FEDERICO G.

GIL

INSTITUCIONES
Y DESARROLLO
POLITICO DE
AMERICA LATINA

INSTITUTO PARA lA INTEGRACION

DE^AMERICA LATINA (INTAU
B . I. D .
INSTITUCIONES
Y DESARROLLO
POLITICO
DE AMRICA LATINA
B A N C O IN TE R A M E R IC A N
O DE DESARROLLO
FEDERICO G. GIL

INSTITUCIONES Y
DESARROLLO
POLITICO
DE AMRICA LATINA

Con un estudio de
Gustavo Lagos sobre
^^Factores externos e
internos en la poltica
latinoamericana
INSTITUTO p a r a LA
INTEGRACION
DE AMRICA LATINA (INTAL)
B. L D.
Revisin tcnica a cargo del INTAL
Diagramacin: Silvio Baldessari
INTAL, 1966
Instituto para la Integracin de Amrica
Latina
Banco Interamericano de
Desarrollo Cerrito 274,
Buenos Aires
Impreso en la
Argentina. Hecho
el depsito que
previene la ley
Nq 11.723.
PRLOGO

La obra del profesor Federico Gil que el

Instituto para la
de Amrica Latina ( i n t a
Integracin l ) incluye en su coleccin,
est basada en el ciclo sobre ''Instituciones y Desarrollo Poltico
de Amrica Latina que el autor dict en el Primer Curso sobre
por el INTAL en
Integracin Latinoamericana organizado 1965.
No obstante ser una apretada sntesis, la obra del
profesor
Gil constituye un til marco de referencia y una rica fuente de
anlisis y sugerencias para la comprensin de la situacin pol
tica e institucional vigente en Amrica Latina. Adems, los cap
tulos dedicados a los partidos y a los grupos de presin,
describen
con precisin los actores del actual proceso poltico latinoameri
cano y, en tal sentido, constituyen una gua para la comprensin
del presente y una orientacin con respecto a las perspectivas
futuras.
dictado por el profesor Gil en el curso
E
l ciclo organizado
INTA
por el L fue complementado por otros en que se analizaron
los aspectos sociolgicos de Amrica Latina considerada como
un grupo de pases en proceso de integracin, y las actitudes de
los distintos grupos sociopolticos con respecto a dicho proceso.
No obstante publicarse este libro independientemente de las ex
posiciones mencionadas, que unidas constituan una unidad didc
tica ms amplia y coherente, la obra conserva, en s misma,
esencial unidad.
Concebido y destinado a un pblico no especializado en
Ciencia
Poltica, el libro del profesor Gil se enriquece con una amplia
bibliografa actualizada que ayudar al lector a ampliar la infor
macin sobre temas de su especfico inters.
En esta obra se incluye tambin un estudio del doctor
Gusta
vo Lagos, Director del i n t a l , sobre los 'Factores externos e

internos en la poltica latinoamericana. Dicho

estudio ayudar, sin duda, a los lectores de este
libro a situar en una perspectiva internacional,
muchas de las observaciones y anlisis del
profesor Gil, particularmente los formulados en
los captulos en que se trata del papel de los
partidos polticos y de los grupos de presin en
los procesos polticos.
 El profesor Federico Gil es Director del Instituto
de Estudios Latinoamericanos de la Universidad de
Carolina del Norte (EE. UU.). Entre sus obras cabe
destacar la que escribiera en colabo racin con
William W. Pierson, Governments of Latin America,
publicado por McGraw-Hill Corp. en 1957 que se
utiliza como texto en diversas universidades
norteamericanas. Particularmente importante por su
penetrante anlisis es su reciente estudio The
Political System of Chile, publicada por Houghton
Mifflin Co. Boston, 1966.
No obstante la necesidad vital que estadistas,
polticos, inte lectuales y en general el ciudadano
comn tienen de comprender la naturaleza profunda
de los fenmenos polticos, son muy pocos los
libros existentes que, con una visin de conjunto,
analicen la realidad poltica latinoamericana. Ello
demuestra no slo el stado incipiente de la
Ciencia Poltica en la regin, sino tambin la
existencia de un peligroso vaco de conocimientos
polticos en la opinin pblica que, sin duda, no
contribuye a fortalecer los procesos democrticos.
El INTAL espera que la claridad de la exposicin
y la riqueza de anlisis y sugerencias que
caracterizan el libro del profesor Gil, contribuya a
llenar dicho vaco.
INSTITUTO PARA LA
INTEGRACIN
DE AMRICA LATINA
(IN T
A L )
INTRODUCCIN

PROBLEMAS METODOLGICOS EN EL
ESTUDIO
d e l a s i n s t i t u c i o n e s p o l t i c a s
Antes de adentrarme en la compleja tarea de
describir las ca
ractersticas del desarrollo poltico latinoamericano, quisiera,
a
manera de introduccin, hacer unas reflexiones sobre el
concepto
general de desarrollo poltico. Las dificultades de generalizar y
de comparar cuando se trata de las veinte naciones que
compo
nen el mundo
latinoamericano son de sobra conocidas.
Un sistemtico estudio de un grupo de pases con
caracters
ticas comunes, puede adoptar uno de los mtodos siguientes:
1)
poner nfasis sobre las similitudes; 2) acentuar las diferencias
fundamentales. Cada uno de estos mtodos tiene sus virtudes y
sus desventajas. En el segundo caso no queda otro recurso que
considerar una por una las naciones que integran el grupo, con
lo que se pierde en gran parte el verdadero valor del estudio
com
parativo. Si se emplea el primer mtodo al enfocarse slo
las
similitudes, se pueden olvidar fcilmente variaciones que
tienen
importancia vital, y el resultado puede adolecer de una
superfi
cialidad peligrosa. Resulta obvio entonces que la solucin
ideal
consiste en el empleo de ambos mtodos, es decir,
complementar
el estudio por tpicos que acenta las caractersticas
comunes,
puramente comparativo, con el anlisis sistemtico e individual
de cada pas componente del grupo. En nuestro caso, por la na
turaleza de este estudio, no nos ser posible aplicar esta
solucin.
Debido a consideraciones prcticas, por tanto, nuestro
enfoque
ser comparativo y concentraremos nuestra atencin sobre aque
llas caractersticas que integran el comn denominador de Am
rica Latina desde el punto de vista poltico. Quiero agregar
que
nuestro esfuerzo se diferenciar de otros, de tono acadmico
ms
acentuado, por el nfasis que pondremos sobre la vida poltica
informal, sobre lo que efectivamente existe en el plano poltico

de Amrica en vez de dedicarnos a la

Latina, descripcin de las
instituciones jurdicas y polticas desde un punto de
vista pura mente formal. Y es aqu donde el
concepto de desarrollo poltico resulta de aplicacin
prctica a nuestro intento.

EL CONCEPTO DE DESARROLLO
POLTICO
Desde el punto de vista poltico, los pases
latinoamericanos
ofrecen al observador un cierto nmero de caractersticas comu
nes bsicas. En primer lugar, todos tienen una experiencia co
lonial comn, o sea, todos fueron regidos por una potencia extra-
continental cuyos agentes representativos monopolizaron todo el
poder poltico. Con excepcin del Brasil y de Hait, las institu
ciones que se desarrollaron durante la poca colonial en las dis
tintas reas bajo dominacin espaola fueron similares. En gene
ral, todas las repblicas latinoamericanas tienen en comn, desde
el punto de vista geogrfico, el hecho de que las comunicaciones
estn dificultadas por obstculos naturales tales como cadenas
montaosas, zonas desrticas o selvas impenetrables, con la con
secuencia de que, por lo general, la poblacin de las zonas rurales
tiene poca participacin en la vida poltica, la cual
transcurre
esencialmente en las grandes ciudades. En lo econmico, los sis
temas de todos estos pases se basan en mayor o menor escala
en la produccin de materias primas (agrcola o minera) desti

nadas a la exportacin, y por lo tanto son

susceptibles en grado extremo a las fluctuaciones de
los mercados mundiales. A estas condiciones
podramos agregar la existencia de una cierta con
ciencia poltica comn, la cual tiene como
consecuencia que determinados acontecimientos en
cualquier pas latinoamericano puedan influir directa o
indirectamente el curso de la poltica nacional en el
resto del continente. De sobra conocemos la especie
de reaccin en cadena que parece caracterizar el
ritmo del surgi miento y decadencia del militarismo
dictatorial o de los movi mientos democrticos en la
Amrica Latina.
A todas estas caractersticas comunes podra aadirse la de
que todos estos pases se encuentran, en general, en etapas de
desarrollo poltico comparables. En efecto, todos ellos han
expe rimentado una primera etapa, que sigui al movimiento
de la independencia, durante la cual se establecieron principios
consti tucionales y se construy el andamiaje formal de las
estructuras gubernamentales. Asimismo, un poco ms tarde,
todas estas naciones experimentaron un proceso en unas
pacfico, en otras
marcado por tonos de violencia dictado
por la necesidad de
alcanzar un entendimiento que regularizase las relaciones entre
la Iglesia y el Estado. Aun ms tarde, todos estos pases tuvieron
que resolver nuevos problemas institucionales y polticos derivados
del surgimiento y desarrollo del movimiento obrero sindical. Igual
mente, hoy da, la mayora de estas naciones se
encuentran
enfrascadas de lleno en resolver aquellos problemas que se derivan
de la necesidad de conciliar los procesos democrticos
con la
estabilidad poltica, y sobre todo con los impostergables requeri
mientos del desarrollo econmico.
Esta ltima consideracin, bajo la cual se puede concebir la
poltica latinoamericana contempornea como la poltica de
un
grupo de pases que se encuentran en distintas etapas de
un
proceso evolutivo comparable con el que han experimentado otras
naciones en reas geogrficas distintas, nos servir de tema
conceptual para enmarcar nuestros anlisis de manera sistem
tica. Para nuestros propsitos,,definiremos el desarrollo poltico
como el proceso evolutivo prcticas polticas y sociales
de a
travs de etapas estrecha y continuamente relacionadas con el
funcionamiento efectivo de la democracia y con la estabilidad.

En algunos casos esta evolucin habr podido

acelerarse como resultado de factores demogrficos
o econmicos, por ejemplo, grandes movimientos
inmigratorios o ciclos de gran prosperidad
econmica. En otros, el proceso evolutivo podr
deberse a la accin deliberada de lderes polticos
empeados en la tarea de introducir cambios
estructurales con el fin de promover dicho
desarrollo.
ESTABILIDAD POLTICA Y LEGITIMIDAD
 Aclarado ya cul ser nuestro rumbo en los
prximos das, desearamos antes de entrar en
materia, emplear unos minutos en algunas
disquisiciones de orden terico y hasta si se quiere
filo sfico. Estas observaciones que haremos se
refieren al enfoque o perspectiva de la dinmica
poltica latinoamericana, partiendo del principio de
queda estabilidad de un sistema de instituciones
polticas descansa sobre la aceptacin general de
dichas institu ciones como legtimas: En un sistema
poltico estable, el mante nimiento del orden, por
ejemplo, no descansa por lo general en el uso de la
fuerza. sta es utilizada slo en caso de emergencia.
La vida poltica se desarrolla dentro de cauces
claramente deli mitados de acuerdo con ciertas pautas
de comportamiento. En
sentido inmediato, el cumplimiento de las reglas del
juego, la inclinacin a mantenerse dentro de los
cauces delimitados, es cuestin de hbito. A la larga,
sin embargo, cuando se producen circunstancias
extraordinarias y se hace necesario encontrar nuevos
mtodos para resolver problemas en situaciones que
tam bin son nuevas, se crean jiuevas pautas de
comportamiento,*pero estas pautas deben conformarse a
las ideas de legitimidad. Estas, ideas podrn ser
peculiares a la poca y a la sociedad, y podrn ser
muy diferentes segn se trate de ingleses, argelinos o
poli nesios, pero el caso es que son aceptadas como
naturales y legtimas. Y podemos llevar esta idea an
ms lejos: se obedece a alguien que ocupa un cargo de
autoridad porque esa persona ha arribado a ese cargo
de manera correcta; correcta porque se basa en
principios de legitimidad que son generalmente
aceptados.
Segn este punto de vista hay estudiosos de la
poltica latino americana, como Needier^, que
mantienen que las caractersticas tradicionales de la
vida poltica de nuestro continente se derivan de la
existencia de lo que puede llamarse vaco de
legitimidad. Segn esta teora, los estados
latinoamericanos atraviesan una poca de transicin
entre una serie de principios de legitimidad y otros
nuevos y distintos que estn todava en plena
elaboracin. Como en todo perodo de transicin,
ciertos caracteres de la antigua legitimidad sobreviven
todava, mientras que ya han aparecido otros, como
precursores de los nuevos principios. ^Lo esencial es
que en su gran mayora, las instituciones existentes
carecen de legitimidad.' Ante la falta de pautas
estables de legitimidad para el comportamiento
poltico, no existen otras alternativas que la
frecuencia del personalismo, la ausencia del espritu
cvico, y el predominio de la fuerza. Segn seala
acerta damente Needler, el eje de la legitimidad del
sistema colonial ibrico fue el hecho de que el poder
poltico y el status social derivan de derechos adquiridos
con el nacimiento. Esto vala tanto para el monarca colocado en
el hereditario pice del sistema^ como para los funcionarios
designados por aqul. As, en Am rica los cargos de
responsabilidad eran exclusivos de aquellos ciudadanos
nacidos en la Pennsula. Dentro del sistema, la auto ridad y el
poder, desde lo ms alto hasta lo ms bajo, se basaban sobre
derechos de nacimiento y en ltimo trmino se derivaban
Vase M Needler, P utting Latin Politics in
1 artn American Perspec
tive in The Dinam ics of Change in L atin A m erican Politics, J. D. M artz, ed.
(Englewood J
Cliffs, N. .: Prentice-Hall, Inc., 1965), pp. 21-26.
de la gracia divina. Este principio era el que
prestaba estabilidad
y continuidad al orden poltico.
En nuestro tiempo, desaparecidos los privilegios de nacimien
to, los sistemas polticos modernos se basan sobre el principio de
que la autoridad suprema tiene legitimidad slo cuando es pro
ducto de la voluntad popular. La soberana popular presume y
robustece la igualdad de todos ante la ley, as como la igualdad
de oportunidad social. As, las instituciones polticas modernas
se aceptan como legtimas porque ellas sirven en lo posible los
intereses de la mayora de la poblacin. La voluntad popular es
entonces la ms alta autoridad del Estado.
Prosiguiendo con la aplicacin de esta teora a la escena lati
noamericana, puede decirse que las luchas por la independencia
tuvieron como efecto la eliminacin del antiguo principio
de
legitimidad sin reemplazarlo por el sistema cuyo funcionamiento
descansaba sobre la conviccin general de que toda autoridad
legtima provena de la voluntad popular. Cierto que las cons
tituciones polticas adoptadas en todos los pases invariablemente
incorporaron el concepto de soberana popular, pero la realidad
social y poltica imperante era muy distinta. Miradas de este
modo, las constituciones son simplemente declaraciones de
ideales,
pero estn muy lejos de regir efectivamente el sistema. La vida
poltica muvese entonces en el vaco de la
legitimidad ya
mencionado. Aquellos que usufructan el poder se mantienen en
l indefinidamente por la fuerza de las armas. Sin una serie
de principios operativos ideales que oriente las pautas de com
portamiento en la vida poltica diaria, lo que puede predominar
es el cinismo, la corrupcin administrativa y el nepotismo. Si en
el sistema colonial espaol el criterio para la seleccin de personal
era el nacimiento, y en una democracia debe ser el mrito, en el
caso que nos ocupa, o sea en una situacin de vaco de
legitimidad,
el factor determinante es la lealtad personal. Ya que las bases
del poder son inseguras, se confan los cargos importantes slo a
los
propios partidarios y a los parientes. A falta de conviccin en
principios fundamentales toda lealtad se canaliza hacia la figura
del lder. As se desarrolla el personalismo. Inevitablemente, don
de no se respeta la autoridad se hace necesaria la fuerza, y de
esta manera aparece otro factor concomitante, el_militaris_mo.
Si aceptamos esta teora, las caractersticas comunes a la
poltica de los pases latinoamericanos pueden considerarse tpi
cas de un cierto nivel o etapa transicional, en la que existe este

vaco de ste es el caso, otros pases,

legitimidad. Si hoy da ms
avanzados polticamente, atravesaron tambin en su
momento este mismo perodo de transicin, y
Needler menciona como ejemplos, Europa en el
momento de transicin de los principios feudales de
la Edad Media a los postulados de la monarqua
absoluta y el de Roma entre la cada de la
Repblica y el advenimiento del Imperio. Si esta
tesis que hemos explicado tiene validez, los
sistemas polticos latinoamericanos necesariamente
carecern de estabilidad hasta que sean
reestructurados sobre la base del concepto
contemporneo de legitimidad, o sea, la soberana
popular y la igualdad jurdica y social. En algunos
de estos pases, como hemos de ver, esta
reestructuracin se encuentra en proceso de
realizacin.

INESTABILIDAD POLTICA Y
EVOLUCIN SOCIAL
Debe recordarse tambin que la estabilidad per
se no puede ser el objetivo perseguido. La
estabilidad de las instituciones polticas no lleva
consigo mrito alguno si el precio de esa esta
bilidad es la libertad o el inmovilismo. Si se logra
a expensas del ideal democrtico es siempre
ilusoria. En el segundo caso la estabilidad supone
inmovilidad, y por tanto una sociedad estan cada.
Como bien lo han sealado muchos observadores,
una causa evidente de las perturbaciones que se
producen en la Amrica Latina es el hecho de que en
nuestro continente se estn efec tuando en muy pocos
aos cambios que en Europa o en Estados Unidos se
han llevado a cabo a lo largo de varios siglos. O sea
que la Amrica Latina est sufriendo una serie de
cambios o revoluciones simultneamente debido a una
contraccin de la his toria. Una nueva revolucin llega
antes de que la precedente se haya terminado debido a
este ritmo acelerado del proceso histrico.
A francs Lambert ^
este respecto, el escritor Jacques hace
una observaci
sagaz n:
En la poca Amric L atina independencia,
en que la a adquiri su el
capitalismo triunfaba ya en la Europa Occidental y en los Estados Unidos,
m ientras
que el dominio ibrico y la naturaleza de una sociedad de conquis
tadores en la que an perduraban la esclavitud y el trabajo forzoso, haban
mantenido unas estructuras arcaicas desaparecidas desde haca siglos en los
pases ms avanzados. momento de su independencia,
Desde el la Amrica
2 Jacques Lambert, Am
rica L atina: E structu ras sociales e instituciones

(Barcelona: Ediciones 1964), pp. 49-

polticas

Ariel, 50.
Latina ha debido soportar primero las revoluciones que haban
acompaado, en el curso de la Edad Media, la reunificacin de las
soberanas dispersadas por el feudalismo, igualmente las
revoluciones burguesas que, en el siglo xvu y en el XViri, haban
arrebatado a la nobleza el monopolio de las funciones p blicas, y
finalmente las revoluciones del siglo xix que introdujeron al proleta
riado en la vida poltica, y por ltimo, las revoluciones sociales del
siglo x x . ..
Los pases de la Amrica Latina han sufrido perturbaciones
polticas mucho ms frecuentes que Europa, pero, si se
tiene en cuenta el retraso de su punto de partida en la
evolucin iniciada en el siglo xix, no es cierto que estas
per turbaciones hayan sido ms numerosas. Las
perturbaciones polticas parecen continuas porque, habiendo
sido constreidas durante tres siglos, se han acu mulado en
algunos aos.
ESTADO DE LA CIENCIA POLTICA
EN AMRICA LATINA
Antes de iniciar nuestro estudio debemos hacer
otra observa
cin. Se relaciona sta con el estado actual de los estudios sobre
las instituciones polticas de Amrica Latina. Resulta evidente
que hasta este momento dichos estudios se han caracterizado por
un nfasis legal, filosfico o histrico. Tal como ha
sucedido
hasta poca muy reciente con los estudios polticos en Europa,
los estudios de la poltica en nuestro continente, herederos de una
excelente tradicin legalista, han manifestado una fuerte
ten
dencia a mantenerse aislados de la realidad, dirigiendo toda su
atencin nicamente hacia los aspectos formales de instituciones
y procesos polticos. Resulta realmente sorprendente que rio
existan estudios con un punto de vista realista y no jurdico y
legalista de las instituciones polticas. An ms sorprendente

que la ausencia de tales estudios es la extraordinaria

escasez de trabajos meramente descriptivos de la
estructura y aparato gu bernamental de todos y cada
uno de los pases de Amrica Latina. Lo que
pudiramos llamar la literatura poltica de
Latinoamrica se compone por una parte de estudios
jurdico -filosficos, cier tamente valiosos, pero de
utilidad limitada para un conocimiento efectivo de la
vida poltica, y por obra de un vasto nmero de
libros y panfletos de tono polmico y partidario de
muy escaso o de ningn mrito cientfico.
El estudio de los fenmenos polticos como ciencia,
o sea la Ciencia Poltica, prcticamente no existe, y
con algunas ex cepciones se cultiva slo
accidentalmente en las facultades de Derecho o
Economa de la Universidad latinoamericana. El estado
actual de la Ciencia Poltica en nuestros pases es
compa-
rabie con la situacin de dicha disciplina cientfica hace
cuarenta o cincuenta aos en los Estados Unidos y
Europa. Cabe esperar que a medida que se desarrolle
el cultivo de esta disciplina cien tfica, tal como ha
ocurrido con la Economa durante las ltimas dcadas,
la aplicacin de enfoques funcionales, necesario
comple mento de los mtodos histrico-legalistas de
enraizada tradicin, sirva para descubrir nuevas vistas e
insospechados ngulos del funcionamiento de los
sistemas polticos en Amrica Latina. Has ta ahora hay
que lamentar que, en su mayora, los esfuerzos hechos
en esta direccin hayan sido obra de estudiosos
extranje ros, y que con algunas salvedades meritorias,
lo poco que se ha realizado en los ambientes
nacionales se haya visto confinado a material incidental
de socilogos y antroplogos. Tan necesario como ha
sido para Amrica Latina el producir economistas
idneos, capaces de resolver los problemas del
desarrollo econ mico, lo es el promover y estimular el
estudio cientfico de la fenomenologa poltica, si es
que ha de lograrse un mayor grado de desarrollo
pltico.
Es posible que para algunos sectores muchas de
las observa ciones que hagamos durante este
estudio parezcan obvias, y hasta banales en
naturaleza. Anticipndome a tal juicio, quisiera ob
servar que para el hombre de ciencia poltico, o
politiclogo como se dice ahora en Francia, apenas
si hay hecho poltico que pueda considerarse dentro
de esa categora, puesto que a l le interesa todo
lo que directa o indirectamente afecte al proceso
poltico del pas que es objeto de su estudio, desde
lo que se gasta en carteles de propaganda electoral
o en las formas caprichosas que pueda asumir el
fraude, hasta los grupos de intereses econmicos
que actan en poltica o el mecanismo de
determinada ley electo ral. En pases como los de
Amrica, tan intensamente politizados, donde se
vive inmerso en politiquera, no en poltica, existe
el peligro de perder el sentido de perspectiva y con
extrema faci lidad se cae en el error de pasar por
alto aquellas cosas que por estar ante nuestros ojos,
por lo cotidiano y repetido de ellas, se consideran
superficiales o intranscendentes. Y sin embargo,
estos elementos, debidamente analizados en forma
sistemtica y con criterio cientfico pueden y
as resulta casi invariablemente arrojar luz sobre
determinados aspectos fundamentales del orden
poltico.
PRIMERA PARTE

PRIMERAS
ETAPAS DEL
DESARROLLO
POLTICO
CAPTULO I

ESPAA EN EL SIGLO XVI

En el estudio de las instituciones polticas de
Amrica Latina
es imposible ignorar la poderosa influencia de tres siglos de do
minio colonial. El estudio de las instituciones y actitudes polticas
del perodo colonial, de las implicaciones de pautas de
comporta
miento social que se trasmitieron casi intactas, y de rol desem
peado por ciertas estructuras, es un antecedente necesario para
comprender las posibilidades del desarrollo poltico latinoame
ricano.
Es necesario notar, primero, que las formas polticas tradas
por los colonizadores eran producto de una poca y un
lugar
particulares. En el momento del descubrimiento, Espaa com
pletaba el proceso de su unificacin nacional. La unin matri
monial de Isabel, reina de Castilla, con Fernando, rey de
Aragn,
result en la unin de dos estados; pero ambos conservaron sus
propias instituciones, leyes, asambleas, etc. Este hecho tiene im
portancia, ya que al conceder Isabel la autorizacin legal y la
financiacin de la empresa colombina, queda explicada la subor
dinacin poltica del Nuevo Mundo a la corona de Castilla, y la
transferencia de las leyes e instituciones castellanas a los nuevos
territorios. Terminada la Reconquista, el mismo ao del descu
brimiento, Castilla transform su estructura feudal para con
vertirse en una monarqua absoluta que concentr en la Corona
la plenitud de la potestad poltica y administrativa. Esto hizo
que las colonias, parte del dominio de Castilla, se considerasen
como de propiedad exclusiva y directa de la Corona.
Como es de esperar, el principio de unidad nacional
trajo
consigo una fuerza ideolgica propia, un concepto de meta
u
objetivo nacional, y un sentimiento de vigor nacional. Cumplida
la tarea unificadora en la Pennsula, Espaa comenz a mirar
ms all de sus fronteras en busca de nuevas tareas para afirmar

su Este factor ideolgico, nacido de la

destino. larga lucha contra
los infieles, se manifest en el fuerte
contenido religioso, catlico
y cristiano de la conquista, con sus aspectos militares y misio
nales.
Si consideramos la conquista de Amrica como una
extensin
de la empresa militar de la Reconquista en la Pennsula, resulta
lgica la extensin al Nuevo Mundo de instituciones surgidas du
rante este proceso histrico. As, la fusin de la autoridad pol
tica con la militar, resultado de las necesidades del gobierno de
regiones fronterizas, a medida que avanzaban las fuerzas cris
tianas, se reflej tambin en Amrica, en los cargos de adelan
tado, capitn general y gobernador que se confirieron a
los
primeros conquistadores. Esta fusin de la autoridad poltica y
la jurisdiccin militar dejara una huella profunda en nuestro
continente, donde todava hoy se hace difcil separar las ins

tituciones del poder poltico.

EL SISTEM A AD M IN ISTRATIVO
ESPAOL
E N AM RICA L A T IN A
Pasemos ahora a una descripcin somera de los
rganos prin
cipales del sistema colonial, con el propsito de poder sealar
luego ms claramente aquellas caractersticas principales del sis
tema que haban de perdurar aun despus de su desaparicin
form.al. No haban pasado 30 aos desde el descubrimiento del
Nuevo Continente y ya Espaa haba puesto en marcha un siste
ma completo de administracin colonial. En la Pennsula, los
dos rganos principales para el gobierno de las colonias fueron:
la Casa de Contratacin de Sevilla, encargada de la aplicacin
de las muchas leyes y ordenanzas que regan la navegacin, la
emigracin y el comercio, y el Consejo de Indias. Este ltimo,
instituido por Carlos V en 1524 a imagen y semejanza del anti
qusimo Consejo de Castilla, se convirti en la expresin ms
autntica de la autoridad del monarca en su dominio sobre las
colonias. Su autoridad se extenda a todos los mbitos de la ac
cin gubernativa, legislativa, financiera, militar, eclesistica,
comercial y judicial. Debe recordarse sin embargo, que la
princi-
pal funcin del Consejo era la de dar expresin legal a las ideas
y pautas generales formuladas por el monarca. Al dictar todas
las leyes y decretos pertinentes a los dominios de ultramar, el
Consejo actuaba por tanto siempre en nombre del rey y con la

aprobacin real.
Siglos ms tarde las reformas administrativas
 EL SISTEMA ADMINISTRATIVO
ESPAOL

13
que haba de introducir la dinasta borbnica
disminuyeron el podero de esta institucin, que,
abolida por las Cortes de Cdiz, despus de una
breve restauracin por Fernando vii, fue liqui
dada definitivamente en 1934.
En el Nuevo Mundo, como era lgico, los rganos
de gobierno eran ms complejos. El virreinato era la
circunscripcin superior entre las divisiones
administrativas. Sin embargo, ante la impo sibilidad
de gobernar tan vastos territorios con los medios de
comunicacin de la poca, pronto se crearon unidades
adminis trativas ms reducidas. As nacieron las
Capitanas Generales y las Presidencias. Virreyes y
capitanes generales eran represen tantes directos de la
Corona, con poderes civiles y militares, judiciales,
econmicos y de control de los asuntos eclesisticos.
Las Avdiencias, originalmente tribunales de justicia
como lo eran en la Pennsula, pronto fueron
investidas del desempeo de otras funciones, adems
de las judiciales. Estas funciones comprendan,
adems de la supervisin sobre los tribunales
inferiores, la inves tigacin del mal trato a los indios,
la recaudacin del diezmo, amplia autoridad
eclesistica y el ejercicio de ciertas facultades
legislativas. Adems, en lo poltico, la Audiencia
actuaba como un consejo asesor del virrey o capitn
general que la presida. Esta falta de delimitacin de
poderes, esta falta de certeza, deli berada por parte
de la Corona, en la definicin de facultades y
jurisdicciones, dictada principalmente por desconfianza
real en sus representantes coloniales, demuestra que
no exista en Am rica una separacin neta de los
poderes pblicos. No es posible hablar en el rgimen
colonial espaol de potestades ejecutivas, legislativas
y judiciales con las atribuciones inherentes a esta
rama de la administracin y que hoy son una base
fundamental de la organizacin del estado
representativo. Esta confusin deliberada de
atribuciones, que estableca un verdadero sistema de
pesos y contrapesos, fue el mtodo usado por la
Corona para evitar la concentracin de poder en
manos de funcionarios y por ende la posibilidad de
que llegase a ignorarse la autoridad real. Hay quienes
mencionan esta confusin de atribuciones como el
origen remoto de la misma confusin que han
padecido los poderes de las naciones latinoamericanas
en la vida independiente re publicana.
El sistema judicial era no slo complejo, sino altamente
jerar quizado. El ms alto tribunal de apelacin se encontraba
en Espaa, en la persona del rey, representado por el Consejo
de Indias, autoridad inaccesible para la mayora de los colonos.
Ea
Amrica, ms tribunal era la Audiencia,
el alto establecida en
Jas grandes ciudades, y en seguida, en orden descendente, venan
los gobernadores, corregidores, alcaldes mayores, y los
jueces
locales, como tribunales de primera instancia. Al lado de estos
tribunales abundaban los tribunales especiales, eclesisticos, mi
litares, de comercio, aduanas, minas, etc. El sistema fiscal colonial,
simple en un principio, fue cobrando complejidad hasta que se
hicieron indispensables ciertas reformas, finalmente introducidas
por los Borbones en el siglo xviii. La hacienda fiscal fue el
fruto de la acumulacin de impuestos creados para afrontar deter
minadas necesidades, pero que continuaban creciendo indefini
damente; por ltimo, el mecanismo de su cobro lleg a ser suma
mente complejo y costoso, situacin que en cierto modo ha persis
tido en algunas naciones de Hispanoamrica.
El sistema de comercio, basado sobre las ideas mercantilistas
en boga, haca que todo el comercio colonial fuera encauzado
hacia
la metrpoli y que se prohibiese el comercio entre las colonias.
El aislamiento de las colonias americanas fue de este
modo
promovido, tambin de manera deliberada, por si fuera poco el
efecto de las formidables barreras naturales que se oponan a la
comunicacin entre tan vastos territorios. As qued casi ase
gurado el surgimiento, con la independencia, de veinte naciones
separadas, cuyas fronteras coinciden generalmente con las de las
divisiones administrativas coloniales creadas dos siglos antes, en
vez de dos o tres, o quiz de una sola gran nacin, como haba
de ser el caso del Brasil.
Antes de terminar esta brevsima descripcin de instituciones
hay que agregar unas palabras sobre el Cabildo, ya que de hecho
era el nico rgano representativo al que los criollos tenan
acceso. La importancia y significacin de las municipalidades
coloniales es materia de controversia. Mientras para algunos el
cabildo fue una escuela preparatoria de democracia, una institu
cin que gozaba de una independencia considerable con respecto
al poder central ^y hasta hay algunos que encuentran en el ca
bild
o los primeros grmenes del federalismo latinoamericano ,
para otros, en cambio, fue una institucin dbil, ms oligrquica
que representativa, ya que el estrecho mbito de sus facultades
no era propicio al desarrollo de hbitos democrticos. En nuestra
opinin el error de ambas tendencias reside en olvidar que no
todos los cabildos desarrollaron o ejercieron el mismo grado de
poder. Algunos eran fuertes mientras otros eran dbiles. Algunos

cabil estaban situados en ciudades aisladas, con

dos exiguos medios
de comunicacin, lo que impeda el control de la
Audiencia o del gobernador; otros cabildos estaban
situados en el campo o en algn centro minero, y de
hecho dependan del encomendero del lugar; otros, en
las fronteras de territorios de indios que los
convertan en verdaderos campamentos armados, y
finalmente, otros situados en las capitales virreinales,
vean sus poderes apocados por la proximidad de las
ms altas autoridades colo-niales. En la prctica,
entonces, no es posible hablar del cabildo como
institucin homognea, ya que su eficacia o
impotencia estaba subordinada a una serie de factores
que a veces no se tienen en cuenta. Adems, el
cabildo castellano fue trasladado al Nuevo Mundo,
cuando en la misma Pennsula esta institucin iba ya
convirtindose en un cuerpo de vida anmica,
ahogado por la supremaca de la Corona. As en
Amrica, aunque en la etapa inicial de la conquista
los cabildos cobraron temporariamente un nuevo
vigor, reminiscente de la edad de oro de los
municipios espaoles, pronto se convirtieron en
agentes inferiores ejecutores de las disposiciones
emanadas de las instituciones colocadas en el pice
del sistema donde resida todo el poder poltico.
Aunque hubo casos en que el cabildo ejerci poderes
efectivos, stas fueron situaciones excepcionales. En
ocasiones, l fue el rgano de expresin de crtica al
desgobierno; hubo casos dramticos en Paraguay,
Alto Per y Nueva Granada, en que los cabildos diri
gieron la resistencia armada contra los funcionarios
reales. Ms tarde examinaremos las circunstancias
especiales que determi naron su actuacin en el
movimiento de la independencia.
LA IGLESIA EN EL SISTEMA
COLONIAL
Pasando ahora a la posicin de la Iglesia dentro deL mbito
poltico colonial, empezamos por observar que el clero disfrut)
en Amrica de la misma posicin prominente que . ocupaba en
la* Pennsula. Constituido a travs de concesiones pontificias,
el; Real Patronato de las Indias, ttulo con el que. eran
coniocidosjo^) principios legales que regulaban las relaciones .
de la Iglesia co las autoridades civiles, fue una de las
prerrogativas reales ni& celosamente defendidas. El derecho
principal ejercido por la. Corona fue el de presentacin, o sea^
la facultad de designar ,can-i didatos para ocupar cargos
eclesisticob, y de pedir al .Papa sri) instalacin cannica. Esta
ltima en la prctica se redujo a unai mera, formalidad. As el
clero qued sometido a la aut,9;ri.iad regia, constituyendo una
jerarqua administra^tiva, y
como organismo, se convirti en una rama de
la administracin
colonial espaola. A pesar de la supremaca de la jurisdiccin
civil, la Iglesia, como corporacin, pronto obtuvo gran influencia
y podero en la esfera econmica, dando origen con ello al pro
blema ms agudo en las relaciones entre la Iglesia y el Estado.
En algunas zonas del Imperio, la Iglesia lleg a obtener un
excep
cional poder econmico a travs de donaciones, compras o hipo
tecas. Su considerable riqueza, representada por tierras produc
tivas, capital prestado con inters y rentas de edificios de su
propiedad, constituy un serio problema. En Mxico, por ejemplo,
segn el historiador Alamn, al concluir la poca colonial
la
posea no menos de la mitad del
Iglesia valor total de todos
los bienes inmuebles de la nacin. El aspecto peor de la acumu
lacin de riqueza en manos del clero era el hecho de que las
tierras
eclesisticas se hallaban bajo el derecho de mortmain o de vincu
lacin, y por lo tanto no podan jams cambiar de propietario o
ser divididas y distribuidas. De tal manera el volumen de estas
propiedades slo poda incrementar, y nunca disminuir. Al mismo
tiempo hay que observar que la Iglesia, aparte de cumplir una
funcin valiosa como institucin bancaria y crediticia, tena
a su cargo prcticamente todos los servicios sociales, tales como
hospitales, escuelas y misiones. La secularizacin de muchos de
estos servicios haba de convertirse ms tarde en causa de luchas
enconadas entre la Iglesia y el Estado con el advenimiento de la

Repblica.^

EL PROBLEMA INDGENA
El problema de la mano de obra fue uno de los
ms difciles
del sistema imperial. Despus de la primera revuelta indgena
en La Espaola, Coln impuso en 1494 un tributo a toda la po
blacin indgena comprendida entre los 14 y 20 aos de edad,
consistente en una suma determinada de oro y algodn.
Se
dispuso que los indios incapaces de pagar este tributo podran
satisfacerlo mediante su trabajo personal. Ms tarde, diversas
modificaciones de esta legislacin condujeron a la sistematizacin
del trabajo forzado de los indgenas, mediante la constitucin
de las llamadas encomiendas, que consistan en la asignacin de
un lote de en favor de un colono. ste a
indgenas su vez se
^ W. W. Pierson y Federico
G. Gil, G ovem m ents of L atn A m erica (Ne^
York: McGraw-Hill Book
Co. Inc., 1951), pp. 50-53.
comprometa a instruir a los indios en la fe
catlica y a defender su persona y sus bienes. Los
abusos de este sistema convirtieron la institucin
prcticamente en simple subterfugio para someter a
los indios a la esclavitud. Aunque es cierto que la
Corona, preocupada por los aspectos ticos y
teolgicos se esforz siempre por proteger los
derechos de los indgenas, sus medidas fueron
siempre resistidas por los colonos quienes a veces
recurrieron hasta a las armas para evitar que la
proteccin real se hiciese efectiva.

CONFLICTO ENTRE EL IDEAL Y LA

PRCTICA
Es alrededor de este problema del trabajo
indgena que surgi
casi inmediatamente despus del descubrimiento una contradic
cin fundamental entre el ideal y el inters, entre dos tendencias
opuestas que habran de enfrentarse durante siglos de dominacin
colonial: la de los colonos, que habran emprendido la conquista
para enriquecerse y gobernar, y para los cuales la explotacin
de los indios significaba su propia supervivencia, y la de la Co
rona y una parte del clero que, inspiradas por una misin evan
glica, deseaban sustraer a los indios de la esclavitud denigrante.
En el transcurso de esta lucha, que a veces como hemos indicado
tom caracteres violentos, las colonias espaolas se acostumbra
ron un poco a vivir en la ilegalidad; en unos casos porque la
resistencia de los colonos paraliz efectivamente la accin de la
ley, y en otros porque la autoridad real claudic en sus principios
a causa de intereses inmediatos. En ambos casos el resultado fue
el mismo, lo disociacin entre principios de elevado sentido tico
y su aplicacin prctica; sin embargo, no hay por esto que condenar
en trminos absolutos a la colonizacin espaola, como lo
hicieron
los mantenedores de la llamada leyenda negra,
promovida
principalmente por las potencias rivales. Pues si es cierto que
abundaron las iniquidades, es preciso reconocer a Espaa
un
continuado esfuerzo en favor de los indios oprimidos a travs de
principios notablemente humanitarios para el marco de poca, y
sin precedentes hasta la era contempornea. La poltica espaola
de buenas intenciones, como la llamaba Lambert, enfrent siempre
la resistencia enconada de los conquistadores y las de aquellos
que les siguieron, dando origen al fenmeno que an en nuestros
das afecta tan profundamente la vida pol^ica latinoamericana,

o sea la proliferacin de medidas naturaleza

legislativas de refor-
mista, que manifiestan buenas intenciones, pero
ante las cuales la respuesta es generalmente la de
su evasin por parte de la mayora. Esta evasin
de la ley, esta contradiccin que seala mos,
lejos de desaparecer con la independencia, habra
de acen tuarse como hemos de ver ms tarde.

ESTRUCTURA DE LA SOCIEDAD
COLONIAL
La poca colonial se caracteriz por la
estratificacin social.
En las colonias las diferencias de clase se traducan en diferendos
de status legal, a su vez suplementados por hbitos sociales muy
N
arraigados. o puede considerarse esta estratificacin de la
Amrica colonial como fenmeno nico de la colonizacin
espaola,
puesto que fue un fenmeno comn a la sociedad europea, pero
cabe
observar que, a las distinciones clasistas que existan en la Pe
nnsula, se sum en Amrica otro sistema de estratificacin social
que tendra como basamento las diferencias sociales. En 1811, el
barn Von Humboldt reconoca la existencia de 7 castas
dife
rentes en las Indias: 1) los espaoles nacidos en Espaa; 2) los
criollos, o sea espaoles nacidos en Amrica; 3) los mestizos o
descendientes de blancos e indios; 4) los mulatos o descendientes
de blancos y negros; 5) los zambos o descendientes de indios y
negros; 6) los indios; y 7) los negros. Esta lista no consideraba,
por cierto, todas las posibilidades de mezclas entre
subgrupos
raciales.
Los espaoles y criollos constituan casi exclusivamente
el
grupo de personas de distincin y fortuna y se encontraban en
el nivel superior de la pirmide social, posicin sta que les era
reconocida por la ley. Los peninsulares eran la clase privilegiada,
a causa de su migracin y residencia en las colonias y no porque
en Espaa perteneciesen a la aristocracia. Como funcionarios
reales gozaban de posicin prominente y aunque la ley no esta
bleca en todos los casos diferencias entre
ellos y los criollos,
estos ltimos slo por excepcin lograban ascender a los altos
cargos administrativos. Igualmente, en el comercio, la industria
y la agricultura, los espaoles emigrados desplazaban frecuente
mente a los criollos. La aristocracia criolla estaba fundada en la
riqueza, as como en el status social. Descenda de los conquista
dores y de ricos hacendados a quienes se haban otorgado ttulos
o cargos honorarios. En la eleccin de una profesin las prefe

renci crioll concentra abogaca, la

as de los osse banen la y s
 carreras eclesistica y militar. Aficionados a los
ttulos y hono res, los criollos siempre ambicionaron
crear mayorazgos para disfrutar de los privilegios
inherentes a esta institucin. No siempre seguros de
la fuerza de su sangre, los criollos trataban de
probarla por todas las investigaciones genealgicas
posibles, aunque muchos eran en realidad mestizos.
Dentro de este esquema estructural la antigua
nobleza ind gena gozaba de privilegios y
consideraciones especiales. Los caciques indios
fueron, por lo general, tratados con algn respeto; las
leyes autorizaban el carcter hereditario de los
cacicazgos, y los jefes eran eximidos del tributo
impuesto al resto de los ind genas. Ms an, algunos
fueron ennoblecidos con ttulos espa oles. Formando
la masa de la poblacin, por debajo de penin sulares
y criollos, y con algunas diferencias de status, se
hallaban indios, mestizos, negros y mulatos. Los
blancos miraban con recelo y temor a los mestizos,
cuyos intentos de mejorar su con dicin social fueron
siempre resentidos por las clases superiores. Muchos
mestizos, al comenzar las guerras emancipadoras se
alis taron en los ejrcitos patriotas precisamente para
escapar a esta estgmatizacin social.
COMPARACIN DE LAS
COLONIZACIONES
IBRICA Y ANGLOSAJONA
Luego de este simple bosquejo del sistema
colonial espaol nos
parece til, para mejor comprender el impacto que las institu
ciones y prcticas coloniales han ejercido en la vida independiente
de ambas Amricas, sealar los rasgos principales que diferen
ciaron la colonizacin espaola de la inglesa. Las diferencias en
instituciones, motivos, objetivos y elementos humanos sirven
para explicar las variantes en los regmenes polticos que se des
arrollaron en el Hemisferio Occidental. Hay que tener en cuenta,
sin embargo, que estas comparaciones, hechas a menudo en detri
mento de la obra de Espaa en Amrica, no siempre son fruc
tferas debido a la disparidad y contraste en la evolucin social
de las colonias de Norte y Sudamrica. Slo en el caso de las
Antillas espaolas y las colonias agrcolas inglesas de Virginia
y Carolina del Sur, existieron condiciones similares; la realidad
es que las colonias inglesas de la costa norte del Atlntico no
tenan nada en comn con las posesiones espaolas. En estas

ltimas la tarea de cultura civilizaci europe

transmitir la y n as
se logr mediante el establecimiento de un dominio
imperial y no como fue el caso de la Amrica
inglesa por el desarrollo de pequeas comunidades de
inmigrantes que actuaban por impulso propio. Es por
tanto importante observar, para no caer en falsas
generalizaciones, que existieron muchos otros factores
geogrficos e histricos. Es necesario considerar, si
se quieren explicar con criterio cientfico, las
variaciones del desarrollo poltico de la Amrica
Latina y el de los Estados Unidos.
Como hemos observado, Espaa, en el momento
de la colo
nizacin, era una monarqua absoluta que haba logrado
impo
nerse sobre la nobleza y las municipalidades, y que haba hecho
de la Iglesia su aliado y su instrumento. Espaa estaba por
tanta
en situacin de crear y as lo hizo un sistema imperial
que no
se deba a nadie sino a ella misma, a la Corona. Si sta
estableci
en Amrica estructuras polticas bajo un sistema complejo
de
pesos y contrapesos con cierta autonoma jurisdiccional, y
si
concedi a las ciudades y a los gremios una cierta medida de au<-
tonoma, lo hizo por voluntad propia y no por mandato de una
autoridad superior. Inglaterra, por el contrario, aunque muy lejos
todava de poseer un sistema democrtico, haba sembrado para
el siglo XVII la semilla de las instituciones representativas, e ini
ciaba el proceso que haba de convertirla en una
monarqua
limitada. En este siglo, ya eran plenamente respetados los dere
chos individuales, el hbeas corpiis, y la supremaca del Parla
mento. Estos derechos se extendan por igual a los habitantes de
las colonias y de la metrpoli, disfrutando, adems, las colonias
de un alto grado de autonoma en su gobierno. Hubo tambin
diferencias notables en cuanto a motivaciones y objetivos bsicos
de ambas colonizaciones. Para los espaoles, animados por
el
fervor religioso y el ardor militar, el Nuevo Mundo les abra
nueves horizontes donde iniciar una cruzada para la conversin
de los infieles, satisfaciendo al mismo tiempo el deseo de con
quistar y de enriquecerse rpidamente. As, en la bsqueda de
los metales preciosos, estuvieron presentes, de modo paralelo, el
celo religioso y el deseo de
aventura. En cambio, los ingleses
que emigraban a Amrica buscaban en las colonias un mejora
miento de su condicin econmica o un refugio contra la perse
cucin religiosa. Como no encontraron riquezas minerales, las
colonias inglesas comenzaron como comunidades agrcolas, y slo
ms tarde se desarrollaron el comercio y la pequea industria.

Aunq
ue Espaa no fue totalmente indiferente al establecimiento
de colorias agrcolas, Mxico y el Per, con
sus fabulosas mi
nas de oro y plata, haban de ejercer una atraccin superior.
Tampoco es posible ignorar las diferencias existentes entre las
poblaciones autctonas que habitaban el continente. El elemento
indgena en las reas inglesas de colonizacin se encontraba en
un
nivel primitivo de civilizacin. Siendo ste el caso, los
indios
opusieron resistencia fsica a los conquistadores, pero no crearon
im conflicto de culturas. Por el contrario, las grandes masas ind
genas de Hispanoamrica altamente organizadas en
llamados
imperios en Mxico y en el Per influyeron considerablemente
en la cultura europea, y al mezclarse con sus conquistadores crea
ron nuevas castas. Tanto el espaol como el portugus vivi con el
indio, lo utiliz, y lo convirti a su fe. Los nativos, desde un
principio, fueron considerados como sbditos de la Corona
es
paola, mientras que en las colonias inglesas eran tratados como
naciones independientes, amigas o enemigas, segn las circuns
tancias. Sus relaciones con las autoridades inglesas eran diplo
mticas y no las de gobernantes y sbditos. Abandonados a su
suerte en la lucha por la existencia, los indios fueron
exterminados,
o en el mejor de los casos, forzados a refugiarse en regiones
remotas. En los dominios espaoles, la supervivencia de
los
indgenas fue propsito esencial de la poltica colonial, pues ade
ms de los objetivos espirituales de la colonizacin, stos
propor
cionaban la mano de obra necesaria para la explotacin de los
minerales.
Mientras Espaa impuso una reglamentacin severa para la
inmigracin en sus colonias, Inglaterra fue indfierente a la canti
dad y calidad de las personas que se refugiaron en sus colonias.
Ambas naciones aplicaron las teoras de colonizacin que eran
universalmente aceptadas en esa poca. La idea de que
una
colonia exista para exclusivo beneficio de la metrpoli fue un
principio adoptado por todas las potencias colonizadoras. Las
diferencias surgieron en la aplicacin de estas teoras. Espaa,
por razn de su podero y de sus condiciones internas,
pudo
llevarlas a la prctica, mientras que Inglaterra, forzada por las
circunstancias, permiti a sus colonos autogobernarse en
gran
medida. Este autogobierno con su consecuente bagaje de expe
riencia poltica fue negado en los dominios espaoles debido al
monopolio de las funciones administrativas ejercido por los
peninsulares. Los criollos, desprovistos de experiencia prctica
en los asuntos pblicos, debieron comenzar su arduo aprendizaje
poltico una vez emancipac de la madre
lograda su in patria.
EL SISTEMA COLONIAL PORTUGUS
No es posible concluir esta exposicin de la herencia
colonial
sin referirnos, aunque ms no sea a grandes trazos, a los carac
teres esenciales de la otra gran tarea colonizadora que tuvo lugar
en nuestro continente: la empresa portuguesa en el Brasil. A
pesar de que las expediciones que siguieron a la de Cabral en
1500,
exploraron la costa del Brasil, Portugal que tena entonces sus
energas empeadas en la y explotacin de la India
colonizacin
descuid durante casi 30 aos su nueva posesin de Amrica. Un
ensayo de colonizacin por el sistema de capitanas fue iniciado
en 1533. La costa se dividi en 15 capitanas que se distribuye
ron entre un nmero de donatarios. Cada uno de stos recibi
50 leguas a lo largo de la costa, y su potestad se extenda indefi
nidamente hacia el oeste. Los donatarios fueron investidos con
poderes polticos y econmicos de ndole feudal, anlogos a los
ya existentes en las Azores. Para 1549, una serie de circunstan
cias determin el abandono del sistema de capitanas (conside
rado por algunos como germen del federalismo brasileo), y el
establecimiento de un nuevo esquema administrativo centralizado
en Baha. Tanto el gobernador general Thom de Souza como
sus sucesores hasta 1572 debieron resolver el problema de las
intrusiones extranjeras, y muy en especial, combatir la penetra
cin francesa.
Una nueva poca empez para Brasil, en 1580, con la unin
de Portugal y Espaa, realizada durante el reinado de Felipe ii
y que perdurara hasta 1640. El sistema colonial portugus, a
partir de entonces, adquiri cada vez ms los rasgos salientes
del imperio espaol. La unin con Espaa, al mismo
tiempo
signific un largo conflicto con
los holandeses, que habra de
tener importantes derivaciones para el Brasil. Como
conse
cuencia de este conflicto, el control holands se extendi, perdu
rando por 25 aos, sobre una de las zonas ms ricas y desarrolla
das del Brasil, desde el ro San Francisco hasta casi el Amazonas.
Fuera de otras consecuencias menos trascendentales, la lucha
contra la dominacin extranjera marc el inicio de un proceso de
integracin nacional al unir a blancos, indios y negros contra un
adversario comn.
Los cambios en la estructura colonial que ocurriran ms
tarde
se deberan en parte a factores no polticos. Los portugueses, en

el siglo XVI, se establecieron slo en la hacia

costa. La marcha el
 INSTITUCIONES ESPAOLAS Y PORTUGUESAS 23
oeste y la penetracin del exterior empez en
gran escala en el
siglo siguiente. En el sur, San Pablo fue el centro de expansin
y los mestizos paulistas fueron los pioneros del movimiento para
hacer coincidir las fronteras econmicas del pas con sus lmites
polticos. La penetracin fue realizada principalmente por expe
diciones de cazadores y de esclavos y buscadores de
minas.
Cuando se descubrieron los yacimientos de oro en Minas Gerais
en 1693, se provoc un nuevo mpetu en la penetracin del
inte
rior. A la conclusin del Tratado de Madrid entre Espaa
y
Portugal, quedaron fijadas aproximadamente las fronteras
del
Brasil actual. Las bandeiras y las misiones jesutas haban tripli
cado prcticamente la extensin de la colonia. Los factores econ
micos determinaron
el movimiento fronterizo durante la era
colonial, del mismo modo que estos factores seran causa de
nuevos
despu la
cambios polticos s de independencia. La decadencia
de la industria azucarera y el descubrimiento de oro y diamantes
fueron las causas del nuevo poder poltico de Minas Gerais,
en
detrimento de Baha y Pernambuco. El centro de la vida poltica
quedaba a partir de entonces situado en el sur, y el gobierno
colonial concentr sus esfuerzos en el desarrollo de Goiaz,
Matto
Grosso y Minas Gerais. En 1763 se elev la colonia al rango de
virreinato y se estableci la nueva capital en Ro de Janeiro. La
unificacin de Brasil, as como todas las importantes reformas
introducidas en el perodo de 1750 a 1777, fueron obra del
mar
qus de Pombal, ministro de Jos I. Muchos autores aseguran
que, de no haber adoptado Pombal estas medidas de unificacin,
con el advenimiento de la independencia el Brasil actual se habra

fragmentado en repblica
varias s.
COMPARACIN DE LAS
INSTITUCIONES
ESPAOLAS Y PORTUGUESAS
En conclusin, indicaremos algunas de las analogas
entre los dos sistemas ibricos. Debemos sealar, en
primer lugar, que, aunque los portugueses desarrollaron
tambin un sistema impe rial, ste se caracteriz
siempre por una uniformidad sistemtica mucho menor
que el sistema utilizado por Espaa en sus colonias.
Podra aadirse que el sistema portugus, aunque
mucho ms flexible que el espaol, fue tambin en
proporcin menos eficiente. En trminos generales, la
similitud de ambos sistemas es nota ble. En Portugal,
como en Espaa, se elabor una legislacin,
en muchos aspectos poco prctica, que fue ignorada
por los funcionarios coloniales, hecho que atestigua
una vez ms la con tradiccin entre el ideal y la
realidad poltica que sealamos anteriormente. En
ambos imperios se desarroll una burocracia extensa,
as como tambin se estableci un monopolio en
virtud del cual los cargos polticos ms altos y
responsables fueron creados en favor de los
peninsulares.
Sin embargo las diferencias son tambin notables.
En las
colonias espaolas se conoci un desarrollo cultural ms amplio
que en el Brasil. Asimismo las municipalidades
hispanoamerica
nas mostraron siempre ms vigor sustancial que las brasileas.
Adems la motivacin religiosa tuvo un papel menor en la colo
nizacin portuguesa. Aunque la idea de la asimilacin religiosa
de las masas indgenas tambin estuvo presente en el caso por
tugus, siempre tuvo menos intervencin en las medidas de
gobierno, y la poltica portuguesa se distingui por un sorpren
dente grado de tolerancia religiosa. Hubo entre los
portugueses,
quiz, menos preocupacin por los problemas ticos, y por ende,
una ms franca aceptacin y tolerancia de la explotacin de la
poblacin indgena. En su poltica mercantil, el sistema portugus,
fue mucho menos exclusivo que el espaol, y Brasil abri ms
fcilmente sus puertas al comercio exterior, y este
acceso fue
amplio, sobre todo para los ingleses, a causa de la alianza
secular
que una a Inglaterra con Portugal.
Por ltimo, la sociedad colonial portuguesa fue
siempre menos permeable a la estratificacin de
carcter legal o social, basada sobre razones tnicas,
que la espaola. Esto no quiere decir que en el
Brasil colonial no existiese una sociedad basada en
clases, sino que la discriminacin existente era de
naturaleza informal o social, y no impuesta por un
plan sistemtico traducido en disposiciones legales.
Los sistemas de administracin colonial que hemos
descripto de manera tan breve sobrevivieron ms de
tres siglos de domi nacin europea de las colonias de
Amrica. Muchas de las prcti cas e instituciones que
hemos sealado han perdurado a travs de la vida
republicana, aunque algunas instituciones se hayan
transformado o hayan perdido muchas de sus
funciones. Las audiencias, por ejemplo, despojadas de
sus atribuciones consul tivas y administrativas, an
funcionan en algunos pases como rganos
estrictamente judiciales. Los procedimientos judiciales
han sufrido slo cambios insustanciales desde la poca
colonial;
 INSTITUCIONES ESPAOLAS Y

PORTUGUESAS 25
las intendencias sobreviven en la estructura provincial
de algunas repblicas; los cabildos 3^ sus tradiciones
an influyen en el go bierno municipal contemporneo:
los mtodos coloniales de con trol han ejercido alguna
influencia en los intentos contemporneos para remediar
la corrupcin administrativa, por ejemplo, en cierto
sentido la prctica constitucional de la acusacin del
jefe del ejecutivo y sus ministros, y la declaracin de
bienes antes de asumir sus cargos, tiene su origen
remoto en el juicio de residencia, y en otras prcticas
vigentes durante la colonia.
Ciertos fenmenos polticos contemporneos, como
la posicin predominante del poder ejecutivo y la
consiguiente debilidad or gnica de los poderes
legislativo y judicial; la falta de un gobier no
autnomo local eficiente; la tendencia a depender de
elementos externos para la solucin de problemas; el
excesivo papeleo y la continua proliferacin de una
burocracia sin imaginacin y que busca eludir sus
responsabilidades, pueden explicarse de manera
convincente, como debidos, al menos en parte a los
hbidos y tradiciones arraigados en tres siglos de
denominacin hispnica. Por si esto fuera poco, el
perodo colonial dej como herencia a la Amrica
Latina una infraestructura econmica y social arcaica,
formas de propiedad, y tambin a menudo, una
psicologa de lites, que no responden a las
necesidades de naciones independien tes. La
persistencia de estas estructuras arcaicas,
incompatibles tanto con las actividades econmicas
diversificadas de las naciones desarrolladas como con
las ideologas igualitarias y las institu ciones
democrticas, ha sido la causa de que Amrica Latina
haya visto su evolucin econmica, poltica y social
notablemente retardada en relacin con Europa y los
Estados Unidos.
CAPTULO II
INDEPENDENCIA POLITICA Y
SUPERVIVENCIA DEL COLONIAJE

Durante el perodo de 1810 a 1826 los grandes

imperios es paol y portugus del Nuevo Mundo,
que haban durado tres si glos, se desintegraron casi
completamente. Espaa perdi todas sus posesiones
continentales, y Portugal, el Brasil. Ya antes Fran cia
haba perdido Hait. No vamos a adentrarnos en el
proceso que condujo a la desintegracin de estos
imperios y nos limitaremos a sealar, en forma muy
esquemtica, algunas de sus causas, y lue go las
principales consecuencias para el futuro
latinoamericano.

CAUSAS DEL MOVIMIENTO

EMANCIPADOR
Una de las causas permanentes de descontento
contra el go bierno espaol era el antagonismo
existente entre peninsulares y criollos, antagonismo
provocado principalmente por el monopolio integral de
los altos cargos ejercidos por los espaoles. No es ex
trao entonces que la mayora de los lderes del
movimiento de la independencia pertenecieran al grupo
social criollo.
A esto hay que agregar los vicios del sistema mercantilista
en sus formas extremas, que oper&an en desmedro de los
intereses legtimos de los colonos. Aunque se introdujeron
importantes re formas en el siglo xviii, estas reformas
modificaron dicho siste ma pero no lo abolieron, y es posible
que por otra parte contribu yeran a crear una mayor conciencia
de sus iniquidades econmi cas entre los criollos. La poltica
mercantilista continu aplicn dose, dando preferencia a los
productos minerales en detrimento de la agricultura y
ganadera. En estas condiciones es comprensi ble que dos
colonias marginadas o abandonadas como el Ro de la Plata y
Venezuela se convirtieran en focos activos de rebelin. En
tercer lugar, l sistema poltico, social y eclesistico, con sus
seve ras restricciones a la libertad individual, su censura, sus
injus ticias, y su rgida estratificacin de la sociedad, lleg a ser
consi derado por los criollos como una tirana injustificable. An
ms, se
empez a acusar a la metrpoli de mantener a
las colonias en un
estado de aislamiento intelectual e ignorancia. A pesar de la
vida
cultural de las capitales virreinales, relativamente floreciente, Es
paa haba rodeado su imperio de una especie de cortina de hie
rro'', para impedir la entrada de influencias dainas a la ortodoxia
y a ia lealtad dinstica.
A lo anterior hay que sumar el hecho de que con la
relajacin
de algunas restricciones, introducida por las reform.as borbnicas,
la censura fue menos severa, y los colonos viajaron al extranjero,
e ideas forneas comenzaron a permeabilizar el ambiente
colonial,
aunque fuera slo espordicamente y de manera clandestina. Las
ideas polticas de los Estados Unidos y sus instituciones se
citaban
como ejemplo. E Ipensamiento de la revolucin francesa y de la
era
napolenica fueron fecundas fuentes de inspiracin revolucionaria.
Inglaterra ofreca no slo sus ricas tradiciones polticas, sino tam
bin la posibilidad de apoyo externo para obtener la independen
cia. Hay que observar sin embargo, que estas causas de descon
tento no provocaron un efecto uniforme a travs del imperio es
paol. En la Argentina y en Venezuela, por ejemplo, el
antagonismo
entre peninsulares y criollos se haca sentir agudamente, mientras
que en Chile estaba casi ausente. El descontento econmico era
intenso en la Argentina y en Venezuela, mientras que no constitua
factor de consideracin en Chile o Nueva Granada. Por otra par
te, la causa de los indgenas desempe un papel trgico y
signi
ficativo en los comienzos de la lucha en Mxico, al paso que tuvo
poca importancia en Sudamrica. Tambin en Mxico, la Iglesia
y varios personajes del clero fueron factores significativos en la
revolucin, mientras en Sudamrica no sucedi lo mismo. Este
disparejo efecto de las causas del descontento sin duda contribuy
en notable medida a dar un carcter decididamente regional a

la luchas por la independencia.

s
CARACTERES DE LA LUCHA
Como es sabido, los eventos que precipitaron la
lucha se pro dujeron en Europa e, inicialmente, no
fue posible prever sus efec tos. Estos eventos haban
de afectar a ambos imperios ibricos, pero con muy
distintos resultados. No es necesario a nuestros pro
psitos relatar esos hechos ni tampoco describir el
curso que si gui el movimiento de la independencia.
Slo es oportuno sealar algunas de sus
caractersticas generales. En primer lugar las an
tiguas colonias no se unieron en un esfuerzo comn
para obtener
 CARACTERES DE LA
LUCHA

29
la independencia. En algunos casos, ni siquiera
era evidente que la
independencia fuera el objetivo final. En efecto, en sus comien
zos, junto con la declaracin de lealtad a Fernando vil, la lucha
tenda a sustituir las autoridades existentes por juntas locales.
Los grandes centros de actividad poltica y militar, ubicados en
el extremo sur de Sudamrica, en el norte del mismo continente,
y en Mxico, tuvieron liderazgos independientes, y actuaron por
motivos y principios diferentes, y la guerra sigui, en cada caso,
un curso separado. Los contactos durante el perodo de 1810 a
1820 fueron meramente regionales, espordicos y sin intencin ni
nimo de crear alianzas permanentes. Esto no quiere decir que
dentro de cada una de estas zonas geogrficas no se
estableciesen
lazos y auxilios recprocos. El ms importante fue, sin duda, el
prestado por la Argentina para la liberacin de Chile, y luego la
cooperacin de ambos en la campaa militar del Per. Igualmente,
en el Norte se constituy una alianza que constituy el germen
de la empresa libertadora de Simn Bolvar y de la futura Gran
Colombia, o unin poltica entre Colombia, Venezuela y Ecuador.
En la segunda dcada de la lucha por la independencia ocu
rrieron cambios que presagiaban una futura colaboracin entre
las naciones americanas. Se establecieron contactos entre San
Mar
tn y Bolvar; la Gran Colombia particip en la liberacin de Per
y Bolivia; se negociaron varios tratados de alianza y se
reconoci
la doctrina de uti possedetAs juris de 1810. Se reuni, adems, el
primer Congreso Americano de Panam en 1828, y las nuevas re
pblicas fueron reconocidas por Estados Unidos, Inglaterra,
y
otros pases.
Conviene aclarar que los bandos que se opusieron en la lucha
de 1810 a 1826, no estuvieron compuestos simplemente el uno
por
peninsulares y el otro por criollos. Entre las fuerzas leales a la
Corona espaola abundaban los criollos. En Sudamrica, los jefes
militares realistas reclutaron sus tropas entre todas las clases so
ciales. En Mxico, los patriotas, especialmente bajo el liderazgo
de Hidalgo y de Morelos, alistaron en sus filas a masas de
indios
y mestizos, lo que probablemente explica por qu la mayora de
los criollos en aquella colonia se mantuvieron fieles a Espaa. As,
entonces, la clase criolla que fue la que encabez la insurreccin,
era al mismo tiempo una clase dividida. Aun aquellos que
acepta
ban como ltimo objetivo la independencia de las colonias, esta
ban divididos acerca de la eficacia de los medios que deban em
plearse. Estas consideraciones y especialmente el hecho de que

un gran porcentaje de los colonos espaolas,

milit en las filas ha
servido de base a muchos autores para hacer la
afirmacin de que las guerras de la independencia
fueron esencialmente guerras civiles. En apoyo de
esta teora se citan frecuentemente las decla raciones
de Bolvar, quien en diversas ocasiones lament, en
tr minos amargos, la divisin de los elementos
criollos. Desacuerdos entre la clase criolla llevaron
prematuramente al faccionalismo poltico. El
problema de la forma de gobierno, monrquica o re
publicana, federal o unitaria, dividi profundamente a
la nueva clase dirigente. Estas escisiones y
divergencias de criterio se ex tendieron a todos los
segmentos de la sociedad, y afectaron por igual a la
Iglesia, a los terratenientes, a la nueva clase militar,
y aun a aquellos miembros de las clases inferiores
que haban ad quirido conciencia de los cambios
polticos.
EFECTOS POLTICOS INM EDIATOS
DE LA IND EPEND ENCIA
Para concluir estas observaciones debemos referirnos
a los
efectos inmediatos de la independencia sobre
la herencia colo
nial. Los aos transcurridos desde 1810 a 1830 vieron los primeros
esfuerzos para obtener la liquidacin del sistema colonial. Si es
cierto que algunas medidas fueron prematuras, visionarias y
drsticas, en cambio otras, se aceptaron como definitivas y nece
sarias. Entre estas ltimas las que tuvieron mayor significacin
fueron: la abolicin de la Inquisicin; la supresin del tributo
indgena; la restriccin o abolicin de la esclavitud; la disminu
cin de las atribuciones del cabildo; la restriccin de las funciones
de la Audiencia a la administracin de justicia; la extincin de

los gremios o la disminucin de sus derechos, la

supresin de la es tratificacin jurdica de castas; la
apertura de todos los puertos al comercio
internacional, y la promocin de la inmigracin y
adop cin de leyes de naturalizacin.
En este perodo presenciamos la aparicin de los primeros
sn tomas de anticlericalismo, as como tambin vemos el
surgimiento de las fuerzas armadas como poder poltico.
Todava, exista un sentimiento favorable a la monarqua, en
grandes sectores de la poblacin, pero los experimentos con
dinastas criollas en Mxico y en Hait, fueron fallidos y de corta
duracin. El caso del Brasil fue diferente puesto que la
monarqua brasilea era producto de la continuidad histrica y
se trataba de una dinasta de tradicin secular que ya resida
en el pas.
 EL CASO PARTICULAR
DEL BRASIL 31
EL CASO PARTICULAR DEL BRASIL
Es oportuno referirnos al Brasil para sealar las
diferencias
que caracterizan al movimiento de la independencia en aquella
nacin. El traslado de la corte de los Braganza al Nuevo Mun
do, y el hecho de que desde Amrica se gobernase un pas europeo
como Portugal, estaban llamados a tener consecuencias importan
tes, tanto para el Brasil como para la metrpoli. Para el primero,
signific no slo un renacimiento intelectual, econmico y cient
fico, sino un despertar del sentimiento nacionalista y patritico.
En 1815 el Brasil entr a formar parte, en igualdad de derechos,
del Reino Unido de Portugal, Brasil y las Algarves, con lo
que
desapareca su status colonial. El proceso emancipador brasileo
se desenvolvi de manera pacfica, casi sin derramamiento de san
gre, y tuvo lugar en un corto espacio de tiempo: dentro de un
mismo ao, 1822. El joven prncipe Pedro se coloc a la cabeza
del movimiento separatista, y fue proclamado emperador. La in
dependencia del Brasil, lograda de modo tan diferente al de las
colonias espaolas, no dej as ni la estela de destruccin y pos
tracin econmica, ni el resentimiento y el odio que fueron inevi

table y triste secuela de la lucha en el resto

del continente.
SUPERVIVE DE LAS ESTRUCTURAS
NCIA COLONIALES
ci Antes
de esta
de pasar al anlisis supervivencia,
debemos
d
e
r a riesgo de repetirnos, que aunque el movimiento emancipa
dor, tuvo causas lejanas, tales como las que hemos sealado al
re
ferirnos al descontento de los colonos contra la poltica econmica
de la metrpoli y a la susceptibilidad de las lites a ideologas
forneas de libertad poltica, este movimiento fue provocado es
pecialmente por el desmoronamiento de las monarquas ibricas
ante el empuje de las fuerzas napolenicas invasoras. Esto ocurri
en momento en que el sentimiento de la independencia no era
com
partido, todava, de modo general en las colonias. La necesidad
de la independencia fue poco sentida en las clases inferiores de
la sociedad, las cuales, relativamente, tuvieron poca participacin
activa en el movimiento. Solamente Hait, fue escenario en 1804
de una verdadera revolucin de raz popular dirigida por los es
clavos contra los colonizadores. Tambin, como hemos sugerido
anteriormente, en Mxico, las primeras insurrecciones se apoya

ro de modo excepcional en las poblaciones

n indgenas, aunque es
 Lo cierto es que, en gran medida, el
igualitarismo legal pro
clamado con el advenimiento de la repblica, tuvo en muchos
as
pectos resultados adversos a los indios. Con la igualdad ante la
ley, desapareci una legislacin que, aunque discriminatoria, los
protega contra la explotacin excesiva. La libertad poltica de
ios criollos signific tambin la
libertad de repartirse muchas
de las tierras que Espaa trat siempre de conservar para los in
dgenas, con lo que stos se convirtieron en las principales vcti
mas del desarrollo econmico de la Amrica Latina en la segunda
mitad del siglo xix. Generalizando, puede decirse que, con
ex
cepcin de la Argentina y el Uruguay, la
estructura social ar
caica con su rgida estratificacin, en la
fundada propiedad de
ta primera tentativa de revolucin social fuese
reprimida por la
alianza de criollos y espaoles. Sin embarg-o,
en el resto del con
tinente las revoluciones fueron esencialmente un
problema entre
europeos, entre los colonos y sus seguidores
frente a los gobiernos,
y no entre colonizadores y colonizados. Las
clases inferiores, in
diferentes a las luchas, tomaran parte en ellas
solamente cuando
fueron obligadas a ello o porque se sintieron
atradas por la vio
lencia y el botn de la guerra. La emancipacin
de la metrpoli,
obtenida en estas condiciones, no llev consigo,
por tanto, ningu
na modificacin fundamental en la condicin de
las clases inferio
res, y en particular de las masas que habitaban
las zonas rurales.
No hubo ruptura con el espritu de
colonizacin, y s slo cambios,
por lo general superficiales, en el marco formal
de las institucio
nes polticas. Las ms arcaicas estructuras
sociales continuaron
subsistiendo en este cuadro poltico apenas
transformado. Las re
formas que constituyeron los efectos inmediatos
de la independen
cia, y que enumeramos con afectaron poco o
anterioridad, nada
el destino de las clases inferiores. El acceso al
comercio interna
cional fue slo beneficioso a un segmento de la
clase criolla; la
abolicin de la Inquisicin careca de gran
inters para las clases
inferiores, puesto que los indios legalmente
estuvieron siempre
fuera de su jurisdiccin; las medidas
anticlericales fueron ms
bien desfavorables a los indgenas, ya que stos
haban sido ge
neralmente protegidos por una parte del clero, y
la apertura a la
inmigracin produjo pocos efectos en aquellos
pases con pobla
cin indgena numerosa. ^
la tierra y en el patronazgo sobre los que la
trabajan, no sufri transformacin alguna antes
del siglo xx. Es ms, estas estruc-
^ Lambert, op, cit,, pp.
112-120.
turas de la sociedad colonial, producto de los
siglos xvi y xvii, se consolidan an ms en
algunos casos, al principio del siglo xx,
constituyendo todava hoy el mayor obstculo al
desarrollo lati noamericano.
Estas estructuras supervivientes, aunque de
naturaleza varia da, coinciden todas, sin embargo, en
una institucin que es uno de los grandes
denominadores comunes de la Amrica Latina: el
sistema de propiedad de la tierra, caracterizado por el
latifundio y la servidumbre del trabajador rural. De
ah que gran parte de los esfuerzos latinoamericanos
en su lucha por la modernizacin se hayan
encaminado hacia lo que muchos consideran la ms
ur gente necesidad de estos tiempos: la reforma
agraria.
PROBLEMAS POLTICOS Y
ECONMICOS
DE LA EMANCIPACIN
Las dcadas que siguieron a 1820 han sido
frecuentemente lla madas la edad m.edia'' de
nuestra historia, ya que se caracteri zaron por una
extrema inestabilidad institucional. Todas las na
ciones experimentaron un largo perodo de anarqua
en que las revueltas fueron frecuentes. Venezuela,
por ejemplo, tuvo cerca de 50 revueltas en el
decenio 1820-1830. En Mxico, la cada del imperio
de Iturbide, en 1823, fue seguida de una serie de
luchas caticas entre las fuerzas liberales y las de la
reaccin, entre fe deralistas y unitarios, y entre
caudillos ambiciosos. Segn Emilio Rabasa ^:
 Una de las causas que contribuyeron a este
desorden fue la prolongada indecisin con respecto a
la forma de gobierno que deb'a adoptarse. Como
hemos sealado, a pesar del fracaso de la monarqua
en Mxico y Hait, subsisti el debate en^re ^os par
tidarios de es^e sistema y los defensores del sistema
republicano. Una vez establecida la repblica, la
lucha entre federalistas y unitarios, y entre liberales y
conservadores prest al dilogo po ltico caracteres
de an mayor violencia. Otra causa de disensin
(M adrid, 1913),
2 Emilio Rabasa, La organizacin poltica de M xico p. 1.
^ .. e n los 25 aos despus de 1822, la nacin mexicana tuvo 7 congresos
constituyentes que produjeron un acta constitutiva, tres constituciones y un
acta de reform as, y como consecuencias, dos golpes de estado abortados,

levantamientos en nombre de la soberana popular, muchos

planes revo lucionarios frustrados y una infinidad de
protestas, peticiones, manifiestos, declaraciones, y todo lo
que el hombre ha podido inventar para promover el
desorden e incitar la imaginacin hum ana.'
profunda, fue la cuestin de si se deba o no romper
definitiva mente con todos los moldes coloniales,
liquidndolos paulatinamen te institucin por
institucin, o bien mediante medidas drsti cas. En
aquellos casos en que se intent modificar algunas de
estas instituciones, el efecto fue un exacerbamiento
de la lucha entre conservadores y radicales. Aunque
ms adelante hablare mos del problema del
caudillismo que tan profundas consecuen cias ha
tenido en la evolucin poltica de Amrica Latina,
debe mos referirnos ahora a lo que se dio en llamar
el conflicto entre el personalismo y el legalismo,
trminos con los que se ca racteriz la lucha por el
control poltico por una parte de los sec tores
militares, cuyo surgimiento fue en parte resultado de
las largas guerras emancipadoras, y por otra de los
elementos civi les. A este respecto, la denominacin
no es justa, ya que el perso nalismo no fue una
caracterstica exclusiva del poder militar, y el respeto
de la legalidad no siempre fue observado tampoco
por los gobiernos civiles.
En el aspecto econmico, la independencia aport
serios pro blemas. En primer lugar, perdieron las
colonias las compensacio nes derivadas del sistema
mercantilista, que representaban los derechos de
mercado en la madre patria, los ventajosos fletes ma
rtimos, y la absorcin por Espaa de los gastos de
defensa. En segundo lugar, la abolicin del tributo
indgena, as como la emancipacin de los esclavos
africanos, afect profundamente la productividad. Si a
esto se agregan la devastacin material de amplios
territorios y el costo de mantencin de los ejrcitos,
se comprende que las nacientes repblicas se vieran
obligadas a depender de ayuda externa para subsistir.
Por otra parte, exista la creencia general de que los
recursos naturales de las antiguas colonias eran
inagotables y que slo esperaban su desarrollo y
explotacin. De este modo, no fue difcil obtener
crditos y em prstitos del exterior. A los emprstitos
se sumaron inversiones extranjeras en sumas
considerables. Chile, por ejemplo, obtuvo un prstamo
de un milln de libras esterlinas en Inglaterra, aun
antes de que sta hubiese reconocido su gobierno, y
las inversio nes inglesas en Mxico antes de 1830
ya sumaban ms de 70 mi llones de dlares. Bajo
estas condiciones, los nuevos gobiernos pronto
confrontaron agudas crisis econmicas que a veces
des embocaron en verdaderas bancarrotas nacionales.
FEDERALISMO Y UNITARISMO
Como sugerimos anteriormente el problema que
divida ms
hondamente a la clase dirigente era el de federalismo o unitaris
mo. Los defensores del primero, pretendan demostrar que este
sistema se hallaba profundamente arraigado en la historia, ale
gando que en Espaa, bajo una Corona comn, los diversos
Esta
dos o reinos haban conservado sus derechos locales an despus
de la unificacin; que exista una tradicin de autonoma munici
pal que se haba trasplantado a las colonias; que la administra
cin colonial, haba sido de hecho descentralizada, y que el sec-
cionalismo geogrfico era una realidad en la mayor parte del te
rritorio del Imperio. Sealaban, adems, el hecho de que algunas
de las nuevas repblicas, como la Argentina y Venezuela, ha
ban sido unificadas slo poco antes de la independencia bajo un
virrey y un capitn general. Los unitarios a su vez sostenan que
el respeto espaol hacia el derecho y las prcticas administrativas
locales, difcilmente poda merecer el nombre de autonoma. La
tradicin autnoma municipal, segn ellos, era simplemente un
sentimiento rara vez materializado, y que por tanto no poda ser
vir de base slida para un sistema ignoto para las colonias como
era el federalismo.
Es indudable que al comienzo de las luchas emancipadoras,
el sentimiento federalista se haba desarrollado notablemente en
Venezuela, Nueva Granada, Argentina y Mxico, debido en gran
parte al exitoso ejemplo de los Estados Unidos. En efecto, no se
prevea que en el caso de los Estados Unidos, el federalismo haba
servido para unir antiguas colonias establecidas y administradas
separadamente, mientras que el federalismo latinoamericano pre
tenda dividir lo que previamente haba sido gobernado como
uni
dad administrativa. Por otra parte, en algunos pases, especial
mente en Mxico y Colombia, el federalismo se identific con el
liberalismo. Se sostena que la autonoma de las provincias era
un contrapeso a la opresin y, por tanto, una garanta de libertad,
aunque es evidente que el federalismo, por lo menos en teora,
no
implica necesariamente el liberalismo. Uno de los ms consisten
tes crticos de la aplicacin del federalismo a la Amrica Latina
fue Bolvar, aunque ciertamente no lo condenase como sistema.
As en el Manifiesto de Cartagena se refiri al sistema federal,
quiz como el ms perfecto y el ms apto para proveer a la fe

licid de la sociedad, pero tambin como el ms

ad contrario a los
intereses de las nacientes repblicas de
Amrica. Sus argumentos eran la inaplicabilidad
del sistema en pueblos inexpertos en el
autogobierno y recin emancipados del
despotismo, y la debilidad y complejidad de
estructura de dicho sistema que lo converta en
instrumento poco eficaz para mantener la paz y
refrenar la fragm entacin en facciones internas.

LA CONSTITUCIN
FORMAL Y LA
REALID AD POLTICA
Es de sobra conocido el hecho de que los pases
latinoamerica
nos, con algunas excepciones, han adoptado en el curso de su vida
independiente un nmero considerable de constituciones. Algunos
han tenido ms de 20 leyes fundamentales
(Venezuela) mientras
que otros no han introducido cambios constitucionales
durante
(A rgentina, 98 aos; Chile, 92
largos perodos aos; Uruguay,
89 aos). Por regla general se ha advertido siempre la tendencia
a redactar nuevas constituciones en vez de enmendar las exis
tentes, como se ha hecho en los Estados Unidos. Ha existido asi
mismo el hbito en caso de regmenes surgidos de revoluciones,
de crear una nueva Constitucin antes de correr el riesgo de per
der prestigio gobernando bajo un instrumento identificado con
el partido opositor derrocado. Estos hbitos polticos unidos a la
obsesin de los constituyentes por adoptar doctrinas e institu
ciones impracticables dentro del ambiente latinoamericano ayu
dan a explicar la efmera vida de muchos textos fundamentales.
Es oportuno recordar la descripcin desdeosa de Bolvar de
aque
llos pensadores refirindose a los primeros constituyentes, que
en lugar de atender a las normas prcticas del
gobierno, siguen las mximas de visionarios que
imaginando repblicas en el aire, tratan de alcanzar
la perfeccin poltica partiendo de la base de la
perfectibilidad de la humanidad'.
Es tambin de sobra conocido que en Amrica
Latina a me nudo impera el divorcio ms completo
entre la constitucin for mal, y lo que podra
llamarse la constitucin real ; con esto l timo
queremos significar la serie de principios y reglas del
juego no escritas que regulan el sistema poltico tal
como ste funciona en la realidad. Las razones para
estas divergencias entre lo ideal y lo prctico, a las
que nos hemos referido ya en otras ocasiones desde
otros puntos de vista, son, en lo que al rgimen
constitucio nal se refiere, principalmente: 1) el hecho
ya sealado de que las constituciones adoptadas en el
siglo que sigui a la independen-
 EL CONSTITUCIONALISMO

MODERNO 37
cia se inspiraron en principios e instituciones
importados desde Es tados Unidos o Europa y ajenos
a los intereses hbitos y expe riencias de Amrica
Latina; 2) el hecho de que muchas de estas leyes
contienen normas que en verdad anticipan el tiempo
en que su aplicacin es factible, sea porque
establezcan aspiraciones o ideales del futuro o porque
dependan de una legislacin comple mentaria que
ser de difcil promulgacin; 3) la frecuencia con que
estas constituciones son producto de una victoria en
la guerra civil, sirviendo a la faccin triunfante para
insertar en la Consti tucin sus propias aspiraciones y
su programa partidario; y por ltimo, 4) el hecho de
que a pesar de que toda Constitucin inclu ye
clusulas que garantizan al ciudadano una serie de
libertades bsicas, tales derechos tienen poca o
ninguna vigencia para gran des segmentos de la
poblacin, acentuando as la diferencia entre la ley
fundamental y la realidad poltica y social del pas.

EL CONSTITUCIONALISMO MODERNO
Sin embargo en el siglo xx, y ms concretamente a
partir
de 1917, fecha en que naci la Constitucin mexicana de Quer-
taro, comenz una nueva etapa en la historia constitucional lati
noamericana. Al abandonar los modelos extranjeros, se manifest
una nueva tendencia en favor de instituciones autctonas mejor
avenidas con la realidad social, tendencia que reflejaba al mismo
tiempo la aparicin de nuevos conceptos polticos que comenzaban
a ganar aceptacin universa!. El principio tradicional que garan
tizaba inviolabilidad de la propiedad privada y prohiba la inter
vencin del Estado en las actividades econmicas, en opinin de
muchos haba servido para asegurar en manos de minoras pri
vilegiadas la casi totalidad del poder econmico. Se consider ne
cesario reemplazar el concepto del Estado como un fenmeno de
espritu predominantemente social, definicin segn la cual el Es
tado y las leyes se justifican racionalmente en cuanto contribu
yen a garantizar, facilitar y mejorar las condiciones generales
de la sociedad. El constitucionalismo moderno, aspira, as, a ase
gurar un mayor nivel de justicia en las relaciones sociales, ga
rantizando a cada individuo la mejor oportunidad para el alcance
de su felicidad.
De acuerdo con este pensamiento, las
innovaciones ms signi-
3 Juan C. Zamora, New Tendencies in American Constitutions, J ou r

nal of Politics, agosto, 1941, vol. 3, pp. 277-278.

ficativas introducidas en las constituciones
latinoamericanas son las siguientes: 1) se reconoci
la propiedad privada atendiendo, especialmente, a su
funcin social; lo cual implica que los derechos
individuales derivados de ella estn sujetos a
limitaciones que pueden llegar hasta la expropiacin
por causa de utilidad pbli ca; 2) la proteccin y
organizacin del trabajo ha limitado el de recho
tradicional de la libertad del contrato. As aparecen
las clsulas relativas al derecho del trabajo, salario
mnimo, jor nada mxima, derecho de huelga, etc.;
3) estas clusulas van acompaadas de otras que
protegen la familia, regulan la asis tencia social,
etc .; 4) el nacionalismo poltico y econmico se ma
nifiesta en varias formas, tales como medidas
proteccionistas re lacionadas con la produccin,
restriccin de la inmigracin e in versiones
extranjeras, etc. El objeto de estas medidas es
alcanzar la autosuficiencia econmica con la
consecuente independencia poltica.
La Constitucin mexicana de 1917 seal la
meta al nuevo constitucionalismo. Aunque producto
especfico de la situacin mexicana y de su
revolucin, este documento plante soluciones que
interesaban a todos los pases de Amrica, y aunque
las reac ciones no fueron uniformes ni inmediatas,
ejerci una influencia positiva entre todas aquellas
que aspiraban a reformas polticas, sociales y
econmicas. Existen pocas constituciones escritas en
Amrica desde 1917 que no sean deudoras de la
mexicana en al gn aspecto.
CAPTULO III

CAUDILLISMO, DICTADURA Y
REVOLUCIN
Durante el perodo colonial la administracin
espaola logr con mayor o menor xito equilibrar
las tendencias anrquicas in herentes a una
sociedad, cuyos elementos constitutivos, demasiado
aislados, se bastaban a s mismos. Desaparecida la
autoridad de la metrpoli, se cre un vaco,
causante del perodo de edad me dia"
experimentado por toda la Amrica con excepcin
del Brasil, y que ya mencionamos, en el que las
fuerzas centrfugas tendan a provocar una divisin
de los territorios en pequeas soberanas.

CACIQUISMO Y COPMNELISMO
La fuerza poltica ms slida estaba constituida por
la lite terrateniente, los dueos de latifundios,
verdaderos seores feu dales, quienes proclamaban su
deseo de orden, pero que en la prc tica no estaban
dispuestos a someterse a una autoridad. Esta fuer za
poltica, como todas las otras que surgieron en la
Amrica in dependiente, se canaliz a travs de la
fidelidad personal: la obe diencia ciega al jefe
hereditario o improvisado. En el ejercicio de su fuerza,
estos grupos de seores feudales utilizaron a su vez la
fuerza poderosa de grupos sociales, es decir
aventureros de to da especie, indios, mestizos, negros,
y todo elemento hostil a la sumisin que les impona
la organizacin social. De estas condicio nes surgi el
fenmeno que ha dominado por largos aos la vida
poltica de Amrica Latina, el caciquismo, o
coronelismo, como se denomina en el Brasil. El
caciquismo, a su vez, llev a la Am rica espaola al
caudillismo y a la dictadura. El problema de la
dictadura es frecuentemente tratado en la literatura
poltica de Amrica Latina. Se encuentran apologistas y
detractores de esta institucin. Algunos elogian a un
particular dictador, generalmen te coetneo, mientras
que otros defienden la dictadura como la nica
institucin que parece adecuada y realista solucin de
los desrdenes caractersticos de la poltica
latinoamericana. Otros
han condenado objetivamente con la misma
energa con que se ha hecho en otras partes del
mundo la dictadura como un mal terrible que ha
perturbado el camino de ia libertad, la democracia, la
justicia y la civilizacin. El caso es que nuestro
continente ha abundado en dictaduras, y que muchos
pases han sido gobernados por dictadores durante la
mayor parte de su historia. As, por ejemplo, Mxico
hasta 1910 tuvo tres largas dictaduras: las de Santa
Ana, Benito Jurez y Porfirio Daz; Guatemala con
ante rioridad a 1944, tuvo a Rafael Carrera, Justo
Rufino Barrios, Estrada Cabrera y Jorge Ubico;
Paraguay hasta 1870, tuvo a Francia y a los dos
Lpez, padre e hijo; Venezuela, con anteriori dad a
1935, tuvo a Pez, los hermanos Monagas, Falcn,
Guzmn Blanco, Crespo, Castro y Gmez. En el
transcurso de un siglo, el rgimen caudillista en
Venezuela no se interrumpi ms que durante los 7
aos que van de 1868 a 1870, que fueron precisa -
mente 7 aos de guerra civil.

Amrica Latina ha sido vctima de distintos

tipos de dicta
duras. Si se describiesen las caractersticas de todas las dictadu
ras latinoamericanas el resultado ofrecera una variedad inusi
tada, aunque sujeta a cierta clasificacin. Sin embargo, han exis
tido dictadores que no pueden ser encasillados de acuerdo con
un
tipo, porque han sido nicos en su especie. Tal fue el caso de
Santa Ana, que domin la escena poltica mexicana de 1823 a
1855. Dramtico y espectacular en la accin, nueve veces presi
dente, poco afortunado en la guerra, contradictorio en su lnea
poltica y en su carcter. A pesar de que no le falt la oportuni
dad, no fue capaz de consolidar su poder sobre una base perma
nente. El porqu se lo toler tanto tiempo, y, cmo habiendo
sido
rechazado, una y otra vez recuperar el poder,
pudo todava no
ha sido
explicado satisfactoriamente.
TIPOS DE DICTADURA
Un primer tipo de dictador fue el caudillo
transitorio, lo su ficientemente fuerte como para
usufructuar el poder al punto de la tirana, pero lo
bastante dbil como para convertirse en ridcu lo
instrumento de quienes lo explotaban a l y al
pueblo para sus propios fines.
La permanencia ^e este tipo de dictador es siempre
breve y su historia es de inters slo para las ancdotas
y lo transitoria mente notorio. Vargas Vila los describa
como aquellos que en tran en la cronologa pero no
pertenecen a la historia.
 TIPOS DE DICTADURA 41
La escuela en que se formaron los dictadores que
perduraron, fue siempre dura en extremo, y de ella
surgieron con frecuencia hombres inteligentes, si no de
erudicin, de accin, firmeza, as tucia y de juicio
equilibrado. Muchos de ellos fueron, sin duda, rudos e
ignorantes y permanecieron como tales, pero otros,
como Pez en Venezuela, llegaron a adquirir algo de
estadistas y un cierto apego por la respetabilidad y la
legalidad. Muchos filso fos, entre ellos Alberdi, han
observado que a veces, hombres in feriores y de poca
cultura se ennoblecen y preparan para el ma nejo de
los asuntos pblicos a travs de la experiencia. Segn
Alberdi: Gobernar por diez aos es equivalente a toda
una edu cacin formal en poltica y en administracin".
Otro tipo fue el caudillo sangriento que, con una
guardia de espas y delatores, instaur un rgimen de
terror. Entre los mu chos que se hicieron
merecedores a esta clasificacin se encuen tran los
nombres de Rosas, en la Argentina; Estrada Cabrera
y Ubico, en Guatemala; Zelaya, en Nicaragua, y
Trujillo, en la Re pblica Dominicana. Encontramos
tambin lo que podra llamar se seor feudal, que se
sostiene en el poder por un sistema de alianzas, en
el que los amigos de hoy se convierten en los
enemi gos de maana, y viceversa.
Otro tipo lo constituy el soldado de cierta fama,
a veces po seedor de gran herosmo personal, quien
gozaba con las proezas de las armas y la conduccin
en el campo de batalla, y que considera ba, como
Crespo en Venezuela, los beneficios del poder como
un botn de guerra para repartir entre sus seguidores.
An podemos encontrar otro tipo: el dictador
fantico que con celo religioso y mediante el uso de
mtodos inquisitoriales en treg a la Iglesia el
control del pensamiento y de la conducta. s te fue
el caso de Garca Moreno en el Ecuador, que haba
sido pro fesor de ciencias naturales.
Existieron tambin las personalidades bastante
comunes del constructor de grandes obras pblicas y
autor de mejoramientos internos, as como la del
llamado dspota ilustrado" que se pre ocup por
desarrollar un plan constructivo en educacin, las ar
tes, industrias, el comercio y la cultura.
Con referencia a la inmensa variedad de tipos
de caudillos, un autor, Carranc y Trujillo, ha
hecho la siguiente observacin:
No todos, sin embargo, ofrecieron las mismas
caractersticas. Existe una enorme distancia entre el bruto y el
refinado; entre el sanguinario y el pro gresista; entre el
semisalvaje de Pez y Guzmn Blanco, culto y observador de
los buenos modales; entre el indio Carrera, que no saba qu
uso darle al
reloj p ara que llegase a tiempo a la Catedral su triunfo,
p ara celebrar y el
otro indio, Jurez, discpulo de Conte y sincero republicano; entre el borra
tem erario M elgarejo
cho y o el sangriento Rosas, y el asceta Francia o el
mstico Garca Moreno; entre A rtigas y Lavalle, caballerosos combatientes;
Santa Cruz, confiado en la providencia y am ante de las ceremonias colonia
les, y Santander, asesino sin grandeza; entre Facundo Quiroga y Porfirio
Daz. En unos violencia prim refinada.
itiva, en otros astucia ^^
E sistema dictatorial de siemp ha
l gobierno no re descansa
do en la Amrica Latina en la toma violenta del poder o en la ar
bitrariedad y crueldad en el uso del poder. Aunque muchas de
estas actitudes y manifestaciones de conducta que hemos sea
lado sean evidentes en muchos casos, existen otros en los que la
dictadura encontr su fundamento en elecciones legales o en el

uso del plebiscito. Muchos regmenes dictatoriales

se han ori ginado en elecciones ms o menos
legales en que el procedimiento electoral ha sido
respetado. De esta manera, el rgimen de natu
raleza legal al ser instaurado se convierte en
desptico en su ac tuacin posterior.
Con tales variaciones en los tipos de rgimen as
como en el apoyo en que se sustentan, una definicin
de la dictadura latino americana basada en hechos
histricos, resulta prcticamente imposible. Si como
hemos visto los gobiernos dictatoriales pue den ser
legales en su origen y en su funcionamiento,
expresiones tales como presidente constitucionar'
pueden a veces ser sin nimo de dictadura.
Los escritores de la generacin que sigui a la
independencia y aquellos de las ltimas dcadas
 del siglo xix han ofrecido una serie de
explicaciones sobre la dictadura. Aquellos que
pertenecen a los albores del siglo xx, reconocen
una cierta evolucin en la dictadura y adelantan
interpretaciones psicolgicas y sociolgicas, y
concluyen por diferenciar entre distintos tipos. Los
escritores contemporneos, al tanto de la habilidad
de los dictadores para encubrir su conducta y
accin con un lenguaje democrtico y de identificar
sus regmenes con la causa de las masas, y en
especial con los segmentos obreros, han reconocido
la existencia de nue vos tipos de dictadura,
productos de las circunstancias ambienta les de este
siglo.

^ C arranc y Trujillo, Panorama crtico de nuestra A m rica

Ral (M
xico,
1950), pp. 162-163.
LA ^VAERERA^ DEL DICTADOR
Pero, si existe variedad y diferenciacin, tambin
se puede hablar de similitudes. Es posible trazar un
esbozo comn de las dictaduras, si uno se atiene a la
forma en que los dictadores lle gan al poder, en los
planes de accin utilizados por ellos para consolidarse
y eliminar a los enemigos, as como en su estilo en
la conduccin de la administracin pblica, y
finalmente, en el pro ceso mediante el cual se
produce su cada. Estos elementos co munes hacen
recordar algunas de las famosas dictaduras sufridas
por otros pueblos, tales como las de Csar o
Napolen. Estas con diciones ms comunes a que nos
referimos, incluyen por regla ge neral las siguientes:
una demanda imperativa de orden; un esfuerzo para
mejorar la eficiencia administrativa, dirigido gene
ralmente a la recaudacin de impuestos; apoyo en las
fuerzas armadas; un programa de construccin de
caminos, puentes, mo numentos y obras pblicas; una
poltica exterior calculada para despertar el
patriotismo, y en algunos casos, una poltica favora
ble a de:erminados sectores oprimidos. Estos famosos
dictadores no toleraron crticas y se inclinaron a
limitar la participacin po pular en los asuntos
pblicos. Finalmente, existe una notable similitud
histrica en los respectivos procesos de obtencin del
poder as como en los de perderlo. Estas
observaciones han dado lugar a especulaciones sobre
si los tipos de dictaduras latinoame ricanas participan
en los rasgos de una categora universal.
Un escritor reciente, apuntaba que la carrera del
tipo caudi llo" ofrece tres momentos cumbres: aquel
de la fascinacin del pueblo, el del establecimiento
de su dominio poltico por medio de la fuerza, y el
de la consolidacin de su poder hasta el punto de
control ilimitado. El instinto del predominio personal
es lo que resalta sobre todo; de esto derivan la
manifiesta voluntad del cau dillo de arriesgar la vida
en el cumplimiento del deber cvico, su culto al
herosmo, su vanidad y autoritarismo, y su osada
cuando se encuentra en la oposicin.
En la primera fase para alcanzar el poder, el aspirante a
dic tador obtiene el apoyo de un grupo local, a travs de la
fascina cin, la osada, la oratoria, el dinero u otros medios.
Tiene que estar dispuesto siempre a luchar para asegurar y
retener este apo yo. El lazo que me al lder y a sus seguidores
se llama usual mente prestigio", con lo cual se significa las
cualidades, poder
de magnetismo y sugestin comunicativa que
caracterizan al l
der carismtico. Para algunos escritores estos seguidores, se
con
vierten en un squito comparable a los sbditos y vasallos de la
poca medieval, que seguan al seor feudal. Un jefe local se de
nomina algunas veces caudillo de pago, y la localidad donde
ejerce su influencia es una especie de feudo.
La segunda etapa en la carrera del cacique tiene lugar
cuando
establece su calidad de lder sobre un grupo de caciques vecinos,
convirtindose en un jefe regional.
En tercer trmino, asumiendo un rol de libertador, vengador,
restaurador, segn convenga, el caudillo desafa a la autoridad
central, y gana el control del poder despus de una contienda
que
puede demorar aos y que puede culminar en una revolucin ar
mada.
En la cuarta fase, el cacique, convertido en caudillo nacio
nal, lder de un grupo de caudillos regionales y nacionales,
debe
consolidar su poder realizando convenios con posibles enemigos
o
eliminndolos de la escena poltica. Esto puede llevar a luchas fu
turas, marcadas por purgas y operaciones de limpieza, hasta que
el orden se restablece y el caudillo coloca a sus partidarios en to
das las posiciones claves. Cumplido este proceso de ascensin
al
poder, el dictador est en disposicin de desarrollar su propio es
tilo y manera de gobernar,. Para investirse de legitimidad, se
rea
lizan elecciones o se adopta una nueva
Constitucin. Una vez
que el sistema cristaliza, las variaciones de mtodo son insignifi
cantes. Se sucede un perodo de gobierno ms o menos
prolonga
do. La resistencia puede emerger y llegar a ser peridica.
Llegado
este punto, el dictador debe adoptar una decisin importante
relacionada con los mtodos a emplear para dominar a su opo
sicin. Durante la ltima etapa de este proceso, el dictador pierde
prestigio y cancha entre sus partidarios, y eventualmente ten
dr que ceder a los empujes de una nueva y exitosa revolucin,
que ha seguido el mismo curso de la que le llev al poder, o
puede
envejecer y morir en el cargo, en cuyo caso el pas deber reco
rrer el mismo camino de nuevo. Solamente en casos excepciona
les han podido los dictadores traspasar el mando
hereditaria
mente o por donacin poltica.
Algunos dictadores demostraron una habilidad maquiavlica
para hacer frente a la oposicin; en cambio, otros encontraron
graves dificultades y terminaron por sucumbir a una contrarre
volucin. Hombres como Portales, en
Chile; Castilla, en Per;
Guzmn Blanco y Gmez, en Venezuela, y
Daz, en Mxico, hicie
ron gala de una gran capacidad a este respecto. Guzmn Blanco
eonstitu3^ un ejemplo notable de habilidad para tratar a los
ene
migos. Este dictador fue capaz de neutralizar una combinacin
de lderes de la oposicin, aun cuando ocurrieron una serie de re
(1877
vueltas y contrarrevoluciones. El general Porfirio Daz -
1880, 1884-1911) en Mxico, fue asimismo uno de los ms
hbiles
sujetos para lidiar con la oposicin. Compr a muchos de sus
enemigos con favores y cargos, varios fueron desterrados, envia
dos al exilio o enrolados en el servicio militar, otros fueron
derro
tados o muertos en el campo de batalla, y el resto fue sencilla
mente asesinado. Maestro en el arte de dividir para reinar, supo
tambin someter a la prensa, eliminando fsicamente a algunos
periodistas cuando fue necesario, controlar las elecciones y uti
lizar todo tipo de intimidacin y de fraude.
estu sie
Juan Vicente Gmez (1909-1935), de
Venezuela, vo m
pre dispuesto a aplastar toda resistencia antes que cundieran sus
primeras expresiones, con la ayuda de un ejrcito incondicional y
eficiente. Por otra parte, el gobierno de Guzmn Blanco es un
ejemplo de cmo el perodo de consolidacin del poder, en su caso,
el septenio de 1870-1877, se convirti en una poca de
desarrollo
de grandes planes 'reformistas' y 'civilizadores'. Logr en pri
mer lugar colocar a la Iglesia bajo su dominio. Introdujo
reformas
fiscales y econmicas y comenz la construccin de muchas
obras
pblicas. Tambin se estableci la enseanza obligatoria y gratui
ta y se inici el movimiento a favor de la introduccin de la
cul
tura francesa.
Como es bien sabido, la actual generacin de
latinoamericanos
no desconoce esta forma de gobierno. En la trayectoria de los
dictadores contemporneos en nuestro
continente es indudable
que se encuentran muchas de las caratersticas que hemos esbo
zado, aunque tambin hay que puntualizar que han aparecido al
gunas nuevas modalidades. En algunos casos, por
ejemplo, el
dictador moderno, bien haya ascendido al poder por una
eleccin
popular o a consecuencia de una revolucin armada, se considera
intrprete directo de la voluntad popular, se identifica con la
causa de los sectores sumergidos, y gobierna con poca o ninguna
intervencin de los otros poderes pblicos, buscando la sancin
directa del pueblo a travs de grandes de
manifestaciones masas.
TEORAS PARA EXPLICAR LA
DICTADURA
Este somero bosquejo que hemos hecho de la
dictadura coma
institucin nos lleva lgicamente a plantear la bsqueda de las
causas de la frecuencia y continuidad de los regmenes
dictatoria
les en nuestro continente. A este efecto resulta til que sealemos
algunas de las explicaciones que han sido difundidas, advirtiendo
que nos restringiremos en especial a aquellas que han sido dadas
por los propios latinoamericanos y no por observadores extranje
ros. Tambin es necesario advertir que estas explicaciones
no
son necesariamente exclusivas, y que algunos analistas pueden
ser
defensores de ms de una explicacin o conjunto de causas.
1 dictaduras acenta el
) Una explicacin de las factor racial
y hereditario. Se sostiene que los espaoles, portugueses, indios
o negros, han empleado peridicamente la violencia como medio
normal de accin poltica, y estn acostumbrados a la sumisin
a un jefe, caudillo o cacique, cuya regla es anloga a la de un
dictador.
Los que sostienen esta opinin acusan al sistema colonial por
haber perpetuado estas debilidades raciales y por la herencia de
problemas sociales, polticos y econmicos, que estimulan las revo
luciones y la anarqua, y que en ltimo trmino hacan imperativa
la dictadura. Los que as opinan reconocen su gratitud a autores
tales como Taine, Le Bon, Renn, Sighele, Spencer, y Gobineau.
Los discpulos de Taine constituyeron en la Amrica Latina una
verdadera escuela tainista''. En resumen, la tesis central de esta
explicacin es que ciertas razas en su conjunto poseen hbitos y
costumbres ^tales como la disposicin a la anarqua y la sumi
sin al gobierno personalista y autoritario adquiridos en una
larga evolucin y que constituyen en ellas una especie de patri
monio. El proceso de cambiar estos hbitos, necesariamente
es
lento. ste grupo de autores no niega la posibilidad del progreso
de estos pueblos de este estadio cultural y poltico, pero piensa
que tales cambios no han ocurrido todava.
2) ntimamiente ligado al grupo anterior, encontramos
una
serie de autores que han utilizado ia psicologa, la sociologa y
la antropologa para explicar las causas patolgicas de la dicta
dura. Este grupo tambin insiste en el complejo racial como factor
explicativo de las condiciones y costumbres de una sociedad de
terminada, pero tambin adjudica una importancia decisiva a las

mal costum.bres de las sistema colonial fue en

as que el parte res-
ponsable. Sostienen que los pueblos
latinoamericanos arrastran
debilidades y enfermedades que resumen estos hbitos, tales como
apata, indolencia, palabrera, arrogancia, exagerado sentido de
la dignidad, sentido teatral del herosmo e impulsividad. Condi
ciones tales como anarqua poltica o desorden, gobierno persona
lista, indiferencia ante el rgimen constitucional, los grandes lati
fundios y el monocultivo, la influencia exagerada de los genera
les y doctores, y el gran porcentaje de analfabetos, constituyen
los sntomas de un pueblo enfermo que necesita tratarse con
n mdico inteligente. Al estilo del pensador espaol Joaqun
Costa, autores latinoamericanos como lvarez, Bunga, Colmo, Ar-
guedas, Ingenieros, Mendieta, Zumeta y otros, han utilizado un
lenguaje mdico para referirse al pueblo como un enfermo sujeto
a prognosis y diagnosis, a prescripcin de remedios y a tratamien
to. La terapia y la ciruga poltica, segn aconseje el caso, se
ofrecen como medidas para curar las enfermedades del cuerpo
poltico. En vez de esperar que acte un lento proceso de evolu
cin social, se requieren remedios cientficos en forma de tera
putica poltica. La invalidez de este enfoque resulta obvia, ya
que por desagradable que parezca la idea, lo ms probable es que
la aplicacin de tal plan teraputico requiera la presencia del dic
tador como el nico instrumento capaz de realizar la intervencin
quirrgica.
3) En un tercer grupo es posible situar a muchos que ven en
la falta de educacin y el analfabetismo predominante, la explica
cin adecuada al problema del caudillismo. Como es de sobra co
nocido, Amrica Latina se encuentra relativamente atrasada en
lo que se refiere a la educacin popular, y el porcentaje de anal
fabetismo ha sido y contina siendo indebidamente alto. La con
clusin es que una poblacin con un nivel educacional bajo y con
un gran sector de analfabetos no participa inteligentemente en
la vida pblica, no puede tener sentido de responsabilidad de
sus derechos y obligaciones cvicas, y se desinteresa de un siste
ma de gobierno que no comprende. Un pueblo en estas condiciones,
cuando es estimulado para la accin poltica, segn afirma este
grupo, lo hace generalmente para apoyar a un caudillo enrgico y
con magnetismo personal, que lo podr gobernar con prejuicios
y supersticiones.
La tesis de que la falta de educacin y el nivel cultural defi
ciente de un pueblo son elementos cruciales para explicar la dic
tadura, ha sido muy discutida. Los que combaten esta tesis pun
tualiz con cierta irona, que la gran mayora,
an, si no todos los
 dictadores, han podido contar con la
colaboracin de algunos
miembros de la clase intelectual que a veces han expresado su
apoyo a hombres fuertes en trminos exageradamente adulatorios.
As tambin, recuerdan el hecho de que Alemania e Italia, pases
con ndice de analfabetismo relativamente bajo, conocieron reg
menes totalitarios en poca reciente. Aquellos que sostienen
la
falta de educacin como causa primaria de los males polticos,
afirman que el gnero de educacin que se pretende como
remedio
es la educacin de base que comprende la higiene, nutricin, la
formacin profesional y elementos de educacin cvica. Este tipo
de educacin sera el ms adecuado para las condiciones econ
micas, sociales y raciales de estos pueblos.
4) Un cuarto grupo de explicaciones sostiene que el feuda
lismo poltico y econmico es la causa fundamental del caudillis
mo y la dictadura. Esta idea era ya familiar en el siglo pasado
para autores como Sarmiento y Alberdi. Esta tesis se deriva y
surge de la idea de la herencia racial. Sus mantenedores afirman
que las grandes haciendas o estancias, en la mayora de los casos
autosuficientes, aisladas, y verdaderas comunidades semifeudales,
constituan unidades polticas y econmicas bajo el control del
terrateniente o jefe poltico. Estas haciendas fueron fecundas
en la produccin de caudillos, y en ellas se reclutaban los parti
darios, quienes se convertan en grupos de combatientes o elec
tores que servan de apoyo al caudillo. Este feudalismo tal como
lo concibe este grupo de autores, est revestido de otros aspectos
tales como la relacin entre el propietario y el trabajador rural,
la relacin entre los y sus partidarios, y la
caciques de stos
con el caudillo regional. Se sostiene que prcticas sociales tales
como el compadrazgo, derivado de relaciones de parentesco arti
ficial tambin contribuyeron notablemente al desarrollo de esta
clase de feudalismo. Invariablemente se cita el caso de la Argen
tina de Rosas, como el mejor ejemplo de la existencia de dicho
feudalismo poltico-econmico.
que pone nfasis sobre

5) El grupo de pensadores las causas

y condiciones econmicas ofrece una inmensa variedad. El nfa
sis ms comn es el de la extrema desigualdad en la distribucin
de la riqueza, y la ausencia de un sector intermedio en la sociedad
entre la minora que lo tiene todo, y las grandes masas que no
tienen nada. La minora, para conservar sus privilegios, trata
siempre de retener el poder poltico, sin preocuparse de las for
mas en que ste se ejerza, apoyando por tanto a la dictadura si

sta favorable a sus intereses. Otros autores espe

es se refieren -
cialmente a la excesiva dependencia econmica sobre
el capital extranjero como factor de gran significacin.
Aparte de las gran des inversiones en la minera,
medios de comunicacin, y activi dades industriales, al
producir principalmente materias primas para la
exportacin, muchos pases latinoamericanos se hicieron
dependientes, fatalmente, de los mercados y precios
mundiales para su prosperidad. Crisis econmicas y
depresiones comerciales, originadas siempre en el
exterior, y sobre cuyas causas los pases
latinoamericanos no ejercan ningn control, tenan
inmediata mente repercusiones financieras, polticas y
aun institucionales. As, con frecuencia, dictaduras y
revoluciones, han resultado en parte del estado de las
relaciones con pases extranjeros. En mu chas
ocasiones, los dictadores favorecieron el ingreso del
capital extranjero a cambio de privilegios exorbitantes
representados por grandes concesiones. Es indudable
tambin que han existido mu chos casos en los que
estas grandes compaas extranjeras han apoyado a
determinado gobierno dictatorial que las favoreca,
unindose a aquellos sectores que servan de base de
poder a un rgimen que exaltaba el orden y la
estabilidad''.
6) Los politiclogos, o ms justamente, los
juristas latino americanos, tambin han aportado
algunas explicaciones al fen meno que nos ocupa.
Algunos han puesto de relieve el conflicto entre
personalismo y legalismo. Florencio Gonzlez, de
Colombia, y Muoz Tbar, de Venezuela, son quiz los
representantes ms notorios de aquellos que estimulan
el personalismo como el factor bsico. Ambos dis
tinguen entre el dominio del legalismo por un lado y
el persona lismo por otro, como la principal diferencia
entre anglosajones
y latinoamericanos, sealando el contraste entre
un gobierno de leyes y uno de hombres; entre un
gobierno en el cual la ley es suprema y
respetada, y otro bajo el control arbitrario de los
hombres.
Aunque esta tesis se apoya en gran documentacin, carece ae
mucha validez como explicacin, ya que su falla radica en la
facilidad con que el personalismo y la dictadura pueden
legitimarse.

Han existido gobiernos defacto que ejercieron

poderes otor gados por la Constitucin. A menudo el Poder
Legislativo se ha apresurado a conferir funciones legislativas al
Ejecutivo y ha con validado con posterioridad el ejercicio de
tales funciones. Las funciones ordinarias del Ejecutivo pueden
tambin ser amplias por haber sido as estipuladas en la
Constitucin. El gobierno personalista entonces est legalizado.
 7) Por ltimo hay un grupo qu pertenece a
de autores e lo
que pudiera llamarse una escuela realista. Son stos los que
con
sideran a la dictadura como la nica alternativa a la desintegra
cin social. Garca Caldern, por ejemplo, defenda a la dictadura
en los siguientes trminos:
La dictadura me parece el nico rgimen apto para
las inciertas con
diciones actuales. El buen tirano es el ideal para los pueblos del trpico, esto
es, el civilizador enrgico que impone el orden, previene la desintegracin
social, desarrolla la industria y el comercio. Los reyes europeos, imponindose
form aron na
a la anarqua feudal y al conflicto de razas con mano fuerte,
ciones.
expone d analfabetis
Nuestros dictadores, cuando no han
sido nte e un mo
barbrico han realizado una labor semejante. Nadie que analice la historia
am ericana puede negar el hecho de que hombres como Rosas, Portales, Garca
instrum
Moreno, Castilla y Santa Cruz, fueron bastos entos de progreso y de
paz. 2
Otros que militan en esta escuela, como
Vallenilla Lanz, afir
man que los pases latinoamericanos han estado condenados a
una vida turbulenta, y que en estas circunstancias el dictador
se convierte en una necesidad social. Si el desorden poltico
lleva
al autoritarismo, slo cabe confiar en que el autcrata sea tan
bueno como fuerte, y a los pueblos no les queda otra alternativa
que
correr este riesgo. Este autor reconoce que algunas veces, la dic
tadura beneficiosa e ilustrada puede hacer al pueblo insensible
a sus defectos y llevarlo a olvidar que un Augusto puede ser
sucedido por un Tiberio; pero, en cambio, afirma, el
buen'
dictador, tiene a su alcance la oportunidad y poder para instaurar
un rgimen que l llama de cesarismo democrtico, y que otro
autor, Emilio Rebasa, califica de dictadura democrtica. A estas
consideraciones cabe aadir la reflexin hecha por Lambert, cuan
do afirma que los que generalmente se levantan contra el poder
lites, y no
arbitrario de los caudillos son casi siempre las el
pueblo, y que cuando persisten en la actualidad supervivencias
del caudillismo, los que se rebelan en la mayora de los casos
son los miembros de sectores sociales medios, como los estudiantes.
Segn Lambert, con el cesarismo latinoamericano ha ocurrido
algo parecido a lo que ocurri en el Imperio Romano; no era la
plebe la que se quejaba de la arbitrariedad de los emperadores,
sino la clase patricia. Hay que reconocer que hay cierto funda
mento en la afirmacin de que e pueb se ha
en ocasiones l lo sen-
2 Prlogo a Enrique Prez, V

icios 'polticos de A m rica (P ars, s.

f .) .
tido ms cmodo bajo el poder arbitrario y autcrata
del caudillo, que bajo regmenes liberales y de
legitimidad jurdica presididos por las lites
conservadoras.

FUNCIN Y LEGADO DEL CAUDILLISMO

Tales son algunas de las explicaciones ofrecidas por
los mis mos latinoamericanos. Ninguna es convincente
si se la considera aisladamente, y si existe explicacin
valedera, por necesdi sta debe combinar muchos de
los elementos que hemos mencionado. Sin detenernos
demasiado en consideraciones sobre la funcin que
pueda haber cumplido esta institucin en muchos
pases, resulta indudable que, a pesar de la diversidad
de sus efectos, el caudi llismo y la dictadura pueden
haber cumplido en etapas'^determina das de la
evolucin poltica del continente, una funcin necesaria,
anloga a la que cumplieron las monarquas europeas
llevando a cabo en la poca feudal ciertas etapas de la
integracin nacional para sentar as los cimientos de los
Estados nacionales. Es necesa rio tambin aadir que, a
pesar de la persistencia del caudillismo en algunos
pases, este proceso de integracin nacional de los
pases latinoamericanos se encuentra en una etapa
demasiado avanzada como para que esta institucin
subsista en sus formas clsicas. Como bien afirma
Lambert, las dictaduras del futuro no pueden ser
absolutamente personales, porque en la poca con
tempornea los problemas se plantean dentro de un
marco na cional. Estos regmenes cuando surjan, sern
consecuencia qui z de la aparicin de nuevas fuerzas
polticas correspondientes a unas sociedades en vas de
desarrollo, y no dependern de las mismas fuerzas
polticas tradicionales o arcaicas sobre las que
descansaba el tpico caudillismo latinoamericano. Esto
no quiere decir, sin embargo, que no puedan subsistir
por largo tiempo algu nos de los vicios derivados del
caudillismo simbolizados principal mente en la
necesidad de personalizar las luchas polticas y en la
tendencia a considerar como normal el enriquecimiento
de aque llos que ocupan el poder.
Las supervivencias del caciquismo perturban la vida
poltica de esta Amrica Latina en vas de desarrollo.
Si en el pasado el caciquismo dio origen a la dictadura
del caudillo, tambin, un poco ms tarde, el gobierno
de las lites, oligarquas, o de los notables, segn la
terminologa que se prefiera, se deriv tambin
3 Lambert, o'p. cit,, pp.
273-276.
del caciquismo. En muchos pases la
supervivencia del caudillis
mo en las arenas rurales facilit a las oligarquas el estableci
miento de regmenes ordenados y eficaces, aparentemente com
patibles con los principios de la democracia representativa, bajo
los cuales pudieron realizarse progresos econmicos de importan
los
cia. A cambio de su apoyo, caciques rurales, defendiendo
intereses tradicionales en el plano local de la sociedad
rural,
exigieron y obtuvieron del gobierno oligrquico una participacin
en el botn de la victoria poltica para mantener satisfecha a su
clientela personal. Las transformaciones sociales que tuvieron
lugar en las estructuras de la sociedad nacional en evolucin no
afectaron as, en muchos casos, a las comunidades tradicionales
o
arcaicas. En muchos pases, an hoy da, estas
supervivencias
rurales del caciquismo son lo bastante poderosas para forzar a
los partidos polticos a establecer alianzas con los patrones ru
rales, y a morigerar su programa de reformas de estructura nece
sarias para el desarrollo; ejemplo tpico de este problema es el
caso dificultoso de llevar a cabo la reforma agraria.
Dado el control del sufragio por parte del
patronazgo rural que persiste todava en muchos
pases, la democracia poltica fun dada sobre el
sufragio universal aparece impotente para lograr los
cambios necesarios en las estructuras tradicionales
donde radica el poder de los caciques. Si sumamos a
esto el hecho de que en Amrica Latina el desarrollo
econmico tiende, con fre cuencia a ser demasiado
localizado, difundindose solamente de una manera
muy lenta en las zonas rurales, puede muy bien lle
garse a la conclusin, que comparten muchos
observadores, de que los gobiernos, si es que se
empean en realizar estas trans formaciones, se vern
a menudo obligados a prescindir de una ortodoxia
pura en la aplicacin de los principios democrticos
y a recurrir a veces a procedimientos no muy
autnticamente de mocrticos. Al mismo tiempo hay
que considerar que en aquellas sociedades en que la
legalidad y el orden poltico pueden signifi car un
cierto grado de inmovilismo, pueden aparecer
versiones ms sofisticadas y formas modernizadas del
caudillismo, como una alternativa de instrumento
valedero para la introduccin de cambios drsticos
estructurales.
 Tanto el idioma espaol como el portugus
abundan en trmi
nos aplicables a distintos medios ilegales y violentos de lograr
cambios polticos. Es amplia la gama de significados entre estos
trminos, que van desde la asonada, las revueltas, el cuartelazo,
el levantamiento, la sublevacin, el motn hasta la montonera y el
pronunciamiento/El trmino revolucin usado genricamente pue
de prestarse a equvocos ya que en Europa tiene una connotacin
de algn elemento doctrinario, de un cambio profundo del orden
poltico y social que trasciende a las personas, y en
Amrica
Latina slo a tres revoluciones, la mexicana, la boliviana y la
cubana, puede atriburseles esta significacin. Tan extraordinario
ha sido el nmero de revoluciones con minscula'' en la Amrica
Latina que el emperador del Brasil don Pedro II, en ocasin de su
visita a la exposicin de Filadelfia en 1876, segn una ancdota
famosa, afirm que muchos pases latinoamericanos tenan ms
revoluciones por minuto que las mquinas que le haban mostrado
en dicha exposicin.
cmo difiere
Qu es una verdadera revolucin,
y entonces
de la llamada tpica revolucin latinoamericana? Resulta curioso
observar que el autor de uno de los estudios ms penetrantes
que
se han escrito sobre la revolucin, Grane Brinton, decidiese omi
tir todo intento de definicin en su famosa obra Anatoma de
la Revolucin''. Otros autores ms decididos, han ofrecido
dis
tintas definiciones. Segn unos, una revolucin implica un cambio
fundamental en la organizacin poltica de una nacin, y la trans
ferencia del poder mediante la violencia de una clase o grupo, a
otra. Segn otros, las transformaciones fundamentales caracte
rsticas de una verdadera revolucin implican largos procesos
mediante los cuales se efecta una distribucin de la riqueza,
se
modifican las relaciones sociales y nuevos grupos sociales ascien
den a una posicin dominante dentro del Estado. En un intere
sante estudio sobre el tema, Alfred Meusel seala que en una
revolucin un cambio profundo en el orden poltico, y no sim
plemente un cambio de personal en el gobierno o una reorienta
cin de poltica gubernamental, tiene que ir precedido, o por lo
menos acompaado, de una transformacin drstica en las rela
ciones entre los diversos grupos y clases de la sociedad. De este
modo, la refundicin del orden social es. . . una caracterstica mu

cho importante de las que el cambio

ms revoluciones en la
constitucin poltica o el uso de la violencia para la
consecucin de es^os fines.^

Existen gran nmero de estudios comparativos

sobre la re volucin. Aunque con diferentes enfoques,
la mayora de estos trabajos sugieren que toda
revolucin en el curso de su des arrollo atraviesa una
serie de etapas ms o menos definidas, que pueden
ser siete o ocho.-
La primera de stas es siempre un perodo de
descontento social, generalmente atribuible a causas
econmicas. De esta etapa inicial se pasa a otra en la
que se efecta lo que ha dado en llamarse la
desercin de los intelectuales. Durante esta segunda
fase, los grupos intelectuales de la sociedad en crisis
se dedican a criticar y atacar el orden existente.
Esta segunda etapa de carcter negativo, es
seguida por una tercera que se caracteriza por una
actitud ms positiva por parte de los intelectuales.
Durante esta fase comienza a crearse el mito social,
o la ideologa de la revolucin, o sea el perodo en
que nace el elemento doctrinario que dar
justificacin al derroca miento del orden establecido.
La cuarta etapa se distingue por el fracaso, por una
razn u
otra, de las fuerzas armadas en la defensa del rgimen existente.
Este proceso puede deberse a ineficiencia, prdida del espritu
combativo y desm.oralizacin, o a la desercin de segmentos im
portantes del ejrcito.
Durante la prxima fase, la quinta, tiene lugar la ascensin
entre las fuerzas revolucionarias y el viejo rgimen que se
tambalea.
Con las etapas finales entra en escena la violencia. Durante la
sexta etapa se realiza un cambio fsico de gobierno que general
mente va acompaado de derramamiento de sangre. La revolucin
desemboca entonces en una sptima etapa, la cual ha recibido dis
tintos nombres. Se ha llamado unas veces, el triunfo de los ex
tremistas, el reinado del terror, la poca de la virtud, o la
dictadura revolucionaria. Cualquiera que sea su denominacin,
ste es el perodo en que el poder est en manos de los
revoluciona
rios dedicados fanticamente al mito social o a la filosofa pol
tica de la revolucin. Rigindose por normas estrictas en extremo,
estos hombres rechazan todo lo que compromete
el mito revolucio-
Alfred Meusel, Revolution and Counter- Revolution,
4 Eyicyclopedia
of the Social Sciences (New York: The Macmillan Co., 1937), VII, 367.
5 George I. Blanksten en su Revolutions, captulo 5 de Harold E. Da
vis, ed., Government and Politics in L atin Am erica (New York, The Ronald
Pres Co., 1958), pp. 119-146, describe est
s acertadam ente as etapas.
nario y consideran inmoral la transaccin de los
principios pol
ticos. Todos los que ponen en duda estos principios son liquidados
sin contemplaciones, porque durante esta etapa la pureza filos
fica de la revolucin es sagrada y no puede atacrsela con impu
nidad. Finalm.ente, la revolucin alcanza la etapa Termidoriana.
En este perodo, los extremistas o puros son derriDados y reem
plazados por un nuevo grupo de revolucionarios moderados. Bajo
el liderazgo de stos, la revolucin comienza a transigir y a rein-
terpretar su contenido doctrinario. Esto no quiere decir que nece
sariamente se claudique de los principios revolucionarios, sino que
se acepta la necesidad de transacciones. La revolucin no se des
hace, sino que se transforma a s misma.
Resulta obvio que el esquema que acabamos de describir, fuera
de las excepciones sealadas, no puede aplicarse a la mayora de
las llamadas revoluciones latinoamericanas. La tpica revolucin
en nuestro continente podra definirse como la que efecta un
cambio de gobierno por medios extraconstitucionales, pero sin que
este cambio vaya acompaado de transformaciones en el orden
social. Sus causas son esencialmente las mismas que son respon
de la instauracin de gobiernos dictatoriales y por
sables ello
no nos parece necesario insistir de nuevo sobre ello. Sin embargo,
el esquema ofrecido por Lambert, resulta til para puntualizar
las razones fundamentales que explican la frecuencia de este
fen
meno poltico. Lambert seala la existencia de tres categoras
primordiales de contradicciones que actan significativamente so
bre la vida poltica. La primera comprende aquellas contradic
ciones entre elementos culturales de ndole diversa, o sea,
el
contraste entre ideologas y formas polticas relativamente avan
zadas, y estructuras demasiado tradicionales o arcaicas, contraste
que necesariamente es fuente de inestabilidad. La segunda cate
gora incluye aquellas contradicciones entre los efectos que debie
ran producir los mtodos empleados para gobernar y adminis
trar el pas y aquellos efectos que en realidad se producen.
sta es la contradiccin entre el ideal proclamado como obje
tivo y los hechos, o sea, la diferencia entre la constitucin for
mal y la vida poltica en la realidad, contraste ste a que nos
hemos referido ya anteriormente.
 La tercera categora de contradicciones, y la ms
importante, proviene directamente de la influencia de la
estructura social, la cual tiene como producto la
desigualdad del desarrollo econmico y social de acuerdo
con los distintos estratos sociales, desarrollo que adquiere
en cada uno de estos estratos un contexto distinto. Es
lgico que el funcionamiento de las mismas instituciones
polticas en el seno de sociedades de composicin tan
heterognea sea tam bin uente de inestabilidad poltica.

En conclusin, puede afirmarse que la revolucin

latinoame ricana tpica no es una revolucin genuina
en ningn sentido. Es ms, en cierta forma, es un
sntoma de que la verdadera re volucin est todava
por venir. En nuestros das abudan las predicciones
sobre el advenimiento de la revolucin social a los
pases latinoamericanos, y no hay duda de que en
muchas de estas naciones se distingue ya, claramente,
la presencia de sus ingredientes bsicos.
Es conveniente, sin embargo, sealar que la
reestructuracin de la sociedad, objetivo fundamental
de la revolucin del siglo XX no es necesariamente
producto de una conmocin violenta en todos los
casos, y que el mismo proceso revolucionario es
siempre lento y laborioso.
Fuera de los casos sealados de Mxico, Bolivia y
Cuba, ejem plos claros de revoluciones genuinas, otros
cambios sociales de alguna profundidad y trascendencia
han tenido lugar en otros pases de Amrica Latina,
tales como Argentina, Uruguay o Chile, a travs de un
proceso evolutivo en el que la violencia ha sido un
factor espordico dentro de un marco ms o menos
pac fico. Esta posibilidad parece reforzarse con el
surgimiento de grandes movimientos reformadores y
revolucionarios que abogan por las transformaciones
necesarias, pero que mantienen que stas pueden
realizarse de manera pacfica y sin los dislocamientos y
distorsiones que caracterizan los grandes procesos
revolucionarios de la historia. Ejemplo tpico es el caso
de los demcrata- cristianos chilenos y su Revolucin
en Libertad'. Si logran su objetivo, ello sin duda
representar un hecho sin precedentes en la historia de
las naciones en vas de desarrollo que no han sido
capaces hasta ahora de introducir, sin acompaarlos de
violencia, los cam bios sociales y polticos que reclama
nuestro siglo.

Lambert, op. cit., pp. 183-191, y Blanksten, op.

cit., pp. 141-145.

SEGUNDA PARTE

LA ETAPA
TRANSICIONAL:
EL CAMBIO, SU
NATURALEZA
Y SUS AGENTES
TIPOLOGA DE LOS PASES
LATINOAMERICANOS

Aunque todo intento de clasificacin o

definicin per se es, por
regla general, un ejercicio intelectual un poco estril, una tipo
loga general de los veinte pases latinoamericanos puede tener
alguna utilidad prctica. Aunque no se puede hablar en trminos
universales de veinte pases tan profundamente distintos
como
los de la Amrica Latina, es al mismo tiempo cierto que la com
prensin cabal est ligada a lo universal, y que hay formas posi
bles de estudiar fructferamente cierta clase de problemas que
sobrepasan las fronteras nacionales. En este sentido, y teniendo
en cuenta que ya hemos tenido ocasin de examinar lo que pu
diramos llamar la situacin de base, o sea los problemas comu
nes a estos pases, creemos de utilidad presentar cuatro de las
tipologas elaboradas ms recientemente, basadas esencialmente
en variables socio-econmicas. Juzgamos que este momento
es
oportuno para mayor elucidacin de los problemas que hemos
tra
tad
o hasta ahora.
L
A CLASIFICACIN DE LAMBERT
 Si tomamos la clasificacin ofrecida por Lambert,
encontra mos una tipologa relativamente simple, de
acuerdo con la cual se dividen estos pases en tres
grupos, segn predomine en ellos una estructura social
evolucionada de tipo nacional, una estruc tura social
tradicional o arcaica de pequeas comunidades aisla
das, o una estructura social dualista \
Las variables utilizadas por Lambert son los
ndices de anal fabetismo, de natalidad, la renta per
capita, y el porcentaje de la poblacin dedicado al
cultivo de la tierra. Sobre esta base, Lam bert sugiere
la hiptesis de que aquellos pases con un analfabe
tismo mayor del 60 %, un ingreso per capita inferior
a 150 d-
1 Jacques Lambert, ^Amrica Latina' (Barcelona-Caracas:
Ediciones Ariel, 1964), pp. 73-103.
lares, un porcentaje de natalidad de ms del 40
% y una gran
mayora de la poblacin activa en labores agrcolas, indican un
autntico estado de subdesarrollo socio-econmico.
Prosiguiendo
con la hiptesis, se sugiere que porcentajes de alfabetizacin de
75 % o ms, menos de 35 % de la poblacin dedicada a la
agricul
tura y un porcentaje de natalidad menor del 30 %, indican la pre
sencia de pases de estructura social evolucionada, y por tanto
cercanos a un estado de integracin nacional. Entre estas dos
amplias categoras, Lambert coloca a todos aquellos otros pases
que poseen un desarrollo desigual y que se caracterizan por una
estructura social de carcter dualista, queriendo decir con ello
que en estas naciones se encuentra la poblacin repartida entre
estructuras arcaicas y formas evolucionadas de organizacin social.
Prosigue Lambert refirindose entonces a los casos excepcio
nales en que el encasillamiento de acuerdo con estas categoras,
resulta difcil, si no imposible. Entre estas situaciones de excep
a
cin coloca Costa Rica, por la falta de coincidencia en este
pas de los ndices econmicos y sociales. Mientras deacuerdo
con ciertos ndices, como por ejemplo el del alfabetismo, o el del
grado de participacin poltica de sus habitantes, Costa Rica po
dra colocarse entre los pases ms desarrollados, si se
siguen
otros ndices de ndole econmica, como renta per cpita o nata
lidad, habra que incluirlo entre los pases de menor desarrollo.
Menciona tambin a Panam como caso de excepcin, conside
rndolo de difcil clasificacin, por la situacin anmala que sig
nifica la presencia del canal interocenico y la consiguiente in
fluencia de los Estados Unidos sobre las condiciones de vida y las
actividades de sus habitantes. Por ltimo, tambin excluye Lam
bert a Cuba, ante la dificultad de evaluacin de un proceso de
desarrollo que tiene lugar en plena fermentacin de un movimien
to revolucionario.
Entre los pases de estructura social evolucionada homognea,
Lambert coloca tres pases: Argentina, Uruguay y Chile, y seala
en el caso de los dos primeros, sus semejanzas con respecto a

la desaparicin de las poblaciones indgenas, el

desarrollo de la ganadera y cultivos extensivos y la
renovacin demogrfica ex perimentada en ambos por
la masiva inmigracin europea de fines de siglo. Se
refiere tambin a la importancia del crecimiento
urbano como factor incompatible con la supervivencia
de estruc turas sociales arcaicas, y al estado de la
instruccin pblica que considera anlogo al de los
pases de Europa Occidental. No obs tante, seala
tambin que tanto Argentina como Uruguay, en los
ltimos aos, se encuentran en estado de
estancamiento y aun de regresin econmica y,
sobre esta base, llega a la conclusin de que
aunque ambos pases se asemejan mucho a pases
desarro llados, tienen dificultad en mantener las
ventajas adquiridas. Menciona como causas, entre
otras, el hecho que las preocupacio nes sociales
hayan predominado sobre las econmicas y el
desinte rs de los grupos urbanos mayoritarios en
la agricultura y gana dera sin un concomitante
inters en la creacin de la gran in dustria.
Duda Lambert si se debe incluir o no a Chile en
esta cate gora de pases relativamente desarrollados
por razones diversas. Encuentra que Chile, como los
dos pases anteriores, tiene ndi ces favorables,
aunque tambin sobrelleve el costo de ventajas so
ciales que excede lo que permite el desarrollo
econmico del pas y su tasa de crecimiento haya
sido slo del 0,6 % anual. Sin embargo, sus dudas
se originan ante la presencia en Chile no slo de
este estancamiento, sino de indicios de una
supervivencia del dualis mo social, representado por
la influencia de la aristocracia rural en el mbito
local, la persistencia de un sistema agrario anticua
do, los problemas de la nutricin y una tasa de
natalidad ele vada. Termina Lambert indicando que
este primer grupo de pa ses de estructura social
evolucionada incluye slo unos 30 millo nes de
habitantes, o sea, apenas el 11 o el 15 % de la
poblacin total latinoamericana.
Los pases con predominio de estructura social
arcaica son
todos pequeos con respecto a su poblacin, con la sola excepcin
de Per. En este grupo incluye Lam bert a Guatemala, El Salva
dor, Honduras, Nicaragua, Hait, la Repblica Dominicana, Per,
Ecuador, Bolivia y Paraguay, a pesar de que este ltimo ofrece
ciertas particularidades. Seala Lam bert que este grupo se distin
gue por su composicin tnica, en la que predomina el indio o el
mestizo, poniendo nfasis en el hecho de
que en ellos una gran
parte de la poblacin contina aferrada a formas de vida y orga
nizacin social que impiden su integracin a la sociedad nacional.
Aunque Lambert admite que con el surgimiento de clases
urbanas
meias y un proletariado emergente existen ya vestigios de dua
lismo social, seala tambin que ei^tos segmentos evolucionados
permanecen estrictamente localizados en los centros urbanos y
que hay gran diferencia en las condiciones de vida entre esta
reducida sociedad urbana y las grandes masas de la poblacin
agrcola, en la que predominan formas arcaicas.
 Titubea Lambert en colocar al Paraguay en
este grupo por
las condiciones peculiares de aquel pas. La existencia de una
po
blacin india en Paraguay no plantea en su opinin problemas
de asimilacin, ya que ha conservado poco de su herencia guaran
y su homogeneidad la hace susceptible de asimilar una cultura
nacional. Aade Lambert que la situacin geogrfica del Paraguay
le es beneficiosa por su proximidad a los pases ms avanzados de
Amrica Latina; adems, encuentra beneficiosa la ausencia de
diferencias extremas con respecto a la distribucin de la riqueza
y de la propiedad agrcola.
a aquellas

Pasa entonces Lambert a referirse repblicas que

se encuentran en una situacin intermedia entre los extremos de
los pases ms evolucionados, como Argentina, y los ms atrasa
dos, como los andinos o centroamericanos. Estos pases desigual
mente desarrollados y de estructura social dualista contienen la
mayor parte de la poblacin latinoamericana: Brasil, con 70 mxi-
llones de habitantes; Mxico, con 34 millones; Colombia, con 14
millones; Venezuela, con 7,5, aproximadamente. Confiesa Lambert
que es riesgoso reunir en un mismo grupo cuatro naciones que
como stas, se hallan separadas por tantas caractersticas, pero
insiste en que la homogeneidad reside en su nivel intermedio de
evolucin y en el equilibrio relativo entre los segmentos evolu
cionados y arcaicos de sus sociedades. Pasa entonces a sealar
ciertas particularidades en el caso de Mxico, tales como sus ca
ractersticas geogrficas y su crecimiento demogrfico distintos
en sus efectos a los de los otros pases, y menciona como diferen
cia fundamental el hecho de que, desde el punto de vista tnico,
Mxico ha realizado desde hace ya medio siglo un proceso de asi
milacin de la cultura precolombina e incluso ha tratado de
adoptar formas de dicha cultura a las necesidades
modernas.
Atribuye la posicin relativamente ventajosa de Mxico dentro
de este grupo, desigualmente desarrollado, al dinamismo de su
poblacin indgena, as como a los contactos ms ntimos con los
pueblos desarrollados del norte, especialmente con los Estados
Unidos, aduciendo que si bien es cierto que esa vecindad ha com
portado ciertos peligros, tambin es cierto que ha servido para
acelerar la aparicin de una conciencia nacional.
Con relacin al Brasil, Lambert se refiere con ciertos deta

lles a las ntidas diferencias regionales que existen en

aquel in menso pas, ilustrando su aseveracin sobre la
coexistencia de grandes ciudades y zonas rurales
prsperas que renen todas las caractersticas de una
evolucin socio-econmica avanzada, y de
otras regiones en las que persisten las estructuras
sociales ms rudimentarias. Seala el hecho de que
en estos cuatro pases caracterizados por el dualismo
social, la proporcin de analfa betos y de aquellos
que poseen instruccin rudimentaria es casi igual,
pero, que el analfabetismo est desigualmente
repartido, y se concentra en las zonas rurales.
Con respecto a la distribucin de la ^ctividad econmica,
los
cuatro pases se caracterizan por una poblacin activa de la cual,
ms o menos, la mitad es agrcola, aunque esta proporcin es
un poco menor en Venezuela debido a la presencia de la indus
tria petrolera. En cuando al ingreso per cpita, ste resulta toda
va bajo, salvo el caso de Venezuela; estos ingresos estn tam
bin desigualmente repartidos entre las distintas regiones
as
como entre los diferentes estratos de la poblacin.
sealand qu
Termin su
a Lambert descripcin tipolgica o e
este ltimo grupo de pases de desigual desarrollo son los que
se estn transformando ms rpidamente en Amrica Latina. En
efecto, a pesar de las naturales diferencias entre estos
cuatro
pases, la tasa de crecimiento anual del producto nacional en

ellos muestra un ritmo que no confirma la

creencia muy genera lizada de que el desarrollo
latinoamericano se efecta muy lenta mente,
aunque esto sea exacto en relacin con la
mayora del continente.

TIPOLOGA DE SILVERT BASADA EN EL

NACIONALISMO
 Otro agudo observador y distinguido especialista
de asuntos latinoamericanos, el profesor Kalman H.
Silvert, es el autor de otro interesante intento de
clasificacin de los pases latinoame ricanos. ^
Adoptando como ndice temtico el nacionalismo, o
para expresarlo de otro modo, el proceso hacia una
conciencia de identidad nacional, el profesor Silvert,
utilizando variables tales como la integracin tnica
de la poblacin, los indicadores polti cos de
cohesividad, la movilidad social, y otros, distingue las
siguientes categoras :
Un primer grupo formado por aquellos pases que
se encuen tran cercanos a lograr su integracin
nacional, entre los que in cluye a Uruguay,
Argentina, Costa Rica y Chile. En segundo lugar
2 K. H. Silvert, Political Change in Latin America in The United States
and Latin America (New York: The American Assembly, Columbia Univer
sity Press, 1959).
se refiere a un grupo de pases que se acercan
rpidamente a una
poltica nacional con la aprobacin de una slida mayora
del
cuerpo social, y coloca en este grupo a Mxico, Colombia,
Brasil,
Venezuela y Cuba. En tercer lugar se encuentran aquellos pases
donde, como dice Silvert, los segmentos superiores marchan casi
violentamente hacia una poltica nacional de integracin, pero
con
una respuesta tarda de parte del resto de la sociedad. En esta
categora se encuentra Per, Bolivia, Guatemala,
Ecuador, El
Salvador y Panam. Finalmente hallamos el grupo de pases
que bajo regmenes autoritarios avanzan hacia la integracin
muy
lentamente en medio del estancamiento de todos los sectores so
ciales. Este grupo est constituido por Honduras, Paraguay,
Nicaragua, Repblica Dominicana y Hait.
Esta de Silvert se basa en la suposicin
clasificacin de que
el proceso poltico hacia una autntica integracin nacional re
quiere dos condiciones esenciales que hasta cierto punto se han
reunido en los pases ms desarrollados de Occidente. La primera
es que el pensamiento poltico aclare la problemtica existente en
la realidad total del pas. La segunda condicin consiste en que
lo elaborado por el pensamiento poltico sea, en trminos gene
rales, comprendido y aceptado como valor por toda la poblacin
nacional, es decir que exista un consensus social con respecto a
una
poltica nacional. Partiendo de esta base, se puede decir de la
clasificacin anterior, que en los pases de la primera categora
existe una poltica elaborada en funcin de los problemas y de las
posibilidades en el mbito nacional. En el segundo grupo, esos
pases se encuentran prximos a lograr ambas condiciones, y en
la tercera categora, en cambio, si bien se da la primera
condicin,
es decir el pensamiento poltico tiene una orientacin nacional,
en cambio falta la segunda, ya que gran parte del cuerpo social
responde de manera lenta y poco comprensiva. En el
cuarto
grupo de pases, de regmenes autoritarios y personalistas se
encuentran ausentes ambas condiciones aunque intervengan en

su ideas y precursores de una

poltica valores evolucin ulterior.
CLASIFICACIN SOCIO
ECONMICA DE LA OEA
En un documento de trabajo preparado por el
Departamento de Asuntos Sociales de la Organizacin de
Estados Americanos para ia reunin sobre aspectos sociales del
desarrollo econmico.
efectuada en Mxico en 1960, el padre
Vekemans redact una
sntesis en la que se incluye una clasificacin de los pases
latino
americanos por grupos basada en los problemas principales a que
estos pases estn abocados. ^
En esta clasificacin, que contiene seis tipos de
pases, el
primer grupo incluye la mayora de los pases centroamericanos:
El Salvador, Guatemala, Hait, Honduras, Nicaragua y la Rep
blica Dominicana. Son todos pases que econmicamente
dependen
de la agricultura a la que est dedicada una proporcin
muy
elevada de la poblacin activa. Su economa, basada sobre el
mo
nocultivo, influye poderosamente en la estructura social. Dos de
estos pases. El Salvador y Nicaragua, por la presencia de ciertos
factores humanos, se encuentran en una situacin relativamente
ms favorable con respecto al resto del grupo. El ingreso
per
cpa vara dentro del grupo de 165 a 64, pero los ndices que
mejor sealan un nivel primitivo de desarrollo son los
tnicos,
demogrficos y culturales. Desde el punto de vista tnico, Hait
tiene un 95% de negros y la Repblica Dominicana el 15% y
un 75%
de mulatos. En el resto de los pases del grupo el elemento ind
gena oscila desde el 15% en Nicaragua al 54% en Guatemala,
pero siempre con una proporcin grande de mestizos, que va del
65 al 85%. El analfabetismo tiene
tambin altos porcentajes:
el 57% en la Repblica Dominicana y el 89% en Hait. La clase
media de los pases del grupo es prcticamente inexistente, con
la
excepcin de pequeos grupos en los centros urbanos. De
la
combinacin de estos factores se deriva la caracterstica comn
ms distintiva del grupo: una gran falta de coherencia o inte
gracin nacional y un alto grado de inestabilidad poltica.
En el segundo grupo encontramos dos pases: Bolivia y Para
guay. Aunque si nos guiramos por ndices econmicos y etno-
demogrficos estos dos pases podran ser colocados dentro del
primer grupo, el estudio los considera separadamente sobre
la
base de que ambos han empezado a superar la inmovilidad de sus
estructuras sociales a travs, en el caso del Paraguay, de
un
proceso de aculturacin, y en el de Bolivia por la va de la revo
lucin social. El hecho de que en Paraguay la proporcin de anal
fabetismo sea del 30 al 35 %, y que la proporcin
de inscripciones
en la enseanza primaria sea muy elevada, parece indicar que
se est iniciando un proceso que a una mayor
puede llevar movi-
3 Roger Vekemans y J. L. Segundo: Sntesis de la Tipologa socio-eco
nmica en Tipologa socio-econmica de los pases latinoamericanos (W ash
ington: Unin Panam ericana, 1963), pp. 3-82.
lidad social, y, por tanto, a un mayor grado de
integracin nacio
nal. En el caso de Bolivia, su revolucin ha tenido como uno
de
sus objetivos principales la integracin de la masa indgena en
una unidad poltica nacional. No obstante, se hace notar
que
tanto la aculturacin como la revolucin social tienden a incre
mentar el nacionalismo y la hostilidad con respecto a la influencia
extranjera.
El tercer grupo, constituido por los pases andinos del Pac
fico : Colombia, Ecuador y Per, ofrece algunas dificultades.
Para comenzar, Colombia se encuentra en un nivel, por lo general,
superior a los otros dos pases, y, en realidad, debe constituir un
subgrupo. Mientras Colombia tiene un ingreso per cpita mayor
de 200 dlares, el Ecuador y Per llegn slo a 150 y 120,
res
pectivamente, pero en cambio las diferencias son menores
con
respecto a otros ndices econmicos y demogrficos.
La caracterstica ms sobresaliente del grupo, comn a todos,
es la gran heterogeneidad entre las distintas regiones de cada
pas. Aunque existen numerosos grupos medios en los
centros
urbanos mucho ms poderosos y coherentes que los de los pases
del primer grupo, existen tambin regiones enteras marginadas
que no participan de una economa nacional de mercado. Desde el
punto de vista poltico hay una gran diferencia entre estos dos
grupos, ya que los pases del segundo se hallan cerca de haber
superado el perodo caudillista. Al mismo tiempo, el mayor des
arrollo relativo de sus sistemas polticos aumenta la posibilidad
de conmociones sociales de mayor o menor violencia.

El cuarto grupo incluye dos pases: Mxico y Brasil,

geogr ficamente remotos. Se caracterizan estos pases,
a pesar de sus extraordinarias diferencias, en que
ambos parecen haber entrado en un proceso de rpido
y constante progreso. A primera vista las diferencias
con los pases del grupo anterior son insignificantes.
Por ejemplo, ambos pases tienen prcticamente el
mismo ingreso per cpita que Colombia (250
Colombia, 220 Mxico, 230 Brasil). Desde el punto de
vista tnico encontramos tambin una hetero geneidad
parecida: en Mxico hay 15% de blancos, 30% de
indios y 55% de mestizos, y en el Brasil,
aproximadamente, 62% de blancos, 26% de mulatos y
mestizos y 11% de negros. As como ocurra en el
grupo anterior, este factor de diferenciacin se localiza
tambin geogrficamente en regiones muy heterogneas.
Hasta aqu las similaridades. Existen una serie de
factores de diferenciacin que justifican la inclusin de
Brasil y Mxico en
.una categora separada. Demogrficamente
am.bos pases tienen
 grandes centros urbanos en los que actan un nmero considera
ble de extranjeros o al menos personas familiarizadas con la vida
n el exterior. De este modo, los grandes centros urbanos no
pueden considerarse, como en los casos anteriores, simples
islotes de modernismo. Tambin caracterstico de los dos pases
es el alto grado de industrializacin urbana, con el consiguiente
efecto de diseminacin del modernismo y el incremento de la
movilidad social. Asimismo, en ambos pases existen factores
polticos dife renciales, con la existencia de reacciones violentas o
progresivas por parte de los sectores ms sumergidos. Esta
oposicin poltica se considera como una garanta de que el
ingreso nacional se invierta en objetivos tambin nacionales. Por
ltimo se seala que n el plano cultural estos dos pases han
realizado una obra signi ficativa, ya que en Mxico el analfabetismo
se redujo del 74 % en 1900 al 51% en 1940, y en Brasil, del 65% al
56% durante el mismo perodo.
El quinto grupo, est constituido por varios pases del Caribe
que estn evolucionando a ritmo irregular y desordenado, como
resultado de la influencia de determinado factor. En estos cuatro
pases este factor especfico es, en el caso de Venezuela, la indus
tria petrolera; en el de Costa Rica, la uniformidad bsica de su
poblacin blanca; en el de Panam, el canal interocenico, y en 1
de Cuba, la revolucin social de Fidel Castro.
Entre estos pases de desarrollo desproporcionado, el caso
de Cuba es de difcil anlisis debido a la carencia de datos sobre
los cambios introducidos por la revolucin. Sobre la base de
ndices econmicos anteriores a la etapa revolucionaria, Cuba
co rresponda a un grupo medio alto, junto con Venezuela. El
pas se caracterizaba por un desarrollo econmico
desequilibrado pero notable, una composicin tnica con un
72% de blancos, y un ndice de alfabetizacin de ms o menos
un 25%. Por otra parte, el pas se distingua por el monocultivo,
basado sobre una indus tria cclica, como la de la caa de
azcar, y un pronunciado desnivel social entre la poblacin
urbana y la agrcola, as como tambin por una dependencia
econmica exagerada con respecto a los Estados Unidos.
El desarrollo desequilibrado se hace an ms patente en el
caso de Venezuela, pas que tiene el ms alto ingreso per cpita
de la Amrica Latina: 540 dlares, pero cuya posicin, en cam
bio de acuerdo con otros ndices, y debido a caractersticas
tnicas, -culturales y sociales, resulta notablemente inferior.
Sobre esta
base, sus condiciones se asemejan a las de los
pases del tercer
grupo. En Venezuela, por ejemplo, la poblacin se compone de
un 20% de blancos, 8% de negros, 7% de indios, y
65% de
mestizos, y el analfabetismo llega casi al 50% de la
poblacin. Este
desequilibrio, causado por la explotacin del petrleo, cuya
riqueza
no se ha filtrado an a todo el pas, es lgicamente causa de
una gran inestabilidad poltica, que posiblemente perdurar
hasta
que la poltica de sembrar el petrleo'' produzca efectos apre-
ciables.
Los otros dos pases del grupo, Costa Rica y Panam,
son tam
bin difciles de catalogacin. Ambos tienen un alto ingresa
per cpita (Panam, 250, y Costa Rica, 181). La presencia del
canal representa un ndice excepcionalmente favorable en el casa
de Panam; mientras que Costa Rica se favorece por la homo
geneidad de una poblacin blanca, la relativamente insignificante
desigualdad social, y un relativo grado de desarrollo poltico. En
ambos casos la pequeez geogrfica y la falta de recursos econ
micos y humanos son adversos a su desarrollo.
El sexto y ltimo grupo, constituido por los pases del
extrema
Sur del continente: Argentina, Uruguay y Chile, se caracterizan
por un nivel de desarrollo que, si no es igual, por lo menos se
acerca al de otros pases del mundo occidental.
Los tres tienen un ingreso per cpita elevado
(Argentina, 460 r
Uruguay, 440, y Chile, 306). Asimismo, los otros ndices econmi
cos estn dentro de un nivel superior con relacin al resto de la
 poblacin es
Amrica Latina. tnicamente, la casi totalmente
blanca en Argentina 3?' Uruguay, y en Chile se ha completado el
mestizaje desde hace muchos aos. La inmigracin europea
da
tambin un carcter modernista a estos tres pases diferentes a
los del resto de Amrica Latina. El grupo muestra los ndices
de analfabetismo ms bajos y los ms altos de poblacin inscripta
en las escuelas primarias. La gran caracterstica comn a estos
pases es el nivel de desarrollo social, con la existencia de autn
ticos sectores medios de la sociedad que tiene un mayor y menor
grado de participacin poltica y que se expresan en partidos
polticos organizados.
A pesar de todo lo anterior, los tres pases muestran
sntomas de un serio estancamiento, que se atribuye a
dificultades en adaptarse a nuevas situaciones
econmicas que trajeron consiga serios desequilibrios.
En este estudio que acabamos de examinar se indica
que precisamente en estos pases que confrontan una
disminucin en el ritmo de su desarrollo es
donde se manifiesta ms vigorosamente el
propsito de la integracin continental como un
factor de solucin para el retardamiento.
ETAPAS EN LA TRANSICIN Y
TIPOLOGA DE GERMANI
Un socilogo argentino, Gino Germani, en su obra
Poltica y
Sociedad en una poca de Transicin, ha ensayado tambin una
tipologa de los grados de desarrollo y de movilidad social en
Amrica Latina.^ An^es de proceder a su clasificacin, el pro
fesor Germani describe la evolucin poltica de los pases latino
americanos como una serie de seis etapas sucesivas, de modo que
el estado actual de cada pas puede definirse con referencia a la
etapa alcanzada dentro del proceso de transicin. Las seis etapas
en que est dividido el proceso son las siguientes:
de la

1) Guerras de liberacin y proclamacin formal inde

pendencia.
2
) Guerras civiles, caudillismo, y anarqua.
3) Autocracias unificadoras.
con limitada
4)
Democracias representativas participacin y
oligarqua.
5 representati con
) Democracias
vas participacin total;
y como una posible alternativa a estas formas de democracia an
teriores : Revoluciones nacionales-populares".
Las dos primeras etapas se caracterizaron por la prevalencia
del molde tradicional o arcaico de la estructura social. Como
hemos visto con anterioridad, la clase criolla, que llev a cabo
la revolucin emancipadora, trat de superponer a la sociedad
colonial las instituciones modernas de un estado nacional bajo

el sistema democrtico representativo. Con el fracaso

de este intento, sigui una segunda fase caracterizada
por la desintegra cin y fragmentacin poltica,
marcada por el surgimiento de los clsicos caudillos.
Ya hemos hecho referencia anteriormente al hecho de
que el caudillismo, en esencia, contribuy a la super
vivencia de la estructura social arcaica. En la tercera
etapa, llamada de las autocracias unificadoras,
continuaron intactas las estructuras tradicionales, pero al
mismo tiempo tuvieron lugar ciertos cambios
econmicos y sociales, tales como la inmigracin,
4 Qino Germani, 'Poltica y Sociedad en una poca de
Transicin (Bue nos Aires: Editorial Paids, 1965), pp.
147-176.
las grandes inversiones forneas, el desarrollo de las
comunica ciones y la integracin de cada pas a la economa
mundial.
En el desarrollo hacia la etapa siguiente
democracia con participacin limitada o lo que Lambert
en su obra denomina gobierno de los notables''
hubo variantes extremas; en Chile,, por ejemplo, tuvo
lugar tempranamente; en Uruguay, despus de tres
dictaduras entre 1870 y 1903, y en Brasil, se entr en
esta etapa despus de la cada de Pedro II y el
establecimiento de la Repblica. En Costa Rica la
transicin ocurri despus de 1889, y en Colombia, el
rgimen de democracia limitada, aunque inte rrumpido
espordicamente, se mantuvo desde fines de siglo.
La democracia representativa con participacin
limitada, segn Germani, aparece con cierta
estabilidad en aquellas naciones con una capa media
urbana que, aunque sea pequea en relacin a la
poblacin, ha logrado adquirir participacin en el
proceso pol tico en grado suficiente como para, por
lo menos, acompaar en el poder a las oligarquas.
Estos sectores medios, estimulados por la
urbanizacin y el desarrollo industrial, aunque al
principia mantengan cierta identificacin con la
oligarqua, terminan por adquirir autoconciencia de su
existencia y poder. Sin embargo, los pases que se
encuentran en esta etapa de su evolucin se
caracterizan por el dualismo social, es decir, estn
divididos en dos pases": por una parte, reas
evolucionadas, con todas las caractersticas de la
modernizacin, y por otra, regiones perif ricas, que
constituyen la gran mayora del pas, donde subsisten
las instituciones y mecanismos tradicionales. Esta
gran mayora de la poblacin no tiene participacin
en el proceso poltico.
 La etapa de la democracia con participacin
limitada no slo implica pasividad de los habitantes
de las reas perifricas, sino que tambin supone una
relativa marginacin poltica de los estratos populares
que viven en las reas evolucionadas, es decir del
incipiente proletariado urbano.
La transicin a la etapa que sigue de democracia
con parti cipacin ampliada, se produce precisamente
cuando, en virtud de una unin implcita o explcita
entre los sectores medios y los estratos populares, la
clase media urbana adquiere mayor poder y el
proletariado industrial obtiene posibilidades reales de
partici par y de influir en el proceso poltico. As como
la estabilidad del rgimen de participacin limitada
requiere la pasividad poltica de las zonas perifricas,
as como tambin la relativa margina-lidad poltica del
proletariado urbano, el rgimen con participa cin
ampliada descansa en la existencia de un consensiis
entre todos
los grupos de las regiones o zonas
evolucionadas, esto es, tanto
de las clases altas y medias como de la popular, pero, al mismo
tiempo tambin descansa en de la
el mantenimiento exclusin
de la poblacin perifrica. Solamente cuando desaparece esta
exclusin de las capas perifricas se puede decir que se ha
entrado
en la sexta etapa de democracia con participacin total. Concluye
Germani que los veinte pases latinoamericanos se encuentran en
distintas etapas de este proceso de transicin de la sociedad tra
dicional a la participacin total, y que, en este sentido, reflejan
el dualismo caracterstico derivado de la coexistencia de diferentes
sistemas sociales. Naturalmente que a los distintos grados de
desarrollo hay que aadir, en cada caso, las peculiaridades de
cada pas que son causales de importantes divergencias.
En su intento de clasificacin, el profesor Germani ha seguido
los siguientes criterios: 1) Estructura ocupacional, o sea, distri
bucin en actividades prim arias, secundarias y terciarias, y discri
minacin en dos niveles, bajos y medios. Este criterio es fcil
de aplicacin en cuanto se pueden utilizar datos censales'. 2)
EJxistencia de una clase media y autoidentificacin de los estratos
ocupacionales medios con clase. 3) Existencia, as
dicha como
proporcin, de grupos aislados o marginales desde el punto de
vista del sistema econmico, caractersticas culturales, identifi
cacin nacional, y participacin poltica. 4) Coexistencia en un
mismo pas de regiones con diferentes grados de desarrollo.
Sobre esta base y guindose por estos criteriors, Germani cla
sifica los pases latinoamericanos en cuatro tipos de estratifica
cin Gcciai. La prim era
categora est constituida por pases en
los que los estratos medios forman un 20% o ms de la
poblacin
y donde la clase media tiene existencia cultural,
psicolgica y
poltica. Existe adems homogeneidad tnica y cultural; un grado
elevado de identificacin nacional y un considerable nivel de par
ticipacin poltica por parte de los distintos estratos. Aunque
existen diferencias entre las zonas urbanas y las rurales, as
como
diferentes grados de desarrollo regional, stas son menores que
en el resto de los pases del continente.
En esta prim era cate
gora se incluyen Argentina, Uruguay, Chile y Costa Rica.

En la segunda categora, que se compone de slo

dos pases, Mxico y Brasil, los estratos medios
representan entre un 15 y 20% de la poblacin. La
clase media tiene existencia cultural, psicolgica y
poltica, pero existen notables desigualdades regio
nales con respecto a la urbanizacin y la
industrializacin, con predominio rural en la mayor
parte del pas. Estos pases poseen,
adems, heterogeneidad tnica y cultural y pronunciados desni
veles en el grado de participacin en la vida nacional.
La tercera categora, formada por Cuba, Venezuela y
Colombia, se caracteriza por la existencia de estratos
medios en su poblacin, de un 15 a un 20 %
aproximadamente. Tambin tienen en comn la presencia
de una clase media emergente; es decir, con un nivel
inferior de autoconciencia; heterogenidad tnica y cultural;
desniveles pronunciados en el grado de participacin en
la vida nacional, y de discontinuidad pronunciada entre
reas rurales, as como fuertes desniveles regionales.
La cuarta y ltima categora incluye los once pases
restantes de Amrica Latina. Todos estos pases se
caracterizan por tener estratos medios que todava
constituyen menos del 15% de la poblacin. Asimismo,
aunque existen clases medias emergentes en algunos de
los pases del grupo, hay una clara supervivencia, en
todos ellos, en mayor o menor grado, del patrn
tradicional de estructuras. Casi todos ellos se
caracterizan tambin por una gran heterogeneidad tnica
y cultural, y en todos ellos existen nume rosos
segmentos de la poblacin que se mantienen al margen
de la vida nacional. En general, las reas rurales
predominan sobre las urbanas y existen tambin
notables desniveles regionales.
Un examen ms detallado de los ndices
utilizados por los autores de estas clasificaciones
permitira comprobar de inmedia to la constancia
con que se relacionan entre s los diferentes datos
estadsticos, sobre todo en los grupos de pases
colocados al co mienzo y al fin de la escala de
desarrollo. Fuera de los casos excepcionales que
fueron sealados en su oportunidad, la unifor midad
con que todos los ndices sealan ambos extremos
del proceso evolutivo resulta evidente. La
conclusin lgica que se deriva de la observacin
general de todos los cuadros de clasifi cacin
presentados es que estamos en presencia de un
continente en proceso de evolucin desde una
situacin de base, o sea, una serie de condiciones
muy similares en todos los pases, hacia un tipo de
nacin cuya semejanza en las ltimas etapas del
proceso evolucionista se deriva simplemente del
acercamiento al tipo de vida econmica, social y
poltica de las naciones desarrolladas del mundo
occidental.
LA ESTRUCTURA GUBERNAMENTAL
Y EL PROCESO POLTICO
Antes que nada, queremos advertir que el
anlisis que nos
proponemos hacer de la estructura gubernamental de Amrica
Latina, consistir esencialmente en sealar algunos de los rasgos
ms caractersticos de dichas estructuras sin pretender adentrar
nos en descripciones detalladas y tediosas de la organizacin del
aparato gubernamental en cada pas. Esto ltimo, dada la natu
raleza de alto nivel de este grupo, lo consideramos
innecesario,
aparte de que en vista del tiempo limitado de que disponemos
sera imprctico. Concentraremos, por tanto, nuestra atencin,
solamente sobre caracteres generales y muy principalmente,
sobre
los contrastes que existen entre la organizacin formal del go
bierno y el funcionamiento real de estos resortes del sistema po
ltico.
Basndose en la experiencia y conscientes de dos
necesidades
imperiosas: una, la de establecer un ejecutivo lo
suficientemente
fuerte como para prevenir la desintegracin de naciones jvenes
y en proceso de desarrollo, y otra, la necesidad de restringir la
esfera de accin de dicho poder, a fin de contrarrestar la fuerte
tendencia histrica hacia el autoritarismo, los constituyentes lati
noamericanos adoptaron el principio de la separacin de
los
poderes pblicos.
h funcion siem
Sin embargo, el sistema tal
como a ado pre
en Amrica Latina no ha sido nunca un autntico rgimen
de
sepacin de poderes. Esencialmente, el sistema de separa
cin consiste en que el jefe del poder ejecutivo no tiene res
ponsabilidad poltica ante las cmaras y consecuentemente, tanto
l como sus ministros no estn obligados a dimitir cuando pierden
la confianza del legislativo; al mismo tiempo, la rama
ejecutiva
carece de control directo sobre el Congreso, el cual no puede ser
disuelto. La independencia de uno respecto del otro se deriva

esencialm del de que reciben autorida

ente hecho ambos su d a
travs de un proceso eleccionario.
Asimismo, la independencia
del tercer poder, el judicial, es asegurada por medios diversos,
tales como la inamovilidad de los jueces, su seleccin por
consulta
popular o el sistema cooptativo. En Amrica Latina esta separa
cin no ha sido observada nunca estrictamente. Por el contrario,
los aos transcurridos desde la independencia no han hecho sino
acentuar el predominio del poder ejecutivo. En estas condiciones,
la mayora de los autores considera ms apropiado referirse al
sistema que impera en Amrica Latina como un rgimen de pre
ponderancia presidencial.
En efecto, no es difcil hallar ejemplos ilustrativos de impor
tantes desviaciones del principio de separacin. El problema se
agudiza, si consideramos el hecho de que la misma Constitucin
permite infracciones al principio de la separacin de poderes,
de manera que la ley fundamental no constituye siempre un
freno al predominio de la potestad ejecutiva. Basta recordar que
en muchos Estados se permite la suspensin de las garantas cons
titucionales y la concesin de facultades extraordinarias. Abun
dan los casos en que el ejecutivo, a travs de la delegacin de
poderes, ha llegado a ser copartcipe del poder legislativo, aunque
exista el requisito de la aprobacin ulterior del Congreso.
Es necesario sealar que en algunos pases se han hecho
interesantes experimentos encaminados a atenuar el predominio
del ejecutivo. Las ecuatorianas de 1945 y
constituciones 1946,
por ejemplo, hablan de funciones y no de poderes, poniendo
nfasis
en la coordinacin y no en la separacin de funciones, y quiz
con falta de realismo, concedieron supremaca formal a las fun
ciones legislativas sobre las ejecutivas y judiciales. La Constitu
cin de Cuba de 1940 incorpor tambin un novedoso concepto
de las funciones de los tres clsicos poderes, estableciendo que el
presidente actuaba como un poder moderador y directivo encar
gado de la conservacin de la solidaridad nacional. De todos los
experimentos, el uruguayo es, sin duda, el ms interesante. Este
pas ha sido un verdadero campo de experimentacin dirigida a
limitar el poder del rgano ejecutivo. Una figura de gran presti
gio y excepcionales condiciones fue Jos Batlle y Ordez, el
lder en el Uruguay del movimiento para abolir la presidencia
reemplazndola por un ejecutivo colegiado. Tras una experiencia
fallida, que dur de 1919 a 1934, Uruguay retorn al ejecutivo
colegiado como resultado de un acuerdo entre las dos
grandes
fuerzas polticas del pas en 1952. Bajo este rgimen el poder

ejecutivo se halla Conse Nacion de

confiado a un jo al Gobierno
compuesto por nueve miembros, que incluye
obligatoriamente a tres representantes de la oposicin,
y presidido sucesivamente por los miembros de la
mayora. La sustitucin del ejecutivo indi vidual por
el colegiado ha generado muchos problemas,
principal mente en el campo de las relaciones del
gobierno con el Congreso, y existen ciertas dudas, a
pesar de la peculiar situacin del Uru guay, con
respecto a la eficacia de un sistema que lleva
inherentes un cierto grado de lentitud e indecisin. *
EL PODER EJECUTIVO
Un presidente latinoamericano ejerce poderes
polticos, admi nistrativos, legislativos, y, en algunas
ocasiones, hasta judiciales. De acuerdo con la ley y de
hecho, es el jefe del gobierno y de la administracin.
El poder legislativo es generalmente maleable a sus
orientaciones y raramente muestra una independencia
efectiva. El presidente puede ejercer la facultad de
imponer tributos en circunstancias extraordinarias y,
utilizando su autoridad ampl sima, puede dictar no
slo reglamentos y directivas administra tivas, sino
tambin decretos cuyas materias son esencialmente
legislativas. El poder judicial, aunque en general es
ms indepen diente que el Congreso, es a menudo
vulnerable tambin a la influencia del ejecutivo. El
gabinete es un simple instrumento de su voluntad. Y el
poder presidencial de designacin y remocin de los
funcionarios administrativos es prcticamente ilimitado.
Adems, es comandante en jefe de las fuerzas armadas,
y a menudo, en virtud de facultades extraordinarias,
puede ejercer la fuerza como un arma poltica, sin
apartarse por ello de la ley.
De hecho, la acumulacin legal de tantas
atribuciones convierte a veces al presidente de una
repblica en el entero gobierno. Quizs estaba
predestinado que los gobiernos latinoamericanos se
caracterizaran por la supremaca del poder presidencial.
Ya nos hemos referido al hecho de que el
autoritarismo de la era colonial inspirase, en parte, el
sistema de gobierno que habra de desarrollarse en
Amrica Latina. No cabe duda que las nuevas
instituciones y normas polticas, despus de la
independencia, se aceptaban ms fcilmente si
encarnaban actitudes mentales y hbitos afirmados a
travs de los siglos. El mismo Simn Bolvar haba
previsto esta tendencia y acept el autoritarismo como
la
* N. del E.: El 27 de noviembre de 1966 se sancion una
reforma consti tucional por la que se implanta nuevamente el
rgimen presidencial, que entra r en vigencia el 1 de marzo
de 1967.
nica alternativa al caos y la anarqua. Hay que
recordar siempre que el problema fundamental de
Amrica Latina, en su primera etapa republicana, fue
el de sentar las bases de una sociedad viable y
ordenada. De esta manera, el gobierno presidencial
fuerte podra considerarse como el inevitable producto
de antecedentes histricos y circunstancias polticas.
No debemos caer en el error, sin embargo, de
pensar que estos factores fueron los que
exclusivamente determinaron el papel asig nado al
ejecutivo en la organizacin del gobierno. Existen
otros factores de importancia fundamental tales como:
la concesin constitucional de amplios poderes al
ejecutivo, con igualmente amplia facultad para su
interpretacin y aplicacin; un sistema administrativo
altamente centralizado con amplia potestad presi
dencial de designacin de funcionarios; la influencia
fundamental que an disfrutan las fuerzas armadas en
la vida pblica de los pases; la imagen o concepto
que de la presidencia tiene gran parte de la
poblacin; la naturaleza peculiar del sistema de
partidas polticas; y finalmente, las nuevas
responsabilidades eco nmicas incumbentes al poder
ejecutivo como resultado del des arrollo. Nos parece
til hacer unos cuantos comentarios acerca de cada
uno de estos factores.
Poderes constitucionales
En lo que respecta a las funciones legislativas, la
diferencia
ms importante en las modalidades del rgimen presidencial lati
noamericano y el de otros pases, reside en las facultades consti
tucionales que permiten al presidente intervenir activamente en
la confeccin de las leyes, y con frecuencia, incluso elaborarlas
.sin el concurso del Congreso. Es de todos sabido que en nuestro
^continente una legislacin numerosa e importante procede de los
decretos presidenciales, y no por la va ordinaria del Parlamento.
Adems, las constituciones latinoamericanas autorizan al presi
dente para tomar la iniciativa de la legislacin, proponiendo
proyectos de ley al Congreso. De hecho, el presidente tiene
com
petencia exclusiva para proponer la legislacin referente al pre
supuesto nacional, crear nuevos cargos administrativos, aumentar
los sueldos de personal gubernativo y proponer reorganizaciones
en las fuerzas armadas. En el ejercicio de la potestad reglamen
taria el presidente decide, muchas veces, en materias que perte
necen al mbito esencialmente legislativo. Estas medidas,
ll
mense decretos, reglamentos, ordenanzas, o instrucciones, conce-

.didas tericamente implementacin de la

para la accin legisla-
tiva del Congreso, son en realidad utilizadas
con frecuencia por
el ejecutivo para modificar las leyes tanto en su letra como en su
espritu.
La facultad de declarar el estado de sitio es, por supuesto,
una
de las ms importantes atribuciones constitucionales del presi
dente. El ejercicio de los amplios poderes inherentes a esta insti
tucin, contribuye considerablemente a colocar al ejecutivo en
una posicin privilegiada; adems, en las repblicas federales el
derecho de intervencin es fuente de extraordinaria influencia
presidencial en el gobierno estatal. El poder presidencial, en
materia presupuestal, tambin tiende a robustecer su autoridad.
El control del presupuesto, sea por prescripcin constitucional,,
por ley del Congreso o resultado de su accin poltica, permite
al presidente la utilizacin de amplios medios financieros en mayor
cantidad de la autorizada por el Congreso. La subordinacin eco
nmica del resto de las entidades polticas o administrativas, pro
vincias y municipios, al gobierno central, haciendo que stas
dependan del ejecutivo para sus gastos, contribuye asimismo, a
aumentar la influencia y autoridad del jefe
del Estado.
El
presidente el sistema
y administrativo
La del presidente sobre el sistema
autoridad administrativo
se deriva tambin de preceptos constitucionales. Su facultad de
designacin de los funcionarios es amplsima y puede removerlo
a voluntad, salvo en aquellos casos en que se requiere una
acusacin
ante el Congreso. En Colombia, Chile, Ecuador, Panam y Vene
zuela, el presidente designa tambin a las autoridades provinciales.
En todas las naciones centroamericanas el jefe poltico es asimis
mo designado libremente por el presidente. Entre otras atribu
ciones asignadas al presidente, se cuenta la facultad de negociar
contratos administrativos para el funcionamiento de los servicios
y la ejecucin de los trabajos pblicos. Aunque, en algunos
pases,
se establezca la obligacin de dar cuenta al Congreso de la nego
ciacin de estos contratos, no hay duda de que esta atribucin
extiende la influencia presidencial como dispensadora de favo
re
s polticos.
L imagen paternal del
a presidente
Ms tarde nos referiremos a la influencia de las
fuerzas ar madas en la vida poltica. En esa
ocasin haremos referencia a aquellos aspectos que
repercuten en el mbito de los poderes pre
sidenciales. Pasaremos, por tanto, a referirnos ahora a
la imagen que de la presidencia tiene gran parte de la
poblacin latinoa mericana. No hay duda de que esta
imagen en aquellos pases latinoamericanos donde
predominan grandes masas de indios y mestizos se
asemeja a la de un gran padre, benvolo y compren
sivo, pero al mismo tiempo todopoderoso. Es una
imagen que salvando las distancias, se asemeja a la
concepcin que tena el campesino ruso del zar como
padre de todas las Rusias. Este papel de gran padre es
a veces impuesto al presidente por las fuerzas de las
circunstancias. Como ha dicho un escritor: Existe una
sumisin implcita que inconscientemente impone al
presidente al ejercicio de un poder arbitrario. Slo l
puede tomar la decisin final. No hay otro poder, ni
otra autoridad. El que gobierna debe tambin mandar o
no ser capaz de gobernar. ^
Esta imagen popular hace que el presidente deba
ejercer su autoridad personalmente y no por
intermediarios; atender en detalle a todas las
cuestiones, sean stas importantes o suprfluas; y
tomar todas las decisiones. De no actuar en esta
forma, el presidente corre el riesgo de perder su
prestigio y autoridad. La versatilidad requerida de un
presidente latinoamericano en razn de esta imagen
popular del ejecutivo, aparece claramente en una
ancdota contada por Galo Plaza, presidente del
Ecuador desde 1948 a 1952. Durante las operaciones
del censo de 1950, un gran nmero de indios de una
remota comunidad serrana rehus coope rar con las
autoridades; se produjeron disturbios de consideracin
y los funcionarios del censo llegaron a ser agredidos
fsicamente. Al ser informado de esta situacin, el
presidente Plaza vol hacia ese pueblo y habl a los
indios explicndoles, en sencillos trminos, el
significado del censo. Slo cuando el presidente
prometi que darse con ellos durante las operaciones,
los indgenas aceptaron someterse y responder al
cuestionario.
El 'presidente y los partidos
El fuerte personalismo inherente a la poltica
latinoamericana y la ausencia de una concepcin
institucional de los partidos pol ticos ha contribuido,
tambin, a fortalecer la posicin del presi dente. Como
veremos ms tarde, es frecuente el que estas organi
zaciones sean controladas por un grupo leal al lder, y
es evidente
1 Frank Tannenbaum, Personal Government in Mxico, en Asher N.
Christensen (ed.), The Evolution of Am erican Government (New York: Holt,
1951), p.417.
que este control se intensifica cuando el partido est
en el poder y su jefe se ha convertido en presidente
de la Repblica. Sera extrao que alguien intentara
desafiar su autoridad como gran elector para
seleccionar candidatos y trazar la poltica del partido.
El desarrollo econmico como fuente de poder
presidencial
Como es sabido, las actividades gubernamentales
se han exten dido apreciablemente como consecuencia
del desarrollo econmico. Programas de
nacionalizacin y fomento de la produccin han
llevado a la creacin de importantes entidades del
Estado que ejercen una amplia supervisin sobre las
actividades econmicas. A este respecto, hay que
sealar que en muchos pases el poder legislativo ha
desempeado un papel relativamente insignificante en
la expansin de los servicios pblicos y la
consiguiente crea cin de nuevas agencias
administrativas, y que esta responsabili dad ha
recado mayormente sobre el jefe del ejecutivo. No
cabe duda, entonces, que este crecimiento y
expansin de las opera ciones gubernamentales ha
debido contribuir en cierto grado a incrementar los
poderes del ejecutivo, que, en muchos casos, se ha
convertido en casi un rbitro de la vida econmica
del pas.

Mtodos y tcnicas de control presidencial

Una gran parte de la autoridad presidencial que
no se deriva de fuentes constitucionales tiene su
origen en el empleo del poder poltico de que
dispone el presidente. Los mtodos y tcnicas
empleados por los presidentes para el ejercicio de
este control poltico son mltiples y variados. Si el
ejecutivo, por ejemplo, persigue la sumisin del
Congreso, este objetivo puede lograrse mediante la
utilizacin de determinadas armas polticas. stas, por
ejemplo, pueden consistir en el manejo de la
maquinaria elec toral para asegurar la eleccin de
determinados miembros del Congreso. Se ha dicho de
la Argentina que a un miembro del partido del
presidente le es casi imposible ser elegido sin el
consentimiento de ste. Este control del personal del
Congreso, comn a gran parte de los pases del
continente, es responsable en parte de la debilidad
del Parlamento en la defensa de sus prerrogativas. El
presidente tiene a su disposicin, adems, otros
medios de control sobre la actividad legislativa. No
slo convoca al Congreso a sesiones ordinarias ms
all del perodo proscripto por la Constitucin. La
facultad del presidente de abrir las sesio
nes del Congreso argentino, por ejemplo, le ha
permitido en el pa sado determinar el comienzo de
estas sesiones, ya que la tradicin y la doctrina han
sostenido que el Congreso no puede comenzar sus
actividades hasta que el presidente haya presentado su
mensaje. De este modo, algunos presidentes han podido
posponer toda acti vidad parlamentaria hasta que les
resultase conveniente.
Con respecto al poder judicial, puede decirse que,
aunque hay por lo general poca interferencia
presidencial en los grados infe riores de la escala
judicial o en materias estrictamente jurdicas^ a menudo
los tribunales superiores han estado sometidos al influjo
presidencial con finalidades polticas. En estos casos, no
han fal tado medios al presidente para lograr este
control, bien sea mediante la facultad de designacin
de los jueces, que es su prerrogativa en algunos pases,
bien sea mediante nombramientos judiciales cuando el
Congreso no est en sesiones, en aquellos pases en
que dichos nombramientos requieren accin del poder
legislativo. El traslado de jueces ha sido tambin un
arma poltica muy usada para desterrar miembros del
poder judicial que son adversos a la voluntad
presidencial.
Los gobiernos provinciales y municipales,
susceptibles a in
fluencias del poder central debido a su falta de independencia
econmica, son vctimas frecuentes del control poltico presidencial,
ejercido a veces a travs de otros rganos del Estado. En 1935,
por ejemplo, el Senado mexicano, presionado por el
presidente
Crdenas, sustituy a los gobernadores de tres Estados. Poste
riormente, el presidente Alemn, utilizando tcnicas anlogas, logr
en dos aos la remocin de seis gobernadores cuya lealtad perso
nal era dudosa. En otras ocasiones se ha recurrido a la tcnica
de la intervencin federal establecida bajo algn pretexto. El
presi
dente Vargas, del Brasil, mostr cierta predileccin por este m
todo, habiendo llegado a ordenar en 1937, la sustitucin de todos
los gobernadores de los Estados, con la excepcin de uno, y dis
poniendo la disolucin de todas las legislaturas estatales y de
todos los concejos municipales.
Entre otros mtodos de control ejecutivo se utilizan
tambin
con mucha frecuencia el establecimiento de la censura de los
medios
de informacin, as como la organizacin de cuerpos de agentes
secretos y espas, particularmente en el caso de regmenes
de
dictadores y hombres fuertes. Finalmente, en algunos casos tam
bin se ejerce control sobre la vida poltica nacional mediante

la manipulacin de ciertos monopolios product

pblicos sobre os
bsicos. El mejor ejemplo de este tipo de control
fue el ejercido por el dictador Trujillo durante
muchos aos, a travs de su monopolio personal de
la sal y el tabaco, y de las compaias de seguros
en la Repblica Dominicana. Durante la era
trujillista era muy frecuente que los privilegios
econmicos detentados por el dictador fueran
utilizados con el fin de destruir a sus enemigos
polticos.
Conclusin. Como hemos visto, los inmensos
poderes que resi den en el ejecutivo, unos derivados
de preceptos legales y otros de tradiciones y hbitos
polticos, casi por necesidad, convierten en un
presidente fuerte a todos los jefes de Estado
latinoame ricanos. Si por una causa o por otra un
presidente deja de utilizar los instrumentos que estn
a su disposicin, es casi seguro que no podr
mantenerse en el poder. La realidad es que el
sistema est concebido en tal forma que resulta
incompatible con la existencia del presidente dbil.
Bajo esta concepcin del sistema poltico, slo el jefe
del ejecutivo puede prestar estabilidad y permanen
cia al gobierno, y si ste no est dispuesto o no es
capaz de cumplir esa tarea, su derrocamiento es casi
inevitable. Los presidentes dbiles, desde un punto de
vista realista, no tienen cabida dentro de un sistema
tan vulnerable a las presiones desintegrantes y ato-
mizadoras de tantas fuerzas heterogneas, como el
que prevalece en la mayora de los pases
latinoamericanos.
E L PODER LEG ISLATIVO
Aunque los sistemas constitucionales de Amrica
Latina, como ocurre en todos los pases del mundo
occidental, han atribuido al Parlamento el poder de
elaborar las leyes y de orientar la poltica nacional,
ste, en realidad, no es el centro de la vida poltica
de estas naciones. Como hemos sealado
anteriormente, este papel corresponde al ejecutivo.
Lgicamente, la debilidad de las asam bleas
legislativas y su inferior prestigio y autoridad cuando
se les compara con aquellos de que goza la figura
del presidente, son consecuencia del rol casi
omnipotente que el sistema legal y las costumbres
polticas han asignado a la rama ejecutiva.
Catisas de la subordinacin del Parlamento
Debemos sealar, sin embargo, que la debilidad
de las asam bleas legislativas se debe tambin, en
gran pari^e, a otros factores, tales como la
naturaleza del sistema social, los defectos y vicios
de los procesos electorales, y la fragmentacin y fluidez
extrema de los grupos polticos organizados.
Circunstancias histricas han contribuido, adems,
en cierto modo, a acentuar la debilidad del poder
legislativo. La ausencia, durante la era colonial, de
rganos deliberantes de importancia y la falta de toda
tradicin parlamentaria explican tambin en parte este
defecto. Pero, adems, habra que resaltar tambin
que la frecuencia de situaciones de emergencia, poco
aptas para pro longados debates y controversias
parlamentarias, es causa prin cipal de la exaltacin
de la presidencia, caracterstica comn de todos los
regmenes latinoamericanos. Si los poderes
legislativos del presidente son tan amplios durante
estas situaciones de ur gencia, es lgico que exista
una restriccin de las actividades del rgano
propiamente legislativo. La relativa brevedad de las
sesiones legislativas tiende tambin a disminuir la
eficacia del equilibrio que debera existir respecto de
los otros poderes, aunque es cierto que son muchas
las constituciones que, como medida pre cautoria
contra la supremaca presidencial, fijan una larga du
racin a las sesiones ordinarias del Parlamento.
La falta de tradicin parlamentaria, impide,
frecuentemente, que se obtengan las transacciones y
compromisos tan necesarios en el sistema
democrtico representativo; y los partidos se encie
rran a menudo en posiciones irrevocables y en
luchas estriles que desprestigian al Parlam^ento.
Los propios juristas latinoamericanos han sealado
muchos de estos defectos, y han llevado sus crticas
an ms lejos que los observadores extranjeros,
culpando, a menudo, a los Parlamentos no slo de
ineficacia e irresolucin, sino, incluso, de actitudes
contrarias al inters nacional. Las propuestas para
corregir estos vicios y reformar la organizacin del
Parlamento han sido abun dantes. Entre las
modificaciones propuestas se ha sugerido fre
cuentemente la reduccin del nmero de congresales;
la creacin de comisiones tcnicas y asesoras al
servicio de los legisladores; la divisin del perodo
legislativo de dos fases, una dedicada al estudio,
preparacin y redaccin de los proyectos de ley, y
otra a la aprobacin de estos proyectos; y,
finalmente, se ha propuesto, tambin, la fijacin de
un determinado perodo para la aproba cin de
determinados tipos de leyes.
A pesar de la validez genrica de estas explicaciones, sera
injusto afirmar que todos los Parlamentos latinoamericanos han
fracasado en el cumplimiento de la misin que les encomienda
la
ley fundamental. Un examen general de la
historia latinoameri
cana demostrara fcilmente cmo algunos Parlamentos,
como por
ejemplo los existentes en Chile, durante la repblica
parlamen
taria de 1891 a 1924; en Uruguay, bajo la Constitucin de 1917,
y en Honduras, desde 1927 a 1931, fueron cuerpos
independien
tes, elegidos legalmente, que desafiaron el predominio de la
au
toridad presidencial y participaron con eficacia en la
determina
cin de la poltica nacional.
Llegamos entonces a la conclusin de que no se
puede ni se
debe generalizar un juicio sobre la institucin parlamentaria en
todos los pases, ni tampoco exagerar la relativa debilidad de
las asambleas legislativas.
En Argentina, por ejemplo, pueden distinguirse tres
perodos
en la historia parlamentaria. El primero se extendi desde el
Cabildo de 1810 hasta el Congreso Constituyente de 1853; el
se
gundo, desde esa fecha hasta 1912, y el tercero, desde ese ao
hasta el presente. En el primer perodo las asambleas argentinas
reflejaron las inquietudes y disturbios causados por la lucha
emancipadora y por los problemas urgentes de la organizacin de
una nueva repblica. El gran debate durante este perodo fue el
conflicto entre el federalismo y el unitarismo. Durante el segun
do perodo el prestigio del Parlamento fue realzado por la pro
mulgacin de los cdigos y de las leyes orgnicas que sentaron la
base del sistema legal. Las legislaturas de este perodo, frecuen
temente, mostraron su independencia, resistiendo vigorosamente
las intervenciones ilcitas del poder ejecutivo, tarea en la que
encontraron apoyo por parte de la opinin pblica. El tercer pe
rodo se distingue por el aumento de la participacin de las ma
sas en el proceso electoral, y la formacin de nuevas fuerzas po
lticas que pronto obtuvieron representacin parlamentaria como
resultado de las reformas electorales. La actividad parlamentaria
se caracteriz por la intervencin de fuerzas populares que ha
 ban sido previamente excluidas por la corrupcin electoral, y
por el plantamiento de nuevos problemas de significacin social.
Hacia el fin del segundo perodo, sin embargo, el Congreso se con
virti en un rgano servil del ejecutivo, hasta llegar a ser una
reunin elegante de oligarcas que nunca discutan ideas sino que
argumentaban cortsmente sobre sus intereses personales. El Con
greso del tercer perodo, si bien es cierto que fue una asamblea
menos culta, fue en cambio, ms representativa de los distintos
seg

mentos sociales. sin embargo, el

Despus de 1916, Parlamento se
convirti de nuevo en un rgano oficialista, inclinado a
la com placencia e insensible a las aspiraciones
populares. El llamado Parlamento de los
trabajadores elegido en 1946 aunque
ciertamente representativo de las clases populares,
result, sin embargo, un instrumento dcil en las
manos del ejecutivo.

Composicin de los Parlamentos

Entre el personal parlamentario latinoamericano han
predomi nado tradicionalmente los abogados, y en menor
nmero, partici pan ingenieros, periodistas, mdicos,
profesores universitarios, y otros profesionales. En
trminos generales, es posible distinguir varias categoras
entre los legisladores latinoamericanos.
Existen, en primer lugar, los polticos profesionales,
para los que hacer poltica es slo un medio, aunque
sea arduo, de ganar se la vida. Existen tambin los
jefes polticos, caudillos de nueva factura, que en
mayor o en menor escala, dirigen su maquina ria
poltica propia, y cambian de orientacin poltica y de
afilia cin con la mayor facilidad y desenvoltura. Es
muy comn que el presidente de la repblica reclute el
ncleo de sus sostenedores en el Congreso entre los
miembros de este grupo. Existen tam bin, los ricos
terratenientes, los grandes industriales y hombres de
negocios para los que ocupar una banca en el
Parlamento, no es una ambicin poltica, sino ms bien
manera efectiva de defen der sus intereses. Con
frecuencia este tipo de legisladores tiende a perpetuarse
en el Congreso ya que los partidos polticos se inclinan
a concederles cabida dentro de su representacin
parlamen taria a cambio de contribuciones econmicas
a los fondos parti distas. En su actuacin parlamentaria
estos congresales se dedi can exclusivamente a la
defensa de sus vastos intereses econmi cos,
oponindose a aquellas leyes que puedan afectarlos.
Recientemente ha aparecido en la mayora de los
pases un nuevo tipo de legislador. Se trata de aquellos
que representan gru pos econmicos que han adquirido
influencia en poca reciente, tales como sindicatos
obreros u organizadores agrcolas. El sur gimiento de
nuevos partidos de base populista y la creciente sig
nificacin poltica de los trabajadores han afectado,
indudable mente, la naturaleza y composicin de las
asambleas legislativas. Estos nuevos partidos,
compitiendo por el poder con los partidos tradicionales,
han logrado llegar hasta el Parlamento y en algunos
casos hasta han obtenido el control del poder
legislativo. Es necesario observar, sin embargo, que su
participacin no ha sig-
nificado, necesariamente, una mayor independencia y
eficacia de la actividad parlamentaria, pero, por lo
menos, ha convertido a las nuevas asambleas en
grupos mucho ms representativos de la voluntad
popular que sus predecesores.
Resulta interesante observar que en nuestros das,
en aque llos casos en que las polticas del poder
ejecutivo y del Parla mento divergen
fundamentalmente, las asambleas legislativas, por
regla general, asumen posiciones que reflejan los
intereses espe ciales de determinados grupos en la
sociedad, mientras que la po sicin del poder
ejecutivo se encuentra, generalmente, ms en
consonancia con los intereses nacionales. Esta
diferencia en orien tacin entre los dos grandes
rganos del Estado se hace ms evi dente en
nuestros das, cuando los pases se enfrentan con la
ne cesidad de adoptar decisiones con el fin de
fomentar el desarrollo econmico, las cuales aunque
sean beneficiosas a largo plazo a todos los sectores
de la sociedad, redundan, sin embargo, de in mediato
en perjuicio de los intereses de grupos econmicos
espe cficos. Esta divergencia de criterios tiene ciertos
rasgos intere santes. Uno de ellos es que la defensa
de los intereses de grupo asumida por los miembros
del Parlamento, puede extenderse a toda la escala de
intereses que se encuentran en la economa del pas.
Pero, el caso ms frecuente es que sean los intereses
de los segmentos ms elevados de la comunidad los
que encuentran re presentacin ms efectiva entre las
filas de los parlamentarios. As se da el caso de que
las rebeldas legislativas ms comunes en el mbito
latinoamericano son aquellas dirigidas contra
programas de reforma agraria o contra modificaciones
del sistema tributario que resultan lesivos a los
intereses de la clase terrateniente. Sin embargo puede
tambin suceder que la poltica del ejecutivo afecte
en forma perjudicial los intereses de los asalariados,
en cuyo ca so, si existe una representacin efectiva
por parte de estos sec tores, puede producirse
tambin una fuerte oposicin parlamenta ria. As, en
muchos casos, un programa que implique reducciones
de salarios o restricciones en los servicios de
asistencia social, puede ser combatido tan
vigorosamente como la legislacin que afecta a los
sectores ms elevados. Podra decirse que esta
situacin no difiere fundamentalmente de la que
prevalece en los Estados Unidos, donde el presidente
concibe su roF poltico como defensor de los
intereses de todo el pas, mientras que los miembros
del Con greso responden primordialmente a
determinadas reas en las que predominan intereses
especficos. Resulta interesante observar
que esta situacin que hemos descripto es
precisamente la con traria a la que tuvieron en
consideracin los creadores del sistema democrtico
representativo. Tanto en Amrica Latina como en los
Estados Unidos, se consider a los presidentes fuertes
como lgicos defensores del privilegio y del
mantenimiento del status quo, mientras que por lo
menos la Cmara Baja del Parlamento deba
representar los intereses de los sectores ms
sumergidos de la sociedad. La situacin actual no es
un reverso completo de la medalla, pero se le
aproxima bastante. ^

EL PODER JUDICIAL
Todas las naciones de Amrica Latina han
instituido al poder judicial como un rgano separado
de la estructura del Estado. En un sentido formal, la
independencia de los tribunales en el ejer cicio de
sus funciones est, en general, mejor asegurada que
la de las asambleas legislativas. Algunas
constituciones declaran ex plcitamente esta
independencia y todas especifican que los jueces
deben ser abogados que hayan ejercido su profesin
por un pe rodo ms o menos largo de tiempo, como
garanta de su compe tencia tcnica. Por imperativo
constitucional los tribunales ac tan como protectores
de la libertad humana y guardianes de los intereses
individuales y colectivos ante la ley.
Influencias extranjeras
La influencia anglosajona, sobre todo la inglesa, se
nota en
los modos de reclutamiento considerados favorables a la indepen
dencia de los jueces. Otra caracterstica de la influencia anglosa
jona reside en las funciones ejercidas por los tribunales supremos,
quienes, no solamente tiene atribuciones disciplinarias sobre
el
conjunto de los tribunales, sino que tambin tienen poderes de de
signacin de los jueces inferiores en algunos pases, y en otros pro
ponen los nombres de los candidatos al presidente. En trminos
generales, puede decirse entonces que el poder judicial se admi
nistra a s mismo y se recluta por cooptacin, lo cual tiende a
impedir la intervencin de los otros dos poderes. Incluso,
en
algunas repblicas el poder judicial posee el derecho de iniciati
va legislativa en aquello que hace referencia a su
todo organiza-
M Needler
2 artn , 'L atin Am erican Politics in Perspective (Princeton:
N
D. ostran Co., 1963
Van d Inc., ), pp. 129-130.
cin. La organizacin judicial descansa, de esta
manera, principal mente en los tribunales
supremos, y la independencia de la magis
tratura depende esencialmente de la de los
magistrados de este tribunal.
Independencia del Poder
Judicial y control de la
constitucionalidad
Las garantas de inamovilidad o mantenimiento en el
cargo, son ciertamente las ms importantes para la
independencia de los organismos judiciales. Esta
inamovilidad no est generaliza da, ya que catorce de los
veinte pases latinoamericanos no consa gran ese
principio, y realizan nombramientos temporales, algunos
por un perodo de duracin muy breve. Pero la
generalizacin de que las garantas de que goza el poder
judicial en Amrica Latina no son efectivas y de que
este poder est sometido a la voluntad del ejecutivo no
es enteramente exacta. Es cierto que con demasiada
frecuencia regmenes dictatoriales han convertido a la
magistra tura en instrumento dcil, pero estos casos han
sido relativamen te excepcionales, y el hecho de que
muchos de estos regmenes se hayan visto obligados a
avasallar al poder judicial, es testimonio de la existencia
de una notable tradicin de independencia.
La casi totalidad de los pases latinoamericanos
confa a los tribunales el poder de declarar la
inconstitucionalidad de la le gislacin, como ocurre en
los Estados Unidos, as como tambin confan a los
tribunales ordinarios la tarea de legitimar los actos de
la administracin. Algunos autores, como Lambert,
sealan que este tipo de organizacin jurdica
principalmente inspirado por las instituciones
anglosajonas, apenas concuerda con el verdade ro
espritu de los sistemas jurdicos de derecho civil cuyos
orge nes romanos fueron ms tarde desarrollados por
Espaa antes de sufrir las influencias del derecho de
otros pases europeos. De es ta forma, como advierte
Lambert, cuando los tribunales vacilan ante el poder
poltico, desde el punto de vista anglosajn, podra
decirse que su independencia es una ficcin; mientras
que desde el punto de vista europeo, se puede pensar
que si los tribunales actan en esta forma, lo hacen
respetando escrupulosamente el tradicional principio de
la separacin de poderes.
Defectos comunes a la administracin de
justicia
La crtica ms comn al poder judicial latinoamericano
es su
debilidad comparado con el ejecutivo. Sin embargo, se critican
tambin otros defectos, principalmente la lentitud en la
admi
nistracin de la justicia, la primaca del procedimiento escrito
sobre el oral y el alto costo de los procedimientos judiciales.
Con respecto a la debilidad del poder judicial debemos acla
rar que mucho depende de los factores que se consideren en el
examen de este problema. Aquellos que toman una posicin ex
trema y aspiran a que el poder judicial acte como eficaz con
trapeso del ejecutivo, tendran que aceptar la concesin de
un
eficaz poder poltico a los tribunales, poder poltico que lleva
ra consigo el control de la burocracia as como del ejrcito y
el liderazgo en el partido poltico dominante. Es bastante obvio
que tal investidura del poder poltico en los tribunales sera cosa
prctica. Resulta claro que si los tribunales han de ser verdadera
mente independientes no deben inmiscuirse en la poltica parti
daria, y que si, adems, no les corresponde juzgar cuestiones po
lticas, no puede esperarse que acten como freno a los excesos
polticos del ejecutivo. La acusacin de debilidad sera vlida si

los tribunales estuviesen constitucionalmente

investidos para ser vir de guardianes de la ley
fundamental contra sus violaciones por los poderes
ejecutivo y legislativo y teniendo ese poder, no lo
ejer cieran cuando estas infracciones ocurrieran. Es
necesario recor dar tambin, como dijimos
anteriormente, que las constituciones son sustituidas
con frecuencia y facilidad y que las dictaduras son
rpidamente legalizadas. No puede, en buena lgica,
culparse al poder judicial si las garantas
constitucionales son legalmente suspendidas y bajo
esta suspensin se cometen actos que no siem pre
estn sujetos a procesos constitucionales y por tanto
a su competencia.
Lo importante es que las cortes, como tribunales de
derecho, juzgan los casos de manera independiente y de
acuerdo con la ley. Las opiniones varan acerca de este punto,
pero la mayora sostiene que los tribunales de justicia a pesar
de estar equipados con instrumentos eficaces para la aefensa
de la Constitucin y de las leyes, en la prctica han mostrado a
menudo una excesiva su misin ante la prepotencia del
ejecutivo. En algunos pases el po der judicial, y en especial, la
corte suprema, se ha visto envuelto, aun en contra de su
voluntad, en las luchas polticas. En Pana-
m, por ejemplo, cuando Remn se abri
camino hacia la presi
dencia, la Corte Suprema de aquel pas desempe un papel de
im
portancia en el proceso. Hay tambin que tener en cuenta que los
tribunales se ven a "menudo implicados en los problemas
com
plejos causados por conmociones polticas. En estos casos, el po
der judicial es la nica institucin estable en la presencia de
acon
tecimientos extralegales. Es as como se produce a veces ia co
existencia de un ejecutivo defacto y de un poder judicial legtimo,
que en muchos casos, se ve en la necesidad de legalizar actos del
gobierno revolucionario hasta que la normalidad
constitucional
sea restablecida.
La lentitud del procedimiento judicial es una queja comn en
Amrica Latina. Se dice que algunos pases latinoamericanos si
guen utilizando normas de procedimientos que fueron instituidas
en el perodo colonial. Se aspira a la sustitucin del largo proce
dimiento escrito por la prctica oral, alegndose que esta ltima
redundara en una mayor seguridad del proceso judicial, as como
qu provocara su aceleracin y consiguientemente,
e disminuira
su costo.
Por ltimo, para concluir estas observaciones sobre la signifi
cacin poltica del poder judicial, debemos mencionar que existe
un gran nmero de controversias en distintos campos, precisa
mente los ms afines a cuestiones polticas, cuyo manejo no co
rresponde a los tribunales ordinarios, sino a sistemas especiales
de tribunales, como por ejemplo casos relativos a problemas de
trabajo, cuestiones de jurisdiccin administrativa y asuntos fis
cales. En muchos pases existen tribunales especiales que, bajo
leyes propias, tienen jurisdiccin sobre estos casos. Por regla ge
neral, estos tribunales especiales son ms vulnerables a interfe
rencias polticas que el sistema regular de
tribunales ordinarios.
CENTRALIZACIN, GOBIERNO PROVINCIAL
Y MUNICIPAL
Como hemos observado anteriormente, aunque el
federalismo fue consagrado en varias de las
constituciones latinoamericanas, la adopcin de este
sistema no ha significado necesariamente una
descentralizacin real, y en los pases de sistema
unitario, por ra zn de la naturaleza mxisma de
dicho sistema, ha existido siempre un control
excesivo de la autoridad central. Ya nos hemos
referi do a que esta actitud se deriva, en parte, de
las tradiciones colo niales.
Diferencias entre el federalismo latinoamericano y
el federalismo en los Estados Unidos
Sin embargo, hay muchos que opinan que las
diferencias en
tre el federalismo de los Estados Unidos y el federalismo latino
americano no corresponden enteramente a la persistencia de tra
diciones coloniales, y que la diferencia fundamental que distingue
a las dos formas de federalismo obedece, en gran parte, a que
las constituciones latinoamericanas han cambiado con ms fre
cuencia, ya que son, en la mayora de los casos, de ms fcil mo
dificacin. As, cuando las transformaciones econmicas y socia
les han requerido en Amrica Latina la ampliacin de los poderes
federales, ha sido ms fcil reconocer su existencia en las consti
tuciones, mientras que en los Estados Unidos, el Gobierno Fe
deral, tericamente, ha continuado reducido a un gobierno con
poderes limitados. Hay que aadir, sin embargo, que esto no ha
impedido en aquel pas el desarrollo ^a travs de otras vas
de una centralizacin ms eficaz, en muchos sentidos, que la de
Amrica Latina.
Con frecuencia olvidamos que aunque diecisis pases de
Am
rica Latina han adoptado la forma unitaria, el estado federal en
cierto sentido, representa el sistema predominante, puesto que
existe en pases que, aunque se deje aparte a Venezuela ^ya
que
el federalismo en aquel pas es casi una ficcin cubren dos ter
cios del territorio y de la poblacin. Venezuela no puede con
siderarse como un autntico pas federal, ya que el presidente po
see el poder, incompatible con el federalismo, de nombrar los go
bernadores de los Estados, quienes son responsables ante l so
lamente.
En el caso argentino, en cambio se trata de un autntico
fe
deralismo de agregacin que consigui, tras un proceso arduo y
difcil, unir a las diversas provincias con la ciudad de Buenos Ai
res. Sin embargo, el desmesurado crecimiento de esta capital y
de la regin circundante es la causa de profundos desequilibrios
en el federalismo argentino. El federalismo en Mxico est pro
fundamente modificado por el sistema de partidos, que asegura
el predominio de un partido oficial de tal modo que impone una
direccin nica a los gobierno de los Estados de la federacin.
Quiz Brasil sea donde, en circunstancias normales, el rgimen
federal funciona de manera ms regular, cosa que muchos han

atribuido a una tradicin que, como principio

sealamos al de
este estudio, se origin en los primeros das de la
colonizacin con la organizacin en capitanas
concedidas a donatarios. Exis te tambin en Brasil el
factor de que los partidos polticos son to dava, en
buena parte, partidos regionales, alianzas entre parti
dos locales, lo que causa que el presidente de la
Repblica sea incapaz a veces de asegurar o impedir
la eleccin de los goberna dores de Estados. Se ha
sealado tambin, que el federalismo bra sileo se ve
facilitado por la existencia de un relativo equilibrio
entre algunos grandes Estados que, de esta forma, no
son capa ces por s solos de dominar la federacin.
En resumen, podramos decir que algunas de las
caractersti cas que distinguen el federalismo tal como
se practica en los Es tados Unidos y en el sur de este
hemisferio, son consecuencia de modificaciones
introducidas en el modelo norteamericano aten diendo a
condiciones particulares de Amrica Latina. Otras dife
rencias derivan, indirectamente, de la diferencia en los
sistemas de partidos polticos y del papel predominante
asignado al ejecu tivo, mientras que existen otras
diferencias que son ms aparen tes que reales,
derivadas de la dificultad de modificar la Constitu cin
en los Estados Unidos, que obliga a aquel pas a
disimular en parte la centralizacin. No cabe duda que
el desequilibrio en tre los poderes de la federacin y el
de los Estados ha tenido lu gar tanto en los Estados
Unidos como en Amrica Latina, aun que en esta
ltima, la supremaca del gobierno federal resulte mu
cho ms evidente. La diferencia ms importante, como
bien sea lan los observadores, radica en que en
Amrica Latina se trata de pases de rgimen de
derecho civil con sistemas jurdicos re lativamente
unificados, aunque dejen a los Estados o a las provin
cias cierta autonoma para adaptar las normas
nacionales a las peculiaridades locales. Otra diferencia
importante es que en Am rica Latina los Estados
ederales han puesto en manos del gobier no central,
aparte de los poderes tradicionales, de defensa nacio
nal, de poltica exterior y de defensa de la libertad de
comercio, otras atribuciones tales como la regulacin de
la produccin, el desarrollo de la instruccin pblica y
la legislacin social y labo ral. Y, finalmente, a
diferencia de los Estados Unidos, las consti tuciones
federales latinoamericanas prescriben la naturaleza de
las instituciones polticas y judiciales, as como la
organizacin administrativa interna de los Estados. Es
preciso aadir tambin, que en Amrica Latina la
centralizacin se deriva menos de la usurpacin de
poderes por parte del gobierno federal que de la dis
tribucin de los recursos financieros, que no permiten a
los Esta
dos hacer frente a las funciones que les corresponden
sin la ayu da econmica del gobierno federal. La
multiplicacin de organis mos distribuidores del crdito
y reguladores de la economa, que invariablemente se
encuentran bajo la jurisdiccin del gobierno federal, ha
contribuido en poca reciente, a la centralizacin.

Gobierno provincial
' Es opinin comn que en los pases donde funciona
el siste ma unitario de gobierno, las provincias son
instituciones artifi ciales, que sirven como rganos
polticos y administrativos del gobierno central y que
por lo tanto no cumplen su funcin de ser
instrumentos representativos de los intereses locales.
Segn esta opinin, el mantenimiento de las unidades
provinciales se debe en muchos casos a que sirven
para distribuir empleos como recom pensa poltica.
Hay quienes mantienen tambin que, en aquellos
casos en que se permite a un ejecutivo provincial
seguir una po ltica constructiva independiente, es
porque ste ya ha sido pre destinado por el gobierno
central como posible candidato a la pre sidencia de
la repblica, y que, por el contrario, el gobernador o
intendente que sigue un curso independiente a la
autoridad cen tral, generalmente lo hace para sentar
las bases de una campa a de oposicin, y quizs
hasta de una revuelta armada contra el gobierno
nacional.
El gobierno local en los Estados unitarios es
complejo en es tructura y la terminologa es variada
en expresin. En Bolivia, Colombia, El Salvador,
Guatemala, Hait, Honduras, Nicaragua, Paraguay,
Per y Uruguay, se denominan departamentos, y en
el resto de los pases se los designa con el nombre
de provincias. Se crean a veces ciertas confusiones
por el hecho de que algunos pases tienen ambas
unidades territoriales. Chile incluye los de
partamentos dentro de las provincias. En cambio,
Bolivia y Per tienen provincias dentro de los
departamentos. Los ejecutivos de las ms grandes
unidades locales reciben el ttulo de intendente en
Chile; de prefecto en Bolivia, Hait y Per; de
delegado en Paraguay y de jefe poltico en
Nicaragua. En el resto de los pases, con la
excepcin del Uruguay, se les llama gobernadores.
En Cuba y en el Uruguay los ejecutivos locales son
cargos electi vos, y en este ltimo pas se utiliza el
ejecutivo colegiado tal co mo existe en la
organizacin del gobierno central. En todos los otros
pases unitarios el jefe de la administracin provincial
es designado por las autoridades centrales. En algunas
repblicas
existe un cuerpo deliberativo o asesor como parte de la
maquina ria provincial. Los cargos en esta asamblea
son electivos en Cuba, Colombia, Ecuador, Honduras y
el Uruguay. El esquema de la administracin local en
los Estados unitarios, en general, puede ser de dos
tipos: uno, simple, que incluye las provincias, los dis
tritos o cantones, y las parroquias; y otro, complejo,
dentro del cual existen provincias, departamentos,
subdelegaciones, distritos y comunas. Existe un tercer
sistema que incluye departamentos, provincias, distritos,
cantones y comunas como unidades. Bajo es ta
tipologa Per, Bolivia y Chile clasificaranse como
complejos.
En el Per, existe una fuerte tradicin de
centralizacin po ltica, quizs ms acentuada que en
ningn otro pas latinoamerica no. No obstante aun en
este pas existe cierta conciencia del re gionalismo
histrico, geogrfico, cultural y econmico de la na
cin. La idea atribuida al venezolano Cecilio Acosta
de que Am rica Latina necesita centralizacin
poltica y descentralizacin administrativa es
compartida por muchos pensadores latinoame ricanos.
Sin embargo, los experimentos de descentralizacin
que hasta ahora se han realizado, por regla general,
han resultado in operantes. En Per, por ejemplo, los
consejos departamentales creados por la Constitucin
de 1933 y para cuyo establecimiento se promulg
una ley especial, no han sido establecidos. Lo mismo
ha ocurrido en Chile con las asambleas provinciales
que fueron creadas por la Constitucin de 1925.
Las ciudades y la autonoma, municipal
Las luchas por la independencia y el consiguiente
surgimiento de gobiernos dictatoriales o autoritarios,
como hemos sealado con anterioridad, llevaron
consigo la destruccin o por lo menos el
debilitamiento de los antiguos cabildos coloniales. En
la pro vincia de Buenos Aires por ejemplo, stos
fueron abolidos por las leyes de 1820 y 1824. En
otros pases en que esta medida no se justific por la
necesidad militar de una administracin y un co
mando unificados para conducir eficazmente la lucha
contra la metrpoli, intereses polticos liados a la
centralizacin lograron una restriccin casi total de
las libertades municipales. En opi nin de Alberdi,
las nuevas repblicas, en su afn de imitar el
ejemplo de Francia, cometieron un grave error al
suprimir los cabildos.
Actualmente las formas de gobierno local se
encuentran gene ralmente prescritas por las
reglas constitucionales federales o por
legislacin uniforme impuesta por las reglas
constitucionales. A pesar de las limitaciones polticas
sufridas por los municipios de bidas a las tendencias
centralizadoras, las ciudades latinoamerica nas continan
administrando grandes extensiones territoriales. As, por
ejemplo, en el norte del Brasil existen municipios cuya
extensin puede alcanzar los 100.000 kilmetros
cuadrados. Una consecuencia lgica es que las ciudades
se vean enfrentadas con graves problemas rurales que
corresponden al gobierno municipal.
A partir de la segunda mitad del siglo pasado se
ha abogado mucho por una verdadera autonoma
municipal. El ideal de una ciudad libre con derecho
a elegir sus propios gobernantes median te el
sufragio universal, es defendido por muchos como
una ne cesidad imperiosa. Fruto de esta campaa en
favor de la autono ma municipal ha sido la
incorporacin en muchas constituciones, tanto
federales como unitarias, de clusulas que aseguran
este principio, aunque tambin, en la mayora de los
casos, resulta cier to que estos preceptos dependen,
para su efectividad prctica, de la adopcin de leyes
complementarias, cuya promulgacin est to dava
pendiente. Existen tambin grupos importantes que,
aun que reconocen que el campo de la actividad
municipal se ha amplia do en virtud de factores
como el crecimiento demogrfico, la in dustrializacin
y la necesidad de servicios tcnicos, mantienen que
resultara imprctico y hasta contraproducente ir ms
all de la descentralizacin administrativa. Estos
grupos se oponen a la au tonoma poltica de las
municipalidades con el argumento de que los
polticos, por lo general, descuidaran los intereses
locales y que el sistema autnomo redundara en
aumento de la corrupcin electoral y la venalidad
administrativa. Puede decirse que, en ge neral, estos
grupos y las fuerzas que favorecen la centralizacin
han predominado en la mayora de los pases con el
resultado prc tico de que, en aquellos en que es
posible encontrar grados de des centralizacin, sta
tiene un carcter administrativo ms que po ltico.
Hay que reconocer que, despus de todo, gran
parte de la vida poltica latinoamericana transcurre en
el mbito municipal. Den tro de este mbito
encontramos las fuentes del fenmeno del cau
dillismo. Desde un punto de vista realista entonces
se llegara a la conclusin que quizs en muchos
casos el problema de la cen tralizacin versus
descentralizacin tiene slo el carcter de una
controversia meramente acadmica. En la realidad de
los hechos, cuando la administracin local se
encuentra dominada por un ca-
cique o jefe poltico, en aquellos pases donde
todava persisten vestigios del caudillismo, el
que el gobierno central tenga o no el derecho
de dirigir ms o menos estrechamente el manejo
de los asuntos municipales es una cuestin de
relativa significan cia cuando lo que
verdaderamente cuenta es la autoridad informal
y extralegal de aquel cacique local.
 De ahora en adelante es nuestro propsito
dedicarnos a la
identificacin y al anlisis de aquellas fuerzas polticas que en
nuestros das desempean los papeles ms importantes en el pro
ceso poltico nacional de los pases latinoamericanos.
Algunas de ellas, como el ejrcito o la Iglesia, tienen ya una
larga trayectoria histrica, y representan la supervivencia de fac
tores que han estado casi siempre presentes en el proceso de des
arrollo poltico de estos pases. Otras son, por el contrario, de re
ciente surgimiento y su aparicin en la escena poltica se debe
principalmente al formidable impacto de la tecnologa
del si
glo XX con sus consecuencias: la urbanizacin y el desarrollo in
dustrial. Entre estas ltimas estudiaremos los partidos polticos
y algunos grupos de presin contempornea. Estas fuerzas pol
ticas que examinaremos tienen fundamentalmente carcter urba
no, ya que, como es bastante general en los pases que se
encuen
tran en proceso de desarrollo, en Amrica Latina no existen todava
grupos polticos organizados, trtese de partidos o grupos de pre
sin, que tengan una base autntica rural, y las masas campesi
nas permanecen todava casi totalmente inarticuladas en lo que

a participacin poltica se refiere.

LOS PARTIDOS POLTICOS
CONTEMPORNEOS
Antes de la com.pleja tarea de describir
intentar algunas de
las caractersticas de las agrupaciones polticas latinoamericanas,
sera conveniente hacer unas observaciones sobre el tema general
de los partidos sin atenerse a ubicacin geogrfica determinada.
A continuacin esbozaremos unas cuantas ideas generalmente
aceptadas hoy por la ciencia poltica y que han sido admirable
mente expuestas por Sigmund Neumann en un ensayo titulado

E n torno a un estudio comparativo de los

partidos polticos. ^
^ Sigmund Neumann, Partidos polticos modernos
(Madrid: Editorial Tecnos S. A., 1965), pp. 593-632.
 Segn ha dicho Neumann, para definir lo que
es un partido
poltico hay que comenzar por la simple derivacin de este
trmi
no que implica necesariamente identificacin con un grupo y di
ferenciacin de otro. Un partido es esencialmente un grupo que
adopta una determinada organizacin y que se distingue de
otro
porque defiende un determinado programa. Esta sencilla descrip
cin indicara que la misma definicin de partido poltico
presu
pone la existencia del clima democrtico y que por lo tanto, aquel
no puede existir en una dictadura. Bajo este criterio un sistema
de partido nico es de contradiccin, ya que slo la coexistencia de
otro grupo competidor como mnimo es lo que convierte al
par
tido poltico en una realidad. Sin embargo, es bien sabido que,
sin excepcin, las dictaduras modernas utilizan este trmino con
la intencin obvia de prestar carcter popular a sus regmenes;
pero tambin es cierto que aun el partido totalitario necesita una
oposicin. Si sta no existe, dice tambin Neumann, los dictadores
deben inventarla, ya que bajo el tipo monoltico de gobierno,
los
partidos dictatoriales no tienen otro remedio que justificar su
existencia invocando la continua amenaza de una contrarrevolu
cin oculta o imaginaria. Los partidos polticos entonces, pueden
existir tambin bajo la estructura totalitaria, slo que el signifi
cado de este trmino es diferente, como tambin lo es el de
otras
instituciones que tienen los mismos nombres pero que funcionan
de manera muy diversa en las democracias y en las dictaduras.
Es evidente que las caractersticas peculiares de cada
sistema
de partidos pueden ser definidas solamente en trminos del orden
poltico en que funcionan y del cual son parte integral y no ac
cesoria. Pero a las caractersticas ya sealadas de todo partido,
puede aadirse otra representada por la participacin activa en
la lucha poltica o, como mnimo, por la existencia de oportuni
dades para hacerlo. El partido poltico adquiere relieve y signifi
cacin slo mediante la lucha por el control del poder y el ejer
cicio consciente y sin tregua de su influencia sobre los sectores po
lticos. Como ha sido sealado en muchas ocasiones, el hecho
de
que el nacimiento de los partidos polticos se halle ntimamente
e
ligado con la aparicin del Parlamento no s un mero accidente
de la historia. Los partidos polticos surgen en todas partes cuan
do se ensanchan las bases de la representacin poltica y nace el
Parlamento como foro nacional. ste fue el caso de Inglaterra en
el siglo XVII, en Francia en vsperas de la gran revolucin de

1789, en Alemania 18 Tan est hecho au

y en 48. cierto es e que n
cuando circunstancias especiales den a origen a
grupos polticos,
ocurri e n la Rusia zarista del siglo
como XIX, ellos no adquieren
nunca verdaderas dimensiones polticas hasta que estos grupos
no empiecen a participar, aunque sea en pequea medida, en el
proceso poltico del pas.^
Una cuarta condicin del partido poltico sealada por Neu
mann, muy importante pero frecuentemente olvidada, es la de
que forme parte integrante de un todo nacional. En otras pala
bras, es indispensable que los intereses especficos de partido se
encuentren ligados a un inters comn. De no ser as la lucha
po
ltica puede conducir a la desintegracin de la sociedad. Las dife
rencias entre adversarios pueden resolverse slo en tanto se re
afirmen aquellos factores esenciales que los unen. Un campo co
mn de actividades, una homogeneidad bsica, un idioma pol
tico comn son condiciones sine qua non de un sistema de par
tidos. Es este entendimiento bsico el que hace aceptar al adver
sario poltico la transaccin, el sacrificio y hasta la derrota. Y lo
acepta slo en tanto l estime que el mantenimiento del orden
so
cial existente vale este sacrificio.
Si este orden se deteriora y cae en crisis, sta afecta de inme
diato a los partidos. La vialibidad del sistema de partido es siem
pre la mejor prueba de la estabilidad de un orden social y po
ltico.
La reconocida reciedumbre del sistema de partidos anglosa
jn est fundada en gran parte sobre una unidad nacional bsica
que hace que los diferendos entre partidos sean siempre de grado
o de matiz, pero que nunca afecten cuestiones esenciales. Basn
d o e n estas consideraciones y partiendo de la
s e existencia de es
tas cualidades comunes a todo verdadero partido poltico Neu
mann llega a la conclusin de
que:
'U n partido poltico es la organizacin articulada de los poltic
agentes os
activos de la sociedad interesados en el control del poder del gobierno y
que compite por el apoyo popular con otro grupo o grupos que mantienen cri
terios distintos. El partido poltico es el gran interm ediario quesirve de
enlace entre las fuerzas sociales y las instituciones de gobierno y encauza
esta fuerzas hacia la accin poltica dentro de la
s colectividad.*^

2I h i d
p.
3
.,Ih
596.
id.,
p.
597.
FUNCIONES Y CLASIFICACIONES DE
LOS PARTIDOS POLTICOS
Dejando de lado ahora estos trabajos definitorios
puede re sultarnos provechoso dedicar unos minutos a
determinar aquellas funciones que se caracterizan
generalmente como propias de los partidos polticos. Se
ha dicho frecuentemente que la funcin pri mordial de
los partidos polticos es la de garantizar la catica
voluntad popular. Neumann nos recuerda la famosa
frase de Lord Bryce: Los partidos polticos traen el
orden al caos de la multi tud de votantes'. Los
partidos actan en el ''roV de corredores de ideas, que
constantemente clarifican, sistematizan, y exponen la
doctrina partidista; son los representantes de los
diversos grupos sociales y sirven de puente entre el
individuo y la comunidad. Pe ro adems, los partidos
polticos, al mismo tiempo que compiten en la palestra
pblica, realizan la importante funcin de educar
cvicamente al ciudadano, preparndolo para ejercitar su
derecho de seleccin. El foro abierto del parlamento es
el lugar donde se ventila la poltica del Estado. Los
partidos polticos son la maqui naria que sirve para
efectuar este continuo plebiscito. Ellos con frontan al
elector con ciertas alternativas, forzndolo a elegir una
de ellas; pero, lo que es an ms importante, cada
partido tiene el deber de transformar al ciudadano
mismo, hacindolo parte integrante de la colectividad.
Los partidos deben constan temente recordar al
ciudadano sus deberes sociales, la urgencia de supeditar
sus deseos a los de la sociedad y de sacrificar si es
necesario sus intereses por el bienestar de sta. Esta
funcin de educar al ciudadano para la responsabilidad
poltica es la que di ferencia fundamentalmente al
partido poltico de los grupos de presin. Si los
partidos fracasan en esta tarea educativa, el Es tado
moderno corre el peligro de degenerar en un
neofeudalismo de poderosos grupos de inters.
Una tercera funcin corresponde a los partidos
polticos: la de servir de eslabn entre el gobierno y la
opinin pblica. Ya que la democracia es una
construccin piramidal, es necesario man tener el
contacto entre los gobernantes y el pueblo, y mantener
estas lneas de comunicacin entre ambos es un deber
ineludible del partido poltico.
El papel fundamental que desempean los partidos
polticos se esclarece an ms cuando observamos la
cuarta funcin que stos cumplen. Es nada menos que
la de seleccionar a la lite que
 PU N C IO N ES y
COMPARACIONES DE LOS PARTIDOS POLTICOS

101
debe dirigir los destinos de la nacin. En esto, como
en todo lo que se refiere al sistema democrtico,
interviene la competencia, la alternativa por lo menos
entre dos oligarquas, hecho que debe garantizar que
los seleccionados renan las condiciones indispen
sables para el desempeo de sus funciones. Esta
seleccin desde luego, presupone un electorado de un
clima intelectual apropiado para el funcionamiento de
los partidos democrticos.
Ahora bien, son estas funciones atribuibles
nicamente al partido democrtico? Los partidos
dictatoriales se desarrollan a menudo dentro del
sistema democrtico de partidos, constituyen do lo
que pudiera llamarse un Estado dentro del Estado,
aunque divorciado de los principios bsicos de ste.
Su aparicin en es tas circunstancias es sntoma de
un defecto fundamental en la sociedad. Si el partido
dictatorial puede reclutar afiliados es por que existen
muchos que ya no se consideran parte de una socie
dad que no responde ms a sus necesidades ni
satisface sus deseos esenciales. Sabido es que toda
sociedad tienen en su seno un grupo de inconformes;
pero en tanto stos no representan un n mero
considerable, no constituyen una amenaza para el
orden existente. Sin embargo, cuando cualquiera de
estos grupos es seguido por una masa apreciable de
simpatizantes, el proceso de mocrtico puede entrar
en crisis. La formacin de partidos dicta toriales
dentro del Estado moderno, segn Neumann, es
siempre sntoma de tormenta para la democracia. De
all en adelante el dilogo cvico entre partidos
versar sobre cuestiones fundamen tales y la lucha
poltica asumir caracteres definitivos, porque el
propsito principal perseguido por el partido
totalitario es el esta blecimiento de un orden poltico
nuevo, la formacin de una nueva sociedad.
Inevitablemente los rivales polticos del partido
totalitario se hacen inflexibles tambin. La lucha poltica
asume entonces los caracteres de una guerra religiosa en
la que la nica solucin para cualquiera de los
contendientes parece reducirse al aniquilamiento del
adversario. Esta situacin explica las funciones netamente
revolucionarias del partido dictatorial antes de que ste
llegue al poder. Su funcin en estos momentos es, por
encima de todo, la de servir de vanguardia revolucionaria
al orden del futuro. ^
No obstante, las funciones del partido totalitario
una vez instalado en el poder, no difieren mucho, en
apariencia por lo me nos, de las cuatro que
atribuimos al partido democrtico. Tienen
4 Jhid,, p.
600.
tambin que organizar la catica voluntad
popular, e integrar al
individuo en el grupo; tienen que servir de eslabn entre el go
bierno y la opinin pblica, y tienen tambin que proceder a la
seleccin de la lite dirigente. Sin embargo, seala Neumann, tra
tndose de conceptos distintos de las ideas democrticas, el
signi
ficado de estas funciones cambia radicalmente. Se organiza
el
caos de la voluntad popular mediante el control monoltico; se
integra al individuo mediante la imposicin de moldes de absolu
ta conformidad. Se mantiene la comunicacin entre la sociedad
y el Estado mediante el funcionamiento de una formidable m
quina de propaganda manejada desde lo alto. Es cierto que aun
las dictaduras tienen que contar con la opinin pblica, y es por
eso que el partido, a travs de sus cuerpos secretos sirve
tambin
esta funcin. En cuanto a la ltima funcin, es especialmente aqu,
en la creacin, el mantenimiento y la propagacin de una lite
se encuentran las diferencias bsicas entre
dirigente donde los
dos sistemas de partidos.
Neumann y otros escritores han prestado tambin atencin
al problema de clasificacin de los partidos, y a este efecto, lo
prin-
mero que han notado es que, ya que stos estn interesados
prin
cipalmente en obtener el poder, la divisin ms obvia que puede
hacerse es la que distingue entre el grupo de partidos que disfru
tan del poder y el grupo de los que estn desplazados del
mismo.
En verdad, tal clasiicacin sin duda arroja luz sobre aspectos fun
damentales de estrategia poltica y hasta puede utilizarse para
sealar las ventajas de un sistema de dos partidos. Podra irse an
ms lejos y reconocer en esta clasificacin aquella distincin fre
cuentemente utilizada por escritores europeos entre el partido bu
rocrtico electorero que se reparte los despojos del poder, y el par
tido de principios y programas, indicando as los vicios de
estos
dos tipos de partidos; la corrupcin causada por el disfrute del
poder en unos, y el dogmatismo irresponsable de los otros.
 Otra clasificacin que puede haber perdido mucho de su vigen
cia aunque se mantenga en algunas regiones, es la
sugerente
divisin entre partidos de personajes y partidos de programas,
de la que mucho podra hablarse en Amrica Latina. Sin embar
go, en el momento presente, cuando los problemas de c^ase, reli
gin, nacionalidad y de ndole internacional son los que constitu
yen las grandes lneas divisorias de los partidos polticos, nos
recuerda Neumann, existe una fuerte tendencia hacia el estable
cimiento de partidos nacionales y aun en pa'ses altamente descen

tralizados
como los Estados Unidos, se manifiesta esta
tendencia
que trata de colocar el programa por encima de
las figuras indivi
duales. Esto no quiere decir que las personalidades no sean en
ocasiones factores determinantes en la victoria electoral de un
partido, como qued plenamente demostrado en los Estados Uni
dos en las elecciones presidenciales de 1952 y 1956.
La verdad es que la realidad de la poltica moderna refleja un
cuadro mucho ms complejo que el sugerido por las
clasifica
ciones mencionadas. Estas divisiones arbitrarias no revelan la
dinmica interior y las innumerables tensiones de la democracia
en funcionamiento. En realidad la vida de los partidos polticos
modernos es una mezcla de todos estos elementos. Resulta casi
imposible clasificar los partidos polticos de acuerdo con un cri
terio rgido, ya que en el curso de las ltimas dcadas stos han
ensanchado de manera considerable su esfera de accin y su in
fluencia dentro de la comunidad, y en consecuencia sus funciones
y sus caractersticas han adquirido una complejidad extraordinaria.
Basndose en este hecho, el profesor Neumann sostiene que
en lugar del partido que l llama de representacin individual,
la sociedad contempornea est dando a luz un nuevo tipo que
pudiera denominarse de integracin social. Neumann sostiene que
ese cambio debe estudiarse teniendo en cuenta la evolucin de la
sociedad y de las filosofas que la rigen.
Los partidos modernos se originaron con la aparicin de una
clase media ansiosa de independencia que luchaba por su libera
cin de las cadenas de la sociedad feudal y por el derecho de
repre
sentacin como freno al absolutismo monrquico. La Revolucin
e
Francesa proclam oficialmente l final de esta primera era
del hombre racional del yugo del antiguo rgimen y su sistema
de
clases, y ello constituy una segunda etapa de transicin.
El individuo ya libre, empez a luchar entonces por su reintegra
cin en una nueva sociedad. Desde mediados del siglo xx
distin
tas corrientes de nueva orientacin se alzaron con el propsito de
detener la fragmentacin de la sociedad producida por el princi
pio liberal de laissez-faire. El socialismo, el irracionalismo pol
tico y un recin despertado liberalismo social ofrecieron respues
tas diversas a este problema crucial de nuestro tiempo. Las dis
locaciones causadas por el industrialismo, la urbanizacin y las
emigraciones internacionales, y por guerras mundiales y grandes
revoluciones, dieron mpetu a esta bsqueda de un nuevo orden
social. Estamos en la mitad de esta tercera fase evolutiva que
constituye la crisis de la sociedad moderna.

Como resultado de est un co

esta crisis emergiendo nuevo n
cepto de partido. Los equilibrados Estados
escandinavos y el
mundo anglosajn son quizs las regiones menos afectadas por
este fenmeno, mientras que el mismo se ha desarrollado con ra
aquellos pases que han sufrido grandes
pidez en conmociones.
El partido de representacin individual es caracterstico de una
sociedad con una actividad poltica restringida. Dicha actividad
est prcticamente limitada al sufragio, y la organizacin parti
daria, si existe, est inactiva entre perodos electorales. Su fun
cin principal es la de elegir representantes, los cuales, una
vez
electos, tienen completa libertad de accin y son responsables
slo
ante sus conciencias. Este concepto del partido efmero
como
simple comit electoral no responde a la realidad poLtica de la
moderna democracia de masas, hecho que ha sido reconocido en
muchos pases por su accin legislativa y judicial dirigida a regu
lar el funcionamiento, responsabilidades y prerrogativas de los
partidos polticos. Pero el concepto fundamental de lo que es un
partido dentro de la democracia no ha sido an cuidadosamente
revisado. Dentro de moldes viejos casi inadvertidos por los
obser
vadores, ha surgido este nuevo tipo de partido, el partido de inte
gracin. Este partido exige mucho ms de sus adherentes que
el partido de representacin individual. Demanda no slo el pago
de
cuotas (que tambin existe en algunos partidos de representa
cin individual), sino que, sobre todo, se atribuye el privilegio de
ejercer influencia decisiva sobre todas las actividades de la vida
diaria del individuo. Un ejemplo del nuevo tipo lo encuentran
muchos en los socialistas europeos. Se ha dicho humorsticamen
te que la organizacin socialista se extiende desde la cuna hasta
la tumba, desde la sociedad para el cuidado de los nios de traba
jadores hasta la sociedad para la cremacin de cadveres ateos, y
sin embargo esta descripcin sirve en cierto modo para sealar la
diferencia intrnseca entre este partido y el partido liberal de re
presentacin, con sus principios de libre proselitismo entre un
electorado libre de compromisos (aunque en realidad no lo sea
generalmente). El nuevo partido se apoya en una
masa perma nente de miembros, una alineacin
clasista de la poblacin electo ral, en una
participacin intensa en todo gnero de actividades
so ciales. El partido cuenta con el apoyo de la masa
porque se ha apoderado de una gran parte de su vida
social. ^
Contra la tesis de integracin social del
partido podra alegarse que en los partidos
socialistas, los movimientos catlicos y algunos
5 Ihid., pp.
600-610.
otros grupos democrticos de integracin, a pesar de
su extensa organizacin y de los estrechos lazos que
comnmente existen entre sus adherentes, existe slo
un grupo activo que es relativa mente pequeo en
comparacin con el gran crculo de afiliados y el
mayor grupo de simples simpatizantes. Esto es
innegable, pero al mismo tiempo, podra insistir se,
dice Neumann, en que lo ver daderamente importante
es que el partido en las democracias modernas ha
adquirido y contina adquiriendo un radio mucho
mayor de responsabilidad que en el pasado, y que
estas respon sabilidades van dirigidas hacia el
objetivo de asegurar al individuo su lugar en la
sociedad e incorporarlo plenamente en la colectivi
dad. No debe esto considerarse como una usurpacin
de funciones por parte de los polticos, sino ms bien
como la consecuencia natural de la extensin y el
constante crecimiento de las funcio nes pblicas en la
sociedad ''reintegrada'' del siglo xx. En este sentido
no puede negarse la existencia del llamado partido de
integracin social, pero cabe al mismo tiempo
reconocer que el fenmero abarca muchas variaciones
y que es posible hallar desde el partido de
integracin de tipo democrtico al partido que pu
diera denominarse de integracin total, como lo
seran el comunis ta, el fascista o el nacional
socialista. ^

LOS PARTIDOS POLTICOS

LATINOAMERICANOS
La necesidad que el sistema democrtico tiene de la
existencia
de partidos responsables es un hecho ampliamente reconocido en
la voluminosa literatura poltica hispanoamericana. Pero un ver
dadero sistema de partidos implica algo ms que la existencia de
organizaciones polticas, y se dice frecuentemente que Amrica
Latina carece del 'clima necesario para el desarrollo de
par
tidos vigorosos. A este respecto se citan una serie de factores
que
tienden a viciar el clima poltico, entre los cuales figuran: limi
taciones al sufragio, no necesariamente de orden constitucional
sino prctico; ausencia de informacin poltica; la presencia de
ciertas estructuras socio-econmicas que tienden a impedir la li
bre expresin de la opinin, y serios defectos en los
sistemas
electorales as como en la organizacin interna de los partidos.
Sin duda alguna esos elementos constituyen fallas muy serias
en el sistema de partidos. Por ejemplo, las condiciones requeri
da ejercer el sufragio en ciertos pases,
s para pueden tener el
I h i d . ,
p. 609-610.
efecto, como ocurre en Guatemala, de excluir
de las urnas hasta
un 72 % de la poblacin, que es analfabeta. Los electores muchas
veces no estn bien informados polticamente porque existen
restricciones de la libertad de expresin o de prensa, o porque
todos los medios de propaganda se encuentran monopolizados
por determinado grupo. El sistema socio- econmico, al asegurar
la dependencia del trabajador agrcola al terrateniente, produce
a veces el control por parte de este ltimo, de grandes bloques
de sufragio que son puestos a la disposicin de determinado can
didato. Ciertas deficiencias del sistema electoral y prcticas anti
cuadas como la de que los votos sean impresos y
suministrados
por los propios partidos, y una administracin electoral llena
de defectos, son tambin factores tendientes a facilitar un ambien
te poltico caracterizado por estas condiciones que no es el ms
favorable para el desarrollo de un sistema de partidos verdade

ramente
efectivo.
Caracterstica
s y defectos
En algunos pases latinoamericanos los partidos
e tienen fuerza
influencia, e incluso un cierto grado de responsabilidad hacia
la masa de sus afiliados y hacia el pueblo en general. En otros,
sin embargo, puede darse el caso de que exista un solo partido,
o que, aun cuando sean varias las organizaciones polticas, otras
condiciones ambientales determinen que de hecho funcione
un
sistem.a de partido nico. Pero, a pesar de esta variedad de situa
ciones, los partidos latinoamericanos presentan ciertas caracte
rsticas en comn.
Los vicios del caudillismo y el personalismo son
lacras de
gran significacin en el sistema de partidos. A consecuencia del
fuerte personalismo de que est impregnada la poltica latinoame
ricana y como resultado tambin de un sistema que convierte el
poder ejecutivo en el agente efectivo de todos los cambios pol
ticos, los partidos rara vez ofrecen programas concretos a su electo
rado. Se lucha no por el triunfo de las ideas, sino por el triunfo de
determinados individuos. Los partidos tienen la tendencia a frac
cionarse en facciones amorfas que siguen a determinadas perso
nas, y la tarea de restablecer la autoridad de entre la confusin
de los grupos rivales recae siempre sobre el dirigente ms fuerte.
Este culto de la personalidad magntica, del sex-appeaF' polti
co, el voto por el individuo en vez del voto por el programa o por

e partido, es la
l caracterstica ms sobresaliente en el cuadro de
los partidos. A los simpatizantes de
partidos se los identifica
mejor como callistas, batllistas o irigoyenistas, o sea por el nom
bre de su caudillo en lugar de por el ttulo de su partido.
Los programas de los partidos y sus plataformas electorales
son generalmente recibidos con indiferencia. Se los considera, en
gran parte, como el cumplimiento de una formalidad exigida por
las costumbres polticas y no como una necesidad. La simpata o
la antipata se concentra en la figura de ios candidatos. Y en
efecto, es un hbito poltico que a ellos corresponda, despus de
ser proclamados, la tarea de formular el programa de su partido
en sus discursos y declaraciones. Esta prctica disminuye, nece
sariamente las posibilidades de que el candidato pueda resistir
las presiones de sus amigos, ya que no puede invocar en su defen
sa el hecho de que le incumbe una responsabilidad como depo
sitario del mandato de su partido. Existe adems una cierta incli
nacin entre las figuras polticas latinoamericanas a colocar sus
intereses personales y aquellos de sus parientes y amigos sobre
los intereses nacionales o partidarios. En algunos pases esta
prctica ha dado como resultado hasta nuevos trminos usados
en la jerga poltica: el ''amiguismo del Caribe, o el ''filhotis-
mo del Brasil.
es casi
Otr
a caracterstica muy generalizada, la falta total
de disciplina en las organizaciones polticas y los cambios fre
cuentes de afiliacin partidaria. De inmediato esto plantea
el
interrogante de si existen en la mayor parte de los casos dife
rencias reales entre los partidos. Como sabemos, en el pasado han
existido partidos tales corneo el unitario, el federal, el liberal y el
conservador, cada uno con sus facciones respectivas como los mili
tares, los civilistas, los clericales y los laicos, pero tambin nos
consta que en muchos casos estos grupos no fueron fieles a los cre
dos polticos que pretendan profesar, y as todos sabemos de civi
listas que defendieron el militarismo, constitucionalistas que cons
tantemente ignoraron la suprema ley del Estado, y liberales que
defendieron el gobierno dictatorial. Esta situacin persiste
en
algunos pases. La nomenclatura de los distintos partidos se apli
ca de modo descuidado por as decirlo, y ciertos trminos consa
grados comiO conservador' o liberai, y etiquetas polticas como
socialistas, izquierdas, demcratas, radicales, etc., han perdido en
la realidad todo significado, y estn en muchos casos en franca
contradiccin con la ideologa del partido que las utiliza y su
uso es absolutamente arbitrario.

Lo partidos polticos se distinguen

s latinoamericanos tambin
por una agresiva intolerancia que a menudo
prevalece en la con
tienda poltica, que hace que cada partido apoye a un jefe, y
en l a un dogma, y considere a todos los otros sus enemigos mor
tales. Para el partido que se encuentra en el poder, la oposicin
es a menudo slo un grupo de corrompidos agentes de la sub
versin, mientras que para estos ltimos el partido oficial es in
defectiblemente una banda de tiranos usurpadores. Esta resisten
cia a aceptar con elegancia el veredicto de las urnas, a la que
algunos escritores se han referido como falta
de sportmansliip
poltico aludiendo a la regla del deporte que indica que se debe
aceptar con buen nimo la derrota sufrida en buena lid, es un
defecto desgraciadamente frecuente en el escenario poltico la
tinoamericano. Segn Garca Caldern, que en su tiempo fue cam
pen de los gobiernos fuertes y autoritarios,
los latinoameri
canos, educados en el seno de la Iglesia Catlica, han aplicado a
la poltica el absolutismo de los dogmas religiosos, perdiendo as
todo concepto de la tolerancia. La oposicin, agregaba
Garca
Caldern pocas veces tiene la oportunidad de ocupar un lugar
de influencia, y a menudo slo a travs de la violencia los parti
dos pueden surgir de la condicin de ostracismo en que los sumer
gen aquellos que manejan el poder, y tambin por la violencia
vuelven a esa condicin.
Con respecto a la organizacin partidaria, existen tambin
defectos caractersticos. Los partidos son controlados por regla
general por caciques, maquinarias o diques. La convencin con
trolada por un grupo es el sistema predominante usado para la
proclamacin de candidatos. A pesar de los notables esfuerzos
hechos en algunos pases hacia un ordenamiento legal de
los
partidos, en general la organizacin de stos se halla todava

bajo la completa jurisdiccin de los mismos partidos,

hecho que facilita el control de diques internas que
disponen de las posicio nes partidistas sin que en
ello intervenga apenas la voluntad de las bases. ste
es el inevitable resultado de la prevalencia del
caudillismo y de la corrupcin de los grupos de
presin.
Por otra parte, en algunos pases grandes ncleos
de la ciu dadana experimentan aversin hacia la
poltica y a menudo eva den toda clase de
participacin directa en los asuntos pblicos. Para
estas personas, los polticos constituyen una especie
humana distinta y repugnante, compuesta por
individuos maculados y poco escrupulosos. El ataque
personal y en general la violencia e inten sidad que
predomina en las campaas electorales hacen que
muchos ciudadanos depongan toda forma de actividad
poltica. Es obvio
que este otro factor debe considerarse entre
aquellos que impi den el desarrollo de un sistema
de partidos genuino y el funcio namiento del
proceso democrtico en general.
Los partidos tradicionales
Si examinamos la historia poltica de Amrica
notaremos que la naturaleza de los primeros partidos
fue similar en todos los pases, y que importaba poco
que stos se denominasen liberales o conservadores,
unitarios o federales. La alineacin poltica era mucho
ms elemental de lo que esta abundancia de trminos
hara suponer. Exista por un lado la alianza de los
terratenientes, la alta jerarqua eclesistica, y sus
simpatizantes de las clases inferiores, defendiendo a la
Iglesia y el status quo, pero sobre todo interesados en
el mantenimiento del orden. Al otro lado, se halla ban
los hombres llamados de ideas avanzadas, los
comerciantes y profesionales, que resistan la
preeminencia de la aristocracia y que tenan adems
una posicin anticlerical. Simplificando estos trminos,
un chileno, Ren Len Echaz, deca que al comienzo
de la vida poltica de Hispanoamrica existan dos
partidos que lu chaban por el poder, y que la bandera
de uno de estos partidos llevaba la inscripcin
'Libertad aun en la anarqua, mientras que en la del
otro poda leerse la frase Orden aun en el
absolutismo. En ambos casos, agregaba Echaz, el
lema estuvo escrito a veces con sangre.
Los dos grandes conflictos que determinaron las
lneas de ba talla poltica durante la primera mitad
del siglo de la independen cia fueron la separacin
de la Iglesia y el Estado y la centralizacin. Estas
controversias, ambas de profundo significado social y
po ltico, dividieron a los grupos de la clase
dominante en facciones hostiles. Todos los otros
conflictos fueron menores y de orden personal y
faccionai. Se organizaban otros partidos alrededor de
la figura de determinado caudillo o de un ncleo de
caciques polticos, pero estas agrupaciones no posean
vigencia ms all del prestigio de sus jefes.
Esta divisin relativamente simple de la primera
era republi cana de acuerdo con la frmula
tradicional de conservadores y liberales comenz a
desaparecer con el tiempo en algunos pases y pas
a ser sustituida por un sistema de partidos
mltiples. Como resultado de este fenmeno en
muchos pases se tuvo que recurrir a la formacin
de bloques o combinaciones de partidos, y por
ende a gobiernos de coalicin.
 Los partidos pequeos surgieron de una variedad de
nuevos conglomerados sociales y de conflictos de un
nuevo carcter. Por regla general, estos partidos
muestran poca cohesin y disciplina. A este grupo de
partidos pequeos se sumaron otros cuyas ma
quinaciones y equilibrios resultan imposible de analizar,
y que han hecho que la poltica se convierta a veces
en poco ms que una lucha por los despojos del poder,
en la que predominan siempre ambiciones personales
sobre los intereses de la nacin. La crea cin de estas
organizaciones finidas para la consecucin de obje tivos
polticos inmediatos es un fenmeno bastante comn.
No se trata de organizaciones permanentes o estables,
sino que nacen nicamente para cumplir una misin
electoral. Refirindose en una ocasin a este tipo de
partido en Solivia, el Ecuador y Per, Luis Tern
Gmez ha dicho que:
estos tiempos, no hay nada ms fcil que fundar un partido
poltico.
P a ra form ar un partido poltico se necesitan solamente tres personas y un
objeto: un presidente, un vicepresidente, un secretario, y un tim bre de goma.
Es posible arreglrselas sin el vicepresidente y sin el secretario .. . Ha habido
tambin casos en que la sola existencia del tim bre de
goma ha sido suficiente^'^

Los partidos modernos

En el momento presente existe una mayor participacin
po
pular en el proceso poltico de Am_rica Latina que la que ha exis
tido en ningn otro momento de su historia. Como sealamos al
principio, este hecho est ntimamente relacionado con el impacto
del capitalismo y de la tecnologa moderna, y podra afirmarse
que el grado de participacin popular en la vida poltica de cada
pas se encuentra en proporcin al grado de desarrollo econmico.
Factores como la urbanizacin, el mayor contacto con otras nacio
nes avanzadas, el surgimiento de una clase media desarrollada o
incipiente y de un proletariado industrial con el
consiguiente
desarrollo del sindicalismo, y la aparicin de una nueva plutocracia
industrial y financiera, han determinado un debilitamiento
del
control ejercido hasta ahora por la oligarqua terrateniente sobre
la vida poltica. La poltica no es ya una serie de disputas dentro
del estrecho crculo de terratenientes semifeudales, la alta jerar
qua eclesistica, la oficialidad de las fuerzas armadas, y los po
lticos profesionales. Ha dejado de serlo para convertirse en lu
chas otro carcter que varan de la
de acuerdo con estructura
^
Luis T ern Gmez, Los partidos poltcos y su accin democrtica (La
Paz, 1942), pp. 50-51.
socio-econmica de cada pas, asumiendo en
algunos casos todos los caracteres de una verdadera
lucha de clases. Si bien es cierto que las
consecuencias de este fenmeno son apenas
perceptibles en algunos pases como Hait o
Paraguay, tambin es cierto que los efectos han
sido trascendentales en las naciones ms populosas
y econmicamente desarrolladas como Argentina,
Brasil, Mxico, Chile, Uruguay o Venezuela.
Clasificacin, de los partidos modernos
Muchas son las clasificaciones de los partidos
polticos latino americanos hechas por distintos autores.
Alexander, por ejemplo, los divide en tres grandes
grupos: personalistas, tradicionales y modernos. Incluye
entre los primeros, a aquellas organizaciones que
responden principalmente a la figura magntica de un
cau dillo a la antigua usanza o de un lder de factura
moderna, y que se caracterizan, en general por una
relativa ausencia de doctrina y programa poltico
sustanciales. Entre ellos l incluye, por ejem plo, al
Partido Peronista y al Movimiento Popular Pradista del
Per. El segundo grupo en su clasificacin, est
constituido por aquellos partidos que teniendo su raz
en la vida poltica del siglo XIX, y representados
principalmente por los grupos conser vadores Y
liberales, han sobrevivido en algunos pases a pesar de
que las condiciones que dieron origen a su surgimiento
hayan desaparecido o por lo menos cambiado
considerablemente. El ter cer grupo, los partidos
modernos, estn formados por aquellas organizaciones
que han aparecido como consecuencia de cambios
socio-econmicos del presente siglo o de influencias
polticas euro peas. En esta categora coloca Alexander
una variada gama de partidos que incluye desde el
Partido Revolucionario Institucional de Mxico hasta los
partidos comunistas, pasando por aquellos que se
inspiraron en el aprismo peruano.
Una clasificacin ms simple aunque limitada a los
partidos que se basan en el proletariado urbano es la
que sugiere Lambert agrupndolas a estas
organizaciones en partidos socialistas, par tidos de tipo
populista y aquellos otros de filiacin comunista. Al
referirse a los primeros hace observaciones sobre los
partidos de tipo europeo de ideologa socialista que
existen en algunos pases. Con el nombre de populista
designa aquellos partidos mo dernos de amplia base
popular que son distintos a los partidos
Robert J. Alexander, Todays L atn A m erica (C
arden City New York: DoubJeday & Co. Inc., 1962), p. 147.
de izquierda al estilo Entre ellos organizaci
europeo. inclu^^e o
nes de tan diversa naturaleza como la Unin Cvica Radical
argen
tina, el trabalhismo brasileo, el peronismo y el MNR de Bolivia.
En tercer lugar, Lambert se refiere a los partidos representati
vo en una
s de la ideologa marxista-leninista. ^ Nosotros, obra
publicada en 1957, al hablar de los partidos polticos, preferimos
dos grandes categoras, una integrada por partidos de inspiracin
fornea, y otra, compuesta, aparte de los partidos personalistas
y tradicionales, por un grupo que llamamos autctonos, o sea, de
partidos modernos representativos de condiciones econmicas y
sociales peculiares de determinados pases. En esta gran categora
incluimos una serie de partidos de variados caracteres, pero que
tienen en comn el hecho de que buscan frmulas nacionales o
autctonas para la solucin de sus propios problemas en vez de
inspirarse slo en modelos europeos. En la primera categora,
la de partidos de inspiracin fornea, nos referimos en dicha obra
a los partidos socialistas, comunistas y socio-cristianos.
Sin preocuparnos demasiado por problemas tipolgicos y ate
nindonos solamente a ciertos criterios fundamentales para su
agrupacin, pasaremos ahora a describir brevemente los partidos
que actualmente compiten en el escenario poltico contemporneo.
En esta labor nos guiaremos principalmente por tres cristerios:
1) la ideologa, es decir, la base programtica y los postulados
generales de cada partido; 2) su composicin social, o sea, la
procedencia de sus dirigentes y de su clientela electoral, y 3)
algunas caractersticas de su estructura interna. Desde luego, debe
tenerse en cuenta, que no es posible encontrar en un mismo pas
el espectro completo de tendencias polticas descrito a continua

cin con la posible excepcin de

Chile.
Los partidos
conservadores
stos existen todava aproximadamente en la
 mitad de los
pases latinoamericanos. Fundamentalmente, estos partidos repre
sentan el segmento ms elevado de la sociedad, y reflejan
en
cierto modo la tradicional alianza de grandes terratenientes y
las altas jerarquas eclesistica y militar que disfrutaron de la
hegemona poltica durante largo tiempo. Difieren, sin embargo,
de molde tradicional, hecho de que filas
l en el entre sus militan
s Lambert, op. cit,, pp. 319-329.
10 Pierson y Federico G. Gil., Government of Latin
Aw.crica (New York: McGraw-HiU Book Co.), pp. 318-336.
actualmente muchos miembros dedicados a la
industria o a los
negocios, y no solamente los propietarios de tierras. Es posible
distinguir tres tendencias dentro del conservadorismo actual: una
que se mantiene en su postura tradicional, que rechaza toda idea
de cambio y que ya ha perdido casi totalmente contacto con la
realidad social; otra, representada por una faccin conservadora
que, aceptando la necesidad de las transformaciones sociales, in
tenta solamente restringirlas para sostener en todo lo posible
el status quo,
y una tercera que, adoptando una posicin extre
mista, est dispuesta a recurrir a cualquier medio con objeto de
preservar el orden tradicional. Esta ltima, en algunos casos,
puede llegar a acercarse hasta un tipo de fascismo criollo, aun
que, en general, el conservadorismo latinoamericano no
puede
nunca identificarse propiamente con el fascismo tal como ste
se manifest en Europa, debido a ciertas diferencias que los
sepa
ran fundamentalmente. Ejemplos tpicos de estas tendencias pu
dieren ser, de la primera, el conservadorismo chileno y de
la
segunda y tercera el conservadorismo de los llamados ospinistas
y laureanistas, seguidores en Colombia de Laureano y Mariano

Ospina, respectivamente.
Los partidos liberales y radicales
Como sealamos anteriormente, la lucha partidaria
en las
primeras etapas republicanas fueron protagonizadas por libera
les y conservadores. Pero, a medida que se resolvieron las
cuestiones
relacionadas con lo constitucional y lo moral, o sea, los proble
mas derivados del conflicto entre el federalismo y el unitarismo y
la Iglesia y el Estado, que dividan a la clase aristocrtica domi
nante, nuevos grupos comenzaron a participar en el proceso
poltico. El crecimiento de una nueva burguesa minera o comer
cial, que pronto adquiri conciencia de su fuerza, fue un factor
determinante en la creacin de nuevas fuerzas polticas. En aque
llos pases donde existan condiciones favorables al mantenimien
to del bipartidismo estas fuerzas fueron absorbidas por el partido
liberal que las integr en su seno. Pero en todos los otros casos
se desarroll un sistema multipartidista. Estas condiciones fueron
la causa de que las fuerzas liberales tomaran distintos derroteros
de acuerdo con las condiciones de cada pas. En unos casos, el
partido liberal se parti predominante de
convirti en el do un
M artin C. Needler, L atin Am
erican P olitics in Perspective (Princeton,
New Jersey: D. Van N ostrand Co.,
1963), pp. 89-92.
sistema bipartidista, reuniendo en sus filas a
distintas tendencias
polticas y grupos sociales. Esto fue lo ocurrido en Uruguay,
Co
lombia, Honduras y hasta poca reciente en Ecuador. En otros ca
sos las fuerzas liberales desaparecieron, absorbidas por otros
partidos nuevos y reintegrndose de nuevo a las filas
conservado
ras cuando las clases sociales elevadas se coligaron contra sectores
sociales emergentes. Por ltimo, en otras ocasiones, el partido li
beral continu existiendo dentro de un sistema
pluripartidista,
pero con una base electoral reducida, como ha sido el caso del
Partido Liberal de Chile, cuyo soporte esencial est constituido
por industriales y hombres de negocios de inclinacin moderada
y progresista.-^
Los partidos radicales surgieron del ala izquierda del
libe
ralismo y fueron formados por los elementos ms progresistas u
ortodoxos del liberalismo que deseaban reformas polticas a cual
quier costo y que estaban dispuestos para ello a librar una vigo
rosa campaa de oposicin contra las lites dominantes. El pro
grama de las fuerzas radicales, por lo general, inclua
cuatro
puntos esenciales: extensin del sufragio, supervisin del Espado
sobre la educacin, descentralizacin administrativa, y anticleri
calismo. Integrados al comienzo slo por un pequeo grupo
de
liberales disidentes, muy pronto las fuerzas radicales crecieron
hasta convertirse en partidos de consideracin, a medida que in
gresaban en sus filas intelectuales de la baja clase media, masones
y pequeos comerciantes. En la Argentina estas fuerzas causa
ron la
desaparicin del Partido Liberal, convirtindose pronto
en el partido mayoritario del pas. En cambio, en Ecuador, el
caso fue a la inversa, y los liberales reabsorbieron a los radicales.
En Chile el radicalismo se convirti pronto en la fuerza mayori-
taria del pas, pasando a ocupar la posicin clave en toda coali
cin poltica dentro del sistema pluripartidista chileno, posicin
comparable
pp. 92-a la que ha ocupado tradicionalmente el Partido Ra
dical
francs en aquella repblica.
El surgimiento de las cktses medias
Antes de referirnos a aquellas organizaciones
aparecidas en poca ms reciente, sera conveniente
que nos refiriramos a uno de los fenmenos de
mayor importancia dentro del proceso de desarrollo
poltico latinoamericano ntimamente ligado a la
vida de los partidos modernos.
12 Ihid.,
 Se trata del surgimiento de los sectores urbanos
medios de la
sociedad como una fuerza polticamente activa. Este fenmeno se
debi, como ya hemos indicado, a la introduccin de cambios tec
nolgicos ocurridos a fines del siglo xix, y sus efectos se hicieron
claramente visibles a partir de 1920. Actualmente los
sectores
medios de la sociedad mantienen un lugar prominente en el cua
dro poltico de diverso nmero de pases latinoamericanos, princi
palmente Argentina, Brasil, Chile, Mxico, Uruguay y Venezuela.
A estos seis pases les corresponden ms de dos tercios
de la
superficie territorial y de la poblacin, y ms de tres cuartos
de la produccin bruta de todo el continente latinoamericano
Una de las grandes incgnitas polticas, es la de si estos sectores
sern capaces de mantener su prominencia poltica, en un
ambien
te que se hace cada da ms complejo a medida que nuevos grupos
sociales participan en las contiendas polticas.
Un historiador norteamericano, John J. Johnson, ha
sido uno
de los primeros en estudiar la clase media en estos pases. En
trminos generales la obra de Johnson titulada Political Change
in Latin America^^, es un anlisis de este proceso histrico en
cinco pases del continente, Uruguay, Chile, Argentina, Mxico y
Brasil. Su objetivo fue describir la gestacin y la funcin
nacional
de ]o que el autor denomin sectores medios. Segn l mismo
ex
plica, prefiri evitar las palabras clases y capas, porque estos
trmJnos tienen para los europeos y anglonorteamericanos un
significado esencialmente econmico, mientras que en
Amrica
Latina los determinantes culturales, tales como la educacin, la for
ma de vida, el medio ambiente, etc., desempean, en el
estable
cimiento de la posicin social, un papel ms importante que el
que
se les asigna en otras regiones. Utiliza estos trminos en plural
debido a que los grupos a que se refiere son social y econmica
mente sumamente amorfos y desiguales. Como es bien sabido,
los
integrantes de este estamento social incluyen una inmensa varie
dad, que va desde los empleados hasta los propietarios de em
presas e industriales, los profesionales, profesores y miembros
de la alta burocracia. Johnson rechaza en un principio la idea
de
que en Amrica Latina no existe una clase media y demuestra que
s existe y que es muy numerosa, por
lo menos en algunos
pases. los distintos que
Enumera luego procesos condujeron a
la
formacin esto sectores su s
de s medios. En enumeracin e
La versin castellana publicada en 1961, es: L a
transform acin poltica de A m rica Latina. (Buenos
Aires, librera Hachette, 1961.)
advierten a veces algunas omisiones, como
por ejemplo, la in
fluencia en la urbanizacin de la estructura econmica de las
zonas
rurales que impulsa hacia los centros urbanos parte de su propio
crecimiento vegetativo y parte del aporte migratorio. Este fen
meno es importante, ya que es causa de que el desproporcionado
crecimiento del ncleo urbano en varios pases
no sea slo el
fruto de la revolucin industrial como en los Estados Unidos o
en Europa, sino por lo menos parcialmente un subproducto del
desequilibrio estructural permanente.
Durante el siglo xix exista en la Amrica Latina un sector
medio tradicional compuesto de intelectuales, artistas, burcra
tas, sacerdotes y de los grados medios e inferiores de los
cuerpos
de oficiales de las fuerzas armadas. Este sector medio se ali
polticamente con lites. Esta composicin, esttica hasta la tran
sicin del sistema agrcola neofeudal al del capitalismo
semi-
industrial, cambi como resultado de las transformaciones tcni
cas que com^enzaron a sentirse en algunos de los pases
ms
de 1885 Hasta
evolucionados durante el perodo a 1915. 1900
los sectores medios constituan numricamente una delgada capa
intermedia entre las lites y las grandes masas, pero a partir de
entonces se sumaron a estos sectores representantes del comercio
y la industria, as como administradores, cientficos, y tcnicos.
A pesar de su crecimiento estos sectores constituyeron un por
centaje del total de la poblacin relativamente escaso has^a la
primera guerra mundial. A partir de sta, sin embargo se infil
traron en la clase media apreciables cantidades de miembros de
otros segmentos de la sociedad. En varios pases, muchos
in
migrantes ingresaron en esas filas como dueos de establecimien
tos comerciales o industriales; otros, procedentes de familias te
rratenientes se dedicaron al comercio o a la industria, unindose
as a los sectores medios; mientras que una buena parte de los
grupos obreros se convirtieron en maestros, tcnicos, burcratas
y administradores.
 guerra calificaci

Posteriormente a la primera mundial la n

de miembro de la clase media se deriva casi por entero del nivel
educacional y de los antecedentes familiares, y los miembros de
este sector se encontraban, por sus actitudes, mucho ms cerca
de las lites que de las clases trabajadoras. El principal efecto de

las transformaciones que hemos mencionado fue

el de convertir a los nuevos sectores medios en
grupos ms populares en su origen y en sus
actitudes de lo que haban sido las clases
medias tradicionales.
 Los sectores medios no constituyen una capa
social homog
nea ni llenan la condicin indispensable de clase social: sus
com
ponentes no participan de una base comn de experiencia. Entre
ellos coexisten representantes de toda la escala cultural y econ
mica, desde los descendientes de antiguas familias de aristocr
tico abolengo hasta nuevos inmigrantes europeos, mestizos, mu
latos y negros. Unos pertenecen a la clase media por su nivel
de
educacin, otros por su riqueza; unos son firmes defensores de
la libertad de empresa y de la propiedad privada, y otros se pre
ocupan poco por estos derechos. Existen aquellos que consideran
establecida su situacin y saben cules son sus objetivos, y aque
llos que sufren las tensiones propias del trnsito de un grupo
socio-econmico a otro. Mientras unos tienen solamente un inters
paternal y un conocimiento terico de las clases trabajadoras,
hay otros que por haber salido de stas las conocen ntimamente
y sus sentimientos hacia los segmentos populares tienen un ca
rcter ms personal.
Las diferencias existentes entre los integrantes de los sectores
medios han impedido que stos adquiriesen, polticamente hablando,
ima verdadera unidad. De hecho, entre sus componentes se pue
Sin embargo,
den encontrar todas las ideologas polticas. esto
no les ha impedido obtener la preeminencia poltica en una
buena
parte de Amrica Latina. Sus elementos con ambiciones polticas
pudieron alcanzar, a partir de la primera guerra mundial, arre
glos satisfactorios con el proletariado industrial que comenzaba
a desarrollarse a partir de 1918. Hasta entonces los
sectores
medios no haban tenido otra alternativa que ofrecer su apoyo
a las lites. El surgimiento de este proletariado industrial urbano,
vigoroso y militante, pero carente de liderazgo, ofreci por pri
mera vez otro camino a la seccin poltica de los sectores
medios.
Desde el punto de vista histrico los sectores medios y los
grupos
con conciencia
proletarios poltica tuvieron en principio tres
caractersticas comunes principales. En primer lugar ambos gru
pos haban sido predominantemente urbanos; en segundo lugar,
ambos, en la mayora de los casos haban dependido de salarios o
jornales, y por ltimo, ambos haban carecido de la oportunidad
y capacidad de asumir una accin poltica independiente al nivel
nacional y, por consiguiente, se haban visto obligados a buscar
apoyo en otros sectores. Partiendo de estos rasgos afines,
los
lderes polticos provenientes de los sectores medios,
pudieron
abogar por soluciones a cinco problemas de inters fundamental,

tanto gran nmero de los

para miembros desu categora social
como para los trabajadores industriales. Estos
problemas se rela
cin aban con el papeldel Estado en la educacin, la industria
lizacin, el sentimiento nacionalista, la intervencin estatal, y el
roF' de los partidos polticos.
espada

El problema de la educacin pblica sirvi como de

dos filos a los dirigentes polticos de los sectores medios. En ei
XI
siglo X, la idea de la instruccin pblica se asoci siempre al
gobierno representativo y al progreso nacional, y los dirigentes
de la clase media, aunque muchos de ellos enviasen a sus hijos
a colegios particulares, fueron ardientes defensores de la educa
cin popular. Por otra parte^ la instruccin pblica infligi un
rudo golpe al poder de la Iglesia que hasta fines del siglo haba
ejercido prcticamente un monopolio de la enseanza. Cuando los
grupos de industriales y comerciantes comenzaron a exigir un
sistema ms a tono con las necesidades del desarrollo industrial,
los dirigentes de la clase media encontraron nuevo apoyo para
sus demandas de que el sistema educacional produjese no slo
una
masa de votantes instruidos, sino tambin los miles de obreros,
industriales y artesanos que necesitaban las industrias.
Como bien ha dicho Johnson, la industrializacin se convirti
en una obsesin para los dirigentes polticos de los sectores me>
dios. La imperiosa necesidad de la industrializacin fue aceptada
como una verdad evidente por todos los integrantes de este sector
as como el proletariado urbano, y esta demanda se acentu an
ms despus de la segunda guerra mundial. A partir de esta lti
ma fecha las demandas por la industrializacin se extendieron para
incluir la industria pesada, y las fbricas de hierro y acero se
convirtieron en smbolos de progreso. Mucha razn tiene Johnson
cuando afirma que para los dirigentes polticos de estos sectores
defender una poltica nacional basada en la doctrina econmica de
que cada zona geogrfica debe producir solamente lo que resulte
ms eficaz equivaldra a suicidarse polticamente, ya que esta
posicin sera siempre interpretada como una defensa del colo
nialismo econmico ejercido por las potencias industriales.
Antes de que los sectores medios adquirieran prominencia
poltica, el nacionalismo latinoamericano interesaba solamente a
los intelectuales, quienes exponan exclusivamente sus aspectos
jurdicos y culturales. Aunque parezca curioso, estos defensores
del nacionalismo en lo cultural y jurdico contemplaban al mismo
tiempo la enajenacin de los recursos naturales y las concesiones
a empresas extranjeras sin que esto les causara desasosiego al

gun Est concepci purame abstracta

o. a n nte del nacionalismo.
comprendida solamente por minoras selectas,
careci mayormente
de valor poltico. El nacionalismo en sus expresiones polticas y
econmicas fue en la Amrica Latina un fenmeno que no apa
rece hasta el siglo xix. Correspondi precisamente a los gruidos
medios de las sociedades latinoamericanas el elevar el nacionalis
mo a una ideologa poltica y el utilizarla como formidable arma
para despertar el inters de amplios sectores del electorado.
Estas nuevas dimensiones del nacionalismo tuvieron el efecto
de que los nuevos dirigentes acusasen a los antiguos lderes de
haber servido como instrumento de la dominacin extranjera. En
Uruguay y en Mxico, entre los aos 1910-20, y en Argentina,
Brasil y Chile a partir del ao 1920, los polticos reemplazaron a
los intelectuales como principales propagandistas del naciona
lismo.
Con la liquidacin de gran parte de las inversiones europeas y
de la nacionalizacin de los servicios pblicos, despus de la se
gunda guerra mundial, el hecho de que la influencia econmica
extranjera estuviese representada esencialmente por los Estados
Unidos fue causa parcial de que este nacionalismo se dirigiese
principalmente contra esta ltima nacin. Estas circunstancias
contribuyeron a que el nacionalismo se convirtiese en uno de los
elementos primordiales del programa poltico de los sectores
medios, elemento por otra parte atractivo tanto para la nueva
oligarqua industrial que aspira a compartir los beneficios
de
grandes empresas extranjeras como para el proletariado industrial
que espera tambin derivar ventajas de la nacionalizacin de
las empresas extranjeras. El nico sector inmune a la atraccin
del nacionalismo han sido las m.asas rurales todava marginadas
en las que el provincialismo es sustituto del nacionalismo para
los
otros sectores.
El estatismo tambin se encuentra muy estrechamente ligado
con el xito poltico de los sectores medios. Casi al comenzar su
ascenso hacia el liderazgo poltico estos sectores rechazaron las
doctrinas del laissez-faire del siglo xix, adhiriendo al principio

del intervencionismo para hacer al Estado

directamente respon sable del bienestar social y la
expansin de las actividades econ micas. Una vez
en el poder incorporaron en las constituciones las
obligaciones del Estado en estas esferas. En pases
como Argen tina, Brasil y Mxico asumieron la
direccin del movimiento obrero, logrando de este
modo que los trabajadores se acostum brasen a
pensar que todos los beneficios que reciban
provenan del Estado. De esta manera, los obreros se
convirtieron en aliados
de los grupos dirigentes en la conviccin de que slo
con su apoyo podran obtener an mayores beneficios.
En general, la planificacin econmica sustentada
por los dirigentes polticos en los sectores medios se
justifica fundamen talmente por tres principios: 1) es
indispensable proteger a la industria nacional contra
la competencia extranjera y slo el Es tado puede
brindarle esta proteccin; 2) en condiciones como las
que imperan en America Latina donde el crecimiento
del capital privado interno es lento, slo el Estado
tiene capacidad para la capitalizacin necesaria, y
debe, por tanto, intervenir para mantener el desarrollo
mientras reduce la participacin del capital privado
extranjero; 3) el bienestar de los trabajadores requiere
que el Estado ejerza formas de control sobre los
precios de los artculos de primera necesidad.
Otra importante transformacin que seal el
trmino de toda una era la constituy el proceso
mediante el cual la familia fue reemplazada como
centro de accin poltica por los partidos pol ticos
organizados. Desde sus principios dentro de la sociedad
latinoamericana, la familia, en su sentido ms amplio,
fue tradi cionalmente una institucin no slo social,
sino tambin poltica y econmica. Como sugerimos al
tratar del caudillismo, los jefes de familia patriarcales
se transformaron frecuentemente en cau dillos polticos
que trasmitan su jefatura en forma hereditaria. En el
siglo actual una serie de fuerzas sociales y econmicas
fue ron minando la interdependencia de los miembros
de la familia, ofrecindoles mayor movilidad, nuevas
actividades sociales, y ma yores libertades. La aparicin
de grandes empresas tendi a reducir la influencia de
las relaciones familiares en la bsqueda de empleo, y
en la esfera gubernamental, el tradicional nepotismo
cedi terreno al servicio civil y a la burocracia
profesional. Todos estos factores se combinaron para
producir una transferencia de la fidelidad del grupo
familiar a los partidos polticos, institu ciones que
pueden proporcionar un campo comn a aquellos que
tie nen objetivos similares basados en intereses
comunes y en relaciones sociales fuera del hogar.
Actual situacin poltica de las clases medias
Segn algunos observadores, la posicin poltica
actual de los sectores medios parece haber sufrido
cierto deterioro. Esta afir macin es sustentada por
el hecho de que estos sectores han sufrido
en aos recientes reveses electorales en algunos pases.
Esencial mente, estas derrotas parecen ser la resultante
del descontento popular con el manejo de los asuntos
pblicos ms que de diferen cias sobre los objetivos
fundamentales de orden social y econ mico, as como
los de poltica exterior que han mantenido los sectores
medios. Parece claro, sin embargo, que el futuro del
liderazgo poltico de las clases medias puede verse
amenazado por la competencia de grupos que se
encuentran en los extremos, tanto de derecha como de
izquierda dentro del cuadro poltico. Hasta es
concebible que las propias clases medias, movidas por
una inconformidad con el funcionamiento ineficaz de
algunos instrumentos de la democracia representativa,
pudieran llegar a sentirse atradas por soluciones
autoritarias con el fin de acele rar aquellos cambios,
hasta ahora postergados, que requiere el desarrollo
econmico y social. Si aceptamos esta hiptesis llega
ramos a la conclusin de que, contrariamente a la
nocin general mente aceptada, los sectores medios en
vez de constituir un factor favorable a la estabilidad,
significaran en el futuro un elemento importante de
inestabilidad poltica.
Hay que reconocer que la ya tradicional alianza entre estos
sectores y el proletariado industrial se ha visto ltimamente so
metida a tensiones cuyo efecto resulta imprevisible. A medida
que ha avanzado el proceso de industrializacin, el proletariado
urbano ha experimentado al mismo tiempo un crecimiento
extra ordinario con el resultado de que la satisfaccin de sus
demandas puede comportar una considerable significacin
econmica. La expansin del sufragio, con la inclusin en el
electorado de otras fuerzas obreras no industriales, ha
determinado que los dirigentes de los sectores medios se hayan
visto en la necesidad de una redistribucin, no slo de la
riqueza nacional, sino del favor pol tico de manera que stos
alcancen tambin a esos otros segmentos que comienzan a
demandar una mayor participacin. Bajo estas condiciones es
concebible que los dirigentes polticos de los sectores medios
se vean inducidos a depender menos del apoyo del prole
tariado industrial y ms sobre los trabajadores urbanos no
indus triales, as como sobre la gran masa de trabajadores
agrcolas cuyas condiciones pueden ser mejoradas a un costo
relativamente pequeo, cuando se lo compara con el precio
que implican las de mandas del proletariado industrial. Esto
significara que en un futuro cercano los dirigentes de las clases
medias se veran obli gados a agitar nuevas banderas polticas,
tales como la reforma
agraria y el mejoramiento de las condiciones de
los trabajadores
rurales. De ser as, tambin resulta concebible que el proletariado
industrial urbano cayese entonces en manos de los grupos de la
extrema izquierda.
La alianza entre los sectores medios y los trabajadores indus
triales se
ha visto tambin afectada por cambios ocurridos en
las empresas industriales y comerciales. Mientras estas empresas
estuvieron principalmente en manos de inversionistas extranjeros
las demandas laborales no afectaron esencialmente los intereses
de la clase media pero, a medida que la industria y el comercio
fueron nacionalizados, el costo de estas demandas comenz a cons
tituir una carga llevada principalmente por los empresarios na
cionales. Estos sectores pueden ejercer una influencia
considerable
derivada de sus derechos legales y de su poder econmico para
disuadir a los polticos de las clases medias de la necesidad de
aceptar una poltica ms realista desde el punto de vista econmi
co, aunque sta signifique la prdida relativa de apoyo poltico
por parte de los trabajadores. Finalmente, todos los observadores
estn de acuerdo en que los sectores medios ya no disfrutan de
su antiguo monopolio como campeones del nacionalismo. Hoy el
nacionalismo es defendido y utilizado por la mayora de los
sectores
polticos articulados. Mientras en algunos pases las fuerzas ar
madas se han convertido en los ms ardientes defensores
del
nacionalismo, en otros los trabajadores se han atribuido
esta
funcin. En muchos casos la extrema derecha y los comunistas se
disputan el estandarte nacionalista. En estas circunstancias, es
posible que los sectores m.edios se vean obligados a asumir una
posicin ms moderada en esta cuestin. Es posible que, como
Johnson, el comunismo y el movimiento
ha sealado Fidelista
sean los que amenacen ms seriamente la posicin poltica de los
sectores medios en un futuro inmediato; tanto el uno como el otro
han logrado con xito indentificarse con las demandas reformistas
de todos los sectores marginados polticamente mediante un li
derazgo imaginatico y vigoroso.
Los partidos autctonos
Los partidos que pueden ser incluidos dentro de
esta categora son autctonos en el sentido de que
reflejan condiciones econmicas o sociales de un pas
determinado. Son partidos que aspiran a
John J. Johnson, The Political Role of the Latn
American Middle Sec-^ tors, The A nnals, CCCXXXIV
(Marzo, 1961) .
corregir las desigualdades econmicas y sociales,
y que tratan de
atraerse y de captar a las clases medias y obrera, a los
campesinos
y a los intelectuales. Sin embargo, lo que da principalmente
fuerza
a estos nuevos partidos son los nuevos sectores medios con
ambi
ciones polticas cuyo surgimiento hemos analizado, y un prole
tariado industrial recin despertado. El hecho de que estos parti
dos de factura moderna se hallen en competencia con los
partidos
histricos o tradicionales es causa de cambios profundos en la
poltica latinoamericana. En algunos casos, estos partidos se
encuentran empeados en una lucha encarnizada con las
fuerzas
tradicionales, cosa que sin duda ha de contribuir, aunque sea slo
temporalmente, a acentuar el mal que tanto aflige a
Amrica
inestabilidad En otros, estos partidos
Latina: la poltica. han
resultado victoriosos en su empeo por capturar las riendas del
poder y estn tratando de poner en ejecucin sus programas.
Aunque estos partidos han aparecido en cada pas
independiente
mente de partidos similares en otras naciones y sus programas
responden a condiciones domsticas peculiares, se
parecen, sin
embargo, en su desarrollo e ideologa. La similitud resulta
sin
duda del hecho de que los problemas econmicos y sociales
han
ido desplazando paulatinamente aquellos conflictos personalistas
o de orden religioso que en el pasado constituan el centro de la
lucha poltica en Amrica Latina. Estos nuevos partidos
sin
excepcin propugnan un nuevo concepto del sistema
democrtico,
que no es exclusivamente poltico, sino tambin socio-econmico.
Asimismo apelan al sentimiento nacionalista y son defensores,
en
mayor o menor grado, de la intervencin del Estado en los asuntos
econmicos. Desde muchos puntos de vista todos podran
colocarse
en la clasificacin propuesta por
Neumann, entre los partidos
que l designa como aquellos de integracin social. Entre otros
existen los siguientes partidos autctonos: el Partido Aprista
del Per, creado por Vctor Ral Haya de la Torre en 1931; el
Partido de Revolucin Cubano (Autntico) y el Partido del
Pueblo
Cubano (Ortodoxo); el Partido Accin Democrtica de Venezuela;
el Partido Liberacin Nacional de Costa Rica; el Partido Febre-
rista del Paraguay; el Partido Peronista Argentino; el Partido
Trabalhista en Brasil, y el Movimiento Nacional Revolucionario
de Bolivia.
Estos nuevos partidos, sin liberarse del todo del
personalismo
y de vestigios caudillistas, presentan siempre un nfasis ideol

gico se nota en ellos un de partidaria

y grado disciplina mucho
ms notable que el que prevalece en las
organizaciones tradicio nales. Los lderes de este
nuevo tipo de partido como Haya de la Torre en el
Per, Rmulo de Betancourt en Venezuela, o Jos
Figueres en Costa Rica, son, desde luego,
personalidades a las que siguen masas de devotos
simpatizantes y figuras rodeadas de un cierto halo
mstico, pero aunque cada uno de ellos domine en
sus respectivos partidos lo importante es que este
liderazgo per sonal no es la nica razn de la
existencia del partido, y que por tanto, ste es capaz
de sobrevivir al caudillo. Este debilitamiento del
personalismo tradicional acompaado por un
robustecimiento de los principios y la disciplina
partidaria, son sin duda sntomas del proceso de
modernizacin que experimentan los partidos polti
cos latinoamericanos.
La clientela electoral que estos partidos tratan de
atraerse es aproximadamente la misma. Los
intelectuales y clase media gene ralmente proveen los
grupos dirigentes. El proletariado urbano es factor
decisivo dentro de estos partidos, especialmente si
tienen control de las organizaciones sindicales. En
Cuba, por ejemplo los trabajadores azucareros que se
beneficiaron en gran medida con la poltica del
Partido Autntico, constituyeron su ms formi dable
fuerza electoral, mientras que los apristas peruanos
han encontrado siempre sustento especial en las
masas de indgenas y en la clase mestiza. En
general, los pequeos industriales mues tran
inclinacin por estos partidos mientras que los
grandes terra tenientes e industriales militan en la
oposicin.
Estos nuevos partidos son calificados con
frecuencia de izquier distas y aun de comunistas por
sus adversarios, pero es casi natural que la oligarqua
tradicional califique as a cualquier mo vimiento que
pretenda reformas, aun moderadas, del orden esta
blecido; en ocasiones algunos jefes de esos partidos
se sintieron atrados romnticamente por el marxismo
sovitico durante su juventud, pero, en todo caso,
estos dirigentes estn hoy lejos de ser extremistas o
radicales en cualquier sentido. Por el contrario,
generalmente estos grupos y los comunistas son
acerbos e irre conciliables enemigos.
Tomemos como ejemplo uno de estos partidos autctonos:
el Partido Revolucionario Cubano o Autntico. Nacido en 1934,
poco despus de la cada de la dictadura de Machado, como
resultado de una alianza de varias fuerzas revolucionarias, su
programa se sintetiz en los siguientes puntos: democracia
poltica, naciona lismo econmico, reforma agraria,
industrializacin, seguridad
social y educacin. Desde su nacimiento el
partido se hizo el
abanderado de una revolucin pacifica para llevar a cabo
un
programa de reformas sociales y econmicas. Despus de muchas
vicisitudes el partido lleg al poder tras espectacular victoria
electoral en 1944, y se mantuvo en el mismo hasta el golpe
militar
de 1952 dirigido por Fulgencio Batista. El PRC mientras estuvo
en el poder, hizo realidad una parte considerable de su programa
aunque sin satisfacer por completo las esperanzas de sus simpa
tizantes. Se distingui por ser un firme defensor de la
democracia
poltica y mientras estuvo en el gobierno mantuvo un respeto es
crupuloso por la libertad de expresin y las garantas individuales.
Aunque tmidamente y mucho menos vigorosamente que
otros
partidos autctonos de este tipo, intent algunas reformas al
sistema agrario e hizo algunos experimentos en el campo de la
planificacin econmica. Estableci una poltica firme de estabi
lizacin del precio del azcar tendiente adems a lograr una dis
tribucin ms equitativa de la riqueza derivada de este producto
y, al fomentar el desarrollo industrial del pas, redujo de manera
notable los peligros inherentes al monocultivo, que es base de la
economa cubana. Dio tambin impulso a programas de asistencia
social e invirti grandes sumas en el desarrollo de un vasto pro
grama educacional.
La gran debilidad de este movimiento reformista provino de
la corrupcin administrativa y de la falta de honestidad de sus
dirigentes. Estos factores produjeron una inevitable escisin en
sus filas, seguida del nacimiento de un nuevo partido en 1946, el
Partido del Pueblo Cubano o Partido Ortodoxo. El rompimiento
con los autnticos se produjo por estos tres factores: a) corrup
demora en la realizacin de reformas, y c) la sospecha
cin; b) de
que su lder, entonces presidente, el Dr. Ramn Grau San Martn,
quera imponer a su sucesor. Ya para 1951, este desprendimiento
del PRC que claramente corresponda al tipo de partido de que
hablamos se haba convertido en una gigantesca fuerza poltica,
que en 1952 apareca como el contendiente ms fuerte por
la
presidencia de la repblica.
 Otros partidos dentro de esta categora sirven como ejemplo
de la variedad de nfasis y matices ideolgicos y tcticos que se
puede encontrar en este grupo. Los apristas, como es bien conocido,
se han caracterizado siempre por su defensa de la reforma
agraria
y de las comunidades indgenas. El partido Accin Democrtica
de Venezuela entre otros caracteres se ha distinguido por la aten

cin la planificacin econmica. Una

a preocupacin similar ha
animado siempre al Partido de Liberacin Nacional en
Costa Rica. No todos estos partidos abogan con el
mismo entusiasmo por la nacionalizacin de las
industrias, pero por regla general en todos sus
programas pueden encontrarse referencias a este
objetivo. Algunos partidos la defienden activamente
como ocurri en el caso de la nacionalizacin de los
bancos en Costa Rica, mientras otros relegan este punto
a planos secundarios. Con respecto a la posicin
nacionalista, puede decirse que ha ocurrido un cambio
en los ltimos aos y que, generalmente, el tono y la
actitud de estos partidos hacia las inversiones
extranjeras es ahora ms concilia torio, inclinndose
ms hacia el cumplimiento estricto de las leyes sociales
y hacia una mayor participacin en las ganancias de las
compaas forneas que hacia la expropiacin y
nacionalizacin.
Por otra parte, estos partidos, una vez instalados
en el poder, han demostrado poseer tambin ciertos
defectos y vicios en comn. Ellos son
principalmente: la falta de control efectivo sobre el
cum plimiento de las leyes y el mantenimiento del
orden; una cierta ineficacia en el manejo de la
maquinaria administrativa, y final mente, un elevado
grado de corrupcin en el manejo de los fondos
pblicos, particularmente en los niveles inferiores de
la burocracia. Para encontrar ejemplos de estos vicios
slo sera necesario revisar la historia poltica
reciente de Mxico, Cuba, Solivia y otros pases.
Este factor en algunos casos ha determinado el
completo descr dito del partido como ocurri en
Cuba.
Dos de estos partidos, el Peronista y el MNR de
Solivia fueron
acusados con frecuencia de tendencias profascistas. No se puede
negar la afinidad ideolgica del peronismo con el fascismo hasta
1945; pero con la liquidacin del fascismo y del nacionalismo en
Europa el movimiento peronista elabor la doctrina Justicialis-
ta'' que fue propagada como una filosofa autnticamente argen
tina. Aunque el justicialismo retuvo algunas caractersticas
simi
lares al fascismo, stas se redujeron al nfasis sobre el principio
de autoridad o liderazgo, al supernacionalismo, a la nocin
del
idealismo, y a algunos aspectos de la actividad econmica. En
cambio, la nueva filosofa se diferenci
fundamentalmente del
fascismo en el hecho de que no persegua ninguna deificacin del
Estado ni en reconocimiento de una lite o grupo selecto. La doc
trina de un partido nico tampoco fue nunca oficialmente im
puesta por el rgimen. Las analogas se redujeron ms bien a los
mtodos y a las tcticas polticos que a los principios ideolgicos.

Y por otra parte, el pese a todas sus

peronismo, perversiones
polticas, aadi un importante y nuevo captulo a
la historia social argentina.

De la misma manera el Movimiento Nacional

Revolucionario que regres al poder en Bolivia en
1952 despus de una forzada exclusin de la vida
poltica que dur varios aos, fue objeto de las
mismas acusaciones. La fuerza poltica de este
movimiento ha radicado en las grandes masas de
campesinos indios y de mi neros del estao. Su
rpido ascenso se explica por el hecho de que ofreci
un programa atractivo de reformas a las clases
trabaja doras, largo tiempo olvidadas. Las similitudes
con el fascismo, si existieron, se encontraban tambin
en los mtodos y tcticas utili zados por esta fuerza
poltica, especialmente durante las primeras etapas de
su desarrollo.
Aunque el fascismo europeo tuvo repercusiones
importantes
en algunas de las repblicas latinoamericanas durante la
dcada de 1930, su existencia fue generalmente efmera
y las organiza ciones de este carcter que aparecieron
en el Brasil, en Chile y en Argentina no llegaron a
adquirir nunca significacin nacional y, generalmente,
slo funcionaron a un nivel regional o provincial. Es
necesario observar que aunque algunos regmenes
dictatoria les latinoamericanos hayan presentado
analogas con los sistemas nazista y fascista, existe una
importante distincin entre una poltica de represin y
el fascismo propiamente dicho. La realidad es que hasta
ahora las tpicas dictaduras militares latinoamerica nas
no han intentado nunca imponer seriamente un control
tota litario sobre la vida econmica y cultural del pas,
sino slo sobre la vida poltica. Las diferencias entre el
fascismo y el autoritaris mo latinoamericano son fciles
de percibir. Este ltimo pone especial nfasis sobre los
privilegios y el poder del ejrcito y de la dique
dominante. Su apoyo principal se deriva de las fuerzas
armadas y no de los sectores medios de la sociedad.
Bajo una dic tadura tradicional al estilo latinoamericano
hay mucho menos in terferencia en la vida privada de
los ciudadanos que bajo un r gimen fascista autntico.
Por otra parte, los movimientos fascistas en
Latinoamrica han carecido siempre de apoyo popular.
Sus simpatizantes han provenido principalmente de la
juventud con servadora, de sectores de la burocracia y
de las familias de oficiales del ejrcito. Estos grupos no
podran compararse nunca numrica ni influencialmente
con las masas de empleados de cuello blanco y los
profesionales que fueron el eje del fascismo europeo.
Es necesario adems tener en cuenta que no
existe una base
econmica para el fascismo en Latinoamrica.
El sistema capi
talista est en una fase temprana de desarrollo y no de contrac
cin como ha ocurrido en aquellas regiones donde floreci el fas
cismo. Por esto decimos que la analoga que pueda existir entre
algunos regmenes dictatoriales latinoamericanos y el fascismo
es simplemente de lenguaje y de slogans, A lo ms podra hablarse
del fascismo criollo como una variedad peculiar, especie de auto
ritarismo autctono que a veces es estimulado por los polticos
conservadores y por los dictadores militares con el fin de apro
vecharse de l, utilizndolo como fuerza auxiliar para mantenerse

ellos mismos en el
poder.
Los partidos social-
cristianos
Entre los partidos de inspiracin europea ha
aparecido un
nuevo grupo en la escena latinoamericana que tiene un futuro
prometedor y que est formado por organizaciones cristianas
reformistas. Desde la poca de la encclica De Rerum Novarum
de Len xiil haba existido entre las fuerzas conservadoras una
nueva corriente. Despus de 1927 los nuevos ideales sociales
cat
licos empezaron a ganar adeptos en los crculos
estudiantiles
universitarios. Las actividades de los grupos de Accin Catlica
y la aparicin de la
encclica Quadragsimo Anno dieron ma
yores mpetus al social -cristianismo. La generacin ms joven
entre
l altamente receptiva
a clase conservadora result a las teoras
y pensamientos filosficos que emanaba de los movimientos social-
cristiano europeos.
Cuando esta juventud, siguiendo la tradicin, ingres en las
filas conservadoras, ya haba adquirido en muchos casos tenden
cias definitivas reformistas. ste fue, por ejemplo, el caso
en
Chile donde pronto se cre un conflicto entre las actividades de
ideas progresistas de la Juventud Conservadora que despus de
1935 se organiz para aunar estos elementos y la accin y pen
samiento de los conservadores tradicionales. Este conflicto llev
eventualmente a un rompimiento y a la creacin de una entidad
poltica separada, que es hoy el Partido Demcrata Cristiano
chileno.
El xito de los demcratas cristianos chilenos en la formacin
de una organizacin poltica, pequea en sus principios pero dis
ciplinada, fue realmente asombroso. En un perodo de tiempo
relativamente corto atrajeron numerosos seguidores en los crculos

intelectuales, en el sindical, en la clase

movimiento nueva indus-
trial, y ms recientemente, entre los trabajadores de
las zonas rurales. Con ideales democrticos, races
espirituales y una doc trina econmica neosocialista,
el Partido Demcrata Cristiano ha llegado a
convertirse en ese pas en el partido mayoritario
habiendo obtenido una victoria electoral sin
precedentes en la historia poltica de Chile.
En Venezuela los demcratas cristianos reunidos en
el partido OOPEI constituyen una de las ms grandes
fuerzas polticas del pas, y en el Per, Argentina y
Uruguay tienen tambin fuerza relativa, aunque de
mucha menor significacin que en Chile o Venezuela.
El problema ms grave que confrontan los partidos
polticos de orientacin social -cristiana es el de
mantener el equi librio entre los dos aspectos de su
programa, es decir, entre lo> cristiano y lo social,
evitando as que los aspectos confesionales que
constituyen su mayor desventaja desde el punto de
vista electoral, puedan supeditar los objetivos de
progreso social. Este problema surge del hecho de
que muchos de sus seguidores se sienten atrados
hacia el programa demcrata cristiano por razo nes de
afinidad religiosa sin que por ello compartan
necesaria mente la actitud progresista del partido
respecto de las cuestiones sociales. En el seno de
cada uno de estos partidos existen, por tanto, dos
segmentos: uno, caracterizado por una posicin y acti
tud ms conservadora, y otro que se inclina hacia la
izquierda, llegando en algunos casos incluso cerca del
marxismo. Es obvio que esta situacin puede conducir
a serios conflictos internos. A este factor, hay que
aadir otros que son caractersticos de todo partido
que, intentando ampliar su base popular atrayendo a
distintos sectores de la sociedad como obreros,
profesionales, in dustriales y campesinos, se halla
sujeto a los efectos de poderosas fuerzas ideolgicas
centrfugas.
Los partidos socialistas
Estos partidos, con la excepcin del Partido
Socialista de Chile, han tenido por lo general, poca
significacin poltica en Amrica Latina. Los partidos
socialistas, inspirados en el socialismo euro peo, han
florecido especialmente en los pases del extremo sur
del continente que recibieron la influencia de grandes
masas de inmigrantes europeos durante la segunda
mitad del siglo XIX.
Eminentemente doctrinarios, estos partidos, por regla general,
no han sido capaces de proporcionar una direccin dinmica
capaz de galvanizar las fuerzas populares; alejndose en
muchos casos,.
de las organizaciones obreras y predicando lo
que podra llamarse
un socialismo de ctedra, un poco acadmico en su concepcin,
y
por tanto bastante ajeno a las necesidades populares.
El Partido Socialista argentino ha sido uno de los ms
antiguos
y fuertes que hayan existido en Amrica Latina. Grupos socialistas
franceses, italianos y espaoles que actuaban separadamente se
fusionaron en 1896 en una gran organizacin poltica bajo
la
direccin de Juan B. Justo. La influencia del socialismo argentino
se hizo sentir pronto en muchos pases de Amrica Latina. Des
pus de un perodo de rpido desarrollo antes de la primera
guerra
mundial, se produjeron disensiones en los aos 1914 y
1915,
solucionadas ms tarde en
1920, logrando el partido controlar
las principales organizaciones obreras hasta 1942. Con el surgi
miento del movimiento peronista los socialistas perdieron su ascen
diente en los sindicatos y en el electorado del pas, sin haber
logra
do reponerse todava de esas prdidas. En Chile, en cambio, el
socialismo con ms contacto directo con las masas obreras y
cam
pesinas ha tenido mayor xito, habiendo llegado a
convertirse,
despus de innumerables disensiones y vicisitudes, en unas de las
dos grandes fuerzas que constituyen hoy el poderoso bloque de la
extrema izquierda, as como el ms fuerte partido socialista del

continente.
Los partidos socialistas
populares
Las organizaciones denominadas de esta manera
han surgido
en poca muy reciente. Con este nombre se designan una serie
de partidos reformistas de izquierda que, aunque de base ideol
gica socialista, se distinguen del socialismo tradicional principal
mente por su tendencia a colaborar con las fuerzas comunistas y
por ser sustentadores de planteamientos revolucionarios que no
excluyen el uso de la violencia como instrumento de
accin
poltica. Entre ellos podran contarse los grupos de Vicente Lom
bardo Toledano, en Mxico; de Francisco Julio, en Brasil, y una
serie de agrupaciones existentes en distintos pases bajo la deno
minacin comn de Frentes o Movimientos de Liberacin Nacio
nal. Algunos de estos grupos han tenido su origen en divisiones
internas de algunos de los partidos que llamamos autctonos o
de
tipo aprista, al separarse grupos de izquierda descontentos con el
rumbo moderado dictado por sus lderes. Generalmente interesados
e
n los problemas internacionales, estos grupos se han inclinado
prestar su apoyo a la exterior de Uni Soviti
a poltica la n ca
y muy especialmente han defendido la revolucin
cubana. Los dirigentes y la masa de estos partidos
polticos provienen general mente de las filas
estudiantiles, de los segmentos ms sumergidos de los
centros urbanos y en algunos casos de sectores del
campe sinado, as como de grupos disidentes obreros.
Aunque con pocas probabilidades de alcanzar el poder
mediante procesos electorales estos grupos, por su
posicin francamente revolucionaria, pueden convertirse
en factores de gran importancia en situaciones de
desorden y anarqua polticos o en casos de graves
desacalabros econmicos. Estos partidos son
generalmente mucho ms extre mistas tanto en
pensamiento como en accin que los partidos co
munistas, y representan de hecho una posicin
ideolgica que algu nos llaman neotrotskista. Puesto
que no forman parte del movimien to internacional
comunista, aunque cooperen con ste en ocasiones,
disfrutan de una gran independencia que les permite
mantener una lnea dura y revolucionaria de manera
consistente, ya que no tienen que someterse a los
altibajos y zigzagueos de la poltica sovitica, como
ocurre a los partidos comunistas.
Esto naturalmente los coloca en una posicin
ventajosa dentro de la extrema izquierda, ya que no
se ven obligados a explicar cambios de actitud
emanados de presiones externas que, adems de
resultar embarazosos para los comunistas, a menudo
cuesta o stos la prdida de muchos simpatizantes.
El fidelismo cubano es el nico movimiento de este
tipo que ha alcanzado el poder en Amrica Latina.
Los partidos comunistas
El comunismo es una fuerza poltica importante en
Amrica Latina aunque, numricamente hablando, su
representacin es ca si siempre dbil y su influencia
en la vida poltica se manifiesta casi siempre de
manera indirecta. Resulta extremadamente difcil
hacer una valoracin de la influencia comunista dada
la tendencia de muchos gobiernos latinoam^ericanos
de aplicar esta designacin a cualquier individuo o
grupo que se aventura a criticar o a oponerse al
status quo. Con frecuencia un dictador latinoamerica
no que se enfrenta con oposicin contra su gobierno,
de inmediato califica a sus opositores como
comunistas. A su vez, un gobierno que emprenda
reformas econmicas y sociales que afecten a pode
rosos intereses creados es tachado como tal por sus
adversarios.
^ Needler, op. cit., pp.
101-104.
Desde el decenio de 1930 los comunistas ejercieron
notable influen cia en el movimiento sindical, pero
slo llegaron a ser un factor poltico importante en el
perodo de la segunda guerra mundial cuando
llegaron a controlar los grupos ms numerosos en los
movimientos sindicales de Chile, Panam, Guatemala,
Colombia, Uruguay, Cuba, Brasil, Venezuela, Ecuador
y Mxico. Segn las estadsticas, las fuerzas
comunistas en Amrica Latina aparecen
insignificantes, con un total aproximado de unos
200.000 miem bros, o sea menos de dos dcimos
del uno por ciento de la poblacin total
latinoamericana. Comparado entonces, con el 1,3% de
comu nistas de Francia y el 3,6% de Italia, su fuerza
electoral es muy reducida. Sin embargo, su
importancia poltica no se puede medir solamente por
el nmero de sus afiliados puesto que por regla
general los partidos comunistas logran en las
elecciones un por centaje de votos muy superior. Los
partidos comunistas ms nu merosos existen en
Brasil, Chile, Argentina, Cuba y Venezuela. En Chile,
el Partido Comunista ocup un lugar en el Frente
Popular de 1938 e integra hoy una de las dos
grandes fuerzas que constituyen el Frente de Accin
Popular, una de las ms grandes fuerzas polticas del
pas.
Algunos pases han proscripto al Partido
Comunista mientras que otros no lo admiten como tal
en las justas electorales. En consecuencia, la accin
comunista es ejercida por medios indirec tos bien en
el interior de las organizaciones obreras o por infil
tracin de los partidos de tipo populista. En algunos
casos su influencia es notable en crculos estudiantiles
y aun en el mbito militar. Por otra parte, aunque las
dictaduras de derecha siempre despliegan su
anticomunismo, no han sido tampoco renuentes a
mantener complicadas relaciones y arreglos
mutuamente satis factorios con los partidos
comunistas. Entre los dictadores re cientes se
encontraron muchos que llegaron a transacciones con
venientes con las fuerzas comunistas que, en muchos
casos, incluso se encontraban legalmente disueltas. La
tcnica comunista ms usada ha sido la de mantener
dos facciones dentro del partido, una que ofrece
apoyo al rgimen, y otra que establece contacta con
la oposicin en el exilio o en la clandestinidad.
En otros casos la existencia de partidos reformistas
enfren tados con una oposicin virulenta por parte de
las fuerzas tradi cionales ha proporcionado un terreno
favorable a la infiltracin comunista. El ejemplo ms
frecuentemente citado es el de Guate mala, donde el
partido comunista numricamente insignificante^
lleg a ejercer sobre el gobierno de Arbenz
(1951- 54) una intensa
influencia que provoc la intervencin indirecta de los Estados
Unidos y el derrocamiento de aquel rgimen. En este caso una
oposicin conservadora que luch de forma intransigente contra
todo cambio social contribuy grandemente al incremento de la
influencia comunista, mientras que los elementos ms liberales,
ante el dilema de asociarse con los comunistas o con la
oposicin
conservadora, se abstuvieron de apoyar a ninguno de los
dos
frentes adversarios, contribuyendo as tambin a frustrar la re
volucin guatemalteca.
La accin comunista ha sido relativamente eficaz en poca
reciente, debido a la habilidad de sus fuerzas en identificarse con
el nacionalismo latinoamericano. Dicha accin es en cierto modo
facilitada porque ha convertido en uno de sus objetivos principa
les la agitacin antinorteamericana, recurriendo a reacciones afec
profunda raz entre algunos sectores
tivas que tienen sociales.
El desarrollo de nuevas organizaciones polticas tales como las
que hemos descripto anteriormente ha sido sin duda un factor
importante en la contencin de la influencia comunista. Prueba
fehaciente de este hecho es que el comunismo
latinoamericano
considera a partidos de base popular de tipo autctono como sus
ms serios enemigos. A pesar de la vulnerabilidad de la
economa
latinoamericana, en aquellos pases en que se ha luchado
por
lograr una justicia social autntica, la influencia comunista ha
declinado. As tambin en aquellos casos en que un partido demo
crtico ofrece y realiza las mismas aspiraciones
econmicas y
sociales que promete el partido comunista, una gran mayora de

los electores
han preferido siempre al primero.
E l sistema de partido nico
 El sistema de partido nico o de partido oficial
predominante, sin considerar a Cuba por la especial
naturaleza de su rgimen actual, ha sido el empleado en
Mxico desde 1929 aproximada mente, y en Bolivia a
partir de la revolucin de 1952. Bajo este sistema un
partido revolucionario tiene asegurado un monopolio de
hecho o de derecho, aunque existan partidos de oposicin
as como tambin subsistan aquellas libertades pblicas
asociadas generalmente con el funcionamiento de un
Estado democrtico.
En Mxico el Partido Revolucionario Institucional
constituye el eje del sistema unipartidista que rige en
aquel pas. Creado por Plutarco Elias Calles en
1928, el entonces Partido Nacional Revo
lucionario result de una combinacin de grupos
regionales que representaban las fuerzas que apoyaron
la revolucin mexicana, Los segmentos que integraron
esta alianza fueron principalmente los sindicatos, las
ligas agrcolas, las organizaciones profesionales y las
asociaciones militares. Estos grupos mantuvieron su
propia identidad pero fueron colocados bajo la
autoridad de una comisin ejecutiva nacional. A
partir de ese momento comenz un proceso de
absorcin del resto de los partidos polticos, y el
PNR pronto se convirti en una formidable mquina
poltica de extraordinario poder electoral. El
presidente Lzaro Crdenas efectu, durante su
mandato, la transform.acin de la maquinaria creada
por Calles, en un partido funcional, integrando a
nuevos grupos de trabajado res y campesinos en las
filas del PNR. ste se transform en marzo de 1939,
en el partido de la revolucin mexicana, y sus cuatro
secciones autnomas sindicatos, campesinos, el
sector po pular y las fuerzas armadas se
fundieron en una nica orga nizacin. Posteriormente,
el sector militar fue suprimido, pues si en un
principio haba sido incluido, lo fue para evitar los
golpes de Estado y adoctrinar al ejrcito en los
principios de la revo lucin.
La funcin fundamental del partido era la
preparacin del
pueblo para el establecimiento de una democracia de trabajado
res como primer paso hacia un sistema socialista. La reconstruc
cin posterior del partido y el cambio de su nombre en Partida
Revolucionario Institucional no afect su tradicin poltica, si
bien es cierto que, a partir de dicha transformacin, se inici

una etapa moderada en la aplicacin de los principios

revolucio narios. Hoy, el nmero de afiliados al
partido asciende a ms de 4.000.000 y en sus filas
se encuentran representadas todas las ramas polticas
y sindicales de la revolucin, gran parte de los
oficiales y tropa de las fuerzas armadas, y la
totalidad de los funcionarios pblicos.
El partido prepara los planes y programas de la
adminis tracin a travs de sus comisiones de expertos
especialistas. Estos planes, luego de ser aprobados por el
Comit Ejecutivo, son some tidos a la sancin de la
Convencin Nacional del partido. Esta gigantesca
maquinaria electoral, a veces criticada vehementemente
por sus opositores como una institucin totalmente
antidemocrtica, ha convertido a Mxico en un pas
prcticamente unipartidista.
Aunque todos los partidos gocen en Mxico
de los mismos derechos, los partidos opositores
han visto reducidas hasta ahora
SUS posibilidades de obtener amplia representacin
en los cargos de la administracin pblica. Si bien es
cierto que la oposicin conservadora, por ejemplo,
representada por el Partido Accin Nacional ha visto
su apoyo electoral aumentado de manera cons tante
desde su fundacin hace ms de veinte aos, este
incremento ha sido tan lento que insumira por lo
menos otros veinte aos alcanzar una representacin
mayoritaria en las cmaras legisla tivas.
Bolivia, a partir de 1952, se convirti tambin en
un pas de partido nico aunque con un sistema
democrtico mucho ms limitado probablemente que
el que impera en Mxico. Si bien ambos regmenes
se han visto en la necesidad de reconciliar los
intereses de un nmero muy variado de grupos
econmicos para obtener un equilibrio capaz de
mantener la solidaridad del partido revolucionario, la
diferencia fundamental entre ambos pases es que en
Mxico, debido a la creciente expansin de su
economa, esta tarea ha sido ms fcil.
Los dirigentes bolivianos, en cambio, han debido
enfrentarse con una tarea casi imposible, como es la
de tratar de armonizar diferentes grupos econmicos
y sociales en un momento en que la economa del
pas, lejos de expandirse, entraba en un perodo de
seria contraccin. Es necesario advertir que la
situacin de monopolio poltico que prevalece en
Mxico est profundamente mitigado por la existencia
dentro del PRI de un nmero de ten dencias polticas
que no slo gozan de libertad de accin, sino que
practican una especie de principio de alternabilidad
en el control del gobierno. De esta manera el sistema
de partido oficial o de democracia dirigida, como
otros lo han llamado, aparece ^tal como funciona
en Mxico como un sistema tolerable y adecuado
para resolver las contradicciones polticas de una
sociedad an no integrada que cumple tambin la
funcin de preparar al pas para un rgimen
genuinamente democrtico. Desde este punto de vista
el sistema puede considerarse como un instrumento
adecuado para la etapa de transicin necesaria entre
la unidad de un gran movimiento revolucionario
victorioso y un perodo subsiguiente de retorno a las
divisiones y luchas partidarias que son normales en
una democracia. Su gran valor radica en el
cumplimiento de esta funcin de educacin cvica,
evitando al mismo tiempo la posibilidad de que se
produzcan estallidos violentos y guerras civiles.
Resulta obvio que el sistema es esencialmente
transitorio y que, una vez cumplida su funcin
educativa as como el proceso
de modernizacin del sistema social, el sistema
unipartidista se liquida a s mismo.

El anlisis que acabamos de hacer de los partidos

polticos latinoamericanos, puede llevarnos a la
conclusin de que en los ltimos aos han aparecido
una serie de factores que han modifi cado
profundamente el esquema tradicional partidario en
Amrica Latina. Entre estos factores hemos sealado
la aparicin de nuevas fuerzas en la poltica que
compiten ahora por el poder, con aque llos grupos
antiguos y tradicionales. Hemos visto asimismo,
cmo la participacin creciente de las organizaciones
obreras en la poltica ha tenido un efecto de
considerable significacin, y hemos sealado como el
hecho quiz ms trascendental, el surgimiento de
nuevas organizaciones polticas que plantean de
manera vigo rosa y dramtica los problemas socio-
econmico nacionales.
LOS GRUPOS DE PRESIN
Los grupos de presin constituyen una materia que
por su misma naturaleza se presta especialmente al
uso del mtodo com parativo. Los intereses que estos
grupos defienden son similares en muchos pases, a
pesar de las hondas diferencias que puedan existir
entre sus regmenes polticos o sus sistemas de
partidos. Los conflictos que surgen entre estos grupos
resultan con fre cuencia igualmente similares a pesar
de que la solucin de estos conflictos adquiera formas
diversas de acuerdo con las peculiari dades del
milieu- socio-econmico y poltico del pas de que se
trate. Asimismo puede afirmarse que la competencia y
rivalidad entre los grupos de presin y los partidos
como agentes intermediarios entre el ciudadano y el
gobierno, particularmente en la esfera econmica, es
un fenmeno de carcter universal. Estas razones son
suficientes para sugerir la necesidad de realizar
investiga ciones sistemticas de estos grupos en
distintos pases que hagan posible su examen y
evaluacin comparada, si es que queremos llegar al
establecimiento de conclusiones y principios de
carcter cientfico que sean aplicables tanto a una
determinada cultura poltica como a otra. ^
Segn Maurice Duverger, el desarrollo de los
partidos ha hecho romper los cuadros de las viejas
clasificaciones polticas, inspiradas en Aristteles o en
Montesquieu. La oposicin clsica del rgimen
parlamentario y el rgimen de asamblea no puede
constituir ya, en lo sucesivo, el eje del derecho
constitucional moderno. El partido nico acercaba
profundamente a la Turqua kemalista, la Rusia
sovitica y la Alemania hitlerista, aunque la primera
se pareciera a un rgimen de asamblea, la segunda a
un rgimen semiparlamentario, y la tercera a un
rgimen semi-presidencial. A pesar de su apego
comn al parlamentarismo,
1 Henry W. Ehrmann, ed. Interest Groups on Four
Continents (Pitts-burgh, University of Pittsburgh Press, 1958,
viii).
Gran Bretaa y sus dominios, regidos por el
bipartidismo, estn profundamente separados de los
sistemas continentales, sometidos al multipartidismo, y
ms cerca en algunos aspectos, de los Estados Unidos,
a pesar de su naturaleza presidencial.Sin embargo, el
mismo Duverger, ms adelante afirma que esta
distincin entre monopartidismo, bipartidismo y
multipartidismo no resulta sufi ciente como eje para el
anlisis del funcionamiento de los siste mas polticos
contemporneos, y nos advierte que al aceptar esta
clasificacin corremos tambin el riesgo de entraar
confusiones. 'El nmero de partidos nos dice^ ,
es un elemento capital de la estructura gubernamental,
hay otros que no deben ser olvidados a su favor. La
comparacin de Inglaterra y Estados Unidos ilustra el
papel de la estructura interior de los partidos,
oponindose netamente la centralizacin inglesa a la
descentralizacin nortea mericana. Del mismo modo, las
diferencias propiamente polticas entre la U.R.S.S. y la
Turqua anterior a 1950 descansan esencial mente en la
naturaleza totalitaria y homognea del Partido Co
munista y la naturaleza heterognea y especializada del
Partido Republicano del Pueblo ... La fuerza respectiva
de los partidos ejerce una influencia no menos
profunda: la existencia de un partido dominante puede
transformar la naturaleza de un rgimen, como se ve
en ciertos Estados norteamericanos o en la Suiza ante
rior a 1914.' Para comprender las diferencias que
existen entre diversos sistemas polticos, digamos, por
ejemplo, que en Ecuador y en Indonesia es necesario
hurgar ms all de los sistemas cons titucionales de
estos pases y de sus sistemas de partidos. Es necesario
identificar y luego analizar los grupos de inters que
funcionan en estas naciones y las actitudes bsicas de
sus pueblos hacia la autoridad poltica, el partidarismo
y los intereses. En pocas palabras, es necesario
examinar de modo total la cultura poltica'' de cada
una de estas naciones.
Es conveniente tambin advertir que no debemos caer en
el
error de atribuir importancia fundamental a los grupos de presin
como nica clave de los regmenes contemporneos. La realidad
es
que no existe ninguna frmula mgica para desentraar un sis
tema. Ms que como una alternativa, hay pues que considerar
el estudio de los grupos de presin como una de las mltiples
face
tas en la bsqueda de una concepcin completa y sistemtica de
la poltica en sus dimensiones totales. De por s, aislado, el an
lisis de los grupos de presin por completo y exhaustivo que
sea,
ser de poca utilidad si no se lo el examen
complementa con sis-
temtico de la estructura gubernamental, de la
opinin pblica, y con el estudio de ciertos factores
que no son esencialmente polticos, sino
sociolgicos y culturales. La vinculacin entre
facto res de este tipo, como lo son de carcter
ocupacional, econmico, tnico, religioso, regional,
etctera, y los grupos de presin resulta obvia, ya
que aqullos se manifiestan en la esfera poltica a
travs de estos grupos.
CONCEPTO Y CLASIFICACIN
El primer problema que confrontamos es el de la
identificacin
de los grupos de presin. David Truman, en un penetrante estudio,
ha sealado que los grupos de inters pueden ser articulados o
inarticulados, manifiestos o latentes, formalmente organizados
o amorfos e inestructurados. ^ As, por ejemplo, basta una compa
racin somera entre el sistema poltico de cualquier pas latinoa
mericano y el de Gran Bretaa, para que se destaque de inmediato
el hecho de que en el primero, los grupos de inters estn primor
dialmente latentes, en contraste con la actividad manifiesta y or
ganizada de estos grupos en la poltica britnica. Por esta razn
la funcin de articular y transmitir estos intereses se realiza en
el sistema britnico por 'grupos de presin definidos, organi
zados hasta el extremo de la burocratizacin, mientras que en la
nacin hispanoamericana que tomamos como ejemplo casi inevi
tablemente podr afirmarse que esta funcin se realiza tpicamente
mediante un proceso intermitente e informal de comunicacin entre
grupos de clase y status, tales como los terratenientes, los comer
ciantes e industriales, o las diques burocrticas o militares. Este
hecho dificulta an ms la tarea de identificar estos grupos en
Amrica Latina. As como en Alemania, pongamos por caso, dado
el alto grado de organizacin de los grupos de inters, la abun
dancia de directores y publicaciones de estos grupos amn de los
muchos estudios monogrficos por autores alemanes que se en
cuentran disponibles, un inventario de estos grupos sera trabajo
relativamente fcil; en Chile, por otra parte, a causa de la dis
persin, proliferacin y carcter amorfo de dichos grupos, el men
cionado inventario constituira una labor de gran magnitud.
En vista de la inmensa variedad de tipos de grupos activos
en la poltica, puede resultar de utilidad el recurrir a algn siste
ma clasificacin. Desde divers criterios
de luego, existen os que
Davi B. (New York,
2 d Truman, The Governm ental Process Alfred
A. Knopf,
1958).
podran servir de base a tal clasificacin. Un
esquema que tiene
la virtud de la simplicidad es el de clasificacin de los grupos
de
inters en tres grandes categoras, que pueden denominarse:
1) instituciones, 2) asociaciones y 3) grupos no organizados.^
Dentro de la primera categora caben aquellos grupos que cons
tituyen organismos formalmente constituidos, a los que
estn
asignadas determinadas funciones que son generalmente recono
cidas y aceptadas dentro de la sociedad, a pesar de no tratarse
de mayor urgencia, dada la participacin activsima de los
mismos
en la poltica. Dentro de esta clase colocaramos, para citar slo
tres ejemplos, a la Iglesia Catlica, a las fuerzas armadas y a la
burocracia. No es necesario insistir sobre la participacin
activa
que les cabe a estas tres fuerzas en el proceso poltico hispano
americano. No creemos que incurriramos en desacuerdo con los
observadores de la escena latinoamericana si afirmsemos que
en muchos de estos pases la Iglesia ha luchado y
contina
luchando tradicionalmente por ciertos objetivos polticos. ^ En
algunos casos, la Iglesia como institucin se halla ntimamente
ligada a determinados partidos polticos, como ocurre por
ejem
plo, con el Partido Conservador del Ecuador. Desde luego, el "roF'
de la Iglesia como grupo poltico vara de modo extraordinario
en los veinte pases latinoamericanos, y existen notables
dife
rencias entre su posicin en los diversos pases. As, por ejemplo,
esta posicin no es la misma en Ecuador o Colombia, donde la
Iglesia ejerce una influencia notable, en Mxico o Cuba, donde
su poder es menos perceptible. Sin embargo, el hecho es que no
existe un solo pas en el continente en el que la Iglesia no se en
cuentre entre los grupos de inters ms influyentes.
Lo mismo puede afirmarse de la intervencin de las
fuerzas
armadas en el proceso poltico. Hay quienes afirman que la fun
cin primordial de los institutos armados en la Amrica espaola
no es la defensa de la seguridad e integridad de la nacin, sino
tambi a veces el ejercicio de un papel de poltic
n rbitro de la a
3 esque s inspir en utilizad po Georg L. Blanksten
Este ma e a el o r e en
su clasificacin de los grupos polticos, y resulta particularm ente adecuado
a Amrica Latina. Vase George L. Blanksten, Political Groups in L atin
Am
rica, The Am erican Political Science Review, vol. L iii 1 (M ar
zo, pp. 106-
1959), 127. poltico Iglesi
^ No existen estudios de envergadura sobre
el de la a
en Latinoamrica. J. Lloyd
Mecham, Church and S ta te in L a tin A m erica
(Chapel Hill: U niversity of N orth Carolina Press, 1934), traza el desen
volvimiento vieja pugna la Iglesia y el
histrico de la entre Estado.
interna. Es tambin de sobra conocida la
influencia de los mili
tares en el manejo de los asuntos pblicos, de modo que no es
nece-,
sario, por el momento, insistir en ella. Basta decir que entre los
problemas que requieren ms urgente atencin del investigador,
cientfico, se encuentran preferentemente el poltico del ejr
cito, el desarrollo de los diques poltico-militares y la relacin
entre militarismo y la estructura social.
Nuestro tercer ejemplo de fuerza institucional que puede
actuar como grupo de inters es la burocracia. A este respecto
debemos sealar una vez ms la falta de estudios sistemticos
sobre esta importante fuerza del Estado moderno. Poco sabemos
sobre aquellos aspectos de la vida econmica y social en los que
se refleja la influencia de la burocracia, o los intereses que resul
tan afectados por la actividad burocrtica. Escaso es
nuestro
conocimiento sobre las caractersticas de los
miembros de la buro
cracia, su origen social, su color ideolgico, etc.
Por otra parte^
y
14
CLASIFICACI
OONCEP
TO N 1
la prevalencia del sistema que considera los cargos
de la adminis tracin pblica como botn poltico y
la ausencia de una verdadera carrera administrativa
contribuyen a agravar las dificultades para determinar
con alguna exactitud el roF' desempeado por esta
institucin, y slo cabe, al menos por el momento,
aventurar la hiptesis de que la burocracia tiene en
Amrica Latina, al igual que en otras regiones, una
significacin poltica digna de tenerse en cuenta.
La segunda gran categora de 'asociaciones'' se compone
de una gran variedad de grupos conscientemente organizados
que se encuentran fuera de la estructura formal del gobierno y
que, sin embargo, tienen entre sus fines y razn de ser el
desempeo de de terminadas funciones polticas, la articulacin
de intereses y el planteamiento de demandas de tipo poltico.
Dentro de esta clase se encuentran las organizaciones obreras,
las asociaciones de in dustriales y de comerciantes, las
sociedades de terratenientes y agricultores, las organizaciones
de carcter religioso o tnico, los grupos cvicos, las
federaciones estudiantiles, los grupos organiza dos de
veteranos de guerra y los organismos representativos de los
profesionales. En el caso particular de los pases latinoame
ricanos es necesario aadir el grupo constituido por las grandes
compaas y corporaciones extranjeras que operan en dichas
re pblicas. Sin pretender en el breve espacio de este artculo
se alar la significacin poltica de todos estos grupos,
debemos al menos hacer algunas observaciones sobre aquellas
asociaciones que merecen especial atencin en nuestro
continente.
 La enorme importancia adquirida por el
movimiento obrero
organizado en Latinoamrica en el curso de las ltimas dcadas
es un fenmeno de incalculable significacin histrica. A medida
que estos pases avanzan en su evolucin de economas agrarias
semifeudales hacia un capitalismo industrial, el desarrollo e in
fluencia de sindicatos y confederaciones obreras va creciendo pa
ralelamente a ritmo con la industrializacin. En la Argentina,
Chile, Mxico o Cuba, para citar slo unos cuantos ejemplos, las
organizaciones obreras ocupan un lugar prominente y desempean
papel decisivo en la poltica nacional. El movimiento obrero
latino
americano en general se ha caracterizado por su inclinacin hacia
la actividad poltica. Su apoyo y participacin han sido siempre
motivo de asidua y especial solicitud por parte de los partidos,
en especial de aquellos ubicados ideolgicamente en la izquierda.
Las asociaciones de terratenientes en formas variadas
existen
en todas las repblicas latinoamericanas. Para sealar su impor
tancia basta recordar el lugar destacado que ocupa la agricultura
en la economa de todos estos pases y el predominio de
sistemas
agrarios semifeudales que colocan la posesin de la tierra en

las manos de un grupo relativamente reducido de sus

habitan tes. Recordemos un hecho comprobado por las
estadsticas: que en algunos pases, aproximadamente
tres cuartas partes de la tie rra pertenecen a un dos por
ciento de la poblacin. ^ Es obvio que no cabe
concebir un conocimiento cabal del funcionamiento de
un rgimen poltico sin determinar previamente las
formas y mto dos que utilizan estas oligarquas
terratenientes en el ejercicio de su formidable poder
poltico. Lo mismo puede afirmarse de otras
asociaciones no agrcolas, pero que representan intereses
econmi cos de envergadura, tal como es el caso de
las asociaciones de pro pietarios de minas en pases en
que la actividad minera es la ba se de la estructura
econmica nacional, como ocurre en varias re pblicas
hispanoamericanas.
En vista de la tradicional y dinmica participacin
del estu diantado latinoamericano en la poltica, sus
organizaciones tienen un inters especial para el
investigador. Los recintos universita rios son a
menudo microcosmos de la poltica nacional y en
ellos se ensayan los futuros dirigentes nacionales.
Como si esto no fue ra bastante significativo, estas
organizaciones estudiantiles a menudo suelen
convertirse en vanguardia y fuerzas de choque de
movimientos polticos, en orientadoras de la opinin
pblica y, en
5 Blanksten, op. cit., p.
115.
ocasiones, una vez que estos movimientos alcanzan el triunfo,
su influencia resulta decisiva en la poltica gubernamental .
Las asociaciones profesionales, principalmente las
de abogados y mdicos, ejercen tambin notable
influjo. Como consecuencia del desarrollo industrial,
estas organizaciones tienden a multipli carse a
medida que crece el nmero de profesionales en
campos distintos a los tradicionales de la abogaca y
la medicina. La fuer te tendencia hacia la colegiacin
profesional obligatoria, ya incor porada en la
legislacin de muchos pases y determinada por nue
vos y fuertes sentimientos de solidaridad para la
defensa de in tereses de clase, ha de reflejar sin duda
en el futuro en esfuerzos ms vigorosos por parte de
estos grupos para que sus intereses sean tenidos en
cuenta en el m.anejo de los asuntos pblicos.
Las grandes compaas forneas constituyen grupos
de pre sin en muchos pases. Las naciones de la zona
del Caribe son buenos ejemplos a este respecto, pero
ello no quiere decir que la influencia de estos grupos
en la poltica se limita a dicha rea geogrfica, ya que
tanto en Argentina como en Chile, Paraguay y Uruguay
existen tambin grandes corporaciones extranjeras que
disfrutan de privilegiado acceso a las fuentes del poder
polnico. Dos casos caractersticos, sin embargo, se
encuentran en Centroam-rica y en Venezuela. En la
primera, el podero de la United Fruit Company es bien
conocido; en la segunda, las compaas petrole ras han
sido siempre actores principales del drama poltico. La
tercera categora en nuestra clasificacin incluye todos
aquellos grupos que no estn formal ni conscientemente
organizados. Se trata en este caso de grupos que
pueden considerarse como en estado latente o potencial
y cuya actividad poltica, en algunos casos, se produce
intermitentemente bajo el estmulo de determi nadas
circunstancias. Carecen de la estructura y organizacin
que caracteriza a los grupos de las dos primeras
categoras, y sus ma nifestaciones polticas son, por
tanto, de ms difcil deteccin y medida que las
anteriores. En Amrica Latina estos intereses in
organizados tienden a coagularse alrededor de
determinados sm bolos, tales como clase econmica,
status social, origen tnico, pa-
^ Recurdese, por ejemplo, el papel predominante de la
Federacin Estudiantil Universitaria en el proceso
revolucionario de Cuba en 1933 y su influencia en el primer
gobierno de Ramn Grau San Martn. Esta in fluencia result
de nuevo probada en el derrocamiento de la dictadura de
Batista.
Vase a este respecto la obra de Rmulo Betancourt,
Venezuela: Po ltica y Petrleo (Mxico, 1956).
rentesco abolengo, y hasta en algunos casos el
y regionalismo.
Un breve comentario sobre algunos de estos elementos servir
pa
ra aclarar estos conceptos.
El sistema de clases, segn ya observamos, se
caracteriza por
su rigidez en toda la Amrica hispana, y con algunas variaciones
se compone de tres grupos: la clase alta, compuesta por los ricos
terratenientes e industriales; la clase media, que abarca una gran
heterogeneidad de elementos sociales, y el proletariado rural y
urbano. En aquellos pases de numerosa poblacin indgena la es
tructura social, tambin reducida a tres clases, se compone
de
criollos' o blancos, un grupo intermedio de mestizos o cholos, y
la gran masa de indios que forma la base de la pirmide social.
Estas tres clases tienen diversos intereses polticos. As la clase
alta o de los ''blancos' lucha por la preservacin del
sistema
agrario, por el control de la Iglesia y de los altos cargos militares,
y en general por el mantenimiento de una orientacin cultural eu
ropea y no autctona. En general, esta clase se opone a la refor
ma poltica que representa una amenaza para su posicin privilegia
da. La clase media, en cambio, no tiene particular apego al
status
quo, y no rechaza la accin reformista. Le interesa el desarrollo del
comercio y de la industria, est relativamente libre de prejuicios,
se
inclina a la democracia poltica y al nacionalismo, y su principal
dogma es la educacin pblica. Como hemos visto con anteriori
dad, esta clase ha alcanzado durante las ltimas dcadas el poder
poltico en varios pases del continente. La clase baja en algunos
casos est animada de sentimientos reivindicatoros y ansiosa de
justicia social; mientras que en otros, por estar constituida primor
dialmente de indios, vive al margen de la vida nacional, como en
te aparte, resistiendo tenazmente toda intrusin. La masa india,
por regla general, no sabe cmo articular sus demandas polticas
y prefiere instituciones gubernamentales descentralizadas e in
eficientes que ejerzan un mnimo de intromisin en la vida de
sus comunidades.
 status,
Otros intereses tienen su origen en el
concepto de par
ticularmente dentro de las clases ms altas. As como en la era
co
lonial se distingua entre criollos y peninsulares y se
discrimina
ba contra los primeros, la idea de las "buenas o antiguas fami
lias es a veces etiqueta distintiva de una aristocracia dentro de
las clases sociales superiores. Aquellas familias que
ocupan esta posicin tienen natural inters en la
preservacin de aquellos ele mentos del sistema
social que aseguren la continuidad de su pres-
tigio, y por ello procuran impedir el acceso de nuevas
familias a su status privilegiado.
Ciertos grupos tnicos pueden tambin ser
citados como ejem plo. Es indudable que los
negros, tan numerosos en las repbli cas del Caribe
y en el Brasil, han desarrollado poderosos intereses
aunque sin base organizada. Lo mismo puede
decirse de algunos de los inmigrantes europeos,
principalmente italianos, espaoles, alemanes y
judos. El inmigrante europeo por regla general en
cuentra pronto manera de expresarse polticamente,
y nunca va cila en hacerlo con el fin de mejorar
su posicin econmica y social.
Por ltimo, existen intereses de origen nacional. El
regiona
lismo es caracterstica tradicional de la poltica hispanoamerica
na y es consecuencia lgica del aislamiento a su vez derivado
de
las dificultades de transporte y comunicacin. As es frecuente
que regiones dentro de las fronteras nacionales resulten defenso
ras de intereses antagnicos, y que este antagonismo sea un fac
tor determinante en la poltica. En Ecuador, por ejemplo, la ri
validad entre las regiones conocidas como la Costa y la Sie
rra es muy significativa. Mientras la primera regin, histri
camente se inclina a favorecer el desarrollo del comercio y de la
industria, y en materia religiosa es defensora de una poltica se
glar, en el rea de la Sierra predominan principalmente los
in
tereses agrcolas y clericales. El extraordinario proceso de
ur
banizacin del siglo XX ha contribuido recientemente al desarro
llo de nuevos intereses regionales, representados en varios pases
por los intereses industriales de gigantescos centros metropolita
nos. Estos nuevos intereses se hallan en contraposicin con los
de un interior o rea rural de caractersticas semifeudales.
Una vez completada la tarea de identificar y
enumerar los grupos de inters o de presin que actan
dentro del rgimen po ltico que es objeto de anlisis
por el investigador, puede pasarse a la bsqueda de
respuestas a determinadas preguntas que son de inters
fundamental. Por ejemplo: Cules son la fuerza y la
im portancia relativas de todos estos grupos dentro de
la sociedad? Cules son las caractersticas de clase,
tnicas, religiosas o edu cacionales de sus miembros?
Qu tipo de organizacin adoptan (autoritaria,
democrtica, etc.)? Cules son sus objetivos? Qu
clase de actividades emplea el grupo para la
consecucin de sus.
Blanksten, op. cit.y pp. 117-121.
objetivos? Cules son las relaciones entre el
grupo y otros gru
pos de inters?
Es necesario luego dedicar alguna atencin a las relaciones
en
tre los grupos de inters y otros factores como la opinin pbli
ca, los partidos polticos, el proceso legislativo y el poder ejecu
tivo, y finalmente, la burocracia^.
Es obvio que los dirigentes de grupos de presin no puedan
mantenerse ajenos a aquellas actitudes y opiniones del pblico
que tienen relacin con el prestigio y los fines de su organiza
cin. A este efecto estos grupos recurren a distintas actividades.
Mientras determinado grupo utilizar, por ejemplo, en un cierto
pas una gran campaa de relaciones pblicas con objeto de lo
grar sus fines, idntico grupo en otro pas, convencido de que
le es imposible ganar el apoyo de la opinin pblica, recurre en
cambio a medios ms sutiles como la infiltracin en altas esferas
gubernamentales o aun el cohecho. La relacin entre los grupos
de presin y la opinin pblica es por tanto un factor importante
digno de estudio.
En cuanto a los partidos polticos, la influencia que los gru
pos de presin ejercen sobre estos organismos se considera ge
neralmente como su actividad ms legtima. En algunos casos,
de
terminados partidos polticos son responsables de la creacin de
grupos de presin (por ejemplo, los comunistas y los sindicatos
rojos) ; en otros casos, grupos de inters crean, o por lo menos
influyen, en la creacin de partidos (como en el caso de algunos
partidos laboristas o el establecimiento de partidos catlicos por
parte de la Iglesia o elementos de Accin Catlica). En el caso de
Amrica Latina la tarea de determinar esta relacin es particu
larmente difcil. Mientras en los sistemas anglosajones las fun
ciones de los partidos y de los grupos de inters estn claramente
delimitadas, no ocurre lo mismo en el continente sur. Existen gru
pos de presin organizados, pero como hemos visto, tambin abun
dan los grupos inestructurados que expresan sus demandas polti
cas mediante medios informales de comunicacin. Los partidos
son a veces simplemente coaliciones ad hoc sin ningn carcter
de permanencia y creados con fines electorales.
exclusivos En al-
 ^ Muchas de las ideas sugeridas a continuacin se inspiran
en un in
forme preparado por el profesor Gabriel A. Almond como resultado de
los
trabajos realizados por el Comit de Poltica Comparada del Social
Science
Research Council. Este informe apareci en el artculo titulado ^^A
Compa-
rative Study of Interest Groups and the Political Process, publicado en

XL (1951) pp.
T he Am erican Political Science Review, V 69-85.
:gunos casos las verdaderas organizaciones polticas
las constitu yen no los partidos, ni las asociaciones,
sino diques dentro del ejrcito o de la burocracia, o
grupos de familias influyentes. En general en Amrica
Latina ocurre el mismo fenmeno que en otras
regiones de las llamadas subdesarrolladas, en las que
tanto los partidos como los grupos de presin no se
encuentran perfec tamente integrados y las relaciones
entre ambos resultan espe cialmente complejas.
Los grupos de presin tratan de encontrar acceso al
proceso legislativo con el fin de lograr la revisin de
las leyes o su dero gacin, as como toda accin
legislativa favorable para sus intere ses. Es obvio que
estos puntos de acceso varan de acuerdo con el
sistema poltico. As, mientras en el sistema federal
norteame ricano tendrn su centro de gravedad en la
legislatura de los di versos Estados de la Unin, en la
mayora de los sistemas latino americanos habr que
buscarlos dentro de la esfera del poder eje cutivo.
Antes de establecer esta relacin habr que determinar
entonces la distribucin y radicacin de la funcin
legislativa en tre el parlamento, el ejecutivo y la
burocracia. Las diferencias en tre diversos sistemas son
notables a este respecto. En los Estados Unidos, por
ejemplo, la descentralizacin caracterstica de sus par
tidos polticos restringe las posibilidades de una rgida
disciplina parlamentaria, y de aqu que los grupos de
presin tengan ms fcil acceso al proceso legislativo.
Esta propensin del legislativo a la infiltracin de
grupos de presin se agudiza por el sistema electoral
que coloca a los parlamentarios bajo la presin directa
de intereses que pueden encontrarse concentrados
especialmente en la circunscripcin electoral que los
elige. Por aadidura, el prin cipio de la separacin de
poderes garantiza asimismo la indepen dencia del
Senado y de la Cmara en cuanto a la labor legislativa.
Siendo ambas cmaras relativamente numerosas estn
menos pro tegidas contra la presin de grupos que en
el caso de parlamentos dominados por el gabinete. En
vista de estas consideraciones de orden constitucional, a
las que se pueden aadir otras de carcter econmico,
regional, religioso y tnico, no es sorprendente que la
presin de grupos sea mucho ms efectiva en el
proceso legisla tivo norteamericano que en Gran
Bretaa. En este ltimo pas un sistema unitario, un
parlamento dominado por el gabinete y una disciplina
partidaria estricta, sirven de escudo contra la penetra
cin de los grupos de presin. En el sistema ingls
estos grupos
10 Ihid.,

p. 79.
actan en los niveles superiores de la estructura
partidista en el parlamento y en la burocracia. La
cohesin del sistema de parti dos ingleses y la
concentracin del poder legislativo en el gabinete hacen
que la efectividad de los grupos de presin sea
relativamen te limitada. En Francia, en cambio, el
problema es distinto. An tes de la reciente reforma
constitucional el sistema francs care ca de un
ejecutivo fuerte y se caracterizaba en cambio por un
sistema de partidos difuso. La fragmentacin poltica
tpica del sistema de representacin proporcional
converta a las comisiones de la Asamblea Legislativa
francesa en presa fcil para podero sos grupos de
presin, y el resultado fue siempre una accin que slo
excepcionalmente responda a los intereses nacionales y
que por regla general tenda a amparar intereses
especiales.
Es lgico suponer que en los regmenes
latinoamericanos un anlisis cuidadoso de la
organizacin interna y de los procedimien tos de las
cmaras legislativas, de la estructura y funcionamiento
de los partidos en el parlamento, y del sistema
electoral conduci r a un conocimiento ms cabal de la
forma en que operan los grupos de presin. De ser
posible, debe tenerse tambin en cuen ta la concepcin
que cada uno de estos grupos tiene del procesa
legislativo. Puede darse el caso que en determinado
pas el grupo constituido, por ejemplo, por intereses
obreros considere que el procedimiento legislativo
vigente hace imposible la consecucin de los fines
perseguidos por la clase trabajadora. En este caso su
poltica se orienta, como suceda a veces en Francia,
hacia la in movilizacin del orden constitucional y
hasta su destruccin, si esto es factible. En cambio, los
intereses clericales, por ejemplo, considerando que el
sistema es sensible a las influencias ejerci das por
medio de partidos conservadores o de derecha, utilizan
mtodos y tcticas completamente opuestos a los del
primer gru po. De este modo, la concepcin que cada
grupo tiene del sistema poltico imperante determina lo
que puede llamarse el "estilo que aqul emplea para
lograr sus objetivos.
Por ltimo, las relaciones entre los grupos y la
burocracia de be tambin ser objeto de anlisis. En
Amrica Latina, como he mos sealado ya, se da
frecuentemente el caso de que los grupos de inters
as como los partidos polticos se hallan en estado
in cipiente y viviendo una existencia precaria, con
el resultada de que el proceso poltico se efecta
primordialmente dentro de la burocracia. La
burocracia consiste en algunos casos en un can
il Ih id .,
p. 80.
glomerado de intereses de familia,
profesionales, religiosos, de
clase social, etc. Una dique burocrtica o militar conjuga estos
variados intereses, los rene en coalicin informal y a travs de
ellos establece relaciones con las familias ms influyentes, los gru
pos religiosos poderosos, etc. El proceso poltico se caracteriza a
veces por un pluralismo inestable y en otros casos por el dominio
de una determinada dique o individuo que mantiene control au
toritario con el apoyo de las fuerzas armadas. Tambin puede dar
se el caso, ocurrido en Mxico, de que surja un partido
autoritario
cuya funcin primordial sea la de movilizar los distintos grupos
sociales, articular sus intereses y utilizarlos en apoyo del gru
po gobernante. Si la tendencia de este partido es conservadora,
los intereses tradicionales tendrn entonces fcil acceso a la bu-
Tocracia. En cambio, si se trata de un partido de factura moder
na, de tendencias reformistas, los intereses obreros, industriales,
profesionales y urbanos ocuparn un lugar privilegiado.
A continuacin, anotaremos algunas observaciones sobre cua
tro de estos grupos que hemos descripto en trminos generales y
que merecen atencin especial por el importante papel que des
empean dentro de la vida poltica latinoamericana. stos son: la
Iglesia, las fuerzas armadas, los obreros y los
estudiantes.

LA IGLESIA COMO FUERZA POLTICA

De una herencia colonial comn, de acuerdo con la
cual el Es tado espaol convirti a la Iglesia en un
instrumento de gobierno, surgieron despus de la
independencia, tipos de relaciones entre la Iglesia y el
Estado radicalmente distintos. En algunos pases, el
catolicismo se reconoce como religin oficial, y en
general, sus relaciones con el poder poltico son
cordiales; en otros, la fe ca tlica es tambin la
religin oficial, pero las actividades de la Igle sia
aparecen restringidas por leyes civiles. En otros pases
exis te la separacin de la Iglesia y el Estado bajo el
principio de una Iglesia libre en un Estado libre. Por
ltimo se consagra en otras naciones la separacin con
restricciones impuestas por el Estado, que pueden
considerarse como hostiles a la Iglesia.
En todos los pases latinoamericanos se efectu, desde
1810, la liquidacin parcial pero progresiva del pasado en lo
que res pecta a la posicin de la Iglesia. Primeros pasos en este
proceso de secularizacin, fueron ciertos efectos inmediatos del
movimien to de independencia, como la abolicin de la
Inquisicin, la remo
cin o de la participacin eclesistica en
limitacin la censura, y
la prdida parcial del control ejercido por la Iglesia sobre la
edu
cacin. A estas primeras disposiciones siguieron ms tarde, en el
siglo XIX, otras como el registro civil, el matrimonio civil, leyes
sobre los cementerios, y la supresin o restriccin de las activi
dades de algunas rdenes religiosas. En algunos pases se lleg a
la expropiacin o nacionalizacin de la propiedad eclesistica y
se limit o prohibi la intervencin del clero en la poltica
activa.
Estas medidas variaron de pas a pas, pero tendan en general a
que el Estado ejerciera muchos de los derechos y actividades
que
antes haban sido privilegio de la Iglesia.
A pesar de estas restricciones, la Iglesia continu
desempean
do un papel poltico en todos los pases. La Iglesia, como institu
cin, despus de la independencia se mantuvo animada de
un
espritu extremadamente conservador en slida alianza con
los
grandes terratenientes y las fuerzas armadas. Aunque este hecho
no fuera la nica causa del anticlericalismo que habra de ex
tenderse por todo el continente, contribuy mucho, sin duda, al
desencadenamiento de controversias polticas que llegaron a
alcan
zar un elevado grado de violencia en algunas ocasiones. Son mu
chos los que han observado, como lo hace Lambert, que las inter
venciones del clero en la poltica, al provocar este movimiento
generalizado de anticlericalismo, suministraron a los partidos pol
ticos un tema en funcin del cual tuvieron la oportunidad de orga
nizarse al nivel nacional, ya que el clericalismo constitua un pro
blema que se planteaba precisamente en escala nacional y no local.
Desde este punto de vista, en las naciones todava en proceso
de gestacin, la cuestin clerical represent un factor de integra
cin nacional y, por tanto, aunque de un modo muy indirecto,
sirvi como elemento de modernizacin en la vida poltica
latino
americana.
Esta identificacin de la Iglesia con las fuerzas
 conservadoras
se mantuvo, en general, hasta nuestros das, pero fue mitigada
por dos factores complementarios: la aparicin de las llamadas
encclicas sociales'' que inaugur Len xiii y, un poco ms tarde
por el desarrollo de los partidos demcrata cristianos o social-cris-
tianos que hemos descripto anteriormente.
No hay duda que la imagen de la Iglesia como principal soporte
de regmenes autoritarios y ultraconservadores, y del manteni
miento del quo, y como fuerza retrgrada y
status opuesta a la
^2 Lambert, cit.y pp. 330-
op. 331.
modernizacin se ha desdibujado paulatinamente
en los ltimos
aos. A disipar esta imagen de fuerza reaccionaria y mantene
dora de las estructuras tradicionales, ha contribuido mucho
la
actitud hostil de la Iglesia contra algunas dictaduras recientes
que ha llevado ltimamente a importantes cambios en Argentina,
Colombia, Venezuela, Per, Nicaragua, Honduras, Hait y Cuba.
Algunos observadores mantienen que la Iglesia se ha
convertido
en una fuerza vigorosa y aun dominante en la lucha por
las
formas democrticas y la justicia social. Se acepte o no esta afir
macin, el hecho es que ya sea en un pas donde su fuerza insti
tucional es poderosa como en Colombia o en un pas donde es
relativamente dbil como Chile, la Iglesia se est pronunciando
cada da con ms vigor en contra de las condiciones sociales
im
perantes en Amrica Latina y a favor de la urgente necesidad
de reforma social. As por ejemplo, hace unos aos en Mxico, el
nuevo arzobispo, en ocasin de su investidura, haca la siguiente
declaracin:
"Nuest objetiv fundam ental preocuparn de las grandes m
ro o es os asas
que han
de poblacin indgena estado esperando la civilizacin cristiana
desde hace ms de cuatro siglos como tambin de los trabajadores y
cam
pesinos, seres humanos con iguales derechos a los bienes m ateriales pero

desigualdad
coloca la injusticia social situaci
dos por en una n de .i3

Mientras esto ocurra en Mxico, en una carta

pastoral el ar zobispo de Caracas acusaba de corrupcin
al gobierno de Prez Jimnez y se refera a la desigual
participacin de las masas ve nezolanas en los
beneficios de la prdiga industria petrolera. Un
sacerdote preocupado por la explosiva crisis social
latinoameri cana, el padre Louis Lebret, elabor hace
algn tiempo un infor me sobre Colombia. El tema de
este informe, que se ley y circul ampliamente en
Amrica Latina, dedicaba especial atencin a la
necesidad urgente de desarrollar una poltica social que
brindase a todos los individuos iguales oportunidades.
Una carta pastoral del arzobispo de Asuncin, hecha
pblica en esos das, se refera a las races morales y
religiosas de la crisis poltica, y criticando severamente
al gobierno, recomendaba una representacin ms
amplia y una mayor participacin del pueblo en la
poltica. En Cuba, la jerarqua episcopal, profundamente
preocupada por la guerra civil desencadenada en aquel
pas en aquel momento tra taba infructuosamente de
lograr compromisos entre las fraccio-
^Excelsior, Mxico,
D.F,, 26 de junio de 1956,
p. 3.
nes en lucha, mientras que las organizaciones
militantes de la
juventud catlica se convertan en uno de los ms activos focos
de oposicin a la dictadura de Batista.
Igualmente la labor de la Iglesia en el desarrollo de un
sindica
lismo cristiano en los sectores obreros as como tambin en los me
dios rurales, ha sido muy considerable. Por otra parte, los nuevos
partidos catlicos, por lo menos en algunos casos, a semejanza
de
los movimientos europeos que los inspiraron, estn empeados en
la tarea de impulsar la integracin poltica de las masas rurales
y la modernizacin de las estructuras sociales.
Conviene tener presente que estas nuevas fuentes de avanzada
catlica difieren un tanto de las ideas y actitudes de los elementos
ms conservadores de la Iglesia, los cuales se inclinan todava
al mantenimiento del status quo. En efecto, puede aventurarse la
opinin de que en las filas de la Iglesia y sus seguidores existe
una dicotoma entre lo que podramos llamar un ala derecha y
un ala izquierda. La lnea que separa ambas tendencias no es,
como algunos pudieran pensar, de carcter horizontal, es decir,
entre una alta jerarqua ms inclinada al conservadorismo, y los
escalones ms bajos como mantenedores de tendencias avanzadas.
Por el contrario, la divisin es vertical, ya que podemos encontrar
altos dignatarios como cardenales y obispos en predicamentos
de avanzada, y humildes curas prrocos que sostienen ideas con
servadoras. Debemos advertir tambin, que la posicin oficial de
la Iglesia tarda a veces en definirse, y que la opinin catlica
general se define en ocasiones con anterioridad a la alta jerar
qua eclesistica. Cuando esta opinin catlica se hace poltica
mente activa, comienza a hacer presin y contribuye a modelar
en forma decisiva la actitud oficial de la Iglesia. Ejemplo de

Cuba durante la dictadura de Batista, en contraste a

la resuelta actitud exhibida por la juventud catlica
hasta que sta presion a los altos dignatarios de la
Iglesia para que asumieran una po sicin poltica ms
clara en la crisis cubana.
Debe tambin tenerse presente que pueden
encontrarse sin mucha dificultad casos en que la Iglesia
ha prestado apoyo a los gobiernos autoritarios y en que
ha ejercido su influencia valindose de medios ajenos a
la democracia. En la Repblica Dominicana, por
ejemplo, la jerarqua eclesistica frecuentemente elogi
y de fendi al rgimen dictatorial de Trujillo.
En ste como en todos los aspectos de la poltica
latinoameri cana, las generalizaciones son peligrosas,
pero hasta tanto po damos disponer de un extensivo
anlisis y evaluacin del influjo
LA INTERVENCIN DE LAS FUERZAS
ARMADAS
E N LA POLTICA
Tradicionalmente la de las fuerzas armadas
intervencin en
la poltica, ya sea por medio del golpe de estado o cuartelazo, o
por medios ms sutiles, ha sido el rasgo ms caraterstico de la
vida poltica latinoamericana. Sin embargo, se va extendiendo
la creencia en Amrica Latina de que esta fuerza, al igual que la
Iglesia, est sufriendo una profunda transformacin, y que su
funcin comienza tambin a reflejar las cambiantes condiciones
sociales y polticas. Si aceptamos la idea de que la intervencin
<Jel ejrcito en los asuntos pblicos no constituye una
enfermedad
poltica, sino ms bien el sntoma de una
principal condicin de
la sociedad, podra cambios econmicos,
decirse que los sociales
de este cambio de posicin de la Iglesia y de
cules han sido sus
efectos en el desarrollo poltico, slo podramos
afirmar que la
creciente ofensiva por fuerzas extremistas
que amenazan con
canalizar los cambios sociales necesarios en una
direccin anti
catlica ha sido un factor importante en la
aparicin de estas
nuevas tendencias favorables al fomento de las
prcticas demo
crticas.
y polticos de las dcadas recientes han determinado
que las fuer zas armadas persigan hoy vas y formas
de accin adaptadas a las nuevas condiciones socio-
econmicas. De esta manera tienden cada vez ms a
convertirse en factor favorable a la sociedad evo
lucionada, inspiradas por el mismo nacionalismo y el
mismo anhelo por el desarrollo que las otras fuerzas
reformistas que actan entro del sistema poltico.
As, si bien es cierto que el poder e influencia
relativos de las fuerzas armadas han tendido a
aumentar debido a los progresos de la tecnologa
militar, se manifiestan nuevas tendencias dentro del
ejrcito mismo que han afectado la naturaleza del
papel que ste desempea dentro de la sociedad
latinoamericana. Hasta hace algunas dcadas los
ejrcitos latinoamericanos cumplan la fun cin de
protectores del stMus quo y de defensores de los intereses
de los altos grupos socio-econmicos dominantes. El estrecho
en tendimiento entre las fuerzas armadas y estos grupos es
ahora menos cierto, y los segmentos militares participan cada
vez con mayor frecuencia en nuevas alianzas con movimientos
polticos representativos de las fuerzas nacionalistas, de la
clase media y de los sectores del trabajo. Para citar un ejemplo
podemos refe
rirnos a la revolucin mexicana y a la posicin
del sector militar
dentro del partido revolucionario. Otros ejemplos representativos
podramos encontrarlos en el movimiento de los tenentes des
pus de 1920 en Brasil y, ms recientemente en la alianza del
ejrcito argentino con el movimiento sindical durante la era pe
ronista; en la posicin del ejrcito en Bolivia desde 1952, y en
el papel desempeado por las fuerzas militares en el derrocamien
to de varias dictaduras. Es claro entonces que, por lo menos
en algunos pases, el ejrcito puede haberse transformado de ins
trumento de las tradicionales clases dominantes en punto de apoyo
importante del movimiento para el cambio social y econmico.
Adems, existen indicios de que la antigua aristocracia terrate
niente, en algunos casos, se siente menos inclinada a depender de
la fuerza militar para el mantenimiento de su control poltico.
Tal como ha sido sugerido por algunos observadores, es posible
que la lite dominante est en camino de convencerse de la inevi-
tabilidad del cambio, y que por eso considere intil resistirlo por
medio de dictaduras militares de las cuales ya no siempre puede
depender para la proteccin de sus intereses.
Hay oue recordar tambin que, como resultado de la expansin
y diversificacin de los intereses sociales y econmicos, han
surgi
do otras poderosas fuerzas neutralizadoras capaces de competir
para ocupar la posicin preponderante que detentaba tradicional
mente el ejrcito en la poltica. Nuevos partidos polticos, disci
plinados, poderosos y con una base ideolgica sustancial, han in
troducido en la palestra pblica un conjunto de problemas nacio
nales de carcter econmico-social. Una clase media urbana en
continuo crecimiento por efecto de la industrializacin se intere
sa, lgicamente, por la estabilidad poltica, al extremo de estar
dispuesta a ejercer presiones sociales en este sentido. Un bien
organizado y disciplinado movimiento sindical exige creciente
participacin en la poltica y est en condiciones de proporcionar,
en algunos casos, un poder suficiente como para neutralizar el de
las fuerzas armadas. La aparicin en escena de estas nuevas fuer
zas, minando la resistencia al cambio mantenida por las fuerzas
deseo
tradicionales, ha debilitado el de los militares de defen
der el antiguo orden social.
Casi tan importantes como los cambios a que nos hemos referido
son sus repercusiones en el seno de las fuerzas armadas. Los
mi
litares van adquiriendo paulatinamente una conciencia social y
poltica que se fortalece por el deseo que los anima de que sus

acciones obtengan popula

la sancin r. Esta tendencia ha
con-
ducido tambin a recientes iniciativas para
democratizar los ejr
citos en algunos pases donde se ha declarado que el culto de ti
ranos y dictadores deba ser contrarrestado por la instruccin
democrtica en las academias e instituciones de preparacin
militar.
Otro significativo desenvolvimiento interno en las fuerzas
ar
madas es el antagonismo que ha surgido entre los oficiales jve
nes y los antiguos superiores. La modernizacin militar, el conse
cuente mejoramiento de la enseanza ofrecida por las academias
militares, y los contactos con misiones extranjeras han contribui
do tambin en alguna medida a la nueva orientacin democrtica
y poltica de la oficialidad joven. Cada da se hace ms evidente
que esta oficialidad joven proviene de clases sociales cuyo aporte
a los antiguos cuadros de oficiales no haba sido anteriormente
muy considerable. Esta escisin entre la joven y la antigua oficia
lidad indudablemente ha tenido cierta significacin en recientes
levantamientos militares en varios pases latinoamericanos. Otro
factor en el proceso evolutivo por el que atraviesan las fuerzas
armadas es el definitivo mejoramiento de las condiciones de
vida de soldados y alistados. La preocupacin de los jefes mili
tares por mantener la lealtad personal de sus soldados los ha lle
vado a realizar esfuerzos para mejorar los niveles de vida de sus
subordinados.
El conflicto entre estos grupos de militares socialmente con-
cientes que, por as decirlo, han sido contaminados por las ideas
de nacionalismo militante y de reforma social, y aquellos otros
ms conservadores, que permanecen inmunes
a las nuevas co
rrientes polticas y que desean preservar el papel tradicional de
serias
las fuerzas armadas, ha alcanzado dimensiones en algu
no
s pases.
Los cambios que hemos mencionado pueden llevarnos a la
conclusin de que, a pesar de que las injerencias militares en la
poltica hayan significado hasta ahora, por su inclinacin hacia
los regmenes totalitarios, un lastre para el desarrollo poltico y
para el funcionamiento regular de las instituciones democrtico-
representa^ivas, en otros aspectos, las intervenciones militares
han cumplido en algunos casos una misin positiva al contribuir
a la desintegracin del orden social tradicional, facilitando
la ascensin de nuevos segmentos sociales al poder poltico
y acele rando as el proceso evolutivo de la sociedad.
Antes de concluir con este tema debemos referirnos a las
dis tintas modalidades que es posible distinguir de acuerdo con
la fun
cin que cumplen las fuerzas armadas dentro
del cuadro poltico
de los distintos pases. En general, pueden diferenciarse tres
tipos:
el primero se caracteriza por una situacin en la que las fuerzas
armadas tienen una participacin mnima en la poltica, limitn
dose a actuar ms bien como un grupo de presin que opera en
defensa de sus intereses de clase, esto es, en el mantenimiento de
un alto presupuesto militar, la adquisicin de armamentos mo
dernos, sueldos adecuados y amplios beneficios sociales. ste es,
por ejemplo, el papel que desempean las fuerzas armadas
en
Uruguay, Chile, Mxico y Costa Rica. En este ltimo pas po
dra decirse que no existe ni siquiera esta intervencin mnima
en
la poltica, ya que las fuerzas armadas estn reducidas a una pe
quea fuerza policial. Asimismo en Bolivia, hasta poca reciente,
despus de ser prcticamente eliminadas por la revolucin
de
1952, sus remanentes se mantuvieron al margen de la actitud
poltica. El mantenimiento del orden pblico recay sobre las
mi
licias organizadas por el partido revolucionario, el MNR.
En
Cuba ocurri un fenmeno semejante con la eliminacin del ejr
de la revolucin y su sustitucin por
cito existente antes un
cuerpo armado revolucionario que, junto con las milicias de
obre
ros y campesinos, se fundi con el movimiento revolucionario y
con su liderazgo.
En el segundo tipo de situacin la actividad poltica de las
fuerzas armadas va ms all de la funcin como grupo de pre
sin, y se caracteriza por el "roF que asumen dichas fuerzas como
guardianes o custodios del sistema constitucional. Actuando en
esta capacidad los militares generalmente no tienen inters en
influir o modificar la poltica de las autoridades civiles y
menos en gobernar directamente, sino que conciben su papel co
mo protectores de la legalidad y de los derechos civiles. Aunque
resulte paradjica esta concepcin del papel que les corresponde
en el sistema poltico, lleva a menudo a los militares a intervenir
contra las autoridades civiles legalmente constituidas cuando con
sideran que stas han actuado despticamente, atentando contra
las libertades pblicas. Generalmente, al derrocamiento del rgi
men sigue un gobierno provisorio integrado por los guardianes
de la Constitucin, que rige hasta la celebracin de nuevas elec
ciones y el retorno del poder a las autoridades civiles. Hay que
tener en cuenta, no obstante, que existen casos en los cuales las
fuerzas armadas no cumplen esta funcin, y sin embargo, cuando
el ejrcito abandona los cuarteles y marcha contra la casa presi
denci para el lo hace so pretexto de
al asumir gobierno, defender
las libertades pblicas y poner trmino a la
corrupcin de los polticos. Al asumir este rol de
salvador de la Nacin, el ejrcito siempre promete
volver cuanto antes a sus funciones normales una vez
que el orden haya sido restaurado, los polticos
corrom pidos hayan sido desalojados de sus
posiciones y se haya hecho justicia. Esta promesa de
devolver el gobierno a los civiles es generalmente a
largo plazo porque, en la mayor parte de los casos
tiene lugar un proceso curioso. En un comienzo se
establece una junta de gobierno que puede incluir
algunos civiles. Eventual mente uno de los oficiales
del ejrcito, en razn del prestigio de que goza entre
sus subordinados, emerge como el hombre fuerte del
gobierno. Puede suceder que sea o no el presidente
provisional. Esto no es lo importante, sino el hecho
de que de todas maneras, su candidatura y victoria
electoral estn aseguradas cuando el rgimen defacto
cree llegado el momento de llamar a elecciones para
adquirir legitimidad.
Las fuerzas armadas del Brasil tradicionalmente
han asumido este papel de guardianes del orden legal
de manera consciente y explcita. Quizs en este
concepto de su papel que tiene el militar brasileo
intervenga el hecho de que el ejrcito fue el que
oblig a abdicar a don Pedro e instaurar a la
Repblica, cuyo primer presidente sali de sus filas.
El caso es quqe una y otra vez el ejrcito brasileo
ha asumido este papel como ocurri en 1945, 1955,
1961 y 1964. Tambin en Ecuador en poca
reciente, el ejrcito ha actuado como defensor de la
Constitucin y de la dig nidad nacional en distintas
ocasiones.
 Una tercera situacin es aquella en la que las
fuerzas armadas ejercen el derecho de vetar cierto
tipo de decisiones guberna mentales. En estas
circunstancias existe un gobierno civil, debida mente
elegido que determina la poltica gubernamental,
excepto cuando sta envuelve decisiones de gran
importancia en cuyo caso stas son siempre
consultadas previamente con los milita res. En otras
palabras, las autoridades civiles actan dentro de una
esfera amplia de accin, pero deben mantenerse
dentro de aquellos lmites aceptables para las fuerzas
armadas. En caso de conflicto las autoridades civiles
deben someterse o correr el riesgo de ser
desplazadas.
En cuarto lugar nos encontramos ante una situacin
muy sim ple: aquella en que la totalidad del poder
poltico es ejercida por las fuerzas armadas cuyos
oficiales ocupan todos los cargos im portantes del
gobierno. Por ltimo, se encuentra tambin el caso
del dictador personalista que ha salido de las filas
militares, pero que no ha alcanzado el poder
solamente en virtud de su condicin de militar, ni
tampoco utiliza al ejrcito como base exclusiva de
poder, sino que hace descansar su rgimen sobre
distintos grupos sociales, siendo el ejrcito uno de
estos pilares.
LOS ESTUDIANTES Y LA POLTICA
Otro grupo que ha ocupado tradicionalmente una
importante
posicin, muy desproporcionada, por cierto, respecto de su fuerza
numrica es el constituido por las estudiantes. La intervencin
poltica de los grupos estudiantiles no es un fenmeno exclusivo
de los pases latinoamericanos, sino que ms bien constituye uno
de
los rasgos ms comunes a todas aquellas naciones que se encuen
tran en proceso de desarrollo. Este fenmeno puede ser explica
do de varias maneras. La ms obvia, est relacionada con
el
relativamente reducido nmero de grupos que actan en poltica
y la exclusin de esta actividad de importantes segmentos socia
les, lo cual produce el natural efecto de prestar mayor peso a
aquellos grupos organizados existentes, entre los cuales se cuen
tan los crculos estudiantiles. La relativa falta de capacitacin y
experiencia para actuar en poltica de otros grupos sociales, es
pecialmente de aquellos constituidos por los proletariados indus
trial y urbano, contribuye notablemente a aumentar la influencia
del grupo estudiantil. El hecho de que en la mayora de los
pases
latinoamericanos se conceda el derecho al sufragio a edad tem
el
prana quiz tenga tambin alguna significacin en papel
poltico desempeado por los estudiantes. Otro factor digno de te
nerse en cuenta ha sido el apoyo prestado al movimiento estu
diantil por algunas organizaciones necesitadas y deseosas de ob
tener soporte poltico, tal como ha ocurrido en ocasiones,
por
ejemplo, con el movimiento sindical.
Cualesquiera sean las razones, el hecho es que los estudiantes
on
los egresados universitarios constituyen parte integrante de
la lite poltica nacional. El nmero de prominentes lderes lati
noamericanos que comenzaron su carrera poltica en las
aulas
universitarias es muy notable. Sera difcil encontrar muchos
dirigentes de fuerzas polticas que no hayan recibido su bautismo
de fuego en el fragor de las luchas estudiantiles. La tradicin de
activismo poltico militante de la juventud latinoamericana de
termina que la poltica dentro de las organizaciones estudiantiles

reflej co frecuencia y notable fidelidad

e n la poltica a
escala
nacional. De este modo, la existencia en su
seno de grupos que
representan variadas tendencias polticas que compiten en el es
cenario nacional hace que las federaciones estudiantiles
consti
tuyan, en muchos casos, verdaderos microcosmos del sistema po
ltico nacional, cuyo estudio resulta de extraordinario inters para
el analista y observador. En algunos casos, partidos polticos que
luego desempearon importante papel en la poltica nacional han
tenido su origen en las filas estudiantiles. ste ha sido el caso
particularmente en tiempos de crisis o de situaciones de fuerza.
Por ejemplo, podran afirmarse que el Partido Autntico de Cuba,
por muchos aos una de las ms formidables fuerzas polticas en
aquel pas, tuvo su germen en el grupo de estudiantes integran
tes del Directorio Estudiantil as como de profesores universi
tarios que sirvi de vanguardia en la lucha con la dictadura du
rante el perodo de 1928 a 1933. Este grupo fue el ms represen
tativo de la llamada generacin del 30" que dio
direccin al
movimiento revolucionario de aquella poca.
El movimiento reformador universitario, iniciado en Argen
tina en 1918 y extendido ms tarde a casi toda Amrica Latina,
tuvo como objetivo la democratizacin y modernizacin de
la
Universidad. Indudablemente este movimiento tuvo un efecto im
portante en el proceso de politizacin de los organismos estudian
tiles, ya que, en algunos casos, como consecuencia de las reformas
que se llevaron a cabo, la Universidad lleg a convertirse casi
en
un Estado dentro de un Estado. Hoy, aunque lejos de estar com
pletamente controlada por los estudiantes, la Universidad lati
noamericana es parcialmente administrada por los organismos
estudiantiles, quienes son a menudo copartcipes en su gobierno.
La actividad poltica de los estudiantes se caracteriza, en ge
neral, por un tono y estilo un poco ms extremistas que los que
prevalecen en la poltica a escala nacional. Actualmente en
la
mayora de las universidades latinoamericanas la orientacin po
ltica de los estudiantes se inclina a ser nacionalista, de izquierda,
y marxista. Las razones son evidentes: el idealismo caracterstico
de la juventud se traduce, por lo general, en su ubicacin en la
izquierda poltica, salvo en aquellos casos en que intervienen mo
tivaciones religiosas. Al mismo tiempo, los estudiantes,
siendo
un grupo generalmente insatisfecho, ante la estrechez del cuadro
de posibilidades econmicas futuras al concluir sus estudios, as
piran a transformaciones profundas de la sociedad. Por razn
de su bagaje intelectual es un grupo particularmente susceptible

a atrado por aquellas

ser ideologas altamente sistematizadas
co
mo el marxismo. Por otra parte, el sentimiento
apasionadamente
nacionalista que impera en la juventud hace que las
implicaciones
antiimperialistas del marxismo contribuyan a que esta ideologa
poltica ejerza una poderosa atraccin sobre estos grupos. Al mis
mo tiempo, estos grupos a pesar de sus simpatas por las clases
populares se consideran al mismo tiempo miembros de una lite
intelectual. Slo en poca reciente se han establecido lazos ms
estrechos entre los grupos estudiantiles y el proletariado urbano
y rural derivados de actitudes polticas comunes.
Po otra parte, la posicin social y las perspectivas
r futuras
de los estudiantes dentro de la sociedad tienen mucho que ver
con su orientacin poltica. Dejando a un lado a una minora
perteneciente a las clases acomodadas, la gran mayora de la masa
estudiantil, aunque la enseanza universitaria sea prcticamente
gratuita, vive con dificultades econmicas, debiendo contribuir al
sostenimiento de sus familias, hecho que los incapacita para poder
dedicarse por entero a sus estudios. No cabe duda, como ya he
mos sugerido, que estas circunstancias pueden ser fuente de una
serie de frustraciones y de un resentimiento social que a menudo
se traducen en un extremismo poltico de acentuado tono emo
cional que surge inevitablemente como resultado de los profun
dos sentimientos de alienacin experimentados por este grupo. En
conclusin, debemos aadir que el papel de los estudiantes como
fuerza de choque o de avanzada en aquellos casos en que el des
contento popular se encauza hacia la accin de calle e incluso el
uso de la violencia como instrumento de accin poltica es casi
sin excepcin el ms importante. Tanto es as que podra decirse
que, en un ambiente caracterizado por la presencia de condiciones
pre-revolucionarias, el desencadenamiento de una conmocin social
y poltica de vastos alcances depende fundamentalmente en la
de los casos del curso de accin que puedan
mayora adop

tar grupo
los s estudiantiles.
EL MOVIMIENTO OBRERO Y LA
POLTICA
e curso de las ltimas dcadas el
En l movimiento obrero se
ha desarrollado a un ritmo acelerado a medida que avanzaba el
desarrollo industrial. Segn los ltimos clculos el nmero
de
obreros organizados en Amrica Latina asciende a ms de nueve
millones. Aunque esta cifra no es probablemente muy
exacta,

pued decirs que hoy solamente una parte

e e insignificante de
los trabajadores industriales latinoamericanos no
se encuentran
agrupados bajo alguna forma de organizacin.
El desarrollo del movimiento obrero se ha visto retardado en
Amrica Latina por una variedad de causas. Entre las ms signi
ficativas se encuentran: 1) el desarrollo tardo e incipiente de
la industria en pases subordinados a una economa agraria; 2)
3)
la actitud hostil de los empleadores en algunos casos; la acti
tud desfavorable de algunos gobiernos en otros; 4) la carencia de
habilidad y experiencia por parte de los dirigentes obreros; 5)
el predominio econmico ejercido por algunas empresas sobre
su
s trabajadores; y 6) el fuerte tinte poltico que.siempre ha
estado presente en las organizaciones obreras. A
continuacin
haremos algunos comentarios sobre cada uno de estos factores.
El desarrollo del movimiento obrero comenz en casi todos los
pases con la creacin de las mutualidades'. Los trabajadores se
agruparon durante este perodo esencialmente para atender aque
llas necesidades derivadas de casos de enfermedad, as
como
tambin de ndole espiritual o cultural. Estas mutualidades sirvie
ron de centro de las actividades proletarias que entonces se redu
can a reuniones culturales, escuelas nocturnas y bibliotecas. La
mayora de estas mutualidades fueron integradas en su prin
cipio por artesanos, y ms tarde incluyeron obreros, como los

de ferrocarriles, de la industria textil y portuarios.

Con una orien tacin poltica mnima, y adecuadas al
individualismo caracters tico de los artesanos, las
mutualidades, sin embargo, desem pearon un
papel de importancia en aquellos pases de poco des
arrollo industrial.
Durante la segunda etapa evolutiva del movimiento
obrero aparecieron las sociedades de resistencia.
Producto de nuevos problemas econmicos causados por
el avance de la industria, estos grupos se organizaron
para luchar por el mejoramiento de las condiciones de
los trabajadores. En muchos casos consistan simplemente
en la alianza de varios gremios dentro de la misma
industria, organizada durante una huelga.
Estos grupos se vieron en posicin desventajosa
debido a la falta de lderes experimentados y
generalmente tuvieron una cor ta existencia. En Chile,
Mxico, Uruguay, Per y otros pases estas
organizaciones pioneras fueron controladas por grupos
anar-co-sindicalistas que, despus de la segunda guerra
mundial, ha bran de participar en la batalla por el
control de los obreros que se libr con los nuevos
elementos socialistas y comunistas.
Los primeros grupos que pueden considerarse
como sindicatos,
en el verdadero sentido de la palabra, no
aparecieron hasta prin
cipios de siglo en campos de la industria donde existan grandes
fuerzas de trabajadores bajo un pequeo nmero de empleadores.
Los trabajadores del transporte y de la industria textil constitu
yeron la vanguardia en el desenvolvimiento del movimiento sin
dical moderno. En Argentina y Chile los primeros sindicatos fue
ron organizados por trabajadores de los ferrocarriles y portua
rios, y por grupos ms antiguos, tales como los tipgrafos
y
panaderos. En Cuba los trabajadores cigarreros, ferroviarios
y portuarios fueron los primeros en organizarse; mientras que
Mxico Venezuela los mineros y obreros
en Chile, y petrole
ros fueron los pioneros de este movimiento. La creciente expansin
industrial durante los aos que separaron las dos guerras mun
diales hizo que el movimiento sindical alcanzase notables
pro
yecciones, y con ello apareci en muchos pases una proporcin
voluminosa de legislacin obrera. Pronto este notable desarrollo
del sindicalismo mostr la tendencia, comn a todos los pases, a
abarcar todas las categoras de asalariados, hecho ste que con
tribuy a erradicar toda distincin entre obreros especializados
y obreros comunes.
La caracterstica comn ms importante del sindicalismo lati
noamericano ha sido su identificacin con grupos polticos. Como
es lgico, este factor vara en significacin de un pas a otro, pero,
no obstante, es posible afirmar que nunca ha existido en Amrica
Latina un movimiento sindical apoltico. Esta identificacin del
movimiento sindical con grupos polticos se ha establecido gene
ralmente con aquellos grupos que profesan una ideologa ms o
menos de izquierda. La accin poltica ha sido para el trabajador
el medio ms efectivo de obtener reconocimiento y proteccin para
sus intereses.
Los grupos anarquistas ejercieron gran influencia en los prin
cipios del movimiento obrero en Argentina, Uruguay, Per, Chile
y Mxico. La influencia sindicalista fue particularmente notable
en la Argentina, donde los sindicalistas trataron de impulsar un
movimiento libre de interferencias por parte de los anarquistas y
de sus rivales los socialistas. A medida que el socialismo
se
extendi, sus teoras ganaron numerosos adeptos entre las filas
de los trabajadores. Para una mejor comprensin de la
evolucin histrica del movimiento obrero es necesario advertir
que el sin dicalismo de la poca no fue nunca un sindicalismo
de masas, ya que sus sostenedores provenan de profesiones
altamente especia lizadas, como los tipgrafos.
La influencia comunista en los sindicatos no fue
importante
hasta 1930, y lleg a su mximo al terminar la segunda guerra
mundial. Durante este perodo la influencia comunista sobre los
organismos obreros fue muy considerable en Bolivia, Chile, Co
lombia, Cuba, Ecuador, Guatemala, Mxico, Panam, Uruguay
y Venezuela, pero declin ms tarde como resultado de la apari
cin en la escena poltica de otros grupos reformistas a los que
nos hemos referido con anterioridad, y tambin por efectos de
la guerra fra iniciada entonces.
El problema de si la inclinacin poltica de las organizaciones
obreras ha sido beneficiosa o no para su desarrollo es cuestin
muy discutible. No hay duda de que la accin poltica de
los
grupos proletarios ha sido un factor importantsimo en su des
arrollo, as como en el xito logrado en la defensa y proteccin
de sus intereses. Por otra parte parecera que los trabajadores
han pagado un alto precio por esta proteccin poltica. Al aceptar
alianzas ntimas con ciertos gobiernos que se inclinaban hacia su
sector, los sindicatos han corrido a menudo el riesgo de conver
tirse en meros instrumentos polticos de dichos gobiernos, vin
dose obligados con frecuencia a rendir su libertad de accin, o
por lo menos, aceptar importantes restricciones de esta libertad.
En otros casos este precio ha incluido la enajenacin del derecho
de elegir sus propios lderes y de manejar sus propios asuntos. El
peligro de que se confundan los problemas polticos con las
cues
tiones laborales est tambin siempre presente; esta confusin
ha sido la causa de que frecuentemente los trabajadores se hayan
dividido siguiendo lneas polticas sobre cuestiones que no afec
taban en realidad los intereses de la clase, sino los de los polticos.
Mxico es quizs el mejor ejemplo de un pas donde existen
ntimas relaciones entre el movimiento obrero y el gobierno. El
sindicalismo mexicano fue en realidad creacin de la revolucin
socialista, ya que al promulgarse la Constitucin de 1917 apenas
existan grupos obreros de significacin. Dicha Constitucin sig
nific un esfuerzo para desarrollar nuevas fuentes de poder po
ltico y para ampliar la base popular del rgimen, y por tanto,
incluy entre sus clusulas uno de los ms detallados programas
de legislacin obrera que podan encontrarse en el mundo en aquel
momento. La adopcin de un programa de esta naturaleza en un
pas predominantemente agrcola como lo era Mxico en
1917,
donde la industria y el capital interno eran relativamente insig
nificantes, result sorprendente. Esto se explica por el hecho de

que
la nueva legislacin social, que en la prctica afectaba a
los
intereses nacionales slo en nfima medida, iba
a servir al rgimen
como un valioso instrumento en la lucha emprendida contra la
dominacin econmica extranjera. Las clusulas de esta Consti
tucin referentes a los problemas obreros no fueron objeto
de
controversia poltica, dado el hecho de que ellas no afectaban a los
intereses locales y en cambio podan convertirse en fundamento
para un programa nacionalista en beneficio de los obreros me
xicanos que slo afectaban al empresario extranjero. Los sindi
catos recibieron un status legal que implic ciertos derechos y
privilegios de clase, pero al mismo tiempo
se vieron convertidos
en instrumento de control de la economa nacional esgrimido
por
los gobernantes. Esta alianza entre el Estado y los trabajadores
suministr al rgimen una de sus ms slidas columnas de
apoyo,
continuando hasta esta fecha el movimiento sindical bajo el
control
del gobierno.
El movimiento obrero latinoamericano
juntamente con esta
tradicin nacionalista ha tenido tambin en comn un fuerte
tono
de antiimperialismo que lleg a su mximo durante la dcada de
1920. Las nuevas organizaciones obreras fueron durante
ese
perodo los ms formidables opositores
del capital extranjero.
Los trabajadores de las plantaciones bananeras de
Centroamrica,,
de los pozos petrolferos de Mxico, de las minas y
ferrocarriles
chilenos, de las plantas frigorficas de Argentina y Uruguay, y
de los ingenios azucareros de Cuba formaron con frecuencia
la
vanguardia de los sectores antiimperialistas. Este elemento na
cionalista explica en parte el notable avance de la legislacin
obre
ra y sus conquistas sociales que contrastan de manera tan no
table con las condiciones reales de vida de los trabajadores.
En general el movimiento obrero ha tenido otra
caracterstica.
Casi en todos los pases dicho movimiento ha puesto nfasis es
pecial sobre sus derechos y los beneficios que considera
legtimos
en contraste con cierta actitud de desinters con respecto a
sus
deberes y responsabilidades. A este respecto hay que recordar
que
el movimiento obrero experiment un lapso considerable en su
desarrollo histrico. La prdida de status y prestigio que
fue
consecuencia de la virtual destruccin de los gremios coloniales
al advenimiento de la independencia interrumpi la continuidad
de su proceso evolutivo. Este lapso priv al movimiento
obrero de
una evolucin continua que conservase las antiguas tradicio

ne de orgullo en la de mano obra y permitie

s calidad de que se
al mismo tiempo el mantenimiento de otras
tradiciones sociales. Estas circunstancias histricas
determinaron que el nuevo movi miento obrero
naciera, en gran parte, del resentimiento y llevara
consigo una desafortunada herencia de rencor.
Quizs sea sta la clave para comprender por qu
este movimiento presenta las caractersticas que
hemos sealado. Los largos aos durante los cuales
los trabajadores fueron vctimas de una inhumana
explo tacin engendraron odios y resentimientos
que inevitablemente hubieron de reflejarse en el
subsiguiente desenvolvimiento del sindicalismo.
 Vor Gustavo
Lagos *

Profundas mutaciones han caracterizado la evolucin

mundial en la poca de posguerra. La revolucin
tecnolgica ha conmo vido al mundo dividindolo en
zonas desarrolladas y subdesa rrolladas. Dos grandes
mercados comunes organizados poltica mente en
federaciones continentales EE. UU. y la U.R.S.S.

han creado las economas y las polticas de escala

necesarias para aprovechar al mximo las
potencialidades de la revolucin tec nolgica. Han
accedido as a un liderazgo tecnolgico y a un poder
de dimensiones mundiales cuyos efectos se hacen
sentir con mayor o menor intensidad en todos los
pases.
En un segundo plano, China comunista
mercado comn po lticamente estructurado, pero
subdesarrollado tecnolgicamente y Europa
Occidental en proceso de integracin econmica
y poltica tratan de acelerar su desarrollo
tecnolgico para ele varse igualmente a un primer
rango de proyeccin mundial.
La estructura de las relaciones entre los grandes
actuales o potenciales ha pasado por etapas de
alianza y conflictos de natu raleza fluctuante y
estratgica.
Los polos en torno a los cuales se organizaba la
rivalidad co munista-occidental han perdido poder de
atraccin desarticulndose al impulso de diversas
fuerzas y tendencias: el trmino de la guerra fra y el
acercamiento progresivo operado entre la U.R.S.S. y
Estados Unidos, la ruptura de la unidad monoltica
dentro del campo comunista con la rebelin de China
continental y la inde pendencia creciente de Francia
dentro del bloque occidental en cuanto al manejo de su
poltica exterior.
En Amrica Latina el proceso de cambio
econmico, social y poltico se sita y realiza dentro
de este contexto internacional del cual la regin
latinoamericana forma parte. Hechos generados
* El autor agradece al doctor Flix Pea su valiosa
cooperacin en la elaboracin de este artculo,
especialmente en la p arte relativa al anlisis de la
'^accin subversiva\
168 INSTITUCIO NES Y DESARROLLO

POLTICO DE AMRICA LATINA

dentro de dicho contexto en interaccin estrecha con
hechos gene
rados dentro de la regin, han alterado la estructura tradicional
de las relaciones interamericanas y de los sistemas polticos lati
noamericanos. El objeto de este captulo es esbozar en qu sentido
se ha alterado dicha estructura. Las pginas que siguen tratarn
de formular un esquema conceptual para futuros estudios polti
cos sobre Amrica Latina.
La idea central que deseamos exponer es que el enfoque que
comienzo este proceso
poda ser vlido hasta el de de cambio,
ha dejado de serlo; que los sistemas polticos latinoamericanos
no podrn ser estudiados como si se tratara de sistemas cerrados
que operan con independencia de los hechos que suceden fuera
de las fronteras nacionales. Intentamos sugerir que la distincin
tradicional entre el estudio de la poltica nacional y de las rela
ciones internacionales ha dejado de corresponder a la realidad, y
que sera ms apropiado estudiar los sistemas polticos nacionales
tratando de identificar la influencia relativa de los factores inter
nos generados dentro del propio sistema poltico de
y los
internacionales, generados total
factores externos, o parcial
mente fuera del sistema y que actan con tanta o ms fuerza
que los anteriores en la definicin del estado del sistema y de sus
procesos. Ambos forman hoy da un continuum que slo por exi
gencias analticas puede ser considerado separadamente para des
cubrir mejor cmo las interacciones entre los factores polticos
externos e internos se presentan en una situacin o en un perodo
determinados.
Dentro de los muchos casos que podran sealarse para
iden
tificar interacciones entre los factores externos e internos de los
procesos polticos, intentaremos analizar solamente algunos en
los cuales dicha interaccin aparece con evidencia. Hay cuatro
casos fcilmente identificables que son:
a) La Revolucin Cubana;
b) la Alianza para el Progreso; c) la llamada accin subversiva
en relacin con la seguridad regional del sistema interamericano;
y d) el proceso de integracin de Amrica Latina. Circunscribire
mos nuestro estudio a los tres primeros, ya que en otra parte nos
hemos ocupado de analizar el caso de la integracin econmica. ^
Antes de entrar al anlisis particular de cada uno, queremos

seala que aunque todos ellos son los

r significativos en procesos
Ver Gustavo Lagos ^La d Amrica L atina influe
1
e integracin e y su n
cia sistem
en l a internacionar en intal , ^LaIntegracin Latinoam eri
cana Situacin perspectiva Buenos
. y s, Aires, 1965.
 polticos latinoamericanos, existen indicios suficientes para
pensar que la influencia de los dos primeros tiende a
declinar mientras los dos ltimos adquieren importancia
creciente.
A continuacin esbozaremos brevemente, primero,
el impacto
de la Revolucin cubana, luego analizaremos el rol de la Alianza
para el Progreso, y finalmente nos detendremos a examinar el
caso de la seguridad regional y nacional.
1 punto de vista legal puede considerarse
. Desde un como
materia controvertida el hecho de que Cuba haya sido expulsada
de la Organizacin de los Estados Americanos, porque la Carta
no contempla tal tipo de medida. Sin embargo, cualquiera que
sea la respuesta legalista a este problema, el hecho poltico es
que Cuba se encuentra, ahora, fuera del sistema interamericano,
que ha reconocido su calidad de miembro del bloque sovitico
y que dicho bloque la ha aceptado oficialmente.
No intentaremos aqu analizar las causas que llevaron a
Cuba a abandonar el bloque Occidental y el sistema
interamericano. Lo que destacaremos es que la actitud
internacional de Cuba, constituy para el resto de los pases
latinoamericanos una exce lente ilustraccin de cmo un
pequeo pas poda pesar en la balanza del poder mundial y del
sistema interamericano sin rela cin alguna con su estatura
econmica, su poder militar, su pres tigio y su dependencia
tradicional de los Estados Unidos. la actitud internacional de
Cuba demostr al resto de Amrica cmo un pas poda utilizar
la querella entre los dos bloques mundiales para maximizar su
situacin internacional y realizar los objetivos de la Revolucin.
Se recordar que en la ideologa revolucionaria expresada en el
Manifiesto del 26 de julio, Cuba haba reconocido la comunidad
de ideales y de destino que la una no slo al resto de Amrica
Latina, sino tambin a los Estados Unidos. El Mani fiesto haba
adherido, as, a la vieja idea jeffersoniana de la unidad
intrnseca de las naciones del Nuevo Mundo. Su aleja miento
paulatino de esta ideologa hasta su adhesin al bloque
sovitico, hizo difcil precisar cules eran, en realidad, los obje
tivos finales de la Revolucin cubana desde un punto de vista
internacional. En 1962, al analizar este problema, nos
planteba mos los siguientes interrogantes: Continuar Cuba
aumentando sus lazos polticos y econmicos con el bloque
sovitico? Consi deran los lderes soviticos a Cuba como un
miembro permanente del bloque, o ms bien lo miran como un
aliado temporal y difcil que puede alzarse en cualquier
momento contra el liderazgo
de Mosc o de Peiping? Intentan los lderes
cubanos utilizar la
disputa chino-sovitica como un medio de mantener un compor
tamiento internacional fluctuante para aumentar as su influencia
dentro del mismo bloque comunista? Sealbamos
entonces la
dificultad de realizar predicciones en esa materia y agregbamos
sin embargo, si se tiene en cuenta la pronunciada oposicin de
los Estados Unidos a Cuba y el aislamiento econmico relativo
de la isla dentro del Hemisferio Occidental, es posible al menos
formular una hiptesis en el intento de contestar estas preguntas.
Si Fidel Castro desea mantener el funcionamiento de la economa
cubana, se ver forzado a aumentar sus lazos polticos y
econmi
cos con el bloque comunista, en la misma medida que el plan
norteamericano de aislamiento econmico tenga xito. Del mismo
modo, si Khruschev o Mao T se-Tung desean mantener a Cuba
como
un ejemplo de la penetracin de las realizaciones
comunistas
se vern forzados igualmente a
dentro del Hemisferio, ayudar
a Cuba, poltica y econmicamente, hasta donde sea posible
segn
los dictados de la flexible estrategia internacional comunista. Aun
un vuelco de Cuba hacia el campo neutralista podra ser
aceptado
por Mosc y Peiping si en ese momento la definicin de la situa
cin internacional que los lderes comunistas formulen indica que
la nueva posicin cubana se encuadra dentro de esa estrategia
internacional. Parece casi intil demostrar el hecho de que Mosc
y Peiping estarn dispuestos a agotar hasta los ltimos recursos
de su estrategia a fin de impedir que la rebelde Cuba vuelva a la
comunidad de naciones del Hemisferio Occidental. ^ En 1966
es posible observar que la revolucin cubana ha perdido la deter
minacin autnoma de sus objetivos internacionales. Los mismos
estn condicionados en forma creciente por factores externos
incontrolables por el rgimen de Fidel Castro. Los principales
bloqueo econmico y
son: a) el poltico impuesto por el Estado
principal del sistema internacional en el que geogrficamente est
situada la isla; b) la poltica internacional de la Unin Sovitica
y en forma especial su progresivo acercamiento al bloque occiden
tal que la obligan a evitar conflictos en el rea del Caribe; c) la
evolucin del conflicto ideolgico dentro del bloque comunista
(conflicto chino -sovitico), que, en lugar de aumentar, ha limi
tado el margen de que tienen los estrategas
maniobra cubanos
2 Gustavo Lagos, International Stratification and
underdeveloped coun-^ tries, Chapel Hill, The University
of N orth Carolina Press, 1963, pgs. 118-121.
dentro de dicho bloque. En efecto, la dependencia
econmica y militar de Cuba con respecto a la Unin
Sovitica y sus aliados ha limitado la posibilidad de opcin
del rgimen cubano.
El origen de la influencia e importancia de la
posicin inter
nacional de Cuba como factor externo para el estudio de los pro
cesos polticos nacionales e internacionales del Continente,
fue
doble. Primero, su posicin internacional introdujo dentro del
Hemisferio Occidental el sistema de la balanza del poder,
que
anteriormente haba sido excluido por tres razones fundamenta
les: a) la formulacin de la doctrina Monroe, multilaterizada por
el Tratado de Ro de Janeiro de 1947, que haba preservado al
la intervencin de potencias
Hemisferio de extracontinentales;
b) la
existencia del sistema interamericano basado en la ideologa
de la igualdad de los Estados miembros y el predominio de las
normas de Derecho internacional para la solucin de los conflic
tos; c) la obvia desigualdad entre el status real de los Estados
Unidos, un poder mundial superdesarrollado y sus veinte
vecinos
subdesarrollados del Sur, que automticamente exclua todo siste
ma de equilibrio de poder internacional dentro del Continente.
Tal sistema slo poda ser quebrantado si uno de los pases
latino
americanos recurra a una potencia extracontinental de
suficiente
envergadura para hacer frente a los Estados Unidos. Desde un
punto de vista histrico, estas relaciones tradicionales de poder,
fueron radicalmente alteradas cuando Khruschev anunci que la
Unin Sovitica estaba dispuesta a apoyar a Cuba contra cual
quier intento de intervencin norteamericana aun por medio de
su poderosa artillera de cohetes, y en forma especial, en octubre
de 1962, cuando se comprob la instalacin de bases de cohetes
soviticos en la isla.
La respuesta del sistema interamericano ante esta
situacin que quebraba las pautas tradicionales de las
relaciones, fue la de expulsar al miembro rebelde del sistema.
Pero como la Revo lucin cubana se propona demostrar a todo
el Continente que los objetivos de progreso econmico y social
podan ser realizados, librndose de la tutela norteamericana, la
regin entera se con virti en un campo de interacciones
internacionales, dentro del cual se realizaban dos grandes
experimentos asociados ntima mente a la guerra fra. La
poltica de Estados Unidos no se limit a una actitud negativa
con respecto a Cuba la expulsin del sistema y el aislamiento
econmico sino que, afianzndose en los principios
doctrinarios de la operacin Panamericana, se tra
dujo igualmente en un cambio radical de actitud
ante sus vecinos
del Sur a travs de la formulacin de la Alianza para el
Progreso.
Sucedi, as, que los diecinueve pases latinoamericanos restantes,
siguiendo el liderazgo de los Estados Unidos, trataron de demos
trar al mundo que la modernizacin, el desarrollo econmico y el
cambio social podan ser llevados a cabo a travs de medios pac
siguiendo el
ficos y democrticos. Entretanto, Cuba, liderazgo
del bloque comunista, trat de realizar los mismos objetivos,
pero
utilizando las frmulas, los planes y la gran estrategia del desa
rrollo del mundo comunista. De esta manera la guerra fra qued
vinculada al problema del subdesarrollo ambos temas de conte
nido universal. La Revolucin cubana, operando como factor ex
terno al sistema poltico norteamericano, forz a los Estados Uni
dos a desarrollar un nuevo tipo de diplomacia, la diplomacia del
desarrollo econmico y del cambio social. Y esta nueva
diplomacia
del lder del sistema interamericano se convirti en factor
externo
presionando en la reestructuracin de los sistemas polticos econ
micos y sociales del resto de los pases latinoamericanos.
Asimis
mo, la Revolucin cubana obrando
como factor externo en los
sistemas polticos de estos pases oper en cierto modo como
grupo de referencia, como un modelo que poda abrir el camino
a una posible solucin poltica. El grado en que el modelo fue
adoptado o rechazado vari en la amplia gama de los partidos
polticos en Amrica Latina, siguiendo en general la tradicional
divisin entre partidos de derecha o conservadores y partidos de
izquierda o renovadores. El hecho de que la Revolucin cubana
revistiera los caracteres de un grupo de referencia deriv de la
actitud internacional de Cuba. En efecto, Cuba demostr que un
econmica de Estados
pequeo pas, cuya dependencia Unidos
Be daba por descontada, poda obligar a este ltimo a reorientar
por completo su poltica internacional en el Hemisferio. El pas
tradicionalmente dependiente desafi el poder, la influencia y el
prestigio del lder del sistema interamericano. La
Revolucin
cubana demostr que la nacin ms poderosa del mundo, por faPa
de informacin y de planeamiento adecuado por parte de
sus
dirigentes, era capaz de cometer un error de la magnitud de la
frustrada invasin de la isla.
tradicionales de poder
L
a ruptura de las relaciones dentro
del sistema interamericano y el desafo exitoso del poder del
lder, fueron las dos fuentes del prestigio de la Revolucin
cubana ante al resto de Amrica Latina. Desde el momento en
que Estados
Unido demostr las limitaciones reales del
s desafo cubano, logr
en parte neutralizar la influencia de Cuba en el resto de Amrica
Latina. En ello influy no slo la diferencia radical en el
podero
de un Estado y otro, sino tambin un factor externo al sistema
interamericano pero de la misma ndole del que
favoreci en
determinado momento el desafo de Castro. Dicho factor externo
fue el acuerdo que sobrevino entre las dos superpotencias con
posterioridad a la crisis de octubre de 1962 y, en general, el
proceso
de acercamiento de los dos grandes bloques y el reconocimiento
implcito de las reas de influencia de cada uno. Igualmente in
fluyeron en la declinacin del prestigio cubano en Amrica
Latina,
las ya mencionadas dificultades que tuvo dicho pas en mantener
el equilibrio en la disputa chino-sovitica y el hecho de que
este
conflicto interno del bloque comunista pusiera en evidencia que
el sistema econmico y poltico cubano dependa grandemente de
mism
factores externos al o (la ayuda econmica sovitica deter
min la posicin de Fidel Castro en dicho conflicto) y que, en
consecuencia, el cambio en la poltica internacional de Cuba y el
traslado a otro sistema que el interamericano no se haba tradu
cido en una mayor independencia del pas.
Esta realidad actual del modelo cubano no
significa que el mismo haya perdido toda su
importancia como factor externo a los sistemas polticos
nacionales latinoamericanos y a los Estados Unidos.
Aunque en forma limitada, Cuba contina siendo un
factor de gravitacin en la adopcin de las decisiones
internas y exter as de los miembros del sistema.
Para los efectos de nuestro anlisis, lo importante es
sealar que a travs de los mecanismos del grupo de
referencia, la Revolucin cubana ha quebrado el marco
tradicional en que se desenvolva y formulaba la
poltica latinoamericana. Aunque el Programa de la
Alianza para el Progreso echara las bases para un
fortalecimiento del sistema interamericano en una escala
y esfuerzo sin precedentes, el im pacto de la
Revolucin cubana oblig a los pases latinoameri
canos a unlversalizar su poltica, y los ha forzado a
mirar no tan slo al Hemisferio Occidental sino
tambin a la totalidad del sistema internacional. El
sistema interamericano dej de ser un sistema cerrado
y se convirti en un sistema abierto a toda clase de
interacciones con el resto del mundo. A travs de la
Revolucin cubana, Amrica Latina se ha visto
sbitamente envuelta en la poltica mundial. Este hecho,
cualquiera que sean los juicios de valor que se emitan
respecto al fenmeno revolucionario cubano,
ha acentuado con fuerza inusitada la importancia de
los factores externos en el estudio de los sistemas
polticos de la regin.
2. El estudio de los procesos polticos ligados a la
Alianza
para el Progreso ofrece un fecundo campo para la investigacin
de la influencia de los factores externos e internos a que nos hemos
referido anteriormente. Nos limitaremos a sealar algunas varia
bles de las cuales dependa el xito del Programa
de la Alianza
y en las que se encuentran ntimamente entrelazados los factores
externos e internos:
lderes del
a La rapidez y habilidad con que
) los Ejecutivo
fueran capaces de movilizar el sistema poltico
norteamericano
para proveer al Programa con los fondos necesarios para su fi-
nanciamiento. Como se sabe, la asignacin de tales recursos
depen
de fundamentalmente de la receptividad del Congreso norteame
ricano ante las propuestas del
Ejecutivo, y no es aventurado
decir que tal receptividad estuviera ligada en grado importante
a un factor externo al sistema: el peligro de que la Revolucin
cubana pudiera extenderse en otros pases del continente.
La habilidad y determinacin de cada pas
b) latinoamericano
para formular e implementar sus programas de desarrollo eco
nmico y social y de movilizar sus sistemas polticos a travs
de
procedimientos democrticos para obtener los cambios deseados.
La actitud de los diversos partidos y grupos de presin ante la
Revolucin cubana, hizo que en determinado momento sta
operara
nuevamente como factor externo al sistema influyendo en
mayor
o menor grado en la implementacin de los planes de desarrollo.
 c) La creacin dentro de los pases
latinoamericanos de las condiciones polticas,
sociales y econmicas que permitieran la afluencia
del capital privado necesario para complementar el
apor te de fondos pblicos de la Alianza.
d) Las modificaciones de la estructura del comercio interna
cional del bloque occidental y del sistema financiero
internacional, a fin de posibilitar la expansin comercial de los
pases latinoa mericanos. Esta variable constituye un factor
externo a cada sistema poltico nacional y al sistema
interamericano y, a su vez, sufre la influencia de factores
externos al bloque occidental. Observamos en efecto, que las
modificaciones de la estructura del comercio internacional del
bloque occidental y del sistema financiero internacional, estn
parcialmente influidas por las relaciones de Occidente con el
bloque comunista, y en especial
 por la actitud de este ltimo en las reas
subdesarrolladas del
mundo. As, por ejemplo, un aumento de la influencia comunista
en Asia, frica, o en Amrica Latina podra impulsar a los pases
industrializados de Occidente a adoptar una actitud ms compren
siva hacia los problemas comerciales y financieros del mundo
subdesarrollado, a efectos de eliminar as una de las causas del
aumento de dicha influencia.
El relativo fracaso, o si se quiere el xito parcial del
programa
de la Alianza para el Progreso ha estado determinado en parte
por la prdida de gravitacin del factor externo que originara en
cierta medida la formulacin del plan, es decir el peligro de la
extensin del modelo cubano. Sin embargo, el Programa de la
Alianza para el Progreso, en la medida en que es an un programa
de cambio econmico y social acelerado, no ha perdido inters
como campo de investigacin
para determinar la interrelacin
de los factores externos e internos en los sistemas polticos
nacionales de Amrica Latina. En efecto, la Alianza para el
Progreso tiende en ltimo trmino a industrializar las economas
latinoamericanas, a su integracin en un mercado com n ^ y a la
creacin de economas de desarrollo autosostenido. El hecho de
que la ayuda externa sea un factor decisivo para el financiamiento
de los planes de desarrollo ha acentuado en los sistemas polticos
latinoamericanos su dependencia con respecto a las decisiones de
Washington, mientras tales fines sean logrados. A travs de estos
mecanismos, los factores externos se han convertido en un ele
mento dentro de los procesos polticos de cada sistema nacional.
En efecto, si la ayuda prometida que sirve de base a los planes
de desarrollo latinoamericanos no es lograda dentro de los perodos
previstos, tal hecho puede acarrear la quiebra de la poltica eco
nmica y social de un Gobierno y provocar el desplazamiento y
el desprestigio de los partidos que han propiciado tal poltica.
Otro campo de inters para la investigacin de
3. la inter
accin de los factores internos y externos en el sistema interame
los
ricano y en sistemas polticos nacionales latinoamericanos
es el de la seguridad interna regional y nacional, y en especial
el problema que plantea a cada pas y a la regin en su conjunto
llama accin
la da subversiva.
L integraci Latina si fig form alm ente
lo 3 a n de Amrica , bien ura entre
s objetivos de la Alianza p ara el Progreso, ha hecho, en los ltimos aos,
tan rpidos avances y tiene caractersticas tan especficas que le dan indi
vidualid propia con a
ad respecto dicho Program a.
 Para clarificar el anlisis debe distinguirse la
accin sub versiva generada por estmulos externos
e internos de la accin generada exclusivamente por
estmulos internos y que normal mente constituye un
desafo por medio de la fuerza a un gobierno
considerado como ilegtimo. Este ltimo caso
corresponde a la mayor parte de las insurrecciones
armadas o revoluciones lati noamericanas. La
accin subversiva, en cambio, constituye no slo
un desafo armado a un gobierno o sistema nacional
consi derado como ilegtimo, sino que va dirigida
igualmente contra el sistema internacional, al que el
pas pertenece. Su objetivo es cambiar la estructura
poltica y econmica nacional y la orienta cin de la
poltica externa del pas. Por lo general, esa accin
subversiva es estimulada desde el exterior del sistema
internacio nal al que pertenece el pas y los
estmulos provienen de un sistema internacional rival.
La accin subversiva que nos interesa ana lizar es,
por tanto, aquella que, al hacer peligrar la estructura
de poder de uno de los sistemas internacionales, deja
de ser un pro blema exclusivamente nacional del pas
donde la accin se desa rrolla para convertirse en
una amenaza a los miembros del sis tema y
especialmente al lder o lderes del mismo. La
accin subversiva constituye, en otros trminos, una
agresin externa en el frente interno de un
determinado sistema internacional.
Desde esta perspectiva analicemos nuevamente
el caso cu
bano. En una primera etapa la revolucin de Castro constituy
un ataque armado al gobierno de Batista, considerado como ile
gtimo. De ah que el resto de los pases latinoamericanos mi
rara al movimiento revolucionario como una insurreccin o
revolucin de carcter exclusivamente interno. Slo cuando
el
rgimen de Castro atac la legitimidad del sistema interamericano
y se identific con el bloque comunista, los pases
americanos
reaccionaron expulsando a Cuba del sistema por considerarla
un peligro a la integridad del mismo. Recordemos que los pases
de la OEA, al menos formalmente, reconocen que no es el tipo de
sistema poltico que adopte un pas la causa de una accin
co
lectiva. Es el posible impacto de un determinado rgimen pol
tico sobre la integridad del sistema interamericano lo que produce
la reaccin del mismo. Los pases consideran que per se un r
gimen identificado como marxista-leninista afecta a las bases
mismas del sistema interamericano por cuanto constituye un ata
que a la legitimidad en que descansa.
Si en el caso de Latina la entre
Amrica distincin insurrec-
cin y accin subversiva' puede efectuarse
tericamente por la
existencia en esta ltima de estmulos externos y por sus
objetivos
en poltica internacional, la dificultad surge cuando se trata de
determinar en la prctica la existencia de estmulos externos o
la orientacin de los objetivos internacionales de un determinado
movimiento armado popular. Esta dificultad se manifest clara
mente en el caso reciente de la Repblica Dominicana. El consi
derar que toda 'accin subversiva" desarrollada en uno de los
miembros del sistema interamericano afecta la integridad de todo
el sistema, ha conducido a una identificacin de la
seguridad
nacional de cada uno de los pases con la seguridad interna de
todo el sistema. Dicha posicin ha sido reforzada como
consecuencia
del objetivo de la revolucin cubana de exportar la revolucin",
objetivo reiterado, al menos formalmente, en las resoluciones de
la Conferencia Tricontinental de La Habana. Esta identificacin
tiene una consecuencia lgica, y es que en la formulacin de los
planes de seguridad de un determinado pas del sistema no puede
prescindirse de los planes de seguridad de los otros pases y del
conjunto del sistema.
La influencia de factores externos en cada
sistema poltico
nacional en materia de seguridad se manifiesta igualmente:
a) En la dependencia externa que tienen los
movimientos
subversivos por el hecho de que los medios materiales con los
s
que concretan u accin provienen del exterior;
En presin ejerce el Estado principal del
b) la que sistema
interamericano sobre el resto de los Estados para que elaboren
planes de seguridad nacionales y regionales en funcin
de la
agresin externa en el frente interno del sistema. Dicha presin
externa sobre cada uno de los sistemas polticos nacionales es
tanto
ms importante si se tiene en cuenta que es Estados Unidos quien
provee los medios materiales necesarios para
la seguridad de
cada uno de los pases del sistema interamericano;
de
se ejercen mutuamente los
c) Las presiones que Estados l
sistema en materia de seguridad, especialmente a nivel
subregional (Estados fronterizos) .

Como en lo poltico y en lo econmico, la formulacin de la

poltica de seguridad de cada uno de los pases
latinoamericanos en funcin de factores externos a los mismos,
manifiesta la pr dida de vigencia cientfica de la distincin
entre el estudio de la poltica nacional y el estudio de las
relaciones internacionales en
el rea. Es difcil, por ejemplo, examinar el
comportamiento na
cional de las Fuerzas Armadas los principales actores en
el
proceso de formulacin de la poltica de seguridad de cada pas
prescindiendo totalmente de los factores externos que condicionan
dicha poltica de seguridad.
estudio de la interaccin de factores externos e
El internos
en materia de seguridad en cada uno de los sistemas polticos
nacionales puede conducir a la determinacin de nuevos enfoques
en el anlisis de los casos en que las Fuerzas Armadas de un
pas latinoamericano deciden asumir directamente el ejercicio del
poder
.
A manera de conclusin preliminar de
estas observaciones,
estimamos que sera de gran utilidad en Amrica Latina, para
el desarrollo de una ciencia poltica y de una ciencia de las rela
ciones internacionales de contenido verdaderamente cientfico, in
vestigar la sealada interaccin de los factores externos e inter
nos en los sistemas polticos nacionales de los pases latinoameri
canos y en el sistema interamericano del cual estas naciones for
man parte. Consideramos que hay algunos campos particularmente
significativos como posibles reas de estudio. Ellos son:
a) la
formulacin de la poltica internacional fundamentalmente
con
respect
o a Estados Unidos; b) la participacin de los pases en
el proceso de integracin econmica y la formulacin de la pol
tica de desarrollo econmico y social y c) la formulacin de la
poltica de seguridad.
Dentro de la perspectiva que hemos desarrollado,
los sistemas polticos nacionales son considerados como
sistemas abiertos ya que la formulacin de su poltica
en los campos mencionados res ponde no slo a
estmulos internos sino tambin a factores exter nos
que actan con tanta significacin como los anteriores.
Dichos estudios arrojaran nueva luz sobre el alcance
de al
gunos conceptos como los de "soberana e "independencia que
an continan siendo interpretados en un sentido clsico, impi
diendo una comprensin profunda de la poltica nacional e in
ternacional de los pases latinoamericanos. Del enfoque que
proponemos podran surgir conceptos ms adecuados para
pe
netrar en la verdadera naturaleza de los procesos polticos de
la regin. Dentro de esta lnea de pensamiento podra decirse
que un pas es ms o menos "soberano e "independiente
segn
SU capacidad para controlar la influencia de los
sectores externos
dentro de su sistema poltico. Dicha capacidad parece estar fun
damentalmente vinculada a la estatura econmica y poltica del
pas y a su prestigio dentro del sistema internacional, o sea a su
status real dentro del sistema estratificado en el que el pas se
mueve. ^ As, un pas altamente desarrollado y con fuerte podero
militar est sujeto a la influencia de factores externos, al igual
que un pas subdesarrollado, pero la diferencia est en que aqul
puede llegar a controlar dichos factores y aun a neutralizarlos,
como ha sucedido hasta la fecha en el caso de las relaciones de
Estados Unidos con Cuba. Por otra parte, un pas de alto status
real es fuente de estmulos externos con respecto a otros
sistemas
polticos nacionales y puede condicionar en mayor o menor grado
la poltica y la economa de los mismos.
La constatacin de que un grupo de pases en este caso
los
latinoamericanos han dejado de operar como sistemas polticos
nacionales cerrados no solamente es til para situar en su ver
dadera perspectiva el anlisis de estos sistemas polticos,
sino
que puede operar un cambio de actitud importante en los
sectores
dirigentes de dichos pases. Es el caso, por ejemplo, de los
sectores
nacionalistas que exaltan valores que implican el rechazo de la
influencia de factores externos sobre un sistema poltico (los de
^autodeterminacin"' y '^no intervencin). Conscientes de que la
influencia de los factores externos est en relacin con la
capacidad
econmica de un pas, dichos sectores podran orientar su accin
hacia la creacin de nuevas bases para dicho nacionalismo, aumen
tando la dimensin de la economa de su pas. En lo econmico y
en lo poltico, la integracin de Estados aparece como la forma de
crear bases para la neutralizacin de la influencia de factores ex
ternos y lo mismo ocurre en el campo de la seguridad.
Podra as producirse la paradoja de que en la formulacin de
una estrategia integracionista, los sectores que impulsan por mo
tivos positivos y por conviccin profunda la integracin
econmica
de Amrica Latina, pudieran encontrar apoyo en sectores que por
 su nacionalismo podran estar naturalmente predispuestos a opo
nerse a la apertura de las fronteras nacionales. Se producira as
una alianza entre nacionalistas e integracionistas. La toma

de conciencia por parte de los sectores lo

nacionalistas entre s
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Armadas de la
transformacin operada en los ltimos aos en el contexto inter
nacional, y particularmente en las relaciones internacionales de
Amrica Latina, y de la influencia creciente de factores externos
en cada uno de los sistemas polticos nacionales, que hacen de
ellos sistemas abiertos, o sea sistemas sin fronteras desde un
punto de vista sociolgico, puede impulsarlos a la aceptacin de
la tesis de la soberana ampliada. De esta manera nacionalistas
e integracionistas podran buscar en una nueva dimensin ^la
regional las bases para que los pueblos latinoamericanos
pudie
ran realmente autodeterminar sus destinos histricos al crear con
juntamente la capacidad para controlar los factores externos en
sus procesos polticos. Ello podra aparecer quizs como una con
tradiccin, pero no habra que olvidar que, como se ha sealado,

a veces contradicci
la n es un signo de verdad.
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 Pf?.

P r l o g o....................................................................................................................................................................V i l
In t r o d u c c i n.................................................................................................................................................................1

Problemas metodolgicos en el estudio de lasinstituciones

polticas ..

1
El concepto de desarrollo poltico...................................................................2
Estabilidad poltica y legitimidad.....................................................................3
Inestabilidad poltica y evolucin social............................................................6
Estado de la Ciencia Poltica en Amrica L a t in a
..........................................................................................................................
7

PRIMERA PARTE:
Prim eras etapas del desarrollo politico
...........................................................................................................................
9

CAPTULO I:
La herencia colonial ..........................................................................................11
E spaa en el siglo xvi.................................................................................11
El sistema adm inistrativo espaol en Amrica L atina..................12
La Iglesia en el sistema co lo n ial.............................................................15
El problema indgena
......................................................................................................................
16
Conflicto entre el ideal y la prctica............................................................17
E structu ra de la sociedad colonial........................................................18
 Comparacin de las colonizaciones ibrica y a n g lo sa jo n a............19
El sistema colonial portugus.....................................................................22
Comparacin de las instituciones espaolas y p o rtu g
u e sa s
.....................................................................................................................
23

CAPTULO II:
Independencia politica y supervivencia del coloniaje
........................................................................................................................................................................
27
Causas del movimiento emancipador...........................................................27
Caracteres de la lu c h a................................................................................28
Efectos polticos inmediatos de la indepen den cia.................................30
El caso particular del Brasil.......................................................................31
Supervivencia de las estructuras co lo n iales.............................................31
Problemas polticos y econmicos de la emancipacin...........................33
Federalismo y unitarism o..........................................................................35
La constitucin form al y la realidad poltica..............................................36
Constitucionalismo
moderno
37
CAPTULO III:
3
Caudillism o, y revolucin
dictadura
............................................................... 9
Caciquismo y
coronelismo ................................................................................ 3
Tipos de 9
dictadura ............................................................................................. 4
La carrera'' del dictador 0
..................................................................... 4
......... 3
Teoras para explicar la dictadura 4
...................................................... 6
.... .. 5
Funcin y legado del caudillismo 1
........................................................
....... 5
Revoluciones y revueltas 3
......................................................
..........................
El presidente
SEGUNDA PARTE: administrativo
La imagen pa
El presidente
L a etapa transicional: el cambio, su naturaleza y stis a g e n t e s ........... partidos .........

El desarrollo
CAPTULO I: Mtodos y tcn
Tipologia de los paises latinoamericanos ...................................................... presidencial ...
La clasificacin de Lam Conclusin
bert .........................................................................
........ .... .... .... .... .... .... .... .... .... .... .... .... .... .... .... .... .... .... .... ....
........ .... ...

E l Poder Legislat
Tipologa de Silvert, basada en el
nacionalismo ................................. Causas de la
Clasificacin socioeconmica de la oea ....................................................
Composicin d
E tapas transicin y tipologa de Judicial ...........................

E l Poder
en la Germani ...................................
..............................

extr
Influencias
CAPTU Independencia
LO II: Defectos comun
L a estructura gubernam ental y el proceso poltico ................................ Centralizacin,
Diferencias entr
E jecu tivo

........................................................................
E l Poder ...................

constitucionales .......................................................................
en los
Poderes ......
Gobierno prov
 Las ciudades y la autonoma
municipal ............................................. 5
CAPTU
7
LO III:
partidos ..............................................
5
L as fuerzas y los
polticas .............. .
Los poltic contemporneos ............................ 9
partidos os .......................... 5
9
6
3
6
4
6
9

7
3
7
5
7
6
7
7
7
7
7
8
7
9
7
9
8
1
8
1
81
84
86
86
87
88
89
90
92
93

97
97
 P
g.
Funciones y clasificaciones de los partidos polticos................................100
Los partidos polticos latinoamericanos........................................................105
Caractersticas y defectos........................................................................106
Los partidos tradicionales.....................................................................109
Los partidos modernos............................................................................110
Clasificacin de los partidos modernos................................................. 111
Los partidos conservadores...................................................................112
Los partidos liberales y radicales.........................................................113
El surgimiento de las clases medias......................................................114
Actual situacin poltica de las clases medias.......................................120
Los partidos autctonos...........................................................................122
Los partidos social-cristianos................................................................128
Los partidos socialistas...........................................................................129
Los partidos socialistas populares..........................................................130
Los partidos comunistas......................................................................131
El sistema de partido nico
................................................................................................................
133

CAPTULO IV:
Los grupos de p r e s i n
........................................................................................................................
137
Concepto y clasificacin............................................................................139
La Iglesia como fuerza poltica...................................................................149
La intervencin de las fuerzas armadas en la poltica.............................153
Los estudiantes y la poltica........................................................................158
El movimiento obrero y la poltica
....................................................................................................................
160
Factores externos e internos en la poltica latinoamericana

Estudio por Gustavo Lagos

.......................................................................................................................
167
BjlBLIOGRAFA
..........................................................................................................
181
NDICE de MATERIAS
..........................................................................................................................
199
ESTE LIBRO SE
TERM IN
IM PRIM EL DA
DE IR 23
DICIEM DE
DE BRE 1966
EN LA IM PRENTA
LPEZ, PER 666,
BUENOS A IRES,
REPBLICA

ARGENTINA .