SALA CONSTITUCIONAL

Exp. N 12-0481

MAGISTRADA PONENTE: CARMEN ZULETA DE MERCHN

El 25 de abril de 2012, el abogado Jess C. Rangel Rachadell, titular de la cdula de
identidad nm. 6.520.332, inscrito en el Instituto de Previsin Social del Abogado bajo el
nm. 26.906, apoderado judicial de los ciudadanos Osmar Buitrago Rodrguez y Clemente
Jos Quintero Rojo, titulares de las cdulas de identidad nms 3.078.756 y 2.501.122,
respectivamente, interpusieron solicitud de revisin constitucional contra la decisin nm.
01646 dictada el 30 de noviembre de 2011 por la Sala Poltico Administrativa del Tribunal
Supremo de Justicia.
El 3 de mayo de 2012, se dio cuenta en Sala y se design ponente a la Magistrada
Doctora Carmen Zuleta de Merchn.
Los das 15 de octubre de 2012 y 13 de marzo de 2013, el abogado Jess C. Rangel
Rachadell present diligencia por la cual solicit pronunciamiento en el presente caso.
En reunin de Sala Plena del 8 de mayo de 2013, se eligi la Junta Directiva de este
Tribunal Supremo de Justicia, quedando la Sala Constitucional constituida de la siguiente
manera: Gladys M. Gutirrez Alvarado, en su condicin de Presidenta, Francisco Antonio
Carrasquero Lpez, como Vicepresidente, y los Magistrados y Magistradas Luisa Estella
Morales Lamuo, Marcos Tulio Dugarte Padrn, Carmen A. Zuleta de Merchn, Arcadio
Delgado Rosales y Juan Jos Mendoza Jover; ratificndose en la ponencia a la
Magistrada Carmen Zuleta de Merchn, quien con tal carcter suscribe el presente fallo.
Realizada la lectura individual del expediente, esta Sala procede a dictar decisin, previas
las siguientes consideraciones:
I
DE LA SOLICITUD DE REVISIN

El abogado Jess C. Rangel Rachadell esgrimi los siguientes argumentos como

fundamento de la solicitud de revisin:
1. Que [e]l 8 de diciembre de 2004, se interpuso ante la Unidad de Recepcin y
Distribucin de Documentos (URDD) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso
Administrativo, recurso contencioso administrativo de nulidad contra el acto administrativo
contenido en el acta N 645, Resolucin N CD 2004/253 de fecha 2 de julio de 2004,
punto N 3, dictado por el Consejo Directivo de la Universidad Nacional Experimental de
los Llanos Occidentales Ezequiel Zamora (UNELLEZ); por el que se decidi sin
procedimiento previo- que los ascensos a Profesor Titular de los profesores Osmar
Buitrago Rodrguez y Clemente Jos Quintero Rojo estaban viciados de nulidad absoluta,
se revocaron los ascensos de ambos profesores, y se orden el descuento de las
pensiones pagadas de la pensin de jubilacin que les corresponde.
2. Que [l]a Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo decidi, mediante sentencia
N 2009-1165, el 30 de junio de 2009, lo siguiente:
1. SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por los
ciudadanos OSMAR BUITRAGO RODRIGUEZ (sic) Y CLEMENTE JOS QUINTERO
ROJO, titulares de las cdula (sic) de identidad Nros. 3.078.756 y 2.501.122,
respectivamente, contra el acto administrativo contenido en el acta N 645, Resolucin N
CD 2004/253 de fecha 2 de julio de 2004, punto N 3, dictado por el CONSEJO
DIRECTIVO DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL EXPERIMENTAL EZEQUIEL ZAMORA
(UNELLEZ).
2. ORDENA la realizacin de una experticia complementaria del fallo, en la cual se
determine lo percibido por los recurrentes desde el momento en que se otorgaron otros
ascensos, y lo que efectivamente se debi pagar por concepto de pensin de jubilacin
como Profesores Asociados, tomando en consideracin que cuando ejercieron cargos en
la Institucin, a partir del (sic) abril de 1995, cuando entr en vigencia el Reglamento,
pese a que no les estuvo permitido el reingreso, pero en definitiva prestaron servicios,
podan cobrar un cuarenta por ciento (40%) adicional conforme al artculo 13 del
Reglamento de Pensionados y Jubilados de la UNELLEZ.
3. ORDENA remitir copia certificada de la presente decisin a la Contralora General de la
Repblica para que, de estimarlo pertinente, instruya el procedimiento a que hubiere
lugar, de conformidad con la Ley Orgnica de Contralora y del Sistema Nacional de
Control Fiscal.

3. Que [l]a Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo reconoce que no hubo

procedimiento administrativo previo en el que se resguardara el derecho a la defensa de
nuestros representados, cuando expuso lo siguiente:
En este sentido, previa revisin de las actuaciones que cursan en autos no se desprende
que el Consejo Directivo de la Universidad Nacional Experimental de los Llanos
Occidentales Ezequiel Zamora UNELLEZ, previo a la emisin de la Resolucin
impugnada, haya sustanciado un procedimiento administrativo en el que haya brindado la
oportunidad a los ciudadanos Osmar Buitrago Rodrguez y Clemente Jos Quintero Rojo,
de participar en el mismo para conocer los cargos, exponer sus alegatos y aportar
cualquier tipo de elemento para su defensa, evidencindose del texto del acto
administrativo impugnado Acta N 645, Resolucin N CD 2004/253 de fecha 2 de julio
de 2004- que se decidi declarar dicha nulidad sin la anuencia de ninguno de los
recurrentes, fundamentando su decisin exclusivamente en lo aportado y expuesto por las
mismas autoridades de la referida Universidad entre los cuales destaca dictamen del
Consultor Jurdico de la UNELLEZ lo cual permite a este rgano Jurisdiccional constatar
que existi una violacin, en sede administrativa, al derecho a la defensa y al debido
proceso de los recurrentes. As se declara. (Subrayado por quien transcribe).

4. Que [d]espus de declarar la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo la

ausencia total y absoluta de procedimiento y que no se otorg el derecho a la defensa,
procede a aplicar el criterio de un autor extranjero llamado Csar Cierco Seira, al exponer:
Visto lo anterior, habiendo denunciado el recurrente ausencia de procedimiento
administrativo previo a su destitucin, debe sealarse que la jurisprudencia de nuestro
mximo Tribunal, ha admitido, aunque en casos muy especiales, la posibilidad de la
subsanacin de la indefensin en sede administrativa por medio de la intervencin de los
interesados en las sucesivas vas del recurso administrativo y, an, del contencioso
administrativo.

Ms all de que la tesis de la subsanacin de la indefensin mediante el ejercicio de los

recursos administrativos y/o judiciales haya sido acogida por nuestro Mximo Tribunal, la
aplicacin de tal teora aparece aconsejable en supuestos como el que nos ocupa, donde
tanto el recurrente como la Administracin a travs de las instancias judiciales- han
podido exponer de manera suficiente su respectiva argumentacin con respecto al
problema de fondo debatido. En estos casos, la reposicin al estado en que la
Administracin d apertura al procedimiento originalmente omitido resultara francamente
intil, toda vez que se habra consumado la finalidad de la institucin procedimental, una
vez que al recurrente se le ha permitido participar en defensa de sus derechos e
intereses. En criterio de esta Corte, difcilmente la sustanciacin de un procedimiento
administrativo permite la aportacin de nuevos elementos de juicio que fundamenten las
posturas de las partes en cuanto al tema de fondo que se debate. En estos supuestos, el
procedimiento administrativo carecera de objeto.

5. Que [l]a Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo declara en su sentencia

cuando la representacin judicial no poda hacer nada en defensa de sus representados-,
que la indefensin desapareca cuando en la instancia judicial se presentaban los
fundamentos de la pretensin, lo cual, a criterio de los Magistrados, haca desaparecer la
indefensin originaria, como si de manera retroactiva se (sic) pudiera hacerla valer en el
tiempo pasado, y la hubiesen conocido los miembros del Consejo Directivo de la
UNELLEZ. La sentencia expuso sobre este punto, lo siguiente:
Atendiendo a lo antes expuesto y visto el caso de autos, estima esta Corte que, en el
presente caso, si bien la Administracin no sustanci como es debido un procedimiento
con miras a destituir al recurrente, ste expuso de manera efectiva a travs del ejercicio
oportuno de la presente querella- los alegatos y argumentos en que funda su pretensin,
haciendo desparecer as la situacin de indefensin originaria. As se declara.

Declarado lo anterior, resultara suficiente para declarar la nulidad del acto administrativo
impugnado, no obstante, una decisin que anule el acto administrativo impugnado basada
en razones procesales o formales no solventara en modo alguno la presente
controversia, pues no se estara pronunciando este rgano Jurisdiccional sobre el tema
de fondo, esto es, sobre la legitimidad de los ascensos otorgados a los recurrentes luego
de haber obtenido el beneficio de la jubilacin.

En ese sentido, como acertadamente seala Csar Cierco Sierra la anulacin de un acto
por razn de indefensin al igual que cualquier suerte de anulacin por vicios formales
posee una importante particularidad en lo que hace a la eventual adopcin de una nueva
resolucin en sustitucin de la originariamente anulada. Porque si bien es cierto que como
regla general la anulacin judicial del acto impugnado impide a la Administracin, en lnea
de principio, rehacer nuevamente dicho acto lo que trae causa, como se sabe, de la
fuerza de la cosa juzgada de la sentencia,-, dicha regla sufre una notable excepcin
cuando se trata de una invalidez de origen formal. En tal caso, y es ste un postulado
generalmente admitido, la Administracin podr adoptar una nueva resolucin, una vez
subsanados, naturalmente, los defectos formales sancionados en nuestro caso por los
vicios participativos (Vid CIERCO SIERRA, Csar. La Participacin de los Interesados en
el Procedimiento Administrativo. Studia Albornotiana, dirigidos por Evelio Verdera y
Tulles. Publicaciones del Real Colegio de Espaa, Bolonia 2002, Pg. 409).

/
De acuerdo con la doctrina transcrita, en el caso que nos ocupa, la fuerza de la cosa
juzgada slo amparara la nulidad de la Resolucin impugnada en lo que respecta a la
existencia del vicio formal relativo a la ausencia absoluta de procedimiento administrativo;
mas (sic) no amparara la situacin jurdica material sobre la cual realmente recae la
controversia. Sostener lo contrario podra conducir a convalidar situaciones jurdicas
contrarias al ordenamiento jurdico sustantivo, que resultaron excluidas del control del
juez, que se limit a declarar la nulidad de un acto por motivos formales; sacrificndose
con ello en criterio de esta Corte, la justicia material, real y objetiva, la cual est dirigida a
satisfacer jurdicamente las pretensiones que planteen las partes en un conflicto sometido
al conocimiento del Juez. (Vid Sentencia de fecha 8 de octubre de 2007, Caso: Ircia
Meradri Milano Rodrguez vs la Alcalda Del Municipio Juan Gernn Roscio Del Estado
Gurico, dictada por esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo).

En el presente caso, si este rgano concluyera que la emisin de una decisin de

contenido formal, ni los recurrentes ni la recurrida habrn obtenido decisin acerca de la
legitimidad de los ascensos otorgados a los profesores luego de haber obtenido la
jubilacin, lo cual implicara que el derecho constitucional a la tutela judicial no quedara
reguardado, al menos en los trminos en los cuales nuestro mximo intrprete de la
Constitucin concibe este derecho fundamental dentro del marco del Estado Social de
Derecho y de Justicia que preconiza nuestra Constitucin de 1999.

Expuestas los anteriores fundamentos, este rgano Judicial considera necesario a fin de
garantizar el cumplimiento de derechos y principios fundamentales que rigen nuestro
ordenamiento jurdico, proceder a la revisin de las dems circunstancias del caso que
nos ocupa, a fin de determinar si puede esta Corte resolver sobre el fondo del asunto, y
dar as cabal cumplimiento al mandato contenido en los artculos 26 y 257 de la
Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, evitando as un nuevo juicio sobre
el mismo tema de fondo, para satisfacer el derecho esencial a la tutela judicial efectiva, en
la bsqueda de la justicia material, valor supremo del orden jurdico venezolano,
consagrado en el artculo 2 de la Carta Magna vigente. As se declara.

6. Que [e]n contra de la anterior sentencia se interpuso apelacin ante la Sala Poltico
Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, el 29 de julio de 2011, y en fecha 30 de
noviembre de 2011, la Sala Poltico Administrativa dict sentencia definitiva bajo el N
01646, por la cual decidi lo siguiente:
Por las razones antes indicadas, esta Sala Poltico-Administrativa del Tribunal Supremo
de Justicia, administrando justicia en nombre de la Repblica y por autoridad de la Ley,
declara SIN LUGAR la apelacin interpuesta por los ciudadanos Osmar Buitrago
Rodrguez y Clemente Jos Quintero Rojo contra la sentencia N 2009-01165 del 30 de
junio de 2011, dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo. En
consecuencia se confirma el fallo apelado.

7. Que [l]os argumentos para dictar el fallo fueron los mismos de la Corte Segunda de lo
Contencioso Administrativo, por cuanto la Sala Poltico Administrativa razon lo siguiente:
De manera que, no habiendo sido objeto de apelacin los restantes planteamientos
realizados en la sentencia de fecha 30 de junio de 2009, emanada de la Corte Segunda
de lo Contencioso Administrativo, se aprecia que la controversia se centra en lo siguiente:
a. Si el ejercicio de la potestad revocatoria de la Administracin y en concreto la revisin
de los ascensos otorgados a los accionantes requera la sustanciacin de un
procedimiento administrativo previo.
b. Si en el presente caso hubo prescindencia total y absoluta del referido procedimiento, lo
cual condujo a una violacin al derecho a la defensa y debido proceso de los recurrentes
y
c. Si tales violaciones son subsanables y con ello se encontraba el A-quo habilitado para
entrar a conocer los restantes vicios invocados en el marco del recurso de nulidad
intentado ante la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo.

8. Que [q]ueremos llamar la atencin en cuanto al primer punto, por cuanto en la

formalizacin de la apelacin nunca se argument sobre la potestad revocatoria, lo que
se expuso fue que la revocatoria del ascenso a Profesor Titular de nuestros
representados fue dictado con prescindencia total y absoluta de procedimiento, en todo
caso la Sala Poltico Administrativa expone lo siguiente sobre la potestad revocatoria:

En efecto, esta potestad o poder de la Administracin se ve materializada a travs del

ejercicio de diversas facultades, como lo son la posible convalidacin de los actos
viciados de nulidad relativa mediante la subsanacin de stos; la revocatoria del acto por
razones de oportunidad e ilegalidad, siempre que no se originen derechos subjetivos, a
travs del reconocimiento de nulidad absoluta y por ltimo, la correccin de errores
materiales.
As, se considera que la nica posibilidad que tiene una autoridad administrativa para
revocar un acto administrativo creador o declarativo de derechos a favor de particulares,
una vez firme, es que el mismo sea un acto administrativo viciado de nulidad absoluta,
pues de lo contrario si se tratase de un acto anulable infectado de nulidad relativa sera
irrevocable, si ste crea o declara derechos a favor de particulares
Bajo esa misma lnea de pensamiento, la Sala Constitucional en sentencia N 360 del 24
de marzo de 2011, precis lo siguiente:
La potestad de autotutela administrativa efectivamente involucra, en lo que se refiere a
la revisin de actos administrativos, tres elementos adicionales como son la potestad
confirmatoria, cuando la Administracin reitera el contenido del acto previo; la potestad
convalidatoria, que comprende aquellos supuestos en que el ente u rgano subsana
vicios de nulidad relativa; la potestad revocatoria, la cual obedece a que la Administracin
puede extinguir el acto administrativo cuando constate vicios que lo revistan de nulidad
absoluta, o cuando por razones de mrito o conveniencia de la Administracin o por
inters pblico necesiten dejar sin efecto el acto revisado. El ejercicio de estas potestades
supone la emisin de un nuevo acto que deje sin efecto el anterior y que pase a ocupar su
lugar en condicin igualmente definitiva, para lo que, estima la Sala, resulta necesaria la
apertura de un procedimiento administrativo que garantice la participacin del interesado.
La potestad revocatoria tiene por limitante -tal como lo ha delineado la jurisprudencia en
materia contencioso administrativa- la imposibilidad de extinguir un acto que haya
otorgado derechos subjetivos, salvo que el mismo adolezca de vicios que lo invistan de
nulidad absoluta, pues en este caso mal puede sostenerse que un acto nulo de nulidad
absoluta, sea, a la vez, declarativo de derechos (vase sentencias de la Sala Poltico
Administrativa de este Supremo Tribunal, nmeros 00/1460 y 00/1793).
Como se mencionara, el ejercicio de la potestad revisora conlleva el inicio de un
procedimiento administrativo, el cual, luego de sustanciado, culmina con la decisin
definitiva por parte de la Administracin, la cual puede convalidar, confirmar o revocar el
acto; pero solamente el proveimiento administrativo con carcter definitivo puede cumplir
con los efectos de la potestad revocatoria, por lo que los dems actos que sustancien el
procedimiento de primer grado no pueden tener tal carcter.

9. Que [d]e lo anterior se deduce, que la potestad revocatoria de la Administracin

Pblica, tiene entre otras limitantes la imposibilidad de extinguir actos que hayan otorgado
derechos a los particulares, salvo que stos se encuentren viciados de nulidad absoluta.
Asimismo se desprende de la referida decisin que la posibilidad de revisar la validez de
un acto conlleva al inicio de un procedimiento administrativo, lo cual permite garantizar el
derecho a la defensa y debido proceso de los administrados.
10. Que [n]o obstante, cabe acotar que el uso de la mencionada potestad no se traduce,
como pretenden los recurrentes, en la imposicin de una sancin, sino en el
reconocimiento de un acto ilegal que debe ser anulado, con lo cual resulta inapropiado
referirse como sustento de la apelacin al criterio establecido por la Sala Constitucional en
su sentencia N 1.073 del 31 de julio de 2009 y el cual se vincula con el ejercicio de la
potestad sancionatoria de la Administracin Pblica.
11. Que [e]s necesario detenernos en este punto, por cuanto la Sala Poltico
Administrativa asevera que la potestad revocatoria no se traduce, como pretenden los
recurrentes, en la imposicin de una sancin, sino en el reconocimiento de un acto ilegal
que debe ser anulado. Contina la Sala Poltico Administrativa exponiendo que el criterio
establecido por la Sala Constitucional en su sentencia N 1.073 del 31 de julio de 2009
se vincula con el ejercicio de la potestad sancionatoria de la Administracin Pblica y da
a entender que si se trata de la aplicacin de una potestad revocatoria el criterio citado no
es vinculante, y que la aplicacin de la potestad revocatoria de la Administracin Pblica
no se traduce, como pretenden los recurrentes, en la imposicin de una sancin.
12. Que [r]ecordemos que estamos en presencia de la privacin de un derecho como es
el escalafn de un profesor y la privacin de beneficios econmicos por parte de la
Administracin Pblica, los cuales son males provocados a nuestros representados sin un
procedimiento previo, indistintamente de si este mal infligido es consecuencia del ejercicio
de una potestad sancionara (sic) o de una potestad revocatoria, o cualquier otra
denominacin que la Sala Poltico Administrativa haga, por cuanto se anularon los
respectivos ascensos a Profesor Titular de los profesores Osmar Buitrago Rodrguez y
Clemente Jos Quintero Rojo, y se est ejecutando el descuento de las pensiones
pagadas de la pensin de jubilacin que les corresponde.
13. Que [l]a Sala Constitucional ha exigido a la administracin el respeto al derecho a la
defensa, entre otras manifestaciones del mismo el hacer el procedimiento administrativo
previo, y notificar a los interesados, para la revocatoria de los derechos de los
administrados, as lo declar en la sentencia N431, de fecha 22 de marzo de 2004, y
particularmente en la sentencia N1073 de fecha 31 de julio de 2009, la cual fue dictada
cuatro meses antes de la sentencia de la Corte Segunda, de fecha 30 de noviembre de
2011, que recoge el criterio del autor Csar Cierco Seira que le reproch esa sentencia,
con suficiente tiempo para ser reconocida por esa Corte a la que, en definitiva, la Sala
Constitucional le orden dictar nuevo pronunciamiento acogiendo los criterios de respeto
al fundamental derecho a la defensa ().
14. Que [e]sta sentencia citada arriba, declar inconstitucional otra sentencia de la Corte
Segunda de lo Contencioso Administrativo basada en el criterio del autor Csar Cierco
Seira, por cuanto la parte a la cual se le afectar sus derechos debe tener conocimiento
de la existencia de un procedimiento administrativo abierto en su contra, y al no haberse
procedido as (sic) se le violenta su derecho a la defensa y al debido proceso.
15. Que [e]sta sentencia que solicitamos se Revise (sic) incurre en un grotesco error de
interpretacin de la norma constitucional, sobre el que la Sala Constitucional ya se ha
pronunciado en las sentencias citadas, revocando la fundamentacin basada en el criterio
del autor Csar Cierco Seira.
16 Finalmente solicit que declaren con lugar el recurso de revisin interpuesto y que, en
consecuencia, anulen la aludida sentencia N 01646, de la Sala Poltico Administrativa de
fecha 30 de noviembre de 2011, por cuanto quebranta el artculo 49 de la Constitucin de
la Repblica Bolivariana de Venezuela al ratificar la sentencia de la Corte Segunda de lo
Contencioso Administrativo, y permitir que sin procedimiento previo cualquier
denominacin que se le quiera atribuir, sea sancionatorio o revocatorio- que garantice el
derecho a la defensa de nuestros representados mediante su convocatoria al proceso en
el que se revoc su derecho al Escalafn como Profesor Universitario, y los condena a
sufrir perjuicios econmicos mediante descuentos a sus pensiones.
II
DE LA SENTENCIA OBJETO DE REVISIN

Mediante decisin del 30 de noviembre de 2011, la Sala Poltico Administrativa del

Tribunal Supremo de Justicia, seal lo siguiente:
Pasa esta Sala a resolver el recurso de apelacin interpuesto por los recurrentes contra
la sentencia dictada el 30 de junio de 2009 por la Corte Segunda de lo Contencioso
Administrativo, que declar sin lugar el recurso de nulidad intentado por los ciudadanos
Osmar Buitrago Rodrguez y Clemente Jos Quintero Rojo, contra el Acta N 645,
Resolucin N CD 2004/253 de fecha 2 de julio de 2004, PUNTO N 3, dictado por el
Consejo Directivo de la Universidad Nacional Experimental de los Llanos Occidentales
Ezequiel Zamora UNELLEZ, mediante la cual se REVOC los Ascensos de
Profesores Titulares de los ciudadanos OSMAR BUITRAGO y CLEMENTE QUINTERO
ROJO. (Sic)
El fundamento central de la apelacin consisti en que aun cuando el Tribunal A-quo
determin que en el caso analizado se viol el derecho a la defensa de los accionantes,
ya que se revocaron sus ascensos como profesores titulares de la mencionada Casa de
Estudios sin que se abriera el procedimiento administrativo correspondiente, la Corte
Segunda de lo Contencioso Administrativo, a travs de la decisin objeto del recurso de
apelacin, en lugar de declarar la nulidad del acto administrativo impugnado, analiz los
restantes vicios y desestim la accin con apoyo en el criterio de que una sentencia
que anule el acto administrativo impugnado basado en razones procesales o formales no
solventara en modo alguno la presente controversia, pues no se estara pronunciando
este rgano Jurisdiccional sobre el tema de fondo.
En respaldo de sus argumentos, la representacin judicial de los apelantes invoc la
Sentencia N 1.073 del 31 de julio de 2009, dictada por la Sala Constitucional, en la cual
se estableci que la Administracin Pblica no puede imponer ninguna sancin a
particular alguno, si antes no sustancia un procedimiento o trmite que garantice el pleno
ejercicio, por parte del destinatario del procedimiento, de sus derechos a la defensa,
debido proceso y presuncin de inocencia, siendo la principal garanta de estos
derechos la puesta en conocimiento del inicio del procedimiento administrativo, lo cual
se hace a travs de la notificacin del acto que ordena el comienzo de la averiguacin
y cuya omisin, en criterio de la referida Sala, no puede ser subsanada o convalidada.
Por lo tanto, estim el apoderado judicial de los apelantes que el Tribunal A-quo incurri
en un error de apreciacin cuando consider que las violaciones a los derechos a la
defensa y el debido proceso de los accionantes podan ser subsanadas u obviadas.
De manera que, no habiendo sido objeto de apelacin los restantes planteamientos
realizados en la sentencia de fecha 30 de junio de 2009, emanada de la Corte Segunda
de lo Contencioso Administrativo, se aprecia que la controversia se centra en lo siguiente:
a. Si el ejercicio de la potestad revocatoria de la Administracin y en concreto la revisin
de los ascensos otorgados a los accionantes requera la sustanciacin de un
procedimiento administrativo previo.
b. Si en el presente caso hubo prescindencia total y absoluta del referido procedimiento, lo
cual condujo a una violacin al derecho a la defensa y debido proceso de los recurrentes
y
c. Si tales violaciones son subsanables y con ello se encontraba el A-quo habilitado para
entrar a conocer los restantes vicios invocados en el marco del recurso de nulidad
intentado ante la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo.
En cuanto al alcance de la potestad de autotutela de la Administracin Pblica, esta Sala
ha precisado en reiteradas oportunidades, lo siguiente:
una de sus manifestaciones ms importantes es la potestad revocatoria, que no es
ms que la posibilidad de poder revisar y corregir sus actuaciones administrativas y, en
consecuencia, la facultad para extinguir sus actos administrativos en va administrativa.
Esta potestad se encuentra regulada, en primer lugar, en la norma prevista en el artculo
82 de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos antes transcrito, en el sentido de
que los actos administrativos pueden ser revocados en cualquier momento, en todo o en
parte, sea por la misma autoridad que dict el acto o su superior jerarca, siempre y
cuando no originaren derechos subjetivos o intereses legtimos, personales y directos
para un particular.
Por otro lado, la potestad declaratoria de nulidad que est prevista en el artculo 83
eiusdem, autoriza a la Administracin para que en cualquier momento, de oficio o a
instancia del particular, reconozca la nulidad absoluta de los actos por ella dictados.
As las cosas, observa esta Sala que si bien la norma antes referida consagra la
posibilidad de la Administracin de revisar en cualquier momento de oficio o incluso a
solicitud de particulares los actos por ella dictados, esa facultad debe ejercerse siempre y
cuando se detecte alguno de los vicios de nulidad absoluta sealado taxativamente en el
artculo 19 de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos.. (Vid. sentencia N
01107 del 19 de junio de 2001, caso: Virgilio Elas Velsquez, reiterada en decisin N
00687 del 18 de junio de 2008, caso: ngel Domingo Utrera, as como sentencia SPA N
581 del 17-6-10).
En efecto, esta potestad o poder de la Administracin se ve materializada a travs del
ejercicio de diversas facultades, como lo son la posible convalidacin de los actos
viciados de nulidad relativa mediante la subsanacin de stos; la revocatoria del acto por
razones de oportunidad e ilegalidad, siempre que no se originen derechos subjetivos, a
travs del reconocimiento de nulidad absoluta y por ltimo, la correccin de errores
materiales.
As, se considera que la nica posibilidad que tiene una autoridad administrativa para
revocar un acto administrativo creador o declarativo de derechos a favor de particulares,
una vez firme, es que el mismo sea un acto administrativo viciado de nulidad absoluta,
pues de lo contrario si se tratase de un acto anulable infectado de nulidad relativa sera
irrevocable, si ste crea o declara derechos a favor de particulares.
Bajo esa misma lnea de pensamiento, la Sala Constitucional en sentencia N 360 del 24
de marzo de 2011, precis lo siguiente:
La potestad de autotutela administrativa efectivamente involucra, en lo que se refiere a
la revisin de actos administrativos, tres elementos adicionales como son la potestad
confirmatoria, cuando la Administracin reitera el contenido del acto previo; la potestad
convalidatoria, que comprende aquellos supuestos en que el ente u rgano subsana
vicios de nulidad relativa; la potestad revocatoria, la cual obedece a que la Administracin
puede extinguir el acto administrativo cuando constate vicios que lo revistan de nulidad
absoluta, o cuando por razones de mrito o conveniencia de la Administracin o por
inters pblico necesiten dejar sin efecto el acto revisado. El ejercicio de estas potestades
supone la emisin de un nuevo acto que deje sin efecto el anterior y que pase a ocupar su
lugar en condicin igualmente definitiva, para lo que, estima la Sala, resulta necesaria la
apertura de un procedimiento administrativo que garantice la participacin del interesado.
La potestad revocatoria tiene por limitante -tal como lo ha delineado la jurisprudencia en
materia contencioso administrativa- la imposibilidad de extinguir un acto que haya
otorgado derechos subjetivos, salvo que el mismo adolezca de vicios que lo invistan de
nulidad absoluta, pues en este caso mal puede sostenerse que un acto nulo de nulidad
absoluta, sea, a la vez, declarativo de derechos (vase sentencias de la Sala Poltico
Administrativa de este Supremo Tribunal, nmeros 00/1460 y 00/1793).
Como se mencionara, el ejercicio de la potestad revisora conlleva el inicio de un
procedimiento administrativo, el cual, luego de sustanciado, culmina con la decisin
definitiva por parte de la Administracin, la cual puede convalidar, confirmar o revocar el
acto; pero solamente el proveimiento administrativo con carcter definitivo puede cumplir
con los efectos de la potestad revocatoria, por lo que los dems actos que sustancien el
procedimiento de primer grado no pueden tener tal carcter.
De lo anterior se deduce, que la potestad revocatoria de la Administracin Pblica, tiene
entre otras limitantes la imposibilidad de extinguir actos que hayan otorgado derechos a
los particulares, salvo que stos se encuentren viciados de nulidad absoluta. Asimismo se
desprende de la referida decisin que la posibilidad de revisar la validez de un acto
conlleva al inicio de un procedimiento administrativo, lo cual permite garantizar el derecho
a la defensa y debido proceso de los administrados.
No obstante, cabe acotar que el uso de la mencionada potestad no se traduce, como
pretenden los recurrentes, en la imposicin de una sancin, sino en el reconocimiento de
un acto ilegal que debe ser anulado, con lo cual resulta inapropiado referirse como
sustento de la apelacin al criterio establecido por la Sala Constitucional en su sentencia
N 1.073 del 31 de julio de 2009 y el cual se vincula con el ejercicio de la potestad
sancionatoria de la Administracin Pblica.
Ahora bien, realizadas las precisiones anteriores se aprecia, que en el caso analizado, se
impugn el acto administrativo contenido en el Acta N 645, Resolucin N CD 2004/253
de fecha 2 de julio de 2004, mediante la cual el Consejo Directivo de la Universidad
Nacional Experimental de los Llanos Occidentales Ezequiel Zamora, en lo sucesivo
UNELLEZ, declar NULO DE NULIDAD ABSOLUTA los actos administrativos contenidos
en la Resolucin CD 95/538 de fecha 05/10/1995, Acta N 457 Ordinaria, Punto N 36,
referida al ascenso a categora de Profesor Titular de Osmar Buitrago y la Resolucin CD
95/0284 de fecha 24/05/1995, Acta N 452 Ordinaria, Punto N 49, relacionada con el
ascenso a la categora de Profesor Titular de Clemente Quintero Rojo. Tal revocatoria
obedeci a que para la fecha de dichos ascensos, los recurrentes se encontraban
jubilados, con lo cual no resultaba procedente, a juicio del A-quo, el otorgamiento de los
mencionados ascensos.
Asimismo se aprecia que, tal como lo seal la decisin recurrida, los actos
administrativos contenidos en la Resolucin CD 95/538 de fecha 05/10/1995, Acta N 457
Ordinaria, Punto N 36 y en la Resolucin CD 95/0284 de fecha 24/05/1995, Acta N 452
Ordinaria, Punto N 49, crearon derechos subjetivos a favor de los ciudadanos Osmar
Buitrago Rodrguez y Clemente Jos Quintero Rojo, ya que se reitera- con dichos actos
administrativos les fue otorgado un ascenso a los recurrentes.
De manera que habiendo establecido estos actos (ascensos) derechos subjetivos a favor
de los accionantes, resultaba necesario determinar si como garanta concreta aplicable al
caso de autos, el Consejo Directivo de la Universidad Nacional Experimental de los Llanos
Occidentales Ezequiel Zamora UNELLEZ procedi a la sustanciacin de un
procedimiento administrativo previo a su revocatoria y en el marco del cual se les
permitiera a los querellantes ejercer de manera oportuna su derecho a la defensa, a los
fines de desvirtuar el posible vicio de nulidad que se le atribuy a los actos administrativos
antes mencionados.
Al respecto se constat de la revisin del expediente que, tal como lo indic la Corte
Segunda de lo Contencioso Administrativo, en el presente caso no se desprende de los
elementos trados a juicio que el Consejo Directivo de la Universidad Nacional
Experimental de los Llanos Occidentales Ezequiel Zamora UNELLEZ, previo a la
emisin de la Resolucin impugnada, haya sustanciado un procedimiento administrativo
en el que se haya brindado la oportunidad a los ciudadanos Osmar Buitrago Rodrguez y
Clemente Jos Quintero Rojo, de participar en el mismo para conocer los cargos, exponer
sus alegatos y aportar cualquier tipo de elemento para su defensa.
Por el contrario, se evidencia del texto del acto administrativo impugnado (Acta N 645,
Resolucin N CD 2004/253 de fecha 2 de julio de 2004) que se decidi declarar dicha
nulidad sin la presencia de ninguno de los recurrentes, fundamentndose la decisin
administrativa exclusivamente en lo aportado y expuesto por las mismas autoridades de la
referida Universidad, entre los cuales destaca dictamen del Consultor Jurdico de la
UNELLEZ.
De ah que coincide esta Sala con la interpretacin realizada en la sentencia objeto del
presente recurso de apelacin, con relacin a que existi una violacin al derecho a la
defensa y al debido proceso de los recurrentes.
No obstante, resta determinar si consecuencia de dicha afirmacin, lo procedente era
declarar la nulidad del acto recurrido, en lugar de entrar a decidir sobre los restantes
vicios que sustentaron el recurso de nulidad planteado por los apelantes ante la Corte
Segunda de lo Contencioso Administrativo.
En efecto, es menester destacar que, a juicio del Tribunal A-quo, una decisin que
anule el acto administrativo impugnado basada en razones procesales o formales no
solventara en modo alguno la presente controversia, pues no se estara pronunciando
este rgano Jurisdiccional sobre el tema de fondo, esto es, sobre la legitimidad de los
ascensos otorgados a los recurrentes luego de haber obtenido el beneficio de la
jubilacin.
Asimismo se advierte, que la decisin recurrida despus de examinar los alegatos y
defensas expuestos por los accionantes concluy que su pretensin de fondo (nulidad de
la revocatoria de los ascensos por su supuesta ilegalidad) era improcedente, con lo cual
estim intil la reposicin del procedimiento administrativo, ya que ello no conducira a un
anlisis distinto al previamente emitido por el Consejo Directivo de la Universidad
Nacional Experimental de los Llanos Occidentales Ezequiel Zamora UNELLEZ.
En otras palabras, la controversia se centra en establecer la finalidad del proceso
contencioso administrativo, esto es, como meramente objetivo o revisor de la legalidad de
un acto, o por el contrario de carcter subjetivo y con ello garante de una pretensin en
concreto.
Tal interrogante ha sido abordada en precedentes oportunidades por esta Sala, pudiendo
citarse al efecto la sentencia N 2106 del 27 de septiembre de 2006, en la cual se
estableci que la mencionada finalidad consiste en el restablecimiento de situaciones
jurdicas-subjetivas lesionadas por la actividad administrativa, conforme a lo establecido
en el artculo 259 del Texto Constitucional, siendo por tanto evidente su carcter
subjetivo derivado del principio de la universalidad del control y de integralidad de la tutela
judicial efectiva, lo cual adems ha sido precisado por la Sala Constitucional, entre
otras decisiones, en sentencia N 93 del 1 de febrero de 2006, donde adicionalmente se
interpret que los tribunales con competencia contencioso-administrativa deben dar
cabida a todo tipo de pretensin que tenga como origen una relacin jurdico-
administrativa, independientemente de que la ilegalidad derive de un acto, hecho u
omisin, y sin que sea bice la inexistencia de medios procesales especiales respecto a
determinada actuacin, reconocindose as un sistema abierto de pretensiones a
proponerse ante la referida jurisdiccin.
Lo anterior resulta relevante ya que en situaciones como la presente, es decir, en las
cuales la pretensin de los accionantes no se limita a solicitar la nulidad del acto
administrativo por razones formales o procesales, sino que paralelamente se apoya en
razones de mrito que redundan en su ilegalidad, este rgano Jurisdiccional considera
que una verdadera tutela de la pretensin subjetiva involucrada, debe conducir al estudio
de todos los aspectos formulados en la instancia, a fin de determinar si la inobservancia
de tales garantas procesales justifica la reposicin del procedimiento administrativo o
incluso la nulidad del acto.
En otras palabras, no se trata de entender subsanada o convalidada una posible violacin
al derecho a la defensa o debido proceso de los recurrentes, pero s de ponderar si dicha
situacin amerita la reposicin del procedimiento administrativo o por el contrario, existen
elementos que justifican proceder a la tutela judicial de la pretensin subjetiva de fondo
que subyace de la interposicin del recurso contencioso administrativo.
Tal ponderacin resulta obligatoria en situaciones como la analizada donde ms all del
derecho subjetivo de los accionantes existe un inters colectivo perseguido por la
actividad administrativa y el cual no est exento de proteccin.
En efecto, no debe perderse de vista que el fondo de la controversia involucra, entre otros
elementos a ser sopesados, la posible existencia de un dao patrimonial a los intereses
de la Universidad Nacional Experimental de los Llanos Occidentales Ezequiel Zamora
UNELLEZ y con ello la exposicin de bienes afectos a un servicio pblico como lo es la
educacin, ya que, como se destac en las lneas que anteceden, la revocatoria
impugnada se bas en la existencia de unos ascensos otorgados ilegalmente a
profesores jubilados de la mencionada Casa de Estudios.
Por lo tanto, considera la Sala que resultaba obligatorio plantearse, como en efecto lo
realiz el A-quo, si la inobservancia del procedimiento legalmente establecido justificaba la
revocatoria del acto recurrido o si por el contrario, un inters superior involucrado
justificaba que se evitara la reposicin del procedimiento administrativo y con ello se
procediera a determinar si la pretensin de fondo de los recurrentes era procedente.
Tal planteamiento, a juicio de esta Alzada, deba resolverse en sentido afirmativo, entre
otras razones, debido a que, como se indic antes, la nulidad del acto impugnado poda
traducirse en un dao patrimonial para la Universidad autora de la decisin recurrida, la
cual es un ente prestador de un servicio pblico como es la educacin.
De manera que lo anterior aunado a la circunstancia de que los accionantes pudieron
invocar en el marco del presente recurso contencioso administrativo de nulidad los
mismos alegatos que seran reproducidos en sede administrativa, de ser repuesto el
procedimiento administrativo, es lo que conduce a establecer que resulta intil la sealada
reposicin y ms an la declaratoria de nulidad del acto administrativo impugnado y en
consecuencia, se confirma el pronunciamiento que a ese respecto realiz la Corte
Segunda de lo Contencioso Administrativo. As se decide.
Por ltimo, visto que la apelacin de la sentencia de fecha 30 de junio de 2009, dictada
por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo se circunscribi al punto antes
analizado, es por lo que esta Sala declara sin lugar la misma y en tal virtud confirma el
citado fallo en los trminos expuestos en la presente decisin. As finalmente se declara.
IV
DECISIN

Por las razones antes indicadas, esta Sala Poltico-Administrativa del Tribunal Supremo
de Justicia, administrando justicia en nombre de la Repblica y por autoridad de la Ley,
declara SIN LUGAR la apelacin interpuesta por los ciudadanos Osmar Buitrago
Rodrguez y Clemente Jos Quintero Rojo contra la sentencia N 2009-01165 del 30 de
junio de 2011, dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo. En
consecuencia se confirma el fallo apelado.

III
DE LA COMPETENCIA

Debe esta Sala determinar su competencia para conocer la presente solicitud de revisin
y al respecto observa que, conforme lo establece el cardinal 10 del artculo 336 de la
Constitucin, la Sala Constitucional tiene atribuida la potestad de revisar las sentencias
definitivamente firmes de amparo constitucional y de control de constitucionalidad de
leyes o normas jurdicas dictadas por los tribunales de la Repblica, en los trminos
establecidos por la ley orgnica respectiva.
Asimismo, la Ley Orgnica del Tribunal Supremo de Justicia dispone en el artculo 25,
cardinales 10 y 11, lo siguiente:
Artculo 25. Son competencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia:
()
10. Revisar las sentencias definitivamente firmes que sean dictadas por los tribunales de
la Repblica, cuando hayan desconocido algn precedente dictado por la Sala
Constitucional; efectuado una indebida aplicacin de una norma o principio constitucional;
o producido un error grave en su interpretacin; por falta de aplicacin de algn principio o
nomas constitucionales.
11. Revisar las sentencias dictadas por las otras Salas que se subsuman en los supuestos
sealados en el numeral anterior, as como la violacin de principios jurdicos
fundamentales que estn contenidos en la Constitucin de la Repblica, tratados, pactos
o convenios internacionales suscritos y ratificados vlidamente por la Repblica, o cuando
incurran en violaciones de derechos constitucionales.
Visto que en el caso de autos se solicit la revisin de una sentencia dictada por la Sala
Poltico Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, esta Sala Constitucional declara
su competencia. As se declara.
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Esta Sala para decidir observa:

Se solicita la nulidad de la sentencia 01646 dictada el 30 de noviembre de 2011 por la
Sala Poltico Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia. El fundamento de la
pretensin se encuentra comprendido en la alegada violacin del derecho a la defensa y
al debido proceso, al sealarse que el mencionado fallo considera ajustado a derecho la
convalidacin de aquellos actos administrativos que se hayan dictado sin procedimiento
previo y en ausencia del administrado.
En tal sentido, la Sala Poltico Administrativa, actuando en segunda instancia, ratific
sentencia dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, la cual declar
sin lugar el recurso contencioso administrativo ejercido por quienes ahora solicitan la
revisin constitucional, con respecto a un acto administrativo dictado por el Consejo
Directivo de la Universidad Nacional Experimental de los Llanos Occidentales Ezequiel
Zamora, que revoc una decisin anterior que les confera el rango de Profesores
Titulares y ordenaba calificarlos nuevamente como Profesores Asociados, toda vez que el
ascenso supuestamente les fue conferido una vez que ya se encontraban jubilados.
Para ello, la Sala Poltico Administrativa se apoya en el siguiente criterio: el vicio de
nulidad de un acto administrativo dictado en ausencia de procedimiento es convalidable
desde la perspectiva del derecho a la defensa si se comprueba que el particular, luego de
dictada la decisin que le afecta, pudo ejercer posteriormente los recursos administrativos
y contenciosos administrativos, subsanando as cualquier vulneracin vinculada a las
fallas cometidas por la Administracin sobre este aspecto.
Por su parte, los ciudadanos Osmar Buitrago Rodrguez y Clemente Jos Quintero Rojo,
quienes ahora solicitan la revisin, denuncian que el criterio adoptado tanto por la Corte
Segunda de lo Contencioso Administrativo como por la Sala Poltico Administrativa de
este Supremo Tribunal contrara lo dispuesto en la sentencia nm. 1073 dictada el 31 de
julio de 2009 por esta Sala Constitucional (caso: Jos Manuel Argiz Riocabo y Hjalmar
Jess Gibelli Gmez). En dicha decisin, se asent el veredicto de que los actos
administrativos que afectan derechos fundamentales no pueden ser dictados sin haberse
realizado el respectivo procedimiento que permita la participacin del afectado, sin que
ese dao constitucional pueda considerarse posteriormente reparado por los recursos
administrativos ni contenciosos administrativos.
En efecto, la decisin invocada por la parte solicitante establece lo siguiente:
Esta Sala Constitucional se ha pronunciado en mltiples ocasiones sobre el respeto que
la Administracin debe tener para con los derechos constitucionales de los administrados;
respecto que se intensifica ante la sustanciacin de procedimientos de naturaleza
sancionatoria, como fue el caso de autos, que termin con una orden de demolicin y
sancin de multa.

La Sala reitera que la Administracin Pblica, en cualquiera de sus manifestaciones, no

puede imponer ninguna sancin a particular alguno, si antes no sustancia un
procedimiento trmite que garantice el pleno ejercicio, por parte del destinatario del
procedimiento, de sus derechos a la defensa, debido proceso y presuncin de inocencia.
La principal garanta de estos derechos lo constituye la puesta en conocimiento del inicio
del procedimiento administrativo, lo cual se hace a travs de la notificacin del acto que
ordena el comienzo de la averiguacin. Este acto de inicio debe contener, de manera
clara y sin ambigedades, los hechos que dan lugar al procedimiento, as como la
indicacin precisa de las normas que supuestamente han sido infringidas y, por ltimo, la
consecuencia jurdica de encontrarse que la persona que se somete a la investigacin
resulta el autor del hecho que se averigua y la oportunidad para la presentacin de
pruebas y alegatos. Todas estas menciones deben plasmarse en el acto que se notifica,
pues es lo que permite, y garantiza a la vez, una correcta defensa.

La Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo juzg que, si bien el particular que fue
sancionado en sede administrativa no fue debidamente notificado, esa deficiencia la
subsan y convalid el mismo perjudicado con su participacin en sede judicial. Esta Sala
Constitucional rechaza categricamente semejante argumentacin, toda vez que el
derecho a la defensa y debido procedimiento son inviolables.

En efecto, mal puede un rgano jurisdiccional que controla la legalidad de la actividad

administrativa decidir que la ausencia total de notificacin de quien resulte sancionado en
sede administrativa por un procedimiento en su contra, en el que no particip, no tenga
consecuencias jurdicas y no declare la nulidad del procedimiento, por cuanto el particular
afectado que no fue convocado al trmite- impugn el acto lesivo por ante el tribunal
contencioso administrativo y con esa actuacin se haya subsanado la omisin de
notificacin. Debe tenerse presente que los vicios que suponen la nulidad absoluta de los
actos administrativos no puede ser objeto de convalidacin.

En el caso de autos, el hecho de que el ciudadano Manuel Argiz Riocabo haya actuado
durante las dos instancias del juicio de nulidad, no implica que el vicio de nulidad absoluta
por la ausencia de notificacin haya sido subsanado. Sobre la convalidacin en sede
judicial de los vicios acaecidos en sede administrativa la Sala, en veredicto n. 431/04 que
se reitera, se pronunci de la siguiente manera:

Luego del examen de los recaudos existentes en el expediente remitido a esta Sala, se
observa que el Instituto Nacional de Parques (INPARQUES) en sus actuaciones no
parece tener claro, que en un procedimiento administrativo que se inicie contra un
particular, para que pueda tener plena validez las decisiones que all se tomen, el mismo
debe hacerse conforme a la ley.
En tal sentido, la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos en su artculo 48,
seala que el procedimiento se inicia a instancias de parte o de oficio. En caso de que se
abra de oficio, la autoridad administrativa ordenar la apertura del expediente y notificar
a los particulares cuyos derechos subjetivos, o intereses legtimos, personales y directos
pudieran resultar afectados, concedindoles un plazo de diez das para que expongan sus
pruebas y aleguen sus razones.
Es evidente que esta actividad, debe desarrollarse previamente a la decisin que se tome,
para permitir al particular, indicar y probar a la administracin sus razones y sus defensas,
y una vez odo y revisado sus argumentos as como las pruebas por l aportadas, poder
tomar una decisin conforme a derecho, otro proceder ocasiona la violacin del derecho a
la defensa, porque se le impide al presunto infractor demostrar sus razones y tambin se
viola el debido proceso, porque se alteran las reglas procedimentales establecidas
legalmente sin conocimiento del interesado.
El hecho de que, una vez sancionado el particular, sin ser odo, y que, al ser notificado
pueda recurrir ante las autoridades competentes, no subsanan ni convalidan las faltas
cometidas que hagan nulos o anulables los actos dictados con prescindencia de
procedimiento.
Este parece ser el caso en estudio, a PROCONCE DOS C.A, se le ha rescindido un
convenio suscrito por ella con INPARQUES, sin que aparezca en autos, que para tomar
tal decisin que adems conlleva una sancin, se haya odo y notificado debidamente a la
parte afectada.
El derecho establecido en el artculo 68 de la Constitucin de 1961, hoy contenido en el
artculo 49 de la Constitucin de 1999, es garanta aplicable en cualquier procedimiento,
para que las partes, puedan demostrar las razones que tengan, los hechos que deben
desvirtuar y todos los elementos probatorios a que hubiere lugar, para permitir ejercer el
derecho a la defensa consagrado en la Constitucin como un derecho inviolable en todo
estado y grado del proceso.
Al tomarse una decisin, sin que la otra parte del convenio tuviera conocimiento de que
exista un procedimiento administrativo abierto en su contra, evidentemente que se le ha
violentado su derecho a la defensa y al debido proceso, razn por la cual la Sala
comparte totalmente el criterio de la Corte Primera de lo Contencioso- Administrativo, de
considerar violado con la Resolucin N 002, con la cual se decidi la rescisin del
convenio suscrito el 4 de octubre de 1996, el derecho a la defensa de la accionante y as
lo decide.
De lo precedente, la Sala concluye que por cuanto qued comprobado que el ciudadano
Manuel Argiz Riocabo, propietario del 75% del inmueble sobre el cual recay una orden
de demolicin y multa, no le fue notificado el procedimiento administrativo que termin con
la orden de demolicin y sancin de multa, se configur una violacin a sus derechos a la
defensa y debido procedimiento que no resulta convalidada con su actuacin en sede
judicial.
Sobre este punto, esta Sala ha considerado que el derecho a la defensa y al debido
proceso tienen plena prevalencia en todo procedimiento administrativo, sin que pueda
entenderse de modo alguno que el retiro de las posibilidades para ejercer esa defensa, y
menos, dictar actos en ausencia total de procedimiento, puedan solventarse con la
intervencin posterior del particular, ante los tribunales de la jurisdiccin contencioso de la
materia.
Aclarado lo anterior, la Sala debe sealar con base en sus principios jurisprudenciales,
que la teora de la convalidacin de los actos administrativos dictados sin mediacin del
procedimiento administrativo exigido por la ley, o con plena negacin de la intervencin
del interesado, no se comparecen de modo alguno con los principios fundamentales que
condicionan el derecho a la defensa y al debido proceso.
No puede entenderse por subsanado un dao constitucional por el solo hecho de
realizarse una posterior participacin del administrado si la Administracin in audita altera
pars dicta un acto que de por s ya es generador de gravamen, el cual se encuentra
viciado de nulidad absoluta desde un principio debido a que el afectado no pudo
presentar, en su debido momento, elementos relevantes en contra de la decisin, omisin
que determina la nulidad absoluta y reputa su inexistencia conforme lo dispone el artculo
19.4 de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos, que prev dentro de esa
causal, aquellos proveimientos dictados, precisamente, en ausencia de procedimiento.
En ese caso, el dao se hace an ms notable cuando se profiere la decisin
administrativa sin haberse llevado la tramitacin procedimental correspondiente, pues no
solo se hacen nugatorias las primeras oportunidades de defensa que no pueden ser
saneadas mediante una intervencin posterior por cuanto se le ha anulado de por s la
primera oportunidad para la defensa-; sino que se conforma un acto en el cual no se
encuentra antecedido por las razones y las pruebas -los motivos del acto- sobre las
cuales se conoce la causa que fundamenta el por qu se justifica la alteracin de la
situacin jurdica del particular. Este elemento (la motivacin) tambin forma parte de los
derechos analizados, por cuanto es inherente al debido proceso que toda decisin
judicial o administrativa- debe estar precedida de las razones de hecho y derecho,
debidamente constatables en su procedimiento correspondiente, que permitan conocer
las causas que dieron origen al acto administrativo o a la conclusin arrojada en la
sentencia judicial.
Por tanto, a partir del momento en que se dicta un acto administrativo rrito en ausencia
absoluta de procedimiento y sin la participacin del administrado cuando a ste no se le
ha emplazado, genera una vulneracin constitucional del derecho a la defensa y al debido
proceso en los trminos establecidos en los artculos 26 y 49 de la Constitucin de la
Repblica Bolivariana de Venezuela; determinando una inmediata contravencin a la
norma fundamental que no puede ser reparada mediante intervenciones posteriores del
propio afectado. Su obligatoria y tarda intervencin por razones ajenas a su voluntad no
pueden modificar, de modo alguno, ese dao que previamente se le ha ocasionado, tanto
por la ausencia forzada de defensa como por la consecuencia derivada de los efectos
perniciosos de un acto administrativo dotado de ejecutividad y ejecutoriedad desde el
primer momento de su promulgacin cuya nulidad absoluta se encuentra prevista en el
referido artculo 19.4 de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos.
En lo que concierne al criterio sealado por la Sala Poltico Administrativa del cual afirma
que no resulta vlido anular el acto administrativo por ausencia de procedimiento si se
han ejercido las vas procesales consecuentes por ser una reposicin intil, debe
sealarse que de encontrarse el acto administrativo sometido al control del juez
contencioso administrativo, ste no puede reponer el procedimiento nuevamente a la va
administrativa, sino que debe proceder a declarar la nulidad del acto en s sin mayores
consideraciones por as requerirlo el artculo 19.4 de la Ley Orgnica de Procedimientos
Administrativos. Por ende, le est vedado emitir rdenes para el reinicio de la va
administrativa, por cuanto no est dentro de sus potestades subsanar las fallas cometidas
por la Administracin, sino anular stas cuando se ha generado un dao a los derechos
de los administrados.
Por tanto, esta Sala Constitucional concluye que el criterio de la subsanacin del vicio de
ausencia absoluta de procedimiento por el ejercicio posterior de la va administrativa y de
los recursos contenciosos administrativos no tiene asidero en los principios procesales
previstos en los artculos 26 y 49 de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de
Venezuela, y as se declara.
Aunado a lo anterior, es de sealar que la parte solicitante de la solicitud de revisin
denunci el vicio de ausencia de procedimiento ante la Corte Segunda de lo Contencioso
Administrativo (tribunal que conoci en primera instancia de la causa) cuando recurri del
acto; incluso, al momento de ejercer el recurso de apelacin ante la Sala Poltico
Administrativa invoc el criterio de esta Sala Constitucional como nico alegato para la
impugnacin del fallo ante la segunda instancia, el cual fue obviado por la sentencia del
tribunal superior cuando dicho alegato era un aspecto de anlisis obligatorio por parte de
esa Sala, generando, adicionalmente, la nulidad de ese fallo por el vicio de incongruencia
negativa como motivo por el cual opera la nulidad de una decisin declarada as por el
control que se ejerce mediante la revisin constitucional.
En efecto, esta Sala, en varias sentencias, ha reiterado el deber de los jueces de que
motiven adecuadamente sus decisiones, ya que lo contrario -la inmotivacin y la
incongruencia- atenta contra el orden pblico, hace nulo el acto jurisdiccional que adolece
del vicio y, adems, se aparta de los criterios que ha establecido la Sala sobre el
particular. Al respecto, esta Juzgadora seal:
Aunque no lo dice expresamente el artculo 49 de la Constitucin de la Repblica
Bolivariana de Venezuela, es de la esencia de dicha norma, que todo fallo debe ser
motivado, de manera que las partes conozcan los motivos de la absolucin o de la
condena, del por qu se declara con o sin lugar una demanda. Solo as, puede calificarse
el error judicial a que se refiere el numeral 8 del citado artculo 49; slo as, puede tener
lugar el acto de juzgamiento, el cual corresponde a los jueces, segn el numeral 4 del
mismo artculo; slo as, puede determinarse si a la persona se le sanciona por actos u
omisiones, como lo establece el numeral 6 del mencionado artculo; y es ms, todo acto
de juzgamiento, a juicio de esta Sala, debe contener una motivacin, que es la que
caracteriza el juzgar. Es la falta de motivacin de la sentencia, en criterio de esta Sala, un
vicio que afecta el orden pblico, ya que todo el sistema de responsabilidad civil de los
jueces no podra aplicarse y la cosa juzgada no se conocera como se obtuvo, y principios
rectores como el de congruencia y de la defensa se minimizaran, por lo cual surgira un
caos social.
Fallos judiciales sin juzgamientos (motivacin) atentan contra el orden pblico, y siendo
ste el vicio que se denuncia en la solicitud de amparo, considera la Sala, que debe
examinar la sentencia para calificar si realmente hay falta de motivacin. (sentencia de
esta Sala n. 150/2000, caso: Jos Gustavo Di Mase Urbaneja).

En el mismo sentido, pero en reciente veredicto, la Sala concret aspectos sobre la

inmotivacin e incongruencia de las decisiones judiciales en los trminos que siguen:

Ahora bien, la exigencia de que toda decisin judicial deba ser motivada es un derecho
que tienen las partes en el proceso, el cual no comporta la exigencia de un razonamiento
judicial exhaustivo y pormenorizado de todos los aspectos y perspectivas que las partes
puedan tener de la cuestin que se decide, sino que deben considerarse motivadas
aquellas resoluciones judiciales que vengan apoyadas en razones que permitan conocer
cules han sido los criterios jurdicos esenciales que fundamentaron la decisin.
Esta exigencia de motivacin deviene, en primer lugar, de la razonabilidad, es decir, la
motivacin no tiene que ser exhaustiva, pero s tiene que ser razonable; y, en segundo
trmino de la congruencia, que puede ser vulnerada tanto por el fallo en s mismo, como
por la fundamentacin. De all, que dicha exigencia se vulnera cuando se produce un
desajuste entre el fallo judicial y los trminos en que las partes formulan sus pretensiones,
al conceder ms, menos o cosa distinta de lo pedido (Sent. del Tribunal Constitucional
Espaol N. 172/1994); as como cuando la motivacin es incongruente por accin o por
omisin.
As las cosas, la incongruencia activa se presenta, ante la resolucin de la pretensin por
parte del juez, incumpliendo la obligacin de actuar de manera coherente en relacin con
los trminos en que fue planteada dicha pretensin, generando con su pronunciamiento
desviaciones que suponen modificacin o alteracin en el debate; en cambio, la
inmotivacin deviene por incongruencia omisiva, por el incumplimiento total de la
obligacin de motivar, y dejar por ende, con su pronunciamiento, incontestada dicha
pretensin, lo que constituye una vulneracin del derecho a la tutela judicial, siempre que
el silencio judicial no pueda razonablemente interpretarse como desestimacin tcita.
(sentencia de esta Sala n. 4.594/2005, caso: Jos Gregorio Daz Valera).
Siendo as, esta Sala considera necesario anular la sentencia 01646 dictada el 30 de
noviembre de 2011 por la Sala Poltico Administrativa de este Tribunal Supremo de
Justicia. Asimismo, por razones de seguridad jurdica, esta Sala tambin anula la
sentencia nm. 2009-01165 dictada el 30 de junio de 2011 por la Corte Segunda de lo
Contencioso Administrativo. As se decide.
Finalmente, esta Sala debe establecer una consideracin adicional atendiendo a lo
dispuesto en el artculo 35 de la Ley Orgnica del Tribunal Supremo de Justicia, el cual,
dispone:
Efectos de la revisin
Artculo 35. Cuando ejerza la revisin de sentencias definitivamente firmes, la Sala
Constitucional determinar los efectos inmediatos de su decisin y podr reenviar la
controversia a la Sala o tribunal respectivo o conocer la causa, siempre que el motivo que
haya generado la revisin constitucional sea de mero derecho y no suponga una nueva
actividad probatoria; o que la Sala pondere que el reenvo pueda significar una dilacin
intil o indebida, cuando se trate de un vicio que pueda subsanarse con la sola decisin
que sea dictada. (resaltado de esta Sala Constitucional)

Se hace referencia a la disposicin normativa por cuanto esta Sala encuentra

suficientemente cumplidos los supuestos de hecho de la norma, toda vez que lo expuesto
en el presente fallo hace operativa de pleno derecho declarar la nulidad del acto
administrativo contenido en el Acta N 645, Resolucin N CD 2004/253 de fecha 2 de
julio de 2004, PUNTO N 3 dictado por el Consejo Directivo de la Universidad Nacional
Experimental de los Llanos Occidentales Ezequiel Zamora UNELLEZ- mediante la cual
revoc los ascensos al grado del escalafn de Profesor Titular a los ciudadanos Osmar
Buitrago y Clemente Quintero Rojo; determinado como ha sido el reconocimiento por
parte de los tribunales que conforman la jurisdiccin contencioso administrativa que dicho
proveimiento fue dictado en ausencia absoluta de procedimiento. Por tanto, se anula
dicho acto administrativo, razn por la cual, se ordena a dicha Universidad que asigne
nuevamente a los mencionados ciudadanos el grado de Profesor Titular dentro del
escalafn universitario, situacin en la que se encontraban al momento en que se dict el
acto administrativo impugnado. As se decide.
Finalmente, se ordena a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo que realice
las gestiones necesarias para que se hagan efectivos los reintegros de los montos
descontados por las pensiones de jubilacin de los solicitantes la cual deber fijarse
mediante una experticia complementaria al fallo, por cuanto, de ser reclamados en la
actualidad en sede judicial, los mismos habran sido considerados caducos de
conformidad con el artculo 94 de la Ley del Estatuto de la Funcin Pblica. As finalmente
se decide.
Se ordena la referencia del presente fallo en la pgina web de este Tribunal Supremo de
Justicia, a los fines de su publicitacin. As se establece.

V
DECISIN
Por las razones expuestas esta Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de
la Repblica y por autoridad de la ley, declara:
PRIMERO: HA LUGAR la revisin constitucional interpuesta por los ciudadanos Osmar
Buitrago Rodrguez y Clemente Jos Quintero Rojo.
SEGUNDO: ANULA la sentencia nm. 01646 dictada el 30 de noviembre de 2011 por la
Sala Poltico Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia.
TERCERO: ANULA la sentencia nm. 2009-01165 dictada el 30 de junio de 2011 por la
Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo.
CUARTO: ANULA el acto administrativo contenido en el Acta nm. 645, Resolucin CD
2004/253 del 2 de julio de 2004 dictado por el Consejo Directivo de la Universidad
Nacional Experimental de los Llanos Occidentales Ezequiel Zamora (UNELLEZ).
QUINTO: ORDENA a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo que realice las
gestiones necesarias para que se hagan efectivos los reintegros de los montos
descontados por las pensiones de jubilacin de los solicitantes la cual deber fijarse
mediante una experticia complementaria al fallo.
SEXTO: ORDENA realizar la referencia correspondiente a este fallo en la pgina de este
Tribunal Supremo de Justicia a los fines de su publicitacin.
Publquese y regstrese. Cmplase con la notificacin de la presente decisin a la Sala
Poltico Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia, a la Corte Segunda de lo
Contencioso Administrativo, a la Universidad Experimental de los Llanos Occidentales
Ezequiel Zamora (UNELLEZ) y a la representacin judicial de los solicitantes de la
revisin. Cmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Saln de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal
Supremo de Justicia, en Caracas, a los 08 das del mes de octubre de dos mil trece
(2013). Aos: 203 de la Independencia y 154 de la Federacin.
La Presidenta,

GLADYS M. GUTIRREZ ALVARADO

Vicepresidente,

FRANCISCO A. CARRASQUERO LPEZ

Los Magistrados,

LUISA ESTELLA MORALES LAMUO

MARCOS TULIO DUGARTE PADRN
CARMEN ZULETA DE MERCHN
Ponente
ARCADIO DE JESS DELGADO ROSALES
JUAN JOS MENDOZA JOVER
El Secretario,
JOS LEONARDO REQUENA CABELLO
Exp.- 12-0481
CZdM/

Prximo Tema de Estudio:

Diferencias entre Contrato Bilateral y Contrato de Adhesin.