1109-O Brasil e o Regime Internacional de Seguranca Quimica 04-02-2015

O BRASIL E O REGIME
INTERNACIONAL DE
SEGURANA QUMICA
MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES
Ministro de Estado Embaixador Luiz Alberto Figueiredo Machado
Secretrio-Geral Embaixador Eduardo dos Santos
FUNDAO ALEXANDRE DE GUSMO
Presidente Embaixador Srgio Eduardo Moreira Lima
Instituto de Pesquisa de
Relaes Internacionais
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Documentao Diplomtica
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Fundao Alexandre de Gusmo
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Professor Jos Flvio Sombra Saraiva
Professor Antnio Carlos Moraes Lessa
A Fundao Alexandre de Gusmo, instituda em 1971, uma fundao pblica vinculada ao

Ministrio das Relaes Exteriores e tem a finalidade de levar sociedade civil informaes sobre
a realidade internacional e sobre aspectos da pauta diplomtica brasileira. Sua misso promover
a sensibilizao da opinio pblica nacional para os temas de relaes internacionais e para a
poltica externa brasileira.
Rui Antonio Juc Pinheiro de Vasconcellos
O BRASIL E O REGIME
INTERNACIONAL DE
SEGURANA QUMICA
Braslia 2014
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Impresso no Brasil 2015

V331 Vasconcellos, Rui Antonio Juc Pinheiro de.
O Brasil e o regime internacional de segurana qumica / Rui Antonio Juc Pinheiro de
Vasconcellos. Braslia : FUNAG, 2014.
303 p. (Coleo CAE)

Trabalho apresentado originalmente como tese, aprovada no LVIII Curso de Altos Estudos
do Instituto Rio Branco, em 2013.
ISBN: 978-85-7631-533-9
1. Regime internacional de segurana qumica - histria. 2. Conveno da Basileia sobre

o Controle de Movimentos Transfronteirios de Resduos Perigosos e seu Depsito(1992).
3. Conveno de Roterd sobre o Procedimento de Consentimento Prvio Informado Aplicado
a Certos Agrotxicos e Substncias Qumicas Perigosas Objeto de Comrcio Internacional
(1998). 4. Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente(1972 :Estocolmo, Sucia).
5. Governana Ambiental Internacional. 6. Poltica externa - Brasil. 7. Segurana qumica - atuao
- Brasil. I. Ttulo. II. Srie.
CDD 327.81
CDD 327(81)
Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Lei no 10.994, de 14/12/2004.
Sumrio
Lista de abreviaturas e siglas...........................................7
Prefcio.........................................................................11
Introduo.....................................................................17
1. O regime internacional de segurana qumica...........27

1.1. Origem e evoluo histrica.........................................28
1.2. A Conveno de Basileia...............................................40
1.3. A Conveno de Roterd..............................................59
1.4. A Conveno de Estocolmo..........................................74
1.5. Consideraes sobre a efetividade...............................89
2. A era das transformaes: da cooperao e

coordenao s sinergias...............................................99
2.1. As razes da mudana.................................................100
2.2. Uma abordagem estratgica.......................................114
2.3. O Grupo de Trabalho Conjunto ad hoc sobre
Cooperao e Coordenao................................................127
2.4. A reunio simultnea e extraordinria das
Conferncias das Partes.....................................................141
2.5. Nova rodada de Conferncias das Partes e
prximos passos.................................................................160
3. Governana Ambiental Internacional: riscos e

oportunidades.............................................................169
3.1. Governana Ambiental Internacional.......................170
3.2. O Processo Consultivo sobre Opes de
Financiamento para Qumicos e Resduos.......................188
3.3. As negociaes do instrumento sobre mercrio.......204
3.4. A Conferncia Rio+20.................................................215
4. O Brasil e o futuro do regime: perspectivas de ao..... 233

4.1. Na dimenso da Conveno de Basileia.....................235
4.2. Na dimenso da Conveno de Roterd....................244
4.3. Na dimenso da Conveno de Estocolmo................249
4.4. Na dimenso das negociaes sobre mercrio..........255
4.5. Na dimenso do processo de sinergias......................263
Concluso....................................................................271
Referncias..................................................................281
Lista de abreviaturas e siglas
ABC Agncia Brasileira de Cooperao

AGNU Assembleia Geral das Naes Unidas
AHJWG Grupo de Trabalho Conjunto Ad Hoc
ASGM Minerao Artesanal de Ouro em Pequena Escala
BAT Melhores Tcnicas Disponveis
BEP Melhores Prticas Ambientais
CA/PNUMA Conselho de Administrao do PNUMA
CDH Conselho de Direitos Humanos
CDS Comisso de Desenvolvimento Sustentvel
Cetesb Companhia Ambiental do Estado de So Paulo
CLI Iniciativa Conduzida por Sua e Indonsia para
Aumento da Eficincia
Conama Conselho Nacional de Meio Ambiente
Conasq Comisso Nacional de Segurana Qumica
COP Conferncia das Partes
CRC Comit de Reviso de Substncias Qumicas da
Conveno de Roterd
7
DDT Dicloro-Difenil-Tricloroetano
DE/PNUMA Diretor-Executivo do PNUMA
DGD Documento Orientador de Deciso
EMG Grupo de Gesto Ambiental
ESM Gerenciamento Ambientalmente Adequado
ExCOPS Reunio Extraordinria e Simultnea das
Conferncias das Partes das Convenes de Basileia,
Roterd e Estocolmo
FAO Organizao das Naes Unidas para a Alimentao
e a Agricultura
GEF Fundo para o Meio Ambiente Global
GMEF Frum Global de Ministros de Meio Ambiente
GPA Plano de Ao Global da SAICM
GT Grupo de Trabalho
HCB Hexaclorobenzeno
ICCM Conferncia Internacional sobre Manejo de
Substncias Qumicas
IEG Governana Ambiental Internacional
IFCS Frum Intergovernamental de Segurana Qumica
INC Comit Negociador Intergovernamental
IOMC Programa Interorganizacional para o
Gerenciamento Adequado de Substncias Qumicas
JECFA Comit Conjunto de Especialistas em Aditivos
Alimentcios
LRTAP Conveno sobre Poluio Area Transfronteiria
de Longo Alcance
LWG Grupo de Trabalho Jurdico da Conveno de
Basileia
8
Lista de abreviaturas e siglas
Mapa Ministrio da Agricultura, Pecuria e

Abastecimento
MDIC Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e
Comrcio Exterior
MLF Fundo Multilateral do Protocolo de Montreal
MMA Ministrio do Meio Ambiente
MME Ministrio de Minas e Energia
MPPI Iniciativa de Parceria para Telefones Celulares da
Conveno de Basileia
MS Ministrio da Sade
NIP Plano Nacional de Implementao da Conveno de
Estocolmo
OCDE Organizao para a Cooperao e o
Desenvolvimento Econmico
OEWG Grupo de Trabalho de Composio Aberta
OIT Organizao Internacional do Trabalho
OMS Organizao Mundial da Sade
OPS Estratgia de Poltica Abrangente da SAICM
Pace Parceria para a Ao sobre Equipamentos de
Computao
PCB Bifenilas Policloradas
PFO Sulfonato de Perfluorooctano
PIC Consentimento Prvio Informado
PNUMA Programa das Naes Unidas para o Meio
Ambiente
POP Poluentes Orgnicos Persistentes
POPRC Comit de Reviso dos Poluentes Orgnicos
Persistentes
QSP Programa de Incio Rpido da SAICM
9
SAICM Abordagem Estratgica para o Manejo

Internacional de Qumicos
TBT Tributilestanho
UE Unio Europeia
10
Prefcio
N a dcada de 1960, as substncias qumicas emergiram

como tema poltico na agenda global. Os impactos da
produo, transporte, exportao, comrcio, uso dessas
substncias e seus resduos, na sade humana e no meio
ambiente, representaram temas centrais nas discusses na
Conferncia de Estocolmo sobre Meio Ambiente Humano,
em 1972.
Rui Pinheiro de Vasconcellos descreve a trajetria do
regime de segurana qumica e revela o papel estruturante
desse tema para a arquitetura do multilateralismo ambiental.
Sua obra apresenta dois enfoques: o histrico e o atual. O
primeiro remete formao do regime e traz uma radiografia
das foras motivadoras que ensejaram a aglutinao de
esforos em torno da proteo da sade humana e do meio
ambiente, frente ao uso e descarte crescentes de substncias
qumicas cujos riscos so inaceitveis ou desconhecidos.
O segundo enfoque atualiza o debate diante dos
desafios e oportunidades postos ao Brasil em decorrncia
das recentes reformas institucionais advindas do Processo
11
Izabella Teixeira
de Sinergias, instalado com o objetivo de superar a

fragmentao entre as Convenes de Basilia, Roterd e
Estocolmo.
No exagero afirmar que esses trs acordos
vinculantes constituem os pilares sobre os quais se assenta
a regulao internacional afeta ao controle de poluentes,
cuja persistncia, a toxicidade e o espalhamento podem ter
impactos globais.
Esses tratados referem-se ao manejo de resduos
perigosos, troca de informaes em operaes de comrcio
internacional de substncias perigosas e eliminao de
poluentes orgnicos persistentes. Juntos, respondem
pelo conjunto de medidas obrigatrias que as Partes se
comprometem a empreender na busca de cobenefcios.
Alm de retratar o legado programtico desses acordos,
o autor registra o papel estratgico que desempenharam na
constituio do PNUMA rgo do secretariado responsvel
por todo o cluster de qumicos e resduos que se tornou a
principal instncia a acompanhar as atividades ambientais
desenvolvidas pelas Naes Unidas.
Rui de Vasconcellos tambm traz tona as principais
clivagens ao redor das quais se tm mantido represadas as
possibilidades de avano na implementao dos compro
missos assumidos nessas convenes. Ao mesmo tempo,
sinaliza os trilhos por onde vislumbra possveis alternativas
para o futuro do regime de segurana qumica.
Ao colocar-se sob o ngulo dos interesses brasileiros, o
autor expe com clareza as posies nacionais e as oposies
que o Pas enfrentou, quando nossos argumentos lograram
xito ou quando se diluram. notvel a descrio que Rui
faz dos interesses em jogo ao longo das negociaes, em
especial a defesa brasileira de um regime equilibrado quanto
12
Prefcio
a compromissos, em contraposio aos pases doadores,

favorveis a mecanismos de financiamento cada vez mais
restritivos.
Sem jamais abster-se de uma leitura com perspectiva
diplomtica, Rui demonstra sensibilidade para com a
temtica ambiental, expondo natural preocupao com o
processo de flexibilizao da Conveno de Basilia diante
do fenmeno do aumento da transferncia de resduos ele
trnicos para pases em desenvolvimento. Outro exemplo
de sua sensibilidade com respeito ao enfoque ambiental
e do desenvolvimento sustentvel o reconhecimento da
excelncia da Cetesb como Centro Regional da Conveno de
Estocolmo para Amrica Latina e Caribe e a importncia da
contribuio desse Centro para a construo de capacidades
nacionais e regionais.
oportuno lembrar ao leitor que as origens do debate
em torno da segurana qumica, ao lado da poluio do ar,
da gua e do solo, do manejo de resduos e do ordenamento
territorial remontam ao que se conhecia como Agenda
Marrom, cujo objeto era o enfrentamento dos problemas
decorrentes da urbanizao, da industrializao, do cresci
mento econmico e do desenvolvimento social. Diante de
novos desafios que emergem e que exigem mecanismos
de gover nana mais eficientes e recursos financeiros
adicionais, primeira vista, o controle da poluio poderia
dar a falsa impresso de parecer superado ou incapaz de alar
projeo equivalente a temas prementes como o combate
mudana do clima e perda de biodiversidade.
O olhar atento do autor, no entanto, descortina
cenrio marcado pela expanso da indstria qumica,
particularmente nos pases em desenvolvimento. Dados
da OCDE projetam crescimento do comrcio global de
13
Izabella Teixeira
substncias qumicas de 3% ao ano, at 2050. Estudos

do PNUMA identificam notria inflexo nos padres de
produo da indstria qumica, cuja tendncia, movida pelas
grandes multinacionais, de migrao de suas atividades dos
pases industrializados para o mundo em desenvolvimento.
Revela-se, assim, a necessidade de se promover uma ao
firme, apoiada pela cooperao internacional, que permita
reforar capacidades e tornar mais robustas as instituies
e estruturas de controle, monitoramento e fiscalizao nos
pases em desenvolvimento.
Desde o ps-guerra, substncias qumicas so ampla
mente utilizadas em todo o mundo, em diversos produtos
e processos produtivos, tornando-os mais competitivos.
Alm do uso industrial, essas substncias fazem parte da
rotina de milhes de pessoas tornando suas vidas mais
confortveis e, em diversos aspectos, mais seguras. o caso,
por exemplo, do recurso a essas substncias na fabricao
de medicamentos e para o combate a vetores de doenas.
Por outro lado, exponencial o aumento da exposio
humana a essas substncias e os riscos potenciais para a
sade e bem estar de sua utilizao descontrolada, quando
se leva em conta todo o ciclo de vida dos produtos que as
contm. Substncias qumicas perigosas so utilizadas em
produtos destinados diretamente ao consumidor, tais como
equipamentos eletroeletrnicos, vacinas, equipamentos
hospitalares, tintas, alimentos, produtos de limpeza de uso
domstico, entre outros.
Logo, compete a qualquer pas erguer, de modo sobe
rano, mecanismos legais e manter arranjos institucionais
eficientes para operar e assegurar a gesto ambientalmente
saudvel de substncias qumicas e de seus resduos, em todas
as suas dimenses. No se pode desconhecer, entretanto,
14
Prefcio
as dificuldades para muitos pases em desenvolvimento,

inerentes ao desafio de estruturar sistemas de sade que
possam prevenir e mitigar os impactos sade de suas
populaes.
nesse contexto que se impe a necessidade con
tempornea de incrementar aes nacionais e internacionais
para promoo da segurana qumica. E por isso que adquire
particular interesse, e que nos chega em boa hora, a anlise
que nos oferece Rui Pinheiro de Vasconcellos a respeito de
como a comunidade internacional forjou metas e novos
instrumentos nessa frente.
Em 2002, a Rio+10 renovou o compromisso com a
segurana qumica e reenquadrou a temtica sob a tica
dos padres de produo e de consumo sustentveis,
estabelecendo que, at 2020, todas as substncias qumicas
sejam produzidas e usadas de modo a minimizar efeitos
adversos sade humana e ao meio ambiente. Em 2012,
o documento O Futuro que Queremos, que resultou
da Rio+20, dedicou dez artigos ao tema, referendou essa
nova abordagem e reconheceu a necessidade de recursos
previsveis, adequados e de longo termo para levar a bom
termo os objetivos almejados.
Com a agenda internacional revigorada por esses
avanos, foram adotadas uma estratgia voluntria e um novo
tratado vinculante sobre mercrio, bem como articuladas
novas parcerias entre governos, organismos internacionais,
setor privado e sociedade civil. Esse ciclo oferece novo mpeto
s aes de segurana qumica, cuja importncia histrica
no pode ser minimizada, como bem nos lembra o autor.
As transformaes da cooperao e coordenao
entre os trs tratados seminais ao processo de sinergias
so vistas por Rui Pinheiro de Vasconcellos atravs de
15
Izabella Teixeira
lente precisa, que examina e situa o propsito e o rumo da

mudana, que at o momento limitou-se administrao do
PNUMA, a partir da unificao dos secretariados das trs
convenes.
O autor descreve com propriedade o protagonismo
do Brasil para reorientar o foco do processo de sinergias de
modo a buscar assegurar maior efetividade implementao
dos compromissos j assumidos no contexto da agenda
de segurana qumica internacional. Nessa empreitada,
Rui apresenta o promissor caminho da coordenao no
mbito do GRULAC, OTCA, PALOPs e G77 como estratgia
para maior insero dos pontos de vista dos pases em
desenvolvimento.
Ao descrever os rumos atuais do regime de segurana
qumica e formular panorama que apresenta de maneira crti
ca os principais eventos e atores envolvidos na sua concepo,
Rui Pinheiro de Vasconcellos oferece, no presente ensaio,
sntese que enriquece o debate e contribui para ampliar o
conhecimento e o registro do tema.
As reflexes do autor constituem valiosa leitura para
negociadores brasileiros, formuladores de polticas pblicas
e representantes da sociedade civil interessados no tema
da segurana qumica e na implementao da agenda de
desenvolvimento sustentvel.
Izabella Teixeira
Ministra de Estado do Meio Ambiente
16
Introduo
Just between you and me, shouldnt the World

Bank be encouraging more migration of the dirty
industries to the LDCs [less developed countries]?
[...] I think the economic logic behind dumping a
load of toxic waste in the lowest wage country is
impeccable and we should face up that I have
always thought that under-populated countries in
Africa are vastly under-polluted.
Lawrence Summers1
Em junho de 2009, a descoberta de 1,6 mil toneladas de resduos

perigosos e domsticos de origem britnica em trs portos brasileiros
ocupou as manchetes dos principais jornais nacionais, repercutiu na
mdia estrangeira e provocou a indignao do ento Presidente da
Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, que aproveitou o ensejo para
criticar a postura dos pases desenvolvidos na luta pela preservao do
meio ambiente:
Estamos fazendo uma investigao sria e s temos uma sada:

devolver o continer para onde ele veio, porque queremos importar
outras coisas e no lixo, [...]. Eles que so to limpos e que querem
despoluir tanto mandam para c contineres de lixo dizendo que
para reciclar2.
1 SUMMERS, Lawrence. Memorando interno do Banco Mundial datado de 12 dez. 1991. Apud CLAPP, Jennifer.
Toxic exports. Ithaca: Cornell University Press, 2001, p. 1. O documento vazou e foi reproduzido na revista inglesa
The Economist de 8 de fevereiro de 1992. Summers, poca, estava na condio de economista-chefe do Banco
Mundial. Oito anos depois, assumiu o cargo de secretrio do Tesouro dos Estados Unidos da Amrica (EUA).
2 AMORIM, Silvia. Quem recicla camisinha?, ironiza Lula. O Estado de S. Paulo, So Paulo, 24 jul. 2009. No Editorial
de 27 de julho de 2009, sob o ttulo A importao de lixo, esse mesmo jornal defendeu a necessidade de [...] uma
atuao mais firme do Itamaraty. A importao de lixo domstico no s um problema legal e policial. , tambm,
um problema diplomtico.
17
Em Nota Imprensa, o Itamaraty divulgou ter instrudo

a Delegao Permanente do Brasil em Genebra (Delbrasgen) a
apresentar, nos termos da Conveno de Basileia, denncia de trfico
de resduos perigosos provenientes do Reino Unido3. O incidente foi,
ainda, objeto de conversa do, poca, Ministro das Relaes Exteriores,
Celso Amorim, com seu homlogo britnico, David Miliband, que se
comprometeu a examinar cuidadosamente o assunto com vistas
determinao de aes vigorosas (strong actions)4.
A tentativa de entrada ilegal no pas de carregamento de resduos
perigosos declarados como material de reciclagem originrio do Reino
Unido foi provavelmente o caso de maior impacto, na mdia e na
sociedade brasileiras, envolvendo o tema de segurana qumica, mas
est longe de ser o nico. Em abril de 2009, autoridades do Ministrio
do Meio Ambiente (MMA) e do Ministrio das Relaes Exteriores
(MRE) prestaram esclarecimentos na Cmara dos Deputados sobre a
posio do governo brasileiro relativa possvel incluso, nos Anexos
da Conveno de Estocolmo, do Sulfonato de Perfluorooctano (PFO),
substncia muito utilizada na fabricao de iscas formicidas para
controle de pragas prejudiciais agricultura nacional5. Em outubro
de 2010, o jornal Estado de Minas6 noticiou a contaminao com
mercrio de pelo menos sessenta pessoas no municpio de Rosana,
So Paulo, depois que crianas levaram para casa e para a escola
frascos com a substncia abandonados em terreno baldio. Em junho
de 2011, o jornal O Estado de S. Paulo7 divulgou que o Brasil, por sua
3 MRE. Nota Imprensa no 336, 22 jul. 2009. Trfico de resduos perigosos provenientes do Reino Unido.
4 MRE. Despacho Telegrfico no 549, de 23 jul. 2009, para a Embaixada em Londres. Os resduos seriam devolvidos
ao Reino Unido entre agosto e setembro de 2009. A rpida ao das autoridades brasileiras e do governo britnico
foi fundamental para resolver o caso em curtssimo espao de tempo.
5 CMARA DOS DEPUTADOS. Comisso de Agricultura, Pecuria, Abastecimento e Desenvolvimento Rural,
Braslia, DF. Audincia de 14 abr. 2009. Disponvel em: <http://www2.camara.gov.br/atividade-legislativa/
comissoes/comissoes-permanentes/capadr/audiencias-2009/audiencias-2009>. Acesso em: 14 jul. 2011.
6 MERCRIO contamina 60 pessoas. Estado de Minas, Belo Horizonte, 16 out. 2010. A reportagem mencionava que
os frascos pertenceriam a uma clnica odontolgica. O Ministrio Pblico instaurou inqurito civil para apurar
responsabilidades e eventual omisso de parte da prefeitura de Rosana.
7 FORMENTI, Lgia. Agrotxicos severamente perigosos sero proibidos no pas. O Estado de S. Paulo, So Paulo,
29 jun. 2011.
18
O Brasil e o regime internacional de segurana qumica
neutralidade nas discusses sobre a incluso do Amianto Crisotila

no Anexo III da Conveno de Roterd, recebeu o ttulo Culpado por
Provocar Cncer.
Extrados do noticirio nacional dos ltimos trs anos, tais
exemplos oferecem panorama diversificado sobre a forma como a vida
e o cotidiano de autoridades pblicas e da sociedade brasileira podem
ser afetados por eventos atinentes ao tema da segurana qumica.
Mas a tpica resposta ex-post facto da imprensa limita a percepo da
sociedade ao conferir visibilidade isolada a casos de natureza similar,
falhando em inscrev-los no vasto contexto desse tema.
Na acepo clssica do termo, segurana qumica significa a
preveno dos efeitos adversos para a sade humana e para o meio
ambiente decorrentes da produo, da armazenagem, do transporte, do
manuseio, do uso e do descarte de produtos qumicos. A cunhagem
do conceito surgiu no rastro de uma preocupao pblica crescente com
os riscos associados ao aumento da fabricao e do consumo dessas
substncias a partir dos anos 1950. Estima-se que existam, hoje, cerca
de cem mil substncias com uso comercial difundido no mundo, e, a cada
ano, de mil a dois mil novos produtos qumicos chegam ao mercado,
sem que os impactos de boa parte delas tenham sido convenientemente
testados. O incremento de casos em que o gerenciamento inadequado
de substncias e de resduos qumicos implicou na contaminao de
pequena e mdia escala, com significativos danos ao ecossistema e
sade humana, fez com que, nas ltimas dcadas, se multiplicassem
os esforos para regulamentar e controlar as atividades relacionadas a
tais produtos, tanto em mbito nacional quanto internacional.
No Brasil, o tema da competncia do MMA, que, para coordenar
as diferentes vises internas, vale-se da Comisso Nacional de Segurana
Qumica (Conasq), onde tambm tm assentos representantes do
MRE e de outros importantes atores governamentais, tais como os
Ministrios da Sade (MS), de Desenvolvimento, Indstria e Comrcio
Exterior (MDIC) e da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa).
19
Alm desse mecanismo nacional para coordenar atividades relativas

segurana qumica, o pas possui legislao e sistema preventivo e de
gerenciamento de riscos relativamente avanado, sobretudo quando
comparado aos demais pases em desenvolvimento. Em agosto de
2010, o governo brasileiro logrou outro significativo avano na
matria quando instituiu a Poltica Nacional de Resduos Slidos, que,
entre outras disposies, probe a importao de resduos e de rejeitos
perigosos, ainda que para fins de reciclagem8.
No plano internacional, o cuidado com os impactos provocados
por substncias qumicas e perigosas motivou, em um primeiro
momento, a elaborao de diretrizes e de cdigos de conduta de
natureza voluntria. Posteriormente, conduziu assinatura de trs
importantes instrumentos juridicamente vinculantes, reconhecidos
como a base do regime internacional de segurana qumica contem
porneo: (1) a Conveno de Basileia sobre o Controle de Movimentos
Transfronteirios de Resduos Perigosos e seu Depsito em 1989;
(2) a Conveno de Roterd sobre o Procedimento de Consentimento
Prvio Informado Aplicado a Certos Agrotxicos e Substncias
Qumicas Perigosas Objeto de Comrcio Internacional em 1998 e
(3) a Conveno de Estocolmo sobre Poluentes Orgnicos Persistentes
em 2001. A esse conjunto de instrumentos, dever somar-se, nos
prximos anos, um acordo multilateral ambiental sobre mercrio,
cujo incio das negociaes foi autorizado, em fevereiro de 2009, pelo
Conselho de Administrao do Programa das Naes Unidas para o
Meio Ambiente (CA/PNUMA)9.
Como se nota, o regime internacional de segurana qumica ca
racteriza-se pela adoo de instrumentos juridicamente independentes
8 BRASIL. Congresso Nacional. Lei no 12.305, de 2 de agosto de 2010. Institui a Poltica Nacional de Resduos
Slidos; altera a Lei no 9.605 de 12 de fevereiro de 1998 e d outras providncias. Reza seu artigo 49 que proibida
a importao de resduos slidos perigosos e rejeitos, bem como de resduos slidos cujas caractersticas causem
dano ao meio ambiente, sade pblica e animal e sanidade vegetal, ainda que para tratamento, reforma, reuso,
reutilizao ou recuperao.
9 UNITED NATIONS ENVIRONMENT PROGRAMME. Governing Council. 25th Regular Session (2009). Decision
25/17. Disponvel em: <http://www.unep.org>. Acesso em: 15 dez. 2012.
20
e diversificados, cada qual concebido para lidar com uma faceta espec
fica do problema relacionado natureza e ao ciclo de vida das substncias
qumicas. Nessa perspectiva, ele difere, por exemplo, do regime de
oznio ou do de mudana do clima, que acolheram o modelo de uma
Conveno-Quadro acrescida de protocolos especficos. Ainda que a
abordagem fragmentada de um problema no seja necessariamente
negativa justamente porque permite o foco sobre aspectos especficos
, tem-se observado, desde o final da dcada de 1990, uma tendncia
ao estmulo de enfoques mais holsticos e integrados no tratamento
dispensado s questes ambientais, sob o argumento de que preciso
evitar duplicao de trabalho e conferir maior coerncia ao cumprimento
de programas e de atividades nesse campo.
O regime internacional de segurana qumica passa atualmente
por significativo perodo de mudanas. A mais emblemtica delas
remete ao chamado processo de sinergias entre as Convenes
de Basileia, de Roterd e de Estocolmo, cuja penltima rodada de
Conferncias das Partes ordinrias (COPs) aprovou uma srie
de recomendaes para aumentar a coordenao e a cooperao nas
reas administrativa e programtica10. A iniciativa em curso tem por
finalidade declarada fortalecer a implementao dos trs instrumentos
mediante a racionalizao de recursos administrativos e a priorizao
das atividades-fim conduzidas no terreno. Para revisar os resultados e
decidir sobre os passos seguintes, as referidas recomendaes previram
uma Reunio Extraordinria e Simultnea das Conferncias das Partes
das trs Convenes (ExCOPs), que foi realizada em fevereiro de 2010
e passou a ser propagandeada como relevante marco de inflexo no
mbito da governana ambiental internacional.
O presente trabalho tem por objetivo apresentar o regime
internacional de segurana qumica e oferecer reflexes propositivas
10 Cf. BASEL CONVENTION. COP-9 (2008), Decision IX/10; ROTTERDAM CONVENTION. COP-4 (2008).Decision
RC-4/11; e STOCKHOLM CONVENTION. COP-4 (2009), Decision SC-4/34. Disponveis em: <http://excops.unep.ch>.
Acesso em: 25 dez. 2012.
21
sob o ngulo do interesse brasileiro, com nfase nos desafios e

nas oportunidades decorrentes do processo de sinergias entre suas
principais convenes. Como eixo central, defende-se a tese de que,
no obstante os possveis mritos da proposta original, a iniciativa
de sinergias tornou-se o reflexo de uma aliana poltica histrica e
poderosa pela qual a Unio Europeia (UE) e o PNUMA buscam projetar
seus interesses ofensivos, tanto no campo especfico da segurana
qumica quanto no plano mais geral da governana ambiental
internacional. Para a UE e aliados, interessa fundamentalmente
impor aos pases em desenvolvimento o cumprimento dos aspectos
mais restritivos das convenes de seu maior interesse, ampliando as
modalidades de monitoramento e enforcement, sem ter de oferecer a
devida contrapartida em termos de acesso aos meios de implementao.
J para o PNUMA, trata-se de instrumentalizar o processo de sinergias
para aumentar a visibilidade do item de segurana qumica, apresent
lo como modelo de reforma incremental e credenciar-se para ocupar
papel mais destacado no mbito da governana e da arquitetura
institucional de meio ambiente.
A aliana tcita entre os interesses desses dois grandes
protagonistas da arena internacional de segurana qumica tende
a potencializar riscos e a redobrar as presses sobre os pases em
desenvolvimento. Dentre os riscos envolvidos, ganha realce a
possibilidade de aprofundamento do processo de marginalizao
sofrido pela Conveno de Basileia, a qual foi negociada por presso
e interesse do mundo em desenvolvimento. Por outro lado, como
todo cenrio de crise tambm acaba encerrando potenciais nichos de
oportunidades, haveria que concertar estratgias e empreender aes
mediante as quais os pases em desenvolvimento pudessem contrapor
se hegemonia do bloco europeu e contribuir para a construo de
um regime de segurana qumica mais efetivo e menos desequilibrado.
Para a anlise dessas questes, o presente trabalho estrutura
se em quatro captulos. O primeiro est focado na apresentao
22
sucinta do regime internacional de segurana qumica, que pode

ter sua formao histrica dividida em duas fases. Na etapa inicial,
a comunidade internacional, aps tomar conscincia da ameaa
representada pelas substncias qumicas perigosas, tentou instaurar
governana por meio do intercmbio de informaes e da promoo
de atividades, diretrizes e cdigos de conduta de natureza voluntria.
J a segunda fase caracterizou-se pela adoo de instrumentos
juridicamente vinculantes, com destaque para as Convenes de
Basileia, de Roterd e de Estocolmo. Com o intuito de oferecer um
panorama da complexidade e da diversidade que est por trs de cada
conveno, suas principais provises, temas e desafios so passados em
revista luz dos interesses e das posies defendidas pelo Brasil. Ao
final do captulo, so tecidas consideraes sobre as causas estruturais
responsveis pelo seu baixo nvel de efetividade.
No captulo 2, aborda-se a fase de transformao por que
passa o regime internacional de segurana qumica. A adoo da
Abordagem Estratgica para o Manejo Internacional de Qumicos
(SAICM) entendida como um prenncio dessa nova etapa,
caracterizada pela defesa de maior cooperao e coordenao entre as
Convenes de Basileia, de Roterd e de Estocolmo. observado como
a falta de efetividade passa a ser atribuda ao carter excessivamente
fragmentado do regime, que, por esse motivo, precisa sofrer reformas
no sentido de uma maior verticalizao, compactao e visibilidade.
Historiam-se a gnese e a evoluo das negociaes em torno da
iniciativa de sinergias, desde os episdios que antecederam a criao do
Grupo de Trabalho Conjunto ad hoc sobre Cooperao e Coordenao
(AHJWG) em 2006, at os resultados da ltima rodada de reunies das
respectivas Conferncias das Partes em 2011, sem deixar de registrar
o que significou a realizao da primeira ExCOPs em 2010. Ao faz-lo,
so revistas as razes pelas quais o Brasil pauta sua atuao na matria
pela cautela e desconfiana, apegando-se ao princpio da defesa da
autonomia jurdica e poltico-operacional de cada Conveno.
23
O captulo 3 contextualiza a iniciativa de sinergias entre as

convenes de segurana qumica no quadro mais amplo do debate
sobre a governana internacional de meio ambiente e do desenvol
vimento sustentvel, um dos eixos temticos centrais da Conferncia
Rio+20. A reviso crtica de documentos relativos s consultas sobre
governana ambiental atesta que a experincia de sinergias entre
acordos multilaterais ambientais sempre fez parte de um projeto mais
amplo de solidificao e de reposicionamento estratgico do PNUMA
no mbito do sistema das Naes Unidas. O captulo tambm examina
as consultas sobre as opes de financiamento para qumicos e resduos
e o quadro atual das negociaes para a elaborao do instrumento
juridicamente vinculante sobre mercrio, dois importantes processos
contemporneos cujos resultados incidiro sobre o futuro do regime.
No final, observa-se de que forma os caminhos trilhados por todos
esses processos confluram e se refletiram na Conferncia Rio+20.
No quarto e ltimo captulo, de carter eminentemente
propositivo, apresentam-se perspectivas de ao para o Brasil no
quadro de uma estratgia de mltiplas dimenses. Sugere-se que as
aes e iniciativas brasileiras se aglutinem em torno de dois eixos
transversais aos diversos tabuleiros de negociao em que se joga e
define-se hoje o futuro do regime. O primeiro eixo consiste na atuao
coordenada e integrada em prol do fortalecimento dos meios de
implementao dos instrumentos de segurana qumica, ao passo que
o segundo eixo diz respeito ao imperativo de agregar massa crtica ao
discurso e s posies do Brasil nas variadas instncias de negociao
(os rgos decisrios das trs Convenes, o processo negociador
sobre mercrio e a iniciativa de sinergias). De comum, as aes
brasileiras convergiriam para a meta de atenuar os desequilbrios do
regime de segurana qumica mediante a proviso de recursos novos,
adicionais e previsveis com vistas implementao integral de todos
seus instrumentos constitutivos.
24
A concluso destaca a necessidade de se reconhecer a segurana

qumica como um importante item da agenda nacional e internacional
de meio ambiente, ainda que dificilmente venha a atingir os nveis de
projeo de outras relevantes questes ambientais. Nessa perspectiva,
importante que o Itamaraty acompanhe com ateno redobrada a
evoluo do tema, de modo a estar melhor preparado para informar as
decises internas e proteger, na linha de frente externa, os interesses
brasileiros associados a uma rea que se revela vital para o objetivo
maior do desenvolvimento sustentvel.
Por fim, cumpre ressaltar que o presente trabalho procura
analisar o regime internacional de segurana somente pelo enfoque
poltico-estratgico, no se propondo a tratar, portanto, dos aspectos
econmico-comerciais de suas Convenes, os quais mereceriam
um exame parte. Tampouco faz parte dos objetivos deste trabalho
a passagem em revista das vulnerabilidades internas do Brasil em
matria de segurana qumica. Ainda que boa parte das dificuldades
da atuao brasileira nos foros internacionais sobre o assunto decorra
do conflito de vises e de interesses internos, preciso enxergar tais
desafios com certa naturalidade, por serem inerentes ao processo
de amadurecimento democrtico de uma nao que almeja ascender
internacionalmente apoiada no equilbrio entre os trs pilares do
desenvolvimento sustentvel: o progresso econmico, a incluso social
e a proteo ambiental.
25
Captulo 1
O regime internacional de segurana qumica
Na definio tradicional do termo, regime um conjunto de

princpios, normas, regras e procedimentos decisrios, em uma
determinada rea das relaes internacionais, ao redor do qual as
expectativas dos atores convergem11. Trata-se de uma instituio
social criada para responder demanda por governana sobre certas
questes especficas que surgem em uma moldura institucional
habitualmente anrquica, no sentido de que carece de autoridade
pblica centralizada, ou de um governo capaz de mediar interesses
nem sempre convergentes. Ao prover as regras do jogo em torno das
quais os atores perseguem seus objetivos, o regime internacional
pode desempenhar funes centrais para a soluo ou o controle de
determinado problema tais como a reduo do custo de transaes,
a proviso de informaes e o abrandamento das incertezas. Uma
das principais funes de um regime internacional corresponde
influncia no comportamento dos Estados, ensejando a formulao
de polticas pblicas internas mais condizentes com o tratamento
do problema que motivou sua gnese. No campo terico das relaes
11 KRASNER, Stephen D. Structural causes and regime consequences: regimes as intervening variables. International
Organization, 1982, v. 36, n. 2, p. 185-205, 1982.
27
internacionais12, os regimes costumam ser estudados sob duas

perspectivas complementares: (1) a de sua evoluo histrica e (2) a
de sua efetividade.
Sob a perspectiva histrica, o regime internacional de segurana
qumica estruturou-se a partir da dcada de 1980, medida que crescia
a conscientizao mundial sobre o problema do uso e do depsito
indiscriminados de substncias qumicas e de resduos perigosos.
Nessa etapa inicial, caracterizou-se pela criao de programas de
atividades e de cdigos de conduta voluntrios que tinham por objetivo
facilitar a troca de informaes sobre os riscos representados por esse
gnero de materiais. Em um segundo momento, mais precisamente
com a assinatura da Conveno de Basileia em 1989, ingressou-se na
fase em que o regime foi complementado pela adoo de instrumentos
juridicamente vinculantes. A finalidade central era aumentar sua
efetividade por intermdio da imposio de normas previamente
acordadas entre as partes. No obstante, quando comparado a outros
regimes da esfera ambiental, o de segurana qumica permanece
apontado como um dos menos efetivos, especialmente se considerado
sob o ngulo do equacionamento do problema que motivou sua gnese.
Ao passar em revista os principais temas e interesses associados s
Convenes de Basileia, de Roterd e de Estocolmo, este captulo tem
por objetivo ajudar a compreender o porqu dessa avaliao.
1.1. Origem e evoluo histrica
Ainda que as substncias qumicas sempre tenham estado

presentes na natureza, o seu processamento e a sua utilizao
generalizada pelo ser humano so fenmenos relativamente recentes,
vinculando-se prpria evoluo histrica das atividades artesanais
e fabris. Do tratamento convencional do couro ao desenvolvimento
12 Para mais informaes sobre o debate terico nessa rea, ver BREITMEIRE, Helmut; YOUNG, Oran; ZUM, Michael.
Analyzing international environmental regimes: from case study to database. Cambridge: MIT Press, 2006.
28
da indstria farmacutica, passando pela fabricao de inseticidas e

de defensivos agrcolas, os produtos qumicos tm acompanhado a
evoluo das tecnologias de produo e de consumo inventadas pelo
homem. A necessidade de produtos qumicos como insumo para
praticamente todas as indstrias, somada dependncia da sociedade
em relao a vrios materiais e processos decorrentes do uso dessas
substncias, ajudou a fazer da indstria qumica um dos setores mais
globalizados da economia mundial.
At a primeira metade do sculo XX, o emprego dessas substn
cias para fins civis era considerado relativamente seguro para o homem
e para o meio ambiente. Seus efeitos adversos eram conhecidos apenas
por alguns poucos cientistas, bem como por alguns integrantes do
estamento militar13. A populao no tinha conscincia dos riscos
envolvidos e associava o uso de substncias qumicas s benesses
do progresso tecnolgico caracterstico das sociedades industriais
modernas. Elas eram vistas como aliadas no desenvolvimento de
diversos setores e atividades (construo civil, indstria farmacutica,
produo agrcola, controle de pragas, combate a doenas) e na
melhoria dos padres de vida. Consequentemente, os trabalhos de
pesquisa no campo da qumica souberam ganhar a admirao e
o apoio de vrios segmentos da sociedade. A inveno do pesticida
Dicloro-Difenil-Tricloroetano (DDT)14, por exemplo, motivou, em
1948, o agraciamento do cientista suo Paul Mller com o Prmio
Nobel de Medicina, em funo de sua importncia na histria do
combate malria.
A mudana de percepo a respeito do uso massivo de substncias
qumicas na vida cotidiana comeou a desenhar-se, de forma ainda
13 A observao vale apenas para aspectos do uso civil das substncias qumicas, pois a I Guerra Mundial foi marcada
pelo emprego massivo de armas qumicas, o que levou a comunidade internacional a assinar, em 1925, o Protocolo
de Genebra.
14 O DDT o primeiro e o mais conhecido dos pesticidas modernos. Foi largamente usado aps a II Guerra Mundial
para o combate aos mosquitos causadores da malria e do tifo. Por se tratar de um pesticida barato e altamente
eficiente a curto prazo, foi pulverizado massivamente em lavouras agrcolas, at que seus efeitos adversos se
tornaram inquestionveis. Banido de vrios pases a partir da dcada de 1970, DDT est proibido no Brasil desde
1990.
29
gradual, no perodo ps-II Guerra Mundial, no esteio do crescimento

vertiginoso de uma indstria que foi, ao mesmo tempo, propulsora
e beneficiria da revoluo tecnolgica observada poca. Motivada
pelos desafios da necessidade de reconstruir cidades, de aumentar a
oferta de alimentos e de melhorar as condies de saneamento e de
sade pblica, a indstria qumica transformou-se, a partir de 1945,
em setor chave da economia mundial, contribuindo tanto para a
prosperidade econmica norte-americana quanto para a recuperao
das sociedades europeias afetadas pela guerra. Por outro lado, o
drstico incremento da produo e do comrcio de substncias
qumicas acarretou uma maior incidncia de casos nos quais o seu
manejo inadequado resultou em srios danos ao meio ambiente e
sade humana15. Nessas condies, mostrava-se necessria e urgente
a demanda por regulamentaes para monitorar e reduzir os riscos
associados ao uso desse gnero de produtos.
Sinais de alerta despontaram, em um primeiro momento,
pelo vis da preocupao com a qualidade dos alimentos e com os
possveis impactos dos aditivos sobre a sade humana, bem como
com a exposio ocupacional s substncias qumicas. nessa
perspectiva que se deve entender uma srie de iniciativas promovidas
no mbito da Organizao das Naes Unidas para Alimentao e
Agricultura (FAO), da Organizao Mundial da Sade (OMS) e da
Organizao Internacional do Trabalho (OIT), como, por exemplo:
(1) a declarao pela Assembleia Mundial da Sade, em 1953, de que
o uso de aditivos qumicos em alimentos representava novo problema
de sade pblica; (2) a realizao conjunta pela FAO e pela OMS, em
1955, de uma conferncia sobre o uso de aditivos em alimentos, a qual
resultou na criao do Comit Conjunto de Especialistas em Aditivos
15 Um dos casos mais notrios foi a descoberta dos efeitos do despejo de resduos de mercrio pela fbrica de
fertilizantes Chisso na Baa de Minamata (Japo), durante o perodo de 1932 a 1968. O mercrio contaminou a
gua, o solo e acumulou-se na cadeia alimentar de, aproximadamente, duzentos mil residentes dos arredores da
Baa. Provocou a disseminao de uma grave sndrome neurolgica, que ficaria mundialmente conhecida como a
Doena de Minamata.
30
Alimentcios (JECFA); (3) o estabelecimento pela FAO, em 1961, da

Comisso do Codex Alimentarius, cujo estatuto tambm foi aceito, logo
depois, pela OMS; e (4) a assinatura, em 1971, da Conveno da OIT
no 136 sobre Benzeno. O pioneirismo dessas organizaes na matria
explica, em boa medida, por que elas continuam envolvidas at hoje
com as atividades atinentes segurana qumica, mesmo depois que a
competncia sobre o tema passou a ser identificada como da alada do
meio ambiente.
Substncias qumicas e perigosas emergiram como tema de
poltica ambiental apenas na dcada de 1960, no bojo do movimento
de proteo e de preservao do meio ambiente observado nos pases
desenvolvidos. Um dos fatores decisivos para tanto foi a publicao,
em 1962, do livro The silent spring, de Rachel Carson16, que chamou
a ateno da opinio pblica norte-americana e mundial para os
impactos do DDT e de outros pesticidas sintticos. Alm de apontar
o alto grau de toxidade desse gnero de substncia orgnica, Carson
divulgou propriedades (persistncia, bioacumulao e capacidade de
transporte a longa distncia) que evidenciavam ameaas potenciais ao
equilbrio do ecossistema. Ao inserir a problemtica das substncias
qumicas no contexto da relao entre o homem e a natureza, a obra da
biloga norte-americana contribuiu para a inoculao de preocupaes
ambientais entre os segmentos sociais mais privilegiados de pases
desenvolvidos, que logo trataram de transp-las para o plano global.
Na esteira da polmica inaugurada pelo livro de Carson, o tema
da segurana qumica logrou ingressar na agenda da Conferncia
de Estocolmo sobre o Meio Ambiente Humano de 1972, o primeiro
grande evento das Naes Unidas dedicado a questes ambientais. De
acordo com a Declarao poltica emanada da Conferncia, a descarga
de substncias txicas acima da capacidade de absoro do meio
16 CARSON, Rachel. The silent spring. Cambridge: Riverside Press, 1962.
31
ambiente deveria ser contida para se evitar danos srios e irreversveis

aos ecossistemas17. J o Plano de Ao adotado na reunio recomendou:
That Governments use the best practicable means available to

minimize the release to the environment of toxic or dangerous
substances, especially if they are persistent substances such as heavy
metals and organ chlorine compounds, until it has been demonstrated
that their release will not give rise to unacceptable risks or unless their
use is essential to human health or food production, in which case
appropriate measures should be applied18.
Pode-se dizer, entretanto, que, retrospectivamente, a recomen

dao de maior impacto para a estruturao do regime internacional
de segurana qumica foi sem dvida aquela que resultou na criao
do PNUMA, que se tornou a principal entidade responsvel pela
coordenao de projetos e de atividades ambientais realizadas no
mbito do sistema Naes Unidas19.
A primeira ao concreta do PNUMA no campo da segurana
qumica foi o estabelecimento, em 1976, do Registro Internacional
de Substncias Qumicas Potencialmente Txicas (IRPTC), que tinha
por objetivo reunir e oferecer, por intermdio de um banco de dados,
informaes disponveis sobre a produo, a distribuio e os impactos
de produtos qumicos. Seguiu-se uma srie de decises do CA/PNUMA
no sentido de se utilizar a cooperao internacional para proteger
os pases importadores de produtos qumicos e resduos perigosos
contra seus efeitos adversos. Tais decises acabaram, em sua imensa
17 UNITED NATIONS CONFERENCE ON THE HUMAN ENVIRONMENT (1972). Declaration. Princpio 6. Disponvel
em: <www.unep.org/Documents.Multilingual/Default.asp?documentid=97>. Acesso em: 21 dez. 2012.
18 UNITED NATIONS CONFERENCE ON THE HUMAN ENVIRONMENT (1972). Action Plan for the Human
Environment. Recomendao 71.
19 Na Resoluo que criou o PNUMA, a Assembleia Geral das Naes Unidas determinou que o arcabouo institucional
do Programa deveria ser conformado pelo Conselho Administrativo (CA/PNUMA), pelo Fundo Ambiental
voluntrio e pelo Secretariado. O diretor-executivo do Programa (DE/PNUMA) foi investido de mandato para
diagnosticar a situao do meio ambiente, apontar temas emergentes e propor estratgias de ao ao Conselho. Cf.
GENERAL ASSEMBLY OF THE UNITED NATIONS. 27th Regular Session (1972). Resolution A/RES/2997 (XXVII).
Disponvel em: <www.un.org/documents/resga.htm>. Acesso em: 21 dez. 2012.
32
maioria, corroboradas por resolues da Assembleia Geral das Naes

Unidas (AGNU). Paralelamente, a Organizao para Cooperao e
Desenvolvimento Econmico (OCDE) e a Comunidade Europeia (CE)
assumiram posio de vanguarda no desenvolvimento de uma gama de
diretrizes e normas destinadas a disciplinar as atividades de segurana
qumica na esfera regional, boa parte das quais acabariam servindo de
modelo para a regulamentao em nvel global.
A conjuno dessas iniciativas foi crucial para a formao da
massa crtica que permitiu fazer da segurana qumica, a partir de 1982,
uma das prioridades constitutivas do Programa de Montevidu I20.
Concebido para revisar e fazer avanar o processo de desenvolvimento
do direito ambiental internacional, o referido Programa determinou
ser necessria uma estratgia de preparao de princpios e de
diretrizes gerais para aumentar, em nvel global, o controle sobre os
riscos representados pelas atividades da rea de qumicos e resduos.
Como resultado, grupos de trabalho e reunies conduzidos ao abrigo
do PNUMA e da FAO levaram ao desenvolvimento de importantes
instrumentos destinados ao aperfeioamento da governana sobre a
matria.
Em 1984, o PNUMA adotou o Esquema Provisrio de Notificao
para Substncias Qumicas Banidas ou Severamente Restringidas, a
primeira ferramenta global destinada a promover o intercmbio de
informaes entre pases exportadores e importadores desse gnero
de produto21. No ano seguinte, coube FAO validar o seu Cdigo
Internacional de Conduta para Distribuio e Uso de Pesticidas, que
tinha por finalidade prover padres voluntrios de conduta a todas as
entidades pblicas e privadas envolvidas com o manejo de agrotxicos.
10/21. O Programa de Montevidu I foi preparado por um grupo de especialistas que o PNUMA reuniu, em 1981,
com vistas elaborao de um plano para nortear sua atividade de longo prazo no campo do Direito Ambiental.
Inaugurou-se, assim, uma srie de programas decenais que definiram objetivos, estratgias e atividades destinadas
a fazer avanar a regulamentao sobre problemas ambientais emergentes.
12/14.
33
Em 1987, o PNUMA endossou as Diretrizes e Princpios do Cairo para

o Manejo Ambientalmente Adequado de Resduos Perigosos22. Naquele
mesmo ano, o Programa adotou, tambm, o Guia de Londres para a
Troca de Informaes sobre o Comrcio Internacional de Substncias
Qumicas23, na verdade uma verso aperfeioada do Esquema Provisrio
de Notificao anterior. Dois anos depois, o Cdigo de Conduta da FAO
e o Guia de Londres do PNUMA foram emendados para a incorporao
do procedimento de Consentimento Prvio Informado (PIC), que se
tornaria depois um dos pilares estruturantes do regime internacional
de segurana qumica.
O sistema regulatrio formado por cdigos e diretrizes de
natureza voluntria representou significativo avano em termos
de governana sobre a segurana qumica, pois consolidou a troca de
informaes e a responsabilidade compartilhada como elementos
norteadores da proteo contra os impactos da produo, do uso, da
comercializao e do depsito de substncias qumicas. Contudo, em
razo de seu carter voluntrio e de seu dficit de representatividade,
o sistema revelou-se incapaz de assegurar o cumprimento das
recomendaes e dos procedimentos prescritos. Adicionalmente,
as ferramentas concebidas pela FAO e pelo PNUMA ressentiam-se
da falta de dispositivos voltados para o apoio tcnico e financeiro
construo de capacidades nos pases em desenvolvimento, o que
limitava as possibilidades de seu aproveitamento por parte desses
pases. Para os especialistas e ativistas da rea ambiental, ficava cada
vez mais clara a convenincia de se avanar no sentido da ampliao
do alcance e da efetividade do regime existente, o que implicava a
negociao de normas juridicamente vinculantes.
22 UNITED NATIONS ENVIRONMENT PROGRAMME. Governing Council. 14th Regular Session (1987).
Decision 14/30.
23 Ibidem. Decision 14/27.
34
A primeira oportunidade apresentou-se na segunda metade

da dcada de 1980, depois que uma sequncia de casos miditicos24,
envolvendo trfico e depsitos ilegais de resduos na jurisdio
territorial e martima de pases do Sul e do Leste Europeu, gerou
forte presso sobre a comunidade internacional no sentido de
discutir e de encontrar solues vigorosas para o problema. Graas
a campanhas de investigao e denncia movidas por Organizaes
No Governamentais (ONGs), a opinio pblica mundial foi tomando
conscincia da lgica perversa existente por trs dessa prtica nefasta
adotada por determinados agentes econmicos de pases desen
volvidos. Foi quando o CA/PNUMA decidiu estabelecer, em 1987, um
Grupo de Trabalho de Especialistas Tcnicos e Legais para elaborar
um acordo multilateral para controlar o movimento internacional de
resduos perigosos25. Depois de cinco rodadas de negociaes realizadas
entre os anos de 1989 e 1992, a Conveno foi assinada na Conferncia
de Plenipotencirios da Basileia no dia 22 de maro de 1989, mas
entrou em vigor apenas no dia 5 de maio de 1992. A Conveno de
Basileia rene hoje um total de 179 partes contratantes.
A consolidao da segurana qumica como item da agenda
ambiental internacional experimentou novo e decisivo impulso
no ano de 1992, por ocasio da Conferncia das Naes Unidas
sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (Rio-92). Alm de dois
captulos dedicados problemtica de resduos slidos em geral, a
Agenda 21 reservou outro exclusivo para tratar do gerenciamento
ambientalmente adequado de produtos qumicos. Para cada um desses
captulos, foram delineadas reas programticas de trabalho, com
a identificao de objetivos e de atividades, bem como dos meios de
24 Em 1986, um dos casos mais conhecidos foi o do navio Pelicano (ex-Khian Sea), que navegou por dois anos pelo
mundo em busca de um pas que aceitasse sua carga de quinze mil toneladas de lixo e resduos perigosos incinerados
na Filadlfia (EUA). Igualmente clebre foi o episdio do navio Karim B., que retirou da Nigria, de volta para a
Itlia, em 1988, dezoito mil barris de resduos perigosos depositados em terreno de propriedade de um empresrio
nigeriano que aceitou receber cem dlares mensais de uma empresa italiana a ttulo de taxa de armazenamento.
Decision 14/30.
35
implementao correspondentes. A incluso da segurana qumica

no mais abrangente plano de ao global sobre meio ambiente j
elaborado na histria acabou forjando as bases para uma espcie de
mapa do caminho destinado a guiar a comunidade internacional sobre
o futuro do regime.
O primeiro relevante desdobramento da Conferncia Rio-92,
no campo dos qumicos e resduos, foi o estabelecimento do Frum
Intergovernamental de Segurana Qumica (IFCS), que se transformou
em referncia para orientar aes sobre os temas emergentes e os
prximos passos do regime26. Tratava-se, na verdade, de um arranjo
flexvel, aberto, transparente e inclusivo pelo qual representantes de
governo, de organizaes intergovernamentais e da sociedade civil
reuniam-se para debater, traar estratgias e formular recomendaes
sobre variados aspectos da avaliao e do gerenciamento dos riscos
associados s substncias qumicas. O IFCS reuniu-se seis vezes ao
longo de um total de catorze anos, a ltima delas em setembro de
2008 em Dacar. Na sua terceira edio, sediada no Brasil, em 2002,
o Frum produziu a chamada Declarao da Bahia, que estabeleceu
as prioridades para a dcada que se iniciava. O documento teve,
dentre outros importantes mritos, o de reconhecer a centralidade da
transferncia de tecnologia e da assistncia tcnica e financeira para a
promoo da segurana qumica no mundo em desenvolvimento.
O Programa Interorganizacional para o Gerenciamento Adequado
de Substncias Qumicas (IOMC) foi outro significante legado da Rio-92.
Em seguimento a uma recomendao da Agenda 21 que apontara
a convenincia de se fortalecer a coordenao entre as diversas
organizaes intergovernamentais envolvidas na questo da segurana
26 O IFCS foi constitudo em seguimento a uma recomendao que convidou os diretores-executivos da OMS, da
OIT e do PNUMA a convocar uma reunio intergovernamental para o manejo e a avaliao dos riscos ligados aos
produtos qumicos. Cf. UNITED NATIONS CONFERENCE ON ENVIRONMENT AND DEVELOPMENT (1992)
Agenda 21. Captulo 19, Par. 19.76. Disponvel em: <www.un-documents.net/a21-19.htm>. Acesso em: 12 dez.
2012. A Conferncia Internacional sobre Segurana Qumica realizou-se em abril de 1994, na cidade de Estocolmo
(Sucia), e foi considerada como a primeira edio do Frum.
36
qumica27, FAO, OMS, OIT, Unido, PNUMA e OCDE assinaram

um memorando de entendimento pelo qual se comprometeram
mutuamente a incrementar a eficcia de seus respectivos programas
de ao na rea. Para assegurar uma implementao efetiva e
sem duplicaes, criaram um Comit Coordenador, composto por
representantes de cada entidade participante, com funes de
planejamento, execuo e acompanhamento das atividades realizadas
coletiva ou individualmente.
Cabe sublinhar, por fim, que a Rio-92 tambm teve seu papel na
gnese do segundo instrumento juridicamente vinculante do regime,
j que a Agenda 21, em uma de suas recomendaes, fixou o objetivo
de achieve by the year 2000, as feasible, full participation in and
implementation of the PIC procedure, including possible mandatory
applications through legally binding instruments contained in the
Amended London Guidelines and in the FAO International Code of
Conduct, taking into account the experience gained within the PIC
procedure28. A referida recomendao esteve na raiz da deciso do
CA/PNUMA de estabelecer em 1995, com o apoio da FAO, um Comit
Negociador Intergovernamental (INC) encarregado de preparar um
acordo multilateral sobre a aplicao do procedimento PIC para o
comrcio internacional de certas substncias qumicas perigosas.
Depois de cinco rodadas de negociaes realizadas entre os anos de
1995 e 1998, sob presidncia brasileira29, a Conveno foi assinada
na Conferncia de Ministros Plenipotencirios de Roterd no dia 10
de setembro de 1998, tendo entrado em vigor apenas no dia 24 de
fevereiro de 2004. A Conveno rene hoje um total de 149 partes
contratantes.
Paralelamente ao processo negociador da Conveno de Roterd,
despontaram na comunidade internacional as preocupaes com os
27 Ibidem, pargrafo 19.6.

28 Ibidem, pargrafo 19.38 (a).
29 A Presidncia do INC coube ento Ministra Maria Celina de Azevedo Rodrigues.
37
impactos de uma categoria muito especial de substncias qumicas,

conhecidas como Poluentes Orgnicos Persistentes (POPs)30. O primeiro
alerta adveio de estudos realizados ao abrigo da Conveno sobre
Poluio Transfronteiria de Longa Distncia (LRTAP)31, os quais
lograram estabelecer um nexo causal entre o potencial para transporte
de longas distncias dos POPs e a sua presena em remotas regies
do Polo rtico (onde no havia registro de consumo e/ou produo).
Em resposta a uma consulta formulada pelo CA/PNUMA32, o IFCS
avaliou haver informaes disponveis suficientes para justificar
uma ao internacional a propsito dos efeitos adversos de uma
relao inicial de doze POPs. Foi o que bastou para que o CA/PNUMA
autorizasse33, em fevereiro de 1997, a convocao do INC que concluiu,
depois de cinco rodadas de negociao, o texto da Conveno sobre
Poluentes Orgnicos Persistentes, que foi assinada na Conferncia de
Plenipotencirios de Estocolmo nos dias 22 e 23 de maio de 2001.
A Conveno, que entrou em vigor no dia 17 de maio de 2004, rene
atualmente um total de 178 partes contratantes.
O compromisso da comunidade internacional com o item
de segurana qumica foi renovado pela Cpula Mundial sobre
Desenvolvimento Sustentvel de Johanesburgo em 2002. No captulo
referente aos padres de produo e de consumo do Plano de
Implementao de Johanesburgo, manteve-se segmento focado no
gerenciamento ambientalmente adequado de qumicos e resduos,
estabelecendo-se, como meta a central para a segurana qumica,
30 Durante os entendimentos que resultaram na Conveno de Roterd, a UE sempre se manifestou favorvel

reabertura do mandato do INC de modo a que o novo instrumento contemplasse as preocupaes e restries com
relao aos POPs.
31 A LRTAP um tratado regional adotado em 1979 sob os auspcios da Comisso Econmica das Naes Unidas para
a Europa. Em 1990, os resultados de uma fora-tarefa estabelecida para avaliar a problemtica dos POPs levaram o
Conselho Executivo daquela Conveno, em 1994, a determinar a formao de um Grupo de Trabalho encarregado
de preparar um Protocolo sobre o assunto. O Protocolo foi adotado em 1998 e acabou servindo de modelo para a
Conveno de Estocolmo de 2001.
Decision 18/12.
Decision 19/13 C.
38
to achieve, by 2020, that chemicals are used and produced in ways

that lead to the minimization of significant adverse effects on human
health and the environment34. Para tanto, o Plano elencou trs
importantes recomendaes: (1) a ratificao e a implementao dos
instrumentos internacionais relevantes sobre o tema, inclusive as
Convenes de Roterd e de Estocolmo, que ainda no estavam em
vigor35; (2) a elaborao de uma abordagem estratgica para o manejo
internacional de qumicos36; (3) e a promoo da reduo dos riscos
representados por metais pesados nocivos sade humana e ao meio
ambiente, como o mercrio37.
A recomendao atinente a metais pesados ensejou a realizao,
sob amparo do PNUMA, de uma sucesso de estudos e de atividades
destinados aos impactos do cdmio, do chumbo e do mercrio sobre
o meio ambiente e a sade humana. As iniciativas para regulamentar
a produo e uso dos dois primeiros no avanaram muito em funo
de uma suposta insuficincia de informaes, mas a comunidade
internacional acabou encontrando o consenso necessrio para dar
incio negociao sobre um acordo multilateral sobre o mercrio,
apesar de tratar-se de um metal com presena e uso ainda muito
disseminados no mundo. Aps sucessivas decises e iniciativas
a respeito, o CA/PNUMA logrou aprovar, em fevereiro de 2009, a
convocao de um INC com mandato para preparar, at 2013, um
instrumento juridicamente vinculante sobre o mercrio.
Com relao ao desenvolvimento de uma abordagem estratgica
para o manejo internacional de qumicos, o CA/PNUMA adotou, em
2003, deciso instaurando um processo preparatrio com participao
ampla e ativa de todos os atores interessados (ONGs, trabalhadores,
representantes do setor industrial, do mundo acadmico e da sociedade
34 WORLD SUMMIT ON SUSTAINABLE DEVELOPMENT (2002). Plan of Implementation, pargrafo 23. Disponvel
em: <www.un-documents.net/jburgpln.htm>. Acesso em: 12 dez. 2012.
35 Ibidem, pargrafo 23(a).
36 Ibidem, pargrafo 23(b).
37 Ibidem, pargrafo 23(g).
39
civil) e sublinhando that the scope of the strategic approach should

be clearly defined and take into account economic, social and
environmental aspects of chemicals management, with a view to
contributing to sustainable development38. Com a adoo da SAICM,
em 2006, a comunidade internacional passou a contar com um marco
poltico voluntrio para orientar sua ao sobre a problemtica das
substncias qumicas dentro de uma perspectiva transversal. A nego
ciao da SAICM representou, ainda, o prenncio de uma nova era para
o regime de segurana qumica, caracterizada pelo discurso de que
necessrio aumentar a coerncia e as sinergias entre os processos e as
instituies existentes.
1.2. A Conveno de Basileia
A Conveno de Basileia lida com os desafios relacionados

gerao, ao transporte, ao manejo e ao depsito de resduos perigosos.
Trata-se de uma questo vinculada aos padres insustentveis de
produo e de consumo das sociedades industriais contemporneas,
que geram grandes quantidades de resduos medida que avanam em
seu crescimento econmico. Em funo dos padres de regulamentao
ambiental mais rgidos adotados a partir da dcada de 1970, elevaram
se os custos para o tratamento e o depsito de resduos perigosos e
domsticos nos pases desenvolvidos. Confrontadas com o problema
de sua destinao final, as empresas responsveis pela produo ou
pelo gerenciamento de resduos passaram a favorecer solues de
transporte para reas fora da jurisdio do Estado em que eram
gerados. Por conseguinte, formou-se, aos poucos, uma lucrativa rede
internacional de intermedirios especializada na oferta de facilidades
Decision 22/4.
40
para a eliminao de resduos a preos consideravelmente mais baixos

do que os praticados pelo mercado local39.
Ainda que o trfico comercial de resduos perigosos ocorresse
majoritariamente entre pases desenvolvidos, observou-se, a partir do
incio da dcada de 1980, um significativo acrscimo no nmero de
carregamentos destinados a pases em desenvolvimento40. A situao
revelava-se mais grave no caso das naes economicamente mais
vulnerveis, uma vez que a escassez de divisas, aliada ao baixo nvel de
renda da populao e a fragilidade das instituies, as transformava em
alvo preferencial de propostas inescrupulosas de parte dos traficantes
de lixo41. As repercusses na imprensa e a presso das ONGs fizeram
com que os pases desenvolvidos se rendessem s evidncias de que era
preciso engajar-se na negociao de um acordo multilateral a respeito.
O processo negociador que precedeu a assinatura da Conveno
de Basileia foi marcado por forte clivagem Norte-Sul. Os pases em
desenvolvimento, sobretudo os do continente africano, defenderam,
com o apoio de ONGs, a interdio completa do comrcio de resduos,
sob a alegao de que o banimento seria o melhor caminho para
proteger as naes mais vulnerveis do chamado imperialismo txico.
Os pases da OCDE, por outro lado, manifestavam preferncia por um
sistema regulatrio baseado na notificao e no consentimento prvio
dos Estados, sem proibies, de modo a preservar o lucrativo comrcio
de resduos praticado entre si. As negociaes revelaram-se difceis e
39 Segundo Kummer, o custo mdio do depsito de uma tonelada de resduos perigosos na frica, nos idos da dcada
de 1980, variava entre US$ 2,50 e US$ 50, ao passo que, nos pases industrializados, a despesa oscilava entre
US$ 100 e US$ 2.000. Cf. KUMMER, Katharina. International management of hazardous wastes. Oxford: Oxford
University Press, 1999, p. 6.
40 Relatrio da OCDE de 1983 indicou que uma carga de resduos txicos cruzava uma fronteira nacional
aproximadamente uma vez a cada cinco minutos, 365 dias por ano. Estimativas da ONG Greenpeace revelaram que,
entre 1986 e 1988, as naes industrializadas venderam mais de trs milhes de toneladas de resduos perigosos
para o chamado Terceiro Mundo. Apud CUSACK, Marguerite M. International law and the transboundary
shipment of hazardous waste to the Third World: will the Basel Convention make a difference? American University
International Law Review, Washington: 1990, v. 5, issue 2, article 8, p. 393.
41 Clapp cita vrios exemplos de trfico de lixo txico para pases em desenvolvimento. Em 1990, mais da metade
dos pases africanos haviam recebido propostas para aceitar transferncia de resduos perigosos. A Guin-Bissau
recebera oferta equivalente a quatro vezes o montante de seu Produto Nacional Bruto (PNB) em troca da anuncia
do depsito de 15 milhes de toneladas de lixo txico em seu territrio ao longo de cinco anos. CLAPP, op. cit.,
p. 32-38.
41
contenciosas. Apesar de organizados em uma slida coalizo poltica,

no foi possvel aos pases em desenvolvimento impor o banimento
global e nem mesmo a proibio do movimento de resduos no sentido
Norte-Sul. Para evitar o revs, naes desenvolvidas valeram-se, como
estratgia negociadora, do recurso ameaa de no assinar a futura
Conveno. Aproveitavam-se, assim, de seu alto poder de barganha,
decorrente do fato de que respondiam por cerca de 90% dos resduos
perigosos gerados mundialmente. Acabou prevalecendo, no fim, a
adoo de um instrumento precipuamente regulatrio, apoiado no
sistema do PIC, tal como inicialmente pretendido pela OCDE42.
A Conveno de Basileia tem seu escopo definido em funo do
encontro de dois Anexos tcnicos com uma proviso que faculta a cada
parte contratante a prerrogativa de determinar, com base em suas
respectivas normas internas, quais os resduos passveis de controle
e/ou de tratamento especial. Pelas disposies do artigo 1, esto
contemplados, primeiramente, resduos que se enquadrem em uma das
45 categorias listadas no Anexo I (resduos hospitalares, farmacuticos,
industriais, qumicos, resduos contendo mercrio, chumbo, Amianto,
etc.), desde que possuam, igualmente, quaisquer das caractersticas
descritas no Anexo III (explosivos, inflamveis, venenosos, infecciosos,
corrosivos, txicos, entre outras). Adicionalmente, esto includos
no alcance da Conveno aqueles resduos que, embora no cobertos
pelos Anexos I e III, so considerados perigosos pelas leis internas da
parte que seja Estado de exportao, de importao ou de trnsito.
A Conveno abrange, ainda, sob a categoria de other wastes, os resduos
domsticos em geral (Anexo II)43. Por fim, vale notar que o artigo 1
42 A insatisfao com o resultado final das negociaes levou as naes africanas a boicotarem a assinatura da
Conveno de Basileia. Sob o amparo da Organizao da Unio Africana, tais pases prepararam e adotaram, em
1991, a Conveno de Bamako, que contemplou a maior parte das posies defendidas pelo G-77 no mbito da
Basileia, em especial o banimento da importao de resduos perigosos originrios de pases desenvolvidos para a
frica, qualquer que fosse a finalidade.
43 BASEL CONVENTION. Text of the Convention. Article 1(2). Disponvel em: <www.basel.int>. Acesso em: 14 dez.
2012. importante realar que no existe diferena substantiva entre resduos perigosos e domsticos no tocante
s provises da Conveno. Trata-se de distino puramente terminolgica, decorrente de uma soluo de
compromisso de ltima hora entre dois grupos negociadores antagnicos.
42
possui, igualmente, clusulas de excluso que retiram da alada do

instrumento os resduos radioativos, bem como aqueles derivados de
operaes normais de navios.
A abrangncia do escopo da Conveno, que nunca deixou de
ser motivo de controvrsias, remete a dificuldades de delimitao do
prprio conceito de resduo, que se confunde facilmente com a noo
de bem usado. Para efeitos do instrumento, resduos so definidos
em relao ao significado de disposal44. J este termo se encontra
definido em relao ao disposto no Anexo IV, que separou em duas
modalidades as operaes de destinao reconhecidas pelo Acordo:
as de eliminao ou de depsito final e aquelas que implicam no
possvel em reaproveitamento do resduo. Note-se que as provises
no fazem distino, para fins de aplicao, entre resduos destinados
a depsito final e aqueles destinados a reciclagem, exceto por um nico
e emblemtico dispositivo, que permite a movimentao do resduo
quando o mesmo solicitado pelo estado de importao para servir de
matria-prima em sua indstria de reciclagem45.
Os objetivos centrais da Conveno de Basileia esto relacio
nados, em seu prembulo, na forma de quatro princpios norteadores
de ao, quais sejam: (1) o da reduo, que identifica o ato de minimizar
a gerao de resduos, em termos de quantidade e/ou potencial de
riscos, como a maneira mais eficaz de proteger o meio ambiente
e a sade humana contra seus efeitos adversos46; (2) o princpio da
proximidade, que recomenda que o depsito dos resduos seja efetuado
preferencialmente no prprio estado em que foram gerados47; (3) o
de controle, pelo qual os movimentos transfronteirios devem ser
44 O artigo 2(1) define resduos como substances or objects which are disposed of or are intended to be disposed of or
are required to be disposed of by the provisions of national law. No Decreto no 875/93, que promulgou a Conveno
no Brasil, o termo disposal est traduzido como depsito. No obstante, este trabalho tambm utiliza os
termos descarte e/ou destinao, por considerar que reflete melhor o significado almejado pelo instrumento
multilateral em apreo. Note-se que as verses espanhola e francesa do Acordo usam, respectivamente, as palavras
eliminacin e limination.
45 Ibidem, artigo 4.9 (b).
46 Ibidem, pargrafos preambulares 3, 7 e 17.
47 Ibidem, pargrafos preambulares 8 e 9.
43
monitorados e permitidos apenas em carter excepcional48 e (4) o

princpio da cooperao, segundo o qual as partes devem promover
o desenvolvimento e a transferncia de tecnologias com vistas ao
gerenciamento ambientalmente adequado de resduos49.
Esse conjunto de objetivos, quando somados proviso que
reconhece aos Estados o direito soberano de proibir a entrada ou o
depsito de qualquer resduo de origem estrangeira em seu territrio50,
parece deixar pouca margem para dvidas de que, com a assinatura
da Conveno, a comunidade internacional pretendeu equacionar o
problema do trfico de lixo txico circunscrevendo seu tratamento
e seu depsito dentro dos limites territoriais de cada Estado. Para
tanto, cada parte deve tomar as medidas apropriadas para assegurar,
internamente, o gerenciamento ambientalmente adequado de seus
prprios resduos51.
De fato, o artigo 4.9 prev que o recurso movimentao
transfronteiria se justifica somente em casos excepcionais, ainda assim
quando asseguradas, no local de destino, as condies de gerenciamento
equivalentes ou superiores s vigentes no Estado de exportao.
So as seguintes as trs situaes de excepcionalidade: (1) quando
o Estado de exportao no possui instalaes e capacidade tcnica
para realizar, em seu territrio, a destinao final dos resduos de
maneira ambientalmente adequada; (2) no caso de serem os resduos
requisitados como matria-prima pelas indstrias de reciclagem e de
recuperao localizadas no Estado de importao ou (3) de acordo
com outros critrios a serem oportunamente definidos pelas partes.
Registre-se, ainda, que o artigo 11 permite a comercializao de
resduos perigosos com pases que no fazem parte da Conveno,
desde que mediante a celebrao de arranjos bilaterais, regionais ou
48 Ibidem, pargrafos preambulares 9, 10 e18.

49 Ibidem, pargrafos preambulares 17, 20 e 21.
50 Ibidem, pargrafo preambular 6.
51 Ibidem, artigo 4.2 (a), 4.2 (b), 4.2 (c).
44
multilaterais que no derroguem o gerenciamento ambientalmente

adequado exigido pelo instrumento52.
A Conveno de Basileia apoia-se sobre dois grandes pilares
interdependentes: (1) o de controle global dos movimentos
transfronteirios e (2) o do gerenciamento ambientalmente adequado
(ESM) de resduos. Nos primeiros dez anos da histria da Conveno,
quando ainda pairavam incertezas sobre a consolidao institucional
do instrumento, prevaleceram debates e atividades relacionados
ao pilar de controle, consubstanciados especialmente em torno da
Emenda do Banimento. Foi tambm a fase de desenvolvimento e de
maturidade institucional da Conveno, com a instaurao das regras
de procedimentos, a disseminao do uso do sistema PIC, a gnese
dos rgos subsidirios e a formao da rede de centros regionais
para treinamento e transferncia de tecnologia. A partir de 1999, a
Conferncia das Partes passou a conferir maior ateno s atividades
do pilar do ESM. Nessa segunda etapa, sobressaram trs documentos
chaves para compreender os temas discutidos na atualidade: (1) a
Declarao de Basileia sobre o Gerenciamento Ambientalmente
Adequado; (2) o Plano Estratgico de Implementao para o perodo
2002-2010 e (3) o Programa de Parcerias Pblico-Privadas.
O pilar de controle da Conveno assenta-se fundamentalmente
sobre um sistema de notificao e de anuncia prvia entre as partes.
De acordo com o artigo 6, a empresa e o Estado de exportao devem
reter o movimento transfronteirio de uma carga de resduos at obter,
junto a suas respectivas autoridades competentes, o consentimento
formal dos demais Estados envolvidos (de importao e de trnsito).
A notificao do interesse em exportar deve ser feita por escrito,
mediante preenchimento e envio de um formulrio com dados centrais
para subsidiar a deciso do Estado importador (Anexo V-A). Nesse
documento, devem constar: justificativas da exportao, informaes
52 So excees um tanto problemticas que refletem, no fundo, a relutncia de certos pases desenvolvidos em acatar
provises demasiadamente restritivas do ponto de vista das normas e princpios do regime de livre-comrcio.
45
sobre a natureza e a dimenso da carga, contatos das empresas

envolvidas (geradoras, exportadoras, transportadoras, importadoras
e responsveis pela operao de depsito), a modalidade de destinao
prevista e os dados do contrato celebrado com o eliminador (disposer).
Ao ser notificado, o Estado importador defronta-se com trs
possibilidades de resposta: (1) consentir no movimento (com ou
sem condies); (2) negar a permisso para importar; ou (3) solicitar
informaes adicionais. Quando autorizado, o movimento deve estar
acompanhado por um documento que permite rastrear a cadeia de
responsabilidades ao longo do percurso da carga (Anexo V-B).
A finalidade deste documento viabilizar a investigao dos casos
de trfico ilegal de resduos, problema que esteve na origem do
surgimento da Conveno e que segue como um dos mais difceis de
ser equacionado.
De acordo com o artigo 9, trfico ilegal de resduos53 refere-se
a qualquer movimento transfronteirio que: (1) seja efetuado sem a
devida notificao e consentimento de todos os Estados envolvidos;
(2) seja realizado com consentimento obtido mediante falsificao,
deturpao ou fraude; (3) no corresponda materialmente descrio
contida nos documentos de notificao e/ou de acompanhamento
ou (4) resulte deliberadamente em uma modalidade de depsito
incompatvel com os dispositivos da Conveno e os princpios gerais
do Direito Internacional. Caso o trfico ilegal decorra da conduta
inapropriada por parte do gerador ou do exportador, caber, em ltima
instncia, ao Estado de exportao o dever de providenciar o retorno
do carregamento de resduos em prazo de at trinta dias, salvo se as
partes envolvidas chegarem a outro tipo de acordo54.
53 O artigo 4.3 tipifica o trfico ilegal de resduos como crime, ao passo que os artigos 4.4 e 9.5 determinam caber a
cada parte o estabelecimento de legislao e de medidas internas apropriadas para prevenir e punir esse e outros
tipos de violao Conveno.
54 A responsabilizao do Estado pelas aes ilcitas protagonizadas por operadores privados sofreu forte oposio
dos pases desenvolvidos, mas acabou vingando, sob o argumento de que os casos de trfico ilegal decorrem de
falha da autoridade estatal no cumprimento de suas obrigaes de controle e monitoramento internos.
46
As dificuldades para enfrentar o trfico ilegal explicam por que a

agenda dos primeiros anos da Conveno foi amplamente dominada por
temas referentes ao pilar de controle. Insatisfeitos com a persistncia
do fenmeno, os pases em desenvolvimento voltaram a pressionar
em favor da eliminao do trfico comercial de resduos no sentido
Norte-Sul. As COP-1 (Piripolis, 3-4/12/1992) e COP-2 (Genebra,
21-25/3/1994) chegaram a adotar decises proibindo o movimento
para fins de depsito final e estabelecendo prazo para a eliminao
gradativa (phase out) da exportao com vistas reciclagem55, mas
as delegaes de Austrlia, ustria e Canad questionaram o carter
vinculante de tais decises por no terem sido incorporadas ao texto
da Conveno56. Foi preciso esperar a realizao da COP-3 (Genebra,
18-22/9/1995) para aprovar a to polmica e aguardada Emenda do
Banimento, que vedava aos pases citados no recm-criado Anexo VII
(membros da OCDE, da UE e de Liechtenstein) a possibilidade de
exportar resduos perigosos para as demais partes57. Dois fatores
parecem ter sido decisivos para desequilibrar o jogo de foras em favor
desse antigo pleito do mundo em desenvolvimento: (1) o contundente
e valioso apoio dos pases nrdicos (Dinamarca, Finlndia, Noruega e
Sucia), que contrariaram orientao da UE e (2) a condio de observador
dos EUA, o que atenuava consideravelmente o poder de presso dos
adversrios da Emenda58.
A Emenda do Banimento, entretanto, ainda no entrou em vigor
em razo da insuficincia do nmero de ratificaes. As perspectivas
da sua efetivao agravaram-se, sobremaneira, com o questionamento
55 BASEL CONVENTION. COP-1 (1992) Decision I/22 and COP-2 (1994) Decision II/12. Esta ltima fixou o dia 31 de
dezembro de 1997 como a data-limite para concluir a eliminao gradativa da exportao para fins de reciclagem.
Disponvel em: <www.basel.int>. Acesso em: 10 dez. 2012
56 BASEL CONVENTION. COP-2 (1994). Report of the Second Meeting of the Conference of the Parties to the Basel
Convention. Par. 44, 45 e 47. Disponvel em: <www.basel.int>. Acesso em: 10 dez. 2012.
57 BASEL CONVENTION. COP-3 (1995). Decision III/1.
58 Na ausncia dos EUA, coube Austrlia, ao Canad e ao Japo o papel de mais ferrenhos opositores s iniciativas
de proibio de movimentos transfronteirios para os pases em desenvolvimento. To logo adotada a Emenda do
Banimento, os dois primeiros anteciparam no poder ratificar a Emenda enquanto no fosse concluda a tarefa de
discriminar e listar os resduos considerados perigosos. BASEL CONVENTION. COP-3 (1995). Report of the Third
Meeting of the Conference of the Parties to the Basel Convention. Anexos II e III.
47
jurdico sobre qual o parmetro a ser considerado para computar os

trs quartos de ratificaes previstos no artigo 17.5 da Conveno:
o chamado current time approach, com cenrio atual das 177 partes
contratantes, o que exigiria 133 ratificaes; ou o fixed time approach,
universo das 82 partes que aprovaram a Emenda em 1995, caso em
que bastaria o total de 62 ratificaes. Depois de quinze anos, o dilema
jurdico acabou finalmente resolvido por ocasio da ltima reunio
da COP-10 (Cartagena, 17-21/10/2011), que optou pelo fixed time
approach no contexto de um pacote de decises estratgicas que prev
a instaurao de um regime especial para aqueles pases interessados
em manter o fluxo comercial de resduos59.
Ora, quando se considera o interesse histrico e a imensa presso
poltica exercida em favor da Emenda, no deixa de ser surpreendente
que o ritmo de ratificaes se tenha revelado to complexo e moroso
ao longo de todos esses anos, sobretudo por parte dos pases em
desenvolvimento, que respondem por menos da metade do total de
ratificaes computadas at os dias atuais60. Do continente africano,
por exemplo, que seguramente a regio mais atingida pelos impactos
do trfico ilegal e a que mais lutou pela Emenda, somente doze pases
a ratificaram. No Grulac, procederam ratificao apenas oito pases:
Bolvia, Chile, Equador, Panam, Paraguai, Santa Lcia, Trinidad
Tobago e Uruguai.
O prprio Brasil, apesar de ter sido vocal na defesa do bani
mento, jamais concluiu suas consultas internas a respeito, o que
denota a grande complexidade de que se revestem as questes associadas
entrada em vigor da Emenda. Registre-se que o Conama chegou a
proibir, em 1994, a importao e a exportao de resduos perigosos
de qualquer espcie, em todo o territrio nacional, sob qualquer
forma e para qualquer fim, inclusive reciclagem, mas admitiu, poucos
59 BASEL CONVENTION. COP-10 (2011). Decision X/3.

60 exceo de Malta, todos os pases-membros da UE ratificaram a Emenda, cujas provises foram, ademais,
devidamente incorporadas s diretivas comunitrias e s respectivas legislaes nacionais. O status das ratificaes
encontra-se refletido na pgina eletrnica da Conveno.
48
meses depois, uma nova Resoluo acolhendo excepcionalidades para

situaes de absoluta imprescindibilidade61. Naquele mesmo ano,
outra Resoluo j havia abolido temporariamente o dispositivo de
proibio de exportao para resduos perigosos contendo Bifenilas
Policloradas (PCBs), sob o argumento de que o Brasil no dispunha de
processos ambientalmente adequados para tratar e eliminar esse tipo
de substncia62. De modo igual, mas no sentido inverso, o Conama
autorizou, em 1996, a importao temporria de sucatas de chumbo sob
a forma de baterias automotivas usadas para fins de reaproveitamento
com o intuito de reforar a oferta interna de chumbo para a indstria
brasileira63.
A lentido no ritmo de ratificaes da Emenda do Banimento
acaba enfraquecendo a posio daqueles pases que se preocupam em
combater as investidas contra o pilar de controle da Conveno de
Basileia. De modo geral, a defesa do afrouxamento dos mecanismos
de restrio dos movimentos transfronteirios tem sido feita com
base na pretensa evoluo observada na natureza e nos sentidos
do fluxo internacional de resduos perigosos, resultado de uma nova
realidade social e econmica mundial. Paralelamente alegao de que
h indcios de incremento significativo no volume de transporte de
resduos observado no eixo Sul-Sul, ganha relevo o argumento de que
a rigidez dos mecanismos de controle da Conveno acaba impedindo
que pases em desenvolvimento beneficiem-se das oportunidades
socioeconmicas representadas pelo fomento de indstrias de
reciclagem locais64.
61 Resoluo Conama no 007, de 4 de maio de 1994, alterada e revogada pela no 37, de 30 de dezembro do mesmo ano.
Disponveis em: <www.mma.gov.br/port/conama/legiano.cfm?codlegitipo=3>. Acesso em: 21 dez. 2012.
62 Resoluo Conama no 019, 29 set. 1994.
63 Apud SOLLA, Jos Vazquez. Prever e prevenir: dilemas da Conveno da Basileia. Mural Internacional, Rio de
Janeiro, ano II, n. 1, 2011, p. 62.
64 A sia seria o mercado de interesse prioritrio dessa tendncia de flexibilizao preconizada por certos pases
desenvolvidos, tendo em vista o potencial de atividades de desmantelamento e reciclagem observadas em
pases como a China, a ndia, a Indonsia e a Malsia.
49
A Iniciativa Sua-Indonsia para Aumento da Eficcia da

Conveno (CLI) constituiu seguramente o exemplo contemporneo
mais emblemtico e elaborado dessa tendncia de flexibilizao do pilar
de controle. Concebida em seguimento declarao da Presidncia da
COP-9 (Bali, 23-27/7/2008) que sublinhou ser conveniente explorar
caminhos alternativos para o cumprimento dos objetivos da Emenda
do Banimento65, a CLI definiu-se como processo informal e dinmico
de intercmbio de vises e de propostas sobre como proteger pases
vulnerveis, sem capacidade de gerenciamento ambientalmente
adequado, contra a importao indesejada de resduos perigosos66.
De forma paradoxal, em lugar de tratar de aspectos legais e prticos
relacionados ao reforo das provises de controle do instrumento, a
iniciativa vinha sendo conduzida, em particular pela Sua, no sentido
de condicionar apoio tcnico e financeiro para capacitao nos pases
em desenvolvimento ao afrouxamento das restries importao de
resduos provenientes do mundo desenvolvido.
Convidado a participar do referido exerccio, o Brasil sempre
expressou preocupao com os rumos tomados pelas reunies. A CLI
favoreceria uma lgica renovada de movimentao dos resduos
perigosos e feriria, assim, o prprio esprito da Conveno, cujo
texto advoga o tratamento local de resduos e busca restringir sua
transferncia. Ao reiterar seu firme apoio aos objetivos da Emenda
do Banimento, o pas defende a ideia de que o aumento da eficcia do
instrumento passa, primordialmente, pelo reforo de seu pilar de
controle sobre o trfico de resduos e no pela sua flexibilizao, como
parece ser o desejo dos pases desenvolvidos. A resistncia brasileira,
aliada ao ativismo militante da ONG Basel Action Network (BAN),
parece ter sido crucial para que a CLI aceitasse retomar a reflexo sobre
os obstculos entrada em vigor da Emenda.
65 BASEL CONVENTION. COP-9 (2008). Decision IX/26.

66 A documentao completa atinente CLI encontra-se disponvel em: <www.basel.int>. Acesso em: 21 dez. 2012.
50
A Declarao de Basileia sobre Gerenciamento Ambientalmente

Adequado, emanada do segmento ministerial da COP-5 (Basileia,
6-10/12/1999)67, constituiu importante marco de inflexo na histria
da Conveno, depois dos dez anos dedicados aos temas associados
Emenda do Banimento. Em sua essncia, a Declarao reconheceu
os avanos da primeira dcada e identificou nove reas prioritrias
para a ao, nas quais a Conveno deveria desenvolver atividades
de cooperao de mdio e longo prazo. As prioridades definidas pela
Declarao serviram de base para a preparao do primeiro Plano
Estratgico de Implementao da Conveno, pelo qual as partes
contratantes detalharam programas de trabalho para a consecuo
dos objetivos atinentes ao Gerenciamento Ambientalmente Adequado
(ESM) ao longo do perodo 2002-201068.
Note-se que o termo ESM constitui outro significativo exemplo
da ausncia de clareza e de preciso da linguagem adotada em certas
provises da Conveno69. Confrontadas com a falta de rigor conceitual
de um termo to central para implementao do instrumento, as
partes trataram de remediar o problema por meio de uma proviso que
recomendava o desenvolvimento de diretrizes tcnicas j na primeira
reunio da Conferncia das Partes (Piripolis, 3-4/12/1992)70. Para
tanto, constituiu-se um Grupo de Trabalho Tcnico Ad Hoc com
mandato para preparar um documento de referncia com vistas
elaborao de futuros guias tcnicos. Foi com base nos parmetros
estipulados por esse documento que a Conveno produziu, no perodo
de aproximadamente duas dcadas, cerca de trinta guias tcnicos sobre
variadas categorias de resduos (DDT, resduos domsticos, pilhas e
baterias, metais, substncias infecciosas, etc.), o que ajudou a conferir
67 BASEL CONVENTION. COP-5 (1999). Decision V/1.

68 BASEL CONVENTION. COP-6 (2002). Decision VI/1.
69 O artigo 2.8 da Conveno define ESM como taking all practicable steps to ensure that hazardous wastes or other
wastes are managed in a manner which will protect human health and the environment against the adverse effects which
may result from such wastes.
70 BASEL CONVENTION. Text of the Convention. Article 4.8.
51
maior densidade ao conceito de ESM, tornando-o uma das pedras

angulares do regime internacional de segurana qumica.
As atividades de elaborao dos guias tcnicos foram acompa
nhadas sempre com muito zelo pelo Brasil. Preocupado com as omisses
e defeitos da primeira verso do guia tcnico sobre pneus usados, o pas
ofereceu-se, em 2006, para liderar seu processo de reviso, de modo
a incorporar novos conhecimentos e experincias com vistas ao ESM
de pneus dentro dos respectivos territrios nacionais. Interessava ao
Brasil, sobretudo, incorporar a perspectiva de defesa da sade pblica,
uma vez que a inadequao do transporte, do acmulo e do depsito de
pneus usados favorecia a proliferao de vetores causadores de doenas
tropicais, como a dengue e a febre amarela. O nexo entre os volumes de
importao de pneus usados e o aparecimento de surtos epidmicos
de dengue levou o Brasil a proibir sua entrada no territrio nacional,
o que resultou em queixas da UE junto ao organismo de soluo de
controvrsias da Organizao Mundial do Comrcio (OMC)71. Apesar
do bice contnuo s pretenses brasileiras, representado pela UE e
pela indstria de pneus, o pas logrou, finalmente, concluir o processo
de reviso do guia de pneus na COP-10 (Cartagena, 22-27/10/2011).
Ultimamente, os guias tcnicos passaram a ser objeto de
experincias de parcerias entre governos, indstrias e ONGs. A ideia
de parcerias pblico-privadas como nova modalidade de cooperao
financeira e tecnolgica remonta COP-5 (Basileia, 6-10/12/1999)72.
Em 2002, a COP-6 (Genebra, 9-13/12/2002) encampou proposta
da Presidncia sua de estabelecer, a ttulo de projeto-piloto, uma
parceira sustentvel sobre o ESM de telefones celulares usados73.
Dois anos depois, a COP-7 (Genebra, 25-27/10/2004) adotou o
Programa de Parcerias Pblico-Privada (PPP) da Conveno, com
indicao de sete reas/atividades consideradas prioritrias para fins
71 Cf. RIBEIRO, Haroldo de Macedo. Comrcio, meio ambiente e soluo de controvrsias: a evoluo da jurisprudncia do
Sistema Multilateral. Tese apresentada no LIII Curso de Altos Estudos do Instituto Rio Branco, Braslia, DF, 2008.
72 BASEL CONVENTION. COP-5 (1999). Decision V/13.
73 BASEL CONVENTION. COP-6 (2002). Decision VI/31.
52
de envolvimento do setor industrial e da sociedade civil: (1) celulares

usados; (2) computadores pessoais; (3) pesticidas obsoletos na frica;
(4) resduos de leos na frica; (5) resduos mdicos e biolgicos;
(6) pilhas usadas e (7) resduos slidos urbanos perigosos74. Os nicos
itens a despertarem maior interesse da iniciativa privada foram, at o
presente momento, os celulares e computadores, que se enquadram no
chamado e-waste.
Os resduos eltricos e eletrnicos foram reconhecidos pela COP-8
(Nairbi, 27/11-1/12/2006), como um dos mais complexos desafios
a ser enfrentado pela Conveno. Equipamentos de informtica,
celulares, eletrodomsticos, aparelhos e materiais eltricos tm
desempenhado papel preponderante na busca de estilos de vida mais
confortveis. Mas o rpido crescimento de sua produo e consumos,
aliado s facilidades tecnolgicas e financeiras para sua permuta
tempestiva, tem como reflexo imediato o aumento exponencial no
volume de lixo eletrnico gerado pelas sociedades contemporneas, a
ponto de o e-waste ser, hoje, a categoria que mais cresce no universo de
resduos slidos urbanos. Os nmeros da indstria mundial de telefonia
mvel so ilustrativos a respeito: dos poucos usurios de celulares
existentes em 1970, passou-se para a marca de 1,76 bilho em 2004
e para um total superior a trs bilhes em abril de 200875. Ainda que
operaes de devoluo possam ser encontradas em mais de quarenta
pases, evidente que, com essa quantidade expressiva de produtos
despejada diariamente nos mercados, os problemas organizacionais
sobre sua destinao s tendem a se agravar76.
74 BASEL CONVENTION. COP-7 (2004). Decision VII/3.

75 Nos pases desenvolvidos, o descarte de um aparelho celular costuma ocorrer muito antes do fim de sua vida
til. Estudos recentes indicam que, em geral, o primeiro proprietrio de um aparelho novo busca substitu-lo no
horizonte de at dois anos, seduzido pelas facilidades proporcionadas pelas novas tecnologias.
76 O gerenciamento ambientalmente adequado do lixo eletrnico requer capacidades institucionais, regulatrias e
tecnolgicas em nveis muito superiores aos observados normalmente no mbito dos pases em desenvolvimento.
Na frica, o problema apresenta-se de forma mais visvel e impactante. O legtimo interesse das sociedades
africanas em usufruir dos benefcios da tecnologia da informao, barrado na dificuldade de acesso em razo
dos baixos nveis de renda, foi suprido, inicialmente, pela oferta internacional de produtos eletrnicos usados.
Mas o que se afigurou como uma soluo acabou adquirindo, nos ltimos anos, contornos de uma questo de
difcil governabilidade. Na esteira do crescimento da importao descontrolada desses equipamentos, avariados e
inservveis, formou-se, nas periferias empobrecidas dos grandes centros urbanos africanos, imenso setor informal
de atividades de reciclagem.
53
A COP-8 (Nairbi, 27/11-01/12/2006) representou a primeira

real oportunidade para a avaliao dos resultados da chamada Iniciativa
de Parceria para Celulares Usados (MPPI). Naquela oportunidade, as
partes foram encorajadas a adotar um manual de orientao acrescido
de cinco guias sobre o ESM de celulares usados e inservveis. Entre
as diretrizes listadas, havia recomendaes relativas movimentao
transfronteiria de celulares, o que despertou a desconfiana de
alguns pases em desenvolvimento e das ONGs mais vocais na defesa
do pilar de controle da Conveno. Pases desenvolvidos pretendiam
aprovar o guia elaborado pela MPPI para emitir um sinal positivo aos
fabricantes de celulares, de modo a mobilizar recursos e, ao mesmo
tempo, dar vazo aos seus equipamentos usados com o endosso da
Conveno. Contudo, o carter excludente e pouco representativo
da MPPI justificava uma abordagem mais cautelosa de parte dos
pases em desenvolvimento, o que levou as partes a adotarem os
documentos apenas em carter provisrio.
O Brasil foi o pas que mais anteps reparos aos resultados
da MPPI, especialmente em relao proposta de procedimento
de notificao voluntria aplicvel a certa categoria de celulares
usados. O documento havia classificado os aparelhos usados em trs
grupos: (1) aparelhos testados e considerados aptos para reuso, sem
necessidade de reparo, recondicionamento ou upgrading no pas de
importao; (2) aparelhos testados e considerados aptos para reuso,
desde que realizado o devido reparo, recondicionamento ou upgrading
no pas de importao e (3) aparelhos inservveis destinados a
operaes de reciclagem ou depsito final. No entendimento brasileiro,
o guia conclui acertadamente quando afirma que o primeiro grupo se
encontra fora do escopo de aplicao da Conveno. Tambm acerta
quando diz que o terceiro grupo deve submeter-se aos procedimentos
de controle de praxe. O Brasil ops-se, contudo, ao arranjo diferenciado
concebido para a segunda categoria de celulares, que recomendava
s partes manterem consultas voluntrias para determinar sobre a
54
aplicabilidade ou no da Conveno, seja em caso de dvidas ou quando

a legislao nacional for omissa a respeito dessa categoria de celulares.
O arranjo proposto pela MPPI baseia-se em uma suposta ambiguidade
relacionada ao nus da prova quanto incluso de certos resduos no
escopo do instrumento77.
Para o Brasil, no existe ambiguidade alguma relacionada
obrigao das partes. A Conveno estabelece sistema de presunes
quanto natureza perigosa de certos resduos, que devem ter,
por essa razo, o seu movimento transfronteirio devidamente
controlado. O sistema aceita, entretanto, o instituto da prova em
contrrio (iuris tantum). O papel do Anexo III justamente permitir
a possibilidade de demonstrar que um resduo, apesar de integrar a
relao do Anexo I, pode no ser perigoso. Nessa ordem de ideias,
caberia ao Estado exportador avaliar e decidir sobre a aplicabilidade
da Conveno a determinado movimento transfronteirio e assumir a
responsabilidade total pela sua deciso. Caso a justificativa esteja mal
fundamentada, o Estado exportador poder incorrer em uma situao
de no cumprimento, estando sujeito a enfrentar as consequncias
legais de seu ato. Sob o ponto de vista do governo brasileiro, portanto,
o procedimento de notificao voluntria seria inconsistente com a
integridade jurdica e ambiental da Conveno.
Os resultados da MPPI representam perigoso precedente para
a Parceria para Ao sobre Equipamentos de Computao (PACE),
aprovada pela COP-9 (Bali, 23-27/7/2008) para tratar do ESM
de computadores e perifricos usados e inservveis, tomando em
conta os princpios da responsabilidade social, do desenvolvimento
sustentvel e da informao compartilhada78. O Grupo de Trabalho
estabelecido pela Deciso IX/9 recebeu mandato para preparar, sob
uma perspectiva multissetorial, ferramentas, atividades e projetos
77 Para tanto, a posio brasileira apoia-se no fato de que a Conveno jamais definiu as quantidades mnimas de
concentrao de uma substncia capazes de determinar sua periculosidade.
78 BASEL CONVENTION. COP-9 (2008). Decision IX/9.
55
piloto relacionados ao reparo, ao recondicionamento, reciclagem e

recuperao de equipamentos de computao, alm de atividades de
treinamento e de aumento de conscientizao sobre o assunto. Ainda
que seus termos de referncia no tenham previsto captulo e projeto
especficos sobre o movimento transfronteirio de resduos, o Grupo
j concluiu anteprojeto de guia no qual se encontra reproduzido o
arranjo de notificao voluntria concebido pela MPPI.
Vinte anos aps sua entrada em vigor, pode-se ajuizar que
o desenho institucional da Conveno de Basileia se encontra
relativamente bem estabelecido, em que pese seus reconhecidos
problemas de efetividade. Alm da Conferncia das Partes, a Conveno
conta, desde a COP-6 (Genebra, 9-13/12/2002), com um Grupo de
Trabalho de Composio Aberta (OEWG) como o principal rgo
subsidirio para assessoramento com os aspectos tcnicos, cientficos,
polticos, financeiros e administrativos de sua implementao. Basileia
, igualmente, o nico dos instrumentos de segurana qumica que
dispe de um mecanismo destinado a monitorar o cumprimento
das obrigaes pelas partes79. Registre-se que a Conveno tambm
concluiu, por ocasio da COP-5 (Basileia, 6-10/12/1999), em atendi
mento ao artigo 12, um Protocolo de Responsabilizao e Compen
sao com vistas a determinar responsabilidades e assegurar
compensao rpida e adequada por danos decorrentes de incidentes
envolvendo o movimento transfronteirio de resduos perigosos,
ainda que ele tampouco tenha entrado em vigor por falta de nmero
suficiente de ratificaes80.
79 BASEL CONVENTION. COP-6 (2002). Decision VI/2. O Mecanismo para Promoo da Implementao e do
Cumprimento da Conveno tem natureza facilitadora, administrado por um comit de quinze especialistas
independentes e prev duas modalidades de acionamento: (1) submisses especficas sobre pases e (2) reviso
geral de determinados assuntos. No caso da reviso geral, o Comit acionado pela COP para examinar questes
associadas implementao como um todo. Quanto s submisses sobre pases, prev-se acionamento: (1) por
determinada parte, acerca de sua prpria dificuldade de cumprimento (self-submissions); (2) por uma parte, em
relao falha de cumprimento de outra parte (Party-to-Party submissions) e (3) pelo Secretariado, quando uma
parte no cumpre com as obrigaes de reportar previstas na Conveno (Secretariat submissions).
80 Para entrar em vigor, o Protocolo necessitaria de vinte ratificaes, mas dispe apenas de dez. A dificuldade se deve
possivelmente aos desafios atinentes a sua internalizao nos respectivos direitos nacionais.
56
Outro importante aspecto do desenho institucional da Conveno

de Basileia remete ao artigo 14.2, que determinou a necessidade de
estabelecimento de centros regionais para capacitao e transferncia
de tecnologia atinente ao gerenciamento ambientalmente adequado
e reduo da gerao de resduos. Depois de inmeros estudos de
viabilidade e de sucessivas decises relativas a sua sustentabilidade
operacional, a Conveno conta hoje com uma rede de catorze centros
destinados a atender as especificidades regionais e sub-regionais
dos pases em desenvolvimento por intermdio de atividades de
conscientizao, consultoria, seminrios, realizao de projetos
piloto e treinamento. Os resultados, entretanto, tm-se mostrado
muito aqum do esperado. Os centros regionais acabam tendo seu
trabalho comprometido pela falta de sustentabilidade financeira, uma
vez que dependem de recursos voluntrios advindos da cooperao
internacional. Sobre isso, naes desenvolvidas defendem a neces
sidade da busca de autossustentabilidade, ao passo que pases em
desenvolvimento recordam caber s partes o estabelecimento de um
mecanismo de financiamento apropriado para apoiar as atividades
dos centros.
Por fim, cabe sublinhar que a maior deficincia institucional da
Conveno segue sendo, indubitavelmente, a falta de um mecanismo
financeiro adequado para apoiar as atividades de implementao nos
pases em desenvolvimento. O cerne do problema remete prpria
debilidade das provises sobre os aspectos financeiros do instrumento,
que se limitaram a asseverar que as partes deveriam deliberar acerca
do estabelecimento de mecanismos financeiros em bases voluntrias,
bem como examinar a convenincia de estabelecer um fundo para
prestar assistncia em situaes de emergncia81. Antecipando-se
tendncia posteriormente observada nos demais acordos ambientais
sobre segurana qumica, a COP-1 instruiu o DE/PNUMA a criar duas
81 BASEL CONVENTION. Text of the Convention. Article 14.
57
modalidades de fundo fiducirio: (1) o geral, chamado Trust Fund,

para custear as atividades operacionais da Conveno com base nos
aportes obrigatrios das partes e (2) o especial, chamado de Technical
Cooperation Trust Fund, composto com contribuies voluntrias
e voltado para o financiamento de atividades adicionais variadas
(assistncia tcnica, participao de pases desenvolvidos, reunies
extraordinrias, etc.)82.
As medidas adotadas revelaram-se, desde logo, insuficientes
para atender s necessidades da Conveno, cuja complexidade e
abrangncia pressupem nveis mnimos de adequao e previsibilidade
em matria de apoio tcnico e financeiro. Por mais de uma vez, os
pases em desenvolvimento ensaiaram fazer do GEF o mecanismo
financeiro da Conveno, mas sempre esbarraram em forte resistncia
de parte dos pases desenvolvidos, que se opunham a que recursos
daquele Fundo fossem alocados para projetos concebidos ao abrigo de
um instrumento cuja implementao no lhes interessava muito. Para
remediar os graves problemas financeiros enfrentados pela Conveno,
tais pases passaram a advogar pela adoo de uma estratgia de
mobilizao de recursos e de aprofundamento de parcerias com a
iniciativa privada. Com a entrada em vigor dos demais instrumentos
de segurana qumica, a Conveno ficou com sua situao financeira
sensivelmente agravada, em razo da diminuio das contribuies
voluntrias de pases desenvolvidos.
Concebida na esteira dos escndalos miditicos relacionados ao
trfico de lixo txico, a Conveno de Basileia representa, do ponto de
vista do direito e da diplomacia ambiental, uma importante conquista
para os pases em desenvolvimento83. Acima de tudo, ela encarna o
82 A COP-5 decidiu ampliar o escopo do Fundo de Cooperao Tcnica para atender, em bases interinas, proviso que
determinou o estabelecimento do fundo destinado a prestar assistncia no caso de situaes de emergncia, com
o objetivo de minimizar os danos provocados por acidentes resultantes de movimentos transfronteirios ou de
depsito de resduos perigosos.
83 De acordo com o Embaixador Andr Correa do Lago, a Conveno de Basileia foi um dos principais avanos em
matria de diplomacia ambiental no perodo de vinte anos que separam a realizao da Conferncia de Estocolmo
da Conferncia Rio-92. Cf. CORRA DO LAGO, Andr Aranha. Estocolmo, Rio, Joanesburgo: o Brasil e as trs
Conferncias Ambientais das Naes Unidas. Braslia, DF: Fundao Alexandre de Gusmo-FUNAG, Instituto de
Pesquisa de Relaes Internacionais-IPRI, 2007, p 65.
58
reconhecimento do direito soberano desses pases de se protegerem

contra os impactos do ingresso massivo de resduos originrios do
mundo desenvolvido. Os mecanismos de controle estabelecidos pela
Conveno tambm tiveram, de incio, destacado papel na inibio
do livre funcionamento da rede de traficantes que abarrotava de
resduos perigosos pases desprovidos de capacidade de gerenci-los.
O problema que as velhas e escandalosas prticas acabaram cedendo
lugar a esquemas de transferncia mais discretos e sofisticados, quase
sempre favorecidos pela janela de oportunidades representada pelo
comrcio de resduos destinados reciclagem. O enfrentamento
dos desafios representados pelo dilema da reciclagem dever exigir
cautela e ateno redobradas da parte dos pases em desenvolvimento,
especialmente no contexto atual de investidas contra o pilar de
controle da Conveno.
1.3. A Conveno de Roterd
A Conveno de Roterd lida com os desafios associados ao

comrcio internacional de substncias qumicas e agrotxicos perigosos.
O crescente aumento da quantidade e da variedade dessas matrias,
produzidas e comercializadas mundialmente, levou a comunidade
internacional a ponderar sobre os impactos da sua importao por
pases sem capacidade para avaliar os riscos envolvidos no seu uso.
A percepo do problema foi reforada pelo fato de que proibir ou
restringir o uso de determinado produto pela legislao interna do
pas de origem no representava, necessariamente, empecilho para
sua exportao. Os potenciais benefcios da importao poderiam, por
conseguinte, ser facilmente anulados pelas consequncias adversas
de uma deciso mal informada. Para que os Estados pudessem tomar
medidas adequadas, visando proteo do meio ambiente e da
sade humana, era indispensvel assegurar, mediante cooperao
internacional, informaes sobre as caractersticas de cada substncia
perigosa a ser eventualmente importada.
59
Diferentemente do que ocorreu com a Conveno de Basileia,

no se observou, durante as discusses, a tradicional diviso NorteSul
to caracterstica de outras negociaes ambientais internacionais
(a exceo ficou por conta dos itens sobre financiamento e assistncia
tcnica). O fenmeno frequentemente atribudo conjugao de
dois fatores: (1) a existncia do sentimento generalizado de que o
novo instrumento dificilmente constituiria algo alm de um acordo
de natureza procedimental, voltado para o compartilhamento de
informaes e espelhado no sistema PIC voluntrio e (2) o fato de que
muitos pases, tanto ao Norte quanto ao Sul, eram, simultaneamente,
potenciais exportadores e importadores de produtos qumicos e de
pesticidas perigosos, o que dificultava a aglutinao de interesses em
torno do princpio das responsabilidades comuns, porm diferenciadas.
O debate inicial em torno da natureza e do alcance do futuro
acordo foi um dos primeiros pontos a dividir opinies entre os pases
desenvolvidos84. Para a UE e aliados, a Conveno no deveria limitar
se a ser apenas o resultado da transposio dos elementos contidos
no sistema PIC voluntrio, devendo incorporar, quando apropriado,
medidas de banimento e/ou de eliminao gradativa para certos
produtos qumicos de extrema periculosidade. Por representar o INC
uma oportunidade mpar para ampliar o arco de substncias qumicas
passveis de regulamentao global, haveria que dotar o instrumento
de certa flexibilidade, de modo a deixar aberta a possibilidade de
acomodar experincias e resultados emanados de outros foros
internacionais de segurana qumica. Da a proposta europeia de criar
um acordo guarda-chuvas, que permitisse depois a negociao de
protocolos adicionais. No era esse, entretanto, o ponto de vista
de pases como Austrlia, Canad e Estados Unidos, para quem o
mandato conferido ao INC era claro quanto necessidade de se ater
ao escopo do procedimento PIC j existente. Na viso desses pases,
84 Cf. COWLING, Robin Lynne. What a wonderful world: multilateral chemical management conventions liberalization
policies and the chemical industry. 1998. Dissertao (Mestrado em Direito) Dalhousie University: Halifax, Sept.
1998, p. 89-90.
60
qualquer tentativa de extrapolao do mandato poderia resultar na

alienao de atores-chave do processo negociador, o que terminaria
por comprometer a legitimidade e a universalidade da Conveno.
Superadas as desavenas iniciais sobre o foco da Conveno, ficou
finalmente acordado que o efeito central do novo instrumento seria
mesmo o de tornar obrigatrio o procedimento PIC estabelecido nos
guias e nos cdigos de conduta da FAO e do PNUMA. Os negociadores
dedicaram-se, ento, a trabalhar frmulas de aperfeioamento da
operao do sistema PIC, sob o mote de que apenas mediante critrios
e processos previamente acordados, com a definio de regras claras e
objetivas, as partes seriam capazes de evitar que a subjetividade das
convenincias polticas afetasse a consecuo dos objetivos da futura
Conveno. A soluo encontrada foi a de definir por intermdio de
anexos tcnicos os parmetros que balizariam a proviso dos dados
que fundamentariam a incluso de substncias qumicas no escopo
de aplicao do novo instrumento. Tal soluo foi complementada
pela deciso de estabelecer um rgo subsidirio de carter tcnico
cientfico com o mandato para passar em revista essas informaes
e recomendar Conferncia das Partes, se fosse o caso, a incluso de
novas substncias em seu(s) anexo(s) de controle. A inquietude bsica
dos negociadores em relao aos critrios para ampliaes futuras
do arco de substncias a serem cobertas pelo sistema PIC acabou
resolvida, portanto, com a criao do chamado Comit de Reviso de
Substncias Qumicas (CRC), uma inovao que seria posteriormente
emulada pela Conveno de Estocolmo.
Os objetivos da Conveno de Roterd esto contidos de forma
explcita e resumida em seu artigo 1, quais sejam: (1) o de promover
a responsabilidade compartilhada e os esforos cooperativos entre
as partes no comrcio internacional de certas substncias qumicas
perigosas, com vistas proteo da sade humana e do meio ambiente
contra danos potenciais e (2) o de contribuir para o uso ambientalmente
adequado desse gnero de substncias, mediante o intercmbio de
informaes e a instaurao de um processo decisrio nacional para
61
sua importao e exportao. O foco do instrumento, portanto, no

o de proibir ou eliminar gradativamente o comrcio de produtos
qumicos perigosos, mas sim o de dotar a comunidade internacional
de um mecanismo que permita s naes mais vulnerveis terem
acesso a informaes e decidirem soberanamente sobre a importao
de substncias qumicas cuja utilizao fora objeto de medidas de
proibio ou restrio em terceiros pases.
A Conveno de Roterd regula atualmente um nmero total de
43 substncias qumicas 28 pesticidas, 11 substncias industriais e
4 formulaes de agrotxico85. Seu escopo de aplicao configurado de
maneira bem distinta daquela idealizada para a Conveno de Basileia.
De fato, em lugar de tentar delimitar amplas categorias de substncias
para depois submet-las s obrigaes e aos procedimentos de controle
prescritos no instrumento, o mecanismo central para definio do
alcance de Roterd assenta-se sobre medidas regulatrias domsticas
tomadas individualmente pelas partes, combinadas com a reviso de
um rgo tcnico e as decises polticas finais da COP. A Conveno
prev dois tipos de procedimento pelos quais as substncias qumicas
podem ingressar no sistema PIC: um para a incluso das chamadas
substncias qumicas proibidas ou severamente restritas86; e
outro para a entrada das denominadas formulaes de agrotxico
severamente perigosas87.
Com relao primeira modalidade de incluso, o artigo 2(c) da
Conveno define substncias qumicas proibidas ou severamente
restritas como aquelas cujos usos (ou quase todos), tenham sido,
dentro de uma ou mais categorias, proibidos por ao regulamentadora
nacional para proteger a sade humana ou o meio ambiente. De
acordo com o artigo 5, cada parte que adotar, internamente, uma
ao regulamentadora final a respeito de determinada substncia,
85 Relao nominal completa das substncias qumicas disponvel em: <www.pic.int>.

86 ROTTERDAM CONVENTION. Text of the Convention. Article 5. Disponvel em: <www.pic.int>.
62
dever notific-la ao Secretariado da Conveno, por escrito, no

prazo mximo de noventa dias aps a data de sua entrada em vigor,
e a notificao deve obedecer aos requisitos tcnicos e informativos
contidos no Anexo I88. O Secretariado tem a obrigao de transmitir
imediatamente, a todas as partes, um resumo das informaes
recebidas, bem como de fazer circular, a cada seis meses, uma sinopse
consolidada de todas as notificaes que lhe foram enviadas, mesmo
daquelas que no atenderam as exigncias do Anexo I89. Ao se deparar
com pelo menos uma notificao proveniente de duas diferentes regies
geogrficas PIC, o Secretariado deve submet-la ao escrutnio do CRC.
Este revisar as informaes e far uso dos critrios estabelecidos no
Anexo II para formular uma recomendao COP sobre o mrito da
incluso da substncia em apreo no sistema PIC.
Quanto segunda modalidade de incluso, o artigo 2(d) define
formulaes de agrotxico severamente perigosas como substncias
qumicas formuladas para uso agrotxico que produzem efeitos graves
sade humana ou ao meio ambiente, observveis em um curto
perodo de tempo aps exposio nica ou mltipla, nas condies de
uso. Trata-se de uma proviso que foi incorporada Conveno em
reconhecimento ao fato de que, em certos pases em desenvolvimento,
as condies existentes no permitem que determinada formulao
seja utilizada no local de forma segura e adequada, ainda que ela
no apresente problemas em pases desenvolvidos. Para esses casos,
a Conveno prev um procedimento de incluso diferenciado e
facilitado, do qual ficam dispensados, por exemplo, o pr-requisito de
uma ao regulamentadora baseada em avaliao de risco, bem como
a exigncia de haver pelo menos uma notificao de duas diferentes
88 Segundo o Anexo I, as notificaes devem incluir, entre outras informaes, dados sobre identificao, propriedades
e usos da substncia; resumo e razes da ao regulamentadora final; indicao, na medida do possvel, da provvel
relevncia da medida para outros Estados e regies; outras informaes relevantes que possam abranger seja a
avaliao de efeitos socioeconmicos, seja a existncia de alternativas e seus riscos (se disponveis).
89 A referida sinopse atende pelo nome de Circular PIC (PIC Circular), que acaba atuando como um mecanismo de
intercmbio de informaes. A coleo completa de Circulares PIC encontra-se divulgada na pgina eletrnica da
Conveno.
63
regies geogrficas PIC. De acordo com o artigo 6, qualquer parte, que

seja um pas em desenvolvimento e esteja enfrentando problemas
causados por uma formulao de agrotxico severamente perigosa
em condies de uso em seu territrio, pode propor ao Secretariado
a sua listagem no Anexo III90. Para tanto, a indicao deve conter as
informaes exigidas na Parte I do Anexo IV, tendo como requisito
principal uma clara descrio dos incidentes relacionados ao
problema, incluindo os efeitos adversos e o modo como a formulao
foi utilizada91. Posteriormente, caber ao Secretariado coletar as
informaes adicionais, especificadas na Parte 2 do Anexo IV, para
complementar a proposta antes de remet-la para apreciao do CRC.
Note-se que essa anlise preliminar da notificao de ao
regulamentadora final pelo Secretariado constitui apenas a primeira
das trs etapas pelas quais deve passar uma substncia qumica antes
de ingressar no sistema PIC. A segunda corresponde ao perodo durante
o qual a substncia se encontra sob anlise do CRC, que deve elaborar
suas recomendaes com base nos critrios estipulados pelo Anexo I
(para substncias qumicas proibidas e severamente restritas) e pelo
Anexo IV (para formulaes de agrotxico severamente perigosas).
O CRC, mesmo tendo o dever de esgotar todos os esforos para atingir o
consenso, pode, como ltimo recurso, adotar suas recomendaes por
voto majoritrio de dois teros dos membros presentes e votantes. Para
cada substncia qumica que o CRC decidir recomendar a aplicao do
procedimento PIC, dever esboar o chamado Documento Orientador
de Deciso (DGD), contendo dados bsicos sobre as propriedades
e a classificao de risco da substncia, alm de informaes sobre
possveis alternativas ao seu uso92. Na terceira e ltima fase do
processo, de natureza eminentemente poltica, caber Conferncia
90 O Anexo III lista as substncias qumicas submetidas ao procedimento PIC.

91 A elaborao da proposta pode valer-se da experincia tcnica de qualquer fonte relevante.
92 O DGD no pretende ser a nica fonte de informao sobre um produto qumico, nem atualizado ou revisado
aps a sua adoo.
64
das Partes decidir, por consenso, sobre a listagem da substncia no

Anexo III.
Aps a substncia ser includa no Anexo III, inicia-se a etapa do
procedimento PIC propriamente dito, na qual so previstas obrigaes
referentes importao e exportao das substncias arroladas.
Com brevidade possvel, mas sempre dentro do prazo mximo de
nove meses contados a partir da data de envio do DGD, cada parte
deve transmitir ao Secretariado uma resposta sobre importaes
futuras da substncia em questo, resposta que pode ser final ou
provisria93. No caso de uma deciso final a respeito, as alternativas
so: (1) consentir a importao; (2) no consentir a importao ou (3)
consentir a importao somente sob condies especficas. Por sua vez,
uma resposta provisria pode incluir: (1) uma das trs alternativas
listadas acima; (2) uma declarao de que a deciso final est sendo
devidamente analisada; (3) uma solicitao de informaes adicionais
ao Secretariado ou parte que o notificou e (4) uma solicitao ao
Secretariado para que preste assistncia na avaliao da substncia em
apreo. A cada perodo de seis meses, o Secretariado deve disseminar a
todas as partes, por intermdio da Circular PIC, as respostas recebidas,
bem como informar sobre os casos de falha na transmisso de resposta.
No que se refere ao item das obrigaes referentes a exportaes
de substncias qumicas listadas no Anexo III, cada parte exportadora
deve adotar medidas legislativas ou administrativas adequadas para
assegurar que os exportadores sob sua jurisdio respeitem as decises
tomadas no prazo mximo de seis meses aps a data de sua divulgao
pelo Secretariado94. A parte exportadora ter igualmente que garantir
que, mesmo em caso de falha na transmisso da resposta da parte
importadora, uma substncia qumica relacionada no Anexo III no
ser para l exportada, salvo se: (1) tratar-se de uma substncia qumica
que, no momento de sua importao, esteja registrada como substncia
65
qumica na parte importadora; (2) for uma substncia qumica para a

qual existem evidncias de uso ou de importao anterior pela parte
importadora e em relao a qual nenhuma ao regulamentadora de
proibio do uso tenha sido adotada e (3) o exportador tiver solicitado
e obtido consentimento explcito para importao mediante uma
autoridade nacional designada pela parte importadora.
Como se nota, a Conveno de Roterd acaba estabelecendo
um sistema regulatrio caracterizado pela sobreposio de duas
instncias de natureza procedimental, cada qual correspondendo,
por sua vez, a dois nveis de aplicao distintos, com suas respectivas
obrigaes e medidas de controle. Na instncia mais conhecida e
importante, referente ao sistema de procedimento PIC, o escopo
de aplicao circunscreve-se ao universo reduzido das quarenta e
trs substncias listadas no Anexo III, para as quais esto previstas
obrigaes especficas relacionadas responsabilidade compartilhada,
tanto para as partes importadoras quanto para as exportadoras. Mas a
Conveno pressupe tambm uma instncia de aplicao que no vai
muito alm dos limites do intercmbio de informaes, a qual engloba
o universo maior das substncias que foram objeto de notificaes
de ao regulamentadora final, mas que no lograram, por motivos de
natureza variada, ingressar no Anexo III. Ainda que estejam fora do
alcance de aplicao do sistema PIC, tais substncias pertencem, de
certo modo, ao escopo da Conveno, pois integram as Circulares PIC e
permanecem no banco de dados de sua pgina eletrnica. Alm disso,
esto sujeitas notificao de exportao prevista no artigo 1295 e s
obrigaes contidas no artigo 14, que versa sobre facilitao da troca
de informaes cientficas, tcnicas, econmicas e jurdicas.
95 De acordo com o artigo 12, se uma substncia qumica proibida ou severamente restrita por uma determinada
parte for exportada, o comprador dever receber dela uma notificao que contenha as informaes especificadas
no Anexo V, que uma verso resumida das informaes requisitadas no Anexo I. A parte importadora, por sua
vez, deve acusar o quanto antes o recebimento dessa notificao de exportao. Caso a parte exportadora no
receba essa confirmao no prazo de trinta dias, a contar da data do envio da notificao, uma segunda via dever
ser emitida. A Conveno , no entanto, omissa sobre o que fazer se houver uma resposta negativa da parte
importadora.
66
As primeiras reunies do CRC e da COP evidenciaram as

dificuldades enfrentadas pelos pases em desenvolvimento com
a implementao da Conveno. Os desafios, em geral, remetem
deficincia na capacidade desses pases de fornecer os dados tcnicos
exigidos pelos Anexos da Conveno, bem como para garantir decises
em tempo hbil referentes importao de substncias. A diminuio
significativa do nmero de notificaes, a inobservncia de parmetros
tcnicos e a inadimplncia nas respostas sobre importaes futuras
so os sintomas mais visveis desse fenmeno. Na primeira reunio
do CRC, por exemplo, de um total de catorze substncias qumicas que
foram objeto de notificaes das partes, treze foram desconsideradas
para efeitos de incluso no procedimento PIC em decorrncia da
insuficincia de dados sobre as avaliaes de risco realizadas pelo
Estado notificante96. Vale registrar tambm que, apesar de constituir
modalidade criada especialmente para favorecer os pases em
desenvolvimento, apresentou-se, at os presentes dias, uma nica
proposta de listagem de formulao de agrotxico severamente
perigoso97.
No sem motivo, portanto, que os pases em desenvolvimento
sempre foram vocais quanto necessidade de dotar a Conveno de
meios de implementao adequados para apoiar o cumprimento
de suas obrigaes. No entanto, diferentemente da grande maioria
dos acordos multilaterais ambientais, o instrumento no possui
provises sobre mecanismo financeiro para apoiar a construo de
capacidades e a prtica de atividades de assistncia tcnica. Tampouco
previu o estabelecimento de uma rede de centros regionais, nos
moldes do que ocorreu na Conveno de Basileia, e que se repetiria
mais tarde na Conveno de Estocolmo. O artigo 16 dispe apenas
sobre a assistncia de carter bilateral ao mencionar necessidades
96 ROTTERDAM CONVENTION. CHEMICAL REVIEW COMMITTEE. 1st Meeting (2005). Working Document UNEP/
FAO/RC/CRC.1/28, p. 7-14. Disponvel em: <www.pic.int>. Acesso em: 18 dez. 2012.
97 Trata-se da proposta feita por Burkina Faso em 2010, relativa ao Gramoxone Super, que contm o Paraquat como
seu ingrediente ativo.
67
especiais dos pases em desenvolvimento e ao exortar que as partes

com programas mais avanados cooperem na promoo de assistncia
tcnica para a formao da infraestrutura e da capacidade necessrias
ao gerenciamento de substncias qumicas em todo seu ciclo de vida.
Na COP-1 (Genebra, 20-24/12/2004), o Grupo Africano submeteu
uma proposta para a realizao de estudo sobre possveis opes ao
estabelecimento de um mecanismo financeiro sustentvel. Mas as
possibilidades aventadas para lidar com essa lacuna abertura de
janela para qumicos no mbito GEF (proposta da Sua) ou a criao
de um mecanismo Conveno (Grulac) jamais se concretizaram.
A Conveno de Roterd tem debatido propostas de incluso de
substncias qumicas um tanto controversas. O exemplo mais clebre
remete s seguidas tentativas de listar o Amianto Crisotila (Asbestos)
no Anexo III, que se mantm sob anlise da Conveno desde a primeira
COP (Genebra, 20-24/12/2004). O Amianto uma fibra mineral
que pode provocar graves doenas pulmonares, mas que permanece
amplamente utilizado no setor de construo de baixo custo (telhas e
caixas dgua). A recomendao favorvel a sua incluso foi aprovada
j no CRC-1 (Genebra, 11-18/2/2005), com base em notificaes de
aes regulamentadoras finais transmitidas por Austrlia, Chile e
UE. Atualmente, a proposta conta com apoio de um amplo e variado
espectro de pases: Argentina, Congo, Nigria, Panam, Paraguai, Peru,
Qunia, Sudo, Venezuela, entre outros. No obstante, pases como
Canad, Cazaquisto, ndia, Quirguisto, Rssia, Ucrnia e Vietn
tm manifestado, nas instncias mais diversas, posio contrria
incluso do Amianto no Anexo III, o que termina por inviabilizar
sistematicamente o consenso necessrio para aprovar a referida
moo.
O Brasil vem adotando um perfil discreto no debate sobre o tema
em funo das contradies internas que dificultam o estabelecimento
de uma posio externa comum. Alm de estar entre os cinco maiores
produtores e consumidores de Amianto do mundo, o pas exporta
68
65% de sua produo para 75 pases98. O governo federal est dividido

sobre o tema, que se encontra regulado internamente pela Lei no 9055,
que disciplina o uso controlado do Amianto99. Enquanto o MDIC e
o Ministrio de Minas e Energia (MME) alegam sangria de divisas
e ameaa de perda de sessenta mil empregos indiretos em razo do
fechamento do cerco contra a utilizao e a circulao do Amianto,
o MMA e o MS lembram que existem, atualmente, quase um milho
de pessoas expostas aos efeitos da substncia no Brasil. Segundo
estimativas da Fundao Oswaldo Cruz (Fiocruz), no perodo entre
1980 e 2003, pelo menos 2.414 pessoas morreram em decorrncia
de cncer no pulmo provocado por exposio ao Amianto. Ao longo
dos ltimos anos, surgiram vrias aes judiciais movidas pelos
Ministrios Pblicos estaduais contra ou a favor do uso do Amianto100.
Em novembro de 2012, o caso chegou finalmente ao Supremo Tribunal
Federal, que, no entanto, no logrou concluir o julgamento de aes de
inconstitucionalidade contra leis estaduais que proibiram a extrao,
industrializao, utilizao e comercializao do Amianto, bem como
de produtos que o contenham, nos Estados de So Paulo e do Rio
Grande do Sul101.
O Endosulfan102 outro exemplo de substncia de interesse
brasileiro que permaneceu durante algum tempo sob anlise na
98 Toda a produo brasileira de Amianto Crisotila est concentrada na empresa Sama Minerao, que extrai a fibra
mineral de uma nica e grande jazida localizada na cidade de Minau, Gois, cuja economia altamente dependente
das atividades mantidas em torno do produto. Cf. OLIVEIRA, Eliane. Veto exportao de Amianto racha governo.
O Globo, Rio de Janeiro, 13 ago. 2009. A reportagem versa sobre a reteno de trs mil toneladas da substncia no
porto de Santos, com base em uma lei paulista que probe o uso e a circulao de Amianto no estado.
99 BRASIL. Congresso Nacional. Lei no 9055, de 1o de junho de 1995. Disciplina a extrao, industrializao,
utilizao, comercializao e transporte do asbesto/Amianto e dos produtos que o contenham, bem como as fibras
naturais e artificiais, de qualquer origem, utilizadas para o mesmo fim e d outras providncias.
100 OLIVEIRA, Eliane. Op. cit.
101 Cf. PEREIRA, Vivian. Julgamento sobre Amianto no chega a consenso, ao da Eternit avana. Reuters Brasil, So
Paulo, 01 nov. 2012. Disponvel em: <http://br.reuters.com/article/businessNews/idBRSPE8A002C20121101>.
102 O Endosulfan uma substncia qumica de alto teor txico utilizado como defensivo agrcola h mais de cinquenta
anos. Na sequncia de uma determinao do Ministrio Pblico, a Anvisa concluiu um processo de reavaliao
tcnica que estabeleceu seu phase out at meados de 2013. Segundo informaes do Mapa, o Endosulfan est entre
os cinco defensivos agrcolas mais vendidos no mundo, em razo de seu baixo preo e alta eficcia no combate das
pragas. No Brasil, muito usado nas lavouras de algodo, de cacau, de cana-de-acar, de caf e de soja.
69
Conveno de Roterd. Sua listagem no Anexo III foi recomendada pelo

CRC com base nas notificaes iniciais dos Pases Baixos e da Tailndia
reforadas, mais tarde, por outras provenientes de diversas naes
africanas (Burkina Faso, Cabo Verde, Gmbia, Mali, Mauritnia, Nigria
e Senegal). O debate acirrou-se devido clara disposio da ndia, o
maior produtor e exportador mundial da substncia, em desqualificar
a adequao dos estudos realizados pelos notificantes e em se valer
de argumentos procedimentais para bloquear o processo de incluso.
A ndia e o Paquisto questionaram o cumprimento dos requisitos
formais para a apresentao do DGD sobre o assunto, alegando que a
notificao tailandesa se baseara no uso no autorizado do Endosulfan
em arrozais. Para a China e os Estados Unidos, antes de se proceder
anlise do caso, era necessrio colocar-se de acordo, no mbito da
COP, sobre a definio do termo mal uso intencional. Ante a falta
de consenso sobre o assunto, a incluso do Endosulfan no Anexo III,
defendida, sobretudo, pela Unio Europeia, acabou sendo protelada
seguidamente, at que a COP-5 (Genebra, 20-24/6/2011) decidiu, por
fim, aprovar sua listagem103.
O impasse quanto incluso do Amianto Crisotila e do
Endosulfan no Anexo III levou a UE, secundada por outros pases,
a colocar em dvida a efetividade da Conveno. Na COP-4 (Roma,
27-31/10/2008), vrias propostas foram debatidas para contornar os
obstculos relacionados listagem de novas substncias, quais sejam:
(1) retirar os colchetes do pargrafo 1o da Regra de Procedimento 45,
de forma a tornar possvel a votao para questes substantivas; (2)
criar novo Anexo com listagem das substncias que no puderam
figurar no Anexo III por falta de consenso na COP; (3) adotar medida
com incluso de clusula que estipule o adiamento temporrio da
entrada em vigor do procedimento PIC para determinado grupo de
pases e (4) decidir pela distribuio dos DGDs correspondentes,
recomendando a aplicao do procedimento PIC em carter voluntrio.
103 ROTTERDAM CONVENTION. COP-5 (2011). Decision RC- 5/5.
70
Vrios pases se opuseram, contudo, s ideias de emendar a Conveno

(Grulac, inclusive) ou de alterar a regra do consenso (Brasil, Argentina,
Canad, Estados Unidos, Noruega, Japo e Rssia). J a proposta de
restabelecimento de mecanismo PIC em bases voluntrias chegou a
contar com o endosso do Grupo Africano, mas foi objetada por um
grupo de pases (Brasil, Argentina, Austrlia, China, EUA e Nova
Zelndia) que alertou sobre um possvel retrocesso e enfraquecimento
da Conveno.
Nas discusses sobre a eficcia da Conveno, o Brasil advoga
pela busca de solues estruturais para remover as dificuldades
relacionadas incluso de novas substncias no Anexo III. Argumenta
que o impasse sobre um tema especfico a eventual incluso do
Amianto no sistema PIC no representa motivo suficiente para
questionar o funcionamento de toda a Conveno. O pas atribui o baixo
nmero de notificaes de aes regulatrias nacionais submetidas ao
Secretariado falta de atividades de assistncia tcnica nos pases em
desenvolvimento, defendendo o fortalecimento de mecanismos de
troca de informaes como a melhor forma de auxiliar tais pases a
tomar decises prudentes sobre o comrcio de substncias qumicas
e de agrotxicos perigosos. Adicionalmente, o Brasil cita as decises
de incluir os pesticidas TBT, por ocasio da COP-4104, e o Alachlor, o
Aldicarb e o Endosulfan, na COP-5105, como episdios de reafirmao
da capacidade da Conveno em lidar com os desafios da atualidade.
Outro polmico tema contemporneo relacionado questo
da eficcia da Conveno refere-se grande dificuldade para avanar
consensos sobre a criao de um mecanismo de no cumprimento,
tal qual determinado pelo artigo 17. De um lado, o Grupo Africano,
o Grulac, a China, a ndia e o Ir defendem que mecanismos e
procedimentos dessa natureza devem ser concebidos para facilitar
a implementao da Conveno, o que pressupe apoio tcnico e
104 ROTTERDAM CONVENTION. COP-4 (2008). Decision RC-4/5.

105 ROTTERDAM CONVENTION. COP-5 (2011). Decisions RC-5/3, RC-5/4 and RC-5/5.
71
financeiro para viabilizar o cumprimento das obrigaes por parte

dos pases em desenvolvimento. De outro lado, pases como Sua,
Noruega e UE pressionam em favor de um mecanismo mais efetivo
e abrangente, com espectro ampliado de medidas punitivas e
desvinculado das necessidades de financiamento e de assistncia
tcnica. A divergncia de vises sobre o referido mecanismo
consubstancia-se em torno de duas grandes questes: (1) os
procedimentos para a submisso de casos de no cumprimento,
conhecidos como gatilhos (triggers) e (2) as medidas disposio da
COP para trat-los.
No que tange primeira das questes, so trs as modalidades
de gatilhos que permanecem sob exame da Conferncia das Partes:
(1) pelo self-trigger, uma parte em dificuldades para cumprir suas
obrigaes aciona ela mesma o mecanismo em busca de apoio; (2) pelo
state-trigger, uma parte recorre ao mecanismo para que outra tenha
sua situao de no cumprimento avaliada e (3) pelo secretariat-trigger,
o Secretariado recebe a prerrogativa de acionar o mecanismo quando,
no exerccio de suas funes, toma cincia de uma possvel dificuldade
enfrentada por uma determinada parte. De modo geral, pases em
desenvolvimento defendem apenas o self-trigger, ao passo que os
pases desenvolvidos acreditam que um leque de diferentes gatilhos
teria a grande vantagem de poder contornar a resistncia das partes
de levarem suas prprias dificuldades ao conhecimento das demais.
Quanto s medidas de tratamento, discutem-se as possibilidades
de aconselhamento, recomendaes de natureza voluntria, de facili
tao de acesso assistncia tcnica e financeira, de emisso de
advertncia, de exposio pblica do caso, de suspenso de direitos
e de privilgios sob a Conveno. A UE e seus aliados advogam
pela adoo de lista aberta, deixando ao Comit a possibilidade de
recomendar COP medidas adicionais quelas relacionadas nas regras
de procedimento do mecanismo. Os pases em desenvolvimento,
entretanto, preferem adotar uma lista fechada e reduzida de opes,
de modo a controlar a eventual profuso de medidas punitivas.
72
O Brasil alinha-se aos pases que defendem o mecanismo de no

cumprimento de natureza transparente e facilitadora. Nesse sentido,
advoga a necessidade de equilbrio entre as medidas de facilitao
do cumprimento apoio nas reas de capacitao, transferncia de
tecnologia e de cooperao tcnica e as medidas coercitivas. No que
diz respeito aos gatilhos, o pas at concebe aceitar o state-trigger,
desde que ele fique explicitamente circunscrito s partes diretamente
envolvidas. Manifesta-se, porm, radicalmente contra o secretariat-
trigger, por acreditar que tal opo comprometeria a necessria
imparcialidade do Secretariado no desempenho de suas funes
administrativas.
Os percalos enfrentados pela Conveno de Roterd no
invalidam a concluso de que se trata, possivelmente, do mais
flexvel e pragmtico dos instrumentos multilaterais mandatrios
de segurana qumica. Em lugar de abraar provises de banimento
ou de phase out de substncias qumicas perigosas, este instrumento
busca promover a responsabilidade compartilhada entre os pases
exportadores e os importadores, o que a torna, por si s, menos sujeita
a questionamentos sobre eventual incompatibilidade com o regime
internacional de livre-comrcio106. Ao mesmo tempo, seu carter
precipuamente procedimental tende a reduzir, pelo menos em teoria,
as possibilidades e a intensidade de reaes contrrias de parte dos
representantes do setor produtivo.
Por fim, ao instaurar um mecanismo de intercmbio de informa
es e um processo nacional de tomada de decises propagadas,
a Conveno de Roterd fornece aos pases em desenvolvimento
importantes ferramentas para evitar o impacto da importao de
substncias qumicas sobre o meio ambiente e sobre a sade humana.
Essas naes podem, ento, posicionarem-se de forma soberana,
depois de pesar os custos e os benefcios associados importao da
106 Por conta do enfoque nos aspectos comerciais do ciclo de vida das substncias qumicas, a Conveno de Roterd
sempre despertou preocupaes relacionadas a eventuais conflitos com o regime internacional de comrcio. Cf.
COWLING, op. cit., p. 92-94.
73
substncia em apreo, com base na avaliao conjugada de fatores

econmicos, ambientais e de sade pblica. Se no o fazem com mais
frequncia por que a Conveno foi excessivamente comedida em
matria de provises de assistncia tcnica e financeira, o que termina
por comprometer sua efetividade.
1.4. A Conveno de Estocolmo
A Conveno de Estocolmo versa sobre a produo, o comrcio,

o uso e o depsito final de uma classe muito singular de substncias
qumicas perigosas conhecidas como Poluentes Orgnicos Persis
tentes (POPs). Alm de propriedades altamente txicas, essas
substncias so resistentes degradao, bioacumulam-se e so
transportadas pelo ar, pela gua e pelas espcies migratrias atravs
das fronteiras internacionais e acabam depositadas distantes do
local de sua liberao, onde se armazenam em ecossistemas terres
tres e aquticos107. Por causa dessas peculiares caractersticas, os
POPs tm amplo e significativo impacto sobre o meio ambiente
e a sade humana, o que os alou condio de alvo prioritrio
de preocupaes em nveis nacional, regional e global ao longo da
dcada de 1990, at que a comunidade internacional tomou a deciso
de negociar um acordo vinculante sobre o tema.
A julgar pelos registros da poca, as negociaes desenvolveram
se de forma relativamente fluida e produtiva, com forte esprito de
cooperao108. Assim como no processo negociador da Conveno
de Roterd, tampouco se observou o recrudescimento da habitual
polarizao Norte-Sul, exceto pelas j clssicas e polmicas questes
relativas ao apoio tcnico e financeiro. Durante o processo, uma
107 Os POPs podem causar, entre outras doenas graves: cncer, danos ao sistema nervoso, doenas do sistema
imunolgico, desordens reprodutivas e prejuzos no desenvolvimento infantil.
108 Para mais detalhes sobre o processo de negociao da Conveno de Estocolmo, Cf. EARTH NEGOTIATIONS
BULLETIN, 1998, v. 15, no 10; EARTH NEGOTIATIONS BULLETIN, 1999, v. 15, no 18 e 27; EARTH NEGOTIATIONS
BULLETIN, 2000, v. 15, no 34 e 54. Disponveis em: <www.iisd.ca/vol15/>. Acesso em: 15 dez. 2012.
74
ampla maioria, liderada pelos pases escandinavos e por algumas

ONGs, pressionou pelo acatamento de medidas exigindo a proibio
do uso, da produo e do comrcio internacional dos POPs. Em
contraposio, havia os pases que, como os EUA, defendiam o enfoque
de gerenciamento e de reduo de riscos, com banimento dos POPs
apenas nos casos de existncia de alternativas viveis. Ainda que as
negociaes tenham resultado em um instrumento eminentemente
restritivo para os padres dos acordos de segurana qumica, foi
possvel manter certo grau de flexibilidade para a adoo de medidas
de controle, seja pela retirada de vrias referncias a proibies, seja
pela introduo da possibilidade de certas licenas.
O escopo da Conveno ateve-se, inicialmente, lista dos doze
poluentes que haviam sido objeto de anlise da LRTAP e do IFCS e que
ficaram conhecidos como a dzia suja (the dirty dozen). A lista reunia
trs grandes categorias de substncias qumicas: (1) os pesticidas:
Aldrin, Clordano, DDT, Dieldrin, Endrin, Heptacloro, Mirex e Toxafeno
(2) as substncias industriais: Hexaclorobenzeno (HCB) e Bifenilas
Policloradas (PCB); e (3) os produtos no intencionais: Dioxinas e
Furanos109. exceo do DDT e do PCB, os POPs originais quase no
so mais usados por causa da disseminao de medidas de restrio
endgenas, o que tambm concorreu, em certa medida, para o clima
cooperativo que marcou a dinmica do processo negociador que
culminou na Conveno. As divergncias focavam as preocupaes com
o futuro, uma vez que a previso de ampliar o escopo trazia embutida
a expectativa de incluso das chamadas substncias vivas (isto ,
economicamente ativas). Da a importncia de se acordar modalidades
e critrios claros e objetivos para quando fosse chegado o momento de
selecionar as substncias candidatas a listagens vindouras, razo pela
qual os negociadores resolveram seguir o exemplo da Conveno de
109 Note-se que o Hexaclorobenzeno e as Benfenilas policloradas podem, igualmente, ser objeto de produo no
intencional e que, no caso do HCB, tambm h registros de uso como pesticida.
75
Roterd e estabelecer um comit de especialistas para revisar, com base

em anexos tcnicos, as propostas de incluso de novas substncias110.
O objetivo da Conveno de Estocolmo encontra-se de forma
direta e singela em seu artigo 1, que assevera ser necessrio proteger
a sade humana e o meio ambiente dos POPs, tomando-se em conta
o princpio da precauo. Para tanto, as partes so obrigadas a adotar
medidas de controle relacionadas, conforme o caso, produo, ao
uso, ao comrcio e ao depsito dos poluentes listados em trs dos
seus sete anexos tcnicos do instrumento. De acordo com o disposto
no artigo 3, que trata apenas da produo e do uso intencionais,
cada parte dever: (1) proibir e/ou adotar as medidas jurdicas e
administrativas necessrias para eliminar a produo e a utilizao
das substncias qumicas relacionadas no Anexo A, em conformidade
com as disposies ali especificadas e (2) restringir a produo e a
utilizao das substncias qumicas relacionadas no Anexo B. No
tocante s provises comerciais, o mesmo artigo permite a importao
e a exportao de POP apenas para propsitos limitados: (1) pequenas
quantidades para pesquisas em escala laboratorial; (2) depsito final
ambientalmente adequado e (3) para o caso das isenes especficas e
das finalidades aceitveis111.
J o Anexo C foi reservado listagem das substncias qumicas
submetidas a medidas aplicveis a liberaes decorrentes da produo
no intencional. Isso porque determinadas substncias tais como
as Dioxinas e os Furanos, os PCBs e os HCBs podem ser formadas
e liberadas despropositadamente a partir de processos trmicos
envolvendo matria orgnica e cloro, como resultado de combusto
110 Com a listagem dos chamados novos POPs (the new POPs), a Conveno passou a regular o ciclo de vida de um
total de vinte e duas substncias qumicas. O rgo subsidirio tcnico-cientfico da Conveno recebeu o nome de
Comit de Reviso de Poluentes Orgnicos Persistentes (POPRC).
111 No caso das exportaes, existe ainda uma terceira excepcionalidade, quando o Estado de destino, que no fizer
parte da Conveno tiver fornecido uma certificao anual para a parte exportadora.
76
incompleta ou de outras reaes qumicas112. Segundo o artigo 5, cada

parte dever, pelo menos, adotar determinadas medidas para reduzir
as liberaes totais derivadas de fontes antropognicas de cada uma
das substncias includas no Anexo C, com a finalidade de reduzi-la ao
mnimo e, quando vivel, elimin-la em definitivo. Dentre as medidas
prescritas pelo referido artigo, figuram as de: (1) elaborar um plano
de ao para identificar, caracterizar e combater as liberaes das
substncias qumicas relacionadas; (2) promover a aplicao das medidas
disponveis, viveis e prticas que permitam alcanar rapidamente um
grau realista e significativo de reduo das liberaes ou de eliminao
das fontes; (3) estimular o desenvolvimento e, quando se considerar
oportuno, exigir a utilizao de materiais, produtos e processos
substitutivos ou modificados para evitar a formao e a liberao das
substncias qumicas includas no Anexo C e (4) promover, de acordo
com seu plano de ao, o emprego das chamadas Melhores Tcnicas
Disponveis e das Melhores Prticas Ambientais (BAT/BEP). Para
tanto, as partes devero considerar as diretrizes gerais contidas no
Anexo C, bem como outras que venham a ser adotadas por deciso da
Conferncia das Partes113.
Com o intuito de abrandar seus aspectos essencialmente
restritivos, a Conveno de Estocolmo prev, apenas para as
substncias qumicas do Anexo B, a possibilidade de identificao de
finalidades aceitveis. Trata-se de uma flexibilidade que permitiu s
partes contemplarem o caso da produo e do uso do DDT para controle
de vetores de doenas. Respondeu-se, assim, a uma preocupao
bsica de certos pases relacionada necessidade de assegurar que
as medidas de controle sobre o DDT no se efetivassem em detrimento
da vida de milhares de pessoas ameaadas pela malria ou a febre
112 Segundo o Anexo C, os incineradores de resduos urbanos, a queima de resduos perigosos em fornos de cimento,
os processos trmicos na indstria metalrgica, entre outras, so categorias de fontes industriais com potencial de
formao e liberao comparativamente altas dessas substncias qumicas no ambiente.
113 A COP-1 estabeleceu um grupo de especialistas para elaborar guias de diretrizes sobre as Best Available Techniques
and Best Environmental Practices. Cf. STOCKHOLM CONVENTION. COP-1 (2005). Decision SC-1/19.
77
amarela114. Reza o Anexo B que a produo e a utilizao de DDT

devero ser idealmente eliminadas, exceto para as partes que tiverem
notificado ao Secretariado a inteno de restringi-las ao controle
de vetores de doenas. Nesse caso, a produo e o uso de carter
excepcional devero ocorrer em conformidade com as recomendaes
e as diretrizes da OMS, e sempre quando a parte em questo no
dispuser de alternativas locais seguras, eficazes e de custo acessvel.
Para administrar as notificaes de finalidade aceitvel, a
Conveno previu a criao de um registro dedicado ao DDT, disponvel
para o pblico e mantido pelo Secretariado. Ademais, cada parte que
usar o DDT dever enviar ao Secretariado e OMS, em intervalos de
trs anos, informaes sobre a quantidade utilizada, as condies de uso
e sua relevncia para a estratgia de manejo de doenas. Dever, ainda,
a cada trs anos, avaliar, em consultas com a OMS, a necessidade da
continuidade do uso do DDT para o controle de vetores de doenas,
com base na disponibilidade de informaes cientficas, tcnicas,
ambientais e econmicas. Paralelamente, a COP dever estimular cada
parte que ainda utilize o DDT a desenvolver um plano de ao para
deixar de empreg-lo.
Uma segunda modalidade de licena, em relao s medidas de
controle da Conveno, refere-se s excees especficas associadas
s substncias arroladas nos Anexos A ou B. Segundo o artigo 4,
to logo se torne parte contratante da Conveno, qualquer Estado
poder, por meio de notificao escrita ao Secretariado, registrar-se
para um ou mais tipos de excees especficas relacionadas ambos
esses documentos. A fim de identificar as partes que possuem essas
excees, previu-se o estabelecimento de um registro, em moldes
114 Durante as negociaes, vrios pases em desenvolvimento e ONGs do setor da sade sustentaram que, se a
Conveno quisesse eliminar ou proceder ao phase out do DDT, ela deveria, ao mesmo tempo, exigir que os
pases desenvolvidos financiassem a disseminao de alternativas baratas e eficientes de combate doena. No
INC-3, a ONG Malaria Project divulgou carta aberta assinada por mdicos, cientistas e economistas ligados ao
setor, defendendo o uso do DDT pela sade pblica para combater a malria. Ressaltavam na carta que os riscos
decorrentes da doena superavam em muito aqueles associados ao uso do DDT. Cf. EARTH NEGOTIATIONS
BULLETIN, 1999, v. 15, n. 27, p. 3. Disponvel em: <www.iisd.ca/vol15/>. Acesso em: 15 dez. 2012.
78
semelhantes aos do DDT, com expirao prevista para cinco anos aps
a entrada em vigor da Conveno. No obstante, a Conferncia das
Partes poder, por solicitao do pas interessado, decidir prorrogar
a data de encerramento de uma exceo especfica por um perodo
de at cinco anos, devendo levar em conta as circunstncias especiais
das partes que forem pases em desenvolvimento. Atualmente, j se
encontram canceladas todas as excees especficas relacionadas s
doze substncias qumicas originais, salvo as dos PCBs115. Portanto,
hoje, o Registro de Excees Especficas encontra-se conformado
essencialmente por notificaes relacionadas aos novos POPs116.
A Conveno tambm dispe sobre a reduo ou a eliminao
de liberaes oriundas de estoques ou resduos. Pelo artigo 6, cada
parte dever, entre outras disposies: (1) identificar estoques que
consistam de, ou contenham, substncias relacionadas nos Anexos
A ou B, comprometendo-se a gerenci-los de forma segura, eficiente
e ambientalmente adequada; (2) identificar os produtos e os artigos
em uso, bem como os resduos que consistam de, contenham ou
estejam contaminados com um poluente listado nos trs Anexos;
(3) tomar as medidas apropriadas para que tais resduos, incluindo
os produtos e artigos que se convertero em resduos, no sejam
objeto de operaes de destinao que possibilitem a recuperao, a
reciclagem, a regenerao, a reutilizao direta ou os usos alternativos
dos poluentes orgnicos persistentes; (4) empenhar-se na elaborao
de estratgias adequadas para a localizao de stios contaminados
com POPs e, no caso de se decidir por remediar esses locais, assegurar
que a tarefa se realize de modo ambientalmente adequado. O mesmo
artigo determina a manuteno de estreita cooperao com os rgos
constitutivos apropriados da Conveno de Basileia.
115 Por estarem amplamente disseminados em equipamentos eletroeletrnicos com vida til estimada em
aproximadamente vinte anos, o Anexo B estabelece 2025 como o prazo-limite para a eliminao do uso e 2028,
para a eliminao dos estoques.
116 A composio do agrupamento dos novos POPs definida, evidentemente, em relao aos doze iniciais. Compem
se das nove substncias includas pela COP-4, acrescidas do Endosulfan, que foi listado por ocasio da COP-5.
79
No que se refere ao processo de incluso de novas substncias, o

artigo 8 assevera que qualquer parte poder submeter ao Secretariado
uma proposta de listagem em seus Anexos A (Eliminao), B (Restries)
e/ou C (Produo no intencional). O Comit de Reviso de Poluentes
Orgnicos Persistentes (POPRC) dever examinar a proposta ao longo
de trs etapas sucessivas de avaliao tcnica, correspondentes a trs
Anexos, cada qual com seus respectivos requisitos de informao: (1) o
Anexo D determina os critrios bsicos para a viabilidade de proposta
(identidade qumica, persistncia, bioacumulatividade, potencial para
transporte de longo alcance no meio ambiente e efeitos diversos); (2) o
Anexo E estabelece os parmetros sobre os quais o Comit elaborar um
perfil de risco que possa justificar uma futura ao global (dados sobre
produo e uso, monitoramento, rotulagem e classificaes de perigo,
exposio em reas remotas, etc.) e (3) o Anexo F fixa os requisitos
informativos para a realizao de uma avaliao de gerenciamento dos
riscos, com anlise das possveis medidas de controle e de seus efeitos,
tomando-se em conta as devidas consideraes socioeconmicas
(eficcia e eficincia no atendimento das metas de reduo de risco,
alternativas, impactos sobre a sociedade, situao da capacidade de
controle e de monitoramento). Quando adotadas, as recomendaes
finais do POPRC117 sero elevadas apreciao da Conferncia das
Partes, que poder decidir, com base no princpio da precauo, listar
a substncia em questo nos supracitados Anexos, especificando as
medidas de controle associadas.
A COP-4 (Genebra, 4-8/5/2009) representou a primeira
oportunidade para que as partes considerassem a incluso de
novas substncias qumicas nos Anexos da Conveno. Das nove
substncias recomendadas pelo POPRC, cinco foram includas com
relativa facilidade, sem a previso de excees para usos especficos
117 Esgotados todos os esforos para a adoo de suas recomendaes por consenso, o POPRC poder recorrer a
votao por maioria de dois teros dos presentes e votantes.
80
ou finalidades aceitveis118. No caso desta ltima, o Qunia chegou

a defender, de incio, a prerrogativa de exceo para o tratamento
de sementes de milho, mas retirou seu pedido em funo de
compromisso de pases desenvolvidos de apoiar o pas africano na
utilizao de alternativas ambientalmente adequadas119. No tocante
aos teres Bromodifenlicos, Austrlia, Canad e a UE chegaram a
preocuparem-se com a possibilidade de veto reciclagem, o que afetaria
indiscriminadamente a indstria de transformao de plsticos, mas
aceitaram a listagem no entendimento de que a reciclagem seria
permitida nos casos em que estivesse comprovado o gerenciamento
ambientalmente adequado.
A delegao brasileira COP-4 manifestou-se favorvel ao
ingresso incondicional de todas as substncias recomendadas pelo
POPRC, exceo dos Sulfonatos de Perfluorooctano (PFOs), por
tratar-se de uma substncia utilizada na produo de formicidas
relevantes para o setor agrcola brasileiro120. Como a reunio de
coordenao interministerial no logrou produzir consenso sobre o
tema, o pas preferiu manter um perfil discreto durante os debates
iniciais. Limitou-se, quando muito, a defender a premissa de que o
reconhecimento de finalidades aceitveis deveria atender, sobretudo,
s necessidades especiais dos pases em desenvolvimento. Uma
vez consolidada a tendncia favorvel listagem dos PFOs, o Brasil
manifestou sua preferncia pela incluso no Anexo B, que prev uso
restrito e controlado. Ante a indisposio dos pases desenvolvidos
em aceitar a licena de prazo indeterminado para a produo de
pesticidas, a delegao brasileira advogou em favor do equilbrio entre
concesses de natureza industrial, que atendiam aos interesses de
pases desenvolvidos, e aquelas de natureza agrcola, que envolviam
118 So elas: o Alfa Hexaclorociclohexano, o Beta Hexaclorociclohexano, a Clordecona, o Pentaclorobenzeno e o

Lindano.
119 MRE. Telegrama no 758, de 18 jun. 2009, de Delbrasgen, pargrafo 10.
120 Ibidem, pargrafo 12.
81
produtos de ampla utilizao nos pases em desenvolvimento121.

Ressaltou, ademais, a prioridade do desenvolvimento econmico e
social e da reduo da pobreza para tais pases, o que demandava, no
caso brasileiro, uma ateno redobrada aos desafios da agricultura.
Em atendimento s preocupaes do Brasil, a deciso final reconheceu
como finalidade aceitvel a produo e o uso dos PFOs na fabricao de
inseticidas para o controle de formigas cortadeiras, alm de permiti-lo
para determinados fins industriais.
A COP-5 (Genebra, 25-29/4/2011) foi palco da listagem do
vigsimo segundo e ltimo POP, o Endosulfan. Desde que sua listagem
fora proposta pela UE em 2007, a ndia revelou-se uma tenaz opositora
no mbito das reunies do POPRC, valendo-se, principalmente, do
recurso a expedientes procedimentais122. Paralelamente aos questio
namentos do representante indiano no Comit, o Indian Chemical
Council divulgou uma denncia de que a Conveno estaria sendo
instrumentalizada para atender os interesses econmico-comerciais
da UE123. Acusou a Europa de promover protecionismo disfarado em
detrimento de substncias qumicas genricas produzidas e utilizadas
em pases em desenvolvimento. A mobilizao indiana no impediu,
contudo, que a listagem do Endosulfan, depois de aprovada em votao
nas trs fases de avaliao tcnica do POPRC, acabasse submetida ao
crivo poltico da Conferncia das Partes.
A listagem do Endosulfan no Anexo A, tal como recomendado
pelo POPRC, foi um dos assuntos mais discutidos ao longo da COP-5
(Genebra, 25-29/4/2011)124. De modo geral, a proposta recebeu apoio
amplo e diversificado das delegaes presentes, mas foi resistida, como
previsto, pela delegao indiana, que contou com o apoio discreto
da China e de Cuba. Aps intensos debates no mbito do grupo de

122 Sobre os debates a respeitos do Endosulfan nos POPRC-5 e POPRC-6, Cf. MRE. Telegrama no 1484, de 5 nov. 2009,
de Delbrasgen; Despacho Telegrfico no 742, de 31 dez. 2010, para Delbrasgen.
123 Cf. MRE. Telegrama no 1484, de 5 nov. 2009, de Delbrasgen, pargrafo 10.
124 MRE. Telegrama no 982, de 23 jun. 2011, de Delbrasgen.
82
contato criado para examinar o tema, a ndia acabou cedendo em sua

posio em troca de excees especficas e da promessa de assistncia
tcnica e financeira. Na deciso que aprovou a emenda do Anexo A,
a Conferncia das Partes autorizou licenas para a produo da
substncia s partes que solicitassem inscrio no Registro de Excees,
bem como permitiu o uso no controle de pragas em certas culturas
agrcolas (caf e algodo, inclusive)125. Na ocasio, tambm se adotou,
em separado, um programa de trabalho para apoiar o desenvolvimento
e a implantao de alternativas ao Endosulfan126.
Durante as discusses sobre o Endosulfan, a delegao brasileira
COP-5 (Genebra, 25-29/4/2011) atuou em conformidade com a
nova realidade nacional em relao ao uso interno da substncia no
pas, qual seja: a resoluo tcnica da ANVISA que estabeleceu 2013
como o prazo para a concluso do processo de eliminao gradativa
da substncia. Nessas condies, sempre que instada a se manifestar
sobre o tema, informou no antever maiores problemas para apoiar
a incluso do Endosulfan, pois o pas j havia decidido, de forma
unilateral e soberana, eliminar internamente a produo e o uso do
Endosulfan. Por outro lado, a delegao brasileira secundou o Grulac no
alerta quanto impossibilidade de se seguir listando indefinidamente
novas substncias sem a devida contrapartida em termos de assistncia
tcnica e financeira aos pases em desenvolvimento.
Outro importante e controverso tema discutido no mbito da
Conveno de Estocolmo o da eventual criao de um mecanismo de
cumprimento, tal como previsto no artigo 17. As negociaes guardam
certo paralelismo com o que ocorre na Conveno de Roterd, com o
agravante de que a natureza mais restritiva de Estocolmo contribui
para acirrar os nimos do debate, que tambm se polariza em torno
das modalidades de gatilho e do tipo de medidas para tratamento
dos casos de no cumprimento. As discusses sobre o mecanismo
125 STOCKHOLM CONVENTION. COP-5 (1999). Decision SC-5/3.

126 Ibidem, Decision SC-5/4.
83
de cumprimento no mbito da Conveno de Estocolmo revestem

se de especial importncia para o Brasil, uma vez que o pas seria
um potencial candidato a ser acionado por no ter transmitido, at
hoje, o seu Plano Nacional de Implementao (NIP), o que deveria
ter sido feito no prazo-limite de setembro de 2006127. O governo
brasileiro submeteu ao GEF um projeto de capacitao para elaborao
de seu NIP e alega enfrentar problemas com a definio da agncia de
implementao de projeto128.
Afora a transmisso do NIP, a Conveno prev, em seu artigo
15, a obrigao de que cada parte de se informar periodicamente a
Conferncia das Partes sobre as medidas adotadas para implementar
as disposies do instrumento e sobre a eficcia na consecuo de seus
objetivos. Esses relatrios nacionais desempenharo, juntamente com
os informes de monitoramento, um importante papel nas atividades
de anlise da eficcia da Conveno, tal como previsto no artigo 16129.
A COP-4, que representou a oportunidade para a primeira avaliao da
eficcia da Conveno, estabeleceu dados e indicadores que devero
servir como base de comparao para as prximas apreciaes.
Nos debates sobre a avaliao da eficcia, o Brasil defende o
equilbrio entre a considerao de aes no mbito das Convenes
e o adequado provimento de meios de implementao que viabilizem
tais aes, de acordo com o princpio das responsabilidades comuns,
porm diferenciadas, reconhecido no prembulo do Acordo. Nessa
perspectiva, a delegao brasileira COP-5 questionou a proposta de
127 De acordo com o artigo 7 da Conveno, cada parte dever elaborar e transmitir Conferncia das Partes, no prazo
de dois anos aps sua entrada em vigor, um plano para a implementao de suas obrigaes decorrentes do Acordo.
Alm de fazer parte da estratgia nacional de desenvolvimento sustentvel do pas concernido, o NIP deve ser
um documento dinmico, sujeito a revises peridicas, de modo a atender obrigaes adicionais estabelecidas ao
abrigo da Conveno.
128 O governo brasileiro insistiu e logrou aprovao para que a agncia implementadora fosse o escritrio do PNUMA
no Brasil.
129 O artigo 16 declara que, aps quatro anos da entrada em vigor da Conveno, e sucessivamente de forma
peridica, a Conferncia das Partes dever avaliar a sua eficcia. Com a finalidade de facilitar essa tarefa, a COP,
j em sua primeira reunio, previu o estabelecimento de um Plano Global de Monitoramento (GMP) para definir
e coletar dados de monitoramento comparveis. O terceiro elemento balizador da avaliao da eficcia seriam as
informaes de no cumprimento, disponibilizadas pelo mecanismo previsto no artigo 17.
84
marco de avaliao com indicadores que consideram isoladamente cada

artigo da Conveno, por entender que ela rompe o equilbrio, implcito
no cerne da Conveno, entre atos e meios de implementao. O pas
manifestou, igualmente, sua preocupao com o estabelecimento de um
comit para avaliar a eficcia, por acreditar que a existncia de grupos
de composio limitada implica problemas com representatividade e
com ingerncia excessiva do Secretariado.
No que se refere ao item de assistncia tcnica, a Conveno
de Estocolmo incorpora importantes provises do ponto de vista
do interesse dos pases em desenvolvimento. Reza o artigo 12 que a
prestao de assistncia tcnica oportuna e apropriada, em resposta s
solicitaes de tais pases, essencial para uma implementao bem
sucedida da Conveno. Tambm estabelece que as partes contratantes
devero cooperar no apoio ao desenvolvimento e ao fortalecimento da
capacidade desses pases para cumprir as obrigaes decorrentes do
Acordo. Determina, por fim, que sejam estabelecidos mecanismos para
viabilizar a assistncia tcnica e promover a transferncia de tecnologia,
inclusive por intermdio da instituio de uma rede de centros regionais
e sub-regionais, semelhana da Conveno de Basileia.
Os critrios para a seleo dos centros regionais constituram
outro tema candente das primeiras reunies da Conferncia das Partes.
Para evitar qualquer correlao automtica com os da Basileia, que
muitos consideravam ineficientes, pases desenvolvidos propuseram,
inicialmente, a ideia de arranjo ad hoc, pelo qual as instituies com
pretenso a servir como centros regionais apresentariam projetos a
um comit de avaliao que as recomendariam para financiamento
do GEF. Aquelas cujos projetos fossem aprovados serviriam como
centros regionais da Conveno, mas apenas durante a sua execuo,
no que se convencionou chamar, poca, de project oriented approach.
Por outro lado, os pases que sediavam centros da Conveno de
Basileia (entre eles, a Argentina e o Uruguai) no aceitavam arranjos
interinos e buscavam a nomeao automtica de suas instituies,
85
por vislumbrarem o acesso aos recursos do GEF como a soluo para

os problemas financeiros enfrentados por seus centros regionais. Em
meio s divergncias, situava-se o interesse brasileiro de oficializar a
Companhia Ambiental do Estado de So Paulo (Cetesb) como um dos
centros regionais da Conveno.
Para a Cetesb ser nomeada e endossada pela Conferncia das
Partes, o Brasil diferenciou-se daqueles que radicalizavam sobre a
questo de se aproveitar as instituies que j serviam Conveno
de Basileia. Por outro lado, combateu a proposta de arranjos interinos,
argumentando que, por causa dos altos investimentos necessrios
e da constante demanda por capacitao e treinamento, os centros
regionais precisavam de continuidade e previsibilidade. Por ltimo,
defendeu a formulao de critrios de seleo baseados no mrito e
nas capacidades das instituies candidatas, independentemente do
fato de j servirem a outra Conveno. Nessa ordem de ideias, jamais
deixou de reafirmar que, alm de contar com apoios institucionais e
de recursos humanos para o desempenho de suas atividades como
centro, a Cetesb gozava de reconhecida excelncia, com uma estrutura
laboratorial nica na regio, sobretudo em matria de anlise de
Dioxinas e Furanos.
No tocante s provises relacionadas a financiamento, o
artigo 13 estabelece que os pases desenvolvidos devero disponibilizar
recursos financeiros novos e adicionais para permitir que pases em
desenvolvimento cubram os custos incrementais de medidas adotadas
para atender s obrigaes decorrentes do instrumento. Ao reconhecer
que o desenvolvimento e a erradicao da pobreza so as prioridades
primordiais e absolutas dessas naes, o referido artigo frisa que
a abrangncia da implementao de suas obrigaes no mbito da
Conveno depender do efetivo cumprimento dos compromissos
assumidos pelas naes desenvolvidas em matria de recursos
financeiros, assistncia tcnica e transferncia de tecnologia. Para
tanto, estabeleceu-se, sob a autoridade e a orientao da Conferncia
86
das Partes, um mecanismo provedor de recursos financeiros

adequados e sustentveis a esses pases. Explicitou-se, tambm, que
seu funcionamento poderia ser confiado a uma ou a vrias entidades,
inclusive a entidades internacionais existentes, de acordo com deciso
da Conferncia das Partes, a quem o mecanismo dever prestar contas
regularmente. Por sua vez, o artigo 14 determinou que a estrutura
institucional do GEF assumiria, de forma interina, a condio de
principal entidade encarregada das operaes do mecanismo at a
Conferncia das Partes decidir de outra forma.
A discusso sobre a adequabilidade do mecanismo financeiro
da Conveno tem se revelado um dos assuntos mais polmicos das
ltimas reunies. De acordo com o artigo 13, pargrafo 8, a COP
dever revisar periodicamente a efetividade do mecanismo vigente, de
modo a elaborar recomendaes para assegurar que as necessidades
das partes sejam financiadas de modo adequado e sustentvel. Por
ocasio da COP-4, o relatrio de avaliao das necessidades de pases
em desenvolvimento para implementar as provises da Conveno, ao
longo do perodo 2010-2014, apontou estimativas da ordem de 4,5
bilhes de dlares, levando-se em conta apenas medidas relacionadas
dzia suja de POPs130. Trata-se de um contraste significativo em relao
aos 360 milhes de dlares alocados pelo GEF ao longo do perodo
2001-2009. Por essa razo, durante a COP-4, aproveitando-se do fato
de estarem em curso as negociaes para o quinto preenchimento do
GEF, os pases em desenvolvimento pressionaram por uma sinalizao
ao Fundo sobre a necessidade de maior financiamento da janela de
POPs, de forma a contemplar as obrigaes adicionais decorrentes da
incluso de novas substncias qumicas no escopo da Conveno.
Nos debates sobre a reviso do mecanismo financeiro, o Brasil
procura pautar sua atuao pela estrita observncia do disposto no
artigo 13, que determina caber aos pases desenvolvidos explorar
130 STOCKHOLM CONVENTION. COP-4 (2009). Working Document Unep/POPs/COP-4/27.
87
os meios para apoiar financeiramente a Conveno, inclusive por

intermdio da proviso de recursos novos e adicionais. Nesse sentido, o
pas costuma reafirmar que, apesar de ter representado um importante
avano, a designao do GEF como mecanismo de financiamento
interino da Conveno no foi suficiente para atender as expectativas
dos pases em desenvolvimento. Por outro lado, a posio brasileira
de prudncia e cautela quanto s iniciativas de recomendar ao GEF
aumentos substanciais na parcela de recursos alocados janela de
POPs. Isso porque no interessa ao pas que tal medida se efetue em
prejuzo de outras importantes janelas de financiamento, como a da
biodiversidade ou a da mudana climtica, que tambm carecem de
recursos em nveis adequados. nessa perspectiva, portanto, que
o Brasil defende, como soluo estrutural para as deficincias de
financiamento, o estabelecimento de um novo mecanismo dedicado.
Em linhas gerais, possvel concluir que a Conveno de
Estocolmo constitui, de longe, o mais restritivo dos trs acordos
multilaterais de segurana qumica, seja pelo fato de envolver medidas
de proibio e eliminao, seja por abordar o ciclo de vida completo
das substncias qumicas que regula. Ao mesmo tempo, trata-se de
um instrumento cuja implementao de interesse prioritrio dos
pases desenvolvidos, que no podem equacionar o problema dos POPs
sem a devida cooperao dos pases em desenvolvimento, por conta
do carter global dos impactos envolvidos. A natureza eminentemente
democrtica dos efeitos adversos desse gnero de poluentes acabou
aumentando o poder de barganha dos pases em desenvolvimento, que
puderam lograr, assim, conquistas inditas para os padres dos acordos
multilaterais de segurana qumica. A disposio para uma maior
flexibilidade do mundo desenvolvido consubstanciou-se na aceitao,
por exemplo, da meno explcita ao princpio das responsabilidades
comuns, porm diferenciadas, bem como do estabelecimento de
mecanismo financeiro para provimento de recursos novos e adicionais.
Ainda prematura uma especulao sobre a efetividade do instrumento
88
de Estocolmo, mas parece claro que o nvel de ambio refletido nas

provises do Acordo dificilmente poder ser atingido sem que se
reconsidere o patamar de recursos financeiros alocados pelo GEF.
1.5. Consideraes sobre a efetividade
Regimes e demais instituies internacionais costumam variar

significativamente em termos de efetividade131. Alguns no conseguem
ultrapassar o plano retrico e discursivo e causar impactos reais sobre
o comportamento dos atores, ao passo que outros conduzem a prticas
sociais cujo descumprimento apresenta custos considerveis, mesmo
para os Estados mais influentes do sistema internacional. Para ser
efetivo, o regime internacional deve ter um papel significativo no
equacionamento, ou ao menos na mitigao, do problema que motivou
sua gnese. O regime de oznio, por exemplo, considerado um dos
mais bem-sucedidos casos de construo de instituies internacionais
para lidar com problemas ambientais de natureza global, pois, em
pouco mais de vinte anos de existncia, ele tem cumprindo e at
antecipado suas metas de eliminao da produo e do consumo
de substncias destruidoras da camada de oznio (SDO). J o regime de
segurana qumica passa por grandes e crescentes dificuldades para
atingir seus objetivos, sendo comumente apontado como um regime
internacional de baixssima efetividade132.
131 Como na maioria dos conceitos em cincias sociais, o termo efetividade pode contemplar inmeros significados.
Aqui se toma emprestada a definio de Underdal, para quem um regime possa ser considerado efetivo quando
desempenha de modo exitoso determinadas funes e/ou solucione os problemas que motivaram sua criao.
UNDERDAL, Arild. One Question, Two Answers. In: MILES, Edward, et al. Environmental Regime Effectiveness:
Confronting Theory with Evidence. Cambridge, Massachusetts; London, England: MIT Press, p. 3-45.
132 Ainda que a natureza dos problemas enfrentados por ambos seja diferente, tanto o regime de oznio como o
regime de segurana qumica foram criados para lidar com problemas causados pelo uso de produtos qumicos.
No entanto, os dois seguiram trajetrias distintas, com apresentao de diferentes nveis de efetividade. Nesse
sentido, a comparao entre ambos afigura-se uma interessante forma de refletir sobre as causas estruturais da
baixa efetividade do regime de segurana qumica. Essa reflexo foi feita por Ciro Marques Russo, cujo trabalho
serviu de inspirao para muitos dos argumentos e passagens presentes nesta tese. RUSSO, Ciro Marques.
Analisando a efetividade de regimes internacionais: os casos dos regimes internacionais de oznio e de segurana
qumica. Dissertao (Mestrado) - Instituto Rio Branco, Braslia, 2009.
89
Os fatores capazes de influir na efetividade de regimes

internacionais so diversos. Existem, primeiramente, os de natureza
exgena, que podem ser entendidos como as condies sociais,
econmicas e polticas dentro das quais funcionam os regimes
internacionais, como a distribuio de poder no sistema internacional.
A estrutura e as circunstncias nacionais e internacionais que cercam a
produo, o consumo e a comercializao das substncias qumicas, por
exemplo, exercem uma inegvel influncia sobre as possibilidades de
xitos e de reveses no regime de segurana qumica. Outro importante
elemento externo refere-se a sua abrangncia e representatividade,
o que, no caso do regime de segurana qumica, nos remete ao fato
de que os Estados Unidos maior produtor mundial de qumicos
e resduos no fazem parte de nenhum de seus trs principais
instrumentos constitutivos. Sem menosprezar a relevncia desse
gnero de fatores, acredita-se que valha mais pena, aqui, examinar
brevemente determinados fatores endgenos, que parecem mais teis
e profcuos do ponto de vista daqueles que exercem o ofcio poltico
diplomtico133.
Um primeiro fator endgeno a ser considerado refere-se ao
desenho institucional de um regime, que pode assumir a forma de
conveno-quadro ou de instrumento regulatrio. No primeiro caso, o
Acordo define princpios e objetivos gerais para que, posteriormente,
seja possvel negociar protocolos contendo medidas de controle
especficas. Esse modelo normalmente utilizado para forjar, em
um maior horizonte de tempo, as condies para o entendimento
comum sobre o problema. Com isso, postergam-se compromissos
mais ambiciosos sobre temas de difcil negociao, mas sem perd
los de vista. Por sua vez, o modelo de instrumento regulatrio ,
geralmente, adotado para lidar com uma faceta especfica de um
133 Ainda que o conhecimento sobre os fatores exgenos auxiliem na avaliao das possibilidades e chances de xito de
negociaes no mbito de regimes especficos, eles apresentam-se mais difceis de serem moldados e controlados
por negociadores individuais.
90
determinado problema ambiental. Nesse caso, as medidas de controle

acabam includas no prprio texto do Acordo e, quase sempre, esto
acompanhadas de anexos tcnicos. Essa abordagem fragmentada tem
a vantagem de assegurar maior concentrao de foco e energia sobre
os problemas mais graves, evitando, assim, os riscos relacionados
tentativa de solucionar vrios temas complexos ao mesmo tempo.
Por outro lado, desafios relacionados cooperao e coordenao
de diferentes instrumentos podem gerar duplicao de esforos e
criar dificuldades adicionais para a aplicao de sistemas regulatrios
complexos em certos pases em desenvolvimento.
O regime de segurana qumica caracterizado pela adoo de trs
instrumentos regulatrios independentes. As Convenes de Basileia, de
Roterd e de Estocolmo j foram negociadas com medidas de controle
especficas, incluindo anexos tcnicos que detalham os procedimentos
a serem seguidos para a identificao de substncias perigosas e a
aplicao das suas respectivas provises. Esses instrumentos oferecem
trs conjuntos separados de princpios, normas e procedimentos
razoavelmente compatveis entre si, mas que foram criados para
controlar diferentes categorias de substncias, sob variadas formas,
tomando em conta distintos estgios do seu ciclo de vida. A Conveno
de Basileia, cujo escopo de aplicao infinitamente mais abrangente
do que o das demais, tem seu enfoque circunscrito ao controle do
movimento e ao estgio final do ciclo de vida da substncia, isto ,
dos resduos. A Conveno de Roterd, de carter eminentemente
procedimental, versa sobre o comrcio de determinadas substncias
qumicas e de certos agrotxicos, sem incidir sobre a sua produo nem
a sua destinao. A Conveno de Estocolmo, por outro lado, a nica
que prope tratamento abrangente do ciclo de vida das substncias
qumicas sob seu controle, apesar de lidar com uma classe muito
restrita de poluentes.
Mecanismos de cumprimento costumam representar outro
importante elemento definidor da trajetria dos regimes ambientais
91
internacionais. Por operarem na interface entre consideraes

polticas e jurdicas, sua efetividade depende, sobretudo, do equilbrio
entre a acomodao de fatores polticos no tratamento de casos
de no cumprimento, de um lado, e a compatibilidade das medidas
adotadas com as regras e os princpios bsicos do regime, de forma
a conferir credibilidade ao mecanismo de cumprimento, de outro.
Geralmente, para explicar os nveis de cumprimento alcanados,
recorre-se a duas abordagens complementares, que podem revelar
se igualmente oportunas, a depender do tipo de atitudes que resulta
em uma situao de no cumprimento. A primeira enfatiza caminhos
institucionais baseados em mecanismos de facilitao (desenvolvimento
de capacidades, construo de legitimidade, etc.). A segunda estipula
sanes coercitivas como meios legtimos de se gerar cumprimento.
A abordagem punitiva ser mais adequada para lidar com fontes de
no cumprimento relacionadas a comportamentos deliberadamente
oportunistas, ao passo que o enfoque de facilitao poder ser mais
efetivo para o tratamento de fontes relativas a normas consideradas
impraticveis em funo da falta de capacidade do pas que tem a
obrigao de implement-las.
Apenas a Conveno de Basileia conta com mecanismo de
cumprimento, apesar de tambm ser a nica que no possui proviso
nesse sentido. Em que pese sua natureza facilitadora, o mecanismo
estabelecido pela Basileia peca pela falta de mandato e de meios para
oferecer assistncias tcnica e financeira, podendo, quando muito,
prover orientaes sobre acesso. As Convenes de Roterd e de
Estocolmo, por sua vez, que possuem provises especficas sobre a
necessidade do estabelecimento desse tipo de mecanismo, enfrentam
srias dificuldades para lograr o consenso para sua adoo, justamente
por causa de divergncias quanto ao esprito do mecanismo e das
medidas disponveis para a atuao dos futuros comits. Os pases
desenvolvidos tendem a defender a criao do mecanismo de
cumprimento como requisito indispensvel para a efetividade do
92
regime, ao passo que os pases em desenvolvimento no demonstram

pressa em concluir um arranjo institucional de monitoramento
destitudo de provises para apoio implementao. O impasse
poltico a que chegou a questo dos mecanismos de cumprimento
no mbito das Convenes de Roterd e de Estocolmo dificilmente
poder ser superado sem a introduo de ingredientes que permitam
incrementar o nvel de confiana entre as partes.
Tendo em vista que regimes ambientais so criados para lidar com
problemas normalmente complexos e caracterizados por alta incerteza,
a produo de conhecimento cientfico consensual e sua relao com as
decises polticas tomadas tambm assumem particular importncia
para a avaliao da efetividade. Na etapa inicial de um regime, Estados
membros normalmente possuem entendimento limitado sobre as
causas e os efeitos de problemas ambientais, o que aumenta o interesse
por atividades programticas destinadas produo de conhecimento
cientfico. Embasando o fomento de tais atividades, est a convico de
que certo grau de concordncia sobre questes cientficas pode tornar
mais fcil o consenso poltico sobre como mover o regime na direo
certa. Entretanto, como o prprio conhecimento cientfico costuma
ser poltica e socialmente construdo, um dos principais desafios
remete ao equilbrio entre a integridade cientfica e a capacidade de
resposta poltica sobre o saber produzido. Uma das possveis maneiras
de se atingir essa meta criar rgos que operem na interface entre a
cincia e a poltica, com o objetivo de promover uma maior integrao
e comunicabilidade entre essas duas instncias.
No regime de segurana qumica, destaca-se a criao de vrios
desses rgos subsidirios de assessoramento tcnico e cientfico134.
A interface entre cincia e poltica na Conveno de Roterd sofre,
134 A Conveno de Basileia criou o TWG para elaborar os guias tcnicos, que depois foi integrado ao OEWG. As
Convenes de Roterd e de Estocolmo estabeleceram comits de reviso cientfica com a finalidade de analisar a
listagem de novas substncias em seus respectivos Anexos. Esta ltima tambm recorreu a rgos subsidirios de
carter ad hoc para assessoramento cientfico sobre questes especficas, a exemplo do Grupo de Especialistas sobre
Melhores Tecnologias Disponveis e Melhores Prticas Ambientais, concebido para oferecer informaes tcnicas
sobre como evitar emisses de Dioxina para a atmosfera.
93
contudo, questionamento pela falta de consenso poltico em relao

listagem de uma nica substncia, o Amianto Crisotila, cuja incluso
no Anexo III vem sendo recomendada pelo CRC h muito tempo. Outra
fonte comum de reparos aos rgos tcnicos do regime de qumicos
a falta de representatividade de suas atividades. Em especial, aponta
se a necessidade de assegurar uma participao mais efetiva de
pases em desenvolvimento nesses rgos, de forma que as avaliaes
tcnicas e cientficas do regime reflitam suas necessidades especiais
e particularidades locais. Caso contrrio, a interface entre cincia e
poltica poderia ser percebida como puro meio de favorecimento de
interesses particulares, normalmente alinhados s indstrias dos
pases desenvolvidos. De certo modo, o que acontece com os dois
projetos de parcerias pblico-privadas da Conveno de Basileia,
cujos Grupos de Trabalho esto encarregados de desenvolver os guias
tcnicos. Por no terem previsto apoio participao dos pases em
desenvolvimento, ambos acabaram totalmente dominados pelo
interesse de naes desenvolvidas e do setor industrial.
Procedimentos de tomada de deciso constituem outro fator
interno de possvel incidncia sobre a efetividade dos regimes. Em geral,
utilizam-se trs regras principais de deciso: unanimidade, consenso
e votao por maioria. No que tange s vantagens e s desvantagens
de cada uma delas, a necessidade de respostas rpidas a novos desafios
parece militar a favor de procedimentos de tomada de deciso por voto
majoritrio. Os resultados podem, todavia, experimentar problemas de
legitimidade. Por sua vez, processos baseados no consenso apresentam
a vantagem de fortalecer o sentimento comum entre os participantes,
contribuindo para a construo de uma conscincia de comunidade.
Adicionalmente, podem representar importante fator de proteo
de Estados mais dependentes, tornando o processo de construo de
um direito internacional mais inclusivo. Em contrapartida, a regra do
consenso tende a camuflar desacordos substantivos, especialmente
nos episdios em que a presidncia das reunies e dos Grupos de
94
Trabalho empurra a adoo de pacotes de acordo forado, ou mesmo

nos estgios finais das COPs, quando as decises so alcanadas em
vrios grupos de contato, que raramente contam com participao
equilibrada.
O regime de segurana qumica confere, nitidamente, um
peso maior ao consenso, procurando justificar os poucos casos de
votao como condutas excepcionais, utilizados apenas como ltimo
recurso, depois de esgotados todos os esforos para a obteno de
concordncia. As trs Convenes estabelecem mecanismo de votao,
sobretudo para o tratamento de questes procedimentais. Apenas a
Conveno de Basileia prev votao para questes substantivas, quase
sempre, como uma medida atpica regra geral de acordo. Na prtica,
contudo, ela nunca ocorreu, com as partes manifestando preferncia
por reinserir, na agenda de reunies posteriores, o tratamento de
questes que no foram objeto de concordncia. Tanto o comit de
reviso de Roterd, como o de Estocolmo admitem o procedimento
de votao em ltimo caso para decidir sobre a listagem de uma nova
substncia. Geralmente, os pases em desenvolvimento costumam se
mostrar consideravelmente mais estridentes na defesa da manuteno
do consenso como base de qualquer deciso em matria de segurana
qumica.
A proviso de assistncias tcnica e financeira para auxiliar
Estados-membros na execuo de suas obrigaes representa, indu
bitavelmente, um dos principais outputs dos regimes internacionais,
por variados motivos. preciso reconhecer, em primeiro lugar, que
a consecuo de objetivos de todo regime internacional ambiental
acarreta dispndios financeiros particularmente onerosos para os
pases em desenvolvimento. Alm da necessidade de apoio tcnico e
financeiro para finalidades de implementao, esses pases tambm
enfrentam dificuldades para assegurar sua participao em reunies
internacionais. Adicionalmente, acordos multilaterais ambientais
necessitam de meios para sustentar a operao de seus respectivos
Secretariados e programas de trabalho. De modo geral, recursos
financeiros costumam ser angariados por intermdio da criao de
fundos fiducirios patrocinados pelas partes, bem como de fundos
voluntrios formados para receber contribuies para objetivos
95
especficos (earmarked contributions). O provimento de recursos

pode ser efetuado, ainda, por mecanismos financeiros multilaterais
que trabalhem com variadas reas focais, como o caso do GEF, ou
mediante a criao de mecanismos financeiros dedicados, como o Fundo
Multilateral do Protocolo de Montreal (MLF). Os ltimos apresentam
maior capacidade para a proviso de recursos financeiros do que os
fundos fiducirios custeados pelo oramento de uma Conveno,
revelando-se incomparavelmente mais sustentveis e previsveis do
que os fundos de natureza voluntria. No sem motivo, portanto, que
os acordos ambientais que se valem apenas de fundos voluntrios
enfrentam maiores dificuldades para arcar com as necessidades de
assistncia tcnica em pases em desenvolvimento.
As trs principais Convenes de segurana qumica seguem
a tendncia da maioria dos acordos ambientais ao estabelecer dois
tipos de fundos fiducirios: (1) o geral, relativo ao apoio operacional
da Conveno e custeado pelos aportes obrigatrios das partes; e
(2) o especial, que de natureza voluntria e se destina a patrocinar
atividades adicionais. Apenas a Conveno de Estocolmo conta com
o privilgio do apoio adicional de um mecanismo financeiro, operado
interinamente pelo GEF. No caso da Conveno de Roterd, h
quem considere que suas provises genricas de assistncias tcnica
e financeira foram um retrocesso em relao s provises mais
detalhadas que existiam no regime de PIC voluntrio, especialmente
no mbito dos Guias de Londres135. Por fim, h que se considerar a
delicada situao oramentria da Conveno de Basileia, que passou
a enfrentar dificuldades ainda maiores depois da entrada em vigor dos
outros dois instrumentos, por causa da diminuio das contribuies
voluntrias de pases doadores, que redirecionaram recursos para os
instrumentos de segurana qumica de seu interesse.
Sem descurar do papel que os demais fatores possam vir a
desempenhar na questo da efetividade do regime de segurana
135 COWLING, op. cit., p. 102 e 106.
96
qumica, acredita-se que a escassez dos meios de implementao

constitui a principal causa estrutural do dficit de implantao de
seus instrumentos constitutivos. A governana sobre o problema
representado pela produo, o uso, a comercializao e o depsito de
substncias qumicas requer nveis de capacidade dificilmente atingveis
nos pases em desenvolvimento, que possuem outras prioridades de
investimentos. Nesse sentido, afigura-se irrealista a ideia de que as
medidas e as obrigaes estipuladas pelas Convenes possam ser
efetivadas coercitivamente, sem a previso de apoio tcnico e financeiro
adequado. Para alm dos aspectos de suporte capacidade dos pases
em desenvolvimento, as provises de assistncias tcnica e financeira
representam um elemento catalisador da confiana necessria para
contornar a lgica do confronto Norte-Sul e, subsequentemente, mover
o regime e seus instrumentos constitutivos na direo da consecuo
de seus objetivos. No parece ser essa, entretanto, a viso daqueles
que, em uma estratgia aparentemente diversionista, preferem
advogar no sentido de transformar a natureza fragmentria do regime
de segurana qumica com base em iniciativas de sinergias.
97
Captulo 2
A era das transformaes: da cooperao e
coordenao s sinergias
Em uma poca em que parecia em voga a defesa de reformas nos

principais foros e organismos polticos internacionais, o regime de
segurana qumica reunia todas as condies propcias para tornar-se
laboratrio de experincias de agncias e atores que acreditavam ser
possvel revigorar a agenda ambiental mediante aes voltadas para o
aumento de coerncia e efetividade de suas estruturas institucionais.
Alm de ter os seus respectivos secretariados confiados ao PNUMA
e sediados na mesma cidade, as Convenes de Basileia, Roterd e
Estocolmo ofereciam trs conjuntos de princpios, normas, objetivos
e procedimentos razoavelmente compatveis entre si. Adicionalmente,
o regime notabilizava-se pelos seus baixos ndices de efetividade e sua
reduzida visibilidade, o que o tornava mais receptivo ao discurso da
transformao. Nessas condies, at compreensvel que o PNUMA e
os demais paladinos das reformas ambientais tenham identificado, no
regime de segurana qumica, uma oportunidade mpar para por em
prtica seu iderio de mudana.
O interesse pela transformao do regime de segurana qumica
despontou e consolidou-se, primeiramente, em documentos e debates
auspiciados pelo PNUMA, no rastro das propostas de reforma da ONU
99
apresentadas s vsperas do novo milnio. Em um segundo momento,

a tendncia de combate fragmentao traduziu-se na negociao
de um marco poltico voluntrio capaz de conferir coerncia
multiplicidade de iniciativas e atividades conduzidas na rea de
qumicos de resduos. Uma vez adotada a SAICM, observou-se, em
2006, o lanamento do processo de cooperao e coordenao entre as
Convenes de Basileia, Roterd e Estocolmo, com a criao do AHJWG
encarregado de formular recomendaes nos nveis administrativo e
programtico. Tais recomendaes, depois de haverem sido adotadas
pelas respectivas Conferncias das Partes, foram submetidas, em
fevereiro de 2010, considerao da EXCOPs. O objetivo dessa reunio
sem precedentes era o de avaliar os primeiros resultados e decidir
sobre o futuro do referido processo. Em 2011, uma nova rodada de
Conferncia das Partes acordou sobre os prximos passos. O presente
captulo apresenta a crnica desse audacioso projeto de mudanas que
se abateu sobre o regime de segurana qumica.
2.1. As razes da mudana
A busca de maior coerncia e sinergias entre as atividades

associadas ao controle de substncias qumicas contempornea
do mpeto reformista que tomou conta das Naes Unidas a partir do
final da dcada de noventa. Em relatrio submetido considerao
da LI AGNU, intitulado Renewing the United Nations: A Programme for
Reform, de 1997, o ento Secretrio-Geral Kofi Annan apresentou o
que ele acreditava ser o mais completo e audacioso projeto de reforma
da histria da ONU136. Na avaliao do novo SGNU, a Organizao
precisava ser reestruturada para melhor responder s expectativas
da comunidade internacional. Nessas condies, propunha aes e
136 GENERAL ASSEMBLY OF THE UNITED NATIONS. Document A/51/950, 14 jul. 1992. Disponvel
em: <http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A%2F51%2F950&Submit=Search&Lang=E>. Acesso em:
13 dez. 2012.
100
recomendaes sobre amplo espectro de temas da Organizao (paz,

segurana e desarmamento; cooperao para o desenvolvimento;
direitos humanos, etc.). Sobre o meio ambiente, o referido documento
asseverou que, dentre os desafios do novo sculo, none will be more
formidable or pervasive as the attainment of a sustainable equilibrium
between economic growth, poverty reduction, social equity and
the protection of Earths resources, commons and life-support
systems137. Sem deixar de reconhecer como desapontadora a resposta
da comunidade internacional necessidade de recursos financeiros
novos e adicionais para apoiar os pases em desenvolvimento138, o
SGNU louvou o papel e as conquistas do PNUMA na sua condio de
voz ambiental do sistema ONU, antecipando sua inteno de explorar
medidas visando a seu fortalecimento e a sua reestruturao139.
Para apoiar a formulao de diagnsticos e propostas nesse
sentido, o SGNU estabeleceu, no ano seguinte, sob a presidncia do
DE/PNUMA, uma Fora-Tarefa sobre Meio Ambiente e Assentamentos
Humanos, composta de vinte e uma personalidades egressas do
universo multilateral de meio ambiente140. De acordo com os seus
termos de referncia, a FT deveria avaliar a eficcia e a efetividade dos
arranjos e das estruturas existentes, a fim de recomendar mudanas
que pudessem racionalizar as atividades ambientais no mbito global,
tomando em conta o PNUMA como a autoridade central para
os temas de meio ambiente141. Como no poderia deixar de ser, os

140 Sob a presidncia de Klaus Toepfer, a composio da Fora-Tarefa contemplou desde autoridades governamentais
at representantes de ONGs, passando por graduados funcionrios da ONU: Maurice Strong (SecretrioGeral das
conferncias ambientais de Estocolmo e do Rio de Janeiro); John Ash (Representante Permanente de Antgua e
Barbuda em NY e atual presidente da mesa diretora da PrepCom da Rio+20); Julia Marton-Lefevre (atual diretora-
geral da IUCN); Martin Khor (atual diretor do South Centre); e Mostafa K. Tolba (ex-DE/PNUMA). A Fora-Tarefa
reuniu-se quatro vezes ao longo de 1998 e foi secretariada por Per Bakken (futuro chefe do Setor de Qumicos do
PNUMA).
141 GENERAL ASSEMBLY OF THE UNITED NATIONS. Report of the United Nations Task Force on Environment and
Human Settlements. Document A/53/463, 6 out. 1998. Disponvel em:<http://www.un.org/ga>. Acesso em:
13 dez. 2011.
101
resultados foram taxativos quanto necessidade de suprir as lacunas

do sistema ONU mediante o fortalecimento da posio do PNUMA:
The Task Force considers that the United Nations system needs a
strong and respected UNEP as its leading environmental organization.
For this purpose, UNEP needs to be given adequate financial, staff and
information capacities. (). The Task Forces review of existing United
Nations structures and arrangements in the field of environment and
human settlements, (), has revealed that current United Nations
activities are characterized by substantial overlaps, unrecognized
linkages and gaps. These flaws are basic and pervasive. They prevent
the United Nations system from using its scarce resources to best
advantage in addressing problems that are crucial to the human
future; harm the credibility and weight of the United Nations in
the environmental arena; and damage the United Nations working
relationship with its partners in and outside of Government142.
As recomendaes emanadas da FT pareciam indicar que o

objetivo era, na realidade, o de construir uma plataforma de legitimao
sobre a qual o PNUMA pudesse edificar o seu projeto de reinsero
no mbito da arquitetura institucional de meio ambiente. Basta ver
que pelo menos dois importantes marcos de inflexo da evoluo
institucional do PNUMA tiveram origem nas propostas emanadas
da FT, quais sejam: o Grupo de Gesto Ambiental (EMG), que passou
a reunir, sob a presidncia do DE/PNUMA, as principais entidades
onuseanas envolvidas com o tema de meio ambiente e o Foro Global
de Ministros de Meio Ambiente (GMEF), que se tornou o principal
mecanismo de orientao poltica para a agenda mundial do meio
ambiente143. Para alm desses ingredientes relativos ao debate da
governana ambiental internacional, que sero retomados no captulo
142 Ibidem, pargrafos 19 e 20.

143 Ibidem, pargrafo 25. De acordo com a FT, o EMG teria por objetivo promover ao conjunta e coordenao
efetiva em torno de certos temas-chaves pinados da agenda ambiental internacional. Para tanto, poderia formar
grupos de trabalhos provisrios, compostos de representantes das principais instituies (secretariados inclusive)
envolvidas com determinado cluster temtico, com vistas ao rpido equacionamento dos problemas atinentes.
102
seguinte, o importante realar aqui que o relatrio da FT continha,

igualmente, elementos que acabariam por embasar as crticas ao carter
fragmentado e disperso vigente no universo dos acordos multilaterais
ambientais:
The creation of a large number of legally binding instruments in areas

of environmental concern has been a major success of the international
community. However, as a result of decisions by Governments, the
secretariats of environmental and environment-related conventions have
been located in diverse geographic locations, with little regard to the
functional relationships among conventions. That dispersal has resulted in
loss of efficiency because of inability to take advantage of synergies among
conventions and substantial costs through loss of economies of scale and
fragmentation of administrative, conference and infrastructure services.
The period after UNCED led to a significant increase in activities
related to environmental and environment-related conventions, and
the number of international meetings of relevant treaty bodies has
increased significantly. This has created additional burdens, especially
for ministers. Bearing in mind that the main policy decisions under
conventions are taken by their respective conferences of parties, which are
autonomous bodies, strengthening of the linkages between conventions
with a view to achieving synergies and multiple benefits and promoting
coherence of policies and actions should be a long-term strategic goal of the
international community144.
Os vnculos e relaes entre os acordos ambientais multilaterais

ensejaram captulo parte no referido relatrio. Persuadida de que a
proliferao e a disperso geogrficas das convenes resultavam em
perda de eficincia, a FT recomendou que, independente da integrao
dos secretariados no trabalho do EGM, o DE/PNUMA deveria seguir
com a prtica de organizar reunies conjuntas com os secretrios
executivos das convenes. Deste modo, era possvel assegurar que os
144 Ibidem, pargrafo 29, grifo nosso.
103
programas de trabalho estabelecidos pelos distintos rgos decisrios

guardassem complementaridade, cobrissem lacunas, evitassem
duplicaes e sobreposies e tirassem proveito de sinergias. Tal
abordagem poderia ser complementada pela realizao de consultas
regulares entre os presidentes do CA/PNUMA e de diferentes
Conferncias das Partes (em presena dos respectivos secretariados),
a fim de identificar temas e atividades transversais a seus respectivos
programas de trabalho. No entanto, para efeitos da consecuo
do objetivo estratgico de estreitamento dos vnculos entre as
Convenes, nenhuma das recomendaes pregressas equiparava-se
quela que preconizava o enfrentamento da questo da disperso dos
secretariados:
Concerned about the operational efficiencies and costs arising from

the geographical dispersal of convention secretariats, the Task Force
recommends that the Secretary-General, through the Executive
Director of UNEP, invite Governments and Conferences of Parties
to consider the implications of this trend and ways to overcome the
resulting problems. Every effort should be made to co-locate new
conventions with other conventions in the same functional cluster
(for example, biological resources, chemicals/waste, marine pollution)
and with institutions with which they have a particular affinity. With
respect to existing conventions, approaches should include promoting
cooperation among the secretariats within each cluster with a view to their
eventual co-location and possible fusion into a single secretariat, and, in
the longer term, should include the negotiation of umbrella conventions
covering each cluster145.
Em geral, os resultados emanados da FT foram acolhidos

favoravelmente pela LIII AGNU, que resolveu tomar nota do relatrio
e aceitar parcialmente suas recomendaes146. Alm de ter acatado
145 Ibidem, pargrafo 31, recomendao 2 (d), grifo nosso.

146 GENERAL ASSEMBLY OF THE UNITED NATIONS. Resolution A/RES/53/242, 28 jul. 1999. Disponvel em:
<http://www.un.org/documents/resga.htm>. Acesso em: 13 dez. 2011.
104
as propostas de estabelecimento do EMG e do GMEF147, ela acabou

avalizando a ideia de que seria desejvel reduzir a fragmentao das
atividades e instituies ambientais do sistema, o que certamente
permitiu ao PNUMA e aliados especular acerca dos prximos passos.
No obstante, ao abordar o tpico sobre o estreitamento dos vnculos
e laos da coordenao entre as convenes ambientais, a LIII AGNU
teve o cuidado de qualificar o apoio estendido s recomendaes da
FT, as quais deveriam ser implementadas with full respect for the
status of the respective convention secretariats and the autonomous
decision-making prerogatives of the conferences of the parties to the
conventions concerned148. Nada que representasse obstculo para
que fosse levada a cabo a iniciativa de promover um projeto-piloto de
sinergias no cluster de qumicos e resduos.
A questo do aumento da coerncia e das sinergias entre as
atividades e os instrumentos internacionais de segurana qumica foi
abordada pelo CA/PNUMA em seguidas ocasies. A primeira delas
ocorreu em sua 19 Sesso Regular, realizada em fevereiro de 1997, em
seguimento a recomendao formulada por um grupo de especialistas
que se havia reunido a fim de estudar medidas de reduo de riscos
associados a certo nmero de substncias qumicas. Naquela ocasio,
o referido grupo havia registrado a existncia de uma proposta
de criao de um mecanismo internacional para o gerenciamento de
substncias qumicas e convidado o DE/PNUMA a colher as opinies
dos governos sobre o assunto. Enquanto certos governos apoiaram
o conceito de um mecanismo jurdico integrado e abrangente, com a
defesa de aes imediatas a esse respeito, outros opinaram tratar-se
de uma iniciativa, no mnimo, prematura. Em meio aos diferentes
pontos de vista, foi possvel, contudo, coincidir sobre trs objetivos
que estariam por trs da proposta: aumento da eficincia, economia
de recursos e aperfeioamento da coordenao. O problema parecia
147 Ibidem, pargrafo operativo 6.

105
residir na definio sobre qual o caminho a ser seguido para lograr

tais objetivos.
Na deciso adotada pelo CA/PNUMA, determinou-se a preparao
de relatrio com opes para aumentar a eficincia e coerncia
na rea de qumicos e resduos, a fim de informar discusso mais
aprofundada na prxima sesso regular149. De acordo com a referida
deciso, o documento encomendado ao DE/PNUMA deveria atender
a quatro requisitos bsicos: (a) delinear opes administrativas
e jurdicas; (b) pesar as vantagens e desvantagens de cada uma das
alternativas cogitadas, seja em termos de seus possveis benefcios
ambientais, quanto em seus aspectos organizacionais e administrativos;
(c) oferecer um panorama sobre as funes e as responsabilidades
dos instrumentos jurdicos e organizaes existentes e (d) tomar em
conta a capacidade dos pases em desenvolvimento e de economia
em transio. O DE/PNUMA subdelegou a preparao do relatrio
a um consultor independente, que teve o mrito de no subestimar a
complexidade da tarefa:
There is considerable difficulty in analyzing the relationships,

potential overlaps, and possibilities for enhanced coherence among all
of these instruments, organizations and programmes. Even though
the common element is chemicals management, the activities being
considered involve different aspects of chemicals testing, assessment,
management throughout the lifecycle of chemicals from storage,
transport, use and disposal including pollution of different media.
The activities may address individual chemicals, a specified group
of chemicals or chemicals in general and may include industrial,
agricultural and/or consumer chemicals. The activities are designed
to protect human health, avoid pollution, and/or protect ecosystems
and often have additional objectives such as reducing burdens on
governments, avoiding trade distortions, and facilitating economic
149 UNITED NATIONS ENVIRONMENT PROGRAMME. Governing Council. 19th Regular Session (1997) Decision
19/13, Disponvel em: <http://www.unep.org>. Acesso em: 13 dez. 2012.
106
development. In addition, these activities involve a number of types of

outputs including legally binding agreements, voluntary agreements,
development of technical materials and policy guidance, and various
types mechanisms for improving access to information, sharing of
experience, education and training150.
O documento reconheceu haver apoio inconteste ao conceito de

coerncia e eficincia entre as atividades, instrumentos e instituies
de segurana qumica151. Dentre os objetivos por trs do conceito,
figuravam variadas necessidades, tais como a de: i) assegurar a
otimizao dos limitados recursos; ii) evitar as inconsistncias e
a duplicao de esforos e atividades; iii) reduzir o fardo sobre os
governos; iv) identificar os projetos prioritrios; v) adotar programas de
atividades conjuntas; (vi) evitar conflito entre objetivos ou requisitos;
vii) facilitar a transparncia e o intercmbio de experincias. Depois
de resumir as atividades das instituies associadas ao gerenciamento
de produtos qumicos em sua acepo mais ampla, o relatrio admitiu
o avano representado pelos mecanismos e processos de coordenao
criados na esteira da Agenda 21 (como o IFCS e o IOMC), por terem
exercido papel central na identificao de prioridades para a ao dos
governos e das organizaes internacionais152. O sistema conformado
por tais mecanismos no fora capaz de assegurar, entretanto, que
suas recomendaes fossem aprovadas pelos rgos decisrios das
organizaes envolvidas, o que implicava, frequentemente, falta
de recursos e de mandato para assegurar sua implementao. Alm
do mais, havia dificuldades para que os governos coordenassem
internamente suas posies em relao aos variados foros e reunies
multilaterais afins. Ainda assim, os alegados defeitos do sistema
150 UNITED NATIONS ENVIRONMENT PROGRAMME. Governing Council. 21st Regular Session (2001). Document
UNEP/GC.21/INF/20, pargrafo 46. Disponvel em: <http://www.unep.org/gc/gc21>. Acesso em: 13 dez. 2011.
151 Ibidem, p. 3.
152 Ibidem, p. 9, pargrafos 21-23.
107
vigente no impediram que o autor do documento ponderasse sobre

os riscos da mudana:
While it is generally agreed that enhanced coherence and efficiency should

be pursued, as implied in the mandate of the Governing Council, making
administrative, programmatic, structural or other changes to existing
organizations and legal instruments in order to achieve these goals could
inadvertently have adverse consequences in terms of environmental
benefits, costs and effectiveness of programmes. Such changes may
also impact the relationship of the programmes to member states,
particularly in light of the many different parties involved with
chemicals management issues. Furthermore, what might appear to be
overlapping programmes may be justified in certain circumstances in light
of the range and complexity of the issues involved, the different target
audiences, and the nature of the outputs being produced. In considering
the options for enhanced coherence and efficiency, another issue is
which organization is best-placed to take the lead. As indicated above,
the General Assembly has regularly confirmed that UNEP has been,
and continues to be, the principal UN body in the field of environment
and that UNEP is the leading global environmental authority that sets
the global environmental agenda. However, many activities related to
chemicals safety address aspects other than environmental protection,
e.g., agriculture, transport, worker and consumer protection. In any
event, any recommendations by the UNEP Governing Council that
affect non-UNEP organizations or conventions would require the
consent of the relevant conferences of parties or governing bodies153.
Uma vez registradas suas ponderaes e o histrico de mani

festaes em favor do aumento da coerncia e da eficincia no regime
de segurana qumica, o consultor relacionou, no segmento mais
revelador e aguardado do relatrio, o que ele entendia serem as seis
possveis opes para lograr tal objetivo154: (1) a manuteno do
153 Ibidem, p. 15, pargrafos 55-57, grifo nosso.

154 Ibidem, p. 16, pargrafo 59.
108
status quo, com estmulo a medidas voluntrias de aprimoramento

da coordenao; (2) a reviso peridica e coordenada dos mandatos
e dos programas de atividades mais relevantes; (3) a organizao
peridica de reunies conjuntas ou contguas dos rgos decisrios
de convenes e organizaes afins; (4) o estabelecimento de novos
mecanismos de coordenao, ou o aprimoramento dos j existentes;
(5) a relocalizao, ou a fuso, dos secretariados de convenes e/ou
programas afins e (6) o desenvolvimento de um acordo guarda-chuva
para os instrumentos jurdicos existentes.
A opo de manuteno do status quo que no envolveria
mudanas administrativas ou jurdicas formais nas organizaes ou
nos programas existentes oferecia as vantagens da flexibilidade, do
baixo custo e de evitar a interrupo das prioridades e das atividades
em curso. Por outro lado, aes de natureza voluntria no produ
ziriam presso suficiente para que as organizaes visadas lidem com
as preocupaes indicadas, alm de no responder s questes insti
tucionais suscitadas pela FT sobre Meio Ambiente e Assentamentos
Humanos, sobretudo no que respeita disperso dos Secretariados155.
Sobre a alternativa da reviso peridica e coordenada dos
mandatos, a vantagem residiria na disponibilidade de uma ferramenta,
a custos relativamente baixos, para que as convenes e as organizaes
pudessem prevenir potenciais situaes de conflitos ou duplicaes,
tomar decises informadas sobre atividades futuras e identificar
oportunidades de cooperao voluntria. A desvantagem residiria no
fato de que o processo implicaria certa alocao de recursos e do tempo
de cada Secretariado156.
A opo de agendamento de reunies peridicas conjuntas
ou contguas tambm poderia significar reduo de custos para as
organizaes e os Estados-membros, porquanto diminuiria o nmero
total de reunies e possibilitaria, no caso de participaes financiadas,

109
o compartilhamento das despesas de viagem entre as organizaes

envolvidas. Em compensao, haveria que se tomar em conta que
esse tipo de reunio pode acarretar dificuldades logsticas em funo
do envolvimento de dois Secretariados distintos, com diferentes
requisitos administrativos, nos preparativos do evento. Poderia,
ademais, representar fardo adicional para os participantes, que seriam
forados a prepararem-se para duas reunies ao mesmo tempo e a
ausentarem-se de suas atividades rotineiras por perodos longos e
ininterruptos157.
Por sua vez, o estabelecimento de novos mecanismos de coorde
nao, naquele momento, seria desaconselhvel e inoportuno, por uma
importante razo bsica. Novas organizaes ou mecanismos devem,
em princpio, ser evitados, a no ser que resultem em benefcios claros
e significativos. Caso contrrio, podem constituir mera adio de camada
de burocracia sobressalente no sistema, em detrimento de recursos
que estariam melhor aplicados na implementao de programas. Sem
prejuzo da adoo de umas poucas mudanas incrementais, a variante
do aperfeioamento dos mecanismos existentes poderia revelar-se
igualmente prematura, posto que o IFCS e o IOMC contavam com
poucos anos de existncia158.
Sobre a relocalizao ou fuso de Secretariados, que parece ter
sido uma das principais motivaes por trs do documento, o consultor
recordou que o relatrio FT sobre Meio Ambiente e Assentamentos
Humanos descreveu as ineficincias e os custos operacionais
decorrentes da disperso geogrficas dos Secretariados de convenes
ambientais159. Nesta perspectiva, a aplicao das diretrizes prescritas
pela FT no campo dos qumicos e resduos remeteria, primeiramente,
questo da definio dos Secretariados passveis de incluso no
referido cluster. Depois de aventar a possibilidade de comear pelas

158 Ibidem, p. 20, pargrafos 86-89
110
organizaes participantes do IOMC e estender a experincia s

convenes afins, o relatrio destacou alternativa reputada como a
mais realista: envolver os secretariados das Convenes de Basileia,
de Roterd e do acordo em negociao sobre POPs, alm de qualquer
outro associado a substncias qumicas que viesse a ser negociado
futuramente. O objetivo primordial do cluster seria o de forjar
cooperao e compartilhar expertise com vistas eventual relocalizao
dos Secretariados:
The theoretical advantages of the co-location of secretariats of related

conventions and/or organizations are clear: it promotes synergies, as well
as coordination and cooperation among the secretariats involved; it reduces
the likelihood of overlapping or contradictory activities; it facilitates the
organization of joint meetings of decision-making or technical bodies;
and, more generally, it facilitates contacts with member states. It also
provides opportunities for significant cost savings through economies of
scale and combined administrative, conference and infrastructure costs.
Furthermore, such co-location facilitates the ability of providing technical
support to the conventions in a coordinated manner. However, there are
many difficulties in practice with respect to moving locations of existing
conventions or secretariats; the choice of location of secretariats has
both political and financial dimensions and is not easily changed in the
short term. In addition, there are costs in terms of loss of experienced
personnel as well as out-of-pocket costs associated with any major
move. A more extreme measure would be to try to combine or fuse
the secretariats for two or more Conventions. This would involve
maintaining agreements as separate entities but as an administrative
matter utilize one staff to provide secretariat support160.
Ainda que mais difcil de ser atingida dos pontos de vista jurdico
e poltico, a variante da fuso de Secretariados independentes teria,
segundo o relatrio, as vantagens adicionais de facilitar as tarefas
160 Ibidem, p. 21, pargrafo 98, grifo nosso.
111
de racionalizao de custos e coordenao de atividades161. Uma

desvantagem significativa, alm daquelas associadas movimentao
de secretarias existentes, refere-se s dificuldades associadas com
a necessidade de abordar as preocupaes e decises emanadas
das diferentes Conferncias das Partes, que poderiam revelar-se
incompatveis, ou de difcil realizao por um Secretariado unificado.
No entanto, como se observar mais adiante, acabou sendo este o
caminho pelo qual enveredou o projeto de sinergias impulsionado pelo
PNUMA e a UE.
Quanto opo de criao de um mecanismo guarda-chuva para
abarcar todos os instrumentos jurdicos relacionados ao gerenciamento
de substncias qumicas, o relatrio indicou tratar-se de objetivo
extremamente difcil de ser atingido, independente do ngulo sob o
qual se considerasse o tema (legal, administrativo e/ou substantivo)162.
No obstante, o relatrio consideravelmente generoso ao relacionar
vantagens desta alternativa: receptividade incluso de quaisquer
outros futuros instrumentos sobre substncias qumicas; eliminao
das duplicaes das aes conflitantes em relao a produtos qumicos
especficos; aumento da eficincia global na medida em que a existncia
de um Secretariado unificado facilitaria o intercmbio de informaes
e de experincias, alm de propiciar a racionalizao de custos;
reduo do nus sobre os governos ao facilitar a coordenao interna
das atividades afins; envolvimento de um nmero maior de pases em
desenvolvimento nas reunies das Conferncias das Partes; diminui
o no nmero total de reunies.
A despeito da superficialidade com que foram abordadas as
questes e as opes suscitadas no relatrio, foroso reconhecer que
o documento representou pea central no esforo de concepo de
um processo de sinergias no cluster de qumicos e resduos. Tomando
por base as recomendaes da FT, o consultor selecionado pelo

112
DE/PNUMA compilou uma srie de acontecimentos e manifestaes

que concorreram para a formao da massa crtica necessria para
mover o sistema multilateral em direo reforma do regime. Alm
do mais, ao especular sobre variadas opes de aumento da eficincia
e da coerncia na rea de qumicos e resduos, o consultor logrou
catalisar, em um nico documento, boa parte dos elementos e vises
que, em etapa posterior, pavimentariam o caminho e alimentariam
as aes em favor do processo de sinergias. Reunies conjuntas ou
contguas, encontro peridicos entre presidentes e mesas diretivas,
promoo da coordenao interna, intercmbio de informaes entre
calendrios e programas de trabalho, atividades conjuntas e propostas
de reestruturao de Secretariados se tornariam, a partir de ento,
temas correntes nas discusses das Conferncias das Partes163.
Realizado em sesso plenria, sob o formato de painel, o
debate sobre segurana qumica da 21 sesso acabou dominado pela
proposta de elaborao de uma estratgia global sobre gerenciamento
de qumicos, apoiada por Islndia, Holanda, Noruega e Repblica
Tcheca164. Para os EUA, porm, a Declarao da Bahia j constitua uma
estratgia global, razo pela qual se opuseram ao desenvolvimento de
outro mecanismo do gnero. Como soluo de compromisso, a deciso
do CA/PNUMA solicitou ao diretor-executivo que examinasse, em
consulta com os governos e outros atores pertinentes, a necessidade
de uma abordagem estratgica para o gerenciamento internacional de
produtos qumicos, a fim de preparar relatrio para uma anlise
aprofundada durante a 7 Sesso Especial do CA/GMEF, prevista para
fevereiro de 2002165.
163 Contrariamente ao esperado, a questo do aumento da coerncia e eficincia no foi debatida na 20 sesso regular
do CA/PNUMA, realizada em 1999. A deciso sobre o tema limitou-se a tomar nota das aes realizadas e a
solicitar a preparao de debate por ocasio da prxima sesso regular, prevista para 2001. Cf. UNITED NATIONS
ENVIRONMENT PROGRAMME. Governing Council. 20th Regular Session (1999). Decision 20/23. Disponvel em:
<http://www.unep.org>. Acesso em: 14 dez. 2012
164 EARTH NEGOTIATIONS BULLETIN, 2001, volume 16, no 16, p. 9. Disponvel em: <http://www.iisd.ca/
vol16/#GC>. Acesso em: 15 dez. 2012.
21/7. Disponvel em: <http://www.unep.org/gc/gc21>. Acesso em: 14 dez. 2012.
113
O resultado das consultas foi amplamente favorvel ao desen

volvimento de uma abordagem estratgica166. Em suas explanaes, os
governos fizeram referncia a vrios relevantes pontos, necessidades
e objetivos a serem tomados em conta, tais como: o vnculo com o
desenvolvimento sustentvel; a necessidade de estabelecer prioridades
e de aumentar o foco na questo de gerenciamento de substncias
qumicas; a natureza global do problema; o aumento do comrcio e a
mudana de padres no uso e na produo de substncias qumicas;
a importncia de envolver governos, indstria e sociedade civil. O
Brasil foi um dos que se manifestou em favor da necessidade de uma
abordagem estratgica por acreditar que ela facilitaria o intercmbio
de informaes e proveria ferramenta adicional no tratamento
e no controle das substncias qumicas cobertas pelos acordos
multilaterais167. Como resultado, o CA/PNUMA decidiu deslanchar
o processo de elaborao da abordagem estratgica com base nas
prioridades estabelecidas na Declarao da Bahia, convidando a
Cpula Mundial de Desenvolvimento de Johanesburgo a endossar o
seu desenvolvimento168.
2.2. Uma abordagem estratgica
Adotada pela Conferncia Internacional sobre Manejo de

Substncias Qumicas (ICCM) em 2006, a Abordagem Estratgica
para o Manejo Internacional de Qumicos (SAICM) um marco
poltico de carter voluntrio para a ao global sobre a problemtica
das substncias qumicas. A SAICM tem por objetivo primordial
apoiar a consecuo da meta contida no pargrafo 23 do Plano de
166 UNITED NATIONS ENVIRONMENT PROGRAMME. Governing Council. 7th Special Session (2002). Document
UNEP/GCSS.VII/INF/1. Disponvel em: <http://www.unep.org/GC/GCSS-VII>. Acesso em: 14 dez. 2012.
167 UNITED NATIONS ENVIRONMENT PROGRAMME. Governing Council. 7th Special Session (2002). Document
UNEP/GCSS.VII/INF/1/Add.1. Disponvel em: <http://www.unep.org/GC/GCSS-VII>. Acesso em: 14 dez. 2012.
168 UNITED NATIONS ENVIRONMENT PROGRAMME. Governing Council. 7th Special Session (2002). Decision
SS.VII/3. Disponvel em: <http://www.unep.org/GC/GCSS-VII>. Acesso em: 14 dez. 2012.
114
Implementao de Johanesburgo, que fixou o ano de 2020 como o

prazo-limite para que todas as substncias qumicas estejam sendo
produzidas e utilizadas dentro de parmetros que minimizem
significativamente seus impactos sobre o meio ambiente e a sade
humana. Alm da incorporao desta ambiciosa meta, SAICM nota
biliza-se pelo tratamento da segurana qumica sob uma perspectiva
eminentemente transversal, bem como pelo carter aberto, transpa
rente e inclusivo de seu processo de implementao, que preconiza
envolvimento de todos os setores associados ao ciclo de vida com
pleto das substncias qumicas (ONGs, representantes da indstria,
acadmicos, trabalhadores, profissionais da sade). O aspecto multi
facetado da SAICM encontra-se extensamente refletido no conjunto
dos trs documentos conformadores deste acordo de natureza emi
nentemente voluntria, quais sejam: a Declarao de Dubai, a Estra
tgia de Poltica Abrangente (OPS) e o Plano de Ao Global (GPA).
A Declarao de Dubai sobre o Gerenciamento Internacional
de Qumicos espelha o comprometimento poltico no mais alto nvel
para com a estratgia adotada por ocasio da ICCM169. Entre seus
mais relevantes elementos, encontra-se o reconhecimento de que a
segurana qumica essencialmente uma questo de desenvolvimento
sustentvel170. O referido documento reconhece os avanos decorrentes
da aplicao da Agenda 21, das Convenes da OIT e dos demais
instrumentos e iniciativas internacionais existentes no campo da
segurana qumica171. Sublinha, porm, a necessidade de se adotarem
medidas transversais concertadas a fim de enfrentar a vasta gama de
problemas pendentes, tais como: a deficincia de capacidade dos pases
em desenvolvimento, a dependncia em relao aos agroqumicos no
campo, a exposio de trabalhadores aos riscos associados a produtos
169 STRATEGIC APPROACH TO INTERNATIONAL CHEMICAL MANGEMENT. The Dubai Declaration (2006).
Disponvel em: <www.saicm.org>. Acesso em: 15 dez. 2012.
115
perigosos e os impactos de longo prazo sobre a sade humana e o

meio ambiente172. Para tanto, a Declarao admite ser fundamental
reduzir as discrepncias entre pases em desenvolvimentos e pases
desenvolvidos em termos de suas respectivas capacidades para lidar
com o gerenciamento de substncias qumicas, o que implicar
proviso de apoio tcnico e financeiro de parte dos primeiros173.
J a Estratgia de Poltica Abrangente (OPS) encerra as defini
es de escopo, necessidades, objetivos, consideraes financeiras, prin
cpios e critrios do instrumento, alm de estabelecer os arranjos
de implementao e de reviso174. Seu alcance engloba os aspectos
ambientais, econmicos, sociais, trabalhistas e de sade relacionados
segurana qumica, alm de compreender substncias qumicas de
uso agrcola e industrial, em todas as etapas do ciclo de vida (inclusive
as substncias contidas em produtos)175. Ainda sobre o escopo, a
OPS determina que a SAICM leve em conta todos os instrumentos
e processos existentes, com flexibilidade suficiente para absorver os
que venham a ser negociados no futuro, de modo a evitar a duplicao
de esforos. Com essa proviso SAICM acaba adquirindo o sentido de
abrangncia e capilaridade presente na ideia de criao do mecanismo
guarda-chuva.
Consoante os termos da OPS, as necessidades e objetivos da
SAICM so agrupados em torno de cinco grandes eixos temticos:
i) reduo de riscos; ii) conhecimento e informao; iii) governana,
iv) construo de capacidades e cooperao tcnica e v) trfico ilegal176.
A OPS prov orientao e diretrizes para cada uma dessas reas de
trabalho. No tocante ao levantamento de necessidades, vale destacar
a afirmao de que o marco normativo internacional para substncias
qumicas seria inadequado, no havendo coerncia nem sinergias
172 Ibidem, pargrafos 5-6.

174 SAICM. Overarching Policy Strategy. Disponvel em: <www.saicm.org>. Acesso em: 15 dez. 2012.
116
suficientes entre os processos e instituies existentes177. Alm disso,

ela assevera que a implementao do atual regime internacional de
segurana qumica, com seus instrumentos vinculantes e demais
iniciativas relevantes, seria desuniforme, uma situao que mereceria
ser tratada, a fim de minimizar lacunas, sobreposies e duplicao de
esforos relacionados ao gerenciamento de produtos qumicos178.
O terceiro texto constitutivo da SAICM o Plano de Ao Global
(GPA), que atua como ferramenta para orientar a aplicao dos dois
outros documentos, bem como dos demais instrumentos e iniciativas
no campo da segurana qumica179. Alm de um sumrio executivo,
o GPA relaciona, em formato de quadro sinptico, 273 atividades
voluntrias, distribudas entre 36 reas de trabalho atinentes aos
supracitados cinco grandes objetivos temticos relacionados na OPS.
Para cada atividade listada no referido quadro, apontam-se os atores
a serem envolvidos, as metas, os indicadores de progresso e, quando
apropriado, os aspectos de implementao. A atividade de nmero
48 insere-se, por exemplo, na esfera de trabalho intitulada limpeza
de stios contaminados, no mbito do objetivo geral da reduo de
riscos180. O Plano indica tratar-se de tarefa a ser conduzida pelos
governos nacionais e pela indstria, no perodo de 2016 a 2020.
Como indicadores de progresso, sugere a incluso da obrigatoriedade
da limpeza de stios contaminados na legislao nacional de todos os
pases, bem como o estabelecimento de planos emergenciais para o
caso de acidentes com produtos qumicos.
177 Ib, pargrafo 6(a). A esse respeito, cabe registrar que a Declarao de Dubai tambm menciona, no pargrafo 8,
o imperativo de fortalecer a coerncia e as sinergias entre os acordos internacionais pertinentes, e de corrigir as
deficincias existentes no marco de uma poltica internacional relacionada com produtos qumicos.
179 STRATEGIC APPROACH TO INTERNATIONAL CHEMICAL MANGEMENT. Global Plan of Action. Disponvel em:
<www.saicm.org/>. Acesso em: 15 dez. 2012. Ressalte-se que, por no ter sido formalmente adotado pela ICCM, o
GPA reveste-se de carter eminentemente recomendatrio.
180 Ibidem, Table B, p. 49. Como no fora possvel lograr acordo sobre a incluso no PGA de todas as atividades
cogitadas, a ICCM decidiu registrar que as atividades que ficaram de fora poderiam ser tomadas em conta no
futuro, por ocasio das revises do Plano. Tais atividades encontram-se anexadas a um documento de trabalho
da Conferncia. Cf. STRATEGIC APPROACH TO INTERNATIONAL CHEMICAL MANGEMENT ICCM. Document
SAICM/ICCM.1/4, Table C. Disponvel em: <www.chem.unep.ch/ICCM/meeting_docs/iccm1_4/4%20GPA%20E.
doc>.
117
No que tange aos arranjos de mecanismos institucionais, a OPS

previu que a ICCM seria reeditada periodicamente com a finalidade
de revisar a SAICM181. Entre suas principais funes, destacam-se
as prerrogativas de: a) receber relatrios sobre progressos; b) avaliar
o estgio de implementao da SAICM contra a meta de 2020;
c) prover orientao; d) promover a coerncia entre os programas
e instrumentos internacionais existentes na rea de qumicos; e)
apoiar o fortalecimento das capacidades nacionais; f) assegurar
a disponibilidade de recursos tcnicos e financeiros; g) avaliar o
desempenho do mecanismo de financiamento; h) chamar a ateno
para temas emergentes; i) promover intercmbio de informaes e
experincias; e j) proporcionar frum de alto nvel para debater o tema
da segurana qumica sob o ngulo da transversalidade. A OPS fixou
um cronograma tentativo para a realizao das reunies da ICCM, que
deveriam ocorrer, sempre que apropriado, em perodos imediatamente
anteriores ou consecutivos a reunies de rgos decisrios dos
organismos internacionais pertinentes, a fim de aumentar a relao
custo-eficincia e as sinergias e promover a natureza multidimensional
da SAICM182.
Outro significativo componente institucional determinado pela
OPS a valorizao dos processos e dos mecanismos de natureza
regional, que devem seguir desempenhando papel facilitador no
desenvolvimento da SAICM, especialmente no tocante preparao
para as futuras Conferncias, ao ingresso de novas atividades no GPA
e ao intercmbio de informaes entre as partes183. Adicionalmente,
a OPS prev que os encontros regionais tenham a funo de analisar
os progressos na implementao, de fornecer orientao aos atores
181 STRATEGIC APPROACH TO INTERNATIONAL CHEMICAL MANGEMENT. Overarching Policy Strategy. Op. cit.,
pargrafos 24-25.
182 Ibidem, pargrafo 25. O cronograma previu reunies nos anos de 2009, 2012, 2015 e 2020. Note-se que a ICCM-2
foi realizada em Genebra, no perodo de 11 a 15 de maio de 2009, logo aps a COP-4 da Conveno de Estocolmo e
imediatamente antes da 62 Assembleia Mundial da Sade.
118
interessados e de fomentar o de debate tcnico e estratgico em suas

respectivas reas geogrficas de atuao.
A ICCM-1 previu a necessidade de convocao de um Grupo de
Trabalho Tcnico e Legal (OELTWG) para preparar a segunda edio
da Conferncia e encaminhar pendncias institucionais, entre as quais
estava a de adoo definitiva das regras de procedimento184. Realizada
em outubro de 2008, na cidade de Roma, a reunio do OELTWG
abordou, em carter preliminar, a questo dos temas emergentes, que
se tornaria depois um tpico dominante nas discusses no mbito da
SAICM. Em seguimento a trabalho desenvolvido por grupo informal
de amigos do Secretariado, o OELTWG adotou um procedimento
provisrio que selecionou, com base no escrutnio do Secretariado e
em consultas junto a pontos focais regionais, quatro temas emergentes
para apresentao ICCM-2: chumbo em tintas, resduos eletrnicos,
nanotecnologia e substncias qumicas em produtos. Nos documentos
de trabalho preparados para a Conferncia, cogitou-se a hiptese de
criao de grupos de trabalhos ou parcerias para tratar de cada tema
durante o perodo intersessional185. Adicionalmente, os documentos
propunham procedimento para selees futuras em que o Secretariado
permanecia com atribuies centrais no processo de reviso dos
novos temas.
A esse respeito, a delegao brasileira presente ICCM-2
asseverou que a discusso sobre o processo para seleo e tratamento
de temas emergentes era prioritria frente definio sobre temas
especficos186. Nessa direo, indicou preocupao com a proliferao de
grupos de trabalho no mbito da SAICM. Sublinhou que, alm de criar
dificuldades para a participao efetiva de pases em desenvolvimento,
184 Uma das importantes tarefas que no foi possvel concluir na ICCM-I foi a definio das regras de procedimento,
em razo de divergncias sobre as regras de votao e o papel das ONGs na mesa diretora da Conferncia.
185 STRATEGIC APPROACH TO INTERNATIONAL CHEMICAL MANGEMENT. ICCM-2 (2009). Documents
ICCM.2/10 and ICCM.2/10/Add.1. Disponveis em: <www.saicm.org>. Acesso em: 16 dez. 2012. Na Conferncia, os
EUA propuseram discutir, ainda, a questo das substncias perfluoradas (PFCs).
186 MRE. Telegrama no 756, de 18 jun. 2009, de Delbrasgen, pargrafo 9.
119
a multiplicao de tais grupos poderia gerar duplicao de trabalho

em relao s atividades das Convenes de segurana qumica. Para
tanto, citou o exemplo dos resduos eletrnicos, que j eram objeto
de parceria pblico-privada no mbito da Conveno de Basileia.
A multiplicao de grupos e arranjos subsidirios afigurava-se uma
contradio para com a natureza e os propsitos da SAICM, que fora
concebida para conferir maior coerncia e eficcia aos instrumentos e
polticas internacionais na rea de segurana qumica, devendo evitar
o acrscimo de estruturas burocrticas potencialmente dispendiosas e
ineficientes.
No que concerne a futuras selees de temas emergentes, o
Brasil apresentou ressalvas proposta de procedimento contido no
documento de trabalho sobre o assunto, por conferir ao Secretariado as
funes de reviso, seleo e priorizao de temas, ainda que mediante
consulta aos interessados187. Na viso brasileira, tais atividades
deveriam ser coordenadas pelas partes, que poderiam faz-lo por
intermdio do IFCS, que possua experincia no assunto e j se havia
oferecido para integrar a SAICM na qualidade de rgo consultivo da
Conferncia. No entanto, a proposta de utilizar o IFCS como rgo
consultivo da Conferncia foi contestada por pases desenvolvidos, que
no vinham participando das reunies daquele Frum e que concebem
a SAICM como seu sucessor natural.
Para acomodar as preocupaes de todas as partes, a ICCM-2
decidiu criar o Grupo de Trabalho de Composio Aberta (OEWG),
na qualidade de rgo subsidirio com mandato para orientar os
trabalhos intersessionais da Conferncia, inclusive no tocante aos
temas emergentes188. Isto no impediu, todavia, que fossem tomadas
decises visando aes cooperativas preliminares e especficas para
cada tema, a saber: (a) realizao de workshop para intercmbio de

188 STRATEGIC APPROACH TO INTERNATIONAL CHEMICAL MANGEMENT. ICCM-2 (2009). Resolution II/6.
Disponvel em: <http://www.saicm.org>. Acesso em 16 dez. 2012.
120
informaes sobre substncias contidas em produtos eletrnicos;

(b) endosso a uma parceria global para a eliminao de chumbo em
tintas; (c) elaborao de projeto no mbito do PNUMA, com vistas ao
levantamento de informaes sobre substncias contidas em produtos;
(d) incentivo s partes para desenvolverem pesquisas sobre os riscos
potenciais da nanotecnologia; (e) estmulo ao desenvolvimento
de abordagens regulatrias e programas para facilitar a reduo de
emisses de PFCs.
Alm de retomar a discusso sobre os cinco temas suscitados na
ICCM-2, o OEWG, que se reuniu pela primeira vez em novembro de 2011,
deliberou sobre dois outros tpicos emergentes: produtos qumicos
que causam distrbios endcrinos e os contaminantes farmacuticos
ambientalmente persistentes. Na ocasio, o Brasil prosseguiu com sua
poltica de desencorajar a incluso de novos temas, questionando o
atendimento dos critrios acordados na ICCM-2: magnitude, ausncia
de tratamento em outros foros, impacto sobre a sade humana e o meio
ambiente, viabilidade de soluo, desconhecimento tcnicocientfico
e transversalidade189. No que se refere nanotecnologia, o pas
defendeu que eventuais aes a serem tomadas pela ICCM-3 fossem
direcionadas ao levantamento de informaes sobre seus impactos.
Sobre as substncias em produtos, advogou o fortalecimento das
capacidades nacionais para a determinao dos riscos de tais produtos,
reconhecendo, ao mesmo tempo, que cada Estado pode definir nveis
de tolerncia a serem utilizados em avaliaes internas.
Outro tpico dominante nas discusses desta fase inicial da
SAICM refere-se questo de incluso de atividades adicionais no GPA.
Durante o perodo intersessional que precedeu a ICCM-2, Canad,
EUA, Japo e Nova Zelndia desenvolveram um thought start paper
com diretrizes para identificao de atividades passveis de serem
189 A posio de resistncia incluso do tema dos produtos qumicos causadores de distrbios endcrinos rendeu ao
Brasil questionamentos por parte de ONGs na ICCM-3. Cf. MRE, Telegrama no 568, de 15 out. 2012, da Embaixada
em Nairbi, pargrafo 12.
121
incorporadas ao Plano190. Previam mecanismo pelo qual qualquer

parte ou ator interessado poderia propor a incluso de uma atividade.
Para tanto, bastaria preparar um documento de justificativa, o qual
seria transmitido ao Secretariado e aos pontos focais regionais, a fim
de colher eventuais comentrios antes da submisso Conferncia.
No OEWG-I, a Sua apresentou proposta relativa a nanotecnologia
e a nanomateriais manufaturados, ao passo que os pases africanos
advogaram em favor das substncias perigosas presentes no ciclo de
vida de produtos eltricos e eletrnicos.
Sobre esse tema, o Brasil tem assinalado o carter prematuro
de eventuais propostas de incluso de novas atividades no GPA,
defendendo que a avaliao da implementao das atividades
existentes seja prioritria frente ampliao do Plano. Preocupa ao
pas, sobretudo, que as discusses sobre avaliao e reviso da SAICM
estejam concentradas em propostas de extenso de seu escopo, seja
pelo vis dos temas emergentes, seja pelo das atividades do PGA. Com
isso, perde-se de vista que a funo de reviso da Conferncia deve
centrar-se no grau de implementao da SAICM contra a meta do
pargrafo de Johanesburgo. Nessa perspectiva, tal avaliao deveria
ter por objetivo identificar as dificuldades relacionadas aplicao do
GPA e ao apoio a ser fornecido aos pases em desenvolvimento, sem o
que a meta de Johanesburgo dificilmente ser atingida.
De fato, no segmento sobre as consideraes sobre financiamento,
a OPS assevera que o grau de avano dos pases em desenvolvimento
em direo meta de 2020 depender, em parte, da disponibilidade
de recursos financeiros providos pelo setor privado, os doadores e as
agncias em mbito bilateral ou global. Nessas condies, a SAICM
prev a adoo de um mecanismo financeiro multifacetado, com
variadas fontes de recursos novos e existentes, tais como: aes em
nvel nacional ou subnacional; reforo de parcerias e de participao
190 STRATEGIC APPROACH TO INTERNATIONAL CHEMICAL MANGEMENT. ICCM-2 (2009). Document SAICM/
ICCM.2/INF/18. Disponvel em: <www.saicm.org>. Acesso em 16 dez. 2011.
122
das indstrias nas tarefas de implementao; integrao dos objetivos

da estratgia em acordos de cooperao e de ajuda ao desenvolvimento;
racionalizao no emprego de fontes de financiamento global re
levantes, com a possvel incluso do GEF e do MLF. Ressalte-se, en
tretanto, que a SAICM soube inovar ao estabelecer, sob os auspcios
do PNUMA, um fundo fiducirio de contribuies voluntrias,
destinado a financiar projetos de capacitao inicial nos pases em
desenvolvimento.
Para deslanchar sua implementao, a SAICM previu a existncia
de uma fase preliminar em que os pases em desenvolvimento deveriam
avaliar e atender suas necessidades em termos de capacidades para o
gerenciamento ambientalmente adequado de substncias qumicas.
Para viabilizar essa primeira etapa, a ICCM-I adotou uma resoluo
criando o chamado Programa de Incio Rpido (QSP), que tem por
objetivo bsico apoiar a construo de capacidades e as atividades de
implementao iniciais dos pases em desenvolvimento191. De acordo
com a referida resoluo, so trs as suas prioridades centrais do QSP:
a) o desenvolvimento dos perfis nacionais de substncias qumicas e a
identificao das necessidades de capacitao; c) o fortalecimento das
instituies, planos, programas e atividades nacionais e d) o apoio s
atividades de integrao da segurana qumica nas estratgias nacionais
de desenvolvimento. A execuo do QSP supervisionada por Comit
Executivo composto de dois representantes governamentais por cada
regio da ONU, alm de doadores bilaterais e multilaterais e demais
contribuintes. O fundo de contribuies voluntrias concebido para
apoiar os objetivos e prioridades estratgicas do QSP recebeu o nome
de Fundo do Programa de Incio Rpido (QSPF).
Os primeiros relatrios de avaliao do desempenho do QSP
apresentaram resultados relativamente satisfatrios, tanto em termos
de quantitativos quanto em matria de agilidade na aprovao de
191 STRATEGIC APPROACH TO INTERNATIONAL CHEMICAL MANGEMENT. ICCM-I (2006). Resoluo ICCM I/4,
que tambm dispe sobre o funcionamento do Fundo.
123
projetos192. Ao longo das onze primeiras rodadas de aplicaes,

realizadas no perodo de maio de 2006 a agosto de 2011, o Secretariado
recebeu um total de 359 pedidos de financiamento a projetos de
capacitao inicial. Em seguimento triagem inicial do Secretariado,
291 propostas foram avaliadas pelo Comit de Implementao, que
decidiu pela aprovao de 143, com valor de financiamento totalizando
aproximadamente US$ 30 milhes. Os projetos selecionados contem
plaram a realizao de atividades no universo de 103 pases, 53 dos
quais considerados Pases de Menor Desenvolvimento Relativo (LDCs)
e/ou Pequenos Estados Insulares (SIDS). Do total de 148 projetos
indeferidos, 84 foram considerados relevantes para os propsitos da
SAICM, tendo recebido a recomendao de que fossem aperfeioados
e reapresentados em rodadas futuras.
Note-se, entretanto, que, nas condies atuais, o QSPF padece
de limitaes que inviabilizam a possibilidade dele servir como
fonte de financiamento sustentvel da implementao da SAICM.
Alm de ter seu escopo de aplicao circunscrito apenas s atividades
de construo de capacidades iniciais, o Fundo foi concebido com
restries em termos de prazo de durao, de valores e de nmero de
projetos a serem financiados. De fato, a resoluo de criao do Fundo
estipulou que as contribuies voluntrias poderiam ser recebidas
at 2011, e que os desembolsos poderiam ser efetuados at 2013.
Determinou, igualmente, que a alocao de recursos ficaria circunscrita
a uma faixa de 50 a 250 mil dlares por projeto. Em seguida, o Comit
Executivo do QSP deliberou que cada pas seria elegvel para participar
em no mximo trs projetos de capacitao (um projeto de carter
nacional, outro multi-country e um terceiro de autoria de ONGs).
As limitaes inerentes ao QSPF fizeram com que a definio da
estratgia de longo prazo para financiamento sustentvel da SAICM
se tornasse um dos tpicos de discusso mais candentes das ltimas
192 Dados extrados da pgina da SAICM. Disponveis em: <www.saicm.org>. Acesso em: 18 dez. 2011.
124
reunies193. Por ocasio da ICCM-2, pases como Canad, Filipinas,

Japo, ndia, Noruega, Paquisto, Senegal, Sua e a UE defenderam
a utilizao do GEF como principal modalidade de financiamento da
SAICM, o que implicaria a abertura de nova rea focal daquele Fundo
para o manejo de substncias qumicas, a ser utilizada tambm pelas
Convenes de Basileia, Estocolmo e Roterd. J os EUA, apesar de
se afirmarem abertos possibilidade de convidar o GEF a estender
SAICM sua cobertura sobre atividades relacionadas a qumicos,
posicionaram-se contra a necessidade de criar nova rea focal. Com
relao ao QSPF, debateram-se possibilidades de ampliao de sua
base de doadores, de prorrogao de sua vigncia e de extenso de seu
mandato.
A esse respeito, a delegao brasileira ICCM-2 defendeu que
novas modalidades de financiamento no deveriam ser concebidas
em detrimento do mecanismo j existente, isto , o QSPF 194. Nessas
condies, ao sublinhar a importncia de poder contar com mecanismo
financeiro dedicado exclusivamente implementao da SAICM, o
Brasil advogou pelo fortalecimento do Fundo, que precisaria ter seu
mandato, escopo e prazos devidamente ampliados. Com relao
eventual utilizao do GEF, frisou-se o imperativo de levar em conta as
responsabilidades de tal Fundo como mecanismo financeiro central da
Conveno de Estocolmo. Na viso brasileira, somente a proviso de
recursos financeiros novos e adicionais para apoiar a implementao
da SAICM nos pases em desenvolvimento seria capaz de assegurar o
xito no cumprimento da meta de 2020.
Ante a impossibilidade de se chegar a consenso sobre a estratgia
de longo prazo para o financiamento durante a ICCM-2, a deciso sobre
recursos financeiros e assistncia tcnica equilibrou-se sobre os vrios
dos elementos contidos no captulo financeiro da OPS. Ao reafirmar
193 Earth Negotiations Bulletin (ENB): ENB, 2009, volume 15, no 175, p. 7-9. Disponvel em: <www.iisd.ca/download/
pdf/enb15175e.pdf>. Acesso em: 15 dez. 2011.
194 MRE. Telegrama no 756, de 16 jun. 2009, de Delbrasgen, pargrafos 16-17.
125
que a realizao dos objetivos da Estratgia depender, em parte,

do financiamento de aes diversas em todos os nveis, bem como
da complementaridade e das sinergias entre os mltiplos arranjos
financeiros previstos na SAICM, a ICCM-2 determinou as seguintes
diretrizes: a) encorajou as partes a integrarem prioridades de segurana
qumica em suas respectivas polticas nacionais de desenvolvimento;
b) exortou o setor privado a intensificar seu apoio mediante iniciativas
voluntrias, contribuies em espcie, parcerias e participao
tcnica e financeira; c) instou o GEF a expandir suas atividades sobre
substncias qumicas a fim de facilitar a implementao do SAICM,
sem descuidar de suas responsabilidades como mecanismo financeiro
da Conveno de Estocolmo; d) permitiu que fosse estendido at
a ICCM-3 (prevista para outubro de 2012) o prazo de captao de
contribuies voluntrias do QSPF, ainda que sem alterar o prazo
limite para desembolsos195.
Em linhas gerais, possvel avaliar que a SAICM representou um
passo significativo e inovador em termos de promoo da governana
sobre o ciclo de vida das substncias qumicas. Seus documentos
conformadores tiveram o mrito indiscutvel de restituir a devida
complexidade e magnitude questo da segurana qumica, realando
sua transversalidade e seus vnculos com as demais dimenses do
desenvolvimento sustentvel. So igualmente apreciveis, entre seus
traos distintivos, a natureza voluntria e inclusiva, o componente
regional acentuado e a singularidade de seu mecanismo financeiro
dedicado. Ainda que no se trate de um acordo juridicamente vinculante,
a SAICM prov textos acordados, moldura com mandato reconhecido
e um plano de ao flexvel e abrangente, deixando aos Estados o
espao para que deliberem sobre a segurana qumica dentro de seus
respectivos ritmos e capacidades. Nessa ordem de ideias, no seria de
todo mal considerar a SAICM como modelo para futuras iniciativas
195 Na ICCM-3, os pases em desenvolvimento lograram com que o QSPF fosse estendido at a ICCM-4, cuja realizao
est prevista para 2015. Cf. MRE. Telegrama no 568, de 15 out. 2012, da Embaixada em Nairbi, pargrafo 17.
126
internacionais no campo da segurana qumica caso persistam as

dificuldades para dotar o regime de sustentabilidade financeira.
2.3. O Grupo de Trabalho Conjunto ad hoc sobre Cooperao e

Coordenao
A iniciativa de criar um grupo de trabalho conjunto para avaliar

as questes relativas cooperao e s sinergias entre os trs principais
instrumentos internacionais de segurana qumica nasceu de proposta
europeia apresentada durante debate na COP-2 da Conveno de
Estocolmo, realizada em maio de 2006. Tratava-se de um recuo tcito
realizado com o intuito de superar o impasse em torno de um estudo
sobre como o aperfeioamento da cooperao e das sinergias entre
os Secretariados das trs Convenes poderia assegurar o mximo
de coerncia, eficincia e efetividade na rea de qumicos e resduos.
Como o referido estudo avalizava a ideia de que as partes contratantes
das trs convenes se beneficiariam do estabelecimento de estruturas
gerenciais e administrativas conjuntas, inclusive da criao de secre
trio-executivo comum aos trs instrumentos, o documento de
trabalho sobre o assunto encorajava uma tomada de deciso imediata
sobre a melhor modalidade de arranjo institucional a ser adotada, sem
que fosse oferecida aos rgos decisrios das duas outras convenes
a oportunidade de opinar e influir sobre o curso dos acontecimentos.
Nas discusses em plenria, ficou patente a falta de consenso sobre a
convenincia de se avanar, de modo to precipitado, com um processo
dotado de razovel complexidade:
While there was considerable support for those objectives, not all were
convinced that measures to achieve greater synergy would provide an
unqualified benefit. There was general agreement, for example, that a
more integrated structure should not compromise the legal autonomy
and independent authority, accountability and funding of the three
chemicals conventions. Several representatives stressed that the
127
conventions had different priorities and different Parties, and one

noted that the Secretariat was already obliged under the Convention
to coordinate with other relevant international bodies. A number
of representatives, though cautious, acknowledged that further
synergies might be warranted with regard to administrative matters.
One said that greater clarity was needed on the actual programme
opportunities that were available and the implications of creating a
joint head of the three secretariats. Another indicated that it would be
useful to know the disadvantages of an integrated structure. Several
representatives said swift action was needed to avoid an imposed
decision, but others favoured careful consideration of the issue over
time196.
As opinies manifestadas durante a COP-2 de Estocolmo so

ilustrativas quanto aos argumentos que vem dominando at hoje a
discusso sobre o tema. Naquela reunio, representantes da UE, do
Canad, de Gana e da Sua salientaram, por exemplo, que as sinergias
poderiam facilitar a formulao e a execuo de polticas integradas,
alm de reforar a autoridade e a visibilidade do cluster de qumicos e
resduos197. A Noruega defendeu o estabelecimento de um Joint Head
com base no argumento de que ele atrairia mais recursos e promoveria
melhor os interesses da agenda de qumicos e resduos. Por outro lado,
pases como ndia, Marrocos e Mxico lembraram que as Convenes
tinham provises e prioridades distintas, bem como diferentes
partes contratantes, cabendo atentar para a autonomia jurdica e a
independncia de autoridade, responsabilizao e financiamento de
cada conveno. Para a frica do Sul, era fundamental que as sinergias
obedecessem a um step-wise process, ao passo que a Nigria ponderou
ser precipitado decidir sobre a possibilidade de um Secretariado
196 STOCKHOLM CONVENTION. COP-2 (2006). Working Document UNEP/POPS/COP.3/30, pargrafo 110.
197 EARTH NEGOTIATIONS BULLETIN, 2006,Volume 15, no 135, p. 9
128
comum. No final dos debates, acabou prevalecendo o enfoque do

pragmatismo e da cautela, consubstanciado da proposta europeia198:
The representative of a regional economic integration organization

and its member States referred to a draft decision submitted by
his delegation calling for an informal preparatory meeting of the
representatives of the Parties to the three conventions, who would
be mandated to prepare a draft decision for consideration by the
conferences of the Parties of the three conventions establishing an
ad hoc joint working group. That joint group would examine all relevant
synergy issues and consider the question of a possible joint head of the
secretariats of the three conventions. The proposal provoked predominantly
positive reaction. Several representatives made an alternative proposal
calling for the creation of a joint head of the three secretariats. The
Conference agreed to establish a contact group, to be chaired by Ms.
Daniel and Mr. AlvarezPerez, to consider the issues raised during the
discussion and prepare a draft decision for the consideration of the
Conference. Decision SC-2/15 on synergies, submitted by the contact
group and adopted as orally amended by the Conference, is contained
in annex I to the present report199.
A Deciso que recomendava a criao do AHJWG estabeleceu,

em prembulo, que o processo de cooperao e sinergias pressupunha
a obedincia aos critrios de eficincia, transparncia e inclusividade,
alm da exigncia de reconhecimento da autonomia das Convenes.
No segmento operacional, figurava o mandato para preparar
recomendaes conjuntas para melhorar a cooperao e a coordenao
entre as trs convenes em nvel programtico e administrativo.
Adicionalmente, encomendava ao presidente da COP-2 a realizao de
um estudo suplementar com vistas a explorar reas especficas em que
a cooperao e coordenao pudessem trazer mtua vantagem para as
198 STOCKHOLM CONVENTION. COP-2 (2006). Decision SC-2/15.

199 STOCKHOLM CONVENTION. COP-2 (2006). Working Document UNEP/POPS/COP.3/30, pargrafo 111.
129
trs Convenes, sem prejuzo de suas respectivas autonomias. Alm

de considerar benefcios e eventuais desvantagens da cooperao em
cada rea, o referido estudo deveria incluir uma anlise da necessidade
e das implicaes do estabelecimento de um Joint Head. Quanto aos
critrios de composio do AHJWG, cada Conveno foi convidada
a designar, por intermdio de suas respectivas mesas diretoras,
quinze representantes com base no princpio do equilbrio regional
(trs representantes egressos de cada uma das cinco regies das Naes
Unidas). A deciso foi omissa em relao presena de observadores.
A proposta da COP-2 de Estocolmo no enfrentou maiores
dificuldades para ser endossada pelos rgos decisrios das demais
convenes. Na COP-3 de Roterd, realizada em outubro de 2006, a
ndia ensaiou reabrir discusses sobre questes substantivas, bem
como sobre o prprio mandato do futuro AHJWG, ao passo que os
EUA expressaram suas preocupaes a respeito do processo, frisando
que eventuais resultados deveriam ser revistos, necessariamente,
pelas respectivas Conferncias das Partes e pelo CA/PNUMA200. Por
outro lado, a UE repisou o argumento de que: Increased cooperation
and synergy in the chemicals and waste cluster would raise the profile
of the cluster in international environmental policy making and would
be in line with the current United Nations reform process201. No
mbito da COP-8 de Basileia, ocorrida em dezembro daquele mesmo
ano, a aprovao da proposta teria passado inclume, no fosse
manifestao norte-americana de profundo desapontamento com a
deciso de excluir observadores das discusses do AHJWG. Ao reiterar
o seu interesse em presenciar os trabalhos, os EUA recordaram que a
questo das sinergias teria implicaes amplas no contexto da reforma
das Naes Unidas. Nessa perspectiva, disseram-se pouco propensos
a endossar recomendaes emanadas de processo do qual se viram
impedidos de participar, sublinhando que a excluso de observadores
200 EARTH NEGOTIATIONS BULLETIN, 2006, Volume 15, no 147, p. 8.

201 ROTTERDAM CONVENTION. COP-3 (2006). Working Document UNEP/FAO/RC/COP-3/26, pargrafo 133.
130
contradicted the principles of participation and transparency that

had been advocated by many representatives present at the current
meeting202.
Ainda sobre a participao de observadores, vale registrar que
o Grulac tambm manifestou, por intermdio da Misso Permanente
da Venezuela em Genebra, sua preferncia por debates de natureza
mais aberta, propondo que as demais partes interessadas pudessem
comparecer s reunies na qualidade de meros observadores, sem
direito a voz e/ou a voto203. Adicionalmente, transmitiu-se, pela
mesma Nota Verbal, solicitao para que as reunies do AHJWG
fossem realizadas preferencialmente em Genebra, de modo a permitir
contato mais estreito das delegaes sediadas naquela cidade com
seus respectivos representantes regionais. A combinao das duas
propostas ofereceria a oportunidade de um envolvimento mais
profundo e inclusivo das partes em processo-chave para o futuro das
convenes. Como esperado, as propostas do Grulac sofreram firme
oposio da UE, a quem no parecia interessar tornar o processo mais
inclusivo, sob pena de vir a perder o controle sobre os resultados do
AHJWG:
The EU welcomes the fact that Grulac, as set out in document BC-
RC-SC/AHJWG.1/INF3, shares the EUs strong interest in the
JWG. The EU also shares Grulacs concern that the process needs
to be as transparent as possible and should give equal weight to all
three conventions. However, the EU recalls that the participation of
observers was discussed during all three COPs and they conclude that
a group with a fixed number of participants (45) was mandated to
carry out the assigned task in an efficient manner. Thus, in the view
of the EU, both from the agreed title of the group (ad-hoc not ad-hoc
open-ended) and the decision to nominate 45 members, it follows
202 BASEL CONVENTION. COP-8 (2006). Working Document UNEP/CHW.8/16, pargrafo 100.
203 AHJWG. Information Document BC-RC-SC/AHJWG.1/INF/3. Disponvel em: <http//ahjwg.chem.unep.ch>. Acesso
em: 28 dez. 2012.
131
that there should be no participation of observers. All parties will be

able to participate in the negotiations on the recommendations at the
meetings of the respective COPs204.
A seleo dos integrantes do AHJWG demandou intensas

discusses no mbito dos grupos regionais. No caso dos pases da
Amrica Latina e do Caribe, a designao dos representantes exigiu
duras negociaes no mbito das misses em Genebra. As nove vagas
alocadas ao Grulac foram disputadas acirradamente por Argentina,
Barbados, Brasil, Chile, Costa Rica, Mxico, Uruguai, Venezuela.
A soluo de compromisso foi a de realizar um sorteio pelo qual se
selecionariam os pases que estariam obrigados a fazer um revezamento
ao longo das trs reunies. O Brasil foi eleito pelo Grulac para integrar
o AHJWG nas suas duas primeiras reunies.
O estudo complementar preparado pelo presidente da Conveno
de Estocolmo (da Nova Zelndia) para subsidiar o AHJWG ficou
claramente aqum do esperado. Em lugar de estender consideraes
sobre cada rea de cooperao e coordenao especfica, com a
indicao de suas respectivas vantagens e possveis desvantagens, tal
como solicitado no mandato, o documento limitou-se a relacion-las
e agrup-las em torno de trs blocos: i) atividades de coordenao
em curso (desenvolvimento de documentao, uso compartilhado de
escritrios regionais, participao conjunta em grupos de coordenao
da ONU, etc.); ii) aes administrativas passveis de implementao em
futuro prximo (realizao de reunies contguas, apoio em tecnologia
da informao, arranjos de assessoria jurdica, regularidade de
reunies de coordenao, etc.) e iii) reas para coordenao funcional e
programtica de mais longo prazo (mobilizao de recursos conjunta,
desenvolvimento de modelos de legislao para uso nacional,
campanhas de conscientizao pblica, etc.). No segmento mais
204 AHJWG. Information Document BC-RC-SC/AHJWG.1/INF/3/Add.1, p. 4. Disponvel em: <http//ahjwg.chem.unep.ch>.

132
denso e controverso do documento, o presidente da Conveno de

Estocolmo especulou sobre a convenincia de criao de uma instncia
supervisora acima dos trs instrumentos, tecendo consideraes
polmicas a respeito do processo decisrio das Convenes:
The experience of the COPs to date shows that they are not well suited
to adopting detailed decisions to forge secretariat synergies. Firstly, to
achieve truly coordinated decision making, COP decisions have to be
made sequentially over a mismatched cycle of annual and biennial
meetings. Because of this, final decisions can be delayed for long periods.
In addition, some decisions are required at a level of detail that does not
fit with the general oversight functions of a COP. There is plenty of
anecdotal evidence of COP program and budget discussions bogging
down on detailed line items to such an extent that the value of the
financial decision taken can be outstripped by the cost of the resources
used to make it. Experience also informs us that when COPs engage in
highly detailed guidance on secretarial functions they risk substituting
COP direction for the core duties and responsibilities of executive staff
who have received delegated authority to make those decisions on parties
behalf. This experience suggests that the COPs should concentrate on
issuing broad directions on cooperation and coordination and should leave
to executive management the task of achieving those goals and reporting
back on progress. An arrangement of this sort could contribute to UN
system-wide reform and should be a relevant factor in the recruitment
of executive staff205.
As concluses do estudo receberam o apoio formal da UE, da

Noruega e da Sua, que respaldaram a ideia de que as Conferncias
das Partes deveriam concentrar-se sobre o provimento de orientaes
e de objetivos polticos mais amplos, deixando os detalhes de geren
ciamento e de organizao do dia a dia para as instncias executivas206.
205 AHJWG. Official Document BC-RC-SC/AHJWG.1/2, p. 4, grifo nosso. Disponvel em: <http//ahjwg.chem.unep.ch>.
206 Os comentrios sobre o estudo encontram-se compiladas em AHJWG. Official Document BC-RC-SC/AHJWG.1/3.
Disponvel em: <http//ahjwg.chem.unep.ch>. Acesso em: 28 dez. 2012.
133
Alm de terem sido bem explcitos na defesa do conceito de Joint

Head, Sua e Noruega repisaram, em seus comentrios por escrito,
a existncia de nexos entre o processo em tela e o debate sobre a
governana ambiental internacional. Por outro lado, os EUA e o Egito
foram incisivos quanto necessidade de reservar exclusivamente s
partes a prerrogativa de orientar e conduzir o processo de cooperao
e coordenao entre as Convenes, opondo-se a qualquer tipo de
ingerncia de Secretariados ou organizaes internacionais. Os EUA
manifestaram-se, ainda, particularmente contrrios ideia de criar
instncias supervisoras acima das convenes:
We respectfully disagree that such a proposal would be desirable.

First, adding a position atop the three executive secretariats would
be the opposite of efficient it would add an additional expense
to the operations of the Conventions, diverting resources from
implementation of the Conventions. (). Second, it is unclear what
function an additional overseer would have, other than to create
an additional layer of bureaucracy. Rather than possessing the laser-
-like focus of the current secretariats, an additional overseer would
inevitably lead to confusion of mandates, finances, and agendas, as
well as insufficient focus on achieving the objectives of each individual
Convention. Third, establishing an overseer position would in fact have
the opposite effect on visibility than intended. It would send a signal
to the international community that none of the three Conventions is
important enough on its own to merit its own executive secretariat.
This is exactly the opposite of the impression we would wish to
convey. Fourth, we question whether an additional overseer is a
feasible position. Not only would this overseer need to manage three
Conventions an extraordinary task without precedent but the
overseer would also need to answer to three separate Conferences of
Parties, which may not be possible207.
207 Ibidem, p. 21.
134
O AHJWG reuniu-se trs vezes ao longo de 2007 e 2008 em trs

diferentes capitais europeias. Na primeira delas, realizada em maro
de 2007, em Helsinque, o grupo tratou, primeiramente, de preparar
uma relao no exaustiva de objetivos e princpios que deveriam
nortear suas atividades208. Partindo da premissa de que as trs
convenes teriam por finalidade ltima a proteo do meio ambiente
e da sade humana com vistas ao desenvolvimento sustentvel,
logrouse a definio de quatro objetivos centrais da referida iniciativa:
a) fortalecimento das trs convenes; b) orientao poltica coerente,
inclusive no tocante a processo decisrio coordenado; c) aumento
de eficincia no servio de apoio s partes, de modo a reduzir fardos
administrativos e d) otimizao dos recursos. Quanto aos princpios
norteadores, reafirmaram-se, entre outras, as necessidades de
assegurar o respeito autonomia jurdica de cada conveno, de manter
o processo sob a conduo das partes e de evitar camadas burocrticas
adicionais. As atividades para aumentar a cooperao e coordenao
entre as convenes foram, ento, reagrupadas em trs categorias:
i) atividades j em curso; ii) futuras atividades no campo administrativo
e programtico e iii) e atividades relativas tomada de deciso e
superviso. Inmeros integrantes voluntariaram-se para as tarefas de
elaborao de thought stater papers durante o perodo intersessional.
Por saber de antemo que seria a questo mais controversa, o grupo
anuiu em postergar para a terceira e ltima reunio a discusso sobre
as atividades atinentes tomada de deciso e superviso209.
A segunda reunio do AHJWG, ocorrida em dezembro de 2007,
em Viena, serviu para que o grupo se pusesse de acordo em relao
aos elementos que embasariam as recomendaes s Conferncias das
Partes. As discusses transcorreram de maneira fluida e cordial, sem
208 AHJWG. Official Document UNEP/FAO/CHW/RC/POPS/JWG.1/4. Disponvel em: <http//ahjwg.chem.unep.ch>.

209 Ibidem, p. 5, pargrafos 34 a 37. O adiamento da discusso efetuou-se em detrimento de oferta sua para
desenvolver, em parceria com a Nigria, um thought starter paper sobre benefcios e possveis desvantagens da
criao do joint head.
135
registro de grandes divergncias acerca da rationale existente por trs

dos elementos listados210. Convencionou-se que as recomendaes
seriam formuladas em torno de quatro principais eixos temticos:
i) questes organizacionais no terreno; ii) questes de fundo tcnico;
iii) questes de conscientizao e gesto da informao e iv) questes
administrativas. Entre outras relevantes observaes levantadas no
debate, vale destacar: o reconhecimento de que a coordenao em
nvel nacional no poderia ser imposta de fora; a inocuidade de se
promover a cooperao e coordenao entre os centros regionais sem
equacionamento do problema da falta de meios; e a inconvenincia de
se tratar da relao entre os mecanismos de cumprimento enquanto
no estivessem concludas as negociaes no mbito de Roterd e de
Estocolmo. Uma vez encerradas as discusses, os copresidentes do
AHJWG receberam mandato para preparar, com base nos elementos
e fundamentos acordados, um primeiro esboo de documento a ser
apresentado s Conferncias das Partes.
A terceira e ltima reunio do AHJWG, realizada em maro
de 2008, em Roma, teve como diferencial o debate sobre o tema das
funes gerenciais conjuntas. Sua e Nigria tiveram, finalmente, a
oportunidade de apresentar seu documento sobre o estabelecimento
do Joint Head das trs convenes211. Na viso daqueles pases, a
medida acarretaria os benefcios de aumentar o peso e a visibilidade do
cluster de qumicos e resduos, conferir maior coerncia e credibilidade
ao esforo de mobilizao de recursos e munir as convenes de uma
instncia supervisora capaz de identificar possibilidades de sinergias
administrativas. Os argumentos suos no foram suficientes para
lograr o consenso. Alguns membros manifestaram apoio proposta do
Joint Head com a ressalva de que ela no poderia implicar incremento
de custos. Outros ponderaram que o grupo, naquele momento, deveria
ater-se a medidas mais modestas, deixando para discutir iniciativas
210 AHJWG. Official Document UNEP/FAO/CHW/RC/POPS/JWG.2/18.

211 AHJWG. Information Document UNEP/FAO/CHW/RC/POPS/JWG.2/INF/8.
136
ambiciosas no futuro de mdio e longo prazo, luz das lies

aprendidas nesta primeira etapa. Houve quem argumentasse, ainda,
que, por tratar-se de trs instrumentos com objetivos substancial
mente diferentes, o estabelecimento de comando unificado sobre os
secretariados no agregaria muito valor s estruturas existentes.
Outro ponto que concorreu para singularizar a terceira reunio
foi a iniciativa dos copresidentes de incluir nas recomendaes
a realizao de uma reunio simultnea e extraordinria, contgua
11 Sesso Especial do CA/PNUMA, das trs Conferncias das Partes.
De acordo com autores da ideia, tal recomendao justificava-se pela
necessidade de dotar as convenes de um mecanismo de tomada
de deciso conjunto para orientar os eventuais prximos passos.
A proposta da copresidncia no despertou maiores resistncias no
grupo, salvo pela observao de que a referida reunio deveria ser
custeada integralmente por recursos de ordem extraoramentria.
Tambm se decidiu sobre a convenincia de ter o teor de sua agenda
previamente fixado. Por fim, o AHJWG acatou a sugesto de que
as variadas recomendaes deveriam tomar a forma de uma nica
recomendao, com mltiplos pargrafos, de modo a alimentar um
projeto de deciso a ser adotado pelos rgos decisrios das trs
convenes:
[Co-president] Mr. Yue addressed the question of what would

happen to the recommendations adopted by the Working Group,
expressing the hope that the conferences of the Parties to the Basel,
Rotterdam and Stockholm conventions might adopt them without
major changes. While not perfect, he said, they represented a
plausible, realistic approach to achieving synergies among the three
conventions and were the product of much hard work by a broadly
inclusive group representing all five United Nations regions. (). He
expressed the hope that the members of the Working Group would
act as ambassadors for the group and would advocate the adoption of
the draft recommendations at the meetings of the conferences of the
137
Parties at which they would be considered. In closing he explained the

rationale for the co-chairs proposal to recommend an extraordinary
meeting of the conferences of the Parties to the three conventions,
which he said was intended to raise the awareness of ministers on
the importance of synergies, to provide a forum for ministers to
give guidance on cooperation and coordination and support for its
implementation, and to begin moving toward embedding the issue
of synergies in the larger discussion on international environmental
governance, of which it was an important element212.
A COP-9 de Basileia, em junho de 2008, representou a primeira

oportunidade para que rgo decisrio das convenes de segurana
qumica analisasse as recomendaes do AHJWG. Preocupados com
a possibilidade de reabertura das negociaes, os defensores da
iniciativa de sinergias trataram logo de advogar pela adoo daquele
pacote. Em reunio organizada por suas Misses em Genebra, em
28 de abril daquele ano, Chile e Holanda sublinharam a importncia
da aprovao daquele documento para seus pases 213. Observaram
que a discusso sobre sinergias entre as trs convenes poderia
ter implicaes importantes sobre o debate em curso a respeito da
governana ambiental internacional, sendo, portanto, tema de elevado
perfil poltico. Na mesma linha de raciocnio, a Sua mencionou o fato
de que alguns percebiam as recomendaes emanadas do AHJWG
como um projeto-piloto para reformas dos acordos ambientais
multilaterais em processo bottom-up. Indagados sobre seu interesse
em adotar o documento na sua ntegra, tais pases opinaram que no
lhes parecia ser to complicado conseguir adeso das partes, uma vez
que, ainda que conduzidos por representantes regionais, as atividades
do AHJWG puderam ser acompanhadas por todos os interessados.
Acrescentaram que, se houve aprovao das recomendaes pelos
representantes regionais em Roma, seria de se esperar que os pases

213 MRE. Telegrama no 990, de 2 mai. 2008, de Delbrasgen.
138
representados estivessem em condies de acat-las novamente

durante as Conferncias das Partes.
O Brasil, que ficou excludo da reunio de Roma, acabou repre
sentando o maior bice ao processo de adoo das recomendaes tal
como imaginado pelo AHJWG. Na COP-9 de Basileia, o pas manifestou,
em primeiro lugar, sua contrariedade com o procedimento escolhido
pelo AHJWG para submeter suas recomendaes s Conferncias das
Partes. Ao caracterizar as mais de cinquenta propostas no formato
de uma nica recomendao, o Grupo procurou, na verdade, evitar a
sua discusso pelos principais rgos decisrios das Convenes, que
deveria aceitar um pacote pronto e acabado. Nessa perspectiva, a
delegao brasileira presente reunio defendeu a premissa de que
todas as recomendaes estavam sujeitas reviso pelas Conferncias
das Partes. Em resposta s indagaes acerca da prvia aceitao no
mbito do AHJWG-3, argumentou o Brasil, primeiramente, que, a
despeito do critrio de distribuio geogrfica equitativa, tratava-se de
grupo de composio restrita cujos membros atuaram em capacidade
nacional, mesmo quando levaram em conta preocupaes regionais.
Alm disso, as decises que criaram o Grupo conferiram-lhe mandato
para apresentar recomendaes, no havendo, portanto, inteno das
partes de se depararem com um pacote pronto e fechado.
Quanto ao mrito das recomendaes sugeridas, o Brasil levou
COP-9 de Basileia uma srie de propostas de alteraes pontuais no
texto submetido pelo AHJWG, particularmente em relao aos itens
de cooperao programtica no terreno, de uso coordenado de centros
regionais e de cooperao entre os mecanismos de cumprimento. Em
realidade, para alm das propostas de mudanas tpicas, preocupava
ao Brasil a nfase excessiva atribuda s reas em comum das trs
convenes. Por essa razo, reiterou, nos termos da observao que j
havia sido transmitida ao Secretariado anteriormente, que o escopo
de aplicao da Conveno de Basileia era muito maior do que o das
demais, uma vez que compreendia quaisquer resduos considerados
139
perigosos, alm de resduos ditos especiais, sobre os quais existem

diretrizes tcnicas214. Para evitar que as sinergias se restringissem
aplicao s suas reas comuns, a delegao estava instruda a propor,
para o item de cooperao programtica no terreno, linguagem no
sentido de que o apoio implementao conjunta no poderia implicar
a excluso de atividades de implementao da Conveno da Basileia
que se encontravam fora do escopo das duas outras convenes.
Apesar da resistncia de alguns pases em discutir as recomendaes
especficas e da passividade da maioria das delegaes, o Brasil
logrou incluir no prembulo da deciso final, a ttulo de soluo
de compromisso, pargrafos em que se reconhecia o escopo mais
amplo da Basileia e saudava-se a renovao do compromisso com sua
implementao plena.
De um modo geral, o AHJWG representou oportunidade para
que as partes contratantes pudessem exercer maior controle sobre
o processo de sinergias entre as convenes de segurana qumica.
Inicialmente, havia inteno, da parte da UE e aliados, de avanar
modalidades de cooperao e sinergias com base apenas em discusses
e decises da Conferncia das Partes da Conveno de Estocolmo.
Ao negar s demais convenes o direito de incidir sobre a rationale
e o teor da referida deciso, os proponentes da deciso deixavam a
seus respectivos rgos decisrios, quando muito, a possibilidade
de arcar com o nus poltico da recusa in totum. Confrontada com as
inesperadas e contundentes reaes, e receosa de que a tendncia de
apoio ao projeto se esvasse por completo, a UE props a formao
de grupo de trabalho conjunto ad hoc para elaborar recomendaes
s trs prximas Conferncias das Partes. Zelou cuidadosamente,
entretanto, pela manuteno do carter restrito de sua composio,
sempre sob o argumento de que era preciso assegurar resultados mais
rpidos e efetivos.
214 AHJWG. Information Document UNEP/CHW8/INF/8, pargrafo 5.
140
As atividades do AHJWG revelaram-se produtivas e benficas

ao processo, porquanto permitiram s partes redirecionar o foco do
debate para os aspectos tcnicos e programticos da cooperao, que
parecia excessivamente concentrado sobre a questo das funes
gerenciais. Com isso, foi possvel estender as discusses para temas
como coordenao nacional, atividades no terreno, cumprimento,
modalidades de relatrio, uso compartilhado de centros regionais e
mobilizao de recursos. Foi igualmente importante, para os pases em
desenvolvimento, lograrem documentar uma relao de necessidades
a serem observadas. Por outro lado, medida que as possveis reas de
cooperao eram passadas em revista, ficava cada vez mais evidente,
entre os europeus, a obsesso pela criao de um Joint Head para
ocupar-se do gerenciamento das trs convenes. O ceticismo de pases
como o Brasil, aliado ao pragmatismo da UE, resultou na postergao
da deciso para a ExCOPs.
2.4. A reunio simultnea e extraordinria das Conferncias das

Partes
Concludo o processo de adoo das recomendaes do AHJWG

pelas trs Conferncias das Partes, o DE/PNUMA deu incio
montagem dos arranjos administrativos interinos e s atividades de
preparao para a ExCOPs, que estava prevista realizar-se em Bali,
juntamente com a 11 Sesso Especial do CA/PNUMA. Duas grandes
preocupaes parecem ter norteado a atuao do diretor-executivo
Achim Steiner e de seus aliados durante o curto perodo que separou
a adoo final das recomendaes, em maio de 2009, da realizao do
evento extraordinrio de Bali, em fevereiro de 2010. Primeiramente,
convinha impedir que um eventual mau passo relacionado ao princpio
da autonomia jurdica das convenes pudesse servir de pretexto
para o questionamento dos fundamentos do projeto de sinergias.
Em segundo lugar, era preciso proceder legitimao das aes
141
preparatrias da futura reunio junto s partes contratantes dos trs

instrumentos, sem o que permaneceriam as desconfianas de que a
conduo do processo pudesse estar sob o controle do DE/PNUMA,
dos Secretariados e de um pequeno agrupamento de pases. Pelo menos
no campo das percepes, era fundamental, para os promotores da
iniciativa de sinergias, que a reunio de Bali pudesse ser vendida como
um grande xito, razo pela cumpriria equacionar satisfatoriamente
as questes da legitimidade e da autonomia jurdica.
Para apoiar e monitorar a execuo das tarefas estipuladas pelas
recomendaes do AHJWG, o DE/PNUMA estabeleceu, em Genebra,
uma Equipe de Superviso das Sinergias (SOT), com a incumbncia
central de prover aconselhamento estratgico de longo prazo215. Em
resposta s diretrizes contidas nas decises de sinergias, o DE/PNUMA
criou, ainda, em bases interinas, um grupo de gerenciamento
conjunto, um grupo de coordenao conjunta e uma unidade de
servios administrativos conjuntos para as trs convenes. Com
relao ao componente administrativo, estabeleceram-se as seguintes
subunidades conjuntas: i) servio de apoio administrativo e financeiro;
ii) assessoria jurdica; iii) informao e divulgao e iv) tecnologia da
informao. Apesar das dificuldades iniciais enfrentadas, a subunidade
de mobilizao de recursos, tambm prevista nas recomendaes,
acabou tendo sua formao improvisada ltima hora. Tais arranjos,
que foram montados por meio de remanejamento de pessoal dos trs
Secretariados, tinham por finalidade declarada facilitar o acesso das
partes aos servios mediante a instituio de uma interface unificada
das trs convenes.
Para atender as preocupaes relacionadas legitimao junto
s partes, o DE/PNUMA decidiu formar um Comit Consultivo
215 A SOT era composta pelos secretrios-executivos das Convenes e por representantes do PNUMA e da FAO.
O DE/PNUMA designou assessor de sua confiana para ocupar o recm-criado cargo de Ponto Focal do PNUMA em
Genebra para Sinergias entre Acordos Multilaterais de Meio Ambiente.
142
composto por integrantes das mesas diretoras das trs convenes216.

Alm de trocar ideias e convalidar o processo preparatrio da futura
reunio, o Comit serviria de instrumento para avalizar as medidas
tomadas em relao aos arranjos interinos. Vale registrar que o
PNUMA desconsiderou solicitao formal do Grulac no sentido de
permitir participao de observadores nas reunies do Comit. No
mesmo documento em que veiculou o pedido, o grupo regional, que se
encontrava sob a coordenao do Brasil, demandou, ainda, trs pontos
relacionados ao processo de preparao das ExCOPs: transparncia
e celeridade na divulgao dos resultados; blindagem da agenda
previamente negociada; e garantias de apoio financeiro participao
de trs representantes por pas em desenvolvimento (um para cada
Conveno)217. Desde a primeira reunio do Comit, entretanto, era
possvel perceber os indcios de que, para o DE/PNUMA e aliados, a
prioridade era usar as atividades preparatrias como instrumento para
discutir e apresentar as ExCOPs como marco de inflexo da governana
ambiental internacional:
He [Executive Director Achim Steiner] underlined the important role

to be played by the committee in the preparations for and during the
simultaneous extraordinary meetings. To ensure the success of the meetings
the committees input was needed on the format of the meetings and the
level of expectations. He emphasized the importance of openness and
transparency in the period leading up to the meetings and the need to
respect the autonomy of each of the three conventions. He noted too
that the members of the advisory committee had an important role to play
within their regional groupings to promote consensus at the meetings. He
also informed the advisory committee members that an interim Joint
216 Do Grulac, foram convidados, em suas capacidades pessoais, representantes do Mxico (Rocio den-Winter,
por Roterd), de Barbados (Jeffrey Hedley, por Estocolmo) e do Chile (Osvaldo Alvarez-Perez, por Basileia).
Vale registrar que a forma repentina e tempestiva como foi criado o Comit Consultivo gerou certo desconforto
e desconfiana em determinados pases, especialmente no mbito do Grulac. Cf. MRE. Telegrama 1230 de
Delbrasgen, de 23 set. 2009, pargrafo 12.
217 Cf. MRE. Telegrama no1389, de 15 out. 2009, de Delbrasgen.
143
Services Body had been established on 15 June 2009 and had been
operational since then. Its role was to provide coordinated services to
the three conventions and their Parties in areas such as legal matters,
information technology, public awareness and others, as called for by
the conferences of the Parties in the synergies decisions. Finally he
noted that the synergies process was to be linked with the international
environmental governance discussions and the United Nations reform
process and could serve as a pilot for similar processes that might be
embarked upon in the future, e.g., for the biodiversity cluster218.
As duas reunies do Comit Consultivo deliberaram sobre o

cenrio idealizado para o funcionamento da ExCOPs. De acordo com
proposta apresentada pela SOT, as trs Conferncias das Partes seriam
abertas sequencialmente, na manh do primeiro dia da reunio, no
mesmo espao fsico, pelos seus respectivos presidentes, os quais
estariam sentados lado a lado mesma mesa. O objetivo seria o de
aprovar separadamente, diante de suas respectivas sesses plenrias, a
instaurao de um grupo de trabalho conjunto de composio aberta
participao de todas as partes contratantes interessadas. Credencias
e placas de at trs cores assegurariam que todos pudessem identificar
visualmente que pases seriam Partes de que convenes. Na etapa
seguinte, com as sesses plenrias suspensas, o referido GT conjunto
daria incio negociao dos projetos de decises a serem adotados.
Se necessrio, estabelecer-se-iam grupos de contato para aprofundar
as discusses sobre os temas mais candentes. Uma vez concludas as
negociaes, as sesses plenrias seriam convocadas novamente pelos
seus respectivos presidentes, com o propsito de proceder adoo
sequencial do conjunto de decises.
De modo geral, a proposta do Secretariado foi bem acolhida pelo
Comit Consultivo, que ponderou, entretanto, sobre a centralidade da
218 UNITED NATIONS ENVIRONMENT PROGRAMME. Document UNEP/FAO/AdComm.1/1, p. 2, pargrafo 5, grifo

nosso. Disponvel: <http://excops.unep.ch>. Acesso em: 28 jul. 2011.
144
observncia das regras de procedimento referentes a cada Conveno.

Registre-se, ainda, o surgimento de certas dvidas acerca da conve
nincia de proceder sobreposio, total ou parcial, do perodo de reunio
da ExCOPs com o da 11 Sesso Especial do CA/PNUMA, posto que
ambos os eventos possuam agendas e mandatos substancialmente
diferenciados. Ora, a sobreposio das reunies era de interesse
vital para o DE/PNUMA, que tencionava aproveitar a presena de
autoridades ministeriais para elevar o perfil e a visibilidade dos
resultados alcanados. A soluo final acabou privilegiando frmula
hbrida, pela qual os derradeiros momentos da ExCOPs coincidiriam
com o segmento de abertura da 11 Sesso Especial do CA/PNUMA.
Com isso, a durao de um evento da complexidade das ExCOPs
acabou abreviada para pouco mais de dois dias. Intencionalmente
ou no, o fato que o drstico encurtamento do tempo disponvel
para a negociao das decises acabaria agregando um importante
ingrediente de presso. Receosas de poderem ser eventualmente
responsabilizadas pelo fracasso dessa tentativa de aumentar a
projeo poltica da agenda de qumicos e resduos, vrias delegaes
se sentiriam compelidas a ceder mais facilmente em suas posies, de
modo a corresponder ao nvel de expectativas criado. Em suas palavras
de abertura, o DE/PNUMA procurou dar o tom e o sentido do que ele e
seus aliados esperavam da reunio que ora se iniciava:
In his remarks the Executive Director of UNEP welcomed the

simultaneous extraordinary meetings as historic events arising from
a decision by the Parties themselves to push their ambition to new
heights. The synergies process held the potential for a paradigm shift,
through which the numerous and disparate instruments in existence
would be managed holistically to achieve synergies of purpose and
effort. The current meetings represented initial steps along a lengthy
path that would lead to the establishment of the structures necessary
to enable the secretariats to undertake their work more effectively, on
a larger scale and with better delivery and use of resources. In addition,
145
the synergies process would not affect negatively the autonomy and
integrity of the various conferences of the Parties; instead it would
make their work and intent easier to implement219.
Conforme previsto, as trs Conferncias das Partes foram aber

tas, sequencialmente, por seus respectivos presidentes, procurando
conciliar a simultaneidade das reunies com o imperativo da preser
vao da autonomia jurdica de cada Conveno. Adotou-se, na ntegra,
a agenda que fora pr-fixada durante as recomendaes do AHJWG, a
saber: a) atividades conjuntas; b) gerenciamento conjunto; c) servios
conjuntos; d) sincronizao de ciclos oramentrios; e) auditorias
conjuntas; f) mecanismo de reviso e seguimento; g) relatrios
recebidos pelo DE/PNUMA e Secretariados. Sob o argumento de que
no haveria tempo a perder, reeditou-se no comando do novo grupo,
pela experincia adquirida nas negociaes sobre o tema, a mesma
copresidncia do AHJWG. Em lugar de uma srie de decises avulsas
correspondentes aos itens de agenda, acordou-se a convenincia de se
reunirem os resultados das negociaes em um nico projeto de deciso
compartimentado (omnibus-decision), tomandose por base para o
incio das negociaes documento apresentado pela UE. Por sugesto
dos copresidentes, foram estabelecidos trs grupos de contato,
correspondentes aos temas de maior sensibilidade poltica para as
partes contratantes, quais sejam: atividades conjuntas; mecanismo de
reviso e funes gerenciais conjuntas.
Os debates sobre o item de atividades conjuntas foi informado
por documento de trabalho pelo qual um grupo de coordenadores
programticos dos Secretariados listou medidas e aes desenvolvidas
em atendimento s decises de sinergias220. De acordo com o referido
documento, os Secretariados teriam trabalhado sob a gide do
219 EXCOPs (2010). Document UNEP/FAO/CHW/RC/POPS/EXCOPS.1/8, p. 2, pargrafo 7. Disponvel em:<http://

excops.unep.ch>. Acesso em: 28 jul. 2012.
220 EXCOPs (2010). Document UNEP/FAO/CHW/RC/POPS/EXCOPS.1/2. Disponvel em: <http://excops.unep.ch>.
Acesso em: 28 jul. 2012.
146
princpio do think synergies first, isto , a explorao das oportunidades

de sinergias deveria preceder a implementao unilateral de atividades
atinentes a cada Secretariado. Tratava-se, no fundo, de uma admisso
velada de que tudo que no fosse passvel de abordagem conjunta
terminaria relegado a uma escala de prioridades secundrias. Alm
do mais, o grupo teria focado sua ateno sobre o apoio s atividades
de implementao nacional e regional das convenes, bem como
sobre a necessidade de prestar s partes um servio coordenado e
eficiente. Curiosamente, no havia meno alguma sobre o acesso
e a disponibilidade de meios para levar a cabo tais atividade. Em
verdade, as aes arroladas no referido documento revelaram-se um
tanto superficiais e decepcionantes, limitando-se, quando muito,
a especular sobre medidas e iniciativas projetadas para o futuro.
Dentre as atividades planejadas, constava, para indignao geral, o
estabelecimento de um mecanismo de intercmbio de informaes
comum (joint clearing house mechanism) a um custo adicional de
aproximadamente 360 mil dlares.
No grupo de contato sobre o tema, a discusso acabou dominada
pela questo dos aspectos internos da implementao de sinergias.
Para a UE e aliados, tratava-se de assegurar a ocorrncia de coordenao
em nvel nacional e regional, sob o argumento de que as estratgias de
aplicao das convenes no poderiam prescindir de sua integrao
nas polticas nacionais de desenvolvimento. Nessa ordem de ideias,
tais pases advogaram pela necessidade de instaurao de processos
e mecanismos nacionais de coordenao entre os pontos focais e as
autoridades governamentais afins, com vistas promoo de coerncia
e otimizao dos escassos recursos existentes. Ao faz-lo, sofreram
contundente oposio da China, para quem a promoo de sinergias
internas era tema de competncia exclusiva de cada pas, devendo
resultar de decises soberanas tomadas com base nas realidades locais.
O Brasil, por sua vez, foi vocal na defesa da necessidade de
recursos, capacitao e transferncia de tecnologia para apoiar a
147
realizao dessas atividades conjuntas, j que elas no poderiam

representar custos e responsabilidades adicionais para pases em
desenvolvimento. Apontados como importantes agentes irradiadores
de atividades ao abrigo das Convenes, os centros regionais vieram
ao encontro da posio brasileira e expressaram preocupao com
fato de terem de atender as demandas de sinergias sem acesso aos
meios de implementao correspondentes. Adicionalmente, o Brasil
repisou o argumento de que a incorporao de atividades comuns nos
programas de trabalho das trs convenes no poderia efetuar-se em
prejuzo da realizao das atividades exclusivas de cada conveno.
Para arrematar, o pas defendeu, juntamente com Argentina, China
e ndia, a incluso de referncia ao princpio das responsabilidades
comuns, porm, diferenciadas no segmento operacional relativo s
atividades conjuntas, enfrentando, naturalmente, a tenaz resistncia
dos pases desenvolvidos.
Como resultado, aprovou-se texto que se limitou a tomar nota
das informaes contidas no documento do Secretariado apenas
como primeiro passo para o desenvolvimento de atividades conjuntas.
A linguagem sobre fortalecimento de processos e mecanismos internos
de coordenao foi devidamente atenuada em relao proposta
inicial. Acordou-se que os Secretariados preparariam, segundo a
disponibilidade de recursos, a proposta de atividades conjuntas a serem
includas nos respectivos programas de trabalho do binio 2012-2013.
O plano de trabalho para desenvolver o mecanismo de intercmbio
de informaes conjunto foi adotado apenas em carter preliminar,
desde que seu custeamento ficasse condicionado alocao de doaes
voluntrias oriundas de pases desenvolvidos. Quanto ao princpio das
responsabilidades comuns, porm, diferenciadas, os europeus tiveram
que aceitar sua incorporao no prembulo da omnibus-decision, junta
mente com os tradicionais pargrafos pelos quais o Brasil buscava
resguardar a autonomia jurdica e as especificidades de escopo de cada
Conveno.
148
Com relao ao item sobre os mecanismos de reviso e de segui

mento, recorde-se que as recomendaes adotadas pelas decises de
sinergias foram no sentido de remeter para as ExCOPs a incumbncia
de determinar as modalidades e o cronograma de reviso. No docu
mento de trabalho sobre o assunto, os Secretariados propuseram que
o seguimento fosse conduzido pelas unidades de avaliao da FAO
e do PNUMA, benefiting from their respective specific mandates
for institucional independence, relevant experien ces and existing
infraestrutuctures . O objetivo da reviso seria o de avaliar at que
221
ponto o processo de sinergias entre os instrumentos de segurana

qumica contriburam para o aumento da coordenao e cooperao
em nveis nacional, regional e internacional. A reviso poderia conter
recomendaes s partes, aos Secretariados, ao PNUMA, FAO e a
outras instituies e atores interessados. Segundo o cronograma
sugerido pelos Secretariados, os termos de referncia seriam
submetidos ao crivo das Conferncias das Partes de 2011, de modo
a tornar possvel que o relatrio final fosse concludo at maro de
2013, isto , com tempo suficiente para ser considerado pelas reunies
das Conferncias das Partes programadas para aquele mesmo ano. De
positivo, o documento preparado pelos Secretariados teve o mrito
de recordar e sugerir, como possveis elementos para elaborao
dos termos de referncias, importantes objetivos identificados j na
primeira reunio do AHJWG:
The review will examine how actions taken have contributed to the
achievement of the key overarching objectives of the synergies
decisions, as reflected in their preambular recitals, namely: (a) Have
the processes for enhancing cooperation and coordination taken
into account global concerns and responded to the specific needs of
developing countries and countries with economies in transition?
(b)Have actions taken to enhance coordination and cooperation helped to
221 EXCOPs (2010). Document UNEP/FAO/CHW/RC/POPS/EXCOPS.1/7, pargrafo 4. Disponvel em: <http://excops.

unep.ch>. Acesso em: 28 jul. 2012.
149
strengthen the implementation of the three conventions at the national,

regional and global levels, helped to promote coherent policy guidance and
enhanced efficiency in the provision of support to Parties with a view to
reducing their administrative burden and maximizing the effective and
efficient use of resources at all levels? (c) Have the enhanced coordination
and cooperation among the three conventions contributed to the
achievement of their ultimate common objectives: the protection of
human health and the environment for the promotion of sustainable
development?222
As negociaes sobre os arranjos de reviso revelaram-se difceis

e acaloradas. Refletiu-se sobre o objetivo e o escopo do estudo de
reviso, sobre a responsabilidade de sua elaborao, bem como sobre
seus termos de referncias, sobre a participao das partes e sobre
o seu cronograma de concluso. Apesar das resistncias iniciais da
UE, a maioria das delegaes acabou concordando que o objetivo e
o escopo do exerccio deveriam estar limitados aos aspectos globais
do processo de sinergias, sem abranger o desempenho das partes no
tocante implementao interna. Ainda no que respeita ao escopo,
China e Brasil, com apoio de outros pases em desenvolvimento,
lograram excluir do projeto de deciso a proposta europeia de
estender a reviso de sinergias SAICM e s negociaes do futuro
instrumento sobre mercrio. Para alcanar tais objetivos, discutiu-se a
possibilidade de analisar, por meio de relatrios, o seguimento no s
das recomendaes contidas nas decises de sinergias, mas tambm
os resultados emanados das ExCOPs.
Em relao responsabilidade de elaborao dos relatrios,
houve resistncia ideia de um exerccio de reviso conduzido
exclusivamente pelas unidades de avaliao do PNUMA e da FAO.
Vrias delegaes defenderam mecanismo transparente e flexvel,
com ampla participao das partes. No tendo ratificado qualquer das
222 Ibidem, p. 2, pargrafo 8, grifo nosso.
150
Convenes, os EUA intervieram no sentido de abrir o mecanismo

participao de observadores em geral, sociedade civil inclusive.
A China exigiu que o relatrio de avaliao produzido pela FAO e o
PNUMA fosse complementado, ou informado, por um segundo
documento, elaborado pelo conjunto dos trs Secretariados, com base
em compilao de comentrios e contribuies das partes. Concluiu-se
que os Secretariados recolheriam, por intermdio de questionrio, a
viso das partes e de outros relevantes atores com vistas elaborao
de insumo para o relatrio final das unidades de avaliao do PNUMA
e da FAO.
Quanto questo do cronograma, a UE e aliados pretendiam
que os termos de referncias do relatrio fossem adotados j naquela
reunio de Bali. Queriam aproveitar a vantagem de estarem mais
articulados para impor, em uma negociao moldada pela presso
do tempo, a viso do que entendiam ser um mecanismo de reviso
adequado, voltado para aspectos de cumprimento. Para o Brasil e
outros pases em desenvolvimento, entretanto, interessava manter
enfoque de maior cautela, sendo prefervel debater, em Bali, apenas os
elementos dos termos de referncia, deixando sua negociao e adoo
final para a prxima rodada de Conferncias das Partes ordinrias,
programadas para 2011. que a questo das modalidades de reviso se
revestia de especial importncia para tais pases, porque representava
uma importante ferramenta de monitoramento e conteno das aes
patrocinadas pelo DE/PNUMA e aliados. Na hiptese de confirmao
dos riscos imputados ao processo de sinergias, o mecanismo de
reviso ofereceria oportunidade de denunciar as falhas e as lacunas
observadas, seja para fins de ajustes, seja pela necessidade de frear o
mpeto reformista dos defensores do projeto. No foi por outra razo,
por exemplo, que o Brasil bloqueou a proposta europeia de inserir, no
segmento sobre reviso do projeto de deciso, um dispositivo pelo qual
novas ExCOPs seriam convocadas automaticamente aps cada final de
rodada de reunies Conferncias das Partes ordinrias.
151
Como previsto, o tema da gerncia conjunta foi o item de maior

controvrsia das ExCOPs. Estudo de consultor independente contra
tado pelo DE/PNUMA explorou custos e viabilidade correspondentes
a duas modalidades de arranjos gerenciais conjuntos, ambas com
implicaes financeiras para as partes223. A primeira delas, embora
consistisse na mera formalizao do grupo de coordenao conjunta
recm-criado em bases interinas, representava acrscimo financeiro
adicional de aproximadamente 46 mil dlares anuais, em razo da
elevao de D-1 para D-2 dos cargos de secretrios-executivos das trs
convenes. De acordo com o consultor, a medida se justificaria pelo
acmulo de funes e o aumento no nvel de responsabilidades dos
secretriosexecutivos, cujos mandatos precisariam ser redefinidos por
novas regras de procedimentos. Nesse caso, a noo de coordenao
pressuporia manter quase intactas as estruturas de Secretariado
vigentes em cada conveno. A funo de coordenao conjunta
tampouco se estenderia ao gerenciamento pleno e individualizado das
Convenes, restringindo-se apenas s reas de sobreposio, o que
poderia, no entendimento do consultor, encerrar alguns desafios:
The rules and procedures could be prepared jointly by the Executive

Secretaries, under the authority of the Executive Director of UNEP
and the DirectorGeneral of FAO, for consideration by the conferences
of the Parties at their next ordinary meetings. One of the principal
challenges that would face the Executive Secretaries in functioning
effectively as members of the Joint Coordinating Group could be to
subordinate their natural interests in advancing the goals of their
respective conventions, which could come at the expense of the
wider objective of strategic and holistic implementation of all three
conventions. This could be particularly difficult when resources
needed to implement the conventions are limited. In light of the
above, the Parties might consider it prudent to introduce within
223 EXCOPs (2010). Document UNEP/FAO/CHW/RC/POPS/EXCOPS.1/3. Disponvel em: <http://excops.unep.ch>.

Acesso em: 28 jul. 2012.
152
the rules and procedures of the Joint Coordinating Group a

requirement that the Executive Secretaries refer matters on which
they are unable to agree to the Executive Director of UNEP (or the
Director-General of FAO for matters relating to the FAO part of
the Rotterdam Convention) for guidance and, if necessary, a binding
decision. The above aspect of joint coordination should be assessed
against the goal of enhancing cooperation and coordination, i.e.,
to enhance the effectiveness of the conventions and to remedy
the shortcomings of the fragmented approach that has to date
characterized chemicals and waste management224.
A outra opo aventada seria a criao, ao custo anual de

aproximadamente 267 mil dlares, do cargo do Joint Head para as
trs convenes, que sempre esteve na agenda de prioridades dos
promotores das sinergias. Na avaliao do consultor, o Joint Head
disporia de total liberdade para abordar os aspectos gerenciais das
trs convenes, livre das amarras representadas pelos interesses
especficos de cada instrumento, de maneira a atingir equilbrio entre
as metas coletivas e individuais e os interesses das trs convenes.
Ao examinar as possveis vantagens e desvantagens desta segunda
opo, ele destacou quatro relevantes elementos contra os quais
poderia ser auferida a convenincia de criao do posto de diretor
conjunto, quais sejam: (a) se o mesmo teria capacidade de diminuir o
nvel de burocracia em termos do processo decisrio e da coordenao
entre os trs secretariados com vistas a otimizar o tempo disponvel
para reforar a implementao das convenes a nvel nacional;
(b) se representaria o caminho mais eficaz e eficiente para reforar
a cooperao e a coordenao entre os Secretariados por meio da
instaurao de uma boa coordenao e de um processo decisrio
que levasse em conta as recomendaes emanadas das instncias
gerenciais inferiores de cada conveno; (c) se ele teria as condies de
153
dar a mesma ateno e prioridade a cada uma das convenes; (d) se

estaria mais apto, em comparao ao Grupo de Coordenao Conjunto
(com os pesos e contrapesos que lhe so inerentes), para assegurar que
as contribuies voluntrias destinadas a uma s conveno fossem
empregadas em atividades conjuntas transversais s demais.
Nos debates sobre o item de funes gerenciais conjuntas,
os seguintes argumentos embasaram a posio dos pases que
defenderam a alternativa do diretor-conjunto (UE, Sua, Chile, Qunia,
Sudo, Jordnia e pases escandinavos): i) maior visibilidade para as
Convenes; ii) mobilizao mais eficiente de recursos financeiros;
iii) oportunidade de experimentar o formato de gerenciamento
unificado, uma vez que j fora possvel vislumbrar como funcionaria
uma espcie de colegiado de secretrios-executivos. Por outro lado,
Argentina, Catar, China, Cuba, ndia, Kuait e Venezuela manifestaram
preferncia por opo do Grupo de Coordenao Conjunta, com
base nos seguintes elementos: i) preocupao com a autonomia
das Convenes; ii) dificuldade para o diretor-conjunto conciliar
mandatos, demandas e prioridades substancialmente diferentes e
iii) necessidade de conferir um prazo maior para que um mecanismo
de coordenao colegiada entre os atuais secretrios-executivos
pudesse produzir resultados. Houve, ainda, intervenes no sentido
de se conceberem e explorarem outras opes, com indicaes de que
a insuficincia de informaes desaconselhava uma tomada de deciso
naquele momento. Inusitadamente, o DE/PNUMA, em suas palavras
de abertura, decidira explicitar sua preferncia sobre o tema:
Offering his views on the choices facing the Parties, he [Executive

Director Achim Steiner] said that since the synergies process
revolved around combining efforts at country level, where the various
conventions could be brought to bear on institutions and national
capacities, there was a need to seek the synergistic deployment of
limited resources. It might therefore be better, he suggested, to
establish joint management through a joint head of the conventions
154
as the best means to knit the various threads together. He committed

himself and UNEP to implementing the Parties decision, whatever
it was, and to achieving their goals in respect of cost-neutrality. He
suggested, however, that the Parties should allow the secretariats
flexibility in how they deployed the resources allocated to them, and
he called for increased financial support to enable the implementation
of operations on the ground, saying that the dovetailing of mandates
and resources was crucial to prevent the erosion of international
environmental governance instruments. The synergies process was
not about saving money, he suggested, but about achieving a better
result; indeed, as the experience of UNEP had shown, success in
the effort to achieve synergies could be expected to inspire greater
financial support from the Parties225.
Causou surpresa a deciso do DE/PNUMA de afastar-se da

posio de imparcialidade que ele deferia guardar, engajando-se aberta
e pessoalmente, a partir daquele momento, na tarefa de convencer
as partes sobre a necessidade de aprofundar o processo de sinergias
mediante a introduo do Joint Head. Em encontro mantido com a
delegao brasileira margem das ExCOPs, Achim Steiner afirmou
saber das ressalvas do Brasil e mostrou-se interessado em conhecer
suas preocupaes em relao ao processo. Ao faz-lo, aludiu
conversa que mantivera com o ento Ministro das Relaes Exteriores
Celso Amorim, pela qual solicitara que o Brasil exercesse custodian
role em relao ao PNUMA no mbito do debate sobre governana
ambiental internacional226. Em resposta, a delegao esclareceu que,
em princpio, o Brasil nada tinha contra a iniciativa de aumentar
a cooperao e coordenao entre as convenes de segurana
qumica, no havendo tampouco uma posio fechada a respeito das
alternativas de gerenciamento conjunto sobre a mesa. No obstante,
225 EXCOPs (2010). Document UNEP/FAO/CHW/RC/POPS/EXCOPS.1/8, pargrafo 8. Disponvel em: <http://excops.

unep.ch>. Acesso em: 28 jul. 2012.
226 MRE. Despacho Telegrfico no 9/10 para Brasemb Nairbi.
155
preocupava ao pas o mpeto demasiadamente acelerado que a UE e

os aliados buscavam imprimir ao processo, o que poderia implicar
desvirtuamento do sentido original do projeto. Nessas condies,
realou o sentimento geral de frustrao na regio latino-americana
e caribenha ao depararse com propostas de aumento de custos e de
burocracia, em contraste com uma notria escassez de resultados,
talvez por ser ainda muito cedo para auferir avanos, j que a adoo
das recomendaes pelas Conferncias das Partes no lograra
completar nem um ano. Ainda que admitindo possveis equvocos,
o DE/PNUMA discordou quanto necessidade de amadurecimento
adicional do processo, que j se vinha arrastando h anos. Renovou o
apelo para que o Brasil apoiasse a criao do Joint Head, que julgava
ser essencial para o futuro de projeto, prometendo empenho em
evitar o incremento dos custos de transio.
No debate aberto sobre as opes de gerenciamento conjunto,
o Brasil reiterou no ter posio fechada a respeito, mas que,
independentemente da frmula a ser adotada, a soluo deveria
respeitar os seguintes princpios e ponderaes: i) autonomia jurdica
de cada instrumento; ii) respeito diversidade e aos respectivos
escopos de aplicao; iii) racionalizao de custos administrativos em
benefcio de atividades implementadas no terreno; iv) cooperao
baseada no atendimento s necessidades especficas dos pases em
desenvolvimento; e v) condicionamento de avanos no processo
apresentao de resultados e benefcios concretos para as partes.
Para o Brasil, que j havia sido identificado como um dos pases
mais resistentes ao projeto de sinergias, j por ocasio da adoo
das recomendaes do AHJWG, interessava fazer ver aos demais
pases em desenvolvimento, sem radicalismos, os problemas e riscos
inerentes ao processo, sobretudo no tocante possvel marginalizao
da Conveno de Basileia. Nessa perspectiva, cumpria destacar a
contradio relacionada ao fato de que, apesar de idealizado sob o
pretexto de reduzir encargos administrativos e de racionalizar recursos
156
em benefcio de atividades no terreno, o projeto de sinergias nascia

sob o signo da gerao de despesas administrativas e de camadas
burocrticas adicionais.
Ante as crticas generalizadas contra o possvel aumento de
custos, sem qualquer contrapartida em termos de benefcios diretos
para atividades-fim, a UE promoveu recuo ttico e procurou realar, em
seu projeto de deciso, a contratao de diretor-conjunto provisrio
mediante financiamento voluntrio, pelo menos at que PNUMA e os
secretariados pudessem viabilizar proposta cost neutral in real terms
with respect to the adopted operating budgets of the three Conventions
for 2010-2011. Em termos prticos, tal concesso significou protelar
por mais trs anos a deciso final sobre o cargo de diretor-conjunto,
cuja existncia temporria, entrementes, passava a depender da boa
vontade dos pases desenvolvidos. Por outro lado, a manobra europeia
possibilitou aos promotores da iniciativa de sinergias incidir sobre o
equilbrio de foras e destravar o impasse que ameaava o processo.
Removido um dos principais obstculos instaurao do Joint
Head, o debate final sobre o item de gerenciamento conjunto voltou
se para a questo dos ingredientes de controle e de conteno que
pases como Brasil, Argentina, China e ndia julgavam ser essenciais
introduzir no segmento da deciso que versava sobre o novo cargo.
Ao final, j com os prazos esgotados e as negociaes sobre os demais
itens, encerradas, as divergncias confluram sobre um nico ponto
relacionado s prerrogativas do diretor-conjunto, qual seja: a de que sua
efetivao tomaria em conta sua capacidade de assegurar a proviso de
recursos novos, adicionais e adequados para as Convenes. O impasse
somente foi contornado aps a UE aceitar linguagem alternativa
proposta pela delegao brasileira, pela qual o diretor-conjunto teria sua
permanncia confirmada em funo de sua efetividade em providing
equal commitment to the implementation of all three conventions,
157
including in advocacy for the mobilization of substantially increased

funding from all sources for national implementation227.
Em termos eminentemente objetivos, pode-se considerar
que o maior xito das ExCOPs se circunscreveu ao campo logstico/
organizacional. Afinal, foi possvel realizar simultaneamente,
em um mesmo espao fsico, pela primeira vez na histria das
relaes internacionais, reunies de trs Conferncias das Partes
correspondentes a trs convenes distintas, sem grandes percalos
nem desrespeito ao princpio da autonomia jurdica dos instrumentos.
H que se considerar, no entanto, que, se o evento chegou a bom
termo, foi devido, sobretudo, a um acordo tcito pela qual as partes
aceitaram as condies de exceo dentro das quais se desenvolveram
as negociaes. Ao mesmo tempo, as delegaes aquiesceram em seguir
o roteiro planejado, bem como em no reabrir, em sesso plenria,
nenhum dos temas tratados em grupo de contato e aprovados no
GT conjunto. No h garantias de que esse pano de fundo se repita
to facilmente na eventualidade de futuras edies de ExCOPs,
especialmente quando for o caso de deliberar sobre assuntos de
natureza substantiva.
Do ponto de vista dos promotores do projeto de sinergias, os
resultados alcanados tampouco deixaram de ser positivos. Alm de
representarem oportunidade de avalizar os arranjos administrativos
interinos montados em seguimento s decises de sinergias, o evento
serviu para avanar na ideia de ter um comando unificado sobre os
Secretariados das convenes. Foi surpreendente, no entanto, que
os primeiros passos em relao a uma possvel fuso de Secretariados
tenham-se feito acompanhar de propostas de incremento de custos
e de camadas burocrtica adicionais. Ainda que no se tenha logrado
impedir o aumento de estrutura administrativa dos Secretariados,
o Brasil teve ao menos importante papel, juntamente com outros
227 EXCOPs (2010). Decisions BC.Ex-1/1, SC.EX/1/1 e RC.Ex-1/1, Parte II, pargrafo 7(c). Disponveis em: <http://
excops.unep.ch>. Acesso em: 28 jul. 2012.
158
atoreschave, no esforo de evitar a transferncia de nus financeiro

adicional aos pases em desenvolvimento. Adicionalmente, a atuao
do pas foi central para a aceitao da premissa de que o projeto de
sinergias deveria estar subordinado ao objetivo de implementao
integral e equilibrada das trs Convenes.
Por fim, caberia registrar que o PNUMA despontou como o grande
beneficirio dos resultados emanados das reunies de Bali. Ainda que
no tenha logrado concretizar a ideia inicial de capitalizar a presena
de autoridades ministeriais no momento da adoo da deciso
nibus, os promotores das sinergias souberam instrumentalizar
com maestria a realizao das ExCOPs, batendo-se pela insero de
referncias laudatrias em vrios dos eventos e documentos da 11
sesso especial do CA/GMEF, inclusive sua declarao ministerial. Na
Declarao de Nusa Dua, a meno s ExCOPs serve de embasamento
ao pargrafo pelo qual os Ministros de Meio Ambiente reconhecem
a importncia de estender a experincia de sinergias ao universo
dos acordos multilaterais sobre biodiversidade. Como bem atesta o
sumrio executivo da 11 Sesso Especial do CA/PNUMA, mais do
que uma reunio destinada a rever a implementao das decises
de sinergias, as ExCOPs representaram oportunidade mpar para a
elevao do perfil do PNUMA no debate sobre reformas na arquitetura
institucional sobre o meio ambiente:
The simultaneous extraordinary meetings of the conferences of the

parties to the Basel, Rotterdam and Stockholm conventions, held prior
to the special session, were considered to constitute a crucial milestone in
the international environmental governance reform process. (). It was
said that the synergies process for the chemicals and wastes conventions
provided an important example of incremental reforms and that the
lessons learned should be used swiftly for other conventions, in particular
for those related to biodiversity. The Conference of the Parties to the
Convention on Biological Diversity could use the occasion of its tenth
meeting to initiate a synergies process for those conventions. ().
159
It was suggested that broader reform of the international environmental

governance system could include the establishment of a specialized agency,
a world environment organization, or the integration of UNEP, GEF and all
multilateral environmental agreements into an umbrella organization. It
was also said that UNEP, as the leading authority on the environment
within the United Nations system, should be strengthened and its
central role in the system maintained228.
2.5. Nova rodada de Conferncias das Partes e prximos passos
A COP-5 da Conveno de Estocolmo, realizada em abril de 2011,

em Genebra, marcou o incio de nova etapa no processo de sinergias
entre os trs principais instrumentos multilaterais de segurana
qumica. Como esperado, o item sobre a coordenao e a cooperao
entre as trs convenes monopolizou boa parte da ateno e da
energia das delegaes presentes ao evento. Os documentos de trabalho
preparados pelo secretariado cobriam e espelhavam cada um dos
itens de agenda identificados nas ExCOPs, apontando para a tendncia
de negociao de uma nova omnibus-decision. Alm dos termos de
referncia dos relatrios de reviso, as discusses foram dominadas
pelas questes da convenincia de realizao de novas ExCOPs e sobre
a incluso de atividades conjuntas nos programas de trabalho das trs
convenes para o binio 2012-2013. A COP-5 de Estocolmo significou,
igualmente, a oportunidade para a apresentao do norteamericano
Jim Willis como recm-empossado Joint Head interino para as trs
Convenes, depois de concludo um demasiadamente longo processo
de recrutamento229. Uma vez mais, coube ao DE/PNUMA dar a tnica
228 UNITED NATIONS ENVIRONMENT PROGRAMME. Governing Council. 11th Special Session (2010). Working
Document UNEP/GCSS.XI/11, Anexo IV, pargrafos 15, 20, 21 e 22, grifo nosso. Disponvel em: <www.unep.org/
GC/GCSS-XI/>. Acesso em: 30 jul. 2012.
229 Jim Willis egresso da agncia ambiental dos EUA (EPA), onde ocupava, at maro de 2011, o cargo de diretor
da Diviso de Controle sobre Qumicos. Tem um longo histrico de envolvimento com atividades e negociaes
globais sobre segurana qumica. Foi chefe do Setor de Qumicos do PNUMA, alm de j ter ocupado a posio de
secretrio-executivo das Convenes de Estocolmo e Roterd.
160
do que era esperado da reunio em termos de seguimento do projeto

de sinergias:
On behalf of the Executive Director, Mr. Kante welcomed the Executive

Secretary to his post, wishing him well in the challenging task
before him. Looking ahead to landmark events in the environment
arena over the coming year, he expressed the hope that it would be
possible to capitalize even more on the opportunities provided by
agreements such as the Stockholm Convention in creating a greener
path to economic and social prosperity. () He pointed out that the
current meeting was the first since the simultaneous extraordinary
meetings of the conferences of the parties, held in Bali, Indonesia,
in 2010, at which a groundbreaking framework for the achievement
of enhanced coordination and cooperation, unique in the world of
multilateral environmental agreements, had been adopted. He called
upon the parties to ensure that the steps taken in Bali were followed
by a firm and continued commitment to the synergies process and
its implementation, as only thus could the identified objectives be
achieved and a successful precedent set for other instruments to
follow. He recalled that, at the fourth meeting of the Conference of
the Parties, a consultative process for financing options for chemicals
and wastes had been launched. (). It was hoped that discussions at
the current meeting, combined with the outcomes of the synergies
and consultative processes, would open a new horizon in the history
of environmental governance, something that was particularly
important in the face of scarce financial resources and the fragmented
and fractured nature of the multilateral environmental agreement
landscape230.
Em suas primeiras palavras na qualidade de Secretrio-Executivo

conjunto, Jim Willis comprometeu-se a trabalhar com as partes na
tarefa de promover reestruturao dos Secretariados, alm de ter
230 STOCKHOLM CONVENTION. COP-5 (2011). Working Document UNEP/POPS/COP.5/36, pargrafo 5. Disponvel
em: www.pops.int. Acesso em 12 set. 2012.
161
prometido respeitar a autonomia jurdica de cada Conveno231. Em

gesto que poderia ser interpretado como aceno aos interesses dos
pases em desenvolvimento, acrescentou esperar que o GEF e outras
entidades pudessem apoiar o objetivo de estabelecer um mecanismo
financeiro que proporcione recursos financeiros em nvel adequado e
sustentvel para a implementao da Conveno. Nesse particular, o
novo secretrio-executivo tambm destacou, como possvel elemento
catalisador de progressos no cluster de qumicos e resduos, o processo
consultivo sobre opes de financiamento conduzido pelo PNUMA.
Ainda que todos tenham saudado como positiva a nomeao
de Jim Willis para o novo cargo, no foram poucas as delegaes que
expressaram insatisfao e contrariedade com o fato de o processo
seletivo do PNUMA ter tardado tanto tempo para ser ultimado. A UE
e a Sua aproveitaram para defender a ideia de que, como forma de
compensar o inesperado atraso, as partes deveriam conferir ao novo
secretrio-executivo mandato e autonomia para testar formulas
administrativas inovadoras nos Secretariados. J o Brasil, depois de
secundar os votos de xito a Jim Willis, frisou que a demora em seu
recrutamento no deveria servir de pretexto para confiar-lhe mandato
amplo e irrestrito na tarefa de reestruturao dos Secretariados.
Ressaltou que um dos principais desafios atinentes ao novo cargo
seria o de provar s partes a viabilidade e capacidade de promover uma
implementao equilibrada das trs convenes, aspecto para o qual o
pas atribua prioridade e para o qual estaria, portanto, especialmente
atento nos prximos anos. Aproveitou-se a ocasio para reiterar, diante
do recm-empossado Joint Head, os princpios pelos quais o Brasil pauta
sua atuao na questo das sinergias entre as Convenes: i) respeito
autonomia poltico-jurdica de cada instrumento; ii) reconhecimento
de suas respectivas especificidades e diversidade; iii) racionalizao de
custos administrativos em benefcio de atividades implementadas no
162
terreno; iv) prioridade no atendimento s necessidade especficas do

mundo em desenvolvimento e v) condicionamento de novos avanos
no processo gerao de resultados e benefcios concretos para as
partes.
No grupo de contato estabelecido para negociar a deciso sobre
sinergias, o item sobre as atividades conjuntas e transversais envolveu
discusses sobre cada atividade proposta pelos Secretariados, bem
como sobre a fonte dos recursos necessrios para custe-las. Apesar de
reconhecer que as sinergias poderiam impactar positivamente sobre
as atividades no terreno, houve quem ponderasse, entre os pases em
desenvolvimento, que tais atividades deveriam conduzir mobilizao
de recursos novos, adicionais e previsveis para a implementao das
convenes, no devendo comprometer recursos do oramento regular.
Ao final, depois de considervel insistncia, a delegao brasileira
logrou a incorporao de dois pargrafos centrais para atender duas
de suas preocupaes bsicas com relao questo de atividades
conjuntas, quais sejam: os eventuais encargos adicionais para pases
em desenvolvimento e a manuteno da integralidade de cada
instrumento. No primeiro caso, um pargrafo operativo reconheceu
que as atividades conjuntas devem ter por objetivo fortalecer a
implementao das trs convenes, with no additional overall
burden for parties, particularly developing countries and countries
with economies in transition232. Quanto segunda preocupao,
incluiu-se pargrafo assegurando que tais atividades should not
detract resources from activities otherwise necessary to implement
the Basel, Rotterdam and Stockholm Conventions233.
Outro ponto que mereceu especial ateno das delegaes
presentes COP-5 de Estocolmo foi a realizao de uma segunda edio
das ExCOPs, que recebeu, evidentemente, tratamento prioritrio
de parte da UE, a quem interessa contar com processo de decisrio
232 STOCKHOLM CONVENTION. COP-5 (2011). Decision SC-5/27, pargrafo operativo 5.

163
expedito. A proposta inicial de realizao de uma nova reunio

simultnea e extraordinria das trs Conferncias das Partes em
2011, contida em documento de trabalho preparado pelo Secretariado,
foi objetada, de imediato, por Brasil, frica do Sul, Canad e China,
sob o argumento do prejuzo que traria a delegaes pequenas e das
possveis implicaes autonomia jurdica dos tratados. Sua e UE
tabularam contraproposta para a realizao de uma ExCOP apenas em
2013, imediatamente aps o fim da rodada de Conferncias das Partes
ordinrias previstas para aquele ano, a fim de tratar, com exclusividade,
de assuntos afetos s sinergias. Argumentaram, para tanto, que seria
uma maneira de assegurar s partes a oportunidade de tomar decises
geis e informadas logo depois de concludo o processo de reviso das
sinergias.
A esse respeito, Brasil, Argentina e China atuaram, mais uma
vez, em estreita coordenao, manifestando reservas quanto prema
turidade de reeditar processo decisrio dessa natureza, especialmente
antes da reviso sobre os arranjos interinos. Como soluo de
compromisso, concederam na realizao da ExCOPs em 2013, mas
propuseram linguagem que deixa margem possibilidade de suspender
o evento na hiptese de no haver apresentao dos relatrios da
reviso, ou no caso de nmero expressivo de pases vier a posicionar-
se contra sua realizao. A coordenao entre os trs pases foi crucial,
tambm, para impedir que figurasse, na agenda, uma meno explcita
possibilidade de deliberao sobre um dispositivo de convocao
automtica de ExCOPs ao final de cada rodada de reunies ordinrias.
Ainda no tocante definio da agenda da reunio de 2013, a delegao
chinesa objetou item sobre mecanismos de cumprimento, ao passo que
o Brasil logrou incluir, depois de tenaz insistncia, discusso a respeito
das opes de financiamento para qumicos e resduos. A possibilidade
de realizar nova ExCOP em 2013 foi ento aprovada, no mbito das
funes gerenciais conjuntas, com o estabelecimento dos seguintes
pontos de agenda: a) projetos de deciso sobre a reviso dos arranjos
164
interinos; b) proposta de reorganizao dos Secretariados; c) projetos

de deciso sobre atividades conjuntas para 2014-2015; d) oramento
relativo a atividades conjuntas do referido perodo e e) resultado do
processo consultivo do PNUMA sobre opes de financiamento.
No tocante negociao sobre os termos de referncia para
os relatrios da reviso, a delegao brasileira presente COP-5
de Estocolmo preocupou-se em propor linguagem que previsse a
participao das partes na elaborao do relatrio de avaliao a ser
preparado pelo PNUMA e pela FAO234. Por sua vez, representantes
daquele Programa apressaram-se em garantir que no havia inteno
de avaliar o desempenho das partes na implementao dos instrumen
tos, mas apenas compilar eventuais ganhos em eficincia decorrentes
de sinergias (entre pontos focais, por exemplo). Adicionalmente, o
Brasil tambm exigiu que figurasse, entre os indicadores de avaliao
das atividades conjuntas, a necessidade de mensurar a satisfao das
partes e dos centros regionais. Como resultado, a COP aprovou uma
verso ligeiramente revisada dos termos de referncia ao relatrio
do PNUMA, na qual se reservou espao ampliado participao e
influncia das partes.
Quanto ao relatrio de avaliao dos Secretariados, no houve
maiores mudanas em relao aos termos de referncia propostos, que
preveem elaborao de questionrio pelo qual se colher comentrios
das partes sobre como, e at que ponto, os arranjos adotados em
seguimento s decises de sinergias contriburam para consecuo dos
chamados seis objetivos: i) fortalecimento da implementao das
trs convenes no mbito nacional, regional e global; ii) promoo de
orientao poltica coerente; iii) reduo dos encargos administrativos;
iv) maximizao do uso efetivo e eficiente dos recursos; v) tomada
em conta da preocupaes globais e das necessidades especficas dos
234 STOCKHOLM CONVENTION. COP-5 (2011). Decision SC-5/27, Anexo V. Em termos concretos, isto significou a
incorporao da seguinte frase, no pargrafo 18 dos termos de referncia do relatrio de avaliao conjunta do
PNUMA e da FAO: The review will seek inputs from parties, the secretariats of the Basel, Rotterdam and Stockholm
conventions, as well as other stakeholders.
165
pases em desenvolvimento e vi) proteo da sade humana e do meio

ambiente com vistas ao desenvolvimento sustentvel. Ainda que
os dois relatrios sejam independentes, as partes determinaram
que os Secretariados e as unidades de avaliao do PNUMA e da
FAO manteriam cooperao e intercmbio de informaes sobre
as metodologias empregadas, a fim de ganhar eficincia e evitar a
duplicao de esforos.
De modo geral, pode-se afirmar que, para os promotores do
projeto de sinergias, a COP-5 de Estocolmo representou oportunidade
adicional para acelerar e aprofundar as aes em favor da fuso de
Secretariados. Ainda que a deciso final tenha lamentado que o
estabelecimento do secretrio-executivo conjunto no tivesse sido
criado com a urgncia requerida pelas ExCOPs, conferiu-se autorizao
para que ele determinasse a reestruturao dos secretariados com
bastante flexibilidade, desde que respeitado o teto estabelecido no
programa oramentrio para o binio 2012-2013. No que se refere
aos servios administrativos, a deciso encampou proposta pela qual
o secretrio-executivo comandaria, interinamente, uma estrutura
conformada por uma unidade administrativa conjunta e trs unidades
tcnicas de apoio operacional a cada conveno. Aprovou, igualmente,
para incorporao nos respectivos programas de trabalho, uma relao
de dezessete atividades conjuntas transversais s trs convenes,
parte das quais voltadas exclusivamente para tratamento dos POPs.
Os custos da realizao de tais atividades devero ser compartilhados,
em partes ligeiramente desiguais, entre os fundos regulares e
voluntrios das trs convenes. O processo de reviso dos arranjos
adotados em decorrncia das decises de sinergias teve seus termos de
referncia aprovados, devendo ter seus resultados divulgados at 90
dias antes da primeira Conferncia das Partes a ser realizada em 2013.
As partes devero confirmar, naquele mesmo ano, se mantm a deciso
de convocar nova ExCOP ao final da rodada de reunies programada
para 2013.
166
O fato que, sem ter de recorrer ao estabelecimento de um

novo GT conjunto para discutir e negociar a deciso a ser adotada
pelos dois outros instrumentos, o principal rgo decisrio da
Conveno de Estocolmo retomou sua condio de liderana no
processo, determinando diretrizes e atividades que, na prtica,
acabariam impostas s duas outras. Aceitou-se a organizao inte
rina dos Secretariados proposta pelo novo secretrioexecutivo
conjunto, conferindo-lhe autorizao para seguir com experincias
de reestruturao funcional e administrativa dentro dos limites
oramentrios previstos em programa de trabalho. Ainda que no
tenha sido possvel consolidar, de vez, a modalidade de processo
decisrio fast-track, representado pelo dispositivo de convocao
automtica das ExCOPs, a UE e seus aliados obtiveram importante
conquistas em matria de planejamento de atividades conjuntas.
Como esperado, as reunies da COP-5 de Roterd e da COP-10
de Basileia realizadas, respectivamente, nos meses de junho e de
outubro do mesmo ano , no constituram bices para aprovao
da deciso negociada na Conveno de Estocolmo. As diretrizes e
atividades definidas na COP-5 daquela Conveno no foram discutidas
nem sofreram questionamentos de parte dos rgos decisrios das
duas outras, como se fosse totalmente natural comprometer, em
determinado foro ambiental, os recursos oramentrios pertencentes
a outros, igualmente autnomos e independentes do ponto de
vista poltico e jurdico. A esse respeito, no deixa de ser irnico e
simbolicamente significativo o fato de que, intencionalmente ou no,
a Conveno de Estocolmo assumiu, novamente, sua condio de palco
central no qual so negociadas decises atinentes ao futuro do processo
de sinergias. Desde seus primrdios, a Conveno de Estocolmo acabou
revelando-se como uma espcie de incubadora e fora-motriz do
projeto de sinergias, produzindo documentao, propondo iniciativas,
determinando o curso de ao e gerando presso sobre as demais
convenes. A exceo a tal protagonismo ficou por conta da COP-9
167
de Basileia, momento em que se deliberou, pela primeira vez, sobre as

recomendaes do AHJWG, quando o Brasil teve a oportunidade de
apresentar seus reparos e preocupaes a respeito do processo.
A designao do Joint Head s vsperas da reunio no deixou de
ser um ato carregado de simbolismo. No bastasse a escolha ter recado
sobre o nome de um antigo colaborador do PNUMA, sem vnculos e
experincia com os temas de Basileia, mas que ocupou a posio de
secretrio-executivo das Convenes de Roterd e de Estocolmo, o
pano de fundo contra o qual ocorreu a apresentao de Jim Willis s
partes denota que os promotores das sinergias parecem ter encontrado
no fator tempo importante aliado para fazer avanar estrategicamente
seus objetivos. Por causa da demora em seu recrutamento ou talvez
por uma manobra politicamente deliberada , as partes se viram, uma
vez mais, confrontadas com o argumento da exiguidade de tempo,
devendo, por essa razo, confiar ao novo secretrio-executivo mandato
para reestruturar e remanejar, com flexibilidade, os cargos e funes
dos Secretariados. Do contrrio, poderiam ser responsabilizadas por
terem obliterado a conformao do espao e das condies necessrias
para que a experincia de sinergias lograsse produzir os resultados que
devero ser revisados em 2013.
168
Captulo 3
Governana Ambiental Internacional: riscos e
oportunidades
A compreenso da fase por que passa atualmente o regime de

segurana qumica no pode prescindir de sua insero no contexto
mais amplo do debate sobre a governana ambiental internacional e
do desenvolvimento sustentvel. Trata-se de uma questo cuja origem
das discusses remonta h mais de uma dcada, mas que ganhou
novo mpeto em 2009, quando o PNUMA resolveu retomar para si,
com o decisivo apoio da UE e aliados, a tarefa de reavivar um processo
consultivo que, at ento, vinha sendo conduzido sob a gide da AGNU.
O fato que, desde o incio, as discusses sobre governana ambiental
internacional e sobre sinergias no regime de segurana qumica
denotaram tendncia de alimentao mtua. Era sabido e esperado que
ambos os processos voltassem a se cruzar sob a conferncia Rio+20.
Por outro lado, os desdobramentos de dois outros processos
centrais dessa fase de transformaes tambm devero incidir sobre o
futuro do regime de segurana qumica. O primeiro deles refere-se ao
chamado Grupo Consultivo sobre Opes de Financiamento do Cluster
de Qumicos e Resduos, idealizado pelo DE/PNUMA em 2009, em
resposta forte presso dos pases em desenvolvimento em favor do
acesso a meios de implementao. Em uma segunda instncia, esto
169
as negociaes, tambm iniciadas em 2009, para a elaborao de uma

conveno sobre mercrio, que representaria o quarto instrumento
juridicamente vinculante do regime internacional de segurana
qumica. No h dvidas de que o cenrio a ser definido pela conjugao
de todos esses elementos encerra riscos, mas o presente captulo tem
por finalidade mapear tambm as possveis oportunidades.
3.1. Governana Ambiental Internacional
A exemplo do que ocorre com o processo de sinergias no

cluster de qumicos e resduos, as discusses sobre o aprimoramento
da governana ambiental internacional tambm tm suas razes
vinculadas onda reformista inaugurada pelo ex-Secretrio-Geral Kofi
Annan a partir de 1997. Ao diagnosticar lacunas e sobreposies no
contexto das atividades ambientais da ONU e fazer recomendaes a
respeito, a Fora-Tarefa concebida pelo SGNU lanou as bases para
a reflexo da comunidade internacional sobre um tema que acabaria
alvo de trs processos consultivos estabelecidos ao longo de uma
dcada. Alm de servir aos propsitos de fortalecimento do PNUMA,
o debate sobre IEG tambm alimentou e beneficiou-se da experincia
de sinergias entre as convenes de segurana qumica.
Concebido pela Fora-Tarefa para atuar como mecanismo de
orientao poltica da agenda mundial de meio ambiente, o GMEF foi
uma das primeiras medidas implementadas no sentido de fortalecer a
posio do PNUMA no sistema das Naes Unidas, desempenhando,
a partir de ento, importante papel no histrico de discusses sobre a
governana ambiental internacional. J por ocasio de sua primeira
reunio, em maio de 2000, o GMEF produziu a chamada Declarao
Ministerial de Malm, que passou a ser identificada como uma espcie
de pedra fundamental do debate, por ter expressado que a Cpula
Mundial sobre Desenvolvimento Sustentvel de Johanesburgo deveria
review the requirements for a greatly strengthened institutional
170
structure for international environmental governance based on an

assessment of future needs for an institutional architecture that has the
capacity to effectively address wide-ranging environmental threats in
a globalizing world. UNEPs role in this regard should be strengthened
and its financial base broadened and made more predictable235.
Para informar e influenciar os trabalhos da Cpula de
Johanesburgo, o CA/PNUMA decidiu estabelecer, em 2001, o Grupo
Aberto Intergovernamental de Ministros (IMG), com mandato para
undertake a comprehensive policy-oriented assessment of existing
institutional weaknesses as well as future needs and options for
strengthened international environmental governance, including
the financing of UNEP236. O Grupo reuniu-se seis vezes ao longo
de dois anos. Em seu relatrio final, submetido sesso especial do
CA/PNUMA de 2002, o IMG arrolou uma srie de recomendaes
consensuais sobre o aperfeioamento da governana ambiental,
especialmente no tocante ao fortalecimento do Programa. O relatrio
emanado do Grupo e a deciso do CA/PNUMA que o adotou ficaram
posteriormente conhecidos como o Pacote de Cartagena237.
Boa parte das recomendaes do IMG girava em torno da
premissa de que era fundamental conferir maior coerncia formulao
de polticas ambientais internacionais, ainda que, em termos prticos,
elas se limitassem apenas a rever o papel e a estrutura do Conselho
de Administrao/Foro Ministerial Global sobre Meio Ambiente do
PNUMA (CA/GMEF). A mais emblemtica das recomendaes sugeria
a participao universal dos Estados-membros da ONU no CA/PNUMA,
tema caro ao PNUMA, mas que sempre enfrentou dificuldade na
AGNU. Outro importante conjunto de recomendaes dispunha sobre
235 UNITED NATIONS ENVIRONMENT PROGRAMME. Governing Council. 6th Special Session (2000). Malmo
Ministerial Declaration, pargrafo operativo 24. Disponvel em: <http://www.unep.org/Malmo/default.asp>.
Acesso em: 6 ago. 2011.
21/21.
SS.VII/1.
171
o fortalecimento da situao financeira do PNUMA, cujo desempenho

se via comprometido pela imprevisibilidade e insuficincia de recursos,
tanto em relao ao oramento regular quanto no tocante ao Fundo
Ambiental. O remdio prescrito pelo IMG, nesse caso, foi a ampliao
da base financeira mediante introduo de uma escala de contribuies
de carter indicativo e voluntrio. O Pacote de Cartagena contemplou,
ainda, recomendaes em torno dos itens temticos atinentes
transferncia de tecnologia, construo de capacidades e ao aumento
da coordenao entre as agncias do sistema ONU. J no tocante
ao item de efetividade e coordenao entre os acordos ambientais
multilaterais, assinalou o relatrio que:
One approach that has emerged from debate is that of enhancing

synergies and linkages between multilateral environmental agreements
with comparable areas of focus or of a regional character with due
regard to their respective mandates. In particular, there is support
for enhancing collaboration among multilateral environmental
agreements secretariats in specific areas where common issues arise,
such as current work among the chemicals and waste multilateral
environmental agreements and including the interim secretariats,
as well as biological diversity-related conventions, where efforts are
underway to improve national reporting mechanisms of and among
these conventions. The initiation of pilot projects should be further
pursued. In this regard the study on chemicals-and-wastes-related
conventions, as well as the joint liaison group that has been convened
by the secretrariats of the Rio conventions, (), are steps in the
right direction. More consideration should be given to the proposed
measures suggested by the study. Such synergies and linkages must
be promoted in close consultation and with the full agreement of the
Conference of the Parties238.
172
O Pacote de Cartagena foi encaminhado ao Comit Preparatrio

da Cpula de Desenvolvimento Sustentvel de 2002 e acabou
endossado por uma das recomendaes do Plano de Implementao de
Johanesburgo239. Nesse sentido, representou significativo e decisivo
passo dado pela comunidade internacional em direo consolidao
do PNUMA como o pilar ambiental do sistema das Naes Unidas.
Desde ento, o DE/PNUMA logrou aprovar uma srie de decises no
CA/GMEF com vistas a atender as prioridades contidas no documento,
o que significou, em essncia, o fortalecimento das bases polticas,
cientficas e financeiras do Programa. J na primeira dessas decises,
datada de 2003, estabeleceu-se, como experincia-piloto, uma escala
indicativa de contribuies voluntrias para todos os Estadosmembros
da ONU, alm da determinao de que fosse desenvolvido um plano
intergovernamental estratgico para apoio tecnolgico e construo
de capacidades240.
Em termos gerais, as atividades e observaes do IMG foram
bem acolhidas pela AGNU LVII, que expressou sua satisfao (expresses
appreciation) pelo relatrio adotado e recordou a recomendao da
Cpula de Johanesburgo a esse respeito241. O mesmo j no se pode
dizer em relao proposta de universalizao da composio do
CA/GMEF, que voltou a enfrentar resistncia no contexto da AGNU,
que se limitou a convidar:
Member States, the Governing Council of the United Nations

Environment Programme, and the relevant bodies of the United
Nations system to submit to the Secretariat their comments on the
important but complex issue of establishing universal membership
239 Cf. Plano de Implementao de Johanesburgo. Recomendao 140 (d): [The international community should]
fully implement the outcomes of the decision on international environmental governance adopted by the Governing
Council of the United Nations Environment Programme at its seventh special session and invite the General
Assembly at its fifty-seventh session to consider the important but complex issue of establishing universal
membership for the Governing Council/Global Ministerial Environment Forum.
Decision 22/17.
241 GENERAL ASSEMBLY OF THE UNITED NATIONS. 57th Regular Session (2002). Resolution A/RES/57/251.
173
for the Governing Council/Global Ministerial Environment Forum,

including its legal, political, institutional, financial and system-
wide implications, and requests the Secretary-General to submit a
report incorporating those views to the General Assembly for its
consideration before its sixtieth session242.
Em 2005, por ocasio de Reunio Plenria de Alto Nvel da LX

AGNU, o debate sobre governana ambiental ganhou novo impulso
quando os Chefes de Estado e de Governo reconheceram a necessidade
de ter atividades ambientais mais eficientes no sistema das Naes
Unidas e se puseram de acordo em explore the possibility of a more
coherent institutional framework to address this need, including
a more integrated structure, building on existing institutions and
internationally agreed instruments, as well as the treaty bodies and the
specialized agencies243. Para atender ao disposto no pargrafo 169 do
2005 World Summit Outcome Document, o presidente da Assembleia
decidiu nomear, em janeiro do ano seguinte, os representantes
permanentes do Mxico e da Sua em Nova York para copresidirem
um processo de consultas informais sobre a moldura institucional
para as atividades ambientais da ONU.
As consultas de Nova York compreenderam o perodo entre
2006 e 2009, podendo ser divididas em trs fases. Na primeira
delas, identificou-se, segundo relatrio da presidncia, descompasso
entre a degradao ambiental e os esforos para lidar com os desafios
a ela associados, alm de significativa lacuna financeira e falta de
capacidade para gerar resultados244. Para efeitos de sistematizao, as
propostas das delegaes foram agrupadas em duas grandes categorias:
a) melhorias incrementais, com base nas instituies existentes e

243 GENERAL ASSEMBLY OF THE UNITED NATIONS. 60th Regular Session (2005). Resolution A/RES/60/1, pargrafo
169 do World Summit Outcome Document.
244 GENERAL ASSEMBLY OF THE UNITED NATIONS. Informal Consultations on the Institutional Framework for
the United Nationss Environment Work. Report, 10 fev. 2009, p. 1. Disponvel em: <www.un.org/ga/president/63/
PDFs/ReportIEG100209.pdf>. Acesso em: 24 set. 2012.
174
b) propostas de transformao, com vistas promoo de reformas

estruturais da governana ambiental. Vale notar que, j nessa fase
inicial, foram muitas as delegaes que destacaram a convenincia
de que o aperfeioamento da governana ambiental internacional
deveria produzir-se no quadro mais amplo da governana para o
desenvolvimento sustentvel.
Na segunda etapa de consultas, realizadas ao longo de 2007,
as delegaes seguiram apoiando a ideia de que a degradao do
meio ambiente requeria uma ONU institucionalmente mais forte,
com uma governana ambiental aperfeioada, e sem duplicaes de
esforos. Sobressaram, no entanto, as diferentes vises sobre como
tais objetivos poderiam ser alcanados. De acordo com o relatrio
dos copresidentes, disagreements were about whether the system
suffered from fragmentation or whether it had the advantage of a
multiplicity of specialised bodies addressing specific environmental
issues; there were also lively debates on the level of financial resources,
and the scope of necessary changes245. As discusses iniciais serviram
de base para os copresidentes elaborarem o documento intitulado
Options Paper, que consolidou a ideia de abordagem da questo sob
o ngulo de dois trilhos: o do fortalecimento gradual das instituies
existentes e o da transformao mais ampla do sistema. O enfoque
de duas camadas foi concebido com o propsito de permitir avanos
graduais e cautelosos (step-by-step) sem prejuzo das perspectivas de
longo prazo246.
No documento dos presidentes, as propostas de melhorias
incrementais foram organizadas em torno de sete building blocks,
a saber: 1) avaliao cientfica, monitoramento e capacidade de
alerta prvio; 2) coordenao e cooperao em nvel de agncias;
245 Ibidem, p. 2.
246 GENERAL ASSEMBLY OF THE UNITED NATIONS. Informal Consultative Process on the Institutional
Framework for the United Nations`s Environmental Activities. Co-chairss Options Paper. New York. 14 jun. 2007,
p. 3. Disponvel em: <www.un.org/ga/president/61/follow-up/environment/EG-OptionsPaper.PDF>. Acesso em:
24 set. 2012. Na avaliao dos copresidentes, a conciliao entre o curto prazo e o longo prazo, que eles julgaram
capturar na noo de ambitious incrementalism, seria a nica maneira de se lograr acordo sobre o rumo a ser tomado.
175
3) acordos ambientais multilaterais; 4) presena e atividades em

nvel regional; 5) apoio tecnolgico e construo de capacidades;
6) tecnologia da informao, parcerias e advocacia e 7) financiamento.
No caso dos acordos ambientais multilaterais, a rationale prescrevia
aumento da cooperao e coordenao, promoo de atividades em
clusters e racionalizao das atividades dos Secretariados. Dentre as
opes ventiladas para atingir tais objetivos, figurava a proposta de
estabelecer, sob orientao da AGNU e com apoio do PNUMA, um
processo de agrupamento temtico, programtico e administrativo dos
instrumentos multilaterais das reas de global atmosphere, marinha e
oceanos, biodiversidade e substncias perigosas, da seguinte forma:
The governing bodies of MEAs taking part in thematic clustering are

called upon to design and implement proposals for:
i. joint institutional structures with joint secretariats
ii. joint administrative structures with a view to create common
legal, financial and conferences services and joint reporting to the
GA [General Assembly] through UNEP
iii. joint scientific structures for research, assessment and
monitoring, including strategic planning and resource allocation
iv. joint programmatic structures in the areas of strategic guidelines
and planning, implementation, capacity building, technology
support and evaluation.
The GA is asked to set a timeframe for the implementation of the
thematic clustering and subsequent set up of joint structures 247.
No tocante s perspectivas de longo prazo, o Options Paper

espelhou a divergncia de opinies existente, tanto sobre a natureza
quanto sobre o alcance das transformaes mais amplas do sistema.
Registrou, por um lado, a existncia de vrias propostas focused on
strengthening a global environmental pillar by building a stronger network
247 Ibidem, p. 10.
176
of institutions beyond the present mandates andon transforming UNEP

into an UNEO248. Mas o documento tambm apontou a existncia
de delegaes que preferiram concentrar-se sobre a discusso dos
respectivos papis da AGNU, do Ecosoc, da CDS, das COPs, do PNUMA
e do Banco Mundial, ainda que no proposals have been made to change
fundamentally the mandate and function of these bodies within the
global IEG system. There is a broad recognition though, that decision
in the aforesaid fora should be better linked to one another and that
roles should be clarified249. O documento conclui com a proposta de
iniciar negociaes formais sobre o tema at o comeo da AGNU LXIII,
o que requereria uma definio sobre seus termos de referncia at o
final da sesso anterior.
Na terceira e ltima fase das consultas de Nova York, realizadas
ao longo de 2008, os copresidentes apresentaram projeto de resoluo
pelo qual ensaiaram transpor, para linguagem legislativa, os elementos
emanados das discusses em torno do Options Paper. A estrutura do
projeto elaborado pela presidncia obedecia lgica dos buiding blocks
e previa, adicionalmente, itens especficos sobre o fortalecimento da
autoridade do PNUMA e sobre os prximos passos a serem dados no
tocante s reformas abrangentes. Ainda que o referido projeto tenha
sido acolhido entre as delegaes como uma slida base para dar incio
s discusses, as consultas revelaram-se difceis e divisivas, como
denotam as seguintes passagens, do relatrio dos copresidentes:
A group of States advocated giving more weight to sustainable

development in general and in particular to the importance of
eradicating poverty. Other countries preferred an approach that
focused on the environmental pillar of sustainable development and
UNEPs role and interaction with other key actors in the UN system.
(). The scope and limits of the mandate of UNEP were discussed
248 Ibidem, p. 15.

249 Ibidem, p. 15 e 16.
177
controversially, and while some States were of the opinion that part of
the draft provisions sought to enlarge UNEPs mandate, other States
were comfortable with the way the draft resolution reflected the
mandate of UNEP. () many delegations met proposals which tried to
specify the cooperation expected from MEAs and the nature of their
interaction with UNEP with reluctance and often referred to the legal
autonomy of the MEAs250.
Nas concluses do relatrio, datado de janeiro de 2009, os

copresidentes opinaram estar em uma situao na qual a tentativa
de avanar uma deciso aumentava as dificuldades para se alcanar
o consenso. Apesar de admitirem a possibilidade de acordar uma
resoluo de consenso, acreditavam que ela agregaria pouco valor s
decises existentes, com riscos at de retrocessos em relao a avanos
observados em outros foros. Nessa perspectiva, os copresidentes
decidiram pela suspenso das consultas e recomendaram que os
encontros intergovernamentais vindouros fossem aproveitados para
dar seguimento ao tema. Ao citarem especificamente a 25 Sesso
Regular do CA/PNUMA, manifestaram a esperana de que the
discussions in Nairobi will allow Ministers of Environment to find a
political compromise and entrust their delegations in New York with
pragmatic, creative and constructive proposals, which allow improving
the current system251.
A observao final da presidncia do processo de consultas
informais de Nova York foi a deixa para que o PNUMA retomasse,
pela segunda vez no espao de quase dez anos, a conduo do debate
sobre governana ambiental internacional mediante a criao de um
novo grupo consultivo em nvel ministerial. Registre-se, no entanto,
que a avaliao dos copresidentes de Nova York foi questionada pelo
Grupo-77/China, que no tinha interesse em transferir ao PNUMA
250 GENERAL ASSEMBLY OF THE UNITED NATIONS. Informal Consultations on the Institutional Framework for
the United Nationss Environment Work. Report, op. cit., p. 6.
251 Ibidem, p. 7.
178
o protagonismo na considerao do tema da governana ambiental.

No foi por outra razo que o DE/PNUMA se apressou em serenar
os nimos do grupo durante visita a Nova York252. Na ocasio, Achim
Steiner assegurou a seus interlocutores que as discusses de Nairobi
no iriam suplantar ou duplicar as consultas em Nova York, mas
ponderou que os Ministros de Meio Ambiente tambm tinham papel
a cumprir nesse dilogo, como pontos de entrada para o tratamento
do item de arquitetura ambiental internacional em seus respectivos
pases. Citou os endossos da Declarao de Nairbi e do Pacote de
Cartagena como prova de que a discusso da matria no mbito do
PNUMA tinha o respaldo da Assembleia Geral253.
Assim como demais pases em desenvolvimento, ao Brasil
tampouco interessava que as consultas sassem da rbita de Nova
York. O pas vinha assumindo posio de liderana no debate sobre
governana para o desenvolvimento sustentvel, enfoque que ultrapassa
o mbito meramente ambiental. A fim de promover a facilitao do
dilogo e aproximar posies sobre o tema, o Brasil organizara, na
cidade do Rio de Janeiro, setembro de 2007, a Reunio Ministerial
sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel: desafios para
a Governana Internacional254. Naquela ocasio, identificaramse
importantes pontos de convergncia sobre a matria. Permaneceram,
entretanto, as divergncias de fundo sobre as opes de estrutura
institucional da governana global, especialmente em relao
proposta de criao de agncia especializada ou organizao mundial
do meio ambiente. Vale notar que foi no contexto dessa reunio do Rio
de Janeiro que o Brasil apresentou, pela primeira vez, a proposta de
estabelecimento de uma organizao de tipo guardachuva no sistema
252 Cf. MRE. Telegrama no 264, de 05 de fev. 2009, de Delbrasonu. Em reunio com o G77/China, Achim Steiner
repassou os principais temas da 25 Sesso Regular do CA/PNUMA.
253 Ibidem, pargrafo 7. A recriao de um ncleo de discusso sobre governana ambiental no mbito do PNUMA
s foi aceita pelos pases em desenvolvimento sob o entendimento de que no se trataria de processo negociador
paralelo AGNU, devendo o futuro grupo ater-se a seu carter eminentemente consultivo.
254 Para maiores informaes sobre a reunio, ver <www.sustentavel.mre.gov.br/sobre.html.>. Acesso em: 23 nov.
2013.
179
das Naes Unidas, voltada para o desenvolvimento sustentvel e para

a implementao dos compromissos multilaterais existentes255.
A postura construtiva de parte do pas fora reconhecida pelo
DE/PNUMA junto ao representante permanente do Brasil em Nova
York, durante visita realizada com o objetivo de pedir o apoio para o
estabelecimento de espao para reflexo mais aprofundada sobre a
arquitetura ambiental internacional256. No encontro, Achim Steiner
lamentou que as consultas sobre o tema em Nova York estivessem
congeladas e ecoou a concluso de que o projeto de resoluo atual
apresentava um incrementalismo mnimo, com o agravante de reabrir,
em alguns de seus dispositivos, acordos alcanados na Conferncia de
Estocolmo de 1972257. Ao referir-se reunio ministerial organizada
em 2007, asseverou que o Brasil havia set something in motion in Rio
que poderia oferecer moldura para discusses mais aprofundadas258.
Consultou, por fim, sobre a possibilidade de vir o pas a organizar um
novo encontro com o intuito de perseguir uma viso comum sobre
eventuais resultados de uma reforma da governana259. Na avaliao
do Posto, o DE/PNUMA deixou transparecer seu nvel de ambio a
respeito do tema:
Apoiado no apelo coerncia sistmica, [Achim Steiner] demonstra

ambio de ir alm da implementao do Pacote de Cartagena para
o fortalecimento do PNUMA. Defende reforma substantiva da
arquitetura ambiental internacional, na qual o Programa constitu
iria o eixo dos esforos internacional em prol de uma economia verde
tema caro ao diretor-executivo. Recorde-se que uma reforma ampla
da arquitetura ambiental representaria, para a maior parte dos
255 A proposta brasileira foi formulada, na verdade, com o intuito de desviar o foco das discusses da proposta
europeia de criao de uma organizao sobre meio ambiente. Quando confrontado com demandas de maiores
esclarecimentos, o Brasil jamais desvelou detalhes sobre sua proposta, sob o argumento da inconvenincia de se
propor modelos fechados.
256 MRE. Telegrama no 361, de 17 de fev. 2009, de Delbrasonu.
180
Estadosmembros (inclusive para a maioria do G-77/China), um

esgaramento do mandato sob o qual ocorrem as consultas informais
sobre governana ambiental internacional (pargrafo 169 do
Documento Final da Cpula do Milnio de 2005). Tal reforma defen
dida pela Unio Europeia e por alguns outros parceiros negociadores,
tais como Sua e, no mbito do G-77, Costa Rica, mas no encontra
trao junto a atores como China, ndia, frica do Sul, Austrlia,
Japo e, at o momento, Estados Unidos. Steiner em momento
algum mencionou a proposta comunitria de estabelecimento de uma
Organizao das Naes Unidas para o Meio Ambiente (ONUMA)260.
O Grupo Consultivo Ministerial sobre Governana Ambiental

Internacional foi estabelecido em fevereiro de 2009, pela Deciso 25/4
do CA/PNUMA, com mandato para apresentar a sua prxima sesso
especial, prevista para o ano seguinte, um conjunto de opes (set of
options) para aperfeioamento da governana ambiental internacional,
com vistas a prover novos elementos Assembleia Geral. No primeiro
ciclo de atividades que ficou conhecido como the Belgrade Process ,
o Grupo reuniu-se duas vezes ao longo do ano de 2009, primeiro em
Belgrado, nos dias 27 e 28 de junho, e depois em Roma, no perodo de
26 a 29 de outubro. Em fevereiro de 2010, o Grupo teve seu mandato
renovado pela 11 Sesso Especial do CA/PNUMA, dando incio, ento,
a um segundo ciclo de reunies. Nairbi sediou o terceiro encontro
entre os dias 7 e 9 de julho, ao passo que Helsinque recebeu, no perodo
de 21 a 23 de outubro, a quarta e ltima sesso de consultas do Grupo,
que resultou no chamado Nairobi-Helsinque Outcome.
Na primeira reunio do Grupo, realizada em Belgrado, realou-se
a natureza poltica do processo em curso e consagrou-se a centralidade
do princpio segundo o qual a anlise das funes deve preceder a das
formas (form follows function), o que, na prtica, postergava o debate
sobre aspectos institucionais para uma fase posterior definio
181
das funes da governana ambiental. Inspirado nitidamente nos

building blocks de Nova York, o documento de trabalho fornecido
pelo DE/PNUMA relacionava as seguintes propostas de funes:
i) base cientfica robusta, confivel e coerente; ii) voz global, influente
e pela sustentabilidade ambiental; iii) coerncia do sistema das
Naes Unidas; iv) financiamento suficiente, previsvel e coerente;
iv) resposta coesa s necessidades dos pases, especialmente a dos pases
em desenvolvimento e v) transio para uma economia verde. Pases em
desenvolvimento defenderam a priorizao da funo de financiamento,
ao passo que a maioria dos pases desenvolvidos advogou pelo foco na
questo da voz global. No entanto, a julgar pelo relato da Embaixadora
Ana Maria Sampaio Fernandes, o aspecto mais marcante da reunio de
Belgrado foi a inusitada tentativa de reabrir o debate sobre o conceito
de desenvolvimento sustentvel:
Estimulados por imagem utilizada no documento de Steiner e retomado

em sua apresentao oral, os pases nrdicos, entre outros pases
desenvolvidos, aderiram ideia de que o meio ambiente representaria
a base de sustentao dos dois outros pilares do desenvolvimento
sustentvel, a saber, os pilares social e econmico. Brasil, Alemanha,
Paquisto e Sua opuseram-se a tal inovao conceitual, que
representaria verdadeiro retrocesso em relao aos marcos da Rio-92.
O representante da Blgica, margem das discusses em plenrio,
procurou-me convencer dos mritos da novidade, que justificou pela
necessidade de contar com um sound bite, uma nova ideia-fora, capaz
de catalizar as discusses previstas sobre a matria, sobretudo no
marco das grandes reunies multilaterais; nas mesmas circunstncias,
o mesmo esforo e raciocnio fez-me o DE Steiner. A cada um respondi
que a novidade seria divisionista e que se deveria pensar numa ideia
fora que pudesse aglutinar e no dividir261.
261 MRE. Telegrama no 397, de 15 jul. 2009, da Embaixada em Nairbi, pargrafos 5 e 6. A ideia de Achim Steiner
encontra-se graficamente reproduzida no slide 4 da apresentao intitulada International Environmental Governance:
Moving Forward with developing a Set of Options. Disponvel em: <www.unep.org/environmentalgovernance/
Portals/8/documents/IEGEDPresentation.pdf.>. Acesso em: 23 set. 2011.
182
Para o Brasil, a governana ambiental internacional devia expressar

se necessariamente como governana para o desenvolvimento
sustentvel, enfoque que ultrapassa o mbito meramente ambiental262.
Sua implementao encerra alguns importantes desafios, tais como:
o aperfeioamento da coordenao e cooperao entre organizaes
internacionais; a superao do dficit de implementao dos acordos
ambientais multilaterais e a garantia de financiamento internacional
adequado e previsvel. No tocante aos aspectos de coordenao
institucional, o pas defendia a conjugao de possvel novo mecanismo
com a estrutura existente, com destaque para a CDS, o PNUMA e os
MEAs263. Quanto ao dficit de implementao dos acordos, o Brasil
sustentava o vnculo entre sua superao e a garantia de financiamento
adequado e previsvel, uma vez que capacidades locais e nacionais
fortalecidas tambm dependiam da transferncia de tecnologia e
proviso de recursos novos e adicionais provenientes da cooperao
internacional264.
Na reunio seguinte, realizada em Roma, as funes passaram
a ser denominadas como objetivos interdependentes da governana
ambiental, os quais deveriam ser perseguidos no contexto mais amplo do
desenvolvimento sustentvel. Discutiram-se as mudanas necessrias
para fortalecer o PNUMA e capacit-lo a melhor implementar cada um
dos cinco objetivos identificados265. Ainda que muitos pases tenham
defendido a representao universal no CA/PNUMA como mudana
incremental a ser considerada, os EUA opuseram-se a sua incluso no
documento final. No que concerne ao tema das reformas institucionais
mais amplas, a reunio de Roma teve o grande mrito de explicitar
todo o espectro de opes existentes: i) fortalecimento do PNUMA;
262 MRE. Despacho Telegrfico no483, de 22 de out. 2009, para a Embaixada em Roma, pargrafo 6.
265 Dentre as recomendaes de fortalecimento do PNUMA, estavam: i) a execuo do Pacote de Cartagena; ii) a
implementao do Plano Estratgico de Bali; iii) o reconhecimento do GMEF como definidor da agenda ambiental
internacional; iv) a participao do PNUMA em outras estratgias da ONU e v) o fortalecimento dos Escritrios
Regionais.
183
ii) organizao guarda-chuva para o desenvolvimento sustentvel;

iii) criao de agncia ou organizao mundial de meio ambiente;
iv) reformas no Ecosoc e/ou na CDS e v) integrao e reforo institucional
das estruturas existentes. Diante da grande divergncia de opinies a
respeito, concluiu-se que o aprofundamento das discusses sobre tais
opes deveria dar-se no mbito CA/GMEF, que saberia encontrar a
melhor forma de dar seguimento ao assunto.
Apresentados os resultados do Processo de Belgrado 11 Sesso
Especial do CA/PNUMA, as negociaes em torno do projeto de sobre
IEG revelaram-se mais trabalhosas e controversas do que o esperado.
No obstante o entendimento favorvel criao de novo grupo
consultivo para aprofundamento das discusses sobre reformas
amplas, surgiram divergncias sobre o que fazer com o resultado
do processo recm-concludo e sobre os objetivos da nova fase. Os
pases europeus defendiam o endosso do Processo de Belgrado antes
de ele ser encaminhado AGNU LXIV e um mandato ampliado para
o novo grupo a ser criado, ao passo outros, como o Brasil, receavam
intromisso excessiva do PNUMA tanto no processo de Nova
York quanto nas atividades de preparao da Rio+20. A soluo de
compromisso para a obteno da renovao de mandato do grupo foi
a adoo de uma deciso que welcome with apreciation the result of
the process e take note of the set of option identificados pelo grupo
consultivo, convidando o diretor-executivo a transmiti-lo AGNU
LXIV as an input to the continuing process of improving international
environmental governance266. Com relao ao novo grupo consultivo,
a Deciso que ele consideraria the broader reform of the international
environmental governance system, building on the set of options
but remaining open to new ideas, devendo concluir seus trabalhos a
SS.XI/1, pargrafos operativos 1, 2 e 4.
184
tempo de influenciar a contribuio do CA/PNUMA PrepCom II da

Conferncia Rio+20267.
Para alm da continuidade do debate sobre os objetivos e as
funes de governana ambiental no qual a questo do clustering de
MEAs seguiu ocupando seu lugar268, o segundo ciclo de reunies sobre
IEG foi dominado pelas discusses sobre possveis transformaes
na arquitetura institucional de governana ambiental. Das cinco
alternativas de reformas institucionais sobre a mesa, reconheceu
se que as de criao de organizao guarda-chuva voltada para o
desenvolvimento sustentvel e de reformas do Ecosoc e/ou da CDS
deveriam ser tratadas no contexto mais amplo de discusses sobre
desenvolvimento sustentvel durante processo preparatrio da
Rio+20269. A Unio Europeia, sob a liderana alem, foi a mais incisiva
defensora da criao de uma nova organizao ou agncia ambiental
como soluo para minorar ou sanar o dilema de implementao270.
No entendimento da Alemanha que chegou a cogitar a possibilidade
de conferir nova agncia poder de enforcement , ela serviria como
voz com autoridade sobre o tema271. Um dos argumentos centrais
utilizados pelos defensores da nova organizao seria a de que,
dos trs pilares do desenvolvimento sustentvel, somente o pilar
ambiental carece de institucionalizao internacional, sendo os demais
contemplados por organismos como FMI, Banco Mundial, OMC, OIT,
OMS e CDH.

268 No sumrio da reunio de Nairbi, os copresidentes registraram que the clustering of MEAs, especially in light of
the successful process among the chemicals and waste conventions, was considered an essential way of reform. It was,
however, noted that cost-neutrality and re-allocation of resources to national implementation is a prerequisite for a good
outcome. UNITED NATIONS ENVIRONMENT PROGRAMME. Consultative Group of Ministers or High-level
Representatives on International Environmental Governance. Co-ChairsSummary. 20 jul. 2010, pargrafo 32.
Disponvel em: <www.unep.org>. Acesso em: 17 set. 2011.
269 UNITED NATIONS ENVIRONMENT PROGRAMME. Consultative Group of Ministers or High-level
Representatives on International Environmental Governance. Nairbi-Helsinki Outcome, 23 nov. 2010.
Pargrafo 12. Disponvel em <www.unep.org>. Acesso em: 17 set. 2011.
270 MRE. Telegrama no 674, de 17 dez. 2010, da Embaixada em Nairbi, pargrafo 5.
271 Ibidem. A Comisso Europeia atribuiu a fragilidade de governana fragmentao que causaria falta de coerncia.
185
Na reunio final de Helsinki, a posio europeia foi contestada,

em maior ou menor grau, por pases como frica do Sul, Argentina,
Austrlia, Canad, Cuba, Egito, Estados Unidos, Ir, Noruega e Japo.
A delegao japonesa enfatizou os altos custos e a maior burocracia
implicados na medida, o que redundaria maior ineficincia272.
J os EUA reiteraram seu comprometimento com o fortalecimento
do PNUMA e opinaram que faltaria, no cenrio da governana
ambiental, vontade poltica, e no uma voz central273. Para os
representantes egpcios, a nova organizao no apenas aumentaria
o fardo para os pases em desenvolvimento como tambm poderia
trazer problemas de legitimidade, caso alguns pases decidissem por
dela no participar274. Na qualidade de Chefe da Delegao brasileira
em Helsinque, a Embaixadora Ana Maria Sampaio Fernandes somou
se s criticas em relao proposta europeia, rebatendo o argumento
da excessiva fragmentao:
Em minha interveno, ademais de reiterar o apoio declarao do

G77/China, manifestei que o Brasil considera, desde a Conferncia de
Estocolmo, em 1972, vrias instituies e mecanismo foram criados
com vistas a enfrentar desafios da gesto ambiental. Essa pluralidade
de vozes foi resultado da especializao e da complexificao dos temas
ambientais. Nesse sentido, a centralizao no seria, necessariamente,
uma soluo eficiente e poderia constituir retrocesso em relao aos
avanos alcanados at o momento. Uma verticalizao excessiva das
decises poderia comprometer, em vez de aperfeioar, a governana
ambiental. Para isso, o Brasil apoia, entre outras iniciativas, o
fortalecimento dos escritrios regionais do PNUMA. Acrescentei que
qualquer nova organizao que eventualmente venha a ser desenhada
deve ter como fulcro o desenvolvimento sustentvel como um todo,
no apenas o pilar ambiental275.

274 Ibidem.
186
Na viso brasileira, a criao de nova instituio exclusivamente

dedicada ao meio ambiente no favoreceria a implementao do
desenvolvimento sustentvel de forma transversal, tal como alme
jado desde a Rio-92, mas criaria nova burocracia internacional,
possivelmente carente de recursos para executar suas decises.
A coordenao e o dilogo entre os diversos atores da governana
internacional, responsveis pelos pilares ambiental, econmico e
social, seriam melhor alcanados por meio de organizao de tipo
guarda-chuva, construda sobre as estruturas existentes. Ao assentir
sobre a necessidade de maior coerncia das decises relativas
governana ambiental, o Brasil defende o papel da CDS, que tm
funes de orientao poltica. Ao PNUMA caberia assistir os pases a
fortalecer o componente ambiental de suas polticas nacionais, dentro
da perspectiva do desenvolvimento sustentvel, por meio, inclusive,
de capacitao e conhecimento cientfico.
Na verso preliminar do documento intitulado Nairbi-Helsinki
Outcome, os copresidentes ainda ensaiaram manter um vis excessi
vamente favorvel ao estabelecimento de uma voz com autoridade
para a governana ambiental, em aluso nada sutil necessidade de
criao da agncia ambiental. Esbarraram, entretanto, em resistncias
por parte dos Estados Unidos, do G-77/China e do Brasil, que
ponderou que o documento final no deveria dar a impresso de
haver consenso onde claramente no havia276. Como resultado, a
verso final, explicitou a falta de consenso e sublinhou a necessidade
de desenvolver mais as opes de reforma em questo, concluindo que
o Grupo is of the view that the Governing Council should further
consider how to secure political momentum and efficient follow-up of
the international environmental governance process277.

277 UNITED NATIONS ENVIRONMENT PROGRAMME. Consultative Group of Ministers or High-level
Representatives on International Environmental Governance Nairbi-Helsinki Outcome, op. cit., pargrafo 15.
187
Como se nota, possvel concluir que o histrico das discusses

sobre a governana ambiental acaba confundindo-se com o prprio
processo pelo qual o PNUMA busca incessantemente, desde a
Declarao de Nairbi de 1997, fortalecer e ampliar seu espao poltico
junto a outros rgo e instituies do sistema ONU, especialmente em
relao CDS. Em 2001, a criao do IMG foi providencial para que
a Cpula Mundial de Desenvolvimento Sustentvel de Johanesburgo
legitimasse a adoo de uma srie de medidas e decises voltadas para
o fortalecimento do PNUMA. Nessa perspectiva, o estabelecimento
de novo ncleo de discusso sobre IEG em 2009, quando j estava
praticamente confirmada a realizao de uma nova conferncia
sobre desenvolvimento sustentvel, poderia ser interpretado como
uma tentativa de reedio da bem-sucedida estratgia empregada
no passado. Com o relanamento do debate sobre IEG margem
do processo consultivo de Nova York, o PNUMA no somente abria
caminho para participar mais ativamente no processo preparatrio da
Conferncia, quanto aumentava consideravelmente suas chances de
emergir ainda mais fortalecido da reunio. Na acepo mxima e mais
ambiciosa desse projeto de poder do PNUMA, idealizado e conduzido
com o histrico e decisivo apoio dos pases europeus, a estratgia
poderia resultar at na sua transformao em organizao ou agncia
especializada de meio ambiente.
3.2. O Processo Consultivo sobre Opes de Financiamento para

Qumicos e Resduos
A iniciativa de realizar consultas informais sobre as opes de

financiamento para o cluster de qumicos e resduos constituiu uma
espcie de moeda de troca entregue aos pases em desenvolvimento
por terem aceitado contrair obrigaes adicionais no mbito da
agenda internacional de segurana qumica. Ainda que represente
o reconhecimento tcito de que a proviso de recursos tcnicos e
188
financeiros adequados um ingrediente central para a implementao

das Convenes, o processo consultivo pouco contribuiu, at o presente
momento, para alterar o quadro atual de escassez de meios, o que se
deve, em parte, ao desinteresse do mundo desenvolvido em avanar
com propostas srias e concretas sobre a matria. Nessas condies,
caberia aos pases em desenvolvimento fazerem bom uso do processo
para atuar em favor de um regime internacional de segurana qumica
mais efetivo e equilibrado.
Anunciado em meio ao impasse que paralisou as negociaes
da COP-4 da Conveno de Estocolmo, o processo consultivo sobre
financiamento constituiu apenas um dos ingredientes do pacote
que possibilitou a incluso de nove novas substncias qumicas no
escopo de aplicao do instrumento. Naquela ocasio, os pases em
desenvolvimento rebelaram-se contra o rolo compressor representado
pela aliana entre PNUMA, pases europeus e ONGs, sob o argumento
que no era possvel anuir com tamanha ampliao do alcance da
Conveno de Estocolmo e avanar com sua agenda de monitoramento,
sem a devida considerao da inadequabilidade dos meios de
implementao. A obrigao de adotar medidas de controle sobre nove
novos POPs economicamente ativos representava um fardo adicional
que poucos pases em desenvolvimento teriam condies de carregar
sem o apoio da cooperao internacional.
O processo consultivo teve por objetivo central to analyse the
current situation with regard to financing for chemicals and wastes
management at the national level, including but not limited to the
implementation of Party obligations under the chemicals related
multilateral environment agreements, and to devise strategic,
synergistic proposals for improving it278. Para tanto, foram realizadas
um total de seis reunies ao longo do perodo de 2009 a 2011, sediadas
278 UNITED NATIONS ENVIRONMENT PROGRAMME. First Meeting of the Consultative Committee on Financing
Options for Chemicals and Wastes (2009). Document UNEP/FOCW/1/1, pargrafo 1o. Disponvel em: <www.unep.
org/delc/Consultativeprocessonfinancing/tabid/6734/Default.aspx>. Acesso em: 17 dez. 2012.
189
em diferentes cidades ao redor do mundo279. Na primeira reunio, que

envolveu grupo de aproximadamente vinte pases, o DE/PNUMA
reiterou, nas suas palavras de abertura, a importncia de um acordo
sobre o tema, ainda que mantendo o cuidado de realar o carter
meramente consultivo do exerccio que ora se iniciava:
Referring to the Basel, Rotterdam and Stockholm conventions, the

Strategic Approach to International Chemicals Management and
the International Conference on Chemicals Management, he [UNEP
Executive-Director Achim Steiner] welcomed what he said was a timely
discussion on financing options for chemicals and wastes. He stressed
that the current meeting was not a forum for negotiations but rather
an opportunity to pool ideas on how to build a financing model based
on the agreed objectives enshrined in the chemicals conventions, the
Strategic Approach and the approved UNEP programme of work on
chemicals and wastes, including support for the negotiation of a legally
binding instrument on mercury. Noting that chemicals and wastes
formed a major part of the UNEP agenda, he said that agreement on
finance and technology support and transfer was vital to protecting
millions of people from chemical and waste hazards globally. He
further posited that full private sector engagement in the form of
private-public partnerships, the ability of UNEP and other key bodies
to deliver on their objectives coherently and efficiently and the ability
of individual countries and Parties to comply with internationally
agreed goals all depended on adequate financing. He stressed that
while more formal governmental processes would emerge in time the
consultative process beginning with the current meeting was needed
to bring together stakeholders and ideas to establish the best approach
to making significant progress in the chemicals and wastes arena280.
279 Nairbi, em 24 e 25 de julho de 2009; Bangkok, em outubro de 2009; Pretria, em janeiro de 2010; Nova York, em
maio de 2011; e novamente Bangkok, em outubro de 2011.
280 UNITED NATIONS ENVIRONMENT PROGRAMME. First Meeting of the Consultative Committee on Financing
Options for Chemicals and Wastes (2009). Document UNEP/FOCW/1/1, op. cit., pargrafo 1o.
190
A primeira reunio do grupo, realizada em Nairbi, serviu mais

como palco para reflexes e troca inicial de ideias entre o diminuto
nmero de participantes, tendo sido caracterizada, por isso, como um
brainstorming meeting. Discutiram-se temas como posicionamento
estratgico da agenda de qumicos, estimativas sobre o montante dos
recursos necessrios para sua implementao, identificao de fontes
de financiamentos e parcerias estratgicas. Aventaram-se variadas
possibilidades de custeamento das atividades de segurana qumica,
da criao de um novo fundo at a ampliao da janela de qumicos do
GEF, passando pelo mainstreaming do tema nas polticas nacionais
de desenvolvimento. De concreto, a reunio produziu uma espcie de
mapa do caminho para orientar as futuras atividades do processo.
Concordou-se sobre a elaborao de um estudo
based on a comprehensive review of available studies and assessments

with the objective of analysing existing information and assessing any
gaps in the information available, in addition to providing an analysis
for further discussion and identification of options for meeting the
funding and support needs of developing countries and countries with
economies in transition281.
Uma verso preliminar do desk study, que acabaria servindo de

base para as discusses e o resultado do processo, foi apresentada
e revisada na segunda reunio do grupo, realizada em outubro de
2009, na cidade de Bangkok. Ainda que se tenha revelado superficial
e tendencioso na sua anlise, o documento contm observaes
interessantes e um tanto reveladoras da complexidade de que se reveste
o seu objeto. No segmento dedicado contextualizao do problema,
alerta para o fenmeno da migrao de boa parte da produo e do
consumo mundial de substncias qumicas em direo aos pases em
281 Ibidem, pargrafo 7. O estudo deveria organizar-se em torno de trs itens centrais: i) escopo e posicionamento
estratgico da agenda de qumicos e resduos; ii) questes relacionadas s necessidades de financiamento e
assistncia tcnica e iii) opes para atender s referidas necessidades.
191
desenvolvimento, que possuem capacidade limitada para lidar com

os desafios atinentes ao gerenciamento desse tipo de produto282. Ao
mesmo tempo, afirma que a economia global assiste, como reflexo
do aumento continuado do consumo global, a um rpido incremento
na gerao de resduos slidos e perigosos. O uso indiscriminado de
substncias qumicas, aliado s quantidades crescentes de resduos,
tende a exacerbar a pobreza e a redobrar a presso sobre os pases
em desenvolvimento, que tm expectativas de contar com o apoio
internacional:
Many countries do not possess the capacity and know-how to manage

harmful chemicals, waste and hazardous waste in a manner to protect
human health and the environment. Furthermore, many developing and
emerging countries became party to the chemicals and wastes agreements
with the understanding that assistance would be provided to address these
constraints. Developing countries needs for assistance can be broadly
divided into two categories. The first category is related to building and
enhancing capacity. This includes activities such as policy/legislation
development, development of enforcement tools, training of customs
and other officers, data collection and reporting capability, and
design and implementation of national compliance strategies. These
can also be referred to as enabling activities since they bolster the
capacity of the government and other relevant institutions to manage
and implement the national compliance strategy under various
conventions. The second category is investment activities which could
include economic and technical support to restructure the affected
industries as a result of implementing the conventions. In such cases,
economic and technical support may be needed to compensate for
282 De acordo com documento intitulado OECD Environmental Outlook for the Chemicals Industries de 2001, citado no
referido estudo, 80% da produo total mundial de produtos qumicos foi produzido naquele ano por 16 pases, com
a produo concentrada nos pases da OCDE. No obstante, estima-se que at 2020 os pases em desenvolvimento
devam liderar o mundo em taxas de crescimento para grandes volumes de produtos qumicos industriais (ou seja,
aqueles produzidos em quantidades maiores do que 1000 toneladas por ano), elevando para 31% a sua quota na
produo mundial de substncias qumicas. O consumo de produtos qumicos nos pases em desenvolvimento
tambm cresce em ritmo superior ao de pases desenvolvidos, podendo responder por um tero do consumo
mundial em 2020.
192
the closure of industrial plants and the displacement of labour, in

other cases, environment-friendly technology may be transferred to
produce new products283.
Quanto s estimativas de valores para atender s necessidades

financeiras globais oriundas da agenda de segurana qumica, o estudo
aponta para a dificuldade de se obter nmeros precisos, seja em funo
da natureza complexa e transversal do desafio em tela, seja porque no
fcil o acesso aos dados relativos a todas as atividades planejadas e
desenvolvidas no setor. As prprias e escassas estimativas parciais
existentes so uma expresso dessa dificuldade, porquanto desvelam
descompasso de nmeros. Enquanto o Secretariado da SAICM estimou,
por exemplo, necessidades globais da ordem de apenas centenas de
milhes de dlares, a COP-4 da Conveno de Estocolmo chegou ao
nmero extraordinrio de nove bilhes, circunscrito somente s
obrigaes atinentes aos POPs em um universo reduzido de 68 pases.
De concreto, fica a certeza de que as necessidades para a execuo da
agenda de segurana qumica so de fato considerveis e requerem a
adoo de esforo expressivo em termos de financiamento adicional,
adequado e previsvel.
Sobre os arranjos e fontes de financiamento existentes, o desk
study descreve panoramicamente os modelos do fundo fiducirio, do
QSP, do GEF, do Fundo Multilateral, da ODA bilateral e dos programas
de parceria pblico-privada, entre outros. H srias falhas e omisses
na tarefa de diferenciao entre as lgicas de governana entre o
GEF e o MLF284. Depois de assinalar que as convenes de segurana
qumica seguem predominantemente o modelo dos fundos fiducirios,
283 UNITED NATIONS ENVIRONMENTAL PROGRAMME. Preliminary Desk Study on Financing Options for Chemicals
and Waste. Bangkok. 2009, p. 11. Disponvel em: <www.unep.org/delc/Consultativeprocessonfinancing/
tabid/6734/Default.aspx>. Acesso em: 26 dez. 2012.
284 O documento no revela, por exemplo, que a estrutura de governana do GEF se caracteriza pelo desequilbrio em
favor das naes desenvolvidas, ao passo que o MLF gerido por um Comit com equilbrio de representao entre
pases desenvolvidos e pases em desenvolvimento. Omite, igualmente, a informao de que o MLF se encontra
submetido diretamente autoridade das partes.
193
o estudo tem o mrito de reconhecer a insuficincia dos arranjos

existentes no tocante ao atendimento das necessidades advindas das
agendas correspondentes. Atribui tal insuficincia, em parte, ao fato
de que a base financeira para viabilizar a operao e as atividades de
implementao no terreno depende fundamentalmente da proviso
de recursos voluntrios provenientes do mundo desenvolvido,
geralmente insuficientes e imprevisveis.
Outro relevante insumo trazido pelo desk study foi um
quadro comparativo revelador das diferentes condies financeiras
enfrentadas pelos instrumentos de segurana qumica. Segundo
as informaes constantes no referido quadro, no perodo de 2006
a 2008, as Convenes de Basileia, de Roterd e de Estocolmo
receberam, respectivamente, contribuies voluntrias da ordem de
US$ 5,8 milhes, US$ 2,8 milhes e US$ 6,7 milhes para fins de apoio
s atividades de assistncia tcnica, capacitao e implementao
no terreno. Ocorre que, por contar vantagem adicional de apoio da
janela de financiamento do GEF, a Conveno de Estocolmo conta
com incremento substancial dos montantes disponveis para a
implementao de atividades relacionadas a POPs nos pases em
desenvolvimento. Com efeito, os nmeros exibidos no desk study,
indicam que o GEF aportou, da assinatura da Conveno em 2001
at o ms de outubro de 2008, o equivalente ao um total de US$ 360
milhes para sua carteira de projetos atinentes a POPs, sendo que o
referido montante serviu para alavancar outros US$ 440 milhes a
ttulo de contrapartida nacional285.
O aspecto mais inusitado do estudo, entretanto, fica por conta
da nfase posta sobre o reposicionamento estratgico da agenda de
qumicos e resduos. A escassez de financiamento enfrentada pelas
atividades de segurana qumica torna-se exacerbada pelo baixo nvel
de prioridade atribudo ao tema, sobretudo quando comparado a
285 STOCKHOLM CONVENTION. COP-4 (2009). Working document UNEP/POPs/COP.4/25.
194
questes como mudana do clima, reduo da pobreza, sade e educao.

O assunto no tem, de fato, grande apelo junto a governos e opinio
pblica, que permanecem, assim, alienados sobre os possveis efeitos
adversos desse gnero de substncias sobre o meio ambiente e a sade
humana, sobretudo nos pases em desenvolvimento. A questo de
segurana qumica s adquire relevo e visibilidade ocasionalmente,
em geral, quando ocorrem episdios mais trgicos e mediticos, como
os de Minamata, no Japo, Bhopal, na ndia ou de Abidjan, na Costa
do Marfim286. Nesta perspectiva, o documento parece transferir a
responsabilidade central pelos problemas de financiamento para
a conjuno da falta de interesse poltico com a escassa mobilizao
social, provocada pela falta de visibilidade do tema:
The fundamental problem to be addressed by the Consultative Process is the

status of chemicals and waste management as the poor cousins of more
prominent issues such as poverty eradication, education, health, and climate
change. Dealing with the issue of chemicals and waste management
is often perceived as a necessary evil, an unwelcome burden that is
costly and unrewarding. There is no glamour attached, and political
and financial initiatives tend to focus on other issues that do promise
recognition and visibility. Even with strong international advocacy
since Agenda 21 was adopted, chemicals and waste management
remains at the very bottom of any agenda at the international, national
and even local level, and consequently receives only limited financial
support. Hence, the Consultative Process should take into account the
root cause of the problem, i.e., low priority and absence of political interest,
and should start developing realistic options for financing chemicals issues
based on the current situation287.
286 Ainda sim, tais episdios tendem a ser percebidos como incidentes isolados, descontextualizados de possveis
falhas nas polticas nacionais de preveno, conscientizao e fiscalizao.
287 UNITED NATIONS ENVIRONMENTAL PROGRAMME. Preliminary Desk Study on Financing Options for Chemicals
and Waste. op. cit., p. 4, grifo nosso.
195
O estudo sustenta ser possvel reverter essa situao mediante

a explorao dos aspectos transversais do tema, bem como por
meio do estabelecimento de vnculos com as questes de reduo
da pobreza, sade pblica e mudana do clima, de modo a assegurar
uma abordagem mais integrada e eficiente para aes em prol do
desenvolvimento sustentvel. Para tanto, importa reconhecer a
questo do gerenciamento de qumicos e resduos no apenas como
fardo financeiro, mas tambm como oportunidade para a incluso
social e a gerao de crescimento econmico. A melhora da gesto
dos produtos qumicos e resduos tambm teria implicaes positivas
sobre a realizao dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio
(ODM). Afinal, alm de contribuir para a produo de alimentos,
roupas e inmeros outros itens do dia a dia, as substncias qumicas
so decisivas para o combate a doenas e o tratamento da gua. Nessa
ordem de ideias, a reinsero da segurana qumica no contexto mais
amplo da agenda do desenvolvimento sustentvel e dos ODMs abriria
oportunidades para elevar o seu perfil nas arenas interna e externa.
Ora, a nfase posta sobre as questes do reposicionamento
estratgico e da visibilidade da agenda de segurana qumica vai
ao encontro da argumentao utilizada no respaldo ao projeto
de sinergias entre os instrumentos de segurana qumica. Nessa
perspectiva, pode-se inferir no ter sido mero acaso o fato de que o
segmento do estudo dedicado explorao de possveis caminhos
para lidar com a questo do financiamento seja iniciado com o tema
das sinergias. Elevar iniciativas de sinergias condio de alternativa
de financiamento, sob o argumento de que resultaria em liberao de
recursos para atividades no terreno, constitui expediente, no mnimo,
passvel de questionamento, pois desvirtua o sentido do processo e
desvia o foco das causas reais da falta de sustentabilidade financeira.
Atende perfeitamente, porm, aos propsitos daqueles pases que no
tem interesse em debater solues estruturais efetivas e que insistem
identificar na fragmentao a raiz de todos os problemas do regime:
196
Synergies among conventions and programmes can help free up resources

which can strengthen the implementation at the national level. While
respecting the specificity of different conventions and programmes,
there are areas where, for instance, the conduct of one activity can
help achieve the goals of several conventions. There are several
opportunities in this regard. In addition to identifying administrative
and secretariat functions to service the Conventions that can be
streamlined to free up resources, there are also areas where resources
can be pooled at the global, regional and national levels among the
Conventions and with other multilateral, public and private partners
for work plan and Project implementation. This can range from
short- or medium-term, ad hoc arrangements for specific projects and
initiatives, to more considered long-term institutional arrangements
for joint trust funds and perhaps an overarching financial mechanism.
The Conferences of the Parties to the three chemicals and wastes-related
conventions have committed to a synergies process that aims at, in the longer
run, freeing up and pooling resources associated with the running of and
implementation of the three instruments as one of its core motivation288.
Ainda no que respeita aos possveis caminhos para tratar da

questo do financiamento, registre-se meno aos chamados flexible
instruments, que nada mais so do que parcerias com o setor privado,
mecanismos de controle comercial, incentivos a produtos substitutos
e medidas de estmulo economia verde. Quanto reestruturao
dos mecanismos existentes, o estudo ventilou as possibilidades de
upgrade do QSP, de abertura de janela de financiamento para qumicos
e resduos no GEF e/ou de expanso do mandato do MLF. O desk
study conclui pela necessidade do engajamento de uma ampla gama
de medidas e mecanismos como forma de potencializar a obteno de
recursos. Da a ideia de abordar a questo de financiamento a partir
de buildings blocks destinados a organizar os princpios norteadores da
288 Ibidem, p. 22-23.
197
ao do PNUMA sob o ngulo dos diferentes tipos de atores envolvidos

e das distintas instncias de atuao (local, regional e global).
Durante a segunda reunio do grupo consultivo, que teve lugar
em Bangkok, os participantes forneceram feedback sobre o estudo
preliminar com vistas a sua reviso e solicitaram a produo de um
policy paper mais condensado, que contivesse a essncia das opes
para o financiamento da agenda de qumicos e resduos aventadas289.
Houve um reconhecimento generalizado de que os arranjos e fundos
disponveis so insuficientes para viabilizar a consecuo dos objetivos
das Convenes. Os participantes concordaram que as opes propostas
no estudo deveriam ser tratadas, na realidade, como trilhos, por
serem em sua maioria complementares e poderem integrar uma
abordagem holstica da problemtica do financiamento. O estudo
revisto e o policy paper preparado pelo diretor-executivo subsidiaram a
11 Sesso Especial do CA/PNUMA, que adotou uma deciso saudando
a iniciativa do processe e determinando sua continuidade290.
Na reunio seguinte, realizada em Pretria, o PNUMA props
uma discusso sobre um plano de ao com vistas a aumentar e
facilitar o fluxo de recursos disponveis para apoiar adequadamente o
gerenciamento de qumicos e resduos. A depurao dos documentos
produzidos at ento pelo PNUMA resultou na formulao de quatro
possveis trilhos de financiamento, quais sejam: (1) a integrao
do manejo de qumicos e resduos s atividades de instituies
internacionais e aos planos de desenvolvimento nacionais; (2) as
iniciativas de parcerias pblico-privadas; (3) a criao de um novo
fundo similar ao do MLF e (4) financiamento via GEF, por meio do
estabelecimento de uma nova rea focal ou a ampliao do escopo
289 UNITED NATIONS ENVIRONMENT PROGRAMME. Second Meeting of the Consultative Committee on
Financing Options for Chemicals and Wastes (2009). Document UNEP/FOCW/2/1. Disponvel em: <www.unep.
org/delc/Consultativeprocessonfinancing/tabid/6734/Default.aspx>. Acesso em: 17 dez. 2012
290 UNITED NATIONS ENVIRONMENT PROGRAMME. Governing Council. 11th Special Session (2010) Decision
SS.XI/8. Disponvel em: <http://www.unep.org>. Acesso em: 17 dez. 2012.
198
da janela dedicada aos POPs291. As discusses foram informadas por

um documento no qual um consultor aprofunda anlises e relaciona
possveis aes em torno de cada trilho identificado, inclusive o de
criao de novo fundo nos moldes do MLF, sobre o qual ele emitiu o
seguinte juzo:
The MLF is one of the most successful funding mechanisms in

achieving its stated environmental outcomes. Its strengths include: a
strong relationship to the MEA it supports (the Montreal Protocol);
a funding model based on the incremental costs of phase out
activities; clear responsibility between constituting bodies (e,g.
countries, implementation agencies); a country programme-based
funding structure that includes a on-the-ground presence through
143 National Ozone Units; and a clear focus on a single substance
and environmental issue. The key question is what aspects of the MLF
are transferrable to a fund supporting chemicals and wastes more
broadly, and if any such fund should be widely focused on chemicals
and wastes management generally or only on specific activities. It is
also important to consider timelines for negotiation, and how using
existing institutional structures for support (e.g. the GEF secretariat)
will impact on these timelines292.
A reunio de Nova York pouco avanou na discusso das quatro

opes de financiamento identificadas293. Os pases desenvolvidos
presentes hesitaram em emitir qualquer sinal de anuncia com a
proviso de recursos financeiros novos e adicionais, ao passo que
os pases em desenvolvimento atuaram no sentido de diminuir
a relevncia das alternativas de manejo integrado e de parcerias
291 UNITED NATIONS ENVIRONMENT PROGRAMME. Third Meeting of the Consultative Committee on Financing
Options for Chemicals and Wastes (2011). Document UNEP/FOCW/3/1, pargrafo 22. Disponvel em: <www.unep.
org/delc/Consultativeprocessonfinancing/tabid/6734/Default.aspx>. Acesso em: 17 dez. 2012.
292 UNITED NATIONS ENVIRONMENT PROGRAMME. Third Meeting of the Consultative Committee on Financing
Options for Chemicals and Wastes (2011). 2010-2013 Action Outlook for Financing Chemicals and Wastes, pargrafo
9. Disponvel em: <www.unep.org/delc/Consultativeprocessonfinancing/tabid/6734/Default.aspx>. Acesso em:
17 dez. 2012
293 MRE. Telegrama no1699, de 20 mai. 2011, pargrafo 2.
199
pblicos a fim de realar a proposta de criao de um novo fundo.

Em atendimento a uma solicitao da reunio anterior, o PNUMA
apresentou documentos com anlises aprofundadas sobre cada uma
das opes, alm de uma anlise comparativa das quatro. Com isso,
os participantes tiveram a oportunidade de vislumbrar alguns dos
elementos-chaves para o xito do MLF. O Brasil chegou a propor que
fosse estudada a possibilidade de projetos-pilotos que pudessem
ilustrar aos pases desenvolvidos os benefcios que um fundo menos
burocrtico e sem condicionalidades, nos moldes do MLF, poderia
trazer implementao dos instrumentos de segurana qumica.
Ante as investidas dos pases em desenvolvimento no sentido de
descartar as opes de manejo integrado e de parcerias do documento
que subsidiaria o DE/PNUMA na 12 Sesso Especial do CA/PNUMA,
a UE manobrou para impedir a realizao de uma nova reunio sobre o
tema, mas no logrou xito294.
A quinta e ltima reunio do processo consultivo, realizada
em Bangkok, teve por objetivo preparar e submeter um documento
de resultados (Outcome Document) com as deliberaes do processo,
com foco sobre as grandes linhas de uma proposta de abordagem
integrada que aproveitaria elementos-chaves de cada uma das quatro
opes identificadas295. Vrios dos aspectos positivos do MLF esto
reconhecidos e incorporados na proposta de abordagem integrada
sugerida por um consultor, que indica a possibilidade que ela pudesse
ser implementada mediante o estabelecimento de um novo fundo
fiducirio sob a gide do GEF, de outra organizao internacional
ou como estrutura independente296. Em seguimento ao documento

295 UNITED NATIONS ENVIRONMENT PROGRAMME. Fifth Meeting of the Consultative Committee on Financing
Options for Chemicals and Wastes (2011). Concept and Scenario Note. Disponvel em: <www.unep.org/delc/
Consultativeprocessonfinancing/tabid/6734/Default.aspx>. Acesso em: 17 dez. 2012
296 UNITED NATIONS ENVIRONMENT PROGRAMME. Fifth Meeting of the Consultative Committee on Financing
Options for Chemicals and Wastes (2011). A Proposal for an Integrated Approach to Financing the Sound Management
of Chemicals and Wastes, p.35. Disponvel em: <www.unep.org/delc/Consultativeprocessonfinancing/tabid/6734/
Default.aspx>. Acesso em: 17 dez. 2012.
200
final emanado de Bangkok, o Conselho de Administrao do PNUMA

adotou Deciso solicitando ao diretor-executivo que detalhasse uma
proposta de abordagem integrada para considerao e possvel adoo
na ICCM-3 e na 27 Sesso Regular do CA/PNUMA297.
A proposta de abordagem integrada preparada pelo DE/
PNUMA, que foi apresentada ICCM-3, compe-se de trs elementos
complementares: (1) a integrao do gerenciamento ambientalmente
adequado de qumicos e resduos nos planos nacionais de desen
volvimento; (2) envolvimento da indstria; e (3) financiamento
externo298. No que respeita ao ltimo dos componentes, a proposta tem
o mrito de sugerir a abertura de uma rea focal de financiamento para o
gerenciamento de qumicos e resduos. De acordo com a proposta, a
chamada rea Focal Integrada para Qumicos e Resduos incorporaria
a janela de financiamento para POPs e precisaria ter seus recursos
significativamente expandidos, de modo a no afetar os montantes
alocados Conveno de Estocolmo. Para tanto, os governos deveriam
trabalhar junto ao GEF para que as reposies financeiras atendam
s necessidades de cada Conveno. A proposta tambm prope o
estabelecimento de uma rede de Unidades Nacionais de Qumicos e
Resduos, moldadas no exemplo exitoso da Unidade de Oznio.
Para a surpresa, entretanto, dos pases em desenvolvimento,
o componente de financiamento externo proposto pelo DE/PNUMA
ignorou por completo a opo de criao de um mecanismo financeiro
nos moldes do MLF, que foi por eles defendida com insistncia ao longo
de todo o processo consultivo. Por conseguinte, a proposta sofreu
crticas e resistncias da parte desses pases quando apresentada
ICCM-3, onde o Brasil procurou evitar, a todo custo, que ela
fosse endossada pela Conferncia, como era do desejo da UE e do
297 UNITED NATIONS ENVIRONMENT PROGRAMME. Governing Council. 12th Special Session (2012) Decision
SS.XII/8.Disponvel em: <http://www.unep.org>. Acesso em: 17 dez 2012.
ICCM.3/12, pargrafo 6. Disponvel em: <www.saicm.org>. Acesso em: 26 dez. 2012.
201
Secretariado299. Para tanto, contou com o firme apoio do Grulac, que

ainda teve que insistir para que o relatrio oficial da reunio refletisse
integral e fielmente sua manifestao em plenrio:
The representative speaking on behalf of the Latin American and

Caribbean group of countries said that the Executive Directors
draft proposal contained positive elements such as the inclusion of
chemicals and wastes units and the further engagement of industry
as a complementary component of the long-term financing solution,
saying in regard to the latter that the global chemicals industry
should be further encouraged to undertake activities in all regions
in partnership with Governments and civil society. The proposal
did not, however, reflect all the options for the long-term financing
of chemicals and wastes management that had been articulated to
date. In particular it made no reference to an independent fund with
governance arrangements similar to those of the Multilateral Fund for
the Implementation of the Montreal Protocol, which his region had
advocated repeatedly. It also neglected the regional dimension and
the key role that the regional networks established under the Basel
and Stockholm conventions could play in the delivery of Strategic
Approach activities at the subregional and regional levels. While
the region believed that the Strategic Approach should be one of the
beneficiaries of an integrated approach to financing, it was of the view
that the current session was not the appropriate forum to decide on
the issue. Instead, stakeholders should review the draft proposal and
submit their views, which should be conveyed, together with the ideas
and recommendations articulated during the current session, to the
Executive Director, who should take them into account in finalizing
a proposal for presentation at the twenty-seventh session of the
Governing Council, in February 2013300.
299 MRE. Telegrama no 568, de 15. out. 2012 da Embaixada em Nairbi.

ICCM.3/12 ,op. cit., pargrafo 98.
202
Em linhas gerais, pode-se afirmar que a discusso sobre opes

de financiamento para o cluster de qumicos e resduos revelou-se mais
do que oportuna. Ao reconhecer a centralidade do financiamento para
o cumprimento das obrigaes emanadas dos acordos internacionais
sobre segurana qumica, o DE/PNUMA forjou as condies para
o debate franco sobre variados e relevantes aspectos do problema,
tais como: o reposicionamento estratgico da agenda de segurana
qumica no contexto mais amplo do desenvolvimento sustentvel e
dos Objetivos do Milnio; a investigao dos desafios e necessidades
de financiamento dos pases em desenvolvimento; as dificuldades de
mensurao de tais necessidades; a identificao de maneiras de prover
construo de capacidades de modo mais sistemtico e sustentvel;
o mapeamento das fontes de recursos existentes com vistas
identificao de lacunas; a anlise das variadas modalidades de
financiamento e de arranjos disponveis e a identificao e o exame
de opes de financiamento especficas em resposta s necessidades
existentes. Constituiu, em suma, uma rara oportunidade para debater
temas tradicionalmente caros a pases em desenvolvimento.
A discusso de aspectos centrais da questo do financiamento
no impediu, entretanto, que o PNUMA e a UE buscassem desvirtuar
o sentido natural do processo consultivo. Ao invs de se aprofundarem
no debate sobre as razes estruturais da falta de recursos financeiros
com vistas a eventuais solues para seu suprimento, eles procuraram,
desde o incio, estabelecer nexos causais entre as questes do
financiamento e da visibilidade do regime de segurana qumica. Realar
que o problema fundamental a ser debatido no processo consultivo
o status do cluster de qumicos e resduos na qualidade de primo
pobre dos itens mais proeminentes da agenda de desenvolvimento
sustentvel foi uma manobra audaz para desviar o foco do processo
de questes mais prementes, como, por exemplo, o da ampliao de
mecanismos existentes ou o da criao de novos arranjos financeiros
capazes de prover recursos novos adicionais e previsveis. Ante a
203
insistncia dos pases em desenvolvimento em ver contemplado um

trilho de financiamento inspirado no MLF, no restou outra sada
UE que pressionar e lograr com que o DE/PNUMA omitisse de sua
proposta de abordagem integrada qualquer meno aquele fundo.
3.3. As negociaes do instrumento sobre mercrio
Do ponto de vista externo, as negociaes para elaborao

de uma conveno sobre mercrio constituem, juntamente com a
iniciativa de sinergias, o processo mais significativo observado, hoje,
no campo da segurana qumica, seja pela visibilidade, seja pelas
implicaes socioeconmicas que as restries sobre o uso desse
metal pesado possam vir a ter. Como no poderia deixar de ser, coube
aos pases europeus, uma vez mais, a liderana do movimento em
favor do lanamento do referido processo negociador. No entanto,
por ser o mercrio uma substncia de uso disseminado em ampla
gama de produtos e processos industriais, a tarefa de submet-lo a
normas regulatrias encerra desafios nada desprezveis, sobretudo
para os pases em desenvolvimento. Para o Brasil, por exemplo, que
sempre primou por uma postura construtiva sobre o assunto, o
acompanhamento das negociaes em curso se faz vital para evitar
resultados que afetem negativamente certas questes de interesse
nacional, como o caso de garimpo e do setor de sade pblica.
O mercrio um metal pesado altamente txico e de propriedades
qumicas nicas. Uma vez liberado, ele tende a uma persistncia
acentuada no ambiente, circulando entre o solo, a gua e o ar sob
variadas formas. Quando emitido na atmosfera, o mercrio ganha
capacidade de transporte a longa distncia, podendo incorporar-se
a micro-organismos situados em localidades afastadas da fonte de
emisso. Alm disso, processos bacteriolgicos tendem a converter o
mercrio depositado em corpos de gua em metil-mercrio, que tende a
acumular-se biologicamente na cadeia alimentar do homem. No corpo
204
humano, a depender da modalidade e da concentrao da substncia,

bem como do grau de vulnerabilidade da vtima, o mercrio pode
causar srios danos ao sistema nervoso central, pele, aos pulmes,
tireoide, viso e ao sistema imunolgico.
Ainda que a pesquisa e o conhecimento cientficos sobre a
toxidade e os malefcios do mercrio venham sendo acumulados e
documentados desde os anos cinquenta301, foi somente aps o final
do sculo XX que a comunidade internacional passou a debater, de
forma mais sistemtica, a convenincia de conceber solues globais
a respeito. No faltaram antecedentes para conformar a massa crtica
indispensvel para catapultar um processo negociador de nova
conveno, a saber: (i) a encomenda, pelo CA/PNUMA, em 2001, de um
relatrio de avaliao global sobre o mercrio302; (ii) a recomendao
do Plano de Implementao de Johanesburgo, em 2002, no sentido de
que fossem reduzidos os riscos representados pelos metais pesados,
com meno explicita ao mercrio303; (iii) a deciso do CA/PNUMA
de criar, em 2003, o Programa de Mercrio304 e o estabelecimento da
Parceria Global sobre Mercrio em 2005305.
A negociao de um instrumento juridicamente vinculante teria
sido naturalmente o passo seguinte, no fossem os dissensos decorrentes
da dificuldade de se encontrar alternativas economicamente viveis
para substituir um metal ainda muito utilizado. Dentre as modalidades
de uso intencional mais significativo, merecem destaque: (a) os
processos industriais para produo de cloro (fbricas de cloroalcalil)
e/ou de policloreto de vinil (PVC); (b) as atividades de minerao
artesanal de pequena escala; (c) os componentes de produtos eltricos
301 Os estudos a respeito ganharam forte impulso aps a tragdia de Minamata, o mais grave e notrio caso de
intoxicao envolvendo mercrio. A fbrica de fertilizantes Chisso e as autoridades locais relutaram anos at
admitir a existncia do nexo causal entre a doena e o mercrio despejado. O reconhecimento oficial do governo
japons ocorreu apenas em 1968. At maro de 2001, foram registradas oficialmente 2.265 vtimas, das quais
1.784 j haviam morrido.
302 UNITED NATIONS ENVIRONMENT PROGRAMME. Governing Council. 21th Regular Session (2001). Decision 21/5.
303 Plano de Implementao de Johanesburgo. Recomendao 23(g). 2002.
304 UNITED NATIONS ENVIRONMENT PROGRAMME. Governing Council. 22th Regular Session (2003). Decision 22/4.
305 UNITED NATIONS ENVIRONMENTE PROGRAMME. Governing Council. 23th Regular Session (2005). Decision 23/9.
205
(transformadores, interruptores, termostatos, lmpadas fluorescentes

de baixo consumo); (d) utilizao em laboratrios, cosmticos, tintas,
joalherias e na indstria farmacutica; e (e) e emprego no setor
mdico-hospitalar (amlgamas dentrios; instrumentos de medio;
preservao de vacinas).
Registre-se, ademais, que a liberao de mercrio no ambiente
tambm ocorre de forma colateral e no intencional, por meio de outros
importantes processos de natureza industrial, tais como a queima de
combustveis fsseis, a produo de cimento, a minerao industrial
de larga escala e as atividades metalrgicas em geral. Com tamanho
grau de disseminao no setor produtivo, no de se espantar que
a resistncia, de parte de amplo e variado leque de pases, acabasse
protelando, no mbito do CA/PNUMA, o lanamento das negociaes
para um acordo multilateral sobre o tema.
Retrospectivamente, pode-se assinalar, a ttulo de antecedente
central para a desobstruo da negociao de um instrumento, a deciso
do CA/PNUMA de estabelecer, em fevereiro de 2007, um OEWG para
analisar custos e benefcios das abordagens voluntrias e vinculantes
para o tratamento global do mercrio306. Com base em prioridades
previamente identificadas (restrio de emisses atmosfricas, reduo
da demanda, armazenamento, entre outras), tal grupo teve o mrito de
definir, ao longo de dois anos de trabalho, os elementos que deveriam,
independentemente da modalidade de implementao, figurar na
estrutura de qualquer abordagem abrangente sobre mercrio307. No
obstante, como o OEWG no foi capaz de chegar ao consenso sobre
quais desses elementos deveriam ser objeto de enfoques vinculante ou
306 UNITED NATIONS ENVIRONMENTE PROGRAMME. Governing Council. 24th Regular Session (2007). Decision
24/3.
307 Paralelamente s atividades do referido GT, a Sua organizou trs reunies informais com um grupo de pases
que teriam, em princpio, afinidades (like-minded) com relao ideia de negociar um tratado vinculante sobre
o mercrio. Delas fizeram parte, por exemplo, pases como Brasil, Alemanha, Frana, Jamaica, Japo, Nigria,
Noruega, Sua e Uruguai, alm naturalmente da UE. A iniciativa sua teve por objetivo a discusso de estratgias
para agregar massa crtica em torno da ideia de iniciar um processo negociador.
206
voluntrio, coube ao CA/PNUMA, em sua 25 Sesso, deliberar sobre

que seguimento dar ao assunto.
Diferentemente do que vinha sendo observado at ento, a
referida sesso do CA/PNUMA testemunhou convergncia em direo
negociao de uma conveno. Pesou decisivamente, para a confor
mao dessa atmosfera de entendimento, a evoluo da postura dos
EUA, que, j sob a administrao de Barack Obama, demonstraram,
para surpresa geral, pr-disposio e flexibilidade para o engajamento
em solues de carter vinculante. Diante da posio qualitativa e
majoritariamente favorvel negociao do novo tratado, pases
como China e ndia, at ento os mais fortes adversrios da ideia,
sentiramse constrangidos a fazer concesses e viabilizar o consenso. Ao
fazlo, porm, tais pases souberam extrair, com o apoio dos demais
pases em desenvolvimento, importantes concesses do mundo
desenvolvido, tais como: i) a insero de linguagem no sentido de
contemplar abordagens voluntrias no marco do novo instrumento;
ii) a incorporao da referncia ao princpio das responsabilidades
porm diferenciadas; iii) o reconhecimento explcito da necessidade
de condicionar a implementao de obrigaes pelos pases em
desenvolvimento disponibilidade de assistncia tcnica e financeira.
Quanto ao Brasil, vale sublinhar a postura flexvel e construtiva
que tem caracterizado sua atuao desde o OEWG sobre mercrio.
O pas sempre manifestou simpatia pela regulamentao internacional
do mercrio, desde que fossem contemplados certos elementos de suma
relevncia para os pases em desenvolvimento, isto : i) compromissos
diferenciados em relao s naes desenvolvidas; ii) mecanismo
financeiro estvel e eficaz; iii) financiamento de atividades de converso
e depsito final em pases em desenvolvimento e iv) restries oferta
de mercrio. Nesse contexto, o Brasil procurou favorecer propostas
que atenuassem a polarizao excessiva entre defensores e opositores
de um acordo vinculante, reafirmando a necessidade de promover
avanos concomitantes nos dois trilhos, o voluntrio e o vinculante.
207
De acordo com a deciso que aprovou o processo negociador,

o CA/PNUMA agrees to further international action consisting of
the elaboration of a legally binding instrument on mercury, which
could include both binding and voluntary approaches, together
with interim activities, to reduce risks to human health and the
environment308. Para tanto, instruiu seu diretor-executivo a convocar
Comit Intergovernamental de Negociao (INC) com mandato para
desenvolver, at 2013, um instrumento com enfoque abrangente e
adequado sobre o tema309. Foram realizadas, at o momento, quatro
rodadas de negociaes sobre o novo acordo. O INC-5 est agendado
para ocorrer em meados de janeiro de 2013, em Genebra. Por sua vez,
prev-se a realizao da Conferncia de Plenipotencirios para o ms de
outubro do mesmo ano, em Minamata. Deste modo, a cidade que foi palco
do trgico episdio protagonizado pelo mercrio poder emprestar seu
nome conveno que regular o uso da substncia. No entanto, para
que os prazos estabelecidos na reunio de Bangkok sejam cumpridos,
ser necessrio redobrar esforos para superar as divergncias sobre os
vrios pontos em aberto no estdio atual das negociaes.
O mandato emanado da Deciso 25/5 determina que o futuro
instrumento aborde, necessariamente, as seguintes questes:
a) objetivos; b) reduo de oferta e reforo da capacidade de
armazenamento; c) reduo da demanda em produtos e processos;
d) reduo do comrcio internacional; e) restrio de emisses
atmosfricas; f) tratamento de resduos e stios contaminados;
g) aumento do conhecimento mediante campanhas de conscientizao
e intercmbio de informaes cientficas; h) arranjos para assistncia
tcnica e financeira e construo de capacidades e i) mecanismos de
cumprimento.
308 UNITED NATIONS ENVIRONMENTE PROGRAMME. Governing Council. 25th Regular Session (2009). Decision
25/5.
309 A Deciso 25/5 previu que a primeira sesso do INC deveria ser precedida da convocao de um GT de composio
aberta (OEWG) encarregado de discutir prioridades, cronograma e organizao do processo negociador do futuro
instrumento. Realizada em outubro de 2009, em Bangkok, tal reunio definiu que a negociao deveria estar
concluda em cinco rodadas, de modo a que uma Conferncia de Ministros Plenipotencirios pudesse adotar a
nova conveno no decorrer de 2013. O plano de trabalho aprovado em Bangkok atende o disposto na Deciso 25/5
sobre a necessidade de o INC concluir suas atividades antes da 27 sesso do CA/PNUMA, prevista para fevereiro
de 2013.
208
As questes do enfoque e do prprio objetivo da futura conveno

configuram um dos principais temas de divergncia no mbito do INC.
De um lado, esto os pases desenvolvidos, em especial os europeus,
que tendem a perseguir um instrumento o mais rigoroso e restritivo
possvel, com enfoque sobre a eliminao de riscos. Segundo eles, o
objetivo central do novo instrumento deve ser o de proteger o meio
ambiente e a sade humana mediante proibies e restries nas
esferas da produo, do comrcio, do uso e da destinao do mercrio.
Na outra extremidade do debate, pases como China, Chile e ndia
preferem uma conveno focada na reduo de riscos, o que lhes
permitiria condies de maior flexibilidade para a adequao de suas
estruturas produtivas s medidas de controle. Em favor da posio de
tais pases, est a prpria letra do mandato negociador, que faz meno
explcita ao imperativo de reduzir riscos.
No que diz respeito estrutura e abrangncia do novo
instrumento, os pases europeus encontram-se isolados na defesa de
uma conveno-quadro acrescida de protocolos, em contraposio ao
formato da conveno com anexos tcnicos, favorecido tambm pelo
Brasil. Na verdade, a posio dos pases europeus reflete seu interesse
no open doors, isto , deixar aberta a possibilidade de incorporar, no
escopo de aplicao do futuro instrumento, outros metais pesados
objeto de preocupao internacional, tais como o cdmio e o
chumbo310. No bojo das negociaes que resultaram na Deciso 25/5,
tais pases aquiesceram em deixar de fora do mandato, a ttulo de
recuo ttico, uma meno explcita a essa possibilidade. Entenderam
que facilitariam, assim, adoo da deciso que lanaria as negociaes.
A concesso dos europeus nunca os impediu, contudo, de denunciar a
debilidade do mandato e pressionar pela sua alterao a fim de manter
uma porta aberta para incluso de novas substncias.
310 O Brasil no favorece propostas de reabertura do mandato em geral. Quanto ao open doors, defende que no
existem dados suficientes sobre o cdmio e o chumbo que justifiquem o engajamento em negociao por parte dos
pases em desenvolvimento, sobretudo do ponto de vista da Amrica Latina e do Caribe.
209
Um segundo importante tema objeto de discusso nas

negociaes refere-se dicotomia emisses versus liberaes. Os
pases desenvolvidos defendem a viso de um instrumento centrado,
primordialmente, no controle de emisses atmosfricas (queima
de combustveis, fabricao de cimento, incinerao de resduos e
produo de metais no ferrosos), em razo de seu alcance global,
decorrente de suas propriedades de persistncia e capacidade de
transporte a longa distncia. Nessa ordem de ideias, argumentam
em favor de tratamento diferenciado e menos rgido para o caso
das liberaes em gua e solo, que mereceriam ser objeto apenas de
medidas regulatrias nacionais e locais. China e ndia so os pases
mais refratrios ideia. Desconfiam da existncia de uma inteno
oculta de parte do mundo desenvolvido, a quem interessaria reduzir
as atividades de queima de carvo em termoeltricas, elemento de
peso crucial nas matrizes energticas de seus respectivos pases e
determinante, portanto, para o seu desenvolvimento.
Em meio aos dois extremos do debate, encontra-se a posio do
Grulac, que advoga por uma abordagem equilibrada entre as diversas
mdias ambientais, com vistas a um instrumento robusto e efetivo. No
entendimento dos pases da regio, o instrumento no pode prescindir
de um tratamento adequado para outros importantes aspectos da
problemtica do mercrio, tais como o despejo em gua e solo, os stios
contaminados, a armazenagem, os resduos e a minerao artesanal de
pequena escala. Do ponto de vista dos pases em desenvolvimento, so
desafios cujo enfrentamento exige slido apoio tcnico e financeiro de
parte da comunidade internacional311.
311 A dicotomia emisses versus liberaes encontrou eco na polmica em torno do chamado estudo do pargrafo
29. Trata-se de uma proviso da Deciso 25/5, que determinou a elaborao de um estudo on various types of
Mercury emitting sources, as well as current and future trends of Mercury emissions, with a view to analysing and
assessing the costs and the effectiveness of alternative control Technologies and measures. Com sua coordenao
repassada ao Instituto de Pesquisas Ambientais da Sucia, o referido estudo teve seu escopo, sua metodologia e
seus resultados questionados pelo Brasil, por dois motivos bsicos: por ter deixado de fora as reas consideradas
muito representativas da problemtica do mercrio no pas (garimpo, produo de cloro-soda, odontologia e setor
mdico-hospitalar, lmpadas fluorescentes) e por ter categorizado o pas, sem bases cientficas, como um dos nine
of the top Mercury emitting countries that are significant contributors to global Mercury emissions in each source category.
210
A discusso sobre emisses versus liberaes incide diretamente

sobre os desafios da minerao artesanal de pequena escala (ASGM),
que uma das prioridades do Brasil no processo negociador em curso.
Para o governo brasileiro, a questo do garimpo possui importante
vertente de poltica externa e vem sendo tratada de forma positiva na
agenda bilateral com os pases vizinhos da fronteira norte (Guiana,
Guiana Francesa, Suriname e Venezuela), de modo a prevenir eventuais
crises e a reverter percepo negativa sobre a parcela da comunidade
brasileira presente em tais pases. Nessa perspectiva, o Brasil busca
sublinhar, com apoio de outros pases em desenvolvimento (Colmbia,
Equador, Indonsia, Mali Tailndia e Tanznia), a complexidade e as
implicaes socioeconmicas do garimpo, bem como o papel positivo
que o futuro instrumento pode vir a desempenhar para contingentes
populacionais envolvidos ao estimular alternativas econmicas quela
atividade. Medidas excessivamente restritivas, sobretudo em relao
ao comrcio de mercrio, podem surtir efeitos colaterais indesejveis
e contrrios ao esperado, podendo incentivar a ilegalidade e a
marginalizao.
Por se tratar de questo cara ao interesse nacional, o Brasil
aceitou copresidir o grupo de contato sobre ASGM. O referido grupo
concentrou-se na definio de ASGM, restries ao comrcio, escopo
do artigo sobre o assunto, seus aspectos voluntrios e/ou obrigatrios,
inclusive no tocante aos chamados planos nacionais de ao. A liderana
brasileira tem sido fundamental para assegurar tratamento adequado e
diferenciado para a questo do garimpo. O formato do texto remetido
plenria do INC tem, por enquanto, carter exclusivamente voluntrio
(Partiesshall consider taking measures; Parties may cooperate), na linha
do que vem sendo preconizado pelo Brasil e aliados. No entendimento
destes pases, o instrumento deveria servir apenas como marco
referencial para o tratamento do tema, cabendo s partes definir se
ASGM em seu territrio atividade significativa e merecedora de
medidas de controle. Em caso afirmativo, a sim o pas em questo
211
deveria elaborar Plano Nacional de Ao para reduo e, se possvel,

eliminao do mercrio no garimpo.
A outra grande prioridade do Brasil no mbito do processo
negociador remete questo do emprego do mercrio na rea mdico
hospitalar. O pas ope-se a que o futuro acordo faa referncia ao
banimento do mercrio no setor, em funo das dificuldades de sua
viabilizao em um sistema pblico de sade de grande envergadura
como o brasileiro. Nos pases em desenvolvimento, o mercrio ainda
muito utilizado em processos e equipamentos hospitalares, em
amlgamas dentrios e na preservao de vacinas. Existe, portanto,
uma preocupao de que a sua substituio e posterior armazenagem
no acarretem nus excessivo para a rede pblica de sade. No caso
da medicina imunolgica, por exemplo, apesar de as quantidades
empregadas serem nfimas, cresce o nmero de pases e ONGs que
pressionam em favor da proibio do timerosal, substncia base de
mercrio presente na conservao e fabricao de vacinas.
O Ministrio da Sade brasileiro at admite a reduo e eliminao
gradual do mercrio em amlgama dentrio a partir da entrada em
vigor da futura Conveno, mas vocal quanto necessidade de manter
o uso do timerosal para a conservao de vacinas multidose, oferecidas
gratuitamente populao brasileira. No entendimento do Brasil, o
debate no INC sobre a utilizao do mercrio na medicina imunolgica
deve considerar prioritariamente objetivos fundamentais de sade
pblica, evitando proibies que prejudiquem sua consecuo, sob
o argumento da existncia de supostos malefcios. A prpria OMS
reafirma a falta de evidncia cientfica a respeito dos riscos associados
ao timerosal. Depois de debater o assunto, seu Grupo Estratgico
Consultivo de Especialistas (SAGE) recomendou a sua excluso
do timerosal do rol de medidas de controle negociadas no mbito do
PNUMA312.
312 Cf. MRE. Telegrama no 661, de 25 abr. 2012, de Delbrasgen.
212
Como esperado, a proviso de recursos financeiros e assistncia

tcnica para apoiar os pases em desenvolvimento no cumprimento de
suas obrigaes tornou-se um dos pontos mais sensveis da negociao.
Vrias delegaes de pases desenvolvidos defendem, como melhor
alternativa para o futuro instrumento, a chamada abordagem
integrada (integrated approach) para o financiamento de qumicos, o
que significaria remeter aos pases do Sul o nus de integrar a agenda
de segurana qumica em suas polticas pblicas de desenvolvimento.
Quando muito, admitem apoiar o GEF como futuro mecanismo
financeiro. Ao mesmo tempo, evidencia-se, nos debates, a tradicional
estratgia negociadora dos pases desenvolvidos de protelar definies
sobre o assunto e evitar, a todo custo, o estabelecimento de um nexo
entre o cumprimento de obrigaes e seu compromisso no referente
proviso de assistncia tcnica e financeira.
Por outro lado, os pases em desenvolvimento defendem a
criao de mecanismo financeiro independente e dedicado ao futuro
instrumento, nos moldes do Fundo Multilateral do Protocolo de
Montreal de Substncias Destruidoras da Camada de Oznio. Nessa
ordem de ideias, o Brasil advoga que o referido mecanismo deve ser
subordinado Conferncia das Partes e contar com recursos novos,
adicionais e previsveis, alm de ser objeto de obrigao juridicamente
vinculante e de avaliao peridica de efetividade. Para tanto, reitera
a necessidade de no repetir os erros dos processos negociadores
passados, que resultaram em convenes de segurana qumica
com baixo ndice de efetividade, justamente pela falta de meios de
implementao adequados. No por outra razo que o pas preconiza,
com o firme apoio do Grulac, a concepo de um instrumento baseado
na horizontalidade entre os compromissos nele contrados e a
disponibilidade dos meios.
Durante o INC-3, o Brasil presidiu reunio do Grupo G77 e
China para tratar especificamente da questo do financiamento
e assistncia tcnica. Nela, decidiu-se que apenas esses dois itens
213
temticos seriam objeto de reunio intersessional de especialistas.

O resultado do encontro de especialistas ficou, porm, aqum do
esperado. Na avaliao do Brasil, a proposta de texto elaborada pelos
copresidentes do grupo e que foi elevada considerao do INC-4, no
contemplou os elementos capazes de assegurar que a nova conveno
contar com recursos previsveis, adequados e suficientes para apoiar
os pases em desenvolvimento. Isto levou a que o pas aceitasse exercer
a copresidncia do grupo de contato sobre o assunto durante o INC4.
Tambm nessa reunio, entretanto, pouco se avanou na complexa
e difcil tarefa de superar essa divergncia de vises entre o mundo
desenvolvido e os pases em desenvolvimento313.
Registre-se, por fim, que as negociaes sobre mercrio realizam
se no contexto de uma nova correlao de foras que pode ter o condo
de produzir uma conveno mais equilibrada. Para alm da afinidade
natural e do peso exercido pelos pases emergentes nas negociaes
especialmente Brasil, China e ndia , percebe-se, pela primeira vez
no mbito do regime internacional de segurana, um trabalho slido e
sistmico de coordenao e construes de posies comuns no mbito
do Grulac, desde a reunio preparatria de Bangkok314. A atuao do
grupo foi determinante, por exemplo, para extrair o compromisso
de que cada sesso do INC deveria ser precedida por ao menos uma
reunio regional de carter consultivo315. Em que pesem os avanos,
tais reunies intersessionais deixaram claro que a coordenao
313 A relutncia dos pases desenvolvidos em aceitar a criao de um mecanismo financeiro robusto encontra eco nas
discusses preliminares sobre o prembulo, no qual tais pases no aceitam ver includa meno ao princpio das
responsabilidades comuns, porm diferenciadas.
314 OEWG preparativo de Bangkok propiciou ao Grulac a oportunidade para lanar as bases de uma metodologia
de trabalho que renderia frutos. Sob a coordenao do Brasil, acordou-se, para os perodos intersessionais, a
distribuies de tarefas entre pequenos grupos de pases que se encarregariam de produzir documentos de reflexo
(thought papers), intervenes conjuntas e propostas de texto para os artigos e anexos da futura conveno.
315 A realizao dessas reunies peridicas tem sido fundamental para o concerto de posies e estratgias de atuao
comuns na regio. Propiciam aos pases do Grulac a oportunidade para o intercmbio de informaes e de
experincias nacionais, bem como vises acerca do futuro instrumento.
214
regional um desafio parte que exige esforo constante, em razo das

diferentes realidades e interesses latino-americanos e caribenhos316.
Conclui-se, assim, que apesar de se encontrar nas etapas finais
do plano de trabalho acordado em Bangkok, o processo negociador do
instrumento sobre mercrio ainda tem vrios desafios a enfrentar.
Lanadas sob o signo das sinergias, as negociaes fomentam, ademais,
certa expectativa de que seus resultados possam ser determinantes
para a definio das tendncias futuras do regime internacional de
segurana qumica. Restaria saber se a nova correlao de foras, na
qual se destaca a solidez das posies do Grulac, ser suficiente para
assegurar que o quarto instrumento vinculante do regime restaure o
equilbrio entre os interesses dos pases desenvolvidos e dos pases em
desenvolvimento. E o Brasil tem certamente um importante papel a
desempenhar nesse sentido.
3.4. A Conferncia Rio+20
Aproveitando o ensejo do 20o aniversrio da Conferncia das

Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (Rio-92), o Brasil
formulou a proposta e logrou convencer a comunidade internacional
da importncia de organizar uma nova conferncia mundial sobre
desenvolvimento sustentvel, em 2012, na cidade do Rio de Janeiro.
Com esta iniciativa considerada ousada e arriscada, o pas trouxe para
si a imensa responsabilidade de sediar um evento cujos nmeros e
resultados seriam fatalmente comparados com aquela que costuma ser
apontada como a maior e mais marcante conferncia internacional de
todos os tempos. Com efeito, medida que avanava o seu processo
preparatrio, as altas expectativas geradas em torno da Conferncia
das Naes Unidas sobre Desenvolvimento Sustentvel (Rio+20)
316 Ficou claro, por exemplo, nessas reunies, que o Chile tende a ser mais conservador na adoo do novo instrumento,
por administrar delicado equilbrio entre seus setores de minerao, sade e meio ambiente. J a Jamaica e as
demais ilhas caribenhas anglfonas tm sua preocupao focada em produtos e resduos contendo mercrio.
215
foram cedendo lugar a crticas e a um pessimismo contagiantes.

A opinio pblica especializada, a grande mdia, renomados articulistas
e representantes do terceiro setor passaram a realar a lentido das
negociaes e a alardear o iminente fracasso da conferncia. Foi
preciso que o Brasil se valesse de toda a sua capacidade diplomtica
e credibilidade internacional para que o processo negociador fosse
reconduzido ao bom trilho e culminasse com a celebrao do acordo
possvel317.
Segundo a Resoluo que aprovou a realizao da Rio+20, o
objetivo central da Conferncia seria to secure renewed political
commitment for sustainable development, assessing the progress to
date and the remaining gaps in the implementation of the outcomes
of the major summits on sustainable development and addressing new
and emerging challenges318. No mesmo documento, determinou-se
que a Rio+20 deveria contemplar, durante seu processo preparatrio,
a discusso e o refinamento de dois temas: i) a economia verde no
contexto do desenvolvimento sustentvel e da erradicao da pobreza
e ii) a moldura institucional para o desenvolvimento sustentvel.
Ainda de acordo com a Resoluo, a Conferncia deveria ter como
resultado a produo de um documento poltico focado (a focused
political document)319. Por razes e lgicas de natureza distinta, a
reunio acabou enfrentando dificuldades em todas estas frentes.
As discusses sobre o item da economia verde caracterizaram
se por forte dilema de ordem conceitual. Empregado pela primeira
vez no final da dcada de oitenta, em um contexto de reflexo sobre
possveis contribuies da economia para o significado do desenvolvi
mento sustentvel, o termo economia verde foi reintroduzido
durante a crise financeira de 2008 para referir-se, de modo geral, a
317 Nas palavras do prprio secretrio-geral da Conferncia, Sha Zukang. Cf. BRASIL fecha acordo e evita risco de
impasse na Rio+20. O Estado de So Paulo, So Paulo, 20 jun. 2012.
318 ASSEMBLY GENERAL OF THE UNITED NATIONS. 64th Regular Session. Resolution A/RES/64-236, pargrafo, 20(a).
216
polticas de crescimento econmico, de criao de empregos decentes

e de gerao de energia limpa que tomassem em conta parmetros
de sustentabilidade. Tratava-se fundamentalmente de transformar
o cenrio de mltiplas crises internacionais (financeira, alimentar,
energtica e ambiental) em uma oportunidade para realizar a transio
para um novo modelo de desenvolvimento mediante a integrao da
sustentabilidade nas polticas e medidas de resposta s crises. A reao
de desconfiana dos pases em desenvolvimento no se fez esperar,
como se depreende da seguinte passagem de um texto apresentado como
contribuio brasileira aos debates no mbito do G-77 em preparao
para primeira reunio preparatria da Conferncia:
Does this new approach offered by the concept of a green economy

add value to the paradigm of sustainable development? Does it
represent a particular expression of the link between the economic
and environmental dimensions of sustainable development, defined in
response to the specific circumstances of the recent crises, particularly
the financial crisis, and the concerns with climate change? Or does
it inadvertedly compete with the agreed multilateral conceptual
framework for sustainable development by redefining the relation
between the economic, environmental and social aspects and the
blurring the distinctions between the development challenges facing
the developing world and those facing the developed world? ().
It is necessary to assess the scope and possible benefits of a green
economy approach, as well as the costs it would entail, so as to avoid
replicating a discussion on the interrelation between environment,
economy and society that was conceptually concluded 18 years ago
in UNCED. In sum, we must assess if deploying this new concept
represents a duplication of efforts or an attempt to sideline the
concept of sustainable development and its requirements. The limits
of green economy should be clarified320.
320 Cf. MRE. Telegrama no 1619, de 07 mai. 2010, de Delbrasonu, pargrafos 5 e 6.
217
Para a maioria dos pases em desenvolvimento, estava-se diante

da tentativa de impor um novo paradigma de crescimento econmico,
formulado pelo mundo desenvolvido e ancorado em uma viso
eminentemente ambiental da sustentabilidade, em prejuzo do
equilbrio para com as dimenses do social e do econmico. Tentativas
de refinamento conceitual da economia verde trariam embutidos
os desafios atinentes definio sobre quem teria o mandato ou o
poder de certificar a sustentabilidade ou carter esverdeante de
uma determinada poltica, ao, tecnologia ou produto. Nessa ordem
de ideias, uma vez estabelecidos os parmetros de transio para
economia verde, permaneceriam os receios quanto imposio de
barreiras comerciais (protecionismo verde) e condicionalidades para
a ajuda oficial ao desenvolvimento (ODA). Adicionalmente, o conceito
de economia, tal como vinha sendo disseminado, tenderia a uma
indesejada uniformizao dos cenrios de impactos e respostas crise,
no refletindo com clareza os distintos nveis de desenvolvimento
econmico, social e ambiental dos diferentes pases.
Na impossibilidade de se alcanar o consenso sobre a definio
do termo economia verde, a soluo encontrada para contornar
o impasse foi deixar de lado o debate semntico e passar a discutir
a aplicao prtica de polticas e aes de economia verde, tanto em
seus aspectos positivos quanto negativos321. Para os EUA, tratar-se-ia
fundamentalmente de eliminar barreiras comerciais para produtos
verdes. A UE, por sua vez, defendeu a proposta de adoo de um
mapa do caminho para a economia verde, com objetivos, metas e
aes com prazos em nvel internacional, complementado por aes
nacionais baseadas em prioridades domsticas e apoiada por uma
caixa de ferramentas (toolbox) e/ou diretrizes de boas prticas (best
practice guidelines). Quanto ao G-77/China, ainda que sua posio
321 Tal soluo no foi totalmente desprovida de controvrsias, j que um grupo de pases em desenvolvimento, em
especial os da Alba, insistiam na necessidade de definio explcita para a economia verde como pr-condio para
avanar com o tema.
218
oficial se centrasse sobre a constatao da inexistncia de acordo

consensual sobre a definio de economia verde322, a maioria de seus
pases-membros indicou consider-la como um instrumento para a
promoo do desenvolvimento sustentvel e a erradicao da pobreza.
Ao defender a impraticabilidade de modelo nico para a economia
verde, o Grupo argumentou contra a imposio de indicadores globais
a pases em desenvolvimento.
Para o Brasil, a economia verde significava a catalisar a ligao das
intenes e objetivos gerais expressos no conceito de desenvolvimento
sustentvel com a realidade da operao da economia, constituindo,
portanto, um instrumento de implementao da Agenda 21323.
Para tanto, seria preciso reforar o vnculo entre ambos os conceitos,
de forma a evitar uma leitura do conceito de economia verde que
privilegie os aspectos da comercializao de solues tecnolgicas
avanadas sobre a busca de solues adaptadas s realidades variadas
dos pases em desenvolvimento. Nessa perspectiva, a economia verde
deveria ser entendida como um programa para o desenvolvimento
sustentvel, ou seja: um conjunto de iniciativas, polticas e projetos
concretos que contribuam para a transformao das economias, com
vistas a integrar crescimento econmico, incluso social e proteo
ambiental. No plano conceitual, a viso brasileira consubstanciava
se na proposta de adoo do termo economia verde inclusiva, que
teria a vantagem de trazer o aspecto social para a linha de frente da
discusso e, ao mesmo tempo, sintetizar o tema da Conferncia.
O fato que, aos poucos, consolidou-se a opinio generalizada
de que um eventual entendimento sobre o que vem a ser uma
economia verde deveria ser flexvel suficiente para responder s
condies, necessidades e especificidades de cada pas (no one-size-
fits-all). Tambm se reconheceu que a construo de capacidades
322 A posio do G-77/China refletia o delicado equilbrio alcanado para acomodar os pases da Alba, que mantinham
fortes reservas economia verde, por acreditar que ela representaria apenas uma forma de mercantilizao dos
recursos naturais.
323 Documento de Contribuio Brasileira Conferncia Rio+20. 26 out. 2011, p. 22.
219
e a transferncia de tecnologias teriam um importante papel a

desempenhar no esforo de transio para a economia verde. A marcante
evoluo no tratamento do tema ao longo das reunies preparatrias
permitiu que a Conferncia chegasse a um entendimento final sobre
a maneira pela qual o tema deveria estar refletido na linguagem de
seu documento poltico. De modo geral, o texto acordado atendeu as
principais preocupaes dos pases em desenvolvimento, sobretudo
no que tange imposio de modelos e parmetros nicos, conforme
atesta o excerto abaixo:
We affirm that there are different approaches, visions, models and

tools available to each country, in accordance with its national
circumstances and priorities, to achieve sustainable development in
its three dimensions which is our overarching goal. In this regard, we
consider green economy in the context of sustainable development
and poverty eradication as one of the important tools available for
achieving sustainable development and that it could provide options
for policy making but should not be a rigid set of rules. We emphasize
that it should contribute to eradicating poverty as well as sustained
economic growth, enhancing social inclusion, improving human
welfare and creating opportunities for employment and decent work
for all, while maintaining the healthy functioning of the Earths
ecosystems 324.
Com relao ao segundo tema da Conferncia, houve apoio

generalizado, durante as discusses, necessidade de reformar o
quadro institucional para o desenvolvimento sustentvel, tanto
no sentido de seu fortalecimento quanto no de conferir-lhe maior
coerncia e coordenao. Alm de responder aos desafios emergentes,
uma estrutura institucional eventualmente reforada deveria, na
viso da grande maioria, ser capaz de preencher as lacunas de imple
mentao da agenda do desenvolvimento sustentvel. O resultado
324 The Future We Want, pargrafo 56.
220
precisaria, ainda, obedecer ao critrio de equilbrio entre os trs

pilares do desenvolvimento sustentvel e ser consistente com os
legados das Cpulas do Rio e de Johanesburgo. Outro relevante ponto
de convergncia em relao ao tema da moldura institucional para
o desenvolvimento sustentvel foi a da necessidade de estimular o
aperfeioamento da governana em todos os nveis: local, nacional,
regional e global.
A grande dificuldade do tema, porm, residia na divergncia de
vises sobre qual o melhor caminho a ser percorrido. Embalados pelos
debates no mbito do Grupo Consultivo Ministerial sobre Governana
Ambiental Internacional, um significativo e poderoso agrupamento de
pases, capitaneados pela UE e o Grupo Africano, advogou em favor
da criao de uma organizao ou agncia especializada das Naes
Unidas para o meio ambiente, da qual o PNUMA constituiria o ncleo
central. A proposta recebeu oposio frontal de EUA, Japo e Canad,
que se posicionavam, em geral, contrrios ao estabelecimento de
qualquer arranjo institucional que pudesse incorrer em burocracia
ou gastos adicionais. Vrios pases em desenvolvimento, por sua
vez, manifestaram preferncia por solues intermedirias, que
envolvessem a criao de uma nova instncia coordenadora ou a reforma
de estruturas onuseanas existentes, nomeadamente o Ecosoc, a CDS e
o prprio PNUMA. O G-77/China, por sua vez, via-se impossibilitado
de alcanar uma posio comum em razo do propalado consenso
africano, liderado pelo Qunia, sobre a transformao do PNUMA em
uma agncia especializada sobre meio ambiente com sede em Nairbi.
Na viso do Brasil, o aperfeioamento na estrutura institucional
do desenvolvimento sustentvel deveria resultar de um triplo
processo pelo qual se perseguiria a coerncia de aes nos planos
nacional, intergovernamental e interinstitucional global. Na esfera
interna, os Estados deveriam unificar sua ao e discurso em favor
da sustentabilidade, tanto nos diferentes nveis administrativos
(nacional e subnacional) quanto na relao entre os Poderes do
221
Estado (no caso brasileiro, Executivo, Legislativo e Judicirio), mas,

sobretudo, na atuao das diversas Pastas do Executivo325. No plano
intergovernamental, caberia unificar o discurso de cada Estado nos
diversos organismos internacionais de que participam para dar maior
coerncia ao sistema326. J no plano interinstitucional, haveria que
criar um mecanismo de coordenao permanente de alto nvel entre
as instituies internacionais voltadas para o desenvolvimento327.
O Brasil tambm alertou para a necessidade de se discutir uma
nova e mais efetiva moldura institucional financeira, uma vez que a
dificuldade de acesso a recursos continua a ser um dos fatores que mais
prejudicam a implementao das decises sobre desenvolvimento328.
Do ponto de vista dos resultados, a principal inovao sobre
o tema foi a deciso de estabelecer um frum poltico de alto nvel,
em substituio CDS, para fazer o seguimento da implementao
do desenvolvimento sustentvel sem sobrepor-se aos mandatos dos
rgos e entidades existentes329. O documento poltico final tambm
reafirmou a centralidade da Assembleia Geral e pediu priorizao para
o tema do desenvolvimento sustentvel. O Ecosoc teve reconhecido
seu papel-chave na integrao equilibrada de suas trs dimenses. No
que respeita ao pilar ambiental, ainda que a Conferncia no tenha
encampado a proposta de criao da organizao mundial do meio
ambiente330, pode-se considerar que ele emergiu da Rio+20 visivelmente
reforado. Ao reconhecer a necessidade de aperfeioar a Governana
Ambiental Internacional dentro do contexto do desenvolvimento
sustentvel, o documento final convidou a Assembleia Geral a adotar,
325 Documento de Contribuio Brasileira Conferncia Rio+20. 26 out. 2011, p. 24.

326 Ibidem.
327 Ibidem.
328 Ibidem.
329 A ideia que o frum esteja apto para funcionamento a partir da 68 Sesso da AGNU, depois de ter seu formato e
aspectos organizacionais definido por um processo negociador conduzido sob a gide da Assembleia Geral. Cf. The
Future We Want, pargrafo 84.
330 De acordo com Delbrasonu, notou-se a certa altura inflexo da UE a favor da discusso da proposta de um
Conselho de Desenvolvimento Sustentvel. Cf. MRE. Despacho Telegrfico no 1052/12, de 03 mar. 2012, para
Delbrasonu, pargrafo 7.
222
para sua 67 Sesso, uma resoluo no sentido do fortalecimento do

PNUMA, com as seguintes diretrizes:
(a) Establish universal membership in the Governing Council of UNEP,

as well as other measures to strengthen its governance as well its
responsiveness and accountability to Member States;
(b) Have secure, stable, adequate and increased financial resources
from regular budget of the UN and voluntary contributions to fulfill
its mandate;
(c) Enhance UNEPs voice and ability to fulfill its coordination
mandate within the UN system by strengthening UNEP engagement
in key UN coordination bodies and empowering UNEP to lead efforts
to formulate UN system-wide strategies on the environment;
(d) Promote strong science-policy interface, building on existing
international instruments, assessments, panels and information
networks, including the Global Environment Outlook, as one of the
processes aimed at bringing together information and assessment to
support informed decision-making;
(e) Provide capacity building to countries as well as support and
facilitate access to technology;
(f) Progressively consolidate headquarters functions in Nairobi, as
well as strengthen its regional presence, in order to assist countries,
upon request, in the implementation of their national environmental
policies, collaborating closely with other relevant entities of the UN
system; and
(g) Ensure the active participation of all relevant multilateral
institutions and explore new mechanisms to promote transparency
and the effective engagement of civil society331.
Nada foi mais ilustrativo dos desafios enfrentados pela Confe

rncia do que a lenta e rdua negociao em torno de seu documento
poltico final, que se estendeu at as vsperas da reunio. Superada
a fase inicial de discusses sobre formato e estrutura, com a deciso
223
tomada em favor da elaborao de um documento poltico conciso,

focado e baseado em aes, os negociadores engajaram-se na difcil
tarefa de ter que refletir e condensar, em um texto curto, os aportes
de quase uma centena de pases alm das contribuies enviadas
pelos Grupos Principais (major groups) e pelas agncias e organizaes
intergovernamentais do sistema ONU. O rascunho zero (zero draft)
preparado pela Presidncia do Comit Preparatrio no foi capaz de
agradar as delegaes e passou a ser alvo de sucessivos acrscimos,
reparos e alteraes, chegando a ter seu nmero de pginas duplicado
em determinado momento do processo.
Por trs das dificuldades de acomodao da linguagem, pairavam
as diferentes vises sobre a estrutura e o contedo do documento. No
entendimento dos pases em desenvolvimento, haveria que conferir
nfase especial reafirmao dos compromissos assumidos desde a Rio 92,
bem como reviso de seus progressos e lacunas de implementao,
evitando-se, assim, a todo custo, incorrer em retrocessos. J para
o mundo desenvolvido, que temia a cobrana dos compromissos
assumidos em matria de financiamento, convinha a elaborao
de documento conciso, integrado apenas por temas consensuais e
focado essencialmente nas aes para o futuro. A temtica dos meios
de implementao constituiu outro importante elemento divisor de
opinies, sobretudo diante da recusa dos pases do Norte em discutir
metas e cifras para o financiamento de apoio transio para a
economia verde no contexto do desenvolvimento sustentvel.
medida que avanava o processo preparatrio, multiplicavam
se as crticas ao lento ritmo das negociaes e ao baixo nvel de
ambio da Conferncia. Representantes de vrios segmentos da
sociedade brasileira, encabeados pelo Embaixador Rubens Ricupero,
entregaram ao Governo, dois meses antes da reunio, documento
intitulado Rio mais ou menos 20?, que apontou para uma percepo
generalizada quanto a um elevado risco de que a Rio+20 seja no
apenas irrelevante, mas configure um retrocesso, o que pode resultar
224
no esvaziamento da Conferncia em termos de presena de Chefes de

Estado e de Governo, configurando embaraoso contraste com Rio 92,
cujo aniversrio se pretende comemorar332. Em uma demonstrao
de ressentimento por no ter obtido para o PNUMA o espao que
almejava, o diretor-executivo Achim Steiner foi outro que somou
crticas ao processo negociador conduzido em Nova York, tachado de
ser excessivamente viciado pela clivagem Norte-Sul333. A preocupao
chegou fazer com que, em determinado momento, a UE cogitasse a
possibilidade de instigar o Brasil a assumir antecipadamente o comando
das negociaes. O desafio de aproximar posies era um desafio para
qual o pas j se considerava apto a enfrentar, a julgar pelas palavras do
Embaixador Luiz Alberto Figueiredo Machado, principal responsvel
pela organizao da Conferncia:
O Brasil est em situao mpar, porque, nesses ltimos anos, tivemos

progresso no pilar econmico, no social e no ambiental tambm. Temos
a capacidade de ter essa viso equilibrada, coisa que nos outros pases
no ocorreu. O que est parcialmente ao nosso alcance a questo dos
resultados. Na presidncia da conferncia, o Brasil vai, como j tem
feito, ser neutro, mas no indiferente. Temos obrigao de fazer andar
o debate e a promoo de consensos. O Brasil costuma ser bom em
promover consensos. Vamos realizar um trabalho de debate informal
com os membros da ONU, organizar reunies de dilogos sobre os
itens da agenda daqui at a conferncia, para ir desgastando as arestas,
buscando criar pontes e estabelecer consenso334.
Ciente da difcil tarefa que teria pela frente e imbudo da certeza

de que sua condio de anfitrio lhe impelia a construir consensos,
o Brasil buscara, desde cedo, esvaziar as expectativas daqueles que
esperavam ver na Conferncia um terreno frtil para a proliferao
332 Documento disponvel em: <http://aldeiacomum.files.wordpress.com/2012/04/rio_mais_ou_menos_20.pdf.>.

Acesso em: 15 nov.2012.
333 MRE. Despacho Telegrfico no 164, de 20 mai. 2011, para a Embaixada em Nairbi, pargrafo 8.
334 Entrevista do Embaixador Luiz Alberto Figueiredo Machado Revista Carta Capital, 4 jun. 2011.
225
de novos compromissos, instituies ou textos legais. Tampouco

interessava ao pas que a reunio se resumisse a um espao para a
mera troca de acusaes sobre razes e responsabilidades atinentes
s lacunas de implementao da Agenda 21, bem como de todos os
demais compromissos contrados na rea de meio ambiente. Da a
convenincia de construir o discurso e vender a viso de que a Rio+20
deveria focar seus esforos em apontar o caminho para o futuro de
mdio e longo prazo, mediante a discusso e o lanamento das bases
para um novo paradigma de desenvolvimento.
Concludo o processo preparatrio s vsperas da reunio, o Brasil
assumiu o comando das negociaes com apenas 40% do texto acordado
e logrou, no curto espao de trs dias que antecediam a chegada dos
Chefes de Estado e de Governo, aprovar um documento que obteve a
aceitao das 193 delegaes. Ao contrrio do muitos imaginavam, o
pas no recorreu ao expediente de apresentar um texto alternativo,
preferindo empreender uma maratona de negociaes diplomticas
sobre o anteprojeto existente335. Em uma tentativa de conciliar posies
e acelerar o processo, a delegao brasileira adotou a estratgia de
conduzir pontualmente a negociao de cada tema, tentando forar
o consenso, seja mediante sugestes de linguagem alternativa, seja
pelas propostas de retirada de itens polmicos. A estratgia surtiu
efeito e a diplomacia brasileira colheu inmeros elogios de parte da
mdia e dos delegados estrangeiros presentes336. O negociador-chefe
dos EUA, Todd Stern, avaliou o desempenho da diplomacia brasileira
como excepcional337. Do Mxico, onde participava de uma reunio do
335 Era um contraste com a estratgia adotada pela Dinamarca, pas anfitrio da COP-14 da UNFCCC, realizada
em 2009, na cidade de Copenhague. A Dinamarca saiu duramente criticada da reunio ao tentar solucionar as
divergncias com um texto prprio, rejeitado por alguns dos principais negociadores. Tratava-se, portanto, de um
verdadeiro teste para a capacidade de liderana internacional do Brasil, que se esforava para afastar o fantasma do
fiasco de Copenhague.
336 Segundo Editorial de O Globo, sob presso extraordinria, num prazo mnimo, os diplomatas brasileiros
trabalharam duro para transformar um enorme impasse no consenso possvel. Cf. O CONSENSO Possvel na
Rio+20. O Globo, Rio de Janeiro, Editorial de 21 jun. 2012. J o Editorial do Estado de So Paulo destacou que
o exaustivo esforo do Itamaraty na produo do documento foi bem-sucedido, ainda mais levando em conta os
impasses que outros pases no conseguiam superar, praticamente obrigando a nao anfitri do evento a assumir
a conduo do processo. Cf. O CONSENSO do Quase Nada. O Estado de So Paulo, So Paulo, 21 jun. 2012.
337 Cf. OLIVEIRA, Eliane; GODOY, Fernanda; BATISTA, Henrique Gomes. Atuao de diplomacia brasileira gera
controvrsias. O Globo, Rio de Janeiro, 20 jun. 2012.
226
G-20, a presidenta Dilma Rousseff saudou a aprovao do texto final

antes da chegada dos Chefes de Estado na Conferncia como uma
vitria do Brasil338.
No obstante o inquestionvel feito da diplomacia brasileira,
o documento final da Conferncia permaneceu alvo de crticas
generalizadas, sobretudo de parte dos ambientalistas e da mdia.
Integrantes da Cpula dos Povos classificaram o documento como um
fracasso e chegaram a solicitar que a expresso com plena participao
da sociedade civil fosse retirada do documento. Na avaliao dos
representantes da sociedade civil, a principal fragilidade do acordo
firmado foi a ausncia de metas e prazos para implementao de
medidas que visem ao desenvolvimento sustentvel. Como esperado,
as crticas das ONGs ambientais repercutiram amplamente sobre os
veculos de comunicao locais e estrangeiros, parte dos quais no
soube compreender o papel da diplomacia nacional. Em seu Editorial
do dia seguinte abertura oficial do evento, o jornal Folha de So Paulo
sentenciou:
Malogrou a Rio+20. No h outra forma de descrever o resultado da

Conferncia das Naes Unidas sobre Desenvolvimento Sustentvel.
No se encontra palavra mais apropriada que fracasso para qualificar
uma reunio cujo mrito maior foi evitar um retrocesso de duas
dcadas, em relao primeira Cpula da Terra, no mesmo Rio de
Janeiro, em 1992. At o comedido Ban Ki-moon, Secretrio-Geral da
ONU, permitiu-se afirmar que desejaria um documento final mais
ambicioso. S o governo brasileiro, no papel de anfitrio, saudou os
283 pargrafos da pea O Futuro que Queremos como vitria
e avano. O Itamaraty pode ter evitado um fiasco do porte da
conferncia do clima de Copenhague (2009), que se mostrou incapaz
de produzir uma declarao conjunta. Mas falar em texto estupendo
um exagero que nem mesmo a proverbial presuno diplomtica
autorizaria339.
338 Cf. MURNO, Gabriela; RIBEIRO, Erika. Texto final da Rio+20 deve sofrer mudanas de Chefes de Estado. Brasil
Econmico, 20 jun. 2012.
339 ADEUS, Rio. Folha de So Paulo, So Paulo, Editorial de 21 jun. 2012.
227
Das delegaes participantes, os pases europeus foram os

que adotaram o discurso mais crtico em relao aos resultados da
Conferncia, talvez por no terem sido atendidos em seu pedido de
deixar que as negociaes se prolongassem sob a superviso poltica
dos ministros340. Para tais pases, o Brasil deveria ter lutado por um
texto com metas mais ambiciosas em lugar de propor um acordo menos
conflituoso em troca de uma rpida aprovao341. A comissria europeia
para Mudanas Climticas, Connie Hedegaard, declarou que a Europa
preferiria ver mais de: `Ns nos comprometemos, ns decidimos,
e no apenas boa inteno, queramos algo mais afirmativo342. As
crticas da UE mereceram incisiva resposta da parte do Embaixador
Luiz Alberto Figueiredo Machado, para quem no se pode ter ambio
de ao sem ambio de financiamento343.
Controvrsias parte, o fato que o documento poltico intitulado
O Futuro que Queremos apresentou resultados nada desprezveis.
Dentre os aspectos mais positivos, est, por exemplo, a aceitao de
que a erradicao da pobreza um elemento indispensvel para a
concretizao do desenvolvimento sustentvel, na linha do defendia o
Brasil. Outro grande ativo da reunio foi a deciso de lanar o processo
de definio dos Objetivos do Desenvolvimento Sustentvel (ODS),
que dever estar concludo at 2015. O documento tambm previu
o incio de uma negociao sobre metas e fontes de financiamento
para o desenvolvimento sustentvel. De resto, o texto tem o mrito
de manter os lderes mundiais mobilizados na negociao de uma
340 Cf. ANTUNES, Claudia. Texto final do Brasil considerado fraco por UE. Folha de So Paulo, So Paulo, 19 jun. 2012.
341 A declarao conjunta dos Ministros do Meio Ambiente da Dinamarca e da UE, Ida Auken e Janez Potocnik,
ecoou a presso Europeia em favor da continuidade do processo negociador com as seguintes palavras: A UE est
engajada de forma positiva, ativa e construtiva nas negociaes e continua empenhada, durante o tempo que for
preciso, para alcanar resultados concretos e ambiciosos da Rio+20 nas negociaes. Ns apreciamos os esforos
dos nossos anfitries brasileiros para facilitar as negociaes a nvel tcnico e gostaramos de agradec-los por
isso. Mas acreditamos que, nesta fase final, nossos colegas ministeriais esto em melhor posio para alcanar
um acordo poltico com a substncia necessria para trazer o mundo para um futuro sustentvel. Cf. OLIVEIRA,
Eliane. Europeus cobram mais substncia. O Globo, Rio de Janeiro, 19 jun. 2012.
342 Cf. CARNEIRO, Lucianne. Europa preferia algo mais afirmativo. O Globo, Rio de Janeiro, 20 jun. 2012.
343 Cf. CHIARETTI, Daniela; GES, Francisco. Brasil tenta reverter percepo de fracasso. Valor Econmico, 21 jun.
2012. O Embaixador Luiz Figueiredo completou sua resposta dizendo, ainda, que: Quem exige ambio de ao e
no pe dinheiro sobre a mesa est sendo, no mnimo, incoerente.
228
variedade de temas urgentes e complexos, tais como acesso a gua

potvel e saneamento, sistemas de proteo, segurana alimentar,
acesso energia, sade, emprego decente, reduo de risco de
desastres, mudana do clima, florestas biodiversidade, desertificao
e igualdade de gnero.
Com relao segurana qumica, a Conferncia reconheceu
sua centralidade para a proteo do meio ambiente e da sade
humana e reafirmou a meta acordada no Plano de Implementao de
Johanesburgo344. Nos dez pargrafos reservados ao tema, reiterou-se a
necessidade de esforos adicionais para suprir a falta de capacidade de
vrios pases no tocante ao gerenciamento ambientalmente adequado
de qumicos e resduos, inclusive mediante parcerias pblico-privadas,
assistncia tcnica e estruturas governamentais aperfeioadas345. Reco
nheceu-se a importncia da avaliao de riscos e do desenvolvimento
de alternativas seguras e ambientalmente adequadas para substncias
qumicas utilizadas em produtos e processos346. Fez-se referncia ao
processo negociador de um instrumento sobre mercrio, com os votos
de xito nos resultados347.
No entanto, o maior avano, sob a tica dos pases em desen
volvimento, foi indubitavelmente aceitao de que o financiamento
de longo prazo, em bases sustentveis e adequadas, constitui elemento-
chave para o gerenciamento ambientalmente adequado de qumicos e
resduos348. Ainda que o pargrafo a respeito omita informaes sobre a
fonte e a natureza dos recursos, o simples fato da comunidade ter reiterado
a importncia da questo do financiamento no deixou de representar
um avano. Nesse sentido, tambm h que se destacar as boas-vindas
ao Processo Consultivo sobre Opes de Financiamento para Qumicos
344 The Future We Want, pargrafos 213 e 214.

229
e Resduos e as expectativas em relao s propostas de seguimento, a

serem apresentadas pelo DE/PNUMA.
J o aspecto mais negativo ficou por conta da abordagem
enviesada conferida problemtica da destinao dos resduos.
Em que pese o reconhecimento da importncia do ESM de resduos
e a incluso de outros relevantes pontos, tais como a reafirmao
do compromisso com os 3Rs e a preocupao com o lixo eletrnico,
o documento poltico omitiu-se por completo sobre a questo do
trfico ilegal e alimentou a tendncia de flexibilizao do pilar de
controle da Conveno de Basileia sobre o Controle dos Movimentos
Transfronteirios de Resduos Perigosos349. Como se depreende de
seu prprio nome, a Conveno foi negociada com o exato propsito
de controlar a transferncia e o depsito de lixo txico do mundo
desenvolvido para os pases em desenvolvimento. Mas no essa
percepo transmitida pelo documento, que silencia sobre os aspectos
globais do problema, no faz referncia cooperao internacional
e limita-se a recomendar polticas, estratgias e regulamentao em
nveis locais e nacionais.
Para a satisfao do PNUMA, UE e aliados, no faltaram incentivos
para a continuidade e o aprofundamento do projeto de sinergias. Alm
de pargrafo do segmento especfico pelo qual se commend the
increased coordination and cooperation among chemicals and waste
conventions, (...) and encourage continued enhnaced coordination and
cooperation among them and with SAICM350, o documento poltico
comportou, na parte dedicada governana ambiental internacional,
linguagem que pode dar margem a manobras para a retomada de
iniciativas de sinergias no mbito das convenes sobre mudana do
clima, diversidade biolgica e combate desertificao:

230
We recognize the significant contributions to sustainable development

made by the multilateral environmental agreements (MEAs). We
acknowledge the work to enhance synergies among the three
Conventions in the chemicals and waste cluster (the Basel, Rotterdam
and Stockholm Conventions). We encourage parties to MEAs to
consider further measures, in these and other, as appropriate,
to promote policy coherence at all relevant levels, improve efficiency,
reduce unnecessary overlap and duplication, and enhance coordination
and cooperation among MEAs, including the three Rio Conventions as
well as with the UN system in the field351.
Por fim, h que se considerar o quo complexo e ilusrio pode

ser o exerccio de comparao entre as duas conferncias sobre
desenvolvimento sustentvel realizadas no Rio de Janeiro, sobretudo
quando tomados em conta os panos de fundo contra os quais elas
se realizaram. A Conferncia Rio-92 aconteceu em um contexto
internacional favorvel cooperao proveniente da reduo de
tenses com o fim da Guerra Fria e da expectativa em relao a uma
ordem mundial renovada e mais justa. J a Conferncia Rio+20
ocorreu em um cenrio internacional adverso, com fortes tenses
polticas e grave crise econmica, agravadas por um descompasso entre
a nova realidade mundial de poder e uma estrutura de governana
global obsoleta, que no reflete ainda a ascenso e o peso dos pases
emergentes. A presidenta Dilma Rousseff afirmou que a Rio+20 uma
Conferncia de partida, ou seja, que lana processos para que alguns
assuntos como os Objetivos do Desenvolvimento Sustentvel sejam
tratados e definidos nos prximos anos. Mas sempre bom lembrar
que a prpria Rio-92 tambm foi em si uma Conferncia de partida,
ao criar convenes para discutir questes como mudanas climticas
e biodiversidade.
231
Captulo 4
O Brasil e o futuro do regime: perspectivas
de ao
As novidades e tendncias observadas hoje no regime inter

nacional de segurana qumica trazem baila a questo das
perspectivas de ao que se abrem ao Brasil no horizonte poltico
estratgico de curto e mdio prazo. Em outras palavras, trata-se de
refletir sobre como articular o discurso e a atuao do pas diante
dos desafios e oportunidades decorrentes da atual conjuntura do
regime. Afinal, ainda que a proteo contra os efeitos adversos das
substncias qumicas ocupe espao secundrio na agenda ambiental
nacional e internacional, natural que se esperem do Brasil posies
slidas e condizentes com a liderana que ele tradicionalmente exerce
nos foros de meio ambiente. Nessa perspectiva, seria desejvel que
o Itamaraty pudesse concertar, junto a pases em desenvolvimento,
estratgias que fizessem do projeto de sinergias uma espcie de
alavanca capaz de mover o regime na direo certa, isto , em direo
reduo dos desequilbrios que lhe so inerentes. Na melhor das
hipteses, tal reduo poderia se traduzir no objetivo estratgico de
incrementar a proviso de assistncia tcnica e financeira a pases em
desenvolvimento, de preferncia mediante o estabelecimento de um
mecanismo financeiro dedicado ao cluster de qumicos e resduos.
233
As aes propostas no presente captulo assentam-se, portanto,

sobre a articulao em dois eixos norteadores interdependentes que
atravessariam os diversos tabuleiros em que se joga e se negocia o
futuro do regime de internacional de segurana qumica. No primeiro
eixo, se agrupariam perspectivas de ao atinentes intensificao,
integrao e coordenao de esforos e iniciativas em prol do
fortalecimento dos meios de implementao. Sempre que possvel
e oportuno, as aes pertencentes a este eixo devem valer-se do
recurso comparao com o regime internacional de oznio como
um poderoso aliado na tarefa de convencimento sobre as verdadeiras
causas da falta de efetividade do regime de segurana qumica. Afinal,
se o regime de oznio apresenta resultados expressivos no tocante ao
cronograma de eliminao de SDO, tal xito se deve primordialmente
a dois elementos determinantes para a construo de confiana entre
os atores do sistema: a adequabilidade dos meios de implementao
e o reconhecimento das responsabilidades histricas do mundo
desenvolvido.
O segundo eixo norteador de aes corresponderia necessidade
de encontrar formas de agregar massa crtica em torno das posies
defendidas pelo Brasil, de modo a contrabalanar a hegemonia
europeia e incidir positivamente sobre a correlao de foras vigente.
Neste caso, o instrumento em potencial para galvanizar apoio junto
aos demais pases em desenvolvimento seria a cooperao Sul-Sul,
que assume cada vez mais a condio de pilar estruturante da poltica
externa brasileira. Alm de se revelar importante instrumento
de desenvolvimento, auxiliando um pas a promover mudanas
estruturais nos seus sistemas produtivos como forma de superar
restries que tolhem seu natural crescimento, a cooperao tcnica
internacional pode e deve ser capitalizada em benefcio das posies
brasileiras adotadas no campo da segurana qumica.
Resta examinar de que forma se poderiam aglutinar, em torno dos
dois referidos eixos norteadores, as aes brasileiras empreendidas nas
234
dimenses de cada um dos instrumentos existentes, das negociaes

sobre mercrio e do processo de sinergias.
4.1. Na dimenso da Conveno de Basileia
A Conveno de Basileia, que foi negociada em resposta ao

fenmeno do aumento da transferncia de resduos perigosos em
direo aos pases em desenvolvimento, tem sido objeto de um
processo de marginalizao que tende a se aprofundar medida que
avanam as sinergias entre os instrumentos de segurana qumica.
Alm do esvaziamento financeiro decorrente do pouco interesse do
mundo desenvolvido em apoiar a Conveno, essa marginalizao
consubstancia-se nas crescentes e sistemticas investidas contra
os mecanismos de controle concebidos para proteger pases em
desenvolvimento do trfico legal e ilegal de resduos perigosos. Os
ataques contra o pilar de controle do mais antigo e abrangente dos
instrumentos de segurana qumica trazem importantes dilemas
e desafios para o Brasil, que hoje o pas em desenvolvimento que
rene as melhores condies para concertar uma reao ao processo de
esvaziamento de que padece a Conveno.
So vrios os fatores que explicam essa posio mpar do pas
em relao ao imperativo de defender as conquistas da Conveno.
Em primeiro lugar, sua condio de pas emergente, democracia
continental, sexta economia do mundo e potncia ambiental o torna um
exemplo em potencial para outros pases que buscam o desenvolvimento
com base no equilbrio entre crescimento econmico, incluso social
e proteo do meio ambiente. Alm disso, o fato de estar hoje em
pleno processo de implantao de sua poltica nacional de resduos
slidos habilita o Brasil, em tese, a prescindir, no futuro prximo, da
importao de resduos para servir de matria-prima para a indstria
de reciclagem. Por ltimo, h que se considerar que o pas, de certa
forma, j est identificado como liderana no questionamento a vrios
235
dos processos e aes em curso na Conveno, desde as parcerias sobre

resduos eletrnicos at a CLI para aumento da eficcia do instrumento,
passando, claro, pelo projeto de sinergias entre os acordos multilaterais
de segurana qumica.
A resistncia ao processo de marginalizao da Conveno de
Basileia dever requerer do Brasil certa radicalizao de seu discurso
e de suas posies, sobretudo no que respeita a temas atinentes
flexibilizao do pilar de controle. Diferentemente do que ocorre,
por exemplo, com a Conveno de Estocolmo, onde a polarizao
em relao s posies defendidas pelos pases desenvolvidos pode
acarretar significativos custos de imagem ao pas, a adoo de uma
estratgia de embate frontal no mbito da Basileia teria o condo de
aumentar as chances de apoio s posies brasileiras por parte da mdia
e das ONGs de meio ambiente. De certa forma, seria uma tentativa de
reeditar a aliana de conjuntura que levou o mundo desenvolvido a
aceitar, por ao menos duas vezes, a negociao de assuntos de interesse
dos pases em desenvolvimento (a prpria Conveno e a Emenda do
Banimento). Nessa perspectiva, o Brasil no teria muito a perder caso
decidisse, por exemplo, assumir a linha de frente das denncias dos
casos de trfico ilegal de resduos perigosos observados no eixo Norte
Sul, especialmente aqueles que vitimam as naes africanas mais
empobrecidas.
Prova inequvoca de que tambm o Brasil pode ser alvo em
potencial do trfico ilegal de resduos, casos como o das tentativas de
ingresso de resduos domsticos de origem britnica precisam ser mais
bem divulgados e instrumentalizados, de modo a demonstrar que, em
lugar de discutir a flexibilizao do pilar de controle da Conveno,
as partes deveriam redobrar esforos para construir solues efetivas
de modo a impedir que o Hemisfrio Sul continue acolhendo resduos
resultantes dos padres insustentveis de produo e consumo
do mundo desenvolvido. A esse respeito, fez muito bem o Brasil
em exigir o retorno imediato das cargas indesejadas ao Estado de
236
exportao, ainda quando a medida tenha ensejado queixas de que

o pas no observara os tempos e os procedimentos recomendados
pela Conveno. Caso venham tona novos episdios de trfico em
solo brasileiro, valeria pena considerar complementar essa linha
de ao com uma estratgia de divulgao junto grande imprensa
internacional e s ONGs especializadas.
Para que o discurso e a atuao do Brasil nas vrias frentes de
negociao da Conveno ganhem mais vigor, sentido e consistncia,
seria conveniente retomar as consultas internas com vistas
concluso tempestiva do processo de ratificao da Emenda do
Banimento. Aparentemente, no existem mais motivos para que o
Brasil siga protelando a ratificao, sobretudo aps a aprovao e a
regulamentao da Poltica Nacional de Resduos Slidos, que veda
a importao de resduos perigosos. Pelo peso que tem no cenrio
internacional e pela prpria liderana que exerce no mundo em
desenvolvimento, o pas poder, com seu ato de ratificao, influenciar
a deciso de vrios outros pases sobretudo na Amrica Latina. Uma
vez que a COP-10 (Cartagena, 17-21/10/2011) se definiu finalmente
em favor do fixed time approach, o gesto brasileiro pode provocar o
impulso final capaz de precipitar as dezessete ratificaes faltantes
para a entrada em vigor da Emenda. A vigncia do banimento ser de
suma importncia para o equacionamento do dilema da reciclagem
nos pases em desenvolvimento.
De fato, a relevncia da Emenda do Banimento para pases em
desenvolvimento est relacionada ao fato de que os resduos perigosos
ingressam em seus territrios no apenas ilegalmente rotulados como
outro material, mas tambm abertamente como resduos destinados
reutilizao. Como a maioria desses pases no possui capacidades
institucionais e normativas slidas, eles acabam absorvendo quanti
dades de resduos muito acima de suas necessidades, o que termina por
impactar negativamente sobre o meio ambiente e a sade pblica.
Por outro lado, a farta e abundante oferta de resduos oriundos do
237
exterior atua como fator de desestmulo adoo de medidas de

reestruturao interna nos pases em desenvolvimento, obliterando
a disseminao de prticas j consagradas na rea de gerenciamento
de resduos, tais como a coleta seletiva e a logstica reversa. Nessa
ordem de ideias, o Brasil deve ser vocal quanto defesa da aplicao
do princpio da proximidade s atividades de reciclagem, que s fazem
sentido quando inseridas no contexto da busca de solues para o
problema da destinao de resduos gerados internamente.
A questo do e-waste constitui talvez o melhor exemplo das
dificuldades que os pases em desenvolvimento enfrentam para
assegurar o gerenciamento ambientalmente adequado dos resduos
produzidos ou surgidos em seu territrio. Seja sob o pretexto de que
preciso suprimir a lacuna digital mediante a doao de eletrnicos
usados, seja sob argumento de que esse gnero de resduo representa
uma oportunidade de negcio para os pases em desenvolvimento,
os pases desenvolvidos transferem, legal ou ilegalmente, grandes
e crescentes quantidades de resduos e equipamentos eletrnicos
usados para o Hemisfrio Sul, sem se preocupar se o recipiendrio
tem de fato a necessidade ou rene as condies de absorver esse volume
de e-waste. Os resultados podem assumir dimenses catastrficas
para o ecossistema e a sade pblica dos pases de menor ndice de
desenvolvimento, como bem atestam imagens do tristemente clebre
subrbio de Agbogbloshie em Acra.
J no caso do Brasil, que tem uma indstria de celulares e de
equipamentos de computao de dimenses nada desprezveis, a
entrada massiva dessa categoria de resduos ou bens usados pode fazer
toda a diferena em matria de seu gerenciamento ambientalmente
adequado, sobretudo no tocante aos aspectos de sua destinao. Nesse
contexto, no deixa de ser preocupante que a MPPI tenha estabelecido
o grave precedente de introduzir um procedimento de notificao
voluntria que, alm de ser aparentemente inconsistente com a
integridade jurdica e ambiental da Conveno, atua no sentido de dar
238
vazo ao fluxo de transferncia de aparelhos celulares obsoletos em

direo aos pases em desenvolvimento. Com a adoo definitiva dos
documentos elaborados pela MPPI na COP-10 e a provvel reproduo
de seu arranjo de notificao voluntria na Pace, consolida-se a
tendncia de que esse arranjo passe a ser incorporado automaticamente
em futuros guias tcnicos emanados de parcerias.
Quanto s perspectivas de ao do Brasil a esse respeito, caberia,
em primeiro lugar, retomar as crticas ao procedimento de notificao
voluntria aplicvel a aparelhos celulares testados e considerados aptos
para reuso, desde que realizado o devido reparo, recondicionamento ou
upgrading no pas de importao. Sob o pretexto de que seus comentrios
no foram acolhidos pelo GT da referida parceria, o pas deveria tornar
pblica a disposio de desaconselhar a observncia do guia tcnico
para ESM de celulares usados em seu territrio. Alm das intervenes
de praxe em plenrio, a ao brasileira poderia ser complementada
pela elaborao e circulao, entre os membros do G-77, de Nota que
reitere e explique, com argumentao didtica e reforada, a rationale
por trs da oposio ao arranjo voluntrio recomendado pela MPPI.
Paralelamente, importante que o Governo brasileiro participe
ativamente e defenda seus argumentos nas discusses no mbito do
Pace, bem como do processo de elaborao das diretrizes tcnicas
para a movimentao transfronteiria de resduos eletrnicos. Por
fim, o governo brasileiro deveria considerar seriamente fazer uso, no
futuro prximo, da prerrogativa que lhe faculta a Conveno de vedar
a importao de aparelhos eletrnicos usados, da mesma forma que o
fez com pneus.
Da experincia extrada da MPPI e da Pace depreendese que
as parcerias pblico-privadas so um dos desafios mais complexos
e arriscados que se apresentam ao Brasil no contexto da Conveno
de Basileia. de fato preocupante o mpeto com que os pases
desenvolvidos preconizam, com apoio tcito do PNUMA, tais parcerias
como panaceia para remediar as dificuldades financeiras enfrentadas
239
pela Conveno. Concebidas como modalidade criativa para suprimento

das necessidades de financiamento e de capacitao dos pases em
desenvolvimento, as parcerias correm o risco de se multiplicarem e de
tomar o lugar das iniciativas conduzidas pelas partes no que respeita s
atividades de produo e reviso de guias tcnicos. Ora, basta examinar
a composio dos GTs da MMPI e da Pace para perceber uma acentuada
sub-representao dos pases em desenvolvimento e uma robusta pre
sena de representantes de multinacionais dos setores de telefonia e
de informtica, o que s incrementa as possibilidades de resultados
enviesados.
Do ponto de vista do interesse brasileiro, as iniciativas de
parcerias devem ser complementares s atividades conduzidas pelas
partes. Ainda que seja admissvel e desejvel que o setor industrial
tenha contribuies a aportar, preciso no perder de vista que
empresas e governos obedecem a lgicas distintas na persecuo de
seus respectivos objetivos. Empresas so movidas pela finalidade do
lucro, cabendo aos Estados a prerrogativa de salvaguardar o meio
ambiente e a sade pblica. Nessa perspectiva, imperativo que o
pas reitere, sempre que possvel, o princpio geral contido no prprio
Programa de Parcerias, adotado na COP-7, de que partnerships cannot
create and abrogate rights or responsibilities of Parties352. Outra
importante preocupao dos pases em desenvolvimento quanto ao
Programa refere-se premissa de que as atividades de parcerias no
devem ser encorajadas em detrimento do desempenho da rede de
centros regionais da Conveno.
Sobre a rede de centros estabelecida sob a gide da Conveno, a
mesma se encontra subaproveitada em funo de estratgia deliberada
dos pases desenvolvidos de no assegurar os meios tcnicos e finan
ceiros para apoiar o desenvolvimento de atividades que atendam s
necessidades especficas de suas respectivas reas de atuao. As
352 BASEL CONVENTION. COP-7 (2004). Decision VII.
240
sucessivas decises adotadas a esse respeito limitam-se, praticamente,

i) a cobrar elaborao planos empresarias (business plans) bienais, ii) a
exortar os governos anfitries a darem apoio s atividades operacionais
de seus respectivos centros e iii) a solicitar o desenvolvimento de uma
estratgia de autossustentabilidade financeira. Alm de seguir ecoando
a tradicional reivindicao da rede de centros por um mecanismo de
financiamento apropriado, o Brasil poderia cogitar uma estratgia
de apoio tcnico aos quatros centros sediados em pases latino
americanos, seja mediante o adensamento dos vnculos com Cetesb,
seja por intermdio de projetos de cooperao tcnica executados sob
a gide da ABC.
Com relao s dificuldades financeiras enfrentadas pela Con
veno, o Brasil deve aproveitar o atual momento poltico do regime
de segurana qumica para estimular, com o apoio do G-77/China,
uma retomada das aes em prol do financiamento sustentvel do
instrumento. O processo consultivo sobre opes de financiamento
para qumicos e resduos, as negociaes para elaborao de um
acordo multilateral sobre mercrio, a atmosfera de otimismo e
esperana surgida em torno do CLI e a prpria iniciativa de sinergias
conformam conjuntura favorvel adoo de medidas de fortalecimento
financeiro da Conveno. Sem prejuzo do eterno objetivo de criao
de um novo mecanismo de financiamento dedicado e submetido
autoridade direta das partes, o momento parece deveras apropriado
para impulsionar um projeto de deciso que convide o GEF a servir de
mecanismo da Conveno como um todo, e no apenas em relao aos
resduos de POPs. Eventuais novas resistncias iniciativa de atrair o
financiamento do GEF para a Basileia poderiam ser enfrentadas com
o argumento de que, em tempos de sinergias, o compartilhamento
dos ativos seria a melhor forma de provar que no existe inteno de
marginalizar uma das Convenes.
Ora, dos trs principais instrumentos multilaterais de segurana
qumica, a Conveno de Basileia seguramente o que mais pode
241
perder com o aprofundamento do processo de sinergias tal como vem

sendo conduzido pelo PNUMA e pelos pases europeus. Com os poucos
recursos de que dispe sendo comprometidos para cobrir os custos de
atividades comuns aos trs instrumentos, ficaro relegados ao segundo
plano os projetos atinentes a uma importante e substancial parcela
de seu escopo de aplicao. Exemplo eloquente seriam as iniciativas
relacionadas preveno, monitoramento e coibio do trfico ilegal
de resduos perigosos. A Conveno corre o risco de ter seu alcance
reduzido, na prtica, ao universo de umas poucas dezenas de resduos
qumicos e perigosos, tendendo a operar como uma espcie de apndice
dos demais acordos de segurana qumica.
Paradoxalmente, por encontrar-se em situao complicada h
anos e por ser a Conveno que mais tem a perder, Basileia tambm a
que mais pode extrair benefcios da conjuntura do regime internacional
de segurana qumica caso se converta em espao preferencial para
questionamento e eventuais reajustes dos rumos tomados pelo
processo de sinergias. Para tanto, preciso, em primeiro lugar, que haja
disposio dos pases em desenvolvimento de reafirmar a amplitude
do escopo da Conveno e de reagir s manobras de esvaziamento
financeiro, executadas sob a liderana da Comisso Europeia nos grupos
de contatos em so negociados os oramentos. Em termos prticos,
haveria que por a UE e aliados diante da encruzilhada de ter de decidir
entre duas possveis alternativas para que Basileia prossiga engajada
no processo de sinergias: ou bem os pases desenvolvidos concordam
e trabalham para que o GEF se converta em mecanismo financeiro da
Conveno, ou bem aceitam que, no momento de alocar recursos do
oramento para o custeamento das atividades comuns, a Conveno
de Estocolmo, por ser a mais rica e a de menor escopo, dever arcar
uma parte proporcionalmente maior dos custos envolvidos.
Qualquer que venha a ser a linha de ao a ser adotada nas vrias
frentes de negociao da Conveno de Basileia, certo que o Brasil
no poder prescindir de uma estratgia para reunir massa crtica
242
em torno de suas posies. Em tudo que for relacionado a sinergias

e aspectos financeiros, provvel que se possa contar com o apoio de
China e ndia, que tm sido os tradicionais aliados de peso do pas nos
foros internacionais de segurana qumica. Mas o mesmo talvez no se
possa dizer em relao aos temas atinentes flexibilizao do pilar de
controle da Conveno, pois ambos tm acolhido e at estimulado, a
exemplo de vrios outros pases do continente asitico, a proliferao
de atividades de reciclagem artesanal, especialmente no caso do
e-waste. Trata-se de pases que foram seduzidos pela promessa de que
recebero apoio tcnico e financeiro para a implantao do ESM de
resduos perigosos em troca da anuncia com relao ao afrouxamento
dos mecanismos de controle.
Nesse cenrio, ganha realce o Grulac como espao preferencial
para a atuao brasileira, por dois motivos bsicos. Primeiramente,
trata-se de uma regio que abriga muitos pases com regimes
democrticos e com grau intermedirio de conhecimento e capacidade
no campo da segurana qumica, o que pressupe a existncia de
maior preocupao de parte das autoridades, diplomatas e tomadores
de deciso em atender s necessidades ambientais e de sade da
sociedade, bem como em prestar contas a seus respectivos eleitorados
e pblicos internos. Em segundo lugar, por ser uma regio prioritria
para a poltica externa brasileira, as relaes bilaterais j dispem dos
alicerces econmicos e poltico-institucionais sobre os quais se poderia
construir cooperao tcnica mais efetiva no campo da sade pblica
e do meio ambiente. Nessa perspectiva, caberia estreitar contatos e
tentar coordenar posies com certa antecedncia com as naes de
maior expresso poltica e estgio mais avanado de desenvolvimento,
tais como Argentina, Chile, Colmbia, Equador, Mxico e Uruguai
sempre com a devida cautela em relao ao Chile, que costuma seguir
polticas na linha das posies preconizadas pela OCDE. J com relao
aos pases de menor capacidade na rea de segurana qumica, haveria
que avaliar possibilidades de reproduzir projetos de cooperao de
243
maior impacto socioambiental, nos moldes do projeto-piloto do centro

de reciclagem de Carrefour, financiado pelo IBAS no Haiti.
4.2. Na dimenso da Conveno de Roterd
A Conveno de Roterd, que foi negociada em resposta ao

aumento da preocupao mundial com os impactos da importao de
substncias qumicas e agrotxicos sobre os pases em desenvolvimento,
talvez o instrumento multilateral de segurana qumica que menos
interesse desperta na opinio pblica especializada. Talvez por tratar
se de um acordo eminentemente procedimental, que no envolve
medidas de proibio global e se assenta sobre um forte componente
de intercmbio de informaes, a Conveno no costuma trazer
baila questes que exijam demasiada ateno da parte das autoridades
governamentais brasileiras quando da realizao das reunies internas
em preparao s Conferncias das Partes. Quando muito, os itens
de assistncia tcnica e financeira, bem como os de mecanismo de
cumprimento, suscitam alguma dose de empenho e de cautela por parte
do Itamaraty, mas no logram atrair o interesse de representantes dos
demais Ministrios, que no costumam concorrer a essas reunies
com grandes demandas. A exceo regra fica por conta do debate
sobre umas poucas substncias qumicas de grande interesse para o
setor produtivo do pas, como, por exemplo, o Amianto Crisotila, cujo
eventual ingresso no Anexo III da Conveno reacende a polmica em
torno da convenincia de medidas de proibio interna.
As perspectivas de ao para o Brasil no mbito da Conveno
de Roterd deveriam contemplar seriamente a possibilidade de
manifestao pblica favorvel listagem do Amianto em seu Anexo
III. Ainda que o assunto siga sendo objeto de fortes controvrsias
internas, o prolongado silncio brasileiro no contexto da Conveno
tem acarretado significativos custos de imagem externa a um pas que
costuma estar identificado com iniciativas de promoo ao direito
244
sade. Na OMS, o Brasil um dos principais atores a defender propostas

nas quais os imperativos da sade pblica tenham precedncia sobre a
lgica de mercado ou sobre o direito propriedade intelectual. o caso,
por exemplo, das posies brasileiras sobre o acesso a medicamentos, a
preveno contra AIDS/HIV e o marco de preparao para a pandemia
de influenza (PIP), entre outros. Tambm no Conselho de Direitos
Humanos (CDH) o pas aparece como plenamente identificado com
o trabalho do Relator Especial sobre o Direito Sade e impulsiona
sucessivos projetos de resoluo atinentes ao tema. Nesse contexto,
no se justifica a omisso brasileira em um debate to fulcral do ponto
de vista do interesse da sade pblica, sobretudo quando se sabe que
a posio brasileira sobre o Amianto tem como pano fundo razes de
cunho eminentemente econmico.
Alm de representar um respaldo atuao e s posies
brasileiras nos foros internacionais de sade, uma declarao pblica
do Brasil em favor da incluso do Amianto no Anexo III da Conveno
teria a vantagem de permitir ao governo brasileiro afirmar-se, perante
o pblico interno, como atento a suas prerrogativas de proteo da
populao contra os efeitos das substncias qumicas, aliviando,
assim, a presso de representantes da sociedade civil organizada que
cobram o banimento da produo e do consumo internos do Amianto
e criticam, ao mesmo tempo, a omisso do pas nas discusses em
curso no mbito de Roterd. Deste modo, autoridades do MMA e do
MS podero vangloriar-se de terem dado um pequeno e significativo
passo adiante em sua campanha de conscientizao e preveno
sobre o Amianto, ao passo que ONGs como a Associao Brasileira de
Expostos ao Amianto (Abrea) no mais podero falar em inatividade
ou silncio mortal das delegaes brasileiras presentes s COPs da
Conveno de Roterd353. Quanto aos representantes do Itamaraty, a
medida lhes pouparia o constrangimento de ter de ouvir, em plenrio,
353 GIANNASI, Fernanda. A Posio do Brasil sobre o Aminato Crisotila : NO TER POSIO. Disponvel em: <www.
abrea.com.br>. Acesso em: 14 nov. 2012.
245
intervenes de pases africanos que se queixam de continuarem

recebendo lotes de dessa substncia qumica sem maiores informaes
sobre os riscos envolvidos.
Ora, muito pouco provvel que uma ligeira inflexo da posio
brasileira em relao ao tema tenha, em si, efeitos sobre a correlao
de foras a ponto de precipitar a incluso do Amianto no Anexo III.
Como bem o atestou a COP-5 (Genebra, 20-24/6/2011), no existem
indcios de que Canad, Cazaquisto, Quirguisto, Rssia, Ucrnia e
Vietn pretendam flexibilizar, no horizonte de curto e mdio prazo, sua
determinao de bloquear o consenso a esse respeito354. Pelo menos
o que denota a forte e inusitada reao canadense quando, sob os bons
ofcios da ndia, o assunto pareceu avanar durante discusses no
grupo de contato sobre substncias candidatas listagem355. Ademais,
ainda que o Amianto venha a ser listado no futuro prximo, h que
se considerar que a medida no afetaria o direito soberano do pas de
seguir com sua linha do uso controlado do Amianto e de continuar com
debate interno com vistas a uma deciso soberana sobre o seu eventual
banimento. nessa perspectiva que se acredita que a manifestao
pblica do Brasil em favor da incluso do Amianto na Conveno de
Roterd pode ser o resultado natural de uma deciso interna racional,
tomada com base em riscos calculados, sob os variados aspectos do
problema (social, econmico, ambiental, diplomtico e de imagem).
Como se sabe, a discusso sobre o ingresso do Amianto e de
outras controversas substncias no escopo de aplicao da Conveno
de Roterd traz baila a questo da efetividade do instrumento. A esse
respeito, o pas deve seguir opondo-se, em princpio, s tentativas da UE
de propor mudanas, reformas ou emendas que, no fundo, tm o nico
e evidente propsito de atender o interesse de ver includo no escopo
354 Cf. EARTH NEGOTIATION BULLETIN. Summary of the Rotterdam Convention COP-5. Vol.15, no 188, p. 4-5.
Disponvel em: <www.iisd.ca>. Acesso em: 14 dez. 2012.
355 Ibidem. Ao ter sua intransigncia e a sua falta de maiores explicaes questionada pela UE e pelo Grupo Africano, a
delegao canadense reafirmou o direito soberano de seu pas de explicitar sua posio quando bem lhe aprouvesse,
asseverou que for over 30 years Canada has actively promoted the safe and controlled use of chrysotile e exigiu que a
posio do pas fosse respeitada.
246
da Conveno substncias que j foram objeto de regulamentao e

controle no mbito regional. De fato, a UE s se mobiliza em favor da
regulamentao global de determinada substncia quando, depois de
um longo e lucrativo perodo de uso na esfera comunitria, conclui
seu processo de eliminao e substituio gradual. Foi o que se passou,
por exemplo, com o Endosulfan, que foi inventado e comercializado
pela Alemanha, em escala mundial, por mais de cinco dcadas. Depois
de ter-se tornado um genrico produzido e utilizado nos pases de
desenvolvimento, a UE fundamentou a existncia de efeitos adversos,
estimulou a pesquisa e produo de alternativas, concluiu a eliminao
da substncia em 2006 e props, a partir do ano seguinte, sua incluso
no escopo de aplicao das Convenes de Roterd e de Estocolmo.
Essa estratgia europeia de disciplinar globalmente o uso de uma
substncia regulada regionalmente possui, assim, a mltipla vantagem
de (1) externalizar os custos da pesquisa e desenvolvimento com
alternativas, (2) ampliar o mercado para seus substitutos e (3) estender,
para o nvel global, o modelo de regulamentao abraado pela UE.
Ante a impossibilidade de listar o Amianto no Anexo III, a UE
introduziu, durante a COP-5, um conference room paper detalhando
proposta de aplicao voluntria provisria do procedimento sistema
PIC at que fosse tomada uma deciso definitiva na COP-6. Alm
de crticas por parte dos pases opositores, a iniciativa europeia foi
objeto de vrias observaes no sentido de que um novo sistema
de intercmbio de informaes significaria duplicao de esforos
e redundaria em obrigaes legais de facto. Ainda que o Brasil no
deva abandonar por completo seu argumento de que tal linha de ao
poderia representar um retrocesso, preciso no perder de vista que,
caso o debate evolua mesmo na direo de inflexes na Conveno, o
recurso ao sistema PIC voluntrio aparenta ser a soluo mais palatvel
dentre outras que tm sido ventiladas nas ltimas COPs, quais
sejam: a remoo da exigncia do consenso para deciso de questes
substantivas ou a criao de novo Anexo com listagem das substncias
247
que no puderam ser submetidas ao sistema PIC por falta de consenso

poltico. De todo modo, o Brasil deve insistir na tese de que a incluso
de quatro novas substncias (TBT, Alachlor, Aldicarb e Endosufan)
nas duas ltimas reunies da Conferncia das Partes constitui a prova
mais cabal de que a Conveno no se encontra paralisada.
Do ponto de vista dos pases em desenvolvimento, no h
dvidas de que a Conveno poderia ter sua eficcia redobrada caso
dispusesse de arranjos mais slidos em matria de assistncia tcnica
e financeira. Capacidades fortalecidas no tocante elaborao e
notificaes regulamentadoras finais, bem como transmisso de
respostas de importao, certamente contribuiriam em muito para
o aumento das possibilidades de novas listagens, inclusive no caso
das substncias economicamente mais relevantes. Nessa perspectiva,
caberia invocar a iniciativa de sinergias para embasar a exigncia de
que o GEF sirva de mecanismo financeiro para todos os instrumentos
de segurana qumica, e no apenas para a Conveno de Estocolmo.
O Brasil deveria considerar, igualmente, a possibilidade de secundar
a posio da Bolvia e de Cuba quando esses pases condicionam
seu apoio a novas listagens no Anexo III ao estabelecimento de um
mecanismo financeiro estvel e confivel, de preferncia nos moldes
do MLF356.
A criao de arranjos de assistncia tcnica e financeira slidos
poderia ajudar a destravar as negociaes sobre o mecanismo de
cumprimento. Por ocasio da COP-5, o Brasil apontou o caminho e
aproximou posies ao propor a ampliao do fundo voluntrio da
Conveno para incluir contribuies atreladas implementao sob
a gide do Comit de Cumprimento. Ainda que a proposta brasileira
no tenha sido adotada, teve o mrito de mostrar que a criao do
mecanismo de cumprimento deve passar, inevitavelmente, pelo
vnculo com as condies de financiamento e de assistncia tcnica.
356 Ibidem, p. 6.
248
Seria desejvel que o Brasil continuasse mantendo essa postura

construtiva nas prximas reunies, de modo a que uma atuao mais
radicalizada no mbito da Basileia pudesse ser contrabalanada por
outra, de maior equilbrio e serenidade, no contexto de Roterd.
Por fim, conviria ao pas ponderar sobre a convenincia de
continuar engajando-se a todo custo na disputa pelas vagas do Grulac
no CRC, pois o tema das candidaturas tem sido um dos maiores
obstculos ao entendimento regional.
4.3. Na dimenso da Conveno de Estocolmo
A Conveno de Estocolmo, que foi negociada em resposta a uma

preocupao com os efeitos globais de uma classe muito especial de
substncias, de longe o instrumento de maior interesse para o mundo
desenvolvido na esfera da segurana qumica. Como os governos do
mundo desenvolvido no podem prescindir da colaborao dos pases
em desenvolvimento para proteger suas respectivas sociedades contra
os impactos dos POPs, souberam ser muito mais condescendentes
durante as negociaes do Acordo, especialmente em relao s
provises de assistncia tcnica e financeira. No obstante a situao
financeira relativamente mais confortvel do que aquelas vivenciadas
pelos demais instrumentos de segurana qumica, o nvel de ambio
da Conveno de Estocolmo faz supor que ela tampouco se furtar a
enfrentar problemas com sua efetividade, sobretudo quando se tomam
em conta os desafios relacionados ampliao de seu escopo. Nessas
condies, a listagem de substncias adicionais, a inadequabilidade de
seu mecanismo de financiamento e a performance do Cetesb estariam
entre os principais itens merecedores de ateno do ponto de vista da
poltica externa brasileira.
A tendncia de aumento no nmero de substncias qumicas
submetidas ao controle da Conveno de Estocolmo constitui
indubitavelmente um srio desafio a ser enfrentado pelos pases em
249
desenvolvimento. No curto espao de tempo de aproximadamente seis

anos desde sua entrada em vigor, o escopo de aplicao da Conveno
quase dobrou de tamanho, existindo a real possibilidade de que uma
nova expanso venha a ocorrer por ocasio da COP-6 (Genebra, 28/4-
10/5/2013), quando for apreciada a recomendao de listagem do
Hexabromociclododecano. Semelhante ampliao no rol de substncias
controladas pelo instrumento tem implicaes significativas sobre a
capacidade dos pases em desenvolvimento de atender s mltiplas
obrigaes emanadas da Conveno, sobretudo quando se trata da
incluso de substncias vivas. Nesse sentido, seria importante que o
Brasil reiterasse que, ao reconhecer o desenvolvimento e a erradicao
da pobreza como prioridades absolutas para tais pases, a Conveno
no pode seguir listando novas substncias e criando novas obrigaes
sem dispor, ao mesmo tempo, sobre os recursos novos e adicionais que
viabilizariam as medidas de implementao.
Ora, o levantamento das necessidades de financiamento dos
pases em desenvolvimento submetido COP-4, o qual se ateve apenas
ao universo dos doze primeiros POPs, indicou cifras muito aqum da
capacidade de resposta do GEF. Conforme assinalou o prprio relatrio
da segunda reviso da eficcia do mecanismo financeiro, there is a
gap in the current funding provided to the POPs through the GEF
and the needed funding to fulfil the obligations under the Stockholm
Convention357. Em tentativa de remediar a situao, e com o intuito
de atender ao disposto na deciso de orientao ao mecanismo358, o
GEF chegou a incrementar, durante sua quinta reposio, em 25%
o montante de recursos destinados Conveno, mas mesmo os
US$ 375 milhes alocados aos POPs no perodo de 2010-2014 seguiro
insuficientes para cobrir as necessidades de financiamento estimadas
para o mesmo perodo. Por outro lado, pode-se considerar como
decepcionante a qualidade da resposta ao pedido feito pela COP4
357 STOCKHOLM CONVENTION. COP-4. Working Document UNEP/POPS/COP.4/28, pargrafo 27.

358 Ibidem. Decision SC-4/27.
250
ao Secretariado acerca da disponibilidade de recursos adicionais

queles providos pelo GEF359. Reflexo da falta de vontade poltica dos
pases desenvolvidos de cumprirem com suas obrigaes, o relatrio
elaborado pelo Secretariado revelou-se dbil e evasivo, limitando-se
a transferir expectativas sobre a soluo do problema para o Processo
Consultivo sobre Opes de Financiamento.
A COP-5 aprovou os termos de referncia para a realizao
tanto da terceira reviso do mecanismo financeiro quanto do
levantamento das necessidades do perodo 2015-2019. quase
certo que os resultados apontaro para um cenrio de descompasso
ainda maior entre necessidades e recursos, uma vez que estaro
computados os custos incrementais referentes aos dez novos POPs.
Nessa perspectiva, caberia ao Brasil valer-se dos resultados que
sero apresentados COP6, bem como das provises da Conveno
atinentes s obrigaes do mundo desenvolvido, para insistir na
necessidade de que o mecanismo financeiro do instrumento tenha suas
bases fortalecidas, seja por intermdio da criao de novo fundo, seja
mediante incrementos substanciais nos recursos alocados via GEF. H
que se atentar, porm, para que a opo pelo aumento via GEF no se
realize em detrimento das demais janelas de financiamento, devendo
constituir antes o reflexo de reposies mais robustas em favor do Fundo.
O importante engajar-se em um exerccio de convencimento no
sentido de que a adequabilidade e a sustentabilidade do mecanismo
financeiro da Conveno sero elementos chaves para que o acordo seja
eficaz na consecuo de seus objetivos.
O Brasil dever, igualmente, manter a devida cautela com relao
aos rumos tomados pelo processo da avaliao da eficcia. Ao propor a
utilizao de indicadores que consideram isoladamente cada artigo da
Conveno, a moldura adotada para avaliao tem o efeito de concentrar
359 Ibidem. Decision SC-4/24. Ante os resultados do levantamento das necessidades dos pases em desenvolvimento
para o perodo 2010-2014, a Conferncia das Partes convidou os pases desenvolvidos a informar sobre as maneiras
como poderiam apoiar a Conveno e determinou ao Secretariado que elaborasse relatrio a esse respeito.
251
o exerccio em questes de implementao como a aplicao do

guia de melhores prticas, a transmisso de relatrios nacionais,
a adoo dos NIPs e a listagem de novos qumicos. Com isso, sobra
pouco espao para o desenvolvimento de capacidades e para o apoio
financeiro e tecnolgico internacional, que representam obrigao de
pases desenvolvidos sob a Conveno. Causa preocupao, portanto,
a ideia de que a eficcia de um instrumento possa ser medida em
funo da capacidade de ampliao do prprio escopo. Nesse sentido,
fundamental que o pas se bata contra essa concepo fragmentada da
avaliao e insista para que a Conferncia das Partes avalie igualmente
se a Conveno tem-se mostrado eficaz na proviso do apoio tcnico e
financeiro necessrio aos pases em desenvolvimento.
Quanto falta de consenso para lidar com o no cumprimento
o que tambm remete s discusses sobre a eficcia , caberia ao
Brasil aliar-se, de forma vocal, queles pases (Argentina, China,
ndia e Ir) que tm condicionado a resoluo do impasse ao
estabelecimento de garantias de assistncia tcnica e financeira para
o cumprimento. Um possvel caminho para destravar as negociaes
seria emular a proposta brasileira apresentada no mbito da Conveno
de Roterd e orientar o GEF a alocar recursos adicionais para aes
de implementao feitas sob a gide do mecanismo de cumprimento.
Por outro lado, tem razo o grupo de pases acima-referido quando
exige que o futuro mecanismo tambm disponha da prerrogativa
explcita de lidar com casos de no cumprimento da parte dos pases
desenvolvidos. Qualquer que seja a soluo final encontrada, o
importante que o futuro mecanismo reflita o esprito do artigo 13.4
da Conveno, que afirma que a implementao efetiva das aes de
pases em desenvolvimento depender diretamente do cumprimento
das obrigaes de financiamento e transferncia de tecnologia dos
pases desenvolvidos.
So comuns entre os pases em desenvolvimento queixas em
relao s dificuldades financeiras e de mtodo para elaborao de
252
seus respectivos Planos Nacionais de Implementao (NIPs), mas

a verdade que, a despeito de atrasos, a grande maioria das partes
contratantes logrou cumprir com sua obrigao de desenvolver e
transmitir o Plano Conferncia das Partes, tal como determinado
pelo artigo 7. Para tanto, contaram com apoio financeiro do GEF e
com a orientao tcnica tanto do Secretariado quanto do principal
rgo decisrio da Conveno. As dificuldades hoje remetem
obrigao de rever e atualizar os NIPs, de modo a refletir as obrigaes
atinentes aos novos POPs. No momento em que as partes do incio
transmisso das verses revistas de seus respectivos Planos Nacionais
de Implementao, o Brasil segue aparentemente sem perspectivas
para concluir o seu primeiro Plano, que se ater apenas dzia suja.
Alm do grande inconveniente da vulnerabilidade face ao mecanismo
de no cumprimento, o atraso na elaborao do NIP impede que o pas
supere a fase inicial de levantamento e planejamento e se concentre na
execuo das medidas necessrias para a implementao da Conveno.
imprescindvel, portanto, que sejam redobrados os esforos internos
para que o desenvolvimento do NIP termine o quanto antes. Ao mesmo
tempo, as dificuldades brasileiras poderiam ser apresentadas, no plano
externo, como argumento adicional contra o mpeto de ampliao do
escopo da Conveno.
Passados pouco mais de quatro anos desde sua nomeao
para servir de centro regional da Conveno de Estocolmo, a Cetesb
consolidou-se como um dos melhores e mais dinmicos centros
da rede atual, graas, sobretudo, s inmeras e variadas atividades
realizadas em suas instalaes. Treinamentos no uso prtico do guia
de melhores tcnicas disponveis e melhores prticas ambientais
(BAT/BEP), simulaes de resposta a emergncias qumicas e cursos
sobre a gesto ambiental de POPs constituem exemplos de atividades
conduzidas pelo corpo tcnico da instituio em benefcio dos pases da
253
Amrica Latina e do Caribe que fazem parte da Conveno360. A Cetesb

tem gozado de certa facilidade em captar recursos para seus projetos
junto ao GEF, o PNUD e a Agncia de Cooperao do Japo (JICA).
Por dois anos seguidos, a instituio teve seus projetos selecionados
para financiamento sob o chamado Small Grant Programme, que foi
estabelecido pela Conveno com o propsito declarado de incrementar
a qualidade dos projetos mediante a instaurao de um esprito de
competio por recursos entre os centros regionais361.
Para alm de suas prerrogativas de apoiar o desenvolvimento
de capacidades e a transferncia de tecnologias no mbito regional,
a Cetesb tem grande potencial para transformar-se em importante
ferramenta poltica destinada a agregar massa crtica s posies
brasileiras. Para tanto, haveria, em primeiro lugar, que alocar verbas
federais adicionais para reforar e ampliar o programa de trabalho que
a Cetesb vem desenvolvendo e executando em favor da Conveno.
Paralelamente, o Itamaraty poderia aproveitar o ensejo das atividades
realizadas na Cetesb para patrocinar reunies de coordenao poltica
entre os pases participantes para discutir temas da ordem do dia
na Conveno. Alm disso, caberia promover maior familiarizao e
interao entre o trabalho dos negociadores e o dos tcnicos daquela
instituio, de modo a que os objetivos de ambos pudessem reforar-se
mutuamente. Idealmente, diplomatas brasileiros poderiam participar
das atividades de capacitao sediadas na Cetesb, tanto para apresentar
uma viso dos aspectos poltico-estratgicos da Conveno, quanto
para estarem em melhores condies de capitalizar a excelncia da
instituio junto aos delegados dos pases da regio quando fosse
chegado o momento das negociaes.
360 Para uma relao completa dos cursos e demais atividades de capacitao oferecidos pela Cetesb, consulte-se o link:
<www.cetesb.sp.gov.br/institucional/stockholm-convention/105-atuao-do-centro>. Acesso em: 14 dez. 2012.
361 O Small Grant Programme foi desenhado para canalizar contribuies bilaterais em favor de pequenos projetos de
at US$ 50 mil.
254
4.4. Na dimenso das negociaes sobre mercrio
Por envolver a gestao do quarto instrumento juridicamente

vinculante do regime, as negociaes sobre mercrio acabam assumindo
a condio de um tabuleiro no qual esto sendo jogadas certas cartadas
decisivas para o futuro da agenda de segurana qumica. Nesse sentido,
o delineamento de dois cenrios com resultados diametralmente
opostos balizam o campo sobre o qual se abrem as perspectivas de ao
para o Brasil no mbito do processo negociador em tela. No primeiro
destes cenrios, vale especular sobre uma conveno que se limitaria a
reproduzir, grosso modo, o padro e as caractersticas dos instrumentos
de segurana qumica existentes, o que, em ltima anlise, s faria
aprofundar o quadro de pouca efetividade que caracteriza o regime.
J na melhor das hipteses, no seria de todo absurdo imaginar uma
situao na qual o regime se beneficiaria com a assinatura de um
acordo multilateral modelar em matria de cooperao e construo
de confiana entre pases desenvolvidos e pases em desenvolvimento.
Ao Brasil, por sua vez, convm adotar uma postura pragmtica e traar
um cenrio intermedirio, em favor do qual valeria a pena atuar. Trata
se, fundamentalmente, de buscar a zona de conforto que permitiria
ao pas assinar o novo instrumento sem prejudicar a consecuo do
objetivo maior de seu desenvolvimento sustentvel.
No que respeita ao desfecho mais pessimista, o Brasil e os demais
pases em desenvolvimento se deparariam com um acordo abrangente,
de objetivos ambiciosos, dotado de alto e variado grau de obrigaes
a serem cumpridas, com responsabilidades pouco diferenciadas e
desprovido de meios de implementao adequados. O enfoque seria o
da eliminao de riscos ao longo de todo o ciclo de vida do mercrio.
As provises estariam concentradas primordialmente sobre o trata
mento das emisses atmosfricas, tanto nos aspectos quantitativos
quanto qualitativos. Obrigaes e medidas de controle estariam sob
monitoramento constante de um mecanismo de cumprimento robusto
e de natureza punitiva. Desnecessrio dizer que, em tal cenrio,
255
no haveria maiores distines entre pases desenvolvidos e pases

em desenvolvimento no tocante a obrigaes e responsabilidades
estabelecidas na futura Conveno.
Ora, no interessa ao Brasil fazer parte de um novo acordo
multilateral na rea de segurana qumica a qualquer preo. Outra
conveno moldada no esteio do interesse europeu, que traga clusulas
excessivamente restritivas, sem a devida contrapartida em termos de
apoio internacional aos pases em desenvolvimento, no representaria
ganho algum para o Brasil. Ao contrrio, constrangeria o pas a mobilizar
recursos humanos e financeiros para reforar o controle sobre o ciclo
de vida de uma substncia que, a rigor, no representa, sob muitos
aspectos, problema de dimenses to graves assim. Afinal, o pas tem
uma das legislaes mais avanadas em matria de regulamentao do
mercrio entre os pases em desenvolvimento.
De fato, graas adoo de uma legislao de controle sria e
eficiente, que resultou no banimento do uso do mercrio em determi
nados setores produtivos nacionais, o Brasil produziu, nas ltimas trs
dcadas, uma drstica mudana na origem e nas caractersticas de suas
principais fontes antropognicas de mercrio362. Registrou-se queda
substancial no consumo industrial de mercrio, o que fez com que a
principal fonte de preocupao brasileira passasse a ser a contaminao
oriunda do garimpo de ouro que tende a ocupar espao marginal na
futura conveno. claro que as alteraes nas principais fontes de
mercrio criam novo gnero de problema socioambiental, de difcil
monitoramento e de consequncias imprevisveis, para os quais as
agncias de controle ambiental parecem estar pouco preparadas. Mas
o novo instrumento dificilmente ter algo de significativo a agregar a
362 Segundo Lacerda, at 1970, as fontes industriais eram responsveis pela totalidade das emisses antropognicas
de mercrio no pas. Em 1996, as fontes industriais de mercrio j representavam menos que 30% da emisso total,
ao passo que a emisso de fontes difusas, particularmente a destinao de resduos slidos, cresceu em importncia
em diversas reas urbanas, tornando-se a principal fonte de mercrio nestas regies. O certo que, hoje, a
principal carga de mercrio para o meio ambiente oriunda dos garimpos de ouro. Lacerda atribui essa mudana
radical ao conjugada de trs principais fatores: i) o controle eficiente das emisses industriais conhecidas e a
substituio de tecnologias sujas; ii) a exploso do garimpo de ouro na Amaznia e iii) o crescimento acelerado
dos grandes centros urbanos. LACERDA, L.D. Contaminao por Mercrio no Brasil. Rio de Janeiro: UFF, 1997.
256
esse respeito, restando ao pas, uma vez mais, reunir internamente as

condies para encontrar a soluo do problema.
J em cenrio de contornos mais otimistas, a conveno sobre
mercrio seria o reflexo da pr-disposio dos pases desenvolvidos de
abrirem mo de seus interesses concretos mais imediatos em troca da
construo de uma estratgia comum para tratar de forma mais efetiva
e pragmtica a problemtica do mercrio. Nessa ordem de ideias,
observar-se-ia um maior equilbrio em relao ao tratamento das
diversas mdias ambientais, na medida em que se matizaria a obsesso
europeia por controlar as emisses atmosfricas. Respeitar-se-iam
os tempos dos pases em desenvolvimento, mediante concesso de
prazos diferenciados para o cumprimento das obrigaes estipuladas
no acordo. O novo instrumento contaria com mecanismo financeiro
slido e independente, submetido diretamente autoridade das
partes e alimentado por recursos adicionais, previsveis e adequados s
necessidades dos pases em desenvolvimento. Estariam resguardadas,
desta maneira, as condies para iniciar um processo de construo
de confiana, capaz de desfazer a impresso de que os pases europeus
tentam, uma vez mais, impor comunidade internacional sua viso e
seu modelo de governana sobre segurana qumica.
Ora, no realista imaginar que, em um contexto de continu
idade da crise econmica e financeira mundial, os pases desenvolvidos
aceitem to fcil e pacificamente a criao, no mbito da futura
Conveno, de um mecanismo financeiro nos moldes do Fundo
Multilateral do Protocolo de Montreal. Ao contrrio, provvel que
insistam na tese de que pases em desenvolvimento devem integrar
a perspectiva da segurana qumica em suas respectivas polticas
pblicas para o desenvolvimento. Quando muito, podero conceder
em que o GEF sirva de arranjo financeiro para a conveno, mas sem
que tal concesso se traduza no compromisso de incrementar os nveis
de reposio do mesmo.
257
Nessas condies, para que o Brasil se sinta minimamente

confortvel em aderir ao novo instrumento, o processo negociador
deveria resultar em acordo que contemple, pelo menos, determinados
avanos registrados no mbito da Conveno de Estocolmo, tais como:
i) reafirmao dos Princpios do Rio, com meno explcita ao das
responsabilidades comuns, porm diferenciadas; ii) incorporao de
proviso segundo a qual o cumprimento das obrigaes estipuladas
pela conveno, por parte dos pases em desenvolvimento, fica
condicionado ao compromisso dos pases desenvolvidos em prover
o apoio tcnico e financeiro necessrio para tanto; iii) e mecanismo
financeiro submetido autoridade das partes. Para que o pas assine
a nova conveno, ela deve conter, ademais, provises flexveis e
diferenciadas para o uso do mercrio na rea de sade pblica e na
minerao artesanal de pequena escala. importante, contudo, evitar
que tais flexibilidades sirvam de pretexto para a ausncia de apoio
financeiro aos pases em desenvolvimento no enfrentamento desses
desafios.
Restaria saber, entretanto, de que maneira poderia o Brasil atuar
para favorecer a realizao do cenrio em apreo. Qualquer que seja a
estratgia final a ser adotada, acredita-se que ela deva levar em conta
quatro diretrizes de ao centrais para o fortalecimento da posio
brasileira no teatro das negociaes, a saber: i) a consolidao do
Grulac enquanto espao privilegiado para o fomento de estratgias de
conteno das ofensivas europeias; ii) a ampliao e o aprofundamento
dos projetos e atividades de cooperao tcnica Sul-Sul junto a
determinados pases-chave; iii) a insistncia na identificao do
Protocolo de Montreal como modelo a ser emulado pela futura
conveno sobre mercrio e iv) a promoo de um maior nmeros
reunies informais para coordenar posies com o Grulac e outros
pases-chaves.
No que respeita primeira dessas diretrizes, vale reiterar que,
para surpresa do Secretariado e dos demais grupos regionais, o
258
Grulac tem logrado mostrar-se slido e unssono na defesa de suas

posies frente ao bloco europeu desde o incio das negociaes. Em
que pesem as dificuldades naturais de coordenao, o investimento
poltico no Grulac vale o esforo por ter a inequvoca vantagem de
agregar legitimidade e credibilidade ao discurso e atuao brasileira,
sobretudo perante as ONGs do setor ambiental. Alianas com a China
ou a ndia, por exemplo, seguem tendo peso decisivo para obteno
de resultados favorveis aos pases em desenvolvimento, mas elas
tambm podem acarretar certos custos de imagem para o Brasil, pelo
prprio radicalismo com que tais pases defendem suas vises. Isto se
revela especialmente vlido para a rea de segurana qumica, onde
nossos tradicionais aliados costumam ser identificados, no raras
vezes, como as novas btes noires do meio ambiente.
O esforo de coordenao regional, at o presente momento,
tem deixado em segundo plano as diferentes realidades e interesses
latino-americanos e caribenhos, mas tem exigido trabalho e ateno
incessantes. De fato, medida que avana o estgio das negociaes,
afloram as sensibilidades e as divergncias entre determinados atores
chaves do grupo, o que pode vir a por em risco todo o excelente trabalho
desenvolvido ao longo dos ltimos quatro anos. De um lado, tem-se,
por exemplo, Uruguai e Jamaica, que fazem parte da mesa diretiva do
INC e que se inclinam de maneira muito mais favorvel concluso de
um acordo robusto, concludo dentro do prazo regulamentar. De outro
lado, Chile, com discreto apoio de Mxico e Argentina, no poupa
argumentos e manobras para convencer o grupo a introduzir novas
exigncias com vistas a inviabilizar ou protelar ao mximo a assinatura
do novo instrumento. A esse respeito, caberia ao Brasil exercer o papel
de mediador entre interesses por vezes to dspares, no s pelo seu
peso e ascendncia naturais na regio, mas por estar o pas situado, de
fato, em posio intermediria entre os dois extremos do grupo.
Quanto aos reajustes na cooperao tcnica Sul-Sul, haveria,
em primeiro lugar, que buscar formas de aumentar a visibilidade
259
poltica dos poucos projetos e/ou cursos de capacitao oferecidos

na rea de segurana qumica, com destaque para os que envolvem
o gerenciamento de mercrio363. essencial que a realizao dessas
atividades chegue ao conhecimento dos tcnicos e dos diplomatas
brasileiros envolvidos nas negociaes do futuro instrumento, de
modo a permitir que sejam eventualmente capitalizadas junto aos
demais delegados. Alm de representar importante ferramenta
poltica na conquista de apoio s posies brasileiras, a divulgao das
atividades de cooperao no campo da segurana qumica teria um
efeito demonstrao do estgio tcnico relativamente avanado em que
se encontra o pas para tratar a questo do mercrio sem a necessidade
de passar pelos constrangimentos impostos por um acordo moldado
pelo interesse europeu.
Adicionalmente, haveria que conceber projetos desenhados
especialmente para atender s necessidades de determinados pases
chaves para o desfecho da negociao. Na Amrica do Sul, sobressaem
os pases situados na fronteira norte e noroeste, que, semelhana do
Brasil, identificam a minerao artesanal de pequena escala como o
item de maior preocupao no que respeita problemtica do mercrio.
Tal cooperao deve ser realizada no marco da agenda positiva que o
pas busca avanar com seus vizinhos do arco norte. Iniciativas no
mbito da Organizao do Tratado de Cooperao Amaznica (OTCA)
tambm seriam de grande utilidade. No Caribe, haveria que atentar
para as demandas da Jamaica, que exerce forte liderana sobre as
ilhas de lngua inglesa na rea de segurana qumica364. Quanto
regio africana, Egito, Nigria e frica do Sul so os pases-chave a serem
contemplados, alm dos Palops, claro, pelos vnculos histricos,
363 A maioria das atividades de cooperao e capacitao na rea de segurana qumica realiza-se no mbito do Cetesb
enquanto Centro Regional da Conveno de Estocolmo e do Programa de Capacitao para Terceiros Pases (TCTP),
organizado pela ABC e a Agncia de Cooperao do Japo (JICA). No caso especfico do TCTP, ofereceu-se, por
exemplo, no segundo semestre de 2012, o I Curso Internacional de Capacitao em Anlises Laboratoriais de Hg
e MeHg para Pases Pan-Amaznicos. Cf. Circular Telegrfica 86822, de 06 ago. 2012.
364 De acordo com Lalor: In Jamaica the most likely anthropogenic sources of mercury are the agricultural uses of Hg-containing
fungicides and the burning of fossil fuels. LALOR, Gerald, [et al.] C. A Geochemical Atlas of Jamaica. Canoe Press Centre
for Nuclear Sciences: University of the West Indies, p. 46-47, 1995.
260
culturais e polticos que nos unem. Nesse caso, o desenvolvimento de

projetos na rea de identificao e tratamento de stios contaminados
parece ser o caminho mais apropriado a seguir.
A terceira linha de ao a ser seguida remete s lies aprendidas
com a experincia do Protocolo de Montreal, cujos princpios e
rationale deveriam ser adaptados para o marco regulatrio do mercrio.
O modelo de governana, a base cientfica, os mecanismos financeiro
e de cumprimento, a distribuio equnime das responsabilidades e a
estrutura de assistncia tcnica do Protocolo constituram elementos
chave para o seu xito em mover os Estados na direo certa. Passados
vinte e cinco anos desde sua assinatura, os resultados alcanados
so eloquentes, justificando a reputao do Protocolo como o mais
bem-sucedido dos acordos ambientais multilaterais. At o presente
momento, 95% das Substncias Destruidoras da Camada de Oznio
formam eliminadas. Os 5% remanescentes mais difceis de suprimir
tm sua erradicao final prevista para 2050, meta esta que pode vir
a ser eventualmente antecipada, a exemplo do ocorrido com o CFC.
Nessa perspectiva, o Brasil precisa insistir no discurso de que
mais vale emular os exemplos do regime internacional de oznio do
que correr o risco de gestar outra conveno sem efetividade, apenas
porque est em voga, hoje, atentar para a necessidade de sinergias em
segurana qumica. As negociaes devem visar efetividade. H que
se convencer os pases em desenvolvimento de que as negociaes
sobre a regulamentao internacional do mercrio no podem se
tornar refns de um projeto poltico que, em princpio, atende apenas
a interesses do Secretariado e do mundo desenvolvido. Um possvel
caminho para atingir-se tal convencimento seria por intermdio da
distribuio de estudos e material informativo sobre as caractersticas
e o histrico de resultados do Protocolo de Montreal. O exerccio de
comparao entre os resultados alcanados por ambos os regimes
no deveria dar margem a dvidas de que no Protocolo de Montreal
que a comunidade internacional precisa buscar lies para a futura
conveno.
261
Por fim, a estratgia de ao brasileira no mbito das negociaes

sobre mercrio no pode prescindir de um aumento no nmero
de reunies de coordenao entre pases em desenvolvimento,
especialmente no mbito da regio. Torna-se de fato muito difcil
enfrentar o rolo compressor representado pela Unio Europeia e aliados
cujas posies so objeto de coordenao quase permanente , se
prevalecer a tendncia de realizao de apenas uma reunio regional nos
perodos intersessionais e outra na vspera do INC. Em lugar de estar
merc da boa vontade do Secretariado e das contribuies voluntrias
do mundo desenvolvido, o Brasil deveria avaliar a possibilidade de
aportar recursos para assegurar a organizao de pelo menos uma
reunio de consultas adicional durante o perodo intersessional.
Uma alternativa menos onerosa seria a de cobrir os custos relativos
a uma chegada antecipada dos delegados latino-americanos ao palco das
negociaes, de modo a incrementar o tempo disponvel para debater
e coordenar as posies e as estratgias de atuao.
Por outro lado, caberia ao Brasil subverter, na prtica, o costume
e a lgica das reunies de consultas circunscritas ao universo dos
cinco grupos regionais da ONU. No fundo, trata-se de uma dinmica
que favorece os interesses do mundo desenvolvido, especialmente
da Unio Europeia, que dispe de mecanismos de coordenao
institucionalizados e que, portanto, no gostaria de enfrentar coalizes
de geometria varivel cujo peso poltico pudesse fazer-lhe sombra.
No por acaso que as convenes de segurana qumica privilegiam a
institucionalizao de espaos de articulao regionais, diferena do
regime de mudana do clima, no qual prevalece a lgica da dicotomia
Norte-Sul. Isso no impede, entretanto, que o pas busque agregar
massa crtica s posies do Grulac mediante a promoo de reunies
de consultas com outros grupos ou com determinados atores-chaves
do processo negociador. A esse respeito, a realizao de reunies do
G-77 para discutir propostas para as provises de assistncia tcnica e
262
financeira representou avano significativo para o interesse dos pases

em desenvolvimento365.
Por fim, se persistir o impasse sobre a amplitude das disciplinas
e dos compromissos vinculantes de assistncia tcnica e financeira,
ser necessrio adequar a ambio da Conveno, em todos os seus
aspectos, tal como refletidos nos diversos artigos, direcionando a
negociao para um acordo cooperativo mais brando, de carter
menos normativo. Nesse caso, medidas de eliminao ou controles
mais estritos devero ceder lugar ao enfoque da reduo de risco e
do intercmbio de informaes entre as partes. Na falta de vontade
poltica para dotar o novo instrumento de meios de implementao
adequados magnitude do desafio representado pelo mercrio, no h
porque os pases em desenvolvimento aceitarem um acordo adicional
moldado pelo interesse europeu.
4.5. Na dimenso do processo de sinergias
A prxima rodada de reunies ordinrias e extraordinrias

das Conferncias das Partes das trs Convenes, programada para
realizar-se no perodo de 28 de abril a 10 de maio de 2013, constituir
momento chave para a definio dos rumos que tomar o processo de
sinergias no horizonte de curto e mdio prazo. Alm dos principais
temas atinentes a cada Conveno, as partes tero a oportunidade
de retomar a discusso sobre itens caros ao projeto idealizado
pelo PNUMA e seus aliados europeus, tais como: o desempenho do
secretrio-executivo conjunto, a nova estrutura do Secretariado,
a reedio de novas ExCOPs e a reviso dos resultados alcanados
pela iniciativa das sinergias como um todo. Ao mesmo tempo, sero
abordadas algumas questes cruciais para a efetividade do regime de
365 Cf. MRE. Despacho Telegrfico no 261, de 18 jun. 2012, para Embaixada em Montevidu, pargrafos 2, 36 e 39.
O Brasil presidiu reunio de G-77 no INC-3 e recebeu a incumbncia de apresentar ao grupo, no INC-4, texto
elaborado pelo Grulac com vistas adoo de posio comum sobre o tema.
263
segurana qumica, como o seguimento do processo consultivo sobre

opes de financiamento. Do ponto de vista do Brasil e dos demais
pases em desenvolvimento que mantm reservas quanto ao processo
de sinergias, as reunies de abril e maio prximos representaro,
acima de tudo, a possibilidade de voltar a questionar construtivamente
o projeto, de modo a instrumentaliz-lo em prol de um regime mais
efetivo e equilibrado.
Um primeiro aspecto a ser observado com relao s prximas
reunies refere-se adequabilidade da participao de delegados
dos pases em desenvolvimento. Como se recorda, o PNUMA e os
Secretariados tiveram dificuldades para assegurar recursos para
financiar a presena, na primeira ExCOPs, de trs representantes por
pas (um para cada Conveno)366. A oferta de financiamento para
o terceiro delegado brasileiro surgiu apenas s vsperas do evento,
quando no havia mais tempo hbil para a tomada das providncias
logsticas de viagem. Nessa perspectiva, o Brasil dever estar atento
para que o fato no se repita por ocasio das reunies de abril e
maio prximos, at porque a maratona de atividades e negociaes
envolvendo as agendas das trs Convenes dever exigir a presena
de delegaes reforadas. Caso as dificuldades de financiamento
voltem a ocorrer, caber ao pas reiterar que o exerccio proposto de
sinergias representado pelas ExCOPs permanece em dbito com o
mundo em desenvolvimento, o que no aconteceria, em princpio, no
paradigma de reunies ordinrias anterior. Seria, de fato, inadmissvel
que a consecuo do objetivo de racionalizao de custos contido
na iniciativa realize-se em detrimento da participao adequada dos
pases em desenvolvimento.
Um dos propalados benefcios atribudos ao processo de sinergias
seria o de que ele propiciaria a liberao de recursos gastos na rea
administrativa para serem aplicados em atividades de implementao.
366 MRE. Despacho Telegrfico no 047, de 12 de fevereiro de 2010, para a Embaixada em Jacarta, pargrafo 12.
264
No entanto, depois de trs anos da aprovao das synergies decisions,

no foi possvel perceber avanos nesse sentido nos programas
oramentrios adotados pelas Convenes. Pelo contrrio, na ltima
rodada de reunies das COPs ordinrias, os Secretariados voltaram
a apresentar cenrios oramentrios com propostas de aumentos
nominais de at 10% para o binio 2012-2013, acompanhados da
advertncia de que um cenrio de crescimento nominal zero poderia
conduzir a uma reduo de atividades. Haver que aguardar a divulgao
dos documentos com as propostas oramentrias relativas ao binio
2014-2015, que sero submetidos apreciao das reunies de abril
e maio prximo, para que tal tendncia possa ser confirmada, mas
pouco provvel que eles tragam sugestes de reduo ou que reflitam
realocao de recursos em favor de atividades-fim. Nessas condies,
caber ao Brasil lamentar que, transcorridos os primeiros trs anos
desde a adoo das decises sobre sinergias, o PNUMA no tenha sido
capaz de produzir resultados concretos em matria de racionalizao
de custos em benefcio das partes.
Sobre a proposta de reorganizao dos Secretariados, que
representa, no fundo, a materializao da to almejada meta de fuso
das estruturas administrativas, h que se reconhecer e destacar,
em primeiro lugar, a existncia de aspectos positivos no enfoque
matricial defendido pelo Secretrio-Executivo Jim Willis. o caso,
por exemplo, da preocupao com o estabelecimento de indicadores
para medir e assegurar que cada Conveno esteja sendo tratada como
um instrumento jurdico autnomo e recebendo ateno e tempos
de dedicao equivalentes da parte do Secretariado. Tambm digno de
mrito o compromisso de observar os critrios de equilbrio regional
e de gnero quando for chegada a hora de selecionar candidatos
para o preenchimento de cargos em todos os nveis. Por fim, os
ideais de consistncia, flexibilidade, adaptabilidade e simplificao
das estruturas contidas na proposta de organizao matricial so
265
princpios caros boa administrao, desde que perseguidos com a

devida transparncia e seriedade.
Preocupa, entretanto, que a proposta do secretrio-executivo
parta da premissa de que o primary goal of this restructuring should
be to support the relevant synergies decisions and activities approved
by the COPs, as well as to be forward-looking in identifying and
implementing additional synergies consistent with Party decisions367.
A esse respeito, haveria que recordar que as sinergias no so um fim em
si mesmo, mas apenas um meio de se atingirem os objetivos elencados
no prembulo das decises que deram incio ao processo, quais
sejam: (1) o fortalecimento da implementao das trs Convenes
em todos os nveis (global, regional e nacional); (2) a promoo de
orientao poltica coerente e aumento de eficincia no apoio s partes
e (3) a reduo do fardo administrativo e maximizao no uso dos
recursos. igualmente lamentvel que a proposta de reestruturao
dos Secretariados no apenas indique a necessidade de criao de
cinco novos cargos de alto nvel adicionais, como tambm admita
que as possveis primeiras economias derivadas da racionalizao
administrativa devero ser empregadas no preenchimento dessas
posies, a fim de evitar que sejam ultrapassados os limites autorizados
pelos oramentos vigentes.
Como se sabe, o Brasil teve participao decisiva, durante a
ExCOPs, no esforo de estabelecer elementos de conteno e de
controle sobre o cargo do secretrio-executivo conjunto, que dever
permanecer como um dos principais temas de discusso das prximas
reunies das Conferncias das Partes. Foi graas firme atuao de
Brasil, Argentina, China e ndia que a nova posio foi estabelecida
em bases interinas, com o compromisso de que seria custeada com
contribuies voluntrias dos pases desenvolvidos, at que o PNUMA
367 Proposal from the Executive Secretary of the Basel, Rotterdam and Stockholm Conventions for the organization of the
secretariats of the three conventions, 21 dez. 2011, p. 10. Disponvel em: <http://synergies.pops.int>. Acesso em:
23 dez. 2012.
266
pudesse apresentar uma proposta de financiamento cost neutral in

respect of the adopted operating budgets of the three Conventions368.
Alm de evitar que a proposta de criao do Joint Head incorresse
em nus financeiros adicionais para os pases em desenvolvimento,
o Brasil logrou que a continuidade do novo cargo tambm ficasse
condicionada aos resultados do mecanismo de reviso dos arranjos de
sinergia. Nessas condies, natural que cresam as expectativas em
relao posio que adotar o pas quando o tema voltar a ser tratado
na prxima ExCOPs.
Sobre esse tema, pouco provvel que haja uma descontinuidade
da funo do Joint Head em razo de falha de cumprimento no tocante
apresentao de proposta de reestruturao com neutralidade de
custos em relao aos oramentos do binio 2010-2011. Alm de j
ter indicado a inteno de utilizar economias obtidas com as sinergias
para custear o provimento de novos cargos, o secretrio-executivo
conjunto anunciou o congelamento de novas contrataes e a extino
das posies de D-1 que eram ocupadas pela Secretria-Executiva de
Basileia, Katarina Kummer, e pelo Secretrio-Executivo de Estocolmo e
de Roterd, Donald Cooper, o que por si s dever bastar para compensar
os custos da permanncia do Joint Head. Nesse caso, questionamentos
a continuidade do cargo devero concentrar-se, necessariamente,
sobre os critrios contra os quais o secretrio-executivo conjunto
ter seu desempenho avaliado durante as reunies ordinrias e
extraordinrias de 2013, quais sejam: (a) respeito autonomia
jurdica das trs Convenes; (b) contribuio ao objetivo de proteo
do meio ambiente e da sade humana com vistas promoo do
desenvolvimento sustentvel; (c) compromisso com a implementao
equnime das trs Convenes, inclusive no tocante mobilizao de
recursos; (d) eficincia e eficcia na cooperao e coordenao entre os
368 EXCOPs (2010). Decisions BC.Ex-1/1, SC.EX/1/1 e RC.Ex-1/1, Parte I, pargrafo 6. Disponveis em: <http://excops.
unep.ch>. Acesso em: 28 dez. 2012.
267
Secretariados e (e) reduo do fardo administrativo e maximizao no

uso de recursos.
Para o Brasil, interessa fundamentalmente questionar o
secretrio-executivo conjunto a respeito do acima-referido item (b),
especialmente sobre o que teria sido feito, at o presente momento,
em matria de advocacy for the mobilization of substatially increased
funding from all sources for national implementation369, elemento
introduzido nas decises de sinergias por obra da delegao brasileira
ExCOPs. Da mesma forma, haveria que recordar a Jim Willis o teor
de suas primeiras palavras pblicas depois de sua posse, por ocasio
da COP-5 da Conveno de Estocolmo, quando disse esperar trabalhar
com o GEF e outras entidades que pudessem apoiar o objetivo de
estabelecer um mecanismo financeiro que proporcione recursos
adequados e sustentveis para a implementao daquela Conveno.
O pas poder indicar ter enxergado com preocupao o fato de o
secretrio-executivo conjunto no ter feito qualquer referncia
necessidade de mecanismos financeiros quando discursou na abertura
das Conferncias das Partes das duas outras Convenes apesar de ter
mencionado a crise financeira enfrentada por Roterd , o que sinaliza
tendncia ao desequilbrio na advocacia em favor da mobilizao de
recursos.
Ora, um dos argumentos utilizados pelos pases defensores das
sinergias para justificar a criao do Joint Head foi precisamente o de
que ele seria capaz de atrair recursos adicionais mediante o aumento
da visibilidade da agenda de segurana qumica. Nessa ordem de ideias,
o secretrio-executivo conjunto precisaria ser cobrado em relao s
aes empreendidas para dotar o regime dos meios adequados para a
implementao equilibrada de seus trs instrumentos constitutivos.
Tal equilbrio dificilmente poder ser atingido se uma das Convenes
seguir com o privilgio de contar com um mecanismo financeiro que
369 Ibidem, pargrafo 7(c).
268
lhe reverte anualmente milhes de dlares adicionais, ao passo que as

outras devem ater-se aos seus respectivos oramentos regulares e
boa vontade dos pases doadores. Nessa perspectiva, o Brasil dever
insistir que a soluo passa pela criao de um novo fundo para
atender s necessidades de cada instrumento de segurana qumica
com recursos novos, adicionais e previsveis.
As prximas reunies ordinrias e extraordinrias tero a
oportunidade de deliberar sobre os resultados do processo consultivo
sobre opes de financiamento para qumicos e resduos. O Brasil e os
demais pases em desenvolvimento podero cobrar aes concretas para
dotar o regime de meios de implementao adequados e condicionar
os avanos do processo de sinergias a resultados nesse sentido, seja no
mbito do processo consultivo, seja no plano das negociaes sobre o
novo instrumento sobre mercrio. Nessa perspectiva, por ocasio das
prximas reunies, o pas poderia elaborar e apresentar ao G-77/China
um projeto de deciso conjunta pela qual as partes contratantes das
trs Convenes solicitem ao GEF tornar-se o mecanismo financeiro do
regime como um todo e estabeleam um Grupo de Trabalho conjunto
de composio aberta para negociar a formao de um novo fundo, de
caractersticas similares ao do MLF.
269
Concluso
O desenvolvimento sustentvel ser um diferencial

na relao do Brasil com o mundo. (...). Estamos
fazendo as escolhas certas: o Brasil combina a
reduo efetiva das desigualdades sociais com sua
insero como uma potncia ambiental, econmica
e cultural.
Presidenta Dilma Rousseff,
em artigo publicado na Folha de SP em 20/2/11
At por ser um dos pases tradicionalmente mais atuantes dentro

do sistema das Naes Unidas, o Brasil sempre ocupou posio-chave
nas negociaes sobre meio ambiente, desde o primeiro momento370.
Ao mesmo tempo, a questo do meio ambiente transformou-se em um
dos temas que maior interesse levanta com relao ao pas no mundo,
em parte devido ao fato de sermos detentores das maiores reservas
de recursos naturais do planeta. O debate sobre a nossa propalada
vocao de potncia ambiental ganha realce especial quando se toma
em conta que o Brasil, pela segunda vez no espao de vinte anos,
assumiu a condio de anfitrio de uma conferncia mundial sobre
desenvolvimento sustentvel. Nessa ordem de ideias, natural que se
observe um aumento de expectativas em relao s posies brasileiras
sobre todos os itens constitutivos da agenda de meio ambiente,
independentemente do seu grau de importncia e de visibilidade.
Em que pese ser um item pioneiro dessa agenda, a segurana
qumica dificilmente lograr aproximar-se dos nveis de projeo
370 LAGO, op. cit., p. 19. Recorde-se, a respeito, que, j na Conferncia de Estocolmo (1972), o Brasil foi vocal quanto
necessidade de reorientar o debate ambiental no sentido de conferir ateno s questes do crescimento econmico
e do bem-estar social.
271
alcanados por outras renomadas questes ambientais (tais como

a biodiversidade ou a mudana do clima), mas no h razo para
subestimar sua importncia371. Afinal, o tema lida com problemtica
atinente a um universo de substncias presentes h muito tempo
no cotidiano das sociedades contemporneas, sob os seus mais
variados aspectos, desde o emprego na construo civil at o uso nas
rotinas de limpeza do dia a dia. Fornecedora de matrias-primas e de
insumos para todos os setores produtivos, da agricultura ao segmento
aeroespacial, a indstria qumica desempenha um relevante papel
tambm na melhoria da qualidade de vida da populao, contribuindo,
por exemplo, para a fabricao de medicamentos e o combate a doenas.
No por acaso a prpria Agenda 21 reconheceu as substncias qumicas
como essenciais para alcanar os objetivos sociais e econmicos da
comunidade internacional, desde que utilizadas dentro de certos
parmetros mnimos de segurana, para o que se torna essencial a
existncia de normas e procedimentos de avaliao e monitoramento
sobre os riscos a elas associados.
O regime internacional de segurana qumica surgiu e evoluiu,
justamente, na esteira dessa demanda por governana. Superada
a fase inicial da cooperao e do intercmbio de informaes com
base em ferramentas e mecanismos voluntrios, o aumento das
preocupaes em relao ao uso massivo de substncias qumicas
e perigosas levou a comunidade internacional a ingressar na etapa
dos instrumentos juridicamente vinculantes, com a adoo das
Convenes de Basileia, de Roterd e de Estocolmo. So trs acordos
ambientais multilaterais independentes, que foram negociados
em diferentes momentos histricos e sob distintas circunstncias
poltico-estratgicas, cada qual para lidar com um aspecto especfico
da problemtica associada natureza e ao ciclo de vida das substncias
371 Exceto pelas raras ocasies em que a natureza ou as circunstncias pontuais de um incidente logram captar certo
grau de ateno na mdia como foi o caso do trfico irregular de resduos hospitalares dos EUA , os impactos
associados rea de qumicos e resduos despertam escasso interesse nos governos e nas sociedades em geral.
272
qumicas. Consequentemente, enfrentam situaes e desafios assaz

diferenciados em relao s questes da efetividade e da aplicao de
suas provises.
O carter fragmentado do regime de segurana qumica trans
formou-o em alvo potencial de um projeto poltico-estratgico que
conduziu seus acordos constitutivos rumo a uma emblemtica fase de
mudanas. Sob a ntida inspirao da onda reformista que tomou conta
das Naes Unidas a partir do final dos anos 90, o regime dobrouse
lgica de um discurso segundo o qual, em meio falta generalizada
de recursos, conviria s convenes de meio ambiente beneficiarem
se das sinergias propiciadas pelo seu reagrupamento em clusters
temticos orientados para uma abordagem holstica dos desafios
ambientais contemporneos. Afastada a ideia inicial de realizar uma
experincia nas reas de biodiversidade e/ou de mudanas do clima,
os defensores das sinergias reorientaram-se para o ncleo de qumicos
e resduos. Avaliaram, com certo fundamento, tratar-se de um cluster
que ofereceria condies mais propcias ao desenvolvimento do projeto
em tela, seja pelo seu baixo ndice de visibilidade e efetividade, seja em
funo do simples fato de que os Secretariados de suas convenes j
operavam sob abrigo do PNUMA, e no mesmo lugar.
Sob o inatacvel argumento de que seria preciso aumentar a
eficincia e a coerncia entre as atividades e os instrumentos da rea
de segurana qumica, o PNUMA lanou, com o decisivo e contundente
apoio dos pases europeus, um debate sobre as mltiplas alternativas
disponveis para remediar o carter fragmentado do regime. O leque de
opes cogitadas variou do simples conjunto de medidas voluntrias
at a possibilidade de fuso completa dos Secretariados, passando,
tambm, pela ideia de um acordo guarda-chuva. No satisfeitos com
o significativo avano representado pela SAICM, cuja adoo refletiu
um delicado equilbrio de interesses capaz de atrair at mesmo a
participao dos EUA, os paladinos das sinergias decidiram enveredar
273
pelo laborioso caminho da amalgamao das estruturas decisrias e

administrativas das Convenes.
As recomendaes do AHJWG cimentaram a base sobre a qual
os defensores do projeto de sinergias lograram agregar a massa crtica
necessria para, pouco a pouco, remover os obstculos instaurao
do Joint Head, que formularia e executaria, poucos anos depois, o
plano de fuso administrativa dos Secretariados. Para tanto, foi
preciso, ainda, lanar mo de duas importantes e inusitadas manobras
para neutralizar eventuais novas resistncias ao projeto, quais sejam:
1) blindar as recomendaes sob a forma de um pacote dentro de
uma nica deciso, retirando dos rgos decisrios das Convenes a
prerrogativa de discutir e eventualmente aperfeioar os resultados do
AHJWG e 2) propor a realizao de reunio simultnea e extraordinria
das trs Conferncias das Partes para revisar e decidir conjuntamente,
na base do rolo compressor, sobre o seguimento do processo. De to
bem-sucedidas, tais manobras acabaram incorporadas como elementos
da prpria dinmica do processo de sinergias e estaro presentes
novamente nas prximas reunies ordinrias e extraordinrias das
Conferncias das Partes, que sero decisivas para a continuidade do
experimento.
De tudo o que se observou no presente trabalho, possvel
depreender trs grandes concluses no que respeita ao processo de
sinergias em curso no regime internacional de segurana qumica.
A primeira remete s evidncias de que tal iniciativa se insere no quadro
de um projeto poltico-estratgico muito mais amplo, mediante o qual
os reformistas perseguem o fortalecimento do PNUMA a fim de elev
lo condio de organizao mundial ou agncia especializada de meio
ambiente do sistema das Naes Unidas. Da perspectiva do debate
sobre a governana ambiental internacional, a experincia de sinergias
no cluster de segurana qumica constituiria, assim, uma demonstrao
cabal da capacidade do PNUMA em promover mudanas incrementais
no sistema, o que s reforaria suas credenciais enquanto voz com
274
autoridade para zelar pela integrao do pilar ambiental no objetivo

maior do desenvolvimento sustentvel. Sob este aspecto, possvel
interpretar o projeto de sinergias como um importante e ambicioso
passo no sentido de recuperar o espao perdido pelo PNUMA depois
que a CDS foi concebida com mandato para acompanhar as atividades
de implementao da Agenda 21.
A segunda grande ilao indica que, para a UE e seus aliados,
a fuso dos Secretariados e a priorizao das atividades conjuntas
representam uma oportunidade mpar para promover a realocao
dos escassos recursos humanos e financeiros existentes em favor da
aplicao das convenes de seu maior interesse. Para tais pases, trata
se de privilegiar, acima de tudo, o gerenciamento ambientalmente
adequado do reduzido grupo de substncias qumicas sob a alada da
Conveno de Estocolmo, bem como de controlar o ciclo de vida do
mercrio, que tambm se caracteriza por impactos de natureza global
sobre o meio ambiente e a sade humana. nessa perspectiva que se
pode estimar que, dentre os principais riscos atinentes ao projeto de
sinergias, est o de aprofundamento do processo de marginalizao
da Conveno de Basileia, que constitui a primeira linha de defesa dos
pases em desenvolvimento contra as tentativas de transferir-lhes a
responsabilidade pela destinao do lixo gerado pelos seus padres
insustentveis de produo e consumo do mundo desenvolvido.
Por fim, possvel inferir tambm que o projeto de sinergias, da
forma como vem sendo conduzido, acaba atuando como elemento de
distrao em relao ao tratamento das causas mais profundas por trs
do problema de efetividade do regime, que remete, fundamentalmente,
questo da falta de meios para implementao. Sob esse aspecto,
pode-se afirmar que as dificuldades enfrentadas pelas Convenes de
segurana qumica no diferem muito daquelas que so observadas
na grande maioria dos acordos ambientais multilaterais. Por um lado,
h um pequeno grupo de pases que se desenvolveram s expensas de
elevados e insustentveis nveis de produo e consumo dos quais suas
275
sociedades relutam em abrir mo, o que no os impede de manifestar,

no plano internacional, suas preocupaes com a presso exercida
pelas atividades humanas sobre os recursos naturais ainda disponveis.
De outro lado, esto os pases em desenvolvimento, que aceitaram
engajar-se no esforo de cooperao em prol de um ajuste em seu
modelo de desenvolvimento de modo a nele incorporar os imperativos
do pilar ambiental, desde que isso no se traduza na subtrao dos
recursos alocados para atender as necessidades econmicas e sociais
mais bsicas de importantes parcelas de sua populao. Em lugar de
negociar a ampliao do acesso a recursos novos, adicionais e previsveis
com vistas restaurao da confiana no regime de segurana qumica,
os pases europeus e o PNUMA insistem em apresentar as sinergias
como a panaceia que equacionar o problema de efetividade de suas
Convenes.
Nessas condies, seria desejvel especular, no campo das
possveis perspectivas de ao para o Brasil, sobre a convenincia de se
concertar uma estratgia que retirasse os pases em desenvolvimento
de sua postura excessivamente defensiva e fizesse do projeto de
sinergias uma espcie de alavanca capaz de mover o regime na direo
certa. Os debates sobre a governana ambiental, as negociaes sobre
mercrio e o processo consultivo sobre opes de financiamento
oferecem o pano de fundo contra o qual os pases em desenvolvimento
poderiam ensaiar, sob a liderana das potncias emergentes, a
reorientao do processo de sinergias rumo ao objetivo estratgico
de melhorar a proviso de assistncia tcnica e financeira a pases em
desenvolvimento, de preferncia mediante o estabelecimento de um
mecanismo financeiro nos moldes do MLF. Na hiptese de configurao
de um cenrio intermedirio, a estratgia de enfrentamento poderia
resultar na ampliao ou abertura de janela de financiamento para no
GEF, na linha da proposta de abordagem integrada formulada pelo
DE/PNUMA. O pior dos cenrios a manuteno do status quo com
a UE e o PNUMA moldando os passos de um regime internacional
276
de pouca efetividade, caso em que restaria ao Brasil enveredar por

caminhos que ajudassem a tornar o regime o menos mandatrio e
restritivo possvel.
Riscos so inerentes vida. Seu gerenciamento pressupe, quase
sempre, a existncia de um conflito potencial entre o objetivo visado
e os perigos a ele associados. No plano individual, o emprego em uma
atividade que envolva possibilidade de leso ou de morte pode fazer
toda a diferena em termos da subsistncia da famlia. J na esfera dos
Estados, sobressai o dilema em relao aceitao de certo produto ou
tecnologia reputada como perigosa que se afigura de inestimvel valia
para determinado setor produtivo, mas que pode implicar, ao mesmo
tempo, a exposio do ecossistema e da populao a efeitos colaterais
adversos de mdio e longo prazo. Para que governos e demais atores
envolvidos possam tomar decises acertadas a respeito de determinada
substncia qumica, faz-se necessria a existncia de capacidades de
avaliao e de efetivo controle sobre os perigos a elas associados, o
que poucos pases em desenvolvimento parecem reunir as condies
de construir sozinhos.
Nos ltimos anos, o Brasil tem feito um esforo considervel
para desenvolver e aprimorar sua capacidade de governana interna
sobre o ciclo de vida das substncias qumicas. O derradeiro grande
logro foi, sem dvida, a instituio da Poltica Nacional de Resduos
Slidos (PNRS), que contm elementos centrais para permitir avanos
no enfrentamento dos principais problemas ambientais, sociais e
econmicos decorrentes do manejo inadequado dos resduos. Ela
preconiza a preveno e a reduo na gerao de resduos mediante
uma proposta que induz a mudana de hbitos de consumo e instaura
um conjunto de instrumentos para propiciar o aumento da reciclagem
e a destinao ambientalmente adequada. Dentre outras provises,
a PNRS institui a responsabilidade compartilhada dos geradores
de resduos, fixa metas para a eliminao dos lixes e estabelece
277
instrumentos de planejamento nos nveis nacional, estadual e

municipal.
A PNRS coloca o Brasil em patamar de igualdade aos principais
pases desenvolvidos no que concerne ao marco legal sobre a matria,
guardando, ao mesmo tempo, um aspecto inovador. Ao contemplar
a incluso de catadores de materiais reciclveis e reutilizveis no
mbito dos sistemas de logstica reversa e de coletas seletivas, o PNRS
incorporou a dimenso social da segurana qumica, apontando para o
resgate de segmentos da populao ainda muito marginalizados372. Um
elemento que dever ser determinante para o xito dessa inovadora
poltica pblica brasileira no campo do desenvolvimento sustentvel
ser o seu dispositivo que probe a importao de resduos e rejeitos
perigosos, inclusive para fins de reciclagem. presumvel que tal
dispositivo inspire, no futuro prximo, Resolues do Conama
que vedem, por exemplo, o ingresso de e-waste no pas. Ainda que
uma medida dessa natureza encontre respaldo no direito soberano,
assegurado a cada parte contratante da Conveno de Basileia, de
banir a entrada de resduos perigosos em seu respectivo territrio,
provvel que surjam reaes dos pases desenvolvidos que priorizam a
manuteno dos mercados para o comrcio de resduos e de bens usados.
Nessa perspectiva, caberia ao Itamaraty redobrar sua ateno
na linha de frente externa, de modo a projetar o esforo endgeno de
fortalecimento de nossas capacidades em matria de segurana qumica
e, ao mesmo tempo, informar o processo decisrio interno sobre as
implicaes dos movimentos poltico-estratgicos observados na arena
internacional. Do contrrio, corre-se o risco de se ver reproduzido e
cristalizado, tambm no campo da segurana qumica, o quadro de
iniquidades observado em vrias outras instncias da esfera de poder
372 A relevncia da necessidade de levar em conta a incluso social na questo do gerenciamento de resduos no Brasil
encontra-se simbolicamente bem exemplificada na deciso da Presidenta da Repblica de participar de cerimnia
de celebrao de Natal dos catadores de materiais reciclveis e da populao em situao de rua, na cidade de
So Paulo, uma tradio inaugurada pelo seu antecessor em 2003. Cf. DILMA repete Lula com catadores. Correio
Brasiliense, Braslia, 23 dez. 2011.
278
mundial. Afinal, no do interesse do mundo desenvolvido que os

mecanismos de controle sobre a transferncia de resduos ponham
fim a uma diviso internacional do trabalho na qual fica reservado,
ao Hemisfrio Sul, o papel de absorver e processar a vasta quantidade
de lixo gerada por sociedades ricas e vidas em manter seus padres
insustentveis de consumo e produo.
A essa altura, valeria a pena recordar, guisa de concluso, as
sbias e atualssimas palavras do ex-chanceler Saraiva Guerreiro,
para quem as melhores intenes podem encobrir especiais formas
de presso e domnio dos mais fortes e avanados sobre os mais
atrasados373. A poltica externa dos pases europeus em matria de
segurana qumica constitui mais um bom exemplo disso, desta vez
sob o pretexto de ensinar os selvagens a defenderem-se dos efeitos
adversos das substncias qumicas. Da a disposio de tais pases
de compartilhar as boas prticas e as lies apreendidas, desde que
no tenham de arcar com os compromissos decorrentes de suas
responsabilidades histricas sobre o tema. No fundo, a reedio
desse discurso de inspirao paternalista e civilizatria, pelo qual se
preconiza a mera transposio, para o mbito global, dos modelos e
parmetros de regulamentao considerados regionalmente exitosos,
acaba camuflando uma postura de astcia e soberbia dos pases
desenvolvidos, que tratam de assegurar para si apenas mais um bom
negcio, no qual a varivel que menos importa , precisamente,
a situao do meio ambiente e da sade pblica no mundo em
desenvolvimento. Episdios como o da tentativa de entrada ilegal, no
Brasil, de resduos perigosos de origem europeia ou norte-americana
comprovam-no de modo inequvoco.
373 GUERREIRO, Ramiro Saraiva (1992). Apud, LAGO, op. cit., p. 222. Entre outros exemplos, o autor cita a colonizao
ibrica sob a justificativa da salvao das almas dos selvagens.
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Naturezas mortas. A filosofia poltica do ecologismo (1993)
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A Conferncia de Lancaster House: da Rodsia ao Zimbbue (1993)
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Ordem, hegemonia e transgresso: a resoluo 687 (1991) do
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34. Maria Clara Duclos Carisio

A poltica agrcola comum e seus efeitos para o Brasil (2006)
35. Eliana Zugaib

A Hidrovia Paraguai-Paran (2006)
36. Andr Aranha Corra do Lago

Estocolmo, Rio, Joanesburgo: o Brasil e as trs conferncias
ambientais das Naes Unidas (2007)
37. Joo Pedro Corra Costa

De decassgui a emigrante (2007)
38. George Torquato Firmeza

Brasileiros no exterior (2007)
296
39. Alexandre Guido Lopes Parola

A ordem injusta (2007)
40. Maria Nazareth Farani de Azevedo

A OMC e a reforma agrcola (2007)
41. Ernesto Henrique Fraga Arajo

O Mercosul: negociaes extra-regionais (2008)
42. Joo Andr Lima

A Harmonizao do Direito Privado (2008)
43. Joo Alfredo dos Anjos Jnior

Jos Bonifcio, primeiro Chanceler do Brasil (2008)
44. Douglas Wanderley de Vasconcellos

Esporte, poder e Relaes Internacionais (2008)
45. Silvio Jos Albuquerque e Silva

Combate ao racismo (2008)
46. Ruy Pacheco de Azevedo Amaral

O Brasil na Frana (2008)
47. Mrcia Maro da Silva

Independncia de Angola (2008)
48. Joo Gensio de Almeida Filho

O Frum de Dilogo ndia, Brasil e frica do Sul (IBAS): anlise e
perspectivas (2009)
49. Gonalo de Barros Carvalho e Mello Mouro

A Revoluo de 1817 e a histria do Brasil um estudo de histria
diplomtica (2009)
50. Paulo Fernando Dias Feres

Os biocombustveis na matriz energtica alem: possibilidades de
cooperao com o Brasil (2010)
297
51. Gilda Motta Santos Neves

Comisso das Naes Unidas para Consolidao da Paz perspectiva
brasileira (2010)
52. Alessandro Warley Candeas

Integrao Brasil-Argentina: histria de uma ideia na viso do
outro (2010)
53. Eduardo Uziel

O Conselho de Segurana e a insero do Brasil no Mecanismo de
Segurana Coletiva das Naes Unidas (2010)
54. Mrcio Fagundes do Nascimento

A privatizao do emprego da fora por atores no-estatais no mbito
multilateral (2010)
55. Adriano Silva Pucci

O estatuto da fronteira Brasil Uruguai (2010)
56. Mauricio Carvalho Lyrio

A ascenso da China como potncia: fundamentos polticos internos
(2010)
57. Carlos Alfonso Iglesias Puente

A cooperao tcnica horizontal como instrumento da poltica externa:
a evoluo da Cooperao Tcnica com Pases em Desenvolvimento
CTPD no perodo 1995-2005 (2010)
58. Rodrigo dAraujo Gabsch

Aprovao interna de tratados internacionais pelo Brasil (2010)
59. Michel Arslanian Neto

A liberalizao do comrcio de servios do Mercosul (2010)
60. Gisela Maria Figueiredo Padovan

Diplomacia e uso da fora: os painis do Iraque (2010)
298
61. Oswaldo Biato Jnior

A parceria estratgica sino-brasileira: origens, evoluo e perspectivas
(2010)
62. Octvio Henrique Dias Garcia Crtes

A poltica externa do Governo Sarney: o incio da reformulao de
diretrizes para a insero internacional do Brasil sob o signo da
democracia (2010)
63. Sarquis J. B. Sarquis

Comrcio internacional e crescimento econmico no Brasil (2011)
64. Neil Giovanni Paiva Benevides

Relaes Brasil-Estados Unidos no setor de energia: do Mecanismo
de Consultas sobre Cooperao Energtica ao Memorando de
Entendimento sobre Biocombustveis (2003-2007). Desafios para a
construo de uma parceria energtica (2011)
65. Lus Ivaldo Villafae Gomes Santos

A arquitetura de paz e segurana africana (2011)
66. Rodrigo de Azeredo Santos

A criao do Fundo de Garantia do Mercosul: vantagens e proposta
(2011)
67. Jos Estanislau do Amaral

Usos da histria: a diplomacia contempornea dos Estados Blticos.
Subsdios para a poltica externa brasileira (2011)
68. Everton Frask Lucero

Governana da internet: aspectos da formao de um regime global e
oportunidades para a ao diplomtica (2011)
69. Rafael de Mello Vidal

A insero de micro, pequenas e mdias empresas no processo
negociador do Mercosul (2011)
299
70. Bruno Luiz dos Santos Cobuccio

A irradiao empresarial espanhola na Amrica Latina: um novo
fator de prestgio e influncia (2011)
71. Pedro Escosteguy Cardoso

A nova arquitetura africana de paz e segurana: implicaes para o
multilateralismo e para as relaes do Brasil com a frica (2011)
72. Ricardo Lus Pires Ribeiro da Silva

A nova rota da seda: caminhos para presena brasileira na sia
Central (2011)
73. Ibrahim Abdul Hak Neto

Armas de destruio em massa no sculo XXI: novas regras para
um velho jogo. O paradigma da iniciativa de segurana contra a
proliferao (PSI) (2011)
74. Paulo Roberto Ribeiro Guimares

Brasil Noruega: construo de parcerias em reas de importncia
estratgica (2011)
75. Antonio Augusto Martins Cesar

Dez anos do processo de Kimberley: elementos, experincias
adquiridas e perspectivas para fundamentar a atuao diplomtica
brasileira (2011)
76. Ademar Seabra da Cruz Junior

Diplomacia, desenvolvimento e sistemas nacionais de inovao:
estudo comparado entre Brasil, China e Reino Unido (2011)
77. Alexandre Pea Ghisleni

Direitos Humanos e Segurana Internacional: o tratamento dos
temas de Direitos Humanos no Conselho de Segurana das Naes
Unidas (2011)
78. Ana Maria Bierrenbach

O conceito de responsabilidade de proteger e o Direito Internacional
Humanitrio (2011)
300
79. Fernando Pimentel

O fim da era do petrleo e a mudana do paradigma energtico
mundial: perspectivas e desafios para a atuao diplomtica brasileira
(2011)
80. Luiz Eduardo Pedroso

O recente fenmeno imigratrio de nacionais brasileiros na Blgica
(2011)
81. Miguel Gustavo de Paiva Torres

O Visconde do Uruguai e sua atuao diplomtica para a consolidao
da poltica externa do Imprio (2011)
82. Maria Theresa Diniz Forster

Oliveira Lima e as relaes exteriores do Brasil: o legado de um
pioneiro e sua relevncia atual para a diplomacia brasileira (2011)
83. Fbio Mendes Marzano

Polticas de inovao no Brasil e nos Estados Unidos: a busca da
competitividade oportunidades para a ao diplomtica (2011)
84. Breno Hermann

Soberania, no-interveno e no-indiferena: reflexes sobre o
discurso diplomtico brasileiro (2011)
85. Maria Feliciana Nunes Ortigo de Sampaio

O Tratado de Proibio Completa dos Testes Nucleares (CTBT):
perspectivas para sua entrada em vigor e para a atuao diplomtica
brasileira (2012)
86. Andr Herclio do Rgo

Os sertes e os desertos: o combate desertificao e a poltica
externa brasileira (2012)
87. Emerson Coraiola Kloss

Transformao do etanol em commodity: perspectivas para uma ao
diplomtica brasileira (2012)
301
88. Felipe Costi Santarosa

Rivalidade e integrao nas relaes chileno-peruanas: implicaes
para a poltica externa brasileira na Amrica do Sul (2012)
89. Elio de Almeida Cardoso

Tribunal Penal Internacional: conceitos, realidades e implicaes
para o Brasil (2012)
90. Elias Antnio de Luna e Almeida Santos

Investidores soberanos: implicaes para a poltica internacional e os
interesses brasileiros (2013)
91. Luiza Lopes da Silva

A questo das drogas nas Relaes Internacionais: uma perspectiva
brasileira (2013)
92. Guilherme Frazo Conduru

O Museu Histrico e Diplomtico do Itamaraty: histria e
revitalizao (2013)
93. Andr Chermont de Lima

Copa da cultura: o campeonato mundial de futebol como instrumento
para a promoo da cultura brasileira no exterior (2013)
94. Luiz Maria Pio Corra

O Grupo de Ao Financeira Internacional (GAFI): organizaes
internacionais e crime transnacional (2013)
95. Ana Patrcia Neves Tanaka Abdul-Hak

O Conselho de Defesa Sul-Americano (CDS): objetivos e interesses
do Brasil (2013)
96. Marcelo P. S. Cmara

A poltica externa alem na Repblica de Berlim: de Gerhard Schrder
a Angela Merkel (2013)
97. Gustavo Rocha de Menezes

As novas relaes sino-africanas: desenvolvimento e implicaes para
o Brasil (2013)
302
98. Erika Almeida Watanabe Patriota

Bens ambientais, OMC e o Brasil (2013)
99. Jos Ricardo da Costa Aguiar Alves

O Conselho Econmico e Social das Naes Unidas e suas propostas
de reforma (2013)
100. Mariana Gonalves Madeira

Economia criativa: implicaes e desafios para a poltica externa
brasileira (2014)
101. Daniela Arruda Benjamin

A aplicao dos atos de organizaes internacionais no ordenamento
jurdico brasileiro (2014)
102. Nilo Dytz Filho

Crise e reforma da Unesco: reflexes sobre a promoo do poder
brando do Brasil no plano multilateral (2014)
103. Christiano Svio Barros Figueira

Limites exteriores da plataforma continental do Brasil conforme o
Direito do Mar (2014)
104. Lus Cludio Villafae G. Santos

A Amrica do Sul no discurso diplomtico brasileiro (2014)
105. Bernard J. L. de G. Klingl

A evoluo do processo de tomada de deciso na Unio Europeia e sua
repercusso para o Brasil (2014)
106. Marcelo Baumbach

Sanes do Conselho de Segurana: direito internacional e prtica
brasileira (2014)
303
Formato 15,5 x 22,5 cm
Mancha grfica 12 x 18,3 cm
Papel plen soft 80 g (miolo), carto supremo 250 g (capa)
Fontes Frutiger 55 Roman 16/18 (ttulos),
Chaparral Pro 12/16 (textos)

1109-O Brasil e o Regime Internacional de Seguranca Quimica 04-02-2015

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O BRASIL E O REGIME

FUNDAO ALEXANDRE DE GUSMO

Presidente Embaixador Srgio Eduardo Moreira Lima

Diretor Embaixador Jos Humberto de Brito Cruz

Diretor Embaixador Maurcio E. Cortes Costa

Presidente Embaixador Srgio Eduardo Moreira Lima

Membros Embaixador Ronaldo Mota Sardenberg

A Fundao Alexandre de Gusmo, instituda em 1971, uma fundao pblica vinculada ao

Projeto Grfico e Capa:

Programao Visual e Diagramao:

Impresso no Brasil 2015

303 p. (Coleo CAE)

1. Regime internacional de segurana qumica - histria. 2. Conveno da Basileia sobre

Lista de abreviaturas e siglas...........................................7

1. O regime internacional de segurana qumica...........27

2. A era das transformaes: da cooperao e

3. Governana Ambiental Internacional: riscos e

4. O Brasil e o futuro do regime: perspectivas de ao..... 233

ABC Agncia Brasileira de Cooperao

Mapa Ministrio da Agricultura, Pecuria e

SAICM Abordagem Estratgica para o Manejo

N a dcada de 1960, as substncias qumicas emergiram

de Sinergias, instalado com o objetivo de superar a

a compromissos, em contraposio aos pases doadores,

substncias qumicas de 3% ao ano, at 2050. Estudos

as dificuldades para muitos pases em desenvolvimento,

lente precisa, que examina e situa o propsito e o rumo da

Just between you and me, shouldnt the World

Em junho de 2009, a descoberta de 1,6 mil toneladas de resduos

Estamos fazendo uma investigao sria e s temos uma sada:

Em Nota Imprensa, o Itamaraty divulgou ter instrudo

neutralidade nas discusses sobre a incluso do Amianto Crisotila

Alm desse mecanismo nacional para coordenar atividades relativas

sob o ngulo do interesse brasileiro, com nfase nos desafios e

sucinta do regime internacional de segurana qumica, que pode

O captulo 3 contextualiza a iniciativa de sinergias entre as

A concluso destaca a necessidade de se reconhecer a segurana

Na definio tradicional do termo, regime um conjunto de

internacionais12, os regimes costumam ser estudados sob duas

1.1. Origem e evoluo histrica

Ainda que as substncias qumicas sempre tenham estado

da indstria farmacutica, passando pela fabricao de inseticidas e

gradual, no perodo ps-II Guerra Mundial, no esteio do crescimento

Alimentcios (JECFA); (3) o estabelecimento pela FAO, em 1961, da

16 CARSON, Rachel. The silent spring. Cambridge: Riverside Press, 1962.

ambiente deveria ser contida para se evitar danos srios e irreversveis

That Governments use the best practicable means available to

Pode-se dizer, entretanto, que, retrospectivamente, a recomen

maioria, corroboradas por resolues da Assembleia Geral das Naes

Em 1987, o PNUMA endossou as Diretrizes e Princpios do Cairo para

A primeira oportunidade apresentou-se na segunda metade

implementao correspondentes. A incluso da segurana qumica

qumica27, FAO, OMS, OIT, Unido, PNUMA e OCDE assinaram

27 Ibidem, pargrafo 19.6.

impactos de uma categoria muito especial de substncias qumicas,

30 Durante os entendimentos que resultaram na Conveno de Roterd, a UE sempre se manifestou favorvel

to achieve, by 2020, that chemicals are used and produced in ways

civil) e sublinhando that the scope of the strategic approach should

1.2. A Conveno de Basileia

A Conveno de Basileia lida com os desafios relacionados

para a eliminao de resduos a preos consideravelmente mais baixos

contenciosas. Apesar de organizados em uma slida coalizo poltica,

possui, igualmente, clusulas de excluso que retiram da alada do

monitorados e permitidos apenas em carter excepcional48 e (4) o