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y listas electorales

2 | Comicios y 3 | Democracia 4-5 | Hacia una 6-7 | Las cuotas 8 | Participacin

poder. La presencia paritaria. Avanzan participacin poltica electorales. Una equivalente. Apuntes
femenina en los los esfuerzos por con igualdad. La medida contra sobre una medida
cargos pblicos una legislacin ms alternancia, importante la discriminacin que mejore la
de eleccin popular. incluyente y equitativa. medida constitucional. indirecta de gnero. representatividad.
Carolina Garcs Peralta Percy Medina Masas Violeta Bermdez Valdivia Fernando Rey Martnez Mnica Saravia Soriano
2 Suplemento de
anlisis legal
OLA PRESENCIA FEMENINA EN LOS CARGOS DE ELECCIN POPULAR
Comicios y poder
CAROLINA GARCS
PERALTA
Adjunta (e) para los Derechos de la
Mujer de la Defensora del Pueblo.
Magster en Derecho Constitucional
de la PUCP. Profesora de la Facultad
de Derecho en esa misma casa de
estudios.
T
oda sociedad democrtica tiene como
presupuesto la plena vigencia y ejercicio,
en condiciones de igualdad, del derecho
fundamental a la participacin poltica, reconocido
en los artculos 2 inciso 17) y 31 de la Constitucin
y en diversas normas internacionales raticadas
por el Per. As, se congura como un derecho
fundamental de contenido amplio, que comprende
el derecho a elegir como a ser elegidos/as.
Si hablamos de mujeres, son indiscutibles los
logros y reivindicaciones que se han producido en
este campo, aunque el proceso no ha sido sencillo.
En la dcada de 1950 el nfasis se centr en el
reconocimiento normativo y ejercicio del derecho
al voto femenino, establecido en 1955 por Ley
12391 y ejercido por primera vez en1956.
En las ltimas dcadas la lucha se ha centrado
en lograr que la mujer participe de manera efectiva
en las decisiones de poder, asumiendo cargos de
eleccin popular. Sin embargo, este objetivo ha
sido ms difcil de alcanzar, resultando necesario
establecer una serie de medidas que garanticen
una igualdad real entre mujeres y hombres en
este mbito.
RESULTADOS INSUFICIENTES
Es innegable la trascendencia de la aplicacin
de las cuotas de mujeres en los procesos elec-
torales que se han llevado a cabo en el Per a
partir de su adopcin, determinando una mayor
presencia de mujeres en los cargos pblicos
por eleccin. Sin embargo, lo expuesto no ha
resultado suciente para garantizar que, en su
aplicacin, no se desvirte por efecto o por
resultado su objetivo.
As como se han presentado problemas en
la interpretacin y aplicacin de las cuotas elec-
torales no slo en las alecciones generales, sino
tambin en los procesos electorales regionales y
municipales. Aqu la insuciencia del mecanismo
de la cuota de mujeres para acceder a cargos
jurdica Director (e): Jos Luis Bravo Russo | Editora: Mara valos Cisneros | Jefe de Edicin Grca: Daniel Chang Llerena
Jefe de diagramacin: Julio Rivadeneyra Usurn | Ilustracin: Tito Piqu
MARTES 28 DE MAYO DE 2013
Marco jurdico
QEl derecho fundamental a la igualdad
y no discriminacin est establecido en
el artculo 2 inciso 2) de la Constitucin,
as como en diversos tratados que for-
man parte del derecho interno, como la
Convencin sobre la Eliminacin de todas
las Formas de Discriminacin contra la
Mujer (artculos 7 y 8) y la Convencin
Interamericana para Prevenir, Sancionar
y Erradicar la Violencia contra la Mujer
(artculo 4).
QSin embargo, ante la necesidad de que
en el Per se incorporaran expresamente
ELECCIONES POPULARES
medidas de accin armativa, las normas
electorales vigentes exigen un porcentaje
mnimo de hombres o mujeres en las listas
de candidatos/as. Asimismo, mediante Ley
27680, del ao 2002, se reform el artculo
191 de la Constitucin establecindose ex-
presamente la constitucionalidad de estas
medidas de accin armativa al disponerse
que "la ley establece porcentajes mnimos
para hacer accesible la representacin de
gnero, comunidades nativas y pueblos
originarios en los Consejos Regionales.
Igual tratamiento se aplica para los con-
cejos municipales".
Las opiniones vertidas son de exclusiva
responsabilidad de los autores.
Sugerencias y comentarios:
mavalos@editoraperu.com.pe
pblicos de eleccin popular resulta ms grave
aun debido a que a diferencia de las elecciones
generales donde para las listas de candidatos/as
existe a la fecha el voto preferencial las listas
son cerradas y bloqueadas. Ello ha llevado a que,
en los hechos, la cuota mnima del 30% se haya
convertido en un mero cumplimiento formal que
al ubicar a las mujeres al nal de las listas genera
que, en la mayor parte de casos, las candidatas
no lleguen a ser electas.
Los siguientes resultados corroboran la persis-
tencia de discriminacin en la participacin poltica
de las mujeres en el Per: en las elecciones regio-
nales de 2010, del total de consejeros regionales
184 fueron hombres (72%) y 72 mujeres (28%); en
las elecciones municipales provinciales de 2010,
de un total de 1,701 regidores/as provinciales,
406 fueron mujeres, representando el 24%. En
los gobiernos distritales, de 8,487 regidores/as
distritales, 2,377 mujeres fueron elegidas, repre-
sentando el 28%.
Luego, en las elecciones generales de 2011 de
un total de 130 congresistas, solo fueron elegidas
28 mujeres, lo que equivale al 21.5%, a diferencia
de las anteriores elecciones de 2006 en las cuales
de 120 congresistas se eligieron 35 mujeres, lo
que equivale al 29.2%.
Lo expuesto demuestra objetivamente la
necesidad de jar un mecanismo complementario
como es la alternancia, cuyo objetivo es lograr
la efectividad de la cuota de gnero, pues en
las listas electorales los candidatos/as se ubican
con el criterio de un hombre una mujer o de una
mujer un hombre.
Es por ello que diversas iniciativas buscan
regular la aplicacin de la cuota electoral de
mujeres incorporando la alternancia en las listas
de candidatos/as a representantes al Congreso,
consejeros regionales y regidores: Proyecto de ley
N 268/2011-JNE (elaborado por la Defensora
del Pueblo, JNE y el Movimiento Manuela Ramos
como parte del proceso de solucin amistosa del
caso Caso CIDH 12.404.- Janet Espinoza Feria y
otras presentado por incumplimiento de la cuota
electoral en el 2001); Proyecto de ley N 590/2011-
JNE, presentado por el JNE; y Proyecto de ley N
1779/2012-PE, presentado por el Poder Ejecutivo.
Es que en un contexto de posibles reformas
electorales se requiere el establecimiento de me-
canismos que, como la alternancia, contribuyan
a eliminar la brecha de gnero en materia de
participacin poltica, fortaleciendo as al Estado
Constitucional de Derecho.
Jurdica es una publicacin de
El Peruano
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 ELECCIONES POPULARES MARTES 28 DE MAYO DE 2013 Suplemento de
anlisis legal 3

OAVANZAN ESFUERZOS POR UNA LEGISLACIN MS INCLUYENTE Y EQUITATIVA

Democracia paritaria
PERCY MEDINA
MASAS Impulso hacia
Jefe de la Misin para
el Per del Instituto
Internacional para
la equidad
la Democracia y la QEn Amrica Latina, la dcada de 1990
Asistencia Electoral -
estuvo particularmente marcada por es-
IDEA Internacional.
fuerzos y acciones concretas por mejorar
las condiciones para la participacin de
las mujeres en la poltica. Salvo unos
pocos pases, en la gran mayora la ley es-
tableci pisos mnimos y condiciones para
promover un mayor acceso de las mujeres,

U
n reto comn para casi todas las demo-
cracias del mundo sigue siendo cmo
asegurar una participacin equivalente
de hombres y mujeres en los asuntos pblicos.
Ni siquiera pases con una larga tradicin demo-
crtica como Francia pueden estar satisfechos
con el acceso que tienen las mujeres al poder
poltico y siguen haciendo esfuerzos por nivelar
el piso no slo declarativamente, sino tambin
en la prctica. Algunos pocos pases, como los
nrdicos, han conseguido progresos notables y
son hoy en la prctica democracias paritarias,
aunque an en ellos quedan pendientes una
serie de retos por enfrentar y se sigue haciendo
esfuerzos a favor de la equidad de gnero.
En Amrica Latina y, concretamente, en el
Per hemos tenido importantes avances en las
ltimas dcadas, pero el trecho para llegar a
la igualdad real en el acceso al poder poltico
es an muy grande. La buena noticia es que
todo parece indicar que nuestro pas y el mundo
van inexorablemente en la direccin correcta.
Las mujeres ganan cada vez ms espacios en
los mbitos acadmico, empresarial, cultural
y poltico. La mala noticia es que los avances,
particularmente en el mbito poltico, son
muy lentos. Por ello, en la mayora de pases
se recurre a aceleradores de esos cambios.
Normalmente apelando a la ley o a regulaciones
partidarias para generar acciones armativas
que compensen las desventajas derivadas de
costumbres, estereotipos y asignacin de roles
tradicionales que, con mayor o menor arraigo,
han existido en todo el mundo.
Se entiende en la mayora de pases que
estas acciones son necesarias para mejorar
la calidad de la democracia, pues no sera
aceptable que una mitad de miembros de
una comunidad tenga un acceso a la poltica
sustancialmente distinto al que tiene la otra
mitad. Y ah donde se han aplicado acciones
armativas bien diseadas el acceso de las
mujeres a los cargos polticos y de gobierno
ha aumentado signicativamente.
En el Per tenemos cuotas en las listas para
elecciones pluripersonales desde hace ms
de una dcada, cuotas que han cumplido una
funcin importante, no slo para aumentar la en la eleccin de Congreso esta reforma sera
participacin de mujeres en el Congreso y los
concejos municipales, sino tambin para crear
mayor conciencia sobre la necesidad de tener
mecanismos para enfrentar el desafo de una
mayor equidad de gnero. Pero lo que se poda
avanzar con ese diseo ya se logr. Si queremos
dar un paso ms, es necesario realizar nuevas
reformas que consoliden lo ganado y permitan ir
ms all. Hay muchas propuestas posibles, pero
la que est ms cercana a construir amplios
consensos es la de la llamada alternancia en
las listas de candidaturas. En el caso peruano,
razn para que no haya buenas candidatas.
insuciente porque en el Per tenemos voto
preferencial, lo que hace que el lugar en la
lista resulte poco relevante, pero en la eleccin
municipal y en menor medida en la regional,
s habra un avance importante.
Por otro lado, si prospera la eliminacin
del voto preferencial propuesta por varios
partidos, la alternancia no slo sera deseable
sino tambin indispensable. Ello porque en el
Per, como en muchos otros pases, los primeros
lugares de la lista son ocupados generalmen-
te por candidatos hombres. No es entonces,
especialmente a los Parlamentos.
QLa llegada del nuevo siglo dio un nue-
vo impulso a estas corrientes y algunos
pases han profundizado sus avances en
busca de acercarse a la paridad entre
hombres y mujeres. Es el caso de Bolivia,
Costa Rica y Ecuador que han hecho
importantes reformas, muchas de ellas
de nivel constitucional, para avanzar
en equidad.
una novedad que la ley busque hacer algo
al respecto. En Blgica, por ejemplo, los dos
primeros lugares de las listas no pueden ser
ocupados por candidatos del mismo sexo. Y en
Ecuador, Bolivia y Costa Rica la alternancia es
una regla bsica que de incumplirse da lugar
a la eliminacin de la lista de la competencia
electoral.
Estas reformas no son generalmente fci-
les y despiertan controversias por el temor al
cambio. Argumentos comunes son la supuesta
inexistencia de mujeres candidatas, el acabar
con la meritocracia en el interior de los partidos
y el postergar a buenos cuadros varones en
benecio de mujeres, supuestamente menos
preparadas. Un anlisis desapasionado nos lle-
vara a concluir que si las mujeres son la mitad
de la poblacin, son generalmente la mitad de
los aliados a los partidos y ocupan muchsimos
cargos en mbitos pblicos y privados, no hay
En el caso de la meritocracia, en el supuesto
que fuera cierto que se aplica celosamente en
los partidos, la alternancia no la eliminara,
sino la encauzara para que se aplique en
trminos ms equitativos. A lo que s obligara
una reforma como esta, es a que los partidos
se tomen en serio la tarea de promover que
haya ms mujeres en sus las, que inviertan
ms en su formacin poltica y en temas de
gestin pblica y que tomen esta legislacin
como un incentivo para ser ms incluyentes y
equitativos.
4-5
anlisis legal
OLA ALTERNANCIA DE GNERO, IMPORTANTE MEDIDA CONSTITUCIONAL
Hacia una participacin p
VIOLETA BERMDEZ
VALDIVIA
Abogada. Docente PUCP.
Exdirectora del Movimiento
Manuela Ramos y coordinadora de
proyectos en el rea de democracia
y derechos humanos de USAID/Per
y exviceministra de la Mujer.
L
a participacin poltica es un derecho
fundamental de todas las personas,
reconocido por la Constitucin Poltica
del Per en sus artculos 2, numeral 17 y 31,
as como por diversos tratados sobre derechos
humanos raticados por el Estado peruano.
Este derecho faculta a todas las personas a
intervenir en la vida poltica, sin ningn tipo
de exclusin ni de discriminacin.
Los alcances del derecho a la participacin
poltica deben ser interpretados a tenor de lo
dispuesto por los diversos instrumentos de pro-
teccin de los derechos humanos, de acuerdo
con la Cuarta Disposicin Final y Transitoria de
la Constitucin. Entre ellos, corresponde men-
cionar a la Declaracin Universal de Derechos
Humanos, que proclam en 1948 que "todos
los seres humanos nacen libres e iguales en
dignidad y derechos (...)" (artculo 1) y que
"toda persona tiene todos los derechos y li-
bertades proclamados en esta Declaracin, sin
distincin alguna de raza, color, sexo, idioma,
religin, opinin poltica o de cualquier otra
ndole, origen nacional o social, posicin eco-
nmica, nacimiento o cualquier otra condicin.
(...)" (artculo 2). Asimismo, su artculo 21
reconoce las tres manifestaciones claves de la
participacin poltica: el derecho a participar
en el gobierno de su pas, directamente o por
medio de representantes libremente escogi-
dos; el derecho de acceso, en condiciones de
igualdad, a las funciones pblicas de su pas
y el derecho a sufragio universal e igual, y el
voto secreto u otro procedimiento equivalente
que garantice la libertad del voto.
Por tanto, el derecho a la igualdad en la
participacin poltica en el Per est plena-
mente reconocido por el marco constitucio-
nal vigente y por las normas internacionales
de proteccin de los derechos humanos. En
consecuencia, el Estado peruano tiene el com-
promiso de garantizar su vigencia a todos sus
ciudadanos y ciudadanas, particularmente
a estas ltimas, para quienes el desarrollo
Suplemento de
MARTES 28 DE MAYO DE 2013
Derechos polticos de la mujer
El 20 de diciembre de 1952, la Asamblea
General de la ONU adopt la Convencin
sobre los Derechos Polticos de la Mujer,
en su afn por comprometer a los Estados
en el logro de la igualdad poltica de la
mujer. Este instrumento internacional le
reconoci expresamente el derecho al
voto en condiciones de igualdad y el
derecho a ser elegible para todos los
organismos pblicos electivos sin
discriminacin alguna. A estos
instrumentos internacionales se suman el
Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Polticos, adoptado por la Asamblea
General en su Resolucin 2200 A (XXI), el
16 de diciembre de 1966, la Declaracin
sobre Eliminacin de la Discriminacin
contra la Mujer, proclamada por la
Asamblea General de las Naciones Unidas
mediante Resolucin 2263 (XXII), el 7 de
noviembre de 1967, y la Convencin sobre
la Eliminacin de todas las Formas de
Discriminacin contra la Mujer, en 1979,
tratado internacional conocido tambin
como la Carta Internacional de los
constitucional e internacional de este derecho
ha merecido especial consideracin en virtud
de su marginacin histrica en el campo de la
participacin poltica.
15 AOS, UN BALANCE NECESARIO
Precisamente, con el objetivo de promover la
participacin poltica de la mujer, en octubre de
1997 se introdujo en nuestra legislacin la cuota
de gnero. Esta medida establece un porcentaje
mnimo de presencia de cada uno de los sexos
en las listas de postulacin a cargos pblicos.
En teora, se considera un sistema neutral con
respecto al gnero; sin embargo, su objetivo
es aumentar la representacin del sexo, que
se encuentra subrepresentado, es decir, las
mujeres. Actualmente, las normas relativas a
cuotas de postulacin al Congreso, a los con-
sejos regionales y a los concejos municipales,
obligan a los partidos a incluir un mnimo de
30% de mujeres y hombres en las listas.
Han transcurrido 15 aos, desde la primera
norma sobre cuotas (Ley N 26859, modicada
por la Ley N 27387, Ley Orgnica de Eleccio-
Derechos de las Mujeres.
El artculo 4 de esta convencin indica que
la adopcin de medidas especiales por
parte de los Estados, para acelerar la
igualdad de facto entre el hombre y la
mujer, no ser considerada como
discriminacin. Del mismo modo,
compromete a los Estados partes en la
adopcin de medidas concretas para
erradicar la discriminacin contra la mujer
en el ejercicio de sus derechos polticos,
garantizando la igualdad de condiciones
con los hombres para: "a) Votar en todas
las elecciones y referndums pblicos y ser
elegibles para todos los organismos cuyos
miembros sean objeto de elecciones
pblicas; b) Participar en la formulacin de
las polticas gubernamentales y en la
ejecucin de stas, as como ocupar
cargos pblicos y ejercer funciones
pblicas en todos los planos
gubernamentales; c) Participar en
organizaciones y asociaciones no
gubernamentales que se ocupen de la
vida pblica y poltica del pas".
nes); por tanto, corresponde reexionar sobre su
ecacia y sus perspectivas. Al respecto podemos
armar que denitivamente la cuota ha contri-
buido en hacer visible la presencia de las muje-
res en los procesos electorales. Los resultados
de su aplicacin se apreciaron inmediatamente
y, en general, desde entonces se mantiene una
presencia femenina en trminos de resultados
electorales superior a la que exista antes. En
efecto, previo al funcionamiento de la cuota,
la presencia de las mujeres en el Parlamento
apenas alcanzaba el 11% (1995-2000), luego
de su primera aplicacin, este porcentaje se
elev a 22% (2000-2001) y aunque, poste- El derecho a la igualdad e
riormente, la eleccin de parlamentarias ha
tenido altibajos (18% en 2001-2006), 29.2% poltica en el Per est plen
(2006-2011), 22% (2011-2016), la presencia de
la mujer en el Congreso no ha descendido a los
el marco constitucional vig
niveles anteriores a la cuota. Por ello, podemos internacionales de protecc
armar que la aplicacin de la cuota de gnero
ha sido importante para ofrecer oportunidades humanos. En consecuencia
a las mujeres de ocupar cargos pblicos.
Estos resultados positivos han sido posibles,
el compromiso de garantiz
en gran parte, por la combinacin de la cuota ciudadanos y ciudadanas.

poltica con igualdad
en la participacin del mandato de posicin.
namente reconocido por
gente y por las normas
cin de los derechos los sistemas electorales en la aplicacin de la
a, el Estado peruano tiene
zar su vigencia a todos sus
al momento de su eleccin (aplicacin del voto
de gnero con el voto preferencial. Ello, por-
que con su aplicacin muchas mujeres fueron
"reubicadas" en las listas por decisin del elec-
torado que, con su voto, las coloc en mejores
posiciones de las asignadas originalmente por
su organizacin, permitindoles ser elegidas.
Por ello, si el legislador opta por la eliminacin
del voto preferencial, las reformas electorales
que adopte deben considerar la importancia
de incorporar medidas complementarias que
garanticen la eficaz implementacin de la
cuota de gnero para alcanzar una participa-
cin equilibrada de mujeres y hombres en los
espacios de toma de decisiones.
MANDATOS DE POSICIN
Como hemos mencionado, la aplicacin de
la cuota de gnero ha demostrado que sta
es insuciente para lograr una presencia ms
equilibrada entre hombres y mujeres en la
poltica, particularmente en los cargos de elec-
cin popular. Por ello, en 2011 la Comisin
Interamericana de DDHH estim que uno de
los grandes desafos de las sociedades demo-
crticas es lograr una representacin poltica
ms equitativa entre hombres y mujeres en
todos los congresos de la regin (1). Observ,
adems, que los pases que aplican de mane-
ra ms efectiva las cuotas cuentan tambin
con mandatos de posicin en su legislacin
electoral es decir, la ubicacin preferencial
de las candidaturas que se busca promover,
logrando con ello una mayor representatividad
en las legislaturas ms que en otros pases. Tales
eran los casos de Costa Rica (38.6%), Ecuador
(32.3%) y Argentina (38.5% en la Cmara Baja
y 32.5% en el Senado) (2).
El mandato de posicin se orienta, por lo
tanto, al logro de la efectividad de la cuota y
funciona, particularmente, en aquellos sistemas
de eleccin proporcional con listas cerradas y
bloqueadas. A la inversa, en los lugares donde
se aplican las listas abiertas o las listas desblo-
queadas, el voto preferencial acta alterando
el orden original y podra anular los efectos
Si bien en el Per no se ha adoptado an
el mandato de posicin, los diversos sistemas
de eleccin en los mbitos nacional, regional
y local nos demuestran el mnimo impacto de
cuota. As, en las elecciones para el Congreso
de la Repblica, la ciudadana con su voto
puede optar libremente por candidaturas fe-
meninas y reubicarlas en posiciones preferentes
Sistema
interamericano
Q En el sistema interamericano contamos
con la Convencin Interamericana sobre
Concesin de los Derechos Polticos a la
Mujer de 1948, que reconoce el derecho
a la igualdad poltica de la mujer.
QPor su parte, la Declaracin Americana
de los Derechos y Deberes del Hombre
del mismo ao seala en su artculo II
que "todas las personas son iguales ante
la ley y tienen los derechos y deberes
consagrados en esta declaracin sin
distincin de raza, sexo, idioma, credo ni
otra alguna" y reconoce en su artculo XX
que "toda persona, legalmente
capacitada, tiene el derecho de tomar
parte en el gobierno de su pas,
directamente o por medio de sus
representantes, y de participar en las
elecciones populares, que sern de voto
secreto, genuinas, peridicas y libres".
QEn el mismo sentido, se pronuncian la
Convencin Americana sobre DD HH de
1969 y la Convencin Interamericana
para Prevenir, Sancionar y Erradicar la
Violencia Contra la Mujer de 1994.
ELECCIONES POPULARES
preferencial). En cambio, en las elecciones
regionales y locales, el electorado no podr
alterar con su voto la conformacin de la oferta
electoral planteada por las organizaciones
polticas (listas cerradas y bloqueadas). Por lo
tanto, en estas ltimas el lugar que ocupen las
mujeres en las listas ser determinante para su
eleccin; es decir, si no estn ubicadas en los
primeros puestos y dentro de la primera mitad
de la lista, no tendrn mayor oportunidad de
ser elegidas.
En este contexto, la alternancia, que es
un mandato de posicin o de colocacin en
las listas, surge como una alternativa para
mejorar el sistema de cuotas. La alternancia
implica organizar las listas electorales siguiendo
la regla una mujer/un hombre o un hombre/
una mujer. La introduccin y aplicacin de la
alternancia en un sistema electoral de repre-
sentacin proporcional con listas cerradas
y bloqueadas ofrecera mejores condiciones
para el cumplimiento de la aspiracin de la
igualdad poltica, formulada no solo en trminos
de oportunidades: igualdad en la postula-
cin; sino tambin, en trminos de resultados:
posibilidades de eleccin efectiva. Con ello,
se garantizara un efectivo cumplimiento del
mandato constitucional de la igualdad en la
participacin poltica.
As, la introduccin de este mecanismo
en nuestro sistema electoral podra servir de
dinamizador de las elecciones internas de los
partidos polticos al involucrarlos en acciones
ms concretas hacia la igualdad efectiva en
el interior de sus agrupaciones. Adems, las
autoridades cumpliran un rol protagnico
en la efectiva supervisin de los procesos de
seleccin y formulacin de candidaturas para
garantizar una presencia equilibrada de mujeres
y hombres en la oferta electoral.
En suma, la alternancia en la confeccin
de las listas electorales para la postulacin a
cargos pblicos ofrecera la posibilidad del
logro de la igualdad efectiva entre mujeres y
hombres y, con ello, la vigencia del derecho
constitucional de la igualdad en la participa-
cin poltica.
[1] Comisin Interamericana de Derechos
Humanos: El Camino Hacia una Democracia
Sustantiva: La participacin Poltica de las
Mujeres en las Amricas. Organizacin de
Estados Americanos, 18 abril 2011, p.24.
[2] Ibdem p. 61.
6 Suplemento de
anlisis legal
OUNA MEDIDA CONTRA LA DISCRIMINACIN INDIRECTA DE GNERO
Las cuotas electorales
FERNANDO REY
MARTNEZ
Universidad de Valladolid
(Espaa). Catedrtico de Derecho
Constitucional de la Facultad de
Derecho de la U. de Valladolid.
Columnista y editorialista en el
Norte de Castilla, Espaa
L
a interpretacin de la naturaleza jurdica
de las cuotas electorales de gnero se
halla sujeta a una interminable disputa
terica. Propondr un nuevo enfoque. Normal-
mente se considera que se trata de medidas de
accin armativa o positiva. Pero, a menudo, la
cuota se establece de modo neutro en cuanto
al sexo, imponiendo un porcentaje mximo y
mnimo de representacin en las listas elec-
torales para cada uno. La cuestin capital es
cmo se puede, pues, resolver la dicultad
que entraa calicar una medida que se esta-
blece de modo idntico para ambos sexos (un
porcentaje mnimo de candidatos), pero que, al
mismo tiempo, pretende garantizar del modo
ms ecaz posible la participacin poltica de
las mujeres (es evidente que el legislador no
trata con ella de asegurar la presencia de los
varones en las instituciones polticas, sino de
las mujeres)?
La cuota electoral de gnero no es una
discriminacin inversa porque no se lesiona, en
realidad, derecho alguno a los varones, ya que
nadie tiene un derecho fundamental a ir en las
listas electorales; es tan solo una expectativa.
Tampoco es una accin positiva porque no
consiste en un trato jurdico diferente y ms
favorable para las mujeres en comparacin con
los hombres. Entonces, si no es una discrimina-
cin positiva ni una accin positiva, qu es?
Para responder a la pregunta sobre la
naturaleza jurdica de las cuotas, que es ver-
daderamente central, tenemos que enfocar
las razones que justican su existencia. Las
mujeres son la mayora de la poblacin y no
hay obstculo formal, es decir, trato jurdico
diferente y peyorativo que las impida convertirse
en representantes en idnticas condiciones
que los varones.
Cmo llamamos en derecho antidiscrimi-
natorio a estas situaciones en las que no hay
diferencias de trato formales y expresas entre
mujeres y hombres, pero que, de hecho, por la
diversa situacin fctica en que se encuentran
mujeres y hombres (por la vigencia de estereo-
tipos sociales), se producen resistencias severas,
un suelo pegajoso para avanzar en la igualdad
MARTES 28 DE MAYO DE 2013
real entre ellos (y es evidente que no habr
igualdad real mientras no haya un nmero de
representantes que reeje aproximadamente
el porcentaje de mujeres y de hombres que
hay en la sociedad)? A esto lo denominamos
"discriminaciones indirectas o de impacto",
que es una clase de la llamada discriminacin
por indiferenciacin, que personalmente pre-
ero llamar "discriminacin por igualacin".
En general, el derecho de igualdad se lesiona
cuando se trata jurdicamente de modo
diferente a dos situaciones semejantes
de hecho. Pero, qu ocurre cuando se
trata jurdicamente de modo idntico
a dos situaciones fcticamente dife-
rentes? A esto responde la nocin de
discriminacin por indiferenciacin o
por igualacin: en ocasiones, tambin
se produce discriminacin si se trata
jurdicamente de modo idntico a dos
situaciones que son de hecho diferen-
tes. Visto desde esta perspectiva, la
cuota electoral de gnero podra con-
siderarse un remedio o medida o garanta
para evitar o corregir una discriminacin
indirecta, la ciudadana debilitada de las
mujeres.
ELEMENTOS SUSTANCIALES
Esto nos lleva, inevitablemente, a profun-
dizar en el concepto de las discriminacio-
nes indirectas. El Manual de legislacin
europea contra la discriminacin, elabo-
rado por la Agencia Europea de Derechos
Fundamentales y el Tribunal Europeo de
Derechos Humanos en 2010, seala como
Mujeres candidatas
QPero, adems, las cuotas son una solo pueden ajustar su conducta a las
garanta contra una discriminacin
indirecta de tipo institucional. El concepto
de discriminacin institucional procede del
anlisis doctrinal de cmo opera el racismo,
concretamente, del seminal trabajo de LL.
Knowles y K. Prewit (Institutional Racism in
America. New Jersey: Prenticer Hall, 1969),
que denieron el "racismo institucional"
como "cualquier situacin en la que la
conducta ha llegado a ser tan
institucionalizada que las personas
generalmente no pueden elegir entre
diversas opciones, sino que se ven
conducidos a comportarse de una manera
racista". Las reglas y procedimientos de
todas las organizaciones ya han
predeterminado la eleccin. Las personas
normas y prcticas de la institucin que les
discriminarn" (p. 291). Pues bien, creo que
la idea de discriminacin institucional
podra extenderse sin mayor problema
desde la discriminacin tnico/racial a la de
gnero, de cmo opera el racismo a cmo
opera el machismo.
QEn efecto, podra sostenerse que existe
un fallo colectivo de los partidos polticos
como organizaciones para seleccionar a las
mujeres como candidatos electorales,
manifestado en procedimientos, actitudes y
comportamientos de tipo inconsciente o
involuntario (o intencional, pero oculto) a
partir de la ignorancia y los prejuicios
sexistas.
ELECCIONES POPULARES
elementos de la discriminacin in-
directa (1) una disposicin, criterio
o prctica aparentemente neutros,
(2) que afecta de modo sustancialmente
ms perjudicial a un grupo denido por un
"motivo protegido" (gnero, etctera), (3)
en comparacin con otras personas en situa-
cin similar (p. 29). En los ordenamientos ms
avanzados en Derecho Antidiscriminatorio (el
norteamericano y el britnico) se suele aadir
un cuarto elemento, la ausencia de justicacin
de ese impacto adverso desproporcionado.
Vemoslo con detalle.
En primer lugar, debemos identicar la
disposicin, criterio o prctica aparente-
mente neutros en cuanto al gnero de la
que procede la discriminacin. En nuestro
caso, la fuente de la discriminacin no procede
de disposicin jurdica o criterio explicitado en
texto normativo o poltico alguno. Ms bien, el
origen de la discriminacin se halla en la prc-
tica de la seleccin de candidatos por parte de
los partidos polticos, as como en la eleccin
de cargos directivos, que, invariablemente,
lleva a preferir a los varones respecto de
las mujeres. Llama la atencin, en efecto,
que este es un fenmeno universal, que
tambin se produce, con mayor o menor
intensidad, en los pases ms desarrollados y
de mayor tradicin democrtica. Una verdad es
evidente: en todos y cada uno de los Estados si
no hubiera (o no hubiera habido) una poltica
consciente y sostenida en el tiempo de apoyo
a la toma de decisiones de las mujeres, los
porcentajes de su presencia en las instituciones
representativas sera signicativamente inferior.
Tambin resultan sorprendentes los tenaces
e imaginativos esfuerzos en el interior de los
partidos por evadir una y otra vez en fraude de
ley las cuotas electorales, lo que apunta un serio
problema subyacente de discriminacin cultural.
La explicacin de este hecho tan obstinado y
extendido remite, sin duda, a los estereotipos
negativos o prejuicios contrarios a la partici-
pacin de las mujeres en la vida pblica que al
da de hoy, y pese a todo, siguen hondamente
arraigados en nuestras sociedades y tambin,
ms especcamente, en el propio seno de
los partidos polticos. En diversos estudios de
investigacin se concluye, por ejemplo, que a
igualdad de mritos, las madres son percibidas
como menos competentes y comprometidas que
las mujeres que no son madres, mientras los
hombres no solo no son penalizados cuando
tienen hijos sino que, al contrario, en ocasiones
es un factor que les favorece; los estereotipos
inuyen desanimando la participacin de las
mujeres en la poltica; las mujeres asertivas son
percibidas como competentes, pero desagra-
ELECCIONES POPULARES
dables; las caractersticas propias del liderazgo
se consideran valores antifemeninos; algunas
mujeres exitosas pueden sentirse "impostoras"
que no pertenecen de verdad al club de los
que toman las decisiones; las mujeres polticas
suelen estar expuestas a presiones y obstculos
que proceden tambin de su propio entorno
familiar y afectivo; la estructura jerrquica de
los partidos suele estar dominada por varones;
la atencin desigual a la familia representa an,
en efecto, una dicultad aadida en la carrera
poltica de las mujeres.
El problema al que intenta enfrentar la
cuota no remite a un asunto de una minora (las
mujeres son la mayora), ni de una minora
(en realidad, mayora) en desventaja (no
todas estn en esa situacin). No se
trata de una dicultad de igualdad
de oportunidades sociales o econ-
micas; no es un asunto del Estado
social. Es, ms bien, un problema del
Estado democrtico porque a lo que intenta
dar respuesta la cuota electoral es al dcit de
ciudadana (un dcit democrtico, por tanto)
que sufren las mujeres a causa de la presencia
de estereotipos honda e histricamente arrai-
gados en la sociedad que las connan a los
mbitos privados de la existencia y al cuidado
de los suyos y las expulsan de los escenarios
pblicos, como el de la participacin poltica.
Aqu, la dicultad principal es ideolgico o
cultural, no econmico: el prejuicio de que las
decisiones polticas son predominantemente
una tarea de hombres.
MARTES 28 DE MAYO DE 2013 Suplemento de
anlisis legal 7
Las cuotas electorales
de gnero son una
garanta contra
la discriminacin
indirecta, adversa
o de impacto que
sufren las mujeres
en el escenario de la
participacin poltica.
IMPACTO ADVERSO
En el segundo, habra que demostrar el impacto
adverso desproporcionado de esos criterios tra-
dicionales sexistas en la seleccin de candidatos.
En este punto, suele emplearse una prueba de
tipo estadstico que, en relacin con los datos de
participacin de las mujeres en la vida poltica arroja
en todos los pases y perodos unos resultados
verdaderamente elocuentes y conocidos, por lo
que no insistir sobre el particular. Los datos mues-
tran, por tanto, una realidad obstinada, sistmica,
signicativa. Reejan una fotografa del vigor de
la discriminacin sexual poltica en la mayora de
los pases. Y, en consecuencia, revelan tambin
el fallo de los partidos polticos en el proceso de
seleccin de candidatos y en la propuesta de una
carrera poltica en la que el gnero no cuente como
privilegio ni como obstculo.
En tercer lugar, el trmino de comparacin
de las mujeres polticas es aqu claro: los varones
polticos. En otros casos de discriminacin indirecta
no es tan fcil identicar el grupo de personas con
que comparar la desventaja. Es incuestionable que,
por lo general, a los varones les resulta mucho ms
fcil que a las mujeres acceder y permanecer en
el quehacer poltico, as como ocupar los cargos
directivos (en los partidos polticos y en las institu-
ciones). O dicho de otra manera, a las mujeres se
les une, en la tremendamente dura y competitiva
competicin poltica, junto al resto de dicultades,
la de sufrir los prejuicios ligados al gnero.
Por ltimo, no se me ocurre qu argumento,
nalidad u objetivo pblico relevante podra jus-
ticar objetivamente el desproporcionado efecto
adverso que recae sobre las mujeres para participar
en los procesos de toma de decisiones. Quiz tan
solo uno, que a veces se alega: respetar la propia
libertad de decisin de las mujeres que, mayorita-
riamente, no querran participar activamente en
poltica. Este no es, sin embargo, un argumento
serio, sino cnico. Se podra comparar al de quien
armara que hubiera sido preferible mantener la
esclavitud porque, en realidad, a los esclavos les
encantaba trabajar duro, pues en caso contrario
se hubieran rebelado ms a menudo.
Ergo, las cuotas electorales de gnero son una
tcnica o garanta o remedio contra la discrimina-
cin indirecta, adversa o de impacto que sufren
las mujeres en el escenario de la participacin
poltica. Son una herramienta para cambiar ciertas
prcticas hondamente arraigadas en el proceso de
seleccin de candidatos electorales que a primera
vista no son discriminatorias (desde luego, no lo
son formalmente), pero que en la prctica imponen
desventajas a las mujeres.
8 Suplemento de
anlisis legal MARTES 28 DE MAYO DE 2013 ELECCIONES POPULARES

OAPUNTES SOBRE UNA MEDIDA QUE MEJORE LA REPRESENTATIVIDAD

Participacin equivalente
MNICA SARAVIA
SORIANO
Regidora metropolitana de Lima.
Abogada. Miembro del PPC.
Exasesora del Congreso de la
Repblica en diversas comisiones.
Exconsultora de International
Idea, Policy Usaid y Save The
Children Suecia.
C
uando en 1997 el Per aprob a
travs de una ley de la Repblica el
sistema de cuotas (1), la discusin se
centr en la necesidad de propiciar una mayor
participacin poltica de las mujeres. En 1995,
el Parlamento estaba compuesto por 120 con-
gresistas, de los cuales solo 13 eran mujeres.
En las elecciones congresales siguientes, ya
con el sistema de cuotas implementado y con
la misma cantidad total de congresistas, se
eligieron a 26 mujeres (2000), 22 (2001), 35
(2006) y 28 (2011).
Los resultados de las elecciones regionales
de 2006 y 2010 arrojaron el 24% y 28% de
mujeres elegidas a escala nacional respecti-
vamente, mientras que para el mismo perodo
la presencia de mujeres elegidas en el mbito
municipal provincial fue del orden del 25% y
24% respectivamente, y en el mbito munici-
pal distrital fue del 28% en ambos perodos.
En ningn caso los resultados electorales han
asegurado cuando menos una presencia de la
mujer no menor al 30%.
DEBATE ACTUAL
As, casi despus de 16 aos de haber imple-
mentado el sistema de cuotas, nos encontramos
frente a otro importante debate: la incorporacin
de la alternancia en el sistema de cuotas para las
elecciones congresales, regionales, municipales
y en las listas de candidaturas a organizaciones
polticas.
Entonces, si los partidos estn cumpliendo
con la cuota de participacin del 30%, por qu
no son elegidas? Ocurre que en muchos casos
no hay un compromiso efectivo que garantice
su eleccin y/o participacin. Adems, otra infor-
macin fcilmente constatable es que incluso en
las elecciones a cargos de direccin del partido,
las listas de eleccin postulan como mximo a
un 30% de mujeres. No hay ms mujeres que
quieran postularse, o solo se les toma en cuenta
para cubrir la cuota de ley?
Asimismo, el nmero de postulaciones de
mujeres al Congreso o a las elecciones regionales
o municipales, por lo general, solo cumple la
cuota del 30% y sus lugares de postulacin no
les garantizan su eleccin. As, aun cuando en
las elecciones congresales se cuenta con voto
preferencial, el nmero en la lista que se le
asigna al postulante mujer o varn es vital, pues
"La incorporacin
del mecanismo
de alternancia
garantizar
una real presencia
de mujeres
tanto en el
Congreso como
en los gobiernos
regionales y
locales. En
consecuencia,
pensando en el
desarrollo del pas
y en la igualdad
de oportunidades
con equidad,
esperamos que
esta propuesta sea
aprobada."
en el "imaginario popular" quienes ocupan los constituyen un verdadero cuello de botella para
primeros lugares en la lista son los candidatos las mujeres que aspiran a ser elegidas en esos
"ms importantes". En consecuencia, quienes se mbitos, pues los partidos cumplen con la cuota
ubiquen en los primeros lugares de las listas de del 30% de participacin femenina, pero ubican-
postulacin tendrn las mejores oportunidades do a la mayora de mujeres en el tercio medio o
de ser elegidos, con la excepcin de si se trata nal de la lista, es decir, sin posibilidades reales
de personajes muy conocidos o que inviertan de ser elegidas.
millonarias sumas en publicidad. La alternancia La incorporacin del mecanismo de alternan-
constituye, pues, una herramienta importante que cia garantizar una real presencia de mujeres
garantiza igualdad de condiciones en las listas tanto en el Congreso como en los gobiernos
de postulacin, con mayor razn si se elimina regionales y locales. En consecuencia, pensando
el voto preferencial. en el desarrollo del pas y en la igualdad de
Las listas cerradas, mecanismo para postular oportunidades con equidad, esperamos que
a elecciones regionales y municipales, tambin esta propuesta sea aprobada. X

[1] La Ley de cuotas dispuso que las listas de postulacin deben incluir por lo menos el 30% de participacin de varones o mujeres. En el Per inicialmente se dispuso que el porcentaje de participacin mnima sea de 25%,
modificndose despus a 30%. Asimismo, en un primer momento solo se aprob la Ley para las elecciones congresales, es en 1998 que se aprueba tanto para las elecciones regionales como las municipales y en la Ley de partidos
polticos. [2] REY, Fernando. Las cuotas electorales como medida contra la discriminacin indirecta de gnero. Universidad Valladolid, pg. 7. En un reciente estudio del Parlamento Europeo, titulado Electoral Gender Quota
Systems and their implementation in Europe (setiembre de 2011), el autor concluy que los partidos polticos son los "guardianes de la puerta de acceso a la poltica", los que deciden quin entra y quin no. Si ellos tomaran en
serio la presencia femenina en poltica, no hara falta una regulacin legal de esta naturaleza. Un momento clave dentro del proceso electoral es la seleccin de candidatos por los partidos o llamado tambin "el jardn secreto de
la nominacin", ya que poco se conoce de dnde y cmo han surgido los candidatos que ellos tienen que votar.