Corrupción sistémica: desafíos de las agencias anticorrupción en Argentina

Revista del CLAD Reforma y Democracia
ISSN: 1315-2378
cedai@clad.org
Centro Latinoamericano de
Administracin para el Desarrollo
Venezuela
Arellano Gault, David; Hernndez Galicia, Jess Fidel; Lepore, Walter

Corrupcin sistmica: lmites y desafos de las agencias anticorrupcin. El caso de la Oficina
Anticorrupcin de Argentina
Revista del CLAD Reforma y Democracia, nm. 61, febrero-mayo, 2015, pp. 75-106
Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo
Caracas, Venezuela
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Corrupcin sistmica: lmites y desafos
de las agencias anticorrupcin. El
caso de la Oficina Anticorrupcin de
Argentina
David Arellano Gault,

Jess Fidel Hernndez Galicia y
Walter Lepore
David Arellano Gault
Doctor en Administracin Pblica por la
Universidad de Colorado, EE. UU. Profesor
Investigador y Director de la Divisin de
Administracin Pblica del Centro de Investigacin
y Docencia Econmicas (CIDE), Mxico. Miembro del
Sistema Nacional de Investigadores de Mxico con
Nivel III (el ms alto de su categora). Actualmente
es Senior Editor de Organization Studies. En
los ltimos aos se ha especializado en temas de
corrupcin y agencias anticorrupcin.
Las comunicaciones con el autor pueden dirigirse a:

Centro de Investigacin y Docencia Econmicas, A.C.
Carretera Mxico-Toluca 3655
01210 Mxico, D.F. - Mxico
Tel.: (52) (55) 57279824
E-mail: david.arellano@cide.edu
Jess Fidel Hernndez Galicia

Maestro en Administracin y Polticas Pblicas por
el Centro de Investigacin y Docencia Econmicas
(CIDE). Profesor asociado en la Divisin de
Administracin Pblica del CIDE. Sus lneas de
investigacin son teora de las organizaciones,
regulacin, competencia econmica y recientemente
se ha enfocado en temas de corrupcin.

Centro de Investigacin y Docencia Econmicas, A.C.
Carretera Mxico-Toluca 3655
01210 Mxico, D.F. - Mxico
E-mail: jesus.hernandez@cide.edu
Walter Lepore
Candidato a doctor por la School of Public
Administration de la Universidad de Victoria,
Canad. Fue Profesor Asociado en el Centro de
Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE)
entre 2006 y 2010. Actualmente se desempea
como Coordinador de Proyecto en la UNESCO
Chair in Community-Based Research and Social
Responsibility in Higher Education. Sus principales
lneas de investigacin estn ligadas al anlisis
organizacional de polticas pblicas de transparencia
y evaluacin del desempeo, procesos de resolucin
de problemas pblicos complejos, gestin de recursos
humanos en el sector pblico y gobernanza.

E-mail: walepore@uvic.ca
Revista del CLAD Reforma y Democracia, No. 61, Feb. 2015, pp. 75-106, ISSN 1315-2378
La creacin de
una agencia
Corrupcin sistmica: lmites y desafos
anticorrup- de las agencias anticorrupcin. El
cin demanda
ser pensada caso de la Oficina Anticorrupcin de
como una
criatura social Argentina
que requiere
legitimidad y
una estrategia
de largo plazo
para sobrevi- Introduccin
vir y cumplir El propsito de este artculo es analizar los desafos que implica el
su objetivo.
establecimiento de una agencia anticorrupcin (AAC) como estrategia
organizacional para abordar el problema de la corrupcin sistmica
en un pas. El estudio rastrea el proceso de aprendizaje iterativo
que requiere una agencia especializada para tratar un problema de
corrupcin sistmica, paso a paso y con respuestas ad hoc a las con-
diciones relacionales especficas que enfrenta cada sociedad. Con este
objetivo se presenta un anlisis longitudinal del caso de Argentina,
el cual permite discernir lecciones, retos y recomendaciones para
pases que estn discutiendo propuestas contra el problema de la
corrupcin. Una AAC pretende ser una alternativa capaz de afectar
situaciones de corrupcin sistmica, dado que aspira a construir
instrumentos organizacionales capaces de imponer disrupciones
importantes a poderosas redes de corrupcin al tiempo de modificar
la percepcin colectiva del fenmeno (Arellano, 2012). Sin embargo,
lograr tal poder organizacional en una agencia especializada es algo
que, evidentemente, un pas afectado por una corrupcin sistmica
difcilmente puede construir. Por ello, este trabajo afirma que la crea-
cin de una AAC demanda ser pensada como una criatura social que
requiere legitimidad y una estrategia de largo plazo para sobrevivir
y cumplir su objetivo.
Para efectos de este estudio la corrupcin es entendida en trmi-
nos de Nye (1967: 419), esto es, cuando ocurre una desviacin de los
deberes formales de un rol o cargo pblico con el objeto o intencin
de adquirir un beneficio privado. Ahora bien, la corrupcin sistmica
es un problema que ocurre cuando esta desviacin es una prctica
generalizada y diferentes sectores de la sociedad y del Gobierno
han construido redes de corrupcin organizadas (informal e incluso
formalmente), capaces de evitar su deteccin y evadir los castigos.
Recibido: 10-07-2014. Aceptado: 27-11-2014.
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Corrupcin sistmica: lmites y desafos de las agencias...
La corrupcin La corrupcin, en esta lgica, es un fenmeno sistmico porque

es sistmica
cuando en diferentes actores buscan preservar las condiciones de rentabilidad
casi cualquier que permiten mantener la maquinaria de la corrupcin funcionando
organizacin
pblica se en forma equilibrada y constante; pero tambin porque es relativa-
puede acceder mente sencillo y bajo el costo de acceder a los mecanismos informales
a la red de
corrupcin para adquirir un beneficio privado distinto al previsto en los cauces
o hay la legalmente estatuidos. Entonces, la corrupcin es sistmica cuando
expectativa
normalizada en casi cualquier organizacin pblica se puede acceder a la red de
de adquirir corrupcin o incluso hay la expectativa normalizada de adquirir un
un beneficio
informal por beneficio informal por parte de los usuarios y miembros de las orga-
parte de los nizaciones pblicas.
usuarios y
miembros Recientemente, el inters de los gobiernos por alcanzar resultados
de las orga-
nizaciones
contra la corrupcin ha llevado a que decenas de pases funden AAC
pblicas. como una de las alternativas ms ambiciosas1. A pesar de las diferen-
cias en estructura, una AAC puede definirse como un organismo de
carcter permanente financiado con recursos pblicos, cuya misin
especfica es combatir la corrupcin y reducir las oportunidades de
corrupcin mediante estrategias de prevencin y castigo (Sousa,
2009: 3). La creacin de AAC es comnmente impulsada por propues-
tas racional-instrumentales en las que prevalece una perspectiva de
la corrupcin como un acto de individuos que deciden corromperse.
Esta perspectiva asume que el comportamiento de los agentes socia-
les puede ser dirigido racionalmente hacia objetivos prediseados,
utilizando incentivos -mecanismos conductistas, estmulos econ-
micos y castigos- para que elijan no corromperse (Hodgson y Jiang,
2008; Rose-Ackerman, 2001). Esta literatura ha sido cuestionada
cada vez ms, dada alguna evidencia emprica que muestra cmo la
corrupcin se genera en relaciones sociales y polticas densas, donde
la gente cae como en resbaladilla en la corrupcin aun sin darse
cuenta (De Graaf, 2007; De Graaf, Von Maravic y Wagenaar, 2010;
Persson, Rothstein y Teorell, 2012; Anand [et al], 2004); o porque
la propia definicin de acto corrupto cambia de lugar en lugar y de
cultura en cultura (Caiden, Dwivedi y Jabbra, 2001; Haller y Shore,
2005). Esta visin, menos mecnica y ms amplia de la corrupcin
-como fenmeno social ms que como actos de individuos descontex-
tualizados-, probablemente es una de las explicaciones de porqu los
resultados y efectividad de las AAC varan enormemente entre pases
que las han instaurado (Fjeldstad e Isaksen, 2008; Otahal, Palt y
Wawrosz, 2013; Charron, 2008). En este trabajo se plantea analizar
las AAC como organizaciones dinmicas que cambian y requieren (re)
78 Revista del CLAD Reforma y Democracia, No. 61, Feb. 2015

David Arellano Gault, Jess Fidel Hernndez Galicia y Walter Lepore
Una agencia definir estrategias constantemente para (y al) enfrentar los ataques
anticorrup-
cin requiere y presiones clandestinas desde las redes de corrupcin. Para ello,
prepararse nuestras interrogantes fueron: cules son los principales desafos
para operar
contra un que la corrupcin sistmica impone a una AAC como organizacin?;
rival colec- y cul es la estrategia que una AAC determina con el fin de sobre-
tivo que es
capaz de vivir, legitimarse y poder enfrentar las condiciones de corrupcin
reaccionar, sistmica de su contexto?
boicotear
y deslegi- Este estudio plantea que, en situaciones de corrupcin sistmica,
timar a la una AAC es, en realidad, una organizacin bajo fuego constante
organizacin
desde que la (under siege) por diferentes actores de todo el espectro de la sociedad
propuesta de (poltico, econmico y social). Adems, como toda organizacin, enfren-
creacin es
formulada en ta su propia dinmica interna con lmites de capacidades, recursos y
los mbitos
legislativos.
racionalidad (March y Simon, 1958). Si una AAC es diseada pensan-
do solamente en atacar actos individuales, corre el peligro de fracasar
o emprender una tarea inabarcable. Una AAC requiere prepararse
para operar contra un rival colectivo que es capaz de reaccionar,
boicotear y deslegitimar a la organizacin desde el momento en que
la propuesta de creacin es formulada en los mbitos legislativos. Y
debe hacerlo enfrentando estrategias y prcticas ad hoc, dadas sus
limitaciones de tiempo y recursos con que transita por la contingencia
propia de la accin organizacional (Crozier y Friedberg, 1981).
El caso de la Oficina Anticorrupcin de Argentina (OAA), creada
en 1999, permite estudiar de una manera longitudinal los dramas
(Pettigrew, 1985) y retos que una AAC debe enfrentar para legiti-
marse y sobrevivir en un contexto de corrupcin sistmica. Algo claro
que queda al estudiar longitudinalmente una AAC es que el proceso
est repleto de contingencias y consideraciones poltico-culturales
especficas que demandan de la organizacin un replanteamiento
constante de la estrategia. La idea es que este estudio sea el primer
intento para avanzar en una investigacin ms robusta y sistemtica
de varios pases de Amrica Latina que enfrentan un problema de
corrupcin sistmica.
El caso de Argentina fue seleccionado por varias razones, ms
all de su tamao econmico y su relevancia especfica en la po-
ltica latinoamericana. Una primera razn es su cultura poltica,
pues enfrenta retos (corporativismo y clientelismo) para construir
-no sin grandes contratiempos- una sociedad basada en principios
democrticos de accin y resolucin de conflictos. Segundo, con un
sistema presidencial y federal (altamente centralizado), Argentina
sigue enfrentando un serio problema de corrupcin pues ocupa el

puesto 106 en el Barmetro de Corrupcin Global 2013 (Transparency

International, 2013). A pesar de las limitaciones de este ndice, es
til en un sentido acotado: supone una percepcin particular sobre
la forma en que el sector pblico, empresarios y partidos polticos
colaboran en actos de corrupcin. Tercero, la OAA ha sido puesta en
funcionamiento desde hace 15 aos con la idea fundacional de em-
prender un abordaje sistmico al fenmeno de la corrupcin, lo que
ofrece un perodo de tiempo relativamente adecuado para analizar
su evolucin, fortalezas y desafos de sostener una AAC (Oficina
Anticorrupcin, 2001; De Michele, 2001). Este estudio est basado
en diversas fuentes: documentos oficiales, informacin de archivo, le-
gislacin vigente y entrevistas con actores que conocen la experiencia
argentina de primera mano.
La estructura del trabajo es la siguiente: primero se plantea la
complejidad de la corrupcin sistmica en contraposicin con la
perspectiva racional-instrumental. Luego se discute cmo las AAC
son organizaciones contexto-dependientes que, desde la perspectiva
racional-individual, han tenido impactos exitosos en casos especfi-
cos, pero que son difciles de reproducir en sociedades con sistemas
democrticos. En tercer lugar, es tratado el caso de la OAA como una
estrategia en continua reformulacin contra la corrupcin sistmica.
Posteriormente, son descritas las lecciones que otros pases podran
aprovechar de la experiencia argentina para sancionar su propia
AAC. Finalmente se plantean las conclusiones.
1. El desafo. La complejidad de la corrupcin

sistmica y las limitaciones del enfoque
racional-individual
El reconocimiento internacional del problema de la corrupcin para
el desarrollo de los pases ha generado importantes reflexiones acerca
de cmo abatir y contener un fenmeno que mina la efectividad de
las organizaciones, debilita la legitimidad de los gobiernos, reduce el
bienestar de las sociedades, inhibe el desarrollo econmico y encarece
la cooperacin en las relaciones sociales (Alcaide, 2005; Anechiarico,
2010; Rose-Ackerman, 2001; ASF, 2012; Rothstein y Uslaner, 2005).
Estudios empricos han demostrado la complejidad del problema: que
los efectos de la corrupcin son diversos, casi tanto como las causas
que propician su proliferacin; y explicarlo, modelarlo y predecir su
proclividad es un asunto difcil (Chugh, 2013; De Graff, 2007; Jancsics,
2013; Jvor y Jancsics, 2013). Sin embargo, pese a la complejidad re-
conocida, todava predomina un enfoque reduccionista; una tendencia

La perspec- hacia la estandarizacin y homogeneizacin de paradigmas respecto

tiva racional-
instrumental a cmo resolver problemas y fomentar cambios de manera controlada
adoptada (Brunsson, 2007; Boehm y Lambsdoff, 2009).
para definir
la corrupcin, La perspectiva racional-instrumental adoptada para definir la
inevitable- corrupcin, inevitablemente lleva a soluciones reduccionistas. Ins-
mente lleva
a soluciones tituciones internacionales como la OECD, la FAO, Transparency
reduccionistas. International y el Banco Mundial han sido slidos promotores de
una agenda de recomendaciones para prevenir, investigar, castigar
y reducir la corrupcin (European Union, 2011; OECD, 2008a; ONU.
ODCCP, 2002; Huther y Shah, 2000; Stapenhurst y Kpundeh, 1999).
Estas propuestas instrumentalistas -con gran absorcin en las agen-
das internas de cada pas- definen la corrupcin desde el mbito in-
dividual y sin ningn inters en comprender la interaccin compleja2
que ocurre en las arenas de conflicto inter e intra organizacionales, ni
en los factores especficos de cada sociedad. Esta perspectiva concibe
a un individuo racional (calculador de costos-beneficios) como actor,
promotor y ejecutor de actos corruptos, en donde la redefinicin de in-
centivos -que coordinen objetivos y anulen asimetras de informacin
(Persson, Rothstein y Teorell, 2010)- es la va para producir cambios
casi automticos en la generacin del fenmeno (Rose-Ackerman,
2001; Jancsics, 2013; Serna, 2009).
Esta perspectiva usualmente no considera elementos relaciona-
les, de contexto, tiempo, posicin, poder y espacio en los escenarios
proclives a la corrupcin. De modo que la simplicidad sustituye a la
complejidad del anlisis con el objeto de proveer respuestas fciles
de implementar y con una lgica causal sencilla y directa. En con-
secuencia, los mecanismos prescritos para tratar la corrupcin son,
regularmente, de dos tipos: de control y de castigo (Stapenhurst y
Kpundeh, 1999).
En esta perspectiva, los castigos intentan disciplinar a los indivi-
duos mediante la normalizacin de conductas y la internalizacin
de reglas. Las recomendaciones ms comunes son elevar castigos
(costos), de modo que si se vincula la idea de una desventaja mayor
al crimen, la idea de ser corrupto sera indeseable (Foucault, 2008).
Por lo que respecta a los controles, el modelo de corrupcin pro-
puesto por Klitgaard (1988) provee la base para el desarrollo de
reformas racional-instrumentales conforme a un modelo principal-
agente (Jimnez, Garca y Villoria; 2014). Klitgaard afirm que la
corrupcin es proclive a ocurrir cuando hay un alto grado de poder
monoplico con discrecionalidad y sin transparencia. De manera

Pases con un que las alternativas para confrontar al fenmeno son fortalecer la
problema de
corrupcin participacin democrtica, limitar el uso discrecional de la autoridad
muy extendi- mediante normas y reglamentos, e incrementar la transparencia
do, que han
implementado en los procesos decisionales. Tales acciones pueden ser efectivas en
estos meca- situaciones de corrupcin relativamente acotadas (regiones, organi-
nismos de
control, siguen zaciones, procesos o tiempos), pues se asume que la corrupcin com-
padeciendo el pete exclusivamente al agente. Empero, pases con un problema de
fenmeno de
la corrupcin corrupcin muy extendido, que han implementado estos mecanismos
junto con el de control, siguen padeciendo el fenmeno de la corrupcin junto con el
encarecimien-
to relativo de encarecimiento relativo de la administracin pblica (OECD, 2008b;
la administra- Serra, 2010)3. En estos casos, el fracaso se debe a una mala definicin
cin pblica.
del problema. La corrupcin requiere definirse en trminos de un
problema de accin colectiva, asumiendo que todos los individuos
tienden a actuar de modo recproco, que buscan su mayor beneficio y
que las decisiones entre sujetos y grupos dependen de la expectativa
de cmo esperan que actuarn los otros (Persson, Rothstein y Teorell,
2010; Jimnez, Garca y Villoria; 2014).
Dados estos elementos, es esencial reconocer que la corrupcin se
debe, en parte, a la debilidad de las instituciones y a su capacidad
para incidir en la esfera individual, pero tambin requiere explicarse
desde un nivel colectivo ms amplio. Un nivel en el cual se capture
la complejidad de la arena intra e inter organizacional. La corrup-
cin sistmica puede definirse como un problema de accin colectiva
y, al mismo tiempo, como un problema perverso de poltica pblica
(Sabet, 2012), no solo porque es difcil de definir y representar con
precisin qu es y cmo se manifiesta, sino tambin porque la lucha
contra el fenmeno requiere la corresponsabilidad y cooperacin
de varios actores -individuales y colectivos, con intereses y agendas
divergentes, no siempre declaradas abiertamente-. As planteado,
la corrupcin sistmica es un problema de accin y responsabilidad
colectiva, factores que facilitan enormemente su auto-reproduccin
y estabilidad.
Si la corrupcin ocurre cuando hay una desviacin de los debe-
res formales de un rol o cargo pblico con el objeto de adquirir un
beneficio privado (Nye, 1967), para hablar de corrupcin sistmica,
adicionalmente, es necesario que, primero, esta desviacin del deber
sea altamente recurrente -generalizada en diversas instituciones-.
Segundo, que exista una expectativa social entre los individuos -y
respecto del comportamiento ajeno- de que el incumplimiento de las
normas formales es un fenmeno normal en determinadas condiciones
-especialmente si puede obtenerse algn beneficio-. Tercero, que

haya una alta densidad de redes de corrupcin capaces de proveer

servicios o bienes de manera paralela a los canales formalmente
estatuidos. Y cuarto, que en casi cualquier organizacin se pueda o
haya la expectativa de acceder -si se busca y no sin un intercambio
o costo- rpidamente a las facilidades alternativas que provee una
red informal de corrupcin. Dados estos factores, podemos hablar de
corrupcin sistmica, pues tales actores adems pueden desarrollar
mecanismos de resistencia para confrontar o boicotear cualquier in-
tento de cambiar el statu quo de la red o el contexto. La corrupcin,
as vista, no es un acto de racionalidad individual sustantivamente,
sino una relacin social plenamente establecida, con intercambios,
redes, instituciones y reglas informales que pueden ser estables y
organizadas (Arellano, 2012).
La corrupcin regularmente es ms compleja -de explicar y tratar-
cuanto ms extendida es. Suele presentarse en procesos de perfeccio-
namiento iterativo, con formas de cooperacin entre los miembros de
la(s) organizacin(es). Tal dinmica cuasi inicua en el principio, con
el tiempo suele institucionalizarse y configurar un fenmeno de tipo
sistmico que requiere comprenderse en su propia lgica relacional.
Esta complejidad se caracteriza porque:
los actores generan mtodos -procesos, lenguajes, discursos y
costumbres- de gestin iterativa para interactuar, evitar la deteccin
y el castigo (Brunsson y Olsen, 2007; Pinto, Leana y Pil, 2008);
configuran jerarquas y redes paralelas de informacin y flujos
de poder al interior y exterior de las organizaciones formales (Jvor
y Jancsics, 2013);
las operaciones secretas generan una divisin especializada de
funciones y la distribucin de beneficios conforme a las responsabi-
lidades asumidas (Raab y Milward, 2003);
la especializacin de actores permite que las operaciones se
realicen en espacios de ambigedad normativa, como errores admi-
nistrativos (Jvor y Jancsics, 2013; Vaughan, 1999);
la estabilidad y los dividendos del reticulado posibilitan admitir
en connivencia a actores encargados de activar las alarmas y meca-
nismos de control establecidos (Raab y Milward, 2003); y porque
la amplitud del fenmeno facilita su normalizacin (banaliza-
cin) en la sociedad, al punto de que la corrupcin es considerada
omnipresente.
Ante estas condiciones, una AAC enfrentar un duro desafo si
tiene como base de accin un diseo que simplifica el comportamiento

Si los mecanis- organizado de un fenmeno complejo a un mero problema de principal-

mos de castigo
y control son agente. Si los mecanismos de castigo y control son las principales
las principales herramientas que una AAC ejerce, sin atender los nexos, estrategias
herramientas
de una agencia y percepcin banalizada de complicidad corrupta, es muy probable
anticorrup- que su funcin quede cooptada o que no sea capaz de detectar actos
cin es muy
probable que de corrupcin, dado que los actores de un contexto de corrupcin sis-
su funcin tmica no son reactivos. Por el contrario, son estratgicos, cambian,
quede coop-
tada o que no se adaptan, son resistentes.
sea capaz de
detectar actos
de corrupcin, 2. Agencias anticorrupcin. Condiciones y contexto
dado que los El establecimiento de AAC es una estrategia regularmente adoptada
actores de un
contexto de en mbitos donde los cuerpos investigativos o procuraduras genera-
corrupcin
sistmica son
les se encuentran tan afectados que los delitos de esta clase no son
estratgicos, investigados ni perseguidos a ningn nivel (Charron, 2008; Speville,
cambian, se
adaptan. 2008), y cuando las reformas de control del gasto pblico, procesos de
licitacin, auditoras y los controles fiscales no funcionan adecuada-
mente4. En estas situaciones, establecer una AAC supone realinear
incentivos, mejorar sistemas de informacin y establecer mecanismos
que modifiquen la conducta de los individuos a partir de controles y
castigos. Sin embargo, tambin es necesario modificar la percepcin
y la disposicin social hacia el fenmeno.
Segn los supuestos estndar, las AAC se diferencian de otras
organizaciones pblicas porque generalmente tienen, primero, un
mbito de independencia (autonoma de mando y presupuestaria)
que posibilita el cumplimiento de su misin; segundo, tienen poderes
y competencias especiales para investigar y procesar/encauzar los
casos; tercero, poseen una fuerte inclinacin a establecer mecanismos
de transparencia y rendicin de cuentas (horizontal y vertical); y cuar-
to, procuran procedimientos para colaborar con otros organismos de
control y poderes judiciales. Segn algunos acadmicos (Sousa, 2009;
Pilapitiya, 2008; Meagher, 2005; Heilbrunn, 2004), estas variables
son clave para determinar la incidencia efectiva de una agencia.
Dichas variables, recomendadas para una AAC, afirman elementos
de diseo (en trminos de una aproximacin racional-instrumental).
Empero, tales medidas pueden entenderse como recomendaciones que
subestiman la complejidad de la corrupcin sistmica y que refuerzan
la idea de estas agencias como una suerte de centinela capaz de abatir
la corrupcin. De ningn modo puede negarse que haya una serie de
elementos mnimos para el funcionamiento de una AAC. El problema
est en concebir que incrementando o robusteciendo los mecanismos

En los pases de denuncia, investigacin y castigo se obtendrn resultados favo-

en que ha
habido un rables. Si la corrupcin es sistmica, no hay duda de que los actores
xito evidente sabrn boicotear a la agencia y encontrarn mecanismos informales
de las agencias
anticorrupcin o formales para protegerse o retardar procesos en su contra.
(Singapur, Ahora bien, en los pases en que ha habido un xito evidente de
Hong Kong e
Indonesia), las AAC (Singapur, Hong Kong y, recientemente, Indonesia), podra
este se ha decirse que este se ha producido por la prevalencia que el Gobierno
producido
por la preva- otorga a la idea del inters pblico y al mbito de lo pblico sobre
lencia que el los derechos individuales y el mbito de lo privado. En estos casos:
Gobierno
otorga a la 1. El poder y las facultades que ejerce la AAC son tan amplios e
idea del invasivos que propician un clima de miedo, fragilidad e incertidumbre
inters
pblico y al
para el sujeto potencialmente corrupto. La dinmica que se genera
mbito de lo es una suerte de panptico (Foucault, 2008) en donde una parte
pblico sobre
los derechos
importante de la vida privada puede ser vigilada y afectada -e. g.
individuales revisin de cuentas financieras, intervencin de llamadas telefnicas,
y el mbito de
lo privado.
confiscacin de bienes, leyes de proteccin de testigos, listas negras,
operaciones encubiertas, y acciones con potencial dao a la reputa-
cin individual- (Princeton University, 2013; MacMillan, 2011; Mao,
Wong y Peng, 2013).
2. Los mecanismos de deteccin, control y castigo de prcticas co-
rruptas son tan severos que propician el cumplimiento de contratos y
el deber de los funcionarios. Inhiben un problema de accin colectiva.
Hay una relativa certidumbre entre las prcticas esperadas de ciuda-
danos y funcionarios. Es un equilibrio tal que los individuos no estn
dispuestos a arriesgar la certidumbre que garantiza el mantenerse
dentro de la ley, puesto que las redes ilcitas existentes enfrentan un
constante riesgo de auto-sabotaje (mediante programas de indulgen-
cia). Es decir, se crean barreras legales altas y la vida privada puede
volverse tan difana a lo pblico que no es eficiente tratar de crear
prcticas ilegales alternas a los cauces jurdicamente estatuidos. Pese
a la lgica racional-instrumental, la solucin funciona por lo abrasivo
de las normas que suprimen desviaciones y asimetras de informacin.
3. En contextos de corrupcin sistmica, las AAC poseen un poder
muy significativo y relativamente proporcional a la complejidad del
escenario -facultades legales, presupuesto, nmero de personal ex-
perto, poblacin concentrada geogrficamente-. Inclusive tienen la
capacidad de desechar obstculos y bretes legales (derechos humanos,
principios pro homine y libertades) que traten de obstaculizar los
juicios por prcticas de corrupcin.
Este tipo de condiciones son difciles de conciliar con sistemas
de Gobierno democrticos; pero tambin son difciles de reproducir

Para tratar de en una sociedad con una corrupcin tan amplia que las redes y su
conciliar una
agencia anti- influencia (lobbying) tienen efectos decisorios importantes en los
corrupcin y procesos legislativos y en el diseo de polticas pblicas (De Graaf,
un contexto
democrtico, 2007). Entonces, una AAC para ser funcional debe reconocerse como
la creacin parte integral de una serie de acciones contra un fenmeno nacional,
de esta enti-
dad obliga a pero tambin tan frgil como la capacidad de cabildeo que puedan
definir una ejercer los miembros interesados en preservar el statu quo.
estrategia de
reforma para Para tratar de conciliar una AAC y un contexto democrtico, la
la coordina- creacin de esta entidad obliga a definir una estrategia de reforma
cin entre
actores orga- para la coordinacin entre actores organizacionales, que posibilite
nizacionales, reconstituir el pacto de respeto a contratos y reglas colectivas y le-
que posibilite
reconstituir
galmente establecidas (pacto de integridad). Por lo tanto, un acuerdo
el pacto de entre actores polticos-administrativos-civiles y el establecimiento de
respeto a con-
tratos y reglas
una AAC son dos acciones indispensables para comenzar una lucha
colectivas y frontal contra la corrupcin. Si una AAC es fundada con base en
legalmente
establecidas.
una serie de supuestos racional-instrumentales, pronto tendr que
iniciar una prctica de prueba y error para acondicionar sus meca-
nismos a las circunstancias especficas de su contexto y conforme a
la complejidad sistmica del fenmeno. El perodo de adaptacin en
s mismo implica un costo de oportunidad para la agencia y tambin
el riesgo de que sea cooptada. Este proceso de adaptacin y mejora es
el que puede observarse en la historia de la Oficina Anticorrupcin
de Argentina (OAA), que en la prctica tuvo que adecuarse y definir
sobre la marcha los derroteros para confrontar un escenario de
corrupcin sistmica.
3. La Oficina Anticorrupcin de Argentina como

estrategia
El anlisis de este caso no se realiza desde una perspectiva del di-
seo formal y procedimental, sino entendiendo a la OAA como una
estrategia de combate a la corrupcin que se enmarca en un contexto
poltico particular. Para guiar la discusin se adopt la definicin de
estrategia sugerida por Mintzberg (1987): como posicin, es de-
cir, como el medio de localizar a una organizacin en un ambiente,
una fuerza mediadora -o aparejamiento- entre la organizacin y su
contexto interno y externo. De modo que la ubicacin orgnica de
la OAA es fundamental en su accin con el contexto y para obtener
resultados factibles de lograr.
Definir la OAA en trminos de estrategia de posicionamiento orga-
nizacional (Mintzberg, 1987) implica describir y explicar la direc-
cionalidad (la decisin de incidencia) de la organizacin respecto a

un contexto donde es necesario dirigir, cooptar y vincular a diversos

actores en relaciones de fuerza y negociacin, a partir de una forma
particular de observar, percibir y diagnosticar la realidad (Arellano,
2004). Un anlisis de este tipo exige comprender la OAA no como el
producto de un proceso decisorio racional, sino como un esfuerzo de
reflexin y construccin humana que es, por antonomasia, contin-
gente dada una realidad mvil e impredecible (Arellano, 2004). De
acuerdo con las prcticas y mtodos ms aceptados para el estudio
de estrategias organizacionales (Mintzberg y Waters, 1985), en esta
seccin presentamos un anlisis longitudinal de la OAA y las prin-
cipales fases de su evolucin, con el objeto de rastrear su estrategia
en el tiempo y ver cmo fue cambiando desde su creacin5.
Fase 1: de los escndalos pblicos a la creacin

de la OAA
La Argentina de la dcada de 1990 represent un esfuerzo de im-
plementacin de polticas econmicas neoliberales -luego de la elec-
cin de Carlos Menem como Presidente de la Repblica-, con una
sistemtica reduccin del Estado, desregulacin y privatizacin de
activos pblicos. Dichas polticas eran defendidas recurriendo a un
discurso centrado en que el Estado deba ser reformado para controlar
las prcticas corruptas generadas a partir de una fuerte regulacin
de la actividad econmica y un sobredimensionamiento del Estado
(Pereyra, 2006).
Paradjicamente, fue el propio Gobierno nacional quien impuls
las polticas de reforma para modificar y neutralizar los sistemas de
control administrativos que existan previamente en el pas, creando
mecanismos dbiles en trminos de lucha contra la corrupcin -por
ejemplo, la Oficina Nacional de tica Pblica y el Cdigo de tica de
la Funcin Pblica-, y limitando la independencia del Poder Judicial.
As, la transferencia de recursos que implicaron las privatizaciones
de empresas estatales ocurrieron en un contexto proclive para la
multiplicacin de prcticas de corrupcin poltica y administrativa
(Pereyra, 2006). Los escndalos de corrupcin pronto se volvieron
comunes -especialmente casos de violacin de deberes de la funcin
pblica, malversacin de fondos y cohecho-, y en la opinin pblica
se consolid la percepcin de un perodo de corrupcin generalizada
e impunidad6. La actividad poltica pas a ser vista pblicamente
como una forma de ganarse la vida intrnsecamente deshonesta
(Pereyra, 2012).

Un aspecto Los partidos opositores al Gobierno centraron sus campaas elec-

original de
las investi- torales en torno a la lucha contra la corrupcin; este tema era el de
gaciones de mayor importancia despus del desempleo. El efecto fue que la coali-
la Oficina
Anticorrup- cin partidaria que llev a Fernando De la Ra a ganar las elecciones
cin de presidenciales, en 1999, centr su programa de Gobierno en corregir
Argentina es
que trabaj el legado de la gestin menemista: los costos sociales de las reformas
con base en privatizadoras, el estancamiento de la actividad econmica, los abusos
criterios de
significacin de poder y las prcticas de corrupcin (Torre, 2003).
institucional, A solo cuatro das de establecerse el nuevo Gobierno, fue san-
econmica y
social para dar cionada la Ley 25.233. Esta cre la OAA como rgano dependiente
prioridad a del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, con el propsito de
los casos ms
relevantes, en
elaborar y coordinar programas anticorrupcin en el sector pblico
los que existe nacional mediante los principios de la Convencin Interamericana
una expecta-
tiva social
Contra la Corrupcin (CICC) (Ley 24.759). Desde su origen, el diseo
de punicin institucional de la OAA reflej la estructura bsica de la CICC, que
ms alta.
establece polticas investigativas y preventivas con el fin de romper
la lgica de trabajo reactiva que caracteriza a las agencias de control
tradicional, como la Fiscala de Investigaciones Administrativas y
la Auditora General de la Nacin (De Michele, 2001)7. Un aspec-
to original de las investigaciones de la OAA8 -en comparacin con
dichos rganos de controles que trabaj con base en criterios de
significacin institucional, econmica y social para dar prioridad a
los casos ms relevantes, en los que existe una expectativa social de
punicin ms alta9.
Siguiendo los lineamientos internacionales (vigentes durante la
dcada de 1990), las actividades de la OAA estuvieron orientadas a
restablecer la confianza entre la sociedad y el Estado. Luego de la
dcada menemista era necesario enviar seales de que se estaba avan-
zando firmemente para atender las demandas sociales ms fuertes:
lograr mayor justicia, transparencia, igualdad ante la ley y poner fin
a la impunidad de polticos y funcionarios (Oficina Anticorrupcin,
2001). Con una impronta tcnica, profesional y multidisciplinaria,
la OAA se present como una estrategia capaz de hacer frente a
la complejidad de la corrupcin como una problemtica social (De
Michele, 2001) que deteriora la confianza entre los individuos y las
organizaciones (Rothstein y Uslaner, 2005).
Fase 2: del entusiasmo inicial a los primeros problemas

(1999-2001)
La OAA se erigi como el lugar para investigar y denunciar los casos
de corrupcin ms emblemticos durante el Gobierno de Menem. En

solo dos aos, la OAA abri 1.784 investigaciones, 28% de las cuales
(489) terminaron en denuncias ante la Justicia (en 31 de ellas la OAA
fue querellante) (Oficina Anticorrupcin, 2001).
Paralelo al cumplimiento de funciones anticorrupcin, los primeros
aos de la OAA estuvieron marcados por la necesidad de emprender
dos tareas complementarias. Por un lado, defender su legitimidad y
facultad de querellar ante la justicia, a fin de dar cauce a las denun-
cias recibidas. Por otro, sobrepasar la mirada policial/jurdica de la
corrupcin y entender el fenmeno desde una perspectiva estructural
ms comprehensiva, con el objetivo de complementar la investigacin
con medidas preventivas de largo alcance.
Para ilustrar el primer aspecto resulta til mencionar algunos
datos sintomticos: en 12 de los 27 casos que la OAA present como
querellante, durante el ao 2000, varios juzgados le negaron esa
facultad legalmente atribuida, mientras que en otras causas no se le
permiti al personal de la OAA tomar vista ni fotocopiar expedientes
para evaluar si la Oficina deba intervenir o no en el proceso. Por
lo tanto, la OAA fue obligada a imponer numerosos recursos de re-
posicin, quejas y apelaciones para cumplir con su trabajo, lo cual
implic una dilapidacin de recursos significativa para la OAA y
para la administracin de justicia en general. Asimismo, la Oficina
empez a enfrentar otros obstculos en el Poder Judicial: la falta de
seales que muestren imparcialidad en la aplicacin de la justicia;
celeridad para sancionar; rechazo a la colaboracin de la OAA en los
procesos judiciales; y una actitud esttica u obsoleta acerca de las
modalidades de lucha contra la corrupcin dentro de las reglas del
Estado de Derecho10 (Oficina Anticorrupcin, 2001).
En cuanto a la creacin de una visin comprehensiva de la corrup-
cin, luego de un ao de trabajo la OAA logr mapear y diagnosticar
los tipos de corrupcin del sector pblico, las condiciones estructurales
que facilitaban prcticas corruptas, descubrir constantes -tanto en el
modo de ejecucin de los hechos como en el encuadre jurdico penal que
se les atribua- e identificar las caractersticas, hechos y condiciones
organizacionales que favorecan su prevalencia11. La OAA identific
ocho tipos predominantes de corrupcin atribuidos a: la desarticu-
lacin y falta de controles efectivos, la excesiva discrecionalidad de
los funcionarios, caos administrativo y la falta de mecanismos de
transparencia y rendicin de cuentas12. En este punto, las acciones
emprendidas tomaron una lgica conforme a un modelo principal-
agente, en donde controles e incentivos jugaban un rol capital.

La OAA No obstante, los hallazgos de este diagnstico evidenciaron que,

reconoca
que en no ms all de aspectos punitivos fijados legalmente, el combate a la
pocos casos corrupcin poda ser ms efectivo si se tomaban medidas orientadas
el Ministerio
Pblico recha- a ampliar el acceso a la informacin, mejorar la calidad del proceso
zaba colabo- decisorio en la esfera administrativa, establecer audiencias pblicas
rar, y hasta
la Suprema en causas penales, reducir la discrecionalidad de los funcionarios en
Corte de
Justicia se los procesos de compras y contrataciones, e implementar procedi-
eriga como mientos participativos de rule-making con actores de la sociedad civil
tercera
instancia y y el sector privado (De Michele, 2001). Esta situacin propici que,
obstculo durante 2000-2001, la OAA propusiera polticas de mayor alcance.
para las inves-
tigaciones. Estas incluan la creacin de un nuevo sistema de declaraciones
patrimoniales juradas de los funcionarios pblicos; proyectos de ley
de acceso a la informacin y de publicidad del cabildeo de intereses
(lobbying); acuerdos con la Jefatura del Gabinete de Ministros para
lograr una mayor coordinacin entre organismos de la Administra-
cin Pblica Nacional (APN); fortalecimiento de las capacidades
institucionales (recurso humano y sistema de gestin) de la OAA; y
proyectos de decreto para audiencias pblicas.
El objetivo de estas acciones era generar el marco jurdico necesa-
rio, consolidar la confianza Estado-sociedad y propiciar una estruc-
tura formal de colaboracin interorganizacional con la Sindicatura
General de la Nacin, la Auditora General de la Nacin, el Ministerio
Pblico y la Fiscala de Investigaciones Administrativas. Estas medi-
das eran indispensables para mejorar la sustanciacin de investiga-
ciones contra presuntos culpables de corrupcin. La OAA reconoca
que en no pocos casos el Ministerio Pblico rechazaba colaborar, y
hasta la Suprema Corte de Justicia se eriga como tercera instan-
cia y obstculo para las investigaciones (Oficina Anticorrupcin,
2001). Empero, todos estos esfuerzos -muchos innovadores para la
poca- fueron interrumpidos por la profunda crisis social, econmica
y poltica de diciembre de 2001, que sumi a la OAA en una depresin
de representacin, legitimidad y credibilidad frente a la sociedad.
Fase 3: crisis, transicin y oportunidad (2002-2003)

Tras la crisis de 2001 y la eleccin de un Gobierno de transicin
(2002-2003), fue imperioso implementar cambios poltico-econmicos
urgentes que dejaron en segundo plano la agenda de transformacin
propuesta por la OAA13. Sin embargo, el que algunos aspectos de la
crisis hayan sido atribuidos a problemas de corrupcin -por ejemplo,

El contexto erosin de las capacidades de control del Estado, distorsin en los

poscrisis hizo
evidente que mercados, deterioro de los bienes y servicios provistos a grupos vul-
la lucha contra nerables-, ofreci a la OAA la oportunidad de erigirse como eje de
la corrupcin
y la recupe- acciones para revertir la desconfianza hacia el Estado y sus institu-
racin de la ciones (Oficina Anticorrupcin, 2002).
confianza
ciudadana En esta fase, el diagnstico de la OAA fue que: el xito de la Ofici-
en el Estado
no dependa na dependa de la cantidad y calidad de seales que lograra emitir,
solo de un en trminos de cumplimiento de normas que protegen el patrimonio
organismo o
de un tribunal, pblico y que exigen integridad a los funcionarios (Oficina Anticorrup-
sino de una cin, 2002). Pero si los expedientes de los casos quedaban estancados
interaccin
entre el sector en la etapa de instruccin y los hechos de corrupcin llegaban excep-
administrati- cionalmente a la instancia de juicio oral -donde la ciudadana toma
vo, legislativo
y judicial, los conocimiento de los hechos y la justicia no emita seales de eficacia
medios de
comunicacin
(por ejemplo, sanciones penales)-, la confianza social en el Estado
y la sociedad no podra ser restablecida (Oficina Anticorrupcin, 2002). Por tanto,
civil.
en la funcin investigativa, una de las prioridades que la OAA fij
fue fortalecer su rol como querellante, para que las causas arriben a
la instancia de enjuiciamiento oral y as tratar de romper el ciclo de
escndalo e impunidad existentes. La promocin de la sancin fue
reconocida como una actividad tan importante como las funciones
preventivas e investigativas.
En esta fase, la OAA se orient a (re)construir los lazos de coo-
peracin y coordinacin con diversos actores sociales y organismos
locales e internacionales (BM, OECD, ONU y OEA). El contexto
poscrisis hizo evidente que la lucha contra la corrupcin y la recupe-
racin de la confianza ciudadana en el Estado no dependa solo de un
organismo o de un tribunal, sino de una interaccin entre el sector
administrativo, legislativo y judicial, los medios de comunicacin y la
sociedad civil. Para confrontar un problema sistmico era necesario
articular un sistema de agencias. De modo que las actividades de
la OAA estuvieron dirigidas a: fortalecer la relacin con comisiones
permanentes del Congreso dedicadas al control de reas especficas
del Estado; lograr acuerdos de cooperacin con gobiernos locales para
implementar las prescripciones de la CICC; dar mayor protagonismo
a la Repblica Argentina en el contexto internacional; y mejorar la
coordinacin con organismos internacionales que promueven medi-
das anticorrupcin (Oficina Anticorrupcin, 2003). Los vnculos para
fortalecer un sistema nacional de integridad eran el paso previo para
poder contener un problema generalizado.

Fase 4: reposicionamiento y fortalecimiento (2003-2009)

La llegada de Carlos Kirchner a la Presidencia, en 2003, con el
Frente por la Victoria -partido todava en el poder-, inici un
perodo de estabilidad poltica y econmica que repercuti favora-
blemente en el desarrollo de la OAA. En esta fase, la Oficina inici
4.039 investigaciones, siendo 2004 el ao con la mayor tasa histrica
(1.368). Este incremento se debi a que, si bien la OAA sustanciaba
judicialmente investigaciones individuales, ya comenzaba tambin a
rastrear a personajes que mantenan vnculos con redes sospechosas
de corrupcin14.
Asimismo, el decreto sobre Mejora de la Calidad de la Democracia
y de sus Instituciones, suscrito en diciembre de 2003, retom diversos
proyectos de ley elaborados por la OAA -que haban sido dormidos
por el Legislativo y el Ejecutivo-. Especial inters cobraron las pro-
puestas de regmenes de Acceso a la Informacin Pblica, de Gestin
de Intereses (lobbying), y la de Elaboracin Participativa de Normas
y Audiencias Pblicas.
Igualmente, el crecimiento del volumen de trabajo hizo evidente
la necesidad de renovar la OAA, especialmente en el mbito investi-
gativo para paliar una de las problemticas sistemticas que haba
enfrentado desde sus inicios15: el excesivo tiempo promedio de las in-
vestigaciones, que sola afectar la percepcin pblica. Las principales
causas externas de tal dilacin eran atribuibles a la complejidad de
los casos; a los criterios que aplican los jueces para exigir pruebas y
resolver la situacin procesal de los imputados; a la duracin de las
medidas periciales; a las apelaciones presentadas por los acusados;
y a una clara selectividad del sistema penal (Oficina Anticorrupcin,
2004). A estos factores habra que agregar problemas internos de
la OAA -fragmentacin y dispersin en el rea de investigaciones-,
que hacan que el trmite de un nmero importante de carpetas se
demorara (Oficina Anticorrupcin, 2005). En estos factores se mez-
claban retos formales del proceso judicial, pero tambin obstculos
que imponan las redes capaces de presionar informal y formalmente
en las decisiones.
Con estas consideraciones, en 2005 fue impulsada la reorganizacin
del rea de investigaciones mediante la creacin de la Unidad de
Admisin y Derivacin, que tuvo a su cargo el ingreso de denuncias,
su clasificacin en trminos de importancia y gravedad, la deriva-
cin a la jurisdiccin que corresponda (provincias o municipios),
y su desestimacin o la apertura de una carpeta de investigacin.

Este reordenamiento permiti que otras unidades de investigacin

se dedicaran al seguimiento de querellas y casos con el suficiente
marco probatorio para iniciar un juicio16. As, la parte tcnica y la
especializacin deban ser elementos clave en la lucha. La otra lnea
requera educar y capacitar a funcionarios y ciudadanos, y tratar
de incidir en la percepcin social del fenmeno como algo pernicioso
para lo pblico.
En 2005 se inici el proyecto de Fortalecimiento Institucional
de la Oficina Anticorrupcin (FIOA), cuyo objetivo fue reforzar
las polticas preventivas. Este proyecto se desarroll en dos etapas
(2005-2007 y 2008-2009). La primera impuls la elaboracin de un
mapa de identificacin de nodos problemticos en los procesos de
compras gubernamentales, la capacitacin a distancia de funcionarios
de la APN y la educacin en valores y tica dirigida a estudiantes
y docentes de instituciones de enseanza media. La segunda etapa
mejor aspectos de la fase previa e incorpor la difusin institucional
en temas de transparencia.
El proyecto de FIOA respondi a un doble propsito. Primero,
cumplir con la CICC en cuanto a la divulgacin, educacin y ca-
pacitacin de funcionarios pblicos sobre tica en el ejercicio de la
funcin pblica, y, segundo, revertir el bajo perfil de la OAA para
afectar positivamente la percepcin y la confianza ciudadanas. En
este sentido, debe considerarse que la tarea investigativa requiere
ser discreta, desprovista de notoriedad pblica, a fin de mantener
la confidencialidad; sin embargo, como consecuencia, el grueso de
la sociedad desconoce la existencia de la OAA. Como manifest uno
de los informantes entrevistados: a pesar de la exposicin pblica
que la OAA ha tenido en un inicio en 1999 y 2000, en los ltimos
aos ha adoptado un perfil bajsimo, extremadamente bajo... si uno
hiciera una encuesta de opinin en Argentina a nivel nacional, el
porcentaje de ciudadanos que saben que existe una oficina antico-
rrupcin nacional debe ser bajsimo, porque la OAA no interviene
en discusiones sustantivas []. Si uno piensa en la incidencia o la
efectividad de las polticas anticorrupcin, exclusivamente hablando
de los organismos anticorrupcin como la OAA o la Fiscala, no creo
que haya ah mucha percepcin pblica respecto de la importancia
de esos organismos [sic].
En esta fase, la lgica de la OAA claramente se ampli desde un
modelo racional principal-agente hacia uno ms comprehensivo del
problema colectivo que implica la corrupcin. Aunque con limitaciones

en recursos, las acciones se dirigieron a fortalecer la confianza, la

cooperacin y a alterar la expectativa social acerca de la corrupcin.
Fase 5: la continuidad (2010 a 2013)

Con el objeto de mejorar la visibilidad, comunicacin y difusin de
la OAA, esta fase reformul el proyecto de FIOA e incluy nuevos
componentes: 1) generacin de un sistema de informacin y documen-
tacin para administrar archivos; 2) educacin de valores a travs
de talleres; 3) capacitacin a distancia (e-learning) de funcionarios
pblicos; 4) cooperacin y asistencia tcnica con gobiernos subnaciona-
les; y 5) colaboracin anticorrupcin con el sector privado. Asimismo,
se identificaron cuellos de botella operativos para evaluar y con-
trolar las declaraciones juradas de los funcionarios. Las acciones
de resolucin consistieron en optimizar la normatividad y controles
de evaluacin patrimonial, capacitar a las reas responsables de su
gestin en la APN, y presentar a la OAA como querellante en las
causas por incumplimiento.
No obstante, la OAA an enfrenta desafos sustantivos. A nivel
interno, la Unidad de Control y Seguimiento de Declaraciones Ju-
radas cuenta con un personal que no supera las 14 personas, las
cuales deben analizar 36.000 informes de evolucin patrimonial. Esta
Unidad debe practicar un control obligatorio a 3.500 funcionarios y
un control aleatorio sobre el resto de la APN. La limitaciones que
sugiere la existencia de un personal reducido no son menores dado
que la declaracin jurada patrimonial es el principal insumo para
una investigacin por enriquecimiento ilcito; delito que la sociedad
suele vincular con la idea de corrupcin y sobre el que se espera
una condena ejemplar.
En el mbito externo, la dilacin para el comienzo de las audiencias
de debate oral y pblico en las causas en que interviene la OAA son
todava un problema debido a los recursos de apelacin de los imputa-
dos, quienes logran la postergacin de los actos en los cuales debera
definirse su situacin procesal. Esta tendencia se ha incrementado
significativamente desde el ao 2012. Otro factor de dilacin es la
limitacin de personal. Dada la extensin de las causas, la cantidad
de implicados, la complejidad de las maniobras de las defensas y la
cantidad de documentacin a procesar, la participacin de la OAA
supone la dedicacin casi exclusiva del personal abocado a cada una
de las causas por el transcurso de varias semanas o meses. Esta
situacin, sin duda, afecta la capacidad del organismo para afrontar
el cumplimiento de su misin.

Originalmente En consecuencia, desde el plano de la estrategia, el caso argentino

lo que llev
las medidas favorece la comprensin de los retos que enfrenta una AAC -ms all
anticorrup- de aspectos tcnicos y de diseo- tanto en el marco de las posibilidades
cin hacia el
enfoque ms y limitaciones impuestas desde su contexto como por la dinmica de
jurdico es la organizacin misma. En esta breve descripcin de las cinco fases
la lgica y
dinmica de por las que ha atravesado la OAA, es evidente cmo una agencia de
los escndalos, este tipo es afectada continuamente por la coyuntura poltica y por
ya que gene-
ran una de- los propios lmites organizacionales que se van descubriendo sobre
manda y una la marcha y que obligan a reconfigurar las acciones y mecanismos
expectativa de
punicin casi para alcanzar un objetivo. Las caractersticas de la corrupcin como
inmediata que un problema complejo, dinmico y para el cual no hay soluciones
se contrapone
a la mirada
claras, sugieren que el uso de mecanismos tradicionales (controles
ms difusa y castigos) para influir en la conducta de los ciudadanos es insufi-
de transfor-
macin de
ciente. Adems, implementar medidas innovadoras para motivar y
instituciones, comprometer a individuos y organizaciones en una cooperacin activa
valores y
cultura de
sugiere cambios interesantes en los comportamientos sociales que
largo plazo. pueden favorecer la reduccin de la corrupcin a niveles manejables.
4. Lecciones desde la OAA

Esta seccin expone las condiciones ambientales que dieron origen
a la OAA y sugiere la posibilidad de retomar algunas lecciones para
reducir los costos de aprendizaje en algn otro pas que confronte un
problema de corrupcin sistmica.
1) La OAA fue establecida con la idea de que la corrupcin tena
que ser tratada desde una perspectiva comprehensiva y sistmica,
como un problema de orden poltico-administrativo y no solo como
un problema estrictamente jurdico. Sin embargo, esta mirada que
apuntaba a la transformacin silenciosa de aspectos ticos, valora-
tivos y culturales fue subsumida y relegada por el enfoque jurdico/
penalista. En las fases iniciales de la OAA, al momento de disear
polticas pblicas de largo alcance, la corrupcin volva a ser pensada
como actos individuales y, por ende, predomin la impronta jurdica.
Una explicacin de este hecho es que hubo cierto desfasaje entre la
mirada sistmica del fenmeno y la mirada de sentido comn, ms
vinculada a los escndalos. Justamente, lo que llev las medidas
anticorrupcin hacia el enfoque ms jurdico es la lgica y dinmica
de los escndalos, ya que generan una demanda y una expectativa de
punicin casi inmediata que se contrapone a la mirada ms difusa de
transformacin de instituciones, valores y cultura de largo plazo. Ah
ocurre este desfasaje, donde la mirada sistmica se ve imposibilitada
para dar respuesta a las expectativas sociales de ms corto plazo.

Por otro lado, la predominancia de la mirada penalista responde

a cmo trabaja el Poder Judicial. La justicia trata caso por caso,
identifica actos corruptos, los evala y falla con base en el derecho
positivo. En la lgica de un juez no cabe la idea de anticipacin; si no
hay acto, no hay delito y, por tanto, no hay caso a investigar. En este
sentido, es posible sugerir que la impronta jurdica predominante
contra la corrupcin no se debe a una mirada obtusa de la OAA -que
no ha entendido el fenmeno en todas sus dimensiones-, sino que
responde a satisfacer la exigencia de punicin de ms corto plazo que
le otorga legitimidad social y la necesidad de ajustarse a la forma en
que opera la justicia penal.
2) Un rgano anticorrupcin nuevo debe tratar de reflexionar la
corrupcin desde un enfoque sistmico (en trminos de los dilemas
colectivos que implica) y actuar en el corto plazo con visos hacia el
futuro. Es ineludible promover la investigacin slida de hechos y
el encausamiento judicial de casos de corrupcin, pero tambin debe
procurar una campaa en el sector pblico que reforme procesos
estructuralmente proclives a la corrupcin y promover polticas que
transformen la percepcin y la expectativa social hacia el fenmeno.
Es necesario definir mecanismos que cambien la aceptacin banali-
zada de la corrupcin y que fomenten su denuncia mediante canales
permanentes y seguros. Ello obliga a reeducar a los ciudadanos para
que dejen de admirar a (o aspirar a ser) quienes inexplicablemente
amasan fortunas ilcitas. Mediante estas acciones podra procesarse
judicialmente a actores corruptos individualmente y mantener una
perspectiva sistmica en la que se denuncian e investigan redes de
corrupcin al tiempo de corregir factores que favorecen su proclividad.
3) En cuanto al diseo, que la AAC dependa directamente del Poder
Ejecutivo tiene al menos dos implicancias importantes. Por un lado,
sin ser un organismo descentralizado y autrquico, la OAA nunca
tuvo, ni tiene an, capacidad para intervenir en el funcionamiento de
la administracin -el Gobierno en curso y los funcionarios en cargo-.
Por otro lado, la OAA ha estado atada a los vaivenes polticos y las
crisis que han afectado al Gobierno de turno, socavando as sus bases
de legitimidad y la confianza pblica. De modo que es necesario cons-
tituir un ente que logre escapar a la coyuntura poltica y a la dinmica
de los escndalos; que funcione como eje articulador de polticas de
mediano y largo plazo, que rebasen al Gobierno en turno. En el caso
de una agencia incipiente, la autonoma provee independencia; pero
tambin es importante que haya, primero, capacidad vinculante en las

Es sustantivo recomendaciones que realice a otras organizaciones y, segundo, que

clarificar
desde un sea capaz de gestionar un amplio flujo de informacin y cooperacin
inicio para interagencia. Desde luego, ello requerir establecer cambios legales
qu se quiere
una AAC: si va precisos para obligar a que la informacin para una investigacin
a ser un ente sea provista por los actores emplazados.
capaz de
intervenir en 4) La OAA emprendi los programas de fortalecimiento de las me-
los debates didas preventivas y el de difusin y comunicacin institucional hasta
pblicos
coyuntura- el ao 2005 y 2010, respectivamente. Tareas de este tipo deberan ser
les sobre el una de las primeras actividades a realizar en una agencia nueva. Es
problema de la
corrupcin, o importante que desde la creacin de una AAC se incluyan estrategias
si en realidad especficas de comunicacin poltica, no en el sentido partidario, sino
tratar de
traducir tales
como voz del propio Estado. En este sentido, es sustantivo clarificar
discusiones desde un inicio para qu se quiere una AAC: si va a ser un ente capaz
en polticas
concretas
de intervenir en los debates pblicos coyunturales sobre el problema
y lneas de de la corrupcin, o si en realidad tratar de traducir tales discusiones
trabajo.
en polticas concretas y lneas de trabajo. En el caso argentino no
hubo tal discusin al momento de sancionar la ley que le dio vida a la
OAA y no se estableci claramente cul era su incumbencia, alcance
y significado: un organismo de control con capacidad para intervenir
de oficio en el funcionamiento de la APN, o un agente de cambio que
incida en la opinin pblica, preocupado por la percepcin de la co-
rrupcin fuera de la esfera meramente administrativa. En realidad,
la OAA qued a mitad de camino entre una y otra; no fue la oficina
que lideraba las grandes denuncias frente a la justicia y la opinin
pblica; ni tampoco generaba una poltica pblica de aplicacin gene-
ral, orientada a transformar las rutinas de la administracin pblica.
5) Por lo que respecta a la legitimidad, la corrupcin como agenda
de campaa no genera problemas, por el contrario. Sin embargo, el
desafo de llevar el combate anticorrupcin a la agenda de gobierno
es mayor porque implica reconocer los lmites reales de esta lucha.
Lmites que pueden socavar las bases de legitimidad sobre las cuales
es creada la misma AAC. En otras palabras, llevar adelante una
discusin franca y abierta sobre el alcance y significado de este tipo
de agencias es un arma de doble filo: tanto prometer ms de lo que
realmente va a poder lograrse, as como reconocer un impacto limi-
tado sobre el problema de la corrupcin -al menos en el corto plazo-
pueden minar las bases de la confianza social y llevar a cuestionar
la necesidad de contar con una AAC. En el caso de una agencia inci-
piente, los objetivos programticos de la lucha anticorrupcin deben
definirse mediante una discusin pblica que plantee las prioridades
para la sociedad. Restablecer la legitimidad del Gobierno no debe ser

el objetivo principal de la lucha, pues este es un efecto que emerge

cuando la tarea se est logrando. El objetivo debe ser algo palpable
para los ciudadanos, que demuestre los beneficios de destinar recursos
pblicos a una agencia especializada. Ahora bien, en algn momento
el Gobierno deber limpiar la casa propia lo ms completamente
posible, de lo contrario siempre habr recelo y desconfianza de los
ciudadanos en cuanto a los criterios de cmo son seleccionados los
casos a investigar. De ah la importancia de tratar un problema sis-
tmico de corrupcin en trminos de un problema de accin colectiva,
es decir, diseando polticas e investigando, pero tambin generando
vnculos de cooperacin entre individuos y organizaciones.
Conclusiones
Puede afirmarse que una AAC no es simplemente una herramien-
ta organizacional dedicada principalmente a castigar y controlar
mediante reportes y flujos de informacin. En realidad, una AAC
es una criatura social que, desde su origen, requerir legitimidad
y una estrategia -en trminos de direccionalidad- en constante
construccin y reconfiguracin. Como cualquiera otra organizacin
gubernamental que aborda un problema complejo, esta debe ser sen-
sata para planear sus objetivos y alcanzarlos incrementalmente, por
etapas. La construccin de este mapa de ruta no es lineal ni directo;
implica reconocer que una AAC no es una bala de plata, sino un
subsistema abierto, una organizacin que depende de la comunica-
cin e interaccin con el exterior, con otros subsistemas (Meagher,
2005). En especial, para el caso de la corrupcin, el fomento de una
perspectiva social compleja en la accin gubernamental comien-
za a aparecer necesario en vista de la dominancia de un enfoque
racionalista normativo -y a veces arbitrario- que ha probado ser
bastante ineficaz hasta ahora. Es ineludible cambiar el enfoque de
un problema racional-instrumental y de principal-agente a uno de
perspectiva compleja, vinculado a la confianza y con caractersticas
de un problema perverso, de accin colectiva entre individuos, entre
organizaciones y entre ambos. La sociabilidad de la corrupcin im-
plica ampliar las perspectivas hacia donde no todo es una batalla de
buenos contra malos, sino una mezcolanza social ms rica y din-
mica. Donde, por ejemplo, el secreto, la opacidad y la hipocresa son
incorporados como espectros reales y necesarios de la accin en una
sociedad compleja y abierta (Goffman, 1981; Simmel, 1906; Arellano,
2010). Probablemente sea la visin sobrenormatizada, de visiones

En especial, reduccionistas del individuo y de la tica lo que est evitando que se

para el caso de
la corrupcin, comprenda mejor un fenmeno social como la corrupcin. La variable
el fomento organizacional, por ejemplo, aparece en nuestro estudio como una
de una pers-
pectiva social menos instrumental y ms grupal, colectiva, diacrnica. Tal vez de
compleja esta manera, al ampliar la visin y evitar el simplismo moralista con
en la accin
gubernamen- que a veces se estudia este fenmeno, ser que se pueda avanzar por
tal comienza nuevos derroteros tericos y prcticos para comprender y enfrentar
a aparecer
necesario en el dilema social de la corrupcin.
vista de la
dominancia
de un enfoque Notas
racionalista (1) Los primeros casos de establecimiento de una AAC aparecieron a
normativo
-y a veces mediados del siglo XX. Baste indicar que la Asociacin Internacional de
arbitrario- que Autoridades Anticorrupcin (IAACA, por sus siglas en ingls) registra
ha probado
174 pases miembros y ms de 300 organizaciones participantes -incluye
ser bastante
ineficaz AAC, auditoras, procuraduras generales y comits intergubernamentales
hasta ahora. contra la corrupcin (IAACA, 2011).
(2) En este trabajo el trmino complejidad no es utilizado como sin-
nimo de complicado, sino como referencia a una interaccin entretejida
de elementos que es difcil de separar puesto que el comportamiento e
interaccin dinmica de cada uno de estos elementos depende de su rela-
cin, posicin, influencia, movimiento y duracin del vnculo entre estos
(Cornejo, 1997).
(3) La AAC de Kosovo, la Comisin para la Prevencin de la Corrup-
cin de Eslovenia y la AAC de Sierra Leona son casos en los cuales la
corrupcin no ha mostrado mayores cambios. Adems, los procedimientos
disciplinarios se ven obstaculizados por el traslape de responsabilidades, y
la rendicin de cuentas horizontal limita la independencia de las agencias
para investigar los casos (OECD, 2008b; Doig, Watt y Williams, 2007;
Dionisie y Checchi, 2008).
(4) La falla en estos procedimientos o su aplicacin laxa puede propiciar
escenarios proclives a la corrupcin. No obstante, estos no son propiamente
mecanismos anticorrupcin (vid. Arellano, 2012).
(5) Por razones de espacio y claridad argumentativa no se presentan
todas y cada una de las actividades de la OAA, sino aquellas que se con-
sideran relevantes para entender cmo la estrategia ha mutado a lo largo
del tiempo.
(6) Entre 1990 y 1999, Pereyra (2012) contabiliz 122 escndalos de
corrupcin publicados en los tres principales diarios nacionales (Clarn, La
Nacin y Pgina 12). Los principales casos fueron sobornos de empresas
transnacionales para ganar licitaciones. Antes de la creacin de la OAA
no era posible tener datos agregados de corrupcin dadas las limitaciones
de informacin y la baja transparencia gubernamental. De modo que la
prensa es el referente bsico.

(7) La OAA tiene dos reas funcionalmente independientes, pero com-

plementarias: 1) El Departamento de Investigaciones se encarga de de-
nuncias de corrupcin en la Administracin Pblica Nacional y en toda
institucin que tenga como principal fuente de financiamiento recursos
estatales. Cuando una investigacin es slida, esta rea denuncia ante
la autoridad competente los hechos para seguir un proceso en forma de
juicio. 2) El Departamento de Planificacin de Polticas de Transparencia
disea polticas para aumentar la transparencia y desincentivar prcticas
corruptas. Tambin administra el sistema de declaraciones juradas de
informacin patrimonial de los funcionarios pblicos.
(8) La facultad de investigacin la ejerce, por impulso propio, la OAA
sin que medie otra autoridad estatal; empero, no tiene competencia en el
mbito del Poder Legislativo, el Poder Judicial o en las administraciones
provinciales y municipales.
(9) El criterio econmico permite realizar una estimacin a priori del
monto que, de manera explcita o implcita, se denuncia como administrado
irregularmente. Se trata de una evaluacin cuantitativa. Este criterio se
aplica de manera prioritaria y permite realizar la primera discriminacin
de las denuncias que se presentan: excluye a las que no superan cierta
cantidad. Todas las denuncias que han sido excluidas por este primer
parmetro an deben ser examinadas con los otros criterios, que implican
juicios y evaluaciones de ndole cualitativa (Oficina Anticorrupcin, 2000).
(10) Baste indicar que no existe una definicin propia de corrupcin,
de modo que la tipificacin de este delito es tratado con base en el Cdigo
Penal y la Ley 25.188. Por tanto, las prcticas tipificadas son abuso de
autoridad, violacin del deber pblico, fraude contra el Gobierno, violacin
de documentos, cohecho y trfico de influencias, malversacin, conflicto de
inters, enriquecimiento ilcito y exacciones ilegales.
(11) Dicho diagnstico fue el resultado del Estudio Exploratorio sobre
Transparencia en la Administracin Pblica Argentina: 1998 -1999.
(12) Las modalidades de corrupcin identificadas en la APN son: 1) irre-
gularidades en la competencia de oferentes para la contratacin de servicios;
2) favoritismo en la seleccin de efectores/beneficiarios/licenciatarios/pro-
veedores; 3) pago de sobreprecios; 4) subprestacin de servicios/productos;
5) desvo de fondos en la tercerizacin (intermediacin); 6) entrega irregular
de bienes del Estado; 7) pedido de retorno; 8) favoritismo en el control estatal
de concesiones de servicios privatizados (Oficina Anticorrupcin, 2001).
(13) El grado de descontento y escepticismo se resume en la consigna ciu-
dadana que se vayan todos. Tal escenario llev a que la OAA abriera 1.380
investigaciones entre 2002-2003.
(14) Un caso emblemtico fue la investigacin de pago de sobornos a
legisladores para la aprobacin de una reforma laboral de Fernando De la
Ra. Los pagos se hicieron con dinero de los Servicios de Inteligencia de
Argentina (SIDE). En 2004 se proces a ex funcionarios y senadores por el

delito de cohecho. La Primera Sala Judicial declar la nulidad de los procesa-
mientos y orden la realizacin de distintas medidas de prueba. Empero, la
OAA interpuso recurso de casacin contra dicho fallo, el que fue denegado,
al igual que la queja y el recurso extraordinario presentado en consecuencia
(Causa 9900/00, entre 2000-2005, Oficina Anticorrupcin, 2005).
(15) Desde 2001, el rea de investigacin contaba con 21 investigadores,
y el rea de transparencia con 16 expertos.
(16) El efecto fue que la OAA asumi el rol de querellante en siete casos
en el ao 2004; en 2005 la cifra se elev a 11.
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Corrupción sistémica: desafíos de las agencias anticorrupción en Argentina

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Corrupción sistémica: desafíos de las agencias anticorrupción en Argentina

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Revista del CLAD Reforma y Democracia

Arellano Gault, David; Hernndez Galicia, Jess Fidel; Lepore, Walter

Disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=357535434001

Cmo citar el artculo

David Arellano Gault,

Las comunicaciones con el autor pueden dirigirse a:

Jess Fidel Hernndez Galicia

Las comunicaciones con el autor pueden dirigirse a:

Las comunicaciones con el autor pueden dirigirse a:

Recibido: 10-07-2014. Aceptado: 27-11-2014.

La corrupcin La corrupcin, en esta lgica, es un fenmeno sistmico porque

78 Revista del CLAD Reforma y Democracia, No. 61, Feb. 2015

79 Revista del CLAD Reforma y Democracia, No. 61, Feb. 2015

puesto 106 en el Barmetro de Corrupcin Global 2013 (Transparency

1. El desafo. La complejidad de la corrupcin

80 Revista del CLAD Reforma y Democracia, No. 61, Feb. 2015

La perspec- hacia la estandarizacin y homogeneizacin de paradigmas respecto

81 Revista del CLAD Reforma y Democracia, No. 61, Feb. 2015

82 Revista del CLAD Reforma y Democracia, No. 61, Feb. 2015

haya una alta densidad de redes de corrupcin capaces de proveer

83 Revista del CLAD Reforma y Democracia, No. 61, Feb. 2015

Si los mecanis- organizado de un fenmeno complejo a un mero problema de principal-

84 Revista del CLAD Reforma y Democracia, No. 61, Feb. 2015

En los pases de denuncia, investigacin y castigo se obtendrn resultados favo-

85 Revista del CLAD Reforma y Democracia, No. 61, Feb. 2015

3. La Oficina Anticorrupcin de Argentina como

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un contexto donde es necesario dirigir, cooptar y vincular a diversos

Fase 1: de los escndalos pblicos a la creacin

87 Revista del CLAD Reforma y Democracia, No. 61, Feb. 2015

Un aspecto Los partidos opositores al Gobierno centraron sus campaas elec-

Fase 2: del entusiasmo inicial a los primeros problemas

88 Revista del CLAD Reforma y Democracia, No. 61, Feb. 2015

89 Revista del CLAD Reforma y Democracia, No. 61, Feb. 2015

La OAA No obstante, los hallazgos de este diagnstico evidenciaron que,

Fase 3: crisis, transicin y oportunidad (2002-2003)

90 Revista del CLAD Reforma y Democracia, No. 61, Feb. 2015

El contexto erosin de las capacidades de control del Estado, distorsin en los

91 Revista del CLAD Reforma y Democracia, No. 61, Feb. 2015

Fase 4: reposicionamiento y fortalecimiento (2003-2009)

92 Revista del CLAD Reforma y Democracia, No. 61, Feb. 2015

Este reordenamiento permiti que otras unidades de investigacin

93 Revista del CLAD Reforma y Democracia, No. 61, Feb. 2015

en recursos, las acciones se dirigieron a fortalecer la confianza, la

Fase 5: la continuidad (2010 a 2013)

94 Revista del CLAD Reforma y Democracia, No. 61, Feb. 2015

Originalmente En consecuencia, desde el plano de la estrategia, el caso argentino

4. Lecciones desde la OAA

95 Revista del CLAD Reforma y Democracia, No. 61, Feb. 2015

Por otro lado, la predominancia de la mirada penalista responde

96 Revista del CLAD Reforma y Democracia, No. 61, Feb. 2015

Es sustantivo recomendaciones que realice a otras organizaciones y, segundo, que

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el objetivo principal de la lucha, pues este es un efecto que emerge

98 Revista del CLAD Reforma y Democracia, No. 61, Feb. 2015

En especial, reduccionistas del individuo y de la tica lo que est evitando que se

99 Revista del CLAD Reforma y Democracia, No. 61, Feb. 2015

(7) La OAA tiene dos reas funcionalmente independientes, pero com-

Argentina (SIDE). En 2004 se proces a ex funcionarios y senadores por el

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