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Pago por Servicios Ambientales Punto Focal: Costa Rica

Pago por Servicios Ambientales en


Costa Rica

Mara Antonieta Camacho (Coordinador)


Olman Segura
Virginia Reyes
Alejandra Aguilar

Costa Rica, Octubre de 2000

Informe preparado para en el marco del proyecto PRISMA-Fundacin Ford


Pago por Servicios Ambientales en Amrica Latina

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Pago por Servicios Ambientales Punto Focal: Costa Rica

El Proyecto PRISMA -Fundacin Ford Pago por Servicios Ambientales

El objetivo central de este proyecto, coordinado por PRISMA y auspiciado por la


Fundacin Ford, es lograr un conocimiento ms sistematizado de las principales
experiencias e iniciativas vinculadas al tema de pago por servicios ambientales en
Amrica Latina, a fin de extraer lecciones que ilustren las oportunidades, desafos
y riesgos para las comunidades rurales indgenas y campesinas.

La investigacin cuenta con la colaboracin de Instituciones y/o Socios en Mxico,


Costa Rica, Colombia, Brasil y El Salvador para la elaboracin de los Informes
Nacionales de cada uno de estos distintos pases. El propsito de estos informes
es ofrecer un panorama de la evolucin de la discusin y experiencia nacional
alrededor del tema de pago por servicios ambientales. Asimismo, evaluar esos
procesos desde la perspectiva de la inclusin, exclusin o amenaza a los intereses
de las comunidades rurales indgenas y campesinas.

PROGRAMA SALVADOREO DE INVESTIGACIN SOBRE DESARROLLO Y MEDIO AMBIENTE


3. Calle Poniente No. 3760, Col. Escaln, San Salvador
Direccin Postal: Apartado 01-440, San Salvador, El Salvador, C.A.
International Mailing Address: VIP No. 992, P.O. Box 52-5364, Miami, FL 33152, U.S.A.

Tel.: (503) 298-6852, 298-6853 y 224-3700


Fax: (503) 223-7209
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URL: www.prisma.org.sv

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Pago por Servicios Ambientales Punto Focal: Costa Rica

RESUMEN

Este estudio resume la evolucin del pago por servicios ambientales en Costa Rica,
entendido como UN proceso de innovacin social, con efectos en el desarrollo del sector
forestal, en la dinmica de comunidades locales, en los cambios institucionales y
organizativos, as como en la relacin entre los actores sociales protagnicos, durante los
ltimos aos (1969 al 2000). El eje del anlisis gira en torno a la valoracin, demanda y
participacin de los diferentes actores sociales, dentro de un marco institucional en
evolucin y de una cultura socio poltica que estimula la negociacin.

La definicin de pago por servicios ambientales (PSA) se instaura con la Ley Forestal de
1996, en la cual formalmente se distinguen cuatro 1 servic ios ambientales: mitigacin de
gases de efecto invernadero, proteccin del recurso hdrico, biodiversidad (sus
ecosistemas de soporte) y belleza escnica. El PSA resulta del proceso de aprendizaje a
travs del tiempo, que se inicia como un incentivo o subsidio y luego pasa a ser un pago
(mecanismo financiero), en el recurso del desarrollo sostenible nacional, y a partir del
sector forestal.

Se analiza la dinmica para implementar el sistema de PSA, y los principales cambios que
ocurren en el mbito instit ucional (como es en la interiorizacin de nuevas rutinas y
normas) y organizativo, lo cual involucra a diversos actores involucrados, incluyendo a
beneficiarios locales, quienes se articulan a organizaciones gremiales para administrar los
beneficios, conforme lo legislado. Se hace referencia al desarrollo de mecanismos de
valoracin de los SA que brindan los diferentes ecosistemas forestales y el avance hacia un
enfoque de valoracin integral, incorporando aspectos que provienen de los actores
sociales que aceptan y utilizan el PSA, con el fin de superar el anlisis reducido a la
asignacin de valor monetario.

El PSA se otorga principalmente a dueos de bosques y plantaciones forestales que poseen


ttulos de propiedad privada. Esto ltimo resulta en aplicaciones contradictorias, que no
garantizan equidad para el acceso a todos los grupos sociales, lo cual es fuente de polmica
y conflictividad social, donde el Estado intenta jugar un papel mediador. No obstante,
dentro de los objetivos de la ley forestal se especifica el beneficio directo a pequeos y
medianos productores y las comunidades rurales.

En esta investigacin se enfatiza que el establecimiento del PSA en Costa Rica ha


evolucionado a travs de la interrelacin entre los diferentes sectores de planificacin del
desarrollo y de actores sociales, en un perodo de casi cuarenta aos. Para efectos
analticos, el proceso se divide en cuatro perodos histricos, con base en dimensiones que
comprenden la valorizacin, la demanda y participacin de actores sobre los recursos
naturales, as como el marco institucional y normativo.

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Se agrupan en cuatro servicios ambientales pero se pueden contemplar otros como conservacin del suelo y
de calidad de agua, control de vientos y ruidos, recreacin y ecoturismo y regulacin del microclima.

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El primer perodo se caracteriza como poca valoracin y abundancia del recurso forestal
(1969-1979), dentro de ste, se reconoce una primera fase de preeminencia del modelo de
desarrollo agroexportador, orientada a incrementar la exportacin de productos agrcolas
tradicionales -caf y banano- y no tradicionales azcar, cacao y carne- y el desarrollo
extensivo de la ganadera, a costa del cambio de uso del bosque. En una segunda fase del
modelo de sustitucin de importaciones se le asigna un papel conductor, interventor y
benefactor al Estado, donde cobra vigencia la estrategia de uso productivo del bosque y la
proteccin de cuencas hidrogrficas, as como los cambios institucionales para conformar el
sector, con fundamento en la primera Ley Forestal de 1969, con la cual se reconocen los
incentivos forestales para reforestacin, y ms adelante, en 1979, el incentivo para
promover el establecimiento de plantaciones forestales.

Durante el segundo perodo, reafirmacin del conservacionismo y ajuste estructural


(1980-1990), se plantearon polticas y planes sectoriales ms precisos en cuanto al uso del
suelo, de los ecosistemas forestales y de la conservacin, como el Primer Plan de
Desarrollo Forestal, el Plan de Accin Forestal y la Estrategia de Conservacin para el
Desarrollo Sostenible, as como la integracin del ministerio rector. A travs de esos
diseos se trata de enlazar la estrategia de conservacin de la biodiversidad y el desarrollo
de instrumentos econmicos que estimulan el sector forestal como:

Crditos blandos o subsidiados en 1983.


Certificado de Abono Forestal (CAF), en 1986.
Certificado de Abono Forestal por Adelantado (CAFA), en 1986.
Fondo para Munic ipalidades y Organizaciones.
En 1988, se amplan los beneficios establecidos por la ley y se incorpora la deduccin
del impuesto a bienes de capital utilizados en la explotacin forestal.

En el tercer perodo, nuevas iniciativas: hacia el desarrollo sostenible (1990-1995), no


obstante la propuesta para un Nuevo Orden Ecolgico Mundial, no se disean polticas
consecuentes con lo planteado en el perodo anterior y ms bien, se presta poca atencin al
destino del sector forestal. Hacia fines de este perodo se produce un cambio en las
polticas de gobierno, bajo el lema de desarrollo sostenible en alianza con la naturaleza.
Como apoyo al sector forestal se crea un incentivo para el manejo del bosque natural,
denominado Certificado de Abono Forestal para el Manejo del Bosque (CAFMA) en 1994,
y el Certificado para la Proteccin del Bosque (CPB). Los cambios estn estimulados en
parte por acontecimientos en el mbito internacional, derivados de acuerdos globales, como
la Agenda 21(1992); la Convencin de la Biodiodiversidad y la de Proteccin de Areas
Silvestres Prioritarias en Amrica Central (CCAP), en 1992; seguidos del Convenio
Regional para el Manejo y Conservacin de los Ecosistemas Naturales y Forestales y el
Desarrollo de Plantaciones Forestales (CCAB) en 1993, y la Alianza Centroamericana para
el Desarrollo Sostenible (ALIDES) en 1994, adems de la firma la declaracin de
principios de Berln sobre Cambio Climtico, en 1995.

El ltimo perodo se ubica como creacin y estado actual del PSA (1996-2000). Se
caracteriza por el establecimiento propiamente del PSA, a travs de la Ley Forestal de
1996, en donde se definen los cuatro servicios ambientales que brindan el bosque y las

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plantaciones forestales y que inciden en la proteccin y el mejoramiento del medio


ambiente. Con el fin de operacionalizar el PSA se producen innovaciones organizativas en
las dependencias del Ministerio de Ambiente y Energa (MINAE) como son, Oficina
Costarricense de Implementacin Conjunta (OCIC), Sistema Nacional de Areas de
Conservacin (SINAC) y el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO).
Adicionalmente, se crean otras leyes que apoyan el PSA como son La Ley Orgnica del
Ambiente (1995) y La Ley de Biodiversidad en 1998.

En este documento se concluye que el PSA se encuentra en una fase recesiva a causa de las
estrategias macroeconmicas que se proponen eliminar cualquier forma de pago, como el
PSA, financiado mediante impuestos a los consumidores nacionales de combustibles. Con
base en los resultados de esta investigacin, se argumenta que entre los principales efectos
del proceso sobre las comunidades campesinas e indgenas, se destacan:

El cambio constante de normas y procedimientos, administrados por entes mediadores


(organizaciones locales o regiona les nacionales) y supervisados por regentes forestales
(planes de manejo elaborados por ingenieros forestales) quienes establecen el uso del
bosque (casi sin control y seguimiento) generan incertidumbre y falta de credibilidad en
el mecanismo de PSA como fundamento para el desarrollo sostenible y la proteccin
ambiental.

Lo anterior se deriva en parte de las debilidades del marco legal complejo y disperso y
de las limitaciones derivadas de la falta de una conceptualizacin integral de los SA,
estrechamente relacionadas con metodologas de valoracin centradas en el uso
econmica, en detrimento de la inclusin de dimensiones sociales, polticas y culturales,
adems de las debilidades en investigaciones que garanticen la sostenibilidad ecolgica.
No obstante esa perspectiva utilitaria del ambiente y del PSA, las cadenas de
comercializacin e incorporacin de valor de los recursos del bosque son sumamente
dbiles, al igual que las tecnologas empleadas para el uso del bosque y la biodiversidad.

De igual manera, el mecanismo de financiamiento empleado hasta el momento


(impuesto a consumo hidrocarburos) ha demostrado ser dbil en trminos de
sosteniblidad econmica del PSA y ha beneficiado sobre todo a dueos de fincas ms
grandes. Adems, ha generado una dicotoma de PSA de plantaciones/conservacin de
bosques primarios, y en medio de una demanda hacia nuevas opciones (reas verdes
urbanas, tierras del Estado bajo conservacin, belleza escnica/turismo, agricultura
orgnica). Sin embargo, existen tambin importantes e ingeniosas iniciativas, con
resultados positivos en el mbito de estimulacin de pequeos y medianos productores
(aunque metodolgicamente estas categoras son poco claras), como resultado del
proceso de innovacin social en el campo del PSA.

La titularidad de la tierra tiene efectos discriminatorios y excluyentes en el PSA,


principalmente para los pequeos productores campesinos, grupos indgenas y
afrocaribeos, que no poseen ttulos de propiedad de sus tierras, con lo cual continan
beneficindose los grandes productores, y los profesionales forestales. Esto adems,
establece lmites a la participacin de estos sectores en los procesos de negociacin y

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concertacin, formulacin y ejecucin de polticas y estrategias sectoriales dinamizadas


a partir del PSA. Esta situacin tiene similitudes en el contexto regional
centroamericano, lo cual se asume ahora en el marco del Corredor Biolgico
Mesoamericano.

Un punto crtico es el haber asumido que el PSA es la base, y la solucin a los


problema s, a las limitaciones de desarrollo del sector forestal, lo que tiene en la
actualidad a todo el sector en estado de conmocin y al borde de la crisis. En realidad, la
experiencia refleja que el PSA constituye slo una de las formas de estimular el
desarrollo del sector y de propiciar el desarrollo local, como se desprende de las
experiencias exitosas en pago de SA bosque (fijacin de carbono). La evolucin de las
economas locales, campesinas en particular, requiere una mayor integracin
intersectorial que no est presente en la actualidad.

El nivel de participacin de los actores sociales ha variado a travs del tiempo, a la luz
del papel estimulador del Estado, lo cual ha evolucionado en cuanto a las formas de
inclusin de los distintos grupos de inters y la generacin de una institucionalidad
especializada en este mbito.

Madereros, dueos de aserraderos y grandes propietarios consolidaron su influencia a


travs de alianzas productivas, tcnicas y econmicas con repercusiones en esferas de
incidencia poltica y de participacin, a travs de lo cual se redefini la participacin de
la sociedad civil en la formulacin de polticas econmicas y planes de desarrollo
sectorial. Por su parte, la experiencia de organizaciones locales de medianos y pequeos
productores tambin han ido incidiendo en mayores esferas de participacin y de toma
de conciencia sobre sus derechos.

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EQUIPO DE TRABAJO

Antonieta Camacho Soto. Es catedrtica en la Universidad Nacional, Heredia, Costa Rica, donde se ha
dedicado a actividades acadmicas desde hace ms de veinte aos. Vinculada a la docencia, la investigacin,
la extensin y la produccin intelectual desde la Escuela de Planificacin y Promocin Social; es la
coordinadora general del Programa Interfacultades Cambio Social, Biodiversidad y Sustentabilidad
(CAMBIOS). Se ha especializado en diversas ramas de la gestin socio ambiental participativa y el
desarrollo rural. Es doctora en estudios del desarrollo, graduada en la Universidad de East Anglia, Inglaterra.
Posee una maestra en sociologa rural y una licenciatura en Trabajo Social, otorgadas por la Universidad de
Costa Rica.

Olman Segura Bonilla. Director de Investigacin, del Centro Internacional de Poltica Econmica para el
Desarrollo Sostenible (CINPE) de la Universidad Nacional. Doctor en Economa de la Universidad de
Aalborg, Dinamarca. Maestra en Desarrollo Econmico en la Universidad de Londres, 1990. Docente e
investigador (Maestra en Poltica Econmica para Centroamrica y el Caribe, Universidad Nacional).
Especialista en desarrollo sostenible y economa ecolgica. Autor de varios libros y artculos. Su publicacin
ms reciente es Sustainable Systems of Innovation: the forest sector in Central America Publicado en la
Universidad de Aalborg, Dinamarca, 2000.

Alejandra Aguilar Schramm. Es licenciada en Derecho en la Universidad de Costa Rica, graduada con
honores en 1997. Ha estado ligada al Derecho Ambiental desde 1993, con CEDARENA y con otras
organizaciones ligadas a este tema. Ha realizado numerosos estudios sobre implementacin y anlisis de la
legislacin y poltica ambiental nacional e internacional, comercio y ambiente, entre otros. Desde 1997,
trabaja en el tema de manejo de conflictos ambientales, est vinculada a la Red Mesoamericana de Manejo de
Conflictos. Actualmente, trabaja en el Proyecto Incrementando la Participacin e Incidencia en Polticas
Pblicas Ambientales.

Virginia Reyes Gtjens Es economista. Tiene una maestra en Poltica Econmica con mencin en
Desarrollo Sostenible y Economa Ecolgica. Se ha desarrollado en el tema de valoracin econmica del
bosque y su relacin con el recurso hdrico. Ha trabajado como investigadora en temas de valoracin
econmica de recursos naturales, servicios ambientales, energas renovables, manejo de cuencas
hidrogrficas. Ha tenido experiencia como consultora en el Centro Cientfico Tropical (CCT), Centro de
Capacitacin para el Desarrollo (CECADE) e investigacin en el Centro Internacional en Poltica Econmica
(CINPE.).

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SIGLAS Y ABREVIATURAS
ACT Area de Conservacin Tempisque
ALIDES Alianza Centroamericana para el Desarrollo Sostenible
ARESEP Autoridad Reguladora de los Servicios Pblicos
ASCONA Asociacin Costarricense para la Conservacin de la Naturaleza
BM Banco Mundial
CAF Certificado de Abono Forestal
CAFA Certificado de Abono Forestal por Adelantado
CAFMA Certificado de Abono Forestal para Manejo del Bosque
CCAD Comisin Centroamericana de Ambiente y Desarrollo
CCAP Convenio par la Conservacin de la Biodiversidad y Proteccin del Bosque
CCB Certificado para la Proteccin del Bosque
CCF Cmara Costarricense Forestal
CINPE Centro Internacional de Poltica Econmica para el Desarrollo Sostenible
CMCC Comisin Mundial de Cambio Climtico
CNF Cmara Nacional Forestal
CNFL Compaa Nacional de Electricidad
CONARE Consejo Nacional de Rectores
CPB Certificado para la Proteccin del Bosque
CTOs Certified Tradable Offsets
ECODES Estrategia de Conservacin para el Desarrollo Sostenible
ESPH Empresa de Servicios Pblicos
FECON Federacin de Organizaciones Ambientalistas
FONAFIFO Fondo Nacional de Financiamiento Forestales
FONASA Fondo Nacional de Servicios Ambientales
FUNDECOR Fundacin para el Desarrollo de la Cordillera Volcnica Central
GEF Fondo Global Ambiental
INBio Instituto Nacional de Biodiversidad
JUNAFORCA Junta Nacional Campesina Forestal
MDL Mecanismo de Desarrollo Limpio
MINAE Ministerio de Ambiente y Energa
MIRENEM Ministerio de Recursos Naturales Energa y Minas
OCIC Oficina Costarricense de Implementacin Conjunta
ONF Oficina Nacional Forestal
ONG Organizacin No Gubernamental
PAE Programa de Ajuste Estructural
PAF Plan de Accin Forestal
PSA Pago de Servicios Ambientales
RECOPE Refinadora Costarricense de Petrleo
SINAC Sistema Nacional de Areas de Conservacin
SISA Sistema de Servicios Ambientales
SPN Servicio de Parques Nacionales
UCCAEP Unin Costarricense de Cmaras Empresariales
UNA Universidad Nacional de Costa Rica
VET Valor Econmico Total

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INDICE

CAPITULO I....................................................................................................................................................................... 1

INTRODUCCIN ............................................................................................................................................................. 1
Estructura del estudio............................................................................................................................................... 1
Ubicacin general..................................................................................................................................................... 2
CAPITULO II..................................................................................................................................................................... 6

EL PAGO POR SERVICIOS AMBIENTALES: UN PROCESO DE INNOVACIN SOCIAL ............... 6


Servicios ambientales: un concepto en proceso................................................................................................... 6
Acerca de las innovaciones sociales...................................................................................................................... 8
El contexto: un rgimen forestal internacional.................................................................................................... 8
2.1. SERVICIOS AMBIENTALES: VALORACIN E INNOVACIN ...................................................................................9
Cambio de uso del suelo y gnesis del sector forestal en Costa Rica............................................................10
Valoracin de servicios ambientales ...................................................................................................................16
El pago por servicios ambientales (PSA): una innovacin..............................................................................20
2.2. DERECHOS DE PROPIEDAD Y LEGITIMIDAD DEL PSA .......................................................................................23
Titularidad................................................................................................................................................................24
El rea para PSA.....................................................................................................................................................25
2.3. CONCERTACIN DE UN SISTEMA INTEGRAL DE SERVICIOS AMBIENTALES.....................................................28
Concertacin de acuerdos: juego de actores sociales......................................................................................28
Seguimiento..............................................................................................................................................................31
CAPITULO III .................................................................................................................................................................33

EVOLUCIN Y CREACIN DEL PAGO DE SERVICIOS AMBIENTALES ...........................................33


3.1. POCA VALORACIN Y ABUNDANCIA DEL RECURSO FORESTAL (1969-1979) .............................................33
Principales Acontecimientos.................................................................................................................................33
Se perfilan los actores sociales del sector..........................................................................................................35
3.2. REAFIRMACIN DEL CONSERVACIONISMO Y AJUSTE ESTRUCTURAL (1980-1990) .......................................36
Gnesis del sector forestal en Costa Rica...........................................................................................................36
Las estrategias globales estimulan las iniciativas nacionales........................................................................36
El sector forestal toma impulso.............................................................................................................................37
3.3. NUEVAS INICIATIVAS: HACIA EL DESARROLLO SOSTENIBLE (1990-1995).....................................................38
3.4. CREACIN Y ESTADO ACT UAL DEL PSA (1996-2000) ......................................................................................40
Institucionalizacin nacional del PSA.................................................................................................................40
El mecanismo de PSA y sus problemas ...............................................................................................................43
3.5. LOS SERVICIOS AMBIENTALES RECONOCIDOS EN LA LEY 7575.......................................................................45
Captura de Carbono ...............................................................................................................................................45
Biodiversidad...........................................................................................................................................................47
Recurso Hdrico.......................................................................................................................................................48
Belleza escnica.......................................................................................................................................................50
Ecomercados: una propuesta alternativa para el financiamiento del PSA ..................................................51
CAPITULO IV .................................................................................................................................................................53

VALORACIN DE SERVICIOS AMBIENTALES: REPERCUSIONES EN LAS COMUNIDADES

RURALES ..........................................................................................................................................................................53
4.1. REPERCUSIONES DEL PSA EN LAS LOCALIDADES: TEMAS RELEVANTES........................................................53
El Estado: mediador (reactivo) de intereses ......................................................................................................54

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Incertidumbre ante el cambio de normas............................................................................................................55


La titularidad de la tierra tiene efectos discriminatorios en el PSA..............................................................56
Un marco legal disperso y dbil...........................................................................................................................57
La falta de recursos financieros: a quin afecta?..............................................................................................57
Participacin............................................................................................................................................................59
4.2. CONCLUSIONES......................................................................................................................................................60
Los mbitos ms frgiles en el PSA .....................................................................................................................60
Las oportunidades en la experiencia del PSA....................................................................................................61
BIBLIOGRAFIA..............................................................................................................................................................62

LISTA DE PERSONAS E INSTITUCIONES CONSULTADAS ......................................................................66

LISTA DE CUADROS Y FIGURAS

Figura 1: mapa de cobertura vegetal y areas protegidas _________________________________________3


Figura 2: Mapas de cobertura boscosa densa 1940, 1950, 1961, 1977, 1983, 1987 y 1996/1997 __________ 11
Recuadro N 1. Evolucin PSA en Costa Rica: actores sociales a travs del tiempo___________________ 13
Cuadro 1. Cubierta forestal en Costa Rica (1996/97) __________________________________________ 15
Recuadro No. 2. Bienes del bosque con y sin mercado_________________________________________ 17
Recuadro No. 3. Servicios del bosque con y sin mercado_______________________________________ 18
Recuadro No.4. Valor econmico total de los servicios y recursos forestales ________________________ 19
Recuadro No.5. PSA: Proceso de innovacin_________________________________________________ 31
Recuadro No.6. Argumentos en contra y a favor del PSA_______________________________________ 36
Recuadro No.7. Conclusiones Informe Final de Concertacin Comisin de Servicios Ambientales _______ 30
Recuadro No.8. Principales incentivos forestales _____________________________________________ 37
Recuadro No.9. Principales Acontecimientos a Nivel Internacional, de 1990-1995 ___________________ 39
Figura No.3 _________________________________________________________________________ 43
Cuadro No.2. Comparacin entre el monto recaudado por el impuesto a los combustibles y el monto asignado
para el pago de servicios ambientales _____________________________________________________ 44
Cuadro No.3. Pago de servicios ambientales: en hectreas, de 1997-2000 __________________________ 45
Cuadro No.4. Proyectos de implementacin conjunta, sector forestal Costa Rica _____________________ 45
Recuadro No 10. Programa de secuestro y venta de carbono ____________________________________ 46
Cuadro No.5. Proyectos de implementacin conjunta, sector energa Costa Rica _____________________ 47
Cuadro No.6. Proyectos de implementacin conjunta, sector agropecuario Costa Rica _________________ 47
Cuadro No. 7. Contribuciones y Pagos de Acuerdos de Bioprospeccin de 1993-Febrero de 1998________ 48
Recuadro No. 11. Empresa de Servicios Pblicos de Heredia (ESPH): Tarfa hdrica __________________ 49
Recuadro No. 12. Administracin Rodrguez LESIONA al sector forestal __________________________ 58

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Pago por Servicios Ambientales Punto Focal: Costa Rica

CAPITULO I

Introduccin

Este documento contiene el informe de la investigacin realizada por el equipo de Costa


Rica, entre junio y principios de agosto del 2000, como parte del proyecto Pago por
Servicios Ambientales, de la Fundacin PRISMA, de El Salvador. El propsito de sta ha
sido aportar elementos de anlisis sobre la situacin del pago por servicios ambientales,
para desarrollar una agenda de incidencia prctica en la cuestin, con diversos actores
sociales en Amrica Latina. El eje conductor ha tenido como punto de referencia la
pregunta: cmo el proceso de valoracin y distribucin de beneficios generados por
servicios ambientales, provenientes de ecosistemas naturales (servicios biticos:
biodiversidad, bosque, belleza escnica, y abiticos) y ecosistemas artificializados
(plantaciones) ha incluido -o excludo- y beneficiado a los pequeos y medianos
productores y a las comunidades locales en Costa Rica?

Estructura del estudio

Este documento est organizado en cinco captulos, al final de los cuales se incluye la
bibliografa de referencia especfica, seguida de una seccin de anexos que contiene un
resumen de la metodologa de la investigacin y las matrices que caracterizan la evolucin
de cada uno de los servicios ambientales contemplados en la legislacin costarricense:
fijacin de carbono, agua, biodiversidad y belleza escnica.

Este primer captulo introduce la temtica general. El segundo contiene una sntesis del
marco de referencia de la investigacin, en el cual se ubica la valoracin y el pago de
servicios ambientales (PSA) en Costa Rica como un proceso de innovacin social; se
destaca la condicin jurdica de los derechos de propiedad privada como factor que
favorece a los grupos sociales que poseen ttulos registrados y luego se hace una
aproximacin al proceso de concertacin nacional, lo cual permite introducir la dinmica e
intereses de los actores sociales que interactan en el mbito de los servicios ambientales,
dentro del sector forestal.

En el captulo tercero se hace una caracterizacin breve de cada uno de los perodos de
evolucin del PSA, donde se rescatan los elementos ms sobresalientes, con base en las
dimensiones analticas utilizadas: valoracin e innovacin, participacin y demanda,
legislacin e institucionalidad y temas relevantes en cada fase. Esta cronologa
comprende unos cuarenta aos: el primer perodo se refiere a la fase de poca valoracin del
recurso y abundancia del recurso forestal (1969-1979); en el segundo perodo se hace un
recuento de la escalada conservacionista y la de los programas de ajuste estructural en la
economa (1989-1990); en la fase siguiente (1999-1995) se destacan las iniciativas del
desarrollo sostenible y finalmente, en la fase ms reciente (1996-2000) se caracteriza la
creacin y estado actual del PSA.

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Pago por Servicios Ambientales Punto Focal: Costa Rica

En el cuarto captulo se hace una sntesis interpretativa sobre los efectos, beneficios y
limitaciones del PSA en la vida rural y su relacin con la dinmica de los actores sociales
involucrados. En la ltima seccin se incluyen conclusiones para la discusin.

Los anexos contienen: la metodologa de la investigacin, las matrices descriptivas que


resumen el anlisis cronolgico de la dinmica de evolucin de cada uno de los principales
servicios ambientales (fijacin de carbono, agua, biodiversidad y belleza escnica) y la
bibliografa general recopilada para realizar este trabajo.

Esta investigacin ha estado coordinada por Antonieta Camacho (responsable del punto
focal), sociloga rural que labora en el programa Cambio Social, Biodiversidad y
Sostenibilidad (CAMBIOS) de la Universidad Nacional (UNA), en Heredia, Costa Rica; y
por Olman Segura, economista ambiental del eje Gestin Ambiental, Innovacin y
Valoracin de los Recursos Naturales, del Centro Internacional de Poltica Econmica
para el Desarrollo Sostenible (CINPE), de la misma universidad. Las otras dos
investigadoras son Virginia Reyes, economista ambiental y Alejandra Aguilar, abogada
ambientalista.

Ubicacin general

Costa Rica se ubica en el istmo centroamericano, limita al norte con Nicaragua y al sudeste
con Panam, tiene una poblacin de 3.4 millones de habitantes 2 . La densidad de poblacin
es de 75 habitantes por kilmetro cuadrado. El 50,5% de la poblacin vive en zonas rurales
y el 49,5% en reas urbanas, el nivel de pobreza es de un 17% y la tasa de desempleo
abierto es de 6 %. 3 Segn datos del BCCR (2000), en 1999 la produccin interna fue de US
$10.484,6 millones, el ingreso nacional disponible per cpita fue de US $3.303,4 y los
principales productos de exportacin en 1999 fueron banano (US $629), caf (US $288,7),
azcar (US $30,0) y carnes (US $27,2) (PROCOMER,2000).

El rea total del pas es de 51.186.500 Ha (51.100 km2 ), de la cual el 30,7% (15.714.255,5
Ha) est cubierta de bosque. Segn el Sistema Nacional de Areas de Conservacin
(SINAC,2000), 1.284.543 Ha (25,13% del territorio nacional) corresponden a 132 parques
nacionales, reservas biolgicas, refugios de vida silvestre y otras. Asimismo, el pas cuenta
con 101 reservas privadas 4 . El territorio de Costa Rica representa el 0.01% de la superficie
total del planeta, en el cual se encuentra el 4% de las especies de seres vivos existentes
(INBio,2000).

2
Instituto Nacional de Estadsticas y Censos. Encuesta de hogares, junio 1999.
3
Ver Estado de la Regin, 1999.
4
Red de Reservas Privadas, 2000.

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Pago por Servicios Ambientales Punto Focal: Costa Rica

Figura 1: mapa de cobertura vegetal y reas protegidas

Las condiciones de desarrollo de Costa Rica, pas pequeo, con una cultura socio poltica
civilista de larga trayectoria y con una gran riqueza en biodiversidad, ha jugado un papel
de liderazgo en torno a las polticas ambientales, de conservacin de ecosistemas y de
establecimiento de mecanismos innovadores para implementar acuerdos y compromisos
internacionales para el desarrollo sostenible, e iniciativas de implementacin conjunta
para compensar el deterioro ambiental global. Dentro de estos procesos se destacan los
procedimientos para la proteccin y manejo de los bosques y la biodiversidad, como el
pago de incentivos forestales y su transformacin en mecanismos de pago por concepto de
servicios ambientales (PSA, en 1996).

No obstante, durante el ltimo perodo, los flujos de pago han disminuido como resultado
de la estrategia econmica del gobierno, lo cual ha generado nuevas situaciones de
conflicto y negociacin entre diferentes actores del sector forestal y ambiental, sin que
hasta la fecha exis tan resoluciones que satisfagan la demanda. Por el contrario, algunos
grupos plantean un declive, una crisis y un desencanto debido al incumplimiento o
retencin del PSA por parte del gobierno, omisin de las leyes vigentes y acuerdos
existentes, problemas en las cadenas productivas y de mercadeo de los productos de las

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Pago por Servicios Ambientales Punto Focal: Costa Rica

plantaciones madereras y de manejo o control de stas. Los ambientalistas priorizan el


PSA para la conservacin del bosque primario, los ecosistemas naturales y otras iniciativas
que hasta ahora se han excluido, y que estn relacionadas con comunidades urbanas y
poseedores de tierras que no tienen titulacin de terrenos afectables para el PSA, sobre
todo en reas protegidas y asentamientos campesinos. Por otra parte, las formas de
conceptualizar y valorar la retribucin o pago para conservacin, reforestacin o manejo de
los recursos del bosque y de la biodiversidad, y los cambios asociados en la estructuras
organizativas e institucionales para abordar la cuestin, han evolucionado desde la primera
vez que se incluyeron los pagos por concepto de incentivos forestales, en los aos setenta.
Esto genera contradicciones, interpretaciones heterogneas y conflictos diversos.

El reconocer los beneficios sociales de mantener una relacin balanceada con la naturaleza
y las innovaciones asociadas ha sido un proceso lento y progresivo. Transcurrieron diez
aos, a partir de la primera ley forestal, para empezar a tomar medidas sobre la
deforestacin y empezar a establecer mecanismos (incentivos, pagos directos, crditos,
prestamos) subsidiados para promover la reforestacin, a partir de 1979. De igual manera,
para concretar acuerdos legislativos sobre los PSA pasaron otros 17 aos, perodo en el cual
se fueron generando distintos mecanismos para atender la conservacin de reas protegidas
y estimular el desarrollo del sector forestal: canje de deuda por conservacin, convenios de
bioprospeccin, certificacin de mitigacin de emisiones de gases de efecto invernadero.
En otras palabras, al cabo de casi tres dcadas, con las reformas a la Ley Forestal en 1996
(ley 7575) se renueva el concepto de incentivos por el de PSA, y se empieza a
distinguir la importancia de valorar5 la biodiversidad, los diversos ecosistemas, la belleza
escnica, las fuentes de recursos hdricos, el suelo y el agua. Tambin, se producen
innovaciones en las formas de organizacin e institucionalizacin, a travs de los cuales se
formalizan las interrelaciones sociales y econmicas6 .

El tema de los SA se eleva al plano de la discusin poltica nacional en 1998, cuando se


incluye como uno de temas del proceso de concertacin nacional del nuevo gobierno, para
establecer un sistema integral de retribucin por servicios ambientales y se elabora
una propuesta integral para la organizacin del sistema y el financiamiento a travs de un
Fondo Nacional de Servicios Ambientales (FONASA). Si bien en esa convocatoria hubo
acuerdos entre los diversos actores sociales y el gobierno tramit una nueva propuesta de
ley, los resultados no han logrado cristalizarse satisfactoriamente para todas las partes y se
han generado planteamientos que reflejan la conflictividad existente, por ejemplo, el
trmite de la nueva ley se encuentra paralizado en la Asamblea Legislativa 7 .

5
En este sentido, adems de la Ley Forestal, la Ley Orgnica del Ambiente (de 1995) y la Ley de
Biodiversidad (de 1998) aportan otras interpretaciones asociadas con servicios ambientales de los recursos
naturales y de biodiversidad (suelo, recursos genticos) como patrimonio natural y social.
6
Surge la figura del Fondo Nacional Forestal (FONAFIFO) y de la Oficina Nacional Forestal (ONF),
como expresin de las negociaciones e incidencia socio poltica de los actores sociales con mayor
protagonismo, articulados en torno a la Cmara Nacional Forestal (CNF) y confrontados por los
ambientalistas, organizados en Federacin de Organizaciones Ambientalistas (FECON).
7
La CNF, que incorpora a la Junta Nacional Campesina Forestal (JUNAFORCA) y FECON mantienen una
polmica nacional, y un enfrentamiento pblico frente al gobierno.

4
Pago por Servicios Ambientales Punto Focal: Costa Rica

Lo anterior remite a que en esta investigacin se revise la incidencia que tienen los
movimientos sociales en torno a los efectos de la implantacin del modelo econmico
predominante y los cambios en las normas, que no siempre coinciden, como en el caso de
Costa Rica, con la lgica de persistencia de una estructura de pequea y mediana
propiedad, con formas empresariales de pequeas y economas campesinas e indgenas,
articuladas al mercado. Esto es importante si se toma en cuenta que los dueos de
propiedades pequeas que reciben PSA representan cerca de un 80% (con fincas menores a
50 ha.) y establecen demandas a travs de canales organizativos institucionalizados, como
las cooperativas campesinas, las organizaciones gremiales locales y regionales

En sntesis, la dinmica, la valoracin y los arreglos para el PSA requieren de un anlisis


de contextos, en diversos planos o dimensiones, integrado por un marco de referencia en
torno a la funcin social de ese mecanismo, en procura de -por un lado- revertir las
condiciones de pobreza y de desbalance social y -por otro lado-, de mantener y recuperar un
ambiente natural que sea garanta de sostenibilidad de diversas formas de vida. En
consecuencia, la aplicacin de este mecanismo no es slo una herramienta econmica o
legal, sino que es un proceso de valoracin poltica del tejido social, en el cual los
aprendizajes y la pedagoga de la comunicacin y de la informacin hacia los diversos
actores sociales son parte de los procesos de cambio e innovacin de la sociedad
costarricense.

5
Pago por Servicios Ambientales Punto Focal: Costa Rica

CAPITULO II

El pago por servicios ambientales:


un proceso de innovacin social

Este captulo contiene una sntesis del marco de referencia desde el cual se analiza la
situacin del pago por servicios ambientales en Costa Rica. En la primera parte se
introducen los conceptos sobre servicio ambiental e innovacin social y se ubica el
contexto para establecer un rgimen forestal internacional. Luego se resume tambin lo
que ha sido la valoracin e innovacin de los servicios ambientales en el sector forestal de
Costa Rica. Seguidamente, se destaca el tema particular de los derechos de propiedad
privada como fundamento para aplicar la experiencia de pago, con lo cual se beneficia a
ciertos grupos de la sociedad costarricense y se invisibilizan otros. Finalmente, se hace una
sntesis del proceso de concertacin nacional que incluy el tema de creacin de un sistema
integral de servicios ambientales a finales de 1998, a partir de lo cual se ubican los
principales actores sociales directamente involucrados en el proceso y las acciones de
seguimiento ms recientes. En sntesis, en este captulo se introducen conceptos bsicos
para el anlisis contenido en los captulos siguientes.

Servicios ambientales: un concepto en proceso

La valoracin y pago de los servicios ambientales se enmarcan en un contexto de


globalizacin de estrategias de desarrollo en las cuales se entrecruzan los enfoques
predominantes de la economa neoclsica con aquellos otros enfoques asociados con
interpretaciones de cambio social, desarrollo sostenible y la economa ecolgica. Los
primeros inducen a la asignacin ptima de los recursos econmicos para la reproduccin
ampliada del capital, en la dinmica de divisin social del trabajo y de los medios de
produccin, a travs de relaciones de mercado de oferta, demanda y criterios de ganancia.
Los otros articulan concepciones sobre nuevas formas de democracia y administracin del
ejercicio del poder en funcin del conjunto social, intentando flexibilizar el sistema
capitalista para garantizar la equidad y la inclusin de los intereses de las mayoras, abordar
la problemtica de empleo y pobreza, as como hacer explcita una tica ambiental que
trascienda al futuro.

En la regin centroamericana el derecho a la vida y a la satisfaccin de las necesidades


bsicas de los miembros de la sociedad se expresa de manera renovada en los significados
de los acuerdos por la paz de la dcada de los aos noventa y en los compromisos por
enlazar esos fines con estrategias y polticas de desarrollo sostenible, lo cual se
institucionaliza a travs de sistemas de coordinacin formal que generan cambios en la
gestin pblica y privada, en la legislacin y de manera particular, en la conceptualizacin
del acceso y uso de los recursos naturales y de la biodiversidad 8 .

8
El proceso de integracin centroamericana desde la perspectiva ambiental ha sido analizado y
documentado de manera concreta en varias oportunidades, vase por ejemplo, Rodrguez Jorge, 1998.

6
Pago por Servicios Ambientales Punto Focal: Costa Rica

Dentro de este contexto, en este trabajo se plantea que el pago por servicios ambientales
(PSA) es una innovacin social y que esta no emerge espontneamente, sino que es el
resultado de articulaciones diversas que inciden en la sobreexplotacin de los recursos
naturales, la prdida de la biodiversidad y de la cobertura forestal. La compensacin a esta
innovacin se cristaliza mediante la transferencia de recursos para retribuir el
mantenimiento de la funcin ambiental. Un servicio ambiental puede entenderse como el
beneficio que recibe la comunidad humana (nacional o internacional) por la utilizacin de
diferentes elementos de la naturaleza, los cuales pueden estar comprendidos en ecosistemas
silvestres o domsticos, y cuyos efectos en la calidad de vida son tangibles e intangibles
(Informe Concertacin Nacional, 1998). El pago o compensacin por un servicio requiere
de una valoracin de los efectos derivados del mismo, desde diferentes dimensiones
(sociales y polticas, econmicas, ecolgicas 9 ) y tambin, de los actores sociales que
reciben el estmulo o incentivo 10 .

En la Ley Forestal de Costa Rica (No.7575, 1996) la conceptualizacin de servicios


ambientales se refiere a las funciones de proteccin y mejoramiento del medio ambiente
que brindan los bosques y las plantaciones forestales, a travs de funciones de mitigacin
de gases de efecto invernadero, proteccin de agua, biodiversidad, ecosistemas, formas de
vida y belleza escnica. La compensacin econmica se orienta a beneficiar propietarios
de bosques y plantaciones, as como a estimular actividades de reforestacin, proteccin,
conservacin y manejo de bosques naturales. Lo anterior puede interpretarse como que la
titularidad del servicio se deriva directamente de los derechos de propiedad privada del bien
que lo genera. La fuente del financiamiento para el pago proviene principalmente de la
transferencia anual de una parte de la recaudacin por concepto del impuesto a los
combustibles (1/3 parte), administrada a travs de la institucin creada para este fin: Fondo
Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO).

La Constitucin de la Repblica de Costa Rica y la Ley Orgnica del Ambiente (No.7554,


1995) establecen la soberana del Estado sobre bienes pblicos que son estratgicos para el
desarrollo nacional, lo cual incluye el patrimonio natural de la diversidad biolgica y el
recurso forestal (tambin son patrimonio pblico el agua, el aire y el suelo). Esto plantea la
necesidad de esclarecer los valores, principios y objetivos que integran la formulacin de
un sistema integral de servicios ambientales, lo cual en la actualidad no es explcito y
genera conflictos de legitimidad de acceso al pago. Por razones que se analizan ms
adelante, hasta aho ra se han beneficiado algunos grupos y se ha invisibilizado el papel de
comunidades que han contribuido con su conocimiento tradicional- a la conservacin de
los bosques y que no tienen ttulos de propietarios privados. La Ley no excluye al Estado
de la posibilidad de recibir pagos, por ejemplo a travs del Sistema Nacional de Areas de
Conservacin (SINAC), sin embargo esto no se ha implementado, an cuando dentro de ese
sistema existe una cantidad considerable de propietarios privados a quienes todava no se
les han cancelado las expropiaciones realizadas especialmente en los aos setenta.

9
Entre las funciones ecolgicas de la biodiversidad y los bosques estn la regulacin de los ciclos
hidrolgicos en el tiempo, el balance de nutrientes y flujos de energa, as como a la regulacin climtica a
travs de procesos de fotosntesis (reciclaje de carbono, nitrgeno y oxgeno; temperatura, pluviosidad).
10
Un estmulo o incentivo no es necesariamente un subsidio financiero, aunque la tendencia ha estado
centrada en el desarrollo de mecanismos para transferir o proveer recursos econmicos, con base en
valoraciones principalmente de orden econmico.

7
Pago por Servicios Ambientales Punto Focal: Costa Rica

Acerca de las innovaciones sociales

En trminos generales, pueden entenderse las innovaciones sociales como un salto


cualitativo acumulativo histrico, que resulta de los procesos de conocimiento y
aprendizaje de una sociedad particular y que conjugan eventos diversos en el tiempo y en el
espacio, no obstante a veces aparentan surgir como de pronto. En realidad, las
innovaciones -que parecen cosas nuevas- se construyen sobre otras anteriores, es decir,
son parte de la dinmica de interacciones y de la actividad intrnseca de la sociedad. Por lo
tanto, el proceso de innovacin social puede ser entendido como una dinmica nacional, en
la cual confluyen ciertas reglas y conductas bsicas ya establecidas, leyes, condiciones
culturales especficas como la educacin y la disponibilidad de informacin- y niveles de
desarrollo cientfico y tecnolgico particulares. Adems, para el nacimiento, asimilacin y
xito de las innovaciones es necesario un cierto nivel de desarrollo institucional y
organizacional que permita interiorizar las nuevas rutinas y normas, la implementacin y
desarrollo de nuevas reglas del juego, o bien, la asimilacin y difusin de nue vas ideas en
la mayora de la poblacin nacional. La innovacin social particular en cada pas recibe
iniciativas o directrices de nivel internacional, las cuales son acogidas de manera especfica,
segn sea su condicin econmica, las caractersticas de su organizacin social y de
relaciones de poder, as como la dotacin de recursos naturales con que cuenta (Segura,
2000.b).

El contexto: un rgimen forestal internacional

Los cambios ocurridos en torno a la reestructuracin y funciones del papel del Estado
costarricense en materia ambiental y de aprovechamiento, uso y acceso a los recursos
naturales, as como en las estrategias de conservacin, han tenido una trayectoria
estimulada por directrices externas orientadas a planificar esas dimensiones dent ro de un
marco de procedimientos globales vinculantes -del desarrollo sostenible, la justicia social y
la tica de trascendencia- para establecer por ejemplo, un rgimen forestal y de reas
protegidas internacional para el uso de recursos naturales a travs de acuerdos plasmados
en convenciones negociadas entre las diversas partes 11 . Esto pasa por aclarar normas (ms
o menos estandarizadas), establecer mecanismos de financiamiento y coordinacin para
orientar la reestructuracin de las relaciones entre los mbitos pblicos y privados,
desarrollar estrategias de mercado e implementacin conjunta, as como incorporar
enfoques holsticos incluyentes de los derechos de propiedad intelectual y participacin de
las comunidades locales (y de las culturas tradicionales o autctonas). Tambin, esos
cambios reflejan la influencia y formas de participacin de grupos heterogneos de la
sociedad civil, que desde los mbitos locales y nacionales intentan incidir e interactuar de
manera ms coherente con las dinmicas institucionales y con los ecosistemas naturales (y
artificializados).

11
Algunos mecanismos se cristalizan a nivel internacional a partir de la Conferencia sobre Medio Ambiente
y Desarrollo (Agenda 21, Ro 92): convenciones sobre cambio climtico, biodiversidad, comercio de especies
en peligro, desertificacion, reservas de la biosfera; los paneles internacionales sobre bosques y sus propuestas
de accin para incentivar el manejo, la conservacin, el desarrollo sostenible, y combatir la deforestacin; la
creacin de instancias de financiamiento e incentivacin como el fondo global ambiental (GEF, en su siglas
en ingles). (Vase, entre otros, Tarasofsky, R. 1999). Los convenios ambientales centroamericanos se
suscribieron antes de esa cumbre y tambin tenan como teln de fondo los tratados para el libre comercio.

8
Pago por Servicios Ambientales Punto Focal: Costa Rica

Las propuestas para difundir la accin forestal internacional sobre los bosques tropicales,
los acuerdos y convenciones derivados de la Cumbre de la Tierra (Ro 1992) han tenido
efectos en el accionar de las estrategias polticas y de desarrollo de instituciones nacionales
y supranacionales de nivel regional centroamericano. Estos esfuerzos, sin embargo, por s
mismos no son garanta de que las transformaciones en todas las esferas y grupos sociales
funcionan en ritmos sincronizados o concertados. Por el contrario, los cambios econmicos
y tcnicos que le atribuyen ciertos grupos sociales al auge y relevancia de los servicios
ambientales 12 tienen una dinmica ms acelerada que la que puede estar ocurriendo en el
mbito de los significados (de beneficio y valoracin social, por ejemplo) que funcionan a
nivel de las estructuras mentales e ideolgicas de las colectividades sociales, donde las
transformaciones operan de manera ms lenta que en la base estructural, como resultado de
las interrelaciones con diversas relaciones sociales y formas de concentracin de poder,
cosmovisiones y conceptualizaciones sobre el sentido de la vida y del desarrollo, el derecho
de acceso a la tierra y a las propiedades de la naturaleza, as como a las formas de compartir
el conocimiento que de ella se tiene.

Desde muy temprano, Costa Rica introdujo polticas en materia de conservacin de la


biodiversidad y manejo de recursos naturales, y ha jugado un papel protagnico en la
ratificacin de acuerdos y acciones para impulsar estrategias que contribuyan a la
adaptacin de los ecosistemas a los cambios climticos, con bastante xito en trminos de
desarrollo nacional y flujo de recursos econmicos. Entre estos estn: la consolidacin del
Sistema Nacional de Areas Protegidas (iniciado en los aos setenta); el canje de deuda
externa por conservacin (entre 1986 y 1990) 13 ; iniciativas de bioprospeccin a travs de
modelos de contratos de implementacin conjunta en esta materia con empresas
farmacuticas, generadas por el Instituto Nacional de Biodiversidad (INBio) 14 ; certificados
de mitigacin; iniciativas de mercado: certificacin; incentivos forestales y ms
recientemente, la gnesis de un sistema integral de servicios ambientales. La evolucin de
este proceso es el tema de anlisis del captulo III.

2.1. Servicios ambientales: valoracin e innovacin

La globalizacin supone mayores niveles de desarrollo tecnolgico, competitividad y


capacidad innovadora, lo cual significa un gran esfuerzo para los pases subdesarrollados
que deben aumentar su crecimiento y mejorar los niveles de desarrollo social, sin arriesgar
la degradacin ambiental y social. Al mismo tiempo, para determinar el estado de avance o
retroceso, estos pases enfrentan la dificultad de medicin y valoracin, por ejemplo de los
servicios ambientales, pues las metodologas para ello han focalizado las dimensiones
econmicas y tienen fundamento en las transacciones de mercado. Adems, existen costos
o beneficios (positivos o negativos) que afectan a terceras partes que generalmente no son

12
Particularmente el uso de los servicios ambientales como instrumento econmico y tcnico del
desarrollo, resultado de una lgica utilitaria de uso y acceso a los bienes naturales.
13
Hasta 1990 se haban canjeado ms de 20.000 millones de dlares, donados por Holanda y Suecia, lo
signfic una reduccin del 6.5 % del total adeudado por Costa Rica a la banca comercial internacional (Segura
y Miranda, 1998: 7).
14
Esta institucin es una organizacin privada sin fines de lucro. A travs de un convenio con el MINAE
se desarrollan varios proyectos relacionados con la biodiversidad en reas protegidas. El contrato Inbio-
Merck (en 1991) fue el primer modelo de esta naturaleza a nivel internacional.

9
Pago por Servicios Ambientales Punto Focal: Costa Rica

ni los productores ni los consumidores directos, y que escapan a ese anlisis econmico (o
no estn representados en el mercado), por lo que se les denomina externalidades o valores
de bienestar pblico, es decir, no se internalizan en el mercado o no son comercializables.

No obstante, la existencia de esa parte que no se capta mediante alguna forma de


transaccin econmica, se procuran mecanismos innovadores para internalizar las
externalidades , como es el caso de los servicios ambientales (SA) para los cuales se estima
un costo para los usuarios del recurso (agua, fijacin de carbono, disfrute de belleza
escnica). Esto genera dificultades metodolgicas, especialmente cuando se trata de hacer
separaciones entre los mecanismos de financiamiento (por ejemplo, cobro de impuestos a
hidrocarburos por emisin de gases contaminantes de la atmsfera o cobro por el SA agua)
y los de estimulacin (pago de beneficios por fijacin de carbono, por mantenimiento de la
variabilidad natural del rgimen hdrico o el balance de los niveles de erosin en una
cuenca). Los impuestos se introducen con la intensin de corregir o desestimular las
externalidades negativas, por ejemplo, el mal manejo forestal que generan desechos que
luego se queman, o produce erosin de suelos, prdida de biodiversidad. Por el contrario,
los subsidios son beneficios privados cuya intensin es producir efectos positivos. Se
establecen instrumentos bajo el principio de que el que contamina paga, y el que se
beneficia compensa (pagando) a los que producen o mantienen los bienes que generan
servicios, con lo cual se estn afectando los comportamientos y los significados de los
usuarios directos, y de los habitantes de un territorio.

En Costa Rica las estrategias y polticas pblicas ambientales y forestales, administradas


tradicionalmente mediante formas de control centralizado se han transformando poco a
poco, resultando en procesos de gestin orga nizativa ms compartidos y tambin en la
generacin de modelos de incentivos (de reforestacin y conservacin) para cambiar el uso
del suelo. Dentro de este proceso, el esquema de reconocimiento de los servicios
ambientales de los bosques, y la biodiversidad es una innovacin social en proceso, la cual
evolucion como se seala anteriormente, primero a travs de formas de incentivos, y luego
de pagos, como un mecanismo financiero sostenible para el desarrollo del sector
forestal15 dentro de las estrategias de desarrollo nacional, lo cual se analiza seguidamente.

Cambio de uso del suelo y gnesis del sector forestal en Costa Rica

no obstante, con frecuencia se ha inculpado a campesinos y colones del despalme o de las


mejoras. Esas condiciones se modificaron en los aos siguientes dando paso a la
regeneracin de la cobertura forestal y a la reforestacin. Sin embargo, la expansin de
tierras de uso agrcola se ha mantenido en regiones perifricas, donde han existido procesos
de recampesinizacin, promovidos principalmente por la reactivacin bananera de
mediados de los aos ochenta, lo cual ha generado nuevas formas de conflictividad
ambiental y uso de bosques naturales.

15
En realidad se trata del subsector forestal, ubicado en la estructura sectorial para la organizacin y
planificacin ambiental, cuya rectora compete al Ministerio del Ambiente y Recursos Naturales (MINAE),
donde tambin se incluyen los subsectores de energa y minas. Sin embargo, generalmente se emplea el
trmino sector forestal

10
Pago por Servicios Ambientales Punto Focal: Costa Rica

Figura 2: Mapas de cobertura boscosa densa 1940, 1950, 1961, 1977, 1983, 1987 y 1996/1997

Es decir, los cambios en el uso del suelo han sido el reflejo de las polticas pblicas de
desarrollo en los ltimos cuarenta aos y son tambin el resultado de haber incentivado a
diferentes grupos de actores sociales a participar activamente en la economa nacional,
inducindolos a relacionarse de forma diferente con el recurso forestal.

En los aos ochenta, Costa Rica lleg a tener uno de los ndices de deforestacin ms
elevados del mundo, dentro de una dinmica de crecientes grietas en las polticas sociales y
de crisis agraria, asociada con el desestmulo a la produccin tradicional (granos bsicos,
ganadera), el resquebrajamiento de la seguridad alimentaria, el endeudamiento de
productores y la falta de preparacin de las economas campesinas para enfrentar la
dinmica de apertura comercial. A la luz de los programas de ajuste estructural (PAE) por
un lado, y de los enfoques del desarrollo sostenible por otro, el Estado y los actores sociales
con incidencia poltica modificaron las estrategias de desarrollo ambiental y forestal, y

11
Pago por Servicios Ambientales Punto Focal: Costa Rica

surgi un mayor inters en conocer el impacto que estaban generando los diferentes
sectores productivos en el ambiente y en los recursos naturales.

Los estudios realizados para el perodo comprendido entre los aos setenta y ochenta -
cuando el recurso era percibido an como abundante-, arrojaron un ndice de fragmentacin
y deforestacin forestal entre 30,000 ha. y 50,000 ha. al ao (Sylvander, 1977, Prez y
Protty, 1977, Junkov, 1975, Sander y Joyce, Snchez, 1992, citados en De Camino, et al,
1999). Segn estimaciones de diversas fuentes, la cobertura forestal densa de 1950,
estimada en un 53 %, baj a cerca de un 31 % en 1977 y a un 26% en 1983 (Camacho y
Rodrguez, 1998:30).

Los incentivos forestales principal estmulo a la reforestacin- han sido una forma de
racionalizar el cambio de uso del suelo en terrenos de vocacin forestal degradados. El
sector forestal, como conjunto de actores organizados alrededor de una actividad productiva
y trabajando en torno a intereses comunes, no exista. Este sector empez a cobrar forma
cuando los nuevos actores sociales y agentes institucionales inician su desarrollo. Los
llamados madereros, extractores de la madera de bosques primarios e intermediarios con
los aserraderos (generalmente localizados en las zonas urbanas) formaron sus
organizaciones a nivel regional y nacional. Diferentes empresas de agricultores y
profesionales liberales que deban pagar renta fiscal consideraron la opcin de invertir en
reforestacin, estimulados por el incentivo fiscal para deducir el pago del impuesto.
Tambin, en el marco del Plan de Accin Forestal (PAF) se generaron proyectos
multilaterales, que promovieron la innovacin institucional y la articulacin de polticas (a
nivel centroamericano y nacional), con perspectivas de planificacin de largo plazo y de
apertura de nuevos espacios para la participacin organizada de grupos campesinos e
indgenas. En Costa Rica esto se expres a travs, del desarrollo de la agroforestera
comunitaria, favorecida desde la Oficina de Desarrollo Campesino (DECAFOR-MINAE)
y de la Junta Nacional Forestal Campesina (JUNAFORCA). Los investigadores y
acadmicos jugaron siempre un rol importante de apoyo en la elaboracin de estudios,
planes de desarrollo y formacin de profesionales y tcnicos para el sector. El cuadro
resume rasgos de los principales actores involucrados.

12
Pago por Servicios Ambientales Punto Focal: Costa Rica

Recuadro N 1
Evolucin PSA en Costa Rica: actores sociales a travs del tiempo

Perodos de evolucin histrica


Actores I. 1969 1979 II. 1980 - 1990 III. 1990 1995 IV. 1996 2000
Sociales
Instituciones y Formulan y Impulsan paz en la Fortalecen el CCAD y Amplan compromisos
funcionarios ejecutan regin CCAD-AP internacionales
de organismos polticas que Compromisos para Ratifican convenios Asumen Corredor
estimulan el recuperacin regional y Estrategias con base en Biolgico
desarrollo del des. sost. recursos naturales. Mesoamericano
sector forestal: PAF Regional Proyectos regionales Impuesto para SPA
ley forestal, Estudios regionales y Amplan incentivos OCIC / FONAFIFO/
parques perfiles nacionales (CAFMA) ONF
nacionales Incentivos Desarrollo de Consultas pblicas
Polticas de contradictorios: instrumentos para Concertacin nacional:
expansin forestales/agrcolas aplicar incentivos SISA
ganadera Institucionalidad: Estudios de IA y
DECAFOR, SINAC, regulacin tarifas
MINAE, PAF, (ARESEP)
ECODES Concentran
Proponen cambios a recursos en
leyes caja nica
del Estado y
restringe
pagos por
incentivos
Gobiernos Fondo de incentivos Se cuestiona su papel A nivel sectorial el
municipales para municipalidades ambiental y forestal papel de las
locales Se impulsas consejos municipalidades se
regionales SINAC diluye
Consejos tienen un
desarrollo desigual
Organizaciones Mantienen sector Mantienen un papel en Inciden a travs de
campesinas agrcola en convulsin, torno a gestin mesas nacionales;
se articulan regional y organizativa, planes de campesina e indgena.
nacionalmente. manejo, asesora Se organizan en
Sector forestal se tcnica y capacitacin CICAFOC u otras
articulan de acuerdo a Los indgenas
ley: incentivos y planes mantienen sus propias
forestales organizaciones
(JUNAFORCA).
Nuevas Emergen grupos y Emergen oranizaciones Se mantienen activas
oenegs y luchas ambientalistas ambientalistas locales, Son diversas
fundaciones Grandes fundaciones articuladas a FECON o
ambientalistas se independientes
distribuyen SINAC Tambin indgenas
Grandes Se impulsan con Se benefician del pago Los ms beneficiados Se benefician del PSA
propietarios de crdit os e de incentivos se y operan a travs de las
tierras incentivos organizan en cmaras cmaras empresariales
empresariales
Campesinos Pequeos Empiezan a Son abordados como Se ven restringidos por
pequeos e campesinos organizarse, algunos comunidades de zonas la falta de ttulos de
indgenas resultan de articulan a de amortiguamiento tierra
locales procesos de JUNAFORCA El acceso a incentivos
precarismo Los campesinos sin es limitado y poco
otros de ttulos no tienen acceso claro
organizan en a incentivos
empresas de
autogestin
Acadmicos Inventarios recursos Generan criterios a Su tendencia sobre la
naturales, estudios, travs de forma de incidir en el
planes sectoriales investigaciones y sector es constante
Asumen puestos consultoras
polticos en el sector
ambiental y forestal

13
Pago por Servicios Ambientales Punto Focal: Costa Rica

Conservacionis Intelectuales y Proliferan Se organizan a nivel


tas profesionales urbanos organizaciones locales nacional (FECON),
se organizan asumen posiciones e
(ASCONA) incidencia poltica
Profesionales Las Se ubican como Mantienen su papel Asumen el rol de
forestales universidades asesores tcnicos en regentes de planes de
privados y pblicas inician organizaciones locales manejo, al amparo del
afines la formacin de control del colegio
forestales, gremial.
bilogos, Asumen liderazgo
eclogos como representantes de
la CNF en entes de
toma decisiones (ONF)
Empresarios Se benefician del De origen maderero Se rearticulan en la Fortalecen alianzas con
forestales mercado se organizan en CCF pequeos y grandes:
nacionales maderero a bajo CANEFOR Fortalecen incidencia organizaciones
costo, se poltica regionales,
mantienen como JUNAFORCA
intermediarios Papel ms demarcado,
con los gremial como
aserraderos empresarios privados
Industriales
madereros
(aserraderos)
mantienen
control del
mercado
Empresarios Desarrollo de proyectos
forestales de reforestacin e
internacionales industrializacin
Empresarios Se desarrollan a partir El sector llega a ser el Tienen acceso a SA
tursticos de incentivos ms importante en el belleza escnica pero
PEA no existen polticas o
instrumentos en este
campo
Empresarios Se crea INBio Inician convenios de
Biodiversidad implementacin
conjunta y
Taxonoma (locales)
Empresarios Inician pequeos Acceden al pago de SA
Hidroelctricos proyectos de agua: Energa Global.
y suministro generacin CNFL y ESPH
agua hidroelctrica
Agencias de Impulsan estudios Cumbre de Ro Protocolo Cambio
desarrollo, regionales y perfiles Canje de deuda por Climtico
financieras y nacionales sobre estado conservacin Implementacin
consultoras de los recursos Implementacin Conjunta (Kioto)
internacionales naturales (AID). conjunta Mercados de carbono
Plan Forestal Tropical (BM, GEF, UNTAD)
(FAO). Desarrollo de agencias
Proyectos pilotos en consultoras
SINAC (bilaterales) (certificadoras, de
evaluacin,
justificacin de
proyectos).

El proceso de cambio de uso del suelo signific una transformacin importante. En primer
lugar, de las 40.000 o 50.000 hectreas por ao sometidas a cambio de uso del suelo en los
aos cincuenta, se pas a unas a 16.500 en el perodo entre 1996-1997, lo cual refleja en
parte los resultados de las estrategias de desarrollo empleadas. En segundo lugar, mientras
que en los aos cincuenta no se reforest ni una hectrea, los anlisis indican que durante
los aos 1996-1997 se reforestaron aproximadamente 20.000 hectreas
(CCT/CIEDES/FONAFIFO, 1998).

14
Pago por Servicios Ambientales Punto Focal: Costa Rica

Sin embargo, los principales bosques primarios estn concentrados en el Sistema Nacional
de Areas de Conservacin (SINAC), adems stos son una importante fuente de atraccin
turstica. Actualmente, los frentes de explotacin y manejo de bosque se concentran en las
regiones perifricas que an mantienen una frontera forestal: regiones Huetar Norte,
Atlntico y la Brunca (en el sur, en la Pennsula de Osa especialmente). Segn datos de la
Cmara Costarricense Forestal (CCF) la mayor parte de bosque primario en manos privadas
(unas 225.000 ha. en 1996) corresponde a fincas cuya extensin oscila entre 20 y 150 ha.
(Camacho y Rodrguez, 1998:11). Vase mapa de reas protegidas en figura 1.

Un estudio reciente sobre la cobertura forestal en Costa Rica (CCT/CIEDES/FONAFIFO,


1998)16 establece que entre 1986/1987 y 1996/1997 el ndice de deforestacin fue cercano
a las 16,500 hectreas anuales. Tambin estima que en el perodo 1996-1997, los bosques
cubran un 40.5% del suelo, bajo las condiciones que se muestran en el cuadro No. 1:

Cuadro 1. Cubierta forestal en Costa Rica (1996/97)

Tipo de cubierta Superficie % de la superficie


(ha.) total
Bosques naturales no 1,885,782 36.92
caducifolios
Bosques caducifolios 126,884 2.48
Manglares 40,848 0.80
Tierras altas 9,973 0.20
Total 2,063,487 40.40
Fuente: CCT/CIEDES/FONAFIFO, 1998

Si bien la reforestacin no sustituye el bosque eliminado, la dinmica evidencia los efectos


de los cambios de las polticas y la estructuracin de un sector forestal que antes no exista,
lo cual se expresa tambin a travs de nuevas formas de organizacin y participacin de los
actores involucrados en el sector forestal, en la dcada de los noventa. Los ingenieros
forestales y profesionales afines se articulan en el colegio profesional respectivo;
JUNAFORCA realiza su primer congreso en 1991 y reorganiza a los grupos existentes 17
(Camacho y Rodrguez, 1998; Segura, 2000.a). A partir de 1994, se enfatiza como poltica
de gobierno una estrategia de desarrollo sostenible que abre la reflexin de acadmicos,
representantes de organizaciones no gubernamentales (ONGs), empresarios privados y
oficiales de gobierno en torno a la importancia de valorar el bosque no slo por la madera y
otros productos tangibles que se explotaban, sino tambin por los servicios ambientales.

16
Aparentemente, esta es una de las fuentes ms confiables para establecer cambios en el uso del suelo en
los ltimos tiempo. El estudio utiliz la comparacin de imgenes de satlite 1986/87 con fotografas de
1996/97y emplea la metodologa Pathfinder de la Nasa para establecer la deforestacin tropical, a partir de
cuatro categoras de bosques: primarios ( sin intervencin humana), intervenidos (explotados al menos una
vez para madera), secundarios (de regeneracin natural en tierras de pastoreo o agrcola abandonadas) y
plantaciones forestales (reforestacin planificada en suelos de pastoreo y cultivos), determinando as la
densidad y cubierta boscosa.
17
Algunos ejemplos son AGUADEFOR en Guanacaste, FUNDECOR en el Valle Central, APAIFO,
PROUDESA, APAGUA, COOPEJAMAICAL y CODEFORSA en San Carlos (norte del pas), y Centros
Agrcolas Cantonales en varios otros lugares del pas.

15
Pago por Servicios Ambientales Punto Focal: Costa Rica

En 1996, como parte de las negociaciones de los trminos del ajuste estructural con el BM,
el gobierno se enfrenta al imperativo de eliminar todos los incentivos existentes para el
sector productivo (incluidos los forestales). Las iniciativas en favor de la sostenibilidad y
recuperacin de la cobertura forestal impulsada por el gobierno, aunadas a la creciente
presin y presencia de un sector forestal mucho ms organizado (y que probablemente no
aceptara la eliminacin total de los incentivos), se entrelazaron para fortalecer la idea de
hacer realidad lo que hasta ese momento se vena especulando: la internalizacin de las
externalidades del bosque, a travs de la creacin del pago por servicio s ambientales
(PSA).

En resumen, los cambios en el uso del suelo, el desarrollo organizativo del sector y las
demandas de los diferentes actores sociales relacionados con el mismo por alcanzar un
papel ms relevante en la economa y ms protagnico en la toma de decisiones; las
estrategias de conservacin de la biodiversidad y las iniciativas generadas para el PSA por
fijacin de carbono motivaron al ltimo gobierno a incluir en la agenda de concertacin
nacional (a finales de 1998) el tema del desarrollo de un sistema integral de servicios
ambientales, as como tambin la formulacin de nuevas polticas forestales y un plan de
desarrollo forestal, propuestas recientemente (MINAE, julio del 2000). El surgimiento de
grupos de actores forestales, mucho ms organizados, activos, fuertes y decididos a luchar
por sus intereses, ha sido la clave para el desarrollo de un sector forestal dinmico y
productor de bienes y servicios. Esta nueva situacin en el escenario de las polticas de
desarrollo forestal nacional, podra ser una oportunidad para ofrecer una mayor estabilidad
a la poltica forestal nacional. Los cambios institucionales parecen estar ahora
intrnsecamente relacionados con la consolidacin de la valoracin de los servicios
ambientales, lo cual se amplia en el apartado siguiente.

Valoracin de servicios ambientales

La teora neoclsica dominante ha nutrido la idea, bastante institucionalizada, de que los


bienes y servicios se valoran en el mercado mediante la oferta y la demanda. En este
sentido, aparentemente, lo que no se transe en el mercado no tienen valor, por lo que ste se
convierte en el escenario donde se expresan esos valores. La economa se ha ocupado de
asignar de manera eficiente los recursos escasos, que en general son recursos financieros,
maquinaria, equipo y otros bienes materiales. Los recursos abundantes no eran materia de
estudio de la economa.

En los ltimos tiempos la reintegracin de la economa, la ecologa y otras ciencias


naturales y sociales ha permitido nuevas interpretaciones. Los recursos que aparentemente
eran escasos ahora son abundantes y las limitaciones del desarrollo y de la explotacin de
los recursos naturales ya no son de carcter financiera y tcnico, sino ms bien
consecuencia de la existencia del recurso mismo, por ejemplo, las flotas de barcos
pesqueros son abundantes y los peces pocos; las motosierras y otra maquinaria para
explotacin de los bosques son suficientes, pero lo que empieza a reducirse en forma
dramtica son los bosques, la biodiversidad y los servicios que estos producen.

Aunque los servicios ambientales siempre han tenido un enorme valor para las diferentes
sociedades del planeta, stos no se transaban en los mercados de bienes tradicionales. Esta

16
Pago por Servicios Ambientales Punto Focal: Costa Rica

realidad implica que la economa neoclsica debe revisar su enfoque y sobre todo la teora
del valor, pues es evidente que la asignacin eficiente de los recursos debe considerar los
valores intrnsecos de los recursos que no se transan en el mercado. Ejemplos de los bienes
del bosque con beneficios con mercado y sin mercado se presentan en el recuadro No.2. En
el recuadro No.3 se presentan ejemplos de los servicios forestales, con y sin mercado, pero
vale apuntar que en ambos casos existen algunos ejemplos que empiezan a surgir como
mercancas con mercado, por lo que es difcil definirlo en una sola casilla. Un par de
ejemplos de esto son, el servicios de captura de carbono y la biodiversidad que hasta hace
poco ni nos imaginbamos que podran convertirse en mercancas.

Recuadro No. 2
Bienes del bosque con y sin mercado
Beneficios con Beneficios sin
BIENES DEL BOSQUE mercado mercado
Actual
1. Productos maderables
-madera para aserro X
-madera para celulosa X
-lea y residuos, el carbn X
-postes X
-madera para artesana X
-madera para construccin X
2. Productos no-maderables del Bosque
-hierbas medicinales X
-tintes X
-plantas ornamentales X
-resinas X
-semillas X
-bejucos X
-materiales para construccin X
-materiales para artesana X
-genes X
-sustancias qumicas X
-fragancias X
-carne, piel etc. de animales X
-plantas para consumo humano X
-forraje para animales domsticos X
-etc., etc., etc.

En otras palabras, se estn creando nuevos mercados para ciertos servicios ambientales.
Algunos argumentaran que es la escasez y por lo tanto el mercado que tiene mayor
demanda, el que empieza a hacer que las personas valoremos ms adecuadamente los
servicios ambientales. Sin embargo, es de todos conocido que muchas comunidades rurales
e indgenas y otros usuarios de bienes y servicios, los valoran con gran acierto y a su
manera en funcin de su cultura y su visin. Adems, sera una contradiccin que la
economa y la humanidad tengan que someter a la naturaleza y sus servicios a situaciones
de endemismo para iniciar los procesos de valoracin.

Lo que ha sucedido es que la sociedad ha estado expuesta a la valorizacin crematstica


cuantitativa (expresada en medios de cambio o dinero) y no a la valorizacin integral
(incluyendo aspectos cuantitativos y cualitativos de diferentes dimensiones de la realidad)

17
Pago por Servicios Ambientales Punto Focal: Costa Rica

de los bienes y servicios. Ms recientemente se han desarrollado tcnicas de valoracin que


no solo incorporan precios para los bienes y servicios, sino tambin mltiples criterios de
valor. Estas alternativas incluyen diferentes tipos de expresiones de valor, que van ms all
de la crematstica, ampliando a categoras como valores de uso, valores de no-uso, valores
de opcin y valor de existencia. Asimismo, se consideran aspectos ambientales, sociales,
econmicos e institucionales que influyen la valoracin de los mismos.

Recuadro No. 3
Servicios del bosque con y sin mercado
Beneficios con Beneficios sin
SERVICIOS DEL BOSQUE mercado mercado
Actual
1. Mantenimiento del ciclo hidrolgico
-Recarga de acuferos X
+agua para consumo humano X
+agua para industrias y agricultura X
+manantiales de agua mineral X
+manantiales como componentes de paisaje X

-Caudal de ros
+prevencin y control de inundaciones X
+agua para industrias, agricultura y transporte acutico X
+ros y lagos como un componente de paisaje X
+agua para plantas hidroelctricas X
+agua para consumo humano X
2. Conservacin del suelo y de calidad de agua
-control de erosin hdrica y elica X
-control de sedimentos X
3. Control de vientos y ruidos
-proteccin de tierras agrcolas (contra erosin elica) X
-proteccin de viviendas (contra ruidos) X
4. Paisaje
-sitios espectaculares para turismo X
-grabaciones (fotografa, pintura, videos) X
-placer visual X
5. Recreacin y ecoturismo
-ambiente, pesca y caza recreativa X X
-visitacin de parques X
-paseos en bosques X X
6. Servicios culturales y religiosos
-bosques y rboles sagrados X
-bosque como casa de dioses X
-transmisin intergeneracional de cultura y religin X
-valor de existencia de bosques X
7. Regulacin del microclima
-precipitacin local y horizontal X
-conservacin de la humedad X
8. Combate del cambio climtico
-fijacin de carbono X
-almacenamiento de carbono X
9. Mantenimiento de la diversidad biolgica de los ecosistemas
forestales X
-resiliencia del ecosistema forestal: existencia de una capacidad de
amortiguamiento contra perturbaciones (cambios a corto plazo). X
-material para la seleccin natural: capacidad de adaptacin del
ecosistema a los cambios tipo macro (cambios a largo plazo) X
-material y objetos para investigacin
Fuente: Segura, O. 1996.

18
Pago por Servicios Ambientales Punto Focal: Costa Rica

Como vemos, valoracin18 no siempre implica valor de mercado, ni valores monetarios


exclusivamente, sino tambin otros tipos de valores que la economa y el uso racional de
los bienes y servicios ambientales deben tomar en cuenta. En este sentido es importante,
que consideremos otros tipos de valoracin, especialmente cuando se trata del diseo de
polticas y de toma de decisiones. A manera de ilustracin se incluye el recuadro No. 3 en
que se detallan los tipos de valores que toma en cuenta la economa de los recursos
naturales y que en algunos casos se utiliza para calcular e internalizar los servicios
ambientales del bosque. De acuerdo con este enfoque, la idea es que el Valor Econmico
Total (VET) est compuesto por los valores de uso y de no uso de los bienes y servicios
ambientales (Munasinghe, 1992). Aqu se ejemplifica con servicios y recursos forestales.

Recuadro No.4
VALOR ECONOMICO TOTAL DE LOS SERVICIOS Y RECURSOS FORESTALES
Potencialidades y servicios ambientales del recurso forestal

Valor de Uso Valor de no uso

Valor uso directo Valor de uso indirecto Valor de opcin Valor existencia

Componentes/activos Funciones/servicios
consumidos directamente
Madera/lea/carbn Suplidor agua subterrnea Especies Espec. extincin
Prod. alim. vegetal Control inundaciones Conservacin de hbitat Esttica
Prod. alim. animal Retencin de sedimentos Prot de Biodiversidad Conservacin
Prod. artesana Retencin nutrientes Potencial farmacutico
Oferta de agua Mant. calidad de agua Potencial turstico
Recreacin/turismo Soporte a diversidad biolgica
Prod. farmacuticos Captacin carbono
Prod. de construccin Belleza escnica
Postes para cercas Proteccin de cuencas
Investigacin
Educacin
Biomasa
Salud
Ornamentales

+ tangible - tangible

Figura 1 . Conceptos y categoras para la obtencin del valor econmico total (VET).
Fuente: Polticas Forestales en Centro Amrica: restricciones para el desarrollo del sector. Segura et al. (1996).

18
La valoracin econmica se define como todo intento de asignar valores cuantitativos y cualitativos a los
bienes y servicios proporcionados por los recursos ambientales, independientemente de si existen o no precios
de mercado que nos ayuden a hacerlo (Barbier, et al, 1997).

19
Pago por Servicios Ambientales Punto Focal: Costa Rica

El pago por servicios ambientales (PSA): una innovacin

Como se desprende del anlisis anterior, la valorizacin de los servicios ambientales es una
cosa y el pago de los servicios ambientales otra. Para implementar el pago de un servicio
ambiental (PSA) -que nunca antes se haba pagado- han tenido que ocurrir
transformaciones en las instituciones nacionales. Una innovacin de esta ndole debe ser
aceptada y utilizada por la sociedad, para que realmente sea relevante y tengan efecto en la
economa. En este apartado se explica porqu el PSA es una innovacin, se revisa el
concepto de PSA y como ste se institucionaliza.

El desarrollo institucional es bsico para el nacimiento, asimilacin y xito de las


innovaciones. Por desarrollo institucional se entiende la interiorizacin de nuevas rutinas
y normas, la implementacin de nuevas reglas del juego, o la asimilacin de ideas nuevas
por parte de la mayora de la poblacin nacional. En el caso del sector forestal en Costa
Rica, se afirma que se est institucionalizando una nueva forma de entender el recurso
forestal, pues aunque era claro que los bosques no slo producan madera, no es sino hasta
ahora que realmente se toma en cuenta por parte del sector productivo y de la sociedad en
general.

El concepto de PSA se basa en la premisa de compensar a los propietarios de bosques


privados por mantener en un tiempo determinado sus ecosistemas forestales, los cuales
proveen una serie de servicios ambientales a la sociedad costarricense. Estos servicios,
calificados hasta ahora por la economa como externalidades positivas, se convierten ahora
en un servicio ms que ingresa a la esfera de la economa y podemos de esta manera
empezar a pensar diferentes modalidades de transaccin de los interesados en prestar y
adquirir el servicio.

La forma clsica de introducir cambios institucionales es mediante leyes que regulen,


controlen o estimulen cierto comportamiento de los seres humanos. En Costa Rica se creo
la Ley Forestal No. 7575, en Noviembre de 1996, definiendo servicios ambientales como
aquellos que brindan los bosques y plantaciones forestales y que inciden en la proteccin y
mejoramiento del medio ambiente.

De los servicios ambientales referidos en los cuadros 1 y 2, la Ley Forestal se refiere


nicamente a cuatro: captura de carbono, recurso hdrico, biodiversidad y belleza
escnica. El concepto de cada uno, lo mismo que su forma de pago y si el pago se debe
hacer por separado o en forma conjunta no queda tan claro, como se observa seguidamente:

20
Pago por Servicios Ambientales Punto Focal: Costa Rica

1. Mitigacin de Los bosques primarios y secundarios, las plantaciones forestales y todo tipo de
emisiones de gases efecto vegetacin, fijan carbono en forma permanente en su biomasa (como sumidero19),
invernadero (reduccin, contribuyendo a la limpieza de la atmsfera y representando el servicio que brindan
absorcin, fijacin y los ecosistemas forestales a la sociedad (Alfaro, 1997, Informe de Concertacin
almacenamiento de Nacional, 1998). En la Convencin Marco de Cambio Climtico (1991), se definen
carbono): los gases efecto invernadero como aquellos componentes gaseosos de la atmsfera,
tanto naturales como antropgenos, que absorben y remiten radiacin infrarroja.
2. Proteccin de agua La prdida de cobertura forestal puede producir impactos importantes sobre el
para uso urbano rural ciclo hidrolgico y sobre el microclima en una determinada unidad geogrfica.
o hidroelctrico En este caso, el servicio que brinda el bosque se traduce en mantener los niveles
de calidad y cantidad de agua a lo largo del tiempo (Chomitz et al, 1998; Segura
y Johnson, 1998; Comisin de Servicios Ambientales, 1998). Primero, cuando
hablamos de calidad de agua, nos referimos a mantener los niveles de erosin,
sedimentacin y flujo de nutrientes a niveles naturales en el tiempo. El efecto de
la sedimentacin es la reduccin de la calidad del agua para los diferentes usos,
como son consumo domstico, actividades productivas y generacin de energa.
Segundo, cantidad de agua implica flujos estacionales constantes, respuesta de
flujos mximos y proteccin contra inundaciones. Cambios significativos en el
flujo de agua puede generar, importantes efectos negativos sobre actividades
productivas como la agricultura, el turismo y la produccin de energa
hidroelctrica.

3. Proteccin de la La Ley de Biodiversidad N 7788 de Costa Rica (1998), define biodiversidad


biodiversidad para como la variabilidad de organismos vivos de cualquier fuente, ya sea que se
conservacin. Uso encuentren en ecosistemas terrestres, areos, marinos, acuticos o en otros
sostenible cientfico, complejos ecolgicos. Comprende la diversidad dentro de cada especie, as
farmacutico, como entre las especies y los ecosistemas de los que forma parte. Asimismo,
investigacin, incluye los elementos intangibles como son: el conocimiento, la innovacin y la
mejoramiento gentico, prctica tradicional, individual o colectiva, con valor real o potencial asociado a
proteccin de los recursos bioqumicos y genticos, protegidos o no por los sistemas de
ecosistemas y formas de propiedad intelectual.
vida

4. Belleza escnica Aun no existe una definicin conceptual clara de qu entendemos por belleza
escnica, porque a diferencia de otros servicios ambientales comprende factores
cuantitativos que dificultan el anlisis, como son las diferencias en la percepcin
que pueden tener dos individuos del mismo bosque por ejemplo y en qu medida
afecta su bienestar. Por tanto, la belleza escnica es un concepto que conlleva
aspectos subjetivos pero ligados a la conservacin y disfrute de un patrimonio
natural como paisaje atractivo. En la ley se mencionan los servicios que brindan
los bosques para fines tursticos y cientficos. En el proceso de concertacin
nacional tambin se avanz en esta conceptualizacin.

El PSA en la actualidad agrupa en forma conjunta a los cuatro servicios ambientales, es


decir, no hay valoraciones particulares para cada servicio ambiental. El pago slo es
diferenciado si se trata de reforestacin y conservacin. En el primer caso se pagan
aproximadamente 500 20 dlares, en el segundo 194 dlares por hectrea en un plazo de 5
aos. Para el manejo de bosques se pagaron 300 dlares por hectrea hasta 1999, pues para
el 2000 no se invirtieron recursos en esta modalidad.

19
Sumidero: cualquier proceso, actividad o mecanismo que absorbe un gas de efecto invernadero, un aerosol
o un precursor de un gas de invernadero en la atmsfera (CMCC, 1991).
20
Tipo de cambio a agosto del 2000 $1=310 colones

21
Pago por Servicios Ambientales Punto Focal: Costa Rica

Las innovaciones ms tradicionales del sector forestal, han surgido de la investigacin


bsica y desarrollo de nuevas tecnologas, por ejemplo seleccin de especies de mayor
crecimiento y especies mejoradas; desarrollo de instrumentos como tractores, bulldozers,
sierras, aserraderos y otras herramientas que han permitido avanzar en los procesos de
aprovechamiento forestal. Pero ms recientemente se han introducido una serie de
innovaciones de desarrollo tecnolgico que cambian las formas de extraccin por nuevas
formas de produccin mucho ms sostenibles. Es decir, las innovaciones pueden ser de
productos, pero tambin tienen importancia las innovaciones de proceso.

Ms an, si bien el conocimiento se desarrolla en las organizaciones formales de


enseanza, en los laboratorios y en el ejercicio de la ciencia en general; tambin las
innovaciones de proceso, nos damos cuenta que son creadas y desarrolladas en la
cotidianidad de nuestras acciones, rutinas, costumbres y hbitos, en fin en las
organizaciones informales. Puede existir de este modo conocimiento codificado que se
transmite mediante los procesos formales de enseanza, tanto como conocimiento tcito en
las personas, adquirido de su diario trabajo, desarrollo y cultura, el cual debe ser de alguna
manera sistematizado y aprovechado para beneficio econmico y de desarrollo. A estos
conceptos esta precisamente relacionada la idea que el PSA es una innovacin de proceso
social.

Para la creacin y ahora el uso e institucionalizacin de los PSA, ha sido necesario el


desarrollo histrico de los diferentes incentivos forestales, la introduccin de nuevos
conceptos de valoracin de los servicios ambientales, la poltica en favor del cambio del
uso del suelo hacia coberturas boscosas, la consciencia social ambiental y en fin el nuevo
conocimiento incorporado en la esfera de la estructura de produccin. Las innovaciones
son producto del concurso de las diferentes sectores e intereses de la sociedad, son el
producto de la dinmica de la sociedad, y por lo tanto no son producto de una persona, sino
un producto social. Varios de estos elementos se intentan ilustrar en el recuadro No.5,
titulado Proceso de Innovacin del PSA.

Recuadro No. 5
PSA Proceso de Innovacin

Factores
Factores Polticos
Sociales PSA

Proceso de Valorizacin
Factores social Factores
Econmicos
Institucionales

Carbono
Factores Agua Factores
Culturales Biodiversidad
Ambientales
Belleza Escnica

22
Pago por Servicios Ambientales Punto Focal: Costa Rica

En este momento existen una gran cantidad de ejemplos de PSA en el pas. El proceso de
PSA individual de organizaciones y empresas hidroelctricas y otras puede considerarse como
relevante y pionero. La documentacin de este tipo de ejemplos sera de gran vala para la
replica y ajuste en otras experiencias. Solo a manera de ilustracin se incluyen al final del
captulo tercero recuadros de ejemplo, el primero relacionado con la venta del servicio de
captura y fijacin de carbono, transaccin realizada en el mbito internacional entre dos
pases, con participacin pblica y privada. El segundo, es sobre el pago del servicio de
mantenimiento del ciclo hidrolgico, realizado por una empresa privada de servicio pblico en
la comunidad de la provincia de Heredia; transaccin realizada a nivel nacional, local.

Con la aprobacin de la Ley Forestal No. 7575, podemos afirmar que se reconfigura el
sistema institucional y legal existente con respecto al sector forestal, a travs de la creacin del
programa de PSA, en la que ya no se dice de incentivos o subsidios para fortalecer el sector
forestal sino ms bien de un pago. Pero lo ms importante de resaltar es que la ley en si
misma no significa EL DESARROLLO DE efectos si la innovacin no ha sido realmente
institucionalizada y aceptada por la sociedad. Igualmente la innovacin ir hacia el fracaso si
no se busca la forma de fortalecerla y consolidarla. En este caso particular de la innovacin de
PSA, debe contar con la organizacin y el conocimiento capaz de implementarla en forma
eficiente y con los recursos financieros necesarios para el mediano y largo plazo. Al
considerarse el PSA como una innovacin social, es que podemos comprender que no es tan
fcil replicarla en otro pas en forma automtica. No es tan simple como copiar la ley y
aprobarla en otro Estado-Nacin, sino que deber adaptarse y ajustarse a las caractersticas
culturales y organizacionales del nuevo territorio, tomando en cuenta tambin la formacin de
los recursos humanos, la tecnologa existente y otros detalles no menos importantes del nuevo
pas.

En el apartado siguiente se plantea una reflexin en torno a la situacin y relevancia que tienen
la incidencia directa -en la dinmica de valoracin de servicios ambientales y del desarrollo de
mecanismos de compensacin y pago- los derechos de propiedad y las contradicciones
principales que se derivan de esta condicin.

2.2. Derechos de propiedad y legitimidad del PSA

En la seccin anterior se plante que el desarrollo conceptual y operativo de los servicios


ambientales es una innovacin que obedece a la bsqueda de fuentes de ingreso a partir de
los ecosistemas, y una va para lograr formas renovadas de mantener las funciones
ambientales, mejorar la calidad de vida y el desarrollo sostenible, con fundame nto en la
equidad y la inclusin social. Se analiz tambin que la dinmica de establecimiento de
servicios ambientales tiene origen en procesos de diferente nivel (nacional,
centroamericano, global) que funcionan en esferas distintas (econmico, socio poltico,
cultural, ecolgico), con ritmos de desarrollo desiguales. Se resalt adems que en Costa
Rica el PSA se otorga generalmente a propietarios de bosques y plantaciones forestales, con
base en ttulos de propiedad privada21 del bien que genera el servicio.

21
El Cdigo Civil establece como dominio o propiedad absoluta de una cosa los derechos de posesin,
usufructo, transformacin y enajenacin, defensa y exclusin; de restitucin e indemnizaciones (Cdigo Civil
y de Familia)

23
Pago por Servicios Ambientales Punto Focal: Costa Rica

Titularidad

La situacin de los derechos de propiedad dentro de un sistema social determinado,


trasciende la discusin sobre el PSA, ya que est relacionada con las formas de respuesta
contenidas en el rgimen jurdico sobre el uso y acceso a recursos limitados. Estos
derechos se refieren a la delimitacin de contenidos determinados (aprovechamiento,
exclusin, etc.) frente al uso y disfrute de los recursos naturales, como forma de responder
a la competencia de los diferentes grupos (derechos colectivos) o de los individuos. El
hecho de que la propiedad privada sea la principal caracterstica para el pago del PSA es
objeto de polmica, debido a que el marco legal para el PSA resulta en aplicaciones
contradictorias y que no siempre garantizan equidad en el acceso a todos los grupos
sociales, lo cual es un problema para el Estado. Adems, al no explicitarse en las leyes
forestales y ambientales los principios, valores y objetivos en que se sustenta el PSA, la
normativa existente est sujeta a interpretaciones diversas. Esto se complica debido a que,
al mismo tiempo, el rgimen jurdico establece y define los recursos naturales como
bienes pblicos estratgicos para el desarrollo nacional, en razn del inters social general
y la soberana naciona l.

En otras palabras, con base en la titularidad se genera la tendencia a excluir de la


retribucin a grupos sociales o comunidades que por ejemplo, tienen derechos posesorios,
pero no cuentan con ttulos de propiedad privada, an cuando pueden haber desarrollado
prcticas y conocimientos estrechamente vinculados con la sostenibilidad de los recursos
naturales (que no siempre operan dentro de la lgica del mercado), lo cual podra servir de
base para establecer el PSA con criterios y mbitos ms amplios (nacional e
internacionalmente), como el de equidad social y reconocimiento de los derechos
comunitarios intelectuales. Hasta el momento el pago no se ha extendido ampliamente a
grupos como comunidades rurales o grupos indgenas que tienen una relacin de armona
con el bosque, y que se ubican en propiedades dentro de reservas, an no tituladas22 .
Tampoco se estimula, por ejemplo, a productores de agricultura orgnica (caf orgnico,
por ejemplo) que protegen ecosistemas que benefician a la poblacin nacional e
internacional; o a comunidades urbanas que denuncian y promueven el fomento sostenible
de reas verdes o cuencas de ros. Surge entonces la duda: a quin pertenece el SA (agua,
belleza escnica)?;bajo qu principios se establecen los criterios de pago o cobro?.

Adems de la fragilidad jurdica, por ejemplo en torno a la certeza sobre la propiedad


debido a la falta de demarcacin (en reas protegidas, en particular; o en solicitudes que se
presume que ya han sido sometidas en un mismo terreno por otro poseedor), existen
problemas metodolgicos y tcnicos para valorar y desarrollar esas diferentes opciones.
Otra situacin compleja se presenta en torno al lmite del rea (300 ha mximo) a ser
pagadas dentro del rgimen de PSA, por ejemplo, en casos de fincas grandes se ha
presentado el fenmeno de que las familias fragmentan la propiedad para tener acceso al
pago. Existen ejemplos de comunidades en las cuales existe una gran desigualdad de
concentracin en la tenencia de la tierra, lo cual tiene efectos en la recepcin de beneficios
por concepto de PSA y en las condiciones de extrema pobreza incluyendo territorios

22
Aparentemente el PSA en comunidades indgenas se han concentrado en onegs o lderes.

24
Pago por Servicios Ambientales Punto Focal: Costa Rica

comunales indgenas-, no obstante la gran riqueza de biodiversidad, donde los incentivos no


llegan por falta de informacin (Sols, 2000).

Un informe oficial de evaluacin sobre el PSA en Costa Rica (CECADE, 1999) confirma
que existe la idea de que la aplicacin de leyes, reglamentos y manuales de procedimientos
generan formas discriminatorias de beneficio (afectacin) entre propie tarios y poseedores,
debido a la situacin de inscripcin de fincas en el Registro Pblico. Ante lo cual se han
planteado excepciones para abrir opciones a dueos de fincas con titulacin en trmite, lo
que demuestra que la normativa es un proceso que evo luciona y que los criterios no son
aplicados uniformemente, o con base a prioridades, adems de que an no se han
desarrollado controles suficientes y apropiados.

El rea para PSA

De acuerdo a la Ley Forestal costarricense los beneficiarios del PSA son los propietarios o
poseedores de bosque y plantaciones forestales23 en general. Ms especficamente se puede
sealar la intensin de beneficiar directamente a los pequeos y medianos productores (del
sector forestal) y a las comunidades rurales en general. 24 Sin embargo, el programa de PSA
no cuenta con una definicin clara sobre que se puede considerar pequeo y mediano
productor forestal, lo que dificulta la evaluacin del cumplimiento del objetivo de apoyar
prioritariamente a este sector (CECADE, 1999). Segn el coordinador25 del programa, la
forma en que se ha tratado de solventar la ausencia de definicin o criterio tcnico al
respecto, es el establecimiento de lmites en cuanto al nmero de hectreas que se pueden
someter al PSA.

En este sentido, el artculo 4 del Manual de Procedimientos para el pago de servicios


ambientales, establece lmites diferentes de acuerdo a la modalidad de pago a la que se
quiera tener acceso. El lmite mnimo para recibir el pago es de 1 hectrea para plantaciones
forestales y de 2 hectreas para proteccin y manejo de bosque 26 . El lmite mximo de
hectreas para recibir el pago es de 300 Ha por ao, el cual es vlido para todas las
modalidades de pago con dos excepciones: a) los proyectos que se presenten bajo la
categora de proyectos globales 27 en donde se establece un mximo de 50 Ha por ao por

23
Artculo 3 inciso k, 22 y 69 de la Ley Forestal 7575.
24
Uno de los objetivos sealados por la ley Forestal es promover el mejoramiento de la calidad de vida de la
poblacin rural costarricense. Atr 1 de la ley Forestal 7575. Por otro lado, cuando se establece la creacin de
FONAFIFO, se seala como uno de sus mandatos el beneficiar a los pequeos y medianos productores (del
sector forestal) mediante crditos u otros mecanismos de fomento del manejo de bosques intervenido o no
(Art. 46 de la ley Forestal).
25
Entrevista realizada a Oscar Snchez, coordinados del programa de PSA, FONAFIFO en octubre del 2000.
26
Segn el Ing. Edwin Alpizar del Centro Cientfico Tropical ha existido algn debate sobre el m nimo de 2
Ha a partir del cual se puede definir la existencia de un bosque. Para muchos tcnicos una extensin de
terreno muy pequea para un bosque.
27
De acuerdo al artculo 5 del Manual de Procedimientos para el PSA los posibles beneficiarios pueden
presentar la solicitud en forma individual o global. Esta ltima, se da cuando una organizacin de pequeos y
medianos propietarios de tierra hace la solicitud de pago en forma colectiva para muchos de sus agremiados.

25
Pago por Servicios Ambientales Punto Focal: Costa Rica

productor, b) los proyectos ubicados en reservas indgenas en donde el lmite mximo es de


600 Ha para cada modalidad. 28

Segn los lmites sealados para efectos de FONAFIFO se consideran pequeos


productores aquellos que poseen o son propietarios de 1 a 50 Ha. Se consideran medianos
productores aquellos que poseen de 50 a 300 Ha. El mximo de 50 Ha para delimitar la
categora de pequeos se estableci considerando los parmetros utilizados por las
organizaciones de pequeos y medianos productores. El lmite mximo de 300 Ha se
estableci como un parmetro para poner algn lmite a la distribucin de los recursos
provenientes del PSA, pero no se tom en cuenta ningn criterio tcnico sobre como definir
al mediano productor forestal. 29

En trminos de innovacin social, el arraigo y normativa a la propiedad privada evoluciona


ms lentamente que el diseo de mecanismos econmicos y ecolgicos para valorar y
pagar un servicio ambiental. Las leyes, adems de estar desarticuladas y ser
contradictorias, son interpretadas y aplicadas de diversas maneras, lo cual entraba el
desarrollo de criterios de equidad. Esta situacin ha sido objeto de anlisis y de
recomendaciones en diferentes foros nacio nales, dentro de los que se destacan los avances y
acuerdos del proceso de concertacin nacional, donde se incluy como uno de los temas el
desarrollo del sistema integral de servicios ambientales, a lo cual hace referencia en el
prximo apartado. Tambin, hace aplicacin e interpretacin de las normas existentes es
objeto de cuestionamientos, como se ilustra en el ejemplo contenido en el recuadro No 6.

28
De acuerdo a lo sealado por Oscar Snchez, la razn po la que se establece este lmite ms alto que en
todos los dems casos tienen que ver con la naturaleza de las reservas indgenas de Costa Rica. Cada una de
las reservas est inscrita en el Registro de la Propiedad como una sola finca imposible de dividir. Para que
esto no fuera una limitacin se acord que cada reserva pude hacer la solicitud de pago por un mximo de 600
Ha al ao, por modalidad (plantacin forestal, manejo y proteccin de bosque).
29
Esta informacin fue tomada de las entrevistas realizadas a Oscar Snchez y Alexandra Senz. FONAFIFO.

26
Pago por Servicios Ambientales Punto Focal: Costa Rica

Recuadro N 6
Argumentos en contra y a favor del PSA

El concepto mismo de PSA ha sido objeto de polmica a la hora de ap licar las normas. Por ejemplo, el caso
de la firma de un Convenio de Pago por Servicios Ambientales entre el Ministerio de Ambiente y Energa y
una empresa privada que industrializa naranjas 1. El debate los sostuvieron el abogado de una empresa que
competa con la otra que firm el Convenio y el entonces viceministro del MINAE, promotor y signatario de
dicho acuerdo. Este debate, muestra las diferentes concepciones y argumentos existentes alrededor del tema.
Los argumentos de ambas partes se resumen a continuacin 2:

Argumentos en contra del PSA Argumentos a favor del PSA

El PSA representa al neoliberalismo Los conceptos tradicionales y ortodoxos de la


ambiental1 que propugna una reversin del conservacin son insuficientes para lograr la
modelo estatal de proteccin ambiental para sostenibilidad de las Areas Silvestres Protegidas.
someter a los parques nacionales al servicio
de las empresas privadas. La sociedad debe participar de esta
administracin. El Estado no puede seguir
Desde esta perspectiva la idea que sustenta invirtiendo sumas millonarias para la conservacin
PSA es someter los valores ambientales a de las reas o para el pago por expropiaciones.
los valores del mercado. Se parte de la no
aceptacin de limitaciones a la propiedad si Los mecanismos de poltica econmica
nadie paga por el lucro dejado de producir tradicionales, como los impuestos no garantizan la
sostenibilidad del sistema. Hay necesidad de
Desde este punto de vista no debe pagarse a innovar en las ideas para lograr la sostenibilidad
quien conserva o maneja en forma del PSA es una de estas innovaciones en las que
sostenible los recursos. Mas bien, deben Costa Rica ha sido pionera.
fomentarse los valores de solidaridad social
que sostienen que la propiedad privada debe Se debe dejar de ver a las Areas Protegidas como
limitarse ya que tiene una funcin social y monumentos ptreos sin ninguna vocacin
ambiental para el bien comn. econmica ni social. hay que combinar la
conservacin de nuestras riquezas naturales con
La plusvala de la tierra conservada aumenta mecanismos autctonos y novedosos de
cada da, los bosques son bienes de gran financiamiento con miras a su autosostenibilidad.
valor. El propietario se ve plenamente
retribuido por la plusvala de sus terrenos.
Porqu premiar al propietario privado por
permitir que la plusvala de sus terrenos
aumente?

Nuestra constitucin poltica permite


restringir el derecho de propiedad para
conservar los bosques. Porque debe el
Estado pagar a propietarios privados por
esto si tiene otros medios para lograr este
fin? Esto es subsidio a actividades privadas
a costa de la hacienda pblica. Adems de
un retroceso a las luchas ganadas en cuanto
a limitaciones ambientales a la propiedad,
sin indemnizacin.
1
El convenio permita que la empresa depositara mil camiones de desechos de naranja al ao en terrenos propiedad del
Area de Conservacin Guanacaste. A cambio la empresa donara al Area 1200 hectreas de terreno.
2
Estos argumentos son un resumen del debate que se sostuvo en la revista AMBIEN-TICO de la Universidad Nacional en
los nmeros 68 a 73 correspondientes al ao de 1999.

27
Pago por Servicios Ambientales Punto Focal: Costa Rica

2.3. Concertacin de un sistema integral de servicios ambientales

Como parte de las promesas del nuevo gobierno -que entr en funciones en mayo de 1998-
y a instancia de diferentes grupos sociales que venan articulando negociaciones para
establecer una agenda nacional concertada, con base en principios de justicia social y
transparencia, el Presidente Rodrguez convoc una Comisin Nacional de Concertacin,
para que organizara el Foro de Concertacin Nacional. En este proceso, que inici en el
mes de julio, el Gobierno incluy el tema de servicios ambientales, como una forma de
concretar la discusin sobre la cuestin ambiental (Camacho, 1999) 30 .

El MINAE prepar un informe tcnico para las deliberaciones de la comisin denominado


Sistema integral de retribucin por servicios ambientales. Por su parte, diversas
organizaciones de base y ambientalistas solicitaron ampliar la integracin de esta comisin,
para que esta funcionara con representantes de la Unin Costarricense de Cmaras
Empresariales (UCCAEP, representada por la Cmara Costarricense Forestal ,CCF); la Red
de Reservas Privadas; la Junta Nacional Forestal Campesina (JUNAFOCA);
ambientalistas de la Federacin Costarricense de Oganizaciones Conservacionistas
(FECON) y de la Fundacin Ambio, el Comit Socio Laboral y los representantes y
tcnicos del gobierno (funcionarios del MINAE en su mayora). Esta comisin estuvo
moderada por una representante del Consejo Nacional de Rectores (CONARE) 31

Concertacin de acuerdos: juego de actores sociales

En setiembre de 1998 se present un informe del trabajo realizado por la comisin. Entre
los acuerdos, se destac en primer trmino: a) la necesidad de reforzar el principio de
mantener la fuente de financiamiento para el PSA (impuesto a hidrocarburos), b) el
cumplimiento de la ley por parte del Ministerio de Hacienda para garantizarlo, y c)
centralizar la operacin de fondos pblicos manejados por diversas instituciones en una
sola entidad del Sistema de Servicios Ambientales (SISA), con base en la experiencia del
Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO)32 .

30
Los otros temas fueron: seguros, telecomunicaciones, corrupcin, pensiones, asignaciones familiares y
desarrollo rural. El nuevo gobierno solicit a todos los ministerios propuestas de temas relevantes, entre
otros, el MINAE sugiri el de SA por ser una cuestin de actualidad, de relevancia para el desarrollo nacional
y adems polmico a causa debido en parte que el Ministerio de Hacienda no estaba trasladando todos los
fondos provenientes de los impuestos establecidos en la Ley de Hidrocarburos para el PSA. Entrevista
personal Ricardo Ulate.
31
En la mesa coordinadora de la concertacin haban representantes de CONARE (de universidades
pblicas, ente que aport acadmicos para la moderacin de cada mesa); de la Iglesia Catlica, de los partidos
polticos y del gobierno.
32
FONAFIFO se estableci en 1990, con el propsito de administrar el finacinciamiento de la actividad
forestal. Es un ente desconcentrado, con autonoma relativa dentro de la estructura organizativa forestal del
Estado. Recibe aportes financieros del Estado, donaciones, crditos, fondos de conversin de deuda externa y
transacciones para el PSA , inversiones transitorias, parte del impuesto a la madera, bonos forestales y otros.
Tiene una junta directiva integrada por representantes del sector privado y pblico. Tambin opera crditos y
mantiene un fideicomiso en la banca nacional. En la propuesta de Ley de Valoracin y Retribucin por SA
(Expediente No. 13472) a este ente de le llama Fondo Nacional de Servicios Ambientales (FONASA)

28
Pago por Servicios Ambientales Punto Focal: Costa Rica

En efecto, entre 1995 y 1997, la principal fuente de financiamiento para incentivos fue el
impuesto selectivo de consumo a los combustibles, lo que significa que esos programas son
financiados bsicamente por los costarricenses que pagan el impuesto. Sin embargo, en ese
perodo el gobierno no gir el total recaudado para invertir en proyectos de fomento y
desarrollo forestal, manejo de bosques y plantaciones: del impuesto recaudado a travs de
la caja nica del Estado, FONAFIFO slo recibi cerca del 30.5 % de los recursos que le
correspondan (CECADE, 1999:36); esto significa que el financiamiento del sector est
sujeto a la voluntad poltica del Poder Ejecutivo, el Ministerio de Hacienda dej sin
presupuestar cerca del 70% de los recursos destinados a la compensacin, lo que refleja una
arista importante de vulnerabilidad del sistema. Por otra parte, la distribucin de recursos,
realizada a travs de las Areas de Conservacin ha sido proporcionalmente desigual y los
mecanismos empleados no han garantizado equidad (de gnero y por rea), ya que los
proyectos con ms de 150 ha. concentran la mayor parte de los recursos distribuidos por
FONAFIFO (CECADE,1999:49).

En segundo trmino, se pueden destacar los acuerdos de la concertacin orientados a


recomendar el dis eo de polticas, marcos institucionales, integracin de instrumentos
legales y de seguimiento para garantizar la sostenibilidad del SISA, ante lo cual, a finales
de 1998, el MINAE tom acciones para ejecutar los acuerdos. Este ministerio convoc de
nuevo a la Comisin de Concertacin (mediante decreto ejecutivo) para analizar una
propuesta de Ley de valoracin y retribucin por SA, cuya versin se acept
(rpidamente y con escasa discusin) a finales de enero de 1999. Sin embargo, la Comisin
de Asuntos Agropecuarios y Recursos Naturales, de la Asamblea Legislativa, aprob un
texto diferente, en cuya formulacin aparentemente hubo incidencia importante de los
sectores empresariales forestales y del frente agropecuario de organizaciones productoras33 .
Es decir, la versin sometida a la Asamblea Legislativa tena cambios que no correspondan
a los fundamentos y principios concertados originalmente. Al cabo de dos aos de la
Concertacin Nacional, la propuesta de ley se encuentra an en la corriente de trmite
legislativo, sin prioridad aparente. Las organizaciones ambientalistas de FECON34
cuestionan el nfasis del planteamiento en la ltima propuesta de ley que pretende
beneficiar a las plantaciones forestales y el manejo del bosque -excluyendo otras opciones
de naturaleza diferente que posiblemente prestan SA-, sin que se garantice la viabilidad
ecolgica y ambiental del SA; cuestionan la pretensin de orientar fondos a crditos para
fines distintos al PSA (obligaciones de pagos pendientes por expropiaciones en reas
protegidas). FECON propone mantener como prioridad del PSA la conservacin del
bosque primario (siguiendo los acuerdos de la concertacin) 35 y al fortalecimiento del
SINAC (en concordancia con la Ley de Biodiversidad).

33
Este segundo proyecto ingres a travs de la Oficina de Iniciativa Popular de la Asamblea Legislativa.
34
FECON (1999) Consideraciones de FECON acerca del texto dictaminado de Ley de SA. Mociones al
Proyecto de Ley. Expediente No. 13472.
35
En el Foro de la Sociedad Civil, instancia a la cual se sometan a votacin las discrepancias de la
primera fase de la concertacin nacional, FECON propuso una mocin para esclarecer la conceptualizacin
del PSA, esta fue aprobada por mayora simple: los montos a pagar deben reflejar los servicios brindados,
ao con ao, ya que se han estado subsidiando plantaciones y planes de manejo que no corresponden con el
servicio ambiental brindado; los SA del bosque primario son mayores que un charral o bosque secundario, por
lo que debe haber un pago diferenciado y, priorizar la conservacin del bosque primario (Cfr. Camacho,
1999).

29
Pago por Servicios Ambientales Punto Focal: Costa Rica

Recuadro N7
Conclusiones Informe Final de Concertacin Comisin de Servicios Ambientales
(setiembre 1998)

1. Mantener el impuesto selectivo de consumo de hidrocarburos (Ley Forestal, Art. 69) para compensar a los propietarios de
bosques naturales y plantaciones por servicios ambientales.
2. Que a partir de 1999 las instituciones pblicas canalicen recursos a travs del Sistema de Servicios Ambientales (SISA), a
travs del MINAE (SINAC, FONAFIFO)
3. Que la comisin actual de seguimiento a las recomendaciones
4. Que el MINAE, junto con entidades pertinentes del sector pblico y de la sociedad civil se aboquen al diseo y creacin del
SISA , para::
Definir polticas y criterios que permitan captar recursos, planificar, fortalecer el marco institucional y legal.
Definir mecanismos operativos para garantizar transparencia y eficiencia del SISA
Que el SISA destine parte de sus recursos a:
Educacin ambiental
Informacin y sensibilizacin sobre SISA
Promover cambios de conducta, hbitos de consumo y produccin
5. Para garantizar sostenibilidad del SISA se requiere desarrollar mecanismos que permitan internalizar en las tarifas los costos
ambientales, con cargo al usuario, segn su naturaleza.
6. Disear un sistema de seguimiento:
Auditoras ambientales
Esquemas de certificacin especficos
Compensaciones efectivas por los servicios ambientales
Planes de manejo forestal, con auditoras de terceros, para minimizar impactos en los ecosistemas
7. Ampliar y garantizar la participacin plena de la sociedad civil en las distintas instancias del SISA.
8. Garantizar el liderazgo del pas en materia ambiental:
Incorporar el tema de SISA al Plan Nacional de Desarrollo
Definir polticas, estrategias y metas para el control de emisiones
9. Fortalecer polticas y mecanismos de mercadeo internacional de servicios amb ientales, para mitigar gases de efecto
invernadero: OCIC
10. Desarrollar diagnsticos y propuestas sobre el estado actual (las bases) para el SISA en torno a: Biodiversidad / Belleza
escnica
11. El ente rector del SISA debe ser el MINAE, considerando las instancias tcnico administrativas del sistema vigente
(MINAE- SINAC- OCIC- FONAFIFO)

FUENTE: Camacho, A. (1999) Con base en el Informe Final de la Comisin de Servicios Ambientales
Concertacin Nacional. Setiembre 1998:

Un tercer eje de concertacin estaba orientado a ampliar y garantizar la participacin de la


sociedad civil en la toma de decisiones, mediante la representatividad legtima en todas las
instancias - y en el proceso mismo- del SISA para: la adecuacin e integracin coherente de
las normas y leyes, polticas y estrategias sectoriales; la elaboracin de mecanismos
tcnicos operativos y de informacin; generar procesos de educacin, sensibilizacin y
formacin ciudadana; participar en las formas de seguimiento y auditora que garantizan
trasparencia y consentimiento informado, a partir de consultas adecuadas y oportunas a los
sectores interesados. Dentro de este proceso, se deba garantizar tambin la participacin
en iniciativas de investigacin y valoracin tcnica, especia lmente para el cobro de
servicios ambientales, como el agua, en lo cual el gobierno estaba sumamente interesado
como fuente de ingresos. Tanto el proceso representativo de sectores sociales en la
concertacin, como la dinmica de tramitacin de la propuesta de ley -de manera acelerada-
son formas que limitan la informacin y la participacin de actores sociales de las bases
organizadas, fortalecindose la opinin de los dirigentes que negocian, opinan y concretan
compromisos.

30
Pago por Servicios Ambientales Punto Focal: Costa Rica

Otros actores importantes dentro de la concertacin fueron los representantes del gobierno,
quienes aportaron criterios tcnicos y los acadmicos e investigadores quienes tambin
contribuyeron a esclarecer conceptos poco desarrollados en relacin con los SA (como
valoracin de belleza escnica y biodiversidad, agua). Los anlisis sobre aspectos
conceptuales y tcnicos, por ejemplo en torno a los mecanismos empleados para el campo
de fijacin de carbono y de valoracin del agua, que son los dos servicios ms desarrollados
en el pas, mostraron que las decisiones sobre valoracin de los SA haban estado
fundamentndose en estudios de alcance limitado, pues han carecido de enfoques
interdisciplinarios para el diagnstico integral de cada recurso, en consecuencia, la toma de
decisio nes para el desarrollo sostenible se restringe. Se reconoci que faltan nuevas
investigaciones que expliquen con rigurosidad las condiciones ecolgicas, ambientales y
sociales de los recursos, y que estas deberan desarrollarse de manera participativa.

Seguimiento

El gobierno estaba muy interesado en avanzar con el trmite de los acuerdos de la


concertacin, no slo por razones de legitimidad poltica, sino porque se haba planteado la
bsqueda de nuevas fuentes de financiamiento para las arcas pblicas, que permitieran por
un lado, ampliar el desarrollo del SISA y por otro, abordar la cuestin de la deuda interna y
desarrollar sus iniciativas de privatizacin (de seguros, de telecomunicaciones, fuentes
energticas: temas de la concertacin).

No obstante los acuerdos indicaban ampliar la participacin de la sociedad civil en todas las
instancias relacionas con el SISA, el gobierno, a travs del MINAE, convoc a una
comisin tcnica interinstitucional para establecer criterios, parmetros y recomendacio nes
para internalizar la valoracin de los servicios ambientales en las estructuras tarifarias de
servicios pblicos, empezando con el agua 36 . Como resultado del trabajo durante varios
meses, esa comisin elabor un informe (MINAE, agosto1999), cuyas recomendaciones
han tenido poco seguimiento 37 .

Este documento refleja un importante avance en la discusin de criterios tericos y


metodolgicos, establece la necesidad de desarrollar estudios interdisciplinarios mejor
fundamentados para llegar a establecer adecuadamente la internalizacin de las
externalidades, validando adecuadamente tanto los supuestos empleados en los estudios,
como los mtodos que se sugieren para valorar los SA. El informe reitera como problema
la disgregacin existente en la normativa jurdica y cuestiona la forma en que se sobre
dimensiona el recurso del bosque en la propuesta de ley sobre SA en trmite. Tambin
trasluce ncleos de resistencia de parte de los funcionarios pblicos (profesionales y
tcnicos) al manejo centralizado, y a la forma en que se margina de la toma de decisiones a
diversas instituciones involucradas con otras formas de aprovechamiento de los servicios
ambientales, y que aportan recursos para su mantenimiento y desarrollo.

36
Decreto Ejecutivo No. 27553-MINAE, 1999; el gobierno ya tena el resultado de una consultora sobre
la cuestin del agua (Barrantes y Castro, 1998).
37
En ese perodo el MINAE enfrent diferencias personales entre sus jerarcas, lo cual signific la remocin
de responsabilidades de los cuadros tcnicos que haban participado en la comisin de concertacin y la
apertura de una nueva dinmica para cumplir con los acuerdos de concertacin.

31
Pago por Servicios Ambientales Punto Focal: Costa Rica

Finalmente, una de las acciones para darle seguimiento a los acuerdos de la concertacin
est contenida en la reciente convocatoria de la ministra del sector (MINAE) para discutir
del documento Polticas y Plan Nacional de Desarrollo Forestal 2000 (MINAE, julio
2000). En esta convocatoria se indica que diversos sectores sociales interesados pueden
integrarse a la discusin y reformulacin de las polticas forestales, a travs de comisiones
especficas, dentro de las cuales se incluye una cuyo tema es el seguimiento a los acuerdos
de la concertacin.

El anlisis precedente introduce, de manera general, la dinmica de interrelaciones, juegos


de poder, transacciones y demandas y acuerdos que ocurren entre los principales actores
sociales relacionados con los servicios ambientales en los ltimos aos. En el captulo
siguiente, la sntesis sobre la periodizacin histrica de la evolucin de la cuestin del PSA,
ampla el contexto en que funcionan los diversos actores, lo cual se retoma de manera ms
especfica en el cuarto captulo.

32
Pago por Servicios Ambientales Punto Focal: Costa Rica

CAPITULO III

Evolucin y creacin del


Pago de Servicios Ambientales

En este captulo se describen los principales acontecimientos que configuran el contexto en


el cual evoluciona la dinmica de valoracin y pago de los servicios ambientales en Costa
Rica. El proceso descrito comprende aproximadamente cuarenta aos de cambios
institucionales y normativas legales para el acceso a los recursos del bosque y de la
biodiversidad, lo cual tiene relacin con el desarrollo y las innovaciones en el sector
forestal que es el eje a partir del cual se articula y dinamiza la cuestin ambiental en el pas.
El estmulo al desarrollo de este sector ha tenido asidero en las polticas pblicas, a travs
de incentivos y valoraciones para el pago y el cobro de los servicios ambientales, en los
trminos descritos en el captulo anterior. Es en este escenario donde emergen los actores
sociales que a travs del tiempo establecen los contenidos de las distintas fases de
desarrollo.

Este captulo comprende cuatro secciones que ilustran las caractersticas ms sobresaliente
de cada perodo: se parte de la poca valorizacin del recurso en los aos sesenta y setenta,
luego se resume la escalada del conservacionismo y el perodo de ajustes estructurales en la
economa. Se pasa luego a la fase de compromisos con el desarrollo sostenible en la
primera mitad de los aos noventa y finalmente, la creacin y estado actual del PSA se
ubica en la coyuntura contempornea. En la ltima seccin se describen los proyectos
existentes segn el servicio ambiental.

3.1. Poca valoracin y abundancia del recurso forestal (1969-1979)

Principales Acontecimientos

Las previsiones para el crecimiento econmico y la modernizacin (entre 1940 y 1960)


generaron las condiciones del modelo de desarrollo agroexportador. Con esta estrategia
hacia fuera se pretenda incrementar las exportaciones de productos agrcolas, ahora
llamamos tradicionales, tales como caf y banano, y la introduccin de nuevos productos
como azcar, cacao y carne roja, a travs de la incorporacin de tierras improductivas
como latifundios y bosques. Mediante la entrega creciente de tierras 38 se propici la
agricultura y el desarrollo extensivo de la ganadera, la concentracin de la propiedad
agraria y el cambio del uso del suelo en importantes extensiones boscosas se fueron
modificando, con el objetivo de incentivar el sector agroexportador, incorporar las zonas
rurales a la produccin y atenuar la pobreza rural, lo cual surti efectos en la
democratizacin de la tenencia de la tierra a travs de asentamientos campesinos en
regiones perifricas, en una poca en que la conservacin no era el eje de preocupacin de
las polticas de modernizacin (Segura et al, 1997; Camacho y Rodrguez, 1998).
Como parte del modelo de desarrollo hacia adentro -o modelo de sustitucin de
importaciones-, se asign un papel conductor, interventor y benefactor al Estado. El sector

38
La Ley de Informaciones posesorias data de 1941.

33
Pago por Servicios Ambientales Punto Focal: Costa Rica

agrcola y principalmente los grandes hacendados, se favorecieron por la nacionalizacin


del sistema bancario, lo que les facilit el acceso al crdito para actividades de produccin,
especialmente la ganadera. En ese perodo el Instituto de Tierras y Colonizacin, entre
otras tareas, administraba las Reservas Naturales (Watson et al, 1998; De Camino et al,
1999). En los aos sesenta se gestaron algunas bases para la integracin econmica
centroamericana, y durante la poca de oro del Estado empresario, en la dcada
siguiente, empezaron a cobrar vigencia las estrategias de uso productivo del bosque, la
proteccin de fuentes de energa elctrica y cuencas hidrogrficas, as como los esquemas
de conservacin, lo cual gener los primeros inventarios de recursos naturales, dentro del
marco institucional del Ministerio de Agricultura y de los planes nacionales de desarrollo,
sin que se llegara a desarrollar propiamente un sector ambiental y de recursos naturales 39
(Camacho y Rodrguez, 1998).

La promulgacin de la primera Ley Forestal 40 , en 1969, refleja la preocupacin existente


por las altas tasas de deforestacin presentes en las dcadas de los aos sesenta y setenta,
que llegaron a ms de 50.000 ha. por ao (SIDES,1998). En esta Ley se reconoce por
primera vez un incentivo forestal para la reforestacin (art.66, 67,68 y 70). Sin embargo,
ste no se reglament sino hasta 1973, con la emisin del reglamento a la ley que establece
los trmites y requisitos para acceder al beneficio. Sin embargo, no es sino hasta diez aos
despus de haber sido promulgada la ley, que se empiezan a usar los beneficios que se
podan obtener con la actividad de reforestacin. Con esta ley se delimita el patrimonio
forestal del Estado y se institucionalizan las regulaciones para el manejo y aprovechamiento
forestal, a travs de la Direccin General Forestal y de conservacin, con el Sistema de
Parques Nacionales, con lo cual se sientan las bases para el sistema actual. La poltica
forestal en esta fase tiene una connotacin pasiva y limitada a poner restricciones a la
deforestacin.

Los primeros impulsos para establecer estmulos para la siembra de rboles tenan
intensiones de establecer crditos que beneficiaran a medianos y pequeos productores, sin
embargo, la accin del poder ejecutivo se orient a incentivar a quienes pagaban
impuestos 41 . De esta forma, en 1979 se crea mediante decreto ejecutivo el incentivo forestal
denominado Deduccin de Impuesto sobre la Renta, con el objetivo de incentivar el
establecimiento de plantaciones forestales. El mismo consista en deducir del impuesto
sobre la renta una suma fija de 16.000 colones por hectrea (US$ 2.000), compensando los
gastos de establecimiento y mantenimiento de la plantacin forestal. Este incentivo sufri
diversas modificaciones posteriormente 42 . El problema principal de este incentivo fue que

39
Se estimul de manera relevante la reflexin sobre el papel de los recursos naturales y del ambiente para la
proyeccin de estrategias de desarrollo de largo plazo, por ejemplo, en el simposio impulsado por el
gobierno en 1977, La Costa Rica del Ao 2000 (Camacho y Rodrguez, 1998).
40
Ley Forestal N. 4465 del 25 de noviembre de 1969
41
Ley No. 6184, de 1977, Finaciamiento bancario para la reforestacin y Decreto Ejecutivo No. 9228, de
1978 (En Camacho y Rodriguez, 1998)
42
Decreto N. 10521-AH, setiembre de 1979.Aumenta el monto de la deduccin del impuesto de la renta por
la actividad de reforestacin, siempre y cuando se presenten comprobantes de los gastos realizados.
Decreto N. 15308MAG-H del 14 de febrero de 1984.Este decreto aumenta el monto a deducir por concepto
de Impuesto sobre la renta, por la realizacin de actividades de reforestacin. Este decreto perdi vigencia con
la promulgacin del decreto:

34
Pago por Servicios Ambientales Punto Focal: Costa Rica

favoreca exclusivamente a los que pagaban renta, y la mayor parte de la poblacin rural
costarricense no generaba ingresos lo suficientemente altos como para pagar este tipo de
impuesto.

Se perfilan los actores sociales del sector

Diversos actores estuvieron involucrados en este perodo en el cambio del uso del suelo, y
algunos de ellos progresivamente fueron integrndose sectorialmente, entre ellos se pueden
destacar (Watson, et al, 1998):

a. Los grandes hacendados que posean tierras y tenan acceso al crdito y los
incentivos que propiciaban el desarrollo de la agricultura y la ganadera.
b. El sector de la industria forestal, que se benefici del exceso de madera en el
mercado a bajo costo, por la conversin de bosques a pastizales.
c. El sector cafetalero que se favoreci por la expansin de la produccin del caf,
dentro del Valle Central y en la zona sur del pas, estimulado adems por el
incremento de los precios a nivel internacional.
d. Los pequeos propietarios se favorecieron en la etapa de colonizacin, pues al igual
que los grandes hacendados obtuvieron terrenos para la produccin ganadera,
aunque no en la misma proporcin.

Las tendencias conservacionistas en Costa Rica se nutren de los desarrollos en el campo


acadmico y de investigacin, influenciado tambin por corrientes internacionales en esta
esfera. Se promueve la formacin universitaria de profesionales en el campo ambiental y
forestal. En 1972 surge la Asociacin Costarricense para la Conservacin de la Naturaleza
(ASCONA), formada por intelectuales y profesionales interesados en el ambiente. Adems,
entre 1976 y 1977 varias organizaciones ambientalistas, proponen ante la Asamblea
Legislativa proyectos de ley con el objetivo de proteger los recursos naturales y el
ambiente, pero fueron rechazados. Confirmando la tendencia que se iniciaba a favor de la
conservacin de los recursos naturales y el ambiente se cre el Servicio de Parques
Nacionales (SPN)43 en 1977, como organismo estatal encargado de administrar los parques
nacionales y reas de proteccin forestal que se haban creado desde los aos sesenta
(Boyce et al, 1994).

Decreto N.16640 MAG_H del 27 de setiembre de 1985.Aumenta una vez el monto a deducir por concepto
de impuesto sobre la renta. Adems, se posibilita un pago adicional por concepto de bienes de capital
eliminndose el sistema de gasto comprobado

43
En la Ley Forestal de 1969 se crea el marco normativo para el establecimiento del Sistema Nacional de
Areas Silvestres Protegidas; en 1977 se emite la Ley de Parques Nacionales, que cre el SPN (Boyce, et al,
1994).

35
Pago por Servicios Ambientales Punto Focal: Costa Rica

3.2. Reafirmacin del conservacionismo y ajuste estructural (1980-1990)

Gnesis del sector forestal en Costa Rica

Entre 1979 y 1982, como parte de las polticas sealadas en el Plan Nacional de Desarrollo
Gregorio Jos Ramrez, se plantearon polticas y estrategias ms claras para el uso
potencial del suelo y para el uso de los ecosistemas forestales: se establecieron zonas para
la explotacin forestal, se definieron reas para la proteccin del bosque, y por ltimo, se
defini que las reas con vocacin forestal se dedicaran a la reforestacin. Asimismo, en
este plan se plantea racionar el proceso de extraccin de madera y establecer mecanismos
para elevar su eficiencia. Se publica el primer plan nacional de desarrollo forestal.

La dcada de los ochenta se caracteriza por el agotamiento del modelo de desarrollo de


sustitucin de importaciones y emerge la crisis de la deuda externa de los pases de
Amrica Latina. Entre 1982 y 1986, bajo el programa gubernamental Volvamos a la
Tierra se impulsa el nuevo modelo basado en los Programas de Ajuste Estructural (PAE).
Con ello se produce un cambio en los patrones de produccin y se incentiva el cultivo de
productos no tradicionales (frutales, flores, plantas ornamentales y otros). Se eliminan los
subsidios a las actividades ms tradicionales (granos bsicos, ganadera) lo que aunado a la
baja en los precios internacionales de la carne desincentiva enormemente la actividad
ganadera. La consecuencia inmediata es el abandono de pastizales que luego llegaron a
convertirse en bosques secundarios. En esta fase tambin se inicia la posibilidad de
aprovechar los rboles maderables de reservas forestales, zonas protectoras y otros terrenos
de patrimonio forestal y se considera la posibilidad del cambio de uso del suelo. Tambin,
se dise la estructuracin institucional del nuevo sector de recursos naturales, energa y
minas, a partir del cual se trabajara separadamente del sector agropecuario, con lo cual se
ha dificultado la articulacin de estrategias integrales entre ambos.

Las estrategias globales estimulan las iniciativas nacionales

A partir de 1986 se introducen las primeras polticas de desarrollo sostenible y el Ministerio


de Recursos Naturales Energa y Minas (MIRENEM) se configura como ente rector del
sector de recursos naturales y del ambiente, que fue el primero en la regin
centroamericana. En el marco de las formulaciones internacionales se propone asumir la
cuestin ambiental y de los recursos de la biodiversidad como elementos en que centrar las
polticas del desarrollo nacional. Un selecto grupo de profesionales nacionales elaboraron
la Estrategia de Conservacin para el Desarrollo Sostenible de Costa Rica
(ECODES,1990), fundamentada en el encuentro de pensamientos nacionales con los
planteamientos del Informe Bruntland: Nuestro Futuro Comn (1987). ECODES
constituy un texto de consulta en esferas tcnicas y acadmicas, pero no fue la base para el
desarrollo sectorial. El Plan de Accin Forestal (1988) contemporneo de ECODES y de
origen internacional (FAO, BM, cooperacin internacional) impuls una serie de acciones
para fortalecer proyectos forestales en el campo de la forestera comunitaria, con
repercusiones en el fortalecimiento institucional en el mbito centroamericano, sin
embargo, luego de la Cumbre de Ro (1992), pas a un segundo plano. En 1990, los
Presidentes de Centro Amrica, haban establecido la Comisin Centroamericana de
Ambiente y Desarrollo (CCAD), luego se aprobaron los convenios internacionales sobre

36
Pago por Servicios Ambientales Punto Focal: Costa Rica

bosques, cambio climtico y biodiversidad, y otros, que fortalecieron el desarrollo del


Consejo Centroamericano de Bosques y Areas Protegidas, dentro del cual ms
recientemente se impulsa el Corredor Biolgico Mesoamericano.

El sector forestal toma impulso

A partir de este perodo, las polticas nacionales apoyan el crecimiento y fortalecimiento del
sector forestal, que enlaza una visin conservacin o preservacin del recurso forestal con
instrumentos -a partir de 1982-, para establecer los subsidios o incentivos forestales.

Los diferentes grupos interesados, a favor de la conservacin, reforestacin, manejo


forestal, industriales de la madera, madereros y otros muestran ms abiertamente sus
intereses y empiezan a convertirse en un sector como tal, que disiente, privilegia o rechaza
la poltica forestal emergente. Los incentivos que los grupos hegemnicos de este sector
logran reforzar o impulsar, mediante reformas legales, se resumen en el recuadro No 6.

Recuadro No 8
Principales incentivos forestales

El impuesto de deduccin sobre la renta, incentivo planteado en 1969, que empez a funcionar en
1979 y que se amplio en 1982 con la introduccin de crditos subsidiados por la banca estatal y
cooperativa a las actividades productivas forestales.
En 1983, se estableci una poltica de otorgamiento de crditos blandos, la cual se identific como
un incentivo ms para apoyar la actividad forestal. El Estado estableci crditos a una tasa de 8% de
inters, con 10 aos de gracia y plazos hasta por 30 aos, dependiendo de la especie reforestada.
En 1986 se aprob la Ley Forestal N. 7032 y se estableci un nuevo tipo de incentivo: el Certificado
de Abono Forestal (CAF). Este incentivo se estableci con el objetivo de democratizar la
distribucin de los recursos que se asignaban a la actividad forestal. Los CAF son ttulos
nominativos exentos de impuestos con los que se puede pagar cualquier tipo de tributo. Para poder
hacer uso de este incentivo, el agricultor deba financiar los costos totales de la plantacin. Este
certificado poda ser transferido a terceras personas y con ello se pretenda que los pequeos
propietarios tambin tuvieran acceso al mismo, permitiendo una mayor participacin de los
propietarios de la tierra en el proceso de reforestacin.
En la Ley 7032 tambin se estableci el Certificado de Abono Forestal por Adelantado (CAFA),
para aquellos propietarios que no contaban con capacidades financiera suficientes para financiar los
costos iniciales de la reforestacin. El CAF se reciba por adelantado, para reas no mayores de 25
hectreas por propietario. El requisito principal para participar de este incentivo era pertenecer a una
organizacin campesina y vivir en el rea donde se desarrollaba el proyecto. La organizacin
campesina les suministraba asistencia tcnica y asesora y los beneficiarios quienes deban aportar un
15% del total del incentivo a la organizacin a la cual pertenecan. Los campesinos preferan utilizar
los CAF o CAFA que eran gratuitos antes de utilizar los crditos a bajo inters, los cuales al final de
cuentas no tuvieron mayor acogida.
En 1986 se cre el Fondo para Municipalidades y Organizaciones, el cual estaba destinado a
apoyar el establecimiento de proyectos de reforestacin, viveros y manejo de cuencas hidrogrficas.
En 1988 se ampliaron los beneficios establecidos por ley, incorporando la deduccin del impuesto a
bienes de capital utilizados en la explotacin forestal. Este beneficio slo lo utilizaron las empresas
ms organizadas.

37
Pago por Servicios Ambientales Punto Focal: Costa Rica

3.3. Nuevas iniciativas: hacia el desarrollo sostenible (1990-1995)

En el plano regional centroamericano se impulsa la consolidacin articulada de las


instituciones que intervienen en favor del desarrollo sostenible, y en el campo ambiental y
forestal. Costa Rica juega un papel protagnico, incluso logrando la creacin del Consejo
de la Tierra a nivel mundial y estableciendo su sede en el pas. En el recuadro 7 se resumen
los principales eventos internacionales.

Como se refleja en el apartado anterior, adems de los planes nacionales de desarrollo que
sucesivamente cada administracin de gobierno prepar, existe con una preocupacin
ascendente por el manejo forestal y conservacin de los ecosistemas naturales y los
gobiernos han elaborado documentos y desarrollado eventos de marcada orientacin
ambientalista, para asumir los compromisos del desarrollo sostenible.

El gobierno presidido por el Lic. Rafael Angel Caldern Fournier, present la propuesta
para un Nuevo Orden Ecolgico Mundial, pero posteriormente no se le dio mayor
apoyo, ni estimulo. Ms bien, los primeros aos de la dcada de los noventa se
caracterizaron por la falta de una posicin clara con respecto al destino del sector forestal,
aunque se mantuvieron los incentivos forestales. En 1990 se declar inconstitucional la
Ley Forestal vigente44 , por lo que en ese mismo ao se promulg un nuevo cuerpo legal, la
Ley Forestal No. 7174, que mantuvo todo lo relativo a los incentivos forestales que se
haban establecido desde 1986. Es decir, se mantuvo el sistema para los CAF y CAFA45 .

Con el cambio de gobierno, en 1994 el presidente Figueres Olsen, se compromete


pblicamente a impulsar un proceso de alianza con la naturaleza, con base en la venta de
servicios ambientales, bioturismo y bioprospeccin, para el desarrollo sostenible. En
consecuencia, toma auge la discusin sobre el futuro del sector forestal, ya no slo en
trminos conservacionistas, sino tambin en trminos productivos. En el nuevo Plan
Nacional de Desarrollo (1994-1998) se trataron de enfrentar cuatro problemas centrales:

1. Los beneficios existentes no estimulaban la condicin del bosque como generador


de servicios ambientales.
2. El sesgo a favor de la reforestacin y en contra del manejo del bosque natural y la
regeneracin natural.
3. La proteccin de la industria forestal.
4. La falta de un organismo que permitiera una participacin ms equilibrada, de los
distintos sectores que actan en el sector.

En esta lnea el nuevo gobierno hace un llamado a un foro nacional e internacional de


discusin llamado Del Bosque a la Sociedad, con el objetivo de establecer un

44
Esta ley se declar inconstitucional por contener restricciones que atentaban contra el derecho a la
propiedad.
45
Esta ley estableca adems otros incentivos para la actividad forestal: determinaba como una obligacin
del Estado el desalojar a las personas que invadan terrenos sometidos al Rgimen Forestal (art.67. Estableca
beneficios para las personas que reforestan con recursos propios, sin utilizar los incentivos del Estado: no
pago del impuesto de la territorial, y no pago del impuesto de la renta por los ingresos que obtengan de la
venta de la plantacin. (art.63 y 87).

38
Pago por Servicios Ambientales Punto Focal: Costa Rica

compromiso hacia una transicin histrica en busca de un nuevo modelo de desarrollo en


alianza con la naturaleza. Dentro de este Foro se discuti ampliamente sobre la necesidad
de valorar los servicios ambientales que brindaban los bosques a la sociedad y se plante un
compromiso a favor de la legislacin en el campo ambiental46 .
Recuadro N 9
Principales Acontecimientos a Nivel Internacional, de 1990-1995

1. La Cumbre de la Tierra (Ro de Janeiro, 1992). Durante esta Cumbre, se suscribieron importantes documentos
relacionados directa e indirectamente con mecanismos econmicos para el logro del Desarrollo Sostenible:

Declaracin de principios de Ro: dentro de esta declaracin se contemplan directamente disposiciones


tendientes al compromiso de los Estados con el logro del Desarrollo Sostenible (principios 3,4 y 8). Igualmente
se establece directamente el principio Quien Contamina Paga en el principio 16.

Se aprob la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climtico (CMCC), donde se acord,
entre otras cosas, que los pases industrializados deben tomar medidas para estabilizar las concentraciones de
gases de efecto invernadero en la atmsfera , basado en el principio, Quin Contamina Paga. Se crea programa
de Implementacin Conjunta donde los pases industrializados asumen compromisos en la reduccin gases. De
esta forma, se considera la posibilidad para que los pases industrializados, denominados pases inversionistas
(demanda), ejecuten Actividades de Implementacin Conjunta (AIC) con los pases en desarrollo, denominados
pases anfitriones (oferta), que permitan reducir emisiones de gases de efecto invernadero en la atmsfera, en
cumplimiento de sus obligaciones.

El Convenio Marco para la Proteccin de la Diversidad Biolgica: 1992: El artculo 11 de este convenio seala:
Cada parte contratante, en la medida de lo posible y segn proceda, adoptar medidas econmicas y
socialmente idneas que acten como incentivos para la conservacin y la utilizacin sostenible de los
componentes de la diversidad biolgica

2. En 1992, los Presidentes de Centro Amrica, establecen el Convenio para la Conservacin de la Biodiversidad y
Proteccin de Areas Silvestres Prioritarias en Amrica Central (CCAP).

3. En 1993, los cancilleres de Centro Amrica firman en Guatemala el Convenio Regional para el Manejo y Conservacin
de los Ecosistemas Naturales Forestales y el Desarrollo de Plantaciones Forestales. Esta iniciativa da origen al Consejo
Centroamericano de Bosques (CCAB).

4. En 1994 los presidentes de la Regin firman la Alianza Centroamericana para el Desarrollo Sostenible ALIDES.
Documento en el cul establecen un compromiso formal con el Desarrollo Sostenible en la regin.

5. En 1995 se firma la Declaracin de principios de Berln sobre Cambio Climtico Fase piloto.

En 1994 se abri una discusin nacional para plasmar un nuevo proyecto de ley forestal. A
partir de esa coyuntura, la Cmara Costarricense Forestal (CCF) empieza a concertar
negociaciones polticas, enlaces con el MINAE y con otros actores. Bajo la atmsfera de
reforma del Estado se introdujo la figura de una Oficina Nacional Forestal (ONF) para
orientar las polticas del sector. Como parte de las polticas de apoyo al sector forestal, se
aprob un incentivo especfico para el manejo del bosque natural47 , a travs del Certificado

46
Como parte de los compromisos ambientales del gobierno en 1994 se aprueba la reforma constitucional que
introduce el derecho a un ambiente sano y ecolgicamente equilibrado. En 1995 se aprueba la Ley Orgnica
del Ambiente, a travs de la cul se plantean los lineamientos y principios generales para la conservacin y el
desarrollo sostenible.
47
En realidad, desde 1990 el reglamento a la ley Forestal sealaba la posibilidad de obtener un certificado de
abono forestal para el manejo del bosque (art.123). Sin embargo, esta posibilidad se hace efectiva hasta 1994
cuando este decreto le da contenido tcnico y econmico estableciendo en forma efectiva el CAFMA.

39
Pago por Servicios Ambientales Punto Focal: Costa Rica

de Abono Forestal para Manejo del Bosque (CAFMA ) 48 y en 1995 se introdujo el


Certificado Para la Proteccin del Bosque (CPB)49 . Esta lnea de accin contribuy luego
a la crear el esquema de Pago de Servicios Ambientales (PSA).

3.4. Creacin y estado actual del PSA (1996-2000)


La aprobacin del Protocolo de Kyoto en 1997 brind un marco institucional y de
principios de soporte al pago de servicios ambientales. Este Protocolo se caracteriza
porque:
A partir de ste se establece la demanda real de carbono por parte de los pases del
norte.
Los pases industrializados se comprometen a reducir sus emisiones de gases de efecto
invernadero en un 5 % con respecto al nivel de emisiones de 1990, de 1998-2012.
A travs del mecanismo de desarrollo limpio (MDL) se estableci el puente financiero
que unir el norte con el sur a travs de un mercado internacional de reducciones de
emisiones certificadas, cuyo objetivo es ayudar a los pases industrializados a alcanzar
el cumplimiento de sus compromisos acordados en Kioto.
Por medio del MDL los pases industrializados podrn adquirir reducciones de
emisiones certificadas (Certified Tradable Offsets, CTOs) generadas en la ejecucin de
proyectos que fijen, reduzcan o eviten emisiones de gases de efecto invernadero en los
pases en va de desarrollo, para cumplir con sus obligaciones ante la CMCC.

Institucionalizacin nacional del PSA.

En abril de 1996 se reglament oficialmente el funcionamiento de la Oficina Costarricense


de Implementacin Conjunta (OCIC). Esta oficina vena funcionando desde 1994 50 , a
partir del logro de importantes convenios de cooperacin bilateral para realizar acciones de
Implementacin Conjunta (venta del servicio de captura de carbono) entre Costa Rica y
otros pases industrializados como Estados Unidos y Noruega 51 .

En este mismo ao, se promulg una nueva Ley Forestal N. 7575 y su reglamento 52 , donde
se establece el Pago por servicios Ambientales que vendra a sustituir todo el sistema de
incentivos forestales que se haba establecido hasta la fecha. Vale la pena aclarar de nuevo
que el salto del concepto de incentivos al de pago por servicios ambientales, no se gest
slo a partir de la promulgacin de las leyes y decretos, sino que esta innovacin ha sido
producto de un proceso de dcadas de evolucin y cambios en cuanto a la valoracin y el
concepto de manejo de los recursos naturales en el pas.

48
Decreto N.23101-MIRENEM del 5 de marzo de 1994.
49
Resolucin N098-95-DGF del 23 de agosto de mil novecientos noventa y cinco. Manual de
Procedimientos para el otorgar el Certificado de Proteccin del Bosque (CAFMA 2000).
50
Esta oficina funcionaba de hecho a travs de un convenio con el MINAE desde 1994 cuando se firm
conjuntamente con los Estados Unidos una declaracin de intenciones llamada: Carta de Intenciones para el
Desarrollo Sostenible y la Implementacin conjunta de medidas para evitar y reducir la Emisin de Gases que
producen el efecto invernadero.
51
Esta oficina se crea mediante el Decreto Ejecutivo 25066-MINAE del 22 de abril de 1996.
52
Decreto N 25721-MINAE, Reglamento a la Ley Forestal 7575, del 17 de octubre de mil novecientos
noventa y seis, publicado el 23 de enero de mil novecientos noventa y siete.

40
Pago por Servicios Ambientales Punto Focal: Costa Rica

La Ley Forestal y su Reglamento 53 plantean las siguientes innovaciones en trminos del


PSA:
La Ley en su artculo 3 inciso k define lo que son los servicios ambientales como
los que brindan el bosque y las plantaciones forestales y que inciden en la
proteccin y el mejoramiento del medio ambiente54 . Tambin seala cuales son
esos cuatro servicios ambientales que brinda el bosque, que son: la mitigacin de
emisiones de gases de efecto invernadero, la proteccin del recurso hdrico, la
proteccin de la biodiversidad y la proteccin de ecosistemas y belleza escnica.

En general la ley establece una serie de exenciones del pago de impuestos de bienes
inmuebles para el rea manejada, no pago de impuestos a los activos y proteccin
contra invasiones a las reas que estn siendo manejadas y/o sometidas al pago por
servicios ambientales (Art. 29, 30, 36 de la Ley Forestal).

Se crea el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO) (artculo #


46 de la Ley art.61,63 y 64 del Reglamento). Su objetivo es financiar para beneficio
de pequeos y medianos productores, mediante crditos u otros mecanismos de
fomento del manejo del bosque, intervenido o no, los procesos de reforestacin,
forestacin, viveros forestales, sistemas agroforestales, recuperacin de reas
desnudadas y los cambios tecnolgicos en aprovechamiento e industrializacin de
los recursos forestales.

La Ley Forestal crea el Certificado para la Conservacin del Bosque (CCB) con el
fin de retribuir al propietario o poseedor por los servicios ambientales generados al
conservar el bosque, mientras no se haya aprovechado el recurso maderable en los
dos aos anteriores a la solicitud del certificado ni durante su vigencia que no puede
ser menor a 20 aos (art.22 Ley Forestal).

Se plantea que un tercio de los ingresos recaudados por el impuesto selectivo de


consumo a los combustibles e hidrocarburos, se destinar anualmente a los
programas de compensacin a los propietarios de bosque y plantaciones forestales
como pago por los servicios ambientales que estos prestan (art. 69 Ley Forestal). En
cuanto al pago por servicios ambientales, a la Refinadora Costarricense de Petrleo
(RECOPE) se le designa la funcin de certificar cada tres meses el monto recaudado
por el impuesto selectivo de consumo. Con base en esta certificacin, el MINAE
presupuesta ante el Ministerio de Hacienda lo recaudado, esto para incluirlo en los
presupuestos ordinarios y extraordinarios de la Repblica. Una vez aprobados los
presupuestos, el Ministerio de Hacienda entrega lo correspondiente al FONAFIFO
(art. 60 del Reglamento) 55 .

53
Decreto N.25721-MINAE DEL 17 DE OCTUBRE DE 1996.
54
Ley Forestal N 7575.
55
Sobre este punto cabe sealar, que han existido una serie de problemas referentes al desembolso de los
fondos obtenidos a travs del impuesto. Estos fondos nunca se han destinado en su totalidad al Pego por
Servicios Ambientales, argumentado la existencia del Principio de Caja Unica del Estado. De esta forma, lo
que ha sucedido en la prctica es que el Estado asigna montos mucho menores a los establecidos.

41
Pago por Servicios Ambientales Punto Focal: Costa Rica

El Poder Ejecutivo es el encargado de establecer mediante Decreto Ejecutivo las


reas prioritarias a incentivar en cada Area de Conservacin, estableciendo tambin
la cantidad de hectreas disponibles, el monto por hectrea y el plazo mximo para
la presentacin de solicitudes. (art.38 y 62 del Reglamento).

La Administracin Forestal del Estado por medio de la Areas de Conservacin y el


FONAFIFO, son los encargados de tramitar las solicitudes segn el orden de
presentacin y contina el reglamento detallando el procedimiento a seguir luego de
presentada la solicitud (art.39 del Reglamento).

Respecto con el manejo de los bosques, el artculo 20 de la Ley Forestal, establece


que los bosques podrn ser aprovechados solo si cuentan con un plan de manejo
que contenga el impacto que pueda ocasionar sobre el ambiente. La administracin
forestal del Estado lo aprobar segn criterios de sostenibilidad certificados de
previo, conforme a los principios de fiscalizacin y los procedimientos que se
establezcan en el Reglamento de la Ley Forestal. El artculo 21 de la misma ley
define que los planes de manejo deben ser elaborados por un profesional en
ciencias forestales, incorporado a su colegio. La ejecucin estar a cargo de un
regente forestal, quin tendr fe pblica y ser el responsable que se cumplan. Para
ello, deber depositar una pliza satisfactoria de fidelidad. Ambos funcionarios
respondern por sus actuaciones en la va penal y solidariamente en la civil.
Los beneficiarios del pago por servicios ambientales, ya sean por medio de CAF o
CCB se comprometen a ceder sus derechos por fijacin de carbono al FONAFIFO.
(art.65 del Reglamento).

Las propiedades que reciban los beneficios sealados por la ley Forestal y su
reglamento debern inscribirlos como afectaciones a la propiedad en el Registro
Pblico de la Propiedad.

Cabe sealar que aunque el transitorio IV de la Ley #7575, mantiene legalmente los CAFs,
en la realidad no se estn aplicando porque el propietario tiene que entregar sus derechos
sobre la fijacin de carbono al Estado y si ste no lo hace, no califica para el PSA. En la
actualidad (en el ao 2000) los PSA se cancelan en efectivo y los CAFs han desaparecido
para los proyectos nuevos.

La Ley de Biodiversidad N. 7788 se aprob el 23 de abril de 1998. Esta seala como su


objeto conservar la biodiversidad y el uso sostenible de los recursos as como distribuir
en forma justa los beneficios y costos derivados (art.1). Igualmente, dentro de los
objetivos de la ley se establece especficamente, promover la adopcin de incentivos y la
retribucin de servicios ambientales para la conservacin y el uso sostenible de
biodiversidad(art.10 inc.12). Finalmente, establece la necesidad de la utilizacin de
instrumentos econmicos entre ellos el Pago por Servicios Ambientales de proteccin del
recurso Hdrico, y ms especficamente establece la posibilidad de cobrar un monto extra
en la tarifa de agua o energa para compensar los servicios de proteccin que brindan la
Areas de Conservacin (art.37). Tambin esta ley eleva a nivel legal la estructura
organisativa del Sistema Nacional de Areas de Conservacin SINAC, que funcionaba desde
1995, y que es la que rige como ordenamiento administrativo para todas las reas del pas.

42
Pago por Servicios Ambientales Punto Focal: Costa Rica

El mecanismo de PSA y sus problemas

Los fondos necesarios para la ejecucin del PSA provienen en primera instancia del
impuesto selectivo a los combustibles e hidrocarburos. La Ley Forestal en el artculo 69
establece que un tercio de los montos recaudados por el impuesto selectivo de consumo a
los combustibles e hidrocarburos se destinar anualmente a los programas de compensacin
a los propietarios de bosque y plantaciones, por los servicios ambientales de mitigacin, de
las emisiones de gases de efecto invernadero y por el desarrollo y la proteccin de la
biodiversidad, que generen las actividades de proteccin, conservacin y manejo de
bosques naturales y plantaciones forestales.

Figura No 3

CONTRIBUYENTE

RECOPE

CAJA

Ley de Presupuesto

FONAFIFO

BENEFICIARIO

Fuente: FONAFIFO, 2000.

Existe un paso intermedio entre el pago del impuesto por parte del consumidor y la
transferencia financiera al FONAFIFO. En este nivel el Ministerio de Hacienda establece la
asignacin presupuestaria, definiendo el monto que va ha ser transferido al FONAFIFO
para ser utilizado para cancelar los servicios ambientales. Desde el inicio del sistema la
transferencia financiera ha sido menor que la porcin correspondiente recaudada mediante
el impuesto a los hidrocarburos como se muestra en el siguiente cuadro.

43
Pago por Servicios Ambientales Punto Focal: Costa Rica

Cuadro N 2. Comparacin entre el monto recaudado por el impuesto a los


combustibles y el monto asignado para el pago de servicios ambientales
-En millones de colones corrientes-

Ao Monto equivalente al Monto transferido a Monto transferido


tercio de lo recaudado FONAFIFO para el pago de CAFs
1997 8.959 1.786 1.581
1998 8.700 1.269 2.381
1999 9.625 2.406 1.590
Fuente: Con base en FONAFIFO, 2000: 36.

Para el ao 2000, el monto destinado para PSA asciende a 2.098 millones de colones, de
acuerdo a los establecido en el Decreto Ejecutivo N 28610 y se distribuir de la siguiente
forma, un 5% para gastos de ejecucin de FONAFIFO, 33,5% para realizar el pago por el
tercer desembolso para los planes de manejo de 1998, 44,5% para el pago de los planes de
manejo aprobados en 1999 y el 17% restante para el pago de los planes de manejo
presupuestados para el ao 2000 56 .
Al igual que el mecanismo de los antiguos CAF, hasta la fecha el monto destinado al PSA
ha depend ido en gran medida de la voluntad de Ministerio de Hacienda y no del monto
recaudado por el impuesto selectivo de consumo de los combustibles. Sin embargo, siendo
optimistas en este anlisis, se podra apuntar que el hecho que durante tres aos se haya
incluido este rubro en la Ley del Presupuesto Nacional, es un indicador de que hasta el
momento dicha voluntad ha existido. Asimismo, se defini una serie de procedimientos 57
para definir el pago por servicios ambientales.

En el siguiente cuadro se indica la cantidad de hectreas incluidas dentro del programa de


pago de servicios ambientales desde que este dio inicio por programa, para proteccin,
reforestacin y manejo del bosque.

56
Primer desembolso planes de manejo ao 2000:
o 1,600 Ha para reforestacin
o 16,721 Ha para proteccin
o Se podr modificar la distribucin pero no el monto total.
Si se cuenta con ms recursos se realizar con la priorizacin dada por MINAE
57
En 1997 se elabor el Manual de Procedimientos para el Pago de Servicios Ambientales. Este documento
fue elaborado por el Sistema Nacional de reas de Conservacin (SINA C)y el Fondo Nacional de
Financiamiento Forestal y publicado en la Gaceta # 176 del 12 de setiembre de 1997. El Manual de
Procedimientos (Resolucin # 947-MINAE-SINAC-FONAFIFO) pretende facilitar y aclarar a los
funcionarios del SINAC, FONAFIFO, regentes forestales y productores forestales, entre otros. Luego de casi
tres aos de funcionamiento del sistema, se plantea la necesidad de replantear los procedimientos establecidos
en 1997. De esta forma, en 1999 se emite la Resolucin. N. 007 MINAE-SINAC-FONAFIFO57 en la que se
establece el Manual de Procedimientos para el PSA. En este manual, se establecen criterios para priorizacin
del pago y se describe todo el procedimiento y requisitos para acceder al pago.

44
Pago por Servicios Ambientales Punto Focal: Costa Rica

Cuadro No.3. Pago de servicios ambientales: en hectreas


De 1997-2000

Aos Proteccin Reforestacin Manejo Plantaciones Total


Bosque Establecidas
1997 94,621 5,034 8,532 - 108,188
1998 44,452 4,283 9,170 226 58,131
1999 56,539 4,283 5,988 1,132 67,943
2000* 16,721 1,600 -- -- 18,321
Acumulado 212,333 15,202 23,690 1,358 252,584
*Monto presupuestado segn Decreto Ejecutivo 28610-MINAE.
Fuente: FONAFIFO, 2000.

3.5. Los servicios ambientales reconocidos en la Ley 7575

Captura de Carbono

A partir de 1995 se hacen efectivos los acuerdos firmados por Costa Rica producto de la
Convencin de Cambio Climtico (CMCC) firmada en 1992 y se inician las actividades de
implementacin conjunta (AIC). Dentro del marco de la fase piloto de las AIC se
desarrollan cuatro proyectos forestales, con un monto de inversin que asciende a
US$158.4 millones (OCIC,2000) 58 . Las caractersticas y montos de los proyectos de
Implementacin Conjunta concernientes al sector forestal se resumen en el siguiente
cuadro:

Cuadro No.4. Proyectos de implementacin conjunta, sector forestal Costa Rica

Nombre del Tipo de Area Costo Total Duracin Reduccin de Secuestro


Proyecto Proyecto (ha) (US$ (aos) Emisiones (tm CO2 )
millones) (tm C )
ECOLAND Conservacin 2,340 1 15 345,548 1,267,124
KLINKI Reforestacin 6,000 3.8 40 1,968,000 7,216,656
CNFL Conservacin 4,000 3.3 25 313,646 1,150,139
Regeneracin
Reforestacin
P.A.P. Conservacin 530,000 150 25 18,000,000 66,000,000
EARTH Reforestacin 121 0.333.996 20 4,493 16,474
TOTAL 542,461 158.433.996 125 20,631,687 75,650,393
Fuente: Oficina de Implementacin Conjunta (OCIC), 2000.

58
Documento tomado de: www.cinde.or.cr

45
Pago por Servicios Ambientales Punto Focal: Costa Rica

Recuadro No 10
Programa de secuestro y venta de carbono

La poltica de implementacin conjunta (IC) surge como una estrategia, en el marco de la "Convencin del Cambio
Climtico" para reducir el cambio climtico a nivel mundial (FCCC, 1992).

Con este acuerdo los pases emisores netos de gases - entre ellos carbono - pueden desarrollar programas conjuntos con
los pases ms pobres y menos contaminadores, sobre el argumento de asociacin costo-efectividad. De acuerdo con la
reunin del FCCC en Kioto, 1997 la IC se puede ejecutar mediante mecanismos de desarrollo limpio.

Objetivo: Costa Rica realiz la primera transaccin por venta del servicio de captura de carbono a Noruega en 1996 con el
doble objetivo de:

a- A nivel interno, el objetivo es recaudar fondos para el pago de servicios ambientales. De esta forma se quiere
reconoce a sector forestal no slo la produccin de madera como materia prima para la industria, sino tambin de
otros bienes y servicios generados por el bosque y plantaciones.
b- El objetivo a nivel internacional, sigue siendo el principio de que el que contamina paga, es decir, que los pases
industrializados retribuyan a los pases menos contaminadores por los servicios ambientales que proveen estos
ltimos por la fijacin de carbono y reduccin de emisiones de los primeros.

Organizacin y Participacin: Para que Costa Rica entrar en el negocio de la venta del secuestro del carbono tuvo que
crear una nueva organizacin. Se creo una oficina nacional especial para la implementacin conjunta, llamada Oficina
Costarricense de Implementacin Conjunta (OCIC), quien esta a cargo de las negociaciones y acuerdos internacionales.
Los fondos obtenidos de la venta se transfieren al Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO), este ltimo a
su vez los invierte en conservacin y manejo de bosques y proyectos de reforestacin. El control y monitoreo de los
proyectos relacionados con el programa son llevados a cabo por el Sistema Nacional de Areas de Conservacin (SINAC),
del Ministerio de Ambiente y Energa (MINAE), junto con certificadores (auditores) del sector privado nacional e
internacional.

Resultados y Limitaciones: Como resultado se han obtenido 2 millones de dlares (200.000 hectreas por $10), para
financiar el pago de servicios ambientales a travs de FONAFIFO. Esto adems a permitido el desarrollo de ecoturismo,
preservacin de la biodiversidad y otros. Otro resultado de este programa, es el posicionamiento de Costa Rica a nivel de
imagen internacional, para la ejecucin de la IC. Se ha tenido que enfrentar dificultades para lograr realizar el monitoro,
control y verificacin del programa. Las transacciones internacionales han sido lentas de re alizar y la curva de aprendizaje
es bastante significativa.

Fuente: Segura y Vargas. (1999) Aprendizaje de Polticas e Innovacin en Costa Rica. SUDESCA series.

Con respecto al sector energa, se han establecido cuatro convenios de implementacin


conjunta a nivel nacional, con compaas que se dedican a la generacin de energa
renovable, los cuales son un proyecto hidroelctrico y tres proyectos elicos:
El Proyecto Hidroelctrico Doa Julia, con una capacidad instalada de 20 MW, el
cual inici operacin en Diciembre de 1998.
El proyecto Plantas Elicas S.A., el cual tiene una capacidad instalada de 20 MW, e
inici operaciones en 1996.
El proyecto elico Aeroenerga, con una capacidad instalada de 6 MW, y que inici
operaciones en 1998.
El proyecto elico Tierras Morenas, tiene una capacidad instalada de 20 MW, e
inici operaciones en 1999.

Los proyectos de implementacin conjunta de energa renovable se resumen en el siguiente


cuadro:

46
Pago por Servicios Ambientales Punto Focal: Costa Rica

Cuadro N5. Proyectos de implementacin conjunta, sector energa Costa Rica

Nombre del Tipo de Capacidad Produccin % Produccin Costo Reduccin de


Proyecto Proyecto Instalada (MW) Anual Total (US$ millones) Emisiones
(GWh/ao) (tm C)
Plantas Elicas Elico 20 98 2.1 30.40 506,720
Tierras Morenas Elico 20 90 1.9 27 562,020
Aeroenerga Elico 6.4 30 0.63 8.85 146,000
Doa Julia Hidroelctrico 16 85 1.8 27 562,020
TOTAL 84.8 413.6 8.85 134.75 1,776,760
Fuente: Oficina de Implementacin Conjunta (OCIC), 2000.

Adicionalmente, en 1992 se firma acuerdo entre el sector cafetalero y el Gobierno con el


objetivo de reducir la descarga de materia orgnica en los ros. La opcin tecnolgica en el
pas era la tradicional laguna de oxidacin, donde el metano, subproducto del proceso de
biodegradacin se libera a la atmsfera. Como consecuencia en 1997 se establece un
acuerdo con el Gobierno de Holanda como actividad de implementacin conjunta, el cual
implica un proyecto para la reduccin de emisiones de metano durante el proceso de
tratamiento de aguas residuales en cuatro beneficios de caf. El aporte es de US$ 372,257
recibiendo a cambio 17,323 toneladas mtricas de carbono para una duracin de 10 aos,
como se muestra en el siguiente cuadro:

Cuadro N6. Proyectos de implementacin conjunta, sector agropecuario Costa Rica

Nombre del Tipo de Proyecto Costo Total (US$ Duracin Reduccin de (tm CO2 )
Proyecto millones) (aos) Emisiones
(tm C )
ICAFE/BTG Tratamiento de aguas 0.973 10 34,645 127,031
Fuente: OCIC, 2000.

Biodiversidad

El Instituto Nacional de Biodiversidad (INBio) 59 como entidad responsable de promover la


utilizacin sostenible de la biodiversidad, firma en 1991 el primer convenio de
bioprospeccin60 con Merck and Co, cuyo objetivo era la bsqueda de usos sostenibles de
la biodiversidad costarricense. Posteriormente, firma otra serie de convenios como son:
ICDG: prospeccin qumica en un rea de conservacin.
GIVAUDAN ROURE: extraccin de fragancias y aromas
BTG-ECOS-LA PACIFICA: desarrollo de nematicida
Proyecto CHAGAS
UNIVERSIDAD DE STRATHCLYDE: bsqueda de compuestos con aplicacin
farmacutica.
PHYTERA INC: cultivo de tejidos.
DIVERSA: bsqueda de enzimas procedentes de organismos extremoflicos.
UNIVERSIDAD DE MASSACHUSETTS: bsqueda de insecticidas potenciales.
FUNDACION CRUSA: validacin de plantas promisorias

59
Pgina Web: www.inbio.co.cr El INBIO es una asociacin privada sin fines de lucro.
60
Prospeccin de biodiversidad se entiende como la explotacin de biodiversidad en busca de
recursos genticos y qumicos comercialmente valiosos (Reid et al, 1994).

47
Pago por Servicios Ambientales Punto Focal: Costa Rica

INDENA S.P.A.: bsqueda de productos naturales con aplicacin farmacutica y


agrcola.
ELI LILLY: bsqueda de productos naturales con aplicacin farmacutica y
agrcola.
AKKADIX: bsqueda de protenas con actividad nematicida.

Como se muestra en el cuadro siguiente, segn los contratos de bioprospeccin realizados


por INBio, las contribuciones y pagos por acuerdos de bioprospeccin, se han destinado de
1991 a febrero de 1998, un 14,8% al Ministerio de Ambiente y Energa (MINAE), un 30%
al Sistema Nacional de Areas de Conservacin (SINAC), para la proteccin de la
biodiversidad, un 27,1% a las universidades pblicas de Costa Rica para investigacin y el
28,1% restante para los proyectos de investigacin ejecutados por INBIO.

Cuadro N 7. Contribuciones y Pagos de Acuerdos de Bioprospeccin


de 1993-Febrero de 1998

Contribuciones y 1991-1993* 1994 1995 1996 1997 1998 Total


Pagos (Febrero) Acumulado
MINAE 110,040 43,400 66,670 51,092 95,196 24,160 390,558
SINAC 86,102 203,135 153,555 192,035 126,243 29,579 790,649
Universidades
Pblicas de Costa 460,409 126,006 46,962 31,265 34,694 14,186 713,522
Rica
Otros grupos en
INBIO 228,161 92,830 118,292 172,591 129,008 0 740,882
TOTAL 884,712 465,371 385,479 446,983 385,141 67,925 2,635,611
Nota: En dlares corrientes.
Montos acumulados desde 1991.
Fuente: Instituto Nacional de Biodiversidad (INBIO), 2000.

Los convenios de prospeccin de biodiversidad acordados por INBio con diferentes


instituciones y empresas a nivel nacional e internacional, no deben considerarse en forma
explcita como una forma de pago por servicios ambientales, sino ms bien se constituyen
en un esfuerzo anterior al establecimiento del PSA por tener acceso a los recursos de la
biodiversidad que son valiosos desde el punto de vista comercial.

Recurso Hdrico

Varias empresas a nivel nacional, han reconocido la regulacin del ciclo hdrico como un
servicio ambiental que prestan los diferentes ecosistemas forestales al coadyuvar con el
mantenimiento en calidad y cantidad en el largo plazo. En este sentido tres compaas
hidroelctricas reconocen un pago por el servicio ambiental agua, y han establecido
convenios con el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO) y el Ministerio
de Ambiente y Energa (MINAE). Los convenios establecidos desde 1997 son:

1. Energa Global de Costa Rica. Esta empresa se comprometi a pagar $10/ha/ao a


FONAFIFO por un perodo de 5 aos prorrogables. En el convenio se establece que la
Fundacin para el Desarrollo de la Cordillera Volcnica Central (FUNDECOR), es la
entidad encargada de vincular a los propietarios de fincas ubicadas en las microcuencas

48
Pago por Servicios Ambientales Punto Focal: Costa Rica

de los ros San Fernando y Volcn en los programas de manejo, proteccin y


reforestacin del bosque impulsados por el Gobierno.

Recuadro No. 11
Empresa de Servicios Pblicos de Heredia (ESPH):
Tarifa hdrica

La ESPH S.A. decidi operacionalizar la innovacin del cobro de los servicios ambientales de las cuencas que le proveen
los recursos hdricos.

Objetivo: Inclinar el desarrollo promovido por ESPH S.A., en la regin, hacia una economa ambientalmente sana y
socialmente justa, implementando un modelo de desarrollo que hace compatible el crecimiento econmico, el desarrollo
social y la conservacin ambiental.

Este objetivo surge a partir de la transformacin de la empresa definido en la Ley 7789 del 23 de abril de 1998, en la cual
se le responsabiliza de la conservacin, administracin y explotacin racional de los recursos hdricos de la regin de
Heredia, abarcando las comunidades del cantn Central, San Rafael, San Isidro y Santa Luca de Barva.

Ajuste tarifario. Este ajuste consiste en el cobro de una tarifa hdrica de 1,90 colones/m3 de agua consumida. El dinero
recaudado se dirigir a un fideicomiso administrado por la misma empresa, el cual se destinar a partir del ao 2001 a
promover la reforestacin y regeneracin del bosque en las cuencas de inters de la empresa, que son los ros Ciruelas,
Segundo y Tibs. Esta tarifa comprende:
1.El costo del servicio ambiental hdrico
2.El costo ambiental requerido para recuperar y conservar las fuentes de agua que administra.

Proceso de Aprobacin: La ESPH S.A., la GTZ y el grupo Ecolgico CRIDESA, desarrollaron cinco talleres de consulta
Talleres de Salud y Ambiente, donde se trataron los siguientes temas: agua potable, salud y ambiente, gestin integral
de desechos y gestin urbana ambiental, con la finalidad de discutir los avances en los estudios realizados para establecer
la tarifa y discutir la forma en que deba establecerse el fideicomiso con el propsito de asegurar un correcto manejo de los
fondos.

Proceso de divulgacin: con el propsito de informar a la poblacin en general (aproximadamente 38.835 abonados),
entre los meses de marzo y abril del 2000, se realizaron pautas publicitarias, radiales, en prensa escrita y tres reuniones
con comunidades organizadas, incluyendo asociaciones de desarrollo, sacerdotes, directores y profesores de centros
educativos):
1.Cantn Central de Heredia (30 marzo): 30 asociaciones y grupos organizados.
2. San Rafael de Heredia (6 de abril): 17 asociaciones y grupos organizados.
3. San Isidro de Heredia (13 de abril):10 asociaciones y grupos organizados.

Adicionalmente, se distribuy un panfleto que se adjunt al recibo de agua, con el objetivo de informar sobre la
importancia de la tarifa hdrica y sobre el proceso de aprobacin por parte de la Autoridad Reguladora de Servicios
Pblicos (ARESEP), bajo el ttulo Tarifa Hdrica: Abastecimiento Futuro de Agua.

Fuente: Elaboracin propia. Informacin suministrada por Doris Cordero, ESPH, S.A.

2. Compaa Nacional de Fuerza y Luz (CNFL) - FONAFIFO. El primer proyecto se


desarrolla en la cuenca del ro Aranjuez., poblado de Bajo Caliente, cantn de Montes
de Oro, Puntarenas. El convenio se suscribe bajo los siguientes trminos (FONAFIFO,
2000):
Se fomentan las actividades de manejo, proteccin de bosque y reforestacin,
que contribuyan a la proteccin del recurso hdrico.
La CNFL retribuir al FONAFIFO $5 ha/ao, que deben ser utilizados en la
promocin y seguimiento de los proyectos en el rea de inters.
Se establece un precio por hectrea de $40 ha/ao, compensada mediante
manejo, conservacin, reforestacin y regeneracin.

49
Pago por Servicios Ambientales Punto Focal: Costa Rica

El MINAE se compromete a dar prioridad a las reas incluidas en este convenio


para el pago de servicios ambientales.
El rea protegida mediante el convenio es de 687,5 hectreas.

3. Contrato FUNDECOR - Compaa Hidroelctrica Platanar. El contrato se fundamenta


en los siguientes trminos (FONAFIFO, 2000):
FUNDECOR se compromete a gestionar ante FONAFIFO y SINAC, el pago en
forma prioritaria de los S.A. a los propietarios de fincas ubicadas dentro de la
cuenca del ro Platanar.
FUNDECOR certificar a los propietarios de bosques y plantaciones forestales
otorgando sello verde obtenido a travs del programa Qualifor de la Societte
Generalle de Survillanse (SGS).
La Compaa H. Platanar, se compromete a pagar $15 por hectrea al ao que
reciba el pago por servicios ambientales.
La compaa hidroelctrica pagar a FUNDECOR un monto mensual de $1000
para la promocin e identificacin de los propietarios y en el pago por la
realizacin de estudios tcnicos. Este pago se har por un perodo de 24 meses,
prorrogable.

Asimismo, la Autoridad Reguladora de los Servicios Pblicos (ARESEP) 61 , aprob la


incorporacin de un monto como pago por el servicio ambiental recurso hdrico dentro de
la tarifa que la Empresa de Servicios Pblicos de Heredia (ESPH) cobra por el
abastecimiento de agua a la comunidad herediana.

Belleza escnica

El pago por el servicio ambiental belleza escnica se encuentra en un nivel inicial, por lo
que an no existen proyectos concretos catalogados como tal. Actualmente, existe en
proceso de negociacin un proyecto sobre ecoturismo. Con este proyecto, se pretende
establecer un convenio entre FONAFIFO y las Empresas de rafting que operan en los
rpidos de los ros Reventazn y Pacuare. El objetivo es que estas empresas reconozcan un
pago la belleza escnica y el disfrute que ellas utilizan para promocionar su negocio. Ellas
son conscientes de la necesidad de mantener el rea bajo condiciones naturales, pero dados
los impuestos a nivel interno y la competencia a nivel internacional, no estn dispuestas a
elevar an ms las tarifas, pues esto les restara competitividad. El nico acuerdo que
estaran dispuestos a llevar a cabo, es el establecimiento de una contribucin voluntaria u
opcional que asumiran los turistas y que estara en funcin de su disponibilidad de pago.

En 1998, se estableci el convenio MINAE-COSTARISOL62 . Este favorece al Area de


Conservacin Tempisque (ACT) 63 , donde se ubica el Hotel Melia Playa Conchal. Segn el
convenio, a cada turista que visita el Hotel Melia Playa Conchal le solicitan una

61
Publicada en el peridico La Gaceta del 8 de marzo 2000.
62
Eugenia Arguedas de Area de Conservacin Tempisque (comunicacin personal 26/9/2000).
63
La extensin territorial de ACT es de 720.000 ha, de las cuales 66.658 ha son reas protegidas y un rea
marina de 31.700 ha.

50
Pago por Servicios Ambientales Punto Focal: Costa Rica

contribucin voluntaria de US $1, como apoyo a la proteccin y conservacin de los


recursos naturales. El dinero recaudado ser administrado por la Fundacin de Parques
Nacionales, a travs de un fideicomiso a cargo de El Banco del Comercio S.A. 64
Actualmente, el fideicomiso cuenta con US $77.419 (24 millones de colones), de los
cuales ya le fueron transferidos al Area de Conservacin Tempisque US $12.903 (4
millones de colones). Una vez concluidos los trmites legales, les sern transferidos otros
16 millones de colones.

Esta iniciativa promovida por la empresa COSTARISOL S.A., a pesar de que es


innovadora, no se encuentra catalogada como un pago por servicios ambientales. Pero
segn lo establecidos en la ley forestal 7575 (1996) y en la Ley de Biodiversidad (1998),
este convenio podra visualizarse como un precedente para el establecimiento de
mecanismos de financiamiento alternativos para las reas de conservacin a travs del PSA.

Ecomercados: una propuesta alternativa para el financiamiento del PSA65

El proyecto Ecomercados tiene como objetivo contribuir a un desarrollo ambientalmente


sostenible, por medio del apoyo al establecimiento de un mercado de servicios ambientales
(oferta y demanda de servicios ambientales) 66 proporcionados por los ecosistemas
boscosos, fortalecimiento institucio nal del MINAE, y asegurar el financiamiento de
FONAFIFO y SINAC. Asimismo, el fortalecimiento institucional de las organizaciones no
gubernamentales involucradas.

El mismo cuenta con el respaldo financiero de un prstamo de US $32,6 millones aprobado


por el Banco Mundial y que se encuentra en proceso de aprobacin en la Asamblea
Legislativa y una donacin del Fondo para el Medio Ambiente Mundial (GEF) de US $8
millones. Los fondos se utilizarn en un perodo de 5 aos, US$6,4 millones por ao para
hacer frente a los compromisos existentes del PSA y para nuevos proyectos. El proyecto se
divide en dos componentes: a) fortalecimiento del desarrollo del mercado de servicios
ambientales y un programa de administracin y supervisin de fondos. En resumen el
proyecto cuenta con un aporte local de US $2.2 millones y un aporte externo de US $47
millones.

La importancia de este proyecto no slo consiste en haber obtenido un nuevo prstamo a un


plazo de 17 aos, con un perodo de gracia de 5 aos, y despus de 6 aos de no recibir
recursos del Banco; sino en que el mismo tambin contribuye a invertir en el capital natural
nacional. Este prstamo marca una pauta de compromiso e inversin para el ambiente y el

64
El convenio entre el MINAE y la Fundacin de Parques se encuentra en proceso de elaboracin, se espera
este finiquitado para octubre del 2000. Inicialmente, el fideicomiso iba a ser administrado por la Asociacin
para el Desarrollo Sostenible del Area de Conservacin Tempisque (ASOTEMPISQUE), pero por razones de
origen legal, ser administrado por la institucin antes mencionada.
65
World Bank (2000). Project appraisal document on a proposed IBRD loan of US$ 32.6 million to the
Republic of Costa Rica and a grant from The Global Environmental Facility trust fund of SDR 6.1 million
(US $8 million equivalent) to the National Forestry Financing Fund for the Ecomarket Project. May 15 y
Segura B. Olman (2000c).
66
El nfasis de la propuesta se sustenta en criterios de adicionalidad econmica y ambiental. El criterio de
adicionalidad social no se incorpora todava.

51
Pago por Servicios Ambientales Punto Focal: Costa Rica

sector forestal, tanto por parte del Gobierno como del mismo Banco Mundial. Sin
embargo, el xito es relativo debido a que el prstamo se encuentra en proceso de
aprobacin y estos recursos sern insuficientes sino se define una estrategia clara de
sostenibilidad del sistema y de la poltica de Estado para el desarrollo del sector forestal
como un eje para el desarrollo sostenible del pas.

En sntesis, el prstamo provee un respiro al PSA pero queda la duda si estos fondos son
complementarios o vienen a sustituir los que no se han transferido del impuesto selectivo a
los combustibles o si van a quedar en la caja nica del Estado y no van a llegar a su destino
final. Por tanto, an as es necesario resolver Qu se va hacer cuando se terminen los
fondos, cmo se va ha pagar el prstamo y en qu se van a utilizar los fondos que
originalmente tenan que destinarse al PSA y si se busca el desarrollo del sector forestal en
forma integral o slo se busca fortalecer el PSA?.

52
Pago por Servicios Ambientales Punto Focal: Costa Rica

CAPITULO IV

Valoracin de servicios ambientales:


repercusiones en las comunidades rurales

En los captulos anteriores se analiz la evolucin que han tenido los incentivos forestales y
el PSA en Costa Rica como proceso de innovacin social, que tiene origen en principios de
diferente orden y procuran un flujo de recursos econmico para resguardar las funciones
ambientales de los ecosistemas, estimulando condiciones de equidad e inclusin social. En
la primera parte de este captulo se hace una sntesis de los efectos que ha tenido el PSA en
los actores sociales, particularmente para las economas campesinas e indgenas y el
desarrollo de las comunidades rurales, a partir de una interpretacin general se destacan los
temas relevantes y de conflictividad que emergen de este estudio. Con base en lo anterior,
en la segunda seccin del captulo, se elabora una sntesis, a manera de conclusiones, que
aporta elementos para la discusin.

4.1. Repercusiones del PSA en las localidades: temas relevantes

En trminos generales el proceso ha tenido repercusiones en la toma de consciencia sobre la


importancia ambiental, econmica y social de la biodiversidad y del recurso forestal para el
desarrollo sostenible. Esto ha contribuido a regenerar reas boscosas, aunque no se ha
logrado eliminar la denudacin de bosques naturales, ubicados en zonas de frontera
agrcola y forestal; el cambio del uso del suelo hacia bosques nuevos tampoco revierte la
prdida de la biodiversidad ocurrida en los ltimos cincuenta aos, sobre todo si se
considera que parte importante corresponde a plantaciones forestales de uso comercial.
Existen tambin resultados tangibles en cuanto a procesos organizativos y de estructuracin
institucional que han favorecido el desarrollo sectorial, la generacin de tecnologas y
procedimientos de valoracin, nuevas formas de relacin y participacin de los actores
sociales que intervienen en esa dinmica y en iniciativas que procuran concretar los
acuerdos internacionales y centroamericanos.

No obstante lo anterior, la experiencia tambin refleja condiciones de gran vulnerabilidad


que an no se logran controlar o superar y que tienen origen en distintas situaciones. El
desarrollo organizativo y las alianzas estratgicas de los principales actores de la sociedad
civil dentro del sector productores (as), industriales, profesionales forestales,
investigadores y consultores, ambientalistas, grupos de mujeres- han provocado una
demanda creciente para que el Estado cumpla con los compromisos establecidos en las
leyes y resuelva la incertidumbre causada por la disminucin creciente del financiamiento
para compensar el PSA, basado en el cobro de impuestos a los consumidores costarricenses
de hidrocarburos, desde su establecimiento en 1996 67 .

67
Vase el comunicado de prensa del despacho del diputado Campos (recuadro 12).

53
Pago por Servicios Ambientales Punto Focal: Costa Rica

El Estado: mediador (reactivo) de intereses

A la luz de la reestructuracin, descentralizacin y privatizacin del Estado, se


promovi el desarrollo de instancias de gestin institucional para compartir funciones con
representantes del sector forestal privado, en instancias de elaboracin de polticas
sectoriales (ONF), de manejo financiero (FONAFIFO) y de ejecucin, tales como reas de
conservacin SINAC; entes mixtos para operar proyectos especficos, como OCIC;
fundaciones (FUNDECOR, por ejemplo) y convenios especficos en mbitos de
bioprospeccin (MINAE-INBio) y desarrollo energtico, descritos en el captulo anterior.
Esto ha generado conflictos prolongados, confrontaciones de intereses y de principios, a
raz de divergencias en torno a derechos de participacin y legitimidad de representacin
en instancias de toma de decisiones. La confrontacin en esos planos se refleja en la carta
en la cual la ministra del MINAE solicita a la Comisin Permanente de Asuntos
Agropecuarios, devolver a discusin de comisin el proyecto que ya haba sido presentado
para ser aprobado en el plenario legislativo (Carta de la ministra Odio a la Comisin
Permanente de Asuntos Agropecuarios y Recursos Naturales, mayo 1999) (subrayado
propio):

...el texto actualizado al 28 de abril de 1999, me fue remitido recientemente... Tal y como lo expuse
en la Comisin...el proyecto de ley que se remita en aquel momento era uno de los resultados ms
interesantes del proceso de concertacin nacional...
...considero oportuno manifestar que la redaccin del proyecto, tal y como he tenido oportunidad de
revisarlo, pareciera no definir con claridad, qu prioritariamente se busca con el pago de
servicios a la proteccin del bosque primario. No con ello se debe inferir que las plantaciones
forestales o planes de manejo de bosque no puedan llegar a ser consideradas como actividades
beneficiadas del pago de servicios, sino que debe priorizarse, en el mismo texto de ley, cules de esas
actividades calificarn para tales beneficios. No debe olvidarse, en este sentido, que la actividad
forestal tiene sus mecanismos financieros especficos va Ley Forestal, aspecto que puede llegar a
implicar una dispersin innecesaria de recursos. Este tema ha merecido la atencin de
organizaciones tales como la FECON y la Mesa Indgena y Campesina, que ven en la redaccin
actual del proyecto una desviacin de la intensin original en cuanto al verdadero concepto de
servicio ambiental.
...la constitucin y conformacin del FONASA debe analizarse con sumo cuidado...porque contina
dicho fondo obligado a cumplir las funciones que se le asignan en la Ley Forestal...prestndose a
confusin la finalidad de conservacin con respecto a otras que podemos definir como de fomento.
... Igualmente se debe revisar con mayor detenimiento la estructura de la Junta Directiva para
FONASA...Aqu es fundamental la incorporacin de grupos ambientalistas, con el fin de equilibrar la
definicin de metas a alcanzar...

54
Pago por Servicios Ambientales Punto Focal: Costa Rica

Incertidumbre ante el cambio de normas

El anlisis contenido en los captulos anteriores, las entrevistas realizadas para esta
investigacin y la discus in en diversos eventos relacionados con el tema de servicios
ambientales, destacan de manera reiterativa- que el cambio constante en leyes,
reglamentos, mecanismos tcnicos de aprobacin de beneficios y de control y supervisin,
as como los vaivenes en las negociaciones para la participacin de actores diversos en la
toma de decisiones, constituyen una constante a lo largo de la dinmica de establecimiento
de pactos de convivencia dentro del sector forestal. La disposicin a introducir
innovaciones negociadas entre actores sociales nacionales y por otro, la flexibilidad con
que se asumen las orientaciones provenientes de los compromisos internacionales y de las
agencias financieras, que inducen a cambios acelerados, desconciertan a los ejecutores y a
las comunidades rurales 68 .

En trminos operativos se ha manejado la idea de que los incentivos forestales y el PSA son
el eje motor del sector forestal, por lo que se ha tendido a depender de ellos para desarrollar
su dinmica interna. No obstante, los sistemas de explotacin forestal clsicos 69 persisten y
el desarrollo de las cadenas productivas a partir del uso del PSA son aun muy dbiles, y han
empezado a surgir problemas de venta de madera proveniente de proyectos de
reforestacin. En una de las discusiones recientes 70 , J. Rodrguez planteaba que la nica
forma de sostener el bosque es que sea rentable, es decir, mantenerlo debe ser un
beneficio y ah es donde juega un papel el PSA, siempre que est acompaado de una
decisin poltica clara y firme sobre el uso potencial del suelo, teniendo en cuenta que la
cooperacin internacional no va a dar ms. De ah que los cambios en la forma del pago
de incentivos, aunado a la falta de claridad en las polticas forestales pblicas se planteen
como fuente de incertidumbre y de constante roce de intereses: si se elimina el PSA, qu
ocurre?

Por ejemplo, voceros del sector productivo privado 71 plantean en su discurso la necesidad
de tener mayor estabilidad en las normas, para poder incidir en zonas de mayor pobreza y
poder desarrollar un marco conceptual de carcter integral. Responsabilizan al gobierno de
mantener un sesgo hacia la proteccin en detrimento de la actividad productiva y a los
funcionarios de desconocer los principios internacionales de manejo del bosque tropical.
Adems, plantean que (Carta a la ministra del MINAE, firmada por las presidentas de la
ONF y de la CF, y el presidente de FONAFIFO, mayo 1999):

68
Para las localidades, conceptualmente es un bombardeo: revolucin verde, ajuste estructural,
desarrollo sostenible y ahora, SA. Econmicamente la apertura de mercados y baja de aranceles acelera el
ingreso de madera al mercado nacional (Roces por ingreso de madera , LN, 16-8-00: 27 A), mientras los
precios a los propietarios siguen siendo menores que los de la madera en cuadro en los puestos de
comercializacin (Baltodano, 2000). En trminos de equidad, la calidad de vida en las zonas de alta
produccin (Osa, Curea, Cutris) no ha cambiado radicalmente (Sols, 2000; Baltodano, 2000)
69
La secuencia: 1. explotacin de madera con tractor, 2. transporte en trozas, 3. aserro en centros urbanos
70
Conversatorio convocado por FECON, mayo 2000
71
En la segunda mitad de los ao noventa, la CNF desarroll una agresiva alianza estratgica para integrar
en sus planteamientos gremiales a los dirigentes de JUNAFORCA

55
Pago por Servicios Ambientales Punto Focal: Costa Rica

Hay un concepto de participacin ciudadana que no est claro para el sector


forestal privado del pas. Los sectores radicales ambientalistas ejercen presin y
poder en el proceso de toma de decisiones sobre el manejo de bosques que ni les
pertenece, ni conocemos sobre sus verdaderos intereses. La participacin de la
sociedad civil es un tema poltico pero ambiguo en su rol, definicin y participacin.
Nosotros lo respetamos y valoramos su importancia, pero hay que definir su marco
accin y operacin responsable y transparente, y no un esquema de persecucin
injustificada e ilegal que ahuyente el inters de inversionistas nacionales y
extranjeros...para brindar mejores oportunidades de empleo principalmente en las
zonas rurales

En otras palabras, el amalgamar conceptualmente y en la prctica SA- PSA y actividades


para el desarrollo forestal es una confusin sustantiva para relacionar el papel del PSA con
el desarrollo local. El PSA puede contribuir a la gestin del desarrollo local, pero en la
actualidad es slo un estmulo para la actividad sectorial. Adems, la toma de decisio nes
sobre la distribucin de pagos es altamente actualizada y en las deliberaciones privan las
orientaciones tecnocrticas de naturaleza econmica y ambiental, quedando en segundo
plano los anlisis sobre impacto social de los PSA en comunidades locales.

La titularidad de la tierra tiene efectos discriminatorios en el PSA

La prctica del PSA en Costa Rica, desde sus orgenes, ha resultado discriminatoria para los
pequeos productores campesinos e indgenas, pero sobre todo para quienes no tienen
ttulos de propiedad registrados. Se analiz anteriormente que las primeras experiencias de
incentivos forestales beneficiaban a contribuyentes que pagaban impuesto de la renta, aun
cuando no necesariamente tenan experiencia agrcola o forestal. En los aos siguientes se
desarrollaron incentivos para garantizar procesos ms democrticos, tal como los CAF por
adelantado para propietarios sin capacidad suficiente para establecer plantaciones, los
cuales deban ser operados a travs de organizaciones mediadoras, que hoy da tienen ms
de 20 aos de constituidas- que son las que en la actualidad hacen los trmites para los PSA
globales y cobran un 18 % de lo asignado, para administracin de planes de manejo
regencias, cobros de certificados (contratan ingenieros forestales). Pero los ms
beneficiados continuaron siendo los que tenan fincas ms grandes. Finalmente, las
iniciativas para internalizar el valor de un servicio como el agua (vase el ejemplo de la
empresa de servicios pblicos en Heredia), a travs del cobro al usuario, no responde a
criterios integrales que hayan sido validados tcnicamente o legitimados por los usuarios, al
contrario, los toma por sorpresa.

Las contradicciones generadas por la normativa legal -arraigada en los derechos de


propiedad privada-, sumada a las debilidades tcnicas y burocrticas del mecanismo,
constituyen fuentes que minan los principios de equidad del desarrollo sostenible y diluyen
los beneficios para las comunidades rurales. Adems, la medicin e inscripcin de una
finca, puede costar ms que el incentivo mismo, y cuando este ha sido otorgado, el
propietario debe pagarle a la organizacin (local) intermediaria los porcentajes de
administracin y asistencia tcnica.

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Pago por Servicios Ambientales Punto Focal: Costa Rica

Un marco legal disperso y dbil

Como se desprende de los anlisis de los captulos precedentes y de los anexos, la


evolucin de la legislacin y de las normas derivadas incluyendo las metodologas e
instrumentos de valoracin- ha sido prolifera, pero no se ha logrado una integracin
coherente, sino que ha estado sujeta a la capacidad de incidencia poltica y cabildeo
(lobbing) de los actores, as como a las interpretaciones coyunturales. Esto ha derivado
en entrabamientos burocrticos, marcos complejos, estancamientos frecuentes, distorsiones
sobre la magnitud y calidad del PSA e interpretaciones formales que tienden a beneficiar
determinados grupos sociales, con lo cual se oscurecen otras dimensiones que tiene el PSA
en la vida cotidiana y en la cultura de las localidades 72 . Es decir, recibir un PSA no es slo
un incentivo econmico, es tambin un reconocimiento de valor social para quienes
deciden beneficiar a otros y a la sociedad con la proteccin de ecosistemas forestales para
un desarrollo superior: es como un premio, no slo un beneficio econmico 73 . La parte de
principios y fundamentos ticos de la normativa legal forestal es dbil en estos aspectos y
tiene repercusiones en las metodologas de valoracin desarrolladas, centradas sobre todo
en fundamentos econmicos.

La falta de recursos financieros: a quin afecta?

Los datos de la evaluacin del PSA de bosques, para el perodo 1995-199774


(CECADE,1999:38), muestran que la asignacin de recursos ha tenido una tendencia
bastante polarizada cuando se comparan los fondos distribuidos entre reas protegidas. 75
Por ejemplo, mientras el Area Amistad Caribe, donde se ubican territorios indgenas y
comunidades afrocaribeas, capt los menores ingresos (1 % en 1995), junto con el Area
de Osa, donde hay una importante proporcin de campesinos sin ttulos y una reserva
indgena (2 % en 1995), el Area Tempisque que tiene ms proyectos consolidados y una
organizacin campesina forestal slida, con capacidad de influencia poltica, consumi las
mayores proporciones (60 % en 1995).

Si bien las organizaciones que operan los fondos locales- tienen ms cantidad de
proyectos financiados (globales), los proyectos individuales concentran ms cantidad
de hectreas afectadas por PSA. Por otra parte, aunque el nmero de pequeos proyectos
de mujeres ha crecido, el promedio es 16 veces inferior al total de hectreas sometidas a
conservacin y reforestacin. En el perodo indicado arriba, alrededor del 60 % de los
proyectos de reforestacin tienen reas hasta 50 ha., y de stos, el 35% son menores de 20

72
En este aspecto existe una tremenda coincidencia entre las personas entrevistadas (Edwin Alpzar, CCT,
Pablo Crdenas, FECON; Miriam Miranda, CINPE; Pedro Gonzles) para este trabajo y las opiniones
vertidas en los foros colectivos recientes.
73
As lo expresa Pedro Gonzlez, en el contexto de la experiencia de FUNDECOR. Entrevista personal,
julio, 2000
74
Este es el estudio ms reciente y el nico basado en anlisis de muestras de expedientes de contratos de
proyectos, en manos de FONAFIFO. Generalmente los datos oficiales son agregados y las organizaciones
forestales no entregan este detalle de informacin fcilmente.
75
En 1998 se asignaron $ 9.62 millones para PSA, de los cuales el 70.7 % fue para conservacin y manejo.
Una plantacin nueva recibi $ 578/ha/ao y un bosque en conservacin $225/ha/ao ( Sols, 2000).

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Pago por Servicios Ambientales Punto Focal: Costa Rica

ha. En contraste, los proyectos superiores a 100 ha, lo cual slo es posible si se tienen
fincas grandes, absorben el 60 % del total de fondos destinados para PSA en ese perodo.

En comunidades aledaas al Parque Nacional Corcovado, en el Area de Conservacin de


Osa, en medio de una controversia sobre el mal resultado de los planes de manejo, los
beneficios siguen concentrndose en fincas grandes. Un estudio reciente, en comunidades
campesinas pobres, indica que no se ha odo nada sobre incentivos y los que saben de
ellos opinan que son una vergenza, o que nunca llegan. Bajo condiciones donde el
PSA no alcanza a llenar las expectativas de las comunidades locales el incentivo no llega a
ser ms que una ayuda paternalista del Estado o bien, el mecanismo se convierte en un
desincentivo (Sols, 1999). La disminucin de fondos es percibida por otros actores que
reciben beneficios como una gran lesin, como se refleja en el comunicado siguiente:

Recuadro No. 12
Administracin Rodrguez LESIONA al sector forestal

El presidente y los ministros de Hacienda y del Ambiente no cumplen


Gobierno adeuda 23 millones de colones
La CCF present un recurso de amparo contra el Ministro de Hacienda, la Ministra del MINAE y la Comisin
Permanente de Asuntos Hacendarios de la Asamblea Legislativa, el 31 de octubre de 1999
Los jerarcas requeridos con su omisin de presupuestar los recursos que asigna al sector forestal la ley 7575, art.
69, abierta, consciente y arbitrariamente violan esta ley, los fallos de la Sala Constitucional (4528-99 y 4528-
99), y lo que dispone la Constitucin Poltica.
A pesar de las mltiples solicitudes que la CCF hizo a los jerarcas mencionados para que cumplieran con sus
responsabilidades legales y constitucionales , deciden seguir violando las normas que sealamos.
El sector forestal sigue sin recibir los recursos que por ley le corresponden, sea un tercio de lo recaudado por el
impuesto selectivo de consumo de los combustibles y otros hidrocarburos. Todos los aos el monte que se
asigna es menos al que corresponde:
En 1966 se deben ms de C 2.569 mil millones colones,
De 1997 C 7.170
De 1998 C 5.050
De 1999 C. 5725
Y en el I cuatrimestre del 2000 C 2.800
Para un total adeudado de C 23.314.000.000,00
...no cumplen con el sector forestal y la defensa del ambiente
Comunicado de prensa, despacho diputado
Oscar Campos76, 23 mayo 2000

Las experiencias de PSA por concepto de agua y proteccin de cuencas se encuentran an


en procesos experimentales y algo semejante ocurre con belleza escnica y biodiversidad.
El caso de la bioprospeccin del INBio con frecuencia se refiere como un modelo de
implementacin conjunta que retribuye por SA; sin embargo, las transferencias al SINAC
no tienen un efecto directo e inmediato hacia las comunidades rurales, ya que la mayor
parte de los fondos se han invertido en la Isla del Coco, donde no hay poblaciones
humanas; otra parte se orienta a investigaciones del mismo INBio y de universidades, en el
campo de la biotecnologa.

Finamente, uno de los sectores ms afectados con la disminucin de fondos son los
ingenieros forestales, que cumplen el papel de regentes y brindan asesora tcnica para el
76
Ex ministro de agricultura, proviene de una zona de proyectos de reforestacin consolidados, en
Hojancha, Area de Conservacin Tempisque.

58
Pago por Servicios Ambientales Punto Focal: Costa Rica

proceso de elaboracin y solicitud de planes de manejo. Tambin, las onegs que funcionan
como intermediarios, y contratan prefesionales forestales para asesora tcnica y trmites
administrativos, se ven afectados, pues estas organizaciones locales han sobrevivido con
una proporcin significativa de los recursos destinados al PSA.

Participacin

La participacin de diversos actores sociales en la caracterizacin de los SA a travs del


tiempo fue variando conforme el sector forestal cobr importancia en el desarrollo
nacional. La institucionalidad se desarroll al amparo de las leyes y de los estmulos
econmicos y tcnicos nacionales e internacionales, definiendo y transformando
responsabilidades y funciones especializadas directas ( MINAE, FONAFIFO, SINAC,
ONF, OCIC), as como vinculando a la toma de toma de decisiones y a la gestin del
proceso, a entidades con funciones complementarias y a organizaciones con relaciones de
intermediacin entre la instituciones pblicas y los beneficiarios del sistema de PSA. Esto
ocurri dentro de un enfoque de incorporacin organizada de las organizaciones gremiales,
de manera controlada desde las entidades del Estado, que ha venido cambiando con la
dinmica de creciente traslado de competencias al mbito privado. Este es uno de los
ncleos de conflictividad -y de redefinicin del pacto social en el sector forestal- ms
importantes en la actualidad. pero que ha permitido el fortalecimiento de la demanda
organizada desde las organizaciones gremiales.

Madereros, dueos de aserraderos y grandes propietarios consolidaron su influencia a


travs de alianzas productivas, tcnicas y econmicas con repercusiones en esferas de
incidencia poltica, llegando a ser parte, en los aos recientes, del sector de cmaras
empresariales; el desarrollo de cuadros tcnicos y profesionales algunos de ellos formados
desde adentro- fue un elemento estimulador. Una gama diversa de pequeos y medianos
productores se vincularon con los anteriores a travs de las interrelaciones estimuladas por
los incentivos forestales y los PSA, a travs de organizaciones locales y regionales que
figuran en la actualidad como intermediarias, influenciadas por los ingenieros forestales y
las visiones empresariales. Por su parte, acadmicos e investigadores del sector han
mantenido una participacin influyente a lo largo del tiempo, con caractersticas constantes,
a partir de la generacin de informacin, conocimientos y formacin del recurso humano.

Los ambientalistas cobraron fuerza en los ltimos aos a travs de una demanda constante
de sus derecho a participar, con propuestas cada vez ms articuladas, y de mayor capacidad
de convocatoria, abogando por los derechos comunitarios, comanejos y valoraciones
integrales, para avanza r ms all de los intereses econmicos de la conservacin, sin
perderlos de vista. Las organizaciones representadas a travs de las mesas campesina e
indgena, han mostrado mayores debilidades para representar y articular a las bases y a las
comunidades locales al proceso de toma de decisiones y de obtencin de beneficios del
PSA . Existen adems, una serie de experiencias relativamente independientes del proceso
del PSA en las comunidades rurales que an no han sido apropiadamente valoradas y que
no estn articuladas a la dinmica de PSA. La Junta Forestal Campesina Indgena,
representa slo a una parte de los beneficiarios y en los ltimos aos se ha identificado con
las cmara empresariales.

59
Pago por Servicios Ambientales Punto Focal: Costa Rica

En esta dinmica de interrelacin de actores sociales, persiste una demanda constante para
establecer mejores canales de participacin real de la sociedad civil en la definicin de
polticas, estrategias y planes de desarrollo sectoriales.

4.2. Conclusiones

Los aprendizajes y conocimientos producidos a lo largo de cuarenta aos de articulacin


del sector forestal y ambiental han echado races dentro de un terreno frtil, nutrido por las
caractersticas propias de la cultura socio poltica costarricense, donde se destaca una
dinmica de constante negociacin y reforzamiento de formas de participacin organizada.

En el mbito del PSA esas condiciones no han alcanzado a desarrollar formas de inclusin
de las comunidades y productores campesinos e indgenas que viven en condiciones ms
limitadas y de pobreza rural, a causa de las condiciones en que ha evolucionado el acceso a
la tierra y a otros recursos del desarrollo social en la poca de la modernidad.

Los mbitos ms frgiles en el PSA

La falta de un enfoque prctico ms integrado entre conservacin, desarrollo y tica


de equidad y justicia, traducido tanto en las normas legales como en las
metodologas incompletas de valoracin de los SA, tienen repercusiones en los
instrumentos para el PSA y especialmente, en la falta de estrategias de gestin del
desarrollo local y regional a nivel nacional, y dentro del contexto mesoamericano.
Las propuestas de financiamiento ltimas mantienen el nfasis en dimensiones
econmicas y de mercadeo, en detrimento de la sostenibilidad social de los
productores de economas campesinas.

La dicotoma bosque primario plantaciones forestales que resulta de la


conceptualizacin y valoracin restringida, en la que predomina la dimensin
econmica de costos de inversin y produccin para efectos de retribucin, pago y
cobro por servicios ambientales del bosque, con fundamento en la titularidad de la
tierra y en la capacidad de cumplimiento de los contratos, discriminando a las
comunidades ms empobrecidas del medio rural y la misma valoracin de otros
servicios ambientales, lo cual ha limitado tambin el desarrollo de estudios
ecolgicos de base ms reveladores de la situacin real e importancia de cada
ecosistema y de los recursos naturales.

La falta de nuevos escenarios de participacin que garanticen equidad para los


diversos actores sociales, en particular la integracin de los ms dbiles desde el
punto de vista organizativo para intervenir frente a los intereses gremiales de los
actores que negocian relaciones de poder y toman decisiones. Esto limita la
posibilidad de visualizar estrategias diferenciadas para vincular las economas
campesinas al desarrollo sostenible.

Las limitaciones en los instrumentos actuales de valoracin, control y ejecucin de


planes de manejo y de generacin de recursos econmicos para el PSA,

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Pago por Servicios Ambientales Punto Focal: Costa Rica

amparados en normas legales complejas, superpuestas y dispersas que estimulan


prcticas burocrticas que limitan principalmente el acceso a los productores ms
pequeos y que adems, provocan cambios constantes, incertidumbre y
desinformacin en torno a la aplicacin de procedimientos, cumplimiento de
funciones y toma de decisiones.

Las contradicciones que resultan de los mbitos de lo pblico y lo privado, como


resultado de una falta de fundamentacin de principios y valores para relacionar los
derechos individuales y los derechos colectivos y patrimoniales, y la falta de
voluntad poltica para implementar una estrategia de ordenamiento territorial con
justicia y equidad social para garantizar sostenibilidad.

Las oportunidades en la experiencia del PSA

La dinmica de innovacin social a partir de la valoracin de los servicios


ambientales como recurso para el desarrollo humano sostenible y sustentable, con
base en el reconocimiento de la riqueza contenida en recursos propios.

El desarrollo de una institucionalidad y formas de organizacin que permiten la


generacin de iniciativas y la innovacin creativa, con participacin de la ptica de
diversos actores sociales, donde el Estado ha jugado un papel articulador,
canalizador de iniciativas y mediador, especialmente importante para un pas
pequeo y subdesarrollado como Costa Rica.

Ha permitido reconocer que el fortalecimiento del sector ambiental y forestal dentro


del desarrollo nacional no debe estar condicionado o restringido al PSA, sino que es
parte de un sistema integral de servicios ambientales que est en gestacin.

Es un mbito de desarrollo que permite una reflexin sistemtica entre actores


sociales interesados con la dinmica del sector forestal y una fuente de estmulo de
iniciativas e innovaciones sociales que repercuten en las estrategias nacionales e
internacionales de desarrollo sostenible.

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Pago por Servicios Ambientales Punto Focal: Costa Rica

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Pago por Servicios Ambientales Punto Focal: Costa Rica

LISTA DE PERSONAS E INSTITUCIONES CONSULTADAS

1. Olman Varela. CICAFOC


2. Carlos Brenes, FTPP-FAO
3. Edwin Alpizar, CCT
4. Felipe Vega, JUNAFORCA
5. Gilbert Canet, DECAFOR
6. Miriam Miranda, CINPE-UNA
7. Pablo Crdenas, FECON
8. Pedro Gonzlez, FUNDECOR
9. Ricardo Valerio, ACCVC
10. Alexandra Senz, FONAFIFO
11. Oscar Snchez, FONAFIFO
12. Doris Cordero, ESPH
13. Eugenia Arquedas, Area de Conservacin Tempisque (ACT)
14. Instituto Nacional de Biodiversidad (INBio)
15. Oficina Costarricense de Implementacin Conjunta (OCIC)

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