Red Latino Americana sobre Deuda, Desarrollo y Derechos

AVANCES DE LA
DESCENTRALIZACIN FISCAL
EN PAISES DE AMRICA LATINA

Evaluacin y Propuestas para el caso de Per

2012

Econ. Alberto Flores A.

 AVANCES DE LA DESCENTRALIZACIN FISCAL EN PAISES DE AMRICA LATINA

Evaluacin y Propuestas para el caso de Per

INDICE

Pgina

1. RESUMEN EJECUTIVO 3

2. INTRODUCCIN 6

3. EL PROCESO DE DESCENTRALIZACION FISCAL EN AMRICA LATINA 8

Una visin general 8

Chile 15

Ecuador 23

Bolivia 32

Brasil 41

Colombia 50

4. EL CASO PERUANO: Evaluacin y Propuestas 61

5. CONCLUSIONES Y LECCIONES APRENDIDAS 87

REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS 90
 AVANCES DE LA DESCENTRALIZACIN FISCAL EN
PAISES DE AMRICA LATINA
Evaluacin y Propuestas para el caso de Per

1. RESUMEN EJECUTIVO

En Amrica Latina el proceso de descentralizacin poltica y fiscal se inicia en la

dcada de 1980, con el retorno de la democracia en la regin. En la dcada
reciente se han experimentado cambios en el proceso de descentralizacin fiscal,
en algunos casos con modificaciones o con nueva constitucin y en otros con leyes
que han profundizado este proceso. Sin embargo es poco el avance alcanzado en
su impacto para la mejora de la calidad de vida y en la reduccin de la pobreza y
desigualdades en la poblacin, pues los datos que registran el Programa de
Naciones Unidas para el Desarrollo-PNUD y el Banco Mundial, as lo demuestran.

En el estudio realizado en seis pases de la regin (Chile, Ecuador, Bolivia, Brasil,

Colombia y Per) se medir la disponibilidad de recursos de los Gobiernos
Subnacionales, como expresin cuantitativa del proceso, del cual se pueden
resaltar los aspectos siguientes:

La centralizacin poltica y fiscal que an se mantiene en Chile. En lo poltico el

Intendente Regional y el Gobernador Provincial son designados directamente
por el Presidente de la Repblica y en lo fiscal el bajo nivel de transferencias
del gobierno central a los gobiernos subnacionales (en relacin con su PBI)
expresan la poca voluntad descentralista.

En Bolivia y Ecuador se han aprobado nuevas constituciones, en las cuales se

orientan al federalismo fiscal. En Bolivia se establece potestad tributaria a los
gobiernos subnacionales para establecer impuestos, con los lmites que
establece la Ley y en Ecuador con la potestad otorgada a las Municipalidades
para establecer tasas impositivas en tres impuestos dentro del rango que
establece la Ley. En el primer caso, se justifica esta orientacin pro federal si
se tiene en cuenta que el nivel de transferencias a los gobiernos subnacionales
ha alcanzado el 9% del PBI (ligeramente por debajo de Brasil 9.1%) y que
cualquier demanda adicional de recursos que tengan stos deben utilizar este
instrumento fiscal.

En el caso de Colombia, las modificaciones constitucionales de los aos 2007 y

2011 y respectivo desarrollo legislativo, se han orientado a establecer

3
 mecanismos de monitoreo y control sobre la aplicacin de los recursos del
Sistema General de Participaciones y del Sistema de Regalas que se transfieren
a los gobiernos subnacionales. Para el primer caso, el monitoreo est a cargo
de la Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios y en la segundo, a
cargo del Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluacin de las
Regalas. Estos cambios tienen el objetivo de asegurar la calidad y cobertura de
los servicios pblicos e inversiones e infraestructura a cargo de los gobiernos
subnacionales, y con ello coadyuvar en la mejora la de la calidad de vida y
reduccin de la pobreza de la poblacin.

En Brasil, con un sistema federal de gobierno, se asegura la autonoma

tributaria de los gobiernos subnacionales y el rgimen de transferencias
intergubernamentales. En el caso de este ltimo, la Unin transfiere a los
Estados y Municipalidades, recursos generados por cuatro Impuestos (Renta,
Productos Industrializados, Operaciones Financieras y Territorio Rural) y los
Estados transfieren a las Municipalidades la participacin de estas de los
recursos generados por dos impuestos (Circulacin de Mercancas y Servicios,
Propiedad de Vehculos Automotores)

En el caso de Per, el proceso de descentralizacin fiscal se ha retomado para

profundizarlo, con la modificacin constitucional del ao 2002, la eleccin de
Presidentes Regionales en el ao 2003 y recientemente la conformacin por Ley
de Presupuesto 2012, de una Comisin Multisectorial para evaluar e
implementar medidas para profundizar este proceso, particularmente para
asegurar recursos financieros para los Gobiernos Subnacionales: (i) con la
asignacin de tributos o transferencias predecibles y reglas pre-establecidas
para los Gobiernos Regionales y (ii) la reestructuracin del sistema tributario y
del sistema de transferencias en el caso de las Municipalidades, con el objeto
de aprovechar el potencial tributario que da el actual espacio fiscal local y para
hacer ms equitativa la distribucin de recursos de coparticipacin,
respectivamente . Cabe sealar que el sistema de transferencias vigente se ha
distorsionado por la diversidad de criterios e indicadores utilizados para la
distribucin de recursos que ha generado desigualdades horizontales entre las
localidades, situacin que se han profundizando en los ltimos aos. En esta
situacin se pueden encontrar Municipalidades con alto potencial tributario
pero que por el sistema de transferencias reciben ms recursos que localidades
en extrema pobreza y carentes de potencial tributario. Situacin similar se
produce en el caso de los Gobiernos Regionales.

A la vista de los avances en el proceso de descentralizacin fiscal en Amrica

Latina y a los resultados de los niveles de Desarrollo Humano y de desigualdad
registrados en la regin por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo y el
Banco Mundial, se hace necesario un alineamiento del proceso de descentralizacin

4
fiscal a la mejora y bienestar de la poblacin. Pues independientemente del
modelo de descentralizacin que se implemente, se requiere compararla contra
elementos medibles, para entenderla y evaluarla. Por ello la solucin de fondo est
en el diseo de una institucionalidad poltica de la descentralizacin, de manera
tal que se logre alinear los incentivos de los agentes polticos con los intereses y
bienestar de la ciudadana. Para ello, como complemento al proceso actual de
descentralizacin fiscal, se hace necesario incorporar elementos de
descentralizacin de segunda generacin, pasando de la administracin y
distribucin de recursos al diseo y administracin de incentivos para obtener
resultados medibles y con beneficios concretos de la descentralizacin fiscal.

5
2. INTRODUCCIN

La descentralizacin de la gestin pblica se constituye como una respuesta del

estado a las demandas ciudadanas para resolver problemas pblicos en la bsqueda
de un mayor grado de eficiencia y equidad distributiva de los recursos estatales.
Dentro de este proceso, la descentralizacin fiscal implica la transferencia de
competencias fiscales (ingresos y gastos) hacia los gobiernos subnacionales, con el
objeto de lograr mayor eficiencia en la provisin de los bienes y servicios pblicos,
por considerar que stos estn ms cerca a la poblacin1. El principal desafo de la
descentralizacin fiscal consiste en asignar eficientemente los recursos fiscales
escasos y, en simultneo, reducir la desigualdad horizontal que se tiene en el
territorio de los pases latinoamericanos.

Para tal fin el sector pblico en sus mltiples niveles de gobierno, asume el rol de
identificar las fallas de mercado y su correccin para que se maximice el bienestar
social. Esto implica intervenir y proveer los bienes y servicios pblicos requeridos
por la sociedad mediante agentes pblicos sin otro inters ms que maximizar el
bienestar social, en cada nivel de gobierno.

Tal intervencin del sector pblico produce una divisin del trabajo entre los
niveles de gobierno, donde:

El Gobierno Central es responsable de la estabilidad macroeconmica, de

ejecutar polticas redistributivas y de proveer bienes pblicos nacionales.
Los Gobiernos Subnacionales, responsables de proveer bienes pblicos locales
hechos a medida debido a que existen heterogeneidades de preferencia en las
demandas locales.

Esta intervencin se acompaa con un rgimen de transferencias fiscales del

gobierno central hacia los subnacionales con el objeto doble: asegurar la provisin
socialmente eficiente de los bienes pblicos y a la vez corregir desbalances
horizontales.2

En Latinoamrica este proceso se inicia en la dcada de los aos 80 del siglo

pasado, con la restauracin del sistema democrtico en la regin y con el trmino
de las dictaduras militares. En ese estaco, con los procesos sociales en marcha y
amplia teora sobre la descentralizacin, los gobiernos democrticos inician y
desarrollan e implementan sus propios modelos de descentralizacin; pero en todos
ellos impulsados por una frrea decisin poltica del gobierno de turno.

Los procesos de descentralizacin en Amrica Latina en su evolucin han tenido

ajustes para adecuarse a los cambios polticos, econmicos y sociales de cada

1
Arias y Mendoza (2008).
2
Barja- Villarroel-Zavaleta (2009)
6
realidad, pero siempre con el objetivo de procurar mejoras en el desarrollo y
calidad de vida de sus habitantes y consecuentemente reducir los niveles de
pobreza. Sin embargo no siempre se han tenido los resultados esperados, pues
diversos estudios muestran que an con el proceso de descentralizacin fiscal en
marcha, se mantienen las desigualdades en el territorio de los pases
latinoamericanos.

Recientemente se han producido cambios constitucionales importantes en Bolivia,

Ecuador y Colombia que han significado la profundizacin de los procesos de
descentralizacin fiscal. En el Per, despus de las modificaciones constitucionales
del ao 2002, la descentralizacin fiscal es todava un tema pendiente en la agenda
del gobierno nacional, pues la Ley de Descentralizacin Fiscal, Decreto Legislativo
N 955, establece principalmente reglas de disciplina fiscal ms que disposiciones
sobre descentralizacin de recursos fiscales y de competencias del gobierno
nacional hacia los gobiernos subnacionales.

En este documento se da una mirada general al proceso de descentralizacin fiscal

en algunos pases de Amrica Latina: Chile, Ecuador, Bolivia, Colombia, Brasil y
Per, examinndose el avance del modelo de descentralizacin que han
desarrollado, especialmente en la generacin y disponibilidad de recursos
financieros en los Gobiernos Subnacionales como expresin cuantitativa de la
descentralizacin fiscal. Para cada caso se formulan las limitaciones y tareas
pendientes del proceso de descentralizacin fiscal de cada uno de los pases,
recogiendo la opinin de investigadores y estudios realizados sobre dichos pases.
Finalmente estas experiencias son mostradas con el propsito de llegar a
propuestas que ayuden y contribuyan a orientar la ejecucin de polticas pblicas
para mejorar este proceso de descentralizacin fiscal en el Per.

7
2. EL PROCESO DE DESCENTRALIZACION FISCAL EN AMERICA
LATINA

UNA VISIN GENERAL

En estos ltimos aos los pases latinoamericanos ha mejorado su posicin
macroeconmica y a pesar de la crisis financiera mundial de 2008-2009 y de la
crisis econmica de algunos pases europeos en 2010-2011, han podido recuperarse
y continuar con su crecimiento debido a la constante demanda de los pases
emergentes del continente asitico, pero a diferentes velocidades. Una explicacin
se da en el estudio realizado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID)
titulado Una regin, dos velocidades?3, en el que se ubica a los pases de Amrica
Latina y el Caribe en dos clusters o agrupamientos, con una importante diferencia
estructural entre ellos. En un grupo estn aquellos pases exportadores netos de
bienes primarios o commodities, con relativa o baja exposicin a los pases
industrializados en trminos de exportacin de bienes y servicios. En el otro grupo
estn los pases importadores netos de commodities, con alta dependencia de
exportaciones a pases industrializados. Segn el estudio, dicha diferencia
estructural resulta vital para determinar la fortuna de tales pases. As, mientras
que los pases del primer grupo en general muestran altas tasas de crecimiento del
PIB, los del segundo grupo apenas crecen levemente.

Vega4 seala que este estudio es interesante ya que permite identificar y analizar a
dos grupos de pases que crecen a diferentes velocidades y que enfrentan distintas
oportunidades y desafos para su desempeo econmico en el cambiante orden
mundial. Pero omite una variable que no debera dejarse de lado cuando se trata
de hacer este tipo de anlisis para la regin: la inflacin. En este contexto hay pues
cuatro velocidades o escenarios en los que se pueden ubicar los pases:

El escenario I viene a ser el ideal, en donde los pases crecen rpido y sin
problemas de inflacin.
Los escenarios II y III son situaciones intermedias, en las cuales al menos hay un
elemento positivo para los pases, ya sea poca inflacin o elevado crecimiento
econmico.
El escenario IV es una situacin no deseada, en donde los pases sufren de alta
inflacin y mnimo o nulo crecimiento econmico.

La ubicacin de un pas en alguno de estos escenarios puede ser determinante para

sus posibilidades de avance futuro. Pues ello determina el espacio fiscal que
tendrn los pases para aplicar polticas fiscales o monetarias necesarias para evitar
impactos socio-econmicos no deseados, y que tienen incidencia en todo proceso
de descentralizacin.

3
Banco Interamericano de Desarrollo (BID) titulado Una regin, dos velocidades?
4
Vega, Jorge (2011) Consejero del BID representante del Per: Una Regin Cuatro Velocidades. La Moneda
Ao 2011 N148 pgs. 38-41
8
 Cuadro 1
ESCENARIOS DE CRECIMIENTO E INFLACIN EN AMRICA LATINA, 2010 Y 2011

ALTO CRECIMIENTO BAJO CRECIMIENTO

(ms del 5% anual) (menos del 5% anual)

BAJA INFLACION CHILE COLOMBIA

(menos del 5% anual) PER ECUADOR
ARGENTINA
ALTA INFLACION BOLIVIA
(ms del 5% anual) BRASIL
Fuente: Vega Jorge, Una Regin Cuatro Velocidades

Polticamente la organizacin de los pases latinoamericanos es clara y el proceso

de elecciones de las autoridades subregionales es estable. De los pases materia del
presente documento, Brasil tiene una organizacin federal en tanto que Chile,
Bolivia, Ecuador, Colombia y Per son estados unitarios. Si bien el rgimen federal
asegura un alto nivel de descentralizacin y autonoma, en el sistema unitario
tambin es posible alcanzarlo, como es el caso de Colombia y recientemente el de
Bolivia cuya constitucin tiene caractersticas federales en las competencias de los
Gobiernos Subnacionales.

Por otro lado todas las autoridades polticas de los gobiernos subnacionales de los
pases latinoamericanos son elegidos democrticamente con excepcin del caso
Chileno en el cual los Intendentes Regionales son designados por el Presidente de la
Repblica y ejerce funciones de gobierno interior, como rgano desconcentrado del
Presidente, y administrativas, como presidente del Consejo Regional (CORE).
Cuadro 2
DESCENTRALIZACION Y DEMOCRACIA EN PAISES SELECCIONADOS DE AMRICA LATINA

NIVEL INTERMEDIO MUNICIPALIDADES

PAIS Periodo Periodo
Autoridad Autoridad
Territorio Eleccin de Eleccin de
Principal Principal
Gobierno Gobierno
BRASIL (Federal) Estado Directa Gobernador 4 aos Directa Prefecto 4 aos
BOLIVIA (Unitario) Departamento Directo Prefecto 5 aos Directa Alcalde 5 aos
ECUADOR (Unitario) Provincia Directo Gobernador 4 aos Directa Alcalde 4 aos
Designacin Intendente/
CHILE (Unitario) Regin/Provincia 4 aos Directa Alcalde 4 aos
presidencial Gobernador
COLOMBIA (Unitario) Departamento Directa Gobernador 4 aos Directa Alcalde 4 aos
Presidente
PER (Unitario) Regin Directa 4 aos Directa Alcalde 4 aos
Regional
FUENTE:
- Descentralizacin en Amrica Latina SUBDERE Chile
- Constituciones de Bolivia (2009), Brasil (1988), Chile (1980), Ecuador (2008), Colombia (1993)y Per (1993)

La descentralizacin fiscal puede medirse por lado del gasto de los recursos
pblicos, el cual nos indica el nivel de participacin de los gobiernos subnacionales

9
en la gestin gubernamental y por el lado de los ingresos, que nos expresa el grado
de autonoma financiera en la generacin y administracin de sus ingresos.

Si damos una mirada del nivel de descentralizacin fiscal, en trminos de

participacin en el gasto gubernamental registrado en los pases seleccionados, en
el periodo 1996-2004, observamos que los pases de Argentina, Brasil y Colombia
tienen los mayores niveles latinoamericanos encontrndose entre el 40% y 50% del
gasto total del gobierno. Sin embargo cabe destacar que en ese mismo periodo en
los casos de Ecuador y Per se observa un gran impulso en el gasto subnacional al
cierre del 2004.
Grafico 1
GASTO DE LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES COMO PROPORCION DEL GASTO TOTAL
50%

40%

1996 2004
30%

20%

10%

0%
CHILE ECUADOR PER BOLIVIA COLOMBIA BRASIL

FUENTE: Daugthers y Harper (2006) Meja y Atanasio (2008)

En lo que respecta a la autonoma fiscal en materia de ingresos, la evaluacin, en

los pases seleccionados, comprende dos niveles: (i) la facultad para determinar
sus tributos y recaudarlos (ii) las transferencias financieras intergubernamentales.

Segn Crdenas y Lora (2006), la descentralizacin es menos efectiva si los

gobiernos locales no poseen la autonoma para recaudar tributos, y en particular,
para fijar la base y la tarifa de los mismos. En el escenario ideal, los gobiernos
subnacionales deben financiar sus funciones slo con los recursos que determinan
y/o recaudan directamente.

En este aspecto la facultad para determinar y fijar sus tributos, se produce

normalmente en los estados federales, como es el caso de Brasil. En los pases
unitarios esta facultad es compartida por el Congreso para fijar impuestos y los
Gobiernos Subnacionales para fijar sus tasas y contribuciones. Caso excepcional son
los casos de Colombia en el que las tasas impositivas de los impuestos son reguladas
por los Gobiernos Locales dentro de los lmites fijados por ley y el de Bolivia que
tiene potestades para fijar impuestos en la forma que lo regule el Congreso.

10
 Cuadro 3
POTESTAD TRIBUTARIA DE LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES

ESTADO / REGION / DEPARTAMENTO MUNICIPALIDADES

PAIS
Determinacin de Determinacin de
Recaudacin Recaudacin
Tributos Tributos

GOBIERNO FEDERAL

Impuestos, Tasas y Impuestos, Tasas y Impuestos, Tasas y Impuestos, Tasas y

BRASIL
Contribuciones Contribuciones Contribuciones Contribuciones

GOBIERNOS UNITARIOS
Impuestos con los lmites
Impuestos, Tasas y Impuestos, Tasas y Impuestos Municipales,
BOLIVIA constitucionales, Tasas y
Contribuciones Contribuciones Tasas y contribuciones
Contribuciones
Impuestos Predial Urbano,
Predial Rural y de Patente
Impuestos Municipales,
ECUADOR Tasas Tasas Municipal, dentro de la
Tasas y contribuciones
banda impositiva de la ley y
fijar tasas y contribuciones
Impuestos Municipales,
CHILE Tasas Tasas Tasas y Contribuciones
Tasas y contribuciones

Modificar Impuestos con los

Impuestos Municipales,
COLOMBIA Tasas Tasas lmites de Ley y fijar tasas y
Tasas y contribuciones
contribuciones

Impuestos Municipales,
PER Tasas Tasas Tasas y Contribuciones
Tasas y contribuciones

FUENTE: Constitucin Poltica de Brasil, Bolivia, Ecuador, Chile, Colombia y Per.

En el caso de los ingresos o recursos propios que recaudan directamente los

gobiernos subnacionales, se observa que el pas con mayor participacin en la
presin tributaria nacional (ingresos tributarios sobre el PBI) es Brasil, estado
federal con autonoma fiscal en sus gobiernos subnacionales.

Grafico 2
RECURSOS PROPIOS DE LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES 2010
En porcentajes del PBI

14.0%
12.8%

12.0%

10.0%

8.0%

6.0%

4.0% 3.5%

2.0% 1.2% 1.4%

1.0% 1.0%

0.0%
PER ECUADOR CHILE BOLIVIA COLOMBIA BRASIL

NOTA: La informacin de Ecuador corresponde al ao 2009

FUENTE: Ministerios de Economa, de Finanzas o de Hacienda de los pases estudiados
11
Respecto a las transferencias intergubernamentales, cabe precisar que las grandes
desigualdades socio econmicas en los territorios de los pases latinoamericanos,
relacionados con el grado de urbanidad y desarrollo relativo, ha generado que
desde los Gobiernos Nacionales se diseen y establezcan mecanismos de apoyo en
la forma de transferencias financieras a los Gobiernos Subnacionales, con el
propsito de ir cerrando brechas de desigualdad, en procura de un desarrollo
equilibrado y equitativo para el bienestar de la poblacin que gobiernan. Estas
transferencias financieras intergubernamentales se realizan en tres modalidades:
a) Trasferencias condicionadas b) Transferencias no condicionadas o de libre
disponibilidad y c) Transferencias por asignaciones concursales.

Grafico 3
TRANSFERENCIAS A LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES 2010
En porcentajes del PBI
10.0%
9.0% 9.1%
9.0%
8.0%
7.0% 6.3% 6.5%

6.0%
5.0%
4.0%
3.2%
3.0%
2.0%
0.9%
1.0%
0.0%
CHILE ECUADOR PER COLOMBIA BOLIVIA BRASIL

NOTA: La informacin de Ecuador corresponde al ao 2009

FUENTE: Ministerios de Economa, de Finanzas o de Hacienda de los pases estudiados

En los pases seleccionados estas formas de apoyo financiera se dan en diferentes

magnitudes lo que muestran el nivel de descentralizacin de los recursos
financieros para la gestin gubernamental. En este aspecto el gobierno federal de
Brasil muestra el mayor nivel de transferencia de recursos a los gobiernos
subnacionales. En los pases unitarios Bolivia lidera los niveles de transferencias
alcanzados en aos recientes.

Independientemente del nivel de transferencias intergubernamentales alcanzado,

es comn encontrar en los Gobiernos Subnacionales altos grados de dependencia
financiera de las transferencias del gobierno central los que, en muchos casos,
desincentivan la recaudacin tributaria local (ingresos propios) que finalmente
generan pereza fiscal en las administraciones subnacionales.

Esta situacin es explicada por que en la medida que existan altas desigualdades en
los ingresos propios entre los gobiernos subnacionales (ruralidad y pobreza)
12
aumenta la dependencia del sistema de transferencias intergubernamentales. A su
vez, en la medida que los gobiernos subnacionales reciban altos niveles de
transferencias tienen menos incentivos para aumentar la recaudacin fiscal y, en
su lugar, se tiende a presionar por mayores transferencias. Tal situacin genera un
desequilibrio vertical toda vez que los gobiernos subnacionales poseen mayores
ingresos va transferencias con las mismas responsabilidades de gasto (y sin la
debida rendicin de cuentas), mientras que el gobierno central posee menos
ingresos sin tener opciones de reducir el gasto. Esto ha sido muy claro en los casos
de Colombia y Brasil5.

Un aspecto que es importante observar en el proceso de descentralizacin fiscal es

su impacto en la sociedad, puesto que los objetivos que tiene ste proceso son los
de mejorar la calidad de vida de la poblacin y reducir los niveles de pobreza de
sus habitantes. La evaluacin realizada en los pases seleccionados nos demuestra
que una mayor descentralizacin de recursos fiscales, como en el caso de Brasil, no
asegura bienestar en la poblacin, pues el ndice de Desarrollo Humano de este
pas alcanza el 0.718, por debajo de pases como Chile, Per y Ecuador. En
trminos de desigualdad medidos con el ndice de GINI registra el 0.518, esto
representa una mayor desigualdad que en el Per y Chile.

Cuadro 4
RECURSOS SUBNACIONALES PERCAPITA E INDICES DE DESARROLLO HUMANO Y DESIGUALDAD
PBI PERCAPITA PAIS RECURSOS
2010 DESCENTRALIZADOS NDICE DE
COEFICIENTE
PAS (en Dlares USA SUBNACIONALES DESARROLLO
DE GINI
Corrientes al tipo de PERCAPITA 2010 HUMANO 2011
cambio) (en Dlares USA)
BRASIL 10.650,90 2.162,75 0,718 0,547
COLOMBIA 6.481,14 630,28 0,710 0,559
PER 5.142,29 392,11 0,725 0,481
CHILE 12.145,25 347,08 0,805 0,521
BOLIVIA 1.997,90 212,44 0,663 0,563
ECUADOR 3.919,93 165,39 0,720 0,493
Fuente: Banco Mundial-Base de Datos Pobreza, Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, Ministerios de Economa, Finanzas o Hacienda
de pases e Institutos de Estadstica de pases

Grficamente se puede observar que los pases que registran mayor desigualdad,
medidos con el ndice de GINI, son Bolivia y Colombia, seguido de Brasil. En tanto
que el pas que muestra un mayor ndice de Desarrollo Humano es Chile, seguido
por Per. Dada esta realidad, surgen interrogantes respecto a la orientacin de los
procesos de descentralizacin y si estn ausentes componentes, variables o
elementos para asegurar que los recursos financieros descentralizados, que
disponen los Gobiernos Subnacionales, tengan real impacto en las polticas
pblicas para mejorar la calidad de vida y reducir la pobreza de la poblacin.

5
Ritter, Patricia (2005). Beneficios potenciales y fallas comunes en la descentralizacin: Una aproximacin para Amrica
Latina (Universidad del Pacfico, Lima).
13
 Grfico 4 Grfico 5
INGRESO PERCAPITA SUBNACIONAL INGRESO PERCAPITA SUBNACIONAL
E NDICE DE GINI E NDICE DE DESARROLLO HUMANO
2,500 0.570 2,500 0.850
0.563

2,163 2,163
0.559
0.550
2,000 2,000 0.800
0.547 0.805

0.530
1,500 1,500 0.750
0.521
0.510
0.725
0.720 0.718
1,000 1,000 0.710 0.700

0.493 0.490
0.481 630
630

500 500 0.663 0.650

392 392
347 0.470 347
212 212
165 165

0 0.450 0 0.600
ECUADOR BOLIVIA CHILE PER COLOMBIA BRASIL ECUADOR BOLIVIA CHILE PER COLOMBIA BRASIL

PERCAPITA SUBNACIONAL 2010 INDICE DE GINI PERCAPITA SUBNACIONAL 2010 IDH 2011

Fuente: Banco Mundial-Base de Datos Pobreza Fuente: Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo
GINI: 0 = Equidad Perfecta 1 = Inequidad Perfecta Indice Desarrollo Humano Muy Alto = 1 Muy Bajo = 0

14
 CHILE
El Proceso de Descentralizacin Fiscal

Antecedentes

El proceso de descentralizacin en Chile se ha desarrollado principalmente durante

las ltimas tres dcadas. En este perodo, se han concretado reformas en la
estructura institucional, administrativa y financiera del Estado, que han afectado
mbitos como la democratizacin y representacin poltica, la aplicacin de la
poltica social, y la participacin de las comunidades y autoridades locales en la
definicin del desarrollo econmico y social de sus territorios.
En este proceso, se distingue una primera etapa desarrollada entre 1974 y 1989,
durante el gobierno militar, en la que tuvieron lugar procesos de regionalizacin y
municipalizacin. En 1974 se dividi administrativamente el pas en regiones,
provincias y comunas y, a lo largo del perodo, se implementaron reformas tan
importantes como el traspaso a los municipios de la administracin de los
establecimientos de educacin pblica y de salud primaria, el desarrollo del
esqueleto del actual sistema de financiamiento municipal, y la creacin del Fondo
Nacional de Desarrollo Regional (FNDR), que es hasta hoy el principal canal para
financiar obras de infraestructura municipales6.
Conforme lo establece la Constitucin Poltica de Chile7 de 1980 y sus
modificatorias, para el gobierno y administracin del Estado, la organizacin
territorial de la Repblica se divide en regiones y stas en provincias. Para los
efectos de la administracin local, las provincias se dividen en comunas
(Municipalidades). Cabe sealar que, conforme a la Constitucin Poltica de la
Repblica de Chile, tanto el Intendente Regional como el Gobernador Provincial son
designados directamente por el Presidente de la Repblica, (artculo 32 numeral 7
vigente de la Constitucin) y que solamente son elegidos por sufragio en votacin
directa: los Consejeros Regionales (elegidos por los Concejales de la Regin), y lo
Alcaldes y Concejales Municipales (sufragio universal).

Descentralizacin de las finanzas pblicas8

En Chile, el proceso de descentralizacin fiscal comenz a fines de los setenta. Sus

inicios se relacionaron principalmente con el incremento de las competencias
municipales y de las transferencias de impuestos para beneficio municipal.

Durante el Gobierno Militar se cre el Fondo Nacional de Desarrollo Regional

(FNDR), y en el mbito municipal, las reformas se concentraron en el traspaso de la

6
Llancar Etcheverry (2009)
7
Artculo 110 de la Constitucin Poltica de Chile
8
Llancar Etcheverry (2009)
15
administracin de la educacin pblica y salud primaria a los municipios -
delegacin de funciones que implic la creacin de sistemas de subvenciones para
su financiamiento- y en el incremento de otras transferencias desde el gobierno
central. Adems, se realiz cambios en el marco financiero y administrativo de
operacin de los municipios. A travs de la Ley de Rentas Municipales se estableci
un sistema de ingresos tributarios de beneficio local exclusivo, y se cre tambin
el Fondo Comn Municipal (FCM), mecanismo redistributivo de transferencia
intermunicipal.

Con el reinicio de la democracia en el ao 1990, el proceso de descentralizacin

fiscal se centr en el incremento de recursos de decisin regional y local. La
reforma de 1991 modific normas que regan el sistema y consagr nuevos
mecanismos de financiamiento: las Inversiones Sectoriales de Asignacin Regional y
los Convenios de Programacin. En el mbito municipal, se promulg una nueva Ley
de Rentas, y se modific la Ley sobre impuesto territorial, lo que implic un
aumento en los ingresos locales.

Con la nueva Ley de Rentas se busc conseguir un aumento en los recursos propios
municipales a travs de modificaciones a los lmites de cobro de impuestos
territoriales y de patentes municipales principalmente, as como un
perfeccionamiento de los mecanismos de distribucin del Fondo Comn Municipal
(FCM).

CUADRO 5
REPRESENTATIVIDAD DE LOS RECURSOS DE LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES EN CHILE
(en millones de Dlares USA)

CONCEPTO 2009 2010

REGIONAL 1,216.3 1,488.5

MUNICIPAL 3,815.2 4,323.9
TOTAL 5,031.5 5,812.4
PBI (Corrientes al tipo de Cambio) 172,958 216,253
% PBI 2.9% 2.7%
POBLACION (habitantes) 16,601,710 16,746,490
RECURSOS SUBNACIONALES PERCAPITA
303.07 347.08
en Dlares USA
FUENTE: Ministerio de Hacienda-Direccin de Presupuesto, Banco Central de Reserva de Chile, Instituto
Nacional de Estadsticas - Chile

Funciones y Estructura Financiera de los Gobiernos Regionales

Ley N 19175, Orgnica Constitucional sobre Gobierno y Administracin Regional

establece entre otra las funciones siguientes:

Elaborar y aprobar las polticas, planes y programas de desarrollo de la regin

16
 Resolver la inversin de los recursos que a la regin correspondan en la
distribucin del Fondo Nacional de Desarrollo Regional
Asesorar a las municipalidades, cuando stas lo soliciten
Construir, reponer, conservar y administrar en las reas urbanas las obras de
pavimentacin de aceras y calzadas, con cargo a los fondos que al efecto le
asigne la Ley de Presupuestos. Para el cumplimiento de esta funcin, el
gobierno regional podr celebrar convenios con las municipalidades y con otros
organismos del Estado
Los Gobiernos Regionales se financian casi en su totalidad con transferencias del
gobierno central que son fijadas en las Leyes Anuales de Presupuesto Pblico-
Ministerio del Interior. No participan en los procesos de captacin o recaudacin de
impuestos9, ni cuentan con la posibilidad de endeudarse con fuentes de
financiamiento nacional o externas. Esto seala la inexistencia de autonoma
financiera, y que el nivel regional responde ms a una descentralizacin
administrativa que fiscal, y en menor grado a una descentralizacin poltica, por el
sistema de designacin de sus autoridades.

Durante los ltimos aos el presupuesto anual de los Gobiernos Regionales

representaron entre el 2.9% y el 3.0% del Presupuesto Anual de la Repblica y sus
recursos se han destinado en el 95% para gastos de inversin, dentro de los cuales
est el importe que recibe por el Fondo Nacional de Desarrollo Regional.

Cuadro 6
PRESUPUESTO DE LOS GOBIERNOS REGIONALES 2009-2011
En millones de dlares USA Corrientes al tipo de cambio

PRESUPUESTO REGIONAL
PRESUPUESTO Fondo Nacional
AO INGRESO % Ppto Gastos de Otros Gastos de
NACIONAL de Desarrollo
TOTAL Nacional Funcionamiento Inversin (1)
Regional
2009 40,957.3 1,216.3 2.97% 62.4 540.9 613.0

2010 49,074.9 1,488.5 3.00% 74.2 602.0 812.2

2011 58,523.0 1,702.2 2.90% 82.3 669.8 950.0

Fuente: Leyes de Presupuesto 2009, 2010,2011 de la Repblica de Chile-Ministerio de Hacienda-Direccin de Presupuesto,

Banco Central de Reserva de Chile
(1) Incluye el Provisiones para el Programa de Inversin Regional

Funciones y Estructura Financiera de los Gobiernos Locales

Conforme lo establecen los artculos 3 y 4 de la Ley Orgnica Constitucional de

Municipalidades, Ley 18.695, las Municipalidades tienen las funciones siguientes:

9
El artculo 20 inciso j) de la Ley de Gobierno Regional seala como competencia del Gobierno Regional: Aplicar, dentro
de los marcos que seale la ley respectiva, tributos que graven actividades o bienes que tengan una clara identificacin
regional y se destinen al financiamiento de obras de desarrollo regional,
17
Funciones Exclusivas

Elaborar, aprobar y modificar el plan comunal de desarrollo cuya aplicacin

deber armonizar con los planes regionales y nacionales;
La planificacin y regulacin de la comuna y la confeccin del plan regulador
comunal, de acuerdo con las normas legales vigentes;
La promocin del desarrollo comunitario;
Aplicar las disposiciones sobre transporte y trnsito pblicos,
Aplicar las disposiciones sobre construccin y urbanizacin, en la forma que
determinen las leyes, sujetndose a las normas tcnicas de carcter general que
dicte el ministerio respectivo, y
El aseo y ornato de la comuna.

Funciones ejecutadas directamente o con otros rganos de la Administracin

del Estado:

La educacin y la cultura;
La salud pblica y la proteccin del medio ambiente;
La asistencia social y jurdica;
La capacitacin, la promocin del empleo y el fomento productivo;
El turismo, el deporte y la recreacin;
La urbanizacin y la vialidad urbana y rural;
La construccin de viviendas sociales e infraestructuras sanitarias;
El transporte y trnsito pblicos;
La prevencin de riesgos y la prestacin de auxilio en situaciones de emergencia
o catstrofes;
El apoyo y el fomento de medidas de prevencin en materia de seguridad
ciudadana y colaborar en su implementacin, sin perjuicio de lo dispuesto en el
inciso tercero del artculo 90 de la Constitucin Poltica;
La promocin de la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, y
El desarrollo de actividades de inters comn en el mbito local.

Las Municipalidades se financian con recursos provenientes de:

(i) Recaudacin de sus ingresos propios: tasas, contribuciones e importe de la

recaudacin de tributos no entregados al Fondo Comn Municipal-FCM,

(ii) Participacin del FCM: constituido con aportes del Impuesto Territorial,
Permiso de Circulacin, Patentes Municipales, Transferencia de Vehculos
Motorizados, aportes del Gobierno Central y Multas por infracciones de
Trnsito. Estos recursos del FCM son distribuidos entre las Municipalidades
en base a los parmetros siguientes:
25% en partes iguales entre las Comunas del pas
10% nmero de pobres respecto al pas
30% en proporcin al nmero de predios exentos del Impuesto Territorial
en la Comuna respecto del pas
18
 35% en proporcin directa a los menores ingresos propios permanentes
del ao precedente, que se determina en base al menor ingreso
municipal propio permanente por habitante de cada Comuna en relacin
con el promedio nacional de dicho ingreso por habitante.

(iii) Transferencias de reparticiones del Sector Pblico y de fondos concursables

para proyectos de inversin del Fondo Nacional de Desarrollo Regional

La estructura de la ejecucin de los ingresos y gastos municipales de los aos 2008-

2010 nos muestran que las transferencias que reciben del Gobierno Central y
Regional no han sido importantes, pues solo han representado entre 9.1% y 10.9%
del total de los ingresos.

Cuadro 7
ESTRUCTURA DE LA EJECUCION DE INGRESOS Y GASTOS DE LOS GOBIERNOS LOCALES 2008-2010
En miles de Dlares USA Corrientes y en Porcentajes

INGRESOS-GASTOS 2008 2009 2010

INGRESOS MUNICIPALES 3,592,755 3,815,178 4,323,903

1. INGRESOS PROPIOS (IP) 71.2% 72.6% 69.0%
Ingresos Propios Permanentes (IPP): 41.4% 41.5% 40.2%
Participacin en FCM 29.8% 31.1% 28.8%
2. TRANSFERENCIAS 9.1% 9.7% 10.9%
Transferencias Corrientes 2.9% 2.5% 3.4%
Transferencias para Gastos de Capital 6.1% 7.2% 7.4%
3. VENTA DE ACTIVOS NO FINANCIEROS 0.5% 0.3% 0.7%
4. SALDOS 4.5% 3.5% 4.4%
5. OTROS INGRESOS MUNICIPALES 14.7% 14.0% 15.0%
GASTOS MUNICIPALES 3,659,126 3,708,692 4,162,951
1. GASTOS DE PERSONAL 23.9% 25.1% 24.7%
2. GASTO EN BIENES Y SERVICIOS 31.3% 32.6% 30.6%
3. TRANSFERENCIAS CORRIENTES 26.6% 25.7% 26.9%
Transferencias a Educacin 5.8% 6.5% 6.4%
Transferencias a Salud 3.6% 3.7% 4.2%
Transferencia al FCM 11.8% 10.3% 10.5%
Otras Transferencias 5.5% 5.1% 5.9%
4. INVERSIN REAL MUNICIPAL 11.8% 10.5% 10.4%
5. OTROS GASTOS MUNICIPALES 6.3% 6.1% 7.4%
FUENTE: Sistema Nacional de Informacin Municipal- Chile. Pgina web: www.sinim.gov.cl - Banco Central de Reserva de Chile
ELABORACIN: Propia
(1) Comprende los conceptos siguientes: Impuesto Territorial, Permiso de Circulacin, Patentes Municipal, Derechos de Aseo, Derechos,
Rentas de la Propiedad, Licencias de Conducir, Multas, Concesiones, Patentes Acucolas, Patentes Mineras. Casinos de Juegos.
(2) Incluye: Terrenos, Edificios, Vehculos, Mobiliarios

19
En cuanto a nivel de gastos en las funciones de educacin y salud que tienen a su
cargo las Municipalidades, cabe sealar que estos gastos los realizan con diversas
fuentes de financiamiento, de las que destacan las siguientes: transferencias de los
Ministerios de Salud y de Educacin consignados en el Presupuesto anual de la
Repblica, transferencias del Gobierno Regional y aportes de las Municipalidades.
De acuerdo a la informacin registrada por la Contralora General de la Repblica
de Chile10 durante el ao 2010 las Municipalidades Chilenas han destinado a la
Educacin Municipal gastos por un total de $1,268.9 millones de Dlares USA y
$465.2 millones de Dlares USA a la Salud Municipal. En la estructura de Ingresos y
Gastos Municipales durante el periodo 2006-2010, se observa que por concepto de
Educacin y Salud se han realizado gastos por encima de lo que reciben como
transferencias del Gobierno Central, lo cual refleja el nivel del aporte Municipal y
la preocupacin que existe en este nivel de Gobierno Subnacional para sostener y
mejorar estos servicios.
Cuadro 8
INGRESOS Y GASTOS DEVENGADOS DE LA GESTIN MUNICIPAL Y SERVICIOS TRANSFERIDOS 2006-2010
En Porcentajes

INGRESOS-GASTOS 2006 2007 2008 2009 2010

INGRESOS 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0%

Gestin Municipal 67.4% 66.9% 65.0% 66.2% 68.4%
Transferencias Educacin 25.6% 25.8% 26.6% 25.2% 23.0%
Transferencias Salud 6.7% 7.0% 8.1% 8.3% 8.4%
Transferencias Cementerios 0.3% 0.3% 0.3% 0.3% 0.3%
GASTOS 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0%
Gestin Municipal 59.8% 59.6% 60.3% 60.1% 61.3%
Educacin 31.1% 31.1% 29.7% 29.2% 27.7%
Salud 8.7% 9.0% 9.7% 10.4% 10.7%
Cementerios 0.3% 0.3% 0.3% 0.3% 0.3%
Fuente: Informe de Gestin Financiera del Estado 2010 - Contralora General de la Repblica-Chile

Limitaciones y Tareas Pendientes

Investigadores y estudiosos de la Descentralizacin Fiscal en Chile han expresado

opiniones diversas sobre los aspectos que requieren de atencin para mejorar el
proceso:

George Tsebelis defini actores de veto como aquellos tomadores de decisin

cuyo acuerdo es necesario para cambiar el status quo. En el caso de la
descentralizacin en Chile, los ms claros actores de veto hoy11 son: (a) la
burocracia del Ministerio de Hacienda, (b) en general los Ministerios Sectoriales,

10
Informe de Gestin Financiera del Estado 2010 - Contralora General de la Repblica-Chile - Divisin de Anlisis Contable
11
Mario Waissbluth, Cesia Arredondo, Descentralizacin en Chile: Una Trayectoria Posible Abril 2011- Nota Tcnica N 4-
Universidad de Chile
20
 (c) legisladores y polticos de todos los sectores que sienten amenazada su
continuidad por potenciales competidores emergentes de regiones y por la
eventual prdida de su capacidad clientelar, y (d) gremios del sector pblico de
carcter nacional, que ven en la descentralizacin una eventual prdida de su
poder.

Sergio Boisier12 public recientemente una excelente revisin de este tema.

Seala siete obstculos estructurales al proceso de descentralizacin en Chile:
- Artificialidad de la regionalizacin;
- Ausencia de identidades regionales;
- Falta de legitimidad de los gobiernos regionales;
- Relativa precariedad de los recursos financieros;
- Desarticulacin y falta de coordinacin del abanico de instrumentos
especficos;
- Falta de actividad sustantiva de investigacin en y para las regiones; y
- Bajo nivel de conocimiento sobre los procesos de cambio en el territorio por
parte de la tecnocracia regional.

Juan Pablo Valenzuela13, plantea algunas iniciativas de reforma que requieren

los Gobiernos Subnacionales:

- Programas de mejoramiento continuo: existen desafos dinmicos,

especialmente condicionados por nuevas tecnologas, cambios en los
requerimientos de los ciudadanos o innovaciones institucionales.
- Una nueva generacin de incentivos: los instrumentos y estrategias para
mejorar la gestin municipal deberan complementar los programas de
fortalecimiento con la readecuacin de los incentivos actuales, algunos de
los cuales no reconocen al municipio como una sola organizacin o no logran
los objetivos para los cuales estn diseados.
- Fondo de incentivos para replicar mejores prcticas: actualmente existen
diversos mecanismos que detectan buenas prcticas. Sin embargo, estos
mecanismos son relativamente lentos para detectar y difundir estas buenas
prcticas, teniendo un nfasis mayoritario en el reconocimiento, tanto de
los resultados como de la metodologa de sus aplicacin; otra dificultad
importante es respecto a los mnimos incentivos que existen para la
replicabilidad de estas buenas prcticas y la baja orientacin de los
municipios para aprender y replicar experiencias de otras municipalidades
nacionales o internacionales.
- Generar una ley de rentas regionales: paulatinamente se debe lograr que
los GORE cuenten con ingresos ms estables en el tiempo, con un uso ms
flexible y con la posibilidad de planificar sus acciones en el tiempo.

12
Boisier, Sergio. Territorio, Estado y Sociedad en Chile: la Dialctica de la Descentralizacin entre la Geografa y la
Gobernabilidad, MAGO Editores, 2010
13
Valenzuela, Juan Pablo. Anlisis Prospectivo de las Capacidades Institucionales y de Gestin de los Gobiernos
Subnacionales en Chile
21
 Respecto al Fondo Comn Municipal (FCM), tanto Meja como Valenzuela
sealan debilidades y proponen ajustes a los criterios y mecanismos de
distribucin:

- Se genera un fuerte desincentivo a que las municipalidades aumenten el

recaudo tributario propio denominado recursos propios permanentes ya
que el 35% del Fondo se distribuye en proporcin directa a los menores
ingresos propios permanentes del ao precedente, con lo cual se resulta
premiando el bajo ingreso municipal relativo.
- La mitad de los recursos del Fondo son devueltos a los municipios que los
aportan, lo que genera costos administrativos innecesarios.
- Incluir mecanismos de estabilizacin en el FCM para perodos bajos del
ciclo econmico nacional: ello traera mayor estabilidad en los recursos de
la mayora de los municipios del pas y reducira los riesgos de
endeudamiento corriente. Esta iniciativa podra ser contemplada en el
rediseo del FCM, a travs de la creacin de un mecanismo de estabilizacin
o podra ser considerada en la posibilidad de aportes del Tesoro Pblico para
perodos especficos.

A ello tendramos que sealar la ausencia de un organismo conductor del

proceso de Descentralizacin en el pas, pues la Subsecretara de Desarrollo
Regional y Administrativo del Ministerio del Interior asume un rol de registro
informacin subnacional, con nula intervencin para la integracin

22
 ECUADOR
El Proceso de Descentralizacin Fiscal

a. Antecedentes
14
En la Constitucin Poltica de 1979 aparece por primera vez el trmino
descentralizacin, sin embargo durante la dcada de los 70 y con el boom
petrolero se avanza poco en el proceso y ms bien muchos servicios que haban sido
ejercidos por los gobiernos municipales se pasan al Gobierno Central como
educacin, salud, saneamiento, etc.

A fines de la dcada de los ochenta y principalmente en los noventa, el proceso de

descentralizacin del pas presenta un significativo avance a partir de la expedicin
de una serie de Leyes como son las Leyes de Modernizacin del Estado y
Participacin de la Iniciativa Privada (1993), Distribucin del 15% del Presupuesto
del Estado a los Gobierno Seccionales (1996) y de Descentralizacin y Participacin
Social (1997), la Constitucin Poltica 1998, entre otras.

La mencionada normativa estableca un modelo de descentralizacin voluntario

para los gobiernos seccionales, y obligatorio para el Gobierno Central. Es as que,
el proceso de descentralizacin en el pas se caracteriz por la demanda voluntaria
de competencias por parte de los gobiernos seccionales salvo las competencias no
descentralizables establecidas en la Constitucin y la entrega obligatoria para el
Gobierno Central; dnde se entregaron recursos financieros a travs de
transferencias sin vincularlas ni a competencias ni al esfuerzo fiscal local para
incrementar sus ingresos propios; y dnde se debe entregar recursos adicionales
para que asuman nuevas competencias.
15
En la Constitucin del 2008, el modelo voluntario se cambia por un modelo
obligatorio y progresivo de la transferencia de competencias. De igual manera
existen cambios con respecto al financiamiento de las competencias de los
Gobiernos Autnomos descentralizados.

En cuanto a la organizacin territorial adems de las provincias, cantones y las

juntas parroquiales, se crea un nuevo nivel de gobierno que son las Regiones cuya
iniciativa corresponde a los gobiernos provinciales. Se establece que por razones
de conservacin ambiental, tnico-culturales o de poblacin podrn constituirse
regmenes especiales. Los distritos metropolitanos autnomos, la provincia de
Galpagos y las circunscripciones territoriales indgenas y pluriculturales son
regmenes especiales.

14
Almeida, Mara Dolores (2010)
15
Almeida, Mara Dolores (2010)
23
La Ley del Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial, Autonoma y
Descentralizacin (COOTAD) aprobada por la Asamblea Nacional (Congreso de la
Repblica) publicada en octubre de 2010, desarrolla las normas constitucionales
sobre descentralizacin y establece la organizacin poltico-administrativa del
Estado ecuatoriano en el territorio: el rgimen de los diferentes niveles de
gobiernos autnomos descentralizados y los regmenes especiales, con el fin de
garantizar su autonoma poltica, administrativa y financiera. Adems, desarrolla
un modelo de descentralizacin obligatoria y progresiva a travs del sistema
nacional de competencias, la institucionalidad responsable de su administracin,
las fuentes de financiamiento y la definicin de polticas y mecanismos para
compensar los desequilibrios en el desarrollo territorial.

b. Descentralizacin de las finanzas pblicas

Si bien el proceso de descentralizacin de las finanzas pblicas en el Ecuador ha

tenido un gran avance con la Constitucin del ao 2008, la Ley del Cdigo Orgnico
de Organizacin Territorial, Autonoma y Descentralizacin (COOTAD) consolidan
los aspectos centrales como funciones, competencias y financiamientos de las
entidades descentralizadas: Regiones, Provincias, Municipios y Juntas Parroquiales.

En el aspecto financiero la Ley del COOTAD mejora el nivel de las transferencias a

los Gobiernos Autnomos Descentralizados-GADs (antes denominados Gobiernos
Seccionales), pues aun cuando en el artculo 271 de la Constitucin Poltica de
2008 seala que estos GADs participarn de al menos el quince por ciento de
ingresos permanentes y de un monto no inferior al cinco por ciento de los no
permanentes correspondientes al Estado Central (excepto los de endeudamiento
pblico), el artculo 192del COOTAD les fija una participacin del veintiuno por
ciento (21%) de ingresos permanentes y del diez por ciento (10%) de los no
permanentes del presupuesto general del Estado. La misma disposicin establece
su distribucin entre los GADs y los criterios de distribucin siguientes:
Cuadro 9
DISTRIBUCIN DE RECURSOS TRANSFERIDOS POR EL GOBIERNO CENTRAL

GOBIERNO AUTONOMO DESCENTRALIZADO % ASIGNACION

Consejos Provinciales 27 %

Municipalidades y Distritos Metropolitanos 67 %

Juntas Parroquiales 6%

TOTAL 100 %
Fuente: Ley Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial, Autonoma y Descentralizacin (COOTAD)

El total de estos recursos se distribuir conforme a tamao y densidad de la

poblacin; necesidades bsicas insatisfechas jerarquizadas y consideradas en
relacin con la poblacin residente en el territorio de cada uno de los gobiernos
autnomos descentralizados; logros en el mejoramiento de los niveles de vida;
esfuerzo fiscal y administrativo; y, cumplimiento de metas del Plan Nacional de
24
Desarrollo y del plan de desarrollo del gobierno autnomo descentralizado16, cuyas
proporciones de distribucin son las siguientes:
Cuadro 10
PONDERACIONES PARA LA ASIGNACION DEL MONTO A TRANSFERIR
MUNICIPALIDADES
GOBIERNOS JUNTAS
INDICADOR Y DISTRITOS
PROVINCIALES PARROQUIALES
METROPOLITANOS
Poblacin 10% 10% 15%
Densidad Poblacional 14% 13% 15%
Necesidades Bsicas Insatisfechas 53% 50% 50%
Mejoramiento de los Niveles de Vida 5% 5% 5%
Esfuerzo Fiscal 2% 6% 0%
Esfuerzo Administrativo 6% 6% 5%
Cumplimiento de Metas 10% 10% 10%
TOTAL 100% 100% 100%
Fuente: Ley del Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial, Autonoma y Descentralizacin (COOTAD)

La Ley de COOTAD seala que el monto de las transferencias del Gobierno Central a
los Gobiernos Autnomos Descentralizados no ser, en ningn caso, inferior al
monto asignado en el presupuesto del ejercicio fiscal del ao 2008 y que las nuevas
transferencias de competencias a los GADs sern financiadas con Transferencias del
Gobierno Central equivalentes a los que han sido destinado histricamente para el
ejercicio de estas competencias, calculado en base al promedio de los ltimos
cuatro aos.

Con las disposiciones de financiamiento que establece el COOTAD los Gobiernos

Autnomos han mejorado sus ingresos con transferencias del Gobierno Central
estimndose un incremento del 94.9% para el 2012, con relacin al ao 2006.
Cuadro 11
TRANSFERENCIAS A LOS GOBIERNOS AUTNOMOS DESCENTRALIZADOS 2006-2012
En miles de Dlares USA
GOBIERNO AUTONOMO PPTO
2006 2008 2011
DESCENTRALIZADO 2012
CONSEJOS PROVINCIALES 303,294.9 618,922.0 604,533.9 661,246.0
MUNICIPALIDADES 934,052.6 1,098,180.8 1,523,859.3 1,640,869.9
JUNTAS PARROQUIALES 19,032.2 39,891.9 125,148.1 146,944
TOTAL TRANSFERENCIA A GADs 1,256,379.7 1,756,994.7 2,253,541.3 2,449,059.4
PRESUPUESTO DE LA REPBLICA 15,742,360.1 19,087,908.7 23,950,200.0 26,109,270.3
PBI (Dlares corrientes) 41,705,009.0 54,208,524.0 65,945,400.0 71,625,400.0
% GADs del PPTO NACIONAL 8.0% 9.2% 9.4% 9.4%
% TRANSFERENCIA A GADs del PBI 3.0% 3.2% 3.4% 3.4%
Fuente: Informacin Fiscal del Sector Pblico No Financiero SPNF - Ministerio de Finanzas Justificacin Presupuestos
Repblica 2010, 2011, 2012 y Estado Ejecucin Presupuestal 2006, 2008 - Ministerio de Finanzas
Flujo Efectivo por mbito Institucional Contabilidad Gubernamental Ministerio de Finanzas

16
Tercer prrafo del Artculo 192 del Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial, Autonoma y Descentralizacin
(COOTAD)
25
 Cuadro 12
REPRESENTATIVIDAD DE LOS RECURSOS DE LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES EN ECUADOR
(en millones de Dlares USA)

GOBIERNO AUTONOMO DESCENTRALIZADO 2008 2009

CONSEJOS PROVINCIALES 673.1 516.6

MUNICIPALIDADES 1,428.7 1,617.7
JUNTAS PARROQUIALES 61.0 40.5
TOTAL RECURSOS GOBIERNOS
2,162.8 2,174.9
SUBNACIONALES
PBI (corrientes) 54,208.52 52,021.86
% PBI 4.0% 4.2%
POBLACION (habitantes) 13,927,650 14,573,100
RECURSOS SUBNACIONALES
155.29 149.24
PERCAPITA (Dlares USA)
Fuente: Informacin Fiscal del Sector Pblico No Financiero SPNF - Ministerio de Finanzas Justificacin Presupuestos
Repblica, Banco Central de Ecuador e Instituto Nacional de Estadstica y Censos de Ecuador

b. Funciones Exclusivas y Estructura Financiera de los Gobiernos Autnomos

Descentralizados

La Constitucin de 2008 y el Cdigo de Organizacin Territorial, Autonoma y

Descentralizacin (COOTAD) establecen las competencias exclusivas y fuentes de
financiamiento de los Gobiernos Autnomos, en la forma siguiente:

Cuadro 13
FUNCIONES EXCLUSIVAS Y FUENTES DE FINANCIAMIENTO DE LOS GOBIERNOS AUTNOMOS
DESCENTRALIZADOS

FUNCIONES EXCLUSIVAS DEL GOBIERNO

FUENTES DE FINANCIAMIENTO
AUTONOMO DESCENTRALIZADO

GOBIERNO REGIONAL

a) Planificar el desarrollo regional y formular los
correspondientes planes de ordenamiento
territorial, de manera articulada con la
planificacin nacional, provincial, cantonal y
parroquial;
b) Gestionar el ordenamiento de cuencas
hidrogrficas y propiciar la creacin de consejos
de cuencas hidrogrficas, de acuerdo con la ley;
c) Planificar, regular y controlar el trnsito y el
transporte terrestre regional y cantonal en tanto
no lo asuman las municipalidades;
d) Planificar, construir y mantener el sistema vial
de mbito regional;
e) Otorgar personalidad jurdica, registrar y
controlar a las organizaciones sociales de
carcter regional;
f) Determinar las polticas de investigacin e
innovacin del conocimiento, desarrollo y
transferencia de tecnologas necesarias para el
a) El impuesto a la renta por herencias, legados y
donaciones;
b) El impuesto a la propiedad de los vehculos
motorizados; y,
c) El impuesto a los consumos especiales sobre
vehculos motorizados y aviones, avionetas y
helicpteros, excepto aquellas destinadas al
transporte comercial de pasajeros, carga y
servicios; motos acuticas, tricares, cuadrones,
yates y barcos de recreo.
d) Transferencias provenientes de ingresos
permanentes y no permanentes del Gobierno
Central conforme a la constitucin,
e) Transferencias para financiar el ejercicio de
nuevas competencias
f) Transferencias compensatorias por la explotacin
o industrialicen de recursos no renovables
Los impuestos sealados sern administrados por el
Servicio de Rentas Internas.
26
 FUNCIONES EXCLUSIVAS DEL GOBIERNO
AUTONOMO DESCENTRALIZADO
desarrollo regional, en el marco de la
planificacin nacional;
g) Fomentar las actividades productivas regionales;
h) Fomentar la seguridad alimentaria regional;
i) Gestionar la cooperacin internacional para el
cumplimiento de sus competencias.
GOBIERNO PROVINCIAL
a) Planificar el desarrollo provincial y formular los
correspondientes planes de ordenamiento
territorial, en el mbito de sus competencias, de
manera articulada con la planificacin nacional,
regional, cantonal y parroquial;
b) Planificar, construir y mantener el sistema vial
de mbito provincial, que no incluya las zonas
urbanas;
c) Ejecutar, en coordinacin con el gobierno
regional y los dems gobiernos autnomos
descentralizados, obras en cuencas y micro
cuencas;
d) La gestin ambiental provincial;
e) Planificar, construir, operar y mantener sistemas
de riego de acuerdo con la Constitucin y la ley;
f) Fomentar las actividades productivas
provinciales, especialmente las agropecuarias; y,
g) Gestionar la cooperacin internacional para el
cumplimiento de sus competencias.
GOBIERNO MUNICIPAL Y METROPOLITANOS
a) Planificar el desarrollo cantonal y formular los
correspondientes planes de ordenamiento
territorial, de manera articulada con la
planificacin nacional, regional, provincial y
parroquial, con el fin de regular el uso y la
ocupacin del suelo urbano y rural;
b) Ejercer el control sobre el uso y ocupacin del
suelo en el cantn
c) Planificar, construir y mantener la vialidad
urbana;
d) Prestar los servicios pblicos de agua potable,
alcantarillado, depuracin de aguas residuales,
manejo de desechos slidos, actividades de
saneamiento ambiental y aquellos que establezca
la ley;
e) Crear, modificar, exonerar o suprimir mediante
ordenanzas, tasas, tarifas y contribuciones
especiales de mejoras;
f) Planificar, regular y controlar el trnsito y el
transporte terrestre dentro de su circunscripcin
cantonal;
g) Planificar, construir y mantener la
infraestructura fsica y los equipamientos de
salud y educacin, as como los espacios pblicos
destinados al desarrollo social, cultural y
deportivo, de acuerdo con la ley;
h) Preservar, mantener y difundir el patrimonio
arquitectnico, cultural y natural del cantn y
construir los espacios pblicos para estos fines;
i) Elaborar y administrar los catastros inmobiliarios
urbanos y rurales;
FUENTES DE FINANCIAMIENTO
a) 0,001% adicional al impuesto de Alcabalas
b) Tasas y contribuciones especiales de mejoras
generales o especficas por los servicios que son
de su responsabilidad y por las obras que se
ejecuten dentro del mbito de sus competencias
y circunscripcin territorial.
c) Transferencias provenientes de ingresos
permanentes y no permanentes del Gobierno
Central conforme a la constitucin,
d) Transferencias para financiar el ejercicio de
nuevas competencias
e) Transferencias compensatorias por la explotacin
o industrialicen de recursos no renovables
a) El impuesto sobre la propiedad urbana;
b) El impuesto sobre la propiedad rural;
c) El impuesto de alcabalas;
d) El impuesto sobre los vehculos;
e) El impuesto de matrculas y patentes;
f) El impuesto a los espectculos pblicos;
g) El impuesto a las utilidades en la transferencia
de predios urbanos y plusvala de los mismos;
h) El impuesto al juego;
i) El impuesto del 1.5 por mil sobre los activos
totales.
j) Tasas, tarifas por el establecimiento o
ampliacin de servicios pblicos que son de su
responsabilidad o por el uso de bienes o espacios
pblicos
k) Contribuciones especiales de mejoras generales o
especficas y en razn de las obras que ejecuten
dentro del mbito de sus competencias y
circunscripcin,
l) Plusvalas.
m) Transferencias provenientes de ingresos
permanentes y no permanentes del Gobierno
Central conforme a la constitucin,
n) Transferencias para financiar el ejercicio de
nuevas competencias
o) Transferencias compensatorias por la explotacin
o industrialicen de recursos no renovables.
27
 FUNCIONES EXCLUSIVAS DEL GOBIERNO
FUENTES DE FINANCIAMIENTO
AUTONOMO DESCENTRALIZADO
j) Delimitar, regular, autorizar y controlar el uso de
las playas de mar, riberas y lechos de ros, lagos
y lagunas, sin perjuicio de las limitaciones que
establezca la ley;
k) Preservar y garantizar el acceso efectivo de las
personas al uso de las playas de mar, riberas de
ros, lagos y lagunas;
l) Regular, autorizar y controlar la explotacin de
materiales ridos y ptreos, que se encuentren
en los lechos de los ros, lagos, playas de mar y
canteras;
m) Gestionar los servicios de prevencin,
proteccin, socorro y extincin de incendios; y,
n) Gestionar la cooperacin internacional para el
cumplimiento de sus competencias.

GOBIERNO PARROQUIAL RURAL

a) Planificar el desarrollo parroquial y su a) Los que provengan de la administracin de la

correspondiente ordenamiento territorial,
b) Planificar, construir y mantener la
infraestructura fsica, los equipamientos y los
espacios pblicos de la parroquia, planes de
desarrollo e incluidos en los presupuestos
participativos anuales;
c) Planificar y mantener, en coordinacin con los
gobiernos provinciales, la vialidad parroquial
rural;
d) Incentivar el desarrollo de actividades
productivas comunitarias la preservacin de la
biodiversidad y la proteccin del ambiente;
e) Gestionar, coordinar y administrar los servicios
pblicos que le sean delegados o
descentralizados por otros niveles de gobierno;
f) Promover la organizacin de los ciudadanos de
las comunas, recintos y dems asentamientos
rurales con el carcter de organizaciones
territoriales de base;
g) Gestionar la cooperacin internacional para el
cumplimiento de sus competencias; y,
h) Vigilar la ejecucin de obras y la calidad de los
servicios pblicos
infraestructura comunitaria y del espacio pblico
parroquial;
b) los ingresos provenientes de la delegacin que a
su favor realicen otros niveles de gobierno
autnomo descentralizado:
c) Los que provengan de cooperacin internacional,
legados, donaciones, y actividades de
autogestin;
d) Transferencias provenientes de ingresos
permanentes y no permanentes del Gobierno
Central conforme a la constitucin,
e) Transferencias para financiar el ejercicio de
nuevas competencias
f) Transferencias compensatorias por la explotacin
o industrialicen de recursos no renovables

Dado que la Constitucin Poltica de 2008 y el Cdigo de Organizacin de

Territorial, Autonoma y Descentralizacin (COOTAD) establece nuevas funciones y
competencias para los Gobiernos Autnomos Descentralizados, se crea el Consejo
Nacional de Competencias como el organismo tcnico del Sistema Nacional de
Competencias que tiene la responsabilidad, entre otras, de:

Regular el procedimiento y el plazo mximo de transferencia de las

competencias exclusivas, que de forma obligatoria y progresiva debern asumir
los gobiernos autnomos descentralizados;
Regular la gestin de las competencias concurrentes entre los diferentes niveles
de gobierno,

28
 Resolver en sede administrativa los conflictos de competencia que surjan entre
los distintos niveles de gobierno;
Organizar e implementar el proceso de descentralizacin;
Asignar y transferir las competencias adicionales, conforme lo previsto en la
Constitucin y el COOTAD;
Aprobar el plan nacional de descentralizacin diseado con la participacin de
todos los niveles de gobierno;
Monitorear y evaluar de manera sistemtica, oportuna y permanente la gestin
adecuada de las competencias transferidas;
Disponer la intervencin temporal de un nivel de gobierno en la gestin de las
competencias de otro nivel, de manera excepcional;
Aplicar la cuantificacin de los costos directos e indirectos del ejercicio de las
competencias descentralizadas que deban ser transferidos a los gobiernos
autnomos descentralizados;
Coordinar con las asociaciones de cada nivel procesos de fortalecimiento
institucional, y realizar el acompaamiento tcnico correspondiente;
Realizar evaluaciones anuales de los resultados alcanzados en la
descentralizacin de las competencias a cada uno de los niveles de gobierno.

En este contexto, el proceso de descentralizacin fiscal en Ecuador se ha

profundizado en las Municipalidades no solo por la cantidad de competencias que
se le asigna sino por la mayor asignacin de transferencias que recibe del Gobierno
Central y la autonoma delegada para fijar las tasas impositivas de los Impuestos
Predial Urbano, Predial Rural y de Patente Municipal, dentro de la banda impositiva
que fija la Ley. En tal sentido la estructura financiera de los Gobiernos Municipales
durante los aos 2008-2009 ha sido el siguiente:
Cuadro 14
ECUADOR: FUENTES DE FINANCIAMIENTO DE LOS GOBIERNOS MUNICIPALES ECUATORIANOS
(En miles de Dlares USA y en Porcentajes)
FUENTES DE FINANCIAMIENTO 2008 % 2009 %
INGRESOS EN EL TERRITORIO 330,728 19.5% 469,492 23.4%
Impuestos 111,571 6.6% 180,966 9.0%
Tasas y Contribuciones 146,091 8.6% 189,744 9.5%
Venta de Bienes y Servicios 14,060 0.8% 16,431 0.8%
Rentas de Inversiones y Multas 21,696 1.3% 35,825 1.8%
Venta Bienes de Capital 20,868 1.2% 17,445 0.9%
Otros ingresos 16,442 1.0% 29,081 1.4%
TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES 1,098,180 64.8% 1,148,239 57.2%
Transferencias Corrientes 111,995 6.6% 114,560 5.7%
Transferencias de Capital 986,185 58.2% 1,033,679 51.5%
FINANCIAMIENTO 266,127 15.7% 388,559 19.4%
Financiamiento Pblico 111,180 6.6% 168,356 8.4%
Anticipos y aos anteriores 154,947 9.1% 220,203 11.0%
TOTAL 1,695,035 100.0% 2,006,290 100.0%
% del PBI 3.1% 3.9%
FUENTE: Ministerio de Economa Flujo de efectivo por mbito institucional Contabilidad Gubernamental

29
e. Limitaciones y Tareas Pendientes

Observadores econmicos ecuatorianos como Lenin Parreo17, ven en el proceso de

descentralizacin fiscal, un estrechamiento del espacio fiscal del Gobierno
Nacional para aplicar polticas macroeconmicas, quien ha manifestado que:
la experiencia ecuatoriana no ha sido satisfactoria puesto que si bien han habido
avances sustanciales en producir leyes, normas y reglamentos a favor de un proceso
de delegacin, stas ms bien se han referido a una obligatoriedad de traspasar
recursos, ms no responsabilizar que con estos vayan acompaadas nuevas
tareas. Esto es importante anotar, debido a que en algunas ocasiones las
inversiones no guardan consistencia o no producen sinergia con las necesidades
nacionales de proyectos para mejorar el nivel de vidaTal como lo demuestra
Estupin (2006), sta normativa legal (Ley del 15%) ha provocado una mayor
dependencia de los Gobiernos Seccionales y un menor incentivo para generar rentas
o ingresos propios, que en el mediano y largo plazos stas entidades deberan
apuntar a la auto sostenibilidad econmica y financiera de la provisin de bienes y
servicios pblicos en el mbito local.

Viteri Daz18 en un documento en el que evala el proceso de Descentralizacin en

Ecuador, advierte la falta de un enfoque integral de pas, con sentido de unidad y
visin de largo plazo y una poltica global de descentralizacin, con programas
articulados en el que converjan objetivos entre niveles de gobierno. Frente a ello
seala debilidades y ajustes necesarios para mejorar este proceso:

- Hay restricciones de economa poltica de la descentralizacin que hacen

que el proceso avance lentamente. Un corolario de ello es la carencia de un
acuerdo poltico para la propuesta de descentralizacin. Hay debilidad en la
planificacin nacional.

- Falta claridad sobre los reales actores del proceso de descentralizacin.

Existen actores aparentes (Gobiernos Autnomos y Ministerios) con una funcin
tcnica porque no estn involucrados los polticos (que privilegian poder sin
responsabilidad), el sector privado, los agentes sociales y la ciudadana en
general, con desconocimiento e involucramiento en el tema.

- La actuacin real de los ministerios es mnima, cuando es esta autoridad

sectorial la que debiera decidir si es posible la cesin del servicio a un nivel
subnacional.

- No hay claridad en competencias por niveles de gobierno, hay competencias

que no tienen recursos y descentralizacin de recursos sin competencias (Ley
del 15%).

17
Lenin Parreo Velsquez
18
Viteri Daz, Galo: La Descentralizacin en el Ecuador: Marco Legal, Estado del Proceso y Lineamientos de Poltica,
Economista de la Universidad Central del Ecuador
30
- Hay duplicacin de funciones entre los Organismos de Desarrollo Regional y
los Gobiernos Intermedios. Hay profusin de entidades del gobierno central en
las localidades y que no dan cuentas a nadie.

- Las preasignaciones y el gasto pblico elevado en masa salarial, y

generalmente de poca calidad, conspiran contra el proceso de
descentralizacin. A ello se agrega la poca capacidad de ejecucin subnacional
del gasto que conspira contra la mejora del servicio.

- El MEF maneja el 35% del presupuesto del Sector Pblico Nacional, en su

parte inflexible, lo que explica la presin de los gobiernos subnacionales para la
creacin de las preasignaciones que distorsionan la gestin de los recursos
fiscales.
- Los ingresos tributarios y las transferencias se debaten en una zona gris
por aquellos recursos que provienen de las regalas de actividad
extractiva. No se transparentan las restricciones presupuestarias, los ingresos y
gastos del Gobierno Central y no se discuten con cifras las demandas de los
Gobiernos Subnacionales. Ello limita el espacio fiscal para la descentralizacin.

- En la prctica la capacidad institucional de los niveles de gobierno es muy

dbil y falta una apropiada cultura de proyectos y un manejo tcnicamente
adecuado de la inversin. Ello lleva a aceptar proyectos de organismos
Internacionales que muchas veces no estn vinculados a los objetivos
nacionales.

31
 BOLIVIA
El Proceso de Descentralizacin Fiscal

a. Antecedentes

Con la vigencia de la Constitucin Poltica de 2009, Bolivia da inicio a la segunda

etapa del proceso de descentralizacin. La primera etapa 1994-2008 se inicia con la
promulgacin de la Ley de Participacin Popular (LPP) cuya principal caracterstica
ha sido el fortalecimiento y ampliacin de los gobiernos municipales, creando ms
de 300 municipios en todo el pas, adems de transferirles los ingresos por
coparticipacin tributaria de los impuestos nacionales que les corresponden por
poblacin. Se crean adems 36 territorios comunitarios de origen (indgenas)
entregndoles la propiedad de la tierra. Es decir, se transfiri la administracin del
Estado en el nivel local en todo el pas a los vecinos del lugar, empoderndolos
en un Estado que antes de la promulgacin de esta ley, los exclua de la
administracin de los recursos pblicos19.

La Constitucin Poltica de 2009 incorpora un modelo de Estado con una estructura

de autonomas y organizacin territorial donde emerge un tipo de Estado
federalista. sta es la parte ms novedosa, pues toda la tercera parte del texto
constitucional especifica la reestructuracin territorial del Estado, reconocindose
cuatro tipos de autonoma: departamental, regional, municipal e indgena, con sus
respectivos rganos ejecutivos, capacidades legislativas, deliberativas y
fiscalizadoras. Tiene un nfasis mucho ms marcado en el nivel regional.

Dos importantes decisiones se adoptaron al inicio de la segunda etapa del proceso

de descentralizacin:

a) La eleccin de los prefectos. Se ha marcado un hito, porque los prefectos

derivan su mandato del voto popular y no de la designacin del Presidente
de la Repblica. Como consecuencia, los gobiernos departamentales gozan,
en los hechos, de una cierta autonoma, independientemente de su status
constitucional.

b) Cerca de dos tercios de los recursos impositivos adicionales recaudados a

partir de la Ley de Hidrocarburos-LH son entregados a los departamentos y
municipalidades sin que stos hayan tenido una preparacin previa para
asumir nuevas responsabilidades. Para las prefecturas, esto representa en
promedio un aumento de ms del 50 por ciento en el monto de las
transferencias20.

19
Monasterio Daro (2010)
20
Informe Banco Mundial: Hacia una Descentralizacin Incluyente (2009), La Paz-Bolivia
32
b. Descentralizacin de las finanzas pblicas

Los tributos son los ingresos fiscales ms importantes del Gobierno Central
Boliviano, sin embargo en los niveles inferiores de gobierno, ms importantes son
las transferencias por coparticipacin o recursos. La potestad de establecer
tributos propios, que confiere la Constitucin Poltica del Estado es uno de los
cambios que consolida la autonoma de los Gobiernos Subnacionales, pues tanto el
nivel Departamental como el nivel Municipal tienen la facultad de crear y
administrar impuestos dentro de los lmites siguientes:

No podrn crear impuestos cuyos hechos imponibles sean anlogos a los

correspondientes a los impuestos nacionales u otros impuestos departamentales
o municipales existentes, independientemente el tipo de tributo.
No podrn crear impuestos que graven bienes, actividades rentas o patrimonios
localizados fuera de su jurisdiccin territorial, salvo las rentas generadas por
sus ciudadanos o empresas en el exterior del pas. Esta prohibicin se hace
extensiva a las tasas, patentes y contribuciones especiales.
No podrn crear impuestos que obstaculicen la libre circulacin y el
establecimiento de personas, bienes, actividades o servicios dentro de su
jurisdiccin territorial. Esta prohibicin se hace extensiva a las tasas, patentes y
contribuciones especiales.
No podrn crear impuestos que generen privilegios para sus residentes
discriminando a los que no lo son. Esta prohibicin se hace extensiva a las tasas,
patentes y contribuciones especiales.

Con la estructura financiera que establece la Constitucin del Estado y la Ley Marco
de Autonoma y Descentralizacin, los Gobiernos Descentralizados en el ao 2011
tuvieron ingresos equivalentes al 13.2% del PBI, relativamente importante con
respecto a la Presin Tributaria del pas que en promedio fue del 24.1% en el
periodo 2008-201121 y comparativamente alto respecto a muchos pases unitarios
de la regin.
Cuadro 15
INGRESOS SUBNACIONALES EN BOLIVIA CON RELACION AL PBI
(en millones de Dlares USA y porcentajes)
CONCEPTO 2008 2009 2010 2011
INGRESOS DEPARTAMENTALES 691.18 741.04 716.7 923.89
INGRESOS MUNICIPALES 1,242.84 1,306.47 1,396.54 1,847.40
INGRESOS SUBNACIONALES 1,934.03 2,047.51 2,113.24 2,771.28

PBI (Corrientes) 17,071.25 17,217.00 19,873.96 21,017.66

% PBI/Ingresos Sub-nacional. 11.30% 11.90% 10.60% 13.20%

POBLACION 9,247,816 9,775,246 9,947,418 10,118,680
RECURSOS SUBNACIONALES
209.13 209.46 212.44 273.88
PERCAPITA en Dlares USA
FUENTE: Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas, Banco Central de Reserva E Instituto Nacional de Estadstica Bolivia.

21
Memoria de la Economa Boliviana 2011 Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas
33
c. Funciones Exclusivas y Estructura Financiera de los Gobiernos
Departamentales.

La Constitucin Poltica de 2009 y la Ley Marco de Autonoma y Descentralizacin

establecen las funciones, competencias y recursos financieros de los Gobiernos
Departamentales, Gobiernos Municipales y Gobiernos de Autonomas Indgena
Originario Campesinas cuyos principales componentes son los siguientes:
Cuadro 16
FUNCIONES EXCLUSIVAS Y FUENTES DE FINANCIAMIENTO DE LOS GOBIERNOS DEPARTAMENTALES

PRINCIPALES FUNCIONES EXCLUSIVAS

FUENTES DE FINANCIAMIENTO
DE LOS GOBIERNOS DEPARTAMENTALES

1. Planificar y promover el desarrollo humano en su 1. Las regalas departamentales establecidas por la

jurisdiccin Constitucin Poltica del Estado
2. Promocin del empleo y mejora de las 2. Los impuestos de carcter departamental,
condiciones laborales, en el marco de las creados conforme a la legislacin
polticas nacionales. 3. Las tasas y las contribuciones especiales
3. Elaboracin y ejecucin de Planes de 4. Las patentes departamentales por la explotacin
Ordenamiento Territorial y de uso de suelos, de los recursos naturales
4. Proyectos de generacin y transporte de energa 5. Los ingresos provenientes de la venta de bienes,
en los sistemas aislados. servicios y la enajenacin de activos.
5. Planificacin, diseo, construccin conservacin 6. Los legados, donaciones y otros ingresos
y administracin de carreteras de la red similares
departamental acorde a las polticas estatales, 7. Los crditos y emprstitos internos y externos
6. Construccin y mantenimiento de lneas frreas contrados.
y ferrocarriles en el departamento 8. Las transferencias por participacin en la
7. Transporte interprovincial terrestre, fluvial, recaudacin en efectivo del Impuesto Directo a
ferrocarriles y otros medios de transporte los Hidrocarburos (IDH) y del Impuesto Especial a
departamental. los Hidrocarburos y Derivados (IEHD), y los
8. Construccin, mantenimiento y administracin establecidos por ley del nivel central del Estado.
de aeropuertos pblicos departamentales. 9. Aquellos provenientes por transferencias, por
9. Servicios de sanidad e inocuidad agropecuaria. delegacin o transferencia de competencias.
10. Proyectos de electrificacin rural.
11. Proyectos de fuentes alternativas y renovables
de energa de alcance departamental
12. Deporte en el mbito de su jurisdiccin
13. Promocin y conservacin del patrimonio natural
14. Promocin y conservacin de cultura, patrimonio
cultural, histrico, artstico, monumental,
arquitectnico, arqueolgico, paleontolgico,
cientfico, tangible e intangible departamental.
15. Polticas de turismo departamental.
16. Proyectos de infraestructura departamental para
el apoyo a la produccin.
17. Creacin y administracin de impuestos de
carcter departamental, cuyos hechos
imponibles no sean anlogos a los impuestos
nacionales o municipales.
18. Creacin y administracin de tasas y
contribuciones especiales de carcter
departamental.
19. Comercio, industria y servicios para el desarrollo
y la competitividad en el mbito departamental.
20. Expropiacin de inmuebles en su jurisdiccin por
razones de utilidad y necesidad pblica
departamental,
21. Promocin y administracin de los servicios para
el desarrollo productivo y agropecuario.
22. Elaboracin y ejecucin de planes de desarrollo
econmico y social departamental.
23. Participar en empresas de industrializacin,
34
 distribucin y comercializacin de Hidrocarburos
en el territorio departamental en asociacin con
las entidades nacionales del sector.
24. Promocin de la inversin privada en el
departamento en el marco de las polticas
econmicas nacionales
25. Planificacin del desarrollo departamental en
concordancia con la planificacin nacional
26. Administracin de sus recursos por regalas en el
marco del presupuesto general de la nacin, los
que sern transferidos automticamente al
Tesoro Departamental

En aplicacin a la estructura financiera que establecen las disposiciones sobre

descentralizacin, los Gobiernos Departamentales han mostrado en los dos ltimos
aos la estructura siguiente:
Cuadro 17
ESTRUCTURA FINANCIERA DE LOS GOBIERNOS DEPARTAMENTALES EN BOLIVIA
(en millones de Dlares USA y porcentajes)

FUENTE DE FINANCIAMIENTO 2010 % 2011 (P) %

INGRESOS EN EL TERRITORIO 15.25 2.1% 16.51 1.8%

INGRESOS DE OPERACIN 6.47 0.9% 5.11 0.6%
INGRESOS FISCALES NO TRIBUTARIOS 0.54 0.1% 0.48 0.1%
VENTA DE ACTIVOS FIJOS 1.20 0.2% 0.94 0.1%
OTROS IINGRESOS CORRIENTES 7.04 1.0% 9.98 1.1%
TRANSFERENCIAS Y COPARTICIPACIN 700.72 97.8% 901.37 97.6%
TRANSFERENCIAS DEL GOBIERNO CENTRAL 235.65 32.9% 300.29 32.5%
Transferencias Corrientes del Sector Pblico 53.33 7.4% 33.37 3.6%
Coparticipacin Tributaria (1) 125.29 17.5% 193.23 20.9%
Transferencias de Capital del Sector Pblico 57.04 8.0% 73.70 8.0%
TRIBUTOS RECAUDADOS POR OTRAS INSTITUCIONES 465.07 64.9% 601.07 65.1%
Regalas Mineras 103.98 14.5% 147.12 15.9%
Regalas Hidrocarburos 361.09 50.4% 453.96 49.1%
DONACIONES 0.73 0.1% 6.01 0.7%
Donaciones 0.35 0.0% 2.36 0.3%
Transferencias del Sector Privado 0.00 0.0% 3.38 0.4%
Otras Transferencias 0.37 0.1% 0.27 0.0%

INGRESOS TOTALES 716.70 100.0% 923.89 100.0%

% INGRESOS TOTALES / PBI 3.6% 4.4%

Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas - Direccin General de Administracin y Finanzas Territoriales-Unidad de Operaciones
e informacin de las Entidades Territoriales
Banco Central de Reserva Bolivia Estadsticas Tipo de Cambio y Producto Interno Bruto
(P) Preliminar
(1) Comprende: Impuesto a la Renta Interna, Impuesto Especial de Hidrocarburos e Impuesto Directo Hidrocarburos (IDH)

Lo que nos muestra la actual estructura financiera de los Gobiernos

Departamentales en Bolivia es la hiperdependencia financiera de las transferencias
del Gobierno Central, de la coparticipacin tributaria y de las regalas, pues estos
representaron ms del 97% de los ingresos totales que ha recibido durante los aos
2010-2011, aunque es destacable la predictibilidad de su obtencin dado que no se
trata de transferencias discrecionales. Cabe sealar que las principales
35
transferencias provienen de las regalas (mineras y de hidrocarburos) los cuales
fueron incrementados con las reformas realizadas por el Gobierno que se inicia en
el ao 2005 con la promulgacin de una nueva Ley de Hidrocarburos, al de
Nacionalizacin en mayo de 2006 y su consolidacin con la aprobacin de la
Constitucin de 2009.

d. Funciones Exclusivas y Estructura Financiera de los Gobiernos

Municipales

La Constitucin y la Ley Marco de Autonoma y Descentralizacin establecen para

las Municipalidades, las funciones exclusivas y recursos financieros siguientes:
Cuadro 16
FUNCIONES EXCLUSIVAS Y FUENTES DE FINANCIAMIENTO DE LOS GOBIERNOS MUNICIPALES

PRINCIPALES FUNCIONES EXCLUSIVAS

FUENTES DE FINANCIAMIENTO
DE LOS GOBIERNOS MUNICIPALES

1. Planificar y promover el desarrollo humano en su jurisdiccin. 1. Los impuestos creados conforme a la

2. Promocin del empleo y mejora de las condiciones laborales legislacin bsica de regulacin y de
en el marco de las polticas nacionales. clasificacin de impuestos,
3. Preservar, conservar y contribuir a la proteccin del medio 2. Las tasas, patentes a la actividad econmica y
ambiente y recursos naturales, fauna silvestre y animales contribuciones especiales
domsticos 3. Los ingresos provenientes de la venta de
4. Elaboracin de Planes de Ordenamiento Territorial y de uso bienes, servicios y la enajenacin de activos.
de suelos, 4. Los legados, donaciones y otros ingresos
5. Construccin, mantenimiento y administracin de similares.
aeropuertos pblicos locales. 5. Los crditos y emprstitos internos y externos
6. Catastro urbano en el mbito de su jurisdiccin en contrados de acuerdo a la legislacin del
conformidad a los preceptos y parmetros tcnicos nivel central del Estado.
establecidos para los Gobiernos Municipales. 6. Las transferencias por coparticipacin
7. reas protegidas municipales en conformidad con los tributaria de las recaudaciones en efectivo de
parmetros y condiciones establecidas impuestos nacionales,
8. Proyectos de fuentes alternativas y renovables de energa 7. Las transferencias por participaciones en la
preservando la seguridad alimentaria de alcance municipal. recaudacin en efectivo del Impuesto Directo
9. Controlar la calidad y sanidad en la elaboracin, transporte y a los Hidrocarburos (IDH)
venta de productos alimenticios 8. Aquellos provenientes por transferencias por
10. Deporte en el mbito de su jurisdiccin delegacin o transferencia de competencias.
11. Promocin y conservacin del patrimonio natural 9. Participacin en la regala minera
12. Promocin y conservacin de cultura, patrimonio cultural. departamental, de acuerdo a normativa
histrico, artstico, monumental, arquitectnico, vigente, para municipios productores
arqueolgico, paleontolgico, cientfico, tangible e intangible
municipal.
13. Transporte urbano, registro de propiedad automotor,
ordenamiento y educacin vial, administracin y control del
trnsito urbano.
14. Creacin y administracin de impuestos de carcter
municipal, cuyos hechos imponibles no sean anlogos a los
impuestos nacionales o departamentales.
15. Creacin y administracin de tasas, patentes a la actividad
econmica y contribuciones especiales
16. Proyectos de infraestructura productiva.
17. Expropiacin de inmuebles en su jurisdiccin por razones de
utilidad y necesidad pblica municipal,
18. Empresas pblicas municipales.
19. Aseo urbano, manejo y tratamiento de residuos slidos en el
marco de la poltica del Estado.
20. Disear, construir, equipar y mantener la infraestructura y
obras de inters pblico y bienes de dominio municipal
21. Desarrollo urbano y asentamientos humanos urbanos.
36
 PRINCIPALES FUNCIONES EXCLUSIVAS
FUENTES DE FINANCIAMIENTO
DE LOS GOBIERNOS MUNICIPALES

22. Servicio de alumbrado pblico de su jurisdiccin.

23. Promocin de la Cultura y actividades artsticas
24. Espectculos pblicos y juegos recreativos.
25. Publicidad y propaganda urbana.
26. Constituir y reglamentar la Guardia Municipal para coadyuvar
el cumplimiento, de las normas municipales y de sus
resoluciones emitidas..
27. Sistemas de micro riego en coordinacin con los pueblos
indgena originario campesinos.
28. Promocin y desarrollo de proyectos y polticas para niez y
adolescencia, mujer, adulto mayor y personas con
discapacidad

Con esta normatividad la estructura financiera de los Gobiernos Municipales se

muestra en el cuadro siguiente:

Cuadro 18
ESTRUCTURA FINANCIERA DE LOS GOBIERNOS MUNICIPALES EN BOLIVIA
(en millones de Dlares USA y porcentajes)

FUENTES DE FINANCIAMIENTO 2010 % 2011 %

INGRESOS EN EL TERRITORIO 286.47 20.5% 348.04 18.8%

INGRESOS DE OPERACIN 14.16 1.0% 12.15 0.7%
INGRESOS TRIBUTARIOS PROPIOS 195.52 14.0% 221.00 12.0%
Patentes Nacionales 0.00 0.0% 4.26 0.2%
Impuestos Internos Municipales 195.52 14.0% 216.73 11.7%
INGRESOS FISCALES NO TRIBUTARIOS 62.56 4.5% 94.92 5.1%
OTROS INGRESOS CORRIENTES 13.42 1.0% 19.28 1.0%
VENTA DE ACTIVOS FIJOS 0.81 0.1% 0.69 0.0%
TRANSFERENCIAS Y COPARTICIPACIONES 1,083.56 77.6% 1,473.34 79.8%
TRANSFERENCIAS GOBIERNO CENTRAL 1,075.10 77.0% 1,448.43 78.4%
Transferencias Corrientes Sector Pblico 1.29 0.1% 0.00 0.0%
Transferencias Capital Sector Pblico 183.16 13.1% 262.99 14.2%
Coparticipacin Tributaria 890.66 63.8% 1,185.43 64.2%
Renta Interna (1) 849.38 60.8% 1,127.01 61.0%
Impuesto a Transacciones Internas 41.28 3.0% 58.42 3.2%
TRIBUTOS RECAUDADOS POR OTRAS INSTITUCIONES 8.46 0.6% 24.91 1.3%
Regalas Mineras 8.46 0.6% 24.91 1.3%
DONACIONES 26.51 1.9% 26.01 1.4%
Donaciones 19.80 1.4% 19.43 1.1%
Transferencias del Sector Privado 5.38 0.4% 4.72 0.3%
Otras Transferencias 1.33 0.1% 1.85 0.1%

INGRESOS TOTALES 1,396.53 100.0% 1,847.40 100.0%

% INGRESOS TOTALES / PBI 7.0% 8.8%

Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas - Direccin General de Administracin y Finanzas Territoriales-Unidad de Operaciones
e informacin de las Entidades Territoriales
Banco Central de Reserva Bolivia Estadsticas Tipo de Cambio y Producto Interno Bruto
(P) Preliminar
(1) Incluye: Impuesto al Valor Agregado e Impuesto a las Transacciones (sin incluir a Yacimientos Petrolferos Fiscales Bolivianos - YPFB), el
Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH) y el Impuesto Renta Interna otros

Los Gobiernos Municipales durante los aos 2010 y 2011 han percibido ingresos
equivalentes al 7.0% y 8.8% del PBI respectivamente, siendo el principal
37
componente las recibidas por transferencias de la Coparticipacin Tributaria, que
representaron el 63.8% y el 64.2% del total de sus ingresos correspondiente a los
aos 2010 y 2011. Dentro de las transferencias comprendidas en el sistema de
Coparticipacin Tributaria estn Impuesto al Valor Agregado e Impuesto a las
Transacciones (sin incluir a Yacimientos Petrolferos Fiscales Bolivianos - YPFB), el
Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH) y el Impuesto Renta Interna otros.
Cabe sealar que los Gobiernos Municipales a partir de octubre del ao 2007
aumentan su participacin del IDH pasando del 34.48% al 66.99% del total
recaudado. Conforme a la normatividad del IDH, los ingresos por este concepto
deben destinarse a los servicios de educacin, salud, caminos y generacin de
empleo.

Los Impuestos Internos Municipales representaron el 14% y 11.7% de los ingresos

percibidos durante los aos 2010 y 2011 respectivamente, dentro de los cuales
destacan los Impuestos a la Propiedad Inmobiliaria y a los Vehculos Automotores
que en conjunto representaron el 8.8% del total de ingresos del ao 2011.

e. Funciones Exclusivas y Fuentes de Financiamiento de los Gobiernos

Autnomos Indgenas Originario Campesinas

Los Gobiernos Autnomos Indgenas Originario Campesina, han sido creados por la
Constitucin de 2009, las cuales deben conformarse conforme lo seala la Ley
Marco de Autonomas y Descentralizacin y a ellas se les asignan las funciones
exclusivas y fuentes de financiamiento siguientes:
Cuadro 19
FUNCIONES EXCLUSIVAS Y FUENTES DE FINANCIAMIENTO DE LOS GOBIERNOS AUTNOMOS INDIGENAS
ORIGINARIO CAMPESINO
PRINCIPALES FUNCIONES EXCLUSIVAS
DE LOS GOBIERNOS AUTNOMOS INDIGENAS ORIGINARIO FUENTES DE FINANCIAMIENTO
CAMPESINO

1. Definicin y gestin de formas propias de desarrollo 1. Impuestos asignados a su administracin

econmico, social, poltico, organizativo y cultural, de
acuerdo con su identidad y visin
2. Elaboracin de Planes de Ordenamiento Territorial y de uso
de suelos,
3. Electrificacin en sistemas aislados dentro de su
jurisdiccin.
4. Mantenimiento y administracin de caminos vecinales y
comunales.
5. Administracin y preservacin de reas protegidas en su
jurisdiccin
6. Ejercicio de la jurisdiccin indgena originaria campesina
para la aplicacin de justicia y resolucin de conflictos.
7. Deporte, esparcimiento y recreacin.
8. Patrimonio cultural, tangible e intangible. Resguardo,
fomento y promocin de sus culturas, arte, identidad,
centros arqueolgicos, lugares religiosos, culturales y
museos.
9. Crear y administrar tasas, patentes y contribuciones
especiales en el mbito de su jurisdiccin
10. Administrar los impuestos de su competencia en el mbito
de acuerdo a lo establecido en la
Constitucin Poltica
2. Las tasas, patentes y contribuciones
especiales, creadas por las entidades
autnomas indgena originario campesinas
3. Los ingresos provenientes de la venta de
bienes, servicios y la enajenacin de
activos.
4. Legados, donaciones y otros ingresos
similares.
5. Los crditos y emprstitos internos y
externos contrados de acuerdo a la
legislacin del nivel central
6. Las transferencias provenientes de regalas
departamentales por explotacin de
recursos naturales, establecidas mediante
normativa vigente y la ley del gobierno
autnomo departamental.
38
 PRINCIPALES FUNCIONES EXCLUSIVAS
DE LOS GOBIERNOS AUTNOMOS INDIGENAS ORIGINARIO FUENTES DE FINANCIAMIENTO
CAMPESINO
de su jurisdiccin. 7. Aquellos provenientes por transferencias,
11. Elaborar, aprobar y ejecutara sus programas de por delegacin o transferencia de
operaciones y su presupuesto. competencias.
12. Planificacin y gestin de la ocupacin territorial.
8. Las entidades territoriales autnomas
13. Vivienda, urbanismo y redistribucin poblacional conforme
indgena originario campesinas percibirn
a sus prcticas culturales
14. Promover y suscribir acuerdos de cooperacin con otros los recursos por transferencias de
pueblos y entidades pblicas y privadas. coparticipacin tributaria e Impuesto
15. Mantenimiento y administracin de sus sistemas de micro Directo a los Hidrocarburos (IDH), de
riego acuerdo a los factores de distribucin
16. Fomento y desarrollo de su vocacin productiva. establecidos en las disposiciones legales en
17. Construccin, mantenimiento y administracin de la vigencia
infraestructura necesaria para el desarrollo en su
jurisdiccin.
18. Preservacin del hbitat y el paisaje, conforme a sus
principios, normas y prcticas culturales, tecnolgicas,
espaciales e histricas
19. .Desarrollo y ejercicio de sus instituciones democrticas
conforme a sus normas y procedimientos propios.

f. Limitaciones y Tareas Pendientes

En el Informe Principal del documento Hacia una Descentralizacin Incluyente,

Banco Mundial22, elaborado con anterioridad a la modificacin constitucional de
2009, se identifican algunas debilidades y se hacen propuestas que an se
mantienen vigentes, cuyo detalle es el siguiente:

Las reformas polticas lanzaron el proceso sin la definicin previa de un

adecuado marco institucional y fiscal: Si bien las decisiones adoptadas son
comprensibles en el contexto social y poltico del pas, la priorizacin de las
reformas polticas sobre la definicin de un marco de institucional de reglas e
incentivos sobre la descentralizacin no fue la mejor solucin
Ausencia de mecanismos de discusin y resolucin de conflictos entre
niveles de gobierno: Las disputas entre niveles de gobierno con relacin a la
asignacin de recursos, condiciones y delimitacin de responsabilidades, entre
otros, demuestran que los mecanismos preliminares de resolucin de conflictos
no satisfacen las necesidades.
Herramientas de administracin no eficientes en los niveles central y
regional: los procesos y sistemas para monitorear y evaluar la entrega de
servicios son prcticamente inexistentes. En la actualidad, la informacin bsica
en los sectores de educacin, salud y caminos es muy escasa o no est
disponible.
Pre-Asignacin de ingresos para regiones: Las transferencias de las regalas
y de la Ley de Hidrocarburos proporcionan ingresos pre-asignados a los
departamentos productores de hidrocarburos. Esto elimina la posibilidad de
que los ingresos pre-asignados puedan ser utilizados a favor de otros gobiernos

22
Banco Mundial, Informe: Hacia una Descentralizacin Incluyente (2009), La Paz
39
 sub-nacionales para otros propsitos que podran producir mayores retornos
sociales y econmicos. La pre-asignacin de dichos ingresos ejerce, adems, una
presin fiscal adicional sobre el tesoro pblico. Una disposicin vigente referida
a las ganancias de los hidrocarburos ocasiona que, cada vez que un
departamento productor recibe una mayor porcin de estos ingresos, los
departamentos no productores tengan que ser compensados con fondos
adicionales del Tesoro Pblico.
Flujo de recursos variable e incierto: Una significativa porcin de ingresos
para los gobiernos sub-nacionales est basada en recursos variables o inciertos,
como es el caso de los hidrocarburos que se caracterizan por la incertidumbre
en torno a su futura produccin, como en los precios y volumen de ventas.
Elevada y creciente inequidad regional en las transferencias: El origen de
las recaudaciones por hidrocarburos tiene un rol clave en determinar la
distribucin. Es decir, los departamentos productores reciben ms. Los
departamentos no-productores reciben la misma cuota por regin,
independientemente de la poblacin o riqueza de cada regin. Esto implica una
significativa inequidad regional en la distribucin de recursos.
Desarrollo de marcos de incentivos: el gobierno central puede elaborar
paquetes de negociacin que contengan un marco de incentivos adecuado tales
como:
- Una frmula de financiamiento,
- Indicadores de calidad de servicios que puedan ser regulados y fcilmente
monitoreados; y,
- Puntos de entrada para la transferencia de responsabilidades.

Adicionalmente el Ministro de Autonoma de Bolivia (2011), en el marco del Dialogo

Internacional Lineamientos Estratgicos para la construccin de un Pacto
Fiscal23, entre otras propuestas formula la creacin de un Fondo de Compensacin
de las Autonomas Departamentales (FoCAD), financiado por una coparticipacin
del 10% del total de ingresos de la recaudacin tributaria de los impuestos
nacionales, el cual debera considerar los aspectos siguientes:
- distribuir sus recursos a los departamentos cuyas recaudaciones tributarias no
sean suficientes para financiar las competencias asumidas.
- incentivar el esfuerzo fiscal, permitiendo financiar hasta un 50% del costo (gasto
corriente) de las competencias transferidas al departamento.
- incluir factores de distribucin que considere: aspectos fsicos y financieros
(poblacin, capacidad fiscal, gasto a descentralizar); aspectos redistributivos
para compensar a los departamentos cuya renta per cpita sea inferior al
promedio y/o que no puedan cubrir sus gastos.

23
Lineamientos Estratgicos para la construccin de un Pacto Fiscal, organizado por la Federacin de Asociaciones
Municipales de Bolivia FAM, que se realiz en la ciudad de Santa Cruz el jueves 24 y viernes 25 de febrero de 2011
40
 BRASIL
El Proceso de Descentralizacin Fiscal

a. Antecedentes

La federacin brasilea fue creada en 1891, despus de la proclamacin de la

repblica, en respuesta a las diferencias regionales y a las necesidades
administrativas, vista la dimensin continental del territorio. Tal federacin no
naci de alguna coalicin de abajo hacia arriba, sino por decisin de arriba, a
travs del desdoblamiento de un estado unitario. En lo que se refiere al sistema
tributario, la federacin interesaba principalmente a las provincias ms
desarrolladas del sur y del sudeste, especialmente a Sao Paulo, en donde se
concentraba el nuevo sector exportador. El principal objetivo, entre otros, era el
de la obtencin de mayor libertad de movimiento para imponer impuestos locales a
sus exportaciones. A cambio de esto, se ofreci a las regiones menos desarrolladas
una representacin ms que proporcional en el Poder Legislativo.24

Desde su creacin, el sistema federativo brasileo ha pasado por ciclos ntidos de

centralizacin y descentralizacin al poder central. Durante la dictadura militar,
iniciada en 1964, el gobierno central abri una fase de dos dcadas de
centralizacin, que sirvi tanto para la reforma fiscal, en la primera mitad del
perodo, concentrando ingresos y el comando de los gastos en manos de lo gobierno
central, como para el control poltico y social de que el rgimen de fuerza
necesitaba. En el punto mximo de la centralizacin fiscal, en 1980, el gobierno
central lleg a ser responsable de casi el 70 por ciento del gasto pblico total y de
la recaudacin tributaria disponible (despus de transferencias constitucionales). A
partir de la Constitucin Brasilea de 1988 se fortaleci y consolid la capacidad de
tributacin propia de las esferas sub-nacionales del gobierno. En el caso de los
estados, por ejemplo, se ampli la base de incidencia del impuesto de los estados
sobre la circulacin de todas las mercancas y sobre los servicios de comunicaciones
y de transportes, paralelamente, se aumentaron en un 25% las transferencias de
ese impuesto a las Municipalidades. En trminos verticales, objeto principal de la
cuestin del federalismo fiscal, casi todas las ganancias relativas fueron para la
esfera municipal, alterndose poco la posicin del nivel de los estados,
principalmente en el concepto de ingresos tributarios disponibles (la recaudacin
propia ms y/o menos las transferencias constitucionales). En trminos
horizontales, los recursos adicionales se destinaron en mayor proporcin a los
gobiernos de los estados y de los municipios de las regiones menos desarrolladas,
revirtiendo, en la divisin de los ingresos tributarios disponibles y del gasto, la
elevada concentracin de la recaudacin y del producto interno en las regiones ms
desarrolladas25.

24
Jos Serra-Roberto Rodrguez (1999)
25
Jos Serra-Roberto Rodrguez (1999)
41
b. Descentralizacin de las finanzas pblicas

La Constitucin Poltica brasilea de 1988 establece los principios generales, las

limitaciones del poder tributario, las potestades y tambin sobre la distribucin de
los ingresos tributarios entre los tres niveles de gobierno, la Unin, los Estados y las
Municipalidades.

La autonoma poltica-administrativa del Gobierno Federal le concede a cada nivel

de gobierno la posibilidad de instituir impuestos, tasas (debido al poder de polica o
por la utilizacin de servicios pblicos) y contribuciones para mejoramientos
(proveniente de obras pblicas). En lo que se refiere a las contribuciones sociales
en su mayora stas solo pueden ser instituidas por el Gobierno Federal.26

Conforme a las disposiciones constitucionales, la potestad tributaria que ejercen

los tres niveles de gobierno se ha establecido con los tributos siguientes:
Cuadro 20
EJERCICIO DE LA POTESTAD TRIBUTARIA EN CADA NIVEL DE GOBIERNO

UNIN ESTADOS MUNICIPALIDADES

impuesto al Comercio Exterior, a las
Importaciones y Exportaciones- II e IE
Impuesto a la Renta - IR
Impuesto sobre los Productos
Industrializados - IPI
Impuesto sobre las Operaciones
Financieras - IOF
Impuesto a la Transmisin causa
mortis y donacin de derechos - ITCD
Impuesto sobre la Circulacin de
Mercaderas - ICMS
Impuesto sobre la Propiedad de
Vehculos Automotores - IPVA
Impuesto a la Propiedad Territorial -
IPTU
Impuesto sobre la trasmisin
intervivos, de bienes inmuebles - ITBI
Impuesto sobre servicios de
cualquier naturaleza - ISS

Impuesto Territorial Rural - ITR

Contribuciones Sociales (Excepto de

los funcionarios de los Gobiernos
Subnacionales
Fuente: Observatorio AEDA de la Economa Brasilea Asociacin de la Economa para el Desarrollo de la Argentina (2011)

Como refuerzo de la autonoma poltico-administrativo y financiera, la Constitucin

brasilea define un sistema de transferencias incondicionales entre la Unin, los
Estados y las Municipalidades, que pueden ser de dos tipos; directas o mediante la
formacin de fondos especiales (indirectas). Independientemente de la naturaleza,
las transferencias siempre se dan del gobierno de mayor nivel para los de menores
niveles, esto es, desde la Unin para los Estados y Municipalidades y de los Estados
para sus respectivas Municipalidades27. Existen tambin transferencias que se
otorgan mediante Convenios Intergubernamentales.

Las transferencias directas constitucionalmente establecidas, se dan respecto de

los Impuestos siguientes: Imp. a la Renta (IR), Imp. sobre Productos Industrializados
(IPI), Imp. a las Operaciones Financieras (IOF), Imp. Territorial Rural (ITR), Imp.

26
Ministerio de Hacienda (2002)
27
Ministerio de Hacienda (2002)
42
Trasmisin Causa Mortis y Donaciones (ITCD), Imp. Circulacin de Mercancas y
Servicios (ICMS), Imp. Propiedad Vehculos Automotores (IPVA). La distribucin del
total recaudado por concepto de stos impuestos se muestra en el cuadro
siguiente:
Cuadro 21
TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES DIRECTAS

PARTICIPACIN PORCENTUAL
NIVEL DE IMPUESTOS Fondos
GOBIERNO Unin Estados Municipalidades
Regionales
Imp. a la Renta 53 % 3% 21.5 % 22.5 %
Imp. sobre Productos Industrializados 43 % 3% 31.5 % 22.5 %
UNIN
Imp. a las Operaciones Financieras 30 % 70 %
Imp. Territorial Rural 50 % 50 %
Imp. Trasmisin Causa Mortis y Donaciones 100 %
ESTADOS Imp. Circulacin de Mercancas y Servicios 75 % 25 %
Imp. Propiedad Vehculos Automotores 50 % 50 %
Fuente: Ministerio de Hacienda de Brasil Sistema de Administracin Tributaria en Brasil (2002)
Observatorio AEDA de la Economa Brasilea Asociacin de la Economa para el Desarrollo de la Argentina (2011)

Las transferencias Indirectas se dan a travs de los Fondos creados y financiados

con algunos Impuestos transferidos directamente, cuyo resumen se muestra en el
cuadro siguiente:
Cuadro 22
TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES INDIRECTAS

FPEx FPE FPM FONDOS REGIONALES

CONCEPTO Fondo de Compensacin Fondo de Participacin Fondo de Participacin (Norte, Centro- Oeste y
de Exportaciones para de los Estados y Distrito de las Municipalidades Nor-Este)
Estados Federal
PARTICIPACIN 10% del Impuesto a 21.5% del Impuesto a 22.5% del Impuesto a 3% del Impuesto a
DE IMPUESTO Productos Productos Productos Productos
ASIGNADO Industrializados Industrializados Industrializados Industrializados
21.5% del Impuesto a la 22.5% del Impuesto a la 3% del Impuesto a la
Renta Renta Renta

CRITERIO DE Distribucin por Estado Distribucin directamente Distribucin proporcional a Distribuidos a Programas de
DISTRIBUCIN segn el valor de las proporcional a la poblacin la poblacin de cada Desarrollo en las Regiones
exportaciones de productos y a la superficie, municipio Norte, Centro-Oeste y Nor-
industrializados indirectamente Este
proporcional a la renta
per-cpita
Fuente: Observatorio AEDA de la Economa Brasilea Asociacin de la Economa para el Desarrollo de la Argentina (2011)

Adicionalmente, estas transferencias son complementadas por transferencias va

convenios aprobadas por ley especfica o decisiones voluntarias, acordadas y
consensuadas entre la Unin y los Gobiernos Subnacionales o entre los Estados y las
Municipalidades. En estos convenios intergubernamentales se delega la ejecucin
de actividades del nivel superior al nivel inferior de gobierno.

Conforme a la constitucin y la legislacin vigente los recursos tributarios

recaudados por la Unin y los Estados son redistribuidos en estas relaciones

43
financieras intergubernamentales, lo que produce un cambio en la disponibilidad
final que tienen para su respectiva gestin gubernamental.
Cuadro 23
RECAUDACIN TRIBUTARIA Y TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES

Total Presin RECAUDACIN TRIBUTARIA DIRECTA INGRESOS FISCALES DISPONIBLES

AO Recaudacin Tributaria
Mill. $ USA % PBI Unin Estados Municipios Total Unin Estados Municipios Total

2001 172,568.0 34.36 68.7% 26.8% 4.5% 100.0% 59.3% 26.5% 14.2% 100.0%
2005 297,450.4 37.37 70.1% 25.7% 4.2% 100.0% 57.9% 25.8% 16.4% 100.0%
2009 528,511.8 33.14 69.8% 25.6% 4.6% 100.0% 58.5% 24.7% 16.7% 100.0%
2010 701,155.1 33.56 69.9% 25.2% 4.9% 100.0% 58.5% 24.5% 17.0% 100.0%
Fuente: Ministerio de Hacienda de Brasil - Secretaria de Ingresos Federales y Banco de Reserva de Brasil y Banco Central de Reserva del
Per

Dentro del proceso de descentralizacin brasileo, los Gobiernos Subnacionales,

durante los aos 2006-2010, han percibido en promedio ingresos por todo concepto
equivalentes al 20% del PBI nacional.
Cuadro 24
(1)
PARTICIPACIN DE LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES DE LOS INGRESOS 2006-2010
(en millones de Dlares USA)

NIVEL DE 2006 2007 2008 2009 2010

GOBIERNO $ USA % $ USA % $ USA % $ USA % $ USA %
ESTADOS 124,684.5 57.9 152,439.5 57.2 193,669.5 57.3 192,255.3 57.4 249,703.4 57.4
MUNICIPIOS 90,687.3 42.1 114,209.2 42.8 144,148.1 42.7 142,633.8 42.6 185,233.7 42.6

TOTAL INGRESOS 215,371.8 100.0 266,648.7 100.0 337,817.5 100.0 334,889.1 100.0 434,937.1 100.0

PBI (Corrientes) 1,089,254.3 1,366,853.8 1,653,538.1 1,622,131.8 2,143,034.3

% PBI/Ingresos
19.8% 19.5% 20.4% 20.6% 20.3%
Sub-nacionales
(1) Incluye las fuentes de financiamiento tributario y no tributario, corriente y de capital..
Fuente: Ministerio de Hacienda de Brasil Secretaria de Tesoro Nacional y Banco Central de Reserva del Per

c. Funciones Exclusivas y Estructura Financiera de los Gobiernos

Subnacionales

Conforme a la Constitucin de 1988 la Unin, los Estados y las Municipalidades

tienen en comn las competencias siguientes:
Velar por la defensa de la Constitucin, de las leyes y de las instituciones
democrticas y conservar el patrimonio pblico;
Cuidar de la salud y asistencia pblica, de la proteccin y garantas de las
personas portadoras de deficiencias;
Proteger los documentos, las obras y otros bienes de valor histrico, artstico y
cultural, los monumentos, los paisajes naturales notables y los parajes
arqueolgicos;
Impedir la evasin, la destruccin y la descaracterizacin de las obras de arte y
de otros bienes de valor histrico, artstico y cultural;
Proporcionar los medios de acceso a la cultura, a la educacin y a la ciencia;
Proteger el medio ambiente y combatir la polucin en cualquiera de sus formas;
44
 Preservar las florestas, la fauna y la flora;
Fomentar la produccin agropecuaria y organizar el abastecimiento alimenticio;
Promover programas de construccin de viviendas y la mejora de las
condiciones de habitabilidad y de saneamiento bsico;
Combatir las causas de la pobreza y los factores de marginacin, promoviendo
la integracin social de los sectores desfavorecidos;
Registrar, seguir y fiscalizar las concesiones de derechos de investigacin y
explotacin de los recursos hidrulicos y mineros en sus territorios;
Establecer e implementar una poltica de educacin para la seguridad del
trfico;
As mismo compete al a Unin, a los Estados y al Distrito Federal legislar
concurrentemente sobre:
Derecho tributario, financiero, penitenciario, econmico y urbanstico;
Presupuesto;
Juntas comerciales;
Costas de los servicios judiciales;
Produccin y consumo;
Florestas, caza, pesca, fauna, conservacin a la naturaleza, defensa del suelo y
de los recursos naturales, proteccin del medio ambiente y control de la
polucin;
Proteccin del patrimonio histrico, cultural, turstico y paisajstico;
Responsabilidad por daos al medio ambiente, al consumidor, a los bienes y
derechos de valor artstico, esttico, histrico, turstico y paisajstico;
Educacin, cultura, enseanza y deporte;
Creacin, funcionamiento y proceso de los juzgados de pequeas causas;
Procesamiento en materia procesal;
Previsin social, proteccin y defensa de la salud;
Asistencia jurdica y defensa de oficio;
Proteccin e integracin social de las personas portadoras de deficiencias;
Proteccin de la infancia y la juventud;
Organizacin, garantas, derechos y deberes de las policas civiles

c.1 Competencias y Estructura Financiera de los Estados

Conforme a lo previsto en la constitucin Poltica de 1988 los Estados se organizan

y se rigen por las Constituciones y leyes que adopten, observando los principios
siguientes:
Estn reservados a los Estados las competencias que los estn prohibidas por
esta Constitucin.
Pueden los Estado explotar, directamente, o mediante concesin, a una
empresa estatal, con exclusividad de distribucin, los servicios locales de gas
canalizado.

45
 Los Estados podrn, mediante ley complementaria, instituir regiones
metropolitanas, aglomeraciones urbanas y micro-regiones, constituidas por
agrupaciones de municipios limtrofes, para integrar la organizacin y la
ejecucin de las funciones pblicas de inters comn.
Cuadro 25
ESTRUCTURA FINANCIERA DE LOS ESTADOS EN BRASIL 2006-2010
(en millones de Dlares USA)

CONCEPTO 2006 % 2008 % 2010 %

INGRESOS EN EL TERRITORIO 109,272 74.3 166,903 72.5 216,474 73.7

Ingresos Tributarios 88,834 60.4 139,042 60.4 178,150 60.6
Contribuciones 7,279 4.9 9,164 4.0 10,356 3.5
Ingresos Patrimoniales 3,684 2.5 6,561 2.9 12,258 4.2
Ingresos Agropecuarios 18 0.0 20 0.0 22 0.0
Ingresos Industriales 129 0.1 180 0.1 254 0.1
Ingresos por Servicios 2,979 2.0 4,788 2.1 3,969 1.4
Otros Ingresos Corrientes 4,649 3.2 6,266 2.7 8,955 3.0
Venta de Bienes 1,357 0.9 313 0.1 1,803 0.6
Otros ingresos de Capital 343 0.2 569 0.2 707 0.2
TRASNFERENCIAS
35,871 24.4 59,868 26.0 68,842 23.4
INTERGUBERNAMENTALES
Transferencias de la Unin 33,573 22.8 56,109 24.4 63,210 21.5
Convenios 1,194 0.8 1,821 0.8 1,931 0.7
Combate al hambre 0 0.0 - 0.0 0 0.0
Transferencias de Capital 1,104 0.8 1,938 0.8 3,701 1.3
DONACIONES 249 0.2 490 0.2 709 0.2
Instituciones Privadas 242 0.2 480 0.2 697 0.2
Transferencias del Exterior 4 0.0 4 0.0 3 0.0
Transferencias de Personas 3 0.0 6 0.0 9 0.0
ENDEUDAMIENTO 1,755 1.2 2,907 1.3 7,748 2.6
Operaciones de Crdito 1,411 1.0 2,458 1.1 7,244 2.5
Amortizaciones 344 0.2 449 0.2 504 0.2
TOTAL 147,147 100.0 230,167 100.0 293,773 100.0
MENOS TRANSFERENCIA A MUNICIPIOS 22,463 15.3 36,498 15.9 44,070 15.0
INGRESOS NETOS ESTADOS 124,685 84.7 193,669 84.1 249,703 85.0
PBI (Corrientes) 1,089,254.3 1,653,538.1 2,143,034.3
% PBI/Ingresos Sub-nacional. 11.4% 11.7% 11.7%
Fuente: Ministerio de Hacienda de Brasil Secretaria de Tesoro Nacional y Banco Central de Reserva del Per

c.2 Funciones y Estructura Financiera de las Municipalidades

Legislar sobre asuntos de inters local;

Establecer y recaudar los tributos de su competencia, as como aplicar sus
ingresos, sin perjuicio de la obligatoriedad de rendir cuentas y publicar balances
dentro de los plazos fijados en la ley;
Crear, organizar y suprimir distritos, observando la legislacin estatal;
46
 Organizar y prestar, directamente o bajo el rgimen de concesin o licencia, los
servicios pblicos de inters local, incluido el de transporte colectivo, que tiene
carcter esencial;
Mantener, con la cooperacin tcnica y financiera de la unin y del estado,
programas de educacin preescolar y de enseanza bsica;
Prestar, con la cooperacin tcnica y financiera de la unin y del estado, los
servicios de atencin a la salud de la poblacin;
Promover, dentro de lo posible, la adecuada ordenacin territorial, mediante la
planificacin y control del uso, de la parcelacin y de la ocupacin del suelo
urbano;
Promover, la proteccin del patrimonio histrico- cultural local, observando la
legislacin y la accin finalizadora federal y estatal.

Cuadro 26
ESTRUCTURA FINANCIERA DE LAS MUNICIPALIDADES EN BRASIL 2006-2010
(en millones de Dlares USA)

CONCEPTO 2006 % 2008 % 2010 %

INGRESOS EN EL TERRITORIO 27,470 30.3 42,581 29.5 56,810 30.7

Ingresos Tributarios 16,380 18.1 25,735 17.9 34,712 18.7
Contribuciones 2,582 2.8 3,780 2.6 5,108 2.8
Ingresos Patrimoniales 1,982 2.2 3,035 2.1 4,063 2.2
Ingresos Agropecuarios 5 0.0 4 0.0 4 0.0
Ingresos Industriales 105 0.1 149 0.1 110 0.1
Ingresos por Servicios 2,199 2.4 3,049 2.1 4,088 2.2
Otros Ingresos Corrientes 3,792 4.2 6,138 4.3 6,971 3.8
Venta de Bienes 332 0.4 372 0.3 688 0.4
Otros ingresos de Capital 92 0.1 319 0.2 1,066 0.6
TRASNFERENCIAS
62,760 69.2 100,406 69.7 126,458 68.3
INTERGUBERNAMENTALES
Transferencias de los Estados 59,099 65.2 93,911 65.1 118,734 64.1
Convenios 1,384 1.5 1,912 1.3 2,111 1.1
Combate al hambre 0 0.0 0 0.0 12 0.0
Transferencias de Capital 2,276 2.5 4,583 3.2 5,600 3.0
DONACIONES 98 0.1 135 0.1 201 0.1
Instituciones Privadas 81 0.1 94 0.1 158 0.1
Transferencias del Exterior 2 0.0 9 0.0 3 0.0
Transferencias de Personas 14 0.0 32 0.0 39 0.0
ENDEUDAMIENTO 360 0.4 1,026 0.7 1,765 1.0
Operaciones de Crdito 297 0.3 934 0.6 1,673 0.9
Amortizaciones 63 0.1 92 0.1 92 0.0

TOTAL 90,687 100.0 144,148 100.0 185,234 100.0

PBI (Corrientes) 1,089,254.3 1,653,538.1 2,143,034.3

% PBI/Ingresos Sub-nacional. 8.3% 8.7% 8.6%
Fuente: Ministerio de Hacienda de Brasil Secretaria de Tesoro Nacional y Banco Central de Reserva del Per

47
d. Limitaciones y Tareas Pendientes

Brasil est hoy entre las diez economas ms importantes del mundo. No obstante,
se mantienen muchos rezagos de una situacin social marcada por la desigualdad
social y una importante poblacin con carencias muy significativas. El desarrollo
brasileo es territorialmente muy desigual y fuerza a acciones, inversiones y
programas gubernamentales que den cuenta de las necesarias compensaciones
sociales y territoriales en sus servicios esenciales28
La concentracin de la actividad econmica en el Centro-Sur, combinada con una
estructura poltica incapaz de crear condiciones que garanticen cierta
redistribucin de recursos hacia los municipios y estratos sociales menos
favorecidos, han generado un equilibrio perverso en el que impera un privilegio
estructural de los ricos sobre los pobres.
Los ms bajos niveles de actividad econmica en parte de los municipios con menos
habitantes se asocian a su limitada capacidad de recaudacin y al traspaso
insuficiente de recursos por parte de otros niveles, generando una situacin en la
cual las desigualdades existentes se reproducen y perpetan. En este sentido, la
pobreza se encuentra, pues, asociada a un desequilibrio en el suministro de bienes
y servicios colectivos bsicos en el pas29.
El gasto pblico en los estados del Nordeste es mucho menor que en los dems
estados del pas, siendo que para esta diferencia no se encuentra ninguna
justificacin adecuada.
La principal razn para la permanencia de estas diferencias en el gasto pblico
subnacional apunta a que el actual sistema de transferencias fiscales no es capaz
de reducir las disparidades de capacidad tributaria entre los estados y entre los
municipios brasileos, en particular porque no fue establecido segn las
particularidades de los bienes pblicos suministrados de forma descentralizada por
el Estado y no posee criterios de reparto que crean los incentivos necesarios para el
cumplimiento de sus objetivos distributivos30.
En lo que respecta a servicios pblicos descentralizados, es posible advertir
diferencias muy marcadas en cobertura, calidad y equidad con que los servicios
esenciales son prestados en los diferentes estados y territorios del pas,
mantenindose en zonas del Nordeste problemas cualitativamente ms severos.
Tambin, en general se observan problemas de especial relevancia en las zonas
rurales y en los asentamientos metropolitanos que siguen atrayendo volmenes
notables de poblacin migrante. Estas formas de marginalidad rural y
metropolitana siguen siendo el desafo social ms grave del pas 28.

28
Descentralizacin de servicios esenciales. Los casos de Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica y Mxico en salud,
educacin, residuos, seguridad y fomento. Sergio Galilea O., Leonardo Letelier S., Katherine Ross S. CEPAL-GIZ
29
Rodrigo Rodrigues-Silveira, Federalismo Fiscal, desigualdades regionales y polticas contra la pobreza en
Brasil (2009) Universidad de Salamanca, Espaa
30
Cristina Aziz Dos Santos: El Gasto Fiscal Descentralizado En Brasil: La Inequidad Entre Los Gobiernos
Subnacionales, Universidad de Chile 2006
48
Finalmente, la cuestin de la seguridad ciudadana se ha ido constituyendo en un
problema nacional, regional y local de la mayor entidad. El crimen organizado, las
redes de trfico de drogas y la delincuencia en general, son el problema nacional
ms grave. Esta situacin est lesionando gravemente la estabilidad, el crecimiento
y la lucha contra la pobreza en la sociedad brasilea31.

31
Descentralizacin de servicios esenciales. Los casos de Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica y Mxico en salud,
educacin, residuos, seguridad y fomento. Sergio Galilea O., Leonardo Letelier S., Katherine Ross S. CEPAL-GIZ
49
 COLOMBIA
El Proceso de Descentralizacin Fiscal

a. Antecedentes

El proceso de descentralizacin y autonoma regional en Colombia, iniciado

formalmente con la Ley 14 de 1983, ha tenido sus mayores desarrollos con la
Constitucin de 1991 y las normas posteriores que se aprobaron en concordancia
con los mandatos constitucionales. Entre los aspectos fundamentales que
caracterizan este proceso se encuentra la distribucin de competencias entre los
diferentes niveles de gobierno, que ha permitido mejorar la articulacin entre
estas instancias para la prestacin de servicios sociales bsicos, acompaado de
criterios de asignacin de recursos que tienen en cuenta los principios de eficiencia
y equidad. Sin embargo, este proceso no ha estado exento de dificultades debido a
las mismas limitaciones del proceso de descentralizacin32.

Las caractersticas de este proceso es compartido por Aghn33, quien seala que el
proceso de descentralizacin en Colombia puede dividirse en dos partes En una
primera (de 1983 a 1991), el nfasis se puso principalmente en los gobiernos
locales y especialmente en los ms pequeos. El objetivo primordial era crear
capacidad en dichos municipios para la provisin de servicios sociales y de
infraestructura bsica en un contexto de mayor apertura poltica y participacin de
la ciudadana. En la segunda etapa, se aprueba la Constitucin de 1991 la cual
constituye el punto de quiebre del proceso de descentralizacin fiscal que
fortalece el proceso de descentralizacin, introduciendo cambios en la distribucin
responsabilidades y competencias entre los diferentes niveles de gobierno. En
trminos de recursos, se eleva a rango constitucional las transferencias de recursos
hacia los gobiernos subnacionales y se definieron criterios para su distribucin.
Entre las principales disposiciones de descentralizacin fiscal establecidas en la
Constitucin de 1991, se destacan las disposiciones siguientes: (i) se define el
Situado Fiscal como un porcentaje de los Ingresos Corrientes de la Nacin ICN
cedidos a los departamentos, el distrito capital, y los distritos especiales de
Cartagena y Santa Marta para financiar la educacin (preescolar, primaria,
secundaria y media) y la salud, y aumentaran anualmente hasta llegar a un
porcentaje de los ingresos corrientes de la Nacin que permitiera atender
adecuadamente los servicios (ii) los municipios tendran una participacin en los
Ingresos Corrientes de la Nacin, que aumentara anualmente del 14% de los ICN en
1993 al 22% en el ao 2002 (iii) se crea el Fondo Nacional de Regalas, que reconoce
como beneficiarias de las regalas directas a las entidades territoriales en las cuales
se explotan y a los puertos martimos o fluviales por donde se transportan los
recursos naturales no renovables.

32
Gutirrez-Rodrguez-Castro (2000)
33
Aghn, Gabriel (2001) Desarrollo Econmico Local y Descentralizacin en Amrica Latina: un Anlisis
comparativo.
50
Diez aos despus de la expedicin de la constitucin del 1991, empez a aparecer
una tendencia re-centralizadora. En 2001, mediante el Acto Legislativo 01, se
modificaron los artculos 356 (servicios a cargo de la nacin y de las entidades
territoriales) y 357 (participacin en los ingresos corrientes de la Nacin) con el
objetivo de sanear las finanzas pblicas del nivel central y contribuir a la
estabilidad macroeconmica del pas. Para la presentacin de este proyecto el
gobierno resalt la problemtica de inequidad, asimetra, inestabilidad y
fluctuaciones entre los ingresos y los gastos del nivel central y las entidades
territoriales. Estas disposiciones constitucionales son reguladas por la Ley 715 de
diciembre de 2001 por el cual se establece el Sistema General de Participaciones.

En el ao 2007 mediante el Acto Legislativo N 04 se vuelven a modificar los

artculos 356 y 357 de la Constitucin Poltica incorporando la competencia del
Gobierno Nacional para definir una estrategia de monitoreo, seguimiento y control
integral al gasto ejecutado por las entidades territoriales con recursos del Sistema
General de Participaciones, para asegurar el cumplimiento del metas de cobertura
y calidad. As mismo se establece un mecanismo de incremento anual del Sistema
de Participaciones en un porcentaje igual al promedio de la variacin porcentual
que hayan tenido los ingresos corrientes de la Nacin durante los cuatro (4) aos
anteriores. La regulacin de esta modificatoria constitucional es realizada
mediante Ley 1176 de diciembre de 2007, en la cual se establece las funciones y
competencias de los tres niveles de gobierno en los servicios de educacin y salud y
la asignacin de los recursos del SGP, se crea el Sistema nico de Informacin de
Servicios Pblicos Domiciliarios, SUI, dependiente de la Superintendencia de
Servicios Pblicos Domiciliarios, entidad competente para adelantar el proceso de
certificacin o retirarla, segn sea el caso, a los distritos y municipios en el
aseguramiento de la prestacin eficiente de los servicios pblicos de agua potable y
saneamiento bsico.

Finalmente el 18 julio de 2011 mediante Acto Legislativo N 05 se modifican los

Artculos 360 y 361 de la Constitucin Poltica de 1991, relacionados con el
Sistema General de Regalas. En esta modificatoria se crea un sistema de
monitoreo y se establece la distribucin de los recursos del fondo en un 2% para
fiscalizacin de la exploracin y explotacin de yacimientos y el saldo restante
entre diferentes entidades y fondos de diversa naturaleza.

b. Descentralizacin de las finanzas pblicas

El Cdigo Departamental y el Cdigo Municipal Colombianos establecen la

competencia de los Gobiernos Subnacionales para regular sus impuestos, tasas y
contribuciones. En el caso de los Departamentos, la Ley 1222 seala que una de las
funciones de la Asamblea Departamental es la de establecer v organizar los
impuestos que se necesiten para atender a los gastos de la administracin pblica,
con arreglo al sistema tributario nacional, pero sin gravar artculos que sean
materia de impuestos de la Nacin, a menos que para hacerlo se les d facultad

51
expresa por la ley. La Ley 1333, ley del Cdigo del Rgimen Municipal. establece la
competencia de las Municipalidades para regular en su jurisdiccin determinados
impuestos como el Impuestos Predial, el Impuesto de Industria y Comercio y de
Avisos y otros de menor importancia fiscal, fijando sus tasas impositivas dentro del
rango que fije la Ley del Congreso. Estas facultades pro federalistas le otorgan a
los entes territoriales un grado de autonoma financiera para atender los gastos de
gestin que les corresponde.

Los impuestos que los Gobiernos Subnacionales tienen asignados son los siguientes:

Impuestos Departamentales y
Impuestos Municipales
Distrito Capital

Impuesto a ganadores de lotera. Impuesto de Industria y Comercio

Impuesto a loteras forneas Impuestos de avisos y tableros
Impuesto al consumo de cervezas, Impuesto Predial
sifones y refajos Sobre tasa a la gasolina
Impuesto al consumo de cigarrillos
Impuesto al consumo de gasolina
Impuesto de Registro
Impuesto sobre vehculos automotores
Sobre tasa a la gasolina

En lo que respecta a las transferencias del Gobierno Nacional a los Subnacionales,

estos estn constituidos por el Sistema General de Regalas y el Sistema General de
Participaciones, establecidos para asegurar la adecuada cobertura y prestacin de
servicios bsicos y para el desarrollo de infraestructura en el territorio nacional.
Los mecanismos de distribucin de los recursos de estos sistemas se pueden
graficar en la forma siguiente:

Sistema General de Regalas

La Constitucin Poltica de 1991, modificada por el Acto Legislativo N 05. De julio

de 2011 define a la Regala como la contraprestacin econmica a favor del Estado,
por la explotacin de un recurso natural no renovable. Los ingresos por concepto
de Regalas se destinarn al financiamiento de proyectos para el desarrollo social,
econmico y ambiental de las entidades territoriales; al ahorro para su pasivo
pensional; para inversiones fsicas en educacin, para inversiones en ciencia,
tecnologa e innovacin; para la generacin de ahorro pblico; para la fiscalizacin
de la exploracin y explotacin de los yacimientos y conocimiento y cartografa
geolgica del subsuelo; y para aumentar la competitividad general de la economa
buscando mejorar las condiciones sociales de la poblacin.

Conforme a la reciente modificacin constitucional, la distribucin de los recursos

del Sistema General de Regalas es el siguiente:

52
 Cuadro 27
DISTRIBUCIN DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE REGALIAS

10% Fondo de Ciencias, Tecnologa e Innovacin

10% Ahorro Pensional Territorial
30% Fondo de Ahorro y Estabilizacin
10% para los Departamentos, Municipios y Distritos en cuyo territorio se adelanten
explotaciones de recursos naturales no renovables, as como los municipios y distritos con
puertos martimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados
de los mismos
24% Fondo de Compensacin Regional
16% Fondo de Desarrollo Regional

Sistema General de Participaciones

El Sistema General de Participaciones est constituida por el aporte de recursos la

Nacin a ser transferidos a los Departamentos, Distritos y Municipios a efectos de
atender los servicios a cargo de estos y proveer los recursos para financiar su
prestacin.

Despus de deducido un 4% destinado para asignaciones especiales (alimentacin

escolar, resguardos indgenas, municipios que limiten con el Ro Grande de la
Magdalena y al Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales-
FONPET), el 96% restante se distribuir sectorialmente, en la forma siguiente:

- 58.5% educacin. - 24.5% para salud.

- 5.4% agua potable y saneamiento bsico - 11.6% de propsito general

A nivel de entidades territoriales los criterios de distribucin establecido en la Ley

General de Participaciones y normas complementarias es la siguiente:
Cuadro 28
DISTRIBUCIN TERRITORIAL DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES
AGUA POTABLE Y
EDUCACIN SALUD PROPSITO GENERAL
SANEAMIENTO
58.50% 24.50% 5.40% 11.60%
Asignacin por alumno 78.25% Criterios: 85% Criterios: 17% Municipalidades con
definido por la Nacin subsidio a la demanda Dficit de cobertura menos de 25,000 habts.
salud publica Poblacin atendida 60% segn la pobreza
servicios poblacin Esfuerzo ampliar la 40% en proporcin a la
pobre cobertura poblacin urbana y rural
Nivel de Pobreza .
Eficiencia fiscal 83% Todas Las
Distritos y Eficiencia administrativa Municipalidades y
Municipalidades 40% segn la pobreza
relativa
40% en proporcin a la
poblacin urbana
y rural.
10% Eficiencia Fiscal
10% Eficiencia
Administrativa
Asignacin por alumno 21.75% Criterios: 15% Criterio:
definido por la Nacin subsidio a la demanda Comportamiento de los
Departamentos salud publica indicadores de los
servicios poblacin distritos y Municipios
pobre

53
Con este sistema de competencias tributarias y de transferencias
intergubernamentales la estructura del sistema financiero de los tres niveles de
gobierno nos muestra el nivel de descentralizacin fiscal alcanzado por Colombia
en los ltimos aos.
Cuadro 29
INGRESOS DISPONIBLES DE LOS TRES NIVELES DE GOBIERNO EN COLOMBIA

NIVEL DE GOBIERNO 2006 % 2008 % 2010 %

(1)
Nacional-Ingresos Netos 17,263.5 52.2 28,640.7 54.9 27,411.5 48.9
Departamental 5,508.9 16.6 8,163.1 15.7 10,027.1 17.9
Municipal 10,331.0 31.2 15,321.2 29.4 18,656.7 33.3

TOTAL 33,103.4 100.0 52,125.0 100.0 56,095.3 100.0

Nota: No incluye los ingresos por endeudamiento
(1) Se excluyen las transferencias de recursos a los Gobiernos Departamentales y Municipales
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico Direccin Nacional de Presupuesto.

c. Funciones y Estructura Financiera de los Gobiernos Subnacionales

c.1 Funciones y recursos financieros de los Gobiernos Departamentales

Conforme a la Constitucin la ley del Rgimen Departamental y a la Ley del

Sistema General de Participaciones corresponde a los Gobiernos Departamentales
las funciones y competencias siguientes:
Cuadro 30

PRINCIPALES FUNCIONES Y COMPETENCIAS DE LOS GOBIERNOS DEPARTAMENTALES

Competencias Generales.

Reglamentar el ejercicio de las funciones y la prestacin de los servicios a cargo del

Departamento.
Expedir las disposiciones relacionadas con la planeacin, el desarrollo econmico y social, el
apoyo financiero y crediticio a los municipios, el turismo, el transporte, el ambiente, las obras
pblicas, las vas de comunicacin y el desarrollo de sus zonas de frontera.
Adoptar de acuerdo con la Ley los planes y programas de desarrollo econmico y social y los
de obras pblicas, con la determinacin de las inversiones y medidas que se consideren
necesarias para impulsar su ejecucin y asegurar su cumplimiento.
Decretar, de conformidad con la Ley, los tributos y contribuciones necesarios para el
cumplimiento de las funciones departamentales.
Expedir las normas orgnicas del presupuesto departamental y el presupuesto anual de rentas
y gastos.
Con sujecin a los requisitos que seale la Ley, crear y suprimir municipios, segregar y agregar
territorios municipales, y organizar provincias.
Determinar la estructura de la Administracin Departamental, las funciones de sus
dependencias, las escalas de remuneracin correspondientes a sus distintas categoras de
empleo; crear los establecimientos pblicos y las empresas industriales o comerciales del
departamento y autorizar la formacin de sociedades de economa mixta.
Dictar normas de polica en todo aquello que no sea materia de disposicin legal.

54
 PRINCIPALES FUNCIONES Y COMPETENCIAS DE LOS GOBIERNOS DEPARTAMENTALES

En el sector salud

Formular planes, programas y proyectos para el desarrollo del sector salud y del Sistema
General de Seguridad Social en Salud en armona con las disposiciones del orden nacional.
Adoptar, difundir, implantar, ejecutar y evaluar, en el mbito departamental las normas,
polticas, estrategias, planes, programas y proyectos del sector salud y del Sistema General de
Seguridad Social en Salud, que formule y expida la Nacin o en armona con stas.
Prestar asistencia tcnica y asesora a los municipios e instituciones pblicas que prestan
servicios de salud, en su jurisdiccin
Organizar, dirigir, coordinar y administrar la red de Instituciones Prestadoras de Servicios de
Salud pblicas en el departamento
Garantizar la financiacin y la prestacin de los servicios de laboratorio de salud pblica
directamente o por contratacin
Vigilar y controlar, en coordinacin con el Instituto Nacional para la Vigilancia de
Medicamentos y Alimentos y el Fondo Nacional de Estupefacientes, la produccin, expendio,
comercializacin y distribucin de medicamentos
Ejercer en su jurisdiccin la vigilancia y el control del aseguramiento en el Sistema General de
Seguridad Social en Salud

En el Sector Educacin

Prestar asistencia tcnica educativa, financiera y administrativa a los municipios, cuando a

ello haya lugar.
Administrar y responder por el funcionamiento, oportunidad y calidad de la informacin
educativa departamental y suministrar la informacin a la Nacin en las condiciones que se
requiera.
Apoyar tcnica y administrativamente a los municipios para que se certifiquen en los trminos
previstos en la presente ley.
Certificar a los municipios que cumplen los requisitos para asumir la administracin autnoma
de los recursos del Sistema General de Participaciones

Competencias frente a los municipios no certificados

Dirigir, planificar; y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, bsica, media
en sus distintas modalidades, en condiciones de equidad, eficiencia y calidad
Administrar y distribuir entre los municipios de su jurisdiccin los recursos financieros
provenientes del Sistema General de Participaciones
Participar con recursos propios en la financiacin de los servicios educativos a cargo del
Estado, en la cofinanciacin de programas y proyectos educativos y en las inversiones de
infraestructura, calidad y dotacin.
Mantener la cobertura actual educativa y propender a su ampliacin.
Evaluar el desempeo de rectores y directores, y de los docentes directivos, de conformidad
con las normas vigentes.
Prestar asistencia tcnica y administrativa a las instituciones educativas, cuando a ello haya
lugar.
Promover la aplicacin y ejecucin de planes de mejoramiento de la calidad.
Distribuir entre los municipios los docentes, directivos y empleados administrativos, de
acuerdo con las necesidades del servicio, de conformidad con el reglamento.
Distribuir las plantas departamentales de personal docente, directivos y empleados
administrativos, atendiendo los criterios de poblacin atendida y por atender en condiciones
de eficiencia, siguiendo la regulacin nacional sobre la materia.
Organizar la prestacin y administracin del servicio educativo en su jurisdiccin.
Vigilar la aplicacin de la regulacin nacional sobre las tarifas de matrculas, pensiones,
derechos acadmicos y otros cobros en los establecimientos educativos
Colaborar con las autoridades competentes en la ejecucin de las tareas necesarias para la
conservacin del medio ambiente y disponer lo que requiera la adecuada preservacin de los
recursos naturales.

55
 PRINCIPALES FUNCIONES Y COMPETENCIAS DE LOS GOBIERNOS DEPARTAMENTALES
Concurrir a la prestacin de los servicios pblicos de agua potable y saneamiento bsico
mediante la promocin, estructuracin implementacin de esquemas regionales.
Promover, coordinar y/o cofinanciar la operacin de es que mas regionales de prestacin de
los servicios pblicos de agua potable y saneamiento bsico.
Asegurar que se preste a los habitantes de los distritos o municipios no certificados en agua
potable y saneamiento bsico, de manera eficiente, los servicios pblicos de agua potable y
saneamiento bsico,
Administrar los recursos del Sistema General de Participaciones con destinacin para Agua
Potable y Saneamiento Bsico de los distritos y municipios no certificados, con excepcin del
Distrito Capital de Bogot
Prestar servicios de salud de los niveles II y III
Prestar asistencia tcnica y asesora a los municipios e instituciones pblicas que prestan
servicios de salud, en su jurisdiccin.

Para ejercer las referidas competencias los Gobiernos Departamentales disponen

de los recursos financieros siguientes:

Cuadro 31
ESTRUCTURA FINANCIERA DE LOS DEPARTAMENTOS EN COLOMBIA 2006-2010
(en millones de Dlares USA)

CONCEPTO 2006 % 2008 % 2010 %

1.INGRESOS CORRIENTES 1,750.1 31.8 2,429.9 29.8 3,189.4 31.8

1.1 TRIBUTARIOS 1,483.1 26.9 2,087.4 25.6 2,617.5 26.1
CERVEZA 423.3 7.7 656.2 8.0 754.8 7.5
LICORES 368.2 6.7 477.5 5.8 489.7 4.9
CIGARRILLOS Y TABACO 136.4 2.5 169.4 2.1 205.7 2.1
REGISTRO Y ANOTACION 165.9 3.0 244.2 3.0 297.8 3.0
VEHICULOS AUTOMOTORES 116.4 2.1 156.6 1.9 196.8 2.0
SOBRETASA A LA GASOLINA 113.1 2.1 144.9 1.8 147.8 1.5
OTROS 159.8 2.9 238.5 2.9 525.0 5.2
1.2 NO TRIBUTARIOS 266.9 4.8 342.5 4.2 571.8 5.7
2. TRANSFERENCIAS 3,758.8 68.2 5,733.3 70.2 6,837.7 68.2
2.1 TRANSFERENCIAS CORRIENTES 15.6 0.3 47.2 0.6 162.1 1.6
DEL NIVEL NACIONAL 11.1 0.2 39.5 0.5 88.8 0.9
OTRAS 4.5 0.1 7.8 0.1 73.3 0.7
2.2. TRANSFERENCIAS DE CAPITAL 2,871.4 52.1 3,958.4 48.5 4,730.9 47.2
DEL NIVEL NACIONAL 2,613.6 47.4 3,558.0 43.6 4,170.9 41.6
OTRAS 257.8 4.7 400.4 4.9 560.0 5.6
2.3 COFINANCIACION 57.5 1.0 109.8 1.3 173.1 1.7
2.3. REGALIAS 695.5 12.6 1,342.3 16.4 1,499.2 15.0
2.4. OTROS 118.8 2.2 275.6 3.4 272.4 2.7
TOTAL 5,508.9 100.0 8,163.1 100.0 10,027.1 100.0
PBI Millones Dlares USA 162,808.0 244,162.5 286,500.8
Ingreso Departamentos % PBI 3.38% 3.34% 3.50%
Poblacin Pas 43,405,956 44,451,147 45,509,584
INGRESOS DEPARTAMENTOS
126.92 183.64 220.33
PER CPITA
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico Direccin Nacional de Presupuesto.

56
c.2 Funciones y recursos financieros de los Gobiernos Municipales

Conforme a lo establecido en la constitucin, la Ley del Cdigo del Rgimen

Municipal y la Ley General del Sistema de Participaciones, las Municipalidades
tienen las funciones y competencias siguientes:
Cuadro 32

PRINCIPALES FUNCIONES Y COMPETENCIAS DE LOS GOBIERNOS MUNICIPALES

Competencias Generales

Reglamentar las funciones y la eficiente prestacin de los servicios a cargo del municipio.
Adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo econmico y social y de obras
pblicas.
Dictar las normas orgnicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y
gastos.
Determinar la estructura de la administracin municipal y las funciones de sus dependencias;
las escalas de remuneracin correspondientes a las distintas categoras de empleos; crear, a
iniciativa del alcalde, establecimientos pblicos y empresas industriales o comerciales y
autorizar la constitucin de sociedades de economa mixta.
Reglamentar los usos del suelo y, dentro de los lmites que fije la ley, vigilar y controlar las
actividades relacionadas con la construccin y enajenacin de inmuebles destinados a
vivienda.
Dictar las normas necesarias para el control, la preservacin y defensa del patrimonio
ecolgico y cultural del municipio

En el Sector Salud<

Formular, ejecutar y evaluar planes, programas y proyectos en salud, en armona con las
polticas y disposiciones del orden nacional y departamental.
Gestionar y supervisar el acceso a la prestacin de los servicios de salud para la poblacin de
su jurisdiccin
Financiar y cofinanciar la afiliacin al Rgimen Subsidiado de la poblacin pobre y vulnerable
y ejecutar eficientemente los recursos destinados a tal fin.
Identificar a la poblacin pobre y vulnerable en su jurisdiccin y seleccionar a los
beneficiarios del Rgimen Subsidiado, atendiendo las disposiciones que regulan la materia.
Celebrar contratos para el aseguramiento en el Rgimen Subsidiado de la poblacin pobre y
vulnerable y realizar el seguimiento y control directamente o por medio de interventoras.
inspeccin, vigilancia y control de factores de riesgo que afecten la salud humana presentes
en el ambiente, en coordinacin con las autoridades ambientales.
Vigilar y controlar en su jurisdiccin, la calidad, produccin, comercializacin y distribucin
de alimentos para consumo humano, con prioridad en los de alto riesgo epidemiolgico,

En el Sector Educacin

Dirigir, planificar y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, bsica y media,
Administrar y distribuir entre los establecimientos educativos de su jurisdiccin los recursos
Financieros provenientes del Sistema General de Participaciones, destinados a la prestacin
de los servicios educativos
Administrar, las instituciones educativas, el personal docente y administrativo de los planteles
educativos,
Distribuir entre las instituciones educativas los docentes y la planta de cargos, de acuerdo con
las necesidades del servicio entendida como poblacin atendida y por atender en condiciones
de eficiencia,
Mantener la actual cobertura y propender a su ampliacin.
Evaluar el desempeo de rectores y directores, y de los directivos docentes.
Ejercer la inspeccin, vigilancia y supervisin de la educacin en su jurisdiccin,
Prestar asistencia tcnica y administrativa a las instituciones educativas

57
 PRINCIPALES FUNCIONES Y COMPETENCIAS DE LOS GOBIERNOS MUNICIPALES
Administrar el Sistema de Informacin Educativa Municipal o Distrital y suministrar la
informacin al departamento y a la Nacin con la calidad y en la oportunidad que seale el
reglamento.
Promover la aplicacin y ejecucin de los planes de mejoramiento de la calidad en sus
instituciones.
Organizar la prestacin del servicio educativo en su en su jurisdiccin.
Vigilar la aplicacin de la regulacin nacional sobre las tarifas de matrculas, pensiones,
derechos acadmicos y cobros peridicos en las instituciones educativas.

Para ejercer las funciones y competencias que la Constitucin y las leyes le asigna,
las Municipalidades obtienen recursos por los impuestos que recaudan y por las
transferencias que reciben, cuya estructura es la siguiente:
Cuadro 33
ESTRUCTURA FINANCIERA DE LAS MUNICIPALIDADES EN COLOMBIA 2006-2010
(en millones de Dlares USA)

CONCEPTO 2006 % 2008 % 2010 %

1. INGRESOS CORRIENTES 4,110.5 39.8 5,481.9 35.8 6,763.8 36.3

1.1 INGRESOS TRIBUTARIOS 3,139.1 30.4 4,581.1 29.9 5,738.9 30.8

PREDIAL 934.1 9.0 1,288.2 8.4 1,759.3 9.4

INDUSTRIA Y COMERCIO 1,290.7 12.5 2,039.5 13.3 2,382.7 12.8

SOBRETASA A LA GASOLINA 422.1 4.1 549.5 3.6 579.8 3.1

OTROS 492.2 4.8 703.8 4.6 1,017.1 5.5

1.2. INGRESOS NO TRIBUTARIOS 971.4 9.4 900.8 5.9 1,024.9 5.5

2. TRANSFERENCIAS 6,220.5 60.2 9,839.3 64.2 11,892.9 63.7

2.1 TRANSFERENCIAS CORRIENTES 299.6 2.9 454.9 3.0 570.5 3.1

DEL NIVEL NACIONAL 239.2 2.3 363.5 2.4 437.3 2.3

OTRAS 60.4 0.6 91.4 0.6 133.2 0.7

2.2 TRANSFERENCIAS DE CAPITAL 5,920.9 57.3 9,384.4 61.3 11,322.4 60.7

REGALIAS 470.0 4.5 908.7 5.9 974.6 5.2

TRANSF. NACIONALES (SGP, etc.) 4,264.5 41.3 6,774.5 44.2 8,745.8 46.9

COFINANCIACION 183.6 1.8 208.5 1.4 327.7 1.8

OTROS 1,002.7 9.7 1,492.7 9.7 1,274.3 6.8

INGRESOS TOTALES 10,331.0 100.0 15,321.2 100.0 18,656.7 100.0

PBI Millones Dlares USA 162,808.0 244,162.5 286,500.8

Ingresos Municipales % PBI 6.35% 6.27% 6.51%

Poblacin Pas 43,405,956 44,451,147 45,509,584

INGRESOS MUNICIPALES
238.01 344.67 409.95
PER CPITA
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico Direccin Nacional de Presupuesto.

58
d. Limitaciones y Tareas Pendientes

Para Jaime Bonet34, economista del CEER del Banco de la Repblica-Colombia,

Existen desequilibrios regionales en la poltica de descentralizacin colombiana. En
particular, se presenta una gran desigualdad en los ingresos fiscales de los entes
territoriales, lo cual implica que stos asumen la responsabilidad de prestacin de
servicios en condiciones muy diferentes. Gran parte de esta inequidad en el ingreso
se origina en la disparidad observada en los ingresos tributarios, la cual, contrario a
lo que se esperara en un programa de equidad fiscal horizontal, no es corregida
por el sistema de transferencias vigente. Adems, el escaso vnculo existente entre
los recaudos y las decisiones de gasto impiden que se realicen los aumentos en
eficiencia que se esperan de una estrategia de descentralizacin. Para lo cual
plantea las siguientes propuestas:

- Involucrar tanto los componentes de gasto como los de ingresos en el diseo de

las reglas del Sistema General de Participaciones,
- Creacin de un Fondo de Compensacin Regional que permita superar en el
mediano plazo las disparidades regionales,
- Establecer la inversin sectorial regionalizada (ISR) con los recursos del
presupuesto de inversin sectorial del gobierno nacional,
- Constituir un sistema de recaudo nacional de los tributos territoriales,
- Implementar un sistema de informacin del proceso que permita su monitoreo
permanente, y
- Organizar una institucin del orden nacional que coordine las acciones que
realizan los distintos organismos pblicos en materia de descentralizacin.

En un estudio realizado por Fabio Snchez35 para el BID, seala que los desafos
futuros del proceso de descentralizacin para Colombia son diversos y en muchos
frentes. Los cuales se pueden dividir, entre otros, de la siguiente forma:

a) Capacidad fiscal y financieros: Aumentar los ingresos propios,

particularmente los Impuestos locales pues existen muchas diferencias entres
los municipios. Para ello hay que establecer cul es la capacidad fiscal de cada
entidad territorial, que es un trabajo que an est por hacer.

b) Provisin de bienes pblicos: Aunque Colombia ha tenido notables avances en

las coberturas de educacin y salud y en menor medida en acueducto y
alcantarillado existen rezagos importantes y notables diferencias entre
regiones y municipios. Es necesario encontrar el conjunto de mecanismos e
incentivos que aceleren los aumentos en coberturas con calidad.

34
Jaime Bonet: Desequilibrios regionales en la poltica de descentralizacin en Colombia Banco de la
Repblica (2006)
35
Fabio Snchez Torres: La Descentralizacin en Colombia, El Desempe Fiscal de las Entidades Subnacionales
BID 2008
59
c) Participacin ciudadana: Aunque la Constitucin y la Ley han establecido
mecanismos de participacin (plebiscito, referendo, etc.) su uso por parte de la
comunidad ha sido muy limitado. Falta crear conciencia de estos mecanismos.

d) Capacidad tcnica regional y local: El aumento de la capacidad tcnica y de

gestin en la burocracia de las entidades subnacionales es una condicin
necesaria para que la descentralizacin funcione. No existen hasta el momento
trabajos que permitan determinar a cabalidad ni la evolucin ni las diferencias
interregionales de este particular.

e) Lucha contra la corrupcin: Las entidades territoriales han estado

severamente golpeados por distintos agentes que intentan con algn grado de
xito apropiarse de los presupuestos locales y regionales. Aunque ha habido
avances en los organismos de Control Fiscal Contralora, Disciplinario-
Personera y Procuradura y Penal- Fiscala, en las regiones y municipios con
influencia de grupos irregulares o donde existe bajo control del Estado y cultura
de rent-seeking el saqueo de los recursos pblicos es cotidiano.

f) Coordinacin entre los niveles de Gobierno: A pesar de que los cambios

Constitucionales recientes han permitido una mejor asignacin de las
competencias de municipios y departamentos, subsisten an traslape de
funciones y conflictos inter administrativos.

60
3. EL CASO PERUANO: Evaluacin y Propuestas

a. Antecedentes

La descentralizacin y el financiamiento de la gestin de los gobiernos locales en el

Per han estado siempre supeditados al nimo y voluntad poltica del gobierno de
turno. Esto explica lo acontecido en los ltimos 30 aos se han producido marchas y
contramarchas, en lo que a descentralizacin fiscal se refiere36:

En la dcada de 1980 se da un fuerte impulso a la descentralizacin en las

Municipalidades, en este periodo se transfieren funciones del ex Ministerio de
Construccin, Transportes y Comunicaciones y se entregan a las Municipalidades
los Impuestos de Alcabala, al Patrimonio Vehicular, a los Juegos de Bingos y se
crea el Impuesto de Promocin Municipal (dos puntos del IGV). En el mbito
regional se crea y entran en funciones 11 Gobiernos Regionales en el pas.

En la dcada de 1990 se produce un retroceso en el proceso con la

desactivacin de las Regiones y la recentralizacin de funciones, y
competencias municipales en instancias del Gobierno Nacional. As mismo y en
forma paralela se reduce la base tributaria y potencial fiscal de los Gobiernos
Locales.

Finalmente en la primera dcada de ste siglo, se reinicia el proceso de

descentralizacin con un mayor nfasis en los Gobiernos Regionales. En esta
etapa se aprueban las Leyes de Bases para el proceso y en su desarrollo e
implementacin se acenta la transferencia de funciones y competencias y poca
o ninguna a una real descentralizacin fiscal. En esta etapa las finanzas de los
Gobiernos Regionales y Locales han sido favorecidas coyunturalmente por
crecimiento de la demanda y precios internacionales de los minerales, lo cual
gener un rpido crecimiento de los ingresos por los conceptos de Canon y
Regalas Mineras durante el periodo 2005-2008. En consecuencia el crecimiento
financiero observado en los gobiernos subnacionales por concepto de CANON no
constituye la expresin de una poltica preestablecida para el proceso de
descentralizacin fiscal en el pas. La crisis financiera internacional del ao
2009 y posteriormente la cada en la demanda de los EEUU y la inestabilidad de
la economa europea, desde fines de 2010, est mostrando la fragilidad del
actual modelo de financiamiento de los gobiernos subnacionales.

En este contexto el proceso de descentralizacin fiscal, ms all del inerte

crecimiento del Canon minero y los esfuerzos de los representantes regionales y
locales, no se ha tenido la voluntad poltica para impulsar y fortalecer el proceso
durante el ltimo quinquenio. Por el lado del gasto los gobiernos subnacionales han

36
A. Flores A. (2011)
61
recibido del Ejecutivo la transferencias de funciones establecidas en las leyes, de
bases de descentralizacin, de regiones y orgnica de municipalidades sin que se
haya medido efectivamente el costo real de operacin e inversin de las funciones
transferidas que aseguren la mejora y mantenimiento de stas.

Por otro lado una de las notorias ausencias en el proceso de descentralizacin en el

Per es la del rgano conductor y coordinador, pues la desactivacin del Consejo
Nacional de Descentralizacin producida en el ao 2007 ha constituido un claro
mensaje del poco inters mostrado en el segundo quinquenio del siglo XXI. En
sustitucin de este Consejo Nacional se crea la Secretaria de Descentralizacin
dentro de la Presidencia del Consejo de Ministros con el principal objetivo de
avanzar y concluir con la transferencia de funciones Ministeriales a los gobiernos
subnacionales.

La ausencia de un rgano rector del proceso de descentralizacin se refleja no solo

en las dificultades y lentitud que muestra la ejecucin de las inversiones si no
tambin en los mbitos administrativos y de planificacin en los gobiernos
subnacionales. Esta situacin ha sido analizada por Guerra-Garca en el
Diagnostico de la Gestin de los Gobiernos Subnacionales37 en el que seala,
entre otros aspectos, las debilidades en los sistemas logsticos, administrativos y
dficit de recursos humanos en los Gobiernos Regionales y la inexistencia de
incentivos para reconocer el esfuerzo y compromisos de los mejores operadores.

Como parte de ste proceso, a fines del ao 2009 se aprueba la Ley de Presupuesto
del Sector Pblico para el Ao Fiscal de 2010, Ley N 29465, en cuya Duodcima
Disposicin Complementaria y Transitoria se dispuso la conformacin de la
Comisin Multisectorial en Materia de Descentralizacin Fiscal, con el objeto de
formular una Propuesta Tcnica de Descentralizacin Fiscal. Encargo que fuera
cumplido por la referida Comisin al presentar sus propuestas a fines del ao 2010.
La referida Comisin estuvo conformada por un representante de la Presidencia del
Consejo de Ministros (PCM) quien la presidi, un representante del Ministerio de
Economa y Finanzas (MEF), un representante del viceministro de Economa, un
representante de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR), un
representante de la Asociacin de Municipalidades del Per (AMPE), y un
representante de la Red de Municipalidades Urbanas y Rurales del Per (REMURPE).
Esta comisin abord este encargo en cuatro reas temticas: Las reas temticas
de trabajo y sus respectivos responsables fueron: rea temtica de gastos, rea
temtica de ingresos, rea temtica de transferencias y rea temtica de
endeudamiento.

Las propuestas formuladas por esta Comisin se agruparon en cuatro:

Las propuestas consensuadas, que contaron con la aprobacin de todos los

miembros de la Comisin;

37
Guerra-Garca, Gustavo (2010)
62
 Las propuestas con consenso parcial, que obtuvieron el acuerdo de dos o ms
de las entidades representadas en la Comisin sobre determinados aspectos de
la propuesta, pero no alcanzaron un acuerdo unnime;
Las propuestas institucionales, que obtuvieron el apoyo de una de las entidades
representadas en la Comisin o que fueron planteadas por la entidad
responsable del rea temtica respectiva, aunque no lograron alcanzar el
consenso de los otros miembros; y
Los temas en agenda pendiente, cuyo desarrollo se ha planteado para futuras
etapas de anlisis, evaluacin y sustento por considerar que requieren estudios
y/o debates adicionales38.

Con el fin de mantener un espacio de dialogo intergubernamental y definir acciones

necesarias para la consolidacin del proceso de Descentralizacin Fiscal, a fines del
ao 2011 en la Centsima Decima Disposicin Complementaria Final de la Ley
29812, Ley del Presupuesto del Sector Pblico para el ao 2012, se conforma
una Comisin Multisectorial para que en un plazo de con el objeto de:

Evaluar la implementacin de las medidas contenidas en la Propuesta Tcnica

de Descentralizacin Fiscal, elaborada en aplicacin a la Duodcima
Disposicin Complementaria y Transitoria de la Ley 29465, Ley de Presupuesto
del Sector Pblico para el ao Fiscal 2010; y
Elaborar el plan de accin correspondiente

Esta Comisin Multisectorial es integrada por el Secretario de Descentralizacin de

la Presidencia del Consejo de Ministros, quien la preside; un representante de la
Direccin General de Descentralizacin Fiscal y Asuntos Sociales del Ministerio de
Economa y Finanzas, que acta como Secretara Tcnica, un representante del
Viceministerio de Economa del Ministerio de Economa y Finanzas, un
representantes del Viceministerio de Hacienda del Ministerio de Economa y
Finanzas, un representante de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales, un
representante de la Asociacin de Municipalidades del Per y un representante de
la Red de Municipalidades Rurales del Per.

b. Descentralizacin de las finanzas pblicas

Sobre la base de la Constitucin Poltica vigente y las Leyes sobre descentralizacin

y tributacin emitidas durante los ltimos 20 aos, se ha configurado el actual
sistema financiero de los Gobiernos Subnacionales en el Per. En este sistema, los
Gobiernos Locales y Gobiernos Regionales tienen nicamente la potestad tributaria
para fijar y recaudar sus tasas y contribuciones para su aplicacin o gastos
especficos; y en el caso particular de las Municipalidades, stas tienen a su cargo
la recaudacin y libre disponibilidad de diversos Impuestos creados o entregados a
su favor.

38
Propuesta Tcnica de Descentralizacin Fiscal - Introduccin
63
En las relaciones financieras intergubernamentales se ha configurado un sistema de
transferencias de coparticipacin de impuestos o recursos provenientes del Tesoro
Pblico que deben ser aplicados para fines especficos y de libre disponibilidad del
respectivo gobierno subnacional.
Cuadro 34
FUENTES Y USOS DE LOS COMPONENTE DEL SISTEMA FINANCIERO
DE LOS GOBIERNOS REGIONALES Y LOCALES

GOBIERNO REGIONAL GOBIERNO LOCAL

LIBRE LIBRE
USO ESPECFICO ESPECFICO CONDICIONADO
DISPONIBILIDAD DISPONIBILIDAD
FUENTE DE
FINANCIAMIENTO
Arbitrios
Municipales,
RECURSOS Impuestos, Multas,
Tasas por prestacin derechos por
DIRECTAMENTE Rentas de la
de servicios servicios y
RECAUDADOS Propiedad
contribuciones por
obras pblicas

Vaso de Leche,
Fondo de
Comedores,
Compensacin
PROVIAS, Programa
Regional - FONCOR,
TRANSFERENCIA DE Nutricional a
Transferencia de
RECURSOS ORDINARIOS pacientes con
partidas para Gastos
Tuberculosis,
Corrientes
Vctimas de
Sectoriales
Terrorismo

Canon, Sobrecanon,
Canon, Sobrecanon,
Regalas, Renta de
Regalas, Renta de Plan de Incentivos a
Aduanas, Fondo Gas Fondo de
TRANSFERENCIA DE Aduanas, FOCAM, la Mejora de la
de Camisea-FOCAM, compensacin
RECURSOS Fondo Concursable- Gestin y
Fondo Concursable Municipal-
DETERMINADOS FONIPREL, Fondo de Modernizacin
FONIPREL, Fondo de FONCOMUN
Reconstruccin del Municipal
Reconstruccin del
Sur-FORSUR
Sur-FORSUR,

Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas

Los Gobiernos Regionales, que funcionan desde el ao 2003, tienen aun

limitaciones financieras si consideramos que gran parte de los recursos que
perciben est constituido por transferencias ordinarias para el pago de las planillas
del personal de los sectores transferidos, pues estos durante el periodo 2006-2010
ha representado en promedio el 74% del total de los ingresos percibidos.

En el caso de las Municipalidades, aun cuando tiene asignada la administracin de

impuestos, (con relativa importancia para las Municipalidades urbanas), las
transferencias han superado largamente el rendimiento de la recaudacin
tributaria. Destaca la importancia de las transferencias de recursos determinados
(con ndices de distribucin legalmente establecidos) especficamente por
participacin de los recursos por el Canon y del Fondo de Compensacin Municipal
que en conjunto han representado en promedio el 55.2% durante el periodo 2006-
2010. Cabe sealar que las transferencias totales en promedio para el referido
periodo alcanzaron el 73%.

A inicios del ao 2004 el Poder Ejecutivo aprueba el Decreto Legislativo N 955,

Ley de Descentralizacin Fiscal, cuyas disposiciones se limitan a reiterar los
64
recursos y autonoma establecida en la Constitucin, Leyes Orgnicas y leyes
tributarias vigentes, sin abordar seriamente la descentralizacin de los recursos
financieros del Gobierno Nacional en los Gobiernos Subnacionales. El aporte de esta
ley se circunscribe a las disposiciones sobre Endeudamiento y Reglas Fiscales,
sealando los ndices de referencia para acceder a crditos con o sin aval del
Gobierno Nacional.

En cuanto al nivel de descentralizacin, medido en trminos de recursos captados y

disponibles en los tres niveles de gobierno, se puede afirmar que durante el
periodo 2006-2010 los ingresos de los Gobiernos Subnacionales representaron en
promedio el 26.2% del total obtenido por el sector pblico.

Grafico 6
PARTICIPACIN DE LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES
EN LOS INGRESOS DEL SECTOR PBLICO

90.00
77.07
80.00 73.70 74.87
72.84
71.74
70.00
60.00
50.00
40.00
30.00
14.09 13.72
20.00 12.13 14.63 14.59 14.17 13.44
10.80 11.67 10.54
10.00
0.00
2006 2007 2008 2009 2010

CENTRAL REGIONAL LOCALES

Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas - Direccin General de Contabilidad Pblica y Portal de

Transparencia Econmica - Transferencias a los Gobiernos Regionales y Locales

Cuadro 35
ESTRUCTURA DEL CONSOLIDADO DE LOS INGRESOS DEL SECTOR PBLICO 2006-2010
(en miles de Dlares USA)
NIVEL DE
2006 % 2007 % 2008 % 2009 % 2010 %
GOBIERNO

CENTRAL 17,749,784 77.07 19,725,136 73.70 23,824,937 74.87 24,581,257 71.74 30,981,230 72.84

REGIONAL 2,792,558 12.13 3,123,995 11.67 3,355,540 10.54 4,827,593 14.09 5,836,451 13.72

LOCALES 2,487,732 10.80 3,916,361 14.63 4,642,192 14.59 4,854,249 14.17 5,718,241 13.44

TOTAL 23,030,075 100.0 26,765,493 100.0 31,822,669 100.0 34,263,099 100.0 42,535,922 100.0

Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas - Direccin General de Contabilidad Pblica y Portal de Transparencia Econmica
- Transferencias a los Gobiernos Regionales y Locales

65
c. Funciones y Estructura Financiera de los Gobiernos Regionales

La Ley 27783, Ley de Bases de la Descentralizacin y la Ley 27867, Ley Orgnica de

los Gobiernos Regionales establece las funciones exclusivas y compartidas de este
nivel de gobierno. A partir del ao 2004 y en el marco de la Ley N 28273, Ley del
Sistema de Acreditacin de los Gobiernos Regionales y Locales y de su reglamento,
el Poder Ejecutivo inicia el proceso de transferencia de funciones sectoriales a los
Gobiernos Regionales. Las Funciones exclusivas y compartidas de los gobiernos
Regionales son las siguientes:
Cuadro 36
FUNCIONES EXCLUSIVAS Y COMPARTIDAS DE LOS GOBIERNOS REGIONALES

FUNCIONES EXCLUSIVAS FUNCIONES COMPARTIDAS

- Planificar el desarrollo integral de su - Educacin. Gestin de los servicios

regin y ejecutar los programas
socioeconmicos correspondientes, en
armona con el Plan Nacional de Desarrollo.
- Formular y aprobar el Plan de Desarrollo
Regional Concertado con las
municipalidades y la sociedad civil de su
regin.
- Aprobar su organizacin interna y su
presupuesto institucional conforme a la Ley
de Gestin Presupuestaria del Estado y las
Leyes Anuales de Presupuesto.
- Promover y ejecutar las inversiones
pblicas de mbito regional en proyectos de
infraestructura vial, energtica, de
comunicaciones y de servicios bsicos de
mbito regional, con estrategias de
sostenibilidad, competitividad,
oportunidades de inversin privada,
dinamizar mercados y rentabilizar
actividades.
- Disear y ejecutar programas regionales de
cuencas, corredores econmicos y de
ciudades intermedias.
- Promover la formacin de empresas y
unidades econmicas regionales para
concertar sistemas productivos y de
servicios.
- Facilitar los procesos orientados a los
mercados internacionales para la
agricultura, la agroindustria, la artesana,
la actividad forestal y otros sectores
productivos, de acuerdo a sus
potencialidades.
- Desarrollar circuitos tursticos que puedan
convertirse en ejes de desarrollo.
- Concretar acuerdos con otras regiones para
el fomento del desarrollo econmico, social
y ambiental.
- Administrar y adjudicar los terrenos
urbanos y eriazos de propiedad del Estado
educativos de nivel inicial, primarios,
secundarios y superior no universitaria, con
criterios de interculturalidad orientados a
potenciar la formacin para el desarrollo.
- Salud pblica.
- Promocin, gestin y regulacin de
actividades econmicas y productivas en su
mbito y nivel, correspondientes a los
sectores agricultura, pesquera, industria,
comercio, turismo, energa, hidrocarburos,
minas, transportes, comunicaciones y
medio ambiente.
- Gestin sostenible de los recursos naturales
y mejoramiento de la calidad ambiental.
- Preservacin y administracin de las
reservas y reas naturales protegidas
regionales. f) Difusin de la cultura y
potenciacin de todas las instituciones
artsticas y culturales regionales.
- Competitividad regional y la promocin de
empleo productivo en todos los niveles,
concertando los recursos pblicos y
privados.
- Participacin ciudadana, alentando la
concertacin entre los intereses pblicos y
privados en todos los niveles.
- Otras que se le delegue o asigne conforme
a Ley.

66
 FUNCIONES EXCLUSIVAS FUNCIONES COMPARTIDAS
en su jurisdiccin, con excepcin de los
terrenos de propiedad municipal.
- Organizar y aprobar los expedientes
tcnicos sobre acciones de demarcacin
territorial en su jurisdiccin, conforme a la
ley de la materia.
- Promover la modernizacin de la pequea y
mediana empresa regional, articuladas con
las tareas de educacin, empleo y a la
actualizacin e innovacin tecnolgica. m)
Dictar las normas sobre los asuntos y
materias de su responsabilidad, y proponer
las iniciativas legislativas correspondientes.
- Promover el uso sostenible de los recursos
forestales y de biodiversidad.
- Otras que se le seale por ley expresa.

Despus de siete ao de iniciado el proceso de transferencias de funciones

sectoriales a los Gobiernos Regionales, ste aun no concluye, pues el proceso
estuvo marcado por mltiples dificultades pues ya en el Informe Parlamentario del
2005, se sealaba que exista bastante confusin respecto de las competencias y
funciones de los diversos niveles de gobierno, pues las funciones de los gobiernos
subnacionales han sido establecidas sin una mirada homognea y las leyes de los
Ministerios son, por lo general, anteriores a las normas del proceso de
descentralizacin; con ello, el marco normativo presenta imprecisiones y vacos
que no permiten tener una imagen clara de lo que debe hacer cada nivel de
gobierno39.

La Defensora del Pueblo en su Reporte de supervisin sobre la Transferencia de

competencias sectoriales a los Gobiernos Regionales40, seala que () el proceso de
efectivizacin de la transferencia de competencias () se ha limitado a la suscripcin de
Actas Sustentatorias y de Entrega y Recepcin; as como a la entrega, en algunos casos,
del acervo documentario () y recomend Recordar a los Sectores del Gobierno Nacional
que la transferencia de competencias sectoriales debe ir acompaada de los recursos
presupuestales, materiales y humanos vinculados a cada una de las funciones a ser
transferida, conforme al criterio de provisin regulado en el literal c) del inciso 14.2) del
artculo 14 de la Ley de Bases de la Descentralizacin.

Recientemente, en el Informe Anual del Proceso de Descentralizacin 2011,

presentado en el mes de abril de 2012, por el Presidente del Consejo de Ministros a
la Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin, Gobiernos Locales y
Modernizacin de la Gestin del Estado del Congreso de la Repblica, se seala que
al 31 de diciembre de 2011, se ha culminado la transferencia de funciones en un
39
Evaluacin del Proceso de Descentralizacin, Periodo Legislativo 2007-2008-Comisin de Descentralizacin,
Regionalizacin, Gobiernos Locales y Modernizacin de la Gestin del Estado- Congreso de la Repblica
40
Reporte de supervisin sobre la Transferencia de competencias sectoriales a los Gobiernos Regionales,
Defensora del Pueblo, septiembre 2006; pginas 12 y 65.
67
92.4% (4,446 funciones) estando pendiente el 7.6% (364 funciones). En el ao 2011
se han transferido 120 funciones sectoriales, equivalentes al 2.5% del total. Cabe
sealar que la meta total que se program transferir comprende 4,810 funciones
(185 por 25 Gobiernos Regionales) que incluye la transferencia de 185 funciones a
la Municipalidad Metropolitana de Lima41.
Cuadro 37
AVANCE DE LAS TRANSFERENCIA DE FUNCIONES
A LOS GOBIERNOS REGIONALES AL 31-12-2011
AVANCE
TRANSFERENCIAS
AOS AVANCE
ANUALES PORCENTAJE
ACUMULADO
2005 1,071 1,071 22.3%

2006 186 1,257 26.1%

2007 477 1,734 36.0%

2008 1,985 3,719 77.3%

2009 509 4,228 87.9%

2010 98 4,326 89.9%

2011 120 4,446 92.4%

Fuente: Oficina de Transferencias, Monitoreo y Evaluacin, Secretaria de Descentralizacin
Presidencia del Consejo de Ministros

En el aspecto financiero, la Constitucin Poltica del Per de 1993 establece como

rentas de los Gobiernos Regionales

- Las transferencias especficas que les asigne la Ley Anual de Presupuesto.

- Los tributos creados por ley a su favor.
- Los derechos econmicos que generen por las privatizaciones, concesiones y
servicios que otorguen, conforme a ley.
- Los recursos asignados del Fondo de Compensacin Regional, que tiene carcter
redistributivo, conforme a ley.
- Los recursos asignados por concepto de canon, y
- Los recursos provenientes de sus operaciones financieras, incluyendo aquellas
que realicen con el aval del Estado, conforme a ley.

Conforme a las disposiciones establecidas en la Constitucin y las leyes sobre

descentralizacin y de presupuesto pblico, los Gobiernos Regionales durante el
Periodo 2006-2010 han recibido los recursos financieros siguientes:

41
Informe Anual del Proceso de Descentralizacin 2011, presentado en el mes de abril de 2012, por el
Presidente del Consejo de Ministros a la Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin, Gobiernos Locales y
Modernizacin de la Gestin del Estado del Congreso de la Repblica
68
 Cuadro 38
ESTRUCTURA FINANCIERA DE LOS GOBIERNOS REGIONALES 2006-2008-2010
(En miles de Dlares USA y porcentajes)
CONCEPTO 2006 % 2008 % 2010 %

INGRESOS RECAUDADOS EN EL
325,185.0 11.6 175,661.9 5.2 163,973.2 2.8
TERRITORIO
Tasas y Contribuciones 318,653.3 11.4 142,038.8 4.2 152,181.4 2.6

Ingresos financieros 6,531.7 0.2 33,623.2 1.0 11,791.7 0.2

TRANSFERENCIAS DE
325,386.6 11.7 682,745.1 20.3 1,096,263.4 18.8
COPARTICIPACIN
Canon y Regalas 281,275.4 10.1 575,396.9 17.1 542,209.6 9.3

Fondos 9,813.5 0.4 55,104.7 1.6 497,519.6 8.5

Renta de Aduana y Otros 34,297.7 1.2 52,243.5 1.6 56,534.2 1.0

TRANSFERENCIAS ORDINARIAS 2,082,183.5 74.6 2,416,142.3 72.0 4,376,462.7 75.0

ENDEUDAMIENTO (1) 59,803.2 2.1 80,990.5 2.4 199,751.7 3.4

TOTAL INGRESOS 2,792,558.3 100.0 3,355,539.8 100.0 5,836,451.0 100.0

PBI Nominal
92,303,800.5 126,822,739.6 153,846,856.3
Miles Dlares USA
% del PBI Nominal 3.03 % 2.65 % 3.79 %
POBLACIN 28,151,443 28,807,034 29,461,933
INGRESOS REGIONALES
99.20 116.48 198.10
PERCAPITA
(1) Direccin General de Contabilidad Pblica - Cuenta General de la Repblica
FUENTE: MEF-Direccin Nacional de Contabilidad Pblica-Estado de Gestin de los Gobiernos Regionales, Portal de Transparencia
Econmica - Transferencias a los Gobiernos Regionales, Banco Central de Reserva, Instituto Nacional de Estadstica e Informtica
Poblacin Estimada y Proyectada 2000-2015

La principal fuente de financiamiento de los Gobiernos Regionales est constituida

por las transferencias recibidas, que en conjunto representan entre el 86.3% y el
93.8%. Es importante diferenciar el tipo de transferencia recibida, pues las
transferencias de Coparticipacin corresponden a los recursos que se les asigna en
aplicacin a criterios e ndices de distribucin pre-establecidas en las leyes
correspondientes. En tanto que los recursos por transferencias ordinarias
corresponden a asignaciones discrecionales y que para el caso especfico de los
Gobiernos Regionales estas transferencias son para el pago de las planillas del
personal transferidos de los sectores del Poder Ejecutivo.
La Comisin Multisectorial en Materia de Descentralizacin Fiscal- CMMDF
conformada por la Ley N 29465, Ley de Presupuesto del Sector Pblico para el Ao
Fiscal de 2010, ha evaluado las condiciones financieras de los Gobiernos Regionales
y plantea como una de las Propuestas Consensuadas Generar un espacio fiscal
para los Gobiernos Regionales a efectos que cuentan con un rendimiento de
algunas figuras tributarias, adems de establecer competencias normativas y de
gestin sobre las mismas. Por tal motivo la Comisin considera que el espacio fiscal
es un punto importante en el proceso de descentralizacin, porque conducira
eventualmente a asegurar un nivel de autonoma a las regiones.

69
As mismo una propuesta de consenso parcial fue la de construir un sistema
predecible para la asignacin de recursos del Tesoro Pblico para los gobiernos
regionales, sobre la base de la actualmente denominada fuente de financiamiento
de Recursos Ordinarios; tomando en consideracin las brechas existentes entre los
ciudadanos en relacin con los servicios a los que pueden acceder por los recursos
disponibles en el presupuesto de su gobierno regional42.

En este mismo sentido la Propuesta Tcnico Legal de Descentralizacin Fiscal de

la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR)43 plantea la conformacin de
un Fondo Regional de Compensacin-FRC constituido por el 25% de los ingresos
tributarios netos que recauda el Gobierno Central a travs de la SUNAT. Los
recursos del FRC serian aplicados para la creacin de 5 sub fondos para financiar
las actividades de gestin e inversin de las funciones trasferidas a los Gobiernos
Regionales. En este sentido este FCR y los sub fondos de Educacin, Salud,
Actividades Econmicas, Inversin y Gastos Generales seran distribuidos entre las
Regiones de acuerdo a los indicadores de requerimientos relativos de gastos
territoriales. Con esta propuesta se plantea corregir las deficiencias observadas
en la asignacin de los recursos ordinarios que se distribuyen en funcin de
asignaciones histricas, que no responden a las necesidades de las distintas zonas
del pas. As, por ejemplo, en el 2006 para educacin primaria Moquegua recibi
S/. 1 273 por alumno matriculado, en tanto que Hunuco S/. 612, a pesar que
Hunuco presenta niveles de pobreza ms elevados que Moquegua44.

Uno de los aspectos que la CMMDF seala como problema es el relacionado con la
inequidad en la asignacin de recursos por concepto del Canon, pues solo siete
departamentos concentran casi el 70% de las transferencias por dicho concepto,
generando serias inequidades horizontales entre los Gobiernos Regionales. Por tal
razn la CMMDF plantea la necesidad de establecer mecanismos complementarios
y/o modificaciones normativas al sistema de formacin y distribucin del canon.

b. Funciones y Estructura Financiera de los Gobiernos Locales

c.1 Funciones de las Municipalidades

Conforme a lo establecido en la Constitucin Poltica del Estado, La Ley de Bases

de Descentralizacin y la Ley 27972 Orgnica de Municipalidades, las
Municipalidades tienen las funciones especficas siguientes:

42
Propuesta Tcnica de Descentralizacin Fiscal Comisin Multisectorial en Materia de Descentralizacin
Fiscal- Secretaria de Descentralizacin Diciembre 2010.
43
Arias-Casas (2010)
44
PRODES, El Proceso de Descentralizacin: Balance y Agenda a Septiembre de 2007, octubre de 2007
70
 Cuadro 39
FUNCIONES DE LAS MUNICIPALIDADES PROVINCIALES Y DISTRITALES

FUNCIONES ESPECIFICAS MUNICIPALES

MUNICIPALIDADES PROVINCIALES

- Planificar integralmente el desarrollo local y el ordenamiento territorial, en el nivel provincial. Las

municipalidades provinciales son responsables de promover e impulsar el proceso de planeamiento para el
desarrollo integral correspondiente al mbito de su provincia, recogiendo las prioridades propuestas en
los procesos de planeacin de desarrollo local de carcter distrital.
- Promover, permanentemente la coordinacin estratgica de los planes integrales de desarrollo distrital.
Los planes referidos a la organizacin del espacio fsico y uso del suelo que emitan las municipalidades
distritales debern sujetarse a los planes y las normas municipales provinciales generales sobre la
materia.
- Promover, apoyar y ejecutar proyectos de inversin y servicios pblicos municipales que presenten,
objetivamente, externalidades o economas de escala de mbito provincial; para cuyo efecto, suscriben
los convenios pertinentes con las respectivas municipalidades distritales.
- Emitir las normas tcnicas generales, en materia de organizacin del espacio fsico y uso del suelo as
como sobre proteccin y conservacin del ambiente.

MUNICIPALIDADES PROVINCIALES Y DISTRITALES

Las municipalidades, tomando en cuenta su condicin de municipalidad provincial o distrital, asumen las
competencias y ejercen las funciones especficas sealadas en el Captulo II del presente Ttulo, con carcter
exclusivo o compartido, en las materias siguientes: 1.

1. Organizacin del espacio fsico - Uso del suelo

1.1. Zonificacin.
1.2. Catastro urbano y rural.
1.3. Habilitacin urbana.
1.4. Saneamiento fsico legal de asentamientos humanos.
1.5. Acondicionamiento territorial.
1.6. Renovacin urbana.
1.7. Infraestructura urbana o rural bsica.
1.8. Vialidad.
1.9. Patrimonio histrico, cultural y paisajstico

2. Servicios pblicos locales

2.1 Saneamiento ambiental, salubridad y salud.
2.2 Trnsito, circulacin y transporte pblico.
2.3. Educacin, cultura, deporte y recreacin.
2.4. Programas sociales, defensa y promocin de derechos ciudadanos.
2.5. Seguridad ciudadana.
2.6. Abastecimiento y comercializacin de productos y servicios.
2.7. Registros Civiles, en mrito a convenio suscrito con el Registro Nacional de Identificacin y Estado
Civil, conforme a ley.
2.8. Promocin del desarrollo econmico local para la generacin de empleo.
2.9. Establecimiento, conservacin y administracin de parques zonales, parques zoolgicos, jardines
botnicos, bosques naturales, directamente o a travs de concesiones. 2.10 Otros servicios pblicos no
reservados a entidades de carcter regional o nacional.

3. Proteccin y conservacin del ambiente

3.1. Formular, aprobar, ejecutar y monitorear los planes y polticas locales en materia ambiental, en
concordancia con las polticas, normas y planes regionales, sectoriales y nacionales.
3.2. Proponer la creacin de reas de conservacin ambiental.
3.3. Promover la educacin e investigacin ambiental en su localidad e incentivar la participacin
ciudadana en todos sus niveles.
3.4. Participar y a poyar a las comisiones ambientales regionales en el cumplimiento de sus funciones
3.5. Coordinar con los diversos niveles de gobierno nacional, sectorial y regional, la correcta aplicacin
local de los instrumentos de planeamiento y de gestin ambiental, en el marco del sistema nacional y
regional de gestin ambiental.

4. En materia de desarrollo y economa local

4.1. Planeamiento y dotacin de infraestructura para el desarrollo local.

71
 FUNCIONES ESPECIFICAS MUNICIPALES
4.2. Fomento de las inversiones privadas en proyectos de inters local.
4.3. Promocin de la generacin de empleo y el desarrollo de la micro y pequea empresa urbana o rural.
4.4. Fomento de la artesana.
4.5. Fomento del turismo local sostenible.
4.6. Fomento de programas de desarrollo rural.

5. En materia de participacin vecinal

5.1. Promover, apoyar y reglamentar la participacin vecinal en el desarrollo local.
5.2. Establecer instrumentos y procedimientos de fiscalizacin.
5.3. Organizar los registros de organizaciones sociales y vecinales de su jurisdiccin.

6. En materia de servicios sociales locales

6.1. Administrar, organizar y ejecutar los programas locales de lucha contra la pobreza y desarrollo
social.
6.2. Administrar, organizar y ejecutar los programas locales de asistencia, proteccin y apoyo a la
poblacin en riesgo, y otros que coadyuven al desarrollo y bienestar de la poblacin.
6.3. Establecer canales de concertacin entre los vecinos y los programas sociales.
6.4. Difundir y promover los derechos del nio, del adolescente, de la mujer y del adulto mayor;
propiciando espacios para su participacin a nivel de instancias municipales.

7. Prevencin, rehabilitacin y lucha contra el consumo de drogas

7.1. Promover programas de prevencin y rehabilitacin en los casos de consumo de drogas y alcoholismo
y crear programas de erradicacin en coordinacin con el gobierno regional.
7.2. Promover convenios de cooperacin internacional para la implementacin de programas de
erradicacin del consumo ilegal de drogas.

Como parte del Proceso de Descentralizacin el Poder Ejecutivo tiene programado

la transferencia de diversos Fondos, Programas, Proyectos, Empresas, Activos y
otros, cuyo detalle y avance al 31 de diciembre de 201145 es el siguiente:

Sector Desarrollo Social

En general al mes de diciembre de 2011 se ha tenido un avance del 57% de

transferencia de servicios y programas sociales respecto a lo programado.

- Programa de Complementacin Alimentaria PCA

Este programa a cargo del PRONAA, entidad adscrita al Ministerio de Desarrollo
e Inclusin Social, tiene por objetivo otorgar un complemento alimentario a la
poblacin en situacin de pobreza o extrema pobreza y grupos vulnerables. Las
transferencias del PCA, durante los ao 2003 a 2007, se ha ejecutado a 194
Municipalidades Provinciales, habindose previsto transferir a 42
Municipalidades Distritales del mbito de la Municipalidad Metropolitana de
Lima, de las cuales se ha concluido la transferencia a 13 municipalidades en el
ao 2011

- Programa Integral de Nutricin - PIN

El Programa Integral de Nutricin a cargo del PRONAA, esta conformado por tres
componentes: i) Alimentario, ii) Educativo y iii) Monitoreo. El primero de ellos

45
Informe Anual del Proceso de Descentralizacin 2011, presentado en el mes de abril de 2012, por el
Presidente del Consejo de Ministros a la Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin, Gobiernos Locales y
Modernizacin de la Gestin del Estado del Congreso de la Repblica
72
 con el objetivo de otorgar un complemento alimentario a la poblacin en
pobreza o extrema pobreza, mientras que los dos ltimos son componentes
transversales que acompaan la ejecucin de este programa.

La cobertura del programa es a nivel nacional y se interviene en 194 provincias.

En el ao 2011 se ha logrado que 132 Municipalidades Provinciales (68% del
total) suscriban actas de entrega y recepcin; habindose declarado concluido
el proceso de transferencia para 56 Municipalidades Provinciales (29% del total)

- Programa Nacional de Wawa Wasi

Programa a cargo del Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social, se ha
focalizado en 109 provincias contando a nivel nacional con 7,064 Centros de
Atencin, que son administrados por 536 Comits de Gestin. En el ao 2011 el
programa ha sido transferido a 69 Municipalidades Provinciales (63.3% del
total), las cuales han suscrito Actas de Entrega y Recepcin, habindose
declarado concluido el proceso de transferencia para 47 Municipalidades (43.1%
del total).

- Centro de Emergencia Mujer

A cargo del Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables, brindan servicio
especializado gratuito para vctimas de violencia familiar y sexual. Este tiene
como mbito de intervencin en 106 provincias a nivel nacional por intermedio
de 116 centros.

En el ao 2011, han suscrito Actas de Entrega y Descentralizacin 74

Municipalidades Provinciales (69.8% del total), habindose concluido en el
proceso de transferencia 52 Municipalidades (49% del total).

- Centros de Desarrollo Integral de la Familia

Estos Centros a cargo del INABIF (Instituto Nacional de Bienestar Familiar)
adscrita al Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables, se ubican en zonas
urbano-marginales y rurales, brindan servicio en beneficio de la poblacin en
situacin de pobreza y riesgo social, En el ao 2011, en el marco del proceso de
descentralizacin, del total de 24 Centros ubicados en 20 Provincias se ha
culminado con la transferencia de 15 Centros a 12 Municipalidades Provinciales.

- Sociedad de Beneficencia Pblica y Junta de Participacin Social

Estas Sociedades a cargo del Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables,
se programaron transferir 101 a nivel nacional. En el ao 2011 se declar
concluido el proceso de transferencia de 69 Sociedades de Beneficencia Pblica
a 65 Municipalidades Provinciales.

73
Sector Educacin

- Infraestructura Deportiva
En el ao 2007 se inicia la transferencia de la Infraestructura deprotiva del
Instituto Peruano del Deporte IPD, consistente en estadios, complejos, mini
complejos deportivos, coliseos y otros activos. Al 31 de diciembre de 2011, se
tiene que de las 47 infraestructuras programadas, se han transferido 15 y estn
en proceso 32.

Sector Salud

Plan Piloto de la Gestin de la Atencin Primaria de Salud

Desde el ao 2010 el Ministerio de Salud est ejecutando estos Programas
Pilotos en los Gobiernos Locales de 5 departamentos, elaborando los planes de
fortalecimiento institucional y conformndose Directorios Participativos como
pasos previos a la creacin de Comisiones de Transferencia de Gestin de la
Atencin Primaria de Salud.

Sector Transportes y Comunicaciones

Pro Vas Descentralizado

Al ao 2011, el Programa de Transporte Rural Descentralizado tiene un avance
del 80%.

c.2 Financiamiento de la Gestin Municipal

Las finanzas de los Gobiernos Locales estn reguladas por el Decreto Legislativo N
776, Ley de Tributacin Municipal y sus modificatorias. Este dispositivo legal
aprobado a fines del ao 1993, en plena dictadura civil, fue cuestionado por el
sesgo poltico que tuvo para debilitar la capacidad financiera de las
Municipalidades, dentro del proceso de recentralizacin de la gestin pblica que
tena el gobierno de turno de esa dcada y con la clara intencin de eliminar
potenciales candidaturas presidenciales que tenan algunos alcaldes de las
principales ciudades del pas.

A partir del ao 2005 se produce un cambio en la estructura financiera municipal,

pues en ese ao se inicia un acelerado crecimiento en la participacin de las
Municipalidades en los Recursos del Canon46 cuya cuanta se incrementa como
consecuencia del aumento en la demanda y precio internacional de los minerales.

46
El Canon, est constituido por la participacin de los Gobiernos Subnacionales del Impuesto a la Renta que
obtiene el Estado y que pagan los titulares por el aprovechamiento de los recursos naturales, con excepcin del
Canon Petrolero, el cual constituye en la participacin de la renta que produce la explotacin de petrleo, gas
natural asociado y condensados
74
 Cuadro 40
ESTRUCTURA FINANCIERA DE LOS GOBIERNOS LOCALES 206-2008-2010
(en miles de Dlares USA y porcentajes)

CONCEPTO 2,006 % 2,008 % 2,010 %

INGRESOS RECAUDADOS EN EL
744,195.8 29.9 1,209,309.4 26.1 1,397,727.9 24.4
TERRITORIO
Impuestos y Arbitrios 329,205.1 13.2 584,449.3 12.6 823,965.5 14.4
Derechos y otros ingresos 414,990.7 16.7 624,860.1 13.5 573,762.5 10.0
TRANSFERENCIAS DE
1,543,564.0 62.0 3,006,913.8 64.8 3,546,383.2 62.0
COPARTICIPACIN
Canon y Regalas 743,103.8 29.9 1,716,364.5 37.0 1,532,342.2 26.8
FONCOMUN 729,375.1 29.3 1,115,303.9 24.0 1,162,178.8 20.3
Otros Fondos 23,212.7 0.9 81,752.0 1.8 292,016.8 5.1
Renta de Aduana y Otros 47,872.4 1.9 93,493.4 2.0 99,796.2 1.7
Incentivos y Modernizacin 0.0 0.0 0.0 0.0 460,049.1 8.0

TRANSFERENCIAS ORDINARIAS 153,671.4 6.2 314,566.8 6.8 687,671.4 12.0

Programa Vaso de Leche 110,854.3 4.5 124,063.6 2.7 128,459.9 2.2

Otras Transferencias Ordinarias 42,817.1 1.7 190,503.2 4.1 559,211.6 9.8
ENEDEUDAMIENTO 46,301.1 1.9 111,402.2 2.4 86,458.3 1.5
TOTAL 2,487,732.3 100.0 4,642,192.2 100.0 5,718,240.8 100.0
PBI Nominal
92,303,800.5 126,822,739.6 153,846,856.3
Miles de Dlares USA
% del PBI Nominal 2.70% 3.66% 3.72%
POBLACIN 28,151,443 28,807,034 29,461,933
INGRESOS REGIONALES
88.37 161.15 194.09
PERCAPITA
FUENTE: MEF-Direccin Nacional de Contabilidad Pblica-Estado de Gestin de los Gobiernos Locales, Portal de Transparencia
Econmica - Transferencias a los Gobiernos Locales, Banco Central de Reserva, Instituto Nacional de Estadstica e Informtica
Poblacin Estimada y Proyectada 2000-2015

A partir del ao 2006 los recursos por concepto de Canon y Regalas Mineras se
constituyen en la principal fuente de financiamiento, relegando al Fondo de
Compensacin Municipal-FONCOMUN, que durante ms de una dcada fue el
principal ingreso municipal.

La recomposicin en la estructura de los ingresos de los Gobiernos Locales ha

generado una situacin de hper dependencia financiera de las transferencias
del Gobierno Nacional, pues stas han representado, en promedio, alrededor del
73% de los ingresos municipales del ao 2010. Cabe agregar que el alto grado de
dependencia e inequidades en las transferencias por concepto de Canon y de
FONCOMUN estn creando situaciones indeseables como la pereza fiscal, es decir
que para tener mayores recursos se prefiere presionar por mayores transferencias
antes de realizar un esfuerzo fiscal para recaudar recursos en su territorio. Esta
actitud responde a la diversidad de criterios con que se distribuyen las
transferencias del FONCOMUN, CANON, Renta de Aduanas y otros que son asignados
a Municipalidades que no son pobres y tienen potencial tributario lo cual
acrecienta las inequidades horizontales entre las localidades.
75
Por tal razn los recursos financieros municipales recaudados localmente o
recibidos por transferencias intergubernamentales deben orientarse para asegurar
el desarrollo y la calidad de vida de la poblacin. En tal sentido una propuesta de
descentralizacin fiscal debe considerar ajustes en la estructura impositiva
tributaria municipal y en la poltica de transferencias considerando el potencial
tributario. La primera de ellas dirigida a las localidades urbanas y la segunda con
mayor nfasis a las localidades rurales y en extrema pobreza. Este enfoque
podemos resumirlo en la matriz siguiente:
Cuadro 41
MATRIZ DE POTENCIALIDAD TRIBUTARIA LOCAL

URBANO RURAL

ALTO POTENCIAL MEDIANO POTENCIAL

NO POBRE
TRIBUTARIO TRIBUTARIO

MEDIANO POTENCIAL BAJO POTENCIAL

POBRE
TRIBUTARIO TRIBUTARIO

POBRE BAJO POTENCIAL NULO POTENCIAL

EXTREMO TRIBUTARIO TRIBUTARIO

El diferente potencial tributaria local y el espacio fiscal existente a nivel

municipal, como consecuencia de las ineficiencias e inequidades que mantiene la
Ley de Tributacin Municipal, permite desarrollar propuestas para modificar el
sistema tributario y de coparticipacin municipal vigente.

c.2.1 El Sistema Tributario Municipal

Los sistemas tributarios son diseados para su aplicacin urbana y de ello no

escapa la realidad municipal peruana. La estructura tributaria en el Per ha
entregado en administracin y fuente de financiamiento a los Impuestos
Patrimoniales, los cuales gravan a las personas que adquieren y poseen propiedades
inmobiliarias y mobiliarias. La Ley de Tributacin Municipal involucra a los
impuestos siguientes: el Impuesto Predial, el Impuesto Vehicular y el Impuesto de
Alcabala, los cuales muestran claras deficiencias e inequidades que es necesario
corregir.

I) El Impuesto Predial

Actualmente los precios unitarios de los terrenos urbanos y rsticos son

calculados y aprobados por el Ministerio de Vivienda, Construccin y
Saneamiento, cuyos resultados no reflejan la realidad de la infraestructura y

76
crecimiento de las zonas urbanas del pas. Son comunes las quejas relacionadas
con la ausencia de vas y de reas urbanas no consideradas en los planos de
valorizacin correspondientes, lo que finalmente genera regresividad en el
impuesto.

La valorizacin de los terrenos y construcciones debe estar a cargo del de los

Gobiernos Regionales (segundo nivel de gobierno) conforme se establece en el
artculo 58 de la Ley 27867 Orgnica de los Gobiernos Regionales y de esta
manera acercarse a la realidad del crecimiento urbano, de los precios del
mercado inmobiliario y de la infraestructura y cambios de usos que se producen
en las diferentes localidades. Similar posicin est contenida en la Propuesta
Tcnica de Descentralizacin Fiscal, formulada por la Comisin Multisectorial
designada por ley N 29465. Esta transferencia de funciones debe ir
acompaada con un cambio en la metodologa para la valorizar los terrenos
urbanos y rurales.

La distritalizacin del Impuesto Predial ha generado inequidades horizontales

en mbitos de continuidad urbana, que por lo general se presenta en grandes
urbes. Esto, en cada ciudad, marca diferencias entre los distritos pobres y
ricos, dado que en los primeros es notorio el dficit de infraestructura y de
servicios.

En tal sentido es necesario evaluar la factibilidad de establecer una carga

adicional para las propiedades inmobiliarias de personas jurdicas, cuyo pago se
considerara (en el porcentaje que se determine) como pago a cuenta del
Impuesto a la Renta, de forma tal que esta carga adicional sea neutralizada. La
recaudacin de este adicional constituira parte de un Fondo de Compensacin
Provincial que permita una redistribucin entre las Municipalidades Distritales
de su jurisdiccin para alcanzar un desarrollo armnico del mbito provincial.

II) El Impuesto Vehicular

En el Per este impuesto grava la propiedad de vehculos automotores con

una antigedad de hasta 3 aos siguientes a su primera inscripcin en los
Registros Pblicos. Esta particular caracterstica difiere radicalmente del diseo
que tiene ste impuesto en los dems pases en el mundo. En Latinoamrica con
diversas denominaciones, el impuesto Vehicular es aplicado y cobrado a todos
los vehculos sin importar su antigedad y en algunos casos el impuesto grava a
los vehculos motocicletas y de traccin animal destinados al transporte
terrestre, es decir, adecuados a su realidad econmica y geogrfica.

77
 Cuadro 42
EL IMPUESTO QUE GRAVA A LOS VEHCULOS EN LATINOAMERICA

PAIS HECHO IMPONIBLE

Grava la propiedad de los vehculos motorizados, destinados al transporte

ECUADOR
terrestre de personas o carga, tanto de uso particular como de servicio
Impuesto a los vehculos
pblico.

BOLIVIA Grava la propiedad de los vehculos automotores cualquiera sea su clase o

Impuesto a la propiedad de categora: automviles, camionetas, jeeps, furgonetas, motocicletas, etc
vehculos automotores (texto transcrito de la norma), al 31 de Diciembre de cada ao.

Grava la propiedad de los vehculos inscritos en el Registro Pblico de la

COSTA RICA
Propiedad de Vehculos, sobre las aeronaves inscritas en el Registro de
Impuesto sobre la propiedad de
Aviacin Civil y sobre las embarcaciones de recreo o pesca deportiva inscrita
vehculos automotores
en la Direccin General de Transporte Martimo.

CHILE
Grava la circulacin de los vehculos que transitan por las calles, caminos y
Impuesto anual por permiso de
vas pblicas en general.
circulacin

COLOMBIA La propiedad o posesin de los vehculos gravados. Estn gravados con el

Impuesto sobre vehculos impuesto los vehculos automotores nuevos, usados y los que se internen
automotores temporalmente al territorio nacional.

GUATEMALA
Grava la circulacin de vehculos terrestres, martimos y areos.
Impuesto sobre circulacin de
Los vehculos terrestres incluye los de carga, uso agrcola, uso industrial, uso
vehculos terrestres, martimos y
de aires, construccin, motocicletas, bicicletas y remolques
areos

ARGENTINA
Grava la propiedad de los vehculos que se encuentran inscritos en el
Patentes sobre vehculos y
Registro Nacional de la Propiedad Automotor, as como las embarcaciones
embarcaciones deportivas y de
afectadas al desarrollo de actividades deportivas o de recreacin
recreacin

CUBA
Grava la propiedad o posesin de vehculos de motor y de traccin animal
Impuesto sobre Transporte
destinados al transporte terrestre.
Terrestre

Grava la propiedad de todo artefacto de traccin mecnica, cualquiera sea su

VENEZUELA
clase o categora, destinado al uso particular o transporte de personas o
Impuesto sobre vehculos
cosas

Fuente: El Impuesto al Patrimonio Vehicular en el Per A. Flores A., GIZ (2009) documento sin publicar.

La reduccin del mbito de afectacin del impuesto se produce en el ao 1988,

cuando se transfiere este impuesto a las Municipalidades Provinciales y
profundiza su debilitamiento a fines del ao 1993, con la aprobacin de la Ley
de Tributacin Municipal, con la que se reducen las tasas impositivas. Cabe
recordar que el Impuesto Vehicular en el Per actualmente afectara a todo el
parque automotor de no haberse modificado el texto original del impuesto en el
cual se sealaba como afecto al impuesto a los vehculos Fabricados en el pas
o importados a partir de 1980.

Por otro lado, el diseo vigente del impuesto mantiene dos grandes
inequidades:

Inequidad respecto a la capacidad de pago, pues en el Per 7.3 (siete

punto tres) de cada cien habitantes es propietario de vehculos automotores
78
 y lo cual nos ubica como ltimo en Latinoamrica, y nos indica que existe
un amplio espacio fiscal para este impuesto en el nivel local.

Inequidad respecto a los beneficios obtenidos. Cabe sealar que el

parque automotor genera demandas de infraestructura vial nueva y
mantenimiento de las existentes, as como del mantenimiento de los
servicios de sealizacin, semaforizacin, que constituyen responsabilidad
de las Municipalidades, siendo sus beneficiados los propietarios de todos
vehculos automotores, sin distingo de antigedad o estado de
conservacin.
Grfico 7
LA PROPIEDAD DE VEHCULOS EN AMRICA LATINA
(Vehculos por cada 100 habitantes)

35.0 32.7
30.1
30.0 27.3

25.0
19.0
20.0
16.0
15.0
11.5 10.7
9.3
10.0 7.3

5.0

0.0
Argentina Brasil Mexico Chile Ecuador Paraguay Colombia Bolivia Per
(2008) (2010) (2010) (2010) (2011) (2011) (2010) (2009) (2010)

Fuente: iNEI-Per, INE-Chile, INE-Bolivia, DNRPA-Argentina, DRUA-Paraguay, SRI-Ecuador, CESA47

La correccin a las deficiencias sealadas se subsana con la ampliacin de la

base tributaria del impuesto a la totalidad de vehculos del parque automotor
manteniendo su administracin a cargo de las Municipalidades Provinciales.
Similar posicin tiene la Comisin Multisectorial conformada por Ley N 29465,
contenida en su propuesta Tcnica de Descentralizacin Fiscal, la cual adiciona
como afectos a los vehculos automotores menores (motocicletas, motonetas y
trimotos) para que estos ltimos sean administrados por las Municipalidades
Distritales correspondientes.

III) El Impuesto de Alcabala

En la evaluacin de la normatividad del impuesto vigente se identificaron los

vacos legales e inequidades siguientes:

La inafectacin establecida para la primera venta de inmuebles, solo

considera al valor de la construccin, sin embargo el valor que se establece

47
Colegio de Estudios Superiores de Colombia-Competitividad por Segmentos del Sector Automotor en
Colombia (Informacin de Brasil, Mxico y Colombia)
79
 para la transferencia no desagrega el valor de la construccin y del terreno,
por lo que se hace inviable la aplicacin de tal disposicin.

En ste caso la primera venta de inmuebles que realizan las empresas

constructoras, se debe precisarse la forma de valorizar el terreno, que es la
nica parte afecta del predio. El vaco normativo debe subsanarse tomando
como referencia la forma de valorizar establecida en el Decreto Supremo
N24-94-EF, que reglamenta la aplicacin del Impuesto General a las Ventas,
esto es 50% del valor para cada componente. Igualmente, es necesario que la
norma precise el alcance de la primera venta, y evitar que esta
inafectacin pueda ser utilizada con posterioridad a su uso y
aprovechamiento.

El impuesto establece como base imponible el valor de la transferencia; sin

embargo, existen transferencias gravadas que no se valorizan, como es el
caso de las donaciones, prescripcin adquisitiva de dominio, fusin de
sociedades y otros, hecho que genera un vaco para la aplicacin de la
norma.
A efectos de evitar inequidades y subvaluaciones en el monto a pagar, es
necesario que la norma establezca como base imponible la tasacin pericial
o el valor del ingreso al patrimonio, en el caso de personas jurdicas, no
menor al autoavalo del predio.

El tramo inafecto de la base imponible, equivalente a las 10 UIT genera

diversas formas de elusin tributaria como la subdivisin de inmuebles o las
adquisiciones en copropiedad.

Eliminacin de la deduccin en la base imponible de un monto equivalente a

las 10 UIT, pues con ello se evitar la elusin al pago del impuesto, en sus
diversas formas. Se estima que la eliminacin del tramo inafecto
incrementara en un 50% la recaudacin actual.

La norma no establece la obligacin de presentar declaraciones tributarias

no obstante ser un tributo autoliquidable, hecho que dificulta el proceso de
fiscalizacin de las administraciones tributarias.

La propuesta concreta implica la regulacin normativa para obligar a la

presentacin de una Declaracin Tributaria para realizar el pago del
impuesto,

Finalmente es necesario establecer facilidades para que las municipalidades

en ejercicio de su funcin de control tributario, accedan gratuitamente a la
informacin de SUNARP, pues actualmente la informacin de los Registros
Pblicos solo es accesible previo pago de los derechos por parte de las
municipalidades, exigencia que constituye un obstculo para la verificacin
tributaria correspondiente.

80
 IV) Los Arbitrios Municipales

El Tribunal Constitucional en la Sentencia recada sobre el expediente

N00053-2004-PI/TC (Municipalidad de Miraflores) seala la contradiccin
que existe en la normatividad al regular a los arbitrios municipales como
tasas por servicios individuales, en la que seala que Si bien, tericamente, la
tasa sirve para financiar servicios pblicos divisibles, en la prctica el arbitrio (subespecie)
presenta problemas tcnicos para justificar su cobro por servicios perfectamente divisibles.
No siempre se podr verificar esta contraprestacin efectiva de servicio pblico
individualizado; ello tiene como consecuencia que el vecino contribuyente, al no constatar
la existencia de un beneficio directamente individualizado en su caso, se muestre renuente
a aceptar el aumento del costo

La propuesta modificatoria consiste en insistir con la aprobacin, en segunda

votacin, del Proyecto de N 1888/2007GL, cuyo texto fue aprobado en
primera votacin en el Congreso de la Repblica. Con este proyecto se
formaliza la aplicacin de los Arbitrios Municipales por la prestacin de
servicios de carcter colectivo y que para su determinacin podrn aplicarse
indistintamente el uso, tamao y ubicacin del predio. As mismo las
Municipalidades rurales con menos de 5,000 habitantes, estaran facultadas
para fijar sus Arbitrios Municipales en acuerdo con sus vecinos
contribuyentes, sin necesidad de aplicar engorrosa y costosa metodologa
para la distribucin de costos.

V) Fortalecer la Capacidad de la Gestin Tributaria Local El Catastro Fiscal

En un estudio realizado sobre la recaudacin tributaria en las

Municipalidades del Per48 (GIZ-2007), se determin que el Impuesto Predial
a pesar de su carcter universal, no fue recaudado por 708 Municipalidades
del pas no lo recauda (38.6% del total) y 427 (23% del total) tuvo una
recaudacin promedio anual de S/. 1,468 Nuevos Soles ($ USA 530).

Esta situacin evidencia la debilidad que existe en la gestin tributaria de los

Gobiernos Locales, que obviamente afecta el eficiente control tributario y la
recaudacin de los recursos tributarios que captan en sus respectivos
territorios.

Contribuyen a esta situacin las notorias ausencias de un sistema de catastro

fiscal nacional y de sistemas de informacin que faciliten la administracin
fiscal y territorial. An cuando existen normas nacionales regulatorias para la
elaboracin de Catastros orientadas al registro legal a cargo de la
Superintendencia Nacional de Registros Pblicos (SUNARP) y la competencia
municipal para la elaboracin de los Catastros Locales (dispuesta por la Ley
Orgnica de Municipalidades) el gran problema que afrontan la mayora de
Municipalidades es la carencia de recursos financieros suficientes para tal

48
Flores Apaza, Alberto (2007)
81
 fin. Hecho que genera evasin, subvaluacin, inequidades e insuficiencia de
recursos que finalmente afecta a la comunidad en su conjunto.
Cuadro 43
Estructura del Impuesto Predial por rango de recaudacin - Ao 2007
Recaudacin
RANGO DE Recaudacin del
N de Poblacin % Poblacin Promedio por
RECAUDACIN ANUAL % Impuesto Predial
GL 2007 Urbana 2007 Municipalidad
(En Nuevos Soles) (En Nuevos Soles)
(En Nuevos Soles)
Ms de 5,000,000 23 1.3 6,462,854 99.8 303,599,867 13,199,994
1,000,001 - 5,000,000 68 3.7 6,812,652 97.1 162,167,689 2,384,819
100,001 - 1,000,000 214 11.7 5,539,388 82.4 73,940,553 345,517
5,001 - 100,000 392 21.4 3,764,777 47.6 11,506,498 29,353
S/. 1.0 - S/. 5,000 427 23.3 2,105,545 28.1 626,656 1,468
S/. 0.0 708 38.6 2,726,941 29.3 0 0
TOTAL 1,832 100.0% 27,412,157 75.92 551,841,262
FUENTE: La recaudacin tributaria en las Municipalidades del Per. GTZ (2007) Direccin Nacional de
Contabilidad Pblica MEF y Censo XI de Poblacin 2007 INEI.

Una de las iniciativas contenidas en la Propuesta Tcnica de

Descentralizacin Fiscal (Comisin Multisectorial 2010) y formuladas tambin
por la Asociacin de Servicios de Administracin Tributario del Per (ASAT)
es la creacin de un fondo para el financiamiento de un Catastro Fiscal
Nacional cuyos beneficios no seran nicamente para la administracin de los
tributos que gravan las propiedades inmobiliarias, a cargo de los Gobiernos
Locales sino tambin para efectos del Impuesto a la Renta-Primera Categora
administrado por la SUNAT. Este fondo podra constituirse con un porcentaje
del Canon Minero, un porcentaje del FONCOMUN y aportes de la cooperacin
internacional.

c.2.2 El Sistema de Coparticipacin y Transferencias

Los Gobiernos Locales en el pas reciben transferencias del Gobierno Nacional en

dos modalidades: (i) transferencias por su coparticipacin de tributos nacionales
establecidos a favor de las municipalidades, las ms importantes, predecibles, cuyo
monto individual se determina sobre la base de variables e ndices pre establecidos
en las disposiciones legales, que pueden estar destinados a fines especficos y/o
condicionados al cumplimiento de ciertas obligaciones y (ii) transferencias
ordinarias, discrecionales, coyunturales e impredecibles, que provienen del tesoro
pblico cuyo monto puede estar o no consignado en el Presupuesto General de la
Repblica o incorporarse en las modificaciones presupuestarias que se ejecutan en
el transcurso del ejercicio fiscal.

La diversidad de criterios e indicadores utilizados para la distribucin de las

transferencias de coparticipacin estn generando inequidades horizontales entre
las diversas localidades del pas. Las principales transferencias y los criterios de
distribucin se muestran en el cuadro siguiente.

82
 Cuadro 44
CRITERIOS DE DISTRIBUCION DE LOS PRINCIPALES CONCEPTOS TRANSFERIDOS A LAS MUNICIPALIDADES
DISTRIBUCIN ENTRE MUNICIPALIDADES
CONCEPTO
MUNICIPALIDADES PROVINCIALES MUNICIPALIDADES DISTRITALES

25% Donde se exploten los recursos naturales 10% Donde se exploten los recursos naturales
CANON CRITERIO: Segn poblacin y necesidades 40% Del Departamento donde se exploten los recursos naturales
(Excepto el bsicas insatisfechas
Petrolero) CRITERIO: Segn poblacin y necesidades bsicas
insatisfechas
20% Donde estn ubicados los recursos 10% Donde estn ubicados los recursos naturales
naturales
CANON
CRITERIO: Segn poblacin y necesidades 40% Del Departamento donde se ubican los recursos naturales
PETROLERO
bsicas insatisfechas
UCAYALI CRITERIO: Segn poblacin y necesidades bsicas
insatisfechas
20% Donde estan ubicados los recursos 50% Del Departamento donde se ubican los recursos naturales
CANON naturales
PETROLERO CRITERIO: Segn poblacin y necesidades CRITERIO: Segn poblacin y necesidades bsicas
PIURA Y TUMBES bsicas insatisfechas insatisfechas
40% Del Departamento donde se ubican los recursos naturales
CANON
PETROLERO CRITERIO: Segn poblacin y necesidades bsicas
LORETO insatisfechas

CANON 100% Del Departamento donde se ubican los recursos naturales

PETROLERO CRITERIO: Segn poblacin y necesidades bsicas
HUANUCO insatisfechas
30% Municipalidades Provinciales 15% Donde pasan los ductos
FOCAM
AYACUCHO, CRITERIO: Segn poblacin y necesidades CRITERIO: Segn poblacin y necesidades bsicas
HANCAVELICA, ICA bsicas insatisfechas insatisfechas y longitud de los ductos
Y LIMA (excepto 15% Dems Municipalidades Distritales
Lima
CRITERIO: Segn poblacin y necesidades bsicas
Metropolitana)
insatisfechas
60% De la Provincia de Atalaya
FOCAM 10% De la Provincia de Coronel Portillo
UCAYALI 10% De la Provincia de Pedro Abad
3% De la Provincia de Purus
CRITERIO: Promedio de la participacin relativa de la
superficie, poblacin y necesidades bsicas insatisfechas
DISTRIBUCIN INCIAL: Asignacin por provincia, segn poblacin y carencias en % de personas sin agua, luz y desage
20% Para la Municipalidad Provincial 80% Para las Municipalidades Distritales
CRITERIOS:
85% Poblacin Pobre en Lima y Callao
'- Poblacin
'- Tasa de analfabetismo en personas mayores de 15 aos
FONCOMUN '- Hogares que se caracterizan por tener al menos un nio que
no asiste a la escuela
'- Hogares sin agua dentro de la vivienda
'- Hogares sin desage dentro de la vivienda
'- Hogares sin alumbrado elctrico
'- Hogares con vivienda improvisada
'- Hogares con 3 o ms personas por dormitorio
85% Poblacin Pobre en Otras Provincias - Ruralidad:
poblacin rural por dos (2) y la urbana por uno (1) de cada
distrito
10% Gestin Municipal: (i) Eficiencia en la recaudacin. (ii)
Ejecucin de inversin
5% Extensin territorial: superficie territorial de cada
distrito medida en kilmetros cuadrados.
100% Municipalidades Distritales y Provinciales donde se ubican las
aduanas martimas, postales, fluviales, lacustres y terrestres.

RENTA DE CRITERIOS:
ADUANAS 40% proporcional a la poblacin total de cada distrito
10 % proporcional a la extensin territorial del distrito
50% proporcional al nmero de rganos de Gobierno Local de
cada distrito
Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas

83
Las distorsiones e inequidades que se generan por la variedad de criterios de
distribucin son sealadas por Arias y Casas49 como deficiencias del utilizando los
indicadores de Coeficiente de Gini y Curva de Lorenz calculadas para los ingresos
municipales percpita y pobreza 2003 demuestran las desigualdades en la
distribucin de los recursos percpita entre las Municipalidades del pas.

La Comisin Multisectorial conformada por Ley N 29465 y que ha elaborado la

Tcnica de Descentralizacin Fiscal, confirma las inequidades en el sistema de
transferencias, sealando que50 entre los Gobiernos Locales el nivel de inequidad es muy
alto: 15 Municipios concentran un 25% del total transferido (por concepto de canon) entre el 2006
y 2010

Esta situacin an se mantiene, si observamos la dispersin en la distribucin

percpita de las transferencias en su relacin con la incidencia de pobreza
registrada en cada Municipalidad Distrital. En los grficos para los aos 2006 y 2011
se observa que la dispersin respecto a la lnea ideal de distribucin, muestra dos
caractersticas propias de la desigualdad distributiva existente:
(a) varias Municipalidades con altos niveles de asignacin percpita con nivel de
incidencia de pobreza mnima (parte superior izquierda),
(b) en el otro extremo, una concentracin de Municipalidades con alta incidencia
de pobreza, con bajos niveles percpita de transferencia (parte inferior derecha).
Grficos 8 Grficos 9
Ingresos por Transferencias Percpita Ingresos por Transferencias Percpita
e Incidencia de Pobreza 2006 e Incidencia de Pobreza 2011
Grafico de Dispersin Grafico de Dispersin

Elaboracin: Propia
Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas: Portal de Transparencia Econmica - Transferencias a los Gobiernos Locales. Instituto Nacional
de Estadstica e Informtica: Incidencia de Pobreza Distrital. Estimacin y Proyeccin de poblacin 2000-2015

Corregir las inequidades del sistema de coparticipacin municipal implica

necesariamente la reestructuracin de los criterios de distribucin vigentes, para lo
cual se plantean dos alternativas:

49
Arias-Casas (2010) Propuesta Tcnico Legal de Descentralizacin Fiscal-Asamblea Nacional de Gobiernos
Regionales. Documentos de Debate N 4
50
Propuesta Tcnica de Descentralizacin Fiscal Comisin Tcnica Multisectorial Pg. 65
84
- Redistribuir una parte de los recursos del Canon (minero, petrolero,
hidroenergtico y otros), para equiparar a aquellas Municipalidades en funcin a
sus indicadores de pobreza y que reciban menos transferencias percpita del
consolidado total de transferencias.
- Determinar el nivel de transferencias percpita del consolidado de recursos de
coparticipacin, con excepcin del FONCOMUN, utilizando este ltimo para
compensar efectivamente a aquellas Municipalidades con bajo potencial
tributario, bajos niveles de transferencia percpita y que adems presenten
altos indicadores de pobreza. Paralelamente a ello, y a efectos de evitar
limitaciones en los gastos operativos, debe fijarse un porcentaje mximo del
total de transferencias para ser destinado a gastos corrientes.

Adicionalmente cabe sealar que en la Propuesta Tcnico Legal de

Descentralizacin Fiscal, de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales, se
plantean dos criterios que fortaleceran los mecanismos para asegurar la equidad
redistributiva de las transferencias:

- Crear un Fondo de Estabilizacin para cada Municipalidad con los excedentes

del monto promedio transferido en los ltimos aos el cual sera utilizado en los
momentos en que se reduzcan los ingresos por concepto del Canon.
- Las transferencias deben distribuirse atendiendo a dos tipos de criterios: de
equidad y de eficiencia.

c.2.3 El sistema de incentivos en las Transferencias Intergubernamentales

En marzo de 2009 por Ley 29332 se crea el Plan de Incentivos a la Mejora de la

Gestin Municipal y por el , artculo 1 numeral 1.4 de la Ley 29465, Ley de
Presupuesto del Sector Pblico para el ao 2010 se crea el Programa de
Modernizacin Municipal, en ambos se crean Fondos para premiar a titulo de
incentivos a las Municipalidades que cumplan con metas establecidas por el
Ministerio de Economa y Finanzas. Par el ao 2010 ambos Fondos ascendieron a
460 millones de dlares USA, aproximadamente. Esta experiencia ha demostrado
que las Municipalidades realizan reales esfuerzos para cumplir con las metas
establecidas y con ello participar en la distribucin de los recursos de estos fondos.

Una omisin que es pertinente sealar es el referido a la inexistencia de

indicadores para diferenciar el nivel de esfuerzo que debe exigirse a las
Municipalidades Rurales y Urbanas y a las ms pobres. Si bien esto se trata de
diferenciar en el Plan de Incentivos a la Mejora de la Gestin y Modernizacin
Municipal51 con las escalas de metas a cumplirse, pero lo reducido de la tipologa (4

51
En la Ley 29812 de Presupuesto para el ao 2012, en su Novena Disposicin Complementaria Final se crea
el Plan de Incentivos a la Mejora de la Gestin y Modernizacin Municipal, con el cual se fusiona el Plan de
Incentivos a la Mejora de la Gestin Municipal y el Programa de Modernizacin Municipal
85
tipos de Municipalidades) no evidencia un reconocimiento de la realidad de las
Municipalidades del pas.

Este sistema de incentivos est avanzando y ha respondido favorablemente, dado lo

importante y conveniente que es para el desarrollo de los Gobiernos Subnacionales,
por tanto es necesario darle continuidad y ms recursos y previamente a ello tener
en cuenta las consideraciones siguientes:

evaluar mejoras en la tipologa de las entidades subnacionales

ajustar los indicadores de cumplimiento de metas fiscales y de gestin,
orientndolas a mejoras en la calidad y cobertura de los servicios pblicos
municipales con impacto en la calidad de vida y reduccin de la pobreza.
evaluar la posibilidad de consolidar en un solo fondo los recursos cuyo objetivo
sea el de mejorar el esfuerzo fiscal y eficiencia de gestin, para evitar la
dispersin de los recursos pblicos descentralizados.

86
4. CONCLUSIONES Y LECCIONES APRENDIDAS

El proceso de descentralizacin fiscal en los pases latinoamericanos es

heterogneo, irreversible, tiene distintas velocidades y notoria la tendencia al
federalismo fiscal. Esto ltimo expresado en las disposiciones constitucionales
aprobadas en algunos pases, en aos recientes.

Uno de los objetivos del proceso de descentralizacin es el de mejorar la calidad

de vida y consecuentemente reducir la pobreza de los habitantes de los pases, y es
la descentralizacin fiscal uno de los instrumentos necesarios para tal fin. Sin
embargo el mayor o menor grado de descentralizacin fiscal de los pases no
asegura por si misma mejoras en la calidad de vida o reduccin de la pobreza, pues
para ello ste proceso tiene que acompaarse con polticas pblicas orientadas a
dichos objetivos.

En una rpida exploracin del avance en el proceso de descentralizacin fiscal de

diversos pases de Amrica Latina se observa la reciente implementacin de
medidas para consolidarla y en algunos casos para asegurar el cumplimiento de los
objetivos del proceso, que es importante destacar:

En Bolivia, la Constitucin Poltica de 2009, incorpora un sistema pro-federal,

con autonoma para los Gobiernos Subnacionales (Departamentales y
Municipales) para crear y administrar impuestos, dentro de los lmites que
seala la misma constitucin. Esta medida complementa la alta participacin
de las transferencias recibidas por los Departamentos y Municipalidades que en
el ao 2011 alcanzaron el 97.6% y 79.8% respectivamente, puesto que con la
potestad tributaria puesta a disposicin de los Gobiernos Subnacionales estos
pueden utilizarla para atender la mayor demanda de recursos financieros que
requieran para su gestin.

En Ecuador, la Constitucin Poltica de 2008, establece la autonoma de las

Municipalidades para fijar tasas porcentuales, dentro de una banda impositiva
fijada por ley, para los Impuesto Predial Urbano, Impuesto Predial Rural e
Impuesto de Patente Municipal. Esta potestad tributaria parecida al modelo
colombiano posibilita ampliar la cobertura financiera local haciendo uso de este
instrumento fiscal.

En Colombia, estado unitario con amplia experiencia en descentralizacin

fiscal, recientemente ha modificado su Constitucin. En el ao 2007 respecto al
Sistema General de Participaciones (orientado a la prestacin de los servicios de
educacin, salud, agua y saneamiento y en general a reducir los niveles de
pobreza) y en el ao 2011 en el Sistema General de Regalas. En ambos casos se
incorpora la obligacin del Gobierno Nacional para establecer e implementar la
estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto ejecutado por
87
 las entidades territoriales con recursos del Sistema, con el objeto de asegurar el
cumplimiento del metas de cobertura y calidad. En tal sentido se encarga a la
Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios52, la supervisin de la
calidad y cobertura del servicio Acueducto, Alcantarillado y Aseo, de certificar
o descertificar a las Municipalidades. Para el Sistema General de Regalas se
crea el Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluacin de las
Regalas, cuyo objeto es el de velar por el uso eficiente y eficaz de los recursos
del sistema, con la capacidad de suspender giros, cancelar proyectos y/o el
reintegro de recursos.

En Brasil, el sistema de transferencias financieras intergubernamentales de los

Estados a las Municipalidades en la modalidad de convenios para delegarle
funciones o para ejecutar obras pblicas, es una prctica interesante puesto
que ello constituye un mecanismo para enfatizar o priorizar el desarrollo de
determinados sectores de intervencin con el consenso y participacin de
ambos niveles de gobierno.

Chile, es uno de los pases que muestra una mayor centralizacin en la gestin
pblica, no solo por los bajos niveles de transferencia de recursos si no tambin
en el aspecto poltico, dado que los Intendentes Regionales aun son designados
por el Presidente de la Repblica. Sin embargo las adecuadas y continuas
polticas para mejorar la calidad de vida de la poblacin muestra resultados
favorables, si lo medimos con el ndice de Desarrollo Humano del PNUD, lo cual,
en perspectiva, abre la posibilidad para impulsar un proceso de
descentralizacin fiscal en este pas.
Cuadro 45
CUADRO COMPARATIVO DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACION FISCAL E
INDICADORES DE DESARROLLO HUMANO Y DESIGUALDADES
RECURSOS PROPIOS RECURSOS
TRANSFERENCIAS PBI PERCAPITA PAIS NDICE DE
(Recaudados SUBNACIONALES
PAS POTESTAD TRIBUTARIA (del Gobierno 2010 DESARROLLO COEFICIENTE DE GINI
Territorialmente) PERCAPITA 2010
Nacional) %PBI (en Dlares USA) HUMANO 2011
%PBI (en Dolares USA)
nicamente para fijar TASAS Y
CHILE 1,2% 0,9% 12.145,25 347,08 0,805 0,521
CONTRIBUCIONES
Fijar la tasa pocentual dentro de la
ECUADOR 1,0% 3,2% 3.919,93 165,39 0,720 0,493
banda impositiva de los
IMPUESTOS asignados
Crear impuestos conforme a los
BOLIVIA 1,4% 9,0% 1.997,90 212,44 0,663 0,563
limites y reglas constitucionales
Crear y modificar IMPUESTOS
BRASIL 12,8% 9,1% 10.650,90 2.162,75 0,718 0,547
asignados en la constitucin
Fijar la tasa pocentual dentro de la
COLOMBIA 3,5% 6,5% 6.481,14 630,28 0,710 0,559
banda impositiva de los
IMPUESTOS
nicamenteasignados
para fijar TASAS Y
PER 1,0% 6,3% 5.142,29 392,11 0,725 0,481
CONTRIBUCIONES

52
La Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios fue creada en Constitucin del ao 1991 y esta
encargada de vigilar y controlar la adecuada prestacin de los servicios de Acueducto, Alcantarillado y Aseo,
Energa y Gas Combustible (natural y en cilindros)
88
Teniendo en cuenta lo sealado por Barja-Villarroel-Zavaleta53, debemos
considerar que independientemente del tipo de descentralizacin que se
implemente, se requiere compararla contra elementos medibles para entenderla y
evaluarla. Por ello la solucin de fondo est en el diseo de una institucionalidad
poltica de la descentralizacin tal que logre alinear los incentivos de los agentes
polticos con los intereses y bienestar de la ciudadana.

Por esta razn y con el propsito de alinear las polticas pblicas orientadas a
mejorar la calidad de vida y el bienestar de la poblacin, es necesaria una mayor
eficacia en el proceso de descentralizacin fiscal, debiendo incorporar elementos
de descentralizacin de segunda generacin, pasando de la administracin y
distribucin de recursos financieros a los Gobiernos Subnacionales, al diseo y
administracin de incentivos para obtener resultados medibles y beneficios
concretos de la descentralizacin fiscal.

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