado pelo artigo 30 da Constituio Federal, onde o respeito aos limites e prin-
cpios estabelecidos pelo Cdigo Florestal deve ser interpretado como a impossibi-
lidade legal de os municpios tornarem mais flexveis os parmetros estabelecidos
na lei federal.
Conquanto esta posio seja extreme de dvidas, merece anlise a disposio
do novel Cdigo da Flora, Lei Federal n 12.651, de 25.05.2012, que no seu j
transcrito art. 4, caput, textualmente se refere s zonas rurais ou urbanas, mas
que trouxe parmetros para configurao das APPs dos espaos hdricos diversos do
cdigo anterior e que diretamente minimizam as regras de proteo dantes prevista.
Esta afirmao vlida no obstante o texto dos pargrafos 9 e 10 do mesmo
artigo 4 Lei Federal n 12.651/12 tenham sido vetados pela alterao dada pela Lei
n 12.727/12 em relao a Medida Provisria n571/12, os quais ampliavam o leque
com novas delimitaes de largura do curso dgua amparadas em Planos Diretores
e Leis de Uso Solo, ouvidos os Conselhos Estaduais e Municipais do Meio Ambiente
e, concomitante, determinava a observncia das regras previstas nos incisos do mes-
mo dispositivo legal.
Por conseguinte, as alteraes promovidas pelo art. 4 mencionada norma, no
comparativo com o art. 2 da Lei n4771/65, adstrita aos cursos dgua no espao
urbano, no teria maiores questionamentos no fosse o assento constitucional do
tema, pois as reas de preservao permanente so espaos territoriais especial-
mente protegidos (art. 225, 1, III)19 e, alm do mais, integram o contexto de meio
ambiente natural que tido por direito humano fundamental20. Ser que o caso de
17
Neste prisma Hely Lopes Meirelles, Direito Municipal Brasileiro, 2002, p. 522, identifica ordenamento
urbano como disciplina da cidade e suas atividades atravs da regulamentao edilcia, que rege desde
a delimitao da urbe, seu traado, o uso e ocupao do solo, o zoneamento, o loteamento, o controle
das construes, at a esttica urbana. Das leis municipais infra Lei Orgnica a mais relevante o Plano
Diretor, instrumento que capacita e impulsiona o regramento organizado e amplo do que deve ser a cidade
e a sua forma de crescimento conjuntural, chegando Regis Fernandes de Oliveira, Comentrios ao Estatuto
da Cidade, p. 107, a infirmar que lei bsica da cidade para o desenvolvimento adequado e justo, em
busca de uma cidade democrtica e aberta ao povo.
18
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental, 2003, p. 386,
19
FRANCO, Jos Gustavo de Oliveira. Direito Ambiental Matas Ciliares. Curitiba: Juru, 2005, p. 82.
20
Reconhecem a previso tcita: MEDEIROS, Fernanda Luiza F. de. Meio Ambiente: Direito e Dever
Fundamental. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2004. 110-111 p.; SIRVINSKAS, Luiz Paulo. Manual
de Direito Ambiental. So Paulo: Saraiva, 2005. 45 p. Tambm in ROTHENBURG, W. C. A Constituio
Ecolgica. KISHI, Akemi Shimada; SILVA, Solange Teles da; SOARES, Ins Virgnia Prado. Desafios do
Direito Ambiental no Sculo XXI. In: So Paulo: Saraiva, 2005. 813-831 p.; DERANI, Cristiane. Meio Am-
biente Ecologicamente Equilibrado: Direito fundamental e princpio da atividade econmica. Figueiredo,
581
to somente aplicar a lei nova que revogou expressamente a lei anterior?

Com o propsito de responder a questo, mas sem esgotar a complexidade do
tema ou trazer uma soluo definitiva, mormente em decorrncia do descumprimento
literal e generalizado da norma federal de 1965 em relao s margens dos cursos
dgua das reas urbanas dos Municpios por todo o pas, pode-se enfocar a ideia ini-
cial de que o assunto ainda no est resolvido com a lei vigente e que a insegurana
jurdica ainda pode ser uma realidade em todos os rinces.
Partindo deste ponto, podemos asseverar que um direito humano considerado
como fundamental tamanha a sua relevncia no pode simplesmente ser preterido,
minimizado ou mesmo limitado quando o que se discute, em funo da evoluo na-
tural das regras de proteo, a sua evoluo, aprimoramento e efetividade. Se assim
no fosse, tal direito no poderia ser considerado como fundamental.
o caso, por exemplo, do princpio do meio ambiente ecologicamente equili-
brado e o da sadia qualidade de vida previstos no art. 225 da Constituio que esto
inseridos como direitos sociais (Ttulo VIII da ordem social da Constituio de 1988),
os quais no poderiam ser preteridos exatamente pela confirmao do princpio da
proibio ou vedao ao retrocesso que restou reconhecido pelo Supremo Tribunal
Federal via dos seguintes julgados, dentre outros: ADC 29/DF, ADC 30/DF e ADI
4578/AC, tendo como relator Ministro Luiz Fux, julgados pelo Tribunal Pleno em
16/02/2012, sendo que no agravo regimental no recurso extraordinrio com agravo
ARE 639337 AgR/SP, relator o Ministro Celso de Mello e julgado pela segunda turma
em 23/08/2011, percebe-se seu alcance
A PROIBIO DO RETROCESSO SOCIAL COMO OBSTCULO

CONSTITUCIONAL FRUSTRAO E AO INADIMPLEMENTO,
PELO PODER PBLICO, DE DIREITOS PRESTACIONAIS. - O
princpio da proibio do retrocesso impede, em tema de direitos
fundamentais de carter social, que sejam desconstitudas as con-
quistas j alcanadas pelo cidado ou pela formao social em que
ele vive. - A clusula que veda o retrocesso em matria de direitos
a prestaes positivas do Estado (como o direito educao, o
direito sade ou o direito segurana pblica, v.g.) traduz, no
processo de efetivao desses direitos fundamentais individuais
Guilherme Jos Purvin de. Temas de Direito Ambiental e Urbanstico, So Paulo: Max Limonad, ano II, n.
3, p. 91. 1998. Nahmias demonstra serem direitos fundamentais no apenas aqueles que a Constitui-
o reconhece (formalmente fundamentais) incluindo-se todos aqueles que, por seu contedo, estejam
ligados ao direito vida, ainda que no enumerados no catlogo constitucional, ento seriam direitos
fundamentais em sentido material Apesar destas consideraes ainda pode-se antever tal previso no con-
texto do art. 5, 2, da CR/88 ao consignar: [...] no excluem outros(princpios) decorrentes do regime
e dos princpios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em que a Repblica Federativa do Brasil
seja parte (NAHMIAS MELO, Sandro. Meio Ambiente do Trabalho: Direito Fundamental. So Paulo: LTr,
2001. 58 p.).
582
ou coletivos, obstculo a que os nveis de concretizao de tais

prerrogativas, uma vez atingidos, venham a ser ulteriormente re-
duzidos ou suprimidos pelo Estado. Doutrina. Em conseqncia
desse princpio, o Estado, aps haver reconhecido os direitos pres-
tacionais, assume o dever no s de torn-los efetivos, mas, tam-
bm, se obriga, sob pena de transgresso ao texto constitucional, a
preserv-los, abstendo-se de frustrar - mediante supresso total ou
parcial - os direitos sociais j concretizados.
Em vista exatamente dos avanos e evoluo dos direitos sociais, dentro dos
quais se encontram aqueles afetos sade, educao e, sem esgotar o tema, o re-
lacionado ao meio ambiente que, sem olvidar de sua perspectiva a abranger as pre-
sentes geraes, alcana os direitos afetos s geraes vindouras numa anlise trans-
geracional a ser reforado igualmente pela aplicao conjunta com os princpios da
solidariedade intra e intergeracional e at o do direito cidade sustentvel21, no
poderia se cogitar de retrocesso.
A ilao que se extrai desta interpretao a de que os parmetros delimitados
pela Lei Federal n4.771/65 sobre o espao territorial especialmente protegido que
a APP no poderia, ainda que no ambiente urbano, sofrer quaisquer limitaes ou
prejuzos em consonncia com o princpio da proibio do retrocesso ambiental como
os que foram incorporados pela Lei Federal n12.651/12 que, por este turno, pade-
cem do vcio da inconstitucionalidade a ser obrigatoriamente reconhecida em nvel de
Poder Judicirio quando houver provocao de quem de direito e mesmo por qualquer
outro poder constitudo, notadamente os gestores pblicos do interesse social.
compulsrio, ento, ao Poder Pblico Municipal, ater-se s regras imperativas
que disciplinam a interao urbanstica com a tutela dos espaos s margens dos cur-
sos dgua nas cidades, promovendo um ordenamento pautado por critrios unifor-
mes e adequados ao cumprimento destas premissas em pronto resguardo do interesse
pblico ambiental e fazendo respeitar as consideraes formais estabelecidas pelo
Cdigo Florestal de 1965 acerca das reas de preservao permanente.
5. INTERVENO E CONTROLE PBLICO MUNICIPAL NAS REAS DE

PRESERVAO PERMANENTE
21
OSRIO, Letcia Marques. Direito Cidade como Direito Humano Coletivo. FERNANDES, Edsio; AL-
FONSIN, Betnia. Direito Urbanstico. Belo Horizonte: Del Rey, 2006. 197 p. Referida autora assevera que
as cidades tm como fim principal atender a uma funo social, garantindo a todas s pessoas o usufruto
pleno da economia e da cultura e a utilizao dos recursos e a realizao de projetos e investimentos em
seus benefcios, com base em critrios de equidade distributiva, complementaridade econmica, respeito
cultura, diversidade e sustentabilidade ambiental.
583
considerado uso nocivo da propriedade e passvel de responsabilizao as

aes ou omisses contrrias s disposies do Cdigo da Flora, no que se destaca
as reas de preservao permanente (Art. 1, 1, com redao dada pela MP 2166-
67/01, da Lei n4.771/65 e mesmo o art. 1 da Lei 12.651/12), onde o processa-
mento judicial adotar o rito sumrio do Cdigo de Processo Civil (Art. 275, inciso
II, do CPC).
Alm desta implicao, o proprietrio, possuidor ou ocupante, seja particular,
pessoa fsica ou jurdica, ou mesmo o ente pblico (nacional ou internacional), ve-
dado quaisquer alteraes ou modificaes (construes, ampliaes, etc.) em rea
de preservao permanente, principalmente no meio urbano, sendo obrigado a re-
composio da vegetao em hiptese de supresso, em conformidade com o art. 7.
Entrementes o carter propter rem da obrigao de recomposio estar prevista como
inerente ao imvel rural (2), certo que a implicao transcende ao ponto de se
aplicar aos imveis urbanos face ao princpio da proteo integral, do poluidor paga-
dor e da supremacia do interesse pblico ambiental. Estas, pelo menos, so as regras.
Conquanto, o legislador admitiu interveno somente nos casos de utilidade
pblica (Art. 1, 2, inciso IV, da Lei n4771/65, com redao ada pela MP 2166-
67/01, e art. 3, inciso VIII, da vigente Lei federal n 12.651/12), interesse social
(Art. 1, inciso V, da Lei n4771/65, com redao dada pela MP 2166-67/01, e
art. 3, inciso IX, da vigente Lei federal n 12.651/12) e quando considerado como
de baixo impacto ambiental ou atividades eventuais luz do art. 8 Lei federal n
12.651/12.
Em anlise s hipteses supra elencadas que excepcionam a regra geral, tem-se
como aplicvel ao meio ambiente artificial ampla gama de possibilidades de alte-
rao e supresso das APPs, seja proteo sanitria e infraestrutura destinadas s
concesses e servios pblicos em geral, competies esportivas, atividades e obras
de defesa civil, regularizao fundiria de assentamentos humanos ocupados predo-
minantemente por populao de baixa renda em reas consolidadas e, ainda, outras
atividades similares definidas em ato do Chefe do Poder Executivo federal; sendo que
o rol fica por demais ampliado com a terceira situao que, alm de trazer inmeros
casos, tambm permite tanto ao Conselho Nacional do Meio Ambiente - CONAMA
quanto aos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente acrescer.
O risco, como pode se depreender da quantidade ilimitada de hipteses que
admitam alterao de APP incorporados com a novel lei federal e que j era reflexo,
id est, de minimizao das regras de proteo desencadeadas pelo CONAMA, via
da Resoluo n369/06, pode esfacelar a definio e, principalmente, a finalidade
destes espaos territoriais especialmente protegidos ao ponto de no se dar qualquer
garantia de efetivo velamento, seja no ambiente rural e consequentemente no urbano.
Padece, da, de vcio de inconstitucionalidade.
Sobre esta problemtica decorrente de atividades e construes em rea de
584
preservao permanente no meio urbano, MACHADO22 atestou
Problemas jurdicos podem surgir em face da destinao do solo

nos locais previstos pelo Cdigo Florestal. Seria possvel dar-se ou-
tra destinao que no a florestas ao longo dos rios ou cursos d
gua? Seria lcita a construo de ranchos de pesca, de hotis e
at de estradas beira dos cursos d gua? A menos que haja clara
e insofismvel revogao do Cdigo Florestal para casos especiais,
todas as desvirtuaes mencionadas podem e devem ser nulifica-
das ou pelo Poder Pblico ou por ao popular a ser utilizada por
qualquer do povo no gozo de sua cidadania. Ressalte-se que nem
o princpio de autonomia municipal possibilita ao Municpio auto-
rizar obras pblicas ou privadas nas reas destinadas a florestas
de preservao permanente, pois estaria derrogando e invadindo a
competncia da Unio, que estabeleceu normas gerais.
Imps o legislador, no tocante as APPs, uma limitao ao direito de propriedade

e posse a que estaria submetido o particular e o Poder Pblico em prol de toda uma
coletividade presente e futura, o que, em contrapartida, exigiria maiores e melhores
mecanismos de tutela. A justificativa demonstrada por FIORILLO23 que assevera as
florestas bens ambientais e, portanto, bens de natureza difusa, uma vez que o seu ti-
tular o povo pura consequncia que estando situadas em espaos e propriedades
privadas, devem sofrer limitaes pelo fato de o bem ambiental a todos pertencer,
possibilitando, ainda, a todos uso e gozo comum.
Entende COSTA NETO24 que a rea de preservao permanente
[...] pode gravar florestas localizadas tanto em reas pblicas

como particulares, funcionando, em relao a estas, como uma li-
mitao interna ao direito de propriedade. As reas de preservao
permanente constituem, com efeito, limites intrnsecos ao direito
de propriedade, operando seus reflexos no prprio ncleo definidor
do mesmo. Esse direito no pode dissociar-se de seu contedo fun-
cional, ditado por vontade expressa da Constituio. Atuando in-
ternamente como um atributo ambiental da propriedade, as reas
de preservao permanente penetram na substncia do domnio.
22
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2010, p. 701.
23
FIORILLO, Celso Antnio Pacheco. Curso de Direito ambiental Brasileiro. So Paulo: Saraiva, 2008, p.
81.
24
COSTA NETO, Nicolao Dino de Castro e. Proteo Jurdica do Meio Ambiente, Belo Horizonte: Del Rey,
2003, p. 202 usque 204.
585
A limitao no interesse geral no implicaria em preterio de direitos imobili-

rios, tanto que CARVALHO25, em estudo na Lei n4771/65, atesta que no implicam
o desapossamento ou a perda da propriedade das reas expressamente referidas,
no esto sujeitas indenizao pelo Poder Pblico, concepo esta ratificada por
GRANZIERA26 que apesar de vislumbrar no ser passvel de explorao destaca que
no exclui o conceito de propriedade, o qual somente reformulado para ter uma
nova acepo ambiental.
Ampliando o alcance do instituto da APP, GUSMO JNIOR27 enfatiza ser
limitao clara da propriedade, como as reas verdes e a reserva legal, dotadas de
tal relevncia que considera intocveis e at merecedoras de registro em Cartrio
de Imveis.
Por este turno, para fazer valer o iderio constitucional protetivo minimizando
as hipteses de alterao das APPs e limitando o direito de propriedade no inte-
resse fundamental de todos, a responsabilidade municipal no ambiente urbano
medida que se configura como indeclinvel e essencial para imprimir um almejado
controle pblico.
O planejamento28 urbano elemento indissocivel para que o Municpio possa
cumprir sua obrigao, pois seu dever o de respeitar o ordenamento jurdico bra-
sileiro, principalmente no que diz s Constituies Federal e Estaduais29; todavia
no o que se verifica em todos os rinces do pas, especialmente em relao s
construes ao longo das margens dos cursos dgua.
Por todas estas consideraes, deveria o Municpio cumprir a determinao
constitucional (art. 23, VI e VII, art. 30, VIII, e art. 225, caput e 1) e legal de
velar efetivamente pela proteo das reas de preservao permanente do ambiente
urbano levando em considerao, com esteio no princpio da proibio do retrocesso
ambiental, os parmetros mais protetivos incorporados pela Lei federal n4771/65
em detrimento daqueles efetivados pelo novel Cdigo da Flora, Lei n12.651/12,
especialmente em nvel preventivo, mas tambm coercitivamente quando detecta
ocupaes e construes imprprias, inadequadas e ilegais e mesmo aquelas que
violem as normas urbansticas municipais mais restritivas.
25
CARVALHO, rika Mendes de. Tutela Penal do Patrimnio Florestal Brasileiro, So Paulo: Revista dos
Tribunais, 1999, p. 43.
26
GRANZIERA, Maria. Direito das guas: Disciplina Jurdica das guas Doces. So Paulo: Atlas, 2001,
p. 101.
27
GUSMO JNIOR, Jos. Da Nova Tutela das guas e sua Repercusso na Propriedade Privada, p. 35.
28
SILVA, Jos Afonso da. Direito Urbanstico Brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2012. p. 88. Traz o conceito
de planejamento ligado a atividade urbana como mecanismo jurdico por meio do qual o administrador
dever executar sua atividade governamental na busca da realizao das mudanas necessrias consecu-
o do desenvolvimento econmico-social.
29
GUSMO JNIOR, Jos. Da Nova Tutela das guas e sua Repercusso na Propriedade Privada, p. 36,
o qual afirma proibir o Cdigo Florestal a existncia de loteamento em reas de preservao permanente
particular.
586
As reas de preservao permanente dos cursos dgua no ambiente urbano so
configuradas como espaos territoriais especialmente protegidos e direito humano
fundamental intra e intergeracional;
Os parmetros e delimitaes utilizados para compreenso das APPs incorpora-
dos na Lei n12.651/12 so inconstitucionais em funo de haver excludo, minimi-
zado e limitado o alcance e extenso protetiva do referido instituto, o que representa
violao direta do princpio da proibio do retrocesso ambiental em relao a Lei
n4771/65;
responsabilidade do Municpio a promoo de um adequado ordenamento
territorial, mediante planejamento e controle do uso, parcelamento e ocupao do
solo urbano que leve em conta as premissas cogentes acerca das APPs dos cursos
dgua (art. 23, VI e VII, art. 30, VIII, e art. 225, caput e 1, da CRFB/88) insertas
na Lei n4771/65;
O planejamento urbano elemento impretervel da poltica urbana a cargo do
Municpio, a qual deve proporcionar a harmonizao e interao entre os elementos
do meio ambiente natural com o meio ambiente artificial que proporcionem cole-
tividade, presente e futura, a almejada sadia qualidade de vida como direito funda-
mental cidade sustentvel.

Anais 18 Congresso Brasileiro de Direito Ambiental (2014) - Vol. I

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Anais 18 Congresso Brasileiro de Direito Ambiental (2014) - Vol. I

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Criao da Capa: Armando de Lima Sardinha

*Colaboradores Tcnicos: Ana Paula Oliveira Gonalves e Sieli Pontalti

Congresso Brasileiro de Direito Ambiental (18: 2013 : So Paulo, SP)

Co-patrocnio: Instituto O Direito por um Planeta Verde

1. Direito ambiental Congresso brasileiro. I. Benjamin, Antonio

O Instituto O Direito por um Planeta Verde agradece Procuradoria-Geral de Justia

Outras pessoas e instituies contriburam, decisivamente, para o sucesso do evento,

Superior Tribunal de Justia (Ministro Felix Fischer)

Governo do Estado de So Paulo (Governador Geraldo Alckmin, Secretrio Sidney

AASP - Associao dos Advogados de So Paulo (Armando Srgio Prado de Toledo e

ABRAMPA - Associao Brasileira do Ministrio Pblico e do Meio Ambiente (Svio

ABRELPE (Carlos Roberto Vieira da Silva Filho)

AJUFE - Associao dos Juzes Federais do Brasil (Nino Oliveira Toldo)

AMB - Associao dos Magistrados Brasileiros (Henrique Nelson Calandra)

ANPR - Associao Nacional dos Procuradores da Repblica (Alexandre Camanho de

APMP - Associao Paulista do Ministrio Pblico (Felipe Locke Cavalcanti)

BRASILCON - Instituto Brasileiro de Poltica e Direito do Consumidor (Clarissa Costa

CDHU (Antnio Carlos do Amaral Filho)

CEMPRE (Andre Vilhena)

CETESB - Companhia Ambiental do Estado de So Paulo (Otvio Okano, Nelson Bu-

CONAMP - Associao Nacional dos Membros do Ministrio Pblico (Csar Bechara

Conselho Nacional de Procuradores - Gerais de Justia (Oswaldo Trigueiro do Valle

Escola da Magistratura do Tribunal Regional Federal da 3 Regio (Mairan Maia)

Escola Paulista da Magistratura (Armando Srgio Prado de Toledo)

Escola Superior do Ministrio Pblico de So Paulo (Mario Luiz Sarrubbo)

Fundao Florestal (Olavo Reino Francisco)

IBAMA (Volney Zanardi Jnior)

ILSA - Instituto Latinoamericano para una Sociedad y un Derecho Alternativos (Carlos

INECE - (Durwood Zaelke e Kenneth J. Markowitz)

IPAM - O Instituto de Pesquisa Ambiental da Amaznia (Paulo Moutinho)

Ministrio das Cidades (Ministro Aguinaldo Velloso Borges Ribeiro)

Ministrio do Meio Ambiente (Izabella Mnica Vieira Teixeira e Brulio Dias)

Polcia Militar Ambiental do Estado de So Paulo (Milton Sossumu Nomura)

Procuradoria - Geral do Estado de Mato Grosso (Paulo Roberto Jorge do Prado)

Procuradoria - Geral de Justia de Minas Gerais (Carlos Andr Mariani Bittencourt)

Procuradoria - Geral de Justia do Rio Grande do Sul (Jos Barrco de Vasconcellos)

PUC - Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (Marcelo Gomes Sodr)

PUC - Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (Fernando Walcacer e Da-

REDE LATINO-AMERICANA DE MINISTRIO PBLICO AMBIENTAL (Coordenadora

Secretaria da Agricultura do Estado de So Paulo (Mnika Bergamaschi)

Secretaria do Meio Ambiente do Estado de So Paulo (Secretrio Bruno Covas e Ru-

TJSP Tribunal de Justia de So Paulo (Joo Negrini Filho e Gilberto Passos de

Tribunal de Contas da Unio TCU (Ministro Aroldo Cedraz)

Tribunal de Contas do Estado de So Paulo - TCESP (Conselheiro Dimas Ramalho)

Tribunal de Contas do Estado do Amazonas - TCEAM (Conselheiro Julio Pinheiro)

UICN - Comisso de Direito Ambiental (Sheila Abed)

USP Universidade de So Paulo (Patricia Iglecias e Clio Berman)

I. Tutela coletiva ambiental: ao civil pblica e outros

1. A ao civil pblica um instrumento capaz de permitir o controle popu-

II - O direito cidade e a proteo do meio ambiente urbano

1. O s parques urbanos so imprescindveis para a garantia da qualidade de

III Repercusses da Lei Complementar 140/2011

1. A LC 140/2011 fere a Constituio Federal de 1988, pois, ao compar-

IV Mudanas climticas e conflitos socioambientais

1.  imprescindvel respeitar os povos das florestas (ndios, quilombolas,

V Responsabilidade civil ambiental

1. O financiamento de atividade potencialmente lesiva ao meio ambiente

Conferncias / Invited papers

Ana Maria Moreira Marchesan...............................................................17

Carolina Medeiros Bahia.........................................................................82

Conselheiro Julio Pinheiro..................................................................100

Danielle de Andrade Moreira...............................................................111

Geisa de Assis Rodrigues.......................................................................134

I. Tutela coletiva ambiental: ao civil pblica e outros

1. A ao civil pblica um instrumento capaz de permitir o controle popu-

1. O s parques urbanos so imprescindveis para a garantia da qualidade de

1. A LC 140/2011 fere a Constituio Federal de 1988, pois, ao compar-

1. imprescindvel respeitar os povos das florestas (ndios, quilombolas,

1. O financiamento de atividade potencialmente lesiva ao meio ambiente

1. Tutela penal do meio ambiente e sociedade de riscos o carter

3. A desnecessidade de prova pericial para a configurao