Foro RedMuni

12 y 13 de agosto de 2010. Ciudad de Salta

Fortalecimiento y asistencia del gobierno nacional a los gobiernos locales

en la implementacin del Presupuesto Participativo.

Autores:
Caruso, Pablo
Pez, Walter
Adaro, Cristian

Institucin:
Secretara de Relaciones Parlamentarias, Jefatura de Gabinete de Ministros de
la Nacin.

Temtica
Nuevas formas de articulacin entre Nacin, Provincias y Municipios.

Correos electrnicos:
carusop@jgm.gov.ar
paezw@jgm.gov.ar
adaroc@jgm.gov.ar

1
 Fortalecimiento y asistencia del gobierno nacional a los gobiernos
locales en la implementacin del Presupuesto Participativo.

Introduccin
La ponencia tiene como objetivo analizar el desarrollo del Presupuesto
Participativo (PP) en Argentina. Sobre la base de nuestro trabajo en la
Secretara de Relaciones Parlamentarias (SRP) de la Jefatura de Gabinete de
Ministros de la Nacin, nos interesa, en especial, reflexionar sobre dos
aspectos. El primero, el cambio que implica el Presupuesto Participativo (PP)
en la distribucin de bienes materiales y simblicos y, el segundo, el cambio
del sentido de la participacin ciudadana.
Con ms de 20 aos de existencia, el PP es reconocido
internacionalmente como una Buena Prctica de gestin pblica y tiene un
desarrollo sostenido en todos los continentes.
A partir del ao 2007, desde la SRP comenzamos a trabajar en propiciar la
instalacin del PP, a travs de acciones de difusin y promocin de la
herramienta, como as tambin mediante el apoyo y la asistencia a gobiernos
locales y sus comunidades interesados en su adopcin. Estas acciones pueden
resumirse en:
* Organizacin de los dos Encuentros Nacionales de PP realizados hasta el
momento, el primero organizado conjuntamente con la Municipalidad de la
ciudad La Plata, y realizado all en diciembre de 2008, y el segundo organizado
conjuntamente con la Secretara de Asuntos Municipales (SAM) del Ministerio
del Interior de la Nacin y la Municipalidad de la ciudad de Crdoba, y realizado
en dicha ciudad en diciembre de 2009. El prximo Encuentro Nacional, el
tercero, se realizar en la ciudad de Comodoro Rivadavia, provincia de Chubut,
el 3 y 4 de diciembre de 2010.
* Fundacin, de manera conjunta con la SAM y gobiernos locales, de la Red
Argentina de Presupuestos Participativos (RAPP), de la cual la SRP lleva
adelante su coordinacin nacional. En este sentido, nos hemos encargado de
crear, desarrollar y actualizar permanentemente el portal web de la RAPP,
www.rapp.gov.ar.
* Desarrollo de acciones de sensibilizacin, capacitacin y asistencia tcnica en
municipios.

2
* Presentaciones en congresos, seminarios, jornadas y foros, nacionales e
internacionales.
En el primer apartado de la ponencia se expondr sobre el PP en
general y su desarrollo Argentina a partir del ao 2002, cuando se implement
por primera vez.. En el segundo apartado se realizan una serie de reflexiones
sobre las cuestiones enunciadas ms arriba. En el tercer apartado se
presentan las conclusiones.

I-CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE EL PRESUPUESTO

PARTICIPATIVO
Conceptos sobre el Presupuesto Participativo

En el ao 2009 a instancias de la SRP la Red Argentina de

Presupuestos Participativos1 con el objetivo de promocionar, sostener,
fortalecer y expandir la poltica pblica. La Red define al PP como un proceso
de intervencin directa, permanente, voluntaria y universal en el cual la
ciudadana, conjuntamente con el gobierno, delibera y decide qu polticas
pblicas se debern implementar con el presupuesto estatal2. La poltica
combina democracia directa, con democracia representativa, sobre la base de
que la segunda es necesaria pero no suficiente para el proceso de
democratizacin de la sociedad.
Otros conceptos agregan al anterior que el PP es una forma de
gobierno pblico que intenta romper con la tradicin autoritaria y patrimonialista
de las polticas pblicas, recurriendo a la participacin de la poblacin en
diferentes fases de la preparacin e implementacin presupuestaria, con un
nfasis especial en la definicin de prioridades para la distribucin de las
recursos de inversin (Sousa Santos, 2003:26-27). Tambin se seala que en
el PP El ciudadano no limita su participacin al acto de votar para elegir al
Ejecutivo o al Parlamento, sino que tambin decide las prioridades de gastos y
controla la gestin de gobierno. Deja de ser un coadyuvante de la poltica
tradicional para ser protagonistas permanentes de la gestin pblica (Genro, T
y de Sousa, U., 1997:123).

1
www.rapp.gov.ar
2
Declaracin de principios de la RAPP.

3
 Entre las caractersticas que se valoran positivamente de esta herramienta
de la democracia participativa se menciona:
a. el cambio de las condiciones de vida y mejoras infraestructurales en
toda la ciudad, desarrollando una propuesta ms equitativa en lo
territorial y distributiva en lo econmico (Merino, 2000:73);
b. la recuperacin de prestigio social de la poltica (Merino, 2000:73);
c. la participacin ciudadana (Cabannes, Y., 2005:43, Cabannes, 2004:6;
Texeira, A y otros, 2005:5);
d. la inversin de prioridades al favorecer o discriminar positivamente a los
grupos o sectores ms vulnerables (Cabannes, Y., 2005:43; Texeira, A y
otros, 2005:5);
e. la ruptura del clientelismo (Cabannes, Y., 2005:43, Texeira, A y otros,
2005:5);
f. el perfeccionamiento de la gestin local (Banco Mundial, Texeira, A y
otros, 2005:5);
g. el control fiscal por parte de la ciudadana al Estado (Banco Mundial,
Texeira, A y otros, 2005:5);
h. la combinacin de democracia representativa y democracia directa
(Genro, T. y de Souza, U., 1997:12);
i. la democratizacin de las relaciones del Estado con la sociedad y la
creacin de una esfera pblica, no estatal. (Genro, T. y de Souza, U.,
1997:12; Texeira, A., Grazia, G., Albuquerque, M., y Pontual, P., 2007;
5).
Por ltimo, es pertinente mencionar las conclusiones de un estudio
comparativo realizado a partir de 30 experiencias en desarrollo en Amrica
Latina y Europa. El proyecto se denomin Presupuesto Participativo y Finanzas
Locales (Cabannes, Y., 2005), y su objetivo general fue proporcionar un
proceso permanente de cambio y profundizacin de experiencias entre
gobiernos locales latinoamericanos y europeos para la socializacin,
sistematizacin e implantacin de las mejores experiencias en el mbito de la
financiacin local y de prcticas de democracia participativa. Las conclusiones
del proyecto son las siguientes:
a. el PP representa entre el 2% y 10% del Presupuesto Municipal
ejecutado;

4
 b. ha permitido dar un primer paso en el control social del presupuesto
municipal;
c. contribuy a un aumento de la recaudacin fiscal y una disminucin de
la morosidad;
d. la tasa de participacin promedio se sita entre el 2% y el 7% de la
poblacin;
e. se asigna mucha importancia a la informacin de todo el proceso;
f. se destaca una clara inversin de prioridades hacia sectores ms
vulnerables y una inversin territorial hacia el sector rural.

El Presupuesto Participativo en Argentina

Desde su origen en 1989 en Porto Alegre (Brasil) hasta nuestros das ha

pasado por distintas etapas, registrando hoy un importante crecimiento a nivel
mundial. Una lectura histrica de las experiencias iniciadas desde 1989 permite
identificar tres fases: Fase I) Experimentaciones, 1989-1997; Fase II)
Masificacin brasilea, 1997-2000; y Fase III) Expansin fuera de Brasil y
diversificacin, 2000-en adelante (Cabannes, Y., 2005:8). En la actualidad se
implementa en pases latinoamericanos como Colombia, Per, Bolivia,
Venezuela, Repblica Dominicana, Costa Rica, Uruguay, Chile, Ecuador y
Argentina. En pases Europeos se desarrolla con distinta intensidad en Francia,
Alemania, Espaa, Portugal e Italia. Tambin se desarrolla en el continente
africano y asitico.
En Argentina, su origen se remonta luego de la crisis de principios de siglo y se
implement en la ciudad de Rosario en el ao 2002. En la actualidad se
desarrolla en 33 municipios (ver anexo), con una fuerte presencia de
municipios de la provincia de Buenos Aires. Como se observa en el grfico 1, el
ao 2008 signific un salto cuantitativo importante para la poltica ya que de
dos municipios que lo incorporaron en el 2006, con un acumulado de nueve, se
paso a diez nuevos municipios y un acumulado de diecinueve. Una dinmica
similar se dio en el ao 2009.

Grfico 1. Fuente: elaboracin propia a partir de la informacin brindada por los municipios.

5
 Si observamos la cantidad de ciudadanos (grfico 2), con posibilidades
de participar a travs de la poltica pblica en el ao 2008, hay tambin un salto
cuantitativo ya que de una cifra levemente superior a los dos millones de
habitantes se pasa a una cifra cercana a los seis millones y en la actualidad
representa a ms de ocho millones de habitantes.

Grfico 2. Fuente: elaboracin propia a partir de los datos obtenidos Censo Nacional 2001 e
informacin brindada por los municipios.

En su distribucin geogrfica en el territorio nacional est presente en

doce provincias, siendo la provincia de Buenos Aires quien cuenta con mayor
cantidad de municipios con PP.
Finalmente, es importante sealar que no existe un diseo acabado de
PP, que se debe adaptar a las caractersticas de los contextos locales donde
se desarrolla. En este sentido existe una gran diversidad en, por ejemplo, la
cantidad de montos o porcentajes asignados, el criterio en la distribucin de los
recursos, la cantidad de encuentros en las asambleas o zonas, el rea
municipal implicada, etc. Asimismo, entendemos que el PP debe ser concebido
como un proceso en permanente construccin.

II. REFLEXIONES EN TORNO AL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

El PP y la distribucin de los recursos

La primera reflexin que haremos del PP es sobre la innovacin que tiene

esta poltica para cambiar la matriz distributiva. La misma se relaciona
justamente con la distribucin de la riqueza pero ms precisamente de una
distribucin de recursos.
La Constitucin Nacional establece la autonoma municipal por lo cual cada
provincia sanciona una ley y determina cul es el nivel de autonoma que le
otorga a cada municipio, as como la cantidad de municipios que tendr la

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extensin de su territorio3. En la Provincia de Buenos Aires la totalidad de su
territorio est municipalizado, es decir no existen espacios extra-municipales.
En la Provincia de Santa Fe solo hay municipios en la medida que estn
ligados a un territorio con concentracin urbana de poblacin. Cabe aclarar
tambin que algunas provincias le otorgan a los municipios el atributo para fijar
impuestos, como en los casos de Santa Cruz, Chaco o Formosa, siendo en el
resto del pas dicha potestad muy reducida.
A pesar de que los municipios tienen un margen reducido de accin para
modificar el esquema fiscal, no obstante cuentan con la posibilidad de
establecer un esquema de recaudacin de tasas en concepto de servicios
municipales prestados (por lo general conocido como alumbrado, barrido y
limpieza) bajo un esquema ms progresivo
Entonces, los municipios cuentan con recursos propios que se desprenden
de tasas y contribuciones y tambin con los recursos que recibe del Estado
provincial en concepto de coparticipacin provincial que en Buenos Aires es del
16.1 por ciento y en ocasiones con aportes del Estado Nacional para casos de
emergencias que lo ameriten.
Volviendo al presupuesto participativo pensamos que la dinmica que
instala el PP redefine la forma de establecer la agenda en las polticas pblicas
del municipio a partir de mecanismos en el cual gobierno y ciudadana por
medio de la discusin y el debate en asambleas, establecen la ponderacin de
los problemas en el territorio y sus posibles soluciones.
No se trata ms de continuar con una modalidad de gestin tradicional y
verticalista, sino que lo que se busca es reemplazarla por otra donde la
ciudadana, organizada en espacios que son de acceso universal y voluntario, y
previa interiorizacin del funcionamiento municipal, realiza un diagnstico de
sus problemas comunitarios, formula proyectos para su abordaje y, mediante
votacin o consenso, establece una priorizacin de los mismos que, una vez
superado los anlisis de factibilidad y viabilidad correspondientes, debern
ejecutarse en el ejercicio presupuestario siguiente. Con esta forma de
determinar los problemas que los afectan, la ciudadana que antes ocupaba un

3
Fournier, M; Lpez Acotto, A; Mangas, M; Suarez, F. Cartilla de formacin para agentes
territoriales: Conceptos e instrumentos para la ampliacin y sustentabilidad democrtica. Universidad
Nacional de General Sarmiento. Buenos Aires. (2006). p. 21.-

7
lugar de no saber, pasa a ocupar otro en donde son actores y protagonistas
de la determinacin y la solucin de aquellos.
Las soluciones luego convertidas en proyectos son ejecutados utilizando el
presupuesto del Estado que en cualquiera de sus niveles (nacional, provincial o
municipal) es una suposicin sobre lo que va a acontecer el ao siguiente en
materia de recaudacin y en materia de gastos. Implica una decisin en
trminos de a quin se le va a cobrar y en quin el Estado va a gastar esos
recursos. En consecuencia, todo presupuesto estatal no es una mera cuestin
tcnica ya que es, fundamentalmente, una cuestin poltica, y de mximo
inters pblico.
Entonces, hablar de un monto determinado del presupuesto que se destina
a ser debatido, discutido, y que tiene un destino decidido en asamblea
ciudadana, implica considerar la inversin social que comnmente se denomina
gasto social con otra mirada. En los municipios es frecuente que a raz de las
restricciones presupuestarias que determinan un bajo porcentaje en el
presupuesto de inversin social el mismo se destine a los centros urbanos sin
reparar en la periferia.
Con el PP, justamente por zonificar el municipio y en el marco del debate
asambleario determinar dnde y para qu usar el dinero permite que la partida
utilizada se comience a invertir desde la periferia e incluyendo al centro como
una parte ms, no como el ncleo que tradicionalmente ha funcionado como
cara o carta de presentacin hacia los otros. Desplaza el eje nico que instala
al centro como punto de partida y multiplica los ejes, se fractura esa lgica
centralista y se la democratiza.
Ms an, despus de zonificar el territorio municipal, en algunas
experiencias el PP no se divide en partes iguales para todas las zonas sino que
las zonas ms vulnerables o postergadas reciben un monto superior a los
barrios cntricos. Y es justamente este criterio el que cambia la matriz
distributiva desde lo municipal.
Si el presupuesto es una decisin poltica sobre en quines gastar y a
quines cobrarles y si bien esta facultad es limitada en los municipios, lo puede
hacer va obras o polticas pblicas. Este criterio que destina ms dinero a
zonas que ms lo necesitan llega a revertir la desigual distribucin de los
recursos. No hacerlo, tomar una partida presupuestaria y repartirla en partes

8
iguales sera una muestra falsa de igualitarismo ya que al no reparar en la
desigualdad material de base, reproduce una matriz desigual en la distribucin
de los bienes que en este caso produce el municipio. Cambiarlo, reparar en
que no es un acto democrtico repartir el presupuesto en partes iguales, es
cambiar esa matriz desigualitaria instalada. As, se construye un nuevo sentido
en la configuracin del espacio urbano y la materialidad generada. Esta lgica
que responde a una distribucin muchas veces clasista del presupuesto,
cambia con esta poltica de PP donde en asamblea y despus de discutir,
debatir, deliberar se decide dnde y para qu se utilizar el presupuesto.
Tal como lo detalla Boaventura de Souza Santos en Democracia y
Participacin. El ejemplo del Presupuesto Participativo, son varios los criterios
utilizados para establecer un sentido de justicia distributiva en el reparto de los
recursos. En el caso de la experiencia de Porto Alegre, analizada por el autor,
aquellos criterios son tres: poblacin total de la zona o regin; nivel de carencia
de servicios o infraestructura; y prioridad temtica elegida por la poblacin. De
este modo, a la zona o regin que tiene la mayor carencia y la mayor
poblacin, en combinacin con la voluntad poltica establecida en la prioridad
temtica, se le asignan ms obras y servicios (Santos, B. de S., 2003).
Aqu s, realmente subyace una avanzada democrtica sin techo, o mejor
dicho, donde el techo estara dado por debatir, deliberar y decidir el 100% del
presupuesto municipal con esta orientacin, destinar ms donde ms lo
necesitan. Es por este motivo que entendemos al PP como un instrumento
poltico de transformacin democrtica que contribuye a una sociedad ms
justa e igualitaria.

El Presupuesto Participativo y el cambio de sentido de la participacin

ciudadana.

El segundo tema que queremos abordar alude al sentido de la

participacin. En el PP la participacin no es tomada como aquel momento
dentro del sistema democrtico consistente en convocar a la poblacin cada
dos o cuatro aos a elegir sus representantes previa campaa electoral. Aqu
se trata, sobre todo, de que a partir de un espacio de encuentro entre gobierno

9
y ciudadana, sta intervenga en la construccin de polticas pblicas y
determine una nueva forma de gestionar la ciudad.
Aqu hablamos de una gestin que no trata de maximizar la
productividad, no es una gestin orientada a incrementar ganancias o
utilidades, es una gestin que se orienta a darle otro sentido a la participacin y
a la obra pblica. Esta resignificacin en sentido gramsciano en donde los
sectores populares retoman el sentido de la participacin y la dotan de un
nuevo significado, implica una nueva distribucin de los bienes materiales y
simblicos, una nueva ponderacin de los problemas sociales y un nuevo
sentido a la participacin, incluso un nuevo sentido del servicio pblico.
Boaventura cita un ejemplo claro al respecto cuando describe la batalla cultural
y lingstica que se dio en la contienda electoral de 1992, cuando los que se
oponan al candidato del PT argumentaban que el gobierno del PT dispona tan
slo de obras de apao (aludiendo a obras que responden a un cierto
clientelismo demaggico). Las comunidades que por aquel entonces
participaban en el PP sostuvieron el planteo de que las obras de apao les
eran favorables, que por eso las haban formulado y votado. El carcter
peyorativo de la frase obras de apao haciendo referencia a las clases
populares como entidades descalificadas desde un punto de vista social, fue
neutralizado por esas mismas clases al ser sujetos de las decisiones
democrticas que desembocaron en las obras. De esta forma, la naturaleza
desigual y conflictiva de las relaciones de poder en la ciudad qued bien
patente y empez a ser (la resignificacin) un campo para la lucha poltica.
(Boaventura; 2003:85).
Esta nueva participacin contiene el objetivo superador de otorgarle voz
a aquellos que por lo general no la tienen. Participacin que implica una
resignificacin incluso lingstica por cuanto se trata de reuniones en donde los
ciudadanos asisten sin una formacin especfica en la formulacin de polticas
pblicas. Esta participacin que una primera instancia puede estar motivada
por intereses individuales, puede devenir a lo largo del proceso en el planteo de
demandas colectivas, y en esas asambleas transmiten desde su lugar, con su
propia mirada y su propio lenguaje las propuestas que luego sern evaluadas
en cuanto a su viabilidad por los funcionarios de las reas municipales

10
afectadas. Nombrar los proyectos propios en funcin de la elaboracin que
hace la ciudadana y ponderarlos, es una conquista de soberana cvica.
Como efecto correlativo de esta participacin apreciamos que el hecho
de involucrar a ciudadanos y ciudadanas no solamente enriquece el debate
sino que genera una identificacin con los proyectos presentados que hace que
la defensa de su necesidad frente a los funcionarios del rea competentes que
tienen que evaluar la viabilidad de los mismos sea con conviccin. Pero
adems hay que destacar que esta misma identificacin y conocimiento previo
sobre el proyecto hace que si ste es elegido, su control y seguimiento ser
tambin ms efectivo. Al ser autor del proyecto, al haberlo defendido, al haberlo
explicado, hace que al momento de la ejecucin el control sea mas efectivo ya
que nadie mejor que el autor conoce los detalles. As, contribuye a reducir al
mnimo la probabilidad de una ejecucin desvirtuada o mal hecha.
Esta forma de participacin implica instalar una visibilidad que no exista,
en la cual los sujetos slo aparecan durante el acto eleccionario. Con esta
poltica pblica del PP se contribuye a construir una sociedad ms justa,
igualitaria y democrtica.

III. CONCLUSIONES

El objetivo de esta ponencia ha sido, por un lado, dar cuenta del proceso de
desarrollo de la poltica pblica del PP en nuestro pas y, por el otro, resaltar
dos cuestiones a nuestro juicio fundamentales implicadas en este desarrollo, a
saber: la contribucin al cambio de la matriz de distribucin de bienes
materiales y simblicos y a la transformacin del sentido de la participacin
ciudadana.

En este sentido, entendemos que la apertura de un camino de mayor

democratizacin de la relacin Estado-sociedad, el avance hacia una
modalidad ms justa de distribucin de los recursos pblicos y la construccin
de ciudadana de alta intensidad, constituyen las principales virtudes del PP.

11
Hacia delante, consideramos que trabajar en la ampliacin de las condiciones
de sustentabilidad, la mejora de la calidad y el cambio de escala constituyen los
tres desafos ms importantes que enfrenta el desarrollo del PP.

Desde el Equipo de Presupuesto Participativo de la Secretara de Relaciones

Parlamentarias del gobierno nacional nos planteamos el objetivo de trabajar en
esa direccin, convencidos de aportar, as, a la construccin del modelo de
desarrollo y profundizacin democrtica vigente en nuestro pas.

ANEXO

Municipios Argentinos con Presupuestos Participativos

Ao aplicacin
Poblacin (Censo
Provincia Municipio (Segn inicio 1
2001)
Asamblea)
Buenos Aires Campana 2004 83.698
Buenos Aires La Matanza 2009 1.255.288
Buenos Aires La Plata 2008 574.369
Buenos Aires Municipio de la Costa 2009 60.493
Buenos Aires San Fernando 2008 151.131
Buenos Aires San Miguel 2008 253.086
Buenos Aires Zrate 2010 101.271
Buenos Aires Avellaneda 2010 328.980
Buenos Aires General Pueyrredn 2008 564.056
Buenos Aires Morn 2006 309.380
Buenos Aires San Martn 2005 403.107
Buenos Aires Necochea 2008 89.096
Buenos Aires Tandil 2009 108.109
Buenos Aires Berisso 2010 80.092
Chaco Resistencia 2009 275.962
Chubut Comodoro Rivadavia 2008 137.061
Crdoba Crdoba 2008 1.272.334
Crdoba Villa Carlos Paz 2009 56.408
Crdoba Villa Mara 2008 72.162

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Corrientes Corrientes 2010 321.902
Corrientes Bella Vista 2006 35.350
Entre Ros Concep. Del Uruguay 2009 67.474
Jujuy San Salvador de Jujuy 2009 233.754
Mendoza Godoy Cruz 2003 182.977
Mendoza Junn 2004 35.045
Neuqun Neuqun 2010 203.190
Ro Negro San Carlos de Bariloche 2005 93.101
Santa Fe Rafaela 2008 83.563
Santa Fe Reconquista 2009 66.145
Santa Fe Rosario 2002 909.397
Santa Fe Santa Fe 2008 369.589
Tierra del Fuego Ushuaia 2009 45.430
Tierra del Fuego Ro Grande 2003 52.681

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14