UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO

Instituto de Economia
Programa de Ps-Graduao em Polticas Pblicas
Estratgias e Desenvolvimento

Mudana institucional do Tribunal de Contas:

Os oito modelos debatidos na Constituinte de
1988 para o sistema de fiscalizao do Brasil

lvaro Guilherme Miranda

Rio de Janeiro
Dezembro 2009
 Universidade Federal do Rio de Janeiro
Instituto de Economia
Programa de Ps-Graduao em Polticas Pblicas
Estratgias e Desenvolvimento

Mudana institucional do Tribunal de Contas:

Os oito modelos debatidos na Constituinte de
1988 para o sistema de fiscalizao do Brasil

Dissertao de Mestrado apresentada por

lvaro Guilherme Miranda

Aprovada pela Comisso Examinadora em 11 / 12 / 2009

_______________________
Jos Ribas Vieira (PUC-RJ)

____________________
Eli Diniz (PPED-UFRJ)

______________________________________________________
Maria Antonieta Leopoldi co-orientadora (UFRJ-PPED e UFF)

______________________________________
Charles Pessanha orientador (PPED-UFRJ)
 A verdade no o que ,
mas o que os outros podem ser levados a aceitar
Michel de Montaigne, filsofo francs

O clientelismo a deformao da mquina pblica

Carlos Castello Branco
 Resumo

MIRANDA, lvaro Guilherme. Mudana institucional do Tribunal de Contas: Os oito modelos

debatidos na Constituinte de 1988 para o sistema de fiscalizao do Brasil Dissertao de
Mestrado do Programa de Ps-Graduao em Polticas Pblicas, Estratgias e Desenvolvimento
(PPED), Instituto de Economia (IE), Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), Rio de Janeiro,
dezembro de 2009.

A presente dissertao analisa os aspectos discutidos e negociados pelos constituintes de 1988 sobre o
atual desenho institucional do Tribunal de Contas. O estudo levanta as propostas e negociaes que
alinhavaram oito modelos ao longo dos trabalhos nas subcomisses, nas comisses temticas e no
plenrio da Assembleia Nacional Constituinte. Com base nesse debate, o trabalho procura discutir
como e por que se configurou o desenho institucional do rgo. A anlise sobre o seu atual formato se
volta para o sistema de fiscalizao dos recursos pblicos no Brasil, j que as normas bsicas em
relao ao Tribunal de Contas da Unio valem, por simetria, para as cortes de contas estaduais e
municipais.

Palavras-chave: Tribunal de Contas, fiscalizao, accountability horizontal, reforma do Estado.

 Abstract

The dissertation analyzes the main issues debated and negotiated by the constituents elected in 1986
with the aim to write a new Constitution for Brasil, concerning the architecture of the Court of
Accounting (Tribunal de Contas). It discusses the several proposals brought into debate at the
Constituent Assembly, the eight models produced by the sub-comissions, the thematic commissions as
well as by the plenary of the National Constituent Assembly (Assembleia Nacional Constituinte).
Based on this debate, this dissertation aims to discuss how and why the Federal Court of Accounting
(TCU) reached its present format. The changes and dilemmas of the role of supervising state accounts
in Brazil are highligthed. The system as whole is dealt here because the basic norms applied to the
Federal Court of Accounting (Tribunal de Contas da Unio) can be equally applied to the state and
municipal courts.

Keywords: state reform, Brazilian Court of Accounting (Tribunal de Contas), supervisory powers
Dedicatria

A Gabriela, Pedro, Sofia e Luana

 Agradecimentos

Especial agradecimento ao conselheiro do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro Jos

Gomes Graciosa, homem generoso, de rara coragem e sagacidade, que me sinalizou importantes
aspectos da presente pesquisa, incentivando e contribuindo para a sua realizao.

Agradecimento especial tambm minha mulher, Lilian Arruda, outra grande incentivadora dos meus
esforos.

Agradeo tambm ao amigo Helid Raphael de Carvalho Junior, pessoa de inteligncia gil, com quem
pude trocar ideias importantes sobre o tema da presente dissertao, e a Aline Barranco, colaboradora
em ideias, crticas e sugestes.

Agradeo ainda Patrcia de Souza Lima, que me ajudou nos primeiros levantamentos sobre o debate
constituinte, e a Elen Genuncio, com seu apoio na formatao fsica do trabalho.

Agradecimentos carinhosos tambm, pelo incentivo, aos amigos do Tribunal de Contas do Estado do
Rio de Janeiro: Flavia Andrea, Jorge Campos, Rita de Cssia, Fuad Zamot, Paula Nazareth, Rosa
Chaide, Mauro Caetano, Srgio Villaa, Sonia Garrido, Horacio Amaral, Ricardo Amaral e Humberto
Soares.

No poderia deixar de agradecer tambm a todos os funcionrios da Biblioteca do TCE-RJ, que, com
ateno, gentileza e pacincia, me auxiliaram em importantes levantamentos.

Agradeo ainda aos professores do PPED Ana Clia Castro, Maria Antonieta Leopoldi, Charles
Pessanha e Eli Diniz, alm do professor da PUC Jos Ribas Vieira.
 Sumrio dos quadros

Q. 1.1 Os princpios do New Public Management 29

Q. 3.1 Modelos de Instituies Superiores de Controle 64

Q. 3.2 Vinculao das Instituies Superiores de Controle aos poderes de Estado nos
diferentes pases
65

Sumrio dos quadros e do grfico no Anexo 1

Q. 1 Modelos de tribunais de contas de outros pases 125

Q. 2 As principais caractersticas do Tribunal de Contas nas constituies anteriores a 1988 128
G. 1 Porcentagem de votos, por partido, na Comisso de Sistematizao 131
Q. 3 Os constituintes mais influentes no debate sobre controle externo 132
Q. 4 Os oito modelos de controle externo discutidos pelos constituintes de 1988 133
Q. 5 O placar da votao sobre a manuteno da vitaliciedade 136
Q. 6 Reivindicaes dos tribunais de contas apresentadas na ANC 146
Q. 7 Principais mudanas nas cortes de contas a partir de 1988 147
Q. 8 Critrios da European Organisation of Supreme Audit Institutions (Eurosai) 148

Sumrio do Anexo 2
Documento 1 Carta de Porto Alegre 150
Documento 2 Texto da atual Constituio sobre o Tribunal de Contas 152
 LEGENDAS

ANC: Assembleia Nacional Constituinte

APC: Anteprojeto da Comisso Afonso Arinos

AP87: Atas de Plenrio 1987

AP88: Atas de Plenrio 1988

CS: Comisso de Sistematizao

CSTOF: Atas da Comisso do Sistema Tributrio, Oramento e Finanas

ISC: Instituies Superiores de Controle

SCOFF: Atas da Subcomisso de Oramento e Fiscalizao Financeira

SCSF: Atas da Subcomisso do Sistema Financeiro

SGCRE: Atas da Subcomisso da Garantia da Constituio, Reforma e Emendas

SPGIERPSAE: Atas da Subcomisso de Princpios Gerais, Interveno do Estado, Regime da

Propriedade do Subsolo e de Atividade Econmica

SPL: Atas da Subcomisso do Poder Legislativo

STPDR: Atas da Subcomisso de Tributos, Participao e Distribuio das Receitas

CZ: Cruzado (moeda que vigorou no Brasil de 28 de fevereiro de 1986 a 15 de janeiro de 1989)
 SUMRIO DOS CAPTULOS

Introduo 12
Captulo 1 - Accountability e os desafios do Estado no mundo globalizado 19

1.1 Algumas questes tericas sobre accountability e controle externo 20

1.2 A essncia poltica do controle externo 23

1.3 A reforma do Estado brasileiro no se limita reforma administrativa 32

1.4 Insero e capacitao do Estado no mundo globalizado 35

1.5 Autonomia inserida como proposta para um Estado ativo e orientador 37

1.6 Pode a globalizao ser capacitadora do Estado? 38

Captulo 2 - Trajetria do sistema de fiscalizao, atores e suas estratgias no

42
processo constituinte de 1987 e 1988

2.1 Breve nota histrica sobre o controle externo no Brasil de 1891 a 1988 42

2.2 O cenrio poltico em que se deu o processo constituinte de 1987 e 1988 46

2.3 Atores e suas aes estratgicas em torno do Tribunal de Contas na ANC 50

Captulo 3 - Os oito modelos de controle externo discutidos na Constituinte 64

3.1 Os modelos das instituies de controle e suas relaes com os poderes de Estado 64

3.2 Os oito modelos discutidos nas comisses e subcomisses temticas da ANC 66

3.2.1 Tribunal Federal de Contas com ministros eleitos pelo Senado 68

3.2.2 Tribunal de Contas com ministros no vitalcios eleitos s pelo Congresso 69

3.2.3 - Tribunal Federal de Contas com ministros aprovados em concurso pblico 70

3.2.4 Tribunal hbrido com ministros indicados pelos trs poderes 72

3.2.5 Tribunal vinculado ao Judicirio, com poder de executar suas decises 74

3.2.6 Auditoria Geral da Repblica subordinada ao Congresso Nacional 76

3.2.7 - Substituio do Tribunal de Contas pela Auditoria Geral do Congresso 79

3.2.8 - Tribunal hbrido na composio poltica, com ministros exercendo mandato 81

Captulo 4 - As questes mais polmicas do debate sobre o Tribunal de Contas 85
4.1 Nexos entre controle externo e sistema de governo 88

4.2 Independncia ou desvinculao do Tribunal de Contas do Poder Legislativo 91

4.3 Fortalecimento e autonomia dos tribunais de contas 93

4.4 Critrio de composio do Tribunal de Contas e manuteno da vitaliciedade 98

Concluso 104

Bibliografia 116

Anexo 1 124

Anexo 2 149
 12

Introduo

O objeto da presente dissertao o debate constituinte que resultou no atual desenho

institucional1 do Tribunal de Contas no Brasil. Pretende-se mostrar o que e como os congressistas
constituintes de 1987 e 1988 discutiram para decidir sobre o formato desse sistema. A pesquisa
constatou que os parlamentares debateram oito modelos diferentes para esse tipo de controle externo.
As chamadas Instituies Superiores de Controle (ISC) consagraram historicamente dois modelos: os
tribunais de contas e as auditorias gerais. Mas, como veremos, os tribunais de contas existem em
diferentes modelos no mundo, o que nos autoriza a usar esse termo para caracterizar as propostas
discutidas pelos constituintes.
Quais foram as questes principais que nortearam o debate sobre o Tribunal de Contas?
Nossa pesquisa verificou que o tema sobre a essncia/natureza do controle externo no foi
aprofundado. Se isso aconteceu, por que o texto constitucional acabou resultando em reformulaes
importantes que fortaleceram a instituio? O que foi mantido e o que foi transformado? Quais foram
os atores decisivos nesse processo e quais os instrumentos estratgicos utilizados para influir nas
decises dos constituintes?
So trs as hipteses do presente trabalho. Em primeiro lugar, no houve aprofundamento
das questes referentes essncia do controle externo porque o debate sobre o tema ocorreu de forma
errtica, assim como outros assuntos, num processo constituinte marcado por turbulncias polticas.
Em segundo, essa circunstncia, que poderia reunir elementos para a manuteno do que j existia,
sem grandes reformulaes, acabou no impedindo transformaes importantes que resultaram no
fortalecimento do Tribunal de Contas. Esse fortalecimento tem a ver com o seu novo carter potencial
como auxiliar da formulao de polticas pblicas. Conforme ser mostrado, o caso emprico da
mudana institucional do rgo pode ser perfeitamente analisado a partir da perspectiva terica de
Colin Crouch (2005), sobre a mudana com recombinao de elementos novos e antigos. Em terceiro,
uma questo que pode merecer futuros estudos, no fazendo parte, portanto, do escopo da presente
dissertao, que a discusso sobre transformaes e aprimoramentos da organizao em anlise
talvez seja mais rica se desenvolvida luz tambm de outra discusso, qual seja, o debate sobre o
sistema de governo. Alguns constituintes sinalizaram isso, mas a conexo entre os temas tambm no
foi aprofundada.

1
De acordo com Bobrow y Drysek (1987, 201), desenho institucional consiste numa forma de promover
resultados valiosos que funcionem, num determinado contexto, como instrumentos de base para a ao. Apud
Goodin, Robert E. (compilador) in Teora del diseo institucional. Editorial Gedisa, Barcelona, 2003. Como se
ver ao longo desse trabalho, procuramos mostrar que o desenho institucional aprovado pelos constituintes
algo em potencial expresso na lei maior do pas. Nosso objetivo no foi discutir se essa potncia corresponde
ou no a uma ao efetiva na realidade. Para isso, seriam necessrios outros tipos de pesquisas, com estudos de
casos, a fim de verificar o desempenho e os resultados do trabalho realizado pela organizao.
 13

Muitos dos parlamentares constituintes ainda permanecem no cenrio poltico do pas: a)

O presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, ento deputado federal pelo PT de So Paulo,
que no participou das discusses sobre o desenho institucional do Tribunal de Contas, engajado que
estava em outros temas; b) O governador de So Paulo, Jos Serra (PSDB), deputado federal por So
Paulo e relator de uma das comisses temticas encarregadas de encaminhar as discusses e propostas
sobre o assunto; c) O deputado federal pelo Rio de Janeiro Francisco Dornelles, que ocupou tambm
posio importante no encaminhamento das discusses como presidente de uma comisso encarregada
do tema; d) O ex-prefeito do Rio de Janeiro, ento deputado federal Cesar Maia (PDT); e) O ex-
presidente da Repblica Fernando Henrique Cardoso, ento senador pelo PMDB de So Paulo, depois
PSDB, com atuao estratgica nas articulaes polticas com as principais lideranas da poca; e f) O
atual presidente do Senado, Jos Sarney (PMDB), que no era constituinte, mas como presidente da
Repblica poca, tinha presena nevrlgica no debate sobre a nova Lei Maior do pas.
Trata-se de uma anlise institucionalista2. A reflexo aqui faz um movimento pendular,
entre a experincia concreta, vale dizer, o histrico anterior do sistema, alm do prprio debate
constituinte sobre o Tribunal de Contas, e a problematizao das questes tericas, com base na
literatura sobre accountability e o papel do Estado no mundo contemporneo. A metodologia se
baseou na utilizao de fontes basicamente documentais: alm do prprio debate registrado nos Anais
do Senado Federal, a reviso da literatura que vem sendo produzida dentro e fora do microambiente
dos tribunais de contas, os textos das normas legais e, principalmente, o noticirio publicado pela
mdia impressa. So diversas as arenas da luta poltica, mas a mdia impressa pode ser considerada um
dos campos privilegiados, como poder simblico, para os embates entre as diferentes foras polticas,
como foi na poca. Mais privilegiado que os meios eletrnicos, para determinados temas, por
oferecerem espao e tempo maiores para o aprofundamento das aes e reaes, materializadas em
discurso, visando legitimao de posies. E isso, ainda que essa legitimao dependa, em ltima
instncia, de procedimentos formais dos mecanismos institucionais. De acordo com Pierre Bordieu
(1989):
(...) o poder simblico , com efeito, esse poder invisvel o qual s pode ser exercido
com a cumplicidade daqueles que no querem saber que lhe esto sujeitos ou mesmo
que o exercem. (...). O que faz o poder das palavras e das palavras de ordem, poder
de manter a ordem ou de a subverter, a crena na legitimidade das palavras e
daquele que as pronuncia, crena cuja produo no da competncia das palavras.
(1989: pp 8-15)

2
Anlise institucionalista no tem o mesmo significado que anlise do desenho institucional. A primeira
comporta aspectos abordados pela literatura sobre a corrente denominada institucionalismo em diferentes
disciplinas, como a economia e a sociologia. So vrios elementos, tais como a maneira como as instituies
nascem e sobrevivem ao longo do tempo, como elas se transformam, que influncias sofrem da estrutura poltica,
cultural e social, quais seus atores estratgicos, como agem sobre os indivduos e de que maneira estes a
influenciam etc. A segunda refere-se ao que foi observado na nota 1 da pgina 12. Instituio, no sentido de um
conjunto de regras (o mercado, por exemplo), no sinnimo de organizao. Mas o Tribunal de Contas, alm
de uma organizao do Poder Pblico, do ponto de vista de sua estrutura e funcionamento no aparelho estatal,
pode ser considerado tambm uma instituio por encarnar na sua atividade-fim a misso do controle externo,
princpio institucional de um conjunto de regras.
 14

Optou-se aqui mais pela anlise de contedo desse tipo de documentao do que a
realizao de entrevistas, estas, possivelmente, com grande potencial para futuras pesquisas no tocante
ao desempenho dos tribunais como auxiliares da formulao de polticas pblicas. Outras pesquisas
certamente sero enriquecedoras, no que se refere ao aprofundamento dos nexos entre o sistema de
fiscalizao e o sistema de governo, tendo como foco diferentes experincias de outros pases, o que
no foi feito dentro dos limites de prazo desta dissertao.
Seria impossvel ainda uma anlise institucionalista sem a necessria contextualizao
histrica e, como j observado, sem uma reflexo sobre o papel do Estado e seus desafios no mundo
contemporneo. Nesse sentido, nosso marco terico, objeto do primeiro captulo, cumpre essa funo
de holofote direcionado ao contexto da globalizao, diminuindo suas gradaes de luz na anlise para
o ambiente institucional da nossa formao social. Partiu-se, no Captulo 1, da dimenso maior e
global para as nossas especificidades. Seria incompleto entender o debate constituinte de 1987 e 1988,
ocorrido no fim da transio do regime autoritrio para a democracia, sem uma breve nota histria do
sistema de fiscalizao no pas. Este foi inaugurado no fim do sculo XIX, e sua trajetria coincide
com a histria do regime republicano no Brasil, objeto do captulo 2.
Antes mesmo do desenvolvimento do marco terico, faz-se necessrio consignar logo
nessa introduo dois conceitos indispensveis para a presente dissertao. Um deles se refere a
peculiaridades da nossa formao social, sendo tratado separadamente das demais questes tericas
relacionadas aos desafios do Estado brasileiro em face das questes globais. O outro diz respeito ao
que a literatura vem trabalhando sobre a trajetria das instituies de uma maneira geral. O primeiro
sobre o clientelismo, que, por questes de limites deste trabalho, no foi explorado de maneira
exaustiva, bastando para a nossa anlise o conceito de clientelismo concentrado, formulado por
Wanderley Guilherme dos Santos (2006). Muitas vezes, no de maneira expressa, mas implicitamente,
diversos pontos discutidos sobre o modelo (desenho) institucional do Tribunal de Contas foram
levantados tendo como preocupao o clientelismo. Como veremos, duas questes controversas
critrio de escolha dos ministros do Tribunal de Contas da Unio e vitaliciedade no exerccio do cargo
foram discutidas pelos constituintes que apontavam problemas relacionados ao clientelismo, isto ,
indicao para cargos e favores trocados entre autoridades. O outro o que alguns autores chamam de
path dependence (dependncia da trajetria) para explicar por que as instituies existem, funcionam e
se reproduzem de uma determinada maneira e no de outra.
Poder-se-ia aprofundar a anlise sobre o clientelismo, suas razes, as formas, as
caractersticas em diferentes instituies desse aspecto da cultura poltica brasileira, mas no faz parte
do escopo desta dissertao. Para o nosso objetivo suficiente lembrar que o clientelismo uma das
marcas da formao do Estado brasileiro, sendo tambm caracterstico da trajetria dos tribunais de
contas. Especificamente em relao ao nosso tema, o conceito formulado por Wanderley Guilherme
dos Santos (2006) emblemtico e enriquecedor, embora o autor no o tenha concebido numa anlise
sobre o assunto, mas sim na da formao do Estado brasileiro, a partir da era Vargas.
 15

Para diferenciar do clientelismo relacionado ao voto disperso isto , aquele em que o

poltico troca, por exemplo, tijolos ou telhas, por votos , Santos define o clientelismo concentrado
como a interao entre grupos e corporaes, legisladores e burocratas, em benefcio de minorias:

os custos de uma poltica so distribudos por toda a sociedade, tendo seus

benefcios apropriados por reduzido grupo de pessoas ou organizaes. Os bens
resultantes tero sido coletivamente produzidos, mas privadamente consumidos.
Excetuando o caso extremo, trata-se de polticas eficazes na gerao de benefcios
concentrados em um nmero de pessoas extraordinariamente menor do que o do
conjunto daqueles que as financiam. Os beneficirios dessas polticas so as
corporaes e os grandes grupos de interesse e, em geral, as pessoas que incorrem
nos custos ignoram como a transferncia se d, precisamente porque o mecanismo
de transformao de custos difusos em benefcios concentrados costuma envolver a
velada participao da burocracia, em coordenao com o Legislativo ou em atuao
autnoma. (2006: p. 250)

O autor no est se referindo a favores trocados entre burocratas e polticos, ou entre

polticos e polticos, por exemplo, na negociao por cargos ou postos na administrao, mas sim na
formulao de polticas que beneficiam determinados grupos da sociedade. Entretanto, esse conceito
pode ser utilizado para caracterizar o clientelismo que norteou grande parte da trajetria dos tribunais
de contas. Isso porque, a injuno poltica do critrio de escolha dos dirigentes desses rgos acaba
beneficiando determinados grupos dentro e fora da mquina pblica. At 1988, o Tribunal de Contas
da Unio era uma agncia pblica para a qual seus ministros entravam atravs de nomeaes do chefe
do Poder Executivo, com aprovao do Senado Federal. Ou seja, o Senado aprovava, mas no fazia
indicaes, o que era uma prerrogativa do chefe do Poder Executivo. Nesse sentido, a independncia
da instituio frente aos demais poderes ficava comprometida, o tribunal dependia de um tipo de
clientelismo no qual polticos e funcionrios graduados do Poder Pblico eram recompensados atravs
da nomeao para altos cargos e funes em diferentes postos da administrao do Estado. Um destes
postos era a direo (a magistratura) do Tribunal de Contas.
de se prever assim que a histria do sistema de fiscalizao do pas tenha sido marcada
por uma subordinao poltica no tanto em relao autoridade detentora do Poder Executivo, mas
aos grupos polticos e econmicos a ele vinculados. Subordinao que, pressupomos, o enfraqueceu
como efetivo instrumento de accountability horizontal (O Donnell, 1988), antes da redemocratizao.
Nesse sentido, pretende-se mostrar nessa dissertao que a trajetria do Tribunal de Contas vem se
delineando na perspectiva das transformaes do Estado que busca a consolidao da democracia.
Assinale-se que a prpria Constituio de 1988 ocorreu num contexto de mudanas polticas,
prenunciando as transformaes econmicas da reforma do Estado que viria na dcada seguinte. A
novidade do monoplio de indicao da maioria dos ministros do Tribunal de Contas, por parte do
Poder Legislativo, coadunou, portanto, com o processo de redemocratizao, que conferiu novo
patamar relao entre os poderes. Nessa nova perspectiva, se continuou a ligao de subordinao do
tribunal, esta no se d mais exclusivamente em relao ao Poder Executivo, envolvendo agora
 16

tambm negociaes com o Poder Legislativo, no que pode ser considerada uma distribuio
compartilhada do clientelismo concentrado. A suposio a de que, uma vez reduzida a
dependncia da organizao em relao ao Poder Executivo, o processo de redemocratizao comeou
a construir um novo Tribunal de Contas, que, no entanto, no deixa de mostrar sinais de seu passado
clientelista.
Nesse sentido, na perspectiva orientada pelo conceito da path dependence, o chamado
clientelismo seria uma das marcas emblemticas da instituio Tribunal de Contas. No entanto,
veremos que, apesar de contribuir para a nossa anlise, esse conceito no suficiente. Numa traduo
livre, poderamos dizer que path dependence seria a dependncia das instituies com relao sua
trajetria histrica. Determinadas instituies apresentariam resistncias a transformaes por causa da
sua trajetria passada. Para entender esse conceito, podemos nos basear na contribuio de Peter Hall
e Rosemary Taylor (2003), em suas anlises sobre as trs verses do neoinstitucionalismo. Os autores
sugerem uma abordagem integrada dos pontos mais relevantes das trs vertentes o institucionalismo
histrico, o sociolgico e o da escolha racional. Se pensssemos a trajetria do Tribunal de Contas
luz dessa proposta, seguindo os referidos autores, a organizao em anlise seria entendida com base
nos seguintes pontos: no que se refere ao conceito da path dependence, Hall e Taylor (2003) observam
que, de acordo com o institucionalismo histrico, as instituies aparecem como integrantes
relativamente permanentes da paisagem da histria e como principais fatores que mantm o
desenvolvimento histrico sobre um conjunto de trajetos. (2003: 4). Essa corrente rejeita a ideia de
que as mesmas foras produzem em todo lugar os mesmos resultados. Em relao ao clientelismo
concentrado, esse conceito pode ser usado numa similaridade ao que esses autores assinalam do
ponto de vista dos pressupostos comportamentais, isto , a prtica do clculo utilitarista para
maximizar preferncias (institucionalismo da escolha racional). Por fim, poderamos dizer que a path
dependence do Tribunal de Contas no marcada somente pelo clientelismo concentrado, mas
tambm por questes culturais e pela dimenso normativa do impacto das instituies (Hall e
Taylor, 2003).
Mas, o conceito pode ser arriscado e pouco ilustrativo, contrastando com a realidade que
se configurou a partir da ltima Constituio. Nesse sentido, o que mais corrobora nosso entendimento
sobre os aspectos resultantes do processo constituinte de 1987 e 1988 o da recombinao
institucional, formulado por Colin Crouch (2005), para melhor compreender a trajetria institucional
do sistema de fiscalizao e controle externo. Analisando o papel das instituies no contexto de
diversidade de capitalismos, o autor critica a postura rgida e determinista dos neo-institucionalistas.
Crouch indaga se possvel para as cincias sociais o vislumbre de situaes em que diversos agentes
mudam a economia com novas instituies, para se chegar a uma determinada performance. O autor
contesta a viso rgida da path dependence, que enfatiza as dificuldades de se empreender mudanas,
as quais s ocorreriam diante de momentos de crise. Para Crouch, h possibilidades, no entanto, de
 17

recombinao dos elementos ao longo da histria das instituies, recombinao que pode provocar
transformao.
I had been reading one of the many studies that started appearing in the mid-1990s,
that talked about the path dependence of public policy and national economic
institutions. It occurred to me that perhaps the paths used by social actors might
often be far more like the pilgrims route than the modern concept of a fixed, sign-
posted road with clear boundaries and a certainty of moving along it from A to B.
This might have implications for the gloomy determinism and inflexibility that filled
the predictions of authors talking of path dependence. (p. 1)

Crouch no deixa de assinalar a contribuio do papel da cincia poltica e da sociologia

para o estudo do fenmeno econmico (2005:2), mas assinala que o determinismo institucional no
consegue cumprir o papel de um modelo terico que explique a mudana empreendida pelos agentes
envolvidos. O autor se inspira na biologia, em especial na gentica, para formular o seu conceito de
recombinao.
Recombining has become a much noted process ever since geneticists began to work
on recombinant DNA (or rDNA). In this process, DNA from two or more sources,
using matching genetic components from each, is incorporated into a single
artificial, recombinant molecule, which has different qualities from those of the
sources. (p. 3)

O captulo 2 trata da contextualizao do objeto da presente dissertao e a atuao dos

diferentes atores envolvidos no processo. Alm de uma breve nota histrica sobre a trajetria da Corte
de Contas brasileira, traz uma anlise sobre os reflexos dos problemas que marcaram o fim da
transio do regime autoritrio para a democracia. Essa anlise diz respeito forma como aquele
momento se refletiu nos debates dos parlamentares e a tramitao da discusso, vale dizer, aquilo que
poderia ser classificado como a economia poltica do processo constituinte, especificamente em
relao ao tema em anlise. Os atores envolvidos no processo eram um grupo reduzido de
constituintes, alm dos representantes dos tribunais de contas e o governo.
O captulo 3 introduz breves consideraes sobre os modelos de fiscalizao consagrados
historicamente em diferentes pases como prembulo da anlise dos formatos discutidos pelos
constituintes. Estes foram debatidos num processo atabalhoado, nas diferentes subcomisses e
comisses temticas da ANC. Foram oito esses modelos, mas no concebidos e estruturados com base
num aprofundamento das competncias do rgo. Tambm no foram apresentados de maneira formal
em projetos como o da Comisso Afonso Arinos. Eram, na verdade, questes pontuais, alguns
discutidos nas comisses encarregadas desse e outros temas, outros em audincias pblicas por poucas
autoridades e profissionais especialistas no assunto, reunies essas convocadas pelos constituintes.
Alguns pontos desse debate podem ser analisados luz das abordagens de ODonnell
(1998) e Przeworski. (1999) O primeiro, no que diz respeito aos dilemas de uma necessria rede de
agncias como garantia para uma efetiva accontability horizontal. O segundo, no tocante aos
problemas de uma democracia delegativa como a brasileira. Nosso trabalho mostra que o novo
Tribunal de Contas renasceu forte, aps a Constituio de 1988, porm, pleno de dilemas, com
 18

problemas a enfrentar e resolver. O captulo 4 trata das questes que se transformaram nas mais
controversas da organizao durante o debate constituinte. Transformaram-se, mas no que fossem
necessariamente as mais cruciais para uma discusso mais profunda sobre a essncia do controle
externo.
A presente dissertao tem limitaes no tocante metodologia, uma vez que a anlise
documental e o exame das falas dos constituintes nos revelam uma parcela de realidade. Entrevistas,
conforme j observado, podem enriquecer o trabalho numa continuidade da linha de pesquisa. As
aes polticas se revelam publicamente em atos formais, publicados em documentos e anunciados em
eventos, mas elas se processam tambm em bastidores, cujas negociaes, muitas vezes, no vm a
publico. No raras vezes o ato formalizado reveste-se de uma aparncia simblica, mas ocultando
motivos incompreensveis e no oficiais. At mesmo o que noticiado pelos meios de comunicao
pode esconder as reais motivaes de determinado fato, que pedem outros estudos.
O trabalho justifica-se num momento de grande questionamento feito por diferentes
setores da sociedade em relao atuao dos tribunais de contas. Tem sua razo de ser a fim de
contribuir, portanto, para o estudo desse sistema, a partir de um enfoque diferente, uma vez que a
literatura do microambiente dos tribunais de contas vem sendo prdiga em diversas linhas de
abordagem das questes procedimentais de auditoria ao desenho institucional, passando, sobretudo,
pela efetividade dos resultados de suas aes. Esse questionamento acontece numa circunstncia
irnica em que protagonistas de um contexto passado so agora os mesmos protagonistas de situaes
presentes e, obviamente, diferentes da poca da Constituinte. A mesma classe poltica que fortaleceu o
Tribunal de Contas h mais de 20 anos quer enfraquec-lo agora. Outros que foram constituintes
naquele momento so agora ministros ou conselheiros das cortes de contas. A dissertao se justifica
assim para enriquecer um debate que no pode se limitar ao campo do poder simblico da informao
dos meios de comunicao, em que fatores importantes e sistmicos ficam subsumidos ao impulso
noticioso e superficial dos fatos. Apesar de suas limitaes metodolgicas, o trabalho justifica-se, por
fim, para contribuir para a reflexo acadmica, outro campo que tem dado pouca ateno
organizao em anlise e seus problemas.
 19

CAPTULO 1

Accountability e os desafios do Estado no mundo globalizado

O presente captulo aborda quatro reas de problemas para a presente reflexo sobre a
mudana institucional do Tribunal de Contas. Em primeiro lugar, a complexa discusso sobre
accountability, incluindo o conceito e a caracterizao da essncia do controle externo. Em segundo, o
significado do que se entende sobre reforma do Estado, considerando que a mudana do sistema de
fiscalizao do pas ocorreu num momento de crise de legitimao do Estado (Sola, 1999). Mesmo
no fazendo parte da reforma do Estado, segundo a acepo da literatura em relao ao que aconteceu
na dcada de 1990, a transformao da organizao faz parte do processo que criou as condies para
as mudanas ocorridas naquela dcada. Em terceiro, uma referncia ao conceito de autonomia
inserida, de Peter Evans (1993). O autor analisa as relaes do Estado com o mercado e a sociedade.
A proposta aqui discutir o objeto accountablity horizontal no s como mecanismo de
responsabilizao e imposio de sanes aos agentes pblicos, mas tambm como instrumento de
fortalecimento de um Estado democrtico voltado para o desenvolvimento da sociedade. Por ltimo, o
conceito de globalizao capacitadora, de Linda Weiss (2006), no sentido de que os outros trs
elementos so interdependentes e/ou articulados para capacitar o Estado para enfrentar os desafios
contemporneos.3
Esta seo sinaliza alguns pontos importantes sobre accountability levantados por Scott
Mainwaring (2003), O Donnell (1998), Power (1997) e Przeworski (1999). A discusso diz respeito
prpria essncia do objeto da pesquisa. Essa parte inclui tambm questes relativas accountability de
procedimentos e accountability de desempenho. Nosso pressuposto de que essas questes
implicam dilemas no que diz respeito essncia poltica do controle externo. O enfoque da dissertao
rejeita, portanto, o vis que considera o trabalho realizado pelo Tribunal de Contas como de natureza
meramente tcnica, e no poltica.
A meu ver, a mudana institucional do sistema de fiscalizao dos recursos pblicos est
imbricada no processo que deu origem reforma do Estado brasileiro. Esta discutida aqui numa
reflexo sobre o papel desempenhado pelos tribunais de contas do pas para um Estado desafiado pelos
problemas decorrentes da globalizao. Nesse sentido, o conceito de Peter Evans (1993) de
autonomia inserida tem como objetivo pensar um tipo de configurao do Estado como fora ativa e

3
Essas quatro reas de problemas no faziam parte das discusses dos constituintes de 1987 e 1988. A
expresso accountability, por exemplo, sem uma traduo precisa em nosso idioma, no era conhecida naquela
poca, sendo pouco ainda nos dias atuais. Os temas sobre a reforma do Estado e a globalizao foram
amplamente disseminados na dcada seguinte, no auge do Consenso de Washington, por ocasio da reviso do
texto constitucional na primeira metade dos anos 1990. Mas, como pretendo mostrar ao longo desse trabalho,
esses pontos estavam vinculados, de forma direta ou indireta, com o desenho institucional do rgo de
fiscalizao.
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coordenadora das aes dos diferentes atores sociais, polticos e econmicos visando ao
desenvolvimento da sociedade. J a viso de Linda Weiss (2006), de que a globalizao oferece
oportunidades de capacitao para os estados nacionais, ainda que os movimentos globais imponham
tambm restries sua atuao e autonomia, pensada no presente trabalho em articulao com o
conceito de Evans (1993). Rejeitamos, portanto, a ideia de que muitas sociedades teriam dificuldade
e/ou resistncia para transformar suas instituies por conta da path dependence, isto , uma
dependncia de sua trajetria histrica, que bloqueia transformaes.

1.1 Algumas questes tericas sobre accountability e controle externo

Praticamente desconhecido pelos constituintes de 1987 e 1988 e, ainda hoje, por

estudiosos de outros ramos, o termo accountability no tem traduo na nossa lngua. Numa
simplificao do seu significado, de acordo com Houaiss (2007), accountability sinnimo de
responsabilidade e, na rea da administrao, a obrigatoriedade ou dever de prestar contas. Segundo o
autor, account significa conta, cmputo, clculo; narrativa, narrao, relato, exposio, descrio;
explicao (...), dentre outros significados. Nas cincias sociais, sobretudo na cincia poltica, o
conceito mais complexo. Tem origem nas questes relacionadas limitao e ao controle como
elementos bsicos do Estado. Embora venham se disseminando mais nos ltimos anos, as questes da
accountability no surgiram recentemente e nem de uma hora para outra. Conforme observa Pessanha
(2007), a ideia de estabelecer controles e limites ao poder soberano pedra angular do moderno
Estado democrtico:
Para Locke (1960:413), o soberano supremo executor da lei, mas quando a viola
perde o direito obedincia. Montesquieu (1951: 396-407) constri um sofisticado
mecanismo de checks and balances, na tradio da concepo de constituio mista,
em que o rei, a Cmara Alta e a Cmara Baixa, representando distintos setores sociais,
estabelecem controles recprocos. So os federalistas americanos, entretanto, os
verdadeiros inovadores do moderno sistema de controles ao estabelecerem os
mecanismos horizontais e verticais posteriormente incorporados na Constituio
americana, responsvel, segundo Finer (199: 1501), por seis invenes na arte de
governar: a deliberada formulao de um novo desenho institucional por meio de
uma conveno popular; a constituio escrita, a incluso no corpo constitucional de
uma declarao de direitos; a garantia da lei, via judicial review sobre os estados-
membros e, posteriormente, sobre a Unio; a diviso horizontal de poderes e a diviso
vertical de poderes entre a Unio e os estados federados. (...) A concepo de controle
externo motivou todo o constitucionalismo liberal dos sculos XIX e XX enfatizado
por Loewenstein (1982:29, 39-40), para quem limitar o poder poltico significa
limitar os detentores do poder (Pessanha, 2007: 140-141)

Reduzir o significado de accountability responsabilizao pode empobrecer o debate

sobre o assunto. Alm dos limites conceituais e da inexistncia de consenso, existem diferentes formas
de accountability. Laurence Whitehead (2002) afirma ser necessria uma clara distino das vrias
modalidades institucionais de accountability: de um lado, as relacionadas a processos legais, aos
mecanismos de auditoria administrativa interna, fiscalizao intra-estatal, ou, como chama O
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Donnell (1998), accountability horizontal; de outro lado, esto os processos de sano eleitoral, as
aes dos meios de comunicao independentes e as organizaes no governamentais, conhecidas
tambm como aes de accountability vertical.
O objeto da presente dissertao o mecanismo conhecido como accountability
horizontal, na acepo de O Donnell (1998), ou seja, o trabalho de fiscalizao de uma agncia estatal
em relao outra agncia estatal, conhecida tambm como controle externo, conceito que trataremos
mais adiante. A agncia estatal inclui a prpria burocracia ou pessoas na condio de agentes
administrativos (funcionrios de carreira) ou de agentes polticos (governantes eleitos que prestam
contas). De acordo com Mainwaring (2003), o assunto objeto de divergncias. Um dos aspectos do
conceito da accountability poltica examinado pelo autor, que faz parte do objeto da presente
dissertao, o mecanismo de relacionamento formal entre autoridades de superviso (controle e
fiscalizao) e agentes pblicos ou burocracias, mediante atos de responsabilizao e/ou sanes.
Os problemas surgem em torno da seguinte questo: os agentes que realizam a
accountability devem ter poder de impor sanes ou devem se limitar a atribuir responsabilizao aos
agentes, sendo as sanes impostas por outras autoridades? Segundo Mainwaring (2003), dois tipos de
atores podem realizar accountability poltica: eleitores podem responsabilizar agentes pblicos eleitos,
negando seu voto nas prximas eleies (accountability vertical), e agncias estatais so formalmente
institudas para realizar a superviso do trabalho de polticos, funcionrios, agentes governamentais e
organizaes da burocracia, o que o autor chama de relao intra-estatal (acccountability horizontal).
Segundo O Donnell (1998), so dimenses da accountability vertical:

Eleies, reivindicaes sociais que possam ser normalmente proferidas, sem que se
corra o risco de coero, e cobertura regular pela mdia ao menos das mais visveis
dessas reivindicaes e de atos supostamente ilcitos de autoridades pblicas (...).
So aes realizadas, individualmente ou por algum tipo de ao organizada e/ou
coletiva, com referncia queles que ocupam posies em instituies do Estado,
eleitos ou no. (O Donnell, 1998: 28)

Embora O Donnell (1998) seja um dos pioneiros na problematizao do assunto,

Mainwaring (2003) assinala que mesmo a designao vertical e horizontal pode oferecer
problemas para o conceito, uma vez que, dentro da mquina estatal, segundo ele, h tambm
accountability vertical. Entre as vrias fontes de controvrsia e divergncias da literatura sobre o
assunto analisadas por Mainwaring (2003), uma pode ser considerada a mais crucial para os problemas
do objeto dessa dissertao. a que diz respeito falta de consenso em relao capacidade e o poder
formal e legal dos agentes encarregados da accountability de impor sanes, ou se seu trabalho seria
restrito responsabilizao dos agentes supervisionados (fiscalizados), ficando a imposio de
sanes sob a responsabilidade de outros organismos. Segundo o autor, a capacidade de as agncias de
superviso em reparar danos causados por erros, irregularidades e corrupo de agentes pblicos,
sempre uma questo crtica para os sistemas de accountability. De acordo com Mainwaring (2003), a
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discusso relaciona-se expectativa em relao s agncias de superviso e seu poder de impor

sanes. Por outro lado, o poder indireto, no sentido de que outras organizaes cumpram esse papel
j caracterizaria uma relao de accountability. Sobre essa rea de problemas, o autor observa que ela
trata:

(...) de qual conceito est vinculado necessariamente capacidade de sano da

parte do agente que realiza a accountability (p. 12). (...) Alguns autores (...)
argumentam que alguns mecanismos de accountability existem somente se o agente
de accountability pode impor sanes ao transgressor. Em contraste, Schedler
(1999), de forma explcita, e O Donnell, de maneira implcita, argumentam que
alguns mecanismos de accountability contam exclusivamente com o fator
responsabilizao sem, necessariamente, ter a capacidade de impor sanes. (...).
Accountability no pode existir sem nenhum poder de sano; alguma capacidade
para reparar danos no caso de outros foros (especialmente o sistema judicial)
crtica para os sistemas de accountability. Como definido aqui, entretanto,
accountability no implica poder direto de imputao de sanes legais. No se
espera de agncias de superviso o poder de impor sanes; este poder indireto
suficiente para caracterizar a relao de accountability. (p. 13) (traduo livre)

Mainwaring (2003) diz que uma conceituao muito ampla relacionada ideia de
responsabilizao (ou, numa traduo alternativa, de responsividade) pode criar dificuldades para se
entender as fronteiras da accountability (2003: 10). Outra fonte de problemas e divergncias, assinala
o autor, concerne ao sentido desse tipo de mecanismo como algo restrito aos casos de transgresso
legal por parte dos atores oficiais. Para ele, accountability inclui as caracterizaes (vertical e
horizontal) feitas por ODonnell (1998). Mas, conforme observa o autor, alguns estudiosos do assunto
argumentam que a expresso vertical pode ser extensiva a todo relacionamento principal-agente,
na qual o principal bem mais fraco que o agente. Exemplo: os eleitores como principal e os eleitos
como agente.

(...) A imagem vertical, porm, inapropriada para descrever uma relao que no
tem o componente hierrquico (...). Algumas relaes intra-estatais so verticais (...)
por essa razo problemtico equiparar accountability intra-estatal com
accountability horizontal (...). eu proponho uma distino entre dois tipos de
accountability poltica: accountability eleitoral e accountability intra-estatal.
(traduo livre do autor, pp 18-19-20)

Outra rea problemtica da discusso diz respeito definio do perfil dos atores que
podem atuar nos mecanismos de accountability. Que tipo de pessoa pode ser habilitada para isso?
Tambm a distino entre os conceitos de checks and balances e accountability comentada por
Mainwaring (2003), que adverte sobre a sutileza desse aspecto. Isso porque nem todo sistema de
checks and balances formam um conjunto de accountability, embora, em algumas situaes, o sistema
pode significar uma relao de accountability. Ele observa, por exemplo, que divergncias entre o
Poder Executivo e o Poder Legislativo no constituem, necessariamente, uma relao de
accountability.
 23

Independente dos problemas que a expresso de O Donnell (1998) pode oferecer, esse
autor faz uma contribuio luminosa para essa dissertao, ao propor a ideia de que uma
accountability efetiva s possvel mediante uma rede de agncias comprometidas com sua
finalidade. A forma como a sociedade brasileira enxerga e compreende os tribunais de contas pode ser
fator incidente na discusso sobre a mudana institucional, que implica valores culturais, costumes e
entendimentos diversos sobre a misso desses organismos. Os modelos de Tribunal de Contas
debatidos pelos constituintes de 1987 e 1988 dizem respeito transformao institucional desse tipo
de mecanismo de accountability horizontal que, segundo O Donnell (1998), s pode funcionar de
maneira efetiva em sistema de rede, com outros rgos de accountability, para enfrentar os novos
desafios do mundo contemporneo. Isso requer capacitao e fortalecimento do Estado e sua insero
autnoma na sociedade.
Como se pode ver, o aprimoramento proporcionado pela mudana institucional da
agncia em exame no de natureza instrumental e tecnolgica, com foco apenas nas questes
relacionadas aos recursos humanos e materiais. A mudana e o aprimoramento do Tribunal de Contas
esto implicados numa das questes mais nevrlgicas do seu desenho institucional, qual seja a que diz
respeito sua independncia ou no em relao a outro poder, vale dizer, ao fato de ser auxiliar ou no
de outra instncia estatal. A definio dessa natureza incide, necessariamente, na sua capacidade de
enforcement. Como veremos adiante, o Tribunal de Contas, embora autnomo, no possui
personalidade jurdica para executar suas prprias decises. Depende de outras organizaes
vinculadas a diferentes poderes do Estado, inclusive das que so vinculadas organicamente aos entes
fiscalizados. um rgo independente, e seus magistrados tm prerrogativas equiparadas s das
autoridades do Poder Judicirio. Mas, no executam seus atos e decises. como se o Tribunal de
Contas existisse de maneira solta, desvinculado dos poderes de Estado, dos quais, entretanto,
depende para que seus atos e decises sejam cumpridos. Da porque entendemos ser pertinente
pensarmos que no basta ser independente ou subordinado a outro organismo ou poder. O
Donnell (1998) formula uma das principais questes para a capacidade de enforcement do Tribunal de
Contas:

Accountability horizontal efetiva no o produto de agncias isoladas, mas de redes

de agncias que tm em seu cume, porque ali que o sistema constitucional se
fecha mediante decises ltimas, tribunais (incluindo os mais elevados)
comprometidos com essa accountability (...). O tema nos permite vislumbrar
algumas das dificuldades e das possibilidades na busca de accountability horizontal.
(1998: 43)

1.2 A essncia poltica do controle externo

Para uma definio bsica, controle externo diz respeito fiscalizao de agncias
estatais sobre outras agncias estatais, da o carter externo. Refere-se a uma fiscalizao feita num
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rgo pblico por funcionrios de fora deste rgo, pertencentes a outro setor dentro do sistema
estatal. Difere do controle interno, que realizado por um setor de um ministrio ou outro rgo em
outro setor pertencente a esse mesmo organismo. Exemplo de controle interno o trabalho de
auditoria realizado por um setor prprio de determinada prefeitura numa secretaria municipal.
Exemplo de controle externo o Tribunal de Contas, que no pertence a nenhum poder e realiza a
fiscalizao em todos os rgos dos trs poderes estatais. Existem outros mecanismos de controle
externo, como, por exemplo, o Ministrio Pblico. Mrcio dos Santos Barros (1995) observa que o
termo controle um galicismo, lembrando que na Frana do Sculo XVII role era um registro oficial
em que se escreviam nomes e contre-rle um outro registro que efetuava o confronto com o original e
servia para verificao dos dados. (1995: 181)
Baseando-se num relatrio dos autores belgas Meikatrien Sterck, Bram Scheers e Geert
Douckaert, Santos Arajo e Baleeiro Neto (2007) comentam sobre a nfase dada pelo estudo
pirmide de controle nos governos centrais dos pases da Organizao Econmica para Cooperao e
Desenvolvimento (OCDE). Segundo eles, o documento demonstra os aspectos principais da auditoria
externa e auditoria interna. Observam eles:

A auditoria um exame realizado por especialistas sobre a conformidade legal e

contbil ou sobre desempenho operacional (performance) conduzida para atender s
exigncias da administrao (auditoria interna) ou de terceiros interessados pelas
informaes da entidade ou para atender a obrigaes (auditoria externa). A
auditoria uma atividade de certificao objetiva planejada para: acrescentar valor;
melhorar as operaes da organizao; contribuir para a consecuo dos resultados
operacionais; proporcionar um enfoque sistemtico e disciplinado para se avaliar; e
melhorar a efetividade da administrao de risco, controle e governana (OCDE,
2004, apud Santos Arajo e Baleeiro Neto, 2007: 192)

De acordo com a Organizao Internacional das Entidades Fiscalizadoras (INTOSAI), o

controle interno definido da seguinte maneira:

(...) todo o sistema contbil e de outros controles, incluindo a estrutura

organizacional, mtodos, procedimentos e auditoria interna, definidos pela
administrao de acordo com as metas da organizao para apoiar na conduo dos
negcios da entidade auditada de maneira econmica; eficiente e efetiva,
assegurando aderncia s polticas administrativas; a salvaguarda do patrimnio,
assegurando a preciso e inteireza dos registros contbeis e a produo oportuna e
confivel de informaes contbeis e administrativas. (INTOSAI, Comit de
Normas de Auditoria, 2001, p. 71, apud Santos Arajo e Baleeiro Neto, 2007: 192)

Dois elementos desses conceitos podem ser controversos no que dizem respeito
natureza do controle externo. Um desses componentes se refere ao carter ao mesmo tempo tcnico e
poltico da sua essncia. A meu juzo, trata-se de um mito a ideia corrente segundo a qual o trabalho
dos funcionrios do chamado setor de controle externo dos tribunais de contas, ou corpo instrutivo,
aqueles que fazem a instruo dos processos contabilistas, engenheiros, mdicos, estatsticos,
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advogados, economistas e outros que ocupam cargos de analistas e tcnicos de controle externo
limitar-se-ia a um fazer tcnico-legal, independente de injunes polticas. O outro elemento diz
respeito ao fato de o controle externo ser, em tese, objeto de necessria articulao com o controle
interno. De acordo com a literatura do microambiente do sistema dos tribunais de contas, um efetivo
controle externo s possvel se houver tambm um controle interno fortalecido. Ora, os nexos entre
um e outro carregam componentes polticos, como veremos no decorrer da presente dissertao. Tanto
isso pode ser verdade que a Constituio prev a responsabilidade solidria dos responsveis pelo
controle interno que no derem cincia sobre irregularidades ao Tribunal de Contas. O preceito j
constava de uma das primeiras propostas contidas no anteprojeto de Constituio de Afonso Arinos,
de 1986, como veremos no captulo 3. Como imaginar os agentes do controle interno de uma
secretaria de estado colaborando com o Tribunal de Contas, independente dos superiores
hierrquicos, sem considerar injunes polticas?
Ou seja, o controle externo realizaria seu trabalho com apoio do controle interno, cuja
existncia, alis, serve para essa finalidade, conforme determina a Constituio de 1988. Esta criou, na
verdade, preceitos bsicos para a articulao dos mecanismos entre controle externo e controle interno.
J em relao ao controle externo, o artigo 70 da Constituio federal preceitua:

A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio

e das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade,
economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo
Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno
de cada Poder.

O artigo 71, por sua vez, prev que o controle externo, a cargo do Congresso Nacional,
ser exercido com o auxlio do Tribunal de Contas, dispondo sobre a competncia deste ltimo em 11
incisos. A meu ver, o texto constitucional poderia suscitar interpretaes contraditrias. Afinal, ele diz
que o controle externo est a cargo do Poder Legislativo, mas quem executa essa tarefa o Tribunal de
Contas. Em relao ao controle interno, entretanto, a responsabilidade por sua execuo est expressa
de forma direta, sem dubiedades.
Marcio dos Santos Barros (1995) observa que a atual Constituio trouxe uma srie de
inovaes, citando cinco delas: um controle interno antes exercido pelo poder Executivo agora
realizado pelos trs poderes; a fiscalizao antes de natureza apenas financeira e oramentria agora
tambm de natureza operacional e patrimonial, com nfase nos aspectos da legalidade, legitimidade e
economicidade; a avaliao de resultados tem que ser baseada em critrios de eficincia e eficcia; a
fiscalizao antes exercida apenas sobre a administrao direta e autrquica agora abrange a
administrao indireta e entidades de direito privado; a avaliao de metas antes baseada no
planejamento (oramento) agora feita tambm no plano plurianual e nos programas de governo; e,
por ltimo, a previso no texto constitucional da existncia de um novo nvel de controle, atravs da
denncia apresentada pelos cidados, partidos polticos, associaes e sindicatos. (1995: pp 186-187)
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Ora, obviamente o trabalho do chamado corpo instrutivo dos tribunais carrega

tecnicalidades em relao ao cumprimento de normas, leis e procedimentos estabelecidos. Mas, em
ltima instncia, esse trabalho de natureza poltica. Norberto Bobbio (2001) adverte sobre a
fragmentao entre tcnica e poltica. Sua crtica da diviso entre esses campos pode ser pertinente ao
presente trabalho, sobretudo o seu questionamento queles que se julgavam superiores por assumirem-
se apenas tcnicos e no polticos.

O apoliticismo a defesa que o tcnico, escondendo-se atrs do acmulo de

processos no local de trabalho, ou atrs das espessas filas da imprescindvel
clientela, pe diante das incmodas invases da poltica, que se anunciam em forma
de reunies, assemblias. (...) Dizia-se que um dos problemas mais urgentes (...) era
a politizao da tcnica, qual em seguida correspondia, como correlao
necessria, aquele outro processo de profundas transformaes do nosso costume
poltico que, para continuar usando expresses ruidosas, poderia ser chamado
tecnicizao da poltica. (2001: 12)

Bobbio (2001) observava que aqueles que se diziam somente tcnicos na verdade
estavam se refugiando no prprio trabalho, como em um abrigo de pureza, a fim de se libertar da
poltica, algo imposto pelos outros, o que, como resultado, esses supostos tcnicos puros estavam
fazendo m poltica. (2001:13) O pensador italiano foi mais longe ao classificar essa postura como
moralista. Essa postura confundia as coisas, pois o problema poltico no dizia respeito a homens
certos nos lugares certos, mas sim s instituies. No se tratava de imaginar que as coisas poderiam
ser melhores se fossem outros os homens em ao, mas sim uma questo de como so e agem as
instituies.

(...) esse preconceito baseia-se na diviso abstrata e moralista dos homens, de todos
os homens, em bons e maus, e na falsa e ingnua opinio de que a poltica seja a
simples arte de colocar os bons no lugar dos maus. (...) a possibilidade de fazer
qualquer confronto entre o melhor e o pior, este no deve ser feito entre os homens,
mas entre as instituies. (2001: 31)

A ciso entre tcnica e poltica dentro dos tribunais de contas diz respeito suposio de
os funcionrios da mquina burocrtica das cortes de contas instrurem os processos com base somente
no que manda a lei, independente de como sua instruo possa repercutir politicamente para os
responsveis, ou, concretamente, para os resultados de polticas pblicas. Ora, mesmo verificando que
determinado administrador descumpriu um ou outro dispositivo legal que este assim o fez para
garantir a realizao de determinado programa para atender aos interesses da comunidade focalizada
o especialista em controle externo no estar assumindo determinada postura poltica condenando-o?
Em outras palavras, observar somente os aspectos contbeis e legais, sem considerar os resultados de
polticas pblicas, no ser fruto de determinado vis poltico e ideolgico de quem inspeciona?
No so poucas as vozes que defendem a existncia de diferenas entre o controle
chamado tcnico e o controle poltico, o primeiro supostamente realizado pelas cortes de contas e o
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segundo pelo Poder Legislativo, com base num suposto trabalho tcnico. A presente dissertao
discorda desse vis, propondo que o trabalho tcnico ele, por si s, simultaneamente poltico. De
acordo com o ministro do TCU Benjamin Zymler (1998), o controle externo exercido pelo Poder
Legislativo desdobra-se em duas vertentes: o controle poltico, realizado pelas casas legislativas, e o
controle tcnico, que abrange a fiscalizao contbil, financeira e oramentria, exercido com o
auxilio do Tribunal de Contas. (1998: 22) Entretanto, uma dimenso que tpica de uma espcie de
controladoria confere aos tribunais de contas uma responsabilidade para alm de simplesmente
tcnica. o que, em outras palavras, sugere o analista de controle externo do TCU Renato Jorge
Brown Ribeiro (2002), ao dizer que isso fora os tribunais a desenvolverem estruturas e
procedimentos hbridos. Segundo ele, assim os tribunais tm que:

(...) procurar a produo de tecnologias de controle que premiem a avaliao de

polticas pblicas e a avaliao operacional dos diversos rgos pblicos. Esse
posicionamento abre novas possibilidades para o sistema de controle prestar servios
sociedade, tais como propor medidas gerenciais (...). (2002: 57-58)

No tocante ao relacionamento, ou articulao, entre controle externo e interno, o

problema no fica apaziguado por supostas definies ou demarcaes seguras. Faccioni (2008)
observa que, apesar da modernizao dos tribunais de contas, faltava ainda o aprimoramento do
controle interno. Este, conforme sugeriu, deveria ser o principal aliado da administrao pblica para
subsidiar a atuao do controle externo:

No entanto, esta no a realidade: o controle interno (...) ainda inexistente

formalmente em muitos, se no da quase totalidade dos municpios, e no
suficientemente amplo em alguns dos estados brasileiros, quando no, na prpria
amplitude da estrutura administrativa federal. (Faccioni, 2008: 52)

Faccioni sugere o que classifica mutiro nacional pelo fortalecimento do controle

interno, comeando pelos municpios. Ora, uma iniciativa desse tipo partindo do Tribunal de Contas
no est imune s injunes polticas, favorveis ou contrrias, uma vez que se trata de um rgo
externo administrao agindo dentro da administrao. No seria inexato dizermos que, a confirmar
o prognstico de Faccioni, os tribunais de contas estariam atuando em substituio ao controle interno,
o que, de fato, em muitas situaes, vem acontecendo e constituindo bvia anomalia, sendo rgo de
controle externo.
Sobre as relaes entre os tribunais de contas e Poder Legislativo, o deputado federal e
ex-presidente do TCU, Humberto Souto (2008), afirma que os sistemas de controle interno e externo
no careciam de mudanas em sua forma organizacional, mas sim da necessria e contnua
adequao dos modernos parmetros existentes no mundo. Observava ele que o assunto independia
de uma questo de modelos, mas sim da sua efetividade.
 28

Os controles internos e externos precisam saber conciliar o controle gerencial e o

controle da legalidade, sem que haja subordinao entre ambos. A pretenso da
Corte de Contas da Unio, de poder exercer um controle de natureza jurisdicional,
esbarra em prerrogativa do Poder Judicirio, garantidos pela Constituio Federal,
no sendo este o aspecto relevante. Os tribunais de contas tm que estar preparados
para dividir seus papis com outras instncias de auditoria e fiscalizao, a exemplo
do Ministrio Pblico (Souto, 2008: 118-119).

Com essa observao, delineia-se assim um problema que vai tornando mais complexa a
questo do controle externo, articulado ao controle interno, que a possibilidade da participao de
outro instrumento de controle horizontal, no caso sugerido, o Ministrio Pblico. Pode-se
depreender, assim, que o controle externo muito mais do que apenas um conjunto de procedimentos
e tcnicas legais independentes da poltica. Alm do Ministrio Pblico, Souto somou outro tipo de
controle, o chamado controle social, e chegou a dizer que, por mais efetivos que fossem vrios
tribunais de contas da Unio, estes no dariam conta das crescentes demandas sociais.

(...) estou convencido de que se o Brasil tivesse 20 tribunais de contas da Unio, eles
no dariam conta de, efetivamente, suportar toda a demanda necessria. Somente
atravs da educao, somente atravs da participao, somente atravs do controle
social, da conscientizao da sociedade, que ns vamos ter efetivamente um
controle efetivo (...) (Souto, 2008: 128-129)

Num momento em que, cada vez mais, fala-se em controle social para subsidiar o
controle operacional dos tribunais de contas, como ficam a incidncia e os fluxos de propostas, de
reivindicaes e de presses da sociedade sobre os tcnicos do controle externo? Estes vo se limitar a
uma avaliao puramente tcnica ou necessariamente tero que assumir um olhar mais abrangente
para reconhecer, analisar e empreender de maneira poltica?
O carter poltico do controle externo relaciona-se tambm, a meu ver, com questes que,
aparentemente, podem ser consideradas tcnicas, como as que dizem respeito aos trs Es (economy,
efficiency e effectiveness). Esses aspectos tm a ver com a distino entre auditoria de procedimentos
ou regularidade e auditoria de desempenho. A primeira tem como foco a verificao das normas
tcnicas e legais dos atos dos administradores. J a nfase da auditoria de desempenho est nos
processos, metas e resultados dos programas de polticas. As Instituies Superiores de Controle (ISC)
vm se desenvolvendo para ampliar suas competncias voltadas para as auditorias de desempenho.
Michael Power (1997) observa que os trs conceitos (economy, efficiency e effectiveness) referem-se
ao princpio do value for money (VFM), que coincide com o desenvolvimento do New Public
Management (NPM) em diferentes pases:

() The three Es, in conjunction with these populist appeals to notions of

empowerment and service quality, make up what is commonly referred to as value
for money (VFM). VFM is a vague normative space in which an ensemble of
operational routines and auditable performance can be harnessed to broader political
ideals. Tensions exist within the very concept of VFM. Most notable in the eyes of
many commentators (e.g. Pollitt, 1955) is the tension between the theme of fiscal
 29

crises, questions of economy, efficiency and cost control, and the theme of service
quality enhancement or effectiveness. (Power, 1997: 44)

O autor faz a seguinte distino desses critrios, alm do fiscal regularity, que, segundo
Power, est vinculado ideia da accountability para a verificao das normais legais dos atos dos
administradores:
() Economy as accountability for obtaining the best possible terms under which
resources are acquired. Efficiency as accountability for ensuring that maximum
output is obtained from the resources employed or that minimum resources are used
to achieve a given level of output/service. Effectiveness as accountability for
ensuring that outcomes conform to intentions, as defined in programmes. (Power,
1997: 50)

Assinale-se ainda que o artigo 37 da Constituio da Repblica prev a obedincia, por

parte da administrao pblica, aos princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade
e eficincia. J o inciso II do artigo 74 trata de uma das funes do controle interno, que, ao apoiar o
trabalho do controle externo, deve:
Comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e eficincia da
gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e entidades da
administrao federal, bem como da aplicao de recursos pblicos por entidades de
direito privado.
Essa discusso pode ampliar para cinco o nmero dos Es, conforme sugere Bittencourt
(2004) em seu trabalho sobre indicadores de desempenho como instrumentos de auditoria e gesto. Ele
observa que um dos principais instrumentos do mundo empresarial o controle dos indicadores de
desempenho. De acordo com o autor, o setor pblico vem desenvolvendo essa modalidade de controle
tanto como instrumento de apoio administrao quanto para as auditorias de natureza operacional. O
Quadro 1.1, a seguir, relaciona cinco dimenses de desempenho para as auditorias de natureza
operacional: economicidade, eficincia, eficcia, efetividade e equidade, segundo Bittencourt
(2004:53-54)
Quadro 1.1 Os princpios do New Public Management

Economicidade Minimizao dos custos dos recursos utilizados na consecuo de uma atividade,
sem comprometimento dos padres de qualidade.
Eficincia Relao entre os produtos (bens e servios) gerados por uma atividade e os
custos dos insumos empregados, em um determinado perodo de tempo.
Eficcia Grau de alcance das metas programadas, em um determinado perodo de tempo,
independentemente dos custos implicados.
Efetividade Relao entre os resultados alcanados (impactos observados) e os objetivos
(impactos esperados) que motivaram a atuao institucional.
Equidade Medida da possibilidade de acesso aos benefcios de uma determinada ao por
parte dos grupos sociais menos favorecidos em comparao com as mesmas
possibilidades da mdia do pas.
Fonte: Bittencourt (2004: 53,54)
Em relao aos conceitos de eficcia, eficincia e efetividade da gesto do Estado, o
presente trabalho rejeita o vis relacionado a uma suposta luz que incida somente nos esforos de
 30

aparelhamento tcnico de modernizao dos recursos materiais e capacitao dos administradores

pblicos. Evidentemente que so indispensveis os pressupostos bsicos do ponto de vista dos
recursos humanos e da infra-estrutura tecnolgica do aparelho de Estado. Acredito, porm, que um
Estado s eficaz, eficiente e efetivo se tiver habilidade poltica associada ao que Michael Mann
(2006) chama de poder infra-estrutural forte. Para o autor, poder infra-estrutural:

a capacidade do Estado de efetivamente implementar decises em todo o seu

territrio, no importa quem tome as decises. Isso pode tambm ser chamado de
capacidade ou eficincia do Estado. Requer que os Estados tenham infra-estruturas
que penetrem universalmente por toda a sociedade civil, atravs das quais as elites
polticas possam extrair recursos e fornecer servios para todos os indivduos.
(2006:167)

Para o que nos interessa especificamente em relao ao tipo de instrumento de

accountability horizontal em exame, a anlise feita por Eli Diniz (1997) sobre novos paradigmas do
Estado corrobora nosso argumento. Segundo ela,

a noo de eficcia do Estado implica no apenas questes ligadas competncia e

eficincia da mquina estatal, mas tambm aspectos vinculados sustentabilidade
poltica das decises e legitimidade dos fins que se pretende alcanar atravs da
ao governamental. (...) O problema da governabilidade deve ser examinado, cabe
insistir, em seu teor pluridimensional, envolvendo os instrumentos institucionais, os
recursos financeiros e os meios polticos de execuo. (1997:124)

Em outras palavras, a eficcia da gesto pblica no se limita ao plano infra-estrutural

tcnico e de servios, visando ao atendimento dos interesses dos contribuintes clientes que pagam
impostos. Implica uma estratgia poltica para, segundo Diniz, conduzir acordos e alianas,
articulando arenas de negociao s instituies estatais. (1997: 124). Portanto, no tem sentido
pensar que o transplante de procedimentos gerenciais da iniciativa privada para a administrao
pblica poderia contribuir para uma melhor eficincia do Estado. Diniz observa que pensar um novo
paradigma para a reforma do Estado requer a ruptura com os enfoques tecnocrtico e neoliberal:

O primeiro, ao privilegiar o insulamento das elites estatais, a primazia do

conhecimento tcnico e o alijamento da poltica, conduz a uma viso irrealista
porque calcada na despolitizao artificial dos processos de formulao e execuo
de polticas. O segundo, influenciado pela tica minimalista, enfatiza
unilateralmente a reduo do Estado, subestimando o papel do reforo e a
revitalizao do aparelho estatal para o xito de suas polticas, bem como a
relevncia da interveno governamental para que o mercado funcione de forma
eficiente, em consonncia com um projeto coletivo. (1997: 124)

Com toda a sua complexidade, o conceito de accountability parece ter um ponto pacfico,
que a necessidade de maior transparncia das aes dos governos. Esta no apenas uma questo de
 31

natureza tica ou moral, mas sim um dos diversos elementos que se complementam num contexto de
transformaes profundas que ocorrem no pas e no mundo.
Em seu trabalho Por que reformar as instituies, Jorge Wilheim (1999) fala, dentre
outros fatores, da emergncia da sociedade civil, decorrente de inmeros movimentos sociais, como
o movimento hippie, os voltados para a emancipao da mulher, os de natureza pacifista e
antiimperialista, a prpria descolonizao na segunda metade do sculo XX, a mudana
comportamental entre os sexos, dentre outros. O autor sustenta que:

(...) para melhor situar o debate sobre as reformas institucionais atualmente

demandadas, preciso tirar lies e concluses de um dos fatos mais visveis da
segunda metade deste sculo: a emergncia da sociedade civil enquanto protagonista
atuante no desenvolvimento de numerosos pases. Essa emergncia tornou-se visvel
em virtude de movimentos sociais, repercutidos pela mdia (...) (1999: 19)

Num contexto de rpidas e profundas mudanas tecnolgicas do mundo globalizado, a

partir de meados do sculo XX, em que as tecnologias da informao contribuem para o aparecimento
de novas modalidades operativas do aparelho de Estado, o fluxo de informaes se torna mais intenso,
propiciando condies para demandas de maior transparncia. Estas ocorrem em meio a mudanas que
no se relacionam s a um fator puramente tecnicista. Tudo isso ocorre num contexto de interconexo
de fatores tecnolgicos e variveis institucionais de natureza poltica. A sociedade civil tem hoje mais
acesso informao, em diferentes campos, como resultado das possibilidades oferecidas tanto pelo
desenvolvimento tecnolgico como pelo seu poder maior de organizao.
Ao tratar do Estado-rede, Manuel Castells (1999:149) sustenta que, embora as
instituies nacionais continuem a ser dominantes, os processos estruturados da economia, da
tecnologia, da comunicao esto cada vez mais globalizados. Segundo ele, o poder seria exercido
por diferentes soberanias parciais:

O Estado que denomino Estado-rede se caracteriza por compartilhar a autoridade

(ou seja, a capacidade institucional de impor uma deciso) atravs de uma srie de
instituies. (1999: 164)

Nessa rede, acrescenta Castells, funcionariam instituies regionais e locais. Dentre

diferentes princpios de um novo tipo de Estado, o autor assinala a transparncia administrativa.
Segundo ele, essa demanda, embora tendo sido frustrada em diferentes situaes, agora intensa e
permanente. Ela seria um dos princpios de governo mais importantes numa sociedade cada vez mais
desafiada por mfias, na qual a poltica enfraquecida diante das aes de corrupo. Castells fala de
uma limpeza administrativa como sendo o princpio crucial para um bom governo:

Certamente, no se pode pensar em um governo de anjos, mas sim em mecanismos

de controle eficaz que assegurem o mnimo nvel de corrupo e nepotismo. E, para
isso, o mais importante a transparncia da gesto perante o cidado, os meios de
comunicao e a justia. Os controles internos do Estado no bastam. So
 32

necessrios controles externos, ancorados na sociedade. Aqui, tambm, as novas

tecnologias de informao, permitindo o acesso direto dos cidados a todos os dados
e atuaes administrativas que no necessitem serem confidenciais, criam a
possibilidade de uma abertura de gesto que assegura um novo vnculo entre Estado
e sociedade. (1999: 167)

Os governos hoje tm que lidar com cidados, contribuintes e consumidores mais atentos
e vigilantes. Para Giddens (1996) uma das mudanas bsicas das sociedades contemporneas a
expanso do que ele chama de reflexividade social. uma situao, segundo ele, em que os
indivduos esto mais aptos para filtrar informaes e modelarem suas vidas com base nesse
processo de filtragem:
Um mundo de reflexividade intensificada um mundo de pessoas inteligentes (grifo
do autor). No quero dizer com isso que as pessoas sejam mais inteligentes do que
costumavam ser. Em uma ordem ps-tradicional, os indivduos tm, mais ou menos,
que se engajar com o mundo em termos mais amplos se quiserem sobreviver nele. A
informao produzida por especialistas (incluindo o conhecimento cientfico) no
pode mais ser totalmente confinada a grupos especficos, mas passa a ser
interpretada rotineiramente e a ser influenciada por indivduos leigos no decorrer de
suas aes cotidianas. (1996: 15)

1.3 A reforma do Estado brasileiro no se limita reforma administrativa

Partimos do pressuposto no sentido de que reforma do Estado no significa apenas

mudana nos aparelhos organizacionais e nos procedimentos burocrticos da administrao pblica.
Reforma do Estado significa tambm a reforma da sociedade, principalmente nos aspectos
concernentes s relaes entre um e outro, ou, mais precisamente, forma pela qual a sociedade
entra no Estado e dele participa ou dele se alija.
A mudana institucional do Tribunal de Contas deve ser pensada numa perspectiva de
uma agenda que consideramos aberta para o conjunto de transformaes que o Estado vem sofrendo
na atualidade. Agenda presente e futura sem receiturios prontos. Para Azevedo (1999), necessrio
fazer uma diferenciao entre as reformas administrativas e a chamada reforma do Estado:

Em nvel macro, a transformao no Estado pode ser entendida como um processo

permanente que engloba dimenses polticas, econmicas, institucionais, jurdicas e,
inclusive, culturais. Os casos mais corriqueiros so produtos das chamadas
reformas administrativas propostas via de regra no incio de cada Administrao,
buscando-se adequar a mquina pblica s prioridades da nova administrao. Neste
sentido, torna-se lugar comum a formao das chamadas equipes de transio que
esboam as principais sugestes de reordenamento da legislao e da mquina
pblica consideradas necessrias para viabilizar as prioridades e o programa do novo
governo. (Azevedo, 1999: 113)

Pode-se dizer que estamos vivendo uma reforma do Estado, uma situao potencial para
futuras mudanas estruturais cuja dimenso ainda desconhecemos, sobretudo, no que diz respeito ao
relacionamento entre Estado e sociedade, elemento, alis, crucial de qualquer reforma do Estado.
 33

Azevedo (1999) entende que se deve reservar a denominao reforma do Estado para os pontos de
ruptura do pacto social, ou seja:

quando ocorra uma redefinio qualitativa do escopo do que se considera bem

pblico (amplitude ou reduo) e/ou mudanas significativas na forma de produo
e oferta desses bens. Tomando-se como base esses parmetros pode-se dizer que
nesse sculo no Brasil tivemos trs momentos em que ocorreram reformas do
estado: a chamada revoluo de 1930; o regime instaurado em 1964; e o
embrionariamente esboado na administrao Collor/Itamar e consolidado ainda
que no terminado no governo do presidente Fernando Henrique Cardoso.
(Azevedo, 1999: 114-115)

Bolvar Lamounier (2006) observa que as duas ltimas dcadas do sculo XX

constituram o processo simultneo da volta da democracia e da abertura de um mercado, antes
fechado, agora atento s movimentaes do contexto internacional:

O Brasil chegou s duas ltimas dcadas do sculo XX sob o signo de uma dupla
transformao: na poltica, uma recriao da democracia, pois, embora o modelo
seja representativo, as bases sociais, eleitorais e culturais so muito mais amplas que
nos precedentes perodos democrticos; na economia, a passagem de um modelo
fechado, com preponderncia estatal, a um mais aberto voltado para o mercado e
atento s oportunidades de insero na economia internacional. Atualmente,
decorridas duas dcadas da transio, as questes polticas dizem respeito,
sobretudo, ao aperfeioamento do sistema democrtico, por meio de reformas
polticas, do combate corrupo e de exigncias mais severas no tocante gesto e
accountability. (2006: 8)

Mas, reforma do Estado no um processo exclusivo do Brasil. Marcus Andr Melo

(2002) lembra que entre 1974 e 1987, metade das cerca de 160 constituies em vigor em pases de
vrios continentes foram revisadas: Aps essa data, reformas importantes tiveram lugar como a
reforma constitucional belga em 1989.(2002: 26). Alm de refletir mudanas em vrios pases, um
dos pontos principais da reforma do Estado tem a ver com o equilbrio fiscal, objeto interpenetrado s
atribuies do Tribunal de Contas. Nesse sentido, o instrumento de accountability horizontal em
exame no se limita, a meu ver, s questes da transparncia dos atos e da responsabilizao dos
agentes envolvidos, mas sim tambm das estruturas e mecanismos que garantam equilbrio fiscal
visando ao desenvolvimento do pas.
Para Abrucio (1999), a questo do equilbrio das finanas pblicas tornou-se mais
relevante para o Brasil do que em outros pases, devido crise fiscal do Estado a partir do incio dos
anos 80. O autor observa que:

foi a crise fiscal que impulsionou a derrocada do estado brasileiro, no incio da

dcada de 80. No entanto, aqui ela foi muito mais intensa, devido crise da dvida
externa, que por sua vez derrubou o antigo modelo de desenvolvimento econmico,
ancorado no financiamento estatal. Para piorar, o no equacionamento da questo
fiscal foi uma das principais causas junto com o aspecto inercial contido na
 34

indexao de um longo ciclo inflacionrio. O equilbrio fiscal, desse modo,

tornou-se to ou mais importante como objetivo da reforma do estado do que tem
sido nos pases desenvolvidos. (1999: 164-165)

Os desafios da reforma do Estado no Brasil contemporneo, conforme observa Eli Diniz

(2007), compem um conjunto de trs ordens de problemas. Segundo ela, em primeiro lugar, h que se
enfrentar o dficit de incluso social com padres arraigados de injustia e iniqidade. Em segundo, o
desafio de se instrumentalizar o Estado para atender s demandas sociais. Por ltimo, os
enfrentamentos da questo relacionada falta de accountability efetiva sobre as aes dos agentes
pblicos e do Estado:
Refiro-me, em primeiro lugar, ao imperativo de enfrentar o dficit de incluso
social, revertendo os seculares padres de injustia e de iniqidade. (...) Em segundo
lugar, cabe destacar o desafio representado pelo dficit de capacidade de
implementao do Estado, o que se traduz pela incapacidade de produzir os
resultados socialmente desejados. Finalmente, impe-se reconhecer a lacuna
representada pelo dficit de accountability, expandindo e tornando efetivos os
mecanismos de controle das polticas governamentais, ou seja, fortalecendo os
mecanismos garantidores da responsabilizao pblica dos governantes diante da
sociedade e de outras instncias de poder. Isso significa situar, no centro da anlise,
as conexes entre governana, accountability e responsividade. (2007: 24)

Numa linha semelhante, Grau (1999) salienta que um dos desafios presentes a
recuperao do controle da sociedade sobre o Estado. Segundo ela, um dos problemas pendentes se
esse controle deve se limitar ao mecanismo da eleio. A autora assinala a necessidade de se repensar
os mecanismos de accountability:
No atual perodo da transio da histria, a democratizao do estado alude tambm
ao problema da conformao de uma autoridade plural. (...) Neste sentido, torna-se
necessrio repensar os mecanismos para a accountability horizontal, de maneira que
as diferentes ramificaes do poder pblico estatal possam controlar-se melhor umas
s outras. (...). Entretanto, um problema que ainda est pendente refere-se a definir
se a ao da sociedade deve limitar-se somente eleio de seus representantes
polticos e, por sua vez, se apenas pode atuar como sujeito mediado por estes. A
resposta a essa ltima pergunta pode ser negativa se levarmos em conta as novas
demandas sociais relacionadas com a diversidade e as diferenas, tanto como as
fortes evidncias sobre os dficits no controle das burocracias pblicas por parte dos
cidados, mediado pelos polticos (controle indireto). (1999: 234-235)

De acordo com Przeworski (1999), dois pontos tm sido controversos na discusso sobre
a reforma do Estado. Um deles se refere ao controle das burocracias e o outro, ao papel das agncias
independentes, responsveis pelo trabalho de superviso. O autor classifica como espinhoso o
problema da relao entre os polticos eleitos e os burocratas:

Numa democracia, a autoridade do Estado para regular coercitivamente a vida da

sociedade derivada das eleies. Porm, muitas das funes do Estado e todos os
servios que o Estado oferece aos cidados so delegados pelos representantes
eleitos para outros setores, principalmente a burocracia pblica. A delegao
inevitvel. (1999: 332)
 35

A prtica do clientelismo, questes relacionadas a interesses particulares tanto de

polticos como de burocratas e a prpria autonomia das agncias estatais so problemas do carter de
delegao da democracia. Przeworski (1999: 332) observa que a delegao invariavelmente
proporciona um aumento dos custos de operacionalidade (das agncias). Observa ainda o autor:

a controvrsia se essa superviso (oversight) deveria ser exercida por agncias

independentes do controle dos polticos eleitos. A maioria das agncias
independente do controle direto dos cidados (eleitores), mas elas so subordinadas
aos polticos, que so, por sua vez, sujeitos a eleies peridicas. (Przeworski,
1999:332)

Przeworski (1999) acrescenta que os eleitores podem, de forma indireta, influenciar as

burocracias para atender melhor a seus interesses, atravs do mecanismo do voto (accountability
vertical). (1999: 333)

1.4 Insero e capacitao do Estado no mundo globalizado

Pensar as transformaes, os dilemas e os desafios do sistema de fiscalizao

representado pelos tribunais de contas no contexto da reforma do Estado brasileiro problematizar de
forma multidimensional as questes do poder pblico no mundo globalizado. A ideia aqui pensar o
papel das cortes de contas num Estado desafiado pelos problemas contemporneos. O
desenvolvimento de qualquer organizao do Estado e deste como um todo s pode ser estudado hoje
tendo como perspectiva um cenrio de mudana institucional que tem mltiplas vinculaes com os
problemas implicados pela globalizao.
Definimos o desenvolvimento da organizao do Estado como o processo de
fortalecimento dos mecanismos do Poder Pblico com vistas sua insero na sociedade, a fim de
atender aos interesses e necessidades de seus diversos segmentos. A mudana institucional contida
nesse processo resulta das transformaes provocadas pelo aumento e complexidade das demandas da
sociedade e pela intensificao das relaes entre os estados nacionais neste novo contexto.
Isso no quer dizer, porm, que o desenvolvimento das organizaes do Estado deve se
basear em algum receiturio pronto e nico importado de outras matrizes institucionais, seja tomando
como exemplo a experincia de outros pases, seja baseando-se em critrios de organismos
internacionais. Significa, isto sim, a adoo de um posicionamento prprio para se articular entre
desafios, oportunidades, ameaas, limitaes e imprevisibilidades diversas que possam configurar o
conjunto de problemas do contexto global.
Os argumentos que sustentam que o Tribunal de Contas no pode extrapolar sua misso
constitucional refletem na verdade questes de disputa entre atores polticos situados nos diferentes
poderes do Estado. Mas, em ltima instncia, qual seria outra misso do Estado como um todo a no
ser a promoo, dentre outras coisas, do desenvolvimento da sociedade em sentido amplo? Dessa
 36

forma, os diversos atores envolvidos com as questes do Tribunal de Contas seus membros
distribudos nas diferentes funes operacionais e decisrias, bem como legisladores, autoridades
pblicas diversas e outros agentes, inclusive privados esto inter-relacionados com um objeto, cuja
mudana institucional elemento-chave para se pensar a organizao em si na reforma do Estado e
esta dentro do contexto da globalizao.
Certamente os desafios so imensos e de vrias naturezas, comeando por essa percepo
que amplia a viso sobre o Tribunal de Contas alm da que concerne somente sua misso
fiscalizadora da aplicao dos recursos pblicos. Outros desafios dizem respeito aos problemas
relacionados aos labirintos intrincados das questes jurdicas e formais. Estas passam pelos caminhos
do campo poltico e percorrem relevos acidentados e desenhados pelas dificuldades de uma agenda,
hoje, aberta pelas novas formas de accountability que a sociedade brasileira e o mundo vm
construindo ao longo das ltimas dcadas.
A abertura dessa agenda passa, assim entendemos, pela mudana institucional das
organizaes do Estado, em face dos movimentos, problemas, presses, desafios, oportunidades e
paradoxos do mundo globalizado. Nesse sentido, uma questo que se evidencia como ponto de partida
a que interroga sobre as capacidades e os limites deste Estado para promover a mudana e os
requisitos necessrios para um determinado tipo de atuao e articulao estratgica neste novo
contexto. Assinale-se que o desenvolvimento resultante dessa mudana institucional no pode,
certamente, ser baseado no receiturio de uma monocultura institucional que se disseminou a partir
do chamado Consenso de Washington sobre, especificamente, a necessidade de boas instituies
preconizadas para os pases em desenvolvimento, sobretudo os da Amrica Latina nas dcadas de
1980 e 19904. Todavia, reconhece-se que a mudana institucional que implica reforma das
organizaes do Estado se fez e se faz necessria por exigncias de uma nova realidade instaurada
pelo fenmeno da globalizao. As sociedades e suas economias, bem como seus arranjos e
institucionalidades polticas, no so mais voltadas somente para dentro, como acontecia at a
dcada de 1970, principalmente nos pases latino-americanos.

4
A expresso Consenso de Washington nasceu de um estudo realizado pelo Instituto de Economia
Internacional Rumo ao Crescimento Renovado da Amrica Latina, de autoria de Bela Balassa, Gerardo Bueno,
Pedro-Pablo Kuczynski e Mrio Henrique Simonsen. Em novembro de 1989, o IEI organizou um seminrio com
dez pontos relacionados s reformas que seriam necessrias para a retomada do crescimento da Amrica Latina.
Esse documento, que ganhou o nome de Consenso de Washington, precedeu discusses posteriores para uma
nova agenda. Dentre outros pontos relacionados ao ajuste estrutural, a nova agenda para a dcada de 1990
previa, como parte das medidas de reforma do Estado, a necessidade de responsabilidade fiscal nos diversos
nveis de governo, criao de agncias reguladoras, reforma do Judicirio e fortalecimento da superviso
preventiva do setor financeiro, aumentando a transparncia e aperfeioando os critrios contbeis.
 37

1.5 Autonomia inserida como proposta de um Estado ativo e orientador

As naes esto cada vez mais interconectadas em diferentes escalas e em arranjos

diversos relacionados a formas de hierarquia e redes de negociao. Estas redes, alm de se basearem
em regras formais de acordos arbitrados por organismos internacionais, tambm se do por processos
maleveis conforme as conjunturas e trajetrias histricas de cada formao social. Entendo tambm
que no so somente as questes decorrentes da globalizao que incidem no nosso problema, mas sim
tambm os fatores relacionados ao ambiente interno no que diz respeito configurao de nossa
formao social, a partir das matrizes culturais e histricas que engendraram determinada trajetria.
A complexidade e o aumento das demandas sociais internas e as questes da globalizao
exigem cada vez mais posturas e aes de um tipo de Estado diferente do passado. Essas questes do
mundo global so polticas, econmicas e culturais que conformam determinada situao de
correlao de foras face aos outros pases e regies, alm de outros tipos de atores pblicos e
privados.
Trata-se de um Poder Pblico que hoje, em sua territorialidade, est diante de duas
vertentes intimamente interpenetradas. De um lado, voltado para as aes com foco jurisdicional nos
limites do seu territrio, componente clssico e constitutivo da forma Estado-nao; de outro, atuando
de maneira a no poder prescindir do relacionamento com as demais regies do mundo. As duas
vertentes referem-se ao relacionamento de vrias naturezas com governos de outros pases, alm de
empresas privadas multinacionais, nacionais e estrangeiras, organismos multilaterais, organizaes
no governamentais, instituies financeiras pblicas e privadas, partidos polticos, sindicatos,
entidades de classe, associaes empresariais e de trabalhadores, organismos de pesquisa pblicos e
privados, comunidades informais, tribos, mdia em geral, entre outros.
Em outras palavras, trata-se de uma realidade que exige a atuao de um Estado
inserido na sociedade, com autonomia estratgica para coordenar aes de desenvolvimento em
diferentes frentes, tendo como objetivo maior o desenvolvimento da sociedade de forma ampla. Do
ponto de vista das institucionalidades de sua territorialidade, o conceito de autonomia inserida de
Peter Evans (1993) talvez seja emblemtico, contribuindo com muitos elementos para se pensar o
Estado nessa nova perspectiva.
No que se refere vertente de aes estratgicas com os demais atores internacionais
isto , as foras externas sua jurisdio territorial a globalizao pode no constituir somente um
problema que implique constrangimentos, restries e enfraquecimento da sua atuao. o que nos
prope Linda Weiss (2003), para quem a globalizao pode oferecer circunstncias, situaes e
oportunidades de capacitao para os governos e seus mecanismos estatais. De acordo com essa viso,
o fenmeno da globalizao pode ser capacitador ao mesmo tempo que restritivo e constrangedor.
Peter Evans (1993) prope o modelo trip a partir do qual o Estado pode se aparelhar
para as aes voltadas para o bem comum a partir de uma perspectiva de autonomia inserida:
 38

o inverso da dominao absolutista incoerente do Estado predatrio e constitui a

chave organizacional para a eficcia do Estado desenvolvimentista. Essa autonomia
depende de uma combinao aparentemente contraditria entre isolamento
burocrtico weberiano e insero intensa na estrutura circundante. A forma de se
obter tal combinao contraditria depende, claro, tanto do carter historicamente
determinado do aparelho de Estado como da estrutura social na qual est inserida,
como ilustra uma comparao entre o Japo e os novos pases industrializados do
leste asitico. (1993:125)

A imagem do trip aponta para os modos de guiar a ao administrativa num

balanceamento integrado formado por trs elementos: 1) criao de capacidade burocrtica no Estado,
mediante recrutamento meritocrtico, normas profissionais, previsibilidade, carreira recompensadora e
estruturas organizacionais e coordenadas; 2) monitoramento dos sinais de mercado, que facilite a
alocao eficiente de recursos, proporcionando disciplina fiscal, a fim de assegurar consistncia entre
objetivos e meios; e 3) controle democrtico bottom-up, que assegure os objetivos perseguidos pelo
Estado como reflexo das reais necessidades dos cidados. (2005: 28-30).
O trip de Evans (2005) no proposto como modelo rgido para todos os Estados, mas
dependendo da situao histrica de cada um. O autor sugere um olhar sobre os diferentes exemplos
histricos:

Efforts to rebalance the agenda of state reform will depend on the practical
imaginations and determination of those who confront the dilemmas of state reform
on the ground. It will depend equally on the intellectual imagination of more
detached students of market, bureaucracy and democratic politics. Extracting
analytical lessons from myriad historical examples of effective and defective states
and translating them into institutional proposals that are lucid and compelling is the
continuing challenge of those who claim to be experts on the state, and it is a
challenge that has rarely been more urgently relevant to ongoing political debates
(2005: 44).

1.6 Pode a globalizao ser capacitadora do Estado?

Contrapondo-se ao argumento dos que enfatizam as restries e constrangimentos aos

pases menos desenvolvidos como uma inevitabilidade imposta pela globalizao, Linda Weiss (2003)
lembra que, apesar da interdependncia proporcionada pela crescente abertura econmica, muitas
economias hoje estariam mais voltadas para dentro, com 90% da produo direcionada para o mercado
interno.
De acordo com a autora, da literatura sobre o assunto pode-se extrair dois argumentos que
atestam a face capacitadora da globalizao, alm de uma terceira que ela mesma formula. O
primeiro argumenta sustenta que a globalizao tem uma tendncia a aumentar a insegurana da
populao, o que foraria os governos na direo de aes de maior proteo social, pressionados por
demandas da sociedade. Em vez de cortes generalizados, os governos teriam fortes motivos e
 39

incentivos polticos para aumentar as compensaes domsticas. O segundo relaciona-se tese

segundo a qual a competio global aumenta a tendncia dos governos na busca por estruturas mais
aprimoradas de inovao tecnolgica.

Em vez de reduzir os tributos das empresas e desviar o fardo dos impostos do capital
para o trabalho os governos tm fortes incentivos para manter bons servios para o
capital em troca da manuteno dos impostos. Isso explica a razo que tem levado
companhias internacionais a suportar tributos relativamente altos, contrariando a
expectativa padro, de fuga de capitais. (2003: 16,17)

Linda Weiss acrescenta um terceiro argumento, referente forma pela qual as presses
podem ameaar setores-chave da economia.

O efeito desses desafios que eles foram os governos a buscar novas polticas,
novas regulamentaes e reformas reestruturadoras. As respostas aos novos desafios
criam incentivos para que os governos desenvolvam ou fortaleam redes de polticas
j existentes. Em alguns casos isso leva os governos expanso da cooperao inter-
governamental. Em outros, amplia as ligaes entre governo e empresas. Nem a
autonomia do governo, nem a das empresas negada. Eles se relacionam numa rede
de interdependncia. (2003: 17)

J em relao s possibilidades de anlise sobre a ao do Estado, Linda Weiss (2003)

assinala que h, sim, constrangimentos impostos pela globalizao, mas a perda de controle dos
Estados no completa, pois os governos ainda so capazes de regular diferentes mecanismos da vida
econmica.
Contrariamente, portanto, ao mainstream neoliberal que dominou a agenda poltica e
econmica de muitos pases nas duas ltimas dcadas do sculo passado, Weiss sugere que os Estados
tm mais poder de manobra na economia poltica global do que vm assinalando alguns tericos da
globalizao. Apesar das limitaes (constrangimentos) impostas pela globalizao, esta tambm
acaba criando condies de capacitao dos Estados; evidentemente, por fim, tudo isso depende do
carter das instituies domsticas, vale dizer, da configurao histrica do Estado e a estrutura social
em que est inserido.
A autora cita os pases do Leste asitico como exemplos a serem considerados, para
sustentar a tese, compartilhada por Evans, de que a abertura econmica compatvel com o
fortalecimento dos Estados nacionais. Em suma, o Estado pode estar se fortalecendo e no se
eclipsando como sugeriram as teses globalistas do mainstream neoliberal das dcadas do 1980 e
1990.
Importante concluso formulada por Weiss refere-se ao tipo de transformao que pode
estar ocorrendo no Estado. Uma mudana da instituio central nas relaes entre os diversos atores e
as formas e natureza de sua atuao dentro dos pases e no contexto internacional. Segundo ela, uma
das transformaes mais importantes diz respeito ao tipo de regulao do Estado, que vem mudando
 40

seu carter dirigista e estatista para uma forma de interdependncia governada. Nas palavras da
autora:

while this whole area offers many an opportunity for new projects, in so far as much
of the research remains to be done, the starting point should be clear. For however
pervasive the new state-society relations and policy networks turn out to be, the
power-sharing arrangements that such networks tend to imply do not mean a
reduced, or less important role for the state. In many respects they reflect the real
growth (transformation?) in powers and responsibilities that states have come to
acquire in an increasingly interdependent era. In the domestic arena, the new state-
society synergy often created by such arrangements to use Peter Evans language
means that a capable and involved state is the necessary prerequisite for civil
society groups to act effectively (2003: 316).

Podemos concluir o presente captulo, afirmando que uma anlise sobre o Tribunal de
Contas como organizao estatal, tendo como pano de fundo a globalizao, pretende discutir os
problemas do fortalecimento do Estado como um todo, visando sua insero na sociedade de forma
mais efetiva. Com sua funo de controlador externo de outros poderes, tendo como escopo, dentre
outras coisas, fiscalizar no s o cumprimento da legislao, mas tambm acompanhar a
economicidade e efetividade da aplicao dos recursos pblicos, o Tribunal de Contas constitui
elemento crucial para o monitoramento do equilbrio fiscal e oramentrio e dos resultados das aes
do administrador pblico.
No debate sobre o Tribunal de Contas, dentro do contexto do ps-consenso de
Washington (isto , na primeira dcada do sculo XXI), cada vez mais a literatura se avoluma no
sentido de destacar a centralidade do Estado no processo de desenvolvimento dos pases, e no seu
enfraquecimento ou sua retirada de cena. Entendemos como verdadeiros agentes do desenvolvimento
aqueles que reconhecem a necessidade da mudana institucional visando capacitao e
fortalecimento das organizaes do Poder Pblico.
So diversos os agentes do desenvolvimento, pblicos e privados, sendo o Estado
elemento-chave na condio de coordenador e regulador. Independente do modelo de financiamento
do desenvolvimento se a partir de um mercado de capitais mais regulado, investimentos diretos do
Estado em determinadas reas, ou em sistemas de parcerias pblico-privadas, ou ainda por meio de
solues criativas e inovadoras o aumento e a complexidade das demandas sociais cada vez mais
exigiro um Estado que administre e aplique os recursos de forma a atender efetivamente as
necessidades dos diversos segmentos sociais.
nesse contexto que o Tribunal de Contas assume importncia mpar e nova. Ele deve
fazer parte constitutiva do agente coordenador, controlador, incentivador e regulador do
desenvolvimento componente, enfim, de um complexo sistema (o Estado) que, na concepo de
Peter Evans, deve estar inserido de forma autnoma na sociedade, e no apartado dela. Um Poder
Pblico no acima dos diversos agentes, mas agindo com coordenao, ao lado, e em parceria com
outros atores. Em face de uma realidade tambm nova, o complicado mundo contemporneo da
 41

globalizao, Linda Weiss (2006) afirma que o Poder Pblico pode, deve e consegue encontrar as
oportunidades de sua capacitao para alcanar seus objetivos.
Esta pesquisa analisa, portanto, o Tribunal de Contas no como aquele velho rgo que
apenas fiscaliza as normas corretas e a legalidade das aes das organizaes estatais. Tambm no
prope a superposio de funes e tarefas dos poderes pblicos. No sugere, portanto, a extrapolao
da misso constitucional do Tribunal de Contas. Assinala, isto sim, a necessidade de se pensar a
mudana institucional diante dos desafios da globalizao. Como se ver, a anlise do debate
constituinte sobre o desenho institucional do rgo revela uma contradio. Apesar de os congressistas
terem ficado aqum do horizonte desses problemas, o Tribunal de Contas acabou fortalecido com uma
potencialidade que corrobora o argumento desses autores.
Cada vez mais os tribunais de contas agem para verificar no s a legalidade dos atos,
mas tambm se esses atos contribuem para atender aos anseios da sociedade. Apuram se, mesmo e
apesar de legais, eles so realmente necessrios, ou se h melhores alternativas. Isso requer uma
postura poltica, e no simplesmente tcnica do ponto de vista da verificao do cumprimento da
legislao. Ao abordarmos a mudana institucional para enfrentar os desafios do contexto global,
temos que discutir o significado desses desafios da mudana. Dessa forma, tomamos de emprstimo
outra abordagem de Peter Evans (2005). O autor argumenta que a anlise do desenvolvimento requer
centrar o foco nas instituies.
Em suma, podemos afirmar que as questes problematizadas pela literatura sobre o
conceito de accountability horizontal, na expresso de ODonnell (1998), esto intimamente ligadas
ao fortalecimento e capacitao do Estado: de um lado, como devem se configurar as organizaes
encarregadas da superviso dos atos de agentes pblicos e burocracias, afim de que o Poder Pblico
atenda s demandas da sociedade; de outro, qual o perfil ideal necessrio para os agentes de
superviso. Alm dessas questes, outras tambm so problemticas. Por exemplo: se as agncias
estatais fiscalizadoras dos atos de funcionrios pblicos, agentes polticos e burocracias devem ser
subordinadas a um Poder de Estado ou ser independentes. Embora no aprofundados, esses aspectos,
como veremos, tinham a ver com as discusses travadas pelos constituintes de 1987 e 1988 sobre o
Tribunal de Contas.
 42

Captulo 2

Trajetria do sistema de fiscalizao, atores e suas

estratgias no processo constituinte de 1987 e 1988

2.1 Breve nota histrica sobre o controle externo no Brasil de 1891 a 1988

As chamadas Instituies Superiores de Controle assumiram, historicamente, duas

formas diferentes: o Tribunal de Contas, adotado pelo Brasil e outros pases, e as Auditorias Gerais, a
exemplo dos Estados Unidos, Inglaterra e outras naes, como veremos no captulo seguinte. Optamos
por abordar os modelos consagrados no mundo no captulo 3 para servir como introduo ao debate
sobre os oito formatos discutidos pelos constituintes. Pessanha ( 2009: 246) observa que o Tribunal de
Contas caracterstico da democracia continental europia, com origem no Estado centralizador
moderno:
So rgos de natureza colegial, geralmente independentes, ou de relativa
autonomia, em relao ao governo e administrao pblica. Em alguns casos,
como na Alemanha, no esto ligados a qualquer dos trs poderes; em outros, como
na Frana assistem ao Parlamento e ao governo no controle e na execuo das leis
de finanas; (...) A Inglaterra e os pases que receberam sua influncia cultural e
poltica adotaram o sistema de auditoria geral. Os exemplos mais conhecidos dessa
modalidade so o National Audit Office (NAO) e o General Accounting Office
(GAO) norte-americano. (Pessanha, 2009: 246-247)

A histria do sistema de fiscalizao no Brasil tem como marco em sua trajetria o ano de
1988. Durante todo o regime republicano, de 1891 a 1988, o Tribunal de Contas teve os seus ministros
indicados pelo chefe do Poder Executivo, com aprovao do Senado Federal. Seu papel era analisar a
aplicao dos recursos pblicos sob o ponto de vista formal e contbil, isto , verificando apenas o
cumprimento da lei. A partir de 1988, os poderes e a atuao da organizao foram radicalmente
ampliados, com a maioria dos seus ministros sendo escolhida pelo Poder Legislativo. O tribunal
passou a analisar a aplicao dos recursos pblicos no s do ponto de vista contbil e do
cumprimento da lei, mas tambm a verificar se a execuo de uma despesa realizada com
legitimidade e economicidade, dentre outros princpios.
Outras caractersticas tambm so importantes para marcar as diferenas entre os dois
perodos, antes e depois de 1988. Algumas delas dizem respeito ao poder do tribunal de sustar
contratos e de registrar os atos de pessoal, como veremos a seguir. Do ponto de vista da sua
independncia em relao aos poderes de Estado, veremos que o tribunal nasceu e sempre foi
independente. A vitaliciedade dos ministros sempre existiu e continuou existindo a partir de 1988.
Uma diferena marcante em relao ao passado a formao da sua burocracia tcnica, que, a partir
da ltima Constituio, passou a ser formada por funcionrios aprovados em concurso pblico, assim
 43

como em todas as demais reas da administrao pblica do pas. O quadro 2 no Anexo 1 resume as
caractersticas do rgo em cada constituio brasileira at a Emenda n 1/69 que modificou a Carta de
1967.
Embora o Tribunal de Contas tenha nascido no Brasil com a Repblica, pode-se
considerar como um dos seus embries a Constituio do Imprio de 1824, que j falava de um
tribunal, identificando-o com o prprio Tesouro Nacional. Mesmo sem se constituir como
organizao, a ideia estava expressa no captulo III daquela Carta, que tratava da Fazenda Nacional. O
ttulo 7, sobre a Administrao e Economia das Provncias, previa que:

A receita e despesa da Fazenda Nacional sero encarregadas a um Tribunal, debaixo

do nome de Tesouro Nacional onde, em diversas estaes, devidamente
estabelecidas por lei, sero reguladas a sua administrao, arrecadao e
contabilidade, em recproca correspondncia s tesourarias e autoridades das
provncias do Imprio. (Campanhole e Campanhole, 1989: 767)

Em 1826, observa Saraiva (1996:51), o Senado rejeitou projeto de criao de um

Tribunal de Reviso de Contas, com atribuies de controle externo. O projeto foi apresentado por
Felisberto Caldeira Brant Pontes, o Visconde de Barbacena, e por Jos Igncio Borges. As presses
para se criar um Tribunal de Contas aumentaram ao longo das dcadas seguintes, culminando no
Decreto 966-A, de 7 de novembro de 1890, j na Repblica, pouco mais de meio sculo depois. O
modelo sugerido para o Tribunal de Contas era o da Itlia, com um controle externo exercido a priori.
O ento ministro da Fazenda de Deodoro da Fonseca, Rui Barbosa, descrevia no decreto de sua
criao que o rgo seria um corpo de magistratura intermediria entre a Administrao e a
Legislatura (...) cercado de garantias contra quaisquer ameaas, que possa exercer as suas funes no
organismo constitucional, sem risco de converter-se em instituio de ornato aparatoso e intil.
(Saraiva, 1996: 51-52). Em sua exposio de motivos, o ento ministro observava:

(...) Convm levantar, entre o poder que autoriza periodicamente a despesa e o poder
que quotidianamente a executa, um mediador independente, auxiliar de um e de
outro, que, comunicando com a legislatura, e intervindo na administrao, seja no
s o vigia, com a mo forte da primeira sobre a segunda, obstando a perpetrao das
infraes oramentrias por veto oportuno aos atos do Executivo, que direta ou
indireta, prxima ou remotamente, discrepem da linha rigorosa das leis das finanas.
(1996: 51-52)

Para Benvindo (1992), teria sido precoce a criao de um Tribunal de Contas em 1891.
Segundo ele, a economia brasileira, recm sada do regime escravocrata, no tinha ainda condies de
realizar operaes do capitalismo financeiro:

(...) O Tribunal de Contas surgiu num momento histrico adverso, em que no

havia, nem mesmo embrionariamente, condies poltico-institucionais para realizar
a contento o seu nobre objetivo. Essas condies somente agora, passados cerca de
 44

100 anos, comeam a se fazer presentes no cenrio social e poltico do Brasil: trata-
se da emergncia da sociedade civil (...) (1992: 74)

Apesar da disposio de polticos e autoridades brasileiras, em diferentes momentos e por

distintos interesses, de querer copiar instituies dos Estados Unidos, o Brasil adotou um sistema de
fiscalizao completamente diverso do norte-americano. Charles Pessanha (2009: 249) observa que
somente a partir de 1934, mais de trs dcadas aps sua criao, o Tribunal de Contas assume
importncia efetiva. Pela primeira vez o tribunal d parecer prvio sobre as contas anuais do
Presidente da Repblica, prestadas Cmara dos Deputados, e chancela os contratos da administrao
pblica.
O autor lembra tambm que o Estado Novo significou um retrocesso para a instituio.
Na Constituio de 1937, o Tribunal de Contas aparece em uma seo, sem artigos, prevendo a
nomeao de ministros pelo Presidente da Repblica, com aprovao do Conselho Federal, cujo fim
acompanhar (...) a execuo oramentria, julgar as contas dos responsveis por dinheiros ou bens
pblicos e da legalidade dos contratos celebrados pela Unio (...). (Campanhole, 1989: 553). A
Constituio de 1937 no dispe, em nenhuma frase, sobre a emisso de parecer prvio sobre as contas
do Presidente da Repblica.
Com a redemocratizao, a Constituio de 1946 ampliou e consolidou alguns poderes do
Tribunal de Contas. As atribuies do rgo foram includas na seo VI, do Oramento, captulo II
do Poder Legislativo, da Carta daquele ano. A meu ver, pelo fato de suas atribuies estarem neste
captulo, o texto constitucional pode levar a crer na ideia de que a Corte de Contas seria auxiliar ou
pertenceria ao Poder Legislativo. Contudo, em nenhum momento, a Carta Maior promulgada em 1946
expressa isso. Alm disso, diferentemente da atual Constituio, a daquele ano no diz que a
responsabilidade do controle externo est a cargo do Congresso Nacional, sendo exercido com o
auxlio do Tribunal de Contas.
Segundo o inciso VIII do artigo 65 da Constituio de 1946, compete ao Poder
Legislativo julgar as contas do Presidente da Repblica. Em nenhuma outra frase ou artigo, a mesma
Constituio traz a expresso fiscalizao financeira, que, no entanto, parece bvia funo do
Parlamento, dado o elenco de incisos referentes a disposies sobre as questes oramentrias,
dvidas, subsdios, autorizaes etc.
O artigo 77, em seu inciso II, preceitua que compete ao Tribunal de Contas acompanhar
e fiscalizar diretamente, ou por delegaes criadas em lei, a execuo do oramento. O pargrafo 4
do mesmo artigo diz: O Tribunal de Contas dar parecer prvio, no prazo de sessenta dias, sobre as
contas que o Presidente da Repblica dever prestar anualmente ao Congresso Nacional. (...).
(Campanhole, 1989: 426)
A Constituio de 1967 passa a usar a expresso com auxlio, para designar
circunstncia especfica do trabalho de apoio do Tribunal de Contas ao Poder Legislativo, objeto ainda
hoje de controvrsias e divergncias. Essa expresso no existia na Constituio de 1946. Aparece na
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Constituio de 1967, que, apesar de promulgada pelo regime autoritrio, ampliou ainda mais, no seu
texto, os poderes do Tribunal de Contas. Charles Pessanha (2009: 249) mostra, porm, que,
paradoxalmente, o regime militar de 1964, apesar da Constituio, acabou se valendo de uma srie de
leis infra-constitucionais para diminuir ou at mesmo anular os poderes do Tribunal de Contas, a
despeito do aumento dos seus poderes.
A Emenda nmero 1, de 1969, que modificou a Constituio de 1967, traz pela primeira
vez um segmento prprio sobre o Tribunal de Contas na Seo VII Da Fiscalizao Financeira e
Oramentria. Pela primeira vez tambm surgem na Constituio as expresses controle externo e
controle interno, conforme o texto do artigo 70:
A fiscalizao financeira e oramentria da Unio ser exercida pelo Congresso
Nacional mediante controle externo e pelos sistemas de controle interno do Poder
Executivo, institudos por lei.

J, no que se refere ao Tribunal de Contas, o pargrafo primeiro dispunha:

O controle externo do Congresso Nacional ser exercido com o auxlio do Tribunal

de Contas da Unio e compreender a apreciao das contas do Presidente da
Repblica, o desempenho das funes de auditoria financeira e oramentria, bem
como o julgamento das contas dos administradores e demais responsveis por bens e
valores pblicos. (Campanhole, 1989: 220)

O texto constitucional mostrava-se avanado para o Tribunal de Contas, tratando-se do

regime militar. Pela primeira vez tambm surgia a expresso auditoria financeira e oramentria.
digno de nota o fato de que somente aps 70 anos da criao do Tribunal de Contas eram definidas de
forma clara as atribuies de controle externo para o Congresso Nacional e a de auditoria para o
Tribunal de Contas. Eram expresses novas na lei maior do pas. Em relao ao julgamento das
contas, no caso dos responsveis por bens, valores, dinheiros, etc., os pargrafos 3 e 4 do artigo 70
diziam, respectivamente:

Pargrafo 3 - A auditoria financeira e oramentria ser exercida sobre as contas

das unidades administrativas dos trs Poderes da Unio, que, para esse fim, devero
remeter demonstraes contbeis ao Tribunal de Contas da Unio, a quem caber
realizar as inspees necessrias. Pargrafo 4 - O julgamento da regularidade das
contas dos administradores e demais responsveis ser baseado em levantamentos
contbeis, certificados de auditoria e pronunciamento das autoridades
administrativas, sem prejuzo das inspees mencionadas no pargrafo anterior.
(Campanhole, 1989: 220)

Entretanto, como j observado, o regime militar editou uma srie de decretos-leis e atos
institucionais restringindo a atuao do Tribunal de Contas como rgo fiscalizador, contrapondo-se
Emenda Constitucional nmero 1, de 1969 (Pessanha, 2009: 249). Apesar dos avanos, o autor lembra
que a prpria Constituio de 1967 e a EC nmero 1, de 1969, tambm trouxeram um retrocesso, ao
revogarem o registro prvio para os contratos. Alm desse ponto, os decretos e atos institucionais
 46

editados pelo regime militar enfraqueceram ainda mais o Tribunal de Contas como agncia
fiscalizadora:
As constituies de 1967 e 1969 revogaram o registro prvio e abriram a possibilidade
de contratos irregulares serem aprovados no Legislativo por decurso de prazo,
enfraquecendo sobremaneira a ao fiscalizadora do controle externo. A legislao
infraconstitucional, por sua vez, apresentou, ao longo do tempo, uma srie de
dubiedades e omisses (...). Alm disso, durante a maior parte do regime autoritrio
coexistiram junto ordem constitucional os atos institucionais que, emitidos pelo
Poder Executivo, ouvido o Conselho de Segurana Nacional, suspendiam todas as
garantias ao exerccio da funo judiciria (vitaliciedade, inamovibilidade e
irredutibilidade de vencimentos) de que eram detentores, entre outros, os ministros do
Tribunal de Contas. (Pessanha, 2009: 250).

Esses aspectos formam o que pode ser considerada uma situao paradoxal do Tribunal
de Contas durante o regime militar. Ao mesmo tempo em que seus magistrados eram indicados pelo
chefe do Poder Executivo, ainda que com aprovao do Senado o que, potencialmente, constitua
uma moeda de troca no velho clientelismo da cultura poltica brasileira os sucessivos governos
procuraram enfraquecer o rgo, lanando mo de mecanismos legais para neutralizar sua atuao.
Afinal, embora indicados pelos governantes, os membros do Tribunal de Contas exerciam funo em
cargos vitalcios. Mesmo em relao a quem se deve favores, a vitaliciedade uma das condies para
julgar e decidir com independncia, oferecendo imunidade contra os riscos de atos que possam resultar
no afastamento do cargo.
Como veremos no captulo 4, duas questes que se mostraram controversas no debate
constituinte de 1988 foram a vitaliciedade e o critrio de escolha dos ministros do Tribunal de Contas
da Unio e dos conselheiros dos tribunais das unidades subnacionais. Desde o nascimento desse rgo
fiscalizador at 1988, a tarefa de indicar os ministros do Tribunal de Contas era uma prerrogativa do
chefe do Poder Executivo. Ainda que essa escolha tivesse que ser aprovada pelo Senado, isso
significou, na maioria das vezes, forte influncia do Presidente da Repblica e dos governadores na
escolha dos ministros do TCU e dos conselheiros dos tribunais estaduais. Alm disso, antes da
Constituio 1988 no havia concurso pblico para ingresso nos quadros dessas organizaes. A
mquina burocrtica era formada por quadros nomeados a partir de iniciativas autnomas dos
dirigentes dos tribunais, com base tambm em arranjos clientelistas e patrimonialistas, uma herana
trazida dos tempos do Imprio.

2.2 O cenrio poltico em que se deu o processo constituinte de 1987 e 1988

A Assembleia Nacional Constituinte que elaborou a stima Constituio brasileira foi

convocada por mensagem do presidente Jos Sarney, enviada ao Congresso em junho de 1985. Os
constituintes foram 487 deputados federais e 49 senadores eleitos em 15 de novembro de 1986, alm
dos 23 senadores binicos nomeados durante o regime militar, totalizando 559 parlamentares.
Conforme lembra Souza (2001, 515), 30 partidos participaram do pleito de 1986, sendo que 12 deles
 47

elegeram representantes para a ANC. O PMDB possua a maior bancada e, junto com o PFL, formava
80% dos membros dos constituintes. J os partidos considerados progressistas (PT, PDT, PSB, PCdoB
e PCB) tinham, juntos, 9,5% dos parlamentares. A ANC comeou em 1 de fevereiro de 1987, com
previso inicial para terminar em 15 de novembro daquele mesmo ano, mas s foi concluda em 2 de
setembro de 1988. O atual texto constitucional foi promulgado um ms depois do trmino dos
trabalhos, em 5 de outubro.
O processo constituinte foi caracterizado por discusses fragmentadas, ocorridas a partir
de 24 subcomisses temticas, que encaminhavam suas propostas para oito comisses temticas. O
trabalho destas ltimas seguia depois para a Comisso de Sistematizao e Comisso de Redao.
Alm das sesses das subcomisses e comisses temticas, foram realizadas audincias pblicas com
a participao de pessoas de fora da ANC, que eram especialistas de diversos setores do Poder Pblico
e da sociedade. As subcomisses tinham 21 membros e as comisses, 63, eleitos de acordo com a
representao partidria. PMDB e PLF controlaram as posies mais importantes, isto , as
presidncias e relatorias dessas instncias. J a Comisso de Sistematizao, com 93 membros,
representou a fase mais importante do processo, quando foi estruturado e finalizado o projeto de
Constituio submetido ao plenrio. As matrias foram votadas pelo plenrio em dois turnos: o
primeiro, de 24 de novembro de 1987 a 20 de junho de 1988; e o segundo, em apenas dois meses: de 5
de julho a 2 de setembro de 1988.
A Constituio foi elaborada num perodo de turbulncias polticas e econmicas do pas,
pouco antes do fim da transio do regime autoritrio para a democracia. Os trabalhos foram marcados
por conflitos desde o incio. O primeiro deles dizia respeito convocao de uma ANC no-exclusiva,
isto , os constituintes eram os mesmos eleitos para um Congresso regular. De acordo com Souza
(2001, 517), isso foi a primeira ruptura entre progressistas e conservadores. Conforme assinala a
autora, temia-se um possvel radicalismo de uma Constituinte exclusiva e soberana. (2001, 517).
Outro motivo de conflito era a prpria Comisso Afonso Arinos, convocada por Tancredo
Neves para elaborar um anteprojeto de Constituio. Muitos constituintes consideravam que o trabalho
dessa Comisso feria a soberania da ANC. Jos Sarney acabou no enviando o Anteprojeto da
Comisso ao Congresso Nacional. As regras do prprio funcionamento da ANC tambm foram objeto
de divergncias. Ao longo de todo o processo, houve trs regimentos internos, sendo que o ltimo foi
apresentado pela corrente denominada Centro, que, praticamente paralisou os trabalhos da
Constituinte no fim de 1987 e incio de 1988. Souza (2001) observa que:

Por conta dos caminhos que a ANC estava tomando, em especial as ameaas
durao do mandato de Sarney, alm das medidas contrrias aos interesses de vrios
segmentos empresariais, criou-se ento, um grupo extrapartidrio, o Centro, para
lutar contra o que muitos rotulavam de tendncias esquerdistas da ANC. O Centro
contou com 152 parlamentares do PFL, PMDB, PDS, PTB, PDC e PL, sendo tambm
fruto das derrotas sofridas pelo PFL (...). O Centro contou com apoio restrito de
Sarney, que passou a distribuir benefcios polticos aos seus aliados, tais como
concesses de TVs e estaes de rdio, obras pblicas e cargos no governo. Sarney
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tambm se apoiou nos militares que eram contra o parlamentarismo e a reduo do seu
mandato, usando inclusive o nome deles em ameaas veladas ANC (Souza, 2001:
539)

Como reao a um processo em que os progressistas eram bem sucedidos nas

subcomisses e comisses temticas, o chamado Centro conseguiu aprovar uma mudana nas
regras, que era o terceiro regimento da ANC, possibilitando rever tudo que j fora negociado e
aprovado. Entre parlamentares que tiveram papel estratgico na ANC, estavam o prprio presidente
Ulysses Guimares (PMDB-SP), Mario Covas (PMDB-SP), Fernando Henrique Cardoso (PMDB-SP),
Nelson Jobim (RS), Bernardo Cabral (PMDB-AM), Pimenta da Veiga e outros5. Da parte do governo,
o consultor-geral da Repblica, Saulo Ramos, teve papel estratgico nos bastidores, aliado ao
Centro, chegando a entrar em conflitos com os constituintes progressistas.
Como veremos, no caso da matria referente ao desenho institucional do Tribunal de
Contas, os deputados Francisco Dornelles (PFL-RJ) e Jos Serra (PMDB-SP) exerceram influncia
decisiva. Dornelles, antigo ministro da Fazenda, era presidente da Comisso do Sistema Tributrio,
Oramento e Finanas (CSTOF) e Serra, relator da comisso. Seu anteprojeto foi o que mais se
aproximou do atual desenho institucional do rgo. Do incio dos trabalhos da comisso at o seu
envio Comisso de Sistematizao, a proposta de Serra resistiu e venceu as que enfraqueciam ou
resultavam na extino do Tribunal de Contas.
Ao se referir em 1987 Assembleia Nacional Constituinte como uma espcie de
Tribunal de Contas, o ento deputado federal e constituinte Lula (PT-SP) talvez nem imaginasse a
dimenso da metfora que improvisava naquele momento. Tampouco o constituinte pde vislumbrar
que, mais de 20 anos depois, as foras que apoiam o governo do hoje presidente da Repblica, Luiz
Incio Lula da Silva, fariam esforos para tentar enfraquecer a instituio centenria que o constituinte
de 1988 fortaleceu. Dizia ele:

Todos prometeram mundos e fundos. E quando este Plenrio se reunir, ou quando

estiver elaborando o projeto definitivo da Constituio, isto aqui ser, na verdade,
um Tribunal de Contas, porque cada um de ns ter de confirmar na hora do voto
aquilo que disse na rua. O povo estar atento na verdade, estar olhando para
aqueles que aqui trarem o seu compromisso. No tenham dvidas de que, como
mudos o foram em 1986, sero julgados j nas prximas eleies. (AP87, 90 sesso,
25/06/87, p. 590)

Em relao ao verdadeiro Tribunal de Contas, porm, difcil imaginar os candidatos

prometendo aos eleitores algo em relao a mudanas no seu desenho institucional. O Tribunal de
Contas sempre foi uma organizao pouco conhecida, ao longo de sua histria, e por isso mesmo
considerada como uma das tradicionais caixas-pretas da administrao pblica brasileira. Afinal,

5
Durante o processo constituinte, vrios parlamentares do PMDB fundaram, em 25 de junho de 1988, o PSDB.
Alm de principais lideranas do partido, eram tambm responsveis por importantes articulaes dos debates
sobre a nova lei maior do pas. Entre eles, Fernando Henrique Cardoso, Mrio Covas, Jos Serra, Jos Richa e
Euclides Scalco.
 49

muitos eleitores no sabiam naquela poca e ainda no sabem o que e o que faz uma Corte de
Contas.
Atuando na Constituinte num perodo recm sado do autoritarismo do regime militar, o
ento deputado federal pelo PT no chegou a participar dos debates nas subcomisses que trataram do
Tribunal de Contas. Obviamente a analogia que Lula fazia entre a ANC e o Tribunal de Contas
implicava na satisfao que os parlamentares deviam sociedade sobre como se comportaram na
Assembleia Nacional Constituinte.
A sesso do plenrio em que Lula fazia esse paralelo foi presidida pelo primeiro-vice-
presidente, senador Mauro Benevides (PMDB-CE). Lula desenhava com suas palavras alguns aspectos
do pano de fundo dos debates constituintes: um processo marcado pelo debate que misturava questes
conjunturais aos elementos da transformao institucional das regras do jogo. Ele e outro parlamentar
do PDT falavam de um mosaico emblemtico: anistia, jornada de trabalho, direito de greve,
estabilidade no emprego, recesso econmica, monoplio estatal do petrleo, reforma agrria, abertura
poltica, entre outros assuntos. Como se sabe, o fantasma de um golpe militar pairou sobre toda a
Constituinte at as vsperas de seu desfecho, no fim de agosto de 1988.
O deputado Brando Monteiro (PDT-RJ) chamava a ateno para um pronunciamento
feito imprensa pelo ento ministro do Exrcito, Lenidas Pires Gonalves, aps uma reunio dos
chefes militares que analisou os trabalhos da Assembleia Nacional Constituinte, para discutir a questo
da anistia para os punidos pelo golpe de 1964. Defendendo uma aproximao entre civis e militares,
Brando Monteiro dizia que o ministro do Exrcito deveria ser convidado pela ANC para ser ouvido:

A Assembleia Nacional Constituinte recebe a opinio do ministro Lenidas Pires

Gonalves com a maior grandeza. um brasileiro que deve opinar, mas acho que
devemos superar o distanciamento que existe entre militares e civis no Pas.
Enquanto no resolvermos esta questo, no poderemos pensar em processo
democrtico. Aproveito para apresentar uma sugesto: Esta Casa receber, na
semana que vem, o Ministro da Fazenda, Bresser Pereira. (...). Assim como
recebemos representantes da nossa sociedade, por que no podemos receber os
chefes militares, para discutir abertamente (...)? Ainda mais porque o Ministro alega
que a estabilidade e a jornada de quarenta horas de trabalho no podem ser aceitas
pela Nao. (...) Estou recebendo informaes de que o Embaixador americano, na
semana que passou, fez uma reunio com os diretores da IBM, da Xerox e de vrios
grupos multinacionais (...) para alert-los para o perigo esquerdizante que o Pas
atravessa, em face da Assembleia Nacional Constituinte. (AP87, 90 sesso,
25/06/87, p. 589)

Por sua vez, Lula, antes de fechar seu discurso com a expresso Tribunal de Contas,
afirmava que o Congresso Constituinte estava sendo pego de surpresa por um projeto do ento
ministro do Trabalho, Almir Pazzianoto, com alteraes na estrutura sindical do pas. E advertia sobre
os riscos de as aes e propostas do governo se sobrepujarem soberania da Assembleia Nacional
Constituinte:
O pronunciamento do Lder do PDT, companheiro Brando Monteiro, retrata bem o
clima em que esta Constituinte funciona. H quinze dias, a imprensa de Braslia e do
 50

Brasil publicou que um Ministro do Tribunal Superior do Trabalho era contra a

estabilidade no emprego, contra a reduo da jornada de trabalho e contra outras
coisas de interesse da classe trabalhadora que tinham sido aprovadas na Comisso da
Ordem Social (...). um retrocesso no relacionamento entre o capital e o trabalho,
pois tenta regulamentar a greve como um direito individual, quando na verdade
deveria trat-la como de interesse coletivo. (...) Percebemos que h uma ingerncia
do Poder Executivo na tentativa de direcionar os trabalhos desta Constituinte. (...)
H pouco conversava com companheiros dirigentes sindicais de So Bernardo do
Campo, e eles diziam que as empresas multinacionais Volkswagen, Mercedes,
Ford , as de autopeas e outras esto ameaando dispensar grande quantidade de
trabalhadores (...). Alis, importante sempre reafirmarmos (...) no vimos
quaisquer desses senhores do Poder Executivo assumir compromissos publicamente
para adentrar agora, no meio do jogo, mudar a sua regra e tentar fazer com que as
teses defendidas pelo Poder Executivo sobreponham-se liberdade e autonomia
com que os Constituintes devem trabalhar. (...) Quem no viu, perceber que, na
segunda fase da Constituinte, o povo estar presente no apenas nas galerias, mas
nas ruas de Braslia, para exigir que cada Constituinte cumpra sua promessa,
independentemente do partido a que pertena. (AP87, 90 sesso, 25/06/87, p. 590)

Alm dessas questes de maior visibilidade nos meios de comunicao, outras, sobretudo
de ordem poltica, tambm preocupavam os constituintes e ocupavam as pginas dos jornais. No cerne
delas estavam, no plano poltico, a definio do sistema de governo presidencialismo ou
parlamentarismo , a questo conjuntural da durao do mandato do ento presidente da Repblica,
Jos Sarney, e a definio da data para as primeiras eleies diretas para a Presidncia, depois de 25
anos de regime militar sem urnas. Oriundo da Arena, depois PDS, de onde saiu para se filiar ao
PMDB, Sarney assumira a presidncia na condio de vice da chapa do primeiro presidente civil,
Tancredo Neves. Eleito indiretamente por um colgio eleitoral no incio de 1985, Tancredo acabou
falecendo, vtima de uma diverticulite, diante de um pas perplexo.

2.3 Atores e suas aes estratgicas em torno do Tribunal de Contas na ANC

Quem dos constituintes estava interessado em entrar na discusso sobre o Tribunal de

Contas, considerando uma conjuntura de riscos e oportunidades nas disputas pelos bens pblicos e
recursos do Estado? Quem dentre os constituintes podia se envolver de fato numa discusso sobre
accountability horizontal se os principais lderes estavam mais preocupados com a extenso do
mandato do ento presidente da Repblica e suas candidaturas para a sucesso presidencial? Alm
disso, muitos constituintes estavam com os olhos voltados para fora do Congresso, pensando em suas
candidaturas para as eleies municipais de 1988. Quem se preocupava com um novo Tribunal de
Contas? Em meio a uma sria crise econmica, to real nas ruas, um pas sob a ameaa de um golpe
militar, seria possvel uma discusso sobre o papel do Tribunal de Contas? A tramitao atabalhoada,
com prazos exguos, permitiria uma reflexo profunda sobre a essncia do controle externo?
Os temas de grande repercusso nacional eram ento o mandato do ento presidente da
Repblica, o sistema de governo, a reforma agrria, a reserva de mercado, o conceito de empresa
nacional, as concesses de rdio e televiso, o voto distrital, a anistia para os cassados pelo regime
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militar, a estabilidade no emprego, a jornada de 40 horas semanais e os recursos para a educao,

seguridade social e sade. O Tribunal de Contas estava fora dos meios de comunicao, a no ser em
poucos momentos ocasionais. Apesar disso, foi objeto de intensas e controversas discusses
capitaneadas pelos poucos constituintes mais versados no assunto por diferentes e especficos
interesses. Diversamente de outros assuntos de maior repercusso miditica, pode-se dizer que esse foi
um objeto do qual no se poderia esperar transformaes radicais, apesar dos resultados que acabaram
fortalecendo o sistema de controle externo constitudo pelos tribunais de contas. Alm do mais, a
organizao no foi tema de discusses amplamente abertas, sendo debatida, predominantemente, em
foros restritos e nos bastidores dentro e fora do Congresso Nacional.
A quem interessava o debate sobre o desenho institucional do Tribunal de Contas? Ao
povo que Lula esperava encontrar nas ruas de Braslia e nas galerias do Congresso? E quantos e por
quais motivos, entre os 559 constituintes, estavam interessados na questo do Tribunal de Contas?
Quem estava envolvido numa discusso sobre o controle externo, sua essncia e seu sentido, numa
democracia que comeava a dar seus primeiros passos depois de um longo perodo de autoritarismo?
Quem estava disposto a discutir e entender a verdadeira natureza do controle externo, ou mesmo
defini-lo de maneira clara, que no significasse apenas a recuperao das prerrogativas do Poder
Legislativo?
Se, tradicionalmente, o controle externo era algo que dizia respeito ao Poder Legislativo
em relao ao Poder Executivo, como ficava uma discusso maior e mais complexa que aprofundasse
as questes da fiscalizao de todos os poderes e rgos da administrao pblica, e no s do Poder
Legislativo em relao ao Poder Executivo? Como ficaria o pleito de alguns, de recuperar
prerrogativas retiradas pelo regime militar, vinculando o Poder Legislativo ao exerccio do controle
externo se no estava claro ento a forma pela qual o Parlamento poderia assumir e executar tal tarefa?
Durante o processo constituinte, vrios contatos entre os ministros do Tribunal de Contas
e parlamentares aconteceram dentro e fora das subcomisses temticas e comisses temticas da ANC.
Os porta-vozes das cortes de contas talvez tenham sido um dos mais organizados e articulados na
Constituinte. Uma comisso de representantes do Tribunal de Contas da Unio, dos tribunais estaduais
e municipais havia sido formada no XIII Encontro dos Tribunais de Contas do Brasil, em Salvador, em
1985, para oferecer sugestes ao debate constitucional. Durante a Assembleia Nacional Constituinte,
os ministros do Tribunal de Contas da Unio fizeram muitas articulaes com os parlamentares de
maneira intensa e cautelosa. Estava em jogo subordinar ou no o Tribunal de Contas ao Congresso
Nacional e definir claramente as competncias de um e de outro.
Os interessados nesse debate eram ministros do TCU e conselheiros das cortes estaduais e
municipais. Muitos deles eram oriundos da classe poltica. A cautela e a articulao eram estratgicas.
Mas, apesar de articulados, os representantes dos tribunais de contas enfrentavam o carter errtico das
discusses. Aspectos regimentais do processo constituinte conferiam mais poder aos relatores do que
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aos presidentes das comisses e subcomisses. Os anteprojetos eram analisados novamente no

plenrio da ANC, quando ficava difcil alter-los.
A atuao dos tribunais de contas comeou logo no incio dos trabalhos da Constituinte,
em abril de 1987, em reunies das subcomisses que trataram do tema. Trs meses depois, continuou
numa estratgia transversa, ou seja, fora da ANC, constituda atravs de matrias publicadas na
imprensa, em agosto daquele ano, sobre uma grande fiscalizao anunciada do Tribunal de Contas da
Unio, e a realizao, em setembro, do XIV Congresso dos Tribunais de Contas do Brasil, em Porto
Alegre. Chamamos a estratgia de transversa, mas que agiu tambm diretamente na ANC, atravs de
propostas apresentadas formalmente atravs do deputado federal Victor Faccioni (PDS-RS), hoje
conselheiro do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul. Outras formas de atuao tambm
ocorreram nos bastidores mais reservados do Congresso e do Palcio do Planalto.
De incio aconteceram intervenes em duas audincias pblicas da Subcomisso de
Oramento e Fiscalizao Financeira (SCOFF). O prazo final para o envio de sugestes Constituinte
era 8 de maio de 1987. A primeira ao manifestou-se atravs da participao do ento presidente do
Tribunal de Contas da Unio, ministro Fernando Gonalves, numa reunio da subcomisso, em 28 de
abril. Uma segunda reunio da subcomisso ocorreu em 6 de maio, com a presena do prprio
Gonalves, do vice-presidente do tribunal, Alberto Hoffmann, e do ministro decano, Ewald Pinheiro.
Na primeira audincia pblica, o presidente do TCU usou um tom diplomtico ao dizer que o tribunal
era uma corte parlamentarizada.
No toa a fora dos tribunais de contas, considerando que muitos ministros do TCU,
bem como conselheiros dos tribunais estaduais e municipais eram e ainda so oriundos, em sua grande
parte, da classe poltica, a exemplo de Fernando Gonalves: ex-prefeitos, ex-deputados estaduais e
federais, ex-senadores etc. Em determinado momento, o presidente do TCU observou:

Hoje, temos o Tribunal quase inteiramente parlamentarizado. Os Ministros Thales

Ramalho, Ademar Ghisi, Alberto Hoffman, Ivan Luz, todos passaram por esta Casa,
alm do Ministro Luciano Brando, ex-Diretor-Geral da Cmara dos Deputados, que
aqui viveu e conhece todo o seu funcionamento. (SCOFF, 2 reunio ordinria,
28/04/87, p. 6)

Ao salientar o carter tcnico e auxiliar do trabalho do Tribunal de Contas, Fernando

Gonalves talvez estivesse dizendo o que os constituintes queriam ouvir. Mas, atribuir carter tcnico
ao trabalho do controle externo, inevitavelmente, confere um carter poltico ao Tribunal de Contas.
Ademais, os poderes Executivo, Judicirio e Legislativo, bem como o Ministrio Pblico e o Tribunal
de Contas, nunca deixam de ser organizaes (instituies) polticas do Estado.
Mesmo considerando as diferenas existentes entre Legislativo e o Tribunal de Contas, a
questo no se resume a uma simples diviso de tarefas, o primeiro fazendo o trabalho poltico e o
segundo, auxiliar e tcnico. At porque, como veremos tambm, conflitos ocorrem entre o Tribunal
de Contas e titulares de organizaes e poderes do Estado. Fernando Gonalves dizia na ocasio:
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(...) o deputado e o senador no tm tempo, pela prpria estrutura de que dispem,

para fazer uma inspeo, um levantamento, o que hoje rpido. Criamos, na minha
Presidncia, a Secretaria de Auditoria, que hoje faz o que a imprensa denominou
'tropa de choque'. (...) J estou informado de que o prazo das sugestes vai at o dia
8 de maio. Ento, podemos marcar, se o Presidente e V. Ex. concordarem,
conforme sugerido pelo prprio Relator, um debate na prxima tera-feira, s 17
horas, ao qual entraria o pensamento oficial que representar o pensamento de todos
os Ministros, no apenas do Tribunal de Contas, mas tambm o consenso dos
Tribunais de Contas dos Estados. (SCOFF, 2 reunio ordinria, 28/04/87, p. 6)

O discurso do ento presidente do TCU pode ser considerado diplomtico e

preventivamente conciliador, no sentido de mostrar a disposio da organizao existir e agir em
conjunto com o Poder Legislativo. Afinal, o pblico que ouvia era composto por representantes do
Legislativo, setor nevrlgico no s naquele perodo de transio democrtica. O Parlamento e
sempre ser uma arena privilegiada para as reivindicaes de prefeitos, deputados estaduais e
governadores, atravs de senadores e deputados federais, que funcionam como padrinhos de
polticos, seus cabos eleitorais nas unidades subnacionais da federao.
J na segunda reunio da subcomisso, os dirigentes do TCU levaram documentos que
sintetizavam a posio de diversos outros ministros, alm de conselheiros de tribunais de todo o pas.
Chama a ateno o fato de os ministros apresentarem um trabalho baseado em diversos preceitos da
Constituio ento vigente em relao sesso que tratava do Tribunal de Contas. Os ministros
procuravam, assim, sistematizar seu pleito de maneira organizada e estratgica, e no marcar posio
defendendo pontos que pudessem ser considerados nevrlgicos. Isso evidenciava tambm ser mais
sbio basear-se num texto j pronto do que conceber algo totalmente novo que comeasse do zero. A
estratgia dos dirigentes do Tribunal de Contas sinalizava tambm a disposio no sentido de manter o
status quo em alguns aspectos. E um dos caminhos, como foi proposto, era continuar vinculando a
sesso sobre a fiscalizao realizada pelo Tribunal de Contas ao captulo do Poder Legislativo. Como
veremos depois, o congresso dos tribunais de Porto Alegre props algo diferente, que era incluir o
Tribunal de Contas numa seo prpria no texto constitucional.
Para essa reunio compareceram Alberto Hoffmann e Ewald Pinheiro como palestrantes.
O primeiro deu nfase manuteno de aspectos do Tribunal de Contas; o segundo enfatizou a
necessidade de fiscalizao dos contratos pela organizao, defendendo mais poderes aos tribunais de
contas para a efetiva impugnao dos atos que implicassem despesas ilegais por parte dos organismos
da administrao pblica. Hoffman explicou ento aos constituintes que essas propostas tinham sido
elaboradas em muitas reunies, e que a novidade era um ordenamento constitucional dos controles.
Nessa arquitetura, o Poder Legislativo teria o controle congressual; o Tribunal de Contas, o controle
externo; e a administrao, o controle interno. (SCOFF, 7 reunio extraordinria, 06/05/87, p. 51)
Essa maneira de conduzir a argumentao constitua uma estratgia de evitar propor uma
estrutura totalmente nova e desconhecida. Estrategicamente, os dirigentes dos tribunais de contas
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preferiram nada propor em relao ao critrio de escolha dos ministros do TCU e conselheiros das
cortes estaduais e municipais. Alegaram tratar-se de matria de natureza poltica, que cabia aos
constituintes decidirem. (SCOFF, 7 reunio extraordinria, 06/05/87, p. 51)
Posteriormente, a ao transversa aconteceu na imprensa. Uma delas foi a chamada
Operao Transparncia, expresso que batizou uma grande fiscalizao do Tribunal de Contas da
Unio realizada em diferentes setores do governo, anunciada no incio de agosto de 1987. Algo que
deveria ser uma rotina, atravs de inspees ordinrias e extraordinrias, foi tratado com estardalhao,
atravs de reportagens e editoriais publicados em diversos jornais de grande circulao. Anunciava-se
que o Tribunal de Contas se preparava para passar quatro meses auditando as contas das diversas
estatais. Quatro meses era o tempo para a concluso dos trabalhos da Assembleia Nacional
Constituinte. A promulgao da Constituio estava prevista, inicialmente, para 15 de novembro de
1987, e no outubro do ano seguinte, como acabou acontecendo. A outra investida aconteceu com a
realizao do XIV Congresso dos Tribunais de Contas do Brasil, entre 20 e 25 de setembro de 1987,
em Porto Alegre. O assunto tambm foi explorado com destaque pela imprensa nacional, que noticiava
a reivindicao feita pelos conselheiros das cortes de contas estaduais em relao a maiores poderes
para esses rgos.
Os dois eventos a fiscalizao anunciada pelo TCU e o congresso dos tribunais foram
utilizados por alguns constituintes em favor das cortes de contas. Tratava-se de uma estratgia visando
manuteno, e no a reformulao, do que j existia. O Tribunal de Contas era apregoado, assim,
como uma instituio que funcionava de maneira eficiente e no precisava sofrer transformaes. No
mnimo, precisava ser aprimorado e fortalecido. Essa abordagem diferia de outros temas em discusso,
que caminhavam para uma novidade institucional, como, por exemplo, o parlamentarismo e o direito
de voto aos 16 anos.
Ao comentar a fiscalizao anunciada pelo TCU, um editorial do Jornal do Brasil
aproveitava para se posicionar favoravelmente a uma concepo de estado mnimo: criticava nas
entrelinhas a estabilidade do servidor pblico e o gigantismo da mquina estatal:

O Tribunal de Contas da Unio se prepara para passar quatro meses mergulhado nos
bastidores da administrao direta e nas estatais, nas reas de pessoal, mordomias,
licitaes e contratos, dirias e passagens. Essa viagem ao fundo do governo se
chama Operao Transparncia. No faltar ao Tribunal de Contas, por certo,
irregularidades a apontar, dado o estgio de desorganizao, inrcia e falta de
controle em que se encontra a mquina administrativa. Na ltima vez em que o
Tribunal de Contas mexeu nos livros do governo, s 14 dos 60 rgos e empresas
cumpriam as normas. Este um dos detalhes, e talvez no seja o maior do imenso
cipoal em que se transformou a administrao pblica no Brasil. Os oito milhes de
funcionrios federais, estaduais e municipais que conseguem fazer a proeza com
que o servio pblico no funcione ainda por cima sequer se importam de agir
dentro das normas do governo. como se eles fossem intocveis. De certa forma
so intocveis no sentido de que esto com seus empregos garantidos, boa parte
deles ganhando mal na administrao direta, mas com uma minoria ganhando
aqueles salrios descomunais que justificam o apelido de marajs. (...) O Tribunal de
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Contas, se quiser, tem trabalho no s para quatro meses, mas para quarenta anos.
(JORNAL DO BRASIL, Editorial, 1 Caderno, 03/08/1987, p. 10)

No ms seguinte, o mesmo jornal dava destaque para uma matria sobre o congresso dos
tribunais de contas em Porto Alegre. Sob o ttulo Conselheiros vo pedir reunidos mais poderes a
tribunais de contas, a reportagem tratava de um dos pontos controvertidos da atuao das cortes de
contas, qual seja, a que dizia respeito vinculao ou no do rgo a um poder de Estado, no sistema
clssico de tripartio de poderes. A matria mostrava a posio dos tribunais no sentido de serem
independentes, ou intermedirios entre os poderes:

Para o presidente do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Grande do Sul,

conselheiro Alexandre Machado da Silva, o Congresso ser a alternativa para que
as reivindicaes dos tribunais de contas cheguem ao relator da Constituinte,
Bernardo Cabral. Segundo o conselheiro, os tribunais no podem mais permanecer
como rgos de qualquer poder, mas devem ser um campo intermedirio entre a
administrao e o Legislativo, com poderes de julgamento para um controle rgido
das contas administrativas, embora possam auxiliar as cmaras municipais e
assemblias quando necessrio. (...) O presidente do TC gacho salientou que, no
caso de contratao de funcionrios por rgos pblicos, os tribunais de contas
podem emitir parecer contrrio ao ato, geralmente rejeitado pelas assemblias ou
cmaras municipais, por mais absurda que seja a contratao. Em relao s
aposentadorias, revelou que em muitos casos os funcionrios aposentam-se com
vencimentos relativos a funes gratificadas de no mnimo cinco anos, embora
tenham exercido o cargo por um ms ou apenas uma semana. (JORNAL DO
BRASIL, 1 Caderno, 16/09/1987, p. 5)

Na sesso do plenrio da Assembleia Nacional Constituinte de 2 de setembro de 1987, o

deputado Stlio Dias (PFL-ES) solicitou mesa diretora dos trabalhos, ento presidida pelo senador
Mauro Benevides (PMDB-CE), que constasse nos anais da Constituinte transcrio do editorial do
jornal O GLOBO, de 14 de agosto de 1987, sobre a Operao Transparncia. O editorial, por sua
vez, era mais contundente que o editorial do Jornal do Brasil, pois propunha como cerne do problema
a prpria atuao do Tribunal de Contas da Unio. Dizia que o alcance maior da Operao
Transparncia, que se iniciara dias antes, no estava na economia de CZ$ 144 bilhes (cruzados) a
serem cortados das despesas pblicas, mas sim no exerccio da fiscalizao e do controle sobre os
cofres pblicos durante sua execuo. Falava do poder de neutralizar qualquer ato ilcito ou irregular
dos administradores durante a sua execuo. Dizia o texto:

(...) Foi o prprio TCU quem o testemunhou, ao asseverar que 48 por cento das
empresas visitadas recentemente por tcnicos, daquela Corte no estavam
respeitando os decretos de conteno de despesas. (...). O Pblico h de indagar,
porm, estarrecido, com tais revelaes: por que o TCU no as coibiu, ou puniu
exemplarmente? Aqui entra um dos problemas da organizao dos Poderes no atual
Estado Brasileiro, a merecer ateno melhor de uma Constituinte to enredada em
minudncias e imediatismos: as limitaes das atribuies e poderes dos Tribunais
de Contas, especialmente do TCU. Falta ao rgo, de que ora se espera a tarefa
indmita de promover a transparncia na Administrao, a fora requerida e
absolutamente necessria execuo das decises. Como lhe falta, de alguma sorte,
independncia: ele , tecnicamente, um rgo do Poder Legislativo; a analogia que o
 56

nome insinua quase que se esgota nas garantias que a Constituio oferece a seus
membros. O empenho do TCU em fazer realizar a "Operao Transparncia", tem,
ento, o mrito de ser um desafio s prprias deficincias e uma vitria sobre as
limitaes. Por isso, ele precisa permanentemente ser secundado: de imediato, por
todas as agncias de formao da opinio pblica; e, com vistas ao futuro pelo
trabalho restaurado da Constituinte. Na hora em que a "Operao Transparncia"
comear a apresentar seus primeiros resultados, na hora em que o TCU se
pronunciar sobre o apurado nas auditorias, a opinio pblica precisa estar alerta,
para que as decises da Corte sejam rigorosamente cumpridas: porque elas devero
ser cumpridas e a est o ponto crtico da feio que a Constituio deu ao TCU
pelo prprio aparelho responsabilizador dos rgos e empresas julgadas; e
cumpridas, muitas vezes, contra as autoridades fiscalizadas. Nessa hora, preciso
que fora moral do TCU se somem a fora de presso da opinio pblica e os
poderes da Constituinte. (O GLOBO, Editorial, 1 Caderno, 14/08/1987, p.10 )

Esses foram os raros momentos em que a questo dos tribunais de contas no momento da
Constituinte veio a pblico, diferentemente de outros temas, como o sistema de governo, a extenso do
mandato do ento presidente da Repblica, Jos Sarney, e a data das prximas eleies para a escolha
do seu sucessor. Esses e outros assuntos permaneceram no debate o tempo todo da Constituinte,
alguns dos quais sendo decisivos ou motivo de impasse at para o andamento dos trabalhos dos
congressistas. Por sua vez, o tema tribunais de contas foi pouco explorado nos jornais e, mesmo assim,
mais em editoriais do que em reportagens. Depois de outras matrias publicadas no incio de setembro
de 1987, sobre os primeiros levantamentos da Operao Transparncia do TCU, que comeara um
ms antes, no se falou mais no assunto at o fim da promulgao da Constituinte, em outubro de
1988.
Segundo uma dessas reportagens, um assessor do presidente do Tribunal de Contas
informou que os CZ$ 28 bilhes (gastos sem licitao) fiscalizados no perodo de cinco dias,
representam o oramento anual do Tribunal e mais de 11 milhes de salrios-mnimos. Petrobras,
Interbrs, IBGE, Companhia Vale do Rio Doce, BNDES, Light, Casa da Moeda e Eletronorte eram
algumas das estatais investigadas (JORNAL DO BRASIL, 1 Caderno, 04/09/1987, p. 12). O tema da
fiscalizao dos recursos pblicos no tinha apelo miditico, nem mesmo motivao poltica junto
maioria dos constituintes, o que pode ter favorecido as condies para acordos silenciosos de
bastidores.
O deputado Victor Faccioni apresentou, no plenrio da ANC, as propostas do XIV
Congresso dos Tribunais de Contas do Brasil realizado em Porto Alegre, em setembro de 1987. Ele leu
o documento resultante do encontro, a Carta de Porto Alegre, com as propostas do setor, que
incluam algumas ponderaes. O documento (cuja ntegra est no ANEXO 2), enfatizava pontos
cruciais do modelo institucional do rgo. Um deles dizia respeito independncia das cortes de
contas em relao aos poderes de Estado. Faccioni oficializou a posio dos tribunais de contas
brasileiros, ao ler o documento:

Sr.Presidente, Sr.as e Srs. Constituintes, o papel dos Tribunais de Contas, em qualquer

Nao democrtica, dos mais relevantes. Cumpre, pois, que a nova Carta
Constitucional bem ordene as atribuies e as condies de funcionamento do
 57

Tribunal de Contas da Unio, bem como dos Tribunais de Contas dos Estados e
Municpios. Neste sentido cumpre destacar as concluses do XIV Congresso dos
Tribunais de Contas do Brasil, realizado em Porto Alegre, de 20 a 25 de setembro
ltimo, e consubstanciadas na "Carta de Porto Alegre", cujo teor trago ao
conhecimento e considerao de V. Ex.as, na expectativa de que venha a servir para
a orientao do voto e deciso de cada um e de toda a Assemblia Nacional
Constituinte. o seguinte o inteiro teor da "Carta de Porto Alegre", dirigida aos
Constituintes pelo XIV Congresso dos Tribunais de Contas do Brasil (...). (AP, 158
reunio, 7/10/87, p. 299-300)

Os tribunais de contas s voltaram a merecer a ateno da imprensa em 22 de maro de

1988, com a deciso, no primeiro turno da Constituinte, de que os ministros no seriam mais vitalcios.
(JB, matria sob o ttulo Ministro do Tribunal de Contas no ser mais vitalcio, 1 Caderno, p. 4,
22/3/88). Dois meses depois, numa reportagem sobre a CPI da Corrupo, sob o ttulo TCU aprovou
decretos que CPI questiona, o Jornal do Brasil noticiava que o senador Alexandre Costa (PFL-MA)
apresentara cpia de uma ata do Tribunal de Contas da Unio, provando que em 27 de novembro de
1987, ou seja, a poca prevista para o trmino da Operao Transparncia, aquela Corte de Contas
entendeu que eram legais os decretos 94.042 e 94.233 que corrigiram retroativamente os preos de
obras e servios. (JB, 1 Caderno, p. 4, 22/4/88)
Do ponto de vista da atuao dos constituintes, expressamente ou de forma camuflada,
era evidente o propsito de fortalecer o Poder Legislativo na nova Constituio. Em relao Corte de
Contas, esse fortalecimento implicava o enfraquecimento do TCU ou at mesmo a sua extino. Por
outro lado, o Executivo negociava na ANC para manter o sistema presidencialista, ou at mesmo um
tipo de parlamentarismo que no esvaziasse seus poderes.
Dos 559 constituintes pode-se dizer que dez por cento deles tiveram participao mais
ativa, de forma direta ou indireta, nas discusses sobre o desenho institucional do Tribunal de Contas.
O quadro 3 no Anexo 1 mostra esses parlamentares e a respectiva posio de cada um favorvel
(sim) ou contrrio (no) durante uma das ltimas e mais controversas votaes da ANC, em agosto
de 1988, sobre a manuteno da vitaliciedade dos ministros do TCU e dos conselheiros das cortes de
contas estaduais e municipais. Alguns parlamentares foram os responsveis diretos pela tramitao dos
temas vinculados ao Tribunal de Contas nas subcomisses e comisses temticas. Outros atuaram em
audincias pblicas ou no plenrio da ANC.
Durante uma reunio da Comisso do Sistema Tributrio, Oramento e Finanas,
presidida pelo deputado Francisco Dornelles (PFL-RJ), em junho de 1987, debateu-se o papel do
Tribunal de Contas da Unio e sua relao com o Poder Legislativo. Referncias ao TCU colocavam-
no como uma espcie de assessoria do Poder Legislativo. Os congressistas discutiram, na ocasio,
possibilidade da extino do Conselho Monetrio Nacional, a independncia do Banco Central,
autorizao do Legislativo para o Poder Executivo realizar despesas. Compartilhavam a tese de que o
controle externo era frgil no tocante ao acompanhamento das despesas. Presente reunio, o
Secretrio de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda, Andra Calabi, observou:
 58

Existe um sistema de controle externo ao Executivo, exercido pelo Tribunal de

Contas da Unio, em funo de sua assessoria ao Poder Legislativo. O fato que o
controle, muitas vezes, se atm sua mera formalidade, tambm jurdica. (...).
Portanto, devemos aprimorar esse sistema de controle, cujo rgo central a
Secretaria do Tesouro Nacional, que est vivamente empenhada nesse
aprimoramento, com vistas a perceber no apenas a validade jurdico-legal, a
propriedade da execuo financeira de um contrato desses, mas tambm a orientar,
no sentido de reverter a execuo para os objetivos previamente definidos nos
planos de Governo e nos oramentos. (CSTOF, 5 reunio, 02/06/87, p. 31)

A questo da subordinao do Tribunal de Contas ao Poder Legislativo era um ponto

problemtico: por um lado, alinhava-se recuperao das prerrogativas do Congresso Nacional diante
do Poder Executivo; por outro, deixava em aberto a velha questo clssica de quem controla os
controladores. Como veremos adiante, mudanas radicais foram sugeridas por constituintes de
partidos mais esquerda. Mas, no decorrer da Constituinte, formaram-se coalizes envolvendo
diferentes correntes. Conforme o acordo que haviam feito no incio da Constituinte, os dois maiores
partidos capitanearam as comisses e subcomisses. O PMDB ficou com a maioria das relatorias e o
PFL com as presidncias de comisses e subcomisses temticas. As relatorias tinham um peso crucial
na elaborao dos anteprojetos dos captulos e sees da nova Carta. A tendncia marcante foi de as
ideias inovadoras aprovadas nas subcomisses e comisses temticas acabarem derrotadas no plenrio
da ANC, de maioria conservadora, sobretudo pela atuao do grupo chamado Centro. Por vezes
eram derrotadas na Comisso de Sistematizao, antes de chegar ao plenrio. Em determinada altura
dos trabalhos, o prprio PMDB, que indicara as relatorias e enfrentava problemas de diviso interna,
numa conjuntura de disputas para a indicao do candidato sucessor de Jos Sarney na Presidncia,
no conseguiu impedir a aprovao de certos pontos conservadores nas prprias comisses.
Pode-se dizer, portanto, que PMDB e PFL foram os partidos que deram a tnica do
desenho institucional do modelo de fiscalizao dos recursos pblicos aprovado pela Constituinte. Os
partidos de esquerda (PCB, PT, PC do B, PDT e PSB) tiveram pouca influncia em termos de
resultados nesse tema. Esse foi tambm o quadro geral das foras partidrias em relao s emendas
aprovadas no mbito da Comisso de Sistematizao, conforme noticiou o Jornal do Brasil
(30/11/1987). Sob o ttulo Esquerda aprova s 24% de emendas na Sistematizao, assinada pelo
jornalista Franklin Martins, a matria contabilizava a porcentagem de emendas apresentadas e
aprovadas de cada partido. De acordo com o jornalista, esse levantamento refere-se a 480 votaes
realizadas de 29 de outubro a 18 de novembro e abrange todo o funcionamento da Sistematizao.
(JORNAL DO BRASIL, 1 Caderno, 30/11/1987, p. 4)6.
Inovaes aprovadas nas subcomisses, nas comisses e mesmo na Comisso de
Sistematizao acabaram derrotadas no plenrio da Assembleia. Assim aconteceu, como veremos,

6
Ver grfico no Anexo 1.
 59

com a vitaliciedade do cargo de ministros do Tribunal de Contas da Unio e dos conselheiros das
cortes estaduais. Os constituintes chegaram a acabar com a vitaliciedade, em matria votada e
aprovada j no plenrio, substituindo-a por um mecanismo de mandato. No crepsculo dos trabalhos,
porm, em agosto de 1988, sob protesto dos partidos de esquerda, a vitaliciedade foi restabelecida,
tambm em plenrio, a partir de uma manobra do presidente Ulysses Guimares (PMDB-SP), que
permitiu uma nova e inopinada votao. O deputado paulista, alm de ocupar o cargo mximo da
Assembleia, era presidente do partido majoritrio, presidente da Cmara Federal e eventual substituto
no cargo de Presidente da Repblica. A votao foi tida como ilegtima por vrios parlamentares, uma
vez que a matria j havia sido apreciada. Cid Saboya de Carvalho (PMDB-CE), presidente da
Subcomisso do Sistema Financeiro, foi o autor da emenda que restabeleceu a vitaliciedade.
A mo do governo pesou bastante tambm nas discusses sobre o Tribunal de Contas,
sobretudo nos bastidores e em audincias pblicas, por meio de exposies feitas por alguns
representantes convidados pelos constituintes. Era uma influncia sinalizando a tendncia para
conservar caractersticas do formato institucional vigente poca. Mas a influncia mais importante e
estratgica foi a do consultor-geral da Repblica, Saulo Ramos, muito prximo do Presidente da
Repblica, Jos Sarney. Desempenhou papel relevante para subsidiar as foras conservadoras.
Em audincia pblica na Subcomisso de Oramento e Fiscalizao Financeira, em abril
de 1987, o ento ministro da Fazenda, Mario Henrique Simonsen, colocava-se contrrio a mudanas
radicais no sistema de fiscalizao, defendendo o fortalecimento do rgo j existente, o tradicional
Tribunal de Contas, cuja composio era de iniciativa do Presidente da Repblica, com aprovao do
Senado. Simonsen criticava a ideia daqueles que j sinalizavam propor a substituio da Corte de
Contas por uma Auditoria vinculada ao Poder Legislativo. Entretanto, enfatizava o carter auxiliar do
trabalho do Tribunal de Contas em relao ao Poder Legislativo. Para ele, a ideia bsica do sistema de
fiscalizao j estava definida pela Constituio ento em vigor, isto , a Carta de 1967.

Creio que a ideia central est bem esclarecida na Constituio em vigor. Pode,
contudo, sofrer aperfeioamentos. Cabe ao Congresso fiscalizar. Como o Congresso
no , obviamente, um grupo de auditores, tem de haver um grupo de auditoria, que
o Tribunal de Contas da Unio. Acho que, provavelmente, os Tribunais de Contas
deveriam ser mais reforados em termos de dotaes e de mecanismos de
verificao. Teoricamente e conceitualmente, eles so eficientes, No meu modo de
entender, eles deveriam poder subcontratar mais auditorias do que podem hoje e ter
mais recursos, para que essa fiscalizao fosse mais efetiva. Mas creio que, digamos,
por um princpio bsico da Constituio, a idias da fiscalizao do Congresso,
atravs dos Tribunais de Contas, me parece funcional. (SCOFF, 4 reunio ordinria,
30/04/87, p. 22)

Ao apresentar o substitutivo na Comisso do Sistema Tributrio, Oramento e Finanas,

em junho de 1987, o relator Jos Serra (PMDB-SP), procurava compatibilizar as sugestes dos que
propunham inovaes mais radicais com as dos que defendiam a manuteno do status quo ou
mudanas mais moderadas. Era uma forma de recombinao de elementos que refletia valores
 60

polticos e ideolgicos do momento. Os debates e as propostas revelavam mais a oposio de foras

que procuravam fortalecer o Poder Legislativo ou o Executivo. O debate sobre os modelos de Tribunal
de Contas ficava distante desta oposio. Entretanto, a recombinao que resultou desse embate de
foras pode ter marcado a histria com uma ironia no previsvel poca: a de que os esforos que
procuravam manter o status quo terem contribudo para um desenho institucional que fortaleceu o
Tribunal de Contas em termos de sua autonomia e ampliao do escopo de competncias.
O substitutivo de Jos Serra foi aprovado na Comisso do Sistema Tributrio, Oramento
e Finanas, assim como outras sugestes mais radicais, mas foi derrotado posteriormente num outro
momento, no plenrio da ANC. Como veremos, ao final das negociaes, a proposta de Serra acabou
prevalecendo em muitos pontos. Uma das inovaes sugeridas pelo parlamentar dispunha sobre a
questo da fiscalizao dos contratos celebrados pela administrao pblica. Segundo o substitutivo,
caso o Congresso no se manifestasse em ato impugnado pelo Tribunal de Contas, este, depois de um
determinado tempo, decidiria sobre sua sustao. Antes de 1988, se o Congresso no se manifestasse,
o contrato, mesmo impugnado pelo tribunal, ficava valendo, por uma espcie de decurso de prazo,
como se no houvesse irregularidades. Outra importante mudana dava conta do critrio de escolha
dos ministros do Tribunal de Contas, que seriam indicados tanto pelo Presidente da Repblica como
pelo Congresso. Mas, em relao vitaliciedade, a sugesto era controvertida, uma vez que ela valia
para alguns, no para todos. Quando da apresentao do substitutivo, Jos Serra afirmava:

H tambm uma proposta no sentido da mudana da composio do Tribunal de

Contas, inclusive com a extino da vitaliciedade de dois teros de seus membros,
que seriam nomeados pelo Congresso Nacional, sendo que o outro tero seria
indicado pelo Presidente da Repblica, mas tambm aprovado pelo Congresso
Nacional. Os outros dois teros no indicados pelo Presidente da Republica
obedeceriam a outros critrios explicados no texto. (CSTOF, 6 reunio, 08/06/87, p.
39)

Uma das evidncias de que o tema tribunais de contas foi discutido nos bastidores, e no
de maneira ampla e aprofundada entre diferentes correntes polticas da Assembleia Nacional
Constituinte, era o que acabava vazando para os jornais. Ttulo da matria publicada no Jornal do
Brasil em 16 de junho de 1987 dizia que Acordo de bastidor aprova projeto do sistema tributrio. De
acordo com o jornal, a comisso funcionara nos bastidores:

A Comisso do Sistema Tributrio, Oramento e Finanas funcionou na verdade nos

bastidores. Esse foi o segredo para a aprovao quase integral do substitutivo do
deputado Jos Serra (PMDB-SP). Entre as pequenas alteraes aprovadas, apenas
uma no foi previamente acolhida pelo relator, a proibio de transferncias de
poupanas captadas em regies com renda per capita inferior media nacional para
regies mais desenvolvidas. (JORNAL DO BRASIL, 1 Caderno, 16/06/1987, p. 2)

O fato que a habilidade e a manobra nas negociaes contaram para manter

determinados aspectos do Tribunal de Contas vigentes poca. Vivia-se uma conjuntura difcil, em
 61

que o prprio PMDB, que dominava a relatoria dos trabalhos, comeava a se dividir por conta da
sucesso presidencial. Desse processo acabou resultando, em junho de 1988, na criao de um novo
partido, o PSDB.
Cogitou-se, na poca, que haveria um conflito entre as foras conservadoras e a esquerda
na Comisso do Sistema Tributrio, Oramento e Finanas, cujo relatrio foi um dos nicos que
chegou inclume Comisso de Sistematizao. Era o que dizia uma reportagem especial de domingo
do Jornal do Brasil sob o ttulo Serra descobre seu prprio caminho. De acordo com a matria:

A briga com a esquerda comeou na Comisso do Sistema Tributrio, quando Serra,

eleito relator, teve como principal aliado o ex-ministro da Fazenda, Francisco
Dornelles, tambm apontado pelos setores de esquerda como conservador. Seu
relatrio, entretanto, foi o nico das comisses temticas da Constituinte que chegou
praticamente na ntegra Comisso de Sistematizao, a ponto de no ser arranhado
pelas presses do Palcio do Planalto. (JORNAL DO BRASIL, 1 Caderno,
04/10/1987, p. 8)

Enquanto as subcomisses e comisses entravam em fase de concluso dos seus

trabalhos, o tema da fiscalizao financeira era debatido tambm no plenrio e articulado nos
bastidores, fora da ANC. O deputado Brando Monteiro (PDT-RJ) denunciou que o assunto
relacionado aos tribunais de contas estava sendo encaminhado paralelamente Constituinte, pelo
Consultor-Geral da Repblica, Saulo Ramos:

(...) um conselheiro do Tribunal de Contas do meu Estado disse-me que soubera de

um projeto que estava sendo feito nos pores do Palcio. Naturalmente, os
Conselheiros, como todos, esto fazendo o seu lobby, preocupados com a
instituio, e buscaram contatos para verificar onde poderiam discutir os seus
assuntos, sendo informados de que no seria em determinado setor do Palcio.
Quem estava examinando a matria era o Sr. Saulo Ramos. Isso grave. Ns fomos
eleitos pelo povo. Ou viemos aqui para brincar, ou esta Constituinte nada vale.
Queremos repetir as nossas apreenses. Quando se discutia aqui o carter da
soberania da Assemblia Nacional Constituinte, lamentavelmente, a maioria abdicou
da soberania da Assemblia. (AP87, 93 sesso, 1/07/87, p. 29)

Era procedente a denncia, uma vez que Saulo Ramos produzira sozinho um anteprojeto
inteiro de Constituio, com 221 artigos, que subsidiavam alguns parlamentares nos debates da
Assembleia. Mas, obviamente, era um anteprojeto extraoficial que ofendia a soberania dos
constituintes. Como se sabe, o anteprojeto da Comisso Afonso Arinos, idealizado pelo ento
presidente Tancredo Neves, no fora encaminhado Assembleia Constituinte por Jos Sarney, quando
este assumiu a Presidncia da Repblica.
O deputado Prisco Vianna (PMDB-BA) chegou a apresentar praticamente na ntegra o
anteprojeto de Saulo Ramos, diferentemente de outros deputados governistas, que propunham apenas
alteraes em alguns artigos no anteprojeto da Comisso de Sistematizao. Prisco copiou de Saulo
Ramos at a parte da justificativa, que sugeria um Executivo monocrtico, em que as funes de
Estado e de governo acham-se concentradas no Presidente da Repblica, que as exercer com o auxlio
 62

do Conselho de Ministros. A proposta, que batizava o sistema de governo de neopresidencialista ou

poder pluralizado, anunciava um sistema de controle horizontal intraorgnico, que permitia, por
exemplo, o poder Legislativo revisar decises do Supremo Tribunal Federal. (JORNAL DO BRASIL,
1 Caderno, 04/07/1987, p. 3)
Em outubro de 1987, o caso Saulo Ramos por pouco no se transformava numa crise
aguda entre a Assembleia Constituinte e o presidente Sarney. O senador Fernando Henrique Cardoso
(PMDB-SP), primeiro-vice-presidente da Comisso de Sistematizao, pediu a demisso de Saulo
Ramos por causa de uma entrevista que o consultor-geral da Repblica dera no programa Crtica e
Autocrtica, da TV Bandeirantes. A iniciativa de FH tinha o apoio da deputada Sandra Cavalcanti
(PFL-RJ). Saulo Ramos respondeu com ironia:

A deputada Sandra Cavalcanti sentiu-se ofendida porque eu disse que a Constituio

em preparo deriva da atual, portanto tem poderes de segundo grau. Esta uma
classificao tcnico-jurdica utilizada por todos os juristas brasileiros. Pelo jeito, a
deputada nunca leu nenhum deles. Quanto ao senador Fernando Henrique Cardoso,
que se insurgiu contra a minha permanncia no governo, entendo que o nobre
parlamentar est tentando se utilizar de algum AI-5 particular. (JORNAL DO
BRASIL, 1 Caderno, 16/10/1987, p. 2)

Saulo Ramos era o autor da ideia de se recorrer ao Supremo Tribunal Federal na hiptese
de as correntes de esquerda vencerem no plenrio da ANC. Sua proposta provocou, em novembro de
1987, a reao do presidente da Constituinte, deputado Ulysses Guimares (PMDB-SP). O
parlamentar declarou no admitir recurso ao Supremo contra os resultados aprovados em plenrio
(JORNAL DO BRASIL, capa, 02/11/1987).
Para concluir esse captulo, podemos sublinhar as seguintes questes. Em primeiro lugar,
o Tribunal de Contas sempre foi marcado por uma trajetria de natureza clientelstica desde o incio da
Repblica. Essa trajetria caracterizava-se pela circunstncia na qual era uma prerrogativa exclusiva
do chefe do Poder Executivo a nomeao dos dirigentes do rgo. Mesmo que essa escolha fosse
submetida ao Senado, como preceituavam as Constituies de 1891, 1934, 1946 e 1967/1969, ou ao
Conselho Federal, como determinava a Carta de 1937, a indicao (escolha) partia sempre do
Presidente da Repblica. O Senado podia no aprovar o nome indicado, mas no podia tambm
indicar outro nome, tarefa que cabia somente ao chefe do Poder Executivo. Isso possibilitava forte
influncia do Presidente da Repblica na troca de favores para nomeao de polticos apadrinhados em
cargos estratgicos do poder pblico, um deles a magistratura do Tribunal de Contas.
Em segundo lugar, um momento crucial e contraditrio para o Tribunal de Contas foi o
perodo do regime militar. Apesar do texto constitucional de 1967 que ampliara seus poderes, o regime
militar os retirou com decretos e leis infraconstitucionais. possvel que o fortalecimento do rgo a
partir da Constituio de 1988 tenha sido uma reao ao perodo anterior para recuperar funes que
eram inerentes ao trabalho do rgo.
 63

Por ltimo, a Assembleia Nacional Constituinte, que marcava o fim da transio do

regime autoritrio para a democracia, ocorreu numa conjuntura de turbulncias polticas e econmicas,
com ameaa de golpe militar, feita vrias vezes pelo prprio governo. Os atores principais do
processo, alm do governo de Jos Sarney, foram um reduzido grupo de constituintes e os
representantes dos tribunais de contas. Estes ltimos revelaram-se organizados e hbeis em suas aes
estratgicas para influir nas decises dos constituintes, mesmo num processo errtico dos trabalhos dos
parlamentares. Suas aes foram desenvolvidas dentro e fora da ANC e talvez, mesmo
involuntariamente, podem ter criado as condies para as futuras discusses sobre a modernizao do
Tribunal de Contas na dcada de 1990.
 64

Captulo 3
Os oito modelos de controle externo discutidos na Constituinte

3.1 Os modelos das instituies de controle e suas relaes com os poderes de Estado

Os tribunais de contas funcionam com colegiados compostos por membros em cargos

vitalcios, tendo poderes jurisdicionais e coercitivos. De acordo com Ribeiro, realizam controles
administrativos judicialiformes, com procedimentos de fiscalizao formais, burocrticos e
eminentemente legalistas. (2002: 62). J os modelos de controladorias, ou auditorias-gerais,
caracterizam-se pelo regime de mandato, controle de carter opinativo ou consultivo, destitudo de
poderes jurisdicionais e coercitivos, vinculao a algum dos poderes que possam gerar fora
coercitiva, uso predominante de tcnicas e procedimentos de auditoria das empresas privadas. (2002,
62). O quadro 3.1 relaciona as diferenas:

Quadro 3.1 Modelos de Instituies Superiores de Controle

Auditoria Geral ou Controladoria Tribunal de Contas

rgo vinculado a um dos poderes do Estado, rgo normalmente independente dos poderes,
normalmente o Legislativo. ou auxiliar do Legislativo em determinadas
aes.
Decises no tm carter jurisdicional, isto , no Aes e decises tm carter jurisdicional e, em
coercitivo, de julgamento, mas sim consultivo. alguns casos, administrativa, com poder de
Sanes so impostas por outros organismos aplicar sanes.
competentes.
Utiliza tcnicas de auditoria das empresas Tramitao dos processos em estruturas
privadas. burocrticas.
Dirigentes so eleitos e exercem mandato. Estrutura de direo formada por um colegiado.
Dirigentes exercem funo em cargo vitalcio.
Adotado por Estados Unidos, Inglaterra e outros Adotado pelo Brasil, pelos pases da Europa
pases. Continental e de outros continentes.
Acabou se disseminando por vrias naes Tem origem nos pases da Europa Continental e
durante o processo de reforma do Estado dos acabou sendo adotado por pases de outros
pases, sendo incentivado por organismos continentes, como o Brasil.
internacionais (FMI, Bird).
Fonte: Pessanha (2009), Ribeiro (2002) e Gomes Junior (2003)

Ao longo do tempo, os modelos se misturaram criando formas hbridas de controle em

alguns pases7. Com base em dados de 2002 da Assessoria de Assuntos Internacionais do TCU,

7
O quadro 1 no Anexo 1 traz algumas caractersticas dos diferentes modelos de tribunais de contas de diversos
pases.
 65

Ribeiro (2002) tabulou as informaes para do Quadro 3.2, a seguir, mostrando a vinculao das
instituies superiores de controle aos poderes de Estado em diferentes pases:

Quadro 3.2 Vinculao das Instituies Superiores de Controle aos poderes de Estado nos
diferentes pases

Tipos Poder vinculado Pases

Tribunais de Contas Legislativo Holanda, Mnaco, Luxemburgo, Itlia, Espanha,
Frana, Alemanha, Blgica, Turquia, Coreia, Malsia,
Japo, Moambique, Zaire, Tunsia, Tanznia, Senegal,
Guin Bissau, Mauritnia, Marrocos, Ilhas Maurcio,
Lbia, Gana, Gmbia, Gabo, Arglia, Benin, Angola,
Cabo Verde, So Tom e Prncipe, Uruguai e Brasil.
Tribunais de Contas Judicirio Grcia e Portugal.
Controladorias Legislativo EUA, Canad, Mxico, Equador, Venezuela,
Argentina, Costa Rica, Honduras, Nicargua, Zmbia,
frica do Sul, Israel, ndia, Paquisto, Gr-Bretanha,
Noruega, Dinamarca, Irlanda, Sua, Islndia, Hungria,
Austrlia e Nova Zelndia.
Controladorias Executivo Nambia, Jordnia, Paraguai, Bolvia, Antilhas
Holandesas, Cuba, Finlndia e Sucia.
Controladorias Independentes Guatemala, Panam, Porto Rico, Repblica
Dominicana, El Salvador, Suriname, Peru, Colmbia e
Chile.
Fonte: (Ribeiro, 2002)
Segundo Ribeiro, seria difcil concluir por uma eficincia maior de um ou outro modelo,
com base em suas especificidades de atuao. O autor afirma que:

mais relevantes do que as estruturas formais de controle so as estruturas

socioculturais de poder que se manifestam nessas estruturas e o amadurecimento do
controle que os diversos grupos sociais produzem sobre seus governos. Logo, mais
importante que cambiar estruturas administrativas de controle alterar estruturas de
acesso ao poder que esses mecanismos de controle representam. (2002: 72)

Payne, Zovatto e Mateo Diaz (2006) observam que essas instituies de feio
contempornea foram criadas durante a primeira metade do sculo XX. De maneira geral, nasceram
dependentes do Poder Legislativo, ainda que com um carter mais ou menos autnomo do ponto de
vista da sua organizao e funcionamento:

Durante os ltimos 25 anos, as aes mais significativas para a sua modernizao e

institucionalizao implicaram esforos para dotar essas organizaes de uma
verdadeira independncia dos tradicionais poderes de estado por via do seu
fortalecimento institucional. Esses esforos tm se manifestado como um
distanciamento paulatino do controle jurdico meramente formal (...) com a
realizao de avaliaes baseadas em critrios de eficincia, eficcia e
economicidade no uso dos recursos pblicos (Payne et al., 2006: 136)
 66

3.2 Os oito modelos discutidos nas comisses e subcomisses temticas da ANC

A opo pela utilizao da expresso modelos de controle externo tem como objetivo
simplificar a apresentao das propostas que foram sendo construdas ao longo da Assembleia
Nacional Constituinte. Modelo aqui no tem a mesma acepo usualmente adotada quando nos
referimos s instituies superiores de controle de outros pases. Estas, conforme j abordado no
incio deste captulo, referem-se a dois modelos clssicos basicamente: os tribunais de contas e as
controladorias (auditorias). Os tipos sugeridos pelos constituintes, porm, no deixam de ser modelos
no sentido de formatos institucionais da organizao em anlise. Alm do mais, os prprios tribunais
de contas de outros pases existiam e existem com base em diferentes modelos. A observao
necessria para se evitar a ideia de que os oito modelos discutidos so formatos prontos e existentes
mundo afora.
Alm de seus idealizadores no conhecerem uma ou outra dessas propostas discutidas em
instncias diferentes e, muitas vezes, simultaneamente, algumas delas eram superficiais e aleatrias,
sem estarem inseridas em anteprojetos. Exceo foi o anteprojeto elaborado pela comisso Afonso
Arinos, instituda em julho de 1985. Conforme j assinalado, a proposta nem chegou a ser
encaminhada por Jos Sarney ao Congresso. Para o processo constituinte, portanto, formalmente, a
proposta da Comisso Afonso Arinos no existiu. Mesmo assim, alguns constituintes se basearam no
anteprojeto para conceber o desenho institucional do tribunal, da porque optei por inclu-lo neste
captulo como sendo o primeiro modelo da Constituinte. Algumas propostas foram discutidas para
votao formal nas subcomisses destinadas ao tema e outras, ainda, nas audincias pblicas com a
participao de especialistas da rea jurdica e econmica ou da burocracia estatal. Como veremos, o
modelo que est em vigor resultou do que j existia somado a elementos pontuais que foram discutidos
separadamente8.
Trs elementos bsicos nortearam a preocupao dos parlamentares na discusso da
maioria desses modelos: o critrio de escolha dos ministros do TCU e dos conselheiros dos tribunais
estaduais e municipais; a vinculao ou no da organizao ao Poder Legislativo e a manuteno ou
no da vitaliciedade dos ministros e conselheiros. Se da parte dos dirigentes dos tribunais de contas
havia um esforo visando ao fortalecimento da instituio, com um aprofundamento da discusso
sobre o controle externo, da parte da maioria dos constituintes envolvidos no assunto havia uma
preocupao voltada para a subordinao do tribunal ao Poder Legislativo. Como se aquelas trs
questes resumissem os problemas essenciais do controle externo. As questes levadas pelos
dirigentes dos tribunais baseavam-se no que se discutia em relao s instituies superiores de
controle de outros pases, a exemplo das propostas da Carta de Porto Alegre, de 1987.

8
O Documento 2 no Anexo 2 reproduz a seo sobre o Tribunal de Contas do texto constitucional atual.
 67

Sem tempo para um aprofundamento e com tantas propostas discutidas em foros

diferentes as subcomisses e comisses temticas , nenhuma tinha condies de prevalecer sobre as
demais porque eram apenas fragmentos e no projetos sistmicos com todos os seus preceitos
definidos. A discusso desses fragmentos terminou sendo inevitvel, falta de um trabalho de base
como referncia. A quantidade de propostas sobre o formato do Tribunal de Contas pode ter sido
tambm um dos fatores que dificultou uma ao mais efetiva, por parte dos constituintes, em direo a
uma reformulao mais radical do sistema.
Mesmo assim, com a disposio de fortalecer o Poder Legislativo e recuperar as suas
prerrogativas subtradas pelo regime autoritrio durante duas dcadas e meia, os congressistas
arquitetaram o que podemos chamar de uma recombinao de elementos vigentes poca com novas
propostas, resultando, como veremos, dentre outras coisas, em inovaes importantes que fazem parte
das caractersticas atuais do Tribunal de Contas. Uma dessas inovaes, que representou de fato um
avano em relao ao passado, tornou-se depois uma contradio: a atribuio do Congresso Nacional
de escolher a maioria dos magistrados da agncia de fiscalizao, antes prerrogativa chefe do Poder
Executivo, com aprovao do Senado. Dotados do poder de indicar os ministros do Tribunal de
Contas, os parlamentares passaram a indicar eles mesmos para o rgo.
Na correlao de foras que recombinou alguns aspectos antigos com novos elementos
para compor o sistema de controle externo realizado pelas cortes de contas, havia os interessados em
manter o status quo, notadamente as foras mais direita, incluindo o governo da poca, alm dos que
integravam o prprio sistema dos tribunais de contas, e os que propunham mudanas mais radicais,
tais como o fim da vitaliciedade no cargo, realizao de concurso pblico para ministros ou at mesmo
a extino das cortes de contas. Apesar de tambm quererem manter o status quo, os dirigentes dos
tribunais de contas tiveram importante papel para o fortalecimento do sistema, que acabou criando
condies para as iniciativas de modernizao na dcada de 1990.
Como se ver na seqncia de modelos a seguir, os constituintes trabalharam com tpicos
fragmentados, que priorizavam a recuperao das prerrogativas do Poder Legislativo. No fizeram uso
de propostas fechadas como a da Comisso Afonso Arinos. Os aspectos considerados diziam
respeito vinculao da Corte de Contas ao Poder Legislativo, aos critrios de escolha dos seus
membros e manuteno ou no da vitaliciedade dos ministros.
De maneira geral, a discusso sobre o desenho institucional percorreu o caminho que
passou por estgios mais radicais, em termos de mudanas, sobretudo nas subcomisses e comisses
temticas, para fases mais conciliadoras no plenrio. Estas foram marcadas pelos debates sobre a
combinao de elementos antigos e vigentes poca com os novos componentes que foram decisivos
para a configurao do atual Tribunal de Contas. Mesmo as propostas mais radicais derrotadas nas
subcomisses e comisses temticas e reapresentadas no plenrio acabaram se transformando em
 68

objeto de acordos de lideranas que fundiam suas emendas para compor um desenho institucional at
ento no discutido nos foros iniciais da Assembleia9.

3.2.1 Tribunal Federal de Contas com ministros eleitos pelo Senado

A primeira proposta sobre um novo desenho institucional para o Tribunal de Contas

constava do Anteprojeto da Comisso Afonso Arinos, entregue em 18 de setembro de 1986, quase
cinco meses antes do incio da ANC. Ela fora elaborada pela Comisso de Estudos Constitucionais,
presidida pelo senador e composta por polticos, intelectuais, empresrios, juristas e profissionais de
outros ramos. Conforme dito anteriormente, o presidente Jos Sarney no chegou a enviar o
Anteprojeto aos constituintes. A proposta sugeria a existncia de um Tribunal Federal de Contas em
substituio ao Tribunal de Contas da Unio.
De acordo com o artigo 172 do Anteprojeto, o Senado aprovaria por voto secreto os
magistrados do rgo. No havia meno sobre quem ou qual poder teria competncia privativa para
indic-los, podendo ficar subentendido que isso ficaria a cargo daquela casa legislativa. Depois da
aprovao do Senado Federal, o Presidente da Repblica nomearia os ministros do chamado TFC,
escolhidos entre brasileiros maiores de trinta e cinco anos, de reputao ilibada e notrios
conhecimentos jurdicos, econmicos, financeiros ou de administrao pblica (artigo 209). No
dispunha da obrigatoriedade de curso superior completo para os ministros. Conforme previa o
pargrafo nico do mesmo artigo, os ministros teriam as mesmas garantias, prerrogativas,
remunerao e impedimentos dos ministros do Superior Tribunal de Justia.
J o artigo 210 dizia que na composio dos tribunais de contas e rgos equivalentes,
um quinto dos lugares ser preenchido, em partes iguais ou alternadamente, por auditores ou outros
substitutos legais dos titulares, ou membros do Ministrio Pblico, que hajam servido ao Tribunal por
cinco anos, pelo menos. Essas normas, conforme a proposta, valeriam para os tribunais de contas
estaduais e municipais, alm de conselhos de contas onde estes existissem.
A seo que tratava da fiscalizao financeira e oramentria previa que o Tribunal
Federal de Contas seria rgo auxiliar do Congresso Nacional (artigo 206), a quem caberia o
exerccio da fiscalizao financeira e oramentria da Unio. Dizia mais: que essa fiscalizao seria
exercida mediante controle externo e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo (artigo
205). O anteprojeto previa o controle externo compreendendo o desempenho das funes de auditoria
financeira, oramentria e operacional e, de acordo com o pargrafo 2 do artigo 206, o julgamento
das contas pblicas, dos responsveis pela arrecadao da receita e dos ordenadores de despesa, bem
como dos administradores e demais responsveis por bens e valores pblicos, inclusive os da
administrao indireta e fundaes. O artigo 207 dispunha sobre o exerccio, por parte do Tribunal

9
O Quadro 4 no Anexo 1 resume as propostas de cada modelo.
 69

Federal de Contas, da auditoria financeira, oramentria e operacional sobre as contas das unidades
administrativas de todos os poderes (Executivo, Legislativo e Judicirio).
O Anteprojeto propunha ainda a manuteno, por parte do Poder Executivo, no mbito
federal, estadual e municipal, de um controle interno para garantir a eficcia do controle externo. Em
outros termos, era uma espcie de articulao entre um e outro para uma efetiva fiscalizao da
regularidade da realizao da receita e da despesa (artigo 215). Tanto que o pargrafo nico deste
artigo dizia que os responsveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer
irregularidade ou abuso, daro cincia ao Tribunal Federal de Contas, sob pena de responsabilidade
solidria.
A questo do foro especial para processo e julgamento de ministros tambm era
contemplada pelo Anteprojeto Afonso Arinos. A competncia para processar e julgar os ministros do
Tribunal Federal de Contas, bem como de outros tribunais, por crimes comuns e de responsabilidade,
caberia, conforme a proposta, ao Supremo Tribunal Federal.

3.2.2 Tribunal de Contas com ministros no vitalcios eleitos s pelo Congresso

Essa era a proposta do deputado Adhemar de Barros Filho (PDT-SP), que a defendeu
com perseverana em diferentes momentos. Apresentou a sugesto em subcomisses e tambm no
plenrio da ANC logo no incio, em maro de 1987, quando o processo constituinte ainda estava se
iniciando, mal as comisses e subcomisses tinham sido formadas. Ao apresentar no plenrio, talvez
seu objetivo fosse disseminar o assunto, a fim de evitar o seu confinamento em foros onde a sombra
dos bastidores facilitava negociaes silenciosas e mais restritas.
A ideia fazia parte da linha poltica, reiterada insistentemente por diferentes constituintes,
de reconquistar as prerrogativas do Poder Legislativo que haviam sido subtradas nas dcadas
anteriores pelo regime militar. Um dos aspectos cruciais da proposta era a subordinao direta do
Tribunal de Contas ao Poder Legislativo e o fim da vitaliciedade dos ministros no exerccio do cargo.
Nesse sentido, a emenda apresentada Mesa Diretora da Assembleia Nacional Constituinte
determinava que ministros do TCU e dos tribunais das unidades subnacionais seriam eleitos,
respectivamente, pela manifestao de 2/3 dos membros do Congresso Nacional e pelos representantes
das casas legislativas locais. O registro das candidaturas seria feito pelos partidos polticos. Numa
sesso de maro de 1987 do plenrio presidida por Ulysses Guimares (PMDB-SP), o pedetista
justificou assim sua proposta:

notria a incongruncia hoje existente na nomeao dos Ministros do Tribunal de

Contas da Unio, Conselheiros dos Tribunais de Contas dos Estados e Juzes dos
Tribunais de Contas dos Municpios. Indicados pelos chefes do Poder Executivo
ho, na maioria das vezes, de julgar as contas daqueles que os nomearam. Mesmo
considerando a honorabilidade dos indicados que procuram, via de regra, executar
seus misteres com absoluta iseno, no podemos deixar de considerar como espria
 70

a indicao feita pelo Executivo. Desta forma, se considerarmos que esses Tribunais
na verdade so rgos de Assessoria do Poder Legislativo, legtimo se torna que este
Poder, de forma democrtica, atravs de votao direta, proceda a escolha daqueles
que iro compor esses Tribunais, sejam Ministros, Conselheiros ou Juzes. (...)
Queremos realmente tornar o futuro Poder Legislativo, que nascer desta
Assemblia Constituinte, forte e poderoso no exerccio de suas inmeras atribuies,
dentre elas a de fiscalizador, exercendo-as com o mais perfeito equilbrio e ao
mesmo tempo, autonomia entre os trs poderes. (AP87, 36 sesso, 19/03/87, p. 184
e 185)

De acordo com o pargrafo 3 da emenda, os candidatos ao cargo deveriam ter a idade

mnima de 35 anos e mxima de 65, diploma universitrio compatvel com as funes, bem como
notria e ilibada reputao. O mandato do eleito, em todos os mbitos, seria de cinco anos. Assim
como as demais propostas, porm, no havia meno na emenda sobre a questo clssica, isto , quem
controla os controladores. Quem fiscalizaria, por exemplo, a aplicao dos recursos pblicos realizada
pelo Poder Legislativo, as contas do ordenador de despesas deste poder, isto , os presidentes da
Cmara e do Senado. E quem fiscalizaria tambm as contas do prprio Tribunal de Contas.
Nota-se, assim, que a questo inovadora do modelo de controle externo resumia-se ao
problema da definio dos critrios sobre a nomeao e/ou eleio dos magistrados do topo da
organizao de fiscalizao e o fim da vitaliciedade. Subentendia-se que os demais aspectos
relacionados ao conceito de controle externo, fiscalizao e auditoria financeira dos recursos pblicos
seriam definidos com base no que j existia e/ou no que era proposto nos anteprojetos discutidos
naquele momento, especificamente no que dizia respeito aos objetos da atividade-fim e ao julgamento
de todos os ordenadores de despesas dos demais poderes e organizaes estatais. Dito de outro modo,
Adhemar de Barros Filho podia at considerar esses outros aspectos para a concepo de um modelo
de controle externo, mas sua preocupao estava centrada na escolha dos ministros e conselheiros dos
tribunais e na substituio da vitaliciedade pelo mecanismo da eleio.

3.2.3 Tribunal Federal de Contas com ministros aprovados em concurso pblico

A ideia de exigncia de concurso pblico para os ministros do Tribunal de Contas

vinculada noo de independncia do rgo foi objeto de controvrsia entre alguns constituintes.
Subjazia na proposta a crena de que esse mecanismo poderia coibir prticas clientelistas.
Aproveitando o nome Tribunal Federal de Contas e vrios dispositivos contidos no anteprojeto da
Comisso Afonso Arinos, o deputado Jess Freire (PFL-RN) sugeriu que este fosse composto por
ministros aprovados em concurso pblico de provas e ttulos. Segundo ele, somente assim seria
possvel conferir independncia efetiva Corte de Contas. O deputado Messias Gis (PFL-SE)
contestou, porm, argumentando que concurso pblico no significava garantia de competncia. Dizia
Freire:
 71

A minha proposta no sentido de que o Tribunal Federal de Contas, que iria ento
substituir o Tribunal de Contas da Unio, rgo auxiliar do Congresso Nacional, seja
composto de cidados de notrio saber jurdico, de finanas ou economia, maiores
de 35 anos, aprovados em concurso pblico especfico de provas e ttulos, com as
prerrogativas de Ministros do Supremo Tribunal Federal, com organizao e
funcionamento previstos em lei complementar, que aproveitar a estrutura do
Tribunal de Contas da Unio e respeitar o exerccio vitalcio dos seus atuais
membros. (...) Acho fundamental que os membros do Tribunal Federal de Contas
tenham a independncia e a autonomia necessria, atravs de concurso pblico e de
critrios objetivos e no subjetivos , para que esses senhores tenham condies,
ento, de, com autoridade, com vigilncia, com total independncia, exercer suas
funes. No quero dizer absolutamente que atualmente isso no exista; acredito que
sim, mas apenas, com toda a certeza, atravs do concurso pblico que
conseguiremos uma maior nitidez da atuao do Tribunal Federal de Contas e de
seus membros. Era o que tinha a dizer e gostaria de ouvir o Sr. Relator. (SCOFF, 9 a
reunio ordinria, 14/05/87, p 65 e 66)

Messias Gis (PFL-SE), por sua vez, ponderou, dizendo que j havia acordo quanto
manuteno da vitaliciedade, sinalizando que o assunto fora discutido com representantes do sistema,
isto , os tribunais de contas. O parlamentar observava que seria muito complicado substituir,
mediante concurso pblico, cada ministro que ia se aposentando. Alm disso, segundo ele, sempre h
o que classificava como um chamamento de advogados, por exemplo, para compor um quinto ou
um tero do tribunal, ou mesmo um promotor, um juiz federal etc. O parlamentar observou ainda que,
em nenhum tribunal superior, os ministros eram nomeados aps passarem por concurso pblico. Ao
mesmo tempo, conforme a proposta do parlamentar que convergia para o que j estava sendo
articulado, abria-se a possibilidade de uma parte dos cargos de ministros ser ocupada por auditores de
carreira do prprio tribunal. Messias Gis (PFL-SE) observou:

(...) que o concurso no a melhor forma de seleo. Vamos hiptese de que a

sociedade tenha mandado para o Congresso Nacional, como, alis, j contribuiu
diversas vezes com elementos de bom esclarecimento, pessoas entendidas, que
querem servir Ptria, que vem que podem dar uma contribuio maior em outros
rgos da Administrao. Tivemos aqui parlamentares que saram para o Supremo
Tribunal, para o Tribunal de Contas da Unio, enfim, parlamentares que foram
escolhidos para outras funes. No meu modesto entender, acho que devemos
continuar dando oportunidade aos dois segmentos, tanto aos dos funcionrios de
carreira, no caso os auditores, quanto aos da sociedade de modo geral. O Presidente
da Repblica, com a aprovao do Congresso Nacional, pode escolher algum de
destaque. Por exemplo, o Presidente Nacional do Conselho de Contadores, que se
destaca na vida nacional pela sua seriedade ou liderana, mas que no vai submeter-
se a um concurso a nvel nacional para uma vaga. Seria at impraticvel. Ento, o
Presidente da Repblica, ouvido o Congresso Nacional, poderia premiar a classe dos
contadores, dos advogados, dos economistas e at dos engenheiros, porque o
Tribunal de Contas est precisando de engenheiros, tambm, para realizar vrias
obras. () Daramos liberdade classe poltica para interferir na composio do
Tribunal e, tambm, liberdade e o direito a funcionrios do mais alto gabarito
como o so os auditores do Tribunal de Contas da Unio de virem a ser Ministros
necessariamente, pela renovao de um tero do Colegiado. (SCOFF, 9 a reunio
ordinria, 14/05/87, p. 66 e 67)
 72

3.2.4 Tribunal hbrido com ministros indicados pelos trs poderes

O esforo para recuperar e garantir as prerrogativas do Poder Legislativo inerentes ao

regime democrtico, enfrentava a disposio para a recombinao de aspectos vigentes poca com
novos elementos. Estes tendiam para reformulaes mais radicais e aqueles tendiam para o meio tom
da conservao do que j existia, aceitando a incorporao de novos, porm de forma moderada.
Algumas propostas tinham claramente a tonalidade da conciliao em meio ao emaranhado de cores
que se confrontavam para um novo desenho institucional.
Iniciativas dessa natureza foram discutidas e encaminhadas na Subcomisso do Poder
Legislativo, em maio de 1987, num momento em que a proposta de Adhemar de Barros Filho (PDT-
SP), que acabava com a vitaliciedade e atribua somente ao Poder Legislativo, e no mais ao Poder
Executivo, a exclusividade para indicar os ministros do Tribunal de Contas, j sinalizava uma
disposio mais inovadora entre alguns constituintes sobre o assunto. Obviamente, as propostas de
conciliao tentavam neutralizar, em parte, esse passo reformador da sugesto do pedetista.
O constituinte Jorge Hage (PMDB-BA) propunha uma frmula diferente, mas admitia
votar na proposta de Adhemar de Barros Filho (PDT), que considerava mais avanada que a sua. A
diferena era que, conforme sua sugesto, parte dos ministros seria alada ao cargo mediante concurso
pblico. J Lcio Alcntara (PFL-CE), na mesma reunio da subcomisso, apresentou sugesto para
que 1/3 dos magistrados fossem indicados pelo Poder Legislativo, 1/3 pelo Executivo e 1/3 pelo
Judicirio.
Alm de concordar parcialmente com a proposta do pedetista, Jorge Hage (PMDB-BA)
sugeria ainda a idade mxima de 60 anos para ingressar no Tribunal de Contas, a fim de evitar que
assumissem a funo polticos em fim de carreira para se aposentar com as vantagens do cargo. O
constituinte dizia que sua ideia era uma frmula conciliatria, ao propor que parte fosse nomeada por
concurso pblico:

A proposta do Constituinte Adhemar de Barros Filho, se viabilizada sua votao,

votarei nela, repito, que avana mais que a minha, entrega inteiramente ao
Congresso Nacional, o processo democrtico da escolha de todos os membros do
Tribunal de Contas, o que me parece realmente ideal. Apenas no me atrevi a tanto.
Nossa proposta tem a mesma fundamentao da de S. Ex., partindo do princpio de
que no tem sentido algum mantermos a indicao pelo Chefe do Executivo
daqueles que iro fiscalizar suas contas; esta aprovao pelo Congresso Nacional, de
nomes que vm indicados do Executivo algo que tem sido meramente formal.
Procuro abrir em trs parcelas: 1/3 indicado pelo Presidente com aprovao do
Congresso, 1/3 eleito pelo Congresso e 1/3 escolhido mediante concurso pblico.
uma forma conciliatria. (SPL, 22/05/87, p. 216)

Lcio Alcntara (PFL-CE) participou da discusso na referida reunio, mas, cauteloso,

anunciou que apresentaria emendas no naquele momento, mas sim na comisso temtica. Todavia, j
antecipou sua discordncia quanto manuteno da vitaliciedade:
 73

De maneira geral, entendo que os cargos de Ministros de Tribunal de Contas, do

Conselho Federal de Contas, ou que nome se d, no devem ser vitalcios. Em
minha opinio pessoal o mandato deveria ser de seis anos, sendo 1/3 das vagas
indicado pelo Presidente da Repblica, 1/3 pelo Judicirio e 1/3 pelo Congresso
Nacional. Participo da preocupao de todos quanto s aposentadorias precoces, mas
no sei se a melhor forma de evit-las seria a discriminao de idade, at por que o
Brasil um Pas que discrimina muito o idoso, todos sabemos disso. Com 50 anos
uma dificuldade arranjar emprego no mercado de trabalho. Pela tese da
discriminao em funo da idade no sei se seria a melhor maneira de disciplinar.
Em todo caso, foi muito bom ter surgido a discusso agora, mas vou-me reservar o
direito de apresentar minhas emendas na Comisso Temtica. (SPL, 22/05/87, p.
217)

Por sua vez, o relator do anteprojeto na subcomisso, Jos Jorge (PMDB-BA), defendeu a
vitaliciedade e a indicao pelo Presidente da Repblica de parte dos ministros para o Tribunal de
Contas, com um argumento que se inseria na discusso sobre sistema de governo. O ponto de vista do
constituinte sinalizava a possibilidade de a nova Carta adotar o regime parlamentarista:

No regime presidencialista, realmente, as crticas todas que se faziam nomeao

pelo Presidente da Repblica eu considerava vlidas. Agora, pelo sistema
parlamentarista, o Presidente da Repblica fica um pouco fora do dia-a-dia da
execuo das contas, etc. Por isso mantive o Presidente da Repblica indicando.
Quanto ao problema do mandato ser vitalcio, acho que eleies de cinco em cinco
anos para o Tribunal de Contas pode dar margem a uma srie de problemas. Por
isso, mantenho minha opinio de que para esse tipo de funo melhor que seja
vitalcia. (SPL, 22/05/87, p. 217)

O pedetista de So Paulo Adhemar de Barros Filho, que j apresentara a proposta no

plenrio da ANC, dois meses antes, usou mais uma vez, na audincia dessa subcomisso, o discurso
que enfatizava o fortalecimento e as prerrogativas do Poder Legislativo. Mas recheava-o com o
pressuposto de que o Tribunal de Contas j era vinculado ao Parlamento, um argumento questionvel.
Apesar de fazer parte do captulo do Poder Legislativo nas Cartas anteriores, esses textos nunca
expressaram de maneira clara que a Corte de Contas era vinculada ao Parlamento. No havia, e nunca
houve, dispositivo constitucional afirmando que o Tribunal de Contas era vinculado ou subordinado ao
Poder Legislativo. Adhemar de Barros chegou a misturar situaes envolvendo organizaes
diferentes:

Ns, a cada ano, ou a cada dois anos, no Congresso Nacional, preenchemos todos os
cargos dirigentes no Instituto de Previdncia. No fazemos isso com relao a outros
rgos porque no estamos diretamente vinculados a eles. No entendo, por que no
o fazer, pois a mesma vinculao que tem o IPC tem o Tribunal de Contas, s que as
funes so totalmente diferentes. O que impediria que esta Casa se reunisse
periodicamente a cada cinco anos, ou o perodo que fosse, para preencher o corpo de
Ministros de um Tribunal de Contas? Seria uma postura absolutamente regular, seria
uma prerrogativa absolutamente natural e caberia apenas Casa dizer: eu a exero
ou no a exero. Entendo que o processo constituinte d ao Poder Legislativo sua
hora e sua vez, sem nos referirmos a este Presidente ou quele Presidente. Entendo
 74

que basta de indicaes presidenciais. A Casa tem valores e competncia para

assumir o seu papel e definir as suas diretrizes. (SPL, 22/05/87, p. 217)

A proposta do pedetista foi aprovada nessa subcomisso por 10 votos contra trs.
Votaram a favor dela os constituintes Acival Gomes (PMDB-SE), lvaro Antnio (PMDB-MG),
Bocayuva Cunha (PDT-RJ), Farabulini Jnior (PTB-SP), Itamar Franco (sem partido poca), Jorge
Hage (PMDB-BA), Lcio Alcntara (PFL-CE), Manoel Ribeiro (PMDB-PA), Nelson Wedekin
(PMDB-PR) e Rubem Branquinho (PMDB-RS). Votaram "no" os constituintes Henrique Crdova
(PDS-SC), Jos Jorge (PFL-PE) e Victor Faccioni (PDS-RS). Este ltimo, hoje conselheiro da Corte
de Contas gacha, mudou de posio no decorrer dos trabalhos e defendeu a manuteno da
vitaliciedade.

3.2.5 - Tribunal vinculado ao Judicirio, com poder de executar suas decises

Uma das discusses da literatura sobre o sistema de fiscalizao desse tipo procura definir
a chamada jurisdio dos tribunais de contas. Questo, para alguns, carregada de controvrsia e,
para outros, simples e desnecessria. O principal aspecto diz respeito ao fato de alguns autores
considerarem que somente o Poder Judicirio ter jurisdio no pas. Isso tem a ver com a conceituao
do controle externo realizado pelas cortes de contas que, de acordo com determinada viso corrente,
seria de carter meramente administrativo e no judicativo.
Sem pretender aprofundar esse debate no plano das teorias do Direito Administrativo e do
arcabouo jurdico vigente, basta assinalar que os tribunais de contas julgam contas e no pessoas,
conforme expresso na Constituio, e suas decises tm eficcia de ttulo executivo. Os tribunais
no executam suas prprias decises, mas estas j so instrumentalizadas com a chamada eficcia de
ttulo executivo para que outras instituies do Estado a faam, como a Procuradoria-Geral do
Estado, no caso de dano ao errio estadual, e as procuradorias dos municpios, quando da leso aos
cofres desse ente federativo. O senso comum v essa situao como uma ineficincia e/ou ineficcia
do trabalho dos tribunais, o que reflete uma miopia, uma vez que as cortes de contas cumprem com a
parte que a Constituio lhe definiu. A ineficincia e/ou ineficcia seriam das organizaes do Estado
como um todo, e no dos tribunais.
De qualquer forma, os tribunais de contas realizam julgamento e sua jurisdio seria o
campo dos entes fiscalizados, os chamados jurisdicionados. Em apenas uma situao os tribunais
no realizam julgamento. quando emite parecer prvio na anlise das contas do chefe do Poder
Executivo que so julgadas, a sim, pelo Poder Legislativo. Em outras palavras, as cortes de contas s
no julgam as contas dos chefes do Poder Executivo prefeitos, governadores e Presidente da
Repblica. At as contas do chefe do Poder Legislativo so julgadas pelo Tribunal de Contas em
ltima instncia, assim como as dos chefes do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico, bem como a
 75

dos ordenadores de despesas das diversas instncias e rgos do Poder Pblico, tais como secretrios,
presidentes de autarquias, chefes de almoxarifado, diretores de hospitais etc.
A ideia de vincular o Tribunal de Contas ao Poder Judicirio, sem dvida, era carregada
dessa simbologia de conferir poder de execuo dos seus atos e decises aos prprios rgos de
fiscalizao. Questo no menos controversa, uma vez que, se assim fosse, o Tribunal de Contas seria
uma agncia estatal com poderes supremos, inigualveis aos de qualquer outra instituio do Estado,
pois, faria praticamente tudo: fiscalizao/investigao, instruo dos processos, julgamento e
execuo.
Em dois momentos, simultaneamente, no mesmo dia, em maio de 1987, o assunto foi
esboado em subcomisses diferentes, com esse enfoque de vincular o Tribunal de Contas ao Poder
Judicirio. Num deles, o constituinte Euclides Scalco (PMDB-PR) falava numa audincia pblica
somente nesse aspecto, sem enveredar pela difcil seara de um desenho institucional que conferisse
poder para as cortes de contas executarem suas prprias decises. J na outra audincia pblica, como
conferencista convidado, o jurista e professor de Direito Tributrio Ives Gandra da Silva Martins
defendia com todas as letras a necessidade de o Tribunal de Contas ser no s vinculado ao Poder
Judicirio, mas tambm ter poder efetivo de executar suas prprias decises.
Euclides Scalco (PMDB-PR), que era contra a vitaliciedade dos ministros e conselheiros
dos tribunais de contas, defendeu seu ponto de vista durante a audincia pblica da Subcomisso da
Garantia da Constituio, Reforma e Emendas, na qual o conferencista convidado, o ento procurador-
geral da Repblica, Jos Paulo Seplveda Pertence, mostrava-se contra, dentre outras coisas, criao
de um Tribunal Constitucional, assunto tambm controverso na Constituinte.
O constituinte Scalco criticava, por sua vez, a cultura poltica de alguns homens pblicos
que, em vez de tentarem solucionar concretamente as situaes promovendo efetivas mudanas,
buscavam criar comisses e empurrar com a barriga. Segundo ele, para tentar resolver os
problemas, criava-se algo, em vez de reformular o que j existia. Observava ele:

(...) nem vou citar o filsofo, mas ele diz que quando a gente no quer fazer alguma
coisa, nomeia urna comisso. Alis, isso muito usado por ns, polticos, empurrar
com a barriga. Ento, ser que no est faltando grandeza nas autoridades, nos
homens pblicos, enfim, em todos os setores da nossa sociedade, para enfrentar
realmente os problemas que vivem neste pas e que so enormes? Ento, a gente
para tentar resolver uma coisa, cria mais alguma coisa: cria o Tribunal
Constitucional, cria o Juzo Agrrio, o Tribunal de Contas que no funciona, ento,
tenta reformular, jogar em outro lado. Estou fazendo uma proposta para a
reformulao do Tribunal de Contas, tirando a vitaliciedade, incluindo o Tribunal de
Contas no sistema Judicirio. So essas aflies que nos assaltam neste momento.
Acho que todos que tm conhecimento, que so especialistas na rea, deveriam unir-
se neste momento, porque uma oportunidade que no podemos perder. Estamos
lutando pela Constituinte h muitos anos. A gente quer que essa Constituio seja
permanente. (SGCRE, 9 reunio ordinria, 07/05/87, p. 62)
 76

Ives Gandra da Silva Martins, por sua vez, defendeu seu argumento na audincia da
Subcomisso de Princpios Gerais, Interveno do Estado, Regime da Propriedade do Subsolo e da
Atividade Econmica, presidida pelo deputado Delfim Netto (PDS-SP). Alm do Tribunal de Contas,
o jurista fez exposio tambm sobre a presena do Estado na economia e sobre seu ponto de vista
favorvel criao de uma Corte Constitucional, como havia em outros pases.
Segundo ele, uma reforma efetiva implicaria um grande mecanismo de controle novo, que
seria, conforme observou, a vinculao do Tribunal de Contas ao Poder Judicirio, com mecanismos
efetivos de poder executar suas prprias decises. Ives Gandra classificou o Tribunal de Contas como
o verdadeiro poder responsabilizador,

(...) capaz de executar as suas decises, e obrigando evidentemente a uma

responsabilidade muito maior do Estado. Se fizssemos do Poder Judicirio
realmente um rgo capaz de exigir do administrador pblico, direto e indireto, uma
responsabilizao maior pela execuo, ns estaramos obrigando tambm a esses
cidados a exercerem com muito mais dedicao a responsabilidade as suas funes.
(SPGIERPSAE, 12 reunio ordinria, anexo, 07/05/87, p. 135)

3.2.6 Auditoria Geral da Repblica subordinada ao Congresso Nacional

Alguns constituintes, e no eram poucos, no tinham uma viso muito clara sobre o
exerccio concreto da fiscalizao dos recursos pblicos por parte do Poder Legislativo. A ausncia de
clareza talvez refletisse uma preocupao pertinente naquela poca e, possivelmente, uma
preocupao ainda atual, uma vez que, conforme ficou definido pela Carta de 1988, o exerccio do
controle externo est a cargo do Poder Legislativo, com auxlio do Tribunal de Contas, expresso
que poderia ser dbia. Tanto poderia indicar que o tribunal rgo auxiliar, no sentido de subordinado
ao Poder Legislativo, como tambm rgo independente que auxilia o Parlamento.
Todavia, sabido que o Poder Legislativo no executa o controle externo isto , a
fiscalizao em si. Esta realizada de fato pelo Tribunal de Contas da Unio e pelas cortes de contas
das unidades subnacionais, mediante recursos do tesouro, material tecnolgico e profissionais
especializados, alm da logstica diferentemente das comisses tcnicas do Congresso Nacional ou
das assembleias legislativas e cmaras municipais. Alm disso, em apenas duas situaes o Tribunal
de Contas da Unio trabalha em auxlio ao Poder Legislativo. quando emite parecer prvio na
anlise das contas do chefe do Poder Executivo, para julgamento pelo Poder Legislativo, e quando a
Comisso Mista do Congresso solicita um pronunciamento do tribunal para apurar despesas
supostamente ilegais. Nas demais situaes, o rgo julga, alm das contas do prprio chefe do Poder
Legislativo, as dos chefes do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico, bem como dos demais
administradores, a exemplo de secretrios, presidentes de fundaes, autarquias etc.
 77

O constituinte Jutahy Magalhes (PMDB-BA) chegou a apresentar emenda (de nmero

39), depois retirada, ao substitutivo de Jos Serra (PMDB-SP), propondo um rgo subordinado
organicamente ao Poder Legislativo, isto , algo diferente de um Tribunal de Contas independente:

(...) a emenda que apresento busca atender ao aspecto do Poder Legislativo, para
fazer dele realmente um Poder com o exerccio de fiscalizao. Porque uma das
maiores prerrogativas do Poder Legislativo seria o poder de fiscalizao, que,
infelizmente, no vem exercendo hoje, apesar de termos Comisses na Cmara e no
Senado para isso. O Sr. Relator (referindo-se a Jos Serra), em seu parecer, levanta a
hiptese de a fiscalizao ser feita pelo Tribunal de Contas. Sugiro a criao de um
rgo prprio, sob interveno do Poder Legislativo, que seria indicado pelo
Presidente do Senado, apenas por ser Presidente do Congresso, depois de aprovado
pelas duas Casas. Essa fiscalizao seria exercida profissionalmente, dando ao
Legislativo poder e experincia para exercer seu papel. Temos verificado, nos
ltimos anos, fatos concretos que evidenciam a desinformao e ausncia de
fiscalizao pelo Congresso Nacional. (...) Precisamos de um rgo realmente
subordinado ao Congresso Nacional, que tenha a agilidade necessria para atender
s nossas necessidades. O que busco aqui, portanto, criar poder para o Legislativo,
prerrogativa para o Legislativo, o que, infelizmente, no tem sido alcanado nas oito
Comisses Temticas. (CSTOF, 9a reunio, 12, 13 e 14/06/87, p. 200)

A emenda de Jutahy Magalhes foi apresentada naquela subcomisso em 1987 e tambm

no plenrio da Assembleia Constituinte, referindo-se ao rgo que propunha como uma espcie de
Auditoria Geral da Repblica. Ao defender seu substitutivo, Jos Serra ponderou que no havia
necessidade de um dispositivo constitucional para possibilitar que o Congresso recorresse
eventualmente a servios de auditoria. Em vez de criar outro rgo, o parlamentar paulista argumentou
que, se havia deficincias no trabalho do Tribunal de Contas, o mais razovel seria procurar corrigi-lo
e aprimor-lo. Serra considerou que:

efetivamente, se no tivermos mais assessoria, melhor capacidade para exercer esse

poder, no poderemos exerc-lo. Mas isso me parece mais um problema de
reequipamento material e humano - do ponto de vista quantitativo e qualitativo - do
que realmente de criar outro rgo, ou para suprir deficincias que no deveriam
existir no Tribunal de Contas, ou para preencher cargos de assessoria. Estas so as
razes pelas quais no acolheria a proposta do nobre Constituinte. (Id.)

Alm da sugesto de Jutahy Magalhes, outra emenda ao substitutivo de Jos Serra

propunha a criao desse rgo, mas no nos moldes da de outros pases com funo de controle
externo. Era algo que, pressupostamente, estaria articulado com o controle interno da Administrao.
O autor da emenda, o constituinte Csar Maia (PDT-RJ) alegou que se tratava apenas de uma
colaborao que poderia at retir-la:
O Sistema de Controle Interno subdividido em Contabilidade e Fiscalizao
Financeira de Rotina e Sistema de Auditoria. Este deve ficar separado do Sistema de
Contabilidade e Fiscalizao Financeira porque o Ministro da Fazenda no pode ter
o poder de agir sobre sistemas, procedimentos, informaes e denncias dos seus
colegas pares, ministros de outras Pastas. Neste sentido, necessria a criao da
Auditoria Geral da Repblica paralelamente da Procuradoria Geral e da
Consultoria Geral da Repblica. Isto bsico para que o poder do Presidente da
 78

Repblica seja exercido sobre todos os ministros de forma idntica. Gostaria de

ouvir o nobre Relator sobre isso para, logo em seguida, retirar a emenda. (CSTOF,
9a reunio, 12, 13 e 14/06/87, p. 203)

Maia explicou que um ministro no podia fiscalizar outro. Sendo o controle interno
composto da contabilidade e fiscalizao financeira, de um lado, e da auditoria, de outro, esta, muitas
vezes, conforme observou, subordinada ao Congresso Nacional, mas nunca a um ministro. Csar
Maia imaginou um desenho segundo o qual a contabilidade e a fiscalizao financeira ficariam com o
Ministrio da Fazenda e a Auditoria Geral da Repblica, junto com o controle interno, subordinada
diretamente ao Presidente da Repblica. O relator, deputado Jos Serra, considerou que a emenda
poderia causar um desequilbrio na ideia central da sua proposta e sugeriu que o assunto fosse
aprofundado em etapas posteriores. Csar Maia acabou depois retirando sua sugesto.
J o modelo de uma Auditoria Geral da Repblica proposto por Jutahy Magalhes
(PMDB-BA) tinha carter de controle externo. Segundo ele, s novas prerrogativas do Poder
Legislativo deveria corresponder tambm a sua instrumentalizao para os fins de controle e
fiscalizao:

Na defesa da criao de novos instrumentos de apoio ao do Parlamento, ofereci

emenda, infelizmente no considerada, Subcomisso de Oramento e Fiscalizao
Financeira, instituindo a Auditoria Geral da Repblica rgo que, juntamente com
o Tribunal de Contas da Unio, auxiliaria o Congresso Nacional no exerccio da
funo fiscalizadora a ele deferida pela Constituio. Justificando a proposio,
enfatizei a necessidade de se modernizar a ao fiscalizadora da Cmara dos
Deputados e do Senado Federal, e torn-la eficaz e tempestiva. (AP87, 77 a sesso,
04/06/87, p. 108)

O constituinte explicou que era necessrio separar a funo julgadora, inerente a um

tribunal, da funo de auditoria, isto , de um trabalho de carter contbil e independente. De
acordo com o parlamentar, citando o artigo 89 da Constituio de 1891, havia uma falta histrica
dessa auditoria contbil, tcnica e independente, j que aquele preceito da primeira Constituio da
Repblica referia-se funo do ento recm criado Tribunal de Contas de liquidar as contas da
receita e despesa e verificar a sua legalidade, antes de serem prestadas ao Congresso.
Em suma, pode-se dizer que sua proposta reconhecia a importncia e o poder do Tribunal
de Contas, em sua existncia secular, mas supunha que algo lhe faltava. No de todo incongruente
afirmar que a sugesto tinha um carter conciliador, criando um rgo novo, mas no retirando os
poderes do Tribunal de Contas. Dizia o deputado Jutahy Magalhes no plenrio da Assembleia
Constituinte, em 1987:

(...) so heterogneas e inacomodveis a judicatura, ainda carente de poder

jurisdicional, e a auditoria contbil, sob pena de desvirtuar ambas. Por isso, a
primeira providncia constitucional a respeito consiste em instituir a Auditoria Geral
da Repblica, subordinada ao Congresso Nacional, semelhana do modelo j
experimentado com xito nos Estados Unidos da Amrica, Chile, China, Mxico,
 79

Peru, Venezuela e outros pases. Obviamente, o servio dessa especialidade precisa

operar com autonomia e ser dirigido por profissional idneo, diplomado na
correspondente rea tcnico-cientfica. Coerentemente, a funo do Tribunal de
Contas deve ser concentrada no julgamento. Decidir contendas suscitadas com
gestores de bens, valores e interesses da Unio. Desnecessrio julgar contas no
impugnadas pela administrao ou pela auditoria independente, at para impedir
precipitadas atestaes de regularidade e para prevenir insuperveis
congestionamentos de processos. (AP87, 77a sesso, 04/06/87, p. 108 e 109)

3.2.7 Substituio do Tribunal de Contas pela Auditoria Geral do Congresso

Uma defesa mais radical da extino do Tribunal de Contas e criao de uma Auditoria
Geral como rgo de controle externo foi feita por Joo Natal (PMDB-GO), vinte dias depois da
proposta apresentada por Jutahy Magalhes, tambm no plenrio da ANC. O argumento do
parlamentar goiano procurava derrubar o mito de que a fiscalizao do controle externo , ou deve ser,
de natureza estritamente tcnica. Seu discurso sugeria que o controle externo algo de natureza
poltica, e no simplesmente tcnica como defendiam alguns, naquele momento, e outros, ainda, nos
dias atuais.
Ora, afinal para que serve a fiscalizao tcnica da aplicao dos recursos pblicos, a
no ser, alm de apontar erros, irregularidades e ilegalidades, influir para que as aes sejam
corrigidas visando ao alcance de determinadas metas de polticas? O parlamentar sugeria assim algo
que hoje tema de estudos e freqentes debates no mbito dos tribunais de contas, isto , a atuao do
setor de controle externo como auxiliar da formulao de polticas pblicas.
Dizendo que os tribunais de contas eram ineficientes e classificando o trabalho desses
rgos como uma fico, Joo Natal foi um dos que, ao lado de outros parlamentares, compartilhou
a ideia da criao de outro tipo de agncia, que chamou de Auditoria Geral do Congresso Nacional.
Na prtica, sugeria a extino do Tribunal de Contas. O novo rgo seria, segundo ele, de natureza
singular, subordinado ao Congresso Nacional, que, de acordo com seu entendimento, seria
auxiliado no controle dos atos de gesto oramentria, financeira e patrimonial (...). O auditor-geral,
de acordo com essa proposta, seria eleito pelo Congresso Nacional para mandato igual ao dos
parlamentares, podendo ser afastado caso a maioria absoluta aprovasse moo de desconfiana sua
atuao.
Seu discurso revelava-se talvez uma das raras vozes que procurava derrubar o tabu, alis,
corrente ainda nos dias atuais, sobre a existncia de uma suposta diferena entre apreciao tcnica e
julgamento poltico:

Torna-se claro, portanto, que as preocupaes do Legislativo so as polticas

adotadas pelo Governo, na sua viso mais globalista, enquanto definem os objetivos
nacionais, e no aspecto particular das atitudes de cada administrador, na persecuo
to incansvel quanto possvel desses objetivos. (...) O parecer prvio sobre as
contas do Presidente da Repblica limita-se a repisar aspectos do prprio relatrio
 80

da gesto, elaborado pelo Executivo, sem qualquer condio de atestar a veracidade

do que nele se contm. (AP87, 89a sesso, 24/06/87, p. 558)

Joo Natal explicava que, com um rgo dessa natureza, diferente, portanto de um
Tribunal de Contas, o Congresso Nacional seria auxiliado nos controles da gesto oramentria,
financeira e patrimonial mais no sentido de verificar os objetivos ltimos do que os aspectos legais.

A auditoria objetivaria sempre a convenincia ou a oportunidade dos atos do

administrador, numa indagao de sua correspondncia com o programa de trabalho
que lhe coube executar porque a apreciao posterior do Congresso Nacional sobre
as contas do Presidente da Repblica ser de natureza poltica. (...) O Legislativo,
que precisa de informes polticos para apreciar a gesto do Presidente da Repblica,
passar a t-los agora fornecidos pela Auditoria Geral, que examinar a atuao dos
dirigentes sob o ponto de vista da eficincia na consecuo dos objetivos sociais. A
atuao da Auditoria Geral, por conseguinte, preveniria a administrao pblica dos
maus gestores, no no sentido de ilegalidades cometidas, mas da falta de critrio
para administrar o oramento (). (AP87, 89 a sesso, 24/06/87, p. 559)

O parlamentar foi at mais radical que outros constituintes em suas crticas sobre o
modelo ento vigente de uma fiscalizao realizada pelo tradicional Tribunal de Contas. E dizia que o
Congresso Nacional no podia ficar apenas funcionando como a tribuna do protesto contra os erros
do Executivo:

Embora seja rgo auxiliar do Legislativo, as garantias constitucionalmente

asseguradas aos Ministros do Tribunal so srio empecilho para levar a corte a atuar
no sentido dos legtimos interesses do Congresso Nacional, na verificao da
execuo do oramento, papel de que no pode abdicar (...) sob pena de trair a
confiana popular (). (AP87, 89a sesso, 24/06/87, p. 559)

Se se tratava de considerar a confiana popular, ento pode-se considerar que havia

tambm outra questo nevrlgica subjacente sua proposta. Apesar das argutas observaes sobre as
relaes existentes entre controle externo e polticas pblicas, Joo Natal, assim como outros que
tambm defendiam a criao de uma Auditoria vinculada ao Congresso Nacional, no fazia referncia
sobre uma velha questo, qual seja, quem controla os controladores.
Era o que indagava em outra sesso, dois meses depois, o senador Mauro Benevides
(PMDB-CE), referindo-se proposta apresentada pelo senador Jutahy Magalhes (PMDB-BA). Em
vez de uma Auditoria Geral do Congresso Nacional, o senador propunha, como j assinalado, a
criao de uma Auditoria Geral da Repblica. Benevides questionou: Resta saber quem investigar a
Auditoria. Em vez de um rgo desse tipo, o parlamentar do Cear sugeria o aparelhamento tcnico
das Comisses de Controle e Fiscalizao da Cmara e do Senado Federal.

Se assim o fizssemos, teramos atendido inspirao do constitucionalista de 1967,

quando estabeleceu a prerrogativa prevista no artigo 45 da Carta Magna (...). A
primeira, do art. 45, diz respeito ao controle dos atos do Executivo e da
administrao indireta, legalidade desses atos, sem, naturalmente, infringir-se
 81

rea de competncia do Poder Judicirio, e a outra pertinente fiscalizao

oramentria, patrimonial e financeira, levada a cabo com a colaborao do Tribunal
de Contas da Unio. (AP87, 139 sesso, 16/08/87, p. 3)

Um ms e meio antes de Joo Natal apresentar sua ideia ao plenrio da ANC, o assunto,
com proposta semelhante, tinha sido discutido numa audincia pblica da Subcomisso do Sistema
Financeiro (SCSF), cujo relator era o deputado Fernando Gasparian (PMDB-SP). Convidado para a
reunio, o economista da Universidade de So Paulo Joo do Carmo Oliveira, observava que, da forma
como funcionava o Tribunal de Contas, no havia controle preventivo dos gastos pblicos. Sugeria
ento a criao de uma agncia que pudesse assessorar efetivamente o Poder Legislativo.
Sua exposio oferecia elementos que jogavam luz sobre a possvel necessidade de se
pensar tambm os mecanismos de fiscalizao como algo vinculado ao sistema de governo.
Respondendo a uma indagao de um dos constituintes, Joo do Carmo lembrou a existncia do
Congressional Budget Office, rgo de apoio tcnico do Congresso norte-americano. Uma
organizao semelhante ao Instituto de Pesquisas Econmicas Aplicadas (IPEA), mas, diferentemente
do caso brasileiro, era vinculada diretamente ao Congresso dos Estados Unidos, e no ao Poder
Executivo. Atravs desse organismo, integrado por funcionrios aprovados em concurso pblico, os
congressistas podem se abastecer de informaes para acompanhar e monitorar a execuo financeira
do governo.
De acordo com o economista, essa poderia ser uma alternativa para resolver os problemas
decorrentes da prtica do que chamava de auditoria passiva realizada pelo Tribunal de Contas, isto
, aquela em que a apurao de irregularidades somente se d aps a sua consumao. Comparando as
experincias norte-americana e inglesa, Joo do Carmo dizia:

Na Inglaterra, a coisa totalmente diferente, quer dizer, os parlamentares no se

assessoram de um corpo especial. (...) Dispem de uma assessoria tcnica bem mais
reduzida, eis que a estrutura poltica, l, totalmente distinta tambm, o que faz com
que essa estrutura tcnica seja diferente e adaptada as suas prprias circunstncias.
Em virtude do sistema parlamentar, na Inglaterra o Ministro de Estado tem de ser
um MP, ou seja, Member of Parliament. Tem de ser um parlamentar, um indivduo
votado, um representante do povo no caso, do partido majoritrio. Todos os
ministros de Estado so, pois, membros do Parlamento e dentre esses Parlamentares
escolhido, pelo partido majoritrio, o Primeiro-Ministro, que forma seu gabinete
com membros do Parlamento. Por conseguinte, no h necessidade de ele ter um
corpo tcnico sua disposio, a nvel das duas Cmaras, j que ele o tem a nvel de
Executivo, que dele, pois ele dirige o Executivo. A estrutura , assim, diferente. J
a nossa estrutura poltica, parece-me, muito mais prxima da americana do que da
inglesa. Conseqentemente, a impresso que tenho que necessrio esse corpo
tcnico para assessorar os parlamentares. (SCSF, 7 reunio, 05/05/87, p. 112)

3.2.8 Tribunal hbrido na composio poltica, com ministros exercendo mandato

Como j observado anteriormente, muitas propostas rejeitadas nas subcomisses e

comisses temticas retornavam ao plenrio da ANC, conforme permitia mudana regimental
 82

aprovada. No decurso dos trabalhos, algumas acabavam sendo objeto de negociaes que resultavam
em composies ou recombinao de elementos. Assim como a palavra de ordem da Comisso de
Sistematizao, no incio dos seus trabalhos, era compatibilizao, alguns constituintes, prevendo a
derrota de suas propostas, aceitavam negociaes que implicavam fuses de emendas.
Em maro de 1988, a proposta de Adhemar de Barros Filho (PDT-SP), anteriormente
apontando para um Tribunal de Contas com membros exclusivamente eleitos pelo Poder Legislativo,
foi reformulada a partir de uma fuso de emendas de autoria dos constituintes Valter Pereira (PMDB-
MS), Victor Faccioni (PDS-RS), Arnaldo Prieto (PFL-RS), Darcy Pozza (PDS-RS), Messias Gis
(PFL-SE), Bonifcio de Andrada (PDS-MG), Eraldo Tinoco (PFL-BA), Antonio Mariz (PMDB-PB) e
Paulo Roberto Cunha (PDC-GO). A discusso tinha como ponto principal os critrios em relao
composio da Corte de Contas. Tratava-se da fuso de emendas e destaques. Assim ficou a proposta
de texto constitucional, que seria o artigo 85 da nova Carta:
O Tribunal de Contas da Unio, integrado por nove Ministros, tem sede no Distrito
Federal, quadro prprio de pessoal e jurisdio em todo o territrio nacional,
exercendo, no que couber, as atribuies previstas no artigo 114. 1 Os Ministros
do Tribunal de Contas da Unio sero escolhidos dentre brasileiros com mais de
trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos de idade, de idoneidade moral,
reputao ilibada e notrios conhecimentos jurdicos, contbeis, econmicos,
financeiros, e de administrao pblica, com mais de dez anos de exerccio da
funo ou de efetiva atividade profissional, para um mandato, no renovvel, de seis
anos, obedecidas as seguintes condies: II dois teros escolhidos pelo Congresso
Nacional, na forma do Regimento. 2 Os Ministros, ressalvado quanto
vitaliciedade, tero as mesmas garantias, prerrogativas, impedimentos, vencimentos
e vantagens dos Ministros do Superior Tribunal de Justia e somente podero
aposentar-se com as vantagens do cargo quando o tenham exercido efetivamente por
mais de cinco anos. 3 Os Auditores, quando em substituio a Ministros, tero as
mesmas garantias e Impedimentos dos titulares. 4 Os Auditores, quando no
exerccio das demais atribuies da judicatura, tero as mesmas garantias e
impedimentos dos juzes dos Tribunais Regionais Federais. (AP, 229 sesso,
21/03/88, p. 313)

Victor Faccioni (PDS-RS), um dos mais versados no tema relacionado fiscalizao

financeira e hoje conselheiro do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Grande do Sul, afirmou na
ocasio que a fuso de emendas resultara de um acordo de lideranas no primeiro turno da votao.
Tinha por finalidade, conforme observou, aprimorar os critrios de composio do Tribunal de
Contas da Unio e, conseqentemente, dar melhores condies para o funcionamento do Tribunal.
Havia tambm propostas para ampliar de nove para onze o colegiado de ministros que
comporia a Corte de Contas, mas o mencionado acordo das lideranas manteve o nmero ento
vigente, isto , nove ministros. Assim tambm em relao aos conselheiros dos tribunais estaduais e
municipais, cuja composio ficou definida em sete membros, e no nove, como indicavam outras
propostas. Faccioni observou:

(...) est-se modificando a atribuio do Presidente da Repblica na indicao e

composio dos membros do Tribunal de Contas. Pela disposio constitucional
atual, cabe ao Presidente da Repblica indicar, mediante aprovao do Senado da
 83

Repblica, todos os membros do Tribunal de Contas da Unio. Pela proposta, o

Congresso Nacional ter o encargo de indicar cerca de dois teros dos membros do
Tribunal de Contas da Unio, ficando com o Presidente da Repblica a indicao de
apenas um tero, que, evidentemente, continuar passvel de apreciao pelo Senado
da Repblica. Quero chamar a ateno para um fato importante e inovador. Dentro
desse um tero que o Presidente da Repblica continuar indicando, metade das
vagas respectivas dever surgir da lista trplice, dentre os membros da Auditoria e do
Ministrio Pblico, junto ao Tribunal de Contas da Unio. Enseja-se uma
composio mista com critrio poltico, mas tambm com critrio eminentemente
tcnico. Por outra parte, os demais membros a serem indicados para o Tribunal de
Contas da Unio devero atender a um pr-requisito, tanto aqueles a serem
indicados pelo Presidente da Repblica, quanto aqueles que sero indicados pelo
Congresso Nacional. E qual esse pr-requisito? Primeiro, deve referir-se a nome
que atenda s exigncias de idoneidade moral, reputao ilibada a notrios
conhecimentos nas reas de Direito, Cincias Contbeis, Economia, Finanas ou da
Administrao Pblica, com mais de dez anos de efetiva atividade no exerccio da
funo. Conseqentemente, veda-se a improvisao de qualquer nome, por critrio
meramente poltico. H uma composio de critrios. Evidentemente, indicados pelo
Presidente da Repblica e pelo Congresso Nacional, h que haver algum critrio
poltico, que no pode prescindir de outro, eminentemente tcnico, e de um nome de
ilibada reputao, de reconhecida reputao e notrios conhecimentos nos diversos
ramos do saber e experincia profissional relacionada com as matrias afins s
atribuies do Tribunal. Afora essas inovaes que resultaram da proposta que est
sendo encaminhada por acordo e por fuso, desejo ainda destacar que se est
substituindo a vitaliciedade do cargo por um mandato especfico, e impedindo o
direito de aposentadoria no cargo a quem no o tenha exercido por prazo mnimo de
cinco anos. Quer-se com isto impedir a designao para o Tribunal de Contas de
algum j com tempo para aposentar-se e que ocupa o cargo com brevidade mnima
apenas com esse objetivo. Creio que todas estas exigncias atendem melhor ao nvel
de austeridade e de atribuies do Congresso Nacional e do Tribunal de Contas da
Unio na fiscalizao, exame e aprovao das contas pblicas, servido de parmetro
para as atribuies especficas igualmente das Assemblias Legislativas e Tribunais
de Contas dos Estados da Federao. Contando com o parecer favorvel do nobre
Relator-Geral Bernardo Cabral, esperamos poder contar tambm com a aprovao
do douto Plenrio. (AP, 229 sesso, 21/03/88, p. 314)

Essa era, enfim, a proposta mais prxima do substitutivo de Jos Serra (PMDB, depois
PSDB-SP), relator da Comisso do Sistema Tributrio, Oramento e Finanas. Com exceo do fim da
vitaliciedade, era a que mais se aproximava tambm do atual desenho institucional.10
Conclumos o presente captulo sublinhando as seguintes questes. Em primeiro lugar, o
debate sobre o assunto ocorreu numa tramitao errtica na ANC. O tema foi discutido em quatro
comisses e em cinco subcomisses temticas: nas comisses da Organizao dos Poderes e Sistema
de Governo; do Sistema Tributrio, Oramento e Finanas; da Ordem Social e de Sistematizao;
alm das subcomisses do Poder Legislativo; de Oramento e Fiscalizao Financeira; do Sistema
Financeiro; de Princpios Gerais, Interveno do Estado, Regime da Propriedade do Subsolo e da
Atividade Econmica e dos Direitos dos Trabalhadores e Servidores Pblicos.
Em segundo lugar, o debate simultneo sobre os tribunais de contas em diferentes
comisses e subcomisses revelou-se improdutivo do ponto de vista de uma reflexo profunda sobre a

10
A rigor poderamos dizer ento que foram nove os modelos discutidos pelos constituintes, e no oito, sendo o
atual modelo vigente o nono. Mas, optei por esse enfoque (oito modelos), considerando que o atual desenho
institucional resultou das discusses sobre as oito propostas, sendo a oitava a culminncia das negociaes e a
mais prxima do texto aprovado, com exceo da questo da vitaliciedade.
 84

natureza do controle externo em relao a todos os organismos de Estado. O encaminhamento das

discusses, em mais de uma comisso e subcomisso, fragmentou o debate, no oferecendo uma
proposta sistmica efetivamente inovadora. No se discutiu, em nenhum momento, sobre a essncia,
ou a natureza, do controle externo dos gastos pblicos. Como se a expresso controle externo
denotasse algo j tacitamente compreendido e aceito de maneira unnime. Alm disso, os prazos
exguos para apresentao e discusso de emendas e destaques podem ter contribudo para o no
aprofundamento dos debates, postergando muitas decises para os momentos finais da Assembleia, em
condies que favoreciam mais a permanncia dos traos do tradicional Tribunal de Contas em vez de
reformas radicais.
Em terceiro lugar, os oito formatos alinhavados pelos parlamentares no eram propostas
abrangentes, fechadas, com dispositivos articulados, disputando a primazia de ser o novo modelo de
controle externo do pas. Eram, na verdade, fragmentos que sinalizavam pontos nevrlgicos da
estrutura de um Tribunal de Contas e que se baseavam nas caractersticas da organizao ento vigente
no pas e em outras naes. Eram cinco esses aspectos que se transformaram nos mais controversos:
possveis nexos entre sistema de fiscalizao e sistema de governo, os novos critrios de escolha dos
ministros do rgo, a manuteno ou no da vitaliciedade dos ministros do TCU no exerccio do
cargo, a vinculao ou no da organizao ao Poder Legislativo e, por ltimo, o seu prprio
fortalecimento. Em outras palavras, a maioria dos modelos analisados no presente captulo no
aprofundava o debate sobre atribuies e competncias das cortes de contas e a natureza/essncia do
controle externo. Esta diz respeito, a meu ver, aos problemas tericos abordados no captulo 1.
Por ltimo, os constituintes, em alguns casos, propuseram formatos semelhantes ou
prximos a de outros pases. Dos oito modelos discutidos, um (3.2.7) propunha a adoo do sistema
norte-americano, substituindo o Tribunal de Contas por uma auditoria subordinada ao Poder
Legislativo. Outro (3.2.6) era uma espcie de corruptela desse modelo, forjando uma cpia
equivocada, ao propor a criao de uma Auditoria subordinada ao Poder Legislativo para a funo de
fiscalizao administrativa, mas mantinha o Tribunal de Contas para as funes da judicatura. Outro
modelo (3.2.5) se aproximava dos tribunais de contas de Portugal e Grcia, ao propor a sua vinculao
ao Poder Judicirio. Outro (3.2.2) mantinha o sistema vigente, mas radicalizava ao propor
subordinao direta do rgo ao Poder Legislativo, com ministros sem vitaliciedade, inscritos como
candidatos somente por partidos polticos e escolhidos exclusivamente pelo Poder Legislativo. Esse e
os outros quatro formatos descritos misturavam elementos que configuravam, cada um, modelos
hbridos, com caractersticas de vrios pases, incluindo o Brasil. Como j assinalado, o ltimo
formato (3.2.8) resultou da combinao de elementos apresentados em acordos de vrias correntes,
numa fase j adiantada do processo constituinte. Com exceo do fim da vitaliciedade, foi o modelo
que mais se aproximou do atual desenho institucional.
 85

Captulo 4

As questes mais polmicas do debate sobre o Tribunal de Contas

O objetivo deste captulo analisar o que e como os constituintes de 1987 e 1988

discutiram sobre as questes que consideraram as mais controversas em relao ao desenho
institucional do rgo. Essa seo mostra como foi a tramitao desses tpicos e a maneira como eles
foram decididos num processo errtico de regras reformuladas, negociaes, manobras e prazos
exguos. Dentre as diversas questes debatidas sobre o Tribunal de Contas pela Assembleia Nacional
Constituinte de 1987 e 1988, pelo menos quatro mostraram-se as mais controversas. A questo das
relaes entre sistema de governo e sistema de fiscalizao poderia ser considerada a primeira, talvez a
mais controversa de todas, pela sua prpria natureza. Mas, acabou no sendo porque foi pouco
aprofundada pelos constituintes. A meu ver, trata-se de assunto que pode merecer futuros estudos.
Essas questes eram: a) o novo critrio para a escolha dos ministros do Tribunal de
Contas da Unio e dos conselheiros dos tribunais estaduais e municipais; b) a manuteno da
vitaliciedade ou a sua substituio pelo mandato no renovvel para o exerccio do cargo; c) a
vinculao ou no do Tribunal de Contas ao Poder Legislativo e d) o prprio fortalecimento da Corte
de Contas, que acabou desvinculada do Poder Legislativo, como sempre foi, introduzindo um novo
componente no clssico modelo de tripartio de poderes: um organismo independente encarregado da
fiscalizao dos recursos pblicos administrados por todos os rgos dos poderes Executivo,
Legislativo, Judicirio, alm do Ministrio Pblico. Eram esses os aspectos que estavam no cerne da
controvrsia que envolvia os modelos debatidos pelos que elaboravam a nova Carta Magna do pas.
Essas questes eram interdependentes, mas, como se ver, a vitaliciedade no cargo foi
uma das ltimas a serem resolvidas pelos constituintes, j no crepsculo dos trabalhos, revelando-se
uma das mais controversas.
Numa linha cronolgica dos debates, pode-se dizer que, primeiro, os constituintes
amadureceram e aprovaram o novo critrio de escolha dos ministros e conselheiros. Por esse critrio,
dois teros deles seriam indicados pelo Poder Legislativo. Em certo sentido, era uma deciso menos
problemtica e compreensvel, comparada s outras, considerando o esprito da transio democrtica
e a predisposio no sentido da recuperao das prerrogativas do Congresso Nacional subtradas pelo
regime militar durante mais de duas dcadas. Embora a questo fosse discutida e relacionada
vitaliciedade, o critrio de escolha dos ministros e conselheiros foi decidido primeiro.
Em seguida, os constituintes aprovaram a desvinculao do Tribunal de Contas do
Congresso Nacional, atravs de um artifcio inusitado, como veremos adiante. Por ltimo, mantiveram
o princpio da vitaliciedade, que se transformara numa questo nevrlgica, uma vez, que desde o incio
da Constituinte, discutia-se a sua substituio por um mecanismo de mandato temporrio, que acabou
 86

aprovado e depois revogado. Ficou por ltimo, assim como outras matrias, na linha estratgica da
postergao dos assuntos mais polmicos.
As discusses travadas pelos constituintes revelam que alguns dos principais dilemas
desta agncia estatal no se limitavam a uma questo de manter ou no privilgios. Confrontando as
intervenes dos congressistas das diversas tendncias polticas e ideolgicas com alguns dos
problemas abordados pela literatura, veremos que o aprimoramento dos tribunais de contas no se
restringia e ainda no se restringe a acabar com a vitaliciedade ou mera capacitao de recursos
humanos e ao aparelhamento tecnolgico. Aparentemente originrias de um suposto questionamento
acerca de um modelo de privilgios, as questes, alm de relacionadas entre si, eram intimamente
vinculadas a uma definio do sistema de controle externo ainda no consolidada e pacificada naquela
poca e, talvez, ainda nos dias atuais. Em outras palavras, diziam respeito prpria essncia desse tipo
de accountability horizontal. Passados mais de duas dcadas da promulgao da atual Constituio, a
existncia e atuao dos tribunais de contas ainda carregam dilemas que considero incompreendidos e
no resolvidos por polticos, governantes, membros dos prprios tribunais e jornalistas que vez ou
outra cobrem assuntos relacionados a essa rea da administrao pblica.
Duas observaes se fazem necessrias em relao s discusses sobre o controle externo
da administrao pblica naquele momento da sociedade brasileira. Em primeiro lugar, deve-se
registrar, como j observado, que os debates que pretendiam criar um novo modelo de fiscalizao da
aplicao dos recursos pblicos ocorreram numa conjuntura de incertezas tanto no plano poltico como
no econmico. Sabia-se que deveria haver um aprimoramento da fiscalizao da aplicao dos
recursos pblicos, mas no se aprofundaram os diferentes aspectos da natureza complexa do controle
externo. Talvez isso pode ter se constitudo como fator inibidor para reformas mais radicais. Em seu
relatrio s emendas e redao final do anteprojeto apresentado pela Subcomisso de Oramento e
Fiscalizao Financeira, em 22 de maio de 1987, o relator, deputado Jos Luiz Maia (PDS-PI)
considerou alguns pontos que evidenciam esse argumento isto , um processo constituinte realizado
num contexto de incertezas polticas e, sobretudo, econmicas, no plano nacional e internacional.
Alm da atmosfera de transio democrtica, no plano econmico ainda eram muitas as
incgnitas. Uma delas tinha a ver com o formato e os mecanismos de fiscalizao das despesas numa
administrao de estimativas, com base nas flutuaes do mercado e do prprio processo inflacionrio.
Se as despesas eram consideradas em termos de estimativas, no era de todo incongruente a tese do
senso comum entre polticos e administradores de que o oramento de um governo sempre podia ser
considerado uma pea de fico. Como conceber um sistema de controle externo cujo objeto fazia
parte de uma suposta irrealidade? Dizia ento o relator:

Procuramos imprimir futura Carta Magna nesta seo um novo conceito de

oramento, ajustando-o dinmica dos tempos hodiernos, com a preocupao maior
de conferir ao Legislativo todos os mecanismos que lhe permitam no s deliberar,
previamente, sobre os planos nacionais e regionais de desenvolvimento, como
 87

acompanhar sua ornamentao e promover as alteraes que julgar necessrias na

fase do exame das propostas de lei enviadas ao Congresso pelo Executivo. (SCOFF,
12a reunio, 22/05/87, p.79)

Observava Jos Luiz Maia (PDS-PI) tratar-se de um perfil tcnico compatvel com a
estabilidade das regras e instituies inerente a uma Constituio. Conforme ponderou, as flutuaes
no sistema de distribuio dos recursos esto vinculadas s metas de desenvolvimento. O parlamentar
acrescentou:

No que respeita sistemtica de fiscalizao e controle, com a ampliao do raio de

competncia do Tribunal de Contas da Unio, estamos redimensionando tambm o
poder fiscalizatrio do Congresso Nacional. (SCOFF, 12a reunio, 22/05/87, p.79)

O anteprojeto elaborado por Maia recebeu 189 emendas com os mais variados enfoques.
Um dos mais polmicos, segundo ele, dizia respeito :

(...) indexao da economia, com a formulao de uma poltica oramentria em que

as estimativas de receita e despesa estivessem colocadas em bases reais.
Conclumos, depois de sucessivas ponderaes, que seria efetivamente temerrio
incorporar ao texto constitucional dispositivos em que a ocorrncia inflacionria
ganhasse foros de perenidade. (SCOFF, 12a reunio, 22/05/87, p.79)

J o constituinte Joo Alves (PFL-BA), presidente da Subcomisso de Oramento e

Fiscalizao Financeira, observara em reunio anterior, na vspera, que ficava difcil o controle da
aplicao dos recursos pblicos, numa situao em que o Poder Executivo, com base em estimativa de
despesas, ficava fora da fiscalizao do Poder Legislativo. Dizia ele:

A possibilidade de se estimar a despesa, contrariando toda a experincia e tradio

nacional e internacional, traz embutida a possibilidade de o Executivo realizar
despesas fora da estrita determinao legislativa e do que for divulgado, de forma
transparente, sociedade. Na verdade, a simples sugesto de estimar despesas gera
inmeras dificuldades para o controle, o acompanhamento e a fiscalizao do
oramento, exercido tanto pelo Congresso Nacional, quanto pelos rgos tcnicos do
chamado controle externo - o Tribunal de Contas da Unio, como auxiliar do
Congresso - e do prprio controle interno. (SCOFF, 11a reunio, 21/05/87, p. 72)

A outra questo diz respeito relao existente entre fiscalizao dos recursos da
administrao do Estado e formulao de polticas pblicas. Da maioria dos debates, talvez a
argumentao mais arguta sobre um modelo de controle externo e, mesmo assim, ainda reticente e
cheia de lacunas, pode ter sido feita pelo deputado Joo Natal (PMDB-GO). Seu discurso de 1987,
num momento, portanto, em que muitas propostas ainda no haviam sido amadurecidas pelos
constituintes e eram discutidas no vai-e-vem de negociaes, com retiradas e fuses de emendas nas
comisses tcnicas. Esse discurso foi talvez o que mais conseguiu aproximar a essncia desse tipo de
accountability horizontal s questes relacionadas formulao de polticas pblicas. Se os
constituintes discutiam a necessidade de o Tribunal de Contas no se limitar fiscalizao meramente
 88

formal, mas sim tambm verificao e anlise do desempenho e dos resultados isso, a meu ver,
est intimamente ligado ao papel da organizao de fiscalizao quanto ao acompanhamento e
questionamento dos programas realizados pelos governantes. Dito de outro modo, no de maneira
expressa, mas claramente discutia-se o papel do Tribunal de Contas na formulao de polticas
pblicas, de maneira genrica. Hoje, a emisso de um parecer do Tribunal de Contas observando que
determinado volume de recursos pode ser aplicado de certa maneira e no de outra um exemplo de
como o rgo pode funcionar como auxiliar da Administrao na formulao de polticas pblicas.
No cabe ao Tribunal de Contas definir quais programas devem ser implementados. Mas, ao fiscalizar
a aplicao dos recursos, o rgo pode contribuir para a melhor utilizao desses recursos. Isso no s
do ponto de vista tcnico e econmico, mas tambm no sentido de verificar se as aes do
administrador fiscalizado atendem ou no s necessidades de uma comunidade.
Era isso o que Joo Natal possivelmente queria aprofundar. Segundo ele, no adiantava
nada a aplicao correta, em termos legais, dos recursos pblicos se os programas de governo no
atingiam seus objetivos. O parlamentar observou, por exemplo, que havia uma verdadeira inverso das
coisas no modelo ento vigente do sistema de fiscalizao. Isso porque, conforme ponderou, um
determinado programa de governo poderia no ser alcanado, no por atos ilegais, mas por erro de
estratgia:

Realizar bem a despesa passou a ter maior importncia do que executar o programa,
porque quanto quela h uma corte de contas para apreciar os atos do administrador,
enquanto que em relao a este h apenas um conceito de superiores hierrquicos,
que por desfavorvel que seja no resulta na recomposio do mal praticado, nem
previne a administrao de novas incurses dos aventureiros, dos despreparados, os
maus gestores, enfim. O Legislativo, ao se pronunciar sobre as contas do Executivo,
emite um conceito poltico e no jurdico (...). (AP87, 89 a sesso, 24/06/87, p. 558)

4.1 Nexos entre controle externo e sistema de governo

Este talvez seja um ponto controverso a exigir futuras pesquisas. Apesar de no fazer
parte do escopo deste trabalho, algumas consideraes se fazem necessrias. A confirmar a
necessidede de interpenetrar essas duas discusses, os problemas principais do sistema no estariam
relacionados, de maneira tpica, ao critrio de escolha dos seus dirigentes, ao exerccio da funo
destes em cargo vitalcio ou vinculao do rgo a determinado poder de Estado. Seus dilemas,
portanto, no diriam respeito a questes estruturais da organizao e a procedimentos gerenciais de
forma isolada e separada das questes do Estado como um todo, da relao entre os poderes, suas
funes e atribuies. Independente de parlamentarismo, presidencialismo, monarquia ou qualquer
outra forma original e nova de governo, o debate constituinte revelava essa possibilidade.
Nexos entre os mecanismos de controle externo do tipo Tribunal de Contas e o sistema de
governo foram abordados no incio dos trabalhos constituintes pelo economista da Universidade de
 89

So Paulo Joo do Carmo Oliveira, convidado para uma audincia pblica da Subcomisso do Sistema
Financeiro, em maio de 1987. Ento assessor da Secretaria de Planejamento da Presidncia da
Repblica, alm de Executivo do Banco Mundial, Joo do Carmo Oliveira exemplificou com
experincias de outros pases, observando que a assessoria tcnica dos parlamentares na Inglaterra, por
exemplo, era reduzida, funcionando numa estrutura poltica diferente:

Em virtude do sistema parlamentar na Inglaterra, o Ministro (...) tem de ser um

parlamentar, um indivduo votado, um representante do povo, no caso - do partido
majoritrio. Todos os ministros de Estado so, pois, membros do Parlamento e
dentre esses Parlamentares escolhido, pelo partido majoritrio, o Primeiro-
Ministro, que forma seu gabinete com membros do Parlamento. Por conseguinte,
no h necessidade de ele ter um corpo tcnico sua disposio, a nvel das duas
Cmaras, j que ele o tem a nvel de Executivo, que dele, pois ele dirige o
Executivo. A estrutura , assim, diferente. J a nossa estrutura poltica, parece-me,
muito mais prxima da americana do que da inglesa. Conseqentemente, a
impresso que tenho que necessrio esse corpo tcnico para assessorar os
parlamentares. (SCSF, 7a reunio, 05/05/87, p. 112)

No decorrer do processo constituinte o debate sobre o Tribunal de Contas foi sendo

introduzido timidamente na discusso sobre o sistema de governo. Foram poucos os congressistas que
se agregaram ao debate. O regime de governo, como se sabe, foi uma questo que mobilizou os
constituintes e implicou muitas negociaes e o impasse que resultou no adiamento da deciso para
cinco anos depois o plebiscito de 1993. Mais que o sistema de governo, um dos problemas que
norteavam as diversas negociaes era a extenso do mandato do presidente Jos Sarney. Em vez de
aprofundar o debate, esse e outros temas complexos faziam com que deputados e senadores
postergassem suas decises.
Enquanto os constituintes discutiam a questo do Tribunal de Contas nas subcomisses e
comisses temticas destinadas a essa e outras matrias, isto , no dedicadas ao tema do sistema de
governo, os dois assuntos eram vinculados em discusses episdicas do plenrio. Em raros momentos,
mas eram. A questo imbricamento do debate sobre controle externo e sistema de governo foi mais
discutida no plenrio da ANC do que nas instncias destinadas elaborao de propostas para os
novos mecanismos de fiscalizao dos recursos pblicos.
Dois meses depois da audincia pblica com o economista Joo do Carmo Oliveira, Jos
Fernandes (PDT-AM) questionava no plenrio se o parlamentarismo poderia ser uma soluo para um
desenho diferente visando maior eficincia do sistema de fiscalizao. Dizendo que os tribunais
sofriam a interferncia das nomeaes polticas, o pedetista indagava:

O parlamentarismo aumentaria ou diminuiria essas discrepncias? O

parlamentarismo talvez as aumentasse. Precisamos aderir proposta, que hoje faz
avanos, de alterar o processo de preenchimento das vagas nos tribunais de contas, a
fim de que possamos realmente fiscalizar as contas da Unio. (AP87, 96 a sesso,
07/07/87, p. 124)
 90

Tambm no plenrio, Mauro Benevides (PMDB-CE) defendeu, pouco tempo depois, a

mudana do sistema de governo a fim de reconstituir a federao. Segundo ele, caso no se mudasse o
sistema, a sociedade no alcanaria a verdadeira democracia. Acrescentou que o Poder Legislativo no
controlava nem legislava e que, caso prevalecesse o texto que estava sendo aprovado sobre o Tribunal
de Contas, este seria um poder a mais, assim como o Ministrio Pblico, ao lado dos outros trs.

O Poder Legislativo precisa controlar o Executivo e o Estado poderoso. E como ir

atingir esse objetivo se no ocorrerem em nossas instituies modificaes
profundas que transformem o sistema de Governo? Hoje todos sabemos que so
quatro as funes do Poder Legislativo: a administrativa, a jurisdicional, a
legislativa e a de controle. (...) O controle do Legislativo sobre o governo, o mais
democrtico, s pode ser exercido pelo Congresso Nacional, e s ser eficiente e
eficaz na medida em que seja direto e no indireto como ocorre atualmente, o que
nos permite at delegarmos essa funo a um Tribunal de Contas, que, a prevalecer
o texto do atual projeto, ser um quarto poder ao lado de um quinto, o Ministrio
Pblico. (AP87, 140 sesso extraordinria, 17/08/87, p. 50)

Com os prazos estourados e redefinidos, uma vez que a promessa incial era a
promulgao da nova Carta em novembro de 1987, o assunto, como tantos outros, entrou pelo ano
seguinte e continuou sendo discutido no plenrio. Nesse momento, as subcomisses e comisses j
haviam enfim cumprido seu trabalho. O deputado Jos Jorge (PFL-PE) relacionou a questo
possibilidade de o pas adotar o sistema parlamentarista. Ao discutir e discordar da proposta de
Adhemar de Barros Filho (PDT-SP), no tocante exclusividade, por parte do Poder Legislativo, de
escolher os membros do tribunal, o parlamentar disse:

(...) no caso de aprovao do parlamentarismo, o Presidente da Repblica estar no

dia-a-dia do governo (...) necessrio que o Presidente da Repblica, que ser uma
figura importante tambm no sistema parlamentarista, continue participando da
escolha dos membros do Tribunal de Contas da Unio (...). Para ns seria mais
ponderado, principalmente porque esta uma experincia nova, indicarmos os dois
teros e depois aprovarmos o tero indicado pelo presidente da Repblica. (AP88,
225a sesso, 15/03/88, p. 121)

A percepo de algo incompleto no desenho institucional da organizao em anlise era

evidente em alguns constituintes. Havia dvidas e incertezas. Tanto que Jos Serra (PMDB-SP), j na
reta final da ANC, em junho de 1988, considerou, no uma nica vez, a possibilidade de as matrias
serem aperfeioadas ao longo das discusses, ou mesmo, atravs dos trabalhos parlamentares, dando a
entender tambm que se tratava de uma construo no tempo.
Falando sobre diferentes aspectos do sistema de fiscalizao, como a possibilidade dos
tribunais de contas analisarem o mrito e a qualidade da execuo das despesas, de fazer a apreciao
dos atos de pessoal e de se por fim vitaliciedade dos membros das cortes de contas, Jos Serra
afirmou que os constituintes estavam diante do que classificou como um grande desafio:
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(...) cabe lembrar a dvida ou a pergunta, evocada ou formulada por alguns: ter o
Legislativo (auxiliado pelos Tribunais de Contas) qualidade e capacidade tcnica
para desincumbir-se de tantas e to responsveis atribuies? (...) A Constituio
fixa apenas a moldura institucional, as regras do jogo. No garante a qualidade da
verdadeira obra de arte, que a construo democrtica, nem os resultados do jogo.
Na realidade, a resposta dvida ou indagao que so pertinentes depende da
prpria viabilizao da democracia que desejamos. (AP88, 285 a sesso, 10/06/88, p.
340)

4.2 Independncia ou desvinculao do Tribunal de Contas do Poder Legislativo

A questo da independncia do Tribunal de Contas, ou seja, a sua desvinculao do Poder

Legislativo, foi resolvida por um daqueles expedientes que a cincia poltica pode no conseguir
explicar a partir dos nexos causais luz dos fatos disponveis. Trata-se da independncia orgnica, ou
seja, a desvinculao de sua estrutura e seu comando do Poder Legislativo. Conforme j observado, o
rgo nunca fora vinculado, embora estivesse disposto nos preceitos contidos no captulo do Poder
Legislativo da Constituio ento vigente.
Os governistas poderiam, em tese, e de fato isso aconteceu, trabalhar para que o Tribunal
de Contas no ficasse vinculado ao Congresso, coerentes com uma path dependence na qual o rgo
sempre sofrera influncia do Poder Executivo. Ora, como vimos, governo e constituintes negociaram
maiores poderes para o Congresso Nacional, e os parlamentares tenderam no sentido de diminuir os
poderes do Tribunal de Contas. Os representantes das cortes de contas, por sua vez, diplomaticamente,
propuseram um modelo institucional que aproximasse o rgo do Poder Legislativo. Ao final, o
Tribunal de Contas acabou autnomo e independente de todos os poderes, mesmo com a recuperao
das prerrogativas do Poder Legislativo e ainda que a maioria de seus membros passasse a ser indicada
pelos parlamentares. Como se explica isso?
A incgnita se faz pertinente, com a modstia de no assumir riscos de explicaes
demasiadamente seguras, considerando, sobretudo, que os constituintes chegaram a decidir pela
vinculao do Tribunal de Contas ao Parlamento, aprovando a matria na Comisso de Sistematizao
com um texto que dizia direta e claramente que o rgo era auxiliar do Poder Legislativo. Ora, o
adjetivo no comporta tergiversaes de sentido e indica que a ideia era a de um rgo subordinado ao
Poder Legislativo. Como veremos, depois de aprovada essa condio, houve uma modificao ao
mesmo tempo radical, revelando uma circunstncia inslita do encaminhamento da matria, da mesma
maneira como aconteceu em relao manuteno da vitaliciedade.
O substitutivo da Comisso de Sistematizao s emendas de plenrio trazia um texto
claro na seo que tratava da fiscalizao financeira, oramentria, operacional e patrimonial: Art. 81
Ao Tribunal de Contas da Unio, rgo auxiliar do Congresso Nacional (grifo nosso) no exerccio
do controle externo, compete (...) (AP87, 161 sesso, de 28/10/87, p. 520)
O Tribunal de Contas passou a ser independente do Poder Legislativo, j na prpria
Comisso de Sistematizao, graas a um singular encaminhamento dado ao assunto pelo ento
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senador Fernando Henrique Cardoso (PMDB-SP), quarto-vice-presidente da comisso, que presidia os

trabalhos naquele momento, e pelo relator Jos Fogaa. Acolhendo uma emenda do deputado Adolfo
Oliveira, lder do PL na Constituinte, concordaram que se tratava de uma adaptao, uma
compatibilizao de texto, ou seja, algo que no alterava o mrito da matria, o que no era verdade.
A palavra auxiliar foi suprimida para ser introduzida a expresso com auxlio. Ora, no
necessrio muito esforo para perceber a diferena de significado em relao a uma organizao que
auxiliar e uma que trabalha em auxlio.
Essa foi uma das importantes transformaes aparentemente feitas de forma
despercebida pelos constituintes. Era uma mudana no caput do artigo, ou seja, no principal, e no
em incisos ou alneas. Tratava-se do Destaque 6458/87 Emenda ES-34683, do lder do PL, dando
nova redao ao artigo 104, do substituto 01 (artigo 81, caput do Substitutivo nmero 2). Adolfo
Oliveira foi econmico e objetivo:

Sr. Presidente, Srs. Constituintes, a emenda extremamente simples. Pretende

mudar a redao do caput do art. 81, que diz o seguinte: Art. 81. Ao Tribunal de
Contas da Unio, rgo auxiliar do Congresso Nacional no exerccio do controle
externo, compete: A emenda opta por uma redao que diz a mesma coisa, mas em
ordem diferente. A redao a seguinte: "Art. 81. O controle externo, a cargo do
Congresso Nacional, ser exercido com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio,
ao qual compete:" Esta , Sr. Presidente, pura e simplesmente, a redao que
propomos para o caput do art. 81. (CS, 29/10/87, p. 893)

Se a emenda dizia a mesma coisa do texto por que a sua apresentao? Fernando
Henrique deu a palavra ao relator, senador Jos Fogaa, para saber se este acolhia de plano a
emenda de redao, ao que o parlamentar respondeu, prontamente, no haver dvida de que o
dispositivo era perfeitamente sistematizvel. Fogaa justificou, dizendo que no pargrafo 1 do
artigo 37 os constituintes haviam usado o mesmo procedimento, ao estabelecer que o controle
externo da Cmara Municipal ser exercido com o auxlio do Tribunal de Contas do Estado ou dos
Municpios, ou do Conselho de Contas dos Municpios O relator acrescentou que era perfeitamente
aceitvel, sendo apenas uma adaptao, uma compatibilizao do texto.
Difcil imaginar que esse tipo de deciso tenha ocorrido sem qualquer objeo dos demais
constituintes, mas assim aconteceu. Difcil tambm supor que um cochilo pudesse propiciar tais
expedientes, mas no impossvel. Fica ento a indagao sobre os motivos pelos quais uma medida
com tamanha dimenso ter sido aprovada sem que os envolvidos nos debates compreendessem suas
repercusses e conseqncias. No era uma revoluo, mas uma definio significativa. Difcil, enfim,
mas no uma situao impossvel, imaginar que os constituintes concordassem com uma mudana
numa expresso sinttica, a partir da incluso de uma preposio, supondo que seu significado fosse
mantido, diferentemente do que aconteceu.
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4.3 - Fortalecimento e autonomia dos tribunais de contas

De maneira muitas vezes errtica, outras aproveitando o que j existia, com importantes
acrscimos feitos pelos constituintes, a Carta de 1988 acabou fortalecendo o Tribunal Contas da Unio
e todas as cortes de contas das unidades subnacionais, ao criar mecanismos e normas para o que se
convenciona denominar como um Sistema Tribunais de Contas do pas. Este no existe de maneira
formal e orgnica, mas representado pela Associao dos Membros dos Tribunais de Contas do
Brasil (Atricon), entidade que defende os direitos desses rgos na eventualidade de conflitos, muitos
deles envolvendo iniciativas que ferem princpios federativos. Isso porque esse Sistema Tribunais de
Contas, baseado na Constituio, tem regras e mecanismos que, uma vez institudos para o Tribunal de
Contas da Unio, valem para os tribunais das unidades subnacionais.
As leis orgnicas dos tribunais estaduais e municipais tm especificidades, mas se
algumas destas normas no so similares, as institudas eventualmente por legislao dos diferentes
entes federativos no podem ferir as normas previstas pela Constituio federal. O presente trabalho
no procurou, dentro dos limites do seu prazo, pesquisar e analisar as leis orgnicas de todos os
tribunais de contas brasileiros. Basta apenas observar que o fato de uma lei estadual, ou municipal, no
poder ferir a Carta Maior do pas representa tambm um dos elementos do fortalecimento institucional
dos tribunais estaduais e municipais.
A questo da vinculao ou no do Tribunal de Contas ao Poder Legislativo, bem como o
exerccio do controle externo, eram pontos no muito claros para os constituintes. Durante os trabalhos
da ANC, a falta de clareza sobre como o Poder Legislativo podia exercer de fato a fiscalizao dos
recursos pblicos, bem como sobre a prpria essncia do controle externo, era notria e se evidenciava
em diferentes discursos.
Alm disso, discutiu-se muito a necessidade de o controle externo no ser puramente
formal, evitando-se assim que fosse apenas uma atividade fictcia, conforme observou Joo Natal
(PMDB-GO). No decorrer dos debates amadureceu-se a ideia, embora no expressa de maneira clara,
de que a fiscalizao da aplicao dos recursos pblicos no podia se limitar meramente aos aspectos
contbeis.
Isso, como veremos adiante, incide em outro debate, qual seja o relativo ao papel do
Tribunal de Contas na formulao de polticas pblicas. Ao dizer que determinado recurso foi mal
gasto, ainda que dentro da lei, podendo ter sido aplicado de outra maneira, o Tribunal de Contas,
necessariamente, est no plano de avaliaes frente ao poder discricionrio dos administradores, o que
pode gerar problemas polticos entre lderes e organizaes do aparato estatal.
Outro aspecto importante era que, apesar de se discutir a aprovao de uma similaridade
para as normas do sistema de fiscalizao entre os entes federativos, havia uma preocupao tambm
de no ingerncia nos tribunais estaduais e municipais, provavelmente seguindo a onda de maior
autonomia para os poderes locais, principalmente os municpios.
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Uma emenda apresentada ao substitutivo de Jos Serra embute, sob determinado prisma,
esse tipo de preocupao. O constituinte Cid Sabia (PMDB-CE) chamou a ateno para o item V, do
artigo 54, do texto do relator Jos Serra, no tocante fiscalizao de recursos repassados, mediante
convnio, pela Unio a Estados, Distrito Federal e Municpios. Asseverou ele que:

isto simplesmente vai ocasionar o esvaziamento dos Tribunais de Contas dos

Estados de So Paulo, Rio de Janeiro, do Distrito Federal, alm de ferir frontalmente
a autonomia dos Estados e dos Municpios, tudo isso a um s tempo. uma medida
que contraria o prprio esprito do projeto de V. Ex., uma vez que excessivamente
centralizadora. A Unio, atravs do Tribunal de Contas, estaria tendo ingerncia nos
assuntos de competncia dos Estados, Municpios etc. Sei perfeitamente, Sr. Relator,
que j no h tempo para chegarmos a uma soluo adequada, nem oportunidade
para esta minha propositura, porque no h quorum para vot-la, mas gostaria que
V. Ex. examinasse este assunto com o mximo carinho e com muita ateno. Os
Tribunais de Contas dos Municpios do Rio de Janeiro e de So Paulo, os Conselhos
de Contas dos Municpios, os Tribunais de Contas do Distrito Federal e dos Estados
esto ameaados de esvaziamento pela manuteno deste item V, no texto atual do
art. 54. Gostaria de ouvir o nobre Relator. (CSTOF, 9 a reunio, 12, 13 e 14/06/87, p.
203 e 204)

Jos Serra argumentou, porm, que o artigo em questo se referia aos recursos repassados
voluntariamente pela Unio, atravs de convnios:

Isso de maneira alguma implica esvaziamento de Tribunais de Contas estaduais ou

municipais. So recursos voluntrios, repassados mediante convnio. Portanto, no
criamos um monstro. Poderemos ter criado at um insetozinho, mas no um
monstro. Pelo que V. Ex. assinala, haveria esse monstro, caso realmente essa
fiscalizao se estendesse s transferncias, aos recursos partilhados etc. (CSTOF, 9 a
reunio, 12, 13 e 14/06/87, p. 204)

Uma das propostas para o fortalecimento dos tribunais de contas partiu de um substituto
apresentado pelo parlamentar paulista, discutido na Comisso do Sistema Tributrio, Oramento e
Finanas. Depois de uma exposio sobre diferentes questes relacionadas ao sistema tributrio,
execuo oramentria, ao papel do Banco Central, dentre outros temas, Serra resumiu alguns pontos
da proposta:

Fortalecemos tambm o papel dos Tribunais de Contas e dos organismos de controle

interno dentro do Poder Executivo e dos externos, feitos pelos Tribunais de Contas.
Permitimos que o Tribunal de Contas suste, quando for o caso, a execuo de ato ou
contrato eventualmente impugnado, mesmo que, havendo recurso ao Congresso
Nacional, este no se manifeste. Hoje, quando isto acontece, prescreve o problema.
Permitimos que o Tribunal, depois de determinado tempo, caso no haja
manifestao do Congresso Nacional, faa a impugnao. (CSTOF, 6 a reunio,
08/06/87, p. 39)

Outra reunio da mesma comisso debatia o substitutivo de Jos Serra, entre outros
pontos, no que dizia respeito, por exemplo, proposta de se realizar uma auditoria da dvida externa
do pas. Ou seja, reconhecia-se a importncia do TCU para analisar algo que no podia ficar restrito a
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uma tecnocracia insulada do Executivo. Serra defendeu a participao do Tribunal de Contas da Unio
nessa ao, em debate com Srgio Spada (PMDB-PR), que apresentara emenda, depois retirada, ao
substitutivo do parlamentar paulista:

Com relao proposta do Constituinte Srgio Spada, quero dizer que, embora
entendendo que talvez isso no devesse ser objeto de uma Constituio, acolhemos a
proposta da Subcomisso e inclusive procuramos aperfeio-la, porque ela
comeava dizendo que o Poder Executivo far realizar ampla auditoria.
Substitumos isso, procurando aperfeioar, levando tal incumbncia ao rgo
pertinente, que o Tribunal de Contas, organismo auxiliar do Congresso Nacional.
Parece-me muito pertinente que se mantenha o Tribunal de Contas. Por outro lado,
no nosso entendimento, quando se diz que o Tribunal de Contas promover auditoria
das operaes financeiras realizadas em moeda estrangeira pela Administrao
Pblica, direta e indireta, isso j inclui os avais dados pelo Governo, porque o aval
dado pelo Governo a uma empresa privada, para emprstimo, uma operao
financeira, no sentido mais amplo (CSTOF, 9 a reunio, 12, 13 e 14/06/87, p. 117)

A Carta de Porto Alegre do XIV Congresso dos Tribunais de Contas do Brasil, de

setembro de 1987, postulava, dentre outras coisas, plena autonomia entre os poderes e rgos estatais,
devendo assegurar-lhes tratamento singular no Texto Supremo, em Captulo a eles reservado, para que
no se confunda a sua prpria identidade.
Tratava-se de uma referncia necessidade de independncia do Tribunal de Contas,
diferentemente, portanto, das propostas que defendiam a vinculao, ou subordinao, atravs da sua
classificao como auxiliar do Poder Legislativo. De acordo com o documento, os representantes
dos tribunais de contas do Brasil reunidos naquele encontro ainda salientavam que o rgo
fiscalizador s poder cumprir fielmente suas finalidades com absoluta autonomia, conforme
reproduziu em discurso o deputado Victor Faccioni em outubro de 1987. (AP87, 158 a sesso,
07/10/87, p. 299 e 300)
Mas, o discurso talvez mais eloqente e completo acerca do fortalecimento e ampliao
das competncias dos tribunais de contas foi feito por Odacir Soares (PFL-RO), em 25 de maio de
1988, quando muitas negociaes j tinham avanado e os constituintes aprovado grande parte dos
elementos que compem hoje o desenho institucional da organizao. Lembrava ele que, em relao
ao de fiscalizao, passava-se a enfocar os aspectos contbil, financeiro, oramentrio, operacional e
patrimonial do poder Executivo e de todas as unidades da administrao direta e indireta, quanto
legalidade, legitimidade e economicidade.
A Assembleia Nacional Constituinte aprovou ainda a fiscalizao sobre a aplicao das
subvenes e a renncia de receitas, em relao a qualquer pessoa fsica, ou entidade pblica
responsvel por arrecadar, guardar, gerenciar e/ou administrar, de qualquer forma, dinheiros, bens e
valores pblicos, ou pelos quais a Unio responda ou, ainda, que em nome desta assuma obrigaes
de natureza pecuniria. (AP88, 273 sesso, p. 752 e 753)
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Em suma, a fiscalizao no mais se limitava aos aspectos contbeis e formais, mas

tambm, a partir de ento, legitimidade de como os recursos pblicos eram gastos, bem como ao
desempenho das polticas empreendidas. Sem falar da fiscalizao dos rgos da administrao
indireta, a partir de ento tambm includos no escopo do controle externo. Odacir Soares observava:

A controvrsia, at ento existente, sobre se as entidades da chamada administrao

indireta deviam ou no prestar contas, fica definitivamente superada, ante a clareza
do texto em elaborao. De igual modo, pode, doravante, o controle externo
fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a
Unio participe de forma direta ou indireta. (AP88, 273 a sesso, 25/05/88, p. 754)

Outro ponto importante era que, alm dos atos de aposentadorias, reformas e penses, que
j estavam sob a responsabilidade da verificao do controle externo, o tribunal passava a fiscalizar
tambm e apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de pessoal, a qualquer ttulo, em toda a
administrao, direta e indireta, menos as nomeaes para cargo de natureza especial ou cargos em
comisso.
Depreende-se das questes levantadas pelos constituintes que alguns pontos ficaram
abertos para uma definio posterior. Era a falta de clareza no encaminhamento de determinados
tpicos. Ao apresentar uma emenda (a de nmero 34), tambm depois retirada, ao substitutivo de Jos
Serra, o deputado Joo Natal questionava o valor das multas contido na proposta do relator,
considerando-o como uma porta aberta para a prtica de atos lesivos na aplicao dos recursos
pblicos. Dizia ele:

Srs. Constituintes, o teor da proposta por si s suficientemente esclarecedor.

Defere ao Tribunal de Contas da Unio o que ele no tem: poder de intimidao
oriunda de seus julgamentos. Atualmente, o Tribunal de Contas da Unio, caso
entenda que administradores e prestadores de servios da Unio cometeram
irregularidades ou abusos, poder simplesmente aplicar multa de um a dez valores
de referncia, o que se me afigura ineficaz. Esse Tribunal, de quase secular
existncia, possui significativa estrutura e j amealhou experincia que no podemos
desprezar. De forma extensiva, entendo que a ineficincia do Tribunal de Contas da
Unio a do Congresso Nacional, do Poder Legislativo, porque um rgo auxiliar
desse Poder. Realmente, multa de um a dez valores de referncia no atemoriza a
quem quer que seja a no praticar irregularidades. Por esta razo, submetemos
superior apreciao do Relator e deste plenrio a emenda ora em anlise. (CSTOF,
9a reunio, 12, 13 e 14/06/87, p. 203)

Jos Serra props, ento, que o assunto fosse discutido numa outra etapa da Constituinte,
argumentando ainda que a questo era mais apropriada para uma legislao infraconstitucional.
Mesmo reconhecendo, conforme assinalou, que o artigo, da forma como estava, podia ser melhorado,
Serra frisou:

Estou inteiramente de acordo quanto ao esprito e quanto sua preocupao. (...). Ao

mesmo tempo, acredito que, no art. 60, na verdade, a que V. Ex. se refere,
poderamos acrescentar algo no sentido de abrir um caminho melhor para uma ao
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mais eficaz, punitiva, por parte do Tribunal. Se eu acolhesse a emenda de V. Ex., a

meu ver, cometeria um equvoco, porque entraria num detalhamento e numa
qualificao de sanes que me parecem precipitadas numa reflexo maior mais
apropriada a uma legislao infraconstitucional. (...) Comprometo-me a encaminh-
la em etapas posteriores, conjuntamente com V. Ex., no processo constituinte.
(CSTOF, 9a reunio, 12, 13 e 14/06/87, p. 203)

O deputado Henrique Crdova (PDS-SC) observou, em outro momento, no caso da

apreciao das contas dos polticos, que as decises dos tribunais de contas no podiam ficar isoladas.
O Tribunal de Contas tem que ter o poder de tambm sancionar porque somente assim ser devolvida
a probidade administrao pblica neste pas, disse. (AP87, 17/08/87, p. 239). Em outras palavras, o
parlamentar defendia a personalidade prpria para o tribunal executar suas decises, o que, como se
ver, no entrou no texto constitucional. Para alguns especialistas, isso significaria um dos dilemas
mais nevrlgicos da atuao do tribunal. Pelo menos trs postulados da Carta de Porto Alegre
dispunham sobre esse assunto. Os conselheiros reunidos no XIV Congresso dos Tribunais de Contas
do Brasil em 1987 defendiam que se outorgasse queles rgos o julgamento das contas dos
administradores e demais responsveis da administrao direta e indireta, inclusive fundaes e
sociedades, institudas, mantidas ou controladas pelo poder pblico; que o poder fiscalizatrio
implicasse, alm do poder de impor sanes, tambm o de sustar os efeitos de atos e prtica de despesa
considerados ilegais; e que as decises dos tribunais de contas tivessem eficcia de sentena e de ttulo
executivo. (Victor Faccioni, AP87, 158a sesso, 07/10/87, p. 299 e 300)
Um procedimento que hoje se consolidou com a instituio da Lei de Responsabilidade
Fiscal (LRF), mas, mesmo assim, pode ser considerado ainda um dilema poltico para efeito de
publicidade, foi tema de debates importantes da Constituinte de 1988. Trata-se do acompanhamento da
execuo oramentria, que hoje, de acordo com a LRF, feito com base em documentos obrigatrios
e publicados no Dirio Oficial: os Relatrios Resumidos de Execuo Oramentria (bimestrais) e os
Relatrios de Gesto Fiscal (quadrimestrais). Esses instrumentos no existiam naquela poca, o que
impedia uma fiscalizao concomitante da aplicao dos recursos pblicos.
Trata-se, a nosso ver, de outro dilema poltico, em termos de publicidade, porque, na
medida em que o Tribunal de Contas aponta algum problema da execuo oramentria, no meio do
exerccio financeiro antes, portanto, do seu parecer prvio futuro em relao prestao de contas
(anual) do referido exerccio , isso gera problemas polticos entre quem fiscaliza e divulga e as
autoridades fiscalizadas. Um problema, enfim, para governantes e magistrados dos tribunais, pois a
divulgao sempre pode ser usada para fins polticos dessa ou daquela conjuntura, mesmo que,
posteriormente, as contas sejam aprovadas sempre no ano subsequente. Querendo ou no, o ato de
publicar necessariamente tambm um ato poltico. A pergunta aqui : como acompanhar e controlar
sem divulgar, at porque os instrumentos so publicizados em documentos oficiais, como o Dirio
Oficial?
 98

Em reunio da Subcomisso do Sistema Financeiro, enquanto o professor de Economia

da Universidade de Brasilia Drcio Munhoz advertia no sentido da necessidade de uma prestao de
contas posterior de forma efetiva, e no apenas a simples remessa de balanos, o economista Joo do
Carmo Oliveira, conforme j mencionado, defendia um mecanismo de fiscalizao preventiva. Este
observou ainda sobre a necessidade de o Congresso ter algum tipo de assessoria que auxiliasse os
parlamentares com estudos tcnicos e levantamentos, a fim de poder fiscalizar os atos do Poder
Executivo. Drcio Munhoz dizia que o governo se utilizava, s vezes, do excesso de arrecadao, mas
no se tinha como saber o que fora executado:

Deveria haver uma autorizao legislativa, uma forma de ex post, ou seja, a

posteriori para prestar contas do que foi feito. Mas nem mesmo o oramento passa
por esse processo. H um oramento elaborado e no executado. Utiliza-se o
instrumento de excesso de arrecadao e ningum sabe o que foi executado. Ento,
no discuto a questo do oramento, que no cabe aqui nesta Subcomisso, mas que
a rea financeira os compromissos externos e internos de destinao de recursos
dependa de autorizao prvia, e posterior prestao de contas. Esta uma questo
que a Constituio deveria colocar. (SCSF, 3 a reunio, 23/04/87, p. 16)

4.4 Critrio de composio do Tribunal de Contas e manuteno da vitaliciedade

Conforme j observado, esses foram dois temas muito discutidos e com negociaes
intensas nas subcomisses, comisses e no plenrio da Assembleia Nacional Constituinte. Estavam
intimamente ligados e relacionados ao desenho institucional da agncia fiscalizadora no que se refere
sua independncia ou no face ao Poder Legislativo. E mesmo tambm em relao aos demais
poderes, sobretudo, o Executivo, que tinha at ento a atribuio privativa de indicar seus ministros,
ainda que com a aprovao do Senado.
A discusso sobre o critrio de escolha dos ministros do Tribunal de Contas da Unio e
dos tribunais estaduais e municipais revelou uma disposio dos constituintes para uma combinao
de aspectos novos com antigos, atendendo assim s diferentes correntes da ANC. Acabava-se com a
prerrogativa exclusiva do Poder Executivo de indicar os membros do Tribunal de Contas, seguindo a
tendncia da recuperao das prerrogativas do Poder Legislativo.
Em reunio da Comisso do Sistema Tributrio, Oramento e Finanas, mudanas nesses
dois pontos (critrio de nomeao e vitaliciedade) foram apresentadas pelo substitutivo do deputado
Jos Serra, que observou na ocasio:

H tambm uma proposta no sentido da mudana da composio do Tribunal de

Contas, inclusive com a extino da vitaliciedade de dois teros de seus membros,
que seriam nomeados pelo Congresso Nacional, sendo que o outro tero seria
indicado pelo Presidente da Repblica, mas tambm aprovado pelo Congresso
Nacional. Os outros dois teros no indicados pelo Presidente da Repblica
obedeceriam a outros critrios explicados no texto. (CSTOF, 6 a reunio, 08/06/87, p.
38 e 39)
 99

Meses antes, ao defender que ministros do Tribunal de Contas da Unio e conselheiros

dos tribunais de contas das unidades subnacionais fossem escolhidos atravs da manifestao de 2/3
(dois teros) dos representantes do Poder Legislativo, o deputado Adhemar de Barros Filho (PDT-SP)
justificou dizendo que havia uma incongruncia no fato de esses magistrados serem indicados pelo
chefe do Executivo, que seria fiscalizado por eles posteriormente.
De acordo com sua proposta, os candidatos a esses cargos deveriam ter diploma de nvel
superior compatvel com a funo, poderiam ser inscritos para pleitear o exerccio do cargo somente
atravs de partido poltico e teriam mandato de cinco anos:

(...) no podemos deixar de considerar como espria a indicao feita pelo

Executivo. Desta forma, se considerarmos que esses tribunais na verdade so rgos
de Assessoria do Poder Legislativo, legtimo se toma que este Poder, de forma
democrtica, atravs de votao direta, proceda a escolha daqueles que iro compor
esses Tribunais, sejam Ministros, Conselheiros ou Juzes. Desta forma, Sr.
Presidente, Srs. Constituintes, queremos realmente tornar o futuro Poder Legislativo,
que nascer desta Assemblia Constituinte, forte e poderoso no exerccio de suas
inmeras atribuies dentre elas a de fiscalizador, exercendo-as com o mais perfeito
equilbrio e ao mesmo tempo, autonomia entre os trs poderes. (AP87, 36 a sesso,
19/03/87, p. 185)

Entretanto, no ficava ainda muito claro sobre quem iria fiscalizar o Poder Legislativo. Se
caberia a este poder o exerccio do controle externo, a quem caberia a funo de accountability
horizontal em relao a ele, expresso pouco conhecida na poca entre polticos e mesmo entre
estudiosos do assunto no Brasil? Em outros termos, como j observamos, a quem caberia a funo de
controlar o controlador, este, no caso, o Poder Legislativo? A questo era to pertinente quanto a ideia
de fortalecimento do Poder Legislativo para controlar o Poder Executivo e os outros poderes. Ainda
mais naquele momento que marcava o fim da transio do autoritarismo para o regime democrtico,
no qual o Parlamento recuperava algumas de suas prerrogativas bsicas.
Alm da obviedade da situao em que o Parlamento tambm faz parte do aparelho de
estado, com gastos de recursos pblicos, seus membros vereadores, deputados estaduais e federais e
senadores tm que prestar contas dos seus atos sociedade. Como fariam isso, uma vez que, assim
como os demais poderes, tambm se utilizam de uma mquina administrativa, que a casa
legislativa, com custos arcados pelo contribuinte, isto , recursos do tesouro? Somente nas eleies? E
mesmo assim de que forma? Nesse sentido, a tal incongruncia do fato de os magistrados dos tribunais
de contas serem indicados pelo chefe do Poder Executivo no a mesma para o caso de a indicao
ficar privativa somente do Poder Legislativo?
Defendendo a necessidade de se conferir mais fora, mais gerncia e mais competncia
aos tribunais de contas, o deputado Jos Fernandes (PDT-AM) dizia no plenrio da ANC em 1987 que
a nova Constituio deveria impedir que o Poder Executivo nomeasse pessoas que estivessem no fim
de suas carreiras polticas.
 100

A nossa proposta no sentido de que tenhamos oportunidade de colocar no Tribunal

de Contas homens importantes, assim como na rea de contabilidade, um Geraldo la
Rocque; na rea jurdica, por exemplo, nomes como o de Afonso Arinos ou outros,
via OAB; nomes de engenheiros tambm responsveis que j tm competncia para
fiscalizar e, sobretudo, profissionalizar, fazendo com que os auditores cheguem a
ministros a fim de que o Tribunal tenha uma carreira e assim possa ser mais
eficiente. Hoje os julgamentos, que deveriam ser tcnicos, passam a ser polticos,
danosos e ineficazes para a moralidade pblica. (AP87, 120a sesso, 03/08/87, p. 73)

Os debates revelavam que, conforme a tica do constituinte, dependendo de qual cadeira

estivesse analisando o Tribunal de Contas, este era considerado forte demais ou excessivamente fraco.
Como j assinalado, Joo Natal (PMDB-GO) chegou a dizer que as garantias constitucionais dos
ministros do tribunal eram um empecilho para levar a corte a atuar no sentido dos legtimos interesses
do Congresso Nacional (...).
Um acordo que resultou de uma fuso de emendas, incluindo uma do ento deputado
Victor Faccioni (PDS-RS), hoje conselheiro do Tribunal de Contas gacho, e de Adhemar de Barros
Filho (PDT-SP), aprovou, em maro de 2008, a substituio da vitaliciedade pelo mandato de seis
anos. A fuso de emendas foi aprovada por 326 votos, contra 25, seis abstenes, de um total de 357
votantes. Ou seja, com muito mais votos do que os 280 mnimos exigidos para a sua aprovao.
(AP88, 229a sesso, 21/03/88, p. 310-6)
Faccioni afirmou na ocasio (...) que se est substituindo a vitaliciedade do cargo por um
mandato de seis anos, e impedindo o direito de aposentadoria no cargo a quem no o tenha exercido
por prazo mnimo de cinco anos. O parlamentar acrescentou que o objetivo era impedir a designao
para o Tribunal de Contas de algum j com tempo para se aposentar e que poderia vir a ocup-lo de
forma breve apenas com esse objetivo.
Em outubro do ano anterior, porm, o prprio Faccioni fazia questo de ler aos
constituintes a Carta de Porto Alegre, aprovada pelo XIV Congresso dos Tribunais de Contas do
Brasil. Dentre os vrios postulados expressos no documento, quatro merecem ateno: plena
autonomia entre os poderes e rgos estatais, ou seja, a independncia do Tribunal de Contas em
relao ao Legislativo; a possibilidade de o agente fiscalizador impor sanes aos responsveis e
sustar e atos considerados ilegais; a definio de eficcia de ttulo executivo para as decises do
tribunal; e a composio uniforme do plenrio do rgo fiscalizador, especialmente em relao
vitaliciedade. (AP87, 158a sesso, 07/10/87, p. 299 e 300)
Em agosto de 2008, j no segundo turno, cinco meses depois de aprovada o fim da
vitaliciedade, mediante outro acordo com apreciao de quatro destaques dos constituintes Joo
Agripino (PMDB-PB), Arnaldo Prieto (PFL-RS), Fernando Gasparian (PMDB-SP) e Jarbas
Passarinho (PDS-PA), os deputados tentaram sem xito restabelecer a vitaliciedade e desta vez
conseguiram 205 votos, contra 132 e quatro abstenes, de um total de 341 votantes. Ou seja, nmero
inferior ainda aos 280 necessrios. Joo Agripino argumentou que a vitaliciedade era inerente ao
cargo, e no ao funcionrio. Lembrando que 1/3 dos membros do tribunal seria indicado pelo
 101

Presidente da Repblica, ainda que, desse um tero, dois seriam entre auditores e representantes do
Ministrio Pblico Especial junto ao tribunal, Agripino disse:

Os outros 2/3 da composio do Tribunal sero de escolha do Congresso Nacional;

ou seja, ser tambm uma escolha de carter poltico. importante, Sr. Presidente,
Sr. Relator, frisar que a funo do juiz , atravs dos tempos, protegida pela
vitaliciedade.(...) Porque no ser o indivduo que ser vitalcio no cargo, mas o seu
cargo. Para que ele possa desempenhar as suas funes judicantes que deve ser
protegido pela vitaliciedade. (AP88, 323a sesso, 24/08/1988, p. 167)

O parlamentar lembrou ainda comentrios de Rui Barbosa Constituio da Repblica,

segundo os quais a vitaliciedade visava proteo contra as presses de outros poderes e polticos: O
juiz vitalcio fica isento de influncias e presses de outros poderes e dos polticos. Essa vitaliciedade
constitui a mxima garantia da magistratura do sistema brasileiro. (frase de Rui Barbosa citada pelo
parlamentar). Bernardo Cabral (PMDB-AM) compartilhou a tese de Agripino, defendendo tambm a
vitaliciedade.

As emendas suprimem o mandato de seis anos no renovvel. Por qu, Sr.

Presidente? Porque a grande justificativa no ficar um Membro do Tribunal de
Contas da Unio, sobretudo um Juiz, um Ministro merc de um mandato
temporrio. Isso criaria, para aqueles que tm um bom renome, no aceitarem o
mnus, a incumbncia de participar do Tribunal de Contas da Unio, sabendo que,
no quinto ano de exerccio das suas atribuies, estariam no final de mandato.
(AP88, 323a sesso, 24/08/1988, p. 168)

Votaram a favor da manuteno da vitaliciedade PL, PDS, PDT, PMDB, PFL; votaram
contra: PCdoB, PCB, PT, PTB, PSB, PDC e PSDB. Na manh do dia seguinte, Jarbas Passarinho e
Gerson Perez tentaram restabelec-la com uma nova emenda, mas foram derrotados. tarde, Victor
Faccioni afirmava que a Assembleia Nacional Constituinte tinha cometido um equvoco horas antes e
Jarbas Passarinho disse esperar que a deciso se revertesse, pois havia ainda outra emenda sobre o
assunto, desta vez do senador Cid Sabia de Carvalho (PMDB-CE). Disse Faccioni:

(...) um erro porque, quer me parecer, a vitaliciedade uma tradio de mais de cem
anos na vida do nosso Pas, uma condio que tem sido assegurada a todos os
Membros de todas as Cortes, que tm a difcil misso de julgar, quer no Judicirio,
quer nos Tribunais de Contas. O mandato de seis anos acabou sendo colocado no
primeiro turno, em funo da impossibilidade que ocorreu na ocasio de um
entendimento para se assegurar ou a vitaliciedade ou um mandato maior de 8 anos; 8
anos ou 6 anos, de qualquer forma uma falha, um erro (). (AP88, 324a sesso,
24/08/88, p. 181)

Dizendo que a carne era fraca, Jarbas Passarinho argumentou, por sua vez, que o
exerccio do cargo por mandato prejudicaria o prprio Tribunal de Contas:

Ns aqui no abrimos mo da nossa imunidade, da nossa inviolabilidade, nas

palavras, nos atos, nos votos e opinies que temos. E quando no damos
vitaliciedade a um Juiz que vai julgar os atos do Governo, podemos jogar esse Juiz
 102

nos braos do prprio Governo, para com esse Governo negociar, no a sua
reconduo, porque vai ser proibida, mas o seu aproveitamento em outras reas do
Poder Executivo. Isso me parece extremamente prejudicial ao prprio Tribunal de
Contas da Unio. (AP88, 324a sesso, 24/08/88, p. 182 e 183)

Atravs de uma manobra do presidente da Constituinte, Ulysses Guimares, a questo da

vitaliciedade, que j era matria votada e vencida, acabou novamente entrando em pauta e foi
restabelecida11. Numa das ltimas sesses da Constituinte, na manh de quarta-feira, 24 de agosto, o
plenrio tinha rejeitado, por 205 votos contra 132 e quatro abstenes, as emendas de Joo Agripino
(PMDB-RN) e Jarbas Passarinho (PDS-PA) que suprimiam do texto aprovado em primeiro turno os
trechos que estabeleciam o mandato de seis anos para os ministros do TCU. Dois dias depois, porm,
na sexta-feira, 26, Ulysses Guimares colocou em votao emenda do senador Cid Saboya de
Carvalho (PMDB-CE), que fora presidente da Subcomisso do Sistema Financeiro, durante a primeira
fase da Constituinte.
O primeiro a protestar foi Ademir Andrade (PSB-PA), argumentando que o assunto j
fora votado. Ulysses Guimares disse, porm, que no naqueles termos. Jos Genono (PT-SP)
tambm protestou e fez um apelo para que no se repetisse a votao a fim de acelerar os trabalhos.
Ulysses insistiu alegando que no havia coincidncia nas votaes. Para alguns, a vitaliciedade
significava a independncia dos ministros do TCU, para outros, o contrrio. O relator Bernardo
Cabral, Jarbas Passarinho (PDS-PA) e Cesar Maia (PDT) observaram sobre a necessidade de se
instituir a vitaliciedade para garantir essa independncia. O pedetista divergia, inclusive, de um
correligionrio que foi um dos maiores defensores da substituio da vitaliciedade pelo mandato de
seis anos para os ministros do TCU, o deputado Adhemar de Barros Filho (PDT-SP). Roberto Freire
(PCB-PE) tambm protestou contra o retorno do assunto pauta e encaminhou a votao pela rejeio,
dizendo que se tratava de um tribunal poltico e que, portanto, precisava de renovao. Inocncio
Oliveira (PFL-PE) e Gasthone Righi (PTB-SP) encaminharam pela aprovao da emenda e Plnio de
Arruda Sampaio (PT-SP) e Edmilson Valetim (PC do B-RJ) foram contra. Segundo o petista, o partido
estava votando contra porque quer um juiz independente, que no deva favores a quem o nomeie e
que vote depois agradecido pela nomeao que recebeu. Mas, segundo Cid Saboya:

Estamos reforando muito o sistema de fiscalizao de contas do Pas,

primordialmente em face das inovaes que foram impostas aos diversos sistemas
administrativos (...). de vital importncia que os Ministros do Tribunal de Contas
tenham segurana para os seus julgamentos. (...) claro que sendo pessoas
meramente passageiras por esses cargos, pessoas que no tm segurana, sendo
meros mandatrios, no tero a altivez para o exame das contas, principalmente
nesse complicado universo da prestao de contas do Brasil, atravs das autoridades
pblicas. (...). Essa vitaliciedade, retirado o mandato, absolutamente indispensvel,
exatamente para que o Ministro do Tribunal de Contas da Unio possa julgar sem
receios (...), certo de que no ficar exposto aps a concluso do seu mandato,
porque tendo mandato, no ter vitaliciedade. Lembro, tambm, e isto fundamental
a esse Colegiado, a partir de agora, por essa mesma Constituio que estamos

11
Ver no Quadro 5 do Anexo 1 o placar da votao que manteve a vitaliciedade.
 103

votando, as decises dos Tribunais de Contas sero ttulos para a cobrana judicial,
ttulos extrajudiciais para execuo forada. (...). (AP88, 327 sesso, extraordinria
matutina, 26/08/88, p. 429)

No dia seguinte, os jornais repercutiram o assunto com o protesto dos constituintes das
correntes de esquerda. A edio do Jornal do Brasil de sbado, 27 de agosto, publicava matria com
destaque sob o ttulo Manobra devolve ao TCU vitaliciedade a ministro. A reportagem dizia que os
protestos no adiantaram, e o placar comprovava tambm que algumas posies pessoais foram
revistas entre uma votao e outra, j que na, quarta-feira, 132 parlamentares eram favorveis ao
mandato de seis anos para os ministros membros deste Tribunal. (JORNAL DO BRASIL, pgina 4,
1 caderno, 27/8/1988).
A principal questo que podemos sublinhar para encerrar esse captulo diz respeito
contradio entre o encaminhamento errtico dos debates e o do prprio processo poltico. Apesar
dessa circunstncia e, ipso facto, da falta de um aprofundamento maior das discusses sobre a
essncia/natureza do controle externo, bem como dos problemas apontados pela literatura sobre
accountability horizontal no captulo 1, o Tribunal de Contas acabou fortalecido e seus poderes foram
ampliados em termos de auditoria.
Isso, no s em relao verificao da regularidade formal dos gastos pblicos, mas
tambm nas questes de desempenho dos programas de polticas. Trata-se, portanto, de um novo
carter para a organizao. a funo de fiscalizao acoplada de auxiliar da formulao de polticas
pblicas. A meu ver, isso seria a potncia do rgo a partir de 1988. Se essa nova configurao
institucional no funciona por causa da atuao dos seus dirigentes ou seus quadros, isso teria que ser
objeto de outras pesquisas.
O paradoxo no seria s do processo constituinte, mas tambm do processo poltico e da
prpria trajetria do Tribunal de Contas. Isso porque no houve uma revoluo radical do sistema.
Ocorreu, isto sim, uma combinao de elementos novos com alguns vigentes poca. como se as
negociaes do jogo poltico daquele momento, antes do fim da transio do regime autoritrio para a
democracia, refletissem uma acomodao e/ou convivncia dos interesses progressistas com os
interesses marcados por uma path dependence clientelista.
Vianna Lopes (2008), afirma que, independente de suas filiaes partidrias, 280 membros da
Assembleia Nacional Constituinte (50,80%) eram formados por elites burocrticas do Estado. O autor
observa que esse conjunto
compreende os constituintes para cujo ingresso na vida poltico-eleitoral foi decisivo o
exerccio de cargo pblico no-eletivo e com poder decisrio no Estado. Configuram
os membros da ANC que no apenas exerceram funes tpicas dos Poderes Pblicos
(Executivo e Judicirio), mas que o fizeram antes de sua exposio eleitoral e qual o
cargo foi base poltica de apoio. (...) A conformao desta categoria de constituintes
revela a magnitude de membros da Assembleia, os quais, por terem a base poltica de
suas carreiras eleitorais no vrtice de burocracias estatais, tendem a se identificar com
as estruturas ento vigentes do aparelho de Estado. Perfilam uma tendncia avessa ou,
ao menos, pouco receptiva a reengenharias profundas da mquina pblica,
principalmente eventuais supresses de instituies estatais. (Vianna Lopes: 47-48).
 104

Concluso

Podemos dizer que so trs os principais conjuntos de mudanas nos tribunais de contas
resultantes da Carta de 1988. Em primeiro lugar, os dirigentes da organizao passaram a ser
indicados, em sua maioria, pelo Poder Legislativo. Em segundo, a agncia fiscalizadora passou a
exercer de fato trabalho ampliado de auditoria, no se limitando mais aos aspectos formais e contbeis
da aplicao dos recursos pblicos. Esse segundo conjunto importante porque, dentro da perspectiva
do desenho poltico e institucional, constitui um dos elementos bsicos cruciais da relao da
organizao com os demais setores e poderes do sistema de Estado. O Tribunal de Contas no
examina agora apenas a legalidade e a formalidade dos atos, mas tambm se estes so legtimos e se
atendem ou no s necessidades da coletividade, aspectos vinculados formulao de polticas
pblicas. A terceira mudana foi o fortalecimento da organizao, com o reforo de sua autonomia e
independncia, no ficando vinculada a nenhum dos poderes, como j no era, desde quando foi
fundado, em 1891. O resultado foi um contraste em relao ao perodo do regime militar. A atual
Constituio reforou essa condio de independncia e desvinculao de qualquer poder. Do ponto
de vista da interao entre os atores no processo constituinte, a atuao dos representantes dos
tribunais de contas teve papel crucial para essas transformaes, que refletiram a recombinao de
elementos novos com antigos do desenho institucional do rgo. Finalizamos essa dissertao
respondendo as questes colocadas, mas deixando registradas tambm algumas indagaes que podem
ser objeto de futuras pesquisas.
As mudanas nos critrios de indicao dos dirigentes das cortes de contas ocorreram
num contexto em que o Poder Legislativo procurou recuperar importantes prerrogativas retiradas pelo
regime autoritrio durante mais de duas dcadas. Uma delas, o exerccio do controle externo, funo
clssica do Poder Legislativo em relao ao Poder Executivo. Antes de 1988, todos os ministros do
Tribunal de Contas da Unio eram indicados pelo Presidente da Repblica com aprovao do Senado.
So nove os ministros do Tribunal de Contas da Unio e sete os conselheiros das cortes estaduais e
municipais. De acordo com o pargrafo 2 do artigo 73 da Constituio da Repblica, os ministros do
TCU so escolhidos da seguinte maneira:

I um tero pelo Presidente da Repblica, com aprovao do Senado Federal, sendo

dois alternadamente dentre auditores e membros do Ministrio Pblico junto ao
Tribunal, indicados em lista trplice pelo Tribunal, segundo os critrios de
antiguidade e merecimento; II dois teros pelo Congresso Nacional.

Como se pode ver, desse um tero, o presidente da Repblica tem condies de indicar
somente um nome de sua escolha pessoal, j que os outros dois devem ser oriundos do prprio
tribunal. Trata-se de uma mudana significativa em relao ao passado, mas a pergunta bsica : trata-
se de critrio melhor para a organizao e para uma efetiva execuo do controle externo? melhor
 105

para a sociedade ou para as foras mais influentes do jogo poltico e do aparato estatal? A
transformao importante porque, sem pretender responder a essas indagaes, ela cria
possibilidades que antes no existiam no que se refere a uma maior diversificao de indicaes para a
Corte de Contas. Entretanto, o novo critrio tambm muito criticado, sendo considerado de natureza
poltica e no tcnica, numa discusso em que, normalmente, esses termos so separados e
antagnicos, o primeiro denotando algo pejorativo e o segundo, a independncia que garantiria a
eficincia e a eficcia do controle externo. A pergunta que resulta da fica em aberto, por enquanto:
afinal, deve o critrio ser meramente tcnico ou poltico? E o que seria um critrio tcnico, a
nomeao de ministros mediante a realizao de concurso pblico?
Uma reflexo terica sobre os princpios de uma democracia representativa implicaria,
necessariamente, discutir as questes referentes ao carter de delegao desse sistema. Como
representantes da sociedade, os parlamentares recebem de seus eleitores delegao para decidir e agir.
Esse seria o princpio bsico que poderia legitimar o novo critrio. De acordo com Przeworski (1999),
dois pontos tm sido controversos na discusso sobre a reforma do Estado. Um deles refere-se ao
controle das burocracias e o outro ao papel das agncias independentes, responsveis pelo trabalho
de superviso. O autor classifica como espinhoso o problema da relao entre os polticos eleitos e
os burocratas:

Numa democracia, a autoridade do Estado para regular coercitivamente a vida da

sociedade derivada das eleies. Porm, muitas das funes do Estado e todos os
servios que o Estado oferece aos cidados so delegados pelos representantes
eleitos para outros setores, principalmente a burocracia pblica. A delegao
inevitvel. (1999: 332)

A prtica do clientelismo, questes relacionadas a interesses particulares tanto de

polticos como de burocratas e a prpria autonomia das agncias estatais so problemas do carter de
delegao da democracia. Przeworski (1999: 332) observa que a delegao invariavelmente
proporciona um aumento dos custos de operacionalidade (das agncias). Observa ainda o autor:

a controvrsia se essa superviso (oversight) deveria ser exercida por agncias

independentes do controle dos polticos eleitos. A maioria das agncias
independente do controle direto dos cidados (eleitores), mas elas so subordinadas
aos polticos, que so, por sua vez, sujeitos a eleies peridicas.(Przeworski,
1999:332)

Przeworski acrescenta que os eleitores podem, de forma indireta, influenciar as

burocracias para atender melhor a seus interesses, atravs do mecanismo do voto (accountability
vertical). (1999: 333). A Constituio de 1988 sacramentou esse carter de delegao do sistema
poltico, no contexto do fim da transio do autoritarismo para a democracia no pas. Entretanto, o
aspecto considerado poltico, atribudo ao critrio que norteia a escolha de ministros e conselheiros,
tem a ver, obviamente, com o fato de os parlamentares indicarem para a Corte de Contas seus prprios
 106

apadrinhados ou eles mesmos, sem consulta prvia sociedade. Assim, mais do que poltico, o carter
seria de um clientelismo concentrado, no sentido do conceito formulado por Wanderley Guilherme
dos Santos. Se antes de 1988 era clientelista numa direo, o clientelismo agora compartilhado
entre os poderes Executivo e Legislativo. So frgeis os panegricos em relao a esse critrio por
parte dos atores diretamente envolvidos, sobretudo as autoridades dos tribunais de contas, diante de
uma sociedade incrdula que ainda no digeriu, inclusive por desconhecimento, o que considera
carter poltico das indicaes. Frgeis porquanto baseados em opinies sem uma comprovao mais
consistente em termos cientficos, se que a poltica pode ser entendida dentro desse tipo de
parmetro. Entretanto, so coerentes numa determinada linha de raciocnio.
Por outro lado, considerando um horizonte de maior participao social, uma viso
otimista do novo critrio daria conta da possibilidade, por exemplo, de, por delegao da sociedade, os
representantes do Poder Legislativo indicarem nomes sugeridos pela prpria sociedade para compor o
Tribunal de Contas e no os seus apadrinhados, nem eles mesmos. Assim, organizaes da sociedade
civil, bem como conselhos profissionais, a exemplo dos contabilistas, engenheiros, advogados e
outros, seriam mobilizados a fim de fazer gestes junto ao Poder Legislativo para sugerir nomes. No
existe impedimento legal para isso, o que nos faz ampliar nossa reflexo no sentido de considerar que
a discusso no pode ser resumida a uma culpabilidade imputada aos parlamentares, presos a seus
interesses e compromissos clientelistas. Por outro lado, deixaria de ser poltico um critrio que fosse
norteado pela mobilizao das foras mais diversificadas da sociedade, atravs de suas organizaes
civis?
Como vimos no captulo precedente, a proposta da instituio de concurso pblico para
preenchimento do cargo carrega a ideia da crena de mais competncia no exerccio da funo e
menos injuno poltica na nomeao dos ministros e conselheiros. Por conseguinte, isso conferiria
maior independncia ao rgo e, portanto, mais lisura em suas decises. Ser? Que tipo de concurso
seria esse e qual o perfil ideal caracterstico e os requisitos necessrios para um julgador de prestao
de contas de agentes polticos e administradores pblicos? Seria um concurso baseado em critrios de
isonomia para a assuno do cargo e o exerccio da funo aberto a determinados tipos de
profissionais de ramos especficos, como por exemplo, economistas, administradores ou advogados,
ou aberto a todo o conjunto de profissionais de nvel superior? Que tipo de experincia seria necessria
para julgar contas de polticos? Se um mdico pode ser prefeito por que um mdico tambm no pode
ser julgador de contas pblicas? Da mesma forma, um fazendeiro que, se pode ser eleito governador,
por que no estaria habilitado para julgar contas pblicas?
Na hiptese de existirem nove ministros do TCU e sete conselheiros em cada um dos 33
tribunais do pas aprovados em concurso, estes julgadores no poderiam tambm se transformar
numa elite tecnocrata insulada em seus castelos de poder? Tratando-se da natureza poltica do controle
externo, estes profissionais aprovados em concurso no agiriam da mesma forma como agem os
tradicionais ministros e conselheiros ao se confrontarem com as articulaes inevitveis do jogo
 107

poltico? Ou seria possvel aceitar a ideia de que avaliaes e verificaes tcnicas dos atos dos
administradores, baseadas somente na lei, com uma venda nos olhos para as questes polticas, seriam
fatores purificadores de uma efetiva accountability horizontal? No seria excessivamente ingnuo
imaginar que julgadores concursados estariam acima do bem e do mal, protegidos por sua suposta
iseno de origem, praticando atos de ofcio, surdos e cegos aos assdios de natureza poltica vindos
de dentro e de fora da organizao?
So questes que no se resumem a um problema tcnico, nem apenas poltico, mas,
provavelmente, tambm cultural numa perspectiva de uma formao social complexa com
determinados valores arraigados. Estes precisam entrar na anlise para apurar se somente o
clientelismo, uma vez considerado como a deformao da mquina pblica, para usar as palavras do
jornalista Carlos Castello Branco (JB, 13/08/1987, pgina 2, 1 caderno), justifica as contradies do
carter de delegao da nossa democracia, ou se outros elementos precisam tambm ser considerados.
Para o bem ou para mal, as palavras do Presidente da Repblica, Luis Incio Lula da Silva, pode nos
fornecer algumas pistas sobre determinada cultura poltica. Reportagem do GLOBO, de 14 de agosto
de 2009, intitulada Em clima de campanha, apelo por obras e Lula critica TCU por mandar parar
projetos com suspeita de irregularidades: No justo, informa que Lula voltou, mais uma vez, a
afirmar que governantes no precisam de diploma. Segundo o presidente, equivocada a viso de que
se um candidato a cargo eletivo tiver 30 diplomas vai ser um grande governador, prefeito, deputado,
senador ou presidente. De acordo com o jornal, Lula afirmou:

Muita lorota. Espero que minha passagem pela Presidncia sirva para que o povo
brasileiro aprenda que a gente mede um presidente, um prefeito e um governador
no pelo discurso, mas pelo carter e pelo compromisso com as pessoas. Sem um
presidente no tiver corao para chorar com a dor do seu povo, para rir com a
alegria do seu povo, se parece um boneco, sempre com a mesma cara, no tem
emoo nem sentimento, no sabe o que o desemprego, fome, porque neste pas
no colocaram mais jovens nas universidades... desses caras j aprendemos a lio.
(O GLOBO, 14/08/2009, pgina 3)

Apesar dos seus benefcios para a formao de uma burocracia profissionalizada, a

soluo do concurso no deixa de oferecer a seduo para a crena de que a mudana institucional do
Estado s possvel designando os homens certos para as funes e cargos nos lugares certos. Como
se fosse possvel imaginar um Estado composto de anjos. A questo, porm, mais complexa, no se
tratando de substituir homens em determinadas posies, para melhorar as organizaes, mas sim de
promover transformaes estruturais nas instituies, que signifiquem, de um lado, mudanas internas,
e, de outro, novas modalidades de relacionamento com as demais organizaes estatais e entidades
pblicas no estatais, bem como outras da sociedade, organizadas ou no.
Obviamente, os homens que fazem as instituies, mas no numa relao simplificada,
a partir das vontades individuais, da noite para o dia. Sim, porm, atravs da interao entre os atores
de maneira intertemporal, nas disputas, negociaes e concertaes e distribuio dos recursos dos
 108

bens pblicos. Mudanas institucionais ocorrem ao logo do tempo, determinadas no s pela vontade
poltica, mas tambm por fatores sociais, polticos, culturais e econmicos, incluindo, sem dvida, as
diferentes modalidades de tecnologia.
Pode ser que, mesmo com seus avanos em relao ao passado, o atual critrio de escolha
dos ministros do TCU ainda deixa a desejar para a realizao de uma efetiva accountability horizontal.
Mas, alm disso, sem dvida, o problema no est numa instncia estatal isolada ou numa vontade
autocrtica de legisladores. A mudana institucional do Tribunal de Contas no ocorreu de repente, a
partir de 1988, mas vem acontecendo desde sua criao. O novo critrio de escolha dos ministros
refletiu os resultados das articulaes entre os atores envolvidos num determinado momento histrico
de nossa sociedade. Faz parte das mudanas do rgo que esto imbricadas no processo que originou a
reforma do Estado da dcada de 1990.
A Constituio de 1988 tornou-se o marco emblemtico e principal da mudana
institucional do Tribunal de Contas. Tambm j se afirmou com propriedade que, antes, o regime
militar neutralizara os poderes da organizao, com decretos e atos institucionais, promovendo uma
fuga da fiscalizao das autarquias e outras reas da administrao pblica (Pessanha, 2009). No
entanto, durante o autoritarismo, foi a Constituio de 1967, com a emenda nmero 1, de 1969, que
ampliou e tornou mais complexo o texto referente ao Tribunal de Contas numa comparao com as
constituies anteriores. Como j observado no Captulo 2, somente naquele momento, isto , cerca de
70 anos aps a criao do Tribunal de Contas no Brasil, aparecem no texto constitucional expresses
to caras ainda hoje para o sistema de fiscalizao, tais como controle externo e auditoria
financeira e oramentria. Dizia o pargrafo primeiro do artigo 71 da seo VII, que tratava da
Fiscalizao Financeira e Oramentria, da Constituio de 1967:

O controle externo do Congresso Nacional ser exercido com o auxlio do Tribunal

de Contas e compreender a apreciao das contas do Presidente da Repblica, o
desempenho das funes de auditoria financeira e oramentria, e o julgamento das
contas dos administradores e demais responsveis por bens e valores pblicos
(Companhole, 1989, 341)

At ento essas expresses no existiam nos textos constitucionais anteriores e foram

mantidas na Constituio de 1988. Seria proveitosa uma comparao item por item dos dois textos
(1967 e 1988) para mostrar que, sem dvida, como veremos, a atual Constituio instituiu mecanismos
cruciais para a Corte de Contas, muitos deles, porm, oriundos j da Carta anterior. Isso pode ser uma
das evidncias de que a mudana institucional vem ocorrendo ao longo do tempo, e no s a partir de
1988. Todavia, pode-se dizer que, em 1967, o texto era apenas texto no tocante natureza da
auditoria. A partir de 1988, por sua vez, o texto consagrou mecanismos que conferiram Corte de
Contas um papel concreto de fiscalizao e auxiliar na formulao de polticas pblicas.
Conforme j analisado no captulo anterior, os constituintes de 1988 criaram aspectos e
mecanismos para a agncia fiscalizadora, numa perspectiva que tinha como linha mestra a recuperao
 109

das prerrogativas do Congresso Nacional retiradas durante mais de duas dcadas pelo regime militar.
Eram tentativas de vincular o Tribunal de Contas ao Poder Legislativo, enquanto as foras que
apoiavam o governo de Jos Sarney promoviam suas gestes para aproximar a agncia fiscalizadora
do Poder Executivo. Ao tentar enfraquecer a Corte de Contas, alguns constituintes tinham como
perspectiva a subordinao da agncia fiscalizadora, no, obviamente, a sua independncia.
Assinale-se ainda que o desenho institucional da Corte de Contas no foi discutido de
maneira aprofundada dentro de uma perspectiva dos problemas relacionados ao controle externo e
accountability horizontal, conforme discutimos no captulo 1. Se os constituintes de 1988 que foram
voto vencido defenderam at a extino do rgo, ou mesmo a sua manuteno, com a criao paralela
de uma Auditoria subordinada ao Congresso Nacional, os vencedores defenderam, com xito, o
fortalecimento e ampliao dos poderes do Tribunal de Contas como verdadeira Auditoria da
aplicao dos recursos pblicos. O texto constitucional de 1988 diz que o controle externo est a
cargo do Congresso Nacional, mas quem exerce e executa essa tarefa o Tribunal de Contas.
O Tribunal de Contas acabou como fruto do que se pode chamar de uma recombinao
de fatores, para usar uma expresso de Colin Crouch (2005). Como assinalamos na introduo dessa
dissertao, Crouch contesta a viso rgida da path dependence. Segundo ele, h possibilidades de
transformao das instituies a partir da recombinao de elementos ao longo da histria. A meu
juzo, os dois conceitos path dependence e recombinao podem ser aplicados numa anlise sobre
a agncia pesquisada. O clientelismo seria um dos elementos que permaneceram na sua trajetria,
sobretudo nos critrios de escolha dos ministros do Tribunal de Contas. Mas a organizao sofreu
transformaes importantes em termos de sua misso institucional. Trata-se do arcaico e do moderno
interpenetrados, apontando para um futuro. A ideia de recombinao supe a possibilidade de haver
transformaes efetivas e significativas na instituio.
De acordo com Vianna Lopes (2008), no caso do Tribunal de Contas e de outras agncias
estatais, em vez de inovaes institucionais, a Constituio de 1988 promoveu, isto sim, adaptaes:

A engenharia poltica urdida nas maiorias consensuais, durante o processo

constituinte, esteve marcada pela readaptao das instituies do regime autoritrio
s atribuies de novas funes. (...) a forte dimenso burocrtica da ordem pblica
no foi suprimida e nem sequer reduzida, mas reposta para a sustentao da
democracia poltica. (2008: 192).

O pesquisador cita exemplos em diversas reas do sistema estatal:

em vez de um Tribunal Constitucional, suas atribuies ao j existente Supremo

Tribunal Federal; (...); em vez de um ombudsman, sua atribuio ao Ministrio
Pblico; em vez de rgos especficos para averiguao da legitimidade e
economicidade dos gastos pblicos, seu exerccio pelas tradicionais cortes de contas;
(...) (2008, p. 193)
 110

Alm de levar perda do monoplio do Poder Executivo para o Legislativo, no que diz
respeito indicao da maioria dos ministros e conselheiros do Tribunal de Contas, a Constituio de
1988 conferiu outra dimenso ao carter de accountability horizontal da entidade: o rgo passou a
fiscalizar no s o cumprimento das normais legais, mas tambm se as aes dos governantes so
revestidas de legitimidade, economicidade, eficincia e eficcia. Em outras palavras, dentre outras
coisas, comeou a verificar se os atos dos administradores e governantes atendem s necessidades do
contribuinte, atravs da fiscalizao da aplicao dos recursos oriundos dos impostos. O artigo 70 da
atual Constituio eloqente nesse sentido, em termos de ampliao, qualificao e detalhamento as
atribuies do controle externo, nunca antes conferidas nas Cartas anteriores:

A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio

das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade,
economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo
Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno
de cada Poder.

Se, conforme o artigo 71, o controle externo est a cargo do Congresso Nacional,
porm exercido com auxlio do Tribunal de Contas, que o faz de forma independente, como ficou o
Poder Legislativo sem sua Auditoria subordinada, conforme era a proposta dos defensores do
modelo de fiscalizao tpico de pases como Estados Unidos e Inglaterra?
Vrios constituintes, tanto parlamentaristas como presidencialistas, divergiam na poca
sobre a ampliao dos poderes do Congresso Nacional. Antes de o regime presidencialista ser
aprovado, quando a ANC j decidira sobre a recuperao de certas prerrogativas do Congresso
Nacional, o deputado Antonio Britto (PMDB-RS), dizia que independente do parlamentarismo, o
Poder Legislativo j estava fortalecido e o Executivo ter que dividir com o Legislativo vrias
decises, saindo o Congresso vitorioso. Mas, para o presidencialista Paulo Delgado (PT-MG), as
competncias do Congresso Nacional que haviam sido votadas no eram satisfatrias. Segundo ele,
se o sistema de governo for presidencialista, o Congresso no ter fora suficiente para enfrentar o
poder Executivo. Se o sistema for parlamentarista, o Legislativo no tem fora para ser co-responsvel
pelo governo. (JORNAL DO BRASIL, 17/03/1988, PGINA 4, 1 caderno).
Na mesma poca, o senador paranaense Jos Richa, ainda no PMDB, dizia tambm que a
escolha do presidencialismo contrariava visceralmente a concepo de governo adotada at ento pela
Constituinte: Se passar o presidencialismo a Constituio ser andrgina. Ter o corpo
parlamentarista e a cabea presidencialista, acrescentando que outro exemplo de contradio era a
indicao de um tero dos ministros do Tribunal de Contas da Unio ser feita pelo Presidente da
Repblica. Segundo ele, uma deciso compreensvel se o presidente no for o chefe de governo e,
portanto, no mexer com o dinheiro da administrao. Mas pouco tica se o regime for
presidencialista. Nesse caso o presidente indicaria ministros que iriam fiscalizar suas contas.
(JORNAL DO BRASIL, 20/03/1988, pgina 8, 1 caderno).
 111

A ideia de fortalecimento deve ser analisada com certo cuidado dentro de alguns limites
conceituais. Ela pode carregar o sentido de algo positivo ou negativo para a sociedade, dependendo de
determinado prisma. Sob certo ngulo, o fortalecimento resultante, por exemplo, das articulaes
polticas que reforaram o corporativismo dos interesses dos representantes do Poder Legislativo
poderia ser negativo, no sentido de um Tribunal de Contas capturado pelos parlamentares e
fortalecido como intocvel por qualquer outro poder, mas nem por isso frgil no que diz respeito
sua funo de accountability horizontal.
A concluso a que chegamos que o fortalecimento do Tribunal de Contas pode ter sido
uma reao tambm ao perodo do regime militar, marcado por uma contradio. Apesar de um texto
constitucional avanado da Carta de 1967/1969, o Tribunal de Contas estava neutralizado em seus
poderes. Embora os ministros do TCU fossem indicados pelo chefe do Poder Executivo, com
aprovao do Senado, os governos militares tiveram que lanar mo de atos institucionais e decretos
para neutralizar a fiscalizao da Corte de Contas. Isso porque a longevidade e a proteo garantidas
pela vitaliciedade acabam no sendo diacrnicas (ou sincrnicas) em relao s administraes dos
governos, cujos dirigentes so eleitos e passageiros no exerccio do cargo. A manuteno da
vitaliciedade, nesse sentido, sendo ou no resultado de um golpe do presidente da Assembleia
Nacional Constituinte, deputado Ulysses Guimares (PMDB-SP), acabou configurando-se como outro
fator de fortalecimento e independncia dos tribunais de contas. Somando esse aspecto ao carter
ampliado de auditoria, o fortalecimento pode ganhar uma conotao positiva para uma efetiva
accountability horizontal. Em outras palavras, o desenho institucional concebido pelo constituinte de
1988 fortaleceu, potencialmente, a instituio para a democracia, ainda que os paradoxos do
clientelismo subsistam. Perante os trs poderes do Estado e todas as organizaes pblicas, trata-se de
um fortalecimento cuja substncia principal a ampliao dos seus poderes e funes no trabalho de
auditoria, associados sua independncia orgnica e de julgamentos propiciada pela vitaliciedade.
Segundo Pessanha (2009: 246), a ineficcia e a inexperincia do Poder Legislativo no
trabalho de fiscalizao da aplicao dos recursos pblicos justificaram a criao das chamadas
Instituies Superiores de Controle, para, direta ou indiretamente, colaborar com o Legislativo no
controle externo da administrao pblica. (2009, 246) De fato, o Poder Legislativo no tem
estruturas, nem pessoal especializado em nmero suficiente, para realizar esse trabalho semelhana
dos tribunais de contas, que possuem funcionrios qualificados e infra-estrutura logstica e tecnolgica
para essa tarefa. Ou seja, o Tribunal de Contas um rgo especializado que existe somente para essa
finalidade o controle externo diferentemente de um Poder Legislativo com vrias atribuies. Esse
conjunto de fatores corrobora a ideia de que o Tribunal de Contas um organismo que escapa ao
sistema clssico de tripartio dos poderes, o que pode ser considerado mais um elemento do seu
fortalecimento institucional. Porm, no isento de problemas e dilemas quanto ao carter poltico do
seu relacionamento com os poderes de Estado.
 112

A questo dos contratos celebrados entre a Administrao Pblica e a iniciativa privada

tambm sofreu importante transformao. Antes de 1988, como vimos, os contratos passavam a ser
legalizados se o Congresso Nacional no os examinasse num determinado tempo, isto , eram
aprovados por decurso de prazo, mesmo sem anuncia do Tribunal de Contas. A partir de 1988, o ato
de sustao continua cabendo ao Congresso Nacional, mas, se este no o fizer em noventa dias, o
Tribunal de Contas decide o assunto. Outra importante medida contida no texto constitucional que as
decises do Tribunal em relao imputao de dbito ou multas tm eficcia de ttulo executivo.
As cortes de contas no tm personalidade jurdica para executar suas prprias decises, cabendo a
outros rgos essa atribuio, o que algo que suscita controvrsia, pois, muitas vezes, o Tribunal de
Contas decide pela devoluo de recursos ao errio, mas apenas uma quantia irrisria costuma voltar
aos cofres pblicos. Isso porque os outros rgos, no caso as procuradorias dos governos estaduais e
municipais, no fazem a sua parte, ou demoram muito para proced-lo, em relao aos ttulos
includos na Procuradoria da Dvida Ativa. Mesmo assim, a eficcia de ttulo executivo constitui
instrumento para viabilizar a execuo de uma dvida provocada por dano ao errio.
Se os debates sobre o Tribunal de Contas ocorreram num encaminhamento errtico da
ANC, cabe uma reflexo sobre a atuao de cada um dos atores do processo constituinte. Afinal, o
resultado foi algo significativo, apesar, como dissemos, do pouco aprofundamento das discusses
sobre a natureza do controle externo. No foi uma revoluo, mas uma transformao que conferiu um
novo carter organizao como setor auxiliar da formulao de polticas pblicas. Esse um aspecto
controverso porque tem a ver com o prprio relacionamento do tribunal com os demais organismos.
Na esteira da anlise da recombinao do novo com o antigo, pode-se dizer que os representantes dos
tribunais de contas tiveram papel de destaque e xito nos esforos de fortalecimento do sistema de
fiscalizao da aplicao dos recursos pblicos no pas. Seria arriscado falarmos hoje que, naquele
momento (1987 e 1988), constituintes e dirigentes dos tribunais de contas tivessem uma concepo
clara sobre o que seria a modernizao do sistema.
Entretanto, a responsabilidade pelo que resultou dos debates pode ser atribuda mais aos
dirigentes dos tribunais de contas representados pela Associao dos Membros dos Tribunais de
Contas do Brasil (ATRICON) do que aos parlamentares das diversas correntes polticas do
Congresso Nacional. Obviamente, no se pode minimizar o mrito da atuao de muitos constituintes
do grupo dos 55 que tiveram participao mais ativa na matria, pois foram eles que decidiram sobre a
aprovao das propostas encaminhadas pelos tribunais de contas. Mas, se dependesse da maioria dos
constituintes, ou o Tribunal de Contas seria extinto, ou o rgo seria subordinado ao Poder Legislativo
numa outra configurao.
Entretanto, do ponto de vista do desenho institucional, para reverter uma situao de
anulao que o regime militar criara para o sistema de fiscalizao, foram os ministros e conselheiros
dos tribunais de contas os responsveis por importantes conquistas. Dos sete postulados da Carta de
Porto Alegre, como propostas encaminhadas ANC pelos representantes do sistema reunidos no XIV
 113

Congresso dos Tribunais de Contas do Brasil, em 1987, apenas um no foi aceito. Os constituintes no
aceitaram elaborar um captulo reservado para o Tribunal de Contas e decidiram continuar dispondo-o
no captulo do Poder Legislativo. Os representantes dos tribunais pleitearam uma sesso prpria para
que no se confunda a sua prpria identidade, alegando plena autonomia entre os poderes e rgos
estatais. Os demais pleitos foram aprovados no texto constitucional:
a) Foi sacramentada a ampliao do carter de auditoria das cortes de contas, com
princpios consagrados em diversos modelos das Instituies Superiores de Controle
de diferentes pases: o exerccio de auditorias financeiras, oramentrias,
operacionais e patrimoniais sobre as atividades das pessoas pblicas e das
organizaes do Estado.
b) O sistema de fiscalizao conseguiu garantir algo que fora ameaado do incio ao fim
da ANC, sendo objeto de uma votao controversa j no crepsculo dos trabalhos.
Esta aconteceu, provavelmente, mais para o bem do que para mal, embora oriunda de
uma criticada manobra de encaminhamento da votao, que foi a manuteno da
vitaliciedade de ministros e conselheiros no exerccio da funo. Um dos postulados
da Carta de Porto Alegre dizia: que se defira a todos seus membros garantias e
prerrogativas definidas, adstritas completa e fiel observncia de suas atribuies,
sem vnculos de subordinao ou dependncia.
c) O texto constitucional garantiu a prerrogativa de julgamento, por parte dos tribunais
de contas, das contas dos administradores e demais responsveis da administrao
direta e indireta, inclusive fundaes e sociedades, institudas, mantidas ou
controladas pelo poder pblico. Revertia-se assim aquela situao engendrada pelo
regime militar que permitira a fuga da fiscalizao de diversas empresas, para usar
uma expresso de Charles Pessanha.
d) Garantiu-se tambm o carter jurisdicional das decises das cortes de contas,
diferentemente dos atos das auditorias gerais (ou controladorias), que tm carter
consultivo para que outros rgos realizem julgamento. Trata-se do poder de impor
sanes aos responsveis, uma vez constatadas irregularidades na gesto da coisa
pblica, bem como o de sustar os efeitos de atos e prtica de despesa considerados
ilegais. Isso pode ser ainda objeto de controvrsia, j que os tribunais de contas
julgam, mas no tm poder de executar suas prprias decises, tarefa sob a
responsabilidade de outros organismos estatais. De qualquer forma, se isso uma
anomalia, no diz respeito a um suposto defeito da organizao, mas sim dos
mecanismos do Estado.
e) A nova Constituio prev tambm outro elemento que fora pleiteado pelos tribunais
de contas. As decises das cortes tm eficcia de ttulo executivo. Os dirigentes dos
tribunais propunham, porm, que os atos decisrios, dos quais resulte o
 114

estabelecimento de dbito ou imposio de penalidade a responsvel, devem ter

eficcia de sentena e se constituir em ttulo executivo. No se conseguiu eficcia
de sentena, mas sim eficcia de ttulo executivo, que pode ser compreendida
tambm como uma deciso que recombinou elementos em discusso. A prpria
sintaxe da frase revela uma recombinao de elementos.
f) O que se discutiu para o Tribunal de Contas da Unio ficou valendo para as normas
constitucionais de controle externo dos estados, municpios e Distrito Federal, outra
proposta encaminhada ANC pelos dirigentes dos tribunais de contas12.
As complexas questes da accountability abordadas pela presente dissertao, na
perspectiva terica discutida no Captulo 1, e o debate constituinte nos fornecem pistas para outro
caminho, no menos controverso, a ser percorrido por outras pesquisas: o papel do Tribunal de Contas
como auxiliar na formulao de polticas pblicas. Isso corroborado pela concepo da
accountability horizontal no s como instrumento de responsabilizao dos agentes pblicos. Sim
tambm como elemento de fortalecimento e capacitao do Estado para o desenvolvimento da
sociedade em sentido amplo, conforme procuramos salientar no incio da presente dissertao13.
O argumento de Taylor (2007), formulado em seu ensaio sobre o Judicirio e as polticas
pblicas no Brasil, pode ser adotado para o Tribunal de Contas. Rejeitamos, assim, a viso corriqueira
segundo a qual os tribunais de contas devem se limitar ao exame das normas legais dos editais de
licitao, contratos, gastos com pessoal, administrao da receita etc. dos administradores pblicos.
Alm de suas tarefas com escopo voltado para a fiscalizao tcnica e legal dos atos, o Tribunal de
Contas pode influenciar na formulao de polticas pblicas, com recomendaes, discusses, debates,
comunicaes e audincias pblicas para os administradores e agentes polticos jurisdicionados. o
que um dos constituintes, Joo Natal (PMDB-GO), defendia, quando dizia que no bastava a
verificao da correo dos gastos, mas sim se estes estavam de acordo com o alcance das metas dos
programas de um governo. Mas, esse papel ainda no visto com clareza dentro e fora dos tribunais
de contas, da mesma forma como acontece com o Judicirio. Segundo Taylor, cada vez mais, a viso
clssica dos tribunais como instncias estritamente legais tem sido contestada pelas crescentes
evidncias de seu papel poltico e de seu impacto dirio nas polticas pblicas. Mas, a despeito desses
desenvolvimentos, o papel do Judicirio na arena das polticas pblicas permanece nebuloso tanto no
Brasil quanto no resto da Amrica Latina. (2007, p. 229).
Segundo o autor, a cincia poltica tem demorado a estudar o Judicirio dentro da anlise
da tomada de decises no sistema estatal como um todo. Poderamos acrescentar que isso tambm
talvez esteja acontecendo em relao aos tribunais de contas. As cortes de contas tm sido objeto de

12
Essas reivindicaes coincidem com os critrios da Eurosai para as Instituies Superiores de Controle,
conforme resumidas no Quadro 8 do Anexo 1.
13
O Quadro 7 do Anexo 1 resume as principais mudanas no sistema brasileiro das cortes de contas a partir de
1988.
 115

estudos mais no campo das questes jurdicas, obviamente no menos importante, porm rea com
anlises que no tm enveredado de forma aprofundada para o foco da interdependncia das agncias
estatais no estudo do sistema poltico.
De acordo com a perspectiva de Taylor, so quatro dimenses que ajudam a analisar os
efeitos do Judicirio sobre as polticas pblicas, modelo que ora transplanto para o estudo do Tribunal
de Contas: a) Em que momento e de que maneira o Tribunal de Contas pode influenciar as polticas
pblicas? Uma vez no tendo funo judicial de impedir ou obrigar o jurisdicionado determinada
ao, o Tribunal de Contas pode promover debates, discusso, comunicao, recomendao e
publicao de temas concernentes ao que ser, est sendo ou foi realizado pelo ente por ele fiscalizado.
Nesse sentido, assumem importncia relevante as chamadas escolas de contas dos tribunais; b) quais
as motivaes do Tribunal de Contas na hora de tentar resolver disputas sobre polticas pblicas?
Assim como no Judicirio, a ideia corrente de que as decises do Tribunal so estritamente tcnicas
do ponto de vista da anlise das normas legais. Entretanto, pensamos que a interpretao da lei visa
tambm ao que melhor para o atendimento das necessidades de uma coletividade, e no
simplesmente se a lei est ou no sendo cumprida. Obviamente no se advoga aqui o descumprimento
da lei, mas, em termos de fiscalizao administrativa, cada vez mais se considera a ideia da
flexibilidade e das parcerias para se alcanar a eficcia e a efetividade dos atos; c) Como os atores
externos do Tribunal de Contas usam-no para atingir seus objetivos polticos? Inspees e
investigaes diversas podem ser realizadas a partir de provocaes de diferentes setores da sociedade,
sejam oriundos do aparato estatal, sejam de movimentos sociais e entidades representativas da
sociedade civil, como Ordem dos Advogados do Brasil, Associao Brasileira de Imprensa, conselhos
regionais de diferentes ramos profissionais, associaes empresariais e de trabalhadores,
universidades, etc. Algo que seja a base transformadora, por exemplo, para o debate e questionamento
de determinada poltica pblica; d) Por ltimo, mas no esgotando a anlise, quais as conseqncias da
interveno do Tribunal de Contas nas polticas pblicas? Muitas, podendo ser resumidas, numa
questo geral, qual seja, a que faz os atos e decises do Tribunal de Contas desnudarem intenes,
promessas, acordos, bem como resultados de programas de governo etc., o que pode incidir nos
processos futuros da accountability vertical.
 116

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http://www.alerj.rj.gov.br/

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 124

ANEXO 1
 125
Quadro 1 Modelos de tribunais de contas de outros pases

Espanha Itlia Portugal Frana Federao Russa Unio Europeia

A existncia do Exerce atividades de rgo tem autonomia e rgo tradicional com Antes da atual
uma das cinco
Tribunal de Contas est trs tipos: controle, independncia origem na Cour des Constituio Russa
instituies que formam
prevista no artigo 136 jurisdicional e funcional. Comptes da Idade (1991) no existia uma Unio Europeia, ao
da Constituio administrativo. Mdia. Tribunal de Contas. lado do Parlamento
espanhola. Europeu, o Conselho da
Unio, a Comisso e o
Tribunal de Justia.
Seus integrantes gozam De acordo com artigo Faz anlise com base Considerado A Corte de Contas Criado pelo tratado que
da mesma 100 da Constituio nos princpios da assistente do denominada Cmara de instituiu a Comunidade
independncia e italiana, a corte de economia, eficincia e Parlamento, de acordo Contas. Europeia (artigos 246 e
garantias dos juzes (o contas exerce controle eficcia. com o artigo 47 da 248), sediado em
que no acontece na preventivo da Constituio francesa Luxemburgo, iniciou
Itlia, atual Alemanha e legitimidade sobre os de 1958. sua atuao em 1977.
Frana). atos do governo e o
controle posterior sobre
a gesto oramentria
do Estado (controle
preventivo e
repressivo).
 126

Espanha Itlia Portugal Frana Federao Russa Unio Europeia

Suas origens remontam Comunica diretamente O pas tem a Inspeo Suas decises esto Formada por auditores Controla a execuo do
s Ordenanzas de Juan s cmaras os Geral de Finanas sujeitas ao controle especializados, oramento da
II, de 1437, tendo sido resultados da (rgo mximo atravs de irresignaes subordinada Comunidade
criada uma Contadura verificao efetuada. nacional de controle analisadas pelo Assembleia Federal, Econmica Europeia
Mayor de Cuentas. interno) e o Tribunal de Conselho de Estado. embora com sob os aspectos da
Contas exercendo o independncia regularidade e
controle externo. funcional e legalidade das despesas.
organizacional.
Trabalha em auxlio ao rgo auxiliar do Aprecia a organizao, Mas, primeira instncia Verifica se a eficincia Qualquer pessoa ou
parlamento, mas no Poder Executivo o funcionamento e a do contencioso e coerncia dos gastos, organizao que
est incorporado ao (conselho de ministros), adequao dos sistemas administrativo o fundamento dos administre recursos da
Poder Legislativo. mas goza de autonomia de controle interno, composta pelos projetos, o controle da comunidade est sujeito
em relao a esse e ao inclusive disciplinando- tribunais legalidade e ao controle do rgo.
Poder Legislativo. o. administrativos. movimentaes de
recursos, dentre outros
aspectos.
Exerce funo Tambm no se limita Faz recomendaes, H o ordenador ou Suas decises no Controle realizado por
jurisdicional. Mas ao aspecto formal do dirige-se ao Parlamento autorizador da despesa possuem carter amostragem, de forma
existe o contencioso ato administrativo, para que erros e o contador que jurisdicional: isto , ao aleatria, com relatrios
administrativo verificando tambm a praticados sejam executa o pagamento e verificar ilegalidades ou anuais.
paralelamente ao legitimidade, eventuais corrigidos. controla o ato do a irregularidades, deve
controle jurisdicional. excessos de poder por adequao meio-fim representar para os
parte do administrador ordenador. rgos competentes.
ou a constitucionalidade
do ato (encontrando
paralelo tambm no
caso brasileiro).
 127

Espanha Itlia Portugal Frana Federao Russa Unio Europeia

Doutrina no pas Semelhana com o Anlise das contas pelo No aponta apenas Comporto por 15
argumenta que o tribunal brasileiro na corte de contas a ilegalidades, mas visa membros indicados por
tribunal exerce uma fiscalizao das posteriori, e quem tambm maior cada um dos pases que
funo tcnico- sociedades com capital responde so apenas os eficincia do aparelho integram a UE, com
poltica, no sentido de pblico, sociedades de contadores. estatal. mandato de seis anos.
que os nmeros so economia mista, Possui 550 agentes, dos
apolticos e que quem concessionrias de quais 250 auditores.
os fiscaliza devem ser servios pblicos e
tcnicos e no polticos. qualquer outra que
utilize dinheiros e
valores pblicos.
Fiscalizao no se Alm do controle Tem semelhana com o No possui Presta assistncia ao
restringe ao aspecto financeiro, faz anlise tribunal brasileiro e de competncia para Parlamento Europeu e
legal, mas verifica da gesto financeira: outros pases no aspecto interromper um ato ao Conselho da Unio.
tambm a eficincia e no s a mera referente anlise considerado ilegal.
economicidade dos formalidade, mas tambm da qualidade e
gastos pblicos (numa tambm a qualidade do eficincia dos gastos
semelhana ao caso uso dos recursos pblicos.
brasileiro). pblicos.
No tem poder para
aplicar sanes.
Fonte: Gomes Jr. L. M. Tribunais de Contas. Aspectos controvertidos. Rio de Janeiro: Editora Forense, 2003, p. 9-20
 128

Quadro 2 As principais caractersticas do Tribunal de Contas nas constituies anteriores a 1988

Constituio da Repblica Federativa do Brasil, promulgada em 24 de janeiro de 1967, com a redao dada pela EC n 1/69
Seo
Tribunal de Contas na seo VII -
da Fiscalizao Financeira e
Oramentria Captulo VI DO
PODER LEGISLATIVO
Preceitos e normas
Controle externo exercido pelo Congresso Nacional com o auxlio do Tribunal de Contas.
Controle externo compreende a apreciao das contas do Presidente da Repblica, o desempenho das funes de
auditoria financeira e oramentria, o julgamento das contas dos administradores e demais responsveis por bens e
valores pblicos.
Tribunal de Contas d parecer prvio sobre as contas do Presidente da Repblica prestadas anualmente.
A auditoria financeira e oramentria exercida sobre as contas das unidades administrativas dos trs Poderes da
Unio.
O julgamento em relao regularidade das contas dos administradores.
Normas valem para as autarquias.
Ministros nomeados pelo Presidente da Repblica, depois de aprovada a escolha pelo Senado Federal, dentre
brasileiros, maiores de 35 anos, de idoneidade moral e notrios conhecimentos jurdicos, econmicos, financeiros
ou de administrao pblica, com as mesmas prerrogativas, garantias, vencimentos e impedimentos dos ministros do
Tribunal Federal de Recursos.
Tribunal pode sustar, se no atendido, a execuo de ato impugnado, exceto em relao a contrato.
Tribunal solicita ao Congresso Nacional a sustao de contrato em caso de ilegalidade. Se o Poder Legislativo no
atende, o contrato fica aprovado por decurso de prazo.
Tribunal aprecia, para fins de registro, a legalidade das concesses iniciais de aposentadorias, reformas e penses,
independendo de sua apreciao as melhorias posteriores.
 129
Constituio dos Estados Unidos do Brasil, promulgada em 18 de setembro de 1946
Seo Preceitos e normas
Tribunal de Contas na seo VI Ministros nomeados pelo Presidente da Repblica depois de aprovada a escolha pelo Senado Federal, com os
do Oramento Captulo II DO mesmos direitos, garantias, prerrogativas e vencimentos dos juzes do Tribunal Federal de Recursos.
PODER LEGISLALTIVO Acompanha e fiscaliza diretamente, ou por delegaes criadas em lei, a execuo do oramento.
Julga as contas dos responsveis por dinheiros e outros bens pblicos, e as dos administradores das entidades
autrquicas.
Julga a legalidade dos contratos e das aposentadorias, reformas e penses.
Contratos sero perfeitos depois de registrados pelo Tribunal de Contas.
Recusa do registro suspender a execuo do contrato at pronunciamento do Congresso Nacional.
Tribunal registra antes ou depois qualquer ato que resulta em pagamento pelo tesouro.
Tribunal d parecer prvio sobre as contas anuais do Presidente da Repblica.

Constituio dos Estados Unidos do Brasil, decretada em 10 de novembro de 1937.

Seo Preceitos e normas
Tribunal de Contas em seo Tribunal de Contas acompanha, diretamente ou por delegaes organizadas de acordo com a lei, a execuo
prpria oramentria, julga as contas dos responsveis por dinheiros ou bens pblicos e a legalidade dos contratos
celebrados pela Unio. Seus membros so nomeados pelo Presidente da Repblica, com a aprovao do Conselho
Federal. Aos ministros do Tribunal de Contas so asseguradas as mesmas garantias que aos ministros do Supremo
Tribunal Federal.
 130
Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil, promulgada em 16 de julho de 1934.
Seo Preceitos e normas
Tribunal de Contas na seo II do Tribunal de Contas acompanha a execuo oramentria e julga as contas dos responsveis por dinheiros ou bens
Captulo VI DOS RGOS DE pblicos.
COOPERAO NAS Ministros so nomeados pelo Presidente da Repblica, com aprovao do Senado Federal, e tem as mesmas
ATIVIDADES garantias dos ministros da Corte Suprema.
GOVERNAMENTAIS O Tribunal de Contas, quanto organizao do seu Regimento Interno e da sua Secretaria, tem as mesmas
atribuies dos tribunais Judicirios.
Contratos so perfeitos somente depois de registrados pelo Tribunal de Contas. A recusa do registro suspende a
execuo do contrato at o pronunciamento do Poder Legislativo.
Qualquer ato que resulta em obrigao de pagamento pelo tesouro sujeito ao registro prvio do Tribunal de
Contas.
A recusa do registro por falta de saldo tem carter proibitivo.
A fiscalizao financeira dos servios autnomos realizada pela forma prevista nas leis que os estabelecerem.
O Tribunal d parecer prvio sobre as contas anuais do Presidente da Repblica prestadas Cmara dos Deputados.

Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil, promulgada em 24 de fevereiro de 1891.

Seo Preceitos e normas
Tribunal de Contas no Ttulo V Institudo o Tribunal de Contas para liquidar as contas da receita e despesa e verificar a sua legalidade, antes de
Disposies Gerais serem prestadas ao Congresso. Os membros desse Tribunal so nomeados pelo Presidente da Repblica, com
aprovao do Senado, e somente perdem os seus lugares por sentena.

Constituio poltica do Imprio do Brasil, jurada em 25 de maro de 1824.

Seo Preceitos e normas
Embrio de um Tribunal de Contas A receita e despesa da Fazenda Nacional so encarregadas a um Tribunal, debaixo do nome de Tesouro Nacional
no captulo III da Fazenda onde em diversas estaes, devidamente estabelecidas por lei, so reguladas a sua administrao, arrecadao e
Nacional, dentro do Ttulo 7o Da contabilidade, em recproca correspondncia s tesourarias e autoridades das provncias do Imprio.
Administrao e Economia das
Provncias.
 131
Grfico 1 Porcentagem de votos, por partido, na Comisso de Sistematizao
(480 votaes entre 29/10 e 18/11/1987)

Partido PDC PMDB PDS PFL PTB PT PL PC do B PDT PSB PCB

Aprovao das 66% 50% 47% 45% 44% 27% 22% 22% 13% nenhuma Nenhuma
emendas sugeridas

PDC

PMDB
PDS
PFL
PTB

PT
PL PCdoB
PDT

Fonte: reportagem de Franklin Martins, intitulada Esquerda aprova 24% de emendas na Sistematizao. Jornal do Brasil, 30/11/1987, p. 4.
 132

Quadro 3 - Os constituintes mais influentes no debate sobre o controle externo

Parlamentar Votao Parlamentar Votao

Adhemar de Barros Filho No Jofran Frejat Sim
Adylson Motta * Sim Jorge Hage (s/v)**
Adolfo Oliveira Sim Jos Fernandes (s/v)**
Antonio Mariz Sim Jos Fogaa Sim
Antnio Carlos Konder Reis Sim Jos Jorge Sim
Arnaldo Prieto (s/v)** Jos Luiz Maia Sim
Bernardo Cabral Sim Jos Serra Sim
Carlos Sant'Anna Sim Jutahy Magalhes Sim
Csar Maia Sim Lcio Alcntara Sim
Cid Sabia de Carvalho Sim Maguito Vilela Sim
Darcy Pozza Sim Mrio Covas Na
Delfim Netto Sim Maurcio Fruet Sim
Divaldo Suruagy (s/v)** Mauro Benevides Sim
Eraldo Tinoco (s/v)** Messias Gis Sim
Euclides Scalco No Nelson Wedekin No
Farabulini Jnior Sim Odacir Soares (s/v)**
Fernando Gasparian Sim Paulo Roberto Cunha Sim
Fernando Henrique Cardoso Sim Plnio Arruda Sampaio No
Florestan Fernandes No Stlio Dias (s/v)**
Francisco Dornelles Sim Ubiratan Aguiar Sim***
Gastone Righi Sim Ulisses Guimares Absteno
Gerson Peres Sim Valmir Campelo Sim***
Henrique Crdova Sim Valter Pereira (s/v)**
Inocncia Oliveira Sim Victor Faccioni Sim****
Jarbas Passarinho Sim Virglio Guimares No
Joo Agripino Sim Waldeck Ornlas Sim
Joo Natal Sim
Joo Paulo No
Fonte: Levantamento feito pelo autor

*ministro aposentado do TCU

**seu voto sobre a manuteno da

vitaliciedade no consta do placar
publicado nos anais.

*** hoje ministro do TCU.

*** hoje ministro do TCU.

**** hoje conselheiro do TCE-RS

 133
Quadro 4 - Os oito modelos de controle externo discutidos pelos constituintes de 1988

1. Tribunal Federal Proposta do Anteprojeto de Constituio da Comisso Afonso Arinos.

de Contas com No foi encaminhada por Jos Sarney ao Congresso.
ministros eleitos Magistrados do rgo seriam aprovados por voto secreto dos senadores.
pelo Senado No dispunha de obrigatoriedade de diploma de curso superior para os ministros.
Previa que seria rgo auxiliar do Congresso Nacional.
O foro especial para processar seus ministros seria o STF.
Embora no tenha sido objeto formal de debate nas subcomisses e comisses temticas, muitos constituintes tinham-no
como referncia.

2. Tribunal de Proposta defendida por Adhemar de Barros Filho (PDT-SP).

Contas com Apresentada em mais de uma subcomisso temtica e no plenrio em diferentes momentos da ANC, desde maro de 1987,
ministros no incio dos trabalhos.
vitalcios eleitos rgo seria subordinado diretamente ao Congresso Nacional.
s pelo Congresso Ministros seriam eleitos pela manifestao de 2/3 dos parlamentares da Cmara e do Senado.
Registro das candidaturas seria feito pelos partidos polticos.
Candidato teria que ser diplomado em curso compatvel com o exerccio da funo.
Mandato dos ministros seria de cinco anos.

3. Tribunal Federal Proposta defendida pelo deputado Jess Freire na Subcomisso de Oramento e Fiscalizao Financeira, em maio de 1987.
de Contas com Aproveitava o nome sugerido pela Comisso Afonso Arinos, Tribunal Federal de Contas, para substituir o Tribunal de
ministros Contas da Unio.
aprovados em A vitaliciedade de quem j estava no cargo seria mantida.
concurso pblico rgo seria auxiliar do Congresso Nacional.
Segundo o autor da proposta, o concurso pblico daria mais autonomia, independncia e objetividade aos ministros.
 134

4. Tribunal hbrido Proposta tentava neutralizar a sugesto de Adhemar de Barros Filho (PDT-SP).
com ministros Apresentada na Subcomisso do Poder Legislativo em maio de 1987 pelo deputado Lucio Alcntara.
indicados pelos Foi objeto de um debate confuso. Jorge Hage, tentando conciliar, admitiu votar na proposta do pedetista, mas sugeria
trs poderes tambm que parte dos ministros do TCU fosse escolhida por concurso pblico. Dizia que isso estaria mais afinado com o
regime parlamentarista.
J Lucio Alcntara defendeu que 1/3 fosse nomeado pelo Legislativo, 1/3 pelo Judicirio e 1/3 pelo Executivo.
Ministros seriam vitalcios.
Adhemar de Barros Filho (PDT-SP) voltou a defender sua proposta tambm nessa comisso.

5. Tribunal Proposta foi defendida no mesmo dia em duas audincias pblicas diferentes, em maio de 1987: por Euclides Scalco, na
vinculado ao Subcomisso da Garantia da Constituio, Reforma e Emendas; e por Ives Gandra da Silva Martins, como palestrante na
Judicirio, com Subcomisso de Princpios Gerais, Interveno do Estado, Regime da Propriedade do Subsolo e da Atividade Econmica.
poder de executar Scalco defendeu tambm o fim da vitaliciedade dos ministros.
suas decises Ives Gandra enfatizou a necessidade de o Tribunal de Contas ter poder para executar suas prprias decises. Hoje, os atos e
decises, como cobrana de multas e dbitos, so executados por outros rgos, como as procuradorias dos entes
federativos.

6. Auditoria Geral Proposta apresentada por Jutahy Magalhes (PMDB-BA) na Comisso do Sistema Tributrio, Oramento e Finanas e no
da Repblica plenrio da ANC, em junho de 1987.
subordinada ao Era uma emenda ao substitutivo de Jos Serra (PMDB-SP) e subordinava o rgo diretamente ao Congresso Nacional. A
Congresso proposta foi retirada depois pelo autor. O de Jos Serra era semelhante ao modelo n. 8.
Nacional Dirigente do novo rgo, ainda sem nome, seria indicado pelo presidente do Congresso Nacional com aprovao das duas
casas legislativas.
No extinguia, porm, o Tribunal de Contas.
 135

7. Substituio do Proposta foi feita pelo deputado Joo Natal (PMDB-GO) pouco depois da proposta de Jutahy Magalhes, tambm no
Tribunal de plenrio da ANC, em junho de 1987. Praticamente extinguia o TCU.
Contas pela Classificava o trabalho do tribunal da poca uma fico.
Auditoria Geral Novo rgo seria subordinado ao Congresso com seu dirigente (Auditor) eleito pela casa legislativa para mandato igual ao
do Congresso dos parlamentares.
Era o nico discurso que enfatizava com clareza as relaes entre controle externo e formulao de polticas pblicas.
Sofreu oposio de quem indagava: quem ir fiscalizar a Auditoria?

8. Tribunal hbrido Tinha origem na proposta de Adhemar de Barros Filho (PDT-SP), mas era diferente, aproximando-se do substitutivo de
na composio Jos Serra.
poltica, com Apresentada no plenrio da ANC em maro de 1988 como uma fuso de emendas, incluindo a do pedetista de So Paulo.
ministros Era uma tentativa de conciliao e se aproximava do modelo atual, embora prevendo mandato em vez da vitaliciedade. Um
exercendo tero dos ministros seria indicado pelo Presidente da Repblica com aprovao do Senado Federal. Dois destes,
mandato alternadamente dentre auditores e membros do Ministrio Pblico junto ao Tribunal de Contas da Unio, indicados em lista
trplice pelo rgo.
Era, enfim, a proposta que caminhava para uma recombinao de elementos e se aproximava do atual desenho
institucional.
Ampliaria de nove para onze o nmero de ministros.
O ento deputado federal gacho Victor Faccioni, hoje conselheiro do TCE-RS, observou que se tratava de uma
combinao de elementos tcnicos e polticos. Numa certa medida, era o embrio do formato atual.
Fonte: levantamento feito pelo autor com base na pesquisa sobre os debates registrados nos Anais do Senado.
 136

Quadro 5 O placar de votao sobre a manuteno da vitaliciedade

Parlamentar Partido Voto

Presidente Ulysses Guimares PMDB SP Absteno
Abigail Feitosa PMDB-BA No
Acival Gomes PMDB SE Sim
Adhemar de Barros Filho PMDB PA No
Adolfo Oliveira PL RJ Sim
Adroaldo Streck PDT RS Sim
Adylson Motta PDT RS Sim
Acio de Borba PDS CE Sim
Acio Neves PMDB MG Sim
Agassiz Almeida PMDB-PB Sim
Agripino de Oliveira Lima PFL SP Sim
Airton Cordeiro PDT PR Sim
Airton Sandoval PMDB SP Sim
Alarico Abib PMDB PR Sim
Albano Franco PSDB - SE Sim
Alceni Guerra PFL - PR Sim
Aldo Arantes PMDB - GO No
Alexandre Puzyna PMDB - SC Sim
Alfredo Campos PMDB/MG Sim
Aloysio Chaves PFL - PA Sim
Aloysio Teixeira PMDB - RJ Sim
Aluizio Bezerra PMDB - AC No
Alysson Paulinelli PFL - MG Sim
Amaral Netto PDS - RJ Sim
Amaury Mller PDT - RS Sim
Amilcar Moreira PMDB - PA Sim
ngelo Magalhes PFL - BA Sim
Anna Maria Rattes PMDB - RJ No
Annibal Barcellos PFL - AP Sim
Antero de Barros PMDB - MT No
Antnio Carlos Franco PMDB - SE Sim
Antnio Carlos Konder Reis PDS - SC Sim
AntonioCarlos Mendes Thame PFL - SP Sim
Antnio de Jesus PMDB - GO Sim
 137

Parlamentar Partido Voto

Antonio Mariz PMDB - PB Sim
Antonio Perosa PMDB - SP No
Arnaldo Faria de S PTB - SP Sim
Arnaldo Martins PMDB - RO Sim
Artenir Werner PDS - SC Sim
Artur da Tvola PMDB - RJ No
Asdrubal Bentes PMDB - PA Sim
tila Lira PFL - PI Sim
Augusto Carvalho PCB - DF No
ureo Mello PMDB - AM Sim
Baslio Villani PMDB - PR Sim
Benedicto Monteiro PMDB - PA Sim
Benedita da Silva PT - RJ No
Benito Gama PFL - BA Sim
Bernardo Cabral PMDB - AM Sim
Beth Azize PSB - AM No
Bezerra de Melo PMDB - CE Sim
Bocayuva Cunha PDT - RJ Sim
Bonifcio de Andrada PDS - MG Sim
Brando Monteiro PDT - RJ Sim
Caio Pompeu PMDB - SP Sim
Carlos Benevides PMDB - CE Sim
Carlos Cardinal PDT - RS Sim
Carlos Chiarelli PFL - RS No
Carlos Cotta PMDB - MG No
Carlos Mosconi PMDB - MG No
Carlos Sant'Anna PMDB - BA Sim
Carrel Benevides PMDB - AM Sim
Cssio Cunha Lima PMDB - PB Sim
Clio de Castro PMDB - MG No
Celso Dourado PMDB - BA No
Csar Maia PDT - RJ Sim
Chagas Duarte PFL - RR Sim
Chagas Neto PMDB - RO Sim
Chagas Rodrigues PMDB - PI No
Christvam Chiaradia PFL - MG Sim
Cid Carvalho PMDB - MA Sim
Cid Sabia de Carvalho PMDB --CE Sim
Cludio vila PFL - SC Sim
Costa Ferreira PFL - MA Sim
Cristina Tavares PSDB - PE No
Cunha Bueno PDS - SP Sim
 138

Parlamentar Partido Voto

Dlton Canabrava PMDB - MG Sim
Darcy Deitos PMDB - PR No
Darcy Pozza PDS - RS Sim
Daso Coimbra PMDB - RJ Sim
Del Bosco Amaral PMDB - SP Sim
Delfim Netto PDS - SP Sim
Dlio Braz PMDB - GO Sim
Denisar Arneiro PMDB - RJ Sim
Dionisio Dal Pr PFL - PR Sim
Dirce Tutu Quadros PSC - SP No
Dirceu Carneiro PMDB - CE Sim
Djenal Gonalves PDS - SE Sim
Domingos Leonelli PMDB - BA No
Doreto Campanari PMDB - SP Sim
Edsio Frias PDT - RJ Sim
Edivaldo Motta PMDB - PB Sim
Edme Tavares PFL - PB Sim
Edmilson Valentim PCdoB - RJ No
Eduardo Bonfim PMDB - AL No
Eduardo Jorge PT - SP No
Eduardo Moreira PMDB - SC Sim
Egdio Ferreira Lima PMDB - PE No
Elias Murad PTB - MG Sim
Eliel Rodrigues PMDB - PA Sim
Enoc Vieira PFL - MA Sim
Eraldo Trindade PFL - AP Sim
Erico Pegoraro PFL - RS Sim
Euclides Scalco PMDB - PR No
Eunice Michiles PFL - AM Sim
Evaldo Gonalves PFL - PB Sim
Expedito Machado PMDB - CE Sim
Farabulini Jnior PTB SP Sim
Felipe Mendes PDS PI Sim
Fernando Bezerra Coelho PMDB PE Sim
Fernando Gasparian PMDB SP Sim
Fernando Henrique Cardoso PMDB SP Sim
Fernando Lyra PMDB PE Sim
Fernando Santana PCB-BA No
Firmo de Castro PMDB CE Sim
Flavio Palmier da Veiga PMDB RJ Sim
Florestan Fernandes PT SP No
Floriceno Paixo PDT RS Sim
Francisco Amaral PMDB SP Sim
Francisco Benjamim PFL BA Sim
Francisco Coelho PFL MA Sim
 139

Parlamentar Partido Voto

Francisco Dias Alves PMDB SP No
Francisco Dornelles PFL - RJ Sim
Francisco Kster PMDB SC No
Francisco Rollemberg PMDB SE Sim
Francisco Rossi PTB SP Sim
Gandi Jamil PFL MS Sim
Gastone Righi PTB SP Sim
Genebaldo Correia PMDB BA Sim
Gensio Bernardino PMDB MG Sim
Geovani Borges PFL AP Sim
Geraldo Alckmin Filho PMDB SP No
Geraldo Bulhes PMDB AL No
Geraldo Campos PMDB DF No
Gerson Marcondes PMDB SP No
Gerson Peres PDS PA Sim
Gidel Dantas PMDB CE Sim
Gilson Machado PFL PE Sim
Gonzaga Patriota PMDB PE Sim
Guilherme Palmeira PFL - AL Sim
Gumercindo Milhomem PT SP No
Harlan Gadelha PMDB PE Sim
Haroldo Lima PCdoB BA No
Haroldo Sabia PMDB MA No
Hlio Costa PMDB MG Sim
Hlio Duque PMDB PR Sim
Hlio Manhes PMDB ES Sim
Hlio Rosas PMDB SP Sim
Henrique Crdova PDS SC Sim
Hermes Zaneti PMDB RS No
Homero Santos PFL MG Sim
Humberto Lucena PMDB PB Sim
Humberto Souto PFL MG Sim
Inocncia Oliveira PFL PE Sim
Iram Saraiva PMBD GO Sim
Irma Passoni PT - SP No
Ismael Wanderley PMDB RN Sim
Israel Pinheiro PMDB MG No
Itamar Franco SEM PARTIDO MG Sim
Iturival Nascimento PMDB GO Sim
Ivo Lech PMDB RS Sim
Ivo Mainardi PMDB RS Sim
Ivo Vanderlinde PMDB SC Sim
 140

Parlamentar Partido Voto

Jacy Scanagatta PFL PR Sim
Jairo Carneiro PFL BA Sim
Jamil Haddad PDT RJ No
Jarbas Passarinho PDS AC Sim
Jayme Paliarin PTB SP Sim
Jayme Santana PFL MA No
Jesualdo Cavalcanti PFL PI No
Jesus Tajra PFL PI Sim
Joo Agripino PMDB PB Sim
Joo Alves PFL BA Sim
Joo Calmon PMDB ES Sim
Joo Carlos Bacelar PMDB BA Sim
Joo da Mata PFL PB Sim
Joo de Deus Antunes PDT RS Sim
Joo Machado Rollemberg PFL SE Sim
Joo Natal PMDB GO Sim
Joo Paulo PT MG No
Joo Rezek PMDB SP Sim
Joaquim Francisco PFL PE Sim
Joaquim Hayckel PMDB MA Sim
Jofran Frejat PFL DF Sim
Jonas Pinheiro PFL MT Sim
Jorge Arbage PDS PR Sim
Jorge Bornhausen PFL SC Sim
Jorge Medauar PMDB BA Sim
Jorge Uequed PMDB RS Sim
Jorge Vianna PMDB BA Sim
Jos Agripino PFL RN Sim
Jos Carlos Coutinho PL RJ Sim
Jos Carlos Grecco PMDB SP No
Jos Carlos Martinez PMDB PR Sim
Jos Carlos Sabia PMDB MA No
Jos Costa PMDB AL Sim
Jos da Conceio PMDB MG Sim
Jos Egreja PTB SP Sim
Jos Fogaa PMDB RS Sim
Jos Genono PT SP No
Jos Guedes PMDB RO No
Jose Igncio Ferreira PMDB ES No
Jos Jorge PFL PE Sim
Jos Lins PFL CE Sim
Jos Luiz de S PL RJ Sim
Jos Luiz Maia PDS PI Sim
 141

Parlamentar Partido Voto

Jos Maurcio PDT RJ No
Jos Melo PMDB AC Sim
Jos Moura PFL PE Sim
Jos Paulo Bisol PMDB RS No
Jos Queiroz PFL SE No
Jos Richa PMDB PR Sim
Jos Serra PMDB SP Sim
Jos Tavares PMDB PR Sim
Jos Thomaz Non PFL AL Sim
Jos Tinoco PFL PE Sim
Jos Ulisses de Oliveira PMDB MG Sim
Jos Yunes PMDB SP Sim
Jlio Campos PFL MT Sim
Jlio Costamilan PMDB RS Sim
Jutahy Magalhes PMDB BA Sim
Koyu lha PMDB SP No
Lavoisier Maia PDS RN No
Leite Chaves PMDB PR No
Llio Souza PMDB RS Sim
Leopoldo Peres PMDB AM Sim
Levy Dias PFL MS Sim
Lezio Sathler PMDB ES Sim
Ldice da Mata PCdoB BA No
Louremberg Nunes Rocha PMDB MT Sim
Lcio Alcntara PFL CE Sim
Lus Eduardo PFL BA Sim
Luiz Alberto Rodrigues PMDB MG No
Luiz Freire PMDB PE Sim
Luiz Henrique PMDB SC Sim
Luiz Incio Lula da Silva PT SP No
Luiz Marques PFL CE Sim
Luiz Viana Filho PDS BA Sim
Luiz Viana Neto PMDB SP Sim
Lysneas Maciel PDT RJ No
Maguito Vilela PMDB GO Sim
Maluly Neto PFL SP Sim
Manoel Castro PFL BA Sim
Mansueto de Lavor PMDB PE Sim
Manuel Viana PMDB CE Sim
Marcelo Cordeiro PMDB BA No
Mrcio Braga PMDB RJ Sim
 142

Parlamentar Partido Voto

Mrcio Lacerda PMDB MT No
Marcondes Gadelha PFL PB Sim
Marcos Perez Queiroz PMDB PE Sim
Maria de Lourdes Abadia PFL DF No
Maria Lcia PMDB AC Sim
Mrio Assad PFL MG No
Mrio Covas PMDB SP No
Mrio de Oliveira PMDB MG Sim
Mrio Lima PMDB BA Sim
Marluce Pinto PTB RR Sim
Matheus lensen PMDB PR Sim
Maurcio Campos PFL MG Sim
Maurcio Corra PDT DF Sim
Maurcio Fruet PMDB PR Sim
Maurcio Nasser PMDB PR Sim
Mauro Benevides PMDB CE Sim
Mauro Campos PMDB MG Sim
Melo Freire PMDB MG Sim
Mendes Ribeiro PMDB RS Sim
Messias Gis PFL SE Sim
Messias Soares PMDB RJ Sim
Michel Temer PMDB SP Sim
Milton Lima PMDB MG Sim
Milton Reis PMDB MG Sim
Miraldo Gomes PMDB BS Sim
Miro Teixeira PMDB RJ Sim
Moema So Thiago PDT CE No
Mussa Demes PFL PI Sim
Myrian Portella PDS PI No
Nabor Jnior PMDB AC Sim
Naphtali Alves de Souza PMDB GO Sim
Nelson Aguiar PMDB ES No
Nelson Carneiro PMDB RJ Sim
Nelson Jobim PMDB RS Sim
Nelson Seixas PDT SP Sim
Nelson Wedekin PMDB SC No
Nelton Friedrich PMDB PR No
 143

Parlamentar Partido Voto

Nestor Duarte PMDB BA Sim
Ney Maranho PMDB MA Sim
Nilson Gibson PMDB PE Sim
Nion Albernaz PMDB GO Sim
Norberto Schwantes PMDB MT Sim
Nyder Barbosa PMDB ES Sim
Octvio Elsio PMDB MG No
Olvio Dutra PT - RS No
Orlando Bezerra PFL CE Sim
Oscar Corra PFL MG Sim
Osmar Leito PFL RJ Sim
Osvaldo Bender PDS RS Sim
Osvaldo Coelho PFL PE Sim
Osvaldo Macedo PMDB PR Sim
Osvaldo Sobrinho PMDB MT Sim
Oswaldo Trevisan PMDB PR Sim
Paes Landim PFL PI Sim
Paulo Almada PMDB MG Sim
Paulo Delgado PT MG No
Paulo Macarini PMDB SC No
Paulo Paim PT RS No
Paulo Pimentel PFL PR Sim
Paulo Ramos PMDB RJ No
Paulo Roberto PMDB PA Sim
Paulo Roberto Cunha PDC GO Sim
Paulo Silva PMDB PI No
Paulo Zarzur PMDB SP Sim
Pimenta da Veiga PMDB MG No
Plnio Arruda Sampaio PT SP No
Pompeu de Sousa PSDB DF No
Rachid Saldanha Derzi PMDB MS Sim
Raimundo Bezerra PMDB CE Sim
Raimundo Lira PMDB PB Sim
Raimundo Rezende PMDB MG Sim
Raquel Cndido PFL RO Sim
Raquel Capiberibe PSB AP No
Raul Belm PMDB MG Sim
Raul Ferraz PMDB BA Sim
Renan Calheiros PMDB AL No
Renato Bernardi PMDB PR Sim
Renato Johnsson PMDB PR Sim
Renato Vianna PMDB SC Sim
Ricardo Izar PFL SP Sim
Rita Camata PMDB ES Sim
 144

Parlamentar Partido Voto

Roberto Augusto PTB RJ Sim
Roberto Balestra PDC GO Sim
Roberto Brant PMDB MG Sim
Roberto Campos PDS MT Sim
Roberto Freire PCB PE No
Roberto Torres PTB AL Sim
Roberto Vital PMDB MG Sim
Robson Marinho PMDB SP No
Rodrigues Palma PMDB MT Sim
Ronaldo Arago PMDB RO No
Ronaldo Cezar Coelho PMDB RJ No
Ronaro Corra PFL MG Sim
Rosa Prata PMDB MG Sim
Rosrio Congro Neto PMDB MS Sim
Rubem Branquinho PMDB AC Sim
Rubem Medina PFL RJ Sim
Ruberval Pilotto PDS SC Sim
Ruy Nedel PMDB RS Sim
Sadie Hauache PFL AM Sim
Salatiel Carvalho PFL PE Sim
Samir Acha PMDB SP Sim
Sandra Cavalcanti PFL RJ Sim
Santinho Furtado PMDB PR Sim
Sergio Naya PMDB MG Sim
Srgio Werneck PMDB MG Sim
Severo Gomes PMDB SP Sim
Sigmaringa Seixas PMDB DF No
Slvio Abreu PMDB MG Sim
Simo Sessim PFL RJ Sim
Siqueira Campos PDC GO Sim
Slon Borges dos Reis PTB SP Sim
Tadeu Frana PMDB PR No
Severo Gomes PMDB SP Sim
Telmo Kirst PDS RS Sim
Teotnio Vilela Filho PMDB AL No
Tito Costa PMDB SP Sim
Ubiratan Aguiar PMDB CE Sim
Ubiratan Spinelli PDS MT Sim
Valmir Campelo PFL DF Sim
Vasco Alves PMDB ES No
Vicente Bogo PMDB RS No
Victor Faccioni PDS - RS Sim
Victor Fontana PFL SC Sim
 145

Parlamentar Partido Voto

Vilson Souza PMDB SC No
Vinicius Cansano PFL AL Sim
Virglio Galassi PDS MG Sim
Virglio Guimares PT MG No
Vitor Buaiz PT ES No
Vladimir Palmeira PT RJ No
Wagner Lago PMDB BA Sim
Waldeck Ornlas PFL BA Sim
Waldyr Pugliesi PMDB PR No
Walmor de Luca PMDB SC Sim
Wilma Maia PDS RN No
Wilson Campos PMDB PE Sim
Wilson Martins PMDB MT Sim
Ziza Valadares PMDB MG No

Fonte: Anais da ANC, Atas do Plenrio da 327 sesso, extraordinria matutina, em 26 de agosto de
1988, p. 430-432.
 146

Quadro 6 Reivindicaes dos tribunais de contas apresentadas na ANC

01 Tratamento singular no texto constitucional, em captulo reservado, para que o rgo ficasse
com sua identidade bem definida. (rejeitado)

02 Exerccio de auditorias financeiras, oramentrias, operacionais e patrimoniais sobre as

atividades relacionadas aplicao dos recursos pblicos. (aprovado)

03 Garantias e prerrogativas definidas, sem vnculos de subordinao ou dependncia.

(aprovado)

04 Poder de julgar as contas dos administradores e demais responsveis da administrao direta e

indireta, inclusive fundaes e sociedades do Poder Pblico. (aprovado)

05 Poder de impor sanes aos responsveis, em caso de irregularidades, bem como de sustar os
efeitos de atos, prticas e despesas ilegais. (aprovado)

06 Atribuio s decises dos tribunais, em caso de imputao de dbito ou outra penalidade, de

eficcia de sentena constituindo-se em em ttulo executivo. O texto aprovado rejeita a
palavra sentena e fala em eficcia de ttulo executivo. (aprovado em parte)

07 Que as normas constitucionais de controle externo devem ser aplicadas uniformemente

Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios. (aprovado)

Fonte: levantamento feito pelo autor com base na Carta de Porto Alegre
 147

Quadro 7 Principais mudanas nas cortes de contas a partir de 1988

01 Introduo da fiscalizao operacional e patrimonial, alm da financeira e oramentria, que

j existiam, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e
renncia de receitas (caput, art. 70).
02 Estabelecimento da obrigatoriedade de prestao de contas por parte de qualquer pessoa
fsica ou jurdica, pblica ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre
dinheiros, bens e valores pblicos (pargrafo nico, art. 70).
03 Instituio do poder de julgamento, por parte do rgo, das contas dos administradores e
responsveis por dinheiros, bens e valores da administrao direta e indireta (inciso II, art.
71). O regime militar havia anulado a fiscalizao do tribunal nos setores da administrao
indireta com decretos e atos institucionais.
04 Fiscalizao feita pelo rgo nas contas nacionais das empresas supranacionais (exemplo: a
hidreltrica Binacional de Itaipu) de cujo capital social a Unio participe, de forma direta ou
indireta (inciso V, art. 71).
05 Instituio do poder de aplicar sanes previstas em lei. (inciso VIII, art. 71).
06 Possibilidade do Tribunal de Contas de sustar contratos, caso o Poder Legislativo no se
pronuncie sobre eles em 90 dias (pargrafo 2, inciso XI, art. 71). Antes, se o Congresso no
se manifestasse, o contrato tornava-se legal por uma espcie de decurso de prazo.
07 Instituio do carter de eficcia de ttulo executivo para as decises do Tribunal de Contas,
como imputao de dbitos ou multas (pargrafo 3, inciso XI, art. 71).
08 Prestao de contas do prprio Tribunal de Contas, que tem que encaminhar ao Poder
Legislativo relatrios trimestrais e anuais sobre suas atividades (pargrafo 4, inciso XI, art.
71). Dispositivo garante a fiscalizao dos atos do rgo, oferecendo resposta questo:
quem controla o controlador? o Poder Legislativo, portanto, controlando o controlador.
09 Indicao da maioria dos membros passou a ser feita pelo Poder Legislativo: 2/3 dos
ministros e conselheiros so indicados pelos parlamentares e 1/3 pelo Poder Executivo.
Destes, dois tm que ser oriundos do prprio tribunal. Antes, todos eram indicados pelo Poder
Executivo, com aprovao do Senado (incisos I e II pargrafo 2, art. 73).
10 O Auditor (cargo de carreira cujo ocupante pode substituir o ministro) tem as mesmas
garantias e impedimentos do titular quando de sua substituio (pargrafo 4, art. 73).
11 Criao de novas atribuies para o controle interno no apoio ao trabalho do controle externo
realizado pelo Tribunal de Contas: uma delas trata das avaliaes de resultados quanto
eficcia e eficincia da gesto oramentria, financeira e patrimonial (incisos I e II, art. 74).
12 Os responsveis pelo controle interno so obrigados a comunicar eventuais irregularidades ao
Tribunal de Contas, sob pena de responsabilidade solidria (pargrafo 1, inciso IV, art. 74).
13 Qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato podem denunciar irregularidades
ou ilegalidades ao Tribunal de Contas.
Fonte: levantamento feito pelo autor
 148

Quadro 8 Critrios da European Organisation of Supreme Audit Institutions (Eurosai)

Critrios
Posio
constitucional O TCU est na XI seo do captulo sobre o Poder Legislativo.
definida
Independncia A Carta de Porto Alegre propunha dispor o TCU em seo prpria, mas
esse foi o nico pleito rejeitado. Mesmo assim, o rgo acabou
independente.
Independncia Uma garantia constitucional, assim como no caso do Ministrio Pblico e
financeira e dos poderes Legislativo e Judicirio, que recebem recursos do Tesouro
oramentria para a sua manuteno e operao.
Funo e estrutura O TCU e as cortes de contas estaduais e municipais existem para uma
definida nica finalidade: fazer parte do controle externo e executar a fiscalizao
da aplicao dos recursos pblicos. Sua estrutura interna clara, conforme
os regimentos internos, deliberaes e leis orgnicas dessas instituies.
Garantia e Os ministros do TCU e conselheiros das cortes estaduais e municipais
imunidades exercem funo vitalcia e tm foro especial. No caso de crimes comuns e
de responsabilidade s podem ser processados originariamente por
tribunais superiores.
Autonomia para Esses rgos tm regimentos internos que regem seu funcionamento e
definir mtodos e deliberaes sobre normas de fiscalizao dos atos dos jurisdicionados.
programas de Alm disso, so regidos por leis orgnicas aprovadas pelo Poder
trabalho Legislativo.
Pessoal especializado A partir de 1988, s podem ingressar em sua burocracia tcnica
e recrutado funcionrios aprovados em concurso pblico.
universalmente
Acesso irrestrito a Tribunal de Contas pode solicitar na Justia garantia de acesso s
informaes informaes dos entes fiscalizados.
Relatrios sem A elaborao desses relatrios acontece em dois nveis: no chamado corpo
restries instrutivo e no gabinete do relator, que sugere um voto para ser apreciado
pelo plenrio de acordo, ou em desacordo, com aquele. Os dois nveis tm
independncia para elaborar seus relatrios. O prprio parecer prvio para
auxiliar o Parlamento no julgamento das contas do chefe do Poder
Executivo elaborado e emitido sem interferncia de qualquer Poder.
Acompanhamento O rgo faz, rotineiramente, inspees ordinrias e extraordinrias,
das recomendaes alm das especiais e outros procedimentos.
Fonte: levantamento feito pelo autor com comentrios (coluna da direita) sobre cada item dos
critrios da Eurosai (coluna da esquerda), apud Pessanha (2007).
 149

ANEXO 2
 150

Documento 1 Carta de Porto Alegre

Texto aprovado no XIV Congresso dos Tribunais de Contas, realizado em Porto Alegre, com
propostas apresentadas Assembleia Nacional Constituinte sobre o desenho institucional das cortes de
contas do pas.

No momento em que a sociedade brasileira acalenta a esperana de que a legitimidade do

poder e o seu exerccio repousem em Texto Constitucional que seja a expresso dos interesses comuns
da Nao, no mesmo instante em que se consolida em nosso meio o ideal de que a Constituio deva
afirmar a organizao da sociedade, como decorrncia de um compromisso entre foras sociais,
definindo no Estado o modo pelo qual ela se organiza politicamente, proclamamos, aqui reunidos, o
nosso propsito de colaborar para que se edifique um Estado de Direito instrumento da ordem social,
capaz de resistir e superar as iniqidades e os atos de arbtrio de toda espcie.
A obedincia ao poder do Estado deve ser consensual, refletida pelo ttulo de legitimidade
que os seus agentes devero portar. A teoria da diviso do poder compreende distintos rgos
circunscritos a esferas de competncias prprias e limitadas. E, no regime republicano,
particularmente, todos os agentes pblicos respondem por seus atos e omisses, porquanto gestores da
repblica, inadmitindo-se nele irresponsabilidade entre os que se encontram investidos na condio
de administradores. preciso, por isso, que o rgo pblico, previsto na Lei Fundamental como
agente fiscalizador e derivado da soberania popular, no guarde submisso a quaisquer rgos ou
poderes do Estado, para que possa investigar com amplitude, independncia e eficcia a guarda, gesto
e manejo dos recursos pblicos.
Em decorrncia, defendem os Tribunais de Contas do Brasil um sistema de fiscalizao
eficaz e atuante sobre todos os atos preponderantemente executrios do Estado, no propsito de fazer
com que este se traduza em benefcios iguais para o povo. O aperfeioamento da sociedade a que a
nossa gente aspira, de cuja concretizao no nos podemos furtar, remete a que formulemos princpios
enormes que fundamentem a razo de ser dos Tribunais de Contas, na posio entre os poderes do
Estado, com suas prerrogativas, competncias e jurisdio. Para isso, aliando-se manifesta inteno
de tornar mais rigoroso o controle da aplicao dos dinheiros pblicos j plenamente evidenciada pela
douta Assembleia Nacional Constituinte, postulam os Tribunais de Contas do Brasil:
plena autonomia entre os poderes e rgos estatais, devendo assegurar-lhes tratamento singular no
Texto Supremo, em Captulo a eles reservado, para que no se confunda a sua prpria identidade;
como destinatrios de elevadas atribuies no regime republicano, os Tribunais de Contas devem
revestir-se de competncias delimitadas e expressas, para exercerem auditorias financeiras,
oramentrias, operacionais e patrimoniais sobre as atividades das pessoas pblicas e governamentais;
que se defira a todos seus membros garantias e prerrogativas definidas, adstritas completa e fiel
observncia de suas atribuies, sem vnculos de subordinao ou dependncia;
 151

para que os cidados tenham adequado conhecimento do emprego dos recursos pblicos, que se
outorgue aos Tribunais de Contas, o julgamento das contas dos administradores e demais responsveis
da administrao direta e indireta, inclusive fundaes e sociedades, institudas, mantidas ou
controladas pelo poder pblico;
que o poder fiscalizatrio implique o de impor sanes aos responsveis, uma vez constatadas
irregularidades na gesto da coisa pblica, bem como o de sustar os efeitos de atos e prtica de
despesa considerados ilegais;
que os atos decisrios dos Tribunais de Contas, dos quais resulte o estabelecimento de dbito ou
imposio de penalidade a responsvel, devem ter eficcia de sentena e se constituir em ttulo
executivo;
que as normas constitucionais de controle externo devem ser aplicadas uniformemente Unio,
Estados, Distrito Federal e Municpios.
Em face do exposto e tendo em mos o Segundo Substitutivo do relator da Comisso de
Sistematizao da Assembleia Nacional Constituinte, todos os Tribunais de Contas do Brasil
manifestam sua aprovao ao texto referente ao controle externo, observadas as seguintes
ponderaes:
1. Pela sua relevncia, o controle externo merece ser inserido em captulo prprio sob o ttulo "Do
controle externo e interno e do Tribunal de Contas da Unio", nos termos da Emenda ES 27841-0;
2. Os membros dos Tribunais de Contas devem possuir inteira independncia e segurana para que
possam exercitar suas relevantes funes constitucionais (ES 24570-8);
3. O rgo fiscalizador s poder cumprir fielmente suas finalidades com absoluta autonomia (ES
27627-1);
4. A representao popular junto ao Tribunal de Contas medida inovadora e relevante, devendo,
contudo, ser objetivamente justificada (ES 27838-0);
5. A composio do plenrio do rgo fiscalizador deve ser uniforme no que diz respeito s
garantias, especialmente vitaliciedade (ES 26476-1);
Decidem, finalmente, que a presente Carta de Porto Alegre deva ser encaminhada, a ttulo
de contribuio do XIV Congresso dos Tribunais de Contas, Egrgia Assembleia Nacional
Constituinte, depositria das esperanas melhores do povo brasileiro, nos seus anseios de progresso e
desenvolvimento.

Sala das Sesses Plenrias do

XIV Congresso dos Tribunais de Contas do Brasil
Em Porto Alegre, 25 de setembro de 1987
 152

Documento 2 - Texto da atual Constituio sobre o Tribunal de Contas

Seo IX do Captulo I (do Poder Legislativo) do Ttulo IV (Da Organizao dos Poderes) da
Fiscalizao Contbil, Financeira e Oramentria

Art. 70. A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das
entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade,
aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante
controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
Pargrafo nico. Prestar contas qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada que utilize,
arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pblicos ou pelos quais a Unio
responda, ou que, em nome desta, assuma obrigaes de natureza pecuniria.
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o auxlio do Tribunal
de Contas da Unio, ao qual compete:
I apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da Repblica, mediante parecer prvio que
dever ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;
II julgar as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos
da administrao direta e indireta, includas as fundaes e sociedades institudas e mantidas pelo
Poder Pblico federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade
de que resulte prejuzo ao errio pblico;
III apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admisso de pessoal, a qualquer ttulo, na
administrao direta e indireta, includas as fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico,
excetuadas as nomeaes para cargo de provimento em comisso, bem como a das concesses de
aposentadorias, reformas e penses, ressalvadas as melhorias posteriores que no alterem o
fundamento legal do ato concessrio;
IV realizar, por iniciativa prpria, da Cmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comisso
tcnica ou de inqurito, inspees e auditorias de natureza contbil, financeira, oramentria,
operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e
Judicirio, e demais entidades referidas no inciso II;
V fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a Unio participe,
de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo;
VI fiscalizar a aplicao de quaisquer recursos repassados pela Unio mediante convnio, acordo,
ajuste ou outros instrumentos congneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Municpio;
VII prestar as informaes solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por
qualquer das respectivas Comisses, sobre a fiscalizao contbil, financeira, oramentria,
operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspees realizadas;
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VIII aplicar aos responsveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as

sanes previstas em lei, que estabelecer, entre outras cominaes, multa proporcional ao dano
causado ao errio;
IX assinar prazo para que o rgo ou entidade adote as providncias necessrias ao exato
cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;
X sustar, se no atendido, a execuo do ato impugnado, comunicando a deciso Cmara dos
Deputados e ao Senado Federal;
XI representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.
Pargrafo 1 - No caso de contrato, o ato de sustao ser adotado diretamente pelo Congresso
Nacional, que solicitar, de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabveis.
Pargrafo 2 - Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, no efetivar
as medidas previstas no pargrafo anterior, o Tribunal decidir a respeito.
Pargrafo 3 - As decises do Tribunal de que resulte imputao de dbito ou multa tero eficcia de
ttulo executivo.
Pargrafo 4 - O Tribunal encaminhar ao Congresso Nacional, trimestral e anualmente, relatrio de
suas atividades.
Art. 72. A Comisso mista permanente a que se refere o art. 166, pargrafo 1, diante de indcios de
despesas no autorizadas, ainda que sob a forma de investimentos no programados ou de subsdios
no aprovados, poder solicitar autoridade governamental que, no prazo de cinco dias, preste os
esclarecimentos necessrios.
Pargrafo 1 - No prestados os esclarecimentos, ou considerados estes insuficientes, a Comisso
solicitar ao Tribunal pronunciamento conclusivo sobre a matria, no prazo de trinta dias.
Pargrafo 2 - Entendendo o Tribunal irregular a despesa, a Comisso, se julgar que o gasto possa
causar dano irreparvel ou grave leso economia pblica, propor ao Congresso Nacional sua
sustao.
Art. 73. O Tribunal de Contas da Unio, integrado por nove ministros, tem sede no Distrito Federal,
quadro prprio de pessoal e jurisdio em todo o territrio nacional, exercendo, no que couber, as
atribuies previstas no artigo 96.
Pargrafo 1 - Os Ministros do Tribunal de Contas da Unio sero nomeados dentre brasileiros que
satisfaam os seguintes requisitos:
I mais de trinta e cinco anos e menos de sessenta e cinco anos de idade;
II idoneidade moral e reputao ilibada;
III notrios conhecimentos jurdicos, contbeis, econmicos e financeiros ou de administrao
pblica;
IV mais de dez anos de exerccio de funo ou de efetiva atividade profissional que exija os
conhecimentos mencionados no inciso anterior.
Pargrafo 2 - Os Ministros do Tribunal de Contas da Unio sero escolhidos:
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I um tero pelo Presidente da Repblica, com aprovao do Senado Federal, sendo dois
alternadamente dentre auditores e membros do Ministrio Pblico junto ao Tribunal, indicados em
lista trplice pelo Tribunal, segundo os critrios de antiguidade e merecimento;
II dois teros pelo Congresso Nacional.
Pargrafo 3 - Os ministros do Tribunal de Contas da Unio tero as mesmas garantias, prerrogativas,
impedimentos, vencimentos e vantagens dos Ministros do Superior Tribunal de Justia, aplicando-se-
lhes, quanto aposentadoria e penso, as normas constantes do art. 40.
Pargrafo 4 - O auditor, quando em substituio a Ministro, ter as mesmas garantias e
impedimentos do titular e, quando no exerccio das demais atribuies da judicatura, as de juiz de
Tribunal Regional Federal.
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma integrada, sistema de
controle interno com a finalidade de:
I avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execuo dos programas de
governo e dos oramentos da Unio;
II comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quando eficcia e eficincia, da gesto
oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e entidades da administrao federal, bem como da
aplicao de recursos pblicos por entidades de direito privado;
III exercer o controle das operaes de crdito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres
da Unio;
IV apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional.
Pargrafo 1 - Os responsveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer
irregularidade ou ilegalidade, dela daro cincia ao Tribunal de Contas da Unio, sob pena de
responsabilidade solidria.
Pargrafo 2 - Qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato parte legtima para, na
forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da Unio.
Art. 75. As normas estabelecidas nesta seo aplicam-se, no que couber, organizao, composio e
fiscalizao dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e
Conselhos de Contas dos Municpios.
Pargrafo nico. As Constituies estaduais disporo sobre os Tribunais de Contas respectivos, que
sero integrados por sete Conselheiros.