R E V I S T A

dela,

CEPAL
NUMERO 58
ABRIL 1996
SANTIAGO DE CHILE

GERT ROSENTHAL
Director

EUGENIO LAHERA
Secretario Tcnico

NACIONES U N I DAS
 REVISTA DE LA CEPAL 58

S U M A R I O

Anbal Pinto Santa Cruz 7

Gert Rosenthal

Los paradigmas de la poltica social en Amrica Latina 9

Rolando Franco

Virtudes y limitaciones de los mapas censales de carencias crticas 23

Rubn Kaztman

Centroamrica: inflacin y estabilizacin en la crisis y poscrisis 33

Hubert Escaith, Claudia Schatan

El Estado, la empresa y la restauracin del paradigma neoclsico 51

A. Barros de Castro

Globalizacin y prdida de autonoma de las autoridades fiscales,

bancarias y monetarias 63
Juan Carlos Lerda

El contexto macroeconmico y la inversin: Amrica Latina

a partir de 1980 79
Graciela Moguillansky

Los derechos de propiedad y el mercado de la tierra rural

en Amrica Latina 95
Frank Vogelgesang

Mxico: Plan y coyuntura 115

David Ibarra

Comercio exterior y medio ambiente: experiencias en

tres sectores exportadores chilenos 129
Imme Scholz

El desafo competitivo para la industria brasilea 145

Joo Carlos Ferraz, David Kupfer, Lia Hagenauer

Indicadores de la poltica fiscal: diseo y aplicaciones para Chile 175

Ricardo Mariner

La CEPAL y la sociologa del desarrollo 191

Enzo Faletto

Orientaciones para los colaboradores de la Revista de la CEPAL 205

ABRIL 1996

Enzo Faletto
Profesor titular,
Departamento de Sociologa,
Facultad de Ciencias Sociales,
Universidad de Chile
REVISTA DE LA C E P A L 58 191
La CEPAL
y la sociologa
del desarrollo
Las propuestas de la CEPAL se ubican principalmente en el te-
rreno de la economa. Sin embargo, como corresponde a un
enfoque integrado del desarrollo, ellas tambin incluyen as-
pectos sociolgicos y polticos. Los aspectos sociales del desa-
rrollo fueron considerados por la CEPAL desde sus orgenes y
tambin en estas materias se busc evitar la traslacin mecni-
ca a la regin de las teoras existentes. En dilogo con especia-
listas de otras instituciones se busc caracterizar la especifi-
cidad de los problemas regionales y precisar las condiciones
sociales y polticas que facilitaran el desarrollo econmico. Se
investig el papel del Estado en la estrategia de desarrollo, as
como los potenciales aportes al proceso de desarrollo de los
agentes privados y los diversos grupos sociales. Tambin se
examin, en el marco del proceso de integracin, el tema de la
identidad sociocultural de la regin. La combinacin de la vo-
luntad poltica y las propuestas para el desarrollo fue examina-
da detenidamente en las experiencias de planificacin. Las
investigaciones han seguido de cerca las modificaciones que la
sociedad de la regin ha ido experimentando. La evolucin del
sistema educativo, as como la marginalidad y la pobreza, han
sido tambin temas de importancia, al igual que la situacin de
las mujeres y los jvenes. En un perodo en que se perfilan
nuevas modalidades de desarrollo, la CEPAL ha analizado el
costo social del ajuste, el papel de la educacin y las condicio-
nes de participacin ciudadana, entre las nuevas condiciones
del desarrollo social, siendo este ltimo un componente central
de la propuesta de transformacin productiva con equidad.
ABRIL 1996
192 REVISTA DE LA C E P A L
I
Los aspectos tericos
Los problemas del desarrollo tanto econmico como
social, e incluso poltico y cultural, tienen una larga
data en la reflexin de las distintas disciplinas que a
tales temas se vinculan, reflexin que se liga a pre-
ocupaciones estrictamente tericas y tambin a afanes
prcticos de poltica gubernamental. No obstante, pue-
de sealarse que con posterioridad a la segunda gue-
rra mundial, el tema del desarrollo adquiri un singu-
lar relieve; a su promocin no fueron ajenos los dis-
tintos organismos de las Naciones Unidas y el prop-
sito del desarrollo se convirti en un proyecto interna-
cional. Por cierto, la CEPAL, cuyo mbito de competen-
cia eran los denominados pases latinoamericanos,
particip activamente en esa tarea y logr hacerlo con
gran originalidad. En lo que se refiere a los "aspectos
sociales del desarrollo", los problemas de poblacin,
de condiciones de vida, salud, vivienda, educacin, en-
contraron cabida entre los temas ms estrictamente
econmicos, y el carcter de la estructura social de
los pases de la regin fue desde temprano en los
primeros aos de la dcada de 1950 objeto de aten-
cin.
Pero hay un hecho que conviene destacar desde
el principio; los problemas del desarrollo que se trata-
ba de enfrentar eran a la vez un desafo para la teora
misma de las distintas disciplinas en juego, y aqu es
de reconocer el valor que adquiri la llamada "hete-
rodoxia terica" de la CEPAL. En sus planteamientos y
anlisis econmicos, se trataba de utilizar ideas produ-
cidas por diferentes escuelas de pensamiento en for-
ma enriquecedora y novedosa, y lo mismo se hizo con
los diversos enfoques sociolgicos existentes. Se con-
sideraba que el tema del desarrollo era en esos
momentos motivo de inters no slo de los cientficos
o de los polticos, sino que tambin del pblico en
general y que esta misma condicin haca que los
problemas tericos dejaran de ser disquisiciones de ca-
pillas o de escuelas para constituirse en un verdadero
estmulo al avance de las ciencias sociales y de la
sociologa en particular.
Es por eso que de un modo u otro las diferentes
orientaciones de la sociologa estuvieron presentes, no
tan slo en distintos momentos del anlisis cepalino,
sino que, adems, tendieron muchas veces a combi-
narse, de tal modo que en algunos de los estudios es
LA CEPAL Y LA SOCIOLOGIA DEL DESARROLLO ENZO FALETTO
58 ABRIL 1996
posible percibir una perspectiva que es ms bien pro-
pia de lo que se denomina "sociologa crtica", en
donde el carcter de la sociedad en que se vive es
enjuiciado, apoyndose para tal objeto en una concep-
cin del mundo o ideologa. La intencin de esta so-
ciologa crtica es proponer una transformacin de la
sociedad, concordante con los principios que le sirven
de sustento. Si estas orientaciones valorativas han esta-
do presentes y no hay para qu esconderlo, son las
que a menudo han suscitado ms crticas, han co-
existido con ellas los propsitos de anlisis sociol-
gico de un carcter ms funcional, encaminado a dar
orientaciones precisas para la conducta prctica. No se
pretende en este caso que el anlisis sociolgico con-
duzca necesariamente a la reforma o a la transforma-
cin completa de la estructura social, sino a poder
actuar de modo eficaz sobre algunos de los compo-
nentes de ella, asumiendo metas que, de algn modo,
han sido previamente determinadas.
Pero quizs lo que ha predominado es una socio-
loga que intenta comprender una determinada situa-
cin social de carcter histrico. En el caso de Am-
rica Latina se ha intentado mostrar las peculiaridades
de su estructura y las tendencias dinmicas de su par-
ticular situacin, intentando poner en claro las diver-
sas posibilidades que ellas encierran. En esa perspec-
tiva predomina la intencin de diagnstico y, no elu-
diendo sealar los resultados previsibles de la eleccin
entre una u otra alternativa, se est consciente de que
dicha eleccin est influida por distintos puntos de vista
y pertenece por ltimo a quien corresponde la respon-
sabilidad de la accin.
Estas tres grandes posturas a que se ha hecho alu-
sin y que de algn modo incluso entremezclndo-
se han coexistido en los anlisis sociolgicos de la
CEPAL, llevan tambin a definir el papel del socilogo
en las tareas del desarrollo, que conviene no olvidar,
eran, por lo menos en los inicios, preferentemente de-
finidas como de desarrollo econmico. Es as que los
socilogos de la institucin consideraban que sus fun-
ciones oscilaban entre las de simple colaboracin en
las labores ms esenciales del economista (determinar
y definir un campo especfico de investigacin y ela-
boracin terica) o en el cumplimiento de su papel
crtico, de participacin en la elaboracin de las orien-
 REVISTA D E LA C E P A L
taciones generales incluso polticas del desarro-
llo econmico.
Si bien los socilogos no carecan de teoras que
les permitieran orientarse en el conocimiento de la
realidad que enfrentaban, la mayor parte de las hip-
tesis derivadas de ellas, que por lo general eran admi-
tidas como vlidas, provenan de la abstraccin de una
experiencia histrica correspondiente a medios socia-
les distintos al latinoamericano. La pretensin de ac-
tuar de manera racional sobre la realidad se fundaba
en el hecho de disponer de un conocimiento cientfico
apropiado; pero el problema era saber hasta qu punto
tal conocimiento era adecuado o inadecuado a Amri-
ca Latina, dado que las teoras haban sido en lo fun-
damental concebidas en Europa o en los Estados
Unidos. Se impona por consiguiente un trabajo de
investigacin emprica, que adems de hacer aportes
concretos al conocimiento, permitira confirmar o
desechar hiptesis en boga y por qu no? proponer
algunas nuevas. En suma, la sociologa comparta la
orientacin que era distintiva del pensamiento econ-
mico de la CEPAL: la no traslacin mecnica de las
teoras existentes.
Como lo advirtieran algunos autores, las ciencias
sociales, en su intencin de promover a travs de la
temtica del desarrollo una prctica social racional,
cumplieron un papel singular. Si se asume como v-
lida la interpretacin de Max Weber sobre el carcter
del Occidente moderno, donde el conjunto de las re-
laciones sociales han sido permeadas por el raciona-
lismo, la ciencia habra encontrado en este proceso
general de racionalizacin su lugar adecuado; habra
por consiguiente una afinidad entre la prctica cient-
fica y la racionalidad de la prctica social. En Amri-
ca Latina la racionalidad era, por lo menos en parte,
introducida por la ciencia. Se pretenda que la respuesta
al desafo del desarrollo se encontraba en gran medi-
da en la ciencia misma, a la que se conceba como un
valor; la crtica de la realidad sealaba que sta no
se conformaba a los postulados de la razn. La cien-
cia, sin plena conciencia quizs, se converta en ideo-
loga.
En cierto modo, el contraste entre teora y reali-
dad llev a un intento de determinar la especificidad
de Amrica Latina. Varias hiptesis que las distintas
teoras del desarrollo postulaban como vlidas no en-
contraban confirmacin en estos lugares; por ejemplo,
la de una correspondencia lineal entre urbanizacin e
industrializacin, la existencia de una rgida dualidad
tradicional-moderna, o la existencia de una burguesa
industrial que asumiera como propio un proyecto de
LA CEPAL Y LA SOCIOLOGIA DEL DESARROLLO ENZO FALETTO
58 A B R I L 1996 193
desarrollo nacional. Estas primeras verificaciones ob-
tenidas por contraste con la teora, permitan sealar
lo que Amrica Latina no era, pero an era difcil
sealar lo que s era en propiedad.
Por cierto que no fue slo la sociologa de la CEPAL
la que se propuso como tarea la bsqueda de la
especificidad de Amrica Latina; sta fue labor de la
casi mayora de los socilogos latinoamericanos, y
justo es reconocerlo, haban sido ya precedidos por
historiadores, pensadores, literatos y otros estudiosos;
no obstante, el tema del desarrollo haca ms urgente
las respuestas. Era necesario determinar la particulari-
dad del comportamiento de los distintos grupos socia-
les (la burguesa, los sectores medios, las clases popu-
lares), del problema de la marginalidad y de la posi-
cin social del indgena o del negro, y adems com-
prender cul era el rasgo especfico de sus institucio-
nes sociales, el Estado, las Fuerzas Armadas y as por
delante.
En la bsqueda de la adecuacin de la teora
sociolgica a los problemas del desarrollo econmico
latinoamericano no puede dejar de mencionarse, tanto
por su labor pionera como por su influjo permanente,
la obra que llev a cabo en la CEPAL don Jos Medina
Echavarra. Su referente terico fue Max Weber quien,
al establecer una distincin entre instituciones (o co-
munidades) econmicas, que se caracterizan por la
bsqueda de un beneficio o por la cobertura de nece-
sidades, y las instituciones (o comunidades) "econ-
micamente relevantes" en donde las actividades que
llevan a cabo no son econmicas pero pueden represen-
tar un "momento causal" en el proceso de una activi-
dad econmica, permiti establecer el nexo entre el
anlisis estrictamente econmico y el anlisis sociol-
gico. El problema consista en establecer el grado de
adecuacin o inadecuacin afinidad electiva, sea-
laba Weber entre estos diversos tipos de activida-
des. La distincin weberiana haba sido de hecho tam-
bin recogida por la teora sociolgica del desarrollo
en esos momentos en boga, que diferenciaba entre los
"requisitos de primer orden", que correspondan a las
instituciones econmicas propiamente tales, como la
propiedad, la mano de obra y las relaciones de merca-
do, y los "requisitos de segundo orden" (instituciones
econmicamente relevantes), particularmente el rgi-
men poltico, la ciencia y la tcnica y las formas de la
estratificacin.
Aceptando la formulacin weberiana que permi-
te distinguir entre lo econmico y lo sociolgico, pero
busca establecer sus conexiones, se planteaban sin
embargo importantes desafos tericos. El anlisis
194 REVISTA DE LA C E P A L
hecho por Weber del desarrollo capitalista para un
momento histrico determinado, e incluso para un
espacio cultural concreto, se haba constituido en un
paradigma de la forma del desarrollo, y era un hecho
que la situacin histrica haba variado y que el desa-
rrollo del capitalismo tena lugar en condiciones di-
versas a las que haban dado origen al modelo terico
weberiano; por otra parte, ya exista con plena vigen-
cia el "modelo sovitico", cuyos supuestos o funda-
mentos eran distintos, tanto en las orientaciones de
racionalidad de quienes eran sus agentes como en las
condiciones sociales y polticas que condicionaban su
organizacin.
Desde un punto de vista terico, el desafo que
se enfrentaba era de gran magnitud: se trataba nada
menos que de construir un nuevo "modelo" que diera
cuenta de las condiciones sociales que haran posible
el desarrollo econmico en las actuales circunstancias.
Entre las nuevas condiciones del desarrollo capitalista
se destacaban la no existencia de una competencia
perfecta y, por consiguiente, la no existencia de una
plena libertad de mercado; los cambios en las relacio-
nes de trabajo, en las cuales el libre contrato tenda a
ser reemplazado por la capacidad de accin y nego-
ciacin de las organizaciones colectivas, con una cier-
ta tendencia de sta a controlar los puestos de trabajo;
y un importante cambio en las funciones del Estado,
que dejaba de ser neutral e intervena regulando la
actividad econmica o participando directamente en
ella.
Estos cambios no slo tenan vigencia en los
"pases centrales" sino que ya se manifestaban en
muchos de los pases latinoamericanos, o por lo me-
nos constituan parte del nuevo modelo a que se aspi-
raba. De particular importancia para Amrica Latina
era la confirmacin de la profunda transformacin so-
cial que estaba teniendo lugar, que se manifestaba en
la presencia de nuevas capas sociales movidas por un
fuerte impulso de ascenso; tal rasgo era particularmente
visible en las clases medias y el proletariado organi-
zado. Nuevos grupos demandaban condiciones polti-
cas que hicieran posible su plena incorporacin a la
vida nacional y a menudo se producan choques de esas
capas con las que ya tenan una posicin establecida.
Dadas las nuevas condiciones, cmo influiran
ellas en la conformacin de las motivaciones de con-
ducta que se postulaban como necesarias para el logro
de un desarrollo econmico sostenido? En trminos
concretos, cmo era posible el desarrollo de hbitos
de trabajo propios de la actividad empresarial o de los
correspondientes a la mano de obra? La vida econmi-
LA CEPAL Y LA SOCIOLOGIA DEL DESARROLLO ENZO FALETTO
58 ABRIL 1996
ca moderna supone la existencia de rasgos sicolgicos
que implican actitudes racionales y una cierta disci-
plina, En qu condiciones se formaran ahora esos
rasgos? La "racionalidad econmica" con qu otros
procesos de racionalidad se relaciona? En la experien-
cia europea, el moderno capitalismo racional haba
encontrado condiciones sociales de despliegue en la
medida en que haba coincidido con un cierto tipo de
racionalidad del derecho y de la administracin, cuyo
origen no estaba en motivos estrictamente econmi-
cos, sino que stos haban sido de ndole poltica,
profesional o ideolgica. El tipo de racionalidad por
la cual el derecho y la burocracia se orientaban era lo
que se conoce como "racionalidad formal" la que se
atiene estrictamente a la norma o al reglamento, pero
era sta la que haca posible el clculo que toda acti-
vidad econmica requiere. Precisamente en este m-
bito se haba producido un gran cambio: el Estado, al
dejar de ser "neutral", orientaba tanto al derecho como
a la burocracia en trminos de una "racionalidad fun-
cional" tendiente a conseguir el logro de fines y
metas en desmedro de la pura racionalidad formal.
Varios problemas se presentaban en el caso de
Amrica Latina respecto a las conductas econmicas de
la poblacin, si se deseaba que stas fueran adecuadas
al objetivo de desarrollo econmico que se persegua.
Es propio de una intencin colectiva de desarrollo el
que se aspire a un mejor nivel de vida o de consumo,
pero tambin se requiere cierto sentido de responsabi-
lidad, tanto individual como colectivo; ambas dispo-
siciones no necesariamente coinciden, incluso pueden
ser contradictorias: los deseos de un mejor nivel de
vida pueden no estar acompaados del impulso a rea-
lizar el esfuerzo necesario para conseguirlo; la aspira-
cin individual al goce puede no estar contenida por
el sentido de una responsabilidad colectiva. De modo
que, por no estar asegurada la necesaria concordancia
entre una y otra disposicin, apareca como necesario
el promoverla conscientemente, papel que poda ca-
berle a instituciones no estrictamente econmicas,
como el sistema educativo, los medios de comunica-
cin pblica, el Estado, los partidos, los sindicatos y
muchos otros. Pero se sealaba como un elemento qui-
zs clave el que los grupos dirigentes proporcionaran
un modelo de conducta que pudiera ser imitado, ya que
la desorientacin o la atona de las masas se deba
muchas veces a la ausencia de conductas ejemplares
de las lites dirigentes, tanto econmicas como polti-
cas.
De igual forma, en los planteamientos iniciales
de la "sociologa del desarrollo" de la CEPAL, existi
 REVISTA DE LA C E P A L
conciencia de los problemas de la relacin entre pol-
tica y desarrollo econmico, aunque por cierto el tema
no fue slo preocupacin de la "sociologa cepalina".
En Amrica Latina, muchas de sus formas polticas
aparecan incompatibles con la racionalidad econmi-
ca requerida; gran parte de los partidos o de los go-
biernos carecan de ideologas racionalizadas y de
aparatos polticos que tuviesen ese carcter; poda darse
en ellos un inters por el crecimiento econmico, pero
esto a menudo no obedeca necesariamente a impul-
sos racionales. Pero adems de este hecho es necesa-
rio reconocer tambin que tanto la racionalidad pol-
tica como la racionalidad econmica tienen finalida-
des que les son propias y en un momento en que el Es-
tado acta, por su capacidad de regulacin o de modo
directo, en el mbito de la economa, es necesario
establecer conexiones entre los tipos de racionalidad
econmica y poltica y admitir que los compro-
misos que pueden lograrse entre ambas slo adquie-
ren el carcter de un compromiso temporal. El proble-
ma planteado respecto a la relacin entre racionalidad
poltica y racionalidad econmica se hizo mucho ms
visible cuando la CEPAL abord el tema de la planifi-
cacin.
Otro elemento que caracterizaba las condiciones
sociales en que el desarrollo econmico poda tener
lugar en Amrica Latina y por lo tanto deba ser motivo
de reflexin, era el del casi inevitable conflicto pol-
tico-social. El propio desarrollo y sobre todo en los
momentos en que adquira un ritmo mayor implica-
ba desajustes de la estructura social, creando situacio-
nes de conflicto. Era posible prever que se produjera
un desarraigo acelerado de un importante nmero de
personas, muchas de ellas de origen campesino, que
no podan adaptarse con facilidad a las nuevas condi-
ciones, precisamente por la misma rapidez con que el
cambio tena lugar. Tambin era previsible el que se
originaran fuertes desigualdades motivo de conflic-
tos entre distintos sectores de la vida nacional, des-
niveles graves entre regiones, o diferenciaciones de
grados de modernizacin y desarrollo al interior de las
distintas actividades econmicas. No dejaba de preocu-
par tampoco la expansin de aspiraciones propias de
las "sociedades de consumo", cuyo modelo eran los
pases ms avanzados, en condiciones difciles de ser
satisfechas. En suma, haba que tener en cuenta que el
conflicto econmico-social era un componente casi
inevitable del propio desarrollo econmico.
Es de destacar la importancia que se otorgaba al
sistema poltico, puesto que el desarrollo se conceba
como el resultado de un programa formulado con cla-
LA CEPAL Y LA SOCIOLOGIA DEL DESARROLLO ENZO FALETTO
58 ABRIL 1996 195
ridad y que requera para su cabal funcionamiento de
un marco poltico apropiado; de tal modo que muchas
veces se pens que las diferencias entre los pases
latinoamericanos no obedecan tanto a lo econmico
sino a la infraestructura social y a los procesos polti-
cos que sta permita. En esto haba plena coinciden-
cia con la propuesta global que desde sus inicios la
CEPAL planteaba. El Estado no solamente deba inter-
venir en el proceso de desarrollo, a travs de polticas
de proteccin de las industrias nacientes y el fomento
a la modernizacin del sector primario exportador, sino
que se le conceba como un promotor de procesos y
no slo corrector de fallas o ineficiencias; exista co-
incidencia con las propuestas de Myrdal en este cam-
po, para quien las funciones de la intervencin estatal
en los pases industrializados modernos deban ser
sobre todo de arbitraje y de nivelacin, y en los pases
menos desarrollados, antes que nada, de orientacin y
programacin. Por lo dems, la propia situacin his-
trica obligaba al Estado a asumir nuevas funciones o
desempear un papel ms activo que el tradicional; era
necesario hacer frente a problemas de la coyuntura
internacional cada vez ms graves y complicados; los
procesos de transformacin internos generaban tensio-
nes y conflictos y adems haba que llevar a cabo una
urgente poltica social, dado que la estructura tradicio-
nal de la sociedad se concentraba en un proceso de
profunda modificacin y reajuste.
Por cierto no todo se reduca a la capacidad de
accin del Estado; era preciso promover cambios en
las orientaciones de conducta de algunos grupos so-
ciales claves para el logro del desarrollo econmico.
Se tena conciencia, por ejemplo, que en Amrica
Latina predominaba el "empresario comercial" frente
al "empresario industrial", que a menudo el empresa-
rio actuaba ms en trminos de coyuntura que en tr-
minos de programacin de mediano y largo plazo, o
que trataba de funcionar escudado en el amparo de
determinadas alternativas de poder. Se trataba enton-
ces de generar nuevas actitudes del empresario, tanto
pblico como privado, en su carcter de gestor e
innovador econmico. De igual modo, en relacin a
la mano de obra, se sealaba la necesidad de consti-
tuir un ethos del trabajo, capacidad de adaptacin tc-
nica, y conciencia de responsabilidad social estrecha-
mente asociada a la conciencia de su propia funcin
en el conjunto de la sociedad. Esto slo poda lograrse
con un aumento de la escasa participacin que estos
grupos tenan en el mbito nacional, en donde a me-
nudo se obstaculizaba el adecuado funcionamiento de
las organizaciones obreras.
196 REVISTA DE LA
No debe dejar de mencionarse que en este esfuer-
zo por trazar una perspectiva de desarrollo para la
regin, la CEPAL encar desde el principio el tema de
la integracin. Esta apareca como una necesidad vin-
culada al proceso de industrializacin, pues se reque-
ra el establecimiento de mercados que permitieran
economas de escala y adems una unificacin de
esfuerzos en los procesos de modernizacin. El pro-
psito de integracin, sin embargo, exiga un mejor
conocimiento de la identidad sociocultural de la regin,
y planteaba desafos muy concretos. El hecho es que
en Amrica Latina el proceso de integracin nacional
en la mayor parte de los pases ha sido muy lento y
podra afirmarse que en los ms de los casos slo se
produjo en el siglo xx. La interrogante era: cmo se
produce la integracin supranacional de nacionalida-
des recin nacidas?
El objetivo de desarrollo que la CEPAL trataba de
formular implicaba con originalidad una aspira-
II
Los problemas de la praxis
El esfuerzo de elaboracin terica que llevaba a cabo
la CEPAL por cierto requera una confirmacin prctica
y que sus postulados se mostraran conformes a la rea-
lidad. Aproximadamente desde mediados de los aos
sesenta, el proceso de desarrollo mostraba fuertes di-
ficultades en algunos pases significativos de la regin,
e incluso algunas tendencias al estancamiento de su
dinmica; el supuesto de que la nacin fuera el mbi-
to en que se procesaran las decisiones polticas que ms
influan en la orientacin del desarrollo se vea en
entredicho por la importancia que adquiran los cen-
tros externos de decisin; incluso los sistemas polti-
cos institucionales no aparecan como permeables a
una mayor participacin. Las premisas de la opcin de
desarrollo que se postulaba aparecan en la prctica
como de gran fragilidad.
La CEPAL, en el mbito econmico, haba subra-
yado con singular nfasis los efectos negativos que
para los pases de la regin tena el tipo de relacin
entre pases centrales y pases perifricos, la que lle-
vaba a una divisin internacional del trabajo que difi-
cultaba las opciones de desarrollo latinoamericano. Los
anlisis sociolgicos que se emprendieron trataron de
mostrar que no era suficiente analizar el tema slo en
LA CEPAL Y LA SOCIOLOGIA DEL DESARROLLO ENZO FALETTO
CEPAL 58 ABRIL 1996
cin de modernidad, pero se postulaba que esos pro-
psitos podan ser perseguidos deliberadamente tanto
en lo econmico como en lo social, que se podan pre-
ver las tensiones y actuar sobre ellas, y que esta capa-
cidad de accin poda transformarse en una dinmica
endgena de las sociedades en cuestin. As como se
proponan "reformas estructurales" en el mbito de la
economa, se proponan tambin reformas estructura-
les en lo social; por ejemplo, se propiciaba una refor-
ma educativa que promoviera la movilidad social e
internalizara nuevos valores y modos de conducta, una
reforma agraria que modificara la tenencia de la tierra
para dar paso a nuevas formas de relacin social, una
reforma del Estado y del sistema poltico para adecuar-
lo a las necesidades de un desarrollo consciente y plani-
ficado. Como temas constantes de la reflexin apare-
can el de la conexin entre desarrollo econmico y
desarrollo social, la autonoma nacional y la democra-
tizacin poltica.
trminos de "obstculos externos" al desarrollo, nocin
en la que permaneca la idea de que el problema de-
rivaba de las relaciones entre sociedades fuertes y otras
ms dbiles a causa de su desigual poder econmico;
sin embargo, el problema era ms complejo, puesto que
poda mostrarse que en casos en que haba tenido lu-
gar una expansin de la economa industrial, esto
condujo a un entrelazamiento creciente entre intereses
locales con intereses monopolistas extranjeros. Por lo
dems, la presencia de intereses polticos externos se
haca cada vez ms manifiesta en la estructura del
Estado.
El "problema de la dependencia" ttulo ms
difundido para el tratamiento de estos temas llev a
analizar las condiciones de existencia y funcionamiento
del sistema econmico y del sistema poltico, mostran-
do qu tipo de vinculaciones exista entre ambos, tan-
to en lo que hace al plano interno de cada pas como
al plano externo. El supuesto principal era que el modo
de integracin de las economas nacionales al merca-
do internacional supona formas de interrelacin de los
grupos sociales de cada pas entre ellos y con los gru-
pos externos. La dependencia no era simple explota-
cin y coaccin, exista comunidad de intereses entre
 REVISTA DE LA C E P A L
grupos dominantes locales y externos; la dependencia
no enfrentaba al "conjunto" de los intereses de una
sociedad con otra. La interdependencia era un hecho
y eso vinculaba sociedades desarrolladas con socieda-
des subdesarrolladas, pero tambin permita estable-
cer correspondencia de intereses entre los grupos do-
minantes de ambas sociedades. Si desde esa perspec-
tiva se planteaba una opcin de cambio, su dinmica
radicaba en la transformacin de la estructura de cla-
ses, sectores y grupos sociales y en las modificacio-
nes del sistema de dominacin, lo que demandaba una
accin colectiva y una decidida voluntad poltica.
Quizs donde mejor se pueden observar las difi-
cultades para aunar la voluntad poltica con la propues-
ta de desarrollo es en la experiencia de planificacin
latinoamericana, con la cual la CEPAL y el ILPES se
comprometieron fuertemente. Como los mismos auto-
res cepalinos sealaban, la planificacin en Amrica
Latina tuvo lugar a partir de la prdida de dinamismo
del comercio exterior como impulsor de la actividad
econmica; esto llev a reconocer la necesidad de
intervencin gubernamental para conducir el proceso
econmico y a aceptar ciertos tipos de polticas que
corrigieran los efectos de esa prdida. De hecho, se
trataba de promover el cambio hacia un nuevo patrn
de desarrollo por agotamiento del anterior. Sin embar-
go, el poder poltico al que corresponda poner en
marcha el proceso mostraba una cierta ambivalencia:
se reconoca que poda ser un instrumento valioso y
existan antecedentes inmediatos en Europa occiden-
tal que lo justificaban, pero a la vez se le tema por
las intenciones de transformacin y cambio que con-
tena.
En lo que dice relacin ms directa con la CEPAL,
las propias Naciones Unidas auspiciaban la idea de
planificacin del desarrollo y se supona que sus orien-
taciones valricas estaban ya resueltas a travs de la
Declaracin Universal de los Derechos del Hombre,
la Estrategia Internacional de Desarrollo y otras reso-
luciones que haban logrado el apoyo de casi todos los
pases representados. En las formulaciones de las
Naciones Unidas se haca especial hincapi en el de-
sarrollo social; se pretenda que las polticas coloca-
ran en pie de igualdad lo "social" y lo "econmico",
y que se procurara desarrollar una metodologa de
planificacin social como contrapartida de la planifi-
cacin econmica, intentando alcanzar as un enfoque
unificado para el anlisis y la planificacin del desa-
rrollo; de este modo se dana a las necesidades huma-
nas una mejor respuesta que las obtenidas hasta ese
momento. Tales propsitos se basaban en la existen-
LA CEPAL Y LA SOCIOLOGIA DEL DESARROLLO ENZO FALETTO
58 ABRIL 1996 197
cia de un consenso sobre valores de bienestar humano
y justicia social. Aceptados tales supuestos, el proble-
ma era: a quin dirigir las recomendaciones y dar
asesoramiento?
Existan expectativas de que la propia sociedad,
en concreto los ms directamente interesados, se mo-
vilizaran para el logro de sus objetivos, para lo cual
era preciso que se abrieran canales de participacin.
No obstante, las esperanzas mayores estaban puestas
en la capacidad de accin y en el compromiso de
quienes cumplan funciones polticas directas. De he-
cho, en muchos pases latinoamericanos se formula-
ron planes con objetivos que implicaban medidas drs-
ticas en temas como la propiedad de la tierra agrcola,
y reformas monetarias y crediticias o reestructuracin
del sistema impositivo con miras a financiar polticas
sociales o de otro orden; la mayor parte de las veces
estas medidas no pudieron llevarse a cabo porque los
gobiernos se vieron sometidos a fuertes presiones (de
los perjudicados); en algunos casos, los propsitos que
se formulaban correspondan ms al nimo de los pla-
nificadores que a las convicciones de los polticos y
de los ejecutivos de los organismos pblicos. Por otra
parte, la sensibilidad de los polticos se diriga mucho
ms a los sntomas de las situaciones y procuraba te-
ner respuestas inmediatas a ello, en tanto que el pla-
nificador tenda a presentar un cuadro de soluciones
cuyo fundamento era una concepcin estructural del
desarrollo y que, por consiguiente, se proyectaba ms
en trminos de mediano y largo plazo.
Las dificultades para articular las demandas de
corto plazo y las propuestas de poltica de mediano y
largo plazo se agravaban por la inestabilidad poltica
de la mayora de los gobiernos de la regin; los fre-
cuentes cambios de los encargados de la direccin de
la cosa pblica y el consiguiente cambio de orientacio-
nes haca que el mediano y largo plazo casi no tuviese
sentido. Adems, a menudo la base de apoyo poltico
tenda tambin a ser inestable y los gobiernos destina-
ban su capacidad de maniobra a obtener el apoyo de
los principales grupos de presin, por lo cual era fre-
cuente que se utilizaran los instrumentos de poltica
econmica y social como soportes para lograr res-
paldo que permitiera un mnimo de estabilidad. Por l-
timo, el compromiso con los fines y medios de la plani-
ficacin adquira rasgos de labilidad, porque se pen-
saba que atenerse de manera ms o menos estricta a lo
programado restringa la capacidad de decisin del
poder poltico.
Respecto a la capacidad de la propia sociedad para
movilizarse en pos de objetivos de desarrollo econ-
198 REVISTA DE LA CEPAL
mico y social, se tropezaba tambin con dificultades.
Los grupos que posean una mayor cuota de poder
econmico y social tendan a identificarse con la si-
tuacin tal y como exista y desplegaban estrategias
de grupos de presin para influir sobre el sistema de
decisiones y defender las posicione^ alcanzadas y, en
muchos casos, incluso tratar de obtener nuevos privi-
legios. Los de situacin menos privilegiada recurran,
cuando les era posible, a manifestar su disconformidad
a travs de varias formas de protesta, pero a menudo
no estaban en condiciones de actuar coherentemente
y la dependencia de hecho frente al Estado era un rasgo
ms fuerte de lo que se supona. Las expectativas de
"participacin popular", con capacidad de creacin,
que se consideraba esencial ante un objetivo de desa-
rrollo que cumpliera con los fines de bienestar huma-
no y justicia social, no lograban cumplirse, ya que la
participacin era escasa y efmera.
La prctica mostraba que los procesos reales de
la economa y las relaciones sociales que se constituan
distaban mucho de elevar apreciablemente el bienes-
tar humano. Los intentos de concebir y aplicar estilos
de desarrollo alternativos, con nfasis en la autonoma
y la originalidad y orientados a las personas quedaban
III
Una poca de cambios y procesos
contradictorios
Una mirada retrospectiva que intente abarcar los aos
que transcurren desde losfinalesde la segunda guerra
mundial hasta el momento actual no deja de verse
perturbada por la complejidad de los procesos de cam-
bio ocurridos; los juicios positivos o negativos no de-
penden slo del talante de quien observa, lo positivo
y lo negativo se entremezclan en la propia realidad.
Por ejemplo, es innegable la expansin de los merca-
dos internos y en la mayor parte de los pases se ha
conseguido un significativo desarrollo industrial. No
obstante, a pesar de las expectativas inicialmente ci-
fradas en la industrializacin, en general ella no ha
podido desempear el papel de dinamizador del con-
junto de la economa y generar una demanda de em-
pleo productivo lo suficientemente amplia, y slo en
muy pocos casos tiene un peso importante en el con-
junto de las exportaciones.
LA CEPAL Y LA SOCIOLOGIA DEL DESARROLLO ENZO FALETTO
58 ABRIL 1996
como formulaciones utpicas si se confrontaban con
la realidad; un cierto grado de frustracin era casi
inevitable. Incluso en algunos momentos se puso en en-
tredicho la compatibilidad del "desarrollo" casi siem-
pre referido a sus aspectos ms inmediatamente eco-
nmicos y la participacin; an ms, se dud de su
compatibilidad con las instituciones y procesos demo-
crticos. Las soluciones tecnocrticas y a menudo auto-
ritarias parecan ser la nueva panacea del desarrollo.
En suma, la experiencia de planificacin en
Amrica Latina tuvo a no dudar algunos logros cier-
tos, y en el campo de lo social no deben olvidarse sus
avances reales en la ampliacin de la cobertura de
servicios como los de educacin, salud o vivienda. No
menos importantes fueron los diagnsticos que se al-
canzaron, que permitieron conocer mejor la realidad y
tener mayor conciencia de las repercusiones polticas
y sociales de las decisiones econmicas; pero por cierto
no se alcanz a colmar las expectativas que se cifra-
ban en la planificacin en cuanto instrumento eficaz
de accin prctica. Pero para ser justos no todo puede
achacarse a los "errores y equvocos de la planifica-
cin". La magnitud de los obstculos de toda ndo-
le que encontr, no pueden dejar de considerarse.
Por lo tanto, la participacin de los pases lati-
noamericanos en el comercio internacional, durante
casi la mayor parte del perodo, sigui basada en los
bienes primarios, y su sector externo estuvo constan-
temente sujeto a la demanda internacional de estos
bienes y a la inestabilidad constante de sus precios. En
los casos de exportaciones manufactureras, muchas de
ellas correspondan a la elaboracin de recursos natu-
rales, y sus precios lamentablemente funcionaban a
menudo en condiciones similares a las que caracteri-
zaban a los mercados de productos primarios. Se po-
dra seguir sealando una serie de transformaciones de
otro tipo, por cierto de gran impacto, no slo econ-
mico sino que tambin y a veces preferentemente
de carcter social, como el cambio del sector agrario;
pero el hecho es que las transformaciones ocurridas
que incidieron en las estructuras sociales y dieron
 REVISTA DE LA CEPAL
origen a importantes procesos de movilidad generaron
no obstante nuevas desigualdades y, por ejemplo, la
diferencia en la distribucin del ingreso ha tendido a
mantenerse e incluso a agravarse. Si en esta mirada
panormica al perodo de posguerra se consideran al-
gunos indicadores bsicos de condiciones de vida, la
mejora que se observa es notable, pero an as gran-
des grupos permanecen en condiciones de pobreza
absoluta.
El hecho es que los patrones distributivos refle-
jan de modo muy claro las caractersticas reales del
tipo de desarrollo alcanzado. En l es visible una fuerte
heterogeneidad estructural, y los procesos de moder-
nizacin que a menudo significan uso intensivo de
capital fsico no logran incorporar la totalidad de la
oferta de mano de obra, ya que la estructura de cali-
ficaciones de que se dispone no responde a la nueva
demanda. El progreso tcnico se concentra en algunos
sectores y no alcanza a amplios estratos de baja pro-
ductividad.
Siendo innegables entonces los grandes cambios
que se han producido a consecuencia de los procesos
de urbanizacin, de industrializacin y de lo que pue-
de llamarse "modernizacin dependiente", stos han
tenido efectos paradjicos: grandes sectores de la po-
blacin, y quizs la mayora en uno o dos de ellos, se
identifican plenamente con los estilos de vida y las
expectativas de las modernas sociedades de consumo.
En la implantacin de esas nuevas modalidades de vida
y tipos de aspiraciones desempean un papel impor-
tante las empresas transnacionales y los mensajes
estandarizados de los medios de comunicacin, pero
es un hecho que han sido internalizados por los estra-
tos que estn en condicin de hacerlo y por muchos
que, si no tienen las condiciones, aspiran a conseguir-^
las. Pero lamentablemente, no se trata de una inofen-
siva "mana imitativa"; se ha generado un patrn de
"consumo imitativo" que implica altos costos en tr-
minos de recursos internos. Hay una expansin conti-
nua del consumo, esencialmente gracias a la prosperi-
dad del 30% o a lo ms del 40% de la poblacin. Estos
sectores requieren ingresos cada vez ms altos que les
permitan pagar los precios del tipo de bienes que de-
sean. Adems, la produccin de esos bienes demanda
una movilizacin de recursos capital, tecnologa,
trabajo e incluso recursos naturales que en su ma-
yor parte no corresponden a aquellos de los que los
pases de la regin realmente disponen.
No est dems recordar la frecuencia de ciclos de
altas y bajas en el desempeo econmico que han
contribuido a hacer ms compleja an la confusa tra-
LA CEPAL Y LA SOCIOLOGIA DEL DESARROLLO ENZO FALETTO
58 ABRIL 1996
199
yectoria del desarrollo latinoamericano desde la pos-
guerra; los momentos de cambio no slo han coinci-
dido con los momentos de auge; fuertes transforma-
ciones estructurales han tenido lugar en momentos de
crisis y hasta es posible que en algunos casos las cri-
sis las hayan provocado. Por ejemplo, en los aos
ochenta hubo profundas transformaciones, pero a fi-
nales de 1989 el producto interno bruto medio por
habitante en la regin fue inferior en 8% al registrado
en 1980, y equivalente al de 1977. Pero ese deterioro
tuvo un sesgo marcadamente regresivo: para amplios
sectores de los grupos medios y populares, los aos
ochenta fueron un enorme retroceso. En trminos ge-
nerales se estimaba que en 1980 unos 112 millones de
personas 35% de los hogares de la regin vivan
por debajo de la lnea de pobreza, cifra que en 1986
aument a 164 millones (aproximadamente 38% de los
hogares).
Al confuso panorama econmico y social a que
se ha hecho somera referencia, se agregaban las com-
plejidades en el campo poltico; en los aos posterio-
res a la segunda guerra mundial, regmenes de distin-
to signo se haban sucedido o alternado bruscamente
y en los aos setenta y gran parte de los ochenta, las
esperanzas cifradas en la constitucin estable de reg-
menes democrticos parecan no tener mucha vigen-
cia en el conjunto de la regin. Los estudios sociol-
gicos de la CEPAL se orientaron de preferencia a ana-
lizar los cambios ocurridos, en especial aquellos vin-
culados a la profunda transformacin de la estructura
social. En trminos de poblacin, el puro aumento del
nmero ya planteaba problemas de importancia; haba
cambiado la proporcin de la poblacin rural respecto
a la poblacin urbana, y la regin poda definirse en
el presente y en el futuro prximo como esencialmen-
te urbana, lo que significaba que la forma de organi-
zacin societal predominante haba cambiado, consti-
tuyndose en modelo de ella un sistema urbano secu-
lar, y por consiguiente, tambin se haban transforma-
do las relaciones sociales.
Respecto de los cambios en la estructura econ-
mica, con evidentes efectos en las relaciones sociales,
era notorio que en la casi totalidad de los pases se
haba constituido un "mercado nacional". Pero las
formas de constitucin de ese mercado presentaban
fuertes distorsiones determinadas por la tendencia a la
concentracin, lo que a su vez significaba disparidades
regionales y fenmenos de exclusin y marginalidad.
Se observaba tambin, como se ha dicho, una produc-
cin industrial de bienes que empezaba a articularse
con otros sectores de la economa, como el agro y los
200 REVISTA DE LA C E P A L
servicios, modificando los tipos de organizacin y
relacin social que les haban sido propios. En mate-
ria de empleo, se haba incrementado el industrial y
tambin el terciario; en este ltimo era preocupante la
magnitud que alcanzaba el sector de servicios de baja
productividad, pero no era desdeable la significacin
que adquira el llamado "terciario moderno". La CEPAL
adverta que adems de los graves problemas de
disparidad en la estructura econmica y social, la "eco-
noma moderna" que empezaba a surgir planteaba
nuevas exigencias, tanto en lo que deca relacin con
la calificacin y capacitacin de la fuerza de trabajo a
todos sus niveles como en lo que se refera a nuevas
formas de organizacin social (sistema de relaciones
laborales, papel de los sindicatos, organizaciones in-
termedias y otras formas de participacin).
Como es evidente, la estructura del poder social
tambin se vio afectada por los cambios sealados;
exista una indiscutible presencia de masas y el recur-
so a la exclusin coercitiva que de ms est decirlo,
muchas veces se puso en prctica no resolva el
fondo del problema; lo que de hecho estaba en juego
eran las formas de participacin, representacin y, muy
concretamente, el papel de los partidos polticos. Los
estudios de la CEPAL se dirigieron preferentemente al
anlisis de los cambios en la estratificacin social, dado
que stos podan explicar las nuevas condiciones en
que las relaciones de poder y el conjunto de las rela-
ciones sociales tenan lugar, influyendo a la vez sobre
las modalidades reales y posibles del desarrollo eco-
nmico-social.
Estos estudios mostraron que la estratificacin
social se haba hecho ms compleja y que en la mayo-
ra de los pases haba aumentado la proporcin de
personas que ocupaban posiciones "medianas" o "su-
periores", aunque el significado de estas posiciones
distara mucho de ser uniforme. Las caractersticas pre-
dominantes de los estratos bajos se haban modifica-
do debido a la urbanizacin, al aumento de la movi-
lidad espacial, a la desintegracin parcial de las estruc-
turas tradicionales del poder rural y al acceso a los
medios de informacin. Pero como ya se ha dicho, no
slo no disminua radicalmente la polarizacin entre
tales estratos y los plenamente modernizados, sino que
incluso suceda lo contrario.
En el mbito empresarial, los hechos de inters
fueron las vinculaciones que se establecieron entre las
distintas actividades econmicas; por una parte, en
muchos pases se form un empresariado rural moder-
no que incursion en la exportacin y en la agroin-
dstria, pero adems, en el conjunto del sector empre-
LA CEPAL Y LA SOCIOLOGIA DEL DESARROLLO ENZO FALETTO
58 ABRIL 1996
sarial se establecieron estrechas relaciones entre los
sectores financiero, financiero-comercial e industrial.
La vinculacin con empresas externas sigui aumen-
tando, tanto por el lado de la asociacin directa como
por el uso de patentes, marcas y tecnologas. Es inte-
resante comprobar en ellas la existencia de ideologas
en boga en los centros mundiales que reforzaron su
identidad como grupo y el sentimiento de que desem-
peaban un papel clave en la sociedad.
A la vez se observaba que los cuadros tcnicos y
cientficos empezaban a asumir como marco de refe-
rencia intelectual el de sus pares en los pases desa-
rrollados, vinculndose a las orientaciones propias de
dichos pases en cuanto a eficiencia, especializacin
funcional, demandas de organizacin racional, concep-
cin del Estado y otras. Muchos de los profesionales
se vincularon a las empresas en funciones directivas,
adoptando ideologas, estilos de vida y expectativas de
consumo de tipo internacional; en cambio, la tecno-
cracia y la burocracia profesional vinculada al aparato
del Estado en muchos casos vio deteriorarse sus in-
gresos y sus condiciones de trabajo.
Los sectores medios asalariados siguieron cons-
tituidos por una heterogeneidad de grupos vinculados
a funciones administrativas del Estado o a sus servi-
cios sociales, como los de salud y educacin, pero
tambin adquirieron gran significacin los asalariados
vinculados al desarrollo de los servicios privados, fi-
nancieros o de otro tipo y a la expansin de los servi-
cios comerciales que satisfacan un consumo urbano
creciente. Estos sectores medios asalariados se vieron
fuertemente afectados en los perodos de crisis parti-
cularmente su sector pasivo y su situacin de inse-
guridad ha sido bastante permanente. Ha habido una
apreciable distancia entre la realidad y sus aspiracio-
nes de consumo moderno, y en varios casos se han
detenido los procesos de movilidad ascendente que los
favorecieron en el pasado.
Los estudios de la CEPAL mostraron que, sobre
todo en los aos ochenta, los trabajadores de las in-
dustrias y actividades afines experimentaron conmo-
ciones ms graves an que las que afectaron a los
asalariados de los estratos medios; sufrieron reduccio-
nes radicales de sus salarios reales y el nmero de
obreros industriales en algunos pases merm como
proporcin de una fuerza de trabajo urbana en cons-
tante crecimiento; adems, en muchos pases disminu-
y la capacidad de los sindicatos para proteger los
intereses de sus afiliados y fueron muy escasas sus
posibilidades de intervenir en la poltica nacional.
Se comprob asimismo que haba habido una
 REVISTA DE LA C E P A L
diversificacin del campesinado, debido a los cambios
en la estructura agraria y el surgimiento de formas di-
versas a la tradicional relacin de latifundio y mini-
fundio. Se formaron empresas agrcolas que dieron
origen a importantes grupos de asalariados, aunque en
muchos casos slo como trabajadores temporales; los
minifundistas y colonos por cierto no han perdido sig-
nificacin. El surgimiento de empresas agrcolas y de
un nmero considerable de asalariados supone un cam-
bio en el tipo de relacin del campesino con la tierra,
el tipo de reivindicaciones y la consiguiente movi-
lizacin. Por otra parte, el surgimiento de la agrodustria
modific tambin las actividades de los medianos y
pequeos propietarios, que en muchos casos pasaron
a relacionarse con ella; pero no ha perdido significa-
cin la "economa campesina" ligada a este tipo de
propietarios, en la cual ha seguido predominando la
estrategia de sobrevivencia del grupo familiar.
Por cierto que la marginalidad y la pobreza cons-
tituyeron temas de preocupacin centrales de la CEPAL,
y aunque ambas dimensiones no son estrictamente
homologables, tampoco es posible desestimar sus re-
laciones. Los estudios de la CEPAL se orientaron al
diagnstico de estas situaciones y a establecer la rela-
cin entre ellas y las caractersticas del modelo vigen-
te de desarrollo; se evalu el impacto de las polticas
sociales en relacin a esos temas y se perfilaron estra-
tegias para enfrentarlos. No obstante, el hecho de
mayor inters fue el haber mostrado que la pobreza y
la marginalidad aparecen estrechamente asociadas al
carcter excluyente y concentrador del estilo de desa-
rrollo vigente, de modo que es necesario actuar sobre
esos rasgos estructurales si se pretende superarlas.
Por ltimo, con la intencin de dar cuenta de la
nueva situacin social, la CEPAL abord el anlisis de
dos categoras de extraordinaria significacin: las
mujeres y los jvenes. Respecto de las mujeres, se
mostr que los cambios no slo incidan en lo econ-
mico y en lo social, sino que tambin afectaban los
comportamientos culturales. La incorporacin femeni-
na a la actividad econmica aumentaba con mucha
rapidez, a tasas ms altas que la masculina, aunque por
cierto eso no significaba que participaran en la misma
proporcin, la que sigue favoreciendo a los hombres.
Las mujeres se incorporaron preferentemente al sec-
tor de servicios, en muchos casos al de los llamados
"servicios personales", pero en la mayora de los pa-
ses las empleadas de oficina constituyeron el segundo
rubro en importancia numrica.
El aumento de la participacin femenina en la
fuerza de trabajo apareci relacionado con la urbani-
LA CEPAL Y LA SOCIOLOGIA DEL DESARROLLO ENZO FALETTO
58 ABRIL 1996
201
zacin, la modernizacin, el proceso educativo y los
cambios de percepcin frente al trabajo. Del mismo
modo, qued en evidencia el creciente acceso de las
mujeres a la educacin, aunque la mayor igualdad de
oportunidades se produjo en los niveles altos, mante-
nindose discriminaciones en los grupos de condicin
social menos favorecida. Respecto a la participacin
social de la mujer, se comprob que sta es baja cuando
se consideran mecanismos tradicionales de participa-
cin, como son los partidos polticos, los sindicatos u
otras formas comunes de organizacin, pero la ima-
gen variaba si se consideraban movimientos de carc-
ter social vinculados a demandas ciudadanas especfi-
cas, como vivienda, educacin, salud y mejores con-
diciones de vida. Es un hecho, por ejemplo, que entre
los sectores populares muchas de estas reivindicacio-
nes aparecan organizadas y lideradas por mujeres. Los
cambios sealados incidieron en una modificacin de
la familia tradicional con una redistribucin de los
papeles en su interior; por lo dems, en los cambios
de la estructura y el papel de la familia influyeron
fuertemente la masificacin educativa y el impacto de
los medios de comunicacin, que compitieron con la
funcin socializadora de la familia.
El mundo de los jvenes preocup a la CEPAL por
variadas razones. Por una parte, el peso numrico de
ese tramo de edad, entre los 15 y 24 aos, era en la
regin uno de los ms elevados del mundo (alrededor
del 20% de la poblacin) y de hecho un tercio de la
fuerza de trabajo tena menos de 25 aos. Sin embar-
go, en los momentos de crisis, como en los aos ochen-
ta, la incorporacin al empleo de los jvenes era muy
lenta y en algunos pases ellos constituan casi la mitad
del total de desempleados. De modo que exista plena
conciencia de su precaria situacin, pero adems ha-
ba una fuerte preocupacin por su futuro. Se haba
aceptado como un hecho evidente por s mismo que
la expansin del sistema educacional facilitara la in-
corporacin positiva de los jvenes al mundo del tra-
bajo; pero empezaba a hacerse evidente la subutiliza-
cin de capacidades de los ms educados. Si bien los
jvenes aparecan como un sector social mucho ms
instruido que las generaciones adultas, sus oportuni-
dades ocupacionales en un mundo de trabajo de reglas
cambiantes y crecimiento lento no respondan a las
expectativas generales.
Otro hecho relevante era la comprobacin de la
heterogeneidad de la juventud de la regin como sec-
tor social. Los pertenecientes a familias en condicio-
nes de pobreza tendan a quedar encerrados en circui-
tos de marginalizacin. En los otros, paradjicamen-
202 REVISTA DE LA
te, la propia organizacin y carcter del sistema edu-
cativo se encargaba de acentuar la diferenciacin, por
la calidad dispar de la educacin que impartan in-
dependientemente de la equivalencia formal los
diversos tipos de establecimientos educacionales. As,
eran notorias esas diferencias entre establecimientos
urbanos y rurales, o entre establecimientos privados y
fiscales; tambin era visible la emergencia de sistemas
universitarios que iban desde centros de excelencia
IV
La bsqueda de una nueva propuesta
Ha sido casi un lugar comn definir los aos ochenta
como "la dcada perdida". Si esto fue una realidad
desde el punto de vista de los bajos rendimientos eco-
nmicos y del deterioro de las condiciones sociales,
no es menos cierto que ese momento de crisis fue un
punto de inflexin en la modalidad de desarrollo has-
ta entonces vigente. El dinamismo anterior, impulsa-
do por un sector exportador que dependa de produc-
tos primarios, una industrializacin que se apoyaba
principalmente en la demanda interna y una inversin
que era fundamentalmente pblica, tenda a agotarse
y a ser reemplazado por nuevas modalidades. De suma
importancia ha sido el cambio ideolgico, en especial
en lo que se refiere, desde el punto de vista del desa-
rrollo, a la concepcin del Estado. Este pas a conce-
birse como subsidiario, lo que quiere decir que el sector
pblico deba desempear slo aquellas actividades
esenciales que el sector privado no poda o no quera
realizar. Esta nueva ideologa empez a tomar cuerpo
en casi todos los gobiernos de la regin.
Por otra parte, en la mayora de los pases de la
regin comenzaron a surgir ciertos sectores caracteri-
zados por una mayor modernidad productiva, muchos
de ellos dedicados a la exportacin de bienes no tra-
dicionales, aunque tambin se produjeron importantes
modernizaciones en los sectores financiero, de servi-
cios y comercial. No obstante, el patrn distributivo
del desarrollo latinoamericano no se modific y en
varios casos incluso adquiri caractersticas ms regre-
sivas que antes. Y la estructura productiva, vinculada
a un mercado interno concentrado en el cual la distri-
bucin del ingreso es muy desigual, ha reproducido las
desigualdades.
Actualmente, se tiende a poner el acento en el
crecimiento del sector ms moderno, confiando en que
LA CEPAL Y LA SOCIOLOGIA DEL DESARROLLO ENZO FALETTO
CEPAL 58 ABRIL 1996
hasta instituciones de mera acreditacin, donde los
conocimientos transmitidos no eran muy superiores a
los de un colegio secundario. Por ltimo, preocupaba
tambin la construccin de identidad por parte de los
jvenes, tema que apareca como un serio desafo
cultural, sobre todo si se tena en cuenta tanto la pro-
liferacin de modelos exgenos que propagaban los
medios de comunicacin como los estilos de vida
consumista.
generar una capacidad de arrastre suficiente para in-
corporar a los sectores y grupos sociales rezagados. La
idea de apoyarse en los sectores ms modernos se re-
fuerza al considerar que se est asistiendo a una pro-
funda revolucin tecnolgica de carcter mundial, que
dejar irremisiblemente en la obsolescencia los modos
anteriores de produccin. Por lo dems, se ha pensado
que el incremento de las exportaciones industriales
puede contribuir a resolver el permanente desequilibrio
externo de la mayora de las economas de la regin.
No obstante, en las nuevas modalidades de desa-
rrollo que empiezan a perfilarse sigue siendo un pun-
to de debate el tipo de relaciones que se constituyen
entre el desarrollo econmico entendido como la
expansin del producto y del ingreso por habitante y
la distribucin de ellos y el desarrollo social, con-
cebido como el mejoramiento de las condiciones de
vida de la poblacin.
La CEPAL, por supuesto, no ha estado ajena al
debate y ha manifestado una especial preocupacin por
los aspectos sociales del desarrollo, sobre todo al te-
ner en cuenta el alto costo social de la crisis de los
aos ochenta (desempleo y subempleo elevados, ca-
da de los salarios reales, aumento de la pobreza y
profundo deterioro de los servicios sociales). En la
bsqueda de los factores que afectan al desarrollo
social no se ha limitado al anlisis de la eficiencia de
los servicios sociales. Aunque importantes, no estn
en ellos las causas de la desigualdad social global.
Como lo han puesto de manifiesto innumerables estu-
dios cepalinos, los problemas reales se encuentran en
las caractersticas de la relacin recproca entre las
estructuras econmicas, sociales y polticas.
La CEPAL ha avanzado una propuesta que se ha
difundido con el nombre de "Transformacin produc-
 REVISTA DE LA CEPAL
tiva con equidad". En ella, las dimensiones sociales
no aparecen slo como un agregado; forman parte
sustantiva de la propuesta. Entre esas dimensiones
ocupa un lugar destacado el problema de la educacin,
dada la importancia preponderante que la actual revo-
lucin tecnolgica confiere a la produccin y utiliza-
cin de conocimientos en el proceso de innovacin.
Por otra parte, las nuevas tcnicas (la informtica, las
de comunicacin) tambin tienen un innegable efecto
sobre el proceso mismo de produccin y difusin de
conocimientos. La CEPAL, a travs de sus propios estu-
dios y los de otros organismos de las Naciones Uni-
das (principalmente la UNESCO) y tambin de estudios
nacionales, ha tratado de mostrar los desafos que se
enfrentan en la regin para lograr una adecuada arti-
culacin entre educacin, desarrollo y equidad.
La expansin del sistema educativo despus de
la segunda guerra mundial y en especial en las tres
ltimas dcadas es innegable; no obstante, y sobre todo
en el ltimo tiempo, la mayor expansin se realiz en
desmedro de la calidad de la enseanza media impar-
tida, y el uso de las capacidades del sistema fue poco
eficiente. Esto fue particularmente notorio en la edu-
cacin bsica, que empez a actuar como lastre de los
dems niveles educativos, y a mostrar elevadas tasas
de ingreso tardo, repeticin, desercin temporal y
desercin definitiva prematura. Con la expansin edu-
cativa se ampli tambin el acceso a la educacin
media, y sta, que haba sido concebida inicialmente
como preparatoria del ingreso a la educacin superior,
se constituy en un nivel masivo, tal como se supona
antes que deba ser la educacin bsica; no obstante,
sus contenidos no se modificaron y gran parte de los
que egresan de ella no salen preparados para incorpo-
rarse a la vida productiva. La propia calidad de la
educacin superior tambin est en tela de juicio y
pocas universidades cuentan con adecuados cuerpos
estables de profesores e investigadores de jornada
completa; proliferan los docentes de jornada parcial y
los investigadores que llevan a cabo proyectos no siem-
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LA CEPAL Y LA SOCIOLOGIA DEL DESARROLLO ENZO FALETTO
58 ABRIL 1996 203
pre vinculados a las polticas universitarias de inves-
tigacin.
Pero adems los anlisis ponen de manifiesto que
el sistema educacional presenta una fuerte segmen-
tacin, la cual agrava la inequidad social existente. Los
bajos rendimientos, la desercin y la repeticin se
concentran en general en los sectores marginales ur-
banos y en el sector rural. Por lo dems, ha habido un
fuerte deterioro de la capacidad de accin del Estado
en el mbito educacional, lo que provoca una crnica
escasez de recursos materiales y humanos. Para quie-
nes no tienen otra opcin que recurrir a la educacin
estatal bsica o media, sta muchas veces toma ms
bien un carcter simblico. Los grupos ms privilegia-
dos tienden a crear un circuito acadmico de mayor
calidad, al que se ingresa de modo temprano a travs
de establecimientos preescolares o primarios de natu-
raleza privada y selectiva. De tal modo, una parte del
sector privado se diferencia del sector fiscal y tiende
a configurar circuitos escolares segmentados que se
caracterizan por su diferencias en el nivel de ingresos.
Como elemento importante, la propuesta de la
CEPAL apunta a un tipo de desarrollo que fomente la
cohesin social y consolide los procesos polticos de-
mocrticos en la regin. La especial preocupacin de
la CEPAL por el problema de la participacin ciudada-
na lleva al tema de las formas polticas que esta op-
cin implica y el modo en que asume la democracia.
Democracia y participacin adquieren en la nue-
va propuesta de la CEPAL el carcter de temas ineludi-
bles de la dinmica de transformacin. En tal sentido,
el anlisis sociolgico busca comprender mejor las
estructuras ideolgicas vigentes y sus posibles orien-
taciones, el papel de las organizaciones y actitudes
culturales, la funcin de los medios de comunicacin.
Y lo que tiene particular relevancia es la comprensin
de la nueva relacin que la sociedad establece con el
Estado, puesto que una nueva relacin Estado-socie-
dad es un elemento clave para alcanzar la sociedad ms
equitativa que la propuesta de la CEPAL postula.
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