Comportamento Estratégico em Presidencialismo de Coalizão Relações Entre Executivo e Legislativo Na Elaboração Do Orçamento

Comportamento Estratgico em Presidencialismo
de Coalizo: As Relaes entre Executivo e

Legislativo na Elaborao do Oramento
Brasileiro*
Carlos Pereira e Bernardo Mueller
INTRODUO
uma forte recorrncia na literatura que lida com variveis po-

H lticas relacionadas ao processo decisrio oramentrio de que
os pases governados por coalizes multipartidrias geralmente
apresentam nveis elevados de dficit pblico. Por isso, muitos auto-
res defendem a tese de que os governos de coalizo se associam a cus-
tos mais altos do que os governos formados por partidos majoritrios
(Poterba, 1994). Roubini e Sachs, por exemplo, afirmam que:
Quando o poder disperso, seja entre esferas de governo (como nos

Estados Unidos), seja entre muitos partidos polticos, em virtude da
alternncia de controle poltico ao longo do tempo, aumenta a proba-
bilidade de ineficincia da poltica oramentria. Assim, o tamanho e
a persistncia de dficits oramentrios em pases industrializados na
ltima dcada so maiores em governos divididos (isto , coalizes
multipartidrias em vez de um governo de partido majoritrio)
(1989:905).
* Agradecemos os comentrios e sugestes de Luiz Carlos Bresser Pereira, Marcus

Melo, Adam Przeworski, Fernando Limongi e Lucio Renn. [A traduo do original em
ingls Strategic Behavior in a Coalition-Based Presidential System: Executi-
ve-Legislative Relations in the Budgetary Process in Brazil de Vera Pereira.]
DADOS Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, Vol. 45, n 2, 2002, pp. 265 a 301.
265
Revista Dados
1 Reviso: 03.06.2002
Cliente: Iuperj Produo: Textos & Formas
De acordo com a norma do universalismo, entendida como a recipro-

cidade na aprovao de programas distributivos entre parlamenta-
res, os gastos crescem medida que aumenta o nmero de legislado-
res e de partidos polticos. Assim, o oramento aprovado por uma co-
alizo maior do que o oramento esperado de um partido majorit-
rio no Congresso (Weingast, 1979; Shepsle e Weingast, 1981). Inman e
Fitts (1990), por exemplo, demonstraram que quando um partido de-
tm a maioria das cadeiras na Cmara dos Deputados a instabilidade
do processo legislativo reduz-se. Em parlamentos multipartidrios,
conforme aumenta o nmero de partidos efetivos, as coalizes tor-
nam-se instveis e o tamanho do oramento cresce como conseqn-
cia da norma do universalismo (Scartascini e Crain, 2001)1.
Os sistemas eleitorais de representao proporcional com distritos de

grande magnitude tendem a gerar sistemas polticos multipartid-
rios e governos de coalizo (Lijphart, 1994). Alm disso, nessa confi-
gurao h uma maior probabilidade de surgirem governos fracos do
que nos sistemas pluralistas, uma vez que um grande nmero de par-
tidos dificulta o controle do Congresso (Stein et alii, 1998). Ao discutir
os problemas institucionais e de governabilidade no Brasil, Barry
Ames afirma que eles decorrem do nmero excessivo de veto-players,
conseqncia, sobretudo, do sistema eleitoral posto em prtica e do
federalismo. Na opinio dele, raramente o presidente consegue evi-
tar pagar um alto preo, na forma de clientelismo e fisiologismo, em
troca de apoio parlamentar (Ames, 2001:18). Supe-se, portanto, que
os governos de coalizo no Brasil convivem com grandes dficits.
Para Mainwaring (1999), o uso poltico dos recursos pblicos nas for-
mas de patronagem, clientelismo e patrimonialismo no s implica
um alto custo para o Brasil, como claramente impede que o governo
priorize as preferncias da maioria atravs de solues coletivas.
interessante notar que o Brasil padece de quase todas as patolo-

gias institucionais identificadas pela literatura como fatores respon-
sveis pela elevao do custo de governar: um sistema presidencia-
lista; uma federao; possui regras eleitorais que combinam sistema
de lista aberta com representao proporcional; tem um sistema mul-
tipartidrio com partidos polticos considerados dbeis na arena elei-
toral; e tem sido governado por uma ampla coalizo no Congresso. A
soma destes fatores poderia gerar, se no uma democracia ingovern-
vel, pelo menos muito dispendiosa, sobretudo no sentido de manter a
unidade e a disciplina de sua coalizo. Mas, como ser demonstrado,
266
Revista Dados
1 Reviso: 03.06.2002
Comportamento Estratgico em Presidencialismo de Coalizo...
o custo da governabilidade, em termos de gastos oramentrios, tem

sido muito baixo, quando comparado com outras despesas do gover-
no (Figueiredo e Limongi, 2000). Este artigo, ao contrrio da pressu-
posio da maioria da literatura que, basicamente, focaliza sua anli-
se nos incentivos provenientes das regras eleitorais, argumenta que
tem sido relativamente barato para o governo manter disciplinada
sua coalizo no Congresso.
O objetivo aqui analisar um dos mecanismos mais importantes de

que o Executivo dispe para negociar suas preferncias com sua coa-
lizo no Congresso: a execuo das emendas individuais dos congres-
sistas ao oramento anual. O artigo descreve o processo de elaborao
do oramento no Brasil e aplica um modelo espacial para mostrar que
as regras vigentes proporcionam ao Executivo instrumentos para
controlar o processo, de modo a criar uma moeda poltica de baixo
custo e extremamente til para ser trocada por apoio poltico da sua
coalizo no Congresso.
A prxima seo descreve as principais regras institucionais que re-

gulam a iniciativa dos principais atores no Executivo e no Legislativo.
Na terceira seo, o artigo desenvolve um modelo espacial para mos-
trar que as regras oramentrias afetam os resultados da interao en-
tre o governo e o Congresso. A quarta oferece evidncias empricas de
que o Executivo usa estrategicamente a execuo do oramento como
um dos mais importantes instrumentos de barganha na negociao
do apoio do Congresso sua governabilidade. A ltima destaca as
concluses mais importantes da aplicao do modelo e dos testes.
O PROCESSO DE ELABORAO DO ORAMENTO NO BRASIL

2
Historicamente, o processo de elaborao do oramento brasileiro

tem alternado situaes em que o Congresso efetivamente participa e
define onde e como os recursos pblicos so distribudos e outras nas
quais ele tem pouca ou nenhuma influncia direta (ver Serra, 1994;
Bezerra, 1999). Atualmente, mesmo quando os parlamentares tm
um papel efetivo, este se limita essencialmente proposio de emen-
das ao projeto de lei oramentria que visam direcionar para suas ba-
ses eleitorais programas e projetos de interesse local.
A Constituio de 1988 gerou um novo conjunto de normas comple-

xas para regulamentar o processo decisrio do oramento federal. O
267
Revista Dados
1 Reviso: 03.06.2002
principal objetivo dessas inovaes foi criar um sofisticado sistema

hierrquico de coordenao e planejamento para um perodo de qua-
tro anos, ampliando, assim, o ciclo oramentrio para alm da formu-
lao do projeto de lei anual (Rocha e Machado, 1995). Foram criados
trs instrumentos institucionais responsveis pela regulamentao,
planejamento e distribuio dos recursos federais: o Plano Plurianual
PPA, a Lei de Diretrizes Oramentrias LDO e a Lei Oramentria
Anual LOA. Pela Constituio, esta trade se liga hierarquicamente
em diferentes etapas3.
As metas e diretrizes definidas pelo PPA e pela LDO so utilizadas

pelo Executivo para elaborar o Projeto de Lei Oramentria PLO.
Este projeto de oramento estima o total das receitas e fixa as despesas
para o exerccio fiscal subseqente, ou seja, a proposta detalha pro-
gramas e atividades especficas que devem estar de acordo com os
dois instrumentos mencionados. O presidente da Repblica est obri-
gado a enviar para o Congresso o PLO at 30 de agosto e o prazo que
este tem para emendar e aprovar o projeto se estende at 15 de dezem-
bro. O exame da proposta realizado pela Comisso Mista de Planos,
Oramentos Pblicos e Fiscalizao CMPOF, sendo em seguida
apreciado pelas duas Casas do Congresso. O PLO, posteriormente,
devolvido ao Executivo para sano, com ou sem vetos4.
A Lei Oramentria Anual composta de trs oramentos diferentes:

fiscal, da seguridade social e de investimentos das estatais. O ora-
mento fiscal abrange impostos e as despesas de toda a administrao
pblica, incluindo os trs Poderes e as fundaes mantidas pelo Esta-
do. O oramento da seguridade social corresponde ao do governo
em trs setores: sade, previdncia e assistncia social. Por ltimo, o
oramento de investimentos das estatais responsvel pelo montan-
te total das receitas de capital5 (de origem no fiscal) a ser investido
pelos rgos pblicos. Como ser mostrado adiante, a rubrica inves-
timentos, constante nos trs oramentos, um dos componentes
mais importantes do oramento federal, porque basicamente aqui
que se d a participao dos parlamentares com a apresentao de
emendas individuais e coletivas. A participao dos congressistas de-
pende, portanto, da disponibilidade de recursos de investimentos, os
quais se baseiam nas receitas de capital.
O Executivo responsvel pela coordenao e elaborao da Propos-

ta de Oramento Anual POA, mais especificamente, compete Se-
268
Revista Dados
1 Reviso: 03.06.2002
cretaria de Oramento Federal SOF, do Ministrio do Planejamento,

Oramento e Gesto, a coordenao e detalhamento da POA. A SOF
estima o total de receitas e despesas de cada ministrio (pessoal, con-
tribuies previdencirias, dvidas etc.), do Legislativo e do Judici-
rio. Na seqncia, define os parmetros para todas as demais despe-
sas, inclusive operacionais e de investimentos, alm de especificar os
limites de despesas para cada programa que cada um dos rgos p-
blicos se prope a desenvolver. Aps considerar esses limites ora-
mentrios, cada ministrio e rgo pblico devolve seu projeto SOF,
que fica com a responsabilidade de consolidar tudo em uma proposta
nica, o PLO, que ento encaminhado ao Congresso.
importante notar que nessa etapa que alguns parlamentares, espe-

cialmente os de mais prestgio e poder poltico, recorrem s suas re-
des polticas dentro dos ministrios e rgos federais para incluir
projetos de seu interesse na proposta que o Executivo deve enviar ao
Congresso Nacional. Em outras palavras, esses parlamentares saltam
um estgio importante das negociaes no Congresso, fazendo cons-
tar seus pedidos j no projeto enviado pelo presidente da Repblica.
nessa fase que se do as negociaes mais ardilosas dentro do Poder
Executivo, com cada parte buscando alargar seu quinho do ora-
mento e o Tesouro procurando conter as reivindicaes de todos.
Mas o jogo oramentrio no acaba depois que o PLO aprovado pelo

Congresso e sancionado pelo presidente da Repblica. Mesmo esgo-
tadas essas etapas, ainda possvel modificar o projeto mediante cr-
ditos adicionais que abrem a possibilidade de introduzir novas emen-
das com potencial de redistribuir recursos. Esse mecanismo institu-
cional torna o processo oramentrio quase interminvel, converten-
do-o em um jogo seqencial em que Executivo e Congresso interagem
em mais de uma ocasio. Conforme demonstraremos adiante, o Exe-
cutivo participa desse jogo em uma posio mais favorvel, pois se
utiliza da assimetria de informaes e de mecanismos institucionais
que lhe outorgam considerveis poderes discricionrios.
H trs tipos de crditos adicionais: suplementares, especiais e extra-

ordinrios. Os crditos suplementares reforam as alocaes ora-
mentrias j includas na LOA quando o montante original de recur-
sos insuficiente para concluir o projeto. Se essa mudana est dentro
dos limites estabelecidos pela LOA, os crditos suplementares signi-
ficam basicamente uma redistribuio de recursos sem implicar no-
269
Revista Dados
1 Reviso: 03.06.2002
vas despesas. Por essa razo, o crdito autorizado por decreto presi-
dencial e no requer aprovao do Congresso, o que confere ao Exe-
cutivo um instrumento adicional para recompensar ou punir os par-
lamentares em funo de como votam no Congresso.
Se a mudana desejada pelo Executivo ultrapassa o limite autorizado

pela LOA, ou se corresponde a uma atividade ou projeto inteiramente
novos, isto , um gasto no associado a uma alocao oramentria,
necessrio que se crie um crdito especial. Nesse caso, preciso envi-
ar ao Congresso um novo projeto de lei que, por sua vez, deve ser
aprovado pela Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fis-
calizao CMPOF. Esta, todavia, no tem poderes nem para alterar a
destinao de recursos nem para mudar a soma total do crdito pro-
posto. Alm disso, o crdito especial tem de ser aprovado por maioria
simples do Congresso Nacional, o que no difcil para um governo
que possua uma maioria confortvel de votos, como no raro tem
acontecido.
Finalmente, o crdito extraordinrio somente utilizado em casos ur-

gentes e no previstos tais como guerra, desastres naturais ou situao
semelhante, e autorizado por Medida Provisria. Em resumo: en-
quanto o crdito suplementar redistribui as despesas dentro dos limi-
tes previstos pela LOA, o crdito especial implica uma reformulao
do oramento, exigindo novas negociaes com os parlamentares. As
verbas a ser distribudas via crditos adicionais originam-se basica-
mente do cancelamento de despesas previstas na LOA, de excedentes
da arrecadao tributria e de emprstimos. Observe-se que o Executi-
vo leva vantagem no processo por concentrar as informaes sobre a
disponibilidade de recursos no Tesouro Nacional.
A participao dos parlamentares no ciclo oramentrio tem lugar,

sobretudo, na CMPOF6. Rocha (1997:108), ao comparar o nmero de
emendas aprovadas pela CMPOF e pelo plenrio do Congresso, cha-
ma a ateno para o fato de que o Congresso no modifica substanci-
almente o relatrio ratificado pela comisso. De acordo com esse au-
tor, a Comisso de Oramento o principal lcus decisrio do ora-
mento no mbito do Congresso (ver, tambm, Castro Santos e Macha-
do, 1995). Trata-se da comisso mais numerosa, com 84 membros efe-
tivos e 84 suplentes, 63 dos quais so deputados e 21 senadores. Sua
composio baseia-se na proporo de cadeiras que cada partido po-
ltico detm no Congresso, da que os grandes partidos tm uma re-
270
Revista Dados
1 Reviso: 03.06.2002
presentao maior na mesma. Segundo as normas internas do Con-

gresso, os lderes partidrios so responsveis no s pela indicao
dos membros da CMPOF, como tambm tm considervel influncia
na escolha do presidente e dos trs vice-presidentes. Essas funes hi-
errquicas, mais a de relator, so alternadas a cada ano entre repre-
sentantes do Senado e da Cmara dos Deputados. Dada a importn-
cia desses cargos, as prerrogativas dos lderes partidrios na compo-
sio da comisso representam, para eles, um importante instrumen-
to de controle do processo de elaborao do oramento, assim como
um meio de recompensar ou punir seus membros.
A CMPOF estrutura-se ainda em subcomisses temticas formadas

por, no mximo, sete parlamentares. Cada subcomisso tem um
sub-relator setorial cuja responsabilidade preparar um relatrio
parcial contendo as emendas aprovadas por seus membros. O relator
geral da CMPOF consolida todos esses relatrios. As funes de rela-
tor geral e de relator setorial so de grande influncia e dependem de
indicao do presidente da comisso, respeitando-se a norma da pro-
porcionalidade entre os partidos.
Quando um projeto de lei chega CMPOF, o relator geral apresenta

um parecer preliminar baseado nas negociaes realizadas entre as li-
deranas dos partidos. Um dos aspectos mais importantes desse pa-
recer definir os parmetros e prazos finais para que os parlamenta-
res proponham emendas coletivas e individuais. Isto faz com que eles
travem acirradas disputas para integrar a comisso e, principalmen-
te, para ser nomeados para as principais funes hierrquicas, de re-
lator e sub-relator. Seus ocupantes tm a prerrogativa de propor a re-
distribuio de verbas, j que o processo de aprovao de emendas
centralizado no relator. Alm disso, somente os membros das comis-
ses podem intitular as emendas durante o processo de votao no
plenrio da comisso7.
Embora os parlamentares tenham direito de propor emendas aos pro-

jetos de lei, cujo encaminhamento ao Congresso Nacional direito ex-
clusivo do presidente da Repblica, eles somente podem faz-lo se as
emendas forem compatveis com o Plano Plurianual elaborado pelo
Executivo e com a Lei de Diretrizes Oramentrias. Ademais, o Con-
gresso pode no autorizar despesas que excedam a receita oramen-
tria. As normas sobre o processo de apresentao de emendas ao
PLO tm variado muito nos ltimos anos. Em 1992, somente eram
271
Revista Dados
1 Reviso: 03.06.2002
aceitas emendas propostas individualmente pelos parlamentares.

Em 1993, tambm as bancadas estaduais e outros grupos de congres-
sistas podiam apresentar emendas coletivas. Para os oramentos de
1994 e 1995, foram aceitos quatro tipos de emendas: de comisses per-
manentes, de partidos polticos, de bancadas estaduais e de parla-
mentares individuais. Com a Resoluo n 2/95-CN, de 1996, as co-
misses permanentes, as bancadas estaduais e regionais e os parla-
mentares podem propor emendas.
As emendas coletivas tm mais chances de aprovao porque tm o

apoio no s de indivduos mas de um grupo que chegou a um acordo
coletivo. Porm, a admisso de emendas coletivas no quer dizer que
as individuais tenham desaparecido ou perdido importncia. No
raro que parlamentares entrem em acordo com polticos nos estados e
municpios para propor emendas individuais conhecidas como
rachadinhas disfaradas de coletivas, pois consistem na apresen-
tao de emendas genricas ao oramento, sem indicao do munic-
pio onde ser aplicado o recurso. Depois de aprovada a emenda,
entretanto, os parlamentares enviam para o ministrio responsvel
pela obra uma lista de municpios que devero ser contemplados na
hora da liberao da verba. De acordo com o deputado Srgio Miran-
da (PC do B-MG), integrante da CMPOF,
[...] bvio que h uso eleitoral, pois vincula a obra ao deputado ou

senador. E so todas obras localizadas e em geral de baixo valor em di-
nheiro e grande apelo popular. Isso uma distoro do esprito da
emenda coletiva, criada para atender obras estruturais nos estados.
Esta prtica vem aumentando consideravelmente nos ltimos anos,
onde quase 40% das emendas coletivas esto sendo usadas para aten-
der a obras eleitorais de deputados e senadores no Oramento da
Unio de 20028 (Folha de S. Paulo, Caderno Brasil, 13/11/2001).
At 1993 no havia limite ao nmero de emendas que cada parlamen-

tar podia propor9. A Resoluo n 1/93 restringiu esse nmero a cin-
qenta por parlamentar, em uma tentativa de racionalizar o processo,
dando prioridade s emendas coletivas e refreando os numerosos
conflitos entre os congressistas. Em 1995, a Resoluo n 2/95-CN re-
duziu-o a vinte e estabeleceu um teto de R$ 1,5 milho como valor to-
tal de emendas por parlamentar. Recentemente, este valor foi elevado
para R$ 2 milhes. importante ter em mente, entretanto, que, ao
compartilhar ou dar um uso individual s emendas coletivas, os par-
272
Revista Dados
1 Reviso: 03.06.2002
lamentares conseguem extrapolar esse teto de R$ 2 milhes reserva-

dos para as emendas individuais.
A Resoluo n 2/95-CN tambm estabeleceu novos limites ao nme-

ro de emendas coletivas: cinco para as comisses permanentes, cinco
para as bancadas regionais e dez para as bancadas estaduais. Contu-
do, mesmo com esse limite de valor e de nmero de emendas, os par-
lamentares no tm certeza de que suas propostas sero aprovadas
pela Comisso Mista do Oramento e, por isso, ainda precisam nego-
ciar com os relatores e lderes para que seus pedidos sejam aprovados
na LOA, j que muitos so simplesmente deixados de lado.
Outra importante mudana institucional introduzida em 1995 foi a

descentralizao do poder dentro da CMPOF, com o aumento da auto-
nomia dos relatores das subcomisses em relao ao relator geral da
comisso, o qual perdeu a prerrogativa de apresentar emendas de rela-
tor e o direito de reapresentar emendas rejeitadas. Vale notar que a dis-
tribuio de poder dentro da comisso e das subcomisses no equili-
brada e depende da quantidade de recursos disponveis. Assim, as
subcomisses responsveis pela definio da alocao de recursos
para educao, sade e infra-estrutura so muito mais disputadas. Os
parlamentares muitas vezes contam com o apoio de seus prefeitos e go-
vernadores para fazer lobby dos seus pedidos no Congresso.
As mudanas introduzidas no funcionamento da comisso visando

descentraliz-la, o aumento do poder dos sub-relatores e o estabeleci-
mento de limites ao nmero de emendas tiveram o propsito de redu-
zir os custos de transao e os problemas de ao coletiva entre os
congressistas. A inteno era redistribuir o poder no sentido de viabi-
lizar o acesso eqitativo aos recursos, aumentando com isso a proba-
bilidade de aprovao mtua de emendas por acordo de apoio rec-
proco entre parlamentares [logrolling].
Entretanto, todos esses passos e complexas negociaes para aprovar

emendas no garantem que um projeto, uma vez aprovado e sancio-
nado pelo presidente da Repblica, seja realmente implementado.
Embora os parlamentares tenham o direito de propor emendas indi-
viduais e coletivas ao oramento anual, cabe ao Executivo determinar
quais delas sero executadas, na dependncia dos recursos dispon-
veis no Tesouro Nacional.
273
Revista Dados
1 Reviso: 03.06.2002
A grande maioria dos parlamentares lana mo dessa prerrogativa

para propor emendas destinadas a beneficiar suas principais bases
eleitorais, isto , essa estratgia utilizada por uma poltica clientelis-
ta com o objetivo de maximizar o futuro eleitoral e a carreira do parla-
mentar. Dessa maneira, plausvel supor que o Executivo, que tem
grande poder discricionrio na execuo do oramento anual, use
este poder para fazer presso sobre a atuao dos parlamentares (Pe-
reira, 2000).
a falta de sincronia entre a arrecadao fiscal e as despesas previstas

que permite ao Executivo agir estrategicamente ao contingenciar a li-
berao das emendas disponibilidade de recursos. Em conseqn-
cia disso, o Executivo usa de extrema flexibilidade e arbtrio na nego-
ciao com os parlamentares, ao no aplicar critrios homogneos
quando decide sobre as emendas que sero de fato executadas. As
evidncias apresentadas neste artigo demonstram que o presidente
da Repblica recompensa os parlamentares que sistematicamente
votam a favor dos projetos de interesse do governo, autorizando a
execuo de suas emendas individuais, e, ao mesmo tempo, pune os
que no votam nesses projetos simplesmente no executando as
emendas propostas por eles. O artigo afirma ainda que, mantidas
constantes as demais condies, quanto maior o valor das emendas
executadas de um congressista, maiores so suas chances de reeleio
(Pereira, 2000; Pereira e Renn, no prelo).
Em outras palavras, em face desse arcabouo institucional, no admi-

ra que alguns parlamentares votem sistematicamente nos projetos do
governo, porque sabem que tal comportamento aumenta a probabili-
dade de os seus pedidos serem atendidos pelo chefe do Executivo.
Por outro lado, os parlamentares que no acompanham com tanta fre-
qncia as preferncias do governo tm menos possibilidades de im-
plementar programas e projetos que beneficiem seu eleitorado.
Aqui, procuramos responder por que os parlamentares se contentam

com um papel to reduzido no processo de elaborao do oramento
e por que a maioria dos parlamentares no tenta alcanar um melhor
equilbrio no que diz respeito ao acesso aos recursos pblicos. A res-
posta que esse papel, mesmo que limitado, proporciona altos retor-
nos eleitorais, pois quanto mais emendas individuais so executadas,
maiores sero as chances de reeleio do parlamentar.
274
Revista Dados
1 Reviso: 03.06.2002
A INTERAO EXECUTIVO/LEGISLATIVO NO PROCESSO

ORAMENTRIO
Esta seo apresenta um modelo espacial sobre a interao do Con-

gresso com o Executivo na elaborao e execuo do oramento anual
brasileiro. O modelo parte de um cenrio muito simplificado em que
o Executivo no tem poder para evitar que o Congresso altere seu pro-
jeto de oramento. Nessas condies irrealistas, o Executivo no pos-
sui meios para impedir que o Congresso mude o oramento para um
ponto distante das preferncias do governo, mais prximo ao ponto
preferido por uma maioria do Congresso. Depois, passo a passo, o
modelo vai atribuindo ao Executivo uma srie de poderes e examina
como cada uma dessas salvaguardas o habilita a proteger sua propos-
ta original de possveis alteraes produzidas no Legislativo, sendo
que cada uma delas representa normas e procedimentos do processo
oramentrio brasileiro atual. Em conjunto, essas regras significam
que o Executivo corre poucos riscos de ter a proposta alterada contra
sua vontade.
Para simplificar, vamos supor que o oramento contenha somente

duas polticas pblicas diferentes, a poltica 1 e a poltica 2. Suponha-
mos ainda que existam apenas trs congressistas, A, B e C, cujos pon-
tos de preferncia esto representados na Figura 1. A figura est dese-
nhada de forma a sugerir que A prefere um investimento mais alto na
poltica 1, B opta por mais recursos para a poltica 2 e C fica com um
nvel de preferncia relativamente baixo com relao a ambas, sendo
assim um conservador do ponto de vista fiscal. Como j foi dito na se-
o anterior, o Executivo tem a prerrogativa de elaborar o oramento
a partir de previses do total das receitas e das despesas para o ano
fiscal subseqente. Suponha-se que o resultado desse procedimento
seja um oramento representado pelo ponto Qo na Figura 1. Para mos-
trar a preferncia de cada parlamentar, marcamos a localizao dos
seus pontos de indiferena em relao ao ponto Qo. Os pontos que es-
to dentro da curva de indiferena so preferidos aos que esto sobre
ou alm dela. As curvas foram desenhadas com a forma de elipses
para mostrar que A se importa mais com a poltica 1 e B com a poltica
2. Quanto mais alongadas so as elipses, mais acentuadas so as pre-
ferncias por uma das polticas pblicas10.
Vamos abstrair por um momento o papel da CMPOF na avaliao de

emendas proposta oramentria do Executivo e supor que elas foram
275
Revista Dados
1 Reviso: 03.06.2002
Figura 1
Preferncias sobre Polticas
Poltica 2
Q0
A
C
0 Poltica 1
aprovadas pela maioria do Congresso. Na Figura 2, as curvas de indi-

ferena esto truncadas para mostrar somente as trs ptalas formadas
pela srie de pontos que levam uma maioria de parlamentares a votar
contra o ponto Qo, isto , o win-set do ponto Qo ou W(Qo). Mas nem todos
os pontos em W(Qo) so viveis. Os pontos em W(Qo) em que pode ha-
ver emendas dependem das normas de elaborao do oramento. Va-
mos imaginar agora que o nvel inicial de despesas determinado pelo
Executivo no pode ser aumentado, mas somente realocado. A linha
P01 P02 representa uma restrio que limita os pontos em que poss-
vel acrescentar emendas proposta original. Esta linha tem uma incli-
nao de -1, indicando que para acrescentar um dlar a uma dada pol-
tica, quantia equivalente ter de ser subtrada de uma outra. Todos os
pontos abrangidos pelo tringulo 0P01 P02 so viveis.
A Figura 2 tambm mostra a curva de contratos entre cada dupla de

parlamentares (linhas pontilhadas). Estas linhas mostram a localiza-
o dos pontos timos de Pareto para cada dupla de congressistas,
isto , os pontos em que nenhuma mudana pode ser melhor para
pelo menos um dos dois sem prejudicar o outro. Se as curvas de indi-
ferena fossem crculos perfeitos, as curvas de contrato seriam linhas
retas. A forma arredondada dessas curvas deve-se s preferncias
elpticas. Se qualquer dupla de congressistas formasse uma aliana
276
Revista Dados
1 Reviso: 03.06.2002
Figura 2
Processo de Emendas Oramentrias com Restrio
Poltica 2
P02
Q2
Q0
A
C Q1
0 Poltica 1
P01
para emendar o oramento, poder-se-ia esperar que escolhesse um

ponto dentro da ptala formada por suas curvas de indiferena em re-
lao a Q0, que tambm est na curva de contrato.
Dada a configurao de preferncias mostrada na Figura 2, o ora-

mento inicial proposto pelo Executivo em Q0 e a restrio criao de
novas despesas, que emendas se poderia esperar que o Congresso
aprovasse? Sem outras instituies restringindo a seqncia de aes
ou estabelecendo pontos de veto, no possvel fazer uma previso
nica que identifique como ficaria o oramento. Isto , nas condies
desse modelo simplificado, no temos elementos suficientes para as-
segurar uma estrutura de equilbrio para o processo de emenda do or-
amento (Shepsle e Weingast, 1981). Entretanto, possvel fazer algu-
mas previses a respeito da srie de pontos em que o oramento pode
ser emendado. Eles devem estar na interseo do tringulo 0P01 P02 ,
nas ptalas formadas pelas curvas de indiferena que atravessam Q0 e
nas curvas de contrato. Supe-se, portanto, que pontos como Q1 ou Q2
possam resultar da formulao de emendas pelos parlamentares11.
Note-se que o oramento emendado pode ficar muito diferente do

que o Executivo tinha originalmente encaminhado ao Congresso. Isto
significa que, nas condies aqui pressupostas, o governo correria o
risco de ser passado para trs pelo Congresso. Mas no isto que se v
277
Revista Dados
1 Reviso: 03.06.2002
normalmente no Brasil, nem um resultado compatvel com a pre-

ponderncia do Executivo em suas relaes com o Congresso (Pereira
e Mueller, 2000).
A seguir, introduzimos no modelo regras mais realistas para faz-lo

refletir com mais propriedade sobre a real tramitao do oramento
no Congresso brasileiro.
Veto Presidencial
Na realidade, o presidente pode vetar a proposta de oramento que

recebeu emendas no Congresso. O veto pode valer para toda a pro-
posta ou para partes selecionadas, o que confere ao presidente um
considervel controle sobre o desenho final do oramento. Se o veto
do presidente fosse isento de custos, o oramento acabaria mantendo
sua forma original Q0. Neste caso, o Congresso nem se daria ao traba-
lho de propor emendas na certeza de que seriam vetadas. O fato de o
oramento receber tantas emendas sem serem vetadas sugere duas
explicaes possveis. A primeira que embora as emendas afastem o
projeto do ponto preferido pelo governo, o presidente pode sair bene-
ficiado, porque a execuo das mesmas aumenta seu cacife na barga-
nha com os parlamentares. A segunda explicao que vetar emen-
das apresenta um alto custo poltico para o governo por desencadear
a oposio de um determinado grupo em funo do corte de um pro-
grama de seu interesse. Se h um veto total, o custo pode ser ter de rei-
niciar toda a tramitao da proposta oramentria e correr o risco de
comear o novo ano fiscal sem um oramento aprovado. Com a Figu-
ra 3 acrescentamos em nossa anlise o custo do veto ao serem defini-
dos um conjunto de pontos de no-reverso em torno de Q0. Estes
pontos representam as emendas que o governo gostaria de vetar, cujo
custo, no entanto, maior do que o benefcio de trazer o oramento de
volta forma original, em Q0. Observe-se que esse conjunto de pontos
foi desenhado na Figura 3 de modo a indicar que as emendas que mu-
dam o oramento de Q0 para Q1 seriam vetadas, mas no as que pori-
am o oramento no nvel Q2.
Restries Moderadas s Emendas do Oramento (Soft Budget

Constraint)
Uma importante diferena entre o cenrio acima descrito e o processo

real de tramitao do projeto oramentrio no Brasil que os parla-
278
Revista Dados
1 Reviso: 03.06.2002
Figura 3
Vetos com Custos
Poltica 2
P02
Q2 Conjunto de pontos
Q0 que no induzem veto
A
C Q1
0 P1 Poltica 1
mentares podem alterar o PLO ao propor emendas que incorrem em

novas despesas no oramento. Dissemos na seo anterior que cada
parlamentar tem o direito de propor no mximo vinte emendas, at o
valor de R$ 2 milhes. A Figura 4 mostra os efeitos dessa mudana no
resultado esperado do processo oramentrio. Se at ento a poltica
aprovada devia estar dentro dos limites do tringulo definido pela li-
nha P01 P02 , que corta a proposta inicial do governo, a possibilidade
de acrescentar nova despesa abranda essa restrio a uma linha como
a P11 P12 . Isso permite que A e B se aliem em torno de um ponto den-
tro da ptala formada por suas curvas de indiferena, atravs de Q0,
at um ponto como, por exemplo, Q3. Admitindo-se um volume das
novas despesas suficientemente grande para empurrar o limite do or-
amento para P21 P22 , os congressistas A e B at poderiam chegar ao
ponto Q4 de sua curva de contrato, ainda que no se possa afirmar
com segurana se o resultado final ser um ponto perto de Q1, de Q2
ou de Q4. Seja como for, a possibilidade de acrescentar novas despe-
sas aumenta o perigo de o Congresso desfigurar a proposta inicial do
Executivo.
Na realidade, observa-se que em todos os anos os parlamentares acres-

centam uma grande quantidade de emendas ao oramento, o que nos
leva a crer que os pontos Q3 e Q4 podem ser realmente alcanados. No
entanto, em vez de aceitar a idia de que o Executivo enganado pelo
Congresso, propomos uma explicao diferente. Mais uma vez, o fato
279
Revista Dados
1 Reviso: 03.06.2002
Figura 4
Os Efeitos de uma Restrio Oramentria Moderada
P22
Poltica 2
P12
B
P02
Q4
Q3
Q0
A
C
0 P01 P11 P21 Poltica 1
de o Executivo concentrar poderes e instrumentos para proteger seus

interesses, no s em matrias oramentrias, mas em todos os demais
processos legislativos, faz-nos supor que se os pontos Q3 e Q4 podem
ser alcanados que estes resultados devem trazer vantagens para o
governo. Para entender isso, precisamos, em primeiro lugar, descrever
duas possibilidades de o Executivo permitir emendas e ao mesmo tem-
po manter o controle sobre o processo de execuo do oramento, de
modo a evitar conseqncias indesejveis.
A Comisso Mista do Oramento
Vimos que a CMPOF concentra o poder decisrio sobre o oramento

no interior do Congresso. Dissemos tambm que determinados car-
gos na comisso (presidente, vice-presidente, relator geral e relator
setorial) tm meios para exercer considervel influncia no processo
de emendar o oramento federal. Visto que as nomeaes para esses
cargos so feitas pelas lideranas partidrias, respeitando o tamanho
relativo de cada legenda no Congresso, so os lderes dos partidos
que compem a base de sustentao do governo que, na realidade,
detm o controle sobre o processo de elaborao do oramento, por-
que eles tm uma confortvel maioria no Legislativo.
Essas circunstncias impem novas limitaes ao resultado da intera-

o entre os parlamentares para propor emendas. Supondo-se que o
poder da Comisso do Oramento lhe confere bastante controle sobre
280
Revista Dados
1 Reviso: 03.06.2002
o processo, no de se esperar que o oramento modificado seja pior

para a Comisso do que a proposta original do Executivo. Na hipte-
se de o congressista C da Figura 4 deter os poderes da Comisso, po-
de-se prever que o oramento emendado esteja mais perto do ponto
preferido de C do que Q0. Isto , se A e B tentarem emendar o ora-
mento para um ponto como Q3 ou Q4, a Comisso poder impedir es-
sas propostas. Resultados que tornem a Comisso pior do que o ponto
Q0 s sero observados se ela permitir que isso acontea, o que ser
feito somente se os custos dessa deciso forem compensados por ou-
tros meios. Argumentaremos abaixo que exatamente isso que tem
ocorrido.
Restries Relativas aos Tipos de Polticas que Podem Receber

Emendas no Congresso
Dada a estrutura institucional atual, o Executivo tem vrios instru-

mentos para garantir o controle do processo de emendas do oramen-
to no Congresso. O Executivo no somente detm a prerrogativa ex-
clusiva de determinar o status quo, ao escolher Q0, mas tambm de es-
tabelecer as diretrizes do processo em combinao com a sua coalizo
majoritria que controla a Comisso do Oramento. E se tudo isso fa-
lhar, o governo pode vetar as emendas, total ou parcialmente. Mas
existem ainda outras salvaguardas no processo de aprovao do ora-
mento que impedem que o Congresso modifique a proposta do go-
verno. Conforme foi visto na seo anterior, a maioria das despesas
previstas na proposta original no passvel de emenda por parte dos
congressistas. As regras determinam que o Congresso s pode influir
nos recursos da rubrica investimentos, que tem respondido por ape-
nas 1% a 2% de todas as despesas oramentrias. Isso quer dizer que
os parlamentares, na realidade, tm muito pouca influncia no ora-
mento total. A maior parte dos itens est no s alm do alcance das
emendas dos parlamentares, como a parcela que pode sofrer emen-
das rigidamente controlada pelo Executivo.
Utilizao Estratgica da Apropriao das Emendas
Se as regras conferem ao Executivo todo esse controle sobre o proces-

so de aprovao do oramento, estranho que tantas emendas sejam
propostas pelos congressistas. Mesmo que elas s possam ter como
alvo uma faixa reduzida de despesas (investimentos), ainda assim re-
presentam importantes recursos que se esperaria que o governo qui-
281
Revista Dados
1 Reviso: 03.06.2002
sesse usar segundo suas preferncias. Estamos sugerindo que o go-

verno tem bons motivos para permitir que os parlamentares emen-
dem o oramento, mesmo que isso no mais das vezes signifique que
os recursos sejam gastos de maneira diferente do que o Executivo gos-
taria. A razo disso que a aprovao de emendas no o passo final
no processo oramentrio. Mesmo depois de aprovado, inclusive
com as emendas apresentadas, a efetiva implementao dos progra-
mas e projetos no est garantida. Cabe ao Executivo a incumbncia
de liberar os recursos para as despesas especificadas no oramento. E
as regras concedem ao governo uma grande parqueza na deciso de
quando e quanto ser executado. Em conseqncia, o Executivo pode
escolher estrategicamente quais emendas de um poltico sero apro-
priadas ou engavetadas, apesar de ter sido aprovadas. Isso pe nas
mos do governo um importante instrumento para recompensar ou
punir os congressistas de acordo com o grau de apoio ou de oposio
que lhe proporcionam durante o ano. Alston e Mueller (2001) desen-
volveram um modelo para explicar a interao do Executivo brasilei-
ro com sua coalizo no Congresso, e demonstraram que o uso estrat-
gico da execuo das emendas dos congressistas uma importante
moeda para incentivar esses atores a cooperar. A apropriao das
emendas um dos principais meios usados pelo governo em troca de
apoio a suas propostas. Ao negociar suporte poltico em troca de pa-
tronagem, o Executivo e sua coalizo conseguem colher os lucros no
mercado legislativo, o que foi crucial para que o governo conse-
guisse aprovar importantes reformas na dcada de 90. Fica evidente
que o Executivo tem bons motivos para permitir que os congressistas
proponham emendas ao oramento. A perda de recursos orament-
rios mais do que compensada pelo apoio obtido pelo governo em
troca da apropriao estratgica de emendas.
UTILIZAO ESTRATGICA DAS EMENDAS ORAMENTRIAS DO

CONGRESSO
Nesta seo apresentamos dados que comprovam que o Executivo

permite deliberadamente que os parlamentares faam emendas ao
oramento a fim de usar estrategicamente a apropriao destas como
mecanismo para coordenar e disciplinar a sua coalizo no Congresso.
O primeiro teste desta hiptese compara dados de votaes nominais
de cada membro da Cmara dos Deputados com a proporo de
emendas individuais efetivamente executadas em relao s que ti-
282
Revista Dados
1 Reviso: 03.06.2002
nham sido propostas pelos parlamentares e aprovadas pelo Congres-

so. A idia fazer uma regresso da proporo de emendas apropria-
das em comparao com uma varivel que mede a freqncia com
que o congressista seguiu a indicao do lder do governo no plenrio
da Cmara dos Deputados12. Controlando outras variveis que pos-
sam influenciar na deciso do governo de executar as emendas de um
parlamentar, possvel testar se o modo como os congressistas votam
influi na deciso do governo. O clculo dessa relao por mnimos
quadrados ordinrios (OLS) pode no gerar resultados confiveis j
que h motivos para crer que o erro da regresso se correlaciona va-
rivel votao nominal do parlamentar. Supe-se que no apenas a
forma de votar afeta a execuo das emendas, mas que um parlamen-
tar, cujas emendas fossem executadas, tenderia, ceteris paribus, a votar
com mais freqncia a favor do governo. Existem, portanto, duas va-
riveis endgenas e preciso, ento, calcular um sistema de equaes
que as determine. O sistema, que pode ser fixado por um estimador
de variveis instrumentais, o seguinte:
Execuoi = 0 + 1 Votosi + 2 Nmero de Emendasi + 3 Antiguidadei + 4

Cargoi + i
Votosi = 0+ 1Execuoi+ 2 Cargoi + 3 Concentraoi + 4 Esquerdai + 4

Centroi + i
A varivel Execuoi a porcentagem de todas as emendas propostas

por um deputado e aprovadas no Congresso que o governo efetiva-
mente executou13. Quando um grande nmero de emendas aprova-
das no executado, o governo na realidade est premiando os parla-
mentares com uma taxa elevada de execues14.
A primeira equao controla o nmero de emendas propostas pelo

deputado por meio da varivel Nmero de Emendasi. A segunda vari-
vel endgena Votosi, que mede a porcentagem de votos (em 325
votaes nominais) favorveis ao governo dados por parlamentares.
Como tal, esta varivel pode ser entendida como um indicador da le-
aldade/apoio ao Executivo (Pereira e Mueller, 2000). Um coeficiente
positivo e significativo sugere que o governo leva em conta o modo
como o deputado vota ao decidir quais de suas emendas sero execu-
tadas. A varivel Antiguidadei corresponde ao nmero de mandatos
anteriores do parlamentar. Sua incluso na primeira equao tem o
objetivo de controlar o efeito dessas experincias sobre a capacidade
283
Revista Dados
1 Reviso: 03.06.2002
de os parlamentares terem executadas suas emendas. A ltima vari-

vel na primeira equao, Cargoi, uma varivel dummy que vale 1 se o
congressista i j foi presidente ou vice-presidente de uma comisso
permanente ou especial. O objetivo dessa varivel verificar se os
congressistas que ocuparam cargos importantes na hierarquia parla-
mentar tambm se saem bem na execuo de suas emendas.
A segunda equao tem Votosi no seu lado esquerdo e como principal

varivel explicativa Execuoi. Se o coeficiente positivo e significati-
vo, pode-se concluir que o governo influi no modo de votar dos con-
gressistas, escolhendo estrategicamente quais emendas sero execu-
tadas e quais sero engavetadas. Inclumos a varivel Cargoi com a fi-
nalidade de controlar outros determinantes do padro de voto, bem
como a varivel Concentraoi que mede a porcentagem de votos rece-
bidos pelo deputado i na eleio de 1994 no municpio onde ele obte-
ve a maioria dos seus votos15. Esta varivel captura o efeito da in-
fluncia direta da base eleitoral na maneira como os parlamentares
votam no Congresso. Geralmente, pensa-se que quanto maior a con-
centrao do eleitorado de um deputado, mais prximo ele ficar de
sua base eleitoral. Por isso, ser muito difcil para ele votar a favor dos
interesses do governo, mais provvel que ele se alinhe com as prefe-
rncias de sua base eleitoral. Por ltimo, controlamos a filiao parti-
dria do deputado com variveis dummy para partidos de esquerda e
de centro, ficando os partidos de direita como a categoria deixada de
fora. Essas variveis partidrias devem controlar uma grande diver-
sidade de caractersticas do parlamentar sobre as quais no dispomos
de dados especficos. Os resultados da regresso so exibidos na Ta-
bela 1.
Para garantir estimadores consistentes, dada a simultaneidade entre

Votosi e Execuoi, usamos variveis instrumentais, isto , variveis
que tenham correlao com a varivel endgena do lado direito de
cada equao, mas no se correlacionam com o termo de erro16. Os re-
sultados mais importantes das regresses so os coeficientes positi-
vos e significativos da varivel Voto e da varivel Execuo de emen-
das nas duas equaes. Estes coeficientes mostram que mesmo con-
trolando o poder de outras variveis que possam influir na deciso do
governo de executar ou no as emendas de um parlamentar, a fre-
qncia com que o deputado vota a favor do governo aumenta a pro-
babilidade de as suas emendas serem executadas. Da mesma forma,
quanto maior a proporo de emendas executadas de um deputado,
284
Revista Dados
1 Reviso: 03.06.2002
Tabela 1
Relao entre o Apoio do Deputado ao Governo e a Proporo de Emendas
desse Deputado que So Executadas
(1995-1998)
Varivel Dependente: Varivel Dependente:

Votos Execuo
Constante 43,60*** 14,52***
(2,79) (3,03)
Execuo 0,882***
(2,76)
Votos 0,321***
(6,19)
Cargo 1,54 -0,613
(0,75) (-0,367)
Concentrao 0,179**
(2,264)
Esquerda -29,86***
(-6,32)
Centro -1,74
(-0,864)
Nmero de emendas -0,163
(-0,700)
Antiguidade 0,038
(0,52)
R2 0,28 0,10
N 401 401
Fonte: Cmara dos Deputados.
Obs.: Estimativa de variveis instrumentais t-stat. Os valores entre parnteses referem-se ao grau
de significncia estatstica: 1%***, 5%**. A matriz de co-varincia uma matriz de heterocedasti-
cidade forte corrigida de White (1980).
mais vezes ele votar com o governo. claro que outros fatores, alm
dos includos nessas regresses, tambm influem na escolha do go-
verno de quais emendas executar e na deciso do deputado de como
votar, conforme indica o R2 relativamente baixo. Entretanto, os resul-
tados so compatveis com o argumento deste artigo de que as emen-
das ao oramento propostas individualmente pelos parlamentares
so usadas pelo governo como instrumento de incentivo em troca do
apoio aos projetos de interesse do Executivo no Congresso.
A varivel Concentrao tambm apresenta um coeficiente positivo e

estatisticamente significativo na equao sobre o padro de voto dos
parlamentares. Isso indica que mais provvel que os parlamentares
285
Revista Dados
1 Reviso: 03.06.2002
que tiveram votao mais concentrada na eleio anterior votem de

acordo com as preferncias presidenciais. Em outras palavras, ao
contrrio do que se esperava, os deputados que tinham bases eleito-
rais mais concentradas tenderam a ser mais favorveis s prefern-
cias do governo. Isso nos leva a crer que esses deputados dependem
mais dos benefcios que trazem s suas bases do que aqueles cujo elei-
torado mais disperso. Confirmando nossa hiptese, a varivel
Esquerda obteve um coeficiente negativo e significativo, o que implica
dizer que esses deputados tendem a votar contra as preferncias do
Executivo.
Outra importante indicao da influncia do presidente no padro de

voto dos parlamentares foi a deciso do governo Fernando Henrique
de centralizar a distribuio de recursos sob o controle do Executivo
criando o Sistema de Acompanhamento Legislativo SIAL (decreto
n 1.403, de 21 de fevereiro de 1995). Com essa mudana, o governo
FHC inaugurou uma forma nova e eficiente de controlar ao mesmo
tempo os pedidos e o comportamento dos deputados. Na opinio de
Eduardo Graeff, secretrio executivo da pasta de Assuntos Institucio-
nais:
No incio do governo, tnhamos notado que faltava um mecanismo

institucional capaz de controlar os pedidos dos parlamentares. No
era raro ver diversos deputados, muitos deles infiis ao governo, soli-
citando a ajuda de diferentes ministrios e rgos do governo para
seus distritos eleitorais. Foi por isso que resolvemos assumir o contro-
le dessa situao centralizando todos os pedidos dos parlamentares
no SIAL. Esse sistema centralizado nos permite formar um quadro
exato do que os deputados pediram bem como da medida em que o
governo atendeu a esses pedidos17.
Em outras palavras, o SIAL faz um balano entre os pedidos dos de-

putados e a maneira como votam no Congresso. Isso ajuda a raciona-
lizar e controlar as despesas oramentrias do Executivo, reduzindo
os custos da busca de apoio ao permitir que o governo responda aos
pedidos de deputados que lhe so fiis, ao mesmo tempo que evita o
desperdcio de verbas com parlamentares infiis.
Portanto, os parlamentares que costumavam operar com suas redes

de influncia nas burocracias dos diversos ministrios para ter acesso
aos recursos pblicos agora tm de tratar diretamente com a Secreta-
ria Geral da Presidncia da Repblica, que dispe de informaes
286
Revista Dados
1 Reviso: 03.06.2002
completas sobre o que eles desejam e como se comportam no Con-

gresso. Essa nova estrutura enfraqueceu ainda mais o poder de barga-
nha dos parlamentares na negociao com o governo, que deixa estra-
tegicamente para o ltimo ms do ano fiscal a recompensa aos depu-
tados fiis. Nos trs ltimos anos fiscais, por exemplo, mais de dois
teros (66,9% em 1999, 66,0% em 2000 e 74,1% em 2001) das execues
do oramento da rubrica investimentos foram feitas em dezembro, a
maior parte como restos a pagar a serem efetivamente liberados no
ano fiscal subseqente. Quer dizer, a estratgia do governo esperar
at o ltimo momento para executar investimentos oramentrios,
inclusive emendas individuais ou coletivas dos parlamentares, como
forma de pression-los a votar de acordo com as preferncias do Exe-
cutivo ao longo do perodo legislativo.
Tabela 2
Distribuio Temporal dos Desembolsos de Recursos de Investimento
pelo Executivo (R$ milhes)
1998 1999 2000 2001
Desembolso janeiro/novembro 4.758 2.304 3.429 3.775

57,0% 33,1% 33,9% 25,9%
Desembolso dezembro 3.588 4.651 6.670 10.805
43,0% 66,9% 66,0% 74,1%
Total 8.346 6.955 10.099 14.580

100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
Fonte: Cmara dos Deputados/Comisso de Oramento e Controle Financeiro.
Contudo, nem sempre o governo est em condies de levar a cabo

essa estratgia de premiar os deputados no fim de cada ano fiscal, to-
mando como referncia o modo como eles votaram. Mesmo depois de
esgotar todos os mecanismos institucionais para incentivar os depu-
tados a apoiar seus projetos, o governo eventualmente tem de autori-
zar mais cedo a execuo dos pedidos e projetos dos parlamentares,
seja para resolver votaes nominais controvertidas, seja para barrar
iniciativas indesejveis da oposio. Uma situao dessas ocorreu em
maio de 2000, quando o Congresso tentou aumentar o salrio mnimo
alm do nvel desejado pelo governo. Conforme se pode verificar no
Grfico 1, o pico da liberao de emendas individuais (R$ 133 mi-
lhes) ocorreu justo no ms em que o aumento estava sendo votado.
287
Revista Dados
1 Reviso: 03.06.2002
Grfico 1
Restos a Pagar Executados em 2000 e 2001
140.000.000
Salrio Mnimo
CPI-Corrupo
120.000.000
100.000.000
80.000.000
60.000.000
40.000.000
20.000.000
0
mar/00
mai/00
mar/01
mai/01
jan/00
abr/00
jun/00
jul/00
ago/00
set/00
out/00
nov/00
dez/00
jan/01
abr/01
fev/00
fev/01
O governo tradicionalmente anuncia em 1 de maio o novo salrio m-
nimo. Mas em 2000 o debate foi antecipado para maro, porque a Co-
misso Especial do Salrio Mnimo da Cmara dos Deputados, domi-
nada pelo PT, se uniu com o presidente do Congresso (e tambm o
principal lder do PFL), o senador Antnio Carlos Magalhes, e deci-
diram aprovar um aumento de 30% do salrio mnimo, equivalente a
US$ 100, enquanto a proposta do governo concedia um reajuste mxi-
mo de 11,3%. Quando o presidente percebeu que iria perder a discus-
so no Congresso, resolveu decretar o salrio mnimo por Medida
Provisria em 23 de maro, mais de um ms antes da data usual.
Foi uma deciso extremamente impopular porque coincidiu com o

momento em que o governo estava negociando um aumento de 43%
para o teto dos salrios dos funcionrios do primeiro escalo, inclusi-
ve os juzes. Para piorar ainda mais a situao, importante lembrar
que 2000 era um ano de eleies municipais, o que poderia trazer
grandes prejuzos eleitorais para os parlamentares que apoiassem a
proposta de salrio mnimo do presidente e estivessem concorrendo a
prefeituras. (De acordo com O Estado de S. Paulo, de 11/5/2001, 144
parlamentares j tinham anunciado pr-candidaturas a prefeito.)
Como a Medida Provisria precisava ser votada pelo Congresso no
prazo de trinta dias (ou ser reeditada pelo Executivo) para se tornar
lei, ACM e a oposio perceberam que esta era uma excelente oportu-
nidade para derrubar a MP no Congresso.
288
Revista Dados
1 Reviso: 03.06.2002
Ante a ameaa de uma derrota cerca de noventa congressistas da co-

alizo presidencial j tinham declarado que iriam votar contra a pro-
posta do presidente (O Estado de S. Paulo, 20/4/2000) , o governo
concentrou esforos no adiamento da votao nominal da matria a
fim de ganhar tempo para reconstruir sua base de sustentao parla-
mentar. Manobrando com o regulamento da Cmara, o Executivo
conseguiu postergar a deciso para maio. Enquanto isso, para resta-
belecer sua maioria parlamentar, o presidente teve de atender aos pe-
didos dos parlamentares, desembolsando recursos mediante a libera-
o de emendas individuais. Em 10 de maio de 2001, o governo final-
mente conseguiu aprovar a Medida Provisria sobre o salrio mni-
mo no nvel que pretendia, obtendo uma maioria extraordinria de
305 deputados e 48 senadores.
Um bom exemplo do bloqueio de uma legislao indesejvel ocorreu

em maio de 2001, quando a oposio tentou criar uma Comisso Par-
lamentar de Inqurito CPI para investigar denncias de corrupo
no governo. Desde o comeo do ano, o Executivo vinha seguindo seu
ritmo gradual de desembolsos dos restos a pagar de 2000 (veja no-
vamente o Grfico 1). Em janeiro, por exemplo, o nvel de liberao de
verbas foi de cerca de R$ 500 mil; em fevereiro, esse valor subiu para
R$ 1,33 milho e, em maro, chegou a aproximadamente R$ 1,97 mi-
lho. Em abril, quando o governo percebeu que havia um risco srio
de instalao da CPI, acelerou o ritmo dos desembolsos para cerca de
R$ 13,2 milhes. J na segunda semana de maio, depois que o princi-
pal partido de oposio anunciou ter alcanado o nmero necessrio
de assinaturas ao requerimento de instalao da CPI (171 deputados e
27 senadores), o desembolso pulou para mais de R$ 90 milhes. Ape-
sar de trazer alguns custos polticos, a estratgia foi muito eficaz, pois
vinte deputados que pertenciam a partidos integrantes da coalizo
governamental retiraram suas assinaturas e a CPI foi abortada18.
primeira vista, pode parecer que a soma de dinheiro despendida

pelo governo para manter a disciplina de sua coalizo muito alta.
Mas, comparando a totalidade de recursos destinados a investimen-
tos com os outros gastos do governo, percebe-se que, na realidade,
aqueles desembolsos correspondem a uma pequena frao do total. O
valor gasto com investimentos, rubrica onde esto localizadas as ver-
bas vinculadas a emendas dos parlamentares, e efetivamente libera-
do entre 1998 e 2000, significou menos de 2% (em 2001 um pouco aci-
ma deste patamar, 2,4%) de toda a despesa do governo (veja a Tabela
289
Revista Dados
1 Reviso: 03.06.2002
3). Os recursos oramentrios destinados ao pagamento e refinancia-

mento das dvidas, s transferncias constitucionais aos estados e
municpios e seguridade social, e os relacionados com os gastos
operacionais dos rgos pblicos no podem ser tocados pelo Con-
gresso no processo de elaborao do oramento. Assim, o montante
que sobra para as emendas individuais e coletivas dos parlamentares
extremamente baixo. Em outras palavras, as aes dos parlamenta-
res na esfera oramentria so limitadas e condicionadas pelas inicia-
tivas do Executivo. Vimos na seo anterior que essas restries fun-
cionam como proteo e garantia de que o Congresso no mudar as-
pectos mais relevantes da proposta oramentria do governo.
Por outro lado, nem todos os recursos destinados rubrica investi-

mentos correspondem a emendas dos parlamentares. Na realidade,
muito difcil obter um valor exato e confivel. Uma das principais ra-
zes disso que algumas emendas proposta original do Executivo
so agregadas. Por exemplo, se um parlamentar obtm aprovao de
uma emenda de R$ 100 mil a um subprojeto original de R$ 15 milhes,
a execuo vai aparecer agregada como se o autor da emenda tivesse
obtido a quantia total e no apenas a parcela especfica que ele acres-
centou. O Executivo tambm pode aproveitar um projeto (ou a emen-
da) apresentado por um nico parlamentar para redistribuir verbas
por crditos adicionais e, assim como no caso anterior, sua liberao
ser agregada.
De maneira geral, entre 18% e 25% do total de recursos alocados a in-

vestimentos relaciona-se com emendas parlamentares individuais ou
coletivas. Desde a adoo da cota de R$ 1,5 milho por parlamentar,
h cinco anos atrs, o valor mximo da soma total das emendas indi-
viduais de R$ 871,5 milhes (581 parlamentares, entre deputados e
senadores, vezes R$ 1,5 milho). De acordo com a Comisso de Con-
trole Financeiro, o montante das verbas alocadas como emendas cole-
tivas de aproximadamente R$ 3,5 bilhes por ano, dos quais 70% se
destinam a investimentos. Em outras palavras, a quantia dedicada s
emendas muito reduzida, se comparada com os outros gastos ora-
mentrios do governo.
Outras indicaes da utilizao estratgica das emendas individuais

podem ser verificadas pela observao do padro de distribuio
desses recursos. Esse padro se tem mantido durante o segundo man-
dato de Fernando Henrique. A Tabela 4 mostra que os partidos polti-
290
Revista Dados
1 Reviso: 03.06.2002
Tabela 3
Descrio das Despesas Oramentrias
(1998-2001)
1998 % 1999 % 2000 % 2001 %

Pessoal 47.947 9,6 51.571 8,8 58.241 9,5 65.449 10,9

Seguridade social 53.511 10,7 58.159 9,9 64.710 10,5 74.857 12,4
Juros da dvida interna 25.432 5,1 37.018 6,3 38.835 6,3 52.816 8,8
Juros da dvida externa 5.380 1,1 8.337 1,4
Transferncias municipais e estaduais 37.509 7,5 41.919 7,1 51.575 8,4 59.841 9,9
Outros custos operacionais 29.563 5,9 31.331 5,3 36.640 5,9 40.763 6.8
Investimentos 8.346 1,7 6.955 1,2 10.099 1,6 14.580 2,4
Investimentos de capital 71.344 14,3 56.822 9,7 11.421 1,9 20.446 3,4
Amortizao da dvida 221.151 44,2 296.424 50,4 344.862 56,0 274.681 45,5
- Parcela da dvida rolada 196.740 39,3 269.242 45,8 300.962 48,8 220.046 36,5
- Parcela da dvida amortizada 24.411 4,9 27.182 4,6 43.900 7,1 54.635 9,1
Total 500.183 588.536 616.383 603.433
Fonte: Cmara dos Deputados/Comisso de Oramento e Controle Financeiro.
291
Revista Dados
1 Reviso: 19.03.2002
cos que formam a coalizo presidencial no Congresso foram muito

bem recompensados pelo governo na execuo oramentria de 2000.
Os parlamentares ligados aos cinco partidos (PSDB, PFL, PMDB, PPB
e PTB) integrantes da coalizo presidencial receberam 83,8% da tota-
lidade dos recursos pblicos que foram executados como emendas
individuais no ano de 2000, enquanto os partidos da coalizo de go-
verno detinham 73,7% das cadeiras na Cmara dos Deputados. O PTB
foi o que recebeu a menor parcela, 4,8% do total desembolsado no ano
inteiro. Este valor foi menor do que o liberado para os deputados do
principal partido de oposio, o PT, que recebeu 6,1%. Mas levando
em conta que o PTB tem apenas 6,0% das cadeiras na Cmara, sua cota
de desembolsos foi proporcional ao tamanho do partido. O PT, por
sua vez, que detm 58 das cadeiras da Cmara dos Deputados em
1998 (11,3%), no recebeu montante equivalente s suas dimenses.
Este dado permite inferir que o Executivo brasileiro adota duas estra-
tgias no processo de distribuio de verbas oramentrias: a primei-
ra a de recompensar os deputados que pertencem sua coalizo e
punir os que dela no fazem parte; a segunda considerar o tamanho
e a importncia relativa dos partidos polticos que integram a coali-
zo presidencial. O melhor exemplo o PMDB, cujos deputados rece-
beram 23,1% do total de desembolsos, embora sua bancada ocupasse
16,2% das vagas da Cmara no comeo da legislatura de 1998.
Esse argumento se mostra com mais clareza na Tabela 5 que correlaci-

ona trs variveis associadas aos partidos polticos que fazem parte
da coalizo presidencial: porcentagem de emendas individuais libe-
radas pelo governo entre 1995 e 1998 e em 2000; nmero e porcenta-
gem de cadeiras que cada partido controla na Cmara dos Deputados
em 1994 e 1998; e mdia da disciplina partidria entre 1995 e 1998 (Ni-
colau, 2000) que, na realidade, serve como referncia do apoio dado
ao presidente, pois todos os cinco partidos j faziam parte da coalizo
governamental atual.
Comparando todo o primeiro mandato do governo Fernando Henri-

que com apenas um ano (2000) do segundo mandato, os deputados fi-
liados aos partidos integrantes da coalizo presidencial aumentaram
a proporo de suas emendas liberadas de 72,4% para 83,7%. As exce-
es foram o PTB e o PPB, cujas apropriaes caram, respectivamen-
te, de 6,1% para 4,8% e de 15,7% para 10,3%. Em outras palavras, o go-
verno Fernando Henrique aprimorou a estratgia de recompensar ou
punir parlamentares segundo a forma de votar no Congresso, haja
292
Revista Dados
1 Reviso: 03.06.2002
Tabela 4
Execuo de Emendas Individuais por Partidos
Polticos no Oramento Federal Brasileiro 2000
Partido Emendas Executadas %

PFL 107.447.515 23,3
PMDB 106.825.693 23,1
PSDB 102.652.276 22,2
PPB 47.685.657 10,3
PT 28.178.236 6,1
PTB 22.373.311 4,8
PDT 12.177.180 2,6
PPS 7.008.076 1,5
PSB 6.736.077 1,5
PL 5.750.997 1,3
PST 4.930.221 1,1
PC do B 4.225.901 0,9
PV 1.499.027 0,3
Sem partido 1.170.000 0,3
PSD 959.999 0,2
PHDBS 939.000 0,2
PSL 690.000 0,2
PMN 570.000 0,1
Total 461.819.166 100,00
Obs.: Posio em 13/1/2001.
Valores em R$ 1,00.
vista que o aumento da execuo de emendas individuais (11,3%) foi

proporcionalmente maior do que o nmero de cadeiras na Cmara
em poder da coalizo governamental (7,3%).
Cabe observar que o PMDB, apesar de ser o partido menos disciplina-

do da coalizo presidencial, recebeu a maior porcentagem de emen-
das individuais, 21,9%. Apesar de perder algumas vagas na eleio de
1998, reduzindo sua bancada de 107 (20,9%) deputados para 83
(16,2%), o partido teve aumentada sua cota de execues orament-
rias, que passou de 21,9% para 23,1%. Este dado mais expressivo
quando se compara a porcentagem de execues oramentrias do
PMDB (80,1%) com as do PFL e do PSDB, partidos mais fiis s prefe-
rncias do presidente (93,4% e 91,6%, respectivamente). Embora os
deputados pertencentes a estes partidos tivessem votado com mais
regularidade a favor dos interesses do governo, obtiveram menos
verbas do que o PMDB durante a primeira gesto de Fernando Henri-
293
Revista Dados
1 Reviso: 03.06.2002
Tabela 5
Porcentagem de Execuo de Emendas Individuais, Nmero de Cadeiras e
Disciplina Partidria da Coalizo Presidencial
Partido % de Emendas % de Emen- Cadeiras % Cadeiras % Mdia da

Individuais Exe- das Indivi- 1994 1998 Disciplina
cutadas 1995-98 duais Execu- Partidria
tadas 2000 1995-98
PFL 15,2 23,3 89 17,3 105 20,5 93,4%
PMDB 21,9 23,1 107 20,9 83 16,2 80,1%
PSDB 13,5 22,2 62 12,1 99 19,3 91,6%
PPB 15,7 10,3 52 10,1 60 11,7 83,1%
PTB 6,1 4,8 31 6,0 31 6,0 88,3%
Total 72,4 83,7 341 66,4 378 73,7
que. Uma possvel explicao para este fato que o PFL e o PSDB ti-
nham o controle de menor nmero de cadeiras do que o PMDB nos
primeiros quatro anos do atual governo. Logo que o PFL obteve mais
vagas no Congresso, em conseqncia da eleio de 1998, elevou tam-
bm suas apropriaes oramentrias a um patamar um pouco supe-
rior s do PMDB19.
CONCLUSES
Neste artigo analisamos o processo de elaborao do oramento no

Brasil e mostramos que o governo o mantm sob rgido controle. Nor-
mas e procedimentos institucionais garantem que o Executivo no
corra o risco de ter sua proposta desfigurada pelos congressistas. O
presidente no s pode vetar as mudanas indesejveis impostas pe-
los parlamentares ao projeto original, como tem disposio uma s-
rie de instrumentos institucionais e vantagens informacionais que lhe
permitem guiar em segurana a tramitao do oramento pelo Con-
gresso. Como se isso no bastasse, certas normas resguardam as pre-
ferncias do governo, colocando fora do alcance dos parlamentares as
partes mais importantes do oramento, porque lhes permitido pro-
por emendas apenas a uma parcela diminuta do pacote de despesas
oradas.
A despeito desse enorme controle, os legisladores propem e apro-

vam um grande nmero de emendas ao oramento anual. Embora os
valores dessas emendas sejam muito pequenos em relao totalida-
de do oramento, surpreendente que, dispondo de tantos instru-
294
Revista Dados
1 Reviso: 03.06.2002
mentos, o Executivo deixe que sua proposta se desvie tanto dos ter-
mos que gostaria. Alegamos que o governo se dispe a arriscar esse
custo, porque se aproveita da oportunidade para utilizar a execuo
de emendas como instrumento de controle dos membros de sua coali-
zo nas votaes no Congresso. Em outras palavras, o uso estratgico
da liberao das emendas propicia ao Executivo o ganho de votos fa-
vorveis que mais do que compensa a perda decorrente da alterao
de sua proposta inicial. por isso que o governo no somente abre
mo de usar os recursos institucionais e as informaes de que dispe
para impedir a modificao do seu projeto de oramento, como incen-
tiva a apresentao de emendas ao sistematicamente superestimar o
nvel das receitas esperadas. No que os congressistas sejam ludibria-
dos por essa estratgia; eles se dispem a participar desse jogo com o
governo porque vem nele um meio atravs do qual a maioria dos
parlamentares possa assegurar sua prpria sobrevivncia poltica.
Os deputados que fazem parte da coalizo se beneficiam recebendo
verbas oramentrias que, apesar de pequenas em relao totalida-
de do oramento, so suficientes para garantir-lhes xito eleitoral e
sobrevivncia poltica (Pereira, 2000; Pereira e Renn, no prelo).
Dessa maneira, em vez de acarretar grandes dficits pblicos, o gover-

no de presidencialismo de coalizo no Brasil propicia condies para
que o Executivo obtenha, a um baixo custo, alto grau de governabilida-
de. A gama de recursos institucionais que conferem ao Executivo o
controle do processo de elaborao e execuo do oramento federal
contrabalana as possveis fragilidades dos seus sistemas eleitoral,
partidrio e federativo tantas vezes apontados pela literatura como
responsveis pelas mazelas e problemas governativos no Brasil.
(Recebido para publicao em maro de 2002)
295
Revista Dados
1 Reviso: 03.06.2002
NOTAS
1. Alesina e outros (1999:255) chegam a resultados similares tanto para pases da

OCDE como para a Amrica Latina. Entretanto, para estes autores o que determina
o tamanho do dficit a natureza dos procedimentos oramentrios. Ou seja,
procedimentos que limitam o papel dos legisladores e atribuem maior poder a um
ator individual (i. e. Tesouro Nacional) tenderiam a produzir um menor dficit pri-
mrio. Por outro lado, quanto mais colegiada e aberta for a deciso sobre o ora-
mento, maior o dficit e mais ineficiente ser o oramento (Baron, 1991:57). Para
uma anlise especfica das restries dos procedimentos oramentrios no caso
chileno, ver Baldez e Carey (2001).
2. Para uma tima fonte de informaes sobre os termos e procedimentos orament-
rios, ver Sanches (1997).
3. O Plano Plurianual elaborado pelo Executivo quatro meses antes do fim do pri-
meiro ano de seu mandato; ele define as prioridades estratgicas do governo fede-
ral no longo prazo, funcionando como uma espcie de arcabouo institucional para
o planejamento das despesas e das polticas governamentais. O Plano deve ser ana-
lisado, emendado e aprovado pelo Congresso at o ltimo ms do primeiro ano do
seu mandato e vlido at o fim do primeiro ms do prximo governo eleito. A Lei
de Diretrizes Oramentrias renovada anualmente e precisa ser enviada pelo
Executivo ao Congresso at o primeiro quarto do segundo ano de gesto governa-
mental. O Congresso deve sancion-la at junho do mesmo ano. De acordo com o
artigo 35 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias ADCT, o Executivo
deve enviar a LDO at 15 de abril de cada ano e o Congresso deve vot-la e devol-
v-la at 30 de junho do mesmo ano. A LDO o principal mecanismo institucional
de orientao para a formulao de polticas pblicas, porque define as priorida-
des a serem includas na Lei Oramentria Anual do ano fiscal seguinte.
4. No Brasil, o Executivo tem o direito de veto sobre a proposta de oramento aprova-
da pelo Congresso em parte ou no todo.
5. A receita classificada de duas maneiras: impostos, que so conseqncia da arre-
cadao tributria, contribuies e recursos financeiros; e receita de capital, que re-
sulta das operaes de crdito e do supervit da receita fiscal.
6. O artigo 166, nico, da Constituio Federal define as seguintes atribuies
CMPOF: I examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo
[PPA, LDO, LOA e crditos adicionais], e sobre as contas apresentadas anualmente
pelo presidente da Repblica; II examinar e emitir parecer sobre os planos e pro-
gramas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituio e exercer o
acompanhamento e a fiscalizao oramentria, sem prejuzo da atuao das de-
mais comisses do Congresso Nacional e suas Casas [...].
7. O grau exacerbado de competio entre parlamentares para fazer parte da Comis-
so Mista de Oramento levou a freqentes aumentos no nmero de vagas na
CMPOF. Em 1988, havia 60 membros titulares (45 deputados e 15 senadores) e hoje
so 84 (63 deputados e 21 senadores). Na opinio de Serra (1994), o aumento do n-
mero de membros da CMPOF foi a maneira que os lderes partidrios encontraram
para lidar com as presses dos parlamentares, j que a mera participao na comis-
so aumenta consideravelmente as chances de ter projetos aprovados.
296
Revista Dados
1 Reviso: 03.06.2002
8. Segundo este mesmo jornal, o campeo de rachadinhas no ano de 2001 foi o Esta-
do de Mato Grosso. A bancada de oito deputados e trs senadores apresentou
quinze emendas, das quais treze so genricas. Do total de R$ 800 milhes propos-
tos, R$ 650 milhes (81%) so para emendas genricas. O deputado Ricarte de Frei-
tas (PSDB-MT), coordenador da bancada, afirma que sempre fizemos isso. As
emendas so genricas mesmo. Depois de definido o valor, avaliamos para quem
vai o dinheiro, assim conseguimos mais recursos para o maior nmero de munic-
pios (Folha de S. Paulo, Caderno Brasil, 13/11/2001).
9. Em 1989, por exemplo, o nmero de emendas individuais foi 11 mil; em 1999, 13
mil; em 1991, 71 mil; em 1992, 76 mil; em 1993, 13 mil; em 1994, 23 mil (Rocha, 1997).
10. Se A se importasse apenas com a poltica 1 e B com a poltica 2, suas curvas de indi-
ferena seriam verticais e horizontais, respectivamente.
11. Pode parecer estranho neste exemplo que a restrio no se estenda configurao
final do oramento previsto. Esperava-se que todos os partidos concordassem com
uma configurao diferente que fosse satisfatria para todos. Isso se deve aos pon-
tos preferidos especficos que foram escolhidos pelos trs congressistas. A prefe-
rncia do congressista C que faz os resultados carem abaixo da restrio. Na mai-
oria das vezes, de se esperar que a maior parte dos parlamentares prefira pontos
bem acima da restrio de modo que eles venham a ser obrigatrios.
12. No Brasil, o governo normalmente anuncia a sua posio sobre um projeto de lei,
por intermdio do seu lder no Congresso, antes da votao no plenrio.
13. Todas as variveis so construdas com dados do Congresso Nacional para os anos
de 1995 a 1998.
14. Estatstica descritiva sobre os dados:
Varivel Mdia Desvio-Padro Mnimo Mximo

Votos 76,607 25,760 4,762 100,00
Apropriao 38,702 19,154 0,00 100,00
Nmero de emendas 3,16 4,012 0,00 27,00
Antiguidade 1,938 1,287 1,00 8,00
Cargo 0,310 0,463 0,00 1,00
Concentrao 37,780 22,598 2,73 93,46
Esquerda 0,207 0,405 0,00 1,00
Centro 0,375 0,485 0,00 1,00
15. Cabe notar que no Brasil o distrito eleitoral de um deputado todo o estado.
16. Usamos as seguintes variveis como instrumentos: uma varivel dummy equiva-
lente a 1 quando o deputado participou da coalizo governante durante o perodo;
uma varivel dummy igual a 1 se o deputado saiu da coalizo; o nmero de vezes
que ele trocou de partido; uma varivel dummy igual a 1 se o deputado j exerceu
outros cargos eletivos; uma varivel dummy igual a 1 se o deputado do mesmo
partido do governador; uma varivel dummy igual a 1 se o deputado pertence coa-
lizo dos prefeitos de seus principais redutos eleitorais. As duas ltimas variveis
procuram apreender a influncia dos atores polticos regionais e municipais que
297
Revista Dados
1 Reviso: 03.06.2002
controlam recursos polticos, como verbas pblicas e cargos, sobre a maneira de

votar do deputado.
17. Entrevista realizada com Eduardo Graeff, em Braslia, em setembro de 1997.
18. Um dia antes de retirar sua assinatura do requerimento da CPI da corrupo, a
emenda de R$ 80 mil apresentada pelo deputado Oliveira Filho (PL-PR) para aten-
der a necessidades de sua principal base eleitoral, a cidade de Flora-PR, foi libera-
da. O mesmo sucedeu com a emenda de R$ 103 mil do deputado Augusto Nardes
(PPB-RS) para seu distrito mais importante; com R$ 389 mil para as emendas do de-
putado Robrio Arajo (PL-RR); com R$ 82 mil do deputado Eujcio Simes
(PFL-BA); com R$ 69 mil do deputado Ursicino Queiroz (PFL-BA); com R$ 260 mil
do deputado Luiz Moreira (PFL-BA). Mas o deputado mais eficiente de todos foi
Luciano Bivar (PSL-PE) que condicionou a retirada do seu nome do requerimento
da CPI liberao de sua emenda de R$ 1 milho para beneficiar seu mais impor-
tante reduto eleitoral, Jaboato dos Guararapes (Folha de S. Paulo, 12/5/2001).
19. Outros fatores, certamente, influem no comportamento estratgico dos partidos
dentro da coalizo. Principalmente, h possibilidade de risco moral quando os par-
tidos da coalizo que mais se desviam se habilitam a recompensas maiores. Um
exemplo foi a recompensa dada pelo governo ao PMDB, partido que muitas vezes
votou contra os projetos de interesse do Executivo. Por no se posicionar sempre fa-
voravelmente aos projetos do Executivo, especialmente em votaes nominais con-
troversas, contrariamente posio do PSDB e do PFL, o PMDB tornou-se o eleitor
decisivo, o voto de Minerva, e com isso aumentou o preo do seu voto (Groseclo-
se e Snyder, 1996). Entretanto, esse aspecto no ser abordado neste artigo.
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
ALESINA, A., HAUSMANN, R., HOMMES, R. e STEIN, E. (1999), Budget Institutions

and Fiscal Performance in Latin America. Journal of Development Economics, vol.
59, pp. 253-273.
ALSTON, L. J. e MUELLER, B. (2001), Gains from Trade between the Executive and the
Legislature in Brazil. Manuscrito.
AMES, Barry. (2001), The Deadlock of Democracy in Brazil. Ann Arbor, The University of
Michigan Press.
BALDEZ, L. e CAREY, J. (2001), Budget Procedure and Fiscal Restraint in Posttransiti-

on Chile, in S. Haggard e M. McCubbins (eds.), Presidents, Parliaments, and Policy.
Cambridge, Cambridge University Press.
BARON, D. (1991), Majoritarian Incentives, Pork Barrel, and Procedural Control.

American Journal of Political Science, vol. 35, n 1, pp. 57-90.
298
Revista Dados
1 Reviso: 03.06.2002
BEZERRA, M. O. (1999), Em Nome das Bases: Poltica, Favor e Dependncia Pessoal. Rio de
Janeiro, Relume-Dumar.
CASTRO SANTOS, M. H. e MACHADO, E. M. (1995), O Jogo Oramentrio da Unio:

Relaes Executivo-Legislativo na Terra do Pork-Barrel. ENAP Relatrio Interno,
n 7.
FIGUEIREDO, A. e LIMONGI, F. (2000), Executivo e Legislativo na Formulao e Exe-

cuo do Oramento Federal. Trabalho apresentado na reunio anual da Associa-
o Brasileira de Cincia Poltica ABCP, So Paulo.
GROSECLOSE, T. e SNYDER, J. (1996), Buying Supermajorities. American Political

Science Review, vol. 90, n 2, pp. 303-315.
INMAN, R. e FITTS, M. (1990), Political Institutions and Fiscal Policy: Evidence from
the US Historical Record. Journal of Law, Economics and Organization, vol. 6 (special
issue), pp. 79-132.
LIJPHART, A. (1994), Electoral System and Party Systems. Oxford, Oxford University
Press.
MAINWARING, S. (1999), Rethinking Party Systems in the Third Wave of Democratization:

The Case of Brazil. Stanford, Stanford University Press.
NICOLAU, J. (2000), Disciplina Partidria e Base Parlamentar na Cmara dos Deputa-

dos no Primeiro Governo Fernando Henrique Cardoso (1995-1998). Dados, vol. 43,
n 4, pp. 709-735.
PEREIRA, C. (2000), What Are the Conditions for the Presidential Success in the
Legislative Arena? The Brazilian Electoral Connection. Ph.D. Dissertation, The
New School University, New York.
e MUELLER, B. (2000), Uma Teoria da Preponderncia do Executivo: O Sistema

de Comisses no Legislativo Brasileiro. Revista Brasileira de Cincias Sociais, vol.
15, n 43, pp. 45-67.
PEREIRA, C. e RENN, L. (no prelo), Successful Re-election Strategy in Brazil: The

Electoral Impact of District Institutional Incentives. Electoral Studies: An Interna-
tional Journal.
POTERBA, J. (1994), State Response to Fiscal Crises: The Effects of Budgetary Institu-
tions and Politics. Journal of Political Economy, vol. 102, n 4, pp. 799-821.
ROCHA, P. (1997), Congresso Nacional e Oramento Pblico. O Processo Decisrio na

Fase Legislativa do Ciclo Oramentrio Ampliado. Dissertao de Mestrado, UnB,
Braslia.
e MACHADO, E. M. (1995), O Processo Oramentrio da Unio e as Polticas P-

blicas no Brasil. ENAP Relatrio Interno, n 5.
ROUBINI, N. e SACHS, J. (1989), Political and Economic Determinants of Budget De-

ficits in the Industrial Countries. European Economic Review, vol. 33, pp. 903-938.
SANCHES, O. (1997), Dicionrio de Oramento, Planejamento e reas Afins. Braslia, Pris-

ma.
299
Revista Dados
1 Reviso: 03.06.2002
SCARTASCINI, C. e CRAIN, W. (2001), The Size and Composition of Government

Spending in Multi-Party Systems. Trabalho apresentado na Public Choice Society
Conference, San Antonio, Texas.
SERRA, J. (1994), Oramento no Brasil. Razes da Crise. So Paulo, Atual Editora.
SHEPSLE, K. A. e WEINGAST, B. R. (1981), Structure-Induced Equilibrium and

Legislative Choice. Public Choice, vol. 37, pp. 503-519.
STEIN, E., TALVI, E. e GRISANTI, A. (1998), Institutional Arrangements and Fiscal

Performance: The Latin America Experience. NBER Working Papers Series, n 6358.
WEINGAST, B. (1979), A Rational Choice Perspective on Congressional Norms.

American Journal of Political Science, vol. 23, n 2, pp. 245-262.
WHITE, H. (1980), A Heteroscedasticity-Consistent Covariance Matrix Estimator and

a Direct Test for Heteroscedasticity. Econometrica, vol. 48, pp. 817-838.
ABSTRACT
Strategic Behavior in a Coalition-Based Presidential System:
Executive-Legislative Relations in the Budgetary Process in Brazil
In Brazil the executive has exclusive rights to initiate the annual budget.
Legislators have the right to amend the bill; but only if those amendments are
compatible with the multi-year budget plan elaborated by the executive as
well as with the law on budgetary guidelines. Moreover, congress may not
authorize expenditures that exceed the budgetary revenue. It is also the
executive, who is entitled to determine which amendment will really be
appropriated, as the appropriation is contingent on the availability of
resources in the national treasury. This paper argues that those rules not only
restrict congressional action, but also enable the president to preserve at low
costs its coalition inside Congress. It shows strong evidence that the Brazilian
President rewards those legislators who most vote for his interests by
executing their individual amendments to the annual budget and, equally,
punishes those who vote less by not executing their individual amendments.
Key words: executive-legislative; Brazil; budgetary process; coalition-based

presidential system
300
Revista Dados
1 Reviso: 03.06.2002
RSUM
Stratgie de Conduite dans un Systme Prsidentiel Bas sur la
Coalition: Rapports entre lExcutif et le Lgislatif dans le Processus
Budgtaire au Brsil
Au Brsil, le pouvoir excutif a les droits exclusifs dinaugurer le budget

annuel. Le lgislateur na le droit de proposer des amendements au projet de
loi que si ses amendements sont compatibles avec le plan de budget
pluriannuel labor par lexcutif et avec la loi de lordre du jour budgtaire.
En outre, le congrs peut ne pas autoriser des dpenses dpassant la recette
budgtaire. Cest toujours lexcutif qui peut dterminer quels sont les
amendements effectivement appropris, puisque laffectation des fonds
dpend de lexistence de ressources dans le trsor national. Dans cet article,
on montre que toutes ces dispositions non seulement restreignent laction du
Congrs, mais aussi permettent au prsident de maintenir peu de frais la
coalition dans le Congrs. Il y a des signes vidents des rcompenses que le
prsident du Brsil offre aux lgislateurs qui votent souvent en sa faveur
lorsquil fait ses amendements individuels au budget annuel et, de mme,
lorsquil punit ceux qui votent contre ses amendements.
Mots-cl: excutif-lgislatif; Brsil; processus budgtaire; systme

prsidentiel bas sur la coalition
301
Revista Dados
1 Reviso: 03.06.2002

Comportamento Estratégico em Presidencialismo de Coalizão Relações Entre Executivo e Legislativo Na Elaboração Do Orçamento

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Comportamento Estratégico em Presidencialismo de Coalizão Relações Entre Executivo e Legislativo Na Elaboração Do Orçamento

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

Comportamento Estratgico em Presidencialismo

de Coalizo: As Relaes entre Executivo e

Carlos Pereira e Bernardo Mueller

uma forte recorrncia na literatura que lida com variveis po-

Quando o poder disperso, seja entre esferas de governo (como nos

* Agradecemos os comentrios e sugestes de Luiz Carlos Bresser Pereira, Marcus

De acordo com a norma do universalismo, entendida como a recipro-

Os sistemas eleitorais de representao proporcional com distritos de

interessante notar que o Brasil padece de quase todas as patolo-

o custo da governabilidade, em termos de gastos oramentrios, tem

O objetivo aqui analisar um dos mecanismos mais importantes de

A prxima seo descreve as principais regras institucionais que re-

O PROCESSO DE ELABORAO DO ORAMENTO NO BRASIL

Historicamente, o processo de elaborao do oramento brasileiro

A Constituio de 1988 gerou um novo conjunto de normas comple-

principal objetivo dessas inovaes foi criar um sofisticado sistema

As metas e diretrizes definidas pelo PPA e pela LDO so utilizadas

A Lei Oramentria Anual composta de trs oramentos diferentes:

O Executivo responsvel pela coordenao e elaborao da Propos-

cretaria de Oramento Federal SOF, do Ministrio do Planejamento,

importante notar que nessa etapa que alguns parlamentares, espe-

Mas o jogo oramentrio no acaba depois que o PLO aprovado pelo

H trs tipos de crditos adicionais: suplementares, especiais e extra-

Se a mudana desejada pelo Executivo ultrapassa o limite autorizado

Finalmente, o crdito extraordinrio somente utilizado em casos ur-

A participao dos parlamentares no ciclo oramentrio tem lugar,

presentao maior na mesma. Segundo as normas internas do Con-

A CMPOF estrutura-se ainda em subcomisses temticas formadas

Quando um projeto de lei chega CMPOF, o relator geral apresenta

Embora os parlamentares tenham direito de propor emendas aos pro-

aceitas emendas propostas individualmente pelos parlamentares.

As emendas coletivas tm mais chances de aprovao porque tm o

[...] bvio que h uso eleitoral, pois vincula a obra ao deputado ou

At 1993 no havia limite ao nmero de emendas que cada parlamen-

lamentares conseguem extrapolar esse teto de R$ 2 milhes reserva-

A Resoluo n 2/95-CN tambm estabeleceu novos limites ao nme-

Outra importante mudana institucional introduzida em 1995 foi a

As mudanas introduzidas no funcionamento da comisso visando

Entretanto, todos esses passos e complexas negociaes para aprovar

A grande maioria dos parlamentares lana mo dessa prerrogativa

a falta de sincronia entre a arrecadao fiscal e as despesas previstas

Em outras palavras, em face desse arcabouo institucional, no admi-

Aqui, procuramos responder por que os parlamentares se contentam

A INTERAO EXECUTIVO/LEGISLATIVO NO PROCESSO

Esta seo apresenta um modelo espacial sobre a interao do Con-

Para simplificar, vamos supor que o oramento contenha somente

Vamos abstrair por um momento o papel da CMPOF na avaliao de

aprovadas pela maioria do Congresso. Na Figura 2, as curvas de indi-

A Figura 2 tambm mostra a curva de contratos entre cada dupla de

para emendar o oramento, poder-se-ia esperar que escolhesse um

Dada a configurao de preferncias mostrada na Figura 2, o ora-

Note-se que o oramento emendado pode ficar muito diferente do

normalmente no Brasil, nem um resultado compatvel com a pre-

A seguir, introduzimos no modelo regras mais realistas para faz-lo

Na realidade, o presidente pode vetar a proposta de oramento que

Restries Moderadas s Emendas do Oramento (Soft Budget

Uma importante diferena entre o cenrio acima descrito e o processo

mentares podem alterar o PLO ao propor emendas que incorrem em

Na realidade, observa-se que em todos os anos os parlamentares acres-

0 P01 P11 P21 Poltica 1

de o Executivo concentrar poderes e instrumentos para proteger seus

A Comisso Mista do Oramento

Vimos que a CMPOF concentra o poder decisrio sobre o oramento