BIBLIOTECA DEL CONGRESO NACIONAL DE CHILE

ASESORA TCNICA PARLAMENTARIA 26 DE NOVIEMBRE DE 2015 INVESTIGADOR(ES)

La actividad del Estado en Matas Meza-Lopehanda G.

Es abogado (Universidad de Chile, 2009) y
MSc en Derechos Humanos en (London

la compra de
School of Economics, Reino Unido, 2013).
E-mail: mmezalopehandia@bcn.cl
Tel.: (56) 32 226 3181

medicamentos Samuel Argello Verbanaz

Es Economista (Universitat Autnoma de
Barcelona, 2008) y Mster en Economa
La compra de bienes y servicios por dependiendo de la metodologa de Internacional y Desarrollo (Universidad
parte de los organismos del Estado los estudios revisados. Complutense de Madrid, 2010).
est regulada en la llamada Ley de Existen diversas alternativas para E-mail: sarguello@bcn.cl
Compras Pblicas. Esta contempla ampliar ampliar el acceso a los Tel.: (56) 32 226 3191
diversas modalidades para realizar precios rebajados a los que accede
las adquisiciones, siendo la licitacin el Estado en funcin de su poder de Equipo de trabajo
pblica la regla general. En el caso compra concentrado. Entre ellas se Gabriel Gmez
de los medicamentos, los Fernanda Maldonado
cuenta la creacin de farmacias
organismos del sistema pblico de estatales como empresas del Estado,
salud puede comprarlos el expendio de medicamentos a
directamente a travs de alguno de pblico a travs de la CENABAST u
los mecanismos contemplados en la otro organismo pblico de salud, y la
ley citada, o solicitando la autorizacin a CENABAST para
intermediacin de la CENABAST., la vender a distribuidores privados. En
que a su vez compra mediante todo caso, las alternativas
licitacin pblica. exploradas, requieren de
Este organismo, centraliza la modificaciones a distintos cuerpos
demanda del Estado (aunque no legales, las que podran requerir el
completamente) y licita las compras, patrocinio del poder Ejecutivo, en la
obteniendo precios medida en que se trate de materias
significativamente ms bajos que reservadas a su iniciativa. En el caso
aquellos a los que acceden el resto de la opcin por farmacias estatales
de los actores del mercado. La como empresas del Estado, se
CENABAST se auto-financia, requerira adems una ley de
fundamentalmente a travs del qurum calificado que la autorice.
cobro de una comisin por sus
servicios de intermediacin.
El mercado farmacutico cuenta con
un nmero limitado de actores. Por
un lado estn los oferentes
(laboratorios), que producen o
importan los medicamentos, y por
otro los compradores, que son el Seccin
Estado, las clnicas privadas, los Asesora Tcnica Parlamentaria
Departamento
distribuidores y las farmacias
de Estudios, Extensin y Publicaciones
(cadenas e independientes).
Los laboratorios cuentan con Est enfocada en apoyar preferentemente el
esquemas de precios diferenciados trabajo de las Comisiones Legislativas de ambas
para el mundo privado, dependiendo Cmaras, con especial atencin al seguimiento
de volmenes de compra y otros de los proyectos de ley. Con lo cual se pretende
contribuir a la certeza legislativa y a disminuir
factores, y otro para el sector
la brecha de disponibilidad de informacin y
pblico, que depende de las anlisis entre Legislativo y Ejecutivo.
licitaciones de grandes volmenes y
espaciadas en el tiempo. La Contacto
diferencia de precios entre uno y E-mail: atencionparlamentarios@bcn.cl
otro sector es significativa, Tel.: (56)32-226 3168 (Valpo.)
alcanzando un promedio que va
Este documento fue elaborado con software libre.
desde el 46% hasta el 164%,
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Sumario
Introduccin.............................................................................................................................................. 2
I. El sistema de compras pblicas de medicamentos................................................................................2
1. Marco legal....................................................................................................................................... 2
2. La Central de Abastecimiento del Sistema Nacional de Servicios de Salud.....................................3
2.1 Carcter y funciones.................................................................................................................. 3
2.2. Financiamiento.......................................................................................................................... 4
3. Compra de medicamentos en el sistema pblico..............................................................................4
II. Las modalidades de venta de medicamentos en la industria farmacutica..........................................6
III. El Estado en la venta de medicamentos.............................................................................................. 8
1. Farmacias como empresas del Estado.............................................................................................. 8
2. Venta de medicamentos por los organismos pblicos de salud......................................................10
2.1. Expendio a pblico a travs de CENABAST............................................................................11
2.2. Expendio a pblico a travs de un servicio pblico especializado..........................................11
2.3. Venta a distribuidoras privadas a travs de CENABAST.........................................................12
Tablas...................................................................................................................................................... 13
Referencias............................................................................................................................................. 15

Introduccin precios a los que compra CENABAST, y los que

En el marco de la discusin suscitada en torno a
la iniciativa de Farmacia Popular
implementada por la Ilustre Municipalidad de
Recoleta, y las diferencias de precios de los
medicamentos ofrecidos por sta y los precios de
las farmacias, se abordan dos aspectos
vinculados al problema, de especial inters del
solicitante.
El primero de ellos es dilucidar qu implica la
modalidad institucional de adquisicin de
medicamentos en establecimientos pblicos de
salud. Lo segundo es revisar las posibilidades
jurdicas de una participacin ms activa del
Estado en la provisin de medicamentos a la
poblacin. Para ello, el informe consta de tres
partes. Las dos primeras buscan responder a la
primera pregunta, y la ltima explora las
alternativas.
La primera parte, aborda el sistema de compras
pblicas de medicamentos. En sta se describe
el marco regulativo general de las compras
pblicas, para luego revisar el modo en que se
organiza y opera la compra de medicamentos en
el aparato pblico, prestando especial atencin
al rol de la Central de Abastecimiento del
Sistema Nacional de Servicios de Salud
(CENABAST o la Central).
acceden las farmacias y distribuidoras.
Finalmente, se indican tres mecanismos posibles
para traspasar al pblico los bajos precios a los
que accede el Estado a travs de su poder de
compra centralizado, explorando sus
posibilidades de implementacin en el
ordenamiento jurdico chileno.
El presente documento ha sido elaborado a
solicitud de parlamentarios del Congreso
Nacional, bajo sus orientaciones y particulares
requerimientos. El tema que aborda y sus
contenidos estn delimitados por los parmetros
de anlisis acordados y por el plazo de entrega
convenido. No es un documento acadmico y se
enmarca en los criterios de neutralidad,
pertinencia, sntesis y oportunidad en su
entrega.
I. El sistema de compras pblicas de
medicamentos
1. Marco legal
Las compras realizadas por los organismos de la
Administracin del Estado est reguladas en la
Ley de Bases sobre Contratos Administrativos de
Suministro y Prestacin de Servicios N. 19.886,

La segunda parte describe brevemente los

esquemas de venta que ofrecen los laboratorios
farmacuticos a los distintos compradores, y
explora las razones que se han dado para
explicar las significativas diferencias entre los
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o Ley de Compras Pblicas 1. sta reconoce
tres mecanismos para las compras pblicas: (i)
licitacin pblica; (ii) licitacin privada; y (iii)
compra directa, siendo la primera de ellas
obligatoria para las compras superiores a 1.000
Unidades Tributarias Mensuales (UTM), sin
perjuicio de las excepciones contempladas en el
artculo 8 (art. 5)2. Adicionalmente, el artculo
30 de la misma ley, que establece las funciones
de la Direccin de Compras y Contratacin
Pblica, aade un cuarto modo de adquisicin:
(iv) el convenio marco3. A este respecto, cabe
tener presente que los organismos del Estado
quedan obligados a comprar bajo estos
convenios, salvo que obtuvieren condiciones ms
ventajosas por sus propios medios (art 30 letra
d, Ley de Compras Pblicas).
El Tribunal de la Libre Competencia (TDLC) ha
sealado que la modalidad de licitacin pblica
debe ser el mecanismo preferente de
contratacin administrativa [] puesto que
permite que las condiciones de provisin de los
servicios se aproximen a las de oferta en un
mercado competitivo, tanto en trminos de
cantidad, calidad y precio (citado en FNE,
2014: n.13).
En la medida en que los organismos del sistema
pbico de salud son parte de la Administracin
del Estado, esta normativa les resulta aplicable.
Ahora bien, el Decreto con Fuerza de Ley N 1
del ao 2005 del Ministerio de Salud (DFL
1/2005), que refunde y sistematiza una serie de
cuerpos normativos afines, contempla una
modalidad de compra alternativa, esto es, la
adquisicin de medicamentos a travs de la
Central de Abastecimiento del Sistema Nacional
de Servicios de Salud (CENABAST), entidad que,
1 La Ley de Compras Pblicas remite al artculo 1 de la Ley
N. 18.545, que seala que [1]a Administracin del
Estado estar constituida por los Ministerios, las
Intendencias, las Gobernaciones y los rganos y servicios
pblicos creados para el cumplimiento de la funcin
administrativa, incluidos la Contralora General de la
Repblica, el Banco Central, las Fuerzas Armadas y las
Fuerzas de Orden y Seguridad Pblica, los Gobiernos
Regionales, las Municipalidades y las empresas pblicas
creadas por ley.
2 El artculo 8 se refiere a las licitaciones pblicas
declaradas desiertas, al trmino anticipado de contrato y
la emergencia o imprevisto, nico proveedor, proveedor
extranjero, entre otras situaciones.
3 El Convenio Marco es una una modalidad de licitacin en
la que se establecen precios y condiciones de compra
para bienes y servicios, durante un perodo de tiempo
definido. (ChileCompra, s/f). De esta manera, los
organismos pblicos pueden adquirir directamente desde
el portal electrnico a los proveedores pre-licitados.
3
estando a disposicin de los organismos del
sistema pblico de salud, busca centralizar la
demanda del Estado en este mbito, y cuya
estructura y funcionamiento se describe a
continuacin.
2. La Central de Abastecimiento del
Sistema Nacional de Servicios de Salud
2.1 Carcter y funciones
La CENABAST, es un servicio pblico
funcionalmente descentralizado, con
personalidad jurdica y patrimonio propio (art.
68 DFL 1/2005). Su funcin principal es proveer
de medicamentos, instrumental y dems
elementos o insumos que puedan requerir los
organismos, entidades, establecimientos y
personas integrantes o adscritas al Sistema
[Nacional de Servicios de Salud, SNSS], para la
ejecucin de acciones de fomento, proteccin o
recuperacin de la salud y de rehabilitacin de
las personas enfermas (art. 70 DFL 1/2005,
nfasis aadido)4. Esto, sin perjuicio de la
facultad de los organismos del sistema para
adquirir por s mismos dichos productos.
Por su parte, el Cdigo Sanitario establece que
la Central debe velar por la adecuada
disponibilidad de medicamentos en el sector y
arbitrar las medidas que al respecto le indique el
Ministerio (art. 94 inciso tercero).
En consecuencia, la Ley autoriza a CENABAST
para adquirir, almacenar, distribuir, transportar,
arrendar y vender esos elementos a los
organismos, entidades, establecimientos y
personas que formen parte del Sistema, para el
solo objeto de cumplir con los planes y
programas relativos a la realizacin de
acciones de salud en favor de sus beneficiarios
(art. 70 letra a DFL 1, nfasis aadido).
As, en principio, la Central puede vender
medicamentos a personas que formen parte del
Sistema pblico de salud, lo que puede
4 De acuerdo al artculo 2 del DFL, la disposicin citada se
refiere al Sistema Nacional de Servicios de Salud (SNSS),
esto es, a [l]as personas naturales o jurdicas, pblicas y
privadas que laboran en salud coordinadamente, dentro
de los marcos fijados por el Ministerio de Salud para el
cumplimiento de las normas y planes que ste apruebe.
Dichos Servicios de Salud tienen como funcin principal
la coordinacin de las Red Asistencial de Salud que est a
su cargo, la cual est constituida por los establecimientos
asistenciales pblicos del Servicio respectivo, los
establecimientos municipales e atencin primaria del
territorio, y los dems establecimientos pblicos o
privados que suscriban un convenio con el Servicio de
Salud respectivo (arts. 16 y 17 DFL 1/2005)
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entenderse como aquellos que estn afiliados al
Fondo Nacional de Salud (FONASA). Consistente
con esta ltima interpretacin, es el hecho que
el reglamento de CENABAST seala que sta
puede establecer oficinas de venta en las
regiones del pas (art. 3, 8 letra j y 12 letra
i DS N 78/1980 MINSAL). Ahora bien, el
mismo reglamento limita la venta a particulares
a aquellos medicamentos y otros elementos a
cuyo respecto se plantee una situacin de
escasez, determinada por el Ministerio (art. 8
letra m). Esto podra explicar que en la
prctica, CENABAST se limite a proveer a los
organismos del sistema pblico de salud, y no a
sus beneficiarios.
2.2. Financiamiento
De acuerdo al art. 76 del DFL 1/2005, la Central
tiene diversas fuentes de financiamiento. A
saber: (i) los fondos que la Ley de Presupuestos
le otorgue para financiar las existencias
adecuadas a que se refiere el artculo 70 letra b)
del mismo texto legal5; (ii) los ingresos
provenientes de las ventas y de los servicios que
preste; (iii) los frutos de sus bienes y
enajenaciones de los mismos; y (iv) otras tales
como emprstitos, subvenciones y donaciones de
terceros.
Ahora bien, pese a lo anterior, al menos en los
ltimos seis aos (2010 a 2015 inclusive), la
CENABAST no ha percibido aportes fiscales para
sus gastos operacionales. Como se aprecia en la
tabla N 1 (ver al final del informe), su principal
fuente de financiamiento en dicho periodo han
sido Ingresos de Operacin del subttulo 07 de la
Ley de Presupuestos, esto es:
[L]os ingresos provenientes de la venta de
bienes y/o servicios que son consecuencia
de la actividad propia de cada organismo
del sector pblico, o ventas incidentales
relacionadas con las actividades sociales o
comunitarias habituales de los ministerios
y otras reparticiones de gobierno. Dichos
ingresos incluirn todos los impuestos que
graven las ventas del organismo, como
asimismo cualquier otro recargo a que
estn sujetas (Direccin de Presupuestos,
2015:58).
5 Sern funciones de la Central: [] Mantener en
existencia una cantidad adecuada de elementos de la
misma naturaleza, determinados por el Ministerio de
Salud, necesarios para el eficiente cumplimiento de sus
programas.
4
De esta manera, el grueso del prepuesto de la
institucin proviene de los cobros que realiza
por sus labores de intermediacin entre los
proveedores y el sistema pblico de salud y de
las asesoras que otorga a estos ltimos (en el
mismo sentido el Informe de la CGR, 2012).
A este respecto, el Reglamento de la CENABST
establece que el Departamento de Finanzas,
Administracin y Servicio Interno debe proponer
al Director pautas para la fijacin de precios de
venta de los artculos de stock, de tal manera
que posibiliten su reposicin y generen un
margen de comercializacin adecuado, tomando
en consideracin la naturaleza de las funciones
que corresponden a la Central y las comisiones
a cobrar por las asesoras que se presten (art. 14
letra j y k DS N. 78/1980 MINSAL)6.
Lo anterior permite concluir que la CENABAST
opera con un modelo cercano a la autogestin
presupuestaria7.
3. Compra de medicamentos en el
sistema pblico
Como se ha sealado, la CENABAST gestiona
las compras de medicamentos e insumos
mdicos del sistema pblico de salud, que
incluye al Ministerio de Salud, la Subsecretara
de Redes Asistenciales, la Subsecretara de
Salud Pblica, el Fondo Nacional de Salud
(Fonasa), los servicios de salud y las
municipalidades y corporaciones municipales
(CENABAST, 2015). Por medio de la compra de
grandes volmenes, y la mayor capacidad de
negociacin relativa comparado con la de los
demandantes de menores cantidades, este
organismo puede conseguir precios de compra
menores a los obtendra cada una de las
instituciones pblicas si lo hiciera de forma
independiente8. En la prctica, de acuerdo a lo
sealado a la prensa por la directora (s) de la
institucin, sta consolida la demanda de
hospitales y consultorios y la licita (Sandoval y
otros, 2015), sin perjuicio de aquellos
6 De acuerdo a informacin de prensa, la comisin que
cobra la CENABAST por la intermediacin, sera
equivalente al 7% del encargo (Sandoval y otros, 2015).
7 Esto es importante, pues implica que la CENABAST
compra los medicamentos con los recursos de sus
clientes (en este caso, los organismos del sistema pblico
de salud), siendo el aporte fiscal prcticamente nulo. De
esta manera, si estuviera autorizada para vender fuera
del sistema pblico de salud en las mismas condiciones,
la subvencin de precios, si la hubiere, sera tambin
marginal.
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medicamentos que por ley, el MINSAL le ordena
mantener en stock.
Sin embargo, segn menciona el Centro
Nacional de Frmaco-Economa del Instituto de
Salud Pblica (Cenafar, 2013),
[si bien] la CENABAST intenta agregar la
demanda y ejercer un poder de
negociacin que permita obtener mejores
precios, [] esta institucin est lejos de
administrar la totalidad de la compra
pblica de medicamentos. En efecto, la
compra puede ser efectuada directamente
desde los hospitales y/o centros de salud
utilizando licitaciones pblicas (por
ejemplo, utilizando el portal de
ChileCompra aunque no exclusivamente) o
a travs de trato directo con el proveedor.
Los datos oficiales disponibles confirman esta
afirmacin. Conforme al balance del ao 2014 de
la CENABAST, el 39,5% del gasto en
medicamentos del SNSS se realiz con su
intermediacin, representando un monto total
intermediado de $284.140 millones.
Si bien no se ha encontrado informacin
suficiente que permita conocer con certeza los
motivos de estos niveles de cobertura, esto
podra estar influido por el hecho que las
compras a travs de CENABAST no tendran la
rapidez y flexibilidad que otorga la compra
directa. En particular, los requerimientos que
exige dicha reparticin en los plazos de
vencimiento de los medicamentos podra
favorecer que los consultorios y hospitales
aprovechen las ofertas de los laboratorios,
generalmente de medicamentos a los cuales les
falta 6 meses par vencer, lo cual desva las
compras desde CENABAST (Vasallo, 2010:48).
De acuerdo al mismo autor,
[] la descentralizacin en los consultorios
y hospitales -es decir, el traslado de los
recursos y la capacidad de decisin a los
administradores locales (comunas)- ha
propiciado que negocien la compra de
8 Este es el nico mecanismo a travs del cual el Estado
puede influir en los precios de los medicamentos en
Chile, lo que contrasta con la prctica habitual de
regulacin directa de precios de medicamentos en los
pases de la OCDE, como demuestra el estudio de Paris y
Belloni (2013). Los autores revisan la situacin de
Australia, Holanda, Noruega, Suecia, Reino Unido,
Blgica, Francia, Alemania, Japn, Italia, Canad,
Dinamarca, Korea y Espaa, constatando que slo Reino
Unido y Dinamarca carecen de sistemas de regulacin
directa de precios.
5
medicamentos de manera independiente, y
de acuerdo a sus condiciones, lo que tiende
a reducir el poder que generara una
compra consolidada de la CENABAST.
(dem)
A esto, el autor aade la falta de autonoma
para negociar precios en el mercado y actuar
en forma rpida y flexible como exigen estas
negociaciones.
Lo anterior podra implicar que parte importante
de las compras del sector pblico se concretan a
precios ms altos que los que obtiene la
CENABAST. En este sentido, segn los datos ms
recientes, entre 2012 y 2014 el precio promedio
de las compras realizadas por los
establecimientos de salud en forma centralizada
fue un 32,5% ms bajo que los precios transados
de forma individual a travs del portal Mercado
Pblico (CENABAST, 2014).
En relacin con las municipalidades, stas
representan el 27% del valor de operaciones de
la CENABAST, siendo el segundo segmento ms
importante despus de los hospitales
(CENABAST, 2014b).
En cuanto al detalle de las compras de este
segmento, del total de 346 municipalidades, 278
realizan todo o parte de sus compras a travs del
portal Mercado Pblico, sea mediante licitacin
o convenio marco (ChileCompra). De estas 278
municipalidades, 256 son clientes de la Central,
aunque slo 177 (63% del total que participa en
Mercado Pblico) programan parte de sus
compras a travs de ella, no hacindolo las 79
restantes (28%) (CENABAST, 2014b)9.
En la figura 1 se muestra un resumen de los
mecanismos de compra de las municipalidades
desde el punto de vista de la relacin con la
CENABAST.
9 Del informe en que se han extrado estos datos, no es
posible inferir la situacin de las 88 municipalidades que
no son parte del Mercado Pblico.
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Figura 1. Estructura de compras de medicamentos de
las municipalidades (2013)
** La Subdere registra oficialmente 346 municipios
Fuente: CENABAST, (2014b).
Esta estructura de abastecimiento tiene como
resultado que el 50% del valor de las compras
municipales en el ao 2013 se realizara a travs
de la CENABAST, siendo por tanto el 50%
restante a travs de compras directas por medio
de Mercado Pblico. Cabe mencionar que en los
aos recientes el porcentaje de cobertura de la
CENABAST se ha ido reduciendo, ya que en el
ao 2011 las compras a travs de esta
representaban el 57,8% de las compras
municipales (CENABAST, 2014b). En la Tabla 1
se muestran las estimaciones de las compras
municipales desagregadas segn el canal de la
adquisicin.
Tabla 1. Estimacin del tamao potencial del mercado en el
segmento municipalidades. 2011-2013 (millones de pesos y
porcentaje sobre el total)
Ao 2011 2012
Programacin de compras 18.279 17.863
a travs de la CENABAST
(57,8%) (52,7%)
Programacin de compras 13.327 16.059
a travs de Mercado
Pblico (42,2%) (47,3%)
Total 31.606 33.922
Fuente: CENABAST, 2014b
La propia CENABAST (2014), ha analizado las
diferencias de precios entre las compras
realizadas por las municipalidades a travs suyo
y aquellas verificadas mediante compras
directas. La metodologa utilizada es comparar
el precio de 205 medicamentos adquiridos a
travs de CENABAST, con los mismos frmacos
6
adquiridos a travs de Mercado Pblico. Este
anlisis arroj que el sobreprecio promedio
observado fue un 88% mayor en la compra
directa a travs de Mercado Pblico respecto a
CENABAST, con una gran dispersin en la
distribucin de estas diferencias10. Dada la alta
dispersin, otra medida de clculo de
sobreprecio es a travs de la mediana, la cual se
sita en un 55% de sobreprecio 11-12. En la Figura
2 se presenta la distribucin de sobreprecios
observada, mostrndose en el eje horizontal el
sobreprecio de las compras municipales respecto
a CENABAST y en el eje vertical la proporcin
de casos.
Figura 2. Diferencia porcentual de precios del
segmento municipalidades respecto a CENABAST
Nota: distribucin sobre un total de 205 frmacos
comparados
Fuente: CENABAST, 2014
Finalmente, respecto a estos resultados, el
estudio de la CENABAST concluye que,
2013
[] a la luz de los resultados, resulta
16.045 evidente que el proceso de concentracin
de compradores llevado a cabo por la
(50%)
Cenabst se traduce en ventajas en precios
inalcanzables para un comprador aislado.
16.048 En este caso, los municipios, al comprar
(50%) directamente a travs de Mercado Pblico
no logran concentrar cantidades de
32.093 10 El trmino sobreprecio se entiende en el estudio de la
CENABAST como una diferencia porcentual de precio por
causa del diferente poder de negociacin y de volmenes
de compra.
11 Sin entrar en consideraciones metodolgicas, la mediana
es el valor de la posicin central de las observaciones, es
decir el valor que deja tantas observaciones por encima
como por debajo de este.
12 Pamela Chacaltana, directora (s) de CENABAST, afirm a
la prensa que el ahorro promedio frente a Mercado
Pblico era de 39,4% (Sandoval y otros, 2015).
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consumo que permitan un poder
negociador de precios, por lo tanto se
obligan a tener que pagar ms alto por un
producto similar. [sic] (CENABAST, 2014b)
II. Las modalidades de venta de
medicamentos en la industria
farmacutica
De acuerdo a informacin de prensa, el proceso
de comercializacin farmacutica en Chile tiene
tres etapas. La primera corresponde a la
produccin, en la que participan ms de setenta
laboratorios nacionales y extranjeros, los que
producen, importan y exportan medicamentos.
En la segunda etapa estn los distribuidores, que
considera a siete empresas, incluyendo las de las
tres grandes cadenas de farmacias, y que
compran directamente a los laboratorios y se
auto-abastecen. Por ltimo, las farmacias que
son las que llevan el producto a los
consumidores. Este grupo est encabezado por
las tres cadenas, que contaran con 3.013
farmacias, las que concentran el 90% del
mercado, y el 10% restante por 1.100 farmacias
independientes (de Amstica, 2015; Sandoval y
otras, 2015).
A esto hay que agregar los distintos grupos que
compran directamente a los laboratorios. De
acuerdo a la informacin presentada por la
consultora Altura Management (2015), por una
parte est el Estado, que como se ha sealado,
compra principalmente a travs de CENABAST,
aunque tambin es significativa la compra
descentralizada por otros actores del sistema de
salud pblica (vg. Municipalidades, hospitales).
De acuerdo a informacin de prensa, su
participacin en el mercado alcanzara al 16%
hacia 2015 (Sandoval y otros, 2015). El sector
privado, compuesto por las siete distribuidoras
mencionadas, las farmacias de cadena, que
compran directamente a los laboratorios o a
travs de sus propias distribuidoras, las
farmacias independientes, que slo compran a
las distribuidoras y las clnicas y centros
privados de salud representaran en conjunto el
82% del mercado, de acuerdo a la misma
fuente13-14.
13 La nota periodstica divide en tres actores principales el
mercado: el retail (65%), el Estado (16%) y las clnicas
privadas (17%) (Sandoval y otas, 2015). Por su parte,
Altura Management (2015) no contempla a las clnicas y
centros de salud privados.
14 El 2% restante est catalogado como otros.
7
Diversos actores han sealado que los
laboratorios cuentan con listas de precios que
incorporan descuentos segn volumen de
compra y otros factores. Sin embargo, en ningn
caso, esos precios alcanzaran a los que accede
la CENABAST a travs de sus licitaciones, segn
seala su director, Pablo Venegas (Aravena y
Cabello, 2015). En este sentido, Alberto Novoa,
gerente de asuntos corporativos de Empresas
Salcobrand, ha sostenido que,
[] en Chile hay una coexistencia de dos
mercados paralelos y excluyentes; uno es
el institucional, al cual accede el Estado a
travs de Cenabast, con hospitales y
consultorios, y otro es el mercado
farmacutico, al cual estn obligadas las
farmacias privadas a comprarle a los
laboratorios. Son listas de precios
completamente distintas, que responden a
una separacin que han hecho los
laboratorios (Sandoval y otras, 2015).
Por su parte, Hctor Rojas, presidente de la
Federacin de Farmacias Independientes,
confirma la significativa diferencia entre los
precios a los que accede CENABAST, y aquellos
a los que compran sus federados: [e]l Eutirox
(medicamento para la tiroide) yo lo compro a
unos $ 8.000 y la farmacia estatal de Recoleta
probablemente la compre a $ 700 a Cenabast.
Hay responsabilidad de los laboratorios en estas
tremendas diferencias de precios" (Sandoval y
otros, 2015).
Esta diferencia de precios ha sido constatada
por un estudio presentado por la consultora
Altura Management (2015). En ste se
compararon los precios de cien productos de
laboratorios internacionales que figuraran entre
los ms comprados por la CENABAST entre
enero y octubre de 2015 y cuya informacin de
precios a farmacia estuviese disponible en la
web15. De acuerdo a los resultados presentados,
7 productos tendran diferencia superiores a
1000% en los precios de venta a CENABAST
frente al de las farmacias (ver tabla N. 2 al
final). En tanto, 41 superaran el 100% de
diferencia, mientras 11 se encontraran entre 50
y 100% de diferencia. Slo en 5 casos, el precio
al que accederan las farmacias sera igual o
inferior al de CENABAST. En promedio, respecto
de los 100 remedios analizados, CENABAST
15 De los productos analizados, 97 se comercializaron en las
mismas presentaciones.
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accedera a un precio 164% inferior al que
compraran las farmacias16.
De esta manera, el informe concluye que la
diferencia de precios no sera un fenmeno
aislado, sino que respondera a una poltica de
los laboratorios.
Jean-Jacques Duhart, vicepresidente ejecutivo de
la Cmara de la Innovacin Farmacutica de En ese contexto, el usuario est interesado en
Chile, atribuye estas diferencias a las
caractersticas propias de cada uno de los
mercados. Por una parte, el mercado pblico
sera industrial, por lo que adquirira productos
no terminados que seran incorporados a su
propia cadena de produccin para ser manejados
y procesados con posterioridad. Dichas compras
se verificaran mediante licitaciones a gran
escala y espaciadas en el tiempo. En cambio, el
producto vendido al mercado privado sera al
menudeo, en envase, a menor escala y destinado
a la venta (Sandoval y otros, 2015).
Por su parte, los autores del estudio de Altura
Management citado arriba, sealan que si bien
CENABST compra grandes volmenes a travs
de licitaciones pblicas por principio activo (no
por marcas) y su logstica est subcontratada,
las diferencias de precios seran tan elevadas,
que no se explicaran suficientemente por estas
diferencias. Segn el informe aludido, esta
conclusin se reforzara por el hecho de que
dicha reparticin mantendra importantes
deudas con los laboratorios, por lo que estos no
podran aplicar descuentos financieros. La
diferencia de empaque, tampoco explicara el
contraste para los autores del estudio17.
Sugieren como explicacin alternativa una
posible subvencin desde las farmacias privadas
hacia la CENABAST, a travs del sobreprecio
pagado. Sin embargo, no aportan evidencia en
ese sentido.
III. El Estado en la venta de
medicamentos
Ya hemos visto que el Estado, a travs de su
mecanismo de compras centralizadas, abastece
16 El informe cita un estudio publicado en La Tercera, que
habra comparado los precios de 20 productos
bioequivalentes, constatando una diferencia de precios
promedio de 48%.
17 Aportan como ejemplo el caso de la Atorvastatina de 20
mg. La diferencia de precios detectada entre
presentaciones de 30 unidades y 500 unidades sera
entre entre un 15% y un 18%, lo que contrasta el precio
al que acceden las farmacias, recargado en un 62%.
8
al sistema pblico de salud, obteniendo precios
significativamente ms bajos que los organismos
que compran de manera descentralizada.
Asimismo, la Central obtiene precios varias
veces ms bajos que los que deben pagar las
cadenas de farmacias y las farmacias
independientes, con el consiguiente ahorro para
quien paga finalmente el producto.
evaluar la posibilidad que el Estado venda
directamente medicamentos al pblico, para
traspasar as los bajos precios a que tiene acceso
su poder de compra centralizado.
Para ello, se presentar el marco normativo que
resultara aplicable a dos posibles esquemas de
venta directa del Estado a pblico: (i) la
instalacin de farmacias estatales como
empresas del Estado; y (ii) la instalacin de
expendios de medicamentos como parte del
SNSS, dirigidos al pblico general o a las
distribuidoras.
Cabe advertir que lo que sigue es una evaluacin
prospectiva, y no agota la necesidad de estudiar
otras artistas legales de su implementacin, lo
que puede verificarse en un informe especfico
sobre la materia
1. Farmacias como empresas del Estado
Una frmula posible para resolver la cuestin de
la venta directa de medicamentos por el Estado
al pblico es la instalacin de farmacias
estatales. Se tratara de una empresa del Estado,
esto es, una empresa pblica creada por ley, y
como tal, parte de la Administracin del Estado
(art. 1 Ley N. 18.575)18. De acuerdo a Soto
Kloss (2012:258ss), se tratara de personas
jurdicas de derecho pblico, organizadas de
forma gerencial (no burocrtica), que
desempean una actividad econmica regida por
el derecho privado, debido al carcter comercial
o industrial de su actividad, que es, la
prestacin de servicios, para satisfacer
necesidades pblicas. Frente a esta postura,
otros autores plantean que el objeto principal de
las empresas pblicas no estara vinculado a la
satisfaccin de necesidades pblicas, sino que
fundamentalmente, a entregar utilidades al fisco,
18 Cabe tener presente que en sentido estricto, las
empresas del Estado son aquellas que estn creadas y
reguladas por ley. Sin embargo, la actividad empresarial
del Estado tambin puede concretarse mediante una ley
que autorice a un servicio pblico a crear una empresa
estatal. Este formato otorga mayor flexibilidad para el
funcionamiento de la misma.
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sin perjuicio de la finalidad social que
complementara su afn lucrativo, por ejemplo,
en este caso, traspasar a la poblacin los precios
bajos a que accede el Estado (Pardow y Vallejo,
2008; Schurmann, 2006).
La creacin de estos establecimiento requerira
de una ley que as lo exprese. Esto por varias
razones. Primero, porque as lo exige el principio
de legalidad administrativa, consagrado en el
artculo 7del texto constitucional (Pantoja,
2008; Viera, 2013). Segundo, porque el texto
constitucional establece la iniciativa presidencial
exclusiva para la creacin de empresas
estatales, lo que implica una reserva legal en la
materia (art. 65 N. 2). Finalmente, por la regla
expresa contenida en el inciso segundo del
artculo 19 N. 21 del mismo cuerpo normativo:
El Estado y sus organismos podrn
desarrollar actividades empresariales o
participar en ellas slo si una ley de
qurum calificado los autoriza. En tal caso,
esas actividades estarn sometidas a la
legislacin comn aplicable a los
particulares, sin perjuicio de las
excepciones que por motivos justificados
establezca la ley, la que deber ser,
asimismo, de qurum calificado19.
Como puede apreciarse, la norma confirma la
reserva legal en la materia, establece que la
creacin de empresas estatales requiere de
qurum calificado, e indica que el rgimen
aplicable a dicha empresa es el mismo que el
que corresponde aplicar a los privados, salvo
que la propia ley calificada establezca otra cosa
por motivos fundados.
La doctrina ha debatido intensamente sobre el
sentido y alcance de esta norma.
Una corriente, vinculada a la redaccin del
texto, sostienen que la CPR consagrara el
principio de subsidiariedad como base de la
institucionalidad, y por lo mismo, la actividad
econmica del Estado estara significativamente
restringida20. En consecuencia, la norma
comentada debera entenderse como una
19 nfasis aadido.
20 Para afirmar su posicin, invocan las menciones que el
artculo 1 hace al bien comn como finalidad del Estado,
y la proteccin que la misma norma ofrece a la
autonoma de los grupos intermedios, en tanto estructura
de la sociedad. Se apoyan estrechamente en las actas de
la Comisin de Estudios de la Nueva Constitucin, que
sirvi de antecedente para el proyecto finalmente
aprobado por la Junta Militar.
9
consagracin de dicho principio, y por lo mismo,
el Estado slo podra realizar actividades
econmicas cuando los particulares no se
interesen en prestarlas o no lo hagan
adecuadamente, y aquellas sean necesarias para
el bien comn (Bertelsen, 1987; Fermandois,
2001, citado en Quintana, 2014; Jordn, 2010;
Silva Bascun, 1997; Varela del Solar, 1989;
Ziga, 2007). Autores como Fermandois 2000
(citado en Garca y Verdugo, 2014), y
Covarrubias (2004, citado en Viera, 2013),
sostienen que, por tratarse de una expresin del
sealado principio, se requerira adems (i) que
el Estado agote los esfuerzos para promover que
dicha actividad sea realizada por particulares;
(ii) que la intervencin estatal sea temporal; y
(iii) que la empresa tenga un giro nico
expresado en su ley habilitante. Como se ver,
slo este ltimo requisito adicional, ha sido
acogido por parte de la jurisprudencia.
Frente a esta postura, diversos autores sealan
que el 19 N. 21 se limitara a establecer una
reserva legal (calificada), y una norma de
igualdad en materia econmica (Schrmann,
2006; Usen, 2012; Vallejo y Pardow, 2008; Viera,
2009). De esta manera, el nivel de participacin
estatal en la actividad econmica sera
determinado por el legislador actuando con
mayora absoluta, sin que la CPR haga una
opcin especfica al respecto, ms all de exigir
dicha mayora reforzada. Esta postura se funda
en que, aun cuando el principio de
subsidiariedad pudo haber influido en la
redaccin del texto constitucional (Loo, 2009;
Schrmann, 2006), ste no hizo un
reconocimiento del mismo. Esto le quitara
eficacia hermenutica, particularmente tomando
en consideracin que aquel no ha sido parte de
la historia constitucional chilena (Vallejo y
Pardow, 2008). Asimismo, este sector de la
doctrina rechaza la interpretacin originalista,
por antidemocrtica y poco fiable (Bassa, 2008;
Bassa y Viera, 2008; Cristi y Ruiz-Tagle, 2006;
Vallejo y Pardow, 2008; Vial, 2002; Zapata,
2008).
Cabe tener presente que, en esta materia, el
Tribunal Constitucional (TC) ha entendido que el
texto constitucional s recoge el principio de
subsidiariedad. Al menos as se desprende del
exhaustivo compendio de jurisprudencia (1981-
2015) editado por los Ministros de dicho
tribunal, Enrique Navarro y Carlos Carmona y
(2015). As, en relacin con el artculo 19 N. 21,
el TC ha sealado que ste protege la iniciativa
privada, y viene a ser una consecuencia del
principio de subsidiariedad (STC 146: c. 8). En
este sentido, siguiendo la doctrina originalista,
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ha sealado que la reserva legal calificada
evidencia el carcter excepcional de la actividad
empresarial del Estado siendo en todo caso la
regla general que ellas queden entregadas a la
accin de los particulares (STC 467 c. 14 y STC
1732: c. 38. En sentido similar STC 167).
Por su parte, la jurisprudencia de la Corte
Suprema resolviendo recursos de amparo
econmico, parece confirmar la doctrina del
giro nico. Esto es, que la ley que crea la
empresa del Estado debe consignar su finalidad
especfica, la cual debe entenderse
restrictivamente (Navarro, 2007).
En consecuencia, no cabe duda que la creacin
de una o varias farmacias estatales como
empresas requerira de una ley de qurum
calificado, esto es, una ley aprobada por la
mayora absoluta de los miembros de cada
cmara. Dicha ley, es de iniciativa exclusiva del
Presidente de la Repblica, de conformidad al
artculo 65 numeral 2 de la CPR. Esto tambin
es aplicable a las municipalidades, en tanto
rganos de administracin del Estado, y por
regla expresa del artculo 11 de la Ley N.
18.695 Orgnica Constitucional de
Municipalidades.
Si se pretende facultar a estas farmacias para
abastecerse por medio de CENABAST, se
requerira una autorizacin legal expresa,
aprobada por el mismo qurum, en la medida en
que esto supondra diferencia con el rgimen
comn aplicable a los particulares, los que, en
general, no tienen acceso a comprar a travs de
aquella. Ahora bien, esta cuestin tambin
podra resolverse por la va de habilitar a la
Central a vender tambin a las distribuidoras y
farmacias privadas, lo que requerira de una
modificacin legal de sus atribuciones,
patrocinada por el Ejecutivo, como se ver ms
adelante21.
Por otra parte, conforme a una parte de la
doctrina, y al desarrollo jurisprudencial de la
Corte Suprema, podra requerirse la expresin
de un giro nico en la ley (expendio de
medicamentos).
21 Alternativamente, estas farmacias estatales podran
funcionar comprando directamente a los laboratorios
proveedores. Su volumen de compra podra darles acceso
a precios relativamente bajo, pero difcilmente
alcanzaran el umbral de CENABAST.
10
2. Venta de medicamentos por los
organismos pblicos de salud
Una alternativa a la instalacin de farmacias
como empresas del Estado, sera concebir la
venta de medicamentos como parte del sistema
pblico de salud. Esto podra fundarse en el
hecho que la CPR garantiza a todas las personas
el derecho a la proteccin de la salud, y el
acceso igualitario a las acciones de promocin,
proteccin y recuperacin de la salud y de
rehabilitacin del individuo y el consiguiente
deber preferente del Estado de garantizar la
ejecucin de las acciones de salud, sea que se
presten a travs de instituciones pblicas o
privadas, establecido en el artculo 19 N. 9 del
texto constitucional, deber cuyos responsables
son el Ministerio de Salud y los dems
organismos pblicos de salud, de conformidad al
artculo 1 del DFL N. 1 de 2005 de MINSAL.
Conforme a la jurisprudencia reciente del
Tribunal Constitucional, este derecho a la
(proteccin de la) salud, es un derecho social, de
igual entidad que los dems derechos
consagrados en la Constitucin:
Los derechos sociales, llamados tambin
derechos de prestacin o de la segunda
generacin, son tales y no simples
declamaciones o meras expectativas, cuya
materializacin efectiva quede suspendida
hasta que las disponibilidades
presupuestarias del Estado puedan
llevarlos a la prctica. (STC 1287, cc. 20 a
23) (En el mismo sentido STC 976, c. 26,
STC 1218, c. 20).
El encargado de garantizar los derechos y velar
por el cumplimiento de los deberes mencionados
es el Ministerio de Salud, y las dems
instituciones que conforman el sistema pblico
de salud (art. 1 DFL N. 1 de 2005, MINSAL).
Dicho Ministerio tiene ademas el deber de velar
por el acceso de la poblacin a medicamentos o
productos farmacuticos de calidad, seguridad y
eficacia (art. 94 Cdigo Sanitario), siendo la
CENABST el organismo encargado de velar por
la disponibilidad de los mismos en el sector
pblico de salud.
Como se ha sealado ms arriba, la Ley autoriza
a CENABAST a vender medicamentos a las
personas beneficiarias del sistema pblico de
salud con el solo objeto de cumplir con los
planes y programas del MINSAL. Sin embargo,
existe una limitacin a esta atribucin en el
propio reglamento de la Central, el cual establee
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que esta facultad slo se puede ejercer en
contextos de escasez calificados por dicho
Ministerio.
Por su parte, el artculo 129 inciso final del
Cdigo Sanitario, modificado en 2014, establece
que slo los establecimientos sealados en dicho
artculo y en el 129 D, estn autorizados para
expender medicamentos cualquiera sea la
condicin de venta de stos. De esta manera,
solo podran vender medicamentos: (i) las
farmacias establecidas; (ii) los almacenes
farmacuticos*; (iii) las farmacias itinerantes (en
lugares donde no existan farmacias
establecidas); (iv) los establecimientos de salud
(donde no existan establecimientos de expendio);
y (v) los establecimientos asistenciales de
atencin cerrada y los de atencin ambulatoria
para las acciones de salud que ejecuten; (vi) los
establecimientos o lugares de trabajo que
conlleven riesgos para la salud o de
accidentalidad; y (vii) los establecimientos de
asistencia mdica abierta o cerrada que
incorporen medicamentos a las prestaciones de
salud que otorgan. Sin perjuicio de lo anterior, el
artculo 129 C agrega a (vii) los establecimientos
asistenciales de localidades de las comunas de
menos de diez mil habitantes y aquellas que se
ubiquen a ms de cien kilmetros de otro centro
poblado.
Finalmente, el artculo 129 D establece que:
Ninguna de las normas establecidas en
esta ley podr ser interpretada en el
sentido de que se autoriza el expendio de
medicamentos en lugares o recintos
distintos de los sealados expresamente en
ella ni a la venta directa en estanteras u
otros espacios de acceso directo al pblico.
De acuerdo a lo anterior, la venta directa y
generalizada de medicamentos a pblico desde
el sistema pblico de salud, requerira de
algunos ajustes legales y/o reglamentarios,
dependiendo del modelo que se adopte. A
continuacin se revisan tres esquemas posibles,
sin perjuicio de otros, tales como la venta a
travs de los municipios, que ya estn siendo
implementados, o que podran eventualmente
* Los almacenes farmacuticos son establecimientos en
que se puede vender medicamentos que no requieren
receta y aquellos con receta autorizados por el MINSAL;
accesorios mdicos, quirrgicos, de primeros auxilios y
curacin. A diferencia de las farmacias, no cuentan con
un qumico farmacutico, sino que con un prctico
farmacutico (art. 56 Decreto Supremo N. 466/1985
MINSAL).
11
implementarse, como la venta en consultorios u
hospitales.
2.1. Expendio a pblico a travs de
CENABAST
De acuerdo a la regulacin revisada, es posible
afirmar que la CENABAST s tiene atribuciones
legales para vender medicamentos a personas
que sean parte del sistema pblico de salud, a
travs de sus propios locales de venta, aunque
por la va reglamentaria, esto ha sido limitado a
casos de excepcin (escasez decretada por el
MINSAL).
En consecuencia, una primera cuestin que
habra que modificar si se quiere promover una
venta sin restricciones a particulares, sera
ampliar sus facultades ms all de las personas
que formen parte del Sistema (art. 70 a de DFL
1/2005)22. Para ello, se requerira de patrocinio
del Ejecutivo, en la medida en que se trata de
modificar las funciones o atribuciones de un
servicio pblico (art. 65 N. 2 CPR).
En segundo lugar, podra ser conveniente
modificar el reglamento de la CENABAST,
eliminando la excepcionalidad de la venta a
particulares, aun cuando podra darse por
derogado tcticamente con la reforma legal
anterior.. Esto podra llevarse a cabo por el
Ejecutivo ejerciendo su potestad de ejecucin, o
el legislador mediante ley. En este ltimo caso,
por tratarse de funciones o atribuciones de un
servicio pblico, la modificacin podra requerir
de patrocinio del Ejecutivo.
Un segundo mbito que podra requerir revisin,
es el de la regulacin sanitaria, en la medida en
que restringe el expendio de medicamentos a los
establecimientos que l mismo seala, sin incluir
a la CENABAST. Ahora bien, la lgica de la
regulacin sanitaria parece implicar que, aun
habitando a dicho organismo para vender
medicamentos a pblico, aquel debera operar
como una farmacia. Esto implicara el
cumplimiento de requisitos que podran exigir
una modificacin legal de cuestiones tales como
la dotacin de profesionales de la central, para
que incluya qumicos farmacuticos, cuya
presencia en los expendios de medicamentos es
una exigencia del Cdigo Sanitario.
22 Mantener la venta directa restringida a los afiliados a
FONASA podra tener dificultades de constitucionalidad,
sobre todo si se mantiene un modelo de CENABAST sin
subsidio, puesto que la exclusin carecera de
fundamento legtimo para ser justificada.
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2.2. Expendio a pblico a travs de un derecho de la educacin, pues al ser la

servicio pblico especializado educacin bsica y media obligatorias, el
Estado o sus rganos deben tener los
Otra alternativa sera la creacin de un nuevo establecimientos necesarios para cumplir
organismo pblico de salud que se agregara a dicho mandato, sin perjuicio de la
los establecidos en el Libro I del DFL 1/2005 existencia de establecimientos privados,
MINSAL, encargado de la venta directa de subvencionados o no (STC 2368, cc., 16. En
medicamentos a pblico. Evidentemente, esta el mismo sentido STC 2369, cc. 15, 16 y 17,
opcin requerira del patrocinio del Ejecutivo, en STC 2370, cc. 15, 16 y 17)
la medida en que el Presidente de la Repblica
tiene la iniciativa exclusiva para la creacin de
Es ms, en las sentencias citadas, el TC ha
servicios pblicos.
destacado el hecho que la Ley Orgnica de
Municipalidades distingue entre la actividad
Ahora bien, lo primero que cabra determinar, es
empresarial del municipio y la actividad
si esto tiene alguna diferencia con la idea de una
vinculada a los servicios de salud, educacin y
farmacia estatal como empresa del Estado. Esto
dems incorporados a la gestin municipal,
es relevante para efectos de determinar el
siendo estas ltimas configuradas como
qurum de aprobacin de la ley, y en general,
potestades o competencias propias de ste
los requisitos constitucionales exigibles.
(dem, c. 17. En el mismo sentido STC 2369, STC
2370).
El fundamento de la creacin del nuevo servicio
sera contribuir a que el Estado cumpla con el
De esta manera, dado que se trata del
deber constitucional y legal del Estado en la
cumplimiento de una obligacin constitucional
materia, esto es, la proteccin del libre e
vinculada al ejercicio de un derecho (a la
igualitario acceso a las acciones de [...]
proteccin de la salud), no puede tratarse de una
recuperacin de la salud y de rehabilitacin del
actividad empresarial en el sentido del artculo
individuo (art. 19 N. 9 CPR y 1 DFL 1/2005
19 N 21.
MINSAL, nfasis aadido). De esta manera, se
tratara de un servicio pblico orientado a
Ahora bien, cabe preguntarse si el hecho de que
garantizar un derecho social
se cobre por la prestacin (medicamentos),
constitucionalmente garantizado. En este
podra cambiar la caracterizacin de aquella
sentido, no se estara proponiendo la creacin de
como servicio pblico.
una empresa que tenga la finalidad de producir
ganancia al Fisco. Esto es relevante, no slo
Al respecto, puede sealarse que la variedad de
porque parte de la doctrina considera que esa es
servicios contra prestacin que son prestados
la diferencia determinante entre la actividad
por el Estado es amplia, lo que parece confirmar
empresarial (empresa pblica), y la actividad de
que la gratuidad no constituye un elemento
servicio (servicio pblico), sino porque el propio
esencial del servicio pblico. Sin ir ms lejos, el
Tribunal Constitucional ha discurrido en esa
propio sistema pblico de salud ofrece
lnea cuando se trata de derechos sociales.
prestaciones que ciertos usuarios deben pagar.
As por ejemplo, una persona que no est afiliada
Al respecto, el TC, refirindose al derecho a la
al sistema FONASA, y se atienda en la red
educacin, ha sealado que los establecimientos
pblica de salud, debe pagar el 100% del costo
educacionales traspasados a los municipios no
del servicio. Es ms, aquellos afiliados que estn
pueden entenderse como enmarcados en el
en los tramos de cobertura C y D, deben
artculo 19 N. 21 CPR, pues no realizan una
realizar un copago equivalente al 10% y 20% del
actividad empresarial, aunque pueden acogerse
costo de las prestaciones (Gobierno de Chile,
al beneficio de la subvencin (STC 2368: c. 15.
s/f).
nfasis aadido). Afirmando la centralidad de la
cuestin de la finalidad que anima al servicio, el
2.3. Venta a distribuidoras privadas a travs
TC ha sealado que:
de CENABAST
Una cosa es que los municipios puedan ser Otra alternativa sera habilitar a CENABAST a
sostenedores y otra, que ejerzan una vender a los distribuidores privados de
actividad lucrativa. Los municipios medicamentos o directamente a las farmacias
administran un servicio pblico que les fue (independientes y cadenas). Para ello, sera
traspasado por el gobierno central. En tal necesario modificar el ttulo I del captulo V del
sentido, no llevan a cabo una actividad DFL 1/2005, sobre las funciones de CENABAST,
lucrativa. Su labor se enmarca dentro del habilitando la venta al sector privado. A nivel
BIBLIOTECA DEL CONGRESO NACIONAL DE CHILE| SSP1536 13

reglamentario, debera garantizarse una lista de

precios nica, que no distinga entre
compradores para evitar discriminaciones
arbitrarias e interferencias en la libre
competencia, sin perjuicio de que sta incorpore
descuentos asociados a volumen, pronto pago,
logstica y presentacin, entre otros criterios
justificables, ciegos a la naturaleza jurdica del
comprador. Cabe tener presente que esta
variante siempre supone la ausencia de
subsidios estatales a CENABAST. En caso de que
lo hubiese, la diferencia de precios dependiendo
del comprador podra estar justificada.

Ahora bien, esta solucin requerira de medidas

complementarias que permitan asegurar el
traspaso a los consumidores finales de los
precios rebajados a los que accede CENABAST.
Esto, debido a la alta concentracin del mercado
de distribucin de medicamentos, y a las
prcticas atentatorias de la libre competencia en
que han incurrido sus principales actores en los
ltimos aos. En este sentido, esta alternativa
podra acompaar la instalacin de farmacias del
Estado (sean empresas o servicios pblicos).
BIBLIOTECA DEL CONGRESO NACIONAL DE CHILE| SSP1536 14

Tablas
Tabla 1. Presupuesto Central de Abastecimiento del Sistema Nacional de Servicios de Salud. En miles de pesos
2015*.
2013 2014 2015
INGRESOS 6.478.067 7.519.516 10.229.157
INGRESOS DE OPERACION 5.499.281 6.498.879 9.208.550
OTROS INGRESOS CORRIENTES 69.590 137.923 137.923
Recuperaciones y Reembolsos por Licencias Mdicas 56.112 109.388 109.388
Multas y Sanciones Pecuniarias 15.058 15.058
Otros 13.478 13.478 13.477
RECUPERACION DE PRESTAMOS 908.135 881.684 881.684
Ingresos por Percibir 908.135 881.684 881.684
SALDO INICIAL DE CAJA 1.061 1.030 1.000
GASTOS 6.478.067 7.519.516 10.229.157
GASTOS EN PERSONAL 2.601.355 2.569.946 3.848.946
BIENES Y SERVICIOS DE CONSUMO 3.345.877 4.228.450 5.618.950
INTEGROS AL FISCO 472.691 720.091 720.091
Impuestos 472.691 720.091 720.091
ADQUISICION DE ACTIVOS NO FINANCIEROS 56.021 40.170
Equipos Informticos 39.577 24.720
Programas Informticos 16.444 15.450
SERVICIO DE LA DEUDA 1.061
Deuda Flotante 1.061
SALDO FINAL DE CAJA
Fuente: Direccin de Presupuestos. Elaboracin propia en base a leyes de presupuestos.
1.061 1.030 1.000
* Tambin se revis la Ley de Presupuestos de los aos 2010, 2011 y 2012, constatando que no hubo
financiamiento a travs de aporte fiscal, aunque el detalle no se agrega en la tabla.

Fuente: Direccin de Presupuestos. Elaboracin propia en base a leyes de presupuestos.

Tabla 2. Mayores diferencias de precios de compra a laboratorios entre CENABAST y Farmacias.
BIBLIOTECA DEL CONGRESO NACIONAL DE CHILE| SSP1536 17

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