INT ILPES

EC 19

F UNCIONES
BSICAS DE LA
PLANIFICACIN

Eduardo Wiesner
Leonardo Garnier
Javier Medina Vsquez

46
* 1 4 9 0 0 0 0 4 2 *

Cuadernos del I L P E S , N " 46 2000

C . 2
 ILPES

INSTITUTO LATINOAMERICANO Y
DEL CARIBE DE PLANIFICACIN
ECONMICA Y SOCIAL - ILPES 46

FUNCIONES BASICAS DE
LA PLANIFICACIN

Eduardo Wiesner
Leonardo Garnier
Javier Medina Vsquez

SANTIAGO DE CHILE, 2000

 LC/IP/G.126-P
Mayo de 2000

Documentos presentados en el Seminario de Alto Nivel sobre las Funciones Bsicas de

la Planificacin, realizado en Santiago de Chile los das 7 y 8 de octubre de 1999. Las
opiniones expresadas en este documento son de la exclusiva responsabilidad de los
autores y pueden no coincidir con las del Instituto.

Copyright Naciones Unidas 2000

Todos los derechos estn reservados
Impreso en Santiago de Chile

La autorizacin para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al

Secretario de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York,
N.Y. 10017, EE.UU. Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales
pueden reproducir esta obra sin autorizacin previa. Slo se les solicita que
mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproduccin.

PI JBI.TCACIN DF. LAS NACIONF.S UNIDAS

Nimpro HP vpnta: S OO IIT F.2

I S B N 92-1-329022-5
I S S N 0020-4080
 NDICE
Pgina

RESUMEN 11
ABSTRACT 13
FUNCIN DE EVALUACIN DE PLANES,
PROGRAMAS, ESTRATEGIAS Y PROYECTOS 15
RESUMEN 17
INTRODUCCIN 19
I. LAS RESTRICCIONES PRESUPUESTARIAS E
INSTirUCIONALES 21
1. La inflexibilidad de las transferencias y del gasto
sectorial 21
2. Las restricciones de economa poltica 22
3. El creciente gasto pblico agregado 22
II. EL DESARROLLO DE LA CAPACIDAD DE
EVALUACIN 25
1. La institucionalizacin de la evaluacin 25
2. La oferta y la demanda de evaluaciones 27
3. El vnculo entre la evaluacin y las asignaciones
presupuestarias 27
4. La evaluacin como incentivo 28
5. La evaluacin como ejercicio heurstico 28
6. La evaluacin y los mercados polticos 28
III. LA ESTRATEGIA DEL DESARROLLO OPERACIONAL
DELA EVALUACIN 31
1. Los programas de autoevaluacin 31
2. Las evaluaciones estratgicas y la estrategia de las
evaluaciones 32
IV. LOS NUEVOS DESAFOS Y PRIORIDADES DE LA
EVALUACIN EN AMRICA LATINA
Y EL CARIBE 35
 Pgina

V. EL PAPEL DE LAS ENTIDADES

MULTILATERALES 39

VI CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES . . . 41
1. Factores institucionales y rigideces estructurales. 41
2. La institucionalizacin de la evaluacin y el
desarrollo de la capacidad de evaluacin 41
3. La evaluacin como ejercicio heurstico 41
4. Las autoevaluaciones, las evaluaciones estratgicas
y la estrategia de las evaluaciones 42
5. La evaluacin de los marcos macroinstitudonales 42
6. El papel de las restricciones y de los captadores
de renta del sector pblico 42
7. El papel de las entidades multilaterales 43

BIBLIOGRAFA 45

CUADROS
Cuadro 1 Amrica Latina y el Caribe: Gastos totales del
sector pblico no financiero, 1992-1998 23
ANEXO
Cuadro 1 Colombia: Tamao del estado neto de
transferencias, 1990-1998 50
Cuadro 2 Colombia: Transferencias a entidades
territoriales, 1990-1999 51

FUNCIN DE COORDINACIN DE PLANES

Y POLTICAS 53

RESUMEN 55
/
I. LA PLANIFICACIN Y SU CONTEXTO 57
1. Cambios en el entorno interno: la modernizacin
remisa 57
2. Cambios en el entorno extemo: la globalizacin . . 62

II. LA DIFCIL COEXISTENCIA ENTRE LA EFICIENCIA,

LA EQUIDAD Y LA DEMOCRACIA 65
 Pgina

m. COORDINAR: FUNCIN ESENCIALMENTE

POLTICA 67
1. La coordinacin supone establecer prioridades . . 67
2. La coordinacin supone sentar responsabilidades . 68
a) Responsabilidades polticas 68
b) Responsabilidades financieras 69
c) Responsabilidades operativas 69

IV. COORDINACIN ESTRATGICA 71

L 1. La coordinacin de la poltica econmica como tal. 71
' 2. La coordinacin de la poltica social como t a l . . . . 73
3. La coordinacin entre polticas econmicas
' y sociales 73
4. La coordinacin con la poltica ambiental 75
>
J V. COORDINACIN Y RECURSOS FINANCIEROS . . 77
i 1. Planificacin y presupuesto 77
I a) Entre la tcnica y la poltica 77
' b) El espacio institucional de la planificacin
; presupuestaria 78
I c) El presupuesto como herramienta de gobierno 82
j 2. El financiamiento tambin debe planearse 84

VI. COORDINACIN DENTRO DE DIVERSAS FORMAS

'i DE GESTIN 89
i 1. Gestin pblica: coordinacin y evaluacin . . . . 92
' 2. Ejecucin privada de polticas pblicas 96
3. Descentralizacin 98
' 4. Privatizacin de servicios pblicos 99

VIL SNTESIS: UNA COORDINACIN POLTICA . . . 105

I BIBLIOGRAFA 109
FUNCIN DE PENSAMIENTO DE LARGO
PLAZO: ACCIN Y REDIMENSIONAMIENTO
INSTITUCIONAL 111

RESUMEN 113
 Pgina

I. EVOLUCIN Y PANORAMA INTERNACIONAL

DE LA PREVISIN 115
1. La necesidad de pensamiento de largo plazo en
Amrica Latina y el Caribe 115
2. La oferta mundial de servicios de previsin . . . . 120
a) Terminologa y coordenadas bsicas 120
b) Breve panorama del desarrollo institucional
de la previsin 123
c) Tendencias recientes en la institucionalizacin
de la previsin 133
d) Perspectivas 134

II. LA SITUACIN DE LA PREVISIN EN .

AMRICA LATINA Y EL CARIBE 147
1. Antecedentes 147
2. Una fase de cambio de paradigmas en la
planificacin 149
3. Contexto actual en el desarrollo de procesos
previsionales 153
a) Las restricciones 153
b) Tareas fundamentales para mejorar la
capacidad de respuesta 156
4. El punto: la modernizacin del Estado y el rol del
aprendizaje en el aumento de la capacidad de
gobernar 158
5. Perspectivas 159
a) Necesidad de desarrollar el pensamiento
de largo plazo para articular el cambio
institucional 159
b) Una previsin orientada ms a la construccin
social que a la observacin de los cambios
sociales 164
c) Ampliacin de las funciones sustantivas de la
previsin 165

III. PREVISIN PARA EL SIGLO XXI: DESAFOS PARA

LA ACCIN Y EL REDIMENSIONAMIENTO
INSTITUCIONAL DEL ILPES 167
1. Lectura del entorno internacional 167
2. Notas sobre la accin y el redimei^ionamiento
institucional del ILPES 169
 Pgina

3. Ejes para el desarrollo de la capacidad previsional 173

a) Gestin del conocimierito previsional 173
b) Niveles de accin y tecnologas crticas . . . . 178
4 Alternativas institucionales y conclusiones 180

BIBLIOGRAFA 185

ANEXO. 197

SNTESIS HISTRICA ACERCA DEL CAMPO DE

LOS FUTUROS 197
1. Orgenes del campo de los futuros 197
2. Anotaciones sobre el debate conceptual. . . 198
3. Tradiciones y enfoques principales que
componen el campo de los futuros 200

RECUADROS
Recuadro 1 Tres enfoques bsicos en el pensamiento
de largo plazo 121
Recuadro 2 Principales organizaciones de previsin
en occidente hasta comieruos de los aos
noventa 129
Recuadro 3 Situacin de los sistemas de pensamiento
de largo plazo 130
Recuadro 4 Mapa resumen del campo de los futuros 133
Recuadro 5 Niveles de trabajo sobre el campo de los
futuros 136
Recuadro 6 Previsin e innovacin: el papel de la
iniciativas en diversos pases 139
Recuadro 7 Los mtodos de la prospectiva territorial 143
Recuadro 8 Arquitectura de una organizacin
prospectiva 146
Recuadro 9 Premisas para la renovacin de la
planificacin 152
Recuadro 10 Cambio paradigmtico de las oficinas de
planificacin en Amrica Latina y el Caribe 152
Recuadro 11 Reforma de las organizaciones del Estado
en Amrica Latina y el Caribe 162
R e n i a H r o 12 Premisas en el cambio de la gestin
pblica 163
 Pgina

Recuadro 13 Sntesis: momento de cambios relevantes en

los fundamentos, la orgaizacin y los
mtodos de la previsin 169
Recuadro 14 Objetivos y propsitos de la previsin . . . 172
Recuadro 15 Desafos para la formacin en previsin
con sentido humano y social 175
Recuadro 16 Niveles de una previsin orientada a la
construccin de futuros 179
Recuadro 17 Alternativas ii\stitucionales y puntos de
referencia 180
ANEXO
Recuadro 1 Definicin tradicional del campo segn
diferentes entornos 201
Recuadro 2 Contraste entre prospectiva estratgica y
prospectiva o previsin 202

10
 RESUMEN
Al terminar la dcada de 1990, el balance sobre la planificacin
econmica y social es heterogneo. Dependiendo de lo que entendamos
por proceso o sistema de planificacin en cada pas (agentes, agencias,
sujetos, conocimientos, proyectos poltico, procedimientos, asignacin
de recursos, imagen-objetivo, institucionalidad y otros), los resultados
son dispares.
Del balance se desprende, sin embargo, la necesidad de que el Estado
cuente con una agencia o figura que le permita cumplir tareas bsicas e
insustituibles de planificacin, cualquiera que sea el estilo de desarrollo o
reforma que se adopte. Se trata de recoger las experiencias, consolidar lo
avanzado, enmendar lo que se considere inconveniente y adoptar los
cambios necesarios.
Los trabajos de esta publicacin se concentran en tres tareas
fundamentales:
En primer lugar, un esfuerzo de prospectiva para incorporar
previsin, coherencia, unidad y reduccin de la incertidumbre,
todo ello acompaado de una asignacin eficiente y equitativa de
los recursos fiscales, a fin de atender con prioridad los servicios, la
infraestructura y las obras que demanda la reduccin de la pobreza
y las desigualdades.
En segundo lugar, la coordinacin intersectorial, con la consecuente
compatibilizacin entre presupuesto y programas y la regulacin de
los mercados, a fin de darle direccin al proceso social y orientacin
coherente al cambio, y asegurar una asignacin eficiente y equitativa
de los recursos, en corisonancia con las prioridades que demanda un
Estado moderno y competitivo.
En tercer lugar, el seguimiento y evaluacin de planes, programas y
proyectos como labor fundamental de un modelo de gestin pblica
orientado a resultados, y el establecimiento de un sistema de
indicadores de desempeo.

11
 ABSTRACT
The region ended the 1990s with mixed results in the area of economic
and social planning. The outcomes of planning exercises have varied
depending on what is understood by the planning process or system in
each country (agents, agencies, subjects, knowledge, political agenda,
procedures, resource-allocation, target-image, institutional framework
and others).
One point that does emerge, however, is the need for the State to
have an agency or representative through which it can perform basic,
irreplaceable planning duties, whatever the style of development or
reform adopted. These include compiling experiences, corisolidating
gains, amending what is corisidered inappropriate and introducing any
changes that may be necessary.
The studies presented in this publication focus on three basic tasks:
First, an attempt to incorporate forecasting, consistency and imity
and to reduce imcertainty together with an efficient and equitable
allocation of fiscal resources in order to give priority attention to the
services, infrastructure and projects required for reducing poverty
and inequalities.
- Second, intersectoral coordination together with the aligrunent of
budgets and programmes and market regulation in order to give
direction to ti\e social development process, orient change in a
coherent manner and ensure efficient and equitable resource
allocation in accordance with the priorities of a modem and
competitive State.
Third, monitoring and evaluation of plans, programmes and projects
as the fundamental task of a results-oriented, public management
model and the establishment of a system of performance indicators.

13
FUNCIN DE EVALUACIN DE PLANES,
PROGRAMAS, ESTRATEGIAS Y
PROYECTOS

Eduardo Wiesner
 RESUMEN
Por gestin integral se entiende la articulacin permanente de los
procesos de planeacin, ejecucin y evaluacin que se retroalimentan
mutuamente y permiten el rediseo continuo de las acciones pblicas.
La necesidad de evaluar las acciones del Estado en los pases de Amrica
Latina surge de tres tipos de situaciones: (i) la importancia de introducir
mayor racionalidad en los ajustes o correcciones fiscales, lo que supone
un adecuado conocimiento de las actividades del sector pblico y de su
impacto para efectuar los recortes de manera diferenciada y segn
prioridades bien establecidas; (ii) el alto costo poltico que pagan los
gobiernos cuando la opinin pblica percibe poca eficiencia y eficacia en
los programas pblicos; (iii) la mayor demanda de transparencia y de
responsabilidad por parte de sociedades ms democrticas. Esta
necesidad debera generar una mayor demanda de evaluacin pero las
rigideces institucionales mencionadas configuran en los hechos un
mercado donde la oferta es abundante -en respuesta a las facilidades
existentes para financiarla- pero la demanda es relativamente escasa. La
pregunta bsica sera cmo aumentar la demanda de evaluacin.
Dentro del necesario ejercicio de evaluacin de la gestin pblica se
puede distinguir dos tipos de evaluacin: aquella que se refiere a las
organizaciones pblicas y aquella otra cuyo objeto es ms amplio, que
seran los marcos macroinstitucionales dentro de los cuales dichas
organizaciones se desenvuelven.
La evaluacin de las organizaciones pblicas puede darse bajo dos
formas: la autoevaluacin y la evaluacin estratgica.
Para incrementar la demanda de autoevaluacin habra que lograr
que sta se convierta en un iittrumento de aprendizaje -para lograr ima
mejor gestin- y no de sancin. No imponerla sino incentivarla, al
cor\stituirla en condicin para incrementos presupuestarios y que adems
tenga claros rditos polticos, ya que los mercados en que se desenvuelven
quienes requieren de tales incrementos son fundamentalmente poKticos.
Caracterizar a la evaluacin como im ejercicio de aprendizaje es tanto ms
importante cuanto no existen metodologas uniformes para realizarlo y en
todos los casos implica partir de defirr los objetivos especficos dentro de

17
la misin de cada organizacin en un momento dado. En las
autoevaluaciones deben ser las orgarzaciones y sus gerentes quienes
establezcan los objetivos especficos, los indicadores a utilizar, los
mecanismos de evaluacin y los procesos de correccin.
En principio todas las organizaciones pblicas deberan estar en
igualdad de condiciones para poder introducir mecanismos de
autoevaluacin pero esta poltica debera ser complementada con
evaluaciones extemas en el caso de programas estratgicos: en principio,
donde es ms difcil la competencia econmica y en los casos donde el gasto
tiende a aumentar ms aceleradamente que el PIB.
Probablemente donde la evaluacin podra tener mayor impacto
sera en el caso de los marcos macroinstitucionales, definiendo a stos como
las reglas del juego que se dan las sociedades para su funcionamiento: por
im lado, normas y conductas, y, por otro, procedimientos para hacer que su
cumplimiento sea obligatorio (North, 1990). Las primeras corresponderan
bsicamente a los marcos normativos econmico, poltico y social, y los
segimdos a la administracin de la justicia. Estos marcos son los que
determinan la efectividad de los procesos de evaluacin de proyectos y
programas que se desenvuelven en su interior.
La evaluacin por resultados no ha logrado despegar en Amrica
Latina, sobre todo porque no se ha conseguido remover las restricciones y
beneficios particulares a que dan lugar los marcos macroinstitucionales
an en vigencia. Esta debilidad institucional es aprovechada por intereses
especficos dentro del sector pblico que impiden que la evaluacin se
constituya ,en instrumento de reforma y modernizacin. Gran parte del
gasto social termina siendo capturado por rent seekers, ms preocupados
de sus propios intereses que de objetivos globales. Los rent seekers son
frecuentes en funciones pblicas tales como la educacin, la salud, la
infraestructura, las comimicadones, la justicia y la seguridad social. Este
fenmeno de captura lleva a evaluaciones espreas, "precisas pero falsas",
y dbilmente vinculadas a los procesos de asignacin de recursos.

18
 INTRODUCCIN
Aunque la evaluacin de resultados y el desarrollo de la capacidad de
evaluacin ya tienen alguna tradicin acadmica y aun operacional en
Amrica Latina y el Caribe, llama la atencin que estos instrumentos no
hayan podido ser incorporados del todo a los procesos de reforma y
modernizacin del Estado en la regin. En efecto, desde comienzos de la
dcada de 1990 la evaluacin de resultados ha recibido gran atencin de
parte del Banco Interamericano de Desarrollo (BID),' del Banco Mundial,^
del Comit de Asistencia para el Desarrollo (CAD),' de las Naciones
Unidas,'' de varios acadmicos y tcnicos' y de algunos gobiernos,' sin que
se la haya logrado insertar firmemente en los procesos de reforma como
parte integral de la gestin pblica.
Frente a esta realidad surgen al menos las tres siguientes preguntas:
i) Qu explica el hecho de que no haya una ms efectiva evaluacin
de resultados en la regin?
ii) Cules son las principales restricciones que limitan una mayor
utilizacin de la evaluacin?
iii) Cul sera la estrategia para avanzar operacionalmente en la
mayor aplicacin de la evaluacin en los procesos de reforma?
El presente documento tiene como objetivo ofrecer algunas
respuestas preliminares a estos interrogantes y facilitar la discusin de esta

1 Vase BID y OCDE (1993).

2 Durante los ltimos aos el Departamento de Evaluacin de Operaciones (DEO) y el Banco
Mundial en general han auspiciado conferencias y programas de evaluacin en la regin. Vanse
por ejemplo, Evaluation and Development (1994); Picciotto y Wiesner (1998); Mackay (1998 y
1999a).
3 Vase OCDE (1992).
4 El Programa de las Nadones Unidas para el Desarrollo (PNUD) organiz un programa de
evaluaciones estratgicas en distintos pases y auspici reimiones de expertos en Nueva
York en 1997 y 1998. El programa est a cargo del Departamento de Coordinacin de
PoKticas y de Desarrollo Sostenible.
5 Vanse por ejemplo, Wiesner (1993); Reos (1994); Guerrero (1992).
6 Tal es el caso del Sistema de Evaluacin de Resultados de la Gestin (SINERGIA), de
Colombia. Al respecto, vase Ocampo (1996a).

19
problemtica. El nfasis recaer ms en las restricciones y en la estrategia
que en los mritos intrnsecos o potenciales de la evaluacin. Se parte del
supuesto de que sta ya es aceptada a nivel terico, tcnico y aun
poltico, al menos nominalmente, pero todava subsisten serias
restricciones para su pleno desarrollo en la regin, restricciones que
podran mitigarse mediante la accin del ILPES, de la CEPAL y de
entidades multilaterales anlogas que trabajen en colaboracin con los
gobiernos que as lo deseen.

20
 I. LAS RESTRICCIONES PRESUPUESTARIAS
E INSTITUCIONALES
A grandes trazos, las restricciones para el mayor uso de la evaluacin de
resultados se podran clasificar, en su orden, en tres grupos: primero,
aquellas que se originan en las caractersticas institucionales y
presupuestarias que ha estado adquiriendo una parte creciente del gasto
pblico; segundo, las que surgen de las limitaciones de economa poltica
y, por ltimo, las que provienen de la rpida expansin del gasto
agregado en el sector pblico de muchos pases de la regin. Desde luego,
hay estrecha interdependencia entre estos tres grupos de restricciones.

1. La inflexibilidad de las transferencias y del gasto sectorial

Uno de los frentes donde ms rpidamente ha crecido el gasto pblico en

Amrica Latina y el Caribe es el de las transferencias al nivel territorial y a
algunos sectores especficos, como los de educacin y salud. Estas
prioridades de gasto responden a polticas de descentralizacin y de
equidad que son apropiadas para pases con una larga tradicin centralista
(Vliz, 1980) y con serios problemas de distribucin del ingreso. Sin
embargo, lo que no es tan apropiado;Son las condiciones institucionales y
presupuestarias que enmarcan ese gasto. Ocurre que, en general, gran
parte de ste se hace por medio de transferencias atadas a una base de
ingresos del gobierno central, muchas veces con metas de gasto total,
independientemente de los resultados que efectivamente se estn
logrando.
Esta modalidad de gasto corifigura, de facto, rentas de destinacin
especfica, con gran inflexibilidad, que aseguran el financiamiento pero sin
dejar mayor margen para la evaluacin de resultados. Cuando la
legislacin contempla la realizacin de evaluaciones, no pocas veces el
acento recae en los insumos' y en los procesos ms que en los resultados.

En varios pases, Colombia y Ecuador por ejemplo, las trai^ferencias para educacin
bsica tienen una destinacin tan especfica que slo se permite, en la prctica, financiar
sueldos de maestros y, en muchos casos, slo en determinadas reas geogrficas. Ello
establece ',ina enorme rigidez, cuando es notorio que una mejor gestin requiere una
substitucin fcil entre insumes. Vase Wiesner (1998).

21
Estas evaluaciones terminan siendo espurias (Wiesner, 1997, p. 77), en el
sentido de que no afectan ni a las polticas ni a los presupuestos, ni a los
resultados. Son lo que Asher (1996) llama "evaluaciones precisas pero
falsas".

2. Las restricciones de economa poltica

Por lo general, el gasto que hace las mayores exigencias tcnicas e institudorwles
es aquel orientado a igualar las "condiciones iniciales" y a subvencionar a los
grupos de ms bajos ingresos. Las "tecnologas sociales"' necesarias para
"producir" educacin o salud son mucho ms complejas que la tecnologa
requerida para construir infraestructura fsica, en forma de carreteras o de
generacin elctrica.
Por otra parte, en los sectores sociales, ms que en los de
infraestructura fsica, se presenta l fenmeno de la determinacin
endgena de las polticas. Esto significa que grupos organizados,' como los
sindicatos del sector pblico, influyen en el diseo de las polticas y logran
captar'" rentas" no relacionadas con los resultados efectivamente
logrados". Por ltimo, en los sectores de educacin primaria y secundaria,
as como en el de la salud, hay problemas de monopolio de oferta" y de
competencia que limitan la aplicacin real de las evaluaciones de
resultados.

3. El creciente gasto pblico agregado

Desde comienzos de la dcada de 1990, cuando se procur darle vm mayor

papel a la evaluacin de resultados, se vio que sera necesario xm entorno
macroeconmico que i) fuera propido a la acdn de los mercados, y ii)
redujera el monto total del gasto pblico como porcentaje del producto interno
bruto (PIB) a niveles sostenibles. Y as ha ocurrido en no escaso grado. Muchos
pases han adoptado importantes reformas que dan prioridad a la acdn de

8 Para un interesante y original desarrollo del concepto de "tecnologa social", vase Nelson
y Sampat (1999).
9 La obra seminal sobre el papel que desempean los "grupos organizados" en la defensa de sus
intereses especficos en contra de la "lgica colectiva" es del profesor Mancur Olson (1965).
10 El trmino captacin es el utilizado en la literatura relacionada con la regulacin y los
captadores de renta {rent-seekers). La captacin corresponde a los beneficios que extraen -sin la
accin del mercado- quienes se organizan alrededor de una intervencin estatal y logran privilegios
especiales. Al respecto, vase Priest (1993).
11 La literatura sobre "bsqueda de renta" o "actividades directamente improductivas" es
abundante. Algimas referencias son: Bhagwati (1978); Krueger (1974, pp. 291-303);
Buchaiwn, Tollison y Tullock (1980); Lal Deepak (1987, pp. 273-299).
12 Vase Wiesner (1998b).
13 La mayora de los estudios en Colombia coinciden en el diagnstico de que hay serios problemas por
el lado de la oferta. Vanse Vlez (1994) y Ramrez Jaramillo (1995).

52
 mercados y que biascan una asignacin de recursos ms influida por la
competencia que por la discredonalidad. Sin embargo, los niveles del gasto
pbHco agregado" -en todas sus modalidades, incluyendo seguridad social,
gastos parafiscales, contribuciones especiales, sectores descentralizados y
ob-c- no parecen haberse reducido sigrficativamente sino en algunos
pocos casos (vase el cuadro 1).

Cuadro 1
AMRICA LATINA Y EL CARIBE: GASTOS TOTALES DEL
SECTOR PBLICO NO FINANCIERO, 1992-1998"

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998"

Argentina 18.9 18.7 18.2 18.4 17.8 18.6 17.8

Brasil 30.7 33.3 29.3 32.8 32.9 34.1 40.2
Colombia 25.8 28.6 27.5 32.3 35.9 36.7 37.2
Costa Rica 27.6 27.6 32.7 30.8 31.9 31.3 31.1
Ecuador 26.9 25.0 24.6 26.9 27.5 26.3 26.5
Guatemala' 10.7 10.6 9.2 9.2 9.1 10.6 12.8
Mxico 25.4 23.4 23.6 22.9 23.3 23.6 21.8
Paraguay 16.3 15.3 16.1 18.3 18.2 20.7 21.0
Per' 12.7 13.9 15.8 16.7 15.9 14.9 14.9
Uruguay 30.4 31.7 33.0 32.0 31.8 33.3 33.1

Fuente: CEP AL, sobre la base de cifras oficiales.

Calculados a partir de cifras en moneda twdonal a precios corrientes.
' Cifras preliminares.
' Se refiere al Gobierno Central.

Esto no es de extraar. Despus de todo, lo que se denomina

reduccin del tamao del sector pblico es un proceso mucho ms
complejo de lo que normalmente se piensa. En realidad, las reformas de
este tipo podran resultar ms difciles de llevar a cabo que las de
liberalizacin del comercio o del sector financiero. Segn Rama (1999), la
principal razn de ello radica en las restricciones de informacin y de
economa poltica, as como en las dificultades gerenciales y legales para, en
efecto, calcular los costos reales a corto y mediano plazo.
Como se ver ms adelante, esta es un rea donde las evaluaciones
estratgicas podran ser de gran utilidad para poner a prueba las distintas
hiptesis y las recomendaciones que normalmente se hacen con respecto a
los procesos de reduccin de tamao del sector pblico.
Lo que se sostiene no es que ese tamao sea en s adverso a la
evaluacin de resultados, sino que si el ritmo de crecimiento del gasto
correspondiente es muy rpido, muchos agentes econmicos y polticos
14 En Colombia, por ejemplo, el tamao del sector pblico no financiero (ingresos) pas de
representar 20.4% del PIB en 1990 a 29.7% en 1998. Por su parte, los gastos pasaron de
representar 20.3% del PIB en 1990 a 33.2% en 1998. Vanse los cuadros 1 y 2 del anexo.

23
estimarn que no es necesario que las evaluaciones tengan resultado
positivo para obtener parte de ese creciente gasto pblico. La hiptesis que
este escrito plantea es que, si hubiese habido ms evaluacin de resultados,
primero, no se habra dado un crecimiento tan rpido del gasto y, segundo,
el gasto habra sido de mejor calidad y ms sostenible.
En resumen, aunque la evaluacin de resultados ya logr un nicho
conceptual en la regin, y a rvel terico su potencial es reconocido, todava
subsisten difciles restricciones de distinto tipo que habr que ir superando,
para que sta logre desarrollarse operacionalmente como instrumento de
modernizacin del sector pblico de los pases de la regin.

24
 11. EL DESARROLLO DE LA CAPACIDAD
DE EVALUACIN
El desarrollo de k capacidad de evaluacin est ligado a dos procesos
interdependientes. Por uria parte, a su institucionalizacin normativa en
algima entidad del gobierno; por otra, a la interaccin entre la demanda de
evaluaciones y la oferta de evaluaciones. Estos son los dos procesos
determinantes del desarrollo de un mercado de evaluaciones.

1. La institucionalizacin de la evaluacin

La naturaleza de las instituciones y las reglas de juego econmico y poltico

son las que definen, a largo plazo, la prosperidad o el atraso de las naciones
y de las culturas". Dentro de esta apreciacin, que prcticamente nadie
cuestiona hoy en da, surge la pregvinta sobre dnde y cmo
"institucionalizar" la evaluacin de resultados como una parte integral del
funcionamiento cotidiano'' del Estado.
No hay una rca respuesta para esta pregunta. Cada pas determinar
la ubicacin institucional de la evaluacin dentro de su sector pblico, segn
sus propias caractersticas. En Colombia se situ en el Departamento Nacional
de Planeacin (DNP)" y su nacimiento se inici con la Constitucin PoKtica de
1991, cuyo artculo N 343 estableci como responsabilidad del DNP el disear
los sistemas de evaluacin de gestin de resultados de la administracin
pblica.
En el caso de Chile, el proceso ha sido gradual y focalizado en ciertas
reas e instituciones. En 1994 se cre un Comit Conjunto integrado por el
Ministro de Hacienda, el Ministro Secretario General de la Presidencia y el
Ministro del Interior, cuya principal tarea fue la de apoyar diversas
reformas para mejorar la gestin pblica. La Direccin del Presupuesto fue
el principal conducto para ello. Se dio gran prioridad al diseo y a la
15 Para una excelente sntesis de la interaccin existente entre factores instituciorules,
factores poKticos, progreso y reformas en la regin, vase Graham y Nairn (1997).
16 El desafio real a largo plazo no es hacer "unas" evaluaciones, por importantes que sean, sino
incorporar la evaluacin a la prctica del da a da en las entidades del sector pblico.
17 En Colombia, el Sistema de Evaluacin de Iteultados de la Gestin qued legalmente establecido
por la resolucin N 63 del 21 de febrero de 1994 del Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social
(CONPES). Elfimdamentolegal de esta resolucinfiieel decreto N 2167 del ao 1992.

25
 efectiva utilizacin de "indicadores de gestin", cuyo nfasis recay en los
resultados ms que en los procesos e insumos". Este esquema parece seguir
funcionando satisfactoriamente.
En lneas generales, podra decirse que casi cualquier enfoque con
respecto a la ubicacin institucional puede resultar adecuado, siempre que
exista la firme decisin poltica de las autoridades de hacerlo funcionar;
pero esta afirmacin no deja de ser algo tautolgica, pues slo ex post se
sabr si ese apoyo fue real y efectivo. Ponindose en el plano ex ante, sin
embargo, es decir, cuando an no s sabe del todo cmo se desenvolver la
evaluacin, este escrito se inclina por recomendar situarla cerca del
presupuesto. Del presupuesto que sea, del nacional, del mimicipal o del
territorial, pero siempre buscando la cercarua" a la fuente de recursos.
Ms all de estas consideraciones, cmo podra configurarse un
plan de accin especfico para desarrollar la capacidad de evaluacin?
Aunque no existe una frmula nica para disear un plan de accin, su
arquitectura casi siempre habr de contener los siguientes elementos o
pasos:
i) Un resumen de las funciones y responsabilidades de algunas
de las principales entidades pblicas, con un diagnstico de
su desempeo institucional real en contraste con el nominal
o legal.
ii) Un examen analtico de la interaccin entre los presupuestos, el
manejo de la informacin y el papel de los ministerios.
iii) Identificacin de los incentivos reales que hay detrs de las
conductas institucionales y gerenciales, tanto de las autoridades
presupuestarias como de los agentes del gasto.
iv) Determinacin de la demanda real existente dentro del gobierno
de mediciones o evaluaciones de desempeo.
v) Examen de la capacidad de evaluacin desde el lado de la oferta a
nivel del gobierno, de las imiversidades y de los centros de
investigacin.
vi) Identificacin de los principales marcos de poltica y de reforma
en el sector pblico.
Con estos elementos^ se pueden configurar programas de accin en
general o im programa especfico de evaluaciones estratgicas, como se
sealar ms adelante.^'

18 Vase Marcel (1998).

19 Cercana que no debe significar prdida de independencia y de credibilidad.
20 Mackay es el autor de este excelente marco conceptual. Vase Mackay (1999b).
21 Una publicacin que resume la cuestin general del desarrollo de la capacidad de
evaluacin y los resultados de las evaluaciones estratgicas en varios pases es la de
Maconick y Morgan (1999).

26
 2. La oferta y la demanda de evaluaciones

Siempre que se persigue el desarrollo de un mercado surge la pregunta

sobre la importancia relativa de los determinantes de la oferta y la
demanda. En el caso del mercado de evaluaciones, una posible respuesta
es la siguiente:
"Las principales restricciones que constrien el desarrollo de la
funcin de evaluacin son de carcter institucional, poltico y
cultural. Esas restricciones influyen en las condiciones de oferta
y demanda de la evaluacin en im pas y, a la vez, son resultado
de ellas. En particular, por lo que a la oferta se refiere, se
advierten limitaciones en cuanto a la calidad y la pertinencia de
la informacin, la competencia tcnica, los procedimientos
operativos y las normas. En cuanto a la demanda, existen
condiciones polticas y culturales que restringen el empleo de la
evaluacin y el uso de sus resultados como instrumento para la
gestin y reforma del sector pblico" (BIDyOCDE, 1993, p. 13).
Si bien esta afortunada sntesis destaca la circularidad que se da entre
los distintos factores, al final del anlisis se concluye que los factores de
demanda son los que mejor apoyan la capacidad de evaluacin. Ello es as
pues un mercado desarrollado por la ruta de la demanda tiende a ser ms
eficiente y flexible que uno estimulado desde la oferta. Dentro de este
erifoque estratgico la pregunta que surge es cmo desarrollar la demanda.

3. El vnculo entre la evaluacin y las

asignaciones presupuestarias

Hay muchas razones para pensar que la clave para desarrollar la capacidad
de evaluacin desde el lado de la demanda consiste en asegurar im vnculo
operational entre los resultados de las evaluaciones, por una parte, y las
asignaciones presupuestarias por otra. Si los resultados de las evaluaciones
no logran afectar los procesos de asignacin presupuestaria, ser muy difcil
desarrollar la demanda real de evaluacin. Esta no tendra credibilidad.^ Y
ser entonces tambin difcil que la oferta de evaluaciones tenga adecuada
capacidad tcnica y flexibilidad para responder eficientemente.
Si bien no hay ninguna frmula que garantice que ese vnculo vaya
a operar, una de las formas de elevar la probabilidad de que esto
finalmente ocurra es la de introducir ex ante, en el proceso de
negociacin legislativa o burocrtico, clusulas que le den al ejecutivo, o
a la entidad que sea del caso, la clara opcin (el derecho jurdico) de no
hacer apropiacin presupuestaria posterior si no dispone de una
evaluacin de resultados que as lo valide.
22 Sobre la importancia de la credibilidad de las evaluaciones, vase Wiesner (1992).

27
 4. La evaluacin como incentivo

El argumento para desarrollar la evaluacin ms desde el lado de la

demanda que de la oferta radica en que sta tiene el potencial para actuar
como tm incentivo o como premio para quien la demande o "compre", es
decir, como su llave para tener acceso a los presupuestos. Si, en efecto, la
poltica vincula los resultados de las evaluaciones a mayores (o menores)
asignaciones presupuestarias, la evaluacin estar actuando como un
incentivo y se desarrollar el mercado de las evaluaciones. En esa difcil y
compleja rea de causalidad institucional son los incentivos los que alinean
23
los procesos hacia soluciones ms eficientes y ms sostenibles."
Finalmente, ello es lo que ocurre en los mercados privados, donde, por lo
general, aquellos proyectos o polticas que no sean sostenibles no pueden
durar tanto como s lo hacen en los mercados pblicos.^"

5. La evaluacin como ejercicio heurstico

Ms all del papel de la evaluacin como incentivo, es importante subrayar

que, en su esencia, la evaluacin de resultados es un ejercicio heurstico. Es
vma forma de aprender^ de la experiencia y de verificar hiptesis sobre la
forma como operan en la prctica los modelos tericos. Dentro de este
contexto, es una gua para "completar" los mercados econmicos y
polticos, donde siempre hay deficiencias, entre ellas fallas de ii\formacin
y restricciones de economa poltica que operan idiosincrticamente, segn
se trate de uno u otro sector, o de un pas u otro.
En todo caso, la evaluacin de resultados y el aprendizaje que sta
pueda generar tienen potenciahnente un claro efecto presupuestario, pues
en la medida en que la evaluacin revela cmo mejorar el diseo y la
ejecucin de las polticas o de las reformas pblicas, su ejercicio equivale a
tma mayor disponibilidad de recursos.

6. La evaluacin y los mercados polticos

Una vez dicho todo lo anterior, subsiste de todas formas vma pregunta
fundamental para la cual no hay respuesta fcil. Se trata de la siguiente: si,
ex ante, no hay garanta de que los resultados de las evaluaciones vayan a
afectar las asignaciones presupuestarias, por qu entonces habra alguien
realmente interesado en hacerlas? Despus de todo, ausencia de

23 Wiesner (1998d) seala que el "algoritmo" de la economa institudonal se encuentra en los

incentivos.
24 Sobre el papel de la evaluacin como incentivo, vase Stiglitz (1998).
25 McAllister (1998) observa que si se mezcla la percepcin de censura con la de rendicin de
cuentas se pierde la posibilidad de aprender.

28
evaluaciones reales no van a permanecer pasivos frente a la posibilidad y al
peligro de que nuevas evaluaciones alteren el actual estado de cosas.
En reaUdad, slo hasta aqu llega el anlisis econmico. Aqu termina
la capacidad de persuasin de la teora econmica y del m.odelo de los
mercados, pero quienes salen ganando con laaqu comienza tambin el
rea de los mercados polticos,^ donde hay un enorme potencial para que
stos, complementando a los mercados econmicos, establezcan incentivos
polticos^' que conduzcan a evaluaciones de resultados en aquellas reas
donde parece evidente que los resultados podran ser mejores.
La combinacin de presiones polticas y de bsqueda de mayor
eficiencia ha sido destacada por Guerrero (1999), quien seala que en
muchos pases en desarrollo las presiones sobre el gobierno para que
responda mejor son la "demanda primaria" para el desarrollo sostenible de
la evaluacin. Sin esa demanda, dice Guerrero, "cualquier esfuerzo para
institucionalizar la evaluacin en los sectores pblicos terminar
recibiendo poco apoyo y se evaporar".
Segn este experto, la "demanda" de evaluacin surge de tres tipos de
situaciones: i) al enfrentar correcciones fiscales, los pases tienen que
evaluar bien dnde hacen recortes y dnde mantienen recursos; ii) frente al
fracaso de algimas polticas o de algvmos proyectos, los gobiernos
advierten que no pueden permanecer pasivos si no quieren pagar un alto
precio poltico, y iii) la sociedad civil se ha vuelto ms consciente de su
capacidad de exigirles rendicin de cuentas a los gobiernos. Todo ello se
traduce en una mayor demanda real de evaluaciones y del desarrollo de la
capacidad tcnica e institucional de la evaluacin.^
Es interesante observar que Montenegro (1992) sealaba
precisamente este tipo de entorno como uno de los determinantes de la
decisin de la Asamblea Nacional Constituyente de Colombia para
introducir la evaluacin de resultados como norma constitucional.^

26 La teora de la opcin pblica {public choice) parte del supuesto de que los mercados econmicos y
los mercados polticos son interdependientes e integrales.
27 Uno de los aportes ms importantes en este campo fue el de Downs (1957), quien plante que la
competencia entre los partidos polticos por conseguir votos tiene los mismos efectos saludables
sobre el proceso poltico que los que tiene la competencia entre los agentes econmicos sobre el
proceso econmico o de mercado. Si la competencia no es la panacea, s es lo menos alejado de ella,
tanto en lo econmico como en lo poltico. La competencia aparece as como la gran sntesis o como
el instrumento que concilia el inters econmico e individual, por una parte, con el poltico y
colectivo, por otra.
28 Vase Guerrero (1999).
29 Vase Montenegro (1992).

29
 III. LA ESTRATEGIA DEL DESARROLLO
OPERACIONAL DE LA EVALUACIN
Suponiendo que se acepta la tesis sobre el potencial que tiene la evaluacin
de resultados como "modemizador" del Estado, las preguntas que surgen
son por dnde empezar? A un nivel general, para todo el sector pblico?
Hacerlo directamente o indirectamente? En breve, surge la pregunta de
qu estrategia seguir.
Aunque no hay una frmula nica, un enfoque basado en i) auto-
evaluaciones y en ii) evaluaciones estratgicas parece atractivo, y podra
ser considerado por aquellos pases que quieran fortalecer sus programas
de evaluacin.

1. Los programas de autoevaluacin

Al peinar sobre la estrategia apropiada para el desarrollo de la evaluacin,

es importante recordar que esta ltima no tiene como objetivo castigar
gestiones ni censurar a los funcionarios pblicos o a los gerentes de las
entidades pblicas. Siendo ello as, sera difcil imaginar im programa de
evaluaciones que tuviese xito si se lo intenta imponer desde afuera y en
forma directa. Lo indicado parece ser buscar mecanismos que incorporen la
evaluacin integralmente al quehacer de las entidades pblicas. Al
respecto observa Ocampo (1996b, p. 7):
"Por gestin integral se entiende la articulacin permanente de
los procesos de planeacin, ejecucin y evaluacin que se
retroalimentan mutuamente y permiten el rediseo continuo
de las acciones gubernamentales, siempre orientadas hacia el
cumplimiento sistemtico del Plan de Desarrollo. Obliga a la
utilizacin de la evaluacin como un elemento de aprendizaje
que genere una retroalimentacin continua del proceso, lo que
supone, necesariamente, la activa participacin ciudadana
como garanta de que tales acciones se dirijan a la satisfaccin
de las necesidades de la sociedad y no se diluyan en esfuerzos
intiles y en desperdicio de recursos."

31
 Dentro de este enfoque, las autoevaluaciones apuntan a que sean las
propias instituciones y sus propios gerentes los que establezcan sus
entornos de evaluacin y sus maneras de correccin. El incentivo^ para
ello, como se dijo antes, es su mayor acceso a los recursos. La ideabsica que
hay detrs de las autoevaluaciones es no intervenir directamente y dar
margen para que mecanismos de mercado o sustitutos del mercado puedan
actuar segn las caractersticas propias de cada institucin, programa o
proyecto.''

2. Las evaluaciones estratgicas y la estrategia

de las evaluaciones

Aimque el enfoque general sea el de las autoevaluaciones, ello no significa

que no haya amplio espacio para realizar evaluaciones estratgicas que se
concentren en aquellas polticas, programas y proyectos que hayan sido
escogidas como las prioridades crticas del pas, pero cmo seleccionar las
evaluaciones estratgicas?, qu criterio aplicar?
Una buena gua para escoger las evaluaciones estratgicas es
examinar dnde est creciendo ms rpidamente el gasto pblico o dnde
existen claras seales de congestin o de fracaso. En Amrica Latina y el
Caribe, las prioridades parecen orientarse hacia un mayor gasto pblico y
hacia la regulacin, en lo que concierne al manejo de los monopolios
pblicos y los procesos de privatizacin. Pues bien, sera all entonces
donde habra que configurar evaluaciones estratgicas para descubrir por
qu hay fallas y cmo se podran corregir.
Siguiendo uno de los principios bsicos de la economa institucional
(North, 1990), a saber, que las instituciones son las reglas de juego de las
sociedades, es importante incluir dentro de las evaluaciones estratgicas
algunas dirigidas a los marcos macroinstitucionales donde se establecen
reglas, conductas y procedimientos, como son los relacionados con la oferta

30 La importancia del papel de los incentivos reales no se puede exagerar. Una evaluacin de
SINERGIA (el programa de evaluacin de Colombia) hecha por un equipo de expertos,
subray que los incentivos tienen que formar parte de programas integrales de planeacin,
de seleccin de prioridades y de fortalecimiento institucional. Vase Banco Mundial
(1997).
31 Sobrara decir que detrs de un programa de autoevaluacin hay todo un conjunto de
condiciones tcnicas, ir\stitucionales y presupuestarias que aqu, por brevedad, no se
tratan. Sobre este tema, vase Escobar (1996).

32
monetaria, con la seguridad social, con la justicia, y con los procesos de
regulacin y de privatizacin. Es en esos marcos macroinstitucionales
donde puede haber grandes fallas en la organizacin econmica^^ y en el
manejo gerencial. Su evaluacin, en muchos casos, es ms estratgica
que la evaluacin de proyectos o programas, pues son esas "macro"
reglas de juego las que determinan la eficacia de los procesos que
ocurren en su interior.^

32 Lo que Williamson (1991) llama "la organizacin institucional".

33 La economa institucional trabaja en dos niveles de anlisis. El lvel "macro", que se refiere
al entorno institucional de mayor jerarqua. En l se ubican las reglas fundamentales sobre,
por ejemplo, el marco econmico (poltica fiscal, monetaria y cambiara), el marco poKtico
(Congreso, gobiernos locales, elecciones y votaciones), el marco social (seguridad sodal,
salud, educacin, recreacin), y el marco legal (derechos de propiedad, sistema judicial.
Corte Suprema y otros). El segundo nivel de anlisis es el "micro", que corresponde a lo
que se podran llamar las relaciones "horizontales" entre estas orgaizaciones o entre los
agentes que operan dentro de estos sectores y entre ellos. La comunicacin entre los dos
niveles es de doble va aimque, por lo general, la ms prevaleciente es de arriba hacia abajo.
Sobre las consecuencias de esta interaccin sobre las reformas en Amrica Latina y el
Caribe, vase Daz Cayeros (1997).

33
 IV. LOS NUEVOS DESAFOS Y PRIORIDADES DE
LA EVALUACIN EN AMRICA LATINA
Y EL CARIBE""
Sin descalificar los esfuerzos encaminados a desarrollar la evaluacin a lo
largo del espectro del sector pblico, es claro que una estrategia para
impulsar la evaluacin tendra que seleccionar prioridades y establecer
jerarquas. La pregunta es y con qu criterios hacer esa seleccin.
En lneas generales, los desarrollos de la evaluacin deberan
focalizarse all donde los desafos institucionales y polticos sean
particularmente complejos, y donde el potencial en trminos de
aprendizaje, de gerencia, de generacin de nueva informacin y de avances
en equidad, sea mximo. Estas reas seran las siguientes:
i) Aquellas donde la competencia no es fcil de introducir y
donde el gasto crece ms rpidamente que el PIB y que los
presupuestos pblicos totales, como es el caso del gasto en
educacin y salud
ii) Aquellas donde los desafos irrstitucionales y polticos sean
particularmente complejos, como es el caso de la regulacin,^ de
las privatizaciones y de la descentralizacin.
i) En los marcos macroinstitucionales, sobre cuyo funcionamiento
integral falta an mucho que aprender, como es el caso de la
justicia (por ejemplo, derechos de propiedad), de la seguridad
social, y de la interaccin entre los mercados laborales y
educativos.
iv) Aquellas donde grupos de captadores de renta del sector pblico
estn limitando la adopcin de reformas estructurales, como es el
caso de la educacin, la salud, la infraestructura, las comunica-
ciones, la justicia y la seguridad social.
34 Para un excunen del futuro desarrollo de la evaluacin en general, vase Chelimsky (1997).
35 En esta rea el BID ya est cumpliendo una excelente tarea merced a sus estudios sobre
reformas estructurales en la regin y sobre servicios sociales. En la prctica, estos estudios
equivalen a rigurosas evaluaciones de la experiencia de la regin en mbitos tan
importantes como la salud, la educacin, el empleo y la distribucin del ingreso. Vase BID
(1996 y 1998).
36 Al respecto dice Rubio (1999): "Por su iiaturaleza, la reforma de cualquier gobierno tiene
que pasar por la regulacin".

35
 Por razones de brevedad, el desarrollo conceptual de estas reas no se
puede hacer en este escrito, pero s se debe subrayar que el criterio global es
profundizar las evaluaciones all donde ya se hayan detectado restricciones
de economa poKtica e institucionales.^'^ En suma, all donde sea necesario
"completar" los mercados econmicos y completar los mercados polticos
y mejorar su interaccin complementaria.
Quizs sea en el rea de la regulacin donde se presentan los
mayores desafos tcnicos, institucionales y polticos. Gran parte de las
reformas de los ltimos aos, encaminadas a darles un mayor papel a los
mercados y a encontrar modalidades de intervencin que sean ms
eficientes, probablemente subestimaron las restricciones reales que
afectan y limitan esos procesos. Dentro de esas restricciones estn los
captadores de renta del sector pblico; un sector privado que defiende
en abstracto la competencia pero que preferira no tenerla; un sector
pblico con grandes precariedades gerenciales y marcos
macroinstitudonales o "reglas de juego" donde la informacin es
asimtrica, los derechos de propiedad son dbiles, y los incentivos o son
perversos o son tcitos y ambiguos. En fin, las preguntas son qu tan
bien ancladas estn esas reformas en cimientos sostenibles, y cmo se
podran reformar las condiciones que configuran esos cimientos.
Sin duda, la respuesta no es volver atrs las reformas ni desistir de
la regulacin como instrumento de poltica. Lo que hay que hacer, ms
bien, es examinar con rigor si, por ejemplo, las privatizaciones realmente
han aumentado la competencia y favorecido al consumidor. Precisar
mejor si ellas responden ms a afanes fiscales que a convicciones y
jposibilidades reales de poltica para fortalecer la competencia.^
Preguntas similares correspondera hacer a los procesos de
descentralizacin y al reparto inflexible de los recursos, que ya empieza
a amenazar los equilibrios macroeconmicos. Y qu decir del mayor
gasto social, cuyos objetivos de equidad nadie cuestiona, pero cuyas
bases institucionales son muy dbiles?
Por ltimo, los programas de concesin de garantas en proyectos de
infraestructura, los pasivos fiscales o monetarios contingentes," los
salvamentos en el sector financiero y los rescates de empresas pblicas, son
fenmenos que suscitan mltiples preguntas.

37 Para un excelente anlisis sobre la interrelacin entre instituciones y evaluaciones, vase

Picciotto (1998).
38 Segn Nellis (1999), la estructura del mercado y la competencia pueden ser ms
importantes que la propiedad en la determii\acin de los resultados de una empresa.
39 En Colombia, el Departamento Nacional de Planeacin ha irciado, en buena hora, un
programa de investigacin sobre la sosteibilidadfiscaldel pas ima vez que se incluyen
los pasivos contingentes fiscales, monetarios, laborales, as como los activos pblicos.
Vase Echeverry (1999).

36
 Estos son nuevos y positivos desafos. Est bien que surjan, pues no
sera extrao que en unos pocos aos se "descubra" que haba grandes
deficiencias e inflexibilidades^ institucionales y que los supuestos (las
condiciones habilitadoras reales) no se daban." Un programa de
modernizacin del Estado debe anticiparse a todo ello. La planeacin de la
modernizacin del Estado en la regin no podra excluir el darle prioridad
a toda esta problemtica. La evaluacin de estas polticas y de su marco
regulatorio^ parece ser de la mayor prioridad.^'

40 Casi nadie pone en duda que la reestructuracin del Estado en Amrica Latina y el Caribe
saldra favorecida con una reduccin del gasto pblico total. Pero, es ese el problema? O
ser ms bien la forma como se hace y las restricciones e inflexibUidades que hay detrs de
ese gasto? Sobre la inflexibilidad del gasto pbUco en Colombia, vase Eslava (1999).
41 Sobre la descentralizacin o independencia del Banco Central de Colombia, vase Wiesner
(1999).
42 Levy (1998) ha escrito un excelente documento sobre la evaluacin de la regulacin. Sobre
estas materias vanse tambin los trabajos de Artana y Navajas acerca de la experiencia de
las entidades regtiladoras de Argentina, publicados por la Fundacin de Investigaciones
Econmicas Latinoamericanas ( M L ) , con sede en Buenos Aires.
43 Aun en un pas como los Estados Unidos, donde la regulacin tiene tan larga tradicin, hay
grandes interrogantes sobre cmo mantener la regulacin "al da" y sobre cmo evaluarla.
Vase Hahn (1998).

37
 V. EL PAPEL DE LAS ENTIDADES
MULTILATERALES
Reconociendo que el anlisis del papel de las entidades multilaterales^ en
el desarrollo de la capacidad de evaluacin amerita un tratamiento a fondo,
aqu se quiere tan slo subrayar los tres siguientes puntos. Primero, si se
trata de apoyar la planeacin de la modernizacin del Estado, la
importancia que reviste el procurar que esa planeacin sea evaluable.
Segundo, que en los prstamos y en las asistencias tcnicas se insista en la
evaluacin de resultados y no en la de procesos. Tercero, la necesidad de
dar apoyo financiero*^ y tcnico a las evaluaciones estratgicas y a la
divulgacin de sus resultados en seminarios y publicaciones.
En suma, si bien no se est empezando ex nihilo en materia de
cooperacin entre los pases y las entidades multilaterales, s parece que
sobre los cimientos ya existentes se podra intentar el desarrollo de una
segimda fase, focalizada en evaluaciones estratgicas en aquellas reas
donde el proceso de reforma del Estado ha sido ms difcil y lento. Todo
ello dentro del contexto de los programas de modernizacin de cada pas y
de sus respectivos entornos institucionales y polticos.

44 Como se mencion anteriormente, las entidades multilaterales ya han hecho aportes

importantes al desarrollo de la capacidad de evaluacin en Amrica Latina y el Caribe.
45 En el caso de Colombia, un prstamo del Banco Mundial para la Modernizacin de la
administracin financiera del sector pblico facilit la elaboracin de diversas evaluaciones
estratgicas. Esas evaluaciones aparecen en DNP (1992 y 1996).

39
 VI. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Las principales conclusiones y recomendaciones que surgen del anlisis
realizado hacen referencia a i) las restricciones institucionales; ii) la
evaluacin como ejercicio heurstico, y i) la evaluacin como incentivo
para vincular los resultados a las asignaciones presupuestarias.
En una perspectiva ms especfica, las principales conclusiones y
recomendaciones son las siguientes:

1. Factores institucionales y rigideces estructurales

Si bien en la regin se han aplicado importantes reformas en el lvel

macroeconmico, todava el tamao del sector pblico parece demasiado
grande en trminos relativos y en trminos de su sosterbilidad. Esto, en s,
no es adverso al desarrollo de la evaluacin. Lo que es poco propicio son las
enormes rigideces estructurales que estn detrs del gasto pblico total, las
cuales, bajo distintos entornos institucionales (descentralizacin,
transferencias, financiaciones nacionales, rentas con destinacin especfica
y otros) restringen el mercado de la evaluacin.

2. La institucionalizacin de la evaluacin y el desarrollo

de !a capacidad de evaluacin

Dada la enorme importancia que tienen los factores institucionales, la

evaluacin saldr fortalecida si tiene un respaldo legal slido y si se la
ubica institucionalmente cerca de los procesos presupuestarios. La clave
para el desarrollo de la capacidad de evaluacin radica en hacerlo desde
el lado de la demanda, asegurando vm vnculo entre el resultado de las
evaluaciones, por una parte, y las asignaciones presupuestarias, por
otra. Dentro de este enfoque, la evaluacin acta como un incentivo que
premia a quienes hacen evaluaciones reales.

3. La evaluacin como ejercicio heurstico

Toda evaluacin de resultados es im ejercicio para conseguir nueva

informacin y para aprender. El entender y aprender son la razn de ser de
la evaluacin de resultados. Se podra decir que la evaluacin est

41
exenta de ideologa o de las rigideces conceptuales de los marcos
tericos globales: ni el imperio abstracto de Walrass, ni la intervencin
gubernamental integral. Su propsito, como lo anota una de las ms
grandes autoridades mundiales sobre el tema, Scriven (1997), es hacer
una evaluacin objetiva de los hechos.

4. Las autoevaluaciones, las evaluaciones estratgicas

y la estrategia de las evaluaciones

Las autoevaluaciones son una forma eficaz de iniciar el desarrollo de

un sistema general de evaluaciones para el sector pblico. Su
complemento indispensable son las evaluaciones estratgicas, que
consisten en seleccionar polticas, programas o proyectos de especial
prioridad para hacer all evaluaciones a fondo. Estas evaluaciones
estratgicas deberan concentrarse en aquellas reas donde es difcil
introducir la competencia y donde los desafos institucionales y
polticos son particularmente difciles, como es el caso de la regulacin,
las privatizaciones y la descentralizacin.

5. La evaluacin de los marcos macroinstitucionales

Siguiendo uno de los principios de la economa institucional, a saber,

que las instituciones son las reglas de juego de las sociedades, es
importante incluir dentro de las evaluaciones estratgicas algunas
dirigidas a los marcos macroinstitucionales donde se establece el
mximo nivel de reglas, conductas y procedimientos. Es en la
organizacin econmica de esos marcos macroinstitucionales donde
puede haber grandes fallas. Su evaluacin podra ser ms estratgica
que la evaluacin de proyectos o programas, pues son esas reglas
"macro" de juego las que determinan la eficacia de los procesos que se
dan en su interior.

6. El papel de las restricciones y de los captadores

de renta del sector pblico

La evaluacin real de resultados no ha logrado despegar del todo en

Amrica Latina y el Caribe debido a que an no se han podido superar
fuertes restricciones de economa poKtica. Dentro de stas, las ms
poderosas las representan los captadores de renta del sector pblico, que
han limitado, entre otras cosas, la eficacia de la evaluacin y han logrado ser
los principales determinantes endgenos de los programas de reforma.
Aqu hay im enorme campo para investigaciones empricas puntuales y
para aprender de la experiencia.

42
 7. El papel de las entidades multilaterales

Desde comieiizos de la dcada de 1990, las entidades multilaterales han

cvimplido una encomiable labor de apoyo al desarroUo de la evaluacin de
resultados en Amrica Latina y el Caribe. Sobre la base de los cimientos ya
existentes, se podra intentar el desarrollo de ima segimda fase, focalizada
en evaluaciones' estratgicas en aquellas reas donde los procesos de
reforma apenas si han despegado o es evidente que enfrentan problemas
serios.

43
Asher, William (1996), "Precisin y rendicin de cuentas de la evaluacin
de polticas y proyectos". Hacia una gestin pblica orientada a
resultados, Santaf de Bogot, Departamento Nacional de Planeacin
(DNP).
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49
 ANEXO
Cuadro 1
COLOMBIA: TAMAO DEL ESTADO NETO DE
TRANSFERENCIAS, 1990-1998
(Como porcentaje del PIB, nueva metodologa)

Concepto 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
Ingresos
SPNF 20.4 21.6 22.6 23.9 23.9 27.6 30.6 30.1 29.7
Gobierno central 8.0 9.3 10.0 11.2 11.2 10.9 10.6 11.5 11.6
Seguridad social 2.1 2.0 0.7 2.5 2.5 4.8 5.6 5.2 5.3
Sector pblico territorial 4.4 4.5 4.0 3.9 3.9 6.7 7.2 7.4 7.1
Empresas nacionales 4.7 4.9 6.2 5.0 5.0 4.2 5.0 4.3 3.4
Establecimientos pblicos 0.8 0.8 1.1 1.0 1.0 1.1 1.1 1.0 1.1
Ajuste 0.3 0.0 0.5 0.3 0.3 -0.2 1.2 0.8 1.1

Gastos
SPNF 20.3 21.6 23.2 24.6 23.7 28.0 31.6 32.9 33.2
Corrientes 14.4 15.6 15.7 16.3 16.5 20.3 21.2 22.2 23.4
Inversin 5.9 6.0 7.5 8.2 7.2 7.7 10.4 10.8 9.8
Gobierno nacional 5.2 5.0 7.0 7.2 6.9 6.9 8.1 9.2 8.7
Corrientes 4.3 3.9 4.9 5.3 5.0 4.8 5.8 6.6 7.1
Inversin 0.9 1.1 2.1 1.9 2.0 2.1 2.3 2.6 1.6
Gobierno nacional sin intereses 4.1 3.8 5.9 6.1 5.8 5.7 6.3 7.2 5.9
Funcionamiento 3.1 2.7 3.9 4.2 3.8 3.6 4.0 4.6 4.4
Inversin 0.9 1.1 2.1 1.9 2.0 2.1 2.3 2.6 1.6
Seguridad social 2.5 2.6 2.7 3.5 4.0 4.9 5.6 6.2 6.0
Corrientes 2.5 2.6 2.7 3.4 4.0 4.9 5.5 6.1 6.0
Inversin 0.1 0.0 0.1 0.1 0.0 0.0 0.1 0.1 0.1
Sector pblico local 8.2 8.6 8.8 8.5 8.5 10.9 13.2 12.9 13.6
Corrientes 5.2 5.6 5.6 5.4 5.2 8.1 7.6 7.4 7.8
Inversin 3.0 3.0 3.1 3.1 3.3 2.8 5.5 5.5 5.8
Empresas nacionales 3.0 3.7 3.4 3.5 2.3 3.2 3.2 2.9 2.4
Corrientes 1.6 2.3 1.8 1.2 1.0 1.2 1.0 0.8 0.7
Inversin 1.4 1.4 1.6 2.4 1.3 2.0 2.2 2.2 1.7
Establecimientos pblicos 1.4 1.6 1.4 1.8 2.0 2.2 1.5 1.7 2.5
Corrientes 0.9 1.2 0.8 1.0 1.4 1.3 1.2 1.3 1.8
Inversin 0.5 0.4 0.6 0.8 0.6 0.8 0.3 0.5 0.7
Fuente: Departamento Nacional de Planeadn (DNP).

50
 Cuadro 2
COLOMBIA : TRANSFERENCIAS A ENTIDADES
TERRITORIALES, 1990-1999
(Como porcentaje del PIB, nueva metodologa - base 1994)

1990 1991 1992 1993 1994' 1995' 1996' 1997* 1998' 1999'

Total transferencias
(1 + 2) , 2.4 2.6 3.3 3.2 3.6 3.8 4.0 4.4 4.1 4.9
1. Situado fiscal 1.7 1.7 2.0 2.0 2.3 2.3 2.5 2.5 2.3 2.8
Educadn 1.3 1.3 1.5 1.5 1.7 1.7 1.9 1.8 1.7 2.1
Salud 0.4 0.4 0.5 0.5 0.6 0.6 0.6 0.7 0.6 0.7
2. Participadn en los
ICN (3 + 4) 0.7 0.9 1.3 1.2 1.3 1.5 1.5 1.8 1.8 2.1
3. Participadn
munidpios 0.7 0.9 1.3 1.2 1.3 1.4 1.5 1.8 1.8 2.1
Educacin 0.0 0.0 0.1 0.1 0.2 0.3 0.4 0.4 0.5 0.6
Salud 0.0 0.0 0.0 0.0 0.2 0.3 0.3 0.4 0.4 0.5
Agua y saneamiento
bsico 0.0 0.1 0.1 0.1 0.1 0.2 0.2 0.3 0.3 0.4
Recreacin y deporte 0.0 0.0 0.1 0.0 0.0 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1
Otra inversin social 0.2 0.2 0.3 0.3 0.1 0.2 0.2 0.3 0.3 0.4
Gastos libres
destirwdn 0.5 0.5 0.6 0.6 0.6 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3
4. Resguardos indgeiuis 0.0 0.0 0.0 0.0 Q.Q Q.0 0.0 0.0 0.0 0.0
5. Cofnandadn' 0.3 0.4 0.5 0.5 0.6 0.6 0.7 0.5 0.4
6. Regalas' 0.9 0.6 0.6 0.5 0.5 0.6 0.5 0.7 0.8

Fuente: Etepartamento Nadonal de Planeacin (DNP), Unidad de Anlisis Macroeconmico.

' Incluye reaforo para situado fiscal. Para los mtirdpios no hubo reaforo, pero tampoco se
apHc descuento.
^ Induye mayor valor por telefona celular. Adems incluye reaforo por participacin y
situado.
' Corresponde a la ejecudn definitiva. Para este ao no hubo reaforo. La reserva de la PICN
fue recortada piorque los ICN recaudados fueron menores a los presupuestados.
' De acuerdo con cifras globales certificadas por el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico.
El ejerddo de distrlbudn de la PICN se realiz con base en los datos del censo de 1993.
' Las cifras para el perodo 1990-1993 se tomaron del DNP-UIP y hacen referencia a lo
siguiente: Plan Nacional.de Rehabilitacin, Fondo Aeronutico Nacional, DRI, Fondo
Nadonal Hospitalario y Fondo del Ministerio de Educacin. Las cifras para 1994 y 1995 estn
de acuerdo con el informe N 2865 de agosto de 1996 del Consejo Nacional de Poh'tica
Econmica y Social (CONPES). El dato para 1996 fue tomado del presupuesto de defensa de
los fondos a septiembre de 1996.
' Para el perodo 1990-1995, la informacin corresponde a la recopilada en cada una de las
fuentes recaudadoras y distribuidoras de regalas,
' Cifras prelimiimres sobre la base de la certifcadn del Miisterio de Hadenda y Crdito
Pblico.
Datos preliminares, sobre la base del proyecto de presupuesto 1999. Incluye reaforo.

51
FUNCIN DE COORDINACIN DE
PLANES Y POLTICAS

Leonardo Gamier
 RESUMEN
Hoy, en Amrica Latina, la planificacin aparece como ms necesaria pero
menos dotada poKtica, tcnica e institucionalmente para superar los retos
del momento.
Los retos -internos y extemos- exigen avanzar en la construccin de
im balance dinmico entre eficiencia, equidad y democracia, tarea que si
bien demanda ima elevada capacidad tcnica, es indamentalmente
poltica: la de poner en perspectiva los diversos intereses particulares, y
articularlos dentro del proceso ms general y de largo alcance del
desarrollo de la sociedad en su conjunto.
Una visin estratgica exige la definicin de prioridades, de manera
que estas prioridades sirvan de principio ordenador a los procesos de toma
de decisiones sociales y a la elaboracin y aplicacin de las polticas
pblicas. A partir de estas prioridades, es preciso establecer las
responsabilidades correspondientes, de manera que se distribuyan y
asignen correctamente las tareas y los recursos, y que se pueda exigir el
consecuente y necesario rendimiento de cuentas.
Uno de los retos tradicionales - y no por eso menos importante- es el
que se refiere a la relacin entre planificacin y presupuesto. Hoy ha
resurgido la necesidad de que la asignacin presupuestaria se enmarque en
vma visin de conjimto y una estrategia de largo plazo que le de sentido y
coherencia, ya que el presupuesto trasciende la mera formulacin contable
para constituirse en el "punto de reunin de fuerzas de la sociedad" y, en
esa medida, es vin instrumento tpicamente poltico.
Pero el presupuesto debe ser, adems, una adecuada herramienta de
gobierno: debe producir resultados. En esta bsqueda de resultados son
vitales tanto los instrumentos y procesos de evaluacin como la capacidad
de generar, a partir de ellos, sistemas de incentivos eficaces para promover
la bsqueda de la eficiencia social en la asignacin de los recursos pblicos.
Esta bsqueda de la eficiencia social se refiere no slo a la asignacin,
sino a la utizacin de los recursos pblicos. Esta preocupacin ha llevado
a una nueva gestin pblica, que junto a la ejecucin directa de las polticas
pblicas por parte del Gobierno, corisidera hoy otras opciones para llevar a
cabo esas polticas, en forma privada o descentralizada. Para esto, se
requiere ima adecuada coordinacin estratgica, de manera que la

55
asignacin de los recursos pblicos corresponda con las prioridades de
gobierno y que los propios sistemas de gestin de estos recursos sean
tambin conducentes al aumento de la productividad y a la eficiencia social
de la gestin pblica.
En sntesis, podemos decir que la funcin de coordinacin estratgica
debe ser entendida como una de las herramientas de la planificacin que
permita avanzar en la permanente construccin del balance necesario entre
la eficiencia econmica, la equidad social y la democracia poltica. Estos
deben constituir los tres pilares de ima adecuada gestin pblica, y su
balance debe permear toda la accin y visin del gobierno, lo que demanda
im esfuerzo particular de coordinacin poltica y capacidad de sntesis.
Para ello, los gobiernos requieren de vm espacio de coordinacin
poltica al ms alto nivel, de manera que la accin del gobierno trascienda el
puro y simple activismo, y la definicin de las polticas vaya mucho ms
all de la mera especulacin. Si bien la fxmcin de coordinacin demanda
una alta calificacin tcnica, y un conjunto adecuado de herramientas de
gestin, es ima funcin con im contenido eminentemente poltico.
Con la bsqueda de una mayor capacidad de coordinacin
estratgica no se trata de "despolitizar la poltica", sustituyndola por
algn tipo de decisin tcnicamente ptima, sino que se trata ms bien de
'hacer bien' la poltica. Frente al get prices right que caracteriz los aos de
estabilizacin y ajuste, las tareas del momento parecen demandar un
esfuerzo igualmente significative en esta otra direccin: get politics right.

56
 "Cmo podemos combinar el grado de iniciativa individual necesario para el
progreso con el grado de cohesin social indispensable para sobrevivir?"

Bertrand Russell

I. LA PLANIFICACIN Y SU CONTEXTO
Vivimos tiempos de cambio, y la planificacin no puede ser inmune a estos
aires de renovacin. Paradjicamente, al tiempo que se magrfica la
urgencia de planificar para el desarrollo y elevar la capacidad de
coordinacin poltica e institucional, muchas de las transformaciones
vividas han llevado ms bien a subvalorar la importancia de las acciones e
instancias planifcadoras y, consecuentemente, a debilitar la institucio-
nalidad de los procesos mismos de planificacin.

1. Cambios en el entorno interno:

la modernizacin remisa

La planificacin del desarrollo - e n su versin estructuralista, no

centralizada- adquiri carta de ciudadaiua en los aos de posguerra, junto
con el auge de las teoras del desarrollo y los intentos por aprovechar el
potencial poltico y econmico del Estado como instrumento capaz de
suplir o compensar las deficiencias que en muchos pases en desarrollo
presentaban an los mercados y el sector privado.
A la evidente importancia que tuvo la inversin pblica en esas
dcadas para construir la irifraestructura bsica de muchos de estos pases,
se sum el papel protagnico desempeado por las polticas pbHcas en la
promocin de cierto desarrollo social - e n particular aquel que impuls la
expansin de los sectores medios urbanos latinoamericanos- y el
desempeado por las poh'ticas econmicas orientadas a diversificar la
estructura productiva y comercial del continente, principalmente aquellas
que fomentaron la industrializacin sustitutiva y sus actividades
complementarias. En ese contexto, la planificacin fue vista como una
tarea fundamental de la gestin pblica, encaminada a garantizar la

57
coordinacin necesaria para que las diversas polticas sectoriales y globales
apuntaran de manera razonable en una misma direccin y se'reforzaran
mutuamente.
As, con el apoyo y estmulo de la comunidad internacional, desde
inicios de los aos sesenta surgieron, crecieron y se consolidaron las
iristancias institucionales encargadas de llevar adelante esta delicada tarea:
las oficinas, ministerios o secretaras de planificacin, junto con variados
esquemas o sistemas nacionales, regionales y sectoriales de planificacin,
que ejercan a su vez grados tambin diversos de control sobre el
presupuesto pblico, los programas de inversin, los procesos de
preinversin, la cooperacin internacional y otros recursos extemos.
La dcada de 1970 marc tanto la culminacin como el agotamiento de
los modelos desarrollistas en Amrica Latina. La crisis internacional que se
vivi en esos aos sirvi para evidenciar las limitaciones del esquema
planteado, que no slo fue incapaz de atenuar las enormes diferencias
sociales heredadas del pasado, sino que termin por encerrarse en s mismo,
destruyendo sus propias premisas. Lo que haba nacido como im camino
para lograr ima mejor integracin con la economa mundial termin como
un curioso ejercicio semiautrquico en que los sectores primarios
tradicionales seguan constituyendo la base del financiamiento del
desarrollo, mientras las actividades y los sectores moderrzantes no
lograban internacionalizarse y parecan ms bien depender para su
permanencia de im complejo esquema de subsidios e incentivos altamente
oneroso para la sociedad en su conjunto. No se pretende desconocer aqu los
efectos positivos de la modernizacin que se vivi en Amrica Latina de 1945
a 1975, pero s se quiere hacer hincapi en las restricciones financieras, los
desequilibrios sociales, el agotamiento institucional y los peculiares cambios
en el equilibrio poltico-ideolgico que se fueron gestando con este proceso y
que, a la postre, marcaron su crisis.

a) Restricciones financieras
Uno de los campos en que se reflejaron con ms fuerza las
limitaciones del modelo seguido fue el de los desequilibrios financieros.
En efecto, el dilema de un esquema de desarrollo que no lograba
producir la riqueza y el ahorro necesarios para generar su propio
sustento, tuvo que enfrentarse hipotecando el futuro, lo que se expres
en niveles crecientes y cada vez menos racionales de endeudamiento
extemo y endeudamiento pblico. El aumento de ambos dficit se
combin con la crisis internacional de los aos setenta para hacer
reventar el esquema, cuando ste, paradjicamente, pareca dar sus
mejores frutos. Fue as como Amrica Latina pas sin preaviso de la
dcada de la esperanza y los grandes proyectos a la dcada perdida de los
aos ochenta.

58
b) Desequilibrios sociales
Si bien sp los menciona con menos frecuencia que a los
desequilibrios financieros como una de las consecuencias especficas del
estilo de desarrollo seguido en la posguerra, los desequilibrios sociales
que hacen de Amrica Latina el continente ms desigual del planeta no
pueden seguir achacndose solamente al pasado ms lejano, sino que son
fruto tambin de ese pasado cercano que, ofreciendo reducirlos, ms bien
los mantuvo y reprodujo como una de sus peores caractersticas
estructurales. La ilusin que pudo surgir en los aos setenta, cuando
aument la cobertura de-muchos programas sociales en distintos pases
de la regin, y cuando los sectores medios se sintieron lo suficientemente
seguros de lo alcanzado como para empezar a aceptar que los beneficios
se derramaran hacia los pobres de la ciudad y del campo, no fue ms que
el prembulo de una crisis que no slo golpe con fuerza a los ms pobres,
sino que empobreci en forma violenta a los mismos sectores medios
latinoamericanos.
Tanto la crisis como los consiguientes procesos de estabilizacin y
ajuste que se hacan indispensables para enfrentarla resultaron en u n
acelerado deterioro de las condiciones de vida de la regin. Las cadas en
la produccin y el empleo se combinaron con procesos inflacionarios
fuera de control para diezmar el ingreso real de las familias. En u n
contexto en que recesin y apertura se confabularon para provocar una
cada acelerada de la recaudacin, los crecientes dficit fiscales dieron
paso a drsticos recortes en el gasto pblico, con un impacto
particularmente fuerte sobre el gasto y la inversin social. Los menores
ingresos - q u e es una forma de decir mayores necesidades insatisfechas-
se sumaron a una reduccin de la calidad y la cobertura de los programa?
sociales, con resultados que difcilmente podran haber sido ms
desfavorables.

c) Agotamiento institucional
Conforme el contexto vari de la bonanza y el crecimiento tpicos de
los aos sesenta y parte de los setenta a la estanflacin y el empobrecimiento
asociados con la crisis y el ajuste, se hizo evidente que el marco institucionil
vigente no se encontraba a la altura de los tiempos. No slo eran otros
tiempos, sino que las propias instituciones, sus programas y las polticas
que les daban sentido, haban experimentado im proceso gradual y lgico
de desgaste, sin que se produjera una reaccin oportuna de aggiomamento
institucional. Este proceso se ha vivido de diversas formas y en distintos
grados en cada uno de los pases de la regin, pero es posible identificar vma
serie de elementos comunes:

59
 "...el marco jurdico y administrativo de nuestras
sociedades se ha vuelto cada vez ms rgido y burocrtico.
Muchos programas pblicos han perdido sentido, debido a
la falta de visin estratgica. Los congresos suelen carecer de
los mecanismos para una aprobacin inteligente, gil y
oportuna de legislacin esencial. Los gobiernos se han
recargado de tareas y han perdido su capacidad de
direccin. Muchos programas pblicos han tendido a
convertirse en un fin en s mismo, perdiendo de vista los
intereses de sus usuarios. No se ha desarrollado ni la
capacidad ni la disposicin para optimizar el uso del gasto
pblico, para sacarle el mximo provecho a cada coln,
cruceiro, peso, sucre o bolvar recibido y gastado por el
Estado. Y tal vez lo ms grave de todo es que por lo general
no existen los mecanismos ni la cultura institucional para
asumir y sentar responsabilidades, para rendir y pedir
cuentas en el manejo d e esos recursos pblicos" (Garnier,
1997a, p. 21).
Paradjicamente, mientras durante los aos de auge no se sinti la
necesidad de xm proceso permanente de transformacin institucional que
garantizara la eficiencia y la pertinencia nusma de los programas y de las
instituciones pblicas, en los aos de crisis y ajuste esta necesidad se
present con tal urgencia, y tan fuertemente marcada por el desequilibrio
fiscal, que ms que reforma lo que se vivi fue im proceso de recorte,
retraccin y debilitamiento de las instituciones pblicas, que busc el ahorro
y la reduccin del gasto tout court, independientemente de consideraciones
de eficiencia social y, mucho menos, de coiisideraciones de largo plazo.

d) Cambios en el equilibrio poltico-ideolgico

Finalmente, tambin se transform el equilibrio poKtico-ideolgico sobre
el que se haba levantado la estructura instituciorwl de los pases
latinoamericanos. Hoy es fcil constatar cmo no existen ya - o no tienen la
misma importancia- las alianzas que dieron lugar e hicieron posibles muchas de
las polticas, programas y arreglos institudoriales caractersticos de los aos
sesenta y setenta.
El viejo Estado desarroUista-benefactor haba encontrado su
principal apoyo en la alianza entre los grupos empresariales emergentes y
los sectores medios urbanos moderrzantes que tambin crecan en esos
aos. Ese Estado sirvi tanto para crear las condiciones financieras,
infraestructurales e institucionales necesarias para el surgimiento y
consolidacin de las nuevas inversiones y negocios, como para montar
amplias redes de servicios pblicos -educacin, salud, energa,
telecomunicaciones, transporte- que atendan en primera ir\stancia a esos

60
 sectores medios en expansin, dejando muchas veces de lado a los sectores
ms pobres del campo y la ciudad, que reclamaban ms bien contra ese
Estado modernizante y nacionalista, pero elitista.
Hoy, parte de los sectores empresariales que surgieron y se
consolidaron al amparo de ese Estado sienten que ya no lo necesitan y,
junto con los sectores empresariales ms tradicionales y sus nuevos socios
internacionales, propugnan ahora, en nombre de ima nueva
modernizacin, polticas pblicas ms austeras y un Estado menos
intrusivo en la vida econmica y social.
Los grupos ms pobres y los movimientos y partidos polticos de
izquierda, que ayer se constituan en crticos speros del desarroUismo
naciorialista, son hoy los principales defensores de aquella institucionalidad,
intuyendo que es poco lo que pueden esperar del derrame de las nuevas
estrategias de crecimiento, y mucho lo que pueden perder si el
desmantelamiento del estado de bienestar ocurre antes de que ese bienestar
haya llegado a ellos. As, paradjicamente, sectores y movimientos polticos
que ayer clamaban por la destruccin revolucionaria del "Estado burgus"
parecen clamar hoy por su mera preservacin.
Los sectores medios se encuentran fragmentados y confusos frente a
las tendencias que marcan el presente. Por una parte, se aferran a las
poKticas, instituciones y programas a las que correctamente asocian mucho
del bienestar y la movilidad social de que gozaron durante casi tres dcadas
y, en esa medida, se oponen a las propuestas de privatizacin y reduccin
de tamao del aparato pblico, y temen el impacto de la liberalizacin de
ciertos mercados, especialmente el laboral. Por otra parte, han visto cmo
esas iristituciones y programas pblicos se deterioran aceleradamente y
slo logran ampliar su cobertura a costa de im empeoramiento de su
calidad, lo que paradjicamente tiende a excluir a los grupos medios, que se
ven presionados a recurrir a servicios privados si pretenden determinados
niveles de calidad. En el seno de la clase media, las posiciones son tan
diversas como diversas son las oporturdades y los peligros que sus
integrantes perciben en el proceso de globalizacin y en sus cambiantes
alianzas polticas. Mientras ima parte de la clase media aspira a ima
oportimidad y procura suscribir ima renovada alianza con las nuevas
tes, otra parte se ve empujada a establecer alianzas "hacia abajo" que
protejan sus derechos adquiridos.
Estas transformaciones constituyen el trasfondo crtico para la
comprensin de la economa poltica del ajuste y, en particular, para la
compreiisin de los procesos de trar\sformacin ir\stitucional que se viven
en el continente.

61
 2. Cambios en el entorno extemo: la globalzacin

Sin embargo, junto con los cambios internos, ocurren tambin profundos
cambios en el entorno global, que demarcan tanto las necesidades como las
posibilidades de unas polticas pblicas capaces de incidir en la estrategia
de largo plazo del desarrollo nacional, de manera que la integracin a la
economa global sea consistente con ima mayor integracin social en cada
imo de los pases de Amrica Latina, en lugar de darse a costa de ella.
Si bien la globalizacin no puede caracterizarse como un fenmeno
completamente nuevo, s es evidente que los flujos comerciales y los
flujos financieros de la economa mundial alcanzan en estos aos una
importancia y un dinamismo inditos. La revolucin tecnolgica,
asociada al surgimiento de la informtica, ha pasado a ser catalogada
como el inicio de la "era del conocimiento". La influencia cada vez ms
amplia y profunda de los medios de comunicacin de masas y su
carcter cada vez ms global, otorgan un peso particularmente
importante a los aspectos culturales de la globalizacin.
Desde el punto de vista econmico, el aspecto fundamental de la
globalizacin, el que le otorga status propio, es la consolidacin de im
sistema global de valoracin de las relaciones sociales y econmicas, que se
refleja en la existencia de precios globales. No se trata de afirmar que los
precios se han uniformado a lo largo y ancho de la economa mundial, sino
de algo ms sutil pero no menos importante: conforme a ciertos criterios
imperantes, los precios que prevalecen en una determinada economa
nacional no son ya simplemente distintos a los que prevalecen en otras
economas, sino que hoy se los valora como "precios incorrectos", como
distorsiones con respecto a los "precios correctos" que corresponden a los
criterios globales de valoracin. Es ese el sentido profundo del estribillo
con que este proceso adquiri carta de ciudadam'a en el mvmdo econmico:
get prices right se convirti en el mandato para que los pases se ajustaran a
los criterios globales de eficiencia econmica. As, como ha sealado Vito
Tanzi, la globalizacin est forzando a los pases a comportarse, ms que en
el pasado, de acuerdo con las reglas del mercado. Los pases que pasen por
alto estas reglas tendrn que pagar ahora un precio mucho ms alto que el
que pagaban cuando eran economas cerradas. La globalizacin est
reduciendo los grados de libertad que los gobiernos nacionales tenan en el
pasado en muchas reas de poltica. De cierta manera, este proceso
representa vma transferencia de algvmos poderes o funciones de las
instancias decisorias de los gobiernos nacionales hacia las fuerzas del
mercado (Tanzi, 1998, p. 13).
En ese sentido, el proceso de globalizacin parece estar cuestionando
hoy la propia autonoma de los sistemas polticos, al presionar por una
nueva unificacin de los sistemas de poder y subsumir al poder poltico
dentro de la institucionalidad y la lgica del poder econmico. En este

f,2
 sentido, el llamado proyecto neoliberal pretende revivir a escala global la
batalla por el predominio absoluto de la lgica del mercado y el poder
absoluto del sistema econmico. En consecuencia, si bien la globalizacin
se refiere al proceso objetivo de constitucin de criterios globales de
convivencia social - e n particular al surgimiento de un sistema global de
precios y remuneraciones- el fenmeno coexiste con vm intento por
aprovechar el proceso con vistas a consolidar el dominio de los criterios
econmicos por sobre cualquier otro tipo de criterio de convivencia social o
ambiental.
En sntesis, a lo largo de las ltimas dos dcadas se han combinado
una serie de factores internos y extemos, cuya confluencia explica el
debilitamiento y la prdida de legitimidad del sistema poltico institucional
en Amrica Latina. Las restricciones financieras obligan no slo a un
manejo fiscal responsable del presente, sino al esfuerzo adicional por
asumir como propias las irresporisabilidades del pasado. Esto, que sera de
por s difcil en momentos de auge o bonanza econmica, se vuelve mucho
ms complejo y duro en pocas de estancamiento econmico y de
agravamiento de los desequilibrios sociales. Sin suficientes recursos
financieros, estas mayores necesidades se topan, adems, con un entorno
institucional desgastado y anquilosado que no est a la altura de los
tiempos, y que se niegk a cambiar fcilmente. Los retos y oportunidades
que se asocian a la globalizacin se magnifican, ejerciendo una fuerte
presin sobre los pases latinoamericanos y haciendo cada vez ms difcil
que las ineficiencias - o las decisiones distributivas- puedan ocultarse tras
los sistemas de precios locales, ya que aparecen cada vez ms como meras
distorsiones que deben ser corregidas para ei\frentar la competencia
internacional. Finalmente, los cambios en el equilibrio poltico-ideolgico
que predomin durante estas dos dcadas se siunan a estos factores para
completar un cuadro en que las polticas pblicas se alejan de los
ambiciosos objetivos desarrollistas del pasado, y giran radicalmente hacia
el corto plazo y hacia la administracin de los balances financieros y
macroeconmicos. Se fortalece en las sociedades latinoamericanas ima
retrica antipoltica, y se promueve un enfoque tcnico y financiero de las
poKticas pblicas.

63
 IL LA DIFCIL COEXISTENCIA ENTRE
LA EFICIENCIA, LA EQUIDAD Y
DEMOCRACIA
Paradjicamente, si bien las condiciones imperantes en estas dos dcadas
han incidido en un debilitamiento relativo de la vida poltica y, en
particular, de la visin de conjvmto y de largo plazo que caracteriza a las
instancias encargadas de la planificacin y la coordinacin de las polticas
pblicas, estas mismas circunstancias demandan ms, y no menos
capacidad poltica; demandan ms, y no menos visin de conjunto y de
largo plazo; demandan ms, y no menos coordinacin entre las distintas
decisiones pblicas colectivas, y entre stas y las decisiones privadas que
inciden de manera creciente en el desarrollo econmico y social. Esto es
particularmente cierto cuando se trata de erifrentar y resolver la
permanente tensin entre eficiencia, equidad y democracia.

Equidad

Eficiencia Democracia

En el corto plazo, y sobre todo desde el punto de vista de los distintos

intereses sectoriales o particulares, la relacin entre eficiencia, equidad y
democracia es, efectivamente, contradictoria, y suele parecer que el

65
 aumento o la profundizacin de una de ellas slo puede lograrse a costa de
la limitacin o el sacrificio de otra. Esta aparente contradiccin slo se
resuelve desde una perspectiva dinmica y con una visin de conjunto, que
permitan entender y articular las relaciones sinrgicas que existen entre esas
tres aspiraciones legtimas en tanto se constituyen como proceso de
construccin social.
Esto plantea ima responsabilidad particularmente compleja al
sistema poltico-institucional. De aqu la nueva relevancia de un espacio
institucional "plarficador" que dote al Estado - o al gobierno, si se quiere-
de la capacidad institucional para coordinar sus acciones y sus relaciones
con el conjunto de la sociedad, con una visin integral de conjunto y desde
una perspectiva de largo plazo, sostenible.
Si bien esta tarea demanda una elevada capacidad tcnica de parte del
Estado y sus instituciones para enfrentar los complejos retos del momento,
es fundamentalmente una tarea poltica, que exige una gran capacidad de
sntesis por parte del sistema poltico, para poner en perspectiva los
diversos intereses particulares, y articularlos dentro del proceso ms
general y de largo alcance del desarrollo de la sociedad en su conjtmto. Por
ello, ms que proceder a la despolitizacin de la vida econmica y social,
como a veces parece desprenderse del ideario neoliberal, lo que procede es
replantearse - y responder institucionalmente- la pregtmta que hace
cincuenta aos se hizo Bertrand Russell, y que encabeza este trabajo:
"Cmo podemos combinar el grado de iniciativa individual necesario para el
progreso con el grado de cohesin social indispensable para sobrevivir?". (Russell,
1995, p. 9).
Para ello es fundamental entender que sin visin de conjunto y de
largo plazo, la poltica slo puede ser casual; pero, sin la especificidad del
aqu y ahora, slo puede ser acadmica. En un caso es puro activismo; en el
otro, mera especulacin. El papel fundamental de la planificacin es el de
lograr im equilibrio dinmico y mutuamente enriquecedor entre ambas
perspectivas: entre la reflexin y la accin, entre la ambiciosa visin de
conjunto y de largo plazo, y el aqu y ahora en que siempre opera la accin
poltica. Esta actividad de sntesis es indispensable para mantener un
adecuado grado de coordinacin entre los distintos niveles del gobierno,
entre las distintas polticas, entre sus distintas instituciones, y sus distintos
programas.

66
 IIL

La coordinacin, si bien tiene un alto componente tcnico, es una funcin

esencialmente poltica. La coordinacin, en este sentido, no se reduce
simplemente a "hacer compatibles" vmas acciones gubernamentales con
otras, a hacer compatibles unos programas con otros, de manera que se
eviten tanto las duplicidades y desperdicios como los conflictos y choques
que pueden ocurrir cuando se dan traslapes no planeados entre ellos, o
cuando esa misma carencia de coordinacin deja espacios vacos en la
accin pblica. Ese es un aspecto importante, pero desde la ptica de la
planificacin la coordinacin supone algo ms: de lo que se trata es de
coordinar las polticas de manera que se logre integrar las distintas
decisiones y acciones de gobierno dentro de una sola visin de conjunto y
con ima clara perspectiva de largo plcizo.
En otras palabras, se trata de coordinar con un sentido estratgico, se
trata de coordinar para avanzar en determinada direccin, para promover
determinados resultados de la accin pblica en su conjunto, y no slo de
cada una de sus parcelas sectoriales o institucionales. Y el proceso
mediante el cual se alcanza o se define ese sentido estratgico, esa direccin
en que la sociedad pretende marchar, es un proceso eminentemente
poltico.

1. La coordinacin supone establecer prioridades

Definir una estrategia significa, en buena medida, definir las prioridades

del desarrollo nacional, y definir el carcter y las prioridades de las
distintas polticas y los diversos programas de accin gubernamental, de
manera que estas prioridades sirvan de hilo conductor y de principio
ordenador a los procesos de toma de decisiones sociales y, en particular, a la
elaboracin y aplicacin de las polticas pblicas. Coordinar no slo
sigrfica compatibilizar, sino compatibilizar con un determinado sentido.
El proceso de construccin - o descubrimiento- de estas prioridades
estratgicas constituye el reto ftmdamental de la vida democrtica de ima
sociedad, y no deben escatimarse esfuerzos para desarrollar todos los
canales necesarios para que, de manera institucional, las sociedades

67
latinoamericanas puedan elevar sistemticamente su capacidad para
construir de manera democrtica estos grandes acuerdos.
Desde la ptica gubernamental, se requiere reconstituir un espacio
institucional capaz de una doble funcin planificadora. Por una parte, la de
descubrir y explicitar la estrategia poltica que pretende guiar el accionar del
gobierno en cada administracin. Por otra, la de permitir la constitucin - a
partir de esa estrategia-de un sistema de prioridades que d orden y
sentido al conjimto de polticas, programas y acciones mediante las cuales
el gobierno piensa alcanzar sus metas. Este es un ejercicio que tiene por
finalidad establecer no slo la coherencia interna y extema de las distintas
metas (entre s y con las restricciones y necesidades del entorno en que
operan), sino tambin su orden de precedencia jerrquica y temporal. Slo
de esta forma el accionar de los gobiernos logra conjugar, de manera
simultnea, el sentido estratgico con el sentido de realidad.
Esta responsabilidad difcilmente puede ser asignada a instancias
gubernamentales que, de por s, tengan a su cargo determinadas reas
sustantivas de la accin de gobierno. Quien es responsable de
determinadas metas sectoriales o temporales, no suele tener la capacidad
- o la credibilidad- para sintetizar y concretar de manera adecuada la visin
estratgica de largo plazo que define al gobierno en su conjimto.
Precisamente por su ausencia de responsabilidades particulares, las
oficinas, ministerios o secretaras de planificacin encuentran aqu una de
sus responsabilidades ftmdamentales de coordinacin. Para ello requieren
una doble calificacin -tcnica y poltica- a fin de que las prioridades
establecidas no slo constituyan un fiel reflejo de la estrategia del gobierno,
sino que adems sean as entendidas y asumidas por las distintas fuerzas
que forman el gobierno y dirigen sus instituciones.

2. La coordinacin supone sentar responsabilidades

Si la ausencia de prioridades claramente establecidas puede ser un

problema para el funcionamiento estratgico de vm gobierno, im problema
igualmente serio se desprende de la ausencia de ima clara definicin de las
responsabilidades concernientes al cumplimiento efectivo de esas
prioridades. Por ello, a partir de las prioridades establecidas, es preciso
asumir y sentar responsabilidades en todos los rveles de gobierno, de
manera que se distribuyan y asignen correctamente las tareas y los recursos
que corresponden a cada ir\stancia, y se pueda exigir la consiguiente y
necesaria rendicin de cuentas.

a) Responsabilidades polticas
En primer lugar, deben establecerse las responsabilidades polticas.
Etebe definirse claramente quines - y qu entes- ejercen la rectora

68
poltica en los distintos mbitos de gobierno, de manera que se concentren
y especialicen en las funciones que les competen:
o Definir y negociar las polticas sectoriales,
o Formular las grandes directrices.
o Supervisar tanto su ejecucin como la asignacin de los recursos
correspondientes y evaluar sus resultados.
Dado el peso que inevitablemente tienen las rutinas y prcticas
sectoriales e institucionales, parece conveniente contar con mecanismos de
coordinacin intersectorial (como los gabinetes econmicos y los gabinetes
sociales) como un espacio intermedio de coordinacin de polticas. En la
medida de lo posible, las instancias de mayor responsabilidad poltica
deben separarse del manejo o ejecucin de programas especficos.

b) Responsabilidades financieras
En segundo lugar, deben establecerse las responsabilidades en la
generacin y asignacin de los recursos necesarios para llevar adelante los
programas y las acciones de gobierno. Debe estar clara la relacin entre las
responsabilidades definidas en funcin del sistema de prioridades, y las
correspondientes asignaciones y responsabilidades financieras, de manera
que las prioridades y la asignacin de recursos sean asumidas -por todos-
como una definicin del gobierno en su conjimto, y no desde ima ptica
meramente sectorial o desde determinada institucin. Esto debe incidir en
los procesos presupuestarios y en la misma generacin de los recursos.

c) Responsabilidades operativas
Finalmente, deben establecerse con claridad las diversas responsa-
bilidades operativas en el gobierno. Esto supone definir con claridad las
reglas de juego que se aplicarn a la ejecucin de las polticas pblicas y
los programas correspondientes en los distintos sectores, estableciendo
de manera explcita cules son los entes, instituciones - o personas-
responsables de dicha ejecucin; cules son las relaciones entre ellos y con
respecto a los entes rectores; cules son los recursos financieros, fsicos,
humanos y polticos con que cuentan; cules son los mecanismos de
control y evaluacin de resultados, y cules los criterios y prioridades
para la rendicin de cuentas.
Es en este ltimo nivel donde lo relativo a eficiencia operativa y
gerencia pblica asume la mayor importancia, ya que en la mayora de los
casos no se encuentra en las instituciones pblicas ima cultura basada en la
programacin y la evaluacin por resultados. Muchas veces, aimque existe
un aparato para administrar los insumos, y suele llevarse una buena
contabilidad de los costos globales de la institucin, no se tiene mayor idea

69
de cules son los productos y los resultados que se obtienen con la
aplicacin de estos insumos ni, mucho menos, cul es el costo de cada uno
de esos productos o resultados.
En ausencia de un sentido de las prioridades, de responsabilidades
bien definidas y de metas claras para evaluar el desempeo de la gestin
pblica, se hace imposible cualquier tipo de coordinacin y planeamiento
estratgico, lo que a su vez conduce a una asignacin de recursos y una
formulacin de presupuestos que se reproducen automticamente de
acuerdo no con la estrategia, sino con la rutina y la inercia de los programas
e instituciones existentes, que son los que cuentan con la clientela interna y
extema para defenderlos.

70
 IV. COORDINACIN ESTRATEGICA
Con el objeto de ilustrar la trascendencia de la coordinacin como una
actividad central de la prctica poltica de gobierno, cabe destacar la
importancia que puede tener la capacidad de coordinar las estrategias y
polticas sectoriales entre s y con la estrategia global del gobierno, de
manera que formen vm solo proceso con las particularidades y sinergias
-extemalidades, si se quiere- del caso. Utilizar para ello las complejas
interacciones que se dan dentro de tres grandes reas de la poltica y entre
stas la poltica econmica, la poltica social y la poltica ambiental, y las
demandas de coordinacin que generan.

econmics[

Poltica Poltica
social ambiental

1. La coordinacin de la poltica econmica como tal

Dentro del rea econmica se requieren mltiples esfuerzos de

coordinacin. Para empezar, estn los tradicionales esfuerzos por
coordinar la poltica macroeconmica: la coordinacin entre los ministerios
de hacienda o finanzas y los bancos centrales, que si bien comparten el
inters en una economa estable, tienen cada uno un sesgo particular para
perseguirlo, bien cargando la mano sobre la poltica fiscal, bien cargndola
sobre la poKtica monetaria. A su vez, la poltica fiscal supone -como

71
 veremos en detalle ms adelante- todo un esfuerzo de coordinacin
econmica, tanto en lo que concierne al monto y asignacin del gasto entre
sus diversos componentes, como en lo que se refiere a la poltica de ingresos
y su impacto diferencial sobre los sectores econmicos.
Sin embargo, ms all de esta coordinacin alrededor de la poltica
macroeconmica, es preciso afrontar los problemas de coordinacin entre
las estrategias y polticas macroeconmicas y las estrategias y poKticas que,
a rvel microeconmico, tienen por finalidad incidir en el desarrollo de los
mercados y en la evolucin de los distintos sectores productivos. As, por
ejemplo, vma poltica arancelaria que puede ser completamente sensata
dentro de la estrategia de apertura comercial, puede redundar -por
concepto u oportunidad- en serios problemas de desequilibrio fiscal en
pases cuya estructura tributaria depende fuertemente de los impuestos al
comercio exterior. Una elevacin de las tasas de inters, razonable de
nuevo en trminos de los programas de estabilizacin macroeconmica,
puede dar al traste con los esfuerzos de reactivacin de la produccin, o de
determinados sectores econmicos -como el de la construccin. Y una
poltica de atraccin y fomento de las inversiones puede promover el uso
de incentivos fiscales que vayan en ima direccin opuesta a la que orienta la
poltica fiscal, al punto de dar al traste con ella.
A esto se agrega la necesidad de coordinar diversas polticas
microeconmicas entre s. Esto se ha visto en distintos casos, por ejemplo,
en la compleja relacin existente entre una poltica que apxmta a promover
la produccin mediante la apertura comercial y otra que se centra en la
proteccin de determinadas actividades agrcolas o industriales; o en la
relacin entre la promocin de la competencia y el perfeccionamiento de los
mercados, y la consolidacin de actividades monopolsticas como
resultado de procesos de privatizacin en reas en que las economas de
escala difcilmente permitiran tal competencia; o, tambin, en la relacin
entre la flexibilizacin de la legislacin laboral y el impulso a la maquila
textil para generar empleo, que se contraponen a polticas encaminadas a
promover inversiones con alta densidad de capital y mano de obra
altamente calificada, que podran enfrentar vma escasez de oferta de tal
mano de obra.
Como stos hay mltiples ejemplos, y claras razones conceptuales e
histricas para destacar la importancia de im proceso sistemtico de
coordinacin de las polticas econmicas, de manera que prevalezca el
sentido de estrategia, y no simplemente la compatibilizacin casual entre
ellas. Esto es tanto ms importante cuando el objetivo de las polticas no se
limita a administrar el corto plazo - y por tanto a dar por buena la direccin
inercial de la economa- sino que apunta a provocar cambios en la
estrategia econmica vigente, ya se relacionen stos con los criterios sobre
los que se desarrolla la competitividad, o con los criterios sobre las polticas
distributivas, o con ambos a la vez.

72
 Al igual que la poltica econmica, la poltica social puede topar no slo con
una ausencia de coordinacin que reduce su eficacia y su eficiencia, sino
con choques y contradicciones que revelan tanto diversidad de propsitos
como una prdida del sentido de direccin y de precedencia en las
prioridades. Los ejemplos abundan, como se muestra en la relacin
siempre tensa que se da entre los programas e instituciones del sector salud
responsables de las actividades curativas, y aquellos cuyo objetivo tiene
ms relacin con la prevencin y el saneamiento; algo similar ocurre en el
sector educacin, donde la asignacin de recursos en los distintos rveles
del sistema suele responder ms al peso relativo de distintos grupos de
inters que a la propia estrategia educativa. Con los programas de
asistencia o compensacin social suele presentarse tambin un dilema
similar, que enfrenta a aquellos funcionarios e instituciones en los que
prevalece vm nfasis o responsabilidad asistencial, con aquellos que
privilegian los enfoques de promocin y desarrollo.
Sin embargo, tambin es fundamental alimentar la coordinacin
entre los sectores sociales del gobierno, ya que el potencial de la poltica
social en su conjunto puede depender, en buena medida, de esta
integracin, tal y como muestran distintos programas de salud en el aula, o
tantos otros programas de educacin para la salud. Algo parecido ocurre
con la interaccin que debe existir entre los programas de vivienda de
inters social y los diversos servicios sociales que deben estar asociados a
ellos pues, de lo contrario, el riesgo de fracaso de las polticas de desarrollo
urbano es particularmente alto.
Los programas de combate de la pobreza son quizs el mejor ejemplo
de la importancia de coordinar el conjimto de las polticas sociales, ya que
frente a la magnitud y complejidad del problema de la pobreza, slo im
enfoque integrado tiene algima probabilidad de xito. Ms an, este
problema resulta idneo para evidenciar la importancia de establecer una
coordinacin sistemtica entie las polticas sociales y las polticas
econmicas ya que, sin estas ltimas, difcilmente la poltica social per se
puede pretender acabar con la pobreza.

3. La coordinacin entre polticas econmicas y sociales

Esta necesidad de coordinar las polticas econmicas y las polticas sociales

parece obvia: sin embargo, durante mucho tiempo la relacin existente
entre ellas fue ima que se limit a combinar una poltica econmica
centrada en resolver los desequilibrios macroeconmicos (como condicin
para alcanzar vm crecimiento que, eventualmente, redimdara en mejores
condiciones de vida y menor pobreza) con una poltica social cuyo
principal objetivo es el de compensar o mitigar el costo social que las

73
 polticas econmicas asociadas a un ajuste recesivo y a ;ma apertura
acelerada tienden a provocar.
De ese modo, mientras en los aos setenta se vivi en Amrica
Latina una expansin notable en la cobertura de los programas
sociales de corte universal - p a r t i c u l a r m e n t e de los de educacin y
salud, en los aos ochenta y noventa el nfasis se volc sobre
programas focalizados de atencin social, y en la construccin de
redes de seguridad (safety nets) para atender a aquellos que, frente al
impacto de la crisis y el ajuste, eran incapaces de satisfacer siquiera
sus necesidades primarias. En esas condiciones, la contradiccin
entre los objetivos de la poltica econmica y la poltica social era
clara. En u n primer momento, los procesos de ajuste privilegiaron la
aplicacin de polticas recesivas de estabilizacin, las cuales, en las
condiciones imperantes en Amrica Latina, r e d u n d a r o n en u n
altsimo costo social para los sectores medios y, sobre todo, para los
sectores ms pobres y vulnerables. Este costo social se origin en tres
fuentes principales: las reducciones en el ingreso real de los
ocupados que resultaban del desempleo creciente y de la cada de los
salarios reales; los aumentos en los precios de la canasta bsica que
siguieron a la devaluacin, la liberalizacin de los precios y la
reduccin o eliminacin de los subsidios y el deterioro y los recortes
en los serviciospblicos (Cornia y Stewart, 1991, p. 77). La
compensacin social - m n i m a y focalizada- no result suficiente
siquiera como compensacin: la pobreza en Amrica Latina
aument violentamente d u r a n t e la dcada de 1980.
Como reaccin a estos ajustes recesivos y empobrecedores vinieron luego
las versiones del ajuste que, sin renimdar a los elementos bsicos de apertura y
restablecimiento de los equilibrios macroeconmicos, se planteaban la
posibilidad de minimizar su costo social, dotando as al ajuste de vin rostro
humano (Comia, Jolly y Stewart, 1987). As, se avanz hada ima concepcin ms
integral, conforme a la cual el proceso mismo de ajuste deba tratar de conciliar
el desarrollo econnco con el social en im sentido positivo, y no en el sentido
negativo que se limita a compensar los dolores ms agudos de im ajuste
empobrecedor. Este tipo de ajuste deba partir del principio ya expresado de
integrar la poltica sodal en la poltica econmica.
En general, pareciera haber ya un claro acuerdo en los pases
latinoamericanos en el sentido de que lo importante es desarrollar ima
economa que sea competitiva. El problema es que hay dos grandes
caminos para lograr esa competitividad: vmo sobre la base de
productividad y remimeraciones crecientes, y otro a partir de im uso
extensivo y mal pagado de los recursos humanos - y naturales- con que
cuenta un pas. La segtmda ha sido, durante mucho tiempo, la opcin
predominante en Amrica Latina, y refleja la inercia histrica del llamado
crculo vicioso de la pobreza. Para romper ese crculo vicioso, como bien ha

74
 sealado la CEPAL (1990), es necesario promover un proceso simultneo
de transformaciones sociales y productivas, de manera que ambas se
complementen, se refuercen y garanticen su viabilidad mutua (Gamier,
1997b). Para lograr esto, la poltica social debe dejar de ser considerada
como un apndice, para pasar a ser ima parte integrante del proceso global
de formulacin de la poltica a seguir durante el ajuste (Comia, Jolly y
Stewart, 1987, p. 208).
Por una parte, esto lleva a comprender que, para ser viable, el
desarrollo social a que aspira una sociedad debe ser compatible con el
propio desarrollo econmico de esa sociedad y encontrar sustento
financiero en ste. En ausencia de recursos extemos, es materialmente
imposible mantener un proceso constante de mejoras en la calidad de vida
sin un avance paralelo en la capacidad productiva de la sociedad. Por otra
parte - y como contrapartida de lo anterior- es tambin cada vez ms
evidente que ese desarrollo econmico requiere, a su vez, un desarrollo
social capaz de aportarle los recursos humanos y el entomo cultural e
institucional idneos para su propia consolidacin y expansin.
Solamente ima transformacin productiva svistentada en una
incorporacin deliberada y sistemtica del progreso tcnico permite -y
requiere- vma utilizacin cada vez ms productiva y mqor remvmerada de los
recursos humanos con que cuenta ima sociedad, lo que constituye a su vez "el
principal mecanismo mediante el cual las grandes mayoras pueden contribuir
al desarrollo y participar de sus frutos" (CEPAL, 1992, p. 3). Bi smtesis, pues, es
preciso comprender que la poltica econmica debe constituirse en un elemento
central de la poh'tica social con la misma intensidad e importancia con que la
poh'tica social debe constituirse en elemento central de la poltica econmica: son
piezas vitales de una sola estrategia.

4. La coordinacin con la poltica ambiental

Tan obvia como la necesidad de coordinar la poltica econmica y la

poh'tica social debiera resultar la necesidad de coordinar stas con la
poltica ambiental, con el manejo que una sociedad haga de su ambiente y
sus recursos naturales. Sin embargo, esta ha sido una leccin an ms
difcil de aprender. Como en el caso de la mano de obra barata, el acceso a
recursos naturales abundantes y baratos no propici xm proceso de
inversiones que apuntara a elevar la productividad con que se utilizaban
esos recursos, y que de alguna manera garantizara su preservacin, sino
todo lo contrario. Durante mucho tiempo, la relacin que existi entre la
vida socioeconmica de las sociedades latinoamericanas y su base natural
fue una de desconocimiento y explotacin, en la que los recursos naturales
no llegaron a ser vistos ni siquiera como im capital que, bien usado, nos
puede producir ima ganancia, sino ms bien como un recurso abundante y

75
 sin costo -sin precio- al que se poda echar mano para obtener una renta
fcil mediante su uso extensivo y depredatorio.
Fue as como se desarrollaron en Amrica Latina las actividades
agrcolas y las forestales, las pecuarias y las mineras. Y fue tambin as
como se utilizaron muchas de las mejores tierras del continente como el
suelo sobre el que crecieron, desordenadas y absurdas, muchas de las
grandes urbes latinoamericanas. Cuando se empezaron a percibir con
alguna fuerza las limitaciones de esta tendencia, la poltica ambiental pas
a ser entendida como tma poltica de "preservacin" de los recursos
naturales que, como tal, slo implicaba un costo en trminos de la poltica
econmica: al igual que los aumentos de salario, o que la elevacin de las
cargas tributarias para financiar el desarrollo de programas sociales, el
costo de la proteccin ambiental pareca amenazar la rentabilidad y
competitividad de las actividades econmicas tradicionales.
Slo recientemente ha empezado a variar este enfoque, dando paso a vina
visin -que se ha dado en llamar desarrollo sostenible- segn la cual un uso
razonable y sostenible de los recursos naturales no slo es posible, sino que
puede incluso ser ventajoso desde el punto de vista de la dinmica del
desarrollo econmico y social. Al igual que en el caso de los recursos humanos,
de lo que se tratara es de valorar adecuadamente los recursos naturales con que
cuenta una sociedad, de manera que al traducirse en serales econmicas, esa
valoracin promoviera un uso social y productivo de tales recursos que fuese
tanto o ms rentable que su tradicional utilizacin depredadora.
En el contexto de la globalizacin, y de los avances cientfico-
tecnolgicos que han acompaado la creciente preocupacin por la
sustentabilidad ambiental del desarrollo, este cambio de visin est
abriendo posibilidades que hasta hace poco eran difciles de percibir como
algo ms que ciencia ficcin. El uso productivo y ambientalmente
responsable de la biodiversidad, la venta de los servicios ambientales que
prestan los bosques - e n particular su capacidad de fijar COj y generar, a
cambio, oxgeno- y el desarrollo de un tipo de turismo ecolgico, son tal
vez los ejemplos ms interesantes de esta nueva visin, en la que las
poHticas ambientales van ms all de la preservacin y sus costos, para
convertirse, al igual que la poltica social, en elementos centrales de la
propia estrategia econmica.
En este contexto, la integracin entre los aspectos econmicos,
sociales y ambientales del desarrollo se hace ms que evidente, y la
importancia de coordinar actividades, programas y polticas adquiere vma
nueva relevancia, un nuevo carcter. La incorporacin de los aspectos
sociales, ambientales y econmicos desde la formulacin misma de las
polticas y programas de gobierno en todos los campos - y no slo en los que
tradicionalmente se entendan como sociales, ambientales o econmicos-
plantea nuevos retos institucionales y polticos y abre nuevas posibilidades
para el desarrollo sostenible del continente.

76
 e COORDINACIN Y

1.

a) Entire la cnicffl y la poltica

En las discusiones sobre la asignacin de los recursos pblicos, con
frecuencia se tiende a ver el presupuesto como un instnimento tcnico
mediante el cual los gobiernos optimizan la asignacin de los recursos
pblicos de acuerdo con las supuestas preferencias de la sociedad.
Conforme a esta ptica, la tarea consistira por tanto, en tener la capacidad
para descubrir esas preferencias y reflejarais fielmente mediante la
asignacin eficiente de los recursos pblicos.
Las fallas del gobierno apareceran aqu como la contraparte de las
fallas del mercado. En efecto, la presencia de imperfecciones,
extemalidades, asimetras en la informacin, dificultades o inconverencia
de excluir a quien no paga, jimto con los problemas que surgen de la
distribucin del ingreso y de la existencia de bienes meritorios, son
elementos que se conjugan todos para que el sistema de precios no logre
captar y traducir en ofertas y demandas las necesidades de diversos bienes
y servicios, justificando por tanto que la sociedad opte por producirlos y
distribuirlos como bienes y servicios pblicos. Sin embargo, la vida pblica
abre tambin la posibilidad de que las supuestas preferencias sociales no
logren traducirse en ima adecuada asignacin de los recursos pblicos: los
problemas de definicin de agendas, el peso del "votante medio", la
dificultad de que los votos reflejen fielmente la intensidad de las
preferencias, la construccin de mayoras artificiales por medio de
acuerdos o pactos, la captura del gobierno por parte de los burcratas, o los
sesgos que surgen de la bsqueda de votos mediante la accin de gobierno,
conllevan todos el peligro de que, efectivamente, la accin pblica no
optimice la asignacin de los recursos en el sentido econmico del trmino.
Sin embargo, no es este im problema tcnico que se pueda resolver
con slo un mejor uso de los instrumentos disponibles, ni con el
perfeccionamiento de la capacidad del gobierno para descubrir "qu es lo
que la gente realmente quiere". El problema es ms bien poKtico: ante la
imposibilidad de conocer con vm alto grado de certeza tcnica tanto los
costos como los beneficios sociales y de largo plazo de diversas actividades

77
econmicas a las que los mercados no logran aprehender en forma
adecuada, las sociedades han tendido a recurrir a un proceso poltico de
construccin de acuerdos -preferiblemente democrticos. Este proceso
poKtico es intrmsecamente una bsqueda de soluciones subptimas
(second best), im proceso en que no existen ptimos, slo existen los
acuerdos posibles. Y de lo que se trata es de hacer que, mediante prueba y
error, estos acuerdos posibles sean cada vez mejores, y que as sean
percibidos por la sociedad.
Como bien dice Himiberto Petrei en im excelente trabajo sobre el
tema, "el presupuesto es un punto de reunin de fuerzas de la sociedad" (Petrei,
1997, p. 13) y, en esa medida, n o es un instrumento meramente tcnico sino
poltico, y estrechamente relacionado con el conjxmto de las acciones que
definen la poltica econmica y la poltica en general, en la medida en que se
stas reflejan en la asignacin de los recursos pblicos. Esto no quiere decir
que, para la definicin y el manejo de la poltica presupuestaria, pueda
prescindirse de la tcnica, pero s demanda que la tcnica est en funcin de
la poltica, sin pretender sustituirla.

b) El espacio institucional de la planificacin presupuestaria

En los pases industrializados esto ha llevado a profundizar los
esfuerzos por integrar las actividades de coordinacin de polticas con los
procesos de reforma presupuestaria, por medio de una creciente
participacin de los gabinetes en la definicin presupuestaria. Es as como
"... las negociaciones bilaterales entre vm Mirstro y el Jefe de
Gobierno han sido reemplazadas por im trabajo colectivo y por
negociaciones multilaterales, en donde cada ministro debe
discutir cifras y programas con todos sus pares, generalmente
en un marco de competencia colectiva y con lmites globales
prefijados. La responsabilidad de los ministros queda no slo
por la buena marcha de su cartera, sino tambin por compartir
responsabilidades como miembro solidario de un cuerpo"
(Petrei, 1997, p. 211).
En Amrica Latina, los procesos presupuestarios y su vinculacin con
los esfuerzos por coordinar las polticas no han alcanzado ese grado de desarrollo
institucional, y suelen mostrar todava un predominio de la confrontacin entre
las polticas sectoriales -representadas por cada ministro o autoridad
correspondiente- y las poKticas globales, que por lo general se han visto reducidas
a lo fiscal, representadas por los ministros de hadenda o finanzas. As, y tal vez
con la excepcin de lo que ocurre en algunos procesos de inversin pblica,
la asignacin presupuestaria no suele responder ni a im proceso tcnico de

78
programacin ni a un proceso poltico de coordinacin.' Ms bien tiende a
ser el resultado de las negociaciones particulares y de las respectivas
correlaciones de fuerzas que se dan dentro del gabinete, dirimidas en
ltima instancia por el presidente, el cual, sin embargo, no cuenta para ello
ni con instrumentos tcnicos ni con criterios polticos suficientes como para
ubicar tales conflictos en el contexto de su estrategia de gobierno y de sus
prioridades.
Como hemos dicho, a causa de la crisis financiera de los aos
setenta y de los posteriores procesos de estabilizacin y ajuste, los pases
de Amrica Latina vieron debilitarse an ms su capacidad
planificadora y los espacios institucionales en los que el largo plazo y la
visin de conjunto mantenan la coherencia de las polticas y programas
de gobierno. Con el fuerte nfasis en el ajuste fiscal, la administracin
del corto plazo adquiri un predominio casi absoluto sobre cualquier
otro criterio de coordinacin, y las instancias encargadas de los ajustes
fiscales -ministerios de hacienda, finanzas, economa y, en algunos
casos, la autoridad monetaria- asumieron el papel protagnico en los
procesos de coordinacin, que pasaron a girar casi exclusivamente
alrededor de las asignaciones - y recortes- presupuestarios. Estas
asignaciones y recortes, a su vez, se vieron ms determinados por el
objetivo fiscal que por cualquier objetivo de carcter estratgico, de
manera que se perdi la capacidad institucional de garantizar la
consistencia entre las asignaciones presupuestarias y las prioridades
estratgicas del gobierno.
De acuerdo con la CEPAL, el diseo institucional en el campo fiscal
debe responder a tres objetivos. El primero se refiere a la necesidad
ineludible de que los niveles de ingresos y gastos sean conducentes
al equilibrio macroeconmico y el crecimiento; el segundo, al que se
refiere prioritariamente este trabajo, supone la capacidad de
garantizar que el uso de los recursos pblicos se corresponda con los
planes y prioridades de gobierno que surgen del proceso
demcKTtico; y el tercero demanda el uso eficiente de esos recursos.
Es en este contexto donde se perdbe el contrasentido de concentrar
toda responsabilidad fiscal en los ministerios de hacienda. En
efecto, "el otorgar esta funcin al Miisterio de Hacienda, es
decir al organismo que por definicin tiene como propsito

1 Y aun en el campo de la inversin pblica la evolucin reciente no ha sido favorable a la

planificacin. Como seala la CEPAL, "el desmantelamiento de los sistemas nacioiwles de
inversin pblica es parte de un proceso generalizado de debilitamiento de los organismos
de plaificacin que los administraban en el pasado, y se refleja en la paradjica ausencia
de instituciones que velen por el cumplimiento del segundo de los objetivos sealados: la
consistencia entre las asignaciones presupuestarias y las prioridades de gobierno"
(CEPAL 1998, p. 41).

79
 fundamental el cumplimiento del primero de los objetivos
sealados, puede conducir a que el segundo pierda prioridad"
(CEPAL, 1998, p. 42)2
Conforme la estabilizacin se ha ido consolidando, no sin dificultad
durante la ltima dcada, y conforme las oportunidades y los retos de la
gjobalizadn se han hecho ms evidentes y amenazantes, ha ido resurgiendo la
idea de que las polticas y los programas pblicos deben enmarcarse en vma
visin de conjimto y vma estrategia de l^go plazo que les den sentido y
coherencia. En consecuencia, han ido ganando cuerpo los esfuerzos por
reconstituir la programacin presupuestaria como algo que va ms all de la
buena tcnica y, en especial, ms aU de la poltica fiscal y que, por tanto,
requiere im esfuerzo a nivel del gabinete en su conjunto, y no slo la negodadn
-o conflicto- bilateral de cada ministro con su colega de Hadenda o Finanzas.
Es as como los esfuerzos de coordinacin de polticas han ocupado tm
espacio creciente en las reformas presupuestarias de los ltimos aos, dando
paso a esquemas institucior^les en los que destacan -avmque en menor
medida que en los pases industrializados-^ los esfuerzos colectivos y la
integracin de metas que trascienden lo meramente fiscal. Pases como
Argentina, Brasil, Colombia y Costa Rica sirven para ejemplificar esta
tendencia.
En Argentina, por ejemplo, se cre en 1994 la figura de jefe de gabinete
o ministro coordinador, cuyas fimdones son las de armoriizar tanto los
procedimientos como las polticas, y es este mirstro quien debe preparar el
presupuesto y presentarlo al Congreso. El poderoso Ministerio de
Economa y Obras y Servicios Pblicos - y la Secretara de Hacienda-
siguen siendo responsables del manejo macroeconmico y la estabilidad
fiscal, pero el presupuesto ha recuperado su carcter integral, no sectorial
-fiscal. En Brasil, si bien la administracin de la poltica tributaria y
financiera, as como la poltica monetaria y cambiara recae en el Ministerio
de Economa, s el Ministerio de Plaificacin y Presupuesto el que tiene a
su cargo la formulacin de los planes plurianuales y de los presupuestos
correspondientes, para lo cual coordina tanto con el Ministerio de
2 En palabras de Petrei: "El papel preponderante que ha ejercido en Amrica Latina el
Miisterio de Economa o el Ministerio de Hacienda parece haber sido un buen vehculo
para alcanzar la estabilidad, (...) sin embargo, no parece ser el mejor arreglo para la
distribucin del gasto o la coordinacin de poh'ticas sectoriales" (Petrei, 1997, p. 418).
3 En esos pases, de acuerdo con Petrei, "la coordinacin de polticas ha ocupado un lugar
importante en las reformas presupuestarias de las dos ltimas dcadas. El gabinete como
cuerpo ha tomado un papel cada vez ms activo en las discusiones. La forma preferida
para la coordinacin de poh'ticas ha sido la formacin dentro del gabinete de comits de
diversa ndole, normalmente con la participacin de varios ministros (...). Las
negociaciones bilaterales entre un ministro y el jefe de gobierno han sido reemplazadas por
un trabajo colectivo y por negociaciones multilaterales en donde cada ministro debe
discutir cifras y programas con todos sus pares, generalmente en un marco de competencia
colectiva y con lmites globales prefijados" (Petrei, 1997, pp. 210 y 211).

80
Economa como con el resto de los ministerios. En Colombia, la
preparacin del presupuesto supone una discusin en el Consejo Nacional
de Poltica Econmica y Social (CONPES) y el trabajo conjimto -si bien no
muy coordinado- del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico y el
Departamento Nacional de Planeacin (DNP). En Costa Rica, el Ministerio
de Hacienda y el Ministerio de Planificacin Nacional y Poltica Econmica
constituyen la Autoridad Presupuestaria, que es el rgano que define los
lineamientos presupuestarios para todos los ministerios, y aprueba
aquellas decisiones que implican la creacin de nuevas fiientes de gasto,
como la generacin de nuevo empleo pblico, o de endeudamiento; si bien
para los lmites globales la Autoridad Presupuestaria se gua
principalmente por el criterio de Hacienda, para las prioridades se respeta
el criterio de Planificacin, en especial a partir del funcionamiento del
Sistema Nacional de Evaluacin (SINE).
Chile constituye un contraejemplo interesante, en el que se ha logrado
un manejo adecuado del presupuesto sin mecanismos especiales de
coordinacin y con im predominio casi absoluto del Ministerio de Hacienda.
En Chile, la funcin de "planificacin" en lo que respecta al presupuesto,
parece desempernarla de hecho el propio Ministro de Hacienda, excepto en lo
que respecta a los proyectos de inversin, que s requieren la aprobacin del
Mir\isterio de Planificacin y Cooperacin.
Petrel afirma que en Chile el presupuesto responde a las
polticas pblicas previamente acordadas en el gabinete, pero
basadas fundamentalmente en un trabajo directo entre el
ministro de hacienda y el ministro respectivo. El ministro de
hacienda refleja en esas discusiones las prioridades fijadas por
el presidente (Petrei, 1997, p. 288).
En muchos casos, esta fundn de velar por la consistencia entre la
asignacin de los recursos pblicos y las prioridades estratgicas del gobierno
est siendo asumida directamente a nivel de la presidencia -sea en la secretara
o el ministerio de la presidencia, o en la oficina del Primer Ministro. En tales
casos, como advierte la CEPAL, "es esencial garantizar que las fimciones
poh'ficas de dichas oficinas no releguen a segundo trmino el cumplimiento de
este objetivo de carcter ms especficamente fiscal" (CEPAL, 1998, p. 42). De
nuevo se evidencia aqu un espacio idneo para institucionalizar no vin
esfuerzo de coordinacin presupuestaria, sino de coordinacin estratgica de
poh'ficas en lo que respecta a su incidencia presupuestaria."

Si bien enfatiza el papel central de hacienda en este proceso, Zapico-Goi sostiene que
"unas negociaciones multilaterales que fomenten el aspecto cooperativo en el proceso
presupuestario podran reducir la tensin provocada por el maratn de negociaciones
bilaterales competitivas que realiza hacienda todos los aos. Lo que es ms importante
-dice-es que eUo permitira que el proceso presupuestario se utilizara como una
oportunidad para la toma de decisiones estratgicas" (Zapico-Goi, 1998, pp. 48 y 49).

81
c) El presupuesto como herramienta de gobierno
En el pasado, cuando se hablaba de reformas presupuestarias, se lo
haca muchas veces desde una perspectiva maximalista, que buscaba
una reforma completa y radical de los procesos presupuestarios hacia
esquemas novedosos -como el presupuesto base cero- que parecan
prometer lo que, hoy, sabemos imposible: resolver tcnicamente un
problema que es esencialmente poltico. Los presupuestos no son la
poltica, pero la expresan en uno de sus aspectos fundamentales: la
asignacin de recursos. Los presupuestos, sin embargo, son tambin la
expresin de una realidad institucional que slo se construye
lentamente, y cuya estabilidad depende, en buena medida, de esa misma
lentitud. La frustracin que muchas veces se siente en el gobierno, por
las dificultades de modificar la asignacin de los recursos por la va del
presupuesto, de manera que exprese mejor las prioridades polticas del
momento, no es sino el reflejo de este doble carcter del presupuesto:
parte prioridad poltica, parte rutina institucional. Slo entendiendo
este doble carcter se comprende que, salvo en procesos de ruptura
institucional, las transformaciones efectivas del presupuesto sern
siempre incrementales, siempre graduales. Y estas reformas
dependern no slo de qu tan adecuado tcnicamente sea el proceso
presupuestario - a u n q u e eso es importante- sino del equilibrio de
fuerzas que predomine en el gobierno y en la sociedad, y de la capacidad
que tengan esas fuerzas para traducir sus intereses en decisiones que
afecten la asignacin de los recursos pblicos.
En ese sentido, y desde la ptica de avanzar hacia una coordinacin
estratgica que sea capaz de administrar los recursos pblicos con ima
visin de conjunto y largo plazo, un buen esquema de programacin
presupuestaria supone la capacidad de explicitar, discutir y acordar las
prioridades a nivel del gobierno como tal, es decir trascendiendo las
prioridades sectoriales y definiendo las prioridades del gobierno en su
conjunto. Estas prioridades, a su vez, deben definirse de tal forma que
respondan de manera razonable a la propia evolucin de los acuerdos
polticos y al modo en que stos reflejen las preferencias sociales
propiamente dichas. Finalmente, como todo instrumento de asignacin de
recursos sociales - y en especial cuando estos recursos se asocian a
"polticas"- el proceso presupuestario debe satisfacer dos condiciones
fundamentales: la de generar incentivos para la accin individual y
colectiva, y la de producir resultados.
Tradicionalmente, el manejo de los recursos pblicos se ha centrado
en la administracin de los insumos. As, se sabe por lo general con cunto
financianento se cuenta en determinada institucin o para determinado
programa; se sabe con cuntos y con cules recursos hiunanos se cuenta, y
de cuntos recursos fsicos y de qu tipo se dispone. Es necesario llevar la

82
 administracin de los recursos hacia una planificacin de los productos:
cuntas escuelas, cuntos kilmetros de carreteras, cuntas lneas
telefnicas, cuntos pacientes atendidos, qu cobertura escolar, en fin,
cuntos bienes y servicios pblicos sern producidos y distribuidos con
esos recursos, con qu calidad y a qu costo, y con qu costo de
oportimidad. Sin embargo, habra que ir an ms lejos: de la
administracin de los insumos y los productos es necesario pasar a una
verdadera evaluacin de los resultados, determinando el impacto que estos
productos y esos recursos tuvieron sobre los usuarios mismos, y sobre el
pblico en general. Ms an, es necesario saber cul fue su impacto en
trminos de los objetivos de mediano y largo plazo de las polticas que les
dieron origen: Cunto aprendieron los nios que fueron a las nuevas
escuelas? Son suficientemente transitadas las carreteras cor\struidas? Los
pacientes tratados recibieron una buena atencin mdica? Estn
satisfechos los usuarios con la atencin y los bienes y servicios pblicos
recibidos? Avanza la sociedad en la direccin planteada, gracias a estos
resultados?
No es fc pasar de la administracin de los insumos a la de los
productos. Y es an ms difcil avanzar hacia un esquema de polticas
pblicas orientado a los resultados, en especial si comprendemos que el
margen de accin de los polticos, y de los gobiernos, puede ser amplio en lo
que concierne a los insumos, y ser aun significativo en lo tocante a los
productos, pero siempre es ambiguo en trminos de los resultados sociales,
en cuya configuracin incide multiplicidad de actores y procesos. Aim as, la
sociedad demanda resultados, y la asignacin de los recursos que se refleja
en el presupuesto pblico slo tiene sentido -como proceso- cuando se la
juzga desde el ngulo de tales resultados.
Las dificultades que normalmente se encuentran en el sector pblico
para otorgar incentivos diferenciados - y en particular incentivos
pecuniarios- han sido parcialmente resueltas por esta propia bsqueda
de resultados. En efecto, ms que al establecimiento de los tradicionales
premios (o penalizaciones) materiales, se ha recurrido de manera
creciente al incentivo que resulta del mismo aumento de la
responsabilidad, autoridad y poder que viene con los nuevos esquemas
de gestin.
De esta manera, el incentivo para cambiar el comportamiento
del gasto y el estilo de decisin del gestor se ha buscado a travs
de un cambio en el contexto institucional en que desarrolla su
trabajo el gestor: mayor autoridad y discrecin en el gasto,
mayor participacin en la formulacin del presupuesto y, a
cambio de todo esto, mayor responsabilidad (Zapico-Goi,
1998, p. 35).

83
 Por consiguiente, en esta bsqueda de resultados son vitales tanto
los instrumentos y procesos de evaluacin como la capacidad de
generar, a partir de ellos, sistemas de incentivos capaces de infundir una
dinmica que consolide y perpete la bsqueda de la eficiencia social en
la asignacin de los recursos pblicos. Esta eficiencia social demanda,
en primer lugar, un sentido de pertinencia que debe estar reflejado en las
prioridades estratgicas del gobierno y que refiere, por tanto, a la esfera
de la calidad poltica de ste; pero la eficiencia social tambin tiene que
ver con la mayor o menor eficiencia con que se asignen y utilicen esos
recursos pblicos, lo que refiere a la calidad de la gestin pblica como
tal. La simple reduccin de costos, que tan til es en el sector privado
cuando se traduce en un precio de mercado y enfrenta como contraparte
las ofertas de los competidores y las demandas de los consumidores, es
insuficiente en el caso de los bienes y servicios pblicos, ya que puede no
significar ms que un deterioro de la calidad, o una reduccin de la
cobertura encaminada a abandonar a los clientes de mayor costo. Por
eso la bsqueda de la eficiencia en el sector pblico debe fundamentarse
en u n equilibrio dinmico, difcil de cuantificar plenamente, entre tres
variables: el costo que se carga a la sociedad por producir determinado
bien o servicio; la calidad con que se produce ese bien o servicio pblico,
y la cobertura con que ste llegue a la poblacin (Gamier, 1997b, p. 25).
Los sistemas de incentivos y la institucionalizacin de los
mecanismos de rendicin de cuentas deben, por tanto, apostar en una
doble va: la poltica y la gestin. En ambos casos, es preciso desarrollar
incentivos adecuados, pertinentes y oportunos, que capturen la
esencia de la asignacin de recursos pblicos como u n proceso que no
pretende maximizar un conjunto de preferencias sociales
imperceptibles, sino mejorar la capacidad de la sociedad para tomar
decisiones colectivas, y para hacerlo de tal manera que se fortalezca la
capacidad y el deseo de la colectividad de responder afirmativamente
al podremos vivir juntos? con que nos enfrenta Touraine (1997).

2. El financiamento tambin debe planearse

Si bien suele privilegiarse la cuestin de la asignacin de los recursos

pbUcos -el destino del gasto- en trminos de su impacto redistributivo y de
su sigrficado para la ejecucin de las distintas poKticas de gobierno, no deja
de ser cierto que el financiamiento de ese gasto desempea tambin, por
accin o por omisin, un importante papel distributivo, y tiene significativas
consecuencias de tipo microeconmico y sectorial. El argumento,
frecuentemente utilizado, sobre la supuesta - o deseable- neutralidad de los
ingresos y el corolario segn el cual los objetivos distributivos o poKticos
deben buscarse exclusivamente mediante la asignacin y el uso del gasto,

84
 pero no de los ingresos, no tiene sustento terico ni mucho menos respaldo
emprico (vase Martn, 1995, p. 11).
En consecuencia, tan importantes como los esfuerzos recin
mencionados por mantener la coherencia entre la asignacin del gasto y
los objetivos y prioridades del gobierno, son los esfuerzos por coordinar
los diversos esquemas de financiamiento de la accin pblica, de
manera que se mantenga esa coherencia con la estrategia. No se trata
slo de resolver el problema cuantitativo de conseguir los recursos
suficientes y necesarios para mantener el equilibrio fiscal; se trata de
que los instrumentos seleccionados para financiar el presupuesto sean
consistentes con la estrategia planteada y coadyuven a su
materializacin.
Amrica Latina no slo se ha caracterizado por ima incapacidad
relativa para financiar sanamente su gasto pblico, sino por mantener
estructuras tributarias poco equitativas y, con frecuencia, perversamente
distorsionantes. A esto se han agregado im sinnmero de "correctivos"
-como incentivos, exenciones, excepciones, deducciones y dems arreglos
tributarios- que no slo tendieron a agravar los de por s graves
desequilibrios fiscales, sino a complicar los efectos netos de la poltica de
ingresos en trminos distributivos y sectoriales.
En las ltimas dcadas, la poltica de ingresos ha estado marcada
por dos grandes tendencias. Por una parte, los procesos de liberalizacin
y apertura econmica han llevado a disminuir drsticamente los niveles
absolutos y la dispersin de los aranceles sobre el comercio exterior.
Esto ha reducido el peso de estos ingresos en el conjunto del
financiamiento pblico, al tiempo que ha modificado las seales -los
precios- que guan las decisiones de inversin, corrigiendo de ese modo
lo que se dio en llamar el sesgo antiexportador que caracteriz a la regin
durante el perodo de sustitucin de importaciones, con efectos
distributivos importantes. Por otra parte, la coyuntura poltica haca
difcil que esa reduccin de ingresos se compensara con otras cargas
sobre la produccin y, en particular, con un aumento del peso que los
impuestos a la renta tenan en la recaudacin. En consecuencia, junto
con la ampliacin y profundizacin del impuesto al valor agregado
(IVA), que vinieron a llenar el vaco generado por la reduccin
arancelaria, "se ha reducido el nmero de bases imponibles y se ha
alterado la base territorial y funcional de los impuestos, de los de
comercio exterior hacia los tributos internos, y de los impuestos directos
hacia los indirectos" (CEPAL, 1998).
El impacto distributivo de estos cambios - y de aquellos que debern
disearse y ponerse en prctica para dar sustentabilidad a los ajustes
fiscales- no est determinado a priori y, de hecho, debe ser uno de los
elementos centrales a tomar en cuenta para la defircin misma de la
estrategia tributaria. Ms an, dadas las mltiples deficiencias que

85
caracterizan las adniinistraciones tributarias de Amrica Latina, la reforma
de las poKticas tributarias deber avanzar en forma gradual, combinando
los criterios propios del carcter y el tipo de impuestos que se apliquen con
las consideraciones correspondientes al proceso de mejora gradual de la
capacidad de administrar tales impuestos/
Esta reforma supone un grado importante de coordinacin dentro
del gobierno, y entre el gobierno y la sociedad, de manera que se logren
concretar las reformas, y que stas tengan la legitimidad necesaria para
consolidarse institucionalmente. En este sentido, destacan los
esfuerzos que se han realizado en distintos pases para mejorar el
diseo y la capacidad de recaudacin de los impuestos directos sobre
las empresas y sobre las personas; por simplificar la estructura de los
impuestos indirectos, promoviendo estructuras sencillas pero n o
uniformes de impuestos como el IVA (de manera que se evite un sesgo
regresivo) y complementndolos con unos pocos impuestos selectivos
sobre determinados bienes (de manera que se logre u n sesgo
progresivo).
Es importante destacar que, en ausencia de un pacto fiscal
ampliamente aceptado por la sociedad, en que se defina tanto el papel
como la magnitud y el modus operandi del Estado,
"los gobiernos tienen im incentivo para sustituir instnunentos
polticamente "costosos" -los impuestos y los gastos con cargo al
presupuesto que stos deben financiar- por otros ms "baratos",
que operan a travs de los canales burocrtico-administrativos y
no estn, por lo tanto, sujetos al mismo grado de escrutinio u
oposicin parlamentaria (CEPAL, 1998, p. 32).
Estos otros instrumentos, que van desde el endeudamiento -interno y
extemo-hasta la utilizacin de la emisin monetaria, pasando por el uso de
precios y tarifas de los servicios pblicos, o el acceso a ingresos trai^sitorios
(ya sean fruto de ventas de activos o de mejoras momentneas n
determinados precios, como el del petrleo o el cobre), suelen tener
impactos distributivos y sectoriales muy distintos a los que se dice aspirar,
y poco consistentes con las estrategias y las prioridades explcitas del

Esta consideracin apunta, bsicamente, a descartar muchas propuestas de reforma

integral del sistema tributario, ya que stas suelen suponer una capacidad administrativa
que por lo general no existe en los pases latinoamericanos. La elevada evasin que
caracteriza, por ejemplo, al impuesto a la renta, desacotxseja cualquier estrategia que
descanse, desde el inicio, en elevar el peso de los impuestos directos desde el 25% del total
de la recaudacin, proporcin que caracteriza en promedio a Amrica Latina, al 65% que
encontramos en los pases de la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos
(OCDE). El proceso, para ser eficaz, debe ser gradual.

86
gobierno. Aun as, ante la falta de im acuerdo poltico razonable, estos
resultados poco razonables son los que tienden a predominar.
En sntesis, si lo que se persigue es el predominio de la estrategia de
gobierno, y de las prioridades que sta implica, por sobre el logro de
objetivos parciales, sectoriales o de corto plazo, entonces la coordinacin de
las polticas de ingreso resulta tan importante como la coordinacin de las
polticas de gasto. Es fundamental que los instrumentos que se utilicen para
generar ingresos fiscales no slo sean adecuados desde el pimto de vista
estrictamente fiscal, sino que sean tambin adecuados desde el punto de
vista de su impacto sobre el conjimto de las polticas de gobierno. Los
incentivos y desincentivos que la poltica de ingresos implique para los
diversos actores sociales deben ser consistentes con los incentivos y
desincentivos que, de manera expKcita, se persigan mediante las distintas
polticas -econmicas, sociales, ambientales y otras- que constituyen la
accin conjimta del gobierno.

Un ejemplo reciente de esto lo tenemos en Ecuador. Ante la urgente necesidad de fiimnciar

el "bono solidario", que principalmente atiende las necesidades alimentarias bsicas de la
poblacin pobre, el gobierno se ha visto empujado a aceptar una violenta cada de gastos
que tienen gran impacto progresivo, como los de educacin y salud, ya que la sociedad
ecuatoriana -incluso los pobres mismos- se niega a Uegar a un acuerdo que elimine los
subsidios a los combustibles y a la electricidad, cuyo efecto es ms bien regresivo. As, se
opta por abandonar la educacin y la salud para poder comer, en lugar de generar ingresos
sanos mediante el cobro de la energa.

87
 VL COORDINACIN DENTRO DE DIVERSAS
FORMAS DE GESTIN
Cuando se habla de la funcin coordinadora de la planificacin, por lo
general se hace en referencia a la coordinacin interna de las actividades de
gobierno, a la coordinacin -por as decirlo- de la ejecucin pblica de las
polticas pblicas. Si bien este erifoque era razonable en tanto las polticas
pblicas efectivamente estuvieran fuertemente ligadas a la accin
exclusiva y directa del Estado y, ms exactamente, del gobierno central, ha
ido perdiendo relevancia a medida que adquieren importancia formas
menos centralizadas - y hasta privadas- de ejecutar los programas que
configuran las polticas pblicas.
As, a la ejecucin directa de las polticas pblicas por parte del
gobierno y sus instituciones ms cercanas, se agregan hoy, con carcter y
peso propio, otras tres opciones, mediante las cuales las polticas pblicas
se ejecutan en forma privada o descentralizada:
La contratacin pblica de bienes y servicios en el sector privado, la
descentralizacin, y
la privatizacin de actividades de inters pblico.
En el pasado, diversas actividades econmicas y sociales fueron
asumidas por los gobiernos con el propsito de ampliar su cobertura (o en
algunos casos mejorar su calidad) ms all de lo que el sistema de mercado
poda lograr en las condiciones existentes de oferta y de demanda. Muchas
veces, en su bsqueda de mayor cobertura - o calidad- estas actividades
pblicas perdieron de vista el problema de la eficiencia, y descuidaron el
costo que supona el logro de sus objetivos. En las condiciones actuales, es
principalmente por razones de costo y eficiencia (y en algimos casos por
razones de calidad) por lo que estas actividades tienden a ser "sacadas" del
gobierno mediante alguna de las opciones mencionadas: contratacin
privada, descentralizacin o privatizacin. Y aun en aquellos casos en que
se mantienen como actividades estrictamente pblicas, la preocupacin
por los costos y la eficiencia ha adquirido im nuevo status, y demanda
nuevos esquemas de gestin.
En efecto, en el marco de las transformaciones ocurridas en las
ltimas dcadas, y en particular ante las demandas de contar con im
entorno competitivo para la inversin, la presin por la eficiencia
econmica adquiere preponderancia y, con ello, se refuerza la necesidad de
reducir los costos de todos aquellos bienes y servicios pblicos que incidan
directa o indirectamente en la competitividad de las empresas. Por otra
parte, la crisis fiscal ha obligado a los gobiernos y a las sociedades a
plantearse, por razones ineludiblemente pragmticas, la cuestin de la
eficiencia. En im contexto en que no slo no se reducen, sino que aumentan
las demandas por muchos de los servicios pblicos, la limitacin de
recursos financieros obliga a poner en primersimo plano la cuestin
-tradicionalmente menospreciada en la administracin pblica
latinoamericana- de los costos. A menos que se est dispuesto a sacrificar
calidad o cobertura, la coyuntura actual implica la necesidad evidente de
elevar la productividad en la ejecucin de las polticas pblicas, de manera
que se pueda, literalmente, "hacer ms con menos". Esta combinacin de
nuevas demandas de eficiencia con un contexto de crisis fiscal ha dado
lugar a distintos planteamientos, desde el get prices right hasta la reduccin
de tamao del Estado y la privatizacin, pasando por la descentralizacin y
la habilitacin (empowerment).
Si bien este renovado inters en los costos es un aporte legtimo a la
bsqueda de la eficiencia social, algimas de las razones que llevaron a que
las actividades que producen y distribuyen estos bienes y servicios fueran
definidas, en su momento, como actividades "pblicas" siguen siendo
vlidas en diversos mbitos de la vida social. Los problemas de
imperfeccin de los mercados, de asimetra en la informacin, de
dificultades - o inconverencias- para la exclusin de quienes no pueden
pagar, y de extemaUdades en la produccin o el consumo de estos bienes y
servicios, se combinan con los problemas que surgen de la distribucin
desigual del ingreso, para seguir afirmando la imposibilidad e
inconveniencia de que las sociedades latinoamericanas resuelvan todas sus
decisiones de asignacin de recursos exclusivamente por medio del
mercado. El carcter pblico de muchas decisiones sociales sigue siendo
hoy tan legtimo como ayer.
Si no puede haber competencia en el mercado, o si esta competencia
no es garanta suficiente de que se alcanzar la eficiencia social que se
persigue, entonces qu hacer? La opcin que con ms insistencia se ha
intentado en los ltimos aos es una que combina nuevos esquemas de
gestin pblica con nuevos esquemas de regulacin sobre la ejecucin no
estatal de las polticas pblicas. De esta manera, se aspira a una solucin
subptima que permita a las sociedades avanzar de manera razonable
hacia esquemas que combinen criterios de costo con criterios de calidad y
cobertura, y que tomen en cuenta tanto la valoracin que la sociedad haga
de las desigualdades en la distribucin del ingreso, como de sus
aspiraciones de largo plazo.

90
 Antes de analizar algunos de los mritos y limitaciones de estos
nuevos esquemas para la ejecucin de las polticas pblicas, cabe ima
advertencia frente al influjo de las "modas". No se trata de afirmar que
ahora hay que contratarlo todo en el sector privado, ni descentralizarlo
todo, ni de que hay que privatizarlo todo; ni de separar totalmente
definicin de polticas y gestin tal como antes no se trataba de hacer lo
contrario. Tampoco se trata de encontrar un punto medio que venga a
funcionar como la "combinacin ptima" entre Estado y mercado. Como
ha sealado Hirschman en distintos contextos/ tales ptimos no existen:
entre el nfasis que podemos dar a las soluciones privadas de nuestros
problemas, y a sus soluciones pblicas -nos dice- "he pensado desde hace
mucho tiempo que cierto patrn de cambio de un estilo al otro no es slo
inevitable, sino claramente til y deseable: que no hay un solo camino mejor"
(Hirschman, 1986, p. 145). No se trata, por tanto, de establecer riingn tipo
de equilibrio ptimo, sino ms bien de buscar un equilibrio razonable y
cambiante, que permita ir mejorando la asignacin y la utilizacin de los
recursos pblicos y el cumplimiento de los objetivos y prioridades del
gobierno, establecidos mediante procedimientos democrticos.
En reaUdad, entre los distintos esquemas administrativos vigentes,
y entre las distintas formas de aprovechar la gestin privada - o no
gubernamental- para ejecutar los programas que corresponden a las
distintas polticas pblicas, no debe existir una relacin de mutua
exclusin, como si alguno de esos esquemas fuera intrnsecamente
superior a los otros para todo momento y situacin, sino ms bien una
relacin de complementacin, que depender de las condiciones
particulares del caso. As, refirindose a los distintos modelos de gestin
pblica en boga -modelo mquina, modelo red, modelo normativo y
otros-Mintzberg afirma de manera contundente:
"No hay un modelo que sea el mejor. Actualmente funcionamos
con todos ellos. La recaudacin de impuestos sera inconcebible
sin una saludable dosis del modelo mquina, del mismo modo que
lo sera una poltica exterior sin el modelo red. Y ningn gobierno
puede funcionar efectivamente sin un gran despliegue de
controles normativos, al igual que ningn gobierno actualmente
puede ignorar la necesidad de despojarse de lo que ya no
pertenece al sector pblico. El gobierno, en otras palabras, es un
sistema eminentemente eclctico, tan variado como la vida
misma" (Mintzberg, 1998, p. 69).

7 Con su agudeza caracterstica, Hirschman evit la tentacin de plantear la existencia de

equilibrios ptimos entre los sugerentes conceptos de "voz" y "salida", y ms bien insisti
en la necesidad de ajustes permanentes entre eUos, ya que "en todo momento se puede
afirmar que hay una deficiencia de uno o el otro de nuestros mecanismos; pero es muy
improbable que pudiramos especificar una combinacin ms eficiente de ambos que se
mantuviese estable a travs del tiempo" (Hirschman, 1977, p. 120).

91
 1. Gestin pblica: coordinacin y evaluacin

En la gran variedad de esquemas dentro de los cuales pueden operar las

polticas pblicas, es indudable que la ejecucin pblica como tal seguir
siendo una de las opciones que caracterizar, de forma significativa, el
quehacer de los estados latinoamericanos. Ante los riesgos y
oportimidades del momento, la reconstruccin de la capacidad estatal
para gobernar - y para hacerlo eficientemente- es una condicin esencial
para que los pases latinoamericanos puedan enfrentar con xito los retos
de la democratizacin, del desarrollo econmico y de la equidad. En este
contexto, como ha planteado el Centro Latinoamericano de
Admirstracin para el Desarrollo (CLAD), la construccin de "vma nueva
gestin pblica para Amrica Latina" aparece como un elemento
fundamental para mejorar la capacidad de gestin del Estado, as como
para aumentar la gobemabilidad democrtica del sistema poltico (CLAD,
1998).
Hemos visto que, como parte de la bsqueda de esta mayor capacidad
de gestin, es preciso desarrollar ima mayor capacidad de coordinacin en
el seno del propio gobierno: capacidad de coordinacin entre polticas,
entre sectores, entre programas y entre instituciones. Sin embargo, no
hablamos aqu de la coordinacin administrativa per se, cuya
responsabilidad compete a cada jerarca y a cada entidad o institucin
pblica, sino de la coordinacin estratgica, aquella que confiere tmidad y
carcter al accionar del gobierno, que ubica cada accin particular en su
perspectiva integral y de largo plazo.
Esta coordinacin supone -como se dijo ms arriba- el desarrollo de
la capacidad institucional y poltica de establecer prioridades estratgicas,
y de organizar el trabajo del gobierno en su conjunto alrededor de esas
prioridades y de los resultados esperados, de manera que se pueda aplicar
en cada caso el esquema de gestin que corresponda, de acuerdo con la
visin integral y de largo plazo que gua el accionar del gobierno. Esta
visin debe trascender la mera elaboracin de planes y las grandes
definiciones polticas, para reflejarse en los instrumentos propios de toda
gestin pblica:
Gestin de recursos financieros.
Gestin de recursos humanos.
Gestin de la inversin pblica.
La coordinacin estratgica busca que la asignacin de los recursos
humanos, de los recursos financieros y de la propia inversin pblica
corresponda con las prioridades de gobierno, pero busca adems que los
propios sistemas de gestin de estos recursos, y los incentivos (y
desincentivos) que contengan estos sistemas, sean tambin conducentes al
aumento de la productividad y la eficiencia social de la gestin pblica. Por

92
lo general, esto conlleva una mayor autonoma gerencial de las distintas
agencias ejecutoras que hay en el propio gobierno, y el uso de distintos
tipos de acuerdos, "contratos" o "compromisos de resultados" dentro del
sector pblico, y aun dentro del propio poder ejecutivo, del gabinete. En
cortecuencia, surge la necesidad de concebir nuevas formas de control que
sean adecuadas a esta combinacin de mayor flexibilidad gerencial por una
parte, y de mayor compromiso con las prioridades estratgicas del
gobierno, por otra. En particular, stas incluyen (CLAD, 1998, p. 17):
o El control contable de los costos, que abarca no slo el control de los
gastos realizados, sino tambin el descubrimiento de formas ms
econmicas y eficientes de hacer cumplir las polticas pblicas,
o El control de los resultados, realizado a partir de indicadores de
desempeo estipulados de forma precisa en los contratos de gestin o
en el tipo de instrumento de coordinacin que se utilice,
o El control social, por medio del cual los ciudadanos evalan los
servicios pblicos desde el punto de vista de su calidad, su costo, y la
oportunidad y accesibilidad que los caracterice.
Los nuevos esquemas de gestin, por tanto, se empiezan a alejar del
predominio del paradigma burocrtico, para incorporar elementos de ima
nueva cultura gerencial centrada ms en los resultados que en los procesos
mismos. Es claro que, tal y como lo ha planteado la CEPAL,
"... esta nueva cultura de la gestin pblica est asociada al
diseo de novedosos esquemas mediante los cuales las
entidades pblicas rectoras de un sector establecen los objetivos
y resultados esperados de la gestin de ima institucin
prestadora de dichos servicios o incluso los "contratan"
formalmente, y el cumplimiento de las metas establecidas es
objeto de evaluaciones peridicas. A rvel global, las entidades
rectoras tambin se someten al proceso de establecimiento de
objetivos y metas, en virtud de contratos con el jefe de gobierno
o las entidades fiscales o de planificacin. (...) Se destacan, en
particular, los avances logrados en esta materia en Chile,
Colombia y Costa Rica (CEPAL, 1998, p. 26).
Esto demanda la institucionalizacin de mecanismos adecuados de
evaluacin y seguimiento - y el correspondiente sistema de incentivos-
como complemento indispensable de los instrumentos mediante los cuales
se definen las prioridades y se las traduce a la gestin de los recursos
pblicos. En este contexto, la evaluacin deja de ser im mero ejercicio
acadmico o ima herramienta ms de control ex post - e s decir, ima
autopsia- y pasa a convertirse en im instrumento acHvo de la nueva
gerencia pblica.

93
 Es preciso insistir de nuevo en que, si bien esta transicin supone
importantes retos tcnicos y administrativos, ms que a un problema
tcnico se refiere a im problema poltico: someterse a ima efectiva rendicin
de cuentas es tm acto eminentemente poltico. Por ello que la consolidacin
de una cultura pblica basada en la evaluacin y el rendimiento de cuentas
exige, como primer paso, el compromiso de los gobernantes y, en general,
de la clase poltica de un pas.
El fracaso de muchos sistemas de evaluacin se origina,
precisamente, en que los mismos son diseados y conducidos por
entidades pblicas que no cuentan con un espacio poltico amplio y slido,
que Ies permita convertir sus iniciativas en proyectos de inters nacional, y
que cuenten con el apoyo y el compromiso de las ms altas esferas de
gobierno. En ausencia de voluntad poltica, se corre el riesgo de seguir
desarrollando instrumentos que si bien pueden ser novedosos y
acadmicamente sofisticados, suelen carecer de utilidad prctica. El apoyo
al ms alto nivel poltico, por tanto, constituye la clave para dinamizar im
proceso de cambio en la cultura institucional, conforme a una estrategia de
efecto cascada, de arriba hacia abajo, que debe involucrar gradualmente a
los gobernantes, a los jerarcas, a los funcionarios pblicos y, finalmente, a
los usuarios.

ASPECTOS DE LA FUNCIN DE
COORDINACIN:

ESTRATEGIA

EVALUACIN ASIGNACIN

EJECUCIN

8 La participacin ciudadana y el control por parte de los usuarios constituyen otro

mecatsmo dinamizador y legitimador de este proceso. Sin embargo, en el actual estado
de desarrollo efectivo de las democracias en el continente, la volimtad de las autoridades
polticas - y de la clase poltica- sigue siendo el elemento determinante para que la
rendicin de cuentas sea incorporada a la cultura gerencial de la poKtica latinoamericana
(Vase Gamier y Mora, 1999, p. 180).

94
 Si estamos hablando de un esfuerzo de evaluacin estratgica - y no
de otros procesos igualmente legtimos de evaluacin- tenemos que tanto
por la necesidad de vm aval y un respaldo efectivo al ms alto nivel poKtico,
como por la de contar con una perspectiva integral para evaluar los
distintos programas desde el ngulo de su prioridad global, el espacio
institucional idneo para esta evaluacin estratgica tiende a corresponder
con el espacio de la coordinacin y, en trminos ms generales, con el
espacio de la planificacin.
Ya hemos visto cmo las funciones de coordinacin y planificacin
requieren a su vez la evaluacin estratgica como uno de sus instrumentos
esenciales, ya que slo mediante tal evaluacin es posible cerrar el crculo
bsico de ima coordinacin efectiva, de manera que la definicin de ima
estrategia y de las prioridades pertinentes d paso a la correspondiente
asignacin de recursos (humanos, financieros, fsicos), que esta asignacin
conduzca efectivamente a la ejecucin de los programas pblicos en
cuestin y que, finalmente, la evaluacin permita identificar cmo y en qu
medida este proceso avanza de manera socialmente eficiente, y cmo esto
incide en la constante redefinicin de la estrategia, la asignacin de los
recursos y la ejecucin de los programas pblicos.
Cabe aqu ima advertencia contra la tentacin de querer convertir la
nueva gestin pblica y su nfasis en los resultados -as como el uso de
instnmientos de evaluacin como las metas, los indicadores y los
compromisos de resultados- en una nueva panacea que resuelva tour court
los mltiples y muy diversos problemas de la definicin y ejecucin de las
polticas pblicas y las estrategias de gobierno.
No hay tal panacea. Como bien se dijo ms arriba, no hay una nica
forma de enfrentar todos los problemas, no hay un modelo ideal de gestin o
gerencia pblica que se pueda generalizar a todos los casos y todas las
situaciones. Comprender esto es particularmente importante en lo
concerrente a la gestin por resultados, y al nfasis en la evaluacin y
medicin de estos resultados, ya que fcilmente puede caerse en un abuso
de estos instnra\entos. Como bien dice Mintzberg, "las cosas deben
medirse, desde luego, especialmente los costes; pero cuntos de los
beneficios reales de las actividades del gobierno se prestan a s mismas a
esta medicin?" (Mintzberg, 1998, p. 66).
Y es que as como es posible medir y cuantficar muchas cosas, y su
medicin puede contribuir de manera efectiva a una gestin pblica ms
pertinente y eficiente, hay otras tantas actividades que no son fcilmente
susceptibles de una medicin precisa, y eso no las hace menos importantes
para la sociedad. De hecho, es esta dificultad intrnseca para cuantificar y
valorar en forma precisa la importancia (y los costos de oportunidad) que
se asocia a ellas, lo que explica en buena medida que algunas de estas
actividades no logren transformarse en mercancas, de manera que puedan

95
ser producidas y distribuidas por medio del mercado en la cantidad y con la
calidad que la sociedad parece desear.
Por ima parte, pues, estn los problemas tcnicos que siempre
enfrentan los intentos por cuantificar en forma precisa y correcta los costos
y beneficios de la accin pblica: siempre habr un margen de error y, en
estos casos, un margen difcil de determinar. Por otra parte, estn los
problemas metodolgicos ms de fondo que hacen que, por su propia
naturaleza, algtmas de estas acciones no sean cuantificables del todo. En
conjunto, estos problemas demandan una dosis de prudencia y sentido
comn en la aplicacin prctica de los instrumentos tpicos de la nueva
gestin pblica. Recordemos que, en ltima instancia, la tcnica y los
instrumentos de gestin son una herramienta -y nunca im sustituto- de la
poltica.

2. Ejecucin privada de polticas pblicas

Si la ejecucin directa, por parte de entidades gubernamentales y mediante

contratos laborales, ha sido uno de los mecanismos tpicos para la
realizacin de los objetivos de las polticas pblicas, es cada vez ms
generalizada la utilizacin por parte de los gobiernos de otros tipos de
contrato para el logro de sus objetivos. Esto no es nuevo: los gobiernos
siempre han recurrido a la compra de bienes y servicios en el sector privado
como parte normal de su giro de actividades. Lo que da especificidad al
fenmeno actual es la creciente comprensin de la amplitud, diversidad y
profundidad con que hoy puede recurrirse al sector privado, no slo para
producir y distribuir muchos de los bienes y servicios que constituyen el
corazn mismo de diversos programas y polticas pblicas, sino incluso
para administrar algunos de estos programas.
Es importante distinguir esta opcin de los esquemas de
privatizacin de los servicios pblicos -que se analiza ms adelante- ya
que con frecuencia estos esquemas de contratacin para la ejecucin
privada de polticas pblicas son apoyados o atacados, no por cor^stituir
ima forma ms o menos adecuada de ejecutar poKticas que siguen siendo
pblicas, sino por ser percibidos -errneamente- como ejemplos de un
proceso de privatizacin.
Con la privatizacin propiamente dicha, lo que se persigue es
aprovechar el potencial del mecanismo de mercado para optimizar la
asignacin de los recursos de la sociedad. Como veremos luego, se trata de
trasladar a la iniciativa privada el proceso mismo de toma de decisiones
sobre el tipo de bienes y servicios a producir: su cantidad, su calidad y su
costo. En el caso que nos ocupa, el de la contratacin del sector privado por
parte del gobierno para producir los bienes y servicios que demanda
determinada poltica pblica, o para admirstrar su ejecucin, la situacin
es radicalmente distinta. De lo que se trata es de mantener en el mbito

96
 pblico -estatal- la decisin sobre la asignacin de los recursos sociales,
pero aprovechando, cuando sea el caso, la mayor productividad o la mayor
eficiencia en el uso de los recursos que ofrece la empresa privada. En otras
palabras, se trata tan slo de sustituir los tradicionales contratos laborales
con que opera el modelo burocrtico, por contratos con empresas privadas
u otros entes no estatales.' No cambia la esencia de la decisin pblica, y el
Estado - o el gobierno- sigue siendo responsable (accountable) por tales
decisiones, pero cambia radicalmente el esquema de ejecucin de stas.
En condiciones adecuadas - y con los instrumentos idneos- esto le
puede permitir al gobierno sea mejorar la calidad o bien reducir el costo
de sus programas mediante aumentos de la productividad. Sin embargo,
la gestin pblica por medio de contratos demanda una transformacin
institucional importante y el desarrollo de nuevas capacidades, ya que
supone la utilizacin de instrumentos para los cuales no estaban
diseados los esquemas tradicionales con que se toman las decisiones
pblicas, se administran los programas y se da seguimiento a su
ejecucin. Esto constituye un nuevo reto para la coordinacin de las
polticas pblicas, ya que se combinan aqu de manera peculiar las reglas
del sector pblico con las del sector privado. Como hemos dicho en otro
lugar,
"... el mercado, como el Estado, tiene sus reglas, tiene sus
mritos y tiene sus fallas. Combinar la toma de decisiones
pblicas con su ejecucin privada requiere, por tanto, nuevos
mecanismos de contratacin, nuevos incentivos y
desincentivos, nuevos esquemas de evaluacin, y nuevos
esquemas de rendicin de cuentas, todos destinados a operar en
un mundo que combina dos racionalidades distintas y
complementarias: la pblica y la privada. Tan import ante como
definir cules de las decisiones pblicas se financiarn y
ejecutarn en forma pblica mediante contratos laborales, y
cules se ejecutarn en forma privada mediante otro tipo de
contratos, es la tarea de definir estos contratos, que si bien
parten de im proceso competitivo mercantil, ima vez
establecidos se convierten en el sustituto, al menos parcial o
temporal, del mercado mismo" (Gamier, 1998, p. 21).
Desde el punto de vista de los esfuerzos de coordinacin, es
importante tener claro que el esfuerzo y los cuidados necesarios para
llegar a tener buenos contratos -elaboracin del cartel, seleccin del
contratista, especificacin detallada del contrato y sus puntos de
referencia- deben verse complementados por un esfuerzo y un cuidado

9 Para un anlisis del concepto de "lo pblico no estatal", vanse CunUl (1997), y Bresser
PereirayCuniU(1998).

97
sistemticos en el seguimiento de la operacin del contrato, ya que el
reto mayor de este tipo de contratos est, precisamente, en el problema
de lograr una adecuada rendicin de cuentas. Phillip Cooper dice con
acierto que los mecanismos tradicionales de control burocrtico -como
las auditoras y contraloras- no son suficientes para un estilo de gestin
que utiliza crecientemente los contratos, ya que esos mecanismos
"tenan mucho ms que ver con la necesidad de no hacer las cosas mal,
que con la expectativa de hacer las cosas mejor y con mayor efectividad"
(Cooper, 1998, p. 54). Por el contrario, se requieren esquemas de gestin
hbridos que puedan reconciliar las tareas de regulacin y control que
demandan las actividades tradicionales de prestacin directa de
servicios, con las nuevas tareas que acompaan a las estrategias
orientadas al uso de los mercados y cuasi mercados.

3. Descentralizacin

Por distintas razones, la descentralizacin es vma de las tendencias que ms

claramente marca los esfuerzos de reforma institucional que se han
impulsado en las ltimas dcadas en Amrica Latina. Para algunos, la
descentralizacin es una forma de fortalecer la democracia, llevando las
decisiones a espacios institucionales ms cercanos a la gente y a sus
comunidades. Para otros, la descentralizacin es ima forma de aumentar la
eficiencia del sector pblico, descargando al gobierno central de la
responsabilidad por la produccin y distribucin de muy diversos
servicios pblicos -como educacin, saneanento, salud, seguridad
ciudadana- y permitindole concentrarse en sus fimciones propiamente
polticas. Para algunos, la descentralizacin alivia las presiones sobre el
dficit fiscal, pues los gobiernos locales podran acceder a sus propios
ingresos tributarios, mientras que para otros la descentralizacin es tan
slo un primer paso hacia el objetivo final: la privatizacin de los servicios
pblicos y la reduccin de la influencia de la poltica en la asignacin de los
recursos de la sociedad.
En muchas ocasiones la descentralizacin se plantea como una
alternativa dicotmica a la "centralizacin" del poder, los recursos y la
capacidad administrativa a nivel del gobierno nacional.'" Tal dicotoma, sin
embargo, no logra captar las complejidades del fenmeno poltico, ni los
problemas que acompaan la asignacin de recursos hacia bienes y
servicios pblicos, ni las dificultades intrnsecas de una gestin pblica que
sea socialmente eficiente. La centralizacin imilateral que se dio en muchos

10 Dicotoma bien sintetizada en la "recomendacin" aparecida en una de las tiras cmicis de

Dilbert: "Si est centralizado, descentralcelo. Si est descentralizado, centralcelo".

98
 pases result, efectivamente, tanto en un alejamiento de ciertas decisiones
de las necesidades ms sentidas por los supuestos beneficiarios - o por
aquellos que se vean perjudicados- como en u n sobredimei\sionamiento y
recargo de los aparatos administrativos centrales, con la consecuente
atrofia de las capacidades administrativas locales. Pasar, sin embargo, a un
nfasis igualmente imilateral en la descentralizacin como "modelo" de la
gestin pblica, genera sus propios problemas: puede haber una prdida
de visin estratgica y nacional; surgen dificultades de coordinacin
sectorial e intersectorial; las decisiones que se descentralizan pueden ser
"capturadas" por los grupos de poder local, con lo que se reduce, en lugar
de aumentar, la participacin democrtica, y puede prevalecer ima
ausencia de criterios agregados que conduzcan a mantener los equilibrios
macroeconmicos, macrosociales y ambientales.
Comprender que la relacin entre la centralizacin y la
descentralizacin no es dicotmica sino complementaria, demanda por
corisiguiente un esfuerzo particular de coordinacin, tanto sustantivo
como institucional. Como claramente advierte la CEPAL, esto "exige el
diseo de esquemas institucionales que, junto con otorgar autonoma,
garanticen la orientacin, el seguimiento y la coherencia entre el proceso
de descentralizacin y las dems polticas y programas
gubernamentales" (CEPAL, 1998, p. 30). Los gobiernos nacionales deben
mantener y reforzar su papel poltico fundamental, en la definicin y
ejecucin de aquellos programas que demanden una ejecucin nacional y
pblica, as como en la responsabilidad de orientar y regular las
actividades que, por su carcter, se realicen de mejor manera a nivel de los
gobiernos locales. Estos, a su vez, deben experimentar u n permanente
proceso de profimdizacin democrtica - a nivel de representacin y de
participacin- deben mejorar su capacidad para generar y administrar los
recursos financieros que su funcin demanda, y deben alcanzar la
capacidad tcnica que se requiere para que la ejecucin de sus programas
sea no slo eficaz, sino eficiente.

4. Privatizacin de servicios pblicos

Por muy diversas razones, los gobiernos latinoamericanos se hicieron

cargo, a lo largo de su historia, de la produccin y prestacin directa de gran
cantidad de bienes y servicios. En algimos casos, estas "nacionalizaciones"
o estatizaciones no llegaron a tener ninguna justificacin satisfactoria
desde el pimto de vista social. En otros, la accin estatal pudo ser
importante en su momento, dadas las limitaciones transitorias que poda
mostrar el desarrollo de los mercados y dada la debilidad del propio sector
privado. Y en otros, finalmente, se pretenda corregir las fallas ineludibles
de mercados tpicamente monoplicos o svmiamente imperfectos, de
mercados caracterizados por la naturaleza eminentemente pblica de sus

99
bienes o servicios, o de mercados en los que la desigual distribucin del
ingreso era percibida como un obstculo insalvable para el acceso de la
poblacin al disfrute de bienes y servicios que, por alguna razn, se
consideraban "meritorios". Si bien muchas de las condiciones que dieron
origen a esas decisiones han cambiado -en parte como resultado de esas
mismas decisiones- sigue siendo cierto que todo gobierno debe determinar
si para alcarizar sus metas -en materia de equidad, asignacin de recursos y
crecimiento econmico, entre otras- es conveniente en determinados
sectores mantener empresas productoras de bienes y servicios o, por el
contrario, acudir al sector privado para su manejo, sujeto a mecanismos
indirectos de regulacin (CEPAL, 1998, p. 29).
Cuando hablamos aqu de privatizacin, de ese "acudir al sector
privado" para el manejo de determinadas actividades econmicas, lo
hacemos en el sentido preciso que se recoge en el ttulo de este acpite: el de
la privatizacin de servicios pblicos. No tiene sentido, para efectos de este
trabajo, usar im concepto ms amplio de privatizacin, que comprenda
todas aquellas actividades que, habiendo estado bajo tuicin del sector
pblico sin ningima justificacin desde el punto de vista de la eficiencia
social, han sido ahora privatizadas, y cuyo control -en ausencia de fallas de
mercado que ameriten ser corregidas- se deja absolutamente en manos de
las decisiones privadas de los agentes econmicos en el mercado. En otras
palabras, no nos preocupa aqu la privatizacin de "bienes privados", sino
la privatizacin de bienes y servicios pblicos, la privatizacin de
actividades que, por alguna razn, siguen demandando ima vigilancia y
ima regulacin pblicas, aun cuando se considere que es posible recurrir a
los mercados y a su produccin privada para aumentar la eficiencia
asignativa y la productiva.
Si en el pasado se consider que la rca - o la mejor- forma de
organizar la produccin y prestacin de estos bienes y servicios era la de
mantenerlos plenamente bajo el control estatal, hoy se considera que
existen condiciones, en la esfera pblica y en la privada, para que est
organizacin pueda ser distinta, y se puedan aprovechar mejor las ventajas
que cada sector ofrece. De algtma manera, se intenta encontrar im nuevo
equilibrio entre los aportes al progreso que surgen de la iniciativa
individual, estimulada por el mercado, y los aportes a la cohesin social
que surgen de la vigilancia y la regulacin pblicas.
En el caso de la contratacin pblica de empresas privadas - u
organismos no gubernamentales- para la ejecucin de determinados
prpgramas, slo se pretenda aprovechar la mayor capacidad productiva
de la empresa privada en determinadas actividades, manteniendo las
decisiones sobre la asignacin de los recursos en manos pblicas. En el caso

100
 de la privatizacin, el Estado cede a las decisiones privadas en el mercado
esta funcin fundamental, procurando no slo eficiencia productiva, sino
eficiencia asignatva. Sin embargo - y a diferencia de las privatizaciones
referidas a bienes privados tout court- la privatizacin de servicios pblicos
enfrenta un reto peculiar: el de evitar "que la mayor eficiencia interna de las
empresas traspasadas se obtenga a costa de un deterioro del
funcionamiento de los mercados y del bienestar de los consumidores."
(CEPAL, 1998, p. 30). Es por eso por lo que, jimto con la clara definicin de
los objetivos y la transparencia que deben caracterizar estos procesos, es
necesario desarrollar previamente el rol y la capacidad reguladora del
Estado, en particular cuando las actividades a privatizar presentan
notorias imperfecciones y extemalidades en sus mercados, o retienen un
marcado carcter pblico."
La regulacin, y las responsabilidades que implica, suponen un
importante reto de coordinacin para el que los gobiernos y la institucio-
nalidad vigente suelen estar poco preparados. Esto es as porque, dentro
de este nuevo arreglo pblico-privado, aumentan dentro del quehacer
gubernamental el peso y la importancia de actividades que presentan
muchos aspectos en comn, y que es necesario coordinar y armonizar
para evitar tratamientos inconsistentes entre sectores, que puedan
distorsionar el marco global de incentivos que se pretende construir
para la economa en su conjunto. Por ello el cambio en el rol del Estado
desde un papel productor a uno regulador implica fortalecer la
coordinacin desde una perspectiva intersectorial (Vase Rivera, 1999,
p.301).
No cabe evaluar aqu los resultados de los procesos de privatizacin
que se han llevado a cabo en las ltimas dcadas en Amrica Latina. Sin
embargo, y en el contexto de las nuevas responsabilidades de coordinacin
y regulacin pblicas que stas demandan, cabe destacar una
preocupacin generalizada: aim en los casos ms exitosos y mejor llevados,
si bien la privatizacin ha permitido elevar la eficiencia interna en la
produccin de los bienes y servicios en cuestin, no ha ocurrido lo mismo
con el traslado de estas mejoras a los usuarios y a la sociedad. En algunos
casos se ha logrado favorecer a los consumidores mediante ima mayor
cobertura y calidad de los servicios; sin embargo, son muchos menos los
casos en que los aumentos de productividad se traducen en menores costos
para los usuarios. Por lo general, lo que la experiencia parece mostrar es
que la situacin de los consvunidores slo mejora significativamente
cuando la privatizacin se ve acompaada por un aiunento igualmente
sigrficatvo de la competencia. No basta, por tanto, la privatizacin, y

11 "Pblico" en el sentido estricto que refiere a las dificultades o a la inconveitenda de excluir

delconsumo de esos bienes y servicios a quienes no quieran o no puedan pagar por ellos.

101
-ms grave an- no parece bastar siquiera la regulacin pblica de las
actividades privatizadas.'^
Los problemas que ervfrenta la regulacin son diversos y complejos.
En primer lugar, los mismos esfuerzos por hacer posible la regulacin
pueden atentar contra los esfuerzos por promover la competencia, dando
paso ms bien a la creacin o al mantenimiento de monopolios u
oligopolios privados que, lgicamente, tenderan a concentrar para s los
beneficios de cualquier aumento de la productividad.
En segimdo lugar, las dificultades tcnicas de la regulacin tienden a
producir marcos reguladores ambiguos y hasta contradictorios, con gran
cantidad de fallas y vacos que permiten ^y hasta promueven- el abuso
frente a los consumidores. Son particularmente importantes los problemas
que surgen tanto de los criterios que se definen para regir la fijacin de
precios o tarifas de los servicios pblicos, as como de la informacin de que
se pueda disponer para aplicarlos. Por lo general, los criterios convergen
hacia unos cuantos esquemas de "costos ms ganancias" que, al reconocer
los costos como parte de los precios, desincentivan los aumentos de
productividad, y ofrecen la dificultad adicional del acceso a informacin
fidedigna. En general, la regulacin por incentivos es un esquema para el
que las empresas estn intrnsecamente mejor preparadas que los
gobiernos.
Finalmente, la situacin ventajosa de las empresas reguladas se
combina con la situacin desventajosa de las entidades reguladoras, para
producir una patologa frecuentemente descrita en la literatura: la
captura del regulador por parte del regulado. Estos problemas son
particularmente graves cuando la privatizacin no da paso a la
competencia, sino a un esquema en que una o unas pocas empresas
controlan el mercado, lo que aumenta considerablemente su capacidad de

12 Con respecto al caso chileno, probablemente uno de los ms ordenados y

cuidadosos del continente, leemos lo siguiente: "Aunque la privatizacin de los
servicios pblicos chilenos ha conducido a mejoras sustanciales en su eficiencia
interna, estas ganancias en eficiencia no se han traducido necesariamente en cobros
menores, aim despus de dos revisiones tarifarias. De hecho, reducciones drsticas
de los precios slo han ocurrido en casos en los cuales ha surgido competencia. (...)
Esta situacin ha llevado a aumentos significativos de las ganancias de las firmas
reguladas en distribucin elctrica y servicios de telefona local, con los segmentos
regulados reportando tasas de retorno sobre la inversin ms altas que los
segmentos no regulados en la misma industria. Esta diferencia es an ms chocante
cuando se considera que hay menos riesgos en los sectores regulados, ya que son
monopolios naturales. En el sector elctrico, la tasa de retorno para las compaas
distribuidoras ms grandes fue del 30% en 1997, mientras que para la gran empresa
generadora (relativamente) no regulada la cifra era del 9.9%. Ese mismo ao la tasa
de retorno para la mayor compaa telefnica de servicio bsico fue de 19.1%,
mientras que para la principal compaa telefnica de larga distancia fue de 4.9%"
(Serra, 1999, p. 235).

102
 influir sobre las iiistituciones reguladoras y - p o r supuesto- sobre las
personas que trabajan en ellas.
Tal como ocurre con las necesidades de coordinacin a otros rveles
(como las que vimos al analizar la cuestin presupuestaria) existe una
marcada tendencia a comprender la regulacin como im reto
eminentemente tcnico de la gestin pblica moderna, menospreciando - y
hasta despreciando- la dimensin poltica de la regulacin, que constituye
de hecho su dimensin principal. Este desprecio de la poltica se manifiesta
-como agudamente seala Eugenio Rivera- en que "al perder de vista la
naturaleza poltica de la regulacin, lo poltico aparece como una
distorsin, expresada en "los objetivos de corto plazo del gobierno de
tumo" respecto de los cuales -se dice- el regulador debe ser protegido"
(Rivera, 1999, p. 301).
La experiencia parece sugerir que, por el contrario, la regulacin
debe plantearse en primer lugar como una opcin poltica: la regulacin
busca ser el complemento sine qua non para que determinadas actividades
econmicas, trasladadas al espacio institucional del mercado y la empresa
privada, produzcan resultados que sean socialmente eficientes, y no
solamente rentables desde el punto de vista privado. La regulacin, pues,
no debe verse como ima distorsin arbitraria, sino como expresin
legtima de las decisiones colectivas de una sociedad, a travs de su
sistema poltico.
En las condiciones vigentes, la regulacin supone una elevada
capacidad tcnica, pero nimca se reduce a sta, ya que supone tambin una
elevada capacidad de reflejar los acuerdos democrticos y de aplicarlos de
manera efectiva. En trminos institucionales, esto parece demandar tres
niveles de accin: poltica, tcnica y ciudadana.
A nivel poltico, se trata de fortalecer la capacidad del gobierno - y
del poder ejecutivo en particular- para desarrollar los marcos normativos
y las polticas de promocin de la competencia y regulacin de los
mercados adecuadas para el tipo de esquema institucional que se quiere
construir. Los procesos de privatizacin deben comprenderse
integralmente no como procesos de venta de activos o de empresas
pblicas, sino como procesos de desarrollo de mercados. En
consecuencia, la regulacin no debe verse como una poltica sectorial,
sino como una poltica de gobierno.
A nivel tcnico, se trata de constituir entidades reguladoras con im
alto grado de sofisticacin y conocimiento, con adecuadas condiciones
internas y extemas para el ejercicio de sus funciones y con un claro esquema
de rendicin de cuentas hacia el gobiemo del que forman parte como hacia
la ciudadana.

103
 A nivel ciudadano, finalmente, se hace indispensable el desarrollo de
mecarxismos de participacin que permitan ejercer esa rendicin de
cuentas. La complejidad de los problemas, y las dificultades del acceso y
manejo de la informacin, hablan de la necesidad de corwtruir instancias de
representacin ciudadana que puedan especializarse en esos problemas, y
que se coristituyan en vina garanta de que la participacin ser real y
efectiva, y no solamente formal. En varios pases, las defer\soras de los
habitantes han empezado a desempear im papel interesante en este
sentido."

13 En Costa Rica, la Defensora de los Habitantes participa de manera explcita - y con

buen resultado para los consumidores- en las audiencias de la Autoridad Reguladora
de Servicios Pblicos (ARESEP) en que se discuten los aumentos tarifarios
correspondientes.

104
 Hoy, en Amrica Latina, la planificacin aparece como ms necesaria que
nunca, pero menos dotada polfica, tcnica e institucionalmente para
superar los retos del momento. El subcontinente enfrenta agudos
desequilibrios sociales en un contexto de serias restricciones financieras, lo
que se ve agravado por el desgaste institucional y el cambiante entorno
poltico- ideolgico, que tiende a favorecer la satisfaccin de intereses
particulares -sectoriales, gremiales y regionales- por encima del inters
colectivo de las sociedades latinoamericanas. Los sectores medios en
particular -actuales y futuros- se enfrentan a im difi'cil vaco en lo
productivo y en lo poltico, y esto marca tanto las posibilidades de una
mayor integracin social como las de ima dinamizacin de la vida poltica
en democracia.
La globalizacin impone los criterios globales de eficiencia, los precios
correctos en que se traduce la valoracin global de insumos y productos. No
son posibles ni deseables las salidas autrquicas, y ms bien se plantea el
reto de buscar ima integracin ms inteligente con la economa global, una
integracin que promueva la integracin social de las sociedades
latinoamericanas, en vez de darse a costa de ella. Esto supone avanzar en la
construccin de im equilibrio dinmico entre eficiencia, equidad y
democracia, tarea que si bien demanda una elevada capacidad tcnica por
parte del Estado y sus instituciones, es fundamentalmente una tarea
poltica: la de poner en perspectiva los diversos intereses particulares y
articularlos dentro del proceso ms general y de largo alcance del
desarrollo de la sociedad en su conjimto.
En ello radica el papel fundamental de la planificacin, el de lograr un
equilibrio dinmico y mutuamente eruiquecedor entre la visin de
conjunto y de largo plazo, y el aqu y ahora en que siempre opera la accin
poltica. Esta actividad de sntesis es indispensable para coordinar los
distintos niveles del gobierno, las distintas polticas, las distintas
instituciones y los distintos programas de gobierno desde una visin
estratgica.
Una visin estratgica exige la definicin de prioridades, de manera
que estas prioridades sirvan de principio ordenador a los procesos de toma
de decisiones sociales y a la elaboracin y aplicacin de las polticas

105
 pblicas. A partir de estas prioridades, es preciso establecer las
responsabilidades correspondientes -polticas, financieras y operativas-
de manera que se distribuyan y asignen correctamente las tareas y los
recursos, y se pueda exigir la consecuente y necesaria rendicin de cuentas.
Estos esfuerzos de coordinacin deben darse dentro de los grandes
campos de las polticas pblicas y entre stos: la poltica econmica, la
poltica social y la poltica ambiental, entre otras. Esta integracin entre los
aspectos econmicos, sociales y ambientales del desarrollo a partir de la
formulacin misma de las polticas y programas de gobierno, plantea
nuevos retos institucionales y polticos y abre nuevas posibilidades para el
desarrollo sostenible del continente.
Uno de los retos tradicionales - y no por eso menos importante- es el
que refiere a la relacin entre planificacin y presupuesto. Mientras en las
ltimas dcadas predomin un enfoque fiscal de la poltica presupuestaria,
orientado a enfrentar los agudos desequilibrios macroeconmicos que
aquejaban al continente, hoy ha resurgido la necesidad de que la asignacin
presupuestaria se enmarque en vma visin de conjvmto y vma estrategia de
largo plazo que le den sentido y coherencia. Esto requiere un espacio
institucional adecuado para coordinar im esfuerzo a nivel del gabinete en
su conjunto, y no slo la negociacin bilateral de cada ministro con su
colega de Hacienda o Finanzas. Como vimos, el presupuesto trasciende la
mera formulacin contable para constituirse en el "punto de reunin de
fuerzas de la sociedad" y, en esa medida, es un instrumento tpicamente
poltico.
Sin embargo, el presupuesto debe ser, adems, ima adecuada
herramienta de gobierno, para lo cual el proceso presupuestario debe
satisfacer dos condiciones fundamentales: la de generar incentivos para la
accin individual y colectiva, y la de producir resultados. En esta bsqueda
de resultados son vitales tanto los instrumentos y procesos de evaluacin
como la capacidad de generar, a partir de ellos, sistemas de incentivos
eficaces para promover la bsqueda de la eficiencia social en la asignacin
de los recursos pblicos.
Esta bsqueda de la eficiencia social se refiere no slo a la asignacin,
sino tambin a la utilizacin de los recursos pblicos. Esta preocupacin ha
llevado a la bsqueda de ima nueva gestin pblica, en que a la ejecucin
directa de las polticas pblicas por parte del gobierno se agregan hoy otras
opciones para ejecutar esas polticas en forma privada o descentralizada.
En este contexto, destacan la contratacin pblica de bienes y servicios en el
sector privado, la descentralizacin, y la privatizacin de actividades de
inters pblico. De esta manera se aspira a encontrar soluciones
subptimas que permitan avanzar de manera razonable hacia esquemas
que combinen criterios de costo con criterios de calidad y cobertura, y que
tomen en cuenta tanto la valoracin que la sociedad haga de las

106
 desigualdades en la distribucin del ingreso, como de sus aspiraciones de
largo plazo.
Para esto se requiere una adecuada coordinacin estratgica, de
manera que la asignacin de los recursos pblicos se corresponda con las
prioridades de gobierno, y que los propios sistemas de gestin de estos
recursos sean tambin conducentes al aumento de la productividad y la
eficiencia social de la gestin pblica. Esto conlleva a veces el uso de
distintos tipos de acuerdos, "contratos" en el seno del sector pblico, para
lo cual se deben organizar nuevas formas de control que sean adecuadas a
esta combinacin de mayor flexibilidad gerencial, por ima parte, y de
mayor compromiso con las prioridades estratgicas del gobierno, por otra.
La descentralizacin, que va un paso ms all, exige vma gran
capacidad institucional para que, junto con el aumento de la autonoma de
los gobiernos locales, se garantice la orientacin, el seguimiento y la
coherencia de sus polticas con el conjimto de las polticas
gubernamentales.
Finalmente, en el caso de la privatizacin de servicios pblicos es
necesario, adems de ima clara definicin de los objetivos, desarrollar
previamente el rol y la capacidad reguladora del Estado. La regulacin
busca ser el complemento sine qua non para que los procesos de
privatizacin produzcan resultados que sean socialmente eficientes, y no
solamente rentables desde el pimto de vista privado. Es importante tomar
en cuenta que, como vimos, la experiencia muestra que la situacin de los
consumidores slo parece mejorar significativamente cuando la
privatizacin se ve acompaada por un aumento igualmente significativo
de la competencia, lo que plantea retos particulares a los esfuerzos de
coordinacin entre el inters pblico y los criterios privados de asignacin
de los recursos.
En sntesis, podemos decir que la funcin de coordinacin estratgica
debe ser entendida como una herramienta de la planificacin que permita
avanzar en la construccin permanente del equilibrio necesario entre la
eficiencia econmica, la equidad social y la democracia poltica. Estos
ltimos deben ser los tres pilares de una adecuada gestin pbUca, y su
equilibrio debe penetrar toda la accin y visin del gobierno, lo que
demanda un esfuerzo particular de coordinacin poltica y capacidad de
smtesis.
Para ello, los gobiernos requieren un espacio de coordinacin poKtica
al ms alto nivel, pero con capacidad de penetrar las acciones de nivel ms
especfico, de manera que la accin del gobierno trascienda el puro y simple
activismo, y la definicin de las polticas vaya mucho ms all de la mera
especulacin. Si bien la fimcin de coordinacin demanda vma alta
calificacin tcrca y im conjunto adecuado de herramientas de gestin, es
ima funcin con im contenido eminentemente poltico. Por ello, la

107
bsqueda de una mayor capacidad de coordinacin estratgica no tiene
por fin "despolitizar la poltica", sustituyndola por algn tipo de decisin
tcnicamente ptima, sino que tiene ms bien la finalidad de "hacer bien" la
poltica. Frente al get prices right que caracteriz los aos de estabilizacin y
ajuste, las tareas del momnto parecen demandar im esfuerzo igualmente
significativo en esta otra direccin: get politics right.
Finalmente, cabe transgredir ligeramente el tema de este trabajo para
terminar pregimtndonos por el contexto poltico de la nueva
planificacin. Frente a las presiones de la globalizacin, y en el contexto de
los desequilibrios sociales y econmicos que caracterizan a la regin,
parece necesario que, para su propia sustentabilidad, los esfuerzos por
"hacer bien la poltica" permitan definir un nuevo papel para los sectores
medios de Amrica Latina. En medio de las crisis y los ajustes, se ha
ensanchado la fragmentacin poltica y el predominio de los intereses
particulares, dificultando la construccin de cualquier visin estratgica.
Los sectores medios urbanos y rurales se han quedado sin cabida en los
distintos proyectos parciales que se perfilan, y sin esperanza. Estos
sectores, sin embargo, son la base de cualquier proceso de desarrollo que
apueste por la integracin nacional como condicin de xito de la
integracin global, y que pretenda devolver la credibilidad a la democracia
como la forma de gobierno que, con sus mritos y sus limitaciones, mejor
expresa la voluntad colectiva de las naciones.

108
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110
FUNCIN DE PENSAMIENTO DE LARGO PLAZO;
ACCIN Y REDIMENSIONAMIENTO

Profesor de la Universidad del Valle (Colombia)

Candidato a Doctor en Previsin Hiunana y Social
Pontificia Universidad Gregoriana, Roma"

El autor desea agradecer la confianza otorgada para la realizacin de este trabajo por los
seores Jos Antonio Ocampo, Secretario Ejecutivo de la CEPAL y Director del ILPES, y
Edgar Ortegn, Coordinador del ILPES y Eiace con la Secretara Ejecutiva de la CEPAL,
y su valeroso inters por recuperar esta dimensin del pensamiento para Amrica Latina
y el Caribe. Igualmente reconoce el invaluable apoyo de la seora Eleonora Masini y del
Rvdo. Padre Alejandro Angulo, S.J., de la Pontificia Urversidad Gregoriana en Roma, y
los aportes del seor Mateo Apuzzo y de la seora Fabierme Goux-Baudiment (Projective,
Francia e Italia), del seor Wendell Bell de la Urversidad de Yale, y en Colombia de los
seores Juan Jos Echavarra -de la Fimdacin para la Educacin Superior y el Desarrollo
(FEDESARROLLO-, Gonzalo Ordez -del Fondo Colombiano de Investigaciones
Cientficas y Proyectos Especiales (COLCIENCIAS)-, Hernando Ruiz y, muy
especialmente, de la seora Marta Prez Castao, de la Universidad del Valle, por su
generoso y oportxmo respaldo "tcnico-logstico".

111
 RESUMEN

El presente ensayo se propone mostrar el aporte que puede hacer la

previsin a la decisin pblica en Amrica Latina y el Caribe. Y, a partir
de esa reflexin sobre el pensamiento de largo plazo, se propone
plantear algunas alternativas para enriquecer los enfoques y las
herramientas que el ILPES puede ofrecer a los gobiernos de la regin en
esta materia.
Primero, se argumentar brevemente por qu existe una necesidad
creciente de pensamiento de largo plizo para enfrentar los grandes
desafos que plantea el entorno latinoamericano y caribeo.
Correlativamente se presentarn en grandes lneas las caractersticas de la
oferta de servicios de este tipo que actualmente provee el entorno
mundial. Se har evidente que la previsin actual est llegando a su
"mayora de edad", y que, tanto a nivel mundial como regional, existen
procesos y semillas de cambio que pueden servir para una "fertilizacin
cruzada" con las ciencias sociales, econmicas y administrativas, a fin de
mejorar la oferta de servicios de previsin y producir reflexiones ms
serias y estructuradas al respecto. Segundo, se analizar el panorama
actual de la previsin en Amrica Latina y el Caribe y se har una lectura
crtica de sus aportes, necesidades y caractersticas. Finalmente, se
esbozarn algunos criterios y recomendaciones para que el ILPES lidere a
nivel regional una profunda renovacin del pensamiento de largo plazo,
y se identificarn algunas acciones estratgicas de redimensionamiento
institucional.
As pues, desde una lectura del estado del arte internacional, se
desarrollar una propuesta de cuatro planos que abre posibilidades
para incorporar (en serio) el pensamiento de largo plazo en la
decisin pblica y la gestin estratgica del Estado. Se har hincapi
en una aproximacin sistmica, segn la cual este proceso requiere
combinar i) las metodologas emergentes y las posibilidades de los
sistemas de informacin y gestin del conocimiento (el primer
plano), con ii) mutaciones en las estructuras de planificacin, que a su
vez suponen cambios cualitativos en los actores y las instituciones, as
como el enriquecimiento del debate pblico (segundo plano), con iii) un
mejoramiento del conocimiento existente para enfrentar la complejidad y

11.'?
la incertidumbre - a nivel de las ciencias econmicas, sociales y
administrativas principalmente- (el tercer plano), y con iv) procesos de
pedagoga social y transformacin cultural que permitan fortalecer la
capacidad de aprendizaje en asuntos estratgicos, como son, entre otros,
la percepcin y el manejo de los cambios sociales y tecnolgicos, la
renovacin crtica de los paradigmas y el desarrollo del pensamiento
estratgico, y la utilizacin del conocimiento social.

114
 I. EVOLUCIN Y PANORAMA INTERNACIONAL
DE LA PREVISIN'

1. La necesidad de pensamiento de largo plazo em

Amrica Latina y el Caribe

Interrogarse sobre el largo plazo es una de las reflexiones ms

importantes y pertinentes que pueda realizar la regin. Ms an en un
momento histrico tan significativo como es el comienzo de un nuevo
milenio, en el cual se abren posibilidades, se mira hacia atrs para
evaluar lo hecho y tambin hacia adelante para delinear algunos ejes
estructurantes del prximo siglo.
Preguntarse por el largo plazo es importante porque este es im
continente que se ha caracterizado por su mirada cortoplacista (ms bien
microplacista), la escasa existencia de oficinas de planificacin de largo
plazo en los ministerios afines, ima bajsima pertenencia a las
organizaciones internacionales de futuristas, y la prdida progresiva de su
libertad y capacidad de maniobra para construir su propio futuro deseado.
Por otra parte, es una reflexin pertinente porque el perodo 1980-2010
seguramente pasar a la historia como aquel en el cual se levantaron los
cimientos de la estructura productiva internacional contempornea, y se
efectu el reacomodamiento del orden mimdial a nivel geopoltico y

1 El presente documento se refiere bsicamente a los asuntos mstitucionales y

metodolgicos de la previsin. Por tanto "los conterdos" de los futuros no se discuten a
fondo. En este campo siempre se presentan controversias sobre la terminologa bsica.
Para aclarar de qu se est hablando se ha preparado el anexo 1, que trata de brindar ima
evolucin conceptual de la disdpliiw. En adelante se entender por pei\sainiento de largo
plazo la funcin que se ocupa de la formulacin de la gran estrategia, o la visin estratgica
de un pas o regin, es decir, una imagen estructurada del futuro en horizontes temporales
de largo alcance (ms de diez aos), que propone y ordena los grandes objetivos
econmicos, sociales, polticos, culturales, cientflco-tecnolgicos y ambientales. La
estrategia se identifica con los grandes Hneamientos de desarrollo, e implica un significado
normativo (deber ser) pero tambin de identificacin de las rutas para lograr tal
imagen-objetivo. Por tanto, ha de verse como un proceso dinmico y flexible que debe
permitir la modificacin de los planes como respuesta a las cambiantes circunstancias del
entorno. Asimismo, se hace hincapi en la dimensin del perwamiento estratgico, porque
ste condicior\a la perspectiva o enfoque que determina la puesta en escerui de la
plaificacin (vanse Matus, 1992; Loehle, 1996; Morrisey, 1996).

115
geocultural. Vale decir, vivimos im momento en el cual se estn
configurando las principales transformaciones histricas que marcarn los
futuros posibles de nuestras sociedades, a un ritmo por lo menos cuatro
veces mayor que el que caracteriz a la revolucin industrial (vase
Markridakis, 1990), con sus consiguientes dificultades de percepcin y de
accin coherente y consecuente, y sus crecientes costos de oportunidad.
La magnitud de los desafos es impresionante: en lo social, somos la
regin ms desigual del planeta, y en lo demogrfico tenemos una
generacin en crecimiento que es una fuente de creatividad y una fuerza de
trabajo inmensa, si se compara con la transicin de otros continentes (vase
BID, 1998); en lo ambiental, contenemos varios de los ecosistemas
estratgicos ms importantes para el mimdo, pero no podemos aprovechar
plenamente nuestras potencialidades en biodiversidad y recursos
naturales (Gallopin, 1995), culturalmente, estamos en bsqueda de una
identidad, con nuestras propias hibridaciones y nuestro propio paso a la
contemporaneidad, en vez de una modernidad tarda (vanse Garca
Canclii, 1990; Cruz, 1998); en lo poltico institucional, estamos en plena
transicin democrtica, ante unos procesos de descentralizacin y reforma
del Estado incompletos, y con prdidas importantes de gobemabilidad,
an entre el populismo y el autoritarismo, aunque stos se vistan con
nuevos ropajes (Urza y Agero, 1998; Di Gropello y Cominetti, 1998).
Finalmente, en el plano tecnolgico, todava impresiona nuestro rezago,
aunque hemos logrado avances significativos en algunos sectores y pases;

El concepto de pensamiento a largo plazo comprender, para efectos de esta discusin, los
diversos enfoques de los estudios del futuro, entre ellos los estudios globales, los estudios
del siglo XXI (Garret, 1996; Barney y Alorao, 1988), tambin denominados en ima poca
estudios riacionales 2000 (Hermarmsson, 1988), y los sistemas de gran escala (large-scale
systems) (Moavenzadeh y Macomber, 1999). Dentro de este conjunto se usar
preferiblemente el concepto contemporneo de previsin (foresight), tal como lo establece
la escuela de Manchester (Loveridge, 1999) -vale decir, como un proceso de anticipacin y
elicitacin de opinin experta, a fin de establecer prioridades frente a presupuestos
restringidos en condiciones de competencia internacional, de creacin de interfaces con
dientes, proveedores, aliados, reguladores, etc., y de creacin de significado para
esclarecer la visin estratgica y reducir la incertidumbre- y como lo concibe la escuela de
previsin humana y social (Masini, 1993; Medina, 1999; Goux-Baudiment, 1996b), o sea,
una perspectiva de investigacin concerniente a la evolucin futura de la humanidad que
permite desarrollar elementos de prevencin y construccin de proyectos futuros. Para
Masini (1994), esta definicin implica un paso adelante que es posterior al concepto de
prospectiva, puesto que a la volimtad de actuar le aade la necesidad de tomar conciencia
y crear habilidades para proyectar el futuro en la direccin deseada, para ver el peso de las
acciones cotidianas sobre los procesos en ciu^o, "y poder, dialogar maana, sin amargiura,
con las nuevas generaciones y con aquellos que nos pedirn cuentas sobre nuestra gestin
de hoy". Por tanto, la palabra previsin no se usar en el sentido francs (cuantificacin,
extrapolacin), l en el ruso (Bestuzhev-Lada, 1997), r corJorme a la clebre definicin de
Jantsch (1973), que se refieren de modo restringido a la previsin tecnolgica.

116
 y en lo econmico ocupamos lugares discretos en la competencia
internacional, con enormes problemas para la transformacin productiva,
la atraccin de capitales, la conservacin de los equilibrios
macroeconmicos, y la puesta en prctica de procesos de integracin
menos inestables y ms eficientes (Rosales, 1996; Rosenthal, 1996). Dicho en
otras palabras, somos una regin en plena construccin.
No obstante tales desafos del entorno, en Amrica Latina y el Caribe
las restricciones contextales e institucionales para pensar el largo plazo y
la escasez de visiones de sociedades deseables realmente transformadoras
parecen ser el signo de los tiempos. Igualmente cierto es que la
discontinuidad de los procesos organizativos y la constante renovacin de
los dirigentes y tecnopoh'ticos hacen que exista poca claridad sobre la
utilidad real que la reflexin a largo plazo pueda tener para la decisin
pblica en la vida cotidiana. De hecho, el solo concepto de estudios del
futuro - o de futuros, como se dice en ingls- suena tan rimbombante a
tantos odos, que inmediatamente se lo asocia con la utopa o la ciencia
ficcin, como si todo fuese lo mismo, o como si se tratara de im futuro tan
lejano que no valiese la pena ocuparse de l,^ en lugar de comprender que el
asunto principal radica en la incorporacin del pensamiento de largo plazo a la
accin presente.
Por otra parte, en algimos crculos latinoamericanos y caribeos
hablar hoy de planificacin de largo plazo parece im anacronismo
imperdonable, quizs por algunos sesgos ideolgicos, quizs por una
historia no muy feliz. En el lado neoliberal, nombrar este mantra es como
llamar al diablo. Dialogar con la comunidad universitaria tradicional al
respecto implica librar arduas batallas contra la ortodoxia dominante, e
interactuar con la clase poKtica y empresarial consuetudinaria implica
desconstruir prejuicios, evitar el sesgo instrumental que reduce todo
ejercicio a "algo concreto", y evitar el arte manipulatorio de quienes
pretenden que los resultados siempre les sean favorables. En im ambiente
acostumbrado a proyectos puntuales, hablar de reflexiones contextales y
sintticas acerca de los futuros posibles, y de generar colectivamente
alternativas, pj-oduce incredulidad y im escozor casi instantneo. Si por
vma parte existe fobia a la planeacin, y por otra al largo plazo, jimtar las dos
palabras es exponerse al rechazo. De hecho, una parte importante de la
institucionalidad dedicada a la planificacin de largo plazo ie seriamente
afectada en los ltimos 15 aos, es decir, durante el predominio del
pensamiento neoliberal en todo el mundo. Sin embargo, como era de
esperarse, los propios excesos del pensamiento nico, los fracasos

"En el largo plazo todos estaremos muertos", dira Keynes, expresin que suelen dtar los
enemigos del pensamiento a largo plazo, olvidando con frecuencia que el mismo pensador
haba dicho que "quienes se llaman a s mismos hombres prcticos suelen ser vctinuis de
algn economista difunto".

117
institucionales experimentados, y la transicin problemtica a una
perspectiva global han convocado de nuevo a repensar este concepto en el
ltimo lustro.
Sin embargo, en la regin, ms que un abierto y profundo debate
pblico al respecto, se ha hecho evidente el triimfo de un pragmatismo
eficaz para administrar los equilibrios macroeconmicos en el corto plazo,
pero incapaz de generar proyectos de futuro colectivos/ Entonces,
aparentemente, no queda mucho espacio para plantear alternativas sobre
la viabilidad de la planeacin de largo plazo, con todas las implicaciones que
este concepto tena en el pasado. Sin embargo, lo que s queda claro es que la
necesidad de pensamiento de largo plazo permanece intacta y aumenta todos los
das.
Si bien debe dejarse constancia de que el ILPES ha perlado el asunto
con anterioridad, desafortunadamente sus reflexiones tal vez se
adelantaron a su tiempo o no fueron escuchadas^ o, como siempre, el
predominio de lo urgente sobre lo importante releg la discusin sobre esta
funcin de planificacin al cajn de los asxmtos pendientes. El hecho es que
hoy es necesario explorar nuevos caminos. De acuerdo con Ocampo (1998),
es necesario ir ms all del Consenso de Washington y avanzar en una
segvmda ola de reformas que n o se limiten a una mayor liberalizacin de los
mercados, sino que apimten a ima mejor interrelacin entre Estado y
mercado; pero para andar en este sentido se requiere una visin ms amplia
y equilibrada del proceso de desarrollo, as como mejores instrumentos y
fundamentos.

Este sigue siendo un asunto "caliente", difcil de pensar con la cabeza fra, que obliga a
cogerlo con pinzas. Por una parte, cierto "sentido comn" centrado en el presente,
derivado de cierta lectura del posmodemismo y coloreado con toiiaUdad Fukuyama, le ha
quitado todo respaldo a lo que suene a grandes relatos y a sentido crtico del cambio social.
De acuerdo con esta versin, todo lo que resta en la historia es cojiformarse con una
democracia y un mercado imperfectos pero fimdonales. Por el otro lado est todo el
pensamiento radical creyente en las utopas "duras", minoritario pero bien armado. Y por
otra parte se encuentra urw gran mayora desencantada y resignada al cinismo y al
nihilismo, pendiente de repartirse el poco confort disponible. Finalmente, estn tambin
aquellos dispuestos a no claudicar ante la injusticia y a construir sueos colectivos dentro
de las enormes limitaciones imperantes. La pregunta clave para estos ltimos la formul
Hopeiiayn (1994): Cmo resignificar el futuro social en Amrica Latina y el Caribe ms
all de la mera invocacin a la convivencia democrtica?
Se pueden considerar todava vlidas muchas conclusiones del Coloquio Internacional
sobre Nuevas Orientaciones para la Planificacin en Economas de Mercado (CEPAL,
1987), las evaluaciones del proceso de planificacin en Amrica Latina y el Caribe (Solari y
otros, 1980), los planteamientos esbozados en conferencias internacionales (ILPES, 1993,
1973), o reflexiones creativas como las de Costa-Filho (1988) y Hopenhayn (1994).
Curiosamente, esto se debe a la persistencia o al agravamiento de muchos de los problemas
asociados con la planificacin, a pesar del cambio del entorno.

118
 El pensamiento de largo plazo es consustancial a varios asuntos
estratgicos. Entre otros, es necesario para coordinar las polticas pblicas
dentro de la nocin de competitividad sistmica, para impulsar la
mesoeconoma (desarrollo tecnolgico, complementariedades estrat-
gicas, regulacin de los servicios de infraestructura) y la formacin de
capital humano, as como para sacar adelante los procesos de
modernizacin del Estado y el desarrollo institucional en los sectores de
energa, medio ambiente, educacin y transporte, para citar slo unos
pocos. No obstante, lo que indica la prctica de los estudios prospectivos en
la regin - a decir verdad numerosos pero poco relevantes- es que se
requiere im redimensionamiento institucional inmenso para realizar ima
accin efectiva.
Frente a este panorama pueden extraerse varias conclusiones:
> Afrontar seriamente los desafos del entorno implica siempre proponerse
objetivos y metas de largo plazo, y afinar los instrumentos para conseguirlos.
Pero no slo eso, pues conlleva reperisar tambin cules son los
verdaderos fines de la decisin pblica, para que no consistan
exclusivamente en sustentar procesos de crecimiento econmico,
generar procesos de desarrollo humano y sostenible, etc., vale decir,
conlleva tambin escoger a qu tipo de "blancos" queremos apuntar
para no quedamos solamente disputando acerca de los medios o
instrumentos.
> Frente a nuestras potencialidades nuestro desempeo puede ser mejor.
Usando el lenguaje futbolstico - q u e ahora resulta universal-
somos siempre una promesa pero tenemos muchas dificultades
cuando se trata de jugar en primera divisin. En lugar de enfocar la
atencin en la Copa Amrica requerimos una preparacin acorde
con la Copa del Mundo, lo cual significa mejorar sustancialmente
las instituciones existentes.

> Sinceramente, es difcil que se puedan resolver los problemas de la regin

con el mismo nivel de pensamiento que los gener. Se requiere elevar el
listn, proponerse registros ms altos y elevar nuestras capacidades
si queremos ocupar un lugar ms importante y menos marginal en el
mundo, no slo en los torneos de comercio exterior sino en los
aportes a la cultura universal. Esto, que no se logra de la noche a la
maana, implica asumir im pensamiento estratgico, complejo, de
largo aliento, ima visin humanista y responsable, en un m u n d o
abierto.

119
> Ahora bien, para avanzar en la incorporacin del pensamiento de
largo plazo en la decisin pblica en Amrica Latina y el Caribe, es
importante echarle un vistazo al estado del arte de la previsin,
bosquejar las diferentes escuelas, tendencias, servicios, prcticas,
tipos de futuristas y formaciones a nivel internacional. As se podr
ver que los estudios previsionales avanzan hacia la mayora de edad,
contienen una variada riqueza de posibilidades y permiten una
amplia gama de alianzas estratgicas para corregir nuestras
trayectorias y tomar atajos en la construccin de un pensamiento
futurista adecuado al contexto regional.

2. La oferta mundial de servicios de previsin

a) Terminologa y coordenadas bsicas

Despus de muchos aos de antecedentes y desarrollos, el campo de
los futuros emerge progresivamente a nivel mvmdial, como im campo de
conocimiento que versa sobre una interrogacin sistemtica y organizada acerca
del largo plazo y los instrumentos de planificacin que deben acompaarlo
(Hodara, 1984). Si bien sus primeros esbozos en propiedad datan de
principios del siglo XX,' el campo de los futuros se fue consolidando
despus de la segunda guerra mundial y trascendi finalmente a la opinin
pblica en los aos sesenta. Al principio la comimidad cientfica y acadmica lo
observ con alguna desconfianza, debido a que, como etimolgicamente la
palabra futuro significa "algo que no es an y no est en ninguna parte",
aparentemente no ten ningn sentido dedicar esfuerzo alguno a su
conocimiento. Esa percepcin desfavorable se fundaba en la creencia de que el
futuro no poda ser campo para la denda; ello se traduta en la negativa a darle
prestigio a una actividad que era considerada inderta, metodolgicamente
obscura e inevitablemente subjetiva (vase Malaska, 1994). No obstante esta
apredadn, los estudiosos del futuro han insistido en que s se pueden
investigar los futuros posibles (los "futuribles"). De acuerdo con Bertrand
de Jouvenel (1967), es factible indicar algtmas direcciones que puede tomar
5 Hada 1900, el novelista H.G. Wells hizo en "Anticipations" uno de los primeros llamados
sobre la necesidad de prever sistemticamente, a partir de razonamientos lgicos, el futuro
de los distintos modos de transporte. Sin embargo, hubo que esperar la crisis de 1929 para
que aparecieran las primeras inidativas institucionales y dentficas al respecto. La ms
famosa de ellas fue la comisin de profesores universitarios que el Presidente Hoover
design para el estudio de la sociedad estadourdense, como un anlisis necesario para la
puesta en marcha de sus reformas. "Tendencias sodales redentes", publicado en 1933, fue
el ttulo de ese informe dirigido por WiUiam Ogbum, cofundador de las dendas polticas
(vase Hatem, 1996). Por otra parte, es sorprendente encontrar en el contexto sovitico un
importante pionero, un tanto desconocido, Uamado V.A. Bazarov, quien ya en 1928
propona que la previsin se desligara de la predicdn y se enfocara al mejoramiento de la
eficacia de las decisiones (vase Bestuzhev-Lada, 1997).

120
 el futuro, siempre en trminos de una baraja de alternativas. El fundamento
para indicar tales futuros viene de los rastros del pasado, los datos de cmo
se comporta el presente (los hechos) y las imgenes mentales o
representaciones de aquello que puede advenir (los futuros).

Recuadro 1
TRES ENFOQUES BSICOS EN EL PENSAMIENTO

CONCEPTO DESCRIPCIN
PRONSTICO Tiende a dar por supuesto un conjunto derelacionescausalesdefinibles
entre los acontedmientos, por medio de las cuales se pueden predecir
sus estados futuros, con distintos grados de probabilidad.
0 Muchas actividades de pronstico estn restringidas debido al valor
de sus premisas.
Se aplica particularmente en el campo econmico y tecnolgico.
Se cree libre de valores, aunque stos estn reladonados con la rutura-
leza y el origen de las preferencias de valor ligadas a las actividades
de evaluadn tecnolgica {technology assessment) que la condidonan.

PLANEACIN 0 Ei\faH7a el largo plazo, generalmente en lo concerniente a la

DE LARGO organizadn de acontedmientos que sobrevendrn en los prximos 5
PLAZO 10 aos, asociados sobre todo al mundo corporativo y la planeacin
gubernamental.
Estos horizontes estn limitados usualmente por sus reladones
fundonales con determinados sectores de la sodedad.
o Implica supuestos de valor, referidos a cmo pueden planearse las
actividades, en lugar de cmo deberan ser planificadas,
o Generalmente se la considera ms como un aspecto ir\strumental de la
planificacin que como un fin en s mismo.
A nivel internacional difiere en cuanto a las preferendas de valor y la
variedad de los procesos involucrados. Requiere indicadores sociales
para ayudar a medir los procesos de planificacin.

ESTUDIOS 0 Tienden a orientarse hacia el largo plazo, extendido a dos o tres

DEL dcadas. Es una actividad especialmente abierta a diversosocesos,
FUTURO enfoques y mtodos.
Muchos de estos estudios se refieren a sectores especficos de la
sociedad o a reas focales de actividad.
Se busca identificar sus premisas estructurales.
A menudo se tienden a expUdtar las preferendas de valor y las
preferencias, as como los factores que promueven o constrien lo
posible y lo deseable, de acuerdo con las acciones presentes o futuras
que se pueden reaUzar al respecto.

Fuente: Elaborado por el autor, sobre la base de John McHale y Magda Cordell McHale,
Futures Studies: an International Survey, Instituto de las Nadones Uidas para la
Formacin Profesional y la Investigacin, 1975.

121
 Como puede verse en el anexo 1, la tesis de una parte del mundo
cientfico social acerca de la imposibilidad de conocer el fiituro tiene mucho
que ver con los supuestos de que se parte. As las cosas, es necesario sealar
la coexistencia de mltiples ei\foques dentro del campo de los fiituros,
como es importante tambin discernir sus diferencias. De este modo, puede
verse la gran distancia que separa a la "bola de cristal" y los modernos
intentos por "predecir" el futuro, de los ms modestos -pero quizs ms
significativos- planteamientos que convocan a construir socialmente el
futuro.
Segn Me Hale (1975), por efecto de la evolucin conceptual de la
disciplina, a mediados de los aos setenta se aceptaban tres enfoques
principales sobre la forma de investigar los futuros, a saber: pronstico
(forecasting), planeacin de largo plazo {long-range planning) y estudios del
futuro (futures studies) (vase el recuadro 1).
Luego de un intenso debate, la expresin de estudios del futuro
(futures studies) fue considerada en la comurdad acadmica como im
concepto adecuado por su elasticidad para incorporar diversos enfoques, y
se defini como un conjunto de tcnicas, teoras y principios de investigacin y
representacin de los futuros, o un mtodo de conocimiento orientado hacia el
futuro (Dator, 1994, p. 97); o tambin como un enfoque cientfico, basado en la
experiencia cientfica o de otro tipo, que crea y estudia significados, valores y otros
smbolos mentales, relacionados con alternativas contingentes que se refieren al
futuro (Malaska, 1994).
Desde entonces, el objeto de los estudios del futuro ha sido la
exploracin sistemtica de los futuros posibles, a fin de mantener o mejorar la
libertad, el bienestar y el desarrollo humano y sostenible, ahora y en el
futuro (Bell, 1994, p. 54). Mediante este proceso de reflexin se pretende saber,
sobre la base de los hechos presentes, cules son los futuros verdadera o
verosmilmente posibles, cules son los futuros ms probables dadas las
diversas condiciones (si se decide o no emprender algimas acciones
especficas), cules futuros alternativos son los ms deseables y qu es lo
que las personas individual y colectivamente pueden hacer para alcanzar el
futuro deseable y evitar el futuro no deseable. Por tanto, su propsito no es
tanto predecir acontecimientos especficos en el futuro, puesto que no se
cuenta con una bola de cristal, como reflexionar sobre el futuro para
comprender mejor el rol que podemos desempear en el presente.'

6 De acuerdo con Moura (1994, p. 105), nadie puede prever el futuro; lo que podemos hacer
es identificar algunas tendencias del desarrollo e intentar entender adonde nos puede
llevar ese desarrollo. No interesa por tanto "adivinar" el futuro, sino ser capaces de
anticiparlo mediante su "proyeccin", discerniendo los futuros posibles y los futuros
probables dentro de los posibles, como tambin los futiu-os verosmiles dentro de los
probables. Los posibles son las alternativas que pueden acontecer en general. Los
probables son los posibles con mayor probabilidad de ocurrir. Los verosmiles son los que
tienen an mayor probabilidad de ocurrir.

122
 No obstante, este debate conceptual sigue abierto y continuamente se
enriquece. Hoy en da, en este contexto, se distinguen dos tipos de enfoques
esenciales. Por una parte, estn aquellos que se centran en la identificacin de
la probabilidad de ocurrencia de un suceso futuro, entre los cuales estn la
prediccin, el pronstico, la proyeccin y la proferencia. Y por otra parte
estn aquellos enfoques que se centran en el logro del fiituro deseable, tales
como la prospectiva (estratgica) y la previsin humana y social Igualmente
importante se considera el pronstico (foresight) en el sentido anglosajn y no
francs. De todo este conjunto actualmente se piensa que la prospectiva, la
previsin humana y social jimto con las previsiones cientfico-tecnolgicas,
son las alternativas ms confiables, alternativas estas dos ltimas que
ganaban terreno a finales de los aos noventa. Finalmente, en estos
momentos el concepto de estudios del futuro (futures studies) comienza a
ser cuestionado en determinados mbitos, debido al surgimiento de ciertos
movimientos de tonalidad "new age" que en ocasiones pueden restarle
seriedad a la disciplina. Igual sucede con el concepto de prospectiva,
debido a que ha sido objeto de cierta reduccin a las herramientas
metodolgicas, razn por la cual algimos tericos han vuelto a revalorizar
el concepto de previsin como el ms indicado por su seriedad para
describir el campo de los futuros (vanse Masini, 1994,1993; Miles, 1999;
Loveridge, 1999).

b) Breve panorama del desarrollo insiucional de la previsin^

i) Perodo 1945-1960 en los Estados Unidos y Europa
Los estudios del futuro se originaron contemporneamente en los
Estados Unidos y Europa en contextos diversos, inmediatamente despus
de la segimda guerra mundial.
En los Estados Uidos las investigaciones se iniciaron
principalmente en la Fuerza Area, la RAND Corporation y el Star\ford
Research Institute. Se trataba entonces sobre todo de desarrollar la
tecnologa militar para contener a las fuerzas comunistas impulsadas por la
Unin Sovitica. La RAND comenz progresivamente a realizar proyectos
no militares (cerca del 35% de los proyectos) pero no antes de los aos
retenta. La corporacin se constituy tambin en una escuela de expertos
del futuro, entre ellos Herman Kahn, Th. Gordon y Harold Liitstone,
quienes sentaron las bases de los mtodos contemporneos. Su mrito fue
subrayar siempre la existencia de futuros alternativos para la sociedad
estadounidense. En cierta manera, su trabajo fue una continuacin de la
investigacin sobre operaciones de la segunda guerra mundial. No
obstante, en los aos sesenta, tambin fueron surgiendo otras voces tales

7 Vanse sobre todo Masini (1997a y b; 1993), y Hatem (1993,1996).

123
como Kenneth Boulding, John y Magda McHale y Donald Michel, quienes
trabajaron con una orientacin pacifista. Los estudios se desarrollaron
igualmente en otros mbitos, principalmente en el de los negocios, con
compaas como IBM, General Electric, Shell y Exxon, y en el medio
acadmico en las universidades de Minneapolis (en Minnesota), de Nueva
York (en Buffalo), de Manoa (en Hawai), de Portland, Yale y en la de Clear
Lake (Houston, Texas). En los Estados Urdos se han llevado a cabo
muchas actividades futuristas, sobre todo en el medio universitario,
aimque ligadas a personas que no siempre han podido desarrollar escuela
de pensamiento, salvo en Hawai y Houston, lo cual conlleva cierta
dispersin de los estudiantes y profesionales. Los estudios del futuro
ejercieron alguna influencia sobre las decisiones polticas por medio de los
Informes al Presidente,' pero en esa poca no eran muchos los institutos
propiamente futuristas con contactos reales con el gobierno federal, como
el Institute for Alternative Futures, en el campo de la salud. Por tanto, el
modelo estadounidense no ha resultado tan til en el campo
gubernamental como s ha podido serlo en el campo urversitario.
Por otra parte, los estudios del futuro nacieron en Europa de un
modo muy diferente. Europa renaca de una guerra devastadora y en
Francia pioneros como Gaston Berger, Pierre Masse y Bertrand de
Jouvenel comenzaron a pensar en el futuro sobre slidas bases
filosficas, con el objeto de identificar alternativas y acciones posibles
para cambiar el presente. Surgieron as el concepto de prospectiva, la
Asociacin Internacional Futuribles, y una interesante actividad
gubernamental en la Delegacin del Acondicionamiento del Territorio y
Accin Regional (DATAR) y a nivel de diversos ministerios. En el mismo
perodo nacieron en los Pases Bajos algunos centros con fines polticos,
como el Institute for Social Research, con importantes funciones de
consultora para el gobierno, o el Secretariat for Future Research, con
Alva Myrdal a la cabeza, quien ejercera una gran influencia poltica en
el gobierno sueco de Olaf Palme en asuntos como energa, ambiente y
trabajo. En Europa, el modelo se gest sobre todo en crculos

8 Efectivamente, en 1951 el Presidente Eisenhower encarg la formacin de la Material

Policy Commission, presidida por el senador Paley, para evaluar los riesgos a largo plazo
en materia estratgica. En 1970, Daniel Moynihan, a solicitud de Nixon, form ima
Comisin sobre los objetivos racionales, que recogi tesis relativas a la denominada
escuela de la sociedad postindustrial. A fines de los aos setenta. Carter encargara a
Gerald Barney el Informe Global 2000, publicado en 1980, fuertemente influido por tesis
ambientalistas. Luego, el polo de poder sobre los estudios previsionales se trasladara del
ejecutivo al Congreso, el cual decidi realizar anlisis sistemticos de largo plazo, para lo
cual se fimd en 1972 la Oficirw de Evaluacin Tecnolgica, y la Congressional
Clearinghouse for the Future en 1980. Con el tiempo ha sido determirwnte el desarrollo de
una det\sa red de centros de estudios, tales como Brookings, Heritage Foimdation y
Hoover Iiwtitution, los cuales, atinque no se basan propiamente en principios
previsioiwles, s ejercen uiu decisiva ituencia. Vase al respecto Hatem (1996, p. 25).

124
 intelectuales y universitarios y ha tenido influencia especialmente a
nivel local y estatal en los pases de democracia avanzada.
As pues, se comprende que la complejidad de la labor de investigar
los futuros obligaba a crear metodologas rigurosas y a sistematizar
enormes cantidades de datos, todo lo cual requera ima mayor consistencia
y coherencia profesional de los emisores de estudios del futuro, razn por
la cual advino una nueva fase (vase Cazes, 1986, p. 33).

ii) Aos setenta y ochenta a nivel internacional

Esta etapa es la de la primera profesionalizacin de los estudios del
futuro. Ello significa la transformacin de un oasis disciplinario
relativamente pequeo en un movimiento social ms amplio, en el cual
crece el inters acadmico y educativo hasta llegar a constituir un sector
propiamente dicho, que aument su respetabilidad e hizo visible el futuro
en los medios de comimicacin. En trminos de cUma social, los estudios
del futuro se convirtieron en una moda y en fenmenos de amplio
coi\sumo, cor\siderndoselos como una respuesta directa a una gran
necesidad social como es la bsqueda de afirmacin del ser humano en im
perodo de difundida ansiedad con respecto al cambio social (vase
Cordell, 1994). Surgi entonces una primera forma de indagacin, conocida
como investigacin de los futuros (futures research), y se constituy un
grupo de trabajo al respecto en la Asociacin Internacional de Sociologa,
encabezado por Bertrand de Jouvenel y luego por Eleonora Masini.
Despus ocup el lugar central la primera escuela de previsin, sobre todo
en el campo del futuro tecnolgico y econmico, utilizada como modaUdad
especfica de pronstico de los resultados de diversas proyecciones de
parmetros cuantificables, versin que estuvo liderada por Erich Jantsch
hacia 1967. Luego, el uso excesivo de la previsin de tipo extrapolativo, y su
fracaso en la estimacin del factor sorpresa del alza de precio del petrleo
que dio origen a la gran crisis de 1973, condujo al advenimiento de modos
ms normativos de explorar los futuros alternativos, tanto en sentido
especfico como general. Apareci as la prospectiva en su forma
operacional, y la planificacin por escenarios se aplic con xito en el
proceso decisorio, especialmente a partir del esfuerzo pionero de la
compaa Shell (vase Wack, 1985a y b).
Se trataba de un perodo de crisis para los estudios de tipo
extrapolativo en los Estados Urdos, debido al hecho de haberse
descubierto lmites estructurales y ambientales para el crecimiento
econmico, y debido asimismo a la existencia de problemas polticos a
causa de la exacerbacin de las tensiones Norte-Sur. Tambin en Europa se
vivan dificultades, a excepcin de los pases escandinavos, que
continuaron sus actividades de investigacin con un fuerte nfasis
humanista. Por otra parte, en Asia y Amrica Latina y el Caribe fue ste xm
perodo de apertura de centros de estudios y de formacin de talento
humano competente. Se llevaron a cabo esfuerzos notables, como el de la
Fundacin Bariloche, el proyecto de Prospectiva Tecnolgica
Latinoamericana (TEPLA) y las actividades orgarzadas en la Fundacin
Javier Barros A.C. en Mxico. En Africa del Norte surgieron institutos de
inters, como el de la Universidad de Gia para asuntos ambientales en
Egipto, y el de la Universidad de Rabat en Marruecos para cuestiones de
derechos humanos. Asimismo, el Programa de las Naciones Urdas para el
Desarrollo (PNUD) realiz actividades importantes vinculadas a diversas
conferencias internacionales, y elabor un manual de prospectiva para los
futuristas africanos (vase PNUD, 1986).
En este perodo fue muy importante la actividad de los organismos
internacionales, que sobre todo en los aos setenta ejercieron vm liderazgo
notable en la realizacin de estudios previsionales y modelos de
simulacin, especialmente a cargo de las Naciones Unidas. Por ejemplo, la
Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE) llev a
cabo en 1979 ejercicios como Interfutures, sobre las relaciones Norte-Sur; la
Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin
(FAO) organiz el programa Agricultura 2000, al tiempo que la
Organizacin de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial
(ONUDI), la Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la
Ciencia y la Cultura (UNESCO), el Instituto Internacional de Anlisis
Aplicado de Sistemas (IIASA), el Banco Mundial y el Fondo Monetario
Internacional (FMI) llevaban a cabo otros programas semejantes.

iii) Aos noventa y sntesis

Despus de im perodo de crecimiento, que dur hasta los aos
setenta, en los aos ochenta se dio un decrecimiento en las investigaciones
sobre el futuro, y una merma en su institucionalizacin que se extendi
hasta comienzos de la dcada de 1990, determinada principalmente por el
auge de la influencia neoliberal. Sin embargo, en la segimda mitad de esta
dcada se registr un nuevo inters por estos estudios, sobre todo en las
empresas, las corporaciones y los gobiernos locales. En los Estados Unidos
se retom el nfasis en los medios xmiversitarios y de negocios, con
experiencias muy publicitadas (como la planificacin por escenarios de la
Royal-Dutch SheU), muy discutibles, pero siempre de vanguardia. La
Comunidad Europea (CE) fund un Instituto de Previsin Tecnolgica en
Sevilla, y cuenta hoy con vma clula especializada en Bruselas. Asimismo,
desarroll iniciativas como el Libro Blanco del Trabajo, impulsado por
Jacques Delors, o el Libro Verde sobre la Innovacin. Por su parte, los pases
escandinavos se afianzaron en prcticas de democracia local y medio
ambiente vinculadas a estudios del futuro; Alemania desarroll estudios a
rvel de los gobiernos regionales y de las empresas; Francia estimul el

126
 desarrollo de la prospectiva a rvel territorial, y eri Espaa se fortaleci la
investigacin en campos como la educacin y la industria.
Actualmente se est dando una institucionalizacin creciente en
diversos pases en desarrollo, en muchos pases de Asia como China
-especialmente hasta los sucesos de Tianamen- Filipinas, India, Malasia y
Pakistn. En Africa, su difusin ha sido ms bien lenta y su progreso ha ido
en gran parte de la mano de organismos internacionales; En Amrica
Latina y el Caribe se ha tenido im inters inestable en la previsin -siendo
ms achvo al respecto el mundo acadmico que el poltico y el econmico-
que ha estado al vaivn de la financiacin y de las modas ideolgicas y
empresariales. Se cuenta con cierta tradicin, atmque fragmentada, y se
requiere la coordinacin y el reforzamiento de las redes y grupos que
trabajan en los distintos pases. Importantes esfuerzos en este sentido son
los Encuentros Iberoamericanos de Estudios Prospectivos (1997-1999) y los
intentos de continuar el famoso proyecto de Prospectiva Tecnolgica
Latinoamericana.
Como conclusin bsica puede afirmarse que el contexto en el cual se
desarrolla la previsin se ha diversificado con el tiempo. En los aos
cincuenta, sesenta y setenta la previsin estuvo muy ligada a la iniciativa de
imos pocos individuos que trabajaban en universidades, grupos o centros,
los cuales se reiman casi espontneamente en tomo al inters de una o dos
personas. As surgi la primera generacin de futuristas, sobre todo en los
pases de Europa occidental y oriental, Canad, los Estados Unidos y Japn.
En los ltimos aos se han ido estructurando gradualmente redes e
instituciones que requieren el desarrollo de la previsin, como ha sucedido
por ejemplo en Finlandia, los Pases Bajos, el Reino Unido y Suecia. La
previsin ya no es un asunto meramente acadmico, sino producto de la
iniciativa privada, debido a las exigencias de los decisores, trtese de
polticos, empresarios o administradores pblicos o universitarios.
Actualmente muchos ministerios -como los de ambiente, trabajo,
educacin, cuestiones sociales y desarrollo tecnolgico- llevan a cabo
estudios previsionales. No obstante, como es normal, existen grandes
diferencias en el desarrollo de stos segn los distintos contextos y las
culturas nacionales, siendo los ejemplos ms representativos los avances
logrados en los Estados Unidos, Francia, Japn, el Reino Unido y los pases
escandinavos.
Por otra parte, para Cordell (1994) la preocupacin central est
dada actualmente por el aumento de la complejidad de los problemas
sociales, hecho que conspira contra su correcta interpretacin. Ello se
debe a que muchos cambios sociales se han vuelto irreductibles al
control humano, causando gran disonancia cognitiva y discontinuidad
(por ejemplo, la cuestin del medio ambiente, el crecimiento de las
grandes ciudades, el control de la energa nuclear, el malestar social, la
convivencia multicultural). Por tal motivo, la mayor parte de la teora

127
del cambio social, as como las formas tradicionales y los viejos
estereotipos del sentido comn, se tornan insuficientes para
comprender el cambio de los entornos. En este marco de referencia se
vuelve necesario investigar los aspectos sociales y culturales que
determinan las limitaciones de las actitudes y de los marcos tericos
convencionales para comprender el cambio social, aspectos que son
estudiados por aquellas disciplinas que tienen por objeto la influencia
social y cultural. Otro de los rasgos distintivos de esta etapa es la
multiplicidad de tradiciones, prcticas y subcampos que forman hoy el
campo temtico de los futuros.
A modo de sntesis, en el recuadro 2 se presenta una nmina de las
principales instituciones dedicadas a la previsin en los pases occiden-
tales hasta comienzos de los aos noventa.

Recuadro 2
PRINCIPALES ORGANIZACIONES DE PREVISIN EN
OCCIDENTE HASTA COMIENZOS DE LOS AOS NOVENTA

1. Grandes instituciones pblicas 2. Asociaciones independientes

internacionales con vocacin internacional

Las Naciones Unidas y sus Los organismos "productores"

organismos satlites.
La OCDE. El Club de Roma.
El nASA.La Unin Europea. La Fundacin Bariloche.
El Banco Mundial. El WorldWatch Institute.
El Instituto Internacional de Estudios
Estratgicos (Londres).

Los organismos "animadores"

Instituto para los estudios del siglo XXI.
Centro para nuestro futuro comn
(Ginebra).
International Foundation for
Development Alternative (IFDA).
World Future Society.
World Futures Studies Federation.
Biblioteca sobre el Futiiro.
Proyecto Megaciudades (Urversidad de
Columbia).
Stockholm International Peace Research
Institute (SIPRI).

128
Recuadro 2 (conclusin)
1. Grandes instituciones pblicas
internacionales
Japn
s Ministerio de Industria y Comercio
Internacional {Mm).
s Instituto para las Tecnologas del
Futuro.
0 Nomura Research Institute.
Estados Unidos
H Stanford Research Institute.
E3 Institute for the Futures Studies.
H Gamma.
Q Institute for Alternative Futxire.
E3 Universidad de Hawai.
El Institute for Noetic Sciences.
H Office of Technological Assessment.
@ Congressional Clearinghouse for
the Future.
Pases escandinavos
e Research Policy Institute,
Uruversidad de Lund.
Centre pour les etudes
interdisciplinaires sur la condition
humaine.
Institut sudois pour les etudes du
futur.
Office danoise d'valuation
technologique.
m Projet pour un futur altematif
(Noruega).
Ii\stitute for Fremtidsforskning
(Copenhague).
Turku Schools of Economics
(Finlandia).
Alemania
Wissenschaftszentrum Berlin fur
Sozialforschung.
Secretariat pour Ies etudes du futur
(Land de Rhnanie-Nord-
Westphalie).
Fuente: Fabrice Ha tem, "La prospective: pratiques et mthodes", Pars, Economica, 1993,
pp.96-110.
2. Asociaciones independientes
con vocacin internacional
Francia
B Futuribles.
B Conservatoire rational des arts et
mtiers (CNAM).
o DATAR, EDF.
Q BETA (CNRS-Universit de Strasbourg).
Q Projective.
0 CeUules de prospective de
I'admirustration: Miiusteres de la
recherche (Centre de prospective et
d'valuation). Industrie (Observatoire
des stratgies industrielles), Dfer\se
(GROUPES), education nationale
(Dpartement de la prvision et
l'valuation). Affaires trangres (Centre
d'analyse et de prvision - CAP),
culture, environnement, quipement,
economic et des finances. Instituto
Nacional de Estadstica y Estudios
Econmicos (INSEE).
Reino Unido
la Science Policy Research Unit (SPRU).
m Policy Shidies Institute (PSI).
@ Royal Institute for International Affairs.
m Na tional Economic Development Office
(NEEX)).
s Institute pour les tudes de la
main-d'oeuvre.
e Association pour la planification
stratgique.
a Applied Futures.
Espaa
m Fundacin para el DesarrUo de la
Fimcin Social de las Comurcaciones
(FUNDESCO).
B Centro Cataln de Prospectiva,
e Prospektiker Erakundea.
129
 Recuadro 3
SITUACIN DE LOS SISTEMAS DE PENSAMIENTO DE LARGO PLAZO
Pas Rasgo dominante
Francia Una fuerte tradicin de la
previsin en la decisin pblica, las grandes empresas pblicas y, cada vez
actualmente en proceso de
transformacin.
Japn Fuerte integracin d e la
dimensin d e largo plazo en
los asuntos cotidianos.
Estados Unidos IrJluencia de los centros de
estudio sobre los crculos
polticos.
Reino Unido Oferta diversa, con nfasis en
estudios de tecnologa y el sector pblico, con supresin del NEDO
sociedad, fuertemente golpeada
por el neoliberalismo, pero en
desarrollo
Pases Rol importante en el debate ^ Orientacin humaista y "alternativa" de
escandinavos
democrtico
130
Tendencias
Existe una gran experiencia sobre todo en
el seno de las adnuivistraciones nacionales,
ms, en los consejos regionales.
Fuerte nfasis en las cuestiones
metodolgicas
Muencia fuerte pero decreciente de las
grandes asociaciones y centros de
previsin, con diversificacin de la oferta.
Emergencia lenta pero eficaz de una nueva
generacin de profesionales.
Importante movilizarn de recursos
aUwonde el sector pblico desempefla im
rol predonnante.
Una fuerte coordinacin entre los
diferentes asociados y ima integracin real
en los procesos de decisin.
''' Importancia acordada a las cuestiones
tecnolgicas e industriales.
Inters limitado de las empresas
estadounidenses en las cuestiones de
largo plazo (de 10 a 15 aos en un
proyecto de inversin, rara vez ms).
Enfasis en los asuntos operativos de la
previsin.
Liderazgo conceptual y poltico de los
centros de estudio.
Participacin relativamente limitada de las
admiiustraciones pblicas.
Un medio abierto, heterogneo, cruzado
por intensos debates de ideas.
La revolucin neoconservadora afect a
una tradicin profundamente enraizada en
en 1989.
Rol de liderazgo de las uiversidades
(Science Policy Research Unit, SPRU, etc.),
los institutos mdependientes y los
consultores privados.
^ Oferta fragmentada, no tan grande pero
eficaz, financiada mediante contatos
privados debido a la debilidad de la
demanda pblica.
las problemticas dominantes
(anbientales, ticas, paz, ayuda al
desarrollo, multiculturalismo, etc)
Utilizacin de los estudios sobre el futuro
para aimar el debate nacional y local,
mediante la organizacin de mesas
redondas, etc., con particmacin y
expresin de opinin dudadana.
Recuadro 3 (continuacin)
Tipo de insthidn Tendencias actuales

Empresas 0 Refuerzo de las actividades de viga tecnolgica y comercial.

Refinamiento de los mtodos cuantitativos y los modelos.

Q Utilizacin creciente de escenarios contrastados y del anlisis de riesgo para

la preparacin de decisiones.

Nueva importancia de los mtodos participativos y de habilitacin y fomento

de la cultura organizacional.

Sectores preferentes de trabajo: energa, infraestructura, industrias bsicas,

industrias de equipamiento.

Organismos Contragolpe ideolgico, por influencia anglosajona, para centrar las

internacionales prioridades sobre cuestiones operadonales o problemticas menos globale

o Dificultades financieras que reducen los recursos para proyectos de

envergadura e incluso conllevan el abandono de los modelos de simulacin
econmica existentes.

Desarrollo de grandes conferencias mundiales con amplia participacin y

difusin de reflexiones y agendas.

En el Banco Mundial y el FMI^ orientacin hacia la evaluacin de proyectos

de inversin concretos, y escaso inters por asuntos ms estructurales.

Sectores e instituciones bsicas: energa (IIASA), medio ambiente (ONU)

agricultura (FAO), educacin (UNESCO), empleo (OCDE).

Instituciones Declinacin de los dispositivos de planificacin concertados, que se traduce

pblicas en un debilitamiento de las capacidades de sntesis prospectiva a nivel del
nacionales Estado central.

Los pases de fuerte tradicin estatista y planificadora son aquellos donde la

previsin desempea un rol ins importante en la decisin pblica (Francia,
Japn, los Pases Bajos, los Estados Unidos y el Reino Unido).

o La difusin de las capacidades estratgicas en el seno del aparato de Estado

se traduce en un desmontamiento de las fundones especificas de previsin.

El movimiento de descentralizacin poltica implica un uso credente de la

previsin a nivel de las colectividades territoriales.

m Extemalizadn de las fundones de estudio y reduccin de los grupos de

direccin de las empresas del Estado.

131
Recuadro 3 (conclusin)
Tipo de institucin Tendencias actuales

Instituciones Centros de investigacin

independientes Universitarios
u Desarrollo lento de los programas doctorales consagrados especficamente a
la previsin.
Crecimiento de aquellos programas que se interesan en problemticas del
futuro dentro de su rea de competencia.
Independientes
u Financiamiento mediante contratos de orgenes diversos.
Numerosos en los pases de tradicin estatista o de fuerte tradicin
asociativa.
Poderosos los centros que tienen financiacin privada, como los centros de
estudio estadoimidenses y los institutos britnicos.
Sociedades de pensamiento
Constitucin de estructuras asociativas y redes de empresas que funcionan:
u Formando un fondo comn con sus recursos de investigacin (como la
Electric Power Research Association en los Estados Unidos; el Club de
Prospectiva y Empresa en Francia; la Asociacin Mundial de Energa, o la
Asociacin Internacional de Ginebra).
Como instrumento de comimicadn e influencia; Mesa Redonda de los
Industriales Europeos, el Instituto de Empresa en Francia.
Grupos miniantes
m Propagan un mensaje con fuerte cormotadn poltica, como el Worldwatch
Ii\stitute (Washington, D.C.), el International Forum on Development
Alternatives (Ginebra), y el Proyecto por un Futuro Alternativo (Noruega).
Asociaciones de pensamiento abiertas a las adhesiones extemas alrededor de
un nodo central; sirven como foro y para difusin, tales como Futuribles
International, la World Future Society y la World Futures Studies Federation.
Organismos de consultara
m Especializados en estrategia: como Stiratorg y Euroconsult en Francia; Me
Kinsey, y Andersen en los Estados Unidos.
Especializados en estudios y previsin socioeconmicos: como BIPE en
Francia, PSI en el Reino Umdo y el Stanford Research Institute en los Estados
Unidos.
EspedaUzdos en previsin: Gerpa, Sirius, LIPS, Projective en Francia;
Institute for the Future, Institute of Alternative Futures, Global Business
Network, Institute for XXIth Century Studies en los Estados Utdos; Applied
Futures en el Reino Unido.
Los dos primeros aprovechan la formacin de un mercado global de
servicios desarrollando un "polo" deti-abajoa largo plazo dentro de sus
competencias respectivas.

Personalidades Persorms carismticas con fuerte conviccin, que dominan el mercado editorial / desarrollan
el campo
"Pop-futuristas", como Marvin Ceb-on, Alvin Toffler, FaithfuU Popcorn, Burt
Nanus en los Estados Unidos, o Joel de Rosnay en Francia.
Grandes lderes dominantes en una institucin durante una poca
detemunada, como Herman Kahn en el Hudson Institute (aflos setenta);
Ricardo PetreUa en el Programa FAST de la Urn Europea; Thierry Gaudin
en el CPE, Michel Godet en el C N A M o Hugues de Jouvenel en Futuribles,
en Francia, aos ochenta y noventa.

Fuente: Elaborado por el autor, sobre la base de Fabrice Hatem, 'Introduction a la

prospective", Pars, Economica, 1996.

132
 c) Tendencias recientes en la instucionalizacin de la previsin
Ya a principios de los aos ochenta, segn Seplveda (1983), se
encontraban en actividad cerca de 300 organismos o instituciones
pertenecientes a unos 40 pases en varios continentes. Se trataba de agencias
agregadas a los gobiernos, empresas de consultora con o sin fines de lucro, y
de centros o institutos privados o de enseanza media y superior, existiendo
alrededor de dos mil posibilidades de estudio de diversos aspectos relativos
al futuro, con diferentes grados de profundidad y profesionazadn. Esta
prctica estaba fuertemente marcada por los contextos nacionales y por el
tipo de organizacin que la gener. Hatem (1993, 1996) describe con
precisin las tendencias relevantes de las instituciones que llevaban a cabo
procesos de previsin (vase el recuadro 3).
El campo de los futuros, por consiguiente, se muestra como un
terreno cuyos cultores ejercen fimciones distintas, tienen diversos
objetivos, trabajan desde diferentes tipos de organizaciones y utilizan
herramientas distintas. Tomando como base el planteamiento de los
futuros posibles, probables y deseables propuesto por Bertrand de
Jouvenel (1967), Amara (1981a) ide un esquema que sintetiza muy bien el
campo, y permite observar la multiplicidad de enfoques segn el nfasis
que se ponga (vase el recuadro 4).

Recuadro 4
MAPA RESUMEN DEL CAMPO DE LOS FUTUROS

Premisas y logro Futuro Futuro Futuro

de metas posible probable deseable

Objetivos Apertura al entorno Anlisis Examen de prefe-

Alerta Evaluacin rencias
Estimulacin Sistematizacin Soporte
Gua de los cambios

Roles Manejo de imgenes Manejo de anlisis Manejo de valores

de futuro

Cultores Visionarios Analistas Lderes

Geios Metodlogos carism ticos
Escritores Investigadores de Reformadores
futuros sociales
Escritores

Herramientas Perceptuales Estructurales Participativas

Orearzaciones No rgarzadas o Cpntrnfi dp PShiHir* Grupos de inters
dominadas por una
sola persona

Fuente: Roy Amara, "The futures field; Searching for definitions and boundaries". The
Futurist, febrero de 1981.

133
d) Perspectivas
i) La previsin en transicin hacia la mayora de edad
As pues, de acuerdo con las tendencias y las caractersticas del estudio de
los futuros que se han visto hasta ahora, es claro que se trata de un campo en
plena expansin y madurez. A pesar de ser una disciplina joven, la previsin ya
posee algunos de los rasgos que caracterizan los procedimientos aceptados en la
rienda moderna,' a saber: (vanse Hodara, 1984; Godet y Bourse, 1991;
Futurbles,N^ 169):
Definicin acotada y rigurosa de los problemas.
Constante revisin y ajuste de mtodos.
Difusin (al menos entre especialistas) de los resultados de las
investigaciones.
Intercambios regulados de informacin.
Ritos sociales como conferencias, premios, reconocimientos profesio-
nales.
Redes internacionales de investigadores como la World Futures
Studies Federation, la World Future Society (Estados Unidos), y la
Asociacin Internacional Futuribles (Francia), cuyas publicaciones
peridicas permiten formarse una idea del avance de los estudios del
futuro que se practican en forma sistemtica en el mundo. Su edicin
incluye una lista de los organismos y los especialistas dedicados a esta
materia en todo el mundo, as como de los libros y producciones
recientes.
Revistas especializadas de prestigio como Futures, Futuribles
Internacional, Technological Forecasting and Social Change, Futures
Quarterly, Foresight y The Futurist.
Centros de estudios y, recientemente, programas de maestra
(Universidad de Hawai, encabezado por James Dator y enfocado a los
aspectos polticos y jurdicos; el Programa del Comit de Futures
Research de la Academia Hngara de Ciencias), y doctorado
(Pontificia Universidad Gregoriana de Roma, liderado por Eleonora
Masini, con nfasis en previsin humana y social; la Turku School of
Economics de Finlandia, con nfasis en el campo del desarrollo
sostenible y guiada por Pentty Malaska; la Universidad de Texas,

9 An se discute el estatuto epistemolgico de la previsin. No es una ciencia en el sentido

estricto del trmino, pero est a medio camino entre la ciencia, el arte y la tcnica. De la
primera busca el mtodo y el rigor. De hecho, la investigacin en el camf>o de los futuros
tiene a su disposicin todo el conocimiento cientfico que pueda asimilar a travs de la
capacidad personal, la labor de grupo y las redes de trabajo. Y utiliza los resultados de la
ciencia para construir percepciones holsticas, y revelar y dar significado a cosas y
acontecimientos. Del arte conserva el sentido creativo y la imaginacin. Y de la tcnica
pretende el dominio operacional. Para seguir esta controversia, varte especialmente las
posiciones diversas de Bell (1997) y Lesoume (1989), entre otros.

134
 enfocada hacia desarrollos especficos en ciencia y tecnologa y el
Conservatorio Nacional de Artes y Oficios (CNAM) de Francia,
liderado por Michel Godet y orientado hacia los aspectos
metodolgicos).
No obstante, segn Malaska (1994), la previsin necesita an un gran
desarrollo, sobre todo en los siguientes planos:
Ontolgico, para plantear nuevas maneras de entender cmo los seres
humanos construyen su realidad;
epistemolgico, para manejar la actividad prctica a travs de mtodos
vlidos de investigacin de los futuros, y
educativo, para aprender nuevas formas de trabajar sobre los modos
de pensamiento que constituyen el campo donde los seres humanos
se representan o imaginan los futuros.
Estos asuntos plantean enormes desafos, especialmente para las
ciencias sociales, debido sobre todo a las caractersticas que presenta la
previsin, la cual exige modelos de trabajo bastante diferentes de los
enfoques universitarios tradicionales, usualmente compartimentados,
puntuales y orientados hacia el pasado. Bell (1998), connotado socilogo
del futuro de la Urversidad de Yale, piensa que actualmente existen tres
aspectos principales en la discusin de la comunidad cientfica tradicional
acerca de la validez y seriedad de las contribuciones intelectuales
aportadas por los futuristas: la adopcin de una adecuada teora del
conocimiento (l propone el realismo crtico); el reconocimiento del rol de
la prediccin, y la formulacin y justificacin de valores centrales, a partir
de los cuales se puede tener una base vlida para juzgar la deseabilidad de
los futuros alternativos.
Se espera que esta discusin avance y se convierta en ima positiva
fertilizacin cruzada, como lo demuestra el trabajo realizado durante 25
aos en el seno del Comit de Investigacin de Futuros de la Asociacin
Internacional de Sociologa, especialmente reflejado en el congreso
mimdial celebrado en 1998 en Montreal, y como se hace evidente tambin
en el gran esfuerzo de sntesis llevado a cabo en los aos noventa para
sintetizar y evaluar el conocimiento de los estudios del futuro,'" e
igualmente en los grandes esfuerzos proyectos de cooperacin
desplegados en diversos proyectos de alcance global, como el Millennium
Project y World 2000.
En suma, lo fundamental es que la disciplina busca progresivamente
mayor seriedad y solidez. Por tanto, se ha de tener especial cuidado en

10 Vanse por ejemplo BeU (1997), Masii (1993), Slaughter (1996), InayatuUah (1996), y los
nmeros especiales de la revista Futures (1993,1996) y de la revista Futuribili (1994,1998).
Para la versin "clsica" de los estudios del futuro son indispensables las obras de Comish
(1977), Fowles (1978) y Amara (1981, a,bA:). En cuanto a la necesidad de trar^sformacin de
las dencias sociales, vase WaUerstein (1998).

135
evitar caer en los anlisis superficiales del futurismo "pop", y en
profundizar los estudios crticos y de base epistemolgica de los futuros
(vase el recuadro 5).

Recuadro 5
NIVELES DE TRABAJO SOBRE EL CAMPO DE LOS FUTUROS

Nivel Descripcin
Futurjsmo"pop" Toma la existencia de relaciones sociales como un hecho.
Simplista ideolgicamente.
Apoya inconscientemente lo establecido.
Cree que el futuro se construye "externamente" por medio
de la ciencia y la tecnologa.
Ejemplos: Alvin Toffler y John Naisbitt.

Estudio focalizado de Identifica problemas y senderos para explorar soluciones.

problemas del futuro Ejemplo: Los lmites del crecimiento" (Meadows y otros,
1972,1992).

Estudios crticos del futuro Anlisis comparativo de supuestos, presuposiciones,

paradigmas.
Consioera activamente la iivfluencia de diferentes
orientaciones culturales y tradiciones de investigacin.

Estudios epistemolgicos Localiza y cuestiona fuentes de problemas en las visiones del

del futuro mundo y los modos de conocimiento.
Observa y entrega soluciones.

Fuente: Richard Slaughter, Concepts and powerful ideas, Victoria, Futures Study Center, 1996.

ii) Lecciones en torno a las transformaciones de la prospectiva francesa

Ahora bien, a 40 aos del lanzamiento "oficial" de la prospectiva por
Gaston Berger, a pesar de ejercer an cierto liderazgo, y despus de haber
conocido ya su poca de gloria, cul es la situacin actual de la escuela
francesa?
Para Goux-Baudiment (1996b; 1997 b, c, d, e; 1998a), en Francia la
escuela de pensamiento creada por Gaston Berger y Bertrand de Jouvenel
se ha tomado minoritaria, para ser reemplazada por una versin
caracterizada por la influencia casi exclusiva de la econoina, la utilizacin
de herramientas de naturaleza matemtica e informtica (modelos, anlisis
estructural, MicMac y otros), y un matrimonio de conveniencia con la
planeacin estratgica." Esta nueva prctica identifica lo que la autora
denomina "prospectiva de segimda generacin", la cual, a su juicio.

11 Para una aproximacin histrica a la escuela francesa, vase Cazes (1986). Evaluaciones
importantes pero menos "incisivas" de la situacin actual estn en Hatem (1993 y 1996),
BatMe (1986) y Lesoume y Stoffaes (1996). Un panorama importante de sus principales
aportes se encuentra en Medina y Ortegn (1997). Adems de Godet, hay otros
importantes prospectivistas como Thierry Gaudin, Assaad-Emile Saab, Jacques Lesoume
y Hughes de Jouvenel.

136
domin progresivamente el escenario francs en los aos setenta, ochenta y
noventa, pero que en los ltimos aos parece estar entrando en crisis,
debido principalmente a las siguientes razones, que la autora deriva de su
trabajo de campo y de su amplia experiencia:
H La inadecuacin de su oferta a las nuevas demandas de las empresas y
la administracin pblica, dada su tendencia a aplicar "modelos
predefinidos", complejos, costosos, rgidos y pesados en su
operacin.
] El aislamiento y la poca escucha de la alta direccin, debido a la
inclinacin de los prospectivistas a trabajar sobre los datos y no sobre
los procesos, y a su "labor de oficina" basada en metodologas de
arriba hacia abajo, desconectadas de los procesos reales de cambio en
el seno de las organizaciones.
0 La brecha generacional y el vaco en la formacin de nuevos
prospectivistas, a causa del poco reconocimiento por parte de la
comunidad acadmica, la escasez de programas de enseanza
(apenas un programa y un solo profesor "oficial") y la falta de
oportimidades para la profesionalizacin de los jvenes talentos,
a El "dficit de futuro" de la sociedad francesa, originado en la excesiva
concentracin en el corto plazo y el individualismo imperante, lo cual
obstaculiza los procesos y las filoso'as de construccin colectiva del
futuro.
K El debilitamiento institucional, debido al desmonte progresivo de los
grandes aparatos estatales de planificacin a largo plazo, as como la
tendencia a instituir slo pequeas clulas en los ministerios
encargadas de la viga estratgica y la evaluacin.
Por ltimo, la aparente prdida de influencia y dinamismo en el
mbito internacional de las grandes asociaciones y los grandes profesores
franceses de prospectiva.
El panorama es desconcertante, puesto que cuando ms se necesita
una prospectiva fuerte y estructurada a nivel mundial, sta se encuentra en
Francia en un momento de aparente crisis o ms bien en un proceso de
cambio entre la segimda generacin y una tercera en formacin. Cules
son entonces para Goux-Baudiment los factores que podran provocar un
vuelco en la situacin? Por el lado de la demanda, una legislacin reciente
que obliga a las regiones a fundamentar en la prospectiva sus "contratos"
con la nacin y a la DATAR a actuar con ima visin a largo plazo de la
sociedad francesa. Y por el lado de la oferta, las propuestas provenientes de
una tercera generacin en proceso de formacin tendientes a adecuar la
prospectiva a los nuevos tiempos, por medio de los siguientes caminos:
Un retomo a las fuentes y a la impronta humanista original.
m Una profunda formacin de los cultores y una restructuracin de las
modalidades y los mtodos.
 Un mayor equilibrio entre la anticipacin y la evaluacin en la
prctica operacional.
H Un mayor nfasis en la evaluacin de los impactos y el estudio de las
mutaciones y rupturas en horizontes ms cortos, a medida que la
incertidumbre se acrecienta.
Una conceptualizacin ms elevada, ms global, mejor
fimdamentada en las ciencias sociales, especialmente en las ciencias
polticas, la sociologa y la geografa.
Un sentido ms intuitivo, inductivo, integrativo y creador; ima
voluntad fuerte para innovar y explorar nuevas vas.
Una orientacin hacia la solucin de problemas, que permita estar
ms cerca de las preocupaciones de los decisores pblicos y privados,
basada en un enfoque operacional, la prctica sobre terreno, la fijacin
de puntos de referencia (benchmarking) y la anticipacin enfocada en
la construccin de visiones compartidas del futuro.
Trabajar con equipos y mtodos sobre medida, eficaces, capaces de darles
la palabra a los no expertos y de afrontar los problemas reales del liderazgo,
como la inconsistencia de la reflexin, la limitacin de la racionalidad y la
irracionalidad que suele presentarse en la toma de decisiones.
Todo esto ha sido reconocido finalmente en el informe que Bailly
(1998) present al Consejo Econmico y Social de la Repblica Francesa, en
el cual el autor plantea claramente que el problema np consiste slo en vma
oferta inadecuada de servicios prospectivos sino, y en mucha mayor
medida, en una crisis del sistema decisorio francs. A juicio del autor, esto
se debe a vma mutacin en el sistema de actores, una crisis del sistema de
decisin pblica, im dficit del debate pblico y, ciertamente, a la
inadaptacin de los mtodos y las herramientas prospectivas al contexto
actual. Por eso, ima contribucin eficaz de la prospectiva a la construccin
del Estado implicara toda una gama de transformaciones, entre ellas ima
nueva forma de trabajo en red de las instituciones, el paso a im esquema de
decisin estratgica en el sector pblico, un rol preponderante de la
prospectiva en la elevacin del nivel del debate pblico, y una concepcin
en la cual los mtodos prospectivos sirvan verdaderamente para reforzar
las capacidades de accin y de adaptacin, todo de manera tal que se
permita una concertacin ms activa y un debate pblico ms abierto.

ni) Auge de la previsin (foresight studies) en los sistemas nacionales

de innovacin, por efecto de la influencia anglosajona
De acuerdo con Cabello y otros (1996), en la ltima dcada varios
pases han llevado a cabo estudios de previsin para complementar los
procesos de toma de decisiones sobre tecnologas emergentes. Estos
estudios ofrecen perspectivas para mejorar la capacidad de tratamiento

138
 estratgico de la innovacin tecnolgica y del cambio socioeconmico. La
experiencia europea en los debates sobre el Libro Verde de Innovacin de la
Comisin Europea y sobre el Quinto Programa Marco de Investigacin y
Desarrollo Tecnolgico indica que para que las iniciativas de previsin
desempeen im papel beneficioso en relacin con la planificacin y puesta
en prctica de una poltica europea, es preciso identificar las cuestiones
institucionales y culturales que ofrecen dificultades a su implantacin
(vase el recuadro 6).

Recuadro 6
PREVISIN E INNOVACIN: EL PAPEL DE LAS
INICIATIVAS EN DIVERSOS PASES

Pas Ao Institucin y tema

Japn 1988 - MITI - Tendencias y tareas futuras en tecnologa

industrial.
Pases Bajos 1988 - Ministerio de Asuntos Econmicos - Experiencias
en previsin tecnolgica.
Australia 1990 - CSIRO.
Estados Uidos 1990 - Departamento de Defensa - Plan sobre tecnologas
clave.
Estados Urdos 1991 - Panel nacional sobre tecnologas clave.
Japn 1992 - STA - Tecnologas del futuro en Japn.
Nueva Zelandia 1992 - Prioridades pblicas sobre el fondo para la ciencia.
Alemania 1993 - ISI - Fhg - Estudio basado en la taca Delphi
2010-2020.
Alemania 1993 - ISI-Fhg-Las tecnologas en el umbral del
siglo XXI.
Reino Unido 1993 - Oficina de Ciencia y Tecnologa - Programa de
previsin tecnolgica.
Francia 1996 - Programa de previsin tecnolgica.
Pases Bajos 1996 - Comit Directivo sobre Previsin - Programa de
previsin.
Pases Bajos 1996 - Comit Directivo sobre Previsin - Programa de
previsin.
Espaa 1996 - ANEP - Programa de previsin tecnolgica.
Irlanda En proyecto - FORFAS - Programa de previsin tecnolgica.
1996
Fuente: Cecilia Cabello y otros, "Previsin e innovacin: el papel de las iniciativas a nivel
europeo", The IPTS Report, 7 de septiembre de 1996.

139
 Segn los autores, los puntos a favor de la previsin son los
siguientes:
Es una herramienta til para apoyar la elaboracin de polticas, para
la provisin de mejores canales de comunicacin entre todos los
responsables ms importantes y para la creacin de redes de
expertos en tecnologa e innovacin, as como para la reduccin de
los vacos y faltas de entendimiento entre industriales, polticos e
investigadores.
La previsin puede proporcionar una visin de largo plazo de las
tendencias que presentan mayores expectativas. Este conocimiento
permite hacer esfuerzos mejor orientados y coordinados en ciencia,
tecnologa e innovacin, y contribuye al crecimiento de las
estructuras de investigacin y desarrollo.
El amplio alcance socioeconmico de la previsin permite que se
tengan en cuenta ms directamente las necesidades de la sociedad en
las polticas pblicas, as como identificar prioridades y criterios para
la futura financiacin de la investigacin.
Una visin compartida como resultado de una previsin de amplio
alcance podra ayudar a lograr un consenso sobre las directrices
estratgicas que deben adoptarse en reas tecnolgicas estratgicas y
facilitar la coordinacin de actividades.
Puntos en contra:
Existen diferentes culturas nacionales de investigacin y de poltica
que impiden una aproximacin general comn aceptable a la
previsin.
Las diferencias entre los sistemas nacionales en trminos de
estructura industrial y de investigacin pueden ser demasiado
grandes como para permitir la defircin de reas comimes
prioritarias.
Si se concede a la previsin un papel ms predominante en el
desarrollo del proceso de planificacin de la poltica de investigacin
ser necesario realizar ajustes institucionales, los cuales suelen ser
lentos y escalonados.
La diversidad nacional y regional exige una aproximacin elaborada
en concordancia con sus mbitos tecnolgicos particulares.
El debate contina a rvel europeo, pero con todos sus pros y sus
contras, el hecho es que existe una tendencia global hacia el desarrollo de
programas nacionales de previsin tecnolgica {technology foresight). Una
evaluacin editada por el famoso pionero Harold Linstone (1999) presenta
algunos de los resultados recientes de estas actividades en Australia,
Espaa, Francia, Italia, Japn, Nueva Zelandia, el Reino Urdo, la

140
Repblica de Corea y diversos pases de Asia orierxtal y de Europa cervtral.
Al respecto existe una doble sensacin: por una parte, la de que bajo este
concepto est resurgiendo, corregido y aumentado, el viejo enfoque del
pronstico tecnolgico (technology forecasting)) pero, por otra, hay
conciencia de que estn surgiendo nuevos elementos y nuevos
paradigmas.
Sin duda en esta resurreccin los britnicos ocupan un lugar
destacado, bajo el liderazgo del Programa PREST y la Universidad de
Manchester. Lidereizgo que por dems se debe a una amplia experiencia y
al contacto entre los estudios de ciencia y tecnologa, las ciencias sociales, y
los estudios previsionales (vase Miles, 1999). Igualmente es de anotar que
tal experiencia no se reduce al manejo de las metodologas, sino que se
extiende a la propia gestin de los procesos previsionales, incluyendo los
asuntos operacionales, los procedimientos, detalles, elementos para la
presentacin de productos y la interpretacin de los informes, as como las
pautas para el desarrollo de los programas de previsin. Esta evidencia ha
sido puesta a prueba con xito en el United Kingdom Foresight Programme
y el Technology Foresight Programme (TFP), con participacin de
investigadores y expertos de Alemania, Australia, Canad, los Estados
Unidos, Francia, India Japn, Noruega, los Pases Bajos, el Reino Unido, la
Repblica de Corea, Sudfrica y Suecia (vanse Havas, 1999; Willis, 1999;
Loveridge, 1999).

iv) Cambios importantes en las metodologas y las prcticas a nivel

internacional
La ltima dcada ha sido bastante dinmica en la innovacin de
metodologas, sobre todo en el campo territorial, donde se ha avanzado
mucho en la forma en que stos se organizcin y ponen en escena.
Segn Medina (1996), las tendencias representativas de los aos
noventa han sido:
Concepcin de la planeacin como proceso de aprendizaje y cambios
en los criterios de validez.
- Convergencia entre el pronstico y la prospectiva.
Unin entre la prospectiva y la estrategia.
Desarrollo de los modelos y de la prospectiva conjeturales.
Sofisticacin en la elaboracin de indicadores.
Expansin de las empresas multinacionales de consultora.
Propensin a la formacin de redes de investigadores.
Nuevos avances epistemolgicos y metodolgicos a partir de la
cuarta generacin de teoras del desarrollo.
De acuerdo con Cole (1998) y Goux-Baudiment (1998a), para la
prxima dcada se visualizan las siguientes tendencias bsicas:

141
 Mayor difusin y sofisticacin de los sistemas de informacin
geogrfica y los modelos (de simulacin y microsimulacin,
simblicos, integrativos, celulares bottom-up, cyber-world), as como
de la teora sistmica de la autoorganizacin, la teora del caos, la
teora de los juegos y otros desarrollos tericos pertinentes.
Auge del software de entrenamiento en habilidades para la
planificacin, juegos interactivos y sistemas especializados para la
gestin (sistemas ERP -Enterprise Resource Planning Systems- para
la planeacin de recursos empresariales).^^
Utilizacin intensiva de Internet en la creacin de redes y comunidades
de futuristas, y en el suministro de servicios de previsin.
Diseo de procesos y ejercicios previsionales sobre medida.
Difusin de metodologas emergentes, mtodos adaptados a la
naturaleza de los problemas y metodologas "vivientes".
Como lnea general, la idea es adaptar las herramientas a la
naturaleza de los problemas y no tanto seguir utilizando los viejos mtodos
para toda ocasin. Por ejemplo, ante la complejidad de la globalizacin, se
emplean rejillas de lectura; ante los asuntos de creacin de gobemabilidad
y solucin de conflictos, se usan mtodos de auditora de los actores; ante la
necesidad de comprender las incertidumbres, se desarrollan imgenes de
futuros, y as sucesivamente. Las experiencias ms interesantes en la
aplicacin de estos mtodos al mbito territorial se encuentran en Francia,
donde est en marcha una prometedora mutacin.'' En cuanto a la
previsin tecnolgica (foresight), la novedad ms importante es cierto
distanciamiento con respecto al pronstico tradicional (forecasting), en el
sentido de combinar diferentes mtodos para aprovechar la creatividad,
recoger la opinin experta de manera inteligente, y promover la interaccin
grupal y el consenso. De hecho, la escuela britrca ahora mapea sus
mtodos dentro de estos tres ngulos (vase el recuadro 7).

12 Los sistemas ERP han conocido una evolucin notable. En los aos setenta, antes de
perfeccionamiento, se utilizaban en la automatizacin de funciones, el ataque de
problemas especficos de la orgarzacin, la organizacin de datos e iivformacin dispersa,
con utilizacin de grandes equipos mainframe. En los aos ochenta y noventa, ya
perfeccionados, comenzaron a aplicarse a la integracin de procesos, el valor agregado, la
integracin del negocio (tecnologa, procesos y personas) y a las tecnologas
cliente-servidor. Para el futuro se espera su uso en sistemas de administracin del negodo,
el anlisis de la cadena de valor, las relaciones con el cliente, e Internet. Vale decir, que
sirven para el seguimiento de los procesos y toman progresivamente un valor estratgico,
producen importantes ahorros en costos y agilizan la toma de decisiones. Si bien se utilizan
preferiblemente en la empresa privada, se esperan versiones para la gerencia de empresas
del sector pblico (Vase Revista Dinero, 1999).
13 Para ejercicios clsicos franceses, vase DATAR (1994). Para profundizar en los mtodos
emergentes, vanse los trabajos de Projective. Quizs el manual ms amplio de
herramientas y mtodos internacionales para pronstico y anlisis del cambio global es el
Futures Research Methodology, CD producido por el Milleruum Project (1998).

142
 Recuadro 7
LOS MTODOS DE LA PROSPECTIVA TERRITORIAL

La caja de Metodologas
herramientas clsica emergentes
Organizacin de las ideas: Las arquitecturas de ejercicio
Metapln, baco...
El anlisis de las represetaciones
Expresin de expertos:
Las rejillas de lectura
Delphi, SMIC...
Anlisis estratgico: BCG... Auditora de actores
Metodologas especficas
Retrospectiva
Anlisis del presente
Escenarios

Fuente: Elaborado por el autor, sobre la base de Fabienne Goux-Baudiment, Les outils de la
prospective rgionale, Sminaire de formation professionneUe la prospective
rgionale, Pars, Projective, 1998.

v) Desarrollo de las formas de organizacin previsional

Ante todo, los centros de previsin son laboratorios de ideas y
pensamiento, porque son transdisciplinarios, interactivos, creativos,
crticos e internacionales por naturaleza. Sin embargo, estas caractersticas
los exponen a varios peligros: por una parte, corren el riesgo de encerrarse
en s mismos y de no abrirse a la novedad. Por otra parte, deben ser sujetos
pensantes y ello los deja a merced de los cambios de gobierno y expuestos a
perder su financiamiento si van en contra de las polticas o el pensamiento
imperantes. Por ende, en una poca de disminucin de los recursos de
cooperacin internacional y de los dineros pblicos disponibles para la
contratacin de servicios, de intensificacin de la competitividad y de auge
del neoliberalismo, los centros tradicionales de previsin han sufrido
bastante en todo el mundo.
Un modelo tradicional significativo de organizacin previsional es el
representado por la Asociacin Internacional Futuribles. Este modelo tiene
repercusiones internacionales muy positivas pero soporta grandes
presiones financieras por sus elevados costos de financiamiento, cuya
garanta slo la puede proveer un esquema de subvenciones de grandes
empresas pblicas o similares. Su quehacer se resume en cinco funciones
bsicas:

143
 MTODOS DE PREVISIN - ESCUELA DE MANCHESTER

Creatividad

Pericia Alineamiento
de a Interacdn

Funcin de informacin y anlisis documental: Por medio de sus propios

expertos y de su conexin con redes de expertos a diferentes niveles,
asegura una funcin de vigilancia permanente (sistema viga) con
respecto a las innovaciones, a las ideas y a los hechos portadores de
futuro, as como im seguimiento de qu se hace, dnde y cmo se hace
en el rea de estudios escogida sobre el futuro a mediano y largo
plazo.
Funcin de investigacin y de estudio: Se estructura en tomo a grandes
programas de investigacin que analizan el futuro y establecen
escenarios en los diferentes mbitos, siendo esenciales como marco
de referencia para estudios ms sectoriales y para estudios de
prospectiva aplicada que responden a necesidades concretas y a
demandas provenientes de organismos pblicos y privados,
interesados en renovar sus propias perspectivas.

144
 Funcin de consejo y formacin: Significa desempear un rol de
asesoramiento y asistencia, as como de educacin en lo relativo a los
mtodos y los campos prospectivos.
Funcin de plataforma para la reflexin: Se lleva a cabo mediante foros y
mesas redondas que permiten analizar los grandes problemas
actuales, al tiempo que aseguran una libre confrontacin de puntos
de vista y experiencias diferentes que enriquecen la perspectiva
regional sobre el futuro.
Funcin de publicacin y difusin: Es esencial para difundir una cultura
prospectiva a partir de la puesta en circulacin de artculos, libros y
publicaciones peridicas (vase Arista, 1997).
Otro esquema interesante es el que aporta la Asociacin
Internacional de Ginebra, entidad que rene a los principales dirigentes
de las compaas de seguros del mundo. Esta se pregunta por el manejo
de riesgos en las sociedades actuales y combina la realizacin de estudios
prospectivos con investigaciones aplicadas al desarrollo de legislaciones,
adelantos tecnolgicos, cuestiones ambientales y otros de esa ndole.
Participan en ella industriales, acadmicos y representantes del gobierno.
A pesar de que es bastante importante, su planta es muy pequea. Rene
un ncleo experto muy dinmico y capaz, alrededor del cual puede
convocar rpidamente a personas e instituciones de todo el mundo.
Adems, sirve como puente permanente entre las discusiones generales
acerca del futuro y el desarrollo de problemas en sectores especficos de la
economa. Constituye esencialmente un foro de pensamiento, discusin
de asuntos estratgicos y comprensin de la economa moderna. Lleva a
cabo una vasta labor de difusin a travs de revistas y otras publicaciones
peridicas y una intensa agenda de reuniones interncionales (vase
Giarini, 1997).
En el campo territorial, el caso francs aporta una manera eficaz
para que los territorios se pongan en estado de alerta, a travs de la
figura de los observatorios, asociaciones, colegios y clubes de
prospectiva. Son pioneros en este campo los ejemplos de Normanda,
Grenoble, Nancy, Estrasburgo, Burdeos y Toulouse, formados a
iniciativa mixta (pblica y privada) y ciudadana, con el objeto de
producir reflexiones sobre su futuro y formar equipos de expertos. En
cuanto a la arquitectura de una organizacin prospectiva contempornea
en este plano, sus principales campos de accin y factores de atencin se
m u e s t r a n en el r e c u a d r o 8.
 Recuadro 8
ARQUITECTURA DE UNA ORGANIZACIN PROSPECTIVA

Principales Factores de
campos de accin inters
Globalizacin Tervdencias y rupturas
Fenmenos emergentes
Interdependencias mundiales
Vigilancia prospectiva
Territorio Acompaamiento de procesos prospectivos
Inteligencia socioeconmica
Ordenamiento del territorio
Juegos de actores

Gestin Arquitectura de ejercicios prospectivos

Articulacin de la funcin prospectiva en la
organizacin
Movilizacin de los recursos humanos
Diseo de bases de datos

Fuente: Elaborado por el autor, sobre la base de Fabenne Goux-Baudiment, Les outils de la
prospective rgionale, Sminaire deformation professionnelle a la prospective rgionale,
Pars, Projective, 1998.

Finalmente, algunos estudios recientes (vase Appuzzo y otros,

1999) muestran que los centros de previsin han tendido a la reduccin de
las nminas, a la constitucin de centros virtuales, y a la creacin de
formas de trabajo en red, siguiendo modelos como el de los captulos
nacionales del Club de Roma o experimentando con nuevas modalidades
interactivas.

146
 IL LA SITUACIN DE LA PREVISIN EN
AMRICA LATINA Y EL CARIBE

1. Antecedentes

De acuerdo con Lourdes Yero (1997), en la regin se han sucedido varias

oleadas en la "socializacin" de los estudios del futuro y la previsin:"
La primera se inici bajo la influencia de la fundacin de la CEPAL.
Prevaleci aqu el enfoque econmico, aplicndose tcnicas de tipo
estadstico y economtrico, adems de indicadores de carcter agregado
y medidas de bienestar. La concepcin dominante era desarroUista,
centrndose en el problema del crecimiento, la industrializacin, las
necesidades de la poblacin, y en la estimacin de brechas (en el
comercio exterior, en el empleo-desempleo, en los insumos y la
produccin, y otros). Se daba preferencia a las variables cuantificables.
Los problemas casi siempre se trataban en forma fragmentaria. La
mayora de estos estudios se hacan como apoyo a la planeacin, por
parte de organismos internacionales y de oficinas del gobierno.
La segunda comenz a finales de los aos sesenta y lleg hasta
mediados de los aos setenta. Se vio fuertemente dominada por el
pensamiento estructuralista. La sociologa se constituy en la
disciplina motriz. La temtica gir alrededor de la interpretacin de
las condiciones de dependencia en que se ha desenvuelto el
subdesarrollo en la regin. El anlisis privilegi el estudio histrico y
el mbito poltico, centrndose sobre los problemas de dominacin,
poder e ideologa. Con ello disminuy el inters por los estudios del
futuro y la planeacin, pero se obtuvieron resultados importantes.

14 La literatura prospectiva en Amrica Latina y el Caribe ha estado muy centrada en la

divulgacin metodolgica, pero ahora se requiere ms crtica y reflexin sobre los procesos
realizados.No son muchos los textos en espaol o portugus -pero entre ellos son
importantes los textos de Rattner (1979), Hodara (1984), Del Ohno (1984), Montaolas
(1987), Miklos y Tello (1991), Moura (1994), Franfois (1979) y Masini (1993)- y se carece de
revistas de circulacin masiva. Por ello se considera de la mayor importancia asumir un
proyecto editorial en este sentido para la regin. Adems, por esta razn siempre resulta
injusto hacer una recopilacin de las diferentes experiencias llevadas a cabo en ella.

147
 como la Fundacin Bariloche y algunos estudios acadmicos sobre los
estilos de desarrollo, los procesos de comunicacin y de cultura, los
problemas de la ciencia y la tecnologa y aspectos relativos a
educacin, salud y vivienda. En estos ltimos primaron el nfasis
crtico y el carcter normativo de sus propuestas.
La tercera comenz alrededor de los aos ochenta y se prolong en los
aos noventa. Se caracteriza por vma transicin en la cual se comieruan
a cuestionar los conceptos de desarrollo y de planeacin. Se verifica
una ausencia de visiones compartidas, de un "modelo ideal de
sociedad desarrollada", y se registra un alto grado de dispersin
temtica y metodolgica, por su carcter multidisciplinario y
multinacional. Tambin se acepta la planificacin como im "proceso
social", con actores, poder y toda una compleja trama de relaciones
polticas no neutrales. Se trata igualmente de acortar la distancia entre
la teora y la prctica, y se amplia el espectro de organizaciones que
demandan estudios del fiaturo, los cuales son auspiciados por
organismos internacionales, gobiernos, grupos empresariales,
fimdaciones y grupos acadmicos. Se abren adems otros campos,
como el diseo de polticas y la gesfin en sus diferentes rveles. En
general se percibe una orientacin ms global y cualitativa, enfocada
en la concepcin de futuros alternativos y en propuestas de accin
viables, as como una tendencia a realizar estudios que propendan a
una mayor participacin social.
Cuando se explora la "puesta en escena" de la previsin, se destacan
varias conclusiones principales:
La futurologa, tan valorada en los Estados Unidos en los aos
sesenta, no tuvo mayor acogida en la regin debido a su lgica
implcita, segn la cual el futuro consiste en ima prolongacin ms o
menos coherente del pasado. El debate de entonces no permita
aceptar este supuesto. La competencia entre socialismo y capitalismo
como sistemas de organizacin social, y entre marxismo y
funcionalismo como teoras sociales preponderantes, en cambio,
pona el acento en la necesidad del cambio social y la superacin del
"subdesarrollo" por medio de la planificacin.
En los aos setenta y ochenta, factores tales como los excesos y las
carencias de la planificacin de tipo normativo-tradicional, la crisis de
la teora social, el anlisis de una gran cantidad de experiencias
empricas y la ausencia de "proyectos sociales", fueron mostrando
que los estudios del futuro en la regin requeran avanzar en
diferentes aspectos. Autores como Costa-Filho (1990) sealaron que
se deba profundizar en las conceptualizaciones sobre el desarrollo,
las modalidades de intervencin social y en el rigor metodolgico;

148
 otros analistas, como Hopenhayn (1994), indicaron la necesidad de
avanzar hacia conceptos como la planeacin negociada,
incorporando teorizaciones como la planificacin estratgica
situacional, las perspectivas mltiples y la elaboracin de escenarios.
Debido a las cuestiones anteriores, la prospectiva de origen francs
fue ganando seguidores en la regin, a juzgar por indicadores tales
como el nmero de proyectos bajo su gua metodolgica, la
multiplicacin de los consultores y profesionales que seguan sus
directrices, y su preponderancia en la formacin dominante de los
futuristas.
A pesar de que la previsin se desenvolvi en un ambiente
relativamente hostil, hubo muchas experiencias valiosas e
interesantes que mostrar a la comunidad internacional. Se trataba de
una pluralidad de ejercicios que iban de los procesos nacionales a los
territoriales, pasando por los sectoriales e intersectoriales. Se hizo casi
de todo: programas ciudadanos, planes estratgicos, planeacin
participativa, visiones de futuro, seleccin de tecnologas, modelos
econmicos, modelos mundiales.
La prospectiva territorial apenas comeriz a notarse en la tercera
etapa y tendi a consolidarse a medida que avanzaban los aos
noventa. Ello se debi a dos razones principales: por una parte, a que
la globalizacin haba invertido el bajo perfil asignado a las regiones
en el modelo de desarrollo "dominante" en la prctica anterior,
centrado en la macroeconoma y en el manejo centralizado del Estado.
Por otra parte, se debi tambin a las caractersticas y al rol que
tradicionalmente ha tenido la plarficacin en el continente.^^

2. Una fase de cambio de paradigmas en la planificacin

Al indagar las razones de la relativa "invisibilidad" histrica de la

previsin, es vital comprender las relaciones que en un marco ms general
condicionan la planificacin en Amrica Latina y el Caribe, sobre todo en
los ltimos 15 aos. En efecto, Costa-Filho (1990) seala que en la dcada de
1980 el vnculo entre planificacin y futuro fue "mal visto", en forma
creciente y en varios sentidos: desde ima primera perspectiva doctrinaria
era claro que el proyecto neoliberal no vea -ni ve- la planificacin con
buenos ojos, y desde el ngulo prctico se encontraban problemas reales
que rebasaban la capacidad de respuesta de las instituciones existentes, as

15 Tambin sera preciso profundizar en la transformacin del rol de la regin y el rol de la

planificacin regional en las ltimas dcadas. Boisier (1998a) es muy claro al analizar los
distintos modelos mentales y modelos reales utilizados en la regin. Al respecto, son
igualmente fundamentales ios textos de De Mattos (1987) y de Bervejillo (1996).

149
como se observaban carencias en la explicacin de las nuevas realidades,
debido en gran parte al dinmico cambio de paradigmas y al fuerte
incremento de la incertidumbre. Dicho de otra manera, en el nuevo
contexto mundial surgido a partir de finales de la dcada de 1980 y
principios de los aos noventa, se hizo evidente que era necesario un fuerte
replanteamiento de la concepcin y las prcticas institucionales de la
planificacin, (vase ILPES, 1993).
Dos elementos intervinieron decisivamente en esta transformacin
de los procesos y los contenidos de la planificacin. Por una parte, la
tradicional planificacin normativa se mostraba progresivamente incapaz
de responder eficazmente a los nuevos desafos. Y, por otra, si bien el
mercado a corto plazo puede ser un seftalador insustituible de
oportunidades, era evidente que a largo plazo no asigna eficientemente los
recursos, necesitndose entonces algn tipo de apoyo especfico de
planificacin y de intervencin del Estado. En consecuencia, la sociedad de
mercado, que supone en sus versiones ms radicales la eliminacin de la
planificacin, es insuficiente para lograr un grado cada vez mayor de
competitividad internacional y para consolidar las condiciones de la libre
empresa, y enfrentar a la par los problemas del subdesarrollo y velar por la
equidad.
De all que se haya considerado necesario revalorizar la planificacin
y, por ende, el rol de la previsin, como vm instrumento que permite
racionalizar la accin del Estado y encauzar la fuerza del mercado a
condicin, claro est, de ponerse en prctica bajo nuevas pticas y formas
de relacin entre los agentes del desarrollo. Es en este nuevo contexto, dira
Costa-Filho, donde las relaciones entre planificacin y futuro deberan
robustecerse, pero a condicin de no ser "mal vistas" por restringir la
libertad de iniciatva - p o r "planear por el otro"- y por explorar el futuro
desde una ptica terica o metodolgica inadecuada.
De esta suerte, a mediados de los aos noventa surgi la necesidad de
articular institucionalmente una labor previsional que fuera "correcta"
-por estar fundamentada en alguna interpretacin solvente del contexto
contemporneo- y que fuera ms "libre", para realizar un ajust
institucional apropiado y recuperar un importante margen de maniobra
para los gobiernos:
En cuanto al momento histrico, es claro para la previsin que el
nuevo contexto mundial conlleva ima profunda transformacin del
escenario contextual, estratgico y poh'tico (Boisier, 1996). Las
tendencias de globalizacin, descentralizacin, apertura de
mercados, formacin de bloques econmicos, competitividad
internacional de regiones, transformacin del Estado y otras,
condicionan los procesos evolutivos de los territorios, inducindolos
a definir una estrategia clara para impulsar una dinmica de desarrollo

lisn
 endgeno, que se base en las especificida '. . orgas locales, para
asumir una posicin activa frente a los t iel entorno, y para
ofrecer un sentido y una finalidad <i on colectiva. Por
consiguiente, las actuales reglas de juego i t que los gobiernos
nacionales mantengan un marco macroc'. .ico e institucional
adecuado, y establezcan instrumentos de pr . in y fomento para
que las comunidades regionales asuman un protagnico y una
responsabilidad creciente en la gestin de su propio ituro
econmico, social y cultural. Por estas razones, muchos territorios
latinoamericanos y caribeos han emprendido procesos
previsionales para enfrentar las nuevas realidades. Igualmente
instituciones como el ILPES (Daz, 1994; Medina y Ortegn, 1997), y el
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el
Ministerio de Planificacin y Cooperacin de Chile han publicado
textos (vase MIDEPLAN/PNUD, 1994) que procuran poner al
alcance de los gobiernos regionales diversos mtodos y tcnicas de
planificacin (planificacin normativa, situacional, estratgica;
prospectiva; evaluacin de impacto de las polticas macroeconmicas
en el desarrollo regional; diseo de estrategias regionales segn el
esquema de la misin conjunta del ILPES, la CEPAL y el PNUD en la
Regin del Bo-Bo, Chile).
Ahora bien, con respecto al ajuste institucional necesario para
poner la previsin en escena, se trata en lneas generales de una
renovacin de la planificacin que supone adoptar nuevos
fundamentos conceptuales, nuevos roles polticos y
administrativos, as como enriquecer los procesos tcnicos y
humanos que la sustentan. En trminos prcticos, ello implica para
las oficinas de planeacin la necesidad de asumir nuevas funciones
y capacidades (vase ILPES, 1993). Sin embargo, tal renovacin
supone un profundo cambio paradigmtico desde el punto de vista
terico,!^ tal como se demuestra en los recuadros 9 y 10.

16 Es de anotar que este cambio paradigmtico debe considerarse como un proceso dialctico,
no acabado, en el cual los factores no se alinean en una sola direccin. Al respecto, Motta
(1994) agrega que desarrollar la capacidad de gestin de la administracin pblica supone
transformar su organizacin. Ello implica una ruptura con los comportamientos y
actitudes existentes; esta ruptiora debe ser gradual, y debe verse como un proceso
acimiulativo y permanente, que "progresa en medio de discontinuidades, conflictos y
tensiones que no se resuelven en el corto plazo, ni en momentos predefirdos". La
transicin de lo antiguo a lo nuevo no se puede ver con una lgica lineal ni secuencial; se
trata de una ruptura y como tal es conflictiva, pues agudiza las contradicciones entre las
fuerzas que buscan la estabilidad, el statu quo organizacional, y las que promueven el
ramhin.

151
 Recuadro 9
PREMISAS PARA LA RENOVACIN DE LA PLANIFICACIN

- La concepcin fundamental debe ser la gestin estratgica del Estado, que requiere un
comportamiento muy activo, capaz de conducir, optimizar y replantear
prioridades, roles y responsabilidades sobre la base de finalidades; pero tales
inalidades no provienen ya de la concepcin tcnica particular de los
funcionarios, sino de la elaboracin de un proyecto poltico, consensual y
participativo en dilogo con la sociedad civil.
- El rol poltico implica una gran cercana con la toma de decisiones para poder
influir en los procesos crticos y en el debate poltico, lo cual obliga a su vez a
afrontar el reto de mejorar su poder de convocatoria y de negociacin por
medio de la reunin de los actores y por medio de mecamsmos para escuchar y
ser escuchado.

- El rol administrativo privilegia aquellos aspectos que conduzcan a una mayor

flexibilidad y dinamismo, adaptabilidad, integracin a la accin y
seguimiento, coordinacin y control de decisiones y resultados.

- Los procesos humanos y tcnicos deben basarse en la integralidad, al tiempo que

exigen pensamiento sistmico y el abordaje multisectorial e interdisciplinario.
Requieren capacidad de anticipacin y la elaboracin de una visin global que
organice con coherencia los asuntos de corto, mediano y largo plazo, y que sea
capaz de analizar alternativas y contingencias con precisin y oportunidad.

Recuadro 10
CAMBIO PARADIGMTICO DE LAS OFICINAS DE
PLANIFICACIN EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE
De

Objetivo Hacer un plan Desarrollar procesos

Orientacin temporal
Tipo de planificacin
Modo de produccin
Rol del planificador
Anlisis
Frecuencia
Horizonte temporal
Orientacin profesion
Enfasis temtico
Enfasis tcnico
Elaboracin
Reactiva Prospectiva
Normativa Participa tva
Desde la oficina En interaccin con los actores
Tcrco Tecnopoltico
Lineal exfrapolativo Stuacional y contingente
Puntual ocasional Permanente
Corto plazo Mediano y largo plazo
(3 aos) (10 aos)
Monodisciplinario Interdisciplinario
Infraestructura fsica Desarrollo integral
Investigacin Investigacin y accin
Predominio tcnico Construccin social

Fuente: Elaborado por el autor, sobre la base de Javier Medina Vsquez, "Los estudios del
futuro y la prospectiva: claves para la construccin social de las regiones", Santiago de
Chile, serie Ensayos, N 32 (LC/IP/G.95), Instituto Latinoamericano y del Caribe de
Plarficacin Econmica y Social (ILPES), 1996.

1.S2
 Muy bien, pero estn las oficinas de planificacin realmente
cambiando en su accionar y facilitan el desarrollo de procesos
previsionales?

a) Las
Segn Medina y Ortegn (1997), los anlisis de casos como los de
Chile, Colombia, Cuba y Mxico, por ejemplo, demuestran que
generalmente se han afrontado grandes restricciones para realizar
procesos previsionales con las garantas ideales que exige el mundo
acadmico (dinero, tiempo, libertad, tranquilidad). Resulta imprescindible
examinar estos factores que influyen sobre los encargados de los estudios
previsionales y condicionan su desarrollo.

i) La rapidez y magnitud de os cambios sociales de la ltima dcada

Segn muestra la experiencia, la relacin de los pases con el entorno
ha variado mucho ms que la capacidad de las organizaciones nacionales y
regionales para asimilar ese cambio. Este hecho se refleja en tres aspectos
bsicos:
Una fuerte crisis institucional, marcada por la falta de continuidad de
las acciones y una gran dificultad para promover procesos que
perduren, para acumularlos y dirigirlos en una misma direccin; el
gran peso burocrtico -manifestado no solamente como carga
financiera en el presupuesto nacional sino en la lentitud del aparato
administrativo- y la falta de coherencia y coordinacin de las
polticas pblicas.
La ausencia de un pensamiento geopoltico y geoestratgico de alto nivel
mundial, a causa de la poca estimulacin del debate pblico y el
alineamiento acrtico de htes detrs del pensamiento nico de corte
neoliberal o de un confuso planteamiento de corte social-popular,
inmersa como est la tendencia dominante en la perspectiva del
Consenso de Washington.
Por ltimo, la dificultad de generar alternativas de desarrollo endgenas,
que reflejen la verdadera situacin de los diferentes grupos sociales
en el territorio.
Este fenmeno se relaciona entonces con la dificultad de escuchar las
semillas del cambio, de proponer visiones claras y realmente innovadoras y
transformadoras, dificultad que conduce a una mirada pesimista, a veces
cnica, ingenuamente "realista", que lleva a preferir lo malo conocido a las
alternativas por conocer.

153
 ii) La carencia de un sentido de lo pblico
Diferentes estudios han hecho notar la ausencia de un autntico sentido y
pensamiento sobre el valor de lo pblico y del bien comn. Este nudo
problemtico se expresa en el dficit de legitimidad, la insercin econmica
desigual, la pobreza, la heterogeneidad territorial -que dificulta la integracin
ruicional- y la prdida acelerada de los recursos naturales. Y si a esto se le suma
el valor del individualismo-hedonismo que caracteriza la corrupcin en el
mimdo poltico y a derto capitalismo "salvaje", el contexto resultante hace muy
difcil pensar seria y realmente en un inters pblico o un bien comn regioiml y
naciorxal, contexto que, dicho sea de paso, en algunos pases se ha visto tambin
contaminado por la influencia de factores como el narcob-fico y diferentes tipos
de violencia.

iii) La desconexin con el sistema de toma de decisiones

No puede ocultarse que detrs del presunto inters por la previsin se
constata una profunda intermitencia en su respaldo institucional, al vaivn
de los intereses y posibilidades de los asesores y dirigentes. Tanto los que la
auspician como sus crticos y realizadores ven serios problemas en la
implantacin de procesos de esta naturaleza. Se ha criticado que estos
estudios no han tenido el resultado esperado, en cuanto a su posibilidad de
influir en la sociedad. Se registra una distancia entre teora y prctica que
preocupa, y muchas veces no existe el empalme deseado con los
mecanismos de decisin. Se insiste en que estos esfuerzos son muy
sofisticados, complejos y costosos en tiempo y recursos para el tipo de
resultados obtenidos (vase Yero, 1997). Por otra parte, el nfasis en lo
inmediato sobre lo mediato restringe la inversin en estudios que ofrecen
resultados a mediano plazo, y la continuidad de los que son subsidiados se
ve condicionada por la permanencia de los directivos y por el apoyo poltico
con que cuenten. Finalmente, no faltan los "charlatanes del futuro" " que han
puesto en duda la validez y la confiabilidad de la previsin.

iv) Los patrones mentales y las costumbres socio-organizacionales

prevalecientes.
Tal y como sealaron Rodara (1984) y Miklos y Tello (1991) para
Amrica Latina y el Caribe, an prevalecen dificultades propias del modo
de ser y de las costumbres de la cultura organizacional vigente. Por
ejemplo: la falta de informacin confiable o el cierre de su acceso; la
inexistencia de una tradicin en la toma de decisiones participativa,
especialmente en los sectores mayoritarios; la ausencia de una opinin
pblica iriformada; los prejuicios o los estereotipos que conciben la

17 La expresin es de Miklos y Tello (1991)

154
planeacin como una prctica iiunediatista (un ao), relacionada slo con
tareas de control administrativo y financiero y la sobreideologizacin o el
nfasis exagerado de las teoras o doctrinas polticas.
Ahora bien, al considerarse la previsin como ima herramienta
esencial de la planeacin, muchas veces se transfieren a sta algimas
particularidades de la actividad plarfcada, como son: la prioridad
otorgada a la solucin de problemas de orden cuantitativo, economtrico o
de programacin lineal; la existencia de reaccin ms que de previsin y
creacin; la distancia cada vez mayor entre la planeacin y la operacin; la
escasa participacin y comunicacin entre los actores; la tendencia a la
centralizacin, donde todo tiende a fluir de arriba hacia abajo, con pocos
puntos de contacto; las estructuras organizacionales poco flexibles, y la no
diferenciacin (por desconocimiento u otra causa) entre el proceso de
planeacin y el producto de sta.

v) Las necesidades de profesionalizacin de los encargados y la complejidad

logstica de los procesos prospectivos
Los procesos participativos son muy frgiles y dependen de
pequeos detalles. En el paso de la teora a la prctica, son muchas las
situaciones que desbordan la planeacin de un proceso previsional.
Normalmente se dan problemas logsticos en el manejo de las
reuniones, el procesamiento de la informacin, el flujo permanente y
oportuno de los recursos econmicos y profesionales, el trabajo con
voluntarios, la coordinacin de agendas y esfuerzos interinstitucio-
nales, el ritmo de asistencia de los participantes, el tiempo de duracin,
la transferencia de tecnologa, las expectativas desmesuradas, la
tendencia al control poltico de los procesos, el manejo de las relaciones
interpersonales y, sobre todo, los aspectos de comunicacin y difusin
de los resultados.
Para contrarrestar estas dificultades operativas es vital que los
equipos tcnicos, los decisores y los participantes estn formados en la
cultura prospectiva y el manejo de los mtodos, como es vital tambin
contar con la definicin formal de los compromisos y criterios, a fin de
lograr una coordinacin institucional eficiente, y con el desarrollo de
sistemas de informacin apropiados, entre otros puntos. Sin embargo, esto
rara vez resulta factible, puesto que en realidad hay escasez de
instrumentos, herramientas y personal capacitado, o son de difcil acceso, si
bien es un hecho el creciente nmero de interesados en la materia y la
existencia de una infraestructura metodolgica en expansin. Todava
prevalecen la formacin emprica de los grupos de estudiosos y la carencia
de evaluadores con slidos y suficientes conocimientos terico-prcticos,
capaces de guardar equilibrio entre los ideales acadmicos y las realidades
de la experiencia. Estos factores repercuten sobre los costos, porque es

155
necesario incrementar el presupuesto destinado a la capacitacin, y tienden
a crear dependencia con respecto a los asesores y tcnicos capaces de dar
sustentabilidad a los procesos prospectivos (vase Medina Vsquez, 1993).

b) Tareas fundamentales para mejorar la capacidad de respuesta

Ahora bien, es importante hacer una crtica constructiva de la
experiencia de la ltima dcada, recoger el eru-iquecniento que da la
puesta en escena de la previsin en diversos contextos y ver cmo se estn
sorteando estas restricciones en Amrica Latina y el Caribe.
Sin duda, estas dificultades hacen que los estudios previsionales se
realicen en un terreno que prcticamente se convierte en arena movediza.
Pesan mucho losfactores psicosociales y culturales (la focalizacin en el tiempo
presente, el culto del poder, el sectarismo ideolgico, el ocultamiento de
informacin, el predominio de la racionalidad privada), los cuales complican
la relacin con los decisores (que no leen, no escuchan, no profundizan),
quienes a su vez deben solventar altos costos con recursos limitados, y no
tienen en realidad muy claro cmo se gestiona im proceso prospectivo ni qu
beneficios conlleva. Adems, les es difcil encontrar el tiempo y los
mecanismos de dilogo para precisar sus demandas reales (no las aparentes)
y dar claridad sobre los objetivos, los lmites y los resultados esperados de un
ejercicio.''
Es importante recalcar que como se ha estado tan expuesto a la
influencia de la escuela francesa, se han heredado mltiples elementos de
sta. Vale decir, se ha tendido a utilizar los procesos metodolgicos de
segunda generacin, que son ricos en informacin, rigurosos y basados en
esquemas predefinidos, pero resultan rgidos, costosos, pesados, largos,
difciles de medir y ejecutar. Este factor ha inducido a la creatividad y a
realizar diseos situacionales, menos caros, ms livianos y cortos,
convertibles en un flujo de resultados, ms digeribles. Se trata entonces de
pasar de "selvas de informacin y conocimiento" no muy controlables, a
procesos ms fcilmente apropiables por los actores.
Sin embargo, todava pesa un enfoque demasiado preocupado por la
anticipacin y el desarrollo metodolgico, y poco preocupado por la
accin, la apropiacin y el aprendizaje que se derivan de estos procesos, o
sea la materia prima misma de la formacin de una cultura prospectiva. Se
padece an de "sectorialitis" y se est bajo el encanto de especialistas en el
manejo de software, muy centrados en el proceso pero con poco contenido,
interesados en las "estructuras" pero no en las rupturas. Alguna gente

18 Por lo dems, estas liichas entre los dirigentes y los encargados de los estudios
previsionales no son exclusivas de estos lares. Para ver el caso francs, son importantes
Lesoume (1996) y Lsoume y Stoffaes (1996). Para el caso paradigmtico de la compaa
Royal Dutch-Shell, vanse sobre todo De Geus (1999), Schwrartz y Van der Heijden (1997), y
Wack(1985ayb).

156
 todava se queda fascinada con los juegos de "futuro automtico", donde la
previsin se reduce a apuestas en tomo de los futuros probables, a listar y
procesar variables, lo cual contrasta con la imperiosa necesidad de darles
peso y conterdo a los futuros, calibrar la deseabilidad, hacer valer el rol de
la teora y de las ciencias sociales, y otorgarles valor a la imaginacin y la
creatividad, esto es, la necesidad de pasar a im enfoque de "futuro
elaborado".
Otro gran problema est relacionado con las infraestructuras de
aprendizaje. Se tiende a inventar la rueda y comenzar de nuevo cada vez que
se plantea un proceso prospectivo, lo cual eleva los costos y desaprovecha
la gente formada en la materia. Se vive as con el sndrome de la "primera
vez": cada grupo se cree nico y original y no se reconocen los logros
anteriores, ni se acumula un saber sobre los aciertos y los errores de cada
diseo metodolgico. Por otra parte, la tendencia a manejar los ejercicios
previsionales como proyectos puntuales y no como procesos de
aprendizaje, descuida la formacin de equipos de alto vuelo y provoca una
alta rotacin de los cor\sultores, quienes vienen y se Vcm, se responsabilizan
apenas de su parte y mantienen un divorcio con la accin transformadora.
Por tanto, son raros los procesos "vivos" que se mantienen un tiempo
suficiente como para dejar una impronta y generar escuela. Falta entonces
retroalimentacin (feedback), difusin de resultados, generacin de
espacios de aprendizaje, crculos para el intercambio de experiencias,
aprovechamiento de las bases de datos, y medios para fluir en tiempo real y
conocer el comportamiento de los actores de carne y hueso.
Finalmente, sobreviven preguntas y dilemas ticos bastante
importantes ligados al manejo de la participacin ciudadana y al control
de los procesos prospectivos. Por ejemplo, debe estar la previsin al
servicio de "la estrategia" o al servicio del ciudadano? Debe aceptarse la
"privatizacin" de los estudios de inters pblico o la manipulacin de los
resultados? Quin debe formular las buenas preguntas? Cmo hacer la
combinacin entre participacin ciudadana y expertos? Cules deben
ser los criterios adecuados de representatividad? Los mtodos son
neutros? Falta todava mucho trecho por recorrer, pero este camino debe
hacerse al andar."

19 Como se desprende de la exploracin del entorno internacional de la previsin, en

Amrica Latina y el Caribe coexisten tambin mltiples enfoques, y ello, como toda
convivencia, genera conflictos y elementos creativos. Slo que la lucha de enfoques a veces
adquiere un carcter de disputa tribal (contra partidarios de la planificacin estratgica
situacional contra herederos de la prospectiva francesa, partidarios de los modelos contra
creyentes en la planificacin por escenarios), disputa terica que se transforma en una
verdadera guerra por el mercado de la consultora y el favor de los dedsores. Estas luchas
no benefician a nadie y perjudican a todos, por la prdida de credibilidad en la comunidad
prospectiva. Sin embargo, esto se da por la ausencia de una visin global y una formacin
integral en la disciplina.

157
 4. El punto: la modernizacin del Estado y el rol del
aprendizaje en el aumento de la capacidad de gobernar

Pareciera que el problema est en la previsin, pero realmente la fiebre no

est en las cobijas. Resulta inevitable referirse a unas palabras con que
Carlos Matus (1993) planteaba el problema:
Un gobierno no puede ser mejor que su seleccin de los
problemas.
La seleccin de problemas y su procesamiento tecnopoltico no
pueden ser mejores que el sistema de planificacin que los
genera y alimenta.
El sistema de planificacin no puede ser mejor que el permitido
por las reglas de responsabilidad y de gobemabilidad del
juego organizativo.
Por consiguiente, para elevar la capacidad de la gestin de
gobierno es necesario reformar y quiz revolucionar las reglas
de responsabilidad y gobemabilidad del juego organizativo del
aparato pblico.
Vale decir, que el avance de la previsin tiene una estrecha relacin
con la compleja y comprometedora tarea de reforma del aparato pblico
(Matus, 1993). Aqu es necesario tener en cuenta que un sistema
organizativo de baja responsabilidad desarrolla gran capacidad de
resistencia al cambio y slo puede ser reformado o revolucionado bajo dos
condiciones:
una relacin clara y precisa entre el propsito de la modernizacin
organizativa y el proyecto sustantivo de gobierno, relacin que
supere los formalismos tpicos de las reformas administrativas y
ofrezca bases slidas para definir las reglas de direccionalidad y
departamentalizacin del juego organizativo, y
una estrategia de reforma capaz de vencer la slida inercia de los
sistemas centralizados de baja responsabilidad, es decir la resistencia
para cambiar las reglas de gobemabilidad y responsabilidad del
juego organizativo. Si no se cumplen estos dos requisitos, todos los
intentos por modernizar el aparato pblico fracasarn, como ya ha
ocurrido en el pasado.^

20 Un sistema es de alta o baja responsabilidad segn sean las caractersticas del tringulo de
hierro del juego macroorganizativo. Este tringulo est constituido por: la coi\formacin
de la agenda del dirigente (importancias frente a urgencias, planificacin frente a
improvisacin, concentracin frente a dispersin); la peticin y el rendimiento de cuentas
(responsabilidad frente a irresponsabilidad), y la gerencia por operaciones (creatividad
frente a rutinal

IJifi
 Hasta hace dos o tres dcadas se pensaba que lo fundamental era una
acertada definicin de la poltica pblica y el consecuente desarrollo de sta
por parte del aparato institucional. Sin embargo, esta premisa ya no se
cumple, porque el aparato simplemente no tiene capacidad de gestin,
como lo demuestra una literatura de gran importancia que proviene de
diversas posiciones: en primer lugar, de los desarrollos de pensadores
latinoamericanos y caribeos sobre gestin pblica; de la concepcin que
aplica el pensamiento empresarial en el sector pblico; del planteamiento
alternativo que se deriva de la denominada "nueva ciencia", y de los
autores que estn reflexionando sobre la economa digital y la gestin del
conocimiento.^' En esencia, tales concepciones contemplan la necesidad de
un cambio paradigmtico en la cultura institucional como elemento
fimdamental para producir la modernizacin del Estado y el cambio en los
comportamientos colectivos. Lo cual coincide asimismo con las premisas
de la nueva economa pblica y con los planteamientos de Yehekzel Dror
en su informe para el Club de Roma (1994), en el cual daba algunas pautas
sobre cmo deben cambiar las instituciones y las formas de gobierno para
hacer frente a las nuevas transformaciones globales.
En particular, Yehekzel Dror observa que todo intento en este sentido
debe contribuir a renovar la forma de pensar de los dirigentes, y las
prcticas de planificacin y gestin de las organizaciones del Estado, as
como la forma en que se adaptan y adoptan las polticas pblicas. Dicho en
otras palabras, el impulso a la previsin en la gestin pblica slo tiene
sentido en la medida en que contribuya a iluminar mejores prcticas para
optimizar la capacidad de gobernar. Razn por la cual a su vez, la capacidad de
aprendizaje se vuelve elfactor estratgico que marca la diferencia.

5. Perspectivas

a) Necesidad de desarrollar el pensamiento de largo plazo para

articular el cambio institucional
El socilogo francs Michel Crozier plantea claramente que el cambio
ocurre cuando hay crisis, la cual proviene a su vez del hecho de no haberse
adaptado a u n mundo que se ha vuelto totalmente distinto, de la falta de
recursos, y de problemas de decisin y confianza. Igualmente, visualiza
una problemtica preocupante para los pases en desarrollo, que consiste
en intentar alcanzar algo que ya ha quedado atrs, porque los pases
desarrollados cambian muy rpido.

21 Nos referiremos a los planteamientos de Michel Croizier, socilogo francs que ha hecho
aportes considerables para la comprensin del cambio en la gestin pblica, as como a los
desarrollos de varios autores de la regin: Enrique Cabrero, Carlos Matus, Bernardo
Kliksberg, Oscar Ozlak, Eduardo BuUer y Paulo Roberto Motta.

1.^9
 Cabrero y Escotto (1992) plantean que lo que se vive actualmente nos
recuerda que la historia se construye por medio de la ruptura y no de la
continuidad, pero no tenemos modelos que expliquen o sirvan de
referencia para comprender la magnitud del cambio. Las organizaciones
pblicas tienen que ajustarse al ritmo de la nueva dinmica del desarrollo,
pues entre ms demoren en cambiar, mayor distancia y un mayor abismo
habr entre la modernidad y el Estado totalmente premoderno que
tenemos actualmente. El estancamiento, la pasividad contribuirn al
atraso y al desequilibrio en el desarrollo de las regiones.
En la obra citada. Cabrero y Escotto consideran que la confluencia
simultnea de procesos de democratizacin, modernizacin
econmica y reorientacin estatal influye para hacer ms complejo el
mecanismo de transformacin de las organizaciones del Estado. Segn
los autores, esta situacin de cambio puede entenderse bajo un marco
de premisas y supuestos, dado por la definicin de dos caractersticas:
la orientacin, que delimita los mbitos de accin y los lmites
planteados, e indica si se persigue un cambio slo en el interior del
aparato de Estado o uno que abarque tambin la relacin del aparato
con los grupos de la sociedad y la profundidad con que se pretende
inducir dicho cambio.
A partir de anlisis empricos, tipifican las diversas experiencias de
reforma en la regin y conceptualizan las situaciones de cambio que
pueden presentarse, caracterizndolas como: restructuracin, reforma
administrativa, renovacin institucional y lo que ellos denominan
reforma estatal o reforma integral (vase el recuadro 11). Cabrero y
Escotto encontraron que la mayora de los esfuerzos han sido en
realidad superficiales y poco dados a cambiar la relacin de las
organizaciones con el contexto. Para ellos, la tibieza de las reformas en
algunos pases se debe a:
La inseguridad del gobierno para emprender un proceso de cambio
profundo, por temor a que escape de su control, o pueda desbordarlo
si evoluciona como detonador de vma crisis poltica.
La incapacidad para inducir cambios profundos en las
organizaciones pblicas, las cuales se caracterizan por la inercia
heredada de la fase marcada por un Estado omnipresente y unilateral,
que las llev a aislarse de la sociedad y a perpetuar juegos de poder
internos ajenos a su funcin primordial.

160
 Por tanto, el cambio de paradigma supone adoptar u n nuevo
modelo organizacional que establezca en las organizaciones una
relacin dinmica entre su cultura, sus prcticas de trabajo y sus
formas organizativas (Matus, 1994).^ Para desencadenar este cambio
resulta esencial el mejoramiento del pensamiento estratgico y el anlisis de
los modelos obsoletos de percepcin.^ Al respecto, Bernardo Kliksberg
(1995) plantea que debe romperse con la dicotoma entre la poltica y la
administracin. Se requieren directivos que bajen de la cspide de una
pirmide aislada del entorno para situarse en el centro de una red de
decisiones, con mucha capacidad para explorar, investigar,
experimentar, trabajar en lo que es decisivo, identificar problemas
estratgicos, y abrirles paso a nuevas categoras de anlisis, modelos y
formas de encarar la planeacin.

22 De las prcticas de trabajo establecidas en la organizacin depende la calidad de la

gestin pblica, sus resultados. De hecho, la eficiencia y la eficacia de la
organizacin estn ntimamente ligadas a la orientacin y calidad de las prcticas
de trabajo. Las formas organizativas (leyes, normas, organigramas, manuales)
condicionan las prcticas de trabajo, mas no las cambian. Un nuevo organigrama
no crea nuevas prcticas de trabajo. Solamente la cultura organizacional, que tiene
que ver con las estructuras mentales, puede modificar las prcticas de trabajo. Se
entiende por cultura organizativa las ideas, creencias, actitudes, intereses,
valores, smbolos, hbitos y ritos que caracterizan una organizacin. No se debera
iniciar un cambio en la gestin sustentado en las formas organizativas o en las
prcticas de trabajo. La organizacin real se impone sobre la organizacin formal.
El proceso causal que rige el cambio es el siguiente: estructuras mentales =>
prcticas de trabajo => formas organizativas. Las prcticas de trabajo se cambian
con sistemas y mtodos, apoyados con capacitacin, entrenamiento,
asesoramiento y asistencia tcnica. Las formas organizativas se cambian con
decisiones formales. Sin embargo, un cambio de la cultura institucional, de las
estructuras mentales, supone desarrollar capacidad para el autoanlisis y, por
supuesto, la autocrtica supone tambin capacidad para asimilar teoras e inters
por entrenarse en nuevos procesos. Los dirigentes forjan valores que aglutinan a la
organizacin en pro de su desarrollo y su futuro. La profesionalizacin del
servicio pblico, la identificacin con los objetivos que se propone una
administracin gubernamental, se constituyen en elementos determinantes del
desempeo de la organizacin.
23 Para Kliksberg (1995, p. 442), en el viejo paradigma se privilegian las cuestiones
tcticas, es decir, se trata de inducir mejores metodologas de administracin de
proyectos en lugar de cuestionar, por ejemplo, si los proyectos para los que se estn
planificando esas metodologas son vlidos; se trata de informa tizar a toda costa, sin
analizar previamente si tiene sentido la existencia de los procesos que se
computarizarn; se trata de simplificar procedimientos cuya razn debe cuestionarse
previamente. En cambio, el nuevo paradigma gerencial debera concentrarse en
asuntos como los modos de formulacin, ejecucin, seguimiento y evaluacin de las
polticas pblicas esenciales, y en el abordaje de aspectos estratgicos en relacin con
las metas nacionales prioritarias.

161
 Recuadro 11
REFORMA DE LAS ORGANIZACIONES DEL ESTADO
EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

Orientacin del cambio

Relacin
Situaciones de cambio Intraorganizacional organizacin-
contexto

Focalizacin sobre rea

estructuras Reestructuracin administrativa
Profun- organizacionales
didad
del Focalizacin sobre
cambio estructuras Renovacin Reforma
y comportamientos institucional integral
organizacionales
Fuente: Enrique Cabrero y Teresa Escolto, Evolucin reciente de los procesos de Rearma de la
Administracin Pblica y su efecto en los modelos organizacionales, Mxico, D.F., Centro de
Investigaciones y Docencia Econmicas (CIDE), 1992.

Sin embargo, este proceso de transformacin cultural no puede

dejarse a la espontaneidad. Dos hechos son relevantes para insistir en ello:
Es el gobierno el que tiene que asumir el liderazgo y los costos de
esta transformacin. Su tarea fundamental consiste en ser el
promotor del desarrollo y decidir sobre los proyectos de largo plazo
que inciden sobre los territorios. No se puede olvidar que el
desarrollo de la planificacin a largo plazo es en s mismo un proceso
de largo alcance en el tiempo, que puede llevar incluso una
generacin, e implica la renovacin de la clase dirigente. No se trata
de crear dependencias alrededor de individuos visionarios, sino de
gestar mecanismos que permitan el desarrollo institucional
necesario para instalar el pensamiento de largo plazo en las
organizaciones del Estado. Debe tomarse conciencia de que el
desarrollo de capacidades es el obstculo principal, y que vencerlo
requiere una fuerte voluntad poltica y una fuerte inversin, lo cual
puede darse merced al incremento de la demanda de servicios de
previsin, la convocatoria a llevar a cabo procesos de reflexin
colectiva, o la formacin de "escuelas" de pensamiento. Se necesitan
lderes que asuman el sacrificio de ir contra la corriente y de romper
con las costumbres socio-organizacionales a causa de las cuales los
gobiernos van detrs y no adelante de los cambios sociales (vase el
recuadro 12).

162
 Recuadro 12
PREMISAS EN EL CAMBIO DE LA GESTIN PBLICA
1. Tener inters por ganar legitimidad en la gestin
2. Cor^siderar la modernizacin de la gestin como un desafo
3. Asumir el compromiso y las implicaciones de la descentralizacin
y desconcentracin
4. Asumir el desafo de reducir los riesgos de la corrupcin
5. Cambiar los criterios para la evaluacin del desempeo
6. Buscar la eficiencia
7. Liderar el proceso de cambio
8. Invertir para ahorrar
Fuente: Marta Prez Castao, "Las premisas de funcionamiento de la nueva economa
pblica", Santaf de Bogot, Escuela Superior de Administracin Pblica (ESAP),
1999, indito.

Algunas tendencias recientes en la gestin del conocimiento y la

economa digital (Gates, 1999; Tapscott, Lowy y Ticoll, 1998)
muestran que las grandes corporaciones y el sector pblico trabajan
intensamente para construir organizaciones "vivientes", "cinticas", e
"inteligentes", es decir, organizaciones capaces de emplear la
informacin para dar significado, crear conocimiento y tomar
decisiones en contextos de racionalidad limitada.^^ Importantes
novedades se han producido ltimamente en la teora de la creacin
del conocimiento organizadonal sobre los procesos de
administracin, creacin de conocimiento en la prctica y desarrollo
organizacional global (vase Nonaka y Takeuchi, 1999). Asimismo, la
atencin de las grandes universidades estadounidenses se ha volcado

24 La inteligencia de la organizacin es la propiedad que emerge de la red de procesos a partir

del uso de la informacin por medio de la cual la organizacin construye significados
compartidos sobre sus acciones e identidad, descubre, comparte y aplica nuevos
conocimientos, e inicia patrones de accin a travs de la bsqueda, evaluacin y seleccin
de opciones. Cada forma de uso de la informacin pone enjuego una serie distintiva de
necesidades y recursos cognoscitivos, afectivos y situacionales. La inteligencia de la
organizacin es tin proceso social y tiene lugar cuando los recursos en cada forma de uso de
la informacin se relacionan con los recursos de las dems formas, y los complementan, de
manera que la organizacin es capaz de mantener ciclos continuos de aprendizaje,
innovacin y accin (vase Choo, 1999). Por otra parte, ante los problemas de previsibUidad
que han aparecido ltimamente, han surgido las denominadas organizaciones cinticas,
cuyas caractersticas centrales son la autoadaptabilidad y la capacidad de autorrenovacin
y de accin instantnea; esto es, organizaciones con capacidad para estar preparadas ante
lo imprevisible, aprovediar oportimidades inesperadas en el mercado y satisfacer las
exigencias cambiantes de los clientes (vase Fradette y Michaud, 1999).

163
 hacia el estudio de los tipos, modos y capacidades de aprendizaje
necesarios para adaptarse a entornos en constante mutacin. Es de
anotar que se han realizado experimentaciones exitosas en campos
como las empresas, gobiernos, organizaciones no gubernamentales,
escuelas, sistemas de asistencia sanitaria, regiones, naciones e
instituciones supranacionales. Entre estas teorizaciones son
relevantes los trabajos de Argyris y Schon (1998), de la Universidad
de Harvard; Senge (1995; 1998) y de diversos integrantes del Instituto
de Tecnologa de Massachusetts (MIT), de Henry Minztberg, de la
Escuela de Montreal y la Escuela de Palo Alto, todos los cuales
insisten en que los procesos relacionados con la creatividad y el
aprovechamiento del capital intelectual estn en el corazn de la
generacin de valor agregado y competitividad en la sociedad del
conocimiento.

b) Una previsin orientada ms a la construccin social que a la

observacin de los cambios sociales
Como las turbulencias y las sorpresas de las ltimas dos dcadas han
demostrado hasta qu punto es difcil prever con exactitud el futuro, la
planificacin ha pasado a considerarse como un proceso de aprendizaje
institucional y de desarrollo de im lenguaje comn y de una visin y una
cultura compartidas. Por tanto, la calidad de un trabajo no se mide tanto
por la capacidad de hacer predicciones exactas, como por el
cuestionamiento de los modelos mentales y la transformacin de las
personas implicadas, el desarrollo de sus habilidades para la coordinacin
y la concertacin de estrategias, y el estmulo a la intuicin y los procesos
cognitivos que coadyuven a comprender y conducir una accin eficaz
(Schwartz, 1996). Hoy en da existe consenso en tomo a que el valor de los
mtodos no consiste solamente en su capacidad de arrojar resultados, sino
tambin en el de ser la ocasin para una reflexin estructurada y ima
comunicacin inteligible sobre un tema dado.
La previsin actual requiere im gran sentido prctico para el manejo
adecuado de la informacin a travs de mtodos y tcnicas, para la creacin
de imgenes de futuro y objetivos de desarrollo colectivo, as como para
producir anlisis globales y dinmicos de los cambios sociales, ajustados
permanentemente a la realidad espacio temporal. Sin embargo, ello no
basta. Se requiere profundizar en la necesidad de valorar y educar la
capacidad del ser humano para construir su propia sociedad y su propia
cultura, y en hacer de la previsin im apoyo para el fomento de la
integracin e interrelacin entre los actores sociales, mediante la
participacin y la concertacin.
De este modo, si la prospectiva estratgica tradicional se enfocaba hacia la
exploracin de futuros posibles para dar claridad a las decisiones y acciones

164
presentes (Godet, 1989), la previsin actual se orienta preferiblemente hada la
construccin social delfuturo,^^ sobre la base del despliegue de la imaginacin y la
capacidad social, tcnica y poltica de la sociedad. Por ende, se puede aplicar
para fomentar la innovacin social, forjar identidad cultural, construir un
proyecto colectivo, activar la sociedad y generar respuestas efectivas a los retos
que comporta la mundializacin (vase Bervejillo, 1996).

c) Ampliacin de las funciones sustantivas de la previsin

Para Mayor (1998), la previsin se resume en dos palabras:
comprender e imaginar.^*^ Sin embargo, quizs estas dos palabras son por s
solas insuficientes para alcanzar el desarrollo, porque es necesario tambin
que la previsin brinde bases para la organizacin y la sinergia de los
actores. Masini (1993) considera que una funcin bsica de la previsin es
la de presentar proyectos verdaderos y propios para la construccin social
del futuro y as poder contribuir, si no a la solucin de los problemas
sociales, al menos a la posibilidad de afrontarlos en forma concreta. Se
tratara as de una funcin de tipo proyectivo, pero tambin de una funcin
esclarecedora con respecto a los objetivos de un pas, de un grupo humano.
Para Medina (1999a y b), esto se traduce en que la previsin debe contribuir
a aumentar la capacidad de las sociedades para construir democracias con
sentido, mediante procesos especficos que favorezcan la comprensin del
cambio social, la participacin ciudadana en la toma de decisiones, la
obtencin de consensos y la produccin de imgenes y visiones de futuro
frescas, realistas, positivas y transformadoras de la sociedad.

25 No se trata aqu de un eslogan o un capricho "voluntarista". Recurdese que desde hace ms de

una dcada diversos autores de la regin han insistido por distintos caminos en esta necesidad
-porejemplo,Montaolas(1987), Costa-Filho (1988), Boisier (1992), Moura(1994), Hopenhayn
(1994), Bervejillo (1996), Medina y Ortegn (1997) - como tambin ha ocurrido as a nivel
europeo (vase Masini, 1977). Bsicamente se trata de recuperar mrgenes de maniobra y
posibilidades de habilitacin de los ciudadanos dentro de las restricciones del contexto.
Desafortunadamente, no faltan las visiones economicistas y sodobiolgicas que le restan validez
a este planteamiento, bien por su defensa del poder de las estructuras sobre los agentes, bien por
la creencia en una supuesta "incapacidad gentica" para aprender, innovar y producir rupturas.
Lo cual termina por legitimar el actual estado de cosas.
26 Comprender, porque el futuro no surge de la nada: remite a estados de conocimiento
anteriores, a reglas o a la ausencia de reglas cuyos resortes es preciso captar. Al ligar el
presente con el hituro, el esfuerzo prospectivo unifica el mundo y lo transforma en una
totalidad, realizando esa posibilidad de "englobar", esa apreherwin general que
corresponde muy exactamente a la definicin del verbo "comprender". Por ltimo, este
esfuerzo resultara abstracto si no se profundizara y esclareciera gracias al trabajo de la
imaginacin. Reflexionar sobre el siglo XXI es tambin permitirse soar, montar escenarios
quizs contradictorios, crear mundos y utopas. Permitirse entender lo real e imaginar lo
imposible, realizar lo posible e intentar lo imposible

165
 Ahora bien, los escenarios propicios para el ejercido de la democracia se
sitan, a nivel territorial, en lo local y lo regional," pero debe tenerse en cuenta
que el logro del desarrollo no se debe nicamente a la asignacin (interregional)
de los recursos o a los efectos regionalmente diferenciados del cuadro de la
poltica econmica naciorwl (global y sectorial). Otro vrtice vital -pero
desconocido- para tal efecto es la capacidad de organizacin social de las
regiones. Y dentro de eUo ocupa un lugar prevalente la potenciacin y
articulacin de nuevas formas de capital, casi todas de naturaleza intangible.
Segn Boisier (1998b), la idea de explorar activos intangibles como medio para
lograr el desarrollo ha tenido una evolucin considerable en los ltimos aos,
hasta el punto de que el mismo Banco Mundial ha sealado al capital social
como el "eslabn perdido" del desarrollo. Boisier sugiere ampKar esta idea y
denominar capital sinergtico a la capacidad societal (latente) de promover
acciones en conjunto, orientadas hacia fines colectiva y democrticamente
aceptados, con el conoddo resultado de obtenerse un producto final que es
mayor que la suma de las partes. Luego, construir el futuro desde su punto de
vista implicara formar capacidades para "acumular" y "aprovechar" el capital
sinergtico, el cual est constituido a su vez de nueve formas de capital, a saber:
capiti econmico, cogrtivo, simblico, cultural, institucional, psicosocial,
sodal, cvico y humano.
De esta manera, puede observarse que la funcin tecnolgica de la
previsin -consistente en el procesamiento de la informacin y el
conocimiento- siendo tan importante, es apenas una dentro de un conjunto
muy amplio. La previsin contempornea involucra la puesta a punto de
los mtodos, pero no se limita a ello, puesto que existe un panorama muy
amplio por explorar, sobre todo en el campo organizativo, educativo y
humamstico. As las cosas, las funciones bsicas de la previsin con una
orientacin humana y social podran sintetizarse as:
Esclarecedora para comprender mejor;
- proyectiva para ampliar y estimular la imaginacin;
organizativa para lograr sinergia entre los actores y generar desarrollo
a todos los niveles, y
educativa para aprender continuamente y tomar conciencia de nuestro
papel activo en el presente como coristructores del futuro.

27 Sin embargo, no puede haber un futuro comn para los habitantes de un territorio sin desarrollo
humano y sostenible. A pesar de lo que diga la teora neoclsica y la corriente neoliberal de la
economa, el trnsito del aedmiento al desarrollo no es una tarea fdl ni automtica. Se necesita
gente que sea capaz de generar crecimiento y gente e instituciones que puedan traducirlo en
impulsos de desarrollo humano y sostenible. Sin embargo, en palabras de Boisier (1999), existe
una incoherencia lgica en la forma como la gran mayora de los economistas tratan de lograr el
desarrollo. En trminos simples, el desarrollo, bien entendido, es un fenmeno de orden
cualitativo, al cual sin embargo se intenta alcanzar mediante acdones de orden cuantitativo
(construccin de obras de in&aestructura y otras acciones materiales), valiosas en s mismas pero
que ni siquiera permiten lograr el propio crecimiento econmico.

166
 IIL PREVISIN PARA EL SIGLO XXh DESAFOS
PARA LA ACCIN Y EL REDIMENSIONAMIENTO
INSTITUCIONAL DEL ILPES

1. L e c t o a del entorno internacional

En el fondo, en la previsin ocurre algo semejante a lo que sucede en el

ftbol: el que no hace los goles los ve hacer. As que territorio o
institucin que aspire a forjar un proyecto colectivo, y no a andar al
vaivn de las circunstancias toda su existencia, ha de mirar hacia el
futuro con instrumentos ms sofisticados, pero tambin con una nueva
conciencia: avanzamos en u n proceso de mundializacin y
globalizacin que es ms conflictivo y desigual de lo que se haba
pensado; y, generacionalmente, estamos ante mltiples opciones, donde
se pueden ahondar las diferencias econmicas y tecnolgicas de u n
modo inimaginable, o acortar las distancias y generar posibilidades de
coexistencia pacfica y desarrollo humano sostenible. Tal vez nunca
antes la humanidad haba sentido, como en la poca presente, que tiene
tal nmero de posibilidades, tanto para lo mejor como para lo peor.
Dicho de otro modo, sus opciones dependen de lo que todos los
decisores y ciudadanos tengan en la mente.
Por supuesto, no se trata de volver atrs y pretender que las viejas
frmulas puedan tener xito en el nuevo contexto que se nos avecina. Aqu
no se defendern prcticas burocrticas, planes libro, r estados que se
encarguen de todo lo humano y lo divino. Ms bien se trata de destacar lo
importante, de aprender de los errores, y sealar aquellos aspectos que
puedan hacer de la reflexin previsional algo cada vez ms serio y
estructurado. Y, obviamente, algo cada vez ms necesario, como lo
demuestra la experiencia misma de las compaas multinacionales, las
organizaciones internacionales que reflexionan sobre la agenda de las
polticas pblicas, y los pases y regiones que mejor desempeo muestran
en las clasificaciones de competitividad mundial.
De ese modo, el mensaje es simple: en lugar de achicar la previsin a la
medida de las concepciones existentes, se debe dimensionar la previsin de
acuerdo con los retos adaptativos del contexto. Tomar este camino hace evidente

167
que desarrollar el pensamiento de largo plazo en Amrica Latina y el
Caribe no es una utopa sino una necesidad.
Parece una utopa, porque implica poner en cuestin los estilos de
desarrollo imperantes en una sociedad desigual, autoritaria, fragmentada,
relativamente aislada y dependiente, en la cual pocos deciden y mandan,
aunque manden mal, como dice el celebre refrn popular. Pero no es una
utopa porque la previsin ya muestra un grado interesante de desarrollo a nivel
tecnocrtico y ciudadano, aunque no tanto as en algunos niveles decisorios y
acadmicos (la universidad tradicional), en donde todava se confunde
devenir con destino y en donde algvmos dirigentes piensan que la previsin
es un lujo innecesario en lugar de ser el motor de los cambios sociales. Por
otra parte, es una necesidad debido a la magnitud de los desafos que
enfrenta la regin y porque, del lado de la oferta, desafortunadamente
todava coexisten islas de excelencia con cierto sabor a superficialidad y
una fuerte tendencia a reducir la previsin a sus metodologas, y a dar
vueltas tericas interminables que inhiben el desarrollo de procesos
inteligentes.
La envergadura de los problemas, el momento histrico y las
posibilidades existentes muestran que tenemos que crecer en nuestro
pensamiento de largo plazo y en lo posible dar saltos cualitativos y cuantitativos all
donde sea factible. Parece atrevido decirlo, pero es necesario afirmar que en
Amrica Latina y el Caribe el rey est desnudo, y que si miramos nuestro
desempeo en los aspectos fundamentales del desarrollo, aimque hemos
mejorado, otros en el mundo lo estn haciendo mejor. Y, lo que es ms
sintomtico, estn avanzando a pasos agigantados en los aspectos
metodolgicos, institucionales, epistemolgicos y culturales de la
previsin.
Se trata entonces de no botar el nio con el agua de la baera, como
usualmente se termina haciendo. Por el contrario, aqu se pone hincapi en
la necesidad de emprender procesos de construccin social o colectiva del
futuro, de fortalecerlos, de fomentar las capacidades de aprendizaje, los
valores y la conciencia que requiere andar adelante y no detrs de los
cambios sociales, pensar y no ser pensado, ser sujetos del cambio y no
objetos del destino (vase el recuadro 13).

168
 Recuadro 13

FUNDAMENTOS, LA ORGANIZACIN Y LOS MTODOS

DE LA PREVISIN

De A

Mtodos predefinidos, Diseo sobre medida,

sistemas pesados, sistemas dinmicos, metodologas
metodologas tradicionales. emergentes.
Crisis del sistema decisional
Crisis de la previsin
(problema contextual) -
(problema de los tcnicos) -
cambios en los mtodos, los actores,
Reforma de la previsin.
las instituciones y el debate pblico.

Juego del acierto Proceso de

(nfasis en la prediccin
y el pronstico).
Ejercicios centrados
en la anticipacin.
Organizaciones observadoras,
con tendencia a aislarse.
construccin social
Procesos de ciclo completo
(anticipacin, apropiacin, accin,
aprendizaje).
Organizaciones cinticas en red
internacional y relacin con los
creadores de opinin.

Organizaciones procesadores de Organizaciones creadoras

informacin. de conocimiento.
Pensamiento monofnico, Pensamiento polifnico, perspectivas
parlisis terica. mltiples.
Lo cultural como fundamento
Lo cultural como accesorio o de las imgenes y visiones de futuro,
instrumental, esencial para el cambio personal e
el cambio lo hacen los otros. institucional.

2. Notas sobre la accin y el redimemionamisnto

insifucional del ILPES

Ahora bien, qu indicios permiten decir que ya existe un interesante grado

de desarrollo de la capacidad previsional para actuar?
- Por el lado de la oferta mundial de servicios de previsin, existe un
mercado de consultora en crecimiento, el desarrollo de herramientas
informticas, redes y comunidades de investigadores, expertos y
decisores que pueden acelerar los procesos de investigacin y
desarrollo, acortar las curvas de aprendizaje y facilitar el acceso a
experiencias de punta. Adems, los paradigmas estn cambiando y la
disciplina est frente a cambios relevantes en las prcticas y los modos
de organizacin.

169
 Por el lado latinoamericano y caribeo hay una literatura
abundante y sensata sobre reforma del Estado, y existe cierto
consenso sobre el tipo de planificacin negociada y orientada
hacia el futuro que necesita la regin (vanse Hopenhayn, 1994;
Costa-Filho, 1988) y se encuentran mltiples experiencias de
desarrollo local y regional, as como bastantes efectos
demostrativos de que s se pueden generar procesos endgenos
exitosos, como tambin adoptar y adaptar metodologas
provenientes de otros contextos sociales y culturales. Incluso, han
nacido aqu concepciones como la planificacin estratgica
situacional que son admiradas en otras latitudes y ofrecen
interesantes perspectivas de trabajo.
Frente a este panorama, el ILPES no debe quedarse en el plano
superficial de las eternas disputas tericas y metodolgicas relativas al
cambio de los sistemas de planificacin, sino que debe lanzar cargas de
profundidad tendientes a desarrollar "los eslabones de la cadena productiva de
la previsin:"
hacia atrs, contribuyendo a mejorar el conocimiento existente en
ciencias sociales, econmicas y admirstrativas, para producir una
previsin ms seria y confiable, y
hacia adelante, incentivando el dilogo y la interlocucin con los
decisores pblicos, las empresas, comunidades y dems
organizaciones interesadas, para contribuir a elevar el nivel de
pensamiento estratgico (ms complejo, ms amplio y a ms largo
plazo) y sembrar semillas de cultura prospectiva.
Se trata esencialmente de llevar a cabo una labor conectara,
incansable, terca, de tender puentes entre los pases de la regin, y
entre sta y los centros de conocimiento, poder y decisin en el campo
previsional. Es importante descentrar la mirada de los polos
tradicionales y levantarla por todo el horizonte, para recoger las
experiencias y procesos significativos, vengan de donde vengan. Vale
decir, hay que poner la mirada no slo en los pases industrializados,
sino en los pases en desarrollo que comparten las mismas
preocupaciones y desafos y que han logrado interesantes pero poco
conocidos logros en la materia. Sorpresas muy agradables podemos
llevarnos los habitantes de la regin si exploramos iniciativas chinas,
hindes, paquistanes, filipinas, australianas y rabes, por ejemplo. Y
si decidimos sistematizar y valorar las propias experiencias de la
regin, que ms de una vez han dejado perplejos a los observadores
internacionales.
Esta labor conectora se puede llevar a cabo, por ejemplo, a travs de
im gran proyecto editorial, inexistente en la regin, y estimulando al mismo
tiempo procesos de formacin doctoral, de desarrollo de proyectos de

170
 cooperacin intelectual o cientfico-tecnolgica a nivel bsico y aplicado.^
El ILPES es quizs el nico organismo que est en condiciones de
desencadenar procesos transformativos de gran alcance en la regin.
Cuenta con una tradicin y ima escuela nicas, y puede activar las redes de
conocimiento en el continente. No obstante, debe liberarse de prejuicios y
pensar en grande, fijarse en lo que est haciendo el mundo, trascender la
lgica sectorial, interactuar con diversas racionalidades, atreverse
realmente a ir ms all del Consenso de Washington (vase Ocampo, 1998).
La regin necesita nuevos conceptos y prcticas, requiere escuchar acerca
de utopas crticas, democracia anticipatoria, renovacin de la clase
dirigente, capacidad de autoorganizacin y gestin de grandes proyectos.
Para llevar adelante un proceso semejante se requiere tiempo e
innovacin, destacar ante todo el rol del aprendizaje, descentrar el
pensamiento econmico dominante y experimentar desde un pensamiento
ms complejo y sistmico. Asimismo, se necesita una organizacin "con
dientes", con presupuesto y autonoma, con poder tcrco y comunicacional,
con capacidad de convocatoria y una infraestructura digital que le permita
agilizar los flujos de experiencia, abrirse al mundo y abrir la "caja negra" de la
previsin a los ciudadanos. Es indispensable un enorme liderazgo de los
encargados, una gran capacidad de interlocucin y tomar en serio que se trata
de impulsar un proyecto generacional, ms que un mero proyecto puntual.
Las evidencias muestran que Amrica Latina y el Caribe requieren del ILPES
que sea una entidad creadora de conocimiento y desarrollo de capacidades para
hacer innovacin social, institucional y tecnolgica en materia de previsin, con
especial nfasis en la mesoeconoma, los procesos de desarrollo local y regional con
una perspectiva global, la gestin del conocimiento y la construccin de un Estado
capaz de pensar y actuar realmente a largo plazo.

28 Dagnino (1997) ha sealado cmo la condenda de una unin europea se form y aceler a
travs de proyectos de cooperadn dentfica, lo cual con el tiempo llev a la fundadn del
Instituto de Previsin Tecnolgica, el cual ha llevado a cabo proyectos en materias tan
dismiles e importantes como elfomentode redes de empresas (Lopriore, 1997), los sistemas
competitivos de productos complejos en el caso de las comunicadones mviles (Davies, 1997),
el desarrollo tecnolgico y la innovadn respetuosos con el medio ambiente en las pequeas y
medianas empresas (Partidario, 1997), el enfoque interdisciplinario para el caso de la
nanotecnologa (Malsch, 1997), el desarrollo tecnolgico y sostenible de las regiones menos
favoreddas de la Unin Europea (UE) (Gavigan, Caballero y Farhl, 1997), o la cooperadn con
la regin del Magreb a travs del rea de Libre Comerdo Euromediterrnea prevista para el
2010 (Bonazzi y Gmez, 1997). Para dimer\siotwr el asunto, obsrvense los graruies
presupuestos de los centros de estudios y los institutos de investigacin y desarrollo de los
pases industrializados. El Stanford Research Institute cuenta con una red de 3 (XX)
investigadores; el Nomura Research Institute ha llegado a tener 2500 fundonarios; solamente
el Japan Information Center of Sdence and Technology emplea 350 personas en actividades de
viga tecnolgica. A su lado, el presupuesto de los centros de estudios estadounidenses oscila
entre 10 millones y ICK) milloits de dlares. Por su parte, los organismos de consultora
especializados en futuro tienen entre 5 y 30 personas, segn el caso (vase Hatem, 1996).

171
 Sin embargo, qu alcances deber tener la previsin? Debe
recordarse que no se pretende reemplazar los mtodos tradicionales de
anlisis, ni definir la poltica. Se trata fundamentalmente de incidir en la
formacin de los encargados y de desarrollar objetivos y propsitos muy
concretos, como lo evidencia el ejemplo del Instituto Europeo de
Prospectiva Tecnolgica, que podra ser un buen punto de referencia
(vase el recuadro 14).

Recuadro 14
OBJETIVOS Y PROPSITOS DE LA PREVISIN

Objetivos
Contribuir al desarrollo de un entorno bien informado para la asignacin de recursos y la
seleccin de prioridades.
Promover la cooperacin y la comuicacin entre los actores de diferentes mbitos, as
como integrar sus puntos de vista acerca de diversos intereses de la sociedad
latinoamericana y caribea.

Propsitos
Captar la dinmica del cambio poniendo las decisiones de hoy en un contexto que
contemple los desarrollos posibles y probables del futuro.
Aadir una nueva dimensin a nuestro per\samiento sobre el futuro y hacer surgir la
opinin de los expertos y promover la relacin entre el gobierno, la ciencia y la industria.
Impulsar a grandes e importantes grupos de la sociedad (individuos e instituciones) a
tratar de forma seria y sistemtica las posibilidades del futuro.
Preparar una plataforma sobre la que sea posible crear la interaccin ptima necesaria
para el crecimiento y el bienestar.
Sealar las oportunidades tecnolgicas y las demandas de la sociedad y, al mismo
tiempo, identificar las posibilidades para ponerlas en concordancia.

Fuente: Elaborado por el autor, sobre la base de Cecilia Cabello y otros, "Previsin e
iimovacin: el papel de las iniciativas a nivel europeo", The IPTS Report, 7 de
septiembre de 1996.

Llevar a cabo una labor semejante requiere unos lineamientos generales

muy claros. Conforme a lo visto en el entorno mundial, se espera del ILPES:
i) El fortalecimiento d los recursos merced a un fuerte financiamiento
y una dinmica poltica de aliar^zas estratgicas y alianzas por el
conocimiento con centros similares en el mundo.
ii) Focalizacin en sectores clave, de mayor desarrollo relativo o
semillas del cambio:
- Desarrollo del conocimiento (innovacin, educacin)
- Desarrollo territorial, local-regional
- Reforma del Estado
- Desarrollo sostenible (energa, ambiente, infraestructura)
- Procesos de integracin latinoamericana y caribea
- Proyectos especiales.

172
 ii) Fortalecimiento de las bases y las redes cientficas para el desarrollo del
conocimiento previsional, por medio de la creacin de un proyecto
pedaggico y la puesta en marcha de una fuerte red para la
renovacin institucional y metodolgica de las oficinas de
planificacin.
iv) Desarrollo de un enfoque de construccin social y transformacin
cultural apropiado al entorno latinoamericano y caribeo, basado
en la gestin del conocimiento y la produccin de innovaciones.
v) Digitalizacin y conectividad para ponerse a tono con la nueva
sociedad del conocimiento y facilitar el acceso al conocimiento
previsional.

3. Ejes para el desarrollo de la capacidad previsional

a) Gestin del conocimiento previsional

Como ensea la experiencia francesa, "una eficaz contribucin de la
previsin a la construccin del Estado implicara toda una gama de
transformaciones, entre ellas una nueva forma de trabajo en red de las
instituciones, el paso a un esquema de decisin estratgica en el sector
pblico, un rol preponderante de la prospectiva en el aumento del nivel del
debate pblico, y una concepcin en la cual los mtodos sirvan
verdaderamente para reforzar las capacidades de accin y de adaptacin,
todo de manera tal que se permita una concertacin ms activa y un debate
pblico ms abierto" (Bailly, 1998).
Esta inmensa tarea no puede reducirse a la discusin sobre los
instrumentos. No se pueden extrapolar los mtodos de un contexto a otro sin
prestar atencin a los vacos existentes en la formacin de los decisores y
planificadores. En Europa y los Estados Urdos, por su historia, sus
instituciones, el grado de madurez de la sociedad civil, la educacin
ciudadana, y los consensos sociales alcanzados a lo largo de siglos, es posible
que muchos de los asuntos culturales ligados a la previsin no tengan tanta
importancia como s la tienen en Amrica Latina y el Caribe.^ Nuestro
continente no "est hecho", est an por hacer. Por eso pensar su futuro
implica formacin, conciencia social, lucidez y una profunda visin. El solo
proceso metodolgico no basta para que se pueda realizar el desarrollo
social, pues ste tiene una estrecha relacin con el contenido. No se pueden
disociar fcilmente estos dos elementos, proceso y contenido, la herramienta
y el pensamiento.

2200
29 Una argumentacin similar para el caso de Africa (PNUD, 1986).
 De esta apreciacin surgen varias conclusiones fundamentales:
i) Un aporte bsico de la previsin contempornea tiene que ver con la
comprensin de los valores y los factores subjetivos e intersubjetivos que
influyen en la construccin social de la realidad, y la investigacin de los
modos de pensamiento orientados al futuro, dado que constituyen
una parte fundamental en el flujo del conocimiento previsional.

Gestin del
conocimiento previsional

Imgenes
Visiones
K Procesos i K Decisiones
Teora Mtodos ' / Resultados
Informacin
Conocimiento

Aprendizale
Rex>alimentacin

ii) Ello implica profundizar en la forma como se producen, circulan y

apropian las imgenes y visiones de futuro por parte de la poblacin
latinoamericana y caribea. No obstante su importancia, es
imprescindible reconocer que a este asunto cultural no se le ha dado el
lugar que se merece. Por qu ha sido as? En primera instancia es
necesario considerar que el enfoque del pronstico (forecasting) al
centrarse sobre todo en los aspectos cuantitativos, formales y
cuantitativos de los mtodos, deja a un lado los aspectos
cualitativos, subjetivos y conjeturales. Pareciera entonces que las
imgenes de futuro se suponen como dadas o no interesan
prcticamente, pues subyace una concepcin implcita segn la
cual lo "duro" son los nmeros y la medicin y lo "blando" los
smbolos, la interpretacin y el significado. De esta manera el
lector "aprende" que sta debe ser la concepcin "correcta",
cuando en verdad se trata de una versin de la realidad
producida por un paradigma determinado.
iii) La regin de Amrica Latina y el Caribe tiene sus propios desafos
para la formacin en previsin, como se muestra en el recuadro 15.

174
 Recuadro 13
DESAFOS PARA l A FORMACIN EN PREVISIN CON SENTIDO
HUMANO Y SOCIAL
Fortalecer la preparacin geopoltica, geoestratgica y geocviltural de los actores y
ciudadanos.
Volver al estudio de los "clsicos" y valorar las diferentes tradiciones mundiales para
retomar la tradicin humanista y humaiuzante de la previsin.
Destacar ante todo su rol de constructor de democracia y de sentido de la previsin.
Realzar el papel de la participacin y la imaginacin en los procesos previsionales.
Flexibizar y ajusfar las metodologas a las condiciones reales del contexto.
Revaluar los contenidos en la formacin de los especialistas en previsin y propender a
la formacin en previsin de los profesionales.
Promover el papel de la comunicacin y la coiwtitucin de puntos de referencia a rvel
regional.

Fuente: Javier Medina Vsquez, "La previsin humana y social: alternativa de nueva
generacin para Amrica Latina?", Santaf de Bogot, Boletn del CRESET, abril de
1999.

iv) La previsin contempornea no se limita a la anticipacin. La

previsin se ve como un ciclo, el cual surge de una unidad estrecha
entre la anticipacin (o la produccin sistemtica y organizada de
imgenes de futuro), la apropiacin (o el dilogo social acerca de los
diferentes futuros posibles), la accin (o la realizacin concreta de los
proyectos de futuro) y el aprendizaje (o el anlisis de la experiencia, de
modo que permita retroalimentar el proceso y brindarle continuidad)
v) Por ende, la previsin debe ser una ayuda para visualizar el futuro
con creatividad e imaginacin, como un horizonte abierto que
escape a las teoras deterministas y al laberinto infinito del juego de
probabilidades. Si quiere ser pertinente, la previsin no debe
reducirse a ser el suministro de "datos" que se inserten en modelos
de toma de decisin, o una prediccin determirsta, un
pasatiempo de ciencia ficcin o la creacin, prueba o aplicacin de
leyes generales (Asher, 1993). Este proceso de anticipacin-
apropiacin-accin-aprendizaje representa un manejo de gran
complejidad, pero encierra tambin vma gran riqueza, porque
implica velar por procesos de animacin social y de reflexin
permanente.

30 ste esquema conceptual se inspira en los planteamientos de Godet (1994,1997) y Goudin

(1984), pero pretende mejorarlo y replantearlo de acuerdo con las realidades
experimentadas en el caso del programa ciudadano "CaE que queremos o el difcil arte de
hacer prospectiva", (vase Medina, 1997) y desde una posdn terica crtica con respecto
a la concepcin de Michel Godet (vase Medina, 1998).

175
 vi) La puesta en escena de la previsin en el mbito institucional
debe reconocer:
- Una variedad de prcticas: atencin y viga; proyeccin;
prospeccin de las urgencias estratgicas y comprensin del
entorno (vase Saab, 1997).
- Una pluralidad de perfiles profesionales: viga, jefe de
proyecto, acadmico, encargado de alto nivel (senior) (vase
Goux-Baudiment, 1998b).
- La necesidad de atender la propia gestin de los procesos
previsionales: asuntos operacionales, procedimientos,
detalles, elementos para la presentacin de productos e
interpretacin de informes, desarrollo de programas de
previsin (Loveridge, 1999).
- La utilidad de emprender procesos de cambio de la cultura
organizacional, como lo demuestra la exitosa experiencia de la
empresa Shell (Van der Heijden, 1998).

Qco de la previsin

176
 vii) El perfil ideal del profesional de la previsin abarca una
formacin interdsciplinaria, una experiencia profesional muy
diversificada (prctico e investigador), sentido crtico, capacidad
de resistir a las ideas de moda, apertura a la innovacin,
capacidad de estudio y de investigacin, facilidades para la
redaccin y la composicin de informes, multilingismo,
conocimiento de las ciencias sociales, de las ciencias bsicas o de
ambas (vase Goux-Baudiment, 1997a).
viii) La previsin no es un fin en s mismo. Est dentro de im contexto
institucional y debe complementarse con otras funciones de
planificacin, como la evaluacin y la coordinacin en
interrelacin dinmica y ajustada al ciclo de la previsin, como lo
indica el siguiente diagrama.

Previsin

O)ordinadn
Evaluacin

177
b) Niveles de accin y tecnologas crticas
Con estas consideraciones en mente pueden plantearse algunas
acciones encaminadas a desarrollar capacidades, procesos/proyectos y
conocimientos por parte del ILPES. Para ilustrar el grado de profundidad
que es necesario alcanzar se acudir a una metfora.
Hacer previsin es como plantar un rbol o levantar un edificio de
cuatro pisos, cuyos cimientos yacen ante todo en un modo de pensar
orientado hacia la construccin de un futuro comn. Desafortunadamente,
como toda raz, no es visible para la mayora de las personas, que ven
preferiblemente lo que sobresale: la previsin entendida como una
tecnologa, como vma caja de herramientas para visualizar el futuro. Los
dos primeros niveles o planos superficiales se relacionan cotidianamente
con la prctica operativa y son los que han sido ms prolficamente tratados
hasta el momento en la literatura especializada. En cambio, los dos niveles
profundos han sido menos elaborados, aunque tienen que ver con la
fxmdamentacin terica que sustenta y le da sentido a la reflexin sobre los
futuros.
Puede decirse que los dos primeros niveles han sido hasta ahora el
centro del inters de la escuela francesa y de la escuela del Scenarios
Management, dado que tratan con las herramientas y con los sistemas de
planificacin. Por su parte, la previsin se ocupa de ios cuatro niveles y
sus diferentes interrelaciones. Sin embargo, requiere, en conjunto con las
ciencias sociales, econmicas y administrativas, abordar sobre todo los
dos ltimos planos. En el tercer nivel se plantea la cuestin del cambio
social, y se concibe la unidad del pasado, el presente y el futuro (el devenir
social), haciendo visible el encadenamiento de movimientos e
interrelaciones de la sociedad, y sus ritmos variables, los cuales conducen
a las rupturas o mutaciones de tendencias que predeterminan las
transformaciones histricas. En el cuarto plano se apunta a forjar una
forma de pensar, una cultura del futuro, caracterizada por la voluntad
operacional de dominar el futuro, por la vigilancia global, la tensin
constante hacia el largo plazo, y por una visin sistmica, humanista y
responsable.
Para evitar estrellarse contra vin iceberg como el Titanic, debe
recalcarse que el mayor esfuerzo pedaggico debe dirigirse a los niveles
tres y cuatro, que son los que ocultan la mayora de los problemas que
originan el fracaso de los procesos previsionales. La previsin no se realiza
en el vaco, envuelve un conjunto de niveles, con sus respectivas
concepciones, nfasis, objetos, conocimientos y prcticas relacionadas.
En el recuadro 16 se organiza el campo de accin o el terreno que
ideahnente debera abonar el ILPES.

178
 Recuadro 16
NIVELES DE UNA PREVISIN ORIENTADA A LA
CONSTRUCCIN DE FUTUROS

Concepcin/ EiJasis Objetivo Tecnologas y

nivel conocimientos crticos

Tecnologa Investigacin y Estimular la exploracin o Plaificacin por escena-

para visualizar desarrollo de reflexin organizada
el futuro mtodos y acerca de los futuros
tcnicas. posibles, con el fin de
brindar elementos crea-
tivos y conceptuales para
aclarar la accin presente.
rios, tcnicas de trazado de
planos {mapping) derivadas
del enfoque sistmico y la
investigacin de opera-

Sistemas de Definicin de Suministrar informacin, Tcnicas de seleccin de

plaiuficacin objetivos y ayudar a preparar proyectos de inversin y de
actuacin en decisiones y promover la anlisis de riesgo, evalua-
contextos orga- planificacin concertada, cin y seguimiento de
rzacionales. con vistas al mejora- programas, planificacin
miento de la contribucin financiera, desarrollo orga-
cienti'fca y el desarrollo nizacional.
econmico y social.

Desarrollo del Anlisis y Estudiar el movimiento Ciencias sociales, econ-

conocimiento "gestin" de histrico de las sociedades micas, polticas y adminis-
sobre el las transfor- con miras a la accin, a trativas.
cambio social maciones travs del descubrimiento
y la sociales. de las leyes de funcio- Ciencias de la complejidad.
complejidad namiento y evolucin del
conjunto social.
4
Modo de Desarrollo de Contribuir a la toma de Fosofa, psicosociologa,
pensar la conciencia conciencia y responsa- comportamiento y comimi-
orientado colectiva. bilidad de los seres cacin organizacional,
hacia la humanos sobre las con- ciencias de la educacin.
construccin secuencias de sus actos y
de un futuro decisiones en el devenir
comn de la de la sociedad.
humanidad

Creacin de Estimular el aprendizaje y

capacidades de la accin colectiva, a fin de
previsin y mejorar el desempeo
construccin institucional e individual
social del fu- en el logro de un
turo. desarrollo humano y
sosteible.

Fuente: Elaborado por el autor, sobre la base de Javier Medina Vsquez, "La previsin hiunana
y social: alternativa de nueva generacin para Amrica Latina?", Santaf de Bogot,
Boletn del CRESET, abr de 1999.

179
 4. Alternativas institucionales y conclusiones

Un rpido vistazo al entorno mundial el da de hoy permite identificar varias

altenwtivas y muchos pimtos de referencia para el ILPES." Sin embargo, ms
importante que pensar en "la" estructura organizacional para desarrollar la
previsin es necesario crear un nicho en el cual pueda "prender" im proceso de
antidpacin-apropiacin-accin-aprendizaje. Pues, esencialmente, se trata de
que eche races im proceso de comunicacin y cooperacin estratgica que
pueda dinamizar el desarrollo del conocimiento y la transformacin cultural
con profesionales de distintos perfiles y formaciones. En el recuadro 17 se
ofrece ima visin general al respecto.

Recuadro 17
ALTERNATIVAS INSTITUCIONALES Y PUNTOS DE REFERENCIA
Alternativa Puntos de referencia

Centro de previsin Instituto de Previsin Tecnolgica (Sevilla).

Institute of Economic Forecasting (Russian Academy of
Sciences, Mosc).
Centro Cataln de Estudios del Futuro (Barcelona).
histitute for Futures Research.
Center for Policy Modelling (Manchester, Reino Unido).
Irvstitute for Futures Studies (Estocolmo).
The Center for the Study of Intelligence.
Clula o programa Cellule de Prospective, Commission Bwopenne
institucional de previsin (Bruselas).
Brookings Instihition (Washington, D.C., USA).
BateUe Memorial Institute (Columbus, Ohio).
Nodo de una red Millermium Project (Washington, D.C.).
latinoamericana y World Future Society (Washington, D.C.).
caribea de previsin Futuribles Interrwtional (Paris).
Japan Society for Future Research (Tokio).
The Commission on Global Governance.
Canadian Association for the Club de Rome.
System Dyrumics Society (Albany, Nueva York).
Association for Public Analysis and Management.
Escuela de formacin Finland Futures Research Center (Turku, Finlandia).
Laboratoire d'investigation prospective et stratgique
(UPS), (Paris).
Futures Studies Center (Australia).
Center for the Study of Developing Societies (India).
Social Science Research Institute (Honolulu).

31 Se han tomado diferentes puntos de referencia para rastrear el tipo de fundones que se
realizan en este minuto a nivel internacional. Se han incluido algunas funciones relativas a
organizaciones futuristas como el Hudson Institute, Global Business Netv^rork, The
Futures Group, The Institute for Alternative Futiures y Coates y Jarret. En Apuzzo y otros
(1999) se presenta un completo painorama de las referencias bibliogrficas acerca de los
estudios del futuro.

180
Recuadro 17 (continuacin)
Niveles y acciones estratgicas

Nivel Acciones estratgicas

Desarrollo del - Formacin de una "seleccin de Amrica Latina y el Caribe"

conocimiento existente que pueda interactuar de igual a igual con una seleccin "resto
del mundo".
- Sistematizacin y anlisis de las experiencias realizadas en la
regin.
- Anlisis permanente de impactos y consecuencias para
Amrica Latina y el Caribe de los estudios que se realizan
sobre los futuros globales
- Misiones conjuntas de ciencias econmicas, sociales y
administrativas sobre bases epistemolgicas y alternativas
metodolgicas.
- Impulso a programas conjuntos de nivel doctoral.
- Desarrollo de software, modelos y sistemas de previsin
socioeconmica, sectorial y territorial.
- Viga permanente sobre las iimovaciones metodolgicas e
institucionales de nivel global.
- Formacin de bases de datos (datos cuantitativos, series
histricas, bancos de expertos, fuentes de informacin y
medios de comunicacin) para realizar trabajos de rastreo de
tendencias y ciclos de larga duracin.

Transformacin cultural Proyecto editorial (revista, boletines, libros, colecciones tanto

en material impreso como en medios digitales).
Diseo de productos masivos de cultura prospectiva (vdeos,
CD, manuales).
Creacin de espacios virtuales de aprendizaje e intercambio
permanente de experiencias.
Generacin de espacios de encuentro y aprendizaje de actores
de alto nivel decisorio.
Generacin de cursos de capacitacin a travs de Internet
Trabajo con jvenes dirigentes al estilo del Foro
Macroprobletni, derivado del Club de Roma.
J_

Perfil y funciones principales de los profesionales de !a previsin

Perfil
Competencias Tareas Mtodos
profesional

Viga Slida cultura Encuestas. Inteligencia de

general. Seleccin de los "ruidos" futuros (futures
Capacidad de iiJormadonales. intelligence).
obtener Documentadn y elabora-
Fxmcin; informacin. cin de informes.
investigacin Fuerte intuicin Relacin de informaciones.
discriminante.

Jefe de Rigor y sentido Proposiciones fuertes. Tcnicas de ges-

proyecto de la organi- Responsabilidad concreta del tin de pro-
zacin. ejercido. yectos.
Sentido de la Movilizacin de los actores. Maestra en las
autoridad y de la Gestin de objetivos/ herrunientcis
Fundn: relacin con lgica prospectivas.
gestin de otros. Interfaz oferta - demanda.
ejercicios de Evaluacin y seguimiento.
previsin

181
Recuadro 17 (conclusin)
Perfil
Competencias Tareas Mtodos
profesional

Acadmico Pedagoga. Pericia. Enseanza.

Conocimientos Investigacin y desarrollo, de Consultora.
tericos conceptos y mtodos.
Funcin: especializados. Relaciones con el entorno
transmisin interrwcional.
del Difiisin del conocimiento
conocimiento (arti'culos, comunicaciones).

Encargado de 12 aos de Dar sentido a la discrimi- Ayuda a la

prctica de la nacin del viga. decisin
alto rvel prospectiva. (sumiistrar
Alerta a los actores.
Conocimientos Dirigir los estudios suple- criterios tiles).
Profesional tericos y mentarios.
dla prcticos. Consejo a la alta gerencia.
prospectiva

Fuente: Fabienne Goux-Baudiment, Les outils de la prospective rgionale, Sminaire de

formation professinnelle a la prospective rgionale, Pars, Projective, 17 y 18 de
diciembre de 1998

Saludables evidencias empricas muestran que en Europa toma

forma la promocin del experimentalismo p "jardinera institucional"
(Perulli, 1998; Sabel, 1998), es decir, de diseos que no surgen
tecnocrticamente y que permiten establecer nuevas relaciones entre el
sector pblico y el privado para el acompaamiento de procesos y la
creacin de contextos socio-institucionales favorables. Bsicamente se trata
de poner a interactuar dos estructuras, una formal representada por las
relaciones verticales y horizontales entre sujetos institucionales, dotada de
cierta legitimidad pero poco adaptada al aprendizaje, y una informal y
volimtaria, formada por redes para la coordinacin, cuya ventaja es la
flexibilidad, pero cuyo problema es la falta de legitimidad. El camino
propicio es asumir nuevas formas de coordinacin descentralizada que
asignen a los actores recursos e incentivos para favorecer la innovacin
institucional y el aprendizaje.
As las cosas, hacia el futuro somos corresponsables de una serie
de decisiones estratgicas de impacto global. Y dentro de una pesada
herencia de predeterminismos histricos, podemos innovar y crear
una serie de procesos de cambio, o dejar simplemente que las cosas
sucedan y conformarnos con repetir la dinmica insatisfactoria del
pasado. Al frente tenemos opciones y est en nosotros asumir los
desafos y los riesgos del cambio, o resignarnos a la placidez y
"seguridad" que da contener y administrar los problemas en lugar de
resolverlos.

182
 Si bien en Amrica Latina y el Caribe todo puede ocurrir no por
nada aqu naci y creci el realismo mgico eso no quiere decir que
asumir nuestras opciones y afrontar nuestros desafos pueda hacerse de
cualquier manera. Sin duda, el pensamiento de largo plazo es necesario
pero no suficiente. Seguramente, por s solo no "salvar la patria", ni
tampoco se trata de eso; pero s podr ofrecer caminos y alternativas para
construir socialmente procesos tendientes a forjar un Estado capaz de mirar
mejor, ms lejos, ms profunda y ms seriamente los futuros de nuestras
sociedades, para fortalecer procesos de integracin eficaces y legtimos,
para tender puentes y fomentar redes de ciudadanos que aspiren a una
regin urda y que sea fuente de innovacin y de contribuciones relevantes
a la sociedad global del prximo milenio.
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Social (ILPES).

196
 SNTESIS HISTRICA ACERCA DEL

1. Orgenes del campo de los intuiros

En la historia han existido distintas formas de ver, pensar y sentir el futuro.

Hay, pues, una inclinacin humana a explorar el futuro en un horizonte de
largo plazo, y en cada poca y cultura se desarrolla una prctica
preponderante. Cada ima tiene su propia visin del mundo y sus propios
criterios para concebir el futuro. Decoufle (1976) propone tres alternativas
bsicas segn cmo se conciba el futuro, a saber:
En la antigedad, en el contexto mgico-religioso, surgieron las
prcticas de la adivinacin y la profeca, ligadas a la imagen del futuro como
destino, segn la cual las fuerzas sobrenaturales regan inexorablemente la
vida social. Luego, en el contexto literario, ligado al advenimiento de la
sociedad industrial y al auge de la idea de progreso, la utopa y la ciencia
ficcin plantearon la posibilidad de utilizar la imaginacin para crear
futuros distintos al momento presente. En ellas predominaba la imagen del
futuro como porvenir. Finalmente, a partir del siglo XX, pensando el futuro
como devenir, fueron los filsofos, los cientficos y los tecncratas quienes
intentaron incorporar el largo plazo en el anlisis de las transformaciones
histricas, con miras a estructurar la accin presente en el sentido deseado
(Miklos y Tello, 1991; Moura, 1994).
Al concebirse el futuro como parte del devenir o proceso histrico
"encadenado" (pasado + presente + futuro), ste se ha vuelto objeto del
inters de los diferentes enfoques que componen el denominado "campo
de los futuros", campo de conocimiento que trata de una interrogacin
sistemtica y organizada acerca del largo plazo y los instrumentos de planificacin
que deben acompaarlo (Hodara, 1984). Para Del Olmo (1984), ste es im
producto moderno por excelencia; im fenmeno concomitante con la
diferenciacin de las esferas institucionales, la creencia en la idea de
progreso, la fe en la ciencia y el poder tecnolgico, la secularizacin, el
nuevo papel del individuo, la actitud positiva con respecto al futuro, la
aceptacin entusiasta del cambio y la transformacin de las concepciones
de autoridad. Por ende, esta concepcin moderna dista mucho de las

197
visiones premodemas, fundamentadas en actitudes msticas, mgicas,
fanticas, rgidas o conservadoras, donde primaban el temor, el azar y la
fatalidad. Segn Miklos y Tello (1991), la diferencia esencial radica en que
las concepciones premodemas se ubicaban en un plano imaginario, que
exploraba todo aquello que podra ser o suceder. Sin embargo, los estudios
contemporneos se sitan en la realidad, confrontando las imgenes de
futuro con datos, tratando de esclarecer diferentes alternativas futuras para
conocer sus posibles repercusiones de la accin presente. Es decir, se basan
en la creencia de que es factible conocer inteligentemente futuros alternativos
para seleccionar el mejor y construirlo estratgicamente.

2. Anotaciones sobre el debate conceptual

La definicin del campo de los futuros es importante, porque implica la

apertura de ste y el grado de rigor que se le asocia. La institudonalizacin
y la profesionalizacin se han desarrollado en forma paralela en los ltimos
50 aos. Por ende, se encuentra tma gran variedad de situaciones, temas y
proyectos que caracterizan a los diferentes pases, lo cual ha dado origen a
mltiples escuelas y enfoques, que ofrecen ima amplia pluralidad de puntos
de vista y muestran tambin divergencias importantes tanto en los
paradigmas, herramientas e instrumentos que emplean, como en el modo
en que lo hacen (vanse Caraba, 1990, p. 169; Gutirrez, 1999). De acuerdo
con Masini (1993), al contrario de otras disciplinas, la terminologa de los
estudios del futuro no es aceptada universalmente, debido tal vez a su
juventud o a la existencia de diversos enfoques muy influenciados por las
diferentes culturas.
De acuerdo con Batlle (1986) y Masii (1993), puede hacerse el siguiente
recuento histrico bsico sobre los pioneros de los diferentes enfoques:
En 1907, S.C. Gilfillan (estadounidense, especialista en ciencias
sociales y autor de investigaciones sobre los procesos de innovacin y
de prediccin) propuso que se llamara "melontologa" al estudio de las
civilizaciones futuras (de la palabra griega que describe los
acontecimientos futuros), por oposicin a arqueologa.
En 1943, el especialista en ciencias polticas alemn Ossip K.
Flechtheim (director del Instituto de Investigaciones sobre el Futuro
de Berln) propuso el trmino futurologa para significar la bsqueda
de una lgica del futuro, en el mismo sentido en que la historia busca
la lgica del pasado.
En 1957, Gastn Berger crea la expresin prospectiva (entendida
como anticipacin para iluminar la accin presente), en oposicin a la
palabra retrospectiva, para hacer hincapi en la necesidad de mirar
hacia adelante cuando se toman decisiones estratgicas para la
sociedad.

198
En 1966 se fund la World Future Society, asociacin sin fines de lucro
de origen estadounidense, para contribuir a la toma de conciencia de
la necesidad de estudiar el futuro.
En 1967, Bertrand de Jouvenel (periodista y dentista poltico
francs, fundador de la Asociacin Internacional Futuribles) objet
a Flechtheim la posibilidad de que existiese una ciencia del futuro,
y en su lugar propuso el trmino "futuribles" para designar el
estudio de los futuros posibles. Por esa misma poca, Daniell Bell,
socilogo estadounidense utiliz la voz prognosis y Erich Jantsch
habl de pronstico tecnolgico (technological forecasting) en un
estudio para la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo
Econmicos (OCDE).
En 1971, Fred Polak, neerlands, director del Instituto para la
Exploracin del Futuro de los Pases Bajos, propuso prognostics (del
griego "saber por anticipado" o "saber antes"), que no tuvo xito en
Europa occidental ni en los Estados Unidos, pero s en Europa
oriental, tal vez debido a su afinidad con la cultura griega en lugar de
la cultura romana.
En 1973, bajo el auspicio de la UNESCO, naci oficialmente la World
Futures Studies Federation (WFSF), proceso preparado con las
conferencias de Mankind 2000 (Oslo, 1968) y Kyoto (1970), y liderado
por Johan Galtung, Robert Jungk, James Wellesley-Wesley, John
McHale, Hidetoshi Kato, Bestuzhev-Lada, Eleonora Masini y otros.
La WFSF naci con nfasis humanista, tratando de unir a futuristas y a
profesionales de todo el mundo. Bertrand de Jouvenel fue su primer
presidente.
En 1974, el Secretariado Sueco para los Estudios del Futuro propuso
esta ltima expresin (futures studies) a cambio de investigacin sobre
el futuro (futures research), para subrayar que este campo no
perteneca solamente a los especialistas del futuro.
A partir de 1975 se sugirieron otros nombres, como future analysis,
futurics, futures field, probabilistics, forward studies, future planning,
futurography, antrospectrunity, projective research, short and long-range
planning, projections, predictive studies,futury (como correspondiente a
history), futory (como future ms history), alternative analysis, options
analysis, decision option analysis, alternative in futures, prospectivism,
fustory (por historia futura),/ufurisf o futuristic studies.
A mediados de los aos ochenta se propuso el trmino previsin
(foresight), ligado a la identificacin de nuevas tecnologas y sus
consecuencias sociales, prctica aplicada por las corporaciones y los
sistemas nacionales de innovacin, y tambin aplicada en Australia y
los Estados Unidos en el contexto educativo. Igualmente, siguiendo la

199
 tradicin humanista, surgi la previsin hvunana y social, como
er\foque centrado en aspectos educativos y culturales, tendiente a
fortalecer en valores, visin y responsabilidad global a los dirigentes
y comunidades, especialmente aquellos que tienen inters en el
desarrollo, pensando en el futuro comn y el inters pblico.

3. Tradiciones y enfoques principales que componen

el campo de los futuros

Actualmente se distinguen varias tradiciones culturales en los estudios del

futuro. Hay, por ima parte, ima tradicin estadounidense, centrada en el
desarrollo de la ciencia y la tecnologa para el servicio de la industria
aeroespacial con fines militares. Otra vertiente es la francesa, fuertemente
humanstica. Hay otra de origen alemn y escandinavo, que procura
incrementar la participacin popular en la planeacin del sector pblico.
En el plano acadmico, existe un enfoque emprico analtico, positivista,
corporativo, liderado por Herman Kahn y sus discpulos; asimismo, un
enfoque clsico, interpretativo, comparativo, de origen europeo,
encamado en pioneros como Robert Jungk y Michel Godet, y, por ltimo,
otro que es activista, visionario, universal y aplicado, facilitador del
desarrollo de los futuros, retratado en la labor de autores como Elizabeth
Boulding, Jim Dator y B. Ziegler.
Por otra parte, segn Masini (1993), hay dos grandes tipos de
enfoques: en primer lugar, estn aquellos que se centran en la identificacin
de la probabilidad de ocurrencia de un suceso futuro, los cuales pueden
describirse como sigue:
La prediccin es una declaracin con un grado de confiai\2a absoluto
acerca del futuro. Se basa en teoras determinsticas y presenta
enunciados no sujetos a controversia, que intentan ser exactos con
respecto a lo que sucedera en el futuro. Emite afirmaciones
categricas sobre la base de datos contundentes, por lo cual muchos
investigadores profesionales suelen evitarla.
El pronstico es una afirmacin probabilstica acerca del futuro con un
grado de confianza relativamente alto (concepto de Erich Jantsch). Se
trata de un enunciado condicionado, que emite juicios razonados
sobre algn resultado particular, que se cree el ms adecuado para
servir como base de im programa de accin. Es preferido en el medio
anglosajn. Se lo denomina tambin prognosis, sobre todo en
Alemania y Europa oriental.
La proyeccin analiza tendencias que van del pasado y el presente
hacia el futuro en u n proceso lineal, dando por supuesta la
continuacin de su patrn histrico. Es muy utilizada en economa y
demografa.

200
 La proferencia agrupa una serie de tcnicas para acceder al futuro
sobre la base de la experiencia, fundamentndose en el pasado para
construir el futuro; se basa en u n antecedente para deducir de all
una consecuencia.
Por otra parte, estn aquellos enfoques que se centran en el logro del
futuro deseable:
- La prospectiva (estratgica)
- la previsin humana y social

Recuadro 1

Medio anglosajn: Futurology, forecasting, futures research,

foresight, futuristics

Europa occidental, especialmente Francia: Prospective

Eiu-opa oriental y pases de la Pronsticos
ex-Unin Sovitica:

Medio acadmico: Foresight, futures research

Fuente: Elaborado por el autor, sobre la base de John McHale y Magda Cordell McHale,
Futures Studies: an International Survey, Instituto de las Naciones Unidas para la
Formacin Profesional y la Investigacin, 1975.

Para Masini (1994) "construir el futuro", esencia de la previsin

humana y social, significa dar un paso adelante con respecto a la
prospectiva originalmente concebida por Gaston Berger, pues a la
voluntad de actuar, la previsin aade la necesidad de tomar conciencia y
crear habilidades para defirr y proyectar el futuro en la direccin de los
objetivos deseados, lo que vuelve el futuro diferente del pasado o del
presente. Este nfasis en la conciencia social y la necesidad de
"democratizar" el acceso de la gente a las habilidades para construir el
futuro conlleva mltiples diferencias con la prospectiva (en el sentido de la
prospectiva estratgica francesa), como se resume en el recuadro 2.
La previsin (foresight) se encuentra en una va intermedia. Pretende
dar una idea de los sucesos probables a los cuales ser preciso adaptarse,
conduciendo a decisiones inmediatamente ejecutables. No intenta predecir
el futuro, pero puede ayudar a superar las limitaciones de u n anlisis
estadstico o extrapolativo de la situacin actual. La previsin no es lo
mismo que pronstico (foresight is not forecasting), es sistemtica y holstica,
y depende de la opinin. Pretende convertirse en un punto de apoyo para
el desarrollo cientfico y tecnolgico, que pueda hacer contribuciones
significativas a la elevacin de la calidad de vida, el avance de las
tecnologas crticas y el desarrollo sostenible (vase Loveridge, 1999).

201
 Recuadro 2
CONTRASTE ENTRE PROSPECTIVA ESTRATGICA
Y PROSPECTIVA O PREVISIN ^^

Prospectiva estratgica Prospectiva de nueva generacin o

previsin humana y social

Fundamento Planificacin, estrategia. Escuela humanista de los estudios del

futuro, ciencias sociales, ciencias de la
organizacin, disciplinas del aprendizaje
y la transformacin cultural.

Concepcin Prospectiva como conjunto de Prospectiva como coinstruccin social del

tcnicas para visualizar el futuro. futuro.

Objetivo Anticipacin como exploracin Despliegue de las capacidades de la

de futuros posibles, probables y sociedad, elaboracin de un proyecto de
deseables. futuro colectivo.

Rol del Conspirador. Constructor - arquitecto social.

futurista

nfasis "Estructuras de la realidad" Visiones de futuro (semUlas de cambio).

Valores La prospectiva se pone al servicio Prospectiva al servicio del bien comn,

de la acdn estratgica y del de la democracia, del liderazgo
proyecto de empresa, del poder participative.
individual.

Fuentes Francia, segunda generacin, Tradicin humanista, pases en vas de

Michel Godet. desarrollo, Eleonora Ivfasini.

Fuente: Elaborado por el autor, sobre la base de Javier Mediiu Vsquez, "La previsin humana
y social: alternativa de nueva generacin para Amrica Latina?", Santaf de Bogot,
Boletn del CRESET, abrU de 1999.

El debate conceptual sigue abierto y continuamente se enriquece. La

expresin estudios del futuro (futures studies) es aceptada como im
concepto genrico, utilizado hoy por la mayora de las asociaciones
profesionales. Usualmente se entiende por este concepto un conjunto de

32 Por tal estamos entendiendo la prospectiva francesa. sta puede subdividirse a su vez en
dos grandes generaciones. La primera de inspiracin humanista-literaria, que es la de los
grandes pioneros de los aos cincuenta y sesenta: Gaston Berger, Bertrand de Jouvenel,
Fierre Mass, Jean Fourasti, Louis Armand, y otros. La segimda generacin gatw terreno
desde los aos setenta, donde cor\fluyen enfoques muy diversos como los de Hughes de
Jouvenel, Jacques Lesoume, Thierry Goudin y Michel Godet, entre otros. Este ltimo es el
ms conocido en Amrica Latina y el Caribe, por ser el principal impulsor de la
"prospectiva-estratgica", mezcla operacional de la prospectiva y la estrategia
empresarial. La segunda generacin ha tenido un nfasis operativo y aplicado pero, sobre
todo en la versin de Michel Godet, ha olvidado algimos aspectos vitales sealados por
Gaston Berger y Bertand de Jouvenel.

202
 tcnicas, teoras y principios de investigacin y representacin de losfuturos, o un
mtodo de conocimiento orientado hacia el futuro (Dator, 1994, p. 97); o tambin
como un enfoque cientfico, basado en la experiencia cientfica o de otro tipo, que
crea y estudia significados, valores y otros smbolos mentales, relacionados con
alternativas contingentes que se rieren al futuro (Malaska, 1994). Estas dos
definiciones tienen la virtud de poner en primer plano la importancia de las
representaciones de los futuros, y permiten entender los estudios del
futuro como un "modo de pensar que permite traer el futuro al presente
para crear elementos contingenciales para ajustar la realidad a las
eventualidades de los procesos evolutivos" (vase Malaska, 1994). De este
modo, los estudios del futuro no slo constituyen un campo de
conocimiento extremadamente rico y variado, sino que cumplen im papel
vital en la toma de las decisiones colectivas y en la educacin de las nuevas
generaciones, facilitando el desarrollo del conocimiento social y
contribuyendo eficazmente a la planificacin a largo plazo, la formulacin
de visiones del futuro y el manejo y comprensin del cambio social.
El concepto de estudios del futuro es ms modesto aunque ms
abierto y ambiguo que planificacin y pronstico a largo plazo (long-range
planning and forecasting), puesto que envuelve una gran cantidad de
elementos que tienen como elemento central el estudio del futuro. De
acuerdo con Masini (1993), abarca todas las vas de pensamiento acerca del
futuro, desde las proyecciones hasta la utopa, pasando por las
extrapolaciones, los pronsticos y las visiones de futuros deseables; de la
prediccin a la conjetura, a la extrapolacin imaginativa y la proyeccin
normativa. No obstante, el propsito de esta actividad no es la prediccin
de im futuro especfico, sino la exploracin de una pluralidad de estados
futuros, los cuales pueden depender de nuestras acciones y ser accesibles a
nuestras elecciones. De esta manera, el nfasis pasa de la prediccin y el
pronstico (forecasting) lineal hacia modos normativos de considerar im
rango de alternativas futuras. Esto involucra que los estudios del futuro
generalmente se relacionen con "funciones de alerta", las cuales indican
rangos de consecuencias positivas o negativas que pueden afectar el
presente o proponer cursos de accin, como tambin explorar los costos y
beneficios de las preferencias de valor alternativas, orientacin de objetivos
y opciones humanas.

203
 INSTITUTO LATINOAMERICANO Y DEL CARIBE
DE PLANIFICACIN ECONMICA Y SOCIAL
Casilla 1 5 6 7 - Santiago de Chile

Con el nombre comn de Cuadernos del ILPES, el Instituto Latinoamericano y del Caribe de
Planificacin Econmica y Social inici en 1967 diversas publicaciones que abrigan en su conjunto
un mismo propsito: el de informar a un pblico amplio de algunas de sus tareas de investigacin y
de enseanza que no pueden menos de modificarse continuamente, ya sea por nuevas
orientaciones de la ciencia o por la aparicin de problemas antes desconocidos. Esa informacin
quiere hacerse en los Cuadernos de tal modo que sea como la invitacin a un dilogo en el que se
apoye realmente una autntica cooperacin intelectual.

Apuntes de Ciase

I. 1. Teora y programacin del desarrollo econmico, por Jorge Ahumada, 1967,3'ed. 1973,
99 pp.
1.2. Asignacin de recursos, programacin lineal y teora econmica, por Jos Ibarra, 48 pp.
(Agotado)
I. 3. Cinco modelos de crecimiento econmico, por Pedro Paz y Octavio Rodrguez, 1968, 3' ed.
1973,123 pp.
1.4. Control de la ejecucin de proyectos por el mtodo del camino crtico (PERT), por Antonio
Baltar, 1968,3^61 1973, 60 pp.

Manuales Operativos

III. 1. Manual de medicin de costos por programas, 1968, 2 ed. 1971, 94 pp.
III. 2. La planificacin de la encuesta industrial, por Retrico Fretes, 1971,83 pp.

Anticipos de investigacin

1. El marco histrico del proceso de desanvilo y sutxlesarrollo, por Osvaldo Sunkel, 48 pp.
(Agotado)
2. Consideraciones sobre la estrategia de industrializacin de Amrica Latina, 1967,46 pp.
 3. La infraestructura en la planificacin del desarrollo, por Ricardo Cibotti, 1 9 6 8 , e d . 1971,60 pp.
4. Metodologa de evaluacin de los recursos naturales, por Estevam Strauss, 1 9 6 9 , e d . 1972,
81 pp.
5. Anlisis de proyectos de integracin, por Benjamn Hopenhayn y Hctor Fernndez, 1962,
2 ed. 1972,50 pp.
6. La programacin monetario-financiera en relacin con el desarrollo econmico, 1968, 2 ed.
1972,95 pp.
7. El planeamiento de la educacin, por Simn Romero L. y Sebastin Ferrer M., 148 pp.
(Agotado)
8. Consideraciones sobre ocupacin industrial, 1969,2' ed. 1973,92 pp.
9. Los recursos humanos en el desarrollo de Amrica Latina, por Esteban Lederman, 1969,2- ed.
1971,77 pp.
10. Los recursos hidrulicos de Chile, por Nathaniel Wollman, 1969,119 pp.
11. Notas sobre integracin, bienestar y evaluacin de proyectos, por Louis Lefeber, 1969, 2 ed.
1973,49 pp.
11. Notes on Integration, welfare and project valuation, por Louis Lefeber, 1970,27 pp.
12. Notas sobre formulacin de proyectos, por Benito Roitman y Hernn Caldern, 1970, 3^ ed.,
1986,115 pp. (Agotado)
13. La planeactn en las formas de la racionalidad, por Jos Medina Echavarra, 1971,71 pp.
14. Algunas reflexiones sobre la juventud latinoamericana, por Aldo E. Solari, 1971,107 pp.
15. La exportacin de manufacturas latinoamericanas, por Grard Fichet, 1972,107 pp.
16. Estwctura familiar: estudio sobre los sectores populares de Quito, Ecuador, por Alfredo
Jaramillo, 1973,115 pp.
17. Tipologa de Amrica Latina: ensayo de medicin de las discontinuidades sociales, por Rolando
Franco, 1973,116 pp.
18. Estudios sobre educacin y empleo, por Aldo E. Solar!, 1973, 95 pp.
19. Problemas del desarrollo social de Amrica Latina, 1974,113 pp.
20. Tres ensayos sobre ciencia, tecnologa y desarrollo, por Juan Ayza, 1974,59 pp.
21. Formulacin de proyectos agropecuarios, extractivos, de transporte y de energa, por Hernn
Caldern y Benito Roitman, 1974,2' ed., 1986,167 pp.
22. La programacin monetario-financiera en el Uwguay, por Bernard van der Wolf, 1974,130 pp.
23. Distribucin del ingreso, tecnologa y empleo en Ecuador, Penj y Venezuela, por Vctor E.
Tokman, 1975,177 pp.
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25. Planificacin de corto plazo: la dinmica de los precios, el empleo y el producto, 1977,129 pp.
26. El proceso de planificacin en Amrica Latina: escenarios, problemas y perspectivas, por Aldo
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27. Tcnicas de anlisis regional con informacin limitada, por Sergio Boisier, 1980,170 pp.
28. El estado actual de la planificacin en Amrica Latina y el Caribe, 1982,2- ed., 1986,278 pp.
29. Poltica econmica, organizacin social y desarrollo regional, por Sergio Boisier, 1982, 3' ed.,
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29. Economic policy, social organization and regional development, por Sergio Boisier, 1982,
140 pp.
30. La planificacin y la poltica econmica en Amrica Latina y el Caribe, 1980-1982,1984,91 pp.
3). La planificacin y las polticas pblicas en 1982-1984 y perspectivas para la segunda mitad del
decenio, 1986,144 pp.
32. Ensayos sobre descentralizacin y desarrollo regional, 1987,96 pp,
33. El sistema de direccin y planificacin de la economa cubana, 1988,201 pp.
34. Las polticas sociales en el Cono Sur, 1975-1985, 1989,139 pp.
35. Aspectos conceptuales y operativos del proceso de planificacin de la salud, por Dr. Hernn
Durn Morales, 1989,218 pp.
36. La descentralizacin: el eslabn perdido de la cadena transfonnacin productiva con
equidad y sustentabilidad, 1992, 79 pp.
37 El rgimen jurdico de la planificacin en Amrica Latina, 1993,253 pp.
38 El estado en pases desarrollados. La accin pblica en Alemania, Estados Unidos, Francia, y
Japn: enseanzas para Amrica Latina, 1993,133 pp. (Agotado)
39 Manual de identificacin, preparacin y evaluacin de proyectos, 1993,222 pp. (Agotado)
40 La administracin de la inversin pblica: marco terico y su aplicacin, 1994,96 pp.
41 El desarrollo despus de la crisis del estado de bienestar. Sus posibilidades en el caso de
Concepcin, Chile, 1995,184 pp. (Agotado)
42 Modernidad y territorio, Sergio Boisier, 1996,130 pp.
43 Desarrollo econmico local y distribucin del progreso tcnico. Una respuesta a las exigencias
del ajuste estructural, Francisco Aiburquerque, 1997,128 pp.
44 Perfeccionamiento de la gestin regulatora. Lecciones de la experiencia chilena, por Rodrigo
Tabja R., 1999,84 pp.

1. Discusiones sobre planificacin, 1966,12 ed. 1981,143 pp.

2. Planificacin del desarrollo industrial, por Hctor Soza V., 1966, 9 ed. 1981,368 pp.
3. Filosofa, educacin y desarrollo, por Jos IWedina Echavarra, 1967,5' ed. 1975,323 pp.
4. Planificacin y presupuesto por programas, por Gonzalo Wartner, 1967,10 ed. 1978, 511 pp.
5. La brecha comercial y la integracin latinoamericana, 1967,2' ed. 1976,287 pp.
6. El subdesanoio latinoamericano y la teora del desan-ollo, por Osvaldo Sunkel y Pedro Paz,
1970,15 ed. 1981,385 pp.
7. El sector pblico en la planificacin del desarrollo, por Ricardo Cibotti y Enrique Sierra, 1970,
9 ed. 1981,271 pp.
8. Estrategia y pian, por Carlos Wlatus, 1972, 3ed., 1981,192 pp.
9. Estadstica bsica para planificacin, por Arturo Nez del Prado, 1971,10'ed. 1981,234 pp.
(Agotado)
10. Discusiones sobre programacin monetario-financiera, 1972,399 pp.
11. Discurso sobre poltica y planeacin, por Jos Medina Echavarra, 1972,231 pp.
12. Gua para la presentacin de proyectos, 1973,9' ed. 1981,230 pp.
13. Experiencias y problemas de la planificacin en Amrica Latina, 1974, 2' ed. 1979,281 pp.
14. La planificacin del desarrollo agropecuario, por Jess Gonzlez y otros. Vol. I, 1977, 3' ed.
1981, 334 pp; Vol. II, 1977,2ed. 1981, 599 pp. (Agotado)
15. Ei aprovechamiento de las tierras tropicales en Amrica Latina, por Michael Nelson, 1977,
333 pp.
16. Planning s system o regions, porSergio Boisier, 1981,2^ ed., 1986,245 pp.
17. Experiencias de planificacin regional en Amrica Latina: una teora en busca de una prctica,
1981,390 pp.
18. Financiamiento de las polticas sociales, 1983, 95 pp. (Agotado)
19. Evolucin de las polticas sociales en Chile, 1964-1980, 1983,153 pp. (Agotado)
20. Aspectos metodolgicos de las polticas de desarrollo social, 1984,116 pp. (Agotado)
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