Resea Legislativa 982

17 de diciembre de 2010

ACCIDENTES DEL TRABAJO DE FUNCIONARIOS A

HONORARIOS
Boletn 7307-13

I. DESCRIPCIN

REFERENCIA : Incorpora a los funcionarios a honorarios a la ley de accidentes del

trabajo

INICIATIVA : Mocin de los diputados Sra. Muoz y Sres. Aguil, Andrade,

Monckeberg (Nicols), Saffirio, Salaberry, Teillier, Verdugo y
Vilches

ORIGEN : Cmara de Diputados

COMISION : De Trabajo y Seguridad Social

INGRESO : 11 de noviembre de 2010

ARTICULADO : 2 artculos permanentes y uno transitorio

II. OPININ EJECUTIVA DE LyD

1.- En principio, no se ve una razn para que personas que se desempean en el sector
pblico tengan una proteccin diversa frente a los accidentes del trabajo y
enfermedades profesionales, o carezcan de proteccin, como es el caso de las
personas a honorarios. En este sentido, la mocin plantea un problema real.

2.- Sin embargo, la solucin propuesta no es la correcta, porque si las personas

contratadas sobre la base de honorarios efectuaran solamente labores accidentales

1
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(como seala la ley), se justifica plenamente que no estn amparados por el Estatuto
Administrativo ni tengan, por lo tanto, los beneficios de los empleados pblicos
(solamente reciben sus honorarios y las dems prestaciones que estableciere su
respectivo contrato).

3.- Otra cosa distinta sera atacar el problema de fondo sincerando que muchas
personas que se encuentran bajo rgimen de honorarios, estn en realidad bajo
vnculo de subordinacin y dependencia (o jerarqua, en su caso).

4.- Finalmente, si se considera que la proteccin contra accidentes del trabajo es una
materia de seguridad social, el proyecto no sera admisible, por tratarse de una
materia que la Constitucin reserva a la iniciativa del Presidente de la Repblica.

III. CONTENIDO DEL PROYECTO DE LEY

La ley sobre accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, ser

aplicable a las personas contratadas sobre la base de honorarios en el sector
pblico (lo que incluye municipalidades).

Para mayor informacin ver proyecto de ley en el Anexo

IV. COMENTARIOS DE MRITO

1.- Generalidades De acuerdo al artculo 5 de la Ley N 16.744, un accidente del trabajo es toda
sobre los accidentes lesin que una persona sufra a causa o con ocasin del trabajo y que le
del trabajo. produzca incapacidad o muerte.

La doctrina est conteste en que los requisitos necesarios para configurar un

accidente del trabajo son:

a) La existencia de una causa exterior, anormal y en general repentina o

violenta. Causa exterior es toda aquella causa extraa a la constitucin
orgnica de la vctima. Por ltimo, la causa debe ser repentina y violenta
entendindose por tal aquella que no es producto de un proceso progresivo y

2
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que acontece de forma instantnea1;

b) El accidente debe ocasionar a la vctima una lesin que le incapacite para

el trabajo, es decir, debe provocar al trabajador una alteracin corporal,
orgnica o funcional, que le impida desarrollar su trabajo. Esa alteracin
puede aparecer en el momento mismo de producirse el accidente o despus.
Solo basta que entre la alteracin posterior y el accidente logre establecerse
un vnculo causal;

c) La ley exige que el accidente sea a causa o con ocasin del trabajo.
Al respecto, la Corte Suprema ha sealado que un accidente ocurre a causa
del trabajo, cuando su causa inmediata y directa es el trabajo y ocurre con
ocasin del mismo, cuando ha sido causado por un hecho conexo con el
trabajo, o ms o menos til a su ejecucin 2. Asimismo, el mismo tribunal, en
sentencia de 20 de octubre de 1941 agreg que un accidente del trabajo se
produce con ocasin del trabajo, cuando puede afirmarse y se ve la existencia
de una relacin entre el accidente y el trabajo que la vctima ejecutaba al
momento de ocurrir.

As por ejemplo, el accidente sufrido en el trayecto al lugar de trabajo, es un

accidente de carcter laboral, porque el accidentado se dirige a cumplir con su
contrato de trabajo3, y si ocasionare invalidez, la ley N 16.744 proveer a su
respectiva pensin. Actualmente tambin se consideran como de trayecto los
accidentes que ocurren cuando el trabajador se traslada de un lugar de trabajo
a otro, aunque correspondan a distintos empleadores4.

Quedan excluidos de la calidad de accidentes del trabajo aquellos debidos a

fuerza mayor extraa que no tengan relacin alguna con el trabajo y los
producidos intencionalmente por la vctima. Es as como el accidente sufrido
al concurrir el da domingo a un culto religioso o a un lugar de esparcimiento
no lo es, y da lugar a las prestaciones de seguridad social del sistema general
(incluida la pensin de invalidez, en su caso).

Ahora bien, los dems efectos patolgicos o nocivos derivados directamente

de la ejecucin del contrato de trabajo, que no consistan en un accidente, se
consideran enfermedades profesionales que, en cuanto sean permanentes y
de carcter invalidante, dan lugar a las prestaciones previstas por la ley
N 16.744, incluyendo una pensin de invalidez.

El aspecto comn a ambas figuras (accidente y enfermedad profesional) es la

1
Gaete, Alfredo y Figueroa, Exequiel: Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales, Estudios Jurdicos y
Sociales, Santiago, ao 1951, pgina 92.
2
Corte Suprema, sentencia de 19 de mayo de 1927.
3
Concepto dado por la XIII Conferencia Internacional de la Organizacin Mundial del Trabajo (OIT) de 1983. En el mismo
sentido ha dictaminado la Superintendencia de Seguridad Social (Oficio N 14.197 de 27 de diciembre de 1985) respecto del
accidente de trayecto: con esta figura se pretende cubrir las contingencias que puede sufrir un trabajador cuando se traslada
desde su habitacin al lugar de trabajo o viceversa, pero entendido que se dirige a desempear la labor para la cual fue
contratado, o vuelve despus de haber terminado su jornada.
4
Ley N 20.101 (Diario Oficial de 28 de abril de 2006), artculo 2.

3
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relacin causal que vincula el dao que sufre el trabajador con su desempeo
en virtud de un contrato de trabajo, o en el sector pblico, en virtud de su
relacin estatutaria.

2.- El problema de En principio, si una persona sirve permanentemente al Estado, el cual para a
fondo. ser su empleador, debe estar cubierto por el riesgo de accidentes del trabajo y
enfermedades profesionales. Esa es la situacin de la generalidad de los
funcionarios, sean de la Administracin Central del Estado, de las
municipalidades, de los organismos autnomos, incluyendo empresas del
sector defensa (personal civil de ENAER, ASMAR y FAMAE 5).

Ahora bien, la contratacin de personal a honorarios, por su naturaleza, no

forma parte del sistema estatutario del sector pblico. En efectos dichos
personales solo pueden realizar labores accidentales o ciertos cometidos
especficos, pudiendo adems, contratar bajo esta modalidad a extranjeros
que posean un ttulo correspondiente a los servicios de la Administracin
requiera. As est expresamente estipulado en el artculo 11 del Estatuto
Administrativo.

Por esta razn, el precepto legal recin aludido, seala que las personas
contratadas a honorarios no se rigen por el Estatuto Administrativo, sino
exclusivamente por los trminos de su propio contrato.

En este entendido, las normas legales que excluyen a las personas a

honorarios del sistema de accidentes del trabajo estn bien concebidas y se
ajusta a la realidad de este tipo de contratacin, que como se ha dicho, es
accidental o para cometidos especficos, lo que supone un carcter transitorio.
No son pues funcionarios del Estado y no corresponde que el Estado asuma, a
travs de los sistemas regulares, los riesgos laborales que pudieren afectarlos.

Sin embargo, el problema de fondo parece ser otro, y es que existe

generalizadamente la mala prctica de mantener personales contratados
Abuso de la sobre la base de honorarios, para realizar labores permanentes en la
contratacin a Administracin. Es decir, se suele desvirtuar la naturaleza del contrato a
honorarios. honorarios para encomendarles funciones que corresponden al quehacer
ordinario del organismo pblico, y que deberan estar desempeadas por el
personal de planta o a contrata (incluso este personal tiene una limitacin
porcentual respecto del total de la planta, que suele sobrepasarse, incluso
mediante autorizaciones legales especficas).

La correccin de esta anomala no consiste en adscribir a los contratados a

honorarios a la ley sobre accidentes del trabajo y enfermedades profesionales,
sino en sincerar el sistema de administracin de personal en el sector pblico.
Ello puede derivarse, en parte, en la inamovilidad funcionaria, que en la forma
actualmente establecida, impide prescindir de funcionarios mal evaluados o
ineficientes y reemplazarlos en las respectivas plantas, por otros funcionarios

5
Ley N 20.369 (Diario Oficial de 17 de septiembre de 2009).

4
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mediante concurso. Ante esa circunstancia, se suele suplir esta deficiencia

mediante los contratados a honorarios.

En este entendido, el proyecto si bien hace un diagnstico verdico, propone

una solucin inconsecuente, que acarrear mayores distorsiones y que
tender a perpetuar la utilizacin del contrato a honorarios ms all de la
forma como lo ha concebido la ley.

3.- Un aspecto La regulacin legal de los accidentes del trabajo se encuentra en una zona
constitucional. intermedia entre lo que constituye una regulacin laboral propiamente tal y otra
que correspondera al concepto de seguridad social. En el primer caso se
trata de una materia de iniciativa comn, y en el segundo, de iniciativa
exclusiva presidencial.

El artculo 63, N 4, de la Constitucin Poltica seala que son materias de ley

aquellas materias bsicas relativas al rgimen jurdico laboral, sindical,
provisional y de seguridad social. El artculo 65, inciso cuarto, N 6, entrega a
la iniciativa exclusiva presidencial el establecimiento o modificacin de las
normas sobre seguridad social o que incidan en ella, tanto del sector pblico
como del privado.

La mocin en anlisis modifica una disposicin de la Ley N 16.744 sobre

accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, que es el cuerpo
normativo encargado de regular de forma esencial las prestaciones en favor
del trabajador que sufre uno de aquellos siniestros. Tales siniestros son
consecuencia directa de la actividad laboral del trabajador y podran
comprenderse como una regulacin complementaria del contrato de trabajo.

Sin embargo, dado que la seguridad social se extiende indudablemente a los

sistemas previsionales, esto es, a la seguridad de que el trabajador mantendr
un ingreso mensual cuando ya no se encuentre en situacin de trabajar, el
concepto de accidente del trabajo no calza plenamente con esa concepcin
exclusivamente laboral.

Puede recordarse que cuando se discuti en 1969 la ley de reforma

constitucional N 17.284 (de enero de 1970), que declar de iniciativa
exclusiva presidencial los proyectos que tuvieran por objeto establecer o
modificar las normas sobre seguridad social o que incidan en ella, tanto del
sector pblico como del sector privado, la discusin se centr en la
conveniencia de reservar estas materias al Presidente de la Repblica, pero
en el entendido de que se trataba de los regmenes previsionales, que en
aquella poca eran ms de treinta.

5
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En un informe del Senado6 se seala que Evidentemente, la mayor

generalidad y ubicacin dentro del contexto tiene esa frase explic el
informe de la Comisin del Senado de 1 de septiembre de 1969 no deja
lugar a la duda que se extiende a todos los aspectos que, de una u otra
manera, dicen relacin con los regmenes previsionales o de seguridad social
de los trabajadores tanto del sector pblico como del privado.

Obviamente, ya estaba dictada la ley N 16,744 pero no se haca referencia a

los accidentes del trabajo como una materia indubitadamente propia de la
seguridad social.

Esta materia se encuentra, como ha venido diciendo, en una zona intermedia

entre el contrato de trabajo y la seguridad social propiamente tal, entendida
sta como la relativa al sistema de previsin. El accidente laboral participa de
ambos aspectos, pues por una parte, supone una relacin laboral o
estatutaria, en el caso de los funcionarios, un riesgo nacido de esa relacin, y
los recursos, pblicos o privados necesarios para subvenir al auxilio de los
trabajadores accidentados. Por lo que toca a las mutualidades de
empleadores, los recursos para esos fines provienen de cotizaciones
efectuadas por empleadores, es decir, por privados.

Sin embargo, dado el mayor desarrollo que el concepto de seguridad social ha

venido adquiriendo en poca ms reciente, la doctrina se ha ido orientando a
otorgar el carcter de seguridad social a los sistemas que cubren los riesgos
de accidentes del trabajo. Es as que hoy da se incluyen dentro de este
concepto (adems de lo propiamente previsional), las prestaciones para cubrir,
entre otros, los riesgos de enfermedad, invalidez y muerte 7 como una
expresin de la justicia distributiva si bien dichos riesgos no necesariamente
aparecen vinculados a un accidente del trabajo.

Con todo, es posible entender que la norma constitucional que reserva al

Presidente de la Repblica iniciativa legal exclusiva para proyectos de ley
sobre seguridad social, debera tambin aplicarse al caso del sistema de
proteccin contra accidentes del trabajo y enfermedades profesionales
(artculo 65, inciso cuarto, N6).

6
Alejandro Silva Bascun, TRATADO DE DERECHO CONSTITUCIONAL, Editorial Jurdica, ao 2000, Tomo V, pg.214.
7
Cea Egaa, Jos Luis, Manual de Derecho Constitucional, Tomo II, pg.235.

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V. ANEXO: PROYECTO DE LEY

Artculo 1.- Incorprase el siguiente inciso ley N.19.345 el siguiente inciso final.
segundo nuevo, en la letra b) del artculo 2 de la
ley Nm. 16.744 que establece normas sobre "Los trabajadores a que se refiere el inciso
accidentes del trabajo y enfermedades primero, comprende a los contratados sobre la
profesionales. base de honorarios a que se refiere el artculo 11
del decreto con fuerza de ley 29 que fija el texto
"Lo dispuesto en el inciso anterior 8, tambin ser refundido, coordinado y sistematizado de la ley
aplicable a los contratos a honorarios a que se N 18.834 sobre Estatuto Administrativo
refiere el artculo 119 del decreto con fuerza de
ley 29 que fija texto refundido, coordinado y Artculo. transitorio. Lo dispuesto por la presente
sistematizado de la ley N 18.834 sobre estatuto ley ser aplicable a los trabajadores que se
administrativo". encuentren en funciones con anterioridad a la
vigencia de la ley. Sin perjuicio de lo anterior, en
Artculo 2.- Incorprese en el artculo I10 de la aquellos casos en que se hubiere producido
alguna de las hiptesis previstas en la ley
8
N 16.744 la autoridad competente adoptara las
El artculo 2 letra b) quedara con la siguiente redaccin
Artculo 2 Estarn sujetas, obligatoriamente, a este seguro,
medidas necesarias para minimizar los daos
las siguientes personas: sufridos por el trabajador.
b) Los funcionarios pblicos de la Administracin Civil del
Estado, municipales y de instituciones administrativamente
descentralizadas del Estado.
Lo dispuesto en el inciso anterior, tambin ser aplicable a
los contratos a honorarios a que se refiere el artculo 11 del
decreto con fuerza de ley 29 que fija texto refundido,
coordinado y sistematizado de la ley N 18.834 sobre estatuto
administrativo
9
Artculo 11.- Podr contratarse sobre la base de
honorarios a profesionales y tcnicos de educacin superior o
expertos en determinadas materias, cuando deban realizarse
labores accidentales y que no sean las habituales de la
institucin, mediante resolucin de la autoridad
correspondiente. Del mismo modo se podr contratar, sobre la
base de honorarios, a extranjeros que posean ttulo
correspondiente a la especialidad que se requiera.
Adems, se podr contratar sobre la base de honorarios,
la prestacin de servicios para cometidos especficos,
conforme a las normas generales.
Las personas contratadas a honorarios se regirn por las Lo dispuesto en el inciso anterior no ser aplicable al
reglas que establezca el respectivo contrato y no les sern personal afecto a las disposiciones relativas a accidentes en
aplicables las disposiciones de este Estatuto. actos de servicio y enfermedades profesionales contenidas en
10
La ley 19.345 dispuso la aplicacin de la ley 16.744 a el decreto con fuerza de ley N 1, de la Subsecretara de
trabajadores del sector pblico. Guerra, en el decreto con fuerza de ley N 2, del Ministerio del
Artculo 1 vigente:.- Los trabajadores de la Administracin Interior, ambos de 1968, en el decreto con fuerza de ley N 1,
Civil del Estado, centralizada y descentralizada, de las de 1980, de la Subsecretara de Investigaciones y en las leyes
Instituciones de Educacin Superior del Estado y de las Ns. 18.948 y 18.961.
Municipalidades, incluido el personal traspasado a la Sin perjuicio de lo anterior, los trabajadores de las
administracin municipal de conformidad con lo dispuesto en empresas pblicas creadas por ley, que se relacionen con el
el decreto con fuerza de ley N 1-3063, de 1980, del Ministerio Gobierno a travs del Ministerio de Defensa Nacional, esto es,
del Interior, que hubiere optado por mantener su afiliacin al Fbricas y Maestranzas del Ejrcito-FAMAE, Astilleros y
rgimen previsional de los empleados pblicos; los Maestranzas de la Armada-ASMAR y la Empresa Nacional de
funcionarios de la Contralora General de la Repblica, del Aeronutica de Chile-ENAER, que presten servicios regidos
Poder Judicial, y del Congreso Nacional, a quienes no se les por el Cdigo del Trabajo y que se encuentren afiliados al
aplique en la actualidad la ley N 16.744, quedarn sujetos al sistema previsional establecido en el decreto ley N 3.500, de
seguro contra riesgos de accidentes del trabajo y 1980, quedarn sujetos a las disposiciones contenidas en la
enfermedades profesionales a que se refiere este ltimo texto ley N 16.744, sobre Seguro Contra Riesgos de Accidentes
legal. del Trabajo y Enfermedades Profesionales.