Formulacion y Evaluacion Proyectos - Fernando Salamanca

PRESENTACIN
Tanto las polticas pblicas como las iniciativas de la sociedad civil tienen como
herramientas operacionales a programas o proyectos. Los problemas o necesidades sociales
se traducen en estas herramientas operativas, especialmente agrupadas por sectores sociales.
La formacin de profesionales en programacin y evaluacin social implica la capacidad de

formular y evaluar proyectos, en el marco de la necesidad de optimizar, mediante programas
y proyectos, los recursos pblicos en una ptica de eficacia, eficiencia, equidad y
participacin social.
Estos apuntes se enmarcan en la necesidad ms general de formacin de recursos humanos

en polticas, programas y proyectos en la amplia gama de necesidades sociales. Su utilidad
reside en constituir un apoyo a la docencia, as como un instrumento permanente de
asistencia para los profesionales que trabajan en proyectos tan variados como promocin de
la salud, educacin, desarrollo comunitario, comunicacin, capacitacin y empleo y
construccin y mantencin de infraestructura social. Su utilidad es extensiva a programas y
proyectos en el mbito comunal y regional en el sector pblico, as como organismos
gubernamentales relacionados con la agenda social.
El documento se inicia con los componentes del diagnstico de la situacin problema y las
metodologas en uso para la deteccin de necesidades. Posteriormente se extiende en las
caractersticas de la estrategia de intervencin, su operacionalizacin y marco lgico. Detalla
adems los elementos constitutivos del presupuesto y cronograma de trabajo.
Se releva la gestin participativa en los proyectos, recogiendo el acento puesto por diversos
organismos multilaterales en incorporar a beneficiarios/as, y en general a actores de la
sociedad civil, en la formulacin, gestin y evaluacin de proyectos de desarrollo.
Dentro de la evaluacin se distingue entre evaluacin de eficiencia y de impacto. En la

primera opcin se destacan las tcnicas costo-beneficio y costo-efectividad y en la segunda,
las variantes del diseo experimental y las estrategias cualitativas.
Por ltimo, los apuntes precisan la aplicabilidad de los diseos evaluativos en los sectores
sociales ms usualmente asociados a respuestas estatales a necesidades bsicas de la
poblacin.
El Agua S.A. Consultores Asociados J.M. de la Barra 508, of. 7. Santiago. Fono-fax 6327410 e -mail el_agua@entelchile.net 4
INTRODUCCIN
Estos apuntes han sido diseados como material de apoyo a las clases lectivas y talleres de
cursos de Formulacin como de Evaluacin de proyectos sociales, dictados en diversos
centros acadmicos y organismos pblicos.
En ellos se enfatizan en los conceptos asociados a las herramientas operativas en

planificacin, y se remarca la nocin de proyecto asociado tanto a la formulacin e
implementacin de proyectos como de los programas, calificando la diferencia entre ambos
niveles cuando sea pertinente.
Los apuntes se ordenan en un Captulo introductorio sobre marco general y los Captulos
subsiguientes en secciones correlativas segn el ciclo del proyecto (Captulo II):
antecedentes y situacin problema en el Captulo III, la estrategia de intervencin en el
Captulo IV; presupuesto, administracin y gestin de proyectos en el Captulo V; el
Captulo VI se refiere a supervisin de proyectos y el Captulo VI a evaluacin de proyectos
sociales.
Se sintetizan los conceptos usuales en el diseo, implementacin y evaluacin de proyectos

sociales y se agregan referencias a proyectos productivos de carcter local y con
externalidades sociales. Se hace referencia, como evidencia emprica, tanto a investigaciones
aplicadas como a proyectos evaluados o en desarrollo.
Los apuntes recogen valiosas observaciones y crticas formuladas por alumnos de diversos
cursos, pero las opiniones emitidas sobre las intervenciones sociales analizadas slo
comprometen a los autores.
I. MARCO GENERAL
I.1. Programas y proyectos
Las herramientas operativas de la planificacin son los programas y proyectos. Los

programas tienen su origen ya sea en una respuesta institucional del Estado a movimientos
sociales o en la deteccin de necesidades bsicas, como tambin en la modernizacin de las
polticas sociales. Estn dotados de una base institucional slida y de larga data, y su
expresin formal es usualmente un Ministerio o una agencia gubernamental especializada.
Poseen adems personal profesional y administrativo que forma parte regular del aparato
pblico. Sus recursos provienen del presupuesto ordinario de la nacin.
Diagrama 1.
POLTICA SOCIAL
PROGRAMA 1 PROGRAMA 2
PROYECTO 1.1 PROYECTO 1.2 PROYECTO 2.1 PROYECTO 2.2
Los beneficiarios de los programas son grandes agregados de poblacin, generalmente

categorizados por grupos de edad o por necesidades bsicas especficas. Los programas
tienen cobertura de carcter nacional y su intervencin es llevada a cabo mediante bienes o
servicios estandarizados. En ello generalmente no se contempla la participacin directa de
los beneficiarios. Son precisamente estas caractersticas las que colocan a los programas bajo
el juicio crtico acerca de su capacidad para garantizar niveles adecuados de equidad, de
redistribucin o participacin social.
Dentro del nuevo marco de la planificacin, ambas herramientas (programas o proyectos)

deben enmarcarse en ciertos ejes recurrentes de planificacin que pretender dar respuestas a
ciertos problemas o tpicos, que se sintetizan en el siguiente cuadro:
Cuadro 1
EJES PARA EL DISEO Y EVALUACIN DE POLTICAS PROGRAMAS Y

PROYECTOS
EJES PROBLEMAS O TPICOS

Capacidad intersectorial.
Integralidad
Niveles de integralidad (nacional, regional, local)
Focalizacin.
Equidad
Territorializacin.
Sectores vulnerables
Magnitud de dficit.
Cobertura
Priorizacin.
Seleccin de usuarios
Implementacin y sus obstculos.
Participacin
Escala.
Replicabilidad.
Inferencia.
Insercin en la institucionalidad estatal
Dificultad de cuantificacin.
Transferencia monetaria
Estimacin de niveles mnimos.
Accesibilidad a subsidios
Directo.
Financiamiento
Tributacin o indirecto
Tarifas.
Autofinanciamiento
Costos administrativos.
Eficiencia
Uso de Infraestructura y equipamiento. Retencin de
beneficiarios o clientes
Medicin en base a insumos o resultados.
Eficacia
Externalidades.
Sustentabilidad.
Metodologas efectivamente aplicables
TEMAS EMERGENTES PROBLEMAS O TPICOS
Evaluacin multidisciplinaria. Auditora y monitoreo. Impacto

Medio ambiente
Incorporacin a polticas. Sectorizacin
Genero
Escala de la poltica. Estructuras jurdico-institucionales.
Identidad cultural
Subsidios
Como complemento a los programas y en algunos casos como alternativa en la ltima

dcada se ha enfatizado en el papel de los proyectos sociales como herramienta
complementaria y eventualmente substitutiva de los programas. Los proyectos sociales
tienen el propsito de enfrentar carencias sociales mediante acciones especficas
complementarias al Estado, dentro de una concepcin solidaria innovativa y promocional de
resolucin de problemas sociales, invirtiendo en la generacin de capacidades de la
poblacin para mejorar sus condiciones de vida.
Sera incongruente reemplazar los programas por proyectos como instrumento de planeacin,
en cuanto son herramientas con diferentes propsitos y niveles. Sin embargo, para los fines
de diseo y evaluacin de intervenciones sociales, es importante destacar las diferencias
metodolgicas presentes en ambas herramientas. Entonces, los programas estn ms
asociados al anlisis general de polticas pblicas, en cambio los proyectos a fondos de
inversin, que cuentan con tcnicas de evaluacin ex ante para sus intervenciones.
I.2. El ciclo de proyectos
Diagrama 2.
CICLO DE VIDA DE LOS PROYECTOS
Evaluacin Diseo
de
impacto
NECESIDADES
Evaluacin
Ex ante
Resultados
APRENDIZAJES
Ejecucin
Evaluacin
de
procesos
Seguimiento
En Amrica Latina los proyectos se enmarcan, en forma creciente, en un ciclo decisional que
establece criterios formales para la asignacin de recursos hacia los sectores sociales. Este
ciclo se inicia usualmente en los niveles ms desagregados del aparato pblico, o sea, en el
gobierno local o en el regional. Eventualmente, las organizaciones comunitarias pueden ser
generadoras de ideas o perfiles de proyectos, con el respaldo de los gobiernos locales.
De esta manera, el proyecto social inicia un proceso progresivo de jerarquizacin y

compatibilizacin con lneas programticas preexistentes, salvo cuando cumple la funcin de
innovar dentro de programas sectoriales tradicionales.
Independientemente de los rasgos especficos de cada sector social (salud, vivienda,

educacin, etc.), los proyectos responden a un formato comn de diseo en su formulacin,
en que destacan como elementos centrales la deteccin del problema y la magnitud de la
demanda, la solucin propuesta y los objetivos, sus posibles impactos, requerimientos,
presupuesto, etapas y actividades, el modelo de gestin y el marco institucional.
El proceso final de este ciclo termina con la aprobacin tcnico-financiera de un ente

regional, sectorial o nacional de planeacin y finalmente con la sancin positiva de las
oficinas de presupuesto y su adecuacin a las normas de contralora o auditora vigentes en el
Estado. Por otro lado, algunos proyectos deben atenerse a los criterios de aprobacin y
supervisin de la cooperacin internacional u organismos multilaterales (Banco Mundial,
BID).
Este ciclo de proyectos presenta el gran mrito de ordenar el flujo de ideas, perfiles y diseos
de proyectos y de inhibir el uso caprichoso o discrecional de los recursos pblicos. Introduce
un margen de objetividad en la jerarquizacin de las necesidades sociales y evita dejar la
ejecucin de los proyectos al libre juego de los actores sociales demandantes de necesidades
bsicas.
Como contrapartida, implica la necesidad de una gestin idnea de proyectos por

organizaciones muy heterogneas en cuanto a su capacidad programadora. Ese es el caso de
las organizaciones de base, gobiernos locales e incluso de una cantidad apreciable de
gobiernos regionales y agencias sectoriales.
En la prctica, aquellos gobiernos locales o regionales con mejor acceso a la informacin,

con buenos equipos tcnicos, grupos y movimientos sociales organizados, son los ms
beneficiados, por su mejor capacidad para generar y ejecutar proyectos sociales.
Para corregir esta anomala, los gobiernos estipulan una serie de salvaguardias para la
asignacin social y espacial equitativa de los recursos pblicos, como cuotas regionales,
niveles de pobreza prioritarios para proyectos focalizados, lneas de accin para grupos
objetivos de riesgo y otras formas de determinar anticipadamente los proyectos ms
redistributivos y de alto impacto social. Crecientemente, en los proyectos financiados con la
cooperacin internacional se estipula una sujecin al marco del contexto nacional, la
explicitacin de factores socio-econmicos y la incorporacin de los intereses de la mujer.
Como resultante de una tendencia creciente en Amrica Latina hacia la desconcentracin y

descentralizacin de los fondos sociales se han producido interesantes modificaciones en la
modalidad de asignacin de proyectos sociales, lo que afecta positivamente el tipo de
formato o diseo de proyectos (ILPES, 1993a).
Una expresin de esta tendencia son los fondos de inversin focalizados (Wurgaft, 1993) y el
incremento de los recursos financieros a los gobiernos locales, lo que facilita la insercin
comunitaria en la generacin de proyectos. El ciclo de gestin de proyectos pblicos se
simplifica y la capacitacin se extiende a funcionarios medios o a dirigentes sociales. Se
introduce un criterio de competitividad intralocal y regional que mejora la originalidad de los
proyectos, aunque debe reconocerse que este proceso est en sus inicios y para un juicio
definitivo es temprano an.
La evaluacin preliminar de los proyectos locales plantea desafos, como la necesidad de
asegurar un alto impacto en proyectos con alta demanda por beneficiarios y adems con
presupuestos reducidos. Se agrega a ello, la corta duracin de la intervencin y el
requerimiento de sustentabilidad a mediano plazo.
En general, el ciclo de proyectos sociales gubernamentales deja como leccin la necesidad de

socializar y capacitar a las organizaciones sociales en las caractersticas tcnicas de
formulacin de proyectos. Las carencias formativas se evidencian principalmente en la
sociedad civil y en las comunas o distritos pobres de un pas lo que, por el carcter
competitivo de los fondos de inversin, produce un crculo vicioso de menor dotacin de
recursos para esas zonas.
II. ANTECEDENTES Y SITUACIN PROBLEMA
El primer paso en la formulacin de proyectos es la recoleccin de antecedentes que

identifiquen una situacin problema. Una situacin problema en los sectores sociales
proviene de desequilibrios, demandas o insatisfaccin de necesidades bsicas. La definicin
del problema a su vez puede provenir de variadas fuentes, desde movimientos de masas,
demanda de clientes potenciales hasta estndares mnimos de bienes o servicios sociales
definidos tcnicamente o por organismos internacionales.
Para identificar, describir y dimensionar la situacin problema es necesario registrar distintos

tipos de informacin, que se resean en las siguientes secciones.
II.1. Informacin en base a estadsticas sociales
En la determinacin del diagnstico se trata de establecer la magnitud de la carencia que el

proyecto social pretende modificar y se recurre a un conjunto de indicadores sociales, a los
que se confiere validez y confiabilidad para determinar brechas o dficit en cobertura en
niveles de atencin u otra forma de carencias.
Se ha discutido extensamente sobre las formas ms adecuadas de registrar las necesidades

bsicas, aceptando que las estadsticas sociales son un reflejo parcial de la magnitud y
complejidad de las carencias sociales. Sin embargo, la experiencia indica que es ms certero
el uso creativo de las estadsticas y datos disponibles que la espera de metodologas de
diagnstico excesivamente costosas o complejas.
Para definir la magnitud del problema es necesaria una previa estimacin de la poblacin
carenciada y conocer las caractersticas del grupo al cual se orientara el programa y de su
distribucin espacial. En los programas y proyectos sociales, es particularmente til la
distincin por grupos de edad, en la medida en que ello permite categorizar programas y
proyectos sociales de acuerdo al ciclo vital. Eventualmente, es adecuado diferenciar los
grupos de edad por sexo, para atender a la equidad de gnero en el acceso a polticas
pblicas.
El concepto de poblacin blanco, grupo objetivo o demanda potencial se refiere a la

distincin de subgrupos al interior de la poblacin carenciada, y cabe utilizar al respecto dos
distinciones: grupo en dficit y grupo en riesgo.
En el primer caso (grupo en dficit) la disponibilidad de datos es ms factible, ya que es

posible dimensionar "stocks" de deficitarios o carenciados por medio de datos provenientes
de censos o encuestas de hogares, como sexo, edad, tipo y calidad de la vivienda, tamao de
la familia (expresados en mapas de extrema pobreza, de grupos vulnerables, etc.).
El grupo en riesgo presupone mayor vulnerabilidad que se deducen del conocimiento de un
modelo causal y de su dinmica en el tiempo para la constitucin del riesgo. Para establecer
las variables de riesgo; los datos son ms difciles de obtener y generalmente exigen la
elaboracin de diagnsticos ad hoc, los que son poco frecuentes por el costo y la
complejidad de los instrumentos de recoleccin de la informacin requerida.
El concepto de grupo en riesgo se deriva del enfoque de la intervencin temprana en salud

pblica, y que adquiere creciente importancia en la programacin social (OPS, 1986). En
este caso, los programas y proyectos se orientan principalmente hacia grupos vulnerables,
como los menores de seis aos y las madres embarazadas. El concepto de grupo de riesgo
busca incentivar programas preventivos dirigidos a poblacin vulnerable, como en
problemas de conducta irregular y drogadiccin juvenil.
Un uso de estadsticas sociales es la medicin de necesidades bsicas insatisfechas (NBI)

con fines de focalizacin. La medicin de NBI se apoya en indicadores estadstico
compuestos de nivel socioeconmico que se derivan de una reelaboracin de los datos
censales y de encuestas de hogares y se basas en indicadores habitacionales. En Amrica
Latina se desarrollan registros de NBI, desagregables para el nivel nacional, regional y,
eventualmente en el mbito local. Algunos pases disponen de instrumentos especficos de
medicin de carencias que permiten una mejor focalizacin dentro de las personas o familias
pobres.
La focalizacin es til para comparar la secuencia temporal de programas, cuando entre

ellos hay una baja cobertura de bienes y servicios sociales a grupos en riesgo. En Chile, por
ejemplo, dentro de los grupos pobres, parte significativa de las demandas del grupo de edad
de 0-24 meses es atendida casi en su totalidad por el Programa Nacional de Alimentacin
Complementaria (PNAC). Lo mismo sucede con las del grupo de edad 7-14 aos, que son
atendidas por el programa de alimentacin escolar (PAE). Sin embargo, en el grupo entre 2 y
6 aos existe una brecha de baja cobertura en la educacin preescolar. Estas anomalas
ilustran la necesidad de establecer programas secuenciales con propsitos mltiples segn el
ciclo vital.
Los datos secundarios permiten la delimitacin de los grupos objetivos y de los beneficiarios
del proyecto y, en algunos casos particulares, deben complementarse con estudios de
carencias o diagnsticos ad hoc. En estos ltimos se utilizan cuestionarios estructurados o
datos secundarios de origen administrativo, en particular estadsticas vitales.
Un caso particular lo representan los diagnsticos sobre la estructura productiva y del empleo
sectorial. Los datos se extraen de los Censos nacionales de Poblacin y Vivienda y Encuestas
continuas de ocupacin. Ms all de los datos descriptivos sobre los sectores productivos y
de empleo predominantes, el desafo de las estadsticas de empleo es su calidad de
predictores adecuados de la demanda de oficios para formular proyectos de capacitacin y de
microempresas. De antemano se puede establecer que se trata de estadsticas demasiado
estticas y agregadas sectorial y geogrficamente que no permiten su uso ptimo a nivel
local y comunitario.
Sin embargo, estas fuentes administrativas permiten mejorar la calidad de los diagnsticos
para proyectos y programas sociales (ver Cuadro 2).
Cuadro 2
CARACTERSTICAS DE LAS FUENTES DE INFORMACIN SECUNDARIA
TIPO COBERTURA VARIABLES VENTAJAS DESVENTAJAS

Poblacin Desagregacin Perodo de
Educacin Intracomunal tiempo
Censos Nacional Empleo Existencia como Secreto
Familia base de datos estadstico
Necenal Vivienda Expedicin de Ausencia de
Calidad acceso variables
Saneamiento psicosociales
Equipamiento
comunitario
Encuestas de Poblacin
hogares Educacin
Empleo Periodicidad Restriccin por
Encuestas de Familia Flexibilidad muestra
ocupacin Metropolitana Vivienda Acceso limitado
Calidad a la base de
Encuesta de Saneamiento datos
presupuestos
familiares
Equipamiento
comunitario o
Ciudades medias acceso a bienes y
servicios
Sectores: Controles
Salud, Consultas, Series temporales Inexistencia
Estadsticas Educacin Poblacin Factibilidad de como base de
sectoriales Vivienda, escolarizada ndices datos.
Comunicaciones. Nmero de Desagregacin
viviendas social y
Flujos telefnicos territorial
Es importante destacar el conjunto de entidades gubernamentales que producen informacin

regular, como el Servicio de Impuestos Internos, el Registro Civil, el Instituto Nacional de
Estadsticas y otras.
II. 2. Datos primarios
Otras fuentes de informacin provienen de datos primarios para diagnosticas necesidades

bsicas. Ellas son generalmente de orden cualitativo, especialmente tcnicas basadas en
entrevistas semi-estructuradas a informantes claves y en entrevistas grupales.
La informacin primaria es necesaria para dimensionar carencias en reas de difcil

deteccin estadstica, como salud mental, adicciones, comportamiento reproductivo,
conducta irregular, minoras tnicas, necesidades de capacitacin, etc. Sin embargo, estos
datos no siempre cuentan con la difusin adecuada para ser aprovechados por las
organizaciones comunitarias o por entes descentralizados del Estado. Sus limitantes residen
en la falta de periodicidad y cobertura territorial de la informacin.
a) la entrevista semi-estructurada
La entrevista semi-estructurada es una tcnica adecuada para estimar la demanda cualitativa

cuando esta demanda se refiere a tpicos sociales complejos. La entrevista semi-estructurada
se dirige a informantes claves y es adecuada para estimar demanda en proyecto de pequea
escala y con referencia a valores, actitudes o comportamientos locales.
Las entrevistas semi-estructuradas pueden tener como informantes claves a Directores de

Escuelas, de Centros de Salud, dirigentes de organizaciones sociales, a los que se les solicita
informacin sobre antecedentes que configuran un problema social. Posteriormente se
analizan y sintetizan los distintos tipos de informacin, para establecer un patrn comn en
sus categoras de deteccin de necesidades.
b) entrevistas grupales
Tambin las entrevistas grupales sirven para identificar, ordenar y jerarquizar necesidades
bsicas de orden cualitativo. Las entrevistas grupales son tcnicas basadas en informantes
claves, como las entrevistas grupales. Las entrevistas grupales1 han demostrado su utilidad
como tcnica de recoleccin de informacin. Ellas entregan un gran caudal de informacin
interpretativa, dimensionamiento de carencias, para proyectos de difcil cuantificacin en sus
resultados.
Una variante pero en base a entrevistas paralelas para constituir un grupo virtual, son las
tcnicas Delphi (ILPES, 1994) en base a grupo de expertos o informantes claves. 2
2 O su variante mas predeterminada como los Focus groups
Cuadro 3
TECNICA DELPHI
Caractersticas y pasos de la Tcnica Delphi
Cuestionarios secuenciales aplicados a expertos
Recoleccin de informacin progresivamente especfica
til para obtener juicios subjetivos
Aplicabilidad:
Restricciones de costo, tiempo y recursos
Imposibilidad de interaccin cara a cara
Alto desacuerdo probable en los expertos
Pasos de aplicacin de la Tcnica Delphi
Deteccin y listado extenso de problemas
Jerarquizacin de problemas
Identificacin de soluciones
Jerarquizacin de soluciones
Las ONG han aportado una provechosa experiencia en tcnicas cualitativas de recoleccin
de informacin, en base a material de fcil comprensin y con tcnicas de animacin social.
Ello producto de la especializacin en la investigacin, sistematizacin y difusin de material
de educacin popular.
El diagnostico o recopilacin de antecedentes no puede ignorar que un proyecto responde a

criterios de elegibilidad fijados de antemano, de all que una preseleccin inicial de proyectos
ser la mera sujecin del proyecto a las lneas de prioridad gubernamentales o bases de
concurso de los fondos de inversin. Usualmente estas bases son: focalizacin de niveles
socioeconmicos, orientacin a grupos vulnerables o prioridades regionales. El diagnostico
debe contemplar adems la existencia de otras organizaciones que realizan proyectos
similares en el rea para lograr optimizar complementariedades, o al contrario, evitar
yuxtaposiciones de poblacin objetivo.
II.3. Diagnostico y rbol de Problemas
Son frecuentes los diagnsticos realizados con diferentes datos sociales y que se basan en
encuestas o estudios no continuos en el tiempo y preparados con otros fines, como tambin
con informacin primaria. Ambos tipos de informacin deben entenderse como
complementarios y necesarios para configurar un marco analtico para ordenar y sistematizar
la informacin.
Cabe citar, por ejemplo, diagnsticos realizados por equipos sanitarios en reas de salud,
diagnsticos en asentamientos precarios ejecutados por municipios, organizaciones no
gubernamentales (ONGs) o entidades acadmicas, monografas sobre empleo, tesis de grado
sobre pobreza en reas o sectores delimitados, etc. Estos diagnsticos, aunque carecen de la
cobertura y periodicidad de las estadsticas sociales, entregan antecedentes valiosos -
guardando los mrgenes de error o inferencia- para diagnsticos en reas de difcil deteccin,
como valores y conductas sexuales, relaciones intrafamiliares, expectativas migratorias, etc.
El paso siguiente es formalizarlos en una expresin metodolgica secuencia y analtica cuya
menor operacionalizacin es el rbol de Problemas.
Esta tcnica permite que los datos que permiten la identificacin del problema pueden ser
continuada con un proceso de anlisis de las causas que lo generan y los efectos que
produce el mismo problema
El rbol del problema es una tcnica que permite analizar y ordenar los diversos
factores que inciden en la gestacin de un problema.
Todo problema social tiene causas histricas o estructurales que lo generan en su origen,
como tambin causas o variables ms intermedias o contingentes, que son las
consecuencias de las causas histricas. A su vez, el propio problema suscita otras
consecuencias o efectos en el entorno social o geogrfico.3
Para la descripcin de un problema, el rbol ordena los factores que originan el problema
en una secuencia de relaciones de causas y efectos, que se presentan grficamente
identificando las causas estructurales en la base o abajo (las races) del rbol hasta
rematar en las consecuencias o arriba del rbol (las ramas), como se presenta en el
siguiente esquema:
3 En la situacin de ampliar el rbol de causas a las consecuencias derivadas del problema se puede hablar del
rbol de causas y efectos
Diagrama 3
RBOL DE PROBLEMAS O DE CAUSAS Y EFECTOS
Efectos Efectos Efectos
VARIABLE
DEPENDIENTE O
PROBLEMA CENTRAL
Variables o Variables o Variables o

causas causas causas
intermedias intermedias intermedias
Variables o Variables o Variables o

causas causas causas
estructurales estructurales estructurales
En sntesis, el rbol permite establecer la secuencia de causas, partiendo abajo con las ms
estructurales, pasando a otras derivadas de carcter intermedio, hasta rematar arriba en el
problema e identificando la secuencia de efectos que genera el propio problema.
Para la construccin del rbol se pueden utilizar fuentes de informacin cuantitativa como
cualitativa y ser desarrollado por el propio proponente de la iniciativa. Sin embargo, es
altamente recomendable para su desarrollo utilizar la tcnica cualitativa de la entrevista
focal o de grupo focal4. La tcnica del grupo ncleo o focal consiste en una entrevista
colectiva en grupos pre-seleccionados, los cuales usualmente entregan informacin de
calidad. En este caso vlida para el anlisis del problema.
Hay que considerar que el rbol del Problema con su capacidad de identificacin de causas,
ya sea expresada en variables estructurales o intermedias, no significa necesariamente una
posibilidad de intervencin sobre las mismas. Una adecuada identificacin de causas no
equivale mecnicamente a lograr una intervencin inmediata y exitosa por parte de
programas u proyectos sociales. Para ello se debe elaborar una derivacin del rbol de
Causas que es el paso precedente al rbol de Objetivos, que se describe mas adelante.
II.4. Cobertura de beneficiarios
La cobertura se refiere a la capacidad del proyecto de cubrir el tipo de universo al cual est
dirigida la intervencin. La mayora de los programas universales o de cobertura total se han
demostrado como regresivos al invisibilizar desigualdades sociales internas de la poblacin.
En los proyectos, por su mismo carcter discontinuo, una cobertura amplia es difcil de
lograr, ya sea por escasez de recursos econmicos del proyecto, automarginacin, exceso de
dispersin de la poblacin, o por barreras culturales o psicolgicas que dificultan el acceso
del usuario.
En la formulacin de un proyecto existe la disyuntiva entre optimizar su cobertura (la mayor

cantidad posible de beneficiarios) o incrementar la calidad de la intervencin con un bajo
nmero de beneficiarios. La opcin ms generalizada es optar por una cobertura amplia, pero
en grupos focalizados de acuerdo a los criterios de extrema pobreza.
Si la falta de recursos imposibilita esta opcin, cabe seleccionar a un grupo de beneficiarios

pobres que presenten mayor vulnerabilidad o que tengan un buen pronstico en los
resultados de la intervencin.
A los beneficiarios directos se agregan comnmente beneficiarios indirectos, personas o

grupos que reciben parte de los beneficios o efectos del proyecto. Estos beneficiarios
indirectos, muchas veces son familias u organizaciones ligadas al proyecto. No es adecuado
sobre-estimar la relacin beneficiario directo-indirecto mas all de lo que indica la experiencia
previa en proyectos similares, ni menos aun utilizarla como recurso para aumentar
artificialmente el numero de beneficiarios de un proyecto.
Segn las lneas programticas de una poltica social puede interesar fijar una discriminacin
positiva para un tipo particular de beneficiarios como mujeres, etnias, adultos mayores, etc.;
condicin que debe ser considerada para flexibilizar modalidades de acceso al programa o
proyecto.
4 Con algunas variaciones los grupos focales, son asimilables a las entrevistas grupales, grupos de
discusin o focus groups.
II.5. Seleccin de beneficiarios
La seleccin a un proyecto implica una modalidad de acercamiento al grupo objetivo y se

relaciona indirectamente con la cobertura del proyecto. La seleccin rigurosa en est en
relacin directa a la cobertura del proyecto. En algunos casos, se impone una seleccin
interna tanto del bien o servicio ofrecido como de la diferenciacin por nivel de dficit de los
demandantes.
Muchos programas inducen o estimulan el acceso de los grupos objetivos. El atractivo o

magnitud de la induccin facilita la captacin de usuarios. As un Programa de cuidado
infantil que entrega alimentacin complementaria o leche, lo que permite adicionalmente la
vacuna y control peridico del beb, o un Programa de Alimentacin Escolar, incentiva la
asistencia a la escuela por la factibilidad de alimentacin gratuita para los hijos. En resumen,
se usa un recurso de otro Programa para captar a la poblacin objetivo. En algunas
circunstancias este incentivo es monetario, como becas de mantencin. Esta modalidad est
sujeta a debate, por cuanto muchos se cuestionan un eventual estmulo a una relacin
utilitaria y dependiente con programas sociales.
El acceso puede incluso estar mediado por una coaccin e incluso por sanciones legales, y
medidas coercitivas, como multas o prdida de acceso a otros programas o proyectos
sociales. Por ejemplo, en una campaa de inmunizaciones la confianza en una demanda
espontnea con certeza ira en desmedro de la salud de la poblacin. Eventualmente, el
acceso puede producirse por derivacin o transferencias entre programas, como en el caso
del sector salud, donde se asignan pacientes del nivel primario al secundario
Tambin existen en selectividad o autoseleccin por motivacin o inters de los

beneficiarios. La voluntariedad es propia de intervenciones de escasa demanda, ya que en el
caso de un dficit agudo de una necesidad bsica toda la poblacin carenciada intentar
acceder al proyecto.
La selectividad en el acceso y altas exigencias en la eleccin del usuario, influyen en las

posibilidades de xito de un programa, ya que esta seleccin apunta a lo mejor del universo
escogido. Un ejemplo est en la eleccin de menores irregulares con mejores calificaciones,
sin adiccin a drogas o antecedentes penales. Esto puede prestarse para usos inadecuados de
los criterios de seleccin y produce desequilibrios, desde el inicio, en el desempeo de
proyectos cuando estos actan bajo criterios restrictivos.
En la determinacin de las reglas que fijarn el ingreso deben excluirse criterios

marginalizantes que puedan estar asociados a la capacidad de pago de la persona y que
implican una exclusin socioeconmica indirecta (pago por servicios o actividades conexas).
Es la situacin, por ejemplo, del sector universitario, donde el ingreso est limitado por altos
aranceles de matrcula, o, en el caso de los programas habitacionales, con la exigencia de
ahorro previo para acceder a viviendas sociales.
Una forma de mejorar el acceso de posibles usuarios consiste en el uso de sistemas mviles
de oferta de servicios, debido a que los beneficiarios tienen problemas de acceso al programa
y entonces deben ser localizados en sus residencias o lugares de trabajo. Esa es la situacin
caracterstica de los proyectos dirigidos a sectores rurales o focalizados en enfermos o
adultos mayores postrados.
La motivacin con que ingresa un usuario es un predictor de xito de un programa. Esta

motivacin es mayor en las intervenciones voluntarias, ya que en las obligatorias los clientes
son heterogneos y con diferentes grados de motivacin y percepcin de sus necesidades. Es
explicable entonces el impacto positivo que tienen los proyectos de las ONGs que trabajan
con demanda espontnea.
En proyectos con demanda espontnea se facilitan los cambios conductuales o actitudinales.

Es as como en programas gubernamentales de educacin popular los usuarios llegan por
motivacin o por contacto previos con la institucin. 5
Es recomendable utilizar para el ingreso al proyecto una ficha de registro que contiene datos
del diagnstico o antecedentes del usuario. Estos datos permiten utilizar la instancia del
ingreso del programa para establecer una lnea base o medicin pre-test, que sirvan de
contraste con los indicadores de impacto en la evaluacin ex post.
II.6. Localizacin
Todo programa o proyecto social est localizado espacialmente. Esa localizacin responde a
dos lgicas espaciales que son contradictorias. Por una parte, los programas sociales tienen
las ventajas de las mismas economas de escala porque los servicios sociales tienen fuertes
economas a medida que aumenta su volumen de entrega. Y externas porque se localizan en
un punto del espacio que es equidistante de sus insumos fundamentales y del mercado.
Luego, la localizacin de estos servicios es en puntos centrales que concentren una demanda
masiva y heterognea.
Un buen ejemplo de esta lgica sera la localizacin de un hospital de especialidades que

cubra una demanda nacional. Por el alto monto de la inversin, estos establecimientos se
localizan en un punto fijo, usualmente una metrpoli.
En un sentido contrario, el grupo objetivo o el usuario est interesado en obtener el servicio

con un costo mnimo de accesibilidad y en un punto ptimo, como el lugar donde desarrolla
sus actividades cotidianas, ya sea su vivienda o su lugar de trabajo.
Naturalmente, la localizacin real de un programa social es un compromiso entre ambas

lgicas, aunque en ciertas ocasiones el Estado subsidia algunos costos para lograr una mejor
accesibilidad geogrfica del proyecto. Algunos ejemplos estn en los proyectos rurales de
atencin primaria, educativos o de capacitacin.
5 En algunos casos, los usuarios pueden convertirse en demandantes permanentes, marginando a otros posibles interesados.
III. MARCO INTERPRETATIVO Y PROPUESTA
III.1. Marco analtico y alternativas de solucin
El diagnstico de todo programa social debera conducir a una alternativa de solucin

sustentada en marcos analticos de tipo interpretativo, derivados de la acumulacin bsica de
conocimiento en el rea. El marco analtico est asociado a la investigacin bsica referida a
programas sociales. En los hechos, en algunas circunstancias se carece de tal marco, con lo
que pierden gran parte de su futura eficacia por carecer de referentes tericos, o por que estos
estn basados en antecedentes no vlidos y confiables,. Un buen antecedente para el marco
analtico es el ya mencionado rbol de Problemas o de Causas.
El ejemplo siguiente muestra su aplicacin a un caso concreto
Diagrama 4.
APLICACIN DE RBOL DE CAUSAS
PERDIDA DE
IDENTIDAD
CULTURAL
REGIONAL
Baja Escaso Consumismo Baja inversin

escolaridad asociacionismo cultural pblica
Pobreza Migraciones Escaso rol Concentracin

del Estado urbana
CAUSAS
En este rbol de problema se advierte que en relacin a las variables estructurales o

intermedias, no existe necesariamente una posibilidad de intervencin sobre las mismas.
Sin embargo, hay muchos problemas sociales en que an no logra generar marcos
interpretativos validos sobre ciertos tipos de intervencin, como es el caso del SIDA, la salud
mental, adicciones, etc.6. Pero con una revisin y sistematizacin de experiencias anteriores
es posible deducir un nivel mnimo de acumulacin terica, que sirvan para identificar
alternativas de solucin. Este marco interpretativo debe permitir, adems, desprender
posibles alternativas de intervencin efectivas y eficientes.
La debilidad de marcos interpretativos explica la falta de correspondencia entre la situacin

problema y la solucin propuesta. Esta desproporcin es frecuente. en proyectos a pequea
escala entre la magnitud o complejidad de la situacin problema y la especificidad o
concrecin de la solucin propuesta.
III.2. Alternativas de Solucin
El marco interpretativo se puede traducir en alternativas de solucin, la que se pueden

derivar de la aplicacin del rbol de Objetivos.
6 En algunos proyecto de carcter piloto, no es necesario que una intervencin tenga anticipadamente un
marco terico;

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