Kingsbury, Benedict - El Nuevo Derecho Administrativo Global en America Latina

www.respublicaargentina.
com
Consejo de Redaccin
Director: Agustn Gordillo Subdirector: Agustn A. M. Garca Sanz

Consejeros: Marcelo Bruno dos Santos Santiago R. Carrillo
Nicols Diana Nicols Eliachev Francisco J. Ferrer
Josefina Pazos Karina Prieto Orlando Pulvirenti
Guillermo Scheibler Gerardo Scherlis
El nuevo derecho administrativo global en Amrica Latina. / Benedict
Kingsbury [et. al.]. 1a ed. Buenos Aires: Rap, 2009.
534 p.; 24x15 cm.
ISBN 978-987-1313-65-5
1. Derecho Administrativo. I. Kingsbury, Benedict

CDD 342
Ediciones Rap S. A.
Talcahuano 638 2 Piso D (C1013AAN)
Ciudad de Buenos Aires - Argentina
4374-0661 lneas rotativas
consulta@revistarap.com.ar
www.revistarap.com.ar
Diseo de Tapa: Cecilia Carozza

Diseo de Editorial: Mara Gregorio
Queda hecho el depsito

que establece la Ley 11.723
ISBN 978-987-1313-65-5
IMPRESO EN LA ARGENTINA
Prohibida la reproduccin total o parcial, por medios

electrnicos o mecnicos, incluyendo fotocopia,
grabacin magnetofnica y cualquier sistema de
almacenamiento de informacin sin autorizacin escrita
del Editor.
Este libro se termin de imprimir

en octubre de 2009 en Primera Clase Impresores
California 1231 (1168) - Buenos Aires, Argentina
Tel.: 4301-0956
EL NUEVO DERECHO ADMINISTRATIVO
GLOBAL EN AMRICA LATINA
desafos para las inversiones extranjeras,
la regulacin nacional y el financiamiento
para el desarrollo
Introduccin de Benedict Kingsbury y Richard B. Stewart
Un proyecto del Institute for International Law and Justice de

la New York University School of Law, en conjunto con la
Universidad de San Andrs y Res Publica Argentina.
NDICE
El nuevo Derecho Administrativo
Global en Amrica Latina
Desafos para las inversiones extranjeras,
la regulacin nacional y el
financiamiento para el desarrollo
Introduccin
Introduction: Perspectives on
the Development of Global
Administrative Law in Latin America
Por Benedict Kingsbury y Richard B. Stewart pgina 11
EL NUEVO DERECHO
ADMINISTRATIVO GLOBAL
El surgimiento del Derecho

Administrativo Global
Por Benedict Kingsbury, Nico Krisch
y Richard B. Stewart pgina 21
Hacia la unidad del

orden jurdico mundial
Por Agustn Gordillo pgina 83
El proyecto Derecho Administrativo Global:

Una resea desde Brasil
Por Michelle Ratton Sanchez Badin pgina 135
7
El impacto de las redes
transgubernamentales en
la evolucin del Derecho
Administrativo Internacional
Por Pablo Fernndez Lamela pgina 155
DERECHO ADMINISTRATIVO GLOBAL E

INVERSIONES EXTRAJERAS
El silencio de los
tribunales argentinos
Por Hctor A. Mairal pgina 183
Los tratados bilaterales de

inversin (TBIs) y el convenio CIADI
La evaporacin del derecho
administrativo domstico?
Por Jorge A. Barraguirre (h) pgina 203
Investor-State arbitration as governance:

Fair and equitable treatment,
proportionality and the
emerging Global Administrative Law
Por Benedict Kingsbury y Stephan Schill pgina 221
What international investment law and

Latin America can and should
demand from each other:
Updating the Bello/Calvo doctrine
in the BIT generation
Por Santiago Montt pgina 295
Inversiones extranjeras en pases

en desarrollo: Alguien debera
intervenir a nivel global?
Por Ezequiel Nino pgina 333
8
Claude Reyes, Marcel y otros contra Chile.
Los efectos de un fallo de la corte
interamericana de derechos humanos.
comentarios
Por Juan Pablo Olmedo Bustos pgina 357
la regulacin nacional bajo las

influencias del derecho
administrativo global
The Regulatory reform in Brazil:

new decision-making procedures and
accountability mechanisms
Por Paulo Todescan Lessa Mattos pgina 377
Los regmenes contra el lavado

de activos en el contexto del
Derecho Administrativo Global
Por Mara Rocha Machado y Guillermo Jorge pgina 425
Financiamiento para el desarrollo

y derecho administrativo global
El Financiamiento para el Desarrollo

como campo de prctica,
de estudio y de innovacin
Por Kevin E. Davis pgina 451
La construccin global del

financiamiento internacional para
el desarrollo. Derechos Humanos
y desarrollo sustentable
Por Jorge DanielTaillant pgina 473
9
Conclusin
La globalizacin y el nuevo
espacio pblico en la Argentina
Por Martn Federico Bhmer pgina 515
10
INTRODUCTION:
PERSPECTIVES ON THE DEVELOPMENT
OF GLOBAL ADMINISTRATIVE LAW
IN LATIN AMERICA
Benedict Kingsbury
Richard B. Stewart
This volume1 examines development-related investment and financing in Latin

America, and associated global and national regulatory issues, from the new
perspective of Global Administrative Law. The idea of Global Administra-
tive Law begins with the twin observations that much economic governance
by transnational and national institutions is a form of administration, and that
this administration involves the exercise of power which can be channeled and
controlled through the use of administrative law-type techniques nationally and
internationally. This has important implications for both global and national
regulatory governance. In the global or extra-national administrative space, Glo-
bal Administrative Law encapsulates the use of administrative law techniques
(such as transparency, participation, reasoned decision, review, and accounta-
bility) to promote both mutual accommodation and greater responsiveness by
the growing variety of global regulatory bodies, including accountability and
responsiveness to developing countries and civil society interests. The concept
of Global Administrative Law thus encompasses the legal mechanisms, princi-
ples, and practices, along with supporting social understandings that promote
or otherwise affect the accountability of global and regional administrative
bodies for example, the World Bank, International Monetary Fund, World
Trade Organization, International Standards Organization, the Basel Committee
1
The generous financial support of Carnegie Corporation of New York (grant to the IILJ) and
NYU Law Schools DAgostino and Greenberg Faculty Research fund is gratefully acknowled-
ged. We are also grateful to Alma Fuentes, Martin Bhmer, Gustavo Maurino, Carlos Rosenkranz,
Luciana Ricart, Gisela Paris, Agustn Gordillo, Agustn Garca Sanz, Santiago Carrillo, and the
whole teams of Res Publica Argentina and Universidad de San Andrs for their work on this
book.
11
of bank regulators, international investment tribunals, international criminal
tribunals, internet governance bodies, and even international sports federations
and their tribunals. In the national administrative space, global administrative
law distils legal implications of the impact of global regulatory authorities
and procedural and institutional practices and norms on domestic systems of
decision making, including domestic administrative law and the role of courts
and other tribunals; and conversely, the impact of these national practices on
extra-national governance. The broad tendency of Global Administrative Law
(with many exceptions and much contestation) is to ensure that global, regional
and domestic governance bodies exercising powers of public importance meet
adequate standards of transparency, consultation, participation, rationality, and
legality, and that there is effective independent review of the rules and decisions
regulation, the increasing role of private regulators and public-private hybrid

bodies, the wide array of informal institutional arrangements that operate
of transnational as well as international normative sources and practices.
Globalization has a more and more pervasive impact on government

decisions and policies in Latin American countries. They are strongly affected
by the decisions of global regulatory bodies in areas such as trade (e.g. WTO),
investment (e.g. international investment arbitral tribunals), monetary policy
(e.g. IMF), development aid (e.g. the World Bank and the Inter-American
Development Bank), environment (e.g. OECD), health and safety (e.g. Codex
Alimenatarius), human rights (e.g. the Inter-American Commission and Court
of Human Rights), and others. They are also subject to regulatory requirements
Bank and other multilateral and bilateral development assistance agencies)

and through treaty provisions such as the provisions in investment treaties
prohibiting expropriation of foreign investors investments (treaty provisions
on fair and equitable treatment or expropriation can change the possibilities
of re-negotiation of contracts and imposition of environmental and other re-
gulatory requirements by host countries.) In many cases these requirements
and conditions relate to decision making procedures and other governance
elements that countries must follow in given areas, for example in adopting
and enforcing regulatory measures that affect internationally traded products
or services and international investment. Other bodies, including transnational
networks of national regulators, private standard setting bodies, and hybrid
public/private bodies, often have a more indirect but nonetheless powerful
and more subtle effects are often especially powerful in the case of developing
12
countries, which are particular dependent on foreign investment and assistance,
and may often lack the institutional resources and expertise to influence, deflect,
or otherwise deal with them.
From the perspective of Global Administrative Law, these various regu-

latory and procedural and institutional impacts in Latin America raise at least
five sets of questions for investigation. First, what has been the impact of these
requirements and conditions, as well as of broader global governance dynamics,
on government decision making and policies in Latin American countries, with
particular emphasis on regulatory policies, procedures and the functioning of
administrative law including the role of domestic courts? To what extent have
these impacts been beneficial or adverse from the perspective of particular Latin
American countries and their citizens? Second, are global regulatory bodies that
impose these requirement and conditions, adequately accountable and respon-
sive to the distinctive needs and interests or Latin American countries? Third,
in so far as the legitimate interests and needs of Latin American countries are
being adversely affected or disregarded by global authorities, to what extent
can the development and adoption of new administrative law mechanisms and
techniques in the global or national administrative space help address these
problems? Fourth, who are the winners and losers from the adoption of global
administrative law techniques and values? Does Global Administrative Law
primarily serve the interests of rich countries and multinational firms and in-
vestors, or can it be harnessed to protect the interests of developing countries
and social interests? Fifth, in what ways are Latin American countries and
their civil society organizations knowledgeable and effective players in global
regulatory governance, and how might this expertise be enhanced and integrated
with better management of the domestic implications and influences of global
regulatory standards and practices?
These are large questions. To maintain a coherent focus, this volume

seeks to illuminate some elements of these issues through substantial study
of one particularly important and broad area of practice. This volume first
presents the overall theoretical ideas of Global Administrative Law and global
governance from several different perspectives, then uses these perspectives to
consider the field of foreign investment, national regulation, and development
finance. In doing so, we hope it also provides some indicative directions for
the future development of global administrative law from the perspective of
Latin American countries.
This book represents one aspect of a collaboration on Global Adminis-

trative Law jointly sponsored and organized by the University of San Andrs
in Buenos Aires, and the New York University Institute for International Law
13
and Justice and its Global Administrative Law Project, with the energetic
support of the journal Res Publica Argentina. Eight of the authors are based
in Argentina, three are professors in Brazil, two are Chilean, and three of the
papers are written by NYU Law School faculty (with co-authors trained in
part at NYU.) An initial workshop and subsequent activities have provided a
private lawyers and civil society representatives from many countries, along
with some scholars from the United States and Europe, in discussing issues of
global regulatory governance and administrative law from a Latin American
perspective. The organizing institutions, together with partners in other deve-
loping countries around the world, have initiated this work in response to the
risk that the emerging practice of Global Administrative Law will be overly
and largely consolidated systems of administrative law. It is essential that the

perspectives, experiences, ideas and contributions of developing countries,
including the diverse countries of Latin America, shape the development of
global administrative law. Further workshops of the NYU Global Administrative
Law project have been held at the Centre for Policy Research in New Delhi, the
University of Cape Town Law Faculty, Tsinghua Law School in Beijing, and
issues concerning Global Administrative Law and global and national regulatory
governance are now under way among these and several Latin American
institutions, working also with the NYU IILJ and the University of Toronto, on
topics such as corruption and money-laundering, control of access to essential
medicines, procedures and institutions in competition law, uses of indicators in
the South. Papers from this and other work, in English, Spanish, Portuguese,
Chinese and other languages, are regularly added to the Global Administrative
Law project website, www.iilj.org/GAL.
K INGS -
BURY , K RISCH , and S TEWART of the core idea of Global Administrative Law.
They argue that much governance can be viewed as administration, that the
control and channeling of public power through administrative-law type me-
chanisms is increasingly evident in global governance, and that there are some
normative reasons to support this development even while recognizing that its
of it contributing to injustices. The connections of these dimensions of global

governance with developments in the theory and practice of Latin American
public law and governance, particularly in Brazil, are addressed in the chapter
by M ICHELLE R ATTON S NCHEZ B ADIN , one of several professors at FGV-Direito
in So Paulo working centrally on Global Administrative Law and the national
14
effects of global regulatory governance. In the next chapters, leading Argentine
professor in administrative law, Agustin Gordillo, and Pablo Fernndez La-
mela, consider the implications of legal globalization and of different types of
global regulatory governance (including inter-governmental networks, which
are the principal subject of Fernndez Lamelas chapter), for the practice and
the conceptualization of public law and legal globalization in Latin America
and elsewhere. These chapters together delineate the broad foundation on
which national administrative lawyers increasingly are engaging with Global
Administrative Law.
The second section of the volume consists of six papers analyzing in

depth foreign investment issues, particularly investor-state arbitration, using
the optic of Global Administrative Law and governance. This is of fundamental
practical importance, particularly to Argentina which has by far the most claims
against it, but it also raises distinctive conceptual issues. What is the impact of
internationalization of conflicts about investment on the rule of law in Latin
American countries? What is, or should be, the impact on national administrative
law, on the institutional roles of national courts, and on central and provincial
governments and public agencies? In more basic policy terms, what is the best
forum to settle disputes between government and private investors? Is there
justification for the perceptions in relation to some Latin American situations
that international arbitral tribunals tend to favor investors, and national courts
tend to be pro-state; and if so, might the use of a Global Administrative Law
approach in these tribunals and courts, where proper, make any difference to
those perceptions?
Hctor Mairal, a prominent legal practitioner who has advised many

investors, points to reasons foreign investors affected by the 2001-02 economic
crisis have tended not to win cases against governmental authorities in Argentine
courts, and indeed have tended not to bring their claims to the courts, having
instead flocked to external arbitration if they could not negotiate settlements.
He argues that the rush to arbitration as an extranational governance alternative
ought to trigger reform of the Argentine judicial process, certainly to reduce
court fees and resolve cases faster. Jorge Barraguirre (h), who has significant
experience representing the Argentine government as defendant in arbitral
proceedings brought by foreign investors, expresses misgivings about arbitral
tribunals not applying what should be applicable national administrative law,
and more generally about the erosion of national public authority through this
arbitral jurisprudence. He contests claims that the arbitral tribunals should as a
normative matter be regarded as truly representing Global Administrative Law
authority. In that respect, he points to key features of national administrative
courts that are not, in his view, fully replicated by international investor-state
15
tribunals. National courts typically have one or more appellate levels, and they
adhere to established administrative law principles such as transparency, par-
ticipation, reasoned decision and legality. They have, in some countries, more
specific expert knowledge of administration and of regulated industries than do
investment arbitral tribunals, and thus command a particular expertise-based
Weberian legitimacy. Most fundamentally, the national administrative space is
an emanation of a national demos, with shared traditions and values including
legal principles, whereas the global administrative space is not.
Benedict Kingsbury and Stephan Schill argue that investor-State ar-

bitral tribunals must be regarded, as a factual matter, as exercising power in
the global administrative space. In setting standards for State conduct vis--vis
foreign investors, for example in defining what is improper administration or a
violation of due process under fair and equitable treatment, tribunals set stan-
dards which may influence future conduct by the respondent State and other
States, as well as conduct by other tribunals. They are thus governance actors,
not merely decision-makers on single disputes. Moreover, tribunals in many
circumstances act in fact as review agencies of a States specific actions, even
while tribunals often purport to disavow such as role, as Jorge Barraguirre
(h) notes. The tribunals are thus shaping the emerging body of Global Admi-
nistrative Law. At the same time, this regulatory activity of arbitral tribunals
attracts significant criticism, not only of specific decisions but with regard to
the legitimacy of the decision-making powers of these tribunals as such. The
chapter argues that applying Global Administrative Law criteria to, and in, the
work of these tribunals could somewhat ameliorate parts of this legitimacy
problem. This issue is addressed from one perspective by Chilean legal scholar
Santiago Montt, who cautions about the dangers of the old gunboat diplomacy
becoming gunboat arbitration, but argues that investment arbitration instantia-
ting Bello-Calvo principles can play a useful role in spurring Latin American
legal systems to apply to citizens and foreigners alike the same kinds of liberal
property, economic and process rights protections as the countries of the North
Atlantic. Ezequiel Nino, drawing on experience of major Argentine NGOs in
pressing for acceptance of their amicus briefs by investor-state tribunals in
cases concerning privatization of urban water supplies (making arguments on
matters such as the human right to water), notes that some tribunals have begun
to accept such briefs but that there continue to be major difficulties for civil
society views and interests (such as human rights interests of affected consu-
mers) to be given serious weight in these processes. He associates this with
wider patterns of secrecy or disregard for civil society interests in processes
of global economic regulation, taking as a case study the use by the IMF of
non-public side letters to public agreements, such as accompanied the stand-by
facility agreement the IMF negotiated with Argentina in January 2003. One
16
strategy for overcoming excessive secrecy, at least in national governments, is
that described by JUAN P ABLO O L MEDO B USTOS , who helped bring the Claude
Reyes case against Chile in the Inter-American Court of Human Rights. The
case challenged refusal of the relevant Chilean investment agency to release
information on environmental effects of a proposed foreign investment in the
access to information, eventually precipitating an amendment to the Chilean

constitution along similar lines.
The chapters by N INO and O L MEDO point to the important need for sus-
tained scholarly and policy work, from many angles, on the relations between
Global Administrative Law and human rights, particularly with reference to
global and national regulatory governance of economic issues. Part of the
backdrop is major constitutional, legislative and institutional reforms regarding
the role of human rights within domestic law, which many Latin American
countries made after emerging from military dictatorships. In some cases, like
Argentina, international human rights treaties can be enforced by national courts,
and the interpretative decisions of international human rights tribunals may be
regarded as a basis for decision for some domestic courts. Thus the roles of both
national courts and of the Inter-American Court and Commission of Human
Rights have changed. The Inter-American human rights bodies operate in some
situations as part of a regulatory process, engaging in dialogues involving the
executive branches of countries like Argentina, the domestic courts, and the
networks of human rights NGOs that interact intensively with legislatures,
national courts, and government ministries. These human rights dialogues can
extend to commercial actors, to inter-government institutions such as the World
Bank and the IADB, and in some respects to investor-state tribunals. But at
the same time, the diverse demands placed on the state in relation to human
rights are impacting both the states own regulatory structures and processes,
and the national administrative law. Demands are made to increase the power
and effectiveness of the state, to protect people against death squads, violent
crime, and disruptions arising from transnational pressures on social policy
to subject some non-state actors to regulation and to obligations aimed at

promoting human rights; but also to protect these actors under human rights
rubrics (due process of law, free speech, property rights, etc.) This complex
problmatique invites future attention to several important research and policy
questions on Global Administrative Law and human rights in the region. How
well do the Inter-American bodies understand and perform their regulatory
roles? Are they helped or hindered by other actors (including human rights
NGOs) in doing this? How are understandings of the roles and place of the
State changing within national and international human rights processes? Are
17
these processes adequately addressing privatized entities, private actors, and
changing methods of regulation? Is national administrative law aligned with
human rights objectives? How do transnational NGO networks understand their
roles in relation to regulatory and administrative questions having human rights
dimensions? Are they effective? What is the impact of internationalization in
the enforcement of human rights on democratic and administrative dynamics
of Latin American countries, and how does this compare with prevailing views
in Europe and the U.S.? Should the accountability of international agencies in
their interpretations and applications of international conventions (including
friendly settlements) be improved? To what extent are international tribunals
and monitoring mechanisms of human rights in fact shaping, and should they
be shaping, administrative law practices, obligations, mandates and public
policies in Latin American countries?
The third section of the book widens the discussion from investment to
others areas of national economic regulation. Paulo Todescan Lessa Mattos
of the University of So Paulo uses a case study of public participation within
the phalanx of independent regulatory agencies created in the Brazilian pri-
vatizations of the 1990s, to establish an account of the possibilities of vertical
(intra-agency) accountability as a complement and alternative to extra-agency
accountability to other bodies. He locates this case study within what he sees
as a broader societal normative demand for manifestations of Habermasian
deliberative democracy in relation to these privatized economic sectors.
The innovative research presented in the chapter by Mara Rocha Ma-

chado (FGV-Direito in So Paulo) and Guillermo Jorge (San Andrs), shows
the significant differences in the concrete regulatory application and consequen-
ces in Brazil and Argentina of the international anti-money laundering regime.
With the goal of reducing illegal markets, usually conducted by organized crime
groups, the anti-money laundering paradigm is a sophisticated crime control
policy that involves substantial regulatory controls on financial markets, liberal
professions, and financial transactions all around the world. Although the norms
and supervisory structures are primarily defined by the Financial Action Task
Force, which is a non-treaty limited-membership inter-governmental network
body with strong peer-review arrangements, treaty-based intergovernmental
bodies, networks of private banks, multilateral financial institutions, a network
of Financial Intelligence Units (the Egmont Group) and various regional bo-
dies all contribute actively to this governance process. The regime is premised
on mandatory reporting of information by private sector actors, and includes
strong sanctions powers exercised by the local state and by distant states and
international bodies. This chapter documents the substantial variations in the
effects in Brazil and Argentina that have resulted from superficially the same
18
global regime, with very different effects on detection of official and elected-
politician corruption, personal financial reporting, and other issues.
The fourth section of the book broadens from investment to examine

the wider topic of Global Administrative Law in the field of development
finance. NYU Professor Kevin Davis, a pioneer of Financing Development as
a field of legal research and study, sets forth its conceptual foundations. His
work covers a range of development-finance techniques, extending from World
Bank and IMF lending, sovereign borrowing on commercial bond markets,
transnational project finance, through for-profit or non-profit microcredit, to
official development assistance and private charitable aid. He integrates the
private and commercial law elements of these techniques, with wider issues
concerning the formulation and implementation of public policy and public
interest, using Global Administrative Law approaches to help structure this
analysis. Jorge Daniel Taillant of CEDHA provides an Argentinian NGO
perspective on methods of mobilization against proposals for two specific
development projects, to construct pulp mills on the Uruguayan side of the
Uruguay-Argentina border river. The opposition campaign included popular
protests to mobilize the Argentine state, which then filed an inter-state case in
the International Court of Justice. But much of the effort was by civil society
groups operating in a wide array of global, regional, and domestic institutions,
including their work with the International Finance Corporation of the World
Bank, the procedures of the OECD Guidelines on Multinational Enterprises,
public interest actions in Argentinas domestic courts, and litigation pressures
against the Finnish Botnia Company. This mobilization of environmental oppo-
sition to a foreign investment in a neighbouring country where that investment
received support, was conducted primarily on the traditional international law
basis that detrimental and legally-cognizable effects would be felt in Argentina.
But the dimension of concern for the extra-state environment, and the extra-
state effects of civil society mobilization, adds a further complexity to the
dynamics of Global Administrative Law analysis. Administrative law issues of
process and standing, including the rights of different publics to have access to
environmental information and to participate in environmental decisions, and
rights of access to justice to redress denials of these rights, are becoming more
and more significant in the legal governance of such dynamics.
Martin Bhmer, who as a public interest lawyer and founding Dean

of the San Andrs Law School has been a prominent Argentine proponent of
efforts to rethink Latin American legal practice and legal education under the
current conditions of globalization, provides a fitting conclusion to a volume
he played a substantial part in initiating. His short sketch of Argentine public
law in different epochs, provides the context for his analysis of the challenges
19
since the 1983 restoration of democracy in achieving a working combination
of respect for and enforcement of fundamental human rights, consolidation of
democracy, and the establishment of stable and effective sets of public rules.
The transition after 1983 from authoritarian to constitutional government,
from abuses of basic rights to commitments to national and international rights
protections, from monopolies to privatization of utilities and other public
services, and from a subdued to a highly active civil society pursuing distinct
agendas, have been accompanied by increasingly active judges playing at times
counter-majoritarian roles, and by a growth in public interest lawyering as well
as new legal thinking in administrative law as in other fields. Overlain on all
of this, however, have been the rapid changes in the terrain of engagement
and in the position of the state, wrought by globalization. The democracy the
country seeks to consolidate can no longer be understood simply under a con-
ception of representative democracy that is mainly confined to parliamentary
discussion and electoral decision. The multiplication of deliberative processes
and sites of influence or control in national public law (regulatory agencies,
the judicial power, administrative bodies) and in international governance,
force the different actors to develop new approaches to decision-making and
accountability, to give reasons for actions, and to repeatedly nudge or modify
policies as they interact with this dynamic governance environment. These
changes are again reconfiguring the available public spaces, and call for new
skills which include the skills of global administrative lawyering. Bhmer
notes the deliberate paradox that will endure for as long as the idea of global
administrative law takes its framing and content predominantly from North
American or North Atlantic ideas and interests. The deepening and reshaping
of Global Administrative Law is one part of the new enterprise he calls for
in arguing for the deepening and reshaping of Argentine and Latin American
public law, legal education, and lawyering skills under these new conditions.
It is hoped that the increasing engagement of Latin American lawyers with
these contemporary challenges, whether adopting, refashioning or rejecting the
Global Administrative Law perspective on these issues, will have a substantial
impact not only in Latin America, but in each context where these issues must
rapidly and carefully be addressed.
20
EL SURGIMIENTO DEL DERECHO
ADMINISTRATIVO GLOBAL1
Por Benedict Kingsbury2
Nico Krisch3
Richard B. Stewart4
1. Introduccin: El surgimiento inadvertido del derecho administrativo

global
Los modelos de gobernanza global5 que han surgido han sido moldeados por un
poco evidente pero importante y creciente cuerpo de normas de derecho admi-
nistrativo global. Este cuerpo de normas no se encuentra hoy en da unificado,
de hecho, no es todava un campo organizado en la academia o en la prctica. El
Proyecto de Investigacin sobre Derecho Administrativo Global de la Facultad
1
Traduccin al castellano del texto en ingls realizada por Gisela Paris y Luciana Ricart, LL.M.
International Legal Studies, Facultad de Derecho de la New York University. El original puede
ser consultado en http://www.iilj.org/GAL/LCPSymp.asp
2
Profesor de Derecho Murry & Ida Becker y Director del Institute of International Law and Jus-
tice de la Facultad de Derecho de la New York University.
3
Becario Investigador Junior, Merton College, Oxford.
4
Profesor Universitario, Profesor John E. Sexton y Director del Center on Environmental and
Land Use Law de la Facultad de Derecho de la New York University.
5
Nota de traduccin: Hasta hace poco no exista una palabra en castellano que reflejara exacta-
mente la acepcin de governance en ingls. Sin embargo, recientemente la Real Academia Es-
paola ha aceptado el uso del trmino gobernanza para referir a este concepto. Si bien en la li-
teratura esta expresin todava no est del todo difundida, la utilizaremos a lo largo de la presente
traduccin de acuerdo a la definicin dada por la Real Academia Espaola en la vigsimo segunda
edicin del Diccionario de la Lengua Espaola. As, la definicin de gobernanza consiste en el
arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo econmico,
social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil
y el mercado de la economa y en la accin y efecto de gobernar o gobernarse. Disponible en
http://buscon.rae.es/draeI/SrvltConsulta?TIPO_BUS=3&LEMA=gobernanza
21
El surgimiento del Derecho Administrativo Global
de Derecho de la New York University6 es un esfuerzo para sistematizar los

estudios de los distintos marcos nacionales, transnacionales e internacionales
que tiene relacin con el derecho administrativo de la gobernanza global. A
travs de la utilizacin de ideas desarrolladas en las primeras fases de este
proyecto, en este artculo emprendemos la tarea de identificar, de entre estas
variadas prcticas, algunas pautas en comn y conexiones lo suficientemente
profundas y de largo alcance como para constituir el campo embrionario del
derecho administrativo global. Sealamos algunos factores que incentivan el
desarrollo de enfoques comunes, y de mecanismos de aprendizaje, de prstamo
y mutuas remisiones, que contribuyen a un grado de integracin en el campo.
Notamos, asimismo, algunas restricciones importantes y razones perdurables
para la no-convergencia. Comenzamos haciendo una evaluacin en trminos
normativos de los pros y los contras de promover un campo unificado de de-
recho administrativo global, y de los pros y los contras de algunas posturas
en particular dentro del campo. Este artculo se nutre de las publicaciones de
los colaboradores en el proyecto y de otras personas en el rea7 y busca llevar
adelante a esta empresa colectiva; pero los resultados son slo preliminares.
Subyacente al surgimiento del derecho administrativo global se encuen-

tra el vasto incremento del alcance y formas de la regulacin transguberna-
mental y de la administracin que se propone enfrentar las consecuencias de la
interdependencia globalizada en reas tales como la seguridad, las condiciones
del desarrollo y la asistencia financiera a los pases en desarrollo, la proteccin
ambiental, la regulacin bancaria y financiera, el cumplimiento de las leyes, las
telecomunicaciones, el comercio de productos y servicios, la propiedad intelec-
tual, los estndares laborales, los movimientos transfronterizos de poblaciones,
incluyendo a los refugiados. Cada vez ms, estas consecuencias no pueden
ser adecuadamente afrontadas a travs de medidas nacionales regulatorias y
administrativas aisladas. Como resultado de ello, se han establecido diversos
6
Proyecto de Investigacin sobre Derecho Administrativo Global, Institute of International Law
and Justice de la Facultad de Derecho de la New York University, en conjunto con el Center on
Environmental and Land Use Law. Artculos de trabajo, una bibliografa y documentos del pro-
yecto pueden ser encontrados en la pgina web del Instituto en http://www.iilj.org/GAL/default.
asp. Esta pgina web tambin incluye vnculos a instituciones asociadas al proyecto, y a otros
proyectos de investigacin a lo largo del mundo en reas relacionadas. Agradecemos por sus
ideas y comentarios especficos a los diversos profesores, becarios visitantes y estudiantes que
participaron en el proyecto, as como tambin a los participantes en la Conferencia de Hiroshima
de la Sociedad Japonesa de Derecho Internacional, en un taller para profesores de la Facultad
de Derecho de NYU, en un taller del Instituto de Derecho Global de NYU-Oxford en Merton
College de la Oxford University. Reconocemos con suma gratitud el apoyo financiero del Fondo
de Investigacin para Profesores Filomen DAgostino y Max Greenberg, del Programa Hauser
Global Law School, y de una subvencin al IILJ de la Carnegie Corporation de New York.
7
Puede encontrarse una bibliografa extensa en A Global Administrative Law Bibliography, Law
& Contemporary Problems, 68:2005, pp. 357-397.
22
sistemas transnacionales de regulacin o de cooperacin regulatoria a travs de

tratados internacionales y de redes intergubernamentales de cooperacin ms
informales, desplazando muchas decisiones regulatorias del nivel nacional al
nivel global. Adems, muchos de los detalles y de la implementacin de dicha
regulacin se encuentran determinados por rganos administrativos transna-
cionales incluyendo organizaciones internacionales y grupos informales de
funcionarios que desarrollan funciones administrativas pero que no estn
sujetos directamente al control de los gobiernos nacionales o a los sistemas
legales domsticos o, en el caso de los regmenes basados en tratados, a los
Estados parte del tratado. Estas decisiones regulatorias pueden llegar a ser
implementadas directamente por el sistema global a actores privados o, an
ms frecuentemente, a travs de medidas de implementacin a nivel nacional.
Asimismo, es cada vez ms importante la regulacin por rganos privados
internacionales que establecen estndares y por organizaciones hbridas pblico-
privadas que pueden incluir, entre otros, representantes de empresas, ONGs,
gobiernos nacionales, y organizaciones intergubernamentales.
Esta situacin ha creado un dficit de la accountability8 en el creciente

ejercicio del poder regulatorio transnacional, el cual ha comenzado a estimular
dos tipos diferentes de respuestas: Primero, la tentativa de extender el derecho
administrativo domstico a las decisiones regulatorias intergubernamentales
que afectan a una nacin; y segundo, el desarrollo de nuevos mecanismos de
derecho administrativo a nivel global para enfrentar decisiones tomadas y reglas
adoptadas dentro de los regmenes intergubernamentales.
Una cuestin un tanto distinta pero relacionada se da cuando las decisio-

nes regulatorias efectuadas por una autoridad domstica afectan adversamente
a otros Estados, a categoras determinadas de individuos u organizaciones, y
son cuestionadas como contrarias a las obligaciones de ese gobierno bajo un
rgimen internacional del cual es parte. Frente a esto, una respuesta ha sido el
desarrollo por los regmenes intergubernamentales de estndares de derecho
administrativo y mecanismos a los cuales los administradores nacionales deben
conformarse en aras de asegurar su cumplimiento y accountability adecuada
con el rgimen internacional. Para incrementar su legitimidad y efectividad,
algunos rganos regulatorios no compuestos exclusivamente de Estados r-
ganos hbridos pblico-privados, y puramente privados han comenzado
8
Nota de traduccin: no existe una palabra en espaol que refleje acabadamente el significado de
accountability. El concepto que mejor refleja la acepcin de accountability es rendicin de
cuentas. Por la familiaridad del trmino en ingls, en las publicaciones sobre teora democrtica
hemos dejado el trmino original en la traduccin. Sin embargo, en otras formas del concepto a lo
largo del texto en ingls, como be held accountable o accountability mechanisms a veces se
utilizarn variaciones de la expresin rendicin de cuentas.
23
tambin a adoptar procedimientos administrativos de toma de decisiones y de

reglamentacin.
Estos desarrollos nos llevan a definir al derecho administrativo global

como aqul que incluye los mecanismos, principios, prcticas y los acuerdos
sociales que los respaldan y que promueven o que de otra forma afectan la ac-
countability de los rganos globales administrativos, en particular asegurndose
de que cumplan con los estndares adecuados de transparencia, participacin,
toma de decisiones razonada, y legalidad, y promoviendo la efectiva evaluacin
de las normas y decisiones que aprueban. Los rganos globales administrativos
incluyen rganos regulatorios intergubernamentales formales, redes regulatorias
informales intergubernamentales informales y arreglos de coordinacin, rganos
regulatorios nacionales que operan en relacin con un rgimen internacional
intergubernamental, rganos regulatorios hbridos pblico-privados, y algunos
rganos regulatorios privados que ejercen funciones de gobernanza trasnacional
de importancia pblica especfica.
Al proponer tal definicin, tambin estamos planteando que la mayor

parte de la gobernanza global puede ser entendida y analizada a travs de la
accin administrativa: La reglamentacin administrativa, el procedimiento ad-
ministrativo que dirime intereses contrapuestos, y otras formas de decisiones y
gestin regulatoria y administrativa. El derecho domstico da por presupuesto un
sentido compartido de lo que constituye la accin administrativa, si bien puede
ser definida primordialmente en sentido negativo como actos estatales que
no son ni legislativos ni judiciales y si bien los lmites entre estas categoras
son difusos en los mrgenes.9 Ms all de la esfera de influencia del Estado, no
prevalece tal consensuada diferenciacin funcional; el paisaje institucional es
mucho ms variado que en el marco domstico. Sin embargo, muchas de las
instituciones internacionales y regmenes que se embarcan en la gobernanza
global realizan funciones que la mayora de los abogados iuspublicistas na-
cionales considerara que tiene un carcter administrativo genuino: Operan en
el mbito de conferencias diplomticas altamente publicitadas y de redaccin
de tratados, pero en conjunto regulan y administran amplios sectores de la
vida econmica y social a travs de decisiones especficas y de regulacin
administrativa. Creemos que conceptualmente la accin administrativa puede
ser distinguida de la legislativa en forma de tratados, y de la jurisdiccional
en la forma de ocasionales soluciones de controversias entre Estados u otras
partes en disputa. Como en el marco domstico, la accin administrativa a
nivel global tiene elementos tanto legislativos como jurisdiccionales. Incluye
9
Sobre el ejemplo alemn, ver Maurer, Hartmut, Allgemeines Verwaltungsrecht, CH Beck Ver-
lag, 2002, 14th ed.
24
la reglamentacin administrativa, no en forma de tratados negociados por

Estados, pero de estndares y de reglas de aplicacin general adoptadas por
rganos subsidiarios.10 Tambin incluye decisiones informales tomadas al
controlar e implementar regmenes regulatorios internacionales. Como una
cuestin de demarcacin provisoria, podemos decir que la accin administra-
tiva global incluye la reglamentacin administrativa, la funcin adjudicativa,
y otras decisiones que no son ni conclusin de tratados ni simple solucin de
controversias entre partes.11
En este artculo, pretendemos desarrollar un enfoque de la accin admi-

nistrativa global delineando y elaborando lo que creemos es el campo naciente
del derecho administrativo global. Hacemos un estudio de los temas y desafos
ms importantes de este campo naciente, y comenzamos a esquematizar los
elementos de una agenda de investigacin para su desarrollo posterior. Organi-
zamos este artculo explorando, correlativamente, cinco tipos de cuestiones que
son centrales a la prctica actual y al trabajo posterior: 1. Cuestiones sobre los
modelos bsicos estructurales de la administracin global, y cmo la variacin
entre ellos est modelando nuevos mecanismos de accountability; 2. cuestiones
metodolgicas y empricas relacionadas con el alcance y las fuentes del dere-
cho administrativo global, los mecanismos de accountability, y los principios
doctrinarios que actualmente existen o que surgen en la prctica; 3. cuestiones
normativas sobre cmo justificar y defender dichos mecanismos; 4. cuestio-
nes de diseo institucional en cuanto a cmo dichos mecanismos deberan ser
diseados para asegurar accountability sin comprometer indebidamente a la
eficacia; y 5. cuestiones de teora poltica positiva sobre el surgimiento y diseo
de dichos mecanismos y qu factores pueden conducir a su xito.
2. La estructura del espacio administrativo global
La conceptualizacin del derecho administrativo global presupone la existencia

de una administracin global o transnacional. Nosotros sostenemos que existe
suficiente cantidad de administracin global y transnacional como para poder
identificar hoy en da un espacio administrativo global multifactico (un
concepto al cual volveremos en breve), poblado de varios y diversos tipos de
instituciones regulatorias administrativas y de varios tipos de entidades que son
10
Algunas formas de toma de decisiones globales administrativas estn ntimamente conectadas
con la solucin de controversias, sobre todo porque rganos cuasi-judiciales como el rgano de
Apelacin del rgano de Solucin de Controversias de la OMC tambin desarrolla funciones
regulatorias de supervisin importantes.
11
Ver Stewart, Richard B., U.S. Administrative Law: A model for Global Administrative Law?,
Law and Contemporary Problems, 68:2005, pp. 63-108. Puede consultarse en http://www.iilj.
org/publications/documents/10120503_Stewart.pdf
25
los sujetos de la regulacin, incluyendo no slo Estados sino tambin individuos,

empresas, y ONGs. Pero esta visin es sin dudas debatible. Muchos abogados
internacionalistas todava ven a la administracin mayormente como una exten-
sin del Estado o excepcionalmente de entidades interestatales con un alto nivel
de integracin, como la Unin Europea. Bajo esta visin, que se complementa
con lo que hasta ahora ha sido una concentracin de los abogados adminis-
trativistas mayormente domstica o de la UE, la accin internacional podra
coordinar y asistir a la administracin domstica, pero dada la falta de un poder
ejecutivo internacional y de su capacidad, no constituye accin administrativa
de por s. Esta visin, sin embargo, se contradice con el crecimiento rpido de
regmenes regulatorios internacionales y transnacionales con componentes y
funciones administrativas. Algunos de los regmenes regulatorios ms densos
han surgido en la esfera de la regulacin econmica: Las redes y comits de la
OCDE, la administracin y los comits de la OMC, los comits del G-7/G-8,
de las estructuras de cooperacin anti-monopolio,12 y la regulacin financiera
desarrollada por, entre otros, el FMI, el Comit de Basilea13 y el Grupo de Ac-
cin Financiera Internacional. La regulacin ambiental es en parte el trabajo de
rganos administrativos no-ambientales como el Banco Mundial, la OCDE y
la OMC, pero cada vez ms se estn estableciendo estructuras regulatorias de
largo alcance en regmenes especiales como el esquema de comercio de futuras
emisiones y el Mecanismo de Desarrollo Limpio del Protocolo de Kyoto. La
accin administrativa es un componente importante ahora de muchos regmenes
de seguridad internacional, incluyendo el trabajo del Consejo de Seguridad
de las Naciones Unidas y de sus comits, y en campos relacionados como la
regulacin de la energa nuclear (la AIEA) o el mecanismo de supervisin de la
Convencin sobre Armas Qumicas. Una breve reflexin sobre estos ejemplos
indica inmediatamente que el panorama extraordinariamente variado de la ad-
ministracin global es el resultado no slo de amplias reas de regulacin y de
las correlativas diferenciaciones funcionales entre instituciones, sino tambin
del carcter multifactico de la administracin de la gobernanza global. En
esta seccin pretendemos proporcionar algunas herramientas conceptuales para
organizar el anlisis de estos fenmenos diversos identificando las diferentes
estructuras y temas de la administracin global y proponiendo la nocin de un
espacio administrativo global.
12
En temas de anti-monopolio (antitrust), ver Fox, Eleanor, International Antitrust and the Doha
Dome, Virginia Journal of International Law, 43:2003, pp. 925-32.
13
Para un anlisis del Comit de Basilea, ver Zaring, David, International Law by Other Means:
The Twilight Existence of International Financial Regulatory Organizations, Texas International
Law Journal, 33:1998, pp. 287-91; asimismo, Zaring, David, Informal Procedure, Hard and
Soft, in International Administration, Chicago Journal of International Law, 5:2005, p. 547.
26
Este emprendimiento en algn punto se nutre de ciertas concepciones

de la administracin internacional y del derecho administrativo internacional
que se desarrollaron a mediados del siglo diecinueve y cuyo uso se volvi
frecuente en las dcadas de 1920 y 1930. La idea de analizar la gobernanza
transnacional como administracin sujeta a principios de derecho adminis-
trativo particulares se encuentra, por ejemplo, en la obra de los reformadores
sociales y constructores de instituciones de fines del siglo diecinueve, como
la concepcin de Lorenz von Stein del trabajo en salud pblica internacional
en trminos administrativos.14 Este enfoque administrativo fue incitado por el
auge de las instituciones regulatorias internacionales, uniones internacionales,
que trataban temas tales como servicios postales, navegacin, y telecomuni-
caciones, a veces con poderes importantes de reglamentacin secundaria que
no requeran ratificacin nacional para tener fuerza legal.15 La cooperacin de
los actores administrativos domsticos que tena lugar en el marco de estas
uniones, y el rol central de los actores domsticos para el xito de los reg-
menes en cuestin, llev a algunos autores a adoptar una nocin amplia de
administracin internacional que inclua tanto instituciones internacionales
como actores administrativos domsticos cuando stos realizaban acciones con
repercusin transfronteriza.16 Estos enfoques exhaustivos, junto con la idea de
los elementos administrativos en las relaciones exteriores, desaparecieron en
la mayora de los textos comunes de derecho internacional despus de 1945,17
14
Von Stein, Lorenz, Einige Bemerkungen ber das internationale Verwaltungsrecht, Jahrbuch
fr Gesetzgebung, Verwaltung und Volkswirtschaft im Deutschen Reich, 6:1882, p. 395. Para una
discusin sobre la historia temprana del campo, ver Gascn y Marin, Jos, Les transformations
du droit administratif international, Recueil des Cours, 34:1930, pp. 7-15; y, ms recientemente,
Tietje, Christian, Internationalisiertes Verwaltungshandeln, Berlin, Duncker & Humblot, 2001.
Sobre Lorenz von Stein, ver Schulz-Nieswandt, Frank, Die Lehre vom ffentlichen Gesund-
heitswesen bei Lorenz von Stein, Kiel, Quellen zur Verwaltungsgeschichte, 1989.
15
Ver Reinsch, Paul S., International Administrative Law and National Sovereignty, American
Journal of International Law, 3:1909, p. 1; ver tambin Ngulesco, Paul, Principes du droit
international administratif, Recueil des Cours, 51:1935, p. 579. Para una obra central que desa-
rrolla un enfoque de derecho internacional privado sobre el derecho administrativo en cuestiones
transfronterizas, ver Neumeyer, Karl, Internationales Verwaltungsrecht, t. 4, Munich Berlin,
J. Schweitzer, 1936.
16
Ver Kazansky, Pierre, Thorie de ladministration internationale, Revue Gnrale de Droit
International Public, 9:1902, p. 360; ver, asimismo, Ngulesco, Principes du droit international
administratif, op. cit., pp. 589-93. George Scelle, en los primeros dos volmenes de su Prcis
de droit des gens, esboza algunos aspectos de este enfoque, focalizndose en el doble rol de las
agencias gubernamentales nacionales como actores nacionales y administradores de la accin
internacional. Scelle tena la intencin de desarrollar este enfoque en un tercer volumen sobre
derecho administrativo internacional. Ver Scelle, George, Prcis de droit des gens, t.1, Pars,
Sirey, 1932, p. 69.
17
Se siguen identificando nociones tales como uniones administrativas internacionales en obras
como las de Wolfrum, Rdiger International Administrative Unions, en Bernhardt, Rudolf
(ed.), Encyclopedia of Public International Law, t. 2, Amsterdam, North-Holland, 1995, p. 1041.
Los tribunales internacionales de las organizaciones internacionales, y los mecanismos de
control a ellos asociados, han desde antao tenido que lidiar con un limitado pero importante
27
si bien se pueden encontrar significativas excepciones en la obra de Wilfred

Jenks, Soji Yamamoto y algunos otros.18 Nuestra conceptualizacin de la ad-
ministracin global busca revitalizar la versin ms amplia que yace detrs de
esos enfoques previos.
2.1. Cinco tipos de administracin global
Se pueden distinguir cinco tipos principales de regulacin administrativa

globalizada: (1) Administracin por parte de organizaciones internacionales
formales; (2) administracin basada en la accin colectiva de redes transnacio-
nales de acuerdos de cooperacin entre funcionarios reguladores nacionales;
(3) administracin distribuida llevada a cabo por reguladores nacionales bajo
tratados, redes u otros regmenes cooperativos; (4) administracin por acuerdos
hbridos intergubernamentales-privados; y (5) administracin por instituciones
privadas con funciones regulatorias. En la prctica, muchas de estas capas se
superponen o se combinan, pero nosotros proponemos esta seleccin de tipos
ideales para facilitar investigaciones futuras.19
En la administracin internacional, los actores administrativos princi-

pales son las organizaciones formales intergubernamentales establecidas por un
tratado o acuerdo ejecutivo. Un ejemplo central es el Consejo de Seguridad de
la ONU y sus comits, que adoptan legislacin subsidiaria, toman decisiones
aspecto de la administracin internacional relativo a los derechos de los empleados de estas orga-
nizaciones y a temas generales relativos al servicio civil internacional. La decisin del Tribunal
Administrativo de la Organizacin Internacional del Trabajo en Bustani v. Organization for the
Prohibition of Chemical Weapons (Judgment 2232, 16-VII-2003, disponible en http://www.ilo.
org/public/english/tribunal/fulltext/2232.htm), ejemplifica el rol importante que estos tribu-
nales pueden llegar a jugar en ciertos casos. El tribunal acept algunos elementos de la queja de
Jos Bustani, por su despido del puesto de Director General de la OPCW, un despido que se dio
a continuacin de ciertas confrontaciones con los Estados Unidos sobre la inspeccin de instala-
ciones qumicas bajo el rgimen del OPCW; ver, asimismo, Stani, Ana, Removal of the Head
of a Multilateral Organization Independence of International Organization and Their Secre-
tariatPolitical Interference by Member State in the Operation of International Organization,
American Journal of International Law, 98:2004, p. 810.
18
Jenks, C. Wilfred, The Proper Law of International Organisations, Londres, Stevens & Sons
Ltd., 1963; Yamamoto, Soji, Kokusai gyoseiho no sonritsu kiban (The Positive Basis of Inter-
national Administrative Law), Kokusaiho Gaiko Zasshi (The Journal of International Law and
Diplomacy), 76:1967, p. 5; ver, asimismo, Jordan, Robert S., International Administration: Its
Evolution and Contemporary Applications, Londres, Oxford University Press, 1971; y Hahn,
Hugo J., Control Under the Euratom Compact, American Journal of Comparative Law, 7:1958,
p. 23.
19
Sobre la combinacin de los diversos niveles en la administracin de la UE, ver Cassese, Sa-
bino, European Administrative Proceedings, Law & Contemporary Problems, 68:2004, p. 21;
ver asimismo Della Cananea, Giacinto, The European Unions Mixed Administrative Procee-
dings, Law & Contemporary Problems, 68:2004, p. 197; Chiti, Edoardo, Administrative Pro-
ceedings Involving European Agencies, Law & Contemporary Problems, 68:2004, p. 219.
28
vinculantes relacionadas a pases en particular (mayormente en forma de san-

ciones), e incluso tienen incidencia directa sobre los individuos a travs de las
sanciones dirigidas y la lista relacionada de personas que se estima responsables
de amenazas a la paz internacional. De modo similar, el Alto Comisionado de
las Naciones Unidas para los Refugiados ha asumido varias otras tareas regu-
latorias y administrativas, como la determinacin del estatuto de refugiado y la
administracin de campos de refugiados en muchos pases. Otros ejemplos los
constituyen la evaluacin de los riesgos globales para la salud y la publicacin
de advertencias previas por parte de la Organizacin Mundial de la Salud, el
hecho de que el Grupo de Accin Financiera Internacional evale polticas
contra el lavado de dinero y aplique sanciones por la violacin por Estados
en particular de los estndares que ste ha adoptado, los mecanismos de cum-
plimiento con el Protocolo de Montreal bajo el cual rganos subsidiarios de
carcter administrativo se ocupan del no cumplimiento de dichas normas por
las partes del Protocolo, y los estndares de buena gobernanza establecidos
por el Banco Mundial para ciertos pases en desarrollo como condicin para
otorgarles ayuda financiera.
Por el contrario, las redes transnacionales y los acuerdos de coordina-

cin se caracterizan por la ausencia de estructura de toma de decisiones vincu-
lantes y por el predominio de una cooperacin informal entre los reguladores
estatales. Esta forma horizontal de cooperacin puede, aunque no debe hacerlo
necesariamente, ocurrir en el marco de un tratado. Por ejemplo, el Comit de
Basilea rene a los jefes de varios bancos centrales, fuera de la estructura de un
tratado, para que puedan coordinar entre s cuestiones tales como los requisitos
de la cantidad de capital adecuado que deben poseer los bancos. Los acuerdos
no son jurdicamente vinculantes pero pueden ser altamente efectivos. Otro
ejemplo lo constituye la presin ejercida por los expertos de la OMC para el
reconocimiento mutuo de normas regulatorias y de decisiones entre los estados
miembros, estableciendo de esa forma una fuerte cooperacin horizontal a travs
de la cual los actos regulatorios de un Estado automticamente cobran validez
en el otro.20 Los reguladores nacionales tambin han desarrollado, de manera
bilateral, convenios para el mutuo reconocimiento de estndares nacionales
regulatorios o procedimientos de conformidad y otras formas de coordinacin
regulatoria, como determinaciones de equivalencia regulatoria.21
20
Ver Shapiro, Sidney, International Trade Agreements, Regulatory Protection, and Public Ac-
countability, Administrative Law Review, 54:2002, pp. 453-57.
21
Ver Nicolaidis, Kalypso / Shaffer, Gregory, Managed Mutual Recognition Regimes: Gover-
nance without Global Government, Law & Contemporary Problems, 68:2005, p. 251. Puede
consultarse en http://www.iilj.org/publications/documents/2005.6NicolaidisShaffer.pdf
29
En la administracin dispersa, las agencias regulatorias domsticas

actan como parte del espacio administrativo global: Toman decisiones sobre
temas que generan preocupacin a nivel extranjero o global. Un ejemplo es
el ejercicio de jurisdiccin regulatoria extra-territorial, por la cual un Estado
busca regular una actividad que primordialmente se desarrolla en algn otro
lado. En algunos casos, dicha regulacin est sujeta a limitaciones substanti-
vas e incluso a requisitos procedimentales establecidos internacionalmente,
lo cual resulta evidente de la decisin de 1998 del rgano de Apelacin de
la OMC en el caso Estados Unidos Prohibicin de las Importaciones de
Determinados Camarones y Productos del Camarn (Camarones-Tortugas.)22
Sin embargo, incluso la administracin domstica sin efectos extraterritoriales
inmediatos puede ser parte del espacio administrativo global, especialmente
cuando se encarga de implementar un rgimen internacional. Hoy en da, los
reguladores nacionales en materia ambiental que se ocupan de la conservacin
de la biodiversidad o de las emisiones de gases del efecto invernadero forman
a menudo parte de la administracin global, como tambin de la puramente
nacional: Son responsables de implementar el derecho ambiental internacio-
nal para el logro de los objetivos comunes, y sus decisiones conciernen por
lo tanto a los gobiernos (y al pblico) de otros Estados, as como tambin al
rgimen ambiental internacional que estn implementando. Los acuerdos para
el reconocimiento mutuo de estndares y certificaciones entre determinados
reguladores nacionales pueden poseer tambin algunas de las cualidades de la
administracin distribuida, si bien las opiniones al respecto varan ampliamente
en cuanto a cul sera la mejor manera de comprender el mosaico de convenios
de reconocimiento mutuo y enfoques cooperativos comparables.
El cuarto tipo de administracin global es la administracin hbrida

privada-intergubernamental. Los rganos que combinan a actores privados
y gubernamentales adoptan formas muy diversas y cobran cada vez mayor
importancia. Un ejemplo es la Comisin del Codex Alimentarius, que adopta
estndares de seguridad alimenticia a travs de un proceso de decisin que hoy
en da incluye una amplia participacin tanto de actores no-gubernamentales
como de representantes gubernamentales, y que produce estndares que adquie-
ren un efecto cuasi-obligatorio a travs del Acuerdo sobre Medidas Sanitarias
y Fitosanitarias (MSF) de la OMC. Otro ejemplo es el rgano regulador de las
direcciones en Internet, Internet Corporation for Assigned Names and Numbers
(ICANN), el cual fue establecido como un rgano no-gubernamental, pero
22
rgano de Apelacin de la OMC, Estados Unidos Prohibicin de las Importaciones de Deter-
minados Camarones y Productos del Camarn, WT/DS58/AB/R Doc. n. 98-3899 (12-X-98), de
aqu en adelante, Camarones-Tortugas; ver la discusin infra Parte III.C.3; ver tambin Estados
Unidos - Medidas de salvaguardia definitivas sobre las importaciones de determinados productos
de acero, WT/DS248/AB/R (2003), de aqu en adelante, Estados Unidos Acero.
30
que luego comenz a incluir representantes gubernamentales que adquirieron

poderes considerables, frecuentemente a travs de su participacin en el Co-
mit Asesor Gubernamental del ICANN, a partir de las reformas de 2002. Es
difcil poder determinar cmo el derecho administrativo debe ser configurado o
tornarse operativo en relacin con dichos rganos. La participacin de actores
estatales, sujetos a las restricciones del derecho pblico nacional e internacional,
en tanto que los actores privados no lo estn y que incluso pueden tener debe-
res contradictorios como confidencialidad comercial, resulta en una amenaza
de controles muy irregulares y potencialmente perjudiciales. Sin embargo, el
desafo es importante y lo suficientemente notable como para que demos tra-
tamiento a estos rganos hbridos como una categora separada.
En quinto y ltimo lugar, muchas de las funciones regulatorias son

llevadas a cabo por rganos privados.23 Por ejemplo, la Organizacin Interna-
cional para la Estandarizacin (ISO, por sus siglas en ingls) ha adoptado ms
de 13,000 estndares que armonizan reglas de produccin y procesamiento a
nivel mundial. En una menor escala, algunas ONGs han llegado a desarrollar
estndares y mecanismos de certificacin para productos que se comercian inter-
nacionalmente, como por ejemplo caf comerciado equitativamente y madera de
construccin cosechada de forma sostenible. Algunas empresas han establecido
normas y marcos regulatorios en varias industrias, que abarca desde el sistema
de notas de crdito de la Sociedad para las Telecomunicaciones Financieras
Interestatales Mundiales (SWIFT, siglas en ingls), a los estndares para la
produccin de aparatos deportivos de la Asociacin de Trabajo Equitativo. En
el derecho nacional, dichos rganos privados son tpicamente tratados como
clubes ms que como administradores, a no ser que ejerzan poder pblico por
delegacin explcita. Pero en la esfera global, debido a la falta de instituciones
pblicas internacionales, stos a menudo tienen mayor poder e importancia.
Sus actos no son muy distintos en especie a muchas normas pblicas intergu-
bernamentales de carcter no vinculante, y frecuentemente pueden llegar a ser
ms efectivas. Sugerimos aunque con cierta cautela que los mrgenes del
campo de la administracin global sean extendidos a las actividades de algunos
de estos rganos no gubernamentales. El caso de ISO es un buen ejemplo: Sus
decisiones no slo tienen impactos econmicos considerables, sino que tambin
son usadas en decisiones regulatorias por autoridades creadas en virtud de un
tratado, como la OMC. Un ejemplo de un rgano regulatorio privado que est
menos conectado con la accin estatal o inter-estatal es la Agencia Mundial Anti-
Doping, una organizacin conectada con el Comit Olmpico Internacional,
que aplica cuidadosamente estndares del debido proceso al tratar los casos de
23
Ver, en general, Biersteker, Thomas J. / Hall, Rodney Bruce (eds.), The Emergence of Private
Authority in Global Governance, Londres, Oxford University Press, 2002.
31
atletas que se sospecha han utilizado substancias prohibidas, y que culmina en

el sistema de apelacin de la Corte Internacional de Arbitraje para el Deporte,
rgano de carcter privado. Las propuestas de extender los enfoques del derecho
administrativo a dichos rganos se topan con importantes problemas de ndole
normativo y prctico, a pesar de que estos problemas sean especficos de cada
contexto en lugar de ser uniformes. Creemos que es deseable estudiar dichos
rganos como parte de la administracin global y localizar tanto similitudes
como diferencias en los mecanismos de accountability desarrollados para
los rganos pblicos y privados.
2.2. Los sujetos de la administracin global: Estados, individuos, empresas,

ONGs, y otras colectividades.
Desglosar la dicotoma domstico-internacional puede llegar a tener reper-

cusiones adicionales sobre el modo en el que concebimos a los sujetos de la
administracin global. En su concepcin tradicional, los sujetos del derecho
internacional eran los Estados. En forma similar, la gobernanza global es la
disciplina que estudia el comportamiento de los Estados con respecto a otros
Estados. Sin embargo, cada vez ms los programas regulatorios acordados en
el plano internacional por los estados son llevados a cabo a travs de medidas
tomadas por los gobiernos a nivel domstico para regular la conducta privada. La
regulacin coordinada de la conducta privada es a menudo el propsito mismo
del proyecto internacional en campos como la regulacin de la contaminacin o
de las prcticas financieras. En la teora clsica, las medidas regulatorias doms-
ticas constituyen la implementacin por parte de los Estados de sus obligaciones
internacionales. Los actores privados son nicamente aludidos formalmente
en la etapa de implementacin, y ello es slo una cuestin domstica. Pero los
reales destinatarios de dichos regmenes regulatorios globales son ahora cada
vez ms los mismos que en el derecho domstico: A saber, los individuos (tanto
como agentes morales y como actores econmicos y sociales)24 y las entidades
colectivas como las sociedades comerciales y, en algunos casos, las ONGs.25
Esta caracterizacin es an ms eficaz cuando los rganos internacio-

nales toman decisiones que tienen consecuencias jurdicas directas para los
individuos o las empresas sin ningn tipo de intervencin para la accin del
24
Ver Stewart, U.S. Administrative Law: A model for Global Administrative Law?, op. cit.
La postura que mantiene que los individuos son los sujetos ltimos de toda regulacin legal ha
sido mantenida por una de las tradiciones liberales de abogados internacionalistas. Ver, por ej.,
Brierly, J.L., Rgles gnrales du droit de la paix, Recueil des Cours, 58:1936, pp. 47-52.
25
Para un enfoque precoz sobre las mismas lneas, ver Ngulesco, Principes du droit internatio-
nal administratif, op. cit., p. 604-05. Para tendencias que indiquen una similar conceptualizacin
en la Unin Europea, incluyendo por las cortes de la UE, ver Della Cananea, The European
Unions Mixed Administrative Proceedings, op. loc. cit.
32
gobierno nacional. Como ejemplos de ello se pueden incluir la certificacin

de proyectos CDM por el Mecanismo de Desarrollo Limpio del Protocolo de
Kyoto, las determinaciones del estatuto de refugiado de individuos llevadas a
cabo por el ACNUR, y la certificacin de ciertas ONGs por las Naciones Unidas
como especficamente autorizadas para participar en sus procedimientos. La
concepcin de los actores privados como sujetos de la administracin global se
hace tambin evidente en mucha de la gobernanza regulatoria lograda a travs
de redes, en las cuales los reguladores nacionales llevan a cabo tanto un rol a
nivel internacional, decidiendo en forma colectiva con sus contrapartes sobre
requisitos regulatorios aplicables a las empresas privadas (por ejemplo, bancos
comerciales), como un rol a nivel domstico al implementar y hacer cumplir esas
mismas normas a las empresas que estn en su jurisdiccin regulatoria. Esto es
an ms evidente en el caso de los acuerdos de gobernanza privada como ISO,
en donde la mayora de los estndares son diseados para la implementacin
por empresas privadas, incluso cuando tambin pueden ser implementados en
el derecho nacional.
En otras situaciones, el objetivo del rgimen internacional es lograr

ciertos cambios deseados en la conducta privada imponiendo obligaciones regu-
latorias en los Estados y supervisando la manera en la cual los estados regulan
a los actores privados sujetos a su jurisdiccin. Estos acuerdos son similares
a los modelos de gobernanza de mltiples niveles que han sido desarrollados
para entender a la Unin Europea y al espacio administrativo europeo.26 Entre
algunos ejemplos se incluyen la Convencin sobre el Comercio Internacional de
Especies en Peligro de Extincin (CITES),27 el Protocolo de Montreal relativo
a Sustancias Agotadoras de la Capa de Ozono, la Convencin de Basilea para
el Control Transfronterizo de Residuos Peligrosos, y las Convenciones de la
Organizacin Mundial del Trabajo (OIT.) Los rganos internacionales admi-
nistrativos responsables de promover y supervisar la implementacin a menudo
juegan un papel principalmente regulatorio, fuera de y en contra de la teora
clsica. En muchas oportunidades, los rganos administrativos en cuestin han
asumido una estructura corporativa mixta pblico-privada en la cual las em-
presas y las ONGs participan junto con los representantes de los Estados; esto
se nutre del enfoque de larga data ejemplificado por la estructura corporativa
tripartita de la OIT basada en la representacin por parte de las delegaciones
nacionales de los gobiernos, los empleadores y los trabajadores.
26
Ver Shapiro, Martin, The Institutionalization of European Administrative Space, en Stone
Sweet, Alec (ed., et al.), The Institutionalization of Europe, Oxford, Oxford University Press,
2001, p. 94; Siedentopf, Heinrich, Der europische Verwaltungsraum, Baden-Baden, Nomos,
2004.
27
Nota del traductor: Sigla en ingls
33
Incluso en otras reas, los Estados son los sujetos primarios de la re-
gulacin global, la cual es llevada a cabo para proteger o beneficiar a diversos
grupos de individuos, actores econmicos privados o intereses sociales. Algunos
ejemplos de ello lo constituyen los estndares de buena gobernanza y de
rule of law28 y los estndares ambientales impuestos por agencias como el
Banco Mundial como condicin para proporcionar ayuda financiera a pases
en desarrollo, incluyendo la realizacin de evaluaciones de impacto ambiental
para los proyectos de desarrollo.
Finalmente, en algunas reas de administracin regulatoria, como la

seguridad internacional, todava pisa fuerte la visin clsica en el sentido de
que la gobernanza global se dirige hacia la conducta de los gobiernos hacia
otros gobiernos, ms que hacia actores privados. Sin embargo, incluso aqu la
creciente privatizacin de las actividades de seguridad internacional, como el
uso creciente de contratistas privados para llevar a cabo funciones estatales
tradicionales como la ocupacin militar de Irak, est comenzando a erosionar
la visin clsica.29
Estos diversos ejemplos sugieren que las diferencias en los sujetos de los
regmenes administrativos globales en algunos casos individuos o empresas,
en otros tanto Estados como actores de mercado, y en otros, Estados con distintos
grupos de individuos, actores de mercado, ONGs, o intereses sociales como los
beneficiarios, e incluso en otros casos los Estados solamente dependeran de
las diferencias en la materia, los objetivos de la regulacin, y las caractersticas
funcionales del problema a regular. Este es un tema de gran importancia para
las investigaciones futuras.
2.3. Un espacio administrativo global?
Esta breve resea de estructuras y ejemplos indica que ciertas funciones

regulatorias de gran importancia no tienen ms un carcter exclusivamente
domstico y se han tornado considerablemente transnacionales o globales. Esto
es especialmente cierto en el rea de la reglamentacin, en la cual la accin
28
Nota de traduccin: Tampoco existe en espaol un concepto idntico que refleje la acepcin del
trmino rule of law, si bien normalmente puede traducirse como estado de derecho o impe-
rio de la ley. Como en las ocasiones anteriores, hemos mantenido el concepto original en ingls
por su uso frecuente en la literatura jurdica sobre el tema.
29
Ver Leander, Anna, Conditional Legitimacy, Reinterpreted Monopolies: Globalisation and the
Evolving State Monopoly on Legitimate Violence, COPRI Working Paper 2002/10, p. 18, en
http://www.ciaonet.org/wps/lea04.pdf; Krahmann, Elke, Private Firms and the New Security
Governance, Conflict, Security and Development, 5:2005, pp. 247 y ss.; Singer, Peter W., War,
Profits, and the Vacuum of Law: Privatized Military Firms and International Law, Columbia
Journal of Transnational Law, 42: 2004, p. 521.
34
genuinamente internacional se combina con accin por reguladores nacionales

en redes de coordinacin global que complementan, e incluso a menudo deter-
minan, la accin domstica, penetrando profundamente de esta forma en los
programas y decisiones regulatorias domsticas. Adems, cada vez en mayor
cantidad de casos, las decisiones globales afectan directamente a individuos
y empresas, como por ejemplo en las decisiones del Consejo de Seguridad de
la ONU sobre las sanciones y las medidas anti-terroristas, las actividades del
ACNUR, el Mecanismo de Desarrollo Limpio bajo el Protocolo de Kyoto, o
en la incorporacin casi-automtica en el derecho domstico de las decisiones
del Grupo de Accin Financiera Internacional (GAFI.)
Sin embargo, esto no da respuesta en forma concluyente a la pregunta de

si debe reconocerse un espacio administrativo global separado o si es todava
posible e incluso preferible mantener la dicotoma clsica entre un espacio ad-
ministrativo en las polticas nacionales por un lado y la coordinacin interestatal
en la gobernanza global por el otro. Es cierto que lo global y lo domstico se
diferencian poltica y operativamente por varias razones. Sin embargo, los dos
mbitos estn ya estrechamente entrelazados en muchas reas de regulacin y
de administracin. El auge de los programas regulatorios a nivel global y su
integracin en sus contrapartes domsticas significa que las decisiones de los
administradores domsticos estn cada vez ms limitadas por normas substan-
tivas y procedimentales establecidas a nivel global; de esta forma, la necesidad
formal para la implementacin domstica ya no proporciona una independencia
significativa de la esfera domstica de la internacional. Al mismo tiempo, en
algunos casos los rganos administrativos globales que toman esas decisiones
gozan de facto de demasiada independencia y discrecin como para ser
considerados meros agentes de los Estados. Sopesar la importancia y trayectoria
de esta interconexin es una cuestin de apreciacin, sobre la cual las opinio-
nes difieren. A nuestro parecer, los abogados internacionalistas ya no pueden
fidedignamente argumentar que no existen dficit genuinos de democracia y
legitimidad en la gobernanza administrativa global sosteniendo que los rganos
regulatorios globales rinden cuentas a los Estados, y que los gobiernos de esos
Estados rinden cuentas a sus electores y a las cortes. Los abogados administra-
tivistas nacionales ya no pueden insistir en que una adecuada accountability
para la gobernanza regulatoria global siempre puede ser lograda a travs de
la aplicacin de los requisitos del derecho administrativo domstico para las
decisiones regulatorias domsticas. Nosotros sostenemos que las circunstancias
actuales exigen un reconocimiento de un espacio administrativo global, distinto
del espacio de relaciones interestatales gobernadas por el derecho internacional
35
y del espacio regulatorio domstico gobernado por el derecho administrativo

domstico, a pesar de abarcar elementos de cada uno de stos.30
Este espacio administrativo multifactico incorpora los cinco tipos dis-

tintos de rganos administrativos internacionales o transnacionales descriptos
anteriormente. En este espacio, existe una interaccin compleja entre los Esta-
dos, los individuos, las empresas, las ONGs, y otros grupos o representantes de
intereses sociales y econmicos a nivel domstico o global que son afectados o
que de algn otro modo tienen un inters en la gobernanza regulatoria global.
El espacio posee caractersticas distintivas y dinmicas que exigen un estudio y
teorizaciones independientes tanto positivas como normativas. Estos esfuerzos
deben necesariamente basarse en, pero al mismo tiempo trascender, tanto el
derecho internacional tradicional como el derecho administrativo domstico
un entendimiento presagiado en los trabajos del derecho administrativo
internacional a principios del siglo veinte, pero abandonado desde entonces.31
La autonoma relativa y el carcter distintivo de este espacio administrativo
global, y sus rganos de toma de decisiones cada vez ms poderosos, nos llevan
a argumentar por el reconocimiento y desarrollo posterior a travs de un derecho
administrativo global de principios y mecanismos de accountability nuevos y
claros. Dichos desarrollos tendrn como resultado prctico que los abogados que
representen a los gobiernos, a las organizaciones internacionales, a las empresas,
a los individuos, y a las ONGs afectadas por un nmero creciente de decisiones
regulatorias, debern familiarizarse con las instituciones y actividades dentro
del espacio administrativo global y participar en la construccin de un derecho
administrativo global para ayudar a gobernar dicho espacio.
Nuestro apoyo a la nocin de un espacio administrativo global es el

producto de la observacin, pero tambin tiene inevitablemente implicaciones
potencialmente polticas y otras implicaciones de tipo normativo. Por un lado,
modelar a la gobernanza global en trminos administrativos puede llevar a
su estabilizacin y legitimacin en formas que privilegien a los que detentan
el poder actualmente y a reforzar el dominio de concepciones de derecho y
de gobernanza responsable del Norte y del Oeste. Por otro lado, ello tambin
puede llegar a crear una plataforma para la crtica. Cuanto ms evidente se
torna la extensin del gobierno administrativo global (y encuadrar a la ad-
ministracin global en trminos tradicionales de administracin y regulacin
30
Para enfoques similares en la jurisprudencia de la UE, ver Cassese, European Administrative
Proceedings, op. cit., pp. 34-36.
31
Para un enfoque que haga nfasis en las races tanto de derecho pblico como de derecho inter-
nacional para el derecho administrativo internacional, ver, por ej., Ngulesco, Principes du droit
international administratif, op. cit., pp. 592-99; see also Kazansky, Thorie de ladministration
internationale, op. cit., p. 365.
36
expone su carcter y extensin mucho ms claramente que el uso de trminos

vagos como gobernanza/gobernabilidad),32 an ms resistencias y reformas
encontrarn puntos de enfoque. As, desde la perspectiva de los pequeos
pases en desarrollo, las instituciones regulatorias globales como la OMC, el
FMI, el Banco Mundial y el Consejo de Seguridad de la ONU ya pareciera que
los estn administrando a voluntad de los pases industrializados, que estn
sujetos en general a una regulacin externa mucho menos invasiva. Encarar
estos temas en trminos administrativos puede llegar a poner de relieve la
necesidad de idear estrategias para remediar las injusticias que se asocian con
dichas desigualdades.
3. El Derecho administrativo global emergente
3.1. El alcance del derecho administrativo global
Entender a la gobernanza global como una forma de administracin nos permite

reformular muchas de las preocupaciones comunes sobre la legitimidad de las
instituciones internacionales de un modo ms especfico y focalizado. Nos
proporciona una distancia crtica til sobre las extendidas demandas de dficit
democrticos de estas instituciones, a menudo sobredimensionadas.33 Tambin
desva la atencin de los acadmicos de la gobernanza global a varios mecanis-
mos de accountability en la toma de decisiones administrativas, incluyendo
en el derecho administrativo, que en los sistemas domsticos operan al lado,
aunque no en forma independiente, de los procesos democrticos clsicos como
las elecciones y el control parlamentario y presidencial. Esta investigacin
resalta de un modo til hasta qu punto los mecanismos procedimentales de
participacin y de revisin, que se dan por supuestos en la accin administra-
tiva domstica, faltan a nivel global. Al mismo tiempo, la investigacin invita
al desarrollo de procedimientos institucionales, principios y recursos, aunque
no con el objetivo de construir una democracia global completamente hecha y
derecha (que es hoy en da ilusorio.)
En este sentido, el derecho administrativo global rene diferentes ramas

del derecho que pertenecen a la administracin global pero que han sido tratadas
32
Ver Foucault, Michel, Governmentality, en Burchell, Graham (ed., et. al), The Foucault
Effect: Studies in Governmentality, Chicago, University of Chicago Press, 1991, p. 87; ver,
asimismo, Joerges, Christian, The Turn to Transnational Governance and its Legitimacy Pro-
blems: The Examples of Standardization and Food Safety, disponible en http://www.law.nyu.
edu/kingsburyb/spring04/globalization/Joerges Draft4 9 Feb 04.doc.
33
Ver Moravcsik, Andrew, Is there a Democratic Deficit in World Politics? A Framework for
Analysis, Government and Opposition, 39:2004, p. 336.
37
en forma separada por mucho tiempo, a menudo por razones conceptuales.34

Incluye, como uno de sus componentes, al campo del derecho administrativo
internacional de larga data, un trmino utilizado principalmente para denotar las
reglas, procedimientos e instituciones a travs de las cuales las organizaciones
internacionales tratan las controversias laborales y otros asuntos internos. Tam-
bin incluye la interpretacin especfica de Kart Neumeyer y otros del derecho
administrativo internacional como el cuerpo de normas nacionales que rigen
los efectos de los actos administrativos de un Estado extranjero en el sistema
normativo del Estado.35 Pero nuestra concepcin del derecho administrativo
global es mucho ms amplia, y se aproxima al enfoque de 1935 de Paul Ngu-
lesco que percibe al derecho administrativo internacional como una rama del
derecho pblico que, al examinar los fenmenos legales que constituyen juntos
la administracin internacional, busca descubrir, especificar y sistematizar las
normas que gobiernan esta administracin.36 En nuestro enfoque, el derecho
administrativo global cubre en forma efectiva todas las reglas y procedimientos
que ayudan a asegurar la accountability de la administracin global, y se con-
centra en particular en las estructuras administrativas, en la transparencia, en los
elementos participativos, en el procedimiento administrativo, en los principios
de una toma de decisiones razonadas, y en los mecanismos de revisin.
Se deben observar con mucha cautela las analogas directas entre el

derecho administrativo nacional y transnacional. Sin embargo, la sociologa
de la educacin profesional jurdica que est dominada por la capacitacin
jurdica nacional implica que el proyecto del derecho administrativo global
incluir probablemente en la prctica, en su aspecto constructivo, esfuerzos para
identificar, disear, y ayudar a construir estructuras trasnacionales y globales
para desempear funciones a lo sumo comparables a aquellas que el derecho
administrativo cumple a nivel domstico, y a reformar el derecho administra-
tivo domstico para permitirle ocuparse del carcter cada vez ms global de la
regulacin. Las definiciones del derecho administrativo en Europa continental
son en general taxonmicas, ms que normativas, y tratan el tema englobando
a todas las normas que son vinculantes para los actores administrativos, ex-
cepto para aquellos de naturaleza constitucional.37 Si fuera visto en esta forma
34
Ver las complicadas diferencias conceptuales en Neumeyer, Karl, Internationales Verwal-
tungsrecht: Vlkerrechtliche Grundlagen, en Strupp, Karl (ed.), Wrterbuch des Vlkerrechts
und der Diplomatie, 1:1924, pp. 577-81; ver tambin Gascn y Marin, Les transformations du
droit administratif international, op. cit., p. 9-24.
35
Ver Neumeyer, Internationales Verwaltungsrecht: Vlkerrechtliche Grundlagen, op. cit.; ver
tambin Hoffmann, Gerhard, Internationales Verwaltungsrecht, en Besonderes Verwaltungsre-
cht, Ingo von Mnch, 1982, 6 ed., p. 781.
36
Ver Ngulesco, Principes du droit international administratif, op. cit., p. 593.
37
Ver en general Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, op. cit.. El estudio del derecho admi-
nistrativo domstico echa luz sobre las consecuencias normativas del tema as como tambin
38
taxonmica, el campo del derecho administrativo global podra englobar la

totalidad de las normas globales que regulan la accin administrativa por los
cinco tipos distintos de rganos administrativos descriptos anteriormente. Ello
incluira tanto el derecho sustantivo, que define los poderes y lmites de los
reguladores, como los tratados de derechos humanos y la jurisprudencia, que
define las condiciones bajo las cuales los rganos estatales pueden interferir
con las libertades individuales.38 La definicin de Ngulesco que ha sido re-
ferida precedentemente, as como varios de los enfoques tempranos sobre el
derecho administrativo internacional, llegaran de hecho hasta ese punto.)39
Sin embargo, concebir el campo en trminos tan amplios muy probablemente
generara una agenda de investigacin inmanejable en esta etapa temprana de
su desarrollo y ofuscara los compromisos normativos que implica el trabajo
en el derecho administrativo global, compromisos que deben ser formulados
explcitamente para poder ser evaluados y refutados. Por lo tanto, el foco del
derecho administrativo global no es el contenido especfico de las reglas subs-
tantivas, sino el funcionamiento de principios existentes o posibles, de reglas
procedimentales, de mecanismos de revisin y de otros mecanismos relativos
a la transparencia, participacin, toma de decisiones razonadas y a garantizar
la legalidad en la gobernanza global.
3.2. Las fuentes del derecho administrativo global
Las fuentes formales del derecho administrativo global incluyen las fuentes
clsicas del derecho internacional pblico los tratados, la costumbre y los
principios generales pero es poco probable que estas fuentes sean suficientes
para justificar los orgenes y autoridad de la prctica normativa que ya existe
en el campo. Los tratados slo en muy raras ocasiones tratan temas de derecho
administrativo. En la medida en que especifiquen principios de procedimiento
administrativo, en general se dirigen a y son vinculantes slo para los Estados,
no las instituciones internacionales o las redes intergubernamentales de fun-
cionarios nacionales. El derecho internacional consuetudinario es entendido
sobre sus funciones polticas. Histricamente, la funcin poltica no ha sido de ninguna manera la
misma en diversos sistemas polticos: en el siglo diecinueve, el derecho administrativo ha surgido
de diversas formas y por diversos motivos en sistemas democrticos como el del Reino Unido
o de Estados Unidos ms que en escenarios monrquicos frecuentes en la mayora de la Europa
continental. Estas diferencias en cuanto al origen y en las actitudes hacia el poder ejecutivo han
tenido continuas repercusiones. Por lo tanto, una investigacin de estas diversas tradiciones del
derecho administrativo es de gran relevancia para el derecho administrativo global. Ver Lindseth,
Peter L., The Paradox of Parliamentary Supremacy: Delegation, Democracy, and Dictatorship
in Germany and France, 1920s-1950s, Yale Law Journal, 113:2004, p. 1341.
38
Para un enfoque igualmente amplio, ver Tietje, Internationalisiertes Verwaltungshandeln, op.
cit.
39
Ver Kazansky, Thorie de ladministration internationale, op. cit., p. 361; ver tambin Gas-
cn y Marin, Les transformations du droit administratif international, op. cit., p. 20 y ss.
39
todava como formado primordialmente por la accin de los Estados y, por lo

tanto, no incorpora del todo, por el momento, la prctica relevante de los actores
no-estatales, como los rganos administrativos globales. Finalmente, el uso de
los principios generales de derecho como fuente del derecho internacional, ha
estado limitado principalmente a las necesidades internas de las instituciones
internacionales o a normas sobre las cuales hay un alto grado de convergencia
mundial. La aceptacin de los principios generales en la prctica del derecho
internacional formal ha sido baja y no es probable que se extienda rpidamente
a los diversos y fragmentados contextos de la administracin global.
Un mejor reflejo de las fuentes legales de las prcticas normativas exis-

tentes en la administracin global podra basarse en una versin revitalizada
del ius gentium que englobara normas que emergen entre una gran variedad
de actores y en escenarios muy diversos, en lugar de depender de un ius inter
gentes construido sobre acuerdos entre Estados.40 Este enfoque reflejara, hasta
cierto punto, los procedimientos de redaccin de normas en otras ramas del
derecho ms all del Estado, como la lex mercatoria, basada en las prcticas
de los actores comerciales a lo largo del mundo.41 Sin embargo, las bases para
un posible desarrollo de un ius gentium de la administracin global son todava
dudosas. Si el propsito es que refleje no un enfoque de derecho natural sino
uno basado en la prctica, esta incertidumbre constituye la base para determinar
dichas normas y su status jurdico. El hecho de que los principios generales
de derecho requieran una convergencia tan elevada de los sistemas jurdicos
refleja un fuerte compromiso de integracin y sirve para prevenir que un grupo
de Estados se imponga por sobre otro. El ius gentium, por ms atractivo que
sea como categora para el derecho administrativo global, tambin deber
enfrentar este desafo.
Sin embargo, incluso entre las fuentes tradicionales del derecho interna-
cional pblico puede llegar a haber lugar para el desarrollo de normas relevantes
al derecho administrativo global. En el caso del derecho de los tratados, podra
adoptarse el enfoque desarrollado por la Corte Europea de Derechos Humanos
(CtEDH), la cual tuvo que enfrentar el problema de que la Convencin Europea
de Derechos Humanos (CEDH) no vincula formalmente a las organizaciones
internacionales o a la Unin Europea. La CtEDH exigi a los Estados miembros
que aseguren que las instituciones a las cuales confieren poderes provean un
nivel de proteccin equivalente a la proteccin otorgada por la CEDH. Si se
aplicara dicho enfoque ms ampliamente, se podran proporcionar por lo menos
una serie de estndares bsicos para los rganos administrativos globales, pero
40
Kingsbury, Benedict, The Administrative Law Frontier in Global Governance, Proceedings
of the American Society of International Law, 99:2005.
41
Ver, e.g., Teubner, Gunther, Global Law Without a State, Dartmouth, Aldershot, 1997.
40
ello no resolvera los problemas de cmo transplantar o adaptar conjuntos com-

plejos de normas domsticas a las instituciones transnacionales o interestatales,
y menos an el problema de aplicar estos principios a los rganos hbridos
pblico-privados o a los puramente privados.
Un ltimo problema en cuanto a las fuentes concierne el status del dere-

cho domstico. El derecho domstico es la fuente del derecho que predomina en
la administracin domstica y por tanto para las agencias administrativas nacio-
nales que implementan el derecho global o actan como parte de las estructuras
administrativas globales, o ambas cosas. Las cortes nacionales pueden tambin
ser el foro para encontrar un remedio efectivo cuando la accin de los rganos
administrativos globales tiene incidencia directa en los particulares. A travs de
estos medios, el derecho domstico puede ayudar a asegurar la accountability
de la administracin global; y una sutil arquitectura de accountability centrada
en mecanismos domsticos puede ser un medio para reflejar los compromisos
normativos variados de cada sociedad nacional y de esta forma acomodar la
diversidad.42 Pero los mecanismos domsticos establecidos y operados de
acuerdo a las preferencias locales no cumpliran las necesidades funcionales
imperiosas para lograr un grado de uniformidad global en cuanto a principios
y mecanismos, y de receptividad a las caractersticas particulares de ciertos
regmenes administrativos globales. Los conflictos entre el derecho domstico,
en particular el derecho administrativo, y estas necesidades globales pueden
llegar a ser difciles de resolver a menos que se adopte un enfoque pragmtico y
temporal. Es demasiado pronto para saber cmo la aplicacin regular y rigurosa
del derecho domstico a la participacin nacional en rganos administrativos
transnacionales o globales, o directamente a las decisiones de dichos rga-
nos, afectara el funcionamiento de esos rganos.43 Si todos los participantes
estuvieran sujetos a los diversos requisitos nacionales, tanto procedimentales
como de fondo, los rganos tendran una gran dificultad para lograr la unifor-
42
Ver Slaughter, Anne-Marie, A New World Order, Princeton University Press, 2004.
43
Sobre la aplicacin a la ratificacin por parte de Estados Unidos del NAFTA y los Acuerdos de
la OMC de la Ronda de Uruguay de los procedimientos de E.E.U.U. relativos a la evaluacin de
impacto ambiental, ver Porterfield, Matthew, Public Citizen v. United States Trade Represen-
tative: The (Con)Fusion of APA Standing and the Merits Under NEPA, Harvard Environmental
Law Review, 19:1995, p. 157; Salzman, James, Seattles Legacy and Environmental Reviews of
Trade Agreements, Environmental Law, 31:2001, p. 501. Sobre el equilibrio que debe ser esta-
blecido en los procedimientos de derecho administrativo en las cortes de EE.UU. entre mantener
las normas del derecho internacional y otorgar discrecin a una agencia del gobierno de EE.UU.
cuando las acciones de la agencia estn en conflicto con una decisin de la OMC, ver Restani,
Jane A. / Bloom, Ira, Essay, Interpreting International Trade Statutes: Is the Charming Betsy
Sinking?, Fordham International Law Journal, 24:2001, pp. 1543-45, quienes sostienen que las
cortes deben otorgar mayor discrecin a la agencia si la agencia ha llevado a cabo procedimientos
de noticia y comentario y otro tipo de garantas del debido proceso.
41
midad necesaria para una regulacin y administracin efectiva. La variedad de

controles domsticos puede tambin llegar a obstaculizar la capacidad de los
oficiales reguladores domsticos de participar en forma efectiva en la toma de
decisiones globales regulatorias. Dado que la separacin dualista tradicional
entre lo domstico y lo internacional no puede mantenerse en el espacio ad-
ministrativo global integrado, la relacin entre stos requiere tanto un reajuste
pragmtico continuo como una re-teorizacin ms profunda.
Incluso si se llegara a un acuerdo sobre identificar las fuentes formales

del derecho administrativo global, en trminos ya sea del derecho internacional
tradicional o de un enfoque de un ius gentium revitalizado, es poco probable que
pueda formularse un cuerpo de normas y principios definitivos y detallados que
gobiernen al derecho administrativo global, ni siquiera en relacin a acuerdos
formales intergubernamentales. Ciertos instrumentos intergubernamentales
escritos acerca de dichas normas se encuentran dispersos y son relativamente
escasos, las prcticas de los rganos administrativos globales estn fragmen-
tadas y las normas formales domsticas varan considerablemente incluso si se
verifica cierta convergencia. Los acuerdos regulatorios hbridos y los privados
no estn directamente sujetos a muchas de estas reglas y principios y el status
de los principios y prcticas jurdicas administrativas emergentes en relacin a
dichos sistemas hbridos y privados se encuentra mayormente indeterminado.
Adems, bajo un enfoque de ius gentium, es inevitable el desacuerdo sobre las
prcticas de quines tener en cuenta o no para el surgimiento de una norma, y
sobre qu tan consistente debe ser la prctica para generar una fuerte adhesin.
Debera la adopcin (o la no adopcin) de mecanismos de accountability en
una institucin internacional contar ms hacia (o en contra) de una nueva norma
que la adopcin (o la no adopcin) en una red informal inter-gubernamental
o en una institucin hbrida con participacin privada? Dichas cuestiones de
metodologa requieren de mucho trabajo futuro.
3.3. Mecanismos institucionales para la aplicacin y el desarrollo del dere-

cho administrativo global: Una taxonoma.
3.3.1. Las instituciones domsticas como controles de la administracin glo-

bal.
Dada la ausencia de mecanismos de accountability genuinamente internacio-

nales en la mayora de los regmenes administrativos globales, las instituciones
domsticas han a menudo llevado la delantera en intentar controlar a la admi-
nistracin global. Ello es an ms evidente en algunos intentos de las cortes
domsticas de establecer su jurisdiccin sobre la accin de las instituciones
internacionales. De este modo, en una decisin histrica del ao 2000, la Corte
42
Constitucional de Bosnia decidi que poda revisar ciertas decisiones de la

Oficina del Alto Representante en Bosnia.44 El Alto Representante derivaba sus
poderes del Acuerdo de Dayton de 1995 (el tratado de paz firmado luego de
la guerra de Bosnia y respaldado por el Consejo de Seguridad) y de un anexo
al Acuerdo, que estableca que el Alto Representante era el rbitro final.45 Sin
embargo, la Corte Constitucional decidi que, al actuar de facto como un oficial
domstico, ms que como un oficial internacional, el Alto Representante no
estaba por encima de la Constitucin, y que sus actos podran por consiguiente
ser revisados.46
En otra variante de este enfoque, algunos particulares en Europa han

presentado demandas en las cortes domsticas cuestionando ciertas regula-
ciones de la UE que implementan las sanciones impuestas por el Consejo de
Seguridad de las Naciones Unidas. En uno de estos casos, tres ciudadanos
suecos de descendencia somal sostuvieron frente a la Corte Europea de Pri-
mera Instancia que por error y sin las garantas del debido proceso haban sido
el blanco de las sanciones del Consejo de Seguridad y que las regulaciones de
la UE que implementaban esta decisin eran, en consecuencia, ilegales.47 La
Corte Europea de Primera Instancia rechaz por razones limitadas su peticin
de proteccin provisional pero se reserv la decisin sobre el fondo.48 Poco
despus, el Comit de Sanciones del Consejo de Seguridad decidi sacar de la
lista a dos de los peticionarios y de establecer un procedimiento general, por el
cual los individuos pudieran, a travs de su gobierno nacional, presentar una
demanda para ser sacados de la lista y que se les otorgue las razones por las
cuales fueron incluidos en ella.49
44
Ver Corte Constitucional de Bosnia-Herzegovina, Caso U9/00, 3-XI-2000 (de aqu en adelante
Caso U9/00), que evala la Ley del Servicio Estatal de Frontera, prr. 9.
45
Ver Acuerdos de Dayton, Anexo 10, art. II; ver, asimismo, S.C. Res. U.N SCOR, 50th Sess.
U.N. Doc./RES/1031, 1195, pp. 26-27.
46
Caso U9/00, prr. 9. Ver Stahn, Carsten, International Territorial Administration in the Former
Yugoslavia: Origins, Developments and Challenges Ahead, Zeitschrift fr auslndisches ffent-
liches Recht und Vlkerrecht, 61:2001, pp. 158-59 y 167-71.
47
Caso T-306/01, R. Aden v. Council of the Eur. Union, 2002 E.C.R. II-02387 (peticin de medi-
das provisionales.)
48
Orden del Presidente de la Corte de Primera Instancia del 7 de Mayo de 2002, en http://europa.
eu.int/eur-lex/pri/end/oj/dat/2002/c_191/c_19120020810en00250026.pdf (ltima visita 25 de
Marzo de 2005), la cual rechaza la peticin de medidas provisionales por no haber peligro en la
demora.
49
Sobre los procedimientos generales del Consejo de Seguridad ver Guidelines of the Securi-
ty Council Committee Established Pursuant to Resolution 1267 (1999) for the Conduct of its
Work, del 7-XI-2002, con modif. del 10-IV-2003, puede consultarse en http://www.un.org/
Docs/sc/committees/1267/1267_guidelines.pdf. Para un comentario sobre la decisin de retiro
de nombres de la lista, ver Cramr, Per, Recent Swedish Experiences with Targeted U.N. Sanc-
tions: The Erosion of Trust in the Security Council, en De Wet, Erika / Nollkaemper, Andr
(eds.), Review of the Security Council by Member States, Blgica, Intersentia, 2003, pp. 94-95;
ver tambin Dyzenhaus, David, The Rule of (Administrative) Law in International Law, Law
43
Estos dos ejemplos de participacin de las cortes en controlar a las

instituciones internacionales a instancias de litigantes que afirman la violacin
de sus derechos procedimentales y sustantivos se comparan con los esfuerzos
de las cortes domsticas de varios pases de Europa desde los aos 1970s para
llevar un estricto control de las actividades de las Comunidades Europeas.50
Tambin pueden compararse con algunas decisiones de la CEDH que afirman
los lmites de la delegacin de poderes a las organizaciones internacionales en
aras a salvaguardar los derechos individuales. En varias decisiones, la Corte
ha reconocido que los Estados parte de la CEDH a menudo no seran capa-
ces de asegurar toda la proteccin prevista por la CEDH cuando participan
en organizaciones internacionales, pero ha insistido en que deben asegurar
aproximadamente un estndar de proteccin equivalente. Sobre esta base, el
Tribunal Europeo ha, por ejemplo, calificado la participacin de los Estados
Miembros de la Unin Europea51 y ha indicado una serie de consideraciones
que ofician de lmites a la inmunidad otorgada a la Agencia Espacial Europea
en las cortes nacionales.52
Desde un punto de vista ms convencional, las cortes domsticas han

revisado decisiones de rganos administrativos globales de carcter privado.
Aqu, se aplican las reglas del derecho internacional privado, incluyendo las
normas que reflejan el orden pblico interno, y se presume que las cortes do-
msticas querrn ejercer jurisdiccin. Por ejemplo, el rgimen internacional para
el deporte del Comit Olmpico Internacional y la conexa Corte Internacional
de Arbitraje para el Deporte ha tenido que convencer a las cortes domsticas
que sus decisiones sobre cuestiones de anti-doping alcanzaban los estndares
del debido proceso para poder ser reconocidas en el derecho domstico.
& Contemporary Problems, 68:2005, p. 129. Puede consultarse tambin en http://www.iilj.org/

publications/documents/2005-14-HT-Borschberg-Rev.-web_000.pdf.
50
Ver Kumm, Mattias, Who is the Final Arbiter of Constitutionality in Europe? Three Conceptio-
ns of the Relationship Between the German Federal Constitutional Court and the European Court
of Justice, Common Market Law Review, 36:1999, p. 351.
51
Ver Matthews v. United Kingdom, App. n. 24833/94, 28 Eur. H.R. Rep. 361, 1999, prr. 32, en
donde se afirma la responsabilidad de carcter permanente de los estados partes a la Convencin
Europea sobre Derechos Humanos (de aqu en adelante Convencin) luego de haber transferido
ciertas competencias a una organizacin internacional, como las Comunidades Europeas, las cua-
les no estn vinculadas directamente por la Convencin.
52
Waite and Kennedy v. Germany, App. n. 26083/94, 30 Eur. H.R. Rep. 261, 1999, prr. 68, en
donde se sostiene que un factor material para determinar si la Convencin permite a Alemania
otorgar a la Agencia Europea del Espacio inmunidad ante las cortes alemanas es si los peticio-
narios tuvieron medios alternativos razonables para proteger sus derechos bajo la Convencin.
En este caso, la Corte hall que los peticionarios s tenan a su disposicin medios jurdicos
alternativos en el proceso y por lo tanto confirm el otorgamiento de la inmunidad, Waite and
Kennedy, cit., prr. 73.
44
Las cortes no son para nada las nicas instituciones domsticas involu-
cradas en lograr que la administracin global est sujeta a control por sus actos.
En los Estados Unidos, por ejemplo, algunos funcionarios regulatorios federales
proporcionan informacin y comentarios al participar en el establecimiento de
estndares internacionales sobre ciertos temas.53 En tales casos, la participacin
de las personas interesadas en los procedimientos administrativos se mueve en
una fase habitualmente considerada preparatoria. Ello asegura que la partici-
pacin llegue a tiempo para afectar las negociaciones internacionales entre los
reguladores que resultan en decisiones que sern luego implementadas en, o que
influenciarn poderosamente, el derecho regulatorio domstico.54 Del mismo
modo, los parlamentos han en algunos casos comenzado a extender su control
sobre la accin administrativa a la participacin de los oficiales nacionales
en las redes administrativas globales. As, el Congreso de los Estados Unidos
exige informes a las agencias regulatorias Americanas antes de manifestar su
acuerdo con las recomendaciones de grupos regulatorios financieros, como
el Comit de Basilea.55 Hasta aqu, sin embargo, este tipo de esfuerzos han
sido espordicos y fragmentados. Se dejan llevar en general por controversias
particulares, resultando en que ciertos problemas sean ignorados y otros en-
carados ampliamente. En algunos casos, varios comits legislativos, rganos
judiciales y comits internacionales de encuesta pueden llegar a seguir todos la
misma materia, en general acompaados por la atencin de los medios, como
ocurri con las investigaciones llevadas a cabo desde 2003 en adelante sobre
el Programa Petrleo por Alimentos de la ONU en Irak y las recomendaciones
de reforma de procesos de gobernanza de la ONU que de ello surgieron. Mu-
chos de los problemas jurdicos que afectan dicho control todava no han sido
encarados de un modo adecuado, incluyendo reglas sobre la admisibilidad en
un proceso de la prueba obtenida en otro, reglas sobre inmunidades que son
complejas y a menudo insatisfactorias, y principios de asignacin y prioridad
entre los procesos nacionales e internacionales. Las medidas nacionales a me-
nudo tienen el (a veces intencional) efecto de obstruir un control efectivo de
la gobernanza global. Si bien los controles nacionales juegan un rol positivo
y crecientemente importante, todava no existen patrones coherentes en el uso
de las instituciones domsticas para controlar la administracin por rganos
transnacionales e internacionales.
53
Stewart, U.S. Administrative Law op. loc. cit.
54
Stewart, U.S. Administrative Law op. loc. cit.
55
Ver Zaring,Informal Procedure, op. cit., p. 598
45
3.3.2. Mecanismos internos adoptados por las instituciones globales para la

participacin y accountability.
Frente a las crticas pblicas y del gobierno, a los desafos de las instituciones
domsticas y a los esfuerzos realizados por los Estados participantes y por los
administradores de los rganos administrativos globales de reforzar los controles
sobre sus operaciones, los rganos administrativos globales han instituido sus
propios mecanismos de accountability. El establecimiento por parte del Consejo
de Seguridad de un procedimiento administrativo limitado para el listado y el
des-listado de los individuos blanco de las sanciones por la ONU ilustra esta
tendencia. Este procedimiento, adoptado en parte como respuesta al control
efectuado por las cortes domsticas de la implementacin a ese nivel de las
decisiones de incluir a individuos en la lista, presenta graves problemas ya que a
las personas que aparecen en las listas no se les facilita ningn tipo de derechos
del debido proceso, sino que stos deben apoyarse en su Estado de residencia o
de nacionalidad para proteger sus intereses. Sin embargo, este procedimiento al
menos incorpora algunos requisitos para una toma de decisiones razonada y de
revisin del trabajo de los comits del Consejo de Seguridad, que normalmente
se consideran a s mismos rganos puramente polticos, no comparables en
absoluto con agencias administrativas.56
Un gnero innovador de mecanismos administrativos firmes lo ejem-

plifica el Panel de Inspeccin del Banco Mundial. El procedimiento del Panel
fue inicialmente establecido en parte para mejorar el cumplimiento por parte
del staff del Banco Mundial de las directivas internas, como las directrices del
Banco para asegurarse que los proyectos financiados con sus recursos sean
ambientalmente seguros. As, el procedimiento le permite a la Junta ejercer un
control adicional de la administracin diaria de la gestin del Banco. Pero el
Panel tambin tiene una funcin muy importante para los individuos y grupos
afectados, al proporcionarles un foro en el cual cuestionar el cumplimiento por
parte del Banco Mundial de las polticas relacionadas con sus proyectos. El Panel
slo tiene el poder de emitir informes y recomendaciones, y no puede frenar o
modificar los proyectos que no se conforman a las pautas. Adems, las bases
para dichos cuestionamientos se limitan a las alegaciones de incumplimiento
de las propias polticas del Banco Mundial y por lo tanto no se extienden al
derecho internacional en general; pero esta limitacin se ha desgastado en
ocasiones y puede llegar a no perdurar. El modelo del Panel de Inspeccin ha
Ver Gutherie, Peter, Security Council Sanctions and the Protection of Individual Rights,
56
NYU Annual Survey of American Law, 60:2004, pp. 512-14.
46
sido adoptado, con variaciones que incluyen mayores poderes para promover
un arreglo amistoso, en varios bancos de desarrollo regionales.57
Algunas redes intergubernamentales tambin han avanzado hacia el

establecimiento de una mayor transparencia en sus procedimientos y en la
participacin, un desarrollo llamativo para redes regulatorias cuya informalidad
es a menudo su mayor ventaja. Por ejemplo, el Comit de Bancos Centrales de
Basilea, abri ms ampliamente el proceso hasta adoptar el texto provisorio de
un nuevo acuerdo de Basilea sobre la adecuacin de capital (Basilea II), en el
cual los comentarios de las partes interesadas eran bienvenidos.58 Han tenido
lugar desarrollos similares dentro de la OCDE luego de que la necesidad de una
mayor legitimidad procedimental para su trabajo fuera puesta de relieve al fra-
casar el Acuerdo Multilateral sobre Inversiones. En algunas reas de su trabajo,
la OCDE ha instituido ahora procedimientos de informacin y comentario y ha
fomentado una mayor participacin pblica directa o a travs de mecanismos
en cada uno de los Estados miembros.59 Otra organizacin con procedimientos
de informacin y comentario es la Organizacin Mundial de Sanidad Animal
(OIE),60 la cual desarrolla estndares para la salud animal aplicables bajo el
Acuerdo MSF. El Grupo de Accin Financiera Internacional tambin acoge
aportes externos en sus esfuerzos de redaccin de normas y permite comentarios
hechos por los gobiernos de las jurisdicciones que estn sujetas a consideracin
para inclusin en la lista de los pases y territorios que no cooperan y que por
lo tanto estn sujetos a alguna forma de sancin.61
El objetivo de reforzar la participacin en la administracin global ha

sido perseguido cada vez ms, si bien con resultados encontrados, a travs
de la inclusin directa de las ONGs en el proceso de toma de decisiones, por
ejemplo dentro de la Comisin del Codex Alimentarius.62 Las ONGs tambin
han constituido en forma ms o menos cooperativa sociedades de gobernanza
regulatoria con empresas. En relacin a ciertos estndares laborales y ambien-
tales, por ejemplo, las empresas han intentado integrar a las ONGs en lo que
57
Ver Clark, Dana, Demanding Accountability: Civil-Society Claims and the World Bank Inspec-
tion Panel, Oxford, Rowman & Littlefield Pub. Inc., 2003; ver tambin Alfredsson, Gudmundur /
Ring, Rolf, The Inspection Panel of the World Bank: A Different Complaints Procedure, Londres,
Kluwer Law International, 2001.
58
Ver Zaring, Informal Procedure, op. cit., p. 557.
59
Ver Salzman, James, Decentralized Administrative Law in the Organization for Economic
Cooperation and Development, Law & Contemporary Problems, 68:2005, p. 189. Puede consul-
tarse en http://www.iilj.org/publications/documents/10120507_Salzman.pdf.
60
Nota del traductor: Sigla en ingls.
61
Se encuentra disponible informacin sobre el Grupo de Accin Financiera Internacional en
http://www.fatf-gafi.org/pages/0,2966,en_32250379_3223727711111,00.html.
62
Ver Comisin del Codex Alimentarius, ALINORM 03/25/3: Report of the Evaluation of the
Codex Alimentarius and Other FAO and WHO Food Standards Work, 2002.
47
previamente eran estructuras puramente autoregulatorias, en orden a mejorar la

legitimidad de los estndares y de los mecanismos de certificacin establecidos
por estas estructuras.63 En algunos casos estos acuerdos han asumido un carcter
hbrido, y operan bajo el patrocinio de rganos administrativos internacionales
como las agencias de la ONU.64
3.3.3. Disciplinas globales sobre administracin distribuida
El tercer mecanismo del derecho administrativo global emergente establece

controles para la administracin domstica coordinada, o, en la terminologa
que introdujimos aqu, para el elemento distributivo en la administracin global.
Para asegurarse de que los reguladores domsticos acten como participantes en
el rgimen global en lugar de hacerlo simplemente como actores nacionales, las
agencias intergubernamentales promueven que las normas globales se apliquen
no slo a la sustancia de la regulacin domstica, sino tambin a los procesos
de toma de decisiones seguidos por las agencias regulatorias domsticas cuando
stas aplican una norma global o cuando estn sujetas a sus constricciones.
De hecho, estos requisitos procedimentales les otorgan un rol adicional como
agentes del rgimen global relevante a los rganos y oficiales regulatorios do-
msticos y buscan hacerlos responsables de alguna forma por el cumplimiento
con dicho rgimen.65 Estos requisitos estn diseados para proteger los intereses
de otros estados, de individuos y empresas que estn sujetos a la regulacin as
como tambin a los an ms amplios intereses sociales y econmicos afectados
por el rgimen al proveerles de los medios procedimentales necesarios para
asegurar la fidelidad de los reguladores domsticos a las normas administrativas
globales diseadas para proteger sus derechos o inquietudes.
La primera decisin del rgano de Apelacin de la OMC en el caso

Camarones-Tortugas constituy un destacado esfuerzo de promover la protec-
cin del Estado del foro a los intereses de los Estados extranjeros afectados.66
El rgano de Apelacin decidi que en orden a que las restricciones a las im-
portaciones basadas en el proceso fueran sostenibles bajo las excepciones del
Artculo XX del GATT, un estado deba demostrar que a los pases y los pro-
ductores extranjeros afectados les haban sido otorgadas algn tipo de garantas
63
Ver Schepel, Harm, The Constitution of Private Governance. Product Standards in the Regula-
tion of Integrating Markets, Oxford, Hart Publishing Ltd., 2004.
64
Ver Ruggie, John, Taking Embedded Liberalism Global: The Corporate Connection, en Held,
David / Koenig-Archibugi, Mathias (eds.), Taming Globalization: Frontiers of Governance, Po-
lity Press, 2003, pp. 105-106.
65
Slaughter trata el doble carcter nacional y global de los roles de los funcionarios pblicos
nacionales en Slaughter, A New World Order, op. loc. cit.
66
Ver Tortugas-Camarn, cit.
48
del debido proceso.67 De este modo vemos cmo las normas internacionales
requirieron al proceso administrativo domstico refocalizar su bsqueda de
accountability en orden a ayudar a asegurar que los reguladores domsticos
tomen en cuenta a los distritos electorales externos relevantes.
Otros ejemplos de la OMC, incluyendo al GATS, tambin exigen cam-

bios en los procedimientos administrativos domsticos. Por ejemplo, en el
sector de las telecomunicaciones, se ha introducido el modelo de las agencias
regulatorias independientes; aqu el procedimiento sirve principalmente para
implementar mejor los objetivos sustantivos que yacen detrs de la regulacin
global de las telecomunicaciones.68 Esta es tambin la razn de ser detrs de
la amplia revisin arbitral establecida en los tratados de inversin, a travs
del sistema del CIADI y del NAFTA. Bajo dichos mecanismos, los inversores
pueden cuestionar la accin administrativa del estado anfitrin ante tribunales
arbtrales internacionales si creen que sus derechos han sido violados bajo el
pertinente tratado de inversin. Cada vez ms las decisiones de estos tribunales
han extendido limitaciones tanto procedimentales como substantivas a los re-
gluladores domsticos. Ello da a los inversores una herramienta muy poderosa
que no siempre se equilibra con una participacin suficiente de los intereses
pblicos y de otra ndole. El control central de la administracin domstica
por rganos regionales o globales tambin ocurre bajo los tratados de derechos
humanos. Usando un criterio basado en los derechos, la Corte de Europea de
Derechos Humanos examina a la administracin domstica de conformidad
con la Convencin Europea de Derechos Humanos y ha tambin desarrollado
una rica jurisprudencia sobre procedimientos administrativos domsticos,
especialmente sobre mecanismos domsticos de revisin.69
Probablemente, para muchos pases en desarrollo, los ejemplos ms

influyentes en esta categora son las instituciones de Bretton Woods. Las pol-
ticas del Banco Mundial sobre buena gobernanza, ya sea que sean designados
como consejos o como condiciones para otorgar ayuda financiera a pases en
desarrollo, han generado extensos cdigos de principios y reglas para la organi-
zacin y procedimientos para la administracin domstica que abarca desde
medidas para combatir la corrupcin hasta prcticas que promueven una mayor
67
Id. para un comentario, ver Della Cananea, Giacinto, Beyond the State: the Europeanization
and Globalization of Procedural Administrative Law, European Public Law, 9:2003, p. 563; ver,
asimismo, Cassese, Sabino, Global Standards for National Administrative Procedure, Law &
Contemporary Problems, 68:2005, p. 109. Puede consultarse en http://www.iilj.org/publica-
tions/documents/10120504_Cassese.pdf.
68
Krajewski, Markus Krajewski, National Regulation and Trade Liberalization in Services, New
York, Kluwer Law International, 2003, pp. 164-78.
69
Ver, en general, Labayle, Henri (et. al), Droit administratif et Convention europenne des
droits de lhomme, Revue franaise de droit administratif, 11:1995, p. 1172.
49
transparencia y garantas procedimentales para los actores de mercado.70 Dada

la dependencia de muchos pases de la ayuda y finanzas externas, estas normas
del Banco Mundial han transformado, o estn en el proceso de transformar, la
administracin domstica en muchas partes del mundo. Algunas condiciones
de carcter comparable impuestas por el FMI para otorgar ayuda financiera a
pases en desarrollo han tenido efectos similares.
3.4. Caractersticas doctrinarias del derecho administrativo global: Princi-

pios y requisitos emergentes.
Adems de una variedad de mecanismos institucionales, el derecho adminis-

trativo global abarca algunos principios y requisitos legales bsicos de carcter
tanto procesal como sustantivo. Debido a la fragmentacin de la prctica en la
administracin global y al estado limitado del conocimiento integrado sobre
l, no podemos aqu aventurar afirmaciones sobre los elementos doctrinales
que gobiernan este campo en su totalidad. Pero pueden identificarse prelimi-
narmente algunos candidatos, an cuando su alcance puede ser limitado en la
actualidad. Ser una tarea central para investigaciones futuras demostrar el
grado al cual estos y otros elementos de hecho se ven reflejados en la prctica
administrativa global, y el grado al cual podran ser aplicados o ser adaptados
a las reas de regulacin internacional o transnacional, en las cuales el derecho
administrativo es actualmente rudimentario o inexistente.
3.4.1. Participacin procesal y transparencia
En el mbito domstico, el derecho de los individuos afectados a que sus opi-

niones e informacin relevantes sean consideradas antes de que se tome una
decisin es uno de los elementos clsicos del derecho administrativo. Versiones
de tal principio son cada vez ms aplicadas en el gobierno administrativo global,
segn lo ilustran algunos ejemplos. En relacin con la accin administrativa de
un Estado que afecta a otro, el rgano de Apelacin de la OMC ha observado
en el caso Camarones-Tortugas que los Estados Unidos no haban proporcio-
nado a ninguno de los estados cuyas exportaciones de productos de camarn
a los Estados Unidos haban sido acotadas por regulaciones administrativas
domsticas de los Estados Unidos, con una oportunidad formal de ser odo,
o responder a cualquier argumento que se pueda hacer contra l, y requiri
que los Estados Unidos proporcionaran los mecanismos para la participacin
procesal.71 Con respecto a la accin administrativa de un rgano interguber-
70
Ver Woods, Ngaire / Narlikar, Amrita, Governance and the Limits of Accountability: The
WTO, the IMF and the World Bank, International Social Science Journal, 53:2001, p. 569.
71
rgano de Apelacin de la OMC, Estados Unidos Prohibicin de las Importaciones de De-
terminados Camarones y Productos del Camarn, WT/DS58/AB/R Doc. n. 98-3899 (12-X-98),
50
namental que afecta a Estados particulares, incluso los Estados no-miembro

han tenido la oportunidad para el comentario antes de ser puestos en una lista
de Estados no-obedientes por el Grupo de Accin Financiera Internacional.72
Con respecto a individuos, la oportunidad de ser odo ha sido enfatizada en el
reciente cdigo Anti-Dumping del COI, en el cual los principios normativos del
derecho administrativo se aplican para forzar la toma de decisin administrativa
en un marco institucional privado. En cambio, en el contexto de las sanciones
econmicas del Consejo de Seguridad de la ONU contra los Estados pero que
afectarn a los individuos y a grupos que viven o que hacen negocio dentro de
esos Estados, no se ha establecido ninguna estructura para la participacin de
tales grupos potencialmente afectados antes de la toma de una decisin sobre
sanciones, aunque en el caso especial de gente incluida en la lista para la con-
gelacin de activos bajo resoluciones contra el terrorismo, se ha instituido una
forma limitada de cuestionamiento y revisin subsiguiente.
La participacin en procedimientos administrativos globales no est

confinada a los individuos o a los estados afectados por decisiones. En el rea
de establecimiento de estndares y de reglamentacin administrativa, varios
organismos, tales como la Comisin del Codex Alimentarius, han intentado
incluir en su trabajo a ONGs que representen intereses sociales y econmicos
afectados.73 Los reguladores domsticos han comenzado tambin a notar los
estndares propuestos que estn siendo considerados en las negociaciones
globales en las cuales participan. Sin embargo, los derechos de participacin en
la reglamentacin administrativa han sido proporcionados slo en un nmero
limitado de casos y reas.
La transparencia en las decisiones y el acceso a la informacin son bases

importantes para el ejercicio eficaz de los derechos de participacin y de los
derechos de revisin. Tambin promueven accountability directamente, ex-
poniendo decisiones administrativas y documentos relevantes al escrutinio del
pblico y de sus pares. Cada vez ms, organismos internacionales tales como el
Banco Mundial, el FMI, y la OMC estn respondiendo a la crtica del secreto
de la toma de decisiones, proporcionando un acceso pblico ms amplio a do-
cumentos internos. La participacin de ONGs en la toma de decisiones, como
en el ejemplo del Codex, es otro medio de promover transparencia. Las redes
reguladoras, tales como el Comit de Basilea y el IOSCO, han desarrollado
sitios web que contienen material abundante sobre toma de decisiones interna
en prr. 180 y ss.

72
Ver Reporte del Grupo de Accin Financiera Internacional en Non-Cooperative Countries or
Territories, disponible en http://www.fatf-gafi.org/dataoecd/57/22/33921735.pdf, prr. 41.
73
Suppan, Steve, Consumers Internationals Decision-Making in the Global Market, Codex Brie-
fing Paper, 2004, disponible en http://www.tradeobservatory.org/library.cfm?RefID=36988.
51
y la informacin y las consideraciones en los cuales se basan las decisiones.

Medidas similares han sido tomadas por una variedad de redes reguladoras
globales hbridas pblico-privadas, tales como las que se ocupaban de la
certificacin sustentable de silvicultura. Estos desarrollos son generalmente
voluntarios para el rgimen en cuestin. Tambin se han celebrado algunos
acuerdos internacionales que proporcionan transparencia tanto en el nivel
de regmenes globales como de la administracin domstica, especialmente
en la esfera ambiental. El acceso pblico a la informacin sobre las disposi-
ciones de medio ambiente de la Convencin de Aarhus, que se aplican tanto
a las organizaciones internacionales como a los Estados que son parte, es un
ejemplo importante.74 La OMC, el Banco Mundial, y el FMI son ejemplos de
organismos internacionales que han desarrollado requisitos de transparencia
para las administraciones nacionales.
3.4.2. Decisiones razonadas
El requisito de proveer razones para las decisiones administrativas, incluyendo

respuestas a los principales argumentos de las partes o de los comentadores, ha
sido extendido de la ley domstica a algunas instituciones globales y regionales.
La prctica internacional, fuera de los tribunales adjudicatorios es relativamente
pequea, en parte porque el nmero de decisiones tomadas por agencias admi-
nistrativas globales que afectan directamente a personas particulares, aunque
est en ascenso, todava es limitado. La decisin en el caso Camarones-Tor-
tugas y la jurisprudencia subsiguiente de la OMC son de importancia central
para establecer principios de toma de decisiones razonada para la regulacin
administrativa global, al igual que la decisin del Consejo de Seguridad de
requerir, por lo menos internamente, algn tipo de justificacin de parte del pas
proponente antes de que se incluya a un individuo en las listas de los individuos
cuyos activos deban ser congelados. De modo similar, en el rgimen anti-doping
global, una decisin escrita y razonada ha sido tomada como requisito para tomar
medidas contra un atleta particular. En el rea de reglamentacin, sin embargo,
el dar razones no parece haberse convertido en una prctica de los organismos
administrativos globales, aunque algunas organizaciones las proporcionan para
consolidar la aceptabilidad de su accionar para con los intereses afectados. El
Comit de Basilea, por ejemplo, ha establecido un proceso dialgico basado
en la web, desarrollando sus nuevos requisitos de adecuacin de capital para
los bancos; se exponen bosquejos, se invita a los comentarios, y el Comit da
razones con respecto a bosquejos nuevos y revisados. La Corporacin Financiera
74
Convencin sobre el Acceso a la Informacin, Participacin Pblica en la Toma de Decisin,
y Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales, 25-VI-98, 38 I.L.M. 517 (entrada en vigor 30-X-
2001), de aqu en adelante, Convencin Aarhus.
52
Internacional del Banco Mundial ha seguido un procedimiento similar para la

revisin de sus polticas de salvaguardias.
3.4.3. Revisin
El derecho a que una decisin de un organismo administrativo domstico que

afecta los derechos de uno sea revisada por una corte u otro tribunal indepen-
diente est entre las caractersticas ms extensamente aceptadas del derecho
administrativo domstico, y esto se refleja en cierta forma en la administracin
global.75 El derecho a la revisin por autoridades nacionales fue mencionado
en la decisin Camarones-Tortugas.76 La aceptacin de la importancia de la
revisin se ve reflejada en el establecimiento del Panel de Inspeccin del Ban-
co Mundial, y tambin en el derecho de apelacin a la Corte de Arbitraje para
el Deporte por decisiones de doping. Algunos instrumentos internacionales
de derechos humanos tratan como un derecho humano el acceso a una corte
para cuestionar decisiones perjudiciales, como, por ejemplo, el artculo 14 del
Pacto Internacional sobre Derechos Civiles y Polticos, y los artculos 6 y 13
de la CEDH (aunque cada una de estas disposiciones circunscribe su operacin
de varias maneras.)77 En varios casos, los organismos europeos de derechos
humanos han confirmado la importancia de este derecho con relacin a deci-
siones administrativas por parte de organismos intergubernamentales. Segn
el artculo 6 y el artculo 13 de la CEDH, los Estados parte deben asegurarse
de que los estndares procesales de las organizaciones internacionales de las
cuales son miembros sean equivalentes a sus estndares domsticos. En cuanto
a temas de empleo de personal, la mayora de las organizaciones internaciona-
les ha establecido mecanismos de revisin, a menudo involucrando tribunales
independientes.
Hasta dnde el derecho de revisin es aceptado en diversas reas de

gobierno y con qu limitaciones, y qu mecanismos institucionales abarca
en tales reas, son todas preguntas sin resolver. A pesar de fuertes pedidos de
mecanismos eficaces de revisin en varias reas importantes, stos no se han
instituido. Por ejemplo, el Consejo de Seguridad no ha podido establecer un
organismo independiente para examinar sus decisiones sobre sanciones. Del
mismo modo, el ACNUR ha aceptado hasta ahora solamente mecanismos inter-
75
Para una temprana, pero breve discusin, ver Ngulesco, Principes du droit international ad-
ministratif, op. cit., pp. 684-86.
76
Ver rgano de Apelacin de la OMC, Estados Unidos Prohibicin de las Importaciones
de Determinados Camarones y Productos del Camarn, WT/DS58/AB/R Doc. n. 98-3899 (12-
X-98), prr. 180; ver tambin Estados Unidos Medidas de salvaguardia definitivas sobre las
importaciones de determinados productos de acero, WT/DS248/AB/R (2003.)
77
Pacto Internacional sobre Derechos Civiles y Polticos, art. 14, 999 U.N.T.S. 171 (1966); Con-
vencin, arts. 6, 13, abierta a la firma 4-XI-1950, 213 U.N.T.S. 221 (1955.)
53
nos de supervisin. Incluso en la administracin transitoria de territorios tales

como Bosnia, Kosovo, o Timor Oriental, las organizaciones internacionales
no han estado dispuestas a aceptar el derecho de los individuos de obtener la
revisin de las acciones de agencias intergubernamentales por ante cortes u
otros organismos independientes con ms poderes que ombudspersons.
3.4.4. Estndares sustantivos: Proporcionalidad, Racionalidad de medios-

fines, Prohibicin de Medios Restrictivos Innecesarios, Expectativas Legti-
mas
Especialmente cuando los derechos individuales son puestos en el primer

plano, se puede esperar que el derecho administrativo incorpore estndares
substantivos para la accin administrativa, como aquellos aplicados en un
contexto domstico por ejemplo proporcionalidad, la relacin racional entre
medios y fines, el uso de medios menos restrictivos, o expectativas legtimas. La
proporcionalidad es un tema central en la jurisprudencia de algunos regmenes
internacionales de derechos humanos: En la CEDH, por ejemplo, la interferen-
cia con muchos derechos individuales puede ser justificada, pero solamente si
(entre otras cosas) la interferencia es proporcional al objetivo pblico legtimo
perseguido.78 El principio de proporcionalidad es reflejado tambin en algunas
decisiones de cortes nacionales sobre gobierno global, tal como una decisin
crtica de la corte alemana sobre de una decisin de la Federacin Internacional
de Deportes en un caso de doping al imponer sanciones desproporcionadas.79
Del mismo modo, restricciones que estn en conflicto con las reglas generales
de libre comercio bajo el GATT son permitidas solamente si cumplen ciertos
requisitos diseados para asegurar un ajuste racional entre medios y fines, y
emplean medios que no son ms comercialmente restrictivos que los razona-
blemente necesarios para lograr el objetivo regulatorio relevante. Con todo,
en muchas otras reas de la administracin global, el uso de tales requisitos ha
sido hasta ahora mnimo.80
78
CEDH, art. 8 (1); ver tambin Cremona, John Joseph, The Proportionality Principle in the
Jurisprudence of the European Court of Human Rights, en Beyerlin, Ulrich (ed., et. al), Recht
Zwischen Umbruch und Bewahrung, 1995, p. 323.
79
CEDH, Krabbe v. IAAF, Oberlandesgericht Munich, 17-V-95, citado en Kaufmann-Kohler,
Gabrielle / Ragozzi, Antonio / Malinverni, Giorgio, Opinin Legal sobre la Conformidad de
Ciertas Provisiones del Borrador del Cdigo Antidoping Mundial con Principios del Derecho
Internacional Comnmente Aceptados, 2003, p. 121, disponible en http://www.wada-ama.org/
rtecontent/document/kaufmann-kohler-full.pdf.
80
Para una visin til ver Cannizzaro, Enzo, Il Principio della Proporzionalit nellOrdinamento
Internazionale, Milano, Giuffr, 2000.
54
3.4.5. Excepciones: Inmunidades
Con respecto a la inmunidad de Estados extranjeros, las cortes nacionales hace

tiempo han tomado cuenta de los intereses en conflicto de las partes privadas,
particularmente excluyendo actividades puramente comerciales del mbito de
la inmunidad y as, por ejemplo, permitiendo la aplicacin de contratos. La
ley sobre inmunidades de organizaciones internacionales en cortes nacionales
todava no ha integrado tal gama de valores en competencia, aunque hay mues-
tras fragmentarias de los principios de un cambio en esa direccin. En Waite
y Kennedy v. Alemania,81 los peticionarios ante la Corte Europea de Derechos
Humanos se quejaron de una decisin alemana de la corte que rechazaba tratar
el fondo de la demanda laboral de los aspirantes contra la Agencia Espacial
Europea (ESA) considerando que la ESA, como organizacin inter-guberna-
mental, haba gozado de inmunidad para ser enjuiciada bajo ley alemana.82 La
Corte Europea de Derechos Humanos sostuvo que la decisin alemana de la
corte no haba violado el 1 del artculo 6 (derecho del acceso a un tribunal)
de la CEDH.83 Sin embargo, la Corte Europea de Derechos Humanos aplic
un test de proporcionalidad y sopes en el balance la posibilidad de los peti-
cionarios de recurrir a recursos internos dentro de la ESA, como as tambin
posibles recursos contra empresas privadas que contratan para la provisin del
trabajo de los peticionarios a la ESA.84 Este enfoque de balancear demandas de
derechos humanos con demandas de inmunidad crea presiones para que tales
agencias adopten los procedimientos alternativos adecuados para la vindicacin
de derechos humanos. En un caso ms reciente, Fogarty v. Reino Unido,85 la
Corte Europea de Derechos Humanos concluy:
Las medidas tomadas por una Alta Parte Contratante que reflejan
reglas reconocidas generalmente de derecho internacional pblico
sobre inmunidad de estado no se pueden, en principio, considerar
como imposicin de una restriccin desproporcionada del derecho de
acceso a la corte, segn lo incorporado al artculo 6 (1.) As como el
derecho al acceso a las cortes es una parte inherente de la garanta de
un juicio equitativo en ese artculo, algunas restricciones en el acceso
se deben ver adems como inherentes, un ejemplo es esas limitaciones
generalmente aceptadas por la comunidad de naciones como parte de
la doctrina de la inmunidad de estado.86
81
CEDH, Waite y Kennedy v. Germany, 30 Eur. H.R. Rep. 261, 1999.
82
CEDH, Waite y Kennedy, cit., prr. 73.
83
CEDH, Waite y Kennedy, loc. cit.
84
CEDH, Waite y Kennedy, cit., prr. 59, 64, 66 y 70.
85
CEDH, Fogarty v. United Kingdom, App. n. 37112/97 34, Eur. H.R. Rep. 302, 2001.
86
CEDH, Fogarty v. United Kingdom, cit, en 314, prr. 36.
55
Esto reconoce que el derecho internacional pblico exige algunas

restricciones en las protecciones remediadoras de derechos humanos, pero la
referencia al concepto de proporcionalidad afirma que las inmunidades tradi-
cionales pueden llegar a dejar de ser absolutas.87
3.4.6. Excepciones: Regmenes especiales para ciertas reas temticas?
En el derecho administrativo nacional, no todos los mecanismos de accoun-

tability se aplican a la gama entera de agentes administrativos domsticos.
Excepciones, o por lo menos estndares ms bajos, se aplican comnmente,
por ejemplo, a las materias de seguridad nacional y a las decisiones de los
bancos centrales. Se debe ser cuidadoso en la consideracin del grado al cual
tales excepciones deben ser replicadas en la administracin global. En materia
de seguridad, el rgimen de sanciones del Consejo de Seguridad ha estable-
cido estndares mnimos de participacin, ofrecimiento de explicaciones y
revisin, pero no ha dejado de lado enteramente las demandas de mecanismos
ms fuertes de accountability. En cuanto a los bancos centrales, el Banco
Central Europeo ha estimulado la discusin transnacional sobre el equilibrio
entre accountability e independencia. En el rea relacionada de supervisin
bancaria, el Comit de Basilea ha realizado ya esfuerzos significativos para una
participacin ms amplia, y las legislaturas nacionales han comenzado a presio-
nar para obtener informes de los participantes nacionales en varios regmenes
reguladores intergubernamentales antes de que estos participantes convengan
cualquier nueva recomendacin. Reflejando las enormes variaciones a travs
de diversos arreglos globales gubernamentales, la prctica actual es altamente
heterognea. Incluso en una sola organizacin con reas de inters mltiples tal
como la OCDE, diversos estndares de apertura procesal prevalecen en diversas
reas temticas, reflejando a menudo las respectivas culturas en las diversas
reas temticas frecuentes en administraciones nacionales.88
4. Las bases normativas del derecho administrativo global
Los participantes ya sea en el estudio o en la construccin del derecho adminis-

trativo global reconocen que estos son proyectos normativos, y no simplemente
un ejercicio taxonmico o la promulgacin de soluciones tcnicas prcticas a
los problemas definidos y aceptados presentados por la administracin regula-
toria global. Pero las bases normativas potenciales son tan variadas como sus
contrapartes de prcticas administrativas.
87
Ver Cameron, Iain, UN Targeted Sanctions, Legal Safeguards and the European Convention on
Human Rights, Nordic Journal of International Law, 72:2003, p. 159.
88
Ver Salzman, Seattles Legacy and Environmental Reviews of Trade Agreements, op. cit; ver
tambin Dyzenhaus, The Rule of (Administrative) Law in International Law, op. cit.
56
4.1. Diversos patrones de orden internacional y diversos conceptos normati-

vos del derecho administrativo global
Diversos patrones de orden internacional sostienen diversos marcos normativos

(a veces mutuamente incompatibles) para el derecho administrativo global, as
como tambin para el derecho internacional clsico y para la institucionalizacin
internacional en general.89 Algo de traccin en estos patrones variantes puede
ser obtenida empleando la terminologa de la Escuela Inglesa de relaciones
internacionales, que distingue tres patrones diversos de orden internacional:
Pluralismo, solidarismo, o cosmopolitanismo. El pluralismo interestatal es el
patrn tpico del derecho internacional tradicional, con tratados, instituciones
internacionales, y la administracin internacional limitada a las reas del acuerdo
entre los estados. Consecuentemente, los conflictos valorativos importantes
no son resueltos y los poderes de implementacin son conservados por cada
Estado en forma individual ms que centralizada. El solidarismo interestatal
considera el profundizar los poderes para las instituciones internacionales y la
administracin global basada en valores compartidos, con la cooperacin toda-
va basada en la negociacin interestatal pero con los Estados comprometidos
en mantener el sistema global y las varias decisiones que produce, an cuando
estos estn en conflicto con clculos de inters a corto plazo.
El cosmopolitanismo considera el gobierno global que no es esencial-

mente el resultado de negociaciones interestatales, pero se nutre tambin de
las redes fronterizas de los agentes civiles de la sociedad, las instituciones
privadas y reguladoras de medios, y de los mercados. Estos tres patrones son
tipos ideales simplificados.90 Los elementos de cada uno de ellos aparecen
en alguna parte en la mezcla de la prctica internacional en la mayora de los
temas. Pero tpicamente, uno de estos modelos es entendido por los partici-
pantes como predominante y como formador de las dinmicas principales de
reas temticas particulares. As, el control de armamentos y el desarme son
tradicionalmente reas altamente pluralistas, la Corte Penal Internacional es
un proyecto solidarista, y la administracin de las temas deportivos globales
es primariamente cosmopolita. Estas condiciones del orden internacional no
son tanto descripciones objetivas, sino declaraciones de entendimiento de los
89
Ver Kingsbury, Benedict, Omnilateralism and Partial International Communities: Contribu-
tions of the Emerging Global Administrative Law, Kokusaiho Gaiko Zasshi The Journal of
International Law and Diplomacy, 104:2005, p. 1.
90
Para estos tipos ideales, ver Hurrell, Andrew, International Law and the Making and Unma-
king of Boundaries, en Buchanan, Allen / Moore, Margaret (eds.), States, Nations, and Bor-
ders: The Ethics of Making Boundaires, 2003, pp. 275, 278-287; Kingsbury, Benedict, People
and Boundaries: An Internationalized Public Law Approach, en Buchanan, Allen / Moore,
Margaret (eds.), States, Nations, and Borders: The Ethics of Making Boundaires, op. cit, pp.
298- 299 y 302.
57
participantes, cuyos acercamientos e interacciones son formados por lo que

ellos entienden es la dinmica prevaleciente.
Estos diversos modelos de orden internacional se pueden yuxtaponer a

tres diversos conceptos normativos del papel del derecho administrativo glo-
bal: Accountability administrativa interna, proteccin de derechos privados
o de los derechos de los Estados, y promocin de la democracia.91 El primer
concepto normativo para el derecho administrativo global,92 accountability
administrativa interna, se enfoca en asegurar la responsabilidad de los com-
ponentes subordinados o perifricos de un rgimen administrativo frente al
centro legitimador (tanto legislativo como ejecutivo), especialmente a travs
de la proteccin de la legalidad de la accin administrativa. Este concepto
acenta funciones organizacionales y polticas e integridad del rgimen ms
bien que cualquier normatividad sustantiva especfica, convirtindolo en un
modelo potencial para un orden internacional, particularmente uno pluralista
que carezca de un consenso fuerte en normas substantivas. El segundo concepto
normativo es liberal y orientado hacia los derechos individuales: El derecho
administrativo protege los derechos de individuos y de otros agentes civiles
de la sociedad, principalmente a travs de su participacin en procedimientos
administrativos y a travs de la disponibilidad de revisin para asegurar la
legalidad de una decisin. Puede tambin ser ampliado a la proteccin de los
derechos de Estados. El tercer concepto ve el papel del derecho administrativo
global como promotor de la democracia. El derecho administrativo nacional
en muchos pases tiene un componente democrtico: Asegura la rendicin de
cuentas de los administradores hacia el parlamento asegurando su conformidad
con los estatutos y circunscripciones econmicas y sociales ms amplias con la
participacin pblica en procedimientos de toma de decisiones administrativas.
Estos tres conceptos se bosquejan aqu simplemente para delinear orientaciones
generales en el debate. Un tratamiento completo de temas normativos reque-
rira una discusin mucho ms extensa de posiciones sumamente complejas y
matizadas, muchas de las cuales no encajan muy bien en estos tres arquetipos
simples.
4.2. Accountability intra-rgimen
La primer concepcin del derecho administrativo global es la menos exigente a

nivel normativo de las tres: Toma una orden como dada e intenta simplemente
asegurarse de que los diversos componentes y agentes dentro de esa orden
91
Para un concepto normativo similar detrs del derecho administrativo domstico, ver Schmidt-
Assmann, Eberhard, Das Allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee, 2004, 2 ed.
92
El concepto es cronolgico en trminos del desarrollo evolutivo del derecho administrativo
nacional y prctico en trminos de la necesidad de una administracin global.
58
realicen sus papeles asignados y se conformen con la ley interna del rgimen.
Sobre esta base, la justificacin para el derecho administrativo es meramente
funcional: Es un instrumento para mantener y para asegurar la cohesin y el fun-
cionamiento sano de un orden institucional que se justifica independientemente.
Cualquier rgimen administrativo global depende para su funciona-

miento de la accin coordinada de diversos componentes y agentes, tanto
internacionales o transnacionales como domsticos, y requiere as mecanismos
para asegurar que cada uno de ellos realice los papeles asignados de acuerdo
con las normas del rgimen. Estos mecanismos implicarn generalmente una
cierta manera de vigilar los lmites de la delegacin y de la conformidad con las
reglas que emanan del centro. El Panel de Inspeccin del Banco Mundial puede
ser analizado de esta manera como un medio para que el Consejo Ejecutivo
controle la gerencia y como un medio para que la gerencia central controle a
los encargados operacionales. El rgano de Solucin de Controversias de la
OMC tambin funciona hasta cierto punto como mecanismo para afirmar y
para ayudar a hacer cumplir reglas del rgimen global contra administraciones
repartidas, domsticas. Del mismo modo, la aparicin de reglas europeas en
procedimientos administrativos del Estado miembro, permitiendo la partici-
pacin en y la revisin judicial de las decisiones administrativas del Estado
miembro, ha permitido a la ley europea ser afirmada y ser hecha cumplir ms
fcilmente contra reguladores domsticos recalcitrantes.93
Este elemento de la administracin global refleja hasta cierto punto me-

canismos domsticos tales como el control ejercido sobre agencias federales por
la Oficina de Gerenciamiento y Presupuesto de los Estados Unidos (OMB),94
pero tambin refleja una tendencia importante en el desarrollo del derecho
administrativo en muchos pases europeos en el siglo diecinueve.
En el orden global, especialmente uno organizado bajo un concepto

pluralista, los Estados pueden ser vistos como el centro, poseedores de un
inters vital en vigilar los lmites de cualquier delegacin a la administracin
global. Los mecanismos domsticos, incluyendo mecanismos del derecho ad-
ministrativo diseados para controlar organizaciones intergubernamentales o
transnacionales, pueden realizar esta funcin de vigilancia en cuanto utilizan
los trminos de cualquier delegacin como la base para los test de legalidad. Un
papel similar podra ser desempeado por los organismos internacionales que
revisan la accin de organizaciones internacionales. Pocos de esos organismos
de revisin funcionan en un nivel global: La principal instancia general de revi-
93
Ver, por ejemplo, Masing, Johannes, Die Mobilisierung des Brgers fr die Durchsetzung des
Rechts, 1997.
94
59
sin sigue siendo la jurisprudencia circunstancial de la Corte Internacional de

Justicia sobre la legalidad de los actos de organizaciones internacionales, una
jurisprudencia que contina dejando algunos temas sin resolver, incluyendo
la capacidad de la Corte de revisar la accin del Consejo de Seguridad en el
marco de la Carta de la ONU o a otras reglas del derecho internacional.95 En
la Unin Europea, tal revisin es una funcin del Tribunal de Justicia de las
Comunidades Europeas (ECJ),96 aunque slo se realiza renuentemente.
Un enfoque del derecho administrativo global que acenta la legalidad

y se enfoca en la revisin como un medio de control por los actores centrales
sobre agencias y actores subordinados o perifricos, es adaptable a diversos
enfoques del orden internacional, y puede satisfacer as una variedad amplia de
formas de administracin global. Cabe en formas institucionales muy densas de
administracin internacional sobre una base cosmopolita, as como en formas
de cooperacin cercana en rdenes solidaristas es decir, entre los Estados
que comparten un sistema fuerte de valores comunes. Pero tiene una funcin
importante tambin en los sistemas pluralistas, en los cuales las instituciones
administrativas comunes son meramente tenidas en cuenta para solucionar
problemas de colaboracin o coordinacin. En todas ellas, las definiciones de
centro, de subordinado o de periferia, y de delegacin y supervisin, variarn.
Pero todas tienen que hacer frente a problemas de accountability y control,
internos del rgimen, y el derecho administrativo puede contribuir enfoques
tiles a tales problemas.
4.3. Protegiendo derechos
La segunda tendencia de metas normativas para el derecho administrativo glo-

bal, la proteccin de derechos, realiza presuposiciones normativas ms fuertes,
pero todava satisface varios y diversos conceptos del orden internacional, si la
nocin de derechos es entendida ampliamente. En todas las concepciones de
derecho administrativo, los derechos en cuestin sern aquellos ordinariamente
sostenidos por los sujetos directos de regulacin, sean stos estados, individuos,
empresas, o en algunos casos, ONGs. Como en el derecho administrativo do-
mstico, tambin existe la posibilidad de que los derechos de terceras personas
pertenezcan a personas o a grupos afectados ms indirectamente por decisiones
regulatorias.
95
Ver, en general, Alvarez, Jos E., Judging the Security Council, American Journal of Interna-
tional Law, 90:1996, p. 1; Ver tambin Martenczuk, B., The Security Council, the International
Court and Judicial Review: What Lessons from Lockerbie?, European Journal of International
Law, 10:1999, p. 517.
96
60
La justificacin ms comn de la necesidad de un derecho administrativo

global, basada en derechos individuales, se basa en un concepto de derechos
individuales y de la idea asociada del rule of law o estado de derecho o im-
perio de la ley. La violacin administrativa de los derechos individuales con
la imposicin de sanciones, responsabilidades, determinaciones desventajosas
de estatus, denegaciones de licencias solicitadas u otros requiere generalmen-
te una audiencia anterior para la persona afectada, razones especficas que lo
justifiquen, y la posibilidad de revisin por un organismo independiente. Bajo
tal enfoque, se presume que es irrelevante quin interfiere con los derechos: Ya
sea un regulador domstico o un organismo administrativo internacional.97 Esta
lnea de la justificacin parece ser la base de varios organismos que emergen
de la prctica en derecho administrativo global, especialmente en los casos en
los cuales la administracin global acta directamente sobre los individuos.
As, la demanda para que el Consejo de Seguridad permita una cierta forma
de debido proceso a los individuos enumerados como blancos de las sancio-
nes refleja la idea de proteccin de derechos, al igual que la insistencia de las
cortes nacionales con respecto al debido proceso cuando juzgan el rgimen de
anti-doping transnacional. Las cortes constitucionales nacionales han insistido
adems en la centralidad de la proteccin de los derechos individuales en sus
interacciones con el ECJ sobre la proteccin de los derechos fundamentales
en las Comunidades Europeas.
Abogar por el derecho administrativo global basado en razones de

proteccin de los derechos individuales presupone una priorizacin de valores
liberales, a ser alcanzados quizs en una sociedad global cosmopolita que se
base en la centralidad del individuo. Pero tal concepto es posible tambin en
una sociedad no-cosmopolita, solidaria internacional, con un nfasis fuerte en
derechos humanos y algunos sostienen que con la aparicin de los derechos
humanos en el derecho internacional universal, la sociedad internacional ha
alcanzado ya tal estadio. Si la sociedad global ha alcanzado de hecho tal estadio,
la construccin de un derecho administrativo global sobre tales premisas no
sera controvertida; solamente la interpretacin de los derechos individuales y
del rule of law podra ser cuestionada.98 Pero en una sociedad internacional
pluralista, en la cual los derechos humanos no se protegen del todo o slo se
protegen de forma mnima, la base social para un derecho administrativo global
basado en derechos individuales est en gran parte ausente. El problema de los
derechos individuales en tal orden es particularmente apremiante porque los
Estados con una base liberal fuerte estarn poco contentos con una administra-
cin global que no respete principios bsicos del rule of law, mientras otros
97
Ver Dyzenhaus, The Rule of (Administrative) Law, op. cit.
98
Dyzenhaus, The Rule of (Administrative) Law, op. cit.
61
Estados pueden objetar las medidas de derecho administrativo de proteccin de

derechos individuales, especialmente con relacin a administraciones doms-
ticas. Una vez que la regulacin, e incluso la disposicin, de funciones guber-
namentales importantes llega a ser transnacional o internacional, el problema
de rdenes sociales diversos en diversas naciones y regiones llega a ser central.
Puesto que ninguno de los Estados que participan puede exigir que sus propias
ideas gobiernen exclusivamente las instituciones globales, estas instituciones
parecen amenazar la manera propia de cada Estado de organizarse a s mismo
y a la sociedad que lo integra. En un orden pluralista, este problema es agudo
porque las diferencias entre rdenes sociales son altas; en un orden solidario,
su importancia depender del grado de desacuerdo sobre la interpretacin de
valores comunes.
Ya se han presentado conflictos y dificultades similares con respecto

a medidas de derecho administrativo de proteccin de los derechos e intere-
ses econmicos de empresas y de otros agentes econmicos en la economa
de mercado global; estas medidas representan una faceta distinta de valores
liberales. Algunos ejemplos incluyen medidas de proteccin del inversionista
y remedios arbitrales en tratados de inversin. Un reclamo exitoso de un inver-
sionista bajo NAFTA de expropiacin por regulaciones ambientales mexicanas,
y una demanda arbitral pendiente de una compaa multinacional de servicio
de agua contra Bolivia para la cancelacin de su licencia, han suscitado una
amplia controversia.99 La ejecucin de derechos de propiedad intelectual en
Estados miembro de la OMC por parte de firmas multinacionales conforme a
los TRIPS est creando controversias similares.100
Con todo, una descripcin del derecho administrativo global basada

en derechos individuales puede tambin tomar una trayectoria distinta: Puede
basarse en los derechos de Estados. En este enfoque, las herramientas del de-
recho administrativo protegeran los derechos de los Estados, y podran servir,
por ejemplo, para asegurar que los agentes administrativos no sobrepasen sus
poderes con relacin a los terceros Estados, o que no excedan sus capacidades
con relacin a los Estados miembro. Este enfoque se puede basar en la nece-
sidad de vigilar las capacidades de agentes administrativos. Puede ser que sea
expresado a travs de procedimientos dirigidos a reforzar reglas jurisdiccionales:
Hasta cierto punto, los mecanismos internacionales clsicos de solucin de
controversias realizan esta funcin, pero tambin lo hace la solucin de con-
99
Ver Metalclad Corp. v. Mexico, 40 I.L.M. 55, (NAFTA/ICSID (AF), 2001, par. 33; ver tam-
bin Aguas del Tunari S.A. v. Republic of Bolivia, Caso n. ARB/02/3, pendiente ante el Tribunal
CIADI.
100
Dinwoodie, Graeme B. / Cooper Dreyfuss, Rochelle, International Intellectual Property Law
and the Public Domain of Science, Journal of International Economic Law, 7:2004, p. 431.
62
troversias en la OMC, en cuanto proporciona protecciones contra el ejercicio

de la jurisdiccin exorbitante por los reguladores nacionales. Las decisiones en
el caso Camarones-Tortugas, que conceden derechos de participacin a los
Estados en procedimientos administrativos extranjeros, podran caer en esta
categora.101 Tambin han surgido otros mecanismos especficos, como por
ejemplo los intentos del Grupo de Accin Financiera Internacional de consultar
con los Estados no-miembro antes de tomar medidas contra ellos.102 En cuanto
a la vigilancia de capacidades en una forma vertical ms que horizontal, las
discusiones sobre la revisin del Consejo de Seguridad y de la accin de la UE
indican caminos posibles. Desde la perspectiva de los derechos, tal revisin
parece ser menos vigilante de una delegacin de poderes que la proteccin de
los derechos de los Estados contra la usurpacin, aunque ambas dimensiones
estarn a menudo presentes.
Un enfoque del derecho administrativo global basado en los derechos

del estado se podra construir sobre un concepto de un orden internacional
pluralista, concediendo derecho a los Estados como un medio para acomodar
la diversidad y proporcionar limitaciones a la accin colectiva necesaria para
alistar la participacin de los Estados. Desde las perspectivas de algunos
Estados, estos derechos estaran basados en teoras colectivistas; para otros,
podran ser derivados en ltima instancia de los derechos individuales. Enmar-
cado de esta manera, un concepto de derecho administrativo global basado en
los derechos de los Estados puede estar algo limitado, pero bien adaptado a
un orden pluralista. Incluso en rdenes cosmopolitas o solidarios con valores
comunes fuertes y un compromiso con los derechos humanos, los derechos de
los Estados pueden ser tiles en la organizacin de la representacin de indivi-
duos o de los intereses sociales y econmicos del grupo en el nivel global. Son
entonces comparables a los derechos de entidades o de estados locales en un
sistema federal como expresiones tanto de la utilidad administrativa como de
la diversidad cultural dentro de la mayor entidad. En una sociedad cosmopolita
o solidaria, tal encuadre puede coexistir fcilmente con una justificacin sobre
la base de los derechos individuales, como ocurre generalmente en sistemas
federales o en la Unin Europea.
4.4. Implementando la democracia
La tercer concepcin, normativamente la ms exigente, se referira a ideales

democrticos al determinar la necesidad, el funcionamiento, y las posibilidades
101
Ver Cassese, European Administrative Proceedings, op. cit.
102
Ver el sitio web del Grupo de Accin Financiera Internacional, http://www.fatf-gafi.org.
63
del derecho administrativo global. Este concepto de la funcin normativa del

derecho administrativo global se puede interpretar de muchas maneras.
Algunos autores enfatizan las maneras en las cuales el derecho adminis-

trativo domstico sirve a la democracia asegurando adherencia administrativa
a los estatutos parlamentarios y proporcionando transparencia y participacin
del pblico en la regulacin administrativa. Estas formas pueden variar depen-
diendo de los sistemas legislativos implicados: Por ejemplo, entre los requisitos
de participacin pblica, el derecho administrativo de los Estados Unidos de
Amrica acenta la potestad de obligar judicialmente a las agencias a consi-
derar adecuadamente los varios intereses sociales y econmicos afectados por
sus decisiones, y proporcionar una justificacin razonada para las opciones
polticas que hacen. Tal justificacin tiene que incluir respuestas a las visiones
y a los comentarios enviados por los representantes de esos intereses a travs
de los mecanismos pblicos de participacin. Esta concepcin judicializada de
participacin pblica, sin embargo, encuentra expresin limitada en muchos
otros sistemas nacionales.103 Los sistemas democrticos nacionales varan en
sus medios de hacer operativo el control democrtico, y divergen as en sus
maneras de manejar la discrecin que la administracin eficaz requiere. Algunos
utilizan controles parlamentarios o ejecutivos, tales como sistemas de control
centralizados que empleen anlisis de costos y beneficios; otros confan en ex-
pertos, en procedimientos del derecho administrativo, y en la revisin judicial.
A pesar de estas diferencias, sin embargo, el derecho administrativo en todas
estas jurisdicciones est centralmente preocupado en asegurar democracia.
Algunos sostendran que el derecho administrativo global debe servir

estas mismas funciones para las administraciones que funcionan transnacional o
internacionalmente. Esta idea de un papel democrtico del derecho administrati-
vo global se puede sostener fcilmente, pero encuentra un nmero de problemas
serios de definicin y de puesta en prctica. Primero, es dudoso que la sociedad
internacional est hoy en da lo suficientemente de acuerdo sobre los estndares
democrticos como para utilizarlos como la base de una administracin comn,
global. En segundo lugar, el modelo domstico del derecho administrativo se
funda en una estructura institucional particular, basada en un cuerpo central y
democrtico creador de derecho y en las leyes que decreta. Un sistema similar
Para diferentes concepciones y tradiciones de derechos participativos y su desarrollo en la

103
Unin Europea, ver Bignami, Francesca, Three Generations of Participation Rights before the
European Commission, Law & Contemporary Problems, 68:2004, p. 61. Para los diferentes
enfoques sobre la participacin en la regulacin administrativa, ver Ziamou, Theodora Th., Rule-
making, Participation and the Limits of Public Law in the USA and Europe, Burlington, Ashgate
Publishing Co., 2001.
64
de democracia global representativa es abogado hoy por algunos,104 pero es

visto generalmente como ilusorio o an peligroso.
Las cortes de revisin independientes, que son centrales al derecho admi-

nistrativo domstico, tambin estn en falta en el nivel global. As, un derecho
administrativo global tendra que ser construido sobre la base de argumentos
muy diversos: Tendra que democratizar la creacin internacional de derecho
de modo que el aseguramiento de la legalidad de la accin administrativa pueda
promover la accountability democrtica; o tendra que construir procedimientos
administrativos que puedan cargar por s solos la carga democrtica.105 Hasta
ahora, sin embargo, ambas opciones hacen frente al problema fundamental de
que faltan las teoras democrticas convincentes para la esfera global. Si los
modelos electorales u otros de representacin directa fallan, la mayor parte de
lo que queda son recomendaciones de diversas formas de democracia partici-
pativa o deliberativa,106 y estos apenas han resuelto los problemas de definir
al pblico que se supone debe gobernar o ser representado globalmente,107
o de disear los mecanismos por los cuales la participacin o la deliberacin
global pueden ocurrir de hecho.108 Formas de experimentalismo democrtico,
quizs adecuadas a la Unin Europea,109 generalmente necesitan encajar,
por lo menos hasta cierto punto, en un ambiente estable y bien desarrollado
de instituciones democrticas. Mientras que la deliberacin en instituciones
reguladoras puede proporcionar buenos resultados,110 sin ms es poco proba-
ble que provea la unin con el pblico que sera necesaria para que adquiera
credenciales democrticas.111 Tales formas de tecnocracia deliberativa pueden
ser suficientes si la administracin regulatoria global no implic opciones y
104
Ver Falk, Richard / Strauss, Andrew, Toward Global Parliament, Foreign Affairs, 80:2001,
p. 212.
105
Para un problema similar en el contexto de la UE, ver Dehousse, Renaud, Beyond Represen-
tative Democracy: Constitutionalism in a Polycentric Polity, en Weiler, Joseph H.H. / Wind,
Marlene (eds.), European Constitutionalism Beyond the State, Cambridge, Cambridge Univer-
sity Press, 2003, p. 135.
106
Ver Howse, Robert, L., Transatlantic Regulatory Co-operation and the Problem of Democra-
cy, en Bermann, George A. (eds.), Transatlantic Regulatory Co-operation, 2000, pp. 478-80.
107
Ver la crtica en Grant, Ruth / Keohane, Robert, Accountability and Abuses of Power in
World Politics, Institute for International Law and Justice Working Paper 2004/7, p. 14. Puede
consultarse en http://www.iilj.org/publications/documents/2004.7 Grant Keohane.pdf
108
Ver, por ejemplo, Habermas, Jrgen, The Postnational Constellation, Cambridge, Polity Press,
2001.
109
Ver Sabel, Charles / Zeitlin, Jonathan, Networked Governance and Pragmatic Constitutio-
nalism: The New Transformation of Europe, en prensa.
110
Ver Joerges, The Turn to Transnational Governance and its Legitimacy Problems: The Exam-
ples of Standardization and Food Safety, op. cit.
111
Ver la crtica relevante en Shapiro, Martin, Deliberative, Independent Technocracy v.
Democratic Politics: Will the Global Echo the E.U.?, Law & Contemporary Problems, 68:2005,
p. 341.
65
conflictos distributivos importantes.112 Pero en tanto la administracin regulato-

ria global se intensifica, se estn haciendo ms evidentes importantes temas de
distribucin y estn siendo controvertidos ms extensamente en muchos campos.
No es sorprendente, entonces, que la cuestin de una teora democrtica para
la administracin global necesite urgentemente de una respuesta convincente,
pero es poco probable conseguir una pronto.
Con todo, un concepto de derecho administrativo global que realce la

democracia puede no depender de una teora democrtica hecha y derecha
para el nivel global. En este sentido, Anne-Marie Slaughter ha sugerido que
muchos problemas de responsabilidad democrtica podran ser solucionados si
la administracin global funcionara principalmente bajo la forma de redes del
gobierno, en las cuales los funcionarios nacionales participantes podran ser
puestos democrticamente a rendir cuentas a sus pblicos respectivos a travs de
instituciones domsticas.113 Ella sostiene que asegurar tal rendicin de cuentas al
pblico domstico es probablemente ms fcil en el caso de redes que en orga-
nizaciones internacionales formales, basadas en tratados, que tienen autonoma
eficaz mucho mayor. La bsqueda de tal accountability exige el consolidar
mecanismos domsticos, incluyendo la extensin y el desarrollo de mecanis-
mos domsticos de derecho administrativo para gobernar la participacin de
funcionarios nacionales en la toma de decisiones administrativas globales. Esta
estrategia puede realzar de hecho cierto tipo de legitimidad democrtica, pero
su eficacia al hacer eso ser limitada probablemente de manera importante por
la dinmica prctica de la toma de decisin en redes intergubernamentales.
Adems, dado que la administracin global funciona a travs de algunos otros
tipos importantes de instituciones adems de redes intergubernamentales, esta
estrategia proporcionara solamente una solucin parcial. Finalmente, y ms
fundamentalmente, mientras que tal estrategia est bien adaptada a un patrn
pluralista de orden internacional porque ata la responsabilidad para la toma
de decisiones global de nuevo a las instituciones legales y polticas separadas
de cada Estado participante, por las mismas razones puede operar realmente
contra el logro de conceptos solidaristas o cosmopolitas de la administracin
internacional.
Quizs, entonces, sera recomendable que el derecho administrativo glo-

bal persiga un enfoque menos ambicioso y ms pragmtico. Podra, por ejemplo,
reconocer que bajo las circunstancias actuales, no hay una base democrtica
112
Sobre la falta de notabilidad de muchas reas de regulacin de la UE en este contexto, ver
Moravcsik, Is there a Democratic Deficit in World Politics?..., op. cit., pp. 25-26; ver tam-
bin Scharpf, Fritz, Governing Europe: Effective and Democratic?, Oxford, Oxford University
Press, 1999.
113
Ver Slaughter, A New World Order, op. cit.
66
satisfactoria disponible para la administracin global pero que las estructuras

administrativas globales sin embargo deben ocuparse de problemas que las
democracias nacionales no pueden solucionar por s mismas. En esta situacin
no ideal, el derecho administrativo global puede tomar medidas pragmticas
hacia una inclusin ms fuerte de intereses sociales y econmicos afectados
a travs de mecanismos de participacin y revisin abiertos a las ONGs, las
empresas, y a otros agentes civiles de la sociedad, as como Estados y orga-
nizaciones internacionales. Pero, tales pasos no logran representar al pblico
sobre una base equivalente a los mecanismos electorales domsticos y no
podrn as justificar el ejercicio de la autoridad administrativa sobre una base
completamente democrtica. Y para cada paso, la construccin de un derecho
administrativo global con metas democrticas tendra que valorar de nuevo los
costos y las ventajas de una participacin amplia, integrando as experiencia
prctica en el desarrollo gradual de la responsabilidad pblica.
Bajo un enfoque an ms limitado, el derecho administrativo global

podra dejar de lado la meta de democratizar la administracin global y enfo-
carse en los otros papeles justificatorios discutidos previamente, controlando
la periferia para asegurar la funcin integral de un rgimen, protegiendo los
derechos, y construyendo mecanismos significativos y eficaces de rendicin
de cuentas para controlar abusos de poder y para asegurar valores del rule
of law. Por consiguiente, el mejor curso de accin en el nterin puede ser
agrupar cuestiones de democracia (consolidando cualidades y tendencias de-
mocrticas en cuanto fuere viable), y centrarse en lograr objetivos limitados
pero no obstante ms importantes.114 Si esto es factible o de hecho deseable,
sin embargo, es una pregunta central y abierta en el desarrollo posterior del
derecho administrativo global.
4.5. Quin est creando derecho administrativo global?
Muchos de los mecanismos que emergen del derecho administrativo global

provienen de iniciativas del norte u occidentales, y cualquier tentativa de jus-
tificar la necesidad de tal cuerpo de derecho debe hacer frente as al desafo del
prejuicio intelectual y poltico. Este desafo puede presentarse en dos formas,
una de las cuales se refiere a los ideales normativos subyacentes.
Los modelos del derecho administrativo usados en este ensayo y a travs

del proyecto son de origen europeo y americano, y estn conectados con el
surgimiento del Estado liberal y la expansin de sus actividades reguladoras
y administrativas en la ltima parte del siglo diecinueve y primera parte del
114
Ver Grant / Keohane, Accountability and Abuses of Power in World Politics, op. cit.
67
siglo veinte.115 As, la transferencia de estos modelos al espacio administrativo

global puede parecer implicar un orden liberal para esa esfera, a expensas de
maneras algo diversas de ordenar la sociedad que existen especialmente en
Asia y frica. Pero no todas las bases normativas del derecho administrativo
global estn conectadas con un modelo liberal de sociedad. Los enfoques que
se centran en el control intra-rgimen y en proteger los derechos de los Estados
pueden del mismo modo aplicarse a un orden no-liberal. Sin embargo, para
justificar un concepto ms exigente de derecho administrativo global (y uno ms
agradable a las visiones democrticas), es poco probable que la confianza slo
en estos dos enfoques sea suficiente; en su lugar, las justificaciones se deben
basar probablemente, en una forma u otra, en derechos civiles individuales,
derechos econmicos, y democracia, reflejando en algn modo conceptos so-
lidaristas o cosmopolitas de orden internacional. Con todo, incluso una forma
limitada de tal reconceptualizacin poda hacer frente a desafos polticos: Un
orden internacional basado en derechos individuales o econmicos puede estar
demasiado cerca de conceptos occidentales, liberales como para ser universal-
mente aceptable. Acentuar el papel de organizacin de la soberana estatal puede
probar ser superior haciendo frente al desafo de la diversidad.116
Un desafo primordial consistir as en aprender sobre y determinar el

grado al cual los conceptos comunes de derechos individuales o econmicos y
de democracia pueden servir como base para el derecho administrativo global;
puede ser que conceptos ms exigentes del derecho administrativo supranacio-
nal tengan que ser limitados a los organismos administrativos que funcionan
en regiones o sectores que comparten una suficiente profundidad de valores
comunes.117 Por otra parte, ser necesario investigar conceptos alternativos
de derecho administrativo en otros modelos de la sociedad, que pueden ser
operacionalizados en instituciones similares a las del derecho administrativo
occidental, aunque ellos tienen una base normativa distinta. En este caso, el
derecho administrativo global puede ser construido no tanto sobre un sistema
normativo coherente, sino sobre una cierta clase de consenso superpuesto. El
grado al cual esto puede ser posible es una pregunta que requiere investigacin
adicional y un debate vigoroso.
115
Nosotros tratamos aqu a las tradiciones del derecho administrativo europeo y americano y sus
derivados como parte de una familia, lo cual, sin embargo, no significa restarle importancia a las
diferencias entre varias tradiciones.
116
Ver Kingsbury, Benedict, Sovereignty and Inequality, European Journal of International
Law, 9:1998, p. 599.
117
Para tal propuesta ver Habermas, Jrgen, Der gespaltene Westen, Frankfurt, Suhrkamp Verlag,
2004.
68
Un segundo desafo puede centrarse en el orden institucional interna-

cional actual que el derecho administrativo global intenta construir y mejorar.
En una forma radical de crtica, las instituciones actuales de gobernanza global
pueden ser consideradas como instituciones imperiales, fomentando las metas
y estabilizando la dominacin de pases industrializados del norte a expensas
del sur, y de las clases dominantes capitalistas a expensas de los pueblos sub-
alternos.118 Suponiendo que esta acusacin sea correcta (lo cual es ciertamente
plausible): Qu significara esto para el derecho administrativo global? Los
defensores discutiran probablemente que el derecho administrativo global
busca mejorar las instituciones actuales y, el hacerlas ms fiscalizables, podra
sentar las bases para otorgarle ms poder a aquellos actualmente excluidos y no
representados. Los crticos, sin embargo, podran sostener que la estrategia del
derecho administrativo global es demasiado limitada; que aunque sea exitosa,
slo tocara la superficie de la injusticia institucional actual. Por otra parte, al
mismo tiempo ayudara a legitimar el orden actual y lo estabilizara, mientras
que un cambio radical es realmente necesario. Esto recordara las discusiones
clsicas e insuperables entre los reformistas y los revolucionarios, en la cual
ambos lados probablemente tienen razn. Pero tambin sealara la necesidad
de pensar en temas y maneras distribucionales de lograr una mayor accoun-
tability de la administracin global para los que estn ms excluidos hoy en
da. La mayora de las iniciativas propuestas actualmente tendran el efecto de
aumentar la responsabilidad de las poblaciones del norte, de los agentes del
mercado, de los intereses sociales, y los Estados. El aumento de la capacidad
de tales agentes de hacer rendir cuentas a la gobernanza global puede agravar
las hendiduras que existen actualmente en el mundo, y puede debilitar a las
instituciones que ofrecen la mayor promesa para los grupos perjudicados. Para
tratar los problemas centrales de la rendicin de cuentas, el derecho adminis-
trativo global tiene que idear maneras de otorgar ms poder y de incluir a la
gente y a sus representantes del sur. Desde esta perspectiva, una participacin
ms eficaz del mundo en desarrollo en las estructuras administrativas globales
podra ser ms urgente que implementar otro sendero de influencia ms para
las partes opulentas del mundo.
5. Estrategias y teoras de diseo institucional
La construccin de un derecho administrativo global est inevitablemente

moldeada y diseada por las instituciones y los principios existentes as como
los patrones cambiantes de orden internacional y las bases normativas trazadas
Ver Singh Chimni, Bhupinder, International Institutions Today: An Imperial Global State in the
118
Making, European Journal of International Law, 15:2004, p. 1.
69
en las partes precedentes de este artculo. Dentro de estos lmites, son posibles
varias estrategias de diseo institucional.
5.1. Estrategias y caminos para el desarrollo del derecho administrativo

global
Dos enfoques generales para construir el derecho administrativo global son

evidentes en la prctica actual. Uno se centra en la aplicacin del derecho
administrativo domstico a la administracin global de abajo hacia arriba
(bottom-up), el otro en construir los mecanismos internacionales de arriba
hacia abajo (top-down.)119 Una cuestin clave es si y en qu medida cualquier
enfoque al desarrollo del derecho administrativo global puede sensatamente
comenzar con los enfoques desarrollados para el control legal de la adminis-
tracin en contextos domsticos.
5.1.1. Lmites del traspaso de las herramientas del derecho administrativo

domstico
La transposicin de herramientas y enfoques del derecho administrativo

domstico a la gobernanza global puede ser productiva, pero se enfrenta a
lmites importantes, que provienen sobre todo de la estructura diversa de la
administracin global, de la falta de formalidad relativa de muchas de sus
instituciones, de su carcter de niveles mltiples, y de la fuerza de los agentes
privados en ella.
a. La informalidad de la administracin global. El derecho adminis-

trativo domstico est, a pesar de muchos cambios en tcnicas reguladoras
en dcadas recientes,120 todava construido alrededor de una base de la ad-
ministracin de mando y control, de reglas y decisiones que involucran a
agentes privados que emanan de una entidad administrativa definida. En la
administracin global, tal base no existe tpicamente: Con algunas excepcio-
nes, la administracin global consiste sobre todo en cuerpos administrativos
con el poder de hacer recomendaciones pero reglas no obligatorias, u otras
redes reguladoras u otros arreglos cooperativos intergubernamentales con
119
Para un ejemplo de un debate paralelo, ver la propuesta de Reuven Avi-Yonahs World Investment
Organization para regular a las empresas multinacionales y la respuesta escptica de Fox, Me-
rritt. Avi-Yonah, Reuven, National Regulation of Multinational Enterprises: An Essay on Co-
mity, Extraterritoriality, and Harmonization, Columbia Journal of Transnational Law, 42:2003,
p. 5 y Fox, Merritt, Whats So Special About Multinational Enterprises?: A Comment on Avi-
Yonah, Columbia Journal of Transnational Law, 42:2004, p. 551.
120
Ver en general Stewart, Richard B., Administrative Law in the Twenty-First Century, New
York University Law Review, 78:2003, p. 437.
70
procedimientos de toma de decisiones informales. En el nivel domstico, los

desafos planteados al derecho administrativo por acuerdos similares pueden
quizs seguir estando sin resolver sin hacer demasiado dao siempre y cuando
la mayor parte de los programas reguladores importantes se realicen con ins-
trumentos tradicionales y legalmente vinculantes. Sin embargo, esta condicin
no resulta verdadera en el mbito global. Es a menudo confuso en qu acuerdos
de toma de decisiones globales uno podra o debera establecer derechos de
participacin, o qu acciones deben ser revisables cuando los instrumentos y las
decisiones vinculantes estn ausentes. Estos problemas no pueden ser evitados
instituyendo una administracin de mando y control vinculante sobre una base
extensa en el nivel global, puesto que esto implicara una delegacin de poderes
de mayor envergadura a las instituciones globales de lo que es realista para el
futuro cercano. En la administracin dispersa, estos desafos son menos severos
porque los requisitos globales del derecho administrativo se pueden imponer
ante administraciones reguladoras domsticas existentes.
b. La difusin de la toma de decisiones en un sistema de niveles mltiples.

Una atribucin clara de responsabilidad de decisiones es central al derecho
administrativo domstico, pues permite que las distintas entidades del gobier-
no estn obligadas a rendir cuentas. Sin embargo, en el nivel global, debido a
las estructuras a menudo cooperativas de gobernanza de niveles mltiples, tal
responsabilidad es generalmente difcil de establecer. En su lugar, las decisiones
sern a menudo atribuibles a los agentes domsticos, extranjeros, e interna-
cionales todos a la vez. Ello por una buena razn: Estos agentes deben actuar
a menudo en comn. En algunos aspectos, este problema refleja dificultades
similares en la Unin Europea, que pueden tambin quedar sin resolver.121
c. El elemento privado en la administracin global. Nacionalmente, los

agentes privados asumen a menudo funciones reguladoras, pero muchas de ellas
bajo estructuras de delegacin de rganos pblicos, y todas encajadas en un
orden en el cual los rganos pblicos, tanto administrativos como legislativos,
poseen medios relativamente eficaces de intervencin para controlar o corregir
la gobernanza privada. En el nivel global, una orden pblica como esta no existe
en gran parte, pero organismos privados realizan tareas de gran envergadura,
estimuladas a menudo por la ausencia de una regulacin pblica eficaz. En
estas circunstancias, resulta confuso discernir cmo puede ser organizada la
rendicin de cuentas para la gobernanza privada. Algunas organizaciones de
121
Ver, por ejemplo, Schmidt-Assmann, Eberhard, Verwaltungskooperation und Verwaltungs-
kooperation-srecht, in der Europischen Gemeinschaft, Europarecht, 31:1996, p. 270; Ver tam-
bin Cassese, European Administrative Proceedings, op. cit., Della Cananea, The European
Unions Mixed Administrative Proceedings, op. cit.; Chiti, Administrative Proceedings Invol-
ving European Agencies, op. cit.
71
gobernanza globales privadas, tales como ISO y federaciones internacionales

de deportes, han adoptado ciertos procedimientos de rendicin de cuentas y
revisin para realzar su eficacia y legitimidad; stos pueden tener paralelos en
el derecho administrativo domstico y en el derecho privado que hasta ahora
no han sido explorados.122
Todos estos temas plantean problemas para la transposicin del derecho

administrativo domstico. Sealan la necesidad de abocarse ms en el enten-
dimiento de los contornos del derecho administrativo domstico e investigar
sus formas anmalas, si las herramientas domsticas han de llegar a ser tiles
a nivel global. Quizs ms sugestiva para los abogados administrativistas, sin
embargo, es la perspectiva que los laboratorios de innovacin en derecho ad-
ministrativo global pueden generar nuevas ideas para el derecho administrativo
domstico, en tanto los problemas de base del derecho administrativo global
se vislumbran cada vez ms en el derecho domstico tambin.
Dentro de los lmites impuestos por estas restricciones, se pueden

distinguir en la prctica existente dos orientaciones bsicas del desarrollo del
derecho administrativo global: Un enfoque de abajo hacia arriba (bottom-
up), y un enfoque de arriba hacia abajo (top-down.)
5.1.2. El enfoque de abajo hacia arriba (Bottom-Up)
El enfoque de abajo hacia arriba procura asegurar legalidad, accountabi-

lity, y la participacin en la administracin global a travs de la ampliacin
(y adaptacin) de las herramientas del derecho administrativo domstico.
Presiones para tal extensin se presentan cuando parece que las instituciones
de gobernanza transnacionales o globales estn asumiendo el control de an-
tiguas funciones administrativas nacionales que estaban previamente sujetas
a mecanismos de derecho administrativo domstico de transparencia, partici-
pacin, y revisin, pero no son as exigidos a nivel global. Tales presiones se
intensifican cuando parece que los reguladores nacionales que participan en
este gobierno extranacional lo estn utilizando para resguardar sus acciones
de una revisin eficaz a nivel domstico. Para remediar esta evasin de las sal-
vaguardias domsticas del derecho administrativo, el enfoque de abajo hacia
arriba (bottom-up) aplicara requisitos de transparencia, procedimientos de
aviso-y-comentario, y revisin no slo a los componentes internacionales
de decisiones administrativas domsticas, sino tambin a la participacin de
administradores domsticos en la toma de decisiones regulatoria global y
requerira transparencia en la toma de decisin para apoyar tal participacin.
122
Joerges es uno de los iniciadores de la exploracin contempornea en esta rea.
72
Permitira el escrutinio del proceso regulador internacional en la revisin judicial

de la accin administrativa domstica que tiene como objetivo implementar
decisiones internacionales, y posiblemente tambin el escrutinio de las posi-
ciones desarrolladas por funcionarios domsticos antes e incluso durante su
participacin en la toma de decisin a nivel global. Tambin ampliara el poder
de revisin de cortes domsticas para incluir las decisiones internacionales que
afectan directamente a individuos, con la posibilidad de dejarlos de lado si
infringen derechos individuales o demuestran defectos procesales.123 Diversos
estndares de procedimiento y revisin que aquellos que se aplican al nivel
domstico seran concebibles aqu. As, menos requisitos procesales exigentes
y un mayor nivel de respeto por los organismos de revisin se podran aplicar
a las decisiones tomadas por los funcionarios nacionales en el contexto de la
toma de decisin global que a las decisiones administrativas puramente doms-
ticas anlogas debido a los imperativos de secreto, flexibilidad, y velocidad en
negociaciones internacionales. Alternativamente, requisitos ms rigurosos y
menos deferencia podran ser aplicados, con la premisa de que la formulacin
de normas administrativas globales es intrnsecamente ms opaca y menos
susceptible a los mecanismos informales de participacin y de revisin que la
formulacin de normas domsticas comparables, y que no est inmersa en un
marco parlamentario que ejercitara control.124
Puesto que, en muchas de sus piezas, la administracin global se com-

pone de reguladores domsticos cooperando, y puesto que depende a menudo
para su eficacia de la puesta en prctica domstica, un enfoque de abajo hacia
arriba (bottom-up) podra realmente ser eficaz en asegurar la accounta-
bility, y puede ser que sea una herramienta de gran alcance para relacionar
la administracin global a los procedimientos democrticos. Sin embargo,
tambin enfrenta limitaciones y problemas importantes. Segn lo observado
ms arriba, este enfoque se podra poner en ejecucin con algo de facilidad en
el caso de la toma de decisin global por las redes intergubernamentales, pero
ser mucho ms difcil de aplicar a las organizaciones internacionales formales
o a los acuerdos hbridos o privados del gobernanza. Es difcil ver cmo podra
ser siquiera aplicado a la administracin dispersa por otros Estados. Adems,
123
Para los intentos de las cortes europeas de revisar actos preparatorios en el contexto del
multi-nivel de la UE ver Cassese, European Administrative Proceedings, op. cit., tambin, De-
lla Cananea, The European Unions Mixed Administrative Proceedings, op. cit. Pero para
problemas relacionados, ver Chiti, Mario P., Forms of European Administrative Action, Law
& Contemporary Problems, 68:2004, pp. 37-57. Para una asercin del derecho de dejar de lado
decisiones supranacionales, ver Bundesverfassungsgerichtm, Corte Constitucional Federal (de
aqu en adelante, BverfG), Judgment of 12-X-93, Maastricht, 89 Entscheidungen des Bundesver-
fassungsgerichts (de aqu en adelante, BverfGE), 155, traduccin al ingls en International Legal
Materials, 33:1994, p. 395.
124
Para mayor detalle ver Stewart, U.S. Administrative Law, op. cit.
73
poner este enfoque en ejecucin requerira una cierta manera de ordenar la

diversidad de las tcnicas que estn destinadas a desarrollarse cuando diversos
pases establecen sus propios procedimientos e intentan as influenciar a los
organismos administrativos globales de maneras divergentes. La puesta en
prctica del enfoque de abajo hacia arriba (bottom-up) tambin enfrentara
objeciones serias en el sentido de que los Estados poderosos tienen mucha ms
influencia en la administracin global que los Estados ms dbiles. Y sos que
intentan implementar este enfoque tendrn que ocuparse de la cuestin del
distrito electoral relevante: A qu pblico o pblicos debe la administracin
global rendir cuentas? Si el pblico relevante es global o transfronterizo en
carcter y diferente de la suma de los pblicos nacionales, los procedimientos
domsticos pueden ser insuficientes, por lo menos en su forma tradicional.
Esto podra tambin ser verdad para la aplicacin del derecho administrativo
domstico a la administracin global dispersa: Aqu, tambin, puede ser que
sea necesario idear maneras de incluir un sistema ms amplio de intereses que
slo el pblico nacional.
El enfoque de abajo hacia arriba (bottom-up) est fundamentalmen-

te restringido porque, mientras que los sistemas legales administrativos domsti-
cos proporcionan ideas valiosas, generalmente no son aplicables como modelos
directos para entender la solucin de problemas en condiciones absolutamente
diversas presentadas por el espacio administrativo global. La mayora de los
sistemas domsticos de derecho administrativo tratan el tema de los oficiales del
poder ejecutivo o de las agencias administrativas (polticamente independientes
o no) que ejercitan la autoridad delegada a ellas por un estatuto parlamentario.
Al ejercer dicha autoridad, las agencias deben seguir procedimientos particulares
que implican la participacin de partes afectadas o de un pblico ms amplio.
Si una persona con legitimacin activa decide cuestionar una decisin, el caso
queda sujeto a revisin de organismos independientes, mayormente judiciales,
por referencia a la legalidad procesal y substantiva.125 Este modelo no encaja
fcilmente con las estructuras del derecho internacional y de la gobernanza
global, por las razones mencionadas arriba: La carencia de un ancla democrtica
con una autoridad plenaria central legislativa o una delegacin de poderes de
rganos democrticos nacionales; la ausencia de mecanismos participatorios
y de revisin especficos y el carcter no vinculante de la regulacin global;
y la estructura centrada en el estado del derecho internacional que dificulta la
participacin del individuo y su legitimacin activa. Por lo tanto, el derecho
administrativo global, mientras que delinea algunos conceptos de derecho
administrativo domstico, debe comenzar de diversas premisas estructurales
para construir mecanismos genuinos globales de rendicin de cuentas. Esto
125
Stewart, U.S. Administrative Law, op. cit.
74
puede implicar un punto de partida normativo distinto: Uno que quizs no se

basara tanto en la justificacin a travs de derechos individuales y de la de-
mocracia, sino, en un concepto pluralista, en una responsabilidad ms firme de
administradores globales a los regmenes internacionales y a los Estados que
participan o, en conceptos solidaristas o cosmopolitas, al asegurar accounta-
bility a la comunidad internacional que emerge como tal. Y puede implicar
diversos mecanismos institucionales: Mecanismos que en algunos casos quizs
estn enteramente separados de bases democrticas y representan medios ms
pragmticos de comprobar el poder de los agentes administrativos.126
5.1.3. El enfoque de arriba hacia abajo (Top-Down)
La segunda estrategia para construir el derecho administrativo global, el enfoque

de arriba hacia abajo (top-down), se asemejara ms a patrones interna-
cionales contemporneos de derecho, y evitara as algunos de los problemas
relacionados con la aplicacin de mecanismos domsticos del derecho admi-
nistrativo a las instituciones y a los agentes globales. Construira mecanismos
de rendicin de cuentas en el nivel global: Los individuos, los grupos, y los
Estados participaran en procedimientos administrativos globales; la revisin
de decisiones sera realizada por organismos internacionales independientes,
y esto incluira la revisin de decisiones domsticas que forman parte de la
administracin global dispersa. Pero esto tambin planteara nuevas dificul-
tades: Requerira la legalizacin y la institucionalizacin de los regmenes
administrativos que son actualmente informales, lo cual es difcil de conseguir
sin perder las ventajas de los modos informales de cooperacin; y los Estados
poderosos y los agentes econmicos generalmente huirn de regmenes fuer-
temente legalizados porque reducen su influencia discrecional. Por otra parte,
un enfoque de arriba hacia abajo (top-down) podra acarrear problemas
democrticos mucho mayores que uno basado, por lo menos en parte, en la
rendicin de cuentas en foros domsticos. Tambin, un enfoque de arriba ha-
cia abajo (top-down) para construir un derecho administrativo global debe
enfrentar muchos de los mismos y difciles desafos que el enfoque de abajo
hacia arriba (bottom-up), incluyendo la difusin de la toma de decisin en
un sistema de niveles mltiples, los efectos a menudo indirectos de decisiones
administrativas globales, la dificultad de proveer a los agentes no estatales
derechos de participacin y de revisin dentro de la orientacin centrada en el
estado de muchos regmenes administrativos globales, y el elemento privado
significativo en la administracin global.
126
Ver Grant / Keohane, Accountability and Abuses of Power, op. cit., pp. 14-16.
75
Tanto el enfoque de abajo hacia arriba (bottom-up) como el de

arriba hacia abajo (top-down) para la construccin del derecho administrativo
global presentan problemas significativos. Es por lo tanto necesario considerar
otros modelos posibles.
5.2. Ms all de la analoga domstica? Mecanismos alternativos de rendi-

cin de cuentas
Ruth Grant y Robert Keohane sealan la escasez en general en la teora de la

gobernanza global de los frenos y contrapesos, la naturaleza no-delegada del
poder de la mayora de los agentes importantes, y la carencia de un pblico
global definido.127 Este anlisis tambin plantea la cuestin de si pueden ser
creados mecanismos alternativos de rendicin de cuentas. Tales mecanismos
iran ms all de los mecanismos generales del derecho administrativo doms-
tico: incluiran formas de rendicin de cuentas jerrquica, de supervisin, y
legal, sostenida por las presiones de los mercados y de los pares, por controles
financieros, y por la dinmica reputacional pblica.128 Una ventaja adicional de
tal cambio sera una gama ms amplia de actores cubiertos: Mientras que los
conceptos del derecho administrativo generalmente se centran principalmente
en agentes pblicos y especialmente en aquellos a quienes se les ha delegado
poder, estos mecanismos se podran tambin aplicar a los actores privados, tales
como ONGs o empresas, y a los Estados, los principales actores que detentan
el poder en asuntos internacionales.
El enfoque propuesto por Grant y Keohane es atractivo, particular-

mente porque seala (y busca superar) serias limitaciones de un concepto del
derecho administrativo de los mecanismos globales de rendicin de cuentas
basados en modelos domsticos. Sin embargo, Grant y Keohane reconocen
que cualquier sistema basado en la rendicin de cuentas tiene limitaciones
serias; particularmente, los Estados poderosos sern generalmente controlados
mediante restricciones a la negociacin ms que por mecanismos de rendicin
de cuentas. Hay tambin un cierto valor en la continuacin del funcionamiento
dentro de las limitaciones particulares del enfoque del derecho administrativo.
Este construye sobre entendimientos de la esfera domstica y expone los obs-
tculos estructurales de su aplicacin global; toda teorizacin debe funcionar
contra un cierto antecedente, y el antecedente del derecho administrativo es
particularmente rico a pesar de recibir poca atencin hasta ahora por parte de
los tericos de asuntos internacionales. Por otra parte, los mecanismos alter-
nativos propuestos se pueden entender como variantes de las herramientas del
127
Grant / Keohane, Accountability and Abuses of Power, op. cit., p. 14.
128
Grant / Keohane, Accountability and Abuses of Power, op. cit., p. 18.
76
derecho administrativo: Despus de todo, la rendicin de cuentas jerrquica, de

supervisin, y legal es conocida por los abogados administrativistas. Los otros
mecanismos se pueden ver como complementos que compensan algunos de los
defectos de las herramientas del derecho administrativo. El objeto del trabajo
en esta lnea sera desarrollar un juego de mecanismos de rendicin de cuentas
para la administracin global en la cual el derecho administrativo jugara un rol
importante; los vnculos estructurales entre el derecho administrativo y otros
mecanismos tendran que ser considerados cuidadosamente.
Otro modelo posible es la visin dinmica experimentalista de la evalua-

cin comparativa, de prstamos, de innovacin, de supervisin, y de aprendizaje
mutuo, ejemplificado hasta cierto punto en el Mtodo Abierto de Coordinacin
de la Unin Europea.129 En esta visin, las diversas instituciones y agentes en el
mismo o diversos niveles no tendran relaciones jerrquicas claras o no ejerce-
ran la revisin de unos a otros, sino que funcionaran uno junto al otro, intentan-
do obtener la mxima informacin e ideas y cooperando, as como compitiendo,
en la bsqueda de mejores soluciones (provisionales.) Esto no debera quedar
confinado a rganos pblicos, sino que tambin podra incluir una abundancia
de rganos privados comprometidos en la administracin global. Otro modelo
alternativo es uno de desafo y refuerzos mutuos: Seguiran existiendo diversos
niveles de participacin y revisin en una relacin confusa, permitiendo que
cada uno cuestione al otro sobre la base de sus propios principios y estndares
normativos. Los ejemplos incluiran cuestionamientos de cortes nacionales a
instituciones internacionales tales como el Consejo de Seguridad de la ONU;
o cuestionamientos a los procedimientos administrativos domsticos por el
rgano de Apelacin de la OMC.130 Esto podra, en un cierto plazo, conducir
a una consolidacin y a una adaptacin mutua de los mecanismos de rendicin
de cuentas en los diversos niveles de la administracin global. En este senti-
do, puede ser que sea visto como un enfoque provisional; pero puede ser que
tambin sea una caracterstica ms permanente de un espacio administrativo
global, en el cual es probable que las nociones de legitimidad y justicia sigan
siendo controvertidas y divergentes por un largo tiempo.
Las ventajas y las desventajas de tales enfoques todava no se han ex-

plorado completamente. Tampoco ha sido explotado el potencial ms general
de otras herramientas no tradicionales del derecho administrativo domstico
129
Ver Sabel / Zeitlin, Networked Governance and Pragmatic Constitutionalism: The New
Transformation of Europe, op. cit.
130
Para una interpretacin paralela de desarrollos en la UE, ver Maduro, Europe and the Cons-
titution: What if This is as Good as it Gets?, en European Constitutionalism Beyond the State,
op.cit., p. 74.
77
como fuente de ideas para los regmenes globales.131 Por ejemplo, las redes
pblico-privadas y los mecanismos de incentivos econmicos han llegado a
ser prominentes en la administracin domstica, y pueden ser preferibles a
las herramientas clsicas de mando y control del derecho administrativo en
un marco global caracterizado por una carencia de capacidades tradicionales
de ejecucin. Con todo, los cuestionamientos que confrontan estas innovacio-
nes dentro de los sistemas domsticos, particularmente cuestionamientos al
establecimiento de rendicin de cuentas a un pblico ms amplio a travs de
mecanismos prevalecientes del derecho administrativo, es probable que sean
agudos si se transportan a la administracin global. Algunas otras herramien-
tas domsticas probadas para promover rendicin de cuentas oficial, tal como
requerir a las agencias que basen sus decisiones reguladoras en un anlisis de
costo / beneficio, conforme a la revisin administrativa por un rgano separa-
do conectado con los lderes elegidos del gobierno, o el derecho de daos, se
pueden exponer menos a estos desafos si son utilizados en la administracin
global, pero haran frente a problemas severos de eficacia.
6. La teora poltica positiva del derecho administrativo global
La teora poltica positiva del derecho administrativo global, aunque central

para entender los mecanismos emergentes y para construir y aplicar estrategias
institucionales eficaces, est hasta ahora absolutamente subdesarrollada. Iden-
tificar regularidades institucionales y de desarrollo es especialmente difcil en
este campo, dada la naturaleza fragmentada de las instituciones internacionales
y la amplia variedad de los actores que persiguen sus intereses a travs de ellos.
Ser por consiguiente difcil arribar a cualquier conclusin tan general como
la que esos doctrinarios han alcanzado en el nivel domstico.132
Destacando la necesidad de permanecer a tono con las especificidades

de cada rgimen, Eyal Benvenisti ha sugerido cuatro factores distintos como
centrales al desarrollo del derecho administrativo global: Competencia inter-
estatal, competencia domstica, competencia interna dentro de la institucin
respectiva, y valores en disputa entre los diversos agentes.133 Dado que estos
factores obrarn de forma diferente en diversos marcos, ser difcil lograr
de estos factores cualquier regularidad o prediccin concreta del desarrollo
131
Ver Stewart, U.S. Administrative Law, op. cit.
132
Para el nivel domstico, ver McCubbins, Matthew D. / Noll, Roger / Weingast, Barry R.,
Politics and the Courts: A Positive Theory of Judicial Doctrine and the Rule of Law, Southern
California Law Review, 68:1995, p. 1631; Ver tambin McCubbins, Matthew D. / Noll, Roger
/ Weingast, Barry R., The Political Origins of the Administrative Procedure Act, Journal of
Law, Economics and Organization, 15:1999, p. 180.
133
Ver Benvenisti, Eyal, Public Choice and Global Administrative Law: Whos Afraid of Execu-
tive Discretion?, Law & Contemporary Problems, 68:2005, p. 319.
78
institucional. Con todo, Benvenisti cautelosamente adelanta varias hiptesis

que merecern mayores pruebas. Entre ellas est la reticencia de los Estados
poderosos de convenir mecanismos de derecho administrativo global, a menos
que vean que esos mecanismos pueden fomentar sus propias opiniones e inte-
reses.134 Otra es una tendencia de los Estados democrticos con una oposicin
domstica fuerte a presionar por mecanismos ms fuertes de rendicin de
cuentas en instituciones internacionales.135 Una tercera es una inclinacin de
los organismos de revisin para crear reglas administrativas fuertes cuando los
agentes dentro de la institucin demuestran un alto grado de desacuerdo, pero
abriendo un espacio para la accin independiente.136
Benvenisti tambin presume que los mecanismos fuertes de rendicin de

cuentas se desarrollarn a menudo en situaciones de delegacin de poderes.137
Esto encaja perfectamente con la observacin de Grant y Keohane, en el sentido
que es en estructuras de delegacin en las cuales los mecanismos de rendicin
de cuentas pueden trabajar lo mejor posible; la relacin entre delegacin y la
necesidad de rendicin de cuentas necesita un anlisis ms detallado.138 A pesar
de ello, el derecho administrativo global tambin est emergiendo fuera de las
estructuras de delegacin, conducidas a menudo por un deseo de legitimidad
(o reputacin pblica) de parte de los cuerpos administrativos mismos. En la
OCDE, por ejemplo, esfuerzos para alcanzar mayor transparencia e inclusin
emergieron de un momento de crisis y lucha (alrededor del Acuerdo Multila-
teral de Inversin.) Esto se correspondera bien con la hiptesis de Benvenisti
de que los mecanismos del derecho administrativo son una funcin de las
relaciones de poder entre diversos agentes, pero con la acotacin de que es
especialmente durante momentos de crisis de legitimacin que los nuevos
agentes, como las ONGs, ganan poder e impulso al demandar su inclusin a
travs de nuevos procedimientos.139 En reas con una presencia pblica fuerte
de ONGs, especialmente en problemas ambientales, a menudo los mecanismos
de participacin se desarrollan particularmente. En las situaciones que, como
estas, no estn caracterizadas por estructuras de delegacin, otro argumento de
Grant y Keohane llega a ser relevante, a saber: Que para que la rendicin de
cuentas sea observada, los estndares de rendicin de cuentas se deben explicar
tan precisamente como sea posible.140 Esto sealara a un papel importante de la
ley substantiva: Al definir los poderes y los lmites de los actores administrativos
134
Benvenisti, Public Choice and Global Administrative Law, op. cit., pp. 329-30.
135
136
137
138
Ver Grant / Keohane, Accountability and Abuses, op. cit., pp. 8-9.
139
140
79
globales, los organismos de revisin podran ejercitar un control ms eficaz y

los procedimientos de participacin adquiriran ms importancia.
7. Conclusin
Este artculo ha intentado proporcionar un examen de los avances ms impor-

tantes y de las preguntas centrales en el derecho administrativo global emer-
gente. Puesto que este campo todava est en sus comienzos, todos los temas
que hemos delineado requieren mucha ms investigacin y discusin: Ni las
preguntas estructurales y empricas, ni los temas doctrinales o normativos, ni
las preguntas referentes al diseo institucional y a la teora poltica positiva han
recibido an respuestas satisfactorias. Ms fundamentalmente, todava queda
espacio para una verdadera refutacin sobre si es til hablar de la adminis-
tracin global y del espacio administrativo global o abogar por el derecho
administrativo global como un campo de estudio.
Para tratar estas cuestiones, los colaboradores en el Proyecto de Investi-

gacin de NYU sobre Derecho Administrativo Global e iniciativas comparables
estn analizando una variedad amplia de casos en los cuales el derecho admi-
nistrativo, o los mecanismos, las reglas, y los procedimientos comparables al
derecho administrativo, se utilizan para promover transparencia, participacin,
y rendicin de cuentas en estructuras informales, cooperativas, e hbridas y en
sistemas de niveles mltiples con responsabilidad compartida en la toma de
decisin. Definir un campo del derecho administrativo global puede ayudar a
establecer conexiones entre reas de especialistas de teora y prctica, y revela
as paralelos y contradicciones que no hayan sido notadas anteriormente. Con
un amplio sistema de estudio de caso de prctica en reas particulares, junto con
los esfuerzos para desarrollar estructuras conceptuales comparativas y sintticas
y teoras normativas, las cuestiones sobre el diseo y la necesidad de mecanis-
mos de transparencia, participacin, revisin, y legalidad en la administracin
global pueden ser tratadas ms completamente. Por otra parte, un anlisis ms
profundo de caractersticas y divergencias doctrinales ser posible, podrn ser
desarrolladas y probadas las hiptesis de teora poltica.
El trabajo sobre los temas normativos es probable que profundice la

teora democrtica transnacional y global y que plantee preguntas desafiantes
sobre su aplicacin a las estructuras administrativas especficas y al proyecto
del derecho administrativo global. Las investigaciones normativas tambin en-
riquecern el entendimiento operacional del lugar de la diversidad, la igualdad,
y la equidad en el derecho administrativo global. La necesidad de enfoques
alternativos a los modelos actualmente dominantes de gobernanza global y
80
del derecho administrativo est ejerciendo presin pero est slo comenzando
a ser tratada.
81
Hacia la unidad del orden
jurdico mundial1
Por Agustn Gordillo
1. Introduccin
Es complejo hablar de prospectiva cuando ya es difcil imaginar el presente:2

Pero tenemos una gua con races en el pasado inmediato y tambin en el ms
lejano en la historia, donde podemos encontrar los hilos con los cuales aventurar
la conjetura con la cual se denomina este trabajo.3 En otras palabras, cuales-
1
Este trabajo reconoce versiones previas de igual ttulo en RPA 2009-1: 47-87; III Congreso
Internacional de Derecho Administrativo. Derecho administrativo global, Monterrey, Mxico,
2009, en prensa; Tratado de derecho administrativo, t. 2, La defensa del usuario y del adminis-
trado, Buenos Aires, FDA, 2009, 9a ed., cap. XXII; tambin Access to Justice, Legal Certainty,
Justice, Economic Rationality, Pars, 2008, en AA.VV., Values in Global Administrative Law,
homenaje a Grard Timsit y Spyridon Flogaitis, en prensa; La unidad del orden jurdico mun-
dial y la racionalidad econmica nacional, Universidad Austral, Buenos Aires, Rap, 2009,
pp. 603-17; e infra, nota 5. Agradezco la informacin, ideas y sugererencias de Nicols Diana,
Orlando Pulvirenti, Federico Thea, Luis Carello, Daniela A letti, Jos Esteban Bogut Sal-
cedo, M ara Eva M iljiker , Isaac Augusto Damsky, Agustn Garca Sanz , M iriam Ivanega,
Daniel A. Prieri Belmonte, Pablo Fernndez Lamela y otros.
2
Mientras tanto siguen sus propios derroteros los conflictos mundiales: James Neilson, Obama
y la realidad del poder, Noticias, 28-III-09, pp. 22-3; Krugman, Paul, The Return of Depres-
sion Economics and the Crisis of 2008, Nueva York, Norton, 2009, pp. 181-91; Rust, Richard,
Beware of armchair critics, Buenos Aires Herald, 26-IX-09, p. 8.
3
Ese ejercicio de indagacin acerca del pasado y del presente es el seguido por Bonina, Nicols
y Diana, Nicols, La deconstruccin del derecho administrativo, Buenos Aires, Lajouane, 2009.
O, como dice Humberto Eco, Futurismo no es catstrofe, Perfil, 28-III-09, p. 26, lo que ms le
impresion de la conmemoracin del centenario del Manifiesto Futurista en arte de 1909, fue una
exposicin en el Palacio Real de Miln, en que En vez de los mejores trabajos del Futurismo,
la exhibicin muestra lo que precedi el movimiento y a sus contemporneos. All seala que
aunque los inicios fueran de menor importancia, los grandes eventos se estaban construyendo
83
Hacia la unidad del orden jurdico mundial
quiera sean los acontencimientos que nos toque vivir en los prximos aos, la
tendencia de progresivo crecimiento de un orden jurdico global probablemente
no cambie. Puede sufrir contradiciones y contramarchas, pero no un cambio
sustancial de la direccin definitiva.4
2. Definicin de derecho administrativo como derecho interno?
El tema tiene antecedentes lejanos, y muchas aristas o enfoques posibles

coetneos.5 En 1962, al definir al derecho administrativo, ya omitimos su
caracterizacin como derecho interno, quitando esta ltima calificacin que
era entonces corriente en la doctrina entonces dominante.6
lentamente. Un ejercicio a ms largo plazo en nuestro libro The Future of Latin America: Can
the EU Help? Londres, Esperia, 2003, con prlogo de Spyridon Flogaitis.
4
Ampliar en Damsky, Isaac Augusto, El Control Pblico en la internacionalizacin de los orde-
namientos jurdicos. Parte I, Aproximacin a la Crisis y transformacin del control, en Cisneros
Faras, Germn; Fernndez Ruiz, Jorge y Lpez Olvera, Miguel Alejandro (coords.), Control
de la Administracin Pblica, Segundo Congreso Iberoamericano de Derecho Administrativo,
UNAM, Mxico, 2007.
5
Podemos recordar: Un corte transversal al derecho administrativo: la Convencin Interameri-
cana Contra la Corrupcin, LL, 1997-E, 1091; La contratacin administrativa en la Convencin
Interamericana contra la Corrupcin, V Encuentro de Asesores Letrados Bonaerenses, La Plata,
Asesora General de Gobierno, 1998, pp. 101 a 119; Tribunales administrativos internacionales,
Universidad Austral, Cuestiones de procedimiento administrativo, Buenos Aires, Rap, 2006,
pp. 803-806; Restricciones normativas de los tribunales administrativos internacionales, LL,
2002-F, 1540-8 y en Ahe, Dafne (coord.), El derecho administrativo de la emergencia, II, Buenos
Aires, FDA, 2002, pp. 285-98; Statutory Limitations of International Administrative Tribunals,
en el libro XXth Anniversary, Inter American Development Bank, Administrative Tribunal, Was-
hington DC, 2003; Frenos y contrapesos en la creacin del derecho en organismos internacio-
nales. El caso de la discriminacin, LL, 2005-F, 1404; The administrative Law of International
Organizations: Checks and Balances in Law Making The Case of Discrimination, en Euro-
pean Public Law Series / Bibliothque de Droit Public Europen, vol. LXXXIII, Internationalisa-
tion of Public Law / LInternationalisation du Droit Public, Londres, Esperia, 2006, pp. 289-312;
Revue Europenne de Droit Public / European Review of Public Law, vol. 18, No. 1, Primavera
de 2006, Londres, Esperia, 2006, pp. 289-312; International Administrative Tribunals and the
Rule of Law, World Bank Administrative Tribunal / American Society of International Law, Jo-
int Colloquium, 2007, Washington, D.C.; Declranse insanablemente nulas las leyes 23.492 y
23.521, LL, 2003-E, 1506; The Draft EU Constitution and the World Order, en AA.VV., The
Constitution of the European Union / La Constitution de lUnion Europenne, European Public
Law Series / Bibliothque de droit public europen, vol. LXIII, Esperia, Londres, 2003, pp. 281-
294; Revue Europenne de Droit Public / European Review of Public Law / vol. 16, n 1, 2004,
Esperia, Londres, pp. 281-294. La creciente internacionalizacin del derecho. Consecuencias en
el rgimen de las fuentes del ordenamiento jurdico, en Doctrina Pblica, 2004-XXVI-2, Bue-
nos Aires, RAP, 2005, pp. 213-226; Responsabilidad del Estado en el derecho internacional, en
XXX Jornadas Nacionales de Derecho Administrativo, RAP, ao XXVIII, Buenos Aires, 2005,
326: 391-400.
6
Introduccin al derecho administrativo, Buenos Aires, Perrot, 1962, que mantenemos hasta el
presente en todas las eds. del t. 1 de nuestro Tratado de Derecho Administrativo, Parte General,
Buenos Aires, 10a ed., FDA, 2009; siempre aparecen nuevas demostraciones del mismo fen-
meno: Barraguirre, Jorge, Los tratados bilaterales de inversion (TBIs) y el convenio CIADI.
La evaporacin del derecho administrativo domstico? RPA, 2007-3:107; Nino, Ezequiel, In-
84
Es que esa vieja tradicin doctrinaria no reflejaba ms la nueva realidad

de la notoria existencia en el mundo de mltiples organismos internacionales,
regionales y tambin binacionales,7 aunque estos ltimos fueron posteriores
en el caso de nuestro pas.8 A nuestro juicio era entonces ya evidente9 el futuro
evolutivo del naciente derecho administrativo internacional10 y de la interna-
cionalizacin de las diferentes ramas del derecho,11 en un nuevo orden econ-
versiones extranjeras en pases en desarrollo: Alguien debera intervenir a nivel global? RPA,
2007-3: 123.
7
Lo mismo ocurrir en materia tecnolgica: Galpern, Hernn y Cabello, Sebastin, Con-
vergencia tecnolgica y armonizacion regulatoria, en http://www.udesa.edu.ar/files/
AdmTecySociedad/02convergencia_tecnologica.pdf.
8
Salto Grande, Yaciret, Corpus, etc: Marino, Oscar y Rebasa, Marcos, La personalidad inter-
nacional de las entidades binacionales Yaciret e Itaup y de la Comisin Tcnica Mixta de Salto
Grande, INTAL, Derecho de la integracin, Buenos Aires, noviembre de 1982. Ms informa-
cin en http://www.iadb.org/intal/intalcdi/integ/tesauro.asp ; nuestros arts. Algunos problemas
jurdicos de la actuacin internacional de las empresas pblicas argentinas, Revista Argentina
de Derecho Administrativo, Buenos Aires, Plus Ultra, 1976, n 11, p. 42 y ss.; El rgimen legal
de las empresas pblicas en Argentina y su accin internacional, en El rgimen legal de las em-
presas pblicas latinoamericanas y su accin internacional, Buenos Aires, INTAL, 1977, p. 13 y
ss., etc. La doctrina y la jurisprudencia nacionales a veces proponen hacer prevalecer las normas
y sentencias locales por sobre las internacionales: Arstides H. M. Corti, y Liliana B. Costante,
La nueva Corte impone la ley por encima de los arbitrajes, mbito Financiero, 18-VI-04, p.14;
Cass, Jos Osvaldo, Breves reflexiones a raz de una sentencia sobre el arbitraje interna-
cional y el orden pblico constitucional, LL, Sup. Const. 2004 (noviembre), 25, nota a Entidad
Binacional Yacyret c. Eriday y otros, JNFed CA n3; Muoz, Guillermo A., El Arbitraje en los
Contratos Internacionales celebrados por el Estado, Actualidad en el Derecho Pblico, n 10,
Buenos Aires, 1999, ps. 83 y ss.; Cruchaga, Hernn, Ejecucin de un laudo de tribunal extran-
jero, LL, 2008-D, 248-52.
9
Fernndez Lamela, op. loc. cit., p. 767; Globalizacin y derecho pblico: Introduccin al dere-
cho administrativo internacional, en Cienfuegos Salgado, David y Lpez Olvera, Miguel Ale-
jandro, Estudios en homenaje a don Jorge Fernndez Ruiz Derecho Administrativo, Mxico,
UNAM, 2005, pp. 45-63, www.juridicas.unam.mx; El Panel de Inspeccin del Banco Mundial
y otros mecanismos de inspeccin independientes en las principales organizaciones internacio-
nales dedicadas al desarrollo - Del Derecho Administrativo Internacional al Derecho Adminis-
trativo Global en el Global Governance, Tesina, indita, noviembre de 2008.
10
Para algunos autores, no tan naciente: Stewart, Richard B., U.S. Administrative Law: A Mo-
del for Global Administrative Law?, New York University School of Law, New York University
Public Law and Legal Theory Working Papers, 2006, n 13, en http://law.duke.edu/journals/lcp
y http://lsr.nellco.org/cgi/viewcontent.cgi?article=1012&context=nyu/plltwp. Anteriormente
Kingsbury, Krisch & Stewart, The Emergence of Global Administrative Law, 68 Law & Con-
temporary Problems, 2005, 15; Benedict Kingsbury, Nico Krisch y Ricardo B. Stewart, El sur-
gimiento del Derecho Administrativo Global, Res Publica Argentina, RPA, 2007-3: 25-74; Aman
Jr., Alfred C., Administrative Law in a Global Area, Nueva York, Ithaca, Cornell University
Press, 1992. Hay all y tambin en otras publicaciones contemporneas variadas disquisiciones
semnticas en torno al empleo de internacional, global, mundial, etc., que preferimos evitar, por
lo expuesto en el t. 1, op. cit., cap. I, El mtodo en el derecho administrativo.
11
Cabe mencionar las normas relativas al comercio internacional de la Comisin de las Naciones
Unidas para el Derecho del Comercio Internacional, UNCITRAL o CUNDMI; la labor de los
organismos internacionales de crdito, OOII, para unificar o armonizar sus normas en la ayuda
para el desarrollo (en 2005 el BID y el BIRF armonizaron sus normas sobre adquisiciones) con
85
mico mundial,12 que lleva a los autores a hablar de un derecho administrativo

global, o internacional como se deca antes, o de un orden jurdico mundial,
etc., acompaado de un aumento de redes mundiales de interdependencia.
No tenemos objecin en utilizar indistintamente sea el trmino interna-

cional, mundial, o global, pero algunas aclaraciones semnticas se imponen,
sobre todo cuando uno de esos trminos, global, se utiliza tambin en sentido
peyorativo para atacar algo a lo que se refiere muy nebulosamente como la
globalizacin, pero que en verdad comprende diversos fenmenos no necesa-
riamente iguales.
Pues cabe distinguir entre: a) el recalentamiento y cambio climtico

universal, que presenta caractersticas diversas en cada regin del globo terr-
queo; b) las amenazas a la salud mundial con las pandemias que se esparcen
por todo el mundo, como el SIDA, la gripe espaola de 1918 o la actual gripe
porcino/aviar/humana, siempre con nuevas cepas y diferente impacto espacial;13
c) la internacionalizacin de la informacin, en que virtualmente desde cualquier
pas del mundo, pero no de todos, se puede acceder a la misma informacin en
Internet; d) la internacionalizacin de algunos conflictos armados puntuales que
parte de la comunidad internacional decide enfrentar en forma mancomunada,
como es el caso de Afganistn, el Golfo de Aden y las costas de Somala en el
caso de la piratera internacional, con caractersticas peculiares en cada lugar;
e) los organismos internacionales o regionales de seguridad y defensa, p. ej. la
NATO; f) los organismos financieros globales (FMI, BM, etc.) y los regionales
(Banco Interamericano de Desarrollo, Banco Asitico de Desarrollo, etc.); g)
las mltiples redes de pases de distinto tamao, desde el G-7, G-8, el BRIC, el
+5, el G-20, etc.; h) las redes formales e informales de rganos, entes y pases,
como as tambin de entidades privadas.
Todos ellos tienen significacin distinta, diferentes tamaos de las eco-

nomas que los integran, con superposicin geogrfica y de miembros parcial o
baja, segn los casos. Son demasiadas redes y organizaciones interconectadas
para fines diversos, demasiados grficos superpuestos diversamente, que resulta
difcil describirlas a todas con una simple eleccin semntica: Son muchas y
el objetivo final de que las normas internas de los pases receptores de crdito internacional en
materias financieras, de contratacin, etc., respondan a similares lineamientos.
12
Grard Timsit (coord.), Le nouvel ordre conomique international et ladministration publique,
Aire-sur-la Lys, Instituto Internacional de Ciencias Administrativas y UNESCO, 1983.
13
Se ha dicho que esta es la forma ms antigua de globalizacin, remontndose a la epidemia de
viruela nacida en Egipto 3.500 aos A.C.: Joseph S. Nye, Which globalization will survive?,
The Buenos Aires Herald, 12-IV-09, p. 10. El punto de vista central del autor citado es que si no se
resiste a la tendencia al proteccionismo para luchar contra la globalizacin, podremos quedarnos
slo con las peores formas de sta, que no es la globalizacin econmica.
86
muy distintas redes. Hay tantas diferencias fcticas que no parece ser apropiado
hacer una defensa o ataque conjunto. Adems, debemos definir que nos estamos
refiriendo a un futuro derecho que todava estn contemplando pocos pases
en el mundo, no los rogue states, failed states y en general los estados que no
logran alcanzar un tolerable nivel de rule of Law o Estado de Derecho.14 Sobre
el total de pases representados en las Naciones Unidas demasiadas naciones
no acatan esos principios, como se comprueba con la reciente adhesin al pre-
sidente de Sudn Al Bashir por la Liga de Pases rabes, a la que se sumaron
al menos cuatro pases sudamericanos, en la II Cumbre de Amrica del Sur y
los Pases rabes (ASPA), todos en oposicin a su orden de captura emitida
por la Corte Penal Internacional, a la que por nuestra parte nos hemos some-
tido como pas pero cuyas decisiones de tal modo cuestionamos, como otros
pases presentes en dicho encuentro. Cualquiera sea la eleccin semntica,
es un fenmeno que lo hemos sealado hace casi medio siglo y que siempre
tuvo repercusiones en la actuacin internacional del pas, por ejemplo con el
antiguo y recurrente tema del pago de la deuda externa.15 Esta disparidad entre
su advertencia y la toma de conciencia colectiva muestra cunto le cuesta a
la sociedad adaptarse a reconocer los cambios que se van produciendo en el
mundo, a pesar de ingentes esfuerzos de divulgacin en tal sentido.16 Pero no
hay duda que a nivel dogmtico la respuesta ya no puede ser el orden jurdico
interno, pues como seala Prez Hualde: Los valores y principios supra
estatales [] constituyen un marco de acatamiento que se impone sobre los
textos fundamentales y compromete a los estados particulares.17 La cuestin
no est pues en elegir palabras sino en mostrar la creciente internacionalizacin,
globalizacin, mundializacin, etc., de fenmenos jurdicos de tendencia uni-
versalista y entonces formular nuestro juicio a propsito de cada uno de ellos
y recin despus, eventualmente, arribar a conclusiones.
3. La muerte del Estado?
En 1966 Ataliba Nogueira dict su clase de despedida como profesor titular

de derecho poltico en San Pablo. La llam O perecimento do Estado, la muerte
del Estado,18 lo cual era una forma de llamar la atencin sobre el creciente naci-
14
Es la misma aclaracin que hiciramos en Access to Justice..., op. loc. cit.
15
Nuestro El contrato de crdito externo, Despus de la reforma del Estado, op. loc. cit. Ver
Zuppi, Alberto, La nocin de soberana en el nuevo orden internacional, ED, t. 151, ps. 781 y ss.;
La inmunidad soberana de los Estados y la emisin de deuda pblica, LL, 1992-D, 1118.
16
Ver las referencias de la nota 5.
17
Prez Hualde, Alejandro, La crisis mundial y el derecho publico (el Estado, otra vez, prota-
gonista), LL, Supl. Adm., 7 de mayo de 2009, pp. 6-23, esp. VI, p. 10 y ss.
18
Ataliba Nogueira, O perecimento do estado, San Pablo, Revista dos Tribunais, 1971, pp. 24-5,
Lies de teoria geral do Estado, San Pablo, Revista dos Tribunais, 1969, pp. 46-67. Ver Cassese,
Sabino, La Crisis del Estado, Buenos Aires, Lexis Nexis, 2003; Oltre lo Stato, Roma, Laterza,
87
miento de organismos supranacionales e internacionales, entre otros fenmenos

internacionalistas del derecho. Quizs un smbolo atrayente del significado de
esa cosmovisin de Ataliba Nogueira sea hoy la frase de Barack Obama al
referirse a una de las cosas ms maravillosas que tenemos, una estacin
espacial internacional. S que tenemos socios rusos y japoneses a bordo. Este
es un esquema de cooperacin que podemos aplicar tambin en la Tierra.19
4. La Convencin Americana de Derechos Humanos y su tribunal

supranacional
Adems de otros elementos en ese sentido, en nuestro pas fue un gran avance
la ratificacin en 1984 de la Convencin Americana Sobre Derechos Humanos
con un tribunal supranacional en San Jos de Costa Rica, la Corte Interamericana
de Derechos Humanos, tribunal superior a los del derecho interno aunque no
sea propriamente una cuarta instancia.
Ello nos llev en 1990 a sealar la existencia de un derecho suprana-

cional y supraconstitucional de los derechos humanos20 y la CSJN21 declar
poco ms tarde que tales tratados eran obligatorios para nosotros tal como los
interpretaban y ejecutaban sus rganos naturales de aplicacin.22 Esa solucin
2006, pp. 8-13: El orden jurdico global es [] un nivel superior al Estado; un multinivel []
en no hay una autoridad superior ni tampoco se verifica la jerarqua: es el transnacionalismo
[] largamente fundado sobre la cooperacin al nivel interestatal y al nivel global []. La co-
operacin [], elemento esencial del sistema global. sta produce un sistema horizontal [].
La horizontalidad que sugiere Cassese existe en algunos casos, pero luego se va transformando en
una relacin de mayor a menor y existen supuestos de estados que no les queda otra relacin po-
sible que la subordinacin o el aislamiento. La horizontalidad perfecta difcilmente haya existido
nunca, pero no hace sino reproducir a nivel internacional los esquemas de las propias realidades
nacionales.
19
Segn lo expres a los cosmonautas antes de retornar, Clarn, 25-III-09, p. 239, Discovery,
fin de la misin. Lo importante es que es un caso de colaboracin institucional, tecnolgica y
econmica, en que slo se hace gala del trabajo compartido, sin que el emprendimiento colecti-
vo tenga ninguna denominacin distintiva, ni haya un tratado de por medio, ni siquiera normas
jurdicas internacionales que se conozcan. Todos simplemente coincidieron en que era necesaria
la cooperacin. No hizo falta ms, y ningn pas tiene el liderazgo exclusivo, ni siquiera tecnol-
gico, en la estacin espacial internacional. Un mayor desarrollo de esta temtica, en general, en
Fernndez Lamela, Pablo, El impacto de las redes transgubernamentales en la evolucin del
derecho administrativo internacional, LL, 2009-A, 761, p. 770, VI.
20
Nuestro art. La supraconstitucionalidad y supranacionalidad operativa de los derechos huma-
nos, en La Ley Actualidad, 17 de abril de 1990, y en la primera edicin de Derechos Humanos,
Buenos Aires, FDA, 1990, mantenido en sucesivas ediciones hasta llegar a la 6 en conjunto con
Gregorio Flax y otros, Buenos Aires, FDA, 2007.
21
En 1992 la CSJN inici otro importante camino, que contina desarrollando, de reconocimiento
del orden supranacional en el derecho interno: Ekmekdjian, 1992; Fibraca, 1993; Hagelin, 1993;
Giroldi, 1995; Arce, 1997; Petric, 1998; Dotti, 1998; Arancibia Clavel, 2005; Simn, 2005, etc.
Con todo, han existido tambin retrocesos.
22
LL, 1995-D, 277, Giroldi.
88
ha sido consagrada igualmente por los tribunales internacionales en forma

consistente y constante.
Es la regla universal que los tratados nos obligan en los trminos que los
interpretan sus rganos naturales de aplicacin. Como pas tenemos interpreta-
ciones de los tratados que son divergentes de las que expresan sus tribunales de
aplicacin natural: Pero parece ingenuo creer que podremos hacer prevalecer
nuestra opinin por sobre la autoridad natural de aplicacin del tratado. No
podemos hacer libre interpretacin nacional de los tratados internacionales,23
y eso no se aplica solamente en materia de tratados de derechos humanos, sino
que es extensivo a todo tipo de tratados que cuenten con rganos naturales de
aplicacin.
El carcter internacional de los derechos humanos es hoy indubitable,24

pero es apenas un dato ms de una realidad jurdica universal bastante mayor.
As como el control de constitucionalidad debe hacerse de oficio por todos
los jueces, lo hayan pedido o no las partes, lo mismo ocurre con lo que se da
en llamar el control de convencionalidad, esto es, la adecuacin del caso a los
tratados internacionales.25 Nuestro gobierno, en los casos ocurrentes, asume
la tendencia a negociar aceptando la responsabilidad internacional pero some-
tiendo a un tribunal arbitral la determinacin del monto indemnizatorio que
corresponda de acuerdo a los estndares internacionales que sean aplicables.26
23
La fuerza expansiva del orden pblico supranacional es verificable en el desarrollo progresivo
de mbitos de indisponibilidad para el legislador y juzgador local: Damsky, Isaac Augusto, La
construccin del derecho a la salud en Argentina a partir de la internacionalizacin de los orde-
namientos jurdicos, en Cienfuegos Salgado, David (coord.), Estudios en homenaje a Marcia
Muoz de Alba Medrano, UNAM, Mxico, 2006.
24
Hitters, Juan Carlos, Derecho internacional de los derechos humanos, EDIAR, Buenos Aires,
1991; Lilich, Richard B., y Newman, Frank C., International Human Rights, Little, Brown and
Co., Boston, 1979; Buergenthal, Thomas, International Human Rights, West, St. Paul, Minneso-
ta, 1988, y sus referencias; Gros Espiell, Hctor, Estudios sobre derechos humanos II, Civitas,
Madrid, 1988, ps. 299 y ss., esp. 312. Lo expuesto es una regla general que no empece a la exis-
tencia de miles de normas internacionales de diverso contenido: Barberis, Julio A., Formacin
del derecho internacional, baco, Buenos Aires, 1994, pp. 19-65. Se verifica as el desarrollo
progresivo de mbitos de indisponibilidad para el legislador y juzgador local: Damsky, Isaac
Augusto, La construccin del derecho a la salud en Argentina a partir de la internacionalizacin
de los ordenamientos jurdicos, en Cienfuegos Salgado, David (coord.), Estudios en homenaje
a Marcia Muoz de Alba Medrano, UNAM, Mxico, 2006.
25
Gialdino, Rolando E., Control de constitucionalidad y de convencionalidad de oficio. Aporte
del derecho internacional de los derechos humanos, LL, 2008-C, 1295-1306; Maraniello, Patri-
cio Alejandro, Declaracin de inconstitucionalidad de oficio, Buenos Aires, Librera del Jurista,
2008; Hitters, Juan Carlos, Son vinculantes los pronunciamientos de la Comisin y de la Cor-
te Interamericana de Derechos Humanos? Control de constitucionalidad y de convencionaldad,
LL, 2008-E, 1169-85, quien concluye en la aplicacin erga omnes de tales pronunciamientos.
26
Acuerdo celebrado por el caso Santilln, art. II, a) 1) in fine, aprobado a nivel nacional por decr.
171/09, B.O. 16-III-09, pp. 3 a 5, sujeto expresamente a su aprobacin, aqu llamada ratificacin,
de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos. Como se advertir de su atenta lectura,
89
Ese es el texto del Decreto-acuerdo en el caso Santilln, sometido a la ratifica-

cin de la Comisin IDH. La supraordenacin de los principios y los rganos
internacionales es doblemente expresa y correcta. Hay otros antecedentes
igualmente importantes.27
5. El derecho a un ambiente sano
Tal como lo adelantamos en 1990,28 hay derecho a un ambiente sano29 a tenor de

las normas del Pacto de San Jos de Costa Rica.30 Ahora tambin lo reconoce el
texto constitucional en el art. 41, pero no debemos equivocarnos en no reconocer
la prioridad de la norma supranacional por sobre la norma nacional, an de
ndole constitucional. En todo caso, ayuda desde luego tener la definicin consti-
tucional. Si bien la clusula es operativa, ha sido reglamentada por diversas leyes
nacionales y locales, no siempre cumplidas,31 sin perjuicio que en todo caso las
normas locales pueden ser ms exigentes. La CSJN decidi tomar intervencin
ante el poco avance en el cumplimiento de la norma ambiental, como es el caso
de la ley 26.128 para saneamiento de la cuenca Matanza-Riachuelo, a travs del
fallo Mendoza de 2006.32 Pareciera tambin que las crecientes noticias sobre el
es clara la aceptacin de la prioridad del orden jurdico y las autoridades internacionales, por
sobre las normas y autoridades locales. Hay otros casos en trmite con parecido pronstico.
27
Birt, Verbitsky, Maqueda, etc. La solucin amistosa se halla prevista en el art. 48, inc. 1, apar
tado A, del Pacto y en el art. 45 del reglamento. Para ms detalles del segundo caso ver Verbitsky,
Horacio, Un mundo sin periodistas, Buenos Aires, Planeta, 1997, pp. 232-41.
28
Gordillo-Flax y otros, Derechos humanos, Buenos Aires, FDA, 6 ed., 2006, cap. XII, El
derecho a la salud y el medio ambiente.
29
Ver Miller, Jonathan M.; Gelli, Mara Anglica y Cayuso, Susana, Constitucin y derechos
humanos, t. 1, Buenos Aires, Astrea, 1991, op. cit., p. 318 y ss.
30
Ver el cuestionario a Derechos no enumerados: el caso de la salud y el medio ambiente, en
Miller, Gelli y Cayuso, Constitucin y derechos humanos, op. cit., p. 182 y ss.
31
Por res. 39/07 del Defensor del Pueblo de la Nacin, incumplida, se recomend a la Jefatura
de Gabinete de Ministros de la Nacin que expida las instrucciones necesarias para la inmediata
reglamentacin de las leyes 25.675, de poltica ambiental nacional; 25.612, de gestin integral de
residuos industriales y de actividades de servicios; 25.670, de gestin ambiental de aguas, etc.
32
CSJN, Fallos, 329:2316, Mendoza, sentencia de efectos erga omnes del 20 de junio de 2006
sobre la reparacin del dao ambiental provocado por la cuenca del ro Matanza Riachuelo. Ver,
entre otros, Gidi, Graciela, Responsabilidad ambiental del Estado y Sabsay, Daniel Alberto,
Responsabilidad por dao colectivo, ambos en Universidad de Buenos Aires, Responsabilidad
del Estado, Jornada de Homenaje a la Profesora Titular Consulta Dra. Mara Graciela Rei-
riz, Buenos Aires, Rubinzal-Culzoni, 2008, pp. 551-566 y pp. 567-576, respectivamente; Sbdar,
Claudia B., Proceso colectivo ambiental, LL, 2009-A, 922; Cafferata, Nstor, Perspectivas
del derecho ambiental en Argentina, en www.mp.go.gov.br/portalweb/hp/9/docs/perspecti-
vas_derecho_ambiental_en_argentina.pdf ; del mismo autor, El aporte del derecho penal a la
proteccin ambiental, JA, 1993-1-228; etc. Ver tambin el sitio www.acumar.gov.ar. La CSJN
orden a la autoridad de la cuenca informar por Internet el estado de avance, designando rgano
judicial de ejecucin de la sentencia de la Corte al juez federal de primera instancia del lugar.
Este avance normativo en el uso de Internet es comentado por Garca Sanz, Agustn A. M., La
publicidad de las normas a travs de Internet como estndar mnimo para que sean exigibles, Res
Publica Argentina, 2008-3: 55.
90
progresivo deterioro del ambiente mundial (recalentamiento global, deshielos

en ambos polos, etc.) no harn sino incrementar la presin hacia normas y
valores universales en materia ambiental.33 El gran obstculo, por el momento,
lo constituyen economas grandes como China y EE.UU., entre otros, por no
haber suscripto o no haber ratificado el tratado de Kyoto, aunque ahora se
encuentran embarcados en un programa unilateral de reduccin de gases a la
atmsfera.34 A nivel interno estamos adoptando, tambin unilateralmente, las
directivas europeas en materia de contaminacin ambiental proveniente de
automotores,35 as como tambin se ha generalizado la prohibicin de fumar
en pblico, con cumplimiento y aceptacin social.
Con todo, hay situaciones complejas. As la produccin de combustibles

a partir de los productos del agro disminuye la dependencia del petrleo pero
aumenta el precio de los alimentos,36 con lo cual se mejora el ambiente pero se
deteriora la lucha contra el hambre. Para pases como Brasil, Estados Unidos,
o los de la Comunidad Europea, ello puede parecer una cuestin de seguridad
y hasta de supervivencia nacional; para los pases principalmente importadores
de alimentos puede parecer, en cambio, un perjuicio al ambiente y ms an,
una amenaza a su propia existencia.37
Por eso es que la bsqueda de nuevas alternativas al consumo de com-

bustibles fsiles debe evitar producir otros daos al ambiente, lo que lleva a
dar preferencia a la energa elica y otras formas alternativas de energa que no
33
Ver los antedecentes que relata Fernndez Lamela, op. loc. cit., p. 775.
34
China: solar subsidy chases cleantech jobs, The Buenos Aires Herald, 30-III-09, p. 7. EE.UU.
ha encarado, bajo la presidencia de Obama, un ambicioso programa de reduccin de la emisin
de gases a la atmsfera, al igual que lo sugiere el G-20 de Londres en 2009.
35
Res. 35/09 de la Secretara de Ambiente y Desarrollo Sustentable, B.O. 23-III-09, p. 13. Hay
crticas: El cronista, 24-III-09, p. 9, Denuncian al Estado por el Riachuelo; Clarn, 24-III-09, p.
34, A 9 meses del fallo de la Corte, dicen que no limpian el Riachuelo, citando la opinin del
Defensor del Pueblo de la Nacin, el CELS, la FARN, Greenpeace y otras entidades no guber-
namentales. Con todo, el juez federal declar que esta obra es faranica, vastsima, y necesita
tiempo. Todava no hace un ao que se comenz con el plan. Como juez quiero velar porque el
Riachuelo se limpie realmente en vez de pedir imposibles. Uno de los problemas es que la autori-
dad interjurisdiccional de la cuenca, ACUMAR, en lugar de comportarse como un ente interjuris-
diccional al igual que el CEAMSE, el Mercado Central, YMAD, etc., se maneja como un ente de
la administracin nacional. Si bien el actual Secretario de Estado es un reconocido especialista en
derecho administrativo y el subsecretario es la mxima autoridad nacional en derecho ambiental,
el tener que manejarse con las normas de la administracin central ciertamente conspira contra la
mejor eficiencia de ACUMAR. Es de esperar que puedan cambiarlo.
36
The new face of hunger. Global food shortages have taken everyone by surprise. What is to
be done? The Economist, 19-IV-08, pp.30-32; C. Prez / C.Delgado, El biocombustible se
quema, El Pas, 11-V-08, seccin Negocios, p. 4. No todos piensan lo mismo: Michel Lewis,
Los alimentos suben sin biodisel, El Pas, 11-V-08, seccin Negocios, p. 7.
37
Ver David Adam, World carbon dioxide levels highest for 650.000 years, says US report, The
Guardian, 13-V-08, p. 11.
91
presenten ese doble problema. La Provincia de La Rioja ha dado un gran paso

en esa direccin al contratar la construccin de un importante parque elico
con el cual se espera progresivamente abastecer a toda la Provincia y ofrecer
un excedente al mercado elctrico.38 Es un ejemplo a imitar.
A nivel de fijacin de objetivos, el G-20 de abril de 2009 en Londres

se pronunci39 por hacer una transicin hacia tecnologas e infraestructuras
limpias, innovativas, eficaces en el uso de recursos y de baja emisin de carbn
a la atmsfera, y tratar de lograr un acuerdo acerca de la amenaza del cambio
climtico irreversible, en la conferencia de Naciones Unidas para el Cambio
Climtico a realizarse en Copenhage en diciembre de 2009.40
Tambin se adoptaron decisiones de mucha importancia en otros mbi-

tos, tales como rechazar al proteccionismo41 y aumentar la fortaleza del FMI,
cuyo titular ha calificado prospectivamente al G-20 como el cuerpo poltico
de gobernabilidad de la globalizacin.42 Un comentarista ha dicho, en forma
similar, que El G-20 no es un acontecimiento, sino un proceso: La constitucin
de una plataforma poltica de gobernabilidad global.43
Por cierto, sus fuerzas internas son harto dinmicas. En esa reunin de
200944 [e]l universo anglosajn enfrenta a una Unin Europea ostensiblemente
liderada por Alemania y Francia, en tanto que Japn y Rusia parecen obser-
vadores antes que actores importantes. Empero, juegan el partido desde el lado
de la poltica. China, por su parte, desafa sin retrica el liderazgo del dlar,
38
El proyecto es para la entrega llave en mano, operacin y mantenimiento de un parque elico y
adems permiti a IMPSA Wind reabrir una fbrica paralizada hace ms de diez aos en Mendo-
za, ahora dedicada exclusivamente a la fabricacin de equipos elicos. Brasil, como siempre, nos
lleva ventaja pues all la mima empresa tiene una planta con capacidad para fabricar 200 equipos
por ao, en tanto que el proyecto total para La Rioja llegar dentro de varios aos, en su mxima
expresin proyectada, solamente a 150 equipos en total y an as ser la mas grande de nuestro
pas, todo ello segn informa Sanguinetti, Andrs, Pescarmona regresa a la obra pblica, El
cronista, 24-III-09, p. 17. El gobierno de Barack Obama tambin planea un importante desarrollo
de plantas elicas en EE.UU.
39
Prez Hualde, Alejandro, La crisis mundial y el derecho publico (el Estado, otra vez, pro-
tagonista), op. cit., III, A) realiza un anlisis ms completo de lo acordado por el G-20 en
Londres.
40
Excerpts from the G-20 communiqu, The Buenos Aires Herald, 2-IV-09, pp. 6 y 11.
41
Segn Lazcano, Marcelo Ramn, Globalizacin y proteccionismo a la carta, LL, 14-IV-09,
Supl. Act., p. 2, se trata de evitar la desintegracin que hace medio siglo denunci Gunnar Myr-
dal; ahora se reacciona contra un debilitamiento del proceso de globalizacin que si fue sobre
todo financiero y cultural, ahora muestra el rostro de un camuflado proteccionismo comercial.
42
Lo habra dicho Dominique Strauss-Kahn, a estar a Jorge Castro, G-20: recuperar la confian-
za, Clarn, 5-IV-09, p. 24
43
Jorge Castro, G-20: Recuperar la confianza, Clarn, 5-IV-09, p. 24.
44
Las transcripciones que siguen en el texto pertenecen a Lazcano, Globalizacin y proteccio-
nismo a la carta, op. loc. cit.
92
aunque con EE.UU en los ltimos aos han erigido una relacin que excede
la estrechez de la economa. Los pases emergentes subrayan incomodidades
sin llegar a patear el trablero. Y Brasil parece convertido en [] referente
sudamericano para los EE.UU., junto a Mxico y Chile, pero no ya nosotros.
6. La incorporacin al texto constitucional de 1994 de todas las convencio-

nes internacionales de derechos humanos
Aquel crescendo en el derecho internacional de los derechos humanos se

potenci en la Argentina con la Constitucin de 1994, que incorpor las con-
venciones internacionales de derechos humanos, fenmeno que contina en
expansin.45
7. Derecho privado
Lo mismo ocurre en el derecho privado, aunque no habremos de tratarlo

aqu.46
8. Organizaciones no gubernamentales
A su vez, se ha ido generalizando el accionar de organizaciones no gubernamen-

tales de alcance global, como Greenpeace, WWF, Transparency Tnternational,
Amnesty International, Mdecins sans Frontires, Consumers International,
Critas, Care, la fundante Cruz Roja Internacional, etc.47
9. Redes gubernamentales
Esas organizaciones no gubernamentales, aparentemente desconectadas, se ven

superadas por las numerosas y crecientes redes intergubernamentales, tambin
llamadas transgubernamentales,48 o Global Public Policy Networks que aunque
45
Un anlisis acerca de de los derechos fundamentales y en particular de los derechos sociales,
en Ivanega, Miriam Mabel, Derechos fundamentales: Contenido y lmite de los denominados
derechos sociales, en Estudios Jurdicos en homenaje al Prof. Mariano R. Brito, Uruguay,
FCU, 2008, p.112/138.
46
Ver Alterini, Atilio Anbal, Derecho internacional de los contratos, LL, 2009-A, 671; ver
tambin Opiniones del CISG-AC: Consejo Consultivo en materia de compraventa internacional
de mercancas, LL, 2009-A, pp. 659 y ss., 861 y ss., 982 y ss.
47
Ver Fernndez Lamela, op. loc. cit., pp. 767-70 y sus transcripcin de la acertada opinin de
Manuel Castells, en la p. 768.
48
No somos muy afectos a estas complicaciones innecesarias del lenguaje, en base a nuestra
formacin en materia de lenguaje y derecho, que explicamos en el cap. I de nuestro Tratado
de Derecho administrativo, Parte general, t. 1, 10 ed., Buenos Aires, FDA, 2009. Ver tambin
Reinicke, Wolfang H., The other World Wide Web: Global Public Policy Networks; Foreign
Policy, invierno de 1999, p. 44; Reinicke, Wolfang H Deng, Francis M., Critical Choices
93
a veces no tengan personalidad jurdica igualmente actan con alguna eficacia

para una cierta gobernabilidad general o Global Governance.49 Adems de
los conocidos G-7, G-20, BRIC (Brasil, China, India, Rusia), cabe destacar el
FSB, Financial Stability Board; el ISSB, International Accounting Standards
Board; IOSCO, International Organization of Securities Commissions; IAIS,
International Association of Insurance Supervision, ms las regulaciones de
la OCDE contra el lavado de dinero, el secreto fiscal y bancario, etc. Para
el prximo tratado que habr de seguir al de Kyoto a su vencimiento en el
2012, cuyos trabajos comenzarn en Copenhage en 2009, ya estn trabajando
los legisladores de las economas grandes, en GLOBE, Global Legislators
Organization, a travs de la International Comission on Climate Change and
Energy Security. La idea de reunirse los legisladores primero es para tratar de
llegar a los acuerdos polticos que luego permitan su desarrollo tcnico hasta
llegar a la ratificacin por todas las partes, especialmente el Congreso de los
EE.UU., cuyo Senado rechaz el tratado de Kyoto por 95 votos a 0.50 Las
redes se hacen, deshacen y entremezclan de acuerdo a las circunstancias: el
Foro de Estabilidad Econmica o Financial Stability Forum, coordinado con
el FMI51 fue sustituido en la reunin del G-20 en Londres en abril de 2009 por
un nuevo Financial Stability Board, FSB, ahora incluyendo al resto del G-20
ms Espaa, la Comisin Europea y los dems miembros del anterior FSF,
Financial Stability Forum.52
10. El derecho de gentes en la Constitucin de 1853 y el caso Priebke en

199553
Si bien la constitucin de 1853 mencionaba el derecho de gentes,54 la primera

aplicacin prctica en estos tiempos viene en la Argentina en 1995 con el caso
Priebke,55 en el cual la Corte expresamente acept que en el derecho de gentes
The United Nations, networks, and the future of global governance, UN Vision Project on
Global Public Policy Networks, www.globalpublicpolicy.net, 2000.
49
Nos remitimos a las referencias y salvedades de la nota precedente.
50
G20 leaders wrangle over Kyoto succesor, Buenos Aires Herald, 6-IV-09, World Trade, p. 10.
51
The Buenos Aires Herald, 13-III-09, p. 2.
52
Excerpts from the G-20 communiqu, The Buenos Aires Herald, 3-IV-09, p. 6.
53
CSJN, Priebke, JA, 1996-I, 328, ao 1995, Fallos, 318: 2148. Ver CJSN, Delitos de Lesa Hu-
manidad, Buenos Aires, 2009; Zuppi, A. L., El derecho imperativo (jus cogens) en el nuevo
orden internacional, ED, 7-VII-92; La nocin de soberana en el nuevo orden internacional,
ED, 151-781; La prohibicin ex post facto y los crmenes contra la humanidad, ED, 131:765;
Barberis, Julio A., Formacin del derecho internacional, baco, Buenos Aires, 1994, pp. 54 y
ss.; Jimnez de Archaga, Eduardo, El derecho internacional contemporneo, Tecnos, Madrid,
1980, ps. 78 y ss.
54
El art. 118 de nuestra Constitucin reconoce el principio de orden pblico internacional (jus
cogens), conforme al cual nuestros tribunales tienen jurisdiccin extraterritorial para juzgar aqu
delitos contra el derecho de gentes cometidos fuera de nuestro territorio.
55
CSJN, Fallos, 312: 2148.
94
el pas requerido no decide si se ha cometido o no un delito de lesa humanidad,

y concedi la extradicin requerida por Italia, que fue cumplida, y adonde el
requerido fue llevado, juzgado, condenado a prisin perpetua en 1998 y se
encuentra cumpliendo la pena. Los derechos humanos violentados se presentan
bajo la faz penal, en una doble internacionalizacin del derecho, el derecho
internacional de los derechos humanos y los crmenes de lesa humanidad contra
el derecho de gentes.56 Todo indica que se trata de una tendencia nuevamente
expansiva.
Pero cabe tambin considerar el fenmeno inverso, que una situacin

de derechos humanos en pugna se enfoque mejor por el cauce del derecho
administrativo contravencional o de faltas que del derecho penal, como ocurre
con los cortes de calles, cuando el gobierno no quiere utilizar la coercin fsica
directa sobre las personas para permitir la libre circulacin, sobre todo cuando
los que cortan las rutas y puentes son prximos a sus afectos polticos, o porque
tiene temor al escndalo y el desorden pblico desbordado y el posible exceso
en la represin, o por principios ideolgicos de no criminalizar la protesta
social. 57 Una solucin para cumplir las normas de libre trnsito sin recurrir al
Cdigo Penal es tratar a los cortes de ruta o puentes no como delito a travs de
tribunales penales, sino como faltas, tal como ahora estn haciendo los juzgados
contravencionales de la Ciudad de Buenos Aires.58 La pronta decisin, funda-
da en un caso en la falta de pruebas, pareciera mostrar la mayor eficacia
de este mecanismo jurisdiccional. La rapidez de la justicia contravencional o
de faltas es una clara ventaja frente a la necesariamente ms prolongada du-
racin de los juicios penales. En otro caso, siete sindicalistas de ATE fueron
condenados por la Camra de Apelaciones en lo Penal, Contravencional y de
Faltas portea, teniendo en cuenta la falta de aviso con el tiempo adecuado
para que el personal policial pudiera instrumentar un control operativo para
disminuir los efectos en los ciudadanos que circulaban con sus vehculos, y
que la obstruccin del trnsito fuera sobre arterias de trnsito muy intenso,
en das hbiles y en un horario de trfico fluido. De la misma forma, se tuvo
en cuenta el tiempo de duracin de las movilizaciones efectuadas. Como se
56
Los supuestos que ms concitan la atencin son los del derecho penal internacional, desde lue-
go, pero la internacionalizacin del derecho es todava mucho mayor en el derecho administrativo
europeo o en el del MERCOSUR, NAFTA, etc., slo que all su carcter ms detallista lo hace
menos interesante. Es menos importante cualitativamente, pero cuantivamente es el supuesto de
mayor internacionalizacin. Es la misma relacin que en el orden interno se d entre la ley y el
reglamento: Las leyes son ms importantes, pero los reglamentos son ms numerosos.
57
Aunque ahora se ha comenzado a ensayar lo que Pedro Ylarri denomina Nuevo manual de
estilo para reprimir, Perfil, 26-IX-09, p. 3.
58
Ver Pizza, Nicols, Juicio contra dos dirigentes por instigar piquetes en la Ciudad, Clarn, 24-
III-09, p. 34; Bravo, Julieta, Absueltos por cortar calles en el microcentro, La Nacin, 26-III-
09, p. 16; nuestro art. Los grandes problemas urbanos de hoy, www.adaciudad.org.ar, 17-IX-09.
95
advierte, se han considerado distintas causales de mitigacin o agravamiento

de la falta administrativa a los efectos de la consecuente sancin administrativa
y no penal. En cualquier caso, la sancin ha sido mnima: Tres das de trabajo
comunitario de cuatro horas, como probation, y en caso de incumplimiento
igual cantidad de das de arresto.59
Quizs ese tipo de sancin sea ms adecuado, siguiendo el principio de

Radbruch: No se trata de construir el mejor derecho penal, sino algo mejor
que el derecho penal. En el caso, no es que el derecho administrativo sea mejor
que el penal, pero por el menor nivel sancionatorio puede dar una ms pronta
respuesta del aparato estatal a quienes afectan el trnsito pblico.
Quizs hasta sea una justicia no dotada de un cierto grado de irona jur-
dica objetiva: al que molesta el trnsito pblico no se intenta ponerlo en prisin
por largo plazo por la comisin de un posible delito de accin pblica, pero se
lo somete a las molestias y eventual detencin por un juicio contravencional,
obligndole entonces a repensar la conveniencia de asumir tales estrategias de
protesta. Los tribunales locales correspondientes al puente internacional de
Gualeguaych debieran seguir el ejemplo y el procedimiento, para evitar que
el pas quede sometido a las inevitables sanciones externas si no logra habilitar
la va al libre trnsito internacional.60
11. Los tratados bilaterales de promocin de inversiones extranjeros y los

tribunales arbitrales internacionales del CIADI
Hemos celebrado algo ms de un medio centenar de tratados bilaterales de

proteccin de inversiones extranjeras,61 por los cuales nos sometimos a la
jurisdiccin de los tribunales arbitrales del CIADI, en el Banco Mundial, ante
el cual estamos actualmente litigando 35 casos y tenemos ms de quince ya
resueltos.62 Exista y existe la tesitura que para ejecutarlos era necesario recurrir
59
Ver Di Nicola, Gabriel, Condenados a hacer trabajo social por cortar una avenida, La Na-
cin, 1-IV-09, p. 15; art. sin firma: Alentador: condenan a trabajar a sindicalistas, mbito Fi-
nanciero, 1-IV-09, p. 19.
60
Esa funcin educadora no deja de ser lenta y hasta por momentos aparentemente con-
tradictoria, como cuando al juzgarse contravencionalmente a un lder piquetero, se for-
man en la calle piquetes en su defensa, repitiendo el problema. Pero debe persever-
arse en la educacin ciudadana desde el poder judicial. Ver nuestro art. Los grandes
problemas urbanos de hoy, www.adaciudad.org.ar, 17-IX-09. El tema amerita solucin, por-
que es uno de los problemas que recurrentemente afectan abusivamente a la sociedad entera.
61
Ver nuestro Tratado de derecho administrativo, t. 2, La defensa del usuario y del consumidor,
Buenos Aires, FDA, 2006, 8a ed., cap. XVIII, El arbitraje administrativo internacional.
62
Adrin Ventura, Condenan al pas a depositar una garanta de US$ 75 millones, La Nacin,
Economa & Negocios, 7-III-09, p. 1.
96
a nuestros tribunales,63 pero los tribunales arbitrales dijeron que estas sentencias
son ejecutables ante la jurisdiccin de cualquiera de los pases miembros.64
Ciertamente es respetable la posicin oficial argentina de sostener que la eje-
cucin debe pedirse en la jurisdiccin del pas condenado, concretamente en
nuestro pas, pero ello no es de por s suficiente argumento para no ejecutar
voluntariamente el fallo si el pas se comprometi a hacerlo, ni para resistir
eficazmente las mltiples presiones que desde muchas partes del mundo se nos
harn para que acatemos la jurisdiccin que elija el acreedor para hacer efecti-
vo el cumplimiento del laudo, conforme a la interpretacin que los tribunales
arbitrales internacionales estn dando a los tratados en cuestin. Una de ellas
ya se est percibiendo en las crecientes dificultades en obtener crditos de or-
ganismos internacionales, pues el BM, como el BID, el FMI, etc., conforman
tambin, como es obvio, una red internacional informal de bancos pblicos. Si
no cumplimos los laudos, el BM y otros pueden llegar a sentirse inclinados a
hacer lo mismo. Aunque no pidamos crdito al FMI igualmente debemos contar
con su informe si queremos renegociar la deuda con el Club de Pars, pues es
condicin de estos acreedores, y as sucesivamente.
El efecto en cascada finalmente es imposible de resistir. Podremos
negociar, sin duda, y ciertamente lo haremos, pero lo que no podemos hacer
63
Ver la completa exposicin de los argumentos nacionales que realiza Siseles, Osvaldo, La
ejecucin de laudos arbitrales extranjeros contra el Estado argentino, en Aberastury, Pedro
(coord.), La Justicia administrativa en la actualidad, JA, n esp. 2009-I, fasc. 12, Abeledo-Perrot,
Buenos Aires, 2009, pp.86-90.
64
Segn Ventura, op. loc.cit. La posicin argentina es diversa en base a los arts. 53, 54 y 55 del
Convenio CIADI, en especial el art. 54 (3) que dispone que El laudo se ejecutar de acuerdo con
las normas que, sobre ejecucin de sentencias, estuvieren en vigor en los territorios en que dicha
ejecucin se pretenda. Si el vencedor en un laudo CIADI quisiera venir a ejecutarlo a la Argentina
debera iniciar un procedimiento de ejecucin de sentencia (no un exequatur) contra el Estado
y seguir el mismo periplo que cualquier ciudadano argentino en su cobro. Pero los mecanismos
internacionales de hacer efectiva la responsabilidad del Estado son mltiples, como explicamos
en Responsabilidad del Estado en el derecho internacional, en XXX Jornadas Nacionales de
Derecho Administrativo, RAP, ao XXVIII, Buenos Aires, 2005, 326: 391-400. Ello, sin perjuicio
de la clara tendencia del Poder Judicial a manejarse con independencia del poder poltico en todo
cuanto est a su alcance hacerlo, como explica Gretchen Helmke, Enduring Uncertainty: Court-
Executive Relations in Argentina in the 1990s and Beyond, en http://www.law.nyu.edu/clep/
documents/helmke03.pdf. Los ejemplos comienzan a abundar ante la exagerada violacin del
sistema jurdico por el poder poltico. Ver entre otros Gelli, Mara Anglica, Control estricto
en la delegacin legislativa. En el caso Colegio Pblico de Abogados de la Capital Federal,
LL, 2009-A, 161; Toricelli, Maximiliano, Control de las facultades legislativas delegadas, LL,
2008-F, 566.
Para la materializacin de la responsabilidad econmica del Estado en el derecho interno
nos remitimos al cap. XXI del t. 2 de nuestro tratado, 9a ed., 2009, La responsabilidad del Estado
en la prctica, antes aparecido con igual ttulo en Universidad Austral, Cuestiones de responsa-
bilidad del Estado y del funcionario pblico, Buenos Aires, Rap, 2008, pp. 729/38;Universidad
de Buenos Aires, Responsabilidad del Estado. Jornada de homenaje a la Profesora Titular Con-
sulta de la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires Dra. Mara Graciela Reiriz,
Buenos Aires, Rubinzal-Culzoni, 15-X-08, pp. 3-12.
97
es desconocer olmpicamente los laudos o pretender que su ejecucin, en caso

de incumplimmiento de nuestra parte, deba necesariamente pedirse slo ante
nuestros propios tribunales del derecho interno.
Tambin, claro est, hay que tratar de perfeccionar y complementar

estos mecanismos.65
12. Los tratados contra la corrupcin y delitos conexos
En la misma poca y en aos posteriores firmamos y ratificamos diversos trata-

dos contra la corrupcin y el soborno trasnacional, una convencin americana,66
un tratado internacional,67 un convenio de Naciones Unidas,68 y en todos ellos
ponemos el nfasis sobre cuatro delitos que las convenciones presentan como
inextricablemente interrelacionados: la corrupcin, el lavado de dinero, el nar-
cotrfico69 y el terrorismo, a los que cabra agregar la piratera, delito contra el
derecho de gentes tanto antiguo como ahora renacidamente contemporneo.70
65
Ver las crticas y sugerencias que realizamos en el t. 2 de nuestro tratado, 9a ed., 2009, cap.
XVIII, El arbitraje administrativo internacional, 3, Los problemas pendientes, 4, Aspec-
tos comunes a resolver, 5, Los caminos del arbitraje. Ver tambin Caplan, Ariel, La firma
de tratados bilaterales de proteccin a los trabajadores, usuarios, consumidores y medio ambiente
como instrumento para compensar la globalizacin asimtrica. RPA, 2005-1: 19. Adems de
las normas internacionales existentes o propuestas en materia ambiental o del consumidor, cabe
recordar las que existen en materia de comunicaciones, salud, transporte, etc.: Fernndez Lame-
la, op. loc. cit., p. 767 y nota 25.
66
Un corte transversal al derecho administrativo: la Convencin Interamericana Contra la Co-
rrupcin, LL, 1997-E, 1091; La contratacin administrativa en la Convencin Interamericana
contra la Corrupcin, en V Encuentro de Asesores Letrados Bonaerenses, La Plata, Asesora
General de Gobierno, 1998, pp. 101 a 119.
67
La Convencin para combatir el Soborno de Funcionarios Pblicos Extranjeros en las Tran-
sacciones Comerciales Transnacionales de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarro-
llo Econmico (o la Convencin de la OCDE.) http://www.oecd.org/document/21/0,2340,
en_2649_34859_2017813_1_1_1_1,00.html#Text_of_the_Convention.
68
Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin, ley 26.097.
69
Que se puede ya mencionar como un naciente jus cogens superveniens, como lo puntualiza Ji-
mnez de Archaga, op. cit., p. 84. Su gravedad va en aumento: Ver Rolando Barbano, Industria
local, Clarn, 5-IV-09, p. 55, ya es una realidad de la industria nacional.
70
El art. 105 de la Convencin de las Naciones Unidas de 1982 sobre Derecho del Mar autoriza
el apresamiento de piratas en alta mar y su juzgamiento y castigo por el Estado apresador: Ver
Cappagli, Alberto C., La piratera y el derecho, LL, 2009-A, 642-53, esp. p. 649. La piratera
ha recobrado importancia actual en las costas de Somala. En el ao 2008 hubo 111 ataques y 42
barcos capturados por los piratas, solamente en el Golfo de Aden: Gulf of Aden: Seven pirates
captured after high-speed chase, The Buenos Aires Herald, 31-III-09, p. 12, donde se informa
de la colaboracin, en la captura de los piratas, de buques alemanes, holandeses, espaoles, grie-
gos y dos helicpteros estadounidenses. Avanza la piratera del mar pero tambin los esfuerzos
internacionales contra ella. Tambin hay esfuerzos de cooperacin armada internacional en otros
lugares del mundo, como Afganistn, pero obviamente no hay consenso internacional para con-
trolar militarmente las matanzas o delitos de lesa humanidad en toda y cualquier parte del mundo.
Tanto Afganistn como el control de la piratera en el golfo de Aden son encarados por la NATO
98
Todos son delitos que habilitan, a estar a estos tratados que hemos suscrito, la
jurisdiccin internacional o al menos la jurisdiccin extranjera de cualquiera
de los pases partes del Tratado, aunque el hecho hubiera tenido lugar fuera de
su propio territorio.
La ley interna argentina, a efectos del monitoreo del movimiento del

dinero proveniente de actividades ilegales, extiende an ms la equiparacin,
incluyendo al dinero proveniente del contrabando de armas, del fraude contra
la administracin pblica, etc.71 Si bien su efectividad no ha sido demostrada
empricamente, al menos sirve conceptualmente para indicar que el nexo comn
es el movimiento de dinero, lo cual incluye la corrupcin.
Dada la gravedad de los delitos y que muchos se cometen con el apoyo

del Estado, existe una clara tendencia a irlos considerando en el futuro posibles
delitos de lesa humanidad en el sentido que la accin para su persecucin penal
puede llegar a ser imprescriptible.72 Es que, como ha dicho Carello, existe
tambin un derecho humano a la no corrupcin.73
Cuando el Fiscal Nacional de Investigaciones Administrativas renuncia

a su cargo sealando que la corrupcin goza en el pas de una impunidad casi
absoluta,74 y adems en contra de las normas internacionales aplicables, da pie
con mayor fuerza a la jurisdiccin extranjera o internacional sobre tales delitos.
Tanto es ello as que su renuncia est escrita en castellano y en ingls, cuya
segunda versin enva a la red intergubernamental de todos los organismos
de ya 28 miembros, en lugar de los 12 iniciales. Ver Hardach, Sophie, NATOs ambitious plan
to recover relevance, The Buenos Aires Herald, 5-IV-09, suplemento On Sunday, p. 17. Por
sopuesto, son temas de inifinitas aristas y matices, como explica Neilson, James, A much more
dangerous place, The Buenos Aires Herald, 16-IV-09, p. 10.
71
Ley 25.246, modificada por la ley 26.268, reglamentada por Res. 282/08 de la Unidad de Infor-
macin Financiera, sobre Encubrimiento y lavado de activos de orden delictivo, B.O. 22-IX-08,
p. 9 a 12.
72
Lo mismo puede ocurrir, virtualmente, con las responsabilidades civiles de quienes facilitaron
la comisin de tales delitos: Bohoslavsky, Juan Pablo, Responsabilidad por financiamiento de
delitos de lesa humanidad: El caso argentino, LL, 2008-C, 1015-30.
73
Carello, Luis Armando, La Convencin Interamericana contra la Corrupcin y el derecho a
la no corrupcin, en Defensora del Pueblo, 50 aos de Derechos Humanos, Santa Fe, 1998,
p. 25 y ss.
74
Perfil del 14-III-09; Daniel Santoro, Renunci Garrido: La corrupcin tiene impunidad casi
absoluta.Clarn, 13-III-09, p. 12; Gabriel Sued, El fiscal anticorrupcin dijo que lo limitaron
y renunci, La Nacin, 13-III-09, pp. 1 y 6; Paz Rodrguez Niell, El acusador ms duro de
la era kirchnerista, p. 6; sin firma, Una salida que debilita an ms a los rganos de control.
El recorte de las investigaciones se siente tambin en la AGN y en la OA, p. 6. Ver notas de
Ricardo Monner Sans, Laura Alonso, Luis Villanueva, Crtica de la Argentina, 13-III-09, p.
5; Di Matteo, Lucio, Renunci el fiscal Garrido y habr an menos control al Gobierno, El
Cronista, 13-III-09, p. 7; Vicens, Mara, Portazo del fiscal que investigaba al gobierno, mbito
Financiero, 13-III-09, p. 13.
99
anticorrupcin del mundo75 y sube a Internet, que es una forma extraordina-

riamente dinmica de liberarnos de la tutela estatal sobre nuestro pensamiento
y nuestra libertad de expresin del pensamiento.76 Adems, la tendencia que
defini la reunin del G-20 en Londres en abril de 2009 fue tomar accin con-
tra las jurisdicciones no cooperativas, incluyendo parasos fiscales.77 La idea
es combatir el lavado y ocultamiento de dinero, uno ms de los subproductos
habituales de la corrupcin.
13. La inconstitucionalidad de las leyes de punto final y obediencia debida
Es lo mismo que ocurre con la declaracin por el Congreso de la Nacin de la

nulidad e inconstitucionalidad de las leyes de punto final y obediencia debida,78
que dio a la CSJN el soporte axiolgico y democrtico necesario79 para decidir
tal inconstitucionalidad y dar entonces renovado impulso a las causas de vio-
lacin a los derechos humanos de la ltima dictadura militar, delitos de lesa
humanidad que siguen siendo juzgados por los tribunales nacionales y tambin
por tribunales extranjeros como los de Alemania, Espaa, Italia, Suecia, etc. Su
antecedente inmediato fue la inconstitucionalidad de las leyes de autoamnista,
principio que se puede aplicar no solamente a los delitos de lesa humanidad de
los gobiernos militares, sino tambin a los casos de corrupcin de autoridades
civiles electas. Por ms que los rganos legislativos aprueben eventuales leyes
de autamnista que pretendan cubrirlos por la corrupcin o el lavado de dinero,
ellas no podrn resistir el test de la historia, como ha quedado suficientemente
demostrado para otros delitos de lesa humanidad.
14. La Corte Penal Internacional
Nuestro pas tambin subscribi la creacin de la Corte Penal Internacional por

el Tratado de Roma, que instituye la jurisdiccin universal.80 Este tribunal acaba
de ordenar la detencin con miras a su juzgamiento por delitos de lesa humani-
dad, del Presidente en ejercicio de Sudn, Al Bashir. Con ello est resolviendo
75
Ver la noticia La ltima denuncia de Garrido, en Crtica de la Argentina, 13-III-09, p. 5.
76
Ver, entre otros, Fragoso Zrate, Javier, Internet y libertad de expresin, en ADA, pera
prima de derecho administrativo, Revista de la Asociacin Internacional de Derecho Administra-
tivo, opus n 4, Mxico, 2008, pp. 113-156.
77
78
Ver nuestro art. Declranse insanablemente nulas las leyes 23.492 y 23.521, LL, 2003-E,
1506; y la nota al fallo Simn (14-VI-05) de Diana, Nicols / Kodelia, Gonzalo S., Sinceridad
y justicia: 18 aos despus,LL, 2005-E, 320.
79
Evitando as la crtica de quienes alegan, como Roberto Gargarella, La Justicia Frente Al
Gobierno: Sobre El Carcter Contramayoritario del Poder Judicial, Ariel, Barcelona, 1996.
80
Ver Zuppi, Alberto Luis, Jurisdiccin universal para crmenes contra el derecho internacional,
Buenos Aires, Ad-Hoc, 2002; Buscaya, Hctor Osvaldo, Incompatibilidad de la Corte Penal
Internacional con el principio de jurisdiccin universal de los Estados, LL, 2008-F, 1238.
100
tambin que no existe inmunidad soberana para un presidente en ejercicio por

delitos de lesa humanidad.81 El Fiscal de la Corte ha dicho que cualquier pas
puede legalmente desviar un avin en cielos internacionales cuando alguno de
sus pasajeros tenga orden de captura de la Corte Penal Internacional, hacerlo
aterrizar, detener al requerido y ponerlo a disposicin del Tribunal de La Haya
para su juzgamiento.82 No es necesario que hagamos un juicio de valor, pero
s es necesario que simplemente constatemos el hecho.83
15. Male captus, bene detentus
Ello es una continuacin y perfeccionamiento de la tesis de la jurisdiccin de

EE.UU. en materia de narcotrfico, que consiste en que si ese pas captura en
el extranjero a un sospechado de narcotrfico, aunque tal captura sea ilegal,
igual puede ser juzgado legalmente en los EE.UU.; un antecedente es la cap-
tura ilegal de Eichman en la Argentina, que luego fuera juzgado y condenado
81
Paralelamente, por primera vez un mandatario en su momento electo por el voto popular es
condenado en su propio pas por crmenes de lesa humanidad, luego de obtenerse su extradicin,
como es el caso de Fujimori en Per. Segn expresa Omar Chehade La condena a Fujimori por
violacin a los derechos humanos servir como elemento de juicio para los procesos por corrup-
cin. Esa condena estableci que Fujimori encabez una organizacin de poder criminal, la cual
funcion no slo para violar los derechos humanos, sino tambin para la corrupcin que hubo
en ese gobierno. Fujimori concentr el poder y destruy las instituciones fiscalizadoras, Pgina
12, 11-IV-09, p. 16, el destacado es nuestro; Carlos Noriega, Fujimori sigue en el banquillo,
op. loc. cit.
82
Afirma el Fiscal: En cuanto al Bashir vuele por cielos internacionales, cualquier gobierno
podra desviar su avin y l ser arrestado. Clarn, 5-III-09, p. 21.
83
En Qatar la XXI cumbre de la Liga rabe respald a Sudn: Jorge Fuentelsaz, El mundo
rabe respalda a Al Bashir, Crtica de la Argentina, 31-III-09, p. 15, diario que informa que
estuvo en el centro de la foto y fue el protagonista de la cumbre. Tambin estuvo nuestra presi-
dente y, segn noticias, algunos otros presidentes sudamericanos en otra reunin informalmente
denominada Sur-Sur: Bolivia, Chile, Brasil y Venezuela. Nuestra presidente no se incluy en
la foto del encuentro, y se retir del recinto cuando habl Al Bashir, pero igualmente habra
firmado la resolucin en su apoyo contra la orden de detencin de la Corte Penal Internacional,
segn informa Crtica de la Argentina, 1-IV-09, pp. 12-3, que en un suelto de la p. 12 recuerda el
incidente con el presidente de Guinea Ecuatorial Teodoro Obiang en su visita de febrero de 2008
para firmar acuerdos comerciales, ocasin en que recibi en simultneo una reprimenda pblica
por las violaciones a los derechos humanos en su pas. En el caso de Al Bashir, se trata de delitos
de lesa humanidad y crmenes de guerra con ms de 300.000 muertos, aunque no de genocidio
como peda la acusacin del fiscal de la CPI Moreno Ocampo. Una variante del mismo estilo
de Qatar de no acatamiento y crtica a los compromisos asumidos, ocurre con las decisiones de
los tribunales arbitrales del Banco Mundial, como explicamos en el 11. Por eso el nfasis en
global puesto por algunos autores parece un poco irreal en el presente, si se le quiere dar una
caracterizacin formal, en lugar de considerarlo una mera faon de parler. Se podra reargumen-
tar que ellos hablan de derecho administrativo global, y no derecho penal global o derecho de
los tratados bilaterales de proteccin de inversiones extranjeras del CIADI, puesto que EE.UU.
no suscribi el tratado de la CPI. Pero la falta de acatamiento universal al derecho comn no es
exclusiva del ius cogens, del derecho administrativo o de cualquier otra rama del derecho: Sim-
plemente, estamos yendo hacia un orden jurdico mundial, pero no estamos todava en l, por las
razones que explicamos en este trabajo.
101
por delitos de lesa humanidad en Israel. Algo que, dicho sea de paso, tambin
hemos hecho nosotros con Pico84 y otros en Brasil, Gorriarn Merlo en Mxi-
co, etc., previo acuerdo entre los servicios. Es el principio male captus, bene
detentus: el reo ha sido mal capturado en su pas de residencia (Noriega por
EE.UU. en Panam, Eichman por Israel en la Argentina, Gorriarn Merlo por
la Argentina en Mxico, Pico por la Argentina en Brasil, etc.), pero est bien
detenido en el pas de destino que lo captur mal en el extranjero y le aplica
bien su jurisdiccin: lvarez Machain,85 Gorriarn Merlo, Pico, etc.
Mas all de la dogmtica jurdica, es preciso advertir la importancia que

en EE.UU. tienen los hechos mencionados en la nota 1 del fallo86 y en el pri
mer prrafo de ste (el conjunto potenciado de narcotrfico, corrupcin, crimen
organizado, tortura y muerte, etc., todo en un caso) y su cotejo con Noriega en
Panam, Eichman para Israel, Argoud para Israel y Alemania, Ramrez (a.)
Carlos para Francia, etc. Los casos de genocidio, claro est, son un gnero
en s mismos: A nada se los puede comparar. Esa combinacin sinrgica se
advierte con algunos de estos delitos y otros, en el prembulo de la Convencin
Interamericana Contra la Corrupcin. Igual efecto multiplicador se encuentra
en la ley 25.319, tratado internacional contra el soborno transnacional.
84
Un preciso relato, de pblico y notorio conocimiento, en Clarn, 11-I-01, p. 6, 1 col., lt. prr.
Dice lo mismo, menos directamente, La Nacin, el mismo da, p. 12. Fue capturado por nuestros
servicios en Brasil con la colaboracin de las fuerzas internas de ese pas, y al llegar al nuestro,
trado por nuestros agentes, manifest que se haba entregado voluntariamente. Son frecuentes en
el mundo los casos en que las fuerzas internas de un pas llevan al requerido a cinco kilmetros
adentro de las fronteras, y all lo entregan clandestinamente a los agentes norteamericanos para su
juzgamiento en los EE.UU. Esto, antes de las nuevas polticas de la era Bush en la lucha contra el
terrorismo internacional, hoy aparentemente en curso de ser cambiadas por Barack Obama, para
retornar a las prcticas de la poca de lvarez Machan.
85
ED, 148: 157, con notas de Zuppi, Alberto Luis, Los Estados Unidos de contramano: el voto
de Rehnquist en el caso Alvarez Machan, ED, 148: 155; Outeda, Mabel N., El fallo de la
Corte Suprema de los Estados Unidos como violatorio de la integridad territorial y de la soberana
de los Estados, ED, 148: 163; Bidart Campos, Germn Jos, Secuestro de presuntos delincuen-
tes en un Estado extranjero y juzgamiento en Estados Unidos, ED, 148:170; Bianchi, Alberto
B., La Corte de los Estados Unidos ingresa a la lucha contra el narcotrfico. (De cmo un fallo
judicial puede ser una declaracin de guerra), ED, 148:173; Legarre, Santiago, Es realmente
monstruosa la sentencia Alvarez Machan?, ED, 148: 187; Barreiros, Lucas Emiliano, Siguen
las penurias para Alvarez Machan (Una vez ms a manos de la Corte Suprema de Estados Uni-
dosa). Lecciones y Ensayos, ao 2005, 80-205: 661-666. Si bien nuestra doctrina reaccion
adversamente al fallo lvarez Machain, nada hace pensar que no se haya de repetir la experiencia
en el futuro, mxime que hemos imitado la estrategia.
86
ED, 148: 157-59, ao 1992. Ver p. ej. Gonzlez Oropeza, Manuel, Secuestrar para juzgar.
Pasado y presente de la justicia extraterritorial, Mxico, UNAM, 1998; Zaffaroni, Eugenio
Ral; Alagia, Alejandro y Slokar, Alejandro, Derecho Penal. Parte General, Buenos Aires,
EDIAR, 2000, 15, II, 14, p. 193 y su referencia de nota 253. Pero, como veremos a continua-
cin en el texto, hacemos mal en cargar slo sobre EE.UU. una prctica en que tambin nosotros
incurrimos.
102
Los tribunales de California igualmente admiten su jurisdiccin en

materia de derechos humanos respecto de nuestro pas. All, sin aplicarse el
derecho penal sino el resarcitorio de daos, de todos modos se juzgaron hechos
ocurridos fuera del pas del tribunal, condenndose al pas demandado por lo
acaecido en su propio territorio.87
Por ltimo, si bien el nmero de pases que fund NATO fue 12, actual-
mente son 28 y tienen una poltica de puertas abiertas hacia nuevos aliados,
concentrando la lucha contra el terrorismo internacional en suelo afgano, ms
otros objetivos como la lucha contra la piratera en el Golfo de Aden, 88 etc.89
Nuestro pas no es parte de ese emprendimiento, aunque s de otros,90 pero es
clara su fuerza expansiva.91
De todos modos, existen medios internacionales por encima de la vo-

luntad de los Estados individuales cuando se trata de expedir rdenes de arresto
internacionales expedidas por los pases por medio de INTERPOL, excepto
claro est las de la Corte Penal Internacional. Como explica Brewer Caras,
aquel organismo intergubernamental con sede en Pars prev una instancia de
audiencia previa del interesado cuando un pas pide su detencin internacional,
lo que puede resultar, y de hecho resulta en el caso de este profesor, en que
INTERPOL denegara su pedido de captura internacional pedido por Venezuela.
16. La Organizacin Mundial del Comercio
Tambin hemos suscripto el tratado sobre la Organizacin Mundial del

Comercio,92 con tribunales para resolver las acusaciones de un pas contra otro
por violacin a las reglas del libre comercio internacional,93 a los que se someten
87
Como en el caso Susana Siderman de Blake, et al., v. la Repblica de Argentina, et al., transado
en virtud del decreto 996/96, B.O. 4-IX-96, cons. 2, 7 y 8.
88
Tambin en el ocano ndico, en las islas exteriores de las Seychelles. En 2008 hubo en el mun-
do un total de 293 incidentes de piratera, con tendencia al aumento: Security forces try to curb
Somali piracy, The Buenos Aires Herald, 6-IV-09, Suplemento World Trade, p. 3.
89
Hardach, Sophie, NATOs ambitious plan to recover relevance, The Buenos Aires Herald,
5-IV-09, suplemento On Sunday, p. 17, informa que hay propuestas de sus miembros para una
futura accin de la NATO en temas adicionales tales como cambio climtico, migraciones masi-
vas, seguridad energtica, etc.
90
La ley 26.424 autoriza veinte operaciones combinadas, binacionales, regionales o plurinacio-
nales, entre pases como Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Dominicana, Ecuador, El Salvador,
EE.UU., Francia, Honduras, Panam, Paraguay, Per, Uruguay, Venezuela, y el nuestro, como
entrenamiento conjunto para eventuales misiones de Naciones Unidas.
91
Ver Beldyk, Mariano, La OTAN de Obama se concentra en Afganistn, Perfil, 5-IV-09, pp.
26-7.
92
World Trade Organization, u OMC, Organizacin Mundial del Comercio, ley 24.425.
93
El principio del libre comercio fue reiterado en la reunin del G-20 en Londres, en abril de
2009: una economa mundial abierta basada en principios de mercado, regulacin efectiva, e ins-
103
las grandes economas.94 A comienzos del 2009 Brasil estaba considerando la

posibilidad de demandarnos y ha desistido del propsito en aras a la vecindad,95
pero la posibilidad sigue latente de que otros pases nos demanden por nuestras
medidas de aislacionismo respecto del mercado internacional.
En la reunin de Londres del G-20 en abril de 2009 se acord abste-

nerse de levantar nuevas barreras a la inversin o al comercio en mercaderas
y servicios, no repetir los errores histricos del proteccionismo de pocas
previas, no retroceder hacia el proteccionismo financiero, particularmente
en cuanto a medidas que limitan el movimiento internacional del capital, es-
pecialmente hacia pases en desarrollo.96
Ya hay voces sugiriendo que se debera crear un nuevo sistema de

regulacin financiera global;97 la decisin del G-20 de abril de 2009 en Londres
fue aumentar el capital del FMI,98 regular ms las instituciones y mercados fi-
tituciones globales fuertes. Excerpts from the G-20 communiqu, The Buenos Aires Herald,
3-IV-09, p. 6. En igual sentido Prez Hualde, La crisis mundial y el derecho publico (el Estado,
otra vez, protagonista), op. cit., III, A), 2.
94
Tpicamente, tanto EE.UU. como China someten sus diferendos comerciales a tales tribunales:
Trading barbs on piracy, Buenos Aires Herald, suplemento World Trade, 23-III-09, p. 3; China
says WTO report mostly rejected US piracy case, igual supl., p. 6. Ver Prez Hualde, op.cit.,
III, A), 4, quien destaca que la OMC es considerada por el G-20 como organizacin internacional
fuerte. Tambin se mencionan, dentro de sus cometidos especficos, a las Naciones Unidas, la
OIT, etc., todos formando parte de un gran entramado internacional altamente interconectado.
95
Y a que la razn le es favorable, pues las salvaguardias que se apliquen culminarn siendo
invalidadas por los tribunales nacionales quienes cuentan ahora con el auxilio del Tribunal del
MERCOSUR a travs del mecanismo de las opiniones consultivas con los costos que para las
arcas pblicas implican los juicios, ms an cuando los mismos estn acompaados de condenas
por daos y perjuicios: Perotti, Alejandro D., Crisis financiera, MERCOSUR y el MAC (sal-
vaguardias), LL, 208-F, p. 1385-9. Se repite ac como en tantos otros temas la creencia nacional
que puesto que nuestro sistema no funciona, tampoco debe funcionar el sistema mundial. Es una
grave ingenuidad, al igual que el conflicto con Uruguay y tantos otros ms, que estn destinados a
proporcionarnos insatisfacciones por muchas dcadas. La culpa es de la sociedad, que nunca reac-
ciona a tiempo para poner lmite a sus gobiernos cuando ellos actan fuera de la ley nacional y la
ley internacional. Pero hay excepciones dignas de mencin, como la sociedad civil de la CABA,
segn hemos relatado en nuestro art. Los grandes problemas urbanos de hoy, www.adaciudad.
org.ar, 17 de Setiembre de 2009.
96
97
Fernndez Lamela, op. loc. cit., p. 765 y sus referencias de nota 17.
98
Y es bueno destacar que entre los primeros aportantes figuran China y Brasil, este ltimo con el
5% de sus cuantiosas reservas. Ellos no desperdician la oportunidad de lograr mayor espacio en
el mundo, al revs de nostros que, invitados a la fundacin del FMI para aportar nuestras reservas
de postguerra (Resnick Brenner, Moiss, La Argentina y el FMI, Perfil, 26-IX-09, p. 32, con
ideas contrarias a las a rengln sesguido exponemos), ganadas con el comercio de guerra, nos
dedicamos en cambio a nacionalizaciones que luego debimos revertir, con inmenso costo para el
pas y perdiendo una oportunidad internacional nica. Ahora estamos otra vez renacionalizando,
por ejemplo Aerolneas Argentinas, a un costo que el pas no puede soportar sin aumentar la
indigencia. Es socialmente aberrante.
104
nancieros, y fijar el objetivo de sancionar a los parasos fiscales que no acepten

las reglas internacionales, entre otras cuestiones.99
17. La Corte Internacional de Justicia de La Haya
Mientras tanto estamos sometidos a la Corte Internacional de Justicia de La

Haya, donde tenemos pendiente de resolucin el pleito con Uruguay por la
pastera Botnia y el libre paso internacional de los puentes que estn bloqueados
por el lado argentino, por la inercia de nuestro pas a interrumpir los piquetes
que cortan las calles, rutas y puentes, para no criminalizar la protesta social.
En el pedido de medidas cautelares que hicimos en ese juicio slo el magistrado
interviniente por el Estado argentino vot a favor del pas, los otros catorce
miembros votaron slidamente en contra. Ello, ms la claridad de la necesidad
del libre trnsito en fronteras internacionales, da un adelanto de cmo puede
resultar la decisin definitiva, mxime que existe un acta en la cual la Argentina
prest ex ante su conformidad expresa a la instalacin de la pastera en Uruguay
y que el Banco Mundial ha emitido dos informes tcnicos en sentido que no
es contaminante, al igual que los informes tcnicos oficiales de nuestra propia
administracin.
18. Los contratos internos alcanzados por normas internacionales
Ya expusimos en su momento la aplicacin de la Convencin Interamericana

Contra la Corrupcin a los contratos internos del Estado; tambin, cmo los
organismos internacionales de crdito van armonizando las normas para la
erogacin nacional de sus crditos externos; cabe agregar ahora que la CSJN
ha determinado, con acierto, la aplicacin de las normas internacionales de la
OIT en el derecho interno del contrato de empleo pblico.100
19. Los tribunales administrativos internacionales101
99
Measures from G-20, The Buenos Aires Herald, 3-IV-09, p. 11.
100
Ese movimiento se ha visto reflejado en la funcin pblica con la directa aplicacin de las nor-
mas e interpretaciones de la OIT. La CSJN in re Asociacin de Trabajadores del Estado (A.T.E.)
c/Estado Nacional y otro s/cumplimiento de recomendacin de la O.I.T., 25-XI-08 analiz la
integracin del Convenio 87 sobre Libertad Sindical y Proteccin del Derecho de Sindicacin, de
1948, al Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales por va del citado
art. 8.3, a las decisiones de la CIDH en Huilca Tecse v. Per y Baena Ricardo y otros v. Panam
y los Dictmenes de los rganos de control de la OIT, como el Comit de Libertad Sindical y la
Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y Recomendaciones. Ampliar en Ivanega,
Miriam Mabel, Las relaciones deempleo pblicofrente a la globalizacin delderecho admi-
nistrativo, Tercer Congreso Internacional de Derecho Administrativo. Derecho Administrativo
Global, Monterrey, Mxico, abril de 2009, en prensa.
101
Ampliar en nuestro t. 2, 9a ed., 2009, cap. XVI, La justicia administrativa internacional.
105
Todos los organismos internacionales que se van creando, cada vez en mayor
medida, siempre estn exentos de las jurisdicciones locales, por lo cual crean
sus propios tribunales administrativos internacionales para la resolucin de
los diferendos entre el personal y la institucin. Es tan explosiva la creacin
de estos organismos y tribunales que uno slo de ellos, el de la OIT, tiene ms
de cincuenta organizaciones internacionales sometidas voluntariamente a su
jurisdiccin.102 Casi 40.000 personas como justiciables potenciales en el Tri-
bunal Administrativo de la OIT, otras tantas en el Tribunal Administrativo de
las Naciones Unidas que este ao se transforma en Tribunal Administrativo de
Apelaciones,103 pues se crean tribunales de primera instancia en todo el mun-
do para este mismo tipo de causas, etc. Algunos organismos recientes crean
simultneamente a su nacimiento su propio tribunal administrativo, como ha
ocurrido en el ao 2008 con la Organizacin Europea de Derecho Pblico. Si
bien estos tribunales internacionales no resuelven cuestiones de derecho interno,
s sientan principios generales del derecho administrativo que inevitablemente
han de ser seguidos por el resto de la doctrina y los tribunales nacionales.104
20. Tratados de integracin, rganos regionales y su vinculacin con las

redes intergubernamentales
Hay ms ejemplos de esta internacionalizacin, como los tratados de libre

comercio, los tratados de integracin econmica como la Unin Europea, el
MERCOSUR,105 ASEAN106 y otros, pero cabe destacar el constante crecimiento
de las redes intergubernamentales.107 Las ms importantes hasta el presente eran
el G-7 y G-8, integradas por las grandes economas industrializadas del mundo
102
Ver la lista en http://www.ilo.org/public/english/tribunal/membership/index.htm.
103
Donde, adems, tenemos el privilegio de contar con un magistrado argentino elegido por con-
curso pblico internacional. Ver Susana Reinoso, Ins Weinberg de Roca: el desafo de hacer
justicia despus del horror, La Nacin, Enfoques, 22-III-09, p. 6.
104
Ver al respecto Flogaitis, Spyridon, The general principles of Administrative law in the juris-
prudence of the United Nations Administrative Tribunal, en prensa en el homenaje a Sabino Ca-
sesse. Por nuestra parte, cada vez hacemos ms referencia a la jurisprudencia de estos tribunales,
con la cual nuestra propia posicin coincide en la mayor parte de los temas.
105
Gonzlez-Oldekop, Florencia, La integracin y sus instituciones, Ciudad Argentina, Buenos
Aires, 1997; Barra, Rodolfo, Derechos de la integridad y Mercosur, en Universidad Austral,
El derecho administrativo argentino, hoy, Buenos Aires, 1996, pp. 31 y ss.; Diana, Nicols,
Apuntes sobre la idea del conflicto permanente, RPA, Res Publica Argentina, 2008-1: 55/62.
106
Association of South East Asian Nations: Brunei, Cambodia, Indonesia, Laos, Malasia, Myan-
mar, Filipinas, Singapur, Tailandia y Vietnam, que han suscripto con la India un TLC, tratado
de libre comercio: Buenos Aires Herald, supl. World Trade, 17 de agosto de 2009, p.12 : India,
ASEAN embrace free trade.
107
Tambin llamadas redes transgubernamentales: Fernndez Lamela, Pablo, El impacto de las
redes transgubernamentales en la evolucin del derecho administrativo internacional, LL, 2009-
A, 761. El nmero de las redes formales se estima en medio centenar: Fernndez Lamela, op.
loc. cit., p. 771, quien enumera las principales, pp. 772-4; es posible que las informales sean ms.
106
contemporneo, que son a su vez los mayores contribuyentes y votantes del

Fondo Monetario Internacional. Algunos comentaristas entienden que a partir
de la reunin del G-20 en Pittsburgh en el ao 2009 el grupo G-8 virtualmente
desaparece.108 Es de gran importancia tambin el BRIC, compuesto de Brasil,
Rusia, India y China. Y se ha comenzado a hablar del grupo de los +5, refi-
rindose a Brasil, Sudfrica, Mxico, India, China, que recientemente fueron
invitados a la reunin del G-8 en Italia. Nuestro pas, en tanto no se reintegre el
concierto de naciones con estado de Derecho, en tanto siga siendo catalogado
como economa de fontera, inevitablemente queda excluido. El nuevo tercer
escaln ya mencionado es el denominado grupo G-20. Lo integran Alemania,
Arabia Saudita, Argentina, Australia, Brasil, Canad, Corea del Sur, China,
EE.UU., Francia, India, Indonesia, Italia, Japn, Mxico, Reino Unido, Rusia,
Sudfrica, Turqua, y la Unin Europea.109 Cabe tambin mencionar tambin
el reciente Unasur,110 etc., y otros, todos en constante aumento y creciente in-
terconectividad.111 Una de esas interconexiones es la participacin de la World
Trade Organization u Organizacin Mundial del Comercio en la reunin del
G-20 en Londres.112 El rol especial de la Organizacin Mundial del Comercio
da mayor visibilidad a sus normas de libre comercio externo, que China ha
suscripto y contina utilizando a pesar de que ha recibido ms demandas que
108
En principio, el G-7 se reunir para discutir problemas de seguridad y las cuestiones econ-
micas se tratarn preferentemente en el G-20: art. sin firma en The New York Times y Le Monde,
reproeucido en Clarn, 27-IX-09, suplemento Economa, p. 3.
109
[R]epresenta el 75% del comercio, el 80% de la poblacin y casi el 90% del PBI mundial:
Luisa Corradini, Las divergencias se profundizan entre los miembros del G.20, La Nacin,
15-III-09, p. 2. En tamao del PBI, ocupamos el ltimo lugar, segn Clarn, 29-III-09, p. 21, o
en todo caso el penltimo: La Nacin, 29-III-09, p. 2; Perfil, 29-III-09, pp. 26-7. Ese lugar lo
disputamos con Sudfrica, economa que est en crecimiento cuando nosotros estamos en rece-
sin, como seala en este ltimo aspecto Lpez Imizcoz, Carmen, El INDEC aadmiti que la
Argentina est en recesin desde el ao pasado, Perfil, 26-IX-09, p. 18. Si nuestro PBI se sigue
reduciendo quedaremos a un paso de la irrelevancia, aunque existen otros factores que podran
argumentarse para nuestra continuacin en el grupo, segn Lacunza, Sebastin, Argentina den-
tro del G-20: se justifica o es pas infiltrado? mbito Financiero, 1-IV-09, p. 8. Un punto de
vista crtico a la medicin por el PBI en Stiglitz, Joseph H., El fetichismo del PBI, Noticias,
26-IX-09, p. 49.
110
Unasur, Unin de Naciones Suramericanas: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecua-
dor, Guyana, Paraguay, Per, Uruguay, Surinam, y Venezuela, que seran los pases receptores de
crditos internacionales del proyectado Banco del Sur, que integraran Argentina, Brasil y Vene-
zuela, cada uno con 2.000 US$M, ms Bolivia, Ecuador, Paraguay y Uruguay, que contribuirn
en forma escalonada hasta completar entre todos los 10.000 US$M: La Nacin, seccin Econo-
ma & Negocios, 25-III-09, p. 1, Definen los fondos del Banco del Sur. A su vez se hizo en Chile
una reunin o red de presidentes o primeros ministros autocalificados de progresistas, adonde no
se invit a Bolivia, Cuba, Ecuador ni Venezuela. Esa ausencia de invitacin a pases donde el rule
of law no rige es un adelanto de lo que nos puede pasar a nosotros si seguimos en la senda actual.
Ya hemos citado el G-8 +5, el grupo de 16, etc. En ninguno de ellos estamos.
111
Otros ejemplos en Fernndez Lamela, op. loc. cit., p. 762.
112
Ver Buenos Aires Herald, supl. World Trade, 23-III-09, p. 7: Lamy to attend G20 London
Summit. WTO head to brief leaders on trade.
107
las que ella misma ha hecho.113 Tambin los bancos pblicos internacionales
como el BM, FMI, BID, etc., mantienen estrechas conexiones, comparten
informacin, consensuan criterios y conforman, de hecho, una red informal
de suma importancia. El Club de Pars, otra red de bancos, tiene entre sus
normas que cualquier renegociacin de la deuda de terceros pases, como p.
ej. la Argentina, tiene que tener el visado del FMI.
Conviene recordar tambin la Convencin de las Naciones Unidas

sobre Derecho del mar, de 1982,114 entre otras convenciones anlogas.115 Por
la primera, entre otras cosas, se cre el ISA, International Seabed Authority,
autoridad competente para otorgar concesin de minerales en el subsuelo
marino en aguas internacionales; existe tambin un tribunal internacional del
derecho de los mares.116
En el espacio areo, la estacin espacial internacional no tiene conve-

nios que conozcamos pero funciona de modo coordinado. En otras palabras,
los recursos compartidos no son ya solamente binacionales o regionales, son
tambin internacionales.
21. Existe ya un derecho pblico global?
Puede discutirse si existe ya un derecho pblico global,117 tema sobre el cual se

realiz un seminario en 2008 en Pars, denominado Values in Global Adminis-
trative Law, y en 2009, en Mxico, un Congreso Internacional sobre Derecho
Administrativo Global,118 donde asistieron los profesores de la Universidad de
Nueva York que han sido pioneros en la materia y de la Organizacin Europea
de Derecho Pblico, que tambin lo ha sido desde su propio mbito: En su re-
unin anual de setiembre de 2009 en Legraina hubo importantes trabajos sobre
la evolucion del derecho pblico europeo y mundial en los ltimos veinte aos,
que aparecern prximamemente en la European Review of Public Law. En
nuestro mismo pas se est gestionando un postgrado en derecho administrativo
global,119 y se celebran congresos sobre el impacto de las normas supranacio-
113
Reuters, Despite Rulings, China embraces WTO. Ver Buenos Aires Herald, supl. World
Trade, 17.VIII-09, p. 4.
114
Ver Rozakis, Christos L. y Stephanou, Constantine A., The New Law of the Sea, Amsterdam,
North-Holland, 1983.
115
http://www.un.org/Depts/los/convention_agreements/convention_overview_convention.
htm.
116
http://www.itlos.org/start2_en.html.
117
Tambin cabe comentar las distintas alternativas semnticas en juego. Ver Fernndez Lamela,
op. loc. cit., pp. 762-4.
118
http://www.facdyc.uanl.mx/avisos/derecho_administrativo/index.html.
119
En la Universidad Nacional de Ro Negro, Argentina.
108
nales en el orden interno.120 Es creciente el nmero de pases que se someten

a normas supranacionales, y stas a su vez van proliferando.
22. La irreversibilidad de la tendencia
El fenmeno y la tendencia parecen pues irreversibles, como lo indicara hace

dcadas Pierre Pescatore,121 que hemos citado desde 1990 en la primera ed.
de nuestro libro Derechos Humanos. Ello se aplica tanto a los tratados de
derechos humanos como a los tratados de integracin econmica y a todas las
nuevas modalidades, tratados, organizaciones y redes formales e informales
que estamos mencionando.
Podremos o no estar ya inmersos en un orden jurdico mundial, eso es

materia de interpretacin, pero en todo caso la tendencia hacia l parece indu-
bitable. No hay vuelta atrs en el creciente orden jurdico mundial.
Son cada vez ms los supuestos en que el derecho aplicable a nuestro

pas, tanto en el orden externo como interno,122 proviene de normas internacio-
nales a las cuales nuestro pas se ha sometido voluntariamente y que tienden a su
vez a generar importantes normas de segundo grado,123 como ocurre en el caso
del lavado de dinero y muchas otras cuestiones.124 No parece posible un retorno
de esa tendencia universalista; aunque su avance sea lento, es irreversible.
120
Carrera de Especializacin en Derecho Administrativo de la Facultad de Derecho de la Univer-
sidad Nacional de Rosario, con el auspicio de la Asociacin Argentina de Derecho Administrati-
vo, Cuartas Jornadas Rosarinas de Derecho Administrativo "Dr. Antonio P. Chede," El dere-
cho administrativo. Impacto del derecho supranacional. Derechos humanos, Rosario, 1-VIII-09.
121
Pescatore, a quien hemos citado con nfasis en Derechos Humanos, op. loc. cit., destaca que:
Es en el momento de prepararse para ratificar los tratados cuando cada Estado ha debido o de-
ber considerar y resolver los problemas de tipo constitucional que se le planteen. Cada uno es
dueo de la solucin que les d; pero una vez que se ha aceptado el compromiso internacional con
toda libertad, hay aqu un hecho histrico sobre el que ya no es posible volver. Jurdicamente
no hay, pues, vuelta atrs en la Comunidad. No est permitido poner de nuevo en tela de juicio
los compromisos una vez asumidos; no est admitido nacionalizar de nuevo los sectores que han
pasado ya bajo la autoridad de la Comunidad. Del mismo modo, el art. 27 de la Convencin de
Viena sobre Derecho de los Tratados establece que una parte no podr invocar las disposicio-
nes de su derecho interno como justificacin del incumplimiento de un tratado. Ya en 1932 la
Corte Permanente de Justicia declar que un Estado no puede aducir su propia constitucin para
evadir obligaciones incumbentes para el derecho internacional o para los tratados en vigor, caso
Danzig, citado en Zuppi, El derecho imperativo (jus cogens) en el nuevo orden internacional,
op. cit., nota 26. El principio fue reiterado en 1935 en Comunidades Greco-Blgaras o Minority
Schools in Albania, Zuppi, op. cit, nota 27 y texto.
122
Federico Thea, Las garantas del debido proceso en la toma de decisiones pblicas, LL, Supl.
Adm., 2009.
123
Posibilidad reconocida por la CSJN en el caso Cafs La Virginia, ya citado.
124
Una aproximacin a la incidencia de la transnacionalizacin de los ordenamientos jurdicos
vinculados a las actividades econmicas pblicas, la desterritorializacin de las prcticas de crony
capitalism o capitalismo de amigos (en Rusia, oligarcas, para la jerga internacional, al igual
109
23. Los valores del creciente orden jurdico mundial. Primero, seguridad
jurdica y justicia
Esa progresiva convergencia de los ordenamientos jurdicos nacionales125 hacia

un eventual sistema jurdico cada vez ms globalizado, se realiza en un contex-
to donde tienden a primar los valores126 por encima de las normas, sean ellas
constitucionales, legales o desde luego reglamentarias.127 Esto debe advertirnos
que se dice en Espaa de los que aqu se enriquecen ahora al abrigo del poder, Aguinis, Marcos,
Pobre Patria ma! Panfleto, Sudamericana, Buenos Aires, 2009, p. 63, como lo hicieran otros
hace ms de un siglo pero ya no les calza el sayo, pues el Codigo Civil oblig a la distribucin
de la tierra en las herencias) y su impacto sobre las nuevas modalidades de contratacin pblica
en Argentina, en Damsky, Isaac Augusto, Variaciones y contrapuntos en los nuevos sistemas
de contratacin de actividades econmicas pblicas en Argentina. Crisis del estado, crony capi-
talism y alteracin de la gobernabilidad econmica, A & C, Revista de Direito Administrativo e
Constitucional, n 27, Instituto Paranaense de Direito Administrativo (IPDA), Forum, Curitiba,
2007, pp. 11- 42.
125
No cualquiera, sino slo aquellos que tienen los elementos mnimos de constituir Estados de
Derecho, con divisin de poderes, periodicidad de los gobernantes, elecciones peridicas, libertad
de expresin del pensamiento y otros derechos humanos fundamentales, etc. Estas restricciones
implican que en cada momento de la historia puede haber varias decenas de pases que no quedan
includos en el debate, razn por la cual nos parece preferible la palabra internacional, que tan
slo sugiere ms all de las fronteras nacionales, que global, que parece implicar el mundo entero.
Los failed states, los rogue states, los que estn a mitad entre ambos, los que no son Estado de
Derecho, no entran en esta categora. Para desenfatizar un poco el trmino global, lo uso indis-
tintamente con internacional o mundial, pues en todos los casos es una visin de futuro, de all el
ttulo del presente trabajo: Hacia
126
Cuando hablamos de valores o principios, como juicios axiolgicos, no los estamos refiriendo
en derecho a conceptos o categoras abstractas, sino a la evaluacin de una realidad concreta.
127
Lo explicamos en Introduccin al derecho, La Ley, Buenos Aires, 2006; An Introduction to
Law, Londres, Esperia, 2003; Une introduction au Droit, Londres, Esperia, 2003, las tres eds.
con prlogo de Spyridon Flogaitis. Ver tambin mi art. The Draft EU Constitution and the
World Order, en AA.VV., The Constitution of the European Union / La Constitution de lUnion
Europenne, European Public Law Series / Bibliothque de droit public europen, vol. LXIII,
Esperia, Londres, 2003, pp. 281-294; Revue Europenne de Droit Public / European Review of
Public Law / vol. 16, n 1, 2004, Esperia, Londres, pp. 281-294. Una de sus conclusiones, que
explicamos en el art. Citado en ltimo lugar, es que tanto en la terminologa francesa como en la
no francesa, es una garanta universal el acceso a un tribunal imparcial e independiente, llmeselo
defensa en juicio, debido proceso legal en sentido adjetivo y sustantivo, tutela judicial efectiva,
etc. Tambin lo explicamos en El control jurisdiccional en el mundo contemporneo, http://
www.tcadf.gob.mx/congreso/internacional/control_jurisdiccional.html; lo desarrollamos en
Eduardo Garca de Enterra y Toms Ramn Fernndez, Curso de Derecho Administrativo,
12 ed. del t. I, 9 ed. del t. II, Buenos Aires, Thomson/Civitas-La Ley, 2006,1 ed. argentina
con notas de Agustn Gordillo, t. II, pp. 618-A y 618-B, puntos XXIV.1 y XXIV 2. Como all
explicamos, en el tradicional consenso del primer proyecto de Constitucin Europea hubo desde
siempre una versin francesa diferente a las restantes, pero en esencia equivalente. El art. II-107
en otras lenguas que el francs expresaba: Derecho a la tutela judicial efectiva y a un juez im-
parcial. Toda persona cuyos derechos y libertades garantizados por el Derecho de la Unin hayan
sido violados tiene derecho a la tutela judicial efectiva respetando las condiciones establecidas
en el presente art. Toda persona tiene derecho a que su causa sea oda equitativa y pblicamente
y dentro de un plazo razonable por un juez independiente e imparcial, establecido previamente
por la ley. Toda persona podr hacerse aconsejar, defender y representar. Se prestar asistencia
110
tempranamente que en el orden interno tambin deberemos aplicar la misma

escala de valores por encima de las normas reglamentarias o legales. Deteng-
monos pues un poco en esos valores jurdicos que no podemos impunemente
violar internamente, sin sufrir consecuencias en el orden interno e internacional.
Esos valores son fundamentalmente los relativos a la seguridad128 y a

la justicia, pero cabe incluir en ellos (entre otros) aquellos relativos a la razo-
nabilidad de las medidas que los Estados de Derecho adoptan,129 lo cual tiene
inevitable repercusin sobre las economas nacionales y la economa mundial
en la cual se insertan.
Dicho en otras palabras, en lugar de incorporar aqu y ahora la referencia

al bien comn, inters pblico130 o al progreso como un dato a armonizar con
jurdica gratuita a quienes no dispongan de recursos suficientes siempre y cuando dicha asistencia
sea necesaria para garantizar la efectividad del acceso a la justicia. El equilibrio europeo ha sido
pues admitir en la versin francesa que el control puede ser jurisdiccional (en lugar de judicial)
a cargo de tribunales (no de jueces) imparciales e independientes (como los tribunales admi-
nistrativos franceses), pero no judiciales. Mientras que en otras lenguas se enfatiza el derecho a
la tutela judicial efectiva, el texto francs se constrie a un recurso efectivo; pero en cambio
los textos coinciden en la efectividad del acceso a la justicia. Pero no hay diferencia sustancial,
slo semntica y organizativa. Si la imparcialidad e independencia del tribunal est incuestiona-
da, poco importa cmo se lo denomine o dnde se lo site en apariencia. A la inversa, de nada
sirve un tribunal judicial en aquellos tiempos y lugares en que el Poder Ejecutivo puede influir
en sus decisiones
128
Seguridad jurdica, Recthssichercheit en el original de Radbruch que ms abajo se cita, que ha
sido traducido al ingls como legal certainty o legal predictability. Los que no tenemos el idioma
ingls como idioma nativo nos resulta un poco difcil aceptar esta traduccin del alemn, que es
ms fcil a los idiomas latinos, como scurit juridique, seguridad jurdica, etc. Si no es claro en
lenguas latinas el concepto de certidumbre, s lo es en cambio el de incertidumbre, que resulta
claramente equivalente de indeterminacin, falta de certeza, falta de seguridad en suma.
129
Lo cual no es una cuestin uniforme a travs de la historia, desde luego. Ver nuestros arts. Ra-
cionalidad, poltica, economa, derecho en LL, 28-XII-05, p. 1; Si las palabras fueran energa
elica..., LL, 2004-C, 1557; reproducido en Jorge Fernndez Ruiz (coord.), Derecho Adminis-
trativo. Memoria del Congreso Internacional de Culturas y Sistemas Jurdicos comparados, Uni-
versidad Nacional Autnoma de Mxico, Mxico, 2005, pp. 107-112; tambin en DArgenio,
Ins (dir.), Ejercicio de la funcin pblica. tica y transparencia. Homenaje al Profesor Bartolo-
m Fiorini, La Plata, Platense, 2007, pp. 35-40.
Nuestra preocupacin por la actuacin razonable de los Estados (con sustento fctico
suficiente, con proporcionalidad, sin desviacin de poder, con debido proceso legal y audiencia
previa de los interesados, debido fundamento legal) viene de antes y hemos estado explorando
diversos modos de encararla, p. ej. en The Future of Latin America: Can the EU Help?, Londres,
Esperia, 2003, prlogo de Spyridon Flogaitis; Civilizations and Public Law: a View from Latin
America, en Evangelos Venizelos /Antoine Pantelis (directores), Civilisations and Public Law
/ Civilisations et Droit Public, European Public Law Series / Bibliothque de droit public euro-
pen, vol. LXXIX, Esperia, Londres, 2005, pp. 215-232.
130
Lo hemos intentado con perseverancia, a pesar de todo. Nuestro primer esfuerzo se remonta a
1962, con Reestructuracin del concepto y rgimen jurdico de los servicios pblicos, en LL,
106-1187, ao 1962, reproducido en Pginas de Ayer, La Ley, ao 5, n 10, noviembre de 2004,
pp. 29-39, que hemos repetido en el Tratado de derecho administrativo, que recuerda y desarrolla
111
seguridad y justicia, pensamos que puede ser tambin til la referencia a la

racionalidad econmica.
Por cierto, ya mucho antes de ahora se ha efectuado la vinculacin

entre fines sociales de un estado Social de Derecho y racionalidad econmica,
concluyendo que la finalidad de conseguir los ms elevados fines sociales no
puede carecer de racionalidad econmica, que no por perseguirse fines socia-
les puede dilapidarse el dinero pblico.131 Eso viene dicho desde siempre, y
constantemente actualizado, por cuanto organismo internacional con especial-
izacin econmica y social existe,132 aunque siempre haya pases que en algn
momento de su historia consideran que esas reglas no les son aplicables, como
en la actualidad Argentina, Bolivia, Cuba, Ecuador, Venezuela. Mientras tanto
los pases otrora comunistas como China o Vietnam abrazan las nuevas reglas
de la economa mundial y progresan, atrayendo inversiones, en tanto los que
estamos en la otra lnea las expelemos.
No pretendemos la sustitucin de la nocin de bien comn o inters

pblico por la de racionalidad econmica, sino precisar, a partir del pensamiento
de Radbruch, que el bien comn no puede ser contrapuesto a la racionalidad
econmica, que la irracionalidad econmica no sirve al bien comn133 y a la
creativamente Manassero, Natalia Cora, Se activa el Poder judicial, en su nota al igualmente

interesante fallo de la CCAyT, CABA, Sala I, 2008-02-27, Sociedad Italiana de Beneficencia
c. Ciudad de Buenos Aires, LL, Sup. Adm., 2008, 5 de junio, 28-34, esp. nota 17 y texto. La
CSJN recientemente ha cambiado el enfoque de este tipo de concepto en manos del Estado por
el de derechos fudamentales subjetivos y colectivos de terceros, poniendo as el nfasis en los
individuos, segn Gil Domnguez, Andrs, comentario al caso Arriola, 2009, Con derecho a la
intimidad, Clarn, 22-09-09, p. 21.
131
La participacin administrativa, en el Congreso Iberoamericano sobre Sociedad, Democracia
y Administracin, Alcal de Henares, 12-14 de Junio de 1984, publicado en el libro Congreso
Iberoamericano sobre Sociedad, Democracia y Administracin, Instituto Nacional de Admi-
nistracin Pblica, Espaa, Alcal de Henares-Madrid, 1985, pp. 199 a 211; Revista de Direito
Pblico, n 74, San Pablo, 1985, pp. 15 a 25. All continuamos ideas que venamos trabajando
de antao: Cauces de participacin ciudadana, en Crnica del V Congreso Hispano Luso Ame-
ricano Filipino de Municipios, t. I, Madrid, ed. del Instituto de Estudios de Administracin
Local, 1970, pp. 1057 a 1085; reproducido en La planificacin en los entes locales, t. I, Estudios
Generales, Barcelona, Instituto de Ciencias Sociales, 1971, pp. 37 a 63. Nueva versin corregida
y actualizada en Viejas y nuevas ideas sobre participacin en Amrica Latina, Revista Interna-
cional de Ciencias Administrativas, Bruselas, 1981, vol. XLVII-1981, n 2, pp. 126-132; Revista
de Direito Pblico, ao XIV, n 57/58, San Pablo, 1981, pp. 29 a 38.
132
Ver Dobry, Hernn, Los emprendedores que se juegan e invierten pese a todo, Perfil, supl. El
Observador, 16-VIII-09, pp. 54/6.
133
Inters pblico, etc. El presente trabajo representa pues un intento de mejorar el paso que dimos
al alejarnos de sus fabulaciones irracionales, en nuestro Tratado de derecho administrativo, t. 2,
La defensa del usuario y del administrado, 8 ed., Buenos Aires, FDA, 2003, cap. VI, Servicios
Pblicos. Es el mismo intento en el que venimos trabajando desde la primera versin de este
enfoque, en 1962, citando siempre a Radbruch, en Reestructuracin del concepto y rgimen
jurdico de los servicios pblicos, op. loc. cit. Un reciente empuje en el mismo sentido lo ha
112
inversa la racionalidad econmica s le sirve. Ya sealamos la existencia de

un creciente derecho administrativo internacional y de organismos internacio-
nales que aplican un derecho pblico que no es local ni derecho internacional
pblico entre Estados.134 El fenmeno ha ido creciendo y hacindose cada vez
ms evidente, con tribunales administrativos internacionales135 y lo que ya se
da en llamar un derecho administrativo global.136 Pero cabe advertir que ms
que un plexo normativo, que tambin lo es, sobre todo es la escala de valores
propia del Estado de Derecho.
Estos desarrollos internacionales a veces dejan atrs determinados or-

denamientos nacionales, lo cual crea constantes problemas de adaptacin. Si
bien en el largo plazo es posible predecir una necesariamente creciente inter
adaptacin de los sistemas nacionales, en lo inmediato las asimetras y hasta
las contradicciones son un problema cotidiano. El desafo diario es pues ver si
se realizan o no los cambios y en su caso a qu velocidad, o si se esperan los
pronunciamientos adversos de los organismos internacionales que en cada caso
correspondan. Es natural que ello presente algunos fuertes cuestionamientos.137
Y por supuesto que en el mundo de las naciones civilizadas, como en cualquier
comunidad, el apartamiento de las normas comunes genera consecuencias des-
ventajosas para el incumplidor, sobre todo si no integra el Consejo de Seguridad
como miembro permanente.138
dado la CSJN en Comunidad Indgena Eben Ezer, 2009, comentado por DArgenio, Ins A., Sin
clichs dijo la Corte, LL,Supl. Adm., 9-II-09, que ya comentramos en nuestro tratado, t. 2, 9a
ed., 2009, p. VI-35, nota 161.
134
Frenos y contrapesos en la creacin del derecho en organismos internacionales. El caso de
la discriminacin, LL, 2005-F, 1404, resumen de la versin original: The administrative Law
of International Organizations: Checks and Balances in Law Making The Case of Discrimina-
tion, ya citado en la nota 6.
135
Lo explicamos en Restricciones normativas de los tribunales administrativos internaciona-
les, LL, 2002-F, 1540-8; reproducido en Ahe, Dafne (coord.), El derecho administrativo de la
emergencia, II, Buenos Aires, FDA, 2002, pp. 285-98;Statutory Limitations of International
Administrative Tribunals, en el libro XXth Anniversary, Inter American Development Bank, Ad-
ministrative Tribunal, Washington DC, 2003; Tribunales administrativos internacionales, en
Universidad Austral, Cuestiones de procedimiento administrativo, Buenos Aires, Rap, 2006,
pp. 803-806.
136
Kinsbury, Benedict; Krisch, Nico y Stewart, Richard, El surgimiento del derecho adminis-
trativo global, RPA, 2007-3: 25; Montt, Santiago, What international investment law and Latin
America can and should demand from each other. Updating the Bello/Calvo doctrine in the BIT
generation, RPA, 2007-3: 75; Mairal, Hctor A., El silencio de los tribunales argentinos, RPA,
Res Publica Argentina, Buenos Aires, 2007-3: 7/23,
137
El ms antiguo, el de la soberana. Como explica Ataliba Nogueira, es uno de los signos que
acompaa el colapso de la antigua idea de Estado: supra, nota 16.
138
Prximamente, quizs, Brasil, http://www.abc.es/20081223/internacional-internacional/
sarkozy-respalda-brasil-tenga-200812230415.html pero no nosotros.
113
Cada gobierno hara bien en contar no solamente sus votos en el Con-

greso nacional, sino tambin los votos ajenos en los organismos, los rganos y
las redes internacionales. Sobre estas ltimas cabe recordar que en una ocasin
el BID trab un crdito a la Provincia de Mendoza por estar incumpliendo un
fallo de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. O sea, las sanciones
no son siempre estrepitosas, pero existen para los incumplidores del creciente
orden jurdico mundial.
24. La racionalidad econmica
Existen menos problemas en percibir la internacionalizacin de los valores de

seguridad jurdica y de justicia, que el de racionalidad econmica. Mientras
los dos primeros han sido trabajados a travs de toda la historia del derecho,
el de la racionalidad econmica es mucho ms reciente.139
24.1. Es que ms de una vez en el pasado se ha intentado ver dife-

rentes modos racionales de un mismo problema y llegar racionalmente a
soluciones contrapuestas. Ello ha sido formulado en la distincin entre la
racionalidad pblica de una empresa pblica (promover el desarrollo, el pleno
empleo, la creacin de puestos de trabajo, luchar contra la inflacin teniendo
tarifas subsidiadas, etc., aunque todo ello implique sacrificar el retorno de la
inversin pblica),140 y la racionalidad privada de una empresa privada, donde
139
No pretendemos originalidad, por supuesto. Hemos intentado aproximarnos al concepto en
algunos ejemplos contemporneos, por ejemplo en los ya referidos Racionalidad, poltica, eco-
noma, derecho en LL, 28-XII-05, p. 1; Si las palabras fueran energa elica..., LL, 2004-C,
1557; ambos arts. tambin en http://www.gordillo.com/cv/cv_2_7_1.htm. Ver, entre otros, Sa-
cristn, Estela, Control judicial de las medidas de emergencia (a propsito del anlisis costo-
beneficio), en Scheibler, Guillermo (coord.), El derecho administrativo de la emergencia, IV,
Buenos Aires, Fundacin de Derecho Administrativo, 2005, pp. 111-140. El problema de nuestro
pas, como de algunos otros, es que a veces ejercen poder quienes consideran tener formacin
econmica pero no advierten que la que poseen es totalmente anacrnica, impropia de los siempre
velozmente cambiantes tiempos internacionales, y que su carencia de conocimientos de ingls les
impide seguir paso a paso con las evoluciones del pensamiento econmico mundial. Tienen sus
propios dogmas y a ellos se aferran, pretendido que no es necesario dar importancia a la reaccin
del inversor, incluso del inversor nacional, cuando simplemente huye de esos seudo-economistas
en el poder, por la va de la fuga de capitales.
140
White, Eduardo, Estudio sobre el rgimen legal de las empresas pblicas latinoamericanas
y su accin internacional, Derecho de la Integracin, n 14, Buenos Aires, 1973, p. 155: la
racionalidad pblica puede estar dada por la regulacin del consumo, el desarrollo regional, la
creacin de empleo, el control de sectores estratgicos, etc., todo lo cual es de difcil o imposible
medicin para comparar la eficiencia pblica vs. la privada, que es de simple observacin pues
est dada por la rentabilidad de la empresa y en su defecto por la fuga de capitales a travs de la
adquisicin de divisas. La supuesta racionalidad pblica puede terminar entonces en la absoluta
irracionalidad nacional, al no poder medirse el cumplimiento de sus objetivos y sobre todo su
costo econmico, salvo si se atiende a la fuga de capitales, sntoma seguro de la irracionalidad
econmica local.
114
que lo que interesa es el retorno de la inversin ms la ganancia razonable, y

las dems consideraciones son dejadas a las polticas sociales y econmicas
del Estado, salvo algunos beneficios para los propios empleados.141 O tambin
se puede contrastar la posible irracionalidad de los mercados no regulados,
como la irracionalidad inversa de regular y subsidiar virtualmente todo, con
su manifiesto efecto de concentracin econmica y disminucin de pequeas
empresas, cada del empleo, etc.142
24.2. En un sentido similar, se ha hablado de la racionalidad irracional

de la burocracia,143 en que comportamientos que dentro de ella se consideran
perfectamente racionales, desde afuera son vistos como irracionales y en reali-
dad lo son.144 Esto puede ocurrir tanto en burocracias privadas como pblicas,
y su manifestacin ms sencilla es preservar la seguridad del propio miembro
de la organizacin antes que la consecucin de los fines de ella. All surgen
axiomas famosos como el que un informe no es algo escrito para informacin
de su destinatario, sino para proteccin de su emisor.
24.3. Tambin se puede recordar el viejo dilema acerca de si el cerebro

mantiene, y en qu medida, rastros de razonamiento proveniente de la poca
de los anfibios y reptiles (poder,145 territorio, jerarqua, agresin, ira, etc.), de la
poca de los mamferos (afecto, solidaridad, amor, desprendimiento, etc.) y del
ltimo medio milln de aos que dio lugar al nacimiento del crtex. Cmo se
vinculan unos y otros es un problema ciertamente no resuelto: el que defiende a
sus hijos poniendo en peligro su propia vida pero adems acta con exceso de
respuesta a la agresin, a cul de esas racionalidades responde? La pregunta,
141
Esta discusin pareca haber quedado en el pasado pero ha retomado actualidad en el presente,
en nuestro pas. Lo habamos explicado, en su momento, en Problemas del control de la adminis-
tracin pblica en Amrica latina, Madrid, Civitas, 1981.
142
Ugolini, Jorge, El tiempo de los milagros, La Nacin, supl. Campo, 26-IX-09, p. 1: los
mercados intervenidos slo favorecen a grandes empresas que operan en la industria y la ex-
portacin; favorece a los sectores ms concentrados. Por eso es que en el lapso 2002-2009
desaparieceron 60.000 productores agropecuarios, como indica este comentarista.
143
Kliksberg, Bernardo, La racionalidad irracional de la burocracia, en su libro Cuestionando
en Administracin, Paids, Buenos Aires, 1973; nuestro libro La administracin paralela. El
para-sistema jurdico administrativo, Madrid, Civitas, 2001, 4 reimpresin, ps. 116 y ss. Tam-
bin en traduccin italiana de Luciano Vandelli, con Introduccin de Feliciano Benvenuti,
Lamministrazione paralella. Il parasistema giuridico-amministrativo, Miln, Giuffr, 1987,
vol. 20 de la serie de la Universit degli Studi di Bologna, Scuola di Specializzacione in Diritto
Amministrativo e Scienza dell Amministrazione.
144
Las crticas al paradigma burocrtico ven en l un sistema de racionalidad y funcionalidad tan
slo aparente, arbitrario y disfuncional, que deriva en ineficiencias y formalismos extremos: Ver,
entre otros, Ivanega, Miriam Mabel, Principios de la Administracin Pblica, baco, Buenos
Aires, 2005, p.80.
145
Del cual hay ms que suficientes vestigios en nuestra era. Ver Thea, Federico G., Los trans-
plantes de derecho al servicio del Poder, LL, 2009-A, p. 778, y sus referencias.
115
como es obvio, no tiene respuesta a nivel que exceda la decisin de cada caso
puntual.146 A nivel internacional son problemas como la defensa y seguridad
frente a la agresin externa, el territorio, la guerra y la paz,147 etc.
A nivel individual hay casos ms sencillos jurdicamente, aunque no lo

sean mdicamente: el que mata por motivos ftiles, para dar el ejemplo ms
simple, comete un acto de irracionalidad cortical, no exculpable judicialmente
por supuesta insania, pero que con todo no responde a una accin inconsciente
o tan slo muscular, sin control neuronal, sino a un impulso de racionalidad
lmbica o reptiliana,148 que sin duda no opera jurdicamente como eximente de
pena, en ninguna parte del mundo. Pero sugiere campos de anlisis para otras
conductas resueltas por alguna parte del cerebro que no responden sin embargo
a pautas de racionalidad cortical.149
Otro ejemplo con menor dramatismo es la falta de confianza en una

parte de la sociedad que les ha llevado en el pasado a comprar dlares cuando
no existen razones macroeconmicas que lo justifiquen: Cada pequeo com-
prador individual se quedaba contento de la operacin aunque los economistas
le demostraran que no haba obrado racionalmente desde el punto de vista
econmico.150 Las viejas y nuevas devaluaciones van marcando un surco en
146
No hay enfermedades, hay enfermos; la nica regla es que no hay ninguna regla. Nos
remitimos a Introduccin al derecho, op. loc. cit.
147
Un ejemplo contemporneo de cun controvertida es la racionalidad o proporcionalidad de
determinada accin blica puede encontrarse en el caso de la intervencin israel en el Lbano y
en Gaza, donde la mayora del progresismo universal critica la accin de Israel, y son pocos
los que piensan distinto, por ejemplo James Neilson, Israels disproportionate response. Pro-
portionate would be to try to kill all Muslims it can, Buenos Aires Herald, 8-I-09, p. 10. La
tendencia en los pases europeos es al parecer sancionar moral o culturalmente a Israel p. ej., no
propiciando el viaje de artistas a dicho pas.
148
Es la teora que difundi en su momento Carl Sagan, en Los Jardines del Edn. No es recogida
por otras publicaciones neurolgicas, pero tampoco objeto de refutacin puntual. Es algo que est
en el terreno de la pura hiptesis, la pura incgnita.
149
Explicamos ms abajo que en economa a veces no se aplica la teora econmica de los juegos
y entonces todos pierden: Gabriel Snchez, El conflicto con el campo visto desde la teora de los
juegos, El economista, 6 de junio de 2008, p. 5. En ese caso, se dice que se discuten principios
y no dinero o mera conveniencia econmica o poltica, pero la sospecha es si no se discuten en
realidad cuestiones lmbicas (por ende no corticalmente racionales) como autoridad, jerarqua,
honor, territorio, poder, soberbia, venganza, etc.
150
Ver por ejemplo Daro Epstein, Estrategia de poltica monetaria versus gestin en tiempos de
crisis, Buenos Aires Econmico, 9 de junio de 2008, p. 16. Maximiliano Montenegro, Informe
confidencial para Cristina, Crtica de la Argentina, 14-VI-08, p. 4, estima, a diferencia de otros
analistas, en 4.500 millones de dlares en abril y mayo de 2008. Hoy en da se estara promedian-
do en los 2.000 millones de dlares por mes. Como buena parte de esos egresos terminan en el
Uruguay, por ser un Estado de Derecho, se genera el chiste uruguayo que quien ms hace por su
desarrollo econmico y social es la vecina Repblica Argentina, siempre expeliendo capitales con
su beligerante e irracional accionar gubernamental.
116
la memoria colectiva.151 El mismo fenmeno se extiende a los organismos de

control pblico. 152
24.4. La confianza versus la rentabilidad153 aparecen as en un posible

enfoque de racionalidad cortical, el de los economistas, o de supuesta irracio-
nalidad individual o colectiva que en un extremo se puede argir que resultara
ms propia de la racionalidad lmbica, etc., en este caso la proteccin del
territorio y la propiedad en su forma ms primaria. Es lo mismo que la tenencia
de oro, para algunos es especulacin o negocio, para otros es seguridad aunque
no sea buena inversin; lo segundo ocurre tambin con la propiedad territorial
urbana o agraria.
Otro ejemplo que trae toda la historia universal es la promocin oficial

del juego como forma de recaudacin, que puede aplicarse para fines sociales
o ser una va privilegiada para la corrupcin, cuando se la exime de impuestos
a cambio de previsibles ventajas de otra naturaleza. Hay mucho escrito sobre
ello.154 Hay ms ejemplos, pero pensamos que los apuntados son suficientes
151
Ahora el pblico parece hasta desconfiar de depositar su dinero en los bancos, salvo por el
tiempo indispensable para cubrir los cheques que est legalmente obligado a emitir. As haca en
pocas de hiperinflacin, as hace en tiempos de falta de confianza en las autoridades pblicas.
Esto es parte de la memoria colectiva de falta de confianza en el sistema y en el gobierno. Del
mismo modo, se sostiene tambin que lo que pas una vez, por excepcin, puede volver a pasar
una y otra vez, hasta tranformarse en regla: Pablo Mendelevich, Por nica vez, La Nacin, 26-
III-09, p. 15, con lo cual concluye que lo verdaderamente excepcional sera que se cumplieran las
reglas. En la jerga administrativa se sola decir Por esta nica vez y sin que siente precedente,
lo que llev a consagrar desde comienzos del siglo XX el principio de la inderogabilidad singular
de la norma general, en materia administrativa.
152
Ivanega, Miriam M., Consideraciones acerca del control externo de la Administracin Pblica
y sus consecuencias, Acadmica, Mxico, Fac. de Der. de la Univ. La Salle, 2007, pp. 179/193.
153
Parece rentable en el corto plazo confiscar la renta de los tenedores de bonos pblicos, los
fondos de las AFJP, de la ANSESS, de los medios audiovisuales, etc., pero la destruccin de la
confianza as ocasionada tiene un costo econmico superior a la ganancia ilegtimamente obte-
nida, a veces con una cada inmediata de la bolsa, sin perjuicio que a la larga se debe abonar la
confiscacin, como ocurrir con los holdouts y otros, siempre con la salvedad de las limitaciones
prcticas de la responsabilidad del Estado, que explicamos en La responsabilidad del Estado en
la prctica, op. loc. cit. En otro ejemplo y como dice Luis Beldi, Mantendrn al dlar ahora
en una banda entre $ 3 y $ 3,10, mbito Financiero, 9-VI-08, p. 6, La demanda que no cede
es la del pblico. Los pequeos y medianos ahorristas [] no miran el precio porque no buscan
renta en estas compras. Quieren seguridad. Por lo tanto la medida difcilmente est dirigida a
ellos, ya que el BCRA ya mostr que puede controlar el mercado e hizo perder dinero a los que
compraron dlares, sin que a estos les importara. S est dirigida entonces, cabe concluir que
un dlar ms barato representa un castigo al campo y a la industria: ellos son los verdaderos
destinatarios. As se desprende de la nota El dlar baj otra vez y podra caer ms, La Nacin,
seccin Economa & Negocios, 18-VI-08, p. 1. En el 2009 trep a $ 4.00. Tan mal no les fu.
154
No ahora, claro est, porque no sufre la tributacin mnima del treinta y cinco por ciento de
retenciones: Carlos Pagni, Otra jugada llena de riesgo, La Nacin, 10-VI-08, pp. 1 y 6, ltima
col.; sus ganancias no son tipificadas como extraordinarias. Las del campo, apriorsticamente
a la lluvia, el granizo y la sequa, s; la falta de congruencia y racionalidad es manifiesta: Flix
117
para ilustrar la complejidad que el problema puede llegar a tener. Finalmente,

cabe puntualizar que algunos de estos fenmenos tienen otra dimensin cuando
se los analiza desde la psicologa de masas,155 pero tienen tambin posibles
enfoques ms racionales.156
24.5. Tambin ha sido clsico considerar, en economa, que exista una

economa poltica del desarrollo, propia para pases subdesarrollados,157 y una
economa poltica de pases desarrollados. Cada una, se propuso, servira me-
Sanmartino, El problema es no querer entender de qu se trata, igual diario, p. 8. El origen del

impuesto son los Windfall benefits, rentas extraordinarias que realmente se producen, no activi-
dades que por la imaginacin oficial se castigan con un tributo extraordinario a la venta de la
produccin, no a la ganancia o renta e independientemente de que ella exista o no, ni a su nivel.
155
Desde orgenes remotos en 1895 como Gustave Le Bon, Psicologa de las masas; posterior-
mente Freud, Psicologa de las masas y anlisis del yo; Reich, Psicologa de masas del fascismo;
Zerzan, La psicologa de las masas del sufrimiento, etc. Por cierto, la bibliografa es amplsima
y multidivergente.
156
Nos remitimos al excelente trabajo de Zaffaroni, Eugenio R., y Risso, Guido I., El ocaso del
presidencialismo. A quince aos de la reforma constitucional de 1994, LL, 10-IX-09, pp. 1 y 2,
y las referencias de la nota 128, supra, p..28.
157
Con una importante accin estatal en la economa, a) desde adentro actuando como uno de sus
actores importantes con un fuerte sector pblico; b) desde afuera regulndola y planificndola.
a) En el primer caso era el modo de pensar que explicamos en nuestro libro Empresas
del Estado, Buenos Aires, Macchi, 1966, y en Derecho administrativo de la economa, Buenos
Aires, Macchi, 1966, libros que nunca reeditamos porque ese tipo de pensamiento aparentemente
haba desaparecido del mundo. (Aunque volvimos sobre el tema en Sistema nacional de empre-
sas pblicas, Caracas, ONU, 1975.) No obstante, en el comienzo del siglo XXI vemos algunos
pases, entre ellos el nuestro, en que desde el gobierno se propugnan estas polticas que parecan
consignadas al desvn de los recuerdos. Otros dos pases de Amrica Latina, Bolivia y Venezuela,
tienen gobiernos cuyo titular del Poder Ejecutivo expresa la voluntad de orientar la economa en
lo que ahora se intenta llamar socialismo del siglo XXI, pero no est claro de qu se trata salvo
una aversin al sistema capitalista y a los pases desarrollados. O tal vez, ms puntualmete, la ob-
sesion antinorteamericana: Ver Garca-Mansilla, Manuel Jos, y Ramrez Calvo, Ricardo, La
Constitucin Nacional y la obsesin antinorteamericana, prlogo de Hctor A. Mairal, Buenos
Aires, Virtudes, 2008.
b) En cuanto a la actuacin desde afuera de la economa, se distingua intervencionismo,
dirigismo y planificacin. La planificacin reaparece en el discurso oficial, Jorge Lanata, Por
qu hablamos del bicentenario, Crtica de la Argentina, 25-V-08, p. 4. Tambin nos interes
en el pasado: Derecho administrativo de la planificacin, Bogot, O.E.A., 1967; Planificacin,
participacin y libertad en el proceso de cambio, Mxico y Buenos Aires, ed. conjunta de la
Agencia para el Desarrollo (A.I.D.) y Macchi, 1973; Introduccin al derecho de la planificacin,
Caracas, EJV, 1981.
c) Nosotros no hemos vuelto a escribir de uno u otro tema: en ambos casos el riesgo es
caer en la utopa regresiva que denunciaron para otras circunstancias Julio Mara Sanguinetti
y Fernando Henrique Cardoso y aplica a Venezuela y a nuestro pas Botana, Natalio R., Los
pases de Iberoamrica enfrentan sus bicentenarios desigualmente, La Nacin, 25-V-08, p. 6. O
como tambin se ha dicho, en algunos pases tenemos rezagos de los 50 y los 60, segn cuen-
ta Bidegaray, Martn, Argentina, entre los ms riesgosos, Clarn, 24-III-09, p. 17; la misma
fuente seala que La argentina tiene que pelear con su historia; el pasado es pasado. De cara
al futuro, el Gobierno tiene que parar el deterioro de la confianza.
118
jor los intereses nacionales de cada pas al que se recomendaba el respectivo

modo de razonar. 158
24.6. Con todo, con el correr de los ltimos decenios cada vez ha que-
dado ms claro que la divisin entre pases desarrollados y subdesarrollados
no es necesariamente la ms til para analizar la racionalidad de las conductas
estatales.159 Por de pronto, es claro que los pases desarrollados comparten una
visin de la economa que les es propia y funcional a sus intereses, pero no lo
es tanto que todos los pases subdesarrollados adhieran a una poltica econ-
mica diversa. Las grandes economas en desarrollo contemporneas, como el
grupo BRIC de Brasil, Rusia, India y China, se encuentran ms prximas a los
principios del grupo de pases desarrollados que a los dems pases subdesa-
rrollados. Y existen tambin pases con economas pequeas que encuentran un
mejor progreso en una adaptacin a estos modos mayoritarios, por el tamao
de los mercados, de ver algunos problemas econmicos.160 Uruguay y Chile
son dos ejemplos vecinos.
158
Esta discusin pareca haber quedado en el pasado pero ha retomado actualidad en el presente,
en nuestro pas. Lo habamos explicado, en su momento, en Problemas del control de la adminis-
tracin pblica en Amrica latina, Madrid, Civitas, 1981.
159
Hemos recordado en el cap. 1 del t. 4 de este tratado, que hoy en da es ya necesario el principio
de derecho es que debe mantenerse y aplicarse al menos una cierta racionalidad dentro de la
vida administrativa;(Goldenberg, Lo, Le Conseil dtat juge du fait. tude sur ladministra-
tion des juges, Pars, Dalloz, 1932, p. 192; Rivero, Jean, La distinction du droit et du fait dans
la jurisprudence du Conseil d tat franais, en el libro Le Fait et le Droit. tudes de Logique
Juridique, Bruselas, 1961, p. 130 y ss.) si, como es claro, el que debe resolver en presencia de
un asunto, debe, ante todo, buscar la solucin justa, aquella que postulan las circunstancias par-
ticulares de tiempo y de lugar, (Rivero, Jurisprudence et doctrine dans llaboration du droit
administratif, en el libro Pages de Doctrine, t. I, Pars, L.G.D.J., 1980, p. 70; Le huron au Palais
Royal ou rflexions naves sur le recours pour excs du pouvoir, Pages de doctrine, t. II, p. 329;
Nouveaux propos nafs dun huron sur le contentieux administratif, Conseil dtat, tudes et
Documents, 31: 27-30, 1979/ 1980; Raffo, Julio C., Introduo ao conhecimento jurdico, Ro
de Janeiro, Forense, 1983, p. 100 y ss., As circunstancias da conduta. Es la realidad social
que el abogado debe conocer, como seala Cueto Ra, op. cit., p. 160 y ss., as como su reali-
dad econmica, p. 168 y ss.; ver tambin nuestras glosas a Nieto, Alejandro, Las limitaciones
del conocimiento jurdico, Madrid, Trotta, 2003) y ello ha de hacerse a travs de la amplitud y
minuciosidad de las comprobaciones: Letourneur, M., El control de los hechos por el Consejo
de Estado francs, RAP, 7: 221, 223, Madrid; no queda sino el indispensable camino de pro-
cederse a investigaciones de hecho bastante delicadas:Letourneur, op. cit., p. 225. Dicho ms
brevemente, es necesario estudiar y conocer el problema econmico que se regula, para que la
decisin sea racional. Palabras fciles, realizacin extremadamente difcil para nuestros gober-
nantes, habituados a la improvisacin y al empleo del prejuicio ideolgico-econmico prove-
niente de los finales de la primera mitad del siglo XX.
160
Un caso cercano es Chile, que tanto tiene inversiones en nuestro pas como nosotros tenemos
inversiones en el de ellos. Por ahora es una economa ms chica, aunque ciertamente ms exitosa.
Con el tiempo ser, en esta progresin, tambin una economa ms grande. Ese es el destino que
llevamos, ir siempre avanzando hacia el pasado, que tan vvidamente expresa Pedro Mairal en
su novela El ao del desierto, Buenos Aires, Interzona, 2005.
119
24.7.161 Existe tambin un factor que Adam Smith llam una tolerable
seguridad de la propiedad y una tolerable administracin de justicia. En su
criterio, el capital que tiene esas protecciones lleva al desarrollo econmico y a
la riqueza de las naciones. Todos sabemos que eso no es necesariamente as.
Pero hay ms. J. Bradford DeLong explica Revierta el proceso, sin

embargo, y Usted obtiene la pobreza de las naciones. Por eso es que, en
concepto de este segundo economista contemporneo, simplemente nunca se
materializ un gran flujo de capitales de naciones ricas a naciones pobres.162 En
verdad, el principal resultado fue un enorme flujo de capital desde la periferia
hacia el centro rico. La razn es [] que el centro [] ofrece una forma
de proteccin al capital contra disturbios polticos no anticipados. Se puede
argumentar segn este autor, entonces, que al menos parcialmente son estas
instituciones [] las que han hecho al centro tan rico.163
La fuga de capitales de naciones pobres a naciones ricas, por extranje-

ros y nacionales por igual en los pases emergentes o economas de frontera
como la nuestra, nace del hecho que los propietarios del capital sienten que
los pases desarrollados164 pueden proporcionarles una tolerable seguridad
de la propiedad an si las reglas cambian. Pero no esperan que cambien tan
impredeciblermente ni con tal extensin como pueden hacerlo en economas
de frontera y la mayor parte de pases en desarrollo. Los pases pueden adherir
o no al Estado de Bienestar, eso al capital forneo o nacional no le importa;
lo que le importa es una cierta medida de seguridad juridica, de previsibilidad
normativa. Cuando ella est en peligro o desaparece, el capital huye de esos
lugares a plazas que estima ms seguras. Por eso es que la frase de Adam Smith
acerca de una tolerable proteccin del capital y tolerable administracin
de justicia resulta ser una buena palabra para mostrar el lmite de la zona de
incertidumbre de las palabras en cualquier lenguaje. El Estado de Derecho, el
debido proceso legal, el acceso a la justicia, la garanta de razonabilidad, etc.,
161
Lo que sigue de este punto 24 es adaptacin de parte de mi art. Access to Justice, Justice,
Legal Certainty and Economic Rationality, en el seminario Values in Global Admistrative Law,
Pars, Octubre de 2007, homenaje a Grard Timsit y Spyridon Flogaitis, de prxima publicacin.
162
Ver Barack Obama, Dreams from My Father, A Story of Race and Inheritance, Nueva York,
Three Rivers Press, 2004, cap. XVIII, pp. 400-1, 409-12, 414. Los ejemplos abundan y varan
extraordinariamente, desde luego.
163
J. Bradford DeLong, Gamblers ruin, Buenos Aires Herald, 3-VI- 08, p. 6.
164
O incluso pases que sin ser plenamente desarrollados ofrecen al menos la vigencia del Estado
de Derecho, como es el caso evidente de nuestros vecinos de Chile, Uruguay, Brasil,etc. All
van a parar muchas de las inversiones de nuestros nacionales. Para advertir ese fenmeno y sus
causas no hace falta ser economista ni jurista, el mero sentido comn alcanza. Sin embargo so-
bran economistas y juristas que defienden la irracionalidad econmica al amparo de un nebuloso
progresismo.
120
no son solamente buenos valores legales; pueden tambin tener mucho sentido
econmico en el largo plazo, an en el Estado de Bienestar.
Es as econmicamente irracional, o al menos altamente inconveniente en

terminos econmicos, en el corto o largo plazo, no tener esos valores jurdicos,
porque el capital va adonde considera que tiene una seguridad tolerable, y huye
de los pases en que ese sentido de seguridad cae por debajo de lo que ellos
consideren admisible. Como dicen los economistas, el capital es temeroso.165
Las inversiones hundidas por supuesto no pueden huir rpidamente; pero el
pas que no cumple con las mnimas reglas del debido proceso no puede razo-
nablemente esperar que se efecten, en l, por el momento, ms inversiones
hundidas. Y hasta las viejas inversiones hundidas pueden venderse a prdida
a los empresarios locales amigos del gobierno, si el propietario no confa en
el sistema legal, y as escapa del pas de todas maneras, aunque sea a prdida.
En Rusia, [m]s de $ 30 billones de capital huyeron desde la Guerra

de Agosto de 2008 en Georgia, y la declinacin del rublo frente al dlar asust
a los inversores.166 Su propia previa dbil tradicin de rule of law y luego su
intervencin en Georgia dieron la seal a nacionales y extranjeros por igual
que los axiomas recientes no se aplicaban ms. No parecan aplicables por el
momento la tolerable seguridad de la propiedad, la tolerable administracin de
justicia. Cualesquiera hayan sido las razones para el accionar de Rusia, incluy
165
Ver Cachanosky, Roberto, El porqu de los fracasos [], La Nacin, seccin Economa &
Negocios, 22-III-09, p. 6, que en palabras ms acadmicas explica que la falta de respeto por las
reglas de juego espanta inversiones, crea desocupacin, confisca ahorros y destruye actividades
econmicas; nadie est dispuesto a invertir un peso en el pas con un gobierno que arrasa con
las reglas del juego; sin institucionalidad, no hay seguridad jurdica, y sin sta, no hay creci-
miento sostenido. Eso es lo que lo condena al fracaso: no entender la relacin entre crecimiento
e institucionalidad. Este esquema fracas y no tiene retorno de su fracaso, no slo por los dispa-
rates econmicos [...], sino porque cree que un pas puede crecer segn la imprevisibilidad de sus
caprichos y arbitrariedades. La huda de capitales ha sido una constante en la historia argentina
y aunque algunos lo atribuyen a la poca menemista, lo cierto es que el proceso es constante y
actual, como explica Rogelio Frigerio, La nica jugada posible? Perfil, 28-III-09, p. 21. Esta
constante inestabilidad nacional ha hecho que los empresarios argentinos tengan una necesaria
vocacin universalista y se encuentren en todas partes del mundo, aunque mantengan su domi-
cilio y sus afectos en el pas. Lo mismo les pasa a sus intelectuales, cientficos, etc.: apuestan al
mundo para escapar de la constante auto destruccin nacional.
166
The Wall Street Journal, 20-X- 08, p. 10, Gregory L. White, Russian economic recovery
tested. Luke Harding, Moscows old communists rejoice as oligarchs look to a future of nyet
profit, The Guardian, 21-X- 08, p. 13: Los inversores externos asustados han hudo, por la
crisis financiera mundial pero tambin por la guerra en Georgia y las intervenciones del Kremlin
en el Mercado. El uso del trmino oligarca para referirse modernamente a empresarios que se
enriquecen de manera sorprendentemente rpida gracias al gobierno, en este caso el ruso, es
reiterado varias veces en el artculo de la revista The Economist, titulado Los rusos ricos estn en
aprietos, en La Nacin, seccin Economa & Negocios, 22-III-09, p. 6. En nuestro pas por ahora
se emplea la frase de capitalismo de amigos para referirse al mismo fenmeno.
121
despus del hecho la evidencia de falta de racionalidad econmica; tal como

ocurrieron las cosas, la decisin fue econmicamente inconveniente no slo en
el largo sino en el muy corto plazo. Ac pas lo mismo con la confiscacin de
los fondos de las AFJP,167 que luego deberemos indemnizar,168 con la estatizacin
de la televisacin del ftbol de la AFA, y engeneral con el intervencionismo en
la economa, que algunos intentan comparar al intervencionismo mundial en
la crisis financiera, olvidando que all el intervencionismo fu para ayudar al
capitalismo en crisis, aqu fue en perjuicio de las empresas y, en el caso de las
AFJP, de los jubilados y pensionados, de los pobres e indigentes. Estos son la
permanente variable de ajuste de todo gobierno, a pesar de los esfuerzos reitera-
dos de la CSJN en sentido contrario.169 Todo eso contribuye al mismo resultado
negativo; aunque a veces la justicia corrija algunas de tales intervenciones,170
167
Una temprana y oportuna crtica en Saravia, Bernardo y Mazzinghi, Marcos, Estatizacin de
las administradoras de fondos de jubilaciones y pensiones, LL, 2008-F, 1389/90.
168
Ver Javier Blanco, El BBVA espera que el Gobierno lo indemnice por Consolidar, La Na-
cin, seccin Economa & Negocios, 25-III-09, p. 3.
169
Ver Cayuso, Susana, Movilidad jubilatoria, Buenos Aires, Corte Suprema de Justicia de la
Nacin, Secretara de Jurisprudencia, febrero de 2009. Por lo dems, el salario mismo de los
empleados pblicos no tiene la intangibilidad de las remuneraciones de los magistrados, como
explica y critica Correa, Jos Luis, La Suprema Corte convalida el descuento de haberes, LL,
24-09-09, p. 3.
170
As ha ocurrido con la intervencin por la administracin pblica a una empresa privada invo-
cando que la empresa prestaba un servicio pblico y se hallaba en peligro su prestacin, que la
CNCA, Sala I, ha anulado in re Transportadora de Gas del Norte, Crtica de la Argentina, 27-III-
09, p. 5. A su vez la administracin va utilizando los fondos que tom de las AFJP para conseguir
cargos en los directorios de las empresas que tenan aportes de las AFJP: Leandro Renou, El Go-
bierno sigue nombrando directores en privatizadas: ayer le toc a TGS, El Cronista, 27-III-09,
p.9; estn en la mira todas las empresas en que las FJP tenan acciones, que son al menos 24: Per-
fil, 28-III-09, p. 20: La ANSES ocupa ms cargos en las empresas en que tiene acciones; For-
tuna, 28-III-09, tapa: van por todo y por todas. Es una poltica que se ha considerado fracasada
en el mundo luego de las experiencias socialistas e intermedias, sean de planificacin, dirigismo o
intervencionismo. El problema no es que fracase, sino que mientras tanto mina la confianza de los
particulares en el sistema, y por ende produce ms retraccin y que los capitales sigan buscando
otros pases donde invertir con mayor seguridad jurdica. Un 70% de los empresarios argentinos a
travs del tiempo han vendido todo o parte de sus empresas a inversores extranjeros, y han inver-
tido ese dinero en Chile, Uruguay, Brasil, Bolivia, China, Venezuela. Ahora dejarn Bolivia y no
lo llevarn a Venezuela o a la Argentina, en este estado de cosas. No es culpa exclusiva de este go-
bierno, sino de casi todos los gobiernos que no han brindado la seguridad jurdica tolerable que
el capital esperaba, y de los partidos polticos de oposicin que han brindado su voto para medidas
inconstitucionales como la confiscacin de las AFJP. Eso ha sido un caso ms de irracionalidad
econmica colectiva, cuando uno saca las cuentas de los costos futuros. Todo lo que genera inse-
guridad atenta contra el desarrollo, y como dice el premio Nbel de Economa Edmund Phelps,
hasta Adelantar elecciones es cambiar las reglas y suma incertidumbre, El cronista, 27-III-09,
p. 7: Es una mala idea. Slo sirve para generar ms incertidumbre porque no se sabe qu har el
Gobierno despus. [] lo mejor era [] no cambiar las reglas porque el sector empresario queda
descolocado. Ver tambin Gonalves Figueiredo, Hernn R., La seguridad jurdica y sus pro-
yecciones en el derecho electoral argentino, LL, 2009-A, 1059. Cuanta ms incertidumbre sume-
mos, peor nos ir como pas. Conviene destacar que al proyecto se sumaron votos de la oposicin,
lo cual reitera el igual precedente del default, las AFJP, Aerolneas Argentinas, la televisacin
estatal del football, el adelantamiento de las elecciones, la prrroga de facultades extraordinarias,
122
no logra cambiar la percepcin social en base a la cual el capital se mueve. A

veces las seales de imprevisibilidad son excesivamente fuertes, como si se
hiciera gala de la falta de cordura.171
24.8. Existen otras formas de querer diferenciar enfoques lgicos de

resultados contrapuestos aplicados a una misma realidad, pero la integracin
mundial creciente va haciendo difcil sostener tales modos de pensar. Puede ser
que haya quienes sostengan que sus razonamientos son mejores que los del resto
del mundo, y los vean compartidos por otros pequeos pases subdesarrollados,
pero la evolucin histrica va demostrando progresivamente que ellos son los
que tienen resultados menos exitosos en la comunidad de las naciones.172 Y
en el plano inteerno no producen desarrollo econmico sino tampoco social,
pues no hacen sino aumentar la pobreza estructural, fruto tambin de polticas
clientelsticas que buscan no erradicarla sino asegurar su voto electoral.
24.9. En suma, todo indicara que tambin en materia econmica nos

aproximamos a una etapa de la evolucin humana en que los criterios de raciona-
lidad del comportamiento pblico tengan tendencia a ser universales, no porque
todos los acepten sino porque quienes no los aceptan ven sus economas alejarse
cada vez ms de las que ms xito econmico y social tienen en el mundo.
La historia de la economa de nuestro pas, que hace un siglo se compa-

raba con Canad o Australia, y hace medio siglo con Brasil, Taiwn, la India
o China, hoy ya no se compara favorablemente con los pases de Europa del
Este que han entrado a la Comunidad Europea y que hace menos de medio siglo
la intervencin cautelar de la administracin en las cuentas bancarias de los contribuyentes sin

intervencin judicial previa (Pulvirenti, Orlando y Urdampilleta, Mariana, Una discusin con
una tendencia y un resultado incierto: Cautelares dictada por entes recaudadores en materia tribu-
taria, LL, 2008-D, 499-507). A ello cabe agregar las trabas ilegales a las exportaciones (Bomchil,
Mximo, Los Registros de Operaciones de Exportacin (R.O.E.). Su ilegitimidad, LL, 2008-E,
1380-2), los impuestos creados sin ley (Pizzolo, Calogero, Constitucin y legalidad tributaria.
Sobre las llamadas retenciones agropecuarias. LL, 2008-D, 942-54), el fraude estadstico, etc.
Sobre este ultimo ver Ghersi, Carlos A., Responsabilidad por fraude estadstico, LL, 2008-E,
1134-9; se intent controlarlo por va judicial: Kusinsky, Daro E., Cuando la Justicia s fun-
ciona: Un caso sobre informacin pblica, LL, 2008-E, 429, pero a pesar del xito judicial en la
obtencin de la informacin no se logr todava solucionar el supuesto falseamiento estadstico.
El problema no es el gobierno y la oposicin solamente, es la cultura poltica imperante en las
clases dirigentes. Esta es una sociedad de una enorme negligencia democrtica: Pepe Eliachev,
entrevista en Noticias, 28-III-09, p. 70.
171
Ver Finochiario, Alejandro, La imprevisibilidad como mala poltica de Estado, Clarn, 30-
III-09, p. 17.
172
Ferreres, Orlando, Cuestiones pendientes, Perfil, 14-V-08, p. 28: Tenemos que estar cerca
de lo que ha dado resultado en el mundo para lograr crecimiento a largo plazo, es decir por 20
aos seguidos, no slo algunos aos y despus volver a caer en el pesimismo [] Necesitamos
un reposicionamiento internacional consistente.
123
estaban con menor desarrollo que nosotros. Ms an, hay cada vez mayor can-
tidad de pases de economas ms reducidas que la nuestra que van adoptando,
con buen resultado, el modelo mayoritariamente exitoso. Lo que intentaremos
analizar aqu no es la demostracin econmica de la mayor racionalidad de
uno u otro modelo econmico,173 sino la interaccin de los valores de seguridad
y justicia con los valores de racionalidad econmica de uno y otro enfoque,
tomando a los tres valores como valores jurdicos.
25. Nuevamente, seguridad jurdica y justicia
Empezaremos con el valor de la seguridad jurdica, que debe necesariamente

vincularse con el valor justicia. Ello nos remonta al constitucionalismo alemn
de la Constitucin de Bonn de 1949, que da comienzo en Europa a lo que con
los aos juristas italianos y espaoles, entre otros, vinieran a llamar el neo
constitucionalismo, del cual Prez Hualde nos ha presentado un magnfico
resumen vinculndolo al derecho administrativo.174
Ese movimiento neo constitucionalista y tambin neo ius administrati-

vista que hoy se ha impuesto en el mundo, ha recogido tambin el replanteo de
la filosofa del derecho que hiciera Radbruch, a quien debemos la aseveracin
fundamental que la ley puede ser contraria a Derecho y que hay un derecho
por encima de la ley,175 en lo que podra ser la traduccin aproximada de su
Gesetzliches Unrecht und bergeseztliches Recht.176
Ese criterio se emparenta tempranamente con el movimiento universal

de los derechos humanos, que lleva finalmente a la supranacionalidad y supra-
173
Un intento de explicacin crtica de la falta de racionalidad econmica verificable en Argentina
en Damsky, Isaac Augusto, Variaciones y contrapuntos en los nuevos sistemas de contratacin
de actividades econmicas pblicas en Argentina. Crisis del estado, crony capitalism y alteracin
de la gobernabilidad econmica, op. loc. cit. Dicho en otras palabras, se hacen prevalecer fines
individuales: un ej. distante, pero por ello til, en Martin, Keir, Magic and the myth of the ra-
tional market, El cronista/Financial Times, 31-VIII-09, p. VII.
174
Prez Hualde, Alejandro, Reflexiones sobre neoconstitucionalismo y derecho administrati-
vo, LL, Sup. Adm., 2007 (agosto) 1-18.
175
Estamos hablando de la ley aprobada por los procedimientos establecidos en la Constitucin,
por el Congreso democrticamente electo, con elecciones libres y peridicas, libertad de prensa,
renovacin de autoridades, elecciones internas primarias, etc.
176
Radbruch, Gustav, Arbitrariedad legal y derecho supralegal, Buenos Aires, Abeledo-Perrot,
1962, trad. de M.I. Azaretto. Hemos recordamos este trabajo desde nuestro primigenio artculo
Reestructuracin del concepto y rgimen jurdico de los servicios pblicos, en LL, 106: 1187,
ao 1962, reproducido en Pginas de Ayer, La Ley, ao 5, n 10, noviembre de 2004, pp. 29-39,
que en este aspecto hemos mantenido inmodificado en todas las eds. de nuestro Tratado de dere-
cho administrativo, desde su primera ed. en 1974 hasta presente. Desde luego, en cada ed. hemos
procurado perfeccionar la argumentacin o darle mayores argumentos al planteo, pero nuestra
idea sigue siendo la de 1962.
124
constitucionalidad operativa de los derechos humanos internacionales, tal como

lo postulamos en 1990.177 Posteriormente el orden jurdico global se extiende a
travs de tratados178 supranacionales e internacionales contra la corrupcin,179
el lavado de dinero, el terrorismo, la proteccin de inversiones extranjeras, la
creacin de tribunales arbitrales internacionales,180 adems de los tradicionales
tribunales administrativos internacionales que ya mencionamos antes.
Tambin marcan una aproximacin fundamental al viejo y moderno

common law ingls y constitucionalismo norteamericano, con su nfasis en la
justicia natural y el debido proceso, tanto en sentido sustantivo como garanta
de razonabilidad, como adjetivo en tanto audi alteram pars, que recibimos
desde 1853 por va del constitucionalismo norteamericano, que a su vez lo
recibiera de toda la construccin inglesa de siglos. Son ociosas pues todas las
discusiones acadmicas que quieren encontrar en la constitucin espaola de
1812, o en la constitucin alemana de postrguerra, los orgenes de esa parte
esencial de nuestro constitucionalismo. Podremos haber abrevado con xito
del neconstitucionalismo alemn de posguerra, pero eso no significa que el
debido proceso legal en sentido adjetivo y sustantivo no haya nacido en el
derecho ingls y se haya desarrollado primero en el derecho constitucional y
administrativo norteamericano.
Hoy en da de pronto se advierte que el derecho universal es uno slo,

tal como trato de explicarlo en mi Introduccin al derecho publicada en 2007
en castellano,181 y en 2003 en ingls y en francs.182 Cuando arm mi derecho
177
La supranacionalidad operativa de los derechos humanos en el derecho interno, La Ley, 17-
IV-90. Reproducido como cap. III del libro Derechos Humanos, 1 ed., Buenos Aires, FDA, 1990,
actualmente Gordillo-Flax, 6 ed., Buenos Aires, FDA, 2006, cap. III.
178
Que, bueno es recordarlo, no son la nica ni la mxima fuente del derecho internacional.
179
Nuestro art. La jurisdiccin extranjera. A propsito del soborno transnacional (Ley 25.319
y la CICC), en Asesora General de Gobierno de la Provincia de Buenos Aires, Principios de
derecho administrativo nacional, provincial y municipal, Buenos Aires, La Ley, 2002, pp. 1-10.
180
Lo explicamos supra, cap. XVIII, El arbitraje administrativo internacional.
181
Introduccin al derecho, Buenos Aires, La Ley, 2007, prlogo de Spyridon Flogaitis, caps.
II y X.
182
An Introduction to Law, Londres, Esperia, 2003; Une introduction au droit, Londres, Esperia,
2003, ambas con prlogo de Spyridon Flogaitis, caps. II y X. Basta una mera comparacin de
fechas entre la publicacin de la nota anterior (2007) y las de la presente (2003), para advertir
cunto dud en publicar en papel la versin castellana, que era la original, aparecida slo como e-
book en www.gordillo.com. Por iguales motivos diversos temas los publicamos primero en otros
idiomas o al menos en otros pases, y en todo caso con retardo en el propio, cada vez que adver-
timos, o alguien nos advierte, que pueden ocasionar escozor en la sociedad argentina. Cuando no
lo advertimos o no nos lo advierten a tiempo, otros se encargan de perseguirnos durante dcadas
por haber hablado a destiempo. Estamos aprendiendo lentamente, hacia el final de la vida, y el
lector de ojo agudo lo apreciar tanto en la versin castellana como inglesa y francesa del trabajo
citado. All provocamos escozor afuera, a la inversa, pero al menos no nos han perseguido ni den-
tro ni fuera del pas. Es esa indispensable cautela que debe guiar cada paso de quien escribe en el
125
administrativo a partir del ao 1959 lo hice siguiendo esas primeras tendencias

de lo que hoy se denomina neo constitucionalismo, a travs de obras como
la de Forsthoff, traducida al castellano en 1958, y los dems iuspublicistas
alemanes y austracos de la poca: Wolff, Huber, Adamovich, Antoniolli,183
etc.. Ya explicaba entonces, con los publicistas austracos y alemanes, que los
principios estaban por encima de la norma,184 como antes lo habanh resuelto
los ingleses con el principio de justicia natural y los norteamericanos con la
garanta de razonabilidad, que luego los alemanes escribieran como principio de
proporcionalidad. En ese largo proceso se pueden mencionar muchos ejemplos
en distintos pases, pero todos van convergiendo hacia un punto comn, que
puede tambin remontarse hasta el derecho romano.185
pas, lo que hace ms fcil que ocurran los desaguisados que comentamos en el presente artculo
y lo que lleva al silencio de la sociedad argentina, de los tribunales argentinos, de la doctrina
argentina: Parafraseamos, claro est, la siempre valiente palabra de Mairal, en El silencio de
los tribunales argentinos, es Publica Argentina, Buenos Aires, 2007-3: 7/23, de quien no cabe
tampoco olvidar su magistral libro Las races legales de la corrupcin: O de cmo el derecho
pblico fomenta la corrupcin en lugar de combatirla, Cuadernos RPA, Rap, Buenos Aires, 2007.
183
Todava hay quienes citan de segunda mano a Antoniolli, sin haberlo ledo, como el gran
autor italiano, desconociendo que era austraco y escribi por lo tanto en idioma alemn, no
en italiano, y no fue traducido, y olvidando que se enteraron de l a travs mo, y olvidando
con ello tambin citar la fuente de 1960. Entre ellos estn algunos que todava no entienden el
significado de la crtica de Antoniolli al poder de polica, pero lo citan sin haberlo ledo. Ese es el
iusnaturalismo aplicado al revs, como fuente extranormativa de todo poder del Estado, no como
fuente axiolgica de derechos fundamentales. Con todo, lentamente avanza la comprensin de su
significado, como se observa en las referencias de la nota 1 de la Introduccin del t. 3, El acto
administrativo, Buenos Aires, FDA, 2007, 9 ed., p. Int-1. Ello se observa pari pasu con el nfasis
en el empleo de otras terminologas ms neutras, como regulacin econmica y social, derechos
individuales y sus limitaciones, etc. Un interesante ejemplo, que puede argumentarse tanto en
contra como a favor de lo que aqu decimos, en Legarre, Santiago, To be or not to be: fumar o
no fumar? LL, Sup. Const., 2007, que recomendamos muy especialmente. Se poda en la especie
hablar tanto a) del derecho del fumador y del no fumador, como b) del poder de polica o la polica
de la salud pblica en materia de fumar en pblico. Nuestra posicin es que resulta ms claro no
introducir la terminologa b) que objetamos, y hablar en su lugar simplemente, a) de los derechos
en juego y sus limitaciones. Es la que utiliza, de hecho, el autor sealado.
184
Era la 1 ed. de nuestra Introduccin al derecho administrativo, Buenos Aires, Abeledo-Perrot,
1962, que luego mantuvimos en todas las ediciones del tratado.
185
Es la contraposicin acerca del modo de ver el derecho entre la mayora doctrinaria romana y
el Cicern y el pretor romano. Ver Allan Watson, The Spirit of Roman Law, Atenas y Londres,
The University of Georgia Press, 1995, apndice A, Cicero the Outsider, pp. 195-200, esp. pp.
197-9. La doctrina dominante del antiguo sistema romano es explicada en las pp. 71, 73, 79, 83,
89, 93, y en el cap. 8, Jurists and Reality, pp. 88-100, etc.; Flogaitis, The General Principles of
Law in the Jurisprudence of the United Nations Administrative Tribunal, en prensa, I.
126
26. Sus races inmediatas en el neoconstitucionalismo
En todo caso, ese neo constitucionalismo y supra constitucionalismo viene a

superar el positivismo del previo siglo XX y parte del XIX y a reconocer que
los grandes valores jurdicos estn por encima de la norma nacional positiva.
27. La persistencia de los valores del pasado en los ordenamientos jurdi-

cos nacionales
Pero una cosa ha sido reconocerlo y otra muy distinta transformarlo en una
realidad verificable. La violacin sistemtica de aquellos principios por los
gobiernos de facto perdura en los gobiernos de iure hasta en la terminologa,
ya que en la Argentina an se sigue llamando leyes a los actos de efectos
legislativos dictados por las dictaduras militares que tanto se dice condenar
por sus crmenes de lesa humanidad.186 La existencia y actuacin firme del
Poder Judicial no siempre alcanza a ser eficaz para reencausar el derecho vio-
lado.187 Los ejemplos empiezan a sumarse en Amrica Latina: Cualquiera sea
su justificacin interna, su resultado macroeconmico ser, en este contexto,
desfavorable.
186
Gordillo, Agustn y Campolieti, Federico, Un debate epistolar y generacional, LL, 2006-F,
892; Miljiker, Mara Eva, Ley 19.549 o Decreto-Ley 19.549/72? Un debate lingstico y filo-
sfico, en LL, Sup. Adm., 2006 (diciembre), 59-61; Diana, Nicols, La fuerza de las palabras
o las palabras de la fuerza, RPA, 2007-1: 90; Yacovino, Cecilia, De la crisis del poder al poder
de la crisis, RPA, 2005-1: 99; Otra mirada sobre el debate Gordillo-Campolieti, RPA, 2007-1:
83. Luego de este debate se ha comenzado a observar un ligersimo progreso, en el cual es ya
no demasiado raro encontrar artculos de doctrina y hasta periodsticos que llamen decreto-ley a
algunos de los primeros actos legislativos del gobierno militar iniciado en 1966 y terminado en
1972. Pero esa calificacin es aplicada a los primeros actos legislativos de ese gobierno militar, no
a los ltimos que fueron tan numerosos, entre ellos el recordado decreto-ley 19.549/72, que tanta
gente se empecina en llamar ley. En cuanto al gobierno de 1976-1983, el vocablo se aplica a los
actos legislativos que se desea vituperar, por ejemplo el relativo a los medios de difusin, pero no
a los dems. Decreto-ley en este sentido no tendra el sentido de de acto legislativo criticable
per se de un gobierno de facto, sino el ms especfico de acto legislativo criticable en funcin
de cmo un gobierno de facto regula el tema. En lugar de referirse al sujeto y a la materia, se
le agrega un contenido que debe ser especialmente vituperable, para recin entonces s llamarlo
decreto-ley. La terminologa anda lenta, pues, como se observa con los DNU y dems prcticas
legislativas contemporneas de gobiernos que nacen de iure y actan de facto.
187
Un ejemplo de ello en Milln, Joaqun, Triunfos de papel. A propsito de Viceconte, LL,
Supl. Const., marzo de 2009, pp. 1-10. Pero, a la inversa, se dan casos en que el Poder Ejecutivo,
citando la jurisprudencia y doctrina en contra de la delegacin legislativa, veta el inciso de una
ley que se la acordaba: ley 26.492, art. 5, inc. g) y art. 1 del decreto 248/09, B.O. 31-III-09. Lo
cual demuestra, quizs, que a veces los mensajes llegan.
127
28. El sometimiento del pas a tribunales internacionales y extranjeros, y a

redes intergubernamentales internacionales
Hay algunos valores econmicos que son tambin jurdicos, por ejemplo que
cuando un pas es condenado en tribunales internacionales cuya jurisdiccin
consinti, debe honrar las sentencias condenatorias de tales tribunales.
Tambin es cierto que cuando los adquirentes de bonos argentinos no

aceptan el canje ofrecido por el gobierno argentino en el 2005 luego del default
de 2001, se transforman en holdouts que persiguen sus crditos en tribunales
extranjeros y obtienen all medidas cautelares.188 Y que los que aceptaron el
canje se vieron defraudados cuando el gobierno unilateralmente modific las
condiciones del canje cambiando el ndice de actualizacin del INDEC, pues
a su juicio se trata de un nuevo default. Al cual cabe sumar el default con el
Club de Pars, que hace que los empresarios de Europa no puedan invertir en
el nuestro con crditos blandos de sus propios pases, precisamente por nuestra
calidad de deudores en default. Por eso estn por caerse proyectos como el del
tren bala, adems de que no tienen una demostrada racionalidad econmica y
social, pues nunca se hizo audiencia pblica sobre el proyecto. Mucho mejor
invertiramos ese dinero en parques elicos como La Rioja y EE.UU., para
ahorrar gastos en energa y liberar fondos para propsitos sociales.
Tenemos hasta all varias categoras de acreedores externos que pueden

hacer valer sus crditos en tribunales extranjeros, lo que nos impide llevar bienes
del Estado argentino al exterior, ni siquiera cuadros, so pena de que sean em-
188
Tenemos embargos externos en juicios iniciados fuera del pas por tenedores de bonos que no
se acogieron al canje del ao 2003, llamados holdouts, y por los fondos confiscados a las AFJP
(megakleptomana, segn Soltys, Michael, Going against the grain, Buenos Aires Herald, 1-
III-09, p. 3), a los que habr que agregar los embargos que vendrn por juicios perdidos en el
CIADI, segn Adrin Ventura, Condenan al pas a depositar una garanta de US$ 75 millones,
La Nacin, Economa & Negocios, 7-III-09, p. 1. Se nos impuso esa obligacin como condicin
para tramitar un recurso de nulidad, debido a los antecedentes que el pas tiene de no cumplir las
condenas que recibe, lo que llev al tribunal a resolver que la empresa que gana puede exigir el
pago de la condena ante cualquier tribunal extranjero. Segn esta fuente, el fallo indica que La
postura de la Argentina pone de manifiesto que, de hecho, no cumplir con su obligacin de acatar
un laudo en favor de Sempra, que es la parte actora. Ventura, por su parte, sostiene que el fallo
Sempra trasluce una fuerte desconfianza hacia el pas. Entre los antecedentes menciona el caso
CMS, en que a pesar de haber perdido el recurso de anulacin del fallo, el pas no cumpli el laudo
arbitral; tambin el caso Enron, y el caso Vivendi, en que le pidieron tambin una garanta que
hasta el presente no habra sido cumplida. El fallo Enron se encuentra en http://ita.law.uvic.ca/
documents/Enron-Stay.pdf, en lo que podra ser el primer antecedente de Sempra, http://icsid.
worldbank.org/ICSID/FrontServlet, ICSID Case No. ARB/02/16, http://icsid.worldbank.
org/ICSID/FrontServlet?requestType=GenCaseDtlsRH&actionVal=ListPending, aunque
las noticias estn dispersas. Las normas internacionales objeto de controversia se pueden con-
sultar en http://icsid.worldbank.org/ICSID/ICSID/RulesMain.jsp. Ms informacin pblica
sobre estos procedimientos en http://ita.law.uvic.ca/chronological_list.htm.
128
bargados, como lo han sido los fondos de las AFJP que el Estado nacionalizara
y el Juez Griesa de Nueva York embargara a favor de los holdouts.
Si ya ni las obras de arte podemos llevar al exterior,189 cmo se explica

que nacionalicemos Aerolneas Argentinas,190 que en este panorama no podr
realizar viajes comerciales191 al exterior, por lo menos no a ningn pas de-
sarrollado donde sus bienes puedan ser objeto de embargo por las mltiples
acreencias contra nuestro pas.192 Es el Congreso de la Nacin, con el voto de la
oposicin, el que estatiza Aerolneas Argentinas, ignorando que el pas despus
deber negociar con el pas de donde provienen los capitales expropiados.193 Los
ejemplos abundan, pasando por la estatizacin de la televisacin del football
de la AFA, la prrroga de las facultades delegadas,194 etc.
En esa tendencia, un informe del Ministerio de Defensa explica tarda-

mente en el ao 2009, ante una denuncia periodstica, la existencia del Decreto
Secreto 628/08, por el cual se traspasaron al Estado las acciones de una empresa
privada de dicha rea;195 un anuncio presidencial publicita del todo la cuestin,
189
Ver Garca, Fernando, El arte argentino no puede viajar: temen embargos de bonistas euro-
peos, Clarn, 26 de febrero de 2009, p. 30.
190
Ver Negre de Alonso, Liliana T., Por qu Aerolneas Argentinas debi ser declarada en quie-
bra, LL, 2008-F, 904-16.
191
Distinto es el caso en que se utilicen sus aeronaves para visitas oficiales de nuestro primer
mandatario, en que se le aplica la inmunidad soberana por deferencia al dignatario visitante,
mientras est en ejercicio del cargo; no ya despus. Todo ello, salvo que se trate de delitos de lesa
humanidad, en los cuales la Corte Penal Internacional, al ordenar la prisin preventiva del presi-
dene de Sudn en ejercicio, obviamente no le reconoce privilegio alguno de inmunidad soberana.
192
Quizs por eso afirma Javier Lifa, Brazilian credit for Aerolneas no surprise, Buenos Aires
Herald, 26-III-09, p. 4, que el plan es incrementar el servicio en los vuelos domticos y regio-
nales. Hay un cierto paralelismo con la restriccin de vuelos que se autoimpone el presidente de
Sudn, que comentamos en este mismo art.
193
Eso es exactamente lo que hacemos nosotros gestionando ante Venezuela que acuerde el pago
de una expropiacin de ese pas a una empresa privada del nuestro, como se informa en Crtica de
la Argentina, 25-III-09, p. 11; todo ello parte de un acuerdo suscripto con los gremios argentinos
UOCRA y UOM para que una subsidiaria local retomara el ritmo originario de las obras del alto
Horno I en la siderrgica de San Nicols, segn La Nacin, Economa & Negocios, 25-III-09, p.
6, Venezuela anunci un acuerdo para el pago de Sidor. Tal gestin gubernamental en el exterior
para una empresa privada constituye una prctica internacional generalizada y vigente desde hace
mucho tiempo. As fue que, hace ms de medio siglo, hubimos de pagar finalmente la indemni-
zacin por la caducidad de la concesin en el Puerto de Rosario, ante el reclamo de las entidades
financieras de los pases que luego formaron el Club de Pars. Como han dicho ex presidentes
nuestros, No saba que el mundo estaba tan internacionalizado.
194
En todas las eds. del t. 2 de nuestro tratado, a partir de 1994, hemos sealado el problema y
sugerido la solucin, sin xito alguno. Hemos vuelto sobre el tema, otra vez sin xito, en 24 de
agosto de 2009: El Congreso asumir su responsabilidad? LL, 14-VIII-09, Opinin de los
Directores, pp. 1-2.
195
Ver Cuattromo, Oscar, Un proyecto de recuperacin aeronutico sin secretos, Crtica de
la Argentina, 21-II-09, p. 8 y sus referencias. Pocos das despus se deja traslucir un proyecto
de ley para comprar acciones de la empresa, segn Marengo, Bettina, en Perfil, 1-III-09, p. 9;
129
y se informa que el costo inicial va acompaado, paradojalmente, de un recorte

presupuestario del 20% de la cartera:196 Es que para hacer polticas keynesianas
hacen falta reservas de libre disponibilidad o capacidad de endeudamiento,
ninguna de las cuales tenemos en este momento. 197
28.1. Hay muchos delitos que nuestro pas ha aceptado que quedan some-
tidos a la jurisdiccin universal, en el sentido que cualquier juez de cualquiera
de las partes es competente para juzgar de ellos, aunque no hayan acaecido en
el territorio del pas cuyo juez asume jurisdiccin. Es el caso del terrorismo,
narcotrfico, lavado de dinero y corrupcin. Que los terroristas, narcotraficantes
y lavadores de dinero ilegal queden sometidos a la jurisdiccin universal puede
no parecer novedad, pero tampoco lo es en verdad el caso de la corrupcin, que
los tratados internacionales vinculan directamente a los otros delitos. Como la
corrupcin se comete utilizando el aparato del Estado, entonces no est muy
distante el momento en que se consideren delitos de lesa humanidad, por ende
imprescriptibles y tambin sujetos a la jurisdiccin universal. Igual ocurre, con
agravantes, con el intento de blanqueo de capitales condicionado solamente
a una declaracin jurada198 de que los fondos declarados no son de origen
ilegal, lo que oblig en 2009 a enviar una misin oficial de rango ministerial a
Aguilera, Edgardo, Nueva pelea por la estatizacin aeronutica, mbito Financiero, 18-III-09,
p. 5. Queda claro una vez ms que, como hemos dicho, la administracn no pierde la facultad
de contratar directamente, pierde la facultad de hacerlo en forma secreta y sin debate, citado por
Damsky, Isaac Augusto, Sobre la vigencia de los principios de la organizacin administrativa,
Ada, pera prima de derecho administrativo, opus n 4, 2008, Mxico, pp. 68-112, esp. p. 103.
196
Aguilera, Edgardo, Podan presupuesto a Fuerzas Armadas, mbito Financiero, 23-III-09, p.
19; Cristina firma estatizacin aeronutica, mbito Financiero, 17-III-09, p. 6. Los detalles de
la operacin son ms complejos que esta escueta enunciacin, pero en cualquier caso ilustran la
tendencia estatizante en el medio de la escasez creciente. Ver la nota siguiente.
197
Hay alguna que otra excepcin, como el financiamiento de 700 US$M que nos da el Bndes de
Brasil a 12 aos de plazo para la compra de aviones a Embraer, a ser construdos en parte en la
nueva planta estatizada de Lockheed Martn en Crdoba, segn explicamos en la nota anterior.
Ver Brasil prestar US$ 700 millones para Aerolneas, La Nacin, seccin Economa y Nego-
cios, 25-III-09, p. 3. Al mismo tiempo el gobierno debe tomar un contrato para la adquisicin de
una flotilla de aviones Airbus, que haba encargado el grupo Marsans, gracias a la gestin del
gobierno espaol que le consigue al pas, para la compra, un crdito de U$SM 2.000 pagadero a
diez y quince aos, para de ese modo indemnizarle a Marsans: Luis Cerioto, Estara ms cerca
un acuerdo con Marsans por Aerolneas, Clarn, 26-III-09, p. 16. As funciona el constante cre-
cimiento de la deuda externa.
198
Ley 26.476. Pinto, Hugo J., Ley de blanqueo. Para ponerse en regla: regularizacin imposi-
tiva y provisional. Suspensin de la accin penal, LL, Supl. Penal y Procesal Penal, 17-III-09,
pp. 1-7; Mazzinghi, Marcos, El blanqueo de capitales ante principios constitucionales, LL,
3-III-09, pp. 1-3; Saravia Fras, Bernardo y Mazzinghi, Marcos, El blanqueo de capitales y los
efectos sobre la ley penal cambiaria, LL, 18-III-09, pp. 1-4. Como si el mundo ignorara el poco
valor que damos a la palabra, a tal punto que el gobierno es el primero en incumplirla. En pala-
bras de George Friedman, confianza es la palabra que produce mayor desarrollo econmico,
segn referencia de Fontevecchia, Jorge, Por qu sube el dlar si EE.UU. est en crisis, Perfil,
7-III-09, pp. 68 y 18.
130
Pars a dar explicaciones al GAFI, Grupo de Accin Financiera Internacional,

rgano intergubernamental de la OCDE que controla gran parte del lavado de
dinero en el mundo.199 Los Estados modernos actan a travs de redes forma-
les e informales, entremezcladas con otras instituciones internacionales pero
coordinadas entre s.200 En el caso del GAFI, es una red formal de las grandes
economas, que representa al mundo desarrollado. Es similar, para el lector
de un pas emergente o de economa de frontera como el nuestro desde el ao
2009,201 al Club de Pars y organizaciones o redes similares. Si bien las noticias
oficiales locales dieron el tema por concluido, lo cierto es que el GAFI enviar
al pas una misin en el 2009 para evaluar si efectivamente es cierto que el fin
es solamente recaudatorio, si se cumple la condicin de que los propietarios
de esos fondos demuestren a las autoridades financieras y fiscales de dnde
salieron, en palabras del presidente del GAFI.202 En otras palabras, estamos
bajo observacin y en la mira del mundo desarrollado, donde nuestra califica-
199
Lo explica Fernndez Lamela, op. loc. cit., p. 774. El sitio oficial es www.fatf-gafi.org.
200
Carrera, Jorge, Nueva arquitectura financiera mundial, Clarn, 5-IV-09, seccin Econo-
ma, p. 4, informa de la actuacin coordinada, a partir del G-7 y el G-20, a) del financiamiento
y monitoreo macroeconmico a cargo del FMI, BM, BIS, Bank of International Settlements, y
los bancos regionales de inversin y b), las regulaciones financieras coordinadas en la nueva
red FSB, Financial Stability Board, creada por el G-20 en Londres en abril de 2009, y los ya
existentes Comit de Basilea, ISSB, International Accounting Standards Board; IOSCO, Inter-
national Organization of Securities Commissions; IAIS, International Association of Insurance
Supervision, ms las regulaciones contra el lavado de dinero de FATF, las normas de la OCDE
contra el secreto fiscal y bancario, etc. Este fortalecimiento del sistema internacional fue desde
luego suscripto por nuestro pas en el G-20 de Londres en 2009, e integramos el FSB, aunque
internamente funcionemos como un capitalismo sin sistema financiero que d crditos imprtantes
en relacin al PBI (apenas un 15% de l), en forma similar a lo que ocurre en Mxico, Per, Ma-
rruecos, Ruanda y Hait, y a diferencia de lo que ocure en la OCDE (120%), Chile (80%), etc.: Ver
Donato, Vicente, Las pymes padecen el capitalismo sin sistema financiero de la Argentina,
Clarn, 5-IV-09, seccin Economa, p. 5. La gran cantidad de organizaciones internacionales
existentes, de las que sirve como muestra las sometidas al Tribunal Administrativo de la OIT:
http://www.ilo.org/public/english/tribunal/membership/index.htm implica un constante con-
tacto y acuerdos internacionales para todo tipo de problemas. Para el prximo tratado que habr
de seguir al de Kyoto a su vencimiento en el 2012, cuyos trabajos comenzarn formalmente en
Copenhage en 2009, ya estn trabajando los legisladores de las economas grandes, en GLOBE,
Global Legislators Organization, a travs de la International Comission on Climate Change and
Energy Security. La idea de reunirse los legisladores primero es para tratar de llegar a los acuerdos
polticos que luego permitan su ratificacin por todas las partes, especialmente el Congreso de los
EE.UU., cuyo Senado rechaz el tratado de Kyoto por 95 votos a 0: G20 leaders wrangle over
Kyoto succesor, The Buenos Aires Herald, 6-IV-09, suplemento World Trade, p. 10. La comisin
legislativa internacional se reuni dos das en abril de 2009 en Washington, D.C., y lo seguir
haciendo para elevar un informe previo a la reunin de Copenhage.
201
Con todo, no deja de tener inters que la misma calificadora de riesgo que nos ha bajado a tal
punto la calificacin a nivel nacional, le ha puesto la calificacin mxima, AAA, al Gobierno de
la CABA, lo que le ha permitido acceder per se al mercado de capitales, sin un costo desorbitante,
como explica Leandro Gabin, Macri, la revancha: consigui casi el doble de los fondos que
buscaba, El Cronista, 13-III-09, p. 3.
202
Corradini, Luisa, No basta tener una buena ley, hay que aplicarla correctamente, La Nacin,
1-III-09, p. 10.
131
cin ha sido rebajada a la de economa de frontera, el tpico Far West de los

clsicos westerns. Si como aviso no alcanza... Es parte del fenmeno que hoy
en da se da en llamar globalizacin del derecho.203
Otro efecto es que aquel mismo tema fue incluido en el informe del ao
2009 de la CIA sobre las economas mundiales, lo que hizo que el embajador
argentino en Washington protestara y el titular del organismo le llamara telef-
nicamente para excusarse, segn nuestros diarios.204 Pero an la versin local
aclara que la opinin de los EE.UU. se terminar de perfilar segn cul sea nuestra
intervencin en las siguientes cumbres presidenciales,205 en tanto y en cuanto se
nos invite.206 Al momento de recordarlo, desde luego, la cuestin ya no es materia
203
Ver el t. 1 de este Tratado..., 10 ed., Buenos Aires, FDA, 2009, cap. V, 5 y sus referencias bi-
bliogrficas. Por ms que hayamos credo escapar al monitoreo del FMI al cancelarle el total de la
deuda hace unos aos, ello funciona slo en el corto plazo, pues ahora no podemos renegociar la
deuda con el Club de Pars sin contar an con el monitoreo del FMI, que recomenzar sus visitas
en el 2009, a requerimiento del propio gobierno; no ser fcil pasar ese examen, pues una de sus
condiciones actuales es que el pas tenga pilares econmicos y un marco institucional slidos:
Rafael Mathus Ruiz, El FMI flexibiliza sus crditos, pero la Argentina sigue lejos, La Nacin,
Economa y Finanzas, 25-III-09, p. 1.
Debemos rendir examen al GAFI, sin perjuicio que nuestro comportamiento es tambin
objeto de anlisis externo en la reunin del G-20 en Londres, y en la siguiente cumbre de presi-
dentes. Se haba dicho que la participacin del pas en la cumbre del G-20 le resta credibilidad al
encuentro, El Cronista, 13-III-09, p. 4, Argentina formar parte del selecto Foro de Estabilidad
Econmica. Dice Abel Posse Es un pas sin crdito ni prestigio internacional que casi de chi-
rimbola contina en el grupo: Ver No debe ir a dar lecciones, Crtica de la Argentina, 30-III-
09, p. 14. Afortunadamente en esa ocasin no dimos ninguna nota discordante.
Las redes se hacen y deshacen, cambian y entremezclan de acuerdo a las circunstan-
cias: el flamante Foro de Estabilidad Econmica o Financial Stability Forum, coordinado con el
FMI (The Buenos Aires Herald, 13-III-09, p. 2) fue sustituido en la reunin del G-20 en Londres
en abril de 2009 por un nuevo Financial Stability Board, FSB, ahora incluyendo a todo el G-20
ms Espaa, la Comisin Europea y los dems miembros del anterior FSF, Financial Stability
Forum: Excerpts from the G-20 communiqu, The Buenos Aires Herald, 3-IV-09, p. 6. El BRIC
se reuni antes del G-20 de abril en Londres para fijar una posicin comn all. Nosotros no esta-
mos en el BRIC, y en definitiva la posicin del MERCOSUR y toda la regin la asume de hecho
Brasil ante el foro internacional. As funcionan las redes. La simbologa cuenta: En la foto oficial
Lula fue situado a la izquierda del primer ministro britnico, y en la foto con la reina el primer
ministro estaba a su derecha y Lula a su izquierda, el mismo lugar que antes ocup en EE.UU.
a la izquierda del presidente de dicho pas, del cual tambin recibi clidos elogios pblicos en
Londres. En la reunin del G20 en Pittsburgh en setiembre de 2009, presidida por Obama, Lula
estaba a su derecha, Hu Jintao a su izquierda. Segn recordamos en la nota 108, el G-7 se reunira
ahora principalmente para temas de seguridad, y el G-20 principalmente para temas econmicos.
204
Baron, Ana, EE.UU. revisar un documento crtico sobre la Argentina, Clarn, 1-III-09, p.
3 y nota de tapa. En la p. 4 una nota sin firma dice: La CIA pidi disculpas al Gobierno por sus
dichos acerca de la economa, donde se recogen los dichos de nuestro embajador en Washington.
Nosotros no sabremos ingls, pero nos comportamos como si los dems no supieran castellano.
Mientras tanto, un escritor perfectamente bilinge gana el Premio Pulitzer con una novela en que
mezcla los dos idiomas en lo que denomina Code-switching, no Spanglish: Igual diario, pp. 44/5.
205
Canton, Marcelo, Dos gestos desusados, Clarn, 1-III-09, p. 3, recuadro.
206
Pues no estar dems advertir que en la siguiente cumbre del G-8 en Italia en el mismo ao
2009 estaban Mxico, Brasil, Sudfrica, etc., como pases invitados, hasta Libia, pero no noso-
132
de rganos de control administrativo, sino de historiadores o de jueces penales;

pero la aceleracin de las comunicaciones hace que las autoridades locales ahora
puedan sentir el aliento del mundo en la nuca. No siempre se hallar delito en los
eventuales errores o incluso desatinos de las autoridades pblicas; lo mejor es
prevenirlos y evitar su repeticin. En todo caso, bueno es tener presente que una
contratacin o un gasto ineficiente es ahora ilegal, a partir del art. III inc. 5 de
la CICC.207 La corrupcin y delitos conexos es susceptible de ser juzgada en una
jurisdiccin extranjera, p. ej., la de EE.UU.208 y como adems se comete desde
tros. As obremos, as nos ir.

207
Ello, sin perjuicio que en el pas va creciendo pretorianamente la calificacin de lesa humani-
dad a delitos que antes no se calificaba de ese modo, como el estaqueamiento y la tortura a los
propios soldados subordinados, como lo ha declarado el juzgado federal de Comodoro Rivadavia
de Eva Parcio de Selemmne, in re Juan Carlos Gmez. Ver Delfino, Emilia, El ex soldado que
se anim a denunciar torturas en Malvinas, Perfil, 1-III-2009, p.12; otra causa tramita ante la
justicia de Ro Grande, en base a las denuncias contenidas en Vassel, Pablo Andrs, Corrientes
en Malvinas. Lo mismo puede llegar a ocurrir, segn vimos, con la corrupcin, el lavado de dine-
ro, el terrorismo y el narcotrfico.
208
Ello, sin perjuicio que en el pas va creciendo pretorianamente la calificacin de lesa humanidad
a delitos que antes no se calificaba de ese modo, como el estaqueamiento y la tortura a los propios
soldados subordinados, como lo ha declarado el juzgado federal de Comodoro Rivadavia de Eva
Parcio de Selemmne, in re Juan Carlos Gmez. Ver Delfino, Emilia, El ex soldado que se anim
a denunciar torturas en Malvinas, Perfil, 1-III-2009, p.12; otra causa tramita ante la justicia de
Ro Grande, en base a las denuncias contenidas en Vassel, Pablo Andrs, Corrientes en Malvinas.
Lo mismo puede llegar a ocurrir, segn vimos, con la corrupcin, el lavado de dinero, el terrorismo
y el narcotrfico
En el caso de quienes tienen orden de arresto por la Corte Penal Internacio-
nal, ya citamos los dichos del Fiscal Luis Moreno Ocampo: En cuanto al Bashir vuele
por cielos internacionales, cualquier gobierno podra desviar su avin y l ser arres-
tado. Clarn, 5-III-09, p. 21. Si no son procesados aqu, en todo caso tampoco pueden
viajar libremente, como es el caso del ex funcionario argentino que fue detenido en
Mxico y condenado en Espaa, o de los ex funcionarios y particulares que fueron
apresados y condenados en los EE.UU.: Piana, Surez Mason.
A su vez, Al Kassar es un ciudadadano argentino naturalizado que fue cap-
turado en Espaa y extraditado a EE.UU., donde recibi una condena a 30 aos de
prisin por vender armas al terrorismo, mientras aqu sigue tramitando un proceso
por un delito mucho menor: Hernn Cappiello, La justicia argentina condenar a Al
Kassar despus de 17 aos. El traficante, ya condenado [a 30 aos] en Estados Uni-
dos, recibira [en el pas] una pena mnima, La Nacin, 5-IV-09, p. 15.
Las noticias de estas condenas de argentinos en el exterior tienen poco impac-
to en la prensa local, seguramente por un dejo de pudor al no haberlo hecho nosotros
antes. Pero mereceran ser ms destacadas por su significacin emprica respecto a
la evolucin hacia un orden jurdico mundial y la jurisdiccin internacional o extran-
jera. Hay tambin ex funcionarios argentinos con condenas firmes en el exterior cuya
extradicin inicialmente no aceptamos pero que muchas veces son posteriormente
procesados en el pas. (Astiz y otros.) Es interesante sealar que en tanto en Priebke
la Corte tuvo en cuenta que la calificacin del delito como de lesa humanidad no
corresponda al pas requerido, se han negado extradiciones de funcionarios o ex fun-
cionarios juzgados en rebeldia, in absentia, algo que nuestros tribunales no admiten
(salvo, entre otros, en el caso de Al Kassar) pero los de los pases requirentes s.
Los puntos 4 y 5 del fallo Priebke son claros: 4) Que la calificacin de los
delitos contra la humanidad no depende de la voluntad de los estados requirente o
requerido en el proceso de extradicin sino de los principios del ius cogens del Dere-
cho Internacional. 5) Que, en tales condiciones, no hay prescripcin de los delitos
133
el Estado finalmente terminar siendo considerada delito de lesa humanidad, por

ende imprescriptible, tambin por nuestros tribunales. No solamente los bienes
estatales no pueden viajar al exterior so pena de ser embargados para satisfacer
parte de nuestro default externo, sino que pronto tampoco los ex funcionarios
podrn viajar libremente al exterior, donde se les pedir cuenta de sus posibles
delitos en la funcin pblica nacional en los casos de corrupcin y una de sus
manifestaciones ms sensibles, el enriquecimiento patrimonial no justificado
por los sueldos y dems remuneraciones que son el ingreso exclusivo que se
puede tener en la funcin pblica, ya que ella es por ley de dedicacin exclusiva
y excluyente, como ocurre con los cargos ministeriales y presidenciales; o sus
secretarios, choferes, parientes, conocidos y amigos. Es materia de muy difcil
prueba, pero a veces el crecimiento patrimonial desmedido de los gobernantes
y/o sus familiares y personal dependiente consta por escritura pblica. All la
presuncin legal jugar efectivamente en su contra, como por lo dems tambin
lo establece el Cdigo Penal Argentino.
Podemos instalarnos en el presente y desde all escudriar el futuro, o

mirar empecinadamente al pasado y argumentar cuanto se nos pueda ocurrir
para negar el mundo y afirmar la excepcionialidad argentina. Pero no podemos
dejar de mirar los hechos tal cual ellos son, o nuestros sueos de hoy sern
nuestras pesadillas de maana. Argumentos no faltan para una u otra teora, es
cuestin de resolver casi intuitivamente si uno cree que la Argentina primar
sobre el mundo o el mundo sobre la Argentina. En Ustedes est resolver cmo
se instalan frente al pasado, pues ya pueden mirar al futuro con la juventud del
corazn y la lucidez de la mente: Tenemos la posibilidad de soar con realidades
ya tangibles, que van dando un claro matiz de esperanza hacia el creciente orden
jurdico mundial, en un mundo del cual aprovecharemos lo mejor de su dere-
cho, para un pas al cual nosotros tambin daremos lo mejor de lo que tenemos.
Demos rienda suelta a la inspiracin, seamos optimistas en el pensamiento, en
la palabra y en la accin, no para marchar a nuevas y distintas utopas,209 sino
para seguir en el camino emprendido. 210
de esa laya y corresponde hacer lugar sin ms a la extradicin solicitada. De todas

maneras, se advierte un endurecimiento de la condena nacional, y as la CSJN, in re
Etchecolatz, habra ratificado que quienes cometen delitos de lesa humanidad deben
cumplir la pena en crcel comn, independientemente de la edad del represor, sin
poder entonces acceder a la prisin domiciliaria por razones de edad, Crtica de la
Argentina, 25-III-09, p. 9; Buenos Aires Herald, 25-III-09, p. 3.
209
La frase es de Guibourg, Ricardo A., El desconcierto de las naciones, LL, 2008-E, 1383-5.
210
Nuestro brillante y joven amigo Nicols Diana ha observado epistolarmente el giro copernicano
en este ltimo medio siglo en una contruccin del derecho administrativo latinoamericano ms cer-
cana al hombre y al ciudadano dejando de lado la concepcin prehistrica como derecho al ser-
vicio del poder de turnoy sugiere que le seguir con el tiempo la construccin de un derecho ad-
ministrativo sin fronteras fsicas. Ya existe Mdecins Sans Frontires. Por qu no podemos seguir
soando? Ms all de los retrocesos puntuales, algunos muy evidentes, es tambin visible el ancho
camino que la mayor parte del mundo va tomando. All quisiramos ubicar nuestro pensamiento.
134
EL PROYECTO DERECHO
ADMINISTRATIVO GLOBAL:
UNA RESEA DESDE BRASIL1
Por Michelle Ratton Sanchez Badin2
1. Introduccin
Hoy en da, el proyecto Derecho Administrativo Global (de aqu en adelante

GAL, por sus siglas en ingls) podra ser considerado como uno de los princi-
pales marcos analticos y tericos sobre la gobernanza global. El debate en torno
a este proyecto ha sido lanzado por un grupo de profesores y acadmicos en la
Universidad de Nueva York (NYU, por sus siglas en ingls), y su Artculo
General del Proyecto, data de 2003, fue debatido por primera vez en 20043
y fue posteriormente publicado en 2005.4 Luego de ello, tuvo lugar una serie
1
Me gustara reconocer la ayuda de Rodrigo y Juliana Pagani Bornacosi di Palma por sus valiosas
sugerencias y comentarios sobre el sistema brasileo de Derecho administrativo. Todos los erro-
res y limitaciones son exclusivamente de mi responsabilidad. La traduccin al espaol del texto
en ingls fue realizada por Luciana T. Ricart y Ren Uruena, LL.M. International Legal Studies,
New York University School of Law.
Este artculo toma en consideracin las principales publicaciones sobre Global Ad-
ministrative Law, ya sea publicadas por las revistas Law & Contemporary Problems (68:3-4),
New York University Journal of International Law and Politics (37:1), European Journal of In-
ternational Law (17:1) o las disponibles en el sitio web del proyecto para consulta y descarga,
contando con contribuciones de varios centros de investigacin y acadmicos, ya sea reafirmando
o criticando las ideas GAL (http://www.iilj.org/GAL/default.asp, ltimo acceso, octubre de
2008.)
2
Profesora en la Facultad de Derecho de la FGV de So Paulo. Investigadora del Centro Brasilero
para el Anlisis y Planeamiento. E-mail: Michelle.Sanchez@fgv.br.
3
Mesa Redonda del Proyecto GAL, que vers sobre el Derecho administrativo y la Gobernanza
Global, en New York University School of Law, de fecha 30 de enero de 2004. Para ms infor-
macin, vase http://www.iilj.org/GAL/GALroundtable2004.asp. (ltimo acceso, octubre de
2008.)
4
Kingsbury, Benedict / Krisch, Nico / Stewart, Richard B., The emergence of global adminis-
trative law, Law and contemporary problems, 68(3-4), 2005, pp. 15-62.
135
El proyecto Derecho Administrativo Global
de mesas redondas, conferencias y seminarios en Amrica del Norte, Europa5

y, ms tarde, en Amrica Latina, Asia y frica. La dinmica de la labor en el
marco del proyecto ha sido la siguiente: El debate, la publicacin y la inclusin
de un amplio grupo de acadmicos de diferentes tradiciones jurdicas.
Este breve artculo pretende realizar una introduccin sobre el proyecto

GAL en unas pocas lneas y abordar un par de ideas sobre las posibilidades
del dilogo que se ha establecido con los estudiosos de Amrica Latina,6 con
un nfasis en el contexto brasileo. Sobre esta base, el objetivo principal aqu
es mejorar la comprensin acerca de la situacin actual del debate GAL en
Amrica Latina, as como brindar una mejor comprensin sobre la contribu-
cin que es probable que la regin pueda hacer al anlisis GAL, ambos con
casos empricos y produccin acadmica en la regin y/o en Brasil.7 Voy a
hacer referencia principalmente a material del Derecho administrativo y del
Derecho internacional,8 adems de realizar un eventual anlisis entrecruzado
en estos campos.
2. Las bases del proyecto GAL
El proyecto GAL emprende, bsicamente, un triple anlisis:
- Los conceptos del Derecho administrativo pueden ser tiles para

comprender mejor los procesos de gobernanza global;9
5
En Viterbo, se lleva a cabo una reunin anual sobre GAL, en virtud de la asociacin entre NYU y
el Instituto di Ricerche sulla Pubblica Amministrazione (IRPA.) Adems, tambin en Italia, como
socios de NYU: El Grupo de Investigacin Inter-universitario entre la Universidad de Roma La
Sapienza y la Universidad de La Tuscia, y el Instituto Universitario Europeo de Florencia. En
Alemania, el Proyecto de Bremen, una investigacin en colaboracin entre la Universidad de Bre-
men, la Universidad Internacional (Bremen) y la Universidad de Ciencias Aplicadas de Bremen.
En Francia, Chaire Mutations de LAction Publique et du Droit Public en Sciences Po (Pars.) Y,
en el Reino Unido, el Programa de Gobernanza Econmica Global en la Universidad de Oxford.
6
La primera reunin formal con acadmicos de Amrica Latina tuvo lugar en Buenos Aires, en
marzo de 2007. La reunin fue organizada por el Institute of International Law and Justice (NYU)
y la Universidad de San Andrs. Un breve documento con algunas cuestiones a ser tratadas en
esta reunin se encuentra disponible online en http://iilj.org/GAL/documents/BuenosAires-
GALWorkshopFramingtheIssues.pdf. (ltimo acceso, octubre de 2008.)
7
El limitado intercambio cultural entre los pases de Amrica Latina es una lamentable realidad.
Esto empobrece la existencia de un panorama general latinoamericano, por lo que mi intencin
aqu, al referirme a Amrica Latina, ser nicamente situar a Brasil en este contexto.
8
El proyecto en s se inicia con este mismo enfoque interdisciplinario, contando con Benedict
Kingsbury del mbito del Derecho Internacional y con Richard Stewart del mbito del Derecho
administrativo.
9
El concepto de Derecho administrativo global comienza a partir de dos ideas gemelas: que gran
parte de la gobernanza global puede entenderse como administracin, y que esa administracin
regulatoria a menudo se organiza y toma forma de los principios del Derecho administrativo,
136
- La regulacin global est compuesta por un conjunto de normas e

instituciones de los sectores pblico, privado y mixto;10 y
- Se pueden encontrar bases normativas para tal regulacin global.11
El conjunto de artculos en el primer eje trata de identificar las carac-

tersticas, principios y postulados del campo del Derecho administrativo tal
como se han desarrollado en el nivel intra-estatal que pueden contribuir en
la elaboracin de categoras para la regulacin global emergente.12
Como resultado de ello, los principios cardinales establecidos por el

Artculo General del Proyecto resultan ser: La transparencia, la receptividad
y la rendicin de cuentas (accountability.)13 Un anlisis ms detallado elaborado
bajo el paraguas terico del proyecto GAL aadi otras referencias importantes
del sistema de Derecho administrativo, tales como: La revisin judicial, el
rule of law,14 el abuso de poder, las decisiones motivadas, la legalidad, la
cf. Kingsbury / Krisch, Introduction: Global governance and global administrative law in the
international legal order, European Journal of International Law, 17(1), 2006, pp. 1-14.
10
Describimos este campo del Derecho como global en lugar de internacional a fin de refle-
jar la interrelacin de la regulacin interna e internacional, la inclusin de una gran variedad de
acuerdos institucionales informales (muchos de ellos involucrando la participacin destacada de
actores no estatales), y el hecho de que los fundamentos de este campo de estudio se encuentren
en prcticas y fuentes normativas, que no estn plenamente abarcadas dentro de las concepciones
estndar del Derecho internacional, cf. Ibid. p. 5. Los autores, por lo tanto, especifican que [l]os
rganos administrativos globales incluyen a las instituciones intergubernamentales, redes inter-
gubernamentales informales, organismos gubernamentales nacionales actuando de conformidad
con normas globales, rganos hbridos pblico-privados que participan en la administracin
transnacional, y rganos puramente privados que desempean funciones pblicas en la adminis-
tracin transnacional. Cf. Kingsbury / Krisch / Stewart / Wiener, Jonathan, Foreword: Global
governance as administration - nation and transnational approaches to global administrative law,
Law and contemporary problems, 68(3-4), 2005, pp. 1-13.
11
Kingsbury / Krisch / Stewart, The emergence of global administrative law, op.cit., p. 42.
12
En este sentido, ver Cassese, Sabino, Administrative Law without the state? The challenge
of global regulation, New York University Journal of International Law and Politics, 37(4):
663-694, 2005; Stewart, U.S. Administrative Law: A Model for Global Administrative Law,
Law and contemporary problems, 68(3-4): 63-108, 2005; Harlow, Carol, Global Administra-
tive Law: The quest for principles and values, European Journal of International Law, 17(1):
187-214, 2006; Dyzenhaus, David, The concept of (global) administrative law, Institute for
International Law and Justice (on the principles of administrative law in national systems and
the EU), pp. 189-195.
13
Nota de traduccin: no existe una palabra en espaol que refleje acabadamente el significado
de accountability. El concepto que mejor refleja la acepcin de accountability es rendicin de
cuentas. Por la familiaridad del trmino en ingls en las publicaciones sobre teora democrtica
hemos dejado el trmino original en la traduccin. Sin embargo, en otras formas del concepto a
lo largo del texto en ingls, como be held accountable o accountability mechanisms a veces se
14
Nota de traduccin: del mismo modo que con accountability, aqu tambin mantendremos la
expresin original en ingls rule of law por la gran familiaridad del trmino en las publicaciones
especializadas. Algunas de las traducciones aceptadas de esta expresin, dependiendo del contex-
to, son imperio de la ley o estado de Derecho.
137
participacin, entre otros.15 Dyzenhaus los sistematiza en tres categoras prin-

cipales del Derecho administrativo: Constitutiva (estableciendo la autoridad de
los rganos administrativos), sustantiva (las reglas adoptadas por los rganos
administrativos en el desempeo de sus funciones) y de procedimiento (normas
que definan la forma en que los rganos administrativos toman sus decisiones.)16
En el segundo eje, el artculo marco define cinco tipos de regulacin glo-

bal, de acuerdo con el centro de produccin de las normas: (i) Las organizaciones
internacionales, (ii) las redes informales de funcionarios gubernamentales, (iii)
los organismos estatales encargados de la administracin de regmenes globales
(la administracin distribuida), (iv) instituciones hbrido pblico-privadas, y
(v) los organismos privados encargados de funciones de gobernanza.17 Todas
estas regulaciones adoptan las dos perspectivas que Stewart ha llamado los
enfoques bottom-up (de abajo hacia arriba) y top-down (de arriba hacia
abajo) del Derecho administrativo global.18
Se ha escrito otro grupo de artculos con el objetivo de contribuir con

un anlisis descriptivo respecto de la amplia variedad de regulacin global.
En cuanto a la regulacin hecha por las organizaciones internacionales, hay
artculos escritos sobre la OCDE, sobre los tratados de inversin y similares;
sobre las redes informales de funcionarios gubernamentales, el anlisis de los
Comits de Basilea, sobre los organismos estatales encargados de la admi-
nistracin de los regmenes globales (llamada administracin distribuida.)
Excepto el anlisis del sistema de los EE.UU. por Stewart (Stewart 2005),
la mayor parte de los anlisis son transversales respecto de los sistemas de las
organizaciones internacionales, tales como los casos de reconocimiento mutuo;
sobre instituciones hbrido pblico-privadas, hay artculos que examinan el
ejemplo de la Comisin del Codex Alimentarius; y, sobre organismos privados
encargados de funciones de gobernanza, como ser la Organizacin Internacional
para la Estandarizacin (ISO, por sus siglas en ingls.)19 Estos trabajos prin-
15
Chimni, Bhupinder S., Cooption and Resistance: Two Faces of Global Administrative Law,
New York University Journal of International Law and Politics, 37(4): 799-827, 2005; Dyzen-
haus, The rule of (administrative) law in international law, Law and contemporary problems
68(3-4): 127-167, 2005; Stewart, The global regulatory challenge to U.S. administrative law,
New York University Journal of International Law and Politics, 37(4): 695-762, 2005; Harlow,
Global Administrative Law: The quest for principles and values, op. cit.
16
Dyzenhaus, The concept..., op. cit.
17
18
Stewart, US Administrative Law: A Model for Global Administrative Law?, Law and Con-
temporary Problems, 63; 2, 2005.
19
Se pueden encontrar ensayos que desarrollan dichas regulaciones y otras cuestiones en los com-
pendios de artculos publicados en Law & Contemporary Problems (68:3-4), New York University
Journal of International Law and Politics (37:1), European Journal of International Law (17:1),
as como tambin en Cassese / Carotti, Bruno / Casini, Lorenzo / Macchia, Marco / MacDo-
138
cipalmente descriptivos refuerzan la idea que estn surgiendo nuevas formas de

regulacin e interaccin, reforzando los lmites de los principios y estructuras
del Derecho internacional tradicional para comprender y sistematizar aquellos
fenmenos globales.
El eje normativo del proyecto GAL es sealado como uno de los ms

vulnerables por los crticos y es un eje en el cual deben contemplarse las
diferencias de cultura jurdica.20 La base de cualquier elemento normativo
es que debern encomendrsele funciones de gobernanza. Como resultado de
ello, deber estar conectado a una normatividad democrtica, en virtud de los
principios de legitimidad, transparencia, rendicin de cuentas (accountability.)21
Algunas contribuciones se concentraron en propuestas normativas de ese tipo
para la gobernanza GAL y sus preocupaciones centrales estn conectadas con
la rendicin de cuentas (accountability) y la democracia.22 Kingsbury, Stewart
y Krisch lo anticiparon en el Artculo General del Proyecto al manifestar
que: Es probable que el trabajo sobre los temas normativos profundice la
teora democrtica transnacional y global y que plantee preguntas desafiantes
sobre su aplicacin a las estructuras administrativas especficas y al proyecto
del Derecho administrativo global. Las investigaciones normativas tambin
enriquecern la comprensin operativa del lugar que ocupan la diversidad, la
igualdad, y la equidad en el Derecho administrativo global. La necesidad de
enfoques alternativos a los modelos actualmente dominantes de gobernanza
nald, Euan / Savino (eds.), Global administrative law: cases, materials, issues, IRPA / IILJ, 2008
(disponible en http://www.iilj.org/GAL/documents/GALCasebook2008.pdf. ltimo acceso,
octubre 2008.) La mayor parte de los artculos tambin puede encontrarse en http://www.iilj.org/
GAL/default.asp. (ltimo acceso, octubre 2008.)
20
[] el Derecho administrativo global podra ser construido no tanto en un sistema normativo
coherente X, sino ms bien en una especie de consenso superpuesto. Hasta qu punto esto
podra ser posible es una cuestin que requiere mayor investigacin y un debate vigoroso. Cf.
Kingsbury / Krisch / Stewart, The emergence of global administrative law, op.cit., pp. 51-52.
21
El problema de legitimidad planteado por este desplazamiento de poder y autoridad hacia
procesos y normas extra-estatales est claramente irresuelto. Tambin lo estn los problemas de
configurar relaciones adecuadas que respeten la democracia pero que sean funcionalmente efica-
ces entre instituciones nacionales (incluidas las agencias administrativas nacionales y sub-nacio-
nales y los tribunales) e instituciones extra-nacionales o privadas de la gobernanza global. [...] El
Proyecto de Investigacin en Derecho Administrativo Global pretende abordar estos problemas
desde nuevos ngulos, a travs de su anlisis de la gobernanza global como una accin adminis-
trativa. Cf. Kingsbury / Krisch / Stewart / Wiener, Jonathan, Foreword: Global governance as
administration - nation and transnational approaches to global administrative law, op.cit., p. 3.
22
Por ej., Cohen, Joshua / Sabel, Charles Global democracy?, New York University Journal of
International Law and Politics, 37(4): 763-798, 2005; Harlow, Global Administrative Law: the
quest for principles and values, European Journal of International Law 17(1): 187-214, 2006;
Dyzenhaus, The concept of (global) administrative law, Institute for International Law and
Justice, 2008.
139
global y del Derecho administrativo est ejerciendo presin, pero est comen-
zando a ser tratada.23
3. Los aportes del proyecto GAL en Amrica Latina
Identifico tres principales aportes en el debate GAL: Su apertura y su mtodo

de trabajo; su papel de nombrar a los nuevos fenmenos y su capacidad para
vincularse con el debate sobre la gobernanza global.
3.1. Apertura y mtodo de trabajo del proyecto GAL
Uno de los logros notables del proyecto GAL, para quienes trabajan en cues-
tiones de gobernanza global, es su mtodo de trabajo planificado y altamente
organizado. El hecho de que el proyecto haya sido desarrollado por un grupo
de estudiosos de peso interesados en involucrar la participacin de un nmero
creciente de acadmicos y profesionales en el debate, y que est alojado en
un conocido centro de investigacin el Institute for International Law and
Justice de NYU otorgaron una dimensin importante a la sistematizacin y
al desarrollo del debate GAL.
Por ello, el proyecto, desde su lanzamiento en 2004, como se ha men-

cionado anteriormente, ha promovido una serie de reuniones de expertos. Estas
reuniones se han nutrido de artculos de autores destacados de diferentes cam-
pos de trabajo. Y, junto con esta idea de involucrar a un nmero creciente de
autores, otra preocupacin es ampliar el debate ms all del eje transatlntico
de los Estados Unidos y Europa.
Cabe sealar que no todas contribuciones necesariamente refuerzan los

puntos de vista GAL. Los tres ejes de anlisis son objeto de examen, de crtica
constante y de nuevos aportes descriptivos. Y esto se debe al hecho de que el
propio proyecto se inici con espacio para el debate, con el objetivo de que
su anlisis se torne sofisticado y que sea criticado por otros puntos de vista.
En este contexto, sospecho que un dilogo con Amrica Latina se

enfrenta a una oportunidad y dos desafos. En primer lugar, el proyecto GAL
ha ido provocando voces de los pases del sur, y el taller de Buenos Aires en
marzo de 2007 fue una de esas oportunidades, as como tambin lo fueron las
conferencias de Stewart en Brasil en mayo (So Paulo) y noviembre (Ro de
Janeiro) de 2008. Sin embargo, el primer y ms importante desafo de la
23
140
regin es la falta de un enfoque crtico al debate de la gobernanza global y la

indiferencia existente en el debate acadmico sobre cuestiones conexas.
Un segundo desafo para los acadmicos y profesionales de Amrica

Latina es desarrollar un autntico debate regional relativo a las ideas GAL.
Incluso si tenemos en cuenta las diferencias en la situacin social, econmica
e institucional de los pases de la regin, los antecedentes histricos y orgenes
culturales similares podran propiciar un autntico debate regional o, al menos,
un mayor intercambio de ideas. No obstante, existe una falta de conocimiento
por los dems pases de y, a veces, incluso respecto de el debate acad-
mico desarrollado en un determinado pas de la regin. Ello se empeora por
la existencia de pocas oportunidades para reuniones y foros comunes ms
pobres incluso en el mbito del Derecho, as como por el limitado mercado
editorial. Este es un dficit que hay que superar previendo las posibilidades de
la realizacin de trabajos comparativos fructferos como se sugiere en el anexo
2 del Resumen de los Objetivos del Taller y temas para la discusin del Taller
sobre Cuestiones de Derecho Administrativo Global en Amrica Latina24 y en
la Seccin 4 de este artculo.
3.2. El proyecto GAL torna ms sofisticadas a las herramientas analticas

disponibles
Como seal Susan Marks, una de las principales contribuciones del proyecto
GAL al debate de la gobernanza global fue haberle puesto un nombre al proceso
del surgimiento de una regulacin global.25 Los autores del proyecto especi-
ficaron que tenan la intencin de echar luz sobre un conjunto de fenmenos
an no sistematizados, y Susan Marks agreg que al darle nombre al proceso
[le] da forma y enfoque a una inmensa gama de grandes y pequeas preguntas
sobre el control legal de la toma de decisiones en el mundo contemporneo.26
A travs de su trabajo de nombrar el fennemo, el proyecto GAL avan-

z un paso ms all del diagnstico realizado por el debate de la legalizacin
24
Documento disponible en http://iilj.org/GAL/documents/BuenosAiresGALWorkshopFra-
mingtheIssues.pdf. (ltimo acceso, octubre 2008.)
25
[] El primero y quizs ms destacado logro de los responsables del Proyecto de Global
Administrative Law en New York University es que ellos le han puesto nombre a un fenmeno.
Al hacerlo, nos han invitado a reflexionar acerca de cmo cuestiones, estructuras y procesos apa-
rentemente dispares pueden ser conectados no slo la forma en que actualmente podran estar
conectados, sino tambin cmo podran establecerse sistemas ms integrados a nivel global en
el futuro. Marks, Susan Naming Global Administrative Law, New York University Journal of
International Law and Politics, 37(4): 995-1001, 2005, p. 995.
26
Marks, Ibid.
141
que en algn punto haba sofisticado el debate en aquel momento27 sobre el

hard law y el soft law y el anlisis de arriba hacia abajo (top-down)
y de abajo hacia arriba (bottom-up.)28 A su vez, el proyecto GAL no slo
reconoce estas obras anteriores, sino que tambin las rene en un marco terico,
desafiando las categoras restrictivas del sistema de Derecho internacional.
Adems de aquel esfuerzo de nombrar el fenmeno, el proyecto

GAL, en comparacin con otras propuestas de la gobernanza global slo
para quedarnos con algunos ejemplos, cito aqu los debates sobre vinculacin
(linkage), gobernanza a varios niveles y constitucionalismo abarca un
grupo ms amplio de regulacin global, estimulando la bsqueda de instru-
mentos adecuados a un grupo tan heterogneo de normas (en cuanto a formato
y origen), pero con similares efectos en la realidad con la que interactan. Y,
de nuevo, como un proyecto institucionalizado, la produccin en el marco
del proyecto GAL ha sido exitosa en promover el contraste frente a las otras
propuestas sobre la estructura de la gobernanza global y en la definicin de su
propia especificidad.29
Cuando ponemos todo esto en contexto, la pregunta que surge es: En

qu medida el nombramiento del fenmeno y el proceso de dilogo sobre go-
bernanza en el marco del proyecto GAL son relevantes para Amrica Latina?
El taller de Buenos Aires examin esta cuestin y defini cinco paneles

temticos para debatir las ideas GAL, adems de las sesiones de apertura y de
cierre. Los grupos trataron de: (1) La ubicacin de los sectores pblico-privado
en la economa mundial: Implicancias para el Derecho administrativo nacional
y trasnacional; (2) las inversiones transnacionales: La gobernanza basada en los
tratados y sus consecuencias para el gobierno, la sociedad civil, y los servicios
pblicos; (3) la internacionalizacin de los Derechos humanos: Las conse-
cuencias para el Derecho administrativo global; (4) la lucha contra el lavado
de dinero y la gobernanza en Amrica Latina, y (5) la regulacin ambiental
27
Abbot, Kenneth / Snidal, Duncan Hard and soft law in international governance, Internatio-
nal Organization, 54(3): 421-456, 2000; Goldstein, Judith et alli Introduction: legalization and
world politics, International Organization, 54(3): 385-399, 2000.
28
Levit, Janet K. A Bottom-Up Approach to International Lawmaking: The Tale of Three Trade
Finance Instruments, The Yale Journal of International Law, 30(invierno): 125-209, 2005.
29
En este sentido, Nicolaidis, Kalypso / Shaffer, Gregory Transnational mutual recognition
regimes: Governance without mutual government, Law and contemporary problems, 68(3-4):
263-318, 2005; MacDonald, The emergence of global administrative law?, 4th Global Admi-
nistrative Law Seminar: Global Administrative Law: from fragmentation to unity?, Viterbo, 2008.
142
y la gobernanza.30 Todos estos paneles encararon principalmente ejemplos de

cmo la regulacin global est afectando ese rango de campos de regulacin.
Sin embargo, la cuestin relevante sobre cmo la gobernanza regu-

latoria global, y el nuevo Derecho administrativo global, est conectada a la
evolucin de la prctica y la conceptualizacin del Derecho pblico y la esfera
pblica en los pases de Amrica Latina, no contaba ni con un documento
analtico sobre la clara situacin del debate sobre el Derecho administrativo en
la regin o sobre las concepciones internacionales y el debate de la gobernanza
global que ha sido desarrollado por la regin. Esta observacin tiene en mente
las advertencias de Bruno Chimni y Carol Harlow descriptas en la seccin
siguiente.
4. Limitaciones y desafos enfrentados por las ideas GAL
Como se mencionara anteriormente, dado que el proyecto ha sido desarrollado

como un paraguas abierto, forman parte de ste una serie de artculos que co-
mentan y cuestionan las ideas marco del Derecho administrativo global. Aqu
me referir a cuatro de ellas, las cuales pueden contribuir a tomar mejores
medidas hacia un anlisis del GAL ms cercano al debate en Amrica Latina.
Ellos son: (i) El contraste de culturas jurdicas en el Derecho administrativo, (ii)
los enfoques normativos vs. los enfoques descriptivos de la teora GAL, (iii) la
metodologa GAL y el pensamiento de los pases en desarrollo en el contexto
mundial, y, por ltimo pero no menos importante, (iv) las ventajas analticas y
los lmites de GAL en comparacin con otras teoras de la gobernanza. Voy a
examinar estos puntos, ya sea aislados o en grupo, lo que sea ms conveniente
para cada caso.
4.1. El contraste de culturas jurdicas en el Derecho administrativo
De acuerdo con Richard Stewart [un] Derecho administrativo global deber,

por supuesto, inspirarse en principios y practicas legales de muchos sistemas
jurdicos, regionales y las tradiciones, as como de fuentes del Derecho inter-
nacional. Como resultado, el principal reto que enfrenta el proyecto GAL es
cmo encontrar las herramientas analticas adecuadas y cmo delinear las bases
normativas que involucren una variedad de principios y prcticas provenientes
de diferentes contextos legales y culturales.
30
Disponible online en http://iilj.org/GAL/documents/BuenosAiresGALWorkshopFraming-
theIssues.pdf. (ltimo acceso, octubre 2008.)
143
Es importante tener en mente, primero, que las tradiciones legales ad-

ministrativas se identifican con culturas occidentales, y tienen dos principales
puntos de partida: Los sistemas del common law, o los sistemas civilistas. Los
libros de texto en Derecho administrativo incluidos los textos en Amrica La-
tina en gran medida investigan las diferencias entre esos dos sistemas legales.
Sus conclusiones son bsicamente que el principio en el cual se fundamenta el
sistema civilista es la legalidad (legality), mientras que para el sistema del
common law es el imperio de la ley (rule of law) y la revision juidicial
(judicial control.)31 A pesar de lo anterior, Cassese seguido por otros iden-
tifica una serie de razones que sustentan la convergencia de los conceptos del
Derecho administrativo entre el sistema del common law y el civilista.32
Segundo, la advertencia contenida en el documento Resumen del taller y

temas para discusin, del taller de Buenos Aires: Existe un alto riesgo que las
prcticas emergentes del Derecho administrativo global sean altamente influen-
ciadas por los pases desarrollados Estados con instituciones slidas, poder
global y un sistema consolidado de Derecho administrativo.33 Esta afirmacin
nos lleva a la pregunta: Cmo diferentes tradiciones legales influenciaron y
continan influenciando los sistemas jurdicos Latino Americanos? Cmo
impactarn la intervencin de los pases Latino Americanos en el emergente
Derecho administrativo global?
En el caso de Brasil, es conocido que su sistema administrativo como

gran parte de sus instituciones pblicas estuvo influenciado por una com-
binacin tanto del sistema occidental europeo civilista como del sistema del
common law.34 De modo similar al ejercicio realizado por Richard Stewart
con respecto a las tres principales fases del sistema administrativo de los
Estados Unidos,35 Maria Sylvia di Pietro delimit cuatro momentos con sus
respectivos hitos en el sistema del Derecho administrativo brasilero:36 (i) El
31
Cassese, Las bases del Derecho administrativo, Madrid, Instituto Nacional de Administracin
Pblica, 1994, p. 58 y ss. describen la formacin del Derecho administrativo como un campo
de trabajo y la importancia de Dicey definiendo las categoras para el sistema del common law.
Janet McLean, por otro lado, muestra las diferencias entre las diversas concepciones de Dere-
cho administrativo en diferentes pases del sistema del common law. Mclean, Janet, Divergent
Conceptions of the State: Implications for Global Administrative Law, Law and contemporary
problems, 68(3-4): 167-187, 2005, p. 168.
32
Cassese, Las bases del Derecho administrativo, op.cit., pp. 66-73.
33
Disponible online en http://iilj.org/GAL/documents/BuenosAiresGALWorkshopFraming-
theIssues.pdf. (ltimo acceso, octubre 2008.) En el mismo sentido, el artculo marco del proyec-
to, Kingsbury / Krisch / Stewart, The emergence of global administrative law, op.cit., p. 51.
34
Dicha influencia tuvo lugar bsicamente a finales del siglo XIX, cf. Di Pietro, Mara S. Z.,
500 anos de Direito administrativo brasileiro, Revista Dilogo Jurdico, 10: 1-24, 2002, p. 14.
35
Stewart, Administrative law in the twenty-first century, New York University Law Review,
78(2): 437-460, 2003.
36
Ibid, p. 3 y ss.
144
perodo colonial, regulado por el sistema portugus; (ii) el perodo imperial,

el cual se distingue por la produccin autnoma de normas en Brasil en ese
momento influenciada principalmente por el sistema francs; (iii) el perodo
que comienza con la repblica, en el cual se observan influencias del modelo
de los Estados Unidos y otros, y cuando el Derecho administrativo comienza
a ser entendido como un sistema; y (iv) el actual perodo, desde la sancin de
la Constitucin de 1988 y hasta la actualidad. Este ltimo escenario se identi-
fica por los principios democrticos, la reforma del estado, la influencia de la
apertura econmica y la creciente interdependencia del mundo.
El sistema del Derecho administrativo brasilero ha tenido, por consi-

guiente, mltiples fases en la importacin de modelos, con diferentes paradig-
mas y formas de influencia. Este es un diagnstico ampliamente conocido; sin
embargo, el anlisis crtico del fenmeno del trasplante sigue siendo marginal
en Brasil.37 Mas inusual an son los estudios que relacionen ese fenmeno con
una perspectiva internacional o global un ejercicio interdisciplinario que es
requerido por el proyecto GAL. Sin lugar a dudas, estas circunstancias podran
limitar el rol de los estudios brasileros, en colaborar a una comprensin ms
sofisticada de las herramientas del Derecho administrativo en un nivel global.
Adems, en una era de regulaciones administrativas globales, el desafo

en Brasil ser cambiar su posicin pasiva y adoptar algn tipo de posicin ac-
tiva en el diseo de modelos administrativos.38 Nuevamente, esto requiere un
dilogo ms cercano, al menos, entre el campo del Derecho administrativo y
el estudio del Derecho internacional. Tanto el Derecho internacional como el
Derecho administrativo en Brasil, encuentran su base en la imitacin del debate
que se lleva a cabo en los pases del norte, principalmente en los europeos.
El campo del Derecho internacional, como ha sostenido Lorca, ha perdido su
importancia para la regin a travs de los aos, afectando su significado poltico
en las ltimas dcadas.39 Este ha sido un fenmeno generalizado en pases en
37
Como un ejemplo de este tipo de anlisis, ver Faria, Jos Eduardo, O Direito na economia
globalizada, So Paulo, Malheiros, 1999; Sundfeld, Carlos A., A administrao pblica na
era do Direito global, en Sundfeld / Vieira, Oscar V. (coord.) Direito Global, So Paulo, Max
Limonad, 1999, pp. 157-168; Mattos, Paulo T. L., The Regulatory Reform in Brazil: New Re-
gulatory Decision-Making and Accountability Mechanisms, Institute for International Law and
Justice, 2007, disponible online en www.iilj.org. (ltimo acceso, octubre 2008.)
38
A la inversa, dados los cambios a nivel global, la experiencia en Estados Unidos que ha sido
un habitual exportador de modelos es que est sufriendo las influencias de sistemas domsticos
extranjeros. Ver Stewart, The global regulatory challenge, op. cit.
39
Lorca, Arnulf B. International law in Latin America or Latin America International Law?
Rise, fall, and retrieval of a tradition of legal thinking and political imagination, Harvard Inter-
national Law Journal, 47(1): 283-305, 2006. El autor define cuatro momentos en la trayectoria
del Derecho internacional en Amrica Latina: (i) Desde 1810 hasta 1880, el Derecho como un
instrumento en la construccin de la nacin; (ii) Desde 1880 hasta 1950, el Derecho internacional
145
desarrollo, dando como resultado una falta de imaginacin institucional para

la participacin en el proceso de gobernanza global.40
4.2. El enfoque en la rendicin de cuentas (accountability)
La idea de la rendicin de cuentas ejemplifica los comentarios efectuados

anteriormente y contribuye a un mejor entendimiento acerca de la relacin
conflictiva en el desarrollo simultneo del anlisis descriptivo y normativo de
las teoras en el campo del GAL.
La rendicin de cuentas es uno de los elementos fundamentales y esen-

ciales del proyecto GAL.41 Stewart define como los elementos esenciales de
la rendicin de cuentas adecuados estndares de transparencia, participacin,
decisiones motivadas, legalidad y una efectiva revisin de las normas como de
las decisiones adoptadas.42
En lo que concierne a la estructura del sistema del Derecho administra-

tivo en Brasil, aunque es un hbrido de la combinacin del sistema civilista y
del common law, estos sistemas no se encuentran totalmente incorporados
en la cultura legal brasilera. Legalidad y procedimientos fueron totalmente
integrados al sistema, convirtindose en pilares del Derecho administrativo
local. Sin embargo, los principios de participacin democrtica, por ejemplo,
han sido recientemente incorporados como parte del sistema del imperio de la
ley (rule of law.) Ha sido un reto implementar los cambios institucionales en ese
sentido as como en la cultura legal;43 tambin ha sido bastante difcil encontrar
las bases normativas para evaluar la efectividad de dichos mecanismos en las
nuevas democracias en Amrica Latina.44
como parte de la creacin discursiva de Amrica Latina as como un lenguaje para combatir su de-
finicin; (iii) Desde 1950 hasta 1970, un perodo de radicalizacin y fragmentacin profesional; y
(iv) Desde 1970 hasta 2000, un perodo de despolitizacin profesional e irrelevancia del Derecho
internacional como un discurso para pensar en la regin.
40
Para un ejemplo de tales movimientos en la historia, ver Rajagopal, Balakrishna, International
law from below: development, social movements, and Third World resistance, Cambridge, Cam-
bridge University Press, 2003.
41
Kingsbury / Krisch, Introduction: global governance and global administrative law, op. cit.
42
Stewart, U.S. Administrative Law, op. cit., p. 106.
43
En este sentido, mirar el ejemplo de la creacin de las agencias de telecomunicaciones en Brasil
y su mecanismos de participacin en Mattos, The Regulatory Reform in Brazil, op. cit.
44
Melo, Marcus A., Institutional design, normative political theory and accountability, Direito
GV, Nov: 195-207, 2005. El autor examina teoras polticas comparativas, sus aspectos norma-
tivos y su impacto en las nuevas democracias, exclamando una revisin de algunos aspectos
normativos, cuando las teoras se aplican en nuevos contextos (de pases no desarrollados.)
146
4.3. Lmites normativodescriptivos e intereses de los pases en desarrollo
El conflicto entre el anlisis descriptivo de casos y el desarrollo de las categoras

normativas ha sido uno de los puntos con el cual se han enfrentado autores que
han colaborado en el proyecto.45 Hay un par de preguntas que se encuentran
en el aire: Es posible recurrir a una base normativa antes de realizar un mapa
concluyente de la regulacin global emergente? En qu medida las primeras
referencias normativas resueltas tienen un impacto imperialista en la forma en
la cual el sistema administrativo global ha sido diseado? Hasta qu punto
deben ser aplicados los mecanismos normativos establecidos a los pases en
desarrollo o a los pases perifricos (como contribuyentes del debate y jugadores
en el sistema global)?
En ese sentido, Chimni, en defensa de los pases en desarrollo, refuerza

la idea de que es esencial para la teora GAL si no inevitable combinar ley
sustantiva y procedimental.46 Chimni hace una importante si no la nica
evaluacin en el proyecto GAL acerca de las preocupaciones sobre resistencia
y cambio en la perspectiva de los pases en desarrollo en el sistema interna-
cional. Aceptando o no la tesis de Chimni, su llamado de atencin sobre las
especificidades del involucramiento de los pases en desarrollo en el sistema
global prospera.
Centrarse en las preocupaciones de los pases en desarrollo comprende el

anlisis del estado y de sus instituciones, del mercado y de sus instituciones, as
como de los movimientos de la sociedad civil. Por esta razn sugiero, antes de
calcular valores e intereses que pueden ser especficos para cada pas en este
grupo heterogneo de pases en desarrollo que exploremos, con referencia a
los pases en desarrollo, el xito del proyecto GAL en nombrar el fenmeno.47
De los cinco tipos de regulacin global trazados por el artculo marco

del proyecto GAL48 capta nuestra atencin el hecho de que en cada tipo de
regulacin no slo varan los elementos legales sino tambin los agentes in-
volucrados y los roles que ellos desempean. El cuadro49 que se encuentra a
continuacin detalla esos aspectos:
45
En este sentido ver Cohen / Sabel Global democracy?, op. cit.; Mclean, Divergent Con-
ceptions of the State, op. cit.; Harlow, Global Administrative Law: the quest for principles
and values, European Journal of International Law, 17(1): 187-214, 2006; Dyzenhaus, The
concept of (global) administrative law, op. cit.
46
Harlow, Ibid.; Dyzenhaus, Ibid.
47
Marks, Susan Naming Global Administrative Law, op. cit.
48
Kingsbury / Krisch / Stewart, The emergence of global administrative law, op.cit.
49
Fuente: Autora, basado en Kingsbury / Krisch / Stewart, Ibid.
147
148
Tipos de regulacin Regulador Rol del Regu- Interaccin Rol de los Ejemplo
administrativa global lador con el sistema agentes do-
domstico msticos
(1) Administracin por una orga- Organizacin Inter- Legislacin comple- Tiene de base un Negociacin e OMC, Consejo de Seguri-
nizacin internacional formal nacional mentaria, decisiones Tratado implementacin dad, Banco Mundial, Gru-
vinculantes po de Accin Financiera
Internacional en contra del
lavado de dinero(GAFI)
(2) Administracin basada en la ac- Redes pblicas Decisiones no Coordinacin de Cooperacin, nego- Comit de Basilea, Cdigo
cin colectiva de redes transnacio- transnacionales vinculantes pero con polticas, recono- ciacin e implemen- de Estndares de la OMC,
nales y acuerdos de cooperacin efectividad cimiento mutuo tacin Cooperacin Bilateral
entre funcionarios reguladores

nacionales
(3) Administracin distribuida ejercida Regulador Nacional Decisiones adoptadas Afectados por deci- Uno toma las Reguladores ambientales
por los reguladores nacionales bajo en un pas sobre siones que se toman decisiones / Otro Nacionales
un tratado, redes u otros regmenes temas extranjeros en otro pas implementa las
cooperativos o de trascendencia decisiones
global
(4) Administracin por acuerdos hbri- Grupos hbridos Estndares casi Armonizacin Adopcin Codex Alimentarius, Cor-
dos intergubernamentales-privados obligatorios. poracin de Internet para
la asignacin de nombres
y nmeros (ICANN)
(5) Administracin por instituciones Agentes privados Relacionado con el Armonizacin Adopcin ISO, ONG
privadas con funciones regula- contexto especfico, relacionada con el
torias estndares contexto especfico
Excepto por la regulacin de las organizaciones internacionales (1) la

sistematizacin de las otras categoras (2-5) bajo el proyecto, fue una iniciati-
va pionera. Yo sostengo que esto ha sido el mayor aporte del proyecto GAL,
tanto tericamente como herramienta analtica, para los pases en desarrollo.
El trabajo de nombrar el fenmeno nos deja precisar la pregunta: En qu
niveles estn participando los pases en desarrollo? Cules son sus herramien-
tas? Los agentes domsticos son conscientes de que ellos deberan o podran
desempear ese rol? Hay algn tipo de coordinacin entre agentes domsticos
en los pases en desarrollo?
Resulta interesante que los tipos (2-5) son los niveles de regulacin en
los cuales los pases en desarrollo han tenido acceso ms restringido. Su falta
de experiencia pudo haber influido en su capacidad para manejar esos asuntos,
pero sin embargo, las tcnicas utilizadas en dichos niveles son preocupantes.
La razn es que de arriba hacia abajo, la regulacin es ms y ms un logro
adquirido de las reglas definidas en un nivel global. Cmo estn respondiendo
los pases en desarrollo a este tipo de regulacin? Son capaces de tener alguna
influencia en su definicin e implementacin?
No hay suficiente informacin para contestar los anteriores cuestiona-

mientos, ni empricamente y an menos positivamente. La idea entonces, es
explorar las herramientas para investigar la informacin ms relevante en pases
en desarrollo (metodologa), reinventar sus capacidades y posibilidades ante
los acuerdos mundiales y los impactos que stos puedan tener en sus sistemas
domsticos (administrativos.)
Los estudios comparativos de Machado y Jorge50 (Machado 2007)

muestran cmo en el nivel (1) los diferentes agentes involucrados se encuen-
tran trabajando con la regulacin global. Aunque sus ejemplos comprendan
dos pases en desarrollo (en la misma regin) ellos identificaron diferentes
resultados. Este tipo de estudio emprico echa luz sobre importantes puntos de
partida para un anlisis ms sofisticado respecto de cmo los pases en desarrollo
estn formando parte de este sistema (administrativo) global. Este estudio, por
ejemplo, inspira nuevos anlisis sobre el diseo institucional de los agentes
involucrados, su metodologa de trabajo, el diferencial que experiencias previas
hayan aportado a la coordinacin con la regulacin administrativa en cuestin
y as sucesivamente. Adicionalmente, la sofisticacin del anlisis podra, luego,
soportar la comprobacin de las hiptesis normativas del GAL.
Machado, Mara. R. / Jorge, Guillermo Anti-Money Laundering and Governance in Latin

50
America, Direito GV, 2007.
149
En el mismo sentido, el ejemplo de Chimni respecto de la participacin

de los pases en desarrollo en la negociacin del Codex Alimentarius51 puede
ser considerado como una invitacin a examinar en detalle, sobre una base
comparativa, las diferencias y similitudes de los resultados en los sistemas
domsticos de aquellos involucrados. Lo que es nuevo aqu es que el Codex
Alimentarius es considerado un tipo hbrido de regulacin global (4), en el cual
los pases en desarrollo tienen menos experiencia y algunas veces menos
oportunidad de acceder.
Otro par de artculos conectados con el proyecto GAL tambin consi-

deran el anlisis emprico en pases en desarrollo tales como Kenia, Malasia y
Argentina.52 Al tener artculos de autores con diferentes orgenes examinando
casos empricos, existe la posibilidad de establecer una preocupacin similar
en cada uno de los cinco tipos de regulacin.
Yo promuevo el crecimiento del mtodo emprico como tcnica primaria

de investigacin para entender el movimiento de integracin de los pases en
desarrollo al nivel global (administrativo.) Los resultados con base en casos,
mejorados por el anlisis comparativo, pueden mostrar la diversidad de res-
puestas en los pases en desarrollo para posiblemente ser sorprendidos por
los casos interesantes de resistencia, conciliacin y avance. De lo contrario,
podra ser arriesgado basar el anlisis de nuevas formas de regulacin global
principalmente aquellas que han sido apenas exploradas por estudios en
pases en desarrollo en concepciones parciales fundadas en ideas antiguas
sobre la posicin de los pases en desarrollo en el mundo.
5. Posibles ideas para la agenda GAL en Amrica Latina
Teniendo en cuenta lo anteriormente mencionado, hay dos ejes de trabajo para

el desarrollo de la agenda GAL en Amrica Latina: El primero a ser llevado a
cabo en el orden nacional / regional, y el segundo en el debate global bajo el
marco GAL. Ambos debern tenerse en cuenta mutuamente y aprovechar la
oportunidad de enriquecer el anlisis una vez desarrollado.
51
Chimni, Bhupinder S., Cooption and Resistance, op. cit.
52
Akech, Migai Development partners and governance of public procurement in Kenya: Enhan-
cing democracy in the administration aid, New York University Journal of International Law and
Politics, 37(4): 829-868, 2005; McCrudden, Christopher / Gross, Stuart. WTO government
procurement rules and the local dynamics of procurement policies: A Malaysian case study,
European Journal of International Law, 17(1): 151-187, 2005. Y para los estudios en casos ar-
gentinos mirar los documentos presentados en la reunin de Buenos Aires, disponibles online en
http://www.illj.org/GAL/GALBuenosAires.asp. (ltimo acceso, octubre 2008.)
150
En el primer eje, los acadmicos y profesionales de la regin debern

tomar seriamente en consideracin el debate sobre la gobernanza global en
sus estructuras institucionales domsticas y regionales, as como en las cultu-
ras jurdicas y polticas de sus pases De las consideraciones vertidas en este
artculo, en pocas palabras, la siguiente agenda investigativa podra contribuir
enormemente a la construccin de un prspero debate en la emergente regula-
cin global de la regin: (1) Un debate crtico sobre el modelo de importacin
del Derecho administrativo establecido desde hace mucho tiempo y los desa-
fos de avanzar en la exportacin de modelos y/o diseo global de regulacin
administrativa; (2) un trabajo e investigacin interdisciplinaria, entre abogados
de Derecho pblico y de Derecho internacional, que incentiven la imaginacin
institucional ya sea a nivel global o de instituciones domsticas en este nuevo
contexto global; y (3) estudios empricos de los cinco tipos de regulacin, del
rol de los agentes domsticos y de la forma en que stos reaccionan.
En el segundo eje, la aproximacin del proyecto GAL al debate legal

en Amrica Latina podr enriquecerse por el dialogo permanente entre los
acadmicos involucrados. Hay dos tipos de trabajo que debern ser prioritarios:
El primero relacionado con la teora general sobre los modelos de Derecho
administrativo de la regin y su concepcin acerca de los conceptos normativos
principales para la teora GAL; y el segundo concentrndose en los cinco tipos
de regulacin global. Para el primer tema, podra utilizarse como ejemplo el
debate sobre los mtodos y procedimientos de rendicin de cuentas (accoun-
tability methods and procedures) de cada regulacin domstica y el trabajo
previsto hacia la percepcin global de esta herramienta administrativa. Para el
segundo, el anlisis de casos empricos con una perspectiva comparativa (de la
misma o de diferentes regiones del mundo) sera una gran contribucin. Esto
ayudara al proceso de contrastar realidades y verificar las premisas por parte
de los investigadores involucrados.
Si el artculo marco del proyecto GAL en 2005 sostuvo [l]a necesidad

de enfoques alternativos a los modelos actualmente dominantes de gobernanza
global y del Derecho administrativo est ejerciendo presin, pero est comen-
zando a ser tratada,53 los acadmicos en Amrica Latina deberan aceptar esta
afirmacin lo antes posible. Estar de acuerdo con esta afirmacin no significa
estar adherido al proyecto y sus declaraciones, sino que implica convertirse en
un interlocutor en la construccin y la crtica de este nuevo marco que intenta
establecer un nuevo pensamiento global.
53
Kingsbury Benedict / Krisch, Nico / Stewart, Richard, The emergence of global administra-
tive law, Law and contemporary problems, 68(3-4):2005, pp. 15-62.
151
6. Bibliografa
Abbot, Kenneth / Snidal, Duncan Hard and soft law in international

governance, International Organization, 54(3):2000, pp. 421-456.
Akech, Migai Development partners and governance of public

procurement in Kenya: Enhancing democracy in the administration
aid, New York University Journal of International Law and Politics,
37(4):2005, pp. 829-868.
Cassese, Sabino, Las bases del Derecho administrative, Madrid,

Instituto Nacional de Administracin Pblica, 1994.
Cassese, Sabino, Administrative Law without the state? The challenge

of global regulation, New York University Journal of International
Law and Politics, 37(4):2005, pp. 663-694.
Cassese, Sabino / Carotti, Bruno / Casini, Lorenzo / Macchia, Marco

/ MacDonald, Euan / Savino, Mario (eds.), Global administrative
law: cases, materials, issues, IRPA / IILJ, 2008.
Chimni, Bhupinder S., Cooption and Resistance: Two Faces of Global

Administrative Law, New York University Journal of International
Law and Politics, 37(4):2005, pp. 799-827.
Cohen, Joshua / Sabel, Charles Global democracy?, New York

University Journal of International Law and Politics, 37(4):2005,
pp. 763-798.
Di Pietro, Mara S. Z., 500 anos de Direito administrativo brasileiro,

Revista Dilogo Jurdico, 10:2002, pp. 1-24.
Dyzenhaus, David, The rule of (administrative) law in international

law, Law and contemporary problems, 68(3-4):2005, pp. 127-167.
Dyzenhaus, David, The concept of (global) administrative law, Insti-

tute for International Law and Justice, 2008.
Faria, Jos Eduardo, O Direito na economia globalizada, So Paulo,

Malheiros, 1999.
Goldstein, Judith et alli Introduction: legalization and world poli-

tics, International Organization, 54(3):2000, pp. 385-399.
152
Harlow, Carol, Global Administrative Law: The quest for principles

and values, European Journal of International Law, 17(1):2006, pp.
187-214.
Kingsbury, Benedict / Krisch, Nico, Introduction: Global gover-

nance and global administrative law in the international legal order,
European Journal of International Law, 17(1), 2006.
Kingsbury / Krisch / Stewart, Richard / Wiener, Jonathan, Fore-

word: Global governance as administration - nation and transnational
approaches to global administrative law, Law and contemporary
problems, 68(3-4), 2005.
Kingsbury / Krisch / Stewart, The emergence of global administra-

tive law, Law and contemporary problems, 68(3-4), 2005.
Levit, Janet K. A Bottom-Up Approach to International Lawmaking:

The Tale of Three Trade Finance Instruments, The Yale Journal of
International Law, 30 (winter), 2005, pp. 125-209.
Lorca, Arnulf B. International law in Latin America or Latin

America International Law? Rise, fall, and retrieval of a tradition of
legal thinking and political imagination, Harvard International Law
Journal, 47(1):2006, pp. 283-305.
McCrudden, Christopher / Gross, Stuart. WTO government

procurement rules and the local dynamics of procurement policies:
A Malaysian case study, European Journal of International Law,
17(1):2005, pp. 151-187.
MacDonald, Euan, The emergence of global administrative law?,

4th Global Administrative Law Seminar: Global Administrative Law:
from fragmentation to unity?, Viterbo, 2008.
Machado, Mara. R. / Jorge, Guillermo Anti-Money Laundering

and Governance in Latin America, Direito GV, 2007.
Marks, Susan Naming Global Administrative Law, New York

University Journal of International Law and Politics, 37(4):2005,
pp. 995-1001.
153
Mattos, Paulo T. L., The Regulatory Reform in Brazil: New Regula-

tory Decision-Making and Accountability Mechanisms, Institute for
International Law and Justice, 2007.
Mclean, Janet, Divergent Conceptions of the State: Implications

for Global Administrative Law, Law and contemporary problems,
68(3-4):2005, pp. 167-187.
Melo, Marcus A., Institutional design, normative political theory

and accountability, Direito GV, Nov:2005, pp. 195-207.
Nicolaidis, Kalypso / Shaffer, Gregory Transnational mutual rec-

ognition regimes: Governance without mutual government, Law and
contemporary problems, 68(3-4):2005, pp. 263-318.
Rajagopal, Balakrishna, International law from below: development,

social movements, and Third World resistance, Cambridge, Cambridge
University Press, 2003.
Stewart, Richard, Administrative law in the twenty-first century,

New York University Law Review, 78(2):2003, pp. 437-460.
Stewart, The global regulatory challenge to U.S. administrative

law, New York University Journal of International Law and Politics,
37(4):2005, pp. 695-762.
Stewart, U.S. Administrative Law: A Model for Global Administra-

tive Law, Law and contemporary problems, 68(3-4):2005, pp. 63-108.
Sundfeld, Carlos A., A administrao pblica na era do Direito

global, en Sundfeld / Vieira, Oscar V. (coord.) Direito Global, So
Paulo, Max Limonad, 1999, pp. 157-168; Mattos, Paulo T. L., The
Regulatory Reform in Brazil: New Regulatory Decision-Making and
Accountability Mechanisms, Institute for International Law and
Justice, 2007.
154
el impacto de las redes
transgubernamentales en
la evolucin del derecho
administrativo internacional
Por Pablo Fernndez Lamela
La solucin de los grandes problemas que ataen al desarrollo eco-

nmico o a la seguridad del mundo no puede ya ser buscada dentro
del marco nacional solamente, ni siquiera regional, sino que atae
progresivamente a toda la comunidad mundial.
Valery Giscard d Estaing

La globalizacin ha venido ocurriendo desde hace cientos de aos y,

con el tiempo, se ha acelerado: de la colonizacin de las partes habi-
tadas del mundo a la aparicin de naciones, de las conquistas a pases
independientes, de los barcos de vela y las caravanas a los barcos a
vapor, las flotas de camiones y los aviones de carga, del comercio de
algunos productos a la produccin global y las redes de distribucin,
hasta la actual explosin de flujos internacionales de servicios, capital
e informacin. Con base en los recientes estimativos de Maddison
acerca de la economa mundial a lo largo del milenio pasado, es posi-
ble calcular que las exportaciones mundiales de mercancas sumaron
aproximadamente unos US$ 40 per cpita al poder adquisitivo actual-
en 1870. Para 1913, esta cifra se haba triplicado a US$ 120. Luego de
una ralentizacin debida a las dos guerras mundiales consecutivas, se
multiplic casi por diez entre 1950 y 2000, para alcanzar aproximada-
mente los US$ 1.000 per cpita hoy da. Actualmente se intercambia
17% del producto bruto mundial frente a menos de 5% hace un siglo, y
esta cifra sigue aumentando a gran velocidad. Frente a una evolucin
155
El impacto de las redes transgubernamentales
tan dramtica, los interrogantes que surgen son si esto es bueno o malo
para la humanidad, si debe ser alentado o, al contrario, frenado y, de
ser as, con cules medios? La globalizacin puede ser juzgada bajo
muchos criterios, pero sin duda el ms importante es el desarrollo en
todas sus formas y, en particular, la reduccin de la pobreza.
Francois Bourguignon1
La caracterstica ms destacada de la globalizacin es que permite

que los capitales financieros se muevan libremente; en contraste, el
movimiento de las personas sigue fuertemente regulado. Debido a que
el capital es un ingrediente esencial de la produccin, los distintos
pases deben competir para atraerlos; eso inhibe su capacidad para
regularlos e imponerles tasas. Bajo la influencia de la globalizacin, el
carcter de nuestra economa y las disposiciones sociales han sufrido
una transformacin radical. La capacidad de movimiento del capital
debilita la capacidad del Estado para ejercer control sobre la economa.
La globalizacin de los mercados financieros ha hecho que el Estado
de bienestar surgido despus de la segunda guerra mundial quede
obsoleto porque la gente que necesita de seguridad social no puede
dejar el pas, pero el capital en que se basa el Estado de bienestar s
puede. Y esta transformacin no ha sido accidental. El objetivo de la
administracin Reagan en Estados Unidos y del gobierno de Thatcher
en el Reino Unido fue reducir la capacidad del Estado para interferir
en la economa, y la globalizacin serva muy bien a este propsito.
George Soros
1
Vicepresidente General y Economista Principal del Banco Mundial.
156
1. Introduccin: Sobre el derecho administrativo internacional y la posible

existencia de un derecho administrativo global
El establecimiento de redes transgubernamentales es una de las novedades ms

destacadas en el panorama del global governance2, 3 durante las ltimas dcadas.
Y su anlisis configura un excelente caso de estudio que permite una introduc-
cin a un mbito ms complejo: El derecho administrativo internacional, cuya
reciente evolucin y transformacin en el marco de la acentuacin del proceso
de globalizacin4 de los ltimos aos ha llevado a algunos acadmicos a
postular la existencia de un derecho administrativo global.5
En este campo pueden ubicarse tambin, entre otras, las siguientes

cuestiones: El derecho administrativo de las organizaciones internacionales
(su organizacin administrativa, su rgimen de personal, su rgimen de con-
trataciones, los tribunales administrativos internacionales, los mecanismos de
inspeccin independientes como el Panel de Inspeccin del Banco Mundial
2
Algunos hacen referencia a la gobernanza global. De acuerdo al diccionario de la Real Aca-
demia Espaola, gobernanza es el Arte o manera de gobernar que se propone como objetivo
el logro de un desarrollo econmico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equi-
librio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economa. (www.rae.es. ltima visita
19-X-08.) Consideramos que la expresin anglosajona governance es ms ilustrativa y descripti-
va y su traduccin al espaol se torna muy dificultosa, razn por la cual preferimos emplearla a lo
largo del presente trabajo; aunque sin desconocer por ello la acepcin incorporada a la 22 edicin
del diccionario de la Real Academia Espaola que puede consultarse por Internet.
3
Debe tenerse presente que si bien actualmente no existe un gobierno mundial (world govern-
ment) s existe lo que se conoce como global governance, es decir ciertos mecanismos de coordi-
nacin que operan a escala global, si bien an relativamente dispersos. De acuerdo a la Commis-
sion on Global Governace se trata de las distintas formas en que los individuos y las instituciones
(pblicas y privadas) gestionan sus asuntos comunes. Es un proceso continuo a travs del cual
intereses diversos pueden ser considerados y se pueden adoptar medidas de cooperacin. Incluye
a las instituciones formales y a los regmenes que cuentan con capacidad de asegurar su cum-
plimiento, as como a los acuerdos informales que las personas y las instituciones celebran. En
el nivel global, la gobernanza se advierte en las relaciones intergubernamentales, pero tambin
involucra a las organizaciones no gubernamentales (ONGs), a las corporaciones multinacionales
y al mercado de capitales global. No hay un nico modelo de gobernanza global, ni una nica
estructura. Es un proceso amplio, dinmico, complejo e interactivo de toma de decisiones que
est constantemente evolucionando y respondiendo a circunstancias cambiantes. (Commission on
Global Governance, Our Global Neighbourhood, Oxford/New York, 1995.)
4
Sobre globalizacin, global governance y failed states, ver Gordillo Agustn, The Future of
Latin America: Can the EU Help?, Prefacio de Spyridon Flogaitis, Director del Centro Europeo
de Derecho Pblico, Londres, Esperia Publications Ltd., 2003. La obra se halla disponible en
www.gordillo.com. Ver tambin mi comentario bibliogrfico a ese libro publicado en Revista Res
Pblica, N 1, Mxico, Asociacin Iberoamericana de Derecho Administrativo, 2005.
5
Kingsbury, Benedict / Krisch, Nico / Stewart, Richard, The emergence of global administra-
tive law, IILJ Working Paper 2004/1 (Global Administrative Law Series) (www.iilj.org.) Una
versin en espaol tambin disponible on line se public en la Revista Res Pblica Argentina
(RPA), 2007-3:25. Ver el artculo de Gordillo titulado La unidad del orden jurdico mundial
frente al derecho y la economa locales: seguridad, justicia, razonabilidad. (recibido por gentile-
za del autor mediante el Mensaje de correo electrnico del 21 de mayo de 2008.)
157
o la Oficina del Consejero de Cumplimiento / Ombudsman de la Corporacin

Financiera Internacional y el Organismo Multilateral de Garanta de Inver-
siones, etctera), la participacin pblica global (las organizaciones no
gubernamentales, los individuos, sus mbitos de participacin como las
redes de ONGs y otros foros), las regulaciones internacionales y los principios
y pautas consensuadas entre distintos sujetos (pblicos y privados) en el plano
global (soft law), el estudio de las relaciones entre el derecho administrativo
internacional y el derecho administrativo de cada estado, as como el arbitraje
administrativo internacional, las entidades binacionales; y hasta ciertas orga-
nizaciones internacionales privadas con facultades regulatorias.
Si bien la tesis del derecho administrativo global no se halla exenta

de crticas y personalmente creemos que es tcnicamente ms preciso seguir
haciendo referencia a un nuevo derecho administrativo internacional ahora
reformulado,6 consideramos que constituye una herramienta conceptual im-
portante para introducirse al anlisis de los principales elementos que integran
este campo en formacin.
En tal sentido, y ms all de lo atractivo del trmino acuado y difun-

dido por los directores del Global Administrative Law Project de NYU, resulta
preferible hablar de derecho administrativo internacional, habida cuenta que el
derecho administrativo global,7 no podria existir en un mundo que, claramente,
no est totalmente globalizado y se encuentra plagado de failed states.8 No es
6
Ver Auby, Jean-Bernard, La thorie du droit administratif global: Brve prsentation critique,
Troisime session du Sminaire Droit Administratif Compar, Europen et Global, Sciences
Po, 3 mai 2007.
7
Si por global entendemos la segunda acepcin del Diccionario de la Real Academia Espaola:
referente al planeta o globo terrqueo. (www.rae.es.) A idntica conclusin se llega analizando el
trmino ingls global, cuyas acepciones comprenden: [P]ertaining to the whole world; world-
wide; universal: the dream of global peace (Dictionary.com Unabridged (v 1.1.); Of, relating
to, or involving the entire earth; worldwide: global war; global monetary policies (The Ameri-
can Heritage Dictionary of the English Language, Fourth Edition; www.dictionary.com); [I]
nvolving the entire earth; not limited or provincial in scope; global war; global monetary
policy; neither national nor continental but planetary; a world crisis; of worldwide sig-
nificance (WorldNet 3.0 by Princeton University; www.dictionary.com.)
8
De acuerdo al Failed States Index 2007 elaborado por The Fund for Peace y publicado tambin
por Foreign Policy, 35 Estados son calificados como critical y 92 como danger (sobre un
total de 177). A state that is failing has several attributes. One of the most common is the loss
of physical control of its territory or a monopoly on the legitimate use of force. Other attributes
of state failure include the erosion of legitimate authority to make collective decisions, an in-
ability to provide reasonable public services, and the inability to interact with other states as a
full member of the international community. The 12 indicators cover a wide range of state failure
risk elements such as extensive corruption and criminal behavior, inability to collect taxes or
otherwise draw on citizen support, large-scale involuntary dislocation of the population, sharp
economic decline, group-based inequality, institutionalized persecution or discrimination, severe
demographic pressures, brain drain, and environmental decay. States can fail at varying rates
158
posible dejar de tener en cuenta que gran parte de la humanidad se halla fuera de
los beneficios de la globalizacin que favorece a un grupo selecto de naciones
y de sectores privilegiados, mientras se desconocen los derechos humanos ms
bsicos de la inmensa mayora de la poblacin mundial.
Entre muchos otros ejemplos,9 puede citarse la obra del sociolgo es-
paol Manuel Castells quien en su libro La Era de la Informacin demuestra
que la dinmica del proceso de globalizacin amenaza con tornar prescindibles
a naciones y pueblos enteros que se hallan excludos de las redes de la infor-
macin. Siguiendo este esquema de anlisis en las economas desarrolladas
y en sectores de las naciones menos desarrolladas conectados a las redes de
la informacin la produccin se centra en los estamentos ms educados y
privilegiados de la poblacin, mientras la estructura social se fragmenta como
consecuencia de la flexibilizacin e individualizacin del trabajo.10
La expuesta anteriormente es la tesis ms restringida (o negatoria)

respecto de la existencia del derecho administrativo global. Sin embargo, es
posible tambin afirmar, desde un punto de vista amplio, la existencia del dere-
cho administrativo global basndonos en la denominada ciencia de redes, en la
existencia de redes transgubernamentales y en la participacin pblica global.
Desde este punto de vista puede plantearse que el carcter global del derecho
administrativo global es paralelo o proporcional al grado de globalizacin
(proceso claramente multidimensional, diverso y dinmico) o a la gradacin o
escala que supone el fenmeno del global governance. En este sentido puede
recordarse que aun los failed states pueden ser y son (al menos formalmente)
parte de organizaciones internacionales y regionales, forman parte de una comu-
nidad internacional y reciben ayuda de organizaciones internacionales privadas
(como Care o Mdicos Sin Fronteras, por ejemplo), y hasta incluso son objeto
de procesos de intervencin militar fundados en la injerencia humanitaria de
through explosion, implosion, erosion, or invasion over different time periods. (www.fundfor-
peace.org.)
9
Ver, por caso, Mallaby, Sebastian, The Reluctant Imperialist: Terrorism, Failed States, and the
Case for American Empire, en Foreign Affairs March-April 2002: [] Once a nation descends
into violence, its people focus on immediate survival rather on the longer term. Aving, investment,
and wealth creation taper off; government officials seek spoils for their cronies rather than de-
signing policies that might build long-term prosperity. A cycle of poverty, instability, and violence
emerges. There is another reason why state failures may multiply. Violence and social disorder
are linked to rapid population growth, and this demographic pressure shows no sign of abating.
[] Terrorism is only one of the threats tha dysfunctional satates pose. Much of the worlds il-
legal drug supply comes from such countries []. Failed states also challenge orderly ones by
boosting immigration pressures. And those pressures create a lucrative traffic in illegal workers,
filling the war chests of criminals. (www.foreignaffairs.org.).
10
Castells, Manuel, La era de la informacin Volumen 1 La Sociedad Red, Mxico, Siglo
XXII Editores, 2002, passim.
159
algunas potencias. Si admitimos que la realidad y el objeto de estudio es el

mismo aun cuando empleemos distintos rtulos o conceptos para referirnos a
aquella, la cuestin se transforma bsicamente en terminolgica.11
En el presente trabajo formularemos una breve y sencilla introduccin12

dentro del marco de la acentuacin del proceso de globalizacin al que
asistimos en los ltimos aos al derecho administrativo internacional, para
luego analizar con mayor detalle el auge de la participacin pblica global y
de las redes transgubernamentales, fenmenos que pueden caracterizarse como
especie de las redes sociales objeto de estudio de la denominada ciencia de las
redes, a la que muy sintticamente tambin nos referiremos aqu.
2. La globalizacin como fenmeno multidimensional13
Como una primera aproximacin y sin dejar de reconocer el carcter polmi-

co y discutido de la nocin puede caracterizarse en trminos generales a la
globalizacin (o mundializacin) como la creciente gravitacin de los procesos
financieros, econmicos, polticos, sociales y culturales de alcance mundial
sobre aquellos de carcter regional, nacional o local.
En otras palabras, se trata de un proceso de prdida de poder por parte

de los Estados naciones y su consecuente traspaso a esferas de poder de ca-
rcter global.
Ello es as, sin dejar de advertir que los Estados naciones conservan
an y presumiblemente conservarn por largo tiempo una cuota de poder
11
El autor agradece especialmente la gentileza y colaboracin del Dr. Ricardo Guibourg en el
anlisis de la cuestin, siendo propios desde ya todos los errores que hayan podido deslizarse
sobre este tema, que se halla en permanente evolucin.
12
Para mayor profundizacin en la cuestin nos remitimos al trabajo citado en la nota 1 y a
nuestros trabajos: Globalizacin y derecho pblico: Introduccin al derecho administrativo in-
ternacional, en Cienfuegos Salgado, David / Lpez Olvera, Miguel Alejandro, Estudios en
homenaje a don Jorge Fernndez Ruiz Derecho Administrativo, Mxico, Universidad Nacional
Autnoma de Mxico Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2005, pp. 45-63; y El control en
los organismos internacionales. El Panel de Inspeccin del Banco Mundial, en Cisneros Faras,
Germn / Fernndez Ruiz, Jorge / Lpez Olvera, Miguel Alejandro, Control de la Adminis-
tracin Pblica Segundo Congreso Iberoamericano de Derecho Administrativo, Universidad
Nacional Autnoma de Mxico Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2007, pp. 175-84.
13
Nos basamos en AA.VV., Globalizacin y desarrollo, Naciones Unidas, CEPAL, 2002, pp.
17-27; PREM Grupo de polticas econmicas y Grupo de economa para el desarrollo (Banco
Mundial), Qu es la globalizacin?, abril de 2000, www.worldbank.org; Ali Farazmand, Glo-
balization and Public Administration, Public Administration Review, V 6 N 59, 1999, p. 509;
Harry Arthurs, Globalization and Its Discontents, Journal of Business Administration and
Policy Anlisis, V 24-26, 1996, p. 132; Noam Chomsky Heinz Dieterich, La sociedad global,
Bs. As., Editorial 21, 1999.
160
importante en lo referente a las polticas a implementar en sus respectivos

mbitos territoriales.
Lo anteriormente sealado no implica desconocer que los diversos

actores participantes del proceso de globalizacin poseen carcter desigual,
siendo preponderante en su evolucin la influencia de los gobiernos de los pases
desarrollados, los principales pases emergentes y las empresas multinacionales.
Luego, en menor medida interactan los gobiernos de los pases en desarrollo
y las organizaciones no gubernamentales.
Asimismo, corresponde destacar la creciente tensin y por momentos

fuerte contradiccin entre el aumento de los problemas de carcter global
paralelamente a un naciente inters pblico global y la persistencia de
sistemas polticos bsicamente nacionales y locales. De esta forma, este dficit
de gobernabilidad global acenta las presiones que enfrentan los gobiernos
nacionales por parte de sus ciudadanos, en contraste con la estrechez de sus
mrgenes de accin derivada del mismo proceso de globalizacin.
Existen diversas dimensiones del proceso de globalizacin:
- La globalizacin financiera, con inmensos flujos de capital espe-

culativo de corto plazo circulando por los mercados financieros mundiales.
Durante los ltimos aos, los ahorristas de varios pases especialmente, de
los pases centrales han aumentado la diversificacin de sus carteras con
activos financieros del exterior (bonos, acciones, u otros ttulos extranjeros.)
Paralelamente, los prestatarios han buscado progresivamente fuentes de finan-
ciamiento externo, adems de las nacionales. En 1995, se estimaba que ms
de 9 billones de dlares en activos bancarios en todo el mundo pertenecan
a depositantes no residentes en el pas donde se ubicaba la cuenta o estaban
denominados en una moneda emitida fuera del pas. A mediados de 2007, de
acuerdo al Banco de Pagos Internacionales, el mercado global de derivados14
financieros (derivados de deuda, monedas, commodities, acciones) alcanz
un volumen de 516 billones de dlares; es decir, una suma equivalente a diez
veces el PBI mundial y a cinco veces el valor total de los activos financieros
mundiales.15 Para dar una idea de la magnitud de la cifra puede sealarse que
14
Un derivado es un producto financiero elaborado sobre la base de un activo subyacente (ac-
ciones, bonos, ndices, commodities, monedas o tasas de inters.) El comportamiento del deriva-
do intenta replicar el comportamiento del activo subyacente. Los derivados son empleados como
medio de cobertura (traslado de riesgos) y con la finalidad de potenciar el rendimiento de una
cartera de inversin. Ampliar en Elbaum, Marcelo, Administracin de Carteras de Inversin,
Buenos Aires, Machi, 2006, 2 ed., pp. 452-53.
15
Kabir Chibber, Global Derivatives Market Expands to $516 Trillion, XI-22-07, www.
bloomberg.com/apps/news?pid=20670001.
161
el PBI de los Estados Unidos ascenda a aproximadamente 13,195 billones de

dlares en 2007.16 La crisis financiera mundial de 2007/2008,17 iniciada a partir
de la denominada crisis de las hipotecas subprime en los Estados Unidos que
ha sido calificada por Barack Obama como la crisis financiera ms seria desde
la gran depresin es otra manifestacin de este fenmeno, que demuestra
la necesidad de crear un nuevo sistema de regulacin financiera global18 frente
una situacin de riesgo sistmico global es decir, de la totalidad de las ins-
tituciones financieras mundiales, potencialmente involucradas en un posible
derrumbe global.19
16
International Monetary Fund, World Economic Outlook Database, october 2007 (www.imf.
org/ external/pubs/ ft/weo/ 2007/02/weodata/index.aspx.)
17
The financial crisis of 20072008, referred to in the media as the credit crunch or the
credit crisis, first became apparent on August 9, 2007, when a loss of confidence by investors
in the value of securitized mortgages in the United States resulted in a liquidity crisis which
prompted a substantial injection of capital into financial markets by the United States Federal
Reserve and the European Central Bank. The TED spread, an indicator of perceived credit risk
in the general economy, spiked up in August 2007, remained volatile for a year, then spiked even
higher in September 2008.Although Americas housing collapse is often cited as having caused
the crisis, the financial system was vulnerable because of intricate financial contracts known as
credit derivatives - Credit Default Swap (CDS), which insure debt holders against default. They
are fashioned privately, traded over the counter beyond the sight of regulators. The U.S. govern-
ments seizure of the mortgage companies prompted an auction of their debt so that traders who
bought and sold default protection (CDS) could settle contracts. The auctions are used to set a
price by which investors can settle the contracts with cash rather than having to physically deliver
a bond to their counterparties. Sellers of protection pay the face value of the contracts minus the
recovery value set on the bonds. (Cfr. http://en.wikipedia.org/wiki/ Financial_crisis_of_2007
%E2%80%932008. ltima visita 17-X-08.) Glosario: Ted Spread: The price difference between
three-month futures contracts for U.S. Treasuries and three-month contracts for Eurodollars hav-
ing identical expiration months. The Ted spread can be used as an indicator of credit risk. This is
because U.S. T-bills are considered risk free while the rate associated with the Eurodollar futures
is thought to reflect the credit ratings of corporate borrowers. As the Ted spread increases, default
risk is considered to be increasing, and investors will have a preference for safe investments. As
the spread decreases, the default risk is considered to be decreasing; Credit Default Swap (CDS):
A credit default swap (CDS) is a credit derivative contract between two counterparties, whereby
the buyer makes periodic payments to the seller in exchange for the right to a payoff if there is
a default or credit event in respect of a third party or reference entity. (Fuente: www.wikipedia.
com y www.dictionary.com.)
18
Jackie Calmes, In Candidates, 2 Approaches to Wall Street, New York Times, 15 de septiem-
bre de 2008, () On Monday, he (Obama) said the nation was facing the most serious financial
crisis since the Great Depression, and attributed it on the hands-off policies of the Republican
White House that, he says, Mr. McCain would continue. (http://www.nytimes.com/2008/09/16/
us/politics/16record.html?pagewanted=all.)
19
Ver Frdric Lordon, Cuando Wall Street se hizo socialista Para salvar a los bancos del
desastre, en Le Monde diplomatique, Ao X, nmero 112, Octubre de 2008, pp. 10-2, especial-
mente p. 10. Seala all este autor: Por ms penoso que pueda ser, no hay alternativa a la consta-
tacin de que una vez que la burbuja financiera ha explotado y el riesgo sistmico se ha generado,
el Banco Central pierde casi todo su margen de maniobra, porque el hecho de que las finanzas
privadas tengan la capacidad de vincular su suerte para lo peor a todo el resto de la economa
el derrumbe de las finanzas supondr necesariamente el derrumbe de la economa forzando
as la intervencin pblica en su auxilio, es una toma de rehenes sin posibilidad de evitarla en el
corazn de la crisis. Por eso, una nueva regulacin financiera significativa slo puede hacerse en
162
- La globalizacin comercial. Mercaderas y servicios comercializados

en todo el planeta configuran una cuota fundamental del PBI mundial. Una
parte cada vez mayor de los gastos dedicados a bienes y servicios se dedica
a importaciones de otros pases, y una porcin creciente de la produccin
de los pases se vende a extranjeros en calidad de exportacin. En los pases
desarrollados la proporcin del comercio internacional respecto del producto
total aument de 32,9% a 37,9% entre 1990 y 2001, mientras que en idntico
perodo, en los pases en desarrollo, la proporcin se increment de un 33,8%
a 48,9%. De acuerdo a la UNCTAD en 1960 las exportaciones mundiales de
mercancas representaban el 10% del PBI mundial, mientras que en el 2006 esa
cifra se elev al 35%.20 En este aspecto, las empresas transnacionales juegan
un rol muy importante, toda vez que una porcin significativa del comercio
mundial consiste en transacciones entre filiales de esos grupos econmicos.
Emerge un sistema de produccin global que con sus costos cada vez ms
reducidospaulatinamente reemplaza a la produccin nacional, siendo actual-
mente posible elaborar un producto en cualquier lugar, usando recursos de
cualquier lugar, por una empresa ubicada en cualquier lugar, para ser vendidos
en cualquier lugar. La cantidad de empresas globales aument de 3.500 en 1960
a 40.000 en 1995, calculndose en 78.000 en la actualidad, representando un
40% del comercio mundial. Como resultado de los procesos de fusin y hasta
mega-fusiones se produjo una concentracin de la estructura corporativa
global en la cual las 300 transnacionales ms grandes controlan el 70% de la
inversin extranjera directa y alrededor de un tercio del total de activos de las
empresas multinacionales.
- La globalizacin de las comunicaciones y de las tecnologas de la infor-

macin. El mercado mundial de las comunicaciones ha sido revolucionado por
el avance de las tecnologas en los ltimos aos, cuyo paradigma por excelencia
es Internet. La globalizacin econmica ha sido alentada por el progreso tecno-
lgico que est disminuyendo los costos de transporte y comunicaciones entre
los pases. El acentuado descenso en el costo de las telecomunicaciones, y del
procesamiento, almacenamiento y transmisin de la informacin, promueven
an ms la localizacin y el aprovechamiento de las oportunidades comerciales
alrededor del mundo, la coordinacin de operaciones en lugares remotos y la
venta de servicios y productos en lnea que antes no podan comercializarse
en escala internacional.
torno al objetivo estratgico de impedir que las burbujas se formen, porque despus es demasiado
tarde. Slo puede lucharse contra el riesgo sistmico erradicndolo; en cuanto se reconstituye, y
sobre todo cuando se activa, la partida est perdida.
20
United Nations Conference on Trade and Development, Development and Globalization: Facts
and Figures, United Nations, New York and Geneva, 2008 (www.unctad.org), p. 44.
163
- La globalizacin institucional. En los ltimos tiempos, los organismos

internacionales, y particularmente las denominadas instituciones financieras
internacionales (como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial)
han evidenciado un mayor protagonismo en la esfera mundial. As tambin,
la Organizacin Mundial del Comercio (OMC) encargada de la regulacin
del comercio internacional, ha sido blanco de fuertes crticas. Los organismos
internacionales tienen a su cargo, entre otras funciones, el establecimiento de
normas y parmetros de alcance mundial, la supervisin del cumplimiento de
tratados y normas internacionales y el asesoramiento y asistencia a gobiernos
en las materias de su competencia. Adems, la arquitectura institucional in-
ternacional ha sido revitalizada en aos recientes, mediante la formacin de
redes intergubernamentales o redes de polticas pblicas globales, integradas
por funcionarios nacionales, internacionales, empresas transnacionales y par-
ticipantes de la sociedad civil.
- La globalizacin de la sociedad civil. Las organizaciones no guberna-

mentales hace tiempo han traspasado las fronteras nacionales y operan mediante
filiales y grupos o redes de alcance mundial (p.e., es el caso de Greenpeace
o Transparency International) que se ocupan de asuntos que trascienden las
fronteras nacionales, y que bien pueden caracterizarse como problemas globales
o de inters pblico global.
- La globalizacin de los valores y los derechos humanos. Los Estados

han celebrado en ocasiones, bajo el auspicio de organizaciones internacio-
nales como la ONU diversos instrumentos internacionales y regionales que
consagran derechos humanos bsicos, los que han sido ratificados, en una
importante porcin, por la mayor parte de los pases.
La globalizacin genera mayores oportunidades como, por ejemplo, el

acceso a nuevos mercados, a inversiones o tecnologas. Pero tambin entraa
riesgos y consecuencias negativas.21 Entre estas ltimas, se han sealado: La
disminucin o prdida de soberana de los Estados, la concentracin del poder
global, as como una mayor dependencia de las naciones menos desarrolladas
de los factores de poder global.
Sin embargo, la globalizacin no supone la inmediata desaparicin del

Estado y su burocracia que siguen siendo fundamentales para asegurar la
Ver Farazmand, Ali, Globalization and Public Administration, Public Administration Review,
21
V 6 N 59, 1999, p. 509.
164
gobernabilidad global, aunque s ocasiona cambios de envergadura en su

modulacin y funcionamiento.22
3. El denominado derecho administrativo internacional
El derecho administrativo, tradicionalmente caracterizado como derecho interno

de los estados, desde hace tiempo comprende tambin al denominado rgimen
administrativo internacional, es decir, el ordenamiento administrativo propio
de los organismos internacionales.23
Las organizaciones internacionales la ONU, el Banco Mundial, el Fon-

do Monetario Internacional, la OMC, la OIT cuentan con regmenes propios
de contrataciones y personal, as como tribunales administrativos internacionales
que resuelven diferendos entre las entidades y sus empleados.24
Asimismo, cabe destacar el creciente desarrollo de normas internacio-

nales, muchas de ellas de carcter administrativo.25 Por ejemplo, en materia
ambiental, comunicaciones, salud, transporte, etc.26
La acentuacin del proceso de globalizacin en los ltimos aos pro-

movi el desarrollo de los mercados mundiales y una mayor interrelacin entre
los pases en todas las esferas. Consecuentemente, la comunidad internacional
increment la regulacin internacional para atender problemas de carcter global
comercio, medio ambiente, etc. Esta situacin motiv la creacin de nuevas
organizaciones internacionales y la expansin y adaptacin de las ya existentes,
as como el establecimiento de redes transgubernamentales.27
Reiteramos tambin que en este nuevo derecho administrativo in-

ternacional reformulado en los ltimos aos pueden ubicarse, entre otras,
22
Ver Farazmand, Ali, Globalization and Public Administration, Public Administration Review,
V 6 N 59, 1999, p. 509.
23
Ver Gordillo, Agustn, Tratado de Derecho Administrativo, t. 1, Parte general, Buenos Aires,
FDA, 2003, 8 ed., cap. V. pp. 9-10. Esta sera una concepcin que puede denominarse clsica
o tradicional de la nocin.
24
Gordillo, Tratado de Derecho Administrativo, op. cit.
25
Gordillo, Tratado de Derecho Administrativo, op. cit.
26
Ver especialmente Lavalle, Roberto / Partan, Daniel G., International Administrative Law,
American Journal of International Law, V 75, N 3, 1981, p. 644.
27
Ver especialmente Kinney, Eleanor D., The emerging field of international administrative
law: its content and potential, Administrative Law Review, Winter, 2002, pp. 415-433; Ali Fa-
razmand, Globalization and Public Administration, Public Administration Review, V 6 N 59,
1999, p. 509; Cassese, Sabino, El espacio juridico global, Revista de Administracin Pblica
No. 157, Enero-Abril 2002, ps. 11-26; Aman, Alfred C., Privatization and the democracy pro-
blem in globalization: making markets more accountable through administrative law, Fordham
Urban Law Journal, June, 2001, pp. 1477-1506.
165
las siguientes cuestiones: El derecho administrativo de las organizaciones

internacionales (su organizacin administrativa, su rgimen de personal, su
rgimen de contrataciones, los tribunales administrativos internacionales, los
mecanismos de inspeccin independientes como el Panel de Inspeccin del
Banco Mundial o la Oficina del Consejero de Cumplimiento / Ombudsman de la
Corporacin Financiera Internacional y el Organismo Multilateral de Garanta
de Inversiones, etctera), la participacin pblica global (las organizaciones
no gubernamentales, los individuos, sus mbitos de participacin como las
redes de ONGs y otros foros), las regulaciones internacionales y los principios
y pautas consensuadas entre distintos sujetos (pblicos y privados) en el plano
global (soft law), el estudio de las relaciones entre el derecho administrativo
internacional y el derecho administrativo de cada estado, as como el arbitraje
administrativo internacional.
4. La participacin pblica global
The growth of national and transnational organizations of civil so-

ciety has been especially important in increasing pressure on public
institutions states and international organizations alike to open
up and create new venues for access and political participation. At the
domestic level, many of the traditional means (such as political parties)
by which interests are aggregated and views conveyed to leaders have
lost membership and public appeal. At the international level, orga-
nizations of civil society have emerged as important political players,
successfully challenging international institutions to address their
interests and concerns.
Wolfang H. Reinicke Francis M. Deng28
En los ltimos aos, presenciamos un fenmeno muy destacado, tanto a nivel

local, como global: El surgimiento y fortalecimiento de organizaciones de la
sociedad civil, con muy diversos fines de inters pblico. Es decir, las habitual-
mente denominadas organizaciones no gubernamentales (ONGs.)29
28
Reinicke, Wolfang H / Deng, Francis M., Critical Choices The United Nations, networks,
and the future of global governance, UN Vision Project on Global Public Policy Networks, www.
globalpublicpolicy.net, 2000.
29
Al respecto, ver Ratner, Steven R., International law: the trials of global norms, Foreign
Policy No 110, Spring 1998, p. 65. Ver tambin Chomsky, Noam, El beneficio es lo que cuenta
Neoliberalismo y orden global, Barcelona, Crtica, 2000, pp. 143-174.
166
Contando cada vez con ms y mejores recursos humanos y finan-

cieros y evolucionando hacia una mayor profesionalizacin y expansin de
sus actividades, las ONGs han provocado y sin duda alguna, provocarn
algunos cambios de importancia en las relaciones entre los particulares y las
administraciones pblicas, o con otros factores de poder como las organiza-
ciones internacionales y las empresas transnacionales,30 por ejemplo.
Como describe Manuel Castells:31
La creciente incapacidad de los Estados para tratar los problemas

globales que tienen repercusin en la opinin pblica (desde el destino de las
ballenas hasta la tortura de los disidentes en todo el mundo) lleva a que las
sociedades civiles tomen en sus manos cada vez ms las responsabilidades
de la ciudadana global. De este modo, Amnista Internacional, Greenpeace,
Mdicos Sin Fronteras, Oxfam y tantas otras organizaciones humanitarias no
gubernamentales se han convertido en una importante fuerza en el mbito
internacional en la dcada de los noventa, atrayendo con frecuencia ms fon-
dos, actuando con mayor eficacia y recibiendo una mayor legitimidad que los
esfuerzos internacionales patrocinados por los gobiernos. La privatizacin del
humanitarismo global hace cada vez ms dbil uno de los ltimos razonamientos
sobre la necesidad del Estado-nacin.
Algunos de los principales asuntos que ocupan la atencin de las ONG

a nivel global son: 1) La aplicacin de tratados internacionales de carcter
humanitario (Cruz Roja Internacional), 2) la proteccin y promocin de los
derechos humanos (Aminista Internacional), 3) la construcin de viviendas
(Un techo para mi pas), 4) la ayuda humanitaria (Critas, Care, Mdicos Sin
Fronteras), 5) la proteccin del medio ambiente (WWF, Greenpeace), 6) la
lucha contra la corrupcin (Transparency International), 7) la proteccin de
los derechos de los consumidores (Consumers International.)
En un trabajo anterior32 analizamos un ejemplo de intervencin exitosa

de organizaciones no gubernamentales en el caso, se trat de redes de ONGs
que trabajaron conjuntamente en el campo de la arquitectura organizacional
30
Al respecto, como seala Saskia Sassen, the question of how citizens should andel these new
concentrations of power and legitimacy that attach to global firms and markets is a key to the
future of democracy. Ver Sassen, Saskia, The Participation of States and Citizens in Global
Governance, Indiana Journal of Global Legal Studies, winter 2003, Vo 10 No 1, pp..5-28, esp.
p. 28.
31
Castells, Manuel, La era de la informacin Economa, sociedad y cultura, Vol. 2, Madrid,
ed. Alianza, 1999, p. 297.
32
Fernndez Lamela, Pablo, Globalizacin y derecho pblico: Introduccin al derecho admi-
nistrativo internacional, en Cienfuegos Salgado, David / Lopez Olvera, Miguel Alejandro, Es-
167
de las instituciones internacionales (en especial, en relacin con el control de

las actividades de esas organizaciones). Esa intervencin de los sectores orga-
nizados de la sociedad civil, operando a escala global y combinada con otros
factores, provoc un cambio de importancia en una organizacin internacional
que es habitual objeto de crticas (el Banco Mundial) y dicho cambio se extendi
a otras organizaciones internacionales de naturaleza similar. Este es un ejemplo
concreto de una actividad de inters pblico de impacto global, aunque no se
agota en aquel, ya que se retroalimenta permanentemente, persiguiendo nuevos
y mayores objetivos.
5. Algunas de las principales ONGs globales
5.1. Transparency International33
Transparency International es una ONG global que lidera la lucha contra la

corrupcin, agrupando a personas de diversos pases en una coalicin mundial
que tiene por objeto terminar con el impacto devastador de la corrupcin, ge-
nerando cambios que posibiliten un mundo libre de corrupcin.
Transparency International (TI) fue creada en mayo de 1993 por un

grupo de personas liderado por Peter Eigen. Con experiencia en asuntos inter-
gubernamentales y en negocios, estas personas pudieron comprobar de cerca los
devastadores efectos de la corrupcin transnacional. Este deseo compartido de
luchar contra la corrupcin global llev al establecimiento de una organizacin
no gubernamental con ese propsito. La conferencia fundacional reuni a un
conjunto de figuras internacionales. Cuando TI fue fundada todava era legal en
muchos pases efectuar pagos de sobornos en el exterior, y contra esta situacin
pretendieron luchar sus fundadores.
Desde su fundacin, Transparency International ha jugado un rol de

liderazgo del movimiento mundial anticorrupcin, generando conciencia sobre
las nefastas consecuencias de este fenmeno y aportando soluciones a travs
de prcticas y estndares que tienden a evitarla.
Transparency International es una red global compuesta por ms de 90

captulos nacionales. Estas entidades luchan contra la corrupcin a nivel local
a travs de mltiples iniciativas. Renen a personalidades destacadas de los
gobiernos, de la sociedad civil, del mbito empresarial y de los medios para
tudios en homenaje a don Jorge Fernndez Ruiz Derecho Administrativo, Mxico, Universidad
Nacional Autnoma de Mxico Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2005, pp. 45-63.
33
Ampliar en www.transparency.org. Ver tambin Eigen, Peter, Las redes de la corrupcin La
sociedad civil contra los abusos del poder, Buenos Aires, Planeta, 2004.
168
promover mayor tranparencia en los procesos electorales, en la administracin

pblica, en las contrataciones pblicas y en los negocios. La red global de
Transparency International tambin cabildea a favor de la implementacin de
reformas legales y administrativas orientadas a impedir la corrupcin.
5.2. Greenpeace34
Greenpeace es una organizacin no gubernamental ecologista y pacifista, de

carcter independiente, fundada en Canad en 1971. Su objetivo es la defensa
del medio ambiente en todo el mundo, interviniendo en aquellos puntos del
planeta donde se cometen atentados contra la naturaleza.
Greenpeace lleva adelante campaas que tienen por objeto detener el

cambio climtico, proteger la biodiversidad, cuidar los bosques y los mares,
luchar contra los alimentos transgnicos, reducir la polucin, terminar con el
empleo de la energa nuclear, fomentar la utilizacin de fuentes energticas no
contaminantes, y el desarme mundial.
De acuerdo a las cifras de la propia organizacin el nmero de sus

miembros ascenda en 2005 a tres millones en todo el mundo. En abril de
1987 se inaugur la oficina central de Greenpeace Argentina, en la ciudad de
Buenos Aires.
5.3. Mdicos sin fronteras35
Mdicos Sin Fronteras (MSF) es una organizacin no gubernamental interna-

cional de ndole mdico-humanitaria y sin fines de lucro. Comprende 19 cap-
tulos nacionales en Alemania, Australia, Austria, Blgica, Canad, Dinamarca,
Espaa, Estados Unidos, Francia, Grecia, Holanda, Hong Kong, Italia, Japn,
Luxemburgo, Noruega, Reino Unido, Suecia y Suiza, y una sede internacional
ubicada en Ginebra.
MSF ha creado organizaciones especializadas denominadas sa-

tlitespara actividades especficas, como aprovisionamiento de ayuda
humanitaria, estudios mdicos y epidemiolgicos, e investigacin en accin
humanitaria y social. Asimismo, la organizacin ha enviado misiones de ca-
rcter humanitario a varias zonas del planeta que requieren atencin mdica
para poblaciones sin recursos.36
34
Ampliar en www.greenpeace.org.
35
Ampliar en www.msf.es.
36
Mdicos Sin Fronteras, Memoria Internacional 06/07, p. 5.
169
En 2006, MSF realiz nueve millones de consultas mdicas y hospitaliz

a casi medio milln de pacientes. Y en ese mismo ao la organizacin ofreci
tratamiento a 1,87 millones de personas diagnosticadas de malaria y atendi a
cien mil pacientes vctimas del VIH (SIDA) con terapia antirretroviral (ARV)
en ms de 30 pases.37
6. La regulacin internacional
Tradicionalmente, la mayor parte de las normas internacionales podan en-

contrarse en dos fuentes: Tratados internacionales esto es, acuerdos inter-
nacionales obligatorios entre Estados o la costumbre internacional, es decir,
reglas no codificadas pero igualmente basadas en la conducta mantenida por
los Estados a lo largo del tiempo y aceptadas como obligatorias.
A medida que diversas cuestiones desde temas comerciales o ambien-

tales, hasta la Internet requirieron regulaciones internacionales, los Estados
en algunos casos se resistieron al establecimiento de normas internacionales
de carcter obligatorio, tornando necesario la bsqueda de otras formas alter-
nativas de regulacin.
Hace unos aos atrs los juristas y los tribunales internacionales sim-
plemente aceptaban la nocin de que no exista normativa que regulara ciertos
temas hasta que un nuevo tratado fuera celebrado o los Estados acordaran su
consenso a una nueva costumbre internacional. Sin embargo, hoy en da es
habitual recurrir al denominado soft-law. Es decir, preceptos que emanan de
instituciones internacionales que consisten, en cierta forma, en expectativas de
conductas pero que no son de aplicacin obligatoria por los Estados.38
Habitualmente, se genera soft-law como una solucin de compromiso

entre aquellos que desean que una cuestin determinada sea regulada defini-
tivamente, y quienes, sin estar en desacuerdo en aspectos sustanciales de la
regulacin, no quieren quedar sujetos a lmites rgidos y reglas obligatorias,39
probablemente debido a que estiman que no les ser posible obtener la apro-
bacin de la legislacin interna necesaria para su implementacin.40
37
Mdicos Sin Fronteras, Memoria Internacional 06/07, p. 6.
38
Steven R. Ratner, op cit.
39
Anthony Clark Arend, Legal Rules and International Society, Oxford US, New York, 1999,
pp. 24-5.
40
Steven R. Ratner, op cit.
170
7. Las redes transgubernamentales (o redes de polticas pblicas

globales)41
Las redes transgubernamentales tambin denominadas redes de polticas

pblicas globales estn jugando un rol cada vez ms importante en la regu-
lacin internacional.
Estas redes constituyen alianzas informales entre agencias gubernamen-

tales, organizaciones internacionales, empresas transnacionales y participantes
de la sociedad civil, como organizaciones no gubernamentales, corporaciones
profesionales o grupos religiosos que se renen para analizar o discutir diversos
temas de inters comn.
Investigaciones del Banco Mundial identificaban en 1999 alrededor

de 50 diferentes redes de polticas pblicas globales que abarcaban un amplio
abanico de temas: Desde delitos hasta pesca y salud pblica.
Las redes otorgan un espacio de participacin accesible para grupos de

la sociedad civil hasta entonces ignorados, reduciendo el dficit democrtico
que suele criticarse a las instituciones internacionales.42 Si bien sus objetivos y
presupuestos son an algo limitados, algunos logros sugieren que pueden aportar
soluciones para los problemas globales y mejorar los principios y mtodos de
la regulacin internacional.
La mayora de las redes de polticas pblicas globales surgieron en

los ltimos aos en varias ocasiones, bajo el auspicio de una organizacin
internacional como una forma de experimentar nuevas vas para compartir
conocimientos y diseminar informacin sobre temas especficos.
Las polticas pblicas son influenciadas, de modo creciente, por con-

diciones globales. En consecuencia, las instituciones formales, nacionales e
internacionales parlamentos, agencias gubernamentales y organizaciones
internacionales, entre otros frecuentemente carecen de la visin, la velocidad
o la capacidad para adquirir y emplear eficazmente la informacin crucial que
necesitan para elaborar polticas adecuadas.
41
Nos basamos en Reinicke, Wolfang H. The other World Wide Web: Global Public Policy
Networks, Foreign Policy, winter 1999, p. 44; Kinney, Eleanor D., The emerging field of
international administrative law: its content and potential, Administrative Law Review, Winter,
2002, pp. 415-33; Slaughter, Anne-Marie, The Real New World Order, Foreign Affairs, vol.
76, 1997, pp. 183-197.
42
Aman Jr., Alfred C., Globalization and Governance: The Prospects for Democracy, Indiana
Journal of Global Legal Studies, winter 2003, Vo 10 No 1, pp. 1-3.
171
Las dificultades jurisdiccionales como las que se presentan en el

campo del medio ambiente, de tiempo incrementadas por los avances
tecnolgicos, as como el necesario abordaje interdisciplinario de varias
cuestiones son desafos que pueden encontrar solucin en las redes de polticas
pblicas globales. Esos espacios de amplia participacin proveen de informa-
cin y experiencia de origen muy diverso, fomentando el aprendizaje mutuo y
la colaboracin. Asimismo, la estructura informal de estas organizaciones les
permite a los participantes adquirir, procesar y diseminar nuevos conocimientos
ms rpidamente que en las burocracias tradicionales.
Sin embargo, no puede dejar de tenerse presente que el auge de las

redes transgubernamentales genera comprensibles preocupaciones relativas a
su legitimidad y responsabilidad y rendicin de cuentas (accountability), que
aun no han hallado solucin. Ello ha llevado a algunos acadmicos a destacar
la existencia de este formidable desafo que exige que los abogados adminis-
trativistas que se especializan en resolver esta clase de cuestiones en la esfera
nacional deban ahora concentrar su atencin en la actividad regulatoria trans-
gubernamental,43 en un fenmeno que puede ser calificado (muy grficamente)
como una autntica administrativizacin del derecho internacional.
43
Ver Slaughter, Anne-Marie, The Accountability of Government Networks, Indiana Journal
of Global Legal Studies, spring 2001, Vo, pp. 347-367, especialmente pp. 366-367. Seala all
esta autora: Transgovernmental networks are an increasingly important form of global govern-
ance. They are not new, but they are particularly notable as a governance strategy in an era
of globalization. They arise in a number of different contexts- within international organiza-
tions, within the framework of an executive agreement, and spontaneously in response to common
problems. Each of these three categories raises distinct, if overlapping, accountability problems.
Transgovernmental networks within international organizations used to be largely invisible and
relatively unproblematic; they now face the challenge of relegitimizing the entire organization in
the face of rising domestic opposition. Transgovernmental networks within the framework of an
executive agreement raise the specific problem of executive collusion to circumvent national leg-
islatures. And spontaneous government networks evoke images of national regulators reaching
out across borders to make the world safe for bureaucracy. It is relatively easy to generate spe-
cific measures to enhace transparency and public access in each category. Administrative lawyers
who specialize in resolving such questions at the domestic level can now turn their attention to
transgovermental regulatory activity. The deeper issue, however, is the way in which regulatory
networks most frequently exercise power-through the distillation and dissemination of authorita-
tive and credible information to their members throughout the world. When does borrowing and
implementing models and ideas form abroad contravene a domestic political mandate? And when
does the impact of global information flows primarily from developed to developing countries
raise issues of global accountability? These are the theoretical challenges posed by transgovern-
mental governance.
172
8. Algunas de las principales redes transgubernamentales
8.1. La Comisin Mundial de Represas44
Durante gran parte del siglo XX, la construccin de grandes represas

fue sinnimo de desarrollo econmico y progreso. Y la cantidad de obras rea-
lizadas lleg a un punto mximo en la dcada de 1970, momento en el cual se
inauguraban dos o tres grandes represas por da en todo el mundo. 45
Para justificar las cuantiosas inversiones requeridas para la construcin

de represas se invocaban beneficios directos (irrigacin, generacin de elec-
tricidad, etctera) y tambin indirectos (cuestiones de seguridad, aumento del
empleo, incremento de la infraestructura, etctera) que segn sus impulsores
respaldaban a las represas como una opcin muy conveniente.
Sin embargo, gradualmente se fue disponiendo de mayor informacin

sobre el impacto real de las represas y comenzaron a surgir preocupaciones
respecto de sus costos, tornndose cada vez ms dudosa su supuesta conve-
niencia.
En efecto, se verificaron impactos negativos en las poblaciones, en las

cuencas fluviales y en los ecosistemas de las zonas afectadas por las represas.
El debate sobre el tema en un principio tuvo un alcance local y limitado a cada
caso en concreto, pero ms adelante se transforn en una discusin global sobre
los costos y beneficios de las grandes represas.
Segn la informacin disponible a comienzos del siglo XXI las es-

timaciones globales de la magnitud de los impactos hablan de entre 40 y 80
millones de personas desplazadas debido a la represas, con un 60% de los ros
del mundo que han sido afectados por represas o desvos.46
En ese marco, y tras aos de intentos de dilogo que no haban dado

resultado, en 1997 una ONG (IUCN) y un pequeo grupo de funcionarios del
Banco Mundial comenzaron de modo experimental un mbito de dilogo
que incluy tanto a los defensores como a los detractores de las grandes represas.
Un ao despus se cre la Comisin Mundial de Represas (CMR) World
Commission on Dams (WCD.) La designacin de los miembros de la comisin,
44
Ampliar en www.dams.org.
45
Comisin Mundial de Represas (World Commission on Dams), Represas y Desarrollo Un
nuevo marco para la toma de decisiones, Reporte de la Comisin Mundial de Represas, noviem-
bre de 2000, (www.dams.org), p. XXXI-XXXII.
46
dem.
173
los objetivos y la estructura fueron objeto de un arduo debate sostenido por

todas las partes interesadas (gobiernos y organismos internacionales, empresas
multinacionales y ONGs.)47
De esta forma, en mayo de 1998 comienza a funcionar la CMR bajo la

presidencia de Kader Asamal entonces Ministro de Asuntos Hdricos y de
Desarrollo Forestal de Sudfrica y ms tarde Ministro de Educacin. Los doce
miembros de la Comisin fueron escogidos reflejando la diversidad regional,
competencia y perspectivas de partes interesadas. La CMR fue creada como una
entidad independiente, y cada uno de sus miembros intervino a ttulo personal,
sin representar a ninguna institucin ni pas.48
Los objetivos fijados a la Comisin fueron:

a) Revisar la efectividad de las grandes represas para el desarrollo y
evaluar alternativas para desarrollar recursos hdricos y energticos;
b) elaborar criterios, directrices y estndares internacionalmente acep-
tables, en caso de que ello se estime apropiado, para la planificacin, diseo,
evaluacin, construccin, operacin, monitoreo y cese de operaciones de
represas.49
El trabajo de la Comisin se llev a cabo en el plazo de dos aos y

culmin con la emisin de un informe que incluy la revisin de 125 grandes
represas en funcionamiento, la evaluacin de su desempeo, la fijacin de
estndares, y recomendaciones y criterios bsicos que receptan prioridades
estratgicas y principios bsicos que tienen por objeto mejorar el proceso
de toma de decisiones relativo a la evaluacin de un proyecto de construccin
de una represa.
8.2. Roll Back Malaria50
La iniciativa Roll Back Malaria (RBM) fue desarrollada conjuntamente por la

Organizacin Mundial de la Salud (OMS), el Banco Mundial, UNICEF y el
PNUD, y comenz a funcionar en noviembre de 1998.
Se trata de una red global multisectorial destinada a la creacin y difu-

sin de conocimiento e informacin relativa a la lucha contra la malaria, y a la
47
Reinicke, Wolfang H / Deng, Francis M., Critical Choices The United Nations, networks,
and the future of global governance, UN Vision Project on Global Public Policy Networks, www.
globalpublicpolicy.net, 2000, p. 32.
48
Comisin Mundial de Represas, p. XXXI-XXXII.
49
Idem.
50
Ampliar en www.rbm.who.int.
174
coordinacin de los esfuerzos pblicos y privados que tengan ese objetivo. En

este esquema participan organizaciones internacionales, agencias de desarrollo,
empresas, ONGs y medios de comunicacin.
Entre los principales objetivos de RBM se destacan: reducir la mortalidad

originada en la malaria un 50% en el ao 2010 y un 75% en el 2015.
RBM fue diseada para colaborar en el mejoramiento de los sistemas de

salud de los pases que padecen la enfermedad, mediante el fortalecimiento de
los diversos sectores que integran la comunidad dedicada al cuidado de la salud
(incluyendo el sistema pblico de salud, la sociedad civil y los proveedores
privados.) La red recibe fondos de la OMS, el Banco Mundial, UNICEF, y de
los gobiernos de Alemania, Holanda, Norway, Suecia y Reino Unido.
RBM ha identificado seis reas estratgicas que son clave para el control
de la malaria y su prevencin: Deteccin temprana, tratamiento rpido, medidas
preventivas, mejora de la coordinacin, un movimiento global cohesivo, y la
investigacin.
Las actividades de la red son coordinadas por un equipo central compues-

to por una decena de funcionarios de la Organizacin Mundial de la Salud
8.3. Global Environment Facility (GEF)51
GEF es una organizacin fundada en 1991 por el PNUD, el PNUMA y el Ban-

co Mundial; y concebida como un mecanismo financiero destinado a proveer
fondos a los gobiernos de los pases receptores, para proyectos y actividades
orientadas a la proteccin del medio ambiente, con un enfoque global.
Si bien en sus comienzos GEF oper con un esquema basado en un

criterio intergubernamental, las crticas de las ONGs y de los pases en desa-
rrollo llevaron a una reestructuracin de su organizacin tras dos convenciones
realizadas en 1994. La reestructuracin otorg un mayor rol a las ONGs, adopt
un enfoque regional y permiti que las ONGs (e incluso las empresas) puedan
recibir fondos para financiar proyectos aprobados por el GEF.
GEF ha identificado cuatro asuntos centrales que trascienden las fronte-

ras nacionales: El cambio climtico global, la diversidad biolgica, la reduccin
de la capa de ozono y la contaminacin de recursos hdricos. Asimismo, GEF co-
labora con el sector privado otorgando asistencia financiera y tcnica, y tambin
51
Ampliar en www.gefweb.org.
175
ha organizado un programa de pequeos prstamos destinados a comunidades

de pases en desarrollo, a fin de que puedan cumplir sus objetivos ambientales.
8.4. El Comit de Supervisin Bancaria de Basilea52
Luego de tres quiebras bancarias de impacto internacional que ocurrieron en

1974, los directivos de los bancos centrales de los pases del G-10 (integrado
por los pases del G-7 y Blgica, Holanda, Suecia, y Suiza) y Luxemburgo acor-
daron a principios de 1975 el establecimiento del Comit de Supervisin
Bancaria de Basilea. Los fundadores sealaron que el propsito principal del
comit sera otorgar a sus miembros un foro para discutir polticas de coordi-
nacin de la supervisin de bancos multinacionales.53
Desde su fundacin el comit ha servido como un foro de intercambio

de informacin sobre actividades de supervisin bancaria, y tambin como
mecanismo de promulgacin de estndares consensuados y aplicados por todos
los miembros (e incluso tambin por los bancos centrales de pases que no son
miembros de aquel.) Aunque no son formalmente obligatorios ni siquiera para
los miembros del comit, los estndares acordados en Basilea son regularmente
adoptados y aplicados por los bancos centrales en todo el mundo.
Las actividades del comit son relativamente informales, y la entidad no

cuenta con instalaciones ni con personal propios, y se caracteriza por su tradicio-
nal bajo perfil. Las reuniones del comit se efectan a puertas cerradas, si bien
con posterioridad se emite un reporte reseando los principales temas tratados.
Asimismo, en varias oportunidades el comit ha fijado perodos para recibir
comentarios sobre documentos de consulta, con el objeto de contar con mayor
informacin y nuevas opiniones sobre las materias de su incumbencia.
8.5. El Grupo de Accin Financiera (GAFI)54
El Grupo de Accin Financiera (GAFI, o FATF sus siglas en ingls) es una enti-
dad intergubernamental cuyo propsito es establecer estndares internacionales
y desarrollar y promover polticas, tanto a escala nacional como internacional,
para combatir el lavado de dinero y la financiacin de actividades terroristas.
52
Ampliar en www.bis.org/bcbs/.
53
Actualmente los miembros del Comit son los Bancos Centrales de los siguientes pases: Bl-
gica, Canad, Francia, Alemania, Italia, Japn Luxemburgo, Holanda, Espaa, Suecia, Suiza, el
Reino Unido y los Estados Unidos. (www.bis.org/bcbs.)
54
Ampliar en www.fatf-gafi.org.
176
El GAFI es una entidad que desarrolla polticas e incentiva la voluntad

poltica de establecer reformas legislativas y regulatorias nacionales en las reas
de su competencia. Asimismo, el GAFI regularmente examina los mtodos,
tcnicas y tendencias del lavado de dinero y de la financiacin de actividades
terroristas para asegurar la eficacia de sus polticas y estndares.
Desde su creacin el GAFI ha operado bajo perodos preestablecidos

de duracin, requirindose una decisin expresa de los rganos de direccin
poltica de la entidad para continuar sus tareas. El mandato del GAFI fue re-
novado por ltima vez en mayo de 2004 durante su reunin ministerial por un
perodo de ocho aos (2004-2012.)
El GAFI fue creado en julio de 1989 por la cumbre del Grupo de los
Siete (G7) de Pars, con el objeto de examinar y desarrollar medidas para
combatir el lavado de dinero.
La primera tarea del GAFI fue establecer estndares internacionales

para combatir el lavado de dinero. El GAFI fij la primera serie de estndares
internacionales contra el lavado de dinero en 1990 (las Cuarenta Recomen-
daciones sobre Lavado de Dinero.) Estas Recomendaciones fueron revisadas
en 1996 a fin de actualizarlas y cubrir prcticas ms modernas y sofisticadas.
En octubre de 2001, en respuesta a los ataques del 11 de septiembre, el GAFI
expandi su mandato y fij Ocho Recomendaciones Especiales para combatir
el financiamiento del terrorismo.
En junio de 2003 fueron nuevamente actualizadas las Cuarenta Reco-

mendaciones y en octubre de 2004 se estableci la novena Recomendacin
Especial.
Los estndares del GAFI han sido respaldados por ms de 170 jurisdic-
ciones en todo el mundo, as como por los Directorios del Fondo Monetario
Internacional y del Banco Mundial. En julio de 2005, el Consejo de Seguridad
de las Naciones Unidas emiti la resolucin 1617, mediante la cual urgi fuerte-
mente a todos los Estados miembros a implementar los estndares desarrollados
por el Grupo de Accin Financiera.
Actualmente el GAFI se compone de treinta y cuatro miembros: Treinta

y dos jurisdicciones (pases y territorios) y dos organizaciones regionales (la
Comisin Europea y el Consejo de Cooperacin del Golfo), que representan la
mayor parte de los principales centros financieros de todo el mundo. Asimismo
desde el ao 2006 la Repblica de Corea y la India son observadores.
177
En el ejercicio de su mandato el GAFI trabaja con diversas jurisdicciones

y organizaciones internacionales y regionales, incluyendo ocho organizaciones
regionales asociadas entre ellas, el Grupo de Accin Financiera de Sudamrica
(GAFISUD) que integran Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador,
Mxico, Paraguay, Per y Uruguay, el Fondo Monetario Internacional, el
Banco Mundial y la Organizacin de las Naciones Unidas.
Todas las decisiones del GAFI son adoptadas por consenso de sus treinta
y cuatro miembros, durante reuniones plenarias. El GAFI es asistido por un
Secretariado y conducido por un presidente cargo ejercido anualmente por un
representante de cada miembro, en forma rotatoria. El Secretariado del GAFI
tiene su sede en el edificio central de la Organizacin para la Cooperacin
Econmica y el Desarrollo (OCDE), en Pars.
9. Algunas conclusiones preliminares: Derecho administrativo internacio-

nal, globalizacin, crisis financiera mundial, inters pblico global, cien-
cia de redes y redes transgubernamentales
El desarrollo del derecho administrativo internacional en los prximos aos ser

impulsado por el crecimiento, y consolidacin de redes transgubernamentales,
que otorgarn fundamento tcnico y jurdico a los necesarios cambios de las re-
gulaciones internacionales y de la arquitectura del global governance que exige
el actual estadio del proceso de globalizacin y la crisis financiera mundial.
Como ya sealamos ms arriba, a mediados de 2007, de acuerdo al

Banco de Pagos Internacionales, el mercado global de derivados financieros
alcanz un volumen de 516 billones de dlares; suma equivalente reitera-
mos a diez veces el PBI mundial y a cinco veces el valor total de los activos
financieros mundiales. La actual crisis financiera mundial de 2007/2008, que se
inici a partir de la denominada crisis de las hipotecas subprime en los Estados
Unidos es una manifestacin de los retos de la globalizacin descontrolada
que demuestra la necesidad de crear un nuevo sistema de regulacin financiera
global frente una situacin de riesgo sistmico global, es decir, de la totalidad
de las instituciones financieras mundiales, potencialmente involucradas en un
posible derrumbe global-.
Sin embargo, este es un problema que podra ser calificado como menor
en comparacin con el problema ms grave que enfrenta actualmente la huma-
nidad y que pone en riesgo su propia supervivencia como especie.
178
Al respecto, cabe recordar las palabras expresadas por una fustigada

institucin internacional55 que de modo similar al caso de la crisis financiera
global y sin perjuicio de las merecidas crticas que tambin ha podido recibir
en tal sentido todava no han sido debidamente escuchadas:
El cambio climtico es una externalidad potencialmente catastrfica y

uno de los ms grandes problemas de accin colectiva para el mundo.
Las ltimas proyecciones elaboradas por el Grupo Intergubernamental
de Expertos sobre el Cambio Climtico de Naciones Unidas respecto
de un escenario en el que no se adopten medidas plantean un riesgo
considerable de que el clima mundial cambie radicalmente de aqu
a fines del siglo, provocando consecuencias econmicas y sociales
potencialmente graves. Los pases pobres sufriran antes y con mayor
severidad los efectos del cambio climtico, debido a su geografa, su
mayor dependencia de la agricultura y una capacidad de adaptacin
ms limitada. Quiz sus sistemas de salud y de suministro de agua sean
sometidos a grandes presiones por desastres naturales ms frecuentes,
las costas se inunden y las poblaciones migren. Los pases ricos podran
verse afectados por el desbordamiento de los efectos del cambio clim-
tico en los pases pobres, y tambin enfrentaran graves daos directos
si llegaran a materializarse los riesgos de cola de las catstrofes cli-
mticas. Las iniciativas serias que se emprendan para mitigar el cambio
climtico podran tener consecuencias macroeconmicas rpidas y de
amplio alcance. El impacto que las polticas recientemente adoptadas
en materia de biocombustibles han tenido sobre los precios de los ali-
mentos y la inflacin constituye una advertencia aleccionadora. Para
reducir las emisiones de gases de efecto invernadero que contribuyen
al cambio climtico se requiere poner un precio a tales emisiones. Ello
elevara los costos de elaborar productos que sean generadores inten-
sivos de emisiones y tambin incidira en la productividad, el ahorro y
la inversin, los flujos de capital y los tipos de cambio. A largo plazo, la
fijacin de precios del carbono contribuira a potenciar el crecimiento
econmico, al crear incentivos para que las personas y las empresas
opten por innovar y por usar productos y tecnologas ms eficientes y
de bajas emisiones.
A los urgentes problemas ya expuestos se suman, entre muchos otros

desafos, la necesidad de mejorar la eficacia gubernamental en todos los pases
y luchar contra la corrupcin, a fin de lograr un mayor grado de desarrollo
55
Fondo Monetario Internacional, Perspectivas de la Economa Mundial, Resumen General, abril
2008 (www.imf.org.)
179
mundial. As lo demuestran varios ndices, como los governance indicators

elaborados por Kaufmann y Kraay56 y publicados por el Banco Mundial.57
Estos investigadores definen governance como las tradiciones y las

instituciones a travs de las cuales se ejerce la autoridad en un determinado
pas.58 59 Como resultado de su trabajo, los autores afirman la presencia de un
importante dividendo proveniente de un buen governance.
En otras palabras, los pases que mejoran su estado de derecho contro-

lando la corrupcin, promoviendo la participacin ciudadana, la transparencia y
la responsabilidad de los funcionarios pblicos, pueden esperar un aumento
considerable en su ingreso per cpita a largo plazo, as como importantes avances
en lo que respecta a alfabetizacin y mortalidad infantil.
En este marco, los investigadores confirmaron que el governance desem-

pea una funcin esencial en los procesos de desarrollo y es uno de los factores
56
Daniel Kaufmann es Director del Grupo de Gobernabilidad, Regulacin y Finanzas del Insti-
tuto del Banco Mundial. Aart Kraay es economista principal en el Grupo de Estudios sobre el
Desarrollo, de la Vicepresidencia para Economa del Desarrollo del Banco Mundial.
57
Ver www.worldbank.org. Desarrollamos algunos conceptos de los autores mencionados.
58
Definimos governance como el conjunto de tradiciones e instituciones que determinan cmo
se ejerce la autoridad en un pas; sta comprende: 1) El proceso de seleccin, supervisin y susti-
tucin de los gobiernos, y sus mecanismos de rendicin de cuentas (accountability) al pblico en
general; 2) la capacidad del gobierno para administrar los recursos pblicos de forma eficaz y ela-
borar, poner en marcha y ejecutar polticas y leyes adecuadas para el desarrollo del pas y el bien
comn, y 3) el respeto, por parte de los ciudadanos y del Estado, de las instituciones que rigen sus
relaciones econmicas y sociales. Un amplio conjunto de indicadores internacionales informa la
discusin sobre las diversas dimensiones de governance. En nuestro estudio identificamos varios
cientos de medidas de este tipo (vase Kaufmann, Kraay y Zoido-Lobatn, 1999, a y b). Estos
indicadores, principalmente cualitativos, son elaborados por diversas entidades (servicios comer-
ciales de estimacin de riesgo, organismos multilaterales, fundaciones de investigacin y otras or-
ganizaciones no gubernamentales.) Reflejan las perspectivas de diversos observadores (expertos,
empresas y ciudadanos) y abarcan una amplia gama de temas (la estabilidad poltica y el entorno
empresarial, opiniones sobre la eficiencia de los servicios pblicos, el nivel de corrupcin, etc.)
Ver Daniel Kaufmann, Aart Kraay y Pablo Zoido-Lobatn La gobernabilidad es fundamental
- Del anlisis a la accin, en Finanzas & Desarrollo, junio de 2000, Volumen 37, N 2, p. 10.
59
Los indicadores se basan en 25 fuentes de datos separadas de 18 organizaciones diferentes, entre
las que se incluye el propio Banco Mundial, Gallup International, Economist Intelligence Unit,
IMD, DRI/McGraw-Hill, la Universidad de Columbia, Freedom House, Afrobarometer, Latino-
barmetro, el Foro Econmico Mundial y Reporteros Sin Fronteras. La base de datos que puede
consultarse online- abarca seis perodos (1996, 1998, 2000, 2002, 2004 y 2006) y se actualiza en
forma regular. Ampliar en www.worldbank.org. Para crear estos indicadores que abarcan casi
200 pases, los autores dividieron el concepto de gobernabilidad en seis categoras que intentan
medir la forma de eleccin, control y reemplazo de un determinado gobierno; la capacidad del
gobierno de implementar polticas adecuadas; as como el respeto de los ciudadanos y del propio
estado por las instituciones que los gobiernan. Los seis indicadores son: 1) Voz y rendicin de
cuentas, 2) Estabilidad poltica y ausencia de violencia, 3) Eficacia gubernamental, 4) Calidad del
marco regulatorio, 5) Estado de derecho, 6) Control de la corrupcin.
180
clave que determina, cada vez en mayor grado, si un pas tiene o no la capaci-
dad de emplear sus propios recursos de modo eficaz para reducir la pobreza.60
Frente a esta situacin estimo que el avance del derecho administrativo

internacional, impulsado por ONGs de alcance global y por redes transguberna-
mentales potenciadas que trabajen eficazmente en la bsqueda de las soluciones
que los problemas de ndole global requieren con urgencia, es el mayor desafo
al que asistimos en la actualidad.
Y en ese sentido no pueden dejar de tenerse en cuenta las ventajas

que las redes sociales de las cuales las redes transgubernamentales son una
especie ofrecen en la diseminacin de informacin, anlisis de situaciones
y coordinacin de estrategias comunes que resulten efectivas para poner en
prctica las soluciones que los problemas derivados del estadio actual del
proceso de globalizacin requieren.61
Al respecto considero que la aplicacin de los avances verificados en

los ltimos aos62 en la denominada ciencia de las redes63 al estudio y perfec-
cionamiento de las redes transgubernamentales as como su fortalecimiento
financiero e institucional64 puede redundar en mejoras que agilicen su
funcionamiento y colaboren en los esfuerzos comunes que son ineludibles
para afrontar los grandes retos de la globalizacin, utilizando eficazmente las
herramientas del derecho administrativo en la esfera global.
60
La experiencia prctica en muchos pases demuestra que una gobernabilidad ineficaz obsta-
culiza el desarrollo econmico y social, en tanto que una gobernabilidad eficaz lo promueve. Lo
mismo sucede a nivel regional y local. Ver Daniel Kaufmann, Aart Kraay y Pablo Zoido-Lo-
batn La gobernabilidad es fundamental - Del anlisis a la accin, en Finanzas & Desarrollo,
junio de 2000, Volumen 37, N 2, pp. 10-13, esp. p. 10 y los ejemplos all mencionados.
61
Ver, entre muchos otros: Mark Buchanan, Nexus Small Worlds and the Groundbreaking
Science of Networks, New York London, W. W. Norton & Company, 2002; Duncan J. Watts,
Six Degrees The Science of a Connected Age, New York London, W. W. Norton & Company,
2003; Albert-Lsl Barabsi, Linked How everything is Connected to Everything Else and
What It Means for Business, Science, and Everyday Life, New York, Plume (Penguin Group
USA), 2003; James Surowiecki, Cien mejor que uno La sabidura de la multitud o por qu la
mayora siempre es ms inteligente que la minora, Barcelona, Ediciones Urano 2005.
62
Es notable la aplicacin de la ciencia de redes en materia militar y la creacin del Network
Science Center en los Estados Unidos. Ver al respecto http://www.netscience.usma.edu/nsre-
search.htm#textbooks. Ver en especial el anlisis de la red Al-Qaeda desarrollado en McCulloh,
I. Carley, K. Webb, M. (2007) Social Network Monitoring of Al-Qaeda, publicado en ese sitio
(ltima visita: 19-XI-08.) Ver tambin la publicacin Network Science Report Vol. 1. No. 1,
United States Military Academy (West Point), October 2007.
63
Ver notas 60 y 61.
64
Ver al respecto Anne-Marie Slaughter, The Accountability of Government Networks, In-
diana Journal of Global Legal Studies, spring 2001, Vo. 8, pp. 347-367. Ver tambin la cita
transcripta en la nota 42.
181
el silencio de los
tribunales argentinos
Por Hctor A. Mairal
Hay algn otro punto sobre el que quisiera llamar mi atencin?

Sobre el curioso incidente del perro durante la noche.
Pero el perro no hizo nada durante la noche.
Ese fue el curioso incidente, seal Sherlock Holmes.
Sir Arthur Conan Doyle1
1. Introduccin2
Como resultado del abandono del sistema de convertibilidad que tuvo lugar
durante los primeros meses del ao 2002,3 las instituciones legales de Argentina
atravesaron un trastorno que dej a pocos contratos vigentes sin ser afectados.
Se estima que ms de 200.000 demandas judiciales fueron iniciadas por depo-
sitantes bancarios, quienes cuestionaron la conversin obligatoria a Pesos de
sus depsitos en Dlares a una tasa de cambio inferior a la del mercado. Los
contratos en los que no estaba involucrada ninguna entidad financiera tambin
generaron una abundante cantidad de litigios, en tanto las partes privadas a
1
Conan Doyle, Arthur, Silver Blaze, en Las Memorias de Sherlock Holmes, Londres, 1893.
2
Traduccin realizada por Lucas E. Barreiros (Abogado, UBA 2005; LL.M., Harvard Law
School, 2008.)
3
Esto fue producto de la ley 25.561, B.O. del 7-I-02 (en adelante Ley de Emergencia) y de
posteriores regulaciones emitidas por el Poder Ejecutivo, el Banco Central y otras agencias de
gobierno. Las mencionadas regulaciones han sido copiosas: Durante el ao 2002 el Banco Central
emiti mas de mil de ellas.
183
El silencio de los tribunales argentinos
menudo no lograban ponerse de acuerdo entre ellas respecto de una renego-

ciacin satisfactoria de los trminos y condiciones del contrato a la luz de las
nuevas circunstancias econmicas a saber, una devaluacin que redujo en
dos tercios el valor en dlares de la moneda y una inflacin que, durante el
ao 2002, excedi el 50% en cuyo caso tuvieron que recurrir a los tribunales
para resolver la controversia.4
En contraste con toda esta actividad judicial, los tribunales argentinos

prcticamente no fueron llamados a intervenir en las disputas que surgieron entre
el Gobierno, y los operadores de servicios pblicos y sus accionistas, quienes
resultaron ser las partes ms afectadas por los cambios legales. En el caso de los
servicios pblicos, estos cambios fueron significativos e involucraron: (i) Un
abandono de las tarifas en dlares comprometidas en los contratos de concesin
o licencia; (ii) la conversin obligatoria de los valores en dlares de dichas
tarifas a la tasa de cambio anterior a la devaluacin (la tasa de un peso por un
dlar); (iii) la prohibicin de restablecer tarifas en dlares; (iv) la imposicin
de nuevos estndares para calcular las tarifas, los que introdujeron por primera
vez claros objetivos polticos tales como la redistribucin del ingreso; (v) la
obligacin de continuar proveyendo los servicios sin ninguna disminucin en
su calidad; y (vi) la obligacin de renegociar los trminos y condiciones de
los acuerdos existentes.5
La renegociacin tard mucho en comenzar debido al engorroso pro-

cedimiento establecido, y repetidamente modificado, por el Gobierno.6 La
renegociacin no result en una reparacin significativa para los operadores y
sus inversores, especialmente en el caso de los principales servicios pblicos
que fueron privatizados (distribucin de electricidad y agua y transporte y
distribucin de gas, comprendiendo en total catorce compaas.) Algunos de
los contratos fueron rescindidos por incumplimiento del concesionario,7 otros
fueron parcialmente renegociados pero luego el Gobierno no cumpli con el
contrato renegociado,8 mientras que en la mayora de los casos la renegocia-
cin no result en ningn acuerdo. En algunos casos se concedieron aumentos
en las tarifas pero al solo efecto de ser destinados a fondos fiduciarios que
tendran por objeto financiar la expansin de las redes a ser llevada a cabo por
4
Ley de Emergencia, art. 11.
5
Ley de Emergencia, arts. 8, 9 y 10.
6
Ver decreto 293/02, B.O. del 14-II-02; decreto 370/02, B.O. del 27-II-02; resolucin Ministe-
rio de Economa 20/2002, B.O. del 20-III-02; decreto 1090/02, B.O. del 26-VI-02; resolucin
MECON 308/02, B.O. del 20-VIII-02; resolucin MECON 576/02, B.O. del 12-XI-02; resolucin
MECON 180/03, B.O. del 19-III-03; y decreto 311/03, B.O. del 4-VI-03.
7
Esto ocurri con el servicio postal y el sistema de aguas de Buenos Aires: Decreto 1075/03, B.O.
del 20-XI-03 y decreto 303/06, B.O. del 22-III-06, respectivamente.
8
Este fue el caso de una distribuidora de gas: Ver decreto 385/06, B.O. del 10-IV-06.
184
contratistas seleccionados por el administrador y con mnima intervencin del

concesionario, introduciendo de este modo un mecanismo totalmente nuevo en
contratos existentes.9 Algunos inversores extranjeros han vendido sus acciones
a una fraccin del monto que haban invertido.10 Muchos de estos servicios
pblicos estn hoy tcnicamente en situacin de insolvencia y han tenido que
reestructurar sus obligaciones financieras. Nada de esto resulta sorprendente
en tanto diversos voceros del gobierno han sealado que las nuevas tarifas no
compensarn las inversiones ya efectuadas, ya sea que hayan sido financiadas
mediante emisin de acciones o prstamos. El dao se ha incrementado por
cuanto las tarifas han permanecido prcticamente congeladas en su nivel original
en pesos a pesar de la alta tasa de inflacin acumulada desde enero de 2002, la
cual actualmente excede el 100%, y a pesar de que Argentina ha tenido cuatro
aos de crecimiento econmico record.
Sin embargo, a travs de toda esta confusin jurdica, los tribunales

argentinos han permanecido mayormente en silencio. No han concedido me-
didas cautelares a favor de las empresas de servicios pblicos ni se registra
ninguna decisin de un tribunal argentino que otorgue una compensacin o que
invalide una medida gubernamental que haya producido un dao a las empresas
de servicios pblicos.
Por supuesto, los tribunales solo pueden actuar por pedido de una parte
interesada, de modo que el silencio de los tribunales es una consecuencia de la
actitud adoptada por las partes afectadas por las medidas de emergencia. Este
trabajo intentar analizar las causas de esta actitud.
Este trabajo no supone ninguna crtica de polticas econmicas. Los

Estados soberanos pueden modificar sus polticas econmicas como deseen
y las actuales polticas econmicas de Argentina han sido impuestas por au-
toridades democrticamente elegidas y, an ms, parecen gozar del apoyo de
una amplia mayora de la poblacin. Sin embargo, desde un punto de vista
estrictamente jurdico, los cambios de poltica econmica no pueden afectar
derechos adquiridos sin que medie la debida compensacin.
9
Ver, por ejemplo, ley 26.095, B.O. del 18-V-06; decreto 1216/06, B.O. del 18-IX-06; decre-
to 180/04, B.O. del 16-II-04; resolucin MPFIPyS 185/04, B.O. del 20-IV-04; y resolucin SE
663/04, B.O. del 25-VI-04.
10
Este ha sido el caso de Electricit de France con su inversin en Edenor, una distribuidora de
electricidad de Buenos Aires.
185
2. Las causas del silencio
En un sistema jurdico que busca adecuarse a los principios del Estado de

Derecho, las partes privadas daadas por la accin del gobierno normalmente
buscarn una reparacin ante los tribunales locales. Puede que se vean disua-
didas por diferentes razones: Puede que se considere que las leyes locales no
proveen la suficiente proteccin, puede que se piense que los tribunales carecen
de independencia frente al Gobierno o que tiene prejuicios respecto de ciertas
partes privadas, el acceso a los tribunales puede ser muy costoso, el tiempo
necesario para obtener una reparacin efectiva puede ser demasiado prolongado
y otras alternativas de reparacin legal pueden estar disponibles. En la Argentina
la mayora de estos factores, pero no todos, entran en juego.
2.1. Derecho sustantivo
Los cambios introducidos por las medidas de emergencia en los contratos de ser-
vicios pblicos han sido defendidos sobre la base de dos argumentos principales:
La situacin de emergencia creada por el final del sistema de convertibilidad y
los poderes del Gobierno que resultan de la teora del contrato administrativo
seguida por los autores argentinos y los precedentes judiciales.
Ninguno de estos argumentos parece ser suficiente para eliminar el dere-

cho de los operadores de servicios pblicos y sus inversores a ser compensados
por los daos sufridos por la implementacin de las medidas de emergencia.
2.1.1. La defensa fundada en la emergencia
Argentina tiene una larga historia de restringir los derechos de propiedad

alegando una crisis o situaciones de emergencia, lo cual resulta especialmente
sorprendente cuando se tiene en cuenta que desde comienzos del Siglo XX
el pas no se ha visto involucrado en ninguna guerra considerable ni ha sido
afectado por desastres naturales de impacto general. La prctica se ha vuelto
incluso ms prevalente durante las ltimas dos dcadas, en las cuales el Gobierno
recurri a ella en numerosas ocasiones. Se ha convertido en una prctica estn-
dar que el Congreso declare emergencias especiales, tales como la emergencia
habitacional, la emergencia educativa o la emergencia del sistema jubilatorio.11
Un comentarista ha sealado que el pas vive en una emergencia econmica
continua,12 mientras que otros hablan de una emergencia perpetua.13
11
Ver, por ej., ley 23.680, B.O. del 3-VII-89, que declar la emergencia habitacional.
12
Crivelli, Julio C., La emergencia econmica permanente, Buenos Aires, baco, 2001.
13
Botana, Natalio, La Nacin, 7-X-07, p. 21.
186
El trmino no resulta una exageracin: Cada Gobierno que lleg al

poder luego de la restauracin de la democracia en 1983 ha declarado su
propia emergencia. El Presidente Alfonsn lo hizo mediante una serie de
decretos adoptados en 1985 que cambiaron la moneda, redujeron los precios
a ser pagados a los contratistas del Gobierno y suspendieron la ejecucin de
los juicios contra ste.14 El Presidente Menem consigui que se aprueben tres
leyes de emergencia en 1989 y 1990, las que permitieron la renegociacin de
los contratos y la consolidacin de la deuda pblica,15 y adopt un decreto de
emergencia para convertir los depsitos bancarios en bonos del Gobierno.16 El
Presidente De la Ra obtuvo del Congreso, en octubre de 2000, una ley que
declar la emergencia de las finanzas del Gobierno as como de sus contratos.17
El Presidente Duhalde comenz su presidencia con la an ms amplia declara-
cin de emergencia realizada por la Ley de Emergencia. El Gobierno actual ha
obtenido, desde Diciembre de 2003, sucesivas extensiones de la emergencia,
actualmente hasta el final de 2007.18
Resulta justo preguntarse adems si la Ley de Emergencia es, en el

caso de las empresas de servicios pblicos, una medida sinceramente dirigida
a superar una emergencia o si, en realidad, se trata de un significativo cambio
de poltica disfrazado como la solucin temporaria de una emergencia. La pro-
hibicin de tarifas dolarizadas y de todos los mecanismos de ajuste tarifarios
prevista por el art. 8 de la Ley de Emergencia no tienen un lmite temporal y por
lo tanto, se ha sealado, exceden a la emergencia.19 An ms, los propsitos
obviamente polticos que han de perseguirse en la renegociacin de los con-
tratos y que se describen en el art. 9 de la Ley de Emergencia demuestran que
stos persiguen metas a largo plazo que requieren anteponer ciertos objetivos
sociales a los derechos de los operadores de servicios pblicos. La autorizacin
que posteriormente le otorgara el Congreso al Poder Ejecutivo para ignorar en
la renegociacin los lmites impuestos por los marcos regulatorios relevantes
confirma la naturaleza permanente de esta nueva poltica.20 El hecho de que la
renegociacin requerida por la Ley de Emergencia no haya sido alcanzada cinco
aos despus de que dicha ley fuera promulgada corrobora esta conclusin.
14
Decreto 1096/85, B.O. del 17-VI-85, y decreto 2196/86, B.O. del 2-XII-86.
15
Leyes 23.696, B.O. del 23-VIII-89, y 23.697, B.O. del 25-IX-89; ley 23.982, B.O. del 23-VIII-
91.
16
Decreto 36/90, B.O. del 5-I-90.
17
Ley 25.344, B.O. del 21-XI-00.
18
Ley 25.790, B.O. deL 22-X-03; ley 25.820, B.O. del 4-XII-03; ley 25.972, B.O. del 17-XII-04;
ley 26.204, B.O. del 20-XII-06; y ley 26.339, B.O. del 4-I-08.
19
En este sentido, Stratta, Alicia J., El denominado derecho de la emergencia ha puesto al
derecho en emergencia, ED, 977:197.
20
Ley 25.790, art. 2.
187
La Corte Suprema tiene una jurisprudencia constante y prolongada

acerca de la constitucionalidad de las decisiones del Gobierno que afectan
los derechos de propiedad durante una emergencia. La Corte, sin embargo,
tambin ha sido consistente respecto de los lmites impuestos sobre tal poder
del Gobierno. Entre dichos lmites, los siguientes resultan relevantes para el
presente anlisis: Las medidas no pueden afectar la sustancia del derecho sino
meramente demorar o limitar su ejercicio, las medidas no debieran ser discri-
minatorias y no pueden exceder la duracin de la emergencia.21
La Corte Suprema tambin ha impuesto lmites al poder de la adminis-

tracin de controlar las tarifas de los servicios pblicos. De este modo, ha soste-
nido que la determinacin de las tarifas por la administracin debe hacerse de
acuerdo con lo que est previsto en la ley o en el contrato,22 y agreg que:
Si debido a razones polticas o de otra naturaleza el Gobierno desea, o

se considera obligado a, mantener tarifas ms bajas que el costo (costos
de operacin, mantenimiento, renovacin y amortizacin de capital),
ms una ganancia justa y razonable, debe indemnizar. Es inslito pensar
que puede llevar a cabo tal decisin al costo de destruir el patrimonio
de la empresa concesionaria o incluso sus ganancias.23
De manera similar, en un caso ms reciente, la Corte Suprema sostuvo

que la reduccin de las tarifas impuesta por la administracin habilita al conce-
sionario a ser compensado por la diferencia entre dichas tarifas y las que daran
lugar a una ganancia razonable para el concesionario.24
Puede argumentarse que estos lmites han sido sobrepasados en el

caso bajo anlisis. La historia decidir si las medidas tomadas para superar la
emergencia eran necesarias o si, en cambio, agravaron los problemas buscando
establecer una nueva poltica de dlar alto para proteger a la industria nacio-
nal. De un modo u otro, el sacrificio impuesto sobre las empresas de servicios
pblicos ha sido significativo y ha ido ms all de una mera suspensin del
ejercicio de sus derechos de propiedad.
En cuanto a la discriminacin, alcanza con sealar que el sector de

servicios pblicos fue el que result peor tratado a partir de las medidas de
21
CSJN, Peralta v. Estado Nacional, 1990, Fallos, 313: 1513; CSJN, Cassin, Jorge c. Provincia
de Santa Cruz, 1994, Fallos, 317: 1462; CSJN, Cacace, Josefa c. Municipalidad de Buenos Aires,
1995, LL, 1996-B, 19.
22
CSJN, Compaa de Tranvas Anglo Argentina v. Nacin Argentina, 1965, Fallos, 262: 555.
23
Id.
24
CSJN, Maruba v. Estado Nacional, 1998, Fallos, 321: 1784.
188
emergencia y de su posterior implementacin. Los bancos obtuvieron una re-

paracin parcial mediante la entrega de bonos del Gobierno.25 Los contratos de
obras pblicas (que en la Ley de Emergencia haban sido colocados en un pie de
igualdad con los contratos de servicios pblicos) fueron autorizados desde me-
diados de 2002 a ajustar sus precios en lnea con la inflacin.26 Adicionalmente,
diversas medidas de la administracin concedieron un tratamiento favorable a
ciertos contratos pblicos con un elemento internacional, permitindole a los
concesionarios mantener sus tarifas en dlares o atadas al dlar: Esto ocurri
con los peajes para el uso de las vas fluviales internas de Argentina para el
transporte internacional,27 las tarifas aeroportuarias28 y los cargos portuarios.29
Slo los servicios pblicos han visto sus tarifas prcticamente congeladas
desde finales de 2001.
Esta discriminacin es exactamente lo que el Congreso quera. Durante

el debate legislativo que precedi a la adopcin de la ley 25.561, el Diputado
Roggero, del partido mayoritario, seal:
Esta ley est intentando cambiar la historia [] Estamos intentando

que los ganadores de la economa concentrada [] comiencen a pagar
algo por las grandes sumas que se llevaron del pas.30
Finalmente, la duracin de las medidas tomadas con respecto a los ser-

vicios pblicos ha excedido en gran medida a la emergencia real. Es cierto que
el Congreso sucesivamente ha extendido la declaracin de emergencia hasta
finales de 2008,31 pero la situacin real del pas es otra: La Argentina pag de
manera anticipada en 2005 nueve billones de dlares de deuda al FMI, ha tenido
cuatro aos de crecimiento superior al 8% y ha dedicado billones de dlares
a la compra de moneda extranjera para evitar que el peso se revale frente al
dlar. El precedente de la Corte Suprema en Mango v. Traba32 en el cual aqulla
25
Decreto 905/02, B.O. del 1-VI-02.
26
Decreto 1953/02, B.O. del 3-X-02.
27
Decreto 576/02, B.O. del 10-IV-02, art. 2.
28
Decreto 577/02, B.O. del 10-IV-02 (ratificado por decreto 1910/02, B.O. del 1-X-02), sec. 2.
Este decreto fue convalidado por un reciente fallo (CNFed. CA, Sala II, 25-IX-07, Aerolneas
Argentinas v. Estado Nacional Decreto 577/02.)
29
Nota 478 del Subsecretario de Puertos y Vas Navegables del 11-VI-02. Esta decisin fue sus-
pendida en un caso judicial (CNFed. CA, Sala III, 19-X-02, Asociacin Imp. y Exp. de la R.
Argentina v. Poder Ejecutivo); pero una accin similar fue rechazada en CNFed. CA, Sala II,
10-IV-04, Petroqumica Cuyo SAIC v. Poder Ejecutivo Nacional Sec. de Puertos.
30
Ver los discursos del Diputado Roggero y de otros legisladores en Antecedentes Parlamenta-
rios, 2002-A, pp. 329 y 271-275.
31
Ley 25.790; ley 25.820, B.O. del 4-XII-03; ley 25.972; ley 26.204, B.O. del 20-XII-06; ley
26.339, B.O. del 4-I-2008.
32
CSJN, 1925, Fallos, 144: 219.
189
declar que una ley de emergencia ya no resultaba constitucional debido a la

desaparicin de la emergencia, resulta relevante en este contexto.
2.1.2. La defensa basada en la teora del contrato administrativo
La teora francesa del contrat administratif ha sido adoptada por Argentina con
el celo de los discpulos.33 Esta teora reconoce el poder implcito del Gobierno
de introducir cambios unilaterales en sus contratos, e incluso de rescindirlos,
si considera que el inters pblico as lo requiere. Sin embargo, aun bajo esta
teora existe una reparacin para el contratista privado. El ejercicio de tal po-
der desencadena el derecho del contratista de ser compensado por los daos
resultantes. Estas reglas son uniformemente aceptadas por destacados autores
argentinos.34
Asimismo, la teora francesa del fait du prince ha sido adoptada por el

derecho argentino bajo el nombre de hecho del prncipe. De acuerdo con el
principal autor francs respecto de este tema, fait du prince es cualquier medida
adoptada por la autoridad contratante que afecta las condiciones de desempeo
del contracto con perjuicio para el contratista.35 De acuerdo con algunos autores,
estas medidas pueden ser leyes aprobadas por el legislador, por ejemplo una
ley imponiendo un control de precios, porque el Parlamento es un rgano del
Estado del mismo modo en que lo son las autoridades ejecutivas.36 Cuando
estas medidas son generales, el contratista tiene derecho a una indemnizacin
cuando las mismas afectan un elemento del contrato que era considerado esen-
cial para las partes cuando celebraron el contrato, en otras palabras, cuando tal
elemento haba sido tenido en cuenta por el contratista privado para ingresar
en el contrato.37 Cuando una medida del Estado califica como fait du prince,
la regla es que al contratista le es debida una compensacin completa por el
perjuicio sufrido como consecuencia de aquello.
33
Ver Beraitz, Miguel A., Teora General de los Contratos Administrativos, Buenos Aires, De-
palma, 1980, 2 ed., pp. 246-247; Bielsa, Rafael, Derecho Administrativo, t. 2, Buenos Aires,
Depalma, 1955, 5 ed., pp. 142-53; Marienhoff, Miguel A., Tratado de Derecho Administrativo,
t. 3-A, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1982-1983, 3 ed., pp. 56-57; Cassagne, Juan Carlos,
La sustantividad del Contrato Administrativo y sus principales consecuencias jurdicas, RDA,
1994: 15-16, p. 143; Escola, Hctor, Tratado Integral de los Contratos Administrativos, t. 1,
Buenos Aires, Depalma, 1977, 1 ed., pp. 127-31. Ver tambin Mairal, Hctor A., Government
Contracts under Argentine Law: a Comparative Law Overview, Fordham International Law
Journal, 26: 1716 (2003.)
34
Ver Marienhoff, op. cit., pp. 400 y 581; Cassagne, Juan C., El Contrato Administrativo, Buenos
Aires, Abeledo-Perrot, 1999, p. 36, y Escola, op. cit., p. 391.
35
De Laubadre, Andr et al, Trait des Contrats Administratifs, t. 2, Paris, Librairie Gnrale de
Droit et de Jurisprudence, 1983, 2 ed., p. 517.
36
Id., p. 526.
37
Id., p. 536.
190
La teora del fait du prince ha sido seguida de manera casi totalmente

literal por los autores argentinos. Marienhoff considera que la teora se aplica
cuando una medida general de cualquier rgano del Estado (incluyendo al poder
legislativo) tiene un efecto sustancial y negativo sobre los aspectos econmicos
del contrato tal que altera su ecuacin econmica.38 Esta teora se basa, en el
derecho argentino, en las disposiciones de los arts. 16 y 17 de la Constitucin
nacional los cuales prohben la imposicin de cargas sobre algunos individuos
por conveniencia pblica y exigen el respeto de la propiedad privada.
2.1.3. Conclusin respecto del derecho sustantivo
Esta breve explicacin del derecho sustantivo argentino demuestra, por lo

tanto, que no fue la falta de proteccin ofrecida por ste lo que condujo a los
operadores de servicios pblicos y a sus inversores a no recurrir a los tribunales
argentinos.
2.2. Falta de independencia de los tribunales
Una encuesta reciente realizada entre abogados argentinos mostr que casi el
90% de los interrogados crean que los tribunales del pas carecen de indepen-
dencia frente al poder poltico.39
En tanto esta apreciacin puede resultar exagerada, y en muchos casos

injusta, existen hechos objetivos que explican tal percepcin. Nuestra Corte
Suprema ha atravesado ocho cambios generales: En 1947, 1955, 1966, 1973,
1976, 1983, 1989 y 2002/05. La mayora de los Presidentes ha tenido la posi-
bilidad de elegir a todos o a la mayora de los miembros de la Corte Suprema
al momento de acceder al poder o poco tiempo despus de ello.
El Consejo de la Magistratura es un cuerpo creado en la reforma

constitucional de 1994 que interviene en la seleccin y remocin de todos los
jueces con excepcin de los de la Corte Suprema, y cuya composicin debe
ser determinada por una ley que debe preservar el balance entre los polticos,
jueces, abogados y acadmicos que sean designados para ejercer funciones en
l.40 Esta ley ha sido recientemente enmendada para expandir el nmero de los
cargos polticos en el Consejo, en detrimento de los otros sectores, al punto que
en la actualidad siete de los trece miembros del Consejo, y cuatro de cada siete
miembros de los jurados de enjuiciamiento, son cargos polticos.41
38
Marienhoff, op. cit., pp. 476-500.
39
Ver en La Nacin, 21-X-05.
40
Constitucin nacional, art. 114 y ley 24.937, B.O. del 6-I-98.
41
Ley 26.080, B.O. del 27-II-06.
191
Sin embargo, la composicin actual de la Corte Suprema debera ge-

nerar un cambio de actitud, aun cuando puede que sea demasiado tarde para
las controversias relativas a los servicios pblicos. Todos sus miembros son
personas de una alta reputacin profesional a nivel local e internacional y son
ampliamente respetados en el entorno legal de Argentina.
2.3. Parcialidad de los tribunales
Las pocas decisiones registradas en relacin con los servicios pblicos que han
sido emitidas desde la aprobacin de la legislacin de emergencia han sido
todas contrarias a la posicin de estos.
En un caso,42 la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso

Administrativo Federal revoc una medida cautelar dictada por un tribunal in-
ferior destinada a suspender los efectos de un decreto que rescinda un acuerdo
de concesin, que involucraba la operacin de un ferrocarril, celebrado con
inversores locales. El principal argumento de la Cmara de Apelaciones fue
que, dado que los informes acerca de los defectos operacionales del ferrocarril
podan leerse en la prensa, deba darse prioridad a la operacin adecuada del
servicio por sobre los derechos de propiedad del operador, los cuales podran
ser defendidos luego en una demanda ordinaria.
En otros casos,43 los tribunales concedieron medidas cautelares solici-

tadas por el Defensor del Pueblo, que suspendan el efecto de los incrementos
provisionales de tarifas concedidos por el Gobierno mientras comenzaba el
proceso de renegociacin, con el fundamento de que la Ley de Emergencia
estableca que se deba realizar una renegociacin completa, y por lo tanto no
contemplaba tales incrementos provisionales de tarifas.
Otra decisin que puede haber influenciado negativamente a los ope-

radores de servicios pblicos y sus inversores en relacin con los tribunales
argentinos fue una adoptada antes de la promulgacin de la Ley de Emergencia.
42
JNFed. CA N 3, 30-VI-04, Transportes Metropolitanos General San Martn S.A. v. Estado
Nacional; CNFed. CA, Sala IV, 16-IX-04, Transportes Metropolitanos General San Martn S.A.
v. Estado Nacional.
43
JNFed. CA N 12, Defensora del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires v. Ministerio de Econo-
ma, LL, 2003-C, p. 116; JNFed. CA N 3, Unin de Usuarios y Consumidores y otros v. Minis-
terio de Economa e Infraestructura, LL, 2003-E, p. 295; JNFed. CA N 7, Defensor de Pueblo
de la Nacin v. Poder Ejecutivo Nacional, LL, 2003-B, p. 796; JNFed. CA N 1, Defensora del
Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires v. Poder Ejecutivo Nacional, LL, 2003-A, p. 449. Ver tam-
bin CNFed. CA, Sala III, 2-III-04, Asociacin de Generadores de Energa Elctrica (AGEERA)
c. E.N. Secretara de Energa, rechazando un amparo que peda el cumplimiento de la Ley de
Electricidad 24.065 en la fijacin del precio estacional.
192
En el ao 2000, un tribunal federal concedi una medida cautelar suspendiendo

la aplicacin de un aumento en las tarifas de gas basado en la tasa de inflacin
de los Estados Unidos.44 En ese momento, dada la relacin fija entre el peso y
el dlar estadounidense y siendo el dlar la base de las tarifas, algunas de stas
se encontraban atadas no al ndice inflacionario local sino al de los Estados
Unidos, el cual haba sido tradicionalmente mucho ms bajo que el ndice
relevante en el caso de Argentina. Sin embargo, entre 1988 y 1999 la situacin
se revirti y mientras que la Argentina presentaba deflacin los Estados Unidos
presentaban una pequea, pero de todos modos observable, tasa de inflacin.
El Gobierno negoci una postergacin de los aumentos de tarifas durante esos
aos la cual deba terminar en el ao 2000. Sin embargo, argumentando que
resultara irrazonable aumentar las tarifas en dicha circunstancia, el Defensor
del Pueblo intent y obtuvo una medida cautelar suspendiendo el aumento de
tarifas que estaba por ponerse en vigor luego de que la postergacin terminara
en el ao 2000. La decisin fue luego confirmada por un voto dividido de la
Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal45
y ms tarde el Recurso Extraordinario fue denegado por la Corte Suprema de
Justicia46 dejando de este modo firme la sentencia. A pesar de los seis aos
que transcurrieron desde entonces, la demanda de fondo relativa a la validez
del sistema de aumento de tarifas se encuentra todava en sus etapas iniciales
pero, en el nterin, las medidas tomadas para la implementacin de la Ley de
Emergencia prcticamente han convertido a la controversia en abstracta. El
hecho de que un incremento de tarifas de unos pocos puntos porcentuales sobre
la inflacin local sea suspendido por considerrselo irrazonable, silenciando el
hecho de que los incrementos anteriores basados en el ndice de inflacin de
los Estados Unidos haban resultado inferiores a la inflacin local, sorprendi
a algunos de los inversores extranjeros de las empresas de servicios pblicos.
2.4. Costos de los litigios
Iniciar una accin judicial en Argentina contra el Gobierno federal requiere el

pago anticipado de una tasa de justicia equivalente al 3% (tres por ciento) del
monto total del reclamo.47 En las acciones meramente declarativas, el demandan-
te debe estimar el monto de la controversia y pagar la tasa sobre la base de esa
estimacin.48 ltimamente se ha vuelto usual que los tribunales requieran a los
demandantes que cuestionan la validez de una decisin gubernamental pero que
44
JNFed. CA N 8, 18-VIII-00, Defensor del Pueblo de la Nacin v. Estado Nacional.
45
CNFed. CA, Sala V, 5-X-01, Defensor del Pueblo de la Nacin v. Estado Nacional.
46
CSJN, Defensor del Pueblo de la Nacin v. Estado Nacional Ministerio de Economa De-
creto 669/00 y otro s/ ordinario (Expediente N 23.232), 24-V-05.
47
Ley 23.898, B.O. del 23-X-90, art. 3.
48
Ley 23.898, art. 4, parg. (d.)
193
no solicitan una compensacin, que de todos modos estimen el valor econmico

del reclamo. El Gobierno puede cuestionar la estimacin y requerir al tribunal
que decida el monto sobre el cual la tasa judicial debiera ser calculada.49
Esta barrera en el acceso a la justicia es considerada importante por

algunos abogados del Gobierno, los que consideran un abuso del proceso legal
a la posibilidad de demandar a un Gobierno por millones de dlares pagando
solamente una tasa de unos pocos miles de dlares, como ocurre en los casos
de arbitraje internacional.
La regla general sobre las costas legales es que el perdedor debe afrontar
las costas legales del ganador.50 Ello incluye no solamente la tasa judicial (si
no fue previamente abonada por el ganador) sino tambin los honorarios de los
abogados de la parte ganadora y de los expertos designados por el tribunal.51
Todos estos honorarios son establecidos por el tribunal como un porcentaje del
monto de la controversia dentro de los parmetros establecidos principalmente
por la ley que gobierna el ejercicio de la profesin legal.52 En el caso de los
abogados, los honorarios pueden ser fijados entre el 14% y el 28% por el trabajo
en los tribunales inferiores tanto de los abogados como de los procuradores.53
El trabajo de apelacin ante las Cortes de Apelacin y tambin ante la Corte
Suprema es remunerado, por cada etapa de apelacin, con una suma entre el 25%
y el 35% de los honorarios fijados por el trabajo en los tribunales inferiores.54
Sin embargo, los honorarios totales concedidos por el trabajo ante los tribunales
inferiores (que incluye a los abogados, procuradores y expertos designados por
el tribunal) no pueden exceder el 25% del monto de la sentencia.55
Cuando el monto de la controversia es muy alto, la Corte Suprema ha

decidido que los montos de los honorarios legales no debieran aplicarse mate-
mticamente sino que debiera darse alguna consideracin al valor del trabajo
jurdico llevado a cabo.56 Sin embargo, honorarios que alcanzan los millones de
dlares no son desconocidos en la prctica legal en Argentina. De este modo, en
Provincia de Santa Cruz57 la Corte Suprema no aplic los porcentajes legales
49
Ley 23.898, art. 4, parag. (d.)
50
Cd. Proc. Civ. y Com., art. 68.
51
Cd. Proc. Civ. y Com., art. 77; ley 23.898, art. 10.
52
En la Ciudad de Buenos Aires, el asunto es gobernado por la ley 21.839, B.O. del 20-VII-78, y
sus modificaciones.
53
Ley 21.839, arts. 7, 9.
54
Ley 21.839, art. 14.
55
Cd. Civ., art. 505, segn la enmienda por ley 24.432, B.O. del 10-I-95, art. 1.
56
Ley 24.432, art. 13; CSJN, Provincia de Santa Cruz v. Estado Nacional, 1997, Fallos, 320:
495.
57
CSJN, Provincia de Santa Cruz v. Estado Nacional.
194
debido al alto monto del reclamo (alrededor de 600 millones de dlares a la tasa
de cambio del momento) pero fij los honorarios, incluyendo los de los abogados
y expertos, en una suma en ese entonces equivalente a 20 millones de dlares.
Las partes que puedan demostrar que no se encuentran en condiciones

de afrontar las costas legales pueden requerir una dispensa de las mismas.58
Este es un procedimiento auxiliar que puede ser cuestionado por la otra parte
en el litigio.59 Si la dispensa es concedida, no ha de pagarse la tasa judicial y
no puede imponerse ningn monto de costas legales contra la parte que la ob-
tuvo.60 Normalmente, una decisin acerca de la admisibilidad de este beneficio,
incluyendo las apelaciones, requiere entre seis meses y un ao. Como regla,
este beneficio se extiende exclusivamente a personas fsicas. Excepcionalmente,
las empresas que sean insolventes o casi insolventes pueden tambin obtener
este beneficio.61
Una parte puede iniciar una demanda alegando este beneficio y de este
modo evitar el pago de la tasa de justicia al momento de iniciar el reclamo.62
Sin embargo, si el tribunal ya sea actuando ex officio o a pedido de la con-
traparte rechaza el beneficio, la tasa de justicia debe entonces ser pagada
por el demandante, ya que la misma se considera devengada por el inicio de
la demanda y no puede ser evitada por un abandono posterior de la accin. El
riesgo de pago de los gastos del litigio slo puede evitarse si el demandante
inicia su accin luego de que el beneficio haya sido concedido por el tribunal
inferior y, en caso de ser apelada, si la concesin del beneficio es confirmada
por la Cmara de Apelaciones.
Para desistir de una accin pero no del derecho, conservando de este

modo los derechos invocados en la accin, el demandante debe contar con el
consentimiento de la parte demandada. El desistimiento no requiere el consen-
timiento de la parte demandada exclusivamente cuando incluye tanto la accin
como los derechos reclamados.63
En cualquier caso, a menos que se acuerde lo contrario con la parte

demandada, si la parte que inicia una demanda judicial la retira luego de que
se haya notificado a la parte demandada, debe de todos modos pagar todas las
58
59
60
Cd. Proc. Civ. y Com., art. 84; ley 23.898, art. 13 inc. a).
61
CSJN, Estructuras Tafi v. Provincia de Tucumn, 1996, JA, 1997-I, p. 74; CNFed. CyC, Sala III,
4-III-03, Siempre SA. v. Y.P.F. SA., Lexis Nexis N 30012389; CNCiv, Sala D, 11-VI-02, To Talk
SA. v. Miniphone SA, Lexis Nexis N 30002844.
62
63
Cd. Proc. Civ. y Com., arts. 304 y 305.
195
costas judiciales, incluyendo la tasa judicial y los honorarios de los abogados

de la contraparte. Esto significa que la parte que retira la demanda es tratada
como si hubiera perdido el caso a menos que el retiro se funde en un cambio
de legislacin o de los precedentes judiciales.64
En los casos de retiro, los honorarios profesionales deben ser determi-

nados por el juez dentro del rango de porcentajes del monto de la disputa ya
mencionados, no debiendo los montos acordados exceder el 50% del monto
del reclamo original.65
2.5. Duracin del Proceso
Los procesos judiciales ante los tribunales federales en materia contencioso-

administrativa pueden prolongarse por diez o ms aos. Ello es el resultado de
normas legales que requieren el agotamiento de los remedios administrativos,
de tener que atravesar tres instancias judiciales diferentes en los casos impor-
tantes y de un proceso administrativo y judicial para la ejecucin de la sentencia
que puede agregar dos aos ms hasta que la indemnizacin es cobrada por el
demandante. Adems, en dos ocasiones ya se han promulgado leyes que esta-
blecen que el pago de indemnizaciones en causas contra el Estado se efectivice
mediante la entrega de bonos del Estado a 16 aos.66
Un ex Procurador del Tesoro ha sealado que el tiempo promedio nece-

sario para obtener una decisin de un tribunal inferior en un reclamo por daos
alcanza los seis aos.67 Sin embargo, las estadsticas oficiales correspondientes a
los aos 2002, 2003 y 2004 demuestran que la tasa de sentencias con respecto a
los casos en proceso alcanza aproximadamente el 10%, es decir que aproxima-
damente uno de cada diez casos en trmite en un tribunal es decidido cada ao.
Esto significa que la demora promedio para obtener una decisin por parte de un
tribunal de primera instancia en un reclamo por daos es ligeramente superior
a los diez aos. Varios aos adicionales para las dos apelaciones subsiguientes
(la Cmara de Apelaciones y la Corte Suprema) tambin deberan agregarse.
No es infrecuente que, en un caso complicado, lleve veinte aos el obtener una
decisin por parte de la Corte Suprema.
En el caso de Tranvas decidido en 1965, que concerna un reclamo por

daos emergente de la negativa del Gobierno a conceder un aumento de tarifas
64
65
Ley 21.839, art. 20.
66
Leyes 23.982 de 1991, y 25.344 (Captulo V) de 2000.
67
Rosatti, Horacio D., Los tratados bilaterales de inversin, el arbitraje internacional obligato-
rio y el sistema constitucional argentino, LL, 2003-F, 1283, nota al pie 28.
196
a una compaa de transporte urbano, transcurrieron 19 aos desde el inicio

de la demanda original hasta la sentencia definitiva de la Corte Suprema.68 Un
ejemplo ms reciente puede hallarse en el caso iniciado en el ao 2000 por
el Defensor del Pueblo, en el cual una medida cautelar fue concedida contra
la aplicacin del ndice de precios del productor de los Estados Unidos para
ajustar las tarifas de distribucin de gas, el cual se encuentra todava en sus
etapas iniciales luego de seis aos de proceso.69
Los problemas que emergen de esta demora en obtener una decisin por
parte de un tribunal se ven agravados por ciertas reglas del derecho administra-
tivo de Argentina, de acuerdo con las cuales todas las decisiones del Gobierno
se presumen vlidas y deben por lo tanto ser cumplidas a menos y hasta que,
sean anuladas o suspendidas por una decisin administrativa o judicial.70 Por
otra parte, la defensa del derecho privado que permite a una parte negarse a
cumplir con sus obligaciones contractuales fundndose en el incumplimiento de
la otra parte (la exceptio non adimpleti contractus permitida por el art. 1201 del
Cdigo Civil) resulta de aplicacin muy limitada en relacin con los contratos
del Gobierno que recaen dentro de la definicin de contrato administrativo.71
En ocasiones resulta posible obtener una medida cautelar suspendiendo

la aplicacin de una decisin administrativa. Esto ha ocurrido en el pasado en
relacin con la rescisin de importantes contratos del Gobierno.72 Sin embargo,
los precedentes ms recientes no han resultado favorables a las empresas de
servicios pblicos.73
2.6. Disponibilidad de otras alternativas
Durante la Presidencia de Carlos Menem, la Argentina celebr numerosos

tratados bilaterales de proteccin de las inversiones.74 Esta fue una decisin
poltica que no respondi a ningn pedido de los abogados argentinos. Por lo
68
CSJN, Compaa de Tranvas Anglo Argentina v. Nacin Argentina, 1965, Fallos, 262: 555.
69
JNFed. CA N 8, Defensor del Pueblo de la Nacin v. Estado Nacional, Expediente N
23.232/00.
70
Decreto-ley 19.549 y sus modificaciones (Decreto-ley de Procedimiento Administrativo), art.
12.
71
CSJN, Cinplast, 1993, Fallos, 316: 212.
72
Nacin Argentina v. Pan American Oil Co., 4 JA 78 (1965) (Cmara Federal de Apelaciones de
Buenos Aires, Sala Civil y Comercial.)
73
Ver notas 27, 28, 41, 42 y 43, supra.
74
Todos estos tratados han sido ratificados por ley. De este modo, el tratado con los Estados Uni-
dos fue ratificado por ley 24.124, B.O. del 25-IX-92; con Italia, por ley 24.122, B.O. del 25-IX-92;
con Espaa, por ley 24.118, B.O. del 15-IX-92; con Suecia, por ley 24.117, B.O. del 15-IX-92;
con Francia, por ley 24.100, B.O. del 14-VI-92; con Suiza, por ley 24.099, B.O. del 13-VII-92;
con Alemania, por ley 24.098, B.O. del 13-VII-92.
197
general, estos tratados garantizan a los inversores extranjeros un trabajo justo

y equitativo y los protegen contra la expropiacin y otras medidas equivalentes
sin compensacin. Asimismo, conceden a los inversores extranjeros la opcin
de iniciar una demanda contra el pas donde se encuentra radicada la inversin,
ya sea ante los tribunales del mismo o ante un tribunal arbitral internacional
como, por ejemplo, los establecidos bajo los auspicios del Centro Internacional
de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI.)
En relacin con este remedio, los tratados recaen en dos categoras

principales. Muchos tratados con pases europeos requieren que el inversor
extranjero litigue ante los tribunales del pas anfitrin con la opcin de recurrir
al arbitraje en el extranjero si despus de 18 meses el asunto no ha sido resuelto
por los mencionados tribunales a satisfaccin del inversor.75 Esta regla fue
denominada por los abogados internacionalistas argentinos como la clusula
Calvo dbil ya que conservaba parcialmente el requisito de la doctrina Calvo
de que los asuntos concernientes a las inversiones extranjeras debieran siempre
ser tratados ante los tribunales del pas anfitrin.76 El tratado celebrado con los
Estados Unidos, en cambio, requiere que los inversores extranjeros decidan
de manera irrevocable al inicio del proceso si demandarn ante los tribunales
locales o si elegirn el arbitraje internacional.77
La Argentina no ha establecido ninguna regla especial con respecto a las

acciones judiciales que alegan la violacin de un tratado bilateral de inversin y
que se inician ante los tribunales locales para cumplir con el perodo de tiempo
requerido por el tratado relevante. De este modo, no hay reglas especficas que
dispensen el agotamiento de los remedios administrativos en casos relativos a
la violacin de un tratado bilateral de inversin ni se ha establecido una accin
especial sumaria para ellos. No existe un lmite en relacin con el monto de la
tasa judicial u otras costas judiciales aplicables para los casos presentados bajo
las disposiciones de un tratado, ni se ha establecido una excepcin a la regla
de que la parte que abandona el proceso es tratada como la parte perdedora a
los efectos de la adjudicacin de las costas legales para los casos en los que el
demandante discontina la accin ante los tribunales argentinos luego de trans-
currido el plazo establecido por el tratado relevante y a los efectos de continuar
con el caso de all en adelante ante un tribunal arbitral internacional.
En consecuencia, teniendo en cuenta las reglas explicadas en la Seccin

4, pareciera que aquellos pases que han adoptado la primera alternativa no
75
Por ejemplo, tratados con Alemania, Suiza, Espaa e Italia.
76
Ymaz Videla, Esteban M., Proteccin de Inversiones Extranjeras. Tratados Bilaterales. Su
Efecto en las Contrataciones Administrativas, Buenos Aires, La Ley, 1999, p. 54.
77
Art. VII.
198
evaluaron las reglas de procedimiento locales, ya que desistir la accin luego

de transcurridos los 18 meses es un paso que tiene serias consecuencias para
quien desiste a menos que se obtenga el consentimiento del pas anfitrin para
tal desistimiento, un escenario que resulta improbable.
Sin embargo, como muchos de los tratados incorporaron la clusulas de

la nacin ms favorecida,78 los inversores que iniciaron demandas en el marco
de los tratados con pases de Europa han podido en general con xito in-
vocar el sistema del tratado con los Estados Unidos y, de este modo, evitar el
requisito de iniciar la demanda ante los tribunales locales y esperar 18 meses
para desistirla.
Desde el punto de vista de los costos, el inicio de un arbitraje en el

extranjero no se encuentra sujeto al sistema de tasa judicial que prevalece en
los tribunales argentinos. Si bien se requieren anticipos para cubrir los costos
del arbitraje, en demandas de cientos de millones de dlares estos anticipos
resultan pequeos comparados con lo que representara una tasa porcentual del
monto reclamado. Por otro lado, la mayor parte de las decisiones arbitrales no
obligan a la parte perdedora a pagar los honorarios legales de los abogados de
la parte ganadora y a menudo se dividen entre las partes, aunque de manera
desigual en ocasiones, los costos comunes del arbitraje.79 De este modo, si bien
el costo de los abogados internacionales puede ser alto, no existe riesgo de que
una parte deba hacerse cargo de una factura por decenas de millones de dlares
por gastos legales de la otra parte como ha ocurrido en algunos casos de litigio
contra el Gobierno en Argentina.
En cuanto al tiempo, las decisiones sobre el fondo han tomado en ocasio-

nes aproximadamente cuatro a cinco aos en ser emitidas.80 Hasta el momento
la Argentina parece haber decidido apelar todas las decisiones tal y como lo
permite la legislacin aplicable,81 y esto puede llegar a agregar aproximada-
mente dos aos ms hasta el momento en que la decisin pueda ser ejecutada
(asumiendo que la apelacin sea rechazada.) De todos modos, el tiempo total
es aproximadamente la mitad, si no menos, de lo que tomara alcanzar una
decisin final en Argentina. Si bien algunos representantes argentinos haban
sugerido en un comienzo que buscaran una revisin de las decisiones ante
78
Ver, p. ej., art. 7(1) del tratado con Alemania.
79
Ver, p. ej., la reciente decisin en el caso Siemens A.G. vs. The Argentine Republic, ICSID,
6-II-07.
80
Cuatro aos en el caso de CMS, cinco en el caso de Siemens (este caso estuvo fundado en la
rescicin por el Gobierno de un contrato la cual ocurri antes de la promulgacin de la Ley de
Emergencia.)
81
El Art. 52 de la Convencin sobre Solucin de Controversias de Inversin entre Estados y Na-
cionales de otros Estados permite introducir un recurso de nulidad.
199
los tribunales locales, la posicin actual de las autoridades parece ser que se
honrar la decisin final de los tribunales arbitrales.
3. Una evaluacin de la situacin
A comienzos de 2002, algunos inversores en las empresas de servicios pblicos

consideraron la posibilidad de demandar ante los tribunales argentinos. En
nuestra experiencia, lo que los disuadi fueron los factores del costo y de la
demora. Luego, cuando algunos de los inversores invocaron las clusulas de
arbitraje de los tratados de manera exitosa, el camino pareci aclararse y todos
lo siguieron. Para el ao 2004 alrededor de 30 casos haban sido iniciados contra
la Argentina ante el CIADI y se cree que otros casos han sido iniciados bajo
las reglas de UNCITRAL.82
Hasta el momento, los inversores extranjeros parecen haber tenido razn

al elegir estos foros para solucionar sus controversias con el Estado argentino.
Los demandantes han triunfado hasta el momento en todas las cuestiones
jurisdiccionales as como en las pocas decisiones sobre el fondo que han sido
anunciadas.83
Resulta interesante observar que, aunque el Gobierno Argentino ha

criticado la generalizada eleccin de esta alternativa, todava no ha denunciado
ninguno de los tratados bilaterales de inversin. Tal conducta no afectara por
supuesto a las controversias ya existentes, pero pondra sobre aviso a futuros
inversores extranjeros acerca de la proteccin que resultara de la denuncia
del tratado.
Si el Gobierno argentino honrara sin demoras los laudos que establecen

indemnizaciones, se podra argumentar que, a la larga, mantener los tratados en
vigor beneficiara a la Argentina porque reasegurara a los inversores extranjeros
acerca de la existencia de una proteccin legal efectiva para sus inversiones
en la Argentina y, de este modo, expandira las posibilidades del pas de atraer
a tales inversores.
82
Ver Kentin, Esther, Economic crisis and investment arbitration: the Argentine cases, Hague
Academy Centre of Studies, 2004. Algunos de estos casos (Azurix y Siemens) se refieren a con-
troversias que comenzaron antes de la promulgacin de la Ley de Emergencia.
83
Las decisiones sobre compensacin hasta ahora conocidas incluyen aquellas en favor de CMS
(U$S 133.2 millones), Azurix (U$S 165.2 millones) y Siemens (U$S 208.4 millones.) En el re-
clamo de LG&E, el Tribunal decidi parcialmente en favor del demandante pero ha diferido el
calculo de la indemnizacin para una etapa posterior.
200
Se podra preguntar, sin embargo, si Argentina no se beneficiara ms si

modernizara su sistema judicial, hacindolo ms barato y ms rpido para que
los grandes casos sean juzgados localmente. Cuanto menos, esto permitira a
los inversores locales (quienes irnicamente se encuentran actualmente en peor
situacin que sus pares extranjeros) iniciar demandas localmente sin correr el
riesgo de cargar con grandes costos judiciales y sin tener que esperar dcadas
para obtener una sentencia definitiva. Ello tambin asegurara que el derecho
sustantivo de Argentina siempre sera aplicado y que las sentencias seran
publicadas y tendran valor como precedentes dentro del pas.
Las demoras de diez o incluso veinte aos del sistema judicial argentino
implican, en la prctica, que la sentencia definitiva llega en un momento en el
que los polticos que tomaron las medidas que son finalmente invalidadas por
los tribunales hace ya tiempo que han dejado sus cargos. Esto favorece tanto
a los tribunales como a los polticos. A los primeros porque pueden decidir de
manera independiente de cualquier presin poltica, ya que los temas que pueden
haber sido duramente discutidos cuando se tomaron las decisiones han sido
ya olvidados, como tambin lo han sido quienes las tomaron. A los segundos,
porque el costo de compensar cualquier dao que haya sido causado por sus
decisiones recae sobre una administracin diferente y no conduce a ningn tipo
de crtica sobre sus acciones pasadas.
Desde el punto de vista del Estado, sin embargo, estas demoras son en el
largo plazo perjudiciales, ya que permiten a los polticos tomar lo que constitu-
yen, de hecho, medidas ilegales sin sufrir las consecuencias de sus violaciones
legales o contractuales. El Estado, o mejor dicho sus contribuyentes, deben
cargar con los costos de las indemnizaciones que son finalmente concedidas por
los tribunales. El sistema favorece la toma de decisiones demaggicas como el
rescindir contratos que son supuestamente no favorables para el Estado (que en
todos los casos fueron celebrados por administraciones anteriores) invocando
fundamentos legales que son a menudo dbiles.84 Estas decisiones pueden de
este modo ser mostradas inicialmente como una defensa del inters nacional
sin costo para los contribuyentes, pero al final resultan en que el pas tenga
que pagar importantes sumas en concepto de indemnizacin a las partes de los
contratos que se rescindieron.
Un perodo de tiempo ms breve entre el nacimiento de la controversia y

su resultado definitivo, ya sea como resultado de un proceso de arbitraje o de un
procedimiento y un sistema judicial modernizados, actuara como un elemento
84
Algunos ejemplos anteriores de esta prctica argentina pueden encontrarse en Mairal, Hctor
A., Foreign Investments and Municipal Laws: The Argentine Experience, Connecticut Journal
of International Law, 1989-4: 3.
201
disuasorio de este tipo de prcticas, ya que la decisin final sera conocida en

un momento en el cual el funcionario que la tom todava se encuentra en fun-
ciones o al poco tiempo de haber cesado en ellas. Acortar el tiempo necesario
para solucionar estas controversias traera por lo tanto beneficios a largo plazo
para el Estado y sus contribuyentes.
4. Conclusin
El Derecho sustantivo de Argentina provee de proteccin suficiente para los

inversores extranjeros. Sin embargo, su sistema judicial y el procedimiento
que lo regla, en conjunto con las normas del derecho administrativo argentino,
implican, en la prctica, una denegacin de justicia. Tener que pagar de forma
adelantada el 3% del monto total del reclamo, arriesgar decenas de millones
de dlares en honorarios legales y tener que aguardar veinte aos desde que
el contrato fuera rescindido para obtener una decisin judicial definitiva, no
constituyen un remedio legal aceptable en el mundo actual.
Durante los aos noventa, la Argentina intent en los hechos recurrir al

dlar estadounidense como un sustituto para su moneda nacional. Al celebrar
tratados bilaterales de inversin, la Argentina hizo al derecho internacional y al
arbitraje extranjero directamente aplicables a sus controversias con inversores
extranjeros. La primera experiencia termin en un desastre. La segunda, es re-
sistida por el Gobierno y acarrea ciertas desventajas institucionales. Solamente
cuando la moneda argentina, el derecho argentino y los tribunales argentinos
operen en un nivel similar al de naciones ms avanzadas, podr el pas ofrecer
a los inversores privados nacionales y extranjeros un ambiente verdade-
ramente amigable para que canalicen sus fondos hacia los proyectos a largo
plazo que la Argentina necesita.
202
los tratados bilaterales de
inversin (TBIs) y el convenio ciadi
la evaporacin del derecho
administrativo domstico?
Por Jorge A. Barraguirre (h)1
En este breve artculo quiero defender dos ideas normativas: La primera es

que el arbitraje de inversin no debera ser considerado hoy como parte del
derecho administrativo global; la segunda es que los tribunales arbitrales de
inversin deben ser deferentes con el derecho pblico domstico, bajo ciertas
condiciones, adoptando para ello una especial regla de reconocimiento2 del
sistema normativo en lugar de considerar al derecho pblico domstico como
categora sospechosa tanto para afirmar su jurisdiccin como para resolver el
mrito del reclamo. Mi presentacin es muy esquemtica y requiere mayor
elaboracin propia y discusin pblica.
En la primera seccin echo un vistazo muy rpido a cules han sido

los valores e instituciones que el derecho pblico ha servido y como hemos
desestatalizado la representacin del inters general; en la segunda seccin
sostengo que a pesar de esta desconfianza en el Gobierno y en la Administracin
como legtimos representantes del inters general, el derecho administrativo
sigue reconocindole a la Administracin ciertas capacidades y competencias
especiales que son extraas al derecho privado, en especial, poder tomar
decisiones sin el consentimiento del eventual afectado; en la tercera seccin,
muestro cmo algunos tribunales ven al derecho administrativo municipal
como categora sospechosa para afirmar su jurisdiccin o resolver los mritos
de las disputas de inversin. En otros trminos, los actos no consensuales de
las agencias gubernamentales no tienen por qu identificarse con actos sobera-
1
Universidad Nacional del Litoral; Universidad de San Andrs; LL.M. University of Connecticut
School of Law.
2
Hart, Herbert L. A., The Concept of Law, Oxford, Oxford University Press, 1961.
203
La evaporacin del Derecho Administrativo domstico?
nos los cuales no necesitan estar motivados ni estn sujetos a ningn tipo de
control. Esto me lleva a discutir, en la cuarta seccin, la idea de Van Harten
y Loughlin, que consideran que el arbitraje de inversin debera ser conside-
rado normativamente hablando como una poderosa especie de derecho
administrativo global. En la ltima seccin presento en forma resumida mi
punto de vista alternativo.
1. Liberalismo y derecho: Los valores fundamentales originales y la deses-

tatizacin del inters pblico
El liberalismo moral, hasta hace poco tiempo, era un liberalismo valioso pero
rengo. Su universo moral estaba poblado por los hijos y las hijas de dos grandes
luminarias: La neutralidad estatal y el consentimiento. Por lo tanto, la autoridad3
y las transferencias de riqueza entre las personas slo estaban justificadas si la
primera se abstena de entrometerse en los planes de vida individuales que no
daen a terceros y si las segundas eran, bsicamente, consensuales. El mando
y el bienestar fueron concebidos bajo la poderosa influencia del contrato. En
el fondo, todos eran nozickeanos.4
Es posible que este retrato pueda parecerle una caricatura. En todo caso,
tenga en cuenta que mi propsito es benevolente. No pretendo denigrar de nin-
gn modo estas aspiraciones bsicas de la Modernidad occidental que forman
parte hoy del corazn de la teora poltica y la filosofa moral del liberalismo
conservador. En todo caso slo intento poner de relieve la aparicin de otros
valores en el universo moral liberal que pueden entrar en conflicto con aqullos
y que, de hecho, entraron. En la dcada de los 70 corrientes acadmicas auto-
consideradas liberales comenzaron a tomar en serio la igualdad y, despus de
los desafos republicano y comunitarista, valores como la participacin cvica,
el dilogo, la solidaridad y el buen gobierno.5
Estas nuevas preocupaciones no haban tenido su expresin en el derecho

administrativo, por ejemplo, de los Estados Unidos de Amrica y Argentina. El
gobierno de las agencias era el mejor ejemplo del liberalismo conservador en
la versin de Schumpeter: La Administracin garantizaba decisiones neutrales
pues sus decisiones estaran basadas slo en la competencia tcnica de su bu-
rocracia. Adems, el gobierno de las agencias tcnicas haba desmontado los
3
Sobre el concepto de autoridad que empleo, ver Arendt, Hanna, Between Past and Future, New
York, Penguin Books, 1978, cap. 3, What is authority?
4
Nozick, Robert, Anarchy, State and Utopia, Cambridge, Harvard University Press, 1974.
5
Rawls, John, A Theory of Justice, Cambridge, Harvard University Press, 2000, Revised Ed.;
Galston, William, Liberal purposes, Cambridge, Cambridge University Press, 1993; Raz, Jose-
ph, Ethic in the Public Domain, Oxford, The Clarendon Press, 1994.
204
dos principios legitimadores clsicos de la accin administrativa, el principio

de la supremaca parlamentaria y el principio de la reserva de ley. La Admi-
nistracin schumpeteriana se atrincher bien contra la invasin de cualquier
visin normativa que intente ponerle sabor y color a sus poderes regulatorios.
Sin embargo, unos pocos aos despus de su consagracin legislativa

con la sancin en los Estados Unidos de Amrica de la Administrative Proce-
dures Act, el modelo conservador de los aos treinta comenz a hacer agua. La
pretendida neutralidad regulatoria fue cuestionada surgiendo un movimiento
social y acadmico que mostraba como las agencias eran sistemticamente
capturadas por los intereses regulados. La aparicin del litigio ciudadano por
la ampliacin del jus standi en los casos ambientales, y la sancin de un pa-
quete de medidas de buen gobierno (como la ley de libertad de informacin,
la Sunshine Act, y hasta la ley de reglamentos negociados) fueron sntomas
de otras preocupaciones normativas ajenas a la versin ms conservadora del
liberalismo clsico, mucho ms afines a valores como la participacin cvica,
la solidaridad y la transparencia.
De este proceso, lo que me interesa destacar, es que se trat en buena

medida de un proceso de construccin de la autoridad social y poltica por fuera
del Estado. Los estatutos y remedios judiciales de la era del buen gobierno6
desconsideraron al Estado como el nico garante del equilibrio pblico-privado
y, por eso, tampoco es el custodio adecuado para la proteccin y la promocin
del inters pblico.
Hoy algunos acadmicos como Cass Sunstein7 o Jim Rossi ponen en

dudas la capacidad de este enorme laboratorio social y administrativo para
garantizar buen gobierno, participacin y transparencia. Pero no es mi pre-
ocupacin en este artculo discutir quin se aproxima ms a la verdad sobre
este punto. S en cambio quiero poner de relieve algo que mueve a los dos: La
necesidad de obtener buenos resultados o decisiones entre quienes deliberen.
2. Los cimientos del derecho administrativo: Autoridad y buen gobierno
Tanto el modelo de la agencia neutral como el modelo de la agencia participativa

bajo sus dos versiones sugieren la existencia de una autoridad capaz de tomar
decisiones imparciales y que lleve adelante una accin administrativa. El peso
6
Esta poca coincide con lo que Macpherson denomina el modelo de democracia como partici-
pacin. Macpherson, Crawford B., The Life and Time of Liberal Democracy, Oxford and New
York, Oxford University Press, 1977.
7
Sunstein, Cass, Designing Democracy. What Constitutions Do, Oxford and New York, Oxford
205
de la autoridad administrativa era tal vez mayor bajo el ideal tecnocrtico: Las
decisiones de la Administracin no slo no necesitaban el acuerdo de nadie sino
que ni siquiera era requerida la participacin de nadie, excepto los profesionales
con conocimiento tcnico. El ideal participativo exige que para ilustrar mejor
la capacidad de decisin de la agencia, sta convoque a la mayor cantidad
posible de intereses. Sin embargo, la constitucionalizacin del derecho admi-
nistrativo no exige que la agencia se comprometa con el diseo de un sistema
de agregacin de preferencias como es el voto.8 La decisin administrativa
ilustrada no depende del acuerdo de voluntad entre la Administracin y cada
uno de los posibles afectados. De otro modo los intereses regulados tendran
poder de veto sobre la accin administrativa. Todas estas justificaciones del
derecho administrativo rechazan la idea de contractualizarlo.9
En Argentina, el intento de contractualizar el derecho administrativo

tuvo buena expresin en la Ley de Gas y sus regulaciones. Una de sus manifes-
taciones arquetpicas fue que la modificacin de las licencias deba llevarse de
comn acuerdo. Como sus autores sostenan que el contrato administrativo es
un injerto francs en una tradicin constitucional anglosajona se concluy en
que la categora contrato administrativo no exista.10 Y si exista, se milit por
su abolicin. Los fantasmas de la era Lochner bombardearon Buenos Aires.11
Rechazar el modelo de la auto-regulacin o el modelo contractual pa-

rece requerir hoy un esfuerzo adicional por las asimetras retricas existentes.
Como no intento construir una teora unificada que justifique las instituciones
fundamentales del derecho administrativo, me voy a limitar a sealar algunos
hechos normativos relevantes que las doctrinas de mercado deberan tomar en
consideracin. Solo estoy en condiciones de sugerir que estos hechos normativos
8
Tomo lo que denomino proceso de constitucionalizacin del derecho administrativo como
sinnimo del movimiento de participacin y transparencia. El derecho constitucional de la Ilus-
tracin como forma jurdica de la democracia fue pensado bajo la metfora del pacto. Por
lo tanto, el derecho pblico constitucional est bajo el influjo del contrato y de la idea de que las
decisiones estn justificadas cuando cuentan con el apoyo (o acuerdo) de hecho mayoritario bajo
ciertas condiciones como el respeto de una lista muy limitada de derechos fundamentales. Ver
Nino, Carlos S., tica y Derechos Humanos, Barcelona, Ariel, 1989. Sin embargo, si bien ello
no est explcitamente dicho, creo que para Nino el valor fundamental que los sistemas polticos
deban proteger (incluso porque es el supuesto pragmtico sobre el que se edifican) era la auto-
noma de las personas.
9
El proceso de contractualizacin del derecho administrativo es ms radical que el proceso
de constitucionalizacin. Al contrario de ste, exige que las decisiones administrativas tengan el
acuerdo del regulado o del co-contratante.
10
sta tal vez sea una caricatura del notable argumento, pero sirve tal vez, como toda caricatura,
para resaltar sus rasgos ms notorios.
11
Los conservadores argentinos tienen ahora ms tela para cortar desde que en Francia comenza-
ron a aejar otro vino, el de la autorregulacin social. Ver DArgenio, Ins, Un enfoque errneo
en la concepcin del derecho administrativo, REDA, 47/50: 309-335.
206
no deberan ser abolidos porque son centrales a este campo de la regulacin

social ya que protegen el ncleo ntimo de la autoridad pblica.
(a) La doctrina del efecto interino de las rdenes administrativas impug-

nadas. En el derecho ingls la Cmara de los Lores ha sostenido la presuncin
de validez de una orden administrativa impugnada durante el tiempo que debe
transcurrir entre su impugnacin y la resolucin del juicio por parte de las cortes
judiciales competentes. No ha sido obstculo para otorgar presuncin de validez
el hecho de que la obediencia temporaria de la orden disputada pueda causar un
dao financiero de singular caracterstica.12 Es cierto que la Cmara de los Lores
se ha rehusado a sostener que haya regla que preste validez a actos invlidos,13
pero lo que quiero retener es que la agencia administrativa no requiere, para
actuar, del consentimiento del administrado como s lo exigira si penssemos
el derecho administrativo como una forma ms del derecho privado.14 En estos
casos, adems, la carga de la prueba no est sobre la entidad gubernamental
sino sobre el particular que resiste su cumplimiento.
(b)(i) La doctrina de los cambios contractuales. En el derecho federal

de los Estados Unidos es doctrina bien establecida la relativa a los poderes
de la Administracin para modificar contratos sin que los contratistas puedan
resistirse a esos cambios y bajo el concepto de ajuste equitativo (equitable
adjustment) como forma de limitar la compensacin que eventual el contratista
podr reclamar.15 Ms an, la Federal Acquisition Regulation (FAR) establece
que el contratista deber seguir las instrucciones de la Oficina Contratante an
pendiente la resolucin final de cualquier pedido de remedio, reclamo, queja
o accin.16
El propsito que tiene ello es evitar que los contratistas obtengan un

contrato ofertando oportunistamente el precio ms bajo y luego, mediante cam-
bios necesarios, el precio del contrato suba exageradamente: The government
cannot put itself in a situation where the only way to obtain changes is to pay
whatever the contractor demands. So the government must insist on changes,
12
HoffmannLa Roche & Co. V. Secretary of State for Trade and Industry [1975] AC 295.
13
Boddington v. British Transport Police [1999] 2 AC 143-147 (Lord Steyn.)
14
Sobre el punto ver Wade, William / Forsyth, Christopher, Administrative Law, Oxford,
Oxford University Press, 2004, 9 ed., pp. 296-302; Craig, Paul P., Administrative Law, London,
Sweet and Maxwell, 1999, pp. 655-681. La regla sobre presuncin de validez es procesal y no
substantive (Craig, op. cit., p. 675). Adicionalmente, el modelo de participacin, transparencia y
buen gobierno puede ser concebido como un modelo que extiende la fuerza justificatoria del debi-
do proceso, exigiendo que las decisiones administrativa se tomen previa consulta a los eventuales
afectados. Se tratara de una extensin de lo que en el derecho ingls se conoce como justicia
natural (Craig, op. cit., pp. 401 y ss.)
15
In re Boston Shipyard Corp., Debtor Appeal of Boston Shipyard Co, 886 F.2d 451.
16
FAR 52.233-1
207
but without letting contractors resist.17 Es cierto tambin que el Gobierno tiene
lmites (dado por lo que se denomina cardinal changes),18 pero esto demostrara
una vez que no necesita el consentimiento de la otra parte para modificar el
contrato como si lo necesitara bajo el derecho privado.
Adicionalmente, es doctrina tambin bien establecida que los contratistas

pblicos no tienen derecho a percibir ganancias anticipadas por trabajos no
realizados.19 Es claro que bajo el derecho privado esta regla no funciona; lo cual
estara demostrando que el consentimiento del afectado, en ltima instancia,
no gobierna la interaccin con la Administracin.
(b)(ii) Si bien no es estrictamente igual al tema mencionado, bajo el

derecho ingls, una autoridad pblica puede terminar un contrato cuando la
obligacin asumida contractualmente puede colisionar con sus poderes esta-
tutarios o con los poderes de otra entidad gubernamental. En esos casos, las
cortes judiciales son llamadas a decidir si la interferencia contractual sobre
un poder estatutario o discrecional es vlida. Si los tribunales declaran que
la interferencia debe considerarse inefectiva, stos deben decidir la prxima
cuestin, esto es, si los individuos privados deberan poder reclamar algn tipo
de compensacin. Es importante tomar nota de dos consideraciones: (i) Que si
el contrato es incompatible con poderes estatutarios, las cortes han autorizada
a las entidades de gobierno a poner fin al contrato; (ii) que la compensacin
debida al individuo privado afectado nunca es plena. Esto demostrara, de
nuevo, que la Administracin puede ejercer su autoridad y transferir riqueza
sin el consentimiento del particular.20
(c) Los poderes de polica para imponer multas, realizar inspecciones y

ejecutar un reglamento. Como ha reconocido Bernard Schwartz, the power
17
Tiefer, Charles / Shook, William A., Government Contract Law, Durhnam, Carolina Acade-
mia Press, 2004, p. 323. (El gobierno no puede ponerse en una situacin donde el nico medio
de obtener cambios sea pagar lo que demanda el contratista. As, el gobierno debe insistir en los
cambios, sin dejar que los contratistas resistan.)
18
Allied Materials, 569 F.2d, 563-564
19
United States v. Callahan Walter Constr. Co., 317 U.S. 56 (1942); United States v. Rice, 317
U.S. 61 (1942) y General Builders Supply Co., Inc., on Behalf of Itself and for the Benefit of
Hupp, Inc. v. The United States, 409 F.2d 246 (1969.)
20
P. P. Craig sostiene que la solucin del derecho privado del common law es insatifactoria. Segn
este autor el particular damnificado no puede reclamar un ttulo a ser compensado ni bajo la teora
de los daos por violacin de un contrato (porque se trata de una actividad lcita de la Adminis-
tracin) ni tampoco bajo la teora de la frustracin. Craig sostiene que los particulares problemas
creados por los contratos de la autoridad pblica deben ser resueltos segn algunas de las tres
modalidades que desarroll el derecho francs: Imprevisin, hecho del prncipe y supervisin. A
contrario de lo que alguna doctrina argentina ha escrito, Craig sostiene que The flexibility pro-
vided by the French remedies is to be envied (La flexibilidad provista por los remedios franceses
debe ser envidiada.) Ver en Craig, op. cit., pp. 526-534 y 533.
208
of inspection is so vital in meeting the health, housing, safety, and other needs
of the modern community that the Camara authorization of areawide warrants
without probable cause in the traditional sense is justified.21 Este poder de
inspeccionar es an ms fuerte en las industrias reguladas, cuyo propietario
tiene una expectativa de privacidad reducida.22 La Corte norteamericana ha
ido ensanchando los poderes de los agentes federales y estatales reconociendo
que en lugares abiertos al pblico los oficiales encargados de hacer cumplir la
ley pueden entrar sin orden judicial,23 que los espacios abiertos de facilidades
industriales son equivalentes a cualquier espacio abierto y que los agentes de la
EPA pueden tomar fotografas de instalaciones industriales desde espacio areo
legalmente navegable,24 y que el Congreso y las legislaturas pueden utilizar
lenguaje amplio para autorizar inspecciones.
Esto significa que, an hoy y con todas sus limitaciones, la Adminis-

tracin goza de una autoridad propia o delegada en trminos muy amplios
por las asambleas populares para contribuir a la buena gobernanza de nues-
tras comunidades polticas. Esta autoridad propia o delegada en trminos
amplios consiste en poder actuar sin esperar el acuerdo del afectado, an
cuando el afectado tenga (y deba tener) los derechos de participacin y trans-
parencia ms radicales para intervenir antes y, durante el proceso de toma de
decisin administrativa y luego desafiar la accin. Este parece ser el corazn
del derecho administrativo25 y de ningn modo son poderes soberanos. Todo lo
contrario, ese legado est condicionado por un conjunto complejo de garantas
que lo ponen, precisamente, bajo el derecho y no bajo la soberana. El problema
de los regmenes autoritarios es tratar de agrandar ese corazn. Un agranda-
miento matara nuestras democracias y hara que vivamos a la sombra de una
monarqua. El problema al que me refiero es el opuesto: El intento sistemtico
de algunos tribunales arbitrales de achicar el corazn. Este enfoque tambin
matara nuestros equilibrios polticos democrticos y autnomos: Nos hara
vivir a la sombra de los mercados.26
21
Schwartz, Bernard, Administrative Law, Boston, Toronto and London, Little, Brown and Com-
pany, 1991, p. 117. (El poder de inspeccin es tan vital para satisfacer la salud, la vivienda,
la seguridad y otras necesidades de las comunidades modernas que la autorizacin Camara de
rdenes de inspeccin sobre un rea sin causa probable en el sentido tradicional est justificada.)
22
New York v. Burger, 482 U.S. 691, 702 (1987.)
23
McWalkers v. United States, 6 F.2d 224 (9th Circuit, 1925.)
24
Dow Chemical Co. v. United States, 476 U.S. 227 (1986.)
25
Incluso bajo lo que hoy puede denominarse el modelo deliberativo. He defendido este modelo
y su posible rearticulacin en Barraguirre (h), Jorge A., Legitimacy and Participation Rights
in American Administrative Law: Theoretical Reflection, (LL.M. Thesis, on file, University of
Connecticut School of Law, 2002.)
26
El ideal de vivir a la sombra de los mercados no coincide, a mi criterio, con el ideal de vivir en
sociedades autorreguladas e igualitarias.
209
3. El derecho aplicable a las disputas de inversin segn algunos tribunales

arbitrales: El derecho administrativo bajo sospecha
Los tribunales arbitrales de inversin descansan en dos supuestos que llevan

a poner al derecho administrativo bajo sospecha: El primer supuesto es que
slo tienen jurisdiccin para analizar disputas relacionadas con el ejercicio de
la autoridad pblica del Estado. El segundo es la aplicacin creciente a estas
disputas de derecho internacional. Algunos recientes tribunales arbitrales en-
cuentran que un acto de conformidad con el derecho domstico puede generar,
primero, jurisdiccin internacional y, segundo, responsabilidad internacional
del Estado.27
Esto poda no ser un problema para el mundo pre-global gobernado por

un derecho internacional de extranjera que protega al extranjero frente a casos
de expropiacin (por ejemplo, contra las nacionalizaciones no compensadas) y
a actos arbitrarios (por ejemplo, casos de denegacin de justicia o violacin del
denominado estndar de trato mnimo internacional.) Sin embargo, en esta era de
los tratados internacional de proteccin y promocin de inversiones s, porque
conducira a la lenta desaparicin del derecho administrativo domstico. El
problema est ligado a la difcil separabilidad de la esfera contractual y la esfera
del derecho internacional en razn del alto grado de desarrollo de los contratos
administrativos modernos, la jurisdiccin contractual exclusiva domstica que
casi siempre se pacta en ellos, el lenguaje del art. 42(1) del Convenio CIADI y
normas similares contenidas en los propios TBIs y el surgimiento de estndares
de proteccin en principio vagos y ambiguos (como el que obliga a otorgar
trato justo y equitativo.) Esto ha cuestionado las bases del reciente derecho
internacional de inversiones pues abre un signo de pregunta respecto el derecho
aplicable. No basta con repetir el sonsonete de que un ilcito internacional tiene
autonoma respecto la calificacin del acto por el derecho domstico. Si esto
es aplicable a la generalidad de los tribunales internacionales, no es aplicable
a los tribunales de inversin bajo el rgimen del Convenio CIADI y de algunos
TBIs pues tanto aqul como estos obligan a los tribunales arbitrales a aplicar,
precisamente, derecho domstico. Algunos tribunales arbitrales puestos en la
encrucijada han elegido aplicar derecho internacional ignorando por completo
la legislacin domstica sobre la cual los contratos administrativos descansan.
27
Por ejemplo, es notorio en Azurix v. La Repblica Argentina ( 68) cmo el tribunal distingue
entre actos de autoridad pblica y actos como parte en un contrato, implicando que cuando haya
un acto de autoridad pblica podra encontrarse ante un ilcito internacional, desconsiderando
que en los contratos pblicos los gobiernos no actan como las partes en un contrato privado
(o comercial, como suelen llamarlo.) Ver una ilustracin de lo dicho en el 150. El tribunal de
Vivendi v. La Repblica Argentina (relitigacin) ( 7.3.10 y 7.5.22.) realiz el mismo anlisis.
210
Esta alternativa no toma el derecho domstico en serio, ni honra el

lenguaje del propio Convenio CIADI o los TBIs. Como dije, algunos tratados
contienen normas que obligan a aplicar derecho administrativo28 o bien contie-
nen normas que no permiten que el propio Tratado sea interpretado de forma
tal de modificar la legislacin interna.29
Por otro lado, la legislacin pre-existente a la inversin constituye buena

parte de las expectativas legtimas normativas de un inversor. Un inversor sabe
y conoce que el Estado va a aplicar sus propias normas de manera transparente
y consistente.30 Sin embargo, a pesar de ello, un buen nmero de tribunales
arbitrales resiste la interpretacin adecuada del art. 42(1) segunda parte del
Convenio CIADI.31 En definitiva, como la ley que regula la readaptacin de
los contratos, la modificacin del precio, la teora de la imprevisin aplicada
a las devaluaciones, la doctrina de la tarifa justa y razonable, la legislacin de
emergencia, o las causales de terminacin de los contratos, no son tenidas en
cuenta por los tribunales arbitrales, cualquier accin administrativa con efectos
perjudiciales pueden ser considerada una violacin al derecho internacional.32
28
TBI entre Argentina y Unin Belgo-Luxemburguesa, art. 1.2. 2 prrafo y 12.7. Ver tambin el
TBI entre Argentina y Reino Unido, art. 8.4. y TBI entre Argentina y Alemania, art. 10.5.
29
TBI entre Argentina y Estados Unidos de Norteamrica, Artculo XII.
30
Tecmed v. Mxico, 154. Incluso autores que han declarado en calidad de expertos por inverso-
res demandantes ya han aceptado este punto que defienden los Estados demandados como el caso
del Prof. Rudolf Dolzer. Ver Dolzer, Rudolf, Fair and Equitable Treatment: A Key Standard in
Investment Treaties, International Lawyer, 39, Spring, 2005.
31
El laudo del Tribunal en CMS v. Argentina es arquetpico en este punto: El Tribunal se rehus
a aplicar la legislacin contractual limitndose a determinar, exclusivamente sobre la base de la
Licencia, cules haban sido las promesas garantizadas al inversor. Los tribunales son reacios, por
otro lado, a considerar aplicables a la disputa las reglas sobre terminacin de los contratos. Los
derechos que provienen de un contrato no son independientes de las obligaciones recprocamente
prometidas. La visin que insulariza los derechos de los contratos de las obligaciones concibe a
los contratos como oportunidades para el beneficio unilateral y los asla de la ley imperativa que
los regula, impidiendo, por ejemplo, que los mecanismos generales de readaptacin de su funcin
econmica y social puedan aplicarse. Es cierto, se podr decir, que en varios prrafos el Tribunal
considera algunas cuestiones relacionadas con el derecho domstico. Sin embargo, a la luz del
83 de la Decisin de Anulacin del Comit Ad Hoc, queda claro que el Tribunal no las haba
aplicado como fundamento de su Laudo.
32
El tribunal de CMS encontr que el primer acto de la Repblica Argentina inconsistente con el
Tratado fue una decisin cautelar de una jueza que consider que las tarifas no deban aumentarse
provisionalmente porque el procedimiento de audiencia pblica (notice and comment) no haba
sido respetado. Ver, por ejemplo, 273, 281, y 419. Este es un ejemplo concreto, y bastante pre-
ocupante por cierto, de la evaporacin del derecho administrativo municipal. Ms an, si se tiene
en cuenta que el Tribunal no afirm que hubo denegacin de justicia bajo el derecho internacional.
211
4. Por qu los laudos de los tribunales internacionales de inversin no debe-

ran forman parte del derecho administrativo global
4.1. La funcin de los tribunales segn Van Harten y Loughlin
Recientemente, Gus Van Harten y Martin Loughlin han sostenido que la

creciente ola de arbitraje internacional bajo TBIs debera ser vista como a
powerful species of global administrative law.33
Esta afirmacin parece colisionar con la visin de los tribunales inter-

nacionales que no slo resisten la aplicacin del derecho domstico sino que
afirman su jurisdiccin poniendo como categora sospechosa supuestos actos
soberanos que no son ms que manifestaciones de potestades pblicas que
no requieren consentimiento del particular afectado. Van Harten y Loughlin
caminan por la vereda de enfrente. En lugar de propiciar la aplicacin irres-
tricta de derecho internacional al arbitraje de inversin, conciben a ste como
una manifestacin del nuevo espacio administrativo global. Resumidamente
sus razones para entender el arbitraje internacional de inversin de este modo
son cuatro: (a) Los reclamos de los inversores no estn sujetos a las reglas del
derecho internacional consuetudinario de modo que pueden demandar al Estado
receptor directamente (que ellos llaman the principle of individualization); (b)
tales reclamos son centralmente reclamos por daos otorgados como remedio
arquetpico de derecho pblico (que ellos llaman the damages principle); (c)
la ejecucin de los laudos arbitrales es directa (que ellos llaman the principle
of direct enforceability); (d) los tratados de inversin facilitan la compra del
foro ms adecuado para la proteccin de sus intereses a travs del estableci-
miento selectivo de la compaa madre (que ellos llaman the forum-shopping
principle.)34
Sin embargo, si tuviera que dar una respuesta a la pregunta si el arbitraje

de inversin es parte del derecho administrativo global dira que la razn ms
poderosa para concebirlo de ese modo es la presin disciplinaria (o el impacto)
que tiene sobre los programas administrativos domsticos.35 Pero esta pareciera
ser una conclusin de facto antes que una razn normativa. Este es un punto
que merece nuestra atencin pero que no llega al extremo de sostener, con la
respetabilidad que ello conferira, la conclusin de que el arbitraje de inversin
es ya derecho administrativo global.
33
Van Harten, Gus / Loughlin, Martin, Investment Treaty Arbitration, European Journal of
Internacional Law, 17: 159-160 (Una ponderosa especie de derecho administrativo global.)
34
Id.
35
Id.
212
Van Harten y Loughlin agregan que el arbitraje de inversin presenta

dos notas especiales: La primera es que se diferencia del arbitraje comercial
porque las disputas deben surgir del ejercicio de la autoridad pblica y no de
actos privados; la segunda es que el vnculo con los sistemas domsticos legales
est mucho ms integrado que en otras formas de adjudicacin internacional.
Estas notas son ciertas, pero la primera como argument en la seccin an-
terior es lo que lleva a los tribunales internacionales a poner bajo sospecha
la segunda. A continuacin ofrezco un resumen de cmo la prctica arbitral
rechaza explcitamente esta conclusin de Van Harten y Loughlin. Luego
ofrezco el esqueleto de un buen argumento normativo.
4.2. Los tribunales arbitrales no son cortes administrativas de revisin
Con estas palabras y pronunciadas con nfasis un tribunal arbitral de inver-

sin prestigioso rechaz la demanda del inversor en Generation Ukraine v.
Ukraine.36 Este tribunal, y no fue el nico, declin ser considerado como una
corte de revisin administrativa. Su preocupacin era ser considerado como
un tribunal internacional que aplica derecho internacional a las cuestiones de
responsabilidad.
Obviamente que no es el nico tribunal en haber sostenido este princi-

pio. Antes, el Comit de Anulacin de Vivendi S.A. v. La Repblica Argentina,
haba sostenido que las disputas contractuales (o regulatorias) no estaban dentro
del alcance de la jurisdiccin de los tribunales arbitrales internacionales de
inversin. Contrariamente, los reclamos basados en un TBI, s estaban bajo la
competencia de ese tipo de tribunal. El Comit de Anulacin fue an ms lejos
y sostuvo que la disputa bajo el tratado es la que estaba regulada por el derecho
internacional, mientras que la disputa bajo el contrato estaba regulada por el
derecho administrativo de Tucumn. Me es difcil conciliar esta concepcin
dominante en la arena internacional con la idea de un derecho administrativo
global del que formara parte el derecho internacional de las inversiones.37
Ms an. La Corte Internacional de Justicia en el caso ELSI ha sido

enftica en el sentido de separar el mbito de validez del derecho internacional
respecto el del derecho domstico. En ELSI qued escrito que una falta al dere-
cho domstico no presupone una violacin del derecho internacional y viceversa.
El art. 3 de la Comisin de Derecho Internacional sobre Responsabilidad de los
Estados por Actos Ilcitos ha seguido el mismo criterio. Creo que, sin repetir este
36
Generation Ukraine v. Ukraine, 20.29-20.33.
37
Otros tribunales arbitrales CIADI han sostenido lo mismo como SGS v. Philippines, SGS v. Pa-
kistan, como as tambin bajo el TLCAN (Waste Management v. Mexico, GAMI v. Mexico) como
innumerables decisiones jurisdiccionales tomadas en los arbitrajes contra la Repblica Argentina.
213
sonsonete, abundan las buenas razones para distinguir entre la responsabilidad

administrativa local y la responsabilidad internacional.
4.3. Los tribunales arbitrales no deben ser concebidos como una especie de
cortes de revisin administrativa
Con independencia de ello, la idea de Van Harten y Loughlin, es tambin

rechazable bajo una visin normativa del derecho administrativo global. Haba
dicho que si su proposicin de que el arbitraje de inversin es una poderosa
especie de derecho administrativo global fuese una proposicin de facto, ella
podra ser hasta cierto punto cierta.38 Pero un enunciado descriptivo est lejos
de ser lo mismo que un enunciado normativo. Un enunciado normativo parece
ocultarse en la siguiente frase:
Rather than being viewed as an offshoot of commercial arbitration,

investment arbitration should be treated as a unique, internationally-
organized strand of the administrative law systems of status.
Y otro, en sta:
Viewed as a species of global administrative law, the investment arbi-

tration tribunal must be treated as a semi-autonomous international
adjudicative body that reviews and controls state conduct in the public
sphere.
Pero para justificar estos enunciados normativos hace falta algo ms que
los cuatro principios que citan. Una corte administrativa es semi-autnoma.
Est expuesta a revisin judicial plena. Esta es una caracterstica central de
38
Este parece ser el entendimiento de los profesores Krisch y Kingsbury quienes al comentar el
artculo de Van Harten y Loughlin lo ven ms como un ensayo metodolgico que normativo.
Ellos piensan que el enfoque de derecho administrativo propuesto por Van Harten y Loughlin
es til para iluminar problemas que, de otro modo, no podramos conceptualizar. Ver en Krisch,
Nico / Kingsbury, Benedict, Introduction: Global Governance and Global Administrative Law
in the International Legal Order, European Journal of International Law, 17:2006, p. 1. Sin em-
bargo, me parece que existe una concepcin normativa que he tratado expresamente de identifi-
car, incluso en el mismo ttulo y el abstract del trabajo. En la p. 123 se dice tambin, concluyendo:
Our argument will be that it is, above all, the synergistic quality of the arrangement
the possession of an autonomous, internationally organized mechanism which intersects in criti-
cal ways with domestic systems that characterizes this regime as the only comprehensive form
of global administrative law. (Nuestro argumento ser que es, por encima de todo, la calidad
sinergtica del arreglo la posesin de un mecanismo autnomo internacionalmente organizado
el cual intersecta en modo crtico los sistemas domsticos la que caracteriza este rgimen como
la nica forma de derecho administrativo global.)
Ver tambin p. 149, ltimo prrafo, en donde sostienen enfticamente que es el nico
caso de derecho administrativo global.
214
todos los ordenamientos administrativos basados en el principio del Estado de

Derecho, el Reschstaat o bajo el Rule of Law. Bajo el Convenio CIADI, no hay
apelacin plena. Segundo, una corte administrativa se constituye en un espacio
administrativo pre-existente y cuenta con miembros que as lo reconocen. Hace
falta un demos. No hay comunidad poltica a la cual imputarle un tratado como
el Convenio CIAIDI o las redes de TBIs. Tercero, una corte administrativa aplica
principios regulatorios comunes. Por ejemplo, transparencia, participacin,
decisin razonada y legalidad.39 O bien reconoce ciertas fuentes y tradiciones
comunes,40 ausentes por completo en el eventual espacio administrativo global
de los tratados de inversin. Hace falta un ethos del que carece el Convenio
CIADI y las redes de TBIs. Cuarto, la jurisdiccin primaria de las cortes admi-
nistrativas ha sido justificada bajo el ideal weberiano de conocimiento tcnico
y experticia. Los tribunales internacionales de arbitraje de inversin no tienen
ningn conocimiento regulatorio especfico.
Adems, concibindolas como derecho administrativo global, los Es-

tados receptores perderan una distincin til entre la violacin del derecho
domstico y la violacin del derecho internacional. Desde el punto de vista de
los tribunales arbitrales no quedara en claro cul sera un lmite preciso a su
jurisdiccin: Toda violacin regulatoria podra, potencialmente hablando, ser
concebida como una violacin a un tratado internacional.41 El rol de las cortes
administrativas municipales sera insignificante y los potenciales beneficios
para el inversor (eficiencia en la resolucin del conflicto, por ejemplo) se veran
heridos de muerte. Esta nueva regla (toda violacin al derecho administrativo
es una violacin al derecho internacional) es una manera franca de evaporar
el derecho pblico y de volver irrelevante el valor moral de las fronteras y de
nuestra politics.42
Por ltimo, la lista de beneficios que Van Harten y Loughlin resumen

al final de su artculo, no necesariamente se obtiene concibiendo los tratados de
inversin como una herramienta regulatoria global. Hay crecientes problemas
acerca de la imparcialidad y la independencia de los rbitros como la litiga-
39
Kingsbury, Benedict / Krisch, Nico / Stewart, Richard B., The Emergence of Global Admi-
nistrative Law, Law and Contemporary Problems, 68:2005, p. 15.
40
Ver Harlow, Carol, Global Administrative Law: The Quest for Principles and Values, Euro-
pean Journal of International Law, 17: 187-214.
41
Cuestin que ha sido rechazada por tribunales arbitrales en SGS v. Pakistan, El Paso v. Argenti-
na y BP v. Argentina, al interpretar el alcance de las denominadas umbrella clauses de los TBIs.
42
Sobre el punto Buchanan, Allen, Secession. The Morality of Political Divorce from Fort Sum-
mer to Lithuania and Quebec, Oxford, Westview Press, 1991; Wellman, Christopher H., A
Defense of Secession and Political Self-Determination, Philosophy and Public Affairs, 24: 142-
171; Miller, David, The Ethical Significance of Nationality, Ethics, 98: 647-662; y Goodin,
Robert E., What Is So Special about Our Fellow Countrymen?, Ethics, 98: 663-686.
215
cin de Argentina demuestra en ese punto y no precisamente al momento

de la seleccin del panel, como se evidenci en Vivendi II, Siemens, Azurix y
National Grid hay problemas con la experticia tcnica de estos tribunales
experticia que, como dije, es la justificacin de la jurisdiccin de los tribu-
nales administrativos con la revisin plena de sus decisiones y la adopcin
de principios legales comunes. Pero el arreglo debe provenir de la adaptacin
del arbitraje de inversin al derecho constitucional de las naciones civilizadas.
Hay tambin cuestiones de doble reclamacin potencial que tampoco han sido
iluminadas por las herramientas de un supuesto derecho administrativo global,
rechazada por los tribunales arbitrales. Por ejemplo, la referida al jus standi
de los accionistas extranjeros en sociedades regidas por el derecho municipal.
En estas cuestiones se necesitara tal vez la conformacin de un espacio global
administrativo, pero la pregunta por su necesidad pone de relieve su ausencia.
5. Cmo puede el arbitraje de inversin constituir derecho administrativo

global y promover buena gobernanza domstica (o cmo hacer para que
los tribunales internacionales funcionen como buenas cortes administrati-
vas de revisin)
Creo que con la crtica al artculo de Van Harten y Loughlin pareciera que no
hace falta extenderme sobre este punto. Despus de todo slo faltaran encontrar
un demos, un ethos, revisin judicial plena por tribunales imparciales y rbitros
independientes expertos.43 Respecto los dos primeros hay casos para seguir y
analizar: As califican los intentos de salvar, por ejemplo, la desconexin de-
mocrtica de los comits supranacionales de la Unin Europea,44 como la tarea
que la Corte Internacional de Justicia ha ido desarrollando lentamente acerca
de la identificacin de cules son los principios jurdicos comunes que, como
derecho internacional, son aplicables para resolver una disputa.45 Sin embargo,
hasta encontrar una comunidad poltica para este espacio administrativo y un
conjunto relevante de principios regulatorios puede pasar cierto tiempo. Las
actuales propuestas para transformar los comits de anulacin del CIADI en
43
Cuando califico como independiente al rbitro me estoy refiriendo a la necesidad de separar
tajantemente la profesin legal del arbitraje. Quienes quieran ser abogados debern renunciar al
prestigio de ser juez.
44
Sobre el punto, Lindseth, Peter L., The Paradox of Parliamentary Supremacy: Delegation,
Democracy, and Dictatorship in Germany and France, 1920-1950, Yale Law Journal, 113:2003,
pp. 1343-1415. Lindseth, Democratic Legitimacy and the Administrative Character of Supra-
nationalism: The Example of the European Community, Columbia Law Review, 99:1999, pp.
628-738. Lindseth, Delegation is Dead, Long Live Delegation: Managing the Democratic Dis-
connect in the European Market-Polity, en Joerges, Christian / Dehousse, Renaud, Good Go-
vernance in Europes Integrated Market, Oxford, Oxford University Press, 2002, pp. 139-161.
Sabel, Charles F. / Cohen, Joshua, Sovereignty and Solidarity in EU: A Working Paper Where
We Face Some Facts. Barraguirre (h), op. cit.
45
Por aplicacin del art. 38 de su Estatuto.
216
tribunales de apelacin son resistidas por la comunidad de inversores y rbitros

y si bien, en forma creciente, los abogados comienzan a separarse de la funcin
de rbitro, dudo que los internacionalistas estn dispuestos a transformarse en
expertos regulatorios.
Por lo tanto me gustara entregar una solucin a quienes ven, en la

evaporacin o el desvanecimiento del derecho administrativo municipal, un
problema. Mientras construimos una comunidad global de principios razona-
ble, deberamos descansar en la autoridad del derecho visto bajo el principio
de integridad.46 Una concepcin tal seguira aceptando el corazn del derecho
administrativo domstico, sin defender el burocratismo o el autoritarismo, y al
mismo tiempo suplementara los problemas internos de buena gobernanza que
tenemos (y padecemos) recurriendo al derecho internacional.
Para Dworkin, el ideal de integridad es un ideal suficientemente atractivo

para oponerlo a los ideales de justicia, equidad y debido proceso. La integridad
impide la proliferacin de soluciones diversificadas, exige que tengamos en
cuenta la tradicin y que interpretemos los estatutos jurdicos a la mejor luz
posible de acuerdo a la autora del propio intrprete.
La integridad exige que tomemos en serio la regla del art. 42(1) segunda
parte del Convenio CIADI (y las similares contenidas en los TBIs.) Ello significa
que los tribunales arbitrales de inversin cuenten con una regla de reconocimien-
to apropiada para no segmentar el derecho y tomar decisiones coherentes sobre
la base de los derechos del inversor bajo el TBI que estn condicionados por
las expectativas legtimas adquiridas bajo el derecho administrativo municipal.
Tomar la regla del art. 42(1) segunda parte del Convenio CIADI como
regla de reconocimiento significa, en primer lugar, que cuando se juzga la viola-
cin a un contrato administrativo, los tribunales arbitrales deben ser deferentes
con el derecho municipal. Si la conducta del Estado receptor es plausible bajo
el derecho establecido en los contratos y en la legislacin contractual pre-
existente a la inversin, el Tribunal no puede encontrar que el Estado receptor
ha violado el Tratado.
En segundo lugar significa que el uso del derecho administrativo local

no es ms una categora sospechosa. En otros trminos, si el Estado receptor
hace uso de sus poderes contractuales bajo el contrato en cuestin o bajo la
legislacin general bajo la cual gira y tiene sentido el contrato, debe mantenerse
una fuerte presuncin de validez del acto. Los tribunales podrn mantener su
46
Dworkin, Ronald, Laws Empire, Cambridge, Harvard University Press, 1986, cap. VI.
217
jurisdiccin sobre la accin administrativa, pero su efectivo ejercicio lejos

estar de poder ser concebido como medidas expropiatorias, o violatorias de
las clusulas que obligan a respetar los compromisos y otorgar trato justo y
equitativo, si el derecho preexistente a la inversin supera el estndar mnimo
internacional. Una concepcin de este tipo no evapora el derecho pblico ni
socava el derecho internacional.
En tercer lugar, mi propuesta anti-globalizadora (al menos en el sentido

que la entienden Van Harten y Loughlin), significa otorgar a la inversin
extranjera el nivel de proteccin adecuado. Lejos de convertir al estndar que
obliga a garantizar trato justo y equitativo en un estndar que funcione como
un seguro contra el fracaso de la inversin y opere como un estndar de res-
ponsabilidad objetiva, el estndar se deber interpretar como el estndar con-
suetudinario del mnimo internacional, bajo una concepcin evolutiva de ste
y asimilndolo a la proteccin que otorga el principio del due process of law.
Una interpretacin as no desvanece el derecho pblico ni tampoco disminuye
la eficacia prctica del derecho internacional.
En cuarto lugar, pone en caja la idea de que los tratados de inversin

pueden concebirse como espadas. Era claro que para los fundadores del de-
recho internacional ste deba concebirse como un escudo. Kant crea que
el derecho de los extranjeros eran derechos contra actitudes hostiles de parte
de los locales. Kant nunca pens que el afianzamiento de una Repblica
global poda hacerse sobre la base de estatutos especiales de extranjera, por
218
ejemplo, que los ponga a cubierto de cualquier evento que los nacionales deban
padecer.47 Un tal derecho es un derecho que se socava a s mismo.48
El disciplinamiento de los pases importadores de capital no puede darse

sobre la base de la desigualdad y la falta de respeto de las diferencias culturales
y legales. Si los pases importadores de capital necesitan buena gobernanza, ella
no se obtiene mediante la fuerza enmascarada bajo formas jurdicas neoco-
loniales sino mediante el uso pblico de la razn. Hay algo trgico en las
palabras que imagina Orham Pamuk en su novela Nieve y pone en boca de sus
personajes, Azul, activo del islamismo poltico que bordea el fundamentalismo.
Azul se queja amargamente por la prdida de un libro mitolgico del Islam, al
que compara con los mitos occidentales representados por Edipo y Macbeth.
Le dice a su compatriota turco, occidentalizado y exiliado en Alemania: Todo
el mundo ha olvidado esta historia a causa de la admiracin por Occidente. Las
viejas historias han desaparecido de los libros de texto.
Cuando le esta frase amarga me vino a la memoria el comienzo de

una novela fabulosa, El pas de las ltimas cosas, de Paul Auster. Anna, la
herona, comienza el libro con singular tristeza: Estas son las ltimas cosas
[] Desaparecen una a una y no vuelven nunca ms. Puedo hablarte de las
que yo he visto, de las que ya no existen; pero dudo que haya tiempo para ello.
Ahora todo ocurre tan rpidamente que no puede seguir el ritmo. Ojal que el
47
Podest Costa formul el principio denominado comunidad de fortuna: El extranjero no tie-
ne un status especial que lo protege frente a problemas generales. En Podest Costa, Luis / Ruda,
Jos Mara, Derecho Internacional, t. 1, Buenos Aires, Tipogrfica Editora Argentina, 1979, p.
410 (y nota al pie de p. 23 y autores citados); t. 2, pp. 227-229. Djenme ponerlo con este ejemplo
propio. Supngase que Usted est en un barco de bandera argentina que lleva nacionales y extran-
jeros. El barco choca contra un obstculo inesperado, comienza a hundirse y no hay botes para
todos. Frente a estos hechos, usted puede interpretar los TBIs de dos maneras posibles, una que
los interpreta como si fueran una espada, otra que los interpreta como si fuesen un escudo. Bajo la
primera concepcin, el TBIs funcionara, si usted fuese tambin extranjero, como un dispositivo
de poder que le asegura un bote, sin importar si hay botes salvavidas suficientes para todos, con
independencia de si estos deben distribuirse tambin para los nacionales y otros extranjeros no
protegidos por un TBI. En todo caso, se ahogarn unos cuantos nacionales y extranjeros-no-TBIs
pero eso, para esta concepcin, es lo de menos. Usted ha recibido una promesa en ese sentido y
las promesas son inmunes a la equidad y a la justicia distributiva. Si usted en cambio concibe a
los TBIs como un escudo, todo el derecho que usted tendra es a una distribucin equitativa pero
no a un lugar predeterminado, a un bote en especial, mucho menos a subirse primero. El principio
de comunidad de fortuna trata de homenajear esta segunda concepcin que impide que nacionales
furiosos tomen contra Usted actitudes hostiles culpabilizndolo del hundimiento. Bajo la concep-
cin de los TBIs como escudo, su proteccin (a no ser considerado lastre y arrojado por la borda)
est limitada por concepciones de equidad y justicia distributiva.
48
La idea de un derecho pro-inversor fue recientemente rechazada en las Decisiones sobre Juris-
diccin de los tribunales en los casos El Paso v. Argentina y BP v. Argentina. El Tribunal argu-
ment correctamente desde mi punto de vista que una interpretacin pro-inversor continua y
sistemtica slo servira para justificar el cierre de las fronteras.
219
desvanecimiento del derecho administrativo y la evaporacin de la autoridad

del derecho pblico no nos produzca el mismo sentimiento de prdida.
220
INVESTOR-STATE ARBITRATION AS
GOVERNANCE: FAIR AND EQUITABLE
TREATMENT, PROPORTIONALITY
AND THE EMERGING GLOBAL
ADMINISTRATIVE LAW
Por Benedict Kingsbury1
Stephan Schill2
1. Introduction: Investor-state arbitration and the emerging administrative

law of global governance
Investor-State arbitration, and in particular arbitration based on international

investment treaties, is not simply dispute resolution.3 It is also a structure of
1
Murry and Ida Becker Professor of Law, Director of the Institute for International Law and
Justice and Co-Director of the Global Administrative Law Project, New York University School
of Law. Benedict Kingsbury has written expert opinions in several cases, under ICSID and UN-
CITRAL Rules, at the request of the Government of Argentina.
2
International Arbitration Law Clerk to the Hon. Charles N. Brower, 20 Essex Street Chambers,
London; Rechtsanwalt (admitted to the bar in Germany); Attorney-at-Law, New York; Dr. iur., Jo-
hann Wolfgang Goethe-Universitt Frankfurt am Main, 2008; LLM International Legal Studies,
New York University, 2006; LLM Europisches und Internationales Wirtschaftsrecht, Universitt
Augsburg, 2002. We would like to thank Jos Alvarez, Robert Howse, Jrgen Kurtz and ICCA
Dublin conference commentators and participants for helpful comments on earlier drafts of this
Report.
3
This Report is concerned primarily with treaty-based investor-State arbitration, arising under one
or other of more than 2,500 bilateral, regional and sectoral investment treaties, including the Nor-
th American Free Trade Agreement (NAFTA) and the Energy Charter Treaty (ECT.) For general
accounts of investment treaties and related instruments of investment protection see, for example,
Dolzer, Rudolf / Stevens Margrete, Bilateral Investment Treaties, The Hague, The Hague
Boston London, Martinus Nijhoff Publisher, 1995; Sacerdoti, Giorgio, Bilateral Treaties and
Multilateral Instruments on Investment Protection, in Acadmie de Droit International, Recueil
des Cours, 269:1997, p. 251; Sornarajah, M., The International Law of Foreign Investment,
Cambridge University Press, 2nd ed., 2004, pp. 204-314; McLachlan, Campbell / Shore, Lauren-
ce / Weiniger, Matthew, International Investment Arbitration Substantive Principles, Oxford
University Press, 2007; Lowenfeld, Andreas, International Economic Law, Oxford University
Press, 2nd ed., 2008, pp. 467-591; Dolzer, Rudolf / Schreuer, Christoph, Principles of Inter-
national Investment Law, Oxford University Press, 2008; Muchlinski, Peter / Ortino, Federico
/ Schreuer, Christoph (eds.), The Oxford Handbook of International Investment Law, Oxford
221
Investor-state arbitration as governance
global governance. Through publicly available and widely studied awards,

investor-State arbitral tribunals are helping to define specific principles of global
administrative law and set standards for States in their internal administrative
processes.4 Similarly, investor-State arbitration functions as a review mechanism
to assess the balance a government has struck in a particular situation between
investor protection and other important public purposes, for example by using
proportionality analysis. In addition, decisions made ex post by tribunals with
regard to such balances may influence what later tribunals will do, and may
influence ex ante the behavior of States and investors.
Most arbitrators understandably write their awards and their other public
remarks within the framework of the primary and immediate function of these
arbitrations as being to settle specific individual disputes between investors and
States arising out of foreign investment activities. But investor-State arbitral
awards have important effects going beyond those who appear before them in
individual disputes. Investor-State arbitral tribunals implement broadly phra-
University Press, 2008; McLachlan, Campbell, Investment Treaty Arbitration: The Legal Fra-
mework, in General Report to International Council for Commercial Arbitration Congress, Du-
blin, June 2008, 52 pp. This type of arbitration differs from purely contract-based arbitration, in
which the governing law, the host States consent to arbitration, and the rules of the arbitration
are dependent on an investor-State contract, not on an international treaty. Although the focus in
this Report is on investment treaty arbitration, many of the observations made may apply, sub-
ject to modifications, to contract-based investor-State arbitration that is entirely independent of
the application of an international treaty. Whether and how the observations made also apply to
purely investor-State contract arbitration is not dealt with in this Report. However, the existence
of an applicable investor-State contract may have a modifying effect on the treaty analysis and
institutional analysis in the Report. Thus, questions of how investor-State tribunals should deal
with the public law implications of investment treaty arbitration, such as proportionality analysis
or implications of fair and equitable treatment, may potentially be considered differently to the
extent that a contractual relationship between host State and investor is involved. For example,
investor-State contracts often contain more precise and elaborate rules on the parties mutual
rights and obligations, and applicable contracts may have implications for the specific application
of treaty rules and of customary international law. No comment is made on these matters in this
Report.
4
New York University School of Law Institute for International Law and Justices (IILJ) research
project on global administrative law includes a website with a substantial series of working pa-
pers and extensive bibliographies as well as links to papers from other scholars around the world
www.iilj.org/GAL. Among the first sets of papers from this project were three journal symposia:
Kingsbury, Benedict / Krisch, Nico / Stewart, Richard / Weiner, Jonathan (eds.), The Emer-
gence of Global Administrative Law, Law and Contemporary Problems 68:2005, pp. 1-385;
Krisch, Nico / Kingsbury Benedict (eds.), Global Governance and Global Administrative Law
in the International Legal Order, European Journal of International Law, 17:2006, pp. 1-278;
and the Global Administrative Law symposium in NYU Journal of International Law and Politics
37:2005-4. Subsequent publications include sets of papers from conferences convened by the IILJ
with partner institutions: San Andres University in Buenos Aires, Res Publica Argentina, 2007:3,
pp. 7-141; University of Cape Town, Acta Juridica, 2009; the Centre for Policy Research in New
Delhi (forthcoming); Tsinghua Law School in Beijing (forthcoming); and the University of Gene-
va, International Organizations Law Review (forthcoming.)
222
sed international standards set out in very similar terms in many investment
treaties, and concretize and expand or restrict their meaning and reach through
interpretation, so that they increasingly define for the majority of States of the
world standards of good governance and of the rule of law that are enforceable
against them by foreign investors.5 And they review State action in ways that
can have implications for much wider public interests and public policies, and
for the legitimacy and methodological justifiability of the tribunals themselves.
The standards thus reinforced or created by arbitral tribunals reflect

general principles for the exercise of public power that are applicable not only
to State conduct, but likely will be applied over time, mutatis mutandis, to the
activities of arbitral tribunals themselves. Investor-State arbitration is thus
developing into a form of global governance. These tribunals exercise power
in the global administrative space. Individual tribunals exercise power directly
through the substantive awards they make in favor of investors or States, as well
as through their findings of fact and through their decisions on matters such as
amicus briefs, the awarding of costs and interest, or decisions as to timing, the
suspension of proceedings to allow for settlement negotiations, etc. More fun-
damentally, the tribunals as an aggregate exercise power through influencing the
development of a body of global administrative law that guides State behavior,
through influencing both customary international law and approaches taken in
other sub-fields such as trade law or human rights, and through their approaches
to balancing different investor and public interests, in ways that affect public
policy and the future conduct of States and investors alike. Any significant
exercise of power in the public or administrative sphere raises demands that
the exercise of power be legitimate. This applies not only to what is done (or
not done) by individual tribunals and arbitrators, and by individual appointing
authorities and annulment committees, but also to the system of investor-State
arbitration as a whole. The application of global administrative law to, and by,
the investor-State arbitration system may be a key future element in helping
to address these legitimacy concerns.
Investor-State arbitration, particularly under the more than 2,500 bilateral

investment treaties (BITs) and several important regional treaties, including
NAFTA and the ASEAN investment treaty, is a burgeoning field, with more
than 300 investment treaty-based disputes publicly known and many new arbi-
trations being initiated each year.6 At the same time, investor-State arbitration
5
See Schneiderman, David, Constitutionalizing Economic Globalization, Cambridge University
Press, 2008.
6
See UNCTAD, Latest Developments in Investor-State Dispute Settlement, Dispute Settlement
(2008) pp. 1-2, available at www.unctad.org/en/docs/iteiia20083_en.pdf. (Recording 290 in-
vestment- treaty-based arbitrations by the end of 2007.)
223
may also be a brittle field. Some States are becoming increasingly wary with
respect to investment treaty arbitration and investment treaty protection. The
cases related to the Argentine economic emergency,7 and the stance taken by
several other Latin American governments,8 highlight obvious concerns about
the suitability and indeed the legitimacy of the existing system for dealing
with certain situations.9 But also traditional capital-exporting countries, like
the United States, are becoming increasingly concerned about restrictions in-
vestment treaties and investment treaty arbitration impose on their regulatory
powers. The United States experience with NAFTA Chapter 11, for example,
has had a direct influence on the attitudes of the United States attitudes in more
7
Argentinas Minister of Justice Rosatti, for example, was quoted after Argentina lost its first
case relating to the emergency measures it took in reaction to the 2001/2002 economic crises
(CMS Gas v. Argentina, 2005): We have been insisting that this tribunal is out of its depth here,
that it is not prepared to handle such a quantity of cases involving a single country, that it has a
pro-business bias, and that it is not qualified to judge a countrys economic policy. (See BBC
Monitoring Latin America Political, supplied by BBC Worldwide Monitoring, 17 May 2005.)
8
On 30 April 2008, Venezuela communicated to the Netherlands its intention to terminate the
Dutch-Venezuelan Bilateral Investment Treaty as of 1 November 2008. Peterson, Luke Eric
(ed.), Investment Arbitration Reporter, 16 May 2008, available online at www.iareporter.com/
Archive/IAR-05-16-08.pdf. (Reporting that Venezuela had chosen to end the treaty citing rea-
sons of national policy.) Bolivia withdrew from the ICSID Convention as of 3 November 2007.
See Bolivia Denounces ICSID Convention, International Legal Materials, 46:2007, p. 973. On
June 12, 2009, Ecuadors Congress voted to withdraw from the ICSID Convention. Discussion
of withdrawal from the ICSID Convention has also been reported with respect to Nicaragua, Ve-
nezuela, and Cuba. See Schnabl, Marco E. / Bedard, Julie, The Wrong Kind of Interesting,
National Law Journal, 30 July 2007.
9
Numerous works in the field argue that there is, or may soon develop, a legitimacy crisis in
investor-State arbitration, variously referring to problems such as the design of the dispute settle-
ment mechanism based on ad hoc arbitration with the ensuing risk of inconsistent decisions, the
vagueness and ambiguity of many of the core rights conferred on investors, and the perceived
blindness of arbitral tribunals to matters which they do not see as related to investment. See
Brower, Charles N., A Crisis of Legitimacy, National Law Journal, 7 October 2002; Brower
II, Charles H., Structure, Legitimacy, and NAFTAs Investment Chapter, Vanderbilt Journal
of Transnational Law, 36:2003, p. 37; Brower, Charles N. / Brower II, Charles H. / Sharpe,
Jeremy K., The Coming Crisis in the Global Adjudication System, Arbitration International,
19:2003, p. 415; Afilano, Ari, Towards a Common Law of International Investment: How
NAFTA Chapter 11 Panels Should Solve Their Legitimacy Crisis, Georgetown International
Environmental Law Review, 17:2004, p. 51; Afilano, Ari, Meaning, Ambiguity and Legitima-
cy: Judicial (Re-)construction of NAFTA Chapter 11, Northwestern Journal of International
Law & Business, 25:2005, p. 279 at p. 282; Sornarajah, M., A Coming Crisis: Expansionary
Trends in Investment Treaty Arbitration in Sauvant, Karl P. (ed.), Appeals Mechanism in In-
ternational Investment Disputes, Oxford University Press, 2008, pp. 39-45; Van Harten, Gus,
Investment Treaty Arbitration and Public Law, Oxford University Press, 2007; Chung, Olivia,
The Lopsided International Investment Law Regime and Its Effect on the Future of Investor-
State Arbitration, Virginia Journal of International Law, 47:2007, p. 953 (arguing that existing
bilateral investment treaties strongly favor investors and that these inequalities will eventually
lead to greater difficulties in enforcement of such treaties); Gurudevan, Naveen, An Evaluation
of Current Legitimacy-based Objections to NAFTAs Chapter 11 Investment Dispute Resolution
Process, San Diego International Law Journal, 6:2005, p. 399.
224
recent free trade agreement and BIT negotiations, and led to modifications to
the US model BIT.10
Criticism of the system of investor-State arbitration may grow further,

as traditional capital-exporting States increasingly see prospects that they
will become respondents in investment treaty cases. It is conceivable that in
special situations some companies may begin to structure their investments in
sensitive sectors of Western economies so as to come under BITs, in the same
way as they already take account of trade rules in situating factories, and of
tax rules in structuring their transnational operations. Using BITs skillfully
and drawing on some expansive interpretations tribunals have given of what is
covered as an investment by particular BITs,11 it would be possible to structure
many assets in Western economies through offshore companies in ways that
would bring them under BIT protection and thus enable investors to challenge
measures taken by traditionally capital-exporting countries. BIT protection and
investor-State arbitration could thus become increasingly attractive for private
economic actors as a valuable safeguard against possible policy choices by
Western governments. A further consideration is the dynamic in which some
traditional capital-importing States, like China, are now also major sources of
outward investments, including investments in Western States, some of which
could be detrimentally affected by some flux in the national politics of tradi-
tional capital-exporting countries. Actions taken by Western governments in
10
See Vandevelde, Kenneth, A Comparison of the 2004 and 1994 U.S. Model BITs: Rebalan-
cing Investor and Host Country Interests in Sauvant, Karl (ed.), Yearbook on International
Investment Law and Policy 1: 2008/2009, p. 283; Gagn, Gilbert / Morin, Jean-Frdric, The
Evolving American Policy on Investment Protection: Evidence from Recent FTAs and the 2004
Model BIT, Journal of International Economic Law, 9:2006, p. 357 at p. 363; Kantor, Mark,
The New Draft Model U.S. BIT: Noteworthy Developments, Journal of International Arbi-
tration, 21:2004, p. 383 at p. 385; Schwebel, Stephen, The United States 2004 Model Bilateral
Investment Treaty: An Exercise in the Regressive Development of International Law, Trans-
national Dispute Management, 3:2006-2. See generally Aguilar lvarez, Guillermo / Park,
William W., The New Face of Investment Arbitration: NAFTA Chapter 11, Yale Journal of
International Law, 28:2003, p. 365 (discussing the phenomenon of developed countries as res-
pondents in investment treaty arbitration.)
11
Cf. also Sinclair, Anthony, The Substance of Nationality Requirements in Investment Treaty
Arbitration, ICSID Review: Foreign Investment Law Journal, 20:2005-2, p. 357; Burgstaller,
Markus, Nationality of Corporate Investors and International Claims against the Investors Own
State, Journal of World Investment & Trade, 7:2006, p. 857. Consider, for example, the hol-
ding in Aguas del Tunari, S.A. v. Republic of Bolivia (ICSID Case No. ARB/02/3), Decision on
Respondents Objections to Jurisdiction of 21 October 2005, para. 206 et seq., where the tribunal
accepted that the device of holding the water assets in Cochabamba through a company incorpo-
rated in the Netherlands was enough to trigger the operation of the Netherlands-Bolivia BIT, even
though there were no material connections to the Netherlands apart from the incorporation of an
investment vehicle. See generally also Schill, Stephan, The Multilateralization of International
Investment Law, Cambridge University Press, 2009, Chapter V.
225
response to the 2008-2009 financial crisis, for instance, have prompted more
serious consideration of investment treaty issues.
Furthermore, although the case law is developing in sophisticated ways,

there is a painful unevenness in the quality of reasoning in some awards and
decisions, and in any event individual tribunals cannot easily have regard to
system-level concerns given their mandate and primary responsibilities to
solving an individual dispute submitted by the disputing parties in any single
case. Inconsistent and conflicting decisions have resulted from various arbi-
trations, a factor which is precipitated by the ad hoc nature of arbitral panels
and the lack of an appellate or other supervisory body that could ensure more
consistency in the jurisprudence and hence increase predictability in investment
treaty arbitration.12 Finally, the architecture of the institutional system, with a
myriad of bilateral treaties linked by most-favored-nation clauses, and unani-
mity required to alter most of the key multilateral conventions, does not make
it easy for other actors to reform it either. In any event, the political conditions
enabling that to happen are not yet present.13
Within the severe constraints imposed by the existing architecture of the

investor-State arbitration system, several doctrinal approaches for improvement
have considerable currency. These include the comprehensive application of
general international law methods or treaty interpretation as instantiated in the
Vienna Convention or the Law of Treaties (VCLT), deeper analysis and use
of the customary international law which underpins or complements central
investment treaty provisions, greater reference to general principles of law
distilled through robust methodologies, and the use of principles of systemic
integration and techniques of defragmentation identified by the United Nations
International Law Commission and others concerned with the fragmentation
of international law.
This Report does not seek to reprise the substantial literature on these
approaches. Rather, it addresses the complementary but neglected idea that
the brittleness of the investor-State arbitration system reflects not only the
12
See on inconsistencies in investment treaty arbitration and their institutional and procedural
reasons Schill, Stephan, The Mulilateralization of International Investment Law, op. cit., p. 281
et seq. See also Franck, Susan D., The Legitimacy Crisis in Investment Treaty Arbitration:
Privatizing Public International Law through Inconsistent Decisions, Fordham Law Review,
73:2005, p. 1521 at p. 1523.
13
Thus a proposal for change presented by the ICSID Secretariat got very little traction. See
ICSID Secretariat, Possible Improvements of the Framework for ICSID Arbitration, para. 20 et
seq., available at www.worldbank.org/icsid/highlights/improve-arb.pdf. See also Tams, Chris-
tian, An Appealing Option? The Debate about an ICSID Appellate Mechanism, 57 Beitrge
zum Transnationalen Wirtschaftsrecht, 57:2006.
226
lack of system in the design and planning of its development, but also the
failure to embed it in theories of governance which take States and public
interests seriously. As the theory and practice of the exercise of public power
and expression of public interests have moved along, critics of the investor-
State arbitration system regard it as more and more out of step. This Report
argues that the theory and practice of the global administrative space, in which
global administrative law and ideas of publicness in law play an important
part, offers a potentially far-reaching way to conceptualize what investor-State
arbitration can be and to bring it more into harmony with current needs and
future directions, while not abruptly attempting a complete paradigm change
for the currently existing system. Whatever its merits, any attempt to radically
change the existing paradigm is bound to confront major politico-economic
difficulties unless precipitated by a widely shared sense of crisis.14
The concept of global administrative law assumes that much of global

governance can usefully be analyzed as administration. Instead of neatly se-
parated levels of regulation (private, local, national, inter-State), a congeries
of different actors and different layers together form a variegated global
administrative space that includes international institutions and transnatio-
nal networks, as well as domestic administrative bodies that operate within
international regimes or cause transboundary regulatory effects.15 The idea of
a global administrative space differs from those orthodox understandings of
international law in which the international is largely inter-governmental, and
there is a reasonably sharp separation of the domestic and the international. In
the practice of global governance, transnational networks of rule-generators,
interpreters and appliers cause such strict barriers to break down.
This global administrative space is increasingly occupied by transna-

tional private regulators, hybrid bodies such as public-private partnerships
involving States or inter-State organizations, national public regulators whose
actions have external effects but may not be controlled by the central executive
authority, informal inter-State bodies with no treaty basis (including coalitions
of the willing), and formal inter-State institutions (such as those of the United
Nations) affecting third parties through administrative-type actions. A lot of
the administration of global governance is highly decentralized and not very
systematic. Some entities are given roles in global regulatory governance which
14
Cf. also Van Harten, Investment Treaty Arbitration and Public Law, op. cit.; Van Harten, Gus,
The Public-Private Distinction in the International Arbitration of Individual Claims Against the
State, International and Comparative Law Quarterly, 56:2007, p. 371.
15
Kingsbury, Benedict / Krisch, Nico / Stewart, Richard B. / Weiner, Jonathan B., Foreword:
Global Governance as Administration, Law & Contemporary Problems, 68:2005-3/4, p. 1.
227
they may not wish for or be particularly designed or prepared for: Some arbitra-
tors in investor-State tribunals may well place these tribunals in this category.
Global administrative law is emerging as the evolving regulatory

structures are each confronted with demands for transparency, consultation,
participation, reasoned decisions and review mechanisms to promote accounta-
bility. These demands, and responses to them, are increasingly framed in terms
that have a common normative character, specifically an administrative law
character. The sense that there is some unity of proper principles and practices
across these issue areas is of growing importance to the strengthening, or ero-
ding, of legitimacy and effectiveness in these different governance regimes.
Endeavouring to take account of these phenomena, one approach understands
global administrative law as the legal mechanisms, principles and practices,
along with supporting social understandings, that promote or otherwise affect
the accountability of global administrative bodies, in particular by ensuring
that these bodies meet adequate standards of transparency, consultation, parti-
cipation, rationality and legality, and by providing effective review of the rules
and decisions these bodies make.16
Global administrative law is concerned with the exercise of public

authority by bodies outside the State, and by States in ways that reach beyond
the State and its law.17 It thus imports, at least as an ideal, an aspiration to
publicness.18 Publicness is a necessary element in the concept of law under
modern democratic conditions. The claim is that the quality of publicness,
and the related quality of generality, are necessary to the concept of law in
an era of democratic jurisprudence.19 Publicness, in this context, refers to the
claim that law must be wrought by the whole society, by the public, and the
connected claim that law addresses matters of concern to the society as such.
It is described as global rather than international to avoid implying that
this is part of the recognized lex lata or indeed lex ferenda, and to include more
diverse legal sources than those encompassed within standard conceptions of
international law.
16
Kingsbury, Benedict / Krisch, Nico / Stewart, Richard, The Emergence of Global Adminis-
trative Law, Law & Contemporary Problems, 68: 2005-3/4, p. 15.
17
von Bogdandy, Armin, General Principles of International Public Authority: Sketching a Re-
search Field, German Law Journal, 9:2008, p. 1909.
18
Kingsbury, Benedict, The Concept of Law in Global Administrative Law, European Jour-
nal of International Law, 20:2009, p. 23. This paragraph and the three preceding paragraphs draw
from the article cited here.
19
Waldron, Jeremy, Can There Be a Democratic Jurisprudence?, NYU School of Law, Public
Law Research Paper, 08-35:2008, available at http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm? abs-
tract_id=1280923&rec=1&srcabs=1299017.
228
This Report explores three legal implications of understanding investor-

State arbitration as being embedded in the emerging global administrative law
and its ideas of publicness (Parts 2-5.) Part 2 of the Report makes the case that
arbitral tribunals in investor-State cases are rapidly crafting a set of general
standards, and illustrative applications of these standards, for the conduct of
States when exercising administrative powers in ways that affect foreign inves-
tors. Tribunals are thereby helping to define standards of good administration
by States. This is an important development. This Report responds to two par-
ticular concerns about it. First, where do the tribunals get these more detailed
standards from? In so far as they are interpreting broad treaty standards (such
as fair and equitable treatment), ordinary principles of treaty interpretation and
legal analysis may call for, and should be buttressed by, the use of comparative
administrative law, and systematic study of how States can and should con-
duct good administration. Instead, many awards fill the gap with references to
other awards (which may themselves be thinly reasoned) and loose subjective
views and experiences of the arbitrators. This leads to a second concern, that
the standards are being crafted (or invented) in the limited context of investor
claims, without adequate engagement with other bodies or material on what
good administration by States could and should realistically be in different
contexts, and in particular without any coordination with standards of good
administration imposed on States by the World Trade Organization (WTO) for
trade-related governmental actions, or by international human rights tribunals,
or by international financial and aid institutions in loan conditions or in their
technical advice to developing countries.
Part 3 of the Report addresses the challenges that arise as investor-State

arbitration proceedings and awards increasingly have to address, and face criti-
cism concerning their lack of responsiveness to, environmental considerations,
labour and social standards, and governmental management of economic crises
or other fundamental issues for entire populations. Argentinas emergency sus-
pension of tariff increases and of peso convertibility, Bolivias cancellation of the
Bechtel water contract after riots, Ontarios refusal to proceed with a scheme to
dump Torontos refuse into a lake, or Costa Ricas prohibition of development
on a foreign-owned ranch because of its proclamation of a nature reserve, are
among numerous examples of conflicts between investment protection and
competing public concerns. Bailouts, subsidies and other emergency measures
taken in response to the global financial crisis that developed in 2008-2009 raise
similar issues. In such situations investor-State arbitral tribunals are called upon
to weigh a measure taken by a State in exercise of its regulatory power, against
the damage done to a foreign investor by that measure. Yet, the methods used by
investment tribunals in dealing with such issues are often very different from,
and less sophisticated than, methods used in various international and national
229
courts. While many international human rights courts, and indeed many national
courts, often conduct a proportionality analysis in order to balance rights and
rights-limiting policy choices, in investor-State arbitration only a few tribunals
have taken such an approach. Instead, the complexity and polyvalent nature of
the issues involved is analyzed and weighed only weakly in a range of cases
where a stronger methodology seems called for, including some cases dealing
with legislative measures of general application that affect existing foreign
investors along with domestic actors, and others dealing with discretionary
functions assigned to administrative agencies under local law, but exercised
in ways that impose regulatory constraints and thus result in particular harm to
foreign investors. Part 3 examines approaches taken in different dispute settle-
ment bodies to such conflicts of rights and principles. It assesses the recourse
made by a few investment tribunals to proportionality analysis when faced with
cases of conflict between the protection of investments and the furtherance of
a non-investment interest, and argues that this may be a permitted and even
necessary element of international law treaty interpretation and application in
certain cases. It suggests that arbitral tribunals may indeed have little choice but
to adopt approaches that are similar to those adopted by domestic courts and
other international courts and tribunals when faced with comparable conflicts
between important interests that must all be weighed in the legal appraisal.
While use of a proportionality approach may have significant problems in
particular because it risks reposing more governance powers in such tribunals
and making more demands on them than may be sustainable in the long run,
the application of proportionality analysis is also congruent with an emerging
set of public law principles for global regulatory governance.
Part 4 of the Report responds to the observation that, as a form of global

governance, investor-State arbitration is increasingly subject to criticism as re-
gards its legitimacy and to demands to meet normative standards of the emerging
global administrative law. In similar ways as other institutions that exercise
power in global governance, investor-State arbitration is facing demands for
accountability on such matters as design of institutions and appointment and
recusal of arbitrators, transparency in making materials publicly available, re-
ceiving submissions from groups affected by a possible decision, holding public
hearings, giving reasons for decisions, becoming amenable to effective review
proceedings, and so forth. The first section of Part 4 of the Report argues that the
normative considerations and legal principles applicable to various transnational
governance structures, even though each institution is different, overlap. All
of these involve the exercise of public power beyond the State, and most are
potentially generators of and subjects of global administrative law. Many are
230
connected also through the unities of a public international legal order.20 Con-
sequently, it is a mistake to debate these issues in the investor-State arbitration
field as if they were wholly isolated from norms and practices of other areas
of global governance. Adherence to these wider norms, particularly customary
international law and the norms of treaty interpretation along with the norms
of the emerging global administrative law and related norms of international
public authority, is highly relevant to addressing concerns about legitimacy in
investor-State arbitration. The second section of Part 4 of the Report takes up
one element of this broad agenda, making the specific argument that investor-
State arbitration tribunals can themselves help to meet such legitimacy demands,
even without any fundamental change in the current system, by improving the
quality of their reasoning and their engagement with prior decisions.
The conclusion of this Report (Part 5) links the discussion to the funda-
mental question of what the possible normative justifications of an investor-State
arbitration system might be, beyond standard but insufficient (and contestable)
arguments that it promotes optimal investment and efficient use of resources.
Among such deeper justifications might be the promotion of democratic
accountability and participation, the promotion of good and orderly State
administration, and the protection of rights and other deserving interests. The
currently existing system of investor-State arbitration is undoubtedly limited
in its ability to fully vindicate any of the normative justifications of the public-
regarding and governance-regarding dimensions of investor-State arbitration.
Vindication of these values is a public good that for structural reasons is likely
to be under-supplied. Major reform may well be needed. But even incremental
reforms may be valuable, and some such reforms are already under way. The
emerging global administrative law provides important normative and practical
guidance in this respect.
2. Investment arbitration as regulation of state action: Fair and equitable

treatment jurisprudence
The obligation of States to provide fair and equitable treatment to foreign

investors is a standard provision in modern BITs and multilateral treaties con-
cerning investment, as well as in some friendship, commerce and navigation
20
Cf. von Bogdandy, Armin / Dann, Philipp / Goldmann, Matthias, Developing the Publicness
of Public International Law: Towards a Legal Framework for Global Governance Activities,
German Law Journal, 9:2008, p. 1375; and Kingsbury, Benedict, The International Legal Or-
der in Cane, P. / Tushnet, M. (eds.), The Oxford Handbook of Legal Studies, Oxford University
Press, 2003, p. 271.
231
treaties.21 As such, it has become the textual basis for a rapidly growing body
of interpretive pronouncements and decisions by arbitral tribunals. In many
respects this jurisprudence draws upon, or continues deep seams of, customary
international law materials and analysis going back many decades. Thus, con-
temporary controversies over the alleged separation between treaty standards
and customary international law, particularly in relation to Art. 1105(1) of
the North American Free Trade Agreement (NAFTA), should not obscure the
fundamental connections between the treaty standards and mechanisms and
the customary international law standards and mechanisms.22
However, the traditional structures of State responsibility and diplomatic

protection, and the long-established customary international law standards on
matters such as denial of justice and due process, are probably not currently
effective enough or fine-grained enough for many of the specific questions
arising in relation to foreign investment issues in the modern regulatory prac-
tice of States. Instead, customary international law, State treaty practice, and
the burgeoning interpretive jurisprudence of investor-State arbitral tribunals,
together elaborate an important set of criteria for State conduct, including in
the context of purely national administration which in some way affects fo-
reign investors. These standards are inevitably linked to good administrative
governance for States more generally, as especially in open economies much
administrative practice is applied to everyone and is not special to foreign
investors. The jurisprudence of fair and equitable treatment is thus in part a
jurisprudence of modern public administration.
Yet, some of the more sweeping dicta about what fair and equitable
treatment means, misleadingly suggest that it establishes a uniform global
standard for State administration that is fully equivalent to the administrative
law (or in some respects the constitutional law) of developed countries without
regard to specificities of the emerging global economy or national interests
and circumstances. There are, of course, longstanding and evolving customary
international law standards that are broadly conducive to achieve the object
21
See on the history of the fair and equitable treatment standard Vasciannie, Stephen, The Fair
and Equitable Treatment Standard in International Investment Law and Practice, British Yearbo-
ok of International Law, 70:1999, p. 99.
22
On the debate about the relationship between fair and equitable treatment and the international
minimum standard under customary international law see Dolzer, Rudolf / Schreuer, Christo-
ph, Principles of International Investment Law, Oxford University Press, 2008, pp. 124-128;
Newcombe, Andrew / Paradell, Llus, Law and Practice of Investment Treaties: Standards of
Treatment, Kluwer Law International, 2009, pp. 263-275; McLachlan, Campbell, Investment
Treaties and General International Law, International & Comparative Law Quarterly, 57:2008,
p. 361.
232
and purpose of investment treaties, in particular to promote foreign investment

flows, and to contribute to furnishing a legal framework for the functioning of
a global economy. Egregious cases, including flagrant State interferences for
opportunistic or corrupt reasons with a foreign investors assets or operation,
clearly violate such a global standard. Many such cases are classic denial of
justice or denial of due process situations, and can be addressed without elabo-
rate interpretative structures or underlying governance analysis.
Yet, abstract principles of international investment law, such as fair

and equitable treatment, can under ordinary principles of treaty interpretation
be interpreted as going beyond a uniform (but modest) traditional minimum,
so that they encompass more demanding standards. At the same time, such
demanding standards may need to take into account the context and the spe-
cific situation of the host State in question, as well as the circumstances of
the investor and the arrangements made in respect of the investment. In this
respect, investment treaty tribunals are part of and share the challenge that is
being faced by global administrative law generally, i.e., to develop effective
techniques of comparative and principled analysis that generate both a robust
set of sources for giving content to very general principles, and a methodology
for applying them to specific local contexts in line with the requirement of the
emerging global society. This makes it possible to deal with situations where
a very demanding standard of what is fair and equitable would simply fail to
recognize enduring capacity and resource problems in a particular developing
countrys administration and which should not have surprised a sophisticated
investor. A starting point in such situations might be a crude distinction between
cases in which a State actively interferes with foreign investments, and cases
that concern certain kinds of failures to act, or inadequate responsiveness by
the host States administrative apparatus to a request by the investor.
Interpreting and applying the abstract fair and equitable treatment

standard involves a particular hermeneutics grounded in the international law
of treaty interpretation expressed in the Vienna Convention on the Law of
Treaties, including reference to other applicable rules of international law. This
hermeneutics is necessarily customized to the institutions, actors and issues
involved. It may at least as regards less egregious cases and the development
of more fine-tuned standards of good governance and good administration call
for the use of a comparative method that attempts to extract general principles
from domestic legal systems and from other international legal regimes that
prescribe standards for the exercise of governmental or other public powers in
administrative processes, in judicial proceedings, and in legislation. Part III of
the Report will examine the use of proportionality analysis and related methods
of application of such principles. This Part, in contrast, seeks to provide a sketch
233
of elements of fair and equitable treatment that find support in general prin-
ciples of national law, in emerging practices of global administrative bodies
in non-investment fields, and above all in the practice of investment tribunals.
The aim is to sketch some specific elements of the fair and equitable treatment
requirement that have particular applicability to State administration, but also
have implications for the further concretization of global administrative law
principles.
Five clusters of normative principles recur in the more detailed specifi-

cation by arbitral tribunals of elements of fair and equitable treatment.23 These
principles are (1) the requirement of stability, predictability and consistency
of the legal framework, (2) the protection of legitimate expectations, (3)
the requirement to grant procedural and administrative due process and the
prohibition of denial of justice, (4) the requirement of transparency, and (5)
the requirement of reasonableness and proportionality. These principles also
figure prominently as sub-elements or expressions of the broader concept of
the rule of law in many domestic legal systems. They may be connected also
to, and may come further to influence, cognate principles enunciated by other
international bodies for the exercise of public power within and beyond the
State. Such connections are drawn in some analyses of customary international
law, and in some important decisions of international courts and mixed claims
commissions. However, the wider comparative and normative bases for these
principles have not yet been explored fully in modern investor-State arbitration.
The following sections discuss some of the modern awards on each of the five
clusters of principles in order to indicate ways in which this gap might be filled.

2.1. Stability, predictability, consistency
International investment treaty tribunals have repeatedly associated fair and

equitable treatment with stability, predictability and consistency of the host
States legal framework. The tribunal in CMS v. Argentina, for example, stated
that there can be no doubt [...] that a stable legal and business environment
is an essential element of fair and equitable treatment.24 Predictability of the
legal framework governing the activity of foreign investors has received com-
parable emphasis. The tribunal in Metalclad v. Mexico, for example, based its
23
What follows draws on Schill, Stephan, Fair and Equitable Treatment under Investment Trea-
ties as an Embodiment of the Rule of Law, IILJ Working Paper (Global Administrative Law
Series), 6:2006, available at www.iilj.org/publications/2006-6Schill.asp.
24
CMS Gas Transmission Company v. The Republic of Argentina, ICSID Case No. ARB/01/8,
(May 12, 2005), para. 274. Similarly, Occidental Exploration and Production Company (OEPC)
v. The Republic of Ecuador, UNCITRAL, LCIA Case No. UN3467, Final Award, (July 1, 2004),
para. 183.
234
finding of a violation of Art. 1105(1) NAFTA, inter alia, on the argument that
Mexico failed to ensure a [...] predictable framework for Metalclads busi-
ness planning and investment.25 Similarly, the tribunal in Tecmed v. Mexico
explicated that the foreign investor needs to know beforehand any and all
rules and regulations that will govern its investments, as well as the goals of
the relevant policies and administrative practices and directives, to be able to
plan its investment and comply with such regulations.26 Some tribunals have
added that a lack of clarity of the legal framework or excessively vague rules can
violate fair and equitable treatment.27 Equally, consistency in the governments
conduct has received strong emphasis in the jurisprudence. Thus, the tribunal
in Tecmed emphasized the need for consistency in the decision-making of a
national agency in order to conform to fair and equitable treatment.28 Likewise,
in MTD v. Chile, the tribunal found a violation of fair and equitable treatment
due to the inconsistency of action between two arms of the same Government
vis--vis the same investor.29
Taken together, these dicta embody several elements of the basic re-
quirements for law as adumbrated in Lon Fullers inner morality of law.30
Many national legal systems place similar emphasis on legal certainty and legal
security, perhaps most firmly instantiated in the German Rechtssicherheit.31
This core aspect of normativity of law allows individuals and entities to adapt
their behavior to the requirements of the legal order and form stable social and
economic relationships. It is an aspiration of most legal systems, certainly under
democratic conditions of advanced capitalism. International law and the legal
25
See Metalclad Corporation v. The United Mexican States, ICSID Case No. ARB(AF)/97/1
(NAFTA), (August 30, 2000), para. 99.
26
Tecnicas Medioambientales Tecmed S.A. v. The United Mexican States, ICSID Case No. ARB
(AF)/00/2, (May 29, 2003), para. 154.
27
See for example OEPC v. Ecuador, cit., para. 184 (criticizing the vagueness of a change in the
domestic tax law that did not provid[e] any clarity about its meaning and extent.)
28
Tecmed v. Mexico, cit., paras. 154, 162 et seq. See also, OEPC v. Ecuador, cit., para. 184.
Similarly, Ronald S. Lauder v. Czech Republic, UNCITRAL, Final Award, (September 3, 2001),
para. 292 et seq.
29
MTD Equity Sdn. Bhd. and MTD Chile S.A. v. Republic of Chile, ICSID Case No. Arb/01/7,
(May 25, 2004), para. 163.
30
Fuller, Lon, The Morality of Law, New Haven, Yale University Press, rev. ed., 1969. See
Kingsbury, The Concept of Law, op. cit., p. 23.
31
This aspect of the rule of law is recognized, mostly as a constitutional standard, in many domes-
tic legal systems. See for its implementation in the German Constitution Schulze-Fielitz, Hel-
muth, in Dreier, Horst (ed.), Grundgesetz Kommentar, II:1998, Art. 20, para. 117 et seq.; see
Fallon, Richard H., The Rule of Law as a Concept in Constitutional Discourse, Columbia
Law Review, 97:1997-1, p. 14 et seq. with references to US constitutional practice; more gene-
rally, see also Raz, Joseph, The Rule of Law and its Virtue, Law Quarterly Review, 93:1977,
p. 195, at p. 198.
235
institutions of global governance may well be directed toward promoting and

helping realize this aspiration.
Yet, stability and predictability cannot and should not mean that the legal
framework will never be able to change, nor do they in themselves provide
a business guarantee to investment projects.32 Similarly, domestic regulatory
frameworks are seldom completely free of inconsistencies.33 In addition, the
degree of stability in each legal order will vary with the circumstances the
State is facing, and the nature of inconsistencies may vary. Likewise, a serious
crisis or even an emergency situation may call for different reactions than
the deployment of public power in the normal course of things.34 Stability,
predictability and consistency will thus have to be implemented in view of the
circumstances of the case at hand.

2.2. The protection of confidence and legitimate expectations
The tribunal in Saluka v. Czech Republic referred to the concept of legitimate

expectations as the dominant element of that [fair and equitable treatment]
standard.35 The concept is found, in different forms, in many national legal
32
See Emilio Agustn Maffezini v. The Kingdom of Spain, ICSID Case No. ARB/97/7, (November
13, 2000), para. 64 (emphasiz[ing] that Bilateral Investment Treaties are not insurance policies
against bad business judgments); Marvin Roy Feldman Karpa v. The United Mexican States,
ICSID Case No. ARB(AF)/99/1, (December 16, 2002), para. 112 (noting that not every business
problem experienced by a foreign investor is an indirect or creeping expropriation under Article
1110, or a denial of due process or fair and equitable treatment under Article 1110(1)(c.))
33
Cf. Franck, Susan, The Legitimacy Crisis, op. cit., p. 675 at p. 678.
34
See, for example, Elettronica Sicula SpA (ELSI) Case (United States of America v. Italy), Judg-
ment of 20 July 1989, I.C.J. Reports 1989, p. 15, para. 74: Clearly the right [to control and
manage a company] cannot be interpreted as a sort of warranty that the normal exercise of control
and management shall never be disturbed. Every system of law must provide, for example, for
interferences with the normal exercise of rights during public emergencies and the like.
35
Saluka Investments BV v. The Czech Republic (UNCITRAL), Partial Award, (March 17, 2006),
para. 302. See also Snodgrass, Elizabeth, Protecting Investors Legitimate Expectations,
ICSID Review Foreign Investment Law Journal, 21:2006-1, pp. 1-58.
236
systems36 and perhaps in general international law.37 Its main thrust is the
protection of confidence against some kinds of administrative and legislative
conduct. Thus, the tribunal in Tecmed v. Mexico held that fair and equitable
treatment requires provid[ing] to international investments treatment that does
not affect the basic expectations that were taken into account by the foreign
investors to make the investment.38 Similarly, the tribunal in International
Thunderbird Gaming Corporation v. Mexico explained that the concept of
legitimate expectations relates [...] to a situation where a Contracting Partys
conduct creates reasonable and justifiable expectations on the part of an in-
vestor (or investment) to act in reliance on said conduct, such that a failure by
the NAFTA Party to honour those expectations could cause the investor (or
investment) to suffer damages.39
Various limitations in the scope and applicability of this doctrine require

further honing. Ordinarily, such expectations can arise only through explicit or
implicit representations made by the host State (potentially including agency,
ratification and other structures of connection to the State, but subject then
also to limiting rules.)40 Moreover the investors expectations about the States
future conduct in ordinary circumstances can not necessarily be transposed into
36
See Dyzenhaus, David, The Rule of (Administrative) Law in International Law, Law & Con-
temporary Problems, 68:2005, p. 127 at p. 133 et seq. with reference to case law in Australia
and the United Kingdom; Schulze-Fielitz, op. cit., Art. 20, para. 134 et seq. concerning German
Constitutional Law; Schnberg, Sren, Legitimate Expectations in Administrative Law, Oxford
University Press, 2000 on English, French and EC/EU law; Dyer, Bruce, Legitimate Expecta-
tions in Procedural Fairness after Lam in Groves, Matthew (ed.), Law and Government in Aus-
tralia, Federation Press, 2005, p. 184 et seq. on Australian law; see also Woehrling, Jean-Marie,
Le Principe de Confiance Lgitime dans la Jurisprudence des Tribunaux in Bridge, John W.
(ed.), Comparative Law Facing the 21st Century, London, United Kingdom National Committee
on Comparative Law, 2001, p. 815 et seq. summarizing a comparative study by the XVth Interna-
tional Congress of Comparative Law, Bristol/UK in 1998.
37
See Mller, Jrg P., Vertrauensschutz im Vlkerrecht (1971.) See more specifically in the
context of the law of expropriation of aliens Dolzer, Rudolf, New Foundations of the Law of
Expropriation of Alien Property, 75 American Journal of International Law, 75:1981, p. 553, at
p. 579 et seq.
38
Tecmed v. Mexico, cit., para. 154. The tribunals approach was also taken up in a number of
other cases. See ADF v. United States, Award, (January 9, 2003), para. 189; MTD v. Chile, cit.,
para. 114 et seq.; OEPC v. Ecuador, cit., para. 185; CMS v. Argentina, cit., para. 279; Eureko B.V.
v. Republic of Poland, Partial Award, (August 19, 2005), paras. 235, 241.
39
International Thunderbird Gaming Corporation v. The United Mexican States (UNCITRAL/
NAFTA), Award, (January 26, 2006), para. 147 (internal citation omitted.)
40
See on the connection between the expectations and government conduct ADF v. United States,
cit., para. 189, where the tribunal declined to find a violation of Art. 1105(1) NAFTA in a case
where the claimant argued that existing case law suggested that an agency would have to grant a
waiver from a statutory local content requirement, noting that any expectations that the Investor
had with respect to the relevancy or applicability of the case law it cited were not created by
any misleading representations made by authorized officials of the U.S. Federal Government but
rather, it appears probable, by legal advice received by the Investor from private U.S. counsel.
237
a legitimate expectation about State action in extraordinary circumstances, and

expectations ought in many cases to encompass the possibility that the State
may take some regulatory actions. States are regulators with public responsi-
bilities. Some such views may be reflected in the suggestion by the tribunal in
Eureko v. Poland that a breach of basic expectations may not be a violation of
fair and equitable treatment if good reasons existed why the expectations of the
investor could not be met.41 Similarly, the tribunal in Saluka v. Czech Republic
specifically warned of the danger of taking the idea of the investors expectation
too literally since this would impose upon host States [sic] obligations which
would be inappropriate and unrealistic.42 Instead, the tribunal considered de-
parting from legitimate expectations of an investor as possible and legitimate
to the extent such departures are proportional as [t]he determination of a
breach of [fair and equitable treatment] requires a weighing of the Claimants
legitimate and reasonable expectations on the one hand and the Respondents
legitimate regulatory interests on the other.43 Against this background, the
concept of legitimate expectations requires careful comparative law analysis,
and a sophisticated methodology of application. Although the jurisprudential
process towards these ends has begun, much further work is required.

2.3. Administrative Due Process and Denial of Justice
As long-standing customary international law recognizes, and as many tribu-

nals applying investment treaties have decided, fair and equitable treatment
embraces elements of due process: Specifically, administrative and judicial
due process.44 Fair and equitable treatment is thus closely connected to the
proper administration of civil and criminal justice.45 Thus, the tribunal in Waste
Management v. Mexico defined a violation of fair and equitable treatment as
involv[ing] a lack of due process leading to an outcome which offends judi-
41
See Eureko v. Poland, cit., paras. 232 et seq.
42
Saluka v. Czech Republic, cit., para. 304.
43
44
The national legislator, so far, has not been subjected to any due process notions in investment
arbitration. This could, however, be conceivable in the context of legislative expropriations since
most BITs explicitly require host States to grant affected investors due process. See Dolzer, Ru-
dolf / Stevens, Margrete, op. cit., p. 106 et seq.
45
See comprehensively on the closely related concept of denial of justice in international law
Paulsson, Jan, Denial of Justice in International Law, Cambridge University Press, 2005. Re-
cently, both an explicit reference to due process and the concept of denial of justice as part of
fair and equitable treatment have been included in the treaty practice of the United States. See,
for example, Art. 10.5(2)(a) of the Dominican Republic Central America United States Free
Trade Agreement, which stipulates that fair and equitable treatment includes the obligation not
to deny justice in criminal, civil, or administrative adjudicatory proceedings in accordance with
the principle of due process embodied in the principal legal systems of the world. The Domini-
can Republic Central America United States Free Trade Agreement, signed 5 August 2004, is
available at www.ustr.gov/Trade_ Agreements/Bilateral/CAFTA/Section_Index.html.
238
cial propriety as might be the case with a manifest failure of natural justice
in judicial proceedings or a complete lack of transparency and candour in an
administrative process.46 Similarly, for the tribunal in S.D. Myers v. Canada
fair and equitable treatment, among other elements, included the international
law requirements of due process.47 The tribunal in International Thunderbird
Gaming v. Mexico held that the proceedings of a government agency should be
tested against the standards of due process and procedural fairness applicable
to administrative officials.48
Issues closely connected to due process are also reflected in the jurispru-
dence linking fair and equitable treatment to the prohibition of arbitrariness49 and
of discrimination. The tribunal in Loewen v. United States, for example, stated
(obiter) that fair and equitable treatment is violated by [a] decision which is
in breach of municipal law and is discriminatory against the foreign litigant.50
Similarly, the tribunal in Waste Management v. Mexico suggested that fair and
equitable treatment is infringed by conduct attributable to the State and harmful
to the claimant if the conduct is arbitrary, grossly unfair, unjust or idiosyncratic,
is discriminatory and exposes the claimant to sectional or racial prejudice.51
What is not yet fully defined, however, is how exactly the requirements
of due process blend an international law standard with the controlling local
law. State violation of local law can be a significant datum, as several cases
illustrate. Thus, in Metalclad v. Mexico, for instance, the tribunal focused on
the apparent misapplication of a construction law by a local municipality as
one element for finding a violation of fair and equitable treatment.52 Similarly,
46
Waste Management v. Mexico, ICSID Case No. ARB(AF)/00/3, Award, (April 30, 2004), para.
98.
47
S.D. Myers v. Canada (UNCITRAL/NAFTA), Partial Award, (November 13, 2000), para. 134.
48
International Thunderbird Gaming v. Mexico, cit., para. 200.
49
See, in particular, Elettronica Sicula S.p.A. (ELSI) (United States v. Italy), cit., p. 76, para. 128
(stating that [a]rbitrariness is not so much something opposed to a rule of law, as something
opposed to the rule of law. This idea was expressed by the Court in the Asylum case, when it
spoke of arbitrary action being substituted for the rule of law. It is willful disregard of due
process of law, an act which shocks, or at least surprises, a sense of juridical propriety.) Internal
citations omitted.
50
Loewen v. United States, para. 135.
51
Waste Management v. Mexico, cit., para. 98; similarly Eureko v. Poland, para. 233 (finding that
the State acted not for cause but for purely arbitrary reasons linked to the interplay of Polish
politics and nationalistic reasons of a discriminatory character and therefore breached fair and
equitable treatment.) S.D. Myers v. Canada, cit., para. 266, also draws a parallel between national
treatment and the fair and equitable treatment standard when stating: Although [...] the Tribunal
does not rule out the possibility that there could be circumstances in which a denial of the national
treatment provisions of the NAFTA would not necessarily offend the minimum standard provi-
sions, a majority of the Tribunal determines that on the facts of this particular case the breach of
Article 1102 essentially establishes a breach of Article 1105 as well.
52
Metalclad v. Mexico, cit., para. 93.
239
in Pope & Talbot v. Canada the tribunal referred to a lack of competence of

a particular agency under national law to initiate administrative proceedings
against the investment. Instead of relying on naked assertions of authority
and on threats that the Investments allocation could be cancelled, reduced or
suspended for failure to accept verification, the tribunal said, before seeking
to bludgeon the Investment into compliance, the SLD [i.e., the Canadian ad-
ministrative agency involved] should have resolved any doubts on the issue
and should have advised the Investment of the legal basis for its actions.53
Similarly, the tribunal in GAMI Investments, Inc. v. Mexico deduced from fair
and equitable treatment an obligation not only to abide by, but also to enforce
existing provisions of national law.54 In Tecmed v. Mexico the tribunal unders-
cored that host States have to make use of the legal instruments that govern
the actions of the investor or the investment in conformity with the function
usually assigned to such instruments.55
Conversely, the conformity of a State administrative measure with the

relevant domestic legal rules has in some cases been referred to by tribunals as
indicative that there has not been a violation of the fair and equitable treatment
standard. In Noble Ventures v. Romania, for example, the tribunal observed
that certain bankruptcy proceedings were initiated and conducted according
to the law and not against it56 and accordingly denied a violation of fair and
equitable treatment. Similarly, in Lauder v. Czech Republic the tribunal empha-
sized that a violation of fair and equitable treatment was usually excluded in
case of a regulatory body taking the necessary actions to enforce the law.57
This set of cases broadly aligns with the democratic requirement that public
power derive its authority from a legal basis and be exercised along the lines
of pre-established procedural and substantive rules. As such, the violation of
domestic law can translate into a violation of the fair and equitable treatment
standard; but the international law standard of fair and equitable treatment is
not, of course, simply a mirror of whatever the national law provides.
53
Pope & Talbot, Inc. v. The Government of Canada (UNCITRAL/NAFTA), Award on the Merits
of Phase 2, (April 10, 2001), para. 174 et seq.
54
GAMI Investments, Inc. v. The Government of the United Mexican States (UNCITRAL/NAF-
TA), Final Award, (November 15, 2004), para. 91: It is in this sense that a governments failure
to implement or abide by its own law in a manner adversely affecting a foreign investor may but
will not necessarily lead to a violation of Article 1105.
55
Tecmed v. Mexico, cit., para. 154.
56
Noble Ventures v. Romania, Award, (October 12, 2005), para. 178.
57
Lauder v. Czech Republic, cit., para. 297.
240
2.4. Transparency
Traditional customary international law on treatment of foreigners and of

foreign investments is quite underdeveloped with regard to transparency of
governmental information and decision processes. In international law more
broadly, the crafting and application of international legal standards for na-
tional governmental transparency has been an important direction of legal
development. However, it remains a challenging branch of international legal
practice, whether in the WTO, the international environmental law-inspired
Aarhus Convention model, or international human rights jurisprudence. Many
countries, particularly transitional and developing countries, struggle to meet
their existing obligation in this respect, and some have adopted constitutional
amendments (as in Chile) or legislation to try to hasten both the change of bu-
reaucratic culture and the practical processes of making information available.
Furthermore, defining the proper limits on transparency requirements, such as
the protection of privacy interests, of commercial confidentiality, or of national
security, is complex.
Accordingly, for investment tribunals to pursue such an intricate agenda

through the very underspecified fair and equitable treatment standard is far from
easy, even though several tribunals have done so. Thus, the tribunal in Metalclad
v. Mexico concluded that Mexico breached Art. 1105 NAFTA because Mexico
failed to ensure a transparent and predictable framework for Metalclads busi-
ness planning and investment.58 The reference in this holding to a transparency
requirement was set aside by the Supreme Court of British Columbia exercising
jurisdiction under the British Columbia International Arbitration Act.59 While
the British Columbia decision can be contested in some respects, it does indeed
seem justified to cast doubt on the breadth for the arbitral tribunals statements
that all relevant legal requirements for the purpose of initiating, completing
and successfully operating investments [...] should be capable of being readily
known to all affected investors and that the host State is required to ensure that
the correct position is promptly determined and clearly stated so that investors
can proceed with all appropriate expedition in the confident belief that they
are acting in accordance with all relevant laws.60 Statements of such breadth
indeed could result in redefining the position and function of administrative
agencies by obliging them to reorient their priorities and national missions so
58
Metalclad v. Mexico, cit., para. 99 (emphasis added.)
59
See Supreme Court of British Columbia, The United Mexican States v. Metalclad Corporation,
2001 BCSC 644.
60
Metalclad v. Mexico, cit., para. 76 (for both citations.)
241
as to act as authoritative consultative units and even as de facto insurers in the

implementation of foreign investment projects.61
Similar concerns could be expressed about the dictum in Tecmed v.

Mexico that connected the element of legitimate expectations to the requirement
of transparency in reasoning:
The foreign investor expects the host State to act in a consistent manner,
free from ambiguity and totally transparently in its relations with the
foreign investor, so that it may know beforehand any and all rules and
regulations that will govern its investments, as well as the goals of the
relevant policies and administrative practices or directives, to be able
to plan its investment and comply with such regulations.62
Yet, a more restrictive reading of a transparency requirement under

the fair and equitable treatment standard seems possible and more readily
defensible. In the Tecmed case, in fact, transparency was mainly applied to pro-
cedural aspects of administrative law, such as the requirement to give sufficient
reasons63 and the obligation to act in a comprehensible and predictable way.64
These framings buttress the reasonable procedural position of foreign investors
in administrative proceedings. Transparency can thus be important even if it is
not yet a well-developed additional substantive requirement. Furthermore, it
has significant specific functions, such as in assisting procedurally to resolve
uncertainty in the domestic law, in which connection it interacts closely with
the burden of proof. Comparative law methodology, and the sophisticated
analysis and use of normative standards from other areas of international law,
potentially has much to contribute in this area.
61
Schill, Stephan, Revisiting a Landmark: Indirect Expropriation and Fair and Equitable
Treatment in the ICSID Case Tecmed, Transnational Dispute Management, 3:2006, p. 15.
62
Tecmed v. Mexico, cit., para. 154; similarly Maffezini v. Spain, cit., para. 83.
63
See Tecmed v. Mexico, cit., para. 123 (stating that administrative decisions must be duly groun-
ded in order to have, among other things, the transparency required so that persons that disagree
with such decisions may challenge them through all the available legal remedies.) Similarly,
64
See Tecmed v. Mexico, cit., para. 160, stating that:
[t]he incidental Statements as to the Landfills relocation in the correspondence exchan-
ged between INE and Cytrar or Tecmed [...] cannot be considered to be a clear and unequivocal
expression of the will of the Mexican authorities to change their position as to the extension of
the Permit so long as Cytrars business was not relocated, nor can it be considered an explicit,
transparent and clear warning addressed to Cytrar from the Mexican authorities that rejected
conditioning the revocation of the Permit to the relocation of Cytrars operations at the Landfill
to another place.
242
2.5. Reasonableness and proportionality
Finally, investment arbitration tribunals link fair and equitable treatment to the
concepts of reasonableness and proportionality. Like proportionality, but with
much less methodological precision, reasonableness can be used to control
the extent to which interferences of host States with foreign investments are
permitted. Thus the tribunal in Pope & Talbot v. Canada repeatedly referred to
the reasonableness of the conduct of an administrative agency in declining to
find a violation of fair and equitable treatment.65 The element of reasonableness
can also be incorporated into a proportionality test, as in Tecmed v. Mexicos
dictum that [t]here must be a reasonable relationship of proportionality between
the charge or weight imposed to the foreign investor and the aim sought to be
realized by any expropriatory measure.66

2.6. Implications of the Fair and Equitable Treatment requirement for
national law and administration
The five dimensions of fair and equitable treatment mentioned above relate to
the exercise of public power by governmental agencies, as well as by national
courts and legislatures. They are used as a standard of evaluation of national
governmental action (a classic administrative law function), but conducted not
by national tribunals, but by tribunals established under international treaties.
Fair and equitable treatment is not itself a legal standard of direct application
in the administrative or constitutional law of most countries, although the five
dimensions outlined above have counterparts in much national law. Neverthe-
less, different processes of diffusion or influence may lead this international
standard, with its specific components, to have effects over time on specific
laws and administrative practices within states.
This happens where other international institutions (such as the

World Bank, or the United Nations Conference on Trade and Development
(UNCTAD)) refer to investment treaty standards and jurisprudence, in giving
advice to particular countries about legal and institutional reform. Likewise,
government agencies in States that have lost arbitral cases may seek to influence
the structure and process of administrative decision-making. These processes,
65
See Pope & Talbot v. Canada, cit., paras. 123, 125, 128, 155; see also MTD v. Chile, cit., para.
109 with a reference to an expert opinion by Schwebel.
66
Tecmed v. Mexico, cit., para. 122. It is possible that an independent jurisprudence of reaso-
nableness can be established and given detailed content. See Corten, Olivier, Lutilisation du
raisonnable par le juge international: discours juridique, raison et contradictions, Brussels,
Bruylant, 1997. The focus in this Report, however, will be on proportionality, which is discussed
extensively in Part III.
243
and a general normative seepage as more people become familiar with deve-
lopments in arbitral jurisprudence and in other areas of international law on
similar topics, may have effects for the future on the procedural rights and
consideration accorded to foreign investors or indeed to others under national
law, and even on the exercise and review of administrative discretion.
With respect to administrative procedure, in particular concerning the

granting, renunciation or renewal of operating licenses, fair and equitable
treatment typically requires national administrations to grant foreign investors a
fair opportunity to put forward their case, conduct proceedings in a rational and
comprehensible fashion, and give reasons for their decisions. A right to a fair
hearing and a right to participation in administrative proceedings, for example,
played a role in the NAFTA case Metalclad v. Mexico where the tribunal found
a breach of fair and equitable treatment because the investor was not properly
involved. According to the tribunal the investor should have been given the
chance to participate in a meeting of a local town council that discussed whe-
ther a construction permit was to be given for the investors waste landfill.67
Similarly, the tribunal in Tecmed v. Mexico emphasized fairness in hearings as
part of fair and equitable treatment in the context of an administrative procee-
ding that concerned the non-prolongation of an operating license for a waste
landfill. It also stated that the standard required the national administration to
take decisions about the requests of a foreign investor.68
Fair and equitable treatment requirements may prompt national adminis-

trative agencies to give reasons for their decisions and to base these decisions
on sufficient factual evidence. This is a potential effect in the NAFTA context
of decisions such as Metalclad v. Mexico, in which the tribunal determined
that Mexico had breached the fair and equitable treatment standard because the
decision of a town council to deny the construction permit was not grounded
in considerations concerning construction aspects or flaws of the physical
facility,69 but was mainly motivated by the opposition of the local population
to the landfill in question. In the tribunals view, the decision was therefore
not supported by evidence pertaining to legitimate criteria under the municipal
construction law. The requirement to supply sufficient evidence also results in
a duty to conduct fact-finding and to verify evidence before a final decision
67
The tribunal particularly pointed out that the permit was denied at a meeting of the Municipal
Town Council of which Metalclad received no notice, to which it received no invitation, and at
which it was given no opportunity to appear: see Metalclad v. Mexico, cit., para. 91.
68
See Tecmed v. Mexico, cit., para. 161 et seq. More specifically on the elements of a fair hea-
ring required under fair and equitable treatment Weiler, Todd G., NAFTA Article 1105 and the
Principles of International Economic Law, Columbia Journal of Transnational Law, 42:2003,
p. 35 at p. 79 et seq.
69
244
is taken. Furthermore, the requirement to give reasons aims at facilitating the

legal review of an administrative decision.70
Exercises of discretionary powers may also be tempered by requirements

of fair and equitable treatment. If, for example, the national administration has
consistently tolerated a specific unlawful conduct, fair and equitable treatment
may impose restrictions on it intervening only against a foreign investor who
engaged in the same conduct.71 Similarly, legitimate expectations of the investor
can set bounds to the administrations discretionary power. Acting contrary
to representations made by government officials, for instance, can in certain
circumstances constitute a breach of fair and equitable treatment.72
Some of these requirements also have implications for national judicial

practice. In Mondev v. United States the tribunal, for example, entertained the
possibility that the conferral of a general immunity from suit for conduct of
a public authority affecting a NAFTA investment could amount to a breach of
Article 1105(1) of NAFTA.73 In Azinian v. Mexico the tribunal pointed out that
a denial of justice could be pleaded if the relevant courts refused to entertain a
suit, if they subject it to undue delay, or if they administer justice in a seriously
inadequate way.74 Access to domestic courts for foreign investors may also be
required, providing an opening for wider global and national arguments about
obligations to ensure access to justice. Courts must generally entertain suits
in a timely fashion, give a fair hearing to the foreign investor on all essential
questions, and base decisions on legal grounds explained by reasons.75 The
standards for judicial proceedings are broadly comparable to those already set
under human rights instruments, such as Art. 6 of the European Convention
on Human Rights.76 The distinctive impact on administrative proceedings,
however, may be greater.
70
See Tecmed v. Mexico, cit., para. 123.
71
Cf. Hindelang, Steffen, No Equals in Wrong? The Issue of Equality in a State of Illegality
Some Thoughts to Encourage Discussion, Journal of World Investment & Trade, 7:2006, p. 883.
72
See International Thunderbird Gaming v. Mexico, cit., para. 137 et seq.; Metalclad v. Mexico,
cit., para. 85 et seq.
73
See Mondev v. United States, ICSID Case No. ARB(AF)/99/2 (NAFTA), Award, (October 11,
2002), para. 151 (concluding, however, that the immunity granted to a municipal authority in the
case at hand was not a violation of fair and equitable treatment.)
74
Robert Azinian, Kenneth Davitian, & Ellen Baca v. The United Mexican States, ICSID Case No.
ARB (AF)/97/2 (NAFTA), Award, (November 1, 1999), para. 102.
75
See Azinian, ibid., para. 102.
76
European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms and its
protocols, 4 November 1950, 213 U.N.T.S. 222. Mondev v. United States, cit., para. 144. See also
Bjorklund, Andrea, Reconciling State Sovereignty and Investor Protection in Denial of Justice
Claims, Virgina Journal of International Law, 45:2005, p. 809.
245
Overall, fair and equitable treatment requires that domestic administrati-

ve proceedings, like judicial proceedings, conform to standards that are derived
from a process-oriented understanding of legality and good governance.77 What
is almost completely unknown at present, is how far this developing investment
treaty jurisprudence, and the set of global administrative norms that are develo-
ping contemporaneously with it, are in fact having an impact prospectively on
national practices. It is obvious, however, that the fair and equitable treatment
standard now included in so many treaties, as interpreted by tribunals in recent
years, ought (from a standpoint of government lawyers advice) to influence the
ways in which a State goes about considering any changes to their regulatory
frameworks after an investment was made,78 and more broadly ought to prompt
States to adapt their domestic legal orders to standards that are internationally
accepted as conforming to the concept of the rule of law.
Although as regards good administration and treatment of foreign in-

vestors, some expert guidance and nudging to reform is supplied by the World
Bank and comparable bodies in relations with poor or transitional States, there
is less of an organized international institutional push for ex ante reform in this
area than comes from human rights bodies, the EU for accession countries, or
the WTO. The risk of ex post arbitration losses seems not readily to seep back
into ex ante administrative reform.79 There are of course some obvious excep-
tions. Chinese scholars point to the implications of episodes in which foreign
investors might have considered bringing cases against China, as having had
salutary reform effects.80 A Namibian court referred to the Germany-Namibia
BIT in ruling unlawful, on grounds of inadequate consultation and other pro-
cedural grounds, the expropriation of absentee German-owned farms in the
way the government had proposed to do it. Systematic research on this issue is
needed, and is likely to affect practice and policy. In any event, the public and
widely analyzed jurisprudence of arbitral tribunals can have effects on future
governance; and this reality imposes a responsibility on those constructing
77
See for parallel developments of transnational administrative law in the context of administrati-
ve proceedings in the EU/EC and similar developments under WTO law Della Cananea, Giacin-
to, Beyond the State: the Europeanization and Globalization of Procedural Administrative Law,
European Public Law, 9:2003, p. 563.
78
In this sense Dolzer, Rudolf, Fair and Equitable Treatment: A Key Standard in Investment
Treaties, The International Lawyer, 39:2005, p. 87 at p. 100 et seq.
79
Cf. Ginsburg, Tom, International Substitutes for Domestic Institutions, International Review
of Law & Economics, 25:2005, p. 107; Franck, Susan D., Foreign Direct Investment, Inves-
tment Treaty Arbitration and the Rule of Law, Pacific McGeorge Global Business and Develop-
ment Law Journal, 19:2007, p. 337.
80
Han, Xiuli, The Application of the Principle of Proportionality in Tecmed v. Mexico, Chinese
Journal of International Law, 6:2007, p. 635, provides such indications, mainly with regard to
indirect expropriation.
246
this jurisprudence to base it on a sophisticated understanding of the issues and

fine-grained analysis of specific problems.

2.7. Reforming the methodology for applying the Fair and Equitable
Treatment standard
The vagueness of the fair and equitable treatment standard has contributed to
significant problems in its interpretation and construction by arbitral tribunals.
The arbitral jurisprudence meanders without any very thought-out conceptual
vision of the principles function in relation to State administrative conduct.
The reasoning in arbitral awards is therefore often weak, at times even un-
convincing, in its legal analysis. Often arbitral tribunals restrict themselves to
invoking equally weakly reasoned precedent or referring in an inconclusive
manner to the object and purpose of BITs without any deeper justification of
how the specific construction is grounded in a sophisticated international law
approach to treaty interpretation. Ultimately, these shortcomings endanger the
suitability of fair and equitable treatment as a concept against which the conduct
of host States can be measured in a predictable way.
Furthermore, the jurisprudence has produced some results and dicta

that are not generally accepted (and almost certainly are not embraced for
prospective internal application) by aggrieved States, and some of the awards
not only endorse but perhaps even celebrate a broad ex post facto I will know
it when I see itcontrol of host State conduct.81 Predictability in its application
is, however, essential for host States and foreign investors alike who need to
know beforehand what kind of measures entail the international responsibility
of the State and, accordingly, against which kind of political and administrative
risk the fair and equitable treatment standard protects (and, conversely, what
risks the investor takes or should separately insure against.)
Specifying what fair and equitable treatment actually requires of State

administrative agencies necessitates an approach to interpretation and appli-
cation of fair and equitable treatment clauses that is much more ambitious
than arbitral tribunals have typically undertaken. Instead of relying on a string
of abstract quotations from prior arbitral decisions (an approach that is of little
help, especially when disputes concern novel circumstances), or positing the
content of fair and equitable treatment in an abstract way without sufficient
justification, tribunals should use, as part of the hermeneutics of international
law treaty interpretation and legal decision-making, a comparative method
81
Cf., in the context of defining the concept of indirect expropriation, Fortier, Yves / Drymer,
Stephen L., Indirect Expropriation in the Law of International Investment: I Know It When I
See It, or Caveat Investor, ICSID Review Foreign Investment Law Journal, 19:2004, p. 293.
247
that draws on domestic and international law regarding good administration.

Arbitral tribunals should therefore engage in a comparative analysis of the
major domestic legal systems, and of major approaches in international law and
institutions, in order to grasp common features those legal systems establish
for the exercise of public power.
Such a comparative analysis of national law may influence tribunal

jurisprudence in at least two respects. First, it may enable investment tribu-
nals to positively deduce institutional and procedural requirements from the
domestic rule of law standards for a context-specific interpretation of fair and
equitable treatment. A comparative analysis of domestic legal systems and
their understanding of the rule of law may, for example, be used to justify the
standards administrative proceedings affecting foreign investors have to live
up to.82 Second, a comparative analysis of the implications of the rule of law
under domestic law may be used to justify the conduct of a State vis--vis a
foreign investor under the fair and equitable treatment standard. If similar
conduct, for instance the State-ordered modification of foreclosure provisions
in private mortgage contracts in an emergency situation, is generally accepted
by domestic legal systems as being in conformity with their understanding of
the (national) rule of law, investment tribunals can transpose such findings
to the level of international investment treaties as an expression of a general
principle of law.
The analysis should not, however, be limited to national legal systems.

Cross-regime comparison with other international law regimes is also proving
increasingly fruitful. The example of European Court of Human Rights (ECHR)
jurisprudence concerning Art. 6 of the European Convention on Human Rights
has already been mentioned, and the emerging principles of European admi-
nistrative law are now also the subject of considerable academic and policy
work.83 The jurisprudence of the WTO Appellate Body is also an important
source concerning requirements with respect to the exercise of public power.
For example, in its first decision in the Shrimp-Turtle case, the Appellate Body
held that shrimp from India, Thailand and other countries had been improperly
82
See also Della Cananea, Giacinto, op. cit., p. 563 at p. 575 (explaining that the WTO Appe-
llate Body in the Shrimp-Turtle Case has subsumed from national legal orders some general or
global principles of administrative law in order to impose procedural rule of law elements on
the exercise of public power by WTO Member States.)
83
See, for example, Craig, Paul, EU Administrative Law, Oxford University Press, 2006; Har-
low, Carol, Accountability in the European Union, Oxford University Press, 2003; Bignami,
Francesca / Cassese, Sabino (eds), The Administrative Law of the European Union, Law &
Contemporary Problems, 68:2004, p. 1; Cassese, Sabino (ed.), Trattato di Diritto Amministrati-
vo, 2nd edn., Milan, Giuffr, 2003; Schwarze, Jrgen, Europisches Verwaltungsrecht, Baden-
Baden, Nomos, 2nd edn., 2005.
248
excluded from US markets. The administrative procedures followed by the

United States, in applying its turtle-protecting legislation, constituted arbitrary
and unjustifiable discrimination between Members, and hence the United States
was precluded from defending its turtle-protecting measures under the GATT
Art. XX exceptions. The Appellate Body pointed out that the US procedure for
certifying the shrimp industries of particular States as meeting turtle-protecting
standards provided:
[N]o formal opportunity for an applicant country to be heard, or to

respond to any arguments that may be made against it...
no formal written, reasoned decision, whether of acceptance or re-
jection...
no notification of such decisions, and
no procedure for review of, or appeal from, a denial.

Comparison involves recognizing differences as well as similarities.
International investment treaties have distinct substantive features, and the insti-
tutional features and roles of arbitral tribunals under treaties are also distinctive.
The mechanisms for the protection and promotion of foreign investment are,
however, not an end in themselves. They are rather closely related to the goals
of economic growth and development, in particular in developing countries.
This was explicitly mentioned as an objective of the ICSID Convention that
recognized the need for international cooperation for economic development,
and the role of private international investment therein.84 The link between the
inflow of foreign investment and economic development is further reinforced
by the character of the World Bank as a development institution.85 The imple-
mentation of an investor-State dispute settlement mechanism under the ICSID
Convention aimed at reducing the political risk connected with investing in a
developing country with weaker domestic institutions and a less stable legal
and political infrastructure in the interest of growth and development.86 Whether
84
See the preamble of the ICSID Convention.
85
Broches, Aron, The Convention on the Settlement of Investment Disputes between States
and Nationals of Other States, in Acadmie de Droit International, Recueil des Cours 136:1972-
II, p. 331 at p. 342 et seq.; Schbener, Burkhard / Markert, Lars, Das International Centre
for Settlement of Investment Disputes (ICSID), Zeitschrift fur Vergleichende Rechtswissenschaft
105:2006, p. 65 at p. 67.
86
For debate on the link between institutions and economic growth, see: Buscaglia, Edgardo /
Ratckiff, William / Cooter, Robert, The Law and Economics of Development, New Jersey, Jai
Press, 1997; Platteau, Jean-Philippe, Institutions, Social Norms, and Economic Development,
London, Routledge, 2000; Rodrik, Dani / Subramanian, Arvind / Trebbi, Francesco, Institu-
tions Rule: The Primacy of Institutions Over Geography and Integration in Economic Develop-
ment, Journal of Economic Growth, 9:2004, p. 131; Acemoglu, Daron / Johnson, Simon / Ro-
binson, James, Institutions as the Fundamental Cause of Long-Run Growth in Aghion, Philippe /
Durlauf, Stephen (eds.), Handbook of Economic Growth, Amsterdam, North Holland, 2005. For
249
these objectives have in fact been met by the system as it currently operates,
and whether new and more complex goals and limitations may now be part
of the purpose of individual treaties and of the system as a whole, are also
considerations of central importance. Constructing a jurisprudence that takes
adequate account of the full set of relevant considerations is an enterprise that
must be connected, at least at the level of ideals, with the underlying normative
justifications for the system of investor-State investment arbitration. These
underlying normative justifications will be discussed in Part V of this Report.
The Report turns now to issues concerning the actual conduct by tribunals of
their governance task of review of State action, and in particular to comparative
study of established governance techniques for courts and tribunals exercising
such review functions, such as proportionality analysis.
3. Proportionality in international investment treaty arbitrations: Arbi-

tral tribunals as review agencies of the host states exercise of regulatory
powers
Challenges to the legitimacy of investment tribunals exercising power over

States also frequently involve some critique of the open-ended language of
the investors rights provisions and concerns that these empower tribunals to
abridge the role of States as regulators to protect the public interest, whether
for environmental protection, human rights, or to meet emergencies, in the sole
interest of protecting property rights and economic interests. This is particularly
the case as regards the States function as a regulator by means of abstract and
general regulation. This Part therefore responds to the observation that inves-
tment treaty tribunals considering such situations increasingly feel the need to
deploy a proportionality analysis where investment treaties frame the duties
of the States in relation to investors and investments without establishing clear
textual criteria for permitted departures from or limits to these duties for public
regulatory purposes to protect other important interests.
Proportionality analysis is a method of legal interpretation and deci-

sion-making in situations of collisions or conflicts of different principles and
legitimate public objectives. It is characteristic of this approach to distinguish
principles on the basis that they do not work in an all-or-nothing fashion,
but allow for a more or less.87 Rules contain fixed points in the field of the
factually and legally possible, that is, a rule is a norm that is either fulfilled
a skeptical view on causality between political institutions and economic growth see Glaeser,
Edward L. / La Porta, Rafael / Lpez-de-Silanes, Florencio / Shleifer, Andrei, Do Institutions
Cause Growth?, Journal of Economic Growth, 9: 2004, p. 271.
87
Dworkin, Ronald, Takings Rights Seriously, Harvard University Press,1978, p. 24.
250
or not.88 Principles, by contrast, operate differently in that they aim at com-

manding that something be realized to the highest degree that is actually and
legally possible.89 As one of the great German exponents of proportionality
commented: Conflicts of rules are played out at the level of validity, whereas
competitions between principles are played out in the dimension of weight.90
There is, by contrast, tempered enthusiasm for proportionality analysis among
US judges,91 and historically also in systems influenced by English law, although
the process of European integration is having its effects on approaches in the
United Kingdom.
There are significant problems, however, in such an enterprise, but also

good reasons for it. Proportionality analysis facilitates application of standard
concepts of investment protection, and can be accommodated to a certain extent
within the concepts of indirect expropriation and fair and equitable treatment,
whenever the restriction of the States regulatory leeway is at play.92 It thus ope-
rationalizes balancing between interests of foreign investors, or more generally
property rights, and conflicting public interests. While proportionality analy-
sis no doubt can be susceptible to use as a means to justify particular judicial
preferences, when deployed by sophisticated courts and tribunals in national
and international jurisprudence to deal with open-ended concepts and difficult
balancing, it has proven to be methodologically workable and more coherent
and generalizable than the kinds of reasoning applied by many tribunals to fair
88
Alexy, Robert, A Theory of Constitutional Rights, Oxford University Press, 2002 (1986; transl.
Julian Rivers), pp. 47-48.
89
Alexy, Robert, On the Structure of Legal Principles, Ratio Juris, 13:2000, p. 294 at p. 295.
See also, Alexy, A theory of Constitutional Rights, op. cit., p. 47, stating that principles are norms
that require that something be realized to the greatest extent possible given the legal and factual
possibilities.
90
Alexy, A theory of Constitutional Rights, op. cit., p. 50.
91
Concerning the scope of the proportionality requirement in US constitutional law in particular
concerning criminal law in the context of the Eighth Amendment see Ristroph, Alice, Pro-
portionality as a Principle of Limited Government, Duke Law Journal, 55:2005, p. 263 with
further references; see also on the hesitance in US constitutional law to accept proportionality as
a general principle Jackson, Vicki C., Ambivalent Resistance and Comparative Constitutiona-
lism: Opening up the Conversation on Proportionality, Rights And Federalism, University of
Pennsylvania Journal of Constitutional Law, 1:1999, p. 583.
92
This limits the scope or application of proportionality analysis as a legal instrument. Thus, cases
were the State acts as a party to an investor-State contract will usually not be covered. But see
on limitations to the power of States in their capacity as a party to a contract Schill, Stephan,
Enabling Private Ordering Function, Scope and Effect of Umbrella Clauses in International
Investment Treaties, Minnesota Journal of International Law, 18:2009, p. 1. Furthermore, si-
tuations in which decisive controlling rules of priority between property interests and competing
non-property interests are already clearly established, are usually not subject to the proposed
proportionality reasoning and analysis. Proportionality analysis rather finds application in cases
where the State itself redistributes or interferes with property rights in the interest of protecting
some non-economic interest by means of general legislation or administrative regulation.
251
and equitable treatment clauses or the concept of indirect expropriation. The

diversity of existing uses of proportionality analysis means that it is possible to
undertake wide-ranging and instructive comparative law research and analysis
as to what is considered as proportional in various national legal systems and
transnational or international tribunals.
In addition, the principle of proportionality may in some respects provide

a stricter framework for decisions in investor-State disputes than does the current
jurisprudence. It requires arbitrators to engage in a method of assessing the com-
peting legal claims, weighing them, considering alternatives, etc. and provides
rational arguments for their decisions. Certainly, proportionality analysis can
be criticized as legitimating judicial law-making and as generating a gouver-
nement des juges. But it is more robust than some of the alternative methods
for dealing with these difficult assessments currently employed in international
investment law. Without the proportionality analysis the concept of indirect
expropriation, for example, risks degrading to an analysis without rationaliza-
tion: I know it when I see it.93 Similarly, some subsets of the standard of fair
and equitable treatment would, instead of following a structured analysis about
the relationship between the investors expectations of favorable treatment and
competing public interests in the application of rule of law standards and the
balance between the two, become open to subjective assessments of arbitrators
about what they consider fair and equitable a standard of equity, not a legal
standard that has normative content. Proportionality, in this respect, may provide
more predictability than the lack of any intelligible standard of weighing and
balancing, in particular if the procedural aspect or version of proportionality
analysis is emphasized, instead of the more substantive versions undertaken
under this heading by some domestic courts.
Fundamental to the application of proportionality analysis (and compa-

rable techniques of balancing) in investment treaty arbitration is the question
of the relationship of proportionality analysis to the applicable law, and in par-
ticular to the applicable international law.94 The starting point is the good faith
interpretation of the applicable treaty. A particular feature of most investment
treaties is that they make provisions for investor rights without addressing in
a comprehensive fashion the relationship of these to continuing powers of
State regulation. It is likely that States parties typically did not intend a severe
occlusion of these regulatory powers, and a good faith reading of the text of
the applicable treaty in context and in light of the object and purpose of the
93
Fortier / Drymer, op. cit., p. 293.
94
Where a tribunal analyzes or applies national law, the use of proportionality analysis or other
balancing techniques in a particular area of national law may of course be directly relevant, but
that is not the focus of the discussion here.
252
treaty may well indicate that interpretation calls for a balance to be struck bet-
ween investor protection and State regulatory powers. In interpreting the text
of the treaty in order to be able to apply it to a specific dispute, the interpreter
may well have recourse to other relevant rules of international law applicable
between the treaty parties (VCLT Art 31(3) (c)), potentially including general
principles of law. In this way, application of the principle of proportionality
can be consistent with, and a form of, the interpretation and application of the
substantive provisions of investment treaties.
Investment treaty tribunals also engage, at least tacitly, in interpretation

and application of the institutional provisions of treaties: The provisions under
which the tribunals are established and operate. These provisions cover not
only the institutional design of the tribunals and the scope of their work, they
also provide the foundation for the governance functions which, as shown in
Parts I and II of this Report, are inescapable dimensions of their work. The
texts of these treaty provisions are typically sparse in relation to the tribunals
governance roles, and their interpretation also calls for consideration of their
context, their object and purpose, and other relevant materials. General princi-
ples of law concerning the roles and functions of such juridical decision-making
institutions may become relevant. Global administrative law principles on the
proper conduct of tribunal processes have obvious relevance, but legal princi-
ples of broader ambit, such as proportionality, may also help to give substance
to the proper roles and functions of these tribunals in their assessment of State
conduct, based on their constitutive treaties. The relationship between herme-
neutic functions (i.e., interpretation of texts) and governance functions for any
particular tribunal involves complex questions that are not examined in detail in
this Report. The essential point is that conflicts between investment protection
and other legitimate public interests may have to be fully and fairly weighed in
tribunal processes, given that the State parties did not necessarily subordinate
all of these other public interests by entering into a particular international
investment treaty. Proportionality analysis, in turn, provides a rational process
for weighing and balancing that can itself be grounded in the proper interpre-
tation of investment treaties.95 Against this background, this section introduces
in brief outline the development and diffusion of proportionality analysis in
national and international adjudication and dispute settlement, analyzes its
methodological structure, and examines the use of such reasoning by arbitral
tribunals in some specific investor-State disputes.
95
See MTD v. Chile, supra fn. 27, para. 113; Saluka v. Czech Republic, cit., para. 297.
253
3.1. The Development and diffusion of proportionality analysis
This section provides basic illustrations of national and international juridical

institutions applying proportionality analysis to State action impinging on other
rights. The aim is simply to show that the emergence of a general principle may
be involved. It is fundamental to emphasize that there are essential differences
between the institutional settings, and between the underlying texts, so the
precise analysis and background assumptions can not be transposed even from
one international treaty body to another.
At its origin in the domestic law context, proportionality entails a method

of defining the relationship between the State and its citizens. It helps resolve
conflicts between, on the one hand, the rights of individuals and the interest
of the State and, on the other, between conflicting rights of individuals. Pro-
portionality sets material limits to the interference of public authorities into
the private sphere of the citizen96 and provide[s] a tool to define and restrain
the regulatory freedom of governments.97 It helps to define and to balance the
public, represented by the interference and its underlying interest of the State
or the community concerned, and the private, represented by the interests of
the individuals affected.
Proportionality balancing is a concept stemming from German admi-

nistrative and constitutional law and has migrated from these roots as a mode
of balancing between competing rights and interests to numerous jurisdictions
in South America, Central and Eastern Europe, as well as various common
law jurisdictions.98 At the outset, the German Constitutional Court (Bundes-
verfassungsgericht) formulated the test of proportionality for the first time
in its seminal Apothekenurteil, a case concerning the interference with the
freedom of profession of pharmacists by a licensing system that limited the
number of pharmacy licenses in order to secure the supply of the population
with pharmaceuticals. In solving the underlying conflict of rights, the German
Constitutional Court stated that the individual right and the public purpose of
the law had to be balanced:
96
Schwarze, Jrgen, The Principle of Proportionality and the Principle of Impartiality in Euro-
pean Administrative Law, Rivista Trimestrale di Diritto Pubblico, 1:2003, p. 53.
97
Andenas, Mads / Zleptnig, Stefan, Proportionality: WTO Law in Comparative Perspective,
Texas Journal of International Law, 42:2007, p. 371 at p. 383.
98
See on this and the following Stone Sweet, Alec / Mathews, Jud, Proportionality Balancing
and Global Constitutionalism, Yale Law School Faculty Scholarship Series, 14:2008. This paper
is also published in Columbia Journal of Transnational Law, 47:2008, p. 72, but page references
in this article are to the Yale version.
254
The [purpose of] the constitutional right should be to protect the free-
dom of the individual [while the purpose of] the regulation should be to
ensure sufficient protection of societal interests. The individuals claim
to freedom will have a stronger effect [...] the more his right to free
choice of a profession is put into question; the protection of the public
will become more urgent, the greater the disadvantages that arise from
the free practicing of professions. When one seeks to maximize both
[...] demands in the most effective way, then the solution can only lie
in a careful balancing [Abwgung] of the meaning of the two opposed
and perhaps conflicting interests.99
The Supreme Court of Canada applies a very similar proportionality test

since Regina v. Oakes, a case that concerned the question whether a provision
of the Narcotics Act was in conformity with Canadas Charter of Rights and
Freedoms in establishing a rebuttable presumption that a person found to be in
possession of drugs was trafficking drugs and thus criminally liable. The Court
struck down this provision as violating the presumption of innocence enshrined
in the Charter and based its analysis on a three-step proportionality test:
First, the measures adopted must be carefully designed to achieve the

objective in question. They must not be arbitrary, unfair or based on
irrational considerations. In short, they must be rationally connected
to the objective. Second, the means, even if rationally connected to the
objective in this first sense, should impair as little as possible the right
or freedom in question. Third, there must be a proportionality between
the effects of the measures which are responsible for limiting the Char-
ter right or freedom, and the objective which has been identified as of
sufficient importance.100
To give one further example, the Constitutional Court of South Africa

also applies a test of proportionality in balancing individual rights and govern-
ment purposes. In State v. Makwanyane, the Court was faced with a challenge
against the death penalty as violating the constitutional right against cruel,
inhuman and degrading punishments. The Court, through its leading opinion by
President Chaskalson, decided to solve the conflict based on a proportionality
analysis: The limitation of constitutional rights for a purpose that is reasonable
and necessary in a democratic society involves the weighing up of competing
values, and ultimately an assessment based on proportionality.101 The Court
considered that the following factors would need to be taken into account:
99
BVerfGE 7, 377, 404-405.
100
R. v. Oakes, [1986] 1 S.C.R. 103, 139.
101
State v Makwanyane & Another, 1995 (3) SA 391, 436 (CC.)
255
In the balancing process, the relevant considerations will include the

nature of the right that is limited, and its importance to an open and de-
mocratic society based on freedom and equality; the purpose for which
the right is limited and the importance of that purpose to such a society;
the extent of the limitation, its efficacy, and particularly where the limi-
tation has to be necessary, whether the desired ends could reasonably be
achieved through other means less damaging to the right in question.102
Proportionality has also been routinely applied in the context of interna-

tional legal regimes as a technique for delineating and balancing the conflicting
interests of the international legal order and domestic public policy. In the
context of the EC/EU, for example, the concept of proportionality has been
used by the European Court of Justice (ECJ) to balance the Communitys fun-
damental freedoms the free movement of goods, services, labour and capital
with conflicting legitimate interests of the Member States.103 For example,
in the Cassis de Dijon case the ECJ decided that the free movement of goods,
guaranteed in Art. 28 EC, could be violated not only by discriminatory regula-
tions of a Member State, but also through non-discriminatory regulations that
limited intra-Community trade. At the same time, however, and as a corollary
to this broad understanding of the fundamental freedom, the Court recogni-
zed that Member States could limit the free movement of goods in the public
interest if this interest constituted a so-called mandatory requirement. The
Court held that
[o]bstacles to movement within the community resulting from dis-

parities between the national laws relating to the marketing of the
products in question must be accepted in so far as those provisions may
be recognized as being necessary in order to satisfy mandatory requi-
rements relating in particular to the effectiveness of fiscal supervision,
the protection of public health, the fairness of commercial transactions
and the defence of the consumer.104
102
Ibid.
103
See also Ellis, Evelyn (ed.), The Principle of Proportionality in the Laws of Europe, Oxford,
Hart Publishing, 1999; on proportionality as a principle in EU/EC law Emiliou, Nicholas, The
Principle of Proportionality in European Law: A Comparative Study, London, Kluwer Law In-
ternational, 1996, p. 23 et seq.; Nolte, Georg, General Principles of German and European
Administrative Law A Comparison in Historic Perspective, Modern Law Review, 57:1994, p.
191; see also Gunn, T. Jeremy, Deconstructing Proportionality in Limitations Analysis, Emory
International Law Review, 19:2005, p. 465.
104
Cassis de Dijon, ECJ 120/78, Judgment, (February 20, 1979) see [1979] ECR 649, para. 8.
256
Even though this test is formulated as a necessity test focusing on less

restrictive alternatives, the Court applies it very similarly to the proportionality
tests described earlier on with respect to the domestic courts.
Similarly, the ECJ and the Court of First Instance require that measures
of the Community vis--vis Member States, and those affecting individuals
subject to the Community legal order, are to be evaluated against the standard
of proportionality. The Court of First Instance, for example, explained in a case
concerning the review of a Community act that
the principle of proportionality, which is one of the general principles

of Community law, requires that measures adopted by Community insti-
tutions should not exceed the limits of what is appropriate and necessary
in order to attain the legitimate objectives pursued by the legislation in
question, and where there is a choice between several appropriate mea-
sures, recourse must be had to the least onerous, and the disadvantages
caused must not be disproportionate to the aims pursued.105
In the jurisprudence of the ECJ, proportionality is thus used to manag[e]

tensions and conflicts between rights and freedoms, on the one hand, and the
power of the EC/EU and of Member States, on the other.106 It therefore not only
constitutes a method for delimiting individual rights and the Member States
right to limit such rights, but also a mechanism of coordination between the
supranational legal order and national legal orders.107
In other areas of public international law proportionality plays a similar

role in resolving conflicts in the relationships between equal sovereigns. In the
law of countermeasures, proportionality is used to limit the reaction against a
State breach of international law by another State.108 Here, proportionality limits
both the means and scope of the countermeasures applied.109 In particular, the
countermeasure must not be tailored so as to permanently deprive the State in
breach of its fair shares of benefits. As the International Court of Justice (ICJ)
stated in the Gabckovo-Nagymaros Case: [T]he effects of a countermeasure
must be commensurate with the injury suffered, taking account of the rights in
105
Case T-13/99, Judgment, (November 23, 2002) Pfizer Animal Health SA v. Commission,
[2002] ECR II-3305, paras. 411 (citing [1990] ECR I-4023, para. 13.)
106
Stone / Sweet / Mathews, op. cit., p. 48.
107
Ibid.
108
Franck, Thomas M., On Proportionality of Countermeasures in International Law, American
Journal of International Law, 102:2008, p. 715.
109
Cannizzaro, Enzo, The Role of Proportionality in the Law of International Countermeasures,
European Journal of International Law, 12:2001, p. 889, at p. 897.
257
question.110 Likewise, proportionality is an element of the legality of the use

of force in the context of the right to self-defence. Even though not appearing
explicitly in Art. 51 of the UN Charter, it has been held by the ICJ to constitute
part of customary international law according to which self-defence would
warrant only measures which are proportional to the armed attack and necessary
to respond to it.111
Under WTO law, proportionality analysis also plays an increasing role

in balancing the objectives of the international trade regime, notably trade
liberalization, non-discrimination in the trade context and the limitation and
careful assessment of non-tariff barriers to trade, with conflicting and legitimate
government purposes such as the protection of public health, public morals
or the environment, many but not all of which are enumerated in Art. XX
GATT. Even though WTO scholars maintain that no uniform proportionality
analysis has developed in the jurisprudence of the Dispute Settlement Body
to balance trade and non-trade interests,112 the various balancing tests applied
in this context can nevertheless be framed, on an abstract level, as a type of
proportionality analysis.
In Korea Beef, for example, a case concerning the labeling and sale of
beef depending on its origins as Korean or non-Korean beef in order to protect
public health, the Appellate Body explained that
[t]he more vital or important [...] common interests or values are, the
easier it would be to accept as necessary a measure designed as an
enforcement instrument. There are other aspects of the enforcement
measure to be considered in evaluating that measure as necessary.
One is the extent to which the measure contributes to the realization of
the end pursued, the securing of compliance with the law or regulation
at issue. The greater the contribution, the more easily a measure might
be considered to be necessary[...]. [The] [d]etermination of whether a
measure, which is not indispensable, may nevertheless be necessary
within the contemplation of Article XX(d), involves in every case a
process of weighing and balancing a series of factors which promi-
110
Gabckovo-Nagymaros Project (Hungary/Slovakia), Judgment, (September 25, 1997), I.C.J.
Reports 1997, p. 7, para. 85.
111
Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua, Judgment, (June 27, 1986),
I.C.J. Reports 1986, p. 14, paras. 176, 194; see also Legality of the Threat or Use of Nuclear
Weapons, Advisory Opinion, (July 8, 1996), I.C.J. Reports 1996, p. 226, paras. 41-42 (stating
more generally that the exercise of the right of self-defence to the conditions of necessity and
proportionality is a rule of customary international law.)
112
See Desmedt, Axel, Proportionality in WTO Law, Journal of International Economic Law,
4:2001, p. 441.
258
nently include the contribution made by the compliance measure to

the enforcement of the law or regulation at issue, the importance of the
common interests or values protected by that law or regulation, and the
accompanying impact of the law or regulation on imports or exports.113
Finally, proportionality plays a crucial role in the jurisprudence of the

ECHR in its application of the European Convention on Human Rights and
Fundamental Freedoms, notably as regards the resolution of conflicts between
individual rights granted under the Convention and public policy of the Mem-
ber States. Even though the Convention requires, for example, with respect to
restrictions of the freedom of expression that a State measure be necessary in
a democratic society, the Court developed this into a proportionality analysis
that is similar to the one found in German constitutional law. In its leading
case of Handyside v. the United Kingdom, a case involving censorship of a
book based on violations of public morals, the Court stated that the adjective
necessary, within the meaning of Article 10 para. 2 is not synonymous with
indispensable [and] neither has it the flexibility of such expressions as [...]
admissible, [...] useful, reasonable, or desirable.114 Later on, in Dudgeon
v. the United Kingdom, the Court declared a State measure that criminalized
certain homosexual conducts to be disproportionate in interfering with the
right to privacy.115 Meanwhile, the Court has engaged in proportionality-style
balancing with respect to almost every right enshrined in the Convention.116
At the same time, however, the Court grants, as stated in the Handyside
case, a margin of appreciation to the Member States in mak[ing] the initial
assessment of the pressing social need implied by the notion of necessity in
this context.117 It is for them to determine in the first place what they consider
necessary for a democratic society and it is this choice that the ECHR subjects
to scrutiny. The margin varies depending on the right involved, the government
purpose pursued and the degree of interference. Similar to the function of pro-
portionality in the EC/EU-context, proportionality analysis by the Strasbourg
Court has to be seen not only in balancing individual rights and public interests,
113
Appellate Body Report, Korea Measures Affecting Imports of Fresh, Chilled and Frozen
Beef, para. 164, WT/DS161/AB/R (December 11, 2000.)
114
Handyside v. United Kingdom, App. No. 5493/72, Eur. Ct. H.R., (December 7, 1976), para. 48.
115
Dudgeon v. United Kingdom, App. No. 7525/76, Eur. Ct. H.R., (October 22, 1981.)
116
Rivers, Julian, Proportionality and Variable Intensity of Review, Cambridge Law Journal,
65:2006, p. 174, at p. 182. It particularly engaged in a heavy critique of the more lenient reaso-
nableness standards initially applied by the courts in the United Kingdom, see Stone /Sweet /
Mathews, op. cit., pp. 51-53.
117
Ibid.
259
but also as a basic mechanism of coordinating between the ECHR and national
legal systems, and among diverse national systems.118
3.2. The Structure of Proportionality Analysis
Proportionality implies a means-ends relationship between the aims pursued

by a specific government action and the means employed to achieve this end.119
Certainly, major differences exist between various versions and methodolo-
gies of proportionality analysis, including differences between full-fledged
proportionality that involves a substantive review by the adjudicator of the
balance struck by the political decision under scrutiny and a more procedural
type of review, such as less- or least-restrictive-measure tests.120 The balancing
between conflicting rights and interests will be dependent upon the cultural
socializations and values connected to a specific institution, its hermeneutics,
and the core legal texts, other legal materials, and the purposes of the specific
legal regime. Notwithstanding such variance, as a general matter proportionality
analysis provides a guiding structure for decision-makers that requires them
to address certain issues and to determine whether measures taken by a State
have sufficiently taken into account the rights or interests they interfere with.
As developed in the jurisprudence of various domestic and international courts,
proportionality analysis can be described as comprising three sub-elements: (1)
The principle of suitability, (2) the principle of necessity and (3) the principle
of proportionality stricto sensu.
3.2.1. Suitability for a legitimate government purpose
The first step in proportionality reasoning is the analysis of whether the

measure adopted by the State or government agency serves a legitimate go-
vernment purpose and is generally suitable to achieve this purpose. The task
the decision-maker has to achieve is thus two-fold, but both elements of this
first step set a relatively undemanding standard for the State measure to meet,
certainly in the context of investor-State arbitration. The first element of the
task is to ascertain whether the measure adopted purports to aim at a legitimate
purpose. Consequently, illegitimate purposes can be filtered out at this early
stage. They constitute per definitionem a disproportionate interference with the
right or interest protected.
In investor-State arbitration, most ordinary public purposes of State ac-

tion will be legitimate purposes, and only in marginal cases will it be necessary
118
Stone / Sweet / Mathews, op. cit., p. 53.
119
See Emiliou, op. cit., pp. 23-24.
120
Andenas / Zleptnig, op. cit., p. 388.
260
to assess the legitimacy of the purpose based on a comparative approach or

from its recognition in international treaties. A State action that is manifestly
corrupt for the purely private benefit of a crony, or that is a manifest jus cogens
violation such as crimes against humanity is obviously not for a legitimate pur-
pose. Overall, however, very few State measures will fail to aim at a legitimate
government purpose.
After establishing the legitimacy of the purpose pursued, the decision-

maker will have to determine, in the second element of its task, whether the
measure taken is suitable to achieve the stated aim. This requires establishing
a causal relationship between the measure and its object.121 The decision-
maker will thus have to determine whether the measure taken furthers the stated
purpose in any way. Again, only very few measures will not pass the suitability
test, as good faith actions by governments will usually not involve the use of
means that are wholly ineffective in pursuing the stated purpose.

3.2.2. Necessity
In a second step, proportionality analysis involves a test of necessity. This co-

vers the question of whether there are other, less intrusive means with regard
to the right or interest affected that are equally able to achieve the stated goal
(without infringing other protected interests.) Necessity requires that there is no
less restrictive measure that is equally effective.122 This step requires answering
two questions: First, is there a less restrictive measure, and secondly, is this
measure equally effective (and reasonably feasible)? The background to this
test can again be seen in the optimization the decision-maker has to achieve
when balancing conflicting principles.123 If the right affected is protected in
principle, there is no justification for the State to be allowed to infringe upon
such rights more than necessary, since there are other equally effective alter-
natives to achieve the same aim.

3.2.3. Proportionality stricto sensu
In a final step, proportionality analysis involves a balancing between the effects

of the State measure on the affected right or interests and the importance of the
government purpose. Proportionality stricto sensu requires that the measure
is not excessive with regard to the objective pursued and that relative weight
121
Jans, Jan H., Proportionality Revisited, Legal Issues of Economic Integration, 27:2000, p.
239 at p. 240.
122
Ibid.
123
Cf. Alexy, A Theory of Constitutional Rights, op. cit., p. 399.
261
is given to each principle.124 The greater the degree of non-satisfaction of, or

detriment to, one principle, the greater must be the importance of satisfying the
other.125 Proportionality stricto sensu requires taking into account all available
factors such as cost-benefit analysis, the importance of the right affected, the
importance of the right or interest protected, the degree of interference (minor
v. major interference), the length of interference (permanent v. temporary),
the availability of alternative measures that might be less effective, but also
proportionally less restrictive for the right affected, and so on.
This third step is apposite because an analysis that stops at the necessity-
stage would allow restricting a right severely in order to protect a negligible
public interest.126 In addition, the major advantage of this type of reasoning
compared to more deferential standards is that the judge or decision-maker is
required to go through an exercise in creative problem-solving that attempts
to relate the purpose pursued and the importance of the rights affected. It
requires the adjudicator to actively consider alternative policies which could
have resulted in a better optimization of the two conflicting rights or interests
involved, instead of just assessing their reasonableness, a standard that would
necessarily be more deferential to government policy-making, but also accord
less protection to the rights protected.
This does not mean, however, that the adjudicator should substitute its
own preferences for those of the government, but merely that it should consider
whether the reasoning and policy objectives of the State or Government stay
within a framework that is based on the recognition of various, eventually
conflicting rights or interests which the State tries to generally protect and
thus minimize interferences. Depending on the interpretive issues and legal
norms involved, all the adjudicator might be allowed to do, for example, is
verify whether the State has stayed within an outer framework that is spanned
by the recognition of property and investment protection on the one hand and
the legitimate public interest on the other.

3.3. Applying proportionality analysis in investor-State arbitration
Investment tribunals are beginning to adopt (albeit not frequently yet) propor-
tionality analysis when faced with the question whether a regulatory measure
124
Alexy, On the Structure of, op. cit., p. 298,
125
Alexy, A theory of Constitutional Rights, op. cit., p. 102.
126
Von Krauss, Rupprecht, Der Grundsatz der Verhltnismigkeit in seiner Bedeutung fr die
Notwendigkeit des Mittels im Verwaltungsrecht, Hamburg, 1955, p. 15 (stating that if the mea-
sure [of legality] is only necessity (i.e., the least restrictive means test), then a quite negligible
public interest could lead to a severe right infringement, without being unlawful.)
262
stays within the framework set up by the requirement under investment treaties
to respect the interests of foreign investors through the concepts of fair and
equitable treatment and indirect expropriation. This is particularly evident
in two sets of cases which will be discussed in this section. One concerns
the question of how to delineate between indirect expropriations that require
compensation (depending on the applicable treaty or customary international
law) and non-compensable regulation. Another concerns the issue, dealt with in
the context of the fair and equitable treatment standard, of the extent to which
the investors legitimate expectations can constitute a bar to regulations that
further a non-investment related interest and adversely affect the expectations
an investor had when making its investments.
3.3.1 Proportionality analysis and the concept of indirect expropriation
International takings law is one field where the tension between investment
protection and conflicting rights and interests crystallizes. Virtually all inves-
tment treaties contain prohibition on expropriations without compensation. A
typical provision is contained, for example, in the BIT between Germany and
China that provides:
Investments by investors of either Contracting Party shall not directly

or indirectly be expropriated, nationalized or subjected to any other
measure the effects of which would be tantamount to expropriation or
nationalization in the territory of the other Contracting Party (hereinafter
referred to as expropriation) except for the public benefit and against
compensation.127
Expropriation is not necessarily confined to direct expropriations or

nationalizations that involve the transfer of title from the foreign investor to
the State or a third-party. Depending on the treaty provision or other controlling
standard (such as customary international law) it may also cover so-called indi-
rect, creeping or de facto expropriations, involving State measures that do not
interfere with the owners title, but negatively affect the propertys substance
or void the owners control over it.128 Thus one NAFTA tribunal opined that
the concept of expropriation:
127
Art. 4(2) of the China-Germany BIT.
128
See on the concept of indirect expropriation Christie, George C., What Constitutes a Taking
of Property Under International Law?, British Yearbook of International Law, 38:1962, p. 307;
Weston, Burns H., Constructive Takings under International Law: A Modest Foray into the
Problem of Creeping Expropriation, Virginia Journal of International Law, 16:1975, p. 103;
Higgins, Rosalyn, The Taking of Property by the State. Decent Developments in International
Law, in Acadmie de Droit International, Recueil des Cours, 176:1982-III, p. 259 at p. 322 et
seq.; Dolzer, Rudolf, Indirect Expropriation of Alien Property, ICSID ReviewForeign Inves-
263
[I]ncludes not only open, deliberate and acknowledged takings of

property, such as outright seizure or formal or obligatory transfer of
title in favour of the host State, but also covert or incidental interference
with the use of property which has the effect of depriving the owner,
in whole or in significant part, of the use or reasonably-to-be-expected
economic benefit of property even if not necessarily to the obvious
benefit of the host State.129
Classical customary international law and treaty jurisprudence typically

holds that covered direct and indirect expropriations are only lawful under in-
ternational investment treaties if they fulfill a public purpose, are implemented
in a non-discriminatory manner and observe due process of law. Finally and
most importantly, both direct and indirect expropriations regularly require
compensation.130
Indirect expropriation can also occur based on regulatory acts of the host
State. In arbitral jurisprudence, tribunals vary in basic approaches to the issue of
how to distinguish between compensable expropriation and non-compensable
regulation of property.131 Some tribunals solely look at the effects the host States
measure has, thus finding a compensable indirect expropriation either because
the impact of the measure reaches a certain intensity, owing either to the per-
tment Law Journal, 1:1986, p. 41; Wlde, Thomas W. / Kolo, Abba, Environmental Regulation,
Investment Protection and Regulatory Taking in International Law, International & Compa-
rative Law Quarterly, 50:2001, p. 811; Yannaca-Small, Catherine, Indirect Expropriation
and the Right to Regulate in International Investment Law, OECD Working Paper on Interna-
tional Investment, 4:2004, available at www.oecd.org/dataoecd/22/54/33776546.pdf; Paulsson,
Jan / Douglas, Zachary, Indirect Expropriation in Investment Treaty Arbitrations in Horn,
Norbert / Krll, Stefan (eds.), Arbitrating Foreign Investment Disputes, Kluwer Law Interna-
tional, 2004, pp. 145-158; Fortier / Drymer, op. cit., p. 293; Newcombe, Andrew, The Boun-
daries of Regulatory Expropriation, ICSID Rev. Foreign Investment Law Journal, 20:2005,
p. 1; Kunoy, Bjrn, Developments in Indirect Expropriation Case Law in ICSID Transnational
Arbitration, Journal of World Investment & Trade, 6:2005, p. 467; Leben, Charles, La libert
normative de letat et la question de lexpropriation indirecte, in Leben, Charles (ed.), Le con-
tentieux arbitral transnational relatif a linvestissement international: nouveaux dveloppements,
Louvain-la-Neuve, Anthmis, 2006, p. 163.
129
130
For the question of whether the level of compensation differs for indirect expropriation see
Nouvel, Yves, Lindemnisation dune expropriation indirecte, International Law FORUM
du droit international, 5:2003, p. 198; Merrill, Thomas W., Incomplete Compensation for Ta-
kings, New York University Environmental Law Journal, 11:2002-2003, p. 110. Cf. also Reis-
man, W. Michael / Sloane, Robert D., Indirect Expropriation and Its Valuation in the BIT Ge-
neration, British Yearbook of International Law, 74:2003, p. 115.
131
See Dolzer, Rudolf, Eigentum, Enteignung und Entschdigung im geltenden Vlkerrecht,
Berlin, Springer, 1985, p. 186 et seq.; Dolzer, Rudolf, Indirect Expropriation: New Develo-
pments?, New York University Environmental Law Journal, 11:2002-2003, p. 64 with further
references.
264
manent interference with fundamental components of the right to property,132

or to the substantial diminution in or destruction of the value of the property
in question.133 The majority of the tribunals, however, take into account the
purpose of a States measure and adopt the so-called police power doctrine in
deciding whether a general measure entitles an investor to compensation under
the concept of indirect expropriation.134 The police powers doctrine recognizes
that a State has the power to restrict private property rights without compensation
in pursuance of a legitimate purpose. Under this approach, it is not sufficient
to determine the effect of a State measure; instead, the measures effect has to
be balanced in relation to the object and purpose of the interference.
Even though most investment treaties do not explicitly contain such

exceptions to the protection of property,135 tribunals acknowledge that host
132
See Starrett Housing Corp. v. Iran, AWD ITL 32-24-1, (December 19, 1983), 4 Iran-U.S.
Claims Tribunal Reports 122, 154; Tippetts, Abbett, McCarthy, Stratton v. TAMS-AFFA et al,
AWD 141-7-2, (June 22, 1984), 6 Iran-U.S. Claims Tribunal Reports, 219, 225 et seq. On the
jurisprudence of the Iran-United States Claims Tribunal on expropriations see Aldrich, George,
What Constitutes a Compensable Taking of Property? The Decisions of the Iran-United States
Claims Tribunal, American Journal of International Law, 88:1994, p. 585.
133
Phelps Dodge Corp. v. Iran, AWD 217-99-2, (March 19, 1986), 10 Iran-U.S. Claims Tribunal
Reports 121, 130; see also Swanson, Steven R. Iran-U.S. Claims Tribunal: A Policy Analysis of
the Expropriation Cases, Case Western Reserve Journal of International Law, 18:1986, p. 307 at
p. 325 et seq.; Weston, op. cit., p. 103 at p. 119 et seq.
134
Brunetti, Maurizio, Indirect Expropriation in International Law, International Law FORUM
du droit international, 5:2003, p. 150; Dolzer, Indirect Expropriation: New Developments?,
op. cit., p. 64 at p. 79 et seq.; Dolzer, Rudolf / Bloch, Felix, Indirect Expropriation: Conceptual
Realignments?, International Law FORUM du droit international, 5:2003, p. 155 at p. 158 et
seq.; Weiner, Allen S., Indirect Expropriation: The Need for a Taxonomy of Legitimate Re-
gulatory Purposes, International Law FORUM du droit international, 5:2003, p. 166; Sea-Land
Service Inc. v. Iran, AWD 135-33-1, (June 22, 1984), 6 Iran-U.S. Claims Tribunal Reports 149,
165; Sedco Inc. v. NIOC and Iran, AWD ITL 55-129-3, (October 24, 1985), 9 Iran-U.S. Claims
Tribunal Reports 248, 275 et seq.; Too v. Greater Modesto Insurance Associates and The United
States of America, AWD 460-880-2, (December 29, 1989), 23 Iran-U.S. Claims Tribunal Reports
378, 387 et seq.
135
Security exceptions or similar non-precluded measures provisions, such as those often included
in U.S. bilateral investment treaties, raise special issues and are not addressed in this Report. See,
for example, Art. 10(1) of the Treaty Between the United States of America and the Arab Repu-
blic of Egypt Concerning the Reciprocal Encouragement and Protection of Investments, signed
11 March 1986, entry into force 27 June 1992 (stating that [t]his Treaty shall not preclude the
application by either Party or any subdivision thereof of any and all measures necessary for the
maintenance of public order and morals, the fulfillment of its existing international obligations,
the protection of its own security interests, or such measures deemed appropriate by the Par-
ties to fulfill future international obligations.) For one view of these clauses, see Alvarez, Jos
E. / Khamsi, Kathryn, The Argentine Crisis and Foreign Investors: A Glimpse into the Heart
of the Investment Regime in Sauvant, Karl (ed.), Yearbook on International Investment Law
and Policy, 1:2008/2009, p. 379. For a different view see Burke-White, William / Von Staden,
Andreas, Investment Protection in Extraordinary Times: The Interpretation and Application of
Non-Precluded Measures Provisions in Bilateral Investment Treaties, Virginia Journal of Inter-
national Law, 48:2008, p. 307.
265
States have the power to restrict private property rights without compensation
in pursuance of a legitimate purpose, so long as this purpose is reasonably
balanced in relation to the regulations effect on the investment. Thus, the tri-
bunal in Tecmed v. Mexico held that a police power exception formed part of
the international law of expropriation: The principle that the States exercise
of its sovereign powers within the framework of its police power may cause
economic damage to those subject to its powers as administrator without en-
titling them to any compensation whatsoever is undisputable.136 Similarly, the
tribunal in Methanex v. United States stressed that
as a matter of general international law, a non-discriminatory regulation

for a public purpose, which is enacted in accordance with due process
and, which affects, inter alios, a foreign investor or investment is not
deemed expropriatory and compensable unless specific commitments
had been given by the regulating government to the then putative foreign
investor contemplating investment that the government would refrain
from such regulation.137
How the balancing itself is to be done, however, is not always explained

in depth by arbitral tribunals. Yet, the approach of the tribunal in Tecmed v.
Mexico illustrates well the use of a proportionality analysis to manage tensions
between investment protection and competing public policies. In the case at
hand, Mexican authorities had not renewed the temporary operating license for
a waste landfill that was essential to the business of the Mexican subsidiary
of a Spanish investor. For the tribunal this constituted a compensable indirect
expropriation. In its argumentation concerning the distinction between indirect
expropriation and regulation, the tribunal drew on the jurisprudence on Art. 1
of the First Additional Protocol to the European Convention on Human Rights,
and weighed the conflicting interests using a proportionality test familiar from
the European Court of Human Rights jurisprudence.
While the agency had justified non-renewal of the landfill license on the
basis of the operators lack of reliability, inter alia owing to its having proces-
sed biological and other toxic waste in violation of the operating license and
having exceeded the landfills capacity,138 the tribunal concluded that political
136
137
Methanex Corporation v. United States of America (UNCITRAL/NAFTA), Final Award, (Au-
gust 3, 2005), Part IV-Chapt. D-para. 7. Similarly, International Thunderbird Gaming v. Mexico
(UNCITRAL/NAFTA), cit., para. 127; Saluka v. Czech Republic, cit., paras. 254-262; LG&E
Energy Corp., LG&E Capital Corp., LG&E International Inc. v. Argentine Republic, ICSID Case
No. ARB/02/1, Decision on Liability, (October 3, 2006), paras. 194-197; Feldman v. Mexico, cit.,
paras. 103-106.
138
Tecmed, cit., paras. 99 et seq.
266
considerations had been decisive.139 It pointed out that only after massive pro-
tests by the local population had occurred in late 1997, did the agency intend
to accelerate the relocation of the landfill by refusing to renew the license.140
Although the investor had already agreed to relocate the landfill, its request to
renew the operating license for another five months until the relocation could
take place was refused. Moreover, the agency ordered the investor to cease its
activities immediately.141
In applying the concept of indirect expropriation to the facts at hand, the

tribunal followed a two-step analysis. In a first step, it determined whether the
States measure itself was sufficiently intense in order for a non-compensable
regulation to turn into a compensable indirect expropriation. This, the tribunal
considered, depended on two factors: A temporal and a substantive one. First, the
interference with the property interest in question must not be of a transitional
nature only; second, the interference must lead to a complete destruction of
the propertys value. Since the landfill facility could not be used for a different
purpose, and could not be sold because of the existing contamination,142 the
effect of the non-renewal of the license potentially amounted to an expropriation.
The tribunal, however, did not conclude the analysis there. Instead, in
a second step, it considered the effects of the non-renewal of the operating li-
cense only as one factor among others in distinguishing between regulation and
indirect expropriation. The reason for this approach, according to the tribunal,
is that [t]he principle that the States exercise of its sovereign powers within
the framework of its police power may cause economic damage to those sub-
ject to its powers as administrator without entitling them to any compensation
whatsoever is undisputable.143 In this way, the tribunal accepted that bilateral
investment treaties in principle do not exclude a States regulatory power, even
if the treaty text did not explicitly provide for the continuous existence of such
power. Consequently, the tribunal posited that the BIT requires only that the
effects of a specific State measure on private property have to be proportional
to the exercise of the States police power. In essence, the tribunal therefore
considered property to be inherently bound and restricted by the police power
of the State even if the wording of the Treaty does not explicitly mention a
police power exception.
139
Tecmed, ibid., paras. 127 et seq.
140
141
See Tecmed, ibid., paras. 45, 110 et seq.
142
Tecmed, ibid., para. 117.
143
267
Following the doctrinal structure of fundamental rights reasoning, the

tribunal then engaged in a comprehensive proportionality test that weighed
and balanced the competing interests in order to determine when legitimate
regulation flips over into indirect expropriation. In doing so, the tribunal es-
sentially aimed at achieving Konkordanz of the various rights and interests
affected.144 From this perspective, a compensable indirect expropriation occurs
only when State measures lead to disproportional restrictions of the right to
property. Thus, the tribunal stated:
[T]he Arbitral Tribunal will consider, in order to determine if they are

to be characterized as expropriatory, whether such actions or measures
are proportional to the public interest presumably protected thereby
and to the protection legally granted to investments, taking into ac-
count that the significance of such impact has a key role upon deciding
the proportionality. Although the analysis starts at the due deference
owing to the State when defining the issues that affect its public policy
or the interests of society as a whole, as well as the actions that will
be implemented to protect such values, such situation does not prevent
the Arbitral Tribunal, without thereby questioning such due deference,
from examining the actions of the State in light of Article 5(1) of the
Agreement to determine whether measures are reasonable with respect
to their goals, the deprivation of economic rights and the legitimate ex-
pectations of who suffered such deprivation. There must be a reasonable
relationship of proportionality between the charge or weight imposed
to the foreign investor and the aim sought to be realized by any expro-
priatory measure. To value such charge or weight, it is very important
to measure the size of the ownership deprivation caused by the actions
of the State and whether such deprivation was compensated or not.145
144
The term Konkordanz or praktische Konkordanz was coined by the German constitutional
law scholar Konrad Hesse and refers to a concept or method of reconciliation and balance of
competing fundamental rights. In case two fundamental rights collide, Konkordanz requires
that both rights be reconciled without giving up either one of them. What this concept prima-
rily excludes is perceiving one of the fundamental rights as superior to any other such right.
Instead both rights have to be reconciled in a differentiated manner, a task that is achieved in
the fundamental rights context by balancing the different rights and interests on proportionality
grounds while aiming at a solution that gives both rights effective protection to the best possible
extent. See Hesse, Konrad, Grundzge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland,
no. 72, 20th edn, 1995. The concept has been recognized as a governing principle by the German
Constitutional Court, see BVerfGE 41, 29; BVerfGE 77, 240; BVerfGE 81, 298; BVerfGE 83,
130; BVerfGE 108, 282. The concept can also be found in the constitutional jurisprudence of the
French Conseil Constitutionnel, CC dcision no. 94-352 DC, 18 Jan. 1995, available at www.
conseil-constitutionnel.fr/decision/1994/94352dc.htm.
145
Tecmed, cit., para. 122.
268
The concrete aspects the tribunal considered in its balancing appro-

ach were the legitimate expectations of the investor, the importance of the
regulatory interest pursued by the host State, the weight and the effect of the
restriction, and other circumstances concerning the investors position (such
as the prior violations of the terms of the operating license by the operating
company.)146 Apart from that, the tribunal, in assessing proportionality, also
accorded importance to the question whether an investor has been especially
and unequally affected by the adoption of a measure.147 In conclusion, the tri-
bunal held that the non-renewal of the license restricted the Claimants property
rights disproportionally and therefore constituted an indirect expropriation. The
tribunal placed particular emphasis on the fact that the degree of the operating
companys breaches were marginal and that they could not be invoked to justify
the refusal to renew the license as a consequence.
In addition, the tribunal also fleshed out its general approach to propor-
tionality reasoning by enumerating certain restrictions on the right to property
that it considered proportional, such as police measures taken to eliminate
threats to public safety, that is, measures addressed either to the person directly
threatening public safety or, in case of an emergency, even against a third party
that does not itself constitute a threat to public safety.148 Interferences with the
right to property which are aimed at the prevention of danger are therefore in
conformity with international law and do not necessarily give rise to a claim
for compensation.
A similar proportionality analysis was also adopted by the tribunal in

LG&E v. Argentina, a case that concerned the emergency measures Argentina
passed in the context of its economic crisis in 2001/2002. These included the
pesification of dollar-denominated debts and claims and affected tariff gua-
rantees that were given to foreign investors in the gas and electricity sectors.
LG&E brought a claim under the United States-Argentina BIT and argued that
the effect of these measures significantly affected the value of its shareholding
in an Argentine subsidiary that operated in the gas sector and thus constituted
an indirect expropriation.149
146
147
Tecmed, ibid., para. 122. This idea is conveyed in an important strain of takings jurisprudence
in Germany that relies on whether property owners had to suffer a special sacrifice to the benefit
of the general public (Sonderopfer.) See on this Wlde / Kolo, op. cit., p. 811 at p. 845 et seq.
148
Tecmed, cit., para. 136.
149
See LG&E v. Argentina, cit., para. 177. See on the decision, also in comparison to the earlier
CMS v. Argentina Award, Schill, Stephan, International Investment Law and the Host States
Power to Handle Economic Crises, Journal of International Arbitration, 24:2007, p. 265.
269
However, the tribunal denied a finding of indirect expropriation partly

because it required a high threshold for interferences with investments in order
for them to constitute indirect expropriations. In the tribunals view, indirect
expropriation in the case of shareholder claims presupposed that governmental
measures have effectively neutralize[d] the benefit of property of the foreign
owner. Ownership or enjoyment can be said to be neutralized where a party
no longer is in control of the investment, or where it cannot direct the day-
to-day operations of the investment.150 In addition, the tribunal emphasized
that interferences that amount to indirect expropriation ordinarily are akin to
permanent measures.151
In addition, the tribunal endorsed the approach taken by the tribunal in

Tecmed v. Mexico and incorporated that tribunals reasoning on a proportiona-
lity or balancing test for distinguishing between legitimate non-compensable
regulation and compensable indirect expropriation. The tribunal in LG&E noted:
The question remains as to whether one should only take into account
the effects produced by the measure or if one should consider also the
context within which a measure was adopted and the host States purpose.
It is this Tribunals opinion that there must be a balance in the analysis
both of the causes and the effects of a measure in order that one may
qualify a measure as being of an expropriatory nature. It is important
not to confound the States right to adopt policies with its power to take
an expropriatory measure. This determination is important because it
is one of the main elements to distinguish, from the perspective of an
international tribunal between a regulatory measure, which is an ordi-
nary expression of the exercise of the States police power that entails
a decrease in assets or rights, and a de facto expropriation that deprives
those assets and rights of any real substance.152
The tribunal in LG&E thus suggested that international investment

treaties ordinarily do not exclude a host States power to regulate in the public
interest. Instead, it emphasizes that the State has the right to adopt measures
150
LG&E v. Argentina, cit., para. 188 (citing CME Czech Republic B.V. v. The Czech Republic
(UNCITRAL), Partial Award of 13 September 2001, para. 604 and Pope & Talbot, Inc. v. The
Government of Canada (UNCITRAL), Interim Award of 26 June 2000, para. 100.)
151
LG&E v. Argentina, cit., para. 193. See also LG&E v. Argentina, para. 191 (citing Pope &
Talbot, cit., paras. 101 et seq. and stating that [i]nterference with the investments ability to
carry on its business is not satisfied where the investment continues to operate, even if profits are
diminished. The impact must be substantial in order that compensation may be claimed for the
expropriation.)
152
LG&E v. Argentina, cit., para. 194 (quoting from Tecmed v. Mexico, supra fn. 24, para. 115.)
270
having a social or general welfare purpose.153 This position is in line with the
view of several international courts and tribunals, i.e., that a State is, in general,
not internationally liable for bona-fide regulation.154 Yet, at the same time, the
tribunal in LG&E suggests that in exceptional cases even generally applicable
regulation in the public interest requires compensation if the measure are ob-
viously disproportionate.155
An approach like this is also reflected in recent State treaty practice,

such as recent US agreements which include an interpretation of the concept
of indirect expropriation that states: Except in rare circumstances, nondis-
criminatory regulatory actions by a Party that are designed and applied to
protect legitimate public welfare objectives, such as public health, safety, and
the environment, do not constitute indirect expropriations.156 This essentially
incorporates a proportionality test into the application of the concept of indi-
rect expropriation and thereby helps in balancing investment protection and
competing public policy purposes.

3.3.2. Proportionality analysis and fair and equitable treatment clauses
Proportionality analysis can also apply in some contexts and with regard to some
sub-elements of the fair and equitable treatment standard. As shown in Part II
of this Report, the fair and equitable treatment standard has been interpreted
by different tribunals as encompassing stability and predictability of the legal
framework, consistency in the host States decision-making, the protection of
investor confidence or legitimate expectations, procedural due process and
the prohibition of denial of justice, the requirement of transparency, and the
concepts of reasonableness and proportionality.157 Actually applying many of
these general propositions often entails weighing competing interests, as well
153
LG&E v. Argentina, cit., para. 195.
154
LG&E, ibid., para. 196 (citing American Law Institute, Restatement (Third) of the Foreign
Relations Law of the United States, Vol. I (1987) Sect. 712, Commentary g, Too v. Greater Mo-
desto Insurance Associates and The United States of America, cit., 23 Iran-U.S. Claims Tribunal
Reports 378, 387 et seq. and The Oscar Chinn Case (United Kingdom v. Belgium), Judgment No.
23 of 12 December 1934, PCIJ Series A/B, Case No. 63, 1934.) Similarly, Sea-Land Service Inc.
v. Iran, supra fn. 132, 6 Iran-U.S. Claims Tribunal Reports 149, 165; Sedco Inc. v. NIOC and Iran,
cit., 9 Iran-U.S. Claims Tribunal Reports 248, 275 et seq.; Methanex v. United States, cit., Part IV
Chap. D, para. 7; International Thunderbird Gaming v. Mexico, cit., para. 123 et seq.; Saluka v.
Czech Republic, cit., paras. 253 et seq.
155
LG&E v. Argentina, cit., para. 195 (citing Tecmed v. Mexico, cit., para. 122.)
156
See, for example, Art. 15.6 of the United States Singapore Free Trade Agreement, signed
January 15, 2003, entry into force January 1, 2004, in connection with an exchange of letters
on the scope of the concept of indirect expropriation, available at www.ustr.gov/Trade_Agree-
ments/ Bilateral/Singapore_FTA/Final_Texts/Section_Index.html.
157
See supra Sects. 2.1.-5.
271
as establishing a standard of review, burdens of proof, and whatever degrees

of deference may be appropriate.
For example, the protection of the investors legitimate expectations

does not make the domestic legal framework unchangeable or subject every
change to a compensation requirement. Rather a balancing test is sometimes
needed in order actually to apply this, and potentially other, aspects of fair and
equitable treatment.158 Thus, the tribunal in Saluka v. Czech Republic specifically
warned of the danger of taking the idea of the investors expectation too literally
since this would impose upon host States [sic] obligations which would be
inappropriate and unrealistic.159 Instead, the tribunal set out to balance the
investors legitimate expectations and the host States interests within a broader
proportionality test. It reasoned:
No investor may reasonably expect that the circumstances prevailing

at the time the investment is made remain totally unchanged. In order to
determine whether frustration of the foreign investors expectations was
justified and reasonable, the host States legitimate right subsequently
to regulate domestic matters in the public interest must be taken into
consideration as well [...]
The determination of a breach of Article 3.1 by the Czech Republic

therefore requires a weighing of the Claimants legitimate and reasonable ex-
pectations on the one hand and the Respondents legitimate regulatory interests
on the other.
A foreign investor protected by the Treaty may in any case properly

expect that the Czech Republic implements its policies bona fide by conduct
that is, as far as it affects the investors investment, reasonably justifiable by
public policies and that such conduct does not manifestly violate the require-
ments of consistency, transparency, even-handedness and non-discrimination.
In particular, any differential treatment of a foreign investor must not be based
on unreasonable distinctions and demands, and must be justified by showing
158
The main difference between the concept of indirect expropriation and the protection of le-
gitimate expectations under fair and equitable treatment is that indirect expropriation requires
interference with a property interest or entitlement, whereas the protection of legitimate expec-
tations under fair and equitable treatment is broader and can encompass the expectation in the
continuous existence and operation of a certain regulatory or legislative framework. Balancing
tests of different sorts are also beginning to be used in the jurisprudence of investment tribunals
on other issues, including in the interpretation of umbrella clauses.
159
272
that it bears a reasonable relationship to rational policies not motivated by a

preference for other investments over the foreign-owned investment.160
The general approach of the tribunal in Saluka has also been endorsed
by various other tribunals.161 More broadly, however, arbitral tribunals increa-
singly link fair and equitable treatment to the concepts of reasonableness and
proportionality, controlling the extent to which interferences of host States with
foreign investments are permitted. The assessment by the tribunal in Pope &
Talbot v. Canada of the reasonableness of the conduct of an administrative
agency,162 and the comments by the tribunal in Eureko v. Poland concerning
the adequacy of the reasons why the expectations of the investor could not be
met, can be seen as importing a general concept of reasonableness into specific
interpretations and applications of the fair and equitable treatment standard.163
Proportionality-related analysis likewise can potentially play a role

when arbitral tribunals scrutinize whether the exercise of administrative dis-
cretion conforms to the standard of fair and equitable treatment. The case in
Middle East Cement Shipping and Handling Co S.A. v. Egypt164 involved the
seizure and auctioning of the Claimants vessel in order to recover debts the
investor had incurred in relation to a State entity. A key question was whether
the procedural implementation of the auction was valid, in particular whether
sufficient notice of the seizure was given.165 Arguably in conformity with Egyp-
tian law, the notice was given by attaching a copy of a distraint report to the
160
Saluka, ibid., paras. 305 et seq.
161
See e.g. BG Group Plc. v. The Republic of Argentina (UNCITRAL), Final Award, (December
24, 2007), para. 298:
The duties of the host State must be examined in the light of the legal and business
framework as represented to the investor at the time that it decides to invest. This does not imply
a freezing of the legal system, as suggested by Argentina. Rather, in order to adapt to changing
economic, political and legal circumstances the States regulatory power still remains in place. As
previously held by tribunals addressing similar considerations, [...] the host States legitimate
right subsequently to regulate domestic matters in the public interest must be taken into conside-
ration as well. (citing Saluka v. Czech Republic, cit., para. 304.)
See also Feldman v. Mexico, cit., para. 112 (stating that [g]overnments, in their exercise
of regulatory power, frequently change their laws and regulations in response to changing econo-
mic circumstances or changing political, economic or social considerations. Those changes may
well make certain activities less profitable or even uneconomic to continue.)
162
See Pope & Talbot v. Canada, cit., paras. 123, 125, 128, 155, see also MTD v. Chile, cit., para.
109 with a reference to an expert opinion by Schwebel.
163
See Eureko v. Poland, cit., paras. 232 et seq. See also discussion at footnote 39 and accom-
panying text.
164
Middle East Cement Shipping and Handling Co S.A. v. Arab Republic of Egypt, ICSID Case
No. ARB/99/6, Award, (April 12, 2002.)
165
The issue turned on the question whether the seizure breached the requirement of due pro-
cess in the provision prohibiting direct and indirect expropriations without compensation in the
Egyptian-Greek BIT, and the principle of fair and equitable treatment.
273
vessel, because the Claimant could not be found onboard the ship. The tribunal,
however, considered that the authority had wrongly exercised its discretion by
using this in absentia notification instead of notifying the Claimant directly at
his local address. Relying on the principle of fair and equitable treatment in
interpreting the due process requirement in the expropriation provision of the
Greek-Egyptian BIT, the tribunal reasoned that a matter as important as the
seizure and auctioning of a ship of the Claimant should have been notified by
a direct communication [...] irrespective of whether there was a legal duty or
practice to do so by registered mail with return receipt.166
This reasoning implies, without formulating it explicitly, a proportio-

nality-type analysis, weighing the importance of investment protection, the
legitimate government interest pursued, and the fact that less restrictive but
equally effective ways were available to put the claimant on notice of the
impending seizure of his ship.

3.4. Proportionality analysis and reasoning in investment arbitration
Proportionality analysis is increasingly applied by investment tribunals, in ways

that are similar to those in many domestic legal orders and other international
dispute settlement systems, including the EC/EU, the ECHR or the WTO dis-
pute settlement system. This concerns, above all, the determination of whether
a host States measures constitutes an indirect expropriation or a violation of
some aspects of fair and equitable treatment. Proportionality analysis, however,
is open to the criticisms that it confers power on judges to take policy-driven
decisions about the proper balance between conflicting rights and interests, and
that it encourages a focus on principles above rules.
This criticism may be less problematic in the domestic context as the

legislature there has power to reverse court decisions on administrative and
legislative standards, at least with regard to future cases. Yet, in the investment
treaty context, the revision of BITs is a slow and slow-acting process requi-
ring consent of both contracting State parties. Furthermore, most investment
treaties do not provide for an institutional procedure that can be triggered in
order to adapt the treaty in response to interpretations by investment tribunals,
for example along the lines of the NAFTA Free Trade Commission, an organ
through which the State parties can jointly issue authoritative interpretations
of the rules and standards applicable to investor-State disputes.167 While the
Middle East Cement Shipping v. Egypt, cit., para. 143.

166
See Art. 1131(2) NAFTA. For such an interpretation, see, for example, NAFTA Free Trade
167
Commission, Notes of Interpretation of Certain Chapter 11 Provisions, 31 July 2001, available at

www.international.gc.ca/trade-agreements-accords-commerciaux/disp-diff/NAFTA-Inter-
274
application of proportionality analysis to constitutional rights has some parallels

with its application in the context of interpreting investor rights under investment
treaties, national constitutional courts and international treaty-based courts,
such as the ECJ and the ECHR, may well be in a better institutional position
to bear this weight than are ad hoc and evanescent investment treaty tribunals.
Yet, as shown in this Report, investment treaty tribunals are already

exercising governance functions and applying very open-textured standards,
in situations where important public interests are involved. Given that reality,
and the possibilities of at least a loose structure of control through institutional
supervision and checking by other tribunals, as well as critical scrutiny by the
academic community, think-tanks and NGOs, the adoption of a proportionality
methodology at a minimum establishes criteria and a framework to ensure that
tribunals consider the relevant interests under the applicable principles, and
weigh or balance them under an established framework. This may produce better
and more convincing reasoning, and enable clearer assessment, critique and
accountability of tribunals, because each decision must be rationalized under
the proportionality framework and methodology. A proportionality analysis
certainly seems preferable as a rational process for balancing investment pro-
tection and competing interests, by comparison with approaches in which an
extensive summary of the facts of the case at hand is followed by the abrupt
determination with little intelligible legal reasoning that a States measure does
or does not violate fair and equitable treatment or constitutes a measure tanta-
mount to expropriation based on I-know-it-when-I-see-ittype of reasoning.
Proportionality analysis also has the advantage that it is open towards

different strands of political theory and different substantive preferences on
investment protection.168 It is potentially attractive both to those stressing that
tribunals should more broadly take into account non-investment related inter-
ests of non-represented parties that are affected by the outcome of a tribunals
decision, and to those seeking to tighten the legal framework of State inter-
ferences with foreign investment. Furthermore, the methodological structure
of proportionality analysis may have the effect that arbitrators become more
accountable since they also have to justify their decisions in a detailed fashion.
Proportionality analysis thus has the potential to become a tool to enhance
pr.aspx?lang=en. Likewise, the new US Model BIT provides for a similar treaty-based body.
See Art. 30(3) US Model BIT 2004: A joint declaration of the Parties, each acting through its
representative designated for purposes of this Article declaring their interpretation of a provision
of this Treaty shall be binding on a tribunal, and any decision or award issued by a tribunal must
be consistent with that joint decision.
168
Cf. Andenas and Zleptnig, op. cit., p. 371 at p. 387, drawing on the work of Paul Craig on
judicial review of agency decisions in the United Kingdom.
275
accountability and justification for governmental action and the activity of

arbitral tribunals alike.
In summary, while reasons for hesitation must be acknowledged, the

principle of proportionality has the potential to help structure both the rela-
tionships between States and foreign investors and between States and inves-
tment tribunals. Proportionality analysis potentially enhances the legitimacy
of rule-governed legal institutions that undertake it. As a study of the adoption
of proportionality analysis by more and more national and international courts
concludes: In adopting the proportionality framework, constitutional judges
acquire a coherent, practical means of responding to these basic legitimacy
questions.169 Intense concerns about legitimacy in the system of international
investment treaty law should drive a rapid adoption of proportionality analysis
as a standard technique. This is one step toward investment treaty tribunals
recognizing and meeting the demands that their place in global regulatory
governance now requires of them.
4. Addressing demands for legitimacy in the investor-state arbitration sys-

tem: Roles of global administrative law
Arbitral tribunals exercise significant power in formulating standards for

host State conduct vis--vis foreign investors and in reviewing State conduct
against these standards. As shown in Parts II and III of this Report, this power
is magnified by being part of a system of governance. Numerous scholars and
practitioners have pointed to concerns about the legitimacy of these exercises of
power, with some asserting that there is or soon will be a veritable legitimacy
crisis.170 This Part focuses in Section 1 on the connection between demands
for increased legitimacy and what has been described above as the governance
function of investor-State arbitration, and suggests reforms largely capable
of implementation by the decision-makers themselves, which will enhance
legitimacy through bringing the practices of tribunals and other agencies more
into line with applicable principles of the emerging global administrative law.
Section 2 argues that one particularly important element in doing this is for
tribunals and appointing and supervisory agencies to ensure the quality and
depth of the tribunals legal interpretation, analysis and reasoning.
169
Stone Sweet / Mathews, op. cit., p. 5.
170
See the literature cited in footnote 7.
276
4.1. Investor-State tribunals as regulators beyond the state: Distinguishing

the different problems of legitimacy
People in democratic societies are accustomed to the idea that exercises of

power on public issues, particularly power exercised by public bodies or by
bodies authorized by the State to act on public issues, should be legitimate.
This applies to investor-State arbitration tribunals which exercise power in the
public sphere: they review past actions of States, they in effect help set limits
to States future actions and they take positions on matters affecting entire
populations and the way these populations are governed. The tribunals operate
and exercise power in the global administrative space, which is created in large
part by States through their agreements, including investment treaties and the
ICSID and 1958 New York Conventions. The demands for public legitimacy
and justification in relation to these investor-State tribunals are thus different,
often dramatically different, from those applying to commercial arbitration.
Ordinary transnational commercial arbitration between corporations is a di-
fferent form of dispute resolution in terms of the legitimacy demands it faces.
Whereas investment treaty arbitration faces legitimacy demands stemming
from the fact that investment tribunals exercise control over the host States
conduct which operates in a public rather than a private sphere, commercial
arbitration cases ordinarily are significant only for the disputing parties and
their stakeholders, although on occasion these cases can have some precedential
and even systemic implications.171
Legitimacy can be approached and understood in Weberian terms, or in

democratic terms through the use of democratic electoral processes or plausible
substitutes for such processes. These two different approaches to legitimacy will
be briefly addressed in turn. Max Weber analyzed the legitimacy (and hence the
171
On the differences between investment arbitration and regular commercial arbitration see Van
Harten, Gus / Loughlin, Martin, Investment Treaty Arbitration as a Species of Global Admi-
nistrative Law, European Journal of International Law, 17:2006, p. 121 at p. 139 et seq.; Schill,
Stephan, Arbitration Risk and Effective Compliance: Cost-Shifting in Investment Treaty Arbi-
tration, Journal of World Investment & Trade, 7:2006, p. 653, at pp. 676-679. Experience with
commercial arbitration has systemic effects in shaping the judgment of economic actors about
whether to include arbitration clauses in future contracts and about which arbitral institutions and
rules to use. Mistelis, Loukas / Baltag, Crina / Brekoulakis, Stavros, Corporate Attitudes and
Practice: Recognition and Enforcement of Foreign Awards, 2008; Mistelis, Loukas, Internatio-
nal Arbitration: Corporate Attitudes and Practices, American Review of International Arbitra-
tion, 15:2004, p. 525; Eisenberg, Theodore / Miller, Geoffrey / Sherwin, Emily, Arbitrations
Summer Soldiers: An Empirical Study of Arbitration Clauses in Consumer and Nonconsumer
Contracts, University of Michigan Journal of Law Reform, 41:2008, p. 871. With regards to
investor-State arbitration based on contracts, or in which a contract is central to the substantive
issues, the public legitimacy issues for tribunals are often much the same as where an investment
treaty provides the whole basis for the claim. See lvarez, Jos, Book review, American Jour-
nal of International Law, 102:2008, p. 909, at pp. 911-2.
277
claim to authority outside the power to coerce obedience) of laws and institutions
as coming from one or more of three sources: Tradition (i.e., a long-accepted
way of conducting matters), charismatic leadership or bureaucratic rationali-
ty.172 Investor-State tribunals are hardly traditional from the standpoint of the
lay public, and they seldom rely on the public persona and charisma of their
individual members. So, in Weberian terms, investor-State arbitration depends,
at least in part, on the legality and rationality of its design, its processes, and the
technical quality and persuasiveness of the reasons tribunals give in explaining
and justifying their decisions. This theme will be discussed in Section 2 below.
Electoral democracy provides a different and more elaborate means of

legitimation.173 A particular feature of democratic elections by secret ballot is
that they allow for the special democratic freedom of the voters to engage in
political expression by allowing them to act arbitrarily. Voters are not required to
give reasons for their choice. They are free to throw out the current government
because they simply are tired of it.174 The basic legitimacy of democratic forms
of government thus comes through their election by arbitrary voters. Elected
leaders, in turn, may also bring legitimacy to the international institutions they
establish, control or support, as founders and funders, and to institutions over
which they themselves can exercise what might be arbitrary political authority,
for example by removing a cabinet minister or the head of a government agen-
cy. Extending this democratic legitimation to formal transnational institutions,
however, is very difficult, especially for relatively weak States whose influence
on these institutions is necessarily limited.175
Accordingly, the direct democratic legitimation of investor-State tribu-

nals is tenuous. They are, of course, based on the consent of the relevant States,
either in a measured inter-public way through consent to a BIT or regional
agreement or to the ICSID Convention, or, more privately and raising special
issues, in a State agencys contract with the investor. However, this delegation
of decision-making power to arbitral tribunals, without more, is often too thin
to provide much democratic legitimation. The treaty commitments last a long
time, they are not supervised through institutions with regular processes of
democratic political participation, and the electoral processes which give the
172
Weber, Max, Economy and Society: An Outline of Interpretive Sociology, Guenther Roth and
Claus Wittich (eds.), 1968.
173
See Ferejohn, John, Accountability in a Global Context, IILJ Working Paper 5:2007 (Global
Administrative Law Series) available at http://iilj.org/publications/documents/2007-5.GAL.
Ferejohn.web.pdf.
174
See ibid., p. 20 et seq. (discussing the ancient Greek story of a peasant voting to ostracize Aris-
tides the Just, simply because the peasant had enough of him being called the Just.)
175
De Burca, Grainne, Developing Democracy Beyond the State, Columbia Journal of Trans-
278
basic legitimation to governmental institutions in democratic States can seldom

come into play when an investors arbitral claim is actually made and an arbitral
tribunal comes into operation. Furthermore, the host State itself usually only
determines the appointment of one of the three arbitrators without needing to
compromise with the investor-claimant.
What then are the non-electoral mechanisms of legitimation of transna-

tional institutions that exercise public power, including investor-State arbitral
tribunals? This question of non-electoral legitimation is fundamental in all
kinds of transnational institutions, especially where they have real powers of
governance affecting the rights and responsibilities of individuals, corporations,
States and other groups. In fact, concerns about legitimacy, effectiveness and
acting justly, combined with political pressure and protests, have led many
transnational institutions to change their practices and their views as to what
the applicable norms conferring legitimacy are and indeed what their roles
are as regulative institutions and public actors in relation to public issues. For
example, the Basle Committee of central bankers now publishes drafts on the
internet and invites comments before it adopts new policies on the supervision
of commercial banks;176 the World Bank follows a similar consultation pro-
cedure in setting its social safeguards policies, and has an Inspection Panel to
which individuals claiming to be victims of a breach of the Banks own policies
can complain;177 the ICSID Convention now contemplates transparency of
documents and hearings during investment arbitrations that would have been
unimaginable just a few years ago.178
176
Barr, Michael / Miller ,Geoffrey, Global Administrative Law: The View from Base, Euro-
pean Journal of International Law, 17:2006, p. 15.
177
Kingsbury, Benedict, Operational Policies of International Institutions as Part of the Law-
Making Process: The World Bank and Indigenous Peoples in Goodwin-Gill, Guy S. / Talmon,
Stefan (eds.), The Reality of International Law, Oxford University Press, 1999, p. 323; Sza-
blowski, David, Transnational Law and Local Struggles: Mining Communities and the World
Bank, Oxford, Hart Publishing, 2007.
178
See the amended ICSID Rules: Rule 48(4) (concerning the publication of the legal reasoning
of the tribunals); Rule 37(2) (providing for third-party participation as amicus curiae); Rule 32(2)
(providing for the possibility to hold public hearings.) See on the recent changes to the ICSID
Rules Antonietti, Aurlia, The 2006 Amendments of the ICSID Rules and Regulations and the
Additional Facility Rules, ICSID Review Foreign Investment Law Journal, 21:2007, p. 427.
See further on issues of transparency and third-party participation in investor-State arbitration
Coe, Jack J., Transparency in the Resolution of Investor-State Disputes Adoption, Adaptation,
and NAFTA Leadership, University of Kansas Law Review, 54:2006, p. 1339; Zoellner, Carl-
Sebastian, Third-Party Participation (NGOs and Private Persons) and Transparency in ICSID
Proceedings in Hofmann, Rainer / Tams, Christian J. (eds.), The International Convention for
the Settlement of Investment Disputes (ICSID) Taking Stock After 40 Years, Nomos Verlagsge-
sellschaft, 2007, p. 179; Tams, Christian J. / Zoellner, Carl-Sebastian, Amici Curiae im inter-
nationalen Investitionsschutzrecht, Archiv des Vlkerrechts, 45:2007, p. 217; Knahr, Christina,
Transparency, Third Party Participation and Access to Documents in International Investment
Arbitration, Arbitration International, 23:2007, p. 327. It is notable, however, that UNCITRAL
279
Moreover, these developments, while not universal, are not simply isola-
ted reforms. They are part of the general if uneven emergence of norms of global
administrative law, dealing with matters such as participation, transparency,
due process, reason-giving, the existence of review mechanisms, accountabi-
lity and respect for basic public law values including the rule of law.179 These
norms of global administrative law may be applicable as positive law in specific
instances. Often, however, they will be influential in determining what weight
another decision-making body, such as a national court, will give to the rule or
decision issued by the transnational body in question. More generally, they are
markers in the framing of debates about the legitimacy of the exercise of power
by transnational bodies that affect the lives and well-being of human beings.
In investor-State arbitration, participation by the defending State, and its

public, in the actual arbitral proceedings can help somewhat with democratic
legitimation, as the elected government engages in appointing a member of the
arbitral tribunal it consented to establish, and argues its case. This, however, is
hardly enough in cases where tribunals are interpreting provisions, such as the
fair and equitable treatment standard or the concept of indirect expropriation,
that are not precise and thus inescapably confer on tribunals a wide margin in
their decision-making. This is compounded because a tribunals decision on
how to interpret and apply one of these open-ended provisions can have impli-
cations for non-participants, including dozens of other States and innumerable
specific investments around the world, because identical or similar standards are
obligatory in virtually every investment treaty relationship. The interpretation
of such a provision by arbitral tribunals potentially shapes the future behavior
of States and their legislatures and agencies, as well as the expectations and
choices of investors and perhaps of other actors affected by investment-related
issues. In other words, the effects of public decisions of investment tribunals
are not limited to the investment treaty governing the dispute at hand. This can
be seen in particular through examination of the importance of precedent, and
Rules have been much slower to change, and some prospective parties to arbitrations may stron-
gly prefer fora which have not moved toward publicness in these ways.
179
For substantive discussion of specific principles of global administrative law, see the mate-
rials cited in footnotes 2 and 12-16, as well as works of Jean-Bernard Auby, Armin von Bog-
dandy, Sabino Cassese, Richard Stewart, and other leading scholars in this field. An extensive
bibliography is available at www.iilj.org/GAL. See also the valuable analysis of Howse, Robert,
Adjudicative Legitimacy and Treaty Interpretation in International Trade Law: The Early Years
of WTO Jurisprudence in Weiler, Joseph (ed.), The EU, The WTO and the NAFTA: Towards
a Common Law of International Trade, Oxford University Press, 2000, p. 35, focusing on fair
procedures, coherence and integrity in legal interpretation, and sensitivity to other relevant inter-
national legal regimes (e.g., international environmental law and institutions), as elements used
by the WTO Appellate Body in building its legitimacy.
280
the prevalence of references to precedent, in investment treaty arbitrations and

indeed in the phrasing of treaties.180
Adherence by tribunals to global administrative law principles (where

these principles are applicable to the work of such tribunals) can play a role in
generating and/or enhancing the legitimacy of investment treaty arbitration.
Conversely, ignoring these principles provides grounds for serious criticism of
the work of tribunals. Part II of this Report examined what the jurisprudence
of tribunals has contributed in defining for States a framework based on stan-
dards of good governance and the rule of law, mainly through interpretation
of the obligation to accord foreign investors fair and equitable treatment. The
examination of some of the requirements of good administrative conduct that
tribunals derive from fair and equitable treatment, and use as a yardstick for
measuring the appropriateness of State conduct, provides a gentle reminder
that arbitral tribunals themselves on occasion do not meet the requirements
of transparency, predictability, reason-giving and participation of affected
interests that they consider fair and equitable treatment entails for States. The
tribunals are, of course, not States and are not formally bound to the same
standards under the treaties they apply. However, as global administrative law
develops, the kinds of requirements investment treaty tribunals apply to States
will more and more become an indicator of the legal measure applicable also
to their own operations.
Key global administrative law principles for investor-State tribunals

obviously include good process, legality and freedom from bias or arbitrariness
in the decision-making process. More difficult to attain, because they introduce
delay and higher costs, but probably inevitable in the future, are provisions for
adequate review of the work of tribunals by a trusted independent mechanism.
Independent reasoned review of decisions by arbitrators or by an appointing
authority seems essential, and already exists to some extent, where the appo-
intment of an arbitrator is challenged on proper grounds, or where it is alleged
that an arbitrator has a direct conflict of interest. Of independent significance for
legitimacy, but also relevant if there is substantive review of tribunal awards,
is the requirement that arbitral tribunals address the issues and give reasons
for their decisions and awards. Courts in democratic States are expected to
give convincing legal reasons for their decisions partly because courts are not
themselves directly accountable to the public. Certainly, arbitrations can rest on
trust if people trust the third party enough, they may be willing to hand over
the decision-making power to the third party even without specifying many
rules to be applied nor requiring much reasoning. But this is rare in situations
180
See infra footnotes 183 and accompanying text.
281
where investor-State relations have deteriorated to the point where arbitration

is sought. Where there is little such trust or more concern about legitimacy,
the applicable legal rules will usually be more tightly specified through the
political process, and reason-giving by the dispute settlement body takes on
greater significance as the justification of the bodys actions in accordance with
the pre-specified law. The next section of this Report examines the norms and
practices of reason-giving, and of consideration of awards by other investor-
State tribunals, in recent investment arbitration jurisprudence.

4.2. Adequate reasoning and consideration of other awards as elements of
systemic legitimacy
Reason-giving is important as a response to the arguments made, and facts

asserted, by the disputants. Reason-giving is also important for the State as a
potential repeat defendant, and for non-litigants more generally, as it is the part
of the arbitral award which guides future conduct and shapes the normative
expectations of a wider audience as tribunals increasingly follow common-law
type rationalities and apply structures of reasoning that heavily use and rely on
investment arbitration precedent. It is this prospective effect or shaping impact
that lies at the heart of the view of investment arbitration tribunals as regulators.
The reasoning of arbitral awards is thus of considerable importance both

for the non-electoral legitimacy of the tribunals, and with regard to its regulatory
impact on future State administrative and regulatory behavior. Art. 48(3) ICSID
Convention does of course provide that an award shall State the reasons upon
which it is based.181 It does not, however, really explain the purpose of the
reason-giving requirement. Furthermore, recent annulment committee decisions,
in setting a rather modest standard for the quality or cogency of the reason-
giving needed to avoid annulment, do not put the reason-giving requirement
into a wider context of public reason, deliberative democracy, and legitimacy.
Instead, they focus primarily on the question whether the reasoning is intelligible
to the parties, not necessarily whether the reasons given are adequate for the
wider audience of the tribunal, including the legislatures, courts and publics
of affected States and of unrelated States potentially affected by investment
awards, and also unrelated investors, insurers and other stakeholders.182
181
A failure to state reasons also constitutes one of the grounds for the annulment of an ICSID
award under Art. 52(1)(e) ICSID Convention. Similarly, other arbitration rules specify that
awards have to be reasoned, see, for example, Art. 32(3) UNCITRAL Arbitration Rules (provi-
ding, however, that the parties can agree that no reasons shall be required.)
182
While providing reasons does not mean that there are no lacunae, the reasoning has to enable
the reader to follow the reasoning: see CMS Gas Transmission Company v. Argentine Republic,
ICSID Case No. ARB/01/8, Decision of the Ad Hoc Committee on the Application for Annulment
of the Argentine Republic, (September 25, 2007), para. 97; see also Wena Hotels Ltd. v. Arab
282
An implication of the global administrative law approach to global go-

vernance, as noted in the opening section of this Report, is that the reasoning
of awards and indeed of judicial decisions in investment arbitration disputes
should reflect a quality of publicness in law it should speak not only to the
parties to enable them to understand the ratio decidendi of the award, but also
to the interests and engagements of non-represented and non-participating
stakeholders. In particular, to the extent that it affects general principles of
international investment law and arbitration, the reasoning should engage with
these wider and systemic issues. This does not mean that affirmative statements
necessarily must be made on each such issue prudence, circumspection and
minimalism can all be highly desirable arbitral and judicial virtues. Yet, the
reasoning should nonetheless be transparent and accessible not only from the
point of view of the parties to the proceeding, but to the tribunals wider au-
dience, including non-participating States, the investment community at large
and those groups that may be impacted by specific decisions in the context of
foreign investment activities. This is particularly true because of the precedential
effect investment awards have in practice.
It is sometimes asserted that because investment tribunals typically do

not have precedential authority that is, they only decide the case before them
and each case is a new case they do not need to worry about having ex ante
regulative effects on future behavior of the defendant State, let alone other
States.183 Whatever the merits of this as a jurisprudential position, and indeed
as a theoretical mechanism for reducing the reach and impact of the decision
of each tribunal and hence assuaging the legitimacy problems, it is not the
current practice. States, and their legal advisors, would be rash not to consider
Republic of Egypt, ICSID Case No. ARB/98/4, Decision on the Application by the Arab Republic
of Egypt for Annulment of the Arbitral Award of 28 January 2002, para. 81.
183
This strategy was, for example, chosen by the tribunal in RosInvestCo v. Russia in regard of
its non-acceptance of earlier precedent with respect to the issue of whether most-favored-nation
(MFN) clauses can import the broader jurisdictional consent host States have given under inves-
tment treaties with third countries. See RosInvestCo UK Ltd. v. The Russian Federation (SCC
Case No. V 079/2005), Award on Jurisdiction, (October 2007), para. 137, observing in a case of
open dissent with regard to the interpretation of MFN clauses:
After having examined them [i.e. decision of arbitral tribunals regarding MFN-clauses
and arbitration submissions in other treaties], the Tribunal feels there is no need to enter into a
detailed discussion of these decisions. The Tribunal agrees with the Parties that different conclu-
sions can indeed be drawn from them depending on how one evaluates their various wordings
both of the arbitration clause and the MFN-clauses and their similarities in allowing generalisa-
tions. However, since it is the primary function of this Tribunal to decide the case before it rather
than developing further the general discussion on the applicability of MFN clauses to dispute-
settlement-provisions, the Tribunal notes that the combined wording in [the MFN clause] and
[the arbitration clause] of the [applicable] BIT is not identical to that in any of such other treaties
considered in these other decisions.
283
the arbitral jurisprudence on a specific issue in deciding how to deal with a

particular foreign investment. Regard to investment treaty awards is evident
also in changes in State practice as States come to draft new investment treaties
or revise existing ones. For example, broad interpretations of fair and equitable
treatment and the concept of indirect expropriation have led the United States
to introduce more restrictive wording in some recently concluded BITs and
Free Trade Agreements.184 In a certain sense, prior jurisprudence thus has been
treated by States as de facto regulative.
References to ICSID decisions can be found in nearly all of the more

recent ICSID and NAFTA decisions on jurisdiction and awards on the merits.
A recent quantitative study of citations investment tribunals make to prior
decisions185 confirms the strong qualitative impression derived by reading
recent awards in investment treaty cases, namely that citations to suppose-
dly subsidiary sources, such as judicial decisions, including arbitral awards,
predominate.186 That the citation of earlier awards carries weight and that earlier
awards have an impact on subsequent awards, is also suggested by statements
that some investment tribunals have made with regard to the value of earlier
arbitral decisions. Although they emphasize the lack of de iure stare decisis, they
nevertheless have an irresistible urge to turn to earlier decisions for guidance.187
The tribunal in El Paso v. Argentina, for example, stated that it would follow
the same line [as earlier awards], especially since both parties, in their written
184
Art. 10.5(2)(a) of the Dominican Republic Central America United States Free Trade
Agreement, available at www.ustr.gov/Trade_Agreements/Bilateral/CAFTA/Section_Index.
html, for instance, stipulates in departing from the more general treaty language in earlier
treaties that fair and equitable treatment includes the obligation not to deny justice in criminal,
civil, or administrative adjudicatory proceedings in accordance with the principle of due process
embodied in the principal legal systems of the world. See further Art. 15.6 of the United States
Singapore Free Trade Agreement, signed January 15, 2003, entered into force January 1, 2004, in
connection with an exchange of letters on the scope of the concept of indirect expropriation which
clarifies that bona fide general regulation does not regularly constitute a compensable indirect
expropriation. More generally on the interaction between investment arbitration and investment
treaty practice see UNCTAD, Investor-State Dispute Settlement and Impact on Investment Rule-
making, 2007, pp. 71-89.
185
Commission, Jeffrey P., Precedent in Investment Treaty Arbitration A Citation Analysis of a
Developing Jurisprudence, Journal of International Arbitration, 24:2007, p. 129 at pp. 142-154.
186
Ibid., at p. 148. In particular, his results show a marked increase of citation to ICSID deci-
sions by ICSID tribunals (ibid., at. p. 149.) While ICSID tribunals between 1990 and 2001 cited
on average approximately two earlier ICSID decisions and awards, this number increased to an
average of more than seven within the period between 2002 and 2006. ICSID decisions on juris-
diction even cited to an average of nine earlier ICSID decisions or awards. Similar trends are also
present with regard to decisions under the ICSID Additional Facility and non-ICSID investment
treaty awards (see Tables 3-5, at ibid., at pp. 149-150.)
187
See also Kaufmann-Kohler, Gabriele, Arbitral Precedent: Dream, Necessity or Excuse?,
Arbitration International, 23:2007, p. 357.
284
pleadings and oral arguments, have heavily relied on precedent.188 The way
the parties to the disputes rely on precedent therefore suggests the emergence
of expectations that tribunals will decide cases not by abstractly interpreting the
governing BIT, but by embedding it into the pre-existing structure and content
of the discourse among investment treaty awards.189
The significance of precedent is particularly evident in the NAFTA

award in Waste Management v. Mexico, which having itself purported to ag-
gregate and synthesize NAFTA precedents, has now become a locus classicus
not only on NAFTAs fair and equitable treatment standard but on the parallel
standards in BITs. Similar in style to a system of stare decisis, the tribunal de-
fined the standard of fair and equitable treatment by referring to earlier NAFTA
decisions and stated:
Taken together, the S.D. Myers, Mondev, ADF and Loewen cases
suggest that the minimum standard of treatment of fair and equitable
treatment is infringed by conduct attributable to the State and harmful
to the claimant if the conduct is arbitrary, grossly unfair, unjust or
idiosyncratic, is discriminatory and exposes the claimant to sectional or
188
El Paso Energy International Company v. The Argentine Republic, ICSID Case No. ARB/03/15,
Decision on Jurisdiction, (April 27, 2006), para. 39. See also AES Corporation v. The Argentine
Republic, ICSID Case No. ARB/02/17, Decision on Jurisdiction, (April 26, 2005), para. 18 (ob-
serving that the investor relied on earlier investment awards more or less as if they were prece-
dent [tending] to say that Argentinas objections to the jurisdiction of this Tribunal are moot if not
even useless since these tribunals have already determined the answer to be given to identical or
similar objections to jurisdiction.)
189
Cf. on the emergence of expectations in the reference to, application of and justified departure
from precedent Appellate Body Report, Japan Taxes on Alcoholic Beverages WT/DS8/AB/R,
WT/DS10/AB/R, WT/DS11/AB/R, adopted 4 October 1996, p. 14 (observing that [a]dopted
panel reports are an important part of the GATT acquis. They are often considered by subsequent
panels. They create legitimate expectations among WTO Members, and, therefore, should be
taken into account where they are relevant to any dispute. However, they are not binding, except
with respect to resolving the particular dispute between the parties to that dispute.) Similarly
Saipem S.p.A. v. The Peoples Republic of Bangladesh, ICSID Case No. ARB/05/07, Decision on
Jurisdiction and Recommendation on Provisional Measures, (March 21, 2007), para. 67.
The Tribunal considers that it is not bound by previous decisions. At the same time, it is
of the opinion that it must pay due consideration to earlier decisions of international tribunals. It
believes that, subject to compelling contrary grounds, it has a duty to adopt solutions established
in a series of consistent cases. It also believes that, subject to the specifics of a given treaty and of
the circumstances of the actual case, it has a duty to seek to contribute to the harmonious deve-
lopment of investment law and thereby to meet the legitimate expectations of the community of
States and investors towards certainty of the rule of law.
See also International Thunderbird Gaming v. Mexico, cit., Separate Opinion by Tho-
mas Wlde, para. 16 (observing that while arbitral awards by themselves do not as yet constitute
binding precedent, a consistent line of reasoning developing a principle and a particular interpre-
tation of specific treaty obligations should be respected; if an authoritative jurisprudence evolves,
it will acquire the character of customary international law and must be respected.) See further
ibid., paras. 129-130.
285
racial prejudice, or involves a lack of due process leading to an outcome

which offends judicial propriety as might be the case with a manifest
failure of natural justice in judicial proceedings or a complete lack of
transparency and candor in an administrative process.190
The tribunal thus derived the meaning of fair and equitable treatment
primarily from earlier decisions and defined it accordingly, not from its own
interpretation of the text of NAFTA. Consequently, the tribunal in Waste Ma-
nagement itself focused more on applying the standard thus derived to the facts
of the specific case.191
Once it is accepted that the legal interpretation and reasoning of tribu-

nals is important as a practical matter for future tribunals, for States, and for
the legitimacy of awards among parties and non-parties, some problematic
practices of reasoning can be discerned. One problematic pattern is simply to
posit in the abstract the normative content of vague standards of investment
protection, such as fair and equitable treatment, perhaps supported by some
quotations of equally abstract dicta by prior tribunals without further explana-
tions or justifications, and then to assert that the facts of the case meet or do
not meet this standard.192 While this may meet the minimum requirements of
reasoning of the sort set by recent ICSID annulment committees,193 tribunals
in this pattern may fail to show how they ground these abstract explications
of fair and equitable treatment in a legal fashion capable of assessment and
deliberative contestation. They thus also fail to counter the reproach that their
content is simply determined based on the subjective standards and preferences
of individual arbitrators.
A second problematic pattern consists in a failure to spell out the nor-

mative assumptions tribunals are making when interpreting abstract standards,
such as fair and equitable treatment, and instead limiting themselves to exten-
sively presenting the facts of a case, with legal issues treated briefly and by
assertion more than by legal argumentation and reasoning. One such example
is the Partial Award in Eastern Sugar B.V. v. Czech Republic, which involved
a dispute about breaches of the Netherlands-Czech Republic BIT in view of
changes in the domestic law relating to the allocation of sugar quotas.194 The
award extensively recounted the facts relevant to a claim based on a violation
190
Waste Management v. Mexico, cit., para. 98.
191
Waste Management, ibid., paras. 99 et seq.
192
See, for example, S.D. Myers v. Canada, cit., para. 134.
193
See footnote 180.
194
Eastern Sugar B.V. v. The Czech Republic (SCC Case No. 88/2004), Partial Award, (March
27, 2007.)
286
of fair and equitable treatment in over 100 paragraphs,195 and found a violation
of that standard, without, however, clearly identifying the standards legal
meaning and normative content, and without even making reference to arbitral
precedent and relevant sources for treaty interpretation, including international
law scholarship on this point. Instead, the award in question simply set out an
extremely broad framework within which the normative content of fair and
equitable treatment was situated. Thus, the tribunal considered that a violation
of fair and equitable treatment, at one end, does not only occur through blatant
and outrageous interference, and, at the other, may also not be invoked each
time the law is flawed or not fully and properly implemented by a State.196
Basing a decision on such a broad framework, however, is inadequate in view of
the consensus existing today that fair and equitable treatment is a legal standard
with independent normative content197 and in view of the concretization this
standard has already received in arbitral jurisprudence and academic writing.198
The type of reasoning in Eastern Sugar might be sufficient in settings

where a dispute concerns only the parties to a proceeding. Such reasoning,
however, does not satisfy the quality demanded of reasoning of dispute settle-
ment bodies in public governance contexts. Although an argument elegantly
reviewing every possible precedent on international law issues raised by the
parties is not to be expected, and tribunals are inevitably constrained both by
the quality of the legal submissions they receive and by resources and costs,
it seems plainly insufficient in this field to posit the content of a certain legal
standard of investment protection without any careful inquiry into international
law sources and without the use of a convincing interpretative methodology.
This is an essential responsibility toward the system of arbitration based on
international law and to those arguing or arbitrating later investment treaty
cases which will properly seek to take account of earlier arbitral awards. More
generally, weak reasoning and inadequate assessment of prior jurisprudence
fuels concerns that investment tribunals are unaccountable, and apply legal
standards that are not only vague and unpredictable, but essentially are made
subordinate to the inclinations of investment tribunal members.
195
Eastern Sugar, ibid., paras. 222-343.
196
Eastern Sugar, ibid., para. 272.
197
See only Oil Platforms (Islamic Republic of Iran v. United States of America), Preliminary
Objection, Judgment, (December 12, 1996), Separate Opinion by Judge Higgins, I.C.J. Reports
1996, 803, 858, para. 39 (noting that fair and equitable treatment constitutes legal terms of art
well known in the field of overseas investment protection and having a well-known meaning
given to these terms.)
198
See Choudhury, Barnali, Evolution or Devolution? Defining Fair and Equitable Treatment
in International Investment Law, Journal of World Investment & Trade, 6:2005, p. 297; Schreuer,
Christoph, Fair and Equitable Treatment in Arbitral Practice, Journal of World Investment &
Trade, 6: 2005, p. 357; Dolzer, Fair and Equitable Treatment, op. cit., p. 87; Schill, Fair
and Equitable Treatment, op. cit.
287
Similarly, although investment tribunals are not bound by earlier deci-

sions and can thus diverge without committing an error of law, they nevertheless
ought ordinarily to explain why they diverge from the reasoning of well-known
prior decisions on the same point.199 In most cases of inconsistent decisions
arbitral tribunals do this. The tribunal in SGS v. Philippines, for example,
extensively engaged in a discussion of the earlier award in SGS v. Pakistan
that suggested a contrary interpretation and application of umbrella clauses.200
Likewise, the tribunal in El Paso Energy v. Argentina that preferred the solu-
tion in SGS v. Pakistan, and disapproved of the ruling in SGS v. Philippines,
engaged in an extensive discussion of why it followed one rather than the other
approach.201 Similarly, decisions on the interpretation of most-favored-nation
clauses usually discuss in a well-reasoned way inconsistent decisions by other
investment tribunals.202
LG&E v. Argentina and Enron v. Argentina, both decisions concerning

the lawfulness of Argentinas emergency legislation under the U.S.-Argentina
BIT, may raise concerns in this respect. While the decision in LG&E largely
followed the earlier award in CMS v. Argentina concerning the assessment of
Argentinas conduct under the substantive BIT obligations, it departed from
the CMS decision with respect to the plea of necessity.203 However, while it
frequently concurred with the award in the CMS case and even cited this award
as support for its interpretation of the substantive BIT obligations, including
fair and equitable treatment and the concept of indirect expropriation,204 it did
not mention that the CMS award fundamentally differed concerning the concept
of necessity under international law. Instead, the tribunal in LG&E delivered
199
See Franck, S., The Legitimacy Crisis, op. cit., p. 1521.
200
SGS Socit Gnrale de Surveillance S.A. v. Republic of the Philippines, ICSID Case No.
ARB/02/6, Decision of the Tribunal on Objections to Jurisdiction, (January 29, 2004), paras.
119-126.
201
El Paso Energy v. Argentina, cit., paras. 71-82.
202
See, for example, Plama Consortium Ltd. v Bulgaria, ICSID Case No. ARB/03/24, Decision
on Jurisdiction, (February 8, 2005), paras. 210-226. The same, however, does not hold true as
regards the reasoning of the tribunal in RosInvestCo (see supra footnote 181), even though the
result of this decision may be more convincing. See generally Schill, Stephan, Most-Favored-
Nation Clauses as a Basis of Jurisdiction in Investment Treaty Arbitration: Arbitral Jurisprudence
at a Crossroads, Journal of World Investment & Trade, 10:2009, p. 189; and Paparinskis, Mar-
tins, MFN Clauses in Investment Arbitration between Maffezini and Plama A Third Way?
ICSID Review Foreign Investment Law Journal (forthcoming.)
203
LG&E v. Argentina, cit., paras. 226-266. Compare CMS v. Argentina, cit., paras. 323-331,
353-394. See for a more detailed comparison of both decisions Schill, International Investment
Law, op. cit., p. 265; see also Reinisch, August, Necessity in International Investment Ar-
bitration An Unnecessary Split of Opinions in Recent ICSID Cases? Comments on CMS v. Ar-
gentina and LG&E v. Argentina, Journal of World Investment & Trade, 8:2007, p. 191; Waibel,
Michael, Two Worlds of Necessity in ICSID Arbitration: CMS and LG&E, Leiden Journal of
International Law, 20:2007, p. 637.
204
LG&E v. Argentina, cit., paras. 125, 128, 171.
288
its own decision without rebutting the arguments provided in the CMS award
against the operation of necessity. The tribunal in Enron, in turn, invoked the
decision in LG&E affirmatively as regards the interpretation of substantive
standards of treatment,205 but largely followed the award in CMS concerning
the plea of necessity, without engaging, or merely noting, that the tribunal in
LG&E had adopted a conflicting position.206 The best way, however, to arrive
at a jurisprudence constante, which is accepted by investors and States alike,
is for the tribunals to set out clearly the arguments for their approach and refute
existing counterarguments in order to reach, in a deliberative fashion, convin-
cing results about the proper interpretation of investment law and international
law principles.

5. Conclusion: Problems in operationalizing the normative justifications of
the public-regarding and governance-regarding dimensions of the inves-
tor-state arbitration system
This Report has argued that investor-State arbitration is a form of global gover-
nance. The case has been made that these arbitral tribunals help define proper
standards for State conduct toward investors, and serve as review agencies to
assess balances governments have struck between investor interests and public
interests. These tribunals are, of course, constrained by the law under which
they operate, including treaties under which they are established, and the terms
of national law, contracts and other legal instruments. They are also part of a
normative legal framework which includes the wider structure of customary
international law, general principles of law, and other treaties and international
decisions. All of these inform their work. But these observations do not give an
exhaustive account of how these tribunals function, nor of what is normatively
relevant in appraising the whole system of investor-State arbitration.
Instead, it is essential to reflect on a topic which receives rather less sus-

tained consideration than it merits: On what basis, if any, can the current system
of investor-State arbitration be normatively justified? The common proposition
that it is justified because it vindicates State aspirations to promote investment
flows, if it does indeed do that, addresses only the ordinary functional conception
of the tribunals as enforcing commitments and resolving disputes. It is a tenuous
justification at best for the more far-reaching governance functions exercised
by tribunals. Rather, the normative justifications for the current investor-State
205
Enron Corporation and Ponderosa Assets, L.P. v. Argentine Republic, ICSID Case No.
ARB/01/3, Award, (May 22, 2007), paras. 260, 262, 263, 274.
206
Enron, ibid., paras. 288-345. On these cases see Kurtz, Jrgen, Adjudging the Exceptional
at International Law: Security, Public Order and Financial Crisis, IILJ Working Paper 6:2008,
available at http://iilj.org/publications/documents/2008-6.Kurtz.pdf.
289
arbitration system, as a form of governance, which produces and is subject to

global administrative law, are very likely to be aligned with one or another of
the basic normative conceptions of the role of global administrative law as a
whole. Considerations of regulatory efficacy, social welfare, democracy and
justice may all come into this. It may be debated whether global administrative
law should or realistically can embody robust commitments to promote overall
social welfare, or equity and just treatment of marginalized and disregarded
economic and social interests, or should instead be concerned more modestly
with promoting orderly administration and accountability. Bracketing these
far-reaching issues, three basic normative conceptions can be identified for
an administrative law of global governance, with potential relevance also to
investor-State arbitration as a form of governance: (1) Promotion of democracy,
(2) promotion of internal administrative accountability and (3) protection of
private rights and the rights of States.207
The first of these normative conceptions, which views the role of global
administrative law as promoting democracy, is probably too demanding to be
a systematic objective for investor-State arbitration given the realistic limits
to the possibilities of this dispute settlement mechanism, but in special cases
particular democratic issues may be highly relevant. Clearly, national admi-
nistrative law in many countries has a democratic component: It ensures the
accountability of administrators to parliament by ensuring their compliance
with statutes, and to broader economic and social constituencies through public
participation in administrative decision-making procedures. The development
of a global administrative law, including through the work of investor-State
arbitral tribunals, could potentially strengthen representative democracy at
the national level by making global regulatory decisions and institutions more
visible and subject to effective scrutiny and review within domestic political
systems, thereby also promoting more accountability of global regulatory
decision-makers through those systems.208 This could involve requiring such
administrative transparency and accountability processes within the State as
part of the standards of treatment required under investment treaties.
207
On similar normative conceptions behind domestic administrative law, see Schmidt-Assmann,
Eberhard, Das Allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee, 2nd ed., 2004. The following pas-
sages draw from joint work of Benedict Kingsbury and Richard Stewart on global administra-
tive law.
208
Systems of global administrative law might also support the development of deliberative de-
mocracy at the level of global regulatory regimes, although the elements of such a conception
as well as the conditions of its effective realization have yet to be resolved. See Howse, Robert,
Transatlantic Regulatory Cooperation and the Problem of Democracy in Bermann, George A.
/ Herdegen, Matthias / Lindseth, Peter L.(eds.), Transatlantic Regulatory Cooperation: Legal
Problems and Political Prospects, Oxford University Press, 2000, p. 469.
290
The second of these normative conceptions, internal administrative

accountability, focuses on securing the accountability of the subordinate or
peripheral components of an administrative regime to the legitimating center
(whether legislative or executive), especially through ensuring the legality of
administrative action. This conception emphasizes organizational and political
functions and regime integrity rather than any specific substantive normativity,
making it a potential model for an international order, particularly a pluralist
one that lacks a strong consensus on substantive norms. This conception pro-
vides a strong basis for arguments that global administrative law should be
applicable (where apposite) to the work of the institutions of the investor-State
arbitral system.
The third normative conception is liberal and rights-oriented: Admi-

nistrative law protects the rights of individuals and other civil society actors,
mainly through their participation in administrative procedures and through the
availability of review to ensure the legality of a decision. Protection of foreign
investors is one instantiation of this conception. This conception may also be
extended to the protection of the rights of States; this idea may help to protect
publics and public interests even within powerful States, but it is likely to be
especially valuable for many developing countries and other weak states that
lack political and economic bargaining power and influence. This conception
may also overlap with the notion that global administrative law can promote the
rule of law by ensuring the public character of regulatory norms, their reasoned
elaboration, and their impartial and predictable application.
These three normative conceptions inform quests for legitimacy and

accountability in the work of international institutions. They have a direct
bearing on the design and functioning of the system of investor-State arbitral
tribunals, and on their legitimacy as they exercise the governance functions
which are an ineluctable part of their current mandates.
It is fruitful to consider the possible implications of these normative

conceptions as justifying the investor-State arbitration system: In particular, they
set specific conditions or require certain features in its institutional design and
institutional practices. At the same time, it must be recognized that problems of
structure and of institutional design may currently be an insuperable obstacle to
making investment treaty arbitration a totally effective and wholly legitimate
means of exercising power for the multiple set of functions which these arbitral
institutions are now called on to perform. They are regulatory institutions which
must at once: (1) Arbitrate and settle actual disputes between specific parties
(usually ex post, though in some cases the positive economic relations between
the disputants may be continuing at the time of the arbitration); (2) adjudicate
291
these same disputes in ways that articulate public power to all concerned with
this specific political-economic issue, and with the substantive legal standards
involved, by embodying the idea of publicness in law; and (3) regulate by
interpreting applicable standards in ways that have prospective effects for
States and other actors. This leads to proposals for radical reform, such as Gus
Van Hartens argument for abandoning the current model of what he regards
as privatized governance and instead creating a public institution with tenured
judges, a permanent International Investment Court.209 As a practical matter,
however, proposals for such an institution, or for an appellate structure, seem
unlikely to be realized in the near term. Consequently, it seems both imperative
and more feasible for those involved in the current system to try to achieve
more legitimacy within it, rather than outside of it. This has been the focus of
the analysis and relatively modest set of recommendations made in this Report.
One fundamental structural problem with the aspiration to public-

regarding and governance-regarding institutional design and arbitral reasoning
is that the parties, and particularly the investor, may have little interest in
making the effort, and especially in paying the costs of providing this public
good, i.e., prospective governance of State behavior, and of the sophisticated
balancing of public and investor interests, through retrospective arbitration. Not
surprisingly, therefore, this public good is under-supplied. Furthermore, there
is no tax and no general system of State contributions to finance most of the
system. Even the system-level problems of overextension or weak legitimacy
in investor-State arbitration that may threaten its viability, are collective action
problems that no single investor, and probably few individual defendant States,
want to pay to fix. 210
Some individual arbitrators or panels of arbitrators may be particularly

skilled in this area, and motivated to put extra work into a particular award even
without financial recompense. But many arbitrators do not necessarily want
to assume large responsibilities without additional compensation, one or both
of the parties may indeed be apprehensive about arbitrators who might embed
the case into some wider set of considerations, and the appointments process
in any case can produce mismatches and idiosyncratic combinations. Institu-
209
Van Harten, Investment Treaty Arbitration [...], op. cit., p. 180 et seq. Similarly questioning
the suitability of investor-State arbitration as a mechanism to review sovereign acts of host States,
see, for example, Been, Vicki L. / Beauvais, Joel C., The Global Fifth Amendment? NAFTAs
Investment Protections and the Misguided Quest for an International Regulatory Takings Doc-
trine, New York University Law Review, 78:2003, p. 30; Poirier, Marc R, The NAFTA Chapter
11 Expropriation Debate Through the Eyes of a Property Theorist, Envtl L., 33:2003, p. 851.
210
One way of financing the bringing of certain kinds of cases having general importance may be
to shift costs to the State party to the arbitration in case the investors claim was brought in good
faith. See Schill, Arbitration Risk, op. cit., p. 653.
292
tional support, such as is provided by the ICSID Secretariat or other arbitral

institutions, could conceivably help in the supply of reasoning addressed to
more expansive concerns, particularly if its officials play a significant role and
have a system-level view. Yet, the availability of such support varies greatly
with the institution and other factors.
This problem is exacerbated by the uneven range of cases brought to

investor-State tribunals. Except in very unusual circumstances, States are the
only targets of these cases. Public interest organizations do not bring these cases
against States or not yet, although, if they find means to manage the costs,
it is possible to imagine NGOs becoming investors to challenge State action
through arbitration in the same way as some of them bring suits against foreign
States in national courts, or others have for many years purchased shares in
corporations to try to influence the corporations conduct.211 Thus, it is usually
only investors with high economic stakes in the outcome who initiate these
cases, and they usually do so to receive a direct economic benefit, not to generate
jurisprudence on new issues or raise the quality of reasoning. Furthermore, in
some cases investors with meritorious and important claims do not bring them
at all, often because they may not want to be shut out of the relevant market.
Smaller investors, by contrast, may be discouraged from bringing claims be-
cause of the significant costs involved in investor-State arbitration.212
The institutional design of the investor-State dispute settlement structures

and its capacity to generate an international public good thus contrasts sharply
with, for example, international human rights tribunals. These set some limits
on locus standi, and typically require prior exhaustion of reasonably available
local remedies, but are open to persons claiming to be victims of substantive
human rights violations at relatively modest cost.213 The Inspection Panels of the
World Bank and other international development banks are similar. In the World
Trade Organization, the absence of a direct right to litigate for corporations or
other private actors limits the range of cases, but within the inter-State process,
a structural problem of undersupply of the public good of law development in
211
But see Petersen, Luke / Gallus, Nick, International Investment Treaty Protection of Not-for-
Profit Organizations, International Journal of Not-for-Profit Law, 10:2007, p. 47, available at
www.icnl.org/knowledge/ijnl/vol10iss1/ijnl_vol10iss1.pdf (discussing the protection of inves-
tment treaties of NGOs and their activities on foreign territory.)
212
Again, cost-shifting techniques may provide a solution to the deterrent effect of high costs. See
Schill, Arbitration Risk, op. cit., p. 653.
213
Usually they pay nothing toward the costs of the institution itself, or the States defense, and
there may be NGOs or public interest lawyers able and keen to represent them ex gratia.
293
ad hoc GATT Panels was in part addressed through the establishment of the
more precedent-creating standing seven-member Appellate Body in 1994.214
Under the current system the investment arbitration tribunals are a highly
decentralized and fragmented regulator. They are usually not well embedded in
a unifying institution, although some loose monitoring occurs through multiple
appointments of individuals to tribunals. Furthermore, institutions such as the
Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD), UNCTAD,
the World Bank and the WTO Committee on Trade Related Investment Mea-
sures all provide some institutional supervision and expert enunciation of
foreign investment theories and policies. In addition, some intellectual unity
is built by the tribunals themselves in their use of precedents and common
methodologies, by inter-governmental institutions distilling and disseminating
their work through publications and training in investment law (like UNCTAD,
or the OECD), and by unofficial actors such as the arbitration congresses or
academic commentators who analyze jurisprudence and existing or proposed
treaty clauses. Altogether, however, the tribunals are much less embedded in
political institutions capable of helping deliver on governance objectives than
are the WTO dispute settlement organs, or even OECD supervisory bodies
such as the Bribery Working Group under the OECDs Convention against
transnational bribery of government officials. The combination of the strong re-
gulatory effects the investment tribunals have on States, and the lack of political
inter-governmental institutions in which the tribunals are effectively embedded,
intensifies the premium on high-quality reasoning and knowledgeable shaping
of standards for good State administration. The recognition by investor-State
tribunals that they are both producers and subjects of global administrative law
seems inevitable and is beginning to proceed apace.
214
For an overview see Trachtman, Joel, The Domain of WTO Dispute Resolution, Harvard
International Law Journal, 40:1999, p. 333.
294
What international investment
law and latin america can and
should demand from each other.
updating the bello/calvo doctrine
in the bit generation
Por Santiago Montt1
I have asked how we can overcome the governance dilemma on a global

scale. That is, how can we gain benefits from institutions without becom-
ing their victims? How can we help design institutions for a partially
globalized world that performs valuable functions while respecting
democratic values? And how can we foster beliefs that maintain benign
institutions? [] As students of political philosophy, our objective should
be to help our students, colleagues, and the broader public understand
both the necessity for governance in a partially globalized world and
the principles that would make such governance legitimate [] If global
institutions are designed well, they will promote human welfare. But if
we bungle the job, the results could be disastrous.
Keohane, Robert O.,

Governance in a Partially Globalized World, Presidential Address,
American Political Science Association, 2000, American Political
Science Review, 95:2001, pp. 11-12.
Summary: 1. Introduction: International law as global gover-

nance. 2. A general overview of the BIT generation. 3. The BIT
generation as a mechanism of global governance. 4. Global
1
J.S.D., 2007, Yale Law School. Associate at Weil, Gotshal & Manges LLP. The opinions expres-
sed herein are those of the author, and do not represent the opinions of the authors employer. The
ideas summarized in this paper constitute a substantial aspect of the normative underpinnings of
the authors JSD dissertation entitled Global Constitutional and Administrative Law in the BIT
Generation. A Latin American Perspective of The Past, Present, And Future of State Responsibi-
lity for Injuries to Foreign Investors.
295
International Investment Law and Latin America
constitutional and administrative law in the BIT generation.

4.1. Understanding State responsibility through the lenses of
corrective and distributive justice. 4.2. BIT law as global cons-
titutional law. 4.3. BIT law as global administrative law (strictu
sensu.) 5. What the BIT generation can/should demand from
Latin America: A well-behaved regulatory State. 6. What Latin
America can/should demand from the BIT generation: Defe-
rence towards the well-behaved regulatory State (no traces of
the Lochner and respect for domestic public law.) 7. The cha-
llenges that Latin America must self-impose as a consequence
of being part of the BIT network: A well-behaved regulatory
State for all (avoiding reverse-discrimination.) 8. Conclusions:
The updated Bello/Calvo doctrine.
1. Introduction: International law as global governance
To talk about the BIT generation2 today in Latin America is not easy. The
somewhat traumatic experience of Argentina with investment arbitration, plus
the shift to the left of several countries, makes it very difficult to try to see the
big picture of present international investment law. Yet the BIT generation is
a global phenomenon that goes beyond Latin America. Therefore, as I will
try to show in this paper, developing countries in general and Latin America
in particular face the challenge to think about the BIT generation in terms of
global governance and global constitutional and administrative law, and to
assess whether or not this new structural pillar of the world order is advancing
essential goals such as economic development, the rule of law, and, more ge-
nerally, personal autonomy and welfare.
If we take a look from five thousand feet high, one thing appears very
clear: BITs architecture and main dimensions are no exception among other
institutional arrangements established at the supranational plane after the end
of the Cold War. In fact, the BIT generation forms part of a new era of glo-
balization and global law that is characterized by the remarkable expansion
of supranational governance mechanisms.3 This comes at little surprise: The
2
The term was coined by Reisman, Michael / Sloan, Robert D., Indirect Takings and its Valua-
tion in the BIT Generation, British Yearbook of International Law, 74:2003, p. 115.
3
See Helfer, Laurence R. / Dinwoodie, Graeme B., Designing Non-National Systems: The
Case of the Uniform Domain Name Dispute Resolution Policy, William and Mary Law Review,
43:2001, pp. 144-45, nn. 1-5. The number of [lawmaking and dispute settlement] institutions
operating outside the confines of national borders have become more numerous and heteroge-
neous in the last decades of the twentieth century. Indeed, their growth appears exponentially.
See also, Esty, Daniel C. Good Governance at the Supranational Scale: Globalizing Adminis-
296
degree of interdependence that exists in the modern world demands effective

supranational governance mechanisms.4
By definition, supranational governance mechanisms suppose the

delegation of powers and functions by the State.5 Those delegations, severely
erode traditional concepts of sovereignty,6 democratic self-determination7 and
State (quasi) monopoly over law. Globalization, as Ladeur points out, is ba-
sed on exchange processes which, more or less, bypass both the state and the
traditional international character of the world economy in the past.8 Hartley
similarly remarks that globalization, as a process, takes away from individual
trative Law, Yale Law Journal, 115:2006, p. 1495, and Held, David, The Transformation of
Political Community: Rethinking Democracy in the Context of Globalization, in Shapiro, Ian /
Hacker-Cordn, Casiano (eds.), Democracys Edges, Cambridge University Press, 1999, p. 84.
4
See e.g. Stein, Eric, International Integration and Democracy: No Love at First Sight, Ame-
rican Journal of International Law, 95:2001, pp. 489-90. The solutions of vital problems, such
as national security, protection of basic human rights, international trade and economic develo-
pment, the surge of migration, environmental protection, and cross-border criminality, has mo-
ved beyond the reach of individual states and has called for institutionalized commitment and
cooperation on global and regional levels. Esty, Good Governance, op. cit., p. 1493. The
interdependence of our globalized world has become painfully evident in recent years. National
governments alone cannot address a range of critical issues, including terrorism, trade liberali-
zation, economic integration, infectious diseases, and worldwide environmental issues such as
climate change; and id. at p. 1500. See also, Helfer, Laurence R., Constitutional Analogies in
the International Legal System, Loyola of Los Angeles Law Review, 37:2003, pp. 194-95.
5
See Cottier, Thomas / Hertig, Maya, The Prospects of 21st Century Constitutionalism, Max
Planck Yearbook of United Nations Law, 7:2003, p. 302. Powers are increasingly shifted from
the national level to international and supranational governance structures. See also, Franck,
Thomas M. (ed.), Delegating State Powers: The Effect of Treaty Regimes on Democracy and
Sovereignty, New York, Transnational Publishers, 2000.
6
See e.g. Slaughter, Ann-Marie, A New World Order, Princeton University Press, 2004, pp.
266-67. Theorists, pundits, and policymakers all recognize that traditional conceptions of so-
vereignty are inadequate to capture the complexity of contemporary international relations. The
result is seemingly endless debate about the changing nature of sovereignty: what does it mean?
Does it still exist? Is it useful? See also, Ladeur, Karl-Heinz, Globalization and the Conversion
of Democracy to Polycentric Networks: Can Democracy Survive the End of the Nation State?
in Ladeur, Karl-Heinz (ed.) Public Governance in the Age of Globalization, Aldershot, Ashgate
Publishing, 2004, p. 110; Raustiala, Kal, Rethinking the Sovereignty Debate in International
Economic Law, Journal of International Economic Law, 6:2003, p. 843; Koh, Harold H., Re-
view Essay: Why Do Nations Obey International Law? Yale Law Journal, 106:1997, p. 2631 and
Jackson, John J. Sovereignty-Modern: A New Approach to an Outdated Concept, American
Journal of International Law, 97:2003, p. 786.
7
See Stein, International Integration and Democracy, op. cit., p. 490. Internationalization
almost invariably means a loss of democracy, citations omitted. See also, Franck, Thomas M.,
Can the United States Delegate Aspect of Sovereignty to International Regimes, in Franck,
Thomas M. (ed.), Delegating State Powers: The Effect of Treaty Regimes on Democracy and
Sovereignty, New York, Transnational Publishers, 2000, p. 2-3.
8
Ladeur, Globalization and the Conversion of Democracy, op. cit., p. 5.
297
States the ability to control day-to-day activities within their territories. With
globalization, a country is no longer an island into itself.9
The erosion of venerable concepts such as sovereignty, democracy,

accountability, and citizen participation in public affairs signifies a serious
normative conundrum for the new post-Cold War international law.10 If the State
is constrained by these new rules and principles, this necessarily means that the
domestic political process is equally limited. Von Bogdandy summarizes this
situation by noting that to the extent that national politics reflect democratic
processes, globalization and democracy clash.11
In other words, supranational entities can impose regulatory solutions

which supersede those that were adopted domestically in accordance with
the preferences and values of the people.12 In consequence, international law
claims authority, and an authority superior to that of the State. But again, where
lies the legitimacy of the policies and values that international law impose on
domestic legal and political processes? Kumm provides an accurate summary
of the authority/legitimacy problem of present international law, that deserves
an extended quotation:
In the 15 years following the end of the Cold War, developments in

international law have brought serious legitimacy issues to the fore. The
moment of triumph for the post-World War II model of liberal constitu-
tional democracy at the end of the Cold War is increasingly feared to have
been the prelude of its decline. This decline is linked to the emergence
of the international legal order that increasingly serves if not as an
iron cage certainly as a firmly structured normative web that makes
an increasingly plausible claim to authority. It tends to exert influence on
national politics and legal processes and often exerts pressure on nations
9
Hartley, Trevor C., European Union Law in a Global Context, Cambridge University Press,
2004.
10
Esty, Good Governance, op. cit., p. 1515, notes how many scholars thus see democratic
foundations for the exercise of power as the sine qua non of legitimacy. To the extent that this is
true, global governance is doomed to illegitimacy. See also, Shapiro, Martin, Administrative
Law Unbounded: Reflection on Government and Governance, Indiana Journal of Global Legal
Studies, 8:2001, p. 374-75.
11
Von Bogdandy, Armin, Globalization and Europe: How to Square Democracy, Globalization,
and International Law, European Journal of International Law, 15:2004, p. 889.
12
See Helfer, Constitutional Analogies, op. cit., p. 197. Where treaty obligations are dyna-
mic and evolve through institutional processes outside of any one states control, compliance with
those obligations may clash with domestic preferences and raise trenchant legitimacy concerns.
The formal rules of state consent to treaties do little to ameliorate these concerns, suggesting the
need for alternative sources of legitimacy to support adherence to international agreements and
institutions.
298
not in compliance with its norms. Actors in constitutional democracies

are increasingly engaging seriously with international laws claim to
authority. What they find once they seriously engage in international
law gives rise to concern. Citizens find themselves in a double bind:
The meaning of participation in the democratic process on the domestic
level is undermined as international law increasingly limits the realm in
which national self-government can take place.13
In some cases, the new model of international law as global governance

claims authority with mechanism as effective as direct effect and supremacy
(the main example is, of course, European Union institutions, without entering
into the debate of the nature of such legal order, i.e. supranational versus inter-
national.) And it does so by borrowing power from whom used to monopolize it
(or intend to): The State. In other words, the new international law diminishes
the authority and power of a state by restraining its internal decision-makers.14
After all, that is the precise reason why international governance mechanisms
were created in the first place.
This means that the impact of international law on domestic public law
is not trivial: Constitutional law (and administrative law too) loses its claim to
regulate comprehensively the exercise of public authority within the territorial
limits of the state.15 As Cottier & Hertig observe, the Constitution itself can
no longer pretend anymore to provide a comprehensive regulatory framework
of the state on its own [] [T]he national Constitution today and in the future
is to be considered a partial constitution, which is completed by the other
levels of governance.16
The consequence is that new global governance mechanisms are chan-

ging our views not only of international law, but also of domestic public law.
Before, domestic public law used to be considered part of the domaine reserv
of the State, and therefore, the exclusive province of government monopoly.
Today, domaine reserv, both as a political and juridical concept, is over.
With this general background in mind, I plan to turn the attention now
toward the BIT generation, and view it as one more manifestation of the general
13
Kumm, Mattias, The Legitimacy of International Law: A Constitutionalist Framework of
Analysis, European Journal of International Law, 15:2004, pp. 912-13.
14
Cheng, Tai Heng, Power, Authority, and International Investment Law, American University
International Law Review, 20:2005, p. 482.
15
Walter, Christian, Constitutionalizing (Inter)national Governance Possibilities for and
Limits to the Development of an International Constitutional Law, German Yearbook of Inter-
16
Cottier / Hertig, The Prospects, op. cit., pp. 303-04.
299
trend depicted. The challenge is then, precisely, to ask the normative questions
of authority and legitimacy that commentators and scholars noted before in
the precise context of foreign investment. For the purpose of focusing on this
specific context, I will assume the model of international law as governance
as a given aspect of the modern world, leaving it out of the discussion. Of
course, this does not mean that it is not essentially problematic on a more general
scale, but merely that I will not address those more general difficulties here.
As the title of this paper suggests, I am rephrasing those questions in

the following, more concrete and restrictive terms: What can/should the BIT
generation demand from Latin America and from developing countries more
generally, and what can/should it not? What can/should Latin America demand
from the BIT generation? And one extra question not included in the title: What
challenges must Latin America self-impose as a consequence of being part of
the BIT network?
In trying to answer these normative questions, I will rely on one of the

main lessons of international law Latin America gave to the world in the 19th
century: The Calvo doctrine according to its original formulation. The Calvo
doctrine, posing that equality is the maximum, is a political/juridical concept
that has been deeply misunderstood. Three key elements of this doctrine always
pass unnoticed. First, it was invented much earlier than the first writings of
Carlos Calvo. Indeed, it appeared as early as 1832, in the first latin american
treatise of international law: Andrs Bellos Derecho de Jentes. That is, the
doctrine is as old as the then new independent region.17
Second, the doctrine was created as part of a framework designed to

incentivate foreign investment in the region: Foreign investors were offered and
17
Bello, Andrs, Principios de Derecho Internacional, 2nd ed., 1844, printing of 1847, p. 77, Es
obligacin del soberano que les da acogida [a los extranjeros] atender su seguridad, hacin-
doles justicia en sus pleitos, y protegindolos aun contra los naturales, demasiado dispuestos
maltratarlos y vejarlos, particularmente en paises de atrasada civilizacion cultura. El estranjero
su entrada contrae tcitamente la obligacion de sujetarse las leyes y la jurisdiccion local,
y el Estado le ofrece de la misma manera la proteccion de la autoridad pblica, depositada en
los tribunales. Si estos contra derecho rehusasen oir sus quejas, le hiciesen una injusticia
manifiesta, puede entnces interponer la autoridad de su propio soberano, para que solicite se
le oiga en su juicio, se le indemnizen los perjuicios causados. Los actos jurisdiccionales de
una nacion sobre los estranjeros que en ella residen, deben se respetados de las otras naciones;
porque al poner el pi en el territorio de un Estado estranjero, contraemos, segun se ha dicho, la
obligacion de someternos sus leyes, y por consiguiente las reglas que tiene establecidas para la
administracion de justicia. Pero el Estado contra tambien por su parte la obligacion de observarlas
respecto del extranjero, y en el caso de una palpable infraccion, el dao que se infiere este, es
un injuria contra la sociedad de que es miembro. Si el Estado instiga, aprueba tolera los actos
de injusticia violencia de sus sbditos contra los estranjeros, los hace verdaderamente suyos, y
se constituye responsable de ellos para con las otras naciones, emphasis added.
300
provided with full civil (non-political) legal equality, a revolutionary statement

for those times and perhaps still for the present times.18 The doctrine was then
the mere reverse side of that basic equality created to promote immigration
and investment: If investors wanted that advantage, then they could not ask
for more than equality, with the exception of situations of denial of justice.
And third, the doctrines creators and promoters were firm believers
in property rights and economic liberalism; after all, both Bello and Calvo
were men of their times. For this reason, and in order to avoid all the anti-
investment ideological dimensions that the 20th century added to the Calvo
doctrine which today typically frightens foreign investors I will call this
original version the Bello/Calvo doctrine.
Yet, at the same time, it should not be forgotten that the doctrine was
an answer to the concrete and specific 19th century enemies of diplomatic
protection and gunboat diplomacy. The fact that those enemies do not exist
anymore at least not since the Porter Convention (1908) and the U.N. Charter
(1945) should not be an obstacle to conclude that the deep normative roots
of the doctrine are now more alive than ever: Equality between nations, and
equality between nationals and foreign investors. The point is, though, that the
doctrine needs updating.
Concretely, this paper explores how this old latin american doctrine
can serve us to understand the governance dilemma19 dimension of the BIT
generation, that is, that although institutions are essential for human life, they
are also dangerous.20 As the following pages will try to prove, the updated ver-
sion of the Bello/Calvo doctrine imposes two minimal conditions of legitimacy
to the BIT generation. The first condition requires that the BIT jurisprudence
resulting from the broad and open-ended BIT provisions crystallize into what
I refer to as BITs-as-developed countries-constitutional law-and-no-more.
If BIT jurisprudence crystallizes in the bad case equilibrium, BITs will

end up being a gunboat-arbitration in the same sense that protection of aliens
abroad by their States was a gunboat-diplomacy during the 19th century. Indeed,
there exists the danger that BIT jurisprudence ends up crystallizing the broad
BIT principles into concrete rules that protect property rights and economic
freedoms to a much greater extent than what constitutional and supreme courts
18
See e.g., art. 57 of the Chilean Code of 1854 also drafted by Bello, Andrs: La ley no recono-
ce diferencias entre el chileno y el extranjero en cuanto a la adquisicin y goce de los derechos
civiles que regla este Cdigo.
19
Keohane, Governance in a Partially Globalized World, op. cit., p. 1.
20
301
in the U.S. and Europe have traditionally done. If that is the case, equality
between nations would be breached.
The second condition is that BIT law should not become a privilege
law for foreigners, in which BITs are converted into legal enclaves or a
privilege for aliens.21 This second condition, of course, depends on developing
countries own will. If BITs really contain international minimum standards and
not an unjustified commitment to the status quo, then those standards should
necessarily be extended, sooner or later, to domestic investors. So, provided
that the standards embodied in BITs go no further than those established in
developed countries, there is no reason nor basis for not extending them to
domestic players.
The idea today is not to level foreign investors down to the potentially
precarious condition of national investors, but to demand reasonable princi-
ples of international investment law, and to then level national investors up to
those standards. If Roth commented more than half a century ago that South
America was and remains the centre of the propaganda which maintains that
the alien can have no different nor greater rights than the nationals,22 now we
should say that the national can have no different nor weaker rights than the
alien, of course, provided that the international minimum standards are set at
a reasonable level.
This paper proceeds as follows. Part 2 presents a general overview of

the BIT generation phenomenon. Part 3 explores from a general perspective
why we can affirm that the BIT generation constitutes an arrangement of global
governance. Part 4 explains the impact of the BIT generation in terms of global
constitutional law and global administrative law. Parts 5, 6 and 7 intend to ask
the normative questions presented above in this introduction. The conclusion
summarizes the basic ideas of this paper, and presents a course of action for
Latin America, as well as an assessment of the current state of affairs of the
regional efforts to protect itself from potential abusive mechanisms of global
governance.
21
The concept of BITs as legal enclaves was developed by Daniels, Ronald J., Defecting on
Development: Bilateral Investment Treaties and the Subversion of the Rule of Law in the Deve-
loping World, draft, available at www.unisi.it/lawandeconomics/stile2004/daniels.pdf. (Last
visited Feb. 16, 2007.)
22
Roth, Andres H., The Minimum Standard of International Law Applied to Aliens, 1949, p. 69.
302
2. A general overview of the BIT generation
From 1959, when Germany and Pakistan concluded the first bilateral investment
treaty,23 to 2005, the number of BITs has grown globally to 2,495.24 With the
intention of increasing the inflow of foreign direct investment (FDI), developing
countries have massively embarked on an ongoing project to conclude these
treaties with developed countries, and also among themselves.25 As a result,
at the beginning of the 21st century, we are witnessing the development of a
structural pillar of the new world order: The BIT generation.
Among developing countries, African and Southeast Asian nations were

the first to begin signing BITs. They followed programs that were created and
implemented at the end of the 1950s by Western European countries, origina-
lly Germany and Switzerland. China and Eastern European nations followed
during the 1980s. Latin American countries, by contrast, entered this picture
somewhat later. With the exception of several early, atypical cases, they began
to join the BIT system in 1987,26 most joining after 1990.27 By then, the phe-
nomenon had become highly popular and accepted throughout the world. As a
result, the BIT system grew from being a network of 265 treaties in mid-1987,28
to 700 in 1994,29 1857 in 1999,30 and finally, to the current size of nearly 2500
treaties by the end of 2005.
23
See Treaty for Promotion and Protection of Investment, Nov. 25, 1959, West Germany-Pakistan,
457 U.N.T.S. 23.
24
See United Nations Conference on Trade and Development, World Investment Report, 2006,
p. 26. About 70% of them are currently active.
25
See Vandevelde, Kenneth J., U.S. Bilateral Investment Treaties: The Second Wave, Michi-
gan Journal of International Law, 14:1993, p. 621 and Salacuse, Jeswald W., BIT by BIT: The
Growth of Bilateral Investment Treaties and Their Impact on Foreign Investment in Developing
Countries, International Lawyer, 24:1990, p. 655. See also a list of BITs in United Nations
Conference on Trade and Development, Bilateral Investment Treaties in the Mid-1990s, 1998. A
more recent list, though incomplete, is available at the UNCTAD website http://www.unctadxi.
org/templates/DocSearch____779.aspx. (Last visited Dec. 13, 2005.)
26
Only Bolivia, Jamaica and Uruguay began concluding BITs after 1987.
27
The order of entrance into the system is the following: Argentina (1990), Venezuela (1990),
Chile (1991), Per (1991), Paraguay (1992), Cuba (1993), Ecuador (1993), Honduras (1993),
Colombia (1994), Costa Rica (1994), El Salvador (1994), Nicaragua (1994), Mexico (1994),
Guatemala (1996.)
28
See United Nations Centre on Transnational Corporations, Bilateral Investment Treaties, New
York, United Nations Publication, 1988, pp. 6-7. At the time, according to the Centre, id. at p. 7,
the majority of developing countries which have signed bilateral investment treaties are to be
found in Africa and South-East-Asia.
29
See Dolzer, Rudolf / Stevens, Margrete, Bilateral Investment Treaties, The Hague Boston
London, Martinus Nijhoff Publishers, 1995, pp. xii and 267-326.
30
See United Nations Conference on Trade and Development, Bilateral Investment Treaties
1959-1999, New York, United Nations, 2000, p. 1, available at http://www.unctad.org/en/docs/
poiteiiad2.en.pdf. (Last visited Aug. 4, 2006.)
303
The BIT generation is a network of treaties that are very similar, though
not identical.31 These treaties regulate the admission, treatment and expropria-
tion of foreign investment, as well as the settlement of disputes. The common
legal architecture of BITs is straightforward. Host States commit themselves
to providing a stable regulatory system aimed at the protection of investments,
including in most cases the provision of fair and equitable treatment (F&ET),
full protection and security, treatment no less favorable than that provided
to nationals (NT) or to third-state nationals (MFN), and no direct or indirect
expropriation without proper compensation.
A quick comparison of all the treaties that form this pool reveals two
characteristics which, though crucial for understanding the emergence of the
BIT, have been somewhat overlooked by scholars and commentators. The first
of these is that BITs are written using extremely broad, and open-ended con-
cepts. BIT language, in other words, resembles Constitutional language, and it
is no exaggeration to state that BITs represent actual Economic Constitutions
for foreign investors doing business in countries that have adopted them. More
importantly, not only do BITs contain specific constitutional provisions that
favor foreign investors, but also give original constitutional jurisdiction
to arbitral tribunals, thus replacing domestic courts. As is well known, this
jurisdiction is original, because investors do not have the burden to exhaust
domestic legal remedies, as is the general rule in customary international law.
The second somewhat underreported feature of BITs is that they are all
worded in more or less the same terms.32 As one french commentator remarks,
whilst these treaties are signed during different periods of time and with
different states, they remain similar in content. Numerous provisions of these
31
See Dolzer / Stevens, Bilateral Investment, op. cit., p. xii. See also, Hamilton, Calvin A. /
Rochwerger, Paula I., Trade and Investment: Foreign Direct Investment Through Bilateral and
Multilateral Treaties, New York International Law Review, 18:2005, p. 8. The fundamental of
BITs, including their objectives, format and broad underlying principles, have changed little over
the years. Lowe, Vaughan, Regulation or Expropriation, Current Legal Problems, 55:2002,
Oxford University Press, p. 451. BITs differ in their detail; but all provide broadly the same pro-
tection. The three main provisions have already been mentioned: the guarantees against unlawful
expropriation, and the duties to treat investment fairly and equitably and to give them full security
and protection.
32
In 1987, Denza, Eileen / Brooks, Shelag, Investment Protection Treaties: United Kingdom
Experience, International And Comparative Law Quarterly, 36:1987, p. 913, commented that
nearly 300 treaties now exist worldwidebroadly similar in character, content, and standards,
although there are important national differences in emphasis and detail. The effect has been to
create an infrastructure of agreements based on realistic accommodations rather than political
rhetoric, and to provide important support for those standards of customary international law
which had seemed to be slipping away.
304
treaties are identical. They use specific investment law vocabulary,33 citing
notions such as fair and equitable treatment, expropriation, measures tanta-
mount to expropriation, fork in the road, and umbrella clauses.34 We have
witnessed a legal de facto standardization, in which all countries have adopted
more or less the same basic treaty. Indeed, as Douglas acutely points out, the
striking feature of this collection of model BITs is that their formal layout and
substantive content are very similar, often practically identical, in spite of the
different economic or cultural reality prevailing in the states in question.35
The combination of these two aspects signifies that BIT interpretation

is giving rise to a genuine constitutional jurisprudence, by which I mean a
process of judicial norm-creation that gives actual specific content to the overly
general provisions of the treaties.36 And from a mere descriptive perspective,
we can thus see how, after the first arbitral award was rendered in 1990,37 BIT
case law has started to become its own distinct field of international law. This
has resulted in the establishment of a genuine arbitration case law specific to
the field of investment.38
That this revolutionary addition to the new world order saw the light of
day without the scrutiny of domestic constituencies in the developing world
should not come as a surprise; after all, this is often the norm in international
relations and foreign affairs.39 In any case, the result is that developing countries
are only now realizing the full import of what it means to be part of the BIT
system. Finally, at a time when there is no immediate exit from the network,
people in developing countries are beginning to ask the two most obvious
descriptive and normative questions: How did we end up (and even begin)
being part of this network? And, is this legitimate and/or convenient for us?
33
Duprey, Pierre, Do Arbitral Awards Constitute Precedents? Should Commercial Arbitration
Be Distinguished from Arbitration Based on Investment Treaties, in Gaillard, Emmanuel (ed.)
Towards a Uniform International Arbitration Law?, Bern, Staempfli, New York, Juris Publishing,
2005, p. 276.
34
Duprey, Do Arbitral Awards Constitute Precedents, op. cit., p. 276.
35
Douglas, Zachary, The Hybrid Foundation of Investment Treaty Arbitration, British Yearbo-
ok of International Law, 74:2004, p. 159.
36
See Cass, Deborah Z., The Constitutionalization of International Trade Law: Judicial Norm-
Generation as the Engine of Constitutional Development in International Trade, European Jour-
nal of International Law, 12:2001, p. 46, Generation of constitutional norms and structures by
judicial interpretation. And Id. p. 47, Constitutionalization as judicial norm-creation.
37
See Asian Agric. Prod. Ltd. v. Sri Lanka, ICSID, Case No. ARB/87/3 (June 27, 1990.)
38
Duprey, Do Arbitral Awards Constitute Precedents, op. cit., pp. 276-77.
39
See Dahl, Robert A., Can international organizations be democratic? A skeptics view, in
Shapiro, Ian / Hacker-Cordn, Casiano (eds.), Democracys Edges, Cambridge University Press,
1999, p. 21, commenting on the lack of control by the general public in matters of foreign affairs.
305
3. The BIT generation as a mechanism of global governance
Using European Union nomenclature, it is possible to say that a negative inte-

gration model has been a favorite strategy among possible global governance
arrangements.40 Instead of concluding detailed treaties or dense binding
documents which, together with other policy alternatives, presuppose less
erosion for State sovereignty41 State negotiators have typically preferred to
agree only on very general principles, leaving the task of concretizing them to
the dispute settlement bodies created by those same general agreements.42 In
fact, this is, as Esty points out, one of the main forms of global policymaking:
International policymaking can be carried out through government-

to-government negotiations and the contractual exchange of specific
commitments in treaties. Alternatively, governments can coordinate
policies by mutual recognition of each others national rules. But when
nation-states agree not on specific substantive outcomes but rather on
decision-processes, they create mechanisms of global policymaking or
supranational governance.43
40
See Lindseth, Peter L., Democratic Legitimacy and the Administrative Character of Suprana-
tionalism: The Example of the European Community, Columbia Law Review, 99:1999, p. 632.
From the national standpoint, these decision-makers often enjoy a significant degree of legal
autonomy, in that no particular state is guaranteed a formal veto over their supranational policy
choices. In its most rudimentary form, this autonomous supranational normative powertends
to be adjudicative, as under the dispute settlement mechanism of the World Trade Organization
(WTO.) Emphasis added.
41
Esty, Good Governance, op. cit., pp. 1497-98, provides a complete list of policy alternati-
ves: Supranational governance might therefore refer to any number of policymaking processes
and institutions that help to manage international interdependence, including (1) negotiation by
nation-states leading to a treaty; (2) dispute settlement within an international organization; (3)
rulemaking by international bodies in support of treaty implementation; (4) development of go-
vernment-backed codes of conduct, guidelines, and norms; (5) pre-negotiation agenda-setting and
issue analysis in support of treatymaking; (5) (sic) technical standard-setting to facilitate trade;
(6) networking and policy coordination by regulators; (7) structured public-private efforts at norm
creation; (8) informal workshops at which policymakers, NGOs, business leaders, and academics
exchange ideas; and (8) private sector policymaking activities.
42
See Kumm, The Legitimacy of International Law, op. cit., p. 914. Traditionally internatio-
nal legal obligations arose either because of specific treaty obligations assumed by states ratifying
the treaty or as a matter of customary international law reflecting longstanding customary practice
of states. Treaties today, though still binding only on those who ratify them, increasingly delegate
powers to treaty-based bodies with a quasi-legislative or quasi-judicial character. Within their
circumscribed subject-matter jurisdiction, these bodies are authorized under the treaty to develop
and determine the specific content of the obligations that states are under. See more generally,
Krisch, Nico / Kingsbury, Benedict, Introduction: Global Governance and Global Administrati-
ve Law in the International Legal Order, European Journal of International Law, 17:2006, p. 1.
43
Esty, Good Governance, op. cit., p. 1499, emphasis added.
306
Following Young, we can affirm that we are, indeed, increasingly

surrounded by supranational courts.44 Or, with Helfer & Slaughter, to speak
of a renewed millennial faith in the ability of courts to hold states to their in-
ternational obligations.45 Yet, these new courts and tribunals fulfill a different
function than that traditionally played by international bodies. They are doing
what Alvarez refers as adjudicative law-making.46 International judicial
law-making results from, at least in part, the relative absence of precision in
applicable law and from treaty-makers tendency to use their dispute settlers
to complete their treaty contracts.47
The obvious problem with this model of global governance is that it

converts judges into policymakers. Adjudication based on principles and not
rules i.e., adjudication in the absence of normative determinacy generates
a second order social demand, this time for judicial discretion and governance.48
Stone Sweet has remarked upon this point, noting that [j]ust inevitably, judges
who enforce such standards [balancing, proportionality, least-means tests,
and in general, incomplete or relational contracts] behave as relatively pure
policymakers, in that they use their discretion to evaluate and control the law-
making of others.49 From an international law perspective, Kumm has also
observed that though states have consented to the treaty as a framework for
dealing with a specific range of issues, once they have signed on, the specific-
rights and obligations are determined without their consent by these treaty-
based bodies.50
There are several reasons explaining why countries have been following
this negative integration model of governance. Trachtman provides a con-
vincing explanation, wherein incomplete treaties permit either (i) to agree
to disagree for the moment in order to avoid the political price that may arise
from immediate hard decisions or (ii) to cloak the hard decisions in the false
44
Young, Ernest A., Institutional Settlement in a Globalizing Judicial System, Duke Law Jo-
urnal, 54:2005, p. 1146.
45
Helfer, Laurence R. / Slaughter, Anne-Marie, Toward a Theory of Effective Supranational
Adjudication, Yale Law Journal, 107:1997, p. 387.
46
Alvarez, Jose E., International Organizations as Law Makers, New York, Oxford University
Press, 2005, pp. 531 et seq.
47
Id. pp. 523-4. Alvarez, id. p. 426, also adds that the level of judicial discretion is all the greater
within the context of the rudimentary international legal system as even its most sophisticated
and evolved treaty regimes, such as WTOs covered agreements, are replete with substantive
and procedural lacunae that adjudicators need to fill, at least if they wish to avoid finding of non-
justiciability or non-liquet.
48
Stone Sweet, Alec, The Judicial Construction of Europe, Oxford University Press, 2004, p. 10.
49
Stone Sweet, op. cit., p. 119.
50
Kumm, The Legitimacy of International Law, op. cit., p. 914.
307
inevitability of judicial interpretation.51 In fact, by cloaking decisions in this

inevitability, States borrow from the rule of law legitimacy. As Stein reminds
us, adjudication procedures have formed the vanguard in the path toward closer
integration, offering legitimacy as an aspect of the rule of law.52
The important point to remark in this section is that BITs perfectly exem-
plify the negative integration model of global governance. Indeed, there are
at least three basic characteristics that render the BIT structure a laboratory
case of global governance. First, the dispute settlement mechanism created
by these treaties BIT tribunals does not form part of any government or
supranational authority; these tribunals constitute a decentralized institutional
arrangement that lacks roots in any particular State.53 Second, the tribunals
institutional nature is more private than public: International commercial ar-
bitration is, indeed, a typically private means of dispute settlement.54 Third,
and most important, BIT tribunals perform adjudicative law-making they
have the mission of interpreting and applying highly open-ended and legally
indeterminate norms, such as those contained in BITs.
The latter point deserves closer attention. From a substantive perspective,

BITs main provisions which are, in my opinion, the expropriation and fair
and equitable treatment (F&ET) clauses are little more than general referen-
ces to customary and general international law (CIL/GIL, already open-ended
concepts.) Indeed, the concept of expropriation is not even defined in BITs,
and the interpreter must have recourse to CIL/GIL. The same can be said of the
F&ET clause, whose content refers to international minimum standards (IMS),
and therefore, to CIL/GIL (though subject to debate.)
In other words, from a substantive perspective, BITs do not provide

higher standards than those of CIL/GIL. If investors are not satisfied by these
51
Trachtman, Joel P., The Domain of WTO Dispute Resolution, Harvard International Law
Journal, 40:1999, p.351. See also, Alvarez, International Organizations, op. cit., pp. 472-3.
52
Stein, International Integration and Democracy, op. cit., p. 530.
53
Strictly speaking, this assertion is only completely true in the case of investment arbitration con-
ducted in accordance with the ICSID Convention, the only international commercial arbitration
system that is fully de-nationalized.
54
This brings to mind Sassens comments of globalization and privatization. See Sassen, Sas-
kia, De-Nationalized State Agendas and Privatized Norm-Making, in Ladeur, Karl-Heinz
(ed.) Public Governance in the Age of Globalization, Aldershot, Ashgate Publishing, 2004, p.
63. Economic globalization has been accompanied by the creation of new legal regimes and
legal practices and the expansion and renovation of some older forms that bypass national legal
systems. This is evident in the rising importance of international commercial arbitration [] The
emerging privatized institutional framework to govern the global economy has possibly major
implications for the exclusive authority of the modern national state over its territory, that is, its
exclusive territoriality.
308
standards, they can always demand concession contracts or investments agre-

ements where host States accept more demanding obligations.55 After all, as
Reisman & Arsanjani point out, BIT principles are mere indulgences.56 We
should not forget those standards were drafted by the end of the 1950s and
early 1960s.57
So, BITs broad and open-texture standards should not be, as such, the
object of concern. BIT standards are all quite reasonable on their face, and cannot
be considered a threat to developing countries sovereignty and democratic self-
determination. Can someone honestly disagree with a principle requiring to treat
people in a fair and equitable way? Or with a principle such as expropriation
with compensation that has Medieval roots in the Spanish legal tradition?58
However, there is no doubt that sources of concern remain. But we have

to be more precise: It is BITs as a mechanism of global governance i.e., arbi-
tral tribunal giving concrete application to those principles which continues
to threat developing countries sovereignty and democratic self-determination
(and developed countries too, as for example occurs with the U.S. in NAFTA
55
Indeed, in BIT litigation one can classify two different types of cases: Those in which the inves-
tor has received specific commitments from the state, usually in the form of concession contracts
or investment agreements; and, those in which there are no such commitments or where the com-
mitments are incomplete, and where, as a consequence, the foreign investors welfare is left to the
vagaries of pure regulatory contexts (as typically occurs with national investors.) Undoubtedly,
it will always be easier to find breaches of international law in both domestic lawmaking and
adjudication that violates specific commitments. Instead, I am exclusively interested here in this
second group, the source of most hard cases in BIT litigation.
56
Reisman, Michael / Arsanjani, Mahnoush H., The Question of Unilateral Governmental Sta-
tements as Applicable Law in International Disputes, ICSID Review Foreign Investment Law
Journal, 19:2004, p. 343.
57
This observation may surprise some readers. They may legitimately ask, then, what is the pur-
pose of having BITs and studying them in so much detail, if they simply repeat the principles and
rules of CIL? This question indicates the lack of awareness among commentators, and even BIT
tribunals, regarding BITs most powerful and remarkable tool: Investor-state arbitration without
exhaustion of legal remedies. As Wlde, Thomas W., The Umbrella Clause in Investment Ar-
bitration. A Comment on Original Intentions and Recent Cases, Journal of World Inv. & Trade,
6:2005, p. 190, remarks, it is the ability to access a tribunal outside the sway of the host State
which is the principle advantage of a modern investment treaty. This advantage is much more
significant than the applicability to the dispute of substantive international law rules.
58
Indeed, the rule of expropriation appears in Las Siete Partidas (1256-1265.) See Partida 2a,
Tit. I, Ley II, in Los Cdigos Espaoles Concordados y Anotados, vol. 2, 1848, p. 320: Otrosi
dezimos, que quando el Empedrador quisiesse tomar heredamiento, o alguna otra cosa a algunos
para si, o para darla a otro; como quier que el sea Seor de todos los del Imperio, para ampararlos
de fuerza, e para mantenerlos en Justicia, con todo esso non puede el tomar a ninguno de lo suyo
sin su plazer, si non fiziesse tal cosa, porque lo deuiesse perder segund ley. E si por auentura gelo
oviesse a tomar por razon que el que el Emperador oviesse menester de fazer alguna cosa en ello,
que se tornasse a pro comunal de la tierra, tenudo es por derecho de le dar ante buen cambio, que
va a tanto a mas, de guisa que el fin que pagado a bien vista de omes buenos. See also, Partida 3,
Tit. XVIII, Ley XXXI, in Los Cdigos Espaoles Concordados y Anotados, vol. 3, 1848, p. 200.
309
Chapter 11 arbitration.) It is not BITs text per se, but rather unrestraint arbi-
trators who should worry us.
The problem is that when States ratified treaties with such reasonable,
though loose, open-ended standards such as expropriations and fair and equita-
ble treatment, they entered into a regulatory policy. I am following here the
model that Aranson, Gellhorn & Robinson propose to explain open delegations
of power from Congress to the Executive (a somewhat similar phenomenon.)
According to these authors, Legislators will accept risks over the range of
possibilities, preferring the gamble implicit in delegated legislative authority
the regulatory lottery to the equivalent ex ante regulatory certainty.59
During the liberal 1990s, governments preferred to enter into the BIT
lottery rather than preserve the status quo of the lack of credibility of domestic
legal systems and the lack of enforceable remedies in international law. The
uncertainty of the outcome can be simplified by two different scenarios, re-
presented by the two alternative crystallizations of BIT jurisprudence: On the
one hand, the good case or BITs-as-developed countries-constitutional law-
and-no-more, where BIT jurisprudence recognizes standards of protection of
investments no higher than those that state courts in developed countries apply
to their own nationals; and on the other hand, the bad case or BITs-as-gunboat-
arbitration, where jurisprudence converts BITs into a form of insurance for
foreign investors.
Though I will comment on the benefits and risks inherent in this gam-
ble later in this paper, I want to mention one general benefit that is common
to all successful mechanisms of global governance (including human rights
institutions): The addition of a new layer of check and balances to the exercise
of power.60 As Esty observes, by promoting careful consideration of policy
choices, providing a mechanism for benchmarking national policy results, and
forcing decision-makers to justify their actions, a functional global governance
structure adds depth to the system of check and balances, thereby limiting
national governmental mistakes and improving social welfare.61
Indeed, imposing appropriate standards of global governance top-down

from the international level may be an efficient means of bypassing local elites
59
Aranson, Peter H. / Gellhorn, Ernest / Robinson, Glen O., A Theory of Legislative Delega-
tion, Cornell Law Review, 68:1982, p. 61.
60
See Kumm, The Legitimacy of International Law, op. cit., p. 919. International law con-
tributes to the check and balances of a constitutional system, complementing domestic separation
of powers and federalism as another means of achieving this.
61
See Esty, Good Governance, op. cit., p. 1502.
310
and special interests groups, whose abuse of power is greatly responsible for the
weak institutional foundations in developing countries. After all, this is one of
the most attractive features of global governance: The stabilizing presence of
an additional institutional layer that limits the political effectiveness of factions.
4. Global constitutional and administrative law in the BIT generation
4.1. Understanding State responsability through the lenses of corrective and

distributive justice
BITs and their system of dispute resolution constitute not only a mechanism of
global governance, but also one that is producing a new global constitutional and
administrative law (GCL & GAL.) This new global public law complements and
even corrects (in a descriptive sense) domestic public law. The balance/tension
of property rights and the public interest, a key dimension of both constitutional
and administrative law, is now present at the global plane.
In the pursuing the public interest, the regulatory State in which we

live today and which BIT tribunals control has the constitutional power,
recognized by international law, to harm citizens and investors while in pursuit
of public interest. Moreover, it has the constitutional duty, also recognized by
international law, to allocate burdens and rewards across society in its perma-
nent quest for the public interest. As a result, in Craigs words, legislation
is constantly passed which is explicitly or implicitly aimed at benefiting one
section of the population at the expense of another. It is a matter of conscious
legislative policy.62
Because under certain conditions, administrative decisions can legally

encroach on citizens rights,63 then, as Caranta notes, harm alone cannot
therefore be sufficient to establish liability.64 We need much more than a de-
monstration of economic damages in order to demand that the government pay
compensation. It is worth noting here that not even the normative argument of
efficiency leads to the conclusion that the citizen or investor must be always
indemnified. As Rose-Ackerman remarks, an economic analysis of takings
law does not imply that everyone harmed by government actions should be
62
Craig, Paul P., Compensation in Public Law, Law Quarterly Review, 96:1980, p. 450.
63
Caranta, Roberto, Public Law Illegality and Governmental Liability, in Fairgrieve, Duncan
(ed., et. al), Tort Liability of Public Authorities in Comparative Perspective, London, British Ins-
titute of International and Comparative Law, 2002, p. 272, emphasis added.
64
Caranta, op. cit., p. 272.
311
compensated. Such a conclusion would only result from a strong normative

commitment to the status quo distribution of property rights.65
That all new legislation and regulation does not have to be a Pareto-
superior movement is an inherent characteristic of all collective decision-making
mechanisms different from the unanimity rule. As we know, democratic cons-
titutions design the collective choice functioning of Congresses according to
versions more or less close to the majority rule. Under those arrangements,
majorities are allowed to adopt regulations that may be favorable to themsel-
ves, even in the event that the costs of those decisions are imposed on defeated
minorities. This point was first stressed by Buchanan & Tullock:
To our knowledge little or nothing has been said about the external
costs imposed on the individual by collective action. Yet the existence
of such external costs is inherent in the operation of any collective
decision-making rule other than that of unanimity. Indeed, the essence
of the collective-choice process under majority voting rules is the fact
that the minority of voters are forced to accede to actions which they
cannot prevent and for which they cannot claim compensation for da-
mages resulting.66
If all those who are impaired by regulatory changes had the right to
maintain the status quo or to be compensated according to the amount of
harm suffered, then that requirement would be equivalent to affirming that
Constitutions had established the unanimity rule, or supermajorities close to
it (depending on the methods adopted for calculating damages) as the basic
voting rule.67
Hence, the question posed by Judge Higgins in 1983 then a somewhat

newer theme68 now appears to be an essential and unavoidable part of the
65
Rose-Ackerman, Susan, Regulatory Takings: Policy Analysis and Democratic Principles, in
Mercuro, Nicholas (ed.), Taking Property and Just Compensation: Law and Economics Pers-
pectives of the Takings Issue, Boston, Kluwer Academic Publishers, 1992, p. 25.
66
Buchanan, James M. / Tullock, Gordon, The Calculus of Consent, 1965, pp. 89-90, emphasis
on the original.
67
See Buchanan / Tullock, op. cit., p. 91. The unanimity test is, in fact, identical to the compen-
sation test if compensation is interpreted as that payment, negative or positive, which is required
to secure agreement. See also, Rose-Ackerman, Susan, Against Ad Hocery: A Comment on
Michelman, Columbia Law Review, 88:1988, p. 1708, the United States Constitution, in per-
mitting policies to be adopted by majority votes in representative assemblies and approved by
the President, did not contemplate that all statutes would meet with unanimous approval. Some
people would suffer losses while others benefited.
68
See Higgins, Rosalyn, The Taking of Property by the State. Decent Developments in Interna-
tional Law, in Acadmie de Droit International, Recueil des Cours, 176:1982-III, p. 269.
312
puzzle that the BIT generation faces: [D]o interventions by the State that
leave title untouched in the hands of plaintiff, but nonetheless occasion him
loss, give rise to a right of compensation?69 At the end of the day, to decide
whether States will pay compensation, BIT tribunals must resolve as do their
domestic constitutional and administrative law colleagues the dilemma which
Ackerman presents so accurately in the following terms:
Our legal problem arises at the point where capitalist economy and
activist state collide. No longer a night-watchman, the state surveys
the outcome of market processes and finds them wanting. Armed with
a prodigious array of legal tools, it sets about improving upon the invi-
sible hand taxing here, subsidizing there, regulating everywhere. The
result of all this motion may well be something that clearly redounds to
the public good a cleaner environment, a safer workplace, a decent
home. Nonetheless, these welfare gains can rarely be purchased without
social cost though many may gain, some will lose as a result of the
new governmental initiative. And it is the fate of those called upon to
sacrifice for the public good that will concern us in this essay: When
may they justly demand that the state compensate them for the financial
sacrifices they are called upon to make?70
From a comparative perspective, it is possible to observe that, in all major

legal systems, State responsibility comprises two different areas: State liability
in torts and expropriations. Together, they are what the Germans referred to
as staatliche Ersatzleistungen or public indemnifications.71 In the first case,
69
Higgins, op. cit., p. 269.
70
Ackerman, Bruce, Private Property and the Constitution, Yale University Press, 1977, p. 1.
This question is posed by Paul, Jeremy, The Hidden Structure of Takings Law, Southern Cali-
fornia Law Review, 64:1991, p. 1406, in the following terms: When do individual contribution
to collective welfare cease to be a proper price of communal citizenship and become an unfair
sacrifice of the few to the many?
71
In Germany, staatliche Ersatzleistungen is the general concept which includes all types of
compensations/damages that the State may have to pay to citizens, particularly: a) Torts or state
responsibility strictu sensu (Amtshaftung); b) various legal concepts linked to expropriation: b1)
Expropriation strictu sensu; b2) state interventions tantamount to expropriation of illegitimate
character (unlawful quasi-expropriatory encroachments) (enteignungsgleicher Eingriff); b3) state
interventions tantamount to expropriation of legitimate character (enteignender Eingriff), now
included in the more modern concept of delimitation of rights that requires to pay compensation
(ausgleichspflichtige Inhaltsbestimmung); b4) unequal burdens or special sacrifices in relation
to non-patrimonial rights (Aufopferungsanspruch.) See Singh, Mahendra P., German Adminis-
trative Law in Common Law Perspective, Springer, 2001, pp. 244 et seq.; Mir Puigpelat, Oriol,
La responsabilidad patrimonial de la Administracin. Hacia un nuevo Sistema, Madrid, Civitas,
2002, pp. 71 et seq. and Rfner, Wolfgang, Basic Elements of German Law on State Liability,
in Bell, John / Bradley, Anthony W. (eds.), Governmental Liability: A Comparative Study, Uni-
ted Kingdom National Committee of Comparative Law, 1991.
313
fault and negligence, including illegality and arbitrariness, are the bases for
the machines operation; in the second case, the essence or core of property
rights, equality and hardship (sacrifice.)
Harlow refers to the first group as liability and the second as compensa-
tion.72 The first is ruled mainly by principles of corrective justice. As a general
matter, this version of justice centers the attention on the direct and immediate
relation between two parties. Weinrib summarized it in the following terms:
[Corrective justice] focuses on a quantity that represents what rightfully

belongs to one party but is now wrongly possessed by another party
and therefore must be shifted back to its rightful owner. Corrective
justice embraces quantitative equality in two ways. First, because one
party has what belongs to the other party, the actors gain is equal to the
victims loss. Second, what the parties would have held had the wrong
not occurred provides the baseline from which the gain and the loss are
computed [...] A violation of corrective justice involves one partys gain
at the others expense. As compared with the mean of initial equality,
the actor now has too much and the victim too little. Because the actor
has gained what the victim has lost, equality is not restored merely by
removing the actors gain (which would still leave the victim with a
shortfall) or by restoring the victims loss (which would still leave the
actor with an excess.)73
On the other hand, compensation is guided both by principles of aggrega-

tive justice the public sphere, as opposed to the private one and distributive
justice strictu sensu the share of the collective sphere that individuals have
for themselves.74 Both aggregative and distributive justice strictu sensu are
generally included in the broad concept of distributive justice.75
At the most general level, it may be said that for damages to be accep-
table and bearable by citizens and investors, they must result from a diligent
and legitimate exercise of power by public authorities. But, in addition, the
72
See Harlow, Carol, State Liability: Tort Law and Beyond, Oxford University Press, 2004, p.
60.
73
Weinrib, Ernest J., The Idea of Private Law, Harvard University Press, 1995, p. 62.
74
See Harlow, op. cit., p. 3.
75
According to Weinrib, op. cit., p. 62, distributive justice divides a benefit or burden in ac-
cordance with some criterion. An exercise of distributive justice consists of three elements: the
benefit or burden being distributed, the persons among whom it is distributed, and the criterion
according to which it is distributed. The criterion determines the parties comparative merit for a
particular distribution. The greater a particular partys merit under the criterion of distribution, the
larger the partys share in the thing being distributed.
314
resulting allocation of burdens and benefits, even if it resulted from a legal and
legitimate process, must also fulfill the basic requirements of aggregative and
distributive justice as defined by that countrys respective legal/political system.
Liability and compensation are thus the two cornerstones of State responsibility.
4.2. BIT law as global constitutional law
BIT adjudication, by being forced to take a position with respect to these co-
rrective and distributive justice dilemmas, is fundamentally problematic. These
conceptual hurdles remind us that BIT law and jurisprudence have a global
constitutional law character. In fact, by redefining the scope and limits of the
rules for expropriation and liability, BITs are creating a new body of GCL.
Note that this new set of rules and principles trump domestic constitutional
law within the States own territory, at least as a lex specialis that applies only
to foreign investors.
The concept of constitutional law is used here in a broad sense, which

includes administrative law. Following a continental law approach, adminis-
trative law is understood to comprise rules and principles also dealing with
expropriation and State liability in tort, but to a larger and usually more pro-
tective extent than that found in constitutions and constitutional jurisprudence
(the latter in the strict sense.) It should not be forgotten that administrative law
particularly in Europe and Latin America, where democracy has not always
been the dominant political arrangement presented itself in the past as having
the mission of protecting the citizen against the State.76
I am aware that the terms constitution and constitutionalization have

proven to be difficult and controversial when they relate to international law
and institutions, particularly in the absence of a relevant global policy. But they
remain attractive. In this context, the main point to note is that arbitral tribunals
confront a significant number of political and normative difficulties that have
emerged at the domestic level presenting a characteristically constitutional-
adjudicatory nature. All over the world, on both national and supranational
76
See e.g. Garca de Enterra, Eduardo, La lucha contra las inmunidades de poder en el dere-
cho administrativo: poderes discrecionales, poderes de gobierno, poderes normativos, Madrid,
Civitas, 3rd ed., 2004, explaining administrative law as essentially inspired by the fight against
power immunities. Garca de Enterra is the greatest exponent of modern Spanish Administrati-
ve Law, created during Francos Regime. See also, Cottier / Hertig, The Prospects, op. cit.,
pp. 293-94. In general, the history of constitution-making shows that many constitutions were
established by force or adopted after a period of crisis (revolution or civil or international war),
at a time when a group with a common social and political vision came to prevail [] Therefore,
revolutionary constitution-making frequently fails to satisfy requirements of both efficiency and
legitimacy.
315
levels, defining the scope and conditions of public indemnifications is one

of the most sensitive and controversial topics of economic constitutional law.77
There are two powerful reasons to consider BIT law as a manifestation

of global constitutional law. The first is that constitutional law beyond the
discussion of what is and ought to be a constitutional norm is also a me-
thodology and technique in itself for approaching political and legal problems.
Weiler has taken this view before to defend the idea of constitutional law and
constitutionalization at supranational contexts:
[Constitutionalism is also] a prism through which one can observe a

landscape in a certain way, an academic artifact with which one can
organize the milestones and landmarks within the landscape (indeed,
determine what is a landmark or milestone), and intellectual construct
by which one can assign meaning to, or even constitute, that which is
observed.78
In the case of BITs, constitutional law traditions around the world have
created several tools with which to assess expropriations and the protective
scope of property rights. Expropriations protect not only against physical
appropriations, but also, against what Tribe refers as spot-redistribution.79
Consequently, there exists a constitutional law practice whose main objective
is to identify the conditions and requirements permitting citizens and investors
to claim compensation when they have been harmed through State action or
inaction.
The second reason, following the EUs institutional experience, has

become a classic one: Direct effect, supremacy and judicial review. From a non-
democratic perspective, more familiar to continental lawyers and scholars,80
77
For an excellent set of comparative works about the legal systems of Europe, including the ECJ
and the ECHR, see Barns, Javier (ed.), Propiedad, Expropiacin y Responsabilidad. Derecho
Comparado Europeo, Madrid, Tecnos, 1995.
78
Weiler, J.H.H., Introduction: The Reformation of European Constitutionalism, in Weiler,
J.H.H., The Constitution of Europe, Cambridge University Press, 1999, pp. 221 and 223.
79
See also, Tribe, Laurence, Constitutional Choices, Harvard University Press, 1985, p. 165 et
seq.
80
See Rubenfeld, Jed, Unilateralism and Constitutionalism, New York University Law Review,
79:2004, pp. 1974-75. American constitutionalism differs in certain fundamental respects from
contemporary European constitutionalism [] On this view [the American], which I will call
democratic constitutionalism, a constitution is, first and foremost, supposed to be the founda-
tional law a particular polity has given itself through a special act of popular lawmaking. A very
different account sees constitutionalism not as an act of democracy, but as a set of checks or res-
traints on democracy. These restraints are thought to be entitled to special authority because they
express universal rights and principles, which in theory transcend national boundaries, applying
316
BIT law can more easily be equated with GCL. In the field to which they apply
the economic relations between the State and its investors BITs checks
and restraints on democracy are clearly more rigorous than those of human
rights treaties. For developing countries, whose economies are effectively
owned by foreign investors in the post-Cold War world, these limitations can
penetrate even further than those imposed by other modern global governance
mechanisms, such as the WTO.
Moreover, at least three pragmatic reasons may be given to qualify this

subject as global constitutional law. First, as a mechanism of global governance
these indemnifications constitute a limit to States police powers within their
own territory. This is an external redefinition of domestic equilibria and boun-
daries between property rights and regulatory powers.81 In Bruce Ackermans
nomenclature, this redefinition has the functional status of higher lawmaking
because it transcends ordinary politics.82 As mentioned before, BITs create a
new economic constitution for foreign investors.
Second, from a structural perspective, the standards of review adopted

by arbitral panels directly reflect or more precisely, define the distribution
of powers that must inevitably occur between those arbitral tribunals and the
national bodies under revision (primarily, Executive Agencies and Congresses.)
This structural issue is a classic constitutional law topic; it demarcates the
boundary between the political and judicial branches of government.83
BIT tribunals, then, must adopt balancing tests to implement this dis-
tribution of powers. The stricter the standards of review finally adopted, the
greater the transfer of power from the domestic to the global level. Cass has
pointed out this aspect of GCL in the WTO context,
to all societies alike. From this universalistic perspective, constitutional law is fundamentally
antidemocratic; one of its central purposes is to put limits on democratic self-government.
81
As has been remarked by the European Tribunal of Human Rights, in Sporrong and Lnnroth v.
Sweden, 5 Eur. Ct. H.R. Rep. 35, 52 para. 69, [T]he Court must determine whether a fair balance
was struck between the demands of the general interest of the community and the requirements of
the protection of the individuals fundamental rights [] The search for this balance is inherent in
the whole of the Convention and is also reflected in the structure of Article 1 (P1-1.)
82
See Ackerman, Bruce, We the People, vol. 1, Belknap Press, 1991, pp. 9 et seq. and 266 et
seq. I state that this global law carries the functional status of higher law because it does not
fulfill the normative elements that Ackerman requires of constitutional moments in a well-ordered
dualist society.
83
See Cottier / Hertig, The Prospects, op. cit., p. 317. In a multilayered system, defining
the relationship and the boundaries between the different levels of governance are essential cons-
titutional functions.
317
The case law of the WTO is beginning to display some characteristics

ordinarily associated with constitutional case law of national and su-
pranational constitutional systems. So, the jurisprudence of the WTO
exhibits an explicit concern with the delineation of power between
member states and the centralized dispute settlement mechanism; in
some cases, it borrows constitutional doctrines and techniques, such as
proportionality; in other cases, it has extended its scope into subject mat-
ters, such as health, once considered exclusively national constitutional
matter. As a result, a hybrid form of law is emerging bearing sufficient
resemblance to national and supranational constitutional law to refer to
it by the descriptor constitutionalization.84
Finally, BITs replace domestic public law remedies with international

remedies. It is well known that this is the most important aspect of BITs: They
provide foreign investors with remedies arising directly from international law,
waiving the requirements of exhaustion of local remedies and reference to the
political organs of their home States. As the Gas Natural SDG tribunal pointed
out, a crucial element indeed perhaps the most crucial element has been
the provision for independent international arbitration of disputes between
investors and host states.85
The legal architecture of domestic public law remedies combining

judicial review, expropriations and tort causes of actions is clearly a matter
of constitutional law. It reflects, at the operative and procedural levels, sensi-
tive considerations about the proper balance of power between the Judiciary,
Executive and Legislative Branches. In the U.K., the impact of EU law has led
one important public law commentator to assert that liability is, after all, a
84
Cass, The Constitutionalization of International Trade Law, op. cit., p. 42. This issue
has been the focus of attention by WTO commentators, but not by investment ones, see e.g.
Oesch, Matthias, Standards of Review in WTO Dispute Resolution, Oxford University Press,
2003; Croley, Steven P. / Jackson, John H., WTO Disputes Procedures, Standards of Review,
and Deference to National Governments, American Journal of International Law, 90:1996, p.
193 and Cottier / Hertig, The Prospects, op. cit., pp. 327-328.
85
The recent case Gas Natural SDG, S.A. v. Argentine, Decision on Jurisdiction, ICSID Case No.
ARB/03/10, Decision on Jurisdiction, (June 17, 2005), para. 29. The Tribunal also mentioned,
id., that the creation of ICSID and the adoption of bilateral investment treaties offered to inves-
tors assurances that disputes that might flow from their investments would not be subject to the
perceived hazards of delays and political pressures of adjudication in national courts. See also,
CME Czech Republic B.V. v. Czech Republic, UNCITRAL (The Netherlands/Czech Republic
BIT), Partial Award (Sept. 13, 2001), para. 417. A purpose of an international investment treaty
is to grant arbitral recourse outside the host countrys domestic legal system. The clear purpose is
to grant independent judicial remedies on the basis of an international, accepted legal standard in
order to protect foreign investments.
318
highly intrusive remedy, with considerable impact on national constitution.86

Therefore, by providing foreign investors with a completely new alternative
remedial toolkit, BIT law constitutes GCL.
4.3. BIT law as global administrative law stricto sensu
If, from a general perspective, BITs can be generally depicted as global constitu-
tional law, from a more specific perspective they can also be seen as a mechanism
of global governance that produces global administrative law stricto sensu.
A general summary of BIT jurisprudence must be provided at this point.

As noted, the two most important general clauses of BITs are expropriation and
F&ET. Expropriations have followed something closely to, though not as strict
as, the Lucas rules of expropriation in US constitutional law:87 Deprivations must
be, if not total, at least substantial. The basic idea is that if property is destroyed,
compensation must be paid no matter what (exceptions exist, though subject
to debate.) State action may be legitimate, justified under a public interest, but
compensation is still needed.
By contrast, when property is not destroyed, and the investor is only

harmed, BIT jurisprudence under the F&ET clause tends to refrain from focu-
sing on the existence and contours of an existing investment, and instead pays
attention to the legitimate or arbitrary nature of State action. Given that in the
regulatory State the typical situation is that of harm and not of full destruction
of property rights, the F&ET clause has proven to be the central pillar of BIT
adjudication. Arbitrariness is in fact at center stage in almost all BIT cases.
Following the analytical structure presented before, this means that the
F&ET clause must fulfill two different functions, both included in the concept
of arbitrariness. From a corrective justice perspective, it must come up with
criteria for identifying those negligent and illegal state acts that cause harm to
86
Harlow, op. cit., p. 62. Analyzing the case of the ECJ and the ECHR, Harlow, op. cit., pp. 85-
86, makes an observation that fully applies to BIT tribunals: Transnational courts have begun to
make forays on to areas of national sovereignty and incursions deep into the territory of distributi-
ve justice. As increasingly courts dictate positive intervention by society, aggregative and dis-
tributive political principles are becoming confused. In consequence, the share of collective
goods assigned by courts to individuals for their personal use is beginning to impinge on the share
at the disposal of government and public authorities for the collective benefit of the community.
87
See David H. Lucas v. South Carolina Coastal Council, 505 U.S. 1003 (1992), requiring full
destruction of economic value to find a taking.
319
investors, and that entitles them to indemnification; namely, arbitrariness as

illegality and arbitrariness as irrationality.88
From a distributive justice perspective, it must define the limits that

BITs impose upon States in determining which private sacrifices will not be
compensated, particularly when States are genuinely pursuing the public in-
terest (in cases that do not amount to full or substantial deprivations); that is,
arbitrariness as special sacrifice/proportionality.
Here is the key point: The latter application of F&ET constitutes GAL
in its most classical sense. I admit to be using a more continental administrative
law, which has been historically obsessed to define what constitutes arbitrariness
in state action. However, it must also be noted that the problem of arbitrariness
in the behavior of executive agencies has resided at the core of administrative
law across all legal cultures since at least the 19th century. When comparing
France and the U.S., Edley for example comments that the project of admi-
nistrative law has been the same: Control of illegal and abusive discretion.89
5. What the BIT generation can/should demand from Latin America: A

well-behaved regulatory State
Following Reisman & Sloane, we can affirm that the BIT generation requires
Latin America and developing countries in general to establish and maintain
an appropriate legal, administrative, and regulatory framework, the legal en-
vironment that modern investment theory has come to recognize as a conditio
sine qua non of the success of private enterprise,90 including an efficient
and legally constraint bureaucracy.91 In accordance with Freemans original
intuition, in the BIT generation, the challenge for States is now to maintain a
well-administered government.92
The underlying assumption is that in the 21st century globalized world

in which we live today, the importance of a well-administrated system of
88
This reminds us what Mashaw, Jerry L. (et. al.), Administrative Law. The American Public Law
System. Cases and Materials, 2003, p. 780, points out at the domestic level: Plaintiffs who seek
damages also invariably question the legality of administrative conduct.
89
Edley, Christopher F., Administrative Law. Rethinking Judicial Control of Bureaucracy, Yale
University Press, 1990, p. 245.
90
Reisman / Sloan, Indirect Takings, op. cit., p. 117.
91
Reisman / Sloan, op. cit., p. 117. They also comment that an appropriately operational gover-
nmental framework must be in place.
92
Freeman, Alwyn V., Responsibility of states for unlawful acts of their armed forces, in Aca-
dmie de Droit International, Recueil des Cours, 88:1955-II, pp. 277-8, emphasis added. This
concept was introduced by the first BIT tribunal, in Asian Agric. Prod. Ltd. v. Sri Lanka, ICSID
Case No. ARB/87/3 (June 27, 1990), para. 77, reasonably well organized modern State.
320
property rights and regulations has been accepted as part of the essence of
development.93 We respect once again property rights and individual economic
freedom as proper values, but allowing ample room for economic and social
regulation limiting those rights and freedoms. Today, property rights and eco-
nomic freedom do no represent a collective threat to social justice, but rather,
are constitutive pieces of it.
So, BITs legally demand and it is normatively desirable that they

do so that developing countries commit themselves to maintaining a stable
regulatory system whose aim is the protection of investments. In their best
reading, BITs require a commitment to the rule of law. As mentioned before, the
idea is having a new layer of check and balances that permits bypassing local
elites and special interests groups, or at least reducing the political and judicial
effectiveness of those factions. At the end of the day, this can be a desirable
form of accountability of the regulatory State, and one that many developing
countries have not been able to achieve internally.
More concretely, and following the general framework defined in the

previous section, we can affirm that it is normatively desirable that the BIT
generation demands the following elements from Latin America:
a) From the perspective of expropriations and GCL: 1) From a corrective

justice approach: The proscription of physical and non-physical appro-
priations, i.e., that changes in control of an investment just because of its
worthiness should not be accepted without the payment of compensation;
2) From a distributive justice approach: The definition of reasonable
anti-spot redistributional strength of investments and property rights
vis--vis State regulatory powers.
b) From the perspective of fair and equitable treatment and GAL: 1)

From a corrective justice approach: The articulation of international
minimum standards that applies to state legislation and regulation, and
the obligation of State to be bound by its own rules when the latter
are above minimum standards; 2) from the perspective of distributive
justice, the definition of non-interventionist tests of proportionality that
define the limits of individual harm and sacrifice when pursuing the
public interests.
93
See Posner, Richard, Economic Analysis of Law, 1998, pp. 36, 74; Rose, Carol, The Shadow
of The Cathedral, Yale Law Journal, 106:1997, p. 2187.
321
BIT jurisprudence must recognize the place and functions of the re-
gulatory State, and demand appropriate outcomes from it according to its
nature. As we all know, the administrative State has undergone a profoundly
transformative process that began with privatizations and deregulations in the
1970s and 1980s, that ultimately resulted in the replacement of the dirigiste
State of the past with the regulatory State of the present.94 In Harlows words,
The modern state, in which today I sit and write these words, is cha-
racterized above all by its regulatory functions. The regulatory state
operates on the risk averse society, where regulation is pervasive and
the routine use of the vocabulary and procedural tools for purpose of
social control is both accepted and acceptable.95
In other words, BITs protection against expropriations and against

unfair and inequitable state treatment does not exist in a vacuum, but in the
concrete context of the market-based-but-highly-regulated economy of the 21st
century. This model of capitalism presents a stark tension between property
rights/investments on the one hand, and legitimate State regulatory goals and
democratic choice, on the other. The regulatory State is a fundamental dimension
of modern life and a key player in the pursuit of collective goals that include,
but transcend, efficiency and maximization of wealth.96
6. What Latin America can/should demand from the BIT generation: De-
ference towards the well-behaved regulatory State (no traces of the Loch-
ner and respect for domestic public law)
At this point is where the Bello/Calvo doctrine, though an updated version of

it, comes into play. The first prong to consider here derives indeed from one of
the essential dimensions of this doctrine: Equality of nations. The basic claim
defended here is fairly simple: BITs cannot crystallize principles of protection
of property higher (more protective of property) than those existing in developed
94
See Majone, Giandomenico, The Rise of the Regulatory State in Europe, West European
Politics, 17:1994, p. 97 and Pons Cnovas, Ferran, La incidencia de las intervenciones adminis-
trativas en el derecho de propiedad. Perspectivas actuales, Madrid, Marcial Pons, 2004, p. 17.
95
Harlow, op. cit., p. 6. See also, Waelde, Thomas / Kolo, Abba, Environmental Regulation,
Investment Protection and Regulatory Taking in International Law, The International & Com-
parative Law Quarterly, 50:2001, p. 813. With economic regulation taking the role of public ow-
nership as the now key method to pursue public policy objectives, and with private, in particular,
foreign investors, entering the hitherto closed areas of public infrastructure, the definition of the
boundary between legitimate regulation expressing inherent limitation of property and the States
police powers on the one hand and excessive regulation equivalent to a full or partial expropria-
tion on the other will be a major challenge for international economic lawyers.
96
See generally Sunstein, Cass R., Free Markets and Social Justice, Oxford University Press,
1997.
322
countries. I found it somewhat shocking that a U.S. investor may lose a case
against its government in the U.S. Supreme Court, a German investor may lose
the same case in the Bundesverfassungsgericht (Constitutional Court), and a
French investor may lose it in the Conseil dtat, but, nevertheless, all of them
win it against a developing country in a BIT tribunal.
Note that this claim does not defend the old idea of equality defined
as national treatment is the maximum. Indeed, as a matter of international
law, we should not be bothered by the notion that BIT law can provide more
protection than national law. What should strike us as problematic is that BIT
law whose main provisions refer to international minimum standards
may end up being more protective than legal systems in developed countries.
So, the idea of equality is now, in my perspective, that of developed countries
standards as the maximum. Though founded on the same principles, there is
therefore a significant difference between the updated and the original versions
of the Bello/Calvo doctrine.
Another way to express this idea is to say that Latin America should
demand the BIT generation to take comparative law and its benchmarks more
seriously. In a sense, the experience of the European Union should set an exam-
ple for the BIT generation, where the ECJ has had permanent consideration for
public law traditions of member countries.97 Equality of nations demands that
developing countries can not be subject to standards of protection of investments
more strict particularly the distributive justice dimension, that defines the
level of commitment to the status quo than those standards that developed
countries apply to themselves.
97
In the case of the ECJ, the Court has had to borrow from the domestic law of different State
members, and from the jurisprudence of the ECHR. That is the opinion of Krger, Detlef, La
Propiedad Privada como Derecho Fundamental de la Unin Europea, in Barns, Javier (ed.),
Propiedad, Expropiacin y Responsabilidad. Derecho Comparado Europeo, Madrid, Tecnos,
1995, p. 107. Para determinar cul es el mbito de proteccin o el objeto del derecho de pro-
piedad el TJCE se sirve, como hemos dicho, tanto de la mera referencia a las tradiciones consti-
tucionales de los Estados miembros como cuanto a lo que dispone el CEDH. See also, Poiares
Maduro, Miguel, We The Court. The European Court of Justice and The European Economic
Constitution. A Critical Reading of Article 30 of the EC Treaty, Oxford, Hart Publishing, 1998,
p. 78, who devise the concept of majoritarian activism. along these lines: What the Court
does when it considers Article 30 is not to impose a certain constitutional conception of public
intervention in the market, but to compensate for the lack of Community harmonisation. This is
why the regulatory balance set by the Court normally corresponds to the view of the Commis-
sion, and to the legislation of the majority of Member States. On the one hand, the Court is not
imposing its own particular economic model of regulation. On the other hand, the Court does
not accept States different economic models, even if non-protectionist. Its yardstick is what the
Court identifies as the European Union majority policy, in this way subjecting States regulation to
harmonisation in the Court. Emphasis added.
323
In fact, the empirical evidence shows us that an absolute or almost-

absolute standard is not needed for a capitalist society to work properly. That
is at least the experience of the U.S., France, Germany, U.K., among others.
Most capital exporting countries have already been committed for a long time
to broader collective goals such as the protection of health, safety and the envi-
ronment, and more generally, to the self-determination of their citizens. There
is no solid normative basis for defending a strong commitment to property
rights and the status quo like the one that the Lochner era represents.98 Such a
commitment is not only deemed incompatible with larger goals that transcend
maximizing wealth, but not even justified by efficiency itself.99
Note that the argument is not only political, but also legal. I see no way
to interpret BITs as giving foreign investors higher protection than developed
legal systems do. From a methodological perspective, the low legal density
of international law, particularly in the application of loose standards such as
expropriation and F&ET, compels us to reference article 38(1)(c) of the Inter-
national Court of Justices Statute, which defines as one of the international law
sources general principles of law recognized by civilized nations.100
On this reading, international minimum standards force adjudicators

to refer to the general solutions already adopted by the worlds main legal
systems, and not to presume an unlimited discretion to deduce or induce
rules and principles idiosyncratically on a case-by-case basis. As Sunstein
remarks, when courts resolve genuine ambiguities, they cannot appeal to any
brooding omnipresence in the sky.101 In this sense, an old and an acronychal
conservative lochnerian view of property rights can be as dangerous as a view
that fully depends on the whimsical intuitions of different arbitrators.
98
See Lochner v. New York, 198 U.S. 45 (1905.) In that case, the Supreme Court struck down
a New York statute establishing maximum hours for bakers. The right to contract affirmed in
Lochner was later expanded to cover property rights in Coppage v. Kansas, 236 U.S. 1 (1915.)
99
For law & economics approaches to expropriations, see Blume, Lawrence / Rubinfeld, Daniel
L., Compensation for Takings: An Economic Analysis, California Law Review, 72:1984, p.
569; Blume, Lawrence (et. al.), The Taking of Land: When Should Compensation Be Paid?,
99 Quarterly Journal Of Economics, 99:1984, p. 71; Kaplow, Louis, An Economic Analysis of
Legal Transitions, Harvard Law Review, 99:1986, p. 509; Fischel, William A., Introduction:
Utilitarian Balancing and Formalism in Takings, Columbia Law Review, 88:1988, p. 1581; Fis-
chel, William A. / Shapiro, Perry, Takings, Insurance, and Michelman: Comments on Econo-
mic Interpretations of Just Compensation Law, Journal Of Legal Studies, 17:1988, p. 269 and
Rose-Ackerman, Against Ad Hocery, op. cit., p. 1708.
100
The Courts Statute is available at http://www.icj-cij.org.
101
Sunstein, Cass R., Beyond Marbury: The Executive Power to Say What the Law Is, Yale
Law Journal, 115:2006, p. 2583, citing Southern Pacific Company v. Jensen, 244 U.S. 205, 222
(1917) (Holmes, J., dissenting.)
324
A second normative demand that Latin America should pose to the BIT
generation, which is also based on the idea of equality of nations, is that BIT
adjudication takes domestic public law seriously. The predominant State in the
world today is, and should be, a rechtsstaat or law-state, in which those who
exercise public powers must primarily follow the program of action prescribed
by domestic public law.102 And beyond the ideal of the rule of law, and from a
political perspective, it must be noted following Reisman that a basic postulate
of public international law is that every territorial community may organize
itself as a State and, within certain basic limits prescribed by international
law, organize its social and economic affairs in ways consistent with its own
national values.103
A balanced and appropriate BIT jurisprudence demands a much richer

and more complex dialogue between international and domestic law. Arbitral
tribunals should abandon old and inapplicable doctrines of strict dualism, and
be prepared to apply domestic constitutional and administrative law, instead of
inventing from scratch new rules and principles that lack a basis in any formal
source of international law. BIT tribunals should not forget the lesson of U.S.
realist judges: [W]hen courts resolve genuine ambiguities, they cannot appeal
to any brooding omnipresence in the sky.104
One example may help to understand the idea I am trying to convey. No

case has been more commented than Metalclad v. Mexico,105 but I have never
seen the key critique that that award deserves. In this case, one central point
was whether, in addition to the above-mentioned permits, a municipal permit
for the construction of a hazardous waste landfill was required.106 Because the
102
See MacCormick, Neil, Questioning Sovereignty. Law, State, and Nation in the European
Commonwealth, Oxford University Press, 1999, p. 9.
103
Reisman, W. Michael, The Regime for Lacunae in the ICSID Choice of Law Provision and
the Question of its Threshold, ICSID Review Foreign Investment Law Journal, 15:2000, p.
366. See also id. p. 367. This public international law principle has a direct relation to private
international choice of law. As an expression of and implementation of the basic right expressed
in Friendly Relations [The Declaration on Principles of International Law Concerning Friendly
Relations and Co-operation Among States in Accordance with the Charter of the United Nations],
the content of the various legal codes of each state may be expected to vary, quite legitimately,
reflecting the diversity of national political, economic, social, and cultural values that the in-
ternational system permits and even encourages. As a reflection of those different values and
social preferences, the various parts of the law of each community may vary with regard to the
distribution of benefits and burdens in economic and social relationships and, in particular, in the
allocation of risk for various commercial contingencies. The point of emphasis here is that the
legislative expression of these variations in the law of different states is internationally lawful and
entitled to respect.
104
Southern Pacific Company v. Jensen, 244 U.S. 205, 222 (1917) (Holmes, J., dissenting.)
105
Metalclad Corporation v. Mexico, ICSID Case No. ARB(AF)/97/1, Award (Aug. 30, 2000.)
106
Metalclad, para. 79.
325
municipal permit had been denied, the investor could not proceed to successfully
operate the landfill. The tribunal proceeded to rule on this issue in the following
terms: [T]he Municipality denied the local construction permit in part because
of the Municipalitys perception of the adverse environmental effects of the
hazardous waste landfill and the geological unsuitability of the landfill site. In
so doing, the Municipality acted outside its authority.107
Note that the issue here comes in two parts: First, whether the Mexican
legal system as such falls below international minimum standards; if that is the
case, then an expropriation has occurred. But, if the legal system does not fall
below those standards, it is crucial to know whether the Municipality acted or
not in accordance with Mexican law. But the Tribunal made no effort to argue
or show that, as a matter of Mexican Law, no additional permit was required.
Other two interesting recent cases to analyze under this perspective are Thun-
derbird v. Mexico108 and Saluka v. Czech Republic.109
So, particularly in cases involving the corrective justice rationale ter-

mination concession, denials of permit, imposition of fines and seizures, etc.
judicial norm-creation in the BIT network must clarify the relation between
domestic illegalities and international wrongful acts. The regulatory State has
the power to cause injury only when acting legally under domestic law (its own
law.) If the legal system itself meets international minimum standards, then the
domestic legality or illegality of the measure under scrutiny is also relevant at
the international plane.
There is, therefore, a conflicts-of-laws law side that is of the essence

in the BIT generation, even if the applicable law is only international law. Of
course, this does not mean that international law fully depends on domestic law,
or that there cannot be an international delict without a domestic illegality.110 It
107
Id. at para. 106, emphasis added.
108
International Thunderbird Gaming v. Mexico, UNCITRAL (Canada/Mexico NAFTA), Award
(Jan. 26, 2006.)
109
Saluka Investments v. Czech Republic, UNCITRAL (Netherland/Czech Republic BIT), Partial
Award (March 17, 2006.)
110
According to Article 3 of the International Law Commissions Article on state Responsibility,
the characterization of an act of a State as internationally wrongful is governed by international
law. Such characterization is not affected by the characterization of the same act as lawful by
international law. Yet that does not constitute an obstacle for international law making domes-
tic law relevant. See Crawford, James, The International Law Commissions Articles on State
Responsibility. Introduction, Text and Commentaries, Cambridge University Press, 2002, p. 89,
comment (7.) Especially in the fields of injury to aliens and their property and of human rights,
the content and application of internal law will often be relevant to the question of international
responsibility.
326
only means that domestic public law can have an important say in the resolution
of cases between State and investors, and BIT tribunals should be aware of it.
A final observation must be made in this regard. If we accept this

conflicts-of-laws law dimension of BIT law, we have to conclude that BIT tri-
bunals must perform judicial review of the application of domestic public law
by administrative agencies. This confirms that BIT law is a form of GAL, and
not only in the sense that it reviews administrative agencies under global law,
but also under domestic law. Today, BIT tribunals tend to ignore this unavoi-
dable facet of the adjudicative process, and simply rely on the old international
law tenet of municipal law as facts. And that principle typically leads to a
zero-deference standard of review, that is, the worst possible scenario for the
regulatory State.
7. The challenges that Latin America must self-impose as a consequence

of being part of the BIT network: A well-behaved regulatory State for all
(avoiding reverse-discrimination)
The Bello/Calvo doctrine has a second foundation that remains highly attractive
in the BIT generation: Equality between domestic and foreign investors. If we
demand and accept reasonable international minimum standards from the BIT
generation, then this second condition becomes of purely national character:
Domestic public law must be improved via the internal political processes
(and legal processes too, if we take the equal protection of the law provisions
of constitution seriously) to cover any possible gap that puts domestic investors
in a situation weaker than that of foreign ones.
Unlike other commentators, I do not go so far as to claim that the proce-

dural safeguards which BITs confer to foreign investors should also be extended
to domestic investors.111 My argument extends only to substantive standards of
protection of investment and property rights. As Been & Beauvois point out,
any policy that discriminates between national and foreign investors such as
what Europeans called reverse discrimination112 on a structural/constitutional
111
See Wlde, The Umbrella Clause in Investment Arbitration, op. cit., p. 188. The aim
should be an external governance discipline available to both national and foreign investors
such as Article 1 of the Additional Protocol of the European Convention on Human Rights.
112
See Van Gerven, W., Mutual Permeation of Public and Private Law at the National and Su-
pranational Level, Maastricht Journal of European and Comparative Law, 5:1998, pp. 23-24.
Multiple mutual permeation is a good thing. Let us, where possible, promote it. The underlying
reason for this is of both a legal and a pedagogic nature. The legal reason: in conformity with the
principle of equal treatment it is a good thing that persons who are in the same situation, irrespec-
tive of the legal are involved, receive equal treatment, first and foremost, in the field of legal pro-
tection. It is indeed a matter of principle that equivalent positions, irrespective of the legal area,
327
level as deep as the standards of protection of property rights and economic

freedoms, seems objectionable on its face.113
But this fact begs a crucial question: Provided that standards of pro-
tection of property rights under BIT jurisprudence are reasonable, how will
these new standards be incorporated by developing countries into their own
legal systems? If we do not wish BITs to become legal enclaves for foreign
investors,114 then the mechanism by which these standards are internalized and
implemented remains a highly relevant concern to the updated version of the
Bello/Calvo doctrine.
I suggest that those theses which simply affirm that international law
can enhance the rule of law per se are, by themselves, incomplete. The halo
effect,115 the desideratum effect,116 and the mere signaling effect117 do not
possess sufficient strength to really introduce international minimum standards
into the internal legal culture of developing countries. Something more is re-
quired to fully exploit the potential of the BIT generations for enhancing the
rule of law, including equality, while successfully avoiding the legal enclave
scenario.
The two cases represented by the internalization of international human

rights law and the constitutionalization of European Law, provide valuable
lessons for the updated Bello/Calvo doctrine. With that background, the main
device I envision to achieve this purpose is to force developing countries do-
mestic legal cultures to become familiarized and acknowledge the norms and
be judge equally, expect where there are objective reasons justifying inequality of treatment. See
also, Poiares Maduro, We The Court, op. cit., p. 71.
113
Been, Vicki / Beauvais, Joel C., The Global Fifth Amendment? NAFTAs Investment Protec-
tions and the Misguided Quest for an International Regulatory Takings Doctrine, New York
University Law Review, 78:2003, p. 120.
114
See Daniels, Ronald J., Defecting on Development: Bilateral Investment Treaties and the
Subversion of the Rule of Law in the Developing World, draft, available at www.unisi.it/lawan-
deconomics/stile2004/daniels.pdf. (Last visited Apr. 18, 2006.)
115
World Bank, World Development Report, 2005, p. 179. While ICSID is designed to encourage
foreign investment, domestic can benefit from the halo effect provided by stronger constraints on
arbitrary government action.
116
Sohn, Louis B. / Baxter, Richard., Convention on the International Responsibility of States
for Injuries to Aliens, Harvard Law School, Preliminary Draft with Explanatory Notes, 1959,
p. 28. By the establishment of an international minimum standard, the law has not only protec-
ted aliens but has also suggested a desideratum for States in their relationships with their own
nationals.
117
Wlde, The Umbrella Clause in Investment Arbitration, op. cit., p. 188. The example
effect of treat-based contract protection is likely to have an indirect effect also on the treatment
of domestic investors, as it signals to the host-State institutions what a proper, international and
universal standard of governance is. Such signaling effect provides a benchmark for domestic
judicial procedures as well.
328
principles of BITs and their jurisprudence. More precisely, I am thinking of

one concrete and practical legal policy that may help this process: Recognizing
BITs as self-executing treaties, that is, as treaties containing norms which are
directly applicable to favor foreign investors before local courts.
Note that, at first glance, equality is not really achieved by this policy. If
BITs are self-executing, they are lex specialis, in the sense of being applicable
only in favor of foreign investors. In other words, national investors are not
beneficiaries of the treaties, so they cannot claim any treaty violation before
domestic courts. But this feature can produce a real communicating vessels
effect. If this is the case, international minimum standards will be incorporated
as real domestic law by domestic tribunals. Foreign investors will be able to
bring BITs causes of action in substitution of small and medium size cases (in
monetary terms) that otherwise would have been litigated not in international
arbitral tribunals but under domestic constitutional and administrative law
schemes (simply because of the small size of the dispute.)
This solution is not a mere legal technicality. As proven by the history

of European law albeit in a much different historical, institutional and legal
setting a direct effect policy can have strong implications for governance
in both domestic and supranational legal systems.118 Concretely, in the case of
BITs, I envision four important effects. First, domestic tribunals, working as
international tribunals, would begin to develop jurisprudence that would end
up necessarily cross-fertilizing domestic law with elements and principles of
international law.119 Second, international law institutions would not continue to
be seen as an esoteric category completely separate from the domestic political
and legal process. Third, domestic legal education would also be transformed
118
See Weiler, Joseph H. H., The Transformation of Europe, Yale Law Journal, 100:1991, pp.
2413-14, who explains how the doctrine of direct effect played a crucial role in the constitutiona-
lization of the Community Legal Structure. Specifically, Id. p. 1414, he notes that direct effect
meant that Member States violating their Community obligations could not shift the locus of
dispute to the interstate or Community plane. They would be faced with legal actions before their
own courts at the suit of individual within their own legal order. Individuals (and their lawyers)
noticed this practical implication, and the number of cases brought on the basis of this doctrine
grew exponentially. See also, Stone Sweet, The Judicial Construction, op. cit., pp. 64 et seq.,
explaining how supremacy, direct effect, and related constitutional doctrines created by the ECJ
reconfigured the normative foundations of the Community, thereby upgrading the capacity of
the legal system to respond to the demands of transnational society, Id. p. 65.) For more detai-
led legal studies of the doctrine of direct effect, see Craig, Paul / de Brca, Grinne, EC Law.
Text, Cases, and Materials, Oxford University Press, 1995, p. 151 and De Witte, Bruno, Direct
Effect, Supremacy, and the Nature of the Legal Order, in Craig, Paul / de Brca, Grinne
(eds.), The Evolution of EU Law, Oxford University Press, 1999, pp. 177 et seq.
119
See LHeureux-Dube, Claire, The importance of dialogue: Globalization and the Internatio-
nal Impact of the Rehnquist Court, Tulsa Law Journal, 34:1998, p. 15 and Slaughter, Anne-
Marie, Judicial Globalization, Virginia Journal of International Law, 40:2000, p. 1103.
329
if international law were viewed as a domain over which domestic courts have
actual jurisdiction.
But, here is the fourth and most important effect: As a consequence of

the other results just mentioned, one would now be able to observe domestic
politics doing its part at the local level. Only when domestic tribunals find
themselves applying two different standards, it will be possible to effectively
level up the playing field for domestic investors. Only if domestic tribunals are
forced to apply both standards, will developing countries face a serious revision
of their own standards in those areas where any gap disadvantages nationals.
Similarly intense pressure will then be placed upon the political branches of
government to reform the legal system in order to forestall future discrimination
against national investors.
The bottom line is, from a normative perspective, differentiation of

foreigners and nationals should only be accepted under two conditions: That
those differences merely represent an initial tool to foster investment and
development, and are therefore limited in time; and that nationals will soon
enjoy the same rights and privileges provided to foreigners. Now that the clash
between international minimum standards and national standards has formally
ended, it is necessary to reformulate the Bello/Calvo doctrine and force develo-
ping countries to afford nationals the same treatment they afford foreigners.120
If globalization produces inequalities, it is in the hands of developing countries
to overcome them, and to extend to their nationals the same treatment that BITs
provide for foreigners.
8. Conclusions: The updated Bello/Calvo doctrine
It is only now, in the BIT generation, that the questions of equality which
Latin American scholars and statesmen introduced in the international law
debate in the 19th century are once again relevant ones. This means that the
movement from Bello and Calvo to BITs is far from being a regional flip-flop.
That is, the BIT generation does not contradict Latin American 19th century
teachings, but rather, it represents a new institutional setting in which to apply
the lessons inherited from the regional framers who fought so hard against
diplomatic protection.
120
For the European context, opposed to this idea, see Schnberg, Sren J., Legitimate Expec-
tations in Administrative Law, Oxford University Press, 2000, p. 27. Why should individuals
be treated less favourably under national law than under EC law? Would different treatment of
domestic and EC situations not offend against substantive equality and thereby the Rule of Law
in so far as it is taken to include substantive, as well as formal, equality? The answer is that diffe-
rential treatment does not violate the principle of equality, as it is justified by two considerations.
330
If the main tenet of the Bello and Calvo doctrines in the 19th century
used to be equality-as-national treatment (in opposition to international mi-
nimum standards), now the updated version must hold equality-as-reasonable-
international-minimum-standards for all, national and aliens. For the reasons
provided in this paper, the BIT generation, as an experiment of international
governance can be fruitful for Latin America and developing countries if those
conditions are met.
This requires that BIT jurisprudence should not crystallize in more

protective terms than those that developed countries domestic courts apply in
favor of their own national investors; and, also, that BIT jurisprudence should
permeate the domestic legal system of developing countries, weighting the
content of domestic constitutional and administrative law in favor of domestic
investment. This requires to keep Lochners ghost away from BIT adjudication,
to force arbitrators to take both comparative and domestic public law seriously,
and to demand from the domestic political and legal system to take the necessary
steps to avoid situations of reverse discrimination.
The BIT network is still in the process of defining a consistent body of

law. Although I remain optimistic about the networks future, capital importing
countries should remain cognizant of the level of protection of property rights
and investments that this network crystallizes. If an equilibrium is finally
reached at a level consistently higher than that which major legal traditions of
Western capital exporting countries prescribe for their own domestic investors,
including their constitutional and administrative laws, then developing countries
should seriously consider abandoning the BIT network. This option, in fact, is
an essential part of the exit legitimacy which supports the BIT network, so
considering exiting is always an appropriate concern.
But a more interesting question is what Latin America can do now, if

anything, when the jurisprudence is still not crystallized, in order to force the
system to adopt the proper jurisprudential equilibrium. The answer appears
clear to me: There are many things we can do. Indeed, we should do exactly
what the U.S. has been doing. Given that BITs contain too broad principles,
that arbitrators frequently misapplied, Latin American countries can and must
produce a model BIT such as the 2004 U.S. Model BIT that continues
providing protection for investment and investors, but which curtail some ex-
cesses by providing clearer limits on the relation between property rights and
331
the public interest.121 It is at least curious that the U.S. has responded, but Latin
America has not. Again, the region can and must display a level of collective
action equivalent to that shown in the past when defending the Bello/Calvo
doctrine which we did consistently in every international fora or meeting
for more than 150 years.
To finish, a BIT network equilibrium like the one suggested here, i.e. not
higher than capital exporting countries, should not be underestimated. On the
one hand, the protection of property rights and economic liberties in developed
countries, as practiced today, has proven to be a more than sufficient condition
for the healthy performance of capitalist societies. Indeed, most capital expor-
ting countries have long been committed to broader collective goals such as
the protection of health, safety and the environment, and more generally, the
self-determination of their citizens.
On the other hand, the benefits that a fair and equilibrated BIT network
can produce in developing countries are considerable. Creating and developing
a global constitutional and administrative law that actually functions may re-
present a substantial advancement of the rule of law. Imposing those standards
top-down from the international level one of the consequences of trading so-
vereignty for credibility may be an efficient means of bypassing the powerful
practices of local elites and special interests groups, who are one of the main
culprits responsible for the institutional weaknesses of developing countries.
The BIT generation is not an exception to Keohanes assertion quoted at

the head of this paper: If global institutions are designed well, they will promote
human welfare. But if we bungle the job, the results could be disastrous. The
Bello/Calvo doctrine, duly updated, provides us not only with normative goals
to pursue equality, rule of law, good governance but it also marks us the
way on how to do it. We should demand a global legal system committed to the
rule of law, and ultimately, to personal autonomy and individual flourishing.
Again, as Keohane notes, to make a partially globalized world benign, we need
not just effective governance, but the right kind of governance.122
121
Indeed, the 2004 U.S. model BIT, and most recent investment chapters of FTA treaties, intend
to strike a more desirable balance between property rights and regulatory powers. It expressly
limits the discretion of arbitral tribunals when giving content to the two broad clauses of indirect
takings and fair and equitable treatment.
122
332
inversiones extranjeras en pases
en desarrollo: alguien debera
intervenir a nivel global?
Por Ezequiel Nino1
Sumario: 1. Introduccin. 2. Sobre el concepto de garantas

administrativas. 3. Sobre las empresas transnacionales, los
derechos humanos y los organismos internacionales. 4. Casos
de estudio. 4.1. Acuerdo secreto suscripto entre el Fondo Mone-
tario Internacional y el Estado argentino. 4.1.1. Algunos puntos
que surgen del caso de estudio. 4.2. Caso de estudio: El impacto
en derechos humanos de una concesin de agua y el posterior
reclamo de la concesionaria ante el CIADI. 4.2.1. Impacto en
derechos humanos de la empresa Aguas Argentinas. 4.2.2. El
reclamo de la empresa frente al CIADI. 4.2.3. Algunos puntos
sobre el caso de estudio. 5. Consideraciones finales.
Resumen
En este trabajo se sugiere que resulta necesaria una mayor regulacin de las
inversiones transnacionales sobre todo de las que se realizan en pases en
desarrollo para proteger de forma ms adecuada garantas administrativas
y derechos fundamentales de la poblacin del pas receptor. Esto promover
no solo una mejor proteccin de esas garantas y derechos sino tambin una
competencia ms leal e igualitaria de las empresas entre s para desarrollar
1
Abogado Universidad de Buenos Aires, LLM Universidad de Nueva York, Co-Director de la
Asociacin Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ.) El autor agradece las valiosas discusiones
con Gustavo Daniel Maurino y Martin Sigal, los comentarios de Roberto Gargarella y las correc-
ciones de Sara Niedzwiecki.
333
Inversiones extrajeras en pases en desarrollo
sus emprendimientos y de los gobiernos entre s para atraer ese tipo de

inversiones. Se analizan dos casos de estudio que sirven para disparar las dis-
cusiones que aqu se proponen.
1. Introduccin
Aunque es una materia muy reciente se descubre cada vez con ms frecuencia
que existen situaciones globales que deben ser reguladas. No se necesita ahondar
demasiado en el fenmeno de la globalizacin mencionado cotidianamen-
te para demostrar que es cada vez mayor el nmero de relaciones jurdicas
entre gobiernos, entidades privadas, ONGs y personas individuales de dos o
ms pases que se erigen diariamente. Es normal, por ende, que la necesidad
de mayor previsin normativa tambin sea creciente.
Se suelen ofrecer mltiples motivos por los cuales en el derecho global

administrativo (de ahora en adelante GAL, por su abreviatura en ingls) se
necesita mayor regulacin; dejando atrs situaciones de auto-regulacin o no
regulacin (laissez faire.)2 Dentro de este panorama, el ensayo se focalizar en la
necesidad de mayor y mejor regulacin para proteger garantas administrativas
de la poblacin afectada por esas transacciones en especial las de acceso a la
informacin, transparencia y participacin y sus derechos humanos.
Tal como explican los mentores de esta conferencia, las reglas y estn-
dares globales determinan en cierta medida los contenidos de regulaciones
nacionales y, por lo tanto, limitan significativamente la libertad de actores do-
msticos, a travs de mecanismos que pueden ampliar o limitar la efectividad
de derechos constitucionales y controles administrativos. Estos impactos pueden
tener especial relevancia para pases en desarrollo.3 En el tema que nos ocupa,
las reglas que se prevean para las relaciones entre empresas multinacionales y
pases en desarrollo sern determinantes no slo para los desarrollos econmi-
cos de stos sino tambin para los intereses individuales de sus habitantes. Las
inversiones extranjeras por parte de compaas transnacionales representan un
mbito de constante crecimiento de hecho es uno de los pilares que sustenta
el proceso de globalizacin y, en consecuencia, tiene cada vez mayores
impactos positivos y negativos tanto en los pases emisores como receptores.
2
Kingsbury, Benedict / Krisch, Nico / Stewart, Richard B., Foreword: Global Governance as
administration National and Transnational Approaches to Global Administrative Law, Law
and Contemporary Problems: The Emergence of Global Administrative Law, Duke University
School of Law, vol. 68, N 3/4, 2005, p. 3.
3
Kingsbury / Krisch / Stewart, Foreword: Global Governance as administration National and
Transnational Approaches to Global Administrative Law, Law and Contemporary Problems ,
op. cit., p. 2. La informal traduccin me pertenece.
334
La mayor facilidad para trasladar capitales, las mejores capacidades y posibi-

lidades de comunicacin, el penoso estado de necesidad econmica en el que
se encuentran una gran cantidad de pases y la dependencia cada vez mayor de
stos en relacin a las inversiones genera que existan cada vez oportunidades
ms atractivas para las empresas y mayor competencia de parte de los estados
para atraerlas.
Las consecuencias negativas que se incrementan por la falta de regula-

cin adecuada se relacionan, como se dijo, con las vulneraciones de las garantas
administrativas y los derechos humanos de los afectados por el accionar de
esas compaas pero tambin con una competencia desleal y desigual de las
empresas entre s (quienes luchan por obtener mejores condiciones y producir
con menores costos y mayores beneficios) y de los gobiernos entre s (que
pelean por recibir mayores inversiones.)
El vnculo entre ambos problemas garantas y derechos, por un lado, y

competencia, por el otro consiste en que cuanto menor sea la regulacin para
proteger las garantas y derechos mayor ser el incentivo para que los estados y
empresas mejoren sus situaciones desguarneciendo a las comunidades afectadas.
A su vez, ocurre que los pases que tambin compiten por atraer inversores
extranjeros y deben considerrselos como tales no controlan de la manera
en que deberan hacerlo las vulneraciones a las garantas y los derechos. Las
condiciones laborales representan el ejemplo tpico de ello. (Como es sabido
varios de los pases que ms inversiones estn atrayendo en la actualidad no
protegen adecuadamente los derechos de los obreros que trabajan para esas
compaas.)
Para ilustrar el tipo de problemas mencionados y disparar una discusin

con un contexto fctico demarcado, se expondrn dos casos de estudio que
revelan este tipo de impactos negativos (en materia de derechos y garantas),
los que, en principio, parecen deberse a algn tipo de falta de regulacin. En
primer lugar, se presenta un caso en el cual el Fondo Monetario Internacional
(FMI) supuestamente efectu presiones para que el Estado argentino decrete
aumentos de emergencia en diferentes servicios pblicos concesionados du-
rante los aos noventa a empresas extranjeras, mayoritariamente europeas. En
segundo lugar, se presenta el caso de una empresa concesionaria del servicio
pblico de agua y saneamiento en el rea metropolitana de Buenos Aires, la
mayor concesin de agua del mundo. Aqu se realizar un anlisis de su com-
portamiento en relacin a los derechos humanos de parte de sus usuarios y
potenciales usuarios, y el posterior reclamo de la empresa en el CIADI (Centro
Internacional de Arreglo de Diferencias relativas a Inversiones) por violaciones
335
a los tratados bilaterales de inversin (TBIs) entre Argentina y los pases de

los cuales son originarias las compaas.
Estos casos, con los cuales he tomado contacto por la funcin que cum-
plo en la ONG Asociacin Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ),4 aportan
elementos fcticos para poder debatir ideas sobre la necesidad de regulacin
presumidas en este trabajo y las formas que sta debera tomar teniendo en
cuenta la complejidad de las relaciones en juego. Adems, los casos permitirn
reflexionar sobre el rol de los organismos financieros internacionales, las ga-
rantas administrativas y derechos fundamentales. (El GAL no puede soslayar
la existencia de esos actores en las propuestas que efecte para mejorar la
regulacin de los vnculos globales.)
2. Sobre el concepto de garantas administrativas
El trmino garantas administrativas que se utiliza en este trabajo es una

manera de designar a las protecciones procesales dirigidas a los interesa-
dos en las decisiones que se adoptan en el mbito del derecho administrativo
global. Estas garantas son la base del derecho administrativo. As Kingsbury,
Krisch y Stewart afirman que el foco del derecho administrativo global no
es el contenido especfico de reglas sustantivas sino ms bien la operacin
de existentes o posibles principios, reglas procedimentales, mecanismos de
revisin y de transparencia, participacin, decisiones razonadas y la legalidad
en la gobernabilidad global.5
Esta explicacin aplicada al mbito global pero tambin utilizable en

el derecho domstico evidencia un claro principio que debera contar con
mayor aplicacin prctica: El derecho administrativo moderno surgi como una
forma de proteger al administrado, al ciudadano. Para recordar estos conceptos
adquiridos en las aulas universitarias pero olvidados en cuanto se comienza a
recorrer los intrincados caminos de las burocracias estatales, puede citarse a
Agustn Gordillo, uno de los administrativistas clsicos ms difundidos en
Amrica Latina:
4
Por ese motivo, el ensayo no adopta una posicin acadmica neutral. ACIJ es una organizacin
dedicada a cuestiones de derechos econmicos y sociales y a promover el fortalecimiento insti-
tucional de la incipiente democracia argentina. Para ms informacin ver su pgina de Internet:
www.acij.org.ar.
5
Kingsbury / Krisch / Stewart, Foreword: Global Governance as administration National and
Transnational Approaches to Global Administrative Law, Law and Contemporary Problems,
op. cit., p. 29.
336
Uno de los pilares esenciales de la temtica del derecho administrativo

es as la proteccin del particular contra el ejercicio irregular o abusivo
de la funcin administrativa; si relegramos este problema a ser uno de
los aspectos secundarios de la disciplina, estaramos quitndole a sta
una de sus notas caractersticas en el Estado de Derecho y por lo tanto
su diferenciacin con las normas administrativas totalitarias. Es, pues,
muy importante destacar que el problema central de esta materia no es
la administracin pblica (su organizacin, sus actos, sus facultades,
etc.), sino su contraposicin frente a los derechos individuales de los
habitantes.
El derecho administrativo debe estar orientado hacia el estudio de los

derechos individuales y, en definitiva, de la libertad humana. Su protec-
cin contra el ejercicio abusivo o ilegal de la funcin administrativa y del
poder en general debe transformarse en una de sus ms trascendentales
finalidades. Debe quitrsele al derecho administrativo su apariencia de
disciplina interesada casi exclusivamente en la administracin pblica
y sus fines, y en cambio, drsele una estructura externa y conceptual
que claramente represente su bsqueda consciente y constante de un
equilibrio razonado entre el individuo y el Estado, entre el individuo
y el poder.6
El desafo que existe es hacer efectivas esas garantas, tanto en el de-

recho domstico como en el GAL. Sin embargo, en este ltimo, el desafo es
ms complejo pues existen diferencias importantes, entre estos mbitos, que
deben ser examinadas. En el domstico, ms all de que la prctica en pases
con estados burocrticos revele serias dificultades, el camino entre el inters
de los afectados y la consecucin de sus garantas administrativas suele ser
relativamente recto. Dicho de otro modo, por un lado, existen menos actores
de los que hay en mbitos globales, stos se encuentran geogrficamente ms
cercanos y hay una mayor facilidad para su representacin. Por el otro, porque
en el derecho domstico se suelen utilizar sistemas de normas ms integrales y
una deliberacin jurisprudencial y doctrinaria ms anciana. Adems, como ex-
plican Gargarella y Svampa, las asimetras entre actores son an ms grandes.7
6
Gordillo, Agustn, Tratado de derecho administrativo, t. 1, Parte general, Buenos Aires, FDA,
2003, 8 ed., cap. V, 2, p. V-3.
7
Svampa, Maristella / Gargarella, Roberto, Nuevos conflictos, viejas complicidades, Clarn,
Suplemento , 24-II-07, p. 14. Muy grficamente aluden a que [h]ablamos de actores locales
que confrontan directamente con los agentes del capitalismo global (empresas energticas y mi-
neras transnacionales).
337
En cambio, el GAL es mucho ms reciente y an tiene serias falencias

en estas materias. Stewart enuncia que all se suelen advertir procesos secretos
de toma de decisiones, falta de acceso adecuado a la informacin, participacin
y adopcin de los puntos de vista de la poblacin interesada, incluyendo los
intereses de los ambientalistas, trabajadores, consumidores y comunidades
indgenas.8 En otras palabras, el GAL no slo tiene menos regulaciones por su
menor antigedad, por la mayor cantidad de actores que participan de las rela-
ciones jurdicas y por los mltiples intereses implicados sino tambin porque
resulta ms difcil determinar quines son los afectados por las decisiones que
se adoptan a diferencia del derecho domstico donde los administrados son
ms fcilmente identificables.
3. Sobre las empresas transnacionales, los derechos humanos y los orga-

nismos internacionales
La relacin entre empresas transnacionales y derechos humanos se ha convertido

en los ltimos aos en un tema muy relevante dentro de la agenda internacional.
En algunos casos se han detectado graves violaciones a los derechos humanos
por parte de las corporaciones mientras que en otros se ha denunciado una
complicidad con las vulneraciones causadas por gobiernos. A menudo, las
comunidades locales cuyas vidas pueden verse transformadas por proyectos de
inversin no tienen siquiera conocimiento sobre sus propios derechos humanos.
Este panorama ha generado diversos proyectos de regulacin simultneos y
vinculados por parte de la comunidad internacional. An resta definir su valor
jurdico y la interrelacin con las normas locales.
El proceso fue iniciado en 2000 cuando la ONU sancion una iniciativa

que tiene por objeto involucrar a las empresas en materia de derechos humanos.
A travs del Pacto Global, las compaas adhieren voluntariamente a deter-
minados principios que se fundan en convenciones y tratados internacionales
sobre derechos humanos, derechos laborales, proteccin del medio ambiente
y lucha contra la corrupcin y se someten a la obligacin de remitir informes
peridicos sobre las medidas adoptadas y a brindar explicaciones en caso de
que alguna persona denuncie violaciones a esos principios. A la fecha, alrededor
de dos mil empresas han suscripto al proyecto.9
En 2003, la Comisin de Derechos Humanos de Naciones Unidas emiti

las Normas sobre las responsabilidades de las empresas transnacionales y otras
empresas comerciales en la esfera de los derechos humanos. Como frmulas
8
Stewart, Richard B., U.S. Administrative Law: A model for global administrative Law?, Law
and Contemporary Problems, op. cit., p. 71.
9
Ver ms informacin en www.unglobalcompact.org.
338
que utiliza la comisin para promover el cumplimiento de estas normas utiliza,

entre otras, las siguientes:
Reconociendo que aunque los Estados tienen la responsabilidad pri-

mordial de promover y proteger los derechos humanos, asegurar que se
cumplan, respetarlos y hacerlos respetar, las empresas transnacionales
y otras empresas comerciales, en su calidad de rganos de la sociedad,
tambin tienen la responsabilidad de promover y proteger los derechos
enunciados en la Declaracin Universal de Derechos Humanos.10
Observando tambin que continuamente surgen nuevas cuestiones e

intereses internacionales en materia de derechos humanos, y que las
empresas transnacionales y otras empresas comerciales suelen estar
involucradas en estas cuestiones e intereses, por lo que se hace necesario
seguir estableciendo y aplicando normas, ahora y en el futuro.11
Dentro de sus respectivas esferas de actividad e influencia, las empresas

transnacionales y otras empresas comerciales tienen la obligacin de
promover y proteger los derechos humanos consagrados en el derecho
internacional y en la legislacin nacional, incluidos los derechos e
intereses de los pueblos indgenas y otros grupos vulnerables, asegurar
que se cumplan, respetarlos y hacerlos respetar.12
A su vez, la Oficina del Alto Comisionado de Derechos Humanos de

la ONU emiti una resolucin en abril de 2005 por la cual le requiere al Se-
cretario General que designe un representante especfico en la materia. Este
representante13 deber elaborar un informe a la Comisin de Derechos Huma-
nos con recomendaciones sobre estndares de responsabilidad y regulacin,
incluyendo temas como cooperacin internacional, clarificacin de conceptos
como complicidad y esfera de influencia de las compaas. A su vez, deber
elaborar una metodologa de impacto de los derechos humanos.14
10
Del prembulo.
11
Del prembulo.
12
Del artculo A.
13
El Secretario General design en ese cargo a John Ruggie, Profesor de Asuntos Internacionales
en la Universidad de Harvard.
14
Como parte de su trabajo, el representante efectu una encuesta dirigida a diferentes empresas,
de las cuales tan slo 80 de las 500 ms importantes del mundo catalogadas por la revista
Forbes contestaron el cuestionario. Posteriormente, un informe revel que las industrias del
petrleo, el gas y la minera concentran casi dos tercios de las violaciones de los derechos hu-
manos, las leyes ambientales y las normas laborales. (Ver http://www.pnuma.org/informacion/
noticias/2006-05/19may06.doc.)
339
En un informe preliminar, Ruggie destac lo novedoso del problema y

la necesidad de intervenir. All afirm que:
[S]uele creerse que el desarrollo econmico asociado a un sistema

jurdico que funcione es la mejor garanta para la proteccin de los de-
rechos humanos y que la globalizacin, al promover a ambos, conllevar
mejores perspectivas para esos derechos tambin. Sin embargo, existe
evidencia intuitiva que lleva a sospechar que la expansin de la globa-
lizacin ha incrementado el posible involucramiento de las empresas
trasnacionales en violaciones de derechos humanos. En parte, esto puede
deberse solamente a una cuestin numrica: hay muchas ms empresas
invirtiendo en otros pases, algunos de ellos, contextos socio-polticos
que son muy novedosos para quienes lideran esos emprendimientos,
especialmente en relacin a derechos humanos.15
Sobre la posibilidad de obligar a empresas transnacionales a travs de

mecanismos internacionales de proteccin de derechos humanos sirve resal-
tar algunas opiniones de actores relevantes en la materia. Un documento del
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) afirma que no hay
mecanismos para hacer que los estndares de derechos humanos sean obliga-
torios para corporaciones, pero las empresas transnacionales son demasiado
importantes y dominantes para que sea suficiente con los cdigos de conducta
voluntarios.16 El Ministro de Relaciones Exteriores britnico Jack Straw afir-
m que debemos hacer lo que podamos para promover la responsabilidad
corporativa. Pero no podemos dejar que las compaas se regulen a s mismos
a nivel global, como tampoco lo hacemos en nuestras propias economas.17
Este tipo de reglas podra funcionar de dos maneras: Una (ms tradicio-
nal) que pondra la responsabilidad en los estados por los incumplimientos de
las empresas. Este mecanismo de alguna manera ya existe pero sera necesario
sancionar normas que precisen ms este tipo de obligaciones. La otra ms
innovadora es la que prev que los estados pueden imponer obligaciones a las
empresas a nivel internacional. (De hecho, esto existe en el derecho internacio-
nal.) La ventaja ms importante de esta opcin es que prev un mecanismo de
15
Ruggie, John, Draft Interim Report of the Secretary-Generals Special Representative on the
issue of human rights and transnational corporations and other business enterprises, UN Doc. E/
CN.4/2006/97, Febrero 2006, 21. (La traduccin me pertenece.)
16
PNUD, Reporte de Desarrollo Humano 1999, Nueva York y Ginebra, 1999, p. 100.
17
Discurso en Manchester, Gran Bretaa, 10-IX-01.
340
sancin a las empresas aun en el caso en que los pases en donde se producen
las violaciones no quieran o no puedan condenarlos.18
4. Casos de estudio
4.1. Acuerdo secreto suscripto entre el Fondo Monetario Internacional y el

Estado argentino
El presente caso de estudio narra supuestas gestiones efectuadas por un or-

ganismo financiero internacional para garantizar la proteccin de inversiones
extranjeras y la falta de garantas que ello gener en los administrados. El
contexto es la crisis econmica de Argentina de inicios de esta dcada y los
actores son el Estado argentino, el Fondo Monetario Internacional (FMI) y
organizaciones de la sociedad civil argentina.
El FMI ha ocupado un rol muy importante en la historia econmica

argentina. Corresponde aclarar muy brevemente que el organismo particip
en reiteradas ocasiones de asistencias financieras que incluyeron imposiciones
sobre contenidos de reformas que, segn el FMI, eran necesarias para restablecer
el orden econmico. Entre ellas, la ms notoria consisti en un pedido al Poder
Ejecutivo para que presentara con xito al Congreso una ley que flexibilizara
el rgimen laboral de los trabajadores en relacin de dependencia. El Poder
Ejecutivo tom con tal seriedad el pedido que aparentemente varios de
sus funcionarios habran llegado a corromper a una decena de senadores de
la oposicin para lograr la mayora necesaria en ese mbito. La situacin fue
revelada por la prensa y el escndalo deriv en la renuncia del vicepresidente
del pas (el vicepresidente es, de acuerdo a la Constitucin Argentina, tambin
el Presidente del Senado) y en el reciente procesamiento penal de varios sena-
dores, funcionarios del Ejecutivo y, probablemente en el futuro cercano del
entonces Presidente de la Nacin, Fernando de la Ra.
Argentina se uni al FMI el 20 de septiembre de 1956. El SDR de la

Argentina19 era de 2,11 mil millones de dlares, aunque el uso que la Argenti-
na hizo del crdito alcanz a 9,74 mil millones. El FMI tambin proporcion
extensa asistencia tcnica a la Argentina, enviando unas 50 misiones solamente
entre 1991 y 2002, principalmente en reas fiscales, bancarias y monetarias.
18
ICHRP, Beyond Voluntarism: Human Rights and the Developing Legal Obligations of Com-
panies, Ginebra, enero 2002. Ver documento producido por Christian Aid en http://www.chris-
tian-aid.org.uk/indepth/0202tnc/transc.htm.
19
El SDR (Special Drawing Rights) es la cantidad de dinero que un miembro pas puede tomar
prestado a otros miembros pases del FMI.
341
Este vnculo entre el organismo y Argentina llev incluso a plantear a

nivel internacional, dudas sobre la relacin del organismo financiero con sus
miembros despus de la crisis econmica de 2001. Lo anterior se debe a que la
crisis ocurri mientras sus polticas econmicas estaban bajo escrutinio cercano
de programas apoyados por el FMI. Estos apoyos se remontaban incluso hasta
el ao 1991, cuando el plan de la convertibilidad fij el peso argentino en pa-
ridad con el dlar estadounidense. Durante la dcada que precedi a la crisis,
el organismo efectu cuatro acuerdos de refinanciamiento para el pas, aunque
rechaz un acuerdo poco tiempo antes de la crisis. Argentina deba entonces
US$ 13 mil millones, convirtindose en el tercer deudor del FMI.
El 24 de enero de 2003 el FMI anunci que haba alcanzado y haba

firmado un nuevo acuerdo temporal con el gobierno de Argentina.20 El acuerdo
stand-by para la Argentina implic un desembolso de US$ 2.98 mil millones
y fue diseado para sustituir el arreglo anterior de la Argentina y proporcionar
la ayuda financiera transitoria para el perodo que terminaba el 31 de agosto
de 2003.
El acuerdo acentu expresamente la necesidad de que el pas reestructure

el mercado de trabajo, el sistema de salud, el sistema financiero y la necesi-
dad de que la administracin central firme acuerdos bilaterales con gobiernos
provinciales.
Das despus de firmado el acuerdo, el Ministro de Economa, Roberto

Lavagna, coment a la prensa que ste inclua una carta paralela (side letter)
confidencial en la cual el gobierno se comprometa a decretar aumentos de
emergencia en los servicios pblicos. Para explicar el secreto de ese compromiso
sostuvo que existen documentos tcnicos anexos al acuerdo, los cuales incluyen
compromisos que, por circunstancias polticas y electorales, no se pueden dar
a publicidad.21 A su vez, el director de relaciones exteriores del FMI confirm
que el acuerdo contena un side letter confidencial pero rehus brindar mayor
detalles al respecto.22 En realidad, los medios de comunicacin venan dando
20
Fondo Monetario Internacional, FMI Approves Transitional Stand-By Credit Support for Argen-
tina, Gacetillas N 03/09, 24-I-03. Consultar en www.imf.org.
21
Entre otros medios, mbito Financiero, 12-II-03.
22
Lo que sigue es la transcripcin de una parte de la conferencia de prensa brindada el da 13-II-
03 por el vocero del FMI, Thomas Dawson, en relacin al tema. (La entrevista completa puede
consultarse en http://www.imf.org/external/np/tr/2003/tr030213.htm.)
QUESTIONER: Minister Lavagna in Argentina has said that his government entered
into some technical agreements with the IMF separate from the letter of intent, and that one of
the issues covered by one of the agreements is utility prices. Im wondering: What other issues
are covered by these agreements, and why were these issues treated in this way and not in the
letter of intent?
342
cuenta de esta presin, que segn mencionaban, provena de solicitudes que,

a su vez, le efectuaban los pases europeos de donde eran originarios las em-
presas afectadas.23 (Las empresas privatizadas son, en su mayora, subsidiarias
de empresas europeas.)24 Varias organizaciones de usuarios y consumidores y
derechos humanos presentaron una accin judicial para que el Estado revele los
contenidos del convenio secreto. El juez rechaz la accin en base a argumentos
procedimentales.25 Cabe aclarar que en aquel momento, Argentina no contaba
con ninguna norma que garantizara el derecho de acceso a la informacin p-
blica. Al ao siguiente fue sancionado un decreto que lo contempla.26
Al poco tiempo, el Poder Ejecutivo dispuso aumentos de emergencia

para los servicios de luz y gas, y anunci incrementos en varios otros servicios.
Algunas organizaciones de usuarios y consumidores solicitaron a la justicia su
suspensin basados en que los aumentos no haban sido acordados en el marco
de la renegociacin integral de los contratos que haba dispuesto el Congreso
en una ley de emergencia econmica sancionada das despus de la crisis
econmica. La Justicia hizo lugar a los pedidos y dispuso la suspensin de los
aumentos.27 El Gobierno apel esas medidas pero no logr revertirlas. Hasta
el momento, varios de los servicios siguen sin haber aumentado las tarifas y
un nmero importante de contratos se siguen discutiendo de manera integral.
MR. DAWSON: We do not discuss what is or is not or when there is or is not a so-called
side letter. That is usually the term of art for when there is a non-public aspect of an agreement.
On the other hand, I would direct you to the discussion of the issue of side letters and our policy
on side letters and when they are appropriate and when they take place. And that was the subject
of a fairly extensive series of Board meetings that culminated with a PIN, I believe around Sept-
ember 27th, I think, approximately. It was a discussion of IMF transparency policy. And if you go
in there, you can see the circumstances under which the Board and the authorities have these so-
called side letters. But Im not in a position to talk about the position of Argentina or of any other
country that may or may not have had a side letter. Just so you want to know, because I learned
a little bit about our website yesterday. If you just go on to the website, go into the transparency
discussion, or actually you can search side letter, then find the September document. There is
both a PIN, but there is also the underlying Board document which goes into a reasonable amount
of more detail about what a side letter is. Its a longstanding practice in the Fund. There have been
them, although they are not very common.
23
Ver, entre otros, La Nacin Online, 5-XI-02 (versin en Internet, www.lanacion.com); Clarn,
6-XII-02; La Nacin Online, 12-XI-02; Clarn, 20-XI-02; Clarn, 5-XII-02; La Nacin Online,
24-XI-02; Pgina 12, 2-XI-02.
24
Por ejemplo, parte de la telefona est en manos de la empresa Telefnica de Espaa (que
presta servicios de telefona bsica en casi toda Amrica del Sur), el agua estaba concesionada
a la empresa francesa Suez, la distribucin de gas pertenece al grupo britnico BP y al espaol
Repsol YPF.
25
Paradjicamente el juez en aquel entonces (Osvaldo Guglielmino) fue designado Procurador del
Tesoro de la Nacin, representa al Estado Nacional en las demandas contra el pas en el CIADI
y comparte los pedidos de apertura que organizaciones de la sociedad civil le han efectuado al
tribunal.
26
Sin embargo, el pas an no cuenta con una ley nacional.
27
Clarn, 11-XII-02 (Consultar en http://www.clarin.com/diario/2002/12/11/e-00301.htm.)
343
A su vez, las mismas organizaciones presentaron un planteo a la Oficina

de Evaluacin Independiente (OEI) del FMI, en el que le expresaban su recha-
zo a los pedidos de aumentos de tarifas que haba efectuado el organismo. La
presentacin sostena, entre otras cosas, que:
El FMI debera promover el fortalecimiento de las instituciones

democrticas de los pases y, en ese sentido, respetar el marco legal
existente y los procedimientos establecidos para su implementacin. Sin
embargo, fue clara en todo momento la actitud de los representantes del
Fondo tendientes a satisfacer a toda costa los intereses de las empresas
privatizadas de capitales mayormente europeos, an violando los
procedimientos establecidos legalmente. Tan evidente y a la vez irra-
cional fue la exigencia del FMI que inicialmente solicitaron sin ningn
tipo de criterio un aumento fijo para todos los servicios del 30%, sin
atender a las caractersticas de cada servicio pblico.
Adems, en principio, el pedido de aumento de tarifas no se corresponde

con los fines del FMI establecidos en su Convenio Constitutivo, sino
ms bien parece responder a la proteccin de intereses empresarios. De
hecho, las autoridades del FMI que pretenden el aumento de tarifas de
servicios pblicos representan a varios de los pases que tienen intereses
econmicos concretos en el desempeo de las empresas privatizadas.
Ello afecta su imparcialidad y hace presuponer que actan en defensa
de los intereses de sus pases y no en procura de los intereses de un
organismo internacional, que no debera representar en mayor medida
a ninguno de los pases del mundo.28
La OEI no recept el planteo porque su anlisis de la actuacin del

FMI en relacin a la Argentina iba a estar acotada al perodo 1990-2001, pero
transmiti el documento al titular del organismo Horst Khler.
Tiempo ms tarde, lleg a Buenos Aires una misin del FMI y el Banco
Mundial para discutir, entre otros temas, las tarifas de los servicios pblicos. En
la misma semana, el vocero del Fondo, Thomas Dawson, haba explicado que
no es una misin negociadora sobre el aumento de las tarifas, pero tambin
seal que lo que traa a los funcionarios eran varios asuntos relacionados
con la cuestin de las tarifas de los servicios pblicos.29
28
Clarn, 17-II-03. (Consultar en http://www.clarin.com/diario/2003/02/17/e-01301.htm.)
29
Decisin 12067 99/108.
344
De todas maneras, los aumentos de emergencia no se pudieron concretar

y algunos vieron la luz recin cuando se llev adelante la renegociacin integral
de los contratos. Podra pensarse que el Poder Judicial y el Congreso (que no
modific la ley de renegociacin integral) cumplieron con su rol institucional
en enfrentar el embate internacional pero tambin cabe decir que la mejora en
la performance de las compaas de servicios pblicos fue otro de los factores
que hicieron disminuir esa presin.
Por ltimo, la utilizacin de side letters confidenciales est justificada,

segn las reglas del FMI, solamente si su publicacin puede dificultar que
las autoridades implementen el programa o lo vuelvan ms costoso. En ese
sentido, su uso est limitado a casos en los que la exposicin prematura de la
informacin pueda causar reacciones adversas de los mercados o complicar
los esfuerzos de los funcionarios para preparar el terreno domstico para la
medida. Esto incluye cambios en las reglas de mercado, cierre de bancos, me-
didas fiscales contingentes y medidas que afectan precios claves.30 Pese a que
la norma establece que lo que se busca evitar son las consecuencias negativas
producidas por la difusin prematura, el contenido de ese acuerdo confidencial
no pudo ser obtenido ni siquiera varios aos despus de firmado.31
4.1.1. Algunos puntos que surgen del caso de estudio
Aparece clara la desigualdad en el flujo de informacin y en la ca-

pacidad de influencia que tienen las partes y los representantes de los
usuarios. La existencia del acuerdo secreto fue revelada a la prensa por
el entonces Ministro de Economa que, por supuesto, no era ingenua
pero si no hubiera sido por esa infidencia, el acuerdo secreto hubiera
permanecido como tal. A su vez, es claro que la capacidad de gestin
de intereses por parte de las empresas europeas era, en el ejemplo,
infinitamente superior a la de las organizaciones intervinientes. Vin-
culado a ambos temas, la publicidad de la gestin de intereses no est
adecuadamente regulada en el FMI, como pareciera que no lo est en
la mayora de los organismos internacionales. Sobre la participacin de
los interesados, no existe ningn mecanismo por el cual los potenciales
afectados (por una condicionalidad que el organismo ir a imponer)
puedan participar para dar su perspectiva.
30
En 2006, la ACIJ volvi a solicitrsela al Poder Ejecutivo sin xito. Por ende, no solo fue secre-
to durante la tramitacin del acuerdo sino que contina sindolo en la actualidad.
31
Pueden consultarse en la pgina de Internet del organismo (http://www.imf.org/external/
pubs/ft/sd/index.asp?decision=12067-(99/108.)
345
En principio, es difcil justificar la existencia de side letters secretas,

por varias razones. Una de ellos es que se contradicen con los derechos
de acceso a la informacin cada vez ms extendidos en las democracias
del mundo. Pero ms all de eso, estos acuerdos secretos no cuentan con
una adecuada regulacin pues son solamente funcionarios del organismo
quienes revisarn las exigencias de estos instrumentos.32 Esta parte de la
carta de intencin que no fue difundida la exigencia de los aumentos
de emergencia no cumple con esos requisitos pues no aparece como
la situacin para la que pueden efectuarse. Sin embargo, difcilmente
algn interesado podr alguna vez pedir su revisin y la investigacin
de la responsabilidad de quienes la suscribieron.
Los beneficios que pueden obtener las empresas estatales de los pa-
ses ms poderosos a travs del poder de esos pases en los organismos
financieros internacionales se incrementan por la falta de transparencia
y acceso a la informacin. El resto de las compaas se encuentra en
situacin desventajosa frente a ellos.
El tipo de reglas que permite acuerdos confidenciales debe ajustarse a

los derechos domsticos que prevn el acceso a la informacin pblica.
Si existen razones excepcionales que justifican el secreto salvedades
que suelen estar contempladas en las normas que regulan ese acceso
a la informacin debe existir una revisin judicial suficiente, sea a
travs del sistema internacional o de procedimientos domsticos.
La imposibilidad de acceder a la informacin del contenido de los

acuerdos secretos y la falta de reglamentacin del lobby en organismos
internacionales, genera menores posibilidades para las compaas que
no tienen acceso a estos mbitos. (En principio, las empresas estatales
provenientes de pases desarrollados cuentan con amplias posibilidades
de incidir en la toma de decisiones a nivel internacional.) En el caso, los
aumentos de emergencia que se intentaron decretar correspondan a las
empresas originarias de pases con fuerte presencia en el FMI. Muchas
empresas de servicios pblicos sin esa capacidad de influencia no
fueron beneficiadas con esos incrementos en sus tarifas.
32
Comit DESC, Observacin General N 15, prrafo 16.
346
4.2. Caso de estudio: El impacto en derechos humanos de una concesin de

agua y el posterior reclamo de la concesionaria ante el CIADI
4.2.1. Impacto en derechos humanos de la empresa Aguas Argentinas
A fin de efectuar un aporte en el proceso de elaboracin de una metodologa

de impacto en derechos humanos que la Comisin de Derechos Humanos de la
ONU le encomend al representante John Ruggie, la ONG canadiense Rights
and Democracy se encuentra elaborando una propuesta a partir del estudio por
parte de organizaciones locales de diferentes inversiones extranjeras en pases
en desarrollo. De esa manera, el trabajo en el terreno examina una experiencia
concreta que revelar aspectos que deben ser incluidos en el estudio de impacto.
Se han examinado tres inversiones mineras en Per, Filipinas y Congo, una
concesin ferroviaria que atraviesa Tibet y la concesin de aguas en Argentina.
Esta ltima fue elaborada por las organizaciones argentinas ACIJ y Centro de
Estudios Legales y Sociales (CELS.)
La empresa Aguas Argentinas tuvo a su cargo dicha concesin desde el

ao 1993 hasta el ao 2006. En los inicios, los principales accionistas de esta
sociedad eran Suez Lyonnaise (Francia), Sociedad Comercial del Plata (Ar-
gentina), Vivendi Universal (Francia) y Aguas de Barcelona. (Agbar-Espaa.)
La Corporacin Financiera Internacional (CFI), brazo financiero del Banco
Mundial, tambin era accionista de la empresa. Posteriormente, los accionistas
mayoritarios pasaron a ser solamente Suez, Vivendi y Agbar. A principios del
ao 2006, el Estado decidi rescindir el contrato por serios incumplimientos
en su ejecucin y cre la empresa Agua y Saneamientos Argentinos Sociedad
Annima (AYSA), una sociedad con capital mayoritariamente estatal, que desde
entonces est a cargo de la prestacin del servicio.
El estudio est estructurado siguiendo la metodologa de la Observacin

N 15 (el derecho humano al agua) del Comit DESC de Naciones Unidas.
As, concluye que tanto la empresa como el regulador y controlante (el Estado
argentino) han vulnerado, durante la concesin en reiteradas ocasiones
derechos humanos, medio ambientales y de consumidores.
Sobre la accesibilidad fsica uno de los aspectos ms sensibles del

derecho al agua el informe concluye que los planes de expansin del servicio
de agua potable de red fueron modificados reiteradas veces y la forma en que
se establecieron los criterios de extensin a ciertas zonas de la concesin fue
arbitraria y sin ningn debate pblico.
347
Segn se alega, los ejecutivos de la empresa y los funcionarios del ente

de control manejaron discrecionalmente la forma en que planeaban cumplir con
la meta de cobertura universal estipulada. En trminos generales, no primaron
los parmetros de urgencia y la condicin de vulnerabilidad de la poblacin y
se privilegi el rdito econmico de la empresa. Por otra parte, los objetivos
establecidos fueron incumplidos por la empresa, que fue sancionada reiteradas
veces por el ente regulador estatal. Sin embargo, el accionar de la empresa no
fue modificado ni corregido y el poder sancionatorio del ente fue diluido por las
diversas modificaciones contractuales. El resultado visible fue la disparidad en
el ritmo de extensin de las redes de agua, en la medida en que las zonas ms
postergadas fueron aqullas donde el nivel socioeconmico de los residentes
es el ms bajo del territorio de la concesin.
El estudio sostiene tambin que la ausencia de criterios de expansin

vinculados a las condiciones de vulnerabilidad de ciertos sectores de la pobla-
cin resulta violatoria del derecho humano al agua en los trminos establecidos
por el Comit DESC, que obliga a los Estados parte del PIDESC a prestar
especial atencin a las personas y grupos de personas que tradicionalmente han
tenido dificultades para ejercer este derecho33 y a velar por una distribucin
equitativa de todas las instalaciones y servicios de agua disponibles,34 que no
podrn desentenderse ni suspenderse.35 En particular, las zonas urbanas desfa-
vorecidas fueron privadas del acceso a agua potable de red por la irregularidad
del ttulo de sus viviendas, hecho altamente significativo en el territorio de la
concesin, donde existen 700 barrios carenciados con ms de 2 millones de
habitantes. Esto tambin implica una violacin al derecho al agua, ya que no
debe denegarse a ningn hogar el derecho al agua en razn de la clasificacin
de su vivienda o de la tierra en que sta se encuentra.36 En el ltimo ao de la
concesin se encontraron nitratos en un nivel muy superior al tolerado por los
estndares de la Organizacin Mundial, en la provisin del servicio a sectores
de bajos recursos.
El estudio tambin detect, entre otras, vulneraciones a la obligacin

de no discriminar en la provisin del servicio, a la obligacin de proveer in-
formacin adecuada a los usuarios y a la participacin de los usuarios en las
modificaciones a la prestacin del servicio.
33
Comit DESC, Observacin General N 15, prrafo 37, inc. e).
34
Comit DESC, Observacin General N 15, prrafo 40.
35
Comit DESC, Observacin General N 15, prrafo 16, inc. c).
36
Que al igual que Buenos Aires privatiz la provisin de agua y cloacas a consejo del Banco
Mundial.
348
Buenos Aires no es el nico lugar en el que estas compaas han recibido

denuncias por serias violaciones a los derechos humanos de las poblaciones
a las que proporcionan el suministro. En Manila,37 Suez aument las tarifas
entre 400% y 700% y excluy as a miles de personas del servicio. Adems se
reportaron 6 muertes y 725 personas enfermas por gastroenteritis.38 En Jakarta,
el porcentaje de extensin de la red disminuy luego de la concesin a Suez.
(Antes de la privatizacin, entre 1988 y 1997 era un promedio de 31.246 de
nuevos clientes por ao; despus de la privatizacin baj a 15.007.) En 2005
la poblacin de la ciudad sin conexin a agua corriente haba aumentado a
41,89%.39 En El Alto, Bolivia, se produjeron serias revueltas populares luego
de que la compaa dispusiera un cargo de conexin de entre US$ 335 a US$
445. (El salario promedio es de US$ 915 anuales.) Segn varios estudios, los
incumplimientos de la compaa en la extensin de la red dejaron a ms de
200.000 personas sin acceso al servicio.40 Vivendi Universal ha sufrido similares
denuncias en Tucumn (Argentina), Paran (Brasil) y Cochabamba (Bolivia),
entre otros lugares.

4.2.2. El reclamo de la empresa frente al CIADI
Como se explic, en 2002, el Estado argentino debi devaluar la moneda y

eliminar la paridad entre el dlar y el peso argentino. A su vez, se decidi que
los contratos de servicios pblicos que contemplaban esa paridad deban
ser renegociados integralmente. La empresa consider que esas medidas
daaban sus inversiones y representaban una infraccin de los compromisos
contrados con ellas al obtener la concesin, trataron de conseguir del Gobierno
de Argentina ajustes en las tarifas que AASA poda cobrar por los servicios de
suministro de agua potable y desages cloacales, as como modificaciones en
otras condiciones de operacin.
En abril de 2003 la empresa present la controversia al arbitraje del

CIADI.41 Los demandantes alegaron un incumplimiento a un tratamiento justo
37
Sison, Marites, Philippines: Awash in Water Bills after Privatization, Inter Press Service, 22-
I-03 y Loaves, Fishes and Dirty Dishes: Manilas privatized Water Cant Handle the Pressure,
International Consortium of Investigative Journalists, 7-II-03.
38
The Jakarta Post, 5-II-07. (Consultar en http://www.thejakartapost.com/yesterdaydetail.
asp?fileid=20070205.F04.)
39
Pacific News Service, 17-XII-04. (Consultar en http://news.pacificnews.org/news/view_arti-
cle.html?article_id=f3311202b4be2c2aea1955b6bbc202fd.)
40
Durante los noventa, Argentina haba suscripto tratados bilaterales de inversin (TBIs) con
numerosos pases desarrollados. Estos prevean entre otras cuestiones la competencia del CIADI.
41
Argentina ha recibido en los ltimos aos 37 arbitrajes en contra por ms de US$ 17.000 mi-
llones. Cerca de una docena la mayora de empresas prestatarias de servicios pblicos se
cerraron o suspendieron por acuerdos. La renuncia provisoria ms importante fue en octubre de
2006 cuando Telefnica de Espaa suspendi su reclamo por US$ 1000 millones. En el caso de
349
y equitativo y una expropiacin por parte del Estado argentino. Este planteo
es muy similar a los numerosos casos sometidos a la jurisdiccin del CIADI
contra Argentina despus de las medidas adoptadas por el pas despus de la
crisis. De hecho, Argentina es por lejos el pas que ms disputas enfrenta ante
ese tribunal.42 Por otra parte, la mayora de los litigios que all tramitan enfren-
tan a una empresa originaria de un pas desarrollado y un pas en desarrollo.
En enero de 2005 varias organizaciones de usuarios y de derechos

humanos (las mismas que haban presentado el planteo al FMI en el anterior
caso de estudio descripto) junto a la organizacin ambiental estadounidense
Center For International Environmental Law (CIEL) y con el asesoramien-
to tcnico de la Lowenstein Clinic de la Universidad de Yale presentaron
un pedido para poder presentar al tribunal un amicus curiae, presenciar las
audiencias y acceder a los documentos del caso. Las ONGs sostuvieron que
tenan un inters directo en el conflicto pues all se tratan cuestiones vinculadas
a servicios pblicos esenciales. Afirmaron, para justificar su aporte entre
otros argumentos que inversiones deben ser coherentes con los dems
compromisos internacionales asumidos por los mismos Estados en materia de
derechos humanos y medio ambiente.
El tribunal remiti la presentacin a cada una de las partes. La parte

demandada consinti los pedidos de las ONGs pero la parte demandante los
rechaz. El tribunal emiti una resolucin preliminar en la que, por un lado,
rechaz la solicitud de acceder a las audiencias pues las reglas establecan que
solo podan presenciarlas las personas autorizadas por las partes y, por el otro,
decidi aceptar preliminarmente el amicus curiae sujeto a la condicin de que
los peticionantes demostraran la identidad y los antecedentes, la naturaleza
del inters del peticionario en el caso y las razones por las cuales el tribunal
debera aceptar el escrito. Adems de las ventajas de transparencia, los rbitros
afirmaron que:
La aceptacin de las presentaciones amicus tambin tendra como

consecuencia beneficiosa adicional el incremento de la transparencia en
el procedimiento de arbitraje entre inversionistas y Estados. Una mayor
apertura y un mayor conocimiento sobre la forma en que se conducen
estos procedimientos reforzara la aceptacin de la opinin pblica y
la legitimidad del sistema arbitraje internacional, en particular cuando
involucran a Estados y materias de inters pblico. Es este imperativo el
las empresas de servicios pblicos los acuerdos para suspender o cerrar los arbitrajes se debieron
a mejores condiciones en el proceso de renegociacin que se viene llevando a cabo entre el Estado
Nacional y 59 concesiones de servicios pblicos desde la devaluacin del peso en 2002.
42
Ver resolucin en http://www.worldbank.org/icsid/cases/ARB0319-AC-sp.pdf.
350
que ha impulsado el aumento de la transparencia en los procedimientos

de arbitraje de la Organizacin Mundial del Comercio y el Tratado de
Libre Comercio de Amrica del Norte. A travs de la participacin de
representantes idneos de la sociedad civil en los casos apropiados, el
pblico adquirir un mejor conocimiento de los procedimientos del
CIADI.43
Meses despus los peticionarios presentaron los detalles adicionales

que el tribunal haba requerido y aqul pas la solicitud a las contrapartes. La
demandante sostuvo que el caso haba perdido inters pblico pues el Estado
haba rescindido la concesin (por incumplimiento en la prestacin de servicio,
entre otros motivos, por haberse descubierto la presencia de nitratos en el agua
que la empresa provea a varios barrios carenciados) y, por ende, lo que ocurra
en el litigio no tiene el potencial de afectar la prestacin del servicio ni a sus
usuarios. Por otra parte, sostuvo que todos los documentos que forman parte
del expediente eran privados y la empresa no aceptaba que fueran consultados
por las organizaciones.
Los jueces volvieron a resolver la cuestin en una decisin del 12 de

febrero de 2007.44 El tribunal rechaz los argumentos de la compaa en relacin
a la presentacin del escrito pero tambin rechaz los argumentos de las ONGs
en relacin al acceso a la informacin.
Sobre la presentacin de amicus curiae record que incluso despus de

su primera decisin que abri las puertas, por primera vez, a la presentacin
de este tipo de escritos el propio CIADI haba modificado su reglamento, el
cual ahora tiene una norma que establece que despus de consultar a las partes,
cada tribunal arbitral puede aceptar la recepcin de escritos de amicus curiae
sobre algn tema a su conocimiento. Las nuevas reglas establecen que el intere-
sado deber acreditar que su aporte se relaciona con la situacin fctica o legal
en discusin y que puede brindar una perspectiva o conocimiento particular
diferente de los que brindan las partes. Adems exige que el peticionante tenga
un inters significativo en el procedimiento.
A su vez, rechaz los argumentos de la compaa en relacin a la mo-

dificacin de la situacin fctica por la finalizacin de la concesin. Con
argumentos muy innovadores, el tribunal afirm que:
43
La decisin no haba sido publicada al momento de finalizarse este artculo.
44
El laudo an no fue traducido al espaol. La traduccin me pertenece.
351
Incluso si la decisin se encontrara limitada a un reclamo monetario,

el tribunal tendr que determinar la responsabilidad internacional de
Argentina. En este sentido, deber considerar cuestiones que tienen que
ver con la provisin de un servicio bsico a millones de personas.
Para esto, deber resolver complejas preguntas de derecho internacio-
nal, incluyendo consideraciones de derechos humanos (decisin del
19 de Mayo de 2005, prrafo 19.) Es verdad que este fallo no le ser
aplicable al nuevo operador de agua y saneamiento de Buenos Aires.
Sin embargo, podr tener de todos modos un impacto en la forma en que
el sistema debe y ser operado. En lnea ms general, debido a las altas
posibilidades que este arbitraje y la alta difusin de los fallos del CIADI,
no podemos descartar que la futura decisin tenga alguna influencia en
cmo los gobiernos y los inversores extranjeros que operan empresas
de agua y saneamiento se vinculan con las concesiones e interactan en
momentos de dificultades.45
Sobre el pedido de acceder a la documentacin de las actuaciones con

el fin de preparar el escrito el tribunal rehus hacer lugar al pedido. Sostuvo
que la presentacin que los interesados efectuarn segn ellos mismos trata
de temas amplios y generales que no requieren mayor informacin que la que
existe y a la que pudieron acceder.
4.2.3. Algunos puntos sobre el caso de estudio
La experiencia de Aguas Argentinas presenta numerosos ribetes in-

teresantes sobre el control de sus actividades en relacin a los derechos
humanos de, sobre todo, los sectores ms postergados del rea de su
concesin y a la posterior posibilidad de acceder a garantas adminis-
trativas por parte de los usuarios de esa rea en el CIADI.
Sobre el primero de los puntos, el caso es revelador por cuanto explicita

una situacin reiterada en esta materia: El Estado se mostr en complici-
dad con la concesionaria en las acciones y omisiones que se tradujeron
en las vulneraciones de derechos mencionadas. Como es bien sabido,
los Estados pueden no representar los intereses de los ciudadanos en la
relacin entre stos y los inversores por diferentes motivos, desde la
indiferencia, la necesidad de atraer esas inversiones o propio inters. El
caso ilustra la gravedad de las consecuencias en los derechos humanos
de la poblacin que puede llegar a generar la connivencia entre el Estado
Schreuer, Christoph, Watered changes to arbitration, Bretton Woods Project, Boletn N 50,
45
21-XII-06.
352
y la compaa transnacional. Este tipo de contexto es el que resulta ms

arduo para que los ciudadanos reclamen por sus derechos.
La circunstancia de que sean las mismas empresas las que enfrentan

reclamos similares por parte de usuarios de diferentes partes del mundo
lo cual dados los avances de los procesos de transnacionalizacin de
las inversiones no sera infrecuente parece justificar la necesidad de
que se controlen esas inversiones a nivel global. De hecho, los usuarios
de las diferentes ciudades en las que las compaas de aguas mencionadas
han sido denunciadas no conocen los problemas que atraviesa la empresa
en otras partes. (A veces, incluso, porque las compaas utilizan nombres
locales.) En otras palabras, a la sociedad civil le convendra unificar las
normas y procedimientos de control pues, adems de las ventajas que
se han venido mencionando, ayudara a comprender con un panorama
ms global las actitudes de los inversores transnacionales.
A su vez, el caso tambin parece demostrar que el GAL debe poner

el foco en el control de los organismos internacionales de crdito. No
slo en los ltimos aos, el Banco Mundial ha instado a la privatizacin
de numerosos servicios pblicos, favoreciendo de alguna manera los
intereses de los pases con mayor poder dentro del organismo, sino que,
adems, pareciera tener un conflicto de intereses cuando una institucin
el CFI que es parte del organismo adquiere acciones de la compaa.
Estos casos demuestran la necesidad que exige de que las instituciones
internacionales de crdito mejoren sus prcticas de transparencia y
participacin.
En relacin al litigio ante el tribunal del CIADI, la actitud de los

jueces muestra a las claras que existe una imperiosa necesidad de una
mayor transparencia y participacin por parte de los afectados. El propio
organismo modific sus reglas en 2006 para ampliar esos institutos. Sin
embargo, esos cambios han sido duramente criticados pues no permiten
garantizar efectivamente esos derechos. Tal como ocurre en el caso
de Aguas Argentinas, la nueva regla establece que las partes pueden
oponerse a la presencia de terceros en las audiencias. (La propuesta del
Secretario General era la de que previa consulta con las partes, el tribunal
decida si permita la presencia de terceros.) Schreuer sostuvo que los
gobiernos de los pases desarrollados se opusieron a esa posibilidad y
dictaron lo que en definitiva es un veto a esos principios.46
Emerich de Vattel (1758), citado en Cassese, Antonio, International Law, Oxford, Oxford
46
University Press, 2005, 2a ed., p. 52.
353
La decisin del tribunal de permitir a las organizaciones presentar un

amicus curiae pese a que la empresa no es la actual concesionaria del
servicio, con el argumento de que la resolucin que se adopte puede
influir en las prximas disposiciones en relacin a la concesin de agua
y saneamiento, constituye una importante ampliacin de los lmites a la
participacin. Tal como queda implcito en dicha decisin, el principio
siempre debe ser el de pro participatione pues las posibles implicaciones
de las resoluciones que se adopten en los mbitos internacionales son
extendidas.
El fallo del tribunal arbitral de no permitir el acceso a las actuaciones

ni a las audiencias sustentado por las reglas del CIADI vulnera
claramente las garantas administrativas de los interesados. Si como
dijimos, el derecho administrativo tiene por uno de sus objetivos ms
importantes el de salvaguardar los intereses del administrado, la decisin
que impide tomar contacto con los elementos ms bsicos del litigio,
es absolutamente contraria a ello. Llama poderosamente la atencin
que en momentos en que existen amplios avances en materia de acceso
a la informacin y transparencia (incluso con la puesta en prctica de
convenciones internacionales contra la corrupcin) se sigan perpetuando
este tipo de prcticas. Ms an, tngase en cuenta que una importante
cantidad de los casos frente al CIADI constituyen reclamos de empre-
sas de servicios pblicos en pases en vas en desarrollo, por lo que los
afectados suelen ser personas desaventajadas socio-econmicamente.
A estas personas que ya de por s tienen un acceso a la justicia muy
limitado hay que facilitarles la posibilidad de tomar contacto por s
o a travs de representantes con esos procedimientos internacionales.
Adems de ese tipo de impedimentos, limita tambin la consecucin de

las garantas administrativas la circunstancia de que todas las audiencias
y procedimientos del CIADI se lleven adelante en pases desarrollados.
Esto ocurre pese a que la gran mayora de los pases demandados re-
sultan pases en desarrollo. Este tipo de decisiones tambin dificulta la
proteccin de las garantas pues, entre otras cosas, entorpece la cober-
tura periodstica de los procesos. Del lado de las organizaciones de la
sociedad civil, las alianzas entre ONGs de pases en desarrollo y pases
desarrollados como lo muestra el caso de estudio result en el caso
una manera de achicar las distancias.
En relacin a la defensa de la competencia, las empresas que perdieron

la licitacin pblica internacional pudieron verse perjudicadas por el
354
posterior comportamiento de la concesionaria y la necesaria falta

de control suficiente por parte del Estado. Es ms, durante el proceso
de privatizacin existieron serias sospechas de corrupcin incluso
explicitadas por algunas de las competidoras que no pudieron ser
comprobadas por los jueces que investigaron las denuncias. Sin embar-
go, para quien efectu un serio estudio de toda la concesin, parecera
claro que durante las sucesivas modificaciones del contrato hubo una
suerte de connivencia entre el poder pblico y la compaa. Si existieran
normas que hicieran responsable a las empresas que vulneran derechos
humanos, la competencia entre los inversores no incluira este tipo de
resquicios que tienen esas concesiones, que les permite abaratar los
costos y maximizar las inversiones, una vez iniciada.
La posibilidad por parte de los inversores extranjeros de reclamar en

un tribunal internacional que no permite acceder a la informacin que
se produce, participacin de los afectados y revisin judicial suficien-
te parece otorgarles un privilegio a los inversores extranjeros de los
pases que firman TBIs frente a las empresas nacionales u originarias
de los pases que no firmaron ese tipo de tratados con el pas receptor.
Aqu tambin se observan deficiencias en la defensa de la competencia
pues el sistema permite que algunas empresas puedan elegir entre dos
tipos diferentes de fueros. (O incluso utilizar ambos.)
5. Consideraciones finales
El contexto en el que se debe producir la regulacin que aqu se propone, no

es el ms favorable. Pese al antiguo principio que establece que una rep-
blica pequea no es un estado menos soberano que el reino ms poderoso,47
la realidad global poltica y econmica dista infinitamente de ese ideal. En
ese marco, existe el riesgo de que la proteccin de los derechos humanos y
la proteccin de las inversiones no se encuentren equilibradas y la balanza se
incline hacia los intereses de estas ltimas. De todas maneras, esto ya ocurre
y exageradamente en la actualidad. Existen, en primer lugar, mecanismos
de proteccin de las inversiones transnacionales que, como vimos, no permi-
ten acceso a la informacin que producen y una participacin activa de las
comunidades afectadas y, en segundo lugar, espacios de lobby informales que
tienen esas compaas sobre las decisiones que se adoptan. En otras palabras, el
laissez faire implica una regulacin por omisin y todo indica que est siendo
favorable a una de las partes de la relacin. Las modificaciones difcilmente
puedan constituir un retroceso.
355
La regulacin para proteger las garantas administrativas y los derechos

humanos de las comunidades donde se efectan las inversiones, debera contener
las normas de derecho internacional de los derechos humanos, mecanismos que
permitan compatibilizar las reglas que rigen las relaciones internacionales con
los derechos domsticos y procedimientos que admitan, por parte de los afecta-
dos, el acceso a la informacin, la participacin y la revisin judicial suficiente.
Resulta importante agregar a la perspectiva de derechos humanos la de

defensa de la competencia. Este principio tambin es un bien pblico y ms
all de las circunstanciales ventajas que pueda generar para los competidores
desleales apareja beneficios tanto para los ciudadanos como para las empresas
que compiten lealmente. En definitiva, esta competencia que deber desarrollar-
se sin las vulneraciones de derechos humanos que se denuncian cotidianamente
traer mayor proteccin para los ciudadanos pero tambin mayor prosperidad
para los pases y ese ltimo tipo de compaas. La defensa de la competencia,
por un lado, y las garantas administrativas y los derechos humanos, por el otro,
no son materias que se analicen conjuntamente. Sin embargo, el anlisis efec-
tuado revela que existen importantes puntos de relacin que hacen que la mejor
proteccin de los ltimos fortalezca al ltimo de los principios mencionados.
Como se dijo, el GAL aun est en una etapa exploratoria que requiere
una intensa deliberacin sobre las falencias que existen en la materia y que
deben ser corregidas. En una segunda etapa, habr de comenzarse a efectuar
propuestas de modificaciones y mejoras de las estructuras existentes. El presente
apunta a efectuar un aporte hacia un mejor diagnstico del panorama actual.
Un diagnstico que incluye la desproteccin de las garantas administrativas
y los derechos humanos en relacin a las inversiones extranjeras en pases en
desarrollo. En un futuro muy cercano debe resolverse esta deficiencia.
356
CLAUDE REYES, MARCEL Y OTROS
CONTRA CHILE.
LOS EFECTOS DE UN FALLO
DE LA CORTE INTERAMERICANA
DE DERECHOS HUMANOS.
COMENTARIOS
Por Juan Pablo Olmedo Bustos.1
Siendo recipiente de dos campos de incidencia que lo reconocen y promueven

a nivel global, vinculados a la agenda de integridad pblica y a la proteccin
de los derechos humanos, los ltimos 10 aos muestran un avance significativo
en el reconocimiento y consolidacin del derecho de acceso a la informacin
pblica en la esfera regional.
Sea mediante la entrada en vigencia de tratados especficos, como

la Convencin Interamericana para Prevenir la Corrupcin o resoluciones
particulares de la Asamblea General y de la Comisin Interamericana de de
Derechos Humanos, los mecanismos y rganos institucionales de la OEA han
manifestado la preocupacin y el inters por establecer y consolidar en la re-
gin un rgimen de acceso a informacin pblica, reconociendo su valor como
uno de los derechos fundamentales de las sociedades democrticas abiertas,
al favorecer la libre circulacin de las ideas, el debate pblico informado, la
rendicin de cuentas y la transparencia dentro del Estado.
Diversos pases de la Regin han mostrado inters y se encuentran

comprometidos en el desarrollo de iniciativas legislativas y polticas pblicas
destinadas a perfeccionar las prcticas estatales y reconocer el derecho de
acceso a informacin pblica.
1
Abogado, socio de la oficina Colombara/Olmedo, Abogados, LLM en Derecho Internacional
de Derechos Humanos, Universidad de Essex, Presidente de Fundacin Pro Acceso. Representan-
te de las vctimas en el caso Claude Reyes y otros contra Chile. El autor agradece a la Licenciada
de Derecho de la Universidad Alberto Hurtado Ana Luisa Bascuan Aylwin por su apoyo y com-
promiso con la elaboracin y sistematizacin de este artculo.
357
Claude Reyes, Marcel y otros contra Chile
En este proceso, la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos

Humanos en contra Chile de septiembre de 2006,2 resulta emblemtica al re-
conocer el derecho que tiene toda persona a solicitar el acceso a la informacin
bajo el control del Estado, como elemento de la libertad de expresin, que
garantiza el artculo 13 de la Convencin Americana de Derechos Humanos.3
El reconocimiento del derecho fundamental de acceso a informacin

pblica presenta nuevos desafos para la Regin y, en particular para el Estado
de Chile, que en cumplimiento del fallo de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos ha realizado significativos avances y creado una institucionalidad
destinada a su proteccin y promocin.
En este contexto, resulta oportuno realizar un comentario de la senten-

cia de la Corte Interamericana y sus efectos en Chile, con miras a evaluar la
eficacia del uso de la instancia regional para promover y dar plena proteccin
a los derechos fundamentales de la persona humana.
1. El caso Claude Reyes
1.1. La preocupacin ambiental que subyace a la solicitud de acceso a infor-

macin pblica
La sentencia en el caso Claude Reyes contra Chile de la Corte Interamericana de

Derechos Humanos, tiene su origen en la identificacin de un caso emblemtico
generado como consecuencia de la preocupacin por las debilidades de control
y fiscalizacin de la explotacin de los recursos naturales del pas, que cuenta
con sistemas ecolgicos de bosque nativo nicos actualmente afectados por la
sobreexplotacin y eliminacin.
Con carcter emblemtico, el inters ciudadano, se expres en el debate

pblico durante el ao 1998 a propsito de un proyecto de inversin extranjera
de explotacin forestal promovido por el inversionista Empresa Forestal Trillium
denominado Ro Cndor a desarrollarse en el Sur del pas, proyecto que en
ltima instancia, y por consideraciones de costo econmico, no se llev a efecto.
2
Vase en http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_151_esp.pdf.
3
Articulo 13. Libertad de Pensamiento y de Expresin. 1. Toda persona tiene derecho a la libertad
de pensamiento y de expresin. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difun-
dir informaciones e ideas de toda ndole, sin consideracin de fronteras, ya sea oralmente, por
escrito o en forma impresa o artstica, o por cualquier otro procedimiento de su eleccin. 2. El
ejercicio del derecho previsto en el inciso precedente no puede estar sujeto a previa censura sino
a responsabilidades ulteriores, las que deben estar expresamente fijadas por la ley y ser necesarias
para asegurar: a) El respeto a los derechos o a la reputacin de los dems, o b) la proteccin de la
seguridad nacional, el orden pblico o la salud o la moral pblicas.
358
1.2. La solicitud de acceso a informacin pblica de don Marcel Claude

Reyes
Marcel Claude Reyes, economista y en esa poca Director Ejecutivo de una

organizacin ambiental, particip activamente de esa discusin y se propuso
evaluar los factores comerciales, econmicos y sociales del proyecto, medir
el impacto sobre el medio ambiente y activar el control social respecto de la
gestin de rganos del Estado que tenan injerencia en la aprobacin de dicha
iniciativa. Para ello, con fecha 7 mayo de 1998 present una solicitud escrita
de acceso a informacin pblica dirigida al Comit de Inversiones Extranjeras,
rgano responsable de canalizar la inversin extranjera en Chile (conforme lo
dispone el Decreto Legislativo N 600 de 1974.)
En particular, solicit al Comit de Inversiones Extranjeras el acceso a

los contratos celebrados entre el Estado de Chile y el inversionista extranjero, el
monto total de la inversin y aqul efectivamente ingresados; los antecedentes
recogidos por la entidad para asegurar la seriedad e idoneidad del inversionista
y los acuerdos de dicho Comit en que se tuvieron dichos antecedentes por
suficientes.
La respuesta estatal a la solicitud de acceso fue parcial y estuvo dada

por una reunin sostenida por el Vicepresidente Ejecutivo del Comit de
Inversiones Extranjeras, oportunidad en que entreg una hoja conteniendo
tanto el nombre del inversionista, su razn social, como el capital que haba
solicitado ingresar al pas,4 y antecedentes referidos a la fecha de aprobacin
de las empresas titulares, los flujos de inversiones que se haban hecho hasta
la fecha, la naturaleza del proyecto y su localizacin.
El seor Marcel Claude Reyes remiti dos comunicaciones adicionales

al Vicepresidente Ejecutivo del Comit de Inversiones Extranjeras, requiriendo
una respuesta formal y completa a la solicitud, incluyendo la informacin re-
ferida a los antecedentes recopilados para asegurar la idoneidad y seriedad del
inversionista, solicitudes que no fueron respondidas por la autoridad.
1.3. Agotamiento de recursos internos
El 27 de julio de 1998 los seores Marcel Claude Reyes y otros peticionarios

(Sebastin Cox Urrejola, y Arturo Longton Guerrero), presentaron un recurso de
proteccin ante la Corte de Apelaciones de Santiago para que el Tribunal orde-
nara al Comit de Inversiones Extranjeras responder al pedido de informacin
4
Vase Sentencia CIDH, Claude Reyes y otros vs. Chile, 19-IX-06, prr. 49.
359
y dar acceso a la informacin requerida, en un plazo razonable. Dicho recurso

se fundament en la vulneracin al derecho de los recurrentes a la libertad de
expresin y de acceso a informacin en poder del Estado, garantizado por el
artculo 19.12 de la Constitucin chilena, en relacin con el artculo 5.2 de la
misma; el artculo 13.1 de la Convencin Americana y el artculo 19.2 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Polticos.
El 29 de julio de 1998 la Corte de Apelaciones de Santiago declar in-

admisible el recurso de proteccin interpuesto, con base en que de los hechos
descritos [] y de los antecedentes aparejados al recurso, se desprende que ste
adolece de manifiesta falta de fundamento. La Corte de Apelaciones funda-
ment su decisin en que el recurso de proteccin tiene por objeto restablecer
el imperio del derecho cuando ste ha sido quebrantado por actos u omisiones
arbitrarias o ilegales que amenazan, perturban o privan del ejercicio legtimo de
alguna de las garantas taxativamente numeradas en el artculo 20 de la Cons-
titucin Poltica de la Repblica, dejando a salvo las dems acciones legales.
La resolucin fue objeto de un recurso de reposicin ante el propio

tribunal y de queja ante la Excma. Corte Suprema, siendo ambos rechazados,
con fechas 6 y 18 de agosto de 1998 respectivamente.
2. Procedimiento Ante la Comisin Interamericana de Derechos Humanos
Con fecha 17 de diciembre de 1998, las vctimas del caso, Srs. Marcel Claude
Reyes, Sebastin Cox Urrejola, y Arturo Longton Guerrero, representadas por
diversas organizaciones no gubernamentales de Chile y Argentina, interpusieron
denuncia ante la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, denuncia
12.108.
El 10 de octubre de 2003 la Comisin aprob el informe 60/03, mediante

el cual declar admisible el caso. El 11 de noviembre de 2003 la Comisin se
puso a disposicin de las partes con el objeto de alcanzar una solucin amistosa.

El 7 de marzo de 2005 la Comisin, de conformidad con el artculo 50
de la Convencin, aprob el informe 31/05,5 en el cual concluy que Chile
viol los derechos de Marcel Claude Reyes, Sebastin Cox Urrejola y Arturo
Longton Guerrero al acceso a informacin pblica y a la proteccin judicial,
5
Vase informe 31/05 de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, relativo al caso
12.108 Marcel Claude Reyes, Sebastin Cox Urrejola y Arturo Longton Guerrero, aprobado el 7
de marzo de 2005, con base en el artculo 50 de la Convencin Americana sobre Derechos Huma-
nos en el apndice 1 de la demanda interpuesta por la Comisin de Derechos Humanos ante la
Corte Interamericana de Derechos Humanos.
360
previstos en los artculos 13 y 25 de la Convencin Americana, respectivamente,

en relacin con los artculos 1(1) y 2 de la Convencin, al haberles negado el
acceso a informacin en poder del Comit de Inversiones Extranjeras de Chile
y al no otorgarles acceso a la justicia chilena para impugnar esa denegacin.

Asimismo, la Comisin recomend al Estado [d]ivulgar pblicamente
la informacin solicitada por Marcel Claude Reyes, Sebastin Cox Urrejola
y Arturo Longton Guerrero; [o]torgar una reparacin adecuada a Marcel
Claude Reyes, Sebastin Cox Urrejola y Arturo Longton Guerrero por la vio-
lacin de sus derechos, incluido el suministro de la informacin solicitada;
y [a]justar el orden jurdico interno, de conformidad con el artculo 13 de la
Convencin Americana con respecto al acceso a la informacin y adoptar las
medidas necesarias para la creacin de prcticas y mecanismos que garanticen
a los habitantes un acceso efectivo a la informacin pblica o a la informacin
de inters colectivo.
El cumplimiento de las recomendaciones por parte del Estado fue ca-

lificado de no satisfactorio por parte de la Comisin, quien, con fecha 1 de julio
de 2005, decidi someter el caso a la jurisdiccin de la Corte Interamericana.
3. Argumentos del Estado de Chile
En cuanto a la violacin del artculo 13 de la Convencin Americana el Estado

de Chile aleg ante el Tribunal Regional no tener informacin disponible res-
pecto de la idoneidad y seriedad de los inversionistas, careciendo el Comit de
Inversiones Extranjeras de capacidad fsica y facultades legales para investigar
situaciones de hechos de los inversionistas. Adicionalmente, el comit sostuvo
el carcter reservado de la informacin referida a terceros y en general los
aspectos particulares del proyecto, por tratarse de antecedentes de carcter
privado, que de hacerse pblicos podra lesionar sus legtimas expectativas
comerciales, sin que existiera fuente legal que permitiera su publicidad y, por
ende, las posibilidades de desarrollo del pas.6
En la audiencia ante la Corte Interamericana sostenida en la ciudad

de Buenos Aires con fecha 3 de abril de 2006 el Vicepresidente Ejecutivo del
Comit de Inversiones Extranjeras a la poca de los hechos, manifest que no
suministr la informacin solicitada:7
6
Vase Sentencia Corte Interamericana caso Claude Reyes y otros vs. Chile, cit., prr. 60 sobre
alegatos del Estado.
7
Vase Sentencia Corte Interamericana caso Claude Reyes y otros vs. Chile, cit., prr. 57.20,
sobre hechos probados.
361
a) En el punto 3, ya que el Comit de Inversiones Extranjeras [] no

entreg antecedentes financieros propios de la empresa teniendo presente
que la entrega de aquellos antecedentes iba contra el inters colectivo,
el cual era el desarrollo del pas. [N]o poda darse el caso de que las
empresas extranjeras que acudan al Comit de Inversiones Extranjeras
tuvieran que hacer pblica esa forma informacin financiera, que poda
ser muy relevante para ellos en relacin a su competencia y, por lo tanto,
ello podra inhibir el proceso de inversin extranjera. Era una prctica
del Comit de Inversiones no entregar a terceros la informacin finan-
ciera de la empresa que pudiera afectarla en su competencia. El Comit
y el Vicepresidente definan qu era de inters colectivo;
b) en el punto 6, dado que no exista la informacin de los antecedentes

que podra solicitar el Comit a otras instituciones, y el Comit no es
un organismo de carcter policial; y
c) en el punto 7 dado que [e]l Comit de Inversiones Extranjeras no

tena la funcin ni la capacidad propia para evaluar cada proyecto en
sus mritos, contaba con algo ms de 20 funcionarios, y no era tampoco
necesario dado que lo que hace el Comit de Inversiones Extranjeras es
que autoriza el ingreso de los capitales y el tratamiento de los capitales
y hay una institucionalidad propia del pas en cada uno de los campos
sectoriales.
A su vez, la Vicepresidencia Ejecutiva del Comit de Inversiones Extran-

jeras hasta el ao 2002, Karen Poniachik, mantuvo el criterio de entregar slo
informacin de la cual era titular, tena la prctica de no entregar informacin
relativa a los estados financieros y a los nombres de los socios de una com-
paa inversora, y consideraba que era de carcter reservado la informacin
referida a terceros, tales como antecedentes comerciales, propiedad intelectual
o industrial, tecnologa y en general los aspectos particulares del proyecto de
inversin que los inversionistas extranjeros pretendan desarrollar, [] por
tratarse de antecedentes de carcter privado, propios del inversionista, que de
hacerse pblicos podan lesionar sus legtimas expectativas comerciales, sin
que existiera fuente legal que permitiera su publicidad.8
8
Vase Sentencia Corte Interamericana caso Claude Reyes y otros vs. Chile, cit., prr. 57.21,
sobre hechos probados.
362
4. La Sentencia de la Corte Interamericana
En el que se puede estimar el prrafo central del fallo, la Corte Interamericana

dispone:
77. En lo que respecta a los hechos del presente caso, la Corte estima que
el artculo 13 de la Convencin, al estipular expresamente los derechos
a buscar y a recibir informaciones, protege el derecho que tiene
toda persona a solicitar el acceso a la informacin bajo el control del
Estado, con las salvedades permitidas bajo el rgimen de restricciones
de la Convencin. Consecuentemente, dicho artculo ampara el derecho
de las personas a recibir dicha informacin y la obligacin positiva del
Estado de suministrarla, de forma tal que la persona pueda tener acceso
a conocer esa informacin o reciba una respuesta fundamentada cuando
por algn motivo permitido por la Convencin el Estado pueda limitar
el acceso a la misma para el caso concreto. Dicha informacin debe ser
entregada sin necesidad de acreditar un inters directo para su obtencin
o una afectacin personal, salvo en los casos en que se aplique una leg-
tima restriccin. Su entrega a una persona puede permitir a su vez que
sta circule en la sociedad de manera que pueda conocerla, acceder a
ella y valorarla. De esta forma, el derecho a la libertad de pensamiento
y de expresin contempla la proteccin del derecho de acceso a la infor-
macin bajo el control del Estado, el cual tambin contiene de manera
clara las dos dimensiones, individual y social, del derecho a la libertad
de pensamiento y de expresin, las cuales deben ser garantizadas por
el Estado de forma simultnea.
Avanz tambin en los principios interpretativos y rectores del derecho

de acceso a informacin pblica que consagra la Convencin Americana de
Derechos Humanos, referidos a la mxima revelacin de la informacin ,
que se traduce en una presuncin de que toda informacin ser divulgada por
el gobierno, que no es absoluta y admite restricciones a su ejercicio sobre la
base de los mismos criterios que afectan a la libertad de expresin, esto es,
encontrarse expresamente definidas en la ley y ser necesarias para asegurar: a)
El respeto a los derechos o a la reputacin de los dems, o b) la proteccin de
la seguridad nacional, el orden pblico o la salud o la moral pblicas.
Adicionalmente, la interpretacin de las restricciones debe regirse por

el principio de proporcionalidad, lo que significa que la limitacin debe pro-
pender a objetivos legtimos y que la carga de la prueba corresponde al Estado,
quien debe acreditar que la divulgacin requerida constituye una amenaza de
363
causar substancial perjuicio al objetivo protegido que debe superar el inters p-

blico que protege la presuncin de apertura y que exige develar la informacin.
Agrega luego la Corte que en una sociedad democrtica es indispensable

que las autoridades estatales se rijan por el principio de mxima divulgacin,
el cual establece la presuncin de que toda informacin es accesible, sujeto a
un sistema restringido de excepciones y reprocha al Estado no haber realizado
ni justificado la negativa de acceso a informacin.9
El Tribunal reconoce el inters pblico de la informacin que no fue

entregada por el Estado10 y que el pedido de informacin guardaba relacin con
la verificacin del adecuado actuar y cumplimiento de funciones por parte de
un rgano estatal: El Comit de Inversiones Extranjeras11 y la falta de respuesta
fundada a la solicitud de acceso formulada por los recurrentes.
Al valorar los esfuerzos de Chile hace notar que la obligacin de adoptar

las medidas necesarias para el cumplimiento de los derechos contenidos en la
Convencin dispuesto en el artculo 2 de la Convencin Americana, la Corte
reconoce una prctica de secreto y de no respuesta a solicitudes de acceso a
informacin pblica y la necesidad de adecuar la normativa interna a los es-
tndares de la Convencin Americana de Derechos Humanos.12
Sobre la base de todo lo anterior la Corte, por la unanimidad de sus

miembros, resolvi:
Que el Estado viol el derecho a la libertad de pensamiento y de

expresin consagrado en el artculo 13 de la Convencin Americana
en perjuicio de los seores Marcel Claude Reyes y Arturo Longton
Guerrero, y ha incumplido la obligacin general de respetar y garantizar
los derechos y libertades dispuesta en el artculo 1.1 de dicho tratado.
Asimismo, al no haber adoptado las medidas necesarias y compatibles
con la Convencin para hacer efectivo el derecho al acceso a la infor-
macin bajo el control del Estado, Chile incumpli la obligacin general
de adoptar disposiciones de derecho interno que emana del artculo 2
de la Convencin.13
9
Vase Sentencia Corte Interamericana caso Claude Reyes y otros vs. Chile, cit., prr. 92.
10
Vase Sentencia Corte Interamericana caso Claude Reyes y otros vs. Chile, cit., supra prr..
57.7.
11
12
13
364
La Corte dispuso las siguientes medidas de reparacin:
a. A travs de la entidad correspondiente y en el plazo de seis meses,

entregar la informacin solicitada por las vctimas, en su caso, o adoptar
una decisin fundamentada al respecto, en los trminos de los prrafos
157 a 159 y 168 de la sentencia.
b. Publicar, en el plazo de seis meses, en el Diario Oficial y en otro diario

de amplia circulacin nacional, por una sola vez, parte de la sentencia.
c. Adoptar, en un plazo razonable, las medidas necesarias para garantizar

el derecho de acceso a la informacin bajo el control del Estado.
d. Efectuar, en un plazo razonable, la capacitacin a los rganos, autori-

dades y agentes pblicos encargados de atender las solicitudes de acceso
a informacin bajo el control del Estado sobre la normativa que rige
este derecho, que incorpore los parmetros convencionales que deben
respetarse en materia de restricciones al acceso a dicha informacin
e. Pagar a los seores Marcel Claude Reyes, Arturo Longton Guerrero

y Sebastin Cox Urrejola, en el plazo de un ao, por concepto de costas
y gastos, la cantidad de 10.000 dlares americanos.
5. Cumplimiento de la Sentencia en Chile
El Estado de Chile, ha dado cumplimiento a las medidas de reparacin ordenadas

por la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
5.1. Respecto de la entrega de la informacin solicitada por las victimas.
El Comit de Inversiones Extranjeras con fecha 25 de Junio de 2007, estando

dentro del plazo de 6 meses otorgado por la Corte Interamericana de Derechos
Humanos, procedi a dar respuesta a la solicitud de acceso a las vctimas del
presente caso, indicando, por una parte, que la informacin requerida fue
suministrada el 6 de Mayo de 1998 y, por la otra, que de acuerdo con la fa-
cultades del Comit de Inversiones Extranjeras este solo requiere informacin
previa a otros organismos competentes cuando la ley sectorial especifica de la
actividad que pretende desarrollar el inversionista as lo exige, como ocurre,
por ejemplo, con la Comisin Chilena del Cobre. En el caso del Proyecto
del Ro Cndor tal exigencia legal no exista y por lo tanto no exista para el
Comit de Inversiones Extranjeras informacin que entregar sobre este punto.
En este sentido reconocemos s, que en esa reunin no hicimos presente a los
peticionarios esta situacin legal.
365
5.2. Respecto de la publicacin de extractos de la sentencia en el Diario

Oficial
Mediante publicacin de fecha 17 de enero de 2007 en el diario Oficial de la

Repblica, el Estado de Chile dio cumplimiento a lo dispuesto en el numeral
sexto de la sentencia dictada. Mediante la publicacin de los hechos probados
prrafos 69, 71, 73, 74, 77, 88 al 103, 117 al 123, 132 al 137 y 139 al 143 a igual
que la parte resolutiva de la sentencia prrafos 160 y 168. Asimismo public
extracto de la sentencia en el diario La Nacin con fecha 22 de enero de 2007.
5.3. Respecto de las medidas que garanticen el acceso a la informacin de

acuerdo al deber general de adoptar disposiciones de derecho interno
Conforme a lo sealado en el prrafo 163 de la sentencia, dentro de un plazo

razonable contado desde su notificacin [], Chile debe adoptar las medidas
necesarias para garantizar la proteccin al derecho de acceso a la informacin
bajo el control del Estado, dentro de las cuales debe garantizar la efectividad
de un procedimiento administrativo adecuado para la tramitacin y resolucin
de las solicitudes de informacin, que fije plazos para resolver y entregar la
informacin, y que se encuentre bajo la responsabilidad de funcionarios de-
bidamente capacitados.
5.3.1. Reforma constitucional
El 26 de agosto de 2005 entr en vigencia en el pas la ley 20.050, mediante

la cual se realiz una reforma a la Constitucin Poltica de la Repblica que
incluy la incorporacin de un nuevo artculo 8 a la Carta Fundamental que
establece que:
El ejercicio de las funciones pblicas obliga a sus titulares a dar estricto

cumplimiento al principio de probidad en todas sus actuaciones. Son
pblicos los actos y resoluciones de los rganos del Estado, as como sus
fundamentos y los procedimientos que utilicen. Sin embargo, slo una
ley de qurum calificado podr establecer la reserva o secreto de aqullos
o de stos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las
funciones de dichos rganos, los derechos de las personas, la seguridad
de la Nacin o el inters nacional.
5.3.2. Sentencia del Tribunal Constitucional
Si bien el tenor literal del artculo 8 de la Constitucin no incorpora expresa-

mente el derecho de acceso a informacin pblica, tal falencia no fue obstculo
366
para su reconocimiento. El Excmo. Tribunal Constitucional, en autos sobre

inaplicabilidad por inconstitucionalidad del artculo 13 de la ley 18.575, rol
634-2006, de fecha 9 de agosto del ao 2007, reconoci el derecho al sealar
que el derecho de acceso a la informacin pblica surgi primeramente a nivel
legal para ser posteriormente recogido, en los trminos que se han reseado, por
la reforma constitucional de agosto de 2005, en el artculo 8, inciso segundo,
de la Carta Fundamental (considerando undcimo) y que, de esta manera, es
posible afirmar que el derecho de acceso a la informacin pblica se encuentra
reconocido en la Carta Fundamental aunque no en forma explcita como
un mecanismo esencial para la vigencia plena del rgimen democrtico y de
la indispensable asuncin de responsabilidades unida a la consiguiente ren-
dicin de cuentas que ste supone por parte de los rganos del Estado hacia
la ciudadana. Al mismo tiempo, la publicidad de los actos de tales rganos,
garantizada, entre otros mecanismos, por el derecho de acceso a la informacin
pblica, constituye un soporte bsico para el adecuado ejercicio y defensa de
los derechos fundamentales de las personas que, eventualmente, puedan resultar
lesionados como consecuencia de una actuacin o de una omisin proveniente
de los mismos (considerando noveno.)
5.3.3. Reforma Legal14
El da 20 de Agosto del presente ao, se public en el Diario Oficial de la Rep-

blica de Chile, la ley 20.285 sobre Acceso a la Informacin Pblica,15 que viene
a regular por vez primera y en forma especfica el principio de transparencia
de la funcin pblica y el derecho de acceso a la informacin de los rganos
de la administracin del Estado.
La iniciativa legal complementa el artculo 8 de la Constitucin Pol-

tica del Estado de Chile, sustituye las disposiciones sobre la materia contenidas
actualmente en la Ley de Bases de Administracin del Estado 18.575 y, por su
intermedio, el Estado de Chile da cumplimiento a las obligaciones contenidas
en la Convencin Americana de Derechos Humanos y la sentencia de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos.
14
A la poca en que ocurrieron los hechos que originaron la responsabilidad internacional del
Estado de Chile, el pas no contaba con legislacin particular sobre acceso a informacin pblica.
Con posterioridad, durante el ao 1999, entr en vigencia la Ley 19.653 sobre Probidad admi-
nistrativa aplicable a los rganos de la administracin del Estado que modific la Ley de Bases
Generales de la Administracin del Estado e incorpor los principios de probidad, transparencia
y publicidad y fij el derecho a recurrir al juez de letras en lo civil, solicitando amparo al derecho
a requerir por escrito cierta informacin. Desde el ao 2008 contamos con una ley que regula
especficamente el derecho de acceso a la informacin pblica. Dicha ley es la 20.285.
15
Fue promulgada tras aos de discusin en el parlamento, el pasado 11 de agosto del presente ao
y entrar en plena vigencia, 8 meses despus de su publicacin en el diario oficial de la Repblica.
367
5.3.3.1. Principales Caractersticas de la Ley sobre Acceso a la Informacin

Pblica
La citada ley, segn lo establece su artculo 1, viene a regular el principio de

transparencia de la funcin pblica, el derecho de acceso a la informacin de los
rganos de la Administracin del Estado, los procedimientos para el ejercicio
y amparo del derecho, y las excepciones a la publicidad de la informacin.
En lo que se refiere al principio de transparencia de la funcin pblica,

sta ley consagra que [], consiste en respetar y cautelar la publicidad de
los actos, resoluciones, procedimientos y documentos de la Administracin,
as como la de sus fundamentos, y en facilitar el acceso de cualquier persona
a esa informacin, a travs de los medios y procedimientos que al efecto esta-
blezca la ley.16 As es como en virtud de dicho principio se establece que son
pblicos [], los actos y resoluciones de los rganos de la Administracin
del Estado, sus fundamentos, los documentos que les sirvan de sustento o
complemento directo o esencial, y los procedimientos que se utilicen para su
dictacin Asimismo tambin ser pblica, la informacin elaborada con
presupuesto pblico y toda otra informacin que obre en poder de los rganos
de la Administracin, cualquiera sea su formato, soporte, fecha de creacin,
origen, clasificacin o procesamiento, a menos que este sujeta a las excepciones
[establecidas por esta ley o por una ley de qurum calificado.]17
Quienes se encuentran obligados a proporcionar dicha informacin

son los ministerios, intendencias, gobernaciones, gobiernos regionales, muni-
cipalidades, Fuerzas armadas, de Orden y Seguridad Pblica, y los rganos y
servicios pblicos creados para el cumplimiento de la funcin administrativa.
Si bien la Contralora General de la Repblica, el Banco Central y las empresas
pblicas creadas por ley y las empresas del Estado y sociedades en que ste
tenga participacin accionaria superior al 50% o mayora en el directorio, se
encuentran sujetas a esta ley, ellas lo hacen de manera ms restringida ya que
se sujetarn a las disposiciones de esta ley que expresamente sta seale y,
a las de sus respectivas leyes orgnicas que versen sobre los asuntos a que se
refiere el artculo 1 precedente. Los dems rganos del Estado se ajustarn a
las disposiciones de sus respectivas leyes orgnicas que versen sobre asuntos a
que se refiere el artculo 1.18 El Ministerio Pblico, el Tribunal Constitucional
y la Justicia Electoral, de acuerdo a sus disposiciones transitorias, tambin se
encuentran obligadas a sta, pero de manera restrictiva.
16
Artculo 4 inciso 2 de la Ley sobre Acceso a la Informacin Pblica.
17
Artculo 5 de la Ley sobre Acceso a la Informacin Pblica.
18
368
Con el objeto de facilitar el acceso a la informacin pblica, generar

una mayor fiscalizacin ciudadana de la gestin de dichos rganos y disminuir
las asimetras de informacin que existen entre el Estado y los ciudadanos, la
ley consagra mecanismos de transparencia activa que obligan a los rganos de
la Administracin del Estado a mantener a disposicin permanente del pbli-
co, determinada informacin relevante y actualizada que deber publicarse de
manera sistematizada en sus sitios electrnicos.19 En caso de incumplimiento
se podr presentar un reclamo ante el Consejo de la Transparencia el cual podr
aplicar las sanciones respectivas junto con verificar su obediencia.20
Por su parte, toda persona tiene derecho a solicitar y recibir informa-

cin de cualquier rgano de la administracin del Estado, la cual comprende
el derecho de acceder a las informaciones contenidas en actos, resoluciones,
actas, expedientes, contratos, acuerdos y a toda informacin elaborada con
presupuesto pblico, salvo excepciones legales.21
Los procedimientos establecidos para el ejercicio del derecho de

acceso a informacin pblica, consiste en que toda solicitud de informacin
debe solicitarse por escrito o por sitios electrnicos, contando el rgano ad-
ministrativo con el plazo de 20 das hbiles (prorrogables excepcionalmente
por 10 das hbiles) para pronunciarse sobre la solicitud, accediendo a ella o
denegndola. En este ltimo caso, slo podr hacerlo por causa legal, en forma
escrita, fundadamente y especificando la causal invocada.22
En cuanto a los procedimientos de amparo de dicho derecho, esta

ley cuenta con la creacin de un rgano particular de seguimiento y control,
denominado Consejo para la Transparencia,23 que tiene carcter de corporacin
autnoma de derecho pblico, con personalidad jurdica y patrimonio propio,
que esta integrado por 4 consejeros designados por el Presidente de la Repbli-
ca con acuerdo de los dos tercios del Senado y, cuyas funciones no se limitan
nicamente a fiscalizar el cumplimiento de las normas sobre transparencia
sino que tambin presenta potestades normativas y resolutivas que tienen por
objeto garantizar el respeto del derecho de acceso a informacin por parte de
la Administracin del Estado.24 Ante l, una vez vencido el plazo que dispone
19
El artculo 7 de la Ley sobre Acceso a la Informacin Pblica seala la informacin que debe
estar actualizada.
20
Vase artculos 8, 47 y 49 de la Ley sobre Acceso a la Informacin Pblica.
21
22
Vase artculos 12 a 19 de la Ley sobre Acceso a la Informacin Pblica.
23
Se encuentra regulado en el Ttulo V de la Ley sobre Acceso a la Informacin Pblica (artculos
31 y siguientes.)
24
Artculo 33. El Consejo tendr las siguientes funciones y atribuciones: a) Fiscalizar el cum-
plimiento de las disposiciones de esta ley y aplicar las sanciones en caso de infraccin a ellas.
369
el rgano de la administracin para pronunciarse sobre el requerimiento o de-

negada la peticin de informacin, podr reclamar el requirente por el amparo
a su derecho de acceso de informacin dentro del plazo de 15 das contados
desde la notificacin de la resolucin denegatoria o del trmino del plazo an-
tes referido, sealando la infraccin cometida, los hechos que la configuran y
acompaando los medios de prueba que la acreditan. Una vez que el Consejo
notifique a las partes, stas tendrn el plazo de 10 das hbiles para presentar sus
descargos y dentro de 5 da hbil de vencido el plazo para presentar descargos
o de la fecha de la audiencia de prueba si la hubiere, deber resolver ordenando
que se otorgue la informacin fijando un plazo prudencial para ello o declarar
el carcter de reservado de la informacin.25 En caso de que el peticionario,
el tercero afectado que entablo oposicin o el rgano de la administracin no
estuviere conforme con la resolucin del Consejo, podr presentar dentro de 15
da hbil contado desde su notificacin, un reclamo de legalidad ante la Corte
de Apelaciones solicitando se revoque o modifique la resolucin del Consejo.
Contra dicha resolucin, no proceder recurso alguno.26
Por ltimo, esta ley establece las nicas causales de secreto o reser-
va en virtud de las cuales se puede denegar total o parcialmente el acceso a
la informacin, que se condicen con las establecidas en el artculo 8 de la
Constitucin Poltica y que se aplican cuando su publicidad, comunicacin o
conocimiento afecte:27
b) Resolver, fundadamente, los reclamos por denegacin de acceso a la informacin que le sean
formulados de conformidad a esta ley. c) Promover la transparencia de la funcin pblica, la
publicidad de la informacin de los rganos de la Administracin del Estado, y el derecho de
acceso a la informacin, por cualquier medio de publicacin. d) Dictar instrucciones generales
para el cumplimiento de la legislacin sobre transparencia y acceso a la informacin por parte
de los rganos de la Administracin del Estado, y requerir a stos para que ajusten sus procedi-
mientos y sistemas de atencin de pblico a dicha legislacin. e) Formular recomendaciones a los
rganos de la Administracin del Estado tendientes a perfeccionar la transparencia de su gestin
y a facilitar el acceso a la informacin que posean. f) Proponer al Presidente de la Repblica y al
Congreso Nacional, en su caso, las normas, instructivos y dems perfeccionamientos normativos
para asegurar la transparencia y el acceso a la informacin. g) Realizar, directamente o a travs
de terceros, actividades de capacitacin de funcionarios pblicos en materias de transparencia y
acceso a la informacin. h) Realizar actividades de difusin e informacin al pblico, sobre las
materias de su competencia. i) Efectuar estadsticas y reportes sobre transparencia y acceso a la
informacin de los rganos de la Administracin del Estado y sobre el cumplimiento de esta ley.
j) Velar por la debida reserva de los datos e informaciones que conforme a la Constitucin y a la
ley tengan carcter secreto o reservado. k) Colaborar con y recibir cooperacin de rganos pbli-
cos y personas jurdicas o naturales, nacionales o extranjeras, en el mbito de su competencia. l)
Celebrar los dems actos y contratos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. m) Velar
por el adecuado cumplimiento de la ley 19.628, de proteccin de datos de carcter personal, por
parte de los rganos de la Administracin del Estado.
25
Vase artculos 24 a 27 de la Ley sobre Acceso a la Informacin Pblica.
26
Vase artculos 28 y siguientes de la Ley sobre Acceso a la Informacin Pblica.
27
370
1. El debido cumplimiento de las funciones del rgano requerido, par-

ticularmente:
a) Si es en desmedro de la prevencin, investigacin y persecucin de

un crimen o simple delito o se trata de antecedentes necesarios para
defensas jurdicas y judiciales.
b) Si se trata de antecedentes o deliberaciones previas a la adopcin de

una resolucin, medida o poltica, sin perjuicio que los fundamentos de
aqullas sean pblicos una vez que sean adoptadas.
c) Si se trata de requerimientos de carcter genrico, referidos a un ele-

vado nmero de actos administrativos o sus antecedentes o cuya atencin
requiera distraer indebidamente a los funcionarios del cumplimiento
regular de sus labores habituales.
2. Los derechos de las personas particularmente cuando se refiere a

su seguridad, su salud, la esfera de su vida privada, o sus derechos de
carcter comercial o econmico.
3. La seguridad de la Nacin particularmente si se refiere a la defensa

nacional, la mantencin del orden pblico o la seguridad pblica.
4. El inters nacional, en especial si sta se refiere a la salud pblica o

las relaciones internacionales y los intereses econmicos o comerciales
del pas.
5. Cuando se trate de documentos, datos o informaciones que una ley

de qurum calificado haya declarado reservados o secretos, de acuerdo
a las causales sealadas en el artculo 8 de la CP.
Si bien las causales de reserva definidas en la ley son razonables y estn

dentro de los estndares internacionales, la utilizacin de conceptos jurdicos
indeterminados en la configuracin de estas causales constituir uno de los
desafos ms importantes para el Consejo de la Transparencia, al estar obligado
a delimitar su contenido y para la Corte de Apelaciones, en su caso.28
Se reconoce y celebra la aprobacin y promulgacin de la ley y el com-

promiso del Poder Ejecutivo y del Congreso Nacional en la materia. No obstante
cabe sealar que existen disposiciones especficas de la misma que concitan
reparos para los efectos de garantizar el derecho de acceso a informacin bajo
el control del Estado y cuya aplicacin en potenciales casos concretos, podra
28
Chile Transparente. Ley de Transparencia de la Funcin Pblica: Garantizando el acceso a la
informacin. Documento de Trabajo N 5. Agosto, 2008.
371
conllevar al no cumplimiento de la sentencia e infracciones al artculo 2 de la

Convencin Americana, por lo que el Consejo para la Transparencia deber
jugar un rol fundamental y determinante en dicho aspecto.
Uno de ellos, es el caso del artculo 29 del estatuto legal conforme al

cual, reclamada por la autoridad o el tercero afectado, en su caso, ante la Corte
de Apelaciones competente, la decisin del Consejo para la Transparencia de
acceder a un requerimiento de acceso a informacin pblica, suspender la
entrega de la informacin solicitada y la Corte no podr decretar medida
alguna que permita el conocimiento de o acceso a ella.
La extensin de la reserva ms all de la decisin administrativa fa-

vorable al acceso y la prohibicin al Poder Judicial de ejercer las facultades
cautelares que por esencia le competen, constituyen una restriccin procesal
abstracta al ejercicio del derecho, que no encuentra justificacin en las causales
de reserva contenida en la Convencin Americana de Derechos Humanos.
El principio de proporcionalidad que rige las restricciones al derecho de

acceso a informacin que autoriza el artculo 13 de la Convencin Americana,
exige que las decisiones adoptadas en el marco del procedimiento administrativo
favorables a la apertura sean prontamente cumplidas, salvo la existencia de un
inters pblico imperativo que justifique extender la reserva. La suspensin
de la decisin administrativa de acceso en los trminos indicados favorece el
ejercicio abusivo del procedimiento de reclamacin judicial por parte de los
rganos del Estado y retarda de manera significativa el efectivo ejercicio y
goce del derecho.
Otro caso, es el del inciso 3 del artculo 22 de la ley que establece que
el carcter de secreto o reservado ser indefinido tratndose de los actos y do-
cumentos que, en el mbito de la defensa nacional, establezcan la planificacin
militar o estratgica, y de aquellos cuyo conocimiento o difusin puedan afectar:
a) La integridad territorial de Chile;
b) la interpretacin o el cumplimiento de un tratado internacional suscrito

por Chile en materia de lmites;
c) la defensa internacional de los derechos de Chile;
d) La poltica exterior del pas de manera grave.
372
El orden pblico regional exige que las restricciones al ejercicio del

derecho de acceso a informacin pblica sean necesarias en una sociedad de-
mocrtica, lo que depende de que estn orientadas a satisfacer un inters pblico
imperativo, que sean proporcionales al inters que la justifica y conducentes
para alcanzar el logro de ese legtimo objetivo, interfiriendo en la menor medida
posible en el efectivo ejercicio del derecho.
La hiptesis de reserva temporal indefinida de acceso a informacin

pblica vinculada a la seguridad nacional, afecta en trminos absolutos el de-
recho de acceso a informacin, no tiene correlativo en el derecho internacional
o comparado y es una infraccin al artculo 2 de la Convencin Americana de
Derechos Humanos.
Por ltimo, es el caso del artculo 1 transitorio de la Ley, contenido

en el Ttulo VII, de acuerdo al cual [d]e conformidad a la disposicin cuarta
transitoria de la Constitucin Poltica, se entender que cumplen con la exigencia
de qurum calificado, los preceptos legales actualmente vigentes y dictados
con anterioridad a la promulgacin de la ley 20.050, que establecen secreto
o reserva respecto de determinados actos o documentos, por las causales que
seala el artculo 8 de la Constitucin Poltica.
El cumplimiento de la sentencia de la Corte Interamericana exige al

Estado de Chile suprimir las normas y las prcticas de cualquier naturaleza
que entraen violaciones al derecho de acceso a informacin pblica y, por lo
mismo, la revisin de la legislacin vigente en el pas y su adecuacin a los
estndares de la Convencin.
Ante la prohibicin estatal de invocar disposiciones de derecho interno

que inhiban el cumplimiento de las obligaciones convencionales de proceder
a revisar la legislacin preexistente. Siendo as, la presuncin de legitimidad a
la legislacin sobre secreto y reserva promulgada con anterioridad contenida
en el artculo 1 transitorio del proyecto de ley, infringe el artculo 2 de la
Convencin Americana de Derechos Humanos.
5.4. Con relacin a las medidas orientadas a la capacitacin a los rganos

del Estado
Con posterioridad a la sentencia de la Corte Interamericana, se reconocen

avances del Ilustre Estado de Chile en la concrecin de medidas concretas
destinadas a promover un cambio cultural que favorezca la transparencia y
el acceso a informacin pblica al interior de la Administracin del Estado.
373
En particular, destaca la reciente creacin al amparo del Ministerio

Secretara General de la Presidencia de una Unidad destinada a promover y
coordinar al interior de la Administracin una poltica pblica de probidad y
transparencia;29 la implementacin de iniciativas gubernamentales de promocin
de buenas prcticas estatales; y el diseo y puesta en marcha de un Sistema de
induccin y capacitacin de funcionarios dependientes de la Administracin
del Estado en materias de Probidad y Transparencia. Asimismo, se reconoce la
disposicin Estatal a la labor colaboradora de la sociedad civil.
Las iniciativas descritas deben continuar y ser profundizadas. Los

programas de capacitacin y entrenamiento en curso enfatizan los contenidos
de transparencia en desmedro de los parmetros convencionales que deben
respetarse en materia de restricciones al derecho de acceso a informacin
pblica y particularmente, destinadas a revertir la prctica de no respuesta
estatal a las solicitudes de acceso a informacin pblica, conforme ordena la
sentencia de la Corte.
Las medidas adoptadas no se han extendido al Poder Judicial como

rgano responsable de atender y dar proteccin a solicitudes de acceso a in-
formacin pblica. La sentencia de la Corte Interamericana, no ha recibido un
reconocimiento y valoracin del Poder Judicial. La experiencia acumulada en
fallos recientes en Chile sobre la materia, da cuenta de una validacin judicial
de las prcticas de reserva de la Administracin del Estado, una resistencia a
incorporar los parmetros convencionales y una desconsideracin a la sentencia
de esta Corte Interamericana de Derechos Humanos.30 El cumplimiento cabal
de la sentencia obliga al Estado a profundizar los contenidos convencionales
en los programas de capacitacin a los agentes pblicos y extender la misma a
los jueces y, en particular, de los Ministros de Corte de Apelaciones, instancia
llamada por el nuevo estatuto a resolver sobre estas materias en nica instancia,
medida que requiere un expreso llamado de atencin de esta Honorable Corte
al Poder Judicial de Chile.
El Estado Chileno as por lo dems lo ha reconocido en su informe a

la Corte de fecha 30 de Julio de 2008 seala que existe y hay conciencia de
que este compromiso no ha terminado an y que su implementacin se llevar
a cabo en forma gradual ya que adems de capacitaciones genricas se estn
29
Dicha misin ha sido encomendada a la Comisin Asesora Ministerial para la Probidad y la
Transparencia, tambin denominada Agencia para la Probidad y la Transparencia, creada por
decreto supremo 30, de 20 de Marzo de 2008, Diario Oficial, 30-IV-08.
30
Vase sentencia de la Corte Suprema, autos rol 1380-2007; sentencia del Tribunal Constitu-
cional en autos rol 634-2006 y sentencia de la Corte de Apelaciones de Valparaso, en autos rol
2336-2006.
374
implementando mecanismos de capacitacin personalizada, que atienden al rol

que cada funcionario deber desempear en aplicacin del derecho de acceso
a la informacin, enmarcando en dicho mbito, la capacitacin que se deber
llevar a cabo respecto de los funcionarios del Poder Judicial.31
5.5. Pago de costas y gastos
Con fecha 25 de Junio de 2007 a travs de correo certificado el Estado de Chile

envo el dinero correspondiente a los gatos y costas del juicio, de esta forma
se acat el punto 9 de la sentencia de esta Honorable Corte. En los cheques se
dividi en tres partes iguales la suma equivalente en moneda nacional a diez
mil dlares americanos US$10,000, a nombre de los seores Marcel Claude
Reyes, Lus Sebastian Cox Urrejola, Arturo Longton Guerrero.
6. Reflexiones finales
El reconocimiento de un derecho autnomo de acceso a informacin

pblica es, sin duda, una contribucin significativa de la Corte Interamericana
al desarrollo del derecho internacional de los derechos humanos y a los procesos
de gobernabilidad democrtica que experimenta la regin. La definicin de su
contenido, sus criterios de interpretacin y su vinculacin con el debido pro-
ceso administrativo lo constituyen en una poderosa herramienta de la sociedad
civil organizada y otros actores sociales interesados para exigir la rendicin
de cuentas del Estado.
La sentencia, ha de servir tambin como precedente obligado para la

implementacin de las polticas pblicas que actualmente impulsan varios pases
de la Regin, que considera la entrada en vigencia de legislacin particular,
procesos que se ven favorecidos por la existencia de organizaciones especiali-
zadas de la sociedad civil dedicadas a promover y proteger el derecho que se
han manifestado eficaces.
El Estado de Chile, ha desarrollado esfuerzos institucionales serios

por elevar los estndares legales y las prcticas de los agentes del Estado con
el fin de dar cumplimiento a los mandatos de la sentencia. En dicho sentido,
las obligaciones de resultado impuestas por la Corte Interamericana, han sido
cumplidas cabalmente por el Estado de Chile, en tanto se ha dado respuesta
por parte del Comit de Inversiones a la solicitud de acceso a la informacin
de las vctimas, se ha publicado en el Diario Oficial parte de la sentencia y se
31
Vase informe emitido por el Estado de Chile con fecha 30 de Julio de 2008 a la Corte Intera-
mericana de Derechos Humanos, en donde da cuenta de las labores que el Estado Chileno ha rea-
lizado y se encuentra realizando para dar cumplimiento a la sentencia de la Corte Interamericana.
375
ha pagado por concepto de gastos y costas a los afectados, todo ello dentro de
los plazos establecidos. Por su parte, en cuanto a las obligaciones de medio,
las cuales son de observancia permanente, se encuentran siendo cumplidas
por el Estado Chileno, mediante la promulgacin y publicacin de diversas
iniciativas legales que incluyen la reforma constitucional y la ley 20.285 sobre
Acceso a la Informacin Pblica. Del mismo modo, a travs de las distintas
iniciativas emprendidas con el objeto de capacitar a los rganos, autoridades y
agentes pblicos encargados de atender solicitudes de acceso a la informacin
bajo control del Estado.
Las observaciones sealadas que se encuentran pendientes y todas

aquellas que pudieran surgir en el futuro, debern ser resueltas mediante sus
mecanismos internos y en especial por el Consejo de la Transparencia que en
esta materia, deber asumir grandes desafos.
De esta manera, la sentencia en Claude Reyes contra Chile es el punto

de partida para una evolucin y desarrollo posterior del derecho de acceso a
informacin que, en fase de implementacin y cumplimiento ante la Corte
Interamericana, colabora con el Estado para favorecer la cultura de respeto
al derecho y til para satisfacer otros derechos fundamentales de la persona
humana y el medio ambiente.
376
THE REGULATORY REFORM IN BRAZIL:
NEW DECISION-MAKING PROCEDURES
AND ACCOUNTABILITY MECHANISMS1
Por Paulo Todescan Lessa Mattos2
1. Introduction
In this article I will describe the regulatory reform that took place in Brazil in
the Nineties and I will establish the theoretical bases to a reflection about the
legitimacy of the decision-making processes of independent regulatory agencies
in Brazil (in the exercise of normative, adjudicative, and executive adminis-
trative functions), bearing in mind the mechanisms of public participation of
public services users, consumers and investors in the normative decision-making
process or in the solution of controversies about the rendering of services.
The general hypothesis of my work is that the new mechanisms of

public participation inside regulatory agencies in Brazil are new vertical ac-
countability mechanisms (beyond the electoral process) capable of deepening
the democratization process of the Brazilian state bureaucracy as well as the
Brazilian legal and political systems.3
1
This article is based on my PhD thesis published in 2006 in Brazil under the name of O Novo Es-
tado Regulador no Brasil: Eficincia e Legitimidade. I would like to thank Fulbright Foundation
and Yale Law School for the scholarship and support received for my PhD research. I am grateful
for all comments and critics on my work, especially from Charles Sabel, Owen Fiss and Louise
Trubek. I would like to thank Richard Stewart, the New York University, and the San Andrs
University for the Global Administrative Law initiative and for the publication of this article.
2
Adjunct Professor of Law at Getulio Vargas Foundation Law School in Rio de Janeiro; Perma-
nent Researcher, Brazilian Center for Analysis and Planning CEBRAP.
3
In this sense, the diagnoses about the authoritarianism in Brazil, since the end of the military
dictatorship of 1964-1985, can be reviewed within the re-democratization process in a broader
sense. About the authoritarianism in Brazil, see: Stepan, Alfred (ed.), Authoritarian Brazil: Ori-
gins, policies, and future, New Haven, Yale University Press, 1973; Stepan, Alfred, The Mili-
377
The regulatory reform in Brazil
In Brazil, to sustain this hypothesis it seems to be necessary to answer to

the following questions: How does the decision-making process inside recently
created regulatory agencies work? And to what extent have the kinds of public
participation and control proved to be effective? Are the principles on which
the model of the regulatory agencies in Brazil is based, that is to say, indepen-
dence in decision-making and mechanisms of accountability through public
participation, actually being put into practice? Has the institutional design of the
regulatory agencies according to these principles allowed the democratization
of the process of definition of public policies?
I do not intend to exhaust the answers to these questions in the present

work. It is a preliminary work for further reflection about the degree of legitima-
cy of the exercise of normative and adjudicative functions of these independent
bureaucracies in Brazil.4
The present article will be divided into three parts. In the first part (items
2 and 3) I will present the main characteristics of the reform of the Brazilian
State in the Nineties concerning the introduction of the model of independent
regulatory agencies in the Brazilian legal and political systems. In the second
part (item 4,) I will situate the relationship between efficiency and legitimacy
in the context of economic regulation as formulated in the North American
debate, especially in the reading of the critics of economic regulation of the
Chicago School.5
tary in Politics changing patterns in Brazil, Princenton, Princenton University Press, 1971;
Abranches, Srgio Henrique, The Divided Leviathan: State and Economic Policy Formation in
Authoritarian Brazil, PhD. Dissertation, Cornell, University of Cornell, 1978; Evans, Peter, De-
pendent Development the alliance of multinational, state, and local capital in Brazil, Princeton,
Princeton University Press, 1979; Fiori, Jos Lus, O Vo da Coruja para reler o desenvolvi-
mentismo brasileiro, Rio de Janeiro, Record, 2003; Schmitter, Philippe, Interest Conflict and
Political Change in Brazil, Stanford, Stanford University Press, 1971; Cardoso, Fernando H.,
Autoritarismo e Democratizao, Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1975.
4
For a complete analysis, see Mattos, Paulo T. L., O Novo Estado Regulador no Brasil: Eficin-
cia e Legitimidade, So Paulo, Editora Singular, 2006.
5
In the debate of the Chicago School on theories of economic regulation, I am dealing with fo-
llowing articles: Demsetz, Harold, Why Regulate Utilities?, Journal of Law and Economics,
11, April 1968, pp. 55-65; Stigler, George, The Theory of Economic Regulation, Bell Journal
of Economics and Management Science, 2, 1971, pp. 3-21; Posner, Richard, Theories of Eco-
nomic Regulation, Bell Journal of Economics and Management Science, 5, 1974, pp. 335-338;
Peltzman, San, Toward a More General Theory of Regulation, Journal of Law and Economics,
19, no. 2, August 1976, pp. 234-266; Priest, George, The Origins of Utility Regulation and the
Theories of Regulation Debate, Journal of Law and Economics, vol. XXXVI, April 1993, pp.
289-323. On the same debate, in a context of deregulation of the economy, see, among others:
Noll, Roger G. / Joskow, Paul L., Regulation in Theory and Practice: An Overview in Fromm,
Gary, (ed.), Studies in Public Regulation, Cambridge, MIT Press, 1981, pp.1-65; Becker, Gary,
A Theory of competition among pressure groups for political influence, Quarterly Journal of
Economics, 98, August 1983, pp. 371-400; Keeler, Theodore, Theories of Regulation and the
378
In this part, I will first try to show the concept of democracy which lies
behind these theories, starting from the reconstruction of a description of the
theories of democracy proposed by the German philosopher, Jrgen Habermas.
Secondly, I will focus on the same tension between efficiency and legitimacy
within the debate itself on theories of democracy, as formulated by Habermas in
two specific pieces of work,6 pointing out the importance of procedural mecha-
nisms of public participation in the legitimization of the normative process.
Finally, in the third part (items 5 and 6,) I will describe the mecha-
nisms of accountability (horizontal and vertical) which exist in the normative
framework established for the regulation of one sector of the Brazilian eco-
nomy the telecommunications sector7 and I will present empirical data
concerning the use of the mechanisms of public participation (public hearings
and public consultations) by interest groups in the definition of telecommuni-
cations regulations (item 5) and coming to some preliminary conclusions (item
6) about the effectiveness of these mechanisms, given the theoretical approach
discussed in the second part of this article.
The theoretical part of this article has the purpose of demonstrate how
the North-American and Western European debates on theories of regulation
and theories of democracy about accountability mechanisms of the state in-
tervention in economy are the backdrop of the regulatory reforms occurred in
Brazil in the Nineties.
The theoretical reconstruction of the tension between efficiency and

legitimacy in the Regulatory State considering procedural mechanisms of public
participation in the legitimization of the normative process, from a theory of
deliberative democracy approach (inspired by Habermas work), can be read
and criticized in the North American as well as in the European debate.
Deregulation Movement, Public Choice, vol.44, no.1, 1984, pp. 103-145; Peltzman, San, The
Economic Theory of Regulation after a Decade of Deregulation, Brookings Papers on Microeco-
nomics, 1989, pp.1-59; and Rose-Ackerman, Susan, Progressive Law and Economics - And the
New Administrative Law, Yale Law Journal, 98:341-368, December 1988.
6
Habermas, Jurgen, Three Normative Models of Democracy, in Benhabib, Seyla (ed.), Demo-
cracy and Difference: Contesting the boundaries of the political, Princenton, Princenton Univer-
sity Press, 1996; and Habermas, Jrgen, Between Facts and Norms: Contributions to a Discourse
Theory of Law and Democracy, Cambridge, The MIT Press, 1996.
7
The choice of the telecommunications sector was made due to an analysis of the normative
framework of the National Telecommunications Agency (ANATEL) compared with other in-
dependent regulatory agencies created within the reform of the Brazilian State. It can be affirmed
that ANATEL is the agency which disciplines the forms of public participation in Brazilian Law
in the best way. Therefore, the study of the institutional design of ANATEL and its mechanisms
of participation allows some general conclusions to be made, in order to understand the model of
the independent regulatory agency adopted in Brazil.
379
The descriptive part of this article focused on the Brazilian Regulatory

State can be useful for those who are conducting research about State reforms
in developing countries. Moreover it can be useful to think about institutional
design of supranational apparatus to regulatory decision-making (MERCOSUR,
as an example) in a global administrative law perspective.
2. Setting the stage
The creation of independent regulatory agencies as bodies of the Executive

Power to regulate sectors of the Brazilian economy redefined the role of the
State in Brazil.
The practices of redefinition of the role of the State in market interven-

tion in Europe8 and in the United States, in a broad sense as a response to the
fiscal crisis of the State,9 influenced the State reform in Brazil in the Nineties
(Fernando Henrique Cardoso Government 1995-2002.) The OECD guidelines
to regulatory reforms can also be considered a source for the design of a new
regulatory apparatus to regulate markets in Brazil.10
However, the State reforms in Europe and in the United States in the
Eighties were not only conceived as a response to fiscal crisis, but also as chan-
ges in the way in which State bureaucracy works. And the theoretical grounds
to justify and analyze the reforms also changed in Europe and in the United
States. In both cases, two issues have been mainly addressed in the debate:
economic efficiency problems and legitimacy problems.
The problems related to these two issues economic efficiency and

legitimacy informed the Project of the Reform of the Brazilian State in the
Nineties. This project and especially its regulatory proposal can be described
by the Recommendation Letter of the State Reform Council of the Brazilian
Ministry of Administration and State Reform, dated May 31, 1996:11
The State Reform Project aims substitute the old State intervention
for the modern regulatory State. The actual regulatory bureaucracy is
8
In this article I am not considering the Eastern European countries, especially the former socia-
list countries. In Brazil it is possible to affirm that the practices of the former socialist countries
were not considered as a model for the Reform of the State in Brazil in the Nineties.
9
OConnor, James, The fiscal Crisis of the State, New York, St. Martins Press, 1973; Clark,
Simon, Keynesianism, Monetarism and the Crisis of the State, Aldershot, Edward Elgar, 1988.
10
Recommendation of the Council of the OECD on Improving the Quality of Government Regu-
lation, dated September 15th, 1995. (http://www.olis.oecd.org/olis/1995doc.nsf/LinkTo/OCDE-
GD(95)95.)
11
Approved by Federal decree 1.738/96.
380
enormous and non-functional and the State intervention is too perva-

sive. Thus, it is necessary to first deregulate and then regulate by new
criteria and more democratic forms, with less State intervention and
less bureaucracy.
The project of state reform in Brazil in the Nineties began to be im-

plemented since the National Privatization Program.12 The legal framework
of what can be called the New Regulatory State in Brazil was largely defined
by constitutional amendments13 and laws14 passed by the Brazilian Congress
from 1990 until 2001.
12
Approved by Federal Law 8.031/90 and changed by Federal Law 9.491/97 under Mr. Cardosos
Government.
13
The main changes in the Brazilian legal framework concerning the reform of the Brazilian
State are the Constitutional Amendments 5, 6, 7 e 8 (all dated of August 15, 1995), 9 (dated of
September 11, 1995) and 19 (dated of April 6, 1998.) The Amendment 5 establishes the legal
regime of natural gas services rendering by the States; the Amendment 6 establishes the legal
regime of research and extraction of mineral resources; the Amendment 7 establishes the legal
regime of air, aquatic and terrestrial transportation; the Amendment 8 establishes the legal regime
of telecommunications services and defines the creation of a regulatory agency for the telecom-
munications sector; the Amendment 9 eliminates the legal monopoly of oil and natural gas and
defines the creation of a regulatory agency for the oil and gas sector; and the Amendment 19,
among other changes, introduces the efficiency principle in the organization and action of the
public administration, and establishes that public participation mechanisms shall be created in
the administrative processes.
14
Among the Consumer Law Code (Law 8.078/90) and the Brazilian Competition Law (Law
8.884/94), both previous the reforms that took place in the Mr. Cardosos government, the fo-
llowing legal framework forms what can be defined as the reform of the Brazilian Regulatory
State: (i) Public Services Concession Law (Law 8.987/95) and Federal Administrative Process
Law (Law 9.784/99); (ii) Brazilian Telecommunications Law (Law 9.472/97) which creates
the National Telecommunications Agency; (iii) the Brazilian Electric Energy Law (Law 9.427/96)
which created the National Electric Energy Agency; e (iv) the Brazilian Oil and Gas Law
(Lei 9.478/97) which created the Brazilian Oil Agency. Afterwards have been created the Bra-
zilian Food and Drug Agency (Law 9.782/99), the Brazilian Private Healthcare Agency (Law
9.961/2000), the Brazilian Water Agency (Law 9.984/2000), the Brazilian Aquatic Transportation
Agency (Law 10.233/2001); the Brazilian Terrestrial Transportation Agency (Law 10.233/2001.)
Furthermore, in the States level have been created State Commissions for the control of the rende-
ring of services by private companies (as an example, is worth to mention the State of So Paulo
Commission of Energy Services CSPE.) (State of So Paulo Law 833/1997.)
381
From a legal and political perspective, this new legal framework in-
troduced many changes. The creation of independent regulatory agencies is
the most important modification in the organization of State bureaucracy in
Brazil, and the model of independent regulatory agencies adopted in the State
reform process in Brazil during the Nineties was one of the main policies of
Mr. Cardosos Government. A statement of the former President Fernando
Henrique Cardoso can illustrate the importance of these agencies as a renewal
of the structure of Brazilian bureaucracy:
In the case of Government action related to the infra-structure and

public services sectors, regulatory agencies have been created (ANA-
TEL, for telecommunications, ANEEL, for electricity, and ANP for oil
and gas) to replace the Ministry bureaucracy and the old lobbies
inside it by commissioners appointed by the Executive according
to technical expertise and administrative experience and approved
by the Senate. This regulators has fixed mandate (to be protected
from political pressure) and shall, pursuing the public interest and the
consumer interests (who are represented in the agencies consulting
committees), control the seriousness, the efficiency and the universal
expansion of access to services for groups in the civil society and
not only those who have privileges. Thus, with the privatization and
the public services concessions, the State get on with its regulatory and
social administrative functions, no more in a centralized bureaucratic
model but with new actors.15
Nine federal regulatory agencies and nineteen state regulatory agencies

were created since 1990. The regulatory agencies were conceived as a new
Cardoso, Fernando H., Notas sobre a reforma do Estado (Notes on reform of the State)
15
Revista Novos Estudos do CEBRAP, 50, 1998, p. 10.
382
institutional design of the state to act in the economic sphere. Policy-making

is no longer only in the hands of the president and his ministries, but mainly
inside regulatory agencies.
16
The main characteristics of the regulatory agencies adopted in Brazil

are: (a) Decisions by means of deliberative councils; (b) autonomy of the regu-
latory body in the decision-making processes (i.e. normative, adjudicative and
executive powers); and (c) the creation of mechanisms of vertical accountability
through direct public participation in the decision-making processes (by means
of public hearings and public consultations.)
Taken together, these characteristics lead to two preliminary conclusions:

(i) Firstly, that conceived in this way, such agencies represent the construction
of a new arena of power to make decisions and therefore of the definition and
implementation of public policies; and (ii) secondly, that the typical decision-
making dynamic is different from that of the central administration of the
Executive Power (i.e. President, his ministries and cabinet officials), above
all due to the independent decision-making power of the regulatory agencies
and the existence of mechanisms that allow citizens (or organized groups from
civil society in the public sphere)17 greater participation in the definition of the
content of the regulation (the normative content of public policies.)
16
Notwithstanding being qualified as promotion agency and not as a services or infrastructure
regulatory body, ANCINE has normative function and competency to regulate, in accordance
with applicable law, the activities of promotion and protection of the national cinematographic
and videofonographic industries.
17
For the purposes of the present article, we shall be taking the concept of public sphere and
civil society as they were formulated in Habermas, Between Facts and Norms..., op. cit., pp.
360 and 366: The public sphere is a social phenomenon just as elementary as action, actor,
association, or collectivity, but it eludes the conventional sociological concepts of social order
383
In order to ensure the independent decision-making power of regulatory

agencies the laws that created them establish, as a guarantee of independence,
a fixed mandate of the commissioners, financial autonomy of the agency and
the impossibility of hierarchical administrative appeals against the decisions
of these bodies (appeals can be made only to the Judiciary.) Given the impos-
sibility of administrative appeals to hierarchically superior bodies, decisions
of the regulatory agencies can be, from the legal point of view, contrary to the
political interests of the democratically elected president or the ministries to
whom these agencies are linked but not subordinate.
Subsequently, I attempt to describe that which I qualify as regulatory

reform in the context of State reform in the 90s and to what extent we could
say there is a new regulatory State in Brazil when we compare the institutional
designs of state bureaucracy before and after the reforms.
The public sphere cannot be conceived as an institution and certainly not as an organization. It is
not even a framework of norms with differentiated competences and roles, membership regula-
tions, and so on. Just as little does it represent a system; although it permits one to draw internal
boundaries, outwardly it is characterized by open, permeable, and shifting horizons. The public
sphere can best be described as a network for communicating information and points of view
(i.e., opinions expressing affirmative or negative attitudes); the streams of communication are,
in the process, filtered and synthesized in such a way that they coalesce into bundles of topically
specified public opinions. Like the lifeword as a whole, so, too, the public sphere is reproduced
through communicative action, for which mastery of a natural language suffices; it is tailored to
the general comprehensibility of everyday communicative practice. [] This sphere of civil
society has been rediscovered today in wholly new historical constellations. The expression civil
society has in the meantime taken on a meaning different from that of the bourgeois society
of the liberal tradition, which Hegel conceptualized as a system of needs, that is, as a market
system involving social labor and commodity exchange. What is meant by civil society; today,
in contrast to its usage in the Marxist tradition, no longer includes the economy as constituted by
private law and steered through markets in labor, capital and commodities. Rather, its institutional
core comprise hose nongovernmental and non-economic connections and voluntary associations
that anchor the communication structures of the public sphere in the society component of the
lifeworld. Civil society is composed of those more or less spontaneously emergent associations,
organizations, and movements that, attuned to how societal problems resonate in the private life
spheres, distill and transmit such reactions in amplified form to the public sphere. [] Such asso-
ciations certainly do not represent the most conspicuous element of a public sphere dominated by
mass media and large agencies, observed by market and opinion research, and inundated by the
public relations work, propaganda, and advertising of political parties and groups. All the same,
they do form the organizational substratum of the general public of citizens. More or less emer-
ging form the private sphere, this public is made of citizens who seek acceptable interpretations
for their social interests and experiences and who want to have an influence on institutionalized
opinion- and will-formation.
384
3. State bureaucracy and juridically institutionalized decision-making me-

chanisms before and after the regulatory reform of the 90s.
The table below is an attempt based on analytic synthesis focused on the ser-
vices and infrastructure sector, to present the main features of the Brazilian
state bureaucracy organization for the formulation of public policies aimed at
State intervention in the economy prior to the regulatory reform of the 90s.
Therefore, source of the data presented below is the descriptive analysis of
laws applicable to each sector of the Brazilian economy until the 90s. For the
purposes of this work, I made an attempt to classify these data according to
criteria defined for answering the following questions:
(i) Was the decision-making process monocratic or was there some sort
of decision-making process through governing councils?
(ii) Was there decision-making autonomy on the part of the regulatory
body, or was the latter subordinated to the Ministry Cabinet and the
President of Brazil?
(iii) Were there institutionalized mechanisms for horizontal accounta-
bility to Legislative Power?
(iv) Were there institutionalized mechanisms for public participation in
the decision-making processes that took place inside regulatory bodies
with regard to regulation content?
These criteria shall also be used to describe the state bureaucracy

organization that originated from State reform in the 90s. So I shall be able
to sequentially compare under the same criteria and also from a descriptive
perspective, the features of the two types of state bureaucracy as well as the
differences and similarities that could exist between the two types of regulatory
State present in the history of the Brazilian economy.
385
The table above shows that from a legal/formal perspective, the decision-
making process to define content of public policies was characterized by: (i)
Decision-making was concentrated around the President of the Republic and
Ministries bodies and in some cases there were juridically institutionalized
governing bodies; (ii) absence of institutionalized mechanisms of horizontal
accountability to Legislative Power; (iii) absence of institutionalized channels
for public participation, representing different segments of civil society; and
(iv) in some cases, the presence of mechanisms to organize the interests of
pre-established groups inside the state bureaucracy itself.
In the next table I set forth the features of what I refer to as new regu-
latory state in Brazil. As we can see, the State reform of the 90s resulted in
profound changes on a juridical/institutional level.
386
18 19
18
At present there is a Draft Bill already not approved by the Constitution and Justice Committee
at the Senate (CCJ), which creates an organization and formal procedures for control of regula-
tory agencies activities by the Legislative branch.
19
Congress control is possible but requires a formal request of information to agencies. The agen-
cies are not obliged to render information to Congress. However, National Audit Administrative
Tribunal (TCU) can oblige agencies to inform about their activities and disclosure such infor-
mation to Congress.
387
In the table above it is possible to confirm that since early 90s from a
juridical/formal perspective the decision-making process in use to define public
policies content has been characterized by: (i) Decision-making autonomy in
relation to the Presidents Cabinets; (ii) institutionalization of governing councils
that deliberate on normative content formation; (iii) partial institutionalized
mechanisms for horizontal accountability to Legislative Power; (iv) institutio-
nalization of channels for public participation of different segments of the civil
society in the decision-making process; and (v) elimination of institutionalized
mechanisms that organized the interests of pre-established groups inside the
state bureaucracy itself.
This could be understood as a lack of legitimacy from the point of view

of certain theories of democracy. It could be seen as a problem of constitutional
law, concerning mainly the classical doctrine of separation of powers. It also
could be argued that it increases the risk of capture of the regulator by the
strongest interest groups.
Finally, one could argue that the model of regulatory agencies adopted
in Brazil is a copy of the American model (and it certainly is); and that all the
problems experienced in the United States (mainly discussed in the context of
the capture theory, as I will point out bellow) would occur in Brazil or would
be worse in Brazil, given the Brazilian clientelist and authoritarian tradition.
However, in the case of Brazil, I understand that the adoption of mecha-

nisms of public participation within a model of independent regulatory agency
could have democratic potential.
Before the creation of regulatory agencies, only the president and

councils organized inside the ministerial bureaucracy defined public policies
in Brazil. The power of the president in the Brazilian presidential system
is enormous. In history, the Brazilian Legislative power proved to be week
and subordinated to the presidents wishes. Clientelism in Brazil means the
organization of groups of interests through the state. It could be called a cap-
ture process from inside, or what Peter Evans called in the 70s: the triple
alliance of multinationals, state enterprises, and their local private allies.20 In
this perspective, before the implementation of state reform in Brazil, it could
be argued that just those with access to the president or to ministrys cabinets
could influence the process of regulation of economic activities and social life.
What happened after the state reform?
20
Evans, Dependent Development, op. cit., p. 47.
388
My hypothesis is that the mechanisms of public hearings and public

consultations adopted inside the new regulatory agencies might represent a
broader guarantee of legitimacy of the content of the regulation in Brazil. It
could open a new path for the participation of groups of civil society that did
not used to have access to the bureaucratic councils inside ministries before
the reforms.
This means that by the institutionalization of public participation mecha-

nisms, not only the triple alliance but also non-profit organizations, associations
of consumer defense, public interest lawyers engaged in the defense of poor or
unrepresented people, and citizens by themselves would have the chance and
might be encouraged to present arguments before state bureaucracy to defend
their interests.
It is true that there is no guarantee that because we now have public

participation mechanisms we will necessarily have participation. But it could
be true that the institutionalization of public participation mechanisms can be
a potential for: (a) Participation of sectors of the Brazilian civil society not yet
represented (or unequally represented in the representative democracy system);
(b) more information about the purposes of economic and social regulation and
their consequences for society; (c) more publicity of the state bureaucracys
acts and, thus, more oversight by the press; and (d) the specialization of public
interest lawyers to represent the interests of unrepresented citizens before the
administrative power, using direct-deliberative mechanisms.
All these factors can contribute to make Brazilian state bureaucracy

accountable to citizens in a broader sense. However, as noted above, this preli-
minary conclusion is derived from formal (static) analysis of the law that created
the said regulatory bodies. Indeed, such type of analysis would not be enough to
properly evaluate the degree of autonomy of each one of those regulatory bodies
with reference to Presidents Cabinets. Then again, it is not possible to evaluate
what are the specificities of public participation mechanisms in each regulatory
body as well as the conditions of participation in the internal decision-making
processes in each one of the aforementioned bureaucracies.
These evaluations would depend on extensive and detailed studies on

the functioning of each one of those regulatory bodies and their respective
comparative analyses. A study of this nature would entail research on the dyna-
mics of internal political relationships in each one of those regulatory bodies in
addition to a research on the dynamics of relationships of the said bodies with
both, the Presidents Cabinets and the Legislative Power. An analysis of the
389
dynamics of administrative decisions control by the Judiciary Power in each

one of those bodies would also be imperative.
It is not within the scope of this work to accomplish a study of this

nature. Therefore, my option shall be to maintain this (static) juridical/institu-
tional framework as a backdrop and, in sequence, make a broader analysis of
the functioning of one of these new regulatory bodies, namely, the National
Telecommunications Agency -ANATEL. Additionally, I shall endeavor to
present details of changes planned by the Lula Administration in the model of
independent regulatory agencies, with ANATEL as case.
However to develop further the analysis of the new regulatory state and
new vertical deliberative accountability mechanisms introduced in Brazil it is
first necessary to discuss theoretical perspectives of analysis taking into account
theories of regulation and theories of democracy debate.

4. Efficiency and legitimacy: Theories of regulation and theories of demo-
cracy that influenced the Brazilian new regulatory state model
4.1. The liberal concept of politics and the theories of economic regulation
Starting from the presupposition that political choices are based on technical
choices about which neither citizens nor elected politicians have sufficient
relevant information to make decisions,21 bureaucratic insulation and conse-
quently the delegation of executive and legislative functions to the independent
regulatory agencies are justified, and in principle, legitimate.
From this perspective, the problem of legitimacy can only be resolved

if there are mechanisms of accountability capable to control the independent
regulatory agencies administrative functions, especially when, as a result of
the delegation of the legislative and executive functions, the agencies have
the power to decide on the contents of the regulation and establish public
policies.
In Webers concept of bureaucracy,22 within the context of State-regu-

lated capitalism, the concept of rationalization of state activity regarding the
administrative functions is limited to technical duties which can be performed
21
Manin, Bernard / Przeworski, Adam / Stokes, Susan, Elections and Representation, in Pr-
zeworski, Adam / Stokes, Susan / Manin, Bernard, (eds.), Democracy,Accountability and Repre-
sentation, Cambridge, Cambridge University Press, 1999, pp. 29-55.
22
Weber, Max, Economy and Society, Berkley, University of California Press, 1978; To an analy-
sis on the relationship between bureaucratic rationality and democracy, suitable for the purposes
390
rationally and non- politically in an administrative manner, and in which te-

chnical and scientific knowledge may be put into practice neutrally (without
interference of political interests.)23
In this context, the idea of bureaucratic insulation is developed. In the

classic book Capitalism, socialism and democracy, Schumpeter developed his
conception of theory of democracy, which strongly influenced in the second half
of twentieth century the economic theories of democracy and from these, some
of the theories of economic regulation. Schumpeter proposes a conception of
democracy that has as its backdrop a theory of mass society. It is unnecessary
for the purposes of this work to re-take Schumpeters theory and reconstruct his
theoretical view of society. However, it is worth pointing out that for Schum-
peter, democratic governments in modern industrial societies should have an
efficient bureaucracy consisting of well-trained technicians able to instruct the
politicians who have decision-making posts in ministries.24
As Schumpeter points out, individuals in politics act influenced by

non- rational or extra-rational impulses. Thus, decisions should not be taken
in connection neither with civil society beliefs nor within civil society parti-
cipation. In Schumpeters theoretical perspective, the idea of democracy in
mass societies is directly connected to the design and functioning of public
institutions and procedures capable of create a stable system for political and
administrative rational decisions.25
From this point of view, Schumpeter states that certain functions of the
State do not need to be subordinate to the democratic political process. And,
in this sense, Schumpeter calls attention to the case of governmental agencies
(in the case of North America; the example given by Schumpeter is that of the
Interstate Commerce Commission) which have public authority, but which do
not interfere in the field of political decisions. They are, therefore, State bu-
reaucracy bodies consisting of technocrats capable of making purely technical
decisions (non-political agencies.)26
of the present article, see: Espeland, Wendy N., Bureaucratizing Democracy, Democratizing
Bureaucracy, Law & Society, 2000.
23
Habermas, Jrgen, Tcnica e Cincia como Ideologia, Lisboa, Editions 70, pp. 45-93. Trans-
lated into Portuguese from the original Technik und Wissenschaft ais Ideologie, Frankfurt,
Suhrkamp, 1968.
24
Schumpeter, Joseph A, Capitalism, Socialism and Democracy, New York, Harper, 1975, pp.
289-296.
25
Schumpeter, Capitalism, Socialism and Democracy, op. cit., p. 257.
26
391
In these cases, Schumpeter states that the operation of such agencies must
be supervised by the government (the political organs of the Legislative and
Executive Powers), precisely in order to guarantee the legitimacy of decisions
about the content of the regulation established by the independent regulatory
agencies, since the authority to take such decisions has been delegated by politi-
cal governmental organs. This demand for supervision by political governmental
organs is the way found to reconcile bureaucratic insulation with the legitimacy
of the public policies (policies) formulated by independent agencies.
It is from this perspective that the concept of giving state bureaucracy

responsibility is developed. Technocrats must be in some way accountable to
political bodies (horizontal accountability). The reconciliation of bureaucratic
insulation, necessary to the rationalization of state operation in the regulation
of markets, with the legitimization of public policies made by the agencies in
the democratic political process (politics), becomes the great challenge.
However, if we start from the presumption that the democratic political

process endangers economic rationality, the mechanisms of accountability may
degenerate into mechanisms of political influence by governmental organs on
the independent regulatory agencies.27 And this political influence is usually
unequal, as Robert Dahl pointed out in his concise book On Democracy: Be-
cause of inequalities in political resources, some citizens gain significantly more
influence than others over the governments policies, decisions, and actions.
These violations, alas, are not trivial. Consequently, citizens are not political
equals far from it and thus the moral foundation of democracy, political
equality among citizens, is seriously violated.28
In the North American debate, constitutional theories of democracy

are based commonly on two concepts of political democracy29 which are, (i)
the liberal concept; (ii) the republican concept. Jrgen Habermas made the
reconstruction of these two concepts in the North American debate in the essay
27
28
Dahl, Robert, On Democracy, New Haven, Yale University Press, 1998, p. 178.
29
For a broader view in the North American debate and different approaches than Habermas, see,
among others: Dahl, Robert, Democracy and its Critics, New Haven, Yale University Press,
1989; Barber, Benjamin R., Strong Democracy: Participatory Politics for a New Age, Berkley,
University of California Press, 1984; Gutmann, Amy, The Disharmony of Democracy, in Cha-
pman, John / Shapiro, Ian (eds.), Democratic Community, New York, New York University Press,
1993; Gutmann, Amy / Thompson, Dennis, Democracy and Disagreement, Cambridge, MA, The
Belknap Press of Harvard, University Press, 1996; Fishkin, James, Democracy and Deliberation:
New Directions for Democratic Reform, New Haven, Yale University Press, 1991. For a broader
view on models of democracy, see: Held, David, Models of Democracy, Cambridge, Polity Press,
1996.
392
Three normative models of democracy. I will use these concepts as formulated

by Habermas.
In the liberal concept, the democratic process accomplishes the task of

programming the government in the interests of society, where the government
is represented as an apparatus of public administration, and society as market-
structured network of interactions among private persons. Here politics (in the
sense of the citizens political will-formation) has the function of bundling toge-
ther and pushing private interests against a government apparatus specializing
in the administrative employment of political power for collective goals.30
This liberal concept of politics, centered on the State and on the private
interests of each citizen, is the basis of the argument in the debate on theories of
economic regulation as this was formulated in the United States after the New
Deal, when the model of independent regulatory agencies was introduced as
a form of public administration within State bureaucracy.
The relationship between the theories of economic regulation and the

model of independent regulatory agencies in the debate on constitutional
theories of democracy is important insofar as the independent regulatory agen-
cies have to be constitutionally legitimized in view of the theory of separation
of powers.
This demand for legitimacy in view of the theory of separation of powers

occurs as the independent regulatory agencies are authorized by Congress to
(i) make norms, exercising a quasi legislative function; (ii) decide conflicts,
exercising a quasi juridical function, applying and interpreting norms; and
(iii) executing laws, exercising an executive function of formulating public
policies.31 In this way, many of the decisions of the administrative agencies
involve also political choices, which have to be legitimized.
When we start from a liberal concept of politics, this demand for

legitimacy in the action of the independent regulatory agencies seems to be
stronger insofar as the democratic political process is centered on the electoral
process as a moment of political formation of the will of the citizens and the
imposition of their interests in state bureaucracy centralized on the figure of
the elected President.
Habermas, Three Normative Models, op. cit., p. 21.

30
In North American administrative law, see Schwartz, Bernard, Administrative law, 3rd ed.,
31
Boston, Little, Brown and Co., 1991.
393
Starting from this liberal concept of politics, two sets of theories of

economic regulation may be approached in the North American debate: Nor-
mative positive theory and public-choice theories.32
The normative positive theory, centered mainly on the school of ad-

ministrative and constitutional law of the first half of the twentieth century,
establishes a normative regulatory principle of the activity of state bureaucracy,
according to which the action of the State should guarantee collective ends, or
in other words, act in the public interest.33 According to this concept, economic
regulation carried out by means of independent regulatory agencies is justified
to the extent to which such agencies are administrative organs consisting of
specialized technocrats whose function is to regulate markets and try to correct
their failures on behalf of the public interest. Here the ideal of decision-making
independence is centered on the concept that market regulation should be carried
out by experts and in a non-political fashion.
In this concept, public policy is formulated by the elected Congress

when it makes laws, and by the President when he executes the laws. In this
way, independent regulatory agencies commissioners would merely formulate
technical norms and make decisions as technical judges basing these on the
economic logic of correction of market failures. This would therefore be
the justification for the intervention of the State in the economy (correction of
market failures), legitimated by the normative principle that the aim of such
intervention is to guarantee collective ends (the public interest.)
The control of the operation of regulatory agencies is performed by

the third power, the Judicial Power, whose function is to apply this normative
principle, reviewing the norms issued and the decisions taken by the agencies.
Thus, the Judiciary exercises control of the content of economic regulation
mainly by means of judgments guided by normative principles. In this way, it
is the judge, as the interpreter of the norm (by the scrutiny of the substance of
statutes or by the scrutiny of the clarity and logical consistency of legislative
ends and means),34 who defines within the legal system what constitutes the
public interest, as a ground for administrative action and objective to be reached
in the subject of economic regulation. However here the judge is also considered
32
See Priest, The Origins of Utility Regulation, op. cit.
33
The schools of public interest can be found in different forms in the comparative administra-
tive law legal debate. The North American and French (especially) schools were which had the
greatest influence on Brazilian public law. All of them, however, are based on the same normative
principle: State action aiming at the public interest.
34
To a distinction between both and a defense of the second, see Rose-Ackerman, Rethinking the
Progressive Agenda..., op. cit., p. 95.
394
a non-political technician. His function is limited to interpreting technically

the norm issued by the administrative agency according to the political choices
made beforehand by the elected Congress when making laws.
In this context, according to the theory of public interest, the moment

of politics is centered on the electoral process. Elected Congress and elected
President make political choices. Public policies are formulated by Congress
which votes on laws, democratically legitimized by the electoral process. And
the elected President carries out these laws, with a certain degree of discretion
to make choices about public policies, also democratically legitimized by the
electoral process. Judiciary Power controls such choices when it verifies if
the laws passed by Congress go against the established constitutional order,
as well as if state bureaucracy is regulating and carrying out public policies
according to the rule of law. However, for the theory of public interest, this is
no longer a political moment. It is an apolitical regulatory activity limited by
the rule of law.
Also based on a liberal concept of politics, the scholars of the Chicago

School, inspired by the work of Anthony Downs (An Economic Theory of
Democracy)35 and Mancur Olson (The logic of Collective Action)36 formula-
ted, at the end of the 60s and in the 70s, in the field of theories of economic
regulation, what became known as public choice theories. These theories have
various formulations (incorporating discussion in Political Science, Economics
and Law) and are not limited to theories of economic regulation. For the pur-
poses of our work, I will only discuss the capture theory, as it is formulated by
the theorists of the Chicago School, as a theory of economic regulation.
One of the main articles of the Chicago School is The theory of eco-
nomic regulation of George Stigler,37 of 1971. In this article, the grounds
of Stiglers argument are two other articles by theorists of Chicago which, in
my view of the Chicago School debate, will be fundamental for his argument.
They are Competition and Democracy, by Gary Becker38 and Why Regulate
Utilities?, by Harold Demsetz.39 In this latter, Demsetz constructs the argu-
ment opposed to the justification, in economic theory, that market regulation
35
Downs, Anthony, An Economic Theory of Democracy, New York, Harper and Row, 1957.
36
Olson, Mancur, The Logic of Collective Action Public Goods and the Theory of Groups,
Cambridge, MA, Harvard University Press, 1965.
37
Stigler, George, The Theory of Economic Regulation, The Bell Journal of Economics and
Management Science, 2, 1971, pp. 3-21.
38
Becker, Gary, Competition and Democracy, Journal of Law and Economics, 1, October
1958, pp. 105-109.
39
Demsetz, Harold, Why Regulate Utilities?, Journal of Law and Economics, 11, April 1968,
pp. 55-65.
395
(i.e. intervention of the State in the economy) is necessary for the correction
of market failures. According to Demsetz, competition in the free market dis-
ciplines the economy more efficiently than state regulation. I will not discuss
here the steps of Demsetzs argument, nor do I intend to enter this discussion
in the present work. However, the part of the argument of Demsetz which will
be used by Stigler, is based on the proposition formulated by Gary Becker in
the text Competition and Democracy.
For Becker, the political process can contaminate the independent regu-
latory agencies inasmuch as interest groups congressmen and lobbies coor-
dinated by the large economic groups which finance electoral campaigns put
pressure on state bureaucracy to obtain competitive advantages in the economic
market (economic groups) and in the political market (congressmen.) Without
analyzing the bases of Beckers argument in detail, the conclusion reached by
Becker points to the following proposition: If the failures of the government
are greater than the failures of the market, it is better not to regulate.
In this context, Stigler formulates the theory according to which the

content of the regulation established by the independent regulatory agencies
is the fruit of a process of supply and demand by regulation. In this way, if
regulatory agencies exist and politics cannot be separated from state bureau-
cracy, even if this latter is composed only by technocrats with guarantees of
independent decision-making, according to Stigler, economic agents will try
to achieve their private interests and maximize their economic well-being by
obtaining competitive advantages.
Thus, for Stigler, the content of economic regulation is captured at

birth by interest groups which have won the bargaining process for regulation.
The independent regulatory agencies are not, however, independent. And the
commissioners who compose the agencies are not apolitical technocrats. On the
contrary, they are members of a state bureaucracy inside the game of political
relationships between Congress and the President and are highly susceptible
to the electoral process which because of the mechanisms of financing
electoral campaigns is strongly influenced by the economic groups which
act in the market.
In the article The theory of economic regulation, Stigler article does

not actually say, as Becker claims, that there is not reason to regulate markets
if the failures of the government are greater than the failures of the market.
The importance of Stiglers text lies in the fact that his theory questions the
normative presumption of the theory of public interest that independent regu-
latory agencies regulate in the public interest. For Stigler, agencies regulate
396
according to private interests with the formal justification that the content of the
regulation adopted is in the collective interest. Thus, for Stigler it is pointless
to speak of public interest as an objective of economic regulation.
The capture theory as it was formulate by Stigler, gave rise to a review

in depth in the United States of the presuppositions of the classical theories
of administrative and constitutional law. The rational justification, from the
normative point of view, for the State action in the economy was questioned.
However, the idea of public interest as a normative principle of the activity of
public administration has remained unchanged in constitutional theory. What
changed was the belief in mechanisms of independent decision-making, giving
rise to studies and discussions on the institutional design of regulatory agencies
and decision-making procedures.
However, in this debate, what I want to underline for the argument which
I am trying to construct in the present work, is the fact that the theorists in Chi-
cago started out from a liberal concept of politics, in which private agents act in
order to maximize their interests and according to which the political process
contaminates the efficiency of market practices. In this way, the democratic
political process only aims to guarantee individual civil and economic liberties
by means of the State, which constitutes in the final analysis of the argument,
a legitimate collective end that must be achieved through the electoral process
in the political conditions of a Polyarchy.40
By this concept, the only function of politics is to mediate self-interested

relationships and it is not understood as a constitutive element in the process of
social integration. This is why when politics is identified as an element present
in the process of market regulation, it is considered to be a problem. In other
words, the scholars of Chicago School, whose starting-point is a liberal concept
of politics, cannot conceive of the existence of a public sphere in which, for
example, the decision-making process of the regulatory agencies implies the
participation of politically aware citizens who argue rationally (even motivated
by self-interested behavior this do not constitute a problem for the analysis;
it can be considered a fact.)41
It is not also possible to conceive an institutional model of regulatory

agency in which commissioners are forced to decide making judgments ac-
cording to normative principles and not only according to apolitical technical
40
I am assuming the conditions and institutions of a polyarchy as stipulated by Robert A. Dahl.
See Dahl, Democracy and its critics, op. cit., p. 221.
41
See Gutmann / Thompson, Democracy and Disagreement, op. cit.
397
principles, in order achieve collective decisions42 with a substantial degree of

directly-deliberative problem-solving.43
4.2 The republican concept of politics, a deliberative concept of politics, and

the role of mechanisms of public participation
Retaking the concepts of politics in the reconstruction made by Habermas,

according to a republican concept of politics, politics is conceived as the
reflective form of substantial ethical life, namely as the medium in which the
members somehow solitary communities become aware of their dependence
on one another and, acting with full deliberation as citizens, further shape and
develop existing relations of reciprocal recognition into an association of free
and equal consociates under law.44
For Habermas, based on this republican concept of politics, the liberal

architecture of the State undergoes an important change: the states raison dtre
lies not primarily in the protection of equal private rights but in the guarantee of
an inclusive opinion and will-formation in which free and equal citizens reach
an understanding on which goals and norms lie in the equal interest of all.45
Based on these two concepts of politics (i.e. liberal and republican),

Habermas points out the advantages and disadvantages of the republican mo-
del of democracy. The advantage of the theoretical republican model over the
liberal model of democracy is the fact that it does not lead to collective ends
being derived only from an arrangement of conflicting private interests. The
disadvantage of the theoretical republican model, in its turn, lies in the exces-
sive idealism of conceiving the democratic process to depend on the virtues of
citizens guided by the common good.
These two models presented by Habermas dominate the discussion bet-

ween the so-called communitarians and the liberals in the North American
academic debate. And this debate is very important in the concept of the role
of law in the relation between state and market.
42
See Mancur Olson and his analysis about the problems to achieve collective decisions. Olson,
The Logic of Collective Action, op. cit.
43
This idea comes from the thoughtful article Directly-Deliberative Polyarchy from Joshua Co-
hen and Charles Sabel. I am not using in the present work the institutional framework sketched
by Cohen and Sabel, since they are thinking participation and deliberation beyond the admi-
nistrative agencies (and the three branches of power.) However, I understand that Cohen and
Sabel analysis permit also to think about new direct-deliberative participatory mechanisms inside
regulatory agencies.
44
45
398
The alternative that Habermas proposes as a third theoretical concept

of politics is a concept of deliberative politics, according to which in any
democratic political process it is necessary to take into account the plurality
of ways of communication in which a common will may be formed, not only
by an ethical understanding but also by balancing interests and commitments,
by the rational choice of means to an end, and by moral justifications and
examinations of juridical coherence. From this concept of politics, Habermas
proposes a third model of democracy, where what is at stake are the conditions of
communication and the procedures which grant the institutionalized formation
of political opinion and will.
Habermas model of procedural democracy, introduced here from the

article Three normative models of democracy by Habermas, is the basis for
the study which Habermas carried out in the book Between Facts and Norms,
especially in relation to what he says about the relationship between law and
politics. The enormous importance which the Law has for Habermas in the
model of procedural democracy, is in the understanding of law as a means by
which communicative power can be transformed into administrative power.
The rule of law should regulate this process in which production of

communicative power is transformed into administrative power, preventing
the latter from becoming a raw and naked implant of privileged interests.
In the words of Habermas, [t]he constitutionally regulated circulation of
power is nullified if the administrative system becomes independent of com-
municatively generated power, if the social power of functional systems and
large organizations (including the mass media) is converted into illegitimate
power, or if the lifeworld resources for spontaneous public communication no
longer suffice to guarantee an uncoerced articulation of social interests. The
independence of illegitimate power, together with the weakness of civil society
and the public sphere, can deteriorate into a legitimation dilemma, which
in certain circumstances can combine with the steering trilemma and develop
into a vicious circle. Then the political system is pulled into the whirlpool of
legitimation deficits and steering deficits that reinforce one another.46
What is in question for Habermas is, however, to know the conditions

of public participation of interest groups which form in civil society and which,
from communication structures of the public sphere, exercise pressure on the
administrative system (understood here as the State bureaucracy.)
46
Habermas, Between Facts and Norms..., op. cit., p. 386.
399
If we have a public sphere which is not very active or the privileged

participation of some groups to the detriment of others, the problems of le-
gitimacy appear. The effective conditions for public participation are, from
this perspective, a good criterion to evaluate the democratic potential of the
mechanisms for institutionalized public participation by means of norms.
At this point, it is important to consider that Habermas is aware of the

debate about rational choice theories and assumes that there is going to be more
powerful groups pressuring for political influence than others. In other words,
he assumes the debate about political influence and how bargaining processes
work from the rational choice theories perspectives. However, for Habermas
the problem of legitimacy of the normative content inside the juridical system
remains and it can not be resolved without understanding the forms of circulation
of political power in the public sphere and in the political system. Habermas
is also aware of the practical limitations on deliberative politics. But, since the
legitimacy problem is not solved by rational choice theories (and it is not even
a problem), Habermas tries to investigate how the constitutionally regulated
circulation of power works and how would be possible to develop a model of
deliberative democracy in which communicative power can be converted into
administrative power.47
In this context, it is particularly interesting the debate that Habermas

proposes dealing with Jon Elsters thoughts on how the analysis of circulation
of power can be made shifting from a rational choice theory perspective to a
discourse theory perpective. For Habermas, from a rational choice theory pers-
pective, the process of rational agreement becomes equivalent to bargaining
the negotiation of compromises. Indeed, such bargaining, which requires a
willingness to cooperate on the part of strategic actors, is connected with norms
that take the form of empirical constraints or irrational self-bindings. To this end,
Elster develops a parallelogram of forces that explains normatively regulated
bargaining processes as a combination of rational calculations of success with
social norms that contingently steer from behind.48
However, for Habermas the political process involves more than compro-
mises based on credible threats. This is why Elster introduces argumentation
as a further mechanism besides bargaining for solving problems of collective
action. According to Elster, rational argumentation on the one hand, threats
and promises on the other, are the main vehicles by which the parties seek to
47
48
400
reach agreement. The former is subjected to criteria of validity, the latter to

criteria of credibility.49
For Habermas the criteria of validity can not be considered only in a

formal way (the formal validity of the norm by means of the respect of the legal
procedures established to create such norm.) Since the criteria of validity is
also submitted to argumentative procedures, a new kind of communication and
action (besides threats and promises; besides self-interested action) comes into
play. It follows that the task of politics is not merely to eliminate inefficient and
uneconomical regulations but also to establish and guarantee living conditions
in the equal interest of all citizens.50
This idea is normative and comes from a concept of justice that can not
be argumentatively non considered in the process of regulation by officeholders
that have administrative power. In this sense, Habermas can be useful to on the
one hand avoid the excessive idealism of a republican model of democracy (and
also the idealism of the public interest theory on regulation), and on the other
hand take the public choice theories investigations seriously,51 not to assume the
capture theory conclusions, but to design mechanisms of deliberative politics
that can improve argumentative communication and public participation in the
process of market regulation.52
In the North American model of independent regulatory agencies,

which proliferated as a bureaucratic model to regulate markets after the New
Deal, the mechanisms of public participation in internal decision-making pro-
49
Elster, Jon, Arguing and bargaining in two constituent assemblies, The Storr Lectures, New
Haven, Yale Law School, 1991, ms., pp. 37 f.; Habermas, Between Facts and Norms..., op. cit.,
p. 339.
50
51
See Mashaw, Jerry, Greed, Chaos, and Governance:Using public choice to improve public law,
New Haven, Yale University Press, 1997, p. 157. Mashaw points out that on the one hand public
choice has failed to present a methodology for construing statutes and interpret statutes, but on the
other hand public choice theory may help us understand why public institutions behave as they
do. This seems to be important to explore public choice theory mainly to design administrative
procedures. According to Mashaw: Public choice can help us to better understand how certain
choice procedures structure or allocate decisional powers. It can help us to see possibilities for
strategic behavior and strategic equilibria that yield likely outcomes in particular decision proces-
ses having particular structures and stakes.
52
I am thinking at this point influenced by the debate proposed by Michael C. Dorf and Char-
les F. Sabel in A Constitution of Democratic Experimentalism, Columbia Law Review, 98:2,
March 1998, pp. 438-469. I understand that the critic done in this article on the APA limits and
problems can be useful to imagine and improve procedural mechanisms of public participation in
Brazil. In that perspective are also interested and thoughtful some of the ideas proposed by Julia
Black. See Black, Julia, Proceduralizing Regulation: Part I, Oxford Jornal of Legal Studies,
20, 4, 2000, pp. 597-614; Black, Julia, Proceduralizing Regulation: Part II, Oxford Jornal of
Legal Studies, 21, 1, 2001. pp. 33-58.
401
cesses of agencies and legal protection to guarantee the functioning of these

mechanisms exist. The right of the citizen to be heard in public hearings or in
public consultations in the process of taking decisions about the contents of the
regulation was recognized in the Federal Administrative Procedure Act (APA).
Thus, the use of the constitutional principle of the guarantee of the judicial
review of decisions made by the agencies began to be oriented, not only to
judicial scrutiny of the substance of statutes or the scrutiny of the clarity and
logical consistency of legislative ends and means, but also to the respect of
these agencies for decision-making processes that must include and balance
all the interests affected.53
From this perspective Jerry Mashaw argument is important to Habermas

approach discussed above. According to Mashaw:
[] instead of addressing the issue of whether the administrator was

wrong, courts could remand administrative decisions for more complete
findings or for a testing of the evidence in a more adversary administra-
tive proceeding. Instead of determining by proofs in court whether an
agency had deprived the plaintiff of a statutory entitlement, the courts
required that such action be preceded by an administrative hearing that
would elicit the relevant facts. Rather than imposing new decisional
criteria or priorities on administrators, courts required that decision be
taken only after listening to the views or evidence presented by interest
that traditionally had not been represented in the administrative pro-
cess. All of these techniques tended to broaden, intensify, or redefine the
participation of affected parties in the administrative process.54
Thus, respect for the guarantee of public hearings and public consulta-
tions as proceedings of the participation of the citizen, whether in adjudicating
proceeding or rulemaking proceeding, became an important question debated
in the North American Regulatory State, deepening legal discussion on the
legitimacy of decision-making processes in public administration.
The guarantee that all the arguments of the parties affected by the norm
to be enacted by a regulatory agency could be heard before the content of the
regulation of a determined market be defined, gained a constitutional statute
of protection. In this sense, Cass Sunstein affirms:
53
Rejecting this approach see Rose-Ackerman, Rethinking the Progressive Agenda, op. cit.,
pp. 61- 62.
54
Mashaw, Jerry, Due Process in the Administrative State, New Haven, Yale University Press,
1985, pp. 26-27.
402
The American constitutional regime is built on hostility to measures

that impose burdens or grant benefits merely because of the political
power of private groups; some public value is required for government
action. This norm [] suggests, for example, that statutes that embody
mere interest-group deals should be narrowly constructed. It also su-
ggests that courts should develop interpretative strategies to promote
deliberation in government by, for example, remanding issues invol-
ving constitutionally sensitive interests or groups for reconsideration
by the legislature or by regulatory agencies when deliberation appears
to have been absent.55
For Habermas, this legal experience in the North American case, as

described by Mashaw and Sunstein, is especially important. It is a republica-
nism which has been renewed but conceived as a means of control by means
of the right to the discursive formation of the opinion and will, thus taking on,
by means of the protection of the proceeding of public deliberation, the need to
guarantee that the influence of interest groups is not imposed on the apparatus
of the State to the detriment of general interests.56
The action of interest groups competing for political influence is, the-
refore, presumed it is not a question of an utopian republic of speaking
angels (i.e. that do not act strategically pursuing private interests), but the
guarantee that private interests of privileged groups shall not be superimposed
on private interest of less privileged groups57 lies exactly in perfecting and
controlling, through the Law, the mechanisms of public participation which
enable the affected parties to register their arguments in the decision-making
processes about the content of the regulation.
In this way, the perfecting of the mechanisms of public participation and

of the ways of controlling its observance are part of the process of democrati-
zation of the institutions of which State bureaucracy consists and, in this way,
is a condition for the legitimacy of the content of the regulation formulated by
independent regulatory agencies.58
55
Sunstein, Cass, After the Rights Revolution, New York, Oxford University Press, 1990, p. 164.
56
57
That must be avoided, as a principle, for the guarantee of political equality in democracies. See
Dahl, On Democracy, op. cit., p. 178.
58
For Habermas, such a condition for legitimacy, within the concept of deliberative democracy,
is applicable to any process of normative production; not only to those within independent bu-
reaucracies.
403
5. The decision-making process of independent regulatory agencies in

Brazil: Brief analysis of the case of telecommunications sector
The aim of this part of the article is to describe the mechanisms of accountabi-
lity (horizontal and vertical) existing in the normative framework established
for the regulation of one sector of the Brazilian economy. The choice of the
telecommunications sector was made from the starting point of an analysis
of the normative framework of the National Telecommunications Agency
(ANATEL), comparing it to other independent regulatory agencies created
in the reform of the State. ANATEL can be said to be the agency which best
disciplines the forms of public participation in Brazilian Law.
Firstly, I will take into consideration the horizontal accountability

mechanisms for Legislative, Judiciary, and Presidents Cabinets control over
ANATEL. In this section I will discuss mainly the lack of Presidents Cabinets
control over agencies and, because of that, the reaction of Luis Inacio Lula da
Silvas Government to the independent regulatory agency model introduced
in Fernando Henrique Cardosoa Government.
Secondly, I will analyze the vertical accountability mechanisms of public

participation in the decision-making process of ANATEL. With the study of
these mechanisms we do not intend to make conclusions about the working of
the model of independent regulatory agencies in Brazil, but merely point out
some reflections on the model and preliminary conclusions as to the effective-
ness of these mechanisms in the functioning of ANATEL.
5.1. ANATEL and the types of decision-making autonomy control on a level of

separation of powers (horizontal accountability)
There are several types of democratic control of ANATEL action by the Exe-
cutive (Presidents Cabinets), Legislative and Judiciary powers. With regard to
Legislative Power, the conditions for democratic control are mainly connected
to mechanisms of accountability of Board of Directors activities to Legislative
Power. These mechanisms are specified in telecommunications law and should
be followed by the Agency, and are stipulated in constitutional norms that can
be activated by the Legislative Power.
In respect of the control of Agencys administrative acts (including, as

noted above, normative acts) by the Judiciary Power, the form of control is
straightforward through judicial review.
404
The Judiciary Power exerts democratic control on regulation content

definition by regulatory bodies through its judgment on the merits of adminis-
trative decisions that define the content of norms. The Judiciary Power can, in
principle, invalidate edited norms on account of the absence or insufficiency
of rational justification presented in connection with the reasons (including ac-
complished or intended effects) of the defined regulation content. The Judiciary
Power can by judging the merits of administrative decisions significantly
analyze the appropriateness of justifications and reasons for the administrative
act in relation to its actual or intended effects upon the affected players taking
into consideration the existing constitutional and legal limits.
As to the control of ANATEL activities by the Executive Power, parti-

cularly the Presidents Cabinets, there are several mechanisms for horizontal
accountability in the institutional design established in telecommunications
law. There is a clear separation of competencies with regard to matters subject
to definition by the Presidents Cabinets (i.e., the President of the Republic and
the Ministry of Communications) such as governmental policy for telecom-
munications and matters subject to definition or specification by ANATEL, as
it carries out governmental policy for telecommunications. In addition, there
are clear mechanisms for accountability to Presidents Cabinets in connection
with the carrying out of governmental policy for telecommunications, including
the possibility of removal from office of ANATEL Board members when the
governmental policy if not adhered to.
On the other hand, notwithstanding the Presidents power to appoint the

members of the Agencys decision-making body and select the President of
ANATEL among its members, whenever presidential elections occur the new
president-elect has limited power in such political circumstance to control the
communication channel between the Agency and the Presidents Cabinets.
The President may change the governmental policy for the telecommunica-
tions sector,59 but may not have representation in the Board of Directors of
ANATEL to participate in deliberative processes relating to regulation content
amendments that may turn out to be necessary to reflect latest changes made
to the governmental policy.
59
Which could mean changes in conditions of public utility concession agreements. The problem,
therefore, is not in the possibility of contract amendments. This possibility exists although it
represents unilateral breach of contract by the Administration. What is being called into question
is how the negotiation of the aforementioned amendments should be carried out and what are
the effects of the said amendments. In the case of the model of the telecommunications law, the
negotiation of amendments to contract clauses is carried out by ANATEL and there could be go-
vernmental guidelines of the Direct Administration to be observed by the Agency in connection
with matters within the scope of responsibilities assigned to the Direct Administration.
405
This is mainly a result of the decision-making autonomy guarantees of

the regulatory body, particularly the fixed term of office for Board members.
The fixed term of office guarantees that the Agency is a locus of power different
from the Presidents Cabinets and with political power circulation channels
different from those inherent to political game-playing between the Presidents
Cabinets and the Congress. Yet, the fixed term of office can be seen as a guaran-
tee of total bureaucratic insulation for regulatory bodies (in the classical sense
of non-political agencies of the Schumpeterian model of democracy.)60 This
occurs when regulatory agencies are seen as purely technical bodies apolitical
organizations which decisions do not imply political choices; which does not
seem to be the case in the regulatory agencies model adopted in Brazil.
Nevertheless, the decision-making autonomy model applied to ANA-

TEL resulted in clashes with the Presidents Cabinets. In the first semester of
2003, at the start of the Luis Inacio Lula da Silvas Administration, there was
a difference of opinion between the Ministry of Communications and ANA-
TEL which made evident the problem of restrictions faced by the Presidents
Cabinets to implement changes in the national telecommunications policy
when, in view of the alternation in power by way of presidential elections, the
Board of Directors of ANATEL is run by members appointed by the former
President of the Republic.
At that time the President of the Republic said, with reference to the
Agencies competence to negotiate tariff readjustment conditions (established
in public utility concession agreements): Brazil was outsourced. The agencies
rule the Country. [...] Decisions that affect the population are not sanctioned
by the government.61
The above statement was followed by a series of statements made by

members of the Lula administration, culminating in a public difference of
opinion widely published by newspapers all over 2003 regarding the
model of regulatory agencies adopted in Brazil and its relationship with the
Presidents Cabinets.
The most significant results of these statements made by the Lula admi-
nistration (until January 2004) were two preliminary Draft Bills of the Executive
Power submitted for public consultation by the Civil Cabinet of the President
of the Republic and subsequently transformed into one draft bill and sent to
60
Cf. Schumpeter, Joseph, Capitalism, Socialism and Democracy, New York, Harper Colophon
Books, 1975, p. 293.
61
Cf. Lula critica agencias e diz que fara mudanas, Folha de S.Paulo, Edicao Sao Paulo,
II/20/03, p. A1 and A4.
406
the Congress.62 In addition, the Lula administration discharged the President

of ANATEL (Mr. Luiz Guilherme Schymura) and appointed a Board member
connected to President Lula as his substitute.
Bearing in mind the limits of this article, two aspects of bill 3337 are
worthy of being highlighted here. The first one refers to the establishment of
Management Contracts between the regulatory agencies and the Ministry to
which they are obliged. The management contract was created basically as
an instrument to control the power of the agencies to specify content for go-
vernmental policies in different sectors of the economy. The establishment of
management contracts appears to be a response of the Lula administration to
the excessive decision-making autonomy that regulatory agencies have.63
The second aspect is the amendment made to sectorial laws aimed at

transferring to the Presidents Cabinets the powers concerning definition of bid
procedures as well as negotiation and specification of clauses for public utility
concession agreements. This measure would limit the agencies functions to de-
fining the terms and conditions for the regulated services rendered by them.
62
Draft Bill 3337 dated 2004 of the Executive branch With provisions governing the manage-
ment, organization and control of Regulatory Agencies, adds and amends provisions of the Laws
9472 dated VII-16-97, 9478 dated VIII-06-97, 9782 dated I-26-99, 9961 dated I-28-00, 9984
dated VII-17-00, 9986 dated VII-18-00 and 10233 dated VI-05-01, and of Provisional Measure
2228-1, dated XIX-06-01.
63
In the United States a similar mechanism was established upon creation of the Office of Mana-
gement and Budget (OMB) to control the regulatory action of agencies. The creation of OMB
was aimed at establishing centralized and direct control of regulation content by Presidential
Cabinets. The type of control had as main objective to control the management and performance
of agencies consistent with cost and benefit analysis criteria. Susan Rose-Ackeman typified the
said control mechanism during the Reagan Administration: Early in Reagan administration the
President issued an Executive Order that required Cabinet-level authorities to prepare cost-benefit
analyses justifying major rules. These analyses would be scrutinized by newly established Office
of Information and Regulatory Affairs within the OMB in the White House and approved or
returned to agency for revision. In 1985 the White House issued a second Executive Order re-
quiring these same agencies to submit a regulatory plan detailing the agencys priorities for next
fiscal year and reporting regulatory action taken. This assertion of White House involvement in
agency rulemaking was not an entirely new initiative. Similar programs were carried out in the
Ford and Carter administrations. The Reagan plan, however, was more secret, more centralized in
the White House, and did not provide for public input or for public reports from OMB. From the
beginning the goals of the first executive order were confused: Was it designed to produce better,
more well-thought-out regulations and improve interagency coordination, or was it set up to give
the White House more political control over regulatory programs? Accusations of undue politi-
cal influence were countered by technocratic arguments about merits and demerits of particular
rules, by data showing that few rule were delayed, and by revisions in OMB practices to provide
for a more open, accountable process. Even if the claims of political influence were overdrawn,
one can, nevertheless, be concerned that the appearance of politicization can be used to discredit
all attempts to introduce more rationality and consistency into the regulatory process. Rose-
Ackerman, Susan, Rethinking the Progressive Agenda The Reform of the American Regulatory
State, New York, The Free Press, 1992, p. 151.
407
These first two aspects can be interpreted as the way found by the current
Federal administration to go around the impossibility of having a direct sway
over the process for specifying content for sectorial governmental policies in
the normative definition of regulatory content that takes place in the regulatory
agencies.
The evaluation of these two mechanisms the management contract

and the removal of agencies power to define bid procedures as well as to ne-
gotiate and specify clauses for public utility concession agreements needs,
however, to be made in the light of conditions for democratic control over the
formulation of public policies.
It would be appropriate to evaluate what would be the conditions for

deliberation and democratic control over the definition of content for mana-
gement contracts and mainly over the definition of content for bid procedures
and public utility concession agreements. More specifically on bid procedures
and clauses of public utility concession agreements, it would be appropriate
to evaluate if in the model resulting from the aforementioned Bill, still under
discussion in Congress, there will be public mechanisms for control by civil
society over internal decision-making processes of the Presidents Cabinets. Of
if, following the Brazilian tradition of little control over what happens inside
the governments black box, only privileged groups of interest would have
access to what is being decided.
If, in this sense, the forms of democratic control were smaller than
possible (proceduralized) forms existing inside the regulatory agencies, there
could be a larger democratic shortfall in the area of Presidents Cabinets than
in the model of regulatory agencies adopted in Brazil.
Finally, with regard to the decision of the President of the Republic to

discharge ANATELs President before the latter could complete his term in
office, it is appropriate to make a few general comments about this event within
the scope of this analysis.
Without discussing the juridical possibility of dismissing the President

of the regulatory body prior to completion of his term in office, it is appropriate
to note that there could be an institutional mechanism for direct representation
of the Presidents Cabinets on the Board of Directors of the Agency. This
could be useful so that, in case of alternation in power by way of presidential
elections, the new president-elect may have a direct channel for circulation
of political power at the Agency precisely to allow deliberation inside the
regulatory body of specification by the regulatory body of content for
408
sectorial governmental policies defined by the Presidents Cabinets consistent

with the applicable limits. The availability of an institutionalized channel of
this nature could also allow greater publicity of the relationship between the
Presidents Cabinets and the Regulatory Agency and, above all, improved
(proceduralized) control by civil society players over the game with political
pressures derived from the Presidents Cabinets/Congress front, exerted upon
the regulatory body.
The abovementioned political pressures will always exist (with greater

or smaller degrees of autonomy of the regulatory body) and are inherent in
democracy. However, from the standpoint of the model Im working with it
is necessary that the abovementioned game be democratically controllable by
civil society beyond vertical accountability by way of elections.
The fact of being possible that the new president-elect changes the
president of the regulatory body selected by the preceding President of the
Republic replacing him with one of the other Board members, could be one
way of creating an institutionalized direct channel for circulation of political
power in the Agency.
However, this possibility should be specified by law and could be

conditioned to change of President of the Republic. So, for the duration of a
Presidents mandate the president of a regulatory body selected by him would be
insulated against dismissal until the end of his own Presidential term of office.
These rules should be considered so that the regulatory body may remain stable
and operative, and so that democratic control over it can be exerted above and
beyond the control exerted by the President of the Republic.64
5.2. ANATEL and the institutionalized public participation mechanisms for

control of decisions (deliberative mechanisms of vertical accountability)
Based on an analysis of the norms in the Brazilian Constitution, it can be sta-

ted that public participation in public administration action is a constitutional
guarantee. Paragraph 3 of article 37 of the Brazilian Constitution, introduced
64
Otherwise se shall (again) be moving toward the model of delegative democracy well des-
cribed by ODonnell, where the president-elect has a blank check in his hands (and, when the
aforementioned power is opposed, the Brazilian history demonstrates a clear authoritarian trend
in its several versions, including the populist one.) In view of the little effectiveness of vertical
accountability by way of elections in new democracies, according to ODonnell there would
be a trend of continuance in office which he termed delegative democracy. Cf. ODonnell,
Guillermo, Horizontal Accountability in New Democracies, in Schedler, Andreas / Diamond,
Larry / Plattner, Marc (eds.) The Self-Restraining State: Power and Accountability in New
Democracies, Boulder, CO, and London, Lynne Rienner, 1999.
409
by Constitutional Amendment 19, expressly foresees that the forms of partici-

pation of the user in public administration must be regulated and guaranteed.
In the norms which discipline the action of ANATEL, three procedural

mechanisms of direct public participation are established, which are: (i) public
consultations; (ii) public hearings; and (iii) complaint procedures.
Public consultation and public hearings are the main mechanisms of

public participation in the decision-making process of ANATEL. This is because
they are directly linked to the normative function of the Agency.65
Subsequent to a description of mechanisms of public participation

available in the ANATEL case, it is possible to state that these mechanisms
could be qualified as participation mechanisms allowing public participation
in regulation content, as they allow affected parties to register their lines of
reasoning in the internal decision-making processes at ANATEL.
In the case of the public consultation mechanism the parties affected

by the regulations have the opportunity to discuss implications of the norms
that are being drafted and appropriately express their points of view. And so
through public consultation the parties can influence the definition of regulation
content. However, the said influence occurs in keeping with pre-established
procedural rules that are subject to control.
On the other hand, the mechanisms of public hearing and denunciation

and complaint are also key public participation mechanisms for control of
execution of public policies defined for the sector by the Agency, as well as
for dispute resolution.
Parties interested in a particular administrative proceeding initiated upon

denunciation or in a specific dispute that is being resolved inside the regulatory
body can and should be heard, so that their opinions can be considered in the
relevant decision-making process.
However, in order to be carried out, public hearings require a suitability

opinion issued by the Board of Directors. This requirement clearly illustrates
its difference and lesser significance in relation to the public consultation
65
The drafts of normative acts shall be submitted to public consultation, formalized by publi-
cation in the Federal Official Gazette, and any criticisms and suggestions will be examined
and remain at the disposal of the public in the Library. (Article 42 of Law 9.472/97 Brazilian
Telecommunications Law - LGT.) (An LGT version in English can be found at www.anatel.
gov.br.)
410
mechanism. Activation of the public consultation mechanism is obligatory and

does not call for any suitability opinion of Board members, as public hearings
do.
In order to have make these mechanisms effective as form of public

deliberation on regulation content, they should be guaranteed and complied with
by the regulatory body. Firstly, this guarantee would be dependent on provision
of law on public participation mechanisms and on control of compliance with
the provision of law specifying the said mechanisms.
According to the Federal Administrative Proceedings Law only the

public hearing mechanism is required in administrative proceedings throughout
the exercise of adjudicative functions by the Administration. Consequently,
the Brazilian Administrative Proceedings Law does not include any provision
requiring public consultations (or public hearings) in administrative proceedings
during the exercise of normative function by the Administration.
This represents a democratic control shortfall, as in the absence of legal

provision in the applicable sectorial law requiring public consultations (or
public hearings) during the exercise of normative function, the said practice
shall always depend on suitability opinion of the management.
Secondly, the guarantee that the interests of players affected by regulation

content will be heard by the agency at norm formulation time, requires impro-
vement of public participation mechanisms by way of practice-deliberative
experience.
But before discussing how these mechanisms can be improved, I would

like to briefly present the findings of the empirical research that I have con-
ducted in Brazil in order to know: (a) Who is participating inside ANATEL
using mechanisms of public hearings and public consultations; (b) what kind
of interests are being presented in the public hearings and public consultations;
and (c) if the arguments presented by the public to change the draft of the
regulation in debate were adopted or not and if we have statistical differences
among different types of groups.
The research took into account the Brazilian Telecommunications

Agency (ANATEL) activities from 1997 to 2003. It covered regulations rela-
ted to universal service regulation, quality regulation, and price regulation. I
have analyzed 1053 proposals for changes in telecommunication regulations
declared by different actors in public hearings and public consultations. The
411
conclusions about the actors that participate in the public hearings and public
consultations are:
(1) Approximately 48% of the participation comes from the telecommu-
nications companies and law firms that represent their interests;
(2) We do have participation of independent citizens (35%);
(3) We have low participation of NGOs (consumer defense associations,
disabilities associations, including universities and schools that deal
specifically with digital exclusion problems, etc.) (6%);
(4) We do not have declared public interest lawyers representing in-
terests of any specific interest group of the Brazilian civil society at
ANATEL;
(5) We have low participation of consumer defense associations (2,11%.)
In spite of their existence in Brazil, they still prefer to defend consumers
interests in the Judiciary. According to interviews that I have done with
them, they know about the existence of the new mechanisms of public
participation but they do not have lawyers specialized in telecommuni-
cations regulation (for instance.) Thus, they prefer to go to the Judiciary
to discuss general consumer law matters other than technical issues
related with telecommunications services; and
(6) We do have answering public consultations participation of
Ministries (central administration), public departments of Municipalities
and State Governments (5,79%.)
In relation to the interests defended in public hearings and public con-

sultations and incorporated into the regulations, the conclusions are:
(A) The interests represented are not only those of the telecommunica-
tions companies. However, 66,57% of the proposals for changes in the
norms represent telecommunications companies interests;
(B) Public departments of Municipalities and State Governments
participate more than consumer associations defending the interests
of consumers and poor people without access to telecommunications
services (14,74% of the proposals for changes in the norms in favor of
consumers comes from the public sector; 7,69% of the proposals comes
from consumer associations.) Independent citizens have the highest
participation defending consumer, poor people and other disadvantaged
actors interests (60,26%);
(C) Proportionally less proposals of the telecommunications companies
are incorporated into the content of the regulation than proposals defen-
ding diffuse interests (24,49% of the proposals for changes that defends
telecommunications companies interests are incorporated by ANATEL;
412
31,37% of the proposals defending interests of consumers, poor people

and other disadvantaged actors are incorporated by ANATEL); and
(D) Taking in account all of the proposals, ANATEL has incorporated
only 24,31% them.
This empirical data shows that practice of public participation mecha-

nisms requires much more than simple carrying out of public consultation by
ANATEL in our case. It will depend on a permanent control over the appropriate
execution of all procedures prescribed by law for the operation of the regulatory
body. In other words, it is not enough to make public consultations obligatory;
response to them received from various groups of interest affected by the norm
to be issued should be effectively analyzed and incorporated being either
discarded or utilized based on reasoning provided by the Board of Directors
as it opts for normative content X or Y of a given norm.
Thus, the procedure control is not limited to a formal control over the
participation mechanism (whether the mechanism is activated or not) and goes
well beyond its formal control. In spite of the administrative difficulties and
costs entailed in this task, it does not seem to be reasonable to have participa-
tion mechanisms that are operated by the agencies only as a legal formality
that should be observed.
The control over decision-making process in connection with regulation

content formulation requires substantial control over the lines of reasoning
and justifications presented to the regulatory body by the interested parties,
mainly in the course of the formulation of norms. The aforesaid control should
be characterized by:
(i) The possibility that the players participating in public consultations

may have access to the opinion of other players and counterargue (for an in-
definite period of time), thus expanding the public discussion of reasons and
intended effects of the regulation content to be defined. In the course of my
research this possibility occurred only three times, which represents a demo-
cratic shortfall from a procedural standpoint;
(ii) by the legal basis of decisions made by the agencys Board of Di-
rectors, including the said legal basis the response to the players that expressed
their opinions and justifying why the final content of the issued norm was X
and not Y. This would be an institutional guarantee that the Board of Directors
would effectively analyze the normative amendments suggested by the public
and consider them at the time of drafting the relevant norm. Additionally, the
substantial control over the reasons for the administrative act would be an im-
413
portant condition at the level of horizontal accountability procedure (including

judicial review along the lines pointed out by me.) During my research the
Agency formalized response to players that expressed their opinions in only
one of the analyzed public consultations, which also represents a democratic
shortfall from a procedural standpoint; and
(iii) by the carrying out of public hearings together with public consul-
tations, thus generating deliberative forums for the duration of the period in
which the draft of the norm to be edited is under discussion. It is not possible
to state herein that the deliberation is necessarily more or less efficient than the
presentation rooted in suggestions received during public consultations.
However, the possibility of real-life deliberation allows to expand the

amount of control over the relevant decision-making process. Players with
media and press contacts can be particularly valuable for wider publicity of
deliberations carried out during the said audiences, expanding the debate about
regulation content in the public sphere. As noted above, the public audiences
are not obligatory in the exercise of normative functions by ANATEL, as their
carrying out is dependent on suitability opinion issued by the Board of Direc-
tors. With regard to ANATELs public consultations analyzed by me, public
hearings were held in only four of them, which is a democratic shortfall from
a procedural standpoint.
The abovementioned control over procedures is an ideal that should

pursued in order to improve regulatory agencies as democratic institutions.
Clearly, this has nothing to do with guaranteeing regulations under the concept
of public interest.
But it could be one of the guarantees that the decision-making process

for formulating public policies could be increasingly better controlled by civil
society players, thus allowing relevant regulation content topics (which, as
I point out throughout this thesis, imply political choice) to reach the public
sphere and be publicly discussed. Additionally, the existence and improvement
of those mechanisms could represent a restriction in order that only the private
interests of regulated companies would prevail over other interests present in
Brazilian society, for example those termed by me diffuse.
At this point I would like to highlight a third aspect of Bill 3337 sent to
Congress by the Lula administration. This Bill provides for institutionalization
of public consultations as a mechanism for control over norms formulation con-
cerning all regulatory agencies. Supposing that we make a comparative study on
agency-related laws we would confirm that currently public consultations are
414
obligatory and prescribed by law only in the case of ANATEL. Other agencies
that carry out public consultations are not obligated by law, nevertheless, they
have incorporated the aforementioned practice to their bylaws.
At the same time, it is appropriate to highlight the creation of an

interesting mechanism aimed at correcting information asymmetry between
different groups of interest. The possibility for specific groups to have access
to technical support on norms definition at the regulatory agencies would allow
a more informed and qualitatively better participation of the said groups during
public consultations. In addition, the Bill provides that agencies shall make
available in advance to the public the technical studies done by the Agency
so as to substantiate norm formulation. This would make possible to clearly
understand the Agencys intended results for the norm and the technical/econo-
mic variables at issue. This aspect of the Bill could represent greater juridical/
institutional guarantee of democratic control mechanism effectiveness through
public consultations in the regulatory bodies.
6. Conclusions
As we compare the juridical/institutional conditions of control over regulation

content decision-making process in the Brazilian regulatory State before and
after reform, we could say that from the standpoint of a static and formal
analysis of the indicated legal basis the conditions of the regulation content
decision-making process made the Brazilian state bureaucracy more permeable
and accountable to public. From this perspective the decision-making process
inside regulatory agencies can now be considered in principle less cen-
tralized and less insulated.
Considering the institutionalization of deliberative councils in the regu-

latory agencies, there is, at the juridical level, requirement of rational and public
basis for decisions made by their members, which allows greater control of the
objectives, reasons and basis of public policies defined by the Administration.
Which is particularly important for an evaluation of the conditions of control
over the regulatory action of the State by the Judiciary Power in the form
of judicial review of the content of norms issued by agencies as well as
over conditions for social control by civil society over regulation content
decision-making processes.
The provision for institutionalized juridical mechanisms of public par-

ticipation such as public consultations and public hearings created the
possibility for direct and public control over agencies actions by the civil so-
ciety and removed the institutionalized mechanisms for privileged participation
415
and control over normative content by restricted segments of civil society, that
existed in the model prior to the reform in the decade of the 90s.
On the other hand, concern over the decision-making autonomy of the

regulatory bodies caused the laws that created them to provide for, a guarantee
of their independence, decision-making governing council with fixed terms of
office for its members, financial autonomy of the agency and impossibility of
administrative appeals to the superior authority from decisions made by these
bodies.66
In other words, this means that decisions made by regulatory agencies

regarding the sector they regulate can be, from the legal standpoint, contrary
to political interests of the democratically elected President of the Republic or
the Ministries to which they are subordinated. This denotes a significant change
in relation to the preceding model, where the President of the Republic and the
Ministries centralized the public policies formulation process.
In the present model the President and the Ministries continue to have
the power to define public policies. However, this power has been reduced as
sectorial laws now limit the area where the Presidents Cabinets can take action
to define targets to be met by the regulatory bodies.
Additionally, the bond between agencies and Ministries still exists at

the political level, notwithstanding the institutional autonomy mechanisms
prescribed by law, as the President of the Republic is in charge of selecting the
members of the agencies deliberative bodies.
However, based on specific regulation analysis concerning the telecom-

munications sector, it is appropriate to state that ANATEL has a high degree of
decision-making autonomy in relation to the Federal Administration compared
to other regulatory agencies. The exercise of normative function by ANATEL
has resulted in the most important norms for the telecommunications sector,
which substantiate the public policies for the sector. This is why there was a
difference of opinion between the Ministry of Communications and ANATEL
in the beginning of the Lula Administration, which culminated in the Draft Bill
that provides for alteration in model of independent regulatory agencies.
66
That is, impossibility of dismissing governing council members, existence of own budget appro-
priation not bound to budgets of Ministries, and impossibility of having its decisions reviewed by
people at hierarchically higher levels in the Executive branch (for example, a State Minister or
the President of the Republic.) Governing councils decisions can only be appealed to, by right of
constitutional right and privilege, Judiciary branch.
416
With regard to other agencies, it is possible to say that they feature totally
different dynamics in the exercise of their administrative functions; particularly
in their relationship with Presidents Cabinets bodies and the Legislative branch
in connection with the formulation of sectorial public policies.
In the electric power sector there is still extensive participation of

state owned companies in the conduction of electric power generation, which
companies remain directly subordinated to guidelines issued by Ministry with
reference to energy public policy. Additionally, due to the energy supply crises
that occurred in recent years, the Presidents Cabinets has been deeply involved
in crises management and the
Legislative branch was strongly motivated to approve laws regulating

the conditions for adoption of emergency management policies. And the end
result was that ANEEL (National Electric Power Agency) practically lost its
decision-making autonomy.
In the sector of oil and natural gas one cannot ignore the presence of
PETROBRAS, state owned company and a facto monopoly in various segments
of the oil industry production chain. The relationship between PETROBRAS
and ANP (National Oil Agency) determines the relationship of ANP with the
Presidents Cabinets.
Therefore, Im aware of these specificities and understand they are

extremely relevant in order to evaluate the extent to which the juridical/insti-
tutional (static) conditions, described in the table above, occur in the (dynamic)
interaction of power relations defined in political power circulation channels
between the Agency and the Presidents Cabinets, and between the Agency
and the Legislative branch.
Finally, it is appropriate to note that the mechanisms for regulation

content formulation accountability to Legislative branch were juridically
institutionalized. The aforementioned accountability can be activated by the
Legislative branch by summoning the Agencys president to render account to
Congress by way of reports or in person.
In view of the above, it is possible to say that from the perspective of

strictly formal analysis of the institutional design of agencies established by
specific law, the current model of regulatory State in Brazil is less centralized in
the President of the Republic and his Ministry Cabinets. Additionally, with the
adoption of guaranteed decision-making autonomy for agencies, the regulatory
State may have become characterized by bureaucracies that are more insulated
417
from political power circulation channels between the Executive (Presidents

Cabinets) and Legislative branches. On the other hand, through institutiona-
lization of public participation mechanisms in the internal decision-making
processes of these new bureaucracies, the regulatory agencies may represent a
new locus of direct and public participation of the civil society in decision-
making processes respecting regulation content.
The aspiration to secure mechanisms in the regulatory reform process

for public participation in the social control of public utilities calls into ques-
tion the problem of democracy in Brazil. The spaces for democratic control by
civil society over decision- making processes of the agencies as regulatory
bodies can only become effective on condition that the available juridical/
institutional apparatus is considered in connection with Brazils real state of
affairs. In other words, it is appropriate to evaluate to what extent the legal
basis of decisions made by the new regulatory agencies as administrative
governing councils can be discussed by civil society and how the civil so-
ciety is using the institutionalized public participation mechanisms and how
the agencies are making their decisions.
In this sense the requirement of public and rational juridical basis for
decisions made by agencies deliberative council members should be analyzed
not only in view of its existing juridical/institutional guarantees, but also in
consideration of the political dimension of the decision-making process in
connection with regulation content.
The participation of groups of interest in the formulation of regulation

content inside the Brazilian state bureaucracy would continue to exist howe-
ver, now in the locus comprised by the regulatory agencies. Yet, with regard to
the present model it would be possible to say there is greater democratic potential
with expanded participation of the civil society in the regulatory action of the
State if we to compare the currently existing juridical/institutional conditions
against the model in use prior to the reforms that took place in the 90s.
However, plain institutionalization of public participation mechanisms

does not allow us to conclude that this degree of democratic potential really
exists or is being accomplished. The adoption of these mechanisms could be
interpreted simply as a way for state bureaucracy to aggregate preferences,
without calling into question the expansion of the conditions of democratic
legitimacy in connection with the regulatory action of the State.
Having described the mechanisms of public participation established in

the case of ANATEL and presented empirical data regarding the use of these
418
mechanisms by different interest groups, I understand that these mechanisms

can be considered as mechanisms which allow the citizens to communicate their
arguments in the internal decision-making processes to ANATEL.
In the case of the mechanisms of public consultation and public hea-

rings, the parts affected by the regulation are able to discuss the meaning of the
norms to be issued, expressing their opinions. In this way, by means of public
consultation and public hearings, the parts can influence the definition of the
content of the regulation.
However, such influence is exercised according to pre-defined procedural

rules which must be respected and can be controlled by the Judicial Power. If
we take here the meaning of administrative hearings as described by Mashaw
in North American debate, these are in what Mashaw describes as the parti-
cipatory ideal in administrative policy formation.67
This ideal appears to be present in the Brazilian legal system, even if

its shape is somewhat unclear from a theoretical point of view, with the public
participatory mechanisms established in the operation of the independent
regulatory agencies.
However, for such mechanisms to be effective as forms of public de-

liberation on the contents of regulations, their observance must be mandatory
and guaranteed by the regulator or by the Judicial Power. And such a guarantee
depends, in first place, on control of the enforcement of the Law which esta-
blishes the existence of such mechanisms.
In the United States, the demand for such control reached the Supreme
Court the due process hearing rights were recognized at a constitutional
level.68 Despite criticism of the results of the excessive use of the argument on
the violation of these rights in North American courts,69 it is a fact that the exis-
tence of the mechanisms of public participation and their legal protection
permitted the widening of institutional experiences which included mechanisms
of participation in the decision- making processes of state bureaucracy as well
as their improvement.
67
Mashaw, Jerry, Due Process in the Administrative Sate, New Haven, Yale University Press,
1985 pp. 26-27.
68
Mashaw, Due Process in the Administrative Sate, op. cit., p.264.
69
Criticized by Mashaw: [t]he trend toward judicialization that reached its apex in Goldberg
Goldberg v. Kelly could in the end permit the development of a Kafkaesque welfare state
monster that is the antithesis of the liberal ideal. Mashaw, Due Process in the Administrative
Sate, op. cit., p.264.
419
The ideal of public participation in the decision-making process of the

contents of regulation established by agencies was not necessarily achieved.
The norms issued by the agencies continued to be formulated considering a
series of other factors, including the convenience judgments of the technically
specialized bureaucracy.70
But such experiences decisively shaped the North American public ad-
ministration structure of independent agencies and made it more democratic,
in the sense of the legitimacy of its operation.
In this context, the mechanisms of public participation recently introdu-

ced into the Brazilian legal system as a way to ensure that all the interests which
are affected are heard when the norm is formulated by a specialized technical
organ, can, if legally guaranteed, be experienced and improved.
Nevertheless, the practice of mechanisms of public participation implies

much more than simply holding public consultations by, in our case, ANATEL.
It depends on the permanent control of the functioning of all the procedures
established for the working of the regulatory organ. In other words, it is not
sufficient for the public consultations and public hearings to be mandatory;
the arguments presented, coming from various interest groups affected by the
norm to be issued, have to be effectively analyzed and incorporated discarded
or used in the argument given by the agencies commissioners when they
decide for normative content x or y of a determined norm.
Thus, the control of procedures is not limited to the formal control of the
mechanism of participation (and in this sense it is not a formal accountability
mechanism), but goes far beyond this. Despite the administrative difficulties
and the costs which such a duty represents, the existence of participatory me-
chanisms which are unable to legitimize decision-making processes effectively
does not seem to make sense.
Such control of procedures is an ideal to be pursued in order to perfect

the regulatory agencies as democratic institutions. It is obviously not the gua-
rantee of an ideal regulation in the public interest. But it is certainly one of the
guarantees that the decision-making process can be increasingly controlled,
which may mean a limit to the extent to which private interests of privileged
groups can prevail over private interests of less privileged groups (i.e. over
70
They are shaped by history, experience, research, public participation, and political oversight,
as well as by burocratic convenience. Mashaw, Due Process in the Administrative Sate, op. cit.,
p. 270.
420
public interest.) In other words, it may mean a limit to the capture of agencies
by a certain interest group to the detriment of others.
The other choices would be a non-regulated market, following the

orthodox arguments of the Chicago theorists, or only regulated according to
technical criteria of efficiency by means of bureaucracies composed of techni-
cians who make increasingly centralized and closed decisions (Schumpeters
ideal of non-political agencies.)
Although these options exist, they no longer seem to be possible after

the experience of the welfare state and of the increase in conditions for the
democratization of political institutions71 including here the phenomenon of
the regulating State and all the difficulties in its administration.72
In this context, the debate pursued above about concepts of politics and
democracy (liberal, republican and procedural), and the importance of public
participation guaranteed by legal procedures in the decision-making processes
inside independent regulatory agencies in the North American debate, can help
to understand to what extent the reform of Brazilian State opened new paths
of circulation of power from the public sphere to the administrative system of
power (legal and political.) Moreover, if some of these new paths can be assumed
as direct-deliberative mechanisms or deliberative accountability mechanisms
(as a vertical accountability mechanism beyond the electoral process) and I
think they can mainly in the case of public consultations, then they can be
understood as an institutional change that can deepen the democratization of
the State bureaucracy in Brazil.
In this sense, independent regulatory agencies could be understood in

Brazil as a political locus in which we have technical competence with cen-
tralized responsibility to perform market regulation as well as a political locus
vertically accountable to citizens (in addition to the horizontal accountability
71
Teubner, Gunther, Juridification: Concepts, Aspects, Limits, Solutions, in Baldwin, Robert
/ Scott, Colin / Hood, Christopher (eds.), A Reader on Regulation, Oxford, Oxford University
Press, 1998, pp. 389-443.
72
The central domestic concerns of modern government steering the economy, controlling
externalities, and maintaining some semblance of distributional equity can be addressed only
by institutions combining technical competence with centralized responsibility. But such institu-
tions seem remote, perhaps unapproachable. The inner working of vast administrative agencies
are obscure; their policies proceed from an expertise that may also harbor not a little trained
incompetence. This is surely one of the bureaucratic problems that makes a major contribution to
our sense of unease about the administrative state. Mashaw, Due Process in the Administrative
Sate, op. cit., pp. 255-56.
421
mechanisms),73 taking seriously into consideration the democratic potential of

the public participation mechanisms introduced in the reform of the Brazilian
State. Furthermore, since the public participation mechanisms introduced in
the Brazilian legal system as a form of deliberative democracy is guaranteed
by the Brazilian Constitution, the Brazilian Judicial Power in the review of
regulatory agencies action should protect it.
In this sense, by the radicalization of the use of mechanism of public

participation (with institutional improvements) to introduce a more directly-
deliberative problem-solving and to define the content of norms, the public
sphere can be taking seriously in the process of circulation of political power
in Brazil. And, thus, the focus of the debate can change from a single systemic
analysis of the axis state-market to an analysis that also includes the public
sphere as an important element in the discussion about the tension between
efficiency and legitimacy.
It is true that there is any guarantee that by the simple fact that now
we have public participation mechanisms (as in the ANATELs case) we will
have participation. But it could be true that the institutionalization of public
participation mechanisms can be: (i) A stimulus for participation of sectors of
the Brazilian civil society not yet represented (or unequally represented in the
representative democracy system through the electoral process); (ii) a pressure
over the Judiciary Power to perform the judicial oversight of the independent
regulatory agencies by means not only of formal control of procedures but also a
substantive control by means of scrutiny of the logical consistency of the content
of the norms according to the arguments presented by citizens and groups of
interests affected by the norm and the justifications given by the agency in its
final decision; (iii) a stimulus for more information about the purposes and the
consequences of the regulations over society and more publicity of the agency
acts and, thus, more public control over the independent regulatory agencies by
73
In this context, I am proposing that in developing countries that had strong dictatorships
(like Brazil) or an authoritarian State bureaucracy past it is not sufficient achieve the polyarchy
conditions stipulated by Dahl to have democracy in a broader sense. This idea is not new and
ODonnell affirms the same in the article Horizontal Accountability and New Polyarchies,
pointing out to the unexplored democratic potentials of horizontal accountability mechanisms.
However, I understand that in countries in which the public sphere and civil society have not
been being the ground of the organization of the political system (but the State), direct public
participation mechanisms and an ideal of direct-deliberative democracy should be pursued in
order to design public institutions and deepen the democratization process of State bureaucra-
cy (beyond the electoral process and the horizontal accountability mechanisms possibilities.)
See ODonnell, Guillermo, Horizontal Accountability in New Democracies, and Schimitter,
Philippe, The limits of horizontal accountability, in Schedler / Diamond / Plattner (eds.), The
Self-Restraining State...,op. cit.
422
the press;74 and (iv) a stimulus for the specialization of public interest lawyers
to represent the interests of unrepresented citizens before the administrative
power, using the direct-deliberative mechanisms, and before the Judiciary.
Furthermore, public interest lawyers might play an important role pushing the
use of these mechanisms by NGOs75 (what is not common in legal practice in
Brazil and it is not part of the Brazilian law schools curriculum.)
In this context, it is possible to conclude that, on the one hand, the

adoption of mechanisms of public participation like public hearings and public
consultations within the new regulatory agencies model has a democratic poten-
tial for the accountability of policy-making processes inside state bureaucracy
in Brazil. It occurs because the black box of the presidential cabinets and
ministries has lost importance and new ways of participation and circulation of
communicative power have been established. However, on the other hand, the
empirical data shows that we still have a legitimacy deficit and an unbalanced
representation of interests. But, comparing to the former model (a closed model
of participation limited to the bureaucratic councils inside the ministries and
Presidents cabinets black boxes), I understand that the adoption of mecha-
nisms of public participation inside regulatory agencies are an important step
to strengthen democracy in Brazil.
We should believe that our public sphere in spite of all social problems
that we still have in Brazil could develop and mechanisms of public partici-
pation could start to be used more effectively and equally to express different
interests. The other alternative seems to be the organization of civil society
through a centralized state or through a populist government. But recently in
history this showed to be a step towards authoritarianism.
74
A broader debate should be done in Brazil about the role of the press in democracy and not only
about the legal guarantees for a free press (which is most discussed in Brazil.) The responsibi-
lities of a free press in democracies, manly in a deliberative democracy perspective, should be
discussed. In the North American debate, it is important the discussion of the Fairness Doctrine,
as analyzed by Owen Fiss. See Fiss, Owen, The Irony of Free Speech, Cambridge, MA, Harvard
University Press, 1996, pp. 50-78.
75
In the North American debate it is interesting the place of public interest lawyers in the re-
presentation of interests of consumer associations and disadvantaged groups. See Symposion
Lawyering for a New Democracy: Changing Roles and Practices, Wisconsing Law Review,
2002, 2. Symposion Issue; Trubek, Louise, Foreword, Wisconsing Law Review, 2002, 2, pp.
271-276; and Trubek, Louise, Public Interest Lawyers and New Governance: Advocating for
Healthcare, Wisconsing Law Review, 2002, 2, pp. 575-602. See also Symposion Panel Discus-
sion: The Changing Shape of Government, Fordham Urban Law Journal, 28, p. 1319. In the Eu-
ropean debate it is interesting the place of public participation for the accountability of European
Union bureaucracy. See Joerges, Christian / Neyer, Jurgen, Deliberative Supranationalism
Revisited in EUI Law Working Paper, 2006/20.
423
Los regmenes contra el lavado de
activos en el contexto del Derecho
Administrativo Global1
Por Mara Rocha Machado2 y
Guillermo Jorge3
Este trabajo propone un primer acercamiento al sistema contra el lavado de

dinero como proyecto de gobernabilidad global. El anlisis se limita a algunas
de las cuestiones planteadas por el proyecto de Derecho Administrativo Global,4
en especial a las que surgen de las interacciones entre los actores a nivel global,
regional y local. Por ello, hemos dividido nuestro estudio en tres secciones: 1)
Estrategia global, 2) esfuerzos regionales, y 3) experiencias nacionales, donde
presentamos y comparamos las polticas adoptadas por Brasil y Argentina.
La primera seccin brinda una visin general del desarrollo y extensin

de los estndares universales que existen en materia de lavado de dinero, con
nfasis en las interacciones entre el sector pblico y el sector privado, en la
creacin de una red mundial de intercambio de informacin financiera y en la
administracin de sanciones por su incumplimiento.
La segunda seccin examina el espacio regional de Amrica Latina,

incluyendo las participaciones de Argentina, Brasil y Mxico como miembros
del GAFI5 y la creacin de GAFISUD un organismo asociado al GAFI, de
1
Queremos dar las gracias al Prof. Kevin Davis y a otros colegas por sus comentarios en la confe-
rencia Global Administrative Law en Buenos Aires acerca del trabajo que presentamos en aquella
ocasin. El trabajo est disponible en www.iilj.org/global_adlaw/BuenosAiresGALWorkshop.
htm. Los comentarios al respecto son bienvenidos en mairamachado@fgvsp.br y gjorge@ude-
sa.edu.ar.
2
Profesora de la Facultad de Derecho de la Fundacin Getulio Vargas (Direito GV.)
3
Profesor de la Universidad de San Andrs, Buenos Aires.
4
Ver http://www.iilj.org/GAL/.
5
Grupo de Accin Financiera Internacional.
425
Los regmenes contra el lavado de activos
carcter regional. El nfasis est en este caso puesto en describir algunos pro-
blemas generados por la homogeneizacin de los estndares internacionales y
la capacidad de adaptacin local.
En la tercera seccin, comparamos las trayectorias contrastantes de

las experiencias de Brasil y Argentina. Mientras que la experiencia brasilea
muestra cmo los estndares del GAFI fueron principalmente utilizados para
mejorar la gobernabilidad local, especialmente para tratar las cuestiones de
corrupcin, la experiencia en la Argentina ha demostrado, una primera dcada
instancias de cumplimiento formal y pequeas mejoras adoptadas como res-
puesta a serias amenazas de ser excluida de los mecanismos administrativos
universales, seguida, en los ltimos meses, por una agenda nacional orientada
a reducir el impacto de algunos delitos graves.
1. El nivel global
1.1. La estrategia global contra el lavado de activos
Aunque no existe una definicin unvoca de lavado de activos o de dinero, la

mayora de las descripciones coinciden en describirlo como el proceso por el
cual se ocultan las ganancias de actividades ilcitas, permitiendo el control y
acceso posterior a estos activos y proveyendo una cobertura legtima al origen
de los ingresos.
La poltica diseada para reducir este fenmeno caus una silenciosa

revolucin en el derecho penal y en la teora de investigacin criminal. En lugar
de perseguir a las asociaciones ilcitas que generan ingresos ilegales, el principal
objetivo se ha convertido en atacar las ganancias ilegales luego de haber sido
percibidas.6 La teora subyacente es que esto eliminar tanto el motivo como
el capital para prximos delitos.
Originalmente diseado en los Estados Unidos como una forma pragm-

tica de reducir el mercado de las drogas, el sistema contra el lavado de dinero
primero se expandi al control de los delitos comprendidos en el concepto de
criminalidad organizada,7 y poco tiempo despus, a casi todos los delitos
que generan ganancias.
6
Naylor, Thomas, Wash Out: A critique of follow-the Money methods in crime control policy,
Crime, Law & Social Change, 32, 1999, pp. 1-57.
7
El concepto de delitos de criminalidad organizada incluye delitos consistentes en producir y
distribuir bienes y servicios ilegales, es decir, que estn fuera del comercio. Las transacciones con
estos productos generan mercados ilegales, como el de estupefacientes, los servicios de migracin
ilegal, de trata de personas, de trfico ilcito de armas. Dado que el intercambio de estos bienes es
426
A grandes rasgos, la estrategia se compone de tres componentes prin-

cipales:
El primer componente combina elementos de prevencin con elemen-

tos de deteccin. Tradicionalmente, la investigacin penal se inicia con una
denuncia de la vctima. Dado que la estructura de los delitos de criminalidad
organizada es bsicamente consensual es decir, se trata de intercambios vo-
luntarios que no generan vctimas concretas uno de los objetivos de la estra-
tegia es la de crear mbitos de deteccin que reemplacen el rol que las vctimas
desarrollan en los delitos contra la propiedad donde la involuntariedad en las
transferencias de propiedad genera el conocimiento inicial de las autoridades.
La solucin a este obstculo consisti en asignar a las instituciones fi-

nancieras y otros actores econmicos privados relevantes (incluyendo algunas
profesiones liberales)8 funciones de deteccin de transacciones sospechadas de
involucrar fondos de origen ilcito y, en su caso, de informacin a las autoridades
designadas a confirmar o descartar tales sospechas. Se espera que, incentivados
por preservar su reputacin, o por reducir los riesgos legales asociados, estos
sujetos se obliguen a conocer a sus clientes, desempear una diligencia
continua sobre aquellos clientes que presenten riesgos especficos, a mantener
registros de las transacciones que realizan, a reportar las transacciones sos-
pechosas a una agencia central especializada, especialmente creada al efecto,
que usualmente es denominada Unidad de Inteligencia, Anlisis o Informacin
Financiera (UIF) y a organizar procedimientos internos, incluyendo la capa-
citacin integral del personal, para cumplir con tales requerimientos.
Segundo, analistas financieros de estas UIF, investigarn ms profunda-

mente las transacciones reportadas. Con ese fin, los sistemas prevn que las UIF
tengan acceso irrestricto a la informacin financiera domstica y cooperacin
directa en el intercambio de informacin con sus pares del exterior. Cuando los
anlisis aumenten la sospecha de que la transaccin reportada involucra activos
de origen ilcito, los casos son elevados a conocimiento de las autoridades que
aplican la ley penal.
consensual, no hay una vctima particular perjudicada. Cf. Wooddiwiss, Michael, Transnational
Organized Crime: The Strange Career of an American Concept y Naylor, Thomas, Predators,
Parasites or Free-Market Pioneers: Reflections on the Nature and Analysis of Profit-Driven Cri-
me, ambos en Beare, Margaret E. (ed.), Critical Reflections on Transnational Organized Cri-
me, Money Laundering and Corruption, Toronto, University of Toronto Press, 2003, pp. 3 y ss.
8
Originalmente slo las instituciones bancarias fueron incluidas en esta categora. Posteriormen-
te, las obligaciones se extendieron a otras instituciones financieras mercado de valores, mer-
cado de seguros as como a actividades no financieras consideradas riesgosas, incluyendo a
algunas profesiones liberales.
427
Finalmente, el sistema de justicia penal procesar los casos, con nfasis

tanto en la condena de los imputados como en el decomiso de los bienes de
origen ilcito. A tales efectos, el sistema ha sido equipado con nuevos tipos
penales (delitos de lavado de dinero) y nuevas herramientas para incautar
preventivamente y decomisar definitivamente los activos lavados, incluyendo
instancias ms dinmicas y eficientes para cooperar internacionalmente en la
identificacin, incautacin y decomiso de tales bienes.
La estrategia queda plasmada en el siguiente grfico:
Mercados financieros
Inmobiliarias, Sistema
Pas A Clientes Casinos, UIF de Justicia
Antiguedades, etc. Penal
Contadores/Auditores
Escribanos/Abogados
Cooperacin Asistencia
Administrativa jurdica
recproca
Mercados financieros
Inmobiliarias, Sistema
Pas B Clientes Casinos, UIF de Justicia
Antiguedades, etc. Penal
Contadores/Auditores
Escribanos/Abogados
Prevencin y Inteligencia Procesos penales

deteccin financiera Decomisos
Si bien cada eslabn de esta estrategia tiene diversas implicancias

tericas y matices prcticos, el grfico representa a grandes rasgos el diseo
del sistema.
La reduccin de control estatal de las transferencias internacionales

asociada a las polticas de liberalizacin de mercados financieros puso en
evidencia que la eficiencia de esta estrategia dependa ntimamente de su capa-
cidad de internacionalizarla e implementarla ms o menos homogneamente.
Las Naciones Unidas fue el foro elegido para negociar un instrumento obli-
gatorio integral relacionado al trfico de drogas (Convencin de Viena de las
Naciones Unidas de 1988.) Este tratado internacionaliz los aspectos penales
esenciales del lavado de dinero: Incautar y decomisar las ganancias obtenidas
en el mercado de las drogas, criminalizacin de aquellos que intervienen en
428
transacciones con bienes de origen ilcito, amplia asistencia jurdica recproca

y reglas estrictas de extradicin.
El eje preventivo de la estrategia, en cambio, provino de un desarro-

llo completamente separado, aunque contemporneo, ligado a los conceptos
de administracin de riesgos y derecho prudencial dentro de las instituciones
financieras en general y bancarias en especial. En trminos simplificados, la
Debida Diligencia del Cliente (DDC) se centra en la idea de que compren-
der los negocios de los clientes e invertir en verificarlos con diligencia es la
forma ms eficiente de reducir los riesgos comerciales, la exposicin legal, y
la manera ms eficaz de preservar la reputacin. La experiencia de Suiza en
cdigos de conductas autorregulados para los bancos (con lineamientos para
la identificacin del cliente, y del ltimo beneficiario, inclusive de vehculos
corporativos offshore desde 1977) influy en algunos textos internacionales tales
como la Declaracin de Principios de Basilea de 1988, donde los supervisores
de los bancos acordaron, por primera vez, la necesidad de aunar esfuerzos para
reducir los riesgos que para la estabilidad financiera implican las transacciones
que involucran dinero derivado en la actividad criminal.9
En 1989, y luego de algunos compromisos respecto al campo de accin,

los Estados Unidos, el Reino Unido y Francia, dentro del contexto del G7,
fueron claves para el establecimiento del GAFI, un grupo intergubernamental
informal en cuyo seno se negociaran los estndares relativos al lavado de dinero.
El GAFI est integrado por todos los miembros de la OCDE,10 ms algunos
pases en desarrollo, pero influyentes en sus respectivas regiones, que fueron
invitados especialmente para liderar la iniciativa en sus reas de influencia.
El GAFI gener las 40 Recomendaciones en 1989, cuyo mbito fue

sustancialmente ampliado en 1996 y 2003. stas constituyen los estndares
mundialmente reconocidos y aceptados contra el lavado de dinero, y son b-
sicamente el resultado de la combinacin entre los estndares plasmados en el
programa de la Convencin de Viena con los principios de derecho preventivo
y de administracin de riesgos resumida en los prrafos anteriores.
9
Pieth, Mark / Aiolfi, Gemma, Anti Money Laundering, Levelling the playing field, Basel, Basel
Institute on Governance, disponible online en www.baselgovernance.org.
10
Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico.
429
1.2. La difusin de los estndares universales: Los organismos internacio-

nales
La difusin y el cumplimiento de los estndares acordados en el seno del

GAFI, fue una responsabilidad distribuida en numerosas instituciones, algunas
gubernamentales regionales, otras sectoriales.
A nivel regional, y en forma complementaria a algunos desarrollos

de OEA, UE y APEC,11 el GAFI promovi la creacin de Grupos del Estilo
GAFI, de dos categoras: Miembros Asociados del GAFI y Organismos Re-
gionales del Estilo GAFI. Si bien estos difieren en su status los Organismos
Regionales del Estilo GAFI fueron elevados a la categora de miembros
asociados la funcin esencial de todos ellos es que difundan y aboguen por
el cumplimiento de las 40 Recomendaciones. En la mayora de los casos, la
creacin del Grupo se justifica con la necesidad de adecuar los estndares a las
caractersticas propias de la regin, aunque en muchos casos tal adaptacin no
se ha producido hasta la fecha.
Hasta ahora, el GAFI posee tres Miembros Asociados (Asia/Grupo del

Pacfico,12 el Consejo de Europa MONYVAL13 y Amrica del Sur GA-
FISUD14) y cinco Grupos Regionales del Estilo GAFI (el Caribe,15 Eurasia,16
Este y Sudeste de frica,17 Norte y Medio Oriente de frica18 y GIABA19), que
aseguran al menos un cumplimiento formal de las 40 Recomendaciones en 152
pases en el mundo.
11
Asia-Pacific Economic Cooperation (Foro de Cooperacin Econmica Asia-Pacfico.)
12
Afganistn, Australia, Bangladesh, Brunei Darussalam, Camboya, Canad, China, Estados Uni-
dos, Fiji, Filipinas, Hong Kong, India, Indonesia, Islas Cook, Islas Marshall, Japn, Macao, Ma-
lasia, Mongolia, Myanmar, Nepal, Niue, Nueva Zelanda, Palau, Paquistn, Repblica de Corea,
Samoa, Singapur, Sri Lanka, Tailandia, Tonga, Vanuatu.
13
Albania, Andorra, Armenia, Azerbaiyn, Bosnia y Herzegovina, Bulgaria, Chipre, Croacia, Es-
lovaquia, Eslovenia, Estonia, Federacin Rusa, Francia, Georgia, Hungra, Letonia, Liechtens-
tein, Lituania, Malta, Moldavia, Mnaco, Pases Bajos, Polonia, Repblica Checa, Macedonia,
Rumania, San Marino, Serbia, Ucrania.
14
Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Paraguay, Per, Uruguay.
15
Anguila, Antigua y Barbuda, Antillas Holandesas, Aruba, Bahamas, Barbados, Belice, Bermu-
da, Costa Rica, Dominica, El Salvador, Granada, Guatemala, Guyana, Hait, Honduras, Islas del
Caimn, Islas Turcas y Caicos, Islas Vrgenes Britnicas, Jamaica, Montserrat, Nicaragua, Pana-
m, Repblica Dominicana, San Cristbal y Nieves, San Vicente y las Granadinas, Santa Luca,
Surinam, Trinidad y Tobago, Venezuela.
16
Bielorrusia, China, Kazajstn, Kirguizistn, Rusia, Tayikistn, Uzbekistn.
17
Botsuana, Kenia, Lesoto, Malawi, Mozambique, Namibia, Seychelles, Suazilandia, Sudfrica,
Tanzania, Uganda, Zambia, Zimbabue.
18
Arabia Saudita, Argelia, Bahrin, Egipto, Emiratos rabes Unidos, Jordania, Kuwait, Lbano,
Marruecos, Omn, Siria, Tnez, Yemen.
19
Benn, Burkina Faso, Cabo Verde, Costa de Marfil, Gambia, Ghana, Guinea Bissau, Guinea,
Liberia, Mali, Nger, Nigeria, Sierra Leona, Togo.
430
Como mencionamos en la introduccin, a medida que se pona en prc-

tica la estrategia, aumentaron los esfuerzos por controlar la mayor cantidad
posible de puntos de entrada al sistema financiero. Desde el enfoque inicial
limitado al sector bancario, la cobertura fue rpidamente ampliada (1996) a
las llamadas Instituciones Financieras No Bancarias que bsicamente com-
prenden los mercados de seguros y capitales y, algunos aos despus, a las
Instituciones No Financieras que incluyen algunas profesiones liberales que
pueden actuar como intermediarios financieros o pueden ser responsables de
auditaras contables, actividades que realizan transacciones con artculos sin
valor de mercado (artes, antigedades), y algunos negocios identificados como
riesgosos (casinos, inmobiliarias.)
Los estndares del GAFI tambin han sido expandidos sectorialmente

por otras instituciones globales e inclusive por el propio sector privado obligado
a cumplir las nuevas obligaciones legales.
Tomando como punto de partida los lineamientos generales establecidos

en las 40 Recomendaciones, la intervencin de actores sectoriales, tanto pblicos
como privados, se concentr en el establecimiento de las particularidades que
afectan cada actividad.
El Comit de Basilea para la Supervisin Bancaria (BCBS),20 un foro

de bancos centrales y supervisores financieros creado en 1974 por el Grupo de
los Diez para acentuar la convergencia y mejoras en la calidad de la supervi-
sin bancaria alrededor del mundo, fue el encargado de difundir la estrategia
y monitorear informalmente el cumplimiento dentro de la industria bancaria.
Luego del Documento de Trabajo de 1988 sobre Prevencin del uso criminal
del sistema bancario con el propsito del lavado de dinero, el BCBS emiti
un documento ms comprensivo sobre Debida diligencia del cliente para los
bancos (2001), lineamientos para compartir los registros financieros entre
jurisdicciones en conexin con la lucha contra el financiamiento del terrorismo
(2002) y, ms recientemente, una Gua general para la apertura de cuentas y
la identificacin de clientes (2003.)
La organizacin internacional que nuclea a los supervisores del mercado

de valores (Organizacin Internacional de Comisiones de Valores, IOSCO)
reconocida hoy en da como la autoridad para el establecimiento de estndares
20
El Comit no posee ningn tipo de autoridad de control, y sus conclusiones carecen de fuerza
legal. Formula estndares de supervisin amplios y lineamientos con la expectativa de que las
autoridades individuales (individual authorities) tomen medidas para implementarlos a travs de
arreglos detallados conforme a los estatutos o de cualquier otra forma que mejor se acomo-
den a sus propios sistemas nacionales.
431
internacionales para los mercados de valores fue el foro a cargo de detallar

las particularidades que las 40 Recomendaciones implican para el mercado
de valores. Luego de la incipiente resolucin sobre lavado de dinero de 1992,
regularmente ha emitido lineamientos que se espera que sean seguidos por sus
90 miembros.
La Asociacin Internacional de Supervisores de Seguros (IAIS) hizo los

ajustes respectivos para la industria de seguros, expandiendo sus principios y
metodologas a los principios de la Debida Diligencia del Cliente para asegu-
radores e intermediarios del seguro.
Las tres organizaciones BCBS, IOSCO y IAIS constituyeron un

Foro Anexo en 2003 que ya ha emitido dos documentos tcnicos conjuntos
sobre la materia.
Por otra parte, y a pesar de haber acompaado desde un comienzo los

trabajos del GAFI, el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco
Mundial (BM) ampliaron considerablemente su mbito de intervencin en
temas de lavado de activos luego del 11 de septiembre de 2001. Luego de un
proyecto piloto de 2002, en marzo de 2004 la Junta Directiva del FMI decidi
incluir en las valuaciones tcnicas regulares que realiza de cada miembro as
como en sus programas de asistencia financiera un componente especfico
sobre control del lavado de dinero y financiamiento del terrorismo que cubre
todo el mbito de las recomendaciones del GAFI. Con este fin, el FMI y el BM
desarrollaron una metodologa especfica para evaluar a los pases, la cual fue
endosada por el GAFI. Actualmente, todas las evaluaciones del FMI y del BM
en el sector financiero de cada pas, incluye una valoracin del rgimen de AML/
CFT. Tales valoraciones especficas pueden ser conducidas tanto por el FMI, el
BM como por el GAFI y los informes son compartidos entre las instituciones.
1.3. Iniciativas del sector privado
Otro desarrollo global relevante fue el enfoque adoptado por la industria ban-
caria. En 1999, luego de una serie de escndalos que afectaron seriamente la
reputacin de la industria bancaria, dos ONG (Transparencia Internacional y
el Basel Institute on Governance) convencieron a los principales actores de
la industria bancaria de formar un grupo para desarrollar los estndares de la
debida diligencia del cliente en el segmento de la banca privada, o Banca Pre-
mium, el segmento ms sensible de la industria bancaria para lavado de dinero
proveniente de delitos graves. El grupo est formado por doce bancos claves de
la industria que controlan aproximadamente entre el 60 y el 70% del mercado
global de banca privada y ya ha emitido principios acerca de cmo prevenir
432
el lavado de dinero no solamente en ese segmento particular sino tambin en

la banca corresponsal y principios generales acerca de cmo prevenir transac-
ciones destinadas al financiamiento de actividades terroristas, originadas en la
corrupcin pblica, o en el contexto de las inversiones internacionales.
La principal razn para semejante iniciativa fue la de nivelar el cam-

po de juego entre los principales actores, que estaban siendo sometidos a
regulaciones heterogneas adoptadas por sus reguladores domsticos. Indu-
dablemente, el proceso armoniz los estndares entre los competidores clave
especialmente las actividades de las compaas estadounidenses, europeas y
japonesas de una manera bastante ms expedita que la que hubieran supuesto
las negociaciones intergubernamentales tradicionales.21 Dado que los principios
acordados son aplicables a todas las filiales de los miembros del Grupo, sin
importar dnde hacen sus negocios, se espera que los principios de Wolfsberg
tengan un impacto directo, e importante, sobre la cultura en los centros offshore
pequeos, que han sido tradicionalmente el vehculo utilizado para generar el
anonimato que requieren las operaciones de lavado.
Por otra parte, la iniciativa Wolfsberg logr establecerse como un inter-

locutor poltico clave de los reguladores y los organismos internacionales, sobre
todo en un cambio de paradigma desde un enfoque preventivo centralmente
normativo, hacia un enfoque basado en el riesgo, que transfiere parcialmente
la responsabilidad de la prevencin del sector pblico hacia la industria, pero
que paralelamente compromete la responsabilidad de la industria ms profunda-
mente. Este cambio se reflej en la versin anterior de las 40 Recomendaciones
(2003) que ahora permite a los pases miembros delegar en los sujetos obligados
(la industria) la responsabilidad de organizar la prevencin del lavado de dinero
de acuerdo a niveles de riesgos que sus negocios, y sus clientes, representan.
El objetivo principal de los estndares de Wolfsberg es reducir el impacto

de los costos de la regulacin, lo cual puede ser alcanzado si se acuerda con
los competidores y sobre todo con los reguladores clave.
Innegablemente, esta iniciativa privada tiene impacto sobre los pases

de Amrica Latina. Dado que las sucursales y filiales de bancos internacionales
estn sujetas a las polticas de la casa matriz, la comunidad bancaria local pierde
poder de negociacin para influir en los estndares locales. Slo cuando las
regulaciones domsticas sean ms exigentes que el estndar privado internacio-
nal, lo cual sera un caso atpico, los bancos internacionales tendran incentivos
para unirse a los lobbies de los bancos locales. Estas fisuras en la comunidad
21
Pieth / Aiolfi, op. cit.
433
financiera aumentan el margen de las negociaciones para los actores estatales

y dificultan su captura.
1.4. Cooperacin en inteligencia financiera
Un desarrollo significativo en el nivel global ha sido la puesta en marcha

de un sistema de cooperacin internacional en intercambios de informacin
financiera. En 1995, un grupo de las UIF, alentado por la UIF estadounidense
(FINCEN), decidi establecer un grupo informal de UIF para incentivar
la cooperacin internacional. Ahora conocido como el Grupo Egmont de
Unidades de Inteligencia Financiera, estas UIF se renen regularmente para
encontrar formas para cooperar, especialmente en las reas de intercambio de
informacin, entrenamiento y para compartir tcnicas y experiencias. Los pa-
ses deben atravesar un procedimiento formal para ser incorporados al Grupo.
Actualmente hay cien pases con UIF operativas reconocidas, con otras UIF
en distintos niveles de desarrollo.
Uno de los principales objetivos del Grupo Egmont es crear una

red mundial a travs de la promocin de la cooperacin internacional entre
las UIF.22 Con este propsito, se exige a los miembros que al menos estn
capacitados para recibir, analizar y revelar la informacin brindada por las
instituciones financieras a las autoridades competentes, acerca de transaccio-
nes sospechosas o inusuales. Ms all de reconocer que cada UIF trabaja bajo
distintos lineamientos, los miembros deben estar en condiciones de poder
intercambiar informacin con otras UIF extranjeras, ya que ese es uno de los
principales propsitos de la red.
Otro propsito quizs no tan explcito de esta red de UIF est relacionado
a la recoleccin de informacin financiera de manera sistemtica, tal como lo
hacan los bancos centrales antes de que los mercados fueran liberalizados.
Generalmente, las UIF reciben dos tipos diferentes de informacin desde el
sector privado: Transacciones sospechosas (informes subjetivos) y transac-
ciones regulares por encima de cierto umbral, que suele estar por encima del
equivalente de US$ 10.000 (informes objetivos.) Este sistema permite a las
UIF crear bases de datos con informacin financiera slida para el pas.
22
Ver en http://www.egmontgroup.org/about_egmont.pdf.
434
1.5. Asegurar el cumplimiento y administrar las sanciones por el incumpli-

miento
Este notable cambio del panorama legal y regulatorio internacional, no habra

sido posible de no haber sido por las formas del monitoreo y de la administra-
cin de las sanciones impuestas por los incumplimientos a las nuevas reglas.
El GAFI fue el primer organismo que desarroll un mecanismo de mo-

nitoreo descripto como la principal salida del punto de vista tradicional de que
la implementacin de los tratados y convenciones era una cuestin puramente
local.23 Sobre la base de visitas in loco de expertos de otros Estados miembro,
este Sistema de evaluacin mutua demostr ser un mecanismo exitoso, al
menos entre los miembros del GAFI. Los expertos conducen entrevistas en
profundidad con los actores relevantes del pas evaluado e informan al Grupo
que, posteriormente, discute el grado de cumplimiento del pas en cuestin y
elabora un informe final con recomendaciones.
Los pases que no son miembros del GAFI, sin embargo, son tratados de
una manera muy distinta. En 2000, en concierto con otras iniciativas dirigidas
a reducir el anonimato provisto por la mayora de los centros financieros offs-
hore, el GAFI inici un proceso para identificar jurisdicciones denominadas
Pases y Territorios no Cooperadores. Esta iniciativa puede ser considerada el
punto de inflexin entre una estrategia centrada principalmente en la reduccin
del narcotrfico y un nuevo enfoque centrado en la transparencia financiera,
donde la opacidad regulatoria de los centros financieros offshore se convirti
rpidamente en el principal objetivo.24
En el ao 2000, el GAFI permiti a sus miembros presentar quejas contra

los pases que aparentemente no respetaran las 40 Recomendaciones. Luego de
una evaluacin tcnica, el GAFI coloca al pas en una lista negra y fija una
fecha para el cumplimiento, a la vez que ofrece ayuda tcnica y financiera a
la jurisdiccin que no coopera. Si al cumplimiento del plazo establecido no se
adoptaron las medidas esperadas, el GAFI recomienda a sus miembros adoptar
contramedidas. Bsicamente, las contramedidas incrementan los costos de las
instituciones financieras de los miembros del GAFI al realizar transacciones con
las jurisdicciones que no cooperan, lo que da como resultado un aislamiento fi-
nanciero con consecuencias comparables a las de un embargo financiero formal.
23
Levi, Michael / Gilmore, William, Terrorist Finance, Money Laundering and the Rise and
Rise of Mutual Evaluation: A New Paradigm for Crime Control?, en Pieth, Mark (ed.), Finan-
cing Terrorism, Holanda, Kluwer Academic Publishers, 2002, pp. 87-114.
24
Pieth / Aiolfi, op. cit.
435
En cinco aos, la iniciativa de los Pases y Territorios no Cooperadores

evalu 47 jurisdicciones y coloc a 23 en la lista negra. Seis de ellos fueron
amenazados con contramedidas y tres fueron efectivamente sancionados. El
resto de los pases evaluados es actualmente miembro de un Organismo Regional
del Estilo GAFI y la mayora de sus UIF son miembros del Grupo Egmont.
2. El nivel regional
En 1999, tanto Brasil como la Argentina fueron invitados a formar parte del
GAFI. Era la primera invitacin formulada desde 1991, cuando el grupo termin
de integrarse con la mayora de los miembros de la OECD. La invitacin for-
maba parte del programa aprobado en 1998 para establecer una red mundial
contra el lavado de dinero y para difundir el mensaje del GAFI hacia todos
los continentes y regiones del mundo. La red se basara en (i) la expansin
de los miembros del GAFI; (ii) el desarrollo de Organismos Regionales del
Estilo GAFI, especialmente en reas donde el GAFI no estaba suficientemente
representado; y (iii) mayor cooperacin con las organizaciones internacionales
pertinentes, en especial con los organismos de las Naciones Unidas y las ins-
tituciones financieras internacionales.25
La expansin de los miembros fue dirigida a pases estratgicamente

importantes que ya haban adoptado algunas medidas claves contra el lavado
de dinero (penalizacin del lavado de dinero, identificacin obligatoria del
cliente y el informe de las transacciones sospechosas/inusuales por las ins-
tituciones financieras), los que estn polticamente decididos a llevar a cabo
un total compromiso con la implementacin de cuarenta recomendaciones, y
los que jugaran un rol principal en sus regiones en el proceso de combatir el
lavado de dinero.26
Para poder ser miembro, el criterio mnimo y sine qua non de admisin
era, entre otros: Primero, estar completamente comprometido a nivel poltico
(i) para implementar las 40 Recomendaciones (versin de 1996) dentro de un
plazo razonable (tres aos) y (ii) someterse anualmente a una auto-evaluacin
y a dos rondas de evaluaciones mutuas; y, segundo, ser miembro activo y
completo del Organismo Regional del Estilo GAFI pertinente (cuando exista),
o estar preparado para trabajar con el GAFI o incluso tomar la iniciativa para
establecer tal organismo (cuando no exista.) La primera evaluacin mutua se
llev a cabo a principios del ao 2000.27
25
Informe Anual del GAFI, 1998, p. 8.
26
dem.
27
Informe Anual del GAFI, 2000, p. 7.
436
El informe del GAFI que reconoce formalmente a Brasil, Argentina y

Mxico como miembros menciona la importancia econmica de cada uno y
la susceptibilidad y fragilidad que tienen dada la proximidad con los pases
productores de drogas.28 De ellos se esperaba que tomaran la iniciativa para
crear los Organismos del Estilo GAFI en Sudamrica.
GAFISUD, tal como fue bautizado, fue creado formalmente en diciem-

bre de 2000, en Colombia, donde representantes de Argentina, Bolivia, Brasil,
Chile, Colombia, Ecuador, Mxico, Paraguay, Per y Uruguay firmaron un
memorndum de entendimiento (MOU)29 fundacional. GAFISUD fue creado
sobre el modelo del GAFI y adopt sus 40 Recomendaciones y posteriormente
las 9 Recomendaciones Especiales contra el financiamiento del terrorismo.
Uno de los objetivos explcitos del GAFISUD fue desarrollar sus propias
Recomendaciones para mejorar las polticas nacionales sobre estas cuestiones.
La idea de un organismo regional es, precisamente, que sea capaz de desarrollar
estndares apropiados para resolver problemas especficos de la regin. Sin
embargo, este objetivo an configura un desafo para el GAFISUD.
Sudamrica enfrenta serios problemas relacionados a la acumulacin de

ganancias ilegales. Algunos ejemplos de esto son los complejos mercados de
produccin de cocana,30 los mercados organizados para la fuga de capitales, la
piratera y la falsificacin de bienes, o los altos niveles de corrupcin pblica.
Cada mercado ilegal tiene sus propias medidas distintivas de la regin respecto
a los procedimientos de lavado: Transacciones en especie, el mercado negro de
cambio de pesos establecido en Colombia hace dos dcadas, los prstamos en
cadena, entre muchos otros.31 Sin embargo, hasta ahora, el GAFISUD parece
estar ms preocupado en amortiguar las presiones del GAFI y de las Institu-
ciones Financieras Internacionales (IFI) que en ser el foro para la creacin
de polticas regionales.
28
El resumen del informe de evaluacin mutua para Argentina comienza diciendo dada su gran
economa ahora estable, y su proximidad con pases expuestos a las drogas, Argentina puede ser
vista como riesgosa de sufrir lavado de dinero. La Repblica Argentina es considerada como un
pas de trnsito para estupefacientes, debido a su ubicacin prxima a los centros de produccin
especializados. El resumen brasileo sostiene que con su gran sector de servicios financieros
moderno y su ubicacin cercana a algunos de las reas especializadas de produccin de narcticos
de Amrica del Sur, Brasil es obviamente un objetivo para el lavado de dinero (Informe Anual
del GAFI, 2000, pp. 8 y 10.)
29
Del ingls Memorandum of understanding.
30
Ver Thoumi, Francisco E., Political Economy and Illegal Drugs in Colombia, Boulder, Lynne
Rienner, 1995.
31
Se puede encontrar un anlisis econmico de estos mercados en Naylor, Thomas, Wages of
Crime. Black Markets, Illegal Finance, and the Underworld Economy, Ithaca, Cornell University
Press, 2002.
437
Si bien el GAFISUD emula el proceso de monitoreo entre pares que

realiza el GAFI, un estudio de la primera ronda de evaluaciones del GAFISUD
muestra resultados muy distintos. Los informes son muy pobres sustancialmente
y, como fue mencionado por algunos actores clave durante el proceso, el ple-
nario bianual del grupo nunca quiso avergonzar a los miembros, tal como
sucede habitualmente en Pars. Incluso, los cambios legislativos en la regin
no parecen estar relacionados con lo que estaba recomendado en los informes.
Este desempeo deficiente es la explicacin ms convincente sobre la

insistencia con la que el FMI y el BM, como miembros observadores, negocia-
ron en 2004 que la segunda ronda de evaluaciones no slo fuera realizada de
acuerdo a su nueva metodologa que bsicamente aument la precisin de
las 40 Recomendaciones al recategorizarlas en ms de 200 estndares sino
tambin conducidas por un equipo conjunto de expertos que incluyera miembros
de las IFI. El aumento en la calidad de los informes de la segunda y tercera
ronda de evaluaciones es notable.
Esto refleja nuestra percepcin general de que, hasta por lo menos 2006,
el GAFISUD ha sido ms bien un foro regional para amortiguar las presiones
del GAFI sobre los pases sudamericanos que un foro en el cual la presin entre
los pares jugara un rol decisivo en los avances de implementacin del sistema.32
3. El nivel local: Dos experiencias contrastantes
3.1. La transformacin de Brasil y Argentina
El Cuadro 1 siguiente resume las principales transformaciones del rgimen

contra el lavado de dinero introducidas en Brasil y Argentina.33
32
Una ancdota ilustrativa ocurri durante la etapa final del proceso de seleccin para designar
al Secretario Ejecutivo del GAFISUD en 2004. En las entrevistas finales, se le pidi a todos los
candidatos que detallen cmo reaccionaran si, en un plenario del GAFI en Pars, se les dijera que
un miembro del GAFISUD est a punto de ser colocado en la lista de los pases y territorios no
cooperadores.
33
Para ms detalles sobre los sistemas contra el lavado de dinero en Brasil y Argentina, ver
Machado, Mara Rocha, Financial regulation and criminal policy: the anti-money laundering
system in Brazil and Argentina, disponible online en http://www.direitogv.com.br/AppData/
Publication/WP7.pdf y Jorge, Guillermo, Recuperacin de Activos de la Corrupcin, Buenos
Aires, Editores del Puerto, 2008.
438
Cuadro 1
Global Regional Brasil Argentina

(LAC)
1988: Con-
vencin de las
Naciones Unidas
Contra el Trfico
de Estupefacien-
tes y Sustancias
Psicotrpicas.
1990: GAFI: 40
Recomendacio-
nes.
1995: Grupo 1996: CICAD/ 1996: El Ministerio de 1995: Se penaliza el lavado
Egmont. OEA crea la Justicia prepara la legis- de ganancias provenientes
regulacin lacin contra el lavado del trfico de drogas.
contra el de dinero de acuerdo
lavado de a las recomendaciones
dinero. del GAFI y lo enva al
Parlamento.
1998: La ley 9613/98
penaliza el lavado de
ganancias provenientes
de una lista de delitos
y crea la Unidad de
Inteligencia Financiera
COAF (Ministerio
de Hacienda.)
1999: CICAD/
OEA crea la
Unidad de
Lavado de
Dinero.
2000: El GAFI 2000: Primera 2000: El Congreso sancio-
invita a los evaluacin del GAFI na la ley Contra el Lavado
primeros pases en Brasil. El GAFI de Activos 25.246 que
latinoamericanos considera que Brasil adems crea formalmente
(Brasil, Argentina cumpli por completo la UIF.
y Mxico) para con las recomendacio-
ser miembros. nes salvo una excepcin:
La regulacin respecto
al secreto financiero.
439
2001: El GAFI 2001: Nueva ley de

inicia la poltica secreto bancario (LC
de Pases y Ter- 105/2001) elimina las
ritorios que no deficiencias identifica-
Cooperan. das por el GAFI.
2001: Ocho
Recomendaciones
Especiales del
GAFI sobre el
financiamiento
del terrorismo.
2002: Entra en 2002: GAF- 2002: Comienza a funcio-
vigencia la Con- ISUD. nar la UIF.
vencin de las
Naciones Unidas
para la supresin
del financiamien-
to del terrorismo.
2003: Conven- 2003: Creacin de GGI- 2003: Primera evaluacin
cin de las Nacio- LD ENCLA. del GAFI.
nes Unidas Contra
la Delincuencia 2003: El financiamiento 2003: Modificaciones del
Organizada del terrorismo es con- Cdigo Penal y del Cdigo
Transnacional. siderado como hecho Aduanero que cumplen
previo del lavado de parcialmente con las
dinero (ley 10.701/03.) Recomendaciones de la
evaluacin.
2004: Entra en vigor 2004: Informe de Evalu-
la Convencin de las acin Mutua adoptado en
Naciones Unidas Contra plenario por el GAFI.
la Delincuencia Orga-
nizada Transnacional.
2004: Segunda evalu-
acin del GAFI y del
GAFISUD.
2004: Creacin del

DRCI (Ministerio de
Justicia.)
440
2005: Entra en vigor 2005: Visita in loco del

la Convencin de las GAFI.
Naciones Unidas para la
Supresin del Financia-
miento del Terrorismo.
2006: Acceso irrestricto
a los registros bancarios
y de valores para la UIF
y modificacin los tipos
penales de acuerdo con
algunas recomendaciones
del GAFI.
2006: Visita in loco del

GAFI.
2006: Cambio en el Direc-

torio de la UIF, que pasa
a conformarse por un Presi-
dente, un Vicepresidente y
un Consejo Asesor de siete
Vocales, cuya consulta es
obligatoria pero no vincu-
lante para el Presidente.
2007: COAF publica 2007: El Congreso

resolucin sobre el ter- sanciona la ley modifica-
rorismo (resolucin toria del Cdigo Penal de
15) y sobre personas Asociaciones Ilcitas Ter-
polticamente expuestas roristas y Financiacin del
(PEP) (resolucin 16.) Terrorismo y lo incluye en
las funciones de la UIF.
2007: Se aprueba la
Agenda Nacional para la
Lucha contra el Lavado de
Activos y la Financiacin
del Terrorismo, que define
veinte objetivos priori-
tarios.
2008: Brasil es el primer
pas latinoamericano a
ejercer la presidencia del
GAFI (2008-2009.)
441
3.2. La experiencia brasilea: Avance hacia el buen gobierno
Como cualquier otra poltica pblica, la implementacin del sistema contra el

lavado de dinero requiere de la coordinacin de los tres poderes del Estado.
Al menos en el caso de Brasil, esto es difcil de implementar principalmente
por dos razones. En primer lugar, vale la pena mencionar la divisin tradicio-
nal de poderes dentro del Estado y la autonoma que cada uno de ellos busca
mantener respecto a los otros. En segundo lugar, este sistema precisa que las
polticas criminales se adecen a las regulaciones del sector financiero, lo que
involucra rganos del Estado que se comunican con lenguajes y razonamientos
muy distintos.
La divisin tradicional entre los poderes no puede describir cmo opera

en realidad el sistema contra el lavado de dinero. Obviamente, este fenmeno
se siente en muchas otras reas y se est comenzando a estudiar trminos
tericos.34 De acuerdo a estos estudios, actualmente los poderes han dejado de
cumplir sus roles tradicionales. En este sentido, el Poder judicial y el Poder
Ejecutivo tambin son creadores de normas y el legislativo ha asumido funciones
de implementacin de polticas e incluso de control de la administracin. El
rgimen contra el lavado de dinero es un buen ejemplo de este nuevo escenario.
Su implementacin en Brasil ha determinado dos conjuntos de trans-

formaciones dentro de todos los organismos involucrados: (i) La creacin de
nuevos rganos y normas, y tambin (ii) la definicin de nuevas tareas para
los rganos ya existentes. La creacin de la UIF (Ministerio de Hacienda) y
de una autoridad central para la asistencia judicial internacional (Ministerio
de Justicia); el cambio de la cooperacin internacional de la judicatura a la
administracin; la creacin de grupos especializados en la justicia federal
y en el banco central sobre delitos financieros, slo por mencionar algunos,
son ejemplos del primer conjunto de transformaciones. Respecto al segundo
conjunto, es importante mencionar la gran atencin que muchos rganos le
prestan a la produccin y organizacin de sus bases de datos y a la produccin
de estadsticas sobre sus actividades.
Aunque pocas fuentes documentales lo mencionen las entrevistas rea-

lizadas hasta el momento sealan claramente que la poltica de evaluacin del
GAFI alienta fuertemente ambos conjuntos de transformaciones.
34
Para tener una visin general del problema terico y del caso brasileo, ver Rodrguez, Jos
Rodrigo, Fuga do Direito: Um Estudo sobre o Direito Contemporaneo a partir de Franz Neu-
mann, San Pablo, Saraiva, 2008. Y tambin Para alem da Separao de Poderes: Uma agenda
Pos-Formalista para a Pesquisa em Direito, Cadernos Direito GV 25, v5, n5, 2008.
442
Pocos aos despus del comienzo de la implementacin del sistema en

Brasil, se identific a la falta de coordinacin entre los organismos claves el
Ministerio Pblico, el Poder Judicial, las unidades de inteligencia financiera,
la autoridad central (a cargo de la cooperacin internacional y de la recupera-
cin de activos), la unidad de investigacin del banco central, etc. como el
obstculo ms importante para el funcionamiento del sistema contra el lavado
de dinero.35 Consecuentemente, no haba programas de entrenamiento para
funcionarios pblicos, ni polticas para compartir las bases de datos, prcticas
o recursos tecnolgicos.
La iniciativa de cambiar este escenario provino del Ministerio de Justi-

cia hacia fines de 2003, durante el primer ao de la administracin de Lula. El
esfuerzo consisti en la creacin de una Estrategia Nacional para Combatir el
Lavado de Dinero (ENCLA), en la que estn representados 52 organismos
pblicos: 29 provenientes de distintos sectores de la administracin,36 5 del Po-
der Judicial, 6 del Ministerio Pblico, 4 del rgano legislativo y 3 relacionados
con el sector financiero (uno pblico, uno privado y la Federacin Financiera
de Bancos.)37 Generalmente, en un encuentro de tres das, los miembros iden-
tifican colectivamente los problemas y deficiencias y crean un plan de accin
abierto a la opinin pblica y sociedad civil.38 Tambin se cre un rgano de
administracin (GGI-LD) para servir como secretara de la ENCLA.
Durante los cuatro primeros aos, de 2003 a 2006, se han formulado

137 objetivos y la mayora de ellos fueron cumplidos.39 En un intento por
organizar la naturaleza de los objetivos formulados en estos aos, se observa
que la finalidad de casi la mitad de estos objetivos (45%) era la de modificar,
reconstruir, definir o incluso planear la actividad de los rganos que participan
en ENCLA. La finalidad del 33% de los objetivos era el desarrollo de estudios
35
Ver, por ejemplo, Informe del ENCLA, 2004, p. 3 (disponible en portugus en www.mj.gov.
br.) El tema sigue presente de diferentes maneras en documentos posteriores. En las Metas EN-
CLA para 2008 con la participacin del COAF, el objetivo es promover la articulacin entre los
rganos municipales y estaduales (Velatorio de Atividades, COAF, 2007, p. 14, disponible en
portugus en www.fazenda.gov.br/coaf.)
36
Principalmente justicia, asuntos exteriores, economa, cuestiones impositivas, cuestiones de
transparencia y fuerza policial.
37
Tambin participaron con observadores asociaciones de jueces y fiscales, el Instituto para la
Calidad del Poder Judicial del tercer sector y el Ministerio de Justicia de la Argentina.
38
Adems de los representantes de los rganos, asociaciones de jueces y abogados, bancos y
facultades de Derecho tambin estn invitadas a participar de las reuniones. Un informe que des-
cribe todo el plan de accin est disponible en forma permanente en el sitio Web del Ministerio
de Justicia.
39
La distribucin a lo largo de estos cuatro aos es la siguiente: 32 en 2004, 43 en 2005, 29 en
2005 y 33 en 2006. Hay una pequea repeticin de los objetivos de un ao al otro. Cuando la
hay, generalmente es rediseado para incorporar la razn por la cual no fueron cumplidos en ao
anterior.
443
o proyectos para incrementar el conocimiento de los rganos acerca de s mis-

mos, para entrenar funcionarios y para comprender nuevos problemas. El 21%
restante buscaba la modificacin o creacin de leyes y decretos, o la ratificacin
de convenciones internacionales. En estos casos, los rganos que participan
en ENCLA apenas pueden ejercer presin, dado que el poder legislativo es el
nico con la capacidad de cumplir con el objetivo.
Segn un documento interno preparado por GGI-LD, el nivel de cumpli-

miento de los objetivos es alto. Han clasificado los objetivos de los ltimos tres
aos en cinco categoras: Objetivo no cumplido (11%); objetivo no cumplido
y reformulado (8%); objetivo no iniciado o demorado (0%); objetivo en curso
(16%); objetivo parcialmente cumplido (15%); y objetivo cumplido (48%.)
Hacia fines de 2006, cuando ese documento fue preparado, haba informacin
suficiente acerca todos los objetivos. Esto revela el compromiso de cada rgano
en reportar a la Secretara, inclusive cuando el objetivo bajo su responsabilidad
no fue cumplido.
Para concluir con estas breves observaciones acerca de la experiencia

brasilea, nos gustara sealar un problema especfico planteado por el Global
Administrative Project: La imparcialidad que reciben Argentina y Brasil en el
tratamiento por parte del GAFI.
Esta cuestin puede ser vista desde dos perspectivas radicalmente

opuestas. Si consideramos al sistema contra el lavado de dinero del GAFI
como una poltica criminal para tratar ciertos problemas considerados muy
serios por la comunidad internacional, tendemos a ubicar esta estrategia entre
otras formuladas en la arena internacional en las ltimas dcadas terroris-
mo, trfico de drogas, discriminacin racial, tortura, etc. Consecuentemente,
la convencin internacional surge como el instrumento capaz de representar
la negociacin, el acuerdo y, lo ms importante, las obligaciones a las que los
pases han decidido someterse. El punto principal radica en que, en este caso,
las convenciones internacionales crean normas nicamente para los pases que
han participado en la formulacin del documento y lo han firmado y ratificado
de acuerdo a las normas nacionales.
Como hemos visto anteriormente, el documento que define el sistema

contra el lavado de dinero las 40 Recomendaciones fue discutido y crea-
do diez aos antes de que Brasil y Argentina sean invitados. Incluso ms, la
invitacin para pasar a ser miembros dependa de nuestro propio compromiso
para ajustar nuestros sistemas nacionales a su modelo y no sobre la discusin
acerca de cmo los intereses de Amrica Latina podran ser parte de la estrategia.
Esto nunca fue siquiera un tema de preocupacin; al menos la administracin
444
brasilea nunca present pblicamente ninguna divergencia con el GAFI. Por

el contrario, todos los documentos oficiales justifican la importancia de la
implementacin, mencionando los estndares internacionales en general y el
GAFI en particular. Formalmente, como miembros, Brasil y Argentina tienen
el mismo status que los miembros fundadores.40 Adems, en julio de 2008,
Brasil pas a ser el primer pas latinoamericano en ejercer la presidencia del
GAFI (2008-2009.)41
Sin embargo, si consideramos que el sistema contra el lavado de dinero

y la actividad del GAFI deben ser ante todo administrativos, la pregunta de
quin crea las normas que debemos aplicar no parece presentarse. Si slo se
lo ve desde esta perspectiva, el GAFI podra ser visto como un ejemplo de
transparencia de procedimiento y participacin.42
El GAFI mismo parece tomar ventaja tanto de la perspectiva penal como

de la administrativa. Sus informes insisten en el combate de, en la lucha
contra el lavado de dinero, lo cual no implica un sistema penal. Pero al mismo
tiempo, el discurso penal ayuda a formular una imagen de la amenaza muy
poderosa y convincente. Sin embargo, este no parece ser un privilegio de Brasil
y Argentina: Est presente en todos los pases occidentales.
Y, por lo menos, de acuerdo a la experiencia brasilea, es exactamente el

aspecto administrativo del sistema contra el lavado de dinero el que resulta en
una mejor gobernabilidad nacional. Debido a las 40 Recomendaciones, Brasil se
est volviendo hbil en perseguir el dinero pblico y privado bajo investigacin
y en permitir el acceso judicial a la informacin bancaria dentro de un tiempo
razonable. Debido al sistema de evaluacin del GAFI, la mayora de los rganos
de la administracin y de la judicatura estn, por primera vez, realizando gran-
des esfuerzos para recolectar informacin sobre sus actividades para preparar
informes y estadsticas. Y, finalmente, debido a las particularidades naciona-
les, Brasil est experimentando un medio innovador para construir y soportar
40
De acuerdo al ltimo informe todas las decisiones del GAFI son tomadas por sus 34 miembros,
en reuniones plenarias, por consenso (Informe Anual del GAFI, 2006-2007, p. 2.)
41
En el relato de actividades del COAF, la presidencia brasilea es celebrada como el recono-
cimiento de la comunidad internacional de los continuos y efectivos esfuerzos de Brasil en la
guerra contra el crimen organizado (Relato del COAF, 2007, p. 9.)
42
En Kingsbury, Benedict / Krisch, Nico / Stewart, Richard B., The emergence of global ad-
ministrative law, Paper 17, New York University Public Law and Legal Theory Working Papers,
Nueva York, 2005 (paper cuya versin en castellano encabeza el presente libro), el GAFI aparece
como una ilustracin de esto en un escenario an ms delicado: el NCCT, presentado ms arriba.
Los autores llaman la atencin a la invitacin de outside input y de permitir comentarios de
gobiernos bajo consideracin de ser incluidos en la lista de pases que no cooperan (p. 35 y pp.
38 y 47.)
445
polticas pblicas basadas en una completa coordinacin de la administracin,

la judicatura, los poderes legislativos y, an tmidamente, la sociedad civil.
3.3. La experiencia argentina: La presin impuls un cambio de poltica
Si bien existen algunas seales de que la actual administracin est dispuesta a

cambiar el rumbo, a diferencia de la experiencia brasilea, los primeros aos de
la experiencia Argentina en la implementacin de los sistemas de prevencin y
represin del lavado de activos ha estado bloqueada por diferentes conflictos
entre los actores involucrados y los cambios de poltica implementados han
sido ms una respuesta, usualmente improvisadas ante las presiones del GAFI
que parte de una decisin consensuada. Consecuentemente, muchos de los
cambios son ms aparentes (formales) que reales.
Luego de haber sido invitada para ser miembro del GAFI, Argentina
sancion una ley contra el lavado de dinero, que penaliz algunas conductas,
cre formalmente una UIF y design a los sujetos obligados a adoptar estndares
de debida diligencia sobre sus clientes y a reportar operaciones sospechosas.
Los tres aspectos de la estrategia (prevencin, anlisis financiero y

persecucin penal) no satisficieron las expectativas del GAFI. Los abogados
penalistas ms tradicionales se opusieron a otorgar autonoma a los tipos pe-
nales de lavado de activos, hacindolos depender a travs de varios meca-
nismos de los delitos precedentes que generaron los activos lavados. As, el
lavado de dinero fue legislado como una forma especfica de encubrimiento,
consecuentemente, dependiente del hecho previo. Las sanciones fueron deli-
neadas de manera consecuente: El auto-lavado no es punible, el lavado de las
ganancias por delitos de miembros de la familia es excusable, si la sancin del
hecho previo es menor que la sancin por el lavado de dinero, quienes laven
dinero no pueden ser castigados sino con el mximo de la sancin del hecho
previo. Adems, la Corte Suprema de Justicia ratific esta dependencia al
resolver que la competencia federal u ordinaria para juzgar hechos de lavado
de dinero dependa de la competencia del delito precedente.43 Estas razones
explican parcialmente que las estadsticas nacionales no registren an condenas
por este delito.44
La UIF nicamente comenz a funcionar a fines del ao 2002, luego

de algunas advertencias del GAFI. En sus primeros cuatro aos de trabajo, las
CSJN, Empresa Geosur S.A. Rawson, 2003, Fallos, 326: 4530.

43
Si bien los registros no permiten asegurarlo, segn nuestro conocimiento a la fecha no hay nin-
44
guna condena basada en los tipos penales incorporados por la Ley de Lavado de Dinero de 2000.
Las 2 condenas existentes se basan en la ley que reprime al narcotrfico, de 1995.
446
tareas de la UIF fueron en gran medida obstruidas por el monto de los recursos
asignados a la Unidad y por la negativa de otras instituciones de compartir
informacin y bases de datos. La UIF ha precisado una orden judicial para
obtener los registros bancarios y registros de operaciones de bolsa y para ac-
ceder a bases de datos de la agencia impositiva. Luego de una misin in loco
del GAFI a fines de 2005, una enmienda de abril de 2006 permiti a la UIF a
obtener registros directamente desde el sistema financiero y de los profesionales
liberales obligados a reportar operaciones sospechosas.
La falta de estructura estatal influye directamente sobre el nivel de cum-

plimiento de los sujetos privados obligados a proveer informacin al sistema.
Algunos bancos cuestionaron sin xito el sistema de reportes de operaciones
sospechosas con fundamentos de la privacidad de la relacin comercial que
mantienen con sus clientes. Otros sujetos obligados contadores y escribanos
pblicos cuestionaron la razonabilidad de las resoluciones de la UIF que
reglamentaban sus obligaciones especficas con fundamentos en discrepancias
respecto de la ley. Mientras que a nivel mundial la industria bancaria influa
sobre el GAFI para cambiar el enfoque normativo hacia un enfoque basado en el
riesgo con nfasis en los informes subjetivos y aumentando la responsabilidad
del sector privado la queja de algunos sujetos obligados argentinos era exac-
tamente la opuesta: Que no queran tomar responsabilidades subjetivas contra
sus clientes y que la ley argentina amparaba el criterio de reportes objetivos.
Si bien es cierto que, como en la mayora de los pases del mundo, ao

tras ao ha aumentado la cantidad de reportes de operaciones sospechosas,
la cifra nada dice acerca de la calidad de los reportes o del compromiso del
sector privado respecto a sus nuevas responsabilidades en torno a la reduccin
de mercados ilegales y al aumento de la transparencia del sistema financiero.
De hecho, en atencin a que el nmero de casos enviados al sistema justicia
penal se mantuvo a lo largo del tiempo, se podra asumir que la calidad de los
informes enviados por el sector privado a la UIF ha disminuido. Adems, dado
que el 90% de los reportes proviene del sector financiero, aunque no existen
datos al respecto, no puede descartarse que los bancos internacionales sean los
principales informantes, en cumplimiento de sus polticas corporativas.
Otra muestra de las pujas internas se produjo en julio de 2006, cuando

una nueva reforma legislativa modific la estructura de gobierno de la UIF. El
organismo pas de estar gobernada por un cuerpo colegiado interinstitucional
nombrado por concursos internos de las respectivas instituciones y que slo
poda ser removido por un Tribunal de Enjuiciamiento, a estar gobernado por
una presidencia unipersonal nombrada y removida por el Poder Ejecutivo.
Aunque el proceso de nombramiento contempla una audiencia pblica en la
447
cual la sociedad civil puede expresar su desacuerdo con el candidato propuesto

por el Ejecutivo, las crticas formuladas al perfil de la primera designacin
efectuada bajo este sistema no lograron modificar la decisin del Ejecutivo.
En contraste con el conflictivo escenario interno, la UIF argentina

pudo firmar 17 MOU45 con sus pares del exterior. El hecho de que todos los
MOU le permiten a la UIF transmitir informacin financiera a sus contrapartes
extranjeras, demuestra que las disputas internas no se basan en realidad en la
preservacin de la privacidad sino presumiblemente en qu rganos tienen o
mantienen el control sobre la informacin financiera.
A fines de 2006, el GAFI visit la Argentina nuevamente y ejerci

presin para que Argentina sancionara una ley que penalice el financiamiento
del terrorismo, un pedido que el GAFI ha venido realizando desde 2002. La
ley fue promulgada unos pocos meses despus.46
En septiembre de 2007, el Poder Ejecutivo estableci, por decreto, la

llamada Agenda Nacional para la lucha contra el lavado de activos y la finan-
ciacin del terrorismo.47 En trminos formales, la Agenda Nacional emula a la
ENCLA brasilea.48 Se trata de un ejercicio bianual que se propone 20 objetivos
a ser cumplidos por 17 organismos del Estado.
En el mbito del Ministerio de Justicia fue creada una Coordinacin

Nacional que, adems de ejercer las funciones de representacin del pas frente
al GAFI, GAFISUD y los rganos especializados creados en la OEA (CICAD49
y LAVEX),50 funge como coordinador de la Agenda Nacional. La Coordinacin
ha desglosado los 20 objetivos en 44 metas y ha asignado responsabilidades y
plazos para su cumplimiento. Si bien a la fecha de revisin de este trabajo y a
pesar de que la Agenda ya ha cumplido un ao no es posible evaluar el nivel
de coordinacin interinstitucional y de cumplimiento, un dato elocuente es que
una de las metas, hasta el momento no cumplida es, precisamente, establecer
un sistema de evaluacin y medicin de los objetivos de la Agenda.
45
Australia, Blgica, Bolivia, Brasil, Canad, Chile, Colombia, El Salvador, Espaa, Guatemala,
Honduras, Panam, Paraguay, Per, Portugal, Rumania, Venezuela. Adems, se han iniciado ne-
gociaciones con Israel, la Repblica Dominicana, Albania, Tailandia, Francia y Mnaco.
46
Ley 26.268, promulgada el 4-VII-07.
47
Decreto 1225/07.
48
Que a su vez toma la idea de la National Money Laundering Strategy que desde 2001 coordi-
na anualmente el Departamento del Tesoro estadounidense. Cf. http://www.ustreas.gov/offices/
enforcement/money_laundering.shtml.
49
Comisin Interamericana para el Control del Abuso de Drogas.
50
Grupo de Expertos para el Control del Lavado de Activos.
448
4. Conclusiones
Indudablemente, el sistema contra el lavado de dinero est cambiando el pano-

rama jurdico de Amrica Latina. Si bien la mayora de las nuevas instituciones
regionales y nacionales tienen apenas un promedio de 5 aos, se pueden realizar
algunas conclusiones provisorias:
Primero, los estndares universales contra el lavado de dinero presu-

ponen una relacin cercana y de colaboracin entre el sector privado, la UIF
y el sistema de justicia penal. Esta colaboracin asume, obviamente, que las
transacciones sospechosas constituyen una proporcin marginal o insignifi-
cante del total de transacciones y que los riesgos legales y a la reputacin que
las leyes imponen al sector privado generarn los incentivos suficientes para
que la cooperacin pblico-privada fluya. Las asunciones son correctas en
contextos en los cuales los negocios legtimos son la regla. En contextos donde
tales transacciones no son insignificantes sino que representan una proporcin
significativa y en algunos casos son ms bien estructurales como ocurre
con los mercados de corrupcin, la evasin de impuestos, el contrabando y la
piratera en Amrica Latina, esta estrategia tiene altas chances de fracasar si
no es adaptada al contexto y consensuada con los actores relevantes.
Para ponerlo en un ejemplo, en contextos donde los poderes judiciales

no son demasiado eficientes y la evasin de impuestos se ubica entre un 35%
y 45%, no parece ser racional solicitarle al sistema financiero que informe
las transacciones que puedan involucrar evasin impositiva, a menos que se
espere que los riesgos legales impuestos superen el incentivo de conservar una
proporcin significativa del negocio. Ello refleja una de las consecuencias de
aplicar ciegamente los estndares del GAFI y explica las ventajas de discutir
localmente cada problema particular que plantea la implementacin de esta
estrategia.
Como se dijo anteriormente, los Organismos Regionales del Estilo GAFI

fueron creados para cubrir esta situacin. Si bien los documentos constitutivos
del GAFISUD resaltan la necesidad de desarrollar estos estndares regionales,
GAFISUD slo ha tomado algunos pasos para identificar las formas para la
cooperacin regional en las investigaciones sobre lavado de dinero. Sin em-
bargo, como se ha sealado, los esfuerzos del GAFISUD parecieran estar ms
concentrados en evitar las presiones del GAFI que en adecuar los estndares
al contexto local.
Las resistencias a la implementacin no son exclusivamente polticas.

Por ejemplo, algunos estndares constituyen un cambio radical en las metodolo-
449
gas de investigacin penal, tradicionalmente centradas en probar la culpabilidad

individual deben ahora orientarse a recuperar activos, lo que implica cambios
culturales muy importantes en los investigadores, fiscales y jueces. A pesar de
muchas cuestiones tericas que no han sido tratadas en este trabajo, este cambio
es fuertemente resistido por los fiscales, la judicatura y los abogados penalistas
culturalmente formados en un contexto diferente.
Finalmente, en el plano local, vale la pena remarcar que la mayor distin-

cin en la implementacin del sistema contra el lavado de dinero entre Brasil y
Argentina yace en la forma en que ambos gobiernos utilizan la presin que ejerce
el GAFI. Mientras Brasil aprovecha la oportunidad para encarar, an selecti-
vamente, algunos de sus problemas estructurales, Argentina aparece, al menos
hasta el momento, sin la capacidad de implementar una poltica coordinada que
intente resolver algunos dilemas estructurales. La comparacin muestra que
existe la posibilidad, para los gobiernos de Amrica Latina, de desarrollar un
uso estratgico de la poltica del GAFI y tomar ventaja de las posibilidades
que el GAFI crea para lograr los objetivos nacionales y regionales relacionados
con cuestiones que le conciernen especficamente, tales como corrupcin, el
narcotrfico, la evasin impositiva, la trata de personas o el trfico de menores.
450
EL FINANCIAMIENTO PARA EL
DESARROLLO COMO CAMPO
DE PRCTICA, DE ESTUDIO
Y DE INNOVACIN.1
Por Kevin E. Davis2
El acceso al capital financiero constituye un factor importante para las pers-

pectivas de desarrollo de los pases pobres. En este breve ensayo sostendr
que puede darse tratamiento a los aspectos legales del financiamiento para el
desarrollo como un importante campo de estudio. El ensayo comienza des-
cribiendo los tipos de transacciones que podran ser de inters y resalta el rol
que el derecho y que los abogados cumplen en delinear los trminos que las
gobiernan. Como prximo paso se argumenta a favor de un enfoque integral del
tema. Ello implica resistirse a los esfuerzos por fragmentar el campo a travs
de por ejemplo realizar marcadas distinciones entre transacciones que
involucren partes pblicas en lugar de privadas, o entre transacciones comer-
ciales por un lado, y obras de beneficencia y asistencia, por otro lado. El resto
del ensayo ofrece una discusin un tanto especulativa de una posible agenda
de investigacin. La discusin cubre tanto los posibles temas de investigacin
que van desde la gobernanza de instituciones financieras internacionales a los
acuerdos de prstamo utilizados por las instituciones de microcrdito como
los mtodos para abordarlos.
1
Publicado originalmente en Acta Juridica, octubre de 2008. Traduccin al espaol del texto ori-
ginal en ingls por Luciana T. Ricart (LL.M. 2007 New York University School of Law.)
2
Profesor Beller Family de Derecho Comercial (Business Law), New York University School
of Law. Agradezco a Nikhil Dutta, Matthew Haar y a Benedict Kingsbury por sus valiosos
comentarios a una versin anterior de este artculo y a Heather Sims por su excelente ayuda en
la investigacin. Estoy tambin agradecido por el apoyo de los Fondos de Investigacin Filomen
DAgostino y Max E. Greenberg de NYU School of Law.
451
El financiamiento para el desarrollo
1. Introduccin
Existe un debate en curso respecto del papel que desempea el capital extranjero
en los pases en desarrollo en sus esfuerzos para reducir la pobreza y promo-
ver el desarrollo. En teora, los pases en desarrollo deberan siempre poder
darle un buen uso al capital extranjero. En la prctica, sin embargo, gran parte
de ello depende de los trminos en los que se otorgue dicho capital. Ello es
cierto ya sea que la transaccin en cuestin involucre un prstamo del Fondo
Monetario Internacional (FMI) o ayuda bilateral o financiacin de proyectos
(Finanproyecto o Project Financing.)3 En cada caso, el gran desafo es encontrar
trminos que sean lo suficientemente atractivos para inducir a los financiado-
res a desprenderse de sus fondos, pero que a la vez sean compatibles con las
necesidades sociales y econmicas de la poblacin de los pases en desarrollo.
En 2002, cincuenta lderes mundiales reconocieron que estos desafos estn
inter-relacionados y, como parte del Consenso de Monterrey, aprobaron la
siguiente afirmacin: [e]s indispensable adoptar un enfoque integral respecto
de los problemas nacionales, internacionales y sistmicos, relacionados entre
s, de la financiacin para el desarrollo [] en todas partes del mundo.4
Aunque no sea inmediatamente obvio, el Derecho desempea un papel

importante en la definicin de los trminos bajo los cuales el capital financiero
fluye a los pases en desarrollo. En sntesis, en lo que respecta al financiamiento
para el desarrollo, el derecho es importante. Adems, las herramientas concep-
tuales que han sido desarrolladas para estudiar otras reas del derecho pueden ser
tiles para echar luz sobre cmo se ejerce o debera ejercerse el financiamiento
para el desarrollo. De este modo, tanto las consideraciones prcticas como las
conceptuales pesan a favor de tratar a los aspectos legales del financiamiento
para el desarrollo como un importante campo de estudio.
El propsito de este ensayo es justificar y luego examinar las implican-

cias acadmicas que tiene tratar a los aspectos legales del financiamiento para
el desarrollo como un campo integrado de prctica, de estudio y de innovacin.5
La primera parte describe el mbito de la prctica, incluyendo algunas de las
formas de las transacciones utilizadas en el financiamiento para el desarrollo,
3
Nota de traduccin: La expresin original en ingls, habitualmente tambin utilizada en textos
en espaol, es Project financing. La traduccin adaptada del vocablo ingls que usualmente
se encuentra en la literatura especializada y que es la que utilizaremos en este artculo es fi-
nanciacin de proyectos o finanproyecto.
4
Naciones Unidas, Documento final de la Conferencia Internacional sobre la Financiacin para
el Desarrollo, 18/22-III-02, Monterrey, Mxico. A /Conf. 198/11.
5
Asimismo, existen repercusiones en la currcula universitaria. Para un ejemplo de un curso dedi-
cado al Financiamiento para el Desarrollo, ver http://www.iilj.org/courses/FinancingDevelop-
mentCourse.asp (ltimo acceso: 7-VIII-08.)
452
la importancia de los trminos que rigen esas transacciones, y el rol desempe-

ado por el derecho en definir sus trminos. La segunda parte define el campo
de estudio y evala el papel que los conceptos legales pueden desempear en
su estudio. La tercera parte aporta ms detalles al exponer cuatro maneras de
estudiar y estimular la innovacin en los aspectos jurdicos del financiamiento
para el desarrollo.
2. La prctica del financiamiento para el desarrollo
2.1. El financiamiento es importante
Las transferencias financieras transnacionales a los pases en desarrollo adoptan

una serie de formas y pasan a travs de una serie de canales.
La categora de flujo de capital ms destacada es quizs la ayuda ex-

tranjera, es decir, el financiamiento otorgado para usos no comerciales bajo
la forma de donaciones, subvenciones o alivio de la deuda. Por ejemplo, el
Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas afirma que los habitantes de los
pases ricos pueden terminar con la pobreza extrema otorgando Ayuda Oficial al
Desarrollo (AOD) equivalente a menos del 0.7 por ciento de su PBI. Incluso
los escpticos sobre la efectividad de la ayuda financiera estn de acuerdo en
que sta cumple un papel importante en el desarrollo. Por ejemplo, William
Easterly no cree que la ayuda extranjera o cualquier otro tipo de intervencin
extranjera pueda terminar con la pobreza en el mundo en desarrollo, pero an
as sigue creyendo que si la ayuda extranjera se canaliza adecuadamente puede
aliviar el sufrimiento de muchas personas desesperadas.6
La ayuda extranjera circula tanto a travs del sector pblico como del
privado. En 2007, los desembolsos de AOD ascendieron a U$S 103.7 billones7
y la AOD de EE.UU. ascendi a U$S 21.8 billones.8 Por otro lado, el monto
registrado de remesas de dinero enviadas por los inmigrantes a sus amigos y
familiares en pases en desarrollo ascendi a U$S 251 billones y las remesas
6
Easterly, William, The White Mans Burden: Why The Wests Efforts to Aid the Rest Have Done
So Much Ill and So Little Good, Nueva York, Penguin Press, 2006, p. 383.
7
Nota de traduccin: Cabe destacar que la cifra un billn en Estados Unidos equivale a un uno
seguido de nueve ceros. Por lo tanto, 103.7 billones es 103.700.000.000.
8
Estas dos cifras incluyen grandes cantidades de ayuda dirigida a Irak y a Afganistn. Por ejem-
plo, en 2007 los EE.UU. dedicaron casi U$S 5.3 billones de ayuda a estos dos pases. Debt Relief
is Down, Other ODA Rises Slightly, Organization for Economic Cooperation and Development,
4 abril 2008, disponible online en: http://www.oecd.org/document/8/ 0,3343,en_2649_33721_
40381960_1_1_1_1,00.html. (ltimo acceso: 1-VIII-08.)
453
de residentes en EE.UU. al resto del mundo fue estimada en U$S 44 billones.9

Las donaciones privadas de ONG de pases ricos a los habitantes de pases
pobres probablemente exceden los U$S 10 billones anuales.10
El financiamiento otorgado bajo trminos ms comerciales, como

prstamos ofrecidos a tasas de inters de mercado, tambin se percibe como
desempeando un rol importante en el desarrollo. Sin embargo, existe un debate
en curso sobre si ese rol es positivo o negativo. Por ejemplo, en el contexto de
la deuda pblica existe un debate vigoroso sobre si los prstamos del FMI han
empeorado los problemas de los pases en desarrollo prestamistas del Fondo
o si los han salvado de un destino incluso peor. Adems, desde la crisis de la
deuda de los ochenta se ha entendido que el default de la deuda pblica en los
pases en desarrollo poda causar crisis financieras ruinosas que amenazaran
la estabilidad del sistema global financiero en su totalidad.
Ms recientemente, los flujos financieros al sector privado han captu-

rado la atencin de los expertos en desarrollo. Ello es as en parte porque para
los pases en desarrollo en su totalidad los flujos de capital al sector privado
eclipsan los flujos al sector pblico un total de U$S 380 billones de IED
(Inversin Extranjera Directa) ingres a los pases en desarrollo en 2006,11
haciendo parecer pequea la cantidad de AOD. Adems, existe una creciente
sensacin de que las transacciones que son aparentemente privadas en su
totalidad son en realidad temas de amplio inters pblico. En consecuencia,
los activistas y los acadmicos dedican gran cantidad de energa a publicitar
las consecuencias sociales, econmicas y ambientales de financiar grandes
proyectos de infraestructura.12 De modo similar, pero del otro lado del espectro
de flujos al sector privado en trminos de escala, algunos analistas sostienen
que las innovaciones en microfinanzas pueden tener efectos de largo alcance
sobre la lucha contra la pobreza.13
Si bien las publicaciones acadmicas a menudo intentan aislar y concen-

trarse en los mtodos individuales de financiamiento para el desarrollo, es en
9
Banco Mundial, Remittance Data, julio 2008, http://econ.worldbank.org/WBSITE/ EXTER-
NAL/EXTDEC/EXTDECPROSPECTS/0,,contentMDK:21122856~pagePK:64165401~piP
K:64165026~theSitePK:476883,00.html. (ltimo acceso 1-VIII-08.)
10
Standley, Scott / Roodman, David, Tax Policies to Promote Private Charitable Giving in
DAC Countries, Center for Global Development, Working Paper No. 82, 2006.
11
World Investment Report 2007: Transnational Corporations, Extractive Industries, & Develop-
ment, UNCTAD, 2007, p. 251.
12
Likosky, Michael Law, Infrastructure, and Human Rights, Cambridge, Cambridge University
Press, 2006.
13
Robinson, Marguerite, The Microfinance Revolution: Sustainable Finance for the Poor, Wash-
ington DC, The World Bank, 2001.
454
general difcil, e incluso poco til establecer distinciones tajantes de este tipo.
Por ejemplo, la distincin entre transacciones comerciales y no comerciales se
vuelve sutil cuando se consideran no slo los prstamos y subsidios simples
sino tambin los prstamos sin inters, prstamos otorgados a tasas de inters
inferiores a la tasa de mercado, prstamos que sern probablemente condonados
en caso de crisis, o prstamos que son aparentemente otorgados a tasas de inters
de mercado pero que estn garantizados o asegurados por agencias pblicas.
De modo similar, es difcil trazar una distincin tajante entre transacciones
pblicas y privadas cuando actores privados otorgan financiamiento a actores
pblicos, como en el contexto de la deuda pblica; actores pblicos como la
Corporacin Financiera Internacional (CFI) financia a actores enteramente
privados; algunos actores obtienen financiamiento tanto del sector pblico como
del privado; las entidades pblicas y privadas se unen para proveer financia-
miento, como en el caso en donde se otorgan crditos fiscales por las donaciones
a organizaciones benficas extranjeras; o cuando se otorga financiamiento a
entidades hbridas, como sociedades pblico-privadas. Es tambin intil trazar
distinciones tajantes entre diferentes categoras de transacciones en la medida
en que se sustituyen la una a la otra. Por ejemplo, para un tipo determinado
de financiamiento a tasas de inters comerciales debera existir un subsidio
equivalente aunque mucho menor. Tal vez ms obvio, el financiamiento de
actores pblicos puede a menudo servir como substituto del financiamiento
provisto por actores privados.
Un enfoque suficientemente holstico del financiamiento para el desa-

rrollo ya se ve reflejado en alguna medida en la forma en que se practica dicho
financiamiento. Por ejemplo, el Grupo del Banco Mundial utiliza muchos tipos
distintos de instrumentos financieros en la consecucin de su mandato de otorgar
financiamiento al desarrollo, que van desde prstamos a tasas de inters de mer-
cado a los actores del sector privado hasta donaciones a gobiernos, y reflexiona
mucho sobre la interaccin entre las diversas formas de financiamiento.14 Es
natural asumir que los receptores de ayuda en los pases en desarrollo estn al
tanto del posible costo de oportunidad y complementacin entre formas alterna-
tivas de financiamiento. Los expertos tambin han aprovechado oportunidades
para transferir ideas inicialmente asociadas con una forma de financiamiento
para el desarrollo y aplicarlas en otros contextos. Varias innovaciones recien-
tes en el financiamiento para el desarrollo incluyen el trasplante de clusulas
desarrolladas para su uso en transacciones del sector comercial privado hacia
otros contextos. Por ejemplo, los Pactos de la Corporacin del Desafo del
Milenio (acuerdos de financiamiento) incorporan representaciones y garantas
14
Banco Mundial, Quines somos Operaciones, 2008, http://go.worldbank.
org/1YXPMBNDO0. (ltimo acceso: 1-VIII-08.)
455
que se asemejan a las utilizadas en las ofertas de obligaciones negociables por

las sociedades. La International Finance Facility permite a una ONG inter-
nacional recaudar fondos para vacunas e inmunizadores respaldados por las
promesas de los donantes, usando la misma estructura bsica de securitizacin
empleada por sociedades.15 Mientras tanto, otras ideas sobre el financiamiento
para el desarrollo se han desplazado desde el sector sin fines de lucro al sector
comercial privado. Por ejemplo, algunas de las formas innovadoras de micro-
crditos que en gran medida se originaron en el sector sin fines de lucro estn
siendo rpidamente adoptadas por instituciones financieras con fines de lucro.16
2.2. Importancia de los trminos
De vez en cuando, se puede observar a los analistas tratando de responder a

preguntas del estilo: Es efectiva la ayuda? O: La IED estimula el creci-
miento? Sin embargo, un tratamiento ms sofisticado de este tipo de temas
revela que estas categoras de transacciones son demasiado rudimentarias y
que es necesario un anlisis minucioso que eche luz sobre las consecuencias
de los flujos financieros internacionales.
No todos los flujos de capital hacia pases en desarrollo se crean del

mismo modo. Por el contrario, se deben formular una gran cantidad de preguntas
para determinar el impacto total de una transaccin financiera en particular.
Por ejemplo, la transaccin (en particular mientras sigue siendo slo una pro-
mesa) representa un compromiso vinculante por parte del inversor? Se exige
al receptor comprar productos o servicios del pas de origen del donante? Se
exige al receptor comprar productos o servicios a proveedores locales? Se exige
al receptor cumplir con estndares internacionales laborales y ambientales?
El receptor es un actor pblico o privado? Si el receptor es un actor pblico,
los habitantes del pas receptor debern responder incluso si no obtuvieron
beneficio alguno de la transaccin? Si el receptor es un actor privado, es una
entidad con o sin fines de lucro? Bajo qu circunstancias podrn excusarse o
modificarse las obligaciones del receptor? Etctera.
La cuestin aqu consiste en que los trminos bajo los cuales se otorga
el financiamiento para el desarrollo tienen en general una importancia crucial
para determinar su impacto. Una razn es porque esos trminos definen el
15
HM Treasury, The International Finance Facility, 2005, http://www.hm-treasury.gov.uk/
media/F/B/IFF_proposal_doc_080404.pdf. (ltimo acceso: 1-VIII-08.)
16
Ver, por ejemplo, el desarrollo del modelo de banco comercial por la red institucional Accin
Internacional y la posterior transformacin del Banco Sol de Bolivia desde una institucin sin
fines de lucro al primer banco comercial privado dedicado exclusivamente a las micro-finanzas.
Bruck, Connie, Millions for Millions, The New Yorker, 30-X-06, p. 62.
456
equilibrio que se ha establecido entre los intereses potencialmente encontrados

de los diferentes actores involucrados en la transaccin, a saber: inversores,
intermediarios, destinatarios ltimos de los fondos, y otros residentes de los
pases en desarrollo. Por ejemplo, el inters de los inversores puede consistir
en que se les devuelva el prstamo con intereses o en incrementar las expor-
taciones, ambos tangibles e intangibles. Al mismo tiempo, los intereses de los
intermediarios pueden consistir en maximizar el volumen de los fondos que
pasan por sus manos, ya sea para justificar su existencia o para que sea ms
fcil llevarse lo mejor para s. Por su parte, los residentes pueden llegar a estar
interesados en satisfacer sus necesidades de consumo de corto plazo en lugar
de asegurarse beneficios a largo plazo para su comunidad. Los trminos bajo
los cuales las partes se involucran en una transaccin tambin pueden ser de
importancia, dado que envan seales importantes a otros actores respecto de
las partes de la transaccin.17 Por ejemplo, los actores pueden hacer un esfuerzo
especial para adoptar trminos innovadores y de esta forma demostrar al mundo
que son competentes, agresivos e innovadores en una serie de dimensiones.18
2.3. Importancia del Derecho
Esto por supuesto conduce a la pregunta: Cmo se definen los trminos del
financiamiento para el desarrollo? La respuesta es que se definen de modo
bastante similar a los de cualquier otra transaccin financiera: A travs de la
combinacin del acuerdo de las partes relativo a la transaccin y de las normas
jurdicas y no jurdicas aplicables que determinan el significado tanto en
trminos simblicos como prcticos del acuerdo. Cuando estn involucrados
mltiples inversores e intermediarios, los trminos pueden estar contenidos en
una serie de acuerdos y pueden estar en juego normas provenientes de varias
fuentes diferentes. Adems, los trminos bajo los cuales algunos de los actores
participan en particular actores organizacionales como gobiernos, institucio-
nes financieras y organizaciones de beneficencia estarn influenciados por
una variedad de normas que determinan sus mandatos y poderes. Por lo tanto,
el financiamiento para el desarrollo puede ser analizado como un proceso con-
tractual en el cual los trminos se establecen en acuerdos entre un subconjunto
de actores relevantes como as tambin de los variados tipos de regulacin que
dan forma al contenido, interpretan, invalidan o complementan dichos acuerdos
y determinan cmo se harn cumplir.
17
Suchman, Mark C., The Contract as Social Artifact, Law and Society Review, 37, 2003, pp
91-142.
18
Gelpern, Anna / Gulati, Gaurang M., Public Symbol in Private Contract: A Case Study,
Washington University Law Quarterly, 84, 2007, pp. 1627-1715.
457
Esta perspectiva sobre el financiamiento para el desarrollo recalca el

rol potencial que tienen los contratos y la regulacin para fijar los trminos y
determinar su eventual impacto. En sntesis, resalta el rol del Derecho. Ello
no quiere decir, sin embargo, que otros factores sean irrelevantes. De hecho,
una gran variedad de factores adicionales pueden entrar en juego. En primer
lugar, ciertos factores que pueden ser descriptos en trminos generales como
normas culturales podran influenciar cmo los miembros de una sociedad
determinada se comportan en respuesta a un tipo determinado de contrato. Por
ejemplo, las actitudes predominantes hacia el pago de deudas y la fuerza de
los lazos sociales han demostrado ser factores importantes de la efectividad
de las tcnicas de microfinanzas como ser el prstamo grupal.19 La geografa
y tecnologa de las comunicaciones tambin pueden resultar relevantes. Por
ejemplo, globalgiving.com ahora permite que donantes individuales alrededor
del mundo hagan pequeas donaciones para respaldar proyectos especficos del
mundo en desarrollo, un tipo de transaccin que era muy poco prctica antes
de la llegada de Internet. Concentrarse sobre el rol del derecho no significa que
se ignoren estos factores.
3. El posible campo de estudio
El desafo para los acadmicos es entender los trminos bajo los cuales ocurre el
financiamiento para el desarrollo, a fin de poder explicar y orientar la prctica.
3.1. El alcance material del campo de estudio
La importancia de estudiar los mtodos especficos del financiamiento para

el desarrollo ya est ampliamente aceptada, en particular en lo que hace a las
tcnicas como deuda pblica, ayuda extranjera, financiacin de infraestructura
y microfinanzas. La importancia de desarrollar una comprensin acabada de los
trminos empleados en dichos instrumentos financieros tambin se reconoce
como cada vez ms importante. De hecho, se han dedicado asombrosos esfuer-
zos en los ltimos aos para analizar temas arcanos como el rol de las clusulas
de accin colectiva en acuerdos de deuda pblica,20 condicionamientos de la
19
Lashley, Jonathan, Microfinance and Poverty Alleviation in the Caribbean: A New Strategic
Overview, Journal of Microfinance, 6, 2004, pp. 83-94; Cassar, Alessandra / Crowley, Luke /
Wydick, Bruce, The Effect of Social Capital on Group Loan Repayment: Evidence from Field
Experiments, The Economic Journal, 117, 2007, pp. 85-106; Karlan, Dean, Social Connection
and Group Banking, The Economic Journal, 117, 2007, pp. 52-84.
20
Ver Choi, Stephen / Gulati, G. Mitu, Innovation in Boilerplate Contracts: An Empirical Ex-
amination of Sovereign Bonds, Emory Law Journal, 53, 2004, pp. 929-996; Weinschelbaum,
Federico / Wynne, Jos, Renegotiation, Collective Action Clauses and Sovereign Debt Mar-
kets, Journal of International Economics, 67, 2005, pp. 47-72; Becker, Torbjorn / Richards,
458
ayuda extranjera,21 estndares ambientales en prstamos de finanproyectos,22

y responsabilidad grupal en los micro-crditos.23
A pesar de ser adecuado a veces, este tipo de enfoque por partes del
estudio del financiamiento para el desarrollo no es compatible con los aspectos
claves del fenmeno. Por un lado, como ya hemos visto, en la prctica es difcil
distinguir estos tipos de transacciones unas de otras. Adems, existen tambin
vnculos conceptuales fundamentales. Especficamente, los diversos mtodos
de financiacin para el desarrollo son conducidos por factores econmicos y
polticos parecidos, sirven como complemento o reemplazo los unos a los otros
y pueden estar gobernados por instituciones relacionadas. Todo ello sugiere
que lo que en una primera aproximacin pareceran ser distintos mtodos de
financiamiento para el desarrollo, deberan ser analizados usando herramientas
conceptuales similares. Entonces, por ejemplo, los trminos bajo los cuales
los gobiernos de los pases en desarrollo piden prstamos del FMI no debe-
ran ser analizados sin tener en cuenta los trminos bajo los cuales ellos o sus
habitantes reciben ayuda extranjera o de lo recaudado por finanproyectos. De
modo similar, las iniciativas como las diseadas para reconstruir la arquitectura
financiera internacional, reinventar la ayuda extranjera o aplicar el concepto de
responsabilidad social empresaria a los inversores de proyectos de infraestruc-
tura, no deberan ser formuladas o implementadas aisladamente unas de otras.
En otras palabras, para tomar en serio el desafo planteado por el Consenso
de Monterrey, el financiamiento para el desarrollo debe ser tratado como un
campo de estudio integrado.
Anthony / Thaicharoen, Yunyong, Are Collective Action Clauses Costly?, Journal of Interna-
tional Economics, 61, 2003, pp. 127-161.
21
Svensson, Jakob, Why Conditional Aid Does Not Work and What Can Be Done About It?,
Journal of Development Economicsk, 70, 2003, pp. 381-402 (quien argumenta que la mayora de
los acuerdos de ayuda condicional carecen de cualquier tipo creble de amenaza de no desembolso
y son por lo tanto inefectivos); Easterly, What Did Structural Adjustments Adjust? The Asso-
ciation of Policies and Growth With Repeated IMF and World Bank Adjustment Loans, Journal
of Development Economics, 76, 2005, pp. 1-22 (quien no encuentra efecto positivo alguno sobre
las polticas o el crecimiento de los prstamos de ajuste repetidos.)
22
Hunter, David, Civil Society Networks and the Development of Environmental Standards at
International Financial Institutions Chicago Journal of International Law, 8, 2008, 437; Schol-
tens, Bert / Dam, Lammertjan, Banking On The Equator: Are Banks That Adopted The Equa-
tor Principles Different From Non-Adopters?, World Development, 35, 2007, pp. 1307-1328;
Thomas, William / Lawrence, Robert, Equator Principles and Project Finance: Sustainability in
Practice?, Natural Resources & Environment, 19, 2004, p. 20.
23
Gine, Xavier / Karlan, Dean, Group Versus Individual Liability: A Field Experiment in the
Philippines, World Bank Policy Research, Working Paper 4008, 2006; Ghatak, Maitreesh /
Guinnane, Timothy, The Economics of Lending With Joint Liability: Theory and Practice,
Journal of Development Economics, 60, 1999, pp. 195-228; Armendarz de Aghion, Beatriz /
Gollier, Christian, Peer Group Formation in an Adverse Selection Model, The Economics
Journal, 110, 2000, pp. 632-643.
459
3.2. Herramientas conceptuales
El prximo tema a considerar es qu tipo de herramientas conceptuales deberan

ser incorporadas a este campo de estudio. Las herramientas tradicionalmente
utilizadas por los cientistas sociales como los economistas y politlogos tienen
mucho para ofrecer. Pero, como veremos, tambin hay lugar para algunas herra-
mientas conceptuales que probablemente sean ms conocidas para los abogados.
Principal-Agente
Los economistas utilizan a menudo algn tipo de modelo del Principal-

Agente para analizar los efectos de adoptar diferentes trminos de financiacin.24
El enfoque habitual de la literatura es definir a cualquier actor que otorgue
financiamiento ya sea el inversor original o un intermediario como el
principal y al destinatario de los fondos de nuevo, ya sea un intermediario
o el destinatario ltimo de los fondos como el agente. Se cree que este
esquema proporciona una forma til de analizar las transacciones financieras
(as como otras transacciones econmicas) porque est diseado especialmente
para resaltar los potenciales conflictos de intereses entre las diversas partes de
la transaccin y los modos en que los trminos de la transaccin pueden ser
estructurados para hacer frente a esos conflictos.
Sin embargo, existen problemas fundamentales al emplear el modelo

del Principal-Agente como la principal herramienta conceptual para analizar el
financiamiento para el desarrollo. En primer lugar, la idea de que debe drseles
primaca a los intereses del actor catalogado como el principal por sobre los del
actor que representa el papel de agente est implcita en los trminos princi-
pal y agente. El problema a resolver en el modelo del Principal-Agente es
cmo alinear los intereses del agente con los del principal, y no a la inversa. En
el contexto del desarrollo, sin embargo, no est tan claro que los intereses de
los inversores deban tener privilegio por sobre los de los destinatarios. En los
ojos de algunos miembros de la comunidad del desarrollo, la fuente de muchos
de los problemas del mundo en desarrollo ha sido la tendencia a travs de la
historia de privilegiar los intereses de los inversores occidentales por sobre los
intereses de los habitantes de los pases en desarrollo. Desde este punto de vista
el problema real a ser resuelto al establecer los trminos de la financiacin para
el desarrollo es reordenar los intereses de los inversores, no de los destinatarios.
24
Ver, por ejemplo, Bourguignon, Franois / Sundberg, Mark, Aid Effectiveness: Opening the
Black Box, American Economics Review, 97, 2007, pp. 316-321.
460
Una segunda dificultad con el modelo del Principal-Agente es que tiende

a estar asociado con el anlisis econmico y, ms especficamente, con la presun-
cin de los economistas que los intereses bsicos de los actores (preferencias)
son fijos y que slo pueden ser reordenados respondiendo a dichos intereses
a travs de sistemas de sanciones y recompensas. En general, se hace caso
omiso de la posibilidad de cambiar los intereses o las preferencias.25 Muchos
entienden que este enfoque es excesivamente restrictivo.
El bagaje conceptual asociado con el modelo del Principal-Agente es

un factor que influye a favor de adoptar un marco alternativo para analizar el
financiamiento para el desarrollo, en particular, uno que est relacionado con
presunciones menos discutibles sobre la naturaleza e importancia relativa de
los intereses de las partes.
Gobernanza26
Otra forma de caracterizar al financiamiento para el desarrollo y los

trminos bajo los cuales se lleva a cabo es como un aspecto de gobernanza
(global.)27 Este punto de vista resalta los roles que desempean diversas organi-
zaciones locales e internacionales en establecer los trminos bajo los cuales se
desenvuelve el financiamiento para el desarrollo. Por motivos prcticos, situarse
en la perspectiva de la gobernanza tiende a poner de relieve las conexiones
existentes entre la gobernanza de las transacciones financieras simpliciter y
la gobernanza en curso de las organizaciones o proyectos que estn siendo
financiados, en particular en los casos en los que el financiamiento a largo plazo
est siendo provisto a entidades altamente complejas como las que administran
grandes proyectos de infraestructura o a los gobiernos de naciones soberanas.
Adems, muchas organizaciones que financian el desarrollo tener en cuenta,
25
Stigler, George / Becker, Gary, De Gustibus Non Est Disputandum, American Economic
Review, 67, 1977, pp. 76-90.
26
Nota de traduccin: Hasta hace poco no exista una palabra en castellano que reflejara exac-
tamente la acepcin de governance en ingls. Sin embargo, recientemente la Real Academia
Espaola ha aceptado el uso del trmino gobernanza para referir a este concepto. Si bien en la
literatura esta expresin todava no est del todo difundida, la utilizaremos a lo largo de la pre-
sente traduccin de acuerdo a la definicin dada por la Real Academia Espaola en la vigsimo
segunda edicin del Diccionario de la Lengua Espaola. As, la definicin de gobernanza consiste
en el arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo econ-
mico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad
civil y el mercado de la economa y en la accin y efecto de gobernar o gobernarse. Disponi-
ble online en http://buscon.rae.es/draeI/SrvltConsulta?TIPO_BUS=3&LEMA=gobernanza.
(ltimo acceso, 1-XII-08.)
27
Orr, Ryan / Metzger, Barry, The Legacy of Global Projects: A Review and Reconceptualiza-
tion of the Legal Paradigm, Proceedings of the 1st General Counsels Roundtable, 21-22 Janu-
ary, 2005, Stanford, CA, Stanford CRGP, pp.1-51. Disponible online en: http://crgp.stanford.
edu/news/gcr.html. (ltimo acceso: 6-VIII-08.)
461
por ejemplo, al FMI o a un gran banco de financiacin de proyectos tienen

otras responsabilidades conjuntamente con el otorgamiento de financiamiento
al desarrollo. Como resultado, es probable que el marco de gobernanza acente
las conexiones entre la gobernanza del financiamiento para el desarrollo y la
gobernanza de actividades que no tienen necesariamente que ver ni con las
finanzas ni con el desarrollo.
En trminos ms conceptuales, utilizar un marco de gobernanza nos

permite incorporar herramientas desarrolladas para estudiar otras formas de
gobernanza que son relevantes para el financiamiento para el desarrollo. Por
ejemplo, puede ser til recurrir a la literatura general de las relaciones interna-
cionales para examinar el papel que cumple el poder estatal en determinar los
trminos sobre los cuales tanto los actores pblicos como privados participarn
en el financiamiento para el desarrollo.28 Entre tanto, referirse a la literatura
ms especfica relativa a la provisin de bienes pblicos globales podra ayudar
a identificar los obstculos estratgicos a la cooperacin internacional en el
financiamiento para el desarrollo y los modos de superarlos.29
El marco de gobernanza tambin destaca los mecanismos jurdicos

que se utilizan para implementar la gobernanza. Esto a su vez apunta hacia
las herramientas conceptuales que han evolucionado para analizar los aspec-
tos legales caractersticos de la gobernanza global. Para citar el ejemplo ms
reciente y destacado, la literatura sobre el Derecho administrativo global hace
hincapi en el papel que los principios del derecho administrativo, como la
transparencia, participacin y la equidad procedimental bsica, desempean
en la gobernanza global.30 Entender hasta qu punto estos principios se aplican
no slo a las instituciones como el Banco Mundial sino tambin, quizs, a
instituciones privadas como bancos de finanproyectos es una parte importante
del desafo de determinar cmo financiar el desarrollo.
Sin embargo, ver al financiamiento para el desarrollo exclusivamente

como una forma de gobernanza proporciona slo una visin parcial. La razn
principal de ello es que el enfoque de gobernanza tiende a ocultar la importancia
28
Woods, Ngaire, The Globalizers: The IMF, the World Bank and Their Borrowers, Ithaca, Cor-
nell University Press, 2006.
29
Kaul, Inge / Grunberg, Isabelle / Stern, Marc (eds.) Global Public Goods: International
Cooperation in the 21st Century, New York, Oxford, Oxford University Press, 1999; Kaul et
al. (eds.) Providing Global Public Goods: Managing Globalization, New York, Oxford, Oxford
30
Kingsbury, Benedict et al. (eds.), The emergence of global administrative law, Law and
contemporary problems, 68(3-4), 2005; Kingsbury / Krisch, Nico (eds.), Introduction: Global
governance and global administrative law in the international legal order, European Journal of
International Law, 17(1), 2006.
462
de las interacciones descentralizadas y no coordinadas entre los actores privados,

quienes por s mismos definen los trminos que gobernarn su interaccin. El
marco de gobernanza podra decirse que ser propenso a ver estas situaciones
como carentes de gobernanza y por lo tanto pasar por alto rasgos interesantes
como ser las variaciones de los trminos formuladas por los actores privados.
Estos tipos de trminos son exactamente aquellos que son el centro de anlisis
en el marco contractual que discutiremos en la prxima seccin.
Contratos
Muchas formas de financiamiento pueden ser convincentemente carac-

terizadas, tanto legalmente como en sentido figurado, como contratos. Utilizar
un marco contractual para analizar el financiamiento para el desarrollo tiene
muchas virtudes, incluyendo todas las virtudes asociadas con el modelo del
Principal-Agente. Se reconoce que los contratos son una de las formas de alinear
los intereses de los principales y los agentes y, por lo tanto, con frecuencia se
recurre a los modelos de Principal-Agente para analizar las consecuencias de
adoptar diversos tipos de trminos contractuales. Sin embargo, a diferencia
del modelo del Principal-Agente, el marco contractual no est necesariamente
asociado con la visin de que los intereses de los inversores son de importancia
capital o de que los intereses de las partes son inalterables.
Caracterizar al financiamiento para el desarrollo como un proceso con-

tractual tambin abre la puerta para transferir otras herramientas conceptuales
(adems de los modelos del Principal-Agente) del estudio de los contratos. Por
ejemplo, observar este fenmeno desde una lente contractual llevar natural-
mente a explorar los papeles que el derecho de los contratos y las doctrinas
jurdicas relacionadas cumplirn en el financiamiento para el desarrollo. Entre
los ejemplos de la gran gama de temas jurdicos que pueden ser explorados
se incluyen: La circunstancias bajo las cuales las promesas de los donantes
son ejecutables jurdicamente; el papel que cumplen las doctrinas habituales
del derecho de los contratos (como el orden pblico y el incumplimiento de
autoridad) en determinar la ejecutabilidad de los contratos de financiacin; si
las doctrinas que protegen a los terceros beneficiarios se extienden a los miem-
bros de sociedades en desarrollo que son afectadas por el financiamiento de
infraestructuras; si los contratos de financiamiento que estipulan la solucin de
conflictos ante tribunales extranjeros o arbitrales son ejecutables; si en caso de
silencio o ambigedad se aplican a los contratos de financiamiento las doctrinas
interpretativas especiales diseadas para proteger o promover el inters de las
463
partes ms dbiles; y, si existe alguna restriccin a la capacidad de los inversores

de ejecutar forzosamente sus reclamos contra los bienes de los destinatarios.31
Algunos conceptos de la literatura sobre contratos tambin pueden re-

sultar tiles en el estudio del financiamiento para el desarrollo. Por ejemplo, el
concepto de contrato relacional puede ayudar a caracterizar correctamente a una
serie de transacciones financieras complejas y como tales, las ideas desarrolla-
das en la literatura sobre la contratacin relacional pueden ser relevantes para
el financiamiento para el desarrollo.32 De modo similar, la literatura reciente
sobre las dimensiones simblicas de la contratacin33 o el reciente aluvin de
publicaciones sobre las clusulas contractuales predispuestas34 tambin per-
miten hacerse una idea general que puede ayudar a entender el fenmeno del
financiamiento para el desarrollo.
A pesar de tener muchas virtudes, el marco contractual tambin tiene

limitaciones como mtodo para entender el financiamiento para el desarrollo. La
raz del problema radica en que una vez que se caracteriza un fenmeno como
un contrato, ello hace concentrar la atencin automticamente en los contratos
entre las partes y excluye otros aspectos del fenmeno. Esto significa que los
hechos que son previos o posteriores a la vigencia de cualquier contrato o los
actores que no son partes de ningn contrato se vuelven secundarios ms que
centrales a este campo de estudio. Por lo tanto, por ejemplo, los factores como
la regulacin de las instituciones financieras y las consecuencias sociales ms
amplias de financiamientos a gran escala pueden ser difciles de analizar en
forma exitosa utilizando un marco exclusivamente contractual.
Marcos hbridos
Este ltimo punto pone de relieve el valor que tiene la utilizacin de

ms de un marco conceptual, o incluso de marcos hbridos, para analizar el
financiamiento para el desarrollo. Los puntos fuertes de un modelo a menudo
compensarn las limitaciones de otros. Entonces, por ejemplo, algunos con-
31
Muchos de estos temas estn tratados en la bibliografa reciente sobre la doctrina de la deuda
odiosa. Ver, por ejemplo, Buchheit, Lee / Gulati, Gaurang M. / Thompson, Robert, The Di-
lemma of Odious Debts, Duke Law Journal, 56, 2007, pp. 1201-1262.
32
Ver, por ejemplo, Macneil, Ian, Contracts: Adjustment of Long-Term Economic Relations un-
der Classical, Neoclassical, and Relational Contract Law, Northwestern University Law Review,
72, 1978, pp. 854-905; Goetz, Charles / Scott, Robert E., Principles of Relational Contracts,
Virginia Law Review, 67, 1981, pp. 1089-1150; Scott, A Relational Theory of Secured Financ-
ing, Columbia Law Review, 86, 1986, pp. 901-977.
33
Suchman, Mark C., The Contract as Social Artifact, Law & Society Review, 37, 2003, pp.
91-142; Gelpern / Gulati, Public Symbol in Private Contract, op. cit.
34
Ben-Shahar, Omri (ed.) Boilerplate: The Foundation of Market Contracts, Cambridge, Cam-
bridge University Press, 2007.
464
ceptos extrados de la literatura sobre el suministro de bienes pblicos globales

pueden ser combinados satisfactoriamente con conceptos de la literatura sobre
clusulas contractuales predispuestas para analizar el proceso de creacin de
trminos innovadores en el contexto del financiamiento internacional.
4. Indicaciones especficas para la investigacin
Existen al menos cuatro propsitos distintos que el estudio del financiamiento

para el desarrollo desempea. Un primer propsito sera describir una prctica
particular o una serie de prcticas. Un segundo propsito podra ser analizar
las consecuencias de adoptar dichas prcticas. Un tercer propsito podra ser
determinar qu causa el surgimiento de una prctica y no de otra. Finalmente,
un cuarto propsito podra ser generar una evaluacin normativa de una prc-
tica en particular, en otras palabras, decir si debe ser elogiada o condenada, o
fomentada o desalentada. A pesar de que estos propsitos eruditos sean con-
ceptualmente distintos, estn siempre conectados estrechamente en la prctica
porque una descripcin precisa es un til precursor para profundizar cualquier
tipo de anlisis, y el anlisis de causas y consecuencias es un requisito previo
a muchas formas de anlisis normativo.
Como veremos, sin importar el propsito por el cual se estudia el finan-

ciamiento para el desarrollo, lo ms probable es que sea til prestar atencin a
las dimensiones jurdicas de la prctica.
4.1. Descripcin
Los trminos bajo los cuales se concreta el financiamiento para el desarrollo

se encuentran a menudo en documentos que nunca llegan a ver la luz del da.
O, incluso si los documentos se hacen pblicos, los trminos importantes estn
enterrados en la letra chica.
A menudo si bien no siempre habr valor en el solo hecho de des-

cribir el contenido de esos documentos, aunque ms no fuera por el propsito
de proporcionar nuevas ideas a los profesionales.35 Consideremos, por ejemplo,
el impacto potencial de mostrar a los profesionales cmo suministrar un seguro
contra el mal tiempo a los pequeos granjeros, o cmo usar la securitizacin
para reducir los costos de capital para las instituciones de microfinanzas. Con
tan slo crear un centro de intercambio de informaciones accesible pblicamente
para los documentos utilizados en el financiamiento para el desarrollo y las
35
Difundir informacin sobre trminos novedosos hace correr el riesgo de desincentivar la inno-
vacin. Como sugerimos ms adelante, si y en qu medida la difusin genera costos y beneficios
son tambin temas que vale la pena estudiar.
465
regulaciones aplicables se avanza en gran medida hacia estos propsitos. Sin

embargo, un enfoque ms complejo puede involucrar comparaciones, a travs
de tanto el tiempo como el espacio, y entre diversos documentos. Este tipo
de trabajo descriptivo no slo es un estmulo a la innovacin sino tambin un
pre-requisito indispensable para el trabajo acadmico sobre las causas y conse-
cuencias de adoptar un conjunto determinado de trminos. Tengamos en cuenta,
por ejemplo, qu tan til sera saber cuntos bancos comerciales incorporan y
hacen cumplir estndares ambientales en sus acuerdos de financiamiento de
proyectos antes de ponernos a analizar ya sea la popularidad o las ventajas de
los Principios de Ecuador.
En cierto sentido ser difcil evitar los aspectos legales del financiamiento
para el desarrollo al describir sus trminos. Muchas de las clusulas estn plas-
madas en documentos tales como contratos, tratados, legislacin o regulaciones
que se pretende que sean vinculantes jurdicamente. Pero la dimensin legal
de estos documentos tambin es importante en otro sentido. La mayora de los
abogados insistir en registrar no slo variaciones a las clusulas operativas
de estos tipos de documentos, sino tambin variaciones en sus consecuencias
legales. Entonces, por ejemplo, distinguiran entre un pacto ambiental conte-
nido en un contrato de prstamo vinculante y un pacto de idntica redaccin
contenido en un documento bajo la forma de cdigo de conducta. Recolectar
este tipo de datos legales prepara el campo para pensar porqu el derecho del
financiamiento para el desarrollo vara de lugar a lugar o de tiempo en tiempo,
y qu diferencia tiene cuando vara.
4.2. Causas
Los factores econmicos, polticos y sociolgicos cumplen sin dudas un papel

en entender porqu ciertos mtodos particulares de financiamiento para el de-
sarrollo surgen en lugares y tiempos determinados. Sin embargo, es probable
que factores intrnsecamente legales tambin desempeen su papel.
Por ejemplo, la literatura sobre Derecho administrativo global se pre-

ocupa en parte por explorar mecanismos legales para que las organizaciones
que realizan operaciones transnacionales puedan rendir cuentas a los grupos
afectados. Es natural extender este marco de anlisis a las organizaciones que
proporcionan financiamiento para el desarrollo.36 Est comenzando a surgir
un programa de investigacin entero alrededor de la cuestin de cmo diversas
36
Dann, Philipp, Accountability in Development Aid Law: The World Bank, UNDP and Emerg-
ing Structures of Transnational Oversight, Archiv fr Vlkerrecht, 44, 2006, pp. 381-404.
466
formas de accountability37 dan forma a los trminos bajo los cuales se otorga
el capital a pases en desarrollo a travs de organizaciones como las agencias
bilaterales de ayuda, bancos de financiacin de proyectos y bancos multilaterales
de desarrollo.38 Esta investigacin complementa a la investigacin en curso
realizada sobre la relacin entre la accountability poltica de organizaciones
como el FMI y el Banco Mundial y los trminos bajo los cuales stas prestan
dinero a los pases en desarrollo.39 Algunos ejemplos de las cuestiones que caen
dentro del alcance de estos programas de investigacin que estn ntimamente
relacionados son: Qu diferencia existe si las organizaciones que proporcionan
financiacin para el desarrollo rinden cuentas ante los tribunales locales, ante
las agencias locales de regulacin, ante tribunales arbitrales internacionales,
ante instituciones internacionales nuevas o ya existentes, o slo a un ombuds-
man interno? Importa qu remedios se proporcionan y para quines? Es
relevante hasta qu punto puede evadirse cualquier rgimen legal valindose
de sociedades constituidas en jurisdicciones extranjeras o clusulas de eleccin
del derecho aplicable?
Entre tanto, algunas ideas extradas de la literatura sobre derecho de los

contratos pueden echar luz sobre por qu los trminos de las transacciones indi-
viduales pueden llegar a variar incluso cuando los aspectos ms generales que
gobiernan las organizaciones de financiamiento para el desarrollo permanecen
constantes. Por ejemplo, los juristas han dedicado gran parte de su atencin al
tema de cmo las normas que regulan las relaciones contractuales supletoria-
mente lo cual significa que pueden ser dejadas de lado por la autonoma de la
voluntad de las partes influencian los trminos de los contratos que en ltima
instancia se firman.40 Tambin resulta relevante la literatura sobre los factores
no legales que influencian la popularidad de ciertos trminos en particular, en
otras palabras, sobre la difusin de clusulas contractuales predispuestas.41
37
Nota de traduccin: No existe una palabra en espaol que refleje acabadamente el significado de
accountability. El concepto que mejor refleja la acepcin de accountability es rendicin de
cuentas. Por la familiaridad del trmino en ingls en las publicaciones sobre teora democrtica
hemos dejado el trmino original en la traduccin. Sin embargo, en otras formas del concepto a lo
largo del texto en ingls, como be held accountable o accountability mechanisms a veces se
38
Dann, op. cit.; Likosky, Michael, Law, Infrastructure, and Human Rights, Cambridge, Cam-
bridge University Press, 2006; Richardson, Benjamin J., Socially Responsible Investment Law:
Regulating the Unseen Polluters, Nueva York, Oxford University Press, 2008.
39
Woods, The Globalizers: The IMF, op. cit.
40
Para una resea crtica de alguna de esta bibliografa ver Schwartz, Alan, The Default Rule
Paradigm and the Limits of Contract Law, Southern California. Interdisciplinary Law Journal,
3, 1994, pp. 389-419.
41
Ver en general, Kahan, Marcel / Klausner, Michael, Standardization and Innovation in Cor-
porate Contracting (or The Economics of Boilerplate), Virginia Law Review, 83, 1997, pp.
713-770; Davis, Kevin e., The Role of Non-Profits in the Production of Boilerplate, Michigan
Law Review, 104, 2006, 1075.
467
Esta recopilacin de doctrina tomada en su conjunto da cuenta de una amplia

gama de factores que podran influenciar los trminos bajo los cuales el finan-
ciamiento para el desarrollo ocurre. Entre los ejemplos de indicaciones para
investigaciones adicionales podemos incluir: Las presunciones interpretativas
a favor de los destinatarios de la ayuda financiera compensan las desigualdades
en el poder negociador o son contra-producentes? Cmo influyen las leyes de
propiedad intelectual en los costos de las copias no autorizadas de contratos
innovadores y, con el tiempo, en los incentivos en invertir en la innovacin?
Qu papel cumplen las ONG en producir modelos de contratos que tengan
en cuenta las necesidades sociales y que pueden eventualmente convertirse
en contratos de clusulas predispuestas? Qu papel cumplen los abogados
particulares y su formacin, valores y preferencias en dar forma a los trminos
de las transacciones concluidas por sus clientes?
4.3. Consecuencias
Un aspecto central en cualquier agenda de investigacin sobre financiamiento

para el desarrollo debera ser analizar las consecuencias de adoptar trminos
especficos. Las consecuencias que se examinarn pueden estar limitadas a
los intereses puramente econmicos de las partes en los acuerdos pertinentes.
Pero debe prestarse atencin a los efectos sobre los intereses econmicos de
los actores que no son parte en acuerdo alguno y los efectos en las dimensiones
no econmicas. Normalmente, tendr sentido comparar las consecuencias de
desplegar diferentes mtodos de financiamiento. Entonces, por ejemplo, el
anlisis del Project Finance como mtodo de financiacin de infraestructura
puede involucrar tener que comparar los beneficios econmicos de las partes
en obtener un seguro de riesgo poltico de la Agencia Multilateral de Garanta
de Inversiones (Multilateral Investment Guarantee Agency) en lugar de un
asegurador privado, o de obtener el financiamiento principal de un banco en
lugar del mercado de capitales, o de adoptar uno u otro tipo de pactos financie-
ros. Un anlisis ms amplio tendra en cuenta los efectos en la comunidad en
la cual se emplazar el proyecto, incluyendo no slo los efectos econmicos
sino tambin el impacto ambiental y los efectos en la capacidad institucional
de canalizar el financiamiento a travs de los actores gubernamentales locales
en lugar del sector privado o de una sociedad pblico-privada. Un anlisis ms
detallado tratar de localizar el nexo causal no slo con miras al futuro entre
concretos trminos de la transaccin y sus consecuencias, sino tambin hacia el
pasado en los tipos de factores causales analizados en la seccin anterior, como
la participacin de ONG o la posible participacin de los tribunales locales.
En algunos aspectos, implementar esta agenda de investigacin debe-

ra resultar simple para acadmicos con la formacin adecuada. Enfocndose
468
solamente en los aspectos legales de la financiacin para el desarrollo, en el

plano terico los acadmicos podrn utilizar la abundante recopilacin de
bibliografa en derecho, economa, ciencia poltica y administracin sobre
cmo diversos tipos de mecanismos de accountability impactan sobre el
rendimiento organizacional. Hay tambin al menos la misma cantidad de
bibliografa sobre cmo clusulas contractuales especficas debe pensarse
en tcnicas como declaraciones y garantas, opciones o clusulas de la nacin
ms favorecida pueden ser utilizadas para mejorar el bienestar de las partes
de las transacciones financieras al atenuar los problemas como la informacin
asimtrica, la incertidumbre acerca del futuro y la incapacidad de las partes de
realizar compromisos crebles. Finalmente, existe un cuerpo de conocimientos
que est creciendo rpidamente respecto de cmo debe llevarse a cabo el trabajo
emprico que rastrea las relaciones causales entre los fenmenos legales por un
lado y los resultados sociales y econmicos por el otro.
El mayor desafo en llevar a cabo este tipo de investigacin no recae

probablemente en contestar las preguntas sobre las consecuencias de adoptar
mtodos especficos de financiamiento, sino en decidir qu tipos de preguntas
se deben hacer. Ello es en parte cierto porque estudiar los efectos de las tcnicas
de financiamiento existentes es una cosa, pero otra cosa muy distinta es decidir
qu tcnicas se estudiarn, especialmente cuando algunas de stas todava no
han sido inventadas. La tarea es particularmente difcil si uno cree, como lo
hacen muchos acadmicos respetados, que los efectos de adoptar instituciones
legales tienden a ser altamente dependientes del contexto.42 Esta perspectiva
implica que las investigaciones ms valiosas sobre los aspectos jurdicos del
financiamiento para el desarrollo tendern a ser aquellas que exploren las
consecuencias de la innovacin, ya sea que ello implique crear instituciones
completamente nuevas o adaptar las instituciones existentes para que se acomo-
den a las nuevas circunstancias. Habitualmente, esta tarea deber ser llevada a
cabo sin poder contar con las lecciones de la experiencia pasada. No est para
nada claro que este tipo de trabajo intelectual sea mejor llevado a cabo por los
acadmicos en lugar de los profesionales del derecho. De hecho, quizs sera
ms fructfero para los acadmicos concentrar su atencin en los procesos por
los cuales el derecho del financiamiento para el desarrollo se adapta y produce
innovaciones ms que sobre los resultados especficos de ese proceso.
Existe una segunda razn por la cual es difcil formular preguntas de in-
vestigacin en esta rea. Ya sea que estemos discutiendo la adopcin de tcnicas
42
Rodrik, Dani, One Economics, Many Recipes: Globalization, Institutions, and Economic
Growth, Priceton, Princeton University Press, 2007; Sabel, Charles F., Bootstrapping Devel-
opment: Rethinking the Role of Public Intervention in Promoting Growth, en Nee, Victor /
Swedberg, richard (eds.), On Capitalism, Stanford, Stanford University Press, 2007, p. 305 y ss.
469
de financiacin existentes o innovadoras, siempre se plantea el interrogante de

cules son los efectos que vale la pena examinar. En otras palabras, sobre qu
consecuencias nos deberamos preocupar? Por ejemplo, debera la investiga-
cin sobre ayuda al desarrollo concentrarse en los resultados que priorizan los
donantes o los destinatarios? O, en las transacciones que involucran actores
gubernamentales, la atencin debera estar concentrada en los resultados que
interesan al gobierno o al pueblo al que supuestamente representa? Para que sea
de inters general, la investigacin sobre las consecuencias del financiamiento
para el desarrollo tendr que estar relacionada con teoras bastante convincentes
sobre qu tipos de resultados son deseables o indeseables. En otras palabras,
debera ilustrarnos sobre la relacin entre las finanzas y una forma de cambio
social que sea considerada como desarrollo. Sin embargo, hay tantas concep-
ciones contrapuestas de lo que se puede considerar como desarrollo y sobre
cmo lograr el desarrollo, que a menudo este principio del sentido comn poco
podr hacer para limitar el nmero de resultados que califiquen para ser tenidos
en consideracin. Ello implica que los acadmicos que busquen maximizar el
atractivo de su trabajo debern evaluar los impactos de los mtodos especficos
del financiamiento para el desarrollo, o por lo menos los modos de generar
esos mtodos de financiamiento, en la ms amplia gama posible de resultados
sociales y econmicos.
4.4. Afirmaciones normativas
En el mejor de los casos, la investigacin sobre el financiamiento para el

desarrollo puede ayudar a los legisladores y a los profesionales a contestar
preguntas como: se debe fomentar que los pases ricos aumenten la AED o
en lugar deberan concentrarse en estimular las donaciones privadas a organi-
zaciones benficas extranjeras? Si los gobiernos de los pases ricos quisieran
tomar prestado contra promesas de proporcionar ayuda futura en el futuro para
proporcionar fondos inmediatos para proyectos del desarrollo, deberan tomar
prestados ellos mismos o usar un intermediario como un banco de desarrollo
o la International Finance Facility? Deberan ser responsables los bancos
comerciales cuando los proyectos que financian violan estndares ambientales
en temas que estn bajo la jurisdiccin del banco? Qu puntos de referencia
deben actuar como pre-requisitos para el alivio de la deuda pblica? Deberan
los micro-prestamistas sin fines de lucro estar sujetos a las mismas formas de
regulacin prudente que las instituciones que tienen fines de lucro? Deberan
los inversores ser incentivados a utilizar instrumentos como derivados de cr-
dito (credit derivatives) para reasignar los riesgos asociados con el desarrollo
sin tener miedo de socavar sus incentivos de prestar prudencialmente? En este
sentido, la investigacin sobre el financiamiento para el desarrollo probable-
470
mente ayudar a definir los trminos bajo los cuales se transfiere el capital a
los pases en desarrollo en los aos venideros.
Sin embargo, por ms prometedores que parezcan, no hay ninguna

garanta de que alguno de estos proyectos de investigacin vaya a tener los
resultados esperados. Si utilizramos como gua el curso de las investigacio-
nes sobre otros aspectos de la relacin entre el derecho y el desarrollo, nos
encontraremos con que ser difcil que el anlisis terico o emprico genere
prescripciones definitivas y factibles para la accin.43 Ya hemos desarrollado
los modos en los que la falta de consenso sobre los resultados esperados o la
incapacidad para extraer generalizaciones de la experiencia pasada pueden
llegar a limitar el valor de cualquier proyecto de investigacin determinado.
Existe asimismo la posibilidad de que los factores econmicos o polticos pue-
dan tener mucha mayor influencia en la prctica que los as llamados factores
legales. Deberamos estar preparados para arribar a la conclusin de que, al fin
y al cabo, el Derecho no importa tanto.
5. Conclusin
Existen abundantes justificaciones para no slo tratar al financiamiento para el

desarrollo como un campo importante e integrado de prctica, de estudio y de
innovacin, sino tambin para examinar las dimensiones legales de la prctica
utilizando herramientas conceptuales que han sido desarrolladas para estudiar
otros fenmenos jurdicos. La importancia del capital financiero para los pases
en desarrollo est sujeta a los trminos bajo los cuales se proporciona el capital
y dichos trminos parecen estar determinados de modo significativo por el
derecho. El Derecho del financiamiento para el desarrollo no tiene los mismos
lmites que el Derecho de los contratos o el Derecho de la gobernanza global o
de cualquier otra rama reconocida del derecho, sino que existen superposicio-
nes significativas. Esta superposicin es lo que hace que los aspectos legales
del financiamiento para el desarrollo constituyan un campo que valga la pena
explorar. No est claro qu resultar de este programa de investigacin, pero
por el momento las perspectivas son prometedoras.
Davis, Kevin E. / Trebilcock, Michael, Optimists versus Skeptics: The Relationship between
43
Law and Development American Journal of Comparative Law, 56, 2008, pp. 895-946.
471
LA CONSTRUCCIN GLOBAL DEL
FINANCIAMIENTO INTERNACIONAL
PARA EL DESARROLLO.
DERECHOS HUMANOS
Y DESARROLLO SUSTENTABLE1y2
Por Jorge Daniel Taillant

El presente trabajo examina los derechos de las personas afectadas (stakehol-

ders) y los mecanismos disponibles de acceso a la justicia para garantizar los
derechos humanos de los individuos y las comunidades afectadas en el contexto
del Financiamiento Internacional para el Desarrollo (FID.) El anlisis incluye la
revisin de leyes obligatorias, reglamentos, cdigos voluntarios y mecanismos
de reparacin establecidos para asegurar los derechos de las partes concernidas
en proyectos de FID.
1
Este artculo ha sido presentado en el Taller Conjunto sobre temas de Derecho Administrativo
Global en Latinoamrica, organizado por la Universidad de San Andrs y el Institute of Inter-
national Law and Justice de la New York University School of Law en Victoria, Buenos Aires,
los das 9 y 10 de marzo de 2007. El original fue preparado en idioma ingls y fue traducido al
espaol por Luciana T. Ricart.
2
Nota sobre el estudio: Este artculo se enfoca en el acceso a la justicia de personas afectadas
por el financiamiento internacional para el desarrollo (FID), destinado particularmente a grandes
infraestructuras empresarias y proyectos de inversiones privadas. Si bien en esencia los argumen-
tos y anlisis presentados son genricos, el enfoque y las lecciones en este artculo provienen de
la labor del Centro de Derechos Humanos y Ambiente (CEDHA) en un proyecto particular de
FID, a saber, la construccin de dos mega pasteras en la frontera entre Argentina y Uruguay, la
primera por Oy Metsa Botnia de Finlandia y la segunda por ENCE de Espaa. Los patrocinantes
de los proyectos (Botnia y ENCE) requirieron financiacin de la Corporacin Financiera Interna-
cional (CFI) y del Organismo Multilateral de Garanta de Inversiones (OMGI) del Grupo Banco
Mundial, de sus respectivas Agencias de Crdito a la Exportacin (ACE), de bancos privados
internacionales y de bancos pblicos multilaterales.
473
La construccin global del financiamiento internacional para el desarrollo
1. Introduccin
El Financiamiento Internacional para el Desarrollo (FID)3 a gran escala de la

industria pblica o privada (industrias de extraccin, petroqumicas, pasteras,
telecomunicaciones, etc.) u obras pblicas y servicios (diques, caminos, infraes-
tructura sanitaria, lneas de gas, puertos, plantas de energa, etc.) generalmente
se halla en un marco que tiende a ser similar al marco normativo de inversiones.
Las inversiones FID habitualmente se rigen por regulaciones normativas

similares (nacionales e internacionales) y son generalmente promovidas y guia-
das por actores financieros e intergubernamentales que estn interrelacionados
y que son a su vez independientes.
Entre estos actores se encuentran las Instituciones Financieras Interna-

cionales (IFIs), como por ejemplo la Corporacin Financiera Internacional (CFI)
del Grupo del Banco Mundial (GBM), agencias internacionales de garantas
como el Organismo Multilateral de Garanta de Inversiones (OMGI) tambin del
GBM, Agencias de Crdito a las Exportaciones (ACEs), las que en su mayora
son agencias estatales que ofrecen inversin directa o garantas a compaas
privadas de la misma nacionalidad, grandes bancos privados (bancos multina-
cionales o bancos nacionales de pases industriales), y a veces bancos locales.
En cuanto al cuadro regulatorio, las estructuras de gobierno y los

conductores econmicos y polticos que permiten que las FIDs sean viables y
sostenibles en lo que a veces pareciera ser voltil (social o econmicamente
riesgoso) en el ambiente de inversiones econmicas, encontramos que el
FID responde a sistemas de gobierno legal y regulatorio de gran inequidad
y desequilibrio, y tiende a favorecer la seguridad de la inversin en lugar de
proteger los intereses sociales, ambientales y los derechos humanos, creando
una situacin preocupante, ya que el FID no logra asegurar apropiadamente
el desarrollo responsable y sostenible, ni la proteccin de las comunidades
locales que cargan con el peso desproporcionado de los impactos negativos
del FID. En este contexto, la realizacin efectiva de los derechos humanos es
limitada y dependiente de variables externas que no priorizan necesariamente
la estructura de los mismos.
El derecho nacional e internacional, los acuerdos de inversiones (de-

recho contractual entre una compaa y el gobierno anfitrin comnmente
llamados Tratados de Inversin, o TI), los estndares de performance de las
3
El Financiamiento Internacional para el Desarrollo puede ser definido en grandes rasgos como
inversiones del sector pblico o privado en industrias de gran escala en cantidades que oscilan
entre cientos de millones y billones de dlares.
474
IFIs como las Polticas de Salvaguarda Ambiental y Social de la CFI, la poltica

de Transparencia de la CFI, o los principios y guas de empresas internacio-
nales (como las Directrices para Empresas Multinacionales de la OCDE o los
Principios de Ecuador) ofrecen el marco normativo para canalizar el FID, y
muchas de estas inversiones se han diseado con la intencin de hacerlas social
y ambientalmente ms responsables. No obstante, la tendencia que se observa
en la aplicacin de FID sugiere que las grandes empresas en su esfuerzo para
minimizar riesgos y asegurar el flujo de ganancias y estabilidad de beneficios,
buscan eximirse de responsabilidad legal bajo la excusa de tener la necesidad
de aislamiento de climas polticos voltiles para la inversin, lo que implica el
riesgo de expropiacin o nacionalizacin de servicios pblicos operados por
el sector privado (como est ocurriendo actualmente en Venezuela.) Grandes
compaas multinacionales estn incrementando su influencia en el cambio de
leyes nacionales (o al menos en tratar de hacerlas ms flexibles), para procurar
ambientes fiscales e impositivos ms favorables, reduciendo barreras sociales,
ambientales y econmicas para incrementar los mrgenes econmicos de sus
proyectos de inversin.
Esta tendencia es ampliada por el hecho de que pases en desarrollo

necesitan Inversin Extranjera Directa (IED), la que en muchos de ellos re-
presenta una porcin significativa de los presupuestos nacionales. Por ello, los
pases en desarrollo estn dispuestos a modificar su legislacin interna y ceder
su soberana nacional a intereses corporativos, comprometiendo la proteccin
social y ambiental a fin de asegurar la IED.
2. La construccin del Financiamiento Internacional para el Desarrollo

(FID)
A medida que examinamos el FID a gran escala, vemos un patrn que se repite
en casi todos los esquemas de inversin en trminos de cuadro regulatorio,
componentes financieros, actores y su interrelacin. (Ver grfico demostrativo
de la crisis financiera de proyecto papelero de Botnia.)
Estos actores pueden ser caracterizados de la siguiente manera:
Una gran Compaa Multinacional

Una Institucin Pblica Financiera Internacional (v. gr. la Corporacin
Financiera Internacional CFI del Banco Mundial, o bancos regio-
nales como el Banco Interamericano de Desarrollo o el Banco Europeo
de Inversiones)
Uno o varios grandes bancos pblicos o privados multinacionales,
que actan como intermediarios financieros o inversores directos
475
Varios bancos ms pequeos

Una Agencia de Crdito a las Exportaciones (v. gr. OPIC)
Una Agencia de Garanta (v. gr. OMGI)
El propulsor del proyecto la compaa que lo lleva a cabo gene-

ralmente busca alianzas financieras con los actores mencionados para que
provean los fondos de inversin necesarios y tambin para la reparticin del
riesgo entre las instituciones financieras, aislando de esa manera a la inversin
de posibles externalidades.
Una gran inversin como la de la pastera Botnia en Fray Bentos, sobre

el lmite natural entre Argentina y Uruguay, involucra alrededor de 1.2 billones
de dlares de inversin difundida entre:
CFI 170 millones

OMGI 370 millones
Grupo ING4 480 millones
Finnvera desconocido5
Otras fuentes desconocido
Aunque cada proyecto y reparticin de inversin es distinto, este esque-

ma de Botnia refleja una estructura financiera que podramos llamar comn de
un proyecto de FID del sector privado apoyado pblicamente.
Cabe destacar la interdependencia relativa del proyecto FID en la rela-

cin fluida y complementaria de las relaciones entre los actores.
El patrocinante del proyecto generalmente necesita capital de inversin,

y comienza la bsqueda de apoyo en las IFIs como la Corporacin Financiera
Internacional (CFI), por ejemplo. La CFI provee prstamos que suelen tener
tasas de inters ms bajas que las que se encuentran en el mercado financiero
privado. Adems la presencia de la CFI brinda una supuesta mayor legitimidad
al proyecto y seguridad para los inversores, brindando credibilidad a la compaa
y al proyecto que se propone.
Debemos recordar que el FID usualmente se realiza en pases que son

polticamente riesgosos, o que sufren de inestabilidades crnicas, lo que des-
4
El Grupo ING desisti en su intencin de financiar a Oy Metsa Botnia luego de la presentacin
de una denuncia en contra de la citada empresa y despus de una auditoria desfavorable del Banco
Mundial al proyecto, y fue reemplazado eventualmente por Nordea de Suecia y por Calyon de
Francia.
5
El porcentaje de Finnvera en la inversin es estimativo.
476
alienta la Inversin Extrajera Directa (IED) o resulta en costos mayores por los
ms altos niveles de intereses cobrados a los prstamos.
La compaa generalmente depende del apoyo de bancos financieros

privados, para este tipo de inversin, los que a su vez buscan ver el inters de
las multilaterales pblicas como la CFI o un banco regional como el Banco
Europeo de Inversiones.
Hay dos piezas adicionales en este rompecabezas que son cruciales

para el esquema de inversin: El apoyo del gobierno del pas de origen de la
compaa (generalmente provisto a travs de Agencias de Crdito a las Expor-
taciones) y el apoyo por parte de un esquema de garanta multilateral, como la
OMGI (agencia del GBM.)
Estos actores proporcionan una plataforma de inversin con fuerza,

legitimidad y seguridad del proyecto de inversin, calmando los nervios de
inversores que pueden ver un proyecto en un pas en desarrollo como altamente
riesgoso. Entre ellos, se arma un complejo pero fuerte entrelazado de alianzas
econmicas, todos apoyando a todos, para garantizar el xito de la inversin,
sobre todo, su retorno econmico.
Cualquier pieza econmica o financiera que falte o falle en la fase de

diseo, construccin o implementacin del proyecto, pone en riesgo la seguri-
dad de la inversin con la potencialidad de hacer colapsar la inversin misma.
Los actores financieros cuentan el uno con el otro para proveer seguridad y
confianza al proyecto.
Cabe mencionar el rol de la CFI en este proceso, ya que contribuye

de una manera notoria y clave a la evolucin del FID, no solamente en la
provisin de capital, sino tambin en la influencia que ejerce sobre los dems
actores, tanto en definir el campo de juego, las reglas econmicas, ambientales
y sociales, y en la forma en que se desarrollo el proyecto. La CFI ordena el
tablero, estableciendo ex ante las pautas ambientales y sociales segn el tipo
de proyecto en cuestin, y es quien adems revisa la solidez tcnica del mismo
en el momento del diseo.
Cuando empezamos a analizar los derechos de los afectados por un pro-

yecto de FID, y cmo estos derechos se enmarcan y se abordan en el desarrollo
del proyecto, nos damos cuenta de que es la poltica de la CFI en materia social
y ambiental, la que determina las fronteras de la discusin.
477
Hay aqu un punto clave, que es que la CFI no establece su poltica so-
cial ni ambiental (que luego es tomada como propia por muchos otros actores
financieros) desde una perspectiva de observancia de derechos humanos. S
hay, en selectos pasajes de las polticas de la CFI, y de su pgina de Internet,
breves menciones a los derechos humanos, pero claramente la CFI no constru-
ye sus propias polticas sociales y ambientales con el fin de hacer velar por el
cumplimiento de derechos humanos, ms bien, en su breve historia, ha evitado
y se ha resistido siquiera a mencionarlos.
Esto nos presenta una evidente preocupacin cuando nos ponemos a

buscar la forma de proteger los derechos humanos en proyectos de FID.
Pasando entonces al caso especfico de la pastera finlandesa Botnia

ejemplo que puede ser aplicado genricamente, las instituciones financieras
asociadas, incluyendo agencias estatales importantes como Finnvera (agencia
finlandesa de crdito a las exportaciones) y grandes bancos internacionales como
Calyon, Nordea, o el Banco Nrdico de Inversiones, generalmente tienen poca
capacidad para conducir un anlisis social y ambiental confiable en cuanto a
la observancia en el proyecto de la sustentabilidad social y ambiental. En la
prctica (aunque muchos no lo admiten) estos actores financieros se guan y
se dejan influenciar por la CFI y la auditora que esta institucin multilateral
supuestamente ha realizado en materia social y ambiental.
Dado que la CFI se resiste a adoptar un perfil y polticas sociales y

ambientales que aseguren el respeto y cumplimiento de los derechos humanos,
y dada la gran deferencia y fe que la mayora de los actores financieros secun-
darios depositan en las decisiones tomadas por la CFI (a veces ciegamente),
podemos fcilmente ver por qu en el marco de las inversiones y acciones de
estos actores secundarios, tenemos muchsimas menos posibilidades de garan-
tizar que las decisiones de inversin de esas instituciones estn respetando los
derechos humanos de las comunidades afectadas.
Esto constituye un factor crtico y preocupante para afectados locales

y de ello surge la necesidad imperiosa de tomar medidas para proteger sus de-
rechos, dado que las agencias que impactan o hacen que las FID tengan lugar
en sus comunidades a travs de compromisos con los participantes locales con
derechos y garantas, no tienen la capacidad de determinar que esos derechos
puedan ser efectivamente garantizados en proyectos de FID. Si consideramos
las obligaciones internacionales del pas anfitrin (quien invita y fomenta la
inversin), de proteger los derechos de sus ciudadanos y residentes, las ten-
siones entre la promocin econmica y la necesidad de proteger al afectado,
478
se torna altamente voltil y desfavorable para la potencial vctima de impacto

social o ambiental.
En el proyecto de Botnia, por ejemplo, se ve la clara evidencia de esta

confrontacin de intereses y derechos. Bancos como Nordea (Suecia) y Calyon
(Francia), Finnvera (una ACE de Finlandia) y el Banco Nrdico de Inversin
(banco multilateral escandinavo) decidieron proceder a efectuar una inversin
sin la ms mnima consideracin por los derechos de centenares de miles de
afectados que se oponan a la misma por el impacto social, ambiental y econ-
mico que tendra el proyecto localmente. Hasta rechazaron los argumentos de
la CAO, el organismo fiscal del Banco Mundial, quien haba concluido en una
auditoria del proyecto, que la CFI y el proyecto violaban las normas sociales
y ambientales del Banco Mundial. Todos estos actores financieros apuntaron a
la decisin de la CFI de aprobar el crdito para la empresa, pero ignoraron por
completo hasta un reclamo de la Repblica Argentina ante la Corte Internacional
de Justicia, por la ilegalidad del proyecto y el dao que se estima le har al Ro
Uruguay y los riesgos del mismo para los residentes de Fray Bentos (Uruguay)
y Gualeguaych (Argentina.)
Los bancos, al final del da, se solidarizan entre ellos, y con muy poca
informacin o con datos no fidedignos en materia ambiental y social, con
ausencia de un anlisis en materia de derechos y garantas, estn dispuestos
a proseguir, siempre y cuando una institucin como la CFI d el visto bueno.
La ltima pieza de la FID que una compaa casi siempre asegura antes
de entrar a una operacin de inversin, y que provee una fundacin legal fun-
damental a la misma, es el Tratado de Inversin (TI.) Se ampliar sobre los TIs
ms adelante, pero es vlido mencionar aqu que son una pieza fundamental en
relacin a la compaa, los derechos del gobierno anfitrin, soberana y derechos
de los afectados. Tambin es importante examinar los foros de resolucin de
quejas por conflictos relativos a TI, que generalmente son diferidos al CIADI
(u otros tribunales de similar diseo), un tribunal ad hoc del Banco Mundial
que atiende disputas entre gobiernos y compaas.
3. Marco normativo vigente de finanzas internacionales y los derechos de

afectados
Los proyectos de FID son en general debido a su naturaleza internacional

regidos por normas, leyes y regulaciones que pueden ser catalogadas de la
siguiente manera:
479
a. Polticas de salvaguarda o guas establecidas por instituciones finan-

cieras intergubernamentales como la CFI, BEI, BID, OMGI, etc.;
b. normas estatales y regulaciones establecidas para ACEs;
c. derecho internacional; y
d. una serie de cdigos voluntarios o guas y compromisos establecidas
entre instituciones financieras privadas y pblicas.
Esta seccin examina los derechos ofrecidos por estas normativas, su

efectividad en garantizar los mismos y las oportunidades no necesariamente
legales que los foros ofrecen para avanzar hacia la la sustentabilidad y la pro-
teccin de derechos humanos y garantas de proteccin ambiental a afectados
de comunidades locales impactadas por proyectos de FID.
3.1. Salvaguardas de IFIs y Mecanismos de Control
Las IFIs como el Banco Mundial, y particularmente su brazo financiero para

el sector privado, la CFI, o bancos regionales como el BEI o el BID, obligan a
las compaas que reciben prstamos de sus agencias (en el caso del GBM esto
incluye: BIRF, AIF, CFI u OMGI) a cumplir con los Estndares de Performance
Social y Ambiental y Poltica de Transparencia. Por ejemplo, las polticas de
la CFI incluyen consideraciones sobre varias reas de impactos, entre las que
podemos mencionar:
Evaluacin social y ambiental y sistema de gestin

Condiciones de trabajo
Prevencin y disminucin de contaminacin ambiental
Seguridad de salud de la comunidad
Adquisicin de tierras y reasentamiento involuntario
Conservacin de la biodiversidad y manejo sostenible de recursos
naturales
Polticas respetuosas de los derechos de las comunidades indgenas
Herencia cultural
Las salvaguardas en el FID, principalmente las que adoptan las IFIs, evo-
lucionaron con el tiempo y generalmente estn sujetas a revisiones permanentes
y sistemticas a fin de mejorar su cobertura y efectividad para comprender las
preocupaciones que originan los proyectos en comunidades locales.
Generalmente las salvaguardas estn diseadas para proteger a las co-

munidades locales de externalidades negativas (sociales y/o ambientales) que
son comunes en este tipo de proyectos. Las IFIs establecen las condiciones y
procedimientos internos para asegurar el cumplimiento de las salvaguardas y a
480
veces tambin ofrecen mecanismos para auditar o para que un afectado pueda
reclamar a la IFI por incumplimiento. El personal de la IFI est obligado a
respetar las salvaguardas en todo proyecto que promueve.
Las revisiones de las salvaguardas involucran consultas que gene-

ralmente se hacen de manera pblica y abierta, dando lugar a la opinin de
interesados y representantes de afectados locales. Estos participan en procesos
de consulta que pueden durar algunas semanas, meses, o ms tiempo. Gene-
ralmente, los que participan en estas consultas son ONGs u otros actores de la
sociedad civil que siguen la evolucin de las precauciones o salvaguardas de
las IFIs, aunque estos no siempre reflejan las opiniones y necesidades reales
de los participantes. Un gran limitante de este tipo de consulta es la dificultad
de encontrar representantes locales idneos que conozcan suficientemente a
las IFIs y su estructura para poder incidir efectivamente durante las consultas
y lograr modificar el contenido de las salvaguardas.
Un ejemplo de avances importantes en las Polticas de Salvaguarda es

la evolucin de las mismas en el Banco Mundial, en materia de Industrias Ex-
tractivas. Estas salvaguardas sectoriales han provocado numerosas consultas,
y estn en permanente revisin, habiendo establecido un importante nmero
de pautas para el sector, y ms an, han logrado atraer la atencin hacia las
preocupaciones de afectados locales por proyectos mineros. Este proceso ha
hecho que el Banco Mundial tome consciencia y sea ms sensible a los riesgos
que este tipo de inversin trae para comunidades locales, cosa que antes se
ignoraba casi por completo.6
Sin embargo, los procesos de revisin y consulta no siempre traen

mejoras en las salvaguardas. A veces, las tensiones y conflictos de intereses
econmicos desde el sector privado, resultan en involuciones de las salva-
guardas, como en el caso de consulta a la comunidad local respecto a la FID.
Tal regresin ocurri cuando la CFI decidi eliminar de sus salvaguardas el
concepto de Consentimiento Previo e Informado que haba sido dado a grupos
indgenas y comunidades locales ubicando de ese modo la ltima decisin sobre
el proyecto de inversin en las comunidades. Luego de idas y venidas, y de una
gran resistencia a esta tendencia desde el sector privado y de los clientes de la
CFI, la salvaguarda se cambi por Consulta Previa e Informada, con lo que
se transfiri el poder y derecho de decisin a los patrocinadores del proyecto,
limitando el derecho de las comunidades a decidir sobre su entorno.
6
Ver en http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/TOPICS/EXTOGMC/0,,content
MDK:20605112~menuPK:592071~pagePK:148956~piPK:216618~theSitePK:336930,00.
html.
481
Cabe destacar que ni las IFIs ni las compaas que reciben asistencia
financiera de las IFIs son legalmente responsables de la observancia de las sal-
vaguardas bajo el derecho local o internacional. Son reglas puramente internas.
Un aspecto esencial de estas polticas es que tanto las IFIs como el BIRF
y la CFI del Banco Mundial o del BID, establecieron funciones de control o
agentes para revisar el cumplimiento de las polticas de salvaguarda por parte
de las IFIs y las compaas.
En el caso del BIRF, existe un Panel de Inspeccin del Banco Mundial y

en el caso de la CFI, se cuenta con el Ombudsman y Asesor en Cumplimiento
que ejerce la funcin de revisin de cumplimiento de la CFI con sus propias
normas.
Bancos regionales como el BID tambin tienen organismos de control.

Generalmente estos son mecanismos de control independientes (en la estructura
y organigrama formal) de las agencias que revisan, y por lo general, reportan
directamente al presidente de la institucin.
Los agentes de control como el Panel de Inspeccin y el Ombudsman

pueden ser considerados como mecanismos de acceso a la justicia (aunque en
forma limitada desde el punto de vista legal), ofreciendo a los participantes la
revisin de la poltica y su observancia por los proyectos de FID. Las polticas
de salvaguarda funcionan como derechos dados a las comunidades locales por
parte de las IFIs y obligaciones de las IFIs hacia el afectado. La integridad y
efectividad del proceso en el cual se tratan estos derechos y obligaciones, de-
termina el nivel de garanta de tales derechos y como consecuencia determina
la realizacin efectiva o no de estos derechos otorgados por las IFIs a sus
participantes. Es importante notar que ninguno de los dos mecanismos de control
tiene autoridad vinculante sobre los proyectos FID. Sus auditoras, informes,
conclusiones y recomendaciones, si bien casi siempre tienen un peso poltico
importante dentro de las instituciones, no obligan a las agencias ejecutoras
(como por ejemplo la CFI o BIRF) ni a los patrocinantes del proyecto (la com-
paa) a cambiar o llevar a cabo las recomendaciones de los agentes de control.
Las resoluciones de estas entidades de fiscalizacin son meramente

declaratorias, remarcando los puntos centrales de la auditora realizada y la
conformidad o no del proyecto y/o el procedimiento seguido por la IFI con las
polticas de salvaguarda y procedimientos establecidos. Estas declaraciones son
generalmente presentadas al presidente y en algunos casos, pueden llegar al
directorio. Pero la institucin observada y aqu uno de los puntos clave y una
482
de las debilidades ms notorias del sistema respecto al acceso a la justicia no

tiene la obligacin de corregir lo observado.
En el caso de la CAO, por ejemplo, el sistema establecido no obliga a

que el presidente o el directorio revise si la agencia de implementacin (CFI)
tom en cuenta, corrigi o cumpli finalmente con las polticas que han sido
sealadas como violadas. Esta falla grave del sistema de justicia en este tipo de
mecanismo es altamente riesgoso y carece totalmente de control y fiscalizacin,
dejando al afectado en completa vulnerabilidad.
En el caso de Botnia, por ejemplo, las auditoras condenatorias realizadas

por la CAO fueron y pudieron ser totalmente ignoradas por la CFI y por el
OMGI. El Banco Mundial dio el crdito y, como se esperaba, Calyon, Nordea,
Nordic Investment Bank y Finnvera decidieron subsiguientemente (aludiendo
a la decisin de la CFI de dar el visto bueno) tambin invertir en el proyecto.
Debe resaltarse la decisin notable de ING Group que, habiendo tomado cono-
cimiento de las denuncias pendientes y las auditoras de la CAO condenando al
proyecto, decidi tempranamente retirarse de la inversin, aunque esta actitud
es rara dentro de las instituciones financieras privadas, que tienden a seguir
ciegamente a la CFI en proyectos controvertidos como el de Botnia.
Esta debilidad jurdica y la ausencia de garantas de proteccin para

el afectado en proyectos de FID es clave, ya que a pesar de que los diversos
derechos y mecanismos de control existen para dotar a los grupos afectados de
una reparacin efectiva y garantas en materia ambiental y social, la naturaleza
no vinculante de la construccin debilita en los hechos la efectividad de las
instituciones y de los proyectos de FID para garantizar los estndares sociales y
ambientales mnimos, y ms generalmente, el respeto de los derechos humanos
de las comunidades locales.
Evidentemente, y de modo imperioso, el sistema de FID necesita forta-

lecer su capacidad para proteger y garantizar al menos sus propias salvaguardas
sociales y ambientales. Por ejemplo, avanzar hacia una reglamentacin de salva-
guardas vinculantes, relacionando la decisin de un controlador como la CAO
o el PIBM, o asegurando que las violaciones citadas por organismos de control
como stos sean atendidas y corregidas antes de otorgar un financiamiento.
Otra faceta para explorar en cuanto a los agentes fiscales de las IFIs
(CAO, PIBM, etc.) es el uso de las auditoras e informes de esas organizaciones
en foros alternativos. En el caso de la pastera Botnia, por ejemplo, el informe
y auditora preliminar de la CAO (dos publicaciones estndares que CAO rea-
liza al analizar una queja) fueron ofrecidas como prueba de expertos en varios
483
procesos judiciales y extrajudiciales. Uno de estos se incluy en el proceso

ante la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, siendo la primera vez
que un mecanismo de control de una IFI ofreci prueba (la que fue requerida
por la Comisin Interamericana formalmente) a un tribunal internacional de
derechos humanos.7
En el caso de Botnia, una querella penal fue presentada en la justicia

federal de primera instancia contra los ejecutivos de los propulsores del proyecto
(la compaa) por violaciones a las leyes nacionales ambientales y de derechos
humanos. Posteriormente, en el mismo caso penal, la prueba presentada fue
ampliada para incluir los nombres de los 23 Directores Ejecutivos del Banco
Mundial que votaron a favor de otorgar un prstamo a Botnia, a pesar de tener
pruebas de su organismo fiscal (la CAO) de que el proyecto violaba las pol-
ticas de salvaguarda del Banco y de que el proyecto tambin estaba pendiente
de un fallo de la Corte Internacional de Justicia (Argentina v. Uruguay.) Esta
tambin fue la primera vez que pruebas de CAO fueron presentadas en una
corte nacional en la Repblica Argentina.
Esta accin y la denuncia ante la Comisin Interamericana de Derechos

Humanos, se muestran como modos alternativos inexperimentados de llevar
mecanismos y procesos de control no vinculantes (como la CAO en este caso)
a foros con sistemas de denuncias y tratamientos vinculantes.
Finalmente, podemos mencionar que tanto el panel de inspeccin o

decisiones de mecanismos de control de otras IFIs (como la CAO) pueden ser
llevados con eficacia a otros foros no judiciales, como a los Puntos Nacionales
de Contacto (PNCs) de las Directrices de la OCDE para Empresas Multinacio-
nales (de aqu en adelante, Directrices OCDE.)
Si bien las conclusiones de un mecanismo de denuncias y control de una

IFI puede fenecer en la IFI misma, conduciendo como en el caso de Botnia, a
un callejn sin salida o a una solucin sin resultados para los grupos afectados,
la presentacin de las conclusiones de un mecanismo de control de una IFI
en foros alternativos ajenos a la misma, puede servir para potenciar la accin
poltica, llamar la atencin y ubicar al incumplimiento de la compaa respecto
de las salvaguardas en foros nacionales e internacionales visibles.
7
El Informe Preliminar de la CAO fue presentado por la misma CAO ante la Comisin Interame-
ricana en el marco de una denuncia presentada por CEDHA, representando a 50.000 accionistas
locales contra el gobierno del Uruguay por permitir violaciones a los derechos humanos protegi-
dos por la Convencin Americana de Derechos Humanos por parte del proyecto de Botnia.
484
En el caso de la Pastera de Botnia, CEDHA ha presentado quejas (con

importantes resultados) a tres PNCs (Finlandia, Suecia, Noruega) contra Botnia
y contra Finnvera por violaciones a las Directrices OCDE, basndose en gran
medida en pruebas proporcionadas por la Auditora CAO y su Informe Preli-
minar sobre el caso de Botnia. Cabe resaltar y recordar que originalmente hubo
dos pasteras en cuestin (Botnia y ENCE) y el proceso de denuncias result
en la demora de casi 18 meses en los proyectos de ambos, cuestin que ENCE
no pudo sostener y termin capitulando, desplazndose a un sitio de menor
conflicto. Botnia, por otro lado, si bien persisti en el sitio, tuvo que redisear
y mejorar su proyecto, realizar innumerables estudios y pasar por un escrutinio
minucioso que no se hubiera hecho de otra manera.
Ms adelante desarrollaremos el tema de las denuncias realizadas, su

relativa efectividad y sus limitaciones para garantizar el respeto de los derechos
humanos y la proteccin ambiental de las comunidades afectadas en proyectos
FID.
3.2. Normas y regulaciones estatales
Las compaas extranjeras que operan en el pas anfitrin estn sujetas formal
y legalmente a las leyes nacionales y locales establecidas a fin de controlar
conductas corporativas, proteger los derechos humanos y el medio ambiente.
Sin embargo, los individuos y las comunidades afectados por el FID

no siempre encuentran en las leyes nacionales y locales, las garantas y pro-
tecciones suficientes para proteger sus derechos. Las razones de ello pueden
encontrarse en:
Negociaciones previas por parte de la compaa con el gobierno

anfitrin para reformar, legislar o eliminar leyes locales o eximir a la
compaa del cumplimiento de determinadas reglas;
relativa ignorancia por parte de actores jurdicos locales, fiscales,
abogados y grupos de derechos humanos sobre los impactos que pueden
provocar las corporaciones en las comunidades locales;
poca capacidad, presupuesto y/o prioridad poltica en los pases en
vas de desarrollo respecto de la aplicacin de legislacin ambiental (o
de derechos humanos en general) a pesar de un fuerte cuerpo normativo
respecto a corporaciones;
el gran desequilibrio de poder entre la compaa inversora y el gobierno
anfitrin (nacional o local) y la consecuente influencia que la compaa
ejerce en los tres poderes de gobierno (legislativo, judicial o ejecutivo);
485
las multas relativamente bajas o insignificantes establecidas como

pena aplicable por violaciones a la norma son superadas ampliamente
por los beneficios de la compaa, y las compaas conscientemente
violan legislaciones locales simplemente pagando multas cuando se les
imponen;
la amenaza de la compaa al gobierno local de abandonar el pas o
localidad en busca de un ambiente ms permisivo lo que ha sido es-
pecialmente visible en la industria automovilstica y de indumentaria;
las limitaciones impuestas por los Tratados de Inversin ofrecidos por
el Gobierno Anfitrin (TIs) relativos a derechos comerciales que estn
por encima de los derechos de los grupos afectados (ver la seccin sobre
TIs para una lista de dichas limitaciones);
las leyes nacionales y otras normas pueden no estar lo suficientemente
desarrolladas en cuanto la exigencia al mbito empresarial del respeto
en materias relacionadas al impacto social y medioambiental, y pueden
ser incluso menos desarrolladas para enfrentar abusos multinacionales
de dichas normas y sus violaciones.
Las leyes y la exigibilidad de su cumplimiento generalmente derivan de

la costumbre y prcticas locales. Las empresas han tenido que cumplir con rela-
tivamente poco control y fiscalizacin por parte del Estado, que generalmente se
limita a habilitarlas, y cobrar algn canon regular o captar algn porcentaje en
fiscalas. Pocas veces interviene el Estado en el control de calidad del producto
y la produccin, en la contaminacin de la empresa, o en su comportamiento
e impacto en la sociedad.
En los ltimos aos se viene desarrollando la tendencia de sumarle a

la empresa ciertas dimensiones sociales y ambientales. La sociedad empieza a
exigirle a la empresa que responda ante estas asignaciones y que se convierta
en protagonista del desarrollo social. Su grado de Responsabilidad Social Em-
presaria o RSE radica en la idea de que la empresa no es un actor pasivo de la
sociedad, sino que tiene un protagonismo importante y un impacto positivo y
negativo en las personas afectadas por ella, sean consumidores, trabajadores
o vecinos de la empresa.
Una discusin se ha dado a nivel internacional sobre si esta tendencia de

promover y adoptar la RSE es una opcin determinada por la propia empresa,
o si tiene algn grado de obligatoriedad, es decir, si la RSE es voluntaria, o
486
vinculante. Es una discusin importante, ya que la evolucin del contenido de

la RSE se aproxima cada vez ms a principios bsicos de derechos humanos.
El movimiento de la RSE es relativamente incipiente en Amrica Latina

y especialmente en Argentina. El movimiento RSE en la Argentina,8 si bien es
uno de los ms vibrantes entre los pases hispanoamericanos, no ha progresa-
do mucho ms all de generar consciencia empresaria sobre la necesidad de
promover la filantropa desde la empresa, de una manera algo ms estratgica
de lo que sola suceder en tiempos pre-RSE. Se entiende mas estratgica
como la toma de consciencia ms informada e investigada sobre los verdaderos
problemas de la sociedad.
Antes la empresa, para dar un ejemplo, donaba medicamentos o cons-

trua viviendas, porque alguien, al azar, se lo peda. Responda, quizs, a un
derecho humano insatisfecho, porque algn actor, generalmente sin ninguna
intencin de hacer valer un derecho especfico, se lo peda por inters propio.
Con el surgimiento de un gran nmero de ONGs, algunas dedicadas a temas
relacionados con derechos humanos, se empezaron a analizar y sistematizar
las principales problemticas de la sociedad local. Era entonces de esperar que
se canalizaran presiones y demandas desde el sector social hacia la empresa,
y de hecho, es lo que est sucediendo.
Sin embargo, y nuevamente, la construccin de los vnculos de la socie-

dad con el mundo empresario, no pasa por la demanda de la realizacin de un
derecho humano, sino que atiende por lo general a una necesidad insatisfecha,
que puede formar parte o no (pero slo de manera circunstancial o casual) de
una agenda preexistente de derechos humanos.
La construccin de lazos entre la empresa y la sociedad civil ha hecho

evolucionar la filantropa empresaria, a lo que podramos llamar Filantropa
Estratgica, es decir, una filantropa mucho ms informada y legtimamente
dirigida hacia las necesidades de la sociedad. Pero si bien podemos asignar
valores a las acciones de una empresa y a su filantropa estratgica que tienen
que ver con derechos humanos, bajo ningn punto de vista podemos concluir
que la RSE est construida sobre el objetivo de hacer cumplir a la empresa sus
obligaciones en materia de derechos humanos. El hecho de que una empresa
done medicamentos y ayude a cierta comunidad a realizar el derecho a la salud,
no implica que el territorio indgena que ocup ilegalmente para colocar su
8
Ver Taillant, Jorge Daniel, The Human Rights Dimension of Corporate Social Responsibility
in Latin America, publicado y disponible gratuitamente en formato digital en www.cedha.org.
ar/docs/doc136-eng.htm.
487
fbrica no sea una aberrante violacin del derecho indgena. En el mundo de los
derechos humanos, no podemos lavar una mano lo que ensuciamos con la otra.
En algunos casos extremos, particularmente donde el Estado es muy

dbil, o donde no ejerce control sobre un determinado territorio, las empresas
han reemplazado por completo al Estado como proveedores de ciertos servicios
pblicos (como en la provisin de seguridad y polica o en el envo de correo
como en el caso de Colombia por Nestl, por ejemplo.) En dichos casos, si
bien pueden encontrarse valores importantes en las acciones empresarias de
brindar servicios generalmente atribuidos al Estado, se debe tener mucho
cuidado en cualquier suposicin de que la Empresa es realmente el protector
del derecho asociado.
Si bien una empresa puede encontrarse circunstancialmente en el rol de

proveer un servicio pblico, jams tendr la neutralidad y la imparcialidad, ni
el inters comn y pblico por detrs, necesarios para asumir legtimamente
el deber y obligacin de asegurar la defensa de un individuo o comunidad de
un derecho inalienable, en gran medida porque podra estar diametralmente
opuesto a su fin absoluto, que es inexorablemente, el lucro.
En beneficio del movimiento RSE en Amrica Latina, puede decirse

que ha tenido xito en ayudar a desarrollar la idea de que las empresas pueden
y deben ser responsables socialmente9 insistimos que el contenido de lo
que ello significa no llega sin embargo a concentrarse en el cumplimiento de
los derechos humanos y de las normas medioambientales bsicas.
La lenta evolucin de la RSE en Latinoamrica manifiesta notablemente

que la sociedad en general no ha llegado a una comprensin como comuni-
dad, que los afectados locales tienen derechos exigibles de cara al abuso de la
empresa en materia social y ambiental. Ello se acenta an ms por el hecho
de que jueces, fiscales, abogados y otros actores legales o cuasi-legales (como
las ONGs) tampoco han incorporado en su pensamiento, trabajo y accionar, la
nocin de abuso empresarial de derechos humanos.
En ese contexto, por ejemplo, la llegada de un caso que involucre

contaminacin empresaria a una comunidad, tiene una lucha cuesta arriba
en las cortes locales, y ni hablar de la reaccin ante este tipo de denuncias en
9
Nota de traduccin: Texto original: Good corporate citizen. La traduccin literal sera buen
ciudadano corporativo pero la idea que subyace detrs de la frase es indicar que ser un buen
ciudadano corporativo implica la contribucin que la empresa hace a la sociedad a travs de
llevar a cabo sus negocios, sus programas filantrpicos y de desarrollo social y su participacin
en las polticas pblicas.
488
oficinas del sector pblico, que se ven an a s mismos en el rol de promotores

de industrias y no como reguladores de las mismas.
Hemos escuchado de jueces, abogados con experiencia y otros actores

jurdicos (y empresarios), comentarios igualmente inocentes del tipo: Qu
derechos humanos puede violar una empresa? La pregunta chocante no suena
tan irracional, en particular en un contexto nacional en el cual derechos hu-
manos es un trmino semnticamente muy cargado, fuertemente asociado con
un pasado poltico coyuntural y altamente cruel, como fueron las violaciones
masivas de derechos civiles y polticos cometidas por dictaduras represivas.
Para sacar la discusin sobre derechos humanos fuera del mbito de

los derechos civiles y polticos asociada con los regmenes dictatoriales y
llevarla a terrenos que involucren muchos otros derechos que tambin inclu-
yen derechos econmicos, sociales y culturales contra los que las empresas
habitualmente impactan o violan, es necesario una evolucin importante del
pensamiento social hacia una comprensin progresiva y ms amplia sobre qu
son los derechos humanos.
Hasta tanto eso ocurra en un nivel generalizado, no podemos preten-

der que el sistema estatal pueda tratar efectivamente como violaciones de las
empresas los incumplimientos en que stas incurren respecto de las leyes am-
bientales y los derechos humanos de las comunidades afectadas. Es necesario
capacitar ms, educar ms, conscientizar ms, tanto a actores estatales como
no estatales, sobre la responsabilidad empresaria en abusos a los derechos
humanos y degradacin ambiental.
Hemos puesto a prueba el uso y presentacin de la Auditora CAO y

su Informe Preliminar en una accin contra la pastera Botnia ante una corte
local (presentada como prueba de expertos del Banco Mundial para sustentar
los argumentos de violacin de leyes nacionales e internacionales por parte
de Botnia) con algo de xito inicial, incluyendo la apertura de un proceso
de investigacin penal en un juzgado federal argentino. La prueba en el caso
penal fue ampliada hasta implicar y nombrar especficamente a los 23 Di-
rectores Ejecutivos del Banco Mundial por su aprobacin de un prstamo a
Botnia incluso sabiendo que la CAO del Banco Mundial haba concluido que
el proyecto violaba las polticas de Salvaguarda de la CFI. Esta es la primera
vez que los Directores Ejecutivos del Banco pueden llegar a ser llamados a dar
testimonio en un caso ante una corte penal por un prstamo que han otorgado
a un proyecto controvertido.
489
3.3. Derecho Internacional
Las normas y estndares del Derecho Internacional son quizs las guas nor-
mativas ms desarrolladas y uniformes que pueden ayudarnos a comprender,
definir y establecer las obligaciones en derechos humanos y ambientales en el
FID. Desafortunadamente, hacer responsables a las empresas por la violacin
de esas normas es extremadamente difcil, lo que se transforma en uno de los
obstculos ms importantes para garantizar el respeto de los derechos humanos
de comunidades afectadas por el FID.
La primera limitacin deriva del hecho de que, por ejemplo, el derecho

internacional de los derechos humanos, a pesar de la clara indicacin de la
Declaracin Universal de los Derechos Humanos de que todos los pueblos y
naciones deben esforzarse, a fin de que tanto los individuos como las institu-
ciones [] promuevan [] el respeto a estos derechos y libertades, y aseguren
medidas progresivas de carcter nacional e internacional, su reconocimiento y
aplicacin,10 la tendencia ha sido la de interpretar que los Estados son respon-
sables de garantizar y proteger los derechos internacionales. Esta interpretacin
del derecho internacional discutible rige y determina las caractersticas del
paradigma legal dominante, y por el momento muestra pocos signos que permi-
tan pensar que se mover hacia la inclusin de las empresas como sujetos del
derecho internacional. Creemos que la interpretacin del derecho internacional
centrada en el Estado debe ser revertida y debe ponerse ms hincapi en otros
rganos de la sociedad, los que deben tambin asumir sus responsabilidades
y obligaciones.
La inclinacin del derecho internacional hacia los actores estatales no

deja a los grupos interesados con muchas otras opciones ms que, por ejemplo,
perseguir a su propio Estado por derechos violados por actores que operan en
el FID, sean empresas o IFIs. En tanto esto podra ser efectivo dado el gran
desequilibrio de poder entre el Estado y las empresas (a travs del FID), y la
tendencia de algunos Estados de ponerse del lado de los intereses empresarios
por sobre los intereses de las comunidades afectadas, este no sera un canal
efectivo de reparacin, y de ninguna manera ofrece a los afectados reglas de
juego equitativas.
Un canal de reparacin que los afectados tienen a disposicin, frente

a la violacin de derechos humanos o leyes ambientales, perpetrada por em-
presas, es llevar su denuncia a las cortes locales y/o nacionales, con base en
la complicidad estatal (por accin u omisin) en la violacin de los derechos
10
Ver en http://www.un.org/Overview/rights.html.
490
humanos. Esta opcin es viable, aunque limitada: En primer trmino, por el

conocimiento estrecho y la poca importancia que le asignan los jueces locales
al derecho internacional; en segundo lugar, por el predominio al derecho inter-
nacional por sobre el derecho constitucional o local vigente, cosa resistida en
muchos pases. En la Argentina, ninguno de los tratados internacionales con
jerarqua constitucional examina la responsabilidad empresaria.
El CEDHA ha ejercido presin con xito en las cortes locales haciendo

referencia a las obligaciones de derecho internacional y presionando interna-
cionalmente (a travs de cartas de la sociedad civil, faxes, correos electrnicos)
y exponiendo a los jueces de las cortes locales por decisiones sobre comporta-
miento empresario que tienen a resolver. Sin embargo, somos conscientes de
que no es la mejor ni la ms idnea manera de hacer valer un derecho.
Otra opcin disponible para afectados es acceder a los tribunales inter-

nacionales de derechos humanos. Esta opcin, sin embargo, debe generalmente
focalizarse en la violacin por parte del Estado de los derechos humanos de las
comunidades afectadas. El caso de Botnia, por ejemplo, est siendo atendido
por la Comisin Interamericana y ya ha resultado en la apertura de un proceso
de pedido de informes de la Comisin al Gobierno de Uruguay. Si bien no an-
ticipamos una solucin contundente del caso por parte de la Comisin, por las
presiones polticas que recibe la misma por parte de los Estados de Argentina y
Uruguay de no dejar avanzar la causa, podemos resaltar el valor y la publicidad
meditica que recibe el hecho de que la Comisin inicie una investigacin de
estas caractersticas.
Finalmente, mencionaremos la evolucin de lo que algn da pueden

llegar a convertirse en obligaciones internacionales vinculantes para empresas
bajo el derecho internacional: Las Normas de Naciones Unidas sobre Derechos
Humanos y Empresas Transnacionales y Otras Empresas Comerciales (llamadas
coloquialmente como las normas ONU.)11
Al comienzo de la primera dcada del 2000, la ONU comenz un pro-

ceso de estudio de la complicidad empresarial en la violacin de los derechos
humanos. Ello result en la creacin de las normas de la ONU que hoy se erigen
como una serie de principios de derechos humanos y ambientales que deberan
guiar la conducta empresaria. Las normas ONU fueron aprobadas por la Sub-
Comisin de Derechos Humanos y, a pesar de no tener carcter vinculante para
las empresas, constituyen el punto de referencia para la conducta del sector
11
www.unhchr.ch/Huridocda/Huridoc.nsf/0/64155e7e8141b38cc1256d63002c55e8?Opendo
cument.
491
empresario en materia de derechos humanos. La evolucin de la dimensin de

derechos humanos en el mbito empresario est ahora siendo estudiada por un
Representante Especial nombrado por la ONU para desarrollar este terreno de
estudio y presentar recomendaciones a la ONU, las que seguramente incluirn
reflexiones especficas sobre cmo lograr que los Derechos Humanos, y en
particular los cdigos voluntarios de conducta de las empresas y los estndares
industriales sean ms efectivos, por no decir vinculantes.
Es suficiente decir aqu que la evolucin de la discusin sobre la res-

ponsabilidad empresaria en la violacin de los derechos humanos ha sin dudas
llevado a una mayor discusin y a avances concretos. Esto es no slo en las
ramificaciones especficas de la conducta empresarial relativa a los derechos
humanos, sino tambin respecto de impactos prcticos. Estos incluyen por
ejemplo, el desarrollo de polticas empresarias en materia de derechos huma-
nos, la creacin de mecanismos de gestin y proyectos orientados a sintonizar
a las empresas con los derechos humanos, la elaboracin de metodologas para
medir y calificar la performance de la empresa en materia de derechos huma-
nos, y en la publicacin por parte de las empresas de informacin sobre cmo
la empresa aborda el tema de los derechos humanos. Tambin ha resultado en
que terceros tomen este tipo de informacin para realizar denuncias all donde
encuentran que la realidad no se condice con lo publicado. Sin embargo, el
cumplimiento propiamente dicho de las empresas con estructuras normativas
nacionales o internacionales de derechos humanos es an difcil de medir y/o
controlar efectivamente.
3.4. Cdigos voluntarios, guas y estndares industriales
Ya mencionamos la evolucin constante en las ltimas dcadas de lo que

comnmente se denomina Responsabilidad Social Empresaria (RSE) y de las
tensiones que surgen sobre si la RSE debera ser una accin solidaria voluntaria
(opinin que vierten la mayora de las empresas), o si debera legislarse y ser
obligatoria (lo que proponen la mayora de activistas de derechos humanos.)
Muchos aspectos y dimensiones de este debate son discutibles. La discusin
gira en torno a la utilizacin de cdigos voluntarios o polticas internas, versus
la idea de que la RSE se debera legislar. Algunos legisladores, incluyendo un
reciente proyecto de ley aprobado por la legislatura de la Ciudad de Buenos
Aires, determinaron que la RSE debe ser una obligacin. Otros opinan fuer-
temente lo contrario.
La interpretacin que hace un actor financiero de la RSE se expresa en

la siguiente discutible opinin:
492
Creemos que las compaas tienen la obligacin de entender que es

necesario trazar un claro lmite entre el gobierno y el sector privado e
insistir en que es responsabilidad del gobierno proveer servicios pbli-
cos bsicos tan variados como proteccin de salud, crceles, educacin
primaria y seguridad nacional.12
A pesar de que podemos apreciar la contribucin que una compaa

puede hacer como buen ciudadano corporativo y aquellos casos en que en
algunas circunstancias una empresa pueda querer contribuir a la sociedad
ms all de su pura actividad comercial, no compartimos la idea de que una
empresa deba hacer eso para convertirse en un buen ciudadano corporativo.
Lo que nos debe preocupar es el respeto de los derechos humanos por parte
de la compaa, que est cumpliendo con sus obligaciones normativas y ase-
gurarnos que la compaa no se trepe por sobre esos lmites en su bsqueda
de lucro. El compromiso autogenerado de las empresas a respetar cdigos de
responsabilidad, o su alcance a la comunidad, o su actividad filantrpica son
bienvenidos, pero no son centrales en nuestro debate, que est basado en la ley
y en las obligaciones, no en compromisos voluntarios o actividades sociales
qu estn por afuera de la naturaleza misma de la empresa.
Una petrolera como Shell en Nigeria o Unocal en Burma explotan recur-

sos naturales en la selva y se jactan de tener elaborados planes de responsabilidad
empresaria, mientras que son cmplices por muertes humanas a mano de los
servicios policiales que contratan para protegerlas. Este tipo de contradiccin
entre la RSE y la prctica de la empresa en otros rubros es comn.
Existen muchos cdigos derivados de las mismas compaas o de un

conjunto de compaas o Estados, o por organizaciones de la sociedad civil
que establecen una serie importante de principios, estndares y compromisos
que pueden ser vistos como derechos (aunque en general voluntarios) otor-
gados por los actores empresarios (o atribuibles a stos), a los grupos con un
inters particular a las comunidades afectadas.
Algunos de los ms conocidos son:
Las Directrices OCDE para las Empresas Multinacionales

Los Principios de Ecuador
Los Principios de la Inversin Responsable
Estndares ISO (14000, 9000, etc.)
12
Global Investment Standards: The Way You Invest Matters, en Domini Social Investments,
p. 13.
493
SA 8000
AA 1000
Tambin podemos mencionar ms genricamente a Mejores Tecnologas

Disponibles (MTDs) o los Estndares de la Industria que tambin han venido a
definir la conducta empresaria en industrias especficas. Dichos estndares han
obtenido la suficiente adhesin y aceptacin poltica entre actores empresarios
y estatales como para influenciar a organismos reguladores a adoptar umbrales
de lo que es socialmente tolerable (con independencia de que el estndar sea
o no vinculante legalmente.) Las MTDs estn jugando cada vez ms un rol
tendiente a establecerse en las leyes locales y normas, y muy probablemente
continen hacindolo. En dicho contexto, el desarrollo de las MTD es una
contribucin positiva a la evolucin normativa de la conducta y responsabilidad
social empresaria y coadyuvar a los umbrales que a su vez crearn los lazos
necesarios con las normas jurdicas y los derechos humanos.
La mera existencia de dichos cdigos de conducta voluntarios, y el hecho

de que las empresas estn discutiendo los principios, normas e implicancias
de esos cdigos en sus actividades, es un signo de que el mundo empresario se
est conduciendo en la direccin correcta.
Sin embargo, el movimiento RSE, en especial en la regin de Amrica

Latina, como apuntramos arriba, ha estado en gran medida limitado a ayuda
o filantropa empresaria. Algunas empresas pueden incluso estar convencidas
de que trabajar con la comunidad y los intereses sociales es bueno para sus
negocios, lo que se denomina comnmente el caso econmico de la RSE.
En tanto que la evolucin hacia la filantropa estratgica (aquella en alianzas
con la sociedad civil) puede ser considerada positiva, no se trata de una de las
preocupaciones ms centrales y reales que subyacen detrs de la retrica de
los derechos humanos en el debate empresario.
Si bien el movimiento RSE est contribuyendo a proteger los dere-

chos de las comunidades afectadas, sufre grandes limitaciones en cuanto a la
comprensin de cmo las empresas pueden respetar los derechos humanos y
en cuanto a la diferencia fundamental que existe entre un cdigo o principios
voluntarios y una obligacin jurdica vinculante.
La discusin subyacente en materia de derechos humanos y derecho

ambiental y las empresas que no penetra demasiado en el rea de la RSE
est basada en presupuestos muy distintos. En tanto las empresas pueden ser
de modo parcial buenos ciudadanos corporativos realizando donaciones de
caridad, su cumplimiento con los derechos humanos o normas ambientales
494
puede estar por completo desligado de sus programas de RSE. De hecho, los
grandes violadores de los derechos humanos, las grandes compaas de venta
al pblico que han sido cuestionadas por sus prcticas laborales, han recibido
reiteradas crticas de las comunidades afectadas en cuanto a sus prcticas
laborales, de contaminacin e incluso por complicidad en homicidios por sus
guardias de seguridad.
Es irnico y sorprendente a la vez ver generalmente una gigante y visi-

ble empresa recibir un premio RSE o ser resaltada como empresa responsable
por los medios empresarios o por institutos que promueven la RSE, cuando
persisten denuncias irresueltas o a veces condenatorias contra ellas por abusos
a derechos humanos, por contaminacin ambiental, etc. Algunos ejemplos
de este tipo en Argentina son Shell, Wal-Mart, Cargill, Ledesma, Minera la
Alumbrera, y Monsanto que aparecieron en un reciente artculo en una revista
de negocios como Los actores responsables.13 En uno de estos casos, incluso,
persisten hace aos acusaciones con evidencia documentada de complicidad de
la empresa con la dictadura militar, en la desaparicin de lderes sindicales, u
otros activistas que se levantaron en contra de abuso y contaminacin.14
La Empresa Wal-Mart, por ejemplo, gan recientemente un premio RSE

en Argentina, en tanto que las prcticas laborales que sustenta son objeto de
estricta vigilancia por parte de organizaciones de derechos humanos y derecho
laboral en los Estados Unidos, como Human Rights Watch.15 Cmo es posible
que puedan coexistir ambas percepciones acerca de una misma compaa? Lo
ms probable es que hay grandes vacos en los que unos y otros entienden por
responsabilidad.
Este tipo de contradicciones, que de ninguna manera est generalizado

entre las empresas (pero que existe mucho ms de lo que podramos imaginar)
est basado en distintos entendimientos de lo que implica RSE para las empresas.
Lleva a prestar atencin al hecho de que el movimiento RSE ha dejado de lado
en su agenda el respeto por los derechos humanos y las obligaciones jurdicas
13
Los actores responsables, Mercado, Noviembre 2007, p. 138.
14
Vales, Laura, Che, Bisordi, apur los expedientes, Pgina 12, 29-IV-07,
http://www.pagina12.com.ar/diario/elpais/1-84269-2007-04-29.html; Equipo Nizkor y Dere-
chos Human Rights, La complicidad del poder econmico con la dictadura: el caso Mercedes
Benz, 8-XII-03, disponible en http://www.derechos.org/nizkor/arg/doc/benz1.html; Argen-
tina y sus papeleras,La Fogata, disponible en http://www.lafogata.org/06planeta/planeta4/
pla_21-4.htm; Aredez Marquez, Ricardo, Aos de silencios, complicidades y espera, dispo-
nible en http://www.segundoenfoque.com.ar/palabrasaredez.doc y Argentina y sus pape-
leras. Complicidad, negocios y contaminacin, Biodiversidad en Amrica Latina, disponible en
http://www.biodiversidadla.org/content/view/full/23490.
15
Ver en http://www.commondreams.org/news2007/0501-06.htm.
495
y se ha focalizado ms en la llegada de la empresa a la sociedad en trminos de

sus donaciones empresarias y la inversin social y postergando en su agenda
una mirada ms profunda sobre los reales medios de produccin y prcticas
empresarias de la compaa en relacin con los procesos de produccin, o las
operaciones sobre el terreno que deben ocurrir para que la compaa asegure su
plataforma de operacin geo-socio-poltica-econmica. Las actividades de la
RSE estn frecuentemente divorciadas de los procesos de produccin y generan
operaciones aisladas ms ligadas con las relaciones pblicas y con ejercicios
de imagen empresaria, por vlidos y legtimos que estos sean.
En el caso de la pastera Botnia, hemos visto por ejemplo diferencias

notables en el personal bancario, como en Calyon, un importante banco de
inversin francs, en donde el personal RSE tena una opinin acerca del
involucramiento de Calyon en la pastera Botnia, mientras que el personal de
finanzas del mismo banco tena claramente una visin completamente distinta
del proyecto, ampliamente ignorando preocupaciones sociales y ambientales,
descartndolas como un tecnicismo no aplicable basado en el hecho que dado
que la inversin de Calyon no iba directamente al proyecto, los compromisos
sociales y ambientales hechos por Calyon bajo los Principios de Ecuador no
eran aplicables.
Los derechos humanos y las obligaciones de derechos humanos de las

empresas y su relacin con el movimiento RSE se evidencia ms recientemente
en casos que involucran, por ejemplo, grandes inversiones empresarias en la
industria de indumentaria, en donde se ha descubierto que distribuidores y
productores de importantes y muy rentables industrias de indumentaria ob-
tenan sus prendas a expensas de violaciones graves a los derechos humanos
(particularmente derechos del trabajo) llevadas a cabo en fbricas en donde
se explota a los obreros en condiciones laborales de esclavitud en centros
manufactureros sub-contratados. El control pblico sobre tales violaciones
alcanz niveles sin precedente y engendr un conjunto de iniciativas (muchas
de las cuales nacieron de las empresas mismas) tendientes a respetar una serie
de principios ticos, voluntarios y auto-impuestos de conducta empresaria, y
sobre el compromiso de las empresas a cumplir ciertas prcticas laborales o
tica empresarial.
En una temprana evolucin de dichas iniciativas y cdigos voluntarios

(sobre todo los que aparecieron en los aos 80s y 90s), no haba mencin
alguna a los derechos humanos o al derecho internacional en la discusin que
rodeaba a estas prcticas inaceptables que estaban sujetas al escrutinio pblico.
Si bien algunos activistas (en particular organizaciones de derechos humanos)
comprendan que estos temas empresarios caan dentro del mbito de la pro-
496
teccin internacional de los derechos humanos y que deban ser tratadas como
tales, slo muchos aos despus (en la dcada del 2000) el discurso empresario
acept este nuevo enfoque de las obligaciones tendiente al respeto de los de-
rechos humanos. Hoy, en reuniones de alto nivel del movimiento RSE en las
Naciones Unidas, por ejemplo, es bastante comn escuchar discusiones basadas
en la responsabilidad empresaria por violaciones a los derechos humanos; en
tanto que seis o siete aos atrs dicha discusin no era frecuente. Estamos hoy,
en cuanto a lo que a derechos humanos concierne, en donde hace una dcada
estbamos en materia ambiental.
El hecho de que las empresas no quieran entender su responsabilidad

social empresaria como obligaciones legales conlleva invariablemente un
marco debilitado para canalizar y proteger efectivamente los derechos de los
afectados. Una empresa que ve su RSE como una serie de variables voluntarias
de conducta empresaria, o de filantropa empresaria, traducida en un equipo
de RSE que intenta conciliar la operacin de la empresa con su proyeccin
social como mejor puede, en lugar de una serie de obligaciones legales que
deben ser incorporadas a cualquier costo a la manera de operar en su actividad
principal, probablemente tratar las dimensiones de su RSE con herramientas
y estructuras de gestin muy distintas.
Desde la perspectiva de los afectados, ya sean individuos o comuni-

dades que buscan asegurar el respeto o garanta de un derecho, o que buscan
reparacin por un dao cometido por una empresa, la forma en la que el que
comete la violacin (en este caso la empresa) trata una denuncia, tambin tendr
efecto en como podr o no resolverla. Esta tensin tambin se ve en los crculos
judiciales, los que, como las empresas, tambin han debido evolucionar en su
pensamiento en cuanto a la responsabilidad empresaria en las violaciones a los
derechos humanos. No vemos que dicha percepcin haya avanzado sobremanera
en el contexto latinoamericano, limitando as los mecanismos de reparacin y
la integridad del sistema de proteccin de los derechos humanos en la regin.
En conclusin, el compromiso voluntario de las empresas en relacin al

respeto del marco jurdico de los derechos humanos, no garantiza que dichos
derechos sean respetados, y no ofrece necesariamente un canal de reparacin que
sea efectivo, transparente, equitativo y justo para un afectado que reclama por
la violacin de sus derechos. Esta es una importante debilidad de los sistemas
y marcos voluntarios de cumplimiento de los derechos humanos.
Los compromisos voluntarios son slo tan efectivos como los mecanis-
mos de denuncia y resolucin de conflictos creados por las empresas mismas
(muchas veces dichos arreglos no existen), su compromiso real a cumplirlos, y
497
su efectividad en llamar la atencin, responder, y resolver denuncias existentes,

o por los mecanismos estatales no-empresarios designados para monitorear el
cumplimiento de normas y leyes por parte de empresas.
El caso de Botnia nos ha demostrado que incluso en los niveles ms altos

de evolucin normativa en el marco empresario (el sistema financiero divisado
por la CFI), incluso una auditoria interna adversa que describe violaciones a
normas sociales y medioambientales, no es siempre suficiente para asegurar
que los actores financieros (pblicos o privados) cumplan con sus propios
marcos normativos. En tanto no exista un proceso independiente, ejecutable y
vinculante puesto en marcha, el sistema siempre ceder ante el inters propio,
las prioridades polticas y la subjetividad, a expensas de los derechos humanos
y la proteccin de las comunidades afectadas.
A fin de cuentas, la integridad y efectividad de todo el sistema de acceso

a la justicia (en trminos de encarar la violacin de un derecho por parte de una
empresa) determinar si un derecho en particular est realmente protegido y un
individuo o una comunidad cuyos derechos han sido violados puede obtener
una reparacin efectiva.
Esto abre la discusin a una serie de variables que tambin deben ser
consideradas, ms all del alcance de este artculo, que incluyen la capacidad
de los individuos de reconocer que ha ocurrido una violacin a sus derechos; la
capacidad de los individuos y los sistemas de monitoreo sociales (no-estatales)
de denunciar las violaciones a travs de los pertinentes mecanismos legales; el
inters de los representantes legales (abogados) de dar prioridad a los casos que
involuncran a empresas; y de los sistemas judiciales (fiscales y jueces sobre
todo) de dar prioridad a dichos casos y otorgar un remedio adecuado, sea una
multa o un castigo a los empresarios culposos.
4. Acciones a las que las personas o comunidades afectadas pueden tener

acceso
Quizs uno de los desafos ms grandes relacionados con el cumplimiento de

las empresas respecto de los derechos humanos y normas ambientales sea el
acceso de los afectados a mecanismos efectivos de reparacin, que defiendan
y protejan sus derechos, estn stos en normas nacionales, internacionales o
establecidos en cdigos de conducta voluntarios o en polticas institucionales
de salvaguarda.
Una reparacin efectiva ideal debera ser formulada en un sistema formal

y vinculante, en el cual el afectado por la conducta negligente empresaria pueda:
498
Estar sistemticamente informado de la conducta empresaria;

tener acceso a informacin del sector pblico y privado sobre su
situacin en relacin a la conducta empresaria;
saber cules son sus derechos relacionados con la actividad privada
de inversin;
opinar sobre sus preocupaciones e intereses relativos a la inversin
propuesta o la actividad empresaria puesta en marcha;
presentar una denuncia a un mecanismo (preferentemente imparcial)
con relacin a un derecho vinculante o no vinculante determinado;
recibir una revisin confiable de la denuncia, y tener una solucin
justa o una accin para reparar la violacin; y
tener la seguridad de que la ofensa pueda ser corregida, el dao repa-
rado y que la violacin no se repita.
El hecho de que dichos mecanismos sean o no legalmente vinculantes

(enmarcados en un sistema legal con un rbitro independiente o en un meca-
nismo judicial) no debe necesariamente afectar el resultado. Est claro, sin
embargo, que un sistema que obliga a la empresa a cumplir con la normativa
tender a eliminar el abuso empresario de la ley. Obviamente, donde los sistemas
legales son dbiles lo segundo difcilmente suceder.
La percepcin de efectividad y legitimidad y la real efectividad de un

mecanismo de reparacin depender del resultado visible de los casos que le sean
sometidos, y de su capacidad para en efecto otorgar proteccin a los derechos.
Generalmente, los grupos activistas de derechos humanos luchan por la

creacin de sistemas jurdicos vinculantes, para hacer responsables a las em-
presas por violaciones a los derechos humanos. Sin embargo, dichos sistemas
en los pases en desarrollo, particularmente en donde las grandes empresas
multinacionales estn involucradas, pueden ser dbiles e incluso inexistentes.
En algunos casos, las empresas pueden ser muy poderosas econmicamente,
y tener una influencia importante en la produccin local o incluso en el PBI,
lo que puede en los hechos significar que los mecanismos de reparacin (hasta
los que estn basados en estructuras legales vinculantes) pueden llegar a ser
sumisos a otros intereses, dependientes y no efectivos.
4.1. Mecanismos voluntarios de reparacin adoptados por las empresas
Si bien a las empresas se las incentiva a ofrecer mecanismos de reparacin,

procesos por los cuales un individuo afectado puede presentar una queja a la
empresa basada en violaciones al cdigo de conducta o a otra accin empresa-
499
ria que pueda afectar los derechos de la comunidad, muy pocas empresas los
brindan de modo efectivo.
Estos mecanismos, si bien dotan de herramientas tiles para la resolucin

de conflictos internacionales e incluso para problemas de la comunidad, son
generalmente limitados en su alcance, legitimidad y efectividad. Si bien son
efectivos para controversias menores de ndole interno, y pueden ser eficaces
para resolver los problemas de la comunidad, a veces los conflictos adoptan
una importancia de otras magnitudes y pueden llegar a ser completamente
irresolubles sin la intervencin de un tercero (el sector judicial, por ejemplo.)
En el caso de violacin a derechos humanos, ambientales u otros abusos serios
que involucran a derechos inalienables, la parcialidad que ofrecen los canales
internos de la empresa para abordar una reparacin, tienen el gran riesgo de no
ser suficientes para defender debidamente al inters de la victima.
4.2. Mecanismos de reparacin de las IFIs
Al examinar la estructura de los mecanismos de reparacin ofrecidos en el

marco de muchos casos de FID, debemos considerar los paneles de control
y auditora como el Panel de Inspeccin del Banco Mundial (PIBM), y otros
paneles similares existentes en algunos IFIs regionales como el Banco Intera-
mericano de Desarrollo, o el Ombudsman y Asesor en materia de Observacin
y Cumplimiento (CAO) de la CFI. Estos mecanismos, si bien en general no
son vinculantes para los procedimientos de gestin internacionales de los IFIs,
proporcionan una evaluacin independiente importante en cuanto al cumpli-
miento de un determinado proyecto con las Polticas de Salvaguardas Sociales
y Ambientales de la institucin.
Paneles como el PIBM o el CAO, si bien no son vinculantes, crean in-

centivos para las IFIs y para las empresas que buscan financiamiento de las
IFIs para que los aspectos sociales y ambientales de la inversin cumplan con
la normativa y estndares vigentes, incluso cuando esos incentivos no siempre
provean la presin necesaria para garantizar el cumplimiento. En tanto que en
algunos casos quejas o acciones en este tipo de mecanismos han alcanzado
resultados mensurables, otras veces, como en el caso de la pastera Botnia en
el Uruguay, la CFI y ms generalmente el alto gerenciamiento del Grupo del
Banco Mundial (incluyendo el Directorio) han ignorado completamente las
recomendaciones y auditora del CAO. Esta es una debilidad inherente de dicho
mecanismo de reparacin y hasta tanto el aspecto no-vinculante de los mecanis-
mos de cumplimiento internacional se torne vinculante, la efectividad de estos
sistemas depender de la voluntad poltica del IFI y de las empresas de seguir
las recomendaciones de los paneles y de adherir a las polticas de salvaguarda.
500
No obstante, debe destacarse que la opinin de los paneles, y quizs

ms todava, la decisin final de una IFI como el Banco Mundial de resolver
otorgar financiamiento o no a una empresa, enva un mensaje muy fuerte a la
comunidad financiera (y a los actores del FID) en el sentido de que el proyecto
de inversin cumple con los estndares internacionales, y que de hecho cumple
con los compromisos de la institucin de proteger a los grupos locales afectados,
incluso an cuando en la prctica este no sea el caso. Este es un punto importante
dado que la integridad y la fuerza de los marcos normativos de salvaguardas y
su efectividad en proteger los derechos de las comunidades afectadas, depende
del esfuerzo voluntario de las IFIs de cumplir con su propia debida diligencia.
La integridad del sistema de derechos de una IFI (polticas) es tan fuerte como
sus compromisos en sostenerla.
Lo que hemos aprendido de la prctica en el caso de la pastera Botnia

y la participacin de la CFI en el caso (la CFI tiene el deber de cumplir con
las polticas de salvaguarda del organismo) es que la exposicin poltica sobre
la complicidad de la IFI en las violaciones a las polticas del organismo y en
su falta de debida diligencia, fastidia y asusta a los directores y responsables
de programas. Esto resulta en que el personal responsable del organismo est
menos proclive a admitir faltas y que defienda radicalmente su postura, su re-
putacin, e ignore las falencias en el cumplimiento de polticas de salvaguarda
que conlleva el proyecto.
Por ejemplo, en el caso de Botnia, una mordaz auditora e informes de

CAO, que esencialmente fallaron a favor de la denuncia de la comunidad de
afectados que peticionaba, no tuvo la capacidad de movilizar a la institucin
a reparar sus ofensas en cuanto a polticas del organismo. Es lamentable que,
en este caso, aquello que sera de otra forma un mecanismo muy efectivo, de
control del cumplimiento de polticas (y de proteccin del derecho del afecta-
do), sea debilitada por la inhabilidad de la IFI de hacer responsable a su propio
personal en base a sus polticas de salvaguarda. Este es quizs el vnculo ms
dbil en el sistema de reparacin del IFI.
La conclusin a extraer sobre los mecanismos de reparacin de las IFIs

es que pueden ser foros importantes para presentar denuncias sobre violaciones
de polticas de salvaguarda y que pueden provocar impactos importantes en
los proyectos y correcciones a stos; pero en trminos de proporcionar una
proteccin efectiva y vinculante a los derechos de las comunidades afectadas,
no ofrecen, al presente, garantas suficientes para dicha proteccin.
501
4.3. Mecanismos de reparacin nacional
El bienestar general y los derechos deben ser garantizados por mecanismos

estatales establecidos al efecto, y su seguridad slo puede ser efectivamente
garantizada por mecanismos judiciales. En tanto estos mecanismos sean dema-
siado dbiles para proporcionar dichas garantas, la proteccin de los derechos
humanos contina siendo deficiente.
Un problema sistemtico para proteger los derechos de los grupos afec-

tados, presentado a gran escala en los proyectos de FID, es el relativo al poder
de las empresas frente a muchos gobiernos locales. En general una empresa
econmicamente poderosa como Botnia, en el caso de las fbricas de pasta
celulosa, disear su proyecto en consulta con cada actor financiero, teniendo
como gua su propio anlisis econmico, encuestas de mercado nacionales e
internacionales, y el anlisis del clima de inversin local y de las oportunidades
ofrecidas por un determinado gobierno receptor. Cuanto ms importante sea
la inversin en relacin al PBI del pas anfitrin, mayor ser la fuerza que la
empresa tendr en sus negociaciones con el gobierno local en trminos de exen-
ciones impositivas favorables, permisos para operar, concesiones o reformas
necesarias, requerimientos de infraestructura (v. gr. rutas o puertos), garantas
contra protestas y oposiciones locales, etc. Podemos imaginar la implicacin y
relevancia de la inversin de Botnia, que fue la ms grande inversin interna-
cional en la historia del Uruguay a un pequeo municipio de 35.000 habitantes
que llevaba casi 30 aos estancando econmicamente.
La evolucin del clima de inversiones, y el proceso de negociacin por

una gran empresa con un gobierno local relativamente dbil, tiende a ubicar
los intereses empresarios por sobre los intereses sociales y econmicos de las
comunidades locales. Es una prctica generalizada de las empresas multinacio-
nales asegurarse acuerdos de proteccin de inversiones, llamados Acuerdos del
Gobierno Local, que enmarcan los derechos que gobiernan la inversin. En la
prctica, mientras que las empresas insistan en que dichos acuerdos son mera-
mente contratos comerciales y que no violan los derechos de las comunidades
interesadas, pondrn a stas en desventaja, dado que habitualmente los Estados
tendern a garantizar los derechos de las empresas tal como estn establecidos
en los mencionados acuerdos, ms all de los derechos de los grupos interesados
que puedan llegar a ser afectados por el proyecto de inversin. Infra ofrecemos
una descripcin ms detallada de estos acuerdos.
502
5. Tratados de Inversin (TIs)16 y el CIADI
En la seccin anterior mencionamos la importancia y la prioridad asignada

por los Estados al cumplimiento de las obligaciones estipuladas por los TIs,
por sobre los derechos de las comunidades interesadas y la obligacin de los
Estados de respetar sus derechos humanos.
Debemos aclarar que los TIs apuntan generalmente a dos propsitos:

El primero, establecer un acuerdo bilateral entre dos pases (el pas anfitrin y
el pas original de la empresa extranjera que hace la inversin) y el segundo,
establecer las pautas y derechos que gobiernan la relacin comercial entre la
empresa y el pas anfitrin. Ambos generalmente se complementan y trabajan
juntos, y el uno es el resultado directo del otro.
Los TIs y los contratos estn adaptados y diseados por las negociacio-
nes de los actores interesados. Como tales, debera ser natural que cada actor
(empresa o Estado) participe en la negociacin en aras a proteger su respectivo
inters. Sin embargo, la prctica demuestra que los TIs se parecen mucho entre
s, y que generalmente estn diseados de manera universal, para proteger los
intereses de los inversores. Con el tiempo, la parte empresaria de los TIs fue
descubriendo cules clusulas las tienden a favorecer, y de esa manera, fue cons-
truyendo un estndar internacional de TIs que favorecen a la larga la inversin.
Est ausente, en la gran mayora de los TIs, cualquier mencin de las

comunidades afectadas. Es ms, generalmente las comunidades afectadas se
tratan en los TIs, no como tal, sino como posibles riesgos al proyecto, a causa
de manifestaciones en contra del proyecto que pueden incidir en su viabilidad
y rentabilidad. Es muy comn ver clusulas sobre inestabilidad poltica o social
que puede afectar al proyecto, y en este sentido, la empresa es favorecida, y el
Estado es quien debe cubrir eventuales prdidas.
Por otro lado, los Estados no contemplan si los beneficios otorgados

en los TIs, de alguna manera afectan su capacidad de brindar la proteccin
necesaria a los derechos humanos de su poblacin. No contemplan si los be-
neficios y derechos otorgados al inversor limitan la capacidad del Estado, o si
estn diametralmente en conflicto con la obligacin del Estado de velar por el
cumplimiento y respeto de los derechos humanos.
Las empresas han aprendido cul es el formato, cules las clusulas

y cules los trminos especficos que deben contener los TIs para proteger
16
Nota de traduccin: Host Government Agreements.
503
mejor sus inversiones. Y los Estados, con tal de atraer inversiones, aceptan
dichas condiciones, siempre facilitando caminos simples y rpidos al FID. En
consecuencia, cuando los Estados negocian TIs, no estn pensando por lo ge-
neral en las comunidades afectadas o en un lenguaje del acuerdo que refleje su
proteccin. Adems, los paneles de resolucin de controversias que a menudo
se establecen bajo los TIs, como el Centro Internacional de Arreglo de Con-
troversias Relativas a Inversiones (CIADI), slo tienen en cuenta los derechos
comerciales y contractuales establecidos en los TIs y no tienen jurisdiccin
para examinar las implicancias en cuanto a derechos humanos de las decisiones
del gobierno de respetar los TIs con las empresas. Esta tendencia seguramente
ver modificaciones luego de las experiencias de la Repblica Argentina y las
decenas de denuncias que tiene por violar TIs en donde el gobierno argentino
argumenta basado en que su obligacin de proteger los derechos humanos
(durante una crisis social y econmica) que est por encima del deber respetar
los TIs firmados.
El caso de Aguas Argentinas, en donde el Estado argentino enfrenta

una controversia contra Suez en el CIADI, es un claro ejemplo de cuando una
decisin del gobierno de revocar los derechos establecidos en el TI en el medio
de una emergencia social (respetando los derechos de los consumidores de
agua contra los acuerdos originales con las empresas que establecan el precio
dlar) demuestra cmo juegan las tensiones entre los derechos humanos/TIs
(en general favoreciendo a los intereses empresarios) en el plano internacional.
Finalmente, las comunidades afectadas casi nunca son consultadas en

el proceso de negociacin, preparacin y ratificacin de un TI, al menos no
conocemos experiencias donde se haya hecho. Esto necesariamente implica
que las preocupaciones de la comunidad tienen poco o nada de peso en el
lenguaje final de los TIs.
Las controversias sobre el cumplimiento de los TIs se ventilan gene-

ralmente ante el Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a
Inversiones (CIADI), un panel ad hoc que naci como un pacto de caballeros
globalmente aceptado para que el Presidente del Banco Mundial interviniera
en la resolucin de diferendos comerciales entre Estados y empresas.
El Banco Mundial contrat un equipo legal extenso para asesorar jueces

ad hoc para los mltiples casos que empezaron a llegar al tribunal. Su sede sigue
en el Banco Mundial. Muchos han criticado la naturaleza parcial del CIADI
dado que en muchas controversias, una de las agencias del Grupo del Banco
Mundial co-financia la inversin.
504
Algunos de los puntos crticos a tener en consideracin en las caracte-

rsticas generales de los TIs son:
La importancia y prioridad por sobre la legislacin nacional que se

les asigna a los TIs y contratos;
el gran desequilibrio de poder que puede llegar a existir entre la
empresa (que trae grandes inversiones) y el gobierno anfitrin (local o
nacional) y la subsiguiente influencia que la empresa ejerce en los tres
poderes del gobierno (Legislativo, Judicial o Ejecutivo) lo que puede
trasuntar en una falta de intencin de someterlos a juicio;
las clusulas de estabilizacin en los TIs que limitan la responsabilidad
empresaria y posicionan a los gobiernos anfitriones (y a las comunidades
afectadas) en desventaja para proteger los derechos de la comunidad
por sobre los derechos comerciales;
la falta de conocimiento por parte de los afectados de las clusulas
del TI o incluso de sus derechos frente al impacto de la actividad de los
inversores;
la falta de recurso de los afectados locales en los TIs; y
la incapacidad o falta de voluntad de los mecanismos de solucin de
controversias de los TIs (como el CIADI) de considerar las obligacio-
nes de derechos humanos o del derecho ambiental en los diferendos
contractuales entre los gobiernos receptores y las empresas.)
Los TIs evidentemente no estn diseados para proteger los derechos

de las comunidades afectadas e incluso, a veces pueden llegar a ir en contra
de dicha proteccin. Un rea que debera ser desarrollada en la evolucin de
los TIs es analizar las implicancias que para las comunidades afectadas tienen
las clusulas de estabilizacin, la incorporacin del lenguaje de los derechos
humanos en los TIs (posiblemente una formulacin que exima a los gobiernos de
cumplir con los contratos cuando el cumplimiento ponga en riesgo la proteccin
de los derechos humanos), o incluso ampliar la jurisdiccin de los tribunales
encargados de resolver las controversias en trminos de las implicancias para
el cumplimiento de los derechos humanos que conllevara a defender los inte-
reses de los TIs y de las empresas por sobre los de las comunidades afectadas.
6. Naturaleza interrelacionada de la estructura de gobierno del FID
En nuestra labor con relacin a la FID, hemos encontrado que los actores que
operan en ella estn mucho ms interrelacionados de lo que podra parecer a
primera vista, y que se apoyan los unos a los otros para obtener legitimidad,
para crear seguridad de poltica y de inversin y para fortalecer su lobby con
respecto a la inversin propuesta y los objetivos de desarrollo que la gobiernan.
505
A pesar de la existencia de poderosas salvaguardas de polticas que emanan en

general de las IFIs, estos actores y su dinmica no estn necesariamente dirigidos
hacia la proteccin de las comunidades afectadas y no ubican los derechos de
los afectados por sobre o en un pie de igualdad con los derechos comerciales,
los que tienden a tener prelacin.
En tanto una accin por parte de un afectado, una organizacin de la

sociedad civil o cualquier otro actor que intente presentar una demanda por
violacin a sus derechos, en las que se invoque la afectacin de un derecho o se
solicite la reparacin o el cese de una violacin, est acotada a un actor particular
o una dimensin de la inversin, dicha accin tendr una capacidad limitada
de proporcionar una proteccin efectiva. La difusin del riesgo inversor y la
distribucin de la participacin entre los actores estatales en un determinado
proyecto FID, tienden a aislar a cada actor (empresa o estado) de tener que
enfrentar controles sobre su responsabilidad en la violacin de algn derecho.
Por el contrario, como cada uno de los actores es confrontado pblicamente,
por complicidad presunta en la violacin de los derechos de los afectados, la
resonancia del tema que rodea a la presunta violacin tiende a aumentar la
posibilidad de que la ofensa sea tratada y posiblemente resuelta.
La tendencia a la atomizacin de los foros y la multiplicidad de actores

que componen un determinado proyecto, se potencia en contra de la proteccin
de los derechos por la incapacidad generalizada y la limitacin del denunciante
(tcnica y econmica) de enfrentar a todos los actores por separado; y como
no hay foros nicos para llevar una denuncia en un caso de FID, esta barrera
es casi insuperable.
Lo que hemos aprendido del caso de Botnia es que la mera presentacin

de una demanda contra un IFI (a travs de una queja al CAO) no fue suficiente
para que la IFI o la empresa se conformaran a un proceso de reparacin. No
fue sino hasta que otros actores financieros fueron puestos bajo la lupa y que su
complicidad en la violacin fue puesta en duda en la esfera pblica, que dichos
actores comenzaron a tomar medidas para hacer frente a las acusaciones, tomar
posicin e intentar resolver la controversia.
La leccin importante que extraemos de esta experiencia es la necesi-

dad de analizar cualquier conflicto que se presente en el marco del FID de un
modo amplio, multifrentista, y exhaustivo, identificando cuidadosamente lo
que llamamos los conductores del FID (drivers.)
Los conductores del FID pueden ser definidos como aquellas institucio-
nes, privadas o pblicas, que facilitan, crean incentivos para, o hacen el proyecto
506
FID viable. Cada uno de estos actores tiene respectivas obligaciones legales,
morales y ticas (y pueden o no tener cada uno mecanismos de reparacin de
las violaciones a las obligaciones.) Las comunidades afectadas tambin tienen
ciertos derechos frente a estos actores (stos pueden estar contenidos en leyes
locales, en el derecho internacional, en principios o cdigos voluntarios, o en
polticas de salvaguarda de las mismas instituciones financieras, si las tienen.)
Resulta clave para lograr el avance de la proteccin y el respeto de los

derechos humanos y obligaciones ambientales en el FID, activar los mecanismos
existentes o crearlos cuando no existen, para la proteccin de dichos derechos,
ante cada uno de esos actores, de un modo colectivo y global.
7. Cabildeo Integral17
Una leccin importante aprendida en las estrategias de litigio formal y extraju-

dicial llevadas a cabo para proteger los derechos de las comunidades afectadas
contra las violaciones a sus derechos en el caso de la pastera Botnia apunta a
la importancia de desarrollar un enfoque integral de cabildeo.
El CEDHA ha trabajado en desarrollar lo que llamamos Comprehensive

Advocacy Framework and Strategy (Estrategia y Marco Integral de Cabil-
deo.) La idea principal de este enfoque est basada en un anlisis detenido del
contenido del derecho en cuestin, la identificacin de los actores (privados
y pblicos) responsables por la proteccin del derecho, la deteccin precisa
de las acciones del actor que los viola, la exhaustiva deteccin de las normas,
regulaciones, y leyes que gobiernan a los individuos y organismos responsables,
sumado a un anlisis de las dinmicas sociales y comunicacionales que valoran
y temen (por el riesgo a su reputacin o libertad) las personas que conducen las
actividades de los responsables. Esto se complementa con una estategia amplia
multifactica, en la que se encaran denuncias, comunicaciones, y se realiza una
red de contactos para intercambiar informacin y visibilizar la causa lo ms
posible en los mbitos de mayor resonancia e impacto.
El anlisis del contexto de la violacin de un derecho, y los derechos

especficamente violados en el caso de un proyecto FID, pueden incluir, por
ejemplo, derechos establecidos por:
Una IFI que cofinancia una inversin (a travs de sus Polticas de

Salvaguarda);
17
Nota de traduccin: Original en ingls: comprehensive advocacy.
507
cdigos voluntarios de la empresa o de las instituciones de financiacin

privada que brindan apoyo a la inversin;
cdigos voluntarios internacionales;
leyes nacionales que rigen la conducta empresaria (tanto en el pas
receptor de la emisin como en el pas de origen de la empresa); o
el derecho internacional.
En el enfoque global que propugnamos es clave identificar los derechos

de las comunidades afectadas mencionados arriba con el correspondiente actor
que es responsable y/o est obligado a respetar y proteger ese derecho y con
el actor o agente que es el perpetrador de su violacin, y finalmente con el
mecanismo de solucin (legal o de otro tipo) que es responsable de encarar
acusaciones de violaciones de ese derecho. Un conflicto dado puede tener
dimensiones muy complejas en las actitudes y las acciones de los actores, o
en los intereses contrapuestos, conflicto de derechos, etc. y cada caso debe ser
analizado e incorporado en un marco de incidencia y una estrategia adecuada.
Desarrollar una estrategia de incidencia para defender los derechos de

las comunidades afectadas en la mayor cantidad de estos derechos, marcos y
sistemas de reparacin posibles es esencial para acrecentar la efectividad de
las acciones tomadas para proteger el derecho en cuestin, y para hacer resonar
entre los actores responsables, la gravedad del problema, y esclarecer ante ellos,
su complicidad colectiva en las violaciones.
Al punto que estos canales estn bien identificados y las estrategias y

acciones pensadas para promover el acceso a la justicia en cada una de ellos, el
potencial para proteger los derechos de las comunidades afectadas se incremen-
ta, aunque nunca se garantiza, ya que ninguno de estos canales tiene procesos
vinculantes, ni est orientado an a dar respuestas serias a demandas por vio-
laciones de derechos humanos. Una estrategia adecuada debe necesariamente
tener una diversidad de elementos y de dimensiones de incidencia para lograr
ser efectiva. stas pueden incluir:
Una estrategia legal efectiva;

canales de comunicacin apropiados con los perpetradores y las
agencias de control;
vnculos e intercambio fluido con las autoridades judiciales o de
cumplimiento de la ley (locales o internacionales);
una estrategia de comunicacin efectiva, a nivel local e internacional;
la identificacin de los conductores de la inversin (qu instituciones
hacen a la inversin viable);
la identificacin de las reas sensibles de influencia de los conductores;
508
una lista extensa e integral de correos electrnicos o una lista de

diseminacin para los grupos de inters (o accionistas) de los actores
financieros para informar de modo regular y sistemtico sobre el desa-
rrollo del caso.
Podemos enumerar algunos de estos foros como ejemplos de cmo

la violacin a los derechos de las comunidades afectadas que emanan de los
impactos sociales y ambientales negativos del FIDs pueden ser canalizados a
travs de los mecanismos de reparacin de una manera integral. Ninguno de
stos, de manera individual, es necesariamente mejor o peor en su capacidad
de proporcionar una reparacin efectiva, pero cada uno en s provee un foro
pblico y polticamente visible en donde el mero hecho de que una demanda
haya sido presentada contra un actor estatal, una institucin financiera in-
tergubernamental, o contra una empresa, torna visible el caso, e incrementa
las posibilidades de la comunidad de afectados de recibir reparacin por las
violaciones cometidas contra ella.
Es interesante analizar la estrategia seguida en el caso de Botnia ya

que dichos foros no solamente fueron identificados, sino que se presentaron
denuncias en muchos de ellos, auto-respaldando las denuncias en s mismas,
y haciendo eco de las violaciones en un mbito internacional muy amplio. La
resonancia que se logr en el caso lo insert indiscutiblemente a nivel inter-
nacional de tal manera que ninguno de los actores qued libre de crticas en
algn espacio que era de importancia para ese actor. Se cre mediante la mul-
tiplicidad de denuncias, de hecho, una especie de unificacin de escenario, una
plataforma de apalancamiento para llevar las violaciones al escrutinio pblico y
consiguientemente presionar a la empresa, al Estado de Finlandia, al Uruguay
y al Banco Mundial para que analizaran con mayor detenimiento el proyecto
para buscar posibles opciones para una solucin al conflicto presentado.
Ello result en que una de las pasteras se retirara (la pastera de la em-
presa espaola ENCE.) Botnia, sin embargo, por razones que van ms all del
anlisis de este artculo, continu con su plan de inversiones.
En el caso de la pastera Botnia, financiada por la CFI y apoyada por

Finlandia y Uruguay, el CEDHA present acciones basadas en varias inicia-
tivas voluntarias pero tambin en foros legales vinculantes, las cuales juntas
proveyeron una interesante e innovadora estrategia hacia el cabildeo de los
derechos de la FID. Estas acciones incluyeron:
Una denuncia contra la CFI, Botnia y ENCE al Ombudsman (CAO)

del Banco Mundial;
509
tres denuncias por violacin a los Principios de Ecuador a los tres

grandes bancos internacionales de financiacin (Grupo ING, BBVA y
Calyon);
una peticin por violacin a los derechos humanos presentada contra
una de las mayores instituciones financieras (Nordea);
cuatro denuncias presentadas basadas en violaciones a las Directrices
OCDE (contra Botnia, Finnvera-the Finnish ECA, y Nordea);
dos denuncias a las oficinas del Ombudsman de la UE y del gobierno
de Finlandia;
una peticin contra Uruguay ante la Comisin Interamericana de
Derechos Humanos por violaciones de los derechos humanos de las
comunidades afectadas de nacionalidad argentina;
una querella penal contra los directores de la compaa en las cortes
de Argentina (que incluy la primera vez en que se aleg la complicidad
de uno de los integrantes del Directorio Ejecutivo del Banco Mundial
que vot para financiar el proyecto a pesar de las conclusiones del CAO
de que ste no cumpla con las Polticas de Salvaguarda del Banco.)
Debe destacarse que, en algunos casos, foros particulares, en especial

los foros no vinculantes, designados para proteger los derechos de las comu-
nidades afectadas, pueden no llegar a tener procedimientos o mecanismos de
presentacin de quejas para controlar su cumplimiento. La inexistencia de
procedimientos de queja no debera impedir a las comunidades afectadas y a
los grupos de la sociedad civil proseguir con una denuncia, dado que las vir-
tudes de los procesos informales a travs de hacer dirigibles, dar visibilidad y
prioridad a una queja no son necesariamente excluidas o anuladas por la falta
de procedimientos formales. El mero hecho de presentar una denuncia puede
tener impactos polticos y mediticos importantes, con independencia de la
formalidad (o falta de ella) del proceso mismo. En caso de la pastera Botnia,
por ejemplo, CEDHA present las siguientes quejas en foros que no tenan
procedimientos formales de reclamacin, algunas con resultados muy positivos
y fortalecedores:
Pedido de Informacin al Gobierno Finlands sobre la participacin

de agencias estatales finlandesas en el proyecto Botnia (ejerciendo de-
rechos establecidos bajo la Convencin Aarhus) Resultado: Respondi
con informacin pertinente;
Denuncias por Violacin a los Principios de Ecuador contra el Grupo
ING de los Pases Bajos por violaciones a los Principios de Ecuador
(no existe un procedimiento de denuncia, fue presentado directamente
al banco con una amplia difusin pblica); Resultado: El banco retir
US$ 480 millones del proyecto;
510
Denuncia por Violacin a los Principios de Ecuador contra Calyon de

Francia (una banca privada) por violaciones a los Principios de Ecuador
(no existe un procedimiento de queja, fue presentado directamente al
banco con una amplia difusin pblica); Resultado: El banco invit a
CEDHA a dialogar pero eligi apoyar a Botnia, mas de ahora en adelante
considerar establecer un mecanismo de queja y personal dedicado al
asunto;
Denuncia de Incumplimiento de Derechos Humanos contra Nordea de
Suecia (una banca privada) por violaciones a sus propios compromisos
voluntarios a la proteccin internacional de los derechos humanos,
presentado directamente al banco con una amplia difusin pblica);
Resultado: Reunin con el banco, pero sin respuesta subsiguiente;
Denuncia al Ombudsman de la UE; en proceso;
Denuncia ante el Ombudsman de Finlandia para revisar el manejo
del Estado finlands, la transparencia y su relacin con la inversin de
Botnia; en proceso.
Estas presentaciones lograron una alta visibilidad para el caso, con-

tribuyendo a la preocupacin global por la proteccin de los derechos de las
comunidades afectadas y ejerciendo una enorme presin en las instituciones
financieras y estatales que hicieron la inversin viable, para considerar los temas
de derechos que surgieron frente a este proyecto de FID, y en ltima instancia
han incrementado el potencial de los derechos en cuestin en procura de que
sean respetados y protegidos.
8. Conclusiones
Este artculo examina los derechos de las comunidades afectadas y los mecanis-
mos de acceso a la justicia disponibles para garantizar los derechos humanos en
el contexto del Financiamiento Internacional para el Desarrollo (FID.) El an-
lisis incluye un estudio de las leyes vinculantes, normas no-vinculantes, reglas,
cdigos voluntarios y mecanismos de reparacin que han sido establecidos para
garantizar los derechos de las comunidades afectadas en los proyectos de la FID.
Hemos encontrado que existe una gran gama de derechos o cuasi de-
rechos, y variados grados de efectividad de los mecanismos establecidos para
proteger dichos derechos.
Tambin hallamos una amplia variedad de compromisos de los actores

financieros y distintos niveles de prioridades asignadas respecto a estos dere-
chos, as como tambin diferentes estamentos en la capacidad de los actores
511
estatales de actuar como protectores o garantes de los derechos de las comu-

nidades afectadas.
Si bien los mecanismos globales establecidos para defender los dere-

chos de las comunidades afectadas adolecen de importantes limitaciones para
lograrlo, la discusin en torno a los intereses de las comunidades afectadas, sus
derechos, la obligacin del sector financiero (pblico y privado) de garantizar
dichos derechos, y el rol del Estado en protegerlos, est a todas luces
avanzando y evolucionando.
Como sociedad, nuestro objetivo debera ser trabajar hacia una mayor
accountability de las empresas (responsabilidad vinculante) y que los Estados
se aseguren que las comunidades locales no sean afectadas adversamente por
las inversiones a gran escala que slo estn dirigidas a aumentar el lucro co-
mercial, con poca inexistente o meramente cosmtica consideracin por
las externalidades negativas de carcter social o ambiental.
La industrializacin, el desarrollo econmico y el crecimiento del sector

privado no son intrnsecamente objetivos malos o indignos, pero deben ocurrir
en un contexto de desarrollo equitativo, proteccin a los grupos marginales
y vulnerables, y desde luego dentro de un contexto en el cual los derechos
humanos y el derecho ambiental sean respetados.
La globalizacin y la democratizacin de nuestra sociedad, si bien pre-

senta muchos desafos para asegurar un desarrollo equitativo y justo, tambin
ofrece variadas oportunidades a las comunidades locales y a las sociedades en
su conjunto para llevar a cabo los objetivos de desarrollo del milenio. El acceso
global de las comunidades afectadas a la informacin y a una participacin
creciente en la toma de decisiones, o la capacidad de participar activamente o
influenciar el desarrollo de las polticas pblicas, est lentamente mejorando
el rea del FID en trminos de garantizar los derechos y en asegurar el cum-
plimiento de los actores financieros y estatales con la obligacin de proteger
los derechos de las comunidades afectadas.
Por supuesto, estos sistemas todava adolecen de importantes e inherentes

debilidades en aras a garantizar su actuacin decisiva y efectiva para proteger
los derechos humanos. En particular, es necesario el desarrollo de sistemas
de acceso a la justicia que sean efectivos, independientes y vinculantes, para
proporcionar legitimidad e impacto a los sistemas y procesos existentes, los
que son generalmente dbiles.
512
La sociedad civil est explorando nuevos canales de cabildeo y de apertu-

ra de nuevos foros, as como tambin est vislumbrando estrategias de incidencia
para hacer responsables a las empresas por violaciones a sus obligaciones en
materia de derechos humanos. La expansin y evolucin de dichos ejercicios
piloto son crticas para explorar las avenidas de proteccin de derechos.
Se necesita prestar ms atencin para balancear el campo de juego lle-

vando los derechos humanos de las comunidades afectadas por encima y ms
all de los intereses empresarios, particularmente dado el relativo y desigual
(superior) poder que las empresas tienen sobre los gobiernos receptores y pos-
teriormente sobre las comunidades en donde realizan su inversin. No debe
ser subestimado el rol que los Estados, las organizaciones internacionales e
intergubernamentales como el Banco Mundial o las Naciones Unidas pueden
jugar en la evolucin de dicho contexto.
En conclusin, es importante reconocer que hace slo unas dcadas,

grandes empresas multinacionales operaron en un campo sin consideraciones
ni discusiones o consciencia de los impactos a gran escala de las inversiones en
el ambiente, y menos an en relacin a la proteccin de los derechos humanos
o la salud de la comunidad y calidad de vida.
Las primeras consideraciones tuvieron lugar en relacin a la proteccin

ambiental y estndares laborales que lentamente progresaron en forma ms
amplia en relacin a derechos humanos y otras normas sociales y de conducta.
Esta es una evolucin saludable y hay un avance, aunque estemos todava lejos
de lograr un entendimiento comn y un acuerdo en considerar a las corporacio-
nes como sujetos de derecho internacional respetuosos de derechos humanos y
tan responsables de respetarlos como los Estados signatarios de los principales
tratados de derechos humanos.
A medida que avancemos como sociedad, y se logre un entendimiento

universal sobre la importancia de los derechos humanos para el comportamiento
empresario, terminaremos por alcanzar nuestro objetivo.
513
La globalizacin y el nuevo
espacio pblico en la Argentina
Por Martn Federico Bhmer1
A partir del diez de diciembre de 1983, el comienzo de su era democrtica, la

Argentina ha tomado una serie de decisiones que han modificado drsticamente
su cultura jurdica. En efecto, durante poco ms de un siglo el derecho (en los
papeles un sistema mixto, que tomaba reatazos de la tradicin norteamericana
y de la europea)2 se haba caracterizado sobre todo por su impronta continental.
Esta concepcin de lo jurdico y de los roles de los operadores del derecho se
haba configurado en consonancia con la necesidad poltica de centralizar el
poder pocas manos (cuando no en una sola.)3 La idea era sencillamente homo-
1
Profesor de derecho, Universidad de San Andrs y Universidad de Buenos Aires, Investigador
Principal de CIPPEC.
2
Although technically within the civil code family, Latin American judiciaries also show com-
mon law influences; constitutional arrangements (a definition of separation of powers which
in a majority of cases gives the judiciary, not the Ministry of Justice, responsibility for its own
governance, administrative management, and internal appointment system) and some specific
practices (judicial review, occasional use of juries) often imitated US models. This mixture and
the broader historical and societal setting gave a unique twist to Latin American institutional
patterns. (Hammergren.)
3
In terms of ideology, Latin American liberals were deeply affected by the task of creating an
effective state authority and usually placed the values or order and stability above the idea of
political liberty. They created a conservative brand of nation-building liberalism whose main
concern was the creation rather than the limitation of political power. This, however, does not
turn Latin American liberalism into an insidious form of authoritarianism. As was the case with
the founders of the USA, Latin American liberals were opposed to despotic and arbitrary rule
and sought an effective protection of civil rights. They simply wanted a strong legal authority for
exceptional times, trusting that the progress of civilization would reduce the need to restrict the
sphere of political liberty. (Negretto y Aguilar-Rivera, 2000:368-369.)
The liberal regimes of Argentina and Mexico achieved political stability in the 1880s through the
formula of centralized government and sharing power by consensus. Both the centralization of
power and the system of electoral control by the ruling elites were functional to national integra-
515
La globalizacin y el nuevo espacio pblico en la Argentina
geneizar el derecho en toda la Nacin y someter a los dems poderes pblicos

a la disciplina centralizada en Buenos Aires en la conviccin de que una frrea
autoridad nacional terminara con la anarqua y sentara las bases de un Estado
moderno, aunque autoritario y excluyente.
La concepcin del derecho que exista hasta mediados del siglo XIX
fue modificada para ajustarse a esta concepcin poltica. En efecto, esta nueva
concepcin de lo jurdico y su visin correlativa respecto del rol de los jueces
afirma, por un lado, que los sistemas jurdicos pueden dar soluciones unvocas
a todos los problemas que se le presentan (conviccin que se conoce con el
nombre de formalismo) dado que es parte de esta ideologa la negacin de la
existencia de lagunas jurdicas o de contradicciones entre reglas en los sistemas
normativos. Por otro lado, ese formalismo es condicin de posibilidad para
sostener una actitud de absoluta deferencia al derecho positivo sin importar
cul sea su contenido o su fuente de legitimidad (lo que Carlos Nino llamara
positivismo ideolgico.)4
As, en esta nueva concepcin, los jueces reciban y aceptaban como

obligatorios los contenidos normativos de quien fuera que detentara el poder,
sin importar que lo hiciera a travs de elecciones fraudulentas, o en las cuales
un partido que representaba a gran parte de la poblacin estaba proscripto, o
directamente por medio de golpes de estado.5 Esta deferencia a los rganos
polticos se justificaba en la idea de la imparcialidad formalista de los jueces. En
efecto, la concepcin de la tarea del juzgador consista en verse como un mero
aplicador neutral de la voluntad del legislador. En este sentido la codificacin, y
en particular la forma en que se recibi al Cdigo Civil en la academia jurdica
y en las facultades de derecho, brind las herramientas para llevar adelante con
cierto xito el proyecto formalista y la separacin entre poltica y derecho. Pero
en estas orillas la idea originalmente democrtica de la deferencia judicial a la
supremaca legislativa se trastoca en pantomima cuando se respeta a quienquiera
que se haga con el poder de la forma que sea.
tion and political order. Yet, these same institutions restricted the emergence of an independent
electorate that could have provided incentives for the early creation and gradual incorporation
of alternative parties at regional and national level. (Negretto y Aguilar-Rivera, 2000:396).
4
Nino, 1984:32.
5
Latin Americas judiciaries have tended to be less functionally relevant and at the same time
more politically penetrated than their European counterparts. While they have sometimes been
manipulated by the powerful, they have just as often been ignored. Lacking a politically or econo-
mically significant clientele, at least as regards their formal functions, they have become nests of
secondary vested interests relying on survival strategies that range from intentional irrelevance
to abject subservience to the power holders of the day. (Hammergren.)
516
Durante sus primeros cuarenta aos el Cdigo rein solo, y recin

a comienzos del siglo XX necesit la ayuda de la doctrina como autoridad
supletoria. Aun as, los libros y tratados que explicaban nuestra legislacin se
cuidaban de presentarse como nada ms que la explicacin de las soluciones
que brindaba el Cdigo a problemas novedosos. La jurisprudencia, por su parte,
segua entendindose como su aplicacin neutral. As se cumpla el proyecto
formalista de desacoplar al derecho de la poltica dejando el diseo de las po-
lticas pblicas en manos de quien sea que detente el poder, y al Poder Judicial
como el encargado de la solucin caso por caso de controversias que deban
resolverse con el texto de la ley.
Por su parte, la defensa judicial de los derechos constitucionales (parte

de la herencia norteamericana de este sistema mixto) era una actividad marginal
y quedaba reducida a las excepcionales circunstancias de los recursos extraor-
dinarios federales por inconstitucionalidad que de vez en cuando admitan los
tribunales pero que en general deban llegar por recurso de queja ante la Corte
Suprema de la Nacin. Aun as, los derechos eran divididos en operativos
(ejecutables) y meramente programticos (que requeran una regulacin para
ser ejecutables ante la Justicia), una distincin que recortaba las facultades del
Poder Judicial para intervenir en acciones u omisiones inconstitucionales. La
situacin de orfandad de los derechos se agravaba por la utilizacin de la doc-
trina de las cuestiones polticas no justiciables que haca explcita la deferencia
de la Justicia a los poderes polticos.6
La concepcin de lo que se entenda por caso o controversia formaba

parte de esta concepcin de lo jurdico, dado que reduca la misin del tribunal
a la solucin del caso sometido a su jurisdiccin dejando de lado en principio
la posibilidad de extender su doctrina a casos similares o a clases de personas
o de situaciones que se encontraran bajo la regla sentada por el tribunal para el
caso. En el mismo sentido, una teora del derecho administrativo muy deferente
a razn de estado y despreciativa de los derechos de los ciudadanos, la limitacin
de la legitimacin procesal a quienes representen intereses individuales y las
altas barreras de entrada a la posibilidad de dirimir violaciones colectivas de
derechos mantenan al poder judicial fuera de la deliberacin sobre la adecuacin
constitucional de las polticas pblicas y en general sobre la mejor forma de
hacer honor a las promesas de la Constitucin. La caracterstica central de este
esquema consista en la discrecionalidad del ejercicio del poder pblico, en la
virtual inexistencia de frenos y contrapesos.7 Por lo tanto la idea de derechos,
6
To recapitulate: first, rights are not unalienable in Spanish America; and second, congressio-
nal bodies are charged with the definition and qualification of these rights. (Dealy, 1968:54.)
7
[A] desire among the elites to develop and transform the region which they believed to be
backward led to the adoption of constitutions and laws that provided significant power to the
517
en su aspecto de lmites a la voluntad poltica, se situaba en los mrgenes de

la cultura jurdica argentina.
En estas circunstancias, el derecho internacional, en particular los tra-

tados internacionales, no brindaba soluciones sino que agravaba la situacin.
Una larga discusin sobre su status impeda su utilizacin eficaz ante los
estrados judiciales. En efecto, la controversia sobre su jerarqua respecto a la
de la Constitucin y, una vez ms, el supuesto carcter programtico de sus
normas mantenan a la comunidad internacional a una prudente distancia de
nuestros tribunales.
Lo que sucedi a fines de la dcada de 1970 y comienzos de la siguiente

puede ser formulado en trminos de lo que Hubert Dreyfus llama reconfigura-
cin.8 En efecto, por medio de la accin de ciertos grupos de personas, lo que
se encontraba en los mrgenes de nuestra cultura jurdica (y ahora yo agregara
poltica), pas a ser central: La idea de derechos. En particular cierta forma
de entender a los derechos humanos reconfigur para las dcadas siguientes
la concepcin del derecho, el rol de ciertos actores sociales y los procesos a
travs de los cuales estos actores son llamados a articular el nuevo paradigma.
Muchos fueron los mbitos en los cuales esta reconfiguracin result

en modificaciones asombrosas para quienes venan trabajando en el paradigma
anterior. En particular el derecho penal y la interpretacin del las garantas
constitucionales del debido proceso fueron puestas en tensin por la demanda
de juicio y castigo a las violaciones sistemticas de derechos humanos.9 Pero
central state. The cure for underdevelopment was oligarchy and dictatorship today, a more inclu-
sive republican government tomorrow. Law in Latin America did not take a failed path, but, as
this Article argues, a different path which comported not only with the legacy of Spain but also
the manner in which constitutions and the laws more generally were constructed in the region.
(Schor 2005:17.)
8
Dasein can then act in such a way as to take over or repeat the marginal practices in a new
way and thus show a form of life in which that marginal practices has become central and the
central practices have become marginal. Such an innovator is so radical that he transforms his
generations understanding of the issue facing the culture and produces a new authentic we.
He thus goes beyond not only the banal general understanding of his peers, but even beyond the
Situational understanding of the phronemos. We could call such a fully authentic history-making
Dasein a cultural master. [] As a cultural master he can take up marginal possibilities in his
cultures past in way that enables him to change the style of a whole generation and thereby dis-
close a new world. (Dreyfus, 2009.)
9
The end of the Cold War transformed Latin American politics as conservative elements gave
up their iron grip on power and the left moved from revolution to political and grassroots orga-
nization. The end of revolutionary struggle also led the United States to abandon its support for
dictatorship in the region. The combination of poverty and inequality has led to the triumph of
the political left throughout most of the region. The social construction of constitutionalism in the
region is now possible as the political system has become responsive to societal pressure. Gras-
sroots movements in the region have led to a transformation of the public sphere as new linkages
518
no menos espectacular resulta el cambio respecto de la relacin con las normas

emanadas de actores no nacionales, cuya legitimidad ha alcanzado registros
inauditos para nuestra cultura anterior; o la transformacin de la relacin entre
la sociedad civil (un concepto tambin novedoso) y el Estado a travs de la
aparicin de nuevos actores sociales, de la transformacin de la prctica que
encaran actores sociales antiguos y de procesos que permiten a estos actores
demandar por sus derechos en mbitos que antes les eran vedados.
En el contexto de este trabajo es particularmente pertinente indagar en

qu medida este proceso reconfigurador est vinculado al fenmeno de la glo-
balizacin y cules de sus aspectos podemos identificar con transformaciones
en el mbito del derecho administrativo. Sin embargo, en la medida en que las
tradicionales barreras entre lo nacional y lo internacional y entre lo privado y
lo pblico son justamente parte de aquello que se encuentra en cuestin, lo que
sigue es un breve intento de articular esta monumental reconfiguracin cultural
cuyo semblante final aun est lejos de resultarnos claro.
1. El derecho, los abogados, la democracia argentina y el mundo
El extranjero fue tradicionalmente un mbito natural para la actividad poltica

Argentina. Muchos de nuestros textos fundantes fueron escritos en el exilio
o en la estela creada por haber estado fuera del pas. Este hecho no hace sino
destacar otro ms dramtico. Las vidas de los argentinos que cambiaron nuestra
historia estuvieron signadas por las marcas de la dispora: Por el dolor de no
pertenecer a la comunidad en la que uno vive pero tambin por la euforia de
ser reconocido a pesar de ello, por el placer del cosmopolitanismo pero tambin
por la necesidad de hablar de la patria y de escuchar hablar de ella.
El xito de las polticas inmigratorias se suma a los exilios forzados para

provocar en los habitantes de la Argentina la costumbre de estar pendientes de
lo que se dice de nosotros afuera, en los pases que alguna vez nos cobijaron.
Es una estrategia conocida de nuestros dirigentes salir de gira para decir cosas
en el extranjero que aqu pasaran desapercibidas. As, sabemos que se puede
hacer poltica argentina desde el exilio de la Argentina.
Las destrezas que en los actores sociales genera este hecho se hicie-
ron evidentes y tiles en la ltima dictadura. Muchos de quienes crearon las
condiciones de posibilidad para una democracia basada en la defensa de los
derechos humanos fueron abogados que a la vuelta de su exilio ayudaron a
are being created between informal democratic practices and the institutions of governance.
(Schor, 2005:34-35.)
519
articular jurdicamente una nueva concepcin de la poltica. El derecho inter-

nacional y las instituciones y procesos que ms tarde darn lugar al fenmeno
de la globalizacin insinuaban su poder ya a fines de la dcada de 1970. Fue
gracias a su funcionalidad para producir hechos polticos durante la dictadura
que la transicin democrtica argentina est estrechamente vinculada a la
transnacionalizacin de los mecanismos formales e informales del ejercicio
del poder en nuestro pas.
En el comienzo de la violencia poltica de la dcada del 60 los abogados

que se comenzaban a vincular con los movimientos sociales y tambin con las
organizaciones revolucionarias mantenan una clara separacin entre sus dife-
rentes actividades. Como profesores en la facultad de derecho continuaban la
tradicin del formalismo y la dogmtica jurdica, separando el derecho de las
dems disciplinas y en particular de cualquier discusin valorativa o poltica.
En efecto, la enseanza del derecho consista, como vena sucediendo desde la
sancin del Cdigo Civil en 1870, en la repeticin de textos normativos y en
la explicacin que de ellos realizaba la doctrina. En su profesin de abogados
defendan tcnicamente a sus clientes. Y cuando estos clientes eran com-
paeros de militancia que haban sido detenidos, la defensa tcnica consista
en la utilizacin tradicional del derecho penal. Finalmente, en su militancia
poltica participaban como cualquier otro miembro de la organizacin a la que
pertenecieran.
Este panorama cambia drsticamente a comienzos de los 70 y sobre

todo con la aparicin de grupos clandestinos armados (vinculados a las Fuerzas
Armadas y al gobierno) que asumen la represin de las organizaciones polticas
y sociales de izquierda. Es as como, al desaparecer los mecanismos institu-
cionales que aun en dictaduras establecan algn mnimo de debido proceso,
los abogados se encontraban desconcertados respecto de su rol. Los reflejos que
les quedaban los llevaban a presentar infructuosos hbeas corpus y amparos
individuales contra un estado que comenzaba a ser tomado l mismo por la
clandestinidad. En ese momento es cuando los abogados comienzan a trabajar
contra lo que llamaban la represin y la tortura.
El golpe de 1976 profundizar esta tendencia y los abogados sobrevivien-

tes de estas organizaciones, particularmente del nucleamiento que se conoci
con el nombre de Asociacin Gremial de Abogados conocern el exilio. Desde
el exterior varios de ellos son instrumentales a las estrategias de denuncia de
las organizaciones de vctimas que comenzaban a constituirse en el pas. En
efecto, a fines de 1975, apenas tres meses antes del golpe de estado, se cons-
tituye la Asamblea Permanente por los Derechos Humanos y en abril de 1977
nacen las Madres de Plaza de Mayo. As, dada la imposibilidad de hacerse or
520
en un pas tomado por el terrorismo de estado, el exilio volvi a ser la caja de

resonancia y usina de denuncias sobre la prctica de secuestros y asesinatos
que organizaba el gobierno militar. Es as tambin como comienza a circular
el concepto de derechos humanos un concepto ajeno a las discusiones de las
dcadas anteriores.
Estas estrategias de denuncia utilizan las plataformas institucionales

que todava dbilmente provea en ese momento el derecho internacional:
Prominentemente la, en ese entonces, Subsecretara de Derechos Humanos
de las Naciones Unidas en Ginebra, La Comisin Interamericana de Derechos
Humanos, y el Senado de los Estados Unidos, entre otras. Las denuncias de
violaciones masivas y sistemticas de derecho desde instituciones y sociedades
democrticas reencauzaron el trabajo de los otrora militantes argentinos a lo
que hoy conocemos como derecho internacional de los derechos humanos. La
agenda de la democracia constitucional llegaba a la Argentina y a Sudamrica
por canales inslitos.
La vuelta del exilio coincide, como resulta obvio, con el regreso de la

democracia. La agenda internacionalizada de derechos humanos se convierte
en exigencia de polticas pblicas acorde con la agenda de los organismos de
derechos humanos: Juicio y castigo penal. En gran parte es sobre esta agenda
que se construye la victoria del Partido Radical en 1983. La poltica de de-
rechos humanos de Alfonsn honra parcialmente esta demanda aunque sin el
retributivismo (todos los involucrados merecen castigo) que pretendan los
organismos. Esta tensin los enfrentar al gobierno democrtico en oposicin
simtrica al retributivismo (ninguno de los involucrados merece castigo) que
reclaman las fuerzas armadas.
La posibilidad de la realizacin del juicio separa a los dos candidatos

a presidente: Alfonsn, por el partido radical y Luder, por el partido peronista.
El candidato peronista haba admitido que la llamada ley de autoamnista
impeda el juicio penal por los delitos cometidos en la dictadura. Alfonsn
propone distinguir entre decisiones de facto y leyes de iure, terminando con la
doctrina de facto iniciada por al Corte en 1930, y permitiendo que las autori-
dades democrticas tengan la potestad de incluir o no las reglas generadas en
dictaduras al sistema jurdico de la Nacin. El Congreso de la democracia anula
la ley de autoamnista dando lugar al histrico juicio contra los Comandantes
de la dictadura.
La poltica de derechos humanos de Alfonsn asume gran parte de

lo aprendido en el exilio. En efecto, se modificaron leyes importantes y en
particular se ratificaron varios tratados internacionales de derechos humanos,
521
incluyendo la Convencin Americana de Derechos Humanos (lo que supona

aceptar como jurisdiccin obligatoria la de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos), el convenio de las Naciones Unidas sobre derechos civiles y polticos
y el convenio de las Naciones Unidas sobre derechos econmico-sociales. As, el
derecho internacional multiplic la lista de derechos y los mbitos para su recla-
mo. Desde ese momento los derechos de los argentinos no se limitaban a los que
figuraban en las cuatro esquinas del texto constitucional sino que se extendan
a aquellos que la comunidad internacional haba acordado luego del horror del
Holocausto.10 Pero adems esos tratados ofrecan espacios de deliberacin sobre
la forma de honrar esos derechos y procesos a travs de los cuales cada vez ms
actores (individuos y organizaciones de la sociedad civil) podan hacer ejecutar
esos mandatos aun contra la voluntad mayoritaria de Estados democrticos.
2. El rol de la Corte Suprema
Nada de esto hubiera sido posible sin la anuencia de actores institucionales

clave. Es interesante hacer notar, para crdito de sus protagonistas, lo adecuado
que result el hecho de que el rgano que puso el ltimo clavo en el atad de
la democracia en Argentina en 1930 aceptando el sinsentido del derecho de
la fuerza, acompae el nacimiento de la democracia afirmando la fuerza del
derecho. En efecto, la Corte Suprema responde a estas modificaciones haciendo
lugar a la teora de la distincin entre dictaduras y democracia, justificando as
un quiebre institucional con el pasado no democrtico de la Corte y asumiendo
una actitud fundacionalista desde su jurisprudencia:
La primera circunstancia determinante, cuando el asunto atae a la

consideracin del alcance de las garantas constitucionales, es la toma
de conciencia de que nuestro pas atraviesa una coyuntura histrico-
poltica particular, en la cual, desde las distintas instancias de produccin
e interpretacin normativas, se intenta reconstruir el orden jurdico, con
el objetivo de restablecer y afianzar para el futuro en su totalidad las
formas democrticas y republicanas de convivencia de los argentinos,
de modo que dicho objetivo debe orientar la hermenutica constitucional
en todos los campos. (Voto del Dr. Petracchi in re Bazterrica.)11
10
Latin America helped introduce the term disappearance (translated from the Spanish word des-
aparecido) into the international human rights vocabulary. Although governments have long used
disappearances to rid themselves of perceived opponents, international attention to this grave
human rights abuse did not emerge until the 1970s, when repressive regimes in Latin America
began to engage in it on a widespread and systematic basis. (Lutz y Sikkink, 2000:647-648.)
11
CSJN, Bazterrica, 1986, Fallos, 308: 1392.
522
Esta actitud de la Corte pone de manifiesto su voluntad de ser un actor

poltico activo inaugurando una nueva visin del rol del poder judicial en
democracia. Los tiempos de la deferencia acrtica a las decisiones respecto
de las polticas pblicas han quedado atrs. De ahora en ms el Poder Judicial
se convertir en un espacio ms de deliberacin pblica sobre la adecuacin
constitucional de las decisiones de los argentinos.12
3. Un nuevo orden administrativo
La cada del gobierno de Alfonsn y la llegada de Menem al poder profundiz

esta visin de la Corte. El gobierno, decidido a llevar adelante ciertas polticas
que supone difciles de digerir para los jueces, tales como la privatizacin de
la empresas del estado y el proceso de desregulacin de ciertos mercados,13 se
asegura la alineacin de la Corte Suprema aumentando el nmero de miembros
del tribunal e incorporando una mayora propia en veloces audiencias secretas
de la Comisin de Acuerdos del Senado de la Nacin. La nueva Corte reniega
de las propuestas institucionales e ideolgicas de la Corte de Alfonsn y se
concibe como un tribunal deferente a las decisiones de los poderes polticos,
en particular a las del Presidente.
As, se despega de la distincin entre dictaduras y democracias que

haba sostenido la Corte anterior afirmando respecto de los decretos de los
gobiernos de facto que:
Desde la sentencia de Fallos 208:184 en adelante y durante varias

dcadas, esta Corte tuvo por cierto que estos actos subsisten en los
perodos constitucionales siguientes mientras no sean derogados o
revocados con autoridad y efectividad equivalentes a las que tienen
los gobernantes de jure y ello porque son vlidos desde su origen [...]
o bien porque su real efectividad los legitima [...]
12
La recuperacin democrtica trajo consigo una fuerte demanda social hacia los jueces. La
violacin a los derechos humanos, la vigencia efectiva de los derechos que la democracia pro-
meta, el castigo de los actos de corrupcin de los funcionarios, hicieron que comenzara a entrar
en la escena poltica un actor hasta ese momento ignorado, el poder judicial. (Gil Lavedra,
2003:62.)
13
[A] partir de la dcada de los noventa los pases de la regin se enfrentaron a importantes
cambios en su economa. Se impusieron las ideas de libre mercado y apertura de las economas,
privatizaciones, reformas estructurales a la dimensin del estado y a su intervencin en los pro-
cesos econmicos, ajustes en el gasto pblico, equilibrio fiscal, etc. El avance de la globalizacin
y de la interdependencia en los intercambios comerciales, produjo una oleada de moderniza-
cin, aunque simultneamente un aumento en la brecha de las desigualdades. (Gil Lavedra,
2003:49.)
523
[q]ue el problema en cuestin no tiene contenido ideolgico, ni debe

hacerse depender de valores afectivos, como la adhesin o el repudio al
gobierno de facto de que se trate. (CSJN in re Godoy.)14
Esta legitimacn de los decretos es el pie que el gobierno necesitaba para

encarar una ambiciosa reforma del Estado sin controles republicanos eficaces.
Si el Presidente no contaba con votos suficientes en el Congreso, legislaba por
va de decretos de necesidad y urgencia a los que el Alto Tribunal les reconoce
el mismo valor que las leyes. La justicia en lo Penal Federal fue prcticamente
tomada por el gobierno y sus jueces se alinearon mostrando una dependencia
pasmosa respecto del Ejecutivo. La politizacin del Poder Judicial, para bien
o para mal, llega a la Argentina para quedarse.
La reforma del Estado a la que me acabo de referir adopta los dictados

del Consenso de Washington y avanza a travs de decretos y de leyes en la
reforma del Estado que conocemos: Privatizaciones, desregulacin y la creacin
de entes reguladores autrquicos por rea de servicios pblicos. Estos entes
tienen el mandato de controlar la prestacin del servicio de conformidad con
el contrato de concesin y son creados con procedimientos que incorporan la
posibilidad del control de los usuarios individualmente o a travs de organiza-
ciones creadas al efecto. As, con la fuerza de los vientos internacionales que
soplaban a favor del reinado sin control del mercado, llega a la Argentina una
nueva concepcin de derecho administrativo que de a poco va a erosionar el
andamiaje centralista y excluyente de la tradicin anterior para dar lugar a una
mirada instituciones pblicas y tambin de asociaciones privadas de consumi-
dores y usuarios que echando mano de nuevos procesos o de viejos procesos
desempolvados encuentran abogados dispuestos a defender sus derechos y a
jueces dispuestos a escucharlos.
En efecto, a partir del ejemplo de los organismos de derechos humanos

y su lucha en los tribunales para llevar adelante su agenda de demandas, se
multiplican en la Argentina, como nunca antes, las organizaciones no guberna-
mentales. Al calor del entusiasmo ciudadano, de la financiacin externa, o en el
caso de las asociaciones de consumidores y usuarios de la financiacin del estado
como forma de contrapesar la fuerza de las empresas privatizadas, la sociedad
civil argentina se organiza en asociaciones y fundaciones de la ms variada
ndole.15 Junto con ellas, los abogados que haban sido protagonistas de las
14
CSJN, Godoy, 1990, Fallos, 313: 1621.
15
In short, it is not a law requiring that all the other laws be respected that Latin America needs
for constitutionalism to work, even if that has been the hope of Latin American reformers from
Simn Bolvar to President Hugo Chvez. What Latin America needs to make the transition from
authoritarian to democratic legality is not more good laws imposed from above but social mo-
524
luchas judiciales nacionales e internacionales por los derechos humanos ponen

al servicio de sus nuevos clientes sus recientemente adquiridos conocimientos
y destrezas en pos de la defensa de sus derechos en los estrados judiciales y en
las instancias administrativas que ahora proliferan.
La reforma constitucional de 1994: La proliferacin de derechos, la

creacin de herramientas para hacerlos operativos y la aparicin de la prctica
del derecho de inters pblico.16
Poco antes del final del mandato del presidente Menem y ante su necesi-
dad de lograr su reeleccin17 se genera un proceso de reforma constitucional que
paradjicamente modifica aspectos fundamentales de la Constitucin Nacional
en total consonancia con la necesidad de traer al centro del sistema poltico la
idea de derechos y rodearla de las herramientas que necesita para articularse y
ser operativa.18 As, se incorporan un importante nmero de tratados interna-
cionales protectores de derechos humanos al texto de la Constitucin. Si bien
algunos de ellos ya eran parte de nuestra legislacin, a partir del 94 queda
claro que estos tratados se encuentran por encima de la legislacin ordinaria,
vements from below that press governments to respect rights. Social movements form to demand
change when governments are not responsive to citizen demands. Individual rights lie at the
foundation of social movements because they provide a trump card against government action.
Social movements seek to have rights embedded in constitutions and other laws because the law
dramatically lowers the cost of having rights enforced. Rights that require the mobilization of
social movements to effectuate are difficult to exercise whereas rights that are protected by the go-
vernment can be realized without the necessity of collective action. Successful social movements
close the gap between the rhetoric of a legal order and the behavior of political actors. When
a desire to have the fundamental rules of the game respected permeates society, rulers have an
incentive to respect those rules. The fidelity to rules that democratic consolidation requires can be
created in the very process of effectuating those rights. (Schor, 2005:34-35.)
16
An enduring consolidation of democracy will require strengthening the rule of law (and public
confidence in the rule of law), and the rule of law requires a greatly strengthened judicial system.
Given the centrality of this issue in the current literature, it is remarkable how little attention
scholars of Latin America paid to it in the past. (Dodson, 2002:200-201.)
Top-down strategies are seriously hampered by the ambiguous commitments of the
domestic partners enlisted by foreign donors, not to mention the indifference or even outright
opposition of the national political elite. Bottom-up strategies are undermined by low public
confidence in state institutions, pervasive lack of trust throughout the political culture, and the
general political exclusion resulting from extreme inequality. (Dodson, 2002:219.)
17
Latin American governments often engage in constitutional reforms as a way of granting to the
executive branch discretionary powers to deal with a state of economic or political emergency. As
long as the executive acts within its powers, as defined by the constitution, the positivistic element
of Latin American formalism does not yield any source of law that can be used to constrain the
repressive use of state power in violation of basic civil rights. Indeed, legal formalism may help
to legitimize the use of such force because the state has declared such acts to be legal. (Lynch,
1983:235.)
18
In the 1980s Latin America experienced a regional human rights norm cascade a rapid shift
toward recognizing the legitimacy of human rights norms and international and regional action
on behalf of those norms. (Lutz y Sikkink, 2000:638.)
525
y que (como luego ratificar la Corte) la interpretacin que de estos tratados

realiza la jurisdiccin internacional de que se trate (como por ejemplo la Corte
Interamericana de Derechos Humanos respecto del Pacto de San Jos de Costa
Rica) es obligatoria para nuestros tribunales. De esta manera se ampla la carta
de derechos individuales a travs de la incorporacin de Tratados pero tambin
se reconocen los derechos colectivos en el texto de la constitucin, tales como
los derechos de los pueblos originarios, de los consumidores, del ambiente,
derecho a la libre competencia, a la no discriminacin.19
A la complejidad de contar con una lista ampliada de derechos de la

ms diversa ndole y extensin se suma ahora, como resulta claro, el proble-
ma de la multiplicacin de las fuentes del derecho. En efecto, el paradigma
continental anterior se sustentaba en el monotesmo de honrar a una sola au-
toridad, el Cdigo, que sustentaba su legitimidad en el artificio de la voluntad
general. Sin embargo ese rgimen se convierte ahora en un sistema politesta.
A la autoridad de los Cdigos y de las leyes se le suman la Constitucin, los
tratados internacionales, los decretos del Ejecutivo y las regulaciones de sus
entes descentralizados que reclaman atencin y obediencia no slo desde la
legitimidad de los votos, sino tambin a partir de la fuerza contramayoritaria
de los derechos, o de la necesidad de valorar la eficiencia econmica y el cre-
cimiento, o la estabilidad y la seguridad jurdica. El politesmo supone ahora
que los operadores del derecho no pueden asumir una sola autoridad sino que
deben sopesar y balancear los reclamos de autoridad de las diversas fuentes
y hacerlo de una forma tal que los dems usuarios del sistema lo comprendan
y lo respeten.
A todo esto la reforma de 1994 agrega un instrumento crucial. Estos

derechos adems cuentan ahora con una forma de hacerlos efectivos: El amparo
individual, que haba sido creado por la Corte Suprema casi cuarenta aos antes
y el novedoso amparo colectivo, que le da legitimacin activa para defender esos
derechos al afectado, al Defensor del Pueblo y a las asociaciones que propenden
a esos fines. Como dije, desde el comienzo de la democracia haban comenzado
a surgir organizaciones de la sociedad civil al amparo de los nuevos reclamos,
inspiradas en el xito de los organismos de derechos humanos y fundadas en
el deterioro de los partidos polticos. La reforma del 94 les brind una agenda
19
Varias constituciones han establecido con cierta minuciosidad los principios generales a los
que debe sujetarse la accin del legislar, fijando las polticas a seguirse en muchas materias,
como el orden econmico, el financiero, el cultural, el educativo, etc. Asimismo, se ha recogi-
do generosamente en los textos constitucionales los llamados derechos sociales. En algunos
casos, no slo se han incorporado algunos derechos colectivos relativamente recientes, como la
proteccin al medio ambiente, al consumidor o a la competencia, sino que algunas constituciones
han dado cabida a una variedad multicolor de derechos, no dejando prcticamente sin tutela
ningn segmento de la vida humana. (Gil Lavedra, 2003:52.)
526
ms amplia al constitucionalizar sus demandas transformadas en derechos y

al brindarles herramientas procesales para hacer que el Poder Judicial, abier-
tamente convertido en un actor poltico obligue a los poderes mayoritarios a
conformar sus acciones a las promesas de la Constitucin.
Es as como surge la prctica que damos en llamar Derecho de Inters

Pblico (DIP.) La prctica del DIP es aquella que utiliza concientemente las
formas del derecho para incluir en la deliberacin democrtica a quienes han
quedado excluidos, para mantener los procesos que garantizan esa deliberacin
y para preservar los acuerdos semnticos en los que se expresa el lenguaje del
derecho. En este sentido es mucho ms amplia que la prctica de casos llevados
a cabo a travs de acciones colectivas, pero dada su especial historia en nuestro
pas, el DIP y las acciones colectivas han ido juntos desde un punto de vista
histrico y tal vez por ello, tambin conceptual.
A diferencia de lo que en Estados Unidos se entiende por public interest

law, que no es otra cosa que la defensa gratuita de los derechos constitucionales,
en Amrica Latina el DIP ha estado vinculado desde sus inicios con acciones
que intentaron modificar el estado de los acuerdos pblicos a travs del uso
intensivo de herramientas judiciales novedosas. Las formas que asume el DIP,
que en general se pueden subsumir en la categora de litigio de impacto, han
sido diversas. As, se pueden identificar como tales el control de constitucio-
nalidad, el litigio colectivo, la coordinacin de la estrategia judicial con las
agendas polticas de los movimientos sociales, cierta visin elitista (muchas
veces justificada por las fallas de la poltica mayoritaria) de las necesidades
jurdicas de quienes estn excluidos del acceso a sus derechos e incluso la
actividad de ayudar a construir los actores sociales que los casos necesitan
generando estructuras asociativas funcionales a la defensa de la agenda poltica
que se intente defender.
Entonces, con la confluencia de la aparicin del discurso de los dere-

chos, de la virtualidad normativa de los derechos constitucionales y los que
surgen de los tratados internacionales, del nuevo rol que asumen los jueces,
de la disponibilidad de procesos de acceso eficaz a la justicia y de actores dis-
puestos a ejercer el peculiar rol de clientes y de abogados en causas de inters
pblico se genera lo que se puede dar en llamar la poltica contramayoritaria:
una prctica de intervencin en los asuntos pblicos diferente a la lgica par-
lamentaria o administrativa que tiende a subrayar el aspecto constitucional de
la democracia argentina.
Esta prctica presupone la existencia, entonces, de dos actores claves,

el cliente de inters pblico y el abogado de inters pblico, y de una relacin
527
particular entre ellos, el contrato de inters pblico. El cliente DIP debe co-
nocer (y ser advertido por su abogado de las dificultades de) el particular rol
que asume cuando acepta interponer una demanda DIP. En tal circunstancia, el
cliente debe aceptar que, dado el caso, debe postergar sus intereses particulares
por el inters pblico que dijo defender al asumir el caso. Dada la complejidad
de los conocimientos y destrezas que se requieren para poder asumir este rol,
algunas de las iniciativas de las organizaciones de la sociedad civil interesadas
en esta prctica generaron programas de capacitacin y alfabetizacin jurdica
en los cuales adquiran las herramientas necesarias para asumir este nuevo rol.
El abogado DIP, por su parte, debe informar al cliente de las tensiones

y dificultades a las que se expone y llevar adelante el caso teniendo en cuenta
que su defensa debe centrarse en la causa que acord con su cliente al acep-
tarla. De esta forma, la tica de la relacin profesional que se entabla en un
caso DIP tiene ciertas particularidades que deben ser explicitadas. La agenda
de estos abogados (nucleados en ONGs temticas o propias, o en clnicas ju-
rdicas DIP de facultades de derecho) fue variando. En un principio la agenda
consista en acompaar los reclamos de las ONGs y ofrecerles un instrumento
ms de advocacy. Sin embargo, a medida que se fueron descubriendo necesi-
dades procesales propias de estos casos, el abogado DIP fue creando su propia
agenda. En efecto, en ocasin de la defensa de la causa de su cliente el obje-
tivo consista en general en crear los instrumentos procesales necesarios para
hacer mejor esta tarea. As, por ejemplo, la creacin de organizaciones con
estatutos redactados con el objetivo de asegurar la legitimacin procesal que
otorga la Constitucin reformada y la necesidad de provocar decisiones de los
tribunales, con preferencia Cmaras de Apelacin, Tribunales Superiores de
las provincias o la misma Corte Suprema que amparen este derecho de actores
colectivos de estar en juicio defendiendo derechos colectivos o individuales
con efectos colectivos.
En el caso de la utilizacin de la prctica internacional los objetivos

consistan en hacer efectivos los derechos que surgen de tratados internacio-
nales y aceitar los mecanismos de la jurisdiccin internacional para llevar los
reclamos a los tribunales internacionales, asegurar que los tribunales nacionales
no obstaculizaran la interpretacin que de los tratados realizaban los rganos
encargados de esa tarea y que el Estado nacional honre las sentencias y reco-
mendaciones de los funcionarios internacionales.20
20
The paucity of formal international delegation to third-pasty judicial authority does not mean
international human rights law is never enforced. Active enforcement occurs in a variety of ways.
Transnational human rights advocacy networks promote adverse international publicity about a
states violations of human rights so that noncompliance leads to embarrassment or a blow to
reputation. Moreover, once a states human rights misconduct has been exposed, more damaging
528
Esta reconfiguracin de la concepcin del derecho en la Argentina no

alcanza slo a la regulacin de los derechos humanos, sino que se extiende
tambin al derecho comercial. En efecto, gran parte de lo que sucede en las
empresas ms importantes de nuestro pas se regula de acuerdo a normas que
no dictamos y sus problemas se deciden en jurisdicciones que no controlamos.
En efecto, muchos de los contratos que rigen las relaciones entre sociedades
comerciales cuya actividad afecta la vida diaria de gran parte de los argentinos
(como muchas de las empresas proveedoras de servicios pblicos o de servi-
cios privados con alta incidencia en la actividad del pblico) son redactados
en el extranjero, por estudios jurdicos internacionales, para ser aplicados en
las jurisdicciones en las cuales acta la empresa multinacional en cuestin. A
ello se agrega que la jurisdiccin que resuelve los conflictos surgidos de tales
contratos suele no ser la jurisdiccin nacional sino la de algn Estado extranjero.
A mayor abundamiento, la Argentina firm, en la dcada de 1990, una

gran cantidad de tratados internacionales de defensa de inversiones extranje-
ras con el fin de atraer capitales al pas. Estos tratados tienen la virtualidad de
abrir la jurisdiccin arbitral internacional del Centro Internacional de Arreglo
de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI), una institucin del Banco
Mundial, con sede en la ciudad de Washington, D.C. A partir de la crisis del
2001-2002, la Argentina tiene el raro privilegio de ser una de las partes que
ha sido demandada con ms frecuencia ante el CIADI. Si bien los resultados
son ambiguos y la discusin respecto de la validez jurdica de laudos arbitrales
extranjeros todava est abierta, resulta indudable advertir la virtualidad jurdica
de decisiones que los argentinos no podemos controlar con las herramientas
tradicionales de la democracia mayoritaria.
Pero este dficit democrtico en la creacin de las normas no es una

novedad ni en la Argentina, ni en la regin. Lo que podemos caracterizar como
novedoso es la dinmica que resulta de la obligacin de aplicarlas. En efecto,
los actores sociales y polticos, al sentirse obligados a cumplir con las normas
internacionales, abren nuevamente procesos que haban sido clausurados y
generan deliberacin donde nunca haba existido o que haba sido deficitaria
por haber excluido a algn actor relevante. La sociedad civil utiliza de esta
manera al derecho internacional (legislado o creado en casos judiciales) y aun
bilateral or multilateral enforcement measures may follow. Bilateral foreign policy sanctions may
be imposed on states that violate human rights. Courts in other countries, relying on their own
domestic civil and criminal law, may hold individuals who fall within their jurisdiction responsi-
ble for violations of international human rights that occurred in other countries. In recent years
there has been increased multilateral willingness by regional or international organizations to
apply sanctions to rights-violating states. Although bilateral and multilateral enforcement con-
tinues to be selective, such measures frequently impose high costs on recalcitrant states. (Lutz
y Sikkink, 2000:641.)
529
a las instancias internacionales para forzar a los poderes pblicos a deliberar

sobre situaciones respecto de las cuales tradicionalmente se negaba a hacerlo
con las peores razones o ms habitualmente, con ninguna.21 Los procesos de
interpretacin y de aplicacin de la ley han forzado tambin a las autoridades
de creacin democrtica a deliberar, o a deliberar nuevamente sobre temas que
fueron decididos sin la ms mnima credencial democrtica o con procedimien-
tos sospechados de corruptos o discriminatorios.
En estos momentos en la Argentina la Corte Suprema y otros tribunales

del pas han entendido la importancia de estos procesos y estn creando procesos
de interpretacin y de aplicacin deliberativos que buscan explcitamente crear
autoridad legtima donde no la hay. Si estos tribunales hubieran tomado decisio-
nes formalistamente, es decir sin tomar en cuenta interpretaciones alternativas
realizadas por voces relevantes que haban quedado fuera de los procesos de
toma de decisin pblica, corran un riesgo serio de no ser obedecidos, y lo
mismo hubiera sucedido si no decidan, privilegiando un statu quo injustifica-
do.22 El Poder Ejecutivo tambin se niega a la aplicacin formalista de la ley y
espera, delibera o llama a mediaciones, entre otras estrategias.
Lo dicho aqu no niega la necesidad de seguir insistiendo en la necesidad

de reducir el dficit democrtico de las normas (nacionales y extranjeras) que
son operativas en nuestros pases. Lo que afirma es que el problema del prstamo
de normas extranjeras o en general de normas no deliberadas adecuadamente
se termina cuando la comunidad en la cual se aplica la norma en cuestin se
apodera de esta norma23 a travs de los procedimientos deliberativos que estn
disponibles al momento de su interpretacin y aplicacin.24
21
[I]nternational human rights law was capable of imposing more costs than they originally
anticipated because it was enforceable not only directly, but also indirectly through a wider range
of political channels [] Leaders of authoritarian governments sometimes responded to these
pressures because as members of an international or regional society of states they had been
socialized to care about what other states think of them. Scholars have long understood that co-
llective legitimation has become one of the major functions of international organization. Leaders
increasingly seek or care about international legitimation because it can help to enhance or to
undermine the domestic legitimacy and survival of their regime. But the reasons go even deeper
than the need for domestic legitimacy. Human rights pressures operate not only at the pragmatic
level by imposing material costs or jeopardizing domestic legitimacy but also at the social level
by creating ostracized out-groups of norm breakers. (Lutz y Sikkink, 2000:658-659.)
22
Ver CSJN, Verbitsky, 2005, Fallos, 328: 1146; CSJN, Mendoza, 2006, Fallos, 329: 2316; CSJN,
Badaro, 2006 y 2007, Fallos, 329: 3089 y 330: 4866, entre otros.
23
Serious problems involving compliance with international human rights law continue to
plague Latin America. But very diverse Latin American states have increasingly complied with
prohibitions against torture, disappearance, and military coups over the last two decades. In-
ternational norms and international law, implemented and enforced through the widest range of
channels, are important parts of the explanation for these changes. (Lutz y Sikkink, 2000:659.)
24
Bhmer, 2008.
530
Esta publicacin tiene entre sus objetivos mostrar las diversas formas y
temticas en las que opera esta nueva configuracin de lo jurdico. Como se ver
ella no est limitada por las anteriores demarcaciones entre pblico y privado
o nacional e internacional o entre civil, penal, administrativo o sustantivo y
procesal. La propuesta de un derecho administrativo global juega con esas
ambigedades. En efecto, dado que el derecho administrativo siempre ha sido
entre nosotros la forma de regulacin de un Estado nacional centralizador y
poco preocupado por establecer procesos deliberativos con los ciudadanos, el
agregado del adjetivo global le da a este concepto cierto aire de intencional
paradoja. La propuesta de utilizar las herramientas conceptuales del derecho
administrativo norteamericano, surgido al calor de las necesidades de un Estado
regulador que emerga de la peor (hasta hace poco tiempo) crisis econmica de
la historia moderna desafa a quienes se encuentran preocupados por la emer-
gencia de un nuevo espacio pblico internacional a bucear en nuevas aguas. La
multiplicacin de actores, la relativizacin del concepto de soberana nacional y
con l el de democracia representativa, el pluralismo de reclamos de autoridad
que generan nuevas fuentes de derecho y el nuevo rol de viejos actores justifican
el ambicioso proyecto del cual esta publicacin es slo una parte.
Nos queda a los acadmicos y profesores de derecho un desafo pa-

ralelo: El de comprender cabalmente este nuevo paradigma, normalizarlo en
conceptos y desarrollar los materiales y las prcticas docentes que puedan
formar a las generaciones futuras para trabajar conforme las nuevas reglas de
juego. La tarea apenas comienza pero es alentador pensar que no hay alterna-
tiva. La transformacin de las instituciones del Estado y de la sociedad civil
ya es un hecho y las aulas universitarias deben responder una vez ms, como
lo han hecho con cambios polticos semejantes en el pasado. Si las facultades
de derecho argentinas, como sus pares de la regin, pudieron en el siglo XIX
dejar de lado varios siglos de prctica jurdica y abrazar el formalismo de la
codificacin para ayudara crear los estados nacionales independientes, tambin
deben poder estar a la altura de la transformacin que impone la globalizacin
y la emergencia de la democracia basada en derechos. Esta publicacin va en
esa direccin, slo resta hacer votos para que este esfuerzo se multiplique.
531
4. Bibliografa
yy Bhmer, Martin, Prstamos y adquisiciones. La utilizacin del

derecho extranjero como una estrategia de creacin de autoridad
democrtica y constitucional, en Gargarella, Roberto, Teora y
Crtica del Derecho Constitucional, Buenos Aires, Abeledo-Perrot,
2008.
yy Dealy, Glen, Prolegomena on the Spanish American Political

Tradition, The Hispanic American Historical Review, Vol. 48, No.
1., (Feb. 1968), pp. 37-58.
yy Dodson, Michael, Assessing Judicial Reform in Latin America,

Books review, Latin American Research Review, Vol. 37, No. 2.
(2002), pp. 200-220.
yy Dreyfus, Hubert L., Could anything be more Intelligible than

Everyday Intelligibility? Reinterpreting Division I of Being and Time
in the light of Division II, disponible online en http://socrates.
berkeley.edu/~hdreyfus/html/papers.html, enero de 2009.
yy Gargarella, Roberto, Towards a Typology of Latin American

Constitutionalism, 1810-1860, Latin American Research Review,
Vol. 39, No. 2, (June 2004), pp. 141-153.
yy Gil Lavedra, Ricardo, Un vistazo a las reformas constitucionales

en Amrica Latina, El derecho como objeto e instrumento de
transformacin, SELA 2002, Buenos Aires, Ed. del Puerto, 2003,
pp. 49-71.
yy Hammergren, Linn, Fifteen Years of Judicial Reform in Latin

America: Where We Are and Why We Havent Made More Progress,
USAID Global Center for Democracy and Governance, disponible
online en http://www.pogar.org/publications/judiciary/linn2/
sourcestml.
yy Lynch, David O., Hundred Months of Solitude: Myth or Reality in

Law and Development?, Book Review, American Bar Foundation
Research Journal, Vol. 8, No. 1., (Winter, 1983), pp. 223-239.
yy Lutz, Ellen L. / Sikkink, Kathryn, International Human Rights Law

and Practice in Latin America, International Organization, Vol. 54,
No. 3, Legalization and World Politics, (Summer, 2000), pp. 633-659.
532
yy Negretto, Gabriel L. / Aguilar-Rivera, Jos A., Rethinking the

Legacy of the Liberal State in Latin America: The cases of Argentina
(1853) And Mexico (1857-1910), J. Lat. Amer. Stud., 32, Cambridge
University Press, 2000, pp. 361-397.
yy Schor, Miguel, Constitutionalism Through the Looking Glass of

Latin America, Suffolk University Law School faculty Publications,19,
2005, pp. 1-37.
533

Kingsbury, Benedict - El Nuevo Derecho Administrativo Global en America Latina

Uploaded by

Document Information

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Kingsbury, Benedict - El Nuevo Derecho Administrativo Global en America Latina

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

www.respublicaargentina.

Director: Agustn Gordillo Subdirector: Agustn A. M. Garca Sanz

1. Derecho Administrativo. I. Kingsbury, Benedict

Diseo de Tapa: Cecilia Carozza

Queda hecho el depsito

Prohibida la reproduccin total o parcial, por medios

Este libro se termin de imprimir

Introduccin de Benedict Kingsbury y Richard B. Stewart

Un proyecto del Institute for International Law and Justice de

El surgimiento del Derecho

Hacia la unidad del

El proyecto Derecho Administrativo Global:

DERECHO ADMINISTRATIVO GLOBAL E

Los tratados bilaterales de

Investor-State arbitration as governance:

What international investment law and

Inversiones extranjeras en pases

la regulacin nacional bajo las

The Regulatory reform in Brazil:

Los regmenes contra el lavado

Financiamiento para el desarrollo

El Financiamiento para el Desarrollo

La construccin global del

This volume1 examines development-related investment and financing in Latin

regulation, the increasing role of private regulators and public-private hybrid

of transnational as well as international normative sources and practices.

Globalization has a more and more pervasive impact on government

Bank and other multilateral and bilateral development assistance agencies)

From the perspective of Global Administrative Law, these various regu-

These are large questions. To maintain a coherent focus, this volume

This book represents one aspect of a collaboration on Global Adminis-

and largely consolidated systems of administrative law. It is essential that the

of it contributing to injustices. The connections of these dimensions of global

The second section of the volume consists of six papers analyzing in

Hctor Mairal, a prominent legal practitioner who has advised many

Benedict Kingsbury and Stephan Schill argue that investor-State ar-

access to information, eventually precipitating an amendment to the Chilean

to subject some non-state actors to regulation and to obligations aimed at

The innovative research presented in the chapter by Mara Rocha Ma-

The fourth section of the book broadens from investment to examine

Martin Bhmer, who as a public interest lawyer and founding Dean

1. Introduccin: El surgimiento inadvertido del derecho administrativo

de Derecho de la New York University6 es un esfuerzo para sistematizar los

Subyacente al surgimiento del derecho administrativo global se encuen-

sistemas transnacionales de regulacin o de cooperacin regulatoria a travs de

Esta situacin ha creado un dficit de la accountability8 en el creciente

Una cuestin un tanto distinta pero relacionada se da cuando las decisio-

tambin a adoptar procedimientos administrativos de toma de decisiones y de

Estos desarrollos nos llevan a definir al derecho administrativo global

Al proponer tal definicin, tambin estamos planteando que la mayor

la reglamentacin administrativa, no en forma de tratados negociados por

En este artculo, pretendemos desarrollar un enfoque de la accin admi-

2. La estructura del espacio administrativo global

La conceptualizacin del derecho administrativo global presupone la existencia

los sujetos de la regulacin, incluyendo no slo Estados sino tambin individuos,

Este emprendimiento en algn punto se nutre de ciertas concepciones

si bien se pueden encontrar significativas excepciones en la obra de Wilfred

2.1. Cinco tipos de administracin global

Se pueden distinguir cinco tipos principales de regulacin administrativa

En la administracin internacional, los actores administrativos princi-

vinculantes relacionadas a pases en particular (mayormente en forma de san-

Por el contrario, las redes transnacionales y los acuerdos de coordina-

En la administracin dispersa, las agencias regulatorias domsticas

El cuarto tipo de administracin global es la administracin hbrida