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Fevereiro de 2017
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Universidade Federal de Minas Gerais Textos para Discusso
Jaime Arturo Ramrez (Reitor) A srie de Textos para Discusso divulga resultados
Sandra Regina Goulart Almeida (Vice-reitora) preliminares de estudos desenvolvidos no mbito
do Cedeplar, com o objetivo de compartilhar ideias
Faculdade de Cincias Econmicas e obter comentrios e crticas da comunidade
Paula Miranda-Ribeiro (Diretora) cientfica antes de seu envio para publicao final.
Lizia de Figueirdo (Vice-diretora) Os Textos para Discusso do Cedeplar comearam
a ser publicados em 1974 e tm se destacado pela
Regional (Cedeplar)
Ficha catalogrfica
2
UNIVERSIDADE FEDERAL DE MINAS GERAIS
FACULDADE DE CINCIAS ECONMICAS
CENTRO DE DESENVOLVIMENTO E PLANEJAMENTO REGIONAL
CEDEPLAR/FACE/UFMG
BELO HORIZONTE
2017
3
A Questo das Secas e o Desenvolvimento Econmico no Semirido Brasileiro em Hirschman e Furtado: contribuies para uma discusso
sobre Resilincia Econmica na regio Cedeplar/UFMG TD 549(2017)
SUMRIO
1. INTRODUO .......................................................................................................................................... 6
2. A EMERGNCIA DO CONCEITO DE RESILINCIA NOS DEBATES SOBRE O
DESENVOLVIMENTO ECONMICO REGIONAL ................................................................................... 8
3. CONTRIBUIES DISCUSSO SOBRE A RESILINCIA ECONMICA S SECAS NO
SEMIRIDO BRASILEIRO ........................................................................................................................ 12
3.1. O Choque e a Vulnerabilidade da Economia Local ........................................................................... 12
3.2. Ao Governamental e Resistncia s Secas. .................................................................................... 16
3.3 Aspectos Polticos e Institucionais e a falta de Capacidade Adaptativa frente ao choque. ................. 20
3.3.1. Aprendizado e preparao para os choques seguintes. ............................................................... 20
3.3.3. Os impactos das foras polticas regionais e do ambiente macroeconmico. ............................. 23
3.3.5. Questes Institucionais e de Propriedade.................................................................................... 24
3.4. Contribuies Tericas discusso de Resilincia s Secas .............................................................. 27
3.4.1. Elementos para uma maior resistncia do sistema scio-econmico s secas para Furtado ....... 27
3.4.2. O Estilo de Soluo de Problemas e o Processo de Aprendizagem segundo Hirschman. .......... 28
4. CONSIDERAES FINAIS .................................................................................................................... 31
REFERNCIAS ............................................................................................................................................ 33
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A Questo das Secas e o Desenvolvimento Econmico no Semirido Brasileiro em Hirschman e Furtado: contribuies para uma discusso
sobre Resilincia Econmica na regio Cedeplar/UFMG TD 549(2017)
RESUMO
O objetivo deste artigo foi analisar a resilincia econmica do Semirido Brasileiro ao fenmeno
das secas. Especificamente, parte-se das anlises de Hirschman e Furtado sobre desenvolvimento
econmico e a questo das secas no Nordeste como contribuies construo da noo de resilincia
evolucionria seca na regio. O trabalho foca nos elementos polticos e institucionais como
determinantes da resilincia regional, analisando a evoluo das aes governamentais contra as secas
frequentes. Mostra-se como se configurou na regio um sistema socioeconmico vulnervel, pouco
resistente e com baixa capacidade de aprendizado e adaptao ao choque, isto , uma economia no
resiliente s secas.
Palavras-chave: Secas; Semirido Brasileiro; Celso Furtado; Albert Hirschman; Resilincia Regional.
ABSTRACT
This paper aims to analyze the economic resilience of Brazils semiarid region to the
phenomenon of droughts. Specifically, the work proposal was to use Hirschman and Furtado analysis
about economic development and the issues of droughts in Brazilian Northeast to build a notion of
evolutionary resilience to droughts on the region. The paper focus on political and institutional aspects
as determinants of the regional resilience by studying the governmental action against this
environmental shock. It shows how this economy have become a vulnerable and few resistant system,
non-able to learn and adapt from shocks, that is, a non-resilient regional economy.
Keywords: Droughts; Brazils Semiarid; Celso Furtado; Albert Hirschman; Regional Resilience.
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1. INTRODUO
O presente artigo busca analisar o fenmeno das secas na regio Nordeste do Brasil a partir da
concepo de resilincia econmica regional. Busca-se extrair, em perspectiva histrica, elementos que
mostrem como a ao poltica moldou a resilincia seca na regio. O conceito de resilincia regional
busca captar as formas pelas quais as economias regionais se preparam, respondem, se recuperam e se
adaptam frente a choques exgenos, sejam eles econmicos, polticos ou ambientais. Especificamente,
a anlise proposta no trabalho consiste em trazer elementos discutidos por Albert Hirschman e Celso
Furtado sobre as secas no Nordeste como contribuies a uma construo da noo de resilincia seca
no Semirido Brasileiro. Essa anlise situa-se, sobretudo, nas discusses sobre combate s secas no
Nordeste entre o final do sculo XIX e meados do sculo XX, imediatamente antes da criao da
SUDENE, perodo em que se verifica interfaces entre as obras dos dois autores.
A existncia de algum contato terico entre Hirschman e Celso Furtado evidencia-se tanto a
nvel da discusso sobre o desenvolvimento econmico quanto a nvel do tema das secas, e em particular
das questes que envolvem a criao SUDENE (Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste).
Quanto a concepo terica do desenvolvimento interessante destacar a resenha do livro The Strategies
of economic development, do Hirschman, publicada por Furtado na revista Economia Brasileira em
1959, em que destaca relaes entre a teoria presente no livro e o corpo terico de economistas latino-
americanos. Ao nvel da anlise da prtica da poltica econmica e planejamento na Amrica Latina
bastante relevante considerar que Hirschman dedica a Celso Furtado o livro Journeys Toward Progress,
de 1963 e analisa, ao longo do livro, a participao ativa de Furtado durante a criao da SUDENE
(Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste)
Simmie e Martin (2010) ressaltam que as formas como as economias regionais respondem e se
ajustam aos choques podem exercer influncia sobre os processos e padres dos respectivos
desenvolvimentos. Nesse aspecto, as anlises de Hirschman e Furtado sobre tais choques ambientais
que atingem o Semirido brasileiro no deixam dvida a respeito do forte impacto das secas sobre a
trajetria de desenvolvimento econmico do Nordeste ao longo do sculo XX.
justamente nesse aspecto que o conceito de Regional Resilience se insere, buscando capturar
as habilidades desiguais e diferenciadas das regies para reagir, responder e lidar com a incerteza,
volatilidade e mudanas rpidas (Pike et al., 2010) que ocorrem em decorrncia de choques. A questo
central envolvida na ideia de resilincia, segundo Christopherson et al. (2010), diz respeito ao porqu
de algumas regies conseguirem lidar bem com adversidades que tem implicaes econmicas a curto
e longo-prazo para manter uma alta qualidade de vida para seus residentes, enquanto vrias outras
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regies no. Portanto, a noo de resilincia econmica , como afirmam Martin e Sunley (2015),
bastante pertinente para tal anlise de como as regies reagem e se recuperam de choques, e tambm
para entender o papel que esses choques tem para dar forma dinmica espacial do desenvolvimento
econmico ao longo do tempo.
Uma distino entre os conceitos deve ser realizada desde o incio neste artigo, sobretudo uma
vez que se apropria de ideias construdas essencialmente por dois economistas que se destacaram com
teorias sobre o desenvolvimento econmico: a resilincia no est relacionada necessariamente a um
maior nvel de desenvolvimento ou sucesso econmico anterior. Desta maneira, o sucesso de uma regio
numa poca pode no aparentar o mesmo quando as condies mudam, de forma que uma regio
resiliente no apenas bem-sucedida economicamente, mas mantm o sucesso ao longo do tempo em
face das inevitveis adaptaes que so requeridas pelas mudanas induzidas por choques no sistema
(Christopherson et al., 2010).
Assim, para Christopherson et al. (2010), o sucesso de uma regio pode ser medido pelo seu
crescimento passado e atual, taxas de emprego, padro e qualidade de vida, mas a questo que permeia
a resilincia relacionada manuteno desse sucesso, no futuro, particularmente quando a regio
estiver em face de uma recesso econmica ou outros desafios. E, para uma regio bem-sucedida,
destacam os autores, a probabilidade de que tal sucesso se sustente ao longo do tempo vai depender,
crucialmente, de sua capacidade de se adaptar s circunstncias em transformao ao longo do tempo e
se ajustar a choques externos, quando eles ocorrem.
Uma segunda observao est relacionada s interfaces dos autores com discusses de
Economia Poltica. A aproximao entre Hirschman e Furtado com as questes ligadas ao estudo da
resilincia econmica envolve essencialmente questes ligadas a tomadas de deciso e questes polticas
que interferem e sofrem interferncia de questes econmicas. Ademais, nesse sentido, Christopherson
et al. (2010) afirmam que os processos polticos e econmicos esto no centro do conceito de resilincia,
dado que criam capacidades de governana e determinam o quo vulnervel determinada regio a
eventos que fogem ao controle de seus residentes, como so as secas na regio Nordeste.
Para o desafio de trazer elementos destes dois economistas sobre a temtica proposta, adaptando
seus conceitos discusso emergente da resilincia econmica regional, parte-se de quatro obras, em
particular. No caso de Hirschman, parte-se de sua anlise sobre o caso Nordestino, dentro de um estudo
sobre poltica econmica na Amrica Latina, presente na obra Journeys toward progress, de 1963. J
no caso de Furtado, extrai sua viso e interpretao sobre a seca e as aes de luta contra ela na regio
a partir do que expressa no documento "Uma poltica de desenvolvimento econmico para o Nordeste",
elaborado no mbito do GTDN (Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste) e "A
Operao Nordeste", ambos de 1959, e do livro "A Fantasia Desfeita", de 1989.
Alm desta introduo, o artigo se divide em dois tpicos e as consideraes finais. No item 2
aborda-se o contexto de emergncia do conceito de resilincia econmica na economia regional,
trazendo seus conceitos, elementos e determinantes. No terceiro tpico as contribuies de Hirschman
e Furtado sobre a forma como se lidou com as secas sucessivas no Nordeste Brasileiro so trazidas para
a discusso de resilincia, a partir de elementos da ao poltica e a partir das contribuies tericas de
ambos. Por fim, traz-se as consideraes finais do artigo.
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Nesse aspecto, Bristow (2010) ressalta que a ideia de resilincia tem emergido rapidamente nos
discursos sobre poltica em torno das regies e das localidades, voltando as atenes para a combinao
particularmente poderosa de presses transformadoras e vrios imperativos catalticos por mudanas,
introduzidas por crises. O contexto recente de interseco de crises econmicas com crises ambientais,
apontada por Christopherson et al. (2010), trouxe novamente as atenes para a capacidade dos governos
em mitigar os impactos de choques, bem como os efeitos diferenciados da interveno governamental,
como aponta Davies (2011).
Em termos gerais, entende-se por resilincia a forma como um sistema se comporta aps ser
atingido por um choque externo. O termo, historicamente muito utilizado nas cincias exatas, como
engenharia e fsica, nos estudos em ecologia e na psicologia (Pendall et al., 2010, Martin e Sunley, 2015)
comea a ser adaptado para as discusses regionais, e em particular nos estudos sobre as economias
regionais, a partir da segunda metade da dcada de 2000, embora encontre-se algumas poucas
referncias anteriores, contudo bastante descontnuas e esparsas.
Como um conceito novo, o termo resilincia ainda apresenta uma srie de questes a serem
clareadas e definidas, envolvendo por exemplo o que se entende por uma regio resiliente: se aquela que
retoma um possvel estado ou trajetria de equilbrio ou pleno emprego pr-choque, numa abordagem
chamada de engeneering resilience que admite a existncia de um estado de equilbrio nico, tal como
na economia neoclssica; se aquela que aps o choque consegue alcanar uma nova trajetria ou estado
de equilbrio onde suas funes, estruturas e desempenho foram melhoradas, numa viso relacionada
existncia de mltiplos equilbrios e associada chamada resilincia ecolgica; ou se deve-se entender
como resiliente aquela regio com melhor capacidade de se adaptar e transformar sua estrutura, funes
e desempenho constantemente em decorrncia dos choques, compatvel com ticas que descartam a
existncia de equilbrio e, nas quais, emergem os conceitos de robustez, adaptao e adaptabilidade
(adaptability) relacionada aos Sistemas Adaptativos Complexos e Economia Evolucionria (Simmie e
Martin, 2010; Pike et al., 2010, Pendall et al., 2010, Martin, 2012; Fingleton et al., 2012; Martin e
Sunley, 2015). Define-se a resilincia evolucionria, base da anlise realizada neste trabalho, como:
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FIGURA 1
Resilincia Regional como um Processo
DETERMINANTES DA RESILINCIA
Alm disso, a literatura recente aponta ainda outras questes relacionadas ao ps-choque nos
sistemas regionais como a robustez e adaptao, isto , capacidade dessas economias suportarem o
choque mantendo suas funes e caractersticas fundamentais e, ainda, sua capacidade de adaptao, ou
adaptabilidade (adaptability), relacionada uma habilidade dessa economia em mudar sua estrutura em
funo do choque, mantendo as funes, estruturas e instituies que do dinamismo ao sistema e indo
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alm daquelas que se tornaram obsoletas, caso essa seja uma economia dita resiliente (Christiopherson
et al., 2010, Pike et al., 2010, Martin e Sunley, 2015). Segundo Martin e Sunley (2015), pode-se entender
esses elementos da seguinte forma:
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TABELA 1
Elementos-Chave para o Entendimento da Resilincia Econmica Regional
De acordo com Martin e Sunley (2015), necessrio que se considere tais elementos para uma
completa compreenso da natureza da resilincia econmica em qualquer contexto regional especfico
e da resilincia econmica regional como um processo recursivo em que um choque e o prprio processo
de recuperao podem levar a e envolver mudanas na estrutura e funes da economia regional e isso
pode afetar a resistncia e robustez a choques subsequentes. Dessa maneira, a resilincia econmica
regional tanto molda quanto moldada pela reao de uma economia regional a choques e distrbios.
O interesse neste artigo est em retirar, das anlises de Albert Hirschman e Celso Furtado,
elementos relacionados aos determinantes polticos e institucionais da resilincia econmica das regies
do Semirido Brasileiro aos choques ambientais representados pelo fenmeno das secas. A despeito
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desse recorte, faz-se necessrio ressaltar que elementos como especializao produtiva, caractersticas
do mercado de trabalho, sistemas de inovao e arranjos financeiros so reconhecidos tambm como
importantes determinantes da resilincia regional.
Diante da concepo da resilincia econmica como um processo que envolve mltiplas etapas,
faz-se crucial, de incio, se esclarecer sobre a natureza do choque que motiva o estudo da resilincia. A
anlise realizada por Hirschman (1963) indica tais secas como eventos espetaculares e repentinos com
os quais a ao individual foi completamente incapaz de lidar 1. Esses eventos so descritos por
Hirschman (1963) como o problema original da regio e, por muito tempo, como o nico percebido. As
repetidas secas tendem a ocorrer caprichosamente em intervalos mais ou menos aleatrios (com uma
recorrncia mdia de 10 anos), embora de forma imprevisvel, e, como destaca Furtado, leva a uma
parada nas atividades agrcolas e pastoris da regio. No documento "Uma poltica de Desenvolvimento
Econmico para o Nordeste" GTDN (1967 [1959]) 2, elaborado por Celso Furtado, tem-se uma
explicao detalhada do fenmeno:
O entendimento das secas como choques exgenos e no como uma questo estrutural dada
fundamental para a anlise da resilincia. Sobretudo em vista do entendimento de Martin e Sunley
(2015) de que preciso restringir a resilincia anlise da reao e impactos dos eventos em si mesmos,
e no ser estendida para fazer referncias processos de mudanas e adaptaes incrementais e lentos
que normalmente caracterizam uma economia na falta de choques.
Os autores no negam que os choques repentinos possam decorrer de processo lentos e isso
fundamental para situarmos as secas nordestinas nesta discusso. Algumas mudanas econmicas,
segundo eles, podem ter caractersticas de processo lento, se desenvolvendo incrementalmente ao longo
do tempo, mas apenas se torna um choque de ruptura ao longo do tempo quando atinge um ponto crtico
de inflexo (Martin e Sunley, 2015). Alm disso, o que constitui a normalidade deve ser problematizado
e no simplesmente presumido ou imposto pelo conceito (Martin e Sunley, 2015).
O que necessrio ficar claro na anlise da resilincia a choques ambientais deste tipo no
Nordeste, e que Hirschman (1963) d evidente destaque, que a vasta zona descrita como "Polgono
das Secas" no , de forma alguma uma regio homognea. Por um lado, tem-se a regio mais ao Sul
(prxima ao rio So Francisco) em que as secas peridicas so menos pronunciadas, mas que o volume
de chuvas menor, sendo a aridez uma condio permanente. Em vista disso, a colonizao da rea
tendeu a ser mais esparsa e, neste caso, a seca poderia ser encarada por vezes mais como uma condio
de normalidade do que um choque de fato. Esse no , contudo, o quadro geral da regio. No Serto
Nordestino, como aponta Hirschman (1963), o problema menos sua aridez e mais a irregularidade dos
perodos de seca. Nesta direo, Furtado (1959) destaca que a este fenmeno das secas nico em todo
o mundo, sobretudo por ocorrer numa rea to extensa e to povoada. Segundo ele, as caractersticas da
regio no so exatamente de deserto, de tal forma que durante o perodo seco que ocorre todos os anos
a caatinga se defende, usando parcimoniosamente suas reservas de gua. (p.41)
Essa diferenciao em relao normalidade e choque traz uma implicao importante sobre a
considerao das formas como possveis solues podem ser tomadas. Na estrutura bsica dos
problemas da regio, afirma Hirschman (1963), a regio melhor comparada a lugares em que uma
calamidade imprevisvel iminente do que outras reas ridas. Caractersticas de aridez semelhantes a
reas conhecidas como Mesopotmia ou Egito apontariam solues bastante conhecidas, por exemplo,
em termos de irrigao para lidar com as caractersticas secas. Contudo, dada a irregularidade
pluviomtrica que pode chegar extremos, verifica-se um quadro extremamente restrito de
possibilidades de aproveitamento agrcola, segundo Furtado (1989): a vegetao xerfila faz as suas
previses hdricas, mas as culturas de ciclo anual tornam-se inviveis (p. 18).
Alm disso, Hirschman (1963) compara a convivncia com a iminncia das secas na regio com
situaes de reas prximas a vulces no Japo e na Itlia. A populao do Nordeste compartilha com
esses povos uma recusa em se preocupar com a possibilidade de desastres, segundo Hirschman (1963).
Caso o desastre acontea, prossegue, esperam que o governo tome providncias. Exceto o
armazenamento de guas de superfcie, de interesse da pecuria, Furtado (1989) afirma que praticamente
nada era feito para enfrentar os perodos de dificuldades, cabendo ao governo evitar com medidas
emergenciais que durante esses perodos a fome se estabelecesse abertamente.
De fato, como discutem Simmie e Martin (2010), a emergncia do interesse em resilincia deve-
se a reaes a eventos extraordinariamente especficos e choques que tem obtido prontamente vrios
tipos de respostas via polticas pblicas. As aproximaes entre essa discusso recente e a anlise de
Hirschman evidencia essa caracterstica em tais eventos cuja ocorrncia no se registra to recente
quanto a discusso em que sero inseridos que obtm vrias respostas de polticas pblicas, nem
sempre to prontamente.
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importante destacar que apenas quando o choque ocorre se pode questionar quando e em que
dimenses o desenvolvimento de uma economia regional est refletindo sua resilincia (Martin e Sunley,
2015). No Nordeste brasileiro, em particular, esse choque ocorre com elevada frequncia, de tal sorte
que se espera que sua resilincia tenha elevada influncia sobre a respectiva trajetria de
desenvolvimento. Naturalmente, a frequncia e intensidade como as secas ocorrem na regio so,
tambm,os primeiros fatores determinantes de sua resilincia. Quando muito recorrentes, afirma
Hirschman, as secas levavam no s ao recomeo e expanso de atividades (como gastos em obras
pblicas) iniciados em fases anteriores, mas tambm ao estabelecimento de instituies inteiramente
novas.
A incapacidade de lidar com esse fenmeno associada por Furtado (1959) a criao de um
sistema econmico estruturalmente vulnervel e instvel que no est adaptado ao meio em que opera.
Segundo ele, dificilmente poder-se-ia explicar o fenmeno das secas como o conhecemos se a anlise
estiver restrita ao quadro natural fatores hidrolgicos, geolgicos e de cobertura vegetal (Furtado,
1989).
3 De acordo com Furtado (1989), no fosse o estabelecimento de uma rica economia de exportao no litoral a regio teria
permanecia inexplorada por muito tempo, pois que seria difcil imaginar o povoamento de uma vasta regio como essa, pouco
apta agricultura, por meios de um projeto autnomo. Com a decadncia da economia aucareira, verifica-se a liberao de
recursos humanos para o povoamento da regio numa escala bem superior ao que seria justificvel do ponto de vista
econmico (Furtado, 1989).
4 O algodo-moc consiste numa variedade nativa de algodo que um arbusto xerfito que tem alta resistncia seca, vivendo
muitos anos (Furtado, 1989).
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a gravidade com que se apresenta. Essa gravidade decorre da maior densidade demogrfica da regio
(p. 42).
No documento do GTDN (1967 [1959]), Furtado deixa explcito:
Como o autor mostra, a gravidade do fenmeno das secas sobre a economia das zonas semiridas
e seu prolongamento como uma crise social tem como causa a incidncia de seus efeitos se concentrarem
na agricultura de subsistncia, levando a uma perda praticamente total de sua produo. Na pecuria,
por outro lado, o prejuzo reflete-se mais na perda de peso do rebanho, que reduz o rendimento da carne.
A seca tende a traduzir-se, assim, segundo Furtado (1959), em uma concentrao de produo que afeta
com maiores prejuzos aquelas camadas que apresentam menor resistncia econmica - classe
trabalhadora que no apresentam meios de defesa.
Percebe-se, portanto, que ao tratar-se do fenmeno das secas no Nordeste brasileiro e seus
impactos sobre a economia local, direciona-se atenes para os efeitos de choques exgenos repentinos
e incertos, apesar de particularmente frequentes, que incidem de forma determinante sobre uma regio
naturalmente propensa a este fenmeno natural e um sistema econmico e social eminentemente
vulnervel a seus fenmenos.
Nos prximos itens, a discusso ser voltada para as formas como a regio lidou com o choque,
no perodo analisado, em termos de curto e longo-prazo, abordando as questes de resistncia,
recuperao, robustez e adaptao. O plano de fundo desta contextualizao ser a ao dos governos e
as questes polticas envolvidas. Perodos de crises nos ciclos econmicos e polticos, como os
desencadeados por choques ambientais, so, segundo Bristow (2010), pontos de inflexo nas trajetrias
de desenvolvimento a curto e longo prazo e criam imperativos para mudanas nos hbitos, rotinas,
convenes e polticas, no s para mitigar seus efeitos, mas tambm para a preparao para crises
futuras. De fato, em termos das tomadas de decises, como mostra Hirschman (1963), um grave ano de
seca normalmente provocava um movimento brusco do governo em direo a um novo grande esforo
de polticas contra as secas. E, para Furtado (1989), que ao se transformarem em escndalo nacional, as
secas trouxeram o governo para o centro da arena, tornando-o fator decisivo na evoluo subsequente
do quadro regional (p. 21).
Pike et al. (2010) destacam que, em geral, esses elementos polticos so amplamente
negligenciados dos trabalhos existentes sobre resilincia, mas que o entendimento de como a adaptao
e a adaptabilidade afetam a resilincia regional requer a compreenso de como as relaes de poder,
poltica e contestaes e cooperao diferenciadas entre capital, trabalho, estado e sociedade civil se
delineiam e so moldados pelas trajetrias evolucionrias. inevitvel, portanto, na viso de
Christopherson et al. (2010), cair em questes sobre os fatores como a formulao de poltica e estrutura
de governana apropriada que podem habilitar, acomodar e facilitar mudanas.
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(...) cada seca sucessiva no Nordeste exps um ou mais modos pelos quais
falharam os esforos anteriores para aumentar a resistncia da regio ao
flagelo. A seca de 1958, por exemplo, ps em destaque e demonstrou o
declnio drstico tanto da competncia tcnica como dos padres ticos
sofrido pela agncia (DNOCS) tradicionalmente encarregada do socorro e das
obras pblicas na rea da seca; essa experincia foi em parte responsvel pelo
estabelecimento de uma nova agncia (SUDENE) com uma diferente
abordagem e organizao. (Hirschman, 1963, p. 262)
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Embora o efeito da crise sobre a ao poltica seja o fator dominante neste processo, Hirschman
(1963) tambm destaca que a presena de um nordestino numa posio de destaque no governo federal
foi bastante til, durante o perodo, para que ocorresse uma ao vigorosa e significativa por parte do
estado. A evoluo das principais mediadas governamentais de combate seca e a influncia destes dois
fatores fica evidente no quadro abaixo.
Em geral, como pode-se notar ao longo desta sesso, os esforos iniciais de combate seca
estiveram concentrados em questes de engenharia. A construo de audes, por exemplo, consistia
numa medida de reter gua no apenas em caso de secas, mas tambm para as estaes secas ordinrias
(Hirschman, 1963). No incio das aes contra a seca, implementadas pela Inspetoria de Obras contra
as Secas (IFOCS) 7, os maiores audes tinham como finalidade servirem como pontos fortes de
resistncia s secas no prprio serto, segundo Hirschman (1963). Durante o governo de Epitcio
Pessa, Hirschman (1963) detalha os objetivos dos reservatrios construdos a partir das respectivas
dimenses. Os pequenos reservatrios seriam teis em mitigar os efeitos danos das secas, enquanto os
grandes reservatrios deveriam promover uma transformao fundamental na economia agrcola da
regio atravs da irrigao a jusante dessas grandes barragens. A construo dos pequenos audes se
dava em cooperao com os proprietrios das grandes fazendas enquanto os grandes audes eram
financiados totalmente pelo governo federal (GTDN, 1967 [1959]).
5 Segundo Hirschman (1963), a violncia costuma caracterizar situaes de crise por mostrar a existncia de um problema
grave que exige ao imediata e porque, em si mesma, sinaliza um perigo para as autoridades, suscitando aes imediatas.
Esse ingrediente, afirma, no se trata apenas de protestos e presses sobre as autoridades, mas tambm a soluo direta de
soluo dos problemas.
6 A questo da violncia como ingrediente das reformas em perodos de crise tem, ainda, para Hirschman (1963) outras
caractersticas importantes. Segundo ele, dado que a violncia tem essa funo de chamar a ateno das autoridades centrais
ao protesto, quando se aperfeioa os mecanismos de sinalizao tem-se tanto o aumento da presso quanto a intensificao
do problema: "Algo assim aconteceu no Nordeste quando mais e melhores rodovias (construdas principalmente durante as
secas) e a disponibilidade de caminhes permitiram que os refugiados alcanassem as cidades litorneas de forma mais
rpida e em maior quantidade, fazendo crescer a ameaa ordem pblica consequente das secas" (p. 267). Alm disso,
ressalta o autor o impacto de ameaas de secesso e do surgimento das ligas camponesas sobre a ao governamental na
regio: "A criao da nova agncia de desenvolvimento no Nordeste (SUDENE) decorreu originalmente da seca de 1958,
mas a ameaa na ascenso das ligas camponesas fortaleceu a agncia, que poderia j agora alegar que o seu programa de
reformas representava a nica alternativa mudana violenta e desordenada da estrutura de poder existente no Nordeste"
(p. 268).
7 A inspetoria foi criada em 1909, pelo governo federal, no s como uma resposta s secas, mas, sobretudo, em funo da
insatisfao com as formas pelas quais a luta contra as secas estavam sendo conduzidas desde 1877 (Hirschman, 1963). Uma
das suas principais funes era a de subsidiar a construo de pequenos audes entre 50% e 70% dos custos totais, alm da
perfurao de poos, construo de autoestradas e estradas, estabelecimento de estaes metereolgicas e pluviomtricas,
pesquisas geolgicas e botnicas, etc. (Hirschman, 1963). A Inspetoria foi renomeada para Inspetoria Federal de Obras contra
as Secas e, adiante, como Departamento Nacional de Obras contra as Secas (DNOCS).
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Nesse aspecto, Hirschman (1963) destaca que a construo desses grandes reservatrios, cujos
custos associados so muito elevados, fariam sentido econmico apenas caso fossem, de fato, usados
para a irrigao. A irrigao teria como funo, segundo ele, de ajudar populao, pelo menos em sua
parcela agrcola, de tal forma que no tivessem que emigrar durante as secas e, sobretudo, para garantir
um uso intensivo e flexvel da terra de forma a permitir plantaes anuais que pudessem ser
comercializadas e que auxiliassem no sustento da vida no serto durante os anos de seca. Como ser
abordado mais a frente, as dificuldades para implementar planos de irrigao a partir das grandes
barragens uma caracterstica marcante desse processo.
A construo de estradas, de acordo com Hirschman (1963), consistiu tambm em itens bem-
sucedidos dos programas de obras pblicas no Nordeste por facilitarem a sada de pessoas do serto,
durante as secas, permitirem a remessa de socorro, materiais de construo e equipamentos e tambm a
movimentao de pessoas dentro do prprio serto em busca de terras mais hmidas, rios perenes e
reservatrios.
FIGURA 3
Cronologia das Grandes Secas e Importantes Decises Governamentais
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Do ponto de vista de longo prazo, e sob um contexto terico mais amplo, a anlise de Hirschman
sobre as secas no Nordeste brasileiro traz elementos bastante importantes para um entendimento da
Resilincia Evolucionria para a economia da regio. A resilincia evolucionria est relacionada
capacidade da regio em passar por mudanas bem-sucedidas em sua estrutura, funes e
comportamentos aps o choque (Martin e Sunley, 2015). Este conceito costuma envolver, de acordo
com Martin e Sunley (2015) mudanas empreendidas por agentes individuais ou coletivos
deliberadamente em antecipao ou preparao para determinados tipos de choques.
Ocorre, segundo Martin e Sunley (2015) que a experincia de um choque ou distrbio leva a
medidas para minimizar os impactos de qualquer recorrncia de tais choques. No caso das secas no
semirido tal aspecto merece especial ateno dada a frequncia elevada com que estes choques atingem
a regio. Hirschman (1963) deixa evidente a situao particularmente favorvel para que se
desdobrassem processos de aprendizado claramente relacionados com uma maior capacidade
adaptativa de longo prazo e, portanto, com uma maior resilincia evolucionria. O fato , como o autor
mostra, que os desafios e dificuldades encarados pelos formuladores de polticas de tempos em tempos
eram essencialmente os mesmos e eles puderam acumular vasto estoque de experincias tateando com
o problema e buscando evitar ou prevenir seus impactos.
8 Registros de corrupo, paternalismo e m administrao so recorrentes em todo o perodo analisado pelos autores. Fatores
como esse levaram, segundo Hirschman (1963), a uma deteriorao e perda no prestgio do DNOCS que, em 1951 objeto
de uma Comisso Parlamentar de Inquritos para investigar acusaes de irregularidades nas operaes de socorro
emergencial.
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Hirschman (1963) relata, tambm, que a escassez de projetos de investimentos prontos a serem
implantados no momento da emergncia levou a muitas oportunidades perdidas e a muitos falsos
comeos no Nordeste. Em outros momentos, segundo ele, apesar da disponibilidade de recursos para
aes na regio, a falta de ideias de alocao dos mesmos dificultou ou impediu maiores aes. Um
exemplo importante diz respeito criao da Comisso do Vale do So Francisco (CVSF)9. Em 1934,
por presses polticas e em vista do amplo programa de obras pblicas que vinha sendo executado no
Nordeste, surge a ideia de destinao prvia de recursos garantida constitucionalmente. A sequncia dos
fatos, contudo, interpretada por Hirschman (1963) como uma inverso do que seria lgico: s aps
conseguir-se aprovar a clusula constitucional que reservou de forma obrigatria pelo menos um por
cento das receitas do governo federal para ser investido no desenvolvimento do Vale do So Francisco
durante vinte anos os parlamentares passaram a discutir em comisso linhas de ao, projetos e
prioridades e os agentes bem sucedidos passaram a consideram o que fazer com a parcela conquistada
(Hirschman, 1963). Hirschman (1963) destaca a previsibilidade dos resultados de se garantir fundos sem
se ter ideia precisa sobre a destinao dos mesmos. Segundo ele os recursos foram dispersos pela vasta
rea da CVSF e por uma grande quantidade de projetos de fcil execuo. Essa disperso dos gastos,
por sua vez, facilitou uma considervel influncia poltica sobre os projetos (Hirschman, 1963). Como
ser visto adiante, o Banco do Nordeste um outro exemplo de instituio cuja criao se d num
contexto de disponibilidade prvia de fundos sem que, antes, se tivesse uma ideia clara sobre suas
atribuies.
Alm disso, a falta de continuidade das medidas implementadas pode ser apontada como uma
outra barreira adaptao da regio s secas no longo-prazo. A ao pblica durante a grave seca de
1900 fornece um exemplo expressivo! Como Hirschman (1963) descreve, as escassas obras pblicas
que foram tomadas ou retomadas em funo do choque foram interrompidas assim que o perodo
chuvoso se iniciou em 1901, fato comemorado pelo presidente da poca, Campos Salles, em funo da
reduo do tamanho dos sacrifcios que aquelas obras impunham sobre o Tesouro nacional. Nem mesmo
a Inspetoria, criada para combater essa fata de continuidade foi capaz de garantir maior estabilidade s
aes na regio, segundo Hirschman. Ele mostra que a seca de 1915 evidencia uma regio no muito
melhor preparada para lidar com a emergncia que tinha antes da criao da agncia.
Um exemplo ainda mais gritante da falta de continuidade das aes contra as secas, exposto por
Hirschman, consiste na diferena de atitudes verificada na transio dos presidentes Epitcio Pessa e
Artur Bernardes. Pessa, um presidente nordestino, promoveu uma srie de obras de grande escala
contratadas atravs da Inspetoria junto a firmas estrangeiras de engenharia, com gastos que atingiram
uma parcela bastante elevada do oramento do governo federal, sobretudo em vista ad emergncia de
uma grande seca ao longo de 1919 (Hirschman, 1963). A maioria dessas obras, no entanto, foram
9 O Rio So Francisco o segundo maior rio do Brasil e grande parte de seu curso segue atravs do territrio nordestino, em
sua poro ao sul. Por sua localizao e tamanho, foi alvo de significativas ideias e tentativas de aes contra as secas,
sobretudo em reas ao norte de sua bacia (Hirschman, 1963). Dentre tais sugestes merecem destaque a ideia, primitiva e
grandiosa na viso de Hirschman (1963), de transposio do rio, desviando parte de suas guas para o norte e em tornar as
reas no entorno do So Francisco regies de refgio para os flagelados, atravs da irrigao. A CVSF, uma companhia
autnoma, criada em 1948 com tarefa de regularizar o curso do rio a respeito da navegao, a respeito do controle de
inundaes, irrigao e produo de energia eltrica. Segundo Hirschman (1963), a Comisso teve sua ao direcionada a
pequenos servios como rodovias de acesso, enfermarias, postos de sade, abastecimento de gua, e energia para pequenas
cidades, etc.
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suspensas assim que o sucessor de Pessa, Artur Bernardes, assume a presidncia, antes mesmo que elas
pudessem ser completadas levando a um resultado, como Hirschman descreve, desconcertantemente
escasso 10. Isso se deve, em parte, segundo Hirschman (1963), s dificuldades financeiras herdadas das
polticas de gastos de Pessa e ao fato de que chuvas adequadas haviam cado no Nordeste naquele
perodo, o que gerou argumentos de que aqueles gastos eram desnecessrios.
A evoluo dos esforos pblicos para desenvolvimento da irrigao nas regies prximas s
grandes barragens tambm evidencia uma falta de aprendizado com os planos contra a seca. Furtado
(1989) ressalta que a inexistncia de uma lei de irrigao numa regio em que se investia tantos recursos
na construo de audes constitua num escndalo.Segundo Furtado (1959), o objetivo social que
justifica os altos custos da irrigao seria dar maior estabilidade produo de alimentos no Nordeste,
de forma que, caso ocorresse uma seca, as bacias fossem mobilizadas com o objetivo de produo
intensiva de alimentos, a ser distribuda por toda a regio.
fato que at os anos 30 a irrigao no aparece como uma preocupao marcante nos planos
de combate seca, apesar do foco nos grandes reservatrios. A partir de ento, porm, a irrigao,
segundo Hirschman, seria uma fase esperada para se tornar realidade assim que os grandes reservatrios
fossem construdos. Nos anos 50, contudo, apesar de a preocupao com a irrigao ter sido explicitada,
o que Hirschman reporta apenas uma repetio dos padres anteriores em que barragens foram
construdas sem nenhum planejamento anterior para irrigao o para expropriao de terras irrigadas. O
autor conclui a esse respeito: enquanto compreensvel nos anos trinta, por causa da falta de experincia
com o problema, a falta de esforos complementares se torna piada para os anos cinquenta (p.47).
Celso Furtado (1959) identifica, ainda, uma insuficincia administrativa com respeito
execuo de qualquer poltica que dificulta um adequado diagnstico dos problemas e impedindo, por
conseguinte, a modificao de todo esse processo histrico. A essa insuficincia se unia uma ausncia
de coordenao das vrias aes tomadas por diferentes divises de uma mesma esfera de governo.
10 Artur Bernardes, ao assumir, em 1922, abole o Fundo Especial criado anteriormente para dar sustentao financeira
Inspetoria, paralisa grande parte dos projetos e as obras pblicas no Nordeste ficam suspensas pelos prximos seis anos.
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Partindo da concepo de Martin e Sunley (2015) tal falta de "adaptao antecipatria" mesmo
uma falta de um aprendizado sobre como lidar com problemas recorrentes por parte dos agentes de
uma regio pode manifestar por si, uma falta de resilincia. Davies (2011), ressaltam que a resilincia
depende da habilidade das autoridades polticas em garantirem um planejamento efetivo e estratgias de
implementao como respostas aos choques a da capacidade, adiante, para o aprendizado social.
Christopherson et al. (2010) destacam que as regies existem num espao de ao multiescalar,
em que atores polticos e econmicos esto tomando decises que tem consequncias para o que est
localizado no espao. Na anlise de Hirschman (1969) sobre a ao pblica no Nordeste, esta
caracterstica merece destaque em duas frentes: a questo das foras polticas regionais e a dependncia
dos ciclos econmicos nacionais para as polticas de gastos.
Na interpretao de Hirschman (1963), o episdio Pessa-Bernardes, citado acima, ilustra talvez
um princpio geral: em um pas com uma rea rica e em crescimento e outra pobre e estagnada, a ltima
tende a ser enteada dos investimentos pblicos por um longo tempo (36), como o autor aborda em
The Strategy of Economic Development(Hirschman, 1958). O paradoxo mostrado por ele que os gastos
nas reas pobres tendem a ser associados a caractersticas dos gastos privados em bens de luxo:
realizados apenas durante os perodos de extrema prosperidade e provveis de serem cortados assim que
aparecem as primeiras restries financeiras.
Furtado (1959) afirma, a esse respeito, que medida que a desigualdade entre nveis de vida e
renda de grupos populacionais, de regies de um mesmo pas, atinge certos nveis, ela tende a ser
institucionalizada. Uma vez que um fenmeno econmico como esse obtm fora institucional, ele
afirma: sua reverso espontnea praticamente impossvel (p.14). Mais que isso, como o comando da
poltica pertence aos grupos economicamente mais poderosos: a reverso mediante a atuao de rgos
polticos tambm se torna extremamente difcil (p.15).
Uma srie de exemplos dessa dependncia das decises tomadas a nveis geogrficos mais
elevados surgem desta anlise: durante o declnio dos preos do caf, por exemplo, as atividades da
Inspetoria contra as Secas foram limitadas em funo das restries financeiras e, no governo Artur
Bernardes, as obras no Nordeste foram as primeiras vtimas da austeridade financeira em curso, como
descreve Hirschman (1963). Alm disso, como ocorreu durante os governos de Epitcio Pessa, Getlio
Vargas e de Juscelino Kubitscheck, os gastos de auxlio ao Nordeste foram associados perodos
inflacionrios.
O padro acima s se desfez, segundo Hirschman (1963) naqueles momentos em que a regio
mostrou um crescimento substancial ou que a gravidade das secas as transformou em problema de
urgncia nacional. No Vargas, por exemplo, apesar de os anos 30 e 31 terem sido secos, os recursos para
a Inspetoria dificilmente eram elevados em funo do desejo de se restringir os gastos, como mostra o
autor. Somente quando a seca se torna bastante severa e atinge rea muito vasta, em fins de 1931 e no
ano de1932, recursos so direcionados para financiar auxlio e obras pblicas emergenciais (Hirschman,
1963) 11.
11 Segundo Hirschman (1963), em 1932 os gastos com a Inspetoria atingem 10% da receita federal, sendo cortados aps a crise
aguda ter passado, mas numa proporo menor que a elevao, permitindo a continuidade da construo de algumas
barragens e estradas.
12 Segundo Hirschman (1963), nessas reas totalmente ridas a irrigao condio necessria para permitir a colonizao da
rea e, portanto, a construo de barragens e o desenvolvimento da irrigao caminham necessariamente e naturalmente
juntas.
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conta de que a irrigao est imersa em uma srie de problemas de natureza socioeconmica
(Hirschman, 1963).
Nesse momento, Hirschman (1963) faz referncia anlise de Celso Furtado (GTDN, 1959)
sobre os efeitos altamente diferenciados das secas e das tradicionais formas de lidar com elas, via
grandes obras de engenharia, sobre os vrios grupos sociais da regio. De acordo com Hirschman, essa
percepo veio tona logo que os grandes reservatrios foram sendo concludos. Percebeu-se, ento,
que seus benefcios no seriam igualmente divididos nem plenamente realizados a menos que se
promovessem mudanas e severas interferncias nas relaes de propriedade existentes.
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Nas reas onde j se esboavam projetos de irrigao com recursos do governo atravs da
construo dos audes, durante a seca de 1958 o quadro, segundo Furtado (1989), era total a
promiscuidade entre patrimnios pblico e privado em benefcio de alguns fazendeiros que pagavam
salrio de fome. A gua era fornecida praticamente de graa, os canais eram financiados a fundo perdido
e mantidos pelo governo. Os grandes fazendeiros plantavam majoritariamente banana que pouca mo-
de-obra exige e em nada contribua para a oferta local de alimentos (p. 63). Alm disso os comerciantes
que pr-financiavam as obras de emergncia se beneficiavam, por um lado, da forte elevao dos preos
dos bens de primeira necessidade e, por outro lado, dos juros elevadssimos que cobravam dos
trabalhadores pelos adiantamentos que faziam (Furtado, 1989).
Portanto, percebe-se nesta anlise de Furtado (1989) que a seca podia consistir num grande e
prspero negcio para muita gente os industriais da seca em termo cunhado por Antnio Callado
e que as vultuosas aplicaes do governo federal no tinham xito em minorar o principal problema
social criado pelas secas: a crise de alimentos.
Ainda neste tpico ressalta-se que o relacionamento entre os agentes, enfatizam Pike et al.
(2010), fundamental para a compreenso dos mecanismos de adaptao e adaptabilidade explicando
as resilincias diferenciadas entre as regies. Acontece, segundo eles, que, quem ou o que esteja
adaptando-se ou sendo adaptado coloca em primeiro plano a atuao dos atores e sua relao com as
estruturas. Nos tempos de seca, descreve Hirschman (1963), o recurso tradicional para o povo tem sido
o movimento atravs dos rios perenes na esperana de encontrarem trabalho no-agrcola seguro e
assistncia, sobretudo em direo enclaves midos ou reservatrios no Serto e cidades na costa e no
Sul do pas, retornando com as primeiras chuvas.
Tal movimento migratrio foi particularmente intenso durante a seca de 1958, uma das mais
intensas experimentadas at ento pela regio (Hirschman, 1963). A emigrao neste perodo foi
particularmente forte para Braslia, ento em processo de construo13 e, o nmero recorde de refugiados
que requeriam assistncia citado como uma prova da completa falta de xito de todas as aes
anteriores de combate seca, concluso com a qual Hirschman (1963) no concorda totalmente
Ao longo do tempo, entretanto, Hirschman avalia que os numerosos esforos dos agentes na
regio, indivduos e governos, que buscara evitar as consequncias destrutivas das grandes secas, apesar
13 Hirschman (1963) pontua que a nova capital talvez nem chegasse a ser construda com tanta rapidez na ausncia do intenso
influxo de mo-de-obra que vinha dos flagelados da seca no Nordeste.
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de terem falhado em atingir seus objetivos, foram bem-sucedidas para fazer a vida mais tolervel. Esse
fator proveu bases para a colonizao nos anos normais, atraindo ainda maior contingente populacional
o que, para Hirschman, definiu estgios para catstrofes de dimenses ainda maiores quando ocorressem
as secas.
3.4.1. Elementos para uma maior resistncia do sistema scio-econmico s secas para Furtado.
Ao fim do perodo que encerra a anlise deste artigo, Celso Furtado est engajado na criao e
na conduo da SUDENE, enquanto seu planejador e primeiro superintendente. Devemos destacar o
grande esforo intelectual de fazer um diagnstico realista das polticas de combate seca at ento e,
sobretudo, apontando novas direes para desenvolvimento de um sistema scio-econmico mais
resistente a esse fenmeno ambiental. Ressalta-se que elevar a resistncia, no curto-prazo, tem impacto
reconhecido sobre a resilincia da regio como um todo.
Ao descrever as aes que permeiam a criao da SUDENE, Furtado (1989) destaca que o
objetivo era aumentar a resistncia da economia do semirido, incorporando de alguma forma a
irregularidade climtica s formas de vida da populao, tornando-a preparada para enfrentar a seca. Tal
objetivo, contudo, s se alcanaria a longo prazo, apesar da necessidade de cuidados para que eventos
de curto prazo, como uma seca que pegasse o governo desprevenido, desacreditasse a operao e a
pusesse a perder.
A concepo que Furtado (1989) explicita sobre as aes do governo, at ento, focadas no que
ele chama de soluo hdrica, via audagem cujos benefcios se restringiam pecuria extensiva
evidencia a necessidade de reorientao geral da poltica do governo. Ele entende que a questo no
de combater o choque, a seca, e sim de promover uma convivncia de economia e sociedade com o
evento que se repete muito frequentemente, atravs da criao de uma agropecuria que considere as
especificidades ecolgicas da regio.
Nesse aspecto, se, por um lado desenvolveu-se na caatinga uma economia inadequada ao meio,
extremamente vulnervel seca, o bioma ainda apresenta muitas possibilidades, podendo proporcionar
forragens arbreas resistentes seca (Furtado, 1959). Um plano de ao nesse sentido, segundo o autor,
deveria focar na criao de uma economia resistente seca e de mais alta produtividade, o que pode
implicar na reduo do rebanho em algumas reas. Ademais, como esta economia tenderia a no ser
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compatvel com uma grande densidade demogrfica, implicando na criao de excedentes populacionais
que devero ser absorvidos o que traz para o plano de ao a necessidade de uma expanso da fronteira
agrcola e o aumento dos investimentos industriais na regio (Furtado, 1959).
Em linhas gerais, os objetivos de um plano nesta direo passariam por desde a criao de uma
economia de irrigao que estabilizasse parcialmente a oferta de alimentos na regio at a criao de
uma reserva de alimentos com financiamento adequado e localizao estratgica para uma primeira linha
de defesa nos momentos de emergncia (Furtado, 1959). Mas seria preciso, tambm, gerar condies
para que a populao comprasse alimentos, pois deseja-se criar uma economia resistente e no voltar
velha prtica de apenas remediar os efeitos. Por isso to relevante a ideia da absoro a populao
desempregada para que, diante de um colapso haja uma compensao em termos de poder de compra e
aquisio de alimentos. O que Furtado chama a ateno nos textos analisados a necessidade de se
partir de uma ao puramente focada no combate aos efeitos da seca para uma ao que transforme a
estrutura e a funo que o sistema socioeconmico da regio assume, mais adaptado ao meio em social
em que se insere e, portanto, na interpretao deste trabalho, mais resiliente.
Um primeiro elemento que destaca-se aqui diz respeito ao processo de aprendizagem, cujas
implicaes prticas no caso Nordestino foram discutidas anteriormente. Hirschman (1963) faz uma
distino sobre as possibilidades dos problemas prementes, cujas aes tem como base uma motivao
e problemas selecionados, que embasam aes pela compreenso dos planejadores.
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Uma segunda questo reside, de fato, no estilo de resoluo de problemas que caracterizou a
execuo das aes contra a seca na regio no perodo. Hirschman (1963) caracteriza tal estilo pela
tendncia de a motivao das aes caminhar frente da compreenso do problema, comportamento
tpico de sociedades ansiosas por solucionarem uma vasta gama de problemas sem, no entanto,
considerar se os seus recursos, habilidades e atitudes esto em consonncia com os desafios em que se
empenham. O fato de a compreenso manter-se retardatria atrs da motivao, segundo o autor, implica
em alta incidncia de erros e fracassos nas atividades de solues dos problemas e reflete-se nos apelos
repetidos e interminveis por solues plenas, integradas, rpidas e definitivas para esses desafios.
Hirschman (1963) ressalta que a criao frequente de novas instituies, recurso bastante
utilizado no Nordeste, como pode-se observar nas descries ao logo deste trabalho, uma caracterstica
deste estilo de resoluo dos problemas: na falta de progresso em matria de compreenso, a motivao
aguada no sentido de fazer alguma coisa a respeito de um problema, encontra boa sada no
estabelecimento de uma agncia para a qual a tarefa de resoluo do problema delegada (p.270).
Deve-se distinguir, contudo, segundo ele, aquelas agncias cuja criao resultou em pouco, ou nenhum
avano na compreenso do problema, como a CVSF, daquelas instituies que resultaram em novos
conhecimentos e batalhas significativas pela modificao nas estruturas institucionais e sociais, como a
SUDENE.
Tambm uma caracterstica deste estilo de soluo de problemaso que Hirschman (1963)
descreve como la rage de vouloir conclure, expresso em francs que significa a fria de querer
concluir. No caso de problemas prementes, como a seca, os formuladores de polticas so motivados
a agir, num primeiro momento, apenas para pacificar ou suprimir a insatisfao (por meio de auxlio s
vtimas da seca, por exemplo). Essas primeiras reaes aos problemas prementes, segundo Hirschman
(1963), so executadas com um mnimo de conhecimento dos problemas, para remediar as situaes, ou
uma resposta adaptadora no sentido de Schumpeter. Dado o baixo nvel inicial de compreenso, segundo
ele, provvel que a ao seja defeituosa de forma que o problema permanece ou se agrave. A
persistncia ou agravamento, por sua vez, faz com que os formuladores busquem solues
fundamentais, comumente vindos de origem estrangeira ou baseadas em solues externas
(Hirschman, 1963). assim, na viso do autor, que a ansiedade dos planejadores locais em agarrar
alguma soluo j pronta impede o desenrolar de um processo genuno de aprendizagem em torno do
problema. Tais aes, baseadas muitas vezes em experincias bem-sucedidas, esto neste caso fadadas
ao fracasso dada incongruncia entre os elementos tomados emprestados s pressas e as metas
improvisadas e a realidade do problema premente que se evidencia (Hirschman, 1963).
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Esse um padro de aprendizagem que, segundo ele, torna provvel recorrentes e profundas
flutuaes no processo de formulao de polticas e oscilaes nas diretrizes como resultado dos sbitos
desvios de uma soluo ampla para outra. No caso do Nordeste, Hirschman (1963) caracteriza desta
forma a trajetria de compreenso dos reservatrios e audes construdos ao longo do perodo estudado.
Assim, os reservatrios transformaram-se de panaceia em motivo de riso para os peritos sobre o
Nordeste (p.241). Entretanto, ressalta que essas oscilaes costumam ser muito mais a nvel da
ideologia oficial do que das polticas, de fato, de forma que os reservatrios continuaram a ser
construdos ainda que a confiana em sua eficincia no combate s secas tenha desaparecido.
Alm disso, Hirschman (1963) indica que novos progressos costumam encontrar obstculos na
insistncia em censurar os esforos realizados anteriormente. ingrediente comum neste estilo, para
ele, uma insistncia quase mrbida em considerar a formulao poltica passada como tendo sido uma
srie de esforos dbeis, fragmentados, condenados ao fracasso (p.242). Na experincia de lidar com a
seca no Nordeste, Hirschman v a aparente falta de memria dos formuladores de poltica e a insistncia
em proclamar os problemas e a quase inexistncia de esforos anteriores levar esse ingrediente a um
nvel espantoso:
Cada vez proposta uma nova agncia ou lanado um novo programa com
grandes esperanas e a melhor das intenes e com liberal previso de xito,
parecendo quase esquecido o fato de que similares esperanas e previses de
xito animaram os esforos anteriores. Poucas tentativas ho de esmiuar quer
o que ocorreu bem, quer a razo dos desapontamentos. Ao propor a criao da
SUDENE, por exemplo, Kubitscheck disse repetidamente que a ajuda ao
Nordeste consistira at ento em pouco mais que medidas improvisadas de
socorro, tratando dos sintomas mais do que das causas do mal. Tal afirmao,
repetindo quase palavra por palavra outras anteriores dos Presidentes Penna,
Pessoa e Vargas, cinquenta, quarenta e trinta anos antes, parece quase cmica,
tendo em vista os enormes esforos e a prolongada e ansiosa busca de que se
toma conhecimento ao estudar o assunto com algum cuidado. (Hirschman,
1963, p. 244).
Essa amnsia, na viso de Hirschman (1963) se torna perigosa na medida em que se deixa de
lado ou se reprime informaes teis ou elementos de sucesso incipientes ou parciais contidos nas
experincias que se esfora para esquecer ou desconstruir. Dessa forma, fica evidente como o estilo
identificado pelo autor na resoluo dos problemas, e especificamente o das secas, tem influncia direta
sobre o processo de aprendizagem dos formuladores de poltica no trato do choque. evidente, ainda,
como j mencionado anteriormente, que as dificuldades na aprendizagem vo reduzir a capacidade
adaptativa no longo prazo, dificultando que a regio se torne mais resiliente ao fenmeno.
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4. CONSIDERAES FINAIS
A partir de elementos extrados das anlises de Hirschman e Furtado sobre as secas no Nordeste
brasileiro, foi possvel a elaborao de um quadro histrico sobre a questo dos esforos em criar-se
uma economia mais resistente aos choques representados pela seca. Nesse aspecto, o objetivo deste
trabalho foi enquadrar essas contribuies analticas dos dois autores numa discusso sobre resilincia
econmica s secas no Semirido Brasileiro. A anlise das caractersticas do fenmeno das secas
permitiu enquadr-lo como choques repentinos e de ocorrncia incerta, apesar da elevada periodicidade
em que ele atinge o sistema econmico nordestino. Alm disso, foi possvel observar que se trata de
uma economia bastante vulnervel a tal caracterstica de choques em funo de sua configurao.
O principal esforo do artigo, contudo, foi identificar os elementos polticos e institucionais que
podem permear uma discusso sobre resilincia econmica na regio. Assim, a discusso sobre as
caractersticas de longo-prazo da interveno estatal na regio mostrou uma grande incapacidade de
aprendizado com as experincias anteriores, mesmo diante de um quadro em que, por pelo menos
cinquenta anos, governos foram desafiados por choques sucessivos da mesma natureza.
Como pode-se observar, os elementos que envolvem a seca como um choque, as caractersticas
da vulnerabilidade da economia do Nordeste e todos os demais elementos levantados sobre a resistncia
e sobre a capacidade de adaptao dos agentes empenhados em combater os efeitos danosos das secas,
permitem uma anlise bastante abrangente da resilincia econmica da regio, neste caso com foco nas
questes polticas que influenciaram a resilincia econmica do Nordeste s secas.
O choque das secas, como pde ser observado, apesar de incerto, costuma ocorrer numa elevada
frequncia na regio Nordeste. Contudo, o sistema econmico e social em que esse fenmeno ocorre
descrito pelos autores que embasaram este trabalho como estruturalmente vulnervel a seus efeitos,
inadaptado ao meio que se insere e, portanto, incapaz de lidar com o fenmeno que o atinge
periodicamente.
A lgica de combate seca e seus efeitos no Nordeste, como mostra a anlise realizada neste
artigo traz o governo e suas aes para o centro do debate, pela centralidade que assume nas iniciativas
e nas aes tanto emergenciais, de curto prazo, quanto no planejamento de longo prazo. Neste sentido,
verificou-se que as aes voltadas resistncia s secas, focadas nos auxlios emergenciais e nas obras
de engenharia ou solues hdricas mostraram-se falhas ao longo do tempo em melhorar a forma como
os efeitos dos choques eram sentidos na regio.
Contudo, a maior evidncia da falta de resilincia da regio Nordeste ocorrncia frequente das
secas em seu semirido consiste na falta de aprendizagem com as experincias anteriores para uma
melhor preparao para os choques seguintes. Neste caso especfico, em que os choques ocorrem com
uma frequncia elevada e de uma mesma forma, esta caracterstica chama a ateno e compromete,
evidentemente, a capacidade adaptativa da regio, isto , a sua resilincia evolucionria. A ausncia
dessa capacidade adaptativa reflete, como visto, a escassez de projetos para lidar com as emergncias,
a falta de continuidade das medidas implementadas, problemas administrativos como m-gesto, casos
de corrupo e desvios dos recursos direcionados s aes de combate aos efeitos do choque. Alm
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sobre Resilincia Econmica na regio Cedeplar/UFMG TD 549(2017)
disso, as agncias e programas foram bastante influenciados e comprometidos pela competio por
recursos com o Centro-Sul do pas e pelos ciclos do ambiente macroeconmico, tendo verbas cortadas
e aes suspensas ao menor sinal de reverso dos ciclos de prosperidade no pas.
A dimenso institucional tambm se mostrou bastante relevante para entende o quadro que se
desenhou na regio quanto sua resilincia, sobretudo as questes relacionadas estrutura da
propriedade de terras na regio e os efeitos altamente diferenciados das secas e das benesses das aes
governamentais, que privilegiaram os grandes proprietrios de terra, mas tendo poucos efeitos sobre os
principais problemas trazidos pela seca, de fato, regio. Ademais, ressalta-se a relevncia do estilo de
resoluo de problemas identificado por Hirschman nas formas como as aes de combate a seca foram
conduzidas durante todo o perodo.
No final da dcada de 50, falando sobre a Operao Nordeste, Furtado afirma que, mesmo aps
cinquenta anos de lutas contra as secas, detalhadas por ele e por Hirschman, continuava-se sem saber
que tipo de economia poderia subsistir na caatinga, numa clara evidncia de baixa adaptao ao
problema dos choques peridicos. Claramente, o que se pode concluir que, de forma alguma, at ento,
a economia do Nordeste poderia ser encarada como um sistema resiliente ao fenmeno das secas.
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sobre Resilincia Econmica na regio Cedeplar/UFMG TD 549(2017)
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