Urbanizacion Siglo XXI

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LA CIUDAD EN EL SIGLO XXI
J 1 \J \J Lrirl ILril U L** LHM \J \J LH %MT I II i
EXPERIENCIAS EXITOSAS EN GES1ION DEL DESARROLLO URBANO EN AMERICA LAUNA
E D U A R D O R O J A S Y R O B E R T O A U G H T E R S, E O I i O R ES
MARZO DE 1998
Cataloging-in-Publication data provided by
the nter-American Development Bank Felipe Herrera Library
Simposio de Ciudades y Foro de Buenas Prcticas en Gestin Urbana (1997: Barcelona, Spain)
La ciudad en el siglo XXI: experiencias exitosas en gestin del desarrollo urbano en Amrica Latina
/ Eduardo Rojas y Robert Daughters, editores.

p. cm.

Includes bibliographical references.
ISBN: 1886938423
1. City planningFinanceLatin AmericaCongresses. 2.Community development, UrbanLatin
AmericaCongresses. 3.Urban policyLatin AmericaCongresses. 4.Housing policyLatin AmericaCon-
gresses. S.Urban transportationLatin AmericaCongresses. I.Rojas, Eduardo. II. Daughters, Robert. IILInter-
American Development Bank. IV.Title.
307.12S56dc20
En este libro se recogen los resultados del Simposio de Ciudades y Foro de Buenas Prcticas
en Gestin Urbana en cuya realizacin participaron muchas personas. Entre estas cabe des-
tacar la colaboracin de Roberto Samayoa, Anne Martin, y Socorro Nez, por su dedica-
cin de meses a la organizacin del evento. El simposio fue co-auspiciado por el Ayuntamiento
de Barcelona y el Centro Iberoamericano de Desarrollo Estratgico Urbano, y cont con la
colaboracin de numerosos funcionarios de estas instituciones. La produccin y coordina-
cin de este libro estuvieron a cargo de Jos Nez del Arco y Carlos Trpodi y el diseo
grfico fue realizado por Antje Kharchi.
Las opiniones expresadas en este libro no reflejan necesariamente la posicin oficial del Banco o
de sus pases miembros.
La ciudad en el Siglo XXI

Experiencias exitosas en gestin del desarrollo urbano en Amrica Latina
Banco Interamericano de Desarrollo, 1998

Esta publicacin puede solicitarse a:
IDB Bookstore
1300 New York Avenue, N.W.
Washington, D.C . 20577
Estados Unidos de Amrica
E-mail: idb-books@iadb.org
www.iadb.org
ISBN: 1-886938-42-3
Prlogo

E l proceso de urbanizacin de los pases de Amrica
Latina y el Caribe est alcanzando un nivel tal que
convertir a la regin, al inicio del siglo XXI, en una de las
ciudad que se ha destacado mundialmente por sus logros
en la gestin del desarrollo urbano.
La visin de conjunto de los debates y documentos pre-
ms urbanizadas del planeta, despus de Europa y Amrica sentados en el simposio, y que son el tema de este libro,
del Norte. Esta circunstancia ofrece una gran oportunidad muestran un panorama promisorio, por cuanto destacan el
de desarrollo econmico y social no slo porque las empre- alto grado de consenso poltico y tcnico sobre los desafos
sas y los trabajadores son ms productivos en las ciudades del desarrollo urbano de Amrica Latina y el Caribe en el
sino tambin porque en ellas pueden resolverse los proble- prximo siglo y sobre el marco de polticas que permitir
mas sociales en la forma ms eficiente. Para aprovechar esta enfrentar eficiente y equitativamente los problemas ms
oportunidad es necesario garantizar el eficiente funciona- agudos. Por otra parte, la revisin de los casos presentados
miento de las ciudades, ellas son el principal instrumento en el foro de buenas prcticas muestra la capacidad creado-
de desarrollo de la regin debido a que representan la fuen- ra de los gobiernos, organizaciones de la sociedad civil e
te ms importante de acumulacin de capital de sus econo- individuos de la regin para generar soluciones originales a
mas y proveen apoyo a los empleos y actividades econmi- los problemas que enfrentan. Esta realidad sustenta una vi-
cas ms dinmicas y productivas. Las ciudades concentran sin optimista sobre la capacidad de las ciudades de Amri-
los mayores problemas que enfrentan hoy estas sociedades ca Latina y del Caribe para superar los desafos que
incluyendo profundas desigualdades de ingreso y de acceso enfrentan, en particular por la notable variedad y riqueza
a los servicios urbanos. Asimismo, el deterioro de la calidad de las experiencias que se presentaron y los beneficios que
del medio ambiente urbano representa una amenaza de lar- de ellas estn derivando sus ejecutores. El desafo que se
go plazo a la salud de los habitantes y a la estabilidad de los presenta ahora es el de como generalizar estas experiencias,
ecosistemas que acogen las grandes concentraciones bien sea a travs de la transferencia juiciosa de soluciones,
urbanas, en tanto que los costos de la congestin y bajos como de la adaptacin inteligente de otras o, lo que es qui-
niveles de servicio de la infraestructura incrementan los zs ms fructfero, el uso creativo de los principios que
costos de produccin amenazando la competitividad de las subyacen a las soluciones exitosas para abordar los proble-
empresas. mas singulares que afectan a ciudades especficas.
Respondiendo a las preocupaciones de sus pases miem- Con la realizacin del simposio y la publicacin de los
bros, el Banco Interamericano de Desarrollo organiz en trabajos presentados en ese evento, el Banco espera contri-
marzo de 1997 un "Simposio de Ciudades y Foro de Buenas buir a la diseminacin de las experiencias de poltica y bue-
Prcticas en Gestin Urbana". El objetivo de este evento fue nas prcticas de gestin urbana. Asimismo, este simposio
doble, y en l un numeroso grupo de pensadores, dirigen- permiti al Banco reafirmar ante la comunidad internacio-
tes, polticos y empresarios, debatieron las nuevas ideas sonal su compromiso de colaborar con las ciudades para de-
bre el papel de los centros urbanos en el futuro de la regin, sarrollar y adaptar sus estructuras a las necesidades del
los problemas que enfrentarn al asumir este papel y las crecimiento econmico eficiente y equitativo que deman-
soluciones que se vislumbran al final del siglo. El foro de da la poblacin y que ser la clave de la competitividad de
buenas prcticas, a travs de talleres temticos, permiti el las economas nacionales en el nuevo siglo.
intercambio de experiencias exitosas de gestin urbana.
Con el fin de destacar la importancia estratgica de la te- Waldemar Wirsig
mtica de este evento se realiz conjuntamente con la Gerente
Asamblea Anual de Gobernadores del Banco en Barcelona, Departamento de Desarrollo Sostenible, BID

ndice
Introduccin 1
Robert Daughters
PRIMERA PARTE Las ciudades de Amrica Latina y el Caribe en el siglo XXI

Ponencias
Nuevas direcciones en poltica y gestin urbana 13
Richard Batley
Las ciudades en la economa global 21
Saskia Sassen
SEGUNDA PARTE La ciudad y el desarrollo econmico

Ponencias
La ciudad como motor del desarrollo: necesidad de una visin estratgica 33
Peter Nientied
La ciudad como motor del desarrollo 43
Jaime Ravinet
Talleres
Desarrollo econmico local
Desarrollo local y crecimiento econmico: el papel de las ciudades 49
Mara Teresa Costa Campi
Barcelona, ciudad emprendedora 53
Maravillas Rojo
Desarrollo local en el Pas Vasco y Vitoria 59
Javier Lanaya
Promocin de la pequea y mediana empresa en Rafaela 65
Ricardo M. Peirone
El encadenamiento productivo: El caso de la comuna de San Joaquin 72
Jossie Escarate
Revitalizadn urbana
Revitalizacin urbana 73
Eduardo Rojas
La recuperacin del equilibrio en la zona cntrica de Kingston 79
Morin Seymour
Empresa del Centro Histrico de Quito 87
Teodoro Pea
Renovacin del centro histrico de Barcelona 93
Joan Albert Dalmau
Transporte urbano
Transporte urbano 97
Ralph Gakenheimer
Curitiba y su red integrada de transporte 101
Carlos Ceneviva
Proceso de privatizacin de trenes urbanos y del metro de Buenos Aires 111
Jorge Kogan
El sistema de trolebuses en la ciudad de Quito 117
Csar H. Aas
ndice
TERCERA PARTE Gobernubilidad

Ponencias
El gobierno local: una responsabilidad compartida 129
Andrew Nickson
La competencia como antdoto contra la corrupcin 141
Rala MacLean
Talleres
Gestin municipal

Gestion municipal 145

Roberto Samayoa
Democracia y participacin popular 149
Raul Pont
La gestin municipal en Valledupar 155
Elias Ochoa
Desarrollo institucional para la descentralizacin y el fortalecimiento de la gestin local:
enseanzas y caminos 161
Carlos Alberto d'Oliveira
Participacin del sector privado en la prestacin de servicios urbanos 167
Richard Batley
Plan Metrpolis 2010Guatemala 173
Eduardo Castillo
CUARTA PARTE Agenda Social

Ponencias
Reconstruccin de la urdimbre social 177
Ben Richards
La reconstitucin de la trama social 183
Alberto Etchegaray
Talleres
Vivienda y Mejoramiento de Barrios
Poltica de vivienda: Cules son las enseanzas y hacia dnde nos dirigimos 191
Michael Jacobs
Rio de Janeiro: una perspectiva actual de la ciudad 195
Sergio Magalhaes
El CAVIP: mejoramiento integral del habitat popular urbano en el Ecuador 201
Alberto Rosero
El sistema financiero nacional para la vivienda en Costa Rica 209
Rebeca Grynspan
Violencia Urbana
Prevencin de la violencia a travs del control de sus factores de riesgo 215
Rodrigo Guerrero
El Programa DESEPAZ de la Alcalda de Cali para la prevencin de la violencia 223
Gustavo de Roux
Prevencin de la violencia juvenil: requisito previo para el desarrollo de la sociedad 233
Ronald Slaby
Viva Rio, proceso de integracin cvica de la ciudad 243
Rubem Csar Fernandes
La pobreza urbana y la violencia en Jamaica 250
Caroline Moser
ndice
QUINTA PARTE Financiando las ciudades

Ponencias
Financiamiento de las ciudades 255
Kenneth Davey
Financiando la ciudad 263
Juan Antonio Zapata
Talleres

Financiamiento municipal
Financiamiento municipal 275

Fernando Rojas
Estrategias para el financiamiento para las inversiones municipales 277
Lubomir Ficinski Dunin
FINDETER, Sistema de financiamiento nacional para las inversiones municipales 283
Antonio Gmez
Colombia: descentralizacin y desempeo fiscal de los gobiernos locales 291
Alberto Maldonado
Microfinanciamiento
Microfinanciamiento urbano 297
Rafael Guardans
El apoyo al desarrollo econmico en el sector informal 299
Aristteles Esperanza
Construccin de un habitat accesible a los sectores de bajos ingresos 307
Elosa Ulibani
Las familias de bajos ingresos acceden al financiamiento privado para la vivienda 317
Ral Bascon
SEXTA PARTE Medio ambiente urbano

Ponencias
La ciudad como ecosistema: la administracin del medio ambiente y la contaminacin 329
David Edelman
La ciudad como ecosistemagestin ambiental y descontaminacin 335
Werner Zulauf
Taller
Servicios de saneamiento ambiental
Servicios ambientales bsicos en Amrica Latina y el Caribe 341
Fabrce Henry
La experiencia de Empresas Pblicas de Medelln 347
Francisco Piedrahita Daz
Aguas Argentinas: cuatro aos despus de la concesin 353
Juan Carlos Fontana
Microempresas de gestin ambiental urbana 355
Jorge Price

1
Introduccin
Robert Daughtert

T ras un turbulento perodo de transicin demogrfica
rural-urbano y, ms recientemente, de devolucin de
poder a gobiernos subnacionales, los pases de Amrica La-
elemento determinante. A fin de sobrevivir en este merca-
do la ciudad del futuro estar obligada, por lo tanto, a atra-
er, generar y retener actividad empresarial. Como es sabido,
tina y el Caribe se encuentran frente a un nuevo escenario esto depende de la calidad y la eficiencia de los servicios
de desarrollo en el que la ciudad y la dimensin local pasan pblicos ofrecidos. Cualquier dirigente moderno de una
a un primer plano. ciudad, por lo tanto, entiende que su futuro est estre-
En 1997 la poblacin urbana representaba ms del 75 por chamente relacionado con la eficacia de su gestin. Este
ciento de la poblacin total de la regin, alcanzando un sentido de responsabilidad, reforzado por los crecientes au-
nivel comparable al de Europa y los Estados Unidos. Es mentos de ingresos locales que han ocurrido en la mayora
ms, la regin tiene ahora ms de 40 ciudades con una po- de los pases, ha estimulado un gran florecimiento de ini-
blacin superior al milln de habitantescifra que se du- ciativas, transformando la regin en un laboratorio de
plic durante las dos ltimas dcadas. De stas, cinco se experiencias tilesy en muchos casos replicablesde ges-
encuentran entre las veinte aglomeraciones ms grandes del tin urbana.
mundo, las denominadas megaciudades. Consecuente- Consciente de esta tendencia, el Banco Interamericano de
mente, la futura agenda de accin pblica y privada en la Desarollo organiz un simposio sobre las ciudades para
regin tendr necesariamente que disearse en funcin de compartir ideas sobre el nuevo papel de los centros urbanos
las demandas de una sociedad netamente urbana. en el futuro de la regin y, a la vez, crear un foro de inter-
Esta tendencia se ha reforzado con las reformas estruc- cambio de experiencias exitosas de gestin local. La am-
turales que se han iniciado en la regin en el campo de la plitud de la agenda de la reunin reflej la complejidad de
democratizacin y descentralizacin, a raz de las cuales la funciones y responsabilidades que hoy enfrentan los ad-
mayora de los pases han transferido a los gobiernos sub- ministradores de ciudades.
nacionales importantes responsabilidades y recursos para la El simposio se organiz alrededor de seis grandes reas te-
provisin de servicios e infraestructura bsica. Como re- mticas: tendencias globales; desarrollo econmico; gober-
sultado, las municipalidades y los estados o provincias se nabilidad; agenda social; financiamiento de la ciudad; y
han transformado en protagonistas centrales del desarrollo medio ambiente urbano. Estos temas fueron subdivididos
econmico y social de la regin. en nueve subtemas operativos que sirvieron de base para la
A esto se suman la nueva configuracin de las relaciones presentacin de los estudios de caso: desarrollo econmico
comerciales a nivel mundial en donde las divisiones entre local; revitalizacin de las ciudades; transporte; gestin mu-
fronteras nacionales pierden cada vez ms relevancia en el nicipal; vivienda y mejoramiento de barrios; violencia ur-
movimiento de bienes y servicios en tanto que las activi- bana; financiamiento municipal; microfinanciamiento; y
dades econmicas se llevan a cabo especialmente entre ciu- gestin de servicios ambientales.
dades. Estas funcionan hoy como nodos centrales de La discusin en este libro est orientada alrededor de las
grandes redes de telecomunicacin, transporte y finanzas seis grandes reas temticas mencionadas y los nueve sub-
en las que el concepto de competitividad se convierte en un temas operativos. La primera parte analiza el impacto de los
procesos de globalizacin y descentralizacin en el funcio-
1 Especialista Urbano Principal, Banco Interamericano de Desarrollo. namiento de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe. El
2 Introduccin
tema constituye el marco de referencia para las partes sub- En el segundo informe, Richard Batley examina las limi-
siguientes. taciones y oportunidades que estos cambios representan
En la segunda parte se discute los distintos aspectos del para la estructura interna de las ciudades. El anlisis se basa
desarrollo econmico urbano haciendo referencia a tres en dos preguntas fundamentales: (i) hasta dnde la globa-
reas programticas particulares: programas de fomento lizacin debe entenderse como una amenaza a la razn de
empresarial (desarrollo econmico local); revitalizacin de ser de los centros urbanos; y (ii) hasta dnde la concentra-
los centros de las ciudades; y transporte urbano. En la ter- cin de funciones en las capitales aumentar los desequili-

cera parte se presentan diferentes enfoques y experiencias brios espaciales y sociales.
acerca de la gobernabilidad a nivel local, incluyendo casos

En relacin con el primer punto, el informe pone en
de buenas prcticas de gestin municipal. La discusin duda el fatalismo de algunos enfoques respecto a la margi-
sobre la agenda social de las ciudades se desarrolla en el ca- nacin de las ciudades intermedias y pequeas que han
ptulo cuarto, tratndose en detalle dos reas de accin quedado excluidas del nuevo sistema de organizacin glo-
prioritarias: vivienda social, y violencia urbana. En la quin- bal. Segn Batley, el destino de las ciudades, cualquiera sea
ta parte, se examina distintos sistemas de financiamiento su tamao, no est predeterminado por la influencia de sus
urbano, con particular nfasis en las finanzas municipales, agentes sociales sino sujeto a los mismos. La incorpora-
como as tambin en mecanismos de microfinanciamiento. cin al nuevo sistema de relaciones econmicas interna-
Por ltimo, en la sexta parte se analiza la temtica del cionales depende, en gran medida, de las iniciativas que se
medio ambiente urbano, prestando atencin especial a la tomen a nivel local.
gestin de los servicios de saneamiento ambiental. Con respecto a la segunda pregunta, el documento exa-
mina el supuesto implcito en el argumento de Sassen sobre
Tendencias globales el aumento de la desigualdad social como resultado del
Como resultado del proceso de globalizacin de la econo- cambio en las relaciones econmicas globales. Si bien la de-
ma mundial, las ciudades han pasado a desempear un manda creciente de mano de obra altamente especializada
papel estratgico en el nuevo orden internacional. El avan- podra generar la exclusin de una alta proporcin de la
ce en las telecomunicaciones y las nuevas formas de inte- fuerza de trabajo del mercado laboral formal, esto no de-
gracin regional han colocado a los centros urbanos frente bera interpretarse como una situacin determinista. Una
a una encrucijada. Por una parte, la ciudad desempea hoy vez ms, la iniciativa de los agentes locales podra contribuir
un papel estratgico en un escenario de rpida integracin en forma decisiva a reducir las tendencias hacia la desi-
regional. Por la otra, este mismo proceso de transformacin gualdad.
obliga a las ciudades a lograr una mayor competitividad, en
un mbito caracterizado por una amplia y creciente movi- Desarrollo econmico
lidad del capital. Los cambios sustantivos que han tenido lugar en las rela-
Dos documentos en este volumen examinan las impli- ciones econmicas internacionales han generado demandas
caciones de los cambios en el contexto internacional. En el adicionales sobre la funcin de las ciudades, obligando a un
primero de ellos, Saskia Sassen presenta una discusin ge- nuevo enfoque sobre mtodos y polticas de planificacin.
neral del impacto de la globalizacin sobre los sistemas de Frente a este escenario las ciudades debern posicionarse es-
organizacin de actividades estratgicas a procesos econ- tratgicamente para operar en forma competitiva, mediante
micos transnacionales. El informe analiza, adems, la im- la adaptacin tecnolgica y el fomento a la inversin. Esto
portancia del surgimiento de nuevas jerarquas urbanas explica la importancia de superar rigideces estructurales,
globales y regionales y de las tendencias masivas a la dis- promoviendo el desarrollo de los sectores ms dinmicos e
persin espacial de las actividades a travs de redes de pro- intensificando los procesos de integracin y articulacin
duccin internacional. El documento muestra, por otra local y regional. La formacin de un consenso entre em-
parte, cmo estas tendencias han contribuido, paradjica- presas, trabajadores, comunidades y gobiernos, constituye
mente, a una demanda de nuevas formas de centralizacin un instrumento clave para el xito de este objetivo.
territorial de las operaciones de administracin y control de Dos documentos en el presente volumen tratan el tema
alto nivel. Un aspecto decisivo de este proceso ha sido el de- del desarrollo y la competitividad econmica de las ciuda-
sempeo de los centros internacionales de comercio como des. En el primero, Peter Nientied llama la atencin sobre
mediadores en la relacin entre la economa mundial y los el carcter multisectorial del desarrollo econmico visto
estados nacionales. desde la perspectiva local. En este sentido, y dentro de las
Daughters 3
ciudades, la eficiencia de servicios bsicos de infraestructu- nicipios mas pequeos en la promocin de actividades eco-
ra, del mercado de tierras y propiedades, de la administra- nmicas en su respectivas regiones. Los documentos de Ja-
cin publica, y de los servicios culturales, sumados a la vier Larraya, Ricardo Peirone y Jossie Escrate resumen las
estabilidad social, desempean un papel determinante en iniciativas realizadas por los municipios de Vitoria-Gasteiz,
la productividad de las empresas. en el Pas Vasco; Rafaela, en Argentina; y San Joaqun, en
A partir del anlisis de algunos aspectos sobresalientes de Chile. En estas tres experiencias es posible reconocer una
los procesos de globalizacin y concentracin urbana, el do- agenda comn de intervenciones exitosas, cuyas caracte-

cumento de Jaime Ravinet destaca dos grandes desafos rsticas ms importantes son: (i) la planificacin estratgi-
que enfrentan los gobiernos locales para mejorar la com- ca entres los sectores pblico y privado; (ii) el desarrollo de

petitividad de las ciudades: la capacitacin de la mano de mecanismos de articulacin y comunicacin horizontales
obra, y la modernizacin de la provisin de servicios bsi- entre los agentes productivos y con la sociedad civil; (iii) la
cos. En el primer caso, el autor rescata las ventajas compara- creacin de polgonos industriales para la localizacin de
tivas de los gobiernos locales para alcanzar este objetivo. Su pequeas y medianas empresas; (iv) el establecimiento de
proximidad al mercado laboral local les permite interpretar programas de capacitacin continua; y (v) el desarrollo de
y responder ms directamente a las demandas laborales de acciones de rehabilitacin urbana.
las empresas locales, con adecuados programas de capaci-
tacin. La modernizacin de la provisin de servicios bsi- Revitalizacin urbana
cos, requiere la participacin activa del sector privado a fin Sobre el tema de revitalizacin urbana, el documento de
de asegurar un nivel de eficiencia de alcance internacional. Eduardo Rojas analiza los procesos de obsolescencia que
afectan la estructura fsica y funcional de las zonas cntri-
Promocin del desarrollo econmico local cas urbanas, y sus consecuencias sobre el futuro producti-
Para introducir los casos correspondientes al tema de la vo y la competitividad econmica de las ciudades. El autor
promocin del desarrollo econmico local, el documento propone la accin conjunta de los sectores pblico y pri-
de Mara Teresa Costa Campi destaca el papel cada vez ms vado como el mecanismo ms efectivo para revertir las ten-
preponderante de los modelos de desarrollo endgeno, en dencia observadas.
contraposicin a los modelos neoclsicos tradicionales. En Los casos de Kingston, Jamaica; Quito, Ecuador, y Barce-
tanto que estos ltimos se concentran en factores no espa- lona, Espaa, ilustran el potencial de la colaboracin p-
ciales (capital, mano de obra y tecnologa), los primeros se blico-privada, a travs de sociedades de economa mixta,
basan en los aspectos vinculados al territorio y a su histo- para alcanzar estos objetivos. Al respecto, el informe de
ria. De acuerdo con este enfoque, el xito o fracaso de las Morin Seymour ejemplifica la aplicacin exitosa de este
estrategias de crecimiento econmico estn estrechamente modelo para la recuperacin de zonas deterioradas del cen-
vinculados a la disponibilidad y caractersticas de los re- tro de Kingston.
cursos propios de una localidad. En su informe sobre la experiencia de rehabilitacin del
En la discusin de los casos presentados en este foro, el centro histrico de Quito, Teodoro Pea describe la expe-
documento de Maravillas Rojo introduce el principio de riencia positiva de una empresa mixta, que con un decidi-
subsidiaridad y proximidad como elemento clave dentro do apoyo legislativo y siguiendo el modelo de Barcelona,
del contexto de accin local. Reconociendo, sin embargo, logr consolidar un clima de confianza para la inversin
las limitaciones que enfrentan los gobiernos locales frente privada, fomentar el turismo histrico, y ordenar el co-
al desafo del siglo XXI, el informe examina algunos de las mercio informal en el centro de la ciudad.
caractersticas que contribuyeron al xito alcanzado por el Por su parte, Joan Dalmau describe el proceso y sintetiza
modelo de desarrollo de Barcelona, convertido en referen- los logros alcanzados por la empresa PROCIVESA en la re-
cia para el desarrollo urbano de varias capitales mundiales. vitalizacin de la zona antigua del centro de Barcelona,
Esas caractersticas incluyen la planificacin estratgica; in- "Ciutat Vella". Una vez ms se verifica la agilidad y eficacia
tegracin en la economa mundial; capacitacin de la fuer- de gestin del mecanismo de sociedad de economa mixta,
za laboral; descentralizacin de servicios y participacin para llevar acabo intervenciones multisectoriales con re-
ciudadana; liderazgo en la introduccin de nuevas tecno- querimientos de estrecha colaboracin entre entidades p-
logas y tcnicas gerenciales; bsqueda de consenso; y efi- blicas y privadas.
ciencia en la gestin.
Los tres casos siguientes se refieren a la actuacin de mu-
4 Introduccin
Transporte urbano cin de intereses gremiales y burocrticos, particularmen-

El documento de Ralph Gakenheimer enfatiza la im- te la de los transportistas privados, el documento destaca la
portancia del funcionamiento eficiente de los sistemas de importancia de las negociaciones con la comunidad a fin de
transporte sobre la productividad urbana, y el logro de la garantizar la viabilidad de estas intervenciones.
equidad social en las ciudades. Utilizando los ejemplos de
Curitiba, Buenos Aires y Quito, el autor identifica la parti- Gobernabilidad
cipacin del sector privado como uno de los elementos La regin est llevando a cabo un proceso de reforma

clave para la solucin de problemas estratgicos, facilitan- poltica y administrativa, caracterizado por una marcada de-
do nuevas formas de acceso al capital, reduciendo los sub- volucin de responsabilidades y recursos a los gobiernos

sidios operativos; y fomentando la bsqueda de consenso. subnacionales. Bajo la doble bandera de descentralizacin
Al mismo tiempo, el apoyo del sector pblico se torna y democratizacin, la ciudadana exige cada vez ms
indispensable, particularmente en lo que se refiere a las rendicin de cuentas y participacin en la gestin pblica.
formas en que se administra la privatizacin, y a la intro- Esto es particularmente evidente a nivel de gobierno
duccin de reformas consideradas decisivas para la presta- municipal, el nivel ms cercano a la comunidad. En un
cin eficiente de este servicio. Al respecto, el informe breve perodo de cinco a diez aos, los gobiernos locales de
plantea el debate existente en torno a la descentralizacin la regin han encarado una transformacin total de ex-
para volcarse en favor de lo que el autor denomina un pectativas sobre sus responsabilidades de gestin. Sin em-
federalismo creativo. Esto es, el desarrollo de un sistema co- bargo, siglos de centralismo han dejado a los gobiernos
participativo entre el gobierno central y las administracio- locales muy mal equipados para asumir sus nuevas res-
nes urbanas para garantizar racionalidad en las inversiones ponsabilidades. Consecuentemente, la generacin de ca-
y responsabilidad en la gestin de sistemas de alcance mul- pacidad institucional en los gobiernos locales ser uno de
tijurisdiccionales. los retos importantes para la regin durante las prximas
El tema de la distribucin de funciones entre los sector dcadas.
pblico y privado se retoma en los tres casos que se men- Los documentos de Andrew Nickson y Ronald MacLean
cionan a continuacin. El documento de Carlos Ceneviva tratan sobre este desafo. En el primero, el autor divide el
describe el reconocido sistema de transporte pblico crea- proceso de desarrollo institucional local en tres grandes l-
do por la ciudad de Curitiba, enfatizando el papel ineludi- neas de accin: (a) la eficiencia en la provisin de servicios;
ble del gobierno local como coordinador de la oferta de (b) la capacidad global de administracin del gobierno
servicios de transporte por empresas privadas. Al mismo local; y (c) el buen gobierno. En el primer caso la eficiencia
tiempo, el autor destaca el caso de Curitiba como uno de los se lograra esencialmente, mediante la participacin del
pocos ejemplos exitosos de integracin entre la planifica- sector privado. Con relacin al segundo punto, la atencin
cin del uso del suelo y de los sistemas viales y de transporte debera concentrarse en la modernizacin de polticas de
colectivo. personal a nivel local. Por ltimo, con respecto al buen go-
En un anlisis histrico comparativo de la gestin pbli- bierno, se tratara de disear e implementar mecanismos de
ca y privada de los servicios de transporte en Buenos Aires, rendicin de cuentas, tanto hacia el gobierno central como
Jorge Kogan resalta el notable mejoramiento en la eficien- frente a la ciudadana. Por su parte, el documento de
cia de los servicios de trenes urbanos como resultado de la MacLean hace hincapi en la importancia de fomentar
reciente privatizacin. En este aspecto, el informe consti- competencia y la transparencia en la provisin de servicios
tuye una gua prctica para la concesin de estos servicios. pblicos, como instrumentos de prevencin y control de la
El documento de Csar Arias discute el caso del proyec- corrupcin y el clientelismo.
to de trolebuses en Quito, as como las dificultades encon- Un segundo documento de Richard Batley examina los
tradas por la municipalidad para llevar a cabo su plan de tipos de acuerdos que actualmente estn llevando a cabo el
reforma del sistema de transporte colectivo en la ciudad. El sector pblico y privado a nivel local. No obstante demos-
anlisis destaca el impacto que ha tenido el sistema de tro- trar las ventajas que pueden obtenerse con la incorporacin
lebuses para revitalizar el centro histrico de la ciudad, ende la iniciativa privada en la administracin de servicios p-
fatizando la importancia de iniciativas de ordenamiento del blicos, el anlisis destaca las complejas funciones de regu-
uso del suelo sobre la viabilidad y efectividad de los servi- lacin y fiscalizacin que, en general, recaen sobre los
cios de transporte colectivo. Al mismo tiempo, y mediante gobiernos locales al otorgar concesiones de servicios p-
el ejemplo de los problemas planteados por la fuerte oposi- blicos. En vista de las debilidades institucionales frecuen-
Daughters 5
temente encontradas a nivel local, este requisito no siem- Agenda social

pre se cumple satisfactoriamente. La enorme presin que enfrentan los gobiernos locales en
trminos de responsabilidades derivadas de los procesos de
Gestin municipal descentralizacin, se agudiza por la inexorable concentra-
En su introduccin a los estudios de caso presentados para cin de la pobreza y el aumento de la violencia en los cen-
este captulo, el documento de Roberto Samayoa postula tros urbanos. Cmo encaran los gobiernos, los ciudadanos
cinco factores comunes a las buenas prcticas de gestin ur- y el sector privado estos desafos, es el tema de este captulo.

bana: primero, una visin integral y de largo plazo, como Segn Ben Richards, las ciudades no se han recuperado de
punto de partida para la definicin de estrategias de accin; las crisis socioeconmica de los aos ochenta, sino que por

segundo, un liderazgo integrador; tercero, la participacin el contrario, las situaciones de pobreza, inseguridad e inac-
activa de todas las fuerzas vivas de la comunidad; cuarto, la cesibilidad a los servicios sociales bsico se han agudizado.
innovacin en la solucin de los problemas; quinto, la in- Sumado a esto, el concepto de derecho social se ve restrin-
corporacin del potencial de la empresa privada en la pro- gido por la elevada prioridad que tienen las metas de esta-
visin de servicios. bilidad macroeconmica. Consecuentemente, los centros
El caso del municipio de Valledupar presentado por Elias urbanos se han visto en la necesidad de desarrollar estrate-
Ochoa, constituye un buen ejemplo de exitosa adminis- gias de sobrevivencia en un ambiente de pragmatismo.
tracin de los servicios sociales, explicado por: (i) una fuer- Frente a esta situacin las municipalidades desempean
te participacin ciudadana en soluciones innovadoras; y (ii) un papel crtico para enfrentar tres problemas fundamen-
la continuidad en las estrategias de gestin a lo largo de di- tales: segregacin social, pobreza y violencia por su capaci-
ferentes administraciones. Los resultados ms destacados dad de generar sentido de pertenencia y generar respuestas
han sido el manejo eficiente de las finanzas locales, y los ex- integrales.
celentes niveles de cobertura y calidad de las prestaciones Concentrndose en el tema de la pobreza, Alberto Et-
en educacin, salud, vivienda e infraestructura bsica. chegaray enfatiza el problema de desintegracin social en
En su documento sobre el mecanismo de gestin parti- las ciudades resultante de las crecientes desigualdades. La
cipativa del presupuesto municipal, Ral Pont muestra la solucin del mismo depende, en gran medida, de la pro-
viabilidad del modelo utilizado por el municipio de Porto fundizacin de los procesos de democratizacin, la partici-
Alegre. Mediante un sistema de consulta que incorpora, en pacin ciudadana, y la descentralizacin y modernizacin
diferentes formas, a ms de 100.000 participantes repre- del Estado.
sentativos de los distintos sectores de la poblacin, este
procedimiento permite definir una visin integrada de prio- Vivienda y mejoramiento de barrios
ridades de inversin y, al mismo tiempo, evaluar y super- Para introducir los estudios de caso sobre este sector,
visar la ejecucin del presupuesto local. Michael Jacobs examina la evolucin de polticas y estra-
Carlos Alberto d'Oliveira, por su parte, presenta el mo- tegias para el sector vivienda, estableciendo un marco de re-
delo de asistencia tcnica y capacitacin municipal desa- ferencia para entender el origen de los enfoques actuales y
rrollado por el Instituto Brasilero de Administracin sugerir algunos principios para evaluar los mismos. El do-
Municipal (IBAM). Este modelo se basa en un sistema de cumento describe el proceso gradual de cambio desde una
provisin de servicios de capacitacin definidos exclusiva- estrategia de intervencin directa del gobierno como pro-
mente por la demanda efectiva de las instituciones locales. ductor y financiador de vivienda social, hacia un enfoque
Por ltimo, el documento de Eduardo Castillo describe del Estado como facilitador de las acciones del mercado, for-
los logros obtenidos por la municipalidad de Guatemala, en mal e informal. En este nuevo enfoque, los temas clave
la movilizacin de recursos del sector privado para el me- son: (i) el fortalecimiento del mercado de la vivienda; (ii) el
joramiento del medio ambiente y el transporte pblico. diseo apropiado de los mecanismos de subsidios; y (iii) la
Mediante un sistema de alianzas con empresas privadas liberalizacin del mercado de tierra urbana.
basado en las estrategias del Plan Metrpolis 2010, el muni- En su documento sobre el sistema financiero para la vi-
cipio logr ampliar el volumen total de recursos para in- vienda en Costa Rica, Rebeca Grynspan describe el funcio-
versiones y el fortalecimiento de las instituciones encarga- namiento de un modelo altamente eficaz basado en la
das de aquellos sectores. combinacin de subsidios a la demanda e incentivos a la
participacin del sector privado como financiador y/o pro-
ductor. El caso demuestra, adems, la viabilidad de solu-
6 Introduccin
ciones basadas en la intermediacin activa de las organiza- temprana, segn el autor, es la accin sistemtica y coor-
ciones no gubernamentales (ONG) para llegar a los secto- dinada entre el sector pblico, la comunidad y la familia,
res ms pobres de la poblacin (dos primeros estratos de para reducir el conjunto de factores externos que promue-
ingresos). ven la violencia en la vida cotidiana de los nios.
El caso Favela Bairros en Rio de Janeiro, presentado por En su discusin sobre el proceso de integracin cvica
Sergio Magalhaes, constituye una de las primeras iniciativas contra la violencia en la ciudad de Rio de Janeiro, Rubem
gubernamentales para atender en gran escala los problemas Csar Fernandes describe la creciente institucionalizacin

de asentamientos informales en reas metropolitanas de la de un movimiento surgido espontneamente en la comu-
regin. El documento seala que esto proviene de la actual

nidad, como expresin de repudio a los altos ndices de de-
poltica de vivienda del municipio orientada a promover la lincuencia. Gradualmente, a travs de esfuerzos de concer-
integracin de los asentamientos espontneos de la ciu- tacin, consulta y dilogo entre los distintos sectores de la
dad, al tejido urbano formal. sociedad, se ha logrado establecer algunas estrategias de
Alberto Rosero, por su parte examina una experiencia de accin involucrando a las fuerzas de seguridad, a las orga-
mejoramiento integral de vivienda informal dirigida por nizaciones de barrios y al gobierno municipal.
una ONG en el Ecuador. La misma pone de relieve el es- El documento de Caroline Moser presenta los resultados
fuerzo del gobierno central para crear mecanismos de co- de una investigacin realizada en cinco comunidades ur-
participacin con las comunidades a fin de mejorar los banas de Jamaica, a fin de identificar las relaciones causa-
servicios de vivienda, la infraestructura bsica y la organi- efecto entre violencia y pobreza. En su anlisis, la autora
zacin social. concentra la atencin en la violencia como obstculo a la
superacin del estado de pobreza. Dentro de este concepto
Violencia urbana destaca, particularmente, la importancia del concepto de
En su discusin introductoria a los casos de buenas prcti- capital social, entendido como los mecanismos de recipro-
cas en respuesta a la violencia urbana, Rodrigo Guerrero en- cidad comunitaria que constituyen un activo importante
fatiza la necesidad de encarar este problema desde dos para la sobrevivencia de las familias. Los resultados del es-
perspectivas: prevencin, y control y mitigacin. En el pri- tudio muestran cmo la violencia tiende a erosionar este ca-
mer caso, se trata de atacar el problema desde sus causas pital reforzando los ciclos de pobreza. En lnea con este
(alcoholismo, posesin de armas de fuego, tradiciones cul- argumento, Moser seala la necesidad de concentrar es-
turales, ineficacia de los sistemas de seguridad y justicia, fuerzos en acciones de reconstruccin y fortalecimiento
medios de comunicacin, violencia familiar, pobreza y del capital social.
marginalidad). Las estrategias de control y mitigacin hacen
referencia a la manera de responder eficazmente a las con- Financamiento de la ciudad
secuencias. Ambas opciones requieren de la accin con- Los trabajos que se presentan en esta parte enfocan el
junta de los gobiernos y la sociedad civil. financiamiento de la ciudad desde dos puntos de vista: el
La presentacin del Programa de Desarrollo, Seguridad y manejo de los recursos fiscales, tanto a nivel interguberna-
Paz (DESEPAZ) de Cali, efectuada por Gustavo de Roux, mental como municipal, y las estrategias orientadas a apo-
destaca tres logros esenciales: (i) el compromiso del muni- yar los sectores productivos locales, particularmente
cipio para realizar y financiar, conjuntamente con el go- micro-empresas y vivienda social. Al respecto, el docu-
bierno central, acciones de prevencin y control de la mento de Kenneth Davey constituye una gua sencilla y
violencia; (ii) la creacin de sistemas de vigilancia y coor- prctica para la administracin eficiente de las finanzas lo-
dinacin de esfuerzos entre instituciones pblicas y priva- cales. El nfasis de este artculo se encuentra en seis rubros
das; y (iii) el desarrollo de sistemas de informacin como de accin que los gobiernos subnacionales debern consi-
vehculo de educacin y concientizacin de la comunidad derar: tarifas, impuestos, privatizacin, crdito, finanzas
urbana. intergubernamentales, y gastos. As por ejemplo, dado el
Ronald Slaby, por su parte, seala que el origen de la riesgo poltico que implica la fijacin de tarifas para los
mayor parte de las formas de violencia se encuentra en la servicios pblicos, el autor recomienda la aplicacin de un
niez, y se manifiestan durante la adolescencia y juventud. sistema de actualizacin anual y automtica. En lo que res-
Por consiguiente, la estrategia ms importante es la pre- pecta a mecanismos crediticios, sugiere explorar la utiliza-
vencin mediante acciones dirigidas, principalmente, al cin de mecanismos de bonos para permitir acceso al
primero de estos grupos etarios. La clave para la prevencin mercado de capitales.
Daughters 7
Por su parte, Juan Antonio Zapata describe el proceso de cesariamente relacin directa entre transferencias y esfuer-
descentralizacin fiscal en Argentina durante los ltimos 15 zo fiscal. Es as que en los casos estudiados se observ que,
aos y sus repercusiones sobre las relaciones interguberna- paralelamente a los aumentos de transferencias nacionales,
mentales. Al respecto, seala un aumento en el ndice de se produjeron incrementos substanciales en los ingresos
dependencia de las provincias y municipios vis-a-vis el go- propios municipales.
bierno central. No debe sorprender por lo tanto, que la
conclusin de este trabajo refuerce la idea de que los go- Microfnanciamiento urbano

biernos subnacionales deben aumentar su correspondencia En una breve introduccin a las presentaciones de casos,
(esfuerzo propio) fiscal, a fin de alcanzar un mayor grado de Rafael Guardans destaca la dimensin social implcita en el

autonoma. microfinanciamiento urbano. Aunque el xito de estos sis-
temas dependa de conceptos de autodesarrollo y autosos-
Financiamiento municipal tenibilidad, por su fragilidad socioeconmica los mismos
En la introduccin a los casos que siguen, el documento de requieren tambin de un considerable apoyo tcnico e
Fernando Rojas analiza los puntos ms destacados de las institucional.
distintas presentaciones, sealando los esfuerzos y logros al- Aristteles Esperanza describe la experiencia de una de
canzados por las municipalidades del Estado de Paran, en las primeras entidades financieras de apoyo al desarrollo
Brasil, y los gobiernos locales colombianos, en dos reas: el econmico de la microempresa que ha logrado alcanzar
mejoramiento del ahorro corriente, y el mayor acceso a las reconocimiento formal como intermediario financiero. Me-
fuentes de crdito para la inversin. diante una tecnologa crediticia especializada, la Financie-
Los documentos presentados por Lubomir Ficinski y ra CALPIA, S.A. ha logrado mantener su compromiso de
Antonio Gmez Medao representan ejemplos de meca- apoyo a sectores informales, apoyada en un control rigu-
nismos alternativos de financiamiento de la inversin mu- roso de su cartera. Adicionalmente, segn el autor, la enti-
nicipal. En el primero, el autor describe la experiencia dad pretende ampliar el alcance de su actividades mediante
exitosa del estado de Paran en la creacin de un fondo de la apertura de una lnea de prstamos para el mejoramien-
desarrollo urbano. Iniciado en 1981, la caracterstica pri- to de la vivienda de inters social.
mordial de este esfuerzo fue su conversin de un instru- Por su parte, Elosa Ulibarri presenta de manera ilustrati-
mento de racionalizacin de transferencias del estado a los va la experiencia de la Fundacin Promotora de Vivienda
municipios, a un mecanismo crediticio autosustentable. (FUPROVI) en Costa Rica con el Programa del Habitat Po-
En su forma actual, el programa pone tanta prioridad en ac- pular Urbano. El nfasis particular de este artculo est en
tividades de fortalecimiento institucional de las instancias el xito de FUPROVI como mecanismo de intermediacin,
locales de gobiernos, como en la implementacin de in- posibilitando el acceso de los sectores de menores recursos
novaciones crediticias. al sistema financiero nacional para la vivienda (SFNV).
Por su parte, el trabajo de Gmez Merlano analiza el Partiendo del anlisis del Centro de Servicios Integrado
funcionamiento de la principal entidad de crdito pblico para el Desarrollo Urbano (PROA) del Municipio de El Alto
municipal en Amrica Latina (Financiera de Desarrollo Te- (Bolivia), el trabajo de Ral Bascn sintetiza el proceso de
rritorialFINDETERde Colombia) frente a un clima de montaje de un sistema crediticio adaptado a las realidades
competencia creciente con el sector financiero privado, y de socioeconmicas del sector informal. Luego de un proceso
elevado endeudamiento local. En sus conclusiones, el autor de ensayo y error orientado a identificar la mejor opcin
apoya la legislacin reciente del gobierno central de Co- para convertir a estas familias en sujetos de crditos, el pro-
lombia, tendiente a promover disciplina en las modalida- grama opt por: (i) trabajar activamente con los solicitan-
des de endeudamiento de los municipios y departamentos. tes para regularizar sus derechos de propiedad y permisos de
El ltimo documento de este grupo, presentado por construccin; y (ii) negociar con la banca comercial la flexi-
Alberto Maldonado, retoma la experiencia de descentrali- bilizacin de los requisitos de garantas y documentacin.
zacin fiscal en Colombia, vinculndola al desempeo fis-
cal de los gobiernos locales. Nuevamente aqu se examina Medio ambiente urbano
el impacto del aumento de las transferencias centrales sobre La amenaza actual y potencial que las concentraciones ur-
el esfuerzo propio fiscal de 50 municipios colombianos. En banas representan sobre el medio ambiente constituye una
contraposicin con las preocupaciones de Zapata respecto de las problemas ms urgentes a considerar en las estrategias
al caso Argentino, Maldonado concluye que no existe ne- de desarrollo de las ciudades. Aspectos tales como el deterio-
8 Introduccin
ro de la calidad y el agotamiento de los recursos naturales, de Lima, Price concluye que la viabilidad de esta modalidad
la contaminacin del aire y el aumento de la vulnerabilidad de operacin est estrechamente vinculada al tipo de
a los desastres naturales, se incorporan cada vez con ms acuerdos que se establezcan con el sector pblico y a su
frecuencia en la listas de preocupaciones de las polticas ur- cumplimiento.
banas. Asimismo, los conceptos de mejoramiento de la ca- En su documento, Francisco Piedrahita revisa la expe-
lidad de vida estn tomando ms importancia en el dilogo riencia de las empresas pblicas de Medelln a cargo de los
entre la ciudadana y gobiernos locales. La relacin entre ur- servicios de agua potable, alcantarillado y limpieza, enfati-

banizacin y medio ambiente y el diseo de polticas sen- zando los logros de un sistema basado en conceptos de au-
sibles, constituyen los temas centrales de esta parte.

tonoma administrativa y financiera. Este caso demuestra
Al respecto, en su presentacin David Edelman introdu- que, sin desconocer las ventajas de las opciones de privati-
ce los elementos de la agenda del medio ambiente urbano zacin, sta no es condicin necesaria para lograr eficien-
haciendo nfasis en la caracterstica multisectorial de esta cia y efectividad en la provisin de servicios de saneamiento
problemtica. Al respecto, el autor hace hincapi en la ne- ambiental.
cesidad de introducir medidas regulatorias y de control Sobre este ltimo tpico, Juan Carlos Fontana presenta
para asegurar adecuada coordinacin entre los diferentes un panorama diferente. En la discusin del caso de la Cor-
agentes intervinientes. poracin Aguas Argentinas, se observa que la privatizacin
A travs de la experiencia del municipio de Sao Paulo, el de los servicios de agua y alcantarillado del rea metropo-
autor discute la necesidad de acciones integradas vertical- litana de Buenos Aires ha sido una opcin exitosa para
mente (intergubernamental) y horizontalmente (entre ins- lograr ciertas metas. Una vez ms, en este caso, el autor se
tituciones del municipio). En todos los casos, estas acciones refiere a uno de los riesgos inherentes en la concesin de
se definen en base a mecanismos de concertacin que giran servicios, cual es la tensin y diferencias de opinin que
en torno a objetivos comunes de mejoramiento de la cali- pueden existir entre las entidades pblicas reguladoras del
dad de vida. Por ltimo, el documento seala la importan- servicio y la concesionaria.
cia de la disponibilidad de instrumentos legales para
asegurar el cumplimiento de normas de control ambiental. Conclusiones
Uno de los aspectos ms importantes que surge de este tra-
Servidos de saneamiento ambiental bajo es que si bien las ciudades enfrentan una gama amplia
La administracin de servicios de saneamiento ambiental es y compleja de desafos, cuentan, sin embargo, con un es-
un tema especializado y dominante en la agenda de los al- pectro igualmente amplio de potencialidades y recursos.
caldes de ciudades. Para introducir los casos referentes a este Como queda demostrado, los procesos de descentraliza-
tema, Fabrice Henry examina los principales factores insti- cin y urbanizacin han generado en la regin un floreci-
tucionales, financieros y tcnicos a considerar en el diseo miento de iniciativas de innumerables actores locales,
de sistemas de provisin de servicios de agua potable, al- unidas a los esfuerzos de modernizacin emprendidos por
cantarillado y residuos slidos. En la esfera institucional, los gobiernos centrales. Las conclusiones que se presentan
Henry analiza la polmica existente en torno a la descen- a continuacin sintetizan aspectos destacados de las ante-
tralizacin y/o privatizacin de estos servicios. La conclu- riores presentaciones.
sin con respecto a la primera es que sta slo funciona si,
al mismo tiempo, las empresas a cargo de los servicios fun- Principios de accin
cionan autnomamente, sin interferencias polticas. En el El desarrollo econmico de una regin urbana puede
caso de la privatizacin el autor indica que sta no consti- ser fuertemente influenciado por acciones concertadas de la
tuye en si misma una alternativa ptima, al menos que se comunidad local. Para esto se requieren dos condiciones b-
establezcan mecanismos de regulacin que aseguren equi- sicas: la creacin de un mecanismo de planificacin estrat-
dad en el acceso. gica y el desarrollo de una cultura de competitividad en los
Los tres casos seleccionados son representativos de la estndares de prestacin de servicios y de calidad de vida.
gama de opciones institucionales para la gestin de servi- Una de las caractersticas de la problemtica urbana
cios de saneamiento ambiental. El documento de Jorge es su dimensin multisectorial. Los gobiernos locales pue-
Price presenta la opcin de otorgar en concesin servicios den trabajar ms fcilmente que las instituciones nacionales
de limpieza y eliminacin de residuos slidos a travs de para atender en forma integral problemas de esta naturaleza.
microempresas. Analizando la experiencia de la ciudad Para lograr eficiencia y competitividad en su gestin,
Daughters 9
el gobierno local necesita actuar rigurosamente sobre asen la provisin de servicios pblicos urbanos.
pectos fundamentales de administracin bsica tales como Se pueden movilizar los recursos del mercado para
tarifas, impuestos y recursos humanos. atender a las necesidades de vivienda de los sectores de
Los gobiernos locales pueden contribuir de manera bajos ingresos, bajo ciertas condiciones: creacin de meca-
efectiva para mitigar las condiciones de segregacin, aisla- nismos de subsidio a la demanda, explcitos y focalizados;
miento y vulnerabilidad de los grupos de bajos ingresos en adecuacin de los procedimientos del sector formal a con-
las ciudades, mediante acciones orientadas a reconstruir el sumidores de bajos ingresos; y existencia de entidades de in-

capital social y a vincular las actividades de los sectores termediacin que faciliten el acceso de comunidades pobres
formal e informal. a los mercados formales.

La incorporacin del sector privado puede ser un Los mecanismos definanciamientode inversiones mu-
instrumento poderoso para mejorar la eficiencia en la pro- nicipales se aproximan cada vez ms a las reglas del mer-
visin de servicios pblicos urbanos. Sin embargo, esta mo- cado financiero privado. En consecuencia, los gobiernos
dalidad requiere de un sector pblico capaz de asumir las locales necesitan mejorar sus sistemas de administracin fi-
necesarias funciones regulatorias y de compensacin social nanciera para continuar siendo sujetos de crdito.

y el Caribe en el siglo XXI
Las ciudades de Amrica Latina
PRIMERA PARTE


13
Nuevas direcciones en poltica

y gestin urbana
Richard Batleyi

Nuevos patrones urbanos duccin industrial pesada. Para muchos analistas, ello es el
La regin de Amrica Latina y el Caribe es altamente urba- fin del aislamiento de las economas nacionalesla globa-
nizada. En 1990, la regin tena la misma poblacin que Eu- lizacinque constituye el factor ms importante que afec-
ropa (440 millones de habitantes) y alrededor del mismo ta el futuro de las ciudades (Harris y Fabricius; 1996,
porcentaje (el 71 por ciento) de sus habitantes vivan en Townroe, 1996; Sassen, 1994).
zonas urbanas. En Mxico y gran parte de Amrica del Sur, Las poblaciones y los administradores urbanos enfrentan
el perodo de rpido desarrollo urbano asociado con la tran- nuevos conflictos y oportunidades en un entorno de rees-
sicin de una economa rural a una economa urbana ya ha tructuracin de las economas urbanas, lo que representa
pasado y con l, el perodo de mayor presin sobre los ad- ventajas para algunos y desventajas para otros, y en el que
ministradores para proveer la infraestructura bsica de los la resolucin de problemas est transfirindose a los nive-
servicios urbanos. Lo que se observa ahora es una presin les locales. De manera que el contexto de la administracin
de distinta naturaleza sobre los administradores urbanos, urbana en los aos ochenta y noventa se ve afectado por
derivada de los cambios ocurridos en la economa mundial, dos tendencias contrastantes: la globalizacin y la descen-
la reestructuracin del sistema urbano, el deterioro de al- tralizacin.
gunos aspectos de la economa y el surgimiento de nuevas La globalizacin ha seguido a la liberalizacin de las eco-
demandas. nomas nacionales. El primer impacto fue la disminucin
En 1990, la regin contaba con 36 ciudades de ms de un del PIB per cpita durante los aos ochenta en todos los pa-
milln de habitantes, dos de las cinco ciudades ms gran- ses de la regin, excepto en Chile, Colombia y Jamaica. El
des del mundo y ocho de las cincuenta ms grandes, aun- segundo ha sido la recuperacin econmica, particular-
que las ciudades de ms de un milln de habitantes estaban mente en el Cono Sur, pero con crecientes desigualdades so-
creciendo mucho ms lentamente que la poblacin en ge- ciales y espaciales, que afectan especialmente a los centros
neral. Las principales ciudadesMxico, Sao Paulo, Buenos urbanos.
Aires y Rio de Janeiromostraban tasas de crecimiento in- La descentralizacin de las responsabilidades a los nive-
feriores al 2 por ciento anual (UNCHS, 1996). Por otra les locales de gobierno ha coincidido en casi todos los pa-
parte, alrededor de esas ciudades se haban desarrollado ses con la democratizacin; en realidad, la descentralizacin
"ncleos urbanos", al relocalizarse las industrias estableci- ha sido considerada un fenmeno intrnseco al proceso de
das y desarrollarse nuevas industrias en un radio de 100 a democratizacin.
200 kilmetros. Paradjicamente, la descentralizacin parece estar pro-
Si bien parte de este cambio se habra producido de cual- ducindose al mismo tiempo que la globalizacin y la li-
quier forma, el ajuste estructural y la liberalizacin de las beralizacin de las economas. Los gobiernos nacionales
economas nacionales protegidas estn acelerando la de- reducen su mbito de accin, mientras los gobiernos loca-
clinacin de las grandes ciudades como centros de pro- les asumen nuevas responsabilidades. Este trabajo se refie-
re esencialmente al "espacio de maniobra" que los polticos
1
Director, Grupo de Administracin del Desarrollo, Universidad de Birmingham. y los administradores urbanos pueden encontrar en un
14 Las ciudades de Amrica Latina y el Caribe en el siglo XXI
mundo ms competitivo y en un proceso masivo de cam- racterizan a gran parte de Amrica Latina presentan la ven-
bio. Su mensaje aboga en contra de un pesimismo pasivo taja de que las industrias y las oficinas trasladadas quedan
y a favor de un realismo orientado a la accin. dentro de la jurisdiccin impositiva de las ciudades.
De acuerdo con el argumento de Sassen, parece ser que
Estamos indefensos frente a la globalizacin? nuevamente son las principales ciudades regionalesSao
La primera pregunta que se plantea a quienes se interesan Paulo, Buenos Aires, Mxico, Miamilas que cuentan con
por la poltica y la administracin urbana es si puede ha- la base de servicios necesaria para el "nuevo orden", mien-

cerse algo efectivo frente a la globalizacin. Algunos auto- tras que las pequeas localidades a las que han emigrado las
res que se han referido al impacto de la globalizacin industrias en los ltimos aos pueden sufrir un deterioro

podran fcilmente inclinarnos al fatalismo o al pesimismo econmico al fracasar las nuevas industrias locales o tras-
acerca de las oportunidades de todas las ciudades y no slo ladarse hacia regiones totalmente nuevas.
las que estn ms vinculadas globalmente. El argumento ge- Sin embargo, incluso las ciudades "globales" no pueden
neral es que la liberalizacin y el cambio tecnolgico han sentirse seguras: la reestructuracin de sus propias econo-
hecho que las economas nacionales estn mucho ms di- mas significa prdida de empleos en las manufacturas, las
rectamente expuestas a una economa mundial cada vez tareas rutinarias de oficina y la administracin pblica; los
ms integrada. Las ciudades se hallan en la avanzada del nuevos empleos en los servicios comerciales basados en la
cambio porque constituan el centro de las actividades informacin slo estn disponibles para una reducida pro-
ahora ms amenazadas: las industrias de fabricacin orien- porcin de la poblacin (UNCHS, 1996). Por una parte,
tadas al consumo interno, los servicios que respaldan a crece el empleo de alto ingreso en los sectores de servicios
esas industrias y sus trabajadores, y la administracin comerciales, mientras que por la otra, una creciente pro-
pblica. porcin de la fuerza laboral debe recurrir al sector informal
De acuerdo con el argumento de la globalizacin, ello no de la economa para encontrar empleo (UNCHS, 1996; Ha-
significa necesariamente que las ciudades pierdan su "razn rris y Fabricius, 1996; Sassen, 1994). Las desigualdades se
de ser" como puntos nodales de la economa, sino que de acentan en la medida en que las clases medias se contra-
alguna manera se conviertan en puntos nodales en un sis- en o abandonan la ciudad en favor de quienes se encuen-
tema internacional en vez de nacional (Amin y Thrift, tran en el centro y la periferia de la nueva economa global.
1994). Si bien la economa global est dispersa territorial- Miami podr ser la capital de los servicios comerciales de
mente, an requiere lugares en los que se concentre lo que Amrica Latina, pero a su vez tambin es la cuarta ciudad
Sassen denomina las "funciones de comando" de las em- ms pobre de los Estados Unidos (Financial Times, 17 de fe-
presas multinacionales y los servicios comerciales especia- brero de 1997).
lizados (especialmente las finanzas y la administracin de Estn destinadas las capitales en las que se encuentran
las informaciones) que requieren tales empresas. Estas fun- las principales empresas del mundo a incrementar la desi-
ciones pueden llevarse a cabo en un menor nmero de gualdad y la exclusin social? Estn las ciudades que ca-
ciudades globales y en centros subregionales, que en con- recen de los nuevos servicios comerciales destinadas a la
secuencia se convierten en "lugares de inmensa concen- decadencia, en la medida en que las actividades manufac-
tracin de poder econmico", mientras que las ciudades tureras en gran escala, las actividades de procesamiento y
"que eran importantes centros manufactureros sufren una las actividades rutinarias de oficina las abandonan y son
notable declinacin" (Sassen, 1994, pg. 120). reemplazadas por nada, un "vasto terreno que contiene
Si bien algunas industrias pueden fracasar en la nueva ciudades, pueblos y aldeas cada vez ms desvinculados de
competencia internacional, las que prosperan probable- esta nueva dinmica de crecimiento internacional" (Sassen,
mente lo hagan fuera de los antiguos centros urbanos, por- 1994, pg. 39) Parecemos enfrentar una reversin del ar-
que las nuevas tecnologas de fabricacin requieren ms gumento de la dependencia: la nueva pesadilla es la des-
espacio, mientras que los mejores medios de transporte in- vinculacin de la economa global.
terurbano permiten la transferencia hacia la periferia de las
ciudades y ms all (Mohn, 1994). No slo la industria se Cinco propuestas
traslada del centro de las ciudades a la periferia, sino tam- Este trabajo se basa en cinco propuestas que ofrecen algu-
bin, segn Sassen, lo hacen aquellos aspectos de adminis- na esperanza, aunque dentro de las limitaciones y las opor-
tracin rutinaria de oficina que requieren una gran fuerza tunidades de la globalizacin:
laboral. En este sentido, las grandes municipalidades que ca- Las desigualdades aparentes en las ciudades de Amri-
Batley 15
ca Latina no pueden explicarse como el resultado inevita- econmica negativa es procurar contener o controlar la si-
ble de la globalizacin. tuacin a travs de la segregacin espacial. La segregacin
Los factores que hacen que una ciudad sea viable, eco- residencial de los nuevos ricos con respecto a los pobres y
nmica y ambientalmente, son diferentes para los distintos las clases medias constituye un hecho cada vez ms notable;
segmentos de la poblacin. con frecuencia es tambin un hecho administrativamente
El destino de las ciudades no est predeterminado sino consolidado en la forma de estrechos lmites municipales
sujeto a la influencia de los agentes sociales. que hacen ms difcil compartir recursos dentro de las

Entre los agentes sociales decisivos figuran los polti- zonas metropolitanas. Otro creciente fenmeno urbano es
cos y los gerentes locales, respaldados por otros niveles de la diferenciacin entre los ricos y los pobres en cuanto a los

gobierno y en asociacin con la sociedad civil. tipos de servicios (compras, entretenimientos, educacin,
Las ciudades necesitan gerentes que tengan una esfe- salud) a los que tienen acceso.
ra de autonoma dentro de la cual operan. La alternativa a la segregacin es la accin estatal ten-
diente a corregir la exclusividad de una economa cada vez
Los desigualdades aparentes en las ciudades de ms polarizada. Si los sectores dinmicos de la economa ge-
Amrica Latina no pueden explicarse como el resultado neran recursos, en principio stos pueden redistribuirse: es
inevitable de la globalizacin en este aspecto de poltica que Amrica Latina parece estar
Por las razones identificadas anteriormente, la liberalizacin rezagada. El trabajo considera dos tipos de enfoques redistri-
y la globalizacin pueden incrementar dos tipos de desi- butivos: uno en el que el sector pblico toma la iniciativa
gualdades: (a) la desigualdad entre ciudades: dependiendo en el desarrollo econmico local, coordinando la respues-
de su insercin en la economa regional e internacional, las ta de las ciudades ante el cambio y proporcionando la
ciudades presentan diferentes oportunidades de creci- infraestructura bsica necesaria para la inversin, y otro
miento econmico y desarrollo urbano; (b) la diferencia- que involucra los servicios sociales y la redistribucin del
cin social entre las personas que cuentan con las ingreso.
habilidades necesarias para la incorporacin directa en las Para que el crecimiento sea inclusivo, debe ser muy di-
actividades vinculadas globalmente y aqullas que estn in- nmico o estar sujeto a instrumentos de redistribucin por
tegradas indirectamente a travs de empleos de bajo valor parte del gobierno, con un adecuado mbito territorial,
y operaciones informales de servicios. atribuciones y fuentes de ingresos para captar y redistribuir
En primer lugar, nuestro argumento es que el nivel de de- los recursos. Las polticas redistributivas pueden resultar
sigualdad dentro y entre las ciudades latinoamericanas es cada vez ms difciles de aplicar en condiciones de libera-
mayor que el que puede explicarse en funcin de la globalizacin y competencia por inversiones mviles entre ciu-
lizacin; en segundo lugar, que los gobiernos pueden re- dades y regiones. En estas condiciones, la pregunta es si la
ducir las desigualdades, y en tercer lugar, que si los redistribucin entre regiones y grupos sociales lograr y
gobiernos actan deben estar sometidos a presiones polti- conservar el apoyo poltico.
cas para hacerlo. Puede ocurrir que la agenda poltica en favor de la accin
El nivel de vinculacin con la nueva economa inter- redistributiva pueda basarse en las demandas de los perde-
nacional no explica el grado de desigualdad aparente en dores. Pero se plantea el interrogante de si stos cuentan
muchas ciudades latinoamericanas: las regiones menos vin- con la capacidad para promover eficazmente sus intereses
culadas (frica al sur del Sahara) y las ms vinculadas (Asia y si la cultura poltica permite que los poderosos escuchen
oriental, Europa) del mundo muestran grados mucho me- esas inquietudes. Por otra parte, puede ocurrir que quienes
nores de desigualdad. Parte de la explicacin puede residir pertenecen a los sectores dinmicos de la economa reco-
en la forma y no en el nivel de vinculacin, aunque pare- nozcan que su propia inclusin puede depender en ltima
cera que tambin deben existir factores polticos y cultu- instancia del mantenimiento de un estndar de vida (ur-
rales endgenos. bana) que contine siendo atractivo para los inversionistas
Si existe un importante y creciente nmero de personas internacionales. La redistribucin puede ser necesaria para
y pueblos "desvinculados de la dinmica del crecimiento", evitar la inestabilidad poltica, situaciones urbanas explo-
qu puede hacerse? Los pobres pueden procurar sobrevi- sivas y un deterioro urbano en el cual las propias clases altas
vir dentro de la economa introvertida de los desposedos, se veran perjudicadas. Pueden verse obligadas a reconocer,
comerciando entre s sobre la base de la dbil afluencia del como concluye un estudio internacional, que "para atraer
"circuito superior", la economa monetaria. Una respuesta y retener a las empresas multinacionales y transnacionales,
se ejerce mayor presin para que los gobiernos locales ferentes puntos de vista acerca de lo que para ellos signifi-
provean un elevado nivel de servicios que mejoren la efica una ciudad sostenible, sino que tienen diferente capaci-
ciencia y la calidad de la vida" (McCarney, 1996). En con- dad para influir sobre la agenda urbana. El proceso poltico
secuencia, la redistribucin al nivel nacional y de las moldea la influencia de los agentes sociales.
ciudades puede ser necesaria para la insercin en la econo-
ma global. EI destino de las ciudades no est predeterminado sino
sujeto a la influencia de los agentes sociales

Los factores que hacen que una ciudad sea viable son Este trabajo se opone al punto de vista mecnico sobre las

diferentes para los distintos segmentos de la poblacin perspectivas del desarrollo urbano. En Europa y Amrica La-
Se plantea el problema de la viabilidad social, econmica y tina existen numerosos ejemplos de ciudades pequeas y
ambiental de las ciudades frente a las presiones del cambio. medianas que no gozan de una posicin global o regional
Este problema ha sido generalmente planteado como si (en un sentido subcontinental) pero que son prsperas en
hubiera una respuesta universal y tcnica; en otras palabras, base a funciones manufactureras locales, de procesamien-
como si hubiera una respuesta independientemente de la to o de servicios que slo estn vinculadas en forma vaga
posicin de las personas en la sociedad. Los aspectos am- y en ltima instancia con la economa global (como en l-
bientales con frecuencia parecen ser el ltimo reducto de los tima instancia todo debe estarlo).
estndares absolutos concebidos por los profesionales. Se Existen dos argumentos en contra del punto de vista
propone, en cambio, que la "viabilidad" es un aspecto so- mecnico. El primero es que, mientras que cada pueblo y
cialmente definido, un concepto relativo, es decir, relativo ciudad tiene que reaccionar ante los cambios en la econo-
a las perspectivas de diferentes grupos sociales en diferen- ma global, lo hacen desde su propio punto de partida
tes contextos culturales. Por ejemplo, para la mayora de los econmico: ante las presiones comunes caben distintas re-
visitantes occidentales, Calcuta parece haber superado los acciones. El segundo es que el destino de las ciudades no
lmites de la tolerancia ambiental, pero la gente contina est slo determinado a nivel global ni por el punto de
viviendo all e incluso emigrando a la ciudad. Las ciudades partida heredado: los actores locales tambin pueden tener
pueden reducir su importancia econmica, pero no mue- influencia. Ciudades como Glasgow y Fortaleza han logra-
ren. A qu grado de miseria puede caer una ciudad y an do superar el deterioro; pequeas industrias en pueblos
ofrecer condiciones mnimas de viabilidad para los pobres? cercanos a Venecia y Bolonia (Slater, 1991; Leonardo y Na-
Es preciso reconocer que los diferentes grupos sociales netti, 1990) y en Yucatn (De Luisa, 1996), han trabajado
dentro de la ciudad tienen diferentes necesidades y priori- exitosamente con los gobiernos locales para proyectarse.
dades. Los distintos grupos de ingresos asignarn un dife- Enfatizamos el concepto de agencia social, y no slo de con-
rente orden de importancia a las oportunidades de obtener secuencias sociales.
ingresos, la seguridad urbana y la pureza del aire. Los bue- Los agentes sociales locales, entre ellos los polticos, los
nos ambientalistas podrn sostener que no existen necesa- funcionarios, los grupos econmicos, las empresas y las
riamente compensaciones, que las ciudades pueden ofrecer unidades familiares, pueden tomar accin creando vncu-
oportunidades de empleo y al mismo tiempo mejorar el los econmicos, pueden "navegar" en forma oportunista y
medio ambiente, pero ello probablemente no sea lo que ejercer presin en defensa de sus propios intereses, movili-
ocurre en la prctica. Por lo menos en ciertas etapas de de- zar recursos locales, y aplicar y redistribuir recursos con el
sarrollo, los estndares ambientales tcnicamente evaluados fin de mejorar la calidad de la vida local. Los responsables
parecen decrecer al incrementarse las oportunidades de de la adopcin de las decisiones tienen alguna capacidad
empleo. para crear las circunstancias en las cuales las empresas y las
En vez de dejar que las polticas estn impulsadas por unidades familiares pueden encontrar sus propias solucio-
normas tcnicas o estndares absolutos, puede resultar ms nes y ajustar el desarrollo urbano a las necesidades de los
apropiado responder a las definiciones que los ciudadanos pobres, como Mohn (1994) hall en Bogot y Cali.
realizan acerca de sus prioridades. Ello plantea el problema
del proceso poltico a travs del cual los distintos segmen- f ntre los agentes sociales decisivos figuran los polticos
tos de la poblacin pueden establecer la agenda de los res- y los gerentes locales, respaldados por otros niveles
ponsables de la formulacin de polticas que moldean la de gobierno y asocindose con la sociedad civil.
ciudad y asignan los recursos urbanos. Los grupos econ- En la actualidad existe un punto de vista casi convencional
micamente dominantes y los marginados no slo tienen di- entre los gobiernos latinoamericanos, que es ampliamente
Batley 17
compartido por los organismos internacionales y los me- mover el desarrollo urbano entre las empresas y las autori-
dios acadmicos, de que la descentralizacin incrementa las dades municipales cuando el capital privado y el gobierno
posibilidades de un desarrollo urbano positivo. El argu- estn descentralizados y comparten un inters local. Tales
mento es que los gobiernos locales, las unidades familiares coaliciones se han identificado en los Estados Unidos y el
y las empresas se hallan en mejor situacin que quienes se Reino Unido (Logan y Molotch, 1988; Harding, 1990), en
encuentran en el centro para responder en forma flexible a la "banana" mediterrnea de Italia, Francia y Espaa
las oportunidades econmicas y para comprender las ne- (Instituto Europeo de Asuntos Urbanos, 1992), y Mxico
cesidades locales y la capacidad para prestar servicios. (Batley, 1992). Los acuerdos formales entre el gobierno y las

Mohn concluye el estudio de cuatro aos sobre Bogot y empresas privadas para planificar conjuntamente sus in-

Cali, auspiciado por el Banco Mundial, de la siguiente versiones al nivel municipal y regional se llevan a cabo
manera: "La enseanza clave de este estudio es que el cre- mediante "contratos de planificacin" en Francia y Mxi-
cimiento urbano resulta ms fcil de administrar exitosa- co (Le Gales y Mawson, 1995; Batley, 1992).
mente si la labor de administracin est descentralizada en La descentralizacin y la coordinacin poltica: en el pasado,
forma tal que permita respuestas endgenas a las cam- los gobiernos nacionales, respaldados por organismos do-
biantes circunstancias" (Mohn, 1994, pg. 281). nantes, han promovido formas tcnicas de coordinacin
En este trabajo se proponen algunos temas particulares entre organismos pblicos y municipalidades, especial-
en materia de descentralizacin: la necesidad de contar mente en zonas metropolitanas. Muchos de estos organis-
con un amplio panorama de la gama de actores locales in- mos de planificacin metropolitana han enfrentado
teresados en la poltica urbana; la posibilidad de institu- problemas de rivalidad y resistencia. Cul es la alternati-
cionalizar asociaciones entre los sectores pblico y privado va? La idea de que el buen gobierno urbano comprende per-
en materia de polticas; la descentralizacin y la coordina- suasin e intercambio de informacin con frecuencia entre
cin poltica; y la necesidad de que el gobierno central res- rganos autnomos pblicos y privados, conduce al reco-
palde la accin local. nocimiento de que los instrumentos de coordinacin y
Un amplio panorama de la gama de actores locales: los or- planificacin deben ser polticos y negociados en vez de tc-
ganismos encargados del desarrollo urbano no son slo nicos y autoritarios (Barlow, 1991; Davey y otros, 1996).
aqullos que tienen una responsabilidad gubernamental Es a travs de procesos de comando poltico y no tcni-
formal. Los polticos y los administradores de las ciudades co que puede lograrse la integracin entre sectores. El go-
deben colaborar cada vez ms con otros agentes no slo en bierno municipal, y no la administracin local, constituye
los procesos de ejecucin sino tambin en los procesos po- por lo tanto el ncleo (la base misma de la gobernabilidad
lticos y de formulacin de polticas. La literatura angloa- local) desde el cual las instituciones polticas pueden de-
mericana se refiere ahora a la "gobernabilidad" y no slo al sempear un papel de coordinacin, administrando las
gobierno, reconociendo el hecho de que el gobierno slo redes que existen a travs de los organismos pblicos y pri-
constituye una entre varias redes de organizaciones que vados y las distintas esferas de gobierno. Para ello, sin em-
actan, incluso en las ciudades (Stoker, 1996, Harvey, 1989, bargo, las municipalidades deben contar con suficientes
McCarney, 1996(b)). Las redes que afectan el desarrollo ur- atribuciones. El problema es si todos los gobiernos locales
bano podran incluir no slo los polticos y administrado- latinoamericanos tienen suficiente poder y son suficiente-
res gubernamentales locales, sino tambin otros niveles de mente respetados como instituciones representativas de
gobierno, organismos pblicos, grupos empresariales, pro- los valores locales como para desempear este papel de co-
pietarios, financistas, organizaciones comunitarias, y a ordinacin.
veces organismos internacionales. Este tipo de enfoque La necesidad de que el gobierno central respalde la accin
concatenado de la administracin urbana constituye una local: si bien un gobierno local efectivo requiere libertad
prctica corriente en Amrica Latina, por lo menos infor- frente a la dominacin de los niveles superiores de gobier-
malmente. no (y de los donantes), necesita apoyo y direccin estrat-
La posibilidad de institucionalizar asociaciones entre los sec- gica para proporcionar los recursos y el marco dentro del
tores pblico y privado en matera de polticas: las relaciones cual opera. La autonoma purista puede simplemente sig-
entre los principales intereses pblicos y privados pueden nificar el abandono de los ms dbiles: lo que se requiere es
institucionalizarse, ya sea en la forma de "coaliciones de un "federalismo cooperativo" (Davey, 1996). Ante la des-
crecimiento" semiformales o de "contratos" formales de centralizacin, tambin es preciso redefinir y en ciertos as-
planificacin. Es probable que existan coaliciones para pro- pectos fortalecer las funciones al nivel central o estatal.
os ciudades necesitan gerentes con una esfera La gestin del desarrollo urbano y de los servicios loca-
de autonoma dentro de la cual operan les implica que los administradores deben responsabilizar-
La direccin poltica, por s sola, no es suficiente: la polti- se ante el pblico por su desempeo en la aplicacin de las
ca debe aplicarse y sostenerse. El desarrollo urbano latino- polticas dentro de sus presupuestos. A cambio, deben tener
americano muestra numerosos casos de logros de corta una clara esfera de autonoma con respecto al uso de los re-
duracin alcanzados mediante una decidida pero tempo- cursos (incluido el personal) y a las decisiones que adopten
raria direccin poltica. Las polticas sostenidas son menos de acuerdo con su propia evaluacin de las prioridades.

comunes. La gestin debe ser considerada como el espacio Las condiciones para una efectiva gestin pblica pueden

que ocupa la brecha entre el liderazgo poltico y la admi- ser mayores en un gobierno descentralizado porque a ese
nistracin burocrtica. nivel son ms claras (i) las prioridades de los usuarios, (ii)
En Amrica Latina, la brecha gerencial es cubierta gene- las relaciones entre la accin y los resultados, y (iii) la rela-
ralmente por los "asesores" y otros "cargos de confianza" cin entre los costos y los beneficios. Por otra parte, preci-
nombrados polticamente que tienen la virtud de su lealtad samente por las mismas razones, el gobierno municipal
con el liderazgo. En los casos en que este sistema funciona, est ms expuesto polticamente que el gobierno central o
pueden lograr una rpida accin con un alto grado de res- los gobiernos regionales. Las presiones para que los polti-
ponsabilidad informal; cuando es dbil, el resultado se cos intervengan son directas, y puede no existir el "espacio
traduce en leyes y declaraciones de poltica que no se apli- poltico" para cultivar los beneficios a largo plazo de una
can en la prctica. En cualquier caso, lo que falta es la buena administracin. Las fuentes de las finanzas munici-
continuidad en la ejecucin, la responsabilidad formal por pales, al ser generalmente formas de tributacin directa y
el uso eficiente y efectivo de los recursos, y la memoria tasas, pueden politizar la accin municipal.
institucional.
Batley 19
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21
Las ciudades en la economa global

Saskia Sassen1

M e pidieron que explicara por qu y cmo influyen las
ciudades en la economa global de la actualidad. Tie-
dades econmicas y la integracin de sistemas que consti-
tuyen la base de la era econmica actual ha contribuido a
nen ahora un papel diferente del que tenan hace veinte o la creacin o ampliacin de funciones centrales, en tanto
treinta aos? Esto es, una manera particular de analizar la que la complejidad de las operaciones ha llevado a un au-
importancia de las ciudades en la actualidad, puesto que la mento de la demanda de servicios sumamente especializa-
mayora de las ciudades probablemente han tenido poca in- dos. En vez de volverse obsoletas debido a la dispersin
teraccin con la economa global y se han visto poco afec- posibilitada por la tecnologa de la informacin, muchas
tadas por su crecimiento. Sin embargo, este es un asunto ciudades son el lugar donde se concentran las funciones de
importante que merece un examen ms profundo porque mando, son sitios de produccin postindustrial para las
muchos expertos y legisladores parecen estar convencidos principales industrias de nuestro perodo (las finanzas y
de que la globalizacin y la nueva tecnologa de la infor- los servicios especializados) y son mercados nacionales o
macin marcan el fin de la importancia econmica de las transnacionales en los que tanto las empresas como los go-
ciudades. biernos pueden adquirir instrumentos financieros y servi-
La capacidad de dispersin que surge de la globalizacin cios especializados.
y la telemtica (la instalacin de fbricas en otros pases, la Cuntas ciudades de este tipo hay, cmo cambia su jerar-
expansin de las redes mundiales de filiales y subsidiarias, qua y cuan innovador es su desarrollo son temas debati-
el traslado de servicios auxiliares a los suburbios y fuera de bles, pero existe un acuerdo creciente en tomo a la realidad
las metrpolis) llev a muchos observadores a afirmar que de una red de grandes ciudades tanto en el norte como en
las ciudades se volveran obsoletas en un contexto econ- el sur que funcionan como centros de coordinacin, con-
mico caracterizado por la globalizacin y la telemtica. De trol y servicios del capital global.
hecho, muchos de los grandes centros industriales de otrora La introduccin de las ciudades en un anlisis de la glo-
en los pases ms desarrollados sufrieron un severo dete- balizacin de la economa nos permite reconceptualizar
rioro. No obstante, contrariamente a todos los pronsticos, estos procesos en forma de complejos econmicos concre-
tambin aument la concentracin del poder econmico de tos situados en lugares especficos. La concentracin en las
las grandes ciudades. Por qu? ciudades descompone la nacin en diversos componentes
Una forma de resumir mi respuesta a esta pregunta y el subnacionales, algunos profundamente articulados con la
argumento que presentar es que la ubicacin es funda- economa mundial y otros desvinculados de ella. Tambin
mental para los mltiples circuitos que conforman la globa- es una seal de la importancia decreciente de la economa
lizacin de la economa. Un tipo de ubicacin estratgica nacional como categora unitaria en la economa global.
para estos acontecimientos, que constituye el tema de este
trabajo, es la ciudad. Tambin revisten importancia las El nuevo papel de los servicios en la economa y
zonas de maquiladoras y los distritos de tecnologa de sus repercusiones en las ciudades
punta, como el Silicon Valley. Este nuevo o considerablemente mayor papel que de-
La combinacin de la dispersin geogrfica de las activi- sempea un tipo determinado de ciudad en la economa
mundial desde principios de los aos ochenta resulta bsi-
i Profesora de urbanismo, Universidad de Columbia, Nueva York. camente de la interseccin de dos procesos importantes.
Uno es el marcado aumento de la globalizacin de la acti- hipermovilidad de sus productos y el alto grado de pericia
vidad econmica, que ha elevado la escala y la complejidad de sus profesionales, y no en funcin del proceso laboral y
de las operaciones econmicas, estimulando el crecimien- la infraestructura necesaria de instalaciones y empleos no
to de las funciones multinacionales de alto nivel en las especializados que tambin forman parte de estas indus-
sedes y la proliferacin de servicios para empresas, en par- trias. Junto con la hipermovilidad de sus productos hay una
ticular servicios empresariales avanzados. El segundo es la vasta estructura de trabajo que es mucho menos mvil y
intensidad creciente de los servicios en la organizacin de que en realidad requiere la concentracin masiva de recur-

la economa, proceso evidente en las empresas de todos los sos humanos y de telecomunicaciones que encontramos en
sectores industriales, desde la minera hasta las finanzas, las grandes ciudades.

que ha estimulado el crecimiento de los servicios para las Las formas concretas que ha tomado la globalizacin du-
empresas en todos los sectores y para las empresas que ope- rante la ltima dcada han creado necesidades particulares
ran a escala nacional e internacional. de organizacin. El surgimiento de mercados globales para
El proceso decisivo desde el punto de vista de la econo- servicios financieros y especializados, as como el crecimien-
ma urbana es la demanda creciente de servicios por em- to de la inversin como un tipo importante de transaccin
presas de todos los sectores y el hecho de que las ciudades internacional, han contribuido a la expansin de las fun-
son el sitio de produccin preferido para dichos servicios, ciones de mando y al aumento de la demanda de servicios
tanto a nivel global como a escala nacional o regional. La especializados para empresas.
mayor intensidad de los servicios en la organizacin de la Un planteamiento fundamental es que no podemos dar
economa en general y las condiciones especficas de la por sentada la existencia de un sistema econmico global,
produccin de servicios empresariales avanzados, inclui- sino que debemos examinar las formas particulares en que
das las condiciones en que se dispone de tecnologas de inse producen las condiciones para la globalizacin de la eco-
formacin, vuelven a combinarse para convertir a algunas noma. Eso exige un examen no slo de la capacidad de
ciudades en sitios de "produccin" decisivos, papel que comunicacin y el poder de las empresas multinacionales,
perdieron cuando la fabricacin masiva se convirti en el sino tambin de la infraestructura de instalaciones y pro-
sector predominante de la economa. Este trabajo se con- cesos de trabajo necesarios para el establecimiento de sis-
centra en las ciudades globales. temas econmicos globales, incluida la produccin de los
Mientras que la decadencia de los centros industriales insumos que constituyen la capacidad de control global y
como consecuencia de la internacionalizacin de la pro- la infraestructura de trabajo de dicha produccin. El nfa-
duccin a partir de los aos sesenta ha sido documentada sis pasa a la prctica del control global: el trabajo de pro-
y explicada exhaustivamente, hasta hace poco no se poda ducir y reproducir la organizacin y administracin de un
decir lo mismo en relacin con el surgimiento de im- sistema de produccin y un mercado global para las finan-
portantes centros urbanos especializados en la provisin zas, ambos en condiciones de concentracin econmica. La
de estos servicios en los aos ochenta. En la actualidad recuperacin del lugar y la produccin implica tambin
existe un nuevo caudal de conocimientos, pleno de deba- que los procesos globales pueden estudiarse con un mayor
tes y desacuerdos acerca de las ciudades en una economa grado de detalle emprico.
global. A esta altura se pueden formular dos observaciones. Una
Existen importantes razones por las cuales ha sido ms es que, en gran medida, la economa global se manifiesta en
difcil comprender el papel de las ciudades como centros de procesos concretos situados en lugares determinados, lo
produccin de industrias avanzadas de la informacin. En cual se aplica tambin a las industrias de informacin ms
general, estas industrias se conceptualizan en funcin de la avanzadas. Necesitamos distinguir entre la capacidad de
transmisin y comunicacin mundial y las condiciones
materiales que la posibilitan, entre la globalizacin del sec-
2 Los servicios para las empresas generalmente se denominan servicios para productores.
Estos servicios, y ms concretamente los servicios financieros y empresariales avanzados, tor financiero y la gama de recursos (desde edificios hasta
podran ser considerados como industrias que producen bienes institucionales necesarios
para el funcionamiento y la administracin de sistemas econmicos globales. Los servi- insumos laborales) que lo posibilitan, y hacer lo mismo
cios para productores son productos intermedios, o sea servicios que son adquiridos por
empresas. Abarcan aspectos financieros, jurdicos y gerenciales, innovacin, desarrollo,
con los dems sectores.
diseo, administracin, personal, tecnologa de produccin, mantenimiento, transporte,
comunicaciones, distribucin mayorista, publicidad, servicios de limpieza para empresas,
La segunda observacin es que la dispersin espacial de
vigilancia y almacenamiento. Los componentes centrales de la categora de servicios para la actividad econmica posibilitada por la telemtica con-
productores son diversas industrias con mercados mixtos de empresas y consumidores:
servicios de seguros, bancarios, jurdicos y financieros, bienes races, contabilidad y aso- tribuye a una expansin de las funciones centrales, en la
ciaciones profesionales (por ejemplo, vanse anlisis ms detallados en Noyelle y Dutka
(1988), y Daniels (1991). medida en que esta dispersin se realiza bajo la concentra-
Sassen 23
cin continua del control, la propiedad y la apropiacin de les y las sedes de empresas, indican la existencia de proce-
utilidades que caracteriza al sistema econmico actual. sos econmicos transnacionales situados en varios lugares
Desde un punto de vista ms conceptual, podramos pre- en ms de un pas. Aqu vemos la gestacin de un sistema
guntamos si un sistema econmico con fuertes tendencias urbano transnacional.
a una concentracin de ese tipo puede tener una economa La orientacin pronunciada hacia los mercados globales
espacial que carezca de puntos de aglomeracin fsica. que es evidente en las ciudades de ese tipo plantea interro-
gantes sobre la articulacin con las respectivas naciones-Es-
Una nueva geografa de centralismo

tado y regiones y con la estructura socioeconmica global
y marginalidad de dichas ciudades. Por lo general, las ciudades han estado

Se puede afirmar que la economa global se verifica en una profundamente arraigadas en la economa de sus regiones;
red global de lugares estratgicos, entre los cuales los prin- de hecho, a menudo han reflejado las caractersticas regio-
cipales centros del comercio y las finanzas internacionales nales y en su mayora todava lo hacen. Sin embargo, las
ocupan una posicin preponderante. Se podra afirmar que ciudades que son sitios estratgicos de la economa global
esta red global constituye una nueva geografa econmica tienden, en parte, a desconectarse de su regin, lo cual se
de centralismo que trasciende las fronteras nacionales y la opone al concepto tradicional de los sistemas urbanos: que
antigua divisin Norte-Sur y podra sealar el surgimiento estos sistemas promueven la integracin territorial de eco-
de una geografa poltica paralela. Una manifestacin inci- nomas regionales y nacionales.
piente es la mayor intensidad de las redes transfronterizas Junto a estas nuevas jerarquas urbanas globales y regio-
entre ciudades y los alcaldes. nales hay un vasto territorio que se est volviendo ms pe-
La ms poderosa de estas nuevas geografas econmicas rifrico, excluido cada vez ms de los principales procesos
de centralismo a nivel interurbano une los principales cen- econmicos que nutren el crecimiento en la nueva econo-
tros financieros y comerciales internacionales: Nueva York, ma global. Una multiplicidad de centros manufactureros y
Londres, Tokio, Pars, Frankfurt, Zurich, Amsterdam, Los ciudades portuarias que antes eran importantes han perdi-
ngeles, Sydney y Hong Kong, entre otros. Pero esta geo- do funciones y estn decayendo, no slo en los pases
grafa ahora incluye tambin ciudades tales como Sao menos desarrollados, sino tambin en las economas ms
Paulo, Buenos Aires, Bangkok, Taipei y la ciudad de Mxi- avanzadas. Este es otro resultado de la globalizacin de la
co. La intensidad y la magnitud de las operaciones entre economa.
estas ciudades, especialmente por medio de los mercados fi- No obstante, en las ciudades globales vemos tambin
nancieros, las operaciones de servicios y las inversiones, han una nueva geografa de centralismo y marginalidad. Las
aumentado drsticamente. Al mismo tiempo, se observa zonas cntricas de las ciudades y las metrpolis comerciales
una desigualdad creciente en la concentracin de recursos absorben inversiones masivas en bienes races y telecomu-
estratgicos y actividades entre cada una de estas ciudades nicaciones, mientras que las zonas urbanas de bajos ingre-
y otras de los mismos pases. sos carecen de recursos. Los trabajadores con una buena
Habra sido lgico esperar que el mayor nmero de cen- formacin incrementan sus ingresos en forma desusada, al
tros financieros integrados en los mercados globales redu- tiempo que disminuyen los ingresos de los trabajadores
jera el grado de concentracin de la actividad financiera en poco o medianamente calificados. Los servicios financieros
los principales centros3. Otra razn para esperar un resul- producen superutilidades, mientras que los servicios in-
tado de ese tipo es el inmenso crecimiento del volumen dustriales apenas sobreviven. Estas tendencias son eviden-
mundial de transacciones. Sin embargo, el grado de concen- tes, con distintos grados de intensidad, en una cantidad
tracin permaneci invariable frente a las transformaciones
masivas de la industria financiera y de la infraestructura tec-
3 Adems, este grado invariable de concentracin se produce en un momento en que los
nolgica de la cual depende4. servicios financieros tienen mayor movilidad que nunca, la globalizacin, la desregla-
mentacin (un ingrediente indispensable de la globalizacin) y la titularizacin han sido
El crecimiento de los mercados globales de servicios fi- la clave de esta movilidad, en el contexto de adelantos espectaculares en las redes electr-
nicas y de telecomunicaciones. Un resultado de eso es la intensificacin de la competen-
nancieros y especializados, la necesidad de redes de servi- cia entre centros por ese tipo de actividad financiera. En mi opinin, se ha asignado
demasiado nfasis a la competencia en general y en los artculos especializados sobre este
cios transnacionales derivada del marcado aumento de las tema. Como seal en otro artculo (Sassen, 1991, captulo 7), tambin hay una divisin
inversiones internacionales, la disminucin del papel del funcional del trabajo entre diversos centros financieros importantes. En ese sentido po-
demos hablar de un sistema transnacional situado en mltiples lugares.
gobierno en la reglamentacin de la actividad econmica 4
Gran parte del debate en torno a la formacin de un mercado y sistema financiero euro-
internacional y la correspondiente preponderancia de otros peo nico ha planteado la posibilidad, e incluso la necesidad, de que sea competitivo, de
centralizar las funciones financieras y el capital en una cantidad limitada de ciudades, en
mbitos institucionales, en particular los mercados globa- vez de mantener la estructura actual en la cual cada pas tiene un centro financiero.
creciente de urbes de pases desarrollados, y cada vez ms desreglamentacin de los mercados financieros, el influjo
en algunos de los pases en desarrollo que se han integra- creciente de servicios financieros y especializados, la inte-
do en los mercados financieros globales (Sassen, 1996, gracin en los mercados globales, la especulacin en bienes
captulo 2). races y la aristocratizacin de las zonas comerciales y resi-
denciales de altos ingresos. La apertura de mercados burs-
La economa urbana en la actualidad tiles a inversionistas extranjeros y la privatizacin de
Eso no significa que todo haya cambiado en la economa de empresas estatales han sido mbitos institucionales decisi-

estas ciudades. Por el contrario: hay gran continuidad y sivos para esta articulacin. En vista del tamao de algunas
militud con las ciudades que no son nodos globales. Lo que de estas ciudades, las repercusiones de este nuevo comple-

ocurre es que el establecimiento de procesos y mercados jo econmico no siempre son tan evidentes como en el cen-
globales ha llevado a una marcada ampliacin del sector intro de Londres o de Frankfurt, pero la transformacin ya se
ternacionalizado de la economa, que ha impuesto una ha producido.
nueva dinmica de valoracin, a menudo con efectos de- Paralelamente a estas enormes tasas de crecimiento de los
vastadores en grandes sectores de la economa urbana. Los servicios para productores, durante los aos ochenta au-
precios altos y las grandes utilidades del sector internacio- ment el grado de especializacin laboral en los servicios
nalizado, como las finanzas, y en sus actividades auxiliares, empresariales y financieros en las grandes ciudades. En la
como restaurantes y hoteles, dificult mucho durante los actualidad se observa una tendencia general a una gran
aos ochenta la competencia de otros sectores por espacio concentracin de los servicios financieros y de ciertos ser-
e inversiones. Muchos de los dems sectores experimenta- vicios para productores en la zona cntrica de los princi-
ron una marcada contraccin y fueron desplazados o per- pales centros financieros internacionales del mundo: en
dieron vigor econmico hasta tal punto que no pudieron Toronto, Sydney, Frankfurt, Zurich, Sao Paulo y la ciudad de
recuperar su espacio econmico cuando la recesin debilit Mxico, entre otros, se observa una especializacin cre-
a los sectores dominantes. Algunos ejemplos son la susti- ciente de los servicios financieros y otros servicios conexos
tucin de comercios de barrio que atendan las necesidades en las zonas cntricas. Estas ciudades se perfilan como im-
locales con boutiques y restaurantes refinados, orientados portantes productores de servicios para exportacin, con
a las lites urbanas de altos ingresos. La magnitud del au- una tendencia a la especializacinS. Nueva York y Londres
mento de las ganancias en los sectores de las finanzas y los son destacados productores y exportadores de servicios fi-
servicios internacionales tambin contribuy a la magnitud nancieros y de contabilidad, publicidad, consultoras sobre
de la crisis subsiguiente. Estas tendencias son evidentes en administracin, servicios jurdicos internacionales y otros
muchas ciudades de los pases altamente desarrollados, servicios empresariales. (Por ejemplo, en diciembre de 1995,
aunque muy pocas veces con la intensidad que tienen en de un total de 2,8 millones de empleos del sector privado
las principales ciudades de los Estados Unidos (vanse, por en Nueva York, casi 1,3 millones estaban orientados a la ex-
ejemplo, Le Dbat, 1994, sobre Pars, y Todd, 1995, sobre portacin.) Las ciudades como Nueva York se encuentran
Toronto). entre los mercados internacionales ms importantes para
Estas tendencias se manifestaron tambin, aunque con estos servicios, siendo Nueva York la principal fuente de ex-
una magnitud diferente, hacia fines de los aos ochenta en portacin de servicios del mundo.
varias urbes de pases en desarrollo que se han integrado en Tambin se observa una tendencia a la especializacin
diversos mercados globales: Sao Paulo, Buenos Aires, Bang- entre distintas ciudades de un mismo pas. En los Estados
kok, Taipei y ciudad de Mxico, entre otras (vanse la serie Unidos, Nueva York encabeza los sectores de bancos,
sobre Sao Paulo compilada por Milton Santos; Sassen, 1994; valores, administracin de manufacturas, contabilidad y
y Knox y Taylor, 1995). Otros elementos fundamentales del publicidad. Washington est a la cabeza de los servicios
desarrollo de este nuevo ncleo en las ciudades fueron la legales, informtica y procesamiento de datos, adminis-
tracin y relaciones pblicas, investigacin y desarrollo, y
5
Las principales economas de los pases desarrollados presentan una tendencia similar a organizaciones sin fines de lucro. Nueva York se ha es-
una marcada concentracin de la actividad financiera en un solo centro: Pars en Francia, pecializado ms como centro financiero, comercial y cul-
Miln en Italia, Zurich en Suiza, Frankfurt en Alemania, Toronto en Canad, Tokio en
Japn, Amsterdam en los Pases Bajos y Sydney en Australia. Tambin se observa que la
concentracin de la actividad financiera en dichos centros ha aumentado durante la lti-
tural. Parte de la actividad jurdica que se concentra en
ma dcada. En Suiza, Basilea, que antes era un centro financiero muy importante, ahora Washington en realidad sirve a empresas de Nueva York
ha sido completamente eclipsada por Zurich. Montreal era ciertamente otro centro im-
portante en Canad hace veinte aos, pero ahora ha quedado a la zaga de Toronto. En el que necesitan ayuda con procedimientos jurdicos y
mercado financiero japons, desde fines de los aos ochenta Osaka ha dejado de ser un
importante competidor de Tokio. regulatorios, presiones en la legislatura, etc., servicios
Sassen 25
que necesariamente deben estar situados en la capital tores en las grandes urbes. Este complejo est estrecha-
del pas6. mente relacionado con el mundo de las sedes de empresas
Es importante reconocer que el sector manufacturero que a menudo se considera que forman un complejo mixto
sigue siendo fundamental en todas estas economas, a pesar de servicios para sedes y empresas. Sin embargo, me pare-
de que haya dejado de serlo en algunas de estas ciudades. ce que debemos hacer una distincin entre ambas. Aunque
Es un tema que retomar ms adelante. es cierto que las sedes de empresas todava tienden a con-
centrarse en las ciudades en forma desproporcionada, mu-
La formacin de un nuevo complejo chas se han trasladado durante los ltimos veinte aos.

de produccin Las sedes bien pueden instalarse fuera de las ciudades, pero

Segn el concepto comente sobre las industrias de la infor- necesitan contar en algn lugar con un complejo de servi-
macin, el crecimiento rpido y la concentracin despro- cios para productores que les permitan comprar o contra-
porcionada de servicios para productores en las principales tar los servicios especializados y financieros que necesitan.
ciudades no deberan haberse producido. Como se encua- Adems, las sedes de empresas con una actividad muy in-
dran completamente en las tecnologas de informacin tensa en el extranjero o con lneas de negocios sumamen-
ms avanzadas, cabra esperar que buscaran un lugar que no te innovadoras y complejas tienden a situarse en grandes
tuviera el costo elevado y la congestin caractersticos de las ciudades. En resumen, las empresas que se dedican a acti-
grandes ciudades. Sin embargo, las ciudades ofrecen eco- vidades ms comunes, con mercados principalmente re-
nomas de aglomeracin y entornos sumamente innova- gionales o nacionales, parecen gozar de una creciente
dores. Algunos de estos servicios se producen internamente libertad para mudar o instalar su sede fuera de las ciudades.
en las empresas, pero muchos se adquieren de empresas de Las empresas que se dedican a actividades sumamente com-
servicios especializados. Debido a la complejidad, diversi- petitivas o innovadoras o que estn fuertemente orientadas
dad y especializacin crecientes de los servicios necesarios, a los mercados globales parecen beneficiarse de la ubicacin
es ms eficiente adquirirlos de empresas especializadas que en los principales centros del comercio internacional, sin
contratar profesionales que trabajen permanentemente en tener en cuenta el costo.
la empresa. La demanda creciente de estos servicios ha po- Pero lo que resulta claro, en mi opinin, es que ambos
sibilitado la viabilidad econmica de un sector autnomo tipos de sedes necesitan un complejo de servicios empre-
de servicios especializados. sariales situado en algn lugar. La ubicacin probablemen-
Estos servicios pasan por un proceso de produccin que te carezca de importancia para muchas de las sedes, aunque
se beneficia de la proximidad a otros servicios especializa- no para todas. Desde el punto de vista de las empresas de
dos, en particular en el caso de los sectores ms importan- servicios para productores, es ms probable que este com-
tes e innovadores de estas industrias. La complejidad y la plejo especializado se site en una ciudad que, por ejemplo,
innovacin a menudo requieren mltiples insumes alta- en un complejo de oficinas suburbano, donde habr em-
mente especializados de varias industrias. Los instrumentos presas de servicios para productores, pero no un complejo
financieros son un ejemplo. Para producir un instrumento de servicios. Solamente un complejo de ese tipo puede
financiero se necesita el aporte de contadores, expertos en atender las exigencias ms avanzadas y complicadas de las
publicidad, abogados, economistas, expertos en relaciones grandes empresas.
pblicas, especialistas en artes grficas e imprentas. El tiem- En los artculos generales y en algunos trabajos ms es-
po reemplaza al peso en estos sectores como fuerza de aglo- pecializados suele usarse la concentracin de sedes de em-
meracin. Eso significa que, si no hubiera prisa, se podra presas como indicador de que una ciudad es un centro
tal vez tener una gama de empresas especializadas muy dis- comercial internacional, y la emigracin de sedes se inter-
persas que aun as podran cooperar. Eso ocurre a menudo preta como un descenso de la posicin de la ciudad. El uso
con operaciones ms corrientes, pero en los casos en que el de la concentracin de sedes de empresas como ndice en
tiempo prima, como ocurre actualmente en muchos de los
principales sectores de estas industrias, los beneficios de la 6
Los datos sobre servicios para productores estn creando cierta confusin. Por ejemplo, la
mayor celeridad del crecimiento a nivel nacional y en las ciudades medianas a menudo se
aglomeracin son extremadamente altos, hasta tal punto interpreta como una indicacin de una prdida de mercados y un descenso de los centros
principales. Con esta ptica, estos datos pueden interpretarse como una descentralizacin
que no es simplemente una ventaja con respecto al costo, de los servicios para productores: centros importantes que pierden una parte de su parti-
sino un arreglo indispensable. cipacin en los servicios para productores en un pas determinado. Otra interpretacin es
que hay crecimiento en todas partes, y no una situacin de suma cero en la cual el creci-
Esta combinacin de limitaciones es lo que ha promovi- miento en un lugar nuevo ipso facto se interpreta como una prdida en un lugar anterior.
En mi opinin, la segunda interpretacin es la correcta: estas tendencias sealan la inten-
do la formacin de un complejo de servicios para produc- sidad creciente de los servicios en la organizacin de las economas a escala nacional.
realidad es problemtico debido a la forma en que se clasi- talacin de sedes en Tokio, puesto que todas las actividades
fican las empresas. internacionales deben recibir autorizacin de distintas ins-
La concentracin de determinadas sedes de empresas en tancias del gobierno.
importantes centros financieros y comerciales internacio-
nales depende de distintas variables. Primero, es impor- Los temas de investigacin y formulacin
tante la forma en que se cuenta o se mide el nmero de de polticas
sedes de empresas. Con frecuencia, el indicador principal es Hay muchos aspectos que se perfilan como temas de in-

el tamao de la empresa segn la cantidad de empleados y vestigacin relevantes para el diseo de polticas: examinar
el total de ingresos. En este caso, algunas de las empresas algunos detalladamente y me limitar a mencionar otros.

ms grandes del mundo todava pertenecen al sector ma-
nufacturero y muchas tienen la sede cerca de su principal EI impacto de la telemtica en las ciudades
complejo fabril, que es improbable que est en una ciudad La telemtica y la globalizacin son fuerzas fundamentales
grande debido a la escasez de espacio. Estas empresas proba- en la reorganizacin del espacio econmico. Esta reorga-
blemente tengan una sede secundaria en grandes ciudades nizacin abarca desde la virtualizacin espacial de una
para ciertas funciones altamente especializadas. Adems, cantidad creciente de actividades econmicas hasta la re-
muchas empresas manufactureras estn orientadas al mer- configuracin de la geografa del entorno edificado para la
cado nacional y no necesitan estar en una ciudad que sea actividad econmica. Tanto en el espacio electrnico como
un centro comercial nacional. El xodo de las sedes de en la geografa del entorno edificado, esta reorganizacin
importantes empresas de Nueva York en los aos sesenta y trae aparejados cambios institucionales y estructurales.
setenta, que recibi mucha publicidad, correspondi a em- Consideremos las ciudades globales y las cadenas de va-
presas de ese tipo. Si examinamos la lista de las 500 empre- lores globales. La vasta topografa econmica nueva que
sas ms importantes de los Estados Unidos publicada por la est crendose por medio del espacio electrnico es un mo-
revista Fortune, vemos que muchas han salido de Nueva mento, un fragmento, de una cadena econmica incluso
York y de otras grandes ciudades. Si en vez del tamao usa- ms vasta que en gran medida se encuadra en espacios no
mos los ingresos provenientes de las ventas internaciona- electrnicos. No existe ninguna empresa completamente
les, entran en juego muchas empresas que no figuran en la virtualizada ni una industria totalmente digitalizada. In-
lista Fortune 500. Por ejemplo, en el caso de Nueva York, los cluso las industrias de la informacin ms avanzadas, como
resultados cambian drsticamente: el 40 por ciento de las las finanzas, estn instaladas slo parcialmente en el espa-
empresas estadounidenses cuyos ingresos provienen en un cio electrnico. Lo mismo ocurre con las industrias que
50 por ciento de ventas internacionales, tienen su sede en producen bienes digitales, como programas para computa-
Nueva York. doras. La digitalizacin creciente de las actividades econ-
Segundo, tambin es importante la naturaleza del siste- micas no ha eliminado la necesidad de grandes centros
ma urbano de un pas. La gran primaca urbana conducir internacionales de las finanzas y el comercio y todos los re-
a una concentracin desproporcionada de sedes, indepen- cursos materiales que concentran, desde la infraestructura
dientemente del indicador que se utilice. Tercero, las dife- telemtica ultramoderna hasta el talento humano.
rencias en la historia econmica y las tradiciones No obstante, la telemtica y la globalizacin se perfilan
empresariales podran producir distintos resultados. Asi- como fuerzas fundamentales que estn reconfigurando el
mismo, la concentracin de sedes podra estar relacionada espacio econmico. Esta reconfiguracin abarca desde la
con una fase econmica determinada. Por ejemplo, a dife- virtualizacin espacial de una cantidad creciente de activi-
rencia de la salida de Nueva York de las sedes de las 500 em- dades econmicas hasta la reconfiguracin de la geografa
presas ms importantes de la lista publicada por la revista del entorno edificado para la actividad econmica. En
Fortune, Tokio ha atrado sedes de empresas en detrimen- ambos casos, trae aparejados cambios institucionales y
to de Osaka y Nagoya, otros grandes centros econmicos de estructurales. La telemtica aumenta al mximo el poten-
Japn. Eso se debe en gran medida a la creciente interna- cial de dispersin geogrfica, en tanto que la globalizacin
cionalizacin de la economa japonesa y al aumento co- encierra una lgica econmica que aprovecha al mximo
rrespondiente de las funciones de mando y servicios los factores atrayentes y la rentabilidad de una dispersin
centralizados en importantes centros del comercio interde ese tipo.
nacional. En el caso de Japn, la extensa reglamentacin de La transformacin en las correlaciones espaciales de cen-
la economa por el gobierno es otro factor que lleva a la ins- tralismo por medio de las tecnologas nuevas y la globali-
Sassen 27
zacin genera una problemtica totalmente nueva en torno el extranjero, siempre que compre servicios de dichas em-
a la definicin de lo que constituye el centralismo en la ac- presas de alto nivel.
tualidad en un sistema econmico en el cual (a) una parte Segundo, la dispersin territorial de las fbricas, espe-
de las operaciones se realiza por medio de tecnologas que cialmente si estn en varios pases, en realidad aumenta la
neutralizan distancia y lugar en una escala mundial, y (b) demanda de servicios para productores debido a la mayor
el centralismo se ha manifestado histricamente en ciertos complejidad de las operaciones. Este es otro significado de
tipos de entornos edificados y formas urbanas, como los dis- la globalizacin: las empresas manufactureras ubicadas en

tritos comerciales cntricos. Adems, la nueva geografa de cualquier lugar del mundo pueden nutrir el crecimiento de
centralismo, aunque sea transnacional, ofrece posibilidades las empresas de servicios para productores con sede en

para velar por el cumplimiento de las normas que no exis- Nueva York, Londres o Pars siempre que formen parte de
ten en una geografa econmica que carezca de puntos una red de empresas multinacionales. Cabe recordar que
estratgicos de aglomeracin. cuando la General Motors estaba trasladando empleos pro-
Hay por lo menos dos grupos de temas sobre los cuales ductivos al exterior, devastando la base de empleos de De-
necesitamos ms investigaciones. Primero los principales troit, su oficina de finanzas y relaciones pblicas de Nueva
sectores econmicos que estn sumamente digitalizados York funcionaba con mayor dinamismo que nunca y de
necesitan sitios estratgicos con una vasta concentracin de hecho estaba ms ocupada que nunca.
infraestructura, recursos laborales, aptitudes y edificios. Eso Tercero, una parte considerable del sector de servicios
se aplica a las finanzas y tambin a las industrias de medios para productores se nutre de operaciones financieras y co-
mltiples, que utilizan procesos de produccin digital y merciales que no estn relacionadas con las manufacturas,
producen artculos digitalizados. Cul es la gama de arti- como ocurre con muchos mercados financieros globales, o
culaciones y su expresin espacial entre los componentes para las cuales las manufacturas son incidentales, como es
virtuales y reales de una empresa o, en trminos ms ge- el caso de gran parte de las fusiones y adquisiciones que en
nerales, de una organizacin? Qu repercusiones tiene realidad estaban ms centradas en la compra y la venta de
esto en el espacio urbano, la economa urbana y el gobier- acciones que en la compra de empresas manufactureras. Ne-
no urbano? cesitamos muchas ms investigaciones sobre diversos as-
Segundo, las crecientes desigualdades en la distribucin pectos particulares de esta relacin entre el sector de las
de la infraestructura para el espacio electrnico (tanto las manufacturas y los servicios para productores, especial-
redes de computadoras privadas como la Internet), en las mente en el contexto de la dispersin espacial y la organi-
condiciones para el acceso al espacio electrnico y, dentro zacin transfronteriza de las manufacturas.
de ste, en las condiciones para el acceso a segmentos y fun- En relacin con el tema de las manufacturas cabe sea-
ciones de gran valor contribuyen al surgimiento de nuevas lar la importancia de la infraestructura convencional en el
geografas de centralismo tanto en el suelo como en el es- funcionamiento de sectores econmicos que hacen uso in-
pacio electrnico. Qu significa esto para las ciudades? tensivo de la telemtica. Este tema ha recibido poca aten-
cin. La idea predominante parece ser que la telemtica
EI lugar de las manufacturas en la nueva economa elimina la necesidad de infraestructura convencional. Sin
urbana de servicios embargo, la ndole misma del proceso de produccin en las
Otro tema de investigacin y debate es la relacin que exis- industrias de avanzada que operan en escala mundial o na-
te entre las manufacturas y los servicios para productores en cional ayuda a explicar la inmensa proliferacin de los
una economa urbana avanzada (Drennan, 1992; Markusen viajes en todas las economas avanzadas durante la ltima
y Gwiasda, 1995). La nueva economa de servicios se be- dcada. La oficina virtual es una opcin mucho ms limi-
neficia de las manufacturas, porque stas alimentan el cre- tada que lo que indicara un anlisis puramente tecnolgi-
cimiento del sector de servicios para productores, tanto si co. Ciertos tipos de actividades econmicas pueden
est ubicada en la misma zona como si est en otra regin manejarse desde una oficina virtual situada en cualquier
o en otro pas. Mientras que las manufacturas, y la minera parte, pero para procesos laborales que exigen mltiples in-
y la agricultura para el caso, estimulan el aumento de la de- sumos especializados, considerable innovacin y riesgos, la
manda de servicios para productores, su ubicacin en la necesidad de interaccin directa con otras empresas y
prctica es secundaria en el caso de las empresas de servi- especialistas sigue siendo un factor decisivo que influye en
cios que operan a escala mundial: no importa si una em- la ubicacin. Por consiguiente, la metropolitanizacin y
presa manufacturera tiene sus instalaciones en el pas o en regionalizacin de un sector de la economa tiene lmites
fijados por el tiempo que se tarda en llegar a la ciudad prin- Los sueldos de los expertos en finanzas y las utilidades de
cipal o a las ciudades principales de la regin. La irona de las empresas de servicios financieros aumentaron vertigi-
la era electrnica actual es que la antigua nocin de la re- nosamente en los aos ochenta, mientras que los sueldos
gin y formas ms antiguas de infraestructura resurgen de los obreros y las ganancias de muchas empresas manu-
como elementos fundamentales para sectores clave de la factureras tradicionales sufrieron una contraccin.
economa. Este tipo de regin difiere en muchos sentidos de
las formas ms antiguas. Corresponde ms bien a un tipo La ciudad mundial y el Estado

de centralismo: una red metropolitana de nodos conectados La globalizacin ha cambiado el significado del gobierno de

telemticamente. Sin embargo, para que esta red digital las economas y su localizacin (vanse, por ejemplo, Mit-
funcione, se necesita tambin infraestructura convencional, telman, 1996; Competition and Change, 1995; Sassen, 1996).
idealmente del tipo ms avanzado. Una de las caractersticas decisivas de la fase actual de la
larga historia de la economa mundial es la mayor impor-
Nuevas formas de marginalidad y polarizacin tancia que reviste la tecnologa de la informacin, el au-
Los nuevos sectores en crecimiento, la nueva capacidad de mento conexo de la movilidad y liquidez del capital y la
organizacin de las empresas y las nuevas tecnologas, que disminucin consiguiente de la capacidad del Estado para
estn relacionados entre s, estn produciendo no slo una reglamentar sectores clave de la economa.
nueva geografa de centralismo, sino tambin una nueva A fin de comprender los desafos y las oportunidades
geografa de marginalidad. Segn lo que se observa en los que esto presenta para el gobierno urbano debemos tener
Estados Unidos, Europa occidental y Japn, se necesitar la en cuenta por lo menos los siguientes aspectos: un aspec-
accin normativa del gobierno para reducir las nuevas for- to es la relacin entre la economa global y las unidades
mas de desigualdad espacial y social. subnacionales, en particular las grandes ciudades que fun-
En muchos comentarios generales sobre lo que es im- cionan como centros internacionales del comercio y las fi-
portante para el sistema econmico avanzado, la economa nanzas. Eso significa comprender la insercin parcial de
de la informacin y la globalizacin de la economa, pre- los procesos globales en concentraciones estratgicas de re-
valecen ciertos malentendidos. Muchos tipos de empresas, cursos e infraestructura, como distritos financieros, y la
trabajadores y lugares, como los servicios industriales, que importancia de los que a menudo se denominan centros
dan la impresin de no encuadrarse en un sistema econ- culturales de primera clase, que generalmente se encuen-
mico avanzado, basado en la informacin y con una orien- tran en grandes urbes internacionales. Estos son algunos de
tacin global, en realidad forman parte integral de ese los aspectos fundamentales que confieren mayor impor-
sistema. Necesitan que se los reconozca en las normas y re- tancia a las ciudades como nexo con la economa global.
quieren apoyo: no pueden competir en los nuevos entornos Otro aspecto es la medida en que la desreglamentacin,
en los que los sectores principales han elevado los precios la privatizacin y, en general, el papel decreciente del Es-
y las normas, aunque haya demanda para sus productos y tado en la economatodos ellos elementos decisivos de la
mano de obra. Por ejemplo, la industria financiera de Man- fase actual de globalizacinpodran contribuir a la sustitu-
hattan, una de las ms avanzadas y complejas, necesita cacin de la diada Estado/economa global con una triangula-
mioneros para entregar no slo programas de computadora, cin que incorpore unidades subnacionales, especialmente
sino tambin mesas y bombillos, y necesita empleados de las ciudades globales. Eso evidentemente tendra impor-
mantenimiento y limpieza. Para que estas actividades y tantes implicaciones de poltica. Un aspecto decisivo del
estos trabajadores permanezcan en la regin, deben estar en cambio y del potencial de cambios futuros en esta relacin
condiciones de obtener ingresos aceptables (vanse, por es que el contenido de la poltica exterior se ha desplazado
ejemplo, Social Justice, 1994; Competition andChange, 1995; ms hacia asuntos econmicos, de modo que un compo-
King, 1996). nente mayor de lo que llamamos poltica exterior es ac-
Otra dimensin que no ha recibido un reconocimiento tualmente poltica econmica internacional.
suficiente es la nueva dinmica de la valoracin: la combi- La transformacin de la composicin de la economa
nacin de la globalizacin y las nuevas tecnologas ha alte- mundial, especialmente el surgimiento de los servicios
rado los criterios y los mecanismos por medio de los cuales financieros y avanzados como importantes industrias, con-
se valoran los factores, los insumos, los bienes y los servicios tribuye a un nuevo orden econmico internacional, domi-
y se determina su precio. Eso ha tenido efectos devastadores nado por centros financieros, mercados globales y empresas
en algunas localidades, industrias, empresas y trabajadores. transnacionales. Por consiguiente, tal vez veamos una im-
Sassen 29
portancia creciente de otras categoras polticas subnacio- con respecto a la ciudad, derechos que carecen de la legiti-
nales y supranacionales7. En las ciudades que funcionan midad de facto que tienen los nuevos "usuarios urbanos".
como centros internacionales del comercio y las finanzas se Se trata de reclamos de protagonistas que luchan por ser re-
realizan operaciones directas con mercados globales sin su- conocidos, por su legitimacin, que reclaman sus derechos
pervisin gubernamental, como en los euromercados o en con respecto a la ciudad.
la zona financiera internacional de Nueva York (servicios
bancarios internacionales). Estas ciudades, y los mercados Conclusiones

y empresas con orientacin global que contienen, actan Las tendencias masivas a la dispersin espacial de las acti-
corno mediadores en la relacin entre la economa mundial vidades econmicas en escala metropolitana, nacional y

y los estados y en la relacin entre estados. global que asociamos a la globalizacin han contribuido a
una demanda de nuevas formas de centralizacin territorial
La captacin de las ciudades de las operaciones de administracin y control de alto nivel.
Estas ciudades estn siendo acaparadas por nuevos prota- Los mercados nacionales y mundiales, as como las orga-
gonistas importantes, en particular empresas extranjeras nizaciones integradas a nivel mundial, necesitan lugares
que han ido adquiriendo el derecho de realizar operaciones centralizados donde se lleven a cabo las tareas de la globa-
con la desreglamentacin gradual de las economas nacio- lizacin. Adems, la industria de la informacin requiere
nales y la enorme proliferacin de empresarios internacio- una vasta infraestructura fsica que contenga nodos estra-
nales de la ltima dcada. Estos son algunos de los nuevos tgicos con hiperconcentracin de instalaciones. Debemos
"usuarios de las ciudades". Han dejado profundas huellas en hacer una distincin entre la capacidad de transmisin y
el paisaje urbano de muchas grandes ciudades. Su influen- comunicacin global y las condiciones materiales que la po-
cia en la ciudad no se impugna, aunque el costo y los be- sibilitan. Por ltimo, incluso las industrias de la informa-
neficios para las ciudades apenas han sido examinados. cin ms avanzadas tienen un proceso de trabajo que por
Los usuarios de las ciudades a menudo han reconstitui- lo menos en parte depende de su localizacin debido a la
do espacios estratgicos de la ciudad a su imagen y seme- combinacin de recursos que necesita incluso en los casos
janza: el hiperespacio de los negocios internacionales, con en que los productos son hipermviles.
sus aeropuertos construidos por arquitectos famosos, edifi- Este tipo de nfasis nos permite considerar a las ciudades
cios de oficinas y hoteles de primera clase, infraestructura como lugares de produccin para las principales industrias
ultramoderna de telemtica y servicios de vigilancia priva- de la informacin de nuestra poca y nos permite recupe-
dos, es simblico. Ayudan a cambiar la morfologa social de rar la infraestructura de actividades, empresas, empleos ne-
la ciudad y a constituir lo que Martinotti (1993) llama la cesaria para el funcionamiento de la economa empresarial
metrpolis de segunda generacin, la ciudad del moder- de avanzada.
nismo tardo. La nueva ciudad de usuarios urbanos es deli-
cada: su supervivencia y xito dependen de una economa
de gran productividad, tecnologa avanzada e intercam-
7 En los treinta afios transcurridos desde la segunda guerra mundial (el perodo de la Paz
bios intensificados. Americana), la internacionalizacin de la economa fortaleci el sistema interestatal. Los
principales sectores de la economa, especialmente las manufacturas y la extraccin de
Por una parte, eso nos lleva a preguntarnos qu es la materias primas, estuvieron sometidos a regmenes de comercio internacional que contri-
ciudad para los empresarios internacionales y qu sentido buyeron a la formacin del sistema interestatal. Cada Estado adapt la poltica econmi-
ca nacional a fin de promover esta versin de la economa mundial. Ya en esa poca
de los deberes cvicos tienen. Por otra parte, est la difcil haba sectores que no se encuadraban cmodamente en este rgimen interestatal domi-
nado en gran medida por el comercio: de su escape surgieron los euromercados y los refu-
tarea de determinar si una ciudad que funciona como cen- gios tributarios en el exterior de los aos sesenta.
La desintegracin del sistema de Bretton Woods produjo un vaco de gobierno inter-
tro del comercio internacional de hecho recupera el costo nacional que fue llenado rpidamente por multinacionales y mercados financieros
mundiales. En el Estado vemos un mayor distanciamiento frente a los organismos ms
de ser un centro de ese tipo: el mantenimiento de un dis- estrechamente relacionados con fuerzas sociales nacionales, como ocurri durante la Paz
Americana, y un acercamiento a los organismos ms prximos al proceso transnacional
trito comercial ultramoderno y todo lo que necesita, desde de formacin de consenso.
instalaciones avanzadas de comunicaciones hasta mxima s Body-Gendrot (1993) muestra que la ciudad sigue siendo un terreno abierto a la con-
seguridad (y "cultura de primera clase"). tienda, caracterizado por el surgimiento de protagonistas nuevos, a menudo cada vez ms
jvenes. Es un terreno en el que las limitaciones impuestas a los gobiernos y las propias
Tal vez en el otro extremo de las manifestaciones con- limitaciones institucionales de los gobiernos para abordar las reivindicaciones de equidad
generan disturbios sociales. La autora afirma que la violencia poltica urbana no debe in-
vencionales se encuentran aqullos que usan la violencia terpretarse como una ideologa coherente, sino como una tctica poltica temporal que
permite a protagonistas vulnerables interactuar con los que detentan el poder en condi-
poltica urbana con el propsito de hacer valer sus derechos ciones que sean un poco ms favorables para los dbiles.
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City's Struggle to Stay on Top. The International Journal
of Urban and Regional Research: 18:(a): 167-93.
Talleres
Transporte urbano
Revitalizacin urbana
Desarrollo econmico local
La ciudad y el desarrollo econmico
SEGUNDA PARTE


33
La ciudad como motor del desarrollo:

necesidad de una visin estratgica
Peter Nientied1

Las ciudades como motor del desarrollo en la gualdades econmicas, que han sido elevadas en Amrica
era de la globalizacin Latina y han crecido an ms en el marco de los programas
Debido a las reformas macroeconmicas, los acuerdos co- de ajuste estructural de los aos ochenta, obstaculizan la de-
merciales y los acontecimientos polticos, las economas na- manda interna y amenazan el desarrollo equilibrado de las
cionales de todo el mundo estn volvindose cada vez ms ciudades. En consecuencia, deben reconciliarse los patrones
abiertas. La globalizacin de la informacin, las finanzas y del crecimiento econmico urbano y el desarrollo social en
las nuevas tecnologas est produciendo rpidos cambios en las ciudades de Amrica Latina y el Caribe.
la vida econmica y social. Las zonas urbanas de Amrica Dentro de un enfoque integrado de gestin urbana, la
Latina y el Caribe estn sintiendo estas influencias globales, tarea estratgica de los gobiernos urbanos en Amrica Lati-
y percibiendo cambios en sus economas. Las ciudades na y el Caribe es el mejoramiento del entorno productivo
estn asumiendo un papel cada vez ms significativo en el en las ciudades. Los principales temas de poltica son el
desarrollo econmico nacional. El desarrollo econmico mejoramiento de la infraestructura, la orientacin de la
urbano ocupa un importante lugar en la agenda poltica, educacin hacia las oportunidades que ofrece el mercado la-
orientada a mejorar el bienestar econmico y la calidad de boral, y la atraccin de inversiones y financiamiento urba-
la vida en las ciudades. no. Una gama de otras medidas de desarrollo econmico
Las ciudades constituyen centros de desarrollo econ- local ms especficas debera actuar como medidas com-
mico, social y cultural. Son centros de innovacin y de de- plementarias, variando de acuerdo con las condiciones lo-
sarrollo regional, nacional, y a veces internacional. Los cales y regionales.
procesos de globalizacinque incluyen la movilidad de la
informacin, la tecnologa, las finanzas, los bienes y las El contexto del desarrollo econmico urbano
personasfortalecen estas funciones. El impacto de la glo- de Amrica Latina y el Caribe
balizacin converge en el territorio urbano; de esta manera, Como tal, la globalizacin no es un fenmeno reciente.
las ciudades y sus zonas aledaasms que las naciones En el sentido estricto de la inversin extranjera directa
experimentan el impacto de las presiones globales. En las mundial, la globalizacin se inici antes de fines del siglo
ciudades, el proceso de innovacin y de destruccin crea- pasado. Lo que es relativamente nuevo es el espectacular in-
tiva (resultante de la constante inversin, el desarrollo, la cremento del ritmo de desarrollo de la globalizacin de la
contraccin econmica, la prdida y creacin de empleos, informacin, los bienes y las finanzas. Esto ha sido posible
la innovacin, etc.) se han acelerado notablemente duran- gracias a las nuevas tecnologas, y al reducido costo del
te la ltima dcada. transporte de bienes, informacin y recursos financieros.
El crecimiento econmico urbano no puede aislarse del Un creciente porcentaje de unidades familiares de todo el
desarrollo fsico, institucional, social y poltico. Las desi- mundo gozan actualmente de un mayor poder adquisitivo
y pueden participar ms activamente en la economa glo-
1
1nstituto de Vivienda y Desarrollo Urbano, Pases Bajos. bal. La mayor armonizacin poltica ha conducido a la re-
34 La ciudad y el desarrollo econmico
CUADRO Z.I. PIB DE LOS PAISES DE AMERICA LATINA V EL CARI8E
PIB per Poblacion Creclmiento del PIB Distribution del producto interno bruto
capita urbana PIB (miles de oaj
m o.
% del total poblacion mi Hi ones) Agrkultura Industria b- Servicios c-
Pa is 1994
1994 1980
1980 1994
1994 1980-90
1980-90 1990.94
1990-94 1994
1994 1980
1980 1994
1994 1980
1980 1994
1994 1980
1980
1 Haiti 230 24 31 -0,2 -8,1 1,62 44 12
.i. Nicaragua 53 62 -2 0,5 1,83 23 33 31 20 45
3 Honduras 600 36 47 2,7 3.B 3,33 24 20 24 32 52

4
**<- 770 4:j~5i :E"^9 3,8 5,51 18 - 35 47

5 Guatemala 1200 37 41 0,8 4,1 12,92 25 19
50
6 Ecuador 1280 47 S8 2 3,5 16,56 12 12 38 38
7 Republic a Dominicans 1330 SO 64 2,7 4,2 10,42 20 IS 28 22 52
S H Salvador 1360r IH*? 0,2 6,2 8,12 sPM '. ' 14 22 24 40 '
9 |amaica 1540 47 55 2 3,5 4,24 8 8 38 37 54
10 Paraguay 1580 42 S2 2,5 2,9 7,83 2? 24 27 22 44
11 Colombia 1670 64 72 5,? 4,3 67.27 19 14 32 32 49
12 Peni 2110 65 : - 72 -0,2 4,2 50,08 - 10 L ;

7 42 37 48
1 3 Costa Rica 2400 43 49 3 5,6 8,28 18 15 27 24 55
_
14 Panama" 2580 SO 54 0,3 7 6,98 11 16
15 Venezuela 2760 83 92 1.1 3,2 58,26 5 5 46 42 49
pNrazS 2970 66- - ; 77 2,7 2,2 554,59 11 13 44 39 45

17 Chile 3520 81 86 4,1 7.5 51,96 7 37 55
18 Trinidad and Tobago 3740 63 66 -2,5 0,3 4,79 2 3 60 46 38
1 9 Mexico 4180 66 75 1 2,5 377,12 8 8 33 28 59
;2Q-.l%Hjuay. . 40;,.; 85 > ; : jo 0,4 15,54 14 8 34 23 S3
V
21 Argentina 8110 83 88 0,3 7,6 281,92 6 5 41 30 52
Economics de bajos/rnedianos ingresoS'1090 32 39 3,1 1.9 S.276, fl/tf 14 aid 36 n/d

America Latins y el Caribe a 3340 65 74 ',7 3,6 4.624,08 10 1C 38 33 SO
Eoonomiasde altos ingresos 23420 76 -r "
3,2 1,7 20.120,24 1 3- ft/d 36 n/d 59
Espafta 13,440 n
89
76
89
3,2 0,7
0,8
482,84
1.017,31
-
2
m 2
-
43

32 55
Re.no Umdo 18,340 3.2
. _ _
. :- Blades Unidos 25,880 74 76 3.0 2.5 6.648,01 3 34 64
NOWS:
a, Los componentes del PIB estn expresados en valores de comprador.
b, Industria: minera, manufacturas, construccin y electricidad, agua y gas.
c, Servicios: comercio mayorista y minorista, transporte, gobierno, servicios personales, e incluyen cargos importados por servicios bancarios, derechos de importacin y partidas no asignadas.
d, Incluye Belice, Cuba, Puerto Rico, Suriname y otras economas que tienen escasos datos o poblaciones de un millin de habitantes.
FUENTE: Banco Mundial, 1996.
duccin de las barreras al comercio en los bloques comer- rrollo econmico (vase el cuadro 2.1), muchos gobiernos
ciales (Mercado Comn del Sur-MERCOSUR, Tratado de nacionales de la regin optaron por encarar polticas de re-
Libre Comercio de Amrica del Norte, TLCAN) y posterior- forma estructural. Ajustaron el papel del estado en el desa-
mente a una mayor movilidad de todo tipo. Las econom- rrollo nacional y estimularon la adaptacin de la economa
as se han vuelto ms abiertas, y estn expuestas a la nueva a las fuerzas econmicas globales. A pesar del xito de estas
competencia econmica. En la prxima dcada, se prev polticas en trminos de comercio y una mayor producti-
que muchos pases de Amrica Latina y el Caribe incre- vidad de los sectores econmicos nacionales (Chile, Jamai-
mentarn sus exportaciones e importaciones, y que en con- ca y Colombia en los aos ochenta, y otros pases en los
secuencia la razn entre importaciones y exportaciones aos noventa), existen serias preocupaciones derivadas de
dividida por el ingreso nacional, que mide la apertura de la las nuevas desigualdades y de la continuacin del desem-
economa, se incrementar (vase el cuadro 2.1). pleo y el subempleo. Los gobiernos nacionales en general
En los aos ochenta, cuando Amrica Latina y el Caribe no perciben el impacto local de las reformas econmicas es-
se vieron afectados severamente por problemas de desa- tructurales. Pero en sus enfoques sectoriales y regionales,
Nientied 35
Caribe que tienen menores niveles de urbanizacin.

E x p o rla c b n e i Im p ortaciones Razon
Al eliminarse las medidas de proteccin de la econo-
Total Total imp+exp/PIB ma nacional, el mercado mundial obligar a reestructurarse
(Mil^s de millioriei de US!) [Wiles dc millanes dp USS)
a las partes menos expuestas de las economas nacionales
1994 1994 1980 1994 1980 1994
1980
y iirhana*; Filo mnHnpir nrn* Ir* mpnr^ nipTlmpntp ni
44 0,2 0,0 0,4 0,3 0,41 0,22
desempleo.
:*6 0.5 0,4 0,9 0.8 0,62 0,64
La reduccin de los presupuestos gubernamentales en
AS 0,8 0,8 1,0 1,1 0,72 0,57

0.9 1.0 0.7 0.41
toda Amrica Latina y el Caribe conducir a prdidas de em-
1.2 ,52
pleos en el sector pblico. La creacin y el mantenimiento

56 1,5 1,5 1,6 2,6 0,40 0,32
50 2,3; 3,8. 2,3 3,7 0,40 3,45. de un empleo masivo a travs de empresas protegidas o de
63 1,0 0,6 1,6 2,6 0,39 0,31 propiedad del Estado son cosas del pasado.
62 1.0 0,3 1,0 2,3' 0,54 0,33 La mayor competencia probablemente incrementar la
54 1,0 1,2 1,1 2,2 0,77 0,79 diferenciacin entre ciudades. Es probable que las ciudades
54 0.3 0,8' 0,6 2,4 0,20 0,41 bien administradas atraigan un mayor desarrollo econ-
54 3,9 8,4 V 11,9 0,26 0,30 mico, lo que puede producirse a costa de otras ciudades. El
56 3,9 4,6 2,5 :-^B- 0.31 0.23
desarrollo urbano equilibrado al nivel regional y nacional
61 1,0 2,2 1,5 3,0 0,53 0,63
en Amrica Latina y el Caribe se ve obstaculizado por la de-
73 0,4 0,6 1,5 2,4 0,50 0,43
bilidad de las instituciones y la capacidad de organizacin
53 19,9 15,5 10,7 7,7 0,44 0,40
urbana. Las crecientes desigualdades entre y dentro de las
49 20.1 43,6 25,0 36.0 0,19 0,i4
4,7 11,5 5,8 11,8 0,38 0,45
ciudades estn acompaadas por perturbaciones humanas,
51 . 4,0- 1,9 /3,2 1,1 ..1,14 - Q,63 sociales, jurdicas y polticas, que amenazan la base del fu-
64 15,6 62,0 19,5 80,1 0,1 a 0,38 turo xito econmico.
69 1.1 1.9
1,g 1.7 2.8 '3,27 0.30 El funcionamiento adecuado de las ciudades en la actual
6S 8,0 15,8 10.5 2!,5 0,24 0,13 era de globalizacin depende de una diversidad de factores,
que pueden dividirse en trminos generales en dos grupos.
48 683,4 1,033,9 55C,3 1 .093,2 0,4 0,4 El primero incluye los factores econmicos, sociales y po-
55 n/d n/d 99,3 212,8 n/d n/d lticos al nivel nacional, regional y local, y los aspectos po-
3-291,1 1 .479,9 3.307,3 0,4
n/a 1.3?S,7 0,3'
sitivos y las debilidades de la ciudad; ambos condicionan la
forma en que la globalizacin afecta las ciudades. El se-
20,7 73,3 34,1 92,5 0.3 0,3
gundo grupo se relaciona con el conjunto de respuestas de
66 110,0 205,0 116,0 227,0 0,4 0,4
226,0 SU,0 690,0 0,2 - 0,2
los actores urbanos a la cambiante situacin, a las oportu-
257,0
nidades y amenazas que afectan la ciudad. Para los gobier-
nos urbanos y los sectores privados y cvicos, los actuales
desafos consisten en redefinir el concepto de responsabi-
lidad, que incremente la capacidad de los actores urbanos
para responder en forma ms adecuada a las nuevas situa-
por ejemplo frente al alivio de la pobreza y el desarrollo de ciones, oportunidades y amenazas. Despus de examinar
la infraestructura, los gobiernos adaptan sus polticas y res- con mayor detenimiento los factores econmicos y terri-
ponden a las demandas urbanas. La poltica gubernamen- toriales y los desafos globales de un desarrollo urbano efi-
tal es reactiva ms bien que activa. ciente, en este documento se analizar la capacidad y las
Una diversidad de fuentes indica que debido a las pre- respuestas que ha ofrecido el sector urbano.
sienes globales y a la reforma estructural de la economas
de Amrica Latina y el Caribe, las siguientes tendencias se Tendencias econmicas y territoriales
harn evidentes. Dentro de la regin de Amrica Latina y el Caribe, se ob-
Ante la reduccin de las barreras al comercio y la cre- serva una sustancial variacin entre pases y sus ciudades,
ciente productividad de la mano de obra en los sectores pri- en trminos de urbanizacin y de los niveles del PIB per c-
marios de la economa, se necesitarn menos trabajadores pita (vase el cuadro 2.1). Los diferentes grados de exposi-
agrcolas. Puede esperarse que continuar la emigracin cin de las economas al nivel nacional, y las caractersticas
hacia las ciudades en aquellos pases de Amrica Latina y el particulares de las ciudades al nivel regional, han condi-
donado el cambio econmico urbano. En concordancia pleo y subempleo, con los consiguientes problemas socia-
con el panorama global, en la regin de Amrica Latina y les que ello trae aparejados.
el Caribe pueden encontrarse relaciones estadsticas positi- Las consecuencias territoriales de las presiones globales y
vas entre los niveles de urbanizacin y los niveles del PNB de la reforma econmica nacional varan en la regin de
per cpita, entre los niveles de urbanizacin y la contribu- Amrica Latina y el Caribe. Dentro de los pases, puede ob-
cin sectorial de las manufacturas a la economa nacional servarse una creciente desigualdad entre regiones y zonas
y tambin puede hallarse una relacin estadstica entre los urbanas, entre zonas urbanas y rurales, y dentro de las

mayores niveles de urbanizacin y el volumen del comer- zonas urbanas. En las mayores zonas metropolitanas, las
cio externo e incluso un coeficiente entre importaciones y tendencias a una "suburbanizacin econmica" (lo que sig-

exportaciones ms equilibrado. Sin embargo, la regin de nifica que las industrias se concentran a una cierta distan-
Amrica Latina y el Caribe muestra contrastes que se rela- cia del centro de la ciudad), se traducen en la gradual
cionan con el tamao de los pases y su historia poltica y formacin de "campos econmicos aglomerativos" o "n-
econmica, para mencionar solo algunos factores. cleos" econmicos regionales. Importantes ejemplos de ello
La apertura de las economas de Amrica Latina y el Ca- son las regiones metropolitanas de Sao Paulo, Buenos Aires,
ribe ha acelerado el ritmo de la reestructuracin econmi- Mxico, Santiago, Bogot y Caracas. En la regin de Am-
ca. En trminos de su contribucin a las economas rica Latina y el Caribe, han surgido algunos centros urba-
nacionales, el valor de los sectores industriales se ha redu- nos intermedios (con una poblacin de 500.000 a un
cido durante la ltima dcada (vase el cuadro 2.1). Se milln de habitantes) que funcionan satisfactoriamente
prev una mayor reduccin del valor del sector industrial, como centros de trnsito (de comercio, de exportaciones
junto con un nuevo incremento de la importancia del sec- agrcolas) as como nuevos centros en nuevas regiones tu-
tor terciario. En consecuencia, en trminos laborales, puede rsticas. Por otra parte, tambin existen ciudades que se en-
preverse una reduccin en el nmero de empleos en la in- cuentran en grandes dificultades, tpicamente aqullas que
dustria y las manufacturas, y un mayor empleo en los sec- se desarrollaron como centros mineros o centros de servi-
tores de servicios. Sin embargo, si los pases de Amrica cios para la agricultura, y las que dependen fuertemente de
Latina y el Caribe logranalgunos diran que finalmente una base industrial o manufacturera anteriormente prote-
explotar sus recursos naturales en forma ms adecuada gida y/o actualmente obsoleta.
agregando valor a la produccin bsica y evitando la crea-
cin de estructuras industriales inflexibles, podra detener- Impacto fsico urbano
se esta posible tendencia hacia una menor importancia del Los procesos de reforma econmica ejercen un fuerte im-
sector secundario. pacto sobre los aspectos fsicos de las zonas urbanas, y stos
Tambin puede preverse una mayor diferenciacin entre son aspectos muy visibles. Las ciudades que tienen un in-
los sectores modernos y los sectores ms informales de ser- suficiente nivel de inversin pblica no pueden construir la
vicios. El sector informal de servicios en las ciudades de infraestructura necesaria para el desarrollo econmico y
Amrica Latina y el Caribe contina siendo, para muchas social; ello afecta a lo ciudadanos y a las empresas. Las de-
unidades familiares, una base de generacin de ingresos de ficiencias de infraestructura y de transporte se convierten en
ltima instancia. Otro factor de importancia es la reduccin obvios estrangulamientos a la productividad urbana, y lo
adicional del empleo que se prev en el sector guberna- mismo ocurre con las instalaciones inadecuadas para ser-
mental y de empresas estatales, especialmente en pases vicios urbanos. La reubicacin industrial conduce a la exis-
que durante mucho tiempo han contado (desde la poca de tencia de zonas industriales abandonadas, y la congestin
la sustitucin de importaciones) con un entorno de pro- y la contaminacin se incrementan y reducen la calidad de
teccin de las autoridades gubernamentales y estatales, y la vida.
grandes empresas pblicas o semipblicas, y se hallan an
en un proceso de privatizacin. El gobierno urbano y el desarrollo urbano
Muchos pases de Europa y de las Amricas han logrado competitivo
el crecimiento econmico sin alcanzar el pleno empleo. Las interpretaciones del xito (y de la falta de xito) de las
Muchas ciudades de Amrica Latina y el Caribe, que cuen- ciudades efectuadas por los economistas urbanos conducen
tan con una poblacin joven en busca de empleos y mues- a la conclusin de que no existe una norma general para lo-
tran una creciente participacin femenina en la fuerza grar el xito en el desarrollo econmico. En realidad exis-
laboral, probablemente experimenten presiones de desem- ten distintos enfoques al desarrollo econmico urbano,
Nientied 37
incluso dentro de un mismo pas (vase OCDE, 1993; Costa anteriormente, la construccin de obras de infraestructura
Campi, 1996). es esencial para estimular la productividad urbana. Estos ca-
Es importante considerar el aspecto de cul es el papel talizadores del desarrollo econmico urbano no pueden
apropiado del gobierno urbano en el mejoramiento del de- estar exclusivamente en manos del sector pblico o del
sarrollo econmico de una ciudad. Los gobiernos urbanos sector privado.
no pueden asumir las responsabilidades econmicas del
gobierno central. Si bien en general pueden intervenir slo Presiones sobre la capacidad de buen gobierno

en una forma modesta en la economa local a travs de ins- de las ciudades
trumentos econmicos y fiscales, pueden influenciar el en- Los gobiernos urbanos de la regin de Amrica Latina y el

torno productivo de las ciudades. Debe tenerse en cuenta Caribe enfrentan enormes problemas de administracin
que los gobiernos urbanos tienen responsabilidad pblica urbana, que dificultan el papel de las ciudades como mo-
global dentro de su jurisdiccin, pero las empresas del sectores del desarrollo econmico y social. Los problemas en
tor privado son los principales actores en el desarrollo eco- materia de servicios, transporte, infraestructura, tierra y vi-
nmico. Un aspecto crtico para el xito econmico de la vienda, pobreza urbana, educacin, medio ambiente, etc.,
ciudades es la forma en que los gobiernos urbanos pueden se generan bajo la presin de las fuerzas globales por una
desarrollar asociaciones entre los sectores pblico, privado parte, y la demanda ms activa de empresas y unidades fa-
y cvico, sobre la base de una visin estratgica del futuro miliares por la otra. Para responder en forma efectiva, las
urbano global y del desarrollo econmico local, y las con- ciudades de Amrica Latina y el Caribe deben enfrentar de-
siguientes inversiones vitales en la ciudad. La vinculacin cididamente sus estrangulamientos en materia de polticas
entre las preocupaciones territoriales y el desarrollo eco- urbanas, competencia, capacidad y finanzas.
nmico exige la existencia de un gobierno urbano con Dentro de la regin, se observa una sustancial variacin
espritu empresarial, que administre eficazmente las asocia- con respecto a la estructura y las funciones de los gobiernos
ciones pblicas y privadas para el desarrollo urbano. urbanos. Por ejemplo, encontramos en Brasil un alto grado
Si bien no existe una norma general que asegure el xito de descentralizacin, mientras que en Per la descentraliza-
econmico urbano, algunas experiencias actuales ponen cin efectiva es limitada. Los niveles de la capacidad tcnica
de relieve que algunas ciudades han logrado modernizar su y de personal entre los gobiernos locales varan amplia-
economa local (vase Weiping Wu, 1996). Es un hecho mente, pero en general son inadecuados. Las funciones
demostrado que la formacin de capital humano y las ma- asignadas y asumidas por los gobiernos urbanos son ms
yores oportunidades educacionales, orientadas hacia la de- bien convencionales.
manda de los empleadores, es esencial para el desarrollo Solo unos pocos gobiernos urbanos estn en la prctica
econmico de las ciudades. Una mayor productividad eco- involucrados en el desarrollo de respuestas econmicas es-
nmica, asociada a cambios tecnolgicos, requiere una tratgicas ante la cambiante situacin nacional y global.
mayor capacidad y educacin de los trabajadores; sin ello, Una parte importante de la explicacin de este hecho es la
las empresas no pueden expandirse por la falta de trabaja- forma en que los gobiernos urbanos conciben y practican
dores calificados. En Brasil, algunas empresas han apoyado la planificacin urbana. Tradicionalmente, las ciudades han
el desarrollo de escuelas tcnicas por la escasez de trabaja- utilizado planes urbanos como instrumentos para guiar el
dores calificados, pero por supuesto, otras empresas no pue- desarrollo urbano. Tales planes urbanos son esencialmen-
den hacerlo. Las mejores oportunidades educacionales te planes orientados a regular el uso del suelo residencial,
estimulan el desarrollo econmico e introducen a mayores de oficinas e industrias, servicios pblicos, parques, escue-
segmentos de pobladores urbanos en la economa moderna, las, etc.). Estos planes muestran importantes deficiencias,
reduciendo as la desigualdades sociales e incrementando la razn por la cual, en todo el mundo, han perdido su im-
demanda interna. Se ha sugerido que la concentracin en portancia como mecanismos para cooordinar el desarrollo
la educacin orientada hacia el mercado laboral tendr mede las ciudades. Los planes reguladores del uso del suelo son
jores resultados para la economa local que ciertos progra- esencialmente instrumentos de control, y no estn orien-
mas de apoyo a la pequea y mediana empresa. tados al desarrollo. En segundo lugar, se basan en normas
En segundo lugar, para superar los estrangulamientos f- optimistas de bienestar y diseo para vivienda, comercio y
sicos en las ciudades, es preciso mejorar la capacidad de los transporte, que con frecuencia no son realistas. Esta es la
gobiernos urbanos para generar financiamiento urbano razn por la que muchas unidades familiares de bajos ingre-
para inversiones pblicas y privadas. Como se mencion sos recurren a mecanismos irregulares de vivienda mediante
autoayuda y a las actividades informales. En tercer lugar, conducido a que los gobiernos centrales prefieran adoptar
estos planes no estn bien relacionados con estrategias de un punto de vista exgeno con respecto al desarrollo local,
ejecucin; no incluyen estrategias para las inversiones ur- expresado por una preocupacin predominante por la in-
banas necesarias y no definen estrategias de implementa- fraestructura fsica y las inversiones directas en gran esca-
cin en las cuales los actores responsables por la ejecucin la, subestimando factores como los recursos humanos y el
definen sus prioridades. En conclusin, los planes conven- potencial endgeno (vase OCDE, 1993). Las polticas gu-
cionales son instrumentos de control y no instrumentos bernamentales convencionales tambin se han basado

para estimular y coordinar el desarrollo urbano. principalmente en instrumentos de transferencia y redis-

En todo el mundo, un nmero cada vez mayor de ciu- tribucin para enfrentar el desempleo y la pobreza; sta es
dades estn abandonando estos planes convencionales en en esencia una poltica social, y no una poltica econmi-
favor de la planificacin urbana integrada, que comprende ca urbana.
la planificacin estratgica y la planificacin orientada Puede identificarse una diversidad de enfoques guberna-
hacia la accin (un ejemplo notable es el Plan Metrpolis mentales urbanos destinados a estimular el desarrollo eco-
2010, en este volumen). Dentro de este enfoque, los go- nmico local (vase Costa Campi, 1996). Los enfoques
biernos urbanos, en colaboracin con los sectores privado econmicos sectoriales, como los programas de apoyo a la
y cvico, formulan una estrategia de desarrollo urbano a pequea y mediana empresa y el respaldo directo a la em-
ms largo plazo, basada en metas econmicas realistas y presas, otorgan apoyo pblico a las empresas en la forma de
otros objetivos. Tal estrategia urbana se traduce luego en un subsidios directos o indirectos. Los enfoques basados en el
plan integral del uso de la tierra, que muestra el desarrollo mercado laboral, en la forma de generacin de empleo, ge-
propuesto de la ciudad (este plan, de carcter jurdico, es neralmente procuran incorporar a los desempleados o su-
tambin necesario para adoptar decisiones, por ejemplo, bempleados en el mercado laboral (formal) proporcionando
sobre el desarrollo de la infraestructura y el transporte). En apoyo a las personas. Este enfoque se concentra en las
los planes a ms corto plazo orientados hacia la accin, que capacidades individuales en vez de las demandas de la eco-
tpicamente abarcan de cuatro a seis aos, la estrategia glo- noma urbana. Los enfoques fsicos para estimular el desa-
bal se desglosa en programas de accin, vinculados a planes rrollo econmico de las ciudades tienen por objeto, por
de inversin de capital de diferentes actores urbanos, y re- ejemplo, la rehabilitacin de los centros urbanos, y el me-
finados en una serie de proyectos urbanos. La estrategia ur- joramiento de la infraestructura y el transporte.
bana integrada se ajusta cada cuatro a seis aos. Dentro del territorio local, los problemas econmicos
Para responder a los problemas urbanos, las instituciones son esencialmente de naturaleza integrada, y tambin con-
gubernamentales urbanas necesitan tener claros mandatos tienen aspectos fsicos y sociales. Por lo tanto, los enfo-
y una estructura institucional apropiada para formular po- ques adoptados para promover el desarrollo econmico al
lticas y estrategias en forma efectiva, y coordinar y ejecutar nivel urbano deben contener una combinacin de instru-
las acciones. Los gobiernos urbanos solo pueden funcionar mentos econmicos, sociales, fsicos e institucionales.
adecuadamente si pueden contar con una adecuada coo-
peracin de los gobiernos estatales, provinciales y a nivel Administracin urbana integrada
nacional. Otras condiciones esenciales para un efectivo go- Un enfoque de administracin urbana integrada para for-
bierno urbano son una base de ingresos adecuada y con- talecer el papel de las ciudades como motor del desarrollo
fiable y una capacidad tcnica y de organizacin tambin debe basarse en primer lugar en enfoques estratgicos ho-
adecuada. La diferencia entre un gobierno activo y uno rizontales. Ello significa la formulacin de una poltica de
inerte es principalmente la existencia de un enfoque ge- desarrollo global de las ciudades (que incluya polticas eco-
rencial en vez de administrativo. La eliminacin de la iner- nmicas indirectas) que abordan las debilidades crticas de
cia administrativa e institucional urbana a travs del la ciudad y se basan en los recursos y la vitalidad local. Tales
mejoramiento de los recursos (competencia, capacidad de polticas deberan mejorar el entorno productivo de las
organizacin, finanzas) constituye un requisito previo para ciudades, que constituye la principal contribucin que los
responder a los actuales desafos. gobiernos locales pueden efectuar a la promocin del de-
sarrollo econmico urbano. Se requieren enfoques integra-
Respuestas locales dos para llevar a cabo las estrategias urbanas, porque en un
Los gobiernos centrales tienen un enfoque sectorialy frag- determinado territorio se hacen sentir distintos impactos,
mentariocon respecto a los problemas locales. Ello ha lo que ocasiona problemas. Un claro ejemplo de un plan in-
Nientied 39
tegrado basado en un rea determinada es la regeneracin ciones agrcolas, el mejoramiento logstico, informtico y
de los centros urbanos: la naturaleza funcional multifac- de telecomunicaciones, el mejoramiento de los servicios co-
tica que el centro de las ciudades tiene para las personas y merciales y de investigacin y desarrollo, etc. El grfico 2.1
las empresas y para la ciudad en general, exige un conjun- ilustra uno de los posibles conjuntos de instrumentos para
to coordinado de medidas y desarrollo econmico, fsico, el gobierno urbano, cuya aplicacin depender de las ven-
cultural y social. Es improbable que tenga xito la planifi- tajas y las debilidades de la base de recursos locales y de las
cacin y la inversin del mejoramiento fsico nicamente. oportunidades identificadas.

Para respaldar la economa local y mejorar la calidad de Los gobiernos urbanos deberan involucrarse en el desa-
la vida urbana, las metas de poltica de los gobiernos urba- rrollo de asociaciones y redes, con el objeto de comprender

nos deben orientarse a atraer capitales, mejorar los recursos mejor las demandas del sector privado, y combinar los
tangibles como la infraestructura, y mejorar la base de re- recursos y lograr el acceso a mercados y tecnologas. Estas
cursos humanos de la ciudad. Ello requiere un enfoque de asociaciones no se limitan a la ejecucin de programas ur-
administracin urbana integrada, que detalle, por una banos; deben extenderse al desarrollo participatorio de las
parte, la interaccin de los diferentes sectores, y por la otra estrategias de la ciudad. Es preciso contar con mecanismos
preste la debida atencin a la capacidad de administracin institucionales apropiados de buen gobierno urbano en
interna del gobierno urbano. La formulacin y la ejecucin aquellos centros urbanos en los que las diferentes municipa-
de cualquier estrategia requiere liderazgo, y en este sentido lidades dentro de las regiones metropolitanas compiten en
se exigir ms de los alcaldes y administradores de las vez de cooperar. El desarrollo econmico puede verse obsta-
ciudades. culizado por la falta de mecanismos apropiados de planifi-
La estrategia de desarrollo econmico debe basarse en cacin y coordinacin. Es esencial que las regiones urbanas,
una adecuada informacin y en la auditora de la economa como Caracas y Ro de Janeiro, encuentren soluciones a este
local. La estrategia puede iniciarse con el mayor desarrollo problema en colaboracin con el gobierno central.
de la capacidad de organizacin para programas integrados,
combinando los campos de la programacin de las inver- Implicaciones en materia de asistencia
siones en infraestructura, la planificacin ambiental y de la financiera
tierra, la educacin, y otras medidas ms especficas de de- Un enfoque de administracin urbana integrada exige una
sarrollo econmico. En otras palabras, desde un punto de estrategia urbana intersectorial. El respaldo financiero sec-
vista integrado de apoyo global al entorno productivo ur- torial a travs del gobierno nacional probablemente no
bano, y basndose en la capacidad de organizacin dispo- proporcione conjuntos de medidas financieras ptimas que
nible, es posible formular programas especiales para sectores satisfagan las necesidades de los gobiernos urbanos. Se han
econmicos clave. Una estrategia adecuada debe reconocer sugerido prioridades para el ahorro financiero tales como
que puede estimular el xito, pero no constituye el xito mejorar la relacin que existe entre la educacin y las de-
econmico y social. mandas del mercado laboral; superar los estrangulamientos
El tipo de programas especiales para los sectores econ- en materia de infraestructura y proporcionar capital para
micos clave vara en las distintas ciudades, dependiendo de atraer financiamiento urbano. Adems, debe contarse con
las ventajas de ubicacin, las debilidades de la ciudad y de una gama de medidas de desarrollo econmico especfico,
la economa, las oportunidades y las amenazas. Pueden in- dependiendo de las condiciones locales. Una auditora de
volucrar la generacin de servicios de desarrollo de negocios desarrollo econmico constituye un instrumento adecuado
en sectores de elevado valor agregado, como las exporta- para identificar las prioridades locales.
GRFICO 2.1 INSTRUMENTOS DEL DESARROLLO ECONMICO DEL GOBIERNO URBANO
Metas de poltica
Estrategia para el desarrollo econmico urbano
Anfisis de la demanda

INSTRUMENTOS ESPECFICOS
Desarrollo fsico Desarrollo de los incentivos financieros Apoyo del sector Desarrollo institucional
recursos Humanos privado y comercial
Desarrollo de la Educacin (tcnica) Prstamos, crditos, Provisin de Mejoramiento de la or.

infraestructura garantas informacin del gobierno urbano
Mercado laboral
Desarrollo de la incentivos fisca tes Promocin de la ciudad Adiestramiento del
propiedad: Participacin personal municipal
Centro de a dudad comunitaria Reducciones de precio* Centros comerciales
Centro comercial y alquileres instalaciones
Zona industrial Cooperacin con Pblico-privado municipales
universidades
Provisin de tierras
y edificios
Nientied 41
REFERENCIAS
Ciudad de Guatemala. 1995. Metrpolis 2010, Plan de Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos
Desarrollo Metropolitano, La Planificacin Integral de (OCDE). 1993. Territorial Development and Structural
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Costa Campi, M.T. 1996. Alternativas locales de promo-

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para la IV Conferencia CIDUE, La Participacin de los source Mobilization". En M. Cohn y otros, editores.

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Problemas de las Ciudades. Salvador-Baha, marzo. Center Press.

43
La ciudad como motor del desarrollo

Jaime Ravinet1

Introduccin ciente nivel de vehculos; mayor demanda de agua, energa
Un 73,4 por ciento de la poblacin de Amrica Latina y el y servicios de comunicacin; mejores condiciones am-
Caribe vive en ciudades, proporcin que seguir aumen- bientales; seguridad ciudadana, etc.
tando en la medida que hay varios pases de la regin que
an registran importantes procesos migratorios del campo Algunos aspectos econmicos generales
a las ciudades. Esto hace de Amrica Latina y el Caribe la re- Hay sobradas razones para esperar que las preocupaciones
gin ms urbanizada del mundo en la actualidad y en el y atenciones del gobierno se centren en las ciudades. En tr-
siglo XXI. minos econmicos, las ciudades sin duda alguna realizan
El panorama urbano se caracteriza por un predominio de un importante aporte a la generacin del PGB y se espera
grandes ciudades y zonas metropolitanas. En 1995 Amri- que esta contribucin siga aumentando. Segn el Banco
ca Latina y el Caribe tenan 40 ciudades con una poblacin Mundial, alrededor del 80 por ciento del crecimiento futu-
de mas de un milln de habitantes, que concentraban un ro provendr de las economas urbanas en los pases con un
total de 135 millones de personas, lo que representa un 29 alto grado de urbanizacin de Amrica Latina y de Asia. En
por ciento de la poblacin total y un 39 por ciento de la po- el caso particular de la regin metropolitana de Santiago de
blacin urbana de la regin. Ms an, las siete ciudades con Chile, la contribucin al PGB es del 47 por ciento y se es-
ms de cinco millones de habitantes de Amrica Latina y el pera que siga aumentando en la medida en que concentre
Caribe sumaban 73 millones de personas, es decir el 16 las actividades productivas de vanguardia.
por ciento de la poblacin total y un 21 por ciento de la po- Adems, hay en las ciudades una valiossima acumula-
blacin urbana. cin de patrimonio en la forma de inversiones en infraes-
El conjunto de estas grandes ciudades seguir creciendo tructura social bsica y capital productivo, pero tambin y
a una tasa promedio de alrededor del 2 por ciento anual. Sin ms importante, en capital humano, debido a que las ciu-
embargo, los mayores desafos del crecimiento urbano no dades registran los ms altos niveles de productividad. En
son los de origen demogrfico sino los de carcter econ- trminos dinmicos, las ciudades ofrecen tambin el mayor
mico. En efecto, la concentracin de la riqueza nacional y potencial de aporte al crecimiento econmico de las na-
de la actividad econmica en unas pocas grandes ciudades, ciones debido a que en ella se ubican los sectores produc-
as como el mayor ingreso de los hogares, estn ejerciendo tivos modernos ms dinmicos. Lo mas probable es que
una creciente demanda sobre las administraciones urbanas dicha tendencia se mantenga, especialmente en las ciuda-
particularmente en lo que se refiere a ms y mejores espa- des que funcionan en forma ms eficiente y ofrecen atrac-
cios donde vivir; mayor cobertura, calidad y seguridad de tivos tales como buenas comunicaciones, abundante mano
los servicios pblicos; mayor cantidad de espacios para ofi- de obra calificada, centros cientficos y tecnolgicos de en-
cinas, la industria, el comercio y las actividades recreativas; vergadura y una calidad de vida que resulte atractiva a nivel
ampliacin de la vialidad urbana para dar cabida al cre- internacional. Porque ms que entre pases, la competencia
tiende a centrarse en torno a un ncleo relativamente re-
1
ducido de ciudades. Amrica Latina no constituye una ex-
Presidente de la Unin Internacional de Autoridades Locales y Alcalde de Santiago de
Chile. cepcin. Por estas razones es posible afirmar que las
ciudades han ido asumiendo un papel de motor del desa- esperanzas, movilizando una contribucin efectiva de todos
rrollo econmico. los habitantes a la ciudad, o a travs de reformas polticas
que fomenten una condicin plena de ciudadana.
Aspectos econmicos y sociales No solo existen en juego elementos de carcter econ-
En trminos econmicos y sociales, los desafos estratgicos mico, sino tambin de tipo poltico que afectan la actividad
de la ciudad como motor del desarrollo se relacionan con econmica. La ciudad es una construccin social muy com-
la incorporacin de toda la comunidad urbana a los bene- pleja y vulnerable. La agudizacin de las diferencias y la se-

ficios del crecimiento y el acceso a las oportunidades de de- gregacin socioeconmica en el espacio urbano de muchas
sarrollo personal y colectivo. Son los desafos de la equidad ciudades puede convertirse en una seria amenaza a una

en un contexto que se caracteriza por una distribucin convivencia pacifica y, por lo tanto, en un factor disuasivo
muy regresiva del ingreso y las oportunidades. Es necesario de una dinmica econmica que contemple una activa par-
tener en cuenta que la mayor cantidad de hogares en si- ticipacin de inversiones extranjeras, ya sea como conse-
tuacin de pobreza se concentra en las ciudades, especial- cuencia del surgimiento de conflictos abiertos y masivos
mente en las ms grandes: alrededor de un 40 por ciento de (caracazo, cordobazo y tantos otros)2, o la proliferacin de
la poblacin urbana de la regin tiene ingresos por debajo la corrupcin y la delincuencia comn. La pobreza y la
de la lnea de pobreza y un 20 por ciento vive en situacin marginacin deben ser atendidas, si no por razones de equi-
de indigencia. Una gran proporcin de los que no son po- dad, por simples motivaciones de crecimiento econmico.
bres tienen ingresos que no superan el doble de la lnea de Por otra parte, y en contraste con lo anterior, la ciudad
pobreza. Nuestras ciudades son habitadas mayormente por ofrece un escenario potencial privilegiado para el pleno
personas de bajos ingresos, y ste es un proceso irreversible. desarrollo de las personas y el estmulo de la movilidad
Esta gran proporcin de hogares en situacin de pobre- social, al ofrecer mayores oportunidades: cobertura de
za se da en un contexto general con bajos niveles de deso- servicios sociales como educacin, salud y vivienda; posi-
cupacin abierta, por lo que la superacin de los desafos bilidades de capacitacin tcnico-profesional; mercados la-
del crecimiento requiere un esfuerzo serio por incrementar borales ms transparentes y competitivos; posibilidades de
la productividad del trabajo y crear ocupaciones ms pro- desarrollo acadmico, poltico y cultural; la opcin de filia-
ductivas. No sera muy saludable que se intentara basar las cin a una amplia gama de organizaciones deportivas, so-
ventajas comparativas que tienen las ciudades en la com- ciales, civiles, etc. Existe en las ciudades un formidable
petencia internacional en los bajos salarios, la sobrexplo- potencial de transformacin social en pos de una mayor
tacion del trabajo y el envilecimiento de una mano de obra equidad y superacin de la pobreza, que est en la base de
no calificada. Por el contrario, el desafo consiste en lograr la dinmica econmica de las ciudades, pero que requiere
un mejoramiento sistemtico de la calificacin y la pro- un esfuerzo deliberado de transformacin y reforma que
ductividad de la mano de obra, la apertura de nuevas opor- ineludiblemente debe liderar el Estado, partiendo de los
tunidades y el estmulo de una mayor adaptabilidad, gobiernos urbanos.
versatilidad y creatividad laboral, en un contexto en que el
cambio es el patrn dominante. Adems de las necesarias Aspectos econmicos y polticos
condiciones macroeconmicas en materia urbana, hay una En trminos polticos, tambin existe un vasto campo de ac-
vasta gama de medidas concretas que se podran tomar y cin tendiente a realzar y viabilizar el papel econmico de
que inciden directamente en la productividad del trabajo: las ciudades como motor del desarrollo, tanto en lo que se
la reforma y el mejoramiento del sistema educacional, de las relaciona con la superacin de obstculos polticos urbanos
condiciones de vivienda, de los servicios de salud, del equi- a una dinmica econmica, como con el fomento de as-
pamiento comunitario, la cobertura de la infraestructura, pectos positivos. En primer lugar porque la ciudad prcti-
las redes y los servicios pblicos bsicos. Ello tambin se camente no figura en la agenda de los partidos polticos. A
aplica a la generacin de identidad y adhesin a la ciudad, pesar de que es en las ciudades donde reside y vota una pro-
desde el nivel local hasta la gran metrpoli, ya sea en base porcin predominante de la poblacin, no hay una postu-
a un plan estratgico que tenga en cuenta los anhelos y las ra ni ideolgica ni programtica de los partidos polticos en
temas urbanos. Lo que a su vez refleja una total ignorancia
2
sobre el papel de las ciudades en el desarrollo econmico.
Nota del editor: los trminos caracazo y cordobazo hacen referencia a los graves distur-
bios sociales ocurridos en los aos ochenta en las ciudades de Caracas y Crdoba, en A esto se suma la falta de prioridad de los temas urbanos en
Venezuela y Argentina, como consecuencia del impacto social de las medidas de ajuste
macroeconmico. las estrategias generales de gobierno de las naciones. La
Ravinet 45
ciudad suele tratarse por partes, temas o sectores segn las manifiestan por ejemplo en el perfil de muchos alcaldes que
urgencias del momento, pero casi nunca como una cons- se han elegido recientemente en importantes ciudades de
truccin poltica y social compleja, delicada y vulnerable, la regin: personas jvenes, con educacin superior, capa-
cuyas condiciones de funcionamiento pueden afectar el cidad administrativa y de creatividad empresarial, con un
desarrollo econmico de la nacin. As por ejemplo, estn mayor compromiso y lealtad en favor de la ciudadana que
los temas de la gobernabilidad y la gestin pblica de las en favor de los tradicionales clientes polticos. En una pers-
ciudades. Una verdadera poltica de descentralizacin cons- pectiva ms amplia, se constata la existencia de federacio-

tituye un requisito imprescindible, en un contexto en que nes nacionales de municipios en 17 pases de la regin,
subsiste en la mayora de los pases un fuerte esquema que hoy se han organizado en torno a una red latinoame-

centralista de la gestin pblica. Es fundamental que los go- ricana que cumple un activo papel de cooperacin hori-
biernos locales puedan contar con un margen de autono- zontal y fomento al desarrollo local y la autonoma
ma que les permita atender efectivamente los desafos de municipal.
la ciudad, en particular los que se relacionan con la pro-
mocin del desarrollo. En la actualidad, el margen de ma- La infraestructura y los servicios urbanos
niobra que tienen los municipios es muy limitado, tanto en Vinculada a los temas polticos generales est la necesidad
trminos de financiamiento, en que prevalece una fuerte de contar con servicios pblicos urbanos de cobertura ge-
dependencia del gobierno central, como en lo relativo a neral, con seguridad en la prestacin del servicio y un m-
facultades y competencias de gobierno, en que suele pre- nimo de calidad. Es decir, una ciudad cuya infraestructura
valecer una visin de administracin del territorio y cum- y servicios bsicos funcionen adecuadamente, ya que en la
plimiento de un plan de ordenamiento fsico, ms que la actualidad la cobertura, la seguridad y la calidad del servi-
promocin del desarrollo econmico local. Existe pues la cio pueden ser verdaderamente deplorables. Se crea as un
necesidad de impulsar una reforma radical que favorezca el contexto desfavorable a la actividad econmica, que acarrea
crecimiento econmico de las ciudades y por lo tanto de las costos evitables, ineficiencias y baja productividad, redu-
naciones. ciendo la competitividad de las ciudades y su atractivo para
Las grandes ciudades no han resuelto, salvo en unos las empresas ms dinmicas y exigentes (por ejemplo, cor-
pocos casos, el problema de contar con un esquema razo- tes frecuentes de energa elctrica, oscilaciones en el volta-
nable de gobierno. Por lo general se fracciona y se dispersa je, interrupciones en el abastecimiento de agua potable,
la autoridad y el poder de decisin en trminos territoriales deficiencias o irregularidades en la gestin de residuos s-
(varios municipios sin esquemas de coordinacin) y secto- lidos, lneas de telfonos que resultan casi imposible de
riales (varios ministerios y empresas publicas que intervie- conseguir, o que cuando se las tiene no funcionan en forma
nen en la ciudad), adems de los distintos niveles de regular, servicios monoplicos que aplican tarifas desme-
gobierno (nacional, regional o estatal y municipal). Dif- suradamente altas, etc.) Esto afecta la actividad econmica
cilmente habr una efectiva gestin urbana mientras no no slo en forma directa, sino tambin en trminos indi-
haya un esquema razonable de gobierno de la ciudad. rectos, erosionando la calidad de la vida de las personas y
Como signo positivo debe consignarse el hecho de que en consecuencia los niveles de productividad (congestin
en los aos ochenta y principios de los noventa se registra y lentitud del transporte urbano, accidentes, enfermedades
una tendencia de reformas polticas en favor de la demo- gastrointestinales por la ausencia de plantas de tratamiento
cracia, que han hecho que en la actualidad la eleccin de aguas servidas y mala calidad del agua potable, enfer-
democrtica de alcaldes y consejos comunales sea casi uni- medades respiratorias por la contaminacin del aire, etc.).
versal en los pases de la regin. Hay en torno a esta materia un tema estratgico: la in-
Adems, existen muchos casos muy atractivos y variados corporacin del sector privado a la prestacin de servicios
de buena gestin urbana que ponen de relieve aspectos pblicos, tanto en lo que se refiere al financiamiento de in-
fundamentales de la vida poltica local a travs de los cua- fraestructura y obras, como en lo relativo a la gestin y la
les se impulsa el desarrollo econmico, como por ejemplo, contribucin tecnolgica. Es necesario tomar opciones es-
las experiencias de "presupuesto participativo" en Brasil; las tratgicas, en forma clara y estable, porque la infraestructura
mesas de concertacin en Per; la Poltica Nacional de De- y los servicios bsicos conforman el esqueleto fsico que es-
sarrollo Urbano del Salto Social, la descentralizacin y las tructura la ciudad, y por lo tanto, adems de tener impor-
veeduras populares en Colombia. Hay sntomas claros de tancia en cuanto a la prestacin del servicio en s mismo,
una madurez poltica en torno a la cuestin urbana que se tambin la tienen en la estructuracin y en el funciona-
miento de la ciudad en general. Este problema es de carc- ciento de la poblacin urbana de Amrica Latina y el Caribe
ter estratgico, porque hay distintas modalidades y grados se ubica en zonas ridas o semiridas, en las que se cuenta
de privatizacin, las que tienen implicaciones directas sobre con apenas el 5 por ciento del agua disponible en la regin.
la funcin que debe asumir el gobierno urbano como con- Hay ciudades que se abastecen de fuentes de agua potable
secuencia del papel que se asigne al sector privado. ubicadas a ms de 300 kilmetros de distancia. Simult-
Tambin existen importantes implicaciones en materia neamente se puede constatar que hay muchas ciudades
de mercados financieros. Un papel ms activo del sector pri- que generan desincentivos al tener sistemas de tarifas de

vado en estos aspectos requiere mercados financieros que agua potable que no estn directamente relacionadas con

movilicen recursos a largo plazo; la existencia de mecanis- el consumo; y que en la mayora de los casos no se factura
mos y herramientas de financiamiento bien desarrollados, hasta un 50 por ciento del agua que se produce, como
as como esquemas institucionales claros, transparentes y consecuencia de la antigedad de la red, la falta de mante-
expeditos de adjudicacin de tareas y responsabilidades al nimiento y la deficiente gestin administrativa.
sector privado (como por ejemplo, el caso de las concesio- Por otra parte, los problemas ambientales tienen efectos
nes en Chile). adversos sobre la calidad de la vida y en ese sentido restan
mrito y atractivo a las ciudades ms contaminadas, lo que
Aspectos econmicos ambientales a su vez afecta negativamente el potencial econmico de las
Un decidido impulso de desarrollo econmico a partir de las ciudades, ya que las decisiones sobre ubicacin de las em-
ciudades debe ser cuidadoso y delicado en el trato de los as- presas tambin se adoptan en funcin del atractivo que
pectos ambientales. Ello incluye aspectos crticos de viabi- los espacios urbanos ofrecen a las capas directivas de ge-
lidad, en que las mismas demandas y el impacto del rencia y sus familias.
desarrollo pueden imponer frenos e incluso inhibir el cre- Mas all de los criterios y estndares locales en materia
cimiento econmico: aqullos relacionados con la "agenda ambiental urbana, empieza a imponerse un criterio inter-
marrn" y por lo tanto con la contaminacin y la infraes- nacional como parte de tratados celebrados a nivel global,
tructura urbana, como ya se mencion. Estos problemas pero tambin como consecuencia de la apertura comercial
han sido diagnosticados con bastante detalle en muchas y la globalizacin del comercio exterior, en que los produc-
ciudades de la regin: la contaminacin del agua, los efectos y los procesos productivos deben cumplir con normas
tos nocivos de la falta de tratamiento de aguas servidas y la y estndares ambientales mnimos. Ms an, los tratados de
falta de control de los residuos industriales lquidos (por integracin comercial entre naciones tambin incorporan
ejemplo, la epidemia de clera en Per provoc 320.000 estrictas clusulas ambientales. Conviene tener en cuenta
casos y millones de das de trabajo perdidos, 2.600 defun- que ms que una pesada carga en trminos econmicos,
ciones y un costo monetario del orden de los mil millones una sana poltica ambiental puede acarrear importantes re-
de dlares por prdidas en la produccin agrcola, pesque- ducciones de costos y mejoras en la competitividad, tanto
ra y turstica); la baja cobertura de la recoleccin de residuos a nivel de empresa como de ciudad y nacin.
slidos domiciliarios, la ausencia de manejo de los resi- Existe en este aspecto una cantidad de ejemplos positivos
duos hospitalarios, y la carencia de control y manejo de re- de gestin ambiental urbana. Ya son muchas las ciudades
siduos txicos y peligrosos; la contaminacin del aire, cuyos que han elaborado y estn poniendo en prctica una Agen-
efectos nocivos se acentan debido a condiciones topo- da XXI, y hay aspectos ms especficos muy meritorios,
grficas y climticas adversas de algunas ciudades, como como el adecuado manejo y eliminacin de residuos sli-
por ejemplo en Santiago y la ciudad de Mxico, donde el dos en ciudades de Mxico, Colombia, Brasil, Bolivia y
costo anual del impacto sobre la salud se ha estimado en Chile; el buen funcionamiento de las empresas de agua po-
US$1.500 millones; a lo que debe sumarse el impacto adver- table en Santiago y en Quito, y los logros en materia de des-
so de la contaminacin acstica sobre la conducta humana. contaminacin del aire en ciudad de Mxico.
Tambin existen riesgos ambientales que se generan a
partir de la ubicacin de las ciudades y sus formas de cre- La gestin urbana y la dinmica econmica
cimiento. Pero tal vez lo ms grave puede ser la prdida de Tambin existen oportunidades de estimular el crecimien-
recursos naturales y las implicaciones de su costo sobre la to econmico en las ciudades a travs de una mejor gestin
vida y el funcionamiento de las ciudades. Como ejemplo de y la implantacin de esquemas poltico administrativos
esto ltimo, considrense las dificultades de abastecimien- ms modernos, democrticos y efectivos, es decir, un desa-
to de agua que sufren muchas grandes ciudades: un 60 por rrollo institucional que mejore, pero que sea capaz de tras-
Ravinet 47
cender los aspectos internos de la administracin local, y co que logre aunar esfuerzos y voluntades en torno a un
asumir la funcin pblica como verdadero mandatario de proyecto comn de ciudad, en torno a un plan estratgico
la comunidad a la que sirve. que defina principios, papeles, prioridades de accin y re-
La elaboracin de un plan estratgico que sea capaz de glas de convivencia. Los desafos y los logros de la ciudad
aunar voluntades y movilizar recursos con el propsito de son los de todos sus ciudadanos, de la comunidad urbana,
promover la imagen de la ciudad y objetivos, programas y y no slo los de los mandatarios que ejercen funciones de
tareas claramente definidos, constituye una opcin alter- gobierno, por democrticamente que hayan sido elegidos.

nativa a la histrica tradicin de la planificacin fsica, al Se plantea pues, en primer lugar, una tarea de educacin
enfatizar el carcter dinmico de la accin publica ms que cvica, poltica y cultural, que estimule la transformacin de

la elaboracin abstracta de una imagen ideal, que lleva los habitantes urbanos, de consumidores o usuarios de la
implcita una tarea de gestin y promocin ms que de ad- ciudad, a reales ciudadanos, en el verdadero sentido de la
ministracin del territorio. Un requisito importante es la palabra. Ello implica a su vez estimular la organizacin de
redefinicin poltica y la clara adjudicacin de tareas, res- los agentes involucrados en la construccin y la operacin
ponsabilidades y recursos en la administracin de las de la ciudad y abrir canales de participacin e instancias de
ciudades. debate y dilogo amplio, no slo para denunciar problemas
La planificacin y la accin estratgica es una aproxi- y buscar soluciones, sino tambin para elevar la vista y
macin que busca concertar y asociarse, ms que imponer mirar a un plazo ms largo. Porque la ciudad siempre esta-
y administrar, y por lo tanto se maneja en forma muy di- r en un proceso de construccin y evolucin, y es mejor
ferente: en trminos polticos, es ms abierta y participativa; definir en forma deliberada la direccin que se le quiera dar.
en trminos econmicos es ms asociativa y ms depen- El liderazgo ineludible del gobierno de la ciudad se ori-
diente de los estmulos y la modificacin gradual de las con- gina en la funcin esencial que desempea la cosa pblica
ductas; en trminos administrativos es ms flexible y asigna en la definicin misma de lo que es la ciudad, adems de las
menor nfasis a las regulaciones y normas. Todo ello no sig- razones que surgen de las insuficiencias del mercado en
nifica desconocer la importancia de un ordenamiento terri- estas materias. Existe pues, un segundo desafo que se rela-
torial que procure armonizar y compatibilizar las funciones ciona con la necesidad de un buen gobierno, tanto en tr-
y las tareas que se concentran en la ciudad. minos de los ideales de la democracia, como de los
En trminos de la administracin interna de las institu- requisitos de eficiencia, que implican la modernizacin de
ciones del gobierno urbano, la modernizacin puede sigla gestin y la prestacin de los servicios pblicos, como
nificar un mayor nfasis en la aplicacin de incentivos, tambin de la tarea poltica de profundizacin de la demo-
estmulos y sanciones asociados a la calidad de la labor de cracia y formacin de una comunidad urbana que encuen-
prestacin de servicios municipales. Ello requiere la apli- tre lazos de identidad y mecanismos de interaccin que
cacin de indicadores de gestin publica y de eficiencia vayan ms all de la simple e impersonal relacin mercantil.
administrativa que se difundan en forma amplia, tanto a En el caso particular de las ciudades latinoamericanas, los
nivel de la comunidad como en las instancias superiores de desafos de la equidad deberan tener un alto grado de prio-
gobierno. En trminos muy concretos, tambin puede sig- ridad, para lograr una distribucin ms equitativa de las
nificar la simplificacin de normas, procedimientos y re- oportunidades urbanas, principalmente por razones ticas,
glamentos para la tramitacin de permisos y derechos pero tambin por razones polticas, sin desconocer la im-
municipales, de edificacin, de iniciacin y funcionamiento portancia de aqullas de carcter econmico. Porque la
de actividades econmicas, etc., a fin de evitar una cantidad principal fuente de generacin de riqueza seguir siendo el
de tiempo y costos. Todo ello puede contribuir a estimular esfuerzo del trabajo y el ingenio del hombre, y no podra
el desarrollo econmico local. hablarse de convivencia armnica ni de un destino comn,
cuando una fraccin tan amplia de la ciudadana no tiene
Conclusin ni siquiera una posibilidad real de poner en juego su capa-
Son pocos los que todava abogan por frenar el crecimien- cidad en el mundo del trabajo.
to de las ciudades y hacen hincapi en los males que las Las ciudades deben tomar opciones estratgicas en la de-
aquejan, pues se ha reconocido que en ellas existe un gran finicin de su destino, lo cual implica reconocer fortalezas
potencial para el progreso del hombre en trminos indivi- y debilidades en lo que son y de las alternativas que se le
duales y colectivos. El camino no es fcil, ya que requiere ofrecen. Habr criterios tcnicos que respetar y evaluacio-
ineludiblemente un liderazgo pblico y un proceso polti- nes econmicas que realizar, pero en ltimo trmino, las
prioridades del plan estratgico debern estar dadas por las conozcan la realidad urbana y la ocupacin del territorio.
que establezca la ciudadana. Ello debe regir tanto para las Por ltimo, resulta necesario destacar que si bien hay
inversiones pblicas, como para las opciones de gestin. muchos problemas en las ciudades latinoamericanas, tam-
A nivel de las naciones, siguen pendientes los desafos de bin hay una gran riqueza de experiencias positivas de ges-
la descentralizacin, de la formulacin de polticas nacio- tin urbana, algunas de las cuales podrn verse en las
nales de desarrollo urbano y la adopcin de estrategias de presentaciones de esta reunin. Tales experiencias son po-
ordenamiento territorial, que busquen una configuracin sitivas no slo por el impacto favorable que han generado,

ms armnica del sistema de ciudades. Mas an, sigue pen- sino tambin por los procesos que han seguido en su ela-
diente la tarea de formulacin de estrategias de desarrollo boracin. Esta situacin requiere un mayor estmulo del

nacional que integren espacio y sociedad, es decir, que re- dilogo y la cooperacin horizontal.
49
Desarrollo local y crecimiento

econmico: el papel de las ciudades
Mara-Teresa Costa Campi1

F rente a la insatisfaccin que provocaban los modelos ne-
oclsicos de crecimiento, en que ste estaba bsicamen-
de una ubicacin concreta. El anlisis de la realidad (Cua-
drado, 1988) muestra asimismo que la capacidad de desa-
te explicado por el nivel tecnolgico y el volumen de capital rrollo endgeno puede darse en distintos tipos de regiones
y el trabajo empleado, se ha asistido en los ltimos aos a o localidades y que en consecuencia no cabe definir un pa-
un reconocimiento de los denominados modelos de de- trn nico. Todo ello no significa que el desarrollo local
sarrollo endgeno. Con estos modelos se trata de dar deba considerarse como un proceso aislado, sino que es
respuesta a los "residuos" no explicados por los modelos tra- necesario integrar los factores endgenos y exgenos en
dicionales. En consecuencia, la utilizacin de estos mode- una perspectiva de competencia a escala global.
los ha significado incorporar una serie de factores de Tampoco significa que el establecimiento de empresas ex-
desarrollo menos visibles pero de una incidencia funda- tranjeras derivado de procesos de desplazamiento que est
mental en el desarrollo econmico local. Aunque el grado teniendo lugar en los pases industrializados no constituya
de aplicacin de los modelos de crecimiento y desarrollo en ciertas ocasiones un factor impulsor de una primera fase
local es todava reducido, se ha sugerido que un conjunto de industrializacin. Estos procesos de desplazamiento con
de factores en estrecha relacin con el desarrollo econmico la ubicacin en los pases en desarrollo de plantas de pro-
local pueden ayudar a explicar el "residuo" pendiente de ex- duccin y de actividades de uso intensivo de mano de obra
plicacin en los modelos macroeconmicos de crecimiento. pueden facilitar el despegue de estas economas siempre y
De acuerdo con el nuevo enfoque, es necesario introdu- cuando se generen iniciativas empresariales locales en torno
cir en los modelos de crecimiento una serie de variables ex- a las empresas o plantas instaladas. No obstante, a menudo
plicativas del desarrollo econmico local. Estas variables la atraccin de empresas extranjeras a travs de incentivos
deben considerar inevitablemente factores econmicos, financieros no es suficiente para generar un desarrollo
institucionales, sociales y propios del entorno, es decir el permanente y estable, y supone sustraer recursos de otras
conjunto de factores que pueden contribuir al desarrollo de posibles utilizaciones. El desarrollo endgeno supone, en
la propia regin, tales como los recursos materiales, la in- cambio, comprometer a las empresas en un desarrollo local
fraestructura de transporte y comunicaciones, las estructu- y regional continuo e integrar al conjunto de agentes
ras urbanas y el capital fsico y humano. No obstante, el locales.
principal aspecto que debe destacarse en este caso es la es- Por otra parte y adems de la contribucin del desarro-
trecha vinculacin de algunos de estos factores con el te- llo local al crecimiento econmico es importante destacar
rritorio, es decir su carcter localizado. Entre ellos cabe su aporte a la redistribucin del crecimiento y de la renta.
sealar la calificacin de la mano de obra, las estructuras so- En consecuencia, e incluso en el supuesto en que dicho
ciales e institucionales o la experiencia organizativa y em- aporte al crecimiento econmico local fuese reducido, las
presarial, factores clave para el desarrollo de una regin o acciones en favor del mismo estaran justificadas sobre la
base de la equidad, permitiendo asimismo reducir el nivel
i Profesora de economa industrial, Universidad de Barcelona. de dependencia de las comunidades locales.
Tras este breve apunte sobre el crecimiento y el desarro- etc.), y lleva a que las metrpolis polaricen la funcin de di-
llo local, corresponde detenerse en el anlisis del papel que reccin y organizacin estratgica.
pueden desempear las ciudades. Algunos estudios recien- Esta distincin entre los distintos tipos y efectos de las
tes (Fernndez Guell, 1991) han demostrado que las ciu- economas de aglomeracin resulta bsica para caracterizar
dades tienen importancia en sus regiones circundantes a las ciudades y determinar su capacidad de atraccin de ac-
como impulsoras del desarrollo econmico y como centros tividades innovadoras. Si bien el entorno constituye un
de innovacin social, cultural y tcnica. Ciertamente, es un elemento de integracin de las externalidades y por lo tanto

hecho aceptado (Vzquez Barquero, 199 3) que los centros impulsa el crecimiento, la existencia de procesos de creci-
urbanos desempean un activo papel en la dinmica y el

miento metropolitano desordenados y desequilibrados con-
desarrollo industrial al influir en la adopcin de innova- duce a aglomeraciones urbanas en las que no solo las
ciones en los diferentes lugares del sistema urbano. Por externalidades propias de las ciudades tienen un papel muy
otra parte, la experiencia europea muestra que los sistemas limitado, sino que se caracterizan por la existencia de fuer-
productivos locales surgen y se transforman en ciudades in- tes deseconomas de aglomeracin tales como la contami-
termedias. En este sentido, el cambio de orientacin de al- nacin, la delincuencia, elevados costos del transporte,
gunos de los postulados de la economa regional observado situaciones de pobreza y marginacin, prdida o inexis-
en los ltimos aos, basado en los procesos de descentrali- tencia de cohesin social, etc.
zacin poltica y econmica, ha facilitado un resurgimien- Por lo tanto, y aunque como se ha argumentado, es cier-
to del papel de las ciudades. Durante la segunda mitad de to que las economas de aglomeracin aceleran el creci-
los aos ochenta, las regiones urbanas han figurado entre miento cuando existen procesos de crecimiento urbano
las regiones ms dinmicas y de atraccin de la actividad desequilibrados, a partir de un cierto nivel se produce una
econmica, por sus ventajas para satisfacer las necesidades situacin inversa, con la presencia de deseconomas y de
relacionadas con las economas de aglomeracin. Concre- costos elevados. Por lo tanto, una estrategia adecuada para
tamente se ha determinado (Pascual, 1990) que las ciudades aliviar el costo social de la concentracin en las metrpo-
proporcionan la infraestructura para la creciente interac- lis sobrepobladas sin reducir la eficiencia conjunta de la eco-
cin de las economas nacionales, concentran el personal noma, debera consistir en favorecer el desarrollo de
calificado y los centros de investigacin para difundir las ciudades de tamao inferior y en adoptar medidas de de-
nuevas tecnologas, generan polticas de dinamizacin ms sarrollo local en un marco que permita avanzar hacia un
audaces e innovadoras, aglutinan a las empresas de servicios mayor equilibrio territorial. En este sentido, si bien es ne-
avanzados y ofrecen una amplia variedad de elementos cesario un cierto nivel de concentracin para lograr una or-
educativos, culturales e informativos. ganizacin eficiente de la actividad econmica, gran parte
Cabe enmarcar este aspecto en el proceso de globaliza- de los beneficios propios de la concentracin pueden ob-
cin de la economa combinado con la existencia de una tenerse en ciudades de menos tamao. Asimismo, estas
dispersin espacial de la actividad productiva y la concen- ciudades de menor tamao pueden aprovechar las ventajas
tracin de la propiedad y del control econmico. En este existentes en las grandes ciudades estableciendo canales
sentido, este proceso de globalizacin ha aumentado la ca- adecuados de comunicacin.
pacidad de atraccin de las zonas metropolitanas. Si bien Las evidencias existentes sugieren que las economas de
siempre ha existido una concentracin en determinadas aglomeracin asociadas tradicionalmente a las grandes
zonas y ciudades, parecen haberse producido cambios sus- concentraciones de la actividad econmica se encuentran
tanciales en las motivaciones que atraen a las empresas y prcticamente agotadas. Asimismo, la existencia de exter-
grupos multinacionales, ligado en gran parte a las muta- nalidades negativas, propias de las grandes aglomeraciones
ciones tecnolgicas y al gran crecimiento de las telecomu- urbanas, tiene como efecto reducir las iniciativas empresa-
nicaciones. Concretamente, las economas de aglomeracin riales y limitar las acciones emprendedoras. En consecuen-
centradas en la reduccin de costos habran perdido signi- cia parece posible considerar que gran parte de los
ficatividad, en tanto que seran las economas de aglome- beneficios asociados a las concentraciones urbanas pueden
racin ligadas a la funcin de urbanizacin (Comisin encontrarse en determinados centros locales o regionales de
Europea, 1994) las que determinaran las dinmicas me- crecimiento sin que en stos se den los costos asociados a
tropolitanas (infraestructura de calidad, aeropuertos inter- las grandes concentraciones urbanas. No obstante, es pre-
nacionales, infraestructura moderna de comunicaciones, ciso tomar medidas de desarrollo econmico local con el
actividades culturales, existencia de servicios avanzados, objeto de identificar y garantizar el desarrollo de estos cen-
Costa Campi 51
tros locales o regionales de crecimiento. En este sentido, y en un espacio reducido da lugar a efectos de tipo secun-
una poltica de "distribucin urbana" (Comisin Europea, dario que favorecen un mayor crecimiento econmico de
1994) puede reducir el costo social de la concentracin ur- las zonas metropolitanas.
bana aumentando o por lo menos manteniendo la eficien- En relacin a los factores ms novedosos, los servicios a
cia de la economa. las empresas requieren algn comentario adicional. La pre-
Este conjunto de consideraciones puede enmarcarse sencia en una zona o regin de servicios a las empresas
parcialmente en los cambios actuales en los modelos de de- puede representar una garanta de mayor competitividad y

sarrollo propios de las grandes ciudades. Frente a la deno- de crecimiento y un estmulo a la iniciativa empresarial.
minada ciudad "fordista" (Trulln, 1995), en los ltimos Ahora bien, las pautas de localizacin de los servicios son

aos se estara asistiendo al desarrollo de la ciudad "flexi- en general de concentracin en las regiones o ciudades de
ble". El primer caso cabra relacionarlo evidentemente con nivel superior, en funcin de las economas de aglomera-
el modelo de desarrollo de carcter fordista, en que al tiem- cin que facilitan los contactos y la difusin y comunica-
po que las empresas tratan de alcanzar economas de esca- cin de la informacin (Soy, 1993). De un modo ms
la, la ciudad se especializa en la bsqueda de economas de concreto, la localizacin de los servicios a las empresas se
aglomeracin. El funcionalismo urbanstico y la dinmica caracterizan por su tendencia a la concentracin urbana, es-
metropolitana, con un crecimiento mediante sucesivas co- pecialmente aqullos que tienen un mayor contenido es-
ronas metropolitanas desde la ciudad central seran algunas tratgico e innovador. Entre las razones que explican esta
de las caractersticas principales de este modelo de ciudad. tendencia cabra mencionar en primer lugar el papel de las
En la actualidad, en cambio, el modelo de organizacin de economas externas y de aglomeracin de las grandes con-
la produccin est dominado cada vez ms por principios centraciones metropolitanas que permiten, por ejemplo,
de naturaleza flexibilizadora, en que las economas externas contactos personalizados, gran densidad de informacin y
tienen cada vez ms importancia para lograr ventajas com- rapidez de comunicacin. En segundo lugar, las recientes
parativas frente a las fuentes internas a la produccin indus- transformaciones en la organizacin de las grandes empre-
trial, lo que supone otorgar mayor importancia al territorio. sas internacionales se traducen en una separacin entre las
Sobre este aspecto, los trabajos recientes han prestado funciones de decisin y control, que tienden a la concen-
una atencin prioritaria a las externalidades que carac- tracin territorial, y las de produccin y distribucin ms es-
terizan a las zonas urbanas como factor explicativo de la tandarizadas, que tienden a la descentralizacin (Soy, 1993).
competitividad de las empresas establecidas en ellas. El di- En conclusin, estos enfoques y estas consideraciones
namismo econmico de un territorio estara as condicio- ponen de manifiesto la notable importancia que estn co-
nado por las economas y deseconomas externas que brando en el campo del anlisis del desarrollo econmico
aporta a las unidades de actividad; entre ellas aparecern los aspectos vinculados al territorio y a su historia. Tales
tanto los factores ms tradicionalesinfraestructura, suelo planteamientos, por lo tanto, contribuyen a una mejor
urbanizado, fiscalidad, mano de obra, etc.como otros comprensin de los aspectos que constituyen la base de la
ms difcilmente cuantincables como el tejido industrial, competitividad de determinadas zonas urbanas y en defi-
los servicios a las empresas, las actividades innovadoras o nitiva permiten determinar las polticas de fomento y me-
las relaciones de cooperacin. En un sentido similar, algu- jora de la actividad econmica que pueden aplicarse desde
nos anlisis incorporan una consideracin dinmica al es- el sector pblico para estas reas, en las que las adminis-
tudio de las externalidades, segn la cual la proximidad traciones locales han de desempear un papel cada vez
entre los agentes y su continuada interaccin en el tiempo ms importante.
REFERENCIAS
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valeur ajoute et ingniere du dveloppement local. ment regional i urb: el cas de la regi metropolitana
Luxemburgo. de Barcelona. Tesis doctoral no publicada.
Cuadrado, J.R. 1988. "Polticas regionales: hacia un Trulln, J. 1995. "Globalizacin econmica y segmenta-

nuevo enfoque". Papeles de Economa Espaola, Na 35. cin productiva en Barcelona". Ponencia presentada en
el seminario internacional sobre el impacto de los

Fernndez Guell, J.M. 1991. "Planificacin estratgica de procesos de globalizacin econmica en los sistemas
ciudades y territorios". En Las grandes ciudades: debates productivos locales, Barcelona.
y propuestas. Madrid: Coleccin Economistas Libros.
Vzquez Barquero, A. 1993. Poltica econmica local.
Pascual i Esteve, J. M. 1990. "Los servicios avanzados a las Madrid: Ed. Pirmide.
empresas en la estrategia de las ciudades". Papeles de
economa espaola, Na 42.
53
Barcelona, ciudad emprendedora

Maravillas Rojo1

El contexto de la accin local celona no puede retirar la licencia de conducir a un con-
Subsidiaredad y proximidad ductor que cometa una infraccin extremadamente grave
Las ciudades son los gobiernos ms prximos a los ciuda- y peligrosa, ni la ciudad puede incidir efectivamente en
danos. Representan, por lo tanto, los niveles de gobierno los rganos de decisin que se encargan de la infraes-
que reciben de manera ms directa y precisa sus inquietu- tructura estratgica, tales como el puerto o el aeropuerto.
des y aspiraciones. Tambin son los que pueden responder Tampoco pueden decidir autnomamente las grandes ope-
de manera ms gil a estas necesidades, y modular ms raciones urbansticas, ni planificar y coordinar las polticas
adecuadamente esta respuesta. de empleo que se aplican en la ciudad.
El principio de subsidiariedad o de proximidad tiene una Las ciudades raramente tienen capacidad administra-
larga tradicin poltica y legislativa en Europa, desde la tiva directa para incidir sobre sus entornos metropolita-
Carta Europea de Autonoma Local aprobada por el Consejo nos. La ciudad real, a la cual la gente se desplaza por trabajo
de Europa en 1985, hasta en la letra del Tratado de Maas- o estudio y donde ocurren los principales intercambios
tricht. Esta tradicin, sin embargo, no se ha traducido an econmicos, cada vez es ms extensa, mientras que la
en una participacin ptima de los gobiernos locales en la ciudad administrativa sigue siendo la misma. En el caso de
distribucin de los recursos pblicos y en la toma de deci- Barcelona, por ejemplo, la ciudad administrativa agrupa a
siones a nivel nacional o europeo. 1,5 millones de habitantes en 99 kilmetros cuadrados,
En estos momentos, las asociaciones europeas de go- mientras que la regin metropolitana comprende 4,2 mi-
biernos locales estn dedicadas a una amplia campaa para llones de habitantes en 3.200 kilmetros cuadrados.
lograr que la Conferencia Intergubernamental (CIG), que Habitualmente las ciudades disponen de una fraccin
ha de proponer la modificacin de los Tratados de la Unin, muy limitada del gasto pblico global. En el caso espaol,
incorpore una mayor presencia del nivel local. El tema de el gasto pblico local representa alrededor del 12 por cien-
la capacidad de los gobiernos locales con relacin a las de- to del gasto pblico total. El nivel regional o autonmico
mandas ciudadanas es particularmente relevante en Euro- dispone de alrededor del 25 por ciento del gasto total y el
pa, donde la inmensa mayora de la poblacin vive en resto est en manos del Estado. El objetivo poltico de dis-
ciudades. Europa, como se ha dicho a menudo, es ms un tribucin del gasto pblico que se rige por un esquema de
sistema de ciudades que un conjunto de pases. 50 por ciento para el Estado, 25 por ciento para la regin y
25 por ciento para el municipio, est an lejos de lograrse.
Limitaciones a la accin local Y an ms lejos el de los modelos ms descentralizados, en
Pueden sealarse tres tipos de limitaciones que encaran las los que el gasto local puede llegar al 40 por ciento del total.
actividades de los gobiernos locales en Europa: Cmo se subsanan estas limitaciones que sugieren un pa-
A menudo no disponen de los instrumentos jurdicos norama ms bien negativo con respecto a las posibilidades
y legales adecuados para actuar. Aunque las situaciones va- de desarrollo de una estrategia local? Existe un llamado
ran de pas en pas, en el caso de Espaa, el alcalde de Bar- "modelo Barcelona" de desarrollo local? A continuacin
quisiera mostrarles el estilo propio de Barcelona.
1
Tercera teniente de alcalde. Ayuntamiento de Barcelona.
En los ltimos aos Barcelona ha sido utilizada como noscabo de la importante base industrial que hace de la re-
modelo de referencia para el desarrollo urbano de algunas gin de Barcelona el quinto conglomerado industrial de Eu-
capitales europeas. As, Lisboa se ha basado en Barcelona ropa.
para disear el desarrollo urbanstico y econmico alrede- Los cambios en la economa y en los mercados de trabajo.
dor de la organizacin de la Exposicin Universal de 1998. Hoy, la flexibilidad y la rapidez con que la produccin se
Tambin los responsables de Berln han estudiado este mo- adapta a las nuevas demandas del mercado es el factor clave
delo para plantear la recomposicin del centro de la ciudad. de la competitividad empresarial. En este escenario crece la

El alcalde de Roma, Francesco Rutelli, se propone aplicar el importancia de las unidades productivas pequeas y giles,
modelo de participacin de Barcelona en su ciudad, y el las pequeas y medianas empresas y las microempresas,

lder laborista Tony Blair ha dicho pblicamente que se que pueden organizarse en redes flexibles cuando sea ne-
inspirara en Barcelona para el modelo de ciudad que qui- cesario. Asimismo, los cambios tecnolgicos que han pro-
siera para Londres. piciado la entrada de la informacin en la sociedad
Las claves del "estilo Barcelona" son fundamentalmente requieren nuevos perfiles profesionales que incorporen no
el liderazgo poltico, la cooperacin pblico-privada y el espri- slo nuevos contenidos, sino nuevas formas de estar en el
tu emprendedor. Estas claves han de permitir superar muchas trabajo y nuevas capacidades como la polivalencia, la ini-
de las limitaciones anteriormente mencionadas, sin que ciativa, la capacidad de aprender y adaptarse y, muy espe-
por ello renunciemos a adecuar las normas, las competen- cialmente, el perfil emprendedor.
cias y los recursos. El entorno tiene cada vez mayor importancia en las orga-
nizaciones. Actualmente las empresas no pueden planificar
Los desafos de las ciudades ante el siglo XXI su estrategia aisladas del entorno en el que o para el cual de-
La globalizacin de los mercados. La globalizacin de los sarrollan su actividad. No es concebible un futuro sin el ne-
mercados desvanece las fronteras nacionales y tiende, en cesario dilogo entre territorios y empresas. Una primera
cierto modo, a reforzar la imagen de las ciudades que son experiencia de este dilogo fue la conferencia Eurociudades
cada vez ms las "marcas" de los territorios que las rodean. y Euroempresas que se celebr en Barcelona hace unos
Estas marcas deben cuidarse y promoverse (calidad, pro- pocos aos. Este mismo dilogo a nivel ms micro puede
mocin exterior, etc.) para contribuir a la competitividad de tener una importancia decisiva para mantener y reforzar la
los productos de la regin o del pas circundante. cohesin social especialmente en barrios deprimidos.
El desarrollo de las telecomunicaciones y las tecnologas de
la informacin. La globalizacin tambin contribuye a in- Las respuestas. Barcelona ciudad emprendedora
crementar notablemente las interrelaciones y los flujos de Qu respuestas deberan darse para afrontar con xito
informacin. En un futuro que se construye ms en torno los desafos sealados? Puesto que hemos afirmado que
a redes que a estructuras, algunos agoreros han anunciado Barcelona es una ciudad emprendedora, permtaseme uti-
el fin de las ciudades. Por el contrario, pienso que las ciu- lizar la terminologa empresarial y gerencial para describir
dades son los nodulos donde se desarrollan las redes algunos de los rasgos que ayudan a caracterizar el "mode-
mundiales, y que a medida que la incorporacin de cono- lo Barcelona":
cimiento y de creatividad en la cadena de valor sea cada vez Planificar estratgicamente el futuro. La ciudad, como
ms importante, el papel de las ciudades se reforzar. cualquier organizacin, debe desarrollar un enfoque activo
Creciente competencia internacional. La posicin geo- que le permita anticiparse a los cambios en la escena global.
grfica de un territorio puede ofrecer importantes ventajas La planificacin estratgica exige debate, consenso, y tam-
competitivas. Pero asimismo es importante saber encontrar bin una metodologa. En 1988, las principales institucio-
los huecos de liderazgo que permiten sacar ventaja respec- nes sociales, econmicas, sindicales y administrativas de la
to a otros territorios vecinos. Barcelona dispone de una po- ciudad acordaron, sealar cules eran los objetivos que
sicin geogrfica central en un entorno en el que se prev deba plantearse la ciudad y cules eran los medios para
uno de los mayores crecimientos de Europa: "la banana me- conseguirlos. El resultado fue el primer plan estratgico
diterrnea". Pero tambin es muy fuerte la competencia que permiti a Barcelona dar un salto de escala y que coloc
entre ciudades en esta zona del Mediterrneo norocciden- a la ciudad en el mapa de las grandes metrpolis.
tal. El hueco de liderazgo de Barcelona es el de consolidarse El segundo plan estratgico, que se inici en 1992, pocos
como "puerta del sur de Europa" y foco de los trficos lo- meses despus del xito olmpico, asign prioridad al apro-
gsticos de valor agregado en este entorno, todo ello sin me- vechamiento de la transformacin de la ciudad para acen-
Rojo 55
tuar su integracin en la economa internacional, en la ca- dad espaola para competir en la escena internacional y
lidad y en la formacin de los recursos humanos. otro relacionado con la supuesta incapacidad de una ciudad
Adaptar los recursos humanos locales a los nuevos perfiles. gobernada por una coalicin de izquierda para ser un buen
sta es una de la prioridades del segundo plan estratgico gestor y crear un clima apropiado para el desarrollo em-
y uno de los ejes de la accin local en los ltimos aos. presarial. Como pudo comprobarse, estos temores resulta-
Barcelona ha sido pionera en Espaa en el compromiso de ron completamente infundados. Barcelona sigue siendo un
adaptar los recursos humanos locales a los nuevos reque- hervidero de proyectos de futuro: la gran apuesta por con-

rimientos del mercado de trabajo. Este compromiso se ha solidarse como la Puerta del Sur de Europa a travs de la pla-
llevado a cabo mediante la formacin profesional y ocupa- taforma logstica del delta del Llobregat, la candidatura

cional, la formacin mediante la experiencia, la formacin para ser Capital Europea de la Cultura en el 2001, o el pro-
continua, todo ello en colaboracin con las organizaciones yecto de un Foro Universal de las Culturas en el ao 2004.
sociales y empresariales y con el sector privado. Siendo el Aprovechar rpidamente las oportunidades que ofrecen las
perfil emprendedor uno de los rasgos principales del nuevo nuevas tecnologas. En el siglo pasado Barcelona tuvo el pri-
rostro del empleo, el estmulo de la iniciativa empresarial, mer ferrocarril de Espaa, el primer ferrocarril metropoli-
as como la formacin y el acompaamiento de los nuevos tano y uno de los primeros de Europa, la primera fbrica
emprendedores y emprendedoras, ha sido uno de los ejes movida por la fuerza del vapor y tambin fue pionera en la
principales de la poltica de promocin econmica local. electrificacin.
Este panorama no sera completo sin citar la colaboracin Actualmente Barcelona es una ciudad pionera en la im-
de la administracin municipal con las universidades, las plantacin de las nuevas tecnologas de la informacin y las
escuelas de negocios y los centros de investigacin. telecomunicaciones. Ha participado activamente, a travs
Poner a sus clientes en el centro de la organizacin. sta ha de nuestro alcalde, en la elaboracin de las directrices de la
de ser la autntica revolucin en la administracin pblica Comisin Europea para el desarrollo de la "sociedad de la
en los aos venideros. En Barcelona, la traduccin de este informacin" en la Comisin Bangemann. Estamos pues
criterio a nivel local ha significado seguir avanzando en el junto con Estocolmo y un puado ms de ciudades euro-
proceso de descentralizacin de los servicios hacia los diez peas, en el grupo europeo pionero en este campo. Algunos
distritos en los que se divide la ciudad, dar un salto cuali- proyectos de la ciudad, como la Universitat Oberta o uni-
tativo en los procesos de informacin y participacin ciu- versidad virtual, el servicio de informacin ciudadana 010,
dadana a todos los niveles (audiencias pblicas de ciudad o el sistema Infopime de informacin y relacin por va te-
y de barrio, servicios de informacin va telefnica, impre- lemtica con el tejido empresarial, han sido reconocidos a
sa, internet, etc) y desarrollar progresivamente modelos de nivel europeo por su aportacin innovadora.
calidad total en los servicios a travs de cartas de servicios Ser un buen gestor. La ciudad ha incorporado las nuevas
entendidas como un compromiso firme entre la adminis- tcnicas de gerencia en su gestin (gestin por objetivos, ca-
tracin y los ciudadanos. La calidad de vida de los ciuda- lidad total, excelencia), tiene una situacin financiera sli-
danos y la calidad del entorno urbano se consolida como el da (Barcelona reduce su endeudamiento y sigue invirtiendo)
gran objetivo horizontal que impregna toda la gestin local y obtiene beneficios de sus inversiones (las instalaciones
en esta nueva etapa. olmpicas producen beneficios desde 1992). Ser un buen
Estar dispuesto a afrontar nuevos desafos. La historia de gestor significa la capacidad de hacer ms con menos. Bar-
Barcelona est llena de grandes desafos que la ciudad acep- celona ha seguido mejorando desde 1992 sus entornos ur-
ta con entusiasmo y que son catalizadores de muchas ini- banos, sus servicios sociales y su promocin cultural, sin
ciativas locales. En el siglo XIX la demolicin de las aumentar sus presupuestos en trminos constantes.
murallas medievales trajo consigo la expansin urbana en La Feria de Barcelona, por su parte, tambin ampla sus
el Eixample, que fue en su momento y an constituye un beneficios e inyecta 88.000 millones de pesetas. En la eco-
modelo de urbanismo. Luego fueron las exposiciones uni- noma local, el Consorcio de la Zona Franca es un instru-
versales de 1888 y 1929 las que movilizaron recursos y mento importante de promocin econmica local que
energas para modernizar la ciudad y su economa y abrir- financia completamente sus actividades. En definitiva, la
la al mundo. Cuando Barcelona recibi el encargo de orga- ciudad transmite una imagen de absoluta seriedad a sus ciu-
nizar los Juegos Olmpicos de 1992, muchos predijeron un dadanos y a la comunidad empresarial, en el sentido que es
completo fracaso. Barcelona tuvo que luchar contra dos capaz de obtener los resultados que se propone, de hacer las
"clichs": uno referido a la supuesta incapacidad de una ciu- cosas, y de hacerlas bien y a tiempo.
Valorizar los intangibles. Como cualquier empresa u or- pera, etc. Esta es la dimensin de lo que llamamos la "ma-
ganizacin, Barcelona, ha de ser capaz de valorizar sus in- crorregin" que se constituye de manera natural en el m-
tangibles. Hoy "Barcelona" es una marca que transmite bito definido por las ciudades de Valencia, Zaragoza, Palma
calidad, innovacin, creatividad y resultados. Los intangi- de Mallorca y Toulouse y Montpellier en Francia, con las
bles de una ciudad pueden ser muy variados y por esto que participamos en la red C-6, y que agrupa a l millones
Barcelona los explora en mltiples campos: cultura, arte, ci- de personas.
vismo, multlculturalidad, talante. Cuando afirmamos que

Barcelona es un activo para las empresas, nos estamos refi- Algunos resultados
riendo a muchos factores propios de la actividad empresa- Despus de analizar el contexto inicial, de identificar el

rial, pero tambin a estos intangibles que la empresa "modelo Barcelona" y de definir los desafos que plantea el
incorpora. futuro y las respuestas que ha dado la ciudad, enumerar
Buscar el consenso para llevar adelante los objetivos de la brevemente algunos resultados obtenidos:
ciudad. La bsqueda de este consenso, esta implicacin o Barcelona aparece como la sexta ciudad con mayor
"complicidad" como la denominamos en Barcelona ha sido potencial de crecimiento en Europa en el ao 2000, segn
uno de los vectores que han permitido la transformacin de el European Regional Prospects publicado por Cambridge Eco-
la ciudad. Las instituciones, las organizaciones empre- nometrics. Segn el instituto IFO de Munich, figura en el
sariales y sindicales, las universidades, las asociaciones c- sptimo lugar.
vicas y vecinales se sienten plenamente partcipes en el En los ltimos aos el crecimiento del PIB de la ciudad
diseo de las estrategias de la ciudad a travs de diversos ha sido superior al del conjunto de Espaa. La diversifica-
foros como Plan Estratgico Barcelona 2000, el Consejo cin del tejido productivo de Barcelona la hace menos sen-
Econmico y Socialpionero en Espaael Consejo de sible a los perodos de recesin que la mayora de regiones
Bienestar Social, y ms recientemente y con un mbito espaolas.
territorial ms amplio, el Pacto Industrial de la Regin En diciembre de 1986 la tasa de desempleo en Barce-
Metropolitana. lona era del 18,5 por ciento. Diez aos ms tarde, en di-
Ser eficiente. La eficiencia y la subsidiariedad estn n- ciembre de 1996, se haba reducido a la mitad (9,2 por
timamente ligadas. La proximidad del gobierno local a los ciento). Hoy Barcelona tiene una tasa de desempleo inferior
ciudadanos permite, como ya se ha dicho, que sea ms gil a la media de la Unin Europea (11 por ciento).
para dar respuesta a las necesidades ciudadanas, que esta El aeropuerto de Barcelona es uno de los de mayor cre-
respuesta sea ms adecuada y que sea ms eficiente en tr- cimiento de Europa. En 1996 creci un 14,5 por ciento, tasa
minos del costo y los resultados. Hoy Barcelona est plan- que duplica las previsiones de la OACI para el conjunto de
tendose avanzar en la descentralizacin hasta el nivel local los aeropuertos europeos. Un nmero cada vez mayor de
mediante la creacin de asociaciones verticales (consor- aerolneas estn consolidando su presencia en Barcelona.
cios) con las administraciones regional y nacional para la El puerto de Barcelona consolida su liderazgo medite-
planificacin, la coordinacin y la gestin local de deter- rrneo en trminos de trfico de contenedores, con un cre-
minados servicios en los que no tiene competencias. cimiento del 14 por ciento en 1996, as como en escala de
Lograr la dimensin ptima. Muchos servicios tienen cruceros, con un crecimiento del 24 por ciento.
su dimensionamiento ptimo en una escala metropolitana, En 1991, Barcelona recibi 1,7 millones de visitantes.
y en este sentido deben disearse estructuras adecuadas y Slo cinco aos despus, en 1996, se han recibido 3,2
flexibles para su desarrollo: Autoridad nica del Transporte, millones.
Entidades Metropolitanas de Servicios Hidrulicos y Resi- En seis aos la oferta de espacio de oficinas en
duos, etc. La dimensin metropolitana (mbito del merca- Barcelona ha aumentado alrededor de un milln de metros
do de trabajo y de los desplazamientos residencia-trabajo), cuadrados. Hoy Barcelona ofrece una de las mejores ofertas
tambin parece el mbito ptimo para la concertacin so- de espacios de oficinas de Europa, en trminos de calidad
cial y econmica (Pacto Industrial). y precio.
Pero hay una dimensin ptima ms amplia. sta es la La Federacin Internacional de Bolsas de Valores ha es-
que ofrece la masa crtica imprescindible para el funciona- timado que la Bolsa de Barcelona es el mercado con el
miento de grandes infraestructuras y equipamientos que de- mayor crecimiento del volumen de contratacin en Europa
finen el estatus de la ciudad: grandes museos, un aeropuerto y el tercero del mundo. Por su parte, el Mercado de Opcio-
intercontinental, la plataforma logstica, el teatro de la nes y Futuros de Barcelona se ha consolidado como el cuar-
Rojo 57
to de Europa, despus de los mercados de Londres, Pars y Tenemos resultados, pero tambin proyectos, porque sa-
Francfort. bemos que el presente nos coloca en buena posicin, que
Barcelona se consolida como la sexta ciudad de Euro- nos jugamos ya el futuro. Disponer de una visin estratgica
pa ms atractiva para los negocios, segn la opinin de los es anticipar los cambios necesarios en la infraestructura, la
ejecutivos y empresarios consultados por Healey and Baker, estructura productiva, los perfiles profesionales, etc. Es tam-
siendo superada slo por Londres, Pars, Francfort, Bruselas bin impulsar proyectos, consensuarlos y cumplirlos para
y Amsterdam. Barcelona ha pasado de ocupar el dcimo llegar a tiempo de responder al futuro.

lugar en la clasificacin en 1993, al sexto lugar en 1995, que
ha mantenido en 1996.


59
Desarrollo local en el Pas Vasco

y Vitoria
Javier Lar raya1

E n este estudio se abordan las iniciativas de desarrollo
local ms relevantes realizadas durante los ltimos aos
comarcas, constituyen el soporte central de la actuacin de
las administraciones locales en relacin con los objetivos
en la regin del Pas Vasco, as como en el municipio de Vi- de dinamizacin econmica y social de un determinado
toria-Gasteiz. En el apartado inicial se procede a situar las territorio.
acciones de desarrollo local en el marco del proceso de de-
sarrollo econmico del Pas Vasco, con nfasis en la actua- El punto de partida
cin de los agentes locales y examinando en dicho contexto Antes de examinar las principales acciones de desarrollo
el origen de las iniciativas de desarrollo local llevados a local en la regin del Pas Vasco y como caso especfico, en
cabo a mediados de la dcada de 1980, que se consideran el municipio de Vitoria-Gasteiz, conviene resear breve-
de mayor inters. mente la evolucin de la economa vasca durante los lti-
Entre stas se examinan experiencias relacionadas con: mos aos, con objeto de situar adecuadamente las distintas
la oferta de emplazamiento para la ubicacin de las pe- iniciativas de desarrollo local efectuadas en dicho territorio
queas y medianas empresas (PYMES), el programa indus- durante ese tiempo.
trialdeak que en la actualidad sigue experimentando un En este sentido, debe mencionarse el intenso proceso de
intenso proceso de crecimiento. crecimiento econmico experimentado por el Pas Vasco
el apoyo a las nuevas iniciativas empresariales por in- durante las dcadas de 1960 y 1970. As, entre A1955 y 1975
termedio de centros empresariales, los llamados semilleros el producto interno bruto real casi se triplic, en tanto que
de empresas y los programas de apoyo. el aumento de la poblacin alcanz al 72 por ciento.
las diversas iniciativas en materia de formacin y em- A partir de mediados de la dcada de 1970, la economa
pleo, referidas tanto a ocupados como a desocupados, con vasca atraves por una etapa de fuerte crisis originada en la
especial atencin a las acciones desarrolladas en el muni- declinacin de algunos de sus principales sectores indus-
cipio de Vitoria-Gasteiz. triales, experimentndose un estancamiento de los niveles
Las acciones dirigidas a la regeneracin urbana y a la de produccin y un intenso crecimiento del desempleo. As,
creacin de un entorno propicio para el desarrollo de acti- mientras que en 1975 la desocupacin era casi inexistente,
vidades econmicas y, diez aos ms tarde afectaba a casi la cuarta parte de la po-
los trabajos de informacin y asesoramiento desarro- blacin activa.
llados desde el mbito local, a travs de las agencias locales Por ltimo, puede sealarse una tercera etapa que trans-
de desarrollo. curre desde mediados de la dcada de 1980 hasta la actua-
Para concluir y una vez encaminadas las actuaciones ms lidad, en la que en el mbito de la incorporacin a la Unin
relevantes, haremos una breve referencia a las instituciones Europea y de apertura creciente al exterior, la economa
0 sociedades de desarrollo local. Dichas instituciones, cons- vasca experimenta un apreciable mejoramiento de sus ni-
tituidas como instrumento para la promocin, planifica- veles de productividad y competitividad, asociado a un in-
cin e impulso del desarrollo econmico local y de las tenso proceso de renovacin tecnolgica.
En este perodo se retorna a ritmos positivos de creci-
1
Director del rea de Economa. IKEIInstituto Vasco de Estudios e Investigacin. miento econmico, en algunos aos muy elevados, con
60 La ciudad y e! desarrollo econmico
incidencia tambin positiva aunque moderada en los ni- activa en relacin con la promocin de nuevas actividades
veles de ocupacin, lo que sin embargo result insuficien- econmicas, adoptando formas organizativas propias, que
te para reducir los niveles de desempleo, originados en se inician en 1986 con la constitucin de la Agencia Mu-
parte por la progresiva incorporacin de nuevas generacio- nicipal de Desarrollo Econmico y Empleo en Vitoria.
nes al mercado de trabajo. A lo largo de la dcada siguiente se constituyen un im-
La incidencia de estas etapas en el desarrollo local es portante nmero de entidades o agencias de desarrollo de
apreciable. Durante el perodo del fuerte crecimiento eco- comarcas, a partir de iniciativas municipales y como ins-

nmico, prima la adaptacin de la poltica local a los re- trumento de actuacin econmica de los ayuntamientos de

querimientos de emplazamiento industrial por parte de las una regin determinada. Estas agencias buscan su accin en
empresas, aunque algunas ciudades como Vitoria, realizan la voluntad de actuacin conjunta de los agentes econ-
una activa poltica de captacin de tierras destinada a la lo- micos y sociales, pblicos y privados, de la comarca con
calizacin, en su rea municipal, de empresas provenientes miras al desarrollo econmico y social de la misma.
del exterior. Estas iniciativas provienen en buena parte de
los territorios vascos de Gipuzkoa y Vizcaya, donde la es- Principales acciones de desarrollo local
casez de terrenos para uso industrial empieza a ser patente, Conviene examinar brevemente las acciones de desarrollo
al igual que los efectos negativos de un proceso de creci- econmico local ms relevantes realizadas durante los l-
miento industrial escasamente planificado. timos aos en el territorio vasco y en el municipio de Vi-
En el periodo de crisis econmica que se sita a fines de toria, as como los aspectos ms destacables asociados a su
la dcada de 1970 e inicio de la de 1980, las acciones se cen- ejecucin.
tran en paliar, con escaso xito, los muy desfavorables efec-
tos de la crisis industrial. Se inicia entonces, aunque Programa Industrialdeak
tardamente respecto a las economas europeas, el proceso Una de las acciones ms importantes de la poltica indus-
de reconversin de un importante nmero de sectores in- trial vasca llevadas a cabo ha sido la oferta de pabellones in-
dustriales. dustriales en adecuadas condiciones de calidad y precio
Este retraso en la adopcin de medidas estuvo asociado para el establecimiento de PYMES. Desde 1982 y hasta la ac-
a la priorizacin de las reformas polticas, por lo cual hasta tualidad han entrado en funcionamiento 25 industaldeak,
la incorporacin de las autoridades democrticamente ele- es decir, polgonos industriales urbanizados y estructurados
gidas se asiste a una "impasse" en relacin con la poltica en pabellones de concepcin modular.
econmica local. En este sentido, la puesta en marcha de los Este programa, impulsado por la Agencia de Desarrollo
ayuntamientos democrticos y del gobierno vasco inciden Industrial del Gobierno Autnomo (SPRI) en colaboracin
decisivamente en la adopcin de una poltica de desarrollo con las instituciones territoriales y locales, ofrece el alqui-
local, cuyas principales caractersticas van a researse a ler de pabellones industriales con opcin de compra a los
continuacin. nueve aos. Brinda asimismo servicios comunes como salas
Ya en la dcada de 1980, comenzaron algunas experien- de reuniones, servicios de oficina, etc., dirigidos especial-
cias de desarrollo local de notable inters, entre las que mente a las PYMES, as como suministros bsicos: agua, luz,
cabe mencionar el programa Industrialdeak puesto en mar- comunicaciones, etc. El programa puede beneficiar tanto a
cha en 1982, que se llev a cabo con la colaboracin del go- empresas nuevas como a otras ya existentes que han tro-
bierno vasco, diputaciones torales y ayuntamientos, y tuvo pezado con dificultades para la expansin o realizacin de
como objetivo la urbanizacin de pequeos polgonos in- sus actividades.
dustriales y la construccin en ellos de pabellones de con- A mediados de 1995 los 25 industaldeak en funciona-
cepcin modular para el emplazamiento de PYMES. miento representaban una inversin de US$132,6 millones,
Junto a la oferta de emplazamiento de esas empresas, las con una oferta de 385.000 metros cuadrados tiles en los
principales acciones se dirigieron al apoyo y asesoramien- que se ubicaban 538 empresas (285 de nueva creacin), las
to a las nuevas iniciativas empresariales, la realizacin de que generaron 4.516 puestos de trabajo (de los cuales 2.878
cursos de formacin, el suministro de informacin y el im- fueron de nueva creacin).
pulso de acciones dirigidas a la diversificacin econmica, Este programa se encuentra en la actualidad en una etapa
principalmente en el rea de los servicios. pujante de crecimiento, previndose una expansin en los
Por otra parte, la incidencia de la desocupacin impulsa prximos aos tanto de los polgonos existentes como en
a las entidades municipales a desarrollar una poltica ms la creacin de nuevos polgonos.
tarraya 61
Nuevas iniciativas empresariales: centros de empresas programa de apoyo a promotores de nuevas iniciativas em-
e innovacin presariales desarrollado desde las agencias de desarrollo co-
Estos centros se dirigen a la provisin y prestacin de los marcal, orientado a la prestacin de informacin y asesora.
servicios requeridos para el surgimiento y desarrollo de ac-
tividades empresariales de carcter innovador. Estos centros Acciones de formacin e insercin laboral
se enmarcan en la iniciativa de la DG XVI de la Unin Eu- Las iniciativas en el mbito de la formacin desarrolladas en
ropea, a travs de los Business and Innovation Centers. el territorio vasco a largo de los ltimos aos, dirigidas
En dichos centros, las nuevas iniciativas empresariales principalmente al mejoramiento profesional de la pobla-

disponen, adems de instalaciones y servicios generales co- cin ocupada, han sido numerosas y contaron con el apoyo

munes en las que desarrollan sus proyectos, de servicios de de diversos niveles y organismos institucionales. Esas ini-
apoyo tales como asesoramiento y supervisin para la ela- ciativas incluyeron medidas especficas destinadas a facili-
boracin del plan de negocios, evaluacin de la viabilidad tar la bsqueda y obtencin de empleo.
de proyectos, apoyo a la captacin de recursos financieros, Asimismo, pueden researse acciones relacionadas con
asesoramiento para la obtencin de apoyos pblicos, etc. las necesidades de formacin laboral en mbitos sectoriales
Estos centros contribuyen as a la promocin de iniciativas establecidos de comn acuerdo con organizaciones em-
empresariales en su mbito territorial. presariales y sindicales orientadas hacia la atencin de las
En la actualidad existen centros que han iniciado su ac- necesidades especficas de formacin en determinadas em-
tividad durante la presente dcada en cuatro municipios presas y sectores. En este sentido, puede mencionarse el
vascos, existiendo asimismo otros proyectos cuya concre- Plan de Concertacin en Formacin Continua, que con-
cin est prevista en breve plazo. En los mismos participan templa necesidades e itinerarios de formacin en el terri-
las administraciones regionales y locales. Junto a estos torio guipuzcoano, detectadas a travs de encuestas entre
centros se han desarrollado en algunos municipios y colas empresas realizadas por analistas de necesidades de for-
marcas vascas proyectos denominados de incubacin o se- macin. Este plan beneficia a siete sectores: mquinas he-
milleros, orientados a la creacin de nuevas empresas, rramientas, construccin, artes grficas, madera y muebles,
principalmente en el sector de servicios, a travs de los papel, comercio y transporte por carretera. Cabe tambin
cuales facilitan locales a los nuevos empresarios durante un mencionar la existencia de institutos de formacin, espe-
periodo limitado de tiempo y en favorables condiciones cializados en sectores y en reas territoriales especficas.
econmicas. En relacin con la formacin de trabajadores e insercin
El municipio de Vitoria inici este tipo de proyectos en laboral de desempleados, pueden mencionarse acciones
1989 y dispone en la actualidad de dos centros con locales como las llevadas a cabo por intermedio del programa de
cedidos a un alquiler reducido, para la instalacin de pro- agencias de bsqueda de empleo, que incluye la creacin de
motores empresariales. Los objetivos de dichos centros in- talleres escuelas as como la elaboracin de planes de ac-
cluyen el suministro de servicios de apoyo a las pequeas tuacin integral sobre el desempleo comarcal. Dicha labor
empresas, el facilitar el intercambio y colaboracin entre las comprende la realizacin de acciones de intermediacin, in-
empresas, el impulso a las nuevas iniciativas empresariales centivacin y prospeccin. En estos proyectos participan las
y a la creacin de empleo en el mbito local. administraciones, desde la municipal hasta la comunitaria
Junto a ello, desde instituciones tales como el gobierno a travs del Fondo Social Europeo.
vasco, las diputaciones forales, y los ayuntamientos, se han Entre las iniciativas de formacin y empleo desarrolladas
impulsado con instrumentos tales como subvenciones a la desde el mbito local pueden destacarse las desarrolladas
inversin en activos fijos, programas de apoyo a las nuevas por el Servicio de Empleo y Formacin del ayuntamiento de
iniciativas empresariales, la promocin de nuevos empre- Vitoria-Gasteiz (Argilan). Este servicio se constituy en 1987
sarios o el desarrollo de iniciativas locales de empleo. para fomentar el empleo local y sus funciones son las de
Recientemente se han iniciado tambin programas de transformar la economa mediante la creacin de nuevas
apoyo a las microempresas, los que incluyen la prestacin profesiones, la adaptacin de la mano de obra a los reque-
de servicios de asesoramiento para la elaboracin y ejecu- rimientos de la demanda, y la reduccin o eliminacin del
cin del plan de negocios o de viabilidad trazado a partir de desempleo crnico, que afecta particularmente a determi-
una metodologa comn. Estos programas se llevan a cabo nados grupos de la poblacin.
en coordinacin y con la colaboracin con las llamadas in- La formacin profesional de los trabajadores, considera-
cubadoras de empresas, y entre ellos merece destacarse el da un elemento relevante de la estrategia de desarrollo
local, se promueve por intermedio de siete centros espe- de regeneracin urbana, medidas de promocin econmi-
cializados en reas temticas" el Centro de Aplicaciones co-social y de apoyo a la creacin de empresas a travs
Informticas y Tecnolgicas, el Centro Municipal Ellacura de prestamos a la inversin otorgados en condiciones
(construccin y rehabilitacin del patrimonio arquitect- favorables.
nico), el Centro de Estudios Medioambientales, el Centro de El desarrollo del entorno urbano y la recuperacin de las
Imagen y Nuevas Tecnologas, el Centro Municipal de Di- zonas ms deterioradas beneficia al conjunto de los muni-
seo, el Agroalimentario y el de Integracin Sociolaboral. cipios vascos, y junto con las actividades en materia de

Adems de ello Argilan lleva a cabo programas de orien- equipamientos, infraestructuras y servicios, incide directa-
tacin laboral, con el objetivo de interrelacionar las nece- mente en el mejoramiento de las condiciones de vida de la

sidades del mercado laboral y los recursos humanos, as poblacin y en las oportunidades de desarrollo econmico.
como de prospeccin de empleo. Las acciones formativas se
dirigen tanto a desempleados como a ocupados, requirin- Informacin y asesoramiento
dose en la mayora de las acciones cierto nivel de aptitud. Un aspecto bsico de las acciones de impulso al desarrollo
Para el desarrollo de estos programas el ayuntamiento local desde las entidades comarcales y locales, es el ofreci-
cuenta con apoyos de otras administraciones tales como el miento de informacin y asesoramiento para el diseo de
INEM, el gobierno vasco, la diputacin foral y el Fondo So- polticas orientadas a atraer y desarrollar iniciativas em-
cial Europeo. presariales. As, se han elaborado los trabajos descriptivos de
la situacin econmica, los principales sectores y empresas,
Regeneracin y mejoramiento y el inventario y disponibilidad de recursos.
del entorno urbano Por otra parte, los organismos locales de desarrollo eco-
Un aspecto de creciente relevancia en amplias zonas del nmico se han constituido en el elemento de referencia y
Pas Vasco y a la vez de incidencia para el desarrollo local, de representacin e integracin de las comarcas para las ac-
tanto por lo que hace a las condiciones necesarias para el tividades de desarrollo econmico y territorial llevadas a
desarrollo econmico como a las relativas a la mejora de la cabo desde mbitos administrativos superiores.
calidad de vida, es el referido a las acciones de regeneracin
urbana y mejora medioambiental. Estas acciones, adems Los organismos de desarrollo como
de la promocin de la vivienda, incorporan la relocalizacin instrumento de desarrollo econmico local
de actividades industriales, demolicin de edificios indus- Las acciones de desarrollo local se han instrumentado a
triales en desuso y recuperacin de parques urbanos, as travs de la creacin de organismos creados con el objetivo
como la rehabilitacin de viviendas y reas comerciales de de promover, planificar e impulsar el desarrollo econmi-
casos histricos y la creacin de parques urbanos. co de la comarca. Estas sociedades se constituyen a partir de
En este contexto, se han procedido a crear en algunas co- mediados de la dcada de 1980 como marco de actuacin
marcas, sociedades de rehabilitacin urbanstica que son conjunta de los ayuntamientos de una determinada rea en
instrumentos de los procesos de renovacin urbana. todos los aspectos ligados al desarrollo econmico y so-
Otro instrumento asociado a la renovacin urbana, as cial, asumiendo una ptica local en la planificacin, anli-
como a la promocin de la actividad econmica, son los sis y propuesta de las diversas acciones y actuando como
planes especiales de revitalizacin comercial, que son un interlocutores de la comarca con las administraciones de
conjunto de acciones urbansticas, comerciales, empresa- nivel superior. En la actualidad la mayor parte del territo-
riales o de cualquier otra naturaleza, que en el marco de un rio vasco se encuentra estructurado en entidades de desa-
rea preferentemente urbana, contribuyen a regenerar una rrollo agrupadas en una asociacin, Garapen.
estructura comercial equilibrada y a potenciar la capaci- En muchos casos, particularmente en el de las institu-
dad de atraccin del centro de dichas reas. Estos planes in- ciones constituidas en la presente dcada, paralelamente al
cluyen la elaboracin de diagnsticos y la definicin de inicio de las actividades de las mismas se procedi a la ela-
medidas concretas a corto y medio plazo en todos los m- boracin de un Plan Estratgico Comarcal, que es un plan
bitos, destinadas a potenciar la atraccin comercial de di- econmico y social a largo plazo, en el que se contemplan
chas reas urbanas. las acciones concretas a desarrollar a partir de la evaluacin
Estas acciones se enmarcan asimismo en un programa y asignacin de prioridades entre las entidades pblicas y
del gobierno autnomo de revitalizacin de reas territo- privadas, de las opciones estratgicas existentes para el fu-
riales desfavorecidas, el que incluye adems de actividades turo de la comarca.
tarraya 63
Estos proyectos centrados en la bsqueda de consenso y referencia para la actuacin de las entidades de desarrollo
en la coordinacin de las acciones a desarrollar se enmar- local. El objetivo es siempre alcanzar y garantizar un ade-
can en un proceso planificador global, sistemtico, riguro- cuado estndar de calidad de vida a todos los habitantes de
so y participativo, constituyndose como elemento clave de determinado territorio.


65
Promocin de la pequea y mediana

empresa en Rafaela
Ricardo M. Pe roe1

La consecucin de los objetivos estratgicos perseguidos
en el desarrollo industrial dependern en gran medida

de la capacidad y creatividad gubernamental para disear
e implementar las acciones que mejor se adecen en tiempo,
densidad y cobertura, a los patrones de comportamiento
de los distintos agentes econmicos. (C.Prez)
Rafaela: ubicacin geogrfica y productiva pide la presencia de competencia en la arena poltica, de

Rafaela, la tercera ciudad en importancia dentro de la Pro- pujas por liderazgos, o de conflictos, pero esas confronta-
vincia de Santa Fe, se encuentra ubicada al oeste, su poblaciones se inscriben en un marco general de objetivos co-
cin es de 80.000 habitantes y est circundada por unos 450 munitarios consensuados, que trascienden las disputas
establecimientos industriales. Su rea de influencia, como locales. Este espritu comn de defensa de lo propio y el sen-
centro regional, tiene aproximadamente 200.000 habitan- tido de pertenencia se han reforzado con los aos, lo que
tes y 800 establecimientos industriales. redund en el fortalecimiento de los intereses y del entra-
Castellanos, el departamento provincial del cual Rafaela mado local. La percepcin de los agentes sociales y econ-
es la principal ciudad, tiene una amplia actividad industrial micos y de las autoridades pblicas de la ciudad, de la
y agropecuaria, que ha contribuido al desarrollo de activi- importancia que tiene la ampliacin del espacio interna-
dades manufactureras. Uno de los sectores clave del apara- cional, condujo a que se valorizaran las acciones, mecanis-
to productivo de Rafaela es la industria lctea y frigorfica, mos e instrumentos conducentes a desarrollar y profundizar
as como el sector metalmecnico en el cual se destacan la contactos con el exterior.
fabricacin de mquinas y bienes de capital para la indus- Segn datos elaborados por la CEPAL (Comisin Econ-
tria alimenticia y en particular, la produccin de repuestos mica para Amrica Latina y el Caribe) sobre el Censo Eco-
de automotores. nmico Nacional de 1985, se observa un predominio de
El desempeo exitoso que ha tenido la industria de la ciu- pequeas empresas en el sector industrial del Departamento
dad, independientemente del tamao de las empresas que Castellanos, conformado por 748 micro y pequeas em-
la componen, se vio facilitado por el dinamismo y por el presas y 85 medianas y grandes empresas. El sector indus-
papel protagnico de sus instituciones. trial de Rafaela representa alrededor del 50 por ciento del
Corresponde destacar que en Rafaela las actitudes empre- total de la produccin del departamento, constituido por
sariales innovadoras se amalgaman con actitudes sociales 450 establecimientos manufactureros aproximadamente,
tradicionalistas; la sociedad estimula actividades producti- que producen casi el 70 por ciento del total provincial. Di-
vas ambiciosas y, al mismo tiempo, protege valores ticos chos establecimientos generan un empleo total de 5.820
muy arraigados en las costumbres de los inmigrantes. Exis- puestos de trabajo, de los cuales el 85 por ciento corres-
te cierta identificacin de objetivos globales a nivel local y ponde a personal asalariado. Se trata, en su mayora de
se comparte la visin de desarrollo regional lo cual no im- micro, pequeas y medianas empresas2.
Un puado de industrias, esencialmente las del sector ali-
1 Intendente de la Municipalidad de Rafaela, Santa Fe, Argentina. menticio (lcteo y frigorfico), repuestos de automotores,
2
Microempresa: hasta 5 empleados y facturacin inferior a US$300.000 anuales. Pequea curtiembres, superan holgadamente el lmite establecido
empresa: hasta 20 empleados y facturacin inferior a US$1.000.000 anuales. Mediana em-
presa: hasta 100 empleados y facturacin inferior a US$10.000.000 anuales. para la mediana empresa, y en algunos casos llegan al mi-
llar de personas en relacin de dependencia directa. gir lo que an no se lleva a cabo del modo propuesto, pero
A la vez, es importante sealar que el nivel de empleo in- tambin como complemento de la capacitacin.
dustrial se mantuvo en Rafaela, a pesar de la cada registra-
da en el pas y la provincia. En efecto, mientras que entre Criterios actuales de trabajo
1985 y 1994 el empleo en la industria se contrajo un 19,5 m Descentralizacin del gobierno municipal para fo-
por ciento en toda la provincia de Santa Fe, en Rafaela crementar la incitativa y la creatividad de las instituciones
ci un 20 por ciento. Por su parte, en el mismo perodo, el locales y facultarlas para concretar estrategias definidas.

nmero de establecimientos industriales se redujo 10,6 por Labor en "redes institucionales" para maximizar el
ciento en la provincia, mientras que aument un 13 por impacto de las polticas y el logro de las metas, ya sean

ciento en Rafaela. Las exportaciones de empresas rafaelinas educativas, de empleo o de produccin.
se expandieron un 30,7 por ciento entre 1995 y 1996, pa- Creacin de mecanismos de articulacin entre orga-
sando de alrededor de 112 a 146,5 millones de pesos3. nizaciones productivas y la municipalidad, as como de
canales adecuados para vincular îniciativas y necesida-
El municipio en la ciudad de Rafaela des del sector privado con el Estado bajo el principio de que
Situacin inicial las propuestas sern contempladas.
En el ao 1991, el municipio enfrentaba una situacin ca- Capacitacin, profesionalizacin y tecnificacin del
racterizada por dficit presupuestario; elevado endeuda- personal para optimizar la actividad e impulsar la creativi-
miento; bajo profesionalismo; escasa capacitacin; carencia dad desarrollando modelos de gerencia social capacitados
de informatizacin y obras de infraestructura en la ciudad para articular procesos que optimicen el uso de los recursos.
y obsolescencia de equipos para la prestacin de servicios. Determinacin de la necesidad de adquirir conocimientos
En esas circunstancias se traz una estrategia de cambio, sobre las realidades mediante el uso de informacin, datos
prioritariamente de las cuestiones administrativas y de ges- y tcnicas cientficas para la elaboracin de proyectos y de
tin, para agilizar el tiempo de tramitacin, lograr un equi- polticas y para garantizar el permanente seguimiento de los
librio en los presupuestos y luego continuar con la mejora diversos programas impulsados.
de la calidad de los servicios y la realizacin de obras de in- Creacin de mecanismos de informacin y actualiza-
fraestructura para la ciudad. cin de realidades para las organizaciones productivas, e im-
La necesidad de redefinir la poltica econmica impulsa- pulso de planes didcticos y de asistencia tendientes a dar
da desde el municipio implic un cambio sustancial en la apoyo a las empresas en los procesos reestmcturativos y de
gestin local, debido bsicamente, a dos elementos inte- reconversin.
rrelacionados, la nueva situacin macroeconmica y el Promocin de contactos horizontales entre los dife-
concepto del municipio moderno, eficaz y plenamente in- rentes actores en los mercados y en la produccin.
tegrado al entorno social y productivo. Impulso de planes de reorganizacin productiva en
colaboracin con los sectores interesados y con la obliga-
Cmo empezamos a trabajar cin de hacer una evaluacin en un plazo determinado.
Fue necesario lograr un presupuesto equilibrado, recuperar Estmulo de actividades tentativas en el marco de la
la credibilidad pblica, a travs de la transparencia y de la reconversin laboral y por perodos limitados, junto a
equidad, y producir el reordenamiento administrativo. emprendimientos de produccin y servicios.
Adoptamos, asimismo nuevas modalidades gerenciales: a) Apoyo y fomento de organizaciones orientadas hacia
la planificacin hacia el futuro; b) la capacitacin continua la capacitacin, asesoramiento y promocin del desarrollo.
reforzando y acrecentando las potencialidades de cada per-
sona; c) la informatizacin, indispensable para tomar deci- El papel protagnico de la educacin y la capacitacin
siones con datos ciertos, y agilice las diferentes tareas de En Rafaela, la educacin es un instrumento vlido para
cada sector del municipio; d) el trabajo en equipo, que per- compatibilizar los objetivos sociales de crecimiento econ-
mite interrelaciones permanentes entre las distintas secre- mico y distribucin del ingreso. Debido a que la ciudad ha
taras; e) el concepto de horizontalidad para las discusiones sido capaz de generar un verdadero crecimiento producti-
y toma de decisiones, y f) el criterio de control para corre- vo autosostenido, es imprescindible reconocer el papel in-
tergeneracional que ha desempeado la educacin en ese
3 En 1996, las exportaciones de empresas rafaelinas se desglosaban de la siguiente manera: proceso.
productos alimenticios, 101,9 millones; cueros, 20 millones; repuestos de automotores,
18,7 millones; otros productos metalrgicos, 4,4 millones, y productos varios, 1,5 millones.
Peirone 67
Las condiciones en que se desenvuelven los mercados, por la metrologa y posteriormente incorporar la tecnolo-
tanto en el plano local como en el internacional, estn ca- ga de plsticos y medio ambiente.
racterizadas por un alto grado de competencia. Hoy, la Desarrollo de un nuevo programa de generacin de
nica ventaja competitiva que tiene algn significado es el proyectos productivos, que est en plena actividad, para po-
nivel educativo, la capacitacin profesional de la mano de tenciar la cultura empresarial con la creacin de nuevas
obra y, sobre todo, la idoneidad de los niveles directivos unidades de produccin. El Programa de Generacin de
para enfrentar un mundo en permanente cambio. Emprendedores TecnolgicosPROGETECse propone in-

Resulta imposible quebrar la dependencia mutua entre la centivar el surgimiento de nuevos empresarios en el mbi-
educacin y la economa, no slo como elemento funda- to educativo, para lo cual se capacitar por medio de

mental para la distribucin ms equitativa del ingreso, asistencia tcnica y financiera a estudiantes y docentes de
debido a la estrecha asociacin que existe entre los cono- la Universidad Tecnolgica NacionalUnidad Acadmica
cimientos, el estudio o el grado de escolarizacin y las re- Rafaelay de la Escuela de Enseanza Media Nro. 460
muneraciones o el ingreso percibido, sino tambin como "Guillermo Lehmann" de Rafaela.
requisito indispensable para el desarrollo. Institucin, tras tres aos de trabajo en conjunto, del
Centro Regional de Servicios para las PYMES, que operar
Fortalecimiento de las relaciones entre los sectores: con financiamiento del Banco Interamericano de Desarro-
educativo, estatal y empresario llo. Esta iniciativa, que toma como base organismos simi-
Gran parte de las ventajas competitivas de Rafaela se deben lares que funcionan en Europa, se vincular directamente
a la calidad de sus recursos humanos. En ese sentido, le co- a la competitividad de las empresas y producir servicios
rresponde al municipio actuar para incrementar los puntos de capacitacin, informacin, gestin de bases de datos
de contacto y comunicacin entre los sectores educativo, y nuevas tecnologas4. Esta nueva entidad tiene su domi-
estatal y empresarial, para lo cual se procedi a: cilio y base de operaciones en la ciudad de Rafaela. El mu-
Poner en marcha un sistema de pasantas, que permi- nicipio aporta mensualmente el 50 por ciento de los
te que los estudiantes lleven a cabo una prctica laboral recursos monetarios indispensables para el funcionamien-
para capacitacin, que moviliza a ms de 5000 estudiantes to normal del centro dado que se considera que la accin
entre pasantas rentadas y no rentadas. pblica eficaz debe entrelazarse con los nuevos conceptos
Crear una comisin educativa-pblico-empresarial, de desarrollo integral, capacitacin excelente y planifica-
con ia participacin del municipio, del centro comercial e cin estratgica.
industrial del Departamento Castellanos y representantes Contribucin financiera nacional para la ciudad, en
de los organismos e instituciones educativas, tanto pbli- 1997, para adquirir tecnologa de ltima generacin, que la
cas como privadas. Como primera actividad se estudi la sita entre una de las 25 unidades integrales de cultura tec-
oferta, necesidades y caractersticas de los recursos huma- nolgica de todo el pas. Asimismo, la unidad integral de la
nos de la ciudad, con el objetivo de crear a corto plazo un ciudad dar acceso a 20 docentes a capacitacin de primer
foro educativo-empresarial para deliberar sobre la estrategia nivel en la Argentina.
de formacin y actualizacin de los recursos humanos del
medio. f / municipio, el entorno productivo y la competitividad
Iniciar, a partir de 1997, un proyecto para la creacin El municipio ha diseado y puesto en marcha una serie de
de un "conjunto de facilidades universitarias" entre INTA programas de actividades con el objetivo de mejorar las
(Instituto Nacional de Tecnologa Agropecuaria), INTI (Ins- condiciones del entorno productivo y proveer elementos de
tituto Nacional de Tecnologa Industrial), UTN (Universidad competitividad a las empresas. Parte de ellos se originaron
Tecnolgica Nacional) y la Municipalidad de Rafaela para en percepciones propias fundamentadas en diagnsticos
lograr una amplia oferta de investigacin, desarrollo tec- de situacin y otros en la atencin de demandas concretas
nolgico y enseanza superior en la regin. Se planteara el de los sectores o subsectores productivos.
concurso de otras universidades nacionales y de centros El municipio acta como motivador o facilitador de las
de estudio e investigacin internacional.
4 La idea del centro de la creacin de la Fundacin Centro de Desarrollo Empresarial, in-
tegrada por el Centro Comercial e Industrial del Departamento Castellanos, la Cmara de
Ncleos de trabajo intersectorial Comercio Exterior, la Cmara de Industriales Metalrgicostodas ellas con sede en la
Ciudad de Rafaela, el Centro de Industria, Comercio y Afincados del Departamento Las
Inicio, en 1997, del Centro de Investigaciones Tecnol- Coloniasconsede en la Ciudad de Esperanza (Provincia de Santa Fe), la Asociacin de
Industriales Metalrgicos de la Ciudad de San Francisco (Provincia de Crdoba) y la Fun-
gicas de Rafaela, que pertenece a la red INTI, que comenzar dacin para el Desarrollo Regional.
iniciativas e interviene en los aspectos tcnicos y finan- bien aspectos productivos, educativos, sociales y culturales,
cieros. En el mes de agosto de 1996, lanz un Plan en una dinmica que podramos definir como fortaleci-
Estratgico de Infraestructura y Comunicaciones y en la miento del vnculo regin-regin.
actualidad participa en las actividades que se enumeran a
continuacin: Rafaela-Porto Alegre-Sao Leopoldo (Brasil)
Nuestras empresas locales participan dinmicamente en el
Generacin de ventajas para la produccin comercio exterior con el sur del Brasil. Desde antes de la

El inicio de la ampliacin del parque industrial, ya que el puesta en marcha del Mercado Comn del Sur (Mercosur)
actual no dispone de parcelas para nuevas radicaciones. Se se puso especial atencin en ese pas y se comenz por es-

propone crear un parque de actividades econmicas que tablecer una relacin con la Universidad del Valle del Ro
contemple la instalacin de todos los sectores econmi- de Sinos (UNISINOS) del Estado de Ro Grande do Sul, que
cos, incluidos los de comercio mayorista y los servicios, permite el intercambio de estudiantes para que adquieran
que hasta el momento no tienen posibilidades de instalar- conocimiento de la economa regional.
se en este predio. Ante la perspectiva de negocios, junto con la Cmara de
El estudio para la puesta en marcha de un depsito Comercio Exterior del Centro Comercial e Industrial del De-
fiscal para las empresas exportadoras e importadoras de partamento Castellanos, se abri una representacin co-
nuestra regin. mercial en la ciudad de Porto Alegre, y, asimismo, se firmo
El establecimiento de una estacin area regional para con la ciudad de Sao Leopoldo (cercana a Porto Alegre), un
el transporte de pasajeros y de carga. acta de protocolo que establece llevar adelante un progra-
La realizacin de estudios bsicos para el Ferrocarril ma de cooperacin para micro y pequeas empresas6.
Belgrano para la reabrir el ramal Crdoba, San Francisco,
Rafaela, Santa Fe con el consecuente beneficio para las em- Regin de Badn Wurtemberg (Alemania)
presas de la zona de una salida al puerto de Santa Fe (sobre Se logr poner en marcha un programa de intercambio sis-
el ro Paran). temtico de estudiantes universitarios con la regin de
La construccin, cuya posibilidad se esta evaluando, de Badn Wurtemberg en el sur de Alemania, donde Rafaela
una estacin de transferencia de cargas en la ciudad, que tiene una ciudad hermana, (Sigmaringendorf), en cuyo
permita convertir a ste en un centro de concentracin y marco y con fundamento en experiencias individuales, se
distribucin complementario de los productos del centro prev desarrollar una red de conocimientos, con la partici-
oeste santafesino y el centro norte cordobs. pacin de las universidades, los estudiantes, el municipio,
Gestin municipal-comunal (Ruta 70) de peaje regio- las entidades empresarias y otras organizaciones para pasar
nal de una carretera provincial. a posteriori a una segunda etapa de resultados econmicos,
que establezca lazos slidos y perdurables entre nuestra re-
La internacionalizacin de la economa regional gin y otra ms industrializada y desarrollada.
Las comunidades rafaelina y de la regin, a travs de c- La Secretara de Programacin Econmica del Municipio
maras empresarias, organizaciones intermedias y el sector administra el sistema por intermedio de una unidad de co-
pblico han desarrollado un concepto avanzado de inter- ordinacin, desde la cual se trabaja con el Instituto Argen-
nacionalizacin, y participan activamente en las relaciones tino-Germano que tiene a su cargo la capacitacin en el
exteriores; asimismo, se ha trabajado de manera activa con idioma.
la Cmara de Comercio Exterior en la organizacin de fe-
rias y misiones comerciales. A fin de profundizar este pro- Comunidad Autnoma del Pas Vasco (Espaa)
ceso, ms all del fomento del comercio exterior, se pens La Fundacin para el Desarrollo Regional (fundacin em-
en desarrollar un nuevo concepto de relaciones interna- presaria de nuestra zona) inici esta relacin como resulta-
cionales que involucre no slo la faz comercial, sino tam- do del estudio sobre tcnicas para mejorar la gestin de la
calidad, que permiti el contacto con diversos organismos
s
Es el segundo caso en el pais en que la administracin est a cargo de entes pblicos cientfico-tecnolgicos de esa regin espaola y la activa
asociados. La Municipalidad de Rafaela ocupa la presidencia del consorcio administrador,
por su situacin en el centro del complejo vial Ruta 70. transferencia de tecnologa hacia nuestra ciudad.
6 Un alumno de la Universidad Tecnolgica Nacional Delegacin Rafaela tiene a su cargo Con el ayuntamiento de Irn se estn preparando inter-
la bsqueda de negocios para productores locales y el respaldo en la regin de las activi-
dades de ellos y, asimismo, trabaja para establecer contactos con instituciones de investi- cambios y programas de capacitacin de funcionarios y
gacin y capacitacin y apoyo a la pequea y mediana empresa, por ejemplo el SEBRAE
(Servicio Brasileo de Apoyo a la Micro y Pequea Empresa). agentes municipales, quienes viajaron para tomar contacto
Peirone 69
con la experiencia de fomento regional que all se desarro- por ejemplo, la concurrencia de un grupo de ellas a un pa-
lla. Adems, el ayuntamiento de Bilbao ser la contraparte belln institucional en la exposicin rural e industrial
en el proyecto de cooperacin para el Desarrollo del Plan Es- (anual) de la ciudad de Rafaela.
tratgico para Rafaela. Otro caso es el trabajo conjunto llevado a cabo con la
Direccin Provincial de Industrias para la generacin y eva-
Emilia-Romagna y Piamonte (Italia) luacin de propuestas de inversin, que permiti a indus-
Se llevaron a cabo investigaciones sobre la similitud entre trias rafaelinas concretar ms de 15 proyectos financiables

nuestra regin y los distritos industriales italianos, que por diversas lneas de asistencia financiera provincial, para
constituyen un modelo de desarrollo regional. Se ha traslados o instalaciones en el parque industrial de Rafaela

logrado establecer un lazo de vinculacin con Nomisma, o ampliaciones en su capacidad de operacin.
(Laboratorio de Poltica Industrial), un instituto pblico-
privado ubicado en la ciudad de Bolonia que desarrolla in- Cooperacin interinstitucional
vestigaciones que sirven de fundamento para la elaboracin m Nuestro municipio trabaja actualmente en la coordina-
y aplicacin de polticas econmicas y la orientacin del cin con instituciones representativas del sector producti-
trabajo gremial-asociativo de las empresas italianas. vo rafaelino de diversas actividades y eventos, as como en
Se han iniciado relaciones formales con la Universidad de la generacin de proyectos considerados de inters general.
Bolonia y Ferrara, a fin de generar actividades de capacita- Se desarrollan en conjunto actividades con la Cma-
cin y fortalecimiento de ncleos locales de gestin em- ra de Pequeas Industrias de la Regin (C.A.P.I.R), la cual
presaria. Tambin se concret el acercamiento con la ciudad forma parte del Centro Comercial del Departamento Cas-
de Fossano, en la regin del Piamonte, cuyo desarrollo in- tellanos (C.C.I.D.C) y agrupa a micro y pequeas empresas,
dustrial e infraestructura son similares, con el fin de esta- fundamentalmente de la ciudad de Rafaela.
blecer un intercambio comercial, cultural y educativo. La Se realiza el seguimiento estadstico del desempleo,
relacin es an incipiente, aunque la potencialidad es casi con generacin de emprendimientos productivos y activi-
ilimitada por el ancestro de nuestra poblacin y los innu- dad de capacitacin para la reinsercin laboral, por la va de
merables vnculos que han establecido instituciones edu- un programa de empleo.
cativas, culturales, empresarias, religiosas y sociales de Se ha generado una base estadstica socioeconmica
ambas ciudades a partir del acta de hermandad suscrita por para la toma de decisiones del sector pblico y privado, con
ambos intendentes en la ciudad de Rafaela. informacin sobre trabajo por cuenta propia, la salud, la
vivienda, el nivel de educacin, la infraestructura existen-
Intercambio con la regin de Rouen-Francia te, etc.
El convenio firmado define como objetivo el fortaleci-
miento de la relacin con la ciudad de Rouen, especfica- Un salto cualitativo en nuestra gestin
mente con la Cmara de Industria y Comercio y su Instituto de gobierno: el plan estratgico para Rafaela
de Formacin Internacional y el Lyce Flaubert, mediante f / porqu del planeamiento estratgico
el intercambio de pasantes como primera meta, para una La ciudad de Rafaela, fundada hace 115 aos ha tenido un
posterior generacin de negocios internacionales entre em- crecimiento desequilibrado y ha vivido distintas etapas his-
presas de las respectivas regiones, promocin de lazos eco- tricas cuyos efectos no pudieron encauzarse por la va de
nmicos, culturales y tecnolgicos7. la planificacin urbana tradicional. La mera consideracin
del aspecto fsico-espacial cre desfases en el crecimiento
Articulacin con polticas y programas nacionales integral de la ciudad y, en poco tiempo, produjeron desa-
y provinciales justes propios de la dinmica distinta de los aspectos eco-
El municipio se mantiene alerta para determinar cules de nmico, urbanstico, social y cultural.
los programas a nivel nacional y provincial pueden llevar- En las ltimas dos dcadas hubo un significativo incre-
se a cabo en el mbito local. Un ejemplo es la relacin que mento del rea urbana, la poblacin, la actividad econ-
se estableci con el Programa de Crdito a la Micro y Pe-
quea Empresa que ha permitido obtener crditos a bajo in- 7
Dos estudiantes franceses estuvieron en Rafaela y actualmente hay tres estudiantes rafa-
elinos en Rouen asistiendo al curso sobre Operadores de Comercio Exterior.
ters para pequeos emprendimientos, as como asistencia
8 Capacitacin, asistencia a ferias y misiones comerciales, as como proyectos para bs-
tcnica en capacitacin y financiamiento para diversas ac- queda de asistencia nanciera con lo cual el Centro Comercial e Industrial del Departa-
mento Castellanos incluye alrededor de 200 asociados de menos de 10 empleados,
tividades relacionadas con las micro y pequeas unidades, dedicados a la industria, de un total de 700 de todo tamao y actividad.
mica y los problemas sociales. Como consecuencia se cre discutido con ella, para que el futuro y los grandes temas
una descompensacin o desequilibrio dentro de la ciudad, que abarcan el desarrollo econmico, social, cultural, en es-
que gener una cultura de improvisacin y problemas en la feras como la salud y la educacinentre otrosno se des-
calidad de vida de la poblacin. prendan de la idea de generar espacios de discusin, disenso
Por esta razn, pensamos en redefinir nuestra ciudad y debate con miras al crecimiento.
conforme a la concepcin moderna del planeamiento es- Colocamos a la comunidad local en una posicin de
tratgico que se funda en una gestin participativa, par- fuerza, capacitada a travs de una identidad que se sostie-

tiendo del consenso social, para afirmarse en el compromiso ne armnica y equitativamente para desplegar toda su ca-

institucional que permita llevar adelante con continuidad pacidad crtica y su dimensin constructiva, creando un
las polticas planificadas y anticiparse a los cambios. espacio favorable para la discusin y el consenso con la co-
Rafaela presenta hoy posibilidades favorables: su ubica- munidad, atendiendo y acompaando las posibilidades de
cin estratgica, su dinmica productiva, sus recursos hu- Rafaela y la regin para un futuro crecimiento e insercin
manos y los numerosos antecedentes de construccin en un mbito macrorregional.
participativa que han crecido con el tiempo. Adems de los Esta "propuesta edificante", no es sino la suma del tra-
ejemplos relacionados con el rea productiva detallados en bajo coordinado de reas dismiles, que junto al apoyo tc-
los temas anteriores, podemos afirmar que existen expe- nico y en relacin de permanente intercambio con el
riencias probadas de consenso y coordinacin para acciones Municipio, buscan erigir los cimientos del modelo de ciu-
concretas y gestin de polticas en los mbitos educativo, dad que todos pretendemos. El plan estratgico para Rafa-
cultural, deportivo, sanitario, social y de promocin de ela responde a un conjunto de caminos y acciones que
nuevas actividades. La relacin de trabajo y colaboracin hagan posible el desarrollo urbano equitativo y organizado.
entre la municipalidad y las organizaciones no guberna- Constituye un instrumento que engloba todas las polticas
mentales ha crecido en cada mbito y ahora se pretende po- emprendidas desde el municipio, a la vez que las imprime
tenciarla hacia los grandes objetivos comunes de un plan de un rasgo de intervencin ciudadana continua. Repre-
estratgico que intente solucionar problemas del conjunto senta un proyecto colectivo e integral de la ciudad, con el
de la sociedad con una visin integral de la problemtica consenso de la comunidad.
urbana.
Rafaela integra el Centro Iberoamericano de Desarrollo
Qu significa el planeamiento estratgico Estratgico Urbano
en nuestro proyecto Como un paso ms hacia la consecucin de los objetivos
El planeamiento estratgico consiste en concebir el desa- del plan estratgico para Rafaela, la ciudad se ha incorpo-
rrollo en forma integral. Construir un proyecto de ciudad rado al Centro Iberoamericano de Desarrollo Estratgico
que articule a diversos sectores es, en esencia, un salto hacia Urbano (CIDEU). Pasamos de esta manera a ser una de las
adelante en nuestra manera de entender la democracia, el seis ciudades argentinas que se han convertido en miem-
accionar poltico como funcionarios pblicos y el desarro- bros integrantes de esa institucin, creada en Espaa por
llo propiamente dicho. Podemos definirnos como ncleo iniciativa de los organizadores del plan estratgico para
social con personalidad propia, donde la globalizacin se Barcelona, para dar impulso en Iberoamrica a la realiza-
imprime de un sesgo particular que nos caracteriza como cin y utilizacin de planes estratgicos como instrumen-
comunidad, consciente de que el Estado actual mantiene su tos de planeamiento urbano. Rafaela puede contar como
liderazgo, pero descentraliza tareas que se trasladan a toda principales beneficios con la informacin inmediata de
la sociedad. toda novedad que se produzca en materia de planificacin
Una gestin participativa significa para nosotros empren- ms una garanta de intercambio de experiencias y de asis-
der un proceso de reestructuracin hecho junto a la ciudad, tencia tcnica gratuita.
Peirone 71
REFERENCIAS
Secretara de Programacin Econmica de la Municipali- "Las exportaciones de empresas rafaelinas". Cmara de

dad de Rafaela. 1996. "Polticas de desarrollo local. El Comercio Exterior del Centro Comercial e Industrial
intento de la ciudad de Rafaela". Documento de trabajo del Departamento Castellanos.
preparado por Pablo Costamagna y Javier Gariboldi.
Prez, Carlota. 1996. "La modernizacin industrial en

Kossakoff, Bernardo. 1993. "El desafo de la competitivi- Amrica Latina y la herencia de la sustitucin de im-
dadla industria Argentina en transformacin". portaciones". Comercio Exterior, 46 (5).

CEPAL, Alianza Editorial, Buenos Aires.
EL ENCADENAMIENTO PRODUCTIVO: EL CASO DE LA COMUNA DE SAN JOAQUN
Jossie Escrate*
Eformas
Iagotamiento del modelo fordisfa ha propiciado nuevas la lase intermedia entre ta existencia de una concentracin te-
de organizar la produccin, en particular porque re- rritorial de empresas y la generacin de un sistema territorial
lativiza el concepto de economas de escala y cambia el para* productivo, que permita la vinculacin entre ios diferentes
digma de competitividad de las empresas. n el mercado agentes econmicos de un territorio-empfesasr imtttucfones

mundial ya no compiten empresas aisladas, sino agrupaciones publicas y/o privadas de apoyo y la municipalidad o gobierno

industriales/ o grupos de empresas constituidos en redes, localcor* vistas a la conformacin de un entorno que facili-
tos nuevos modelos de compettividad, entonces, deben inte la innovacin y la articulacin del tefido empresarial y pro-
corporar dimensiones adicionales al tradicional control de las ductivo, orientado a generar relaciones permanentes*
variables macroeconmicas, ya que la experiencia muestra La articulacin de apoyos y de instrumentos debe ser espe-
que incluso algunos pases que manejan adecuadamente su si- cificada a cada necesidad y gestionada desde la localidad. En
tuacin macroeconmca, no alcanzan las metas de desarro- este caso es el municipio el que lidera el proceso, y para ello
llo deseadas, lo cual tampoco se resuelve mejorando las se plantea que ste desarrolle la capacidad tcnica correspon-
condiciones de eficiencia de las empresas al nfvef microeco- diente, por cuanto resulta fundamental sabe* cules, cmo,
nmico, Frente a esta situacin, parece evidente la necesidad con quines y en qu plazos se pueden operar los instrumen-
de desarrollar condiciones intermedias, dentro de un enfoque tos de promocin existentes
sistmico de competividad, lo que implica considerar no so la municipalidad debe tener un concepto claro de estos
las dimensiones macro y microeconmicas, sino tambin pectos, con el fin de consolidar la confianza necesaria para a
dichas dimensiones intermedias*2 En la labor que ha desa- conformacin de sistemas territoriales productivos isto se
rrollado la Fundacin SERCAL en sus 14 anos de existencia, debe a que la masa empresarial normalmente desconoce la
orientada fundamentalmente al nivel microeconmco, pro- existencia de los instrumentos necesarios, carece de concep-
moviendo las ventajas competitivas de las empresas indivi- tos claros en relacin con las instituciones de apoyo, y al hecho
duales, surgi en los anos noventa la necesidad de desarrollar de que en general fas empresas actan muy concentradas en
instrumentos para abordar efectivamente el objetivo de me- s mismas. Por lo tanto, al ofrecrseles este nuevo escenario de
jorar la competividad. En este sentido, un primer compo- operacin/ est generndose tina atmsfera industrial que per-
nente es la asociatvidad de las empresas, en un intento por mita configurar los sistemas territoriales productivos.
aumentar la eficiencia colectiva en los mercados. Sin embar- El caso seleccionado e$ el de una intervencin destinada a
go, esta alternativa tambin resulta insuficiente frente a la ne- provocar el encadenamiento productivo entre una gran in-
cesidad de mejorar la competividad. dustria de productos lcteos y un grupo de pequeas empre-
Desde hace cinco aos, la Fundacin SRCAl incorpora a su sas que son posibles subcontratistas en la comuna de San
mbito de accin, el territorio, ya que es evidente que la con- Joaqun, en la ciudad de Santiago,
veniencia de la ubicacin de las empresas determinar su ca- A partir de una solicitud del municipio de San Joaqun, la
pacidad competitiva. Para ello es necesario generar espacios de Fundacin SERCAL dise una intervencin que comprendi
articulacin para los diferentes actores, ya que un territorio via- las siguientes actividades: a) evaluacin y clasificacin del te-
bilzar su capacidad competitiva si es capaz de establecer y jido empresarial; b) evaluacin de los actores; y c) identifica-
fortalecer relaciones de colaboracin y cooperacin entre em- cin de agrupaciones potencales. 1 principal mecanismo
presas de distinto tamao, organismos pblicos, organizacio- metodolgico aplicado fue la realizacin de encuentros indi-
nes de la sociedad civil y entidades educativas y cientficas. viduales entre las empresas pequeas clasificadas y la gran
En este contexto, la institucin ha llevado a cabo distintas empresa seleccionada,
experiencias de integracin territorial mediante el fortaleci- A travs de este proceso, la gran empresa percibi que era
miento de los municipios y de las organizaciones de la socie- posible configurar una red de proveedores en el entorno ve-
dad civil, o a travs de intervenciones tendientes a lograr una cino, con posibles y atractivos ahorros de costos, Advirti
planificacin territorial consensuada, la formacin de oficinas tambin fas modificaciones tecnolgicas y de gestin que
municipales de fomento productivo, la creacin de ventanillas deban incorporar las pequeas empresas para materializar
nicas/ centros de iniciativa econmica, y el fortalecimiento de dicha red, manifestndose dispuesta en principio a apoyar
organizaciones civiles de desarrollo terrtoraL este cambio.
Una de estas formas de integracin son los "encadena- En cuanto a las pequeas empresas, stas rompieron una pri-
mientos productivos". Estos procesos pueden definirse como mera barrera ai relacionarse con la gran empresa. Con ello, las
posibilidades de negocios pasaron del nivel de "fantasa" a
t Directora de la Fundacin SERCAL. convertirse en na gestin alcanzable, visualizando los cambios
2Esr, HUebrand, MesnetyMeyer-Stanier, Alemania, 1994. y los beneficios que representa una accin concertada,
73
Revitalizacion urbana
Eduardo Rojas1

El crecimiento urbano y el deterioro taller tienen por obejtivo crear las condiciones necesarias
de las zonas cntricas para la revitalizacin de las zonas deprimidas a travs de la
En Amrica Latina y el Caribe, ms de cuatrocientos aos inversin privada.
de crecimiento urbano han producido un sistema de ciu-
dades en las que se concentra la mayor acumulacin de ca- Rpida urbanizacin, oportunidades y patrones
pital de esas sociedades. Los ms de cuatro millones de de crecimiento urbano
hectreas de tierras urbanizadas de la regin presentan di- El fenmeno global de la rpida urbanizacin, que ha esti-
ferentes caractersticas2. Incluyen zonas en proceso activo mulado un crecimiento sin precedentes en las ciudades de
de desarrollo formal (como el crecimiento de las zonas pe- todo el mundo en desarrollo, plantea un desafo signifi-
rifricas en las que residen familias de ingresos altos y me- cativo en Amrica Latina y el Caribes. 1 crecimiento de-
dianos) o de desarrollo informal (zonas perifricas de mogrfico, la expansin de la actividad econmica y los
invasin u ocupacin informal), y zonas que se hallan en cambios en los patrones de consumo ejercen diversas pre-
proceso activo de desarrollo por parte de intereses comer- siones sobre la estructura de los ya centenarios asenta-
ciales (centros comerciales y de servicios en antiguas zonas mientos urbanos de la regin. Adems, en las tres ltimas
residenciales), as como zonas cntricas deterioradas. dcadas el crecimiento urbanoque hasta ahora ha sido ab-
En este trabajo se examinan los problemas que enfrentan sorbido mediante adiciones incremntales a la estructura
las ciudades de la regin al procurar revitalizar zonas cn- urbana existenteexperiment un crecimiento explosivo,
tricas deterioradas. Constituye un antecedente de los casos que condujo a la rpida expansin de la periferia urbana.
analizados en el seminario que se relacionan con los ade- Por una parte, la expansin de las actividades comerciales
lantos experimentados en tres ciudades: Kingston (Jamaica), y de servicios impuls el surgimiento de mltiples subcen-
Quito (Ecuador) y Barcelona (Espaa). En base a un examen tros perifricos conduciendo al abandono y deterioro de las
de los patrones dominantes del crecimiento fsico de estas zonas cntricas tradicionales, por otra, la pobreza y la au-
ciudades, se exploran sus consecuencias para las zonas cn- sencia de mecanismos formales para que los pobres logren
tricas y se describen los procesos fsicos y socioeconmicos acceso a la tierra para vivienda han promovido el creci-
que subyacen en el deterioro fsico que las aqueja. Por l- miento de asentamientos informales tanto en la periferia
timo, se discuten las limitaciones que enfrentan los inver- como en las zonas cntricas deterioradas.
sionistas privados en las zonas centrales deterioradas. Tales
limitaciones ayudan a explicar la razn por la que los mer- ios seales de peligro y las gravosas soluciones
cados inmobiliarios no pueden resolver por s solos los pro- al rpido crecimiento urbano
blemas de dichas zonas. Todos los casos presentados en el Los niveles cada vez menores de servicios de infraestructu-
ra urbana (saneamiento, transportes), la congestin, el de-
1
Especialista Snior en Desarrollo Urbano, Banco Interamericano de Desarrollo. terioro del medio ambiente y la creciente segregacin
2 Esta es una estimacin conservadora, obtenida suponiendo una densidad promedio de espacial de los diferentes grupos de ingresos que viven den-
100 personas por hectrea. En consecuencia, los ms de 400 millones de residentes urba-
nos de la regin ocupan aproximadamente cuatro millones de hectreas de tierras urbani- tro de la ciudad constituyen los efectos ms notables de los
zadas.
3
patrones descritos de crecimiento urbano. Las reacciones de
Se espera que para el ao 2000, tres de cada cuatro latinoamericanos vivirn en zonas
urbanas. Las ciudades constituyen la inversin ms productiva de la regin, generando los gobiernos de toda la regin muestran varias caracters-
en la actualidad ms del 60 por ciento del producto nacional bruto, y se calcula que gene-
rarn ms del 80 por ciento del crecimiento econmico futuro. ticas comunes. La severidad y la visibilidad de los problemas
de saneamiento que enfrentan las ciudades naturalmente el costo de la vida y de la produccin, el segundo subutili-
atraen la atencin de los gobiernos y absorven la mayor za los activos situados en las zonas cntricas.
parte de los recursos disponibles para inversin urbana. El
segundo lugar en las prioridades de los polticos la ocupan EI deterioro de las zonas cntricas:
las inversiones que facilitan el desarrollo de actividades la oportunidad perdida del crecimiento urbano
productivas, en su mayora vas urbanas e infraestructura de El deterioro de las zonas cntricas abarca una diversidad de
transporte. Los servicios de salud y educacin (y en menor zonas urbanas cntricas y pericentrales que estn experi-

grado, viviendas econmicas) atraen la mayor parte de las mentando diversos procesos de decadencia fsica y social.

inversiones sociales efectuadas en las ciudades por los go- Los centros histricos, el ncleo originario de las ciuda-
biernos central, provincial y local. En toda la regin, el sec- desabandonados por las familias de altos ingresos a me-
tor privado contribuye poco a la solucin de los problemas diados de los aos cincuenta en busca de viviendas
urbanos, concentrndose en proyectos especulativos de suburbanas del tipo de las ciudades jardnson actual-
corto plazo destinados a satisfacer la demanda existente, mente tambin abandonados por los negocios y los orga-
principalmente de las actividades comerciales y de vivien- nismos gubernamentales, que buscan ubicaciones ms
da de las familias de ingresos medianos y altos. Las actua- accesibles, capaces de acomodar oficinas ms grandes y
les estructuras tributarias y los cargos por servicios urbanos mejor equipadas. El primer anillo de desarrollo alrededor de
no transfieren la totalidad del costo del desarrollo urbano los centros histricos, que en una poca fue una zona resi-
a los beneficiarios directos. Las inversiones urbanas no se dencial de altos ingresos, actualmente alberga una diversi-
mantienen a la par de los problemas, cuya solucin recae dad de servicios que aprovechan su ubicacin cntrica a la
casi exclusivamente en el sector pblico. La paradoja de este vez que aloja a familias de bajos ingresos que no pueden
estado de cosas es que aunque los grupos de ingresos me- costear otras viviendas que no sean las antiguas casas "tu-
dianos y altos reciben la mayor parte de los beneficios, el de- gurizadas" de los grupos de altos ingresos. En general, este
terioro de las condiciones de vida creadas afectan a toda la patrn de desarrollo deja subutilizadas vastas porciones de
poblacin, independientemente de su nivel de ingresos. la ciudad que estn excepcionalmente bien ubicadas en re-
Los problemas que enfrentan las ciudades latinoameri- lacin con los centros tradicionales de actividad y que con-
canas se ven agravados por el enfoque fragmentario de tipo tienen inversiones en infraestructura y capital fsico. Como
sectorial en que se basan la mayor parte de las soluciones. ya fue mencionado, adems, el abandono de las zonas cn-
Este limitado enfoque sectorial de muchos programas ur- tricas incrementa la necesidad de servicios de transporte,
banos no permite abordar los crecientes problemas que reduciendo la eficiencia funcional de la estructura urbana,
surgen de la interaccin espacial de los procesos urbanos. y en consecuencia su capacidad para respaldar actividades
Unos pocos ejemplos permiten ilustrar el problema. La ex- econmicas competitivas.
pansin perifrica de la vivienda de los centros de activi-
dades mltiples incrementan la demanda de transporte. La compleja trayectoria de decadencia urbana
La provisin de mayores servicios de transporte aumenta la Patrones de obsolescencia
congestin y la contaminacin del aire en ciudades que La decadencia de las zonas cntricas sigue patrones gene-
muestran severas limitaciones para expandir las vas urba- rales de obsolescencia funcional fsica o econmica de los
nas, y enfrentan el envejecimiento de las flotas de vehcu- edificios y la infraestructura. Las variaciones en la combi-
los e insuficientes controles de contaminacin. Junto con nacin de estos patrones, y de sus interacciones, conduce
generar estos problemas, el crecimiento urbano perifrico a marcadas diferencias en el impacto de la decadencia y en
deja vastas zonas cntricas subutilizadas. el potencial de revitalizacin de zonas cntricas.
Como resultado, la mayor parte de las ciudades de la re-
gin experimenta el antieconmico proceso de expansin Obsolescencia funcional
perifrica y deterioro de las zonas cntricas. Mientras que la La obsolescencia funcional de los edificios y los espacios p-
primera consume tierras e infraestructura, incrementando blicos se produce cuando estas estructuras se toman ina-
decuadas para cumplir las funciones para las que fueron
* En ciudades como Quito, Lima o Bogot, la combinacin de actividades domsticas y diseados originalmente. Algunos ejemplos clsicos son
comerciales que los edificios deban acomodar en los siglos XVII y XVIII condujo a la
construccin de grandes casas de tres patios, mientras que la prosperidad de los aos re- las casas tradicionales de las familias de altos ingresos en los
publicanos hizo que se construyeran grandes residencias, de estilo francs. Estos tipos de
edificios permitieron llevar a cabo las actividades domsticas de las familias hasta bien centros histricos de las ciudades de origen espaol4. Una
entrado el siglo XX, cuando el cambio de moda y el deseo de disfrutar comodidades mo-
dernas hizo ms atractivas las viviendas de tipo "ciudad jardn" en la periferia. vez que los propietarios de ms altos ingresos se alejaron del
Rojas 75
centro histrico de la ciudad, las casas abandonadas se des- se produce cuando las casas o residencias individuales son
tinaron inicialmente a actividades comerciales y de servi- demolidas para utilizar la tierra para construir edificios de
cios que se beneficiaron de la disponibilidad de espacio, la apartamentos u oficinas. Si bien este fenmeno se produce
ubicacin central y los bajos alquileres. Las actividades de principalmente en zonas en las que el uso de la tierra
servicios que usaban de segundo piso gradualmente ce- est experimentando un rpido cambio, afecta las zonas
dieron su lugar a familias de bajos ingresos cuando las ne- cntricas de las ciudades, en particular aqullas que se en-
cesidades de espacio y accesibilidad de dichas empresas cuentran cerca de centros comerciales o de oficinas en ex-

hicieron que se desplazaran al segundo anillo de creci- pansin. La obsolescencia econmica puede causar estragos
miento de la ciudad (zonas desarrolladas durante los aos urbanos cuando la percepcin de los inversionistas acerca

treinta y cuarenta). A ello le sigui la "tugurizacin" de las de la expansin inmobiliaria no se ve respaldada por la de-
casas, en la que muchas familias de bajos ingresos ocupan manda real. Los lotes pueden permanecer baldos por pro-
una habitacin cada una y comparten los inadecuados longados perodos, en espera de que aumente la demanda,
sanitarios. La "tugurizacin" benefici a ambas partes in- agravando mientras tanto los problemas del deterioro y el
volucradas, las familias de bajos ingresos y los propietarios. abandono de las zonas cntricas.
Las primeras se beneficiaron de la ubicacin cntrica y
bajos arriendos, y los propietarios pudieron cobrar alqui- Los procesos de invasin y sucesin en el deterioro
leres de bienes inmuebles que de otra forma no habran de las zonas cntricas
generado rentas. Un patrn similar de obsolescencia fun- En el anlisis de los diferentes patrones de obsolescencia
cional afecta a otros tipos de edificios que ya no pueden est implcita la idea de invasin y sucesin. La misma se
satisfacer las necesidades a las que estaban destinados ori- refiere a los procesos a travs de los cuales las nuevas acti-
ginalmente, o cuyas funciones iniciales han dejado de ser vidades o grupos de ingresos ocupan espacios o edificios
necesarias5. que anteriormente eran utilizados por otros ocupantes. La
invasin es la primera etapa del cambio en el uso de la tie-
Obsolescencia fsica rra, cuando las nuevas actividades o grupos de ingresos se
La obsolescencia fsica se refiere al deterioro de la estructu- establecen gradualmente en una zona consolidada. Un
ra, las instalaciones o las terminaciones de los edificios, ejemplo de este proceso se produce en las zonas cntricas
hasta elpunto de tomarlos incapaces de cumplir las funcio- deterioradas cuando los edificios que ya no se adaptan a las
nes para las que fueron construidos. La obsolescencia fsica, actividades residenciales de altos ingresos pasan gradual-
que por lo general es el resultado de un mantenimiento de- mente a convertirse en depsitos comerciales. Tales estruc-
ficiente, tambin puede deberse a desastres naturales (como turas an son lo suficientemente slidas como para servir
terremotos o inundaciones) o al efecto sostenido del clima de depsitos para empresas comerciales ubicadas en el cen-
o de las actividades urbanas (como las vibraciones genera- tro tradicional o para las empresas de transporte que les pro-
das por los vehculos). Independientemente de su origen, la veen servicios, pero las nuevas actividades no utilizan
obsolescencia fsica hace que los edificios no puedan aco- plenamente la estructura disponible y las ventajas de la
modar las actividades econmicas, culturales o residencia- ubicacin de la propiedad. Otro ejemplo es la utilizacin de
les, lo que conduce a su abandono. Con frecuencia, los casas ubicadas cntricamente por parte de actividades de
edificios y los espacios pblicos de las zonas cntricas son servicios, proceso que aumenta los alquileres en esas zonas
las estructuras ms deterioradas de las ciudades, convir- y termina expulsando las actividades residenciales que ya
tindose en ejemplos extremos de obsolescencia fsica que no pueden pagar tales alquileres.
slo puede revertirse mediante una inversin sustancial. La etapa de invasin del proceso de cambio en el uso de
la tierra es particularmente relevante para comprender las
Obsolescencia econmica dificultades que supone la solucin del deterioro de las
Los edificios tambin pueden verse afectados por la obso- zonas cntricas. Durante esta etapa del proceso, los alqui-
lescencia econmica. Este tipo de obsolescencia se produce leres siguen siendo elevados, las estructuras no han alcan-
cuando por sus caractersticas fsicas ya no resulta rentable zado una avanzada etapa de deterioro fsico y an existen
continuar utilizando un edificio. La tierra sobre la que se
yergue el edificio aumenta de valor, incrementando las s Los ejemplos incluyen los antiguos edificios de hospitales que se han vuelto obsoletos
como consecuencia de nuevas tecnologas mdicas, los edificios de oficinas pblicas que
presiones inmobiliarias para demolerlo y destinar el terre- ya no satisfacen las necesidades del crecimiento de los servicios y las nuevas tecnologas,
y las antiguas bibliotecas que ya no pueden acomodar los grandes acervos de libros reque-
no al "mejor y ms alto uso" del mercado. Un caso tpico ridos por las bibliotecas modernas o las nuevas tecnologas informticas.
actividades rentables. Ello hace que la intervencin resulte La legislacin sobre control de alquileres tambin con-
costosa y crea dificultades adicionales para que los intere- tribuye al deterioro de los centros histricos y las zonas pe-
sados se pongan de acuerdo o adopten medidas. ricentrales. Los alquileres fijos erosionan las rentas de los
Un proceso conocido de invasin es la ocupacin de es- propietarios y no generan los ingresos suficientes para man-
pacios pblicos por parte e actividades informales en las tener adecuadamente los edificios. El control de alquileres
zonas cntricas. En este caso, la actividad econmica in- tambin ahuyenta a posibles inversionistas que pueden en-
formal se beneficia del pblico que atraen las actividades contrar un mercado alquilando a familias de ingresos me-

econmicas en la zona cntrica. A su vez, las actividades in- dianos y bajos.

formales que se llevan a cabo en las calles pueden alcanzar
un nivel tal que compiten con las actividades comerciales os mercados inmobiliarios urbanos, caja de resonancia
formales, deterioran los espacios pblicos y contribuyen a de los problemas socioeconmicos de las zonas cntricas
la congestin, provocando o estimulando el proceso de de- En general, en las zonas cntricas con problemas, los mer-
terioro de las zonas cntricas. cados inmobiliarios estn deprimidos. La falta de demanda
La sucesin se produce cuando las nuevas actividades de espacio en la zona por parte de las empresas formales y
dominan el uso de la tierra en una zona. Despus de la su- las familias mantiene bajos los precios de la tierra. El menor
cesin, generalmente se inicia un nuevo proceso de inva- valor de la tierra erosiona la base tributaria de las autorida-
sin en la dinmica interaccin de los usos competitivos de des locales, reduciendo la masa de recursos disponible para
la tierra en la economa urbana. El abandono ocurre cuan- invertir en obras de infraestructura y en los espacios pbli-
do no existen nuevas actividades que ocupan el espacio de cos. Las deficiencias en la infraestructura y los espacios p-
las actividades residenciales o econmicas que abandonan blicos mantenidos en forma inadecuada ahuyentan a los
una zona. Representa una etapa limitada del proceso de inversionisas inmobiliarios e instituciones financieras, de-
cambio en el uso de la tierra, y afecta a muchas zonas cn- primiendo an ms el valor de la tierra.
tricas cuyos edificios e infraestructura han alcanzado nive-
les extremos de obsolescencia funcional y fsica. Restricciones a la inversin privada
en las zonas cntricas
EI uso de la tierra, la preservacin histrica y las La incertidumbre acerca de la capacidad de absorcin del
reglamentaciones sobre el control de alquileres mercado inmobiliario en las zonas urbanas deprimidas
Los esfuerzos parciales por conservar el acervo histrico in- constituye el principal obstculo a la inversin privada.
dujeron a las autoridades locales a poner en prctica es- Debido a la decadencia fsica y social de las zonas deprimi-
trictas ordenanzas de preservacin histrica. Al limitar das, la demanda potencial de espacio en dichas zonas se
severamente las opciones de desarrollo de los propietarios desplaza a ubicaciones alternativas que ofrecen mejores
de edificios histricos y no ofrecer incentivos para su man- condiciones ambientales, mayor flexibilidad en el uso del
tenimiento apropiado, las ordenanzas de preservacin por espacio y certidumbre acerca de la futura valorizacin de las
lo general terminan teniendo el efecto opuesto de su fina- inversiones inmobiliarias. La magnitud del problema tam-
lidad de promover la conservacin del acervo cultural. Con- bin representa una limitacin a la inversin privada en
frontados con usos ms lucrativos de la tierra (incluso como estas zonas, en la medida en que la inversin del sector pri-
playas de estacionamiento), los propietarios de edificios vado por s sola no puede quebrar el crculo vicioso de de-
histricos con frecuencia dejan de mantenerlos, esperando terioro que afecta a las zonas cntricas y los distritos
que el deterioro aumente de tal manera que obligue a las au- histricos de muchas ciudades. Incluso si pudieran identi-
toridades locales a ordenar su demolicin, permitiendo de ficarse inversiones lucrativas en determinados edificios y te-
esta forma un uso ms lucrativo de la tierra. Mientras es- rrenos, en general la inversin privada no tiene suficiente
peran que el deterioro fsico siga su curso, los propietarios magnitud y alcance como para revertir los procesos que
obtienen rentas subdividiendo grandes edificios de acuer- afectan la zona y contrarrestar las externalidades negativas
do con la demanda del mercado (vivienda de bajo costo, de- generadas por el deterioro.
psitos, talleres de reparaciones), contribuyendo as a la Las intervenciones privadas se ven limitadas por otros
"tugurizacin" de edificios histricos y al deterioro de las factores adems de la incertidumbre de la demanda y la
zonas. magnitud de la intervencin. La fragmentacin de la pro-
Rojas 77
piedad de la tierra constituye una barrera que impide reu- zonas cntricas urbanas requiere el liderazgo del sector p-
nir parcelas de tamao suficiente como para detener el de- blico. Sin embargo, la experiencia tambin muestra que
terioro de la zona. Adems, el sector privado no cuenta los esfuerzos pblicos aislados no pueden revertir el proce-
con los recursos ni la competencia necesarios para invertir so. Ello llev a muchas ciudades a promover asociaciones
en la infraestructura pblica y el mejoramiento de los es- entre los sectores pblico y privado para revitalizar las zonas
pacios pblicos que se requeriran para generar las exter- cntricas. En el taller se presentaron tres ejemplos de este
nalidades positivas necesarias para estimular el inters de enfoque, basados en la asociacin pblico-privado y que de-

los inversionistas por dichas zonas. muestran que resulta adecuado para resolver los proble-
En resumen, la reversin del deterioro que afecta a las mas sealados.


79
La recuperacin del equilibrio

en la zona cntrica de Kingston
Morn Seymouri

H asta 1970 el ncleo esencial de las actividades indus-
triales y comerciales se encontraba en la zona cntrica
de Kingston (Jamaica), pero durante los dos decenios si-
presas y desalentaba la inversin privada, y entre 1981 y
1986, cuando se emprendi el proyecto de West Kingston
Markets, casi no haba inversiones pblicas en el centro de
guientes, a medida que declinaban las condiciones econ- Kingston.
micas y sociales, el deterioro fue acentundose y a mediados En 1983, un grupo de empresarios preocupados por
de los aos ochenta, la zona cntrica de la ciudad mostra- poner coto a la decadencia de la zona cntrica, resolvi
ba extrema seales de decadencia y falta de inversiones. Un buscar apoyo a sus inquietudes y form la Kingston Restora-
gran nmero de edificios se hallaban vacos y muchos de tion Company, Ltd. (KRC), a la que se encomend la creacin
ellos haban sido objeto de vandalismo. En 1985, por ejem- de un ambiente propicio para el retomo de las inversiones.
plo, ms de la cuarta parte de los edificios no residenciales Desde 1983 hasta 1986 la empresa us todo su capital de
de la zona del proyecto estaban clasificados como "ruino- US$225.000 para establecer firmes vnculos con organismos
sos" o "abandonados". Los valores de la propiedad y los al- del gobierno, empresas privadas y organismos donantes
quieres eran relativamente bajos y no haban cambiado internacionales, sentando as las bases para la puesta en
mucho durante la dcada anterior (a diferencia de lo ocu- marcha de una dinmica asociacin pblico-privada con el
rrido en New Kingstonrea de expansin perifrica, objeto de llevar adelante un plan de revitalizacin urbana.
donde los valores aumentaban rpidamente y hacia donde En julio de 1986, la Agencia de los Estados Unidos para
se trasladaban las empresas). Ms de 6.000 personas muy el Desarrollo Internacional (USAID) present su proyecto de
pobres, muchas de ellas desempleadas, residan en las in- desarrollo del casco cntrico de Kingston, cuyos principa-
mediaciones del casco cntrico, en viviendas deterioradas les organismos ejecutores seran la Kingston Restoration Com-
y carentes de las comodidades elementales. En 1982, el 36 pany (que careca de historial y personal permanente y slo
por ciento de la fuerza laboral en un radio de tres kilme- contaba con un modesto presupuesto) y la Corporacin de
tros desde la zona cntrica careca de empleo. La elevada Desarrollo Urbano (UDC por su sigla en ingls), la princi-
tasa de delincuencia fomentaba la reubicacin de las em- pal institucin paraestatal de desarrollo del gobierno de
Jamaica.
i Director Ejecutivo de Kingston Restoration Company, Ltd.
EL PROYECTO DE DESARROLLO DEL CASCO CNTRICO

El papel de KRC en el proyecto constitua un experi-
DE KINGSTON
mento de ejecucin por parte del sector privado. La em-
presa procuraba devengar una ganancia competitiva de sus
A comienzos de los aos ochenta, e! gobierno de jamaica dispuso una inversiones en renovacin y organizar stas de manera que
serie d cambios estructurales y de polticas con el objet de imprimir
fuera posible financiarlas por intermedio del mercado local
mayor competitivdad a la economa jamaiquina, reducir! papeldei
de capitales privados.
sector publico, aumentar el empleo y fomentar la inversin privada. 1
proyecto de desarrollo del casco cntrico de Kingston se concibi
Para cumplir con el mandato impartido, la KRC em-

como una empresa Innovadora de desarrollo urbano, cuya finalidad era prendi la misin de "crear una organizacin comunitaria

brindar apoyo al programa de reforma del gobierno y hacer de la zona de desarrollo econmico" que sera la expresin de un con-
cntrica de Kingston un distrito comercial viable. Ei proyecto tena por cepto genuinamente global. Un sector de la comunidad re-
objeto suscitary reforzar inversiones pblicas d envergadura en la re-
sidente en la zona del proyecto participara en ste y
habilitacin y ampliacin de los mercados d West Kingston financia-
dos por el Sanco Interamericano de Desarrollo, la renovacin de
obtendra beneficios de su ejecucin, por lo cual la KRC di-
Parade, en St William Crant Park y la rehabilitacin dei edificio de la se proyectos y programas que cumplieran su misin,
Suprema Corte de justicia, en King Street, que financiara USAID. usando fondos donados para movilizar apoyo financiero
1 proyecto tena dos objetivos: pblico y privado.
ofrecer espacio de trabajo adicional en el casco cntrico de Kings-
Entre julio de 1986 y junio de 1996, la KRC puso en
ton,, apropiado para la expansin de industrias livianas y estableci-
mientos comerciales; y
PLAN FINANCIERO: PRIMERA ETAPA FINANCIADA
ayudara! restablecimiento de la zona como centro de actividad
econmica y creacin de empleos. CON RECURSOS DE USAID Y FONDOS DE CONTRAPARTIDA
Tres razones haba para concentrarse en ei casco cntrico de Kings-

ton; ali se registraba la tasa de desempleo ms alta de ta zona, ia re- Contribucin prevista de la USAID ai provecto de US$25 millones;
paracin de su deterioro ayudara a renovar las perspectivas d US$15 millones. De tos fondos de la USAID, se presupuest US$7,6 mi-
inversin en todo el pas y et desarrollo de ia zona ofreca buenas
llones para DC y US$6,9 millones para ia KRC. Ei saldo de los fondos
oportunidades de ahorro porque era posible rehabilitar los sistemas de de la USAID (US$475.000) se utilizara para a organizaciones comuni-
infraestructura tnstabdos y ios edificios vacos y ponerlos en uso pro- tarias en la zona dei proyecto, asistencia tcnica y respaldo de gestin
ductivo en forma econmica, para el proyecto (la KftC y DC tambin disponan de presupuestos
fin ei diseo del proyecto se encomend a KRC la realizacin de propios para asistencia tcnica y capacitacin). El componente KRC se
estas cuatro actividades: financiara con una donacin; la DC recibira US$2,6 millones en re-
Rehabilitacin y comercializacin de edificios para uso industrial cursos no reembolsables y US$5 millones en prstamos. Se calcul la
y comercial, a fin de generar nuevos empleos y mejorar la apariencia inversin publica y privada local para mejoras fsicas que contribuir-
del casco cntrico de Kingston, an ai proyecto en US$10 millones. Se estim que ei componente DC
Fortalecer la zona como centro econmico viable mediante una generara US$45 millones en inversiones conexas y que el componente
planificacin estratgica e inversiones bsicas focalizadas, que fomen- KRC producira US$5,5 millones en contribuciones privadas, inversio-
taran otras inversiones pblicas y privadas. nes y recuperaciones. Se previo que las recuperaciones (por ejemplo,
i La ejecucin de un programa de desarrollo comunitario con la fi- ganancias procedentes de inversiones de ta KRC) serian una fuente im-
nalidad de brindar ios servicios necesarios a comunidades residencia-
portante de recursos para financiarlas actividades de la KRC durante
les de bajos ingresos y de atraer su participacin en et proceso de et proyecto y con posterioridad a su culminacin.
desarroto.
La administracin de un programa d donaciones para restaura-
cin, a fin de facilitar ia expansin de empresas y el mejoramiento de Presupuesto del proyecto de urbanizacin
ia zona por parte de pequeos propietarios.
de [a zona cntrica de Kingston
La USAID comprometi su ayuda para financiar la construccin de
(en miles de dlares de tos Estados Unidos)
los tres proyectos principales de la DC, a saber un nuevo complejo
d transporte de autobuses para et servido de usuarios urbanos y ru- (Donante) contribuciones
rales (la DC construira espacios comerciales en un sector d esas ins- privadas y
talaciones sin hacer uso de fondos d USAID); una nueva alcantarilla instituciones/componentes USAID Recuperaciones Total
troncal y estacin de bombeo en Harbour Street, y otras mejoras, Urban Devefopment Corporation 7,650 4,465 1Z115
entre ellas alcantarillas y tuberas de agua secundarias, y semforos. Kingston testoratior Company 6,875 5,535 12,410
la KRC y la DC trabajaran en estrecho contacto y planificaran y Otras organizaciones comunitarias, 1 00 100
coordinaran sus esfuerzos e inversiones, a fin de obtener ei mximo U$AJD~AT directa 375 375
impacto posible, las actividades de ta DC apoyaran y complemen- Total 15.000 10.000 25.000
taban las Inversiones de ia KRC fiW Etapa JHl
Seymour 81
prctica una serie de estrategias para cumplir su mandato en ciento lo pagaron los propietarios que, adems, sufragaron
el marco del proyecto de desarrollo del casco cntrico de todo el costo de la renovacin de las fachadas.
Kingston.
Programa de demoliciones
Programas industriales y comerciales Para eliminar las ruinas y dar ms atractivo esttico a la
La Kingston Restoration Company rehabilit trece edificios, zona, la KRC, junto con las autoridades de la ciudad, puso
creando 340.000 pies cuadrados de espacio alquilable, de los en prctica un programa de demoliciones, conforme al cual

cuales hoy da se usan 180.000 pies cuadrados para activi- los edificios que ya no tenan posibilidades de reparacin y
dades manufactureras y 160.000 con fines comerciales dique, en algunos casos, servan como guaridas de delin-

versos. Para financiar cada proyecto se us una variedad de cuentes, fueron demolidos y se impuso una advertencia al
mtodos, incluidas las asociaciones KRC/sector privado/sec- ttulo de la propiedad. Esto determin que muchos pro-
tor pblico y KRC/sector privado2. pietarios tomaran medidas para asegurar la integridad de es-
tructuras slidas e impedir que sus edificios fueran usados
Donaciones para restauracin con fines ilcitos. Tras la demolicin de los edificios, los pre-
La segunda estrategia usada por la KRC es el programa de dios se utilizaron para crear espacios abiertos agradables y
donaciones para restauracin, que se organiz con el fin de playas de estacionamiento.
asegurar la participacin de pequeos empresarios y dueos
de propiedades pequeas en los esfuerzos emprendidos por La comisara de Cold Street
la KRC para recuperar el centro de Kingston. El programa re- Tras ocuparse de los aspectos mencionados, la KRC se de-
curre a los propietarios para planificar, financiar y llevar a dic a colaborar con la prevencin del delito en la zona cn-
cabo mejoras de sus propiedades en forma oportuna. La trica. La comisara de Gold Street, que cobr renombre
KRC reembolsa el 20 por ciento del costo de renovaciones durante la turbulencia de las luchas polticas de los aos se-
generales (interiores y exteriores) hasta un mximo de tenta y ochenta, estaba situada en el corazn de la zona de
J$ 100.000. En casos excepcionales (por ejemplo cuando la accin comunitaria de la KRC. sta adquiri la propiedad,
ubicacin del edificio es estratgica o cuando su arquitec- emiti un bono comunitario con tasa de inters ms baja
tura es singular y si la restauracin ha de mejorar conside- que la del mercado (gracias a lo cual reuni J$5 75.000) e in-
rablemente el lugar) la KRC puede reembolsar el 25 por virti la suma de J$3 milliones en la restauracin del edifi-
ciento del costo, hasta un mximo de J$200.000. Cuando cio. La Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional
el trabajo se limita a una renovacin de la fachada, la KRC (ACDI) suministr J$529.000 para amoblar el edificio e
reembolsa el 50 por ciento del costo hasta un mximo de Industrial Commercial Developments (ICD), una importante
J$25.000. Hasta finales del ao 1994, la KRC adjudic 50 empresa jamaiquina, aport J$20.000.
donaciones para restauracin, por valor de J$3 milliones y La comisara es hoy da una de las cuatro comisaras po-
los adjudicatarios invirtieron, a modo de contrapartida, liciales comunitarias que existen en Jamaica y la KRC man-
ms de J$33 millones. tiene su presencia como integrante del comit consultivo de
la comisara, que est formado por residentes en la zona,
Proyectos pblicos funcionarios policiales y otros grupos interesados en el res-
King Street y Duke Street tablecimiento de la seguridad en el mbito de la comunidad
Para complementar sus programas industriales y comer- y en los barrios circundantes.
ciales y de donaciones para restauracin, la KRC tambin
prest atencin al problema de los espacios pblicos. El
programa de King Street y Duke Street, que incluy el re- 2
Son ejemplos de la financiacin KRC/sector privado/sector pblico el arriendo de edifi-
cios abandonados, el uso de fondos donados para restaurar edificios y la obtencin de in-
emplazo de aceras, la instalacin de bancos y la planta- quilinos para las propiedades restauradas. La KRC solicita al gobierno la restauracin de
edificios de propiedad pblica o puede preparar estudios de factibilidad. El sector pblico
cin de rboles, se ejecut con la finalidad de ofrecer un provee una financiacin de movilizacin equivalente al 10 por ciento del costo del pro-
yecto o emite a favor de la KRC una serie de pagars, pagaderos semestralmente, por los
oasis al pblico en general y crear un ambiente ms propi- costos en que se incurra en forma trimestral durante un perodo de construccin de 18
meses. La KRC vende los pagars al sector privado obteniendo as el flujo de caja necesa-
cio para la comunidad empresarial. En este programa, la rio para completar el proyecto; los edificios son renovados y alquilados a dependencias
KRC us fondos de donacin para el corredor de King Stre- del gobierno y los ahorros de ste por concepto de arriendos ms baratos se usan para res-
catar los pagars. Un ejemplo de financiamiento KRC/sector privado puede ser la adquisi-
et y los comerciantes se encargaron de la renovacin de las cin, restauracin y venta de sitios abandonados; la KRC vende estos sitios al sector
privado. La KRC adquiere un sitio abandonado, el sector privado contribuye con un bono
fachadas. En Duke Street, la KRC abon el 50 por ciento del sin garanta que sufraga todo el costo de la renovacin, el sitio se arrienda y lo que se per-
cibe por concepto de alquileres se usa para el servicio del bono, cuyo tipo de inters, ge-
costo de restauracin de la calzada y el restante 50 por neralmente, es ms bajo que el del mercado.
Iniciativas del vecindario de Jones Town, una comunidad de 12.000 personas.

Al tratar la necesidad de espacio para la produccin, la KRC Jones Town, que naci en los aos treinta como un ba-
emprendi un intenso programa de contacto con los resi- rrio de personas con ingresos medianos, se ha convertido en
dentes de la zona que se caracteriza por los bajos ingresos una comunidad ruinosa, con una elevada tasa de desem-
de sus vecinos, la depreciacin absoluta de sus viviendas, la pleo (42 por ciento), bajos niveles de aprovechamiento
elevada tasa de desempleo y el deterioro de la infraestruc- educacional, escaso o nulo caudal de conocimientos tcni-
tura fsica. cos formales o vocacionales (53 por ciento de trabajadores

La Kingston Restomtion Company comenz por apoyar las no especializados), viviendas de mala calidad (70 por cien-

organizaciones de base comunitaria existentes, pero en to), falta de ttulos de propiedad y una deficiente infraes-
1988 se hizo evidente que era necesario que asumiera una tructura social, material y recreativa. El alto grado de
participacin ms directa. En 1988 se estableci una clni- violencia y delincuencia ha creado un entorno inseguro e
ca que pronto lleg a atender a 30.000 pacientes por ao y inestable cuyas consecuencias son un alto ndice de emi-
que fue transferida al Ministerio de Salud en septiembre de gracin, bajos niveles de inversin y produccin y una
1995. marcada depreciacin de la propiedad y la infraestructura.
La KRC, usando el modelo de asociacin pblico-priva-
EI Sistema de Apoyo Educacional a la Juventud (Youth da, emprendi la ejecucin de un proyecto de siete aos de
Education Support SystemYESS) duracin para esa comunidad. En 1994, se encomend a la
En 1988, un estudio que realiz el desaparecido profesor Universidad de las Indias Occidentales y a la Universidad de
Cari Stone, de la Universidad de las Indias Occidentales, re- Tecnologa la preparacin de un plan de renovacin que fue
vel que el 40 por ciento de los estudiantes de secundaria aprobado por el gobierno en 1996. El plan contiene pro-
residentes en la zona del proyecto, no completaban ese puestas para estabilizar y renovar la comunidad mediante
ciclo de enseanza y que los ms brillantes eran reclutados el mejoramiento de las estructuras educacional y social; el
por los traficantes de drogas para desempearse como fortalecimiento de la economa merced a la expansin de
vendedores. Otros factores coadyuvantes a la elevada tasa las empresas y la produccin existentes; el mejoramiento
de desercin eran los embarazos de adolescentes, la falta de del rgimen de tenencia de la tierra y de la calidad de la vi-
orientacin de los padres, la ausencia de modelos y la vienda por medio de la restauracin, la la nivelacin y la fi-
pobreza. nanciacin de terrenos; mejoras en el suministro y la
A raz de estas conclusiones, en agosto de 1990 se puso calidad del agua, alcantarillado y electricidad; y desarrollo
en marcha el programa del sistema de apoyo educacional a de calles y canales.
la juventud3. El programa comenz con 60 estudiantes y en La KRC ha trabajado con los vecinos y con su organiza-
1996 haba aumentado a 175. cin local (el Jones Town rea Council), el gobierno de Ja-
maica y con donantes locales e internacionales para llevar
La renovacin de Jones Town a la prctica varios componentes de este plan. La interven-
En 1992, ante el brote de violencia que surgi en las bacin ms importante es la que se llev a cabo en materia de
rriadas empobrecidas de Western Kingston, el gobierno de configuracin de capacidad para las organizaciones de base
Jamaica, por intermedio del National Inner-City Committee, comunitaria y los residentes, por ejemplo formacin para
solicit la intervencin de la KRC a fin de que definiera sola solucin de litigios, nociones administrativas, adminis-
luciones para renovar el casco cntrico de la ciudad, que pu- tracin del tiempo y formacin juvenil; construccin de
dieran repetirse en otros lugares. Para llevar a cabo un instalaciones de enseanza preescolar, mejoramiento de
proyecto experimental en este sentido, se eligi la barriada los planes de estudio y perfeccionamiento de maestros, ins-
truccin para hombres y mujeres en oficios como repara-
ciones electrnicas, metalurgia y construccin, y mejoras en
3
Estos son algunos componentes del programa: Educacin para el cambio, cuyos objeti-
vos son crear una juventud educada, disciplinada y comprometida; brindar programas materia de saneamiento y medio ambiente.
educacionales para la juventud; y desarrollar cualidades de liderazgo y progreso profesio-
nal en un entorno de aprendizaje ya existente. Programas de becas, para ofrecer apoyo fi- Estas actividades se orientan a estabilizar la comunidad
nanciero, pago de matrculas y derechos de examen a alumnos de enseanza secundaria y crear un clima favorable para las inversiones pblicas y
residentes en el casco cntrico. Centro de adolescentes para brindar un entorno propicio
al estudio despus de la jornada escolar y recibir instruccin acerca de una amplia varie-
dad de temas. Conciencia acerca de las drogas, llamado a impartir a los jvenes nociones
privadas. Actualmente se procede a refinar el programa de
acerca de los efectos perniciosos del consumo de estupefacientes. Salud y vida familiar, actividades para los prximos dos aos (cuarto y quinto del
cuyo objeto es crear entre los estudiantes, una conciencia sobre la importancia de mante-
ner buenos hbitos sanitarios, para prevenir las enfermedades transmitidas sexualmente y programa) que habr de concentrarse en:
los embarazos no deseados. Educacin en informtica para que los estudiantes adquieran
nociones de uso de las computadoras. la reduccin de la pobreza en la comunidad median-
Seymour 83
te el mejoramiento y el aumento de los recursos humanos dueos de propiedad comercial en el centro para hacer re-
por la va de la educacin y la formacin laboral; novaciones y ofrecer un producto adecuado.
desarrollo de microempresas y pequeas empresas; Hubo quienes hicieron mejoras en el espacio que ocu-
restauracin y desarrollo de viviendas, y paban, pero aparecieron muy pocas oportunidades nuevas
desarrollo de la infraestructura fsica. en el mercado de espacio para oficinas comerciales.
El apoyo financiero provendr del gobierno de Jamaica, Costo elevado de la captacin de recursos y formacin
el sector privado, donantes locales, residentes y la comu- de capital. Entre diciembre de 1992 y diciembre de 1993, la

nidad y organismos internacionales. Bolsa de Jamaica perdi casi el 50 por ciento de su valor y
La KRC ha obtenido buenos resultados y, en muchos as- el ndice industrial decay de 25.745,88 a 13.099,68 aun-

pectos, super sus propias expectativas, pero sigue tenien- que, posteriormente, en septiembre de 1996 se produjo
do ante s muchos problemas, entre ellos la viabilidad de sus una recuperacin modesta y el ndice se elev a 16.923,17.
operaciones. El proyecto comenz dentro de un entorno Estos factores crearon obstculos serios para la formacin de
econmico favorable, pero el perodo comprendido entre capital. Al mismo tiempo, las tasas de inters se mantuvie-
1991 y 1995 se caracteriz por la contraccin econmica y ron a niveles relativamente altos que, medidos en funcin
un alto ndice de inflacin. Estas circunstancias impusieron de la tasa los bonos de tesorera, fueron como sigue: 28,65
limitaciones importantes a la capacidad de la KRC para or- (1990), 35,06 (1991), 23,22 (1992), 39,36 (1993), 26,95
ganizar transacciones inmobiliarias y generar los ingresos (1994), 34,97 (diciembre de 1995) y 33,88 (julio de 1996).
proyectados. En 1995 y 1996, la KRC vendi algunos de sus Como resultado de esas dos condiciones, la captacin de
bienes races, a fin de crear una reserva en efectivo que le recursos para el proyecto result muy onerosa y la KRC,
permitiera devengar ingresos por concepto de intereses y confrontada con esa situacin, utiliz dos estrategias bsi-
usar esos ingresos, junto con los provenientes de alquileres cas. En primer lugar, la empresa contrat directamente con
y comisiones por administracin, para sufragar sus gastos el sector pblico contra el pago de honorarios y ste sumi-
operativos. nistr el financiamiento transitorio. En segundo lugar, para
las emisiones de bonos, como en el caso de la financiacin
Anlisis de los efectos del proyecto durante del Complejo Machado, negoci un tasa inferior a la de 21
los aos noventa por ciento de los bonos de tesorera. Se utiliz esa estrate-
En el decenio de 1990, la economa jamaiquina se caracte- gia en 1990 cuando la tasa de los bonos de tesorera era de
riz por altas tasas de inflacin y bajos niveles de creci- 28,65 por ciento, lo cual permiti un ahorro de 625 cente-
miento econmico, como lo demuestra el ndice de precios simos de punto porcentual y demuestra la contribucin al
global del pas y el producto interno bruto, lo cual afect costo del proyecto de las empresas privadas que participa-
adversamente al proyecto, segn se puede observar a con- ron en la emisin.
tinuacin:
El gasto administrativo general durante el cuatrienio Rumbo futuro
1990-1993 aument a un ritmo anual del 35,5 por ciento, El distrito comercial central comprendido en el rea del
en promedio, vale decir 142 por ciento durante el perodo. proyecto de la KRC ha sido objeto de renovado inters por
Para garantizar la viabilidad del proyecto era necesario de- parte del sector privado y testigo de muchas obras de revi-
tener esa tendencia al alza, lo cual se logr imponiendo se- talizacin. Durante los aos 1986 al 1994 se produjo un au-
veros controles de costos que resultaron en una tasa mento anual, en trminos reales, de la inversin privada
promedio de aumento anual del 2,18 por ciento entre 1994 promedio en bienes races, en comparacin con la actividad
y 1996. registrada entre 1983 y 1986, antes del inicio del proyecto.
Durante el perodo en cuestin tambin se registr Las mejores condiciones del mercado y del entorno son ele-
una disminucin de la demanda de espacio para oficinas en mentos importantes, pero de naturaleza frgil. El crimen y
la zona metropolitana de Kingston. La demanda por espa- la percepcin de actividades delictivas contina represen-
cio para fines comerciales en el centro de la ciudad es una tando un serio problema y hay muchos inversionistas im-
funcin de los factores siguientes: i) aumentos globales en portantes que todava se muestran escpticos frente a las
la demanda de espacio para oficinas en la zona metropoli- posibilidades de futuro del centro de la ciudad, habida
tana de Kingston, ii) reubicacin de oficinas pblicas y de cuenta de que hay muchas mejoras pblicas de envergadura
empresas, a los efectos de consolidar el espacio, mejorar las que no se han terminado por falta de financiacin del
instalaciones o disminuir el alquiler y iii) capacidad de los gobierno. Para alentar la inversin en esa zona, en 1995 el
gobierno inici un programa de incentivos fiscales que per- Alianzas para la vivienda
mite un descuento impositivo del 25 por ciento por gastos Para mejorar las situaciones de vecindad y ocupacin ile-
de renovacin y una moratoria de 10 aos en los impues- gtima, la KRC movilizar grupos de la comunidad para
tos al ingreso por concepto de alquileres. Los grupos de que formen alianzas estructuradas. Los socios en dicho pro-
bajos ingresos que habitan en el centro de Kingston conti- ceso, formarn fondos comunes de recursos, financiarn y
nan en una situacin de extrema pobreza y la mayora re- captarn recursos para urbanizar cuadras determinadas. La
side en viviendas deterioradas. La KRC, para encarar algunas alianza es el vehculo que permitir que los residentes de la

de esas preocupaciones y actuar como "pliza de seguros" zona cntrica participen en el proceso de urbanizacin.
para la inversin privada, continuar, en 1997, cubriendo

La KRC ofrecer asistencia tcnica a la alianza a los efec-
la brecha entre los habitantes del centro de Kingston y los tos de regularizar la tenencia. La Asociacin de Servicios Per-
sectores pblico y privado. La KRC prev continuar su pro- sonales para las Pequeas Empresas ser el mecanismo que
grama de revitalizacin y aumentar su participacin en las permitir que los ingresos de los residentes se eleven a ni-
comunidades de la zona cntrica para lo cual iniciar dos veles que los capacite para aceptar la responsabilidad de ob-
programas en 1997: soluciones de vivienda y soluciones tener financiamiento, participar en las obras, mantener la
comerciales. propiedad renovada y cumplir con el servicio de la deuda
que contraigan.
Soluciones de vivienda para la zona cntrica La KRC estimular la formacin de esas alianzas en las
Necesidades de vivienda en la zona metropolitana zonas cntricas de Tel-Aviv, Southside y Jones Town.
de Kingston
El factor principal que limita la posicin de viviendas para Donaciones para renovacin de viviendas
los grupos de menores ingresos es su pobreza. Sus ingresos Para obtener esas donaciones, los residentes debern obte-
son tan magros e inestables que no estn en condiciones de ner la hipoteca y terminar las obras de urbanizacin apro-
invertir en vivienda los escasos recursos de que disponen. badas, tras lo cual la KRC les otorgar una donacin en
La pobreza no es slo el resultado de un nivel de ingreso in- efectivo equivalente al 10 por ciento del costo de la obra,
suficiente sino, tambin, de la falta de acceso a la tierra y de hasta un mximo de J$20.000. El proyecto experimental
seguridad de tenencia. prev la construccin de 20 unidades por comunidad, con
La KRC presenta las propuestas siguientes para aliviar una asignacin presupuestaria de aproximadamente J$2.5
las presiones que causa la condicin mencionada anterior- milliones. Los fondos se desembolsarn despus de la cul-
mente: minacin de las obras y su certificacin.
el establecimiento de una Asociacin de Servicios Per-
sonales para las Pequeas Empresas (PSA por su sigla en in- Soluciones comerciales para la zona cntrica
gls), a los efectos de mejorar la base econmica de las Los indicadores siguientes se fundamentan en una encues-
comunidades de la zona cntrica de la ciudad, lo cual per- ta realizada por la KRC:
mitir dar nuevo vigor a las microempresas instaladas en las El nivel de desempleo en las comunidades de la zona
comunidades por la va del mayor acceso al crdito y la cre- cntrica superaba entre 15 y 20 por ciento al promedio na-
acin de oportunidades de trabajo; y cional (53 por ciento en Central Kingston y 51 por ciento
la puesta en marcha de un programa de vivienda, que en Jones Town);
ofrezca unidades habitacionales a precios modestos y que Alrededor del 40 por ciento de los hogares en Central
faculte a los habitantes de la zona cntrica a participar en Kingston y el 13 por ciento de los de Jones Town perciban
el proceso de renovacin. ingresos derivados de la operacin de pequeos negocios,
de los cuales el 60 por ciento estaba a cargo de mujeres.
Nivelacin de predios urbanos y soluciones La mayora de los operadores de pequeos negocios, a los
de vivienda econmica cuales se hizo referencia anteriormente, eran vendedores
La KRC ubicar lotes adecuados en las comunidades de ambulantes y pequeos comerciantes, lo cual indica una
Jones Town, Tel-Aviv y Southside que utilizar para desa- actividad econmica de subsistencia con un mnimo de
rrollar soluciones de vivienda. aptitudes, y apenas un pequeo porcentaje de esos "em-
presarios" estaba en condiciones de acceder a financia-
miento del sector estructurado. En ese entorno surgi la PSA
con los siguientes componentes principales:
Seymour 85
Asociacin de servicios personales para instalar la Fiscala, el Contador General, el Tribunal de

las pequeas empresas Apelaciones y el Correo. El gobierno ha construido, adems,
m Fortalecimiento de las microempresas existentes por la una nueva oficina para el Registro de Ttulos.
va de asistencia tcnica en la forma de capacitacin y
gestin. Utilizacin de las polticas de ubicacin del
Estmulo de la actividad econmica por conducto de gobierno para lograr los objetivos de
la ampliacin de los mercados para los bienes y servicios revitalizacin

producidos por los empresarios del centro de la ciudad. Por ejemplo, por la va del estmulo y los alquileres relati-
Fortalecimiento de las microempresas existentes me- vamente bajos, inferiores entre 30 y 40 por ciento a los de

diante el acceso al crdito. New Kingston, la KRC logr atraer al centro de la ciudad al
Generacin de nuevas oportunidades de empleo para Instituto de Planificacin de Jamaica.
los residentes.
Institucin de un sistema de crdito impositivo
Capacitacin empresarial El gobierno ha diseado un plan de crditos tributarios
m Transformacin de la actividad de subsistencia en em- que ofrece:
presas econmicas ms productivas para generar supervit Un 25 por ciento de crdito tributario a favor de la in-
y estimular el efecto multiplicador. versin que se utilice en proyectos de renovacin.
Determinacin de las necesidades de capacitacin de Una moratoria de 10 aos sobre los impuestos al in-
los empresarios. greso proveniente de alquileres.
Respaldo para la capacitacin adecuada y asistencia Emisin de bonos libres de impuestos, que tambin es-
tcnica en las reas identificadas. tarn exentos del impuesto de timbre.
Servicio para pequeos prstamos Preparacin de un programa de incentivos

m Programa de prstamos para ofrecer crdito a micro y En el marco del programa, la inversin se multiplic por
pequeas empresas que renan los requisitos (sin garanta). diez, con un aporte de J$2.3 milliones de la KRC y de J$33
Suministro de capital para negocios existentes y milliones de los pequeos empresarios privados.
nuevos.
Prstamo mximo de J$40.000 con un plazo de amor- Urbanizacin de lotes especiales para fines
tizacin de 12 meses (posiblemente en cuotas). especiales
Tasa de inters y plan de amortizacin flexibles. La KRC logr este objetivo utilizando la antigua Oficina de
La KRC se propone emitir un bono para captar aproxi- Turismo para sede del Colegio de Abogados, del Prodcura-
madamente J$316 milliones a los efectos de llevar a cabo su dor de Derechos Humanos, el Asesor Jurdico General y
programa de revitalizacin y para multiplicar los fondos pri- para los archivos de Price Waterhouse.
vados y de donantes.
Explotacin de la zona costera
Cmo vencer la renuencia de los inversionistas El Hotel Myrtle Bank y el Mercado de Manualidades de
a operar en esas zonas Victoria han dado renombre mundial a la costa de Kings-
Inversin fsica principal o de apoyo, con celebraciones ton. El Plan Visin 2020 prev reintroducir el Mercado-
especiales Festival en la zona costera del centro y remodelar el antiguo
KRC y Burger King auspiciaron una feria anual para atraer edificio de la destilera de ron Wray y Nephew para con-
compradores a la calle principal de KingstonKing Street vertirlo en un centro turstico que incluir artes y manua-
en la poca de Navidad con un programa que incluy c- lidades.
modas, msica y una exhibicin de manualidades.
Disminucin del riesgo de los proyectos onerosos
La inversin del gobierno encabezar la Se comenzar por proyectos que puedan sostenerse con las
actividad en el mercado local rentas de la zona del proyecto. Se consider riesgoso em-
KRC ha logrado obtener una inversin directa del gobierno, pezar por proyectos de costo elevado, tales como la cons-
por un total de J$110 milliones para la renovacin de ms truccin de servicios de desembarcadero para buques de
de 100.000 pies cuadrados de espacio de oficinas donde se crucero o plazas de mercado para festivales.
Mejoramiento de la calidad ambiental REFERENCIAS

Kingston cuenta con importantes activos para renovacin.
La deficiente calidad del medio ambiente no permite el Heron, Angela B. 1994. A Needs Assessment ofthe Situation
uso del puerto, a largo plazo, como lugar de esparcimien- ofWomen, Children and Youth in Jones Town. Estudio
to. Por lo tanto, las mejoras que se introduzcan aumenta- preparado para UNICEF, Oficina en Kingston, Jamaica.
ran su uso para fines de ocio y produciran un ingreso
adicional para la ciudad. Seymour, Morin y Wint, Eleanor. 1993. Strategy for the

Revitalization ofBlighted reas. Informe para el National
Conclusiones

Inner City Committee.
La gestin financiera de la KRC durante los ltimos 10 aos
permite la realizacin del programa, sin inconvenientes, y Inner Kingston: Conditions at BaselineThe Urban Institu-
al mismo tiempo mantener un nivel de utilidad. Todas las te, Washington, D.C.
ganancias se invierten en la operacin, lo cual ha permiti-
do aumentar la estabilidad y el crecimiento. A continuacin Evaluation ofthe Inner Kingston Development Project. 1995.
se presenta la matriz de las distintas funciones que lleva a Preparado por International City/County Management
cabo la KRC. Association, Washington, D.C., para la Oficina Regio-
La experiencia de la KRC ha demostrado que se pueden nal de Vivienda y Desarrollo Urbano de la USAID.
multiplicar las acciones de mejora econmica que se con-
centran en el desarrollo de instalaciones fsicas cuando se College of Arts, Science and Technology (CST). 1994.
encaran las necesidades de apoyo de manera simultnea. Jones Town Redevelopment CAST, Physical Planning
Por esa razn, la KRC se propone continuar actuando como Divisin.
iniciadora, facilitadora y agente cataltico para crear un
puente entre el gobierno, los residentes y el sector privado. Cummings, Victor J.N. 1994. Downtown Kingston
La tarea ms difcil que tiene por delante es mantener el Management District. Proyecto final del plan estratgi-
nivel de sus operaciones, para lo cual se propone captar co/distrital
US$13 millones en los prximos tres aos para financiar
programas dirigidos a la educacin y la capacitacin, la mi-
croempresa, la vivienda, la infraestructura social y las ini-
ciativas de barrio.
87
Empresa del Centro Histrico de Quito

Teodoro Pea1

E n este trabajo se analiza la rehabilitacin del centro his-
trico de Quito con el propsito de dar a conocer una
un importante centro de evangelizacin y administracin.
Fue tambin uno de los ms importantes centros artesana-
experiencia reciente de rehabilitacin integral de zonas ur- les y artsticos de Amrica del Sur, destacndose por su pro-
banas con valor patrimonial histrico. duccin pictrica y escultrica.
El primer grito de la independencia se escuch en Quito
Ubicacin del centro histrico de Quito en 1802, pero sta no se alcanz hasta 1822, convirtindo-
La ciudad de Quito forma parte del Distrito Metropolitano se la ciudad en la sede administrativa del departamento del
de Quito (4.200 kilmetro cuadrados), divisin poltica sur de la Gran Colombia. En 1830 se funda la Repblica del
promulgada en 1994 que incorpor al distrito de Quito, con Ecuador, que designa a Quito como su capital. El peso po-
1.300.000 habitantes; y a 34 parroquias suburbanas con ltico, simblico cultural y econmico de Quito como ca-
un total de 400.000 habitantes. pital del pas, da a la ciudad un papel centralizador, con
La zona centro o zona Yavirac recibe su nombre del tr- varias funciones administrativas y de gobierno ubicadas
mino quechua que significa "lugar de observacin", origi- en lo que hoy constituye el centro histrico. Con estas fun-
nada en la existencia de una elevacin de unos 200 metros ciones conviven formas sociales diversas y microcentros
llamada Panecillo e incluye al centro histrico de Quito con que se estructuran bajo patrones tradicionales que confor-
un total de aproximadamente 308 manzanas de edifica- man los barrios ms antiguos, donde an hoy se mantienen
cin. De acuerdo con los resultados del censo de poblacin costumbres de antao.
de 1990, la zona estaba habitada por 64.000 personas que Los cambios que ocurren en la ciudad, relacionados prin-
residan en 17.000 unidades habitacionales. El patrimonio cipalmente con los procesos econmicos del pas, dan como
del centro histrico de Quito est constituido por 123 edi- resultado un centro histrico en el que las edificaciones
ficaciones monumentales, religiosas y civiles, y 5.000 in- religiosas de la colonia se conservan en gran parte. No ocu-
muebles registrados en el inventario de reas histricas. rri lo mismo con las edificaciones civiles que permanen-
temente han sido remodeladas o reconstruidas. Gran parte
Importancia del centro histrico de las edificaciones que hoy existen son de la poca en que
La ciudad de Quito fue fundada por los conquistadores es- ya exista la repblica, conservndose un menor nmero de
paoles en 1534. La investigacin histrica permite esta- residencias de la poca colonial.
blecer que la ciudad, durante las primeras dcadas de Debido a la existencia de un importantsimo conjunto
colonizacin, tuvo un ordenamiento que respetaba el pa- urbano que conserva en gran medida las caractersticas his-
trn aborigen de asentamiento, pero a comienzos del siglo tricas, Quito es una de las primeras ciudades declaradas Pa-
XVII se inicia en la ciudad hispana un proceso de centrali- trimonio Cultural de la Humanidad. La UNESCO le confiri
zacin que consolida el dominio de los poderes eclesisti- esa distincin el 8 de septiembre de 1978, que fue confir-
co y civil, articulando la vida alrededor de ciertos hitos mada oficialmente el 27 de julio de 1979.
religiosos y civiles. Durante la poca colonial y como capi-
tal de la Real Audiencia de Quito, la ciudad se constituy en De la dudad colonial a la dudad moderna
Las transformaciones urbanas ms significativas experi-
1
Gerente de la Empresa del Centro Histrico. mentadas por Quito datan de las dcadas de 1860 y 1870,
durante las cuales la ciudad vive un proceso dinmico, y mente un cambio en el uso de inmuebles de vivienda que
aparecen paseos, avenidas, jardines y otras obras civiles se destinan a bodegas o comercios informales. Este proce-
que dotan a la ciudad de un tipo de servicios y funciona- so, utilizado como estrategia de supervivencia por los sec-
miento ms acorde a sus nuevas necesidades. A fines del tores populares, va acompaado por una sobreutilizacin
siglo XIX y comienzos del siglo XX, Quito vive la transicin del centro con establecimientos educacionales y otros ser-
hacia el capitalismo y la modernidad, con el consiguiente vicios, la falta de rehabilitacin de los inmuebles utilizados
corte histrico en la evolucin urbana de la ciudad. A par- como vivienda, un trnsito vehicular creciente, mayores ni-

tir de la dcada de 1930 el crecimiento demogrfico de veles de contaminacin del aire, problemas para el cuida-

Quito cobra mayor fuerza y la expansin urbana es tal que do y la limpieza de la ciudad y una obvia reduccin de la
se empieza a observar al Quito antiguo desde un nuevo m- calidad de vida. Si bien en cifras el ndice de habitabilidad,
dulo urbano de crecimiento. que es en de 11 metros cuadrados por habitante, puede no
La nocin de centro histrico aparece en la poltica mu- resultar un problema, la calidad de las viviendas es el 80 por
nicipal a partir de los aos cuarenta, en el primer Plan Re- ciento de los casos deficitaria.
gulador de Quito de 1942, en el que se la denomina "ciudad
colonial". Este plan tiene como meta la racionalizacin ur- Patrimonio monumental y turismo
bana y la transformacin del municipio, de un ente pura- El conjunto de monumentos histricos existentes en el
mente administrativo en un agente ordenador del espacio centro histrico es uno de los ms grandes de Amrica La-
urbano. tina, con una riqusima muestra de arquitectura monu-
mental, en la que se destacan los templos de la poca de la
Heterogeneidad poblacional colonia y las construcciones civiles, en su mayora de la
En el caso del centro histrico de Quito, por tratarse de una poca republicana. El turismo en esta zona se desarrolla de
zona en su mayor parte no residencial, al hablar de pobla- manera espontnea, y debido a la falta de servicios tursti-
cin es necesario referirse tanto a la que habita en el lugar cos que faciliten una mayor permanencia de los visitantes.
como a la que, por distintos motivos, tiene all una per-
manencia diaria significativa. Las primeras intervenciones
La poblacin del centro, de aproximadamente 70.000 en el centro histrico
habitantes, se compone en un 90 por ciento de inmigran- Dicotoma de la modernidad y el valor patrimonial
tes de bajos ingresos, originarios de distintos lugares del en las dcadas de 1950 a 1970
pas, que encuentran en esa zona la posibilidad de vivien- La conservacin integral del patrimonio histrico quiteo
da barata y de trabajo temporal. Estn por otro lado, parti- es una preocupacin reciente y la restauracin de monu-
cularmente en barrios tradicionales, las familias que han mentos se ha llevado a cabo en forma aislada. Las nuevas
habitado el centro, durante largos aos, cuyo nmero est necesidades de las ciudades requieren equipamientos que
disminuyendo paulatinamente. antes no existan, lo que induce el reemplazo de estructu-
Los pobladores transentes, calculados en 200.000, son ras coloniales por otras satisfagan esas necesidades. Mu-
en su mayora trabajadores pblicos y privados y los usua- chas edificaciones antiguas, especialmente civiles, han ido
rios de los servicios administrativos, financieros, de salud y desapareciendo, erigindose en su lugar una nueva arqui-
educacin. Completan el grupo los comerciantes que de- tectura orientada por otros valores.
sarrollan sus actividades en locales cerrados (15.000) y los Las primeras tareas tcnicas de preservacin, limitadas a
vendedores ambulantes que ocupan la va pblica (unos la conservacin de edificios considerados monumentos his-
5.000), los que en su conjunto hacen que la actividad co- tricos, comienzan a desarrollarse en la dcada de 1960,
mercial sea la ms representativa del centro histrico de cuando la OEA crea una oficina encargada de la recupera-
Quito. cin de edificaciones antiguas, sobre todo los conventos.
El abandono residencial Revalorizacin del patrimonio. Quito es declarada

En la zona delimitada como centro histrico, las cifras de Patrimonio de la Humanidad
los censos realizados en 1982 y 1990 muestran una tasa La formalizacin, en 1979, de la decisin de la UNESCO de
anual decreciente del uso residencial del 1,7 por ciento. declarar a la ciudad de Quito Patrimonio Cultural de la
Las familias que tradicionalmente habitaban el centro se Humanidad, se traduce en una mayor preocupacin por la
han desplazado a otros sectores, producindose paralela- preservacin, que comienza a llevarse a cabo con un ca-
Pea 89
rcter ms integral y con un enfoque que deja de ser mo- trico, a cargo de la municipalidad, y la aprobacin de un
numentalista, aunque en la prctica esa orientacin an financiamiento por parte del BID, que fue el primero con-
lucha por prevalecer. cedido para este tipo de propsitos. Para la coordinacin
El Instituto de Patrimonio Nacional y el Banco Central y ejecucin del proyecto se constituy la Empresa de De-
del Ecuador son los primeros organismos encargados de la sarrollo del Centro Histrico de Quito (ECH), entidad de
restauracin y preservacin de ese patrimonio, basando su economa mixta y de rgimen privado que inici sus acti-
accin en los registros recopilados y en recursos financieros vidades en enero de 1996.

ms adecuados.

Objetivos del programa
f / terremoto del 1987 y los lincamientos de El resumen ejecutivo del documento de propuesta del
una estrategia viable de intervencin prstamo del BID define con claridad que el propsito a
En 1987, varios monumentos y edificaciones del centro largo plazo es conservar y rehabilitar el patrimonio del
histrico se vieron seriamente afectados por un movi- centro histrico, devolvindole su importancia funcional,
miento ssmico de gran intensidad, que puso de relieve la revitalizando las actividades comerciales y de servicios tra-
necesidad de recuperar el patrimonio afectado y preservar dicionales, facilitando el acceso a los servicios que ofrece,
el restante. El gobierno nacional cre entonces el Fondo de promoviendo la adecuada utilizacin y mantenimiento
Salvamento del Patrimonio (FONSAL), que para la ejecu- de los edificios pblicos y privados, y hacindolo ms atrac-
cin de obras coordina su accin con el municipio de tivo para el visitante interesado en su acervo histrico y
Quito. El conjunto de obras realizadas ha sido de gran sig- cultural.
nificacin para la ciudad, pues no se limitaron exclusiva-
mente a la rehabilitacin de monumentos, sino que Estrategia del municipio
incluyeron tambin la revalorizacin de espacios pblicos El municipio de Quito espera atraer inversiones privadas al
y de edificaciones no monumentales destinadas a la admi- centro histrico mediante el mejoramiento del acceso, la so-
nistracin local. lucin de los conflictos en el uso del espacio pblico, el me-
joramiento de las condiciones ambientales y la asociacin
El Fondo de Salvamento, el Distrito Metropolitano con inversionistas privados para rehabilitar edificios de im-
de Quito, el Instituto Nacional de Patrimonio y Cultura, portancia estratgica, de modo de demostrar la viabilidad
las fundaciones privadas y la cooperacin internacional de las inversiones de este tipo y generar un ambiente de
A raz de la creacin del FONSAL, se hace posible obtener renovacin y dinamismo que atraiga otras inversiones
la cooperacin de pases como Espaa, Francia, Blgica, privadas.
Alemania y otros, para realizar estudios integrales sobre el
centro histrico. En 1989 se inicia la formulacin del Plan Estrategia de la ECH
Maestro de Rehabilitacin Integral de las reas Histricas de A fin de armonizar y potenciar las estrategias del municipio
Quito, que establece las directrices generales para la opera- y del BID y alcanzar los objetivos propuestos en el plazo de
cin de las reas histricas, particularmente del centro his- cuatro aos establecidos para la ejecucin del proyecto, as
trico de Quito. como asegurar la viabilidad en el largo plazo, la ECH plan-
En lo relativo a la vivienda de inters zonal se destacan tea como estrategia la reactivacin del centro histrico a tra-
el apoyo de la Junta de Andaluca, Espaa, y la cooperacin vs de:
del Ministerio de Cultura de Francia a travs del PACT- la renovacin urbana para lograr una mejor calidad de
ARIM 93. vida que beneficiar a todos los residentes y usuarios,
Tras la promulgacin de la Ley del Distrito Metropolitano el mejoramiento de la economa con un enfoque de
de Quito, el Instituto de Patrimonio Nacional delega las desarrollo local y la creacin de un ambiente de confianza
funciones referentes a la conservacin del patrimonio edifi- y seguridad para los inversionistas; y
cado de Quito y se integra la Comisin de reas Histricas una participacin ciudadana que asegure la apropia-
como parte del concejo metropolitano a la municipalidad. cin e identidad cultural y la promocin de nuevas activi-
dades revitalizadoras del centro histrico, en el marco de
El fnanciamiento del BID y la creacin de la ECH una educacin urbana que induzca la utilizacin de prc-
Entre las medidas ms recientes se destaca la preparacin ticas sociales adecuadas al entorno.
del proyecto de programa de rehabilitacin del centro his-
Propsitos especficos del programa gocios, que brinda informacin actualizada y completa de
Principales proyectos la actividad econmica en el centro histrico, facilitando el
Los problemas ms acuciantes del centro histrico son el xito de las nuevas inversiones. El Centro dispone de estu-
deterioro e insuficiencia de la infraestructura urbana; la dios de prefactibilidad de proyectos de inversin, y ofrece
congestin vehicular y humana, la contaminacin, la falta posibilidades flexibles de asociacin con empresarios y pro-
de seguridad e inadecuada limpieza; la falta de productivi- pietarios de predios. En dicho centro, la ECH adecuar ade-
dad econmica, la debilidad institucional y la escasa parti- ms el espacio fsico para contar con los siguientes

cipacin ciudadana. Para solucionarlos, se plantearon elementos:

proyectos especficos que permitan viabilizar las soluciones Una sala de exhibiciones con maquetas, diseos y pla-
ms adecuadas, que incluyen el equipamiento del Museo de nos de los proyectos en marcha o por realizarse.
la Ciudad y del Centro de Arte Metropolitano, la creacin Un centro de informacin catalogada sobre el centro
de espacio para estacionamiento para 3.000 vehculos en histrico en las aspectos social, econmico, urbano, hist-
cinco edificios, el mejoramiento de infraestructuras y servi- rico y patrimonial.
cios (alcantarillado y agua potable, telfonos y electricidad), Oficinas para que los interesados puedan hacer con-
mobiliario urbano, sealizacin, mejoramiento ambiental, sultas al personal del centro histrico.
y mejoramiento de la calidad del espacio pblico, asignan- Una mesa de concertacin para que se puedan llevar
do nfasis a la descontaminacin, la seguridad, el trnsito adelante negociaciones con propietarios, inversionistas y
y la limpieza. otros interesados.
Para lograr la reactivacin econmica del centro histri- reas para exponer la gama de productos y servicios en
co, se busca consolidar con el sector privado un clima de el campo de proyectos, inversiones y consultoras.
estabilidad y confianza para fomentar actividades de in- Un auditorio para la organizacin de seminarios, ta-
versin orientadas al desarrollo econmico local que esti- lleres, charlas, remates y otras actividades relacionadas con
mulen un crecimiento sostenido. Se contempla invertir la labor de la ECH.
aproximadamente 30 millones de dlares en el mediano
plazo. Para ello se est desarrollando una variada gama de Fortalecimiento institucional
proyectos que incluyen: Gran Hotel de Convenciones; La ECH pretende generar una cultura empresarial eficiente,
Hotel Majestic; el Apart Hotel Patio Andaluz; el Centro Co- que se nutra de la creatividad, se sustente en la participa-
mercial la Manzana; el Centro Comercial Pasaje Baca y cin responsable y se sienta orgullosa de lo que somos y lo
otras obras para el comercio minorista, vivienda y turismo. que hacemos. Para ello apoya a las entidades municipales
En lo que respecta al turismo histrico, contempla ca- y empresas pblicas vinculadas al programa, buscando una
nalizar los atractivos disponibles en el centro histrico, accin desburocratizada y descentralizada, basada en pol-
particularmente la arquitectura monumental y artstica, ticas y estrategias claramente identificadas, concertadas con
(alrededor de 30 obras), proporcionando instalaciones y los usuarios y residentes del centro histrico, de manera que
seguridad a travs de la organizacin de rutas y servicios se puedan asegurar procesos operativos eficaces.
para turistas extranjeros y nacionales, en estrecha vincula-
cin con operadores de turismo y viajes. Se procurar cons- Participacin ciudadana y apropiacin cultural
tituir un organismo de carcter privado que asocie a todos Para garantizar la vigencia urbana del centro histrico, se
los agentes involucrados en este tema, con miras a aumen- utilizarn estrategias que permitan fortalecer la identifica-
tar el nmero anual de visitantes de 50.000 a 400.000 du- cin de los residentes y usuarios con el mismo, crendose
rante los prximos diez aos. una conciencia generalizada en la ciudad y el pas acerca del
En materia de economa popular y mercados, el objetivo valor histrico y patrimonial del centro histrico de Quito.
primordial es elevar la productividad y los ingresos del sec- Para mejorar las condiciones socioculturales, contempla
tor informal dedicado al comercio minorista, promover la el desarrollo de nuevas actividades revitalizadoras del cen-
ampliacin de oportunidades de empleo, la creacin de tro histrico, generando procedimientos de formulacin y
microempresas y facilitar el reordenamiento del espacio conduccin de polticas, y acciones urbanas participativas.
pblico.
La ECH se propone colaborar con empresarios dinmicos Reflexiones finales
que ven en el centro histrico un lugar pleno de oportuni- El programa concibe al centro histrico como un espacio re-
dades. Para ello constituy el Centro de Informacin y Ne- presentativo de la ciudad y un inductor de nuevas y califi-
Pea 91
cadas funciones de las otras zonas de la ciudad. Enfoca la Estos son los desafos ms importantes que enfrenta el
viabilidad del desarrollo integral del centro histrico a me- proyecto. Para superarlos ser preciso vencer los ms dif-
diano y largo plazo como una responsabilidad de la gene- ciles obstculos, tales como la resistencia al cambio de la
racin actual y una herencia de las futuras generaciones. poblacin y la burocracia, para asumir responsabilidades y
Procura obtener la participacin social en el desarrollo y funciones diferentes, y superar la desconfianza y la incre-
conservacin de una ciudad humanizada, y aspira a cons- dulidad de los inversionistas, as como lograr una coordi-
tituir, como proyecto pionero en Amrica Latina, un mo- nacin armnica de los esfuerzos y actividades de los

delo demostrativo de la forma en que pueden conciliarse la mltiples participantes.
conservacin del patrimonio, la habitabilidad y la dinmi-

ca econmica.

93
Renovacin del centro histrico

de Barcelona
oan Albert Dalmau1

E n este trabajo se presentan dos proyectos de revitaliza-
cin que se llevaron a cabo a travs de sociedades de eco-
"modus operandi" urbanstico, que hay que aplicar en la re-
alizacin de los planes de reforma interior (PERI) de cada
noma mixta, que han demostrado ser instrumentos giles barrio. As, la presencia arqueolgica y monumental en el
y eficaces de gestin. Barrio Gtico determina medidas ms prximas a la mi-
En el caso de la "Ciutat Vella" se ha cumplido prctica- crociruga. La presencia de construcciones medievales con
mente un 80 por ciento de los objetivos fijados en 1984 y paredes de barro (tapial) obligan a adoptar medidas masi-
1987 y la empresa "Promoci Ciutat Vella S.A." (Procivesa), vas en el barrio del "Case Antic" y "Raval". Los anteceden-
creada en 1988, desparecer en el ao 2003. La empresa Pro- tes industriales y un catastro del siglo XVIII y XIX facilitan
eixample se cre en marzo de 1997 con un capital social de la realizacin del Plan Central del Raval.
mil millones de pesetas y segn sus estatutos tendr una du-
racin de 15 aos. Ambas empresas tienen una duracin Diagnstico
limitada. Hasta mediados del siglo XIX la ciudad de Barcelona com-
prenda hasta el permetro de las murallas, lo cual provoc
Descripcin geogrfica e histrica una subreedificacin y hacinamiento (250.000 habitantes)
La actual "Ciutat Vella" fue durante siglos el centro polti- y un fuerte crecimiento vertical de las construcciones.
co, industrial, comercial y financiero de Catalua y resi- La aparicin del "Eixample" (1853) produjo una emi-
dencia de sus clases dirigentes. Esta situacin cambi gracin de las personas con ingresos ms altos hacia la
radicalmente el siglo pasado, cuando se derribaron las mu- nueva zona, que ofrece viviendas y espacios urbanos de
rallas de la ciudad y se cre el "Eixample" (ensanche), agre- mejor calidad. Esta tendencia se acentu mucho ms a par-
gndose a Barcelona los municipios vecinos. tir del auge inmobiliario del 1960, en el que aparecen pro-
Con la nueva situacin urbanstica, social y econmica mociones de vivienda masivas que irn ocupando los
creada en Barcelona, la "Ciutat Vella" tuvo que encarar terrenos de los antiguos municipios que rodeaban a Barce-
una crisis progresiva debido a la falta de un ncleo de diri- lona hace cien aos.
gentes, la prdida de peso econmico y la falta de tejido ur- Se observa la siguiente evolucin:
bano o de vivienda. Con el paso de los aos se acentuaron Prdida de la poblacin con ingresos elevados y dis-
los problemas de marginacin social. La "Ciutat Vella" est minucin de la diversidad social.
constituida por los barrios "Barceloneta", "Case Antic", Fenmenos de sustitucin de la poblacin autctona
"Gtic" y "Raval". Tiene una superficie de 30.642 hectre- por poblacin que busca vivienda barata en un parque de
as y una poblacin de 92.453 habitantes (datos correspon- viviendas descapitalizado.
dientes a 1995). Degradacin del espacio urbano y disminucin de la
Los cuatro barrios son el resultado de expansiones reali- actividad econmica.
zadas en diferentes momentos histricos de la ciudad. Estos La poblacin joven hace un ltimo esfuerzo por aban-
antecedentes histricos son factores determinantes del donar la ciudad y empieza a ingresar poblacin casi margi-
nal y por ltimo, claramente marginal.
1
Gerente, Districte L'Eixample. Envejecimiento de la poblacin.
La degradacin y la desvitalizacin hace que el resto de PROYECTOS DEL PROGRAMA ARI 1988-96
los barceloneses dejen de visitar la "Ciutat Vella".
Ejecutados Enejeotdon Pendientes Total
Raval 45 33 34 112
Solucin propuesta
Con el advenimiento de los ayuntamientos democrticos Gtico 14 8 6 28
S. Oriental 26 21 16 <B
en 1978, se analiza durante los primeros aos un modelo
Baiceloneta 17 10 5 32
urbanstico que permita mejorar la calidad de vida en los
"Ciutat Vella" 102 72 61 235

barrios y que a la vez sea compatible con la conectividad ur-

bana de la ciudad.
En 1987 se cre el rea de Rehabilitacin Integrada de la PROYECTOS NO PROGRAMADOS 1988-96
"Ciutat Vella" (ARI). Esta iniciativa fue inslita en su mo-
mento por el tamao del mbito (ms de 3 kilmetros cua- Ejecutados En ejecucin Pendientes Total
drados), por el nmero de habitantes (ms de 100.000) y Raval 15 33 34 112
por la poca experiencia acumulada en la aplicacin del de- Gtico 13 a 6 28
creto que rega los ARI. Los efectos formales de este decre- S, Oriental 13 21 16 63
to eran bsicamente: 8arceloreta 14 10 5 32
La coordinacin obligatoria de las inversiones pblicas "Ciutat Vella" 55 n 61 235
en el marco de un programa general. Total genera! 157(52%) 84(27,5%) 62(20,5%) 303(100%)

La dinamizacin de la rehabilitacin privada a travs
de subvenciones y crditos a bajas tasas de inters.
El ARI de la "Ciutat Vella" funciona a travs de una co- Seguridad ciudadana
misin gestora con representacin de: Promocin econmica
la Generalitat (gobierno autnomo) En 1988, el ayuntamiento de Barcelona decidi crear
el ayuntamiento (sectores centrales y distrito) "Promoci Ciutat Vella S.A." (PROCIVESA) como instru-
las asociaciones de vecinos mento para asumir los compromisos municipales, bsica-
un representante del sector empresarial mente en lo referente al uso de la tierra y a la realizacin de
El programa general del ARI se estableci en los siguien- los PERI, con mayor agilidad administrativa y ms facili-
tes puntos: dades para la toma de decisiones.
El ARI 1984 contemplaba 235 operaciones en los cua- PROCIVESA es una sociedad mixta, obedeciendo a la fi-
tro barrios, a pesar de que el Barrio Gtico no contaba con losofa de coparticipacin que subyace en todo el proceso
un PERT aprobado. de la "Ciutat Vella".
A lo largo del perodo 1988-96 se han aadido 68 pro- Los agentes que constituyen el capital social adems del
yectos no programados (30 por ciento), es decir que en ayuntamiento son:
estos momentos el programa ARI contempla 303 proyectos. Entidadesfinancieras(cajas de ahorros y bancos)
De stos, 241 (79,5 por ciento) estn ejecutados o en Entidades promotoras (de obras pblicas y de aparca-
proceso de ejecucin, por lo tanto, slo falta por iniciar un mientos)
20,5 por ciento. Entidades comerciales (una sociedad instrumental, for-
Procivesa interviene en 54 (18,9 por ciento) de estos 303 mada por comerciantes del distrito)
proyectos. Entidades de servicios (Telefnica)
Las ventajas del ARI a nivel operativo son la bsqueda de La sociedad tiene un capital de 3.000 millones de pesetas.
consenso entre las administraciones, los vecinos y un re- Desde un primer momento, la sociedad se mostr ver-
parto de las tareas entre las instituciones. daderamente eficaz en los procesos de expropiacin y de re-
Se consider que este enfoque no era suficiente y que era activacin, logrando adquirir los terrenos necesarios para
preciso fomentar un plan integral de la "Ciutat Vella" que nuevas viviendas pblicas, nuevos espacios urbanos y equi-
contemplara lo siguiente: pamientos.
Urbanismo y vivienda En los primeros aos, esta situacin no se adapt al ritmo
Infraestructura de edificacin de vivienda pblica, por lo que fue necesa-
Bienestar social y equipamientos rio abordar la compra de edificios de vivienda del mercado
Movilidad secundario o incluso hacer promociones de nuevas vivien-
Dalmau 95
das por cuenta de la sociedad para trasladar las familias ex- procesos de higienizacin y control de establecimientos de
propiadas en el mismo entorno del barrio, dando cumpli- concurrencia pblica y que dan respuesta a situaciones de
miento al compromiso con las asociaciones de vecinos de delincuencia y marginalidad.
no producir desplazamientos de la poblacin. dotacin de equipamientos de barrio, deportivos, cen-
Parmetros para las actividades de Procivesa. tros cvicos, culturales, educativos, sanitarios y sociales.
En el marco de un proyecto integral de rehabilitacin, dotacin de equipamientos de ciudad en el centro his-
que busca la fragmentacin de los usos residenciales, co- trico: centros culturales, museos, universidades o espacios

merciales, culturales y recreativos. recreativos, entre muchos otros.
En un escenario de aplicacin de grandes recursos eco- potenciacin econmica con bsqueda de implanta-

nmicos en un espacio limitado de tiempo. cin comercial en el Distrito, as como de servicios.
En un ambiente de acuerdos de prioridades entre las potenciacin de los valores patrimoniales, tursticos,
administraciones pblicas y en un marco de consenso culturales y de servicios administrativos y polticos exis-
poltico. tentes en los barrios.
Con una participacin vecinal en la planificacin y el potenciacin de la actuacin urbanstica, en base a
seguimiento de la ejecucin de los proyectos, en la que criterios de mejoramiento de la conectividad, reduccin
estn presentes los comerciantes. de la densidad urbana, mejoramiento fsico del entorno y
Con una enrgica direccin poltica y ejecutiva en la fijacin de la poblacin residente.
gestin de los programas, que tienen que ser preferente- intervencin en la vivienda para realojar las familias de
mente municipales por el principio de subsidiariedad que los afectados urbansticos y derribar las viviendas no habi-
aproxima la oferta a la demanda. tables, y tambin para rehabilitar el resto de los edificios
El plan integral tiene suficiente coordinacin y agili- existentes, as como la promocin de la diversificacin de
dad para aumentar su propia credibilidad. usos del espacio urbano, aumentando la diversidad y densi-
Debe tenerse suficiente capacidad para detectar y apro- dad en un mismo espacio, con el fin de incrementar la
vechar las oportunidades que aparecen en un proceso de estabilidad, reducir la marginacin y aumentar la organi-
gestin que tiene suficiente duracin como para incorporar zacin y la complejidad en las relaciones sociales y
nuevos objetivos. econmicas.
Debe realizarse un importante esfuerzo de comunica- El Eixample se cre hace aproximadamente unos 150
cin e informacin a los ciudadanos del distrito y de aos, como expansin de la ciudad de Barcelona (Ciutat
Barcelona. Vella), en los territorios que quedaban alrededor de la mu-
En una situacin en que el mercado inmobiliario prc- ralla, y se extiende hasta los lmites de los municipios que
ticamente haba abandonado la ciudad, se han articulado rodeaban Barcelona y que actualmente son los distritos.
medidas de subvencin y crdito para la rehabilitacin de Constituye actualmente, junto con la Ciutat Vella, el
la vivienda privada. centro de la ciudad. Tiene una superficie de 747 kilmetros
El programa de la "Ciutat Vella" ha seguido un verdade- cuadrados y una poblacin de 274.282 habitantes (16 por
ro plan integral de transformacin urbana, que se ha con- ciento del total de Barcelona) y una densidad de 36.718 ha-
cretado en diversos proyectos: bitantes por kilmetro cuadrado.
proyectos de infraestructura de servicios (colectores, Se divide en dos zonas con diferentes barrios cada una:
redes de servicios de agua, luz, gas, telfono, pavimenta- Dreta de 1'Eixample (Dreta, Sagrada Familia y Fort Pienc);
cin, alumbrado pblico). y Esquerra de l'Eixample (Esquerra y Sant Antoni). Cada
proyecto de movilidad (aparcamiento, regulacin del zona muestra caractersticas diferentes, que van desde la
acceso de vehculos al centro, potenciacin del transporte construccin hasta las caractersticas sociolgicas de los
pblico, carriles para bicicletas, vas peatonales. barrios o la presencia de monumentos o restos de zonas
mejoramiento de las condiciones ambientales, me- industriales.
diante la creacin de parques y zonas verdes, plantacin de El 22,25 por ciento de la poblacin est constituido por
rboles, recuperacin de los muelles del puerto y de playas. personas mayores de 65 aos, en comparacin con un
programas de bienestar social, desde la atencin nor- 17,37 por ciento en la ciudad, porcentaje que slo es supe-
malizada hasta la intervencin en programas de ayuda es- rado en la Ciutat Vella. La renta es algo superior a la media
pecfica y de promocin en situaciones de marginacin. de la ciudad mientras que el grado de formacin y las tasas
proyectos de seguridad ciudadana, que promueven de desempleo son algo inferiores. Las 130.876 viviendas del
Eixample son ligeramente mayores a la media de la ciudad Mejorar la calidad de vida de los ciudadanos
y su precio ha ido descendiendo hasta situarse en valores Desarrollar una red bsica de instalaciones por
medios. La zona ha sufrido un fuerte impacto de terciari- barrios.
zacin, reducindose el contenido residencial en algunos Recuperar interiores de manzana para usos y parti-
barrios. cipacin de los ciudadanos del Distrito.
El Eixample tiene 1,72 metros cuadrados de zonas verdes Incrementar y mejorar los servicios de atencin, en
urbanas por habitante, en comparacin con un promedio especial a las personas de ms edad.

de 5,6 en toda la ciudad. La dotacin de instalaciones Impulsar proyectos que favorezcan la convivencia

comunitarias (centros cvicos, escuelas, polideportivos, intergeneracional.
bibliotecas) es claramente inferior a la media de la ciudad. Lograr la viabilidad del Distrito. Incrementar los es-
Del proyecto original de Cerda del ao 1853, en el que pacios verdes urbanos y el respeto ecolgico.
cada manzana del Eixample tena un espacio interior de jar- Modernizar las vas pblicas.
dines con edificios de 3 y 4 plantas, una red de infraes- Construir nueva infraestructura.
tructuras y una mezcla residencial de burguesa barcelonesa Adquirir terrenos para instalaciones y zonas verdes.
y clase obrera, en el ao 1978 prcticamente no quedaba Garantizar la calidad de los servicios.
nada. Los jardines interiores haban sido ocupados por ta- Poner en marcha proyectos de control de calidad de
lleres, garajes, etc. Los edificios tenan 5, 6, y 7 plantas y los los servicios.
grandes parques urbanos diseados originalmente estaban Mejorar la atencin de los ciudadanos en los servi-
ocupados por industrias, servicios y almacenes. cios municipales.
En este entorno, la poblacin de clase ms elevada se des- Facilitar y favorecer la comunicacin de los usuarios
plaz hacia otros distritos o entornos metropolitanos, que con el Distrito.
en los ltimos aos tambin ocurri con la clase media. Buscar la participacin de los vecinos, entidades, co-
Aunque en forma menos marcada, se repiti el fenmeno mercio, empresas e instituciones para generar ms recursos.
de la Ciutat Vella. Potenciar la participacin y la integracin de los
A partir de 1978, uno de los principales objetivos de el ciudadanos estimulando la creacin de comisiones
Ayuntamiento de Barcelona fue la dotacin de equipos e inde participacin y grupos de trabajo.
fraestructuras a los barrios perifricos de la ciudad. Un se- Buscar frmulas de colaboracin con las institu-
gundo objetivo fueron las Olimpadas de 1992, junto con ciones, empresas y comercios para desarrollar
la recuperacin de la Ciutat Vella. proyectos.
En 1995 se inici un proceso de revitalizacin del Distrito Promover la dinamizacin de los distintos ejes co-
del Eixample, que se basa en cinco objetivos coordinados: merciales en colaboracin con las asociaciones de
Atraer la poblacin joven comerciantes.
Garantizar el equilibrio entre los usos de las vivien- Para cumplir estos objetivos se formul una serie de pro-
das y de las oficinas. gramas y se cre una nueva empresa mixta, Proeixample
Crear zonas de rehabilitacin para fomentar vivien- S.A., para actuar en los siguientes campos: vivienda, re-
das asequibles. habilitacin, recuperacin de interiores de manzanas, re-
Fomentar la rehabilitacin de las viviendas. modelacin de los grandes ejes, dinamizacin de zonas
Garantizar la provisin de servicios en cada barrio. comerciales y promocin econmica.
Mantener la centralidad. Dinamizar la actividad eco- Durante un perodo de 15 aos, la participacin accio-
nmica, comercial, recreativa y turstica del Eixample naria de la empresa ser la siguiente: Ayuntamiento de
Transformar los grandes ejes comerciales y peato- Barcelona, 51 por ciento, y bancos, cajas de ahorro, cons-
nales del Distrito. tructores y promotores inmobiliarios, asociaciones de co-
Remodelar los mercados. merciantes y empresas de servicios 49 por ciento. Entre
Incrementar las actividades culturales y recreativas 1996 y 1997 la inversin municipal ser de 7.700 millones
que fomenten el conocimiento del Eixample. de pesetas.
Preparar el Eixample para el futuro tecnolgico.
97
Transporte urbano
Ralph Gakenheimeri

A continuacin se presentan tres casos exitosos referen-
tes a la planificacin e implementacin de sistemas de
transporte urbano. La interrogante que se plantea es cmo
ms eficientemente los limitados derechos de va. En los pa-
ses de Amrica Latina y el Caribe el nmero de automvi-
les registrados continuar creciendo rpidamente, y las
poder repetir estas experiencias en otras ciudades de Am- tecnologas de comunicacin no constituirn un sustituto
rica Latina y el Caribe? al creciente nmero de viajes. Al respecto, la experiencia
Reviste suma importancia que nuestros sistemas de trans- mundial con relacin a la telemtica indica que sta au-
porte funcionen de la mejor manera posible. En trabajos menta el nmero de viajes en vez de disminuirlos.
presentados se asigna un papel protagonice a "las ciudades Cules han sido los ingredientes del xito de los sistemas
como motores del desarrollo econmico", lo cual significa de transporte en Curitiba, Buenos Aires y Quito? Bsica-
que una de las funciones de las ciudades es asegurar un mente, se han encontrado soluciones en un amplio con-
buen sistema de movilizacin de la fuerza de trabajo. Sin texto de preocupaciones y actividades. Asimismo se ha
embargo, en los casos de Ro de Janeiro y Bogot, la dura- asignado prioridad al uso prudente de nuevos subsistemas
cin del tiempo de viaje promedio al trabajo es de 90 y 60 de transportes, y se ha otorgado especial importancia a la
minutos, respectivamente. Esto no es eficiente desde el asignacin de precios para cada una de las partes del siste-
punto de vista econmico y las ciudades de Amrica Lati- ma de transportes. En cada proyecto se han examinado las
na tendrn que encarar los problemas de Bangkok, donde consecuencias de las alternativas tecnolgicas, las polticas
la congestin del trnsito urbano reduce en un 35 por ciende servicios, el desarrollo institucional, la administracin
to el producto urbano bruto. multimodal, el manejo del trnsito, la gestin financiera y
Los tres casos se refieren al transporte pblico y en ellos la urbanizacin. Esto es muy importante debido a que las
se destaca la importancia y la relevancia de este factor para soluciones que se obtienen sin contar con un marco gene-
el logro de la equidad social en las ciudades. Uno de los pro- ral experimentan problemas.
blemas que surgen del rpido crecimiento vehicular es que Los casos tambin muestran que se han tenido en cuen-
la ciudad se divide en una poblacin descentralizada y mo- ta los problemas estratgicos, concentrndose en logros b-
torizada y una poblacin densa y no motorizada. Esta di- sicos tales como eliminar demoras en los corredores clave
visin aisla cada vez ms a las poblaciones de bajos ingresos o evitar el exceso de subsidios operativos. Tambin han te-
de las oportunidades de empleo, y este problema no es de nido en cuenta la necesidad de que exista consenso, evi-
carcter transitorio debido a que la mayor parte de la po- tando las desventajas de tener que lidiar con quienes se
blacin no podr adquirir automviles en un futuro previ- oponen a los proyectos. La perspectiva estratgica es fun-
sible. Una forma de encarar este problema es a travs de un damental.
eficaz sistema de transporte pblico. Cada una de estas experiencias ha contado con la partici-
Por supuesto, las mejoras en el transporte pblico au- pacin del sector privado como actor principal e interesa-
mentan el rendimiento de los viajes con un incremento m- do en el transporte urbano. Otro aspecto que ha colaborado
nimo de contaminacin urbana y perturbacin ecolgica. en el desarrollo de estos proyectos han sido los problemas
El mejoramiento del transporte pblico permite utilizar que confrontan actualmente los restringidos presupuestos
pblicos y las diferentes formas en que los inversionistas
privados pueden evitar los errores de la administracin p-
i Profesor de Planeacin Urbana e Ingeniera Civil y Ambiental, Massachusetts Institute
of Technology. blica. La razn bsica es que los presupuestos pblicos no
pueden cubrir las necesidades de los servicios. Para resolver determinar el nmero de licitantes a ser seleccionados (con
estos problemas, el sector privado incorpora nuevas for- el propsito de crear un sentido de competencia), conocer
mas de acceso al capital y a menudo tiene una mayor ven- las calificaciones de los licitantes, llevar a cabo conferencias
taja en trminos de la eficiencia con que lleva a cabo sus con los licitantes para asegurar una buena comunicacin,
operaciones. administrar los riesgos en relacin con las responsabilida-
Se ha prestado especial atencin a la incorporacin de un des de los licitantes y proteger el inters pblico teniendo
amplio nmero de interesados en las decisiones de los en cuenta la presencia de un sector privado muy fuerte.

proyectos. Esto incluye a los usuarios, los operadores, los Un segundo tema es cmo mantener una perspectiva re-

proponentes de los nuevos sistemas, el gobierno y los in- alista en relacin con los costos y beneficios en los proyec-
versionistas. Una de las condiciones para que el proyecto tos de desarrollo de transporte urbano. Los problemas
sea viable es que debe incorporar a todos los interesados. clsicos se relacionan con proyecciones muy optimistas de
En los tres casos se cita la incorporacin de cambios tec- la demanda de nuevos servicios y con estimaciones muy
nolgicos. Es notable encontrar que en todos ellos se ac- conservadoras de costos, lo cual sucede a menudo debido
tualiz y en cierta forma se modific la red tecnolgica a que no se presta suficiente atencin a los factores impre-
aunque no se incorporaron ideas futursticas u osadas. Esto vistos que aumentan los costos. Es razonable que los pro-
reafirma la expectativa de que si bien es importante actua- fesionales que desean que el proyectos lleven a cabo tengan
lizar la tecnologa del transporte urbano, el problema bsi- expectativas optimistas, pero stas pueden contribuir a la
co es institucional. En general los aspectos innovadores de muerte del mismo. Un aspecto importante del proyecto de
las soluciones de cada ciudad estn relacionados con los privatizacin del metro de Buenos Aires fue requerir a los
cambios institucionales. Al respecto, las nuevas tecnolog- licitantes que proporcionaran sus propias proyecciones de
as constituyen soluciones posibles, pero las vas de trnsi- la demanda.
to especiales parecen ser particularmente promisorias. Cada uno de estos tres proyectos mostr una tendencia
Cuando se analizan desde el punto de vista de la amplia de- a enfatizar la demanda en vez de la oferta. Los planificado-
manda metropolitana, los nuevos sistemas son costosos y res de los sistemas de agua y alcantarillado han tomado la
no benefician a las grandes mayoras. Si se eliminan las ba- delantera en la comprensin de estos problemas. Por ejem-
rreras institucionales al control del trnsito, a los cobros pro plo, en vez de ampliar las redes de agua y desages en las
el uso de las vas y al desarrollo de proyectos, pueden lo- zonas perifricas de los servicios existentes usando la misma
grarse importantes avances a un costo mnimo. tecnologa, los planificadores estn haciendo hincapi en
Aunque la lista de temas podra parecerse a un "manual otros aspectos del servicio como la calidad del agua, el
de buenas prcticas" y por consiguiente no ofrecera mu- costo de las diferentes alternativas tecnolgicas y la frecuen-
chos conocimientos, es importante tener en cuenta que a cia y duracin de las interrupciones del servicio. Al hacer
un nivel global, pocos son los proyectos que toman en sto estn tomando en cuenta la actitud de los consumi-
cuenta todos estos temas y los abordan en forma decidida. dores y sus preocupaciones. Las preguntas relacionadas con
Son pocos los casos que lo hacen, y los tres casos que se el patrn de la interrupcin de los servicios, las reducciones
incluyen a continuacin constituyen experiencias excep- de la presin de agua que son tolerables, las consecuencias
cionales. de las impurezas bacteriolgicas en la salud, o el equilibrio
Entre los otros temas que merecen analizarse, el primero de los niveles adecuados de minerales con relacin a las pre-
se refiere a la importancia que reviste una cuidadosa refle- ferencias estticas de los consumidores son cada vez ms co-
xin acerca de la forma en que se administra la privatiza- munes y estn contribuyendo a evaluar la dimensin de las
cin. En el proceso de crear un nuevo papel para el sector soluciones. En el caso del transporte se ha hecho un gran
privado hemos atravesado por un perodo de "aprender ha- esfuerzo en el estudio de los patrones de viajes, pero stos
ciendo". En este proceso de han cometido errores debidos no se han incorporado existosamente en la forma de dise-
a la imprevisin. Particularmente el caso de Buenos Aires ar la nueva oferta. En los tres trabajos se pone de mani-
detalla las formas en que el proceso de privatizacin y las fiesto la atencin que se ha prestado a este tema y en cada
relaciones entre las entidades participantes fueron objeto caso se ha instalado un conjunto de servicios para satisfa-
de preocupacin con respecto a las consecuencias futuras. cer segmentos especficos de la demanda. Asimismo, se ha
Ello ha mostrado que lo ms difcil est en los detalles. Al- llevado a cabo un dilogo intenso con los mercados, y los
gunas de las medidas que se adoptaron o de los temas tres casos son buenos ejemplos de la planificacin del trans-
planteados incluyen: desagregar la red de privatizacin, porte urbano tomando como base la demanda.
Gakenheimer 99
Parte del realismo de estos proyectos es que todos ellos se se refiere a devolver la toma de decisiones y la administra-
llevaron a cabo tomando como base opciones modales a cin al nivel local. No obstante, hubo algunos comentarios
precios asequibles. Aunque en los casos de Curitiba y Quito sobre la necesidad de incorporar al gobierno central en una
se analizaron las alternativas de un sistema de trnsito r- forma de "federalismo creativo". El transporte tiende a ser
pido, en ambos casos se decidi no seguir esta alternativa. diferente de otros tipos de adelantos debido a que se re-
Los subterrneos si bien tienen su lugar en el mundo en de- quiere elevados niveles de capital antes de que se lleve a
sarrollo, especialmente cuando se trata de detener la deca- cabo la provisin de los servicios. Las inversiones en trans-

dencia del centro de una gran ciudad, por lo general tienen porte se caracterizan por ser "abultadas". Como se sugiri
un papel muy limitado. Ms an, las ciudades como Quito anteriormente, esto tiende a aumentar la necesidad de una

y Curitiba no eran candidatas para este tipo de transporte. autoridad central responsable para lograr una accin de
An en el caso de Buenos Aires, es poco probable que el carcter global y un proceso estratgico de toma de deci-
metro se convierta en un modo de transporte generalizado. siones. Otro gran obstculo para el desarrollo de un siste-
Es indispensable una poblacin urbana de gran tamao ma de transportes metropolitano bajo un esquema de
para que exista un eficiente sistema de trnsito por tren y descentralizacin es que la mayora de estos casos son mul-
esta alternativa generalmente requiere considerables subsi- tijurisdicionales y las jurisdicciones pequeas tienen un
dios. La mayor parte del trnsito metropolitano seguir lle- inters limitado en la viabilidad de sistemas de transportes
vndose a cabo por medio de autobuses. en gran escala. Los tres proyectos se caracterizan por haber
Una de las ms persistentes ambigedades en el trans- contado con un sostenido apoyo a nivel metropolitano y a
porte urbano es la viabilidad de la planificacin del uso de niveles superiores, lo que asegur un cierto grado de cohe-
la tierra como un instrumento para mejorar el acceso ur- rencia y acciones positivas. El transporte requiere un fede-
bano. Luego de un perodo de casi abandono, los planifi- ralismo creativo.
cadores estn volviendo a la idea de utilizar la planificacin En resumen, los casos de transporte de Curitiba, Buenos
de la tierra como instrumento para la movilidad. Aires y Quito proporcionan interesantes ideas acerca de
La descentralizacin, uno de los temas que se discuti lo que se necesita para que una iniciativa de transporte ur-
con mayor prominencia en la reunin de Barcelona, es un bano funcione. Debemos aprender de estos casos y de
campo en el que los tres casos muestran divergencias con- las personas que participan en ellos, porque en otras ciu-
siderables. Los participantes se mostraron a favor de las dades de la regin se requieren urgentemente iniciativas
virtudes de la descentralizacin, particularmente en lo que de este tipo.

101
Curitiba y su red integrada

de transporte
Carlos Ceneviva1

C uritiba no escapa al crecimiento urbano acelerado y a
la constante concentracin demogrfica que caracteri-
transporte urbano. Cuando dos empresas compiten por el
mismo pasajero se suscita un exceso de oferta y derroche de
zan a las grandes ciudades de Amrica Latina y el Caribe. En recursos. En este tipo de competencia, una de las empresas
esta regin del mundo, la poblacin de los doce pases ms queda sin el cliente y la ineficiencia del conjunto desem-
populosos (90 por ciento del total de 300 millones de ha- boca en una cada de la calidad del servicio, un aumento de
bitantes) crece a razn de ms del 1,5 por ciento anual las tarifas o la fijacin de un subsidio para la operacin.
(con excepcin de la Argentina, donde la tasa es 1,2 por El pblico en general comprende, cada vez con ms cla-
ciento). En nueve de estos pases, que en conjunto tienen ridad, que con cierto grado de esfuerzo y organizacin es
250 millones de habitantes, las tasas de crecimiento estn posible eliminar las ineficiencias y satisfacer la demanda
entre el 2 por ciento y el 3 por ciento, encabezados por Ni- creciente de transporte con menos trabajo, a costo ms
caragua (3,1 por ciento) y Guatemala (2,9 por ciento). bajo y con mayor calidad. Los rganos de financiacin y
La firme tendencia a la concentracin de los habitantes apoyo al desarrollo urbano desempean un papel impor-
en las grandes ciudades, donde hoy reside ms del 50 por tante en este proceso. Se asiste a una intensificacin de la
ciento de la poblacin, agrava el problema de la moviliza- bsqueda de soluciones ms simples, eficientes y adecuadas
cin y esto tiene consecuencias negativas para la produc- a las realidades econmicas y las posibilidades locales, que
cin industrial y la prestacin de servicios. De mantenerse requieren poca inversin y se implantan rpidamente.
este curso, cabe prever que el PIB de esos pases, que en su Cobra cuerpo, principalmente entre los gobiernos mu-
mayor parte se genera en las ciudades, demande propor- nicipales, la conciencia de que es necesario un buen servi-
cionalmente cada vez ms horas de trabajo porque la pro- cio de transporte urbano, que promueva la movilidad
ductividad tiende a reducirse. Nadie puede producir bien en individual, incluso como medio de produccin. El con-
su trabajo si debe gastar tiempo y energa para llegar a su cepto de integracin en red, cualquiera sea el vehculo, se
lugar de ocupacin. superpone a las innovaciones tecnolgicas. La actuacin
Los ndices de calidad de la vida, que hoy da son insa- ejemplar de organismos de financiacin y apoyo al desa-
tisfactorios, pueden cobrar un vuelco favorable a partir de rrollo urbano puede ser ilustrativa. Si esas entidades cola-
un mejoramiento del transporte colectivo. Una interven- boran para reforzar la bsqueda de proyectos simples y
cin rpida y transformadora del poder pblico en el trans- adecuados, pueden ayudar a encauzar soluciones rpidas
porte urbano, que apunte a rectificar las tendencias que pongan en marcha un proceso de transformaciones
actuales, no es fcil pero s perfectamente viable. duradero, aunque se trate de soluciones temporarias, por-
Si existe decisin poltica, es posible iniciar, con una in- que sabemos que son mejores que las propuestas perfectas
versin reducida, un proceso rpido de reorganizacin del y definitivas que nunca se realizan.
transporte que tenga por objeto lograr economas de tiem-
po y de costos operativos. En general, la competencia pro- La experiencia de Curitiba
movida por la desregulacin ha sido improductiva para el En Curitiba, la poltica de transporte asigna prioridad al
transporte colectivo con respecto al individual. El autobs,
1
Arquitecto, Curitiba.. que es el nico medio viable desde el punto de vista eco-
nmico, incorpora innovaciones simples pero muy efi- Uso de la tierra, sistema vial
cientes y logra un rendimiento y una calidad inusitados. y transporte colectivo
Curitiba, capital del estado de Paran, en el sur del Bra- En estos sectores estructurales se definieron parmetros
sil, es el ncleo de una zona metropolitana de 2,2 millones atractivos para la localizacin de actividades econmicas
de habitantes. Es un centro comercial y de servicios que va adecuadas y habitacin de alta densidad, desviando la po-
en camino de convertirse en el segundo polo de la indus- larizacin de la zona central. Esta estructura vial bsica de
tria automotriz del pas. La ciudad, conocida por sus solu- cada sector estructural, denominada "trinario", est cons-

ciones urbansticas novedosas y de bajo costo, inaugur en tituida por tres calles paralelas. En el eje de esos sectores, la

el Brasil, en los aos setenta, un nuevo concepto de plani- va central de treinta metros de ancho entre los edificios,
ficacin urbana y de administracin pblica municipal que donde antes se concentraba todo el trnsito agitado, se re-
con el tiempo influy en varias ciudades brasileas. serv para dar prioridad fsica al transporte colectivo, me-
diante el establecimiento de carriles exclusivos para los
La planificacin autobuses expresos. El poco espacio restante en esa va fue
La estructura de crecimiento de la ciudad se defini y esta- bien aprovechado para el trnsito local y el estacionamiento
bleci en los aos setenta y desde entonces ha gozado de de apoyo para los comercios y servicios concentrados a lo
una relativa continuidad administrativa, a pesar de los cam- largo del eje. El trnsito voluminoso de pasajeros se des-
bios de prioridades y de ritmo derivados de la alternancia plaz hacia las vas paralelas, pavimentadas y preparadas
del poder poltico. para la circulacin en un solo sentido, que se denominan
"vas rpidas de trnsito continuo".
Sin grandes inversiones ni expropiaciones, los habitan-
tes de la ciudad pueden circular mejor por un sistema vial
nuevo y eficiente que an hoy, gracias a las innovaciones
que se le hicieron, absorbe el crecimiento de las demandas
del transporte colectivo y de los automviles particulares.
El transporte como instrumento de

planificacin urbana
Curitiba no puede construir un sistema de transporte sub-
terrneo, ni lo necesita. Entre las ciudades que conozco, es
la que tiene ms posibilidades de hacer frente a los proble-
mas de crecimiento anticipando las soluciones en la medi-
da apropiada, de manera modular, sin derroches, sin saltos
fantsticos y sin dejar que se instale el caos. Cuando sea ne-
cesario y viable sobrevendr el subterrneo, u otra solu-
cin an desconocida.
El poder pblico local promueve la expansin de la RIT
(red integrada de transporte) conforme a las directrices glo-
Curitiba: centros lineales
bales de desarrollo de la ciudad. Los planificadores buscan,
con buen sentido y creatividad, encontrar soluciones ms
Durante los aos setenta, el crecimiento espontneo y su- adecuadas a nuestra realidad, que den como resultado una
bordinado a los intereses privados, dej paso a un creci- mejora constante de la calidad sin abultar los costos y sin
miento ordenado e inducido gradualmente sobre la necesidad de subsidios para la operacin, que consumiran
estructura preestablecida mediante el manejo adecuado por recursos ya escasos en detrimento de sectores tan impor-
el poder pblico, de tres elementos esenciales para la pla- tantes como la salud y la educacin, entre otros.
nificacin urbana: el uso del suelo, el sistema vial y el trans- El sistema de lneas directas, con embarque a nivel y
porte colectivo. Se bloque el crecimiento compacto de la cobro previo, mediante la tecnologa simple y eficiente de
zona cntrica y se establecieron, como alternativa, los sec- las estaciones tubulares, es un ejemplo de esas mejoras. El
tores estructurales bajo el concepto de "centros lineales" ex- ligeirinho economiza 14 por ciento de la tarifa en relacin
tendindose en direccin a los barrios. con un sistema convencional, y gracias a la rapidez del
Ceneviva 103
1 CUADRO 2.3. RIT CURITIBA. RESUMEN DE DATOS OPERATIVOS
Tipo de Color del Capacidad del Precio det Cantidad Velocidad Flota Km/da Pasajeros/km Pasajeros/ Tarifas/da
linea vehculo vehculo vehculo delineas km/h da x mil xrnil
(USSmiles)
Almentadora anaranjado 90 pasajeros 91 163 16 621 150.348 4,5 681 366
Interbarros verde 110 pasajeros 170 8 16 159 34J29 5,0 171 88
Directa gris 110 pasajeros 174 13 32 248 64.426 5,2 334 220
Expreso artic, rop 170 pasajeras 252 6 20 73 17.041 5,8 155 94

Expreso batfc rojo 270 pasajeros 457 3 20 95 17,772 16,3 342 207

Subtotai RIT 193 1197 284.416 1,683 94$
Convencional amariKo 90 pasajeros 91 86 16 351 87,593 2,9 252 252
Totales 279 1.528 372.009 1.935 1.197
viaje, devuelve a los usuarios una hora de vida por da. CUADRO 2.4 RIT CURITIBA
Los "biarticulados", esos autobuses enormes similares a COSTOS TOTALES DE LA RED INTEGRADA
un tranva, que incorporan las lecciones del ligeirnho, cons- (mus, efe 1/5 dlares)
tituyen otro ejemplo de este esfuerzo por reducir costos, eli-
minar ineficiencias y mejorar constantemente. No conozco nf reestructura Inversin
pblica
r 7SJ20
otra ciudad, inclusive entre las que otorgan subsidios, que
Terminales 25 unid. 900 22.50G
ofrezca a sus habitantes, por la misma tarifa, las opciones
Vas exclusivas 56 km 800 44.800
de transporte disponibles en Curitiba. 8.520
Estaciones tubulares 213 40
Material rodanteinversin
La red integrada de transporte (RIT) privada 188.504
Estamos en la etapa final de un proceso de sustitucin del Particulados 95 457 43*415
antiguo sistema convencional por una red de lneas in- Articulados 73 252 18396
Ugernhos 248 174 43,152
terconectadas. En lugar de un conjunto desarticulado de l-
rtterbarrios 159 170 27,030
neas superpuestas y con tarifas diferenciadas, se crea una
Alirnentadores 621 91 56.511
red rlp Hnpas i ntprrrm petadas nnr mpriin dp tprminalp; dp
integracin. Costo total 264.324
Hoy da el sistema funciona conforme al concepto de red

integrada, permitiendo que cada pasajero organice su pro- poder pblico, por su parte, se encarga de las inversiones en
pio trayecto usando varias lneas y abonando slo una ta- infraestructura: vas, estaciones de integracin, sealiza-
rifa. El resultado ha sido la disponibilidad de un mejor cin y estructura de planificacin y control.
nivel de servicio y a un precio ms accesible. La planificacin del transporte guarda una estrecha rela-
cin con las directrices generales de planificacin urbana
Planificacin pblica y operacin privada definidas en el Plan Maestro, con el objeto de apoyar el cre-
La RIT est formada por 193 lneas interconectadas, a las cimiento de la ciudad sobre una estructura urbana estable-
que se agregan 86 lneas convencionales que an no estn cida de antemano, optimizando las inversiones pblicas.
integradas. La prestacin del servicio corre por cuenta de
diez empresas privadas que desde hace muchos aos ope- Las innovaciones
ran en el mercado local, bajo un rgimen de permisos de ex- Mediante una serie de innovaciones se ha logrado mante-
plotacin del servicio conforme a normas dictadas por el ner en constante aumento la capacidad de transporte y la
poder pblico. Estas empresas efectan todas las inversio- vida til del sistema, con una proyeccin de aprovecha-
nes en flota e instalaciones necesarias para el funcionamiento de toda la infraestructura durante muchos aos.
miento y el mantenimiento de los vehculos, de acuerdo Carril exclusivo. Es una faja de siete metros de ancho, ex-
con el dimensionamiento y la determinacin del munici- clusiva para las lneas expresas en ambos sentidos del trn-
pio. Todos los conductores, guardas, mecnicos y funcio- sito, situada en el eje de la va central de los sectores
narios administrativos son empleados de las empresas. El estructurales. Se halla limitada por dos canteros separado-
res que impiden el acceso de otros vehculos. Los primeros gidez del sistema con las innumerables posibilidades de
20 kilmetros, en el eje de las estructuras norte y sur, se pro- conexin entre lneas, la demanda se reorganiz conforme
yectaron en 1972, se construyeron en 1973 y comenzaron a nuevos trayectos entre los mismos puntos y la oferta
a funcionar en 1974. Hoy da hay cinco ejes, con un total cobr una nueva dimensin, con ganancias operativas.
de 56 kilmetros de carriles exclusivos.
Lneas expresas. La primera entr en funcionamiento en La remuneracin por kilmetro recorrido
1974, en el eje norte-sur, con vehculos especiales para 110 En 1986, las empresas operadoras que hasta entonces co-

pasajeros que en su mayora viajan de pie. Circulan exclu- braban directamente por pasajero transportado, pasaron a
sivamente por los carriles, aislados del trnsito restante y ser remuneradas por kilmetro recorrido. El municipio traza

tienen paradas comunes cada 500 metros y terminales de la programacin pormenorizada del servicio (flota, horarios,
integracin cada cuatro kilmetros, en las que reciben pa- extensin del recorrido, etc.), fiscaliza su ejecucin, recoge
sajeros de otras lneas. Circulan a una velocidad comercial la recaudacin diaria de todo el sistema y paga a las em-
de 20 km/h y los vehculos son de color rojo. presas por servicio prestado efectivamente, a costos reales.
Lneas alimentadoras. Cubren trayectos cortos, con auto- Un reglamento detallado rige los derechos y las obligacio-
buses convencionales y conectan a los barrios cercanos a las nes de las empresas prestatarias del servicio, definiendo las
terminales de integracin. Los vehculos son de color ana- faltas y las sanciones, con el objeto de eliminar ineficiencias
ranjado. y mejorar constantemente la calidad del servicio.
Lneas interbarrios. Son lneas circulares, con desplaza-
miento en ambos sentidos, que conectan los barrios sin El embarque a nivel: la estacin tubular
pasar por la zona cntrica. Surgieron en 1979, cuando la y las lneas directas (Ligeirinhos)
consolidacin de los centros lineales redujo la polarizacin El proyecto de estacin tubular, creado en Curitiba en 1984
de la zona cntrica como destino nico de los traslados. La y rechazado por otra ciudad, debi aguardar hasta 1991 por
ocupacin gradual de los sectores estructurales gener mo- su oportunidad de concretarse. Con el objetivo principal de
vimientos tangenciales entre los sectores estructurales, cre- agilizar la operacin de embarque y desembarque de pasa-
ando una demanda de las lneas interbarrios e imprimiendo jeros, surgi la innovacin de la plataforma elevada y pro-
mayor impulso a la descentralizacin. Los vehculos son de tegida, que permite el acceso controlado y un embarque
color verde. rpido y seguro, que se completa en un octavo del tiempo
que requera el sistema anterior. Las personas se sienten ms
Integracin y tarifa nica respetadas, el usuario aplaude la innovacin y el diseo sor-
Hasta 1979 las tarifas reflejaban el costo operativo de cada prende y agrada a todos.
lnea por separado. Las lneas ms largas, por ser menos ren- En el Brasil, puede decirse que aproximadamente un ter-
tables, tenan una tarifa mayor y esto gravaba a la poblacin cio de los traslados urbanos, cualquiera sea el medio de
de bajos ingresos que resida en la periferia de la ciudad. Ese transporte, son largos en relacin con la escala de la ciudad
ao se estableci la tarifa nica que refleja el costo opera- considerada. El usuario de automvil generalmente escoge
tivo de todo el sistema y las lneas ms cortas pasaron a sub- su trayecto diario, optando por el ms rpido y con trnsi-
sidiar a las ms largas. La tarifa nica, adems de ser to ms constante, aunque sea ms largo. Con el objeto de
socialmente justa, facilit la implantacin de la integra- ahorrar tiempo, esta opcin tambin puede ofrecerse al
cin tarifaria entre lneas de empresas diferentes. usuario del autobs, mediante el uso de lneas directas
entre algunos de los puntos ms importantes de la ciudad,
El concepto de red y las terminales donde existe concentracin de la demanda. En Curitiba,
de integracin esos puntos son las terminales de integracin.
Inmediatamente despus de la entrada en funcionamiento Desde 1991, las lneas directasque la poblacin bauti-
de la primera lnea interbarrios, se adopt el concepto de la z cariosamente con el apodo de ligeirinhosconectan las
operacin en red, conectando lneas de empresas diferen- terminales de integracin, distantes entre s unos 3,2 kil-
tes. Entre 1980 y 1982 se construyeron quince terminales metros como promedio, sin paradas intermedias y circu-
de integracin a lo largo de los carriles exclusivos, permi- lando a una velocidad comercial de 32 km/h. Los ligeirinhos
tiendo la integracin fsica y tarifaria entre lneas expresas, favorecen las integraciones, conectando la ciudad de un
alimentadoras e interbarrios, con independencia de cul extremo a otro, creando nuevas opciones y nuevos re-
fuese la empresa operadora. Por este medio se quebr la ri- corridos, facilitando los desplazamientos y, sobre todo,
Ceneviva 105
CUADRO 2.5. RIT CURITIBA. COSTOS DE LAS LINEAS DIRECTAS

(mte de vs$)
Cantidad Coito Costo

unitario total
Estaciones tubulares
inversin pblica 119 40 4.760 10%
VenKufos-~lnvr5in privada 248 174 43,152 90%
Totatde inversiones 47.912 100%

economizando tiempo a los pasajeros. Los vehculos son de
color gris. Estacin tubular central
Su complementacin y ampliacin se imponen como
solucin de bajo costo para atender la demanda creciente
y promover el ahorro de tiempo, en desplazamientos cada
vez ms largos derivados de la continua y acelerada ex-
pansin urbana. Un Hgeirinho reemplaza a dos autobuses
convencionales y, por ende, economiza mitad de la flota y
su correspondiente costo operativo.
Es ms econmico porque, al detenerse menos y circular
en forma ms continua, es menor su consumo de combus-
tible, componentes mecnicos, frenos, cubiertas, etc. Esto
hace que la lnea sea la de menor costo por pasajero trans-
portado. Adems, absorbe de 30 a 40 por ciento de la de-
manda, hecho que alivia a las otras lneas, especialmente las Estacin tubular de doble entrada
expresas y ayuda a descongestionar los carriles exclusivos.
Empero, el beneficio ms grande que rinden los ligeirin-
hos es la economa de tiempo para los pasajeros, una hora
diaria por persona, con lo cual en breve habr de sobrepa-
sarse las 200.000 horas diarias de economa para la ciudad.
Un beneficio adicional, e importante, es la facilidad de
acceso para las personas con dificultades locomotrices, in-
cluso las que usan silla de ruedas. El acceso a las estaciones
tubulares se logra por medio de pequeos ascensores y el
embarque en los vehculos es rpido y seguro, sin atrasos ni
perjuicios para la regularidad, y sin necesidad de lneas es-
peciales que, en general, segregan a las personas con disca- Estaciones tubulares interconectadas
pacidades fsicas.
Actualmente funcionan trece lneas directas que confi-
guran una red complementaria de la que exista y consti- Los autobuses biarticulados
tuyen una opcin de transporte nueva y atrayente, que ha (''Metro de superficie'')
absorbido una parte significativa de la demanda. Se trata de vehculos con gran capacidad (270 pasajeros) sin
Un estudio realizado en 1992 indic que un 28 por cien- peldaos ni molinetes en los modelos ms avanzados, que
to de los pasajeros de los ligeirinhos son usuarios nuevos que circulan por carriles exclusivos y brindan la agilidad, la co-
optaron por dejar sus automviles en casa, lo que significa modidad y la seguridad del embarque y desembarque a
que hay en las calles 30.000 automviles menos, vale decir nivel de la plataforma, por medio de la tecnologa simple
cerca del siete por ciento del parque. pero eficiente de las estaciones tubulares. Se trata de un pe-
queo "metro" de superficie, con tecnologa adecuada a las
necesidades y las posibilidades locales.
La instalacin de las plataformas elevadas en las termi-
nales y de las estaciones tubulares en las paradas, aseguran CUADRO 2.6. RIT DE CURITIBA. COSTOS DE LA
al autobs biarticulado las condiciones apropiadas para ab- LINEA NORTE SUR DE AUTOBUSES BIARTICULADOS
sorber el aumento de la demanda previsto para los prxi- (tefe feto*)

mos 14 aos y ofrecen ms comodidad y seguridad a los
Inversin pblica 7,!60 19%
pasajeros, con un servicio de mejor calidad y menor costo
Obras cantidad costo costo
operativo. unitario total
La primera lnea entr en servicio en diciembre de 1992, Adaptacion de term nales 6 unid, 200 1.200

con 33 vehculos que transportaban 100 000 pasajeros Repavmenacifl de carriles
por da en el eje Boqueiro, con ms comodidad y a un exclusivos 20 km 160 3.200

Estaciones tubulares 56 35 1.960
costo seis por ciento ms bajo que el anterior. La segunda
litaciones centrales 2 400 800
lnea comenz a funcionar en agosto de 1995, en el eje
Inversin privada 30,162 81%
norte-sur, con una flota de 66 vehculos que, al comienzo,
Vehculos cantidad tost costo
transportaba 240.000 pasajeros por da. Ese caudal aumen- unitario total
t a 260.000 en la actualidad y se hace necesario ampliar Autobuses biarticulados 66 unid 457 30.162
la flota. Inversin total 37322 100%
La adopcin de los autobuses biarticulados tambin per-

miti descongestionar los carriles. Ahora, el tiempo de es-
pera es mayor debido a la reduccin de la cantidad de
vehculos a la mitad y esto ha permitido mejorar la regula- Curitiba cuyo costo ascendi a US$200 millones, de los
ridad de los horarios y distribuir mejor los vehculos a lo cuales el Banco Interamericano de Desarrollo financi
largo de la lnea, con la ayuda de un buen ajuste y sincro- US$120 millones. El programa consisti en una amplia va-
nizacin de los semforos, cuyo funcionamiento, en el fu- riedad de obras concebidas con el objeto de mejorar el
turo prximo, ser accionado con los propios autobuses. transporte, incluyendo pavimentacin de las vas que re-
Actualmente los autobuses circulan a intervalos de dos corren los autobuses, sealizacin y seguridad viales, auto-
minutos, pero las pruebas realizadas demostraron que es matizacin de la planificacin y control del transporte
fcil aumentar la frecuencia a un vehculo por minuto. Se pblico, construccin de terminales de integracin, esta-
duplicara de esta forma la capacidad de transporte y, ciones tubulares, carriles para ciclistas y centros de apoyo
merced a un aumento del nmero de vehculos, podra al usuario y comunicacin con ste mediante un sistema de
atenderse el aumento de la demanda proyectado para los informacin claro y actualizado. El programa, que se apro-
prximos catorce aos si se mantienen las tasas de creci- b en octubre de 1995, se halla en vas de ejecucin y ya se
miento como hasta el presente. complet el 60 por ciento de su cronograma material y
El tiempo de vida til de estos vehculos es de diez aos, financiero.
al cabo de los cuales deben ser reemplazados por nuevas
unidades. Por esto, aunque el crecimiento de la demanda Los beneficios
sea superior al previsto, nunca ser tan grande como para El anlisis de los datos cuantitativos de los cuadros ante-
impedir que, si es necesario dentro de diez aos, pueda lo- riores permite concluir que las innovaciones adoptadas
grarse un nuevo mejoramiento de la calidad, aprovechan- han beneficiado a la ciudad y a los usuarios de la red inte-
do las nuevas tecnologas que hayan surgido para entonces, grada. Las ventajas comparativas de las lneas directas, por
sin desperdicio de la inversin efectuada ahora2. ejemplo, son la posibilidad del pago anticipado y el em-
barque a nivel por medio de las estaciones tubulares, que re-
Financiamiento ducen considerablemente el tiempo de embarque por
La lnea de autobuses biarticulados norte-sur constituy la pasajero y, por ende, el lapso de detencin de los vehculos.
contrapartida local en el programa de transporte urbano de Esto contribuy a reducir sensiblemente el tiempo de viaje
de los pasajeros y exige una cantidad menor de vehculos
2 El autobs biarticulado tiene 25 m de largo, 2,60 m de ancho y 3,13 m de altura, con
(menos capital que debe remunerarse) para transportar la
una distancia entre ejes delantero y trasero de 3,45 m, y su peso bruto asciende a 36.500
kilogramos. Tiene motor diesel, con seis cilindros en lnea y una potencia de 210 kw (286
misma cantidad de personas.
hp), est dotado con caja de cambios automtica con cinco velocidades de avance y una Los vehculos de las lneas convencionales circulan a
de retroceso y alcanza una velocidad mxima de 55 km/h. Tiene suspensin neumtica
con regulacin de nivel automtica y sistema de frenos ABS, para evitar el bloqueo de las una velocidad comercial de 16 km/h, mientras que la ve-
ruedas. El vehculo tiene cinco puertas, sin pendaos, dos de ellas en la parte delantera,
una entre las articulaciones y dos en la parte posterior. locidad en las lneas directas es de 32 km/h y el tiempo de
Ceneviva 107
embarque es de dos segundos y de un cuarto de segundo nueve por ciento de la flota de automviles de la ciudad per-
por pasajero, vale decir doble velocidad y tiempo de em- manece guardado, con la consiguiente reduccin de la con-
barque equivalente a 1/8 de las lneas convencionales. En taminacin atmosfrica, la mayor fluidez del trnsito con
promedio, las lneas directas economizan la mitad del tiem- menor consumo de combustible y el mejoramiento de la ca-
po que antes se gastaba en las lneas convencionales, lo que lidad del medio ambiente para toda la poblacin.
representa una hora diaria por persona. El nmero de pa-
sajeros en las lneas directas asciende a 334.000 personas Los prximos diez aos

diarias y si se considera un promedio de tres viajes diarios Ser necesario establecer nuevas lneas directas para com-
por persona, estamos hablando de unas 111.000 personas pletar la cobertura espacial de la red en toda la ciudad. Los

y, por ende, ms de 100.000 horas diarias que no se des- ligeirinhos pueden atender del 30 por ciento al 40 por cien-
perdician dentro de los autobuses y que, de alguna mane- to de la demanda de transporte colectivo, economizando
ra, pueden transformarse en horas productivas. tiempo y facilitando la integracin, con ventajas para todos
Otro ejemplo lo constituyen los carriles exclusivos por los pasajeros, inclusive los que no utilizan ese servicio, mer-
donde circulan los autobuses biarticulados de las lneas di- ced a la descongestin de las otras lneas, en especial las ex-
rectas. Estas vas, que tienen una longitud total de 56 kil- presas. Adems, pueden atraer nuevos usuarios.
metros, sirven a los ejes con mayor demanda y por ellas Tambin se pondrn en circulacin autobuses biarticu-
circulan diariamente 497.000 pasajeros. Las unidades se lados en el eje este-oeste, uniformando la operacin en
desplazan a una velocidad de 20 km/h, que rinde una eco- toda la extensin de los carriles en los cinco ejes estructu-
noma de 25 por ciento de tiempo en relacin con las an- rales, con lo cual se reforzar la imagen del sistema y se fa-
tiguas lneas convencionales. Si se considera un promedio cilitar su conocimiento y uso por toda la poblacin.
de tres viajes diarios por persona, se concluye que usan
estas lneas unas 166.000 personas y a razn de 20 kilme- Metropolizacin
tros, como promedio, por persona (ida y vuelta), el tiempo La instalacin de varias plantas de armado de automotores
de viaje es de una hora en lugar de una hora y quince mi- que iniciarn su produccin en las proximidades de Curi-
nutos. A razn de 15 minutos diarios por persona, para tiba dentro de dos aos, exige la adopcin de algunas me-
166.000 personas, la economa de tiempo asciende a 41.000 didas en materia de transporte. La solucin propuesta, que
horas diarias, aproximadamente. se halla actualmente en vas de concrecin, consiste en la
Otro beneficio es la disminucin del nmero de vehcu- expansin de la RIT hacia el mbito metropolitano, exten-
los en circulacin, pues se calcula que unos 41.000 auto- diendo el concepto de la operacin en red a todas las zonas
mviles permanecen en sus garages. El clculo se basa en los ocupadas, cuya demanda de transporte tenga caractersticas
31.000 nuevos usuarios de las lneas directas y los 10.000 de netamente urbanas, vale decir, que est constituida por
las lneas de mnibus biarticulados. Eso significa que el desplazamientos cotidianos de ida y vuelta para concurrir
al trabajo.
El sistema de transporte de la regin metropolitana est
CUADRO 2.7. RIT DE CURITIBA.
subsanando el atraso en que se hallaba en relacin con el
RESUMEN COMPARATIVO DE LOS COSTOS OPERATIVOS
sistema de Curitiba. Todava, empero, muestra una super-
Lnea Lnea Expreso Expreso posicin excesiva de lneas con baja demanda, que parten
conven- directa articulado biarticuado desde los puntos perifricos ms variados y distantes en di-
cional (lgeirinho)
reccin al centro de Curitiba.
1. Costo operativo 1,21 1,29 1,41 1,67
2. Costo de administracin 0,15 0,16 0,18 0,22
Los rganos estatales encargados del asunto orientaron
3. Costo de capital 0,53 0,53 0,39 1,57
mal las soluciones durante los ltimos aos, debido a que
4, Impuestos 0,06 0,06 0,66 0,04 los componentes de inspiracin poltico-partidaria ejercie-
Remuneracin por km (US$) 1,95 2,04 2,07 3,50 ron su influencia y dislocaron la propuesta tcnica, que
Capacidad de vehculo insista en considerar la existencia de la RIT y sugera el de-
(pasajeros) 9Q 110 170 270
sarrollo de un sistema paralelo, superpuesto al de Curitiba,
Costo dd vehculo (US*) 91 .000 174.000 252.000 457.000
con evidente perjuicio para ambos. Ahora, merced a un
ndice de pasajeros
por kilmetro 3,6 5,2 5,8 16,3 acuerdo entre los municipios interesados y el gobierno del
Costo por pasajero (US$) 0,68 0,39 0,39 0,21 estado, se procede a la reestructuracin de los sistemas mu-
nicipales orientndolos hacia sus propios centros y no hacia
el de Curitiba, apoyando y reforzando sus funciones natu- ca y la electrnica, que pueden hacer mucho pero no todo,
rales como polos de comercio y servicios. es necesario recordar que nada hay que sustituya al con-
De las terminales de integracin all localizadas deben tacto humano, al encuentro entre las personas con fines de
partir las lneas directas (operadas por empresas locales) a trabajo, de placer y de convivencia, que llevan al ser hu-
modo de prolongacin de las que antes existan en el mu- mano a construir ciudades en busca de una vida mejor.
nicipio de Curitiba, como opcin para desplazamientos Es all donde el transporte tiene un papel importante y
ms largos, posibilitando viajes ms rpidos y la integracin es preciso obrar con lucidez para comprender y admitir

tarifaria con otras lneas, en cualquiera de las veinte termi- que, pese a todos los avances tecnolgicos, la mayora de las

nales que ya estn en funcionamiento. Subsistiran lneas personas slo podr contar para sus desplazamientos dia-
convencionales con una dimensin adecuada para atender rios, con ese vehculo tan comn, y de tecnologa tan di-
los desplazamientos de punto a punto a lo largo del eje de fundida y accesible, que es el autobs, y que ste seguir
ingreso que utilizan las lneas actuales, pero sin llegar a la siendo, durante mucho tiempo, el nico medio de trans-
zona cntrica. porte posible en la mayora de nuestras ciudades.
Ms adelante se dispondr la extensin de los autobuses Los perfeccionamientos que muestra Curitiba pueden
biarticulados que circulan por una va exclusiva y llegan elevar el desempeo de los autobuses al nivel de los siste-
ms all de los lmites municipales, en direccin a los mas de transporte dotados de la tecnologa ms moderna
municipios vecinos, ampliando y consolidando la red que, por ende, son ms caros. Eso es lo que Curitiba viene
metropolitana. Todo esto se har aprovechando al mximo haciendo durante los ltimos aos: buscar y encontrar so-
la infraestructura existente (sistema vial, terminales y esta- luciones simples y de bajo costo, pero sumamente eficien-
ciones tubulares ya instaladas), evitando las grandes inver- tes y que rinden beneficios inmediatos a la poblacin. No
siones, aumentando la utilizacin y eficiencia de los puede vacilarse en afirmar que sta puede ser la solucin
equipos disponibles, economizando tiempo y dinero y fa- para muchas otras ciudades, an en los pases desarrollados.
voreciendo la integracin con tarifa nica, que es rasgo El alto nmero de visitas y de solicitudes de cooperacin
propio del transporte de Curitiba. tcnica que recibe la ciudad, indica que se est en la senda
correcta.
Conclusin El apoyo del BID y del BNDES, con financiacin de im-
Un examen rpido del transporte urbano en los pases en portancia para un amplio programa de obras en toda la ciu-
desarrollo, especialmente en las principales ciudades lati- dad fomentados por esas soluciones de bajo costo, refuerzan
noamericanas, muestra un panorama desolador, casi cati- esa certeza. Las ms de cien mil horas ahorradas todos los
co. En todas las ciudades, salvo escasas excepciones, se das gracias al uso del ligeirinho, por ejemplo, constituyen
observa un alto grado de ineficiencia que maltrata a la po- una economa inestimable que se deposita da tras da en
blacin y pone en evidencia las dificultades con que tro- la cuenta del bienestar colectivo y de la productividad de la
piezan los poderes pblicos para cumplir su misin de poblacin trabajadora de esta ciudad. Ahorro de tiempo,
planificar y controlar un servicio pblico de tanta impor- que es lo ms valioso, y que puede dedicarse al descanso,
tancia para la vida cotidiana. Cada da trae aparejado un al estudio, a la convivencia familiar y que se transforma
enorme derroche de tiempo y recursos provocado por la en vida.
falta de organizacin material y operativa de una maraa
desordenada de lneas de autobuses. Un camino nuevo
Las autoridades ms respetadas en materia de planifica- Asimismo, la comodidad y la seguridad de los expresos
cin urbana afirman, y ha de coincidirse con ellas, que por biarticulados, sumadas a la eficiencia del embarque a nivel
encima del tamao mediano no hay una buena ciudad sin de las estaciones tubulares, han deparado ms comodidad
un buen sistema de transporte. Para contar con un buen ser- y calidad a los pasajeros de la red integrada, demostrando
vicio de transporte, empero, esas ciudades no precisan que que a partir de una visin global de la planificacin urbana,
gastar lo que no tienen con el fin de adquirir tecnologas de el transporte puede evolucionar con dignidad, adelantan-
avanzada, complejas y onerosas, que no siempre resuelven do las correcciones en el momento oportuno, impidiendo
los problemas de la manera que se promete. que los problemas crezcan sin adoptar soluciones, como
En momentos en que la ciencia y la tcnica avanzan a ocurre en muchas ciudades del mundo.
pasos agigantados en varios sectores, cuando el mundo se Los expresos biarticulados y las redes de lneas directas
deslumhra ante las posibilidades infinitas de la informti- (los ligeirinhos, que pronto abarcaran el mbito metrpoli-
Ceneviva 109
tao), estn contribuyendo considerablemente a mejorar la Curitiba inscribi en su paisaje urbano y en la literatura
calidad de la red integrada de transporte, transmitiendo a internacional sobre ciudades la configuracin actual de su
las personas el respeto que sienten las instituciones y las au- red integrada de transporte, revitalizada por la solucin in-
toridades pblicas por el bienestar de la poblacin. El au- novadora de los ligeirinhos y los biarticulados. Creo y espe-
tobs biarticulado podr asumir, gracias a su capacidad y ro que otras ciudades estn adoptando soluciones similares
eficiencia, el papel que hasta ahora se hallaba reservado a porque son buenas y porque son ms viables y adecuadas
los mnibus modernos, cuya tecnologa exige plazos de a nuestras posibilidades econmicas y financieras actuales.

instalacin dilatados y volmenes de inversin insoporta- Adems, se trata de soluciones urbanas, no exclusivas de
bles para los magros presupuestos municipales. Curitiba, aplicables a cualquier ciudad del mundo por en-

En Curitiba se ha constatado que, pese a la falta de re- cima de cierta dimensin. Creo que, con las adaptaciones
cursos, es posible realizar esa transicin hacia el futuro, necesarias a realidades diversas, muchas ciudades implan-
por lo menos durante dos decenios, mediante una red in- tarn sus ligeirinhos y sus autobuses de gran porte, con lneas
tegrada de transporte totalmente operada por autobuses, de interconectadas y con embarque y desembarque en esta-
manera realista, cmoda y eficiente. Por eso se reciben ciones tubulares, con otros nombres y otras formas, pero
tantas visitas del exterior, de estudiantes, arquitectos, pla- siempre reproduciendo el concepto y el modelo que cre el
nificadores urbanos, administradores pblicos, alcaldes, di- poder pblico de Curitiba, asociado con la poblacin,
rectores de redes de transporte, consultores internacionales, abriendo un nuevo camino para el transporte urbano.
dirigentes polticos y periodistas, que llegan a verificar y Comienza a delinearse una tendencia mundial en busca
aprender cmo una ciudad del tercer mundo, con algunos de soluciones intermedias entre el autobs y el tren subte-
recursos financieros y una enorme voluntad poltica, puede rrneo y muchas ciudades del mundo estudian nuevos rum-
ejercer su creatividad con lucidez, para crecer con calidad bos. Curitiba ya encontr el suyo.
y renovarse conservando su memoria, para mejorar hoy
preparando su futuro.

111
Proceso de privatizacin de trenes

urbanos y del metro de Buenos Aires
Jorge Kogan>

C on el objeto de combatir una de las principales fuentes
del dficit fiscal, en agosto de 1989 el Congreso de la
Nacin aprob la Ley de Reforma del Estado y Empresas
La estrategia del cambio
Las opciones que se consideraban en aquel momento eran
permitir que la situacin continuara, lo que podra haber
Pblicas a efectos de reactivar la economa argentina esti- conducido a una cancelacin masiva de los servicios, en
mulando la operacin privada de las grandes empresas es- cuyo caso la totalidad del sistema ferroviario o por lo menos
tatales. En el caso de los ferrocarriles, el Congreso decidi una parte se hubiera cerrado, o bien enfrentar la situacin
que la participacin privada se llevara a cabo a travs de y promover un cambio drstico.
concesiones. Desde el punto de vista econmico, el principal efecto de
Cuando se inici el gobierno del presidente Menem (julio la suspensin de los servicios hubiera sido la transferencia
de 1989), Ferrocarriles Argentinos (FA), la empresa estatal de de los costos a las rutas de carga que normalmente es trans-
ferrocarriles, operaba cerca de 35.000 kilmetros de vas; portada por ferrocarril, con el consiguiente aumento de ta-
tena aproximadamente 92.000 empleados y se encontraba rifas y su efecto negativo sobre las exportaciones, en
en una situacin crtica. La disminucin del trfico de los particular de cereales. Este estado de cosas se habra agra-
tres tipos de servicios ofrecidos por FA (carga, pasajeros in- vado an ms al contratarse a travs de concesiones los ser-
terurbanos y pasajeros suburbanos en la zona metropolita- vicios de mantenimiento de importantes sectores de la red
na de Buenos Aires) era una clara manifestacin de la vial nacional, dado que ello implic la imposicin del peaje
situacin expuesta: los volmenes transportados entonces y el control del peso y el tamao de los vehculos. Tales fac-
eran de un 35 a un 50 por ciento inferiores a los de 1965. tores incrementaron los cargos viales y, paradjicamente,
El resultado de todo ello se manifestaba en la desastrosa crearon las condiciones adecuadas para mejorar la posi-
situacin financiera (se requera un subsidio de ms de cin competitiva del transporte por ferrocarril.
US$2 millones diarios), el alto grado de ineficiencia, un La cancelacin de los servicios de pasajeros en la regin
sistema cuya confiabilidad disminua aceleradamente, metropolitana de Buenos Aires habra trado aparejado un
malas condiciones de seguridad, etc. Haba muy pocas es- gran congestionamiento del trnsito y, lo que es peor an,
peranzas de supervivencia para una empresa que princi- la desaparicin del nico modo de transporte del que dis-
palmente era una fuente de empleo y de servicios sociales, ponan cientos de personas. Se habra creado una situacin
estaba sujeta a presiones polticas, y a la fuerte influencia de muy crtica, en especial en las horas de mayor demanda,
los sindicatos de trabajadores y de los proveedores y con- que habra afectado no slo a los usuarios habituales del fe-
tratistas. No era difcil prever que, si el statu quo conti- rrocarril, sino tambin a quienes no lo usan y a las perso-
nuaba, los servicios iban a terminar por interrumpirse, en nas que se desplazan a travs de otros medios de transporte.
especial por la inercia de la empresa para enfrentar cambios, Adems, la desaparicin de esos servicios ferroviarios habra
as como por las restricciones y regulaciones impuestas por generado una presin poltica muy difcil de resistir y no se
su naturaleza estatal. habra contado con la colaboracin de los sindicatos. Por lo
tanto, era evidente la necesidad de elaborar una estrategia
i Vicepresidente de Mercer Management Consulting, Inc., Buenos Aires.
que pudiera ponerse en prctica y fuera aceptable por todos laciones, lo cual a su vez, provocaba un deterioro an
los actores del proceso. mayor.
FEMESA operaba un servicio ferroviario suburbano de
Objetivos de la reforma gran envergadura en el Gran Buenos Aires, a lo largo de una
Para el gobierno, el proceso de privatizacin tena cuatro red de 900 kilmetros de lneas que conectaban 267 esta-
objetivos principales: i) reducir la carga financiera que re- ciones, y con cerca de 1800 trenes diarios que transportaban
presentaban los ferrocarriles en el presupuesto nacional ms de un milln de pasajeros por da. El gobierno dividi

(ms especficamente, eliminar el subsidio a los servicios de las lneas operadas por FEMESA en siete grupos de servicios

carga y al nico corredor viable interurbano de pasajeros que se ofrecieron como concesiones junto con el sistema de
para concentrarlo slo en aquellas lneas de pasajeros inte- Subterrneos de Buenos Aires (SUBTE), cuyos 44 kilmetros
rurbanas cuyo servicio pudiera justificarse por razones so- de lneas, que prestaban servicio en 76 estaciones y des-
ciales y en las lneas suburbanas, y transformar el subsidio plazaban 140 millones de pasajeros por ao, eran operados
operativo de los servicios de pasajeros metropolitanos en por una empresa de la Municipalidad de la Ciudad de
aportes para inversiones de capital); ii) mejorar el servicio Buenos Aires.
a los usuarios; iii) recapitalizar los ferrocarriles mediante la En el marco de las privatizaciones de FEMESA y SUBTE,
rehabilitacin y la renovacin de sus instalaciones y equi- el gobierno retuvo la propiedad de los activos. Los inmue-
pos segn fuera necesario; y iv) desarrollar la capacidad de bles no afectados a la explotacin, y las reas no operativas
gestin del sector privado en materia ferroviaria. de las terminales de la ciudad de Buenos Aires y otras esta-
ciones principales no forman parte de la concesiones ferro-
Servicios metropolitanos de Buenos Aires viarias y se administraban en forma separada. Los ingresos
Desde mucho tiempo se sostena que los problemas que que el gobierno obtenga de dicha administracin se desti-
planteaban los servicios ferroviarios de corta distancia, in- narn a subsidiar los servicios ferroviarios metropolitanos.
tensos y colmados, especialmente en las horas de mayor de- Las concesiones se adjudicaron a travs de un proceso de
manda, slo podan ser resueltos por una administracin licitacin pblica internacional por un perodo de 10 aos
exclusivamente dedicada a ellos. (20 en el caso de SUBTE), prorrogables indefinidamente
El primer paso fue crear, en diciembre de 1989 y como por perodos adicionales de 10 aos. A diferencia de las con-
parte de Ferrocarriles Argentinos, la Administracin de cesiones de los servicios de carga, las concesiones metro-
Ferrocarriles Suburbanos. El segundo paso fue ms ambi- politanas requeran el aporte de fondos pblicos.
cioso: en marzo de 1991, Ferrocarriles Metropolitanos S.A. El pliego de licitacin estableci un servicio mnimo (co-
(FEMESA) se escindi de Ferrocarriles Argentinos como una ches por hora, frecuencia, tiempo de viaje, puntualidad) y
empresa nueva (de carcter transitorio), independiente y es- el programa de inversiones requerido. Asimismo, se fijaron
tatal. Sin embargo, esto no fue en absoluto el punto final, tarifas mximas para el servicio comn y aumentos en las
sino una etapa intermedia hacia un objetivo an ms am- tarifas como premio a las mejoras en la calidad del servicio
bicioso: la privatizacin. ofrecido por los concesionarios. Estos eran absolutamente
Las necesidades financieras de los servicios de pasajeros responsables del desarrollo comercial y tcnico de las lne-
suburbanos nunca se calcularon con exactitud debido a as, incluido el cobro de tarifas, y deban ejecutar por lo
que los costos comunes y conjuntos eran compartidos con menos el programa de inversiones identificado por el Esta-
otros servicios ferroviarios prestados por Ferrocarrilles Ar- do. Entre los oferentes que presentaban antecedentes y
gentinos; se estima que tales servicios requeran ms de planes aceptables, calificados a travs de una rigurosa eva-
US$250 millones por ao. A pesar de ello, el dficit gene- luacin, se adjudic la concesin a aqul que solicitara el
rado por las operaciones diarias consuma la mayor parte de menor subsidio en trminos de valor presente para los pri-
ese dinero y dejaba escasos recursos disponibles para la re- meros 10 aos de la concesin2.
habilitacin del equipamiento, la planta fsica y las insta- A continuacin se indican algunos de los aspectos que se
tuvieron especialmente en cuenta al disear el proceso:
2 Se adopt un sistema de licitacin de tres sobres. En el sobre 1, comn a todos los gru-
El objetivo era atraer a numerosos interesados con el fin
pos de servicios licitados, deba proporcionarse informacin sobre la identidad y los ante-
cedentes del oferente (se otorg especial nfasis al operador ferroviario y a su experiencia
de estimular la competencia y aumentar la cantidad de
en operaciones ferroviarias metropolitanas). En el sobre 2A, especfico para cada lnea, los propuestas presentadas al gobierno para realizar la selec-
oferentes deban presentar un detallado plan de negocios y de operaciones para la conce-
sin; por ltimo, en el sobre 2B, tambin especfico para cada lnea, deban presentarse cin. Una reducida cantidad de oferentes haba presentado
una propuesta financiera para la concesin, en la que deba especificarse el subsidio re-
querido. propuestas para las redes de carga (uno o dos en la mayo-
Kogan 113
ra de los casos). Por lo tanto, con este antecedente, se rea- de trfico y de la aplicacin de las tarifas definidas por el go-
liz una gira internacional de promocin para publicitar el bierno en el pliego de licitacin, que permite un aumento
proyecto y generar inters. Por otra parte, una vez presen- del 3,2 por ciento anual a partir del tercer ao como re-
tado y analizado el sobre 1 (antecedentes y experiencia, es- compensa por mejoras en la calidad de servicio, segn lo
tados financieros, operador tcnico), si un oferente no acordado en los contratos. Los ingresos totales por opera-
reuna los requisitos necesarios o si se rechazaba su oferta, ciones incluyen las ganancias obtenidas por el alquiler de
se contemplaba la posibilidad de incluir un sobre 1 adicio- locales comerciales, espacios para publicidad y por el cobro

nal al presentar el sobre 2 (plan de negocios y propuesta fi- del derecho de uso de va a los trenes interurbanos de carga
nanciera), a fin de mejorar las condiciones rechazadas. De o de pasajeros que utilicen las vas correspondientes al

este modo, aquellos interesados que podan satisfacer los re- concesionario.
quisitos exigidos no eran excluidos del proceso. El costo de explotacin tambin deba incluirse en la
La evaluacin del plan de negocios (sobre 2A) antes de propuesta. El gobierno adopt el criterio de que las esti-
conocerse la oferta econmica (sobre 2B) tambin fue una maciones de costo fueran responsabilidad de los oferentes,
consecuencia de la experiencia adquirida con las conce- quienes deban ajustaras para que respondieran a los ni-
siones de carga. Se saba que una oferta seleccionada por veles establecidos de calidad del servicio y al mismo tiem-
razones econmicas sera muy difcil de anular con funda- po presentar una oferta que estuviera en condiciones de
mentos tcnicos, y el objetivo era garantizar la solidez de los competir con las otras en trminos del menor subsidio
planes de negocios de los oferentes que participaran en la requerido.
etapa final de la competencia. En el pliego se definieron asimismo las inversiones re-
El beneficio de adjudicar una concesin slo sobre la queridas para cada lnea (obras, instalaciones y equipo).
base de la oferta ms baja, tal como en el caso de los ferro- Los oferentes deban presentar el monto total de las inver-
carriles metropolitanos, radica en que el proceso de adju- siones a realizarse segn un programa que ellos mismos pro-
dicacin resulta transparente y bien definido. El riesgo, pondran para poder alcanzar los niveles de servicio
naturalmente, es que la oferta ms baja puede ser la de un establecidos.
oferente que no rena los antecedentes y la experiencia El desembolso total a cargo del otorgante (el Estado Na-
requeridos o cuyo plan de negocios no sea aceptable. En cional) est compuesto por el monto del subsidio ms las
consecuencia, el propsito del sobre 1 era identificar a los inversiones que se realizarn segn lo presentado en las pro-
oferentes que no contaban con antecedentes y experiencia puestas (menos el canon, si corresponde). Cabe recordar
suficientes, en tanto que el objetivo del sobre 2A era elimi- que cada concesin se adjudic despus de haber seleccio-
nar a aqullos que presentaban planes inaceptables. Segn nado la mejor oferta econmica con posterioridad al pro-
el programa del gobierno, cualquier oferente que hubiera ceso de preseleccin que se describi anteriormente
superado satisfactoriamente las etapas representadas por el El pago del subsidio en forma puntual por parte del go-
sobre 1 y el sobre 2A era aceptable, y el gobierno estaba en- bierno es un requisito obligatorio e indispensable para el
tonces en libertad, en ese momento, de seleccionar la ofer- xito del programa. A este respecto, los servicios cuya ope-
ta ms baja (a partir del sobre 2B). racin no permite que sean autosuficientes desde el punto
A fines de 1992 se adjudicaron los siete grupos de servi- de vista financiero se encuentran en una posicin menos fa-
cios, y luego se llevaron adelante las negociaciones de los vorable que aqullos que s lo son (como qued claramen-
contratos. La primera transferencia de servicios se efectu te demostrado por la cantidad de ofertas presentada para los
en enero de 1994, completndose el proceso de traspaso a grupos de servicios que tenan un mayor nivel de deman-
todos los concesionarios en mayo de 1995. da, en los que los ingresos y costos de operacin estaban
casi equilibrados, en comparacin con los otros grupos).
La estructura econmica y financiera de las
concesiones metropolitanas Cmo enfrentar los riesgos
A fin de responder al llamado a licitacin, los oferentes de- Si bien este ambicioso proyecto era interesante en s mismo,
bieron incluir en la propuesta sus propias proyecciones de tambin constituy el primer intento en el mundo de pri-
demanda. La base para la comparacin fue la demanda de vatizar integralmente un sistema ferroviario metropolitano
trfico de 1990, y todos los adjudicatarios proyectaron un de envergadura. Es posible que el tamao del mercado en
significativo crecimiento. Amrica Latina y en el resto del mundo haya determinado
El ingreso por venta de pasajes surge de las proyecciones que los concesionarios decidieran asumir o por lo menos
mitigar los riesgos intrnsecos del proyecto y los riesgos todo lo necesario para asegurar que los concesionarios cum-
polticos que ste conllevaba. plieran con sus compromisos, como exigir, entre otras con-
Los riesgos que el proyecto encaraba eran los siguientes: diciones, una garanta de cumplimiento de contrato (por
Importantes gastos iniciales para afrontar el comienzo ejemplo, en el primer contrato que se firm, correspon-
de la licitacin, la creacin de los consorcios, el seguimiento diente a las lneas del SUBTE y el ex-F.C. Urquiza, se exigi
del proceso de licitacin y las negociaciones previas a la una garanta de cumplimiento de treinta millones de d-
firma del contrato, as como para prepararse para la toma lares estadounidenses).

de posesin durante el perodo de transicin. Si bien no se
Los resultados alcanzados y el futuro

revelaron cifras, se estima que los consorcios invirtieron
cerca de diez millones de dlares estadounidenses en con- Algunos indicadores operativos muestran los profundos
junto en dichas actividades preliminares. cambios que ocurrieron en el sistema. Entre 1993, ltimo
Despus de la toma de posesin, uno de los principa- ao de gestin pblica de todos los servicios ferroviarios y
les riesgos eran las proyecciones de la demanda. Dado que de subterrneos, y 1996, primer ao completo de operacin
el monto del subsidio solicitado o del canon comprometi- privada, la cantidad de pasajeros aument un 93 por cien-
do no es variable frente al presentado en la propuesta, si las to (ferrocarril) y un 44 por ciento (SUBTE). La puntualidad
proyecciones de demanda no coinciden con la realidad, del sistema ferroviario mejor un 23 por ciento, y la oferta
los ingresos del concesionario podan ser inferiores o su- de servicios ferroviarios creci un 34 por ciento y la de
periores a las estimaciones. En trminos generales, la im- SUBTE un 33 por ciento.
presin es que las proyecciones de demanda presentadas
por los adjudicatarios fueron algo optimistas. CUADRO 2.8 INDICADORES DEL RENDIMIENTO
Las estimaciones de costos operativos y de inversiones
1993 1996 Variacin porcentual
constituan otro factor de riesgo. En este caso, dado que los
PasajerosFe 211085 413.548 95%
niveles mnimos de calidad de servicio y los montos del 198.880 37%
PasajerosSUBTE 145320
subsidio son fijos, la variacin de los costos tambin mo- PuntuafidadFc 76,2% 94,3% +24%
dificar los mrgenes de ganancia de los concesionarios. Subsidios (miles U$$) 360.000 122.000 .66%
Otro riesgo era de una evaluacin desacertada del es- Oferta de coches
km {miles)Fe 95J30 127.460 34%
tado en que se encontraba el sistema en el momento en que
Oferta de coches---
se realiz el llamado a licitacin. Dado que este sistema ha- km (miJes)SUBTE 145.310 201.010 33%
bra entrado en franca decadencia durante las ltimas d-
cadas, no poda medirse con facilidad antes de comenzar a
operar el nivel de rendimiento, o alternativamente, de vul- El sistema ferroviario est siendo operado satisfactoria-
nerabilidad. El alcance de este riesgo slo se conoci con mente por empresas privadas y ya est ejecutndose el plan
exactitud una vez iniciadas las operaciones. de obras financiado por el gobierno, en virtud del cual los
A fin de limitar algunos de estos riesgos, el gobierno concesionarios comprometieron la ejecucin de obras por
decidi pagar la prima de un seguro de responsabilidad un total de US$1.491 millones durante 10 aos. Al mismo
civil para siniestros superiores a los dos millones de dlares. tiempo estn invirtiendo sus propios recursos en el equi-
Los riesgos que se acaban de mencionar son inherentes pamiento de las instalaciones y la adquisicin de equipos
a cualquier proyecto privado. Sin embargo, en este caso, los ferroviarios que tienen una vida til corta dado que el pe-
potenciales oferentes consideraron que existan riesgos adi- rodo de concesin no es lo suficientemente prolongado a
cionales causados o que estaban relacionados con la situa- los efectos de la amortizacin. Sin embargo, los concesio-
cin del pas en ese momento. narios tambin adquirieron locomotoras nuevas y usadas.
Del mismo modo, es evidente que el gobierno tambin La posibilidad de aumentar las inversiones ferroviarias
estaba expuesto a un escenario de alto riesgo en relacin con la participacin de los concesionarios exige redefinir las
con el resultado de estas concesiones, como la posibilidad concesiones y, sobre todo, prolongar su duracin para per-
de que el proyecto fracasara; que los servicios se deterio- mitir la amortizacin de los bienes. Habr que idear mo-
raran o interrumpieran, con el alto costo poltico que ello dalidades segn las cuales el gobierno pueda invertir en la
implicara; o que los concesionarios se retiraran, y en con- renovacin y ampliacin de la infraestructura, y el conce-
secuencia fuera necesario afrontar el costo de "empezar de sionario privado pueda invertir en el material rodante,
nuevo". Teniendo en cuenta lo antedicho, el gobierno hizo sobre todo para ofrecer servicios de calidad diferencial.
Kogan 115
En este contexto, el proceso puede dividirse conceptual- tal. Por lo tanto, se decidi que el propio proceso de priva-
mente en dos etapas: la primera, que profundiza lo que ya tizacin sera el medio que se utilizara para reestructurar y
se empez y se centra en los temas crticos que an no se reorganizar los ferrocarriles, mientras que la administracin
han abordado, podra denominarse etapa de "consolida- eficiente sera responsabilidad especfica de los operadores
cin"; la segunda, ms ambiciosa, tiene por objeto lograr privados. Por otra parte, el gobierno tena que aprender, y
una sustancial mejora de la capacidad del sistema median- continuar hacindolo, cmo desempear este nuevo papel
te la incorporacin de nuevos tipos de servicio. Esta etapa en el que debe cuidar el inters pblico en vez de adminis-

podra llamarse "transformacin". La primera ser un apoyo trar el negocio, tal como lo haba venido haciendo duran-
de la fase de "estabilizacin" que ya ha comenzado, mien- te los aos anteriores.

tras que es posible que la segunda permita que el sistema fe- El proceso de privatizacin descrito ha dejado varias
rroviario alcance su mejor nivel de desempeo operativo en enseanzas: (a) para llevar adelante la privatizacin ferro-
trminos de estndares internacionales. viaria, todas las partes interesadas deben interiorizarse del
Al iniciarse este proyecto de privatizacin, el objetivo tema, y as lograrse un consenso, proceso que demand
del gobierno fue no slo reducir el aporte econmico a los aproximadamente un ao; (b) quienes dirigen la privatiza-
ferrocarriles, sino tambin cambiarles el perfil. Los contra- cin deben encontrar el equilibrio entre el deseo de explo-
tos de concesin que se firmaron reflejan esta intencin, rar todos y cada uno de los aspectos del proceso y construir
dado que el aporte del gobierno gradualmente se desplaza- elaborados mecanismos de licitacin, con la necesidad de
r del subsidio operativo a las inversiones durante los aos mantener el impulso inicial del proceso y evitar desalentar
que dure la concesin. Es ste un perodo de estabilizacin a los oferentes alargando los plazos; (c) dado que esta era
destinado a que el sistema "marche sobre ruedas". una experiencia nueva en todo el mundo, las expectativas
eran altas, aunque cautelosas. La respuesta de las empresas
Conclusiones privadas nacionales y extranjeras demuestra que la evalua-
A fines del ao 1995,11 ferrocarriles incluidos los de carga cin del proyecto por parte del sector privado ha sido
ya eran operados por empresas privadas. Al comienzo de positiva. Sin perjuicio de las motivaciones que pueden
este proceso, Ferrocarriles Argentinos tena una prdida su- haber determinado el inters de muchas clases diferentes
perior a las US$800 millones por ao, de los cuales el 35 por de empresas, resulta obvio que el proyecto era interesante
ciento corresponda a los servicios metropolitanos, el 25 por en s mismo y que se justificaba correr los riesgos que traa
ciento a los de pasajeros interurbanos, y el 40 por ciento a aparejados; y (d) puede ser difcil valuar correctamente las
los servicios de carga. La operacin privada permiti redu- concesiones ferroviarias, lo cual, a su vez, puede determinar
cir el subsidio a menos de US$200 millones. Las ganancias la imposicin de exigencias irreales a las partes interesadas
derivadas de la productividad son elevadas, y la cantidad y errores de clculo por parte de los oferentes. Podra ser
total de empleados ferroviarios se redujo a 17.000. necesario hacer ajustes a las negociaciones realizadas,
Cabe destacar los motivos por los cuales se tomaron dado que estos procesos no siempre se resuelven de una
algunas de las decisiones y medidas y de qu manera se lle- sola vez.
varon a cabo. La decisin principal fue reducir la partici- En sntesis, en la Argentina confluy una comunidad de
pacin del Estado tanto como fuera posible, lo cual, al ser intereses en favor del xito del programa. Al mismo tiem-
una decisin poltica, era el resultado de la abrumadora po, exista incertidumbre debido a lo novedoso de la ex-
ineficiencia de las empresas pblicas y de la incapacidad del periencia y a la crtica situacin imperante en el pas
gobierno para manejar este tipo de negocio en forma efi- cuando el proceso comenz. As, a pesar de que las nego-
ciente. As, se adopt un mtodo de concesiones segn el ciaciones contractuales son difciles de terminar dado que
cual los operadores del sector privado fueran totalmente res- los distintos aspectos a ser tenidos en cuenta son suma-
ponsables de las operaciones y de la infraestructura. mente complejos, es necesario comprender que se necesi-
Sin duda alguna, una de las fuerzas impulsoras de este ta una decidida voluntad poltica a fin de llevar adelante un
proceso fue el deseo de reducir o eliminar las transferencias proceso de esta naturaleza tratando de hallar soluciones
financieras del Tesoro, con excepcin de aqullas que se re- equilibradas para las partes interesadas en los complejos
quirieran para garantizar la continuidad de los servicios de problemas que presenta una transformacin como la em-
trenes urbanos. prendida, y dotar a la relacin entre el gobierno y los
Las circunstancias no permitan un perodo de transicin concesionarios de una flexibilidad que permita manejar
o una etapa intermedia para reorganizar el ferrocarril esta- adecuadamente cualquier circunstancia inesperada.

117
El sistema de trolebuses de la ciudad

de Quito
Csar H. Arias1

E n este trabajo se describen los esquemas de funciona-
miento del transporte pblico de pasajeros en la ciudad
ambiental y costos energticos.
El sistema de transporte est constituido por varios ele-
de Quito2, tomando como referencias el marco institucio- mentos interrelacionados, que deben organizarse y admi-
nal (autoridades), los usuarios y los operadores del sistema, nistrarse adecuadamente para adaptarse a las demandas de
describiendo algunos de los resultados obtenidos y los obs- movilidad de las personas.
tculos encontrados. El campo del transporte es complejo y en l intervienen
En la ltima parte se incluyen algunas reflexiones sobre una gran cantidad de disciplinas como la planificacin ur-
la viabilidad del proyecto y del sistema, que podran con- bana, la ingeniera de transportes, las polticas de transporte
tribuir a mejorar el sistema de transporte en la ciudad y be- y de desarrollo, las autoridades, los importantes aspectos
neficiar a la gran mayora de habitantes que dependen de ecolgicos y ambientales, as como los aspectos sociolgi-
este servicio. cos o culturales.
Debido a que el transporte es un servicio vital para las
Anlisis de la situacin comunidades urbanas, se convierte en un elemento polti-
El problema del transporte en Quito co extraordinariamente susceptible de manipulacin y de
El transporte es un problema que afecta a las grandes ciu- presin para obligar a los gobiernos a tomar determinadas
dades, particularmente en el tercer mundo. Este problema decisiones.
se refleja en altos costos de desplazamiento derivados de la En el caso del Ecuador, la falta de inters acadmico sobre
congestin, que pueden clasificarse en costos relacionados los temas relacionados con el transporte y por ende la falta
con el tiempo de viaje, tiempo de espera, costos de opera- de tcnicos en este campo, determin que el tratamiento de
cin de los vehculos, costos derivados de la contaminacin los problemas y el asesoramiento a los niveles polticos no
haya contado con el nivel suficiente como para enfrentar
1
Director de la Unidad de Planificacin y Gestin de Transporte. los problemas del transporte urbano. En este contexto, las
2
La ciudad de Quito es la capital de la Repblica del Ecuador y tiene 1.200.000 habitan-
tes. La ciudad espaola fundada en 1534 por Sebastin de Benalczar conserva todava su "soluciones" adoptadas sufrieron de evidentes fallas con-
trazado primitivo que obedeci a la concepcin renacentista, es decir, de un urbanismo
en damero, que al tener que adaptarse a una topografa montaosa ha adquirido caracte-
ceptuales3.
rsticas muy especiales. El centro histrico es uno de los ms extensos de Amrica y cons-
tituye todava el corazn econmico de la ciudad. El 14 por ciento de los viajes que se
realizan dentro de la zona urbana tiene como origen o destino el centro histrico de El marco institucional
Quito. El Quito moderno se extiende hacia el sur y hacia el norte del centro histrico. En
el sector norte se encuentran los nuevos centros econmicos y urbansticos de la ciudad. El problema del transporte urbano tiene un elemento bsi-
La ciudad cuenta con aproximadamente 1300 kilmetros de vas urbanas que se dispo-
nen principalmente de norte a sur y est servida por aproximadamente 2500 autobuses co que muchas veces no se estudia en profundidad, que es
de transporte pblico de propiedad de empresas y cooperativas privadas que transportan
aproximadamente 1.200.00 de personas por da, y desde 1996 cuenta con el Sistema Inte- la organizacin institucional. Cuando las ciudades son pe-
grado de Transporte cuyo eje fundamental es la lnea troncal central de 11 kilmetros de
longitud, servida por 54 trolebuses articulados, que se conecta en los extremos (estacio- queas, los problemas de transporte generalmente son sim-
nes de transferencia) con 60 autobuses alimentadores que llegan a los barrios.
3
ples; pero cuando las ciudades crecen stos se vuelven
Puede mencionarse lo ocurrido en la ciudad de Quito cuando en 1980 se implant un
carril exclusivo para autobuses sin tomar en cuenta ninguno de los aspectos tcnicos de mucho ms complejos. En el caso ecuatoriano, el esquema
operacin. Como resultado se duplic el tiempo de viaje de los autobuses que transporta-
ban el 80 por ciento de los viajeros, lo cual favoreci al transporte particular. En dicho institucional no pudo modernizarse para atender el acele-
proyecto no se analizaron las condiciones de operacin de los vetustos autobuses, la ca-
pacidad de los canilles ni los sistemas de paradas y controles. rado crecimiento de la poblacin y de la urbanizacin ocu-
t La ciudad de Quito pas de 500.000 habitantes en 1970 a 1.200.000 en 1996. rrido en los aos setenta y ochenta4.
En el Ecuador existen ms de diez organismos que tie- En este sentido, debe recordarse la experiencia de la ciudad
nen injerencia en el transporte, lo cual imposibilita el es- de Guayaquil donde se introdujo un servicio de furgonetas
tablecimiento de una poltica comn y coherente. Dentro que ha provocado mayor congestin en el trnsito y ha en-
de estos organismos, el problema del transporte no recibe carecido el transporte de los usuarios.
un tratamiento adecuado, y por lo tanto cada uno de ellos En otro ejemplo, tambin en la ciudad de Guayaquil, se
acta en forma independiente. Al mismo tiempo, la res- trat de solucionar el problema solamente a travs de la im-
ponsabilidad sobre el manejo del transporte urbano est di- plantacin de nuevos modos de transporte. Este es el caso

luida debido a que las competencias no estn determinadas del "transporte fluvial" sobre el ro Guayas (que corre pa-
en forma clara y precisa. Por ejemplo, en el caso de la pla- ralelo a la ciudad), que fue implantado a un costo elevado

nificacin del transporte de la ciudad existan ms de dos y que hoy est fuera de servicio por la falta de demanda de
organizaciones que tenan la facultad el planificar y regu- pasajeros.
lar el transporte. Debe deducirse entonces que no basta con la implanta-
El enfoque de organismos como el Consejo Nacional de cin de medios de transporte, sino que paralelamente debe
Trnsitos, cuya composicin y organizacin parecen no ser contarse con los correspondientes estudios de demanda y
las ms adecuadas a las necesidades del pas, y que por otro un sistema de administracin gerencial que permita una
lado concentra funciones y toma decisiones motivadas po- operacin ptima y que sea lo suficientemente flexible
lticamente, ha dado lugar a una situacin totalmente irre- como para adecuarse a los cambios de la ciudad, a los pro-
gular y apartada de la realidad del servicio de transporte cesos de reubicacin de los habitantes, a los cambios en el
pblico. uso de la tierra, a las polticas de crecimiento, a las necesi-
Por otro lado, los mecanismos de control del cumpli- dades sociales y a la atencin de los barrios de menores
miento de normas y leyes tampoco cuentan con procesos ingresos.
sistematizados que conlleven el cumplimiento de las mis-
mas leyes y reglamentos de trnsito. A ello se agrega que las os transportistas
leyes y reglamentos necesitan mayor objetividad y estruc- En Quito los servicios de transporte pblico estn a cargo
turacin y su aplicacin es difcil. En este contexto, es muy de asociaciones autorizadas (cooperativas), de empresarios
comn la corrupcin, el descontrol, la ineficiencia y la apa- privados7, de la Empresa Municipal de Transporte y de pro-
ta total de los organismos de transporte y de trnsito del pietarios no autorizados que utilizan vehculos de diversa
pas. ndole para el transporte colectivo, a cualquier hora del
Asimismo era necesario descartar la idea de que los pro- da y en las zonas marginales de la capital y durante las no-
blemas de transporte pueden solucionarse slo mediante un ches en toda la ciudad.
incremento del parque automotor o a travs de la ejecucin La tarifa de transporte en Quito es una de las ms bajas
de grandes proyectos de transporte tipo metro o tren ligero. de todas las capitales latinoamericanas, y tambin es la
nica ciudad de la regin en cuyas zonas perifricas se
s Entre ellos podemos mencionar al Ministerio de Gobierno, del cual dependen el Conse- transporta a los usuarios en camionetas descubiertas con es-
jo Nacional de Trnsito y la Direccin Nacional de Trnsito (polica); el Ministerio de
Obras Pblicas; el Consejo Nacional de Desarrollo, el Ministerio de Informacin y Turis-
casas modificaciones de seguridad o de comodidad.
mo, y el Ministerio de Bienestar Social, del cual dependen la Direccin Nacional de Coo-
perativas y la Superintendencia de Compaas. En el caso de las provincias y los cantones
Los empresarios privados de la ciudad poseen autobuses,
existen los Consejos Provinciales de Trnsito, las Jefaturas de Trnsito y los Juzgados de colectivos y "busetas". Las tres categoras varan en cuanto
Trnsito.
Integrado por el Ministro de Gobierno (interior), dos delegados de la Polica Nacional,
a su capacidad; pero la forma en que organizan y manejan
tres delegados de los sindicatos de choferes, un delegado de las fuerzas armadas, un dele-
gado del Ministerio de Obras Pblicas y un delegado de la Asociacin Nacional de Con-
los servicios es bsicamente la misma en los tres casos.
ductores de Vehculos. Entre otras, este organismo tiene las funciones de fijar las tarifas a De acuerdo con las investigaciones realizadas en 1991 por
nivel nacional, conceder los permisos de operacin a las empresas y cooperativas y auto-
rizar la creacin de las mismas. la Unidad de Estudios de Transporte del Municipio de
7 En 1993 existan 8 asociaciones, 12 empresas y 27 cooperativas. Segn los datos de la Quito, en las cooperativas y empresas que proveen servicios
Direccin de Trnsito, existiran 1.550 vehculos matriculados; sin embargo si se analizan
los costos por asociaciones, el total de vehculos ascendera a 2.000 autobuses. Esto con-
tradeca muchas aseveraciones de los representantes de los empresarios, que menciona-
en la ciudad, el promedio de edad del parque automotor
ban que entre 1988 y 1991 el parque automotor se haba reducido en un 45 por ciento. El es de aproximadamente 18 aos8. Esta cifra demuestra
nmero de vehculos denominados "populares" que recibi subsidio en el mes de febrero
de 1993 en la ciudad fue de 1.622. Como puede observarse los datos estadsticos son im- que los autobuses de la ciudad de Quito se encontraban
precisos y revelaban que no exista informacin suficiente y el consiguiente control sobre
el parque de vehculos de transporte pblico. trabajando en condiciones de peligro, con un alto costo de
s Esto significa que existe una gran cantidad de autobuses que han sobrepasado el lmite mantenimiento y produciendo elevados niveles de conta-
de 20 aos establecido por los reglamentos. Por otro lado, no hay que olvidar que el lmi-
te de 20 aos es un lmite excesivo, ya que la vida til de los autobuses es de 7 a 10 aos minacin, lo que representa un encarecimiento del costo
y en casos extraordinarios, con buenas prcticas de mantenimiento y una reconstruccin
total, puede llegar a un mximo de 15 aos. del transporte.
Arias 119
En 1990 las condiciones de transporte presentaban ca- En la prctica, tanto las empresas como las cooperativas
ractersticas graves de congestin e incomodidad, midin- de transporte9 no funcionan como tales, y son solamente
dose valores de hasta 9 pasajeros por metro cuadrado de conjuntos de individuos que trabajan independientemen-
rea til. La poltica de tarifas no haba permitido la reno- te y no tienen una "caja comn" ni talleres o instalaciones
vacin del parque, observndose una tendencia a la desin- administrativas y gerenciales.
versin en el transporte pblico. La EMT, adems del subsidio inicial derivado de la do-
Segn las cifras de la Empresa Municipal de Transporte nacin de unidades, debe cubrir sus costos con los ingresos
(EMT), en julio de 1991 la empresa transportaba aproxi- de la terminal interprovincial de pasajeros y de un edificio

madamente 800 pasajeros por autobs por da (esta cifra de estacionamiento de 500 plazas en el centro histrico de

puede estar subestimada, ya que de acuerdo al sistema que la ciudad.
se utilizaba para el cobro de pasajes, el control probable- La falta de racionalidad en la determinacin de las tari-
mente no es el ms eficiente) y en trminos generales la fas y la falta de "organizacin empresarial" de los trans-
EMT abasteca alrededor del 5 por ciento de la demanda de portistas, combinadas con la manipulacin de polticos y
viajes de la ciudad. dirigentes de transportistas y decisiones gubernamentales
Los servicios autorizados del sector privado dejaban de errticas, completaban un cuadro con muy pocas posibili-
circular en la ciudad aproximadamente a las 20:00 horas, a dades de cambios inmediatos en el futuro.
partir de la cual el transporte realmente se toma informal, Para mejorar la situacin y tratndose de un sistema de
cambian los recorridos, muchas veces las tarifas, y los ba- transporte con elementos interrelacionados e interactuan-
rrios de menores ingresos son atendidos generalmente por tes, se consider necesario que el Municipio de Quito se
servicios informales. hiciera cargo de la administracin del sistema de transpor-
Como se dijo anteriormente, las tarifas del transporte te para garantizar a las empresas un rendimiento razonable
pblico son uniformes en todo el pas y son casi con certe- sobre sus inversiones, fruto de una tarifa real y el cono-
za inferiores al costo global por pasajero transportado en la cimiento de la demanda de viajes sobre las rutas, costos
ciudad. La EMT no llega a cubrir el costo de operacin y su de operacin, procesos de subsidio adecuados y otros
funcionamiento obedece al afn de compensar el progresi- elementos reglamentarios que mejoren el sistema de
vo desgaste de la calidad del servicio de las cooperativas que transporte.
abastecan a los barrios de menores ingresos.
Los transportistas suelen alquilar por das sus vehculos os usuarios
a choferes profesionales a cambio de un porcentaje fijo de El crecimiento urbano de la ciudad de Quito se produjo en
los ingresos, que en abril de 1991 equivala aproximada- los aos setenta y ochenta y ejerci una fuerte presin
mente a mil pasajes. Este sistema propicia "la guerra del sobre el servicio de transporte pblico. El espectacular in-
centavo", es decir la competencia por conseguir pasajeros, cremento en el nmero de automviles, la imposibilidad f-
demorando el recorrido en unos casos y compitiendo por sica de ampliar las vas y la inoperancia gerencial del
llegar primero a la parada en otros, con los consiguientes sistema de transporte, se reflej en una creciente congestin
problemas de demoras e inseguridad de los usuarios. Tam- en la ciudad.
bin implica largas jomadas de trabajo para los choferes Los usuarios del transporte pblico, estimados en un
asalariados, lo que los obliga a retirar sus unidades en las 1.200.000 viajeros diarios, constituyen aproximadamente el
primeras horas de la noche, cuando comienza a disminuir 80 por ciento de todos los viajes motorizados que se reali-
la demanda. zan en la ciudad. Al no estar estos usuarios organizados ni
Un rasgo especial del transporte en Quito fue siempre la tener formas de presin que no sean la protesta en las ca-
rotacin semanal de los vehculos entre los diferentes re- lles, cuando aumentan las tarifas, no tienen acceso a las de-
corridos, que se realiza para equiparar los ingresos de los cisiones de los consejos de trnsito constituidos por
empresarios del sector, pese a las variaciones existentes autoridades y transportistas.
entre los diversos itinerarios en cuanto al volumen de pa- Al existir muy poco control sobre tarifas, rutas, horarios,
sajeros y al costo de operacin. Sin embargo, en los ltimos frecuencias, calidad y una demanda excesiva de transporte
aos se ha observado una tendencia a que determinadas
empresas operen exclusivamente en ciertas rutas. ' Hasta 1991, las cooperativas no reciban subsidios y se quejaban de que las bajas tarifas
les impedan solventar la adquisicin de vehculos nuevos, que el gobierno no les presta-
ba ningn tipo de apoyo, y que por el contrario la EMT reciba el subsidio del gobierno a
travs de la donacin de los autobuses. En este ao, al parecer como una reaccin espon-
tnea a la crisis, se introdujo un sistema de subvenciones a los empresarios privados.
respecto de la flota en servicio, las condiciones de trans- mente con incrementos de la flota de la Empresa Munici-
porte se tornaron realmente alarmantes10. pal de Transporte, ni con el advenimiento de un nuevo
Se estima que el costo del transporte para la poblacin es modo (metro, tren ligero u otros), sino que ms bien el pro-
mucho mayor de lo que se piensa generalmente. Como se blema tena que encararse desde un punto de vista estruc-
seal, se puede creer que el mantenimiento de tarifas tural y sistmico.
bajas favorece a los sectores de menores ingresos. Sin em- En este contexto, la municipalidad cre una unidad es-
bargo, las tarifas bajas implican una disminucin de la ofer- pecfica para el estudio del problema. Los estudios propu-

ta y la calidad de servicio de transporte, lo que se traduce sieron la racionalizacin del sistema de transporte, que

en un incremento del precio que justamente pagan los sec- implica una reestructuracin institucional, un proceso de
tores menos favorecidos. Por otro lado, al carecer de un sis- racionalizacin de las rutas y de la red de transporte, la im-
tema integrado de transporte y debido a la conformacin plantacin de un sistema integrado de transporte pblico
alargada de la ciudad, el usuario debe tomar en promedio cuyo eje central sera un carril exclusivo sobre la principal
tres autobuses para llegar a su destino. avenida de la ciudad, que atravesara el centro histrico, ser-
El costo del transporte11 no es solamente el precio de la vido por trolebuses articulados.
tarifa sino que a l debe agregarse el excesivo tiempo de En esta propuesta, la municipalidad, pasara a desempe-
viaje, la incomodidad, el tiempo de espera en las paradas y ar un papel preponderante en la definicin de la poltica
finalmente la inexistencia del servicio que hace que en mu- de transporte de la ciudad, incluyendo las tarifas y la ad-
chas ocasiones se tome un transporte tipo camioneta o taxi ministracin del sistema.
a tarifas mayores. Las autoridades municipales elegidas para el periodo
Si se analizan los grupos de usuarios, encontramos que en 1992-96, acogieron las ideas iniciales y comenzaron a tra-
el transporte pblico el 48 por ciento viajan por razones de bajar en el tema de transporte masivo de la ciudad. Este fue
trabajo, el 21 por ciento lo hacen por motivo de estudios, uno de los diez problemas prioritarios que encar la muni-
mientras que el 14 por ciento viajan por compras y el 17 por cipalidad y con el apoyo del gobierno nacional, con el fin
ciento por trmites y otros motivos. Esta composicin re- de buscar una solucin duradera y eficiente al transporte.
vela la importancia que revisten el trabajo y el estudio, que Los lineamentos generales de la propuesta municipal son
absorben un 69 por ciento del total de viajes, y que stos se los siguientes:
concentran en determinadas horas del da.
La situacin del transporte colectivo implicaba que exis- Aspectos institucionales
ta un transporte ineficiente, peligroso, informal, que se- Analizado el marco institucional, se observ que el gran
gregaba a los grupos de nios, ancianos y minusvlidos nmero de entidades relacionadas con el transporte y la di-
que se encontraban desprotegidos y con muy pocas posi- lucin de las responsabilidades conjuntamente con pro-
bilidades de cambio. blemas tcnicos de manejo del transporte, son la base de
una crisis del transporte pblico en las grandes ciudades que
Principales estrategias no tena posibilidades de mejoramiento ni en el corto ni en
La participacin municipal el mediano plazo.
La participacin municipal en el transporte se remonta a los La propuesta municipal incluy la asignacin al muni-
aos cuarenta, cuando se fund la primera empresa de cipio de un papel primordial en el manejo de la poltica de
transporte. En el perodo 1988-92, se advirti que el pro- transporte de la ciudad. Para ello se necesitaba el apoyo del
blema de transporte de la ciudad no se solucionara sola- gobierno nacional con el fin de que la municipalidad tu-
viera todas las atribuciones que le permitieran tratar el pro-
1 Los problemas fundamentales de los usuarios son la incomodidad, el exceso de tiempo blema en un marco integral de desarrollo. Como uno de los
de viaje, la inseguridad de los autobuses, la falta de transporte en horas de la noche y la
falta de acceso a los barrios perifricos en los que la demanda no es suficientemente alta, caminos era la reforma de la Ley de Trnsito, se incorpora-
el mal estado de los caminos y la existencia de tres horas "pico", una en la maana (in-
greso al trabajo) otra al medioda (salida de colegios y escuelas que hacen jornada nica ron estos aspectos en la ley de Rgimen para el Distrito
de las 7:00 a 13:00 horas) y la ms importante en la tarde a partir de las 17:00 horas.
11
A propsito del Proyecto Trolebs de la Municipalidad de Quito, se efectu un estudio
Metropolitano.
de la "disposicin a pagar" que incluy 7.000 entrevistas a usuarios ubicados en la ruta
del trolebs. Estas entrevistas realizadas en enero de 1991, estimaron una "disposicin a
pagar" del usuario de S/142 sucres, equivalentes aproximadamente a 15 centavos de Ley del Distrito Metropolitano de Quito
dlar, mientras que el precio del pasaje era de 50 sucres, es decir 5 centavos de dlar.
Mucho se especul sobre si la encuesta de disposicin al pago en realidad implicaba la La Ley del Distrito Metropolitano de Quito, tramitada en el
posibilidad de pago real de esa tarifa por parte de la poblacin o si por el contrario refleja
nada ms que un deseo de cambio en el sistema de transporte; pero lo que si est claro es Congreso Nacional, encarga al Municipio del Distrito Me-
que tanto el mejoramiento del sistema de transporte y la racionalizacin tarifaria son im-
prescindibles tropolitano "la planificacin, regulacin y coordinacin
Arias 121
de todo lo relacionado con el transporte pblico y privado relacionados con el medio ambiente que en la actualidad
dentro de su jurisdiccin". preocupan a la ciudadana y las autoridades.
El sistema integrado tiene tres elementos fundamentales.
Creacin de la unidad de planificacin El primero es la lnea troncal servida por trolebuses articu-
y gestin de transporte (UPCT) lados12, que fue seleccionado luego de una evaluacin tc-
Mediante resolucin de la alcalda y tomando como base la nica, econmica y financiera de las distintas alternativas.
Unidad de Estudios de Transporte creada en 1990, en agos- Un segundo elemento del sistema integrado son dos es-

to de 1995, se cre la Unidad de Planificacin y Gestin de taciones de transferencia que se encuentran ubicadas en los
Transporte (UPGT), con el fin de llevar a cabo las funciones extremos de la red troncal (Villa Flora-La Y), que son los si-

encomendadas al municipio por la Ley del Rgimen para el tios de embarque y desembarque hacia o desde los barrios
Distrito Metropolitano de Quito en lo que se refiere al trans- ubicados en los extremos sur y norte de la ciudad. Estas ter-
porte. La UPGT tiene a su cargo la administracin del sis- minales de transferencia funcionan mediante el sistema de
tema de transporte de la ciudad, pero no opera el sistema prepago (compra de boletos antes del embarque).
de trolebuses, sino que lo fiscaliza en cuanto a la recauda- El tercer elemento del sistema integrado es el que est
cin y al nivel de servicio. compuesto por las lneas troncales laterales, que corrern
Como en la mayora de las ciudades donde las necesida- paralelas al sistema troncal principal y que permitirn des-
des de transporte son importantes, es necesario que exista viar el trfico que innecesariamente cruza el centro hist-
un sistema de administracin (gerenciamiento) que per- rico de la ciudad. A stas se suman todas aquellas lneas que
mita ordenar, supervisar y actualizar constantemente el partiendo de las estaciones de transferencia llegan hacia los
servicio. Para ello es necesario conocer en detalle todas las diferentes barrios o viceversa.
caractersticas de las rutas y los modos de transporte que se El sistema integrado es una red de transporte pblico
ofrecen dentro de la ciudad, y todos ellos deben estar regla- que tiene por objeto permitir la movilizacin de los pasa-
mentados y controlados de tal manera que puedan ofrecer jeros mediante el pago de un solo pasaje entre cualquier
los servicios en condiciones satisfactorias para los empre- punto de la ciudad, mediante transbordos en sitios estrat-
sarios y para los usuarios. Por lo tanto, esta administracin gicos, donde se localizan las estaciones de transferencia o
debe sustentarse sobre la base de un esquema tcnico, po- paradas de integracin.
ltico y econmico. Los desequilibrios en el transporte se En su primera etapa, el sistema est conformado por tres
producen fundamentalmente debido a problemas de tari- vas troncales, la central operada por trolebuses articulados
fas, problemas de eficiencia, de reglamentacin, de tipo y dos vas laterales paralelas con autobuses de gran capaci-
poltico y de la falta de condiciones tcnicas para la solu- dad en la parte central de la estructura urbana, con lo que
cin de los problemas. se forma un sistema de tres vas troncales principales de
gran capacidad en sentido norte-sur-norte en el sector de
Sistema de transporte pblico integrado mayor demanda de viajes, como se puede apreciar en el es-
Uno de los problemas ms graves fue la falta de oferta, ya quema que se presenta en el grfico No. 1.
que al mantenerse congeladas las tarifas y con un sistema La troncal central y las troncales laterales van desde "La
ineficiente que eleva los costos del transporte, las inversio- Y" en el norte, hasta "El Recreo" en el sur, puntos en los
nes en este sector fueron prcticamente nulas por ms de cuales se han construido estaciones de transferencia en las
una dcada. que el sistema de gran capacidad es alimentado longitudi-
La propuesta municipal, aparte del Plan de Racionaliza- nalmente por lneas secundarias de transporte urbano desde
cin del Transporte Urbano, intentaba mejorar la oferta e los sectores norte y sur, mediante autobuses denominados
implantar un "sistema integrado de transporte" que mejo- alimentadores. Por ahora se encuentra en funcionamiento
rara la eficiencia de la ciudad, que fuera el inicio de un pro- la troncal central servida por trolebuses ms 12 lneas ali-
ceso de transformacin y que permitiera la aplicacin mentadoras (seis al norte y seis al sur), inaugurada el 17 de
racional de un subsidio al transporte, si as lo requeran las diciembre de 1995, previndose para 1997 la inauguracin
decisiones polticas. de las troncales laterales.
Este sistema tom en cuenta aspectos fundamentales
como la demanda y la bsqueda de los modos ms ade- 12 Los trolebuses tienen una capacidad mxima de 180 pasajeros que circulan con inter-
cuados y las mejores opciones tcnicas, econmicas y fi- valos de 2 minutos y a una velocidad media de 20 km/h que disminuye en un 50 por
ciento el tiempo de viaje. Esta lnea troncal tiene una longitud total de 11 km. Y 20 para-
nancieras. Tambin se han considerado todos los aspectos das por sentido.
GRFICO 1. ESQUEMA DEL SISTEMA INTEGRADO DE LA CIUDAD DE QUITO

La lnea de trolebuses une el sector de la "Y" en el norte Previamente se haban realizado estudios de la "disposi-
con el sector de El Recreo en el sur y atraviesa el centro his- cin a pagar" y la elasticidad de la demanda, pero stos de-
trico. El recorrido se realiza en carriles exclusivos, com- ban ser confirmados. Estos factores han sido analizados y
plementados por un sistema de prepago y de paradas se est preparando la concesin del sistema a la empresa pri-
elevadas que permiten que los usuarios tengan un acceso vada. La municipalidad retiene la funcin de planificar, re-
fcil y a nivel, y por lo tanto un significativo ahorro de gular, gestionar y fiscalizar el transporte en la ciudad. Los
tiempo tanto en el pago como en el embarque, permitien- autobuses alimentadores son operados por empresas pri-
do adems el acceso a las personas discapacitadas. El carril vadas y las troncales laterales sern tambin operadas por
exclusivo y el menor tiempo de parada permiten ciertas empresas particulares.
ventajas en tiempo de viaje respecto de los vehculos livia- La municipalidad tiene tambin a su cargo la poltica ta-
nos, lo que favorece el desplazamiento de los usuarios del rifaria, para lo cual ha desarrollado un programa de clcu-
automvil hacia el transporte pblico. lo de tarifas para el transporte pblico, que sirve de base
La troncal central sirve de acceso al centro histrico y ha para la determinacin de los valores que permitan un de-
permitido eliminar una gran parte de los autobuses conta- sarrollo armnico de las empresas de transporte y del nivel
minantes y deficientes del centro histrico, previndose del servicio.
que con las troncales laterales se mejorar substancialmente La segunda etapa del sistema integrado comprende el
el transporte en este sector, acortando el tiempo de viaje y fortalecimiento de la troncal central mediante convoyes
disminuyendo la contaminacin y la congestin. de trolebuses con una capacidad de 12.000 pasajeros/hora/
La troncales laterales occidental y oriental pasan por la direccin y la extensin de 6 kilmetros, tanto al norte
periferia del centro histrico, evitando as que ingresen al como al sur de la ciudad utilizando los mismos conceptos
sector los pasajeros que estn de paso. mediante la construccin de dos estaciones de transferen-
El sistema de trolebuses est diseado para que sea ope- cia, una en cada extremo.
rado mediante concesin a la empresa privada, aunque en Desde las nuevas estaciones de transferencia se crearn l-
la actualidad el municipio, a travs de su Unidad Opera- neas expresas, que sern operadas con autobuses conven-
dora, tiene a su cargo la operacin de la troncal central. Se cionales y que circularn por vas perifricas, hasta puntos
opt por esta alternativa en vista de que por ser la primera estratgicos en los cuales se unirn con las troncales late-
experiencia en el pas, se desconocan con exactitud rales. Para permitir la transferencia de pasajeros, en los
algunos factores como la reaccin del usuario frente a la puntos de contacto se construirn paradas especiales de-
"transferencia de unidades" y la aceptacin de la tarifa. nominadas "Paradas de integracin".
Arias 123
Adicionalmente se establecern lneas transversales, que Trnsito, que depende del Departamento de Trnsito de la
estarn unidas a las tracales longitudinales mediante para- UPGT. Est encargado de canalizar los diferentes problemas
das de integracin o por mecanismos de integracin tari- detectados en las vas, a las entidades encargadas de solu-
faria que permitirn que el sistema troncal sea alimentado cionarlos, a fin de de mejorar el flujo de vehculos y de pe-
tambin transversalmente desde los sectores circundantes. atones. Este departamento se encarga de vigilar, informar y
colaborar en todos los acontecimientos que se susciten en
Sistema convencional de transporte el campo del trnsito y el transporte de la ciudad.

El municipio est interesado en un proyecto de racionali-
zacin de todo el sistema a travs de la formalizacin del Resultados alcanzados

sector. Esto implica modificar los procedimientos de con- Demanda de transporte
cesin de rutas, fortalecimiento de la empresa privada, in- Dentro del modelo de simulacin del transporte elaborado
ventario de la flota de vehculos y polticas operativas. para determinar la demanda, se estim que se servira a
Como primera medida se ha realizado el inventario y la 140.000 pasajeros por da. El sistema previsto contemplaba
constatacin fsica de las unidades de transporte pblico y una primera etapa de 54 trolebuses articulados de 180 pa-
de transporte escolar. El inventario de taxis se est reali- sajeros de capacidad y luego una ampliacin a 71 unidades.
zando actualmente y terminar en el mes de marzo, y luego Sin embargo, la demanda promedio actual es de 150.000
se iniciar la realizacin del inventario de los vehculos de pasajeros por da, y en un da se han llegado a transportar
transporte pesado que sirven al distrito. 202.000 pasajeros. Esta demanda puede aumentar con la
Con los resultados de este inventario se ha generado una instalacin de las lneas de autobuses alimentadores que ac-
base de datos que contiene la situacin fsica y operativa de tualmente son seis en el sector norte y seis en el sector sur.
todas las unidades de la flota de la ciudad, lo cual permite De acuerdo con la demanda se hace necesario incre-
el otorgamiento de permisos de operacin y la regulacin mentar la capacidad del sistema mediante la implantacin
de las diferentes empresas y cooperativas, generndose a su de "convoyes" de dos trolebuses articulados. Se ha decidi-
vez instrumentos de control, planificacin y gestin. do llevar a cabo este proyecto con financiamiento del go-
Antes de la implantacin del proyecto Trolebs, se desa- bierno nacional dentro del mismo esquema de la primera
rroll la primera reforma de rutas, cuya aplicacin permi- etapa. Paralelamente se encuentran en proceso de implan-
ti obtener excelentes resultados para la ciudad. tacin las troncales laterales que contribuirn a reducir la
Debido a las expectativas creadas en la ciudad, la flota de "presin" de los viajes sobre la troncal central.
autobuses creci a 2.500 unidades, creando problemas de
sobreoferta. Esta situacin permiti que se tomaran medi- Aceptacin ciudadana
das para limitar la vida til, de los autobuses. Mediante re- Uno de los aspectos importantes dentro de este proceso ha
solucin de la municipalidad se retiraron del servicio 960 sido la extraordinaria aceptacin ciudadana del sistema,
autobuses de ms de 20 aos de antigedad, logrando con que ha llegado al 90 por ciento de aprobacin por parte del
esta medida incrementar el ingreso de los operadores, pblico usuario. Adems, se elimin de las vas por donde
disminuir la congestin y la contaminacin, eliminar pasa el trolebs el transporte en autobuses convencionales
US$500.000 mensuales por pago de subsidios y establecer propulsados a diesel, mantenindose tres carriles en cada
condiciones claras de funcionamiento. sentido para el trnsito liviano. Esto signific un importante
ahorro en el costo de operacin para los vehculos livianos,
Trnsito que se vieron librados de las excesivas paradas inesperadas
En materia de trnsito se est trabajando en la instalacin del transporte convencional, lo que incrementaba la con-
de seales y semforos, as como en estacionamiento y cir- gestin. Por otra parte, las condiciones de operacin del tro-
culacin. Gran parte de esta actividad se encuentra a nivel lebs mejoraron significativamente el medio ambiente por
de estudios, pero se han tomado algunas medidas que estn la disminucin de las emisiones de partculas de carbn de
mejorando el trnsito de la ciudad. los autobuses.
Se halla en proceso de implantacin un sistema auto- Otro elemento considerado en esta aceptacin es la ra-
matizado de semforos con control centralizado que cubren pidez del sistema y el menor costo de transporte para los
140 intersecciones situadas en el eje del proyecto de trole- ms pobres que viven en zonas ms alejadas, ya que la ta-
buses y su rea de influencia inmediata. rifa nica les permite hacer transbordos sin costo adicional.
En diciembre de 1995 se cre el Centro de Operacin del
Disminucin de tiempos de viaje de los usuarios disminuido aproximadamente de 400 a 500 toneladas.
Segn los estudios realizados a travs del modelo de simu- Tambin ha disminuido el nivel de ruido, y en general se ha
lacin de viajes, el tiempo de viaje ahorrado por las perso- mejorado el aspecto urbano de la ciudad. Por otra parte, se
nas es de aproximadamente 18.000 horas diarias. Inclusive han establecido nuevos centros comerciales privados ubi-
se ha verificado un cambio de usuarios del automvil hacia cados cerca de la terminal de transferencia. Tambin ha
el trolebs, especialmente en los viajes al centro de la disminuido la intrusin visual debido a la eliminacin de
ciudad. autobuses en esta va, que anteriormente circulaban en lar-

gas filas especialmente por el sector del centro histrico.
Poltica tarifaria

El sistema ha provocado un cambio de comportamiento
La poltica tarifaria decidida por la municipalidad se basa en de los usuarios, ya que existe confiabilidad en el servicio y
el clculo del costo de operacin y mantenimiento del sis- se observa una conducta de respeto mutuo. Adems, ha au-
tema, as como en el valor de reposicin del equipo. No se mentado la limpieza, tanto en los trolebuses como en las
considera la inversin inicial que fue realizada por el go- paradas y estaciones.
bierno nacional. El valor del pasaje inicialmente fue de 22
centavos de dlar, y a partir de enero de 1997 es de 27 cen- Acceso de minusvlidos y ancianos
tavos de dlar. Tambin se considera una tarifa reducida Una parte importante de la planificacin del sistema con-
para menores de 18 aos, ancianos y minusvlidos, que sisti en facilitar el acceso a personas discapacitadas, para
constituyen el 30 por ciento del total de viajeros y que lo cual se realizaron obras especiales en los terminales, pa-
pagan el 50 por ciento de la tarifa normal. radas y trolebuses.
Despus de transcurrido aproximadamente un mes de la En las terminales se construyeron rampas de acceso a los
vigencia de la nueva tarifa, se ha considerado conveniente andenes, accesos especiales en los lugares de cobro e insta-
hacer un anlisis de la demanda del sistema, determinan- laciones especiales en los servicios; en las paradas se cons-
do la elasticidad de la misma. truyeron rampas de acceso y salida, accesos especiales en los
Se han realizado las regresiones pertinentes, y se ha po- lugares de cobro, y en los trolebuses se instalaron rampas es-
dido establecer que la demanda del sistema de trolebuses es peciales para embarque y desembarque, y se habilitaron
inelstica, es decir que a pesar del incremento producido en lugares dentro del trolebs para sillas de rueda.
la tarifa, la demanda no ha sufrido prcticamente ninguna
alteracin. Servicio a barrios populares
Este aspecto puede corroborarse con la encuesta de dis- El servicio a barrios populares ha mejorado significativa-
posicin a pagar efectuada durante el mes de diciembre de mente debido a que los usuarios tienen acceso al sistema in-
1996, a travs de la cual se pudo establecer que la disposi- tegrado a travs de autobuses "alimentadores"; stos llegan
cin a pagar de la poblacin era de S/950, es decir prcti- a las estaciones donde se puede efectuar la transferencia a
camente igual al valor de la nueva tarifa fijada. Esta podra los trolebuses. Por otra parte, el nivel de servicio ha mejo-
ser la explicacin del comportamiento de la curva de de- rado en trminos cualitativos, ya que se realiza hasta la
manda para el caso que se analiza, ya que la poblacin es- medianoche, situacin que no ocurra con el sistema ante-
taba dispuesta a pagar prcticamente un valor equivalente rior. Por esta razn se ha observado que la demanda de la
al nuevo pasaje. hora pico de la tarde se ha extendido hacia la noche sobre
El estudio de demanda podr efectuarse a un nivel ms la base de la confiabilidad del sistema.
profundo cuando haya transcurrido un tiempo mayor al ac- Es necesario mencionar tambin que el pago de los
tual, ya que prcticamente hace un mes se implant la autobuses alimentadores se efecta sobre la base de los ve-
nueva tarifa pero durante una semana el pas sufri los hculos/kilmetros recorridos, lo que ha evitado la compe-
efectos de la crisis poltica producida por el cambio ines- tencia y la "guerra por el centavo". Todo esto es fiscalizado
perado de gobierno, por lo que no se consider la infor- a travs de un equipo especializado de la UPGT.
macin del perodo comprendido entre el 5 y el 11 de
febrero. Problemas encontrados
Resistencia de los transportistas privados
Mejoramiento del medio ambiente Las empresas y cooperativas de transporte fueron las prin-
Se ha estimado que durante el ao de operacin del trole- cipales afectadas por el nuevo sistema, ya que tuvieron que
bs las emisiones de contaminantes atmosfricos han cambiar las rutas y obviamente perdieron demanda de
Arias 125
pasajeros. Adems, por primera vez, la municipalidad co- En cuanto a la poltica tarifaria, se estn sentando las
menz a planificar y fiscalizar el sistema, habindose ha- bases para que las tarifas sean fijadas siguiendo una meto-
llado problemas tales como que el 40 por ciento de los dologa tcnica, independiente de cualquier posible com-
autobuses que circulan en Quito se encuentran en situacin promiso o presin poltica. Para ello es necesario dictar
irregular. Paralelamente, se tomaron medidas como la fija- una ordenanza estableciendo el modelo tarifario corres-
cin de la vida til de un autobs en 20 aos, lo que signi- pondiente. El incumplimiento de este paso podra ser de-
fic que salieran de circulacin aproximadamente 1.000 sastroso para la vida del proyecto.

autobuses. El manejo eficiente del sistema depende de la capacidad
de gestin de la unidad operadora del trolebs. Por esta

Resistencia de los organismos de trnsito tradicionales razn se ha planteado un sistema de concesin que permi-
Debido al cambio institucional, los organismos encargados ta un manejo eficiente del sistema de trolebuses, ya que
del transporte que tradicionalmente haban manejado este existe el riesgo de prdidas ocasionadas tanto por la evasin
sector, sintieron que su poder haba disminuido y por lo y los fraudes como por la falta de eficiencia, debido en
tanto boicotearan la accin municipal, valindose de dife- parte a las trabas burocrticas y falta de tecnologa.
rentes medios. El fortalecimiento de la capacidad de gestin del muni-
cipio, es un elemento clave en el cumplimiento del plan de
La oposicin poltica racionalizacin del transporte de la ciudad, ya que la UPGT,
La oposicin poltica, especialmente antes de que se ejecu- encargada no solamente de supervisar el financiamiento del
tara el proyecto, manifest abiertamente su desacuerdo, sistema integrado, del que forma parte el trolebs, mane-
confundiendo a la opinin pblica acerca de su utilidad. jado por la Unidad Operadora (la cual es independiente de
Posteriormente, el Consejo Nacional de Trnsito, con el la UPGT), sino tambin de supervisar el sistema de trans-
apoyo del gobierno nacional (contrario polticamente al porte en general.
municipio) dificult la labor municipal expidiendo permi- Si no existe una adecuada capacidad de planificacin y
sos de operacin, para lo cual no tena competencia legal. administracin del proyecto global de transporte, existe el
Esta situacin ha cambiado con el nuevo gobierno y hay riesgo de tener serios tropiezos en la operacin del sistema
fundadas esperanzas de que se pueda seguir con el plan de de trolebuses.
racionalizacin del transporte de la ciudad. Por ltimo, la voluntad poltica de los alcaldes que go-
biernen la ciudad en el futuro es un factor determinante
EI proceso burocrtico para llevar a cabo el proyecto para que el proyecto mantenga su viabilidad. A este res-
Luego de los estudios correspondientes, tal vez una de las pecto es necesario mencionar que la opinin pblica favo-
dificultades mayores fue el largo proceso burocrtico de la rable al sistema podr influir decisivamente en la posicin
obtencin de crdito, especialmente dentro del gobierno que adopten las autoridades.
ecuatoriano, que dur aproximadamente dos aos.
Costo y financiamiento del sistema
La excesiva demanda de pasajeros El costo del sistema se desglosa de la siguiente manera, en
Si bien la aceptacin del sistema ha sido grande, la de- millones de dlares de los Estados Unidos:
manda ha determinado que se acelerara la construccin
CUADRO 2.9 COSTO DEL SISTEMA (millones de dlares)
de la segunda etapa del proyecto, para la cual se estn rea-
lizando los estudios correspondientes extendindose los Vehculos e infraestructura elctrica 46,3
fuentes de financiamiento. Mientras tanto se est optimi- Termnales, va y paradas 7,0
zando la operacin con los actuales recursos. Semaforizadn 2,3
Sistema de boletaje 2,0
La viabilidad del proyecto Total 57,6
La viabilidad del proyecto depende de varios factores, entre

los que se puede mencionar una poltica tarifaria coheren- El financiamiento fue facilitado por el gobierno nacional
te, un manejo eficiente del sistema, el fortalecimiento de la a travs de un crdito otorgado en trminos concesionarios
capacidad de gestin del municipio y la voluntad poltica al gobierno ecuatoriano por el gobierno de Espaa. El pro-
de los alcaldes de turno. ceso de seleccin se hizo mediante licitacin internacional.
ANEXO
Sistema de trolebuses zan individualmente los autobuses alimerttadores, stos tienen un IPK de 4,6
Lm vehculos mientras que el trolebs tiene un IPK de 7,0.
1 sistema de trolebu$es que $e encuentra en funcionamiento consta de 54
unidades articuladas de 180 pasajeros, suministradas por el Consorcio Es- Parados
paol AEG IbrSca-Cobra, Se cuenta con 40 paradas de 24 metros de longitud y 2,50 metros de
Los vehculos son Mercedes Benz modelo 405-G, con un motor de emer- ancho, construidas de aluminio y vidrio, y equipadas con una boletera y dos
gencia de 150 HP propulsado a diesel y que trabaja con tina lnea de con- mquinas canceladuras automticas que aceptan monedas, fichas y tarjetas

tacto de 700 voltios. Son de corriente alterna y por lo tanto tienen un magnticas. Estas permiten un sistema de prepago y paso a la sala de espera,
inversor de corriente continua a corriente alterna. El sistema elctrico tiene de tal manera que una vez que llega el vehculo a la parada, las personas pue-

ocho subestaciones que alimentan la lnea de contacto. den ingresar directamente por cualquiera de las tres puertas que se abren
Cada vehculo tiene 51 asientos dispuestos a los dos lados, mientras que automticamente al llegar el vehculo,
el motor de emergencia se encuentra localizado en la parte posterior. Ade-
ms cuenta con una plataforma en cada una de las tres puertas que permi- Termnales de transferencia
te el acceso al mismo nivel entre la parada y el trolebs, para facilitar el Estn ubicadas a cada uno de los extremos de la lnea de trofebuses. Tienen
embarque y desembarque de pasajes y permitir el acceso de personas dis- un andn de 10 metros de ancho y 120 metros de longitud. En total ocu-
capacitadas. pan una superficie de 50-000 metros cuadrados que incluyen 1.000 metros
Los vehculos tienen 17,75 m de longitud, 2,50 m de ancho con un rea de rea administrativa, supervisin, servicios y ventas de comida rpida y ar-
interior total de 41,38 m2. Tienen un peso vaco de 17,283 kilogramos y la tculos menores y 2.400 metros de talleres. Estas terminales reciben aproxi-
carga mxima de pasajeros en condiciones de seguridad es de 11,500 madamente 56.000 viajeros por dfa.
kilogramos,
Carriles exclusivos
Condiciones de operacin los carriles exclusivos de la va del trolebs tienen un ancho de 3,50 metros
El sistema trabaja desde tas 5:00 horas hasta las 24:00 de lunes a viernes, y cada uno, excepto en el centro histrico de la ciudad, donde circulan por
de 6:00 a 22:00 horas los sbados, domingos y das feriados. las calles existentes* El pavimento e$ de tipo flexible y se han experimen-
El intervalo entre unidades en hora pico es de 2 minutos. Las horas de tado algunos problemas en la capa de rodadura debido a la calidad del
mayor demanda son entre las 6:30 y las 7:30 horas, entre las 12:30 y las asfalto utilizado. Estos carriles estn segregados del trnsito regular en la ma-
13:30 horas y entre las 17:00 y las 19:00 horas. El ndice de pasajero/kil- yora del trayecto por "bordillos" y en otros sitios con pintura sobre el
metro del sistema ntegrado(IPK) es de 5,5 p/km. Sin embargo, si se anali- pavimento.
Taller
Gestion municipal
Cobernabilidad
TERCERA PARTE


129
El gobierno local:
una responsabilidad compartida
Andrew Nicksoni

E n casi toda Amrica Latina, los gobiernos locales son
formalmente responsables de la provisin de los prin-
cipales servicios urbanos. Sin embargo, hasta hace poco las
cin ambiental, el caos en materia de trnsito, la falta de es-
pacios verdes y una severa escasez de vivienda. En respues-
ta, surgi una nueva preocupacin por fortalecer la nica
municipalidades no contaban con los recursos humanos o institucin capaz de proporcionar una planificacin urba-
financieros suficientes para realizar adecuadamente esas na que fuera a la vez integral, responsable y democrtica, el
tareas. Su fuerte dependencia con respecto al gobierno cen- gobierno local.
tral para el financiamiento y las inversiones, y la insufi- En segundo lugar, alrededor de la misma poca, el cre-
ciente movilizacin de sus propios ingresos, se combinaron ciente fenmeno de la globalizacin puso de relieve la ne-
para limitar el alcance de la accin municipal. En la mayo- cesidad de que las ciudades mejoraran su infraestructura
ra de los pases, por lo tanto, la autonoma municipal es- con el objeto de ampliar su participacin en la economa in-
tuvo sumamente limitada en la prctica. Las autoridades ternacional. Surgi una creciente conciencia de que una in-
municipales tambin se mostraban reacias a cooperar con fraestructura fsica deficientecaminos, transporte pblico,
el sector privado en la provisin de servicios urbanos, y comunicacionesy una infraestructura social inadecua-
esta tarea era realizada en la prctica por organismos del daservicios de salud y educacin, agua y alcantarillado y
gobierno central. Las autoridades municipales tambin eliminacin de desechos slidosestaban poniendo en pe-
descuidaron al sector informal, a pesar de su creciente sig- ligro las perspectivas de que las ciudades latinoamericanas
nificacin econmica en casi todas las ciudades latino- se convirtieran en "polos de crecimiento" a travs de una
americanas. mayor interaccin econmica con el resto del mundo. Nue-
En los aos noventa, sin embargo, dos factores se com- vamente, ello condujo a una renovada preocupacin por el
binaron para alterar radicalmente este panorama. En primer gobierno local como la institucin mejor ubicada para
lugar, estaban hacindose aparentes las desastrosas conse- estimular y coordinar los esfuerzos de innumerables insti-
cuencias de haber descuidado los gobiernos locales durante tuciones del sector pblico y privado en el logro del creci-
dcadas de rpida urbanizacin en las pujantes metrpolis miento econmico local.
de la regin. La planificacin urbana realizada por el gobier- No debe sorprender, por lo tanto, que la descentrali-
no central se haba vuelto de naturaleza casi exclusivamente zacin se haya convertido actualmente en una importante
sectorial, con escasa coordinacin entre los numerosos or- caracterstica de la Amrica Latina contempornea. La au-
ganismos estatales encargados de la provisin de los servi- tonoma poltica de los gobiernos locales est siendo forta-
cios, que en muchos casos no tenan la responsabilidad lecida virtualmente en todos los pases de la regin. Las
necesaria. Probablemente la razn ms importante del r- municipalidades estn asumiendo nuevas responsabilidades
pido deterioro de la calidad de la vida urbana fue la ausen- en la provisin de servicios urbanos, y al mismo tiempo
cia de una planificacin urbana integral que abarcara estn procurando un nuevo papel como "facilitadores" de
diferentes sectores. Ello condujo a procesos de contamina- coaliciones locales de crecimiento econmico en coordi-
nacin con otros actores sociales. Estn desarrollndose
1
nuevas formas de asociacin entre los gobiernos locales y
Especialista en gestin municipal, Grupo de Administracin del Desarrollo, Universidad
de Birmingham, Inglaterra. el sector privado, con el objeto de financiar las inversiones
130 Gobernabilidad
de desarrollo a largo plazo que deben acompaar a la ur- nistracin municipal. En los casos que se presentan a con-
banizacin. Al mismo tiempo las municipalidades estn tinuacin se describen nuevas formas de asociacin entre
desarrollando asociaciones con organizaciones que repre- las municipalidades y otros actores, que demuestran la ca-
sentan a las poblaciones ms pobres de su jurisdiccin, con pacidad para mejorar radicalmente la provisin de servicios
el fin de asegurar que el diseo y la ejecucin de los nuevos bsicos en Amrica Latina.
mecanismos de provisin de servicios se adecen a las ne-
cesidades locales y generen la participacin de la comuni- Manejo de desechos slidos a travs de microempresas

dad y su disposicin a pagar por los bienes pblicos. El manejo de desechos slidos es una responsabilidad mu-

Sin embargo, para que esto tenga xito, esta tendencia nicipal en casi todos los pases de Amrica Latina, y con fre-
global hacia la descentralizacin presenta dos importantes cuencia en este sentido han surgido importantes problemas
desafos para las autoridades municipales: mejorar la efi- debido a una inadecuada administracin. La limpieza de ca-
ciencia en la provisin de servicios a travs de la coopera- lles generalmente se realiza solo en las que estn pavimen-
cin con el sector privado y una mejor gestin interna, y tadas y con un elevado trnsito de peatones. Tpicamente,
promover el buen gobierno mediante un mejor proceso de menos del 50 por ciento de la basura se recoge y se trans-
rendicin pblica de cuentas frente al gobierno central y a porta, y la cobertura es particularmente insuficiente en los
los ciudadanos locales. sectores de bajos ingresos de la ciudad. Slo el 35 por cien-
to del total de los desechos es tratado higinicamente antes
Mejoramiento de la eficiencia en la provisin de su eliminacin. La recuperacin y el reciclado por lo ge-
de los servicios neral no forman parte del circuito formal de administracin
Cooperacin con el sector privado de desechos y nunca han sido considerados como una res-
En la bsqueda de una mayor eficiencia, estn adelantn- ponsabilidad del gobierno local. Por el contrario, quienes
dose nuevas formas de organizacin que con frecuencia recogen desechos por cuenta propia han tendido a ser cas-
involucran una mayor participacin del sector privado en tigados por las autoridades municipalidades.
la provisin de servicios urbanos. En muchos casos las em- En los ltimos aos, las nuevas formas de cooperacin
presas del sector privado se encuentran en una posicin de entre las municipalidades y el sector privado han conduci-
prestar servicios pblicos en forma menos costosa y ms efi- do a un mejoramiento en la eliminacin de desechos en va-
ciente que el sector pblico. Existen ejemplos de ello en el rias ciudades latinoamericanas. Las diferentes formas que
campo del transporte pblico, el manejo de desechos y asume esta cooperacin abarcan todas las etapas del ciclo de
ciertas tareas de asesoramiento como la planificacin ur- los desechos. Algunas promueven la recuperacin en el
bana y la capacitacin. Cuando existe participacin del punto de origen. Otras desempean un importante papel
sector privado, es necesario asegurar que la orientacin en el barrido y la limpieza de calles, en la recoleccin de ba-
hacia el logro de utilidades pueda garantizar una provisin sura y en el transporte y eliminacin final de los desechos,
uniforme de servicios a todos los segmentos de la pobla- utilizando tecnologas apropiadas adaptadas a las necesi-
cin, y asegurar que no se afecten las fuentes de ingresos dades locales. En muchos casos, las microempresas operan
municipales destinadas a proveer subsidios cruzados a otros bajo contratos o concesiones otorgados por la municipali-
servicios que no resultan tan eficientes. dad, por perodos que varan de cuatro meses a varios aos.
Debido al hecho de que el sector privado con frecuencia El contrato por lo general determina la zona que habr de
refleja intereses personales o de grupo, las ONG y los gru- ser atendida, la duracin del servicio y la forma de pago.
pos de base popular tienen una mayor legitimidad para re- En el Per, algunos de los contratos celebrados con mi-
presentar a los segmentos ms pobres de la poblacin. En croempresas especifican el nmero de lotes a ser atendidos,
el pasado, el papel de las ONG se limitaba generalmente a el servicio que ser provisto (en trminos de toneladas, me-
la ejecucin de programas especficos a nivel vecinal. Pero tros cbicos y kilmetros), la frecuencia de la recoleccin y
las ONG y las organizaciones vecinales tambin pueden los horarios de trabajo. En La Paz, Bolivia, se paga a las em-
llevar a cabo tareas de administracin urbana, especial- presas de acuerdo a un precio establecido convenido en el
mente en lo que se refiere a la participacin de grupos que contrato por tonelada recogida, aunque en otros lugares se
han sido focalizados para recibir atencin especial. La exis- utilizan criterios menos objetivos. En general, la vigilancia
tencia de ONG con suficiente capacidad y grupos activos diaria del servicio ofrecido por las microempresas es lleva-
de presin constituyen tambin condiciones previas im- da a cabo por supervisores de los departamentos encarga-
portantes para incrementar la responsabilidad de la admi- dos del saneamiento urbano.
Nickson 131
Ciertas formas de "privatizacin social" han beneficiado cin de contratos. Adems, la estructura cooperativa signi-
particularmente a los sectores ms pobres que con anteriori- fica que SAGUAPAC no se ve limitada por demoras jurdi-
dad estaban excluidos incluso de los servicios de sanea- cas en los procedimientos de licitacin y en la
miento urbano ms bsicos. En Guatemala, pequeos administracin de prstamos externos que afectan a las
empresarios ofrecen directamente a la poblacin servicios compaas de suministro de agua que estn directamente
de saneamiento urbano con la aprobacin de la municipa- administradas por el gobierno local. En la prctica, ello sig-
lidad. En Medelln, Colombia, los trabajadores informales nifica que lo proyectos de inversin se ejecutan mucho

de recuperacin de desechos se han organizado en una co- ms rpidamente y en forma ms eficiente que los de esas
operativa con el apoyo de la municipalidad que contrata sus otras empresas. El modelo de SAGUAPAC est difundin-

servicios. En Lima, Per, y El Alto, Bolivia, algunas ONG dose en Bolivia: recientemente se han creado nuevas coo-
han organizado empresas sin fines de lucro de uso intensi- perativas de suministro de agua potable en Tari ja (1988) y
vo de mano de obra que proporcionan una gama de servi- en Trinidad (1991). En 1995 el Banco Mundial manifest
cios de saneamiento en comunidades pobres. En todos los que SAGUAPAC era una de las mejores empresas de provi-
casos, sin embargo, la capacidad de las autoridades muni- sin de servicios de agua potable y alcantarillado de Am-
cipales para llevar a cabo sus funciones normativas, regla- rica Latina (Nickson, 1997).
mentarias y de supervisin se ve limitada por la falta o la
desactualizacin de la legislacin, y la falta de profesiona- Cooperacin pblica y privada en materia
lismo de su propio personal en materia de manejo de de- de transporte urbano
sechos (WASTE y otros, 1996). Un buen sistema de transporte es esencial para el desarrollo
econmico urbano. Sin embargo, las ciudades latinoame-
Suministro de agua urbana travs de cooperativas ricanas han enfrentado importantes problemas en materia
Desde 1978, SAGUAPAC ha proporcionado agua potable a de transporte: el gran incremento de los costos de inversin
Santa Cruz, la segunda ciudad de Bolivia. Este es el sistema y mantenimiento; la mayor contaminacin atmosfrica; la
urbano de suministro de agua y alcantarillado de propiedad creciente congestin del trnsito; los mayores niveles de de-
cooperativa ms grande del mundo. Todos sus 72.000 clien- pendencia con respecto al petrleo, y el menor acceso de los
tes son automticamente miembros de la cooperativa. Cada pobres a los servicios de transporte. La municipalidad de
dos aos se llevan a cabo reuniones generales en cada Curitiba, en Brasil, presenta un notable ejemplo del posible
una de las diez zonas geogrficas en las que se divide la ciu- papel que puede desempear el gobierno local en la provi-
dad, en la cuales los clientes eligen a dos representantes a sin de un eficiente sistema de transporte pblico a travs
la junta de administracin de SAGUAPAC. Esta junta, inte- de la integracin con la planificacin del uso de la tierra, lle-
grada por 20 miembros, designa al gerente general y estable- vado a cabo en asociacin con el sector privado. A fines de
ce las tarifas. En las reuniones generales tambin se elige a los aos sesenta, la municipalidad cre el Instituto de
dos representantes a una junta de reglamentacin integrada Planificacin e Investigaciones de Curitiba (IPPUC), una
por 20 miembros, encargada de vigilar el funcionamiento mezcla de "grupo de investigacin" y departamento de pla-
de la junta administrativa. SAGUAPAC es reconocida como nificacin, y pronto adquiri reputacin internacional por
la mejor empresa de provisin de agua potable de Bolivia. su coherente planificacin urbana basada en un sistema de
Tiene cuatro empleados por 1.000 conexiones, la mitad de transporte pblico con autobuses poco costoso y altamen-
los que tiene SANAPA, la empresa de agua potable de La Paz. te eficiente.
Su gerente ha ocupado esas funciones desde 1986, en mar- La base de la estrategia de Curitiba ha sido la existencia
cado contraste con los gerentes de otras empresas de agua de un desarrollo comercial y residencial de alta densidad a
potable, que regularmente cambian con cada nuevo go- lo largo de cinco corredores que se extienden desde el cen-
bierno municipal. Sus tarifas y el salario de su personal son tro de la ciudad. Estos corredores se han desarrollado a lo
algo mayores que el promedio nacional, pero los clientes largo de importantes rutas que contienen una calzada di-
tienen asegurados un servicio de agua limpia y un abaste- vidida para trnsito de alta velocidad, calzadas interiores
cimiento durante las 24 horas del da. para el trfico local de menor velocidad, y un carril central
La principal razn de esta mayor eficiencia de SAGUA- para el sistema de autobuses. El sistema, incluida la estruc-
PAC parece ser que su estructura cooperativa protege a los tura de tarifas, es administrado por la municipalidad, aun-
administradores de indebidas interferencias polticas, esque es operado por empresas privadas de autobuses. Los
pecialmente en lo que se refiere al personal y la adjudica- ingresos se transfieren a la municipalidad, que paga a los
132 Gobernabilidad
conductores en base a su rendimiento. Regularmente, el Estilo de liderazgo unipersonal

cumplimiento del contrato por parte de los operadores La administracin municipal tiende a estar altamente per-
privados es vigilado por inspectores municipales. La res- sonalizada en la figura del alcalde. Este estilo de adminis-
ponsabilidad general del sistema de trnsito masivo co- tracin se refleja en la naturaleza de facto de la estructura
rresponde a una institucin municipal, URBS, que ha de organizacin, que guarda escasa relacin con el diseo
contratado personal calificado y tiene autoridad para arbi- de jure establecido en los organigramas y en las descripcio-
trar las disputas que surgen entre otros organismos muni- nes de trabajo que los acompaan. La falta de normas y res-

cipales que tienen responsabilidades en materia de ponsabilidades efectivas en materia de organizacin

transporte. La ejecucin del sistema ha contado con la asis- significa que la delegacin funcional de autoridad no se
tencia de leyes de zonificacin de cumplimiento muy es- cumple. En cambio, existe una concentracin de las deci-
tricto, as como incentivos al cumplimiento, en particular siones al nivel ms alto y una correspondiente falta de
una base de datos computarizada acerca de los requisitos le- decisiones en otros niveles. Los alcaldes tpicamente cen-
gales para la planificacin, y un sistema de aprobacin tralizan las responsabilidades, con escasa delegacin de las
acelerada. decisiones a los departamentos de servicios. Ello produce
una confusin general en las responsabilidades operativas,
Una mejor administracin interna que conduce a duplicaciones y desacuerdos. Debido a que
Ya sea que las municipalidades conserven la responsabilidad la delegacin de responsabilidades es limitada, en general
"interna" por la provisin de los servicios o contraten di- falta un espritu de administracin empresarial. En cambio,
chos servicios con el sector privado o voluntario, la mayor las decisiones se adoptan en base a "rdenes" del alcalde,
eficiencia puede verse limitada por una dbil administra- que con frecuencia est preocupado por las minucias de las
cin interna. Las principales debilidades incluyen una de- operaciones diarias desatendiendo las actividades de ad-
ficiente planificacin y presupuestacin, la existencia de ministracin estratgica y direccin de polticas, que, en au-
sistemas contables que no generan una informacin sencia de un plan estratgico, fluctan ampliamente en
gerencial adecuada, el exceso de personal, la falta de es- respuesta a las presiones de intereses polticos competitivos.
tructuras e incentivos para una carrera profesional muni- Ello, a su vez, genera una falta de iniciativa dentro de los de-
cipal, un deficiente sistema para asegurar el mantenimiento partamentos funcionales, que no cuentan con planes de ac-
de la nueva infraestructura, controles ineficaces para las tividades a largo plazo.
compras y el control de inventarios, y una seleccin inefi- Este estilo de administracin altamente personalizado
ciente de inversiones. Por esta razn, el mejoramiento de las tambin contribuye a generar serios problemas de discon-
prcticas de administracin constituye un importante de- tinuidad administrativa. Con frecuencia los nuevos alcaldes
safo para los gobiernos locales de la regin. se embarcan en nuevos y prestigiosos proyectos y rechazan
Sorprendentemente, el tema del desarrollo de los recur- la continuacin de programas iniciados por sus predeceso-
sos humanosclave para una mejor administracinha es- res, simplemente con el fin de dejar su marca en el gobier-
tado ausente del debate sobre el fortalecimiento de los no municipal. Esta falta de continuidad en la formulacin
gobiernos locales en Amrica Latina. Con frecuencia se le de polticas entre sucesivas administraciones, que es comn
considera un aspecto puramente "tcnico", que de alguna incluso cuando pertenecen al mismo partido poltico, obs-
forma habr de solucionarse a medida que aumente el mo- taculiza la direccin estratgica en la administracin mu-
vimiento hacia la descentralizacin. Sin embargo, la trans- nicipal. Por el contrario, al hacer virtualmente imposible
ferencia de nuevas competencias y recursos financieros a las una detallada planificacin de los gastos, ello estimula un
municipalidades no garantizar un incremento en la efi- punto de vista de muy corto plazo en el gobierno local y un
ciencia o la eficacia de los sistemas de provisin de servicios enfoque de "manejo de crisis" en las decisiones diarias. Se
locales, si no mejoran las prcticas administrativas exis- asigna prioridad a los proyectos de "rpido rendimiento",
tentes. Por el contrario, dado el exceso de personal y la na- porque stos permiten obtener rpidos dividendos polticos
turaleza ineficiente de las administraciones municipales, promoviendo la inmediata popularidad del alcalde. En un
probablemente solo cree ms problemas que los que logre tpico perodo de tres aos en sus funciones, se estima que
solucionar, y corre el riesgo de desacreditar a todo el proceso los alcaldes pasan el primer ao tratando de comprender los
de descentralizacin. Los gobiernos locales adolecen de problemas administrativos y municipales, el segundo ao
cuatro importantes problemas de administracin. empezando a abordar estos problemas, y el tercer ao rea-
lizando la campaa electoral para su sucesor. En conse-
Nickson 133
cuencia, el trabajo productivo solo se reduce a uno de los El sistema de personal est sumamente fragmentado.
tres aos del mandato. No existe una integracin vertical entre los sistemas de per-
En el caso de la municipalidad de Rancagua, en Chile, la sonal de los gobiernos central y locales. El gobierno local
administracin municipal se transform durante el pero- tampoco est unificado horizontalmente entre municipa-
do 1992-96, en gran medida gracias a la introduccin de un lidades. En cambio, cada municipalidad tiene su propio
estilo de administracin radicalmente abierto. En el pri- sistema de personal. La falta de una integracin vertical u
mer da de su gobierno, el nuevo alcalde se dirigi a todos horizontal obstaculiza notablemente la movilidad del per-

los empleados municipales, invitndolos a colaborar acti- sonal de los gobiernos locales, y constituye un importante
vamente en el proceso de decisiones, y a reconocer que factor que impide la introduccin de un sistema de carrera.

"todos podemos cometer errores". Contrariamente a la Dentro del sistema de personal de cada municipalidad,
prctica normal, se neg a rodearse de un pequeo grupo tambin se observa una falta de integracin, ya que los
de asesores, prctica que causa resentimiento entre el per- empleados se dividen en dos categoras: los que ocupan car-
sonal permanente que se considera excluido de la toma de gos de confianza y los que ocupan cargos permanentes. El
decisiones. En cambio, se introdujo un estilo transparente personal que ocupa cargos de confianza lo hace a discrecin
de administracin en equipo, que mejor notablemente del alcalde, y tales funcionarios deben con frecuencia ofre-
las relaciones con los sindicatos municipales. El alcalde cer su renuncia cuando asume el poder un nuevo alcalde.
tambin deleg importantes atribuciones a los doce jefes de Los cargos de confianza por lo general incluyen a todos los
departamento, que pasaron a ser responsables del recluta- funcionarios de alto nivel involucrados en el manejo de di-
miento de personal y que regularmente asistan a las reu- nero y la formulacin de polticas, como los jefes de de-
niones del consejo. Los jefes de departamento tambin partamento, y otro tipo de personal como las secretarias
celebraron reuniones semanales regulares, lo que desarroll privadas. La mayor parte de los cargos de confianza son de-
una nueva confianza entre los departamentos, que tradicio- sempeados por personal con calificaciones profesionales,
nalmente haban mantenido relaciones muy conflictivas. y relativamente pocos se encuentran entre los funcionarios
Tambin garantiz la eficacia de las comisiones interde- permanentes. La vasta mayora de los empleados munici-
partamentales que se establecieron para resolver complejos pales son permanentes y ocupan lo que inapropiadamen-
aspectos como el control del trnsito, la construccin de un te se denominan "cargos de carrera". Estos cargos por lo
nuevo vertedero y la promocin de las inversiones (Valen- general tienen un grado sorprendentemente alto de esta-
zuela, 1996). bilidad, ya sea en virtud de las leyes laborales generales o
como resultado de contratos celebrados con los sindicatos
Inexistencia de la carrera administrativa a nivel municipal que representan a los trabajadores municipales. En casi
La ausencia de un sistema adecuado de carrera constituye todos los pases la carrera municipal por lo general termi-
una notable caracterstica de los gobiernos locales de Am- na en el nivel de jefe de departamento, ya que los cargos por
rica Latina, que la distingue de sus contrapartes de muchos encima de ste son cargos de confianza.
otros pases. En la mayor parte de los pases latinoamerica- El sistema de cargos de confianza ha sido ampliamente
nos, los estatutos administrativos y las reglamentaciones criticado por la discontinuidad y la falta de "memoria ins-
municipales contienen los ingredientes bsicos de un sis- titucional" que crea dentro de la administracin de los go-
tema de carrera municipal, como un rgimen competitivo biernos locales, as como por la forma altamente visible de
de reclutamiento, un rgimen de clasificacin de cargos y clientelismo de la cual deriva. No obstante, la prctica tiene
un sistema de remuneraciones y bonificaciones. Pero en la algunas caractersticas positivas que con frecuencia no se
prctica estas disposiciones legales que garantizan un sis- tienen en cuenta.
tema de personal transparente y responsable son raramente A diferencia de la rigidez de los nombramientos
puestas en prctica por la amplia prevalencia del cliente- permanentes, los nombramientos en cargos de confianza
lismo. El empleo municipal no es considerado como un son extremadamente flexibles y quienes no cumplen ade-
insumo requerido para producir un servicio para la comu- cuadamente sus funciones pueden ser fcilmente despedi-
nidad local. Por el contrario, el empleo municipal es con- dos por el alcalde. Aunque abiertamente no estn nom-
siderado como un producto en s mismo: una justa recom- brados por sus mritos, en las principales municipalidades
pensa por favores prestados o a prestarse. El clientelismo de la regin quienes ocupan los cargos de confianza deben
asegura que los sistemas de personal de los gobiernos loca- hacerlo en forma adecuada, ya que corren el riesgo de per-
les sean dbiles y altamente fragmentados en toda la regin. der el respaldo de su patrocinador.
134 Gobernabilidad
La rpida rotacin de los funcionarios de alto nivel Polticas de reclutamiento y promocin no transparentes
entre los cargos municipales de confianza y otros cargos de A pesar de las disposiciones legales que establecen un sis-
los sectores pblico y privado es cada vez ms comn en tema de reclutamiento basado en los mritos, los vnculos
Mxico, Brasil y Argentina, aunque an no lo es tanto en familiares y polticos conservan una importante influencia
los pases ms pequeos de la regin. Cuando el personal en la seleccin de todos los cargos municipales. Los cargos
es eliminado de los puestos de confianza por los nuevos vacantes raramente se anuncian y los intentos por intro-
alcaldes, con frecuencia suele ser reemplazado por profe- ducir un reclutamiento mediante exmenes competitivos se

sionales experimentados que provienen de otras organiza- han visto obstaculizados por el reclutamiento de personal

ciones del sector pblico. Esta "circulacin de lites" reduce "temporario" que posteriormente es transferido a cargos
la prdida de talento gerencial en los gobiernos locales. permanentes. An cuando el reclutamiento se realiza me-
Tambin tiene la ventaja de reducir el aislamiento de la ad- diante competencia abierta, las consideraciones clientels-
ministracin de los gobiernos locales al exponerla a ideas tas con frecuencia continan desempeando un papel en
nuevas que provienen desde afuera. la decisin final, ocultando de esta manera la continuacin
Las nuevas administraciones en las principales muni- de las prcticas tradicionales de clientelismo. La sutil ma-
cipalidades de Brasil y Mxico no reemplazan necesaria- nipulacin de las prcticas basadas en el mrito con el ob-
mente a quienes ocupan cargos de confianza, y en general jeto de disfrazar el clientelismo tambin se observa en las
se solicita que continen en sus cargos quienes ocupan promociones. Por lo general, los criterios de promocin
cargos tcnicos. Esta creciente tendencia a conservar al per- estn definidos en forma rgida y se basan principalmente
sonal tcnico de una administracin a otra constituye una en el tiempo de servicio y las calificaciones educacionales
seal de la gradual introduccin de estabilidad en el empleo ms bien que en el rendimiento en el trabajo. Aunque en
para el personal profesional de alto nivel de los gobiernos muchas municipalidades se han introducido formas ele-
locales. En la medida en que aumente la complejidad de la mentales de evaluacin del personal regular, la relacin
administracin municipal, es muy probable que esta ten- entre patrn y cliente que existe entre el funcionarios que
dencia aumente. prepara la evaluacin y el funcionario objeto de la misma,
En algunos pases existe un considerable intercambio por lo general impide una evaluacin significativa del
entre dos tipos de funcionarios municipales, en el que el rendimiento.
personal permanente de mayor nivel se "promueve" tem- El exceso de personal constituye una importante conse-
porariamente a cargos de confianza, con el derecho de re- cuencia de las prcticas clientelistas de reclutamiento en los
gresar a su antiguo cargo. Ello contribuye a superar la gobiernos locales. Incluso en las municipalidades ms gran-
prdida de memoria institucional asociada con el sistema de des de la regin, el nivel de personal es elevado en compa-
cargos de confianza, y constituye un factor de integracin racin con los estndares internacionales, especialmente
dentro del sistema bifurcado de personal. considerando la gama relativamente limitada de servicios
Por ejemplo, el nuevo cdigo municipal sancionado en que proveen en la actualidad. Los estudios recientes de mu-
Chile en 1992 introdujo el cargo de administrador muni- nicipalidades con poblaciones de ms de 100.000 habitan-
cipal. Los candidatos para este cargo, que son seleccionados tes en Brasil y Mxico revelan relaciones de 24 habitantes
mediante competencia abierta, deben satisfacer criterios y de 100 habitantes por empleado municipal respectiva-
bsicos en cuanto a su calificacin profesional. Mantenin- mente, y las municipalidades situadas dentro de las zonas
dose fuera del personal permanente de la municipalidad y metropolitanas de Buenos Aires mostraban relaciones de
de los cargos de confianza del alcalde, el administrador de- 280 habitantes por empleado municipal en 1988. Chile es
pende directamente de ste. De acuerdo con este arreglo, el el nico pas de la regin en el que se han establecido l-
administrador tiene responsabilidades en cuanto a la ad- mites al nivel del personal municipal en relacin con el ta-
ministracin general de la municipalidad, aunque el ma- mao de la poblacin, que actualmente es de un empleado
nejo de los intereses polticos es conservado por el alcalde. por cada 500 habitantes.
Este cargo es nuevo en Amrica Latina, y puede comparar- El costo salarial tpicamente absorbe ms del 80 por
se con el de un "town manager" en los Estados Unidos o el ciento de los gastos municipales totales, dejando muy poco
de un "chief executive" del gobierno local en el Reino para los costos operativos, y virtualmente nada para los
Unido, pero no existen evidencias de que este cargo haya gastos de capital. La norma aceptada en muchos pases es
sido creado en otros pases de la regin. que los ingresos recaudados locamente se reservan en forma
exclusiva para el pago de salarios, dejando los gastos de ca-
Nickson 135
pital dependientes enteramente de las transferencias de real en el trabajo, con frecuencia el personal permanente de
otros niveles superiores de gobierno. No obstante, en algu- menor grado asume una actitud negativa frente a la capa-
nos pases se ha intentado controlar el exceso de personal citacin, porque percibe que tiene un impacto marginal
a travs de coeficientes financieros. En Brasil, los salarios no sobre sus posibilidades de promocin. La limitada capaci-
deben exceder del 65 por ciento del total de los gastos mutacin que se lleva a cabo para estos grados generalmente
nicipales, la relacin entre los niveles mnimo y mximo de es realizada por rganos de adiestramiento municipal fi-
salarios tambin est fijada por ley, y ningn empleado nanciados por el gobierno central, con frecuencia con el

puede ganar ms que el alcalde. En Chile, ninguna muni- apoyo de organismos donantes extranjeros. Esta capacita-
cipalidad puede gastar ms del 35 por ciento de su propio cin tiende a ser altamente instrumental. En general se li-

ingreso en pagos salariales (excluidos los maestros y los mita a la enseanza del derecho municipal (es decir, la
trabajadores de salud). forma de aplicar las normas contenidas en los cdigos mu-
nicipales) y en explicar los procedimientos de informacin
Programas inadecuados de capacitacin del gobierno central que deben ser seguidos por los go-
Los mtodos de capacitacin tradicionalmente utilizados biernos locales, especialmente en materia de preparacin de
contribuyen muy poco a la profesionalizacin de los go- presupuestos y contabilidad municipal. Los mtodos de
biernos locales. No existen rganos profesionales en los adiestramiento son altamente tradicionales y basados en la
gobiernos locales (en derecho, contabilidad, ingeniera y ad- instruccin en el aula, con escasa oportunidad de partici-
ministracin) que ofrezcan calificaciones que sean recono- pacin. Existe una notable ausencia de capacitacin basa-
cidas como base para el reclutamiento y la fijacin de da en la identificacin y la resolucin de los problemas
salarios. Gran parte de la capacitacin municipal ha servi- reales que enfrentan las municipalidades, y raramente se
do principalmente un propsito poltico como ejercicio utilizan materiales de estudios de caso derivados del fun-
simblico de administracin "moderna" de personal y no cionamiento de los gobiernos locales. En la mayor parte de
est integrada en los departamentos de personal, que per- los pases, los instructores provienen principalmente del
manecen dbiles y abrumadoramente orientados hacia los gobierno central, y con frecuencia han tenido poca expe-
aspectos relacionados con la nmina de pagos ms bien que riencia en materia de gobiernos locales. Los cursos gene-
con el desarrollo del personal. Tpicamente, la capacita- ralmente son muy breves, con escasa planificacin y
cin involucra cursos estandarizados para grupos determi- ningn seguimiento. Con frecuencia se repite una serie de
nados dentro de los servicios municipales (contadores, cursos estandarizados en todo el pas, sin variaciones que re-
secretarias, etc.). Es muy rara la existencia de un enfoque de flejen las prioridades locales.
"desarrollo institucional" en virtud del cual el contenido de Las iniciativas destinadas a fortalecer el gobierno local
capacitacin est diseado en respuesta a necesidades es- tradicionalmente han asignado el papel de agente de cam-
pecficas de la organizacin. bio exclusivamente a instituciones de propiedad estatal en
Los recursos de capacitacin se han concentrado en los vez de organismos elegidos por las propias municipalidades.
niveles ms altos de personal, y los beneficiarios han sido Pero como instituciones con voluntad poltica propia, las
abrumadoramente aquellos funcionarios designados pol- municipalidades aceptan mejor el asesoramiento prove-
ticamente que ocupan cargos de confianza. El contenido de niente de fuentes que ellas mismas han seleccionado o que
la capacitacin refleja las aspiraciones de carrera de ese per- perciben como "propias". Un ejemplo es el prestigioso ins-
sonal de asesoramiento, que tiende a pasar solo una parte tituto de capacitacin municipal brasileo, el Instituto
relativamente breve de su carrera dentro de los gobiernos Brasileiro de Administrando Municipal (IBAM), que ha desa-
locales. Este adiestramiento se concentra en la actualizacin rrollado una accin pionera en el campo de la capacitacin
de los participantes en aspectos intelectuales de moda, que en materia de gobiernos locales desde su creacin en 1952,
van desde la reforma del estado a la cambiante naturaleza y que se ha desarrollado como un centro de excelencia en
de la economa mundial, cuyo contenido guarda poca rela provisin y difusin de mtodos de capacitacin para las
lacin con la realidad de la administracin municipal y municipalidades en Brasil y en otros lugares de Amrica La-
que tiene escasa relevancia directa para el gobierno local. tina. A diferencia de sus contrapartes del resto de la regin,
En contraste, se destinan pocos recursos al adiestra- el IBAM recibe muy poco financiamiento del gobierno cen-
miento en servicio del personal de nivel inferior y medio. tral, y en cambio obtiene recursos de las municipalidades o
En ausencia de un desarrollo de carrera y debido a que las vende sus servicios a determinadas municipalidades que lo
promociones raramente se relacionan con el rendimiento solicitan. Este enfoque "de mercado" ha asegurado que su
136 Gobernabilidad
producto de capacitacin refleje las necesidades que perci- Contralora proporciona muy pocos lincamientos en ma-
ben las municipalidades. teria de prcticas gerenciales, no realiza anlisis compara-
tivos de los gastos municipales y en consecuencia ofrece
Buen gobierno y responsabilidad escasa informacin sobre la eficiencia de la administracin
El buen gobierno constituye actualmente un importante y la eficacia de la prestacin de servicios por parte de los go-
tema de discusin acerca del cambiante papel de los gobiernos locales. De manera que a pesar del rpido creci-
biernos locales en Amrica Latina. Ello puede medirse por miento de las transferencias financieras del gobierno central

la mayor preocupacin acerca de la responsabilidad de los a los gobiernos locales, la vigilancia de los estndares ac-

gobiernos locales, tanto frente al gobierno central como tuales de provisin de servicios es an relativamente rara en
frente a los propios ciudadanos. Amrica Latina.
En general no se observa un movimiento en favor de la
Responsabilidad frente al gobierno central vigilancia nacional de los servicios "bsicos" provistos por
En la dcada pasada se ha observado un rpido incremen- los gobiernos locales. Esta ausencia refleja el hecho de que
to en el nivel de las transferencias financieras del gobierno los gobiernos nacionales de Amrica Latina no estn an
central a los gobiernos locales, la mayora de las cuales fun- comprometidos en favor de la meta de asegurar normas
ciona como una asignacin global o de "propsito mlti- universales de provisin de servicios a todos sus ciudadanos
ple" del gobierno central y que generalmente no estn en lo que se refiere a determinados servicios pblicos como
reservadas para gastos sectoriales especficos. En conse- la educacin, la salud pblica, la vivienda y el abasteci-
cuencia, se ha incrementado notablemente la discrecin miento de agua potable urbana. En consecuencia, las trans-
municipal en la asignacin de sus recursos financieros de ferencias financieras no incorporan un mecanismo formal
acuerdo con las prioridades locales. La nica limitacin a para asegurar un determinado nivel de provisin del servi-
esta discrecin es el frecuente requisito de que una parte m- cio en todas las municipalidades incrementando los recur-
nima de la transferencia debe gastarse en determinados sos locales en las zonas que tienen una capacidad fiscal
servicios. El gobierno local se responsabiliza de la utilizacin inferior al promedio. En cambio, las frmulas de transfe-
adecuada de estos recursos transferidos. rencia en general incluyen las consideraciones de equidad
La responsabilidad de los gobiernos locales frente al go- como uno ms de varios factores en el sistema de ponde-
bierno central puede fortalecerse a travs del mejoramien- racin global. Como resultado, a pesar de su mayor escala
to de las funciones de auditora externa y la introduccin y de su mayor transparencia en los ltimos aos, las trans-
de un sistema nacional de vigilancia de la provisin de ser- ferencias han tenido un escaso impacto en la disminucin
vicios locales, de acuerdo con normas de ejecucin conve- de las enormes disparidades en el nivel de la provisin de
nidas a nivel nacional. En la mayor parte de los pases, la servicios entre y dentro de las municipalidades.
supervisin financiera de los gobiernos locales est enco- La administracin de la educacin primaria y secunda-
mendada a la oficina de la Contralora General, un presti- ria es una responsabilidad municipal en Chile. Las transfe-
gioso rgano que tiene sus orgenes en la tradicin rencias financieras para educacin efectuadas por el
lusohispnica de derecho administrativo. El objetivo prin- gobierno central a los gobiernos locales adoptan la forma
cipal es invariablemente asegurar la legalidad de los gastos de subsidios especficos para las cuales las municipalidades
y la generacin de los ingresos municipales. La ejecucin deben preparar cuentas separadas. Estas transferencias se
municipal se evala solo en trminos de su conformidad basan en cuotas per cpita, sumas fijas por unidad de ser-
con el presupuesto y de la correccin financiera. Ello asume vicio consumido. El sistema de subsidios especficos tiene
la forma de auditoras a priori y a posteriori de las cuentas por objeto asegurar que los servicios identificables sean
municipales, en las que se controla tanto la preparacin y provistos de acuerdo con determinadas normas y a un de-
la ejecucin de los presupuestos, como la compra de bienes terminado costo. La calidad de la educacin se vigila a tra-
y servicios y la venta de activos municipales. vs del sistema de exmenes nacionales, denominado
Esta forma de supervisin financiera es esencialmente re- Sistema de Medicin de la Calidad Educativa (SIMCE), que
glamentaria, y el proceso de auditora raramente involucra anualmente vigila el rendimiento educacional en mate-
tcnicas de contabilidad gerencial. Incluso en aquellos mticas y espaol de los alumnos en sus 4.600 escuelas
pases en los cuales se ha registrado recientemente un in- primarias y 1.600 escuelas secundarias. El gobierno central
cremento de las transferencias financieras del gobierno utiliza las comprobaciones como una herramienta de ad-
centralprincipalmente Bolivia, Chile y Colombiala ministracin destinada a focalizar ms adecuadamente las
Nickson 137
transferencias financieras suplementarias que se efectan a te acerca de los mritos de los distritos electorales locales,
las municipalidades que se encuentran desaventajadas notablemente en Colombia, no han habido reformas adi-
desde el punto de vista educacional. cionales en este sentido en el hemisferio (Nickson, 1995, p-
gina 64-68).
Responsabilidad frente a los ciudadanos La democracia representativa tambin puede fortalecer-
Puede procurarse una mayor responsabilidad de las autori- se al nivel local eliminando el desequilibrio de poder entre
dades municipales "hacia abajo" fortaleciendo la naturale- el poder ejecutivo y la legislatura municipal. En la mayor

za representativa y participatoria de la democracia local. parte de los pases, el poder del alcalde es muy superior al

del concejo, independientemente de la divisin formal de
Fortalecimiento de la democracia representativa responsabilidades establecida por la legislacin municipal.
En los ltimos aos, las principales reformas electorales El concejo municipal tiene dos importante funciones:
han fortalecido la democracia representativa al nivel local. ratificar los estatutos municipales (ordenanzas) y los regla-
La ms importante de estas reformas incluye la eleccin di- mentos administrativos internos, (con frecuencia a inicia-
recta de alcaldes, que ahora constituye la norma en toda la tiva del alcalde), y supervisar la administracin municipal
regin, y la extensin del perodo de sus mandatos, el re- bajo la autoridad ejecutiva del mismo. El concejo debe
quisito de que los candidatos al cargo de alcalde deben pre- aprobar las principales decisiones financieras propuestas
sentar un plan de accin si son elegidos, y reformas en el por el alcalde, como el presupuesto anual y el programa de
rgimen de votacin que permiten a los ciudadanos clasi- gastos, y los nuevos impuestos locales. En la prctica, sin
ficar a los candidatos dentro de su mismo partido de acuer- embargo, el control legislativo sobre los aspectos financie-
do con sus propias preferencias y, si lo desean, seleccionar ros se ve notablemente limitado por la ausencia, excepto en
una combinacin de candidatos de diferentes partidos. las principales municipalidades brasileas, de apoyo tcni-
Pero an existen importantes caractersticas estructurales co para asesorar al concejo. Con frecuencia el debate se
del sistema electoral de los gobiernos locales que no favo- restringe a la consideracin de la legalidad de las propues-
recen al buen gobierno. La ms notable de estas caracters- tas presupuestarias.
ticas es el nmero muy reducido de concejales, que va de En muchas municipalidades, el poder de la legislatura es
un mnimo de cinco en la mayora de los pases a un m- tan dbil que la actividad del concejo con frecuencia se
ximo de solo sesenta en el caso de la municipalidad de limita a aspectos triviales, mientras que los aspectos estra-
Buenos Aires. El limitado nmero de concejales ha condu- tgicos relacionados con la municipalidad quedan exclusi-
cido a un grave "dficit democrtico" y subrepresentacin vamente en manos del alcalde. Ello ha contribuido a la
poltica, especialmente en las municipalidades ms grandes imagen pblica relativamente deficiente de los concejales
donde la proporcin de ciudadanos por concejal tpica- municipales en comparacin con la del alcalde. La relacin
mente oscila entre 20.000 y 80.000. Estas cifras son extre- desigual de poder que existe entre el ejecutivo y la legisla-
madamente elevadas en comparacin con los estndares tura se refleja en el comportamiento de los concejales. En
internacionales. Las municipalidades europeas y nortea- vista de la relativa debilidad del concejo y de la prevalencia
mericanas tiene una proporcin mucho menor de ciuda- del clientelismo, el poder de los concejales con frecuencia
danos por concejal (Francia, 110; Suecia, 270; Alemania, deriva principalmente de su papel como intermediarios
400; Estados Unidos, 490; Espaa, 602; Japn, 1.600; Reino entre el alcalde y los grupos de poder. Su prestigio depen-
Unido, 1.800). El nmero muy reducido de concejales en las de de su capacidad para canalizar los intereses de tales gru-
grandes ciudades de Amrica Latina, cuando se combina pos y de su capacidad para obtener favores del alcalde.
con el sistema de elegir concejales sin representacin espe- En marzo de 1990, la eleccin de la coalicin del Frente
cfica, de acuerdo con el sistema de representacin propor- Amplio en la municipalidad de Montevideo condujo a una
cional de d'Hondt, reduce notablemente la responsabilidad importante iniciativa en materia de participacin ciudada-
de los funcionarios elegidos frente a los ciudadanos locales. na. La desconcentracin administrativa de los servicios mu-
La nica excepcin es Panam, donde se practica un siste- nicipales se llev a cabo mediante la creacin de 18 oficinas
ma basado en distritos electorales submunicipales, y Vene- vecinales, conocidas como "centros comunales zonales
zuela, donde la reforma de 1992 introdujo un sistema mixto (CCZ)", cada una de las cuales contaba con un coordinador
en el cual las dos terceras partes de los concejales son ele- zonal designado por el alcalde. De los 10.000 empleados de
gidos en base a los distritos y la tercera parte restante de la Intendencia Municipal de Montevideo, una dcima parte
acuerdo con listas de partidos. A pesar del acalorado deba- trabaja ahora desde las CCZ. Las funciones que han sido
138 Gobernabilidad
desconcentradas a nivel zonal incluyen el mantenimiento a las municipalidades a realizar consultas directamente con
del alumbrado pblico, las guarderas infantiles, el abaste- las organizaciones ciudadanas y con el pblico en general
cimiento de leche a las escuelas primarias, y los parques y a travs de reuniones pblicas peridicas, cabildos abiertos.
jardines. Debido a problemas de organizacin, el barrido de Pero en los aos noventa comenz a surgir una brecha
las calles an no ha sido desconcentrado. Despus de un entre la retrica y la realidad de la participacin ciudadana
amplio proceso de consultas, a travs de "Montevideo en en los gobiernos locales latinoamericanos y por lo general
Foro I" en julio de 1993, el concejo departamental aprob el nivel real de participacin no es superior al que puede en-

una medida radical destinada a establecer rganos ejecuti- contrarse en otras regiones del mundo con niveles de vida

vos y legislativos consultivos al nivel submunicipal. En comparables. La falta de continuidad se convirti en una ca-
cada zona se designaron comisiones delegadas, cuya com- racterstica notable de las iniciativas de participacin
posicin poltica refleja la del concejo departamental (es ciudadana. Con frecuencia, la movilizacin se bas en de-
decir, tres miembros de la coalicin gobernante, y uno de mandas especficas, y una vez que estas fueron satisfechas,
cada uno de los partidos de oposicin). Tambin hay 18 la participacin tendi a disminuir. En muchos pases, la
concejos vecinales elegidos directamente, integrados por 25 transferencia de activistas locales de las ONG que pasaron
a 40 personas. En la jurisdiccin de la Intendencia Muni- a ocupar posiciones en el gobierno, en muchos casos al
cipal de Montevideo existen actualmente 92 concejales ve- nivel municipal, provoc una crisis de liderazgo y de di-
cinales. En diciembre de 1994 el Frente Amplio fue reccin en las organizaciones comunitarias.
reelegido por otro perodo de cinco aos. En septiembre de La mayor parte de los ejemplos de participacin ciuda-
1996 la Intendencia Municipal de Montevideo llev a cabo dana parecen haber tenido lugar a iniciativa personal del
una segunda consulta pblica, "Montevideo Foro II", en alcalde, cuyo papel de facilitador mostraba muchas defi-
todas las zonas, que culmin en una reunin de toda la ciu- ciencias. Este papel fomentaba una red de relaciones indi-
dad que se realiz el 12 de octubre, en la cual se transmi- viduales entre los dirigentes vecinales y el alcalde, margi-
tieron las demandas vecinales sobre la planificacin del nando en el proceso a los concejales y a la mayor parte de
desarrollo de la ciudad para el siglo XXI. Los temas abarca- los miembros de los grupos comunitarios. En muy pocos
ron poltica social, vivienda y medio ambiente, y servicios casos tales iniciativas se institucionalizaron, a raz de que no
pblicos. El programa de descentralizacin submunicipal se modificaron los procesos administrativos y de toma de
que se lleva a cabo en Montevideo desde 1990 es el ms am- decisiones. La extrema dependencia con respecto al apoyo
plio de Amrica Latina. Si bien an es restringido el nme- poltico desde arriba hizo que su continuidad se viese difi-
ro de servicios que se han desconcentrado al nivel vecinal, cultada. Como dependan de la buena voluntad del alcalde,
las nuevas oficinas vecinales y las comisiones vecinales han en donde exista la prohibicin de la reeleccin de los alcal-
impulsado la participacin ciudadana en el gobierno local des, con frecuencia las iniciativas se interrumpan al desapa-
en una escala desconocida en otras partes del hemisferio, recer ese apoyo. De igual forma, a pesar del poder de convo-
quiz con la excepcin de Brasil. car plebiscitos y referendos y de celebrar cabildos abiertos,
estos mecanismosvocalesde participacin ciudadana
Fortalecimiento de la democracia participativa han sido raramente utilizados con efectividad en la prctica.
Despus del surgimiento de la organizacin comunitaria en Sin embargo, en las ciudades ms grandes, la democra-
oposicin a los regmenes militares durante los aos ochen- tizacin trajo consigo la introduccin de nuevos meca-
ta, los gobiernos civiles recin establecidos en la regin nismos de consulta ciudadana en la formulacin de polti-
consideraron inicialmente a la participacin ciudadana cas a nivel submunicipal. Las juntas administrativas locales
como un ingrediente esencial para el fortalecimiento de las creadas en Colombia en 1986, la red de juntas locales cre-
perspectivas de la democracia a largo plazo a travs de me- ada en la Municipalidad de San Pablo a fines de los aos
canismos de dilogo y de formacin de consenso al nivel ochenta, y los consejos vecinales establecidos en Monte-
municipal. Los esfuerzos del gobierno central por estimu- video en 1993, constituyen notables ejemplos de estos
lar la participacin ciudadana se llevaron a cabo principal- mecanismos. Con frecuencia, tales mecanismos adoptaron
mente a travs de revisiones en la legislacin de los la forma de iniciativas polticas destinadas a fortalecer la
gobiernos locales que estimulaban a las municipalidades a participacin ciudadana en el proceso de formulacin de
otorgar reconocimiento oficial a las organizaciones comu- polticas de los gobiernos locales pero, con la notable ex-
nitarias, realizar referendos y plebiscitos locales, y aceptar cepcin del "orc.am.ento participativo"en la municipali-
las iniciativas locales. En muchos pases tambin se oblig dad de Porto Alegre, Brasil, la mayor parte de estas inicia-
Nickson 139
tivas estuvo motivada principalmente por consideraciones REFERENCIAS

gerenciales. Como tales, procuraron asegurar una presta-
cin ms efectiva de servicios municipales a travs de es- Nickson, R.A. 1995. Local Government in Latn Amrica.
tructuras desconcentradas. Por lo general, el papel de las Lynne Rienner, Boulder, Colorado.
comisiones submunicipales se limitaba al asesoramiento,
con limitadas atribuciones para formular polticas, y rara- . 1997. The Public-Private Mix in Urban Water
mente operaban con un presupuesto propio. Supply. International Review of Administrative

El proceso de descentralizacin que est llevndose a Sciences, Vol. 63, No. 2.
cabo en Bolivia desde mediados de 1994 proporciona un

importante modelo de participacin comunitaria en el go- Valenzuela, E. 1996. Rancagua, la fecundidad de un
bierno Local. Hasta entonces, Bolivia era el nico pas de gobierno municipal. Fundacin Friedrich Ebert.
Amrica latina en el que la mayor parte del pas no conta- Santiago, Chile.
ba con un sistema de gobiernos locales. Ello afectaba prin-
cipalmente a las zonas rurales, en las que, en consecuencia, WASTE, ACEPESA, IPES. 1996. "Case Study: Regional
la mayor parte de la poblacin indgena pobre careca de OverviewLatin America", UMP/SDC Collaborative
voz en el nivel local. La falta de servicios bsicos en tales Programme on Micro-enterprises' Involvement in
zonas era un reflejo de esta falta de representacin poltica. Municipal Solid Waste Management in Developing
La Ley de Participacin Popular de junio de 1994 extendi Countries. Cairo, octubre.
el gobierno local en todo el pas, transfiri a los gobiernos
locales nuevas responsabilidades en materia de manteni-
miento y construccin de infraestructura educacional y de
salud, y proporcion a las municipalidades financiamien-
to adecuado a travs de un mecanismo transparente para
compartir recursos con el gobierno central. La ley tambin
otorgaba reconocimiento oficial a las organizaciones co-
munitarias tradicionales, conocidas como Organizaciones
Territoriales de Base (OTB). Para mediados de 1996, se ha-
ban reconocido 13,000 OTB, de las cuales 10,400 eran co-
munidades campesinas. De acuerdo con el nuevo sistema,
las OTB han adquirido un significativo papel de supervisin
en el gobierno local, caracterstica que es nica en Amri-
ca Latina. Cada municipalidad cuenta con un Comit de
Vigilancia integrado normalmente por siete personas. Estas
personas son elegidas por la OTB, y su funcin es vigilar la
utilizacin de los recursos transferidos desde el gobierno
central. El nuevo sistema tambin est afectando la com-
posicin social de los funcionarios elegidos localmente. A
diferencia de lo que ocurra en el pasado, en las elecciones
municipales de diciembre de 1995las primeras celebradas
desde la promulgacin de la nueva ley430 de los 1.600
concejales municipales elegidos eran indgenas o cam-
pesinos. Las nuevas reformas han encontrado algunos pro-
blemas. No existe una definicin clara acerca de las
atribuciones de los comits de vigilancia y los concejos
municipales, y la acusaciones de uso indebido de fondos
pueden interrumpir las transferencias del gobierno central
a las municipalidades. A pesar de estos problemas iniciales,
existe un abrumador consenso poltico sobre la necesidad
de estas reformas.

141
La competencia como antdoto

contra la corrupcin
Ronald MacLean1

E
l proceso de participacin ciudadana se reinici en
Bolivia a partir de 1985, cuando se reanud la eleccin
Las reformas de tercera generacin o reformas estructu-
rales, han empezado a llevarse a cabo en Bolivia mediante
democrtica de alcaldes. En Bolivia han habido dos gene- la reforma constitucional. La Ley de Participacin Popular
raciones de reformas y se est empezando una tercera. Las merece destacarse por tener un carcter innovador. La par-
primeras son reformas institucionales y de ajuste macroe- ticipacin de la sociedad civil, que se observ en forma es-
conmico, y la tercera corresponde a las reformas estruc- pontnea durante los gobiernos militares o en una serie de
turales. Las primeras coincidieron con las medidas de organizaciones tradicionales indgenasaymara, quechua,
poltica macroeconmica. Los pases buscan, ante todo, el etc.ahora han sido reconocidas por la ley. Anteriormen-
equilibrio fiscal con un mejor uso de los recursos disponi- te esta participacin estaba al margen de la legalidad, pero
bles, optimizacin de los recursos humanos y eficiencia en ahora se traduce en un nuevo pacto social que denomina-
los sistemas y servicios locales. Estas reformas eran absolu- mos de mercado.
tamente necesarias porque en el ao 1985 el pas recin
sala de una hiperinflacin del 24.000 por ciento anual. La La corrupcin
situacin se caracterizaba por la erosin de la base imposi- El problema de la corrupcin es un problema sistmico. La
tiva, los municipios populistas llevaron a las ciudades a tradicin autoritaria que proviene de la colonia, de los go-
grandes dficit financieros y a un hipercrecimiento del em- biernos de la primera repblica, y de los gobiernos milita-
pleo. El municipio de La Paz, por ejemplo, tena 5200 fun- res, ha asignado un gran nfasis a la concentracin del
cionarios en aquel entonces, mientras que hoy da tiene poder y al autoritarismo. Esa tradicin autoritaria persiste
alrededor de 2000. en nuestros pases y es uno de los problemas que se procu-
Esta primera generacin de reformas era necesaria para ra combatir a travs de las reformas. El ejercicio del poder
estabilizar la economa del municipio. Sin embargo, las au- a travs del dictador, el presidente, el "uno" sobre los
toridades se dieron cuenta de que las reformas macroeco- dems, ha dado como consecuencia un marco jurdico y
nmicas aisladas no eran suficientes para estabilizar los una serie de normas y de formas de organizacin que han
pases de la regin. Hacan falta reformas institucionales ido justificando y tomando funcional el autoritarismo. En
para combatir la corrupcin. El problema fundamental para los pases latinoamericanos se observan muchos casos en
la gobernabilidad o la eficiencia en la provisin de servicios los que, por ejemplo, en las licitaciones pblicas se siguen
es fundamentalmente un problema que genricamente lla- todos y cada uno de los pasos. Son impecables, legalmen-
mamos corrupcin. Las reformas institucionales introducen te incuestionables, pero sabemos que existe un proceso de
la competencia como concepto central de la modernizacin colusin. Existe un proceso de corrupcin admitido por
del municipio: la delegacin al sector privado de muchas de las leyes.
las funciones municipales, la descentralizacin de muchas La utilizacin de los medios pblicos para obtener bene-
otras, el otorgamiento de concesiones al sector privado y la ficios privados constituye uno de los problemas ms ex-
privatizacin. tendidos en nuestras instituciones pblicas, no solamente
en Amrica Latina. Robert Klitgaard ha popularizado un
1
Ex-Alcalde de la Municipalidad de La Paz. modelo que surge del anlisis de la organizacin: el princi-
142 Gobernabilidad
pal, el agente y el cliente, que ayuda a explicar el problema tificado. Se ha simplificado el proceso de obtener un per-
de la corrupcin. Este modelo nos permite comprender miso, que previamente requera un sinnmero de trmites
mejor que el Estado como concepto necesita un agente, que por causa de la excesiva regulacin. En la actualidad, los ar-
es el gobierno o sus diferentes instituciones, para cumplir quitectos certificados pueden extender el permiso directa-
sus funciones de gobernar y de proveer servicios. El clien- mente, enviando una copia al municipio y ste, mediante
te, que es el ciudadano, es quien recibe esos servicios. Pero un sistema de sorteo, efecta la revisin. Los problemas en
lo que sucede por lo general es que el agente muchas veces los certificados no son responsabilidad del cliente sino del

entra en colusin o en acuerdo y en arreglos con el cliente arquitecto. Con esto se ha introducido la competencia para

contra el principal, que es el Estado. Este es el caso, por resolver un problema que era crnica en nuestras ciudades.
ejemplo del pago de impuestos, en que un agente munici- Para limitar la discrecionalidad es preciso contar con re-
pal se acerca y negocia con l un impuesto que es ms con- glas conocidas y claras. Completar los trmites en las insti-
veniente al ciudadano. En este esquema, el ciudadano tuciones pblicas es como entrar en una caja negra (black
paga menos dinero por la tasacin de su casa, por ejemplo, box) en la que no se sabe qu pasa adentro ni qu sale de
y en cambio recibe una comisin o una "coima". Por qu ella. En La Paz se ha elaborado un Manual del Paceo que
sucede sto? Por lo general este agente tiene un poder mo- ha servido para organizar el municipio, pero que a la misma
noplico, es capaz de tomar decisiones en forma discrecio- vez, se ha convertido en un documento al alcance de la po-
nal. Puede decidir si sube o baja los impuestos, si arregla o blacin, lo cual limita la discrecionalidad de los funciona-
aplica las normas, etc. Hay una absoluta falta de transpa- rios pblicos. El manual establece lo que se puede y lo que
rencia en estas transacciones que representan la definicin no se puede hacer. Para ello, los departamentos municipa-
ms clara de la corrupcin. les anotaron los tipos de trmites, los pasos requeridos y su
La corrupcin se caracteriza por tres elementos: 1) el mo- costo con el fin de crear un manual en el que estn citados
nopolio en las decisiones, 2) la discrecionalidad y 3) la falta todos los trmites que deben hacerse, dnde se llevan a
de transparencia o responsabilizacin. Para combatirla es cabo, cuntos pasos deben cumplirse, quines son los res-
preciso aplicar reformas sistmicas, efectuar ajustes que ponsables y cunto realmente cuestan.
cambian las formas de organizacin de las instituciones. Pasando al tema de la transparencia, responsabilizacin
Significa romper los monopolios de decisin, reducir la dis- o rendicin de cuentas, es conveniente destacar una inno-
crecionalidad, aumentar la transparencia e introducir la vacin de la Ley de Participacin Popular. Se trata de los co-
competencia como lgica de organizacin, adems de reglas mits de vigilancia que surgen de las organizaciones
conocidas y claras. tradicionales territoriales de base. Estos vecinos organizados
Los permisos para iniciar una construccin son un buen tienen ya, por ley, la facultad de pedir la rendicin de cuen-
ejemplo de la forma en que funciona la corrupcin en La tas y de participar en la toma de decisiones.
Paz. El proceso de obtencin de un permiso era una tarea Brevemente, menciono otro ejemplo que surgi cuando
difcil, que involucraba largas colas y esperas ya que si se tra- el municipio decidi hacer una nueva evaluacin de los pre-
taba de edificios o construcciones importantes se produc- dios municipales, que constituye la principal fuente de re-
an grandes fricciones en las transacciones entre el cliente y cursos. Una legin de funcionarios pblicos estaban listos
el agente. El reglamento o manual de construcciones, el a salir a las calles para evaluar las casas de los vecinos. Ob-
USPA (uso de suelos y patrones de asentamiento) era una es- viamente, esa evaluacin involucraba transacciones mono-
pecie de biblia en la edad media, un documento secreto y plicas entre el agente, los funcionarios y los vecinos, que
solamente abierto a los iniciados o conocido por los fun- deban ponerse de acuerdo sobre el valor de sus casas. El
cionarios del municipio. concepto del autovalo fue introducido en 1987, partien-
Para combatir la corrupcin en el sector de la construc- do del hecho de que los ciudadanos son gente honesta que
cin, utilizamos el concepto de los certifica public accoun- se hallaran en mejor situacin para determinar el valor real
tants en los Estados Unidos y lo aplicamos a los arquitectos, de sus propiedades. Se ha procedido as y los ingresos mu-
creando profesionales independientes que llevan adelante nicipales se incrementaron diez veces en comparacin con
una funcin de gobierno. Una gran cantidad de arquitectos las evaluaciones tradicionales realizadas por los funciona-
e ingenieros jvenes desempleados ahora han sido habili- rios municipales. Utilizamos un pequeo truco, es verdad.
tados y registrados en los municipios. Se les ha impartido Si las autoevaluaciones eran muy bajas, el municipio de-
un curso sobre el USPA, se les ha pedido una garanta y se clar que se quedara con las propiedades o se las compra-
los ha licenciado para que ellos puedan extender este cer- ra, cosa que legalmente no se poda hacer. Sin embargo,
MacLean 143
sirvi para que la gente se preocupara un poco y evaluara lares anuales por habitante. Es poco lo que puede hacerse
correctamente sus casas. El sistema fue realmente un xito, con estos escasos recursos. Adems, la demanda social acu-
despus desvirtuado, porque entr la burocracia a hacer mulada, en una ciudad con aos de tradicin de pobreza,
una especie de reliquidacin o una liquidacin previa en la era algo imposible de administrar y por lo tanto de gober-
que nuevamente se ha empezado a filtrar la corrupcin. nar. Con el nuevo ordenamiento, en que los ciudadanos
participan activamente, pero por ley, y definen el 50 por
Ampliando la participacin ciento del presupuesto de inversiones, ahora eligen y asig-
La responsabilidad compartida, esta ampliacin de la par- nan prioridad a los proyectos en sus respectivas zonas.

ticipacin ciudadana, se produce por la delegacin al sec- Tienen que concertar y ponerse de acuerdo en barrios com-

tor privado de una serie de funciones municipales y pletos o en unidades vecinales completas. La tarea de go-
tambin por una transferencia al ciudadano de otras fun- bernar se vuelve enormemente liviana, ms fcil y ms
ciones en forma de privatizaciones, concesiones y capitali- justa. Lo que se ha hecho en Bolivia es transformar la rela-
zaciones. Tambin se produce una microdelegacin al nivel cin vertical Estado-ciudadano, en una relacin horizontal
de los individuos, en la que el ciudadano mismo toma de- mediante el fortalecimiento del ciudadano.
cisiones o el profesional independiente empieza a asumir Qu ha sucedido en este proceso de ir avanzando en la
funciones del municipio. participacin popular, ampliando los espacios de libertad
econmica y expresin pblica y usando la competencia
Las reformas de tercera generacin como un antdoto contra la corrupcin? Los polticos pue-
Las reformas de tercera generacin se pueden caracterizar den desempear un papel positivo y dinamizador en este
como "un nuevo pacto social" o un pacto social de merca- nuevo esquema o pueden desempear un papel que res-
do. En la tradicin autoritaria de nuestros pases, en la que tringe la participacin y que, por ende, es proclive a la ma-
el que gana, gana todo y el que pierde, pierde todotanto nipulacin y a la corrupcin. La eleccin de alcaldes y
en los extremos fascistas como socialistashan quedado re- concejales ya se ha convertido en una prctica corriente a
sabios de que unos ganan y otros pierden. Pero aqu entra partir de 1985. Hay una amplia participacin electoral y por
el equilibrio como paradigma de la organizacin poltica. lo tanto una mayor participacin de la sociedad en las de-
Los pases se han incorporado y se han asimilado al con- cisiones del poder poltico. Sin embargo, tambin existen
cepto de la economa del mercado, o ms bien al concepto mecanismos legales que pueden restringir la participacin.
del sistema del mercado. Es decir, en vez de ganar o perder, Los actores polticos pueden tomar de la poblacin las atri-
de imponer en vez de tener el criterio autoritario tradicio- buciones que les otorga normalmente la constitucin, o
nal, entramos al criterio democrtico de que tenemos una pueden ejercer su poder de intermediacin limitando su
responsabilidad comn en el sistema, porque todos forma- participacin y, en muchos casos, distorsionando el sistema.
mos parte del mismo: los de arriba, los de abajo, los que
ganan y los que pierden. El cartel de la corrupcin
El funcionamiento del mercado poltico para regular la En el pasado se realizaban elecciones municipales cada dos
oferta y la demanda social y para asignar recursos de poder aos mediante una consulta a la poblacin, a travs del
es la llamada "revolucin silenciosa". Con la ley de parti- voto popular, para renovar las autoridades polticas. Hoy el
cipacin popular, entre otras en Solivia, se est dando lugar plazo se ha ampliado constitucionalmente a cinco aos,
a una verdadera redistribucin del poder que se realiza en pero con una discrecionalidad anual. Esto da origen a la
forma pacfica. Potenciar al ciudadano y a la sociedad civil, corrupcin ya que nuevamente restringe la eleccin de los
vis--vis al Estado, es el viejo concepto de empowerment, que alcaldes a un grupo muy reducido de actores. El resultado
proviene en cierta forma del concepto del mercado en el es lo que la prensa denomina "el cartel de los concejales"
que existe la soberana del consumidor y ste debe realizar porque con el nmero mgico de 7 se puede cambiar un al-
un esfuerzo para ejercitar una funcin dentro de la oferta calde y elegirse a uno de ellos mismos, ante s y por s,
y la demanda, en este caso, impulsando la demanda social. como nuevo alcalde, sin ninguna referencia a la consulta
Esta revolucin silenciosa, que consiste en la redistribu- popular.
cin del poder poltico y el ordenamiento de la demanda En la nueva consulta popular slo pueden elegirse como
social, es un factor clave para mejorar la gobernabilidad. La alcalde uno de los dos concejales que hayan tenido mayor
Paz y sus alrededores cuentan con casi un milln y medio votacin. En la consulta de segunda vuelta que se realiza
de habitantes y un presupuesto para inversiones de 20 d- despus del primer ao de gestin del alcalde, ya no existe
144 Gobernabilidad
esa restriccin, y tericamente el concejal de menor vota- tacin de la discrecionalidad, el incremento de la trans-
cin tambin puede ser elegido alcalde, siempre que logre parencia y la responsabilizacin son fundamentales no so-
el apoyo de este nmero clave de siete concejales, legal o lamente para combatir la corrupcin, sino como una
ilegalmente. Es una "censura constructiva" porque simul- estrategia de modernizacin del municipio. Es decir, cuan-
tneamente se elige entre los concejales para ejercer el do los alcaldes son elegidos, entre los problemas que en-
cargo hasta el trmino del perodo respectivo. Este proce- cuentran est la corrupcin. Sin embargo, su solucin se
dimiento no puede repetirse hasta despus de cumplido un posterga. Pero si se adopta la lucha contra la corrupcin

ao del cambio de un alcalde, ni tampoco en el ltimo ao como una estrategia de la modernizacin, se realiza el cam-

de la gestin municipal. En la prctica, esto significa que en bio sistmico que se necesita. Se incrementa la competen-
un perodo de 5 aos podemos tener cuatro alcaldes, cia, se anula el monopolio y se buscan medidas para poner
porque no existe ninguna reglamentacin que limite la en claro las reglas del juego y dar transparencia al sistema.
discrecionalidad. A la vez, esta estrategia se traduce en procesos de privati-
Estos procedimientos electorales ponen de relieve que la zacin, de concesiones, o en la inclusin de profesionales
competencia, la eliminacin de los monopolios, la limi- independientes en la gestin de gobierno.
145
Gestin municipal
Roberto Samayoa1

E l papel de las municipalidades como ejecutoras de tare-
as de menor importancia decididas por un gobierno
Es cada vez mayor el nmero de municipalidades gober-
nadas por partidos de oposicin, incluso en las ciudades
central, est cambiando radicalmente en Amrica Latina. principales. (Mxico, Lima, Quito, y Porto Alegre son slo
Despus de dos dcadas de discusiones y pequeos avances, algunos ejemplos). Tambin es cada vez mayor el nmero
a fines de los aos ochenta se inici en varios pases de la y el vigor de las organizaciones de alcaldes y de municipali-
regin una serie de cambios sustanciales en la distribucin dades, a nivel regional, nacional e internacional. Las muni-
de responsabilidades y atribuciones entre los diferentes nicipalidades de Amrica Latina atraviesan un perodo en el
veles de gobierno (central, regional y local). que adems de cumplir sus funciones de gobierno local,
Dentro de esta nueva distribucin, se han llevado a cabo deben participar en la redefinicin e su papel dentro del
diversas reformas legales que han ampliado la autonoma Estado.
poltica, el alcance de las funciones, y el poder de decisin En cuanto a la ampliacin del alcance de la gestin mu-
de los gobiernos locales en cuanto a la captacin y la utili- nicipal, los gobiernos locales en muchos casos asumen con
zacin de recursos, especialmente los encaminados a pres- xito el liderazgo en funciones como la promocin del de-
tar servicios sociales y de infraestructura. En Colombia sarrollo econmico local, el liderazgo en la integracin so-
(1988) y Venezuela (1989) se realizaron por primera vez en cial y la proteccin y el mejoramiento de las condiciones
este siglo, elecciones democrticas de alcaldes. En estos pa- ambientales, que tradicionalmente han estado fuera de su
ses, as como Brasil, Chile y Per, se transfirieron compe- mbito de accin. La gestin municipal, est tornndose
tencias del gobierno central a las municipalidades en lo ms integral, abordando los aspectos ms importantes para
que se refiere al manejo de los servicios sociales y urbanos la vida y el desarrollo local.
incrementndose su nivel de autonoma. En Bolivia, la Ley Esta redefinicin de papeles entre los diferentes niveles
de Participacin Popular (1994) estableci una nueva es- de gobierno forma parte de la bsqueda de soluciones para
tructura poltica y territorial descentralizada. En Mxico los graves y crnicos problemas que enfrentan nuestros pa-
tambin por primera vez se eligi democrticamente al al- ses, tales como la pobreza y el desempleo, el deficiente
calde del Distrito Federal en 1997. funcionamiento de las ciudades y la falta de acceso de
Al mismo tiempo, en la mayora de los pases que ya re- grandes sectores de la poblacin a servicios sociales y ur-
conocan legalmente la autonoma y el papel del gobierno banos adecuados. Despus de dcadas, o incluso siglos de
local, las municipalidades avanzaron en el ejercicio de su li- centralismo, en los que no se soluciona los problemas men-
derazgo poltico y ampliaron el alcance de su autonoma fi- cionados, los gobiernos de la regin comenzaron a reco-
nanciera y su capacidad para prestar servicios sociales y de nocer la importancia de las municipalidades como primer
infraestructura, en algunos casos enfrentando la oposicin nivel de gobierno, que se encuentran cerca de las necesi-
de otros niveles del gobierno. A pesar de la resistencia al dades y las potencialidades de la poblacin. Sin menosca-
cambio y a la reestructuracin del poder poltico, en los di- bar la validez de este planteamiento, tambin se reconoce
ferentes niveles del gobierno central en la regin latinoa- que la misma prctica centralista, en general ha producido
mericana se acept o se promovi la descentralizacin hacia municipalidades dbiles, con insuficiencia de recursos y
las municipalidades como un elemento necesario en la mo- deficiencias en su capacidad tcnica y de gestin para en-
dernizacin del Estado. frentar la situacin.
En este sentido, existe amplio consenso en los pases de
1
Consultor del Banco Interamericano de Desarrollo. la regin acerca de la necesidad de fortalecer las institucio-
146 Gobernabilidad
nes que forman los gobiernos locales. Acompaando a las casos esta participacin es buscada por la poblacin insa-
reformas legales que amplan la autonoma, las responsabi- tisfecha por servicios deficientes y en otros casos, es pro-
lidades y las atribuciones de las municipalidades, se plan- movida por entidades estatales que procuran mejorar su
tean dos elementos esenciales para el fortalecimiento mu- efectividad y eficiencia. La empresa privada participa en
nicipal: el desarrollo de su capacidad de gestin financiera, toda la gama de planificacin, ejecucin y operacin de los
tcnica y administrativa, y la adecuacin de los mecanismos servicios, desde la provisin de agua potable hasta la eli-
de financiamiento incluidos tanto los de transferencias minacin de los desechos, incluyendo el transporte y las co-

provenientes del gobierno central como los de obtencin y municaciones. Se utilizan diversas formas de asociacin

manejo de recursos financieros directamente por las y/o divisin de funciones entre el gobierno local y las em-
municipalidades. presas, as como de procedimientos de financiamiento,
Paralelamente a la redefinicin del papel de las munici- contratacin y administracin de los servicios.
palidades, est valorndose cada vez ms la participacin de Al igual que la participacin ciudadana, la "privatiza-
la poblacin en el gobierno local. La necesidad de demo- cin" de los servicios pblicos en un enfoque relativamen-
cracia en Amrica Latina, unida a la igualmente urgente ne- te reciente, cuya aceptacin por los gobiernos an no est
cesidad de aumentar la efectividad y la eficiencia de la generalizada, que se encuentra en pleno desarrollo. En este
accin del Estado para mejorar las condiciones de vida de sentido, puede decirse que el concepto de gobierno local en
la poblacin, esta tendencia a la participacin ciudadana. la regin est orientndose a la responsabilidad comparti-
Los extensos y variados ejemplos de obras pblicas inade- da entre los diferentes sectores de la poblacin (estatales y
cuadas, subutilizadas y/o mal mantenidas (nuevos edifi- privados) para el ejercicio del gobierno y la provisin de ser-
cios de mercados sin vendedores, hospitales sin mdicos, vicios sociales y de infraestructura.
calles deterioradas, etc.,), as como la dimensin de las in- Las tendencias descritas anteriormente hacia la descen-
versiones en infraestructura social que parece no tener el tralizacin, la autonoma poltica y financiera para un papel
impacto deseado en las condiciones de vida de la poblacin, de liderazgo en el desarrollo local; y la participacin de la
constituyen argumentos tangibles para buscar una partici- poblacin y de la empresa privada, caracterizan la actual
pacin activa de los interesados (y afectados) en los pro- fase de transformacin de la gestin municipal en Amri-
gramas y proyectos de desarrollo local. ca Latina. Dentro de esta realidad compleja y cambiante, en
En todos los pases de la regin latinoamericana encon- la gran mayora de los casos, los alcaldes y los concejos mu-
tramos esfuerzos por incorporar a los diferentes sectores de nicipales deben enfrentar graves problemas y carencias so-
la poblacin en procesos como la asignacin de prioridades ciales y econmicas, contando con escasos recursos y sin
a las inversiones en infraestructura social, planeacin y eje- recetas que conduzcan al xito.
cucin y control de proyectos, administracin, operacin y En este contexto, se acenta la importancia de compartir
mantenimiento de servicios. Estos esfuerzos, inicialmente experiencias que puedan facilitar el camino y ofrecer pun-
promovidos por organizaciones comunitarias, en muchos tos de referencia. Dada la amplitud de temas y sectores que
casos con apoyo de agentes externos y ONG, estn comen- abarca la gestin municipal, cualquiera de los casos de este
zando a ser asimilados por las municipalidades. documento puede ser de mucha utilidad para el gobierno
En la regin se extiende la aplicacin de instrumentos local. Como son entre otros, la promocin del desarrollo
como "cabildos abiertos", "mesas de concertacin", "plani- econmico, el transporte urbano, la renovacin de los cas-
ficacin participativa", "planeacin estratgica urbana", cos urbanos o la prevencin de la violencia, el financia-
"microempresas comunitarias de servicios urbanos", "ayuda miento municipal y la proteccin ambiental. De hecho, la
mutua", "veedura social", "contralora social", etc. No obs- mayora de los casos se ha desarrollado con el liderazgo o
tante lo anterior, la participacin de la poblacin en el go- la participacin de los gobiernos locales. Otros aspectos,
bierno local, en especial en los procesos de toma de como las relaciones entre los gobiernos locales y el gobier-
decisiones, no es todava un enfoque generalmente acep- no central, o el desarrollo y la aplicacin de tcnicas ade-
tado. Las acciones mencionadas son en gran parte esfuer- cuadas a la buena administracin interna de las entidades
zos pioneros, en muchos casos experimentales, todava ms municipales, forman parte esencial del buen gobierno local.
cerca de las excepciones que de la regla general. Sin desconocer la gran importancia que tienen todos
De forma espontnea o planificada, en Amrica Latina esos aspectos dentro de la gestin municipal, las experien-
est incrementndose la participacin de la empresa pri- cias seleccionadas para este tema de gestin municipal, se
vada en el suministro de servicios urbanos. En algunos centran en las tendencias que caracterizan esta fase de tran-
Samayoa 147
sicin, descritas anteriormente, porque enfocan las dife- mejorado notablemente su desempeo financiero. La ciu-
rencias clave, los aspectos que cambian para la construccin dad cuenta con un plan de desarrollo e inversiones "ela-
de la nueva municipalidad latinoamericana. En este senti- borado con la activa participacin de la ciudadana a travs
do, los tres casos desarrollados por municipalidades pre- del Consejo Municipal de Planeacin". Incorpora la parti-
sentan diferentes ngulos y dimensiones del gobierno local cipacin ciudadana en soluciones innovadoras a problemas
como lder, catalizador e integrador de las fuerzas vivas de especficos, tales como la "pavimentacin por autogestin"
las ciudades, y muestran factores de xito como: y la "eleccin popular de los inspectores de la polica", que

la visin integral y de largo plazo como punto de par- desempean un papel de liderazgo en el desarrollo de las lo-
tida para la definicin de estrategias calidades rurales de Valledupar. La municipalidad identifi-

& el liderazgo integrador del gobierno municipal ca adems como factores de su xito, la continuidad en la
la participacin de la poblacin en los procesos de de- gestin, a travs de los perodos de gestin de varios alcal-
cisin del gobierno local des; la situacin favorable abierta con la nueva ley que per-
la incorporacin del potencial de las empresas privada mite la eleccin democrtica de los alcaldes; y la promocin
la innovacin en la solucin de problemas. de una identidad local en la que la cultura y la msica de-
En los "presupuestos participad vos" de Porto Alegre en- sempean un papel importante en la definicin de la es-
contramos a la poblacin de una municipalidad de trategia de desarrollo.
1.290.000 habitantes (en medio de una zona metropolita- Aunque en la redaccin de los casos no aparece explci-
na de 3 millones de habitantes), participando organizada- tamente, en las tres experiencias es fundamental la pre-
mente en la definicin del presupuesto de inversin del sencia de los alcaldes como lderes que han asumido su
gobierno local, que asciende a ms de 700 millones de d- responsabilidad al frente del gobierno local como "cosa
lares. La alcalda de Porto Alegre conceptu y desarroll un propia", y que adems han desarrollado una actitud inte-
nuevo sistema de funcionamiento para la definicin de su gradora en el gobierno local. Del mismo modo, especial-
presupuesto, que actualmente incorpora en diferentes for- mente en los casos de Guatemala y Valledupar, se encuentra
mas a ms de 100.000 participantes. De esta forma, se parte "entre bambalinas" la cooperacin entre las municipalida-
de una visin integral, que incorpora los problemas, nece- des y los gobiernos centrales en el desarrollo de sus expe-
sidades, condicionantes y potencialidades de los diferentes riencias positivas.
sectores de la poblacin y al mismo tiempo la poblacin se En el proceso de transformacin de la gestin municipal,
constituye en evaluadora y vigilante del cumplimiento del es de suma importancia lograr cambios de actitud y mejores
presupuesto. Actualmente ms de 17 municipalidades bra- niveles de informacin y conocimiento entre los actores in-
sileas estn aplicando "presupuestos participativos" basa- volucrados. Esto incluye, adems de las municipalidades,
dos en el modelo desarrollado en Porto Alegre. que en este caso tienen el papel protagonice, a las entidades
"Metrpolis 2010", el Plan de Desarrollo Metropolitano del gobierno central, a la empresa privada y a la ciudadana.
de la Ciudad de Guatemala, muestra el camino seguido por En Amrica Latina existen pocas acciones o programas es-
una municipalidad sin recursos econmicos disponibles y tructurados especficamente para esta finalidad. El Instituto
sin bases tecnolgicas y de informacin, para elaborar su Brasileo de Administracin Municipal (IBAM) tiene una
plan de desarrollo y realizar actividades de mejoramiento larga y reconocida trayectoria en el fortalecimiento muni-
del medio ambiente, del transporte pblico, y otras. La cipal en un medio complejo y dinmico como el sector
alianza de la municipalidad con empresas privadas en una pblico brasileo. En el documento "Desarrollo institucio-
relacin ganador-ganador posibilita los recursos necesarios. nal para la descentralizacin y fortalecimiento de la gestin
Las soluciones innovadoras, tanto en los procesos como en local", el IBAM presenta su visin y propuestas como un
la tecnologa, permiten la solucin de problemas acumula- complemento valioso para el tema de gestin municipal.
dos durante largo tiempo. La integracin de varios sectores En la misma lnea, debido al inters que provoca la evo-
de la poblacin en el diseo del plan estimula la aceptacin lucin reciente en el aprovechamiento del potencial de la
y la colaboracin en la ejecucin de medidas y acciones. empresa privada, en el trabajo "Participacin del sector pri-
La gestin en el municipio de Valledupar muestra una vado en la prestacin de servicios urbanos" se presenta un
municipalidad que presenta indicadores de cobertura de anlisis que puede resultar de utilidad para la toma de de-
servicios sociales (educacin y salud) y acceso a infraes- cisiones de las municipalidades respecto a las formas y me-
tructura y vivienda, claramente superiores a los del resto de canismos principales para efectivizar la participacin de la
su regin y del total nacional. La municipalidad tambin ha empresa privada en los servicios urbanos.

149
Democracia y participacin popular

Ral PonV

L a historia de la elaboracin y ejecucin de los presu-
puestos pblicos en el Brasil se caracteriza por graves dis-
torsiones relacionadas con la concentracin del poder, el
ticos de participacin y el compromiso del gobierno de
llevar a cabo lo que la poblacin decida, son elementos
fundamentales para derribar las barreras burocrticas que
derroche de los recursos, el clientelismo poltico y la co- separan a la sociedad civil del Estado y para constituir una
rrupcin. En Porto Alegre, esta historia cambi hace ocho ciudadana activa y movilizada. Hoy da, en Porto Alegre,
aos, cuando la alcalda cre un sistema novedoso y revo- los ciudadanos conocen y deciden acerca de los asuntos p-
lucionario de formulacin y ejecucin del presupuesto mu- blicos, y de esta manera se transforman cada vez ms en su-
nicipal. El nuevo rgimen encar una serie de medidas que jetos de su propio futuro.
crearon o fortalecieron instancias de participacin y deli- Esta experiencia tambin lleva a los ciudadanos a refle-
beracin de la comunidad en la gestin fiscal pblica, desde xionar, con criterio poltico, acerca de los lmites y las
las polticas sectoriales hasta la eleccin de directores y insuficiencias de la democracia representativa. En un pas
consejos escolares para la red de enseanza municipal. Con como el Brasil, donde el sistema partidario es frgil, me-
este sistema, denominado presupuesto participativo, la diante el cambio de partido y por el simple incumplimiento
adopcin de decisiones concernientes a la recaudacin y los de los programas suele profanarse o defraudarse el mandato
gastos pblicos no queda circunscripta a los tcnicos y los impartido por el voto. La accin directa ejercida por medio
gobernantes. La poblacin, mediante un proceso de deba- del presupuesto participativo, ha resultado sumamente po-
tes y consultas, define el monto de los ingresos y los egre- sitiva para elevar la conciencia y la prctica poltica de los
sos, y decide dnde se radicarn las inversiones, cules son ciudadanos que se aduean de las informaciones y del con-
las prioridades y cules las obras y acciones que ha de em- trol sobre el Estado.
prender el gobierno. Segn las encuestas de opinin pblica, el 75 por ciento
El presupuesto participativo ha demostrado que la ges- de la poblacin sabe en qu consiste el presupuesto parti-
tin democrtica y transparente de los recursos es la mejor cipativo. Miles de personas participan activamente en el
forma de evitar la corrupcin y el mal uso de los dineros p- proceso, por medio de reuniones, asambleas regionales o
blicos. A diferencia de quienes propagan ciertas concep- plenarias temticas. Hoy da, en el Brasil, por lo menos se-
ciones tecnocrticas, la participacin popular ha propiciado tenta municipios estn poniendo en prctica el presupues-
un gasto pblico eficiente cuyos resultados son obras y ac- to participativo, basados en la experiencia de Porto Alegre.
ciones de suma importancia para la poblacin. Desde que
entr en vigencia el rgimen del presupuesto participativo, Resea histrica
los proyectos aprobados en su marco representan inversio- Porto Alegre, capital del estado de Rio Grande do Sul, tiene
nes de ms de US$700 millones, principalmente en infra- 1.290.000 habitantes y es el centro de una regin metro-
estructura urbana y mejoramiento de las condiciones de politana que cuenta con cerca de 3 millones de habitantes.
vida de la poblacin. El presupuesto participativo ha de- Aqu tuvo origen la industrializacin del estado, pero en los
mostrado, asimismo, que la creacin de mecanismos prc- aos recientes la presencia de las plantas fabriles fue dis-
minuyendo y la ciudad se transform en un gran centro
1
Alcalde de Porto Alegre. comercial y de servicios. Hasta comienzos de los aos
150 Gobernabilidad
ochenta la poblacin de Porto Alegre experiment un cre- estados el 28 por ciento y los municipios el 17 por ciento.
cimiento acelerado y este proceso, sumado a la fuerte con- Esto determina que casi todos los municipios dependan de
centracin de los ingresos, provoc graves desequilibrios y las transferencias del gobierno federal y de los estados como
dej a un tercio de la poblacin al margen de la infraes- principal fuente de ingresos.
tructura urbana. La reforma tributaria que se practic en Porto Alegre per-
A lo largo de la historia, las administraciones municipa- miti un aumento significativo de los ingresos y hoy da, la
les echaron estos ncleos de poblacin al olvido. En 1989 recaudacin de los tributos municipales representa ms del

haba un enorme contingente de ciudadanos que resida en 50 por ciento de los ingresos totales del municipio. Esto se

barrios o villas no regularizados, habitando viviendas pre- logr, indudablemente, merced a la presencia de la comu-
carias, sin agua potable, alcantarillado ni calles pavimen- nidad en los debates y al conocimiento de dnde y cmo
tadas. El poder pblico, por ende, tena una cuantiosa se usan los recursos pblicos cuando se practica una de-
deuda social con un sector significativo de la poblacin, al mocracia participativa.
extremo de que al iniciarse el proceso del presupuesto par- Constitucionalmente, el municipio establece y recauda
ticipativo se constat mediante documentacin, por ejem- impuestos sobre las propiedades urbanas, los servicios de
plo, que haba grupos de pobladores que llevaban treinta o cualquier clase, las transferencias de bienes inmuebles, tasas
cuarenta aos luchando por conseguir la instalacin de al- y servicios pblicos. Entre las transferencias que recibe el
cantarillado o la pavimentacin de las calles. municipio, la ms importante para sus ingresos es la tributa-
La institucin gubernamental, totalmente centralizada y cin sobre la circulacin de mercaderas que cobra el estado.
antidemocrtica, se eriga como un obstculo insalvable Las reformas tributarias dispuestas se caracterizaron por
para una relacin con la sociedad que fuera transparente y el debate democrtico y amplio que sostuvo la comuni-
no fisiolgica. La alcalda decida las inversiones al margen dad, adems del carcter progresivo del impuesto sobre los
de la poblacin y atendiendo prioridades distintas a las predios y el territorial urbano aplicado a los ms pudientes,
que planteaban las comunidades. que posibilit un catastro de ms de 470.000 asientos del
Adems, el municipio enfrentaba un desequilibrio ad- tributo.
ministrativo y financiero de ndole estructural. Los ingresos A partir de 1991 se acentu en grado creciente el carc-
de la alcalda por concepto de impuestos estaban desfasa- ter del presupuesto participativo como proceso masivo y
dos y no alcanzaban siquiera para financiar un mnimo de contagioso, que pas a movilizar a las comunidades de
obras necesarias para equilibrar el desarrollo de la ciudad y todas las regiones. En 1994, por ejemplo, ms de 11.000
comenzar a saldar la deuda social con los miles de ciuda- personas participaron en las reuniones plenarias coordina-
danos que vivan en un nivel de miseria degradante. das directamente por la alcalda y en 1995 lo hicieron ms
En 1989, la iniciacin del rgimen del presupuesto par- de 14.000. Si a ellas se le suma las que participaron en in-
ticipativo se vio ante este entorno adverso que, sumado a numerables reuniones organizadas por asociaciones comu-
la inexperiencia propia del carcter indito del sistema, de- nitarias y entidades populares, se llega a una cifra de cerca
termin que la adhesin de la poblacin fuera modesta. de 100.000 personas que, de alguna forma, intervinieron en
Hasta 1990, la participacin fue restringida, especialmente la preparacin del presupuesto municipal. Adems, hay
debido a las dificultades financieras de la alcalda, pero a cerca de mil entidades vecinales y colectivas que estn re-
partir de esa fecha, cuando el municipio recuper capacidad gistradas en el presupuesto participativo.
de inversin gracias a una profunda reforma tributaria, el
presupuesto participativo recibi un enorme impulso. El Sistema de funcionamiento
gobierno pas a disponer de recursos para atender las de- El funcionamiento del presupuesto participativo fue per-
mandas de la poblacin y sta comenz a percibir direc- feccionndose a lo largo de los aos, con el objeto de solu-
tamente que sus decisiones eran respetadas y que esto cionar los problemas ms diversos que surgieran. Tras el
determinaba un mejoramiento de sus condiciones de vida. comienzo se torn evidente que las prioridades de las re-
La estructura tributaria brasilea es bastante injusta, por- giones ms pobres, donde vive la mayora de la poblacin,
que predominan los impuestos indirectos sobre el consumo eran muy distintas a las de las regiones donde residen las
de bienes y servicios, y los fondos que se recaudan estn personas con ms recursos. En los barrios pobres, por ejem-
mal distribuidos entre las esferas de competencia adminis- plo, el problema del saneamiento bsico era el ms apre-
trativa. En trminos generales, el gobierno federal percibe miante, mientras que en los barrios habitados por personas
el 55 por ciento del total de la recaudacin impositiva, los pudientes, la principal preocupacin era la limpieza y el cui-
Pont 151
dado de las plazas y parques. Por otra parte, en el seno de durante la cual se suceden numerosas reuniones, tanto
los barrios ms pobres haba disparidad entre las poblacio- temticas como de las regiones (que se subdividen en mi-
nes, algunas de ellas ms organizadas que otras para im- crorregiones). Es entonces que la poblacin prepara un in-
pulsar sus reivindicaciones. ventario de sus principales carencias, forma opinin acerca
Otro problema que se plante fue la relacin clientelista de sus necesidades y establece una jerarqua de las acciones
tradicional, basada en el trueque de favores entre el ciuda- y obras ms urgentes. Si bien esta etapa consiste en reu-
dano y el poder pblico. Esa tradicin, firmemente arrai- niones menores, constituye uno de los momentos ms im-

gada en nuestra cultura poltica, induce a la pasividad y no portantes del proceso, porque esparce el debate en forma
apunta a la participacin, sino a la cooptacin de la pobla- capilar, en los barrios y villas de la ciudad, posibilitando una

cin. Adems, no haba experiencia de debates en torno a participacin mayor y es en esta instancia que tiene lugar
temas importantes y de naturaleza tcnica como es el pre- una puja encendida pero saludable entre las comunidades,
supuesto, y a esto se agregaba que, aun despus de la re- a fin de asegurar recursos e inversiones.
forma tributaria, los recursos disponibles no eran suficientes Una vez definidas las prioridades y elegidos los dele-
para atender todas las demandas de la sociedad. gados y consejeros de cada regin y de cada estructura te-
Era preciso, por lo tanto, encontrar formas de quebrar la mtica, se constituyen el Foro de Delegados Regional y
pasividad y la relacin de clientelismo a y estimular la par- Temtico, y el Consejo Municipal de Plan de Gobierno y
ticipacin, para definir las inversiones y los gastos con- Presupuesto2.
forme a criterios objetivos, aceptados por las comunidades Los delegados, cuyo nmero es bastante mayor que el de
y capaces de contemplar a toda la ciudad, a partir de un los consejeros, se renen una vez por mes y constituyen el
orden de prioridades que tomara en cuenta las enormes di- foro ya mencionado. Son sus cometidos apoyar a los con-
ferencias existentes. sejeros en materia de informacin y difusin de los asun-
El mecanismo que se encontr para resolver estos pro- tos tratados en el Consejo, asegurar la realizacin de las
blemas, asegurar una participacin amplia, garantizar la reuniones durante el perodo intermedio, ayudar a la con-
democracia del proceso y lograr que los debates fuesen ms solidacin de los consejos regionales que se constituyan y
ricos, educativos y productivos, fue el siguiente: acompaar, en contacto con la comunidad, el avance de las
Se dividi la ciudad en diecisis regiones, conforme a obras previstas en el plan de inversiones.
criterios geogrficos, sociales y de organizacin comunita- Al cabo del proceso de reuniones de las regiones y es-
ria, mediante las cuales se organiz la amplia participacin tructuras temticas y de la constitucin del Foro de Dele-
de la poblacin. Adems, para permitir la incorporacin de gados y del Consejo Municipal de Plan de Gobierno y
personas y entidades vinculadas a otros movimientos, por Presupuesto, comienza la preparacin final del presupues-
ejemplo sindicales, de mujeres, de salud, de educacin, de to y el plan de inversiones del municipio. En primer lugar,
cultura, etc., se crearon cinco estructuras de participacin el conjunto de las secretaras y rganos del gobierno parti-
basadas en otros tantos temas, a saber: organizacin de la cipan en las reuniones del Consejo Municipal con el obje-
ciudad y desarrollo urbano, circulacin y transporte, salud to de tratar las obras, sus costos y su viabilidad tcnica. Los
y asistencia social, educacin, cultura y esparcimiento, y de- consejeros y delegados, en posesin de estas informaciones,
sarrollo econmico y tributacin. mantienen nuevos debates con las comunidades. Luego, el
La alcalda promueve anualmente por lo menos dos ron- poder ejecutivo municipal presenta a los consejeros una
das de ciclos de reuniones plenarias de las regiones y sobre propuesta presupuestaria pormenorizada, que incluye todos
las estructuras temticas. En la primera se presenta una los rubros de ingresos y egresos. Una vez definidas las gran-
rendicin de cuentas del plan de inversiones aprobado el des cifras del presupuesto, se pasa a la definicin del plan
ao anterior y es en esa instancia que el poder pblico se de inversiones conforme a estos elementos de juicio: a) la
somete a la crtica de la poblacin. Esta fase garantiza la prioridad de la regin (escogida en las reuniones plenarias
transparencia del proceso, condicin fundamental para la
relacin de franqueza que exige el presupuesto participati- 2 Constituido por dos consejeros titulares y un nmero igual de suplentes elegidos por
vo. En la segunda ronda, los vecinos de cada calle y cada cada una de las diecisis regiones de la ciudad, dos consejeros titulares e igual nmero de
suplentes elegidos por cada una de las cinco estructuras temticas, un representante titu-
barrio, y los participantes en las estructuras temticas, es- lar y un suplente del Sindicato de Trabajadores Municipales de Porto Alegre y un repre-
sentante titular y su suplente, de la Unin de las Asociaciones de Vecinos de Porto Alegre.
cogen sus prioridades y eligen a los consejeros del presu- El gobierno tiene dos representantes sin derecho a voto y el mandato de los consejeros
dura un ao, con posibilidad de una reeleccin consecutiva. El mandato es revocable en
puesto participativo. cualquier momento, mediante un proceso especfico que se cumple en el mbito del Foro
de Delegados Regional y Temtico y que, para consumarse, requiere una mayora especial
Entre las dos rondas tiene lugar una fase intermedia, de dos tercios.
152 Gobernabilidad
regionales (saneamiento, educacin, pavimentacin, etc.); de 400.000 a 465.000 abonados, entre 1990 y mediados de
b) la poblacin total de la regin (las regiones ms pobres 1995. Hoy da, el 98 por ciento de las unidades habitacio-
reciben mayor peso), y c) la carencia del servicio o infraes- nales de Porto Alegre cuenta con servicio de agua. El creci-
tructura (las regiones ms pobres reciben mayor peso). miento de la red de alcantarillado fue an mayor, ya que en
Sobre la base de estos criterios y de las consultas con la 1989 contaba con este servicio el 46 por ciento de la po-
poblacin, se definen las inversiones y las obras que se lle- blacin y actualmente la cobertura alcanza al 85 por ciento.
varn a cabo en cada regin, a las que se suman obras sec- Otro aspecto prioritario del presupuesto participativo es

toriales y de inters para toda la ciudad, propuestas por la la pavimentacin de las calles perifricas. Anualmente se

estructura temtica y por el propio gobierno. procede a pavimentar entre 25 y 30 kilmetros en las calles
El plan de inversiones es, por ende, el resultado de las de- de los barrios ms pobres y carenciados de la ciudad. Otros
mandas regionales, de reivindicaciones sectoriales y de pro- aspectos prioritarios son desages, alumbrado pblico, ur-
puestas de carcter general relacionadas con la planificacin banizacin de villas y favelas, vivienda y salud.
estratgica de la ciudad. Es, tambin, el resultado de un in- En materia de educacin, las inversiones dispuestas en el
tenso dilogo crtico entre las comunidades, sus asociacio- marco del presupuesto participativo permitieron duplicar
nes, entidades civiles y culturales y el gobierno municipal. con creces el nmero de matrculas entre 1988 y 1996, con
Despus de que el consejo aprueba el presupuesto mu- una mejora concomitante de la calidad de la enseanza.
nicipal, el poder ejecutivo enva la propuesta a la Cmara En cuanto a la salud, el municipio asumi totalmente el
Municipal de Vereadores (concejales), donde se concreta la proceso de municipalizacin de la atencin primaria de la
unin de la democracia directa y participativa con la de- salud, mediante un convenio con el gobierno federal. El Sis-
mocracia representativa. Se trata de una relacin natural- tema nico de Salud (SUS) garantiza atencin pblica y
mente tensa y difcil, pero que ha demostrado ser universal mediante la accin directa de la red de unidades
sumamente positiva. Los concejales discuten y polemizan sanitarias municipalizadas, la administracin y el control de
con el ejecutivo y con los consejeros en torno a las cifras del los recursos transferidos a los hospitales, clnicas y labora-
presupuesto, y presentan enmiendas y sugerencias de mo- torios privados que forman parte del sistema. Dentro del
dificaciones. mismo proceso de democratizacin, la poltica de salud del
Se establece as una intensa negociacin que da por re- municipio es trazada por el Consejo Municipal de Salud y
sultado cambios, aunque stos no afectan la estructura glo- los consejos locales, que definen las orientaciones con la
bal de la iniciativa presupuestaria, porque los concejales alcalda.
saben que sta es el resultado de un proceso de representa- Sin embargo, no pueden ni deben medirse los resultados
tividad social y poltica inequvoca. del presupuesto participativo por medio de guarismos y
A lo largo de estos aos hemos defendido el manteni- porcentajes, aunque stos sean fundamentales para com-
miento de esta experiencia que constituye una forma au- probar que la participacin, la transparencia y la democra-
tnoma y autogobernada de participacin popular. Las cia imprimen mayor eficiencia al gasto pblico. Tan
tentativas de someter el proceso a una ley aprobada por la importante como los resultados prcticos del presupuesto
Cmara Municipal no encuentran acogida en la poblacin participativo, ha sido el rescate de la ciudadana de Porto
ni en el seno del gobierno, que defiende la subsistencia del Alegre y su despertar a una participacin activa en los asun-
carcter pblico, pero no estatal, del proceso. tos pblicos.
Los resultados del presupuesto participativo Problemas administrativos

Desde la consolidacin del rgimen de presupuesto parti- En lo que atae a la funcionalidad de la alcalda, an no se
cipativo, la alcalda ha asignado a inversiones entre el 15 y han logrado los mismos resultados obtenidos en relacin
el 25 por ciento de los ingresos, dejando el resto para abo- con la comunidad y su participacin e inters. Se hered
nar sueldos y los costos de la maquinaria administrativa. De una estructura funcional formada a lo largo de dcadas de
esta forma, como se dijo al comienzo, las obras resueltas por polticas clientelistas del poder poltico y de largos perodos
el presupuesto administrativo representan inversiones su- de autoritarismo en los que no se observaban los principios
periores a los US$700 millones. de la transparencia, del concurso pblico y del manejo de-
A lo largo de los aos, las obras de saneamiento bsico mocrtico de los recursos. La alcalda tiene una nmina de
han tenido prioridad en el presupuesto participativo, hecho alrededor de 25.000 personas, entre funcionarios activos y
que permiti ampliar la cobertura de la red de agua potable, jubilados.
Pont 153
La estructura funcional del municipio no padece de pro- atraso. Es indudable que este desafo ser para nosotros tan
blemas muy diferentes a los diagnosticados en el mbito del importante como la rica experiencia de democracia parti-
gobierno federal y de los gobiernos estatales, pese a que la cipativa que hemos construido.
relacin sindical es menos tirante y han habido algunas
experiencias participativas y electivas que han rendido re- Conclusin
sultados auspiciosos. Esto, empero, no es suficiente. Las Es evidente que el presupuesto participativo no es un siste-
demandas continan y el simple aumento del nmero de ma perfecto sino que, por el contrario, adolece de proble-

funcionarios no resolver el problema, pues abultar con- mas y vicios que exigen vigilancia, nuevos debates y per-

siderablemente los gastos de personal. Sera preciso aco- feccionamiento continuos. No obstante, posee una historia
meter contra la estructura administrativa, arcaica y breve pero auspiciosa, que se ha convertido en una refe-
superada, cuyos mtodos consumen, segn los clculos, rencia nacional y hasta internacional. Como se dijo, otros
ms del 50 por ciento del tiempo dedicado a trmites y no municipios han adoptado este mtodo de elaboracin del
a trabajo efectivo. presupuesto y estudiosos de otros pases han llegado hasta
La automatizacin de esos procesos, ya iniciada por la Porto Alegre para examinar la experiencia del presupuesto
empresa pblica municipal de procesamiento de datos participativo. ste ha constituido un elemento invalorable
(PROCEMPA) puede reducir sensiblemente el tiempo dedi- para transformar cabalmente la ciudad, convirtindola en
cado a ellos, y mejorar la transparencia y el control social un entorno ms justo y en el que se vive mejor. Ha sido,
sobre los servicios municipales. El establecimiento de las tambin, un instrumento de profunda mutacin de la cul-
distintas redes de microcomputadoras y el rediseo de los tura poltica de la ciudad, que ha suprimido las prcticas tra-
principales procesos de trabajo ya iniciado, que se consoli- dicionales del clientelismo y el fisiologismo, revaluando la
darn y ampliarn gracias al financiamiento del BID que participacin de la ciudadana y transformando a hombres
est en trmite, permitirn reducir considerablemente ese y mujeres comunes en protagonistas de su propio destino.

155
La gestin municipal en Valledupar

Elias Ochoa1

E n este estudio se presenta la experiencia de la gestin
pblica en el municipio de Valledupar (Colombia), des-
Situacin actual del municipio de Valledupar
En trminos absolutos y en comparacin con el resto de los
tacando su desempeo dentro del proceso de descentrali- municipios del pas, Valledupar ha alcanzado niveles rela-
zacin territorial que se lleva a cabo en el pas desde inicios tivamente adecuados en cuanto a la provisin y disponibi-
de los aos ochenta. lidad de servicios y obras sociales y de infraestructura. Esta
Valledupar es una ciudad intermedia, con una pobla- situacin ha permitido, incluso, que la ltima administra-
cin cercana a los 300.000 habitantes, capital del departa- cin haya incluido dentro de su plan de desarrollo y los pre-
mento del Csar (nivel intermedio territorial), ubicado al supuestos correspondientes recursos destinados a proponer
noroeste del pas cerca de la costa atlntica. Es una ciudad la creacin de empleos, que constituye uno de los princi-
primordialmente comercial y de servicios que atiende una pales problemas que enfrenta actualmente el municipio.
importante zona agrcola y ganadera del pas y ha experi-
mentado durante los ltimos cuarenta aos un enorme Situacin en materia social
crecimiento demogrfico. En materia de educacin, la cobertura ha aumentado sus-
La administracin local ha enfrentado con bastante xito tancialmente en los ltimos aos. En 1990 era del 79 por
el crecimiento de la poblacin y las consiguientes deman- ciento de la poblacin en edad escolar para los niveles de
das de provisin de servicios sociales y de infraestructura. enseanza preescolar, primaria bsica, secundaria y media
La ciudad se destaca en el contexto nacional y es lder den- vocacional, mientras en 1996, dicha cobertura alcanzaba al
tro de la regin de la costa atlntica, que tradicionalmente 90 por ciento.
se ha caracterizado por una gestin local poco eficiente. El Entre 1988 y 1996, el nmero de matrculas al nivel pre-
proceso de descentralizacin ha creado un ambiente favo- escolar aument 2,6 veces, mientras que el de maestros
rable para la gestin local que ha sido durante los ltimos vinculados a la educacin primaria se increment 1,5 veces
ocho aos adecuadamente aprovechado por el municipio y en el nivel secundario, 9,4 veces. Podra afirmarse que el
de Valledupar, lo que se ha traducido en un impulso muy aporte educativo ha logrado fortalecer la identidad cultural,
significativo para el desarrollo de la ciudad. local y regional.
En este trabajo, ms que presentar la experiencia de un En materia de salud, se observa que entre 1990 y 1995 se
proyecto en particular, se exponen los rasgos generales del duplic la poblacin atendida en el nivel bsico con nfa-
comportamiento de la administracin y los resultados al- sis en la medicina preventiva. Los aumentos de la cobertu-
canzados. Una caracterstica central que se deriva de esta ex- ra y el mejoramiento de la calidad y la eficiencia en la
periencia es el hecho de que ms all de la presencia de prestacin del servicio son evidentes desde que el munici-
ciertas prcticas innovadoras lo fundamental ha sido un pio administra directamente el servicio de salud, a pesar del
proceso continuo y regular de mejoramiento parciales que cambio del sistema de seguridad social ocurrido en 1994,
en el conjunto han conducido a muy buenos resultados. cuando se institucionaliz el esquema de rgimen subsi-
Ms que un alcalde innovador o un lder, este caso se ca- diado para la demanda y no para la oferta. El municipio
racteriza por la existencia de un equipo decidido a hacer tambin asign prioridad a la salud preventiva mediante
cumplir las funciones que le corresponden. campaas permanentes (brigadas de salud) para las pobla-
ciones con alto riesgo y a travs del mejoramiento de las
i Alcalde Mayor de Valledupar, Colombia. condiciones sanitarias y ambientales.
156 Gobernabilidad
Agua potable y saneamiento bsico. La ciudad tiene una co- miento de la vivienda de inters social con acueductos y
bertura superior al 90 por ciento, o sea el mejor nivel de ca- obras de alcantarillado sanitario convencionales y no con-
lidad disponible en el pas (tratamiento completo, 24 horas vencionales.
de servicio y presin superior a 10 metros de columna de
agua, lo que permite a toda la poblacin disponer de sufi- Infraestructura
ciente agua para su higiene diaria y el consumo domstico Telfonos. El municipio cuenta en la actualidad con una
permanente). Actualmente la administracin est ponien- capacidad instalada propia de 20.000 lneas telefnicas, lo

do en prctica un plan maestro de acueductos y alcantari- cual equivale a una densidad telefnica total del 12,75 por

llado, destinado a incrementar dicha cobertura y llegar a los ciento; y del 20 por ciento para las cabeceras municipales.
nuevos asentamientos. En materia de alcantarillado sani- Los programas de inversin que se hallan en ejecucin per-
tario, la cobertura actual se acerca al 80 por ciento, pero con miten estimar que en el ao 2000 se contar con una ca-
el plan maestro en ejecucin se aspira a llegar al 97 por cien- pacidad instalada de 37.100 lneas, lo cual aumentar al 17
to en el transcurso de dos aos (1996-1998), con una in- por ciento la densidad telefnica para la totalidad del mu-
versin de US$15,0 millones. En materia de recoleccin de nicipio, y hasta el 27 por ciento para la zona urbana. La ac-
basura la cobertura alcanzaba 80 por ciento, con un cum- tual densidad de telefona privada es de 5,4 telfonos por
plimiento adecuado de las frecuencias definidas y elimina- cada 100 habitantes; se proyecta que en 1997 alcanzar a
cin final mediante el mtodo de relleno sanitario. 21,4 telfonos por cada 100 habitantes.
Para la zona rural, los avances en el ltimo quinquenio Energa elctrica. Actualmente el servicio de energa elc-
han sido considerables, lo que permite asegurar que los trica, tiene una cobertura superior al 90 por ciento para la
servicios de acueductos y alcantarillado alcanzan una co- cabecera de la municipalidad, y del 85 por ciento para la
bertura del 80 por ciento. La inversin realizada hasta 1996 zona rural.
supera, para la parte rural, los US$8 millones, y el beneficio Caminos. La cabecera municipal cuenta con una red vial
ha sido fundamental, facilitando la permanencia de la po- adecuada y en excelente estado; es preciso sealar que el 65
blacin campesina en el medio rural. por ciento est pavimentada, lo que permite un flujo gil de
Vivienda. Actualmente todos los asentamientos subnor- vehculos, lo que se ha logrado mediante la inversin de
males, producto de invasiones, cuentan con servicios bsi- transferencias de la nacin, pero con un mayor esfuerzo del
cos. El actual dficit cuantitativo de vivienda es de 5.000 municipio, que ha utilizado los recursos propios, la valori-
unidades y est localizado en las zonas identificadas como zacin y la autogestin.
de alto riesgo en el Plan de Ordenamiento Fsico-Urbano de En cuanto a los caminos rurales, en los ltimos dos aos
Valledupar. Con los recursos asignados por la administra- se ha ido transfiriendo su administracin al ente territorial
cin municipal en 1995-1996 se inici la reubicacin de las intermedio, por lo que slo se estn iniciando medidas
viviendas de la zona de alto riesgo. concretas por parte del departamento y del municipio para
La construccin y el mejoramiento de viviendas en la ca- recuperarlas y mejorar su estado con la priorizacin de las
becera municipal se lleva a cabo a travs de un programa de obras de arte como punto focal de la inversin con la ayuda
urbanizacin de lotes y construccin de viviendas de inte- de las cooperativas de apoyo para la recuperacin y man-
rs social destinadas a familias de estratos bajos y medios; tenimiento de la vas rurales.
con la finalidad de generar empleos directos, indirectos e in- Ordenamiento urbano para el siglo XXL Valledupar es uno
ducidos en la fabricacin de materiales de construccin, y de los 1.058 municipios del pas que en los ltimos cuarenta
de contribuir a elevar las condiciones de vivienda de la po- aos han mantenido una trayectoria continua y ascen-
blacin ms vulnerable del municipio. dente de desarrollo territorial ordenado y en los que el
El programa contempla la construccin de 3.000 unida- proceso de urbanizacin ha sido absorbido sin mayores
des de vivienda de inters social con un costo de US$15,5 problemas. Su cabecera presenta evidentes manifestacio-
millones financiados con recursos propios del municipio y nes de progreso, modernizacin de las estructuras urbanas
cofinanciados mediante subsidios que el nivel nacional en- y productivas, abundante vegetacin, seguridad ciudadana
trega directamente a los beneficiarios del programa. y razonable y generalizado bienestar social en la poblacin.
Complementariamente, y para neutralizar la emigracin Se trata de una ciudad ordenada, limpia, urbansticamente
del campo a la ciudad en las 28 poblaciones que conforman controlada, dotada de servicios con una de las ms altas co-
la zona rural de Valledupar, est amplindose la cobertura berturas en el mbito nacional, con condiciones habita-
del dficit de vivienda mediante el programa de mejora- cionales relativamente aceptables, que ha sabido mantener
Ochoa 157
truccin y mejoramiento de viviendas, la ejecucin de los

Municipio Departamento Regin Nacin
proyectos de equipamiento urbano (Plan Centro II) y obras
Educacin
Tasa analfabetismo % 9,7 20,1 16,7 11,5 pblicas tanto urbanas como rurales (vas, entre otros).
Asistencia neta primara % 90,0 78,0 70,3 79,1
Asistencia neta secundan % 79,0 32,0 49,9 54,1 Situacin ambiental
Relacin docente alumnos %
A pesar de que el manejo del sector ambiental est a cargo
Primaria % 26,8 32,0 24,1 27,9
Secundaria % 17,4 19,8 20,7 19,2 de la nacin, la municipalidad tradicionalmente ha aplica-

Salud
do medidas de gestin ambiental a partir de la experiencia
de las comunidades indgenas, lo cual se refleja en una im-

Camas por
10.000 habitantes % 10,0 6,0 8,4 11,0 portante actividad en cuanto a los usos del suelo, la fores-
Cobertura pob. benef. seg.
social % 64,0 fia 8,3 33,0 tacin y la humanizacin del centro de la ciudad. De todas
Cobertura mdica primera formas se observa un deterioro apreciable de la Sierra
vz% 30,0 21,1 M.D, 34,0
Nevada, fuente hdrica de los ros que alimentan los siste-
Agua potable y saneamiento bsico
mas del acueducto de Valledupar y su zona de influencia.
Cobertura total acueducto % 88,0 69,0 64,0 76,0
Acueductos cobertura zona
Esta situacin ha hecho al gobierno municipal impulsar el
urbana % 95,0 85,0 80,0 88,0 Plan de Desarrollo Ambiental, construyendo la infraes-
Cobertura zona rural % 80,0 29,0 28,0 46,0
tructura necesaria para afrontar este problema. Hoy existen
Cobertura totat alcantarillado % 80,0 37,0 47,0 63,0
Cobertura zona urbana % 80,0 27,0 64,0 76,0 polticas definidas, sobre sensibilizacin y educacin am-
Cobertura zofta rural % 80,0 4,5 15,0 19,0 biental, fortalecimiento de las organizaciones tradicionales
Vivienda indgenas/manejo integral de los recursos naturales, re-
Dficit cualitativo de vivienda % 15,0 36,5 41,0 27,0 duccin de la tala y quema de bosques y contaminacin.
Telfonos Todas estas medidas se llevan a cabo con la activa partici-
Lnea* tetefrticas por
100 habitante 21,4 3,1 4,7 10,0 pacin de indgenas, mujeres jefes de hogar, estudiantes,
Energa Elctrica
alfareros, campesinos, jvenes y la comunidad en general
Cobertura % 87,0 81,0 NJX 86,3 con una inversin proyectada de US$8,5 millones, de la
Via* cual se encuentran asignados US$5,8 millones para el per-
Total vas pavimentadas (km) 40,0 N.D. 17,0 21,0 odo comprendido entre 1995 y el ao 2000.
Factores que explican los resultados obtenidos

el ro Guatapuri, el nico curso de agua urbana an no El medio ambiente favorable creado
contaminado del pas, al cual se le atribuyen popularmen- por la descentralizacin
te propiedades qumicas benficas para la salud y varios pro- Si bien el municipio de Valledupar ha tenido una tradicin
cesos productivos. de buena gestin pblica y de compromiso de sus gober-
Un indicador de lo anterior es la ampliacin del perme- nantes con el desarrollo de la ciudad, es un hecho eviden-
tro urbano con la provisin de todos los servicios bsicos en te que la puesta en marcha de medidas de descentralizacin
2.000 hectreas, que asegura la absorcin del crecimiento ha ofrecido nuevas posibilidades e instrumentos. Con la
urbano endgeno y exgeno de finales del siglo XX. eleccin de los alcaldes, han llegado a la administracin
funcionarios con mejor nivel de formacin, gran expe-
Situacin econmica y empleo productivo riencia en la administracin privada y pblica, y con mayor
El plan de desarrollo municipal incluye la planificacin y el independencia frente a las presiones polticas tradicionales.
desarrollo econmico para fomentar el empleo productivo, Esto ha permitido un mejor ejercicio de la funcin en pla-
y de esta forma neutralizar y conjurar la crisis del sector nificacin, lo cual, complementando con los mayores re-
agropecuario y agroindustrial de Valledupar y su zona de in- cursos disponibles, ha impulsado significativamente el nivel
fluencia regional. Con una tasa de desempleo de 13,95 por de desarrollo.
ciento, las autoridades estn desarrollando un plan de ac-
cin que tiene por objeto generar 6,000 nuevos empleos La continuidad en la gestin
productivos en el perodo 1995-1997 a un costo de US$5 La gestin del municipio se ha caracterizado por una gran
millones con recursos propios de la municipalidad. En esta continuidad en materia de planificacin y gestin; aunque,
direccin se estn orientando todos los esfuerzos de cons- obviamente, de una administracin a otra se presentan
158 Gobernabilidad
cambios tanto en los programa como en los estilos de ge- sobre los diseos y tcnicas requeridas para la pavimenta-
rencia. Asimismo, en la medida en que se alcanzan niveles cin y construccin de andenes y les facilit las herra-
satisfactorios de desempeo de cierto sector el alcalde si- mientas necesarias.
guiente puede reorientar los recursos para profundizar la ac- La supervisin de los proyectos est a cargo de los propios
cin en otros sectores en los que los resultados han sido vecinos. Al finalizar los trabajos, se levanta un acta de li-
menos satisfactorios. Un ejemplo es el avance en materia de quidacin y se programa un acto popular para la entrega de
infraestructura vial durante las administraciones anteriores, la obra.

lo cual ha permitido que la actual destine mayores recursos Durante el perodo 1988-1990 se ejecutaron aproxima-
a los temas sociales y a la formacin del empleo. damente 20 kilmetros de vas en 38 frentes de trabajo que

cubrieron 18 barrios de la ciudad. El barrio Primero de
La participacin de la comunidad Mayo fue el primero en ser pavimentado en su totalidad du-
Una constante de las administraciones del municipio ha rante la primera administracin popular; el programa con-
sido la promocin de la participacin ciudadana, desde la tinu durante la gestin del siguiente alcalde (1990-1992)
toma de decisiones hasta la realizacin de proyectos con- con la construccin de cerca de 10 kilmetros de vas; re-
juntos. En este sentido se observan experiencias muy inte- cibi un mayor impulso entre 1992 y 1994 cuando se ade-
resantes, como la pavimentacin por autogestin y la lantaron obras en las seis comunas de la ciudad en que se
creacin de una cooperativa para el mantenimiento de los ejecutaron trabajos de pavimentacin en 196 frentes de
caminos rurales y la eleccin popular de los inspectores de trabajo con un resultado de 31 kilmetros de vas pavi-
polica, las cuales se describen a continuacin. mentadas en barrios populares.
Pavimentacin por autogestin. Desde el ao 1988 el mu- Entre 1995 y 1996 se construyeron 10 kilmetros de pa-
nicipio ha llevado a cabo un programa de pavimentacin vimento vial; para 1997 se ha presupuestado pavimentar 5
de calles, que le ha permitido mejorar sustancialmente las kilmetros ms para completar 46 kilmetros por autoges-
condiciones de vida de la poblacin de bajos ingresos. El tin comunitaria entre 1988 y 1997.
proceso por medio del cual se realiza la programacin de Cooperativas de trabajo en caminos rurales, para las cuales
obras en los barrios de la ciudad se inicia en la Secretara de el municipio provee la maquinaria; la comunidad asociada
Desarrollo Comunitario, que recibe las solicitudes de las administra y ejecuta los trabajos, tanto en el sector oficial
juntas de accin comunal y se encarga de preparar el pre- como en el privado. Es un programa en el que el municipio
supuesto y establecer el monto real de las obras, conferir proporciona los equipos y la maquinaria y las comunidades
viabilidad al programa y, en coordinacin con la Secretara organizadas de la zona rural administran y ejecutan traba-
de Obras, asignar el turno correspondiente dentro del cro- jos de rehabilitacin y mantenimiento de veredas del
nograma de los equipos de trabajo, todo ello enmarcado municipio. En 1996 se completaron 28 frentes de trabajo en
dentro de un criterio de compromiso entre el representan- los corregimientos de Valledupar, lo cual permiti garanti-
te de la comunidad y el municipio. zar el buen estado permanente de los caminos vecinales del
La financiacin de cada proyecto recurre a la agrupacin municipio.
de los vecinos interesados, generalmente a travs de la Eleccin popular de los inspectores de polica. Los inspecto-
junta de accin comunal. El aporte de cada familia consis- res de polica, funcionarios de gran importancia en la vida
te en la cantidad de cemento necesario para el frente de su local, especialmente en las zonas rurales, son nombrados
vivienda, as como la mano de obra directa o contratada normalmente por el alcalde. En Valledupar, con el prop-
equivalente. Asimismo, el grupo de vecinos aporta los re- sito de incrementar la participacin ciudadana, mejorar el
cursos para el pago del maestro de obras, previamente ca- papel de estos funcionarios y colaborar en la solucin de los
pacitado por el municipio sobre las normas tcnicas de agudos problemas sociales, se tom la decisin de que fue-
diseo. En caso de que alguno de los vecinos no quiera vin- ran elegidos mediante votacin de la comunidad. Para tal
cularse al programa, el municipio le descuenta por valori- fin se desarroll un programa de promocin y capacita-
zacin el equivalente al frente de su residencia. cin que condujo a que los candidatos a inspectores de las
El aporte del municipio consiste en el suministro de las zonas rurales presentaran programas de gobierno y se so-
herramientas y equipos necesarios para la construccin, metieran al proceso electoral.
adems de la iluminacin, forestacin y sealizacin final. La eleccin popular de inspectores de polica ha evolu-
Con el fin de garantizar la calidad tcnica del proceso, el cionado de manera muy positiva para las comunidades;
municipio entren a un grupo de catorce maestros de obra ha generado una serie de dinmicas relacionadas con la
Ochoa 159
capacidad de gestin y la negociacin de recursos para la Desde fines de los aos sesenta la ciudad ha realizado es-
ejecucin de proyectos de impacto para el desarrollo de fuerzos continuos poa contar con una adecuada planifica-
sus territorios. Los nuevos inspectores, adems de cumplir cin y ordenamiento urbanstico, recurriendo para ello al
con sus funciones policiales, llevaron a cabo actividades de apoyo de especialistas nacionales. En esta perspectiva, se
promocin del desarrollo como intermediarios entre la co- han formulado y puesto en prctica programas viales de es-
munidad y la alcalda. pecial importancia que garantizan que la ciudad cuente
La exigencia de presentar un plan de gobierno ha moti- con una adecuada organizacin en este campo. De igual

vado tambin la definicin de programas "bandera" que forma, se ha trabajado activamente en el plan maestro de
identifican la accin y las propuestas de desarrollo inme- acueductos y alcantarillado con el objeto de mantener una

diato de las localidades. Entre ellos se destacan la organi- orientacin clara sobre las acciones a desarrollar.
zacin del servicio de aseo mediante la modalidad de
"carromuleros", la limpieza del cementerio, el saneamien- EI esfuerzo fiscal
to bsico, la forestacin y la construccin de escenarios de- El municipio ha incrementado notablemente su capacidad
portivos, entre otros. fiscal durante los ltimos aos. La experiencia del munici-
Los inspectores tambin desempean funciones de pio de Valledupar muestra una gran capacidad para incre-
apoyo fiscal, pues llevan registros sobre el pago de las obli- mentar los recursos propios, tanto en trminos de las
gaciones de los contribuyentes en las veredas y caseros. fuentes tributarias tradicionales como de los nuevos ins-
Adems, promueven el desarrollo de actividades recreativas trumentos. Los resultados observados en materia de ingre-
con la intencin de estimular las prcticas culturales propias sos, y especialmente de recursos tributarios dependen de la
de la regin y recaudar fondos para la complementacin de combinacin de medidas en diferentes campos, desde me-
los proyectos. didas exclusivamente administrativas, la realizacin de
En resumen, los resultados ms importantes de esta ex- campaas de promocin ciudadana, formacin y actuali-
periencia consisten en un fortalecimiento de la adminis- zacin de catastros hasta la introduccin de nuevos tribu-
tracin municipal que se convirti en una institucin ms tos como la sobretasa a la gasolina.
eficaz orientada hacia el cliente; el liderazgo ganado por la Como consecuencia de las reformas orientadas a la des-
administracin en sus relaciones con la ciudadana; una centralizacin adoptadas en Colombia, las transferencias
mayor participacin comunitaria y la movilizacin de re- nacionales al municipio muestran para el perodo 1988-
cursos locales adicionales. 1994 un crecimiento en trminos reales del 198 por cien-
to, porcentaje equivalente a un promedio anual del 33 por
La promocin de un proyecto de ciudad ciento. En valores absolutos, los recursos transferidos al
Un esfuerzo constante de las administraciones ha sido la municipio aumentaron de US$1.472,5 millones en 1988 a
promocin de un proyecto de ciudad que comprometa a US$4.388 millones en 1994. Podra esperarse que, como res-
todos los habitantes en el cuidado del municipio. En esta puesta a este flujo automtico y creciente de recursos, la ad-
perspectiva ha desempeado un papel importante la iden- ministracin municipal reducira la utilizacin de los
tidad cultural y la articulacin de los habitantes en torno a recursos propios, sin embargo, ste no ha sido el caso. Las
la riqueza musical y al vallenato como gnero propio de la cifras disponibles para el perodo de los tres primeros al-
regin pero con trascendencia nacional. Las administra- caldes electos muestran que se ha llevado a cabo un es-
ciones han consolidado la imagen de Valledupar como la fuerzo significativo en la gestin local.
ciudad ms organizada de la regin atlntica, y han con- A pesar del aumento de las transferencias, los ingresos tri-
vocado a la ciudadana en torno a esta visin. butarios, aumentaron durante el mismo perodo en un 246
por ciento en trminos reales, mientras que los ingresos no
La planificacin tributarios lo hicieron en un 493 por ciento. Entre 1980 y
Valledupar cuenta con planes sectoriales tcnicamente for- 1987 los ingresos tributarios slo haban tenido un creci-
mulados y ha realizado esfuerzos por fortalecer la planifi- miento de un 42 por ciento. En cuanto a los ingresos tri-
cacin general de la ciudad. Recientemente y en el marco butarios, el cambio ms significativo es el aumento en la
de las nuevas disposiciones constitucionales sobre planifi- recaudacin del impuesto predial (que en el perodo creci
cacin, la ciudad elabor el plan de desarrollo e inversiones alrededor del 340 por ciento, mientras que el impuesto de
con la participacin de la ciudadana por medio del Con- industria y comercio disminuy del 60 al 38 por ciento. El
sejo Municipal de Planeacin. cambio ms significativo es la aplicacin de una sobretasa
160 Gobernabilidad
al consumo de gasolina, lo que represent en 1994 el 13 por to; en inversin el 60 por ciento y el 20 por ciento restan-
ciento del total de los recursos tributarios. Este comporta- te se destina al servicio de la deuda.
miento ha permitido incrementar en forma significativa la
tributacin per cpita y reducir ligeramente la tasa de de- Conclusiones
pendencia de la administracin central con respecto a los De la experiencia y las caractersticas generales de la admi-
recursos nacionales. La tributacin por habitante pas de nistracin del municipio de Valledupar se ha derivado una
US$4.500 a US$14.000 entre 1988 y 1994, o sea un creci- buena provisin de servicios pblicos domiciliarios, obras

miento en trminos reales del 212 por ciento. Por su parte, sociales y de infraestructura en relacin con la unidad in-

el ndice de dependencia disminuy del 54 por ciento en termedia territorial (Departamento del Csar), la Regin
1988 al 44 por ciento en 1994, lo que refleja el mayor cre- Costa Atlntica y la Repblica de Colombia.
cimiento de los recursos propios. En el municipio de Valledupar existe una tradicin de ac-
Complementariamente, durante el perodo de los alcal- cin conjunta de pobladores y dirigentes a fin de conseguir,
des electos la inversin ha mostrado un crecimiento muy con una perspectiva de bien comn, la provisin de los bie-
alto, cumplindose de este modo con uno de los objetivos nes y servicios que requiere la comunidad local; en este sen-
principales del proceso de descentralizacin. Entre 1988 y tido, el sector privado municipal ha desempeado un
1994 la inversin creci un 900 por ciento, pasando de importante papel en el desarrollo de todas las medidas de
US$519 millones a US$5.221 millones y se ha incrementa- descentralizacin que, desde los aos ochenta, han creado
do su participacin en el total de los gastos. un medio ambiente favorable para mejorar la gestin mu-
Es evidente el esfuerzo fiscal del municipio; a pesar del nicipal y alcanzar los resultados que hemos expuesto.
crecimiento de las transferencias nacionales, los ingresos tri- Los resultados alcanzados en la municipalidad son el
butarios generados por el municipio representaron el 35 por producto de un continuado y sostenido esfuerzo de gestin
ciento de los ingresos locales en 1995-1996, que hace po- local con propsitos comunes claramente definidos y com-
sible un razonable manejo de las finanzas de Valledupar y partidos entre la comunidad y el gobierno municipal alrede-
posibilita mayores recursos para la inversin social, espe- dor de un proyecto de ciudad y municipalidad. En parti-
cialmente en educacin y en salud, mejorando as la for- cular, mantener el equilibrio entre la planificacin urbana,
macin del capital social de Valledupar. las finanzas locales y la gestin de la administracin ha
Si se analiza el manejo de los egresos en el ao 1995, los permitido, que en los ltimos 40 aos, que Valledupar sea
gastos locales de funcionamiento consumen el 20 por cien- definida como "ciudad intermedia modelo en Colombia.
161
Desarrollo institucional para la

descentralizacin y el fortalecimiento
de la gestin local: enseanzas

y caminos

Carlos Alberto d'Olive!ra1
U no de los temas bsicos de la descentralizacin y de la

reforma del Estado en Brasil es el atraso institucional
amplios ajustes administrativos que no contribuyeron a
aumentar la eficiencia y la eficacia del propio gobierno fe-
del gobierno. Los diagnsticos realizados destacan no sola- deral, ni favorecieron el proceso de descentralizacin in-
mente las diferencias entre las entidades de gobierno, sino tergubernamental .
tambin las disparidades existentes en trminos de su ca- Las dificultades para superar los problemas cristalizados
pacidad institucional. En estudios recientes se describe la desde un punto de vista constitucional son innumerables
importancia del desarrollo institucional y se sealan las y se enfrentan al hecho de que las burocracias guberna-
acciones encaminadas a la resolucin de estas deficiencias. mentales raramente logran reflexionar sobre sus objetivos
Sin embargo, el fortalecimiento institucional de los princi- y fines sin tomar posiciones defensivas y autojustificativas.
pales actores polticos sigue relegado a un segundo plano. Esta actitud de resistencia dificulta los cambios en el mbi-
Al respecto debe sealarse que el rezago en el desarrollo to de cada institucin de gobierno, que representan en s
institucional y el actual vaco existente con relacin a ac- mismas un territorio de poder, en cada uno de los niveles
ciones concretas en este sentido pueden postergar el logro de gobierno, y en el propio proceso de descentralizacin.
de una federacin equilibrada, obstaculizando las perspec- Sera ingenuo esperar un comportamiento distinto por
tivas de "buen gobierno" de las ciudades, o del proceso de parte de cada individuo o del grupo al cual pertenecen y re-
"responsabilizacin". Esta situacin alcanza al conjunto de presentan, pero es indispensable reevaluar la pertinencia, el
las unidades de la federacin, empezando por la propia costo y el significado de determinadas estructuras, formas
Unin, que se ha visto seriamente afectada por sucesivas e y procesos administrativos. El no hacerlo, significa reforzar
inconsistentes reformas administrativas e inmovilizada por el "statu quo" y desmoralizar las iniciativas para llevar a
disposiciones legales mediante las que se mantienen los cabo la transformacin. La forma de hacerlo depende de
intereses empresariales y se dificultan los procesos de trans- una combinacin de elementos polticos (determinacin
ferencia de personal y de patrimonio de una instancia de externa), externos (asesoramiento profesional) e institu-
gobierno a otra. cionales (incorporacin de conocimiento acumulado).
Las medidas adoptadas por los sucesivos gobiernos El proyecto de reforma administrativa elaborado por el
nacionales para promover cambios no han dado resultados actual gobierno y elevado al Congreso de Brasil para su
satisfactorios debido a que los cambios no lograron solu- anlisis en este semestre trata de encarar alguno de estos
cionar los problemas bsicos y se limitaron a promover temas centrales.
La esencia del reto que encara el poder ejecutivo en este
i Director del Instituto Brasileo de Administracin Municipal. proceso de reformulacin de las bases institucionales del Es-
162 Gobernabilidad
tado reside en el desarrollo, tanto en la sociedad como en des donde la situacin econmica y social es ms difcil, los
el seno del propio estamento burocrtico, del "sentido de desafos que debe encarar la administracin local para re-
Estado". El sentido de Estado no es nada ms que la com- vertira sern mayores. Enfrentar seriamente el tema de la
prensin de que ste debe subordinarse a un inters mayor, descentralizacin representa, para el pas, asumir la tarea de
que emana del heterogneo tejido social al cual se acos- crear condiciones efectivas para superar este sinnmero de
tumbra a denominar sociedad. Desde este punto de vista, diversidades. Por lo tanto, ser necesario promover el de-
el primer reto es un desafo de "comercializacin", que sarrollo institucional de las unidades de gobierno a escala

consiste en difundir una cultura republicana distinta de la global, particularmente de las unidades descentralizadas.

cultura patrimonialista tan arraigada en la mente del pue- Al respecto es importante aclarar qu entendemos por de-
blo y en la efectiva prctica poltica. sarrollo institucional. Se trata de llevar a cabo una estrate-
Sin embargo, a pesar del alcance y el significado que gia de cambio social basada en intervenciones planificadas
pueda tener para la gobernabilidad del conjunto de las uni- en las instituciones, de manera que se conviertan en agen-
dades de gobierno en Brasil la superacin de algunos tes promotores o catalizadores de ese cambio en el mbito
impasses institucionales y el establecimiento de nuevas re- en que actan.
glas para el funcionamiento de las instituciones pblicas, En el universo de las instituciones gubernamentales bra-
no asegurar que las medidas que se encuentran en conside- sileas, una accin de esta naturaleza debe contemplar dos
racin en el Congreso puedan garantizar la conquista de los dimensiones. En la primera, deben incorporarse a las orga-
resultados esperados por las administraciones de los estados nizaciones del mismo nivel del gobierno que promueva
y, sobre todo, de los municipios. Adems, an no se ha de- los cambios, es decir, el gobierno federal o, como ocurre
lineado un programa gubernamental en este sentido, ni ms frecuentemente, a los propios gobiernos de los estados
tampoco en el sentido de que, independientemente de la ofrecindoles a los responsables de los programas los me-
reforma, sea posible agilizar la creacin de condiciones canismos necesarios para que evolucionen en el sentido de
globales para la completa consecucin del proceso de des- hacer que las actividades de descentralizacin sean consis-
centralizacin a travs de la reduccin de las diferencias tentes y para que acten cada vez ms en forma articulada
existentes entre las condiciones efectivas de accin de los y sinrgica con relacin a las entidades locales del respec-
gobiernos de los estados y los municipios en cada parte del tivo programa.
territorio, habilitndolos a desempear el papel que les cabe En la otra dimensin, la tarea consiste en identificar en
en este contexto de mltiples escalas e inserciones, tanto forma detallada las medidas que, implementadas o apoya-
econmicas, polticas y culturales, como institucionales. das por un programa de esta naturaleza, permitan a los
estados, y sobre todo a los municipios, convertirse en efec-
Bases para un programa de desarrollo tivos agentes promotores o catalizadores del desarrollo en
institucional para la descentralizacin sus respectivas jurisdicciones.
En un pas-continente como Brasil, con contrastes tan mar- Actualmente es necesario desarrollar un programa que
cados, el hecho de ampliar jurdica y constitucionalmente permita avanzar de la etapa del deseo y de la idealizacin,
las condiciones de gobierno o la base tributaria de las ins- a otra, orientada hacia la evolucin de las condiciones de
tancias descentralizadas resulta difcil de medir o comparar. gestin del quehacer pblico, con un mayor control de la
A manera de ejemplo, tres estados de la Federacin situados sociedad sobre el Estado y con mejores y ms favorables
en una misma regin, la regin Sudeste, generan ms de un relaciones entre los gobiernos y los actores econmicos
65 por ciento de los impuestos a la circulacin de mercan- privados, que produzcan una efectiva reduccin del gasto
cas y servicios (ICMS): Sao Paulo el 45 por ciento; Rio de pblico. En este sentido, se trata de una accin amplia y
Janeiro y Minas Gerais el 10 por ciento, mientras que una articulada con miras a asegurar las condiciones de goberna-
regin como el Nordeste genera en el conjunto de los diez bilidad de las unidades descentralizadas de gobierno, a
estados que la componen cerca de un 10 por ciento de la re- pesar de las dificultades y diferencias que conforman el es-
caudacin del mismo impuesto. cenario de tales condiciones en cada lugar, microregin o
En la medida en que existe una relacin directa entre de- regin.
sarrollo econmico, social y fiscalexpresada claramente
en la recaudacin de un impuesto como el ICMSy el de- Capacitacin
sarrollo o la capacidad institucional de las organizaciones En todas las iniciativas relacionadas con el desarrollo insti-
pblicas locales, se supone que en las regiones o localida- tucional, la capacitacin debe ser incluida como tema cen-
d'Oliveira 163
tral. Sin ella, la descentralizacin no se podr llevar a cabo trumentos pblicos capaces de asegurar que los intereses de
en un entorno democrtico. la sociedad prevalezcan.
La capacitacin no debe limitarse solamente a la admi- El segundo factor est relacionado con las caractersticas
nistracin pblica o los organismos gubernamentales, sino especficas de cada lugar, o mejor dicho, de la problemti-
que debe incluir a otros actores involucrados en el proceso, ca del desarrollo de cada lugar. Por ejemplo, en municipios
especialmente las organizaciones representativas de la predominantemente urbanos, debe asegurarse prioridad a
sociedad. la capacitacin y el apoyo tcnico institucional para el de-

En el mbito gubernamental, la capacitacin deber con- sarrollo de instrumentos de gestin urbana, como los pla-
centrarse en el mejoramiento de la tica, la eficiencia (ra- nes maestros de desarrollo urbano, las normas urbansticas,

cionalidad en la explotacin de los recursos disponibles), la los controles sobre la produccin del suelo y del espacio ur-
eficacia (realizacin de los objetivos fijados) y la efectividad bano, de manera que el sector pblico pueda racionalizar
(satisfaccin de los anhelos, necesidades y demandas de la sus inversiones y sacar provecho, en trminos fiscales, de los
poblacin) de las organizaciones, y tambin hacia la recu- procesos de valorizacin agraria que resultan del proceso de
peracin del verdadero significado del servicio pblico: el urbanizacin.
de servir al pblico. En cualquier situacin, ser necesario adecuar las estruc-
En el caso de la sociedad, el objetivo principal de la ca- turas administrativas a las funciones de gobierno y las for-
pacitacin ser la creacin de una conciencia ciudadana, la mas de gestin, a las necesidades especficas de cada lugar,
divulgacin de sus derechos y de las condiciones, instru- asi como adecuar los funcionarios a las funciones que les
mentos y mecanismos que puedan volverlos efectivos. son inherentes y para las cuales fueron contratados o ca-
Adems de la capacitacin, otra lnea de accin que debe pacitados.
apoyarse es la provisin de instrumentos institucionales Por ltimo, es preciso adecuar cada instancia o institu-
adecuados a las administraciones locales, mediante una cin de gobierno a los tiempos actuales, es decir, hacerlos
visin estratgicamente planificada de las expectativas y po- permeables a la incorporacin de innovaciones tecnolgi-
sibilidades de desarrollo. cas que faciliten y optimicen sus funciones; propiciando la
La definicin del papel de los instrumentos institucio- apertura a la participacin de las comunidades en las deci-
nales prioritarios de capacitacin de funcionarios locales se siones e implementacin de las polticas pblicas, y facili-
basa en los siguientes factores: tando su disposicin para usar de forma provechosa su
El primer factor se refiere al suministro, actualizacin u asociacin con la iniciativa privada de manera de lograr una
operatividad de los instrumentos bsicos de gobierno, tales mayor eficacia en la provisin de servicios, pero preser-
como los catastros, las normas urbansticas bsicas, los c- vando sobre todo el inters pblico.
digos tributarios, el plan plurianual, el rgimen de los fun- En el mbito de la sociedad civil, tambin pueden enu-
cionarios pblicos, los sistemas de recaudacin y fiscaliza- merarse las actividades encaminadas hacia los mismos ob-
cin, el proceso de licnciamiento de las obras particulares, jetivos, que en su mayora corresponden a iniciativas de
etc. Fundamentalmente, se trata de instrumentos obliga- capacitacin de lderes comunitarios, organizaciones no-
torios de gobierno, imprescindibles para incrementar la re- gubernamentales comprometidas con actividades sociales
caudacin, y por consiguiente, la capacidad de inversin, la y de inters pblico, sectores empresariales y aun incipien-
racionalizacin y la planificacin de la gestin pblica y, tes "organizaciones sociales", como suelen llamarlas los
por ltimo, de la adecuada gestin de las zonas urbanas. mentores de la reforma administrativa del Estado. Las acti-
An en el campo de las acciones comunes al conjunto de vidades de capacitacin deberan orientarse hacia los si-
los estados y municipios y frente a la perspectiva de apro- guientes objetivos:
bacin de la reforma constitucional que afecta profunda- educacin de la ciudadana, adquisicin y difusin de
mente las bases de la gestin del sector pblico, deben una conciencia de los deberes, las responsabilidades y los
considerarse como prioritarias las actividades (de capacita- derechos del ciudadano;
cin y apoyo tcnico institucional) de redimensionamien- conocimiento y difusin de las formas de gestin del
to del aparato burocrtico; la revisin de las polticas de quehacer pblico, con miras al apoyo y contribucin de la
personal y la convivencia de regmenes jurdicos hbridos sociedad a la concepcin e implementacin de las acciones
(en una fase de transicin); la adjudicacin a terceros de de gobierno;
algunas actividades del sector pblico as como del esta- movilizacin en defensa de los intereses comunes de la
blecimiento de contratos de gestin; y la creacin de ins- respectiva comunidad;
164 Gobernabilidad
participacin en las decisiones relativas al gasto pbli- la desaparicin de aquel organismo en el contexto dado. Tal
co, incluyendo desde el proceso de programacin de las desmovilizacin se produjo precisamente en el perodo en
inversiones hasta la fiscalizacin de sus actividades (demo- que la descentralizacin, como se ha comentado anterior-
cratizacin del presupuesto pblico); mente, era la bandera poltica de todas la corrientes, y prc-
adecuada participacin de las actividades sectoriales ticamente una imposicin constitucional.
(salud, asistencia social, niez y adolescencia, desarrollo Por otro lado, las entidades internacionales de fomento
urbano, etc.) en los consejos de los estados y de los muni- y desarrollo empezaron a incluir en su agenda el compo-

cipios, as como en la gestin de los fondos especiales aso- nente "desarrollo institucional" como elemento funda-

ciados a ellos; mental a ser respaldado, constituyndose as en exigencia
gestin de empresas comunitarias, cooperativas y otras para la obtencin de prstamos o la transferencia de
formas de microunidades de produccin; recursos destinados a otras finalidades. Tal es el caso de los
administracin de los servicios pblicos por contrato Programas de los Estados para el Desarrollo Municipal, fi-
de gestin. nanciados por el Banco Mundial, los programas del BID
(como el Programa de Descontaminacin de la Baha de
Estrategia para la puesta en prctica Guanabara, en el que el IBAM est cooperando precisa-
del programa mente en el componente de desarrollo institucional) que,
Aunque algunos programas o actividades del gobierno in- aunque se constituyan en operaciones efectuadas an con
corporan total o parcialmente la filosofa anteriormente la Unin, ya cuentan con estados y municipios que inter-
mencionada, no existe una poltica global o una entidad del vienen en su ejecucin, incluyendo actividades de desa-
gobierno federal encargada de llevar a cabo esta misin tan rrollo institucional como componente esencial para llevar
necesaria de reestructuracin del Estado y fortalecimiento a cabo estas operaciones.
de la Federacin. Adems de estas iniciativas, los esfuerzos de las entidades
Es importante sealar que el gobierno federal, desde la del gobierno federal en el sentido de apoyar a los estados y
desaparicin de la Secretara de Articulacin con los Estados municipios en las nuevas funciones que les corresponde, ya
y Municipios (SAREM) en 1989, dej de respaldar sistem- sea por determinaciones recientes de orden poltico-
ticamente los programas de capacitacin de funciones de institucional (casos como, por ejemplo, el de las polticas de
las unidades descentralizadas de gobierno, as como las ac- salud, asistencia social, proteccin del nio y el adolescen-
tividades orientadas hacia el desarrollo institucional de esas te), por la simple omisin en atender la provisin de servi-
unidades, como los que llevan a cabo las organizaciones no- cios (en el rea de vivienda popular o saneamiento bsico)
gubernamentales, como el Instituto Brasileo de Adminis- o para atender las propias exigencias de gestin en el nuevo
tracin Municipal (IBAM), o por organismos de los estados escenario (explorar adecuadamente la base tributaria, pla-
para la articulacin y apoyo tcnico que, en el contexto ac- nificar las inversiones y las reas urbanas, o modernizar es-
tual y con raras excepciones, se encuentran en crisis o al tructuras administrativas haciendo que sean compatibles
borde de la extincin. Adems, son muy pocas las institu- con las posibilidades resultantes de la reforma constitucio-
ciones municipales que tienen programas orientados hacia nal, etc.), son bastante restringidos, y cuando ocurren, no
su propio desarrollo. se constituyen en actividades orquestadas o combinadas.
No se trata de hacer una apologa del SAREM, organismo Tal omisin, por cierto, penaliza ms a los estados y mu-
que estaba cumpliendo su papel y estrechaba los lazos de nicipios situados en regiones y microrregiones ms atrasa-
dependencia de las unidades descentralizadas de gobierno das, contribuyendo al aumento de las profundas diferencias
con la Unin, sino de poner de relieve que indudablemen- que existen en las condiciones de desarrollo econmico y
te la institucin actu con miras a fortalecer las institucio- social.
nes locales, modernizando sus estructuras y capacitando sus Paradjicamente, la tendencia es de que tal situacin sea
cuadros de personal. Su desmovilizacin es uno de los in- corregida con prioridad a partir de esfuerzos e iniciativas
numerables ejemplos en la administracin pblica brasile- propias, en los estados y microrregiones que cuentan con
a, en los que "se acostumbra tirar al beb junto con el agua el personal tcnico ms capacitado e instituciones ms de-
en que se ba", o sea, cuando se discrepa con la ideologa sarrolladas desde un punto de vista organizativo y que, por
del organismo, se elimina el propio organismo sin intentar esta razn, valorizan ms este tipo de inversin.
reorientar sus actividades. En este escenario, es cada vez ms importante la respon-
Lo que quiere sealarse es la paradoja representada por sabilidad de las escuelas de gobierno, creadas en algunos
d'Oliveira 165
estados, de las instituciones del gobierno federal, como la sobre Economa Aplicada (IPEA); el servicio de informa-
Escuela Nacional de Administracin Pblica (ENAP) o de cin "Si esa red fuera ma", que se ha constituido en un
instituciones nogubernamentales, como el IBAM que se punto de encuentro e intercambio de experiencias entre los
desdobla para ampliar sus acciones y multiplicarlas, apo- consejos municipales de proteccin del nio y el adoles-
yando iniciativas de otras organizaciones nogubernamen- cente con vistas sobre todo al desarrollo de acciones para
tales e instituciones de los gobiernos de los estados y combatir el trabajo infantil, implantado con el apoyo de la
municipios. Oficina Internacional del Trabajo (OIT) y por ltimo, el

La perspectiva de articulacin de una red orientada al de- "BestPractices" (mejores prcticas) de Habitat, que el IBAM
sarrollo institucional en las esferas gubernamentales y de la produce para toda Amrica Latina. Adems, a partir del

sociedad civil es cada vez ms prioritaria. Las propuestas en presente ao, el IBAM pone a disposicin sus programas de
este sentido ponen de relieve las posibilidades de los capacitacin a distancia, tambin en disquetes en lnea, a
programas de capacitacin a distancia para funcionarios travs de la red Internet.
pblicos, agentes polticos y lderes comunitarios y el in- Con el propsito de llenar el vaco ocasionado por la
tercambio de experiencias entre organizaciones pblicas y falta de un programa sistemtico de apoyo institucional
organizaciones nogubernamentales. para el fortalecimiento de la descentralizacin, se ponen de
Desde un punto de vista tecnolgico e institucional, las relieve las iniciativas resultantes de la asociacin intermu-
condiciones para llevar a cabo actividades de esta naturaleza nicipal, que en este escenario debe valorizarse mucho ms
ya fueron establecidas con la liberalizacin de la utilizacin y que puede satisfacer, en conjunto, las dificultades insti-
de los canales de Internet en el pas. El desafo de poner en tucionales que los municipios ya enfrentan. Aceptando
prctica la idea reside en el desconocimiento de las posibili- este diagnstico, hemos procurado promover encuentros
dades del recurso y de su utilizacin por parte de la mayora entre los miembros de asociaciones de municipios y hemos
de las entidades del gobierno local, lo que por cierto exigi- apoyado y participado en la mayora de los eventos que se
r un esfuerzo adicional de capacitacin en este sentido. promueven en las distintas regiones del pas. Lo que puede
Se trata de una iniciativa innovadora, que busca articu- constatarse todava es que el movimiento en favor de la aso-
lar horizontalmente a los actores y se aparta de los patro- ciacin es an muy heterogneo, es decir, en algunas re-
nes jerarquizados que han caracterizado las relaciones giones es fuerte y est tcnicamente habilitado, recibiendo
intergubernamentales en todos los campos. Tal iniciativa apoyo sistemtico para su funcionamiento, mientras que en
intentara valerse de los actuales medios de comunicacin otras es prcticamente inexistente. De cualquier modo, el
a distancia existentes en el pas, que por cierto podran IBAM sigue respaldando esta relacin, ya que en el actual
acortar el camino para facilitar la superacin de las distan- escenario las articulaciones horizontales parecen superpo-
cias y diferencias hoy existentes. nerse a las verticales o intergubernamentales.
Independientemente de que se concrete el esfuerzo de co- Tambin en el campo de las articulaciones horizontales
operacin interinstitucional en esta direccin, el IBAM est deber reservarse un papel importante a las organizaciones
buscando, a travs de sus iniciativas, sacar partido de la tec- nogubernamentales de servicios, o sea, aqullas que actan
nologa ofreciendo a los municipios, a las organizaciones conjuntamente con la poblacin y los movimientos popu-
gubernamentales y nogubernamentales y a los usuarios de lares y comunitarios, apoyando tcnicamente y habilitando
la red, la masa de informacin que genera y maneja, con el a los agentes de la sociedad civil para que participen en
propsito de mejorar la capacidad de gestin de los go- forma consistente y sinrgica en la decisin pblica y en el
biernos locales. En este momento, el IBAM proporciona, a pleno ejercicio del control social, condicin bsica para el
travs de su home page, un banco de dictmenes jurdicos avance y la consolidacin de las condiciones de "buen go-
sobre derecho municipal; la agenda de eventos de inters bierno" y responsabilizacin. Asimismo, el IBAM sigue pro-
para los municipios; la Revista de Administracin Munici- moviendo tales asociaciones mediante asistencia tcnica a
pal (publicacin que el IBAM mantiene desde hace ms de los municipios e incluyendo entre sus actividades la crea-
tres dcadas y que ahora puede obtenerse electrnicamen- cin de mecanismos institucionales facilitadores de la re-
te; la gua de home page de inters municipal, y el noticie- lacin gobierno local/sociedad civil, ya sea actuando
ro mensual, con todas las iniciativas del propio instituto. El directamente en asociacin con ellas, sobre todo en even-
instituto cuenta tambin con el banco de experiencias in- tos de capacitacin sobre los temas de la mujer y las polti-
novadoras en saneamiento y vivienda, una iniciativa desa- cas pblicas (gnero), la generacin de empleos e ingresos
rrollada conjuntamente con el Instituto de Investigacin (economa local) y el medio ambiente y saneamiento.
166 Gobernabilidad
Conclusiones predominantes de la mentalidad de las lites brasileas que

La esencia del avance de la reforma institucional que est es preciso combatir.
llevndose a cabo en los ltimos aos en Brasil y en Am- El momento actual es favorable a la perspectiva de que se
rica Latina seala con firmeza la existencia de una nueva instauren en los estados y municipios gobiernos autrqui-
relacin entre sociedad y Estado, y pone de relieve la con- cos, consecuentes y democrticos. Todava no ha transcu-
secucin del proceso de descentralizacin. Sin embargo, rrido suficiente tiempo para erradicar los problemas que
como hemos visto, la puesta en marcha de este proceso tro- han surgido a lo largo de cinco siglos de una historia de cen-

pieza con algunas dificultades bsicas tales como la asimi- tralismo, dependencia, patrimonialismo y clientelismo, dis-

lacin de nuevas bases de gobernabilidad instituidas por la tanciada por lo tanto de los intereses de la Nacin y de un
reforma constitucional en el campo de la administracin proyecto de desarrollo justo y autosostenible.
pblica, la superacin de las diferencias entre la capacidad El camino de la descentralizacin parece ser el indicado
institucional de cada unidad de gobierno, y la imperiosa ne- para el logro de mejores condiciones de vida para la po-
cesidad de un cambio de mentalidad, teniendo en cuenta blacin y para la consolidacin de nuestra democracia.
las diferentes situaciones locales y su insercin especfica en Como se ha procurado ilustrar en este trabajo, el IBAM
la economa mundial. prepar, en base a su experiencia, un diagnstico que parece
El principal objetivo de un programa como el indicado acercarse por lo menos a las necesidades institucionales de
ser, por lo tanto, cambiar las actitudes de los actores res- los municipios brasileos, del proceso de descentralizacin
ponsables de la gestin del quehacer pblico, los agentes intergubernamental experimentado en el continente y de
polticos, los funcionarios pblicos y los lderes comunita- la consolidacin de las democracias contemporneas. El
rios y empresariales. instituto viene actuando en base a este diagnstico, pero
En la medida en que las localidades representan las so- est consciente de que su esfuerzo y el de otras institucio-
ciedades que contienen, se hace fcil comprender que el nes que actan en base a creencias similares es an muy pe-
caos de nuestras grandes ciudades o el estancamiento de los queo frente a la magnitud y la diversidad de los problemas
municipios ms pequeos representan, cada uno a su encarados, aunque no deja de ser una semilla promisoria
manera, la herencia de nuestra propia incapacidad para para la formulacin de un programa coordinado que arti-
administrarlos. El clientelismo, el corporativismo y la de- cule los esfuerzos con miras al desarrollo institucional con-
pendencia (de todo, sobre todo del Estado), son los rasgos junto de las unidades de gobierno en el pas.
167
Participacin del sector privado

en la prestacin de servicios urbanos
Richard Batleyi

Papel del sector pblico y del sector privado nes, como Turqua, Corea, Malasia y Tailandia. Con fre-
En los distintos pases se resuelve de diferente manera el cuencia, su origen se atribuye a razones pragmticascri-
tema de asignar al sector pblico o al sector privado la res- sis fiscal, endeudamiento, la presin de los donantes y
ponsabilidad de prestar determinados servicios urbanos, ltimo recurso polticoy recin posteriormente dan lugar
pero en la mayora de ellos existe cierta presin hacia una a programas planificados. En consecuencia, cuando se ha
mayor participacin de la iniciativa privada. A continua- puesto en prctica este tipo de privatizacin, a menudo ha
cin se identifican tres procesos que incrementan la inter- sido con una preparacin deficiente, una legislacin nor-
vencin del sector privado. mativa inadecuada y poca capacidad de supervisin por
La privatizacin planificada, en la cual el gobierno parte del gobierno. Se reconoce actualmente que este tipo
toma la decisin de vender activos, otorgar en concesin de situaciones ha generado problemas, por ejemplo, en el
toda la operacin o subcontratar determinados aspectos de sector de las telecomunicaciones de Argentina.
ella. La "privatizacin informal", en la que las empresas y
La privatizacin pragmtica, en la cual se toma la de- unidades familiares encuentran sus propias soluciones de
cisin inicial de hacer participar al sector privado por ne- mercado en respuesta al deterioro de la calidad de los ser-
cesidad o conveniencia administrativa, lo que puede dar vicios pblicos, puede ser ms comn en los pases ms po-
lugar a un compromiso cada vez mayor. bres, sobre todo en la esfera de los servicios personales
La privatizacin informal o no intencionada, en la esenciales (transporte, educacin, salud) e infraestructura
cual la deficiencia de los servicios pblicos hace que las em- bsica (agua y energa).
presas privadas, las comunidades o las unidades familiares Los servicios urbanos "no productivos" que ms proba-
intervengan para resolverlas. blemente entraen alguna medida de participacin del sec-
Amrica Latina se ha mantenido a la delantera en los tres tor privado son transporte, administracin mercantil,
procesos de privatizacin. La privatizacin planificada se ha educacin, vivienda, recoleccin de basura, parques y jar-
aplicado sobre todo en las actividades ms manifiestamente dines. En Amrica Latina tambin es comn la subcontra-
"productivas" que estaban en manos de empresas estatales tacin de las obras pblicas. Casi en todas partes, las obras
(comercio, industria, comercializacin de productos agr- de urbanizacin se efectan en sociedad entre el gobierno
colas) y en los servicios de infraestructura (telecomunica- y empresarios privados. Por lo general, las comunidades
ciones, generacin de electricidad, distribucin de gas, participan en el mejoramiento de los asentamientos y en las
puertos, ferrocarriles y abastecimiento de agua) (Banco obras locales.
Mundial, 1994). Esto ha ocurrido principalmente en los Son varios los argumentos en favor de la propiedad pri-
pases ms ricos con sectores privados fuertesChile, vada y de los procesos de mercado, pero esencialmente lle-
Mxico, Argentina, Colombiay en pases de otras regio- gan a la conclusin de que es ms probable que el mercado
produzca bienes y servicios eficientemente y de acuerdo con
i Director, Grupo de Administracin del Desarrollo. Universidad de Birmingham. las prioridades de los consumidores. Desde esta ptica, ca-
168 Gobernabilidad
bra suponer que el gobierno deber intervenir slo en cir- contratacin a corto plazo de obras de construccin. Los
cunstancias excepcionales, las que pueden agruparse en casos ms comunes de contratos de administracin a largo
tres categoras: cuando, por sus atributos, el servicio es en plazo (hasta cinco aos) se refieren a la contratacin de la
s un "bien pblico", cuando el mercado no est en condi- recoleccin de residuos slidos y de limpieza de la ciudad
ciones de prestar los servicios de manera eficiente, y cuando a empresas privadas por parte de entidades municipales
el gobierno, por razones de bienestar social generalmente (como en Brasil, Argentina, Bolivia y Per) a veces con el
aceptadas, deba asegurar un acceso equitativo a los servi- objetivo social de favorecer a la microempresa, como suce-

cios. Estos argumentos no pueden aplicarse de manera r- de en el caso de Bolivia. Se celebran asimismo otros con-
gida sin tener en cuenta las circunstancias y prioridades

tratos a largo plazo, pero no son tan frecuentes, como la
locales, pero constituyen una base til para considerar la adjudicacin de contratos de servicio por parte del muni-
justificacin de la intervencin del sector pblico y la forma cipio de Recife (Brasil) para el mantenimiento de calles, o
apropiada de relacionar al sector pblico y al sector priva- del municipio de Campeche (Mxico) para la instalacin y
do para la prestacin de un determinado servicio. operacin de sistemas computarizados de planillas de sala-
rios; el pago de impuestos a travs de los bancos (Brasil) o
Arreglos de organizacin entre de las facturas de consumo de agua en los supermercados
el sector pblico y el sector privado (Hermosillo, Mxico).
An cuando se justifique la intervencin, el gobierno no Arrendamiento, concesin, franquicia y licencia, sobre todo
tiene que asumir la responsabilidad directa de la produccin de monopolios, aunque no exclusivamente; son arreglos
o la prestacin de los servicios. Puede asegurar las condi- por medio de los cuales el gobierno transfiere al sector pri-
ciones en las cuales se prestan ciertos servicios sin participar vado la responsabilidad a largo plazo (entre 10 y 30 aos)
directamente. Esto significa que el gobierno podr asumir de la produccin y prestacin del servicio y retiene la fun-
la responsabilidad "indirecta" de asegurar que se preste el cin de control. Estos mecanismos estn proliferando, sobre
servicio (fijacin de normas, asignacin de financiamiento, todo en el caso de los servicios pblicos en los que grandes
planeamiento, coordinacin y supervisin) en tanto deja la empresas estadounidenses, europeas y chilenas son las nue-
produccin y la prestacin directa del servicio en manos del vas adjudicatarias de contratos para prestar servicios de te-
sector privado. Estas funciones directas e indirectas pueden lecomunicaciones y abastecer agua, electricidad y gas en los
combinarse en muchos arreglos de organizacin diferentes pases ms ricos que estn en proceso de privatizacin,
que pueden ser ms o menos apropiados para determinados como Mxico, Brasil, Argentina y Chile. La eficacia de estos
servicios y en determinadas coyunturas en los pases. La in- acuerdos a largo plazo depende en gran medida de la com-
vestigacin sobre los servicios urbanos indica que existen petencia y preparacin del gobierno en (i) la elaboracin y
por lo menos siete tipos principales de arreglos de organi- supervisin de los contratos; y (ii) el establecimiento de un
zacin, en los que se combinan de diferentes maneras los marco jurdico adecuado de regulacin que contemple el in-
sectores pblico, privado y comunitario. Si de lo que se ters pblico.
trata es de incrementar la participacin del sector privado Competencia autorizada o regulada entre los productores o
y de la comunidad, los mecanismos son: prestadores del servicio. Cuando existen condiciones de
Prestacin estatal pura u otras formas de prestacin pblica competencia en el mercado, el gobierno puede tratar de
de servicios (por ejemplo, por parte de la comunidad). Cabra adjudicar una concesin slo a los prestadores privados a
prever estos arreglos en el caso de servicios con las caracte- efectos de asegurar normas mnimas o de restringir la com-
rsticas ms definidas de "bien pblico" (por ejemplo, el al- petencia cuando exista un inters pblico. El caso tpico en
cantarillado o la eliminacin de desechos slidos) pero son casi todas las ciudades de Amrica Latina es el transporte
mucho ms frecuentes de lo que se piensa (por ejemplo, el por medio de autobuses y taxis. Existen muchos otros casos
abastecimiento de agua, la recoleccin de basura y la edu- en los que el gobierno otorga la concesin a prestadores
cacin primaria, servicios que podran prestarse en forma privados pero no abandona su participacin como provee-
privada, siguen estando en Mxico casi exclusivamente en dor directo. Esto ocurre particularmente en los casos de
manos del sector pblico). "bienes de inters social" (como la educacin primaria y la
Diferentes formas de contratacin en las que el gobierno re- salud) en los que existe un compromiso poltico de otorgar
tiene la responsabilidad de la prestacin de servicios pero acceso equitativo y el gobierno procura garantizarlo ofre-
transfiere determinadas funciones al sector privado o a gru- ciendo el servicio en competencia con prestadores privados
pos comunitarios, en todo el continente es muy comn la autorizados.
Batley 169
Asociaciones entre prestadores pblicos y privados: las enti- Respaldo estatal del consumo y abastecimiento privados: La
dades pblicas y privadas pueden actuar independiente- necesidad puede transformarse en una demanda de mer-
mente pero complementndose entre s, trabajando en cado si el gobierno presta su apoyo a los usuarios o adqui-
forma paralela en lugar de dividir las funciones jerrquica- rentes de bienes y servicios privados. La manera ms obvia
mente. Este tipo de participacin tiene lugar cuando existe de hacerlo es mediante el respaldo financiero en forma de
una fuerte posibilidad de que la intervencin del gobierno subsidios a los proveedores; alternativamente, pueden en-
genere oportunidades para la inversin privada, sobre todo, tregarse pagos en efectivo, cupones y prstamos baratos a

en el sector urbano, en la adquisicin de terrenos y en las los consumidores de menores recursos. En principio, sta
obras de urbanizacin. Esta prctica es comn en Amrica sera una manera de focalizar los beneficios en los ms ne-

Latina, ha sido formalizada de diferentes maneras. En Bra- cesitados sin incurrir en el gasto de prestar todo un servicio
sil son comunes las empresas de "economa mixta" en las de manera pblica. El respaldo del gobierno a los consu-
que gobiernos, municipios y empresas privadas tienen par- midores y proveedores de materiales de construccin y para
ticipacin accionaria; en Mxico (por ejemplo, en Hermo- la vivienda ha sido comn en Amrica Latina desde que los
sillo) existen otras tres formas que son de inters: gobiernos han dejado de construir directamente viviendas
Fideicomisos, que combinan recursos pblicos y pri- populares. En los aos ochenta, el gobierno de Chile in-
vados para cofinanciar proyectos con objetivos lucrativos o trodujo subsidios al consumo de educacin privada otor-
sin fines de lucro. gando donaciones para edificios, mantenimiento y salarios
Empresas conjuntas, en las que se aprovechan las di- del personal docente. De los bonos se ha hablado mucho y
ferentes ventajas y capacidades del sector pblico y priva- se les ha utilizado poco como instrumento para elevar el
do para lograr un propsito compartido de desarrollo poder adquisitivo, en parte porque es difcil asegurar que los
urbano. En este caso hay una asociacin de funciones (por aproveche la poblacin escogida como meta. Otra manera
ejemplo, el desarrollo de infraestructura por parte del sec- de fortalecer la posicin de los consumidores en el merca-
tor pblico y la construccin de viviendas por parte del sec- do sin otorgar subsidios, es facilitar las opciones dndoles
tor privado) en lugar de combinar los recursos financieros mejor informacin acerca de los proveedores; esto reviste
en un fondo comn. particular importancia en el caso de los servicios profesio-
Planificacin conjunta de inversiones en entidades es- nales, respecto a los cuales los consumidores no estn en
tatales de planificacin, en la que diferentes niveles de go- condiciones de juzgar la calidad ni el costo. En Bogot se
bierno coordinan planes con empresas privadas. ocupan de este servicio organizaciones de derechos civiles.
Empresas conjuntas con beneficiados: Adems de los pro-
cesos normales de influencia sobre la toma de decisiones a Resultados
travs de la representacin poltica, los beneficiarios o usua- Dada la gran experiencia que se ha acumulado en Amrica
rios pueden estar directamente involucrados en la admi- Latina en materia de participacin del sector privado en la
nistracin de los servicios pblicos. Esto ocurre, con ms prestacin de servicios, es sorprendente constatar qu poca
probabilidad, cuando los servicios operan a nivel del ve- investigacin se ha realizado y qu poca experiencia se
cindario, los beneficios son colectivos y no han gran riva- comparte. El sector sobre el cual se han efectuado la ma-
lidad entre los beneficiarios; los casos tpicos en Amrica yora de los estudios es el de la recoleccin de residuos s-
Latina, pero sobre todo en Per, son la planificacin y las lidos, sobre todo por el Banco Mundial. El Programa de
contribuciones comunitarias en efectivo o en mano de obra Gestin Urbana 1996 de la CNUAH/PNUD ha tratado de
para los proyectos gubernamentales de mejoramiento de los efectuar comparaciones a nivel ms amplio.
asentamientos humanos. A un nivel ms amplio, algunos La suposicin de que la participacin del sector privado
municipios de Brasil (como Porto Alegre) han contado con eleva el nivel de eficiencia cuenta con cierto respaldo en las
la participacin de la ciudadana en la formulacin de los investigaciones que se han realizado. Cuando se ha efec-
presupuestos locales y prioridades de poltica mediante tuado una comparacin directa entre servicios que compi-
consultas en los barrios. Por otra parte, tambin puede ten en la misma ciudad, por lo general se ha encontrado
aprovecharse el inters de usuarios individuales para la pres- que es mejor el desempeo del sector privado. Esto es ms
tacin de servicios pblicos locales; en Curitiba, los ciuda- evidente en sectores como la educacin, los servicios auxi-
danos que recogen basura en zonas donde el servicio liares de salud y la recoleccin de residuos slidos, en los
municipal no llega con facilidad, reciben a cambio ali- que es posible la competencia entre prestadores privados del
mentos o pasajes de autobs. servicio y entre el sector pblico y el sector privado. La in-
170 Gobernabilidad
vestigacin sobre el manejo de los desechos slidos lleva- dida, Brasil) estn cobrando importancia los acuerdos de
da a cabo por el Grupo de Administracin para el Desarro- arrendamiento y concesin de los servicios pblicos, como
llo (DAG) en Mxico y Brasil, por el Banco Mundial en abastecimiento de electricidad, gas, agua y alcantarillado. A
Argentina, Chile y Brasil, y por otros en los Estados Unidos, menudo, las empresas europeas (y chilenas) tienen un papel
Canad y Gran Bretaa parece indicar que existe una mayor preponderante en la concesin junto con socios locales. En
eficiencia por parte de los contratistas privados. los estudios del Banco Mundial (1994) se ha llegado a la
Sin embargo, el estudio sobre desechos slidos del DAG conclusin de que es probable que esos acuerdos mejoren

(Batley, 1996) determin que no era posible llegar a la con- la eficiencia y la calidad del servicio debido a la competen-

clusin definitiva de que la contratacin privada aporta cia por los contratos, la separacin contractual de las fun-
mayor eficiencia general. En los casos en los que compiten ciones de proveedor directo e indirecto y la autonoma de
empresas pblicas y privadas, el "mejor desempeo" de los las empresas, dado que sus operaciones no estn sujetas al
empresarios privados se debe por lo menos en parte, al control directo del gobierno. Por otra parte, estas caracters-
hecho de que se les adjudicaron los sectores ms fciles del ticas de organizacin de los arrendamientos y concesiones
mercado. Adems, ciertos efectos de la privatizacin incre- tambin pueden generar problemas de responsabilizacin
mentaban los costos del sector pblico: la necesidad de e ineficiencia: la capacidad del gobierno para supervisar la
dirigir a los contratistas privados y de mantener una capa- inversin de las empresas privadas, los niveles tarifarios y
cidad de reserva en caso de interrupcin de los servicios, as la planificacin puede ser dbil, y las transacciones entre el
como la incapacidad de despedir personal a pesar de la pri- gobierno y los proveedores privados del servicio pueden ele-
vatizacin. Estos efectos ms amplios (o costos indirectos) var los costos. La coordinacin y el desempeo eficiente de
generalmente no se tienen en cuenta en las comparaciones. la funcin de supervisin se vuelve crucial: "la participacin
Ser interesante observar si el programa boliviano GARSU del sector privado no garantiza por s misma la eficiencia;
ha podido reducir los costos indirectos de la privatizacin es crucial el papel de la entidad de supervisin" (Triche
tras haber puesto empresas pblicas racionalizadas a cargo 1993). Sin embargo, este equilibrio es difcil de mantener:
de la administracin de los contratos privados. una regulacin insuficiente puede dar lugar a ineficiencias,
El crecimiento de la educacin privada en Amrica Lati- pero lo mismo puede ocurrir con una regulacin excesiva-
na es, sobre todo, una cuestin de privatizacin no plani- mente detallada (que no resulta favorable a las fuerzas del
ficada "incrementar': a medida que se fue contrayendo el mercado). Este equilibrio puede ser particularmente difcil
financiamiento de los sistemas pblicos, las escuelas priva- de lograr y mantener en el contexto de los pases en desa-
das han cobrado ms importancia. En el estudio del DAG rrollo (Nickson, 1995).
se encontr que cuando la educacin primaria privada co- Donahue (1989) ha examinado las conclusiones de siete
exista con la educacin pblica, era ms eficaz y corres- estudios en los que se comparan los sistemas pblicos de
ponda a las preferencias de los padres, pero era menos abastecimiento de agua con los sistemas completamente
eficiente en el uso de los recursos (una "eficiencia perversa", privatizados en los Estados Unidos: en cuatro de ellos se
el aspecto negativo de un mejor financiamiento). Esto es, llega a la conclusin de que el rgimen de propiedad no re-
por supuesto, fcilmente explicable por el hecho de que las presentaba diferencia alguna en cuanto a la eficiencia en
escuelas privadas captan ms recursos y probablemente funcin de los costos, y en tres se determin que los siste-
nios ms fciles de educar que sus "competidoras" pbli- mas pblicos eran ms eficientes. En el estudio del DAG se
cas. En pases como Mxico (y Malasia, en el sudeste de seala tambin que el rgimen de propiedad no es tan im-
Asia), donde existe un sector privado muy reducido y una portante para el abastecimiento eficiente de agua: lo im-
fuerte tradicin de contar con un sistema educativo nacio- portante es que los gerentes (pblicos o privados) de los
nal muy integrado, el sistema pblico tuvo un desempeo servicios de abastecimiento de agua tengan un alto grado de
tan bueno como cualquier sistema parcialmente privado de autonoma operativa y respaldo poltico en la captacin de
otras partes del mundo. Se desprende como conclusin, ingresos y en la inversin. La empresa de abastecimiento de
entonces, que el sector privado es el recurso de aquellos pa- agua de Santiago, EMOS, era famosa por su eficiencia, efi-
dres que tienen los medios para pagarlo cuando la educa- cacia y recuperacin de costos con subsidios selectivos, in-
cin pblica es deficiente, pero no que intrnsecamente cluso antes de su plena privatizacin; contaba con una
produzca mejores resultados. gerencia fuerte y libertad para subcontratar operaciones
En muchos pases de ingresos medianos del mundo (en mientras mantena la propiedad y el control en manos del
Amrica Latina, Argentina, Chile, Mxico y en, cierta me- sector pblico.
Batley 171
Las ventajas parecen estar en contra de la plena privati- de contratos, o una divisin del territorio fsico de una
zacin de la propiedad de los servicios urbanos esenciales ciudad entre distintos prestadores de servicios pblicos (o
y en favor de la participacin contractual del sector priva- pblicos y privados). Adems, puede compararse el de-
do, o sea la subcontratacin a corto plazo de obras y servi- sempeo con otros prestadores de servicios de otras ciuda-
cios, y la adjudicacin de contratos, arrendamientos, des, incluso sin competencia directa, mediante compara-
franquicias y concesiones de administracin a largo plazo. ciones auditadas del desempeo y la publicacin de los
En mayor o menor grado, esta ltima: resultados.

incrementa la competencia, crea una tensin saluda-
ble entre las entidades pblicas como adquirentes de servi-

Ampliacin de las opciones y el control
cios y las empresas privadas como proveedoras, libera a los de los consumidores
gerentes de los servicios del control burocrtico o poltico, Incluso dentro de un servicio pblico, pueden efectuarse
y puede proporcionar ms opciones a los consumidores; cambios internos para fortalecer el control de los consu-
evita la prdida de control gubernamental, los riesgos midores y exponer al prestador del servicio a condiciones
de una completa dependencia con respecto al sector priva- de pseudomercado. Esto puede hacerse incorporando ele-
do y las desigualdades a las que puede dar lugar la plena mentos de transaccin en efectivo entre consumidores y
privatizacin. proveedores a travs de:
No obstante, en la prctica puede ser difcil que una ad- cargos por los servicios, dando a los consumidores
ministracin pblica deficiente encare las nuevas funciones una base de demanda ms fuerte,
que se desprenden de estas privatizaciones parciales: esta- "mercados internos" dentro de los servicios pblicos
blecimiento de marcos de poltica amplios, gestin de (en los que los proveedores pblicos compitan por el pre-
contratos, regulacin de contratistas y monopolios, finan- supuesto segn su xito en la captacin de "clientes") para
ciamiento y respaldo a productores y consumidores. stas introducir un elemento de competencia por la atencin de
tienden a ser tareas ms complejas, y a menudo indican un los consumidores o bien fortaleciendo los derechos de los
precario "acercamiento" a las empresas privadas. consumidores a travs de:
declaraciones de derechos de ciudadanos o consumi-
Alternativas dentro del sector pblico dores, aclarando de esa forma las expectativas legtimas de
Hemos sostenido que la clave para mejorar el desempeo los proveedores de los servicios,
no reside en que los servicios urbanos sean pblicos o pri- rganos regulatorios para vigilar el desempeo de los
vados, sino que haya una competencia entre los provee- proveedores.
dores, una tensin entre los compradores y proveedores de
servicios, alternativas para los consumidores y responsabi- Administracin descentralizada
lidad gerencial. Algunas de estas ventajas pueden lograrse Si se encuentran formas ms descentralizadas de adminis-
a travs de la contratacin de funciones y servicios al sec- tracin en el sector pblico, podrn reproducirse algunas
tor privado (o a las comunidades). No obstante, tambin de las ventajas de la empresa privada, liberando a los ge-
hemos sostenido que puede existir el riesgo de la incapaci- rentes de largas cadenas de mando. Las organizaciones que
dad de los gobiernos para gestionar los contratos y regular tienen sus propios ingresos y competencia para formular
los proveedores privados. Cabe cuestionarse si pueden sus presupuestos y prioridades tienen ms probabilidades
transferirse algunas de las ventajas, sin los riesgos, de la par- de formular polticas coherentes, ser lderes, preocuparse
ticipacin privada en la gestin del sector pblico a travs por la calidad del desempeo, e instilar disciplina y moti-
de la introduccin de la competencia, opciones para los vacin en el personal. En esta situacin, la responsabilidad
consumidores, administracin descentralizada y control del xito y el fracaso puede identificarse ms fcilmente
civil de la burocracia. con individuos o equipos de trabajo especficos. Esto per-
mite introducir contratos de pago y empleo vinculados al
Introduccin de la competencia en la gestin desempeo, lo que fortalecer la orientacin empresarial
de los servicios pblicos del sector pblico y mejorar el control administrativo.
Puede introducirse competencia modificando el entorno No obstante, la administracin descentralizada entraa
externo en el que operan los rganos pblicos eliminando ciertos riesgos en el sector pblico cuando los mecanismos
el monopolio pblico. Puede haber competencia entre de responsabilizacin son dbiles. En ausencia del control
entidades pblicas y privadas para recibir la adjudicacin poltico, los intereses gerenciales y profesionales pueden
172 Gobernabilidad
cobrar demasiada fuerza en desmedro del inters pblico y REFERENCIAS

de los consumidores.
Banco Mundial. 1994. Informe sobre el desarrollo mundial:
Fortalecimiento de la respuesta burocrtica infraestructura para el desarrollo. Nueva York: Oxford
a las demandas civiles University Press
Uno de los argumentos en favor de la privatizacin es que
da ms alternativas a los consumidores y mejora la res- Batley, R.A. 1996. Urban Management in Mxico. School of

puesta de los productores. Hay diferentes maneras de lograr Public Policy, Universidad de Birmingham.

esto sin introducir mecanismos de mercado ni enfoques de
gestin del sector privado en el sector pblico. Depende de Donahue, J. 1989. The Privatization Decisin: Public Ends,
que los grupos comunitarios o ciudadanos tengan ms voz Prvate Means. Nueva York: Basic Books.
en la prestacin de los servicios. Para ello, la comunidad de-
ber participar en la produccin de servicios, respaldando Nickson, R.A. 1995. Local Government in Latn Amrica.
la ejecucin de los proyectos gubernamentales o mediante Boulder, Colorado: Lynne Rienner
el respaldo del gobierno a los proyectos locales, y en las de-
cisiones acerca de la prestacin, es decir, qu servicios deben Triche, T. 1993. "The Institutional and Regulatory
prestarse y de qu manera. En el extremo ms poltico del Framework for Water Supply and Sewerage: Public and
espectro, los ciudadanos pueden participar en la toma de Prvate Roles", Infrastructure Notes W5-9, Washington,
decisiones en torno a las prioridades mediante la demo- D.C.: Banco Mundial, Departamento de Transporte,
cracia representativa o directa y mediante consultas. En Agua y Desarrollo Urbano.
varios pases de Amrica Latina se estn llevando actual-
mente (Brasil) o se han llevado a cabo (Chile, Per, Nica-
ragua) algunos experimentos radicales de este tipo. No
obstante, en la prctica, la participacin est ms bien res-
tringida a los grupos elitistas.
En todo pas existe un conjunto bsico de actividades
dentro del dominio pblico en las que tienen que aplicar-
se otros principios que no son los del mercado ni los de la
gestin del sector privado. Adems, un sector privado efi-
caz depende de la existencia de un marco de reglas y ga-
rantas que slo el sector pblico puede proporcionar. Qu
sector debe encargarse de qu actividad es cuestin de an-
lisis en cada caso en particular, teniendo en cuenta las ca-
ractersticas del servicio, la madurez del sector privado y la
capacidad de la administracin pblica.
Castillo 173
PLAN METRPOLIS 2010 GUATEMALA
Eduardo C&tfoi
fn el transcurso de treinta y ocho aos, se produjo una explosin demo- B plan fue diseado con una visin de futuro sin olvidar la escasez de los
Cgrfca en id ciudad de Guatemala^ que a fafta de una adecuada planifi- recursos municipales, ya que no era realista preparar proyectos multimillo-
cacin a nivel metropolitano, caus un crecimiento urbano espontneo y narios sin tener certeza de las fuentes de recursos. Tras dos aos de activi-
desordenadoy se tradujo en un uso inadecuado de la tierra, contaminacin dad, con ia participacin de diferentes grupos privados, se han ejecutado

y degradacin del medio ambiente, un ineficiente sistema de transporte co- algunos proyectos y otros estn en marcha. Los siguientes son algunos
lectivo, un sistema vial desorganizado, dficit de vivienda y aplicacin ina- ejemplos:

decuada de la$ leyes y normas, lo cual repercuti, en ltima instancia, sobre Mapa-Gafa: "Guatemala, Tu Ciudad11. Con el mapa bsico trazado se
la calidad de vida de lo* guatemaltecos. procedi a disear un mapagua de la ciudad, de noventa pginas, en for-
La municipalidad de Guatemala ansiosa de dar un vuelco a esa tenden- mato de revista, en el cual se incluyeron espacios publicitarios que se ven-
cia, que se debi en gran medida a la Insuficiencia de recursos pblicos para dieron a la empresa privada. En el primer ano, el rendimiento de esta
la planificacin y el control del desarrollo urbano, ide y puso en marcha ac- iniciativa ha generado ingresos que cubren el 60 por ciento del costo anual
ciones innovadoras que se concretaron en el plan "Metrpolis 2010". Por del plan.
la va de esas iniciativas se logr Incluir a la actividad privada en el diseo, Comercializacin det mapa bsico. 1 primer mapa digital georreferenca-
el financiamiento y el apoyo tcnico de los sistemas de planificacin, pro- do de la ciudad es un instrumento atractivo para varias entidades guberna-
mocin y control del desarrollo urbano, as como en ia ejecucin y opera- mentales y la empresa privada y ha producido recursos adicionales para
cin de provectos de infraestructura y servicios. financiar el plan.
La ejecucin del plan de desarroll requerfa entre dieciocho y veinticua- Control de la consmcc/oV? urbana. Se estableci la base jurdica para con-
tro meses, con un costo estimado de dos millones y medio de dlares, que cesiones a la iniciativa privada y a ios colegios de profesionales, con lo cual
no estaban disponibles. Teniendo en cuenta este hecho, se traz una estra- el ingreso se incrementar en un 300 por ciento, lo que permitir sufragar
tegia y se prepar material publicitario, que tuvo una aceptacin sorpren- el costo de Jos servicios,
dente, para atraer la participacin privada en el Segundo Simposio de Culantro. Se cre ia base jurdica para que el catastro pueda ser admi-
Desarrollo Metropolitano, plataforma para el lanzamiento del Plan Metr- nistrado y operado porua entidad internacional con ampla experiencia en
polis 20! 0. Desde el comienzo se percibi la voluntad de apoyar el proyec- ese campo y el proyecto se autofinancia con un porcentaje del ingreso por
to y se logr recaudar fa suma de US$70.000 para la realizacin del simposio. concepto del impuesto nico sobre Inmuebles.
la reaccin ayud a convencer a las autoridades de que la ciudad poda Hn 1997 se ejecutarn, entre otros, los proyectos siguientes:
desarrollarse con el apoyo de diversos sectores. Se comenz, con el respal- Programa ambiental del orea metropolitano de fa dudad de Guatemala. El
do de IBM de Guatemala, del Instituto Geogrfico Militar y de la Universi- costo del proyecto, disertado para autofinandarse por ta va de Inversiones
dad de San Carlos, por trazar un mapa bsico de la zona metropolitana. IBM del sector privado, asciende a US$B millones y con el respaldo financiero
contrat especialistas en el Sistema de informacin Geogrfica y contribu- del SID, se realizarn cuatro componentes bsicos; desechos slidos, aguas
y con equipos y programas de informtica, por to cual la municipalidad le servidas, reas verdes y fortalecimiento institucional
concedi el 7$ por ciento de los derechos de comercializacin del mapa y Mantenimiento y reverdetimento de parques y pasos a desnivel. Este pro-
la propiedad intelectual del mismo. El Instituto proporcion ia fotografa yecto consiste en otorgar una extensin de terreno para publicidad la que
area, ia restitucin fotogra mtrica y el trabajo de campo y recibi a cam- deber ser mantenida y plantada en forma ornamental e incluye, asimismo,
bio recursos humanos (aJbaltes, carpinteros, etc.) y materiales de cons- "parques lineales", patrocinados por las embajadas extranjeras, que ofrecen
truccin para ampliar su edificio, as como una copia del mapa digital, Dos un fugar de descanso a lo largo de la ruta, adornado con emblemas def pas
estudiantes de la Universidad de San Carlos prepararon la foto-interpretactn patrocinador.
para el anfisis del uso de la tierra y otros anlisis urbansticos y, como re- Adquisicin de autobuses articulados, Se estableci un fideicomiso para la
compensa, la municipalidad les ofreci el asesoramfento de los expertos con- adquisicin de 750 autobuses convencionales y 50 articulados, con dos
tratados para ia preparacin de sus tesis y les entreg una copia del mapa aos de gracia otorgados por ios fabricantes, que ia municipalidad entrega
digital, con todos sus anlisis, sa labor de colaboracin permiti que en diez automticamente a empresarios que ios operan y administran. Desde un co*
mienzo, los empresarios pagan mensualidades a la municipalidad, y al cabo
meses se contara con el primer mapa digital 100 por ciento georreferencado
de la ciudad y su zona de influencia. del perodo de grada se contar con un fondo que devengar! intereses con
Para peeren marcha el plan Metrpolis 2010, se solicit a varias enti- los cuales se har efectivo el pago mensual a los fabricantes.
dades que colaboraran facilitando cada una de ellas tos servicios a jornada Sistema de gras y<xpo5. Desde septiembre hasta diciembre de 1996, la
completa, durante doce meses, de un consultor especializado en un mbi- municipalidad percibi un ingreso de US$800.000 por concepto de multas
to especfico, facultado para tomar decisiones, cuyos honorarios correran aplicadas a los vehculos mal estacionados en la va pblica. La multa por
por cuenta de la entidad pertinente. La respuesta fue muy positiva y pocas cada infraccin es de US$100 y gracias a ello se ha ordenado el trnsito y
semanas despus del llamamiento municipal, se cont con un equipo mul- engrosado las arcas municipales.
tidisciplinar integrado por 21 consultores, que no represent costo algu- tetaonamientos subterrneos. La municipalidad ha preparado un regis-
no para la municipalidad. tro de calles y avenidas de la ciudad que envegara a la Iniciativa ipnVada en
En noviembre de 1995 se entreg a la ciudad el plan en ocasin del Ter- usufructo durante cincuenta anos, para que sa opere y administre esta-
cer Simposio de Desarrollo Metropolitano, de tres das de duracin a un clonamientos subterrneos. 1 nivel a flor de tierra de los nuevo esacfona-
costo total de US$100.000, que fue totalmente patrocinado por ia iniciati- mientos seutilizard para cales peatonales, plazes, parques, etc Los proyectos
no representan costo alguno para la municipalidad porque la empresa pri-
va privada.
vada cubrir el total de la inversin
1 Director del Pan Metrpolis 2016 y Vceaicaldt de la ciudad de Guatemala.
M po&fatn smente te 400.000 a 2,409.000 N*fcuJ$.

Talleres
Violencia urbana
Agenda social
Vivienda y mejoramiento de barrios

IlUARTA PARTE

177
Reconstruccin de la urdimbre social

Ben Richards1

A un en el caso de los pases latinoamericanos que en la
ltima dcada han logrado algn xito econmico en
visiones apocalpticas del colapso social total han demos-
trado ser infundadas.
trminos de un elevado crecimiento y estabilidad macroe- Por consiguiente, ste es el contexto en el que operarn
conmica, existe una sensacin generalizada de que la ur- los encargados de la formulacin de polticas en los aos
dimbre social de las ciudades no se ha recuperado del noventa. El realismo nos obliga a aceptar que lo que puede
perjuicio que ocasion la crisis de los aos ochenta. El tema hacerse dentro del clima actual y de las actuales estructuras
de la pobreza sigue siendo prioritario, las encuestas mues- de poder no podr, por lo menos a corto plazo, eliminar la
tran que los sentimientos de seguridad de los ciudadanos pobreza, erradicar el crimen y asegurar que todas las uni-
estn muy abatidos, mientras que los temas del acceso a la dades familiares tengan igual acceso a servicios sociales de
educacin, la salud y la vivienda siguen siendo tan crticos una calidad aceptable. Dentro de las sociedades latino-
como siempre. americanas predominantemente urbanas ha ocurrido una
Estos temas no son nuevos ni exclusivos de las ciudades transicin fundamental de regmenes populistas autorita-
de Amrica Latina. La pobreza, la inseguridad y el fracaso rios, los cuales podan asegurar su viabilidad a travs de la
en la adecuada satisfaccin de las necesidades sociales son extensin de los derechos sociales, hacia una situacin en
un creciente fenmeno global, como lo es tambin la im- la que el concepto de los derechos sociales es mucho ms
potencia para resolverlos en el actual entorno econmico limitada y el papel del Estado como proveedor de estos ser-
en el cualcierta o erradamentelograr la estabilidad ma- vicios est considerablemente reducido. Sin embargo, esto
croeconmica tiene la prioridad ms alta y en el que se ob- no significa que la nica opcin es el estancamiento, que no
serva una renuencia poltica generalizada a reformar los hay nada que pueda hacerse por mejorar la calidad de la
sistemas impositivos. vida de los residentes urbanos.
A pesar de todo esto, de los innumerables estudios de in- Un punto obvio, que no debe ser dejado de lado, es el
vestigacin y de la interminable informacin estadstica hecho de que existen tantas diferencias como similitudes
acerca de los problemas sociales de las ciudades de Amri- entre las ciudades de Amrica Latina. Esto se extiende a las
ca Latina, stas continan funcionando. Las personas si- zonas de bajos ingresos. Los problemas que encaran los
guen luchando para ir a trabajar en sistemas de transporte residentes en El Alto en Bolivia son sustancialmente dife-
pblico ineficientes y a menudo costosos; asimismo, con- rentes de los que confrontan los residentes de los asenta-
tinan realizando enormes esfuerzos por tener una vivien- mientos reubicados en Santiago de Chile. A pesar de esto,
da y educar a sus hijos; los grupos sociales presionan existen dos factores de gran importancia en trminos del
considerablemente a las municipalidades para que se lleven contexto en el que se disea la poltica social en la ciudad
a cabo inversiones en infraestructura y servicios; las comu- latinoamericana.
nidades se organizan para protegerse del crimen. En gene-
ral, y a pesar de los reales y serios problemas que existen, las Segregacin y desigualdad
La mayor parte de las ciudades de Amrica Latina est pro-
fundamente dividida espacial y socialmente. A su nivel
i Especialista en gestin urbana, Grupo de Administracin del Desarrollo, Universidad de
Birmingham. ms bsico, esto puede observarse en la divisin que exis-
178 Agenda social
te entre la conglomeracin de ricos a la que el novelista chi- proporcionar una importante focalizacin simblica que
leno Jos Donoso se refiere como los "verdes enclaves de transmite a los ciudadanos un sentido de pertenencia a la
privilegios" y los ms pobres que viven en las zonas peri- ciudad y a su comunidad. En el caso de las municipalida-
fricas desprovistos de servicios bsicos y expuestos a con- des muy grandes, para facilitar estas tareas debe prestarse es-
diciones ambientales peligrosas. pecial atencin a la descentralizacin submunicipal. En
Sin embargo, estos extremos ocultan un panorama ms este aspecto es interesante el caso de Montevideo, en el que
complejo que ser analizado en este trabajo. Las ciudades a pesar de que la actual descentralizacin de los servicios ha

ms prsperas de Amrica Latina han alcanzado un punto sido limitada, los nuevos centros zonales comunales son

de urbanizacin en el que muchas de las "necesidades b- importantes puntos de referencia para focalizar las activi-
sicas" tradicionales se han logrado satisfacer sin resolver el dades de la comunidad.
problema de la pobreza. El "pobre" como categora necesi-
ta ser desagregado, mientras que nuestro conocimiento Un enfoque integrado frente a la pobreza
acerca de la pobreza debe de ir ms all de las simples me- y la desigualdad
didas absolutas que sugieren que la nica tarea de las es- El tema de la pobreza y del alivio de la pobreza est presente
trategias dirigidas a eliminar la pobreza es conseguir que el en las estrategias de desarrollo urbano de instituciones tales
mayor nmero de unidades familiares se siten a un nivel como el Banco Mundial y las Naciones Unidas, y fue ob-
que est justamente por encima de la lnea oficial de viamente un tema central en la conferencia Habitat II ce-
pobreza. lebrada en Estambul. A pesar de la gran literatura producida
La segregacin espacial y la desigualdad social tienen sobre este tema, an existe una importante confusin con-
una gran importancia al ejercer presin sobre la urdimbre ceptual alrededor del tema de la pobreza urbana, la cual
social de una ciudad; ms an, el trmino "urdimbre social" afecta las recomendaciones acerca de cul es la mejor forma
sugiere una relacin y una continuidad a travs de la ciu- de tratarla. En el centro de este problema est el hecho de
dad, un sentido de pertenencia a la ciudad que de hecho es que muchas de las medidas orientadas al alivio de la po-
cuestionado por la creciente segregacin y desigualdad. breza urbana podran considerarse mejor como intentos
por abordar el problema en vez de erradicarlo. Dentro de
Democratizacin y descentralizacin este contexto, la pobreza tiende a ser un juego estadstico
En la mayora de los pases de Amrica Latina la transicin ms que una crisis humana.
hacia la democracia tambin ha afectado el contexto de la Tan pronto como se hicieron aparentes las consecuencias
poltica social y de los derechos sociales. La transicin de- sociales del ajuste, el tema de la pobreza urbana y su solu-
mocrtica ha estado acompaada por una tendencia hacia cin se convirti en un tema central. Teniendo en cuenta
la descentralizacin de servicios tales como la salud, la edu- la crisis fiscal y la cambiante naturaleza del Estado, se re-
cacin y la infraestructura, ya sea a nivel estatal o munici- quiere una estrategia para tratar el problema reconociendo
pal. Esto nos hace formular importantes preguntas acerca el cambiante contexto econmico y social. Esto supone
de la capacidad de las instituciones locales para desempe- una fe bsica en la teora de la filtracin unida a la racio-
ar sus nuevas tareas y del nuevo papel del gobierno cen- nalizacin de los recursos destinados a los pobres a travs
tral en trminos de normar los servicios descentralizados y de la focalizacin y las redes de seguridad.
hacer el seguimiento de la eficacia, la eficiencia y la equidad Esta estrategia, que se aplic en Chile, ha mostrado al-
en la provisin de estos servicios. gunos efectos positivos en tanto que el crecimiento eco-
Un tema central de este trabajo se referir al papel crti- nmico y un manejo ms o menos transparente del uso de
co que desempea la municipalidad tanto en el alivio de la los subsidios ha conducido a la reduccin de la pobreza ab-
pobreza como en la creacin de un sentido de pertenencia soluta y al aumento del empleo. Mientras que es bienveni-
en vez de uno de exclusin en la ciudad. Para llevar a cabo do el eficiente uso de recursos limitados, existen sin
esta tarea se requiere analizar con particular atencin las re- embargo algunos aspectos negativos que deben mencio-
laciones que existen entre los niveles locales y centrales. narse. Primero, dicha estrategia no supera necesariamente
Muchos de los temas que se analizan a continuacin rela segregacin y la desigualdad, e incluso podra intensifi-
conocen la importancia de la municipalidad en las estrate- carlas. Segundo, los beneficiarios de los subsidios focaliza-
gias para vencer la pobreza, mejorar los servicios sociales y dos podran dejar de ser definidos como pobres de acuerdo
reducir tanto la violencia como el miedo a la violencia. con la lnea oficial de pobreza, pero podran permanecer
Asimismo, se argumenta que las municipalidades pueden apenas por encima de esta lnea aunque sin ninguna posi-
Richards 179
bilidad de una mayor movilidad social. Tercero, podra con- ria de la salud con la provisin de microinfraestructura.
ducir a una cierta burocratizacin de la pobreza con poca Luego de destacar el papel de la municipalidad en este
participacin de otros actores y de los mismos pobres. Por enfoque integrado de los servicios sociales y la pobreza,
ltimo, descansa en una fortuita combinacin de circuns- tambin es importante sealar que la municipalidad es so-
tanciascrecimiento econmico y una eficiente adminis- lamente uno de los mltiples actores. Este tipo de estrate-
tracin pblicalo cual est muy distante de la realidad de gia requiere una cooperacin conjunta con las ONG y las
muchos pases latinoamericanos. organizaciones comunitarias, el establecimiento de rela-

Detrs de los problemas presentados anteriormente, la ciones claras con otros niveles de gobierno, as como re-
pregunta crtica es cmo medir la pobreza y quines exac- cursos suficientes para llevar a cabo las tareas definidas.

tamente son los pobres? Este es un tema que ha suscitado Por ejemplo, en el caso de la educacin, el gobierno central
un interesante debate en la literatura reciente. No existen debe apoyar al gobierno local. Este no es un simple papel
dudas de que la pobreza no puede simplemente reducirse a reglamentario y de seguimiento, sino que requiere una par-
niveles de ingreso y que existen otros temas tales como vul- ticipacin enrgica y dinmica en aspectos tales como el
nerabilidad, seguridad, deudas, activos, condiciones de los mejoramiento de la calidad y la provisin de materiales de
hogares, etc., que tambin deben tomarse en cuenta. Esto instruccin.
no significa que el nivel de ingreso es insignificante, espe-
cialmente cuando se le est otorgando atencin al tema del Violencia urbana y seguridad ciudadana
"nuevo pobre" que no puede ser fcilmente identificado El tema de la violencia urbana es sin duda alguna uno de
segn su ubicacin o tipo de vivienda. Tambin sera err- los temas ms crticos que encaran los encargados de la for-
neo asumir que los grupos llamados "clase media" no en- mulacin de polticas en las ciudades de Amrica Latina, y
frentan una considerable tensin en su afn por conseguir desafortunadamente, uno de los ms difciles de resolver.
una vivienda y educar a sus hijos, la que podra intensifi- Parte del problema radica en los enormes y diferentes
carse cuando aumenta la focalizacin social. Algunas veces tipos de violencia que debilitan la seguridad que sienten los
es desconcertante cuando los analistas de vivienda se re- ciudadanos cuando se desplazan en la ciudad y dentro de
fieren a la "caza furtiva" de ocupacin ilcita de las vivien- sus hogares. La otra parte sustantiva del problema radica en
das destinadas a los pobres, en vez de preguntar por qu est tratar de establecer algn tipo de causalidad que podra dar
sucediendo y qu est mostrando esta situacin con rela- una indicacin acerca de las medidas apropiadas que estn
cin al mercado de viviendas. al alcance de los encargados de la formulacin de polticas
Las condiciones econmicas actuales indican que la in- y de los administradores urbanos.
tervencin en los mercados laborales con el propsito de En relacin con el primer punto, diferentes personas, en
elevar los ingresos no es una opcin factible, aunque esto varios lugares, son vctimas de distintos tipos de violencia.
no significa que la pobreza y las condiciones del mercado Atracos, violencia de pandillas, violencia domstica, vio-
laboral no estn ntimamente conectadas. Al nivel poltico, lencia en contra de los nios de la calle y la violencia sexual
lo que se requiere es un enfoque que tome en cuenta la tienen un efecto diferencial. La desigualdad social y de g-
complejidad de la pobreza urbana y que sea capaz de desa- nero desempea un papel importante en estos casos; las
gregar el concepto del "pobre", no slo de acuerdo con ca- mujeres son vctimas de violencia sexual y domstica,
tegoras tales como edad, gnero y tipo de vivienda, sino mientras que los que viven en los barrios ms pobres son a
tambin segn sus diferentes necesidades. Esto requiere di- menudo vctimas de asaltos callejeros. En Sao Paulo, la tasa
ferentes tipos de acciones en distintas reas y adems una de mortalidad por homicidios entre los jvenes adolescen-
variedad de actores. Al respecto, se necesita una flexibilidad tes es mucho ms elevada en los barrios pobres que en los
que trascienda la simple retrica de la focalizacin y del me- ricos. Tambin existen desigualdades multifacticas que
joramiento de las estadsticas sobre la pobreza. La munici- hacen que las mujeres de los barrios ms pobres estn ex-
palidad puede ser un elemento clave en el desarrollo y la puestas a riesgos mltiples.
coordinacin de estas estrategias, particularmente en rela- En trminos de causalidad, existe un nmero importan-
cin con la provisin de servicios sociales tales como la edu- te de culpables que compiten. El problema es que tambin
cacin primaria y la atencin preventiva de la salud, as ocurren ejemplos opuestos: si la violencia es predominan-
como en la formulacin de estrategias que incrementen la temente un resultado de la pobreza o del trfico de drogas,
integracin local, la generacin de empleos a travs de pro- porqu no es tan alta en un pas como Solivia que es
yectos comunitarios y la integracin de la atencin prima- pobre y adems un importante centro de trfico de drogas?
180 Agenda social
La determinacin de una sola causa para la creciente vio- violencia urbana, pero puede tener un efecto significativo
lencia urbana parecera ser imposible, a pesar de que sta se en las vidas de muchas personas. Cuanto ms interacta la
encuentra ntimamente ligada a la pobreza, a las aspiracio- municipalidad en una forma dinmica con las comunida-
nes frustradas, a las actividades ilcitas con drogas, etc. des locales, mayor probabilidad habr de que, por lo menos,
Podemos considerar la violencia como una combinacin disminuya el miedo a la violencia.
de algunos de los problemas de segregacin espacial que se
observan en muchas de las ciudades de Amrica Latina. Vivienda y asentamientos humanos

Ciertas zonasno siempre justificadamenteestn marca- En los aos noventa se ha registrado un notable cambio en

das como centros de criminalidad y sus residentes que en la forma de pensar con relacin a la vivienda, que implica
su mayora son personas que obedecen las leyes, sufren de la idea de que los gobiernos acten como habilitadores del
discriminacin en el mercado laboral y cuando solicitan funcionamiento del mercado de vivienda, incorporando el
crdito. Ciertos grupos de jvenes de vecindarios pobres o mayor nmero de actores e incluyendo al sector privado.
de diferentes grupos tnicos tambin son estereotipados y Cualquiera que sea el mrito de este enfoque particular, es
encasillados. Aqu debe hacerse una distincin entre aque- importante reconocer que la pobreza tiene un aspecto de lo-
llos que creen que este tema es una simple invencin de las calizacin o de vecindario. Esto requiere que los programas
clases altas para mantener el control social y los que creen de vivienda y de habilitacin consideren la importancia de
que las ciudades de Amrica Latina estn a punto del colas estrategias que permitan la superacin de las desigual-
lapso social completo. Ninguna de estas posiciones son po- dades espaciales.
seedoras de la verdad total. Uno de los problemas clave en muchas ciudades de
Existen medidas que pueden adoptarse para reducir la Amrica Latina es la provisin de viviendas para las nuevas
violencia urbana y ejemplos de buenas prcticas como las unidades familiares. El acceso a la tierra para la autocons-
que pueden verse en Cali, Colombia. Como se argumenta- truccin es actualmente mucho ms difcil de lo que era en
ba en la seccin de pobreza urbana, lo que se requiere es un las dcadas previas, y en muchas ciudades el sector de al-
enfoque integrado. Las medidas punitivas puras tienen quiler de viviendas privadas es prohibitivamente caro. Esto
muy pocas probabilidades de xito. En algunas formas, los provoca algunas veces un repunte en la ocupacin de vi-
intentos por reducir la violencia urbana deben formar parte viendas compartidas, lo cual trae aparejados problemas
de la lucha por aliviar la pobreza urbana o reducir el n- derivados del hacinamiento y la falta de privacidad, con-
mero de nios de la calle. Tales estrategias podran incluir diciones que pueden aumentar la inseguridad y la violen-
el mejoramiento de ciertas zonas, el aumento de la cobertu- cia domstica.
ra de los servicios de salud y educacin primaria y la insta- Nuestra comprensin de la pobreza debe incluir tam-
lacin de infraestructura que tome en cuenta los problemas bin la falta de vivienda que puede variar de ciudad en ciu-
de violencia en los vecindarios. Existen otras medidas que dad, y que puede adoptar diversas formas. El programa de
pueden llevarse a cabo y que no implican el uso de grandes subsidios para las nuevas viviendas en Chile tiene muchas
cantidades de dinero: un ejemplo obvio son las campaas enseanzas en el sentido de que reconoce hasta ahora que
de educacin publicitadas para grupos especficos. el dficit cuantitativo es importante y que debe prestarse
El papel de los gobiernos locales en la reduccin de la vio- atencin a las necesidades de las nuevas familias. Sin em-
lencia y de la inseguridad ciudadana motivada por el temor bargo, esto no significa que la provisin de subsidios sea
a la violencia puede ser importante. Una municipalidad una panacea o que aqullos que viven en unidades de vi-
que est participando activamente con la sociedad civil en vienda bsicas no encaran problemas sustanciales. De igual
la adopcin de medidas contra la pobreza y la violencia, manera, la preocupacin por el dficit cuantitativo no debe
puede convertirse en un foco simblico que ayude a ven- hacer que los encargados de la formulacin de polticas ig-
cer los sentimientos de miedo y desamparo. Esto puede lle- noren los cruciales temas cualitativos y la importancia de
varse a cabo a travs de medidas concretas tales como la la habilitacin en la lucha integrada contra la pobreza
promocin de la educacin primaria y el alfabetismo, pro- urbana.
porcionando subsidios para uniformes escolares (una carga Como en el caso de la provisin de servicios de educacin
muy fuerte para muchas familias de bajos ingresos), o de y salud, es mucho lo que las municipalidades pueden hacer
medidas tales como las actividades culturales que ayudan a en el esfuerzo por mejorar las condiciones de vivienda,
promover un sentido de identidad local. Sera insensato ar- siempre que reciban el apoyo necesario para hacerlo. Las
gumentar que esto resolver los temas de la pobreza y de la municipalidades pueden modificar el entorno reglamenta-
Richards 181
rio en trminos de la administracin de terrenos y facilitar a cabo a nivel local, y que mejoraran notablemente las con-
los esfuerzos locales en relacin con la habilitacin. Los pro- diciones de vida de los ciudadanos. Un aspecto crtico en
yectos de vivienda y habilitacin son importantes fuentes este sentido es fortalecer el proceso de descentralizacin que
de creacin de empleo y existe la necesidad de que las est llevndose a cabo (y quiz ampliarlo a travs de la des-
municipalidades desempeen un papel estratgico en este centralizacin submunicipal) de manera de convertir a la
proceso. municipalidad en un centro real y simblico de resolucin
de problemas locales. Al mismo tiempo, debe evitarse el

Conclusiones riesgo de dejar todo en manos del gobierno local. El desafo
La necesidad de un enfoque integrado para abordar los del gobierno central en este proceso es probablemente ms

temas sociales en las ciudades de Amrica Latina es parte del grande que en cualquier otro momento. Es mucho ms
reconocimiento de que existen tareas que pueden llevarse fcil hablar de la "habilitacin" que ponerla en prctica.

183
La reconstitucin de la trama social

Alberto Etchegaray Aubryi

S in duda alguna, el fin de siglo nos encuentra empea-
dos en la tarea comn de alcanzar niveles de desarrollo
cualitativamente superiores, fundamentados en la justicia
La descentralizacin y el fortalecimiento
de la trama social
El anlisis de las estrategias de desarrollo y de la viabilidad
y la equidad; de consolidar sistemas democrticos que ga- de los proyectos en nuestro continente, nos refiere, nece-
ranticen el pleno ejercicio de los derechos humanos y la sariamente, a dos temas centrales: la participacin ciuda-
participacin responsable de toda la ciudadana; y de lograr dana que se refiere a la conformacin de actores sociales, y
una relacin armnica del hombre con su entorno, que es- la institucionalidad como sostn de la descentralizacin
tablezca un equilibrio entre el progreso y la proteccin de del Estado y su modernizacin.
nuestras riquezas naturales y el medio ambiente. En Amrica Latina, salvo excepciones muy particulares,
La ciudad es el reflejo de la organizacin social, poltica la formacin de los estados nacionales se bas en la con-
y econmica de una sociedad, sus valores, las fuerzas en centracin del poder en el nivel central, sin dar importan-
lucha, las tensiones y anhelos y, en particular, de la imagen cia a los organismos territoriales inferiores (municipios,
de sociedad que tienen las personas que ejercen el poder, provincias, etc.). Por ello, hasta muy recientemente, los
por lo cual "la ciudad no es lo natural o lo dado, sino la obra niveles comunales, provinciales y regionales tenan una
de la intencin humana", por ende, puede ser transforma- relevancia insignificante desde el punto de vista de sus au-
da y construida para habitar en ella2. tonomas jurdicas, capacidad administrativa y posibilidad
En este contexto, se seala que la participacin social en de contar con recursos econmicos y humanos adecuados.
el desarrollo de los proyectos urbanos, es hoy una necesi-
dad que se hace or a gritos. Es necesario apoyar el movi- La modernizacin del Estado
miento vecinal de poblaciones por equipos de gestin La modernizacin del Estado es un anhelo ampliamente
urbana, para conformar un programa concertado entre el compartido en la mayora de los pases latinoamericanos.
pueblo, las autoridades y el sector privados. Existe consenso, al menos en la retrica de que la moder-
Para D.Morris y K.Hess "la importancia de la vecindad co- nizacin no debe centrarse nicamente en la reduccin del
mienza con la importancia de la ciudadana. Ser un ciuda- aparato estatal, sino que debe orientarse a crear un Estado
dano es participar en los asuntos cvicos. "Participar" es el ms eficiente y eficaz, que vele por la equidad, la estabili-
concepto clave. Vivir en un sitio y no participar de los dad del sistema democrtico y que cuente con polticas
asuntos civiles es ser meramente residente, no ciudadano"4. coherentes.
Asimismo, se ha generalizado el concepto de que el mo-
1 Presidente del Consejo Nacional para la Superacin de la Pobreza, Chile. delo de Estado intervencionista que concentraba el poder
2 Laura Rodrguez, en el seminario "Santiago siglo XXI", Chile, diciembre de 1991.
en rganos del gobierno central, con tendencia a expan-
3 Sin lugar a dudas que la realidad es, hoy por hoy, muy distinta. De manera general, los
municipios de los pases en desarrollo no controlan ms all del 10% del presupuesto na- dirse y un gran sector productivo, ya no tiene validez, y hoy
cional, mientras que en los pases del primer mundo est cifra se eleva al 50%. Un infor-
me sobre el poder local en Suecia demuestra que un ciudadano de ese pas pertenece a un en da el camino que se recorre en diversas partes del
promedio de cuatro organizaciones comunitarias, y que las administraciones locales, cer-
canas a los 1,2 millones de funcionarios, emplean a un cuarto de la poblacin activa del mundo, apunta hacia una forma distinta de Estado.
pas.(Agne Gustafsson: "Local Government in Sweden", The Swedish Institute).
En el modelo de Estado, hoy cuestionado, exista una
D.Morris, K. Hess, "El Poder del Vecindario. El Nuevo Localismo", Col.Tecnologa y
Sociedad, Ed.G.G cierta cultura de autoridad entre la burocracia y la gente.
184 Agenda social
RECUADRO 4.1. LA DESCENTRALIZACIN: UNA OPININ
n un seminario reamado en Cnie hace aproximadamente una dca- ma relacin con la relevancia que adquieren en el mundo las preocu-
da, jJorja1 sealaba que tas tendencias que empujan hoy hada fa des- paciones por mejorar la calidad de vida, profundizar las democracias y
centralizacin, especialmente en tes regiones ms urbanizadas* en las racionalizar las polticas pblicas.
reas metropolitanas o en Jas grandes ciudades son las siguientes: Como resultado de tos mltiples cambios polticos a nivel mundial,
i una crisis de representacin poltica de! Estado que ha hecho apa- ia complejidad de ios estados modernos y la revaloracin de los espa-
recer una demanda de participacin poltica de base que se dirige ha* cios locales como tugares comunes, donde es posible actuar de mane-
foltuamente a ias estructuras territoriaes y a fas instituciones polticas ra organizada, han surgido ciertos procesos de desconcentracin2 y

ms prximas y elementis descentralizacin, que tmidamente se han abierto espacio en Amrica

el carcter tecnocrtco y burocrtico de las grandes administra- latina.
ciones pblicas que ha llevado a la revaloracin de la eficacia de la ac- Respecto de los elementos bsicos que caracterizan la descentrali-
tuacin pMca descentralizada a travs de programas y proyectos zacin entendida como proceso democratizador, JJorfa menciona que
concretos y de la transferencia o delegacin de ia responsabilidad de la se trata de una estructura poltica deliberante y representativa, dotada
gestin de los servicios personales. de autonoma en el ejercicio de sus competencias y de carcter global,
fas desigualdades y desequilibrios territoriales que Han dado lugar A estos elementos, tambin seala, se aaden otros como resultado del
a fuertes reivindicaciones de poder local o regional para llevar a cabo anlisis crtico del pasado; competencias de carcter decisorio; capaci-
polticas de reequilibrio que tiendan a igualar las condiciones de vida dad de coaccin para hacer ejecutar las decisiones; disponibilidad de
en las distintas reas territoriales, recursos propios o transferidos sin un wso f nafista o especfico; coordina-
el impacto de tas nuevas tecnologas que uniformizan la difusin cin o por lo menos seguimiento de ias actuaciones de las distintas
de productos culturales, han ido produciendo una reaccin favorable - administraciones pblicas en el territorio del ente descentralizado, y
complementaria mis que antagnica- a la recuperacin o construccin progresiva tendencia a asumir la gestin, por delegacin, de los servi-
de identidades locales, desde los signos y smbolos hasta la forma de cios que se prestan en l y que se dirigen principalmente a la poblacin
vida comunitaria del territorio, y desarrollo de nuevos mecanismos de participacin po-
el pensamiento extendido que la invencin de nuevas pautas de ltica y social
crecimiento, de produccin y de consumo, la reconstruccin del tejido
social ms organizado y solidarlo, fa experimentacin de nuevos pape- i Joiti Bfja, "Dimensiones tericas, problemas y perspectivas de Ja descentralizacin
les sociales y la consecucin de nuevos consensos en torno a proyec- del Estado", en "PescmttaJIzacis del Estado KRovMeBto social y gesUdn lux!",
editado fot id, RACSO, CLACSO, $aistt8go d* 11% 1987.
tos colectivos, slo podrn promoverse desde estructuras prximas, * 14 de$X<mcnt#q&i qqjvfcl* 8 tefegar <ww< <!##> del rt>litO stfctai frt
representativas y globales, como son las locales y regionales, otras palabras, se t tasatJan competencias esotutotes de Jos rganos superiores de la
administracin a rganos inferiores sometidos que funcionan bajla jfe de o$ pri-
De all la importancia, para la vida e nterrelacln entre los ciudada- meros. La descentratadn administrativa, en cambio, se a fuera del aparato insti-
nos, de disear la estructura de los gobiernos locales, su papel y el efec- tucional vigente hasta ese momento. Se trata de un eetSSvo traslado de Competencias
de la adffiMstata teatral M Mixto o j>et$oaa$ ftdfesB<te desecho p&teHe osea*
to de sus acciones sobre la vida cotidiana, la importancia que en la das ai efecto, a las que Se confiere patrimonio propio. Estos entes opetn a forma au-
actualidad ha adquirido el tema de los gobiernos locafes, est en nti- tnoma y puede obligar y obligarse por s mismos.
Esta cultura est cambiando y las personas quieren auto- nificativo observar las contradicciones en la relacin entre
concebirse como ciudadanos con el derecho de demandar el Estado y algunos grupos de la sociedad civil que, por un
del Estado una relacin ms horizontal, cercana y eficien- lado, exigen medidas proteccionistas, y por el otro, el reti-
te. La otra cara de esta cultura en transformacin es, o debe ro del Estado de funciones que hasta ahora le eran propias.
ser, la existencia de un sector pblico centralizado o des- Con todo, las nuevas visiones sobre el Estado y los con-
centralizado, ms atento y sensible a las necesidades de la sensos alcanzados respecto a conceptos bsicos sobre la
ciudadana. El nuevo Estado debe ser ms transparente y modernidad del mismo, deben traducirse en polticas con-
tener la capacidad suficiente para servir a sus habitantes con cretas que permitan procesos de cambio gradual que no
mayor acierto, enfrentar los nuevos desafos que plantea un causen tensiones en un camino de por s complejo.
mundo cada da ms globalizado y por ende de relaciones
ms complejas no slo entre los Estados, sino tambin La participacin
entre los ciudadanos de distintos pases. Se podran citar Para aproximarnos al concepto de participacin plante-
muchos ejemplos, pero quiz los ms cercanos para noso- aremos que ella nos remite al proceso de intervencin de
tros sean los efectos complejos y muchas veces contradic- personas y grupos como actores en la toma de decisiones y
torios del ingreso de nuestros pases a zonas de libre la realizacin de acciones que los afecten a ellos o al medio
comercio. En este orden de cosas, resulta novedoso y sig- que los rodea.
Etchegaray 185
La participacin y la toma de decisiones ciones de autoridades en los distintos niveles del poder. Se
La participacin no slo debe referirse a la capacidad de trata del acto ms preclaro de participacin en una demo-
tomar decisiones propias, sino tambin a la posibilidad real cracia representativa.
de influir en el proceso decisorio de asuntos de vital im- Un adecuado proceso descentralizador, como hemos
portancia en instancias diferentes a las de la propia perso- visto, permitir prcticas democrticas no slo representati-
na o grupo. Esta capacidad de influir debe conllevar el vas sino tambin participatorias por parte de la poblacin.
poder necesario. En otras palabras, se deben sumar las dos

partes de la ecuacin, capacidad y poder para intervenir en La participacin y el desarrollo individual
los mecanismos y en las etapas de decisin colectiva. Para Compartimos los enfoques conceptuales que consideran a

influir en la toma de decisiones, es necesario intervenir en la participacin como una conducta que permite fortalecer
los mecanismos de decisin colectiva que entraa la parti- la personalidad y que ofrece a las personas la posibilidad de
cipacin en procesos e instancias de decisin sobre asuntos enfrentar los desafos con mayor acierto. En este sentido la
que interesan claramente a un grupo. De esa manera, la par- participacin es una conducta que contribuye a robustecer
ticipacin se hace ms efectiva al ser un esfuerzo de orga- a las personas, asunto que reviste importancia cuando se
nizaciones y no de personas, cuya compenetracin con la trata de salir adelante en situaciones de pobreza extrema. La
localidad, confiere sentido a esas acciones. participacin no es slo un mtodo de influir en la toma de
En este sentido, es posible percibir la ciudad como un decisiones, sino que tambin expresa un valor sobre el cual
lugar privilegiado de organizacin e iniciativa social, que se fundamenta la filosofa social centrada en las posibili-
otorga base espacial o territorial a la sociedad civil. De igual dades del autodesarrollo humano. En esta lnea de pensa-
modo, se puede concebir al territorio como referencia fun- miento, la participacin se convierte en una instancia
damental para la creacin de una identidad comn. En educativa, que permite observar, como grupo, las distintas
otras palabras, la participacin es un mecanismo clave para decisiones que se toman, los valores y las capacidades de las
desarrollar la idea de identidad en un territorio comn y personas que interactan en un espacio comn.
compartido. La participacin as entendida, ubicada en el
espacio local, se vuelve requisito esencial y fundamento de La participacin como vehculo de integracin al sistema
un proceso de descentralizacin efectivo. Por ltimo, la participacin ocurre en la medida en que sea
La descentralizacin debe apuntar a realizar su potencial parte de la sociedad definida y que permita que los grupos
democratizador por la va de una participacin real, que marginados cuenten con posibilidades de participar en los
cree una cercana entre las autoridades regionales o locales beneficios.
y la poblacin, la cual debe estar en condiciones de influir Es tarea fundamental del Estado, si no lo logra el merca-
en la administracin local y participar en la planificacin do, crear bases slidas que aseguren y garanticen la equidad,
del desarrollo municipal, incluida la posibilidad de gestio- para lo cual le corresponde la responsabilidad de incentivar
nar y asignar los recursos necesarios para el fmanciamien- la participacin como integracin a la "modernidad".
to de programas de desarrollo local. Cmo puede cumplirse ese papel y qu funcin le corres-
Estas prcticas participatorias pueden conducir, en nues- ponde a la sociedad civil?
tra opinin, a modificar significativamente los actuales cri- Para poder entender la participacin como integracin,
terios de focalizacin individual que se utilizan en muchos se requiere el desarrollo de habilidades por parte de la po-
programas de desarrollo de nuestro continente, lo cual blacin y de canales de integracin, entre los cuales co-
constituira un verdadero logro mancomunado de parte de rresponde sealar las acciones del Estado para transmitir a
"los afectados", los "beneficiarios" o los "usuarios". Sobre la poblacin beneficiara informacin sobre las prestaciones
este tema ahondaremos ms adelante. y programas sociales en vigencia. Asimismo, segn el grado
A partir de las definiciones anteriores, es posible distin- de madurez de las instituciones del pas, el Estado deber
guir dos modalidades de relacin entre participacin y adems de ofrecer informacin, concentrar sus acciones
poder. La primera se enmarca dentro del espacio local y nos en la capacitacin, el fomento y el apoyo a las organiza-
remonta a la participacin organizada dentro de un terri- ciones y la creacin de instancias legales e institucionales
torio, que se refiere a la idea de identidad local y a formas para la participacin.
de democracia participatoria. La segunda est relacionada Esta ltima tarea se hace an ms necesaria a partir de
con la participacin en procesos de carcter macrosocial. El ciertos hechos contemporneos relacionados entre s, que
ejemplo ms significativo es el del voto popular en las elec-
186 Agenda social
estn redefiniendo la participacin de la ciudadana entre En este contexto, qu caminos hay que seguir para per-
ellos los siguientes: mitir, por un lado, nuevas formas de participacin y por el
En primer lugar, la creciente diversificacin de distintos otro, la reduccin de la pobreza y la desigualdad.
mbitos de la sociedad (econmicos, polticos, culturales,
formas de organizacin etc.) ha conducido a la formacin Desafos planteados
de diferentes actores sociales, con demandas complejas y Sin pretender referirnos a todas las tareas acuciantes que se
particulares. Las demandas reivindicatoras de gnero, las deben abordar, mencionaremos las que consideramos ms

luchas por vivir en un medio ambiente libre de contami- significativas desde la perspectiva de la modernizacin y

nacin, las nuevas necesidades culturales de los jvenes descentralizacin del Estado y el fortalecimiento de la so-
son, entre otros, un vivo ejemplo de ello. Desde esta pers- ciedad civil.
pectiva, la poltica ha pasado a ser ms bien instrumental
que ideolgica y los partidos polticos han perdido en La modernizacin del Estado
buena medida su poder de convocatoria. Como ya se dijo, la modernizacin del Estado es una tarea
En segundo lugar, y consecuente con lo anterior, au- compleja que no ha culminado. En este mbito debe desa-
mentan las aspiraciones de los ciudadanos. Estas reivindi- rrollarse un modelo de gestin pblica transparente, abier-
caciones ya no son slo frente al Estado (centralizado o des- to al control ciudadano y que articule la eficacia con la
centralizado), sino tambin frente a diversos poderes que participacin de la comunidad. Modernizar el Estado no
existen en la sociedad, en el mbito econmico, de las re- conlleva necesariamente privatizar sus empresas o reducir
laciones de gnero, las comunicaciones, el medio ambiente. de tamao su administracin, sino que significa, ms bien,
En tercer lugar y tambin como consecuencia de los fe- prestar servicios ms numerosos y de mejor calidad a todos
nmenos anteriores, existe un fuerte cuesonamiento de los ciudadanos y asegurar la igualdad de oportunidades
las formas tradicionales de representacin poltica y de las para garantizar la equidad.
organizaciones que han representado el sentir de la socie- Algunos caminos para ello pueden ser los siguientes:
dad civil. Estos fenmenos se ven acrecentados por una si- El establecimiento de relacionesfluidasentre la admi-
tuacin que consideramos medular en el desarrollo de nistracin pblica y el sector privado. Esto significa la
nuestros pases. Se trata de la exclusin de vastos sectores elaboracin de normas jurdicas administrativas claras re-
sociales, que segn las estadsticas pueden llegar a repre- lacionadas con las incompatibilidades entre ambos servicios
sentar cerca del 50 por ciento de la sociedad. Muchas veces con el objeto de lograr una gestin ms transparente del
en un mismo espacio territorial estn presentes el atraso y sector pblico.
la modernidad, sin un puente que los una, razn por la cual El perfeccionamiento de la gestin interna de los di-
la pobreza y la desigualdad permanecen "invisibles". Las ferentes rganos estatales. El sector pblico, central o des-
formas de exclusin son diversas y estn relacionadas tanto centralizado, debe perfeccionar constantemente a sus fun-
con los mbitos clsicos de la ciudadana como con los cionarios y buscar indicadores de evaluacin de gestin
nuevos modelos producto de la modernidad. Concordamos que permitan incentivar la actuacin eficiente, sancionar
con algunos autores en que estas exclusiones se plantean las acciones negativas e ilcitas, y en general, perfeccionar
ms bien en trminos de marginacin y distanciamiento el sistema de carrera.
progresivo (aumento de las desigualdades) que en trminos La justificacin de sistemas de control de gestin y
de conflicto. En este mismo orden de cosas, corresponde se- auditora interna. Con una administracin pblica, cen-
alar que los principales estallidos sociales que se han pro- tralizada o descentralizada, que tenga una visin clara de su
ducido en Amrica Latina no han ocurrido en los pases misin y objetivos, es posible disear instrumentos de eva-
ms pobres y atrasados, sino en los pases con desigualdad luacin de resultados. Los indicadores de evaluacin de la
ms marcada como los de Caracas, Santiago del Estero y gestin debern tener presente el anlisis del desempeo
Chiapas. global de la gestin e indicadores especficos de las princi-
Los modelos polticos y econmicos aplicados en los pales actividades y proyectos de la institucin. Por otro
aos ochenta han creado espacios crecientes de moderni- lado, es necesario contar con un sistema de auditora in-
dad en Amrica Latina, pero tambin han acrecentado la terna en las instituciones pblicas para garantizar una ad-
desigualdad y han colocado en situacin de mayor pobre- ministracin correcta y salvaguardar los recursos pblicos.
za a sectores que no lograron integrarse a los circuitos de la Las mencionadas auditoras no deben confundirse, bajo
modernizacin. ninguna circunstancia, con la labor de rganos indepen-
Etchegaray 187
dientes de fiscalizacin que existen en la gran mayora de existencia de circuitos independientes que no se cruzan y
los pases latinoamericanos, cuyos objetivos son diferentes dejan a los usuarios "invisibles".
a los planteados. Por ello, se hace indispensable que el Estado asegure a
La incorporacin de nuevas tecnologas de informa- todos los individuos la oportunidad de recibir servicios
cin para racionalizar la estructura orgnica del Estado y de calidad, esto es, un acceso equitativo de todos a estos
distribuir informacin sobre diversos programas, iniciativas servicios.
y beneficios a que puede optar la poblacin, en particular La capacidad para definir tareas prioritarias. Como

a los sectores de menores recursos, que son los ms necesi- ya hemos sealado, es en el mbito local donde gran parte
tados, y por desgracia, los menos informados. de las personas y organizaciones se desempean como acto-

La provisin de informacin es vital para que las orga- res sociales, por lo cual se puede pensar en mecanismos par-
nizaciones de personas puedan desarrollar acciones, capa- ticipatorios que permitan el diagnstico compartido entre
cidades y destrezas que les permitan superar situaciones de el gobierno local y la comunidad organizada y que logren
pobreza. determinar la magnitud de los problemas en relacin con
La simplificacin de procesos administrativos debe in- los recursos disponibles a los efectos de asignar prioridades.
ducir la delegacin de facultades a entes territoriales y fun- Debe tenderse tambin a aumentar la autonoma de
cionales (desconcentracin) para facilitar la atencin al decisin de las organizaciones en lo que respecta a los
usuario y asimismo, debe existir la voluntad de traspasar ejecutores.
competencias y relocalizar actividades. Todo lo anterior La creacin de fondos para iniciativas sociales. En la
apunta a un estilo ms horizontal de gestin, claramente misma lnea anterior, es posible establecer fondos, por
orientado hacia el usuario. cuyos recursos se deba competir, por la va de iniciativas
Para llevar adelante esta tarea es tambin imprescindible mancomunadas de autoayuda que involucren activamen-
"inventar" modalidades de retroalimentacin entre la re- te a la poblacin afectada. Como ya hemos afirmado, de-
particin pblica y las demandas, necesidades y satisfaccin bido a la heterogeneidad de la exclusin actual, una accin
de los usuarios. Esta lnea de accin debe imponer necesa- social como esa debe necesariamente ser descentralizada. El
riamente mecanismos efectivos para responder a los recla- respaldo financiero y tcnico al esfuerzo y la iniciativa de
mos y la insatisfaccin de los usuarios. la comunidad organizada debe ser el eje de esos fondos,
puesto que se trata de considerar a la poblacin como ac-
EI fortalecimiento de la participacin ciudadana tores capaces de su propio desarrollo y no como meros be-
en la aplicacin de polticas sociales neficiarios objetivo. Hoy en da, experiencias de este tipo
Sin duda, los que ms saben sobre la pobreza son los que existen en Chile (Fondo de Solidaridad e Inversin Social)
viven en esa condicin. Como ha sealado el obispo brasi- y en Mxico (Programa Nacional de Solidaridad). De ma-
leo Helder Cmara: "El gran problema que tiene la pobreza nera paralela, en las localidades que lo necesiten, puede re-
es que a los que la sufren les ocupa todo el da". Es funda- alizarse un programa que cree la capacidad de formular y
mental contar con las prioridades, evaluaciones e ideas de gestionar proyectos sociales financiados por el fondo. Se
los grupos beneficiarios de programas porque, de lo contrata pues, de desarrollar un esfuerzo educativo-formativo.
trario, se corre el riesgo de disear tecnocrticamente pol- Segn las caractersticas jurdico-institucionales de cada
ticas que se perdern en el tiempo. pas, se puede buscar la manera de que el sector privado par-
En este sentido, para aplicar con ms eficacia las polti- ticipe en esos fondos, ya sea por la va de donaciones de-
cas sociales es indispensable traspasar no slo recursos y ducibles de los impuestos o la contribucin compartida
subsidios estatales focalizados, sino tambin capacidades e con el Estado, a su financiamiento.
instrumentos que permitan a los sectores pobres desempe- Por ltimo, debe haber una accin de seguimiento y su-
ar un papel activo en su propio desarrollo. pervisin que permita corregir los errores antes de que fi-
Sin pretender entrar en un anlisis exhaustivo, puede nalice la etapa de ejecucin de los proyectos. Sin duda, el
sostenerse que la focalizacin, pese a sus fundamentos de aporte de los organismos no gubernamentales en este
justicia redistributiva, encierra efectos culturales tremen- campo muchas veces ser decisivo.
damente adversos, habida cuenta de que ha ocurrido en un La difusin de las polticas sociales. Si se desea pasar de
contexto de segregacin entre servicios privados para quie- una comunidad pasiva, receptora de polticas asistenciales,
nes pueden pagar y servicios pblicos, a veces de mala ca- a una con capacidad de influir en los procesos de toma de
lidad, para quienes no pueden hacerlo, lo cual refuerza la decisiones, es necesario que se provea informacin a travs
188 Agenda social
de la difusin de las polticas sociales, y que se permita el tor limitante comn en los gobiernos regionales y locales,
dilogo social. Por otra parte, la comunidad organizada ha sido la falta de capacidad para afrontar plenamente las
debe tener conciencia de que la participacin y el desarro- mayores funciones y atribuciones que les fueron asignadas.
llo locales son elementos que multiplican su influencia en El ^mandamiento como instrumento de la descentrali-
la toma de decisiones. zacin. La descentralizacin, adems de apoyarse en dis-
Lo anterior no debe confundirse con la manera en que el posiciones legales, instituciones y recursos humanos,
Estado pueda utilizar a las organizaciones. Es por ello que requiere tambin que los gobiernos locales y regionales dis-

el principio rector del accionar del Estado en ese aspecto pongan de un patrimonio propio y un adecuado sistema de

debe ser, sin lugar a dudas, el de la autonoma de las orga- financiamiento.
nizaciones sociales, y entiendo por ella la capacidad de la Segn la realidad de cada pas, las autoridades centrales
organizacin de responder a sus asociados conforme a sus deberan tener presente algunos criterios comunes que per-
objetivos y propsitos planteados. mitan la adecuada asignacin de los escasos recursos, entre
ellos los siguientes:
La profundizaran de los procesos de descentralizacin La distribucin de los recursos naturales en las distin-
y regionalizacin tas regiones, lo que permitir la evaluacin y bsqueda de
Como se sostuvo anteriormente, los procesos de descen- mecanismos compensatorios y de equidad interregional o
tralizacin reconocen la capacidad de las regiones o locali- local.
dades para definir, dentro de los confines de un Estado La distribucin de las actividades econmicas para evi-
unitario, cuestiones relevantes para sus procesos de desa- tar desequilibrios o que se acenten.
rrollo econmico, social, poltico, ambiental y cultural. El aprovechamiento de las enseanzas aprendidas en
Se seal tambin que esos procesos son lentos y gra- otros pases que hayan anticipado reformas similares a las
duales y que en general presentan problemas comunes de que se pretenda realizar.
realizacin. A pesar de ello es necesario abordar los desaf- La institucin de procesos graduales, tanto en las nue-
os que inevitablemente surgen de un proceso de descen- vas tareas de los organismos descentralizados como en la
tralizacin, entre ellos los siguientes: provisin de recursos financieros, que permitan al sector
Acercamiento del Estado a la sociedad civil. Dicho acer- privado regional o local, adaptarse a las nuevas exigencias
camiento debe partir de la descentralizacin en las formas en materia de licitaciones.
de operar del Estado, que permitir sintonizar y conocer El equilibrio de la importancia relativa de las institu-
mejor las realidades diversas con las cuales se trabaja, iden- ciones del Estado, en especial en materia de manejo de
tificar las necesidades y tener capacidad para conocer y recursos.
evaluar el impacto de los programas. Por otra parte, el con-
tacto directo con los usuarios permitira una mayor perso- La generacin de un clima favorable de
nalizacin, que las grandes estructuras de servicios pblicos participacin del Estado y el fortalecimiento
no han logrado producir. Debe velarse, en todo caso, por- de la sociedad civil
que la transferencia de atribuciones y recursos a regiones y Por ltimo y todava en el mbito de los desafos pen-
gobiernos locales no signifique la reproduccin de modelos dientes, es posible pensar en crear un clima favorable a la
centralistas en esos niveles. participacin con un respeto irrestricto de su autonoma,
El fortalecimiento del personal en su capacidad tcni- fomentando la capacidad de gestin de las organiza-
ca y degestan. La modificacin profunda de un organismo ciones sociales, ampliando el derecho de asociacin e im-
estatal de importancia secundaria, tendr grandes repercu- pulsando la participacin de los ciudadanos en los asuntos
siones sobre su estructura y capacidad para abordar nuevas pblicos.
funciones, razn por la cual ser necesario reforzar a los go- Este desafo es mayor an si tomamos en consideracin
biernos regionales y locales en el campo de la gestin y lo ya sealado respecto a la diversificacin y multiplicacin
hacer un seguimiento de las insuficiencias de administra- de la participacin ciudadana, que no puede calificarse
cin para corregirlas en forma permanente. de aptica o en crisis. Se trata, ms bien, de una diversidad
Las limitaciones en organismos dotados de nuevas atri- de la participacin segn los mbitos y la categora social
buciones reducirn, sin duda, el impacto de las reformas de quienes participan. Esto obliga al Estado a reconocer
que se lleven a cabo. Por ejemplo, la experiencia con los que ya no se participa a travs de los modelos tradicionales
procesos de descentralizacin en Chile, seala que un fac- de movilizacin, sino que es preciso institucionalizar las -
Etchegaray 189
diversas formas participatorias que incluyen formas ms Es oportuno destacar que los beneficios del programa no
personalizadas, las cuales, como se dijo, no deben ne- se limitan a la prestacin de servicios a corto plazo y que no
cesariamente ser sinnimo de aislamiento o apata de la pueden ser medidos exclusivamente desde el punto de vista
ciudadana. econmico. El Consejo Nacional para la Superacin de la
Pobreza est impulsando y promoviendo la responsabilidad
El Programa Servicio Pas social de los profesionales en el sentido ms amplio, con lo
Desde esa perspectiva, deseo detenerme en una experiencia cual se logra reunir en un solo programa, el de Servicio

que lleva adelante el Consejo Nacional para la Superacin Pas, los criterios presentados en este documento, a saber:

de la Pobreza y que de alguna manera logra conjugar varios combinar recursos pblicos y privados para financiar pro-
de los elementos expuestos. Me refiero especficamente a la yectos de inversin cuya prioridad ha sido establecida de
puesta en marcha del Programa Servicio Pas. manera descentralizada con la participacin de la comuni-
A partir de los procesos de descentralizacin realizados en dad y apoyo profesional de excelencia.
el pas, se ha comprobado que en la prctica las comunas El programa permite a los profesionales que participan la
ms pobres tienen serias dificultades para contratar profe- realizacin de una prctica de compromiso, con un fruct-
sionales que trabajan en ellas por perodos prolongados. Por fero dilogo intergeneracional, que les ofrece la oportuni-
otra parte, se ha debilitado el sentido de responsabilidad so- dad de poner en prctica los conocimientos adquiridos en
cial de los profesionales, como lo demuestra su ausencia en la educacin formal, contribuyendo as a su integridad pro-
la mayora de las comunas y localidades pobres. fesional.
La situacin descrita se vuelve crtica si sumamos a ella Por otra parte, el programa financiado inicialmente con
la decisin del Estado de perfeccionar sus instrumentos de recursos estatales, y ltimamente en forma creciente por re-
inversin local, para lo cual se ha aumentado el contenido cursos privados, ha demostrado la voluntad del Estado de
tcnico como requisito de admisibilidad de los proyectos. destinar recursos a iniciativas de la sociedad civil destina-
De esa manera, el Servicio Pas se ha situado como posibi- das a superar la pobreza. Las cifras preliminares indican
lidad real de contribucin a la tarea nacional encaminada que los proyectos que se han generado han proporcionado
a superar la pobreza. importantes recursos a las comunas y que se ha podido
El programa consiste en un servicio civil de carcter vo- mejorar la prestacin de algunos servicios.
luntario, al que ingresan jvenes profesionales y tcnicos Para concluir, asumiendo la consagracin de todos a la
para prestar servicios durante un perodo determinado, en superacin de los problemas sociales y en particular de la
proyectos y programas orientados concretamente a reducir pobreza, es necesario insistir en que los esfuerzos que se
la pobreza en comunas y localidades pobres del pas. El hagan en ese mbito deben ser de carcter nacional.
trabajo que realizan los jvenes, les brinda una oportunidad Es por eso que debemos proponernos grandes tareas
genuina de desarrollo profesional. Con ello se pretende, por como son el aprender a respetar la crtica y la disidencia,
una parte, contribuir al desarrollo del pas, y por otra, crear con acceso a la informacin por parte de todos; con una so-
un contingente de profesionales que se comprometan con ciedad civil importante que se desarrolle institucionalmente
los ms pobres de manera concreta y con proyectos efica- y tenga capacidad de liderazgo; destinando mayores recur-
ces. Los jvenes prestan sus servicios especializados en un sos a las polticas sociales siendo capaces, al mismo tiempo,
perodo de 12 a 24 meses, en municipios, instituciones u or- de ser innovadores y creativos ya que indudablemente
ganismos pblicos, por los cuales perciben una remunera- todos los recursos no estn en manos del Estado. Desde esa
cin equivalente a la de un profesional con antecedentes perspectiva es posible pensar en fomentar, porqu no, la fi-
similares en la escala municipal respectiva o la escala nica lantropa, de modo que haya una corriente real de recursos
de remuneraciones del sector pblico. de los sectores pudientes hacia los programas para reducir
Se ha podido observar que el trabajo conjunto entre la la pobreza; y por ltimo crear fondos estables para estos
comunidad y los participantes del Servicio Pas, ha logrado programas de modo que las acciones se prolonguen en el
transformar las ideas en proyectos de inters local, que los tiempo y lleguen a enraizarse en el modo de ser y de vivir
lugareos anticipan con ansiedad justificable. de nuestros pueblos.

191
Poltica de vivienda:
cules son las enseanzas y hacia
dnde nos dirigimos

Michael Jacobsi
L a poltica de vivienda en Amrica Latina est atravesan-

do por un interesante perodo de innovacin y renova-
cin. Muy pocos pases continan aplicando las polticas
volvi prohibitivo. Asimismo se empez a considerar con
mayor inters la capacidad que tenan los pobres para cons-
truir sus propias viviendas. El problema de la vivienda se re-
del pasado y estn claras las enseanzas aprendidas con redefini como un problema de infraestructura urbana. Los
lacin a las prcticas que se desarrollaron hace 40 aos. Asi- proyectos de mejoramiento de barriadas y los proyectos de
mismo se han diseado estrategias novedosas que han sido lotes con servicios se convirtieron en los instrumentos ms
exitosas y se han detectado algunos de los desafos bsicos utilizados. A travs de los proyectos de mejoramiento se ins-
para los prximos aos. talaba o mejoraba el acceso a los servicios de agua, sanea-
Los programas que se presentaron en este taller consti- miento y otros tipos de infraestructura en vecindarios de
tuyen una muestra fascinante de los diferentes enfoques bajos ingresos; los proyectos de lotes con servicios propor-
que estn utilizndose. A continuacin tratar de estable- cionaban subdivisiones en las que las unidades familiares
cer un marco de referencia para entender de dnde pro- podan edificar sus propias viviendas, las cuales ya estaban
vienen estos enfoques y sugerir algunos principios para conectadas con la infraestructura preexistente.
evaluar la experiencia y para desarrollar los programas com- En la segunda fase se prest atencin preferencial al di-
plementarios que son necesarios para resolver los problemas seo de acuerdos financieros especializados. Se establecie-
crticos del sector. ron bancos nacionales cuyo propsito era proveer crditos
Una forma de analizar estos casos es ubicarlos secuen- blandos de manera que las unidades familiares de menores
cialmente con relacin a la evolucin de la poltica de ingresos pudieran comprar los lotes y los materiales necesa-
vivienda. Al respecto podemos distinguir tres fases. La pri- rios para construir sus viviendas. Para apoyar a las unidades
mera que abarca los aos cincuenta y sesenta en la que el familiares de medianos ingresos con escasas probabilidades
principal instrumento de poltica para aumentar la oferta de de obtener hipotecas comerciales, fueron creados fondos
unidades de vivienda para los pobres, era la construccin di- pblicos de pensiones con el fin de invertir en viviendas y
recta de edificios multifamiliares construidos por alguna proveer crdito a largo plazo. Sin embargo, continuaban
entidad pblica. Frecuentemente, parte de la poltica com- surgiendo mayores problemas que soluciones. A pesar de
prenda la erradicacin de barriadas, proporcionando a la sus estndares ms modestos, muchos de los programas
poblacin un lugar dentro de un proceso global de moder- continuaron caracterizndose por el elevado costo de cons-
nizacin urbana. La segunda fase empez en los aos se- truccin. Un estudio reciente observ que los gastos gene-
tenta, en la que el costo de la erradicacin de barriadas y el rales de los programas de construccin del ministerio de
de llevar a cabo la construccin de nuevas unidades se vivienda representaban el 60 por ciento de los costos de in-
versin directos, mientras que en el caso de las empresas
1
Especialista Snior del Banco Interamericano de Desarrollo. privadas en el mismo pas los gastos generales no superaban
192 Agenda social
el 20 por ciento. Ms an, los acuerdos financieros resulta- blema era de escala. Como se menciona anteriormente, el
ron ser dbiles: era raro encontrar un banco o un fondo de costo de proveer una unidad adicional de vivienda a un
pensiones bajo administracin pblica que aplicara slidas hogar pobre era mucho ms alto de lo que los encargados
normas crediticias o que ejecutara una hipoteca morosa. de la formulacin de polticas se haban imaginado. Em-
Cuando se lleva a cabo una auditora siguiendo las prcti- pero, el nmero de unidades que el sector pblico poda
cas bancarias corrientes, ms del 50 por ciento de las prs- proveer era por lo general insignificante en relacin con el
tamos suelen ser no redituables. No slo exista subsidios de nmero de unidades demandadas2. Como consecuencia

las tasas de inters, sino que los pagos de amortizacin de de estos decepcionantes resultados, ha empezado a surgir

las hipotecas no se cumplan y no se prestaba la necesaria un nuevo modelo de poltica de vivienda. Aunque este mo-
atencin a las reservas para prdidas. Como resultado, estos delo no es completo y no puede ser aplicado de manera au-
bancos y fondos de pensiones y viviendas, en vez de ser tomtica a los diversos pases y situaciones, surgen algunos
fuentes de financiamiento autosustentables como se haba principios claros y slidos. Podemos comenzar examinan-
planeado, tcnicamente han quebrado en muchas ocasio- do dos aspectos crticos. El primero se refiere a los subsidios.
nes y en la prctica han constituido un drenaje en el pre- En los proyectos de vivienda, los subsidios normalmente se
supuesto nacional. han proporcionado de manera indirecta. El precio de com-
Por supuesto han habido experiencias exitosas. Por ejem- pra pagado por los beneficiarios no cubre todos los gastos;
plo, los proyectos de mejoramiento de barriadas constitu- los proyectos sociales utilizaron tierras pblicas o los gastos
yeron una forma adecuada de focalizacin, mientras que los generales administrativos no fueron incluidos plenamente;
beneficios de otros instrumentos a menudo se filtraron a ms a menudo, se utilizaron tasas de inters inferiores a las
grupos diferentes a los escogidos, aunque en muchos pa- del mercado con el fin de reducir los precios. Todos estos
ses los proyectos de modernizacin lograron proporcionar mecanismos tienen la desventaja de ocultar el verdadero
servicios a las unidades familiares de bajos ingresos. Al res- costo de un programa, as como la manera en que se dis-
pecto el programa de Rio que se presenta en este taller es tribuyen los beneficios de los subsidios. La poltica de vi-
una buena muestra de este xito. Nuevamente, cuando las vienda puede mejorarse sustancialmente con una mayor
condiciones macroeconmicas se estabilizaron y se afian- transparencia en los subsidios y la consiguiente responsa-
zaron las reformas del sector financiero, la oferta de finan- bilizacin. Este cambio reviste mayor importancia en el
ciamiento para vivienda por parte de los bancos comercia- rea financiera. Los subsidios de tasas de inters no slo no
les, que era casi inexistente en la mayora de los pases de son transparentes, sino que suelen ser regresivos, debilitan
la regin, empez a crecer en forma espectacular. En unos a las entidades que los otorgan, y tienden a distorsionar los
pocos pases, las hipotecas emitidas por los bancos comer- mercados financieros, de forma que el financiamiento de la
ciales financian actualmente hasta el 40 por ciento de la de- vivienda se vuelve ms escaso. Los subsidios transparentes,
manda de nuevas viviendas. separados de manera rigurosa de las fuentes de crdito, han
Sin embargo, nadie est satisfecho con la situacin. A pasado a formar parte integral de los nuevos modelos de
pesar de los millones de dlares de recursos pblicos que se vivienda.
gastan anualmente, de los aos de esfuerzo y los miles de El segundo tema se relaciona con el papel del sector
unidades que han sido construidas, es muy difcil concluir pblico. Los gobiernos siguieron pensando que las condi-
que estos programas han tenido un impacto considerable ciones de vivienda proporcionadas por el mercado eran
en el mejoramiento de las condiciones de vivienda. El pro- insatisfactorias. Sin embargo, la experiencia indicaba que
las instituciones pblicas raramente resultaban eficaces
desde el punto de vista de la demanda. Las empresas pri-
2 Este punto puede ilustrarse con un escenario muy simple. La necesidad de oferta pbli-
ca se basa en el juicio de que las viviendas producidas por el sector informal estn por lo vadas parecan completar el trabajo, ya sea la construc-
general por debajo del estndar. El sector formal rara vez provee ms del 40 por ciento del
aumento anual de las existencias de vivienda en nuestros pases. En aquellos lugares en cin de viviendas o su financiamiento, de manera ms efi-
los que los gobiernos otorgan una alta prioridad a la vivienda, le corresponde al sector
pblico quiz la mitad de esta produccin formal. Si suponemos que las unidades de vi- ciente. Eliminar entidades pblicas de la construccin y el
vienda del sector pblico son entregadas a hogares que no tenan acceso al sector comer- financiamiento de viviendas es el primer paso a tomar, ya
cial de producin formal, por cada unidad producida por el sector pblico al menos tres
hogares igualmente elegibles continuarn construyendo sus viviendas informalmente, lo
cual se aade a las existencias de viviendas por debajo del estndar. Desde esta perspecti-
que pueden desplazar al sector privado. El sector pblico
va, si el nmero de viviendas urbanas estuviera creciendo a una tasa del 6 por ciento puede entonces concentrarse en el mejoramiento y el al-
anual, las existencias de viviendas de nivel inferior al estndar aumentaran a la misma
tasa, a pesar de los esfuerzos del gobierno. De hecho existen evidencias de que la calidad cance del desempeo del sector privado, en vez de intentar
de las existencias de vivienda ha mejorado sustancialmente en los ltimos 40 aos en la
mayora de los pases (es decir, la proporcin de las viviendas por debajo del estndar ha reemplazarlo.
disminuido). Sin embargo, una importante fuente de este mejoramiento corresponde a
las inversiones y los esfuerzos realizados por los hogares del sector informal. Un conjunto de instrumentos para lograr estas mejoras
Jacobs 193
es hacer que los mercados funcionen ms eficientemente pases se ofrecen esquemas de pagos escalonados o prsta-
(en el ao 1993 el Banco Mundial public un trabajo sobre mos indizados. En el mediano plazo, y particularmente en
poltica de vivienda cuyo ttulo era "Haciendo que los mer- los pases ms grandes que han logrado establecer slidos
cados funcionen"). En la prctica esto significa un mayor mercados hipotecarios, los mercados secundarios aparece-
nfasis en la importancia de la estabilidad macroeconmi- rn cuando se lleven a cabo las reformas de los sistemas de
ca, y una mayor atencin a las limitaciones que entorpecen pensiones, lo cual aumentar la liquidez de los prstamos
los mercados de financiamiento de viviendas comerciales. para la vivienda y stos se volvern ms atractivos.

Las inversiones en vivienda son a largo plazo. Una inflacin Estos avances en el mercado financiero son elementos
elevada as como las fluctuaciones violentas en situacin clave para el nuevo modelo. Pero son solamente una parte

macroeconmica, inhiben las inversiones en vivienda. Sin de los requisitos para ampliar el desempeo del mercado
estabilidad macroeconmica, ninguna poltica de vivienda formal. Un gran numero de hogares no pueden acceder a
tiene mucha probabilidad de tener xito. Asimismo es pre- los niveles de vivienda establecidos por los encargados de
ciso reforzar en muchos de nuestros pases la estructura la formulacin de polticas. En lugar de los subsidios de
legal para el financiamiento de la vivienda. La simplifica- oferta que caracterizaba las primeras etapas de la poltica de
cin de los procedimientos para el registro de ttulos de pro- vivienda, en la actualidad se est prestando creciente aten-
piedad de la tierra, el establecimiento del derecho prendario cin a los instrumentos relacionados con la demanda. Los
y el acceso a la informacin por parte de terceras personas programas aplicados en Chile fueron los primeros en ex-
sobre la propiedad y la situacin prendaria de un inmueble plorar esta estrategia en una magnitud considerable. Como
puede hacer mucho ms atractiva la financiacin de la se ver en el estudio de caso, Costa Rica es uno de los lderes
vivienda. Otro ingrediente crtico es la cuidadosa atencin en este campo. Las empresas privadas (los bancos y mutua-
a las leyes y reglamentos que rigen la ejecucin de una les de ahorro y prstamos) otorgan los prstamos y las em-
hipoteca. La reglamentacin bancaria cumple un papel presas privadas y los hogares llevan a cabo la construccin.
bsico para asegurar que los requisitos de capital para los En este enfoque, la tarea bsica del sector pblico es
prstamos de vivienda sean manejados adecuadamente, as pagar y distribuir los subsidios. Los ahorros en esfuerzo ad-
como en el establecimiento de requisitos de divulgacin de ministrativo y beneficios que se filtran pueden ser consi-
informacin. Ninguna de estas medidas es en s misma sor- derables. Sin embargo, es mucho lo que an queda por
prendente, pero aplicadas en forma conjunta pueden con- aprender en materia de subsidios y la forma en que se
vertir a los prstamos para vivienda en una alternativa muy manejan. Las cuatro dimensiones clave son: objetivo, apa-
atractiva para las entidades financieras. En muchos pases lancamiento (leverage), escala y diversidad. El objetivo est
industrializados los prstamos para vivienda representan al- relacionado con los instrumentos empleados con el pro-
rededor del 40 por ciento de los activos del sector finan- psito de definir cules de los hogares son elegibles para el
ciero, en contraposicin con alrededor de un mximo de 10 subsidio y asegurar que solamente los hogares que califican
a 15 por ciento en la regin. tenga acceso al mismo. El apalancamiento se refiere a la ca-
A medida que se incrementa el financiamiento de la pacidad del subsidio para incentivar una inversin adicio-
vivienda, aumenta la capacidad de los prestamistas para lle- nal por parte de los hogares, en vez de desplazar las
gar a nuevos grupos de poblacin. Las relaciones prsta- inversiones que se habran realizado de no existir tales sub-
mo/valor disminuirn, y se disearn nuevos productos sidios. La escala concierne a la magnitud de los subsidios in-
financieros para satisfacer los diferentes requisitos de los dividuales y, por consiguiente, a la capacidad de los fondos
consumidores al tiempo que evolucionarn los criterios disponibles para satisfacer la demanda. La diversidad se re-
para asegurar estos prstamos. Algunos ejemplos servirn laciona con la gama de soluciones de vivienda y de prove-
para ilustrar la evolucin que puede esperarse. En muchos edores de viviendas que puedan ser acomodados dentro
pases de Amrica Latina, el alto costo de ejecucin de una de las reglas del programa.
hipoteca actualmente requiere coeficientes de presta- Es importante mencionar este ltimo tema. Una de las
mos/valor que no excedan el 50 el 60 por ciento compa- formas en las cuales los programas de oferta tienden a ser
rados con 80 por ciento que rige en los mercados ineficientes es que los tipos de solucin ofrecidas por el sec-
financieros desarrollados. Con pocas excepciones, el nico tor pblico son necesariamente bastante limitados, a pesar
producto financiero disponible en nuestra regin es la hi- de que las preferencias de las unidades familiares varan am-
poteca con tasa variable, una opcin que presenta signifi- pliamente en trminos de espacio, ubicacin, servicios prio-
cativas desventajas para muchos hogares. En muy pocos ritario, etc. Los programas de demanda deben incentivar
194 Agenda social
una amplia variedad de proveedores de vivienda con el fin que los elevados estndares de infraestructura y las costo-
de que ofrezcan distintas clases de soluciones a diferentes sas regulaciones sobre el uso de la tierra son el factor crti-
viviendas. En pases como El Salvador y Chile se ha procura- co que hace que la vivienda sea inaccesible para la mayora
do incrementar la participacin de los grupos comunitarios de los hogares. En muchos pases los requisitos legales para
y sin fines de lucro. Hasta hace poco los programas de de- el registro de la propiedad urbana hace que la ocupacin de
manda se han concentrado en la oferta de viviendas nue- tierras sea la nica opcin disponible para las familias de
vas, dejando el mejoramiento de los vecindarios existentes bajos ingresos. En Guatemala, por ejemplo, un estudio re-

al sector pblico. En Costa Rica estn utilizndose los ciente demostr que el costo mnimo de un terreno que est

subsidios de demanda para pagar los programas de de acuerdo con las regulaciones de propiedad de la ciudad
mejoramiento. de Guatemala es de US$3.000. Dado que el 60 por ciento de
El fortalecimiento del mercado de financiamiento de la las familias urbanas tiene un ingreso mensual equivalente
vivienda y el buen diseo de subsidios de demanda se han a US$200 o menos, es de esperar que la mayora de los ho-
convertido en los dos pilares bsicos sobre los que descan- gares destinen 15 meses o ms de ingresos para adquirir un
sa la nueva poltica de vivienda. Sin embargo, creo que terreno. En esas circunstancias, no es sorprendente que
falta un tercer pilar relacionado con las polticas destinadas prevalezca la tenencia irregular y el permanente problema
a facilitar el mercado de tierras. En la mayora de nuestros de la ocupacin de tierras pblicas. Encarar este tema de
pases, el 50 por ciento de las unidades familiares urbanas manera que los hogares de bajos ingresos puedan adquirir
carecen de ttulo de propiedad de los terrenos que habitan. legalmente tierras de bajo costo, constituye uno de los ma-
La tenencia de la tierra proviene de una amplia variedad de yores desafos prcticos que enfrenta el sector. A pesar de
transacciones que varan de una adquisicin formal que que va a ser difcil resolver los problemas tcnicos y polti-
simplemente no est inscrita en la oficina de bienes races, cos, el impacto de una exitosa poltica de tierras podra
a contratos informales pero hechos de mutuo acuerdo, o compensar con creces los resultados de todos los esfuerzos
invasiones ilegales de las propiedades pblicas. Est gene- del sector pblico en el campo de la vivienda.
ralizada falta de ttulos de propiedad desalienta las inver- Este rpido estudio de la evolucin de la poltica de vi-
siones en vivienda y priva a los hogares de bajos ingresos vienda y de las caractersticas clave del nuevo modelo de
de un importante activo. Muchos pases han realizado im- programas de vivienda no puede abarcar la diversidad de
portantes esfuerzos para encarar este problema, y desde el iniciativas e innovaciones que se han desarrollado en la re-
Per hasta Mxico se han llevado a cabo programas masi- gin. Sin embargo, la meta de un taller como ste es com-
vos de legalizacin en las ciudades. partir las enseanzas. Tanto nuestros errores como nuestros
No obstante, se ha prestado una menor atencin a las logros requieren un anlisis sistemtico. Espero que esta
causas subyacentes del problema. Los acadmicos y los es- nota y los casos que se presentan a continuacin contribu-
pecialistas de la comunidad internacional han sealado yan a esta tarea.
195
Rio de Janeiro:
una perspectiva actual de la ciudad
Sergio F. Magalhaes1

C inco millones y medio de habitantes, 1.200 kilmetros
cuadrados de extensin, 86 kilmetros de playas al pie
rea metropolitana de Rio de Janeiro apenas 16.000 hubie-
ran encontrado en el mercado formal de trabajo, hecho
de un paisaje privilegiado y 18 por ciento de su poblacin que ahondaba la crisis laboral y ampliaba el contingente de
viviendo en condiciones inaceptables. Son algunas cifras subempleados en el mercado informal.
que invitan a una mirada ms detenida sobre la ciudad de Estos datos son sumamente elocuentes acerca de la ne-
Rio de Janeiro. cesidad de iniciativas del gobierno que atiendan a estas y
Una ciudad de contrastes ? Por cierto, aunque la mera otras carencias, con medidas encaminadas a suministrar
constatacin de su existencia no revela la multiplicidad de viviendas, ofrecer empleo y capacitacin profesional y re-
matices que la ciudad ofrece. Algunos datos, a modo de mo- novar la dotacin de infraestructuras y servicios, con vistas
saico, son una va posible de acercamiento a una metrpo- a un mejor desempeo de todas las funciones urbanas.
li en la que, pese a su complejidad, se puede actuar con
objetividad, renovndola sin desfigurarla. Una poltica de viviendas para
En el intervalo entre los censos de 1980 y 1991, el n- el municipio de Rio
mero de viviendas en favelas2 aument 80.103 unidades, en La configuracin de una poltica municipal de vivienda se
una zona que se expandi hasta alcanzar 2.290 hectreas orient por el principio de que la ciudad debe ser accesible
avanzando sobre cerros, talando reservas naturales y relle- a todos sus habitantes. El acceso a la ciudad significa dis-
nando parajes anegadizos. Esta forma de asentamiento se ponibilidad de infraestructura, transportes, equipamientos
caracteriza por la densidad de poblacin alta (promedio de sociales y servicios pblicos distribuidos ms equitati-
372 habitantes por hectrea), que llega a 980 habitantes por vamente, con vistas a una vida urbana ms digna. La
hectrea en la favela del Jacarezinho y 593,5 en la Rocinha. implantacin de dicha poltica se convierte en un instru-
La ciudad ha sido pionera, a nivel internacional, en la im- mento de correccin de la situacin de injusticia social,
plantacin de infraestructuras y servicios pblicos en fave- adems de contribuir a que el desarrollo social y econmi-
las, pero an presenta un cuadro crtico, generalizado, de co sea equilibrado.
obsolescencia de los equipamientos bsicos que, sumado a La ciudad se prepara para una gestin ms eficiente y una
las altas tasas de densidad demogrfica, la ocupacin in- ocupacin ms racional de sus espacios. Las lneas bsicas
discriminada del suelo y la degradacin del medio am- del Plan Maestro afirman dos conceptos fundamentales: el
biente, tiene consecuencias negativas para toda la ciudad. control institucional sobre el espacio, con el objetivo prin-
En diciembre de 1993, el dficit en la oferta de puestos de cipal de detener el uso especulativo del suelo, y la conside-
trabajo determinaba que los 103.000 nuevos habitantes del racin de la vivienda como un derecho del ciudadano.
Con cinco millones y medio de habitantes y una ocupa-
1
Secretario Municipal de Vivienda. Rio de Janeiro. cin urbana que abarca la totalidad del trmino municipal,
2 Asentamiento irregular carente de servicios y de propriedad segura del suelo. Rio de Janeiro se vio ante la necesidad apremiante de im-
196 Agenda social
primir un nuevo sentido a sus iniciativas en el mbito de la del suelo urbano; el Programa Novas Alternativas, por el que
vivienda, en especial la de inters social. La ciudad exiga se viabiliza el aprovechamiento de vacos urbanos y parce-
una poltica con objetivos claros, dotada de viabilidad prc- las o construcciones subutilizadas, ofreciendo alternativas
tica y que pudiera llevarse a cabo de inmediato. La poltica de asentamiento en predios provistos de infraestructura; el
de vivienda vigente en Rio es un instrumento de transfor- Programa Morar Carioca, dedicado a estimular la formacin
macin social. de cooperativas de vivienda y proveer alternativas de vi-
En los ltimos cuarenta aos se construy legalmente vienda para los sectores de la poblacin con ingresos me-

apenas la mitad de las nuevas viviendas de la ciudad y la dios; el Programa Morar sem Risco, que en estos momentos,

otra mitad permanece en una situacin ilcita. La ilegalidad ya ha logrado eliminar las ocupaciones clandestinas en si-
crea deseconomas externas que acentan la crisis urbana tuacin de riesgo inmediato; y el Programa Favela-Bairro, es-
y la ineficiencia urbanstica. Cuando asume proporciones pecficamente dirigido a la integracin de las favelas a la
desmesuradas impone su propia lgica a la ciudad, deses- estructura urbana y social formal.
tabilizando la vida urbana, y por sto, la eliminacin del
cuadro de irregularidades es imprescindible para lograr un Una apuesta por la calidad:
desarrollo duradero. Por consiguiente, la poltica de vi- un programa en marcha
vienda trasciende la simple produccin de una cantidad de- La urbanizacin de favelas, conforme a los moldes pro-
terminada de casas y pisos, como actitud aislada, para puestos por el Programa Favela-Bairro, era un hecho nuevo
constituirse en un conjunto de medidas articuladas, desti- y exiga reflexin. Con el nimo de estimular el debate y
nadas a responder a las diversas necesidades de la poblacin reunir lo mejor del pensamiento urbanstico carioca, la
de Rio. SMH, en cooperacin con el Instituto de Arquitetos do Brasil
(IAS), promovi en 1994 un concurso pblico de metodo-
Una cuestin definida, una instancia especfica: logas de actuacin en favelas, A los 16 estudios de arqui-
la creacin de la SMH tectura clasificados se les encarg la elaboracin de los
La decisin de crear un organismo con el fin especfico de proyectos de la primera fase de trabajo, a partir de los cua-
implementar la poltica de vivienda de Rio se tom en les comenz a concretarse los objetivos del programa.
agosto de 1993, durante un seminario realizado en la C- El Programa Favela-Bairro constituye una respuesta lci-
mara de Concejales, ocasin en que se anunci la creacin da y objetiva de la actual poltica de viviendas del munici-
del Grupo Ejecutivo de Assentamentos Populares (GEAP). Esta pio de Rio a la cuestin de los asentamientos espontneos
era la forma embrionaria de la Secretara Extraordinaria de de la ciudad. Por su intermedio, se rectifica la forma tradi-
Habitado que, menos de un ao ms tarde, se convertira, cional de intervencin de la administracin pblica en las
por fuerza de ley, en la Secretaria Municipal de Habitado do reas marginales de la ciudad, con el objetivo de integrar-
Rio de JaneiroSMH. las a la estructura urbana formal.
El objetivo central era expandir las iniciativas empren- Este programa acta como catalizador de los esfuerzos
didas en las administraciones anteriores, con objeto de es- pblicos y privados, con el fin de operar cambios en pro-
tablecer una compatibilidad entre los derechos individuales fundidad, influyendo en la calidad de vida en el espacio
y las posibilidades colectivas de construccin de la ciudad. construido, y en la preservacin del patrimonio ecolgico.
As, las inversiones pblicas fueron encauzadas hacia ac- Por su amplitud, los efectos positivos perseguidos se refle-
ciones propias de la colectividad: infraestructura y am- jan en la totalidad del territorio municipal, trascendiendo
biente urbano. los lmites de la ciudad informal.
A partir de estas definiciones, la Secretaria de Habitagao di- La transformacin de favelas en barrios se concreta con
versifica la forma de atencin de las demandas de vivienda, arreglo a la participacin directa de la poblacin en actua-
poniendo en marcha una serie de programas articulados, ciones simultneas en los mbitos fsico, urbanstico y so-
entre los que se cuentan: el Programa Regularizado de Lote- cial, abarcando:
amentos, dedicado a la complementacin de subdivisiones La construccin y/o complementacin de la infra-
irregulares y clandestinas infradotadas, con el fin de ade- estructura urbana bsica, sealando como de especial im-
cuarlas a los estndares establecidos por la legislacin ur- portancia la ampliacin del acceso de la poblacin a los
banstica municipal; el Programa Regularizado Fundiria, equipamientos y servicios de salud, seguridad y limpieza
responsable de la regularizacin de tenencia de los inmue- urbana.
bles, a fin de ampliar la base de legalidad en la ocupacin La introduccin en las favelas de elementos urbans-
Magalhes 197
ticos capaces de conferir a cada asentamiento el status de blico desempeaba el papel de ejecutor directo de las in-
barrio. Con este sentido, el tratamiento de los espacios tervenciones, encargndose de todas las etapas de trabajo,
pblicos, en el que se incluye la creacin de espacios mul- desde la elaboracin de los proyectos, hasta la conclusin
tifuncionales y la implantacin de mobiliario urbano ade- de las obras. Por ende, era previsible un determinado grado
cuado, cumple el papel de diluir la dualidad entre dos de resistencia de parte del equipo tcnico, para adaptarse a
realidades urbanasla formal y la espontneaprofunda- la nueva dinmica de trabajo propuesta. Esta adaptacin se
mente segregadas, aunque muchas veces, adyacentes en el ha logrado mediante profundos cambios en la estructura

espacio. institucional, adoptndose una estructura de tipo matricial,
La insercin de las favelas en el proceso de planifica- e invirtiendo considerablemente en la capacitacin de re-

cin, incluyndolas en la legislacin urbanstica ordinaria, cursos humanos. Esto ha permitido compaginar la amplia
en planes y programas, en la cartografa oficial, catastros y experiencia de los profesionales del equipo en el trato co-
mecanismos formales de control de uso y ocupacin del tidiano con las cuestiones de los asentamientos espont-
suelo. Se proyecta, asimismo, su inclusin en la programa- neos, con la ampliacin de su capacidad de gestin, habi-
cin de mantenimiento ordinario de los servicios y equi- litndolos para las actividades de supervisin y coordina-
pamientos instalados. cin de los contratos de las empresas responsables de la
La ejecucin de acciones de carcter social, con nfa- elaboracin de proyectos y ejecucin de obras. En este
sis en los programas de atencin a la infancia, juventud y punto hay que destacar la colaboracin con el Institute for
tercera edad, formacin profesional, generacin de empleo Housing and Urban Development Studies (IHS), cuya expe-
e ingresos, adems de actividades deportivas, culturales y de riencia internacional en el rea del desarrollo urbano apor-
esparcimiento. t nuevos contenidos al proceso de perfeccionamiento del
Como culminacin del proceso de integracin, se sea- equipo.
la la regularizacin de la situacin de tenencia del suelo, Todo ello se ha hecho, en paralelo con un profundo pro-
promoviendo no slo la regularidad urbanstica, sino tam- ceso de modernizacin y ampliacin de la capacidad ope-
bin la legislativa, como forma de garantizar el pleno y racional de la municipalidad en su conjunto y, en especial,
efectivo ejercicio de la ciudadana para las poblaciones mar- de la recin creada Secretara de Habitacao. En definitiva,
ginadas del municipio de Rio. puede afirmarse que el dilogo, la discusin y la pondera-
Un anlisis crtico y equilibrado de las oportunidades y cin de las opiniones tcnicas y de los ideales polticos fue
obstculos que se presentaban frente a los resultados del el camino que condujo a buen puerto la concrecin del
Programa Favela-Bairro sealan un saldo francamente programa.
positivo. Una nueva estructuracin de los organismos sectoriales
Durante la elaboracin del plan de trabajo, el equipo tradicionales de la administracin municipal dio lugar a po-
tcnico consider como un punto dbil de la estructura del sibilidades de cooperacin hasta entonces impensables. El
programa los problemas que podan provocar los conflictos establecimiento de macrofunciones, en las que se aglutinan
de poder planteados por los grupos vinculados al narcotr- organismos con competencias mutuamente interdepen-
fico interesados en el mantenimiento de la situacin de dientes propicia contactos ms estrechos e inmediatos. As,
aislamiento y segregacin a que se vean sometidos los ba- dentro de la macrofuncin de desarrollo urbano, la Secre-
rrios de viviendas informales. La puesta en prctica del pro- taria Municipal de Habitacao cuenta con la colaboracin de
grama demostr que tales presiones de hecho existan, y la la IPLANRIO, la empresa municipal de informtica y pla-
primera fase de trabajo no estuvo exenta de dificultades, neamiento, para la gestin de los contratos de proyectos de
pero con el tiempo se comprob que las barreras que arquitectura y urbanizacin; la Secretara Municipal de Obras
podan interponerse por esta va no eran tan firmes como e Servicos Pblicos participa directamente en la ejecucin de
la movilizacin de la poblacin para mejorar sus condicio- obras o emitiendo informes tcnicos en relacin con las
nes de vida. obras de contencin, dragados y drenaje superficial, adems
Otro obstculo fue la estructura institucional. Como se del mantenimiento y conservacin de vas y del alumbra-
dijo haba en el ayuntamiento una determinada cultura do pblico; la Secretara Municipal de Urbanismo acta en la
en el trato de las favelas y su urbanizacin. Durante los l- regularizacin de la situacin de tenencia de los inmuebles
timos diez aos, las intervenciones en asentamientos es- y en la legalizacin de las obras realizadas; la Secretara Mu-
pontneos se hacan con arreglo a los procesos de ayuda nicipal de Meio Ambiente es la responsable de las operaciones
mutua, por medio del Projeto Mutirao, en el que el poder p- de reforestacin y recuperacin de la vegetacin autctona,
198 Agenda social
mientras que la Fundagao Parques e Jardins se hace cargo del Agenda Social 2004, con motivo de la candidatura de Rio
mantenimiento de las plazas y reas enjardinadas creadas como sede de los juegos olmpicos.
a partir de la ejecucin del programa. La COMLURB, em- En el mbito internacional, el Banco Interamericano de
presa municipal de limpieza urbana, desarrolla mtodos Desarrollo (BID) es el asociado ms importante, y el prs-
alternativos de recoleccin de basuras, adaptados a las tamo del Banco asciende a cerca de US$192 millones, lo
condiciones topogrficas y de accesibilidad especficas de las que, en conjunto con los recursos propios del municipio,
favelas. totaliza los US$360 millones que estn invirtindose en

En el mbito de la Macrofuncin de Polticas Sociales, la noventa favelas. En estos momentos se estudia una nueva

Secretara Municipal de Desenvolvimiento Social es la encarga- etapa de financiacin, en condiciones idnticas a la ante-
da del mantenimiento de los Centros Municipais de Atendi- rior, que beneficiar a otras 92 favelas. Con ello, la totalidad
mento Social Integrado (CEMASIs), parte integrante de las de habitantes en favelas de tamao mediano tendr acceso
actividades del Programa Favela-Bairro, en los que se con- a las mejoras urbanas aportadas por el programa.
grega un amplio abanico de servicios sociales, respondien- Por lo expuesto, queda claro que el Programa Favela-
do a demandas desde la primera infancia hasta la tercera Bairro tuvo una capacidad de movilizacin muy amplia, y
edad. Las Secretaras de Educagao y Cultura ofrecen sus ser- que, en gran medida, su xito reposa sobre su habilidad
vicios regulares y promueven actos de inters para el p- para profundizar y perfeccionar estas relaciones de coope-
blico residente en favelas. racin, participacin e intercambio.
Tambin junto a la Administracin provincial, el Pro-
grama Favela-Bairro ha establecido acuerdos mediante un De los planes a las acciones:
convenio firmado entre el ayuntamiento y la CEDAE (em- un breve avance de resultados
presa provincial de aguas y alcantarillado), sta asume, en A diferencia del concepto que inspiraba las polticas de vi-
conjunto con la SMH, las actividades de ejecucin, opera- vienda adoptadas con anterioridad en el municipio de Rio,
cin y mantenimiento de las redes de agua y alcantarillado hoy el ayuntamiento se atiene al criterio de que los habi-
en las favelas, adems de aprobar los proyectos respectivos. tantes de la ciudad hasta ahora excluidos de los beneficios
La FEEMA participa de la evaluacin de impactos ambien- urbanos, tienen derecho a ejercer plenamente la ciudada-
talesque son netamente positivosderivados de las in- na, mediante el acceso a los mismos servicios con que
tervenciones del programa, adems de controlar los puntos cuentan los dems residentes. En lugar de las remociones
de interseccin entre operaciones de reforestacin y reas obligadas (como en el pasado), el ayuntamiento se dedica
protegidas, de preservacin ambiental. Existen an coope- a desarrollar los asentamientos existentes, a la vez que am-
raciones eventuales con la CEHAB, en lo referente al rea- pla la vigilancia sobre el brote de futuras invasiones de tie-
sentamiento de familias en inmuebles de su patrimonio. rras. La poltica adoptada en relacin con las favelas
Las Universidades Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) y Fede- persigue la integracin a la ciudad formal por medio de la
ral Fluminense (UFF) se han sumado a los esfuerzos del Pro- proteccin legal de los derechos de los vecinos de perma-
grama Favela-Bairro, actualizando la visin acadmica sobre necer en sus reas de residencia, a la vez que se mejora las
la cuestin de los asentamientos, hasta el punto de pro- condiciones de vida en ellas.
yectar la creacin de un curso de tercer ciclo dedicado al Aproximadamente un 18 por ciento de los habitantes
tema. Se incrementan los proyectos de investigacin y, de Rio de Janeiro, o sea cerca de 990.000 personas vive en
merced a un convenio firmado entre la SMH y la FINEP, se favelas. El Programa Favela-Bairro, en su primera etapa,
lleva a cabo el proyecto de evaluacin de resultados del Pro- elev la calidad de vida de 300.000 habitantes de favelas, lo
grama Favela-Bairro, con la participacin de las Universi- que equivale a un 30 por ciento de la poblacin favelada
dades y del Instituto Brasileiro de Administrado Municipal total. Esta cifra corresponde a la mitad de los habitantes en
(IBAM). Este ltimo presta tambin su apoyo en la organi- favelas de tamao mediano, situadas entre las 500 y los
zacin de cursillos y seminarios. 2.500 viviendas. En la tercera fase sern atendidas favelas
Otras entidades, como el Rotary Club, clubs deportivos, ms grandes, mientras que las de tamao pequeo sern
iglesias, y ONG asumen distintos grados de participacin, objeto de intervenciones especficas, basadas en el sistema
sea por la proximidad fsica de los asentamientos y rela- de ayuda mutua. Esta distribucin fue adoptada por en-
ciones cotidianas con stas, sea por afinidad a la temtica tenderse que la dimensin del asentamiento y su volumen
de viviendas para sectores de bajos niveles de ingreso. Mu- de poblacin son factores determinantes del estableci-
chas de estas iniciativas responden simultneamente a la miento de la metodologa y prcticas de trabajo.
Magalhes 199
CUADRO 4.2. PROAP RIO I (1a ETAPA) fueron iniciadasy otros 15 proyectos estn en fase final de
CUADRO SINPTICO DEL PROGRAMA FAVELA-BAIRRO elaboracin.
Para la tercera fase, se iniciaron dos proyectos, mientras
fases Nmero Poblacin Plazos
de favelas atendiad
se prepara las licitaciones para los 22 restantes. El inicio de
beneficiadas la cuarta fase est previsto para el mes de abril de 1997. Al
Inicio Tftnno final del perodo de ejecucin de las cuatro primeras fases
1* 22 $5.251 09/09/94 $0/12737 del programa, en diciembre del 1998, se habr actuado en
2* 27 S7.825 26/09/95 30/12/97

3* 90 favelas, beneficiando a una poblacin de aproximada-
24 81945 20/09/96 30/09/98
mente 316.000 personas. Para entonces, habr cambiado el

4 17 79.106 20/04/97 30/12/98
90 paisaje urbano de la ciudad, y el ejercicio de los derechos y
TOTAL 36.127 09/09/94 30/12/98
obligaciones de los ciudadanos ser ms equitativo.
CUADRO SINPTICO DE LAS INVERSIONES
Narcotrfico y violencia
?*Se* Inversiones {en 8$)
La consolidacin de los resultados
Proyectos Obras Total La transformacin de favelas en barrios plantea el problema
a
1 1.977.609 69.615.819 7LS93.429 de la preservacin de la calidad espacial obtenida. Con
2* 4.371.664 103.930.232 108301,897 arreglo a la filosofa que orienta el Programa Favela-Bairro,
3* 4,907.925 98JS0.500 101688.425 basada, en ltimo trmino, en el ejercicio de la ciudadana,
4 2.270J86 75.614.000 77.884.786 los derechos y obligaciones de los ciudadanos se ponen a la
TOTAL 13.527.986 347.940.551 361.468.538 orden del da. Si, por un lado, el poder pblico asume el
deber de urbanizar las favelas, integrndolas a la estructu-
CUADRO DE LA SITUACIN ACTUAL DE LAS
ra urbana formal, por otro, a los vecinos les corresponde
INTERVENCIONES EN FAVELAS, POR FASES
participar en el mantenimiento de los beneficios implan-
tados. Persiste, por lo tanto, el concepto segn el que la re-
Situacin 1*fa$e 2" Fase 3* Fase 4* fase TotaJ
novacin urbana es posible nicamente mediante la
Obra en ejecucin 18 1 0 0 19
14 0 0 14
participacin efectiva de todos los actores de la escena
Obra en proceso de licitacin 0
Obra a ser licitada 4 12 24 17 57
urbana.
TOTAL 22 27 24 17 90
El Ayuntamiento de Rio, por medio del Programa Con-
Proyecto concluido 18 16 0 0 33 servando os Novos Bairros, se propone prestar un servicio de
Proyecto en eabwacJon 4 11 2 0 18 orientacin urbanstica con el fin de garantizar la conti-
Proyecto en proceso de licitacin 0 0 22 0 22 nuidad del proceso integrador deflagrado con las inter-
Proyecto a ser licitado 0 0 0 17 17 venciones del Programa Favela-Bairro. Este trabajo est
TOTAL 22 27 24 17 90 orientado hacia dos vertientes principales: por un lado, un
proceso educativo y de concienciacin de la poblacin
PROAP RIO II (23 ETAPA) sobre la necesidad de adoptar un nuevo cdigo de con-
CUADRO SINPTICO DEL PROGRAMA ducta, incluida una transformacin de comportamiento
frente a su habitat. Por otro, la mediacin, o la gestin de
Numero Poblacin Inversiones (en R5)
de favelas atendida las relaciones entre el nuevo barrio y las instancias admi-
beneficiadas nistrativas responsables de la prestacin de servicios urba-
Proyectos Obras Total
nos, incluida la fiscalizacin sobre las nuevas edificaciones.
92 324359 7.880.000 197,000.000 204.880.000
Ms concretamente, el trabajo se organiza en torno a los
Postos de Orentafao Urbanstica e Social (POUSOs), localiza-
dos en los barrios intervenidos, y contando con un equipo
Los logros del Programa Favela-Bairro hasta el momento, necesariamente interdisciplinario que, en interaccin coti-
pueden expresarse sintticamente por intermedio de la si- diana con los vecinos, adems de prestar servicios de orien-
tuacin actual de los distintos proyectos y obras: de las 49 tacin tcnica, funciona como una representacin local
favelas pertenecientes a las dos primeras fases del programa, del poder pblico, cercana y de fcil acceso, hasta la com-
34 tienen proyectos concluidosde los cuales, 19 obras pleta integracin del nuevo barrio a la ciudad.
200 Agenda social
REFERENCIAS
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Alice. 1996. Prefeitura em equipamentos esportivos para bairros
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pblica em favelas do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro: . 1995. Poltica habitacional da cidade do Rio de

Prefeitura/SMH, Grupo Habitat/UFRJ; Sao Paulo: Janeiro. Rio de Janeiro: SMH.

Pro-Editores.
. 1996b. Programa Favela-Bairro: integrado de
Geracao de emprego e renda / alternativas para as 16 favelas favelas no Rio de Janeiro. Rio de Janeiro: IPLANRIO.
incluidas na prmeira etapa de Programa Favela-Bairro do
Rio de Janeiro. 1996. Rio de Janeiro. Taller de trabajo.
Prefeitura/SMH, IBAM.
201
El CAVIP:
mejoramiento integral del habitat
popular urbano en el Ecuador

Alberto Rosero1
S egn un informe del Banco Mundial, se estima que el 35

por ciento de la poblacin ecuatoriana vive en extrema
recen por lo general de tres de los cuatro servicios siguien-
tes: agua potable, alcantarillado, recoleccin de desechos y
pobreza y que el 52 por ciento vive en condiciones de transporte colectivo, y el acceso a esos servicios es mnimo.
vulnerabilidad, es decir que corre gran riesgo de caer en esa No existen o funcionan muy mal las infraestructuras de es-
situacin. El mismo informe seala que en las zonas urba- cuelas, parques, centros de salud y guarderas infantiles.
nas, uno de cada cuatro habitantes se halla sumido en la Las poblaciones estn amenazadas por desprendimientos,
extrema pobreza y que un 14 por ciento adicional se en- deslaves e inundaciones derivados de la ocupacin indebi-
cuentra en situacin de alto riesgo. Se considera que una fa- da de los suelos y por la falta de las medidas ms elemen-
milia se encuentra en extrema pobreza cuando sus ingresos tales de seguridad. Se observan igualmente indicios de
globales no le permiten acceder a la canasta alimenticia m- agresin y violencia en las calles y otros espacios pblicos.
nima, y en riesgo, o sea en situacin vulnerable, cuando no La atencin oficial se ha concentrado en el problema de
puede cubrir la canasta familiar bsica. En trminos gene- la vivienda como hecho fsico tangible. Los gobiernos, inde-
rales, los unos y los otros son pobres y viven en condicio- pendientemente de su orientacin poltica, han reivindi-
nes inaceptables. cando el nmero de viviendas construidas como indicador
La familia tpica que puebla los sectores marginales urba- directo de la eficiencia de su gestin y no han tomado en
nos del Ecuador posee las siguientes caractersticas: el jefe cuenta otros aspectos colaterales y a veces ms importantes,
de hogar es una mujer con 4 5 hijos menores de 14 aos como el mejoramiento de las condiciones ambientales y de
a su cargo; el ingreso promedio mensual es de US$172, ge- servicios. No se declar, o no se tom en cuenta, la parti-
nerado por dos de sus miembros; el gasto en alimentacin cipacin ciudadana en todos estos procesos o la coordina-
absorbe alrededor del 60 por ciento de su ingreso, no le per- cin con otros sectores como por ejemplo los gobiernos
mite financiar la canasta familiar bsica y, como se dijo, en locales o las organizaciones privadas que llevan a cabo sus
muchos casos ni siquiera la canasta alimenticia; y el resto actividades en los mismos campos y lugares. En general, el
del ingreso lo dedica a atender por orden de prioridad, las peso de la accin estatal se centr en programas de nuevas
necesidades de vivienda (hasta el 28 por ciento), movilidad viviendas, cada vez ms alejadas de los centros consoli-
y transporte, compra de agua potable, salud y educacin. dados, que representaron gastos desmesurados en infra-
Estas familias habitan viviendas deficitarias en tamao, ca- estructura, y en particular, costos urbanos cuantiosos y
lidad, equipamiento y seguridad. Existen indicios de que el permanentes. Lo ms grave fue que la poblacin objetivo
entorno de las viviendas es inseguro y propicio a la vio- no result ser la de menores recursos, como se pretenda,
lencia, en especial dirigida a las mujeres y los menores. sino otros grupos sociales con mejores posibilidades eco-
Los sectores urbanos en los que se viven estas familias ca- nmicas y diferentes concepciones culturales. El desajuste
entre los productos generados y los grupos objetivo y sus re-
i Asesor de CAVIP y GTZ. querimientos, es evidente.
202 Agenda social
La capacidad de respuesta del Estado ha sido limitada en Dar prioridad al criterio de mejorar y desarrollar los
cantidad, y especialmente en calidad. Los mtodos aplica- asentamientos existentes, los que constituyen la mdula del
dos para resolver el problema partan de errores graves de dficit cualitativo, para minimizar los costos de adquisi-
concepto que impidieron poner en marcha procesos soste- cin de suelo, redes, servicios y estructura vial, antes de
nibles y generar productos (soluciones) eficaces, eficientes crear nuevos asentamientos cada vez ms alejados de los
y efectivos. A continuacin se sealan algunos de los erro- centros consolidados.
res. El Estado ha asumido la solucin del problema de los Fortalecer y orientar la capacidad de decisin y accin

sectores ms pobres con un enfoque paternalista, autorita- de los grupos objetivo para que puedan enfrentar por s

rio y verticalista, que impide garantizar la viablidad de los mismos el problema, por la va de procesos sostenidos de
procesos; ha considerado que la poblacin marginal urbana asistencia y capacitacin en tcnicas que involucren el me-
no tiene capacidad de pago, formacin tcnica o decisin, joramiento de sus viviendas, de su entorno o barrio y, en
lo cual ha impedido que se aproveche la capacidad de traba- particular, de su condicin social personal y colectiva. Den-
jo de la comunidad, y por lo tanto, que se reduzcan los cos- tro del grupo objetivo se ha asignado prioridad a la capaci-
tos; ha concebido soluciones ineficaces que no son congru- tacin de los segmentos permanentemente discriminados,
entes con las necesidades de los beneficiarios, son ajenas a como las mujeres jefas de hogar, los jvenes y algunos gru-
su cultura e inasequibles a su economa; ha decidido unila- pos tnicos.
teralmente que slo los programas de nuevas viviendas son Alentar la participacin de los gobiernos locales como
las soluciones vlidas, sin considerar que muchos pobla- gestores del desarrollo urbano fortaleciendo su relacin
dores de las zonas marginales no quieren desplazarse de sus con los grupos ms numerosos y a la vez ms desatendidos,
asentamientos y prefieren que se mejoren las condiciones; mediante la ejecucin de actividades concertadas para me-
ha deslindado el problema de la vivienda de otros campos jorar los servicios, ordenar el uso del territorio y proteger el
ligados a l: el medio ambiente, la organizacin social, la se- medio ambiente.
guridad y el mejoramiento de los ingresos; ha prestado Coordinar las actividades de entidades pblicas y pri-
poca atencin a los efectos graves de esos programas sobre vadas que actan dentro de las mismas zonas urbanas para
la estructura de las ciudades y sus gobiernos locales; y ha lle- optimizar los recursos y capacidades instaladas.
gado a la conclusin de que por ms esfuerzos que se hagan, Crear o adaptar procedimientos y tcnicas de asesora-
el problema de la vivienda no puede solucionarse. miento y capacitacin, que permitan una rpida transfe-
Esta visin derrotista o conformista no ha sido compar- rencia hacia el grupo objetivo, para que ste logre resultados
tida por todos los actores involucrados en el problema. Por tangibles, rpidos y adecuados a su economa, su saber y su
el contrario, existen en el Ecuador muchos grupos profe- cultura.
sionales que proponen enfoques diferentes y llevan a cabo Crear lneasfinancierasestables en condiciones acce-
acciones distintas, algunas de baja escala y casi sin recursos. sibles para las familias involucradas, que garanticen su per-
La coyuntura derivada de una iniciativa de la Sociedad Ale- manencia y durabilidad.
mana de Cooperacin Tcnica (GTZ), llevada a cabo con el Instaurar un sistema permanente de autoevaluacin
Banco Ecuatoriano de la Vivienda (BEV), un ente estatal, del proceso con la participacin del grupo objetivo y de los
que se explicar ms adelante en mayor detalle, ha permiti- dems actores involucrados en el problema.
do sentar las bases del Programa Centros de Asesoramiento
de la Vivienda Popular (CAVIP) cuyo modesto pero vigoroso Creacin del CAVIP
programa est orientndose por un camino promisorio. El programa CAPIV se inici en 1995 con la firma de un
acuerdo entre Ecuador y Alemania, y en cuyo marco en
Cmo enfrentar la situacin junio de 1997 se estableceran 22 centros de asesoramien-
La estrategia to en varias ciudades del pas que abarcaran a cerca de
Para hacer frente a la situacin descrita, se esboz una es- 20.000 familias, con el objeto de enfrentar el dficit cuali-
trategia con los elementos siguientes: , tativo de vivienda en las zonas marginales urbanas del pas;
Focalizar la atencin en los grupos sociales en situa- a poner en prctica la estrategia mencionada y a corregir fa-
cin de pobreza que se asientan en la periferia de las zonas llas anteriores.
urbanas del pas, ofrecindoles una opcin para que puedan El programa se concentr originalmente en la vivienda
enfrentar su problema habitacional de manera efectiva, y se denomin Programa Nacional de Asesoramiento para
permanente y protagnica. la Construccin y Mejoramiento de la Vivienda Popular.
Rosero 203
Una vez realizadas las primeras acciones y obtenidos los re- Desarrollo de pequeos proyectos de saneamiento am-
sultados correspondientes, se consider indispensable in- biental, en especial de recoleccin y tratamiento de dese-
corporar el mejoramiento de las condiciones ambientales chos, formacin y explotacin de viveros; creacin de redes
(mejoramiento de barrios y nfasis en el fortalecimiento de de huertos y manejo de animales menores.
la organizacin social). El nombre del programa no repre-
sentaba su contenido, razn por la cual se decidi titularlo Fortalecimiento de organizaciones sociales
Centros de Asesoramiento de la Vivienda Popular (CAVIP), Asesoramiento y capacitacin permanente a la pobla-

en representacin de los elementos clave del programa, cin en los siguientes campos: formacin de lderes, grupos
situados en el corazn de los asentamientos ms pobres minoritarios discriminados, tcnicas artesanales diversas,

desde donde se brinda asistencia tcnica y financiera a la escuelas para padres y relaciones familiares.
poblacin. Desarrollo de pequeos proyectos destinados a mejo-
El programa bsico de trabajo contempla la concesin de rar en general los ingresos mediante la creacin de grupos
2.000 crditos, el mejoramiento o la reposicin de 3.000 productivos y desarrollo microempresarial, este ltimo en
viviendas (con y sin crdito), la prestacin de 3.000 aseso- proceso de consolidacin.
ras, la realizacin de 500 talleres de capacitacin, el desarro-
llo de 30 pequeos proyectos; la creacin y operacin de Cmo opera
300 huertos agrcolas y la recuperacin de reas verdes, pro- El Banco Ecuatoriano de la Vivienda (BEV), ejecutor y
teccin de laderas y control de riesgos en todos los centros. responsable del programa, con la asistencia tcnica de la
GTZ, ha instituido Centros de Asesoramiento de la Vivien-
Qu servidos presta da Popular en los asentamientos marginales ms pobres de
El CAVIP promueve que el grupo objetivo genere tres pro- varias ciudades del pas, desde los cuales ofrece servicios a
ductos bsicos: viviendas de mejor calidad, mejoramiento la comunidad por medio de equipos especializados. La co-
del medio ambiente y fortalecimiento de organizaciones so- ordinacin de los servicios est a cargo de un cuerpo de
ciales. Para ello ofrece los siguientes servicios: asesores que conforman el centro nacional que funciona
bajo el control de dos instancias superiores: el comit
Viviendas de mejor calidad de operaciones y el de gestin. Desde el punto de vista
Asesoramiento a los pobladores y capacitacin perma- administrativo, la organizacin funciona bajo la estruc-
nente en tcnicas alternativas de construccin, que pueden tura orgnica del Banco y se acoge a sus disposiciones y
aplicar a sus actuales viviendas, dentro de ciertos lmites de reglamentos. El CAVIP trabaja con base en un plan previa-
costo. mente acordado entre el BEV y la GTZ, para lograr objeti-
Asistenciafinancieraen la forma de crditos en unida- vos y resultados concretos y concomitantes con el enfoque
des de valor constante ms el 1 por ciento anual, destina- descrito.
dos a financiar los costos del mejoramiento o la reposicin Cada uno de los centros formul su plan de trabajo es-
de las viviendas. pecfico con la ms amplia participacin de la comunidad
Financiacin de pequeos proyectos productivos: respectiva, para lo cual tom como base el plan operativo
banco de materiales, talleres productivos relacionados con general.
la construccin. El proceso puede resumirse de la manera siguiente:
Asesoramiento para la creacin de grupos de ayuda Identificacin o seleccin del sector o barrio. Anlisis
mutua o comits de autoconstruccin de viviendas. tcnico de las condiciones fsicas y sociales del asenta-
Asesoramiento en aspectos legales, para regularizar la miento e informe de viabilidad.
tenencia del inmueble; y en aspectos financieros para ac- Contactos con las organizaciones representativas para
ceder al crdito del BEV o de otras entidades financieras. definir obligaciones y derechos globales. Suscripcin de
convenios o acuerdos, si es necesario.
Mejoramiento del medio ambiente Formulacin del plan de trabajo bsico para el primer
Asesoramiento y capacitacin permanente en aspectos ao, con participacin de representantes de la comunidad,
ambientales: control de riesgos fsicos y recuperacin de es- de otras organizaciones y de los tcnicos del CAVIP.
pacios urbanos mediante la proteccin de laderas, la edu- Planificacin detallada de los procesos de capacita-
cacin ambiental, la agricultura urbana, la creacin de reas cin, asistencia tcnica, formacin de grupos de vivienda
verdes, y la arborizacin urbana. y/o huertos; asesoramiento directo en aspectos legales, fi-
204 Agenda social
nancieros (trmite de crditos) de obras y otras actividades, Bienestar Social, trabajan en forma coordinada con el
con participacin y anuencia del grupo objetivo. CAVIP, especialmente en programas dirigidos a grupos so-
Desarrollo de los procesos y actividades previstas en el ciales discriminados.
plan: asesoramiento, capacitacin, construccin de proto-
tipos de demostracin, conformacin de bancos de mate- Resultados logrados en los primeros dieciocho
riales y otros. meses de operacin del programa
Aplicacin de los sistemas de seguimiento y evaluacin El tiempo transcurrido desde la puesta en marcha del pro-

del programa y sus resultados con base en un plan e indi- grama ha permitido registrar resultados y logros cualitati-

cadores especficos. vos y cuantitativos.
Cmo participan los distintos agentes Logros cualitativos

El papel protagnico corresponde a la comunidad que, a m Cambios en la actitud de los grupos sociales del proyecto.
travs de la activa participacin y la asistencia tcnica y fi- Los principales indicadores son: exigencia de participacin
nanciera del BEV-GTZ, logra los resultados o productos b- en la toma de decisiones relacionadas con los sectores ur-
sicos ya citados: el mejoramiento de la vivienda, del barrio banos y los barrios, activa participacin en la formulacin
y de su organizacin social y, asimismo, el control perma- de planes de trabajo para el sector originados en el CAVIP,
nente del cumplimiento del plan de trabajo. u otros organismos pblicos y privados que actan en el
El Banco Ecuatoriano de la Vivienda es el ejecutor del sector; conformacin de grupos de vivienda, redes de huer-
programa y aporta recursos para crditosalrededor de un tos y bancos de materiales, que planifican, dan prioridad y
milln de dlares anualesdirigidos a financiar la cons- evalan los procesos de asistencia tcnica y crediticia y
truccin y el mejoramiento de las viviendas y, en menor es- confieren viabilidad a los procesos realizados; inicio de un
cala, ciertas obras de mejoramiento de barrios y parte de la proceso de liderazgo entre representantes de los grupos dis-
capacitacin del grupo objetivo, equipos y logstica (veh- criminados, entre ellos la mujer.
culos, mquinas y herramientas) que demanda la ejecu- Cambios de actitud en algunas entidades del Estado y muy
cin del programa. concretamente en el Banco Ecuatoriano de la Vivienda, en apoyo
La Sociedad Alemana de Cooperacin Tcnica, con un de esta nueva iniciativa. Algunos indicadores son los si-
fondo no reembolsable cercano al medio milln de dla- guientes: creacin de lneas de crdito especficas para el
respara los dos primeros aosorienta el proceso en ge- programa; aceptacin de garantas no hipotecarias para la
neral; capacita al personal de la contraparte; planifica y concesin de los crditos; fijacin de tasas de inters equi-
sustenta el proceso de seguimiento y evaluacin del pro- valentes a la tercera parte de las tasas comerciales; apoyo
grama; financia en su mayor parte los talleres de capacita- an limitadoa actividades de mejoramiento de barrios y
cin del grupo objetivo, en los tres campos citados; financia fortalecimiento de la organizacin social, destinando fon-
la construccin de los prototipos de demostracin; aporta dos para financiar talleres y otras actividades que antes no
recursos y asistencia tcnica para la creacin de los bancos eran consideradas como parte del campo de la vivienda.
de materiales, y en general provee recursos para ciertos gas- Cambios en la actitud de algunos municipios, en especial
tos logsticos. los de Quito y El Puyo, respecto de su intervencin en los
Los gobiernos locales, hasta ahora con limitaciones, procesos de vivienda popular. As lo demuestra una nutri-
participan en la realizacin de ciertas obras de mejora- da agenda de cooperacin mutua en talleres y seminarios,
miento urbano y en procesos de capacitacin relacionados la suscripcin de convenios de coparticipacin, la apertu-
con el CAVIP y sus grupos sociales; facilitan la legaliza- ra para legalizar la tenencia de ttulos, agilizar procesos de
cin de ttulos de propiedad y el desarrollo de los procesos aprobacin de planos y concesin de permisos, el aporte de
de aprobacin de planos o concesin de permisos de maquinaria y equipos para obras de mantenimiento o me-
construccin. joramiento de barrios.
Las entidades no gubernamentales, cuando sus mbitos Cambios de actitud en algunas entidades estatales de pro-
de accin coinciden con los del CAVIP, han asumido res- teccin social, con las que se han celebrado convenios de
ponsabilidades, previa suscripcin de los convenios coparticipacin conjunta dentro de los sectores.
rrespondientes, para la capacitacin del grupo objetivo en Indicios de inters parparte de algunos representantes del
aspectos sociales y econmicos. sector financiero privado de participar en los procesos de me-
Algunas entidades estatales, como el Ministerio de joramiento de la vivienda popular que se ha manifestado, en
Rosero 205
conversaciones continuas y armnicas, si bien an que- "de arriba". La labor concertada, la adopcin de decisiones
dan muchos temas por resolver. conjuntas y en equipo, crea en el sector estatal una sensa-
cin de prdida de poder y obliga a los grupos ciudadanos
Logros cuantitativos que no estn preparados, a participar en actividades total-
m Se han sustentado y se aplican procedimientos meto- mente nuevas para ellos. Los tcnicos, al ver afectada su ru-
dolgicos para la mayora de los procesos de asistencia tc- tina de trabajo "normal", se resistieron en un principio a
nica que permiten la reproduccin ms fcil por parte de adaptarse al horario y las posibilidades de la comunidad, y
otras instancias o personas. si bien se han logrado grandes avances en este aspecto, la

En materia de costos se cuenta con dos sistemas de labor ha exigido grandes esfuerzos y constante atencin.

obras completos y vlidos para la poblacin de estos asen- Poca confianza del grupo objetivo en la efectividad y efi-
tamientos (construccin de hasta 50 metros cuadrados con ciencia del Estado para resolver sus problemas. Una accin
un costo total de US$2.000 que no incluye el aporte de permanente del proceso de asistencia tcnica est orienta-
mano de obra); aceptacin y posibilidad de duplicacin da a devolver o crear confianza en el sector estatal con fun-
por parte de la comunidad; rapidez de ejecucin (entre tres damento en resultados tangibles y rpidos. Por ejemplo, la
y cuatro semanas) y alcance y flexibilidad para introducir tramitacin lenta de los prstamos en el BEV crea barreras
cambios. entre los tcnicos y los grupos de beneficiarios, que afectan
Se han desarrollado varios pequeos proyectos de sa- el propsito central del programa.
neamiento ambiental relacionados con la recoleccin de de-
sechos con plena gestin de la comunidad y aplicacin de Recursos limitados
tcnicas alternativas. Financieros, recursos insuficientes de la entidad ejecutora
Se han recuperado ms de 2.000 metros cuadrados de (BEV) para financiar los crditos y remunerar adecuadamen-
reas urbanascon aportes significativos de la propia co- te a sus tcnicos, debido a que an no se ha consolidado el
munidadque se han transformado en lugares de recreo al nuevo enfoque que trata de modificar una tendencia de
servicio de la poblacin y de la ciudad. Los gobiernos loca- ms de 30 aos.
les han promovido y participado en procesos de recupera- Profesionales. No se dispone de personal suficientemente
cin de reas de gran superficie. capacitado en la institucin, ni tampoco en el mercado
En el cuadro 4.3 se presentan los logros cuantitativos de profesional externo. Las universidades utilizan un modelo
las actividades del CAVIP. de formacin obsoleto que casi nunca se ajusta a las nece-
sidades nacionales reales.
Principales obstculos Tcnicos. Limitado desarrollo de tcnicas alternativas de
El programa ha debido en algunos casos superar problemas construccin de viviendas, infraestructura y servicios urba-
y situaciones muy difciles de modificar, y la mayor parte de nos y promocin social. En el sector no se percibe la impor-
las veces ha tenido que limitarse severamente por causa de tancia de modificar los procesos. La actitud excesivamente
ellos. A continuacin se sealan los ms importantes: conservadora, tanto en el sector pblico como el privado,
Condiciones econmicas adversas. La pobreza de los gru- impide que se confe en nuevos sistemas.
pos sociales que participan en el programa es un hecho real Falta de participacin de los sectores productivos privados. Los
y permanente. El acceso al crdito del CAVIP, a pesar de sus productos disponibles en el mercado no toman en cuenta
condiciones favorables, est fuera del alcance de gran parte al sector popular y es muy difcil lograr tcnicas de cons-
del grupo objetivo. truccin que ofrezcan alternativas reales con base en los
Dificultad para adaptarse al cambio. Tanto las entidades productos disponibles.
estatales como las organizaciones comunitarias han estado Decisiones polticas de coyuntura, contradictorias con el esp-
acostumbradas a que las soluciones de vivienda provengan ritu del programa. En la actualidad el gobierno promueve
CUADRO 4.3. CAVIP ACTIVIDADES REALIZADOS
Mejoramiento vivienda Mejoramiento ambiental Fortalecimiento ocfat

Nmero de No, de No, de
familias frmulas Asesoramiento Crditos Prototipos Talleres Huertos en Talleres Talleres personas
Involucradas involucradas prestado concedidos realizados operacin realizados realizados capacitadas
n 17.600 1156 848 9 126 108 120 100 2132
206 Agenda social
acciones en el sector de la vivienda que reivindican el pater- metida. Como parte de los procesos, se han formado gru-
nalismo en todas sus facetas: anulacin de la participacin pos hortcolas y de vivienda que crean y mantienen una
ciudadana en las instancias de decisin, subsidios muy ele- identidad propia dentro del sector y generan una compe-
vados, creacin de expectativas de atencin inmediata, etc. tencia saludable no slo en el logro de sus propios objeti-
Competencia desigual con otros programas. Hay ONG que vos y los del programa, sino tambin de otros propsitos
ofrecen programas paternalistas, que proponen y llevan a que contribuyan a la superacin personal y colectiva.
cabo soluciones superficiales pero llamativas, basadas en La comunidad asimila los procesos de tcnicas ambien-

aportes monetarios que benefician a muy pocas personas y tales y de organizacin social constructivas. Se han desa-
no capacitan a la comunidad para repetirlas. Estas acciones rrollado, con las limitaciones ya anotadas, procedimientos

de las ONG orientadas a los segmentos ms pobres de la po- sencillos y transparentes que permiten en todo momento
blacin, son de carcter demaggico y causan ms dao que la posibilidad de mejora o modificacin de acuerdo con el
las polticas contradictorias del Estado, porque no existe saber y la realidad de cada instancia. En algunos casos la co-
control efectivo sobre ellas. munidad efectu cambios en los procesos y desarroll ins-
Elevado costo de la asistencia tcnica. La asistencia tcnica trumentos ms tiles de concertacin.
an mantiene niveles de eficiencia reducidos que en la ac- La comunidad entiende que los logros y resultados
tualidad superan el 10 por ciento de los recursos destinados que persigue dependen en gran parte de su decisin de lle-
al crdito y obedecen al tamao y organizacin del BEV. varlos adelante. Las tcnicas de asesoramiento y asistencia
Esta situacin, que se est corrigiendo y a la que se presta tcnica se fundamentan en logros rpidos por parte de los
ahora mucha atencin, podra ser un factor limitante de las beneficiarios. El objetivo del programa no es mejorar las
opciones de financiacin que prevn niveles de costos ms condiciones de vivienda de los sectores ms pobres, sino
bajos. No obstante, cabe sealar que se trata de un progra- convertirse en una opcin vlida para que los grupos so-
ma de asesoramiento que recurre al crdito como medio in- ciales lo logren. La comunidad est aprendiendo a recurrir
dispensable para concretar resultados y, como tal, el costo otras fuentes, y en especial a solicitar lo que requiere y a
de la asistencia ser siempre comparativamente ms alto. ofrecer lo que efectivamente puede dar.
Falta de comunicacin y difusin del programa. La difusin La comunidad comprende y acepta que debe cumplir
y promocin el programa es y debe ser por el momento li- con sus obligaciones, especialmente las crediticias. Esta
mitada, por cuanto no existe posibilidad de cumplir con condicin permite mantener durante un tiempo conside-
una demanda mayor que la originalmente prevista. A pesar rable los recursos financieros, pero lo ms importante es que
de estas limitaciones, existen constantes solicitudes de di- crea hbitos de responsabilidad y de autoestima, que a la
versos sectores urbanos por los servicios del CAVIP. larga permiten una respuesta ms firme y uniforme.
Riesgo frente a los cambios administrativos. A pesar de que El programa y la idea que sostiene han adquirido pres-
el programa se ha consolidado dentro del aparato institu- tigio. Muchos grupos sociales localizados en varias ciudades
cional del BEV, que est en permanente fortalecimiento, las del pas se dirigen frecuentemente al CAVIP o al BEV para
orientaciones sobre poltica de vivienda afectan la marcha solicitar la "instalacin de un CAVIP" en su barrio. Por otra
del proyecto. parte, varias entidades no gubernamentales que trabajan en
los mismos sectores, aspiran a colaborar con el programa
Viabilidad y posibilidad de aplicacin y solicitan capacitacin. Varias entidades internacionales,
en otros casos entre ellas el Banco Mundial, el BID y el Programa de Ges-
En este punto se tratan estos dos aspectos y, al mismo tiem- tin Urbana, han manifestado inters en conocer el pro-
po, se supone que la idea que persigue el programa tiene grama y analizar la posibilidad de desarrollar proyectos
mayor sustento si ofrece la posibilidad de que pueda ser re- conjuntos. Esta imagen generada por el CAVIP permite
petido por numerosos grupos o agentes, con o sin la parti- crear mayores oportunidades de permanencia y evolucin
cipacin del programa. del programa.
Creemos que el programa tiene buenas posibilidades de El programa esflexibley se adapta a condiciones cam-
permanencia en el tiempo porque: biantes. Puede actuar con recursos financieros provenien-
La comunidad se identifica con el criterio y las pautas tes de otras fuentes, por ejemplo cooperativas, bancos y
del programa. En muchos casos se ha podido observar que fondos propios de los beneficiarios, lo cual facilita la cap-
refleja en su organizacin social los principios de partici- tacin de recursos que subsanen, al menos parcialmente, la
pacin activa, deliberante, crtico-constructiva, y compro- deficiencia del ente ejecutor. Paralelamente puede trabajar,
Rosero 207
y as lo hace, con otras entidades que manejan recursos pro- privado desarrollen sus actividades con y para la poblacin
pios, mediante el aporte de tcnicas y procedimientos de ms pobre.
asistencia tcnica y capacitacin. Que las entidades a cargo de la formacin profesional, la
orienten, no slo a los campos de la ingeniera y la arqui-
Expectativas tectura, sino de la economa, la promocin social y otros
Desde su inicio, el programa busc transferir al ms amplio campos afines, dentro de conceptos ms ajustados a la re-
nivel y con la mayor transparencia, los criterios y el enfo- alidad.

que validados por su experiencia. Por el ms amplio nivel Que los profesionales y organizaciones no gubernamen-
se entiende fundamentalmente a la poblacin marginal, a tales lleven a cabo los procesos de asistencia tcnica a estos

las instituciones que trabajan en el sector de la vivienda y grupos, a la luz de un conjunto de criterios y objetivos que
a las del sector privado que an no han considerado o no el programa haya demostrado que son viables y posibles.
conocen las ventajas que podra encerrar su actuacin den- Que el sector oficial, en este caso el Banco de la Vivien-
tro del campo de la vivienda popular. da y otras instituciones afines, asuman el papel de orienta-
Con base en esa visin de futuro se prev en el corto dor y contralor de los procesos, aporte recursos financieros
plazo: como entidades de segundo piso y delegue de manera pau-
Que las entidades productivas y financieras del sector latina sus actuales funciones de ejecutor.

209
El sistema financiero nacional para

la vivienda en Costa Rica
Rebeca Grynspart

Antecedentes Asimismo corresponde mencionar que hasta ahora han fra-
Los aos ochenta casado los intentos de dotar de una ley constitutiva al Mi-
Las ocupaciones ilegales de tierras en algunas zonas y las nisterio de Vivienda y Asentamientos Humanos (MIVHA).
presiones ejercidas por los grupos de poblacin para obte- Antes de la aprobacin de la nueva Ley del Sistema Fi-
ner servicios mnimos caracterizaron el inicio de esta d- nanciero Nacional para la Vivienda (Ley 7062 del 13 de no-
cada, presiones que no obstante no representaron un viembre de 1986) la falta de vivienda se haba constituido
cambio inmediato en el modelo restrictivo2. El gobierno en un problema nacional y era tema de la agenda poltica.
central se limit a tratar de evitar un conflicto social ms Cuando el nuevo gobierno subi al poder en 1986 se dis-
agudo, negoci y tom medidas inmediatas de bajo costo, pona de datos del Censo de Vivienda realizado en junio de
toler la ocupacin de propiedades pblicas o traslad a 1984 que permitan calcular las necesidades de vivienda y
los ocupantes ilegales de las propiedades privadas a fincas que, por otra parte, ofrecan informacin sobre las caracte-
estatales. rsticas de las viviendas, sus ocupantes, la propiedad y los
La poltica de emergencia caracteriz los dos ltimos go- artefactos que utilizaba^.
biernos de los aos ochenta, pero no lleg a consolidar un Poco despus de los comicios, el gobierno elegido en
cambio institucional sustantivo y global a pesar del vigor 1986 anunci que el 21 por ciento de las familias con ne-
con que se lanz el proyecto institucional financiero (Ley cesidad de vivienda no tena capacidad de pago, el 40 por
de Sistema Financiero Nacional para la Vivienda y crea- ciento slo poda aspirar al mnimo (lotes con servicios, te-
cin del Banco Hipotecario de la ViviendaBANHVI). chos con servicios); el 22 por ciento podra adquirir solu-
ciones populares econmicascomo las casas del Instituto
1
Segunda Vicepresidente de la Repblica y Ministra de Vivienda y Asentamientos Huma- Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU)y que slo el
nos de Costa Rica. 17 por ciento restante estaba en condiciones de amortizar
2 La restriccin de la inversin pblica en el rea social, determinada por factores econ-
micos, estuvo acompaada por un aumento de los costos de los bienes y servicios. la mensualidad de una casa de tipo clase media o alta4. El
3
Segn el censo, de un total de 500.000 viviendas en el pas, el 68 por ciento estaba en MIVAH calcul que en 1986 el dficit era de 130.000 vi-
buenas condiciones y el 23 por ciento en condiciones regulares. El 90 por ciento tena te-
chos de lminas de metal y el 60 por ciento paredes exteriores de madera, lo que indicaba viendas, o sea el 25 por ciento del total nacional estimado
un porcentaje muy alto (36 por ciento) con paredes exteriores de bloques de concreto o
ladrillo, material mucho ms durable, pero no necesariamente adecuado al clima local. Es de 509.000 unidades. El 90 por ciento del dficit mencio-
decir, haba cerca de 20.000 viviendas construidas con otros materiales, incluidos 9.000
(1,8 por ciento) tugurios. El censo tambin indicaba que el 25 por ciento de las viviendas nado eran casas de mala calidad o irreparables, y el otro 10
eran de una sola habitacin y estaban ocupadas por familias de cinco a diez miembros, de
los cuales el 65 por ciento constituan un ncleo familiar, dos por ciento inclua, adems, por ciento representaba las unidades necesarias para elimi-
a los padres de uno de los miembros de la pareja, 7,5 por ciento eran familias extendidas
y 5,4 por ciento de una sola persona, datos que permitan prever bajos niveles de hacina-
nar el hacinamiento. Las viviendas deterioradas constitu-
miento, excepto en el caso de viviendas de una o muy pocas habitaciones, debido a que
el tamao promedio de las familias era de cinco miembros: dos adultos y tres nios.
an el 22 por ciento del total nacional, vale decir algo ms
Los datos del censo publicados en 1986, indicaban la existencia de un 1,83 por ciento de 100.000 viviendas, en su mayor parte (el 76 por ciento)
de "tugurios", o sea alrededor de 9.000 (4.000 en zonas urbanas), pero en esa encuesta no
estn incluidos los grandes asentamientos precarios, que surgieron durante los dos lti- situadas en las zonas rurales del pas5. En septiembre de
mos aos. En junio de 1984 haba 3.200 tugurios en San Jos, especialmente en tres
zonas de la ciudad, que se duplicaron con tres barrios nuevos que aparecieron en 1986, 1986, el gobierno anunci un nuevo cmputo del dficit de
con un total de alrededor de 6.000 familias.
viviendas y lo situ en 218.000 unidades, dato que se uti-
<* La Nacin, 23/2/86.
s MIVAH (1989) Memoria Anual 1988-1989, pg. 3. liz para solucionar el problema de vivienda, que fue de-
* La Nacin; 27-09-86. Declaraciones de la Viceministra de vivienda. clarado emergencia nacional.
210 Agenda social
A partir de 1986 la poltica de vivienda se bas en obras el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, creado en
de construccin masiva, sin planificacin a escala nacional 1954.
ni controles adecuados de costo-beneficio. El concepto de La menor importancia que otorg al sector de la vi-
la vivienda, como edificio o subsidio econmico, provoc vienda la estrategia gubernamental de 1982-86 sumada a la
demandas de infraestructura y servicios, que no se podan introduccin de organismos de base comunal (con diversas
atender por la falta de planificacin financiera o institucio- perspectivas polticas e ideolgicas y distintas vinculaciones
nal. Esos hechos modificaron el modelo restrictivo e impul- con los partidos polticos mayoritarios) y la reubicacin

saron, simultneamente, la migracin y la concentracin en masiva de comits comunales en grandes fincas estatales,

unas pocas zonas que no tenan infraestructura o capacidad sin que se articulara una poltica clara ni se modificara la es-
institucional local para atender la nueva demanda. tructura institucional, la legislacin o el enfoque de la po-
ltica en el sector.
os aos noventa El inicio de la construccin masiva basada en la de-
Las restricciones posteriores al cambio de gobierno de 1990 claracin de emergencia nacional y la facultad que se con-
cobraron mayor realidad por el cmulo de expectativas firi en 1987 a la Comisin Especial de Vivienda (CEV)
creadas en las dos campaas electorales (1985-86 y para actuar en situaciones de emergencia. Durante el go-
1989-90), y obligaron a retomar las prcticas de principios bierno de 1986-90, ello condujo a la exclusin del INVU,
de los aos ochenta, como la tolerancia y la reubicacin de al fortalecimiento del ministro rector del sector, y a nuevas
familias en predios sin urbanizar y sin viviendas. Por ulti- leyes e instituciones para el mbito financiero (BANHVI).
mo, el sistema creado por ley en 1986, fue evolucionando La suma de esas prcticas ambiguas y contradictorias
a medida que se constituyeron sus instituciones. Durante durante el gobierno de 1990-94 combina diversos elemen-
sus primeros aos de existencia, el concepto puramente fi- tos de los tres gobiernos anteriores y enfatiza la restriccin
nanciero y de obras dinamiz la industria de la construc- de la accin estatal, a partir de criterios macroeconmicos
cin, pero a la vez contribuy al aumento del dficit de y financieros ajenos a los organismos del sector de la
servicios urbanos y comunales con la congregacin de gran- vivienda.
des masas en municipios de extrema pobreza, lo cual so- Los elementos comunes de los cuatro gobiernos han
brecarg la infraestructura disponible y produjo el deterioro sido: la carencia de un esquema de accin integral defini-
acelerado y el hacinamiento en escuelas, clnicas y sistemas do de antemano, la improvisacin de soluciones inmedia-
de transporte. Una caracterstica adicional fue que los pro- tas para mitigar el conflicto y la desvinculacin entre la
gramas inmediatos de subsidio directo a un sector restrin- accin real y la percepcin oficial de las prcticas del sector
gido de la poblacin (concentrados exclusivamente en la privado. Fue prctica comn la presentacin de informes
construccin de viviendas), contribuyeron a debilitar la or- cuantitativos falaces y la manipulacin de los datos con
ganizacin comunitaria que haba cobrado mpetu con la fines de simple propaganda.
restriccin y la accin poltica en los primeros aos de la Ningunos de los gobiernos anteriores al de 1994 propu-
dcada. so o aplic una poltica global de desarrollo urbano, la es-
tructuracin de ciudades y regiones o la construccin,
Estrategias, procesos, acciones y medidas renovacin y mejoramiento de infraestructuras y servicios
Acciones anteriores colectivos comunitarios. Todos ellos ignoraron el medio
Los cuatro gobiernos anteriores al actual introdujeron mo- ambiente, y los recursos naturales se utilizaron de manera
dificaciones sustanciales en la forma de enfrentar la nece- excesiva, con el consiguiente deterioro y riesgo para la vida
sidad de infraestructura, servicios comunitarios y vivienda, humana.
pero la accin institucional se torn cada vez ms comple- Una de las ms conocidas demandas sociales de los gru-
ja, como se indica a continuacin: pos de bajos ingresos durante los aos ochenta y comien-
La creacin durante el gobierno de 1978-82 del Sector zos de los noventa ha sido la necesidad de vivienda. Se
Vivienda y Asentamientos Humanos y el nombramiento de han realizado mltiples clculos sobre el dficit de vivien-
un ministro sin cartera, con una secretara ejecutiva para el da y los montos financieros que el gobierno central asigna
sector de la vivienda sin que se modificara sustancialmen- o las restricciones que aplica y el nmero relativo de "vi-
te la estructura institucional vigente hasta ese momento y viendas construidas". Los dos gobiernos anteriores al de
sin tomar en cuenta que ya haba leyes e instituciones am- 1994 han utilizado nmeros que suman cientos de miles de
pliamente capacitadas para atender esas necesidades como soluciones como base de su propaganda. Cualquier anlisis
Grynspan 211
somero de la informacin oficinal disponible, permite sin cin o generacin de ingreso y financiamiento de la infra-
embargo mostrar con facilidad la manipulacin de los datos estructura habitacional. La accin estatal repercuti sobre
y la diferencia con su impacto real, a pesar de que la situa- diversas zonas y caus graves desequilibrios en la deman-
cin es muy superior a la que prevalece en la regin cen- da de infraestructura y servicios, as como en el precio de la
troamericana y de que se han introducido mejoras tierra y la vivienda existente, sin que se enunciara una po-
significativas en la calidad de vida de miles de familias. ltica de tierra urbana hasta 1994. Los mercados de bienes
Durante el gobierno de 1986-90 se logr construir un n- races en las nuevas barriadas, sitios de traslado u ocupa-

mero de viviendas suficientes para erradicar las principales cin, surgieron y se consolidaron sin control alguno. La in-
ocupaciones ilegales en el rea Metropolitana de San Jos, versin de fondos pblicos en esos sitios modific la renta

pero el procedimiento no se consolid ni institucionaliz en amplias zonas, lo que redund en beneficio de algunos
a los efectos de dar atencin sostenida a los sectores de propietarios, pero puso al borde de la quiebra a ciertos mu-
bajos ingresos. nicipios y sedes regionales de instituciones autnomas y
La declaratoria de emergencia nacional como poltica y servicios sociales de salud y educacin.
fundamento para la inversin social en vivienda entre 1986 El enfoque ideolgico vigente entre 1990 y 1994, con-
y 1992, se tradujo en despilfarro y costos fuera de escala en llev una restriccin sustancial de la inversin y el gasto so-
barrios desprovistos de infraestructura mnima y en con- cial, si bien se continu con la prctica de perpetuar la
centraciones irracionales en algunos cantones carentes de emergencia como procedimiento administrativo. La Co-
capacidad institucional, financiera o tcnica para atender la misin Especial de Vivienda (CEV) sigui siendo el centro
demanda7- de atencin directa de demandas y grupos organizados,
pero con un financiamiento restringido que limit sustan-
Acciones ms recientes cialmente el volumen construido y oblig a extender los
A principios de la dcada de 1990 ya haba nuevas ocupa- procesos de urbanizacin y construccin durante perodo
ciones de tierras de magnitud similar a las de 1985, muchas excesivos. La accin de la CEV fue acompaada por el con-
de las cuales surgieron de los barrios recin construidos y trol de la demanda ejercido por grupos organizados desde
que en buena medida fueron el producto de la inmigracin el propio MIVAH y el control directo de los funcionarios del
inducida por la excesiva concentracin de construccin en partido de gobierno o los delegados presidenciales y can-
la ciudad de San Jos, particularmente en tres grandes fincas didatos a diputados de las diversas regiones.
estatales. Las dos principales ciudades intermedias (los puer- Mientras tanto, las prcticas financieras desvirtuaron y
tos) no recibieron atencin, y ocurri algo similar con otras desarticularon el Sistema Financiero Nacional para la Vi-
ciudades, cabeceras de provincia o centros de regin rural, vienda y colocaron al Banco Hipotecario al borde del paro
mientras que en otras hubo concentraciones excesivas. forzoso. Con la excusa de la focalizacin, se dej descu-
El gobierno de 1990-94 continu con la formalizacin de bierto un amplio sector de demanda y se increment el
hipotecas y prstamos para miles de familias que ya vivan margen de cobertura del sistema financiero para atender a
en sitios ocupados desde el gobierno anterior. La construc- sectores de ingresos medios y garantizar su supervivencia.
cin real para sectores de bajos recursos se redujo sustan- El BANHVI continu financiando proyectos, pero dedi-
cialmente y se mantuvieron las ocupaciones de tierras que cando cada vez menos atencin a los grupos cuyo ingreso
ocurrieron a comienzos de dicho gobierno o se las traslad familiar es inferior al salario mnimo, los cuales fueron
a fincas estatales, sobrecargadas desde 1990, como por ejem- paulatinamente quedando fuera del sistema. Con funda-
plo, el sector oeste de la capital del pas8. mento en la focalizacin y a los efectos de lograr un im-
Durante los primeros cuatro aos de la presente dcada pacto poltico en el ao electoral de 1993, se utiliz el
no se pusieron en marcha programas para vivienda dete-
rioradas o viejos barrios de edificios de alquiler o para el me- 7
Como ejemplo pueden citarse las obras finales del gobierno de 1990-94 y la mayora de
joramiento de los servicios comunitarios en grandes las barriadas construidas en ese mismo perodo, muchas de las cuales quedaron sin termi-
nar. Los costos sociales y el despilfarro resultante de la accin institucional "de emergen-
conglomerados deteriorados y saturados de las principales cia" cambiaron en algunos casos el mercado al que estaba dirigido el diseo original
como consecuencia del aumento excesivo en los costos financieros por atrasos, errores de
ciudades. Tampoco se introdujeron esquemas financieros diseo y falta de coordinacin, todo ello sin calcular el costo del trabajo comunitario in-
vertido.
para el mejoramiento de la vivienda excepto en el caso del 8
Durante los traslados, grupos de familias (de 20 a 300 familias) fueron desplazados de
terremoto de 1990, ni se atendi a los sectores de bajos in- los lugares ocupados, y reubicados en fincas "en verde", donde tuvieron que reiniciaT la
construccin de sus ranchos sin un plan de organizacin ni servicios. Meses despus las
gresos instalados en viejos barrios. Tampoco se desarroll familias obtuvieron fuentes pblicas de agua, alguna atencin sanitaria y transporte, pero
en todos los casos los ndices de calidad de la vida y la destruccin innecesaria del medio
una poltica de tierras relacionada con la poltica de pobla- ambiente fueron alarmantes.
212 Agenda social
subsidio directo personalizado para distribuir montos m- subsidio en relacin con el precio de una solucin habita-
nimos, lo que redujo el monto por familia a un lmite que cional, conforme a algunos niveles salariales:
haca imposible la compra de un lote y menos an la cons-
CUADRO 4.4. SUBSIDIOS HABITACIONALES
truccin de una vivienda. Con ello se desvirtu el objetivo
del sistema y el BANHVI se utiliz como un instrumento
Estrato Monto Precio mximo de solucin Contribucin
ms de subsidio directo en pequeos montos, totalmente salarbl bono segn estrato (%>
divorciado de la poltica de vivienda y mejoramiento de la 1 $4J23,2t $6.950,68 m

calidad de la vida. 2 $5J23,21 $7.900,89 41

3 $1.723,21 $1739,73 20
Vivienda de inters social 4 $223,21 $9,578,58 2

El gobierno que asumi el poder en 1994 se propuso de-
volver al sistema su funcin original y elevar el monto del
bono gratuito para aplicarlo al costo real de una vivienda Es conveniente hacer notar la oportunidad de acceso a
de inters social y distribuirlo en todo el pas para abarcar una vivienda que ofrece el subsidio a las familias de los dos
zonas rurales y otras zonas distintas de la regin urbana primeros estratos, sobre todo si se toma en cuenta que del
central del pas. Se reactiv la demanda a travs de una red total de recursos desembolsados hasta ahora por el Fondo
de apoyo local para localizar la de ms bajo ingreso en cada de Subsidio para la Vivienda (FOSUVI) (US$256,8 millones
uno de los ochenta municipios, y se fortalecieron progra- para 125.321 familias), el 96 por ciento se ha destinado a los
mas paralelos de mejoramiento y renovacin urbana, de dos primeros estratos de ingreso. Asimismo, es importante
titulacin de tierras y de mejoramiento y construccin de indicar que el 61 por ciento se ha dirigido a las zonas rura-
redes de servicios comunales en los municipios con los les del pas.
ndices ms bajos de calidad de vida, servicios e infraes- Cabe destacar que dentro del FOSUVI existe un progra-
tructura. ma diferenciado para casos de emergencia, extrema nece-
Un beneficio adicional, creado por la Ley 7052, que fa- sidad y erradicacin de tugurios, destinado a familias
vorece las posibilidades de las familias para adquirir una vi- situadas por debajo del estrato salarial del 1,5 que ofrece un
vienda, es la declaratoria de inters social para los grupos bono de hasta US$5.803,60). El adelanto del bono permite
familiares que renan los requisitos para recibir el bono9. contar con recursos para la compra de terrenos y desarro-
Bajo este esquema, se exime a los beneficiarios del pago de llo de obras de infraestructura, utilizando crditos puente
los derechos de catastro, de planos, timbres fiscales, timbres sin inters que abaratan el costo de la obra.
de construccin y colegios profesionales y, asimismo, del 50
por ciento de las tasas municipales y del pago de honora- La poltica de vivienda y el plan de combate a la pobreza
rios profesionales de abogados y peritos. En la actualidad, Un programa de desarrollo integral comunitario como parte
una vivienda puede ser declarada de inters social siempre del plan de combate a la pobreza vincula la poltica social
y cuando su valor no sea superior al tope establecido de con la poltica sectorial de vivienda, de manera que se re-
US$13.839,30. tome la funcin diferenciada de cada institucin del sector
El bono mximo puede equivaler a 30 veces el monto del de la vivienda y el sistema financiero alcance los objetivos
salario mnimo vigente y se otorga a las familias situadas en establecidos en su ley constitutiva. De esa manera, la pol-
el primer estrato de ingreso, es decir, a aqullas cuyo ingreso tica social vuelve a ocupar su lugar y se equilibra el impac-
es inferior a un salario. En la actualidad, el bono mximo to regional global de la inversin social en vivienda y
asciende a la suma de US$4.723,21. A partir de ese punto el asentamientos humanos.
bono disminuye conforme aumenta el ingreso de la fami-
liay por consiguiente su capacidad de endeudamiento- Resultados y efectos
hasta un mnimo que se ha fijado en US$223,21. El sistema fue creado a mediados de la gestin guberna-
En el cuadro siguiente se presenta la contribucin del mental, no obstante lo cual en enero de 1990 se inform
oficialmente a la prensa que se haban construido 76.858 vi-
viendas entre mayo de 1986 y diciembre de 1989 y se acla-
9 Renen los requisitos para recibir subsidio las familias con ingresos iguales o inferiores a
cuatro salarios mnimos mensuales de un obrero no especializado de la industria de la r que se estaban construyendo otras 15.00010. Un mes
construccin. El salario mnimo mensual vigente es de US$183,70.
despus el MIVAH inform que se haban construido
10 Reportajes con el informe oficial y declaraciones ministeriales aparecidos en La Prensa
Libre, 1989 y La Nacin, 1989. 80.598 viviendas, cifra que incluye las viviendas constru-
Crynspan 213
das hasta enero de 1990, un mes antes de las elecciones. Si algunas de las cuales haban sido compradas durante go-
se utilizan los datos oficiales, se concluye que las operacio- biernos anteriores) a los residentes de precarios de la capi-
nes financieras dedicadas a sectores de ingresos medios- tal del pas, quienes reconstruyeron sus tugurios en ellas y
bajos y bajos fueron menos de 40.000 y las exclusivamente presionaron para que se iniciara posteriormente la cons-
aplicadas a sectores de bajos recursos no ms de 30.000 en truccin de viviendas. El costo de la infraestructura y ser-
todo el par, en un periodo de cuatro aos. Concretamente, vicios comunales debe adjudicarse a sucesivos gobiernos
la CEV alcanz a construir menos viviendas que las previs- incluyendo el actual (1994-1998), cuyo programa incluye

tas en el momento de su creacin, vale decir 18.000 como la renovacin urbana y la terminacin de los grandes pro-
mnimo. Al momento de las elecciones de 1990 haba unas yectos iniciados en 1987.

8.000 viviendas en construccin y otras 7.000 en programa El gobierno de 1990-1994 recurri al expediente de re-
y financiadas, pero sin iniciarse. La direccin de la CEV cal- ducir el monto real del bono, e incluso su monto nominal,
culaba que atenderan entre 10.000 y 13.000 familias du- como resultado de lo cual muchos miles de familias reci-
rante el gobierno de 1986-90, y que, posteriormente, se bieron slo la cuarta parte de lo que deberan haber recibi-
podran construir unas 4.000 viviendas por aos sin crecer do para cubrir los costos reales de soluciones de inters
demasiado, con el nivel de eficiencia de 1989 y la estructura social del ms bajo costo, como las que se construan y en-
de 1989, lo cual significaba mantener la declaratoria de tregaban a las familias entre los aos 1987 y 1990. Por lo
emergencia nacional en forma permanente, como se hizo tanto, si bien las cifras oficiales muestran un nivel de co-
en el gobierno siguiente (1990-1994)u. bertura similar al de los primeros cuatro aos de existencia
El cambio con respecto al gobierno de 1982-86 radic del BANHVI, los montos reales son muy inferiores, espe-
precisamente en la posibilidad de asignar cuantiosos re- cialmente durante el ultimo ao de gobierno cuando, au-
cursos financieros y manejarlos para atender emergencias ment an ms el nmero de familias beneficiadas pero con
nacionales. La construccin realizada en los dos ltimos una sensible reduccin nominal del bono promedio.
aos del gobierno de 1986-90 contrasta con la marcada pre- A partir de 1994 se redefini el monto del bono en fun-
ferencia por simples lotes en los dos ltimos aos del go- cin de lo establecido por ley, a los efectos de adaptarlo al
bierno de Monge (1982-1986) y la reduccin abrupta de la aumento del costo real de las soluciones de vivienda de in-
inversin en 1982, al final del gobierno de Carazo (1978- ters social. Ello represent un aumento sustancial del bono
1982). Ello no significa que haya habido un salto de pro- promedio, a la vez que se ha mantenido en aumento cons-
porciones dramticas, pues la construccin real total en el tante el nmero de familias atendidas cada ao desde 1994.
pas no supera a la de otros gobiernos, aunque mejor la En 1996 se entregaron bonos gratuitos a 17.423 familias,
destinada a familias de bajos ingresos. Durante el gobierno cifra sin precedentes en la historia del BANHVI, por mon-
del Presidente Arias (1986-1990) no se produjo una revo- tos equivalentes a lo indicado en su ley constitutiva (a los
lucin en materia de vivienda, pero se acentu la llamada que califican para el bono total), vale decir alrededor de
democracia econmica, con la construccin de verdaderas US$5.000, que es el costo estimado de una vivienda mni-
viviendas en proyectos estatales para los vecinos que viv- ma. Tomando en cuenta otras formas de financiamiento de
an en los asentamientos precarios en 1986. la vivienda, fuera de la aplicacin del bono gratuito y el sis-
El significativo nmero de 80.000 unidades de vivienda tema del BANHVI y entidades autorizadas, en 1996 se reali-
tuvo un importante impacto electoral en 1986, pero lo cier- zaron ms de 26.000 operaciones, que sin duda deben tener
to es que no significa mucho en comparacin con las repercusiones extraordinarias en un pas con una poblacin
65.000 del gobierno de Carazo (1978-1982) o las 63.000 del de poco ms de tres millones y medio de habitantes.
gobierno de Oduber (1974-1978), aunque constituye un La presencia indiscutible del Sistema Financiero Nacional
notable cambio tendencial frente a las 61.000 concretadas para la Vivienda en el desarrollo social del pas ha permiti-
entre 1982 y 1986 inclusive, es decir durante el gobierno de do reducir sustancialmente el dficit habitacional y evitar
Monge. Significa simplemente que el gobierno se propona el afianzamiento de los grandes barrios de tugurios. Por el
construir alrededor de 5.000 viviendas ms por ao a los contrario, los barrios se han ido convirtiendo en proyectos
efectos de romper la tendencia abrupta a la reduccin del
gobierno anterior. El cambio de tendencia se pudo lograr u En noviembre de 1992 la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia declar
mediante la participacin de los dos gobiernos anteriores a inconstitucional la utilizacin del recurso de la declaratoria de emergencia para fines
como la construccin de viviendas. Esto signific la definitiva y casi inmediata desapari-
1986 que se cedieron fincas estatales de mayor extensin cin de la CEV y los programas financiados con recursos provenientes de tales declarato-
rias, pero se sigui con varios proyectos hasta 1994 y el proceso todava no se ha
del INVU o del Instituto Mixto de Asistencia Social (IMAS), concluido en 1997.
214 Agenda social
estatales que el gobierno actual ha estado concluyendo uno de los municipios, as como los proyectos y la demanda
progresivamente con programas simultneos de renova- en cada uno de ellos, a los efectos de definir las prioridades
cin urbana en proyectos de mediados de los ochenta y municipales y nacionales, lo que permite la distribucin
construccin de infraestructura, en proyectos de vivienda equilibrada de la capacidad financiera del BANHVI.
nicamente de principios de esta dcada. Ademas, con el Si bien el financiamiento del BANHVI y el sistema estn
programa masivo de titulacin se han otorgado ttulos de asegurados por ley, ello no significa que los montos dispo-
propiedad e integrado las viviendas y los barrios a los sis- nibles guarden una relacin adecuada con el aumento real

temas locales de administracin, con lo cual pagan im- de la demanda y las propuestas concretasdemandas de
puestos y han pasado a estar bajo el control municipal. bono gratuitoque las entidades autorizadas formulan al

En trminos cuantitativos, el sistema tiene una gran re- BANHVI. Tampoco asegura que las entidades autorizadas
percusin con los miles de viviendas construidas cada ao cubran en conjunto, de manera equilibrada, la demanda
durante ms de una dcada, en forma ms o menos soste- real en todo el par, sino que podra darse el caso de dese-
nida, con una tendencia creciente. quilibrios regionales por causa de la cobertura de ciertas
zonas o la duplicacin de cobertura por parte de entidades
Viabilidad del proyecto autorizadas, en particular en algunas ciudades intermedias
El sistema financiero creado por ley tiene un financia- y en la capital.
miento asegurado por el impuesto directo a las planillas, El exceso de demanda lleg a lmites graves en 1996,
que garantiza la realizacin de 15.000 a 20.000 viviendas cuando a mediados del ao las solicitudes aprobadas du-
por ao en el marco del sistema de Bono Gratuito de la Vi- plicaron el monto financiero proyectado para todo el ao.
vienda a travs del FOSUVI. Ello implica un subsidio directo Ello ha obligado a buscar nuevas formas de financiamien-
de alrededor de US$5.000 que se calcula como un mltiplo to y a desarrollar nuevos mecanismos financieros, adicio-
del salario mnimo legal, de manera que se actualiza peri- nales a los previstos originalmente por la ley, para que el
dicamente. Ademas recibe fondos de otras fuentes definidas BANHVI tenga acceso al ahorro nacional e internacional
por la ley constitutiva del FONAVI, lo cual permite el desa- mediante la utilizacin de instrumentos financieroses-
rrollo de programas adicionales de crdito para la vivienda, pecficamente el Bono Tasa Realque le permitan captar
compras de lotes y otros crditos vinculados al otorgamien- sumas cuantiosas en el mercado financiero y respaldarlas
to del bono gratuito, de manera que se complementen. con los montos asignados por su ley constitutiva12.
Ambos fondos administrados por el BANHVI alimentan al Este nuevo mecanismo financiero comenz a utilizarse
sistema de mutuales cooperativas y otras entidades autori- recin a fines de 1996 y permiti aumentar sustancialmente
zadas del sistema, con el fin de atender la demanda de cr- el numero de beneficiarios cubiertos, a cifras sin preceden-
ditos y subsidios en todo el pas mediante una amplia red tes, atendiendo las solicitudes de miles de beneficiarios que
de sucursales y agencias regionales. se haban acumulado desde mediados del ao. Las proyec-
El sistema, desde sus inicios, abarc el mbito nacional ciones prevn la cobertura total de la demanda acumulada
de manera que sus posibilidades de aplicacin masiva estn y aprobada en el BAHNVI hasta diciembre de 1996 y que se
aseguradas tcnicamente, actividad que en la prctica se contine atendiendo la nueva demanda con los ingresos
lleva a cabo por medio de la constitucin y el fortaleci- normales del BANHVI, es decir los provenientes de los im-
miento del sistema de mutuales, bancos, cooperativas y puestos originales. Despus se aumentaran sustancial-
dems entidades autorizadas. No obstante, fue el gobierno mente el nmero de soluciones posibles y los efectos del
actual el que realiz un anlisis sistemtico de la demanda sistema no slo sobre las condiciones de vida de los sectores
y la cobertura de esta demanda, para lo cual se analiz cada de ms. bajos ingresos o del sector de la vivienda, sino tam-
bin sobre la industria de la construccin, el empleo y la
12 El Bono Tasa Real (BTR), por su estructura y monto constituye una alternativa de in-
versin ideal, sobre todo para las instituciones. El BTR creado por el BANHVI, por su esta-
economa nacional. La nueva dimensin financiera que se
bilidad, gestin profesional y clientela de pequeos ahorristas, est considerado un le ha dado al sistema conlleva su consolidacin y viabilidad
promotor del mercado de valores y satisface una importante necesidad institucional. Los
intereses que paga el BTR estn totalmente garantizados pues el BANHVI recibe ordinaria- y se plantea como solucin a largo plazo para atender la de-
mente, cada ao, recursos permanentes provenientes de las planillas y el impuesto a las
ventas, que cubren ms del cien por ciento de los intereses y la amortizacin de los ttulos. manda real de vivienda de los sectores de bajos ingresos.
215
Prevencin de la violencia a travs

del control de susfactores de riesgo
Rodrigo Guerrero1

L a violencia afecta a las vctimas, a sus familias, a las co-
munidades y a la sociedad en general. Produce la deca-
chas controversias y confusiones. Segn la persona que la
sufre puede clasificarse en violencia contra los nios, las
dencia de la comunidad y pone en peligro el desarrollo mujeres o los ancianos; o puede clasificarse segn la natu-
viable y saludable. La inseguridad y el miedo que crea la vio- raleza de la agresin (fsica, sicolgica, sexual, etc.) segn el
lencia afecta la inversin y la percepcin acerca de la cali- motivo (poltica, racial, etc.) y de acuerdo con el sitio donde
dad de la vida. La violencia tambin constituye una carga ocurre, violencia domstica o del ambiente de trabajo.
para la economa debido a que utiliza una proporcin sig- Las grandes categoras que comprende la mayor parte de
nificativa de los recursos del gobierno, del PNB y de los es- la violencia urbana son la violencia domstica y la inter-
casos recursos para gastos destinados a los servicios de personal cotidiana. La primera forma se produce particu-
salud, y una mayor dotacin de personal para cuidar el larmente contra las mujeres y los nios. Este tipo de vio-
orden pblico y la justicia civil. Se estima que el costo de lencia aunque es extraordinariamente frecuente, es menos
controlar el crimen en los pases pobres asciende a alrede- conocida. En efecto, en estas dos formas, adems de la vio-
dor del 14 por ciento del PNB. Pero la violencia no solo lencia fsica, tienen componentes sicolgicos, sexuales, y
amenaza la salud econmica y el bienestar social, sino en econmicos muy difciles de cuantificar. Aun cuando los
ltima instancia el futuro de las sociedades, sean stas de- efectos ms frecuentes de la violencia contra las mujeres no
sarrolladas o en desarrollo. llevan a la muerte, se ha observado que la mitad de las
Aunque no existen dudas de que la violencia, en sus di- mujeres asesinadas en los Estados Unidos son vctimas de
versas formas, constituye un problema social que est cau- su pareja actual o previa (Masn, 1993). Actualmente reviste
sando gran malestar e inseguridad en todos los niveles prioridad estudiar la violencia contra las mujeres y la de-
sociales de la regin, tampoco est claro cul es la mejor terminacin de sus factores de riesgo.
manera de encararla. Una parte del problema radica en los A los efectos de estudiar la violencia interpersonal coti-
diferentes tipos de violencia, y la otra, en tratar de estable- diana, llamamos violencia al uso, o amenaza de uso, de la
cer algn tipo de causalidad que podra indicar cules son fuerza fsica, con intencin de hacer o hacerse dao2. Esta
las medidas ms apropiadas para su prevencin. definicin obviamente excluye otras formas de violencia
como la psicolgica y tambin aqullos en los que se usa la
Tipologa de la violencia fuerza fsica sin intencin de provocar lesin, los llamados
La violencia es un trmino que se utiliza para describir una accidentes. Los homicidios y suicidios son las manifesta-
gran variedad de situaciones y por esta razn genera mu- ciones extremas de la definicin anterior y debido a que
existe informacin relativamente confiable, sta se utiliza
1
como indicador de violencia. Debe tenerse en cuenta que
Asesor regional en violencia y salud, Organizacin Panamericana de la Salud.
2
este indicador representa una pequea parte del conjunto
Esta definicin es utilizada por el Centro de Prevencin de Lesiones del Centro de Enfer-
medades Comunicables (CDC) de Atlanta. Ver: Injury Prevention: Meeting the Challen- y excluye las lesiones y otras formas de violencia que son
ge. A Report of the National Committee for Injury Prevention and Control. Oxford, New
York: Oxford University Press, 1989. mucho ms frecuentes que las mismas muertes.
216 Agenda social
Por regla general, puede decirse que las tasas de homici- gacin llevada a cabo por el Education Development Center en
dio han continuado aumentando en la mayor parte de los Estados Unidos sirvi para preparar un proyecto de pro-
Amrica Latina desde 1980. De igual manera la tasa programa de entrenamiento en mediacin cognoscitiva para
medio de alrededor de 20 homicidios por cada cien mil ha- jvenes con problemas de violencia, que se concentra en el
bitantes la convierte en la regin ms violenta del planeta. desarrollo de habilidades para resolver los problemas so-
Llama la atencin que un problema de semejante mag- ciales y cuestiona las creencias acerca del uso de la agresin.
nitud no reciba una atencin proporcionada ni tal vez la

mas adecuada. Es paradjico que un pas como Colombia Factores de riesgo asociados con la violencia
tenga programas bien estructurados para combatir el cle- Una contribucin muy importante de la epidemiologa al

ra y el SIDA, de los cuales inform haber tenido 1.989 y estudio de la violencia es el concepto de causalidad mlti-
1.341 casos respectivamente, mientras se haga poco por ple. La multicausalidad es especialmente aplicable al caso de
disminuir los homicidios, que alcanzaron a 26.778 casos en la violencia, en que un conjunto de factores producen un
el mismo ao3. Segn datos del Instituto de Medicina Legal efecto idntico o muy similar y por esta razn, ms que bus-
de Colombia (ICMLCF), el 80 por ciento de los homicidios car una sola causa de la violencia es mejor pensar en los fac-
se producen por armas de fuego. tores que la producen o se asocian con ella.
Sin embargo, la mayora de las acciones dirigidas a com- Si visualizamos la violencia como una enfermedad, po-
batir la violencia es predominantemente combatida en vez dramos decir que existe un factor gentico, la agresividad,
de preventiva. Parece que cuando la violencia sobrepasa un que la caracteriza. En la actualidad se sabe bastante acerca
cierto nivel (lo cual ha ocurrido en gran parte de los pases de la agresividad. Se han identificado los sitios anatmicos
de la regin), aun las estrategias convencionales de combate donde se asienta y se empieza a conocer la naturaleza de los
al crimen, tales como el aumento de la fuerza policial, el en- mediadores qumicos, neurotransmisores, que permiten su
carcelamiento, etc., pierden eficacia (Ratinoff, 1996). Segn expresin. Desafortunadamente, estos conocimientos no
el gobierno de los Estados Unidos, podran economizarse han llegado todava a tener consecuencias prcticas, pero la
entre seis y siete dlares de los recursos invertidos en el experiencia ha mostrado que tambin existen otros facto-
control del crimen, por cada dlar invertido en los progra- res que permiten o ayudan a que la agresividad se mani-
mas de prevencin que han sido validados hasta el mo- fieste o produzca efectos ms nocivos.
mento (McDonald, 1992). A pesar de que se habla de Dada la incapacidad de alterar el factor gentico para el
prevencin a todos los niveles, el 94 por ciento de los re- control de la violencia, la mejor alternativa es trabajar sobre
cursos del gobierno federal de los Estados Unidos se desti- los factores de riesgo asociados con la violencia. A conti-
nan a responder a la violencia, cuando sta ya ha ocurrido nuacin se analizan algunos factores ms importantes en el
(McDonald, 1992). caso de las Americas.
A pesar de lo mencionado, las experiencias del Programa
de Desarrollo, Seguridad y Paz (DESEPAZ) en Cali, Colom- Alcohol
bia, el Movimiento Viva Rio en Rio de Janeiro, Brasil, y otros Se sabe que el consumo de alcohol produce cambios meta-
programas en los Estados Unidos demuestran que se estn blicos, especialmente en algunos de los neurotransmiso-
respondiendo al problema de la violencia con nuevas es- res que intervienen en la violencia (Pihl y Peterson, 1993).
trategias, basadas en el mejor conocimiento del tema y que El consumo desmedido de alcohol se asocia con casi todas
se llevan a cabo con la participacin de escuelas, centros colas formas de violencia, especialmente cuando su consumo
munitarios y juveniles, medios de comunicacin, as como es episdico y ocurre en ciertos mbitos culturales (Parker,
de las autoridades locales y policiales. 1993). Coleman y Straus encontraron que la tasa de vio-
Por ejemplo, la informacin obtenida del sistema de vi- lencia contra las mujeres era 15 veces mayor en aquellos
gilancia epidemiolgica de homicidios y de accidentes de hogares en los que el marido es alcohlico (Coleman y
trnsito en Cali, que ha estado operando desde 1992, ha Straus, 1983). Una revisin de cinco estudios de homicidios
sido de suma importancia para la configuracin de los pro- mostr que entre el 47 y el 68 por ciento de las vctimas ha-
gramas de desarme y de control y limitacin del consumo ban consumido alcohol (Pernanen, 1991), y otros estu-
de alcohol en horas y lugares de mayor riesgo. Una investi- dios han mostrado elevados niveles de consumo de alcohol
entre los agresores o victimarios (Murdoch y otros, 1990).
Los datos provenientes del programa DESEPAZ indican que
3 Pan American Health Organization, 1996. Health Situation in the Americas Basic Indi-
cators. Washington, DC. Pan American Health Organization (PAHO/HDP/HDA/96.02). el 56 por ciento de los homicidios de Cali ocurre en los tres
Guerrero 217
das del fin de semana y una cuarta parte de ellos se produce Una informacin de la polica metropolitana de Bogot in-
el da domingo. Igualmente se observa un incremento des- dica que el 31,3 por ciento de las armas incautadas en actos
proporcionado de homicidios en los das de celebraciones delictivos, haban sido vendidas por la industria militar de
especiales. Este comportamiento, junto con la observacin armamentos y que un 20 por ciento de ellas estaban am-
de que la mayora ocurre en horas de la noche, refuerzan la paradas por un permiso legaR Segn los datos de la alcal-
asociacin con el consumo de alcohol, el cual es conocido da de Bogot, en 1994 se expidieron 156.283 permisos
como factor de riesgo en otras latitudes (Rosenberg y Fenley, para portar o tener armas de fuego en esa ciudad. Si a esta

1991). cifra se suman las armas corto-punzantes y las de fuego
Londoo (1996) encontr una significativa correlacin que no estn amparadas legalmente, puede deducirse f-

entre la incidencia del alcoholismo y las tasas de homicidio cilmente que esta ciudad tiene una proliferacin extraor-
en varias regiones del mundo. Segn el estudio de las au- dinaria de instrumentos mortales de agresin7.
topsias de Cali, un 25 por ciento de las vctimas registraban Una evaluacin reciente de la poltica de desarme en
intoxicacin alcohlica. En Medelln y en toda Colombia fines de semana seleccionados, implantada en Cali en 1994,
se han encontrado resultados similares, aunque con una mostr una reduccin significativa de los homicidios con
proporcin mayor de intoxicacin en las vctimas (Garca armas de fuego, mientras que no se observaron cambios en
y Vlez Cano, 1992; Mora y otros, 1994). los producidos por otros medios (Villaveces y otros, 1994).
En un estudio del Centro Crter de los 48 estados conti- Las observaciones como las anteriores muestran que el con-
guos de los Estados Unidos para el perodo 1979-1988, se trol del porte de armas de fuego ayuda a la reduccin de la
correlacionaron las tasas de criminalidad con el consumo violencia homicida.
de alcohol (cerveza, vino y licores destilados) y los im-
puestos a la cerveza, y se encontr que un incremento del Cultura de la respuesta violenta al conflicto
10 por ciento en los impuestos de la cerveza, reducira las Las diversas sociedades tienen patrones culturales ms o
tasas de homicidios en 0,3 por ciento, la de violaciones en menos violentos para la solucin de sus conflictos. As por
1,32 por ciento, la de agresiones en un 0,3 por ciento y la ejemplo, en algunos pases la solucin del conflicto rara vez
de asaltos a mano armada en un 0,9 por ciento (Cook y llega a la violencia, mientras que en otras partes la solucin
Moore, 1993). Por otro lado, y desde el punto de vista de la violenta aparece legitimada. Barn y Straus observaron una
prevencin, se ha podido constatar que ciertas medidas relacin entre el homicidio y un ndice de "violencia leg-
como la restriccin de la venta de alcohol en lugares p- tima", que refleja diferentes normas culturales en diferentes
blicos, las leyes semi-secas, han mostrado un efecto ben- estados de los Estados Unidos (Barn y Straus, 1988). El es-
fico en varias ciudades4. tablecimiento de una cultura del honor ha sido postulado
como causa explicativa de los altos niveles de violencia en
Armas de fuego los estados del sur de los Estados Unidos (Cohn y Nisbett,
El incremento registrado en los ltimos aos en las tasas de 1994). Un estudio reciente sobre actitudes y normas cultu-
homicidios de los Estados Unidos, se debe al aumento de los rales mostr que el 40 por ciento de los ciudadanos de Ro
homicidios producidos con armas de fuego, ya que el resto de Janeiro aprueban, o por lo menos entienden, a quien
ha permanecido constantes. Segn el estudio del Centro manda a matar al violador de su hija (Piquet-Carneiro).
Crter mencionado en la referencia anterior, se ha obser- Los movimientos guerrilleros y el narcotrfico en Amrica
vado que el 80 por ciento de los homicidios de jvenes en Latina tambin contribuyen a legitimar la violencia y a es-
los Estados Unidos se relacionan con el uso de armas de tablecer patrones de respuesta violenta al conflicto.
fuego. Los estudios realizados en otras partes han permiti- La Organizacin Panamericana de la Salud est patroci-
do identificar la proliferacin de armas de fuego como un nando un estudio multicntrico cuyo propsito es conocer
factor de riesgo, especialmente por cuanto tornan ms mor- las actitudes frente al comportamiento violento en sus di-
tal la agresin y, por eso recomiendan la restriccin de la
venta y el porte de las mismas (Sloar? y otros, 1988). Asi- 4 Centro de Referencia Nacional sobre Violencia, Evaluacin de la efectividad de las
mismo est demostrado que la posesin de una arma de medidas de control adoptadas en Santaf de Bogot en 1995. Boletn CRNV # 6 (Enero).
Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses. Bogot, 1996.
fuego incrementa 2,7 veces el riesgo de muerte para los in- s Not Even One. 1994 The Report of the Crter Center Consultation on the Crisis of
tegrantes del hogar (Kellerman y otros, 1993). Children and Firearms. The Crter Center. One Copenhill. Atlanta GA.
6 Plan Desarme. Alcalda Mayor de Santaf de Bogot. Folleto impreso. Bogot Colombia.
Segn el ICMLCF, en 1994 el 80 por ciento de los homi- 1996.
cidios de Colombia fueron ocasionados con armas de fuego. 7 Plan Desarme, op. cit.
218 Agenda social
ferentes modalidades en varios pases del continente8. Este en los programas de noticias, contribuye a estimular el fe-
estudio permitir conocer la correlacin que existe entre los nmeno de la violencia y a percibir el entorno de manera
diferentes comportamientos violentos y las actitudes de la que estimule a algunos a tomar la justicia por su propia
sociedad, y permitir disear estrategias educativas para mano. Frente a la controversia sobre el papel de los medios
modificar positivamente esas creencias culturales. de comunicacin, es necesario insistir en que el despliegue
de la violencia en los medios es un factor de riesgo, cuyo
Impunidad e ineficacia de ajusticia y de la fuerza policial efecto se suma a los mencionados anteriormente. Dicho de

La seleccin de la respuesta a una ofensa est influida por otra manera, no es que los medios de comunicacin sean

las actitudes relativas hacia otras estrategias posibles la causa nica de la situacin de violencia que se observa en
(Deutsch, 1993). La percepcin ciudadana de la inoperan- las Amricas, sino que el despliegue desproporcionado que
cia del sistema judicial y la poca credibilidad de la polica hacen de la violencia contribuye a incrementarla.
son otro factor de riesgo que creemos que est operando en
muchas partes de las Amricas, porque llevan a la aplicacin Violencia entre pandillas
de la justicia por la propia mano, es decir, a la legitimacin El anlisis de los homicidios muestra que stos ocurren
de la violencia. Los datos de DESEPAZ en 1983, mostraban predominantemente en varones, jvenes, muchas veces
que nicamente en el 6 por ciento de los homicidios de Cali menores de edad. Los Estados Unidos tienen las tasas de
se lograba identificar al agresor. Datos de Bogot y Medelln homicidios ms altas entre pases desarrollados y una
mostraban resultados similares. Si se tiene en cuenta que parte muy importante de ellos se debe a los homicidios de
solo una pequea parte de aquellos agresores identificados jvenes, que aumentaron un 47 por ciento entre 1980 y
ser finalmente sancionada, podemos ver que la bajsima 19949. Segn los datos del ICMLCF citados anteriormente,
probabilidad de castigo puede estimular el comportamien- los homicidios en Colombia afectan predominantemente a
to agresivo. los hombres jvenes, entre 15 y 34 aos, con una relacin
Por otra parte, las comunidades pueden organizarse para de 13 hombres por cada mujer. Las vctimas tienden a tener
deterner la ola de violencia que se desata como reaccin a las mismas caractersticas: son hombres jvenes prove-
la brutalidad policial y a la impunidad judicial. El movi- nientes de estratos socioeconmicos bajos (Garca y Vlez
miento Viva Rio fue una respuesta al asesinato de los nios Cano, 1992).
de la calle y de los residentes de una favela por parte de la Un volumen importante de publicaciones revela que el
polica durante el verano de 1993. Las campaas de este comportamiento violento se comienza a gestar desde la
movimiento y sus seminarios se han concentrado en inte- temprana infancia, y que las prcticas y creencias acerca de
grar el concepto de seguridad con el de ciudadana, de mala educacin de los hijos favorecen o dificultan el compor-
nera que se restablezca la confianza y se construya una tamiento violento del adulto (Slaby y otros, 1995). A pesar
cultura de legalidad. de la gran complejidad del problema de la violencia juve-
nil, las evidencias aportadas por varias investigaciones per-
Violencia en los medios masivos de comunicacin miten concluir que existe una relacin clara entre los
Segn la Sociedad Norteamericana de Psicologa no existe problemas de la infancia y la niez y la criminalidad de los
duda de que el despliegue de violencia en los medios de jvenes, ocasionada por una relacin defectuosa entre la fa-
comunicacin estimula el comportamiento violento, espe- milia y los padres, con el nio, futuro criminal (Wright y
cialmente en los jvenes (Donnerstein y otros, 1994). Y ade- Wright, 1995). Entre los factores de riesgo para la violencia
ms se asocia con un bajo rendimiento escolar, angustia, juvenil se han identificado: familias inestables, padres que
temor, depresin y aislamiento emocional (Bell y Jenkins, cometen abusos deshonestos, abusadores o alcohlicos y fa-
1991). Existen mltiples ejemplos de comportamiento llas en la educacin afectiva de los nios; la exposicin a la
delictivo moldeado de acuerdo con comportamientos ob- violencia fsica y sexual en los medios de televisin; el con-
servados en la televisin. El inusitado despliegue de violen- sumo de alcohol y drogas; y la desercin escolar y el de-
cia por parte de los medios de comunicacin, especialmente sempleo juvenil (Protrow-Stith, 1991; Guerrero, 1996). Una
experiencia exitosa en el manejo de la violencia juvenil es
la desarrollada por Slaby. Se basa en un programa especial
s Organizacin Panamericana de la Salud. Actitudes y normas culturales sobre la violencia
en ciudades seleccionadas de la Regin de las Amricas. Proyecto Activa. OPS, Divisin de diseado para ensear a los jvenes formas de responder a
Salud y Desarrollo Humano. 1996 Washington D.C.
la agresin en sus papeles de agresores, victimas, y/o es-
9 U.S. Department of Justice, 1996. Juvenile Offenders and Victims: 1996 Update on Vio-
lence. National Center for Juvenile Justice. U.S. Department of Justice. Washington D.C. pectadores (Slaby y otros, 1994). El programa DESEPAZ ha
Guerrero 219
utilizado el empleo de los jvenes, a travs de microem- de una efectiva paralizacin de las personas y comunidades
presas, como estrategia para controlar la violencia juvenil que estn en proceso de alcanzar su potencial productivo.
(Guerrero y otros, 1994).
Conclusiones
Pobreza, desigualdad social y marginalidad Frente a los altos niveles de violencia que se observan en
En los Estados Unidos las tasas de homicidio, para todas las Amrica Latina, la estrategia preventiva es un imperativo
razas, son 2,5 veces mayores en los niveles socioeconmi- que hay que acometer de inmediato. No pueden ignorarse

cos bajos que en los altos (Baker y otros, 1992). Los datos sus efectos perjudiciales en todos los niveles sociales, en la
del programa DESEPAZ muestran igualmente una tasa ms economa y en el futuro de los pases. Es preciso abandonar

elevada de homicidios entre los niveles socioeconmicos la visin a corto plazo que busca resultados inmediatos y
bajos (Guerrero y otros, 1994). Sin embargo, en otros estu- prepararnos para obtener resultados en el mediano y largo
dios con informacin a nivel nacional, no se ha podido en- plazo. El Education Development Center destaca la impor-
contrar una asociacin entre los niveles de pobreza y las tancia de intervenir en los aos primeros de vida, de ma-
tasas de homicidio (Londoo, 1996). A pesar de la aparen- nera que los patrones de pensamiento y las actividades que
te contradiccin, posiblemente basada en problemas me- apoyan estos patrones se vuelvan habituales.
todolgicos, no parece haber duda que la violencia La violencia es un fenmeno que abarca a todos los es-
interpersonal cotidiana se presenta con mayor frecuencia en tamentos sociales, y su solucin necesariamente tiene que
los grupos socioeconmicos de mejores ingresos (Guerrero, comprometer a los mismos. Frente a los diversos factores de
1996). Los pobres son a la vez agresores y agredidos. Para al- riesgo para la violencia, se requiere tambin estrategias
gunos ms que la pobreza absoluta, lo que importa es la po- multisectorales. Es necesario movilizar a los responsables de
breza relativa, la cual lleva a una sensacin de rechazo, la justicia, el orden pblico, la educacin, la economa y la
frustracin e incapacidad y produce una "angustia flotan- salud para que adopten medidas constructivas. A la misma
te libre" que facilita la agresin (Ramey, 1954). vez debe involucrarse a las familias, organizaciones comu-
Es difcil interpretar la relacin que existe entre pobreza nitarias y profesionales, y los medios de comunicacin.
y violencia, dados los mltiples factores de carcter social Es necesario utilizar un mtodo cientfico y observar los
y educativo que se asocian con la pobreza. Junto con los programas que han dado resultados. Aprender de la expe-
bajos ingresos, los pobres tienen carencias de carcter ml- riencia, al tiempo que se va realizando y asignando priori-
tiple, las cuales tambin pueden ser factores de violencia. Lo dad a la prevencin. Esto no significa abandonar los me-
nico claro parece ser que la erradicacin de la pobreza y de canismos tradicionales de combate a la violencia a travs
las desigualdades deben ser parte integral de cualquier pro- del mejoramiento de la polica y de la justicia, que son
grama de lucha contra la violencia. elementos indispensables, aunque insuficientes para resol-
Un estudio de evaluacin del Banco Mundial en la ciu- ver la situacin. Es necesario desarrollar la voluntad poltica
dad de Kingston, Jamaica, muestra que la violencia en los para resolver el problema. Para ello es necesario comprome-
barrios pobres erosiona dos elementos clave en la reduccin ter a los gobiernos, y de manera especial, a la sociedad civil,
de la pobreza, la mano de obra y el capital social, a travs en la bsqueda de las soluciones.
220 Agenda social
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223
El programa DESEPAZ de la Alcalda

de Cali para la prevencin de la
violencia

Gustavo de Rouxi
La dimensin de la violencia en Colombia lo que perda en sus activos humanos. Tan grande era el
Colombia es un pas en el que la dimensin de la violencia costo de la violencia que alcanz a sobrepasar las adiciones
sobrepasa lo imaginable y en el que la violencia ha sido una al capital humano que representaron los gastos pblicos en
constante histrica. Especialmente significativos fueron los educacin. Por ello, entre 1987 y 1994, Colombia registr,
episodios de carcter poltico que cobraron aproximada- sin que ello tenga parangn en otro pas del mundo, una
mente 200.000 vctimas entre 1948 y 1962 (Guzmn, Fals destruccin neta de su capital humano".
y Umaa, 1962). Durante ese perodc las tasas anuales de En Cali, como en las dems grandes ciudades colombia-
homicidios por 100.000 habitantes fluctuaron en alrededor nas, los indicadores de violencia se venan elevando drs-
de 30, para descender hasta 22 como promedio anual du- ticamente desde comienzos de la dcada pasada. La tasa
rante la dcada de 1970. Pero a partir de 1980, y especial- anual de homicidios, por ejemplo, se triplic entre 1980 y
mente desde 1985 en adelante han seguido un ritmo 1992. En este ltimo ao, segn todas las encuestas, la
creciente. En 1980 la tasa anual de homicidios por 100.000 mayor preocupacin de los caleos era la inseguridad.
habitantes alcanz a 46; en 1990 lleg a 74 y en 1993 su- Rodrigo Guerrero, alcalde de Cali durante el perodo
per los 90 homicidios. Desde 1994 en adelante ese ndice 1992-1994, decidi desde el comienzo de su gobierno y por
ha experimentado una ligera disminucin. primera vez en la historia de la ciudad, hacer de la preven-
En Colombia se cometen aproximadamente 80 homici- cin y control de la violencia un objeto de la gestin p-
dios por da, lo que equivale a cerca de 28.000 anuales, blica municipal. A ese fin cre una Consejera de Paz para
cifra que representa alrededor de la tercera parte del total de la ciudad, que dise y puso en marcha bajo la direccin del
los asesinatos perpetrados anualmente en Amrica Latina. alcalde el programa "Desarrollo Seguridad y Paz" (DESEPAZ)
Y por cada homicidio, que es la manifestacin extrema de con el objeto de asegurar el derecho ciudadano a la vida y
la violencia, hay que contar innumerables agresiones que a la tranquilidad. El programa fue retomado y ajustado por
aunque no terminan en la muerte, forman parte del men la administracin actual (1993-1997) de Mauricio Guz-
cotidiano de violencias que afectan la integridad y la pro- mn, manteniendo sus premisas fundamentales, y ha ve-
piedad de las personas. nido operando ininterrumpidamente durante cuatro aos.
El costo de la violencia en Colombia, visto en trminos
de destruccin de capital humano, pas de representar el 2 Los postulados bsicos del programa DESEPAZ
por ciento anual del PIB en 1980 a casi el 5 por ciento a co- Los postulados que inspiraron al programa DESEPAZ fueron
mienzos de 1990. Esto quiere decir, segn el experto Juan los siguientes:
Luis Londoo (1996), que "lo que ganaba la poblacin por La violencia tiene numerosas causas y su dinmica es
crecimiento de la economa en ese entonces era menor que producto de un conjunto de factores diversos que se interre-
1
lacionan y refuerzan mutuamente. Por lo tanto la preven-
Director del Centro de Investigaciones de Salud y Violencia (C1SALVA) de la Universidad
del Valle, y profesor de la Facultad de Salud de la misma universidad. cin y el control de la violencia requiere enfoques integra-
224 Agenda social
les. Dada la complejidad del fenmeno, la violencia debe La Consejera de Paz, ms que profundizar en ese deba-
ser enfrentada por diversos caminos. No existe una va te, mir la violencia como un complejo fenmeno histri-
nica para hacerlo, aunque hay mtodos que pueden ser coporque vala rescatar la historicidad de la violencia en
ms efectivos que otros. Colombiapero tambin como un fenmeno de "aqu y de
Al disear el programa DESEPAZ se observaban en Cali ahora", que encontraba relacin con las condiciones y pro-
dos importantes expresiones de la violencia: la criminalidad cesos econmicos, sociales, jurdicos, polticos, culturales y
funcional, organizada o dispersa, y la agresin en las relacio- psicolgicos. Para la Consejera, las particularidades que

nes de convivencia. Aunque ciega las ms de las veces, la haba asumido la conjugacin entre la accin del narco-

violencia poda tambin ser racional cuando sus fines y sus trfico, los enfrentamientos polticos, los desplazamientos
mtodos eran escogidos racionalmente. Y una vez instalada de poblacin, las formas de inclusin o exclusin de los ciu-
en las relaciones sociales e impregnado el comportamiento dadanos en la toma de decisiones fundamentalesentre
humano, la violencia no se reduca a la criminalidad. Esta otros muchos factoressobre un sustrato de pobreza, se ha-
realidad haca de la violencia en Colombia un fenmeno ban traducido en resquebrajamientos o debilitamientos
equvoco porque, normalmente condenada, llegaba a verse institucionales, alteracin de los valores ticos predomi-
como legtima cuando terminaba formando parte de la nantes, descomposicin familiar y social, y formacin de
cultura. una cultura inclinada a la violencia.
Por otra parte, la vida urbana, por su complejidad y por Para la Consejera de Paz, el conjunto de todos esos fac-
la urdimbre de relaciones all tejidas, constitua un escena- tores contribuy a crear condiciones para que la sociedad
rio proclive a los conflictos. En el haz de interacciones ml- se convirtiera en productora y reproductora de violencia.
tiples y variadas, asimtricas y diferenciadas, que caracteri- Pero tambin era claro que haba factores circunstanciales
zan a la vida urbana, estaban implcitas todas las posibili- o de riesgo, que contribuan a la expansin de la violencia.
dades de desavenencia, disensin y divergencia. Entre estos haba que destacar el consumo de alcohol
Pero la explicacin de la violencia urbana no poda en- (INML, 1995; Concha-Eastman, 1996), el consumo de dro-
contrarse solamente en las particularidades de la ciudad o gas, el porte de armas por civiles y la transmisin sistem-
en la forma desordenada del crecimiento urbano. Era obvio tica y continua de episodios violentos por la televisin.
que en ese universo de fracturas que es una ciudad corno El segundo postulado inspirador del programa estaba
Cali, los viejos axiomas de solidaridad y de respeto que resumido en el axioma "La paz es ms que ausencia de vio-
antes regulaban, junto con la normatividad jurdica, las re- lencia". En Cali, como en otras ciudades colombianas, la
laciones de convivencia social y coadyuvaban a la resolu- pobreza vena agravndose por diversas razones, con ofer-
cin pacfica de las desavenencias haban, por muchas ta limitada de oportunidades para la cuarta parte de su po-
razones, comenzado a agrietarse. Ello ocurri, en parte, por blacin. Y aunque diversas investigaciones muestran que
efecto del narcotrfico y de la corrupcin, que afect desde no hay correlacin significativa entre la violencia, por ejem-
la poltica a todas las esferas de la vida social, pero tambin plo los homicidios, y los indicadores de necesidades bsicas
por otros factores. insatisfechas (Alvarez, 1996; Londoo, 1996; Rubio, 1996),
La violencia se inscribe en un movimiento perpetuo de en DESEPAZ se asumi que la falta de equidad es uno de los
anttesis y de oposiciones entre los individuos y la sociedad elementos que predisponen a la violencia. Ello ocurre en
y entre los individuos mismos. En ese juego de oposiciones parte porque para los pobres urbanos la vida es una se-
es frecuente encontrar nfasis que apuntan hacia un lado cuencia de tensiones y de tentaciones. Acosados por la ne-
u otro. Hay quienes insisten, por ejemplo, que las tenden- cesidad, viviendo en condiciones inciertas e inestables,
cias delictivas, por ser cuasi-innatas, se pueden predecir asediados por la propaganda comercial de artculos que no
desde la infancia. Otros afirman que la violencia es produ- pueden comprar, sometidos a sistemas de transporte inefi-
cida socialmente y que no resulta de la manifestacin de cientes, desprovistos de oportunidades y lugares para re-
comportamientos humanos instintivos sino de la expresin crearse sanamente, despojados de tiempo para dedicarle a
de comportamientos de seres humanamente alienados. All sus familias y espoleados por las deudas, los pobresvcti-
la violencia es vista como una adulteracin de las relacio- mas muchas veces de injusticias socialesse convierten en
nes humanas, como producto de instituciones socialesla candidatos para devolver, bajo la forma de violencia social,
familia, la escuela, los grupos a los que se pertenece, las cr- la violencia estructural que reciben. Juan Luis Londoo
celes, la polica, las instituciones proveedoras de servicios (1996) y Mauricio Rubio (1996), entre otros investigadores,
que la permiten, generan o recrean. han mostrado el efecto del deterioro del capital social en la
de Roux 225
potenciacin de la violencia, y es evidente que la pobreza PAZ fue el de que para superar la violencia, era necesario de-
puede ser responsable de la fragilidad del capital social. volverle credibilidad a la justicia, fortaleciendo su capacidad
No obstante, cabe anotar que hay sociedades ms pobres para responder con eficiencia al clamor ciudadano de aca-
que otras y son sin embargo menos violentas. Eso demues- bar con la impunidad.
tra que para que la violencia se desboque, son necesarios La expansin de la violencia es resultado tambin de la
adems otros ingredientes. Un desarrollo que descuide la oportunidad para agredir impunemente. Segn Rubio
equidad y la justicia social potencia el surgimiento de con- (1996), en Colombia "menos del 2 por ciento de los delitos

flictos enraizados en la exclusin, la marginalidad y la po- que se cometen reciben sentencia condenatoria". La im-
breza. En ese sentido, el alcalde y la Consejera de Paz punidad contribuye a la aparicin de escuadrones de la

reconocan que no se podra disfrutar de la paz a menos que muerte, de milicias, grupos de autodefensa, organizaciones
los ciudadanos tuvieran aseguradas las condiciones mni- paramilitares y policas privadas, quienes privatizan la se-
mas para vivir con dignidad, y que para alcanzar la paz era guridad ciudadana y toman por mano propia la justicia
necesario aplicar estrategias dirigidas a que todos los ciu- que no es capaz de prodigar el Estado.
dadanos pudiesen acercarse a sus pequeas utopas de una El alto nivel de impunidad tiene en Colombia muchas
vivienda digna, un empleo decoroso y oportunidades de explicaciones. La justicia se vio afectada severamente por la
salud y educacin. accin del narcotrfico. El asesinato de jueces y magistrados
El tercer postulado de DESEPAZ se expres con la frase es parte de la historia reciente del sistema judicial colom-
del procer mexicano, Benito Jurez: "la paz es el respeto al biano pero, por otra parte, no siempre hay armona entre
derecho ajeno". En Cali poda observarse que se vena ges- los procedimientos policiales y los judiciales; o hay que
tando una cultura que admita la violencia como instru- dejar libres a personas sorprendidas en la comisin de actos
mento para resolver diferencias, satisfacer necesidades y violentos porque las crceles estn abarrotadas; o hay que
solucionar conflictos. La violencia no era algo que "ronda- ponerlos en libertad por la laxitud de la legislacin. Ade-
ba por ah", sino que tenda a convertirse en reguladora de ms, las inspecciones y juzgados, congestionados de causas
lo cotidiano. Por distintas razones haban aparecido nuevas y expedientes, con frecuencia no cuentan con los medios
idealizaciones de lo que era justo y correcto, y sobre las ca- tcnicos para agilizar su tramitacin.
ractersticas personales que haba que privilegiar (ser vivo, Por otra parte la polica, mal remunerada y altamente ex-
aprovecharse del otro, no dejarse coger en flagrancia), las puesta a riesgos, se vena distanciando de los ciudadanos,
que iban a contramano del "derecho ajeno" y de los impe- y grupos de agentes de polica se escapaban del control
rativos que pueden darle viabilidad a la sociedad. institucional y transitaban indistintamente por los terrenos
Como parte integral de la cultura de violencia que surga de la legalidad y la delincuencia. Por estos motivos la ins-
estaba por ejemplo el sndrome de estigmatizar a las vcti- titucin policial y la justicia venan perdiendo credibili-
mas. Era frecuente encontrar que se culpaba a los delin- dad. En un sondeo de opinin realizado en Cali sobre la
cuentes juveniles, a los nios de la calle, a los mendigos y confianza de la poblacin en las instituciones pblicas se
a las prostitutas, como causantes de la violencia y no como encontr que aproximadamente la mitad de los ciudadanos
su consecuencia. Este sndrome era en parte responsable de desconfiaba de la polica, y que tres cuartas partes de ellos
violencias extremas, como la mal llamada "limpieza so- pensaban que su accin era ineficaz (DESEPAZ, 1993).
cial" practicada por grupos inspirados en legalidades ajenas El quinto postulado del programa DESEPAZ fue el de
al ordenamiento jurdico, quienes en nombre de la seguri- que "la paz es una responsabilidad de todos" y que superar
dad nacional, de la moral, del orden social, de la paz, de la la violencia era solo posible con el compromiso de los ciu-
cultura, de la esttica, o por cualquier otra razn, extermi- dadanos. La dimensin abrumadora de la violencia estaba
nan a personas que a su entender representan un peligro so- llevando a los ciudadanos a banalizarla, y a vivirla con
cial o son consideradas superfluas. temor y sentimiento de impotencia. La Consejera de Paz,
Para la Consejera de Paz resultaba entonces necesario debajo la direccin del alcalde, consider que haba que ani-
sarrollar un esfuerzo muy grande para volver a imponer va- mar a los ciudadanos a reaccionar frente a la violencia,
lores y conductas de honestidad, tolerancia, compasin y motivarlos para romper el silencio y tomar conciencia de
respeto a la vida y a los derechos civiles y humanos, como sus repercusiones cotidianas e histricas. La meta era trocar
condicin para recomponer una cultura de convivencia y en accin positiva la angustia y las lamentaciones solitarias,
solucin pacfica y dialogada de desavenencias y conflictos. incitando a la poblacin a convertir su indignacin en ca-
El cuarto postulado orientador del programa DESE- pacidad transformadora, a vencer el miedo, y a participar en
226 Agenda social
CUADRO 4.5. VARIABLES UTILIZADAS POR LA EPIDEMIOLOGA DE LA VIOLENCIA-
variables de tiempo varibles de persona ^Vâbtesîuggir^ carctersticas

1. Da deaturrencia del hecho. 1. Nombre de la vctima 1. Direccin de ocurrencia del I. Clase de arma discriminada em
2. Edad de la vcttnia* clasificada hecho. Fuego
2, Hora de ocurrencia del hecho,
Blanca
clasificada en ocho categoras ert gojpos quinquenales,, 2. Sarrio de ocurrencia de) hecho.
Otras
de fres horas oda ra.
3. SeHodelavc$m& 3k Cormita del lugar del Hedi,
a* lôbableaiitor, clasificado como:
4* Identicaeifl de la vctima 4, Direccin, barrio y Comua de Sicario
especificando el remero de RN, residencia del hecfxk tonda

5, NM*I de alcotiolemfe en la sangre 5, sraio del barrk) de ocurrencia Agente del Estado

de la vctima, casiada en cinco y de residencia de la vctima, - Familiar o conocido
cateaofas. Sin especificar
3. Probable mvil, clasificado:
Atraco
Ria
Grupo especia!
Sin especificar
4. Identificacin de alguien sindicado
del hacho*
la bsqueda de soluciones para un problema que los afec- cidentes de trnsito. Este sistema opera desde 1992 reca-
taba a todos. Sin sociedad civil activa es imposible derrotar bando cotidianamente informacin sobre la cantidad, las
la violencia. circunstancias en que se producen y las caractersticas que
El sexto postulado de DESEPAZ, inspirado en un viejo tienen, tanto el evento como sus vctimas y victimarios. La
refrn segn el cual "es mejor prevenir que curar", se orien- informacin es consolidada semanalmente, con base en
taba a darle nfasis a la prevencin. La etiologa variada y una ficha unificada (vase el cuadro 4.4), por un comit in-
policausal de la violencia exige encararla con enfoques integrado por representantes de las diferentes instituciones
tegrales, dentro de los cualespara DESEPAZeran funda- que registran en la ciudad informacin sobre homicidios:
mentales las acciones dirigidas a precautelar su surgimiento. polica, medicina legal, fiscala, personera municipal y DE-
El sptimo postulado de DESEPAZ se inspir en el prin- SEPAZ. De esa forma se cuenta con una sola informacin
cipio de "conocer para actuar", en la conviccin de que la para la ciudad.
acciones tienden a ser ftiles y espontneas y por lo tanto La informacin recolectada es transferida luego a "mapas
a esterilizarse en el tiempo cuando no se basan en conoci- de riesgo" generales, por comuna (distrito) y por barrio, en
miento sistemtico y continuo. La violencia es siempre un los que se ubican geoespacialmente los homicidios, permi-
sntoma que indica que algo anda mal, pero es un sntoma tiendo determinar zonas crticas para focalizar programas de
que se expresa de muchas maneras y que debe atacarse de intervencin. La informacin obtenida y procesada es ana-
tantas otras, cuyas causas hay que descubrir para poderlo lizada peridicamente en el Consejo de Seguridad Munici-
enfrentar y prevenir. pal, presidido por el alcalde, al que asisten representantes
de DESEPAZ y de los organismos responsables de tomar
Las estrategias del programa DESEPAZ medidas para prevenir y controlar la violencia. La infor-
Para avanzar hacia el propsito de prevenir la violencia macin obtenida en 1996 se presenta parcialmente en los
en la ciudad de Cali, DESEPAZ estableci las siguientes grficos ly 2. El grfico 1 indica, por ejemplo, que cerca del
estrategias: 80 por ciento de los homicidios son perpetrados con armas
de fuego; que aproximadamente el 60 por ciento de ellos
Estudio y vigilancia de la violencia ocurren los fines de semana y das festivos; que en el 58 por
El programa parti de la consideracin de que era necesa- ciento de los casos son cometidos entre las 6 de la tarde y
rio estudiar la violencia en forma sistemtica para develar las 3 de la maana; que en muchos de los casos ha habido
sus causas y manifestaciones, detectar los grupos de riesgo, consumo de alcohol; que la mayora de las vctimas son j-
identificar los factores que la potencian y las formas parti- venes y habitan en las comunas ms pobres, y que existe la
culares de agresin. tendencia de que tanto vctimas como victimarios sean
Para tal efecto, dise, desarroll y puso en marcha un cada vez de menor edad.
sistema de vigilancia epidemiolgica de homicidios y de ac- Con base en los anlisis efectuados, la alcalda municipal
de Roux 227

GRFICO 4.2. HOMICIDIOS OCCURRIDOS EN CALI. NUMERO DE CASOS POR SEMANA. 1985
SEMANAS
y la polica disearon planes de desarme y de control y li- sirvi de soporte para imponer el uso obligatorio del casco
mitaron el consumo de alcohol en las horas y lugares de para los conductores de motocicletas y para obligar a los
mayor riesgo. El conocimiento de los lugares de mayor conductores de vehculos a utilizar el cinturn de seguridad.
ocurrencia de homicidios ha servido de base para reubicar Estas medidas se han reflejado en una reduccin de las por
las estaciones de polica. Los mapas de accidentes de trnsi- muertes por accidentes de trnsito.
to han permitido a la administracin municipal tomar me- Para avanzar en el conocimiento de la violencia en Cali,
didas para mejorar la sealizacin vial y construir puentes con el apoyo del Centro de Investigaciones en Salud y Vio-
peatonales en lugares de alta incidencia. Adems, la infor- lencia (CISALVA), de la Universidad del Valle, se extendi
macin recopilada sobre muerte en accidentes de trnsito la vigilancia epidemiolgica a las lesiones no fatales de ori-
228 Agenda social
gen violento. Se ha recolectado sistemticamente informa- Salud y el Ministerio de Salud, DESEPAZ ha apoyado al CI-
cin en instituciones de salud de las dos comunas donde se SALVA en una investigacin sobre percepciones, actitudes
registran ms hechos de violencia, incluyendo circunstan- y creencias relacionadas con la utilizacin de la violencia.
cias, tipo de arma, lugar y hora, y caractersticas de vctimas En el estudio se han identificado actitudes hacia la violen-
y victimarios. La informacin, que se obtiene directamen- cia/no violencia mediante una encuesta de poblacin rea-
te de los heridos, ha permitido ampliar la recabada para lizada en Cali (y en otras cinco ciudades de Colombia en
homicidios y aumentar el conocimiento sobre la lgica de agosto de 1996), en la que se recogi adems informacin

la violencia urbana. demogrfica, percepciones sobre normas, intenciones y vic-

La informacin recolectada en 1996 sobre lesiones no fa- timizaciones. En total se realizaron en Cali 3.000 encuestas
tales (Concha y otros, 1997) mostr que ms del 50 por con una sobremuestra para varones de edades comprendi-
ciento de las lesiones no fatales se producen en domingos das entre los 15 y los 34 aos. Entre otros resultados se en-
y das feriados, y que ms del 70 por ciento de ellas se oca- contr, por ejemplo, que existen situaciones para las que es
sionan en horas de la noche. Los hombres jvenes son las significativa la aceptacin de soluciones violentas, como
vctimas ms frecuentes (66 por ciento son menores de 29 puede verse en el siguiente cuadro:
aos). La informacin mostr adems que casi el 47 por
CUADRO 4.7. PORCENTAJE DE PERSONAS DE CALI QUE
ciento de los lesionados estaban consumiendo bebidas al-
APRUEBAN EL PARAMILITARISMO Y LA "LIMPIEZA SOCIAL'
cohlicas cuando sucedi el episodio y que el 6 por ciento
de las vctimas tena antecedentes de hechos violentos. El Aprobacin de mujeres hombres
35 aos< >35 aos
15 por ciento de las vctimas estaba armada cuando ocurri
paramilita cismo 6,8 11,8 6,6
la lesin, y 31 por ciento de ellas conoca al agresor. Casi un
"limpieza soda!" 12,1 15,1 11,0
47 por ciento fueron heridos con arma blanca, y el 24 por
feenfe?Vez, 1997
ciento fueron lesionados en el hogar.
Actualmente estn en diseo y prueba modelos de vigi-
lancia de maltrato a la mujer y al menor, para recabar in- Fortalecimiento de las instituciones de polica y justicia
formacin pertinente al conocimiento de la violencia Para mejorar la eficiencia de la polica, DESEPAZ ha gestio-
familiar. Estos modelos se estn desarrollando con CISALVA, nado recursos para modernizar sus medios de transporte y
con la Red de Prevencin del Maltrato al Menor, y con or- comunicaciones. Por otra parte, ha contribuido al mejora-
ganizaciones de defensa de la mujer. miento de las condiciones sociales de los agentes de polica,
DESEPAZ ha apoyado investigaciones de las universida- entregando a 600 de ellos lotes para construir sus viviendas,
des locales sobre temas y violencias especficas, tales como ofrecindoles oportunidad a cerca de 2.000 agentes, para
la impunidad en Cali (1995); el secuestro y desaparicin de hacer o terminar sus estudios de bachillerato, y les ha ofre-
personas, la "limpieza social" en Cali, 1990-1995 (vanse cido opciones de formacin tcnica. En 1996, por ejemplo,
los cuadros 4.6 y 4.7); experiencias de negociacin con ac- apoy la capacitacin de 70 agentes como tcnicos de
tores de violencia poltica; y estudios etnogrficos de la sistemas.
violencia en dos comunas de Cali (1996).Este ltimo estu- Con el fin de mejorar las relaciones entre la polica y la
dio, realizado con base en historias de vida y entrevistas en comunidad, DESEPAZ ofrece a los agentes de polica talle-
profundidad, estuvo orientado a explorar las hiptesis e res de formacin en derechos humanos. En el programa
interpretaciones sobre la violencia de la poblacin de las co- "Escuela vivencial cvica con la polica" en 1996 se capaci-
munas de la ciudad con mayores tasas de homicidio. t a 45 agentes en resolucin de conflictos y tcnicas de tra-
Conjuntamente con la Organizacin Panamericana de la bajo comunitario. Estos agentes, como parte de su prctica,
impulsan proyectos comunitarios con grupos de barrios: es-
CUADRO 4.6. DESAPARECIDOS EN CALI, 1995-96 cuelas para padres, actividades musicales con grupos de
rap, juegos deportivos entre grupos juveniles, actividades
Ao reportados aparecieron continan culturales, danza, tteres y pintura para jvenes y nios.
muertos desaparecidos
Para contribuir al mejoramiento de la accin de la justi-
1995 461 26 137 29,7
cia, DESEPAZ ha actuado en el sentido de facilitarle a la co-
1996 255 40 122
munidad el acceso a las instituciones de justicia. En ese
47,8
sentido apoy, conjuntamente con organizaciones privadas
Fuente: Personera Municipal de Cali
y el ministerio de justicia, la creacin de casas de justicia en
de Roux 229
dos comunas de Cali. En las mismas, se concentran servi- bliogrficas y guas para educadores y alumnos. Estas vide-
cios de justicia: fiscala, inspecciones de polica, comisaras otecas fueron entregadas a centrales didcticas que operan
de familia y Personera Municipal, con el fin de atender de- en las diferentes comunas y a algunos centros educativos.
mandas, conciliar desaveniencias y ayudar a resolver pro- Asimismo, ha realizado actividades para comprometer a
blemas de ndole legal. los medios de comunicacin con la paz y la convivencia, y
Para mejorar la calidad del sistema judicial, el programa ha desarrollado, impulsado y apoyado programas realizados
ha contribuido a dotar de computadoras a los juzgados, co- a travs de ellos para promocionar valores de respeto y ci-

misaras de familia, inspecciones de polica y fiscalas. En vismo. Con el proyecto "Noticomuna", incorpora jvenes
ese proceso, apoy con otras instituciones la instalacin de a la realizacin de noticieros comunales y programas de

una red informtica para el control y seguimiento de video sobre situaciones en los barrios.
denuncias en inspecciones de polica y en comisaras de fa- Con apoyo de CISALVA desarrolla actualmente un pro-
milia. En convenio con las facultades de derecho, coadyuv grama de comunicacin en el que se difunden historias re-
para poner en marcha veinte consultorios jurdicos popu- ales de resolucin de conflictos, como medio para promover
lares y diez centros de conciliacin en diferentes partes de la adopcin de actitudes y comportamientos pacficos para
la ciudad. Por ltimo, DESEPAZ ha capacitado a aproxima- enfrentar situaciones en las que se recibe algn tipo de
damente 300 promotores de derechos humanos y conci- agresin. Estas experiencias se trasmiten semanalmente por
liadores y 140 inspectores de polica en criminalstica. prensa, radio y televisin.
Educacin y comunicacin para prevenir la violencia Ampliacin de oportunidades para los jvenes
Con el fin de fomentar el desarrollo de una cultura de res- Una de las caractersticas de la violencia urbana en la socie-
peto y tolerancia, DESEPAZ puso en marcha una serie de dad contempornea es su relacin con la accin de bandas
programas y actividades de educacin para la convivencia o pandillas juveniles. Las rupturas familiares, el desempleo,
social. Entre las acciones desarrolladas, con apoyo de orga- la desintegracin de los valores tradicionales y la margina-
nizaciones no gubernamentales, las comisaras de familia y lidad social, empujan a muchos jvenes a reconstruir su
la Personera Municipal, ha capacitado a cerca de 2.000 pa- identidad integrando pandillas. Estas se forman habitual-
dres y madres de familia en tcnicas de comunicacin intra- mente con jvenes desarraigados, que tienen problemas
familiar, manejo de emociones y resolucin de conflictos. personales y familiares, y que encuentran en las pandillas
Mediante el proyecto de "Educacin para la participacin opciones de valoracin, solidaridad, lealtad, proteccin,
y la convivencia ciudadana" (EDUPAR), capacita personas apoyo, o la posibilidad de obtener dinero. Entre los jvenes
para explorar soluciones a conflictos vecinales y de comu- que realizan actos violentos, muchos se ven impulsados a
nicacin con el Estado. cometerlos porque a su vez han sido vctimas de la violen-
En las comunidades, DESEPAZ ha promovido talleres de cia y se ven condicionados para recrearla. La accin delic-
formacin de capacitadores en derechos humanos de los tiva de bandas juveniles lleva equivocadamente a confundir
que participan grupos de mujeres y jvenes, sindicalistas y a muchos grupos juveniles con organizaciones criminales.
maestros de escuela. Con el apoyo de organizaciones cul- Acusar a todos los jvenes integrantes de pandillas de ser
turales ha estimulado la organizacin de grupos de teatro causantes de la violencia, ha llevado a soluciones equivo-
en casi la mitad de las comunas de Cali, orientados a pro- cadas y a veces extremas.
mover los derechos humanos y valores de respeto y convi- DESEPAZ, para influir en forma positiva en las bandas ju-
vencia social. Por otra parte, apoya la formacin de "mesas veniles existentes en la ciudad, estableci el programa "Par-
de trabajo por la paz", para discutir, disear y ejecutar ac- ces", con el objeto de ampliar las oportunidades de
ciones locales, y organiza y apoya movilizaciones en favor educacin, empleo y recreacin de los jvenes. El programa
de la paz. Entre stas, vale mencionar la marcha de 20.000 ha apoyado la creacin de microempresas, de cooperativas,
nios, realizada en 1994, para estimular la entrega volun- y ha ayudado a vincular laboralmente a 500 jvenes en el
taria de armas de juguete, y las "jornadas de vacunacin mantenimiento de parques y obras de infraestructura de la
contra la violencia" en las que cerca de 50.000 personas se ciudad. Adems, ha promovido olimpadas intercomunales
"vacunaron" simblicamente contra la violencia en 1996. y campeonatos de ftbol entre las bandas juveniles, e im-
Para apoyar actividades escolares en favor de la convi- pulsa programas artsticos y culturales con los jvenes.
vencia armnica, DESEPAZ organiz una videoteca sobre Actualmente apoya a 30 grupos musicales juveniles, que
cultura democrtica, conformada por 120 videos, fichas bi- utilizando la msica como formatorealizan actividades en
230 Agenda social
favor de los derechos humanos y la prevencin de la familias pobres que habitaban zonas de riesgo en las lade-
violencia. ras de la ciudad, con un costo por vivienda para las fami-
Igualmente, estimula a los jvenes a convertir sus ini- lias de 4.000 dlares, pagaderos en cuotas de 28 dlares
ciativas en propuestas, y a negociarlas con la administracin mensuales. Adems, es importante anotar que desde 1992
municipal. En mayo de 1993, en respuesta al Pacto Social en adelante, las administraciones municipales han realiza-
por la Paz y la Convivencia, unos 200 jvenes integrantes do un gran esfuerzo fiscal para ampliar cupos escolares,
de cuatro bandas violentas entregaron pblicamente sus mejorar la dotacin de las escuelas, y expandir la cobertu-

armas al alcalde. En contraprestacin, la administracin ra de salud.
municipal se comprometi a financiar las propuestas de los

jvenes en materia de educacin, empleo y recreacin. Por Efectos del programa
ltimo, para facilitar la reinsercin de 150 jvenes ex gue- Uno de los resultados ms importantes del programa DE-
rrilleros, DESEPAZ los apoy, en convenio con centros edu- SEPAZ ha sido la institucionalizacin de un enfoque que
cativos de la ciudad, para terminar el bachillerato y compromete a la administracin municipal con la preven-
establecer cooperativas de produccin y microempresas. cin y el control de la violencia. El gobierno nacional ha
reconocido la trascendencia del programa y ha apoyado fi-
Promocin de la participacin ciudadana nancieramente sus acciones, desde 1994 en adelante, con
El programa DESEPAZ estimula de varias maneras la vincu- aproximadamente US$1.300.000 por ao. Por su parte, el
lacin de los ciudadanos al diagnstico de los problemas de consejo municipal de Cali ha asignado recursos al mismo
inseguridad y a la bsqueda y concertacin de soluciones. en sumas que han fluctuado anualmente entre los US$2 mi-
Por una parte, apoya y participa en consejos de gobierno co- llones y US$2.7 millones. Para 1996 el programa cont con
munitarios, en los que el alcalde y su gabinete pactan com- un apoyo financiero equivalente a US$4 millones.
promisos en las comunas con las organizaciones comuni- Uno de los logros ms importantes del programa es el
tarias, y revisan peridicamente su cumplimiento. As avance en el conocimiento de la fenomenologa de la vio-
mismo, se vincula y apoyan procesos participativos de pla- lencia en Cali. Los sistemas de vigilancia han servido de
nificacin de las comunas estimulando la intervencin ciu- orientadores de poltica pblica y para el diseo de accio-
dadana en los diagnsticos de los problemas de seguridad nes destinadas a prevenir y controlar la violencia. Adems,
y en la elaboracin de soluciones. DESEPAZ ha logrado establecer la coordinacin de esfuer-
DESEPAZ realiza adems foros mensuales amplios o "Di- zos entre instituciones pblicas y privadas que trabajan
logos para hacer ciudad" en los que invita a personajes de por la seguridad de los ciudadanos, la promocin de los de-
la vida nacional y local para discutir y analizar los proble- rechos humanos y el desarrollo social, en la perspectiva de
mas de la ciudad y su relacin con la violencia. Tambin hacer ms eficientes todas las acciones.
promueve y apoya procesos intersectoriales e interinstitu- Como consecuencia del programa se ha fortalecido la
cionales de anlisis y bsqueda de solucin a la inseguridad. participacin ciudadana en los diagnsticos locales de in-
En esa perspectiva, se vincularon y apoyaron en 1996 dos seguridad y en el diseo de opciones para prevenir la vio-
Cumbres de Seguridad organizadas por iniciativa del sector lencia. Asimismo, DESEPAZ ha servido como punto de
privado. referencia y oportunidad de aprendizaje para muchos al-
caldes de Colombia, sobre lo que se puede hacer desde las
Fomento del desarrollo social administraciones municipales para prevenir la violencia.
La alcalda de Cali ha realizado esfuerzos importantes de in- Por ltimo, hay que sealar que aunque DESEPAZ ha ac-
versin social, como mecanismo para disminuir la violen- tuado sobre varios de los factores de violencia con relativo
cia. En 1993 empez a desarrollar la Ciudadela DESEPAZ, el xito, muchos de esos factores escapan al resorte de la ad-
plan de vivienda popular ms grande de Colombia, me- ministracin municipal y requieren intervenciones desde el
diante el cual se pusieron a disposicin de la poblacin de mbito nacional. Combatir la accin criminal y erosiva del
menores recursos, a precios subsidiados, 25.000 lotes para narcotrfico, por ejemplo, est ms all de la competencia
la construccin de viviendas. En 1996, diez firmas cons- y capacidad municipal. Por eso un programa como DESE-
tructoras de la ciudad estaban vinculadas a planes de vi- PAZ no es solucin mgica para la violencia, pero s puede
vienda social en la Ciudadela DESEPAZ. Algunos de estos efectuar una importante contribucin a su entendimiento
proyectos han sido subsidiados por los gobiernos nacional y reduccin.
y municipal. Entre stos, est el plan para reubicar 1.200
de Roux 231
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dad del Valle, CISALVA. Informe de investigacin
(versin mimeografiada).

233
Prevencin de la violencia juvenil:

requisito previo para el desarrollo
de la sociedad1

Ronald Slaby*
L a violencia es un problema crnico y creciente en todo

el mundo. Adopta muchas formas, la mayora de las
cuales se aprenden durante la niez y se arrastran durante
Violencia y Salud organizada por la Organizacin Paname-
ricana de la Salud en octubre de 1994. Es un mensaje que
se repite y se refuerza en muchos pases de Amrica Latina.
la adolescencia y los primeros aos de la edad adulta. Los Sin embargo, la violencia no es algo inmutable. Es posi-
patrones de violencia que se establecen en los primeros ble entenderla y prevenirla. Para entender la violencia y en-
aos pueden persistir durante toda la vida. Ante el aumen- contrar formas de evitarla es necesario conocer muchos
to de la violencia juvenil a niveles epidmicos, la preven- factores complejos que operan en combinacin y se re-
cin y el tratamiento de la violencia y la victimizacin han fuerzan mutuamente. Si bien nuestra comprensin de su
cobrado una alta prioridad en todo el mundo. En todas las interaccin es imperfecta, es suficiente para desarrollar pro-
sociedades se requieren estrategias eficaces para evitar la vio- gramas eficaces de prevencin de la violencia. Se han
lencia a efectos de asegurar un desarrollo social y econ- formulado varios programas y polticas acertadas de pre-
mico estable y garantizar el bienestar y la prosperidad de sus vencin de la violenciacon base en slidas pruebas de la
ciudadanos. investigacin y de la prctica efectivaque se estn apli-
La violencia afecta a la vctima, su familia, la comunidad cando actualmente en muchos pases del mundo. Se ha
y la sociedad en general. Provoca un deterioro de la comu- determinado que algunos de estos programas producen re-
nidad y pone en peligro el desarrollo sano y sostenible. sultados positivos y pueden fcilmente adaptarse y aplicarse
Desalienta la inversina menudo donde ms se necesita en otras sociedades.
y amenaza la calidad de la vida. Absorbe una proporcin El Centro de Desarrollo Educativo (Education Develop-
significativa de fondos pblicos y del producto interno ment Center, Inc., EDC), una fundacin internacional sin
bruto (PIB), y se dedican escasos recursos para la polica, la fines de lucro dedicada a la investigacin y el desarrollo, se
justicia penal y los servicios de salud. Se estima que los pa- ha convertido quiz en la organizacin no gubernamental
ses pobres asignan el 14 por ciento de su PIB al control de de prevencin de la violencia ms grande de las Amricas,
las actividades delictivas. No obstante, la violencia amena- as como en el lder mundial en la prevencin de la vio-
za el bienestar econmico y la evolucin de toda sociedad, lencia juvenil. El Centro para la Prevencin de la Violencia
en desarrollo o desarrollada. ste fue el mensaje funda- y las Lesiones del EDC ha examinado, desarrollado y eva-
mental de la Conferencia Interamericana sobre Sociedad, luado diferentes programas y estrategias de prevencin de
la violencia que pueden resolver eficazmente el problema
1
de la violencia juvenil. Estas intervenciones tienen lugar a
Se publicar una versin ampliada de este artculo en: Slaby, R.G. 1997. Preventing
Youth Violence through ResearchGuided Intervention. En Violence against Children in travs de la familias, los sistemas educativos, los sistemas de
the Family and the Community, (ed.) P.K. Trickett, C. Schellenback, Washington, D.C.:
American Psychological Association (de prxima publicacin). atencin de la salud, entidades gubernamentales, sistemas
2 Cientfico Principal, Centro de Desarrollo Educativo, Centro para la Prevencin de la de justicia penal, los medios de comunicacin y las orga-
Violencia y las Lesiones, Newton, MA. y Profesor de Educacin y Pediatra, Universidad
de Harvard, Cambridge, MA. nizaciones de servicios sociales. Los programas individua-
234 Agenda social
les pueden fortalecerse an ms mediante la coordinacin comportamiento en los otros. Cuando los nios experi-
comunitaria entre estos sistemas de intervencin as como mentan o son testigos de incidentes de violencia repetida-
a travs de la planificacin y aplicacin estratgicas de po- mente en varios de sus dominios, los efectos pueden ser
lticas eficaces. Al proporcionar asistencia y cooperacin a interactivos, debilitadores y ser indicios de que los nios se
los pases que reconocen la importancia de la prevencin de involucrarn ms adelante en episodios de violencia.
la violencia, el Centro est comenzando a atender las ne-
cesidades de los pases de todo el mundo desarrollando Efectos claros y duraderos a travs

adaptaciones y aplicaciones de iniciativas programticas de la intervencin coordinada

para evitar la violencia en distintos estratos de la sociedad. Como la violencia se aprende a temprana edad, puede de-
Muchos pases se han dado cuenta de que la prevencin efi- saprenderse, o pueden modificarse las condiciones para
caz de la violencia juvenil no slo es una inversin acerta- que nunca se aprenda (American Psychological Association,
da para el futuro de su poblacin, sino tambin un requisito 1993). Si bien nunca es demasiado tarde para intervenir a
previo para el desarrollo armnico de la sociedad. efectos de modificar los patrones de comportamiento de un
nio, es evidentemente ms fcil hacerlo mediante una in-
Los patrones de violencia se desarrollan tervencin temprana. La clave de la prevencin reside en
temprano y duran mucho una intervencin a tiempo, sistemtica, coordinada y sos-
La violencia no es un comportamiento innato que ocurre tenida que reduzca las experiencias sociales de los nios que
en forma repentina y misteriosa en la adolescencia, sino un contribuyen a la violencia en tanto internalizan recursos
comportamiento aprendido a menudo a travs de las pri- que fomentan una vida saludable y eficaz libre de violencia.
meras experiencias de los nios con los miembros de su fa- La eficacia de una intervencin dentro de cualquier do-
milia, la escuela, los pares, la comunidad y los medios de minio de la vida cotidiana del nio depende del grado al
comunicacin. Por consiguiente, es fundamental intervenir cual otros aspectos de su vida presenten experiencias so-
en los primeros aos, antes de que los patrones de pensa- ciales coordinadas y que se refuercen mutuamente durante
miento y accin que respaldan la violencia se vuelvan ha- el desarrollo del nio. Por ejemplo, los esfuerzos de preven-
bituales, y deber prepararse adecuadamente a la juventud cin de la violencia por parte de los padres suelen perder
de todas las sociedades para resolver los conflictos inevita- efecto cuando no estn apoyados o estn contrarrestados
bles por medios pacficos y socialmente constructivos. directamente por las experiencias de los nios con los me-
Muchos nios del mundo entero crecen en sociedades dios de comunicacin, los grupos de pares, la escuela o las
que estn padeciendo niveles extraordinarios de violencia, organizaciones de la comunidad. De la misma manera, las
incluso letal. Lejos de estar protegidos de esta violencia, mu- intervenciones desde la escuela o desde organizaciones ju-
chos nios pequeos viven rodeados de ella cotidiana- veniles pueden ser ineficaces para modificar los patrones de
mente. Un nmero cada vez mayor de nios viven circun- conducta de esos nios que presencian la violencia diaria-
dados por la violencia crnica en comunidades que han mente en sus familias, en experiencias con los medios o en
sido descritas como "zonas de guerra urbana" (Garbarino y grupos de pares. Por lo tanto, existe una importante opor-
otros, 1991). Otros nios crecen en sociedades donde la vio- tunidad a nivel comunitario para seguir desarrollando, in-
lencia juvenil es actualmente un problema menor pero que terconectando y efectuando intervenciones a efectos de
puede empeorar a menos que se tomen medidas preventi- evitar la violencia que se deriva de los mbitos de la fami-
vas eficaces. lia, la escuela, los medios, los pares y las organizaciones
Independientemente del nivel de violencia juvenil de comunitarias.
una sociedad, la experiencia de los nios con la violencia
no se limita a las zonas urbanas deterioradas socialmente, Programas de prevencin y tratamiento
a la violencia que ocurre en las calles de su comunidad ni de la violencia juvenil
a ser vctimas directas de la violencia. Los nios, cada vez Todo programa integral para prevenir y tratar la violencia
ms prematura y frecuentemente, se ven involucrados en la en cualquier sociedad debe incluir cuatro pasos interrela-
violencia que tiene lugar dentro de sus familias, los medios cionados: (1) evaluacin; (2) planificacin estratgica; (3)
de comunicacin, las escuelas, los grupos de pares o los gru- adaptacin de intervenciones que han demostrado ser efi-
pos de su comunidad. Como los nios transitan diaria- caces o promisorias en otras partes o desarrollo de nuevas
mente todos estos dominios sociales, la exposicin a la intervenciones, y (4) puesta en prctica coordinada de estas
violencia dentro de uno de ellos tambin puede influir su intervenciones. Estos pasos requieren no solamente com-
Slaby 235
premiso y voluntad poltica local y nacional por parte de las lincuentes violentos (y menos probable que los estudiantes
autoridades, sino tambin instrumentos, estrategias y co- con bajo nivel de agresividad) resolviesen los problemas
nocimientos eficaces o las prcticas ms eficientes para la sociales: a) definiendo los problemas en forma hostil;
prevencin de la violencia. Para poder realmente evitar la b) adoptando metas hostiles; c) buscando pocos hechos
violencia, las sociedades deben fortalecer sus conocimien- adicionales; d) generando otras soluciones posibles; e) pre-
tos tcnicos en prevencin de la violencia y hacer que su viendo pocas consecuencias de la agresin, y f) escogiendo
poblacin aprenda de las experiencias de otros pueblos. La pocas soluciones de primer y segundo orden clasificadas

prevencin eficaz de la violencia requiere un vnculo entre como "eficaces". Adems, en el caso de los delincuentes vio-
nuestros dos tipos ms importantes de conocimiento, es lentos, era mayor la probabilidad de que sus creencias fue-

decir, la evidencia de la investigacin y la sabidura de la sen en favor de la violencia, a saber: a) la violencia es una
prctica. respuesta legtima, b) la violencia eleva la autoestima; c) la
El Centro para la Prevencin de la Violencia y las Lesio- violencia ayuda a evitar una imagen negativa, y d) la
nes del EDC est estudiando actualmente las adaptaciones violencia no provoca sufrimiento a la vctima (Slaby y
y aplicaciones a diversos niveles de la sociedad de una am- Guerra, 1988).
plia variedad de programas de prevencin de la violencia ju- Con base en estas observaciones se formul un programa
venil. Estos programas estn enfocados hacia un conjunto de capacitacin en mediacin cognitiva para atender cada
amplio de grupos (como delincuentes juveniles, nios pe- uno de los factores cognitivos que, segn se determin, di-
queos, familias, prestadores de servicios de atencin de ferenciaban a los delincuentes violentos de sus pares en el
salud y productores de medios de comunicacin), que uti- ciclo secundario superior que no cometan delitos. El pro-
lizan un amplio conjunto de sistemas de intervencin (ins- grama y la gua para maestros Viewpoints: A Cuide to Conflict
titutos correccionales, escuelas, guarderas, centros de Resolution and Decisin Making for Adolescents (Guerra,
recursos para la familia, centros de atencin de salud, esta- Moore y Slaby, 1995), consta de 10 sesiones que tienen por
ciones de televisin, organizaciones de servicios sociales, objeto ayudar a los delincuentes violentos, reunidos en
etc.). A continuacin se describen varios ejemplos de pro- grupos pequeos, a desarrollar aptitudes para resolver pro-
gramas de prevencin de la violencia. Cada uno de ellos blemas sociales y a cuestionar sus creencias en favor de la
integra la evidencia recogida en la investigacin con expe- agresin. La investigacin a escala piloto permiti afinar
riencias prcticas en el desarrollo, la adaptacin y la pues- una versin preliminar de este programa a fin de darle ms
ta en prctica de programas. relevancia y facilitar su puesta en prctica.
Para evaluar la eficacia de este programa de capacitacin
Delincuentes juveniles violentos: programa Viewpoints en mediacin cognitiva a efectos de reducir la cognicin en
Se formul, con fondos procedentes del Centro de Educa- favor de la violencia y el comportamiento agresivo resul-
cin Relacionada con la Ley del Estado de California, un tante, efectuamos una intervencin y una evaluacin de
programa de tratamiento orientado en la investigacin para resultados. Se asignaron aleatoriamente delincuentes vio-
delincuentes juveniles violentos. El primer paso fue evaluar lentos de ambos sexos del instituto correccional al grupo de
las habilidades cognitivas y las creencias que respaldan la capacitacin en mediacin cognitiva, a un grupo de control
violencia, planteadas en forma de hiptesis para diferenciar de atencin (que ofreca atencin profesional similar y par-
tres grupos de adolescentes: (1) delincuentes juveniles re- ticipacin en grupo en un programa de adquisicin de
cluidos en un instituto correccional de mxima seguridad aptitudes bsicas laborales que no inclua capacitacin en
por crmenes violentos (asalto y agresin, robo, violacin, mediacin cognitiva) y a un grupo de control que no reci-
intento de homicidio y homicidio); (2) estudiantes del ciclo bi tratamiento alguno. En comparacin con los delin-
secundario superior (con caractersticas demogrficas simi- cuentes violentos de ambos grupos de control, los que
lares a las de los delincuentes) cuyos maestros detectaron un participaron en el grupo de tratamiento demostraron me-
gran despliegue de comportamientos agresivos, y (3) estu- joras en aptitudes cognitivas y creencias as como reduc-
diantes del ciclo secundario superior con bajo nivel de ciones directamente relacionadas en comportamientos
agresin. agresivos, impulsivos e inflexibles dentro de la institucin,
Las observaciones indicaron que los tres grupos diferan segn observaciones de los profesionales residentes que no
considerablemente tanto en sus habilidades especficas para saban quines estaban en tratamiento o no (Guerra y Slaby,
resolver problemas sociales como en sus creencias genera- 1990). En otro trabajo, an indito, encontramos que ten-
lizadas en favor de la agresin. Era ms probable que los de- dan a aplazarse las violaciones de las obligaciones im-
236 Agenda social
puestas durante la libertad condicional por parte de delin- y eficaz. Si bien estos hbitos de pensamiento proporcionan
cuentes violentos en el perodo de dos aos a partir de su una base fuerte y duradera para predecir el riesgo de vio-
liberacin de la institucin. lencia de un individuo durante el curso de su vida, pueden
El programa Viewpoints para delincuentes juveniles vio- modificarse mediante una intervencin curricular. Sabe-
lentos fue presentado en una sesin especial ante el Con- mos adems que el nio agresivo selecciona cuidadosa y re-
greso de los Estados Unidos (Slaby, 1993), y fue descrito en petidamente a ciertos nios como vctimas. El nio que es
una serie de programas de televisin bajo el ttulo What vctima repetidas veces tambin puede desarrollar hbitos

Should We Do About Violence?, que se difundi por primera de pensamiento que lo colocan en riesgo de involucrarse en

vez por cadena nacional en los Estados Unidos en enero de situaciones de violencia. Dado que el comportamiento
1995 (Moyers, 1995). Adems, el programa Viewpoints ha violento ocurre comnmente en presencia de testigos, la
sido adaptado por el Programa MedStar del Centro Hospi- mayora de los niosque no son agresores ni vctimas
talario Washington de Washington, D.C. y como inter- siguen desempeando un importante papel que con fre-
vencin central del Programa de Prevencin de la Violencia cuencia hace que se produzca o no un hecho violento.
en la Comunidad de Washington. Fue presentado por un Algunos espectadores refuerzan la violencia por medio de
equipo interdisciplinario de proveedores de servicios de su aceptacin pasiva, instigacin o estmulo activo, en
atencin de salud ante varios miles de estudiantes del ciclo tanto que otros ayudan a evitarla retirndoles su apoyo o
secundario bsico que haban cometido su primer delito y tomando medidas preventivas.
que residan en comunidades con las tasas de homicidio El curso fue desarrollado y evaluado en tres pasos, y cada
ms elevadas de los Estados Unidos. uno contiene un mtodo especfico de investigacin, com-
plementado por la colaboracin activa e intensa de peritos
Estudiantes del ciclo secundario bsico: asesores, maestros y estudiantes. En primer lugar, realiza-
agresores, vctimas y espectadores mos una investigacin bsica para evaluar las aptitudes
El Centro de Desarrollo Educativo, con fondos de los Cen- cognitivas, creencias e intentos de comportamiento de cada
tros de Control y Prevencin de Enfermedades (Slaby, Wil- estudiante en relacin con su tendencia, clasificada por sus
son-Brewer y Dash, 1994), elabor y evalu durante un pe- pares, a involucrarse en un conflicto como agresor (por
rodo de cinco aos una intervencin para estudiantes del ejemplo, iniciando peleas), como vctima (por ejemplo,
ciclo secundario bsico titulada Aggressors, Victims and By- siendo objeto de la agresin), o como espectador que res-
standers: Thinking andActing to Prevent Violence. El objetivo palda la agresin (por ejemplo, alentando una pelea). En se-
principal de este proyecto era elaborar un curso sobre pre- gundo lugar, desarrollamos un programa preliminar basado
vencin de la violencia que sera impartido a estudiantes en nuestras observaciones de los factores cognitivos que res-
del ciclo secundario bsico en comunidades con alto ries- paldan la violencia, as como la revisin extensa de 33 pro-
go de violencia. La estrategia integraba un enfoque de salud gramas afines. A continuacin revisamos el programa
pblica con prevencin primaria y una investigacin en el preliminar con base en una investigacin formativa que
mbito de las ciencias de comportamiento sobre el tena por objeto obtener informacin especfica de los ma-
desarrollo y el control de la agresin. El curso tena por estros y estudiantes sobre factores tales como claridad, per-
objeto reducir la violencia modificando los patrones de tinencia, adecuacin a la edad, capacidad de atraer la
pensamiento que hacen que un individuo se involucre en atencin y utilidad prctica. Por ltimo efectuamos una in-
incidentes de violencia en el papel de agresor, vctima y/o vestigacin de resultados impartiendo el curso a ms de 300
espectador. A diferencia de la mayora de los programas y jvenes en los primeros aos de su adolescencia que resi-
estrategias para la prevencin de la violencia, que tradicio- dan en zonas urbanas deterioradas socialmente y de alto
nalmente se han centrado slo en el agresor, esta interven- riesgo y evaluando su eficacia, en comparacin con un
cin tambin aborda los papeles separados pero interrela- grupo de control que no recibi tratamiento, para reducir
cionados de las vctimas y los espectadores y sugiere que los los patrones violentos de pensamiento y comportamiento.
tres actores pueden internalizar aptitudes para pensar y ac- Las observaciones proporcionaron un apoyo limitado a los
tuar de tal manera que se puedan resolver los problemas de efectos hipotticos de la intervencin. La intervencin cu-
manera no violenta. rricular dio lugar a cambios: a) la creencia por parte de los
Por lo general, un nio agresivo tiende a actuar impulsi- estudiantes de que la violencia no es una respuesta desea-
vamente, cree en el uso de la violencia y carece de aptitu- ble; b) su intencin de resolver el conflicto sin agresin, de
des para resolver problemas sociales de manera minuciosa procurar informacin pertinente y de evitar conflictos, y c)
Slaby 237
su conducta, autoevaluada, que indicaba un alejamiento de manual revisado se present ante diferentes peritos inves-
la aceptacin pasiva y del estmulo a la agresin^. tigadores y profesionales en el campo de la educacin de la
Actualmente se est generalizando el uso del curso sobre primera infancia, y se efectuaron las revisiones finales.
agresores, vctimas y espectadores. En Illinois, donde la ley El manual fue publicado en forma de libro bajo el ttulo
exige que se ensee la prevencin de la violencia en las es- Early Violence Prevention: Tools for Teachers ofYoung Children
cuelas secundarias pblicas, tanto en el ciclo bsico como (Slaby, Roedell, Arezzo y Hendrix, 1995) por la Asociacin
en el superior, ha sido aprobado por la Comisin para la Nacional para la Educacin de los Nios Pequeos. El libro

Prevencin de la Violencia de Illinois. Actualmente, el Cen- presenta estrategias prcticas y eficaces para reducir la agre-
tro de Desarrollo Educativo de Newton, Massachusetts y el sin y evitar la violencia en un formato til para maestros

Centro para la Promocin de la Salud y la Educacin de las preescolares, maestros del programa "Head Start" y otros
Montaas Rocallosas de Denver, Colorado, ofrecen capaci- prestadores de servicios de atencin a la niez. Estas estra-
tacin para impartir este curso. La adopcin del curso en tegias se derivan de tcnicas didcticas y estrategias curri-
una escuela secundaria de ciclo bsico de Boulder, Colora- culares basadas en la investigacin que pueden utilizarse en
do, ser tema de un prximo documental para la televisin programas de la primera infancia para reducir la violencia,
preparado por la WNET que ser difundido en la cadena fomentar interacciones sociales positivas y promover la ca-
PBS en 1997 con el ttulo Peaceful Solutions (Peters, 1997). pacidad de recuperacin de los nios. En lugar de desarro-
En estos momentos, en asociacin con un grupo de orga- llar un programa especfico y delimitado de prevencin de
nizaciones de Cali, Colombia, estamos analizando la mala violencia para los nios pequeos, se ofrece a los maes-
nera de adaptar el curso para impartirlo en ese pas. tros un conjunto de herramientas prcticas para infundir las
prcticas ptimas en la prevencin temprana de la violencia
Nios pequeos: prevencin temprana durante su interaccin cotidiana con los nios pequeos.
de la violencia El libro presenta a los maestros los resultados de las in-
Mediante el financiamiento conjunto de la Fundacin vestigaciones y aplicaciones didcticas afines con los cua-
Florence V. Burden y la Fundacin de la Familia A.L. Mail- les pueden abordar los temas de la violencia en seis esferas
man se elaborar un manual para maestros dedicado a principales:
reducir la agresin en nios pequeos. Su objeto es pro- Los maestros pueden preparar a los nios para manejar
porcionar a los maestros de nios de 2 a 7 aos de edad es- la violencia a la que pueden enfrentarse en el mundo real por
trategias prcticas y eficaces para reducir la agresin entre medio de una combinacin de estrategias. Pueden ayudar
los alumnos en grupos y para dotarlos de las aptitudes y es- a los nios a reconocer la violencia y sus consecuencias y
trategias que necesitan para evitar la violencia en etapas proporcionarles la oportunidad de expresar sus sentimien-
posteriores de la vida. tos y temores con libertad. Pueden adems tocar los temas
A fin de asegurar que las estrategias de prevencin de la de seguridad y autoproteccin con los nios, y aprender a
violencia derivadas de la evidencia recogida en las investi- reconocer y responder eficazmente a las reacciones trau-
gaciones fueran presentadas en forma tal que resultaran mticas de los nios ante la violencia o el maltrato.
tiles para los maestros, se dise un proceso escalonado Los maestros pueden organizar su entorno escolar para
con evaluaciones formativas. En primer lugar, se identifi- reducir al mnimo la violencia. Pueden estructurar el entor-
caron, recolectaron y analizaron varios cientos de estudios. no fsico y programtico disponiendo y reorganizando el
En segundo lugar, una junta de asesores examin el alcan- espacio fsico del aula y de las reas de recreacin, los ma-
ce preliminar, la organizacin y la estrategia para elaborar teriales y las actividades con miras a reducir al mnimo la
el manual y recomend adiciones y cambios. Tercero, dos agresin.
grupos de examinadores (de Boston y Seattle), cada uno Los maestros pueden establecer procedimientos con-
integrado por maestros de enseanza preescolar o del pro- cretos para responder a la violencia en el aula. Pueden res-
grama "Head Start", coordinadores educativos y especialis- ponder eficazmente a la conducta agresiva ante incidentes
tas en el desarrollo de la primera infancia, examinaron, comunes de conflicto y agresin, y cuando trabajan con los
clasificaron y evaluaron con sentido crtico un borrador nios que manifiestan problemas repetidos y graves de
preliminar del manual. Posteriormente se revis el manual conducta agresiva.
preliminar con base en los comentarios recibidos sobre su
claridad, adecuacin para la edad, pertinencia, capacidad de 3
El informe final de este proyecto (incluyendo el curso, las medidas y las observaciones)
puede solicitarse al Servicio Nacional de Informacin Tcnica (National Technical Infor-
atraer la atencin, tono y utilidad prctica. Por ltimo, el mation Services) (Slaby, Wilson-Brewer y DeVos, 1994).
238 Agenda social
Los maestros pueden ensear a los nios las aptitudes miento es la principal fuente de atencin de salud para
que necesitan para resolver sus conflictos de manera cons- nios y adolescentes en una comunidad urbana aislada y
tructiva. Pueden ensear directamente aptitudes para prevenir deteriorada socialmente de 35.000 habitantes, principal-
la violencia desde el inicio para que los nios pueden resol- mente caucsicos y latinoamericanos de la clase trabajado-
ver los problemas sociales, convivir, e interactuar con de- ra. El programa fue iniciado por el Dr. Peter Stringham tras
terminacin y consideracin hacia los dems. haber examinado los registros de la ciudad y descubierto
Los maestros pueden ayudar a los nios a aprender esque la causa principal de muerte prematura en los residen-

trategias no violentas de los dems. Pueden ayudar a los nios tes que atenda el centro de salud era la violencia interper-

a utilizar las aptitudes que estn desarrollando para ver las sonal. Con el transcurso del tiempo desarroll diferentes
conexiones entre ellos y los dems y para seguir ejemplos aplicaciones prcticas para prevenir la violencia con los
de conducta en la clase y en los medios de comunicacin. nios y sus familias (Stringham y Weitzman, 1988).
Los maestros pueden tomar medidas para dar ms efi- * En 1987 se incorpor a este programa el modelo "hbi-
cacia a las actividades de prevencin de la violencia en el tos de pensamiento" de mediacin cognitiva y estrategias
aula estableciendo relaciones con los padres, escuelas p- orientadas en la investigacin, a efectos de organizar y de-
blicas, organizaciones comunitarias y organizaciones pro- sarrollar an ms diferentes intervenciones individuales
fesionales. Despus de repasar las herramientas didcticas (Slaby y Stringham, 1994). El programa, encuadrado en un
que se presentan en este libro, los maestros pueden utili- marco desarrollista para abordar temas adecuados para la
zarlas para desarrollar y llevar a la prctica un plan amplio de edad del nio y la familia, se centra en aspectos tales como
prevencin de la violencia en sus escuelas y en la comunidad. el acceso a armas de fuego en el hogar, la exposicin a la
Para resolver los obstculos que podran impedir una in- violencia en el hogar y la comunidad, la exposicin a la vio-
tervencin eficaz, "Echo Bridge Productions" dise un lencia en los medios de comunicacin, la aplicacin uni-
proyecto titulado Vileme Prevention for Very Young Chil- forme y no punitiva de disciplina, la intimidacin, el acceso
dren, que tiene por objeto desarrollar y evaluar la eficacia de al alcohol y otras drogas, las peleas callejeras, el maltrato do-
un video de capacitacin para motivar a los maestros a uti- mstico y la violacin. A efectos de poner en prctica este
lizar estrategias de prevencin de la violencia orientadas por programa, se capacita a los pediatras para: a) elaborar un
la investigacin (Doepel, 1995). Este proyecto, financiado historial completo de la participacin del nio en inciden-
por el Instituto Nacional de Salud Mental de los Estados tes de violencia como agresor, vctima y espectador, o como
Unidos, evaluar los efectos separados y combinados de agente no violento de resolucin de problemas; b) ensear
mtodos en video e impresos de capacitacin de maestros a los padres formas de ayudar a sus hijos a desarrollar h-
preescolares y del programa "Head Start" sobre la eficacia en bitos de pensamiento y patrones de conducta que faciliten
la prevencin de la violencia (por ejemplo, la conviccin la resolucin no violenta de problemas, y c) coordinar vi-
generalizada de que los maestros pueden ayudar a prevenir sitas de seguimiento y apoyo para verificar los cambios que
la violencia aplicando procedimientos fundamentados en realizan los nios y sus padres para ayudar a prevenir la
la investigacin). Esta versin preliminar del video de ca- violencia.
pacitacin para maestros fue presentada recientemente en Actualmente, un plantel de ocho mdicos, cuatro enfer-
la reunin anual de la Asociacin Nacional para la Edu- meras, dos asistentes de enfermera y doce empleados de
cacin de los Nios Pequeos (Slaby, Roedell, Doepel, apoyo administran el programa en el centro de salud, que
Connell y Healy, 1996). procesa anualmente 7.000 visitas programadas y 16.000
visitas sin previa cita. Al aplicar el modelo de hbitos de
Familias: prevencin de la violencia a travs pensamiento y tcnicas de dramatizacin, el personal ha
de la pediatra mejorado sus aptitudes de prevencin y tratamiento de la
Los pediatras y otros prestadores de servicios de atencin de violencia con nios y sus familias. Adems, apoyndose en
salud pueden ayudar a los padres y a sus hijos a desarrollar la importancia que tiene el centro de salud en la comuni-
los hbitos de pensamiento que necesitan para protegerse dad, el personal ha ayudado a hacer de la prevencin de la
de la violencia y tomar activamente medidas para evitar in- violencia una prioridad en los programas juveniles vecina-
volucrarse con la violencia en el futuro. En los ltimos 20 les y en las escuelas.
aos, el Departamento de Pediatra del Centro de Salud En el marco de una revisin de la capacitacin en aten-
Vecinal de la Zona Este de Boston formul un programa de cin de salud de la zona de Boston, las facultades de medi-
.prevencin y tratamiento de la violencia. Este estableci- cina de la Universidad de Boston, Tufts y Harvard estn
Slaby 239
actualmente revisando sus planes de estudios para ofrecer partamento de Salud Pblica de Massachusetts, el Centro de
a los estudiantes de medicina amplia capacitacin y expe- Desarrollo Educativo, la Fundacin Nacional para Mejorar
riencia en prevencin y tratamiento de la violencia (por la Televisin y el Colegio Wheelock prepararon una amplia
ejemplo, Hospitales Escuela de Boston, Grupo de Trabajo campaa de educacin comunitaria, titulada "Seeing
sobre la Violencia Domstica, 1996). Por su parte, la Facul- Through Media Violence". La campaa se centr en el 15
tad de Medicina de Harvard est tratando de integrar en sus de diciembre de 1996, Da Internacional de la Radioteledi-
planes de estudios las recomendaciones de los informes de fusin para los Nios, que Carol Bellamy, Directora Ejecu-

los grupos de trabajo que se refieren a los temas de: armas tiva del Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia
y pandillas; relaciones/violencia entre adolescentes; mal- (UNICEF) haba declarado el da para que la industria tele-

trato de los ancianos, agresores y tratamiento de la agresin; visiva instituyese una gran campaa mundial contra la vio-
violencia en los medios de comunicacin; maltrato a los lencia (Bellamy, 1995). Adems de recibir la cooperacin de
nios; agresin sexual; violencia domstica; agresiones por varias estaciones de la zona de Boston, se envi el siguien-
motivos raciales, y contribuciones neurobiolgicas a la vio- te mensaje a varios miles de estaciones de televisin de
lencia (Facultad de Medicina de Harvard, Reunin del Co- todo el mundo que se unieron a la celebracin del Da In-
mit Directivo de Educacin sobre la Violencia, 1996). ternacional de la Radioteledifusin para los Nios:
"La televisin es un maestro persistente y eficazy las
Usuarios de medios de comunicacin: lecciones se ensean con un propsito explcito o sin in-
medidas correctivas para evitar la violencia tencin alguna. La televisin puede continuar enseando
La Sociedad Mdica de Massachusetts y su Alianza, en co- a nuestros hijos las lecciones irreales, engaosas y mortfe-
operacin con la Fundacin para el Plan de Salud Comu- ras que durante dcadas han fomentado la violencia, el
nitario de Harvard, el Centro de Desarrollo Educativo y la temor y la desensibilizacin, como ha confirmado clara-
Fundacin Nacional para Mejorar la Televisin, organizaron mente la investigacin. O bien, este maestro puede disear
una conferencia de planificacin estratgica en noviembre un nuevo plan de lecciones que sirva a las necesidades de
de 1995, titulada "Remedies for Media Violence", en la que educacin e informacin de todos los nios del mundo
se debatieron las medidas correctivas para evitar la violen- ensendoles una amplia variedad de soluciones a los pro-
cia en los medios de comunicacin. El propsito de esta ini- blemas de la violencia que sean precisas, eficaces y puedan
ciativa era crear un foro de 110 profesionales de la salud, salvar vidas. Qu maestro televisivo escogeremos para que
educadores, padres, lderes comunitarios y miembros de ensee a nuestros hijos? Lleg la hora de decidirlo". (Slaby,
los medios de comunicacin para generar, difundir y 1996).
proponer medidas correctivas especficas para evitar la
violencia en los medios de difusin. Los participantes se di- Comunidades: participacin de los padres
vidieron en cinco grupos de planificacin estratgica, cada mediante el apoyo comunitario
uno de los cuales gener tres medidas correctivas principa- Los padres pueden desempear varias funciones clave de
les, la justificacin de dichas medidas y los pasos para po- prevencin de la violencia: maestro, disciplinador, ejemplo
nerlas en prctica: 1) medidas relacionadas con los medios de conducta, supervisor, lder comunitario y fuente de ex-
y las empresas; 2) medidas de poltica y reglamentacin; plicaciones. Los padres pueden ayudar a prevenir la vio-
3) medidas de salud pblica y educacin; 4) medidas para lencia para sus hijos y para otros nios de la comunidad:
padres y maestros, y 5) medidas para la comunidad y gru- enseando directamente a sus hijos pequeos patrones
pos de accin. Quiz el aspecto ms importante de esta de conducta sana y no violenta;
iniciativa fue que "puso en contacto un grupo diverso de aprendiendo y aplicando medios eficaces y no
personas y organizaciones con el fin de desarrollar un plan violentos de disciplina y corrigiendo a los nios cuando se
de accin concreto" (Jeanne Gaz, Presidente, Massachu- portan mal;
setts Medical Society Alliance, AMA Alliance Today, 1996, presentndose a s mismos y ante los dems como
pg. 5). ejemplos de conducta para resolver los conflictos sin
Para desarrollar an ms las relaciones con la comunidad violencia;
y promover la educacin comunitaria sobre los efectos de supervisando la participacin de los nios en los me-
las medidas para evitar la violencia en los medios de co- dios de comunicacin, escuelas, grupos de pares y organi-
municacin, la Sociedad Mdica de Massachusetts y su zaciones comunitarias;
Alianza, junto con UNICEF, el Hospital de Nios, el De- encabezando esfuerzos comunitarios para desarrollar,
240 Agenda social
coordinar y prestar eficazmente servicios de apoyo; pocos de estos programas eficaces se han adaptado para su
ayudando a los nios de la comunidad a extraer ense- uso en otras sociedades. La adaptacin y ejecucin de pro-
anzas significativas de las distintas experiencias de pre- gramas eficaces de prevencin de la violencia con su debi-
vencin de la violencia y a trazar una trayectoria segura de da responsabilizacin pueden constituir un mtodo eficaz
desarrollo hacia la edad adulta; y de bajo costo para reducir la violencia y asegurar el sano
no obstante, muy a menudo los padres no cuentan desarrollo de la sociedad.
con los recursos, aptitudes o respaldo de la comunidad para En los Estados Unidos se ha elaborado y se est comen-

desempear eficazmente estas funciones. zando a poner en prctica un plan nacional para la pre-
En un proyecto financiado por la Fundacin Bernard vencin de la violencia (Earls, Slaby, Spirito, y otros, 1991).

van Leer, de La Haya, Pases Bajos, el EDC ha identificado La Oficina de Contabilidad del Gobierno de los Estados
tres comunidades (dentro de Hartford, Connecticut; Phila- Unidos ha estimado que podran ahorrarse entre seis y
delphia, Pennsylvania, y Baltimore, Maryla.id) para poner ocho dlares por cada dlar que se invierte en programas de
en prctica una iniciativa comunitaria de prevencin de la prevencin de la violencia con su debida responsabilizacin
violencia que tiene por objeto reducir o evitar daos a (McDonald, 1992). Esta estimacin se bas en los progra-
nios de tres a diez aos de edad como resultado de haber mas de prevencin de la violencia moderadamente eficaces
presenciado incidentes de violencia (Brilliant, 1996). Si que ya existan, pero podran lograrse ahorros mayores si se
bien estas comunidades enfrentan problemas de violencia mejorase la eficacia de los programas actuales mediante
juvenil, tambin han generado un gran potencial para que una investigacin bien concebida.
los padres puedan desempear sus funciones cruciales de Los programas eficaces para prevenir la violencia juvenil
prevencin de la violencia. Adems, estas comunidades se basan, por lo general, en tres principios fundamentales:
han desarrollado el potencial de promover iniciativas de Intervencin oportuna y preventiva.
prevencin de la violencia en los nios pequeos, que Reduccin de las experiencias sociales que contribuyen
constituyen importantes interconexiones entre los domi- a la violencia.
nios de la familia, los medios, la escuela, los grupos de Fortalecimiento de los recursos internos de proteccin
pares y la comunidad. Estas iniciativas comunitarias de contra la violencia.
mltiples dominios, combinadas con una mayor partici- Coordinacin de estrategias en las distintas esferas so-
pacin y respaldo de los padres, pueden servir para crear el ciales de la vida del nio: familia, medios de comunicacin,
entorno de apoyo que necesitan los nios pequeos para escuela, pares y organizaciones comunitarias.
superar los problemas de la violencia juvenil y erradicar la Vnculo entre la evidencia de la investigacin y la
violencia de sus vidas. sabidura de la prctica.
La evolucin reciente de los programas para prevenir y
Enfoque integral para la prevencin tratar la violencia juvenil ofrece bases concretas sobre las
de la violencia cuales puede construirse un mensaje de esperanza: Conta-
En las ltimas dcadas, varias disciplinas y comunidades mos con el conocimiento y los medios para comenzar a
han logrado comprender mucho ms el problema de la ofrecer a los jvenes las experiencias sociales y los recursos
violencia y han formulado programas eficaces para evitar- internos que los prepararn para manejar eficazmente la
la y tratarla. No obstante, muy a menudo, las enseanzas violencia que enfrentan hoy en da y para poder evitarla en
de estos esfuerzos pioneros no han sido bien difundidas, y el futuro (Eron, Gentry y Schlegel, 1994).
Slaby 241
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243
Viva Rio: proceso de

integracin cvica de la ciudad
Rubem Csar Fernandes1

Antecedentes comn de que la ciudad estaba amenazada, se preguntaba
La primera reunin de Viva Rio se celebr en septiembre de qu hacer y cmo reaccionar.
1993, tras dos acontecimientos traumticos: el asesinato, en De ese encuentro, y de otros ms, surgi Viva Rio, cuyo
el mes de julio, de ocho nios de la calle en las cercanas de lanzamiento, que se anunci en noviembre, tuvo lugar en
la Iglesia de la Candelaria sita en el centro de la ciudad y el tres momentos sucesivos en el mes de diciembre de 1993:
asesinato, en agosto, de 22 residentes de la favela Vigrio un seminario (con una comisin de ciudadanos), un acto
Geral, en la zona norte, ambos hechos perpetrados por la movilizador (dos minutos de silencio) y un acto religioso in-
polica en horas de la madrugada. Esos sucesos dieron un cluido en un espectculo musical (oraciones por Rio).
giro dramtico, por lo irracional, a un ambiente caracteri- El seminario funcion como una comisin de ciudada-
zado por diversas inseguridades de orden poltico (conflic- nos que se reuni durante dos semanas y formul preguntas
tos abiertos entre el gobierno del Estado y el gobierno a especialistas. Cerca de cuarenta personas representativas
federal, as como entre el gobierno del Estado y las lites lo- de la ciudad (industriales, sindicalistas, lderes comunita-
cales); econmico (prdidas en la dcada del ochenta acen- rios, intelectuales, representantes de los deportes, la cultu-
tuadas por los efectos negativos de la transferencia de la ra, los medios de informacin, las vctimas de la violencia),
capital, en un entorno inflacionario, desde Rio a Brasilia; so- legas en materia de seguridad pblica, escucharon a los es-
cial (deterioro de los servicios pblicos), y de identidad (la pecialistas y les plantearon preguntas, con el respaldo de un
"ciudad maravillosa" proyectaba la imagen de un paraso equipo de registro y sistematizacin. Haba dos preguntas
tropical perdido). La violencia urbana, que aument en los que orientaban los planteamientos: qu puede hacerse en
aos ochenta con la expansin del narcotrfico, se torna- el corto plazo para disminuir la tasa de violencia? y cmo
ba en el smbolo, metonmicamente, de un sentimiento ge- podemos ayudar, nosotros que no somos el gobierno? Se
neralizado de inseguridad?. rechazaron los discursos sobre "causas mayores" de la vio-
A la reunin mencionada asistieron unas treinta perso- lencia y sobre "soluciones globales", porque lo que se bus-
nas que fueron escogidas por su influencia en la formacin caba eran sugerencias especficas y factibles. De este
de opiniones y que integraban un grupo sui generis, ya que seminario surgi un programa de trabajo que orient los
ninguna de ellas ocupaba un cargo en la administracin primeros pasos de Viva Rio.
pblica y todas provenan de los segmentos ms diversos de El acto de movilizacin, con la consigna "D algo de su
la ciudad. Este grupo heterogneo, competitivo interna- tiempo para Riodetngase para comenzar de nuevo", se
mente, y hasta conflictivo, animado por el sentimiento fij para las doce horas del viernes 17 de diciembre. Se
pidi a la poblacin que ese da se vistiera de blanco, que
1
Secretario Ejecutivo de Viva Rio. colocara paos blancos en las ventanas, cintas blancas en
2 Las encuestas realizadas entre la lite local indicaron que el 98% estaba de acuerdo con los automviles y que parara durante dos minutos, adon-
la tesis de que "...la violencia urbana es un factor que le quita atractivo a la ciudad para
las inversiones y negocios" (Plan Estratgico, 1995, y Fernandes y Carneiro, 1995). de estuviera, en la casa, en la calle o en el trabajo. El obje-
244 Agenda social
tivo era silenciar a la ciudad en pleno da para que se detu- VoluntarioSe trata de personas, no de instituciones
viera a reflexionar sobre s misma. El llamado fue recibido que estn presentes para expresar su opinin, que compa-
con emocin, el acto tuvo un xito sorprendente y se logr recen por voluntad propia, no para cumplir con una obli-
la formacin de una identidad fuerte, con sentido gacin profesional. En un principio fueron seleccionadas
pacificador. El vestir ropas blancas en los actos cvicos se por un proceso espontneo de participacin personal, y
convirti en una seal de adhesin al futuro comn de la posteriormente, por invitacin intransferible. El Consejo se
ciudad. caracteriza por un ambiente informal que lo mantiene ale-

Las oraciones fueron al da siguiente, en los espacios jado de las limitaciones de la representacin institucional

abiertos y emblemticos del centro de la ciudad. No se trat y las decisiones que se toman en su seno no comprometen
de un rito ecumnico, sino que por el contrario, se dio necesariamente a las organizaciones con las cuales estn
valor a la diversidad de creencias, y cada tradicin ocup el asociados sus miembros, lo que les otorga plena libertad de
lugar que le convino y festej a su manera. Se presentaron decidir por cuenta propia. Por otro lado, estn all precisa-
veinticuatro corrientes religiosas diferentes, lo que de- mente porque cada uno, o cada una, aporta un patrimonio
muestra el carcter cosmopolita de un centro urbano como simblico de peso que, una vez movilizado, deja una marca
Rio de Janeiro, en aras de una unidad simblica producto en la vida pblica. Los consejeros, de distintos niveles so-
de la suma difusa de intenciones. ciales, actan en pie de igualdad porque sus manifestacio-
En sntesis, los primeros pasos de Viva Rio definieron su nes estn relacionadas con algn segmento importante de
perfil de movimiento que combina la racionalidad prag- la ciudad y, por lo tanto, existe el respeto mutuo.
mtica con un simbolismo vibrante de llamamiento a la paz No gubernamentalNinguno de los consejeros ocupa
en la ciudad. un cargo en el gobierno. Si algn miembro del grupo deci-
de postularse en una campaa electoral; debe pedir la se-
Coordinacin paracin, como ya ha ocurrido. Viva Rio est constituido
Viva Rio est dirigido por un consejo de coordinadores in- por un grupo de personas que actan en la vida pblica, en
tegrado por diecinueve personas que se renen mensual- espacios no gubernamentales quienes, como grupo, dan
mente para orientar sus actividades. La composicin tiene visibilidad al concepto de "sociedad civil" participativa.
un carcter singular, ya que incluye lderes empresariales y Aunque eventualmente simpaticen con ciertas tendencias
sindicales, representantes de la lite cultural y de las fave- partidistas, saben que deben abstenerse de manifestarlas en
las, de peridicos rivales, de catlicos y de evanglicos, de el entorno de Viva Rio y el hecho de que lo hagan, incluso
simpatas divergentes en materia de poltica y partidos3. en las pocas acaloradas de los procesos electorales, es prue-
Cmo logra mantenerse a lo largo del tiempo, ya hace ba de que su conviccin y ambicin estn orientadas hacia
ms de tres aos, un conjunto tan heterogneo? Aunque la creacin de un espacio cvico propio, divorciado de los
todava estoy sorprendido, hay seis razones que, en mi opi- partidos polticos. Para ellas, y para la opinin pblica en
nin, ayudan a explicarlo: la naturaleza personal y volun- general, Viva Rio constituye una experiencia, y en su seno,
taria de la participacin; su carcter ajeno al gobierno y los estos herederos de una tradicin que vinculaba inequvo-
partidos polticos; la concentracin local de su mandato; un camente la vida pblica con la lealtad poltica, demuestran
programa bsico comn; los efectos de sus acciones en la que existe otra posibilidad, la de participacin en distintos
vida pblica, y una actitud que invita a la accin. niveles e instancias. Ms an, comulgan con la idea de que
Viva Rio no puede evolucionar y transformarse en un mo-
3 El Consejo de Coordinacin de Viva Rio est integrado por las siguientes personas: vimiento poltico, en el sentido estricto de la palabra, y
Betinho (Hebert Souza, socilogo, IBAE, Accin Ciudadana); Caio Fbio D'Arajo, hijo
(Presidente de la Asociacin Evanglica del Brasil); Carlos Manoel C. Lima (Vicepresidente estn convencidas de que el patrimonio simblico acumu-
de la Confederacin de Sindicatos Metalrgicos del Brasil); Clarice Pechman (Economista,
Presidenta de la Asociacin Brasilea de Casas de Cambio); Eduardo Eugenio (Gouva lado en un entorno alejado de la poltica debe ser reinver-
Vieira (Presidente de la Federacin de Industrias de Rio de Janeiro); Humberto Motta
(Presidente de la Asociacin Comercial de Rio de Janairo; llamar Silva (Coordinador tido de manera rigurosa para consolidar las instancias de
General del Grupo ECO, lder de favelas); Joao Roberto Marinho (Vicepresidente de las
Organizaciones Globo); Joaquim FalcSo (Secretario General de la Fundacin Roberto participacin cvica ajenas a la poltica y los partidos. Este
Marinho); Jorge Hilario Gouveia Vieira (abogado); Luis Fernando Levy (Presidente de
Gazeta Mercantil); Mara Cristina S (Coordinadora de la direccin espiritual de menor,
es un punto clave, sin el cual el movimiento perdera cre-
Arquidicesis de Rio de Janeiro); Miguel Darcy de Oliveira (Secretario Ejecutivo de 1DAC,
asesor de Comunidad Solidaria); Ricardo Amaral (Empresario cultural); Roberto Medina
dibilidad y se desintegrara.
(Empresario de publicidad, director de Artplan); Rubem Csar Fernandes (Secretario Eje- El carcter "no gubernamental" no representa una posi-
cutivo de ISER y Secretario Ejecutivo de Viva Rio); Ruth Aquino (Jefa de Redaccin del
peridico O DA); Walter de Mattos, Jr. (Empresario en el campo de las comunicaciones); cin contraria al gobierno, sino que, por el contrario, se
Zuenir Carlos Ventura (periodista de Journal do Brasil y escritor). El grupo ejecutivo ac-
tual de Viva Rio est integrado por 15 personas que realizan campaas y proyectos en fundamenta en la teoracomprobada en la prcticade
colaboracin con un grupo numeroso de entidades comunitarias, asociaciones civiles y
empresariales y cuenta, asimismo, con amplia colaboracin de voluntarios. que la viabilidad de las iniciativas civiles depende en lti-
Remandes 245
ma instancia del buen funcionamiento de las instituciones ciona por consenso y no se espera que se pronuncie o acte
estatales. Viva Rio surgi en un momento de crisis guber- en todos los temas de importancia. No tiene una intencin
namental y su significado simblico transcendi a lo anti- sistemtica y convive cmodamente con la ambigedad y
cipado y en ciertos momentos pareca que era el "genuino" la polisemia, pero s busca cimentar principios y objetivos
representante de la ciudad. El consejo coordinador neg cla- que, si bien elementales, son bsicos para toda la ciudad y
ramente esa implicacin subversiva, pero los gobernantes por lo tanto deben contar con una adhesin generalizada.
municipales no se convencieron. Por esa razn, evit pre- Esta estrategia de consenso ha sido una experiencia din-

sentarse como oposicin e incluso insisti en apoyar pro- mica, de momentos delicados, de tensiones a veces agudas,
puestas del gobierno que consideraba de inters general, a con variaciones de lo que puede o no considerarse consen-

pesar de lo cual tuvo que encarar fuertes reacciones nega- sual y no se traduce en una carta de principios, sino en un
tivas del gobierno estatal y de la alcalda. La falta de una cul- proceso de consultas mutuas que modifican, hacen evolu-
tura cvica que valorara la autonoma de la sociedad civil, cionar e imponen el "sentido comn".
sumada a la debilidad de la accin estatal en ese perodo, y Gran visibilidadSin duda, la participacin en Viva
paradjicamente, al xito logrado por Viva Rio, acabaron Rio es estimulante por sus efectos. En tres aos1994,
por frustrar diversas posibilidades de colaboracin. En ese 1995 y 1996en la prensa brasilea aparecieron artculos
sentido, hay indicaciones de una actitud ms positiva por- sobre sus acciones, ms de tres por da en promedio. Su pre-
que, terminados los procesos electorales de 1994 y 1996 y sencia en la radio y la televisin tambin fue intensa. Viva
una vez confirmada la neutralidad poltica de Viva Rio, el Rio es un fenmeno de los medios de informacin, en parte
Estado comenz a demostrar su inters en la participacin por la presencia de los directores de cuatro diarios en su
positiva de la sociedad civil en la aplicacin de las polticas consejo coordinador (O Globo, Jornal do Brasil, O Da, Gazeta
pblicas (Fernandes, 1996). Mercantil), pero hay adems otros hechos que lo explican.
La ciudadfoco local y decisivo para su identidad, el Un almuerzo mensual con una concurrencia promedio de
objetivo es Rio de Janeiro y sus subregiones, los barrios y las 25 personas, ofrecido por el propietario de un restaurante,
comunidades. Por tratarse de una ciudad de gran visibili- miembro del consejo, al cual asisten editores y columnistas
dad, la accin se divulg en el plano nacional y se mantie- de varios medios de informacin nacionales y extranjeros,
ne un dilogo frecuente con la Unin y con otros estados, cre el hbito de intercambiar ideas sobre los antecedentes
pero su referencia y su competencia son de naturaleza local. de las cuestiones que constituyen una noticia en la ciudad.
La compenetracin con el drama local y la movilizacin de En esos almuerzos, personajes conocidos entran en con-
los habitantes en favor de su ciudad, es una innovacin cul- tacto con la prensa, con los que producen las noticias
tural frente a la tradicin concentrada en el drama nacio- diarias, y se crea, por repeticin, una cierta connivencia de
nal. Viva Rio, as como el "Plan estratgico de la ciudad" y interpretacin. Lo ms importante, con todo, es que se
la campaa Rio 2004, han contribuido a demostrar que la trata de un estilo de trabajo que produce temas de inters
"ciudad" es un campo frtil y concreto para el ejercicio del para la prensa. Viva Rio produce hechos4. Agentes de pu-
derecho ciudadano, y si bien nada impide en principio que blicidad frecuentan el Consejo de Coordinacin y contri-
se conciba un "Viva Brasil", el tener a la ciudad como ho- buyen regularmente, de modo voluntario, a las campaas
rizonte facilita y concreta la nocin de que compartimos, de Viva Rio. En el Brasil, la palabra "campaa" est relacio-
a pesar de las diferencias, un conjunto de problemas y de nada con acciones de comunicacin, tanto en la poltica
bsqueda de soluciones. como en la publicidad comercial. Los agentes de publicidad
Programa bsicoLa heterogeneidad del grupo trae comercializan a travs de "campaas" y se supone que lle-
consigo limitaciones en cuanto a lo que se puede decir o ven a la esfera poltica la especializacin de comunicacin
hacer en su nombre. No se est entre iguales, los precon- que hayan adquirido en el mercado. De esa manera se de-
ceptos y afinidades no se comparten de igual modo, y a sarrolla una "comercializacin pblica" en la cual partici-
pesar de la informalidad, es necesario un cierto protocolo. pa Viva Rio por la va de campaas, que los medios de
Por otra parte, hay muchos temas de inters para la ciudad informacin publican y transmiten de manera gratuita. Ese
que se evitan en las deliberaciones, como por ejemplo, las nivel de exposicin exige una prudencia constante, puesto
inversiones en energa nuclear (Angra I y II). Tampoco pros- que el emblema Viva Rio mantendr su valor mientas con-
peran el tema de la privatizacin y los que son causa de di-
visin. Si se trata de un asunto que provoca controversias,
* Entre las tres primeras personas que se contrataron en 1994, una era asesora de impren-
no habr de ser dirimido en el consejo puesto que ste fun- ta y la otra productora de noticias.
246 Agenda social
CUADRO 4.8. GRADO DE CONFIANZA EN LAS pliamente acogida. Por otro lado, los discursos globalizan-
INSTITUCIONES Y GRUPOS SOCIALES EN LA REGIN tes desgastados crearon impaciencia y la demanda de solu-
METROPOLITANA DE RIO DE JANEIRO (DE 1 A 10) oiones concretas v en las cirninstanrias artiialps la oratoria
V-1W11\-J V-W-LlV^l V^LUvJ V, V~ll LtiO \~1XV UlltJl-C4J.lV.lClkJ UV.I.I*IC11^3, Id \J 1 U l\_/l Id
pblica no se sustenta a no ser que pueda orientarse a re-

Institucin/grupo social Promedio Respuestas
vlidas
sultados. Las propuestas positivas tienden a aglutinar la
Parientes 7,85 1548 opinin, aunque sea de manera diferenciada, mientras que
Lderes religiosos 7,82 1296 las negativas tienden a dividirla. El consejo de Viva Rio, al

Viva Rio 7,45 1287 insistir en lo positivo, tiene menos posibilidades de en-

Fuerzas armadas 6,75 1481 contrarse frente a lneas divisorias insalvables entre las
justicia laboral 6,43 1397 opiniones.
Vecinos 5,83 1518 Es obvio que las razones para el consenso, expuestas an-
Patrn/empleador 5,43 903 teriormente, no excluyen la competencia y el conflicto. A
Presidente del Brasil 4,99 1514 diario hay competencia entre los peridicos, entre los cat-
jusicia comn 4,88 1407
licos y evanglicos, y los sindicatos continan organizando
Polica civil 4,59 1486
huelgas en Rio de Janeiro6.
Polica militar 4,30 1479
lderes sindicales 4,10 1082
Campaas y proyectos
Diputados por los que vot 3,96 1213
Alcalde de la ciudad 3,9? 1483 Las acciones se dividen en campaas y proyectos que sus-
Fuentes ISER y CPDOC/FCV-81: Pesquisa e/Atffifff eCSSron/o
tentan la visibilidad del movimiento y los resultados, res-
pectivamente. Todos los aos se ha llevado a cabo una
campaa: en 1993 se hicieron dos minutos de silencio bajo
serve credibilidad. Una encuesta de hogares en ocho mu- la consigna "D algo de su tiempo para Rio"; en 1994 se
nicipios de la regin metropolitana de Rio de Janeiro, que propuso "Unir las fuerzas de Rio" contra el crimen, en el
se realiz entre diciembre de 1995 y junio de 1996, calific medio de una tormenta de conflictos polticos; en 1995
de excelente a Viva Rio en comparacin con otras institu- "La reaccin Rio", frente a una ola de secuestros y de re-
ciones5 (vase el cuadro 4.8). crudecimiento de la violencia; en febrero de 1996, una
Accin positivaLas preguntas iniciales sobre qu se campaa de solidaridad con las vctimas de las inundacio-
puede hacer en el corto plazo y cmo podemos ayudar, si- nes y en el segundo semestre la movilizacin de la comu-
guen siendo el punto central de orientacin del movi- nidad para promover a Rio como sede de las Olimpadas del
miento. Se pone la mira en los problemas, se incorporan los ao 2004. En 1997 se anuncia una campaa para el desar-
reclamos, se valoriza el drama social pero, en lugar de ex- me de la poblacin civil, que se prev adquirir dimensin
presarlos en una retrica acusatoria, como se haca en los nacional. Como puede observarse, el tema de la violencia
discursos pronunciados en los movimientos sociales du- se repite y a l dedicar el resto de esta presentacin.
rante la Guerra Fra, se procura encontrar la manera de for- Las primeras reuniones de Viva Rio, incluso antes de su
mularlos como propuestas positivas. Viva Rio, por la calidad lanzamiento, fueron el resultado de episodios de violencia.
de su nombre, tiene la obligacin de pensar de manera po- No obstante, se tena conciencia de que los problemas de la
sitiva. Se trata, sin duda, de una limitacin porque el drama ciudad eran ms grandes, incluida una dcada de prdidas
y la emocin se alimentan de la negatividad. Sin embargo, econmicas y sociales, por lo cual se debati ampliamente
en un entorno crtico, sobrecargado de imgenes negativas, acerca de los objetivos del movimiento y se lleg a la formu-
como era el panorama de Rio de Janeiro a comienzos de los lacin siguiente: el horizonte es la ciudad entera y su entor-
aos noventa, la apertura de un horizonte positivo fue am- no, pero el objetivo inicial ser la violencia. Hubo acuerdo
general de que la "inseguridad" era una expresin que sim-
bolizaba la crisis de la ciudad en todas sus dimensiones.
s La encuesta "Le, Justica e Cidadania: Vitimizaco e Cultura Poltica na Regio Metropo-
litana do Rio de Janeiro", patrocinada por ISER y CPDOC/FGV fue realizada por Jos Mu- Ese objetivo de inters comn constitua un paso inno-
rilo de Carvalho, Leandro Piquet Carneiro, Dulce Pandolfi y Mario Gryzman y cont con
el respaldo de la Fundacin Banco do Brasil y de la Fundacin Ford. Fue una encuesta de vador para la mayora de los presentes. El tema tena una
hogares que se realiz en ocho municipios de la regin metropolitana de Rio de Janeiro e
incluy 1.480 entrevistas en 180 distritos censales con personas mayores de 16 aos. historia que divida las opiniones, en sntesis la derecha pro-
6
Una huelga en el sector de la industria naval requiri negociaciones difciles entre per- mova la represin mientras que la izquierda responda con
sonajes que se encontraban cordialmente en el consejo de Viva Rio. Se produjeron episo-
dios an ms candentes que pusieron en peligro las relaciones internas, pero se valora propuestas de polticas sociales; la derecha daba valor a la
tanto la existencia de un espacio consensa! que todos toman precauciones para que no
desaparezca. "seguridad" pero la izquierda esgrima argumentos de "de-
Remandes 247
rechos humanos"; y la "polica" era un tema censurado, cuenta el objetivo de promover los acercamientos, el con-
propio de los subterrneos oscuros de la sociedad, material sejo coordinador de Viva Rio opt por encarar el problema
para la prensa sensacionalista. Para encarar el tema en un por partes. Se estimulan los proyectos especficos, viables a
entorno pluralista como el de Viva Rio, era necesario trans- corto plazo, con la esperanza de crear una dinmica posi-
formarlo, dndole nuevas orientaciones que se pueden re- tiva que genere condiciones propicias para transformacio-
sumir en dos puntos: i) seguridad y derechos civiles, y ii) nes ms profundas en el futuro. En este sentido, Viva Rio,
ampliacin del concepto de "seguridad". junto con el Ministerio de Justicia del gobierno federal, re-

La seguridad y los derechos civilesEra necesario quebrar conoce que los seminarios son una fuente de iniciativas po-
el antagonismo entre la "seguridad" y los "derechos hu- sitivas, por lo cual se estn sistematizando sus resultados y

manos", factor determinante en vista del recuerdo del pe- producindolos en forma de manuales de orientacin para
rodo autoritario reciente. Se admiti la tensin que crea la duplicar experiencias exitosas, que se distribuirn a los
relacin de esos dos conceptos, no obstante lo cual se pas rganos de seguridad y las organizaciones civiles de todo
a insistir en su complementariedad, para lo cual se esgrimi el pas.
el argumento bsico siguiente: por un lado, la "seguridad" La segunda pregunta, "cmo podemos ayudar?", es
es un "derecho humano bsico", porque sin ella no es po- menos ingenua de lo que parece. Tiene connotaciones de
sible sustentar los dems derechos. La situacin de los ba- accin positiva que conllevan la apertura de los sistemas de
rrios pobres y de las favelas demostr ese punto de manera seguridad al dilogo regular con las organizaciones de la so-
dramtica: la libertad de palabra y el derecho de circular fue- ciedad civil. Esta apertura pone de relieve los problemas in-
ron prcticamente asfixiados en el clima vigente de inse- ternos de las corporaciones y ejerce presin para que se
guridad, los servicios pblicos se perjudican y hasta la introduzcan cambios. La presin que ejerce la "oferta de
propia unidad familiar se ve amenazada porque el circuito ayuda" puede ser tan fastidiosa como las denuncias acusa-
de violencia ejerce atraccin especial sobre los adolescentes. torias, pero tiene la ventaja de crear una connivencia posi-
Por otro lado, se argument que la seguridad sin el derecho, tiva dentro de las corporaciones.
en una sociedad abierta, es la que genera violencia y que el La respuesta a esa segunda pregunta conlleva poner en
proceso legal es el ms eficaz para estimular la seguridad. accin un artculo de la Constitucin brasilea de 1988, en
Para poner en prctica ese argumento era necesario ini- el que se define a la seguridad pblica como "...el deber del
ciar la aproximacin entre los crculos de profesionales de Estado, derecho y responsabilidad de todos". Segn la carta
la seguridad pblica y los de proteccin de los derechos magna del pas, no es solo el Estado, sino toda la ciudada-
humanos. Fue por ello que en el seminario de fundacin de na la que tiene la responsabilidad de mantener la seguridad
Viva Rio, que se realiz en diciembre de 1993, con la co- pblica. Los proyectos para ponerlo en prctica son diver-
misin de ciudadanos, se invit a los jefes de polica, se- sos. Se han multiplicado los Consejos Comunitarios que tie-
cretarios de seguridad y distintos especialistas del sistema nen como objetivo actuar con la polica y el sistema penal
penal a que presentaran sus propuestas. El primero paso de para buscar formas de cooperacin7 y se ha observado un
acercamiento surgi del lado civil y se obtuvieron respues- aumento de las acciones de ese tipo que, si bien son aisla-
tas que sorprendieron por su concrecin y competencia. das, al surgir como resultado de iniciativas, tienden a
Desde entonces se han realizado varios seminarios de ese romper el aislamiento que caracterizaba a los rganos de
tipo en distintas regiones del pas, en los cuales Viva Rio es seguridad y sustentar el concepto de integracin entre la
uno de los principales protagonistas en cooperacin con el seguridad y la ciudadana.
Ministerio de Justicia. En la dinmica del acercamiento, adquiere un significa-
El dilogo en los seminarios se fundament en las dos do especial la accin policial comunitaria (Community Based
preguntas originales ya mencionadas. La primera pregun-
ta sobre qu se puede hacer en el corto plazo, suscit una ? En Rio Grande do Sul se los denomina CONSEPRO y hay ms de cien de ellos, cuya
principal funcin es recaudar fondos en la comunidad para invertir en la fuerza policial.
serie de propuestas y temas de proyectos, sin orden siste- En otros estados tienen funciones diferentes. En Rio de Janeiro se cre una ONG con el
objetivo concreto de poner en marcha el servicio de comunicacin "Disque denuncia",
mtico, que es una forma pasiva de abordar el tema ante la entre la poblacin y la Secretara de Seguridad, que es una rplica del programa Crime
Stoppers de los Estados Unidos. Viva Rio, con el patrocinio del Ministerio de Justicia, abre
falta de organizacin de los resultados. Hay quienes opinan centros de servicios legales en las favelas, y en Pernambuco, una ONG denominada
que es necesario realizar una reforma institucional profun- GAJOP organiza una red de proteccin de testigos, en colaboracin con la Secretara de
Seguridad del Estado, que en la actualidad tiene 54 testigos bajo su proteccin. Amnista
da y radical de los sistemas de seguridad y de justicia, pero Internacional y otras organizaciones ofrecen cursos sobre derechos humanos en las aca-
demias de polica de varios estados; asociaciones comerciales organizan cursos y consul-
en vista de que se trata de una tarea delicada que requerir toras sobre "calidad total" para la polica militar y algunos centros de investigacin
acadmica han comenzado a especializarse en la preparacin de informacin pertinente
hacer frente a resistencias empresariales, y teniendo en para la aplicacin y vigilancia de las polticas de seguridad pblica.
248 Agenda social
Policing), que adquiri prestigio internacional por el xito pie a ocupaciones constantes y veloces que producen una
que tuvo en Nueva York y que est divulgando la Plice serie de escaseces y conflictos. La reglamentacin de la tie-
Foundation de Washington, D.C. Se trata de una filosofa rra urbana es otra prioridad. En sntesis, la seguridad y la
que adjudica valor operacional a la interaccin con las or- violencia no se resumen en crmenes en el sentido estricto
ganizaciones comunitarias, a nivel micro, de cuadra y de de la palabra. La poltica de seguridad debe tener una esfe-
barrio, para solucionar problemas que pueden provocar in- ra de accin mucho ms amplia e incluir la conformacin
seguridad y definir una estrategia para encararlos8. de espacios pblicos con normas de cortesa que permitan

Ampliacin del conceptoEl sentimiento de inseguridad experimentar a diario la "seguridad pblica".

que fue el origen de Viva Rio trajo a colacin temas que no La ampliacin del concepto tiene una consecuencia
pertenecen propiamente al mbito del crimen o el sistema doble para la estrategia de acercamiento que persigue Viva
penal. El trnsito en Rio de Janeiro es una fuente de vio- Rio. Por un lado, demuestra que todos somos responsables
lencia que demuestra, en cada esquina, lo difcil que es del mantenimiento de la seguridad pblica, pero por el
para esta sociedad ajustarse a reglas universales. A pesar de otro, arroja nueva luz sobre las tareas que son competencia
las seales regulares de trnsito, los usuarios continan uti- de los agentes de polica. La lucha contra el crimen no
lizando mtodos de comunicacin que, evidentemente, no agota ni define la funcin policial. Los policas, que son res-
funcionan a la par de la velocidad de los vehculos moto- ponsables de la accin coercitiva que sustenta las leyes y las
rizados. La conducta en el trnsito es un tema prioritario, normas colectivas de conducta, deben intervenir en con-
en particular, el transporte masivo, en autobuses que cir- flictos que no corresponden al cdigo penaR En realidad,
culan a gran velocidad. La basura en los espacios pblicos la polica utiliza la mayor parte de su tiempo en actuar en
contribuye a la degradacin de las vas pblicas y de los lo- pequeos delitos y conflictos, hecho que no se reconoce ni
cales de esparcimiento, que los transforma en lugares inse valora, no se utiliza como elemento de formacin ni
hspitos, y por extensin, inseguros. La conducta en lo para el trazado de estrategias concretas, y que no contribu-
que se refiere a la basura es otra prioridad. En los aos ye a su imagen (Kelling y Coles, 1996). Entretanto, esos pe-
ochenta se multiplic la poblacin de la calle, lo cual au- queos conflictos abren un vasto campo de posible
ment las oportunidades de obtener recursos en las vas p- cooperacin entre la ciudadana, las instituciones privadas
blicas, sobre todo en las zonas de mayor actividad turstica y el Estado para promover la seguridad pblica y los dere-
y nocturna. En general, se trata de mendigar o de ofrecer pe- chos civiles.
queos servicios, pero tambin se producen hurtos y vio- Otro aspecto, an ms candente, es el de la marginacin
lencias menores y ofertas de servicios ilcitos, como la venta a la que fueron condenadas las zonas pobres de la ciudad,
de drogas y la prostitucin. La presencia constante, el estilo que en el Brasil se denominan favelas. La falta de servi-
lo insistente, la fluidez entre lo lcito y lo clandestino, la po- cios pblicos y de vida asociativa legal, junto con los bajos
sibilidad de amenaza, los equipos desechables, son todos niveles de ingreso, exponen a sus moradores a ndices de
elementos que se suman para que no haya seguridad en las violencia alarmantes que se reflejan, de manera indirecta,
vas pblicas. La poblacin de la calle, delictiva o no, es otra sobre toda la ciudad. Este es un tema que pas a ser de in-
prioridad. Los vendedores ambulantes, informales, ocupan ters central en Viva Rio, bajo la iniciativa de "incorporar
aceras y plazas y venden mercaderas lcitas e ilcitas (con- las favelas a la ciudad" y a esos efectos se estn realizando
trabandos, producto del robo de cargas), y contribuyen a varios proyectos de desarrollo comunitario. Quisiera sea-
que haya en la ciudad una zona gris de actividades comer- lar aqu la relacin que existe entre ese tema y los proble-
ciales. Los terrenos cuya condicin legal no est bien defi- mas de seguridad pblica, as como las soluciones posibles.
nida, que abundan en una ciudad como Rio de Janeiro, dan La presencia de la polica en las favelas, si no est acompa-
ada por los otros servicios pblicos y el dilogo con las aso-
ciaciones y entidades locales legtimas ante la sociedad
" Viva Rio y la Polica Militar de Rio de Janeiro llevaron a cabo una experiencia importan-
te de accin policial comunitaria en el barrio de Copacabana, que fue interrumpida por el legal, se convierte en una mera tirana que provoca el re-
actual Secretario de Seguridad de la ciudad, pero que se ha difundido a otras regiones,
como el estado do Espirito Santo, donde se est poniendo en prctica en varios munici- chazo y el rencor de los moradores. La polica, sin respaldo
pios. Segn la informacin de que disponemos, en 23 municipios del pas se estn reali-
zando experiencias de ese tipo. local, slo puede conducirse como una fuerza extranjera de
y
Un estudio de 1SER constat que alrededor del 80 por ciento de los hechos registrados por ocupacin, capaz de producir miedo, pero ineficaz en el de-
la polica de Rio de Janeiro son conflictos de esa naturaleza (Muniz y Larvie, 1995). Otras
fuentes indican que se trata de una tendencia que es comn en el mbito internacional. sempeo de su propia funcin.
Fernandes 249
REFERENCIAS
Fernandes, Rubem Csar. 1996. Privado, Porm Pblico Muniz, Jaqueline y Larvie, Patrick. 1995. Um ano de
o Terceiro Setor na Amrica Latina, segunda edicin. Policiamento Comunitario. A experiencia de Copacabana,
Relume Dumar, Rio de Janeiro (disponible tambin en informe de investigacin, ISER, Rio de Janeiro.
ingls y espaol).
Plan Estratgico (1995): Diagnstico da Cidade de Rio de

Fernandes, Rubem Csar y Carneiro, Leandro Piquet. Janeiro, informe oficial presentado por el Alcalde Cesar

1995. Criminalidade, Drogas e Perdas Econmicas no Rio Maia, el Presidente de la Asociacin Comercial
de Janeiro: Informe de investigacin, Rio, ISER. Humberto Motta y el Presidente de la Federacin de
Industrias, Arthur Joo Donato.
Kelling, George L y Coles, Catherine M. 1996. Fixing
Broken Windows. Nueva York: The Free Press.
250 Agenda social
LA POBREZA URBANA Y LA VIOLENCIA EN JAMAICA
Cofone Mo$e?i
E n jamaica, la prensa hace constante referencia a fe violencia urbana.

Las historias describen grficamente la forma en que la violencia no
slo mata, sirio que constituye una amenaza para la seguridad perso-
vulnerable es. Los activos, tangibles e intangibles, incluyen:
el trabajo, definido comnmente como el activo ms importante
de flos pobres;

nal, limita el acceso a tos empleos y socava las organizaciones de base el capital humano: el estado de salud, que determina la capacidad
comunitaria. Las estadsticas indican que la violencia se ha incrementado de las personas para trabajar, y fes habilidades y fe educacin, que de-

en forma constante desde la independencia del pas en 1%2, Para terminan el rendimiento de su trabajo;
fines de los aos ochenta, la tasa de homicidios era el doble d fe de los ios activos productivos: para las unidades familiares urbanas po-
Estados Unidos, y la tasa de otros crmenes violentos se ha incremen- bres, la vivienda constituye con frecuencia el activo ms importante en
tado en forma an mis acelerada. esta categora;
Si bien obviamente la violencia no se limita a las zonas urbanas o a fes relaciones con otras unidades familiares: el mecanismo me-
los pobres, los crmenes violentos tienden a concentrarse geogrfica- diante el cual se renen los ingresos y se comparte e! consumo, y
mente en las comunidades urbanas pobres, y mis de la mitad de ellos el capital social: la reciprocidad dentro de las comunidades y
ocurren en Kingston y St Andrews, En 1994, casi las tres cuartas partes entre las unidades familiares se basa en la confianza derivada de tos vtn-
de los asesinatos y ms del 80 por ciento de los tiroteos tuvieron lugar oilos sociales. La medida en que la propia comunidad puede conside-
en Kingston, StAndrew o Spanish Town, Tanto las vctimas como los rarse un activo depende de sus "reservas* de capital social, identificadas
perpetradores de los crmenes violentos tienden a ser hombres jvenes, como tas redes, las normas y la confianza que facilitan la coordinacin
aunque la violencia involucra cada vez ms a las mujeres. En jamaica la y la cooperacin en beneficio mutuo.
violencia asume distintas formas: violencia poltica, violencia relacionada La comprensin de la forma en que cada activo se relaciona con la
con las drogas y violencia domstica. violencia, y la forma en que sta a su vez lo consolida o lo erosiona,
S bien el impacto de la violencia se siente en todos los niveles de a constituye un elemento critico para desentraar los complejos vnculos
sociedad jamaiquina, hasta ahora raramente se ha escuchado la voz de que existen entre la pobreza y la violencia. Adems, resulta obvio que
los propos pobres, oscureciendo tos complejos detalles de fes estads- la relacin entre ambas puede mediarse positiva o negativamente tra-
ticas. Qu tipos de violencia afectan en realidad en mayor medida a vs de las instituciones sociales, que van desde ta familia y fes asocia-
los pobres? Cules son las soluciones que ellos mismos consideran ms ciones locales informales como Jos clubes deportivos y los salones de
efectivas? Un estudio reciente realizado por el Banco Mundial procura baile, hasta las organizaciones formales como fe iglesia, ta escuela y fe
hallar respuestas a preguntas como stas. polica.
Debido a la importancia que reviste la violencia como factor contri-
buyente de fe pobreza urbana, el estudio form parte de la fase pre- Conclusiones
paratoria del Fondo de Inversin Social de Jamaica (famaican Social La metodologa UP se concentr en fe forma en que la violencia en las
Investrnent FundJSlF), con el objeto de contribuir al diseo de los pro- comunidades urbanas pobres erosiona dos activos clave que resultan vi-
yectos. Con el fin de incorporar en el diseo de los proyectos la voz tales para reducir ta pobreza: el trabajo y el capital social Al nivel indi-
raramente escuchada de los pobres urbanos, se utiliz la metodologa vidual, la violencia limita la capacidad de ios hombres y mujeres pobres
de evaluacin urbana participatora (UP), realizndose trabajos de para utilizar eficiente y productivamente su activo ms importante, el
campo en cinco comunidades que en trminos generales son repre- trabajo. Al nivel comunitario, la sociedad est dominada por el miedo
sentativas de las zonas urbanas pobres de Jamaica. 1 objetivo especfi- y la desconfianza. Con frecuencia las comunidades carecen de las for-
co del estudio fue obtener e identificar las percepciones acerca de mas ms bsicas de cooperacin o comunicacin, y a pesar de los he-
cuatro diferentes aspectos de la violencia: (1) sus causas, (2) la interre- roicos esfuerzos que llevan a cabo los particulares y las organizaciones
lacin que existe entre la violencia y la pobreza, (3) su impacto sobre locales, la violencia en todas sus formas~-poltica, econmica, nter-
el empleo, la infraestructura econmica y social y las instituciones so- personal, domstica y debida a fas drogas y a las pandillasha dejado
ciales locales, y (4) las percepciones acerca de los medios a travs de los a fes comunidades carentes de las reservas ms bsicas de capital social.
cuales los gobiernos, las comunidades, las unidades familiares y los La metodologa EUP demuestra que los jamaiquinos pobres perciben
particulares pueden colaborar para reducirla violencia. a estos dos activos como vincufados Integralmente en ciclos que se per-
Con el fin de identificar las relaciones causales que producen y sos- petan a s mismos. Mientras la violencia se traduzca en un "estigma
tienen la violencia en las comunidades urbanas pobres de jamaica y co- de localidad", y mientras mantenga a las personas aisladas erv sus co-
menzar a identificar las intervenciones para romper el ciclo, el estudio munidades, temerosas de aventurarse lejos de sus hogares, los habi-
utiliz un marco analtico basado en el nexo vioencia-pobreza-institu- tantes de estas zonas pobres no pueden acceder a los empleos
ciones sociales. Al examinar este nexo, resulta fundamental compren- existentes, tos negocios se muestran reacios a invertir en sus comuni-
der que las percepciones de las personas acerca de su propia pobreza dades, los nios encuentran dificultades para asistir a la escuela, y es pro-
no se basan necesariamente en la medicin del ingreso fijo ni estn cap- bable que las propias comunidades no puedan mejorar sus vecindarios
tadas por las "lneas de pobreza", sino que con ms frecuencia se rela- nvirtiendo en vivienda y otras obras locales de infraestructura.
cionan con la vulnerabilidad, que est estrechamente vinculada a la Hasta ahora el principal mecanismo utilizado para controlar o redu-
propiedad de activos. Cuantos ms activos posee una persona, menos cir la violencia han sido Jas diferentes ramas de las fuerzas policiales lo-
cales, un enfoque que por sislo no puede resolver el problema. S se
desea que et Fondo de Inversin Social de jamaica proporcione un
i Especialista en poltica sedal u&ana, Sanco Mundial medio para romper el nexo violenca-pobreza-instituciones sociales,
Moser 251
ser preciso ir ms all de! papel tradicional de los fondas de inversin agua potable y alcantarillado, as como obras de drenaje y canales, y el
social. U metodologa EUP utilizada en jamaica pone de relieve la ne- mejoramiento de ios caminos de acceso urbano* Pero junto con la re-
cesidad de expandir t fondo de inversin social promoviendo el desa- comendacin de que se expanda el papel del fondo de inversin social
rrollo del capital social. Las instituciones locales deben participaren todo en situaciones corno la de jamaica, tambin incorpora intervenciones
el proceso, porque en ultima instancia son las propias comunidades, y destinadas a "constru capital sociafc te rehabilitacin y el equipamien-
no la polica, las que poseen la clave para solucionar sus problemas. to de ''espacios comunitarios integrados", como instalaciones deporti-
El JSIF incluye inversiones tpicas destinadas a incrementar el capital vas y centros para adolescentes, programas de resolucin de conflictos,
humano y el uso de los activos productivos, como la rehabttKatin y el asesoramiento en casos de abuso de drogas, educacin sobre la vida fa-
equipamiento de escuelas, instalaciones de salud y centros de atencin miliar y cursos para padres orientacin sobre carreras y adiestramien-

infantil diurna; la rehabilitacin de los sistemas de abastacimiento de to en habilidades tcnicas.


Talleres
Microfinanciamien to
Financiando las ciudades
QUINTA PARTE


255
Financiamiento de las ciudades

Kenneth Davey1

T odos los recursos financieros que se utilizan para los ser-
vicios pblicos provienen en ltima instancia de los
Cobros por servicios
Tanto la teora como la prctica apoyan el cobro de tarifas
bolsillos del sector privado. Lo que es diferente es el mto- completas para los servicios en los que puede medirse el
do de recaudacin. Los recursos privados, ya provengan de consumo individual. Los servicios pblicoselectricidad,
las empresas, comunidades o personas, se utilizan para los gas, agua, alcantarillado, telecomunicaciones y transporte
servicios pblicos en cuatro formas: pblicoson los ejemplos mas obvios. Un estudio realiza-
por medio de tarifas de consumo de servicios especfi- do sobre seis pases, incluidos Brasil y Mxico, muestra una
cos, los cuales pueden ser provistos por empresarios del relacin directa entre la cobertura y la calidad del suminis-
sector pblico o privado; tro de agua, y la proporcin de los costos que se pagan por
mediante impuestos centrales o locales, los cuales tarifas de consumo en vez de subsidios (Davey, 1996).
deben pagarse sin tener en consideracin el nivel de uso del Generalmente un elevado nivel de tarifas proporciona ma-
servicio pblico por parte de los consumidores; yores recursos, relaciona el financiamiento con las prefe-
a travs delfinanciamientodirecto, o rencias individuales de los consumidores e impone costos
por medio de prstamos de recursos a los proveedores a quienes se benefician. En lo que respecta a los servicios de
de servicios mediante depsitos bancarios, o de compras de agua potable y transporte escolar, que constituyen necesida-
bonos y acciones. des bsicas, existen argumentos de equidad social que abo-
Todos estos mtodos logran el mismo fin, el reciclado de gan en favor de la reduccin del costo de estos servicios para
recursos privados para el consumo privado de servicios, los grupos de bajos ingresos, pero debe focalizarse cual-
pero los mtodos difieren considerablemente en cuanto al quier subsidio adicional (a travs de tarifas diferenciales) y
efecto que tienen sobre: el costo del subsidio debe hacerse preferentemente dentro
las dificultades administrativas y polticas de movilizar del servicio ms bien que a travs de un subsidio externo.
recursos; Estos argumentos respaldan la insistencia generalizada de
la equidad en dos formas: los donantes en el sentido de que las nuevas inversiones
equidad de beneficio, por ejemplo, cul es la rela- deben estar acompaadas de medidas que mejoren el costo
cin que existe entre lo que pagan los individuos directo de recuperacin. Al respecto, se han aprendido al-
por los servicios y los beneficios que reciben, gunas enseanzas prcticas:
equidad social, o sea, la capacidad de las personas la necesidad de reglamentar de manera regular y anual
ms pobres de lograr acceso a los servicios que se la indizacin de las tarifas con relacin a la inflacin; si los
consideran como necesidades humanas bsicas; niveles tarifarios no se ajustan regularmente, se ampla la
la eficiencia, igualmente de dos formas: brecha entre los ingresos y los gastos hasta el punto en que
eficiencia distributiva , o sea el uso de los recursos el deterioro de los servicios requiere un aumento tan sus-
de la manera ms beneficiosa, tancial de las tarifas que polticamente no es posible llevarlo
eficiencia productiva, o sea la provisin de servicios a cabo.
por los mtodos menos costosos. Por su parte, es necesario que cualquier aumento im-
portante en las tarifas coincida con una mejora visible en
los servicios (por ejemplo la compra de nuevos autobuses,
i Profesor de administracin del desarrollo, Grupo de Administracin del Desarrollo, Uni-
versidad de Birmingham. el aumento en la presin del agua, etc.).
256 Financiando las ciudades
Sistemas de cobranza computarizados que reduzcan la Aspectos tributarios

inercia humana y la discrecionalidad en la cobranza. El tamao y la distribucin de la presin tributaria estn
Mtodos que faciliten el pago de tarifas, y que eviten dominados por las implicaciones polticas y administrati-
viajes costosos o esperas ( por ejemplo en Hermosillo, vas. La tributacin directa a travs de los impuestos perso-
Mxico, pueden pagarse los recibos de agua en los super- nales y a las empresas son la fuente ms importante de
mercados (Batley en Davey 1996). ingresos pblicos en las economas en las que la mayora de
La aplicacin rigurosa de sanciones a los que no pagan transacciones las llevan a cabo las grandes empresas y la

(Sel tiene un sistema muy eficiente de cobranzas conjun- mayora de los individuos reciben salarios fijos pagados
tas de diferentes servicios (agua, electricidad, televisin por

por grandes organizaciones. Esto simplemente refleja la fa-
cable, etc, de manera que cuando no se paga uno de ellos cilidad administrativa de cobrar impuestos sobre la renta.
se produce un corte de todos los servicios). Contrariamente, en los pases en los que predomina el au-
En la prctica, la mayor diferencia se observa con la re- toempleo, los pequeos negocios y la produccin y el co-
cuperacin de los costos de capital. Existen dos formas b- mercio informales, se recurre a los impuestos indirectos.
sicas de cobrar los costos de capital a los consumidores: (i) Existe una brecha considerable entre la retrica y la prc-
Un pago global inicial similar al de las tarifas de conexin tica de las polticas tributarias, particularmente en el caso
de agua, electricidad o telfonos, o los impuestos catastra- de los impuestos de los gobiernos locales. Asimismo, las po-
les, que requieren que los propietarios de tierras paguen por lticas de descentralizacin y los acuerdos con los donantes,
la pavimentacin de una va o la instalacin de drenaje o particularmente con relacin al "fortalecimiento munici-
alumbrado pblico; (ii) pagos amortizados, mediante los pal", precisan a menudo aumentos de la movilizacin im-
que se aaden a las tarifas de consumo regular tasas fijas por positiva, particularmente a nivel local. Esto en muchos
concepto de costos de capital. casos entra en conflicto con las polticas macroeconmicas
La razn ms importante para propiciar el pago por ade- de austeridad fiscal y con la renuencia prctica y poltica a
lantado de los costos de recuperacin de capital, es que las evitar elevados niveles impositivos, particularmente los de
personas lo pagan antes de recibir el servicio. Esto se rela- naturaleza directa.
ciona con el argumento de la plusvala, mediante el cual los En los programas de fortalecimiento municipal se otor-
propietarios de tierras pagan por la provisin de nuevos ser- ga especial atencin al aumento de los impuestos prediales
vicios de infraestructura debido a que el valor de sus tierras debido a lo siguiente:
aumenta inmediatamente. Los impuestos puros a la plus- Es la forma impositiva local ms comn, aunque es
vala muy raramente han tenido xito, debido a la dificul- muy raramente la ms importante.
tad de valorar de manera precisa los aumentos en el valor A menudo est administrado de una manera deficien-
de las tierras. Sin embargo en varios pases se ha utilizado te y por eso las oportunidades para mejorar los rendimien-
con xito un conjunto de mecanismos sustitutivos, entre tos de este impuesto son muy evidentes.
ellos el proceso de reestructuracin de tierras mediante el Es la forma impositiva ms conocida por parte de los
cual los propietarios entregan parte de su tierra a cambio de funcionarios de las instituciones donantes tales como el
la provisin de infraestructura pblica. Banco Mundial.
La recuperacin por adelantado de los costos de capital La mayora de los sistemas de tributacin predial pueden
debe estar relacionada con la capacidad del consumidor mejorarse sustancialmente en lo que respecta al registro de
potencial de pagar el costo total. La experiencia ha mos- propiedades sujetas a tributacin, la evaluacin del valor
trado que el cobro de gravmenes elevados relacionados impositivo, el nivel y la distribucin de tasas y el cum-
con la conexin de servicios podra hacer prohibitivo el ac- plimiento de los pagos. A pesar de que los gobiernos y las
ceso de los grupos de bajos ingresos a los servicios de agua. instituciones donantes han llevado a cabo importantes in-
Los impuestos a la plusvala podran ser sufragados con versiones en esas mejoras, frecuentemente los resultados
mayor facilidad por los grandes terratenientes, que pueden han sido limitados. Los resultados menos efectivos se ob-
utilizar sus tierras para beneficio comercial, pero esto no su- servan en los intentos por mejorar las tasaciones, mientras
cede en el caso de los propietarios de parcelas nicas que no que el mejor rendimiento se ha logrado en el mejoramien-
reciben ningn ingreso por el aumento del valor de su to de las cobranzas. Como en el caso de las tarifas, la clave
tierra. En el caso de Mxico, el porcentaje de los costos de del xito han sido las cobranzas computarizadas, la simpli-
infraestructura impuestos a los propietarios generalmente ficacin de los pagos y la imposicin de fuertes sanciones
vara con el tamao de la propiedad y el ingreso del grupo. a los que no pagan (Dillinger, 1991).
Davey 257
Se ha otorgado escasa atencin al mejoramiento o a la servicios que los consumidores pagan directamente.
adopcin de otros impuestos locales. Al respecto, es poco re- Inversiones conjuntas en las que invierten tanto los
alista esperar que el impuesto predial se convierta en un im- gobiernos como los empresarios.
portante medio de financiamiento de la infraestructura Esquemas de construccin, operacin y transferencia
local. Sin embargo, aunque est bien administrado, existen (COT) en los que el sector privado invierte el capital, el cual
fuertes restricciones en relacin con su potencial debido a es pagado posteriormente a travs de los ingresos operati-
su sensibilidad poltica (es el impuesto ms directo), con su vos o de reembolsos peridicos del gobierno central o local.

falta de respuesta a las presiones de costos tales como la in- Arrendamiento de locales pblicos que son adminis-
flacin y el crecimiento de la poblacin, y con la falta de re- trados por el sector privado.

lacin entre el valor de las propiedades y el ingreso sujeto La provisin de servicios a travs del sector privado evita
a impuestos. En casi todos los pases, los impuestos predia- las complicaciones administrativas y polticas de obtener
les en el mejor de los casos ocupan un segundo lugar con recursos a travs de impuestos o tarifas. Los recursos no se
relacin a otras formas bsicas de aumentar los ingresos, clasifican como un gasto pblico y no aumentan desmesu-
bien sea impuestos locales al ingreso o gasto, o las transfe- radamente las necesidades de prstamos del sector pblico:
rencias intergubernamentales. (debido a que estos recursos se obtienen de las mismas
Se percibe que los gobiernos locales podran producir fuentes de capital que la deuda pblica y se utilizan con el
una mayor parte de sus ingresos a travs de sus propios im- mismo propsito, el efecto macroeconmico es neutro; no
puestos, aunque sin embargo la experiencia internacional obstante el Fondo Monetario Internacional los prefiere).
sugiere que se consideren otras posibilidades. Podra ser Existe una creencia muy difundida, aunque no necesaria-
importante que los gobiernos locales establezcan sus pro- mente correcta, de que el sector privado ser ms eficiente
pios niveles impositivos como un medio de aumentar su como ejecutor.
responsabilidad y discrecionalidad. Esto no significa que Sin embargo, la provisin de servicios por parte del sector
tengan que compartir el peso administrativo de evaluar y privado no debe considerarse como una panacea. Existe el
recaudar los impuestos. Los gobiernos locales de los pases peligro obvio de que ste se concentre en las operaciones
escandinavos, de Blgica y Suiza, establecen una sobretasa que sean ms redituables y deje de lado las menos reditua-
en los impuestos al ingreso personal a nivel nacional. Esto bles, tales como la provisin de agua para zonas de bajos in-
permite que los gobiernos locales tengan acceso a una gresos, el transporte pblico para comunidades alejadas, la
forma impositiva dinmica y equitativa y que tambin ten- recoleccin de desperdicios en zonas inaccesibles a grandes
gan alguna responsabilidad en la determinacin de los ni- camiones de recoleccin, etc. Esto puede evitarse a travs de
veles impositivos al mismo tiempo que usan a su favor el reglamentaciones estrictas que especifiquen que las em-
sistema nacional de evaluacin y recaudacin. En Indone- presas provean servicios en todas las zonas a los estndares
sia, el impuesto local de mayor crecimiento es el del con- mnimos, y si fuera necesario a travs de subsidios internos
sumo elctrico, que se adjunta al recibo de la electricidad. cruzados. Tambin podra usarse la focalizacin de los sub-
El costo de la recaudacin de este tributo es virtualmente sidios pblicos: en Inglaterra las empresas de autobuses
nulo y al mismo tiempo recae sobre la comunidad de una pueden participar en las licitaciones destinadas a obtener
manera global y equitativa. De manera similar, las autori- subsidios para rutas no redituables. Pero las instituciones
dades japonesas locales recaudan ingresos sustanciales por pblicas deben garantizar la vigilancia y la integridad en la
medio de una sobretasa al consumo de combustibles. A aplicacin de tales salvaguardas. Nuevamente, la supuesta
nivel internacional existen muchos ejemplos en los que se eficiencia del sector privado podra muy bien depender del
comparten con las autoridades locales los impuestos a los grado de competencia entre los proveedores y de la inte-
vehculos, lo cual puede justificarse por el costo que incu- gridad de los encargados de supervisar y otorgar los subsi-
rren las municipalidades para el mantenimiento de las vas dios en el sector pblico, lo cual podra ser poco realista en
y la administracin del trfico. ciertas etapas de desarrollo econmico y social.
Tambin se ha hecho referencia al concepto de plusvala,
Financiamiento privado directo a travs del cual se requiere que los propietarios contribu-
Es cada ves ms comn la provisin de servicios pblicos e yan a financiar el costo de la infraestructura que aumenta
infraestructura por medio del sector privado. Las formas de el valor de sus propiedades. Esto puede lograrse a travs del
llevarlo a cabo incluyen: uso de los poderes de la planificacin para obligar a las em-
El arrendamiento de empresas privadas para proveer presas de urbanizaciones a proveer la infraestructura nece-
saria como precio del permiso para la planificacin. Esta in- la participacin directa de los mercados de capitales. Sin
fraestructura puede estar situada fuera o dentro del lote; las embargo, existen problemas relacionados con el costo ad-
empresas urbanizadoras podran verse forzadas a pagar por ministrativo de las emisiones de bonos y la duracin limi-
la expansin de una ruta troncal o por el sistema de desa- tada de los prstamos disponibles de esos mercados de
ge si es que stos son necesarios por mayor trnsito o por capitales que no estn slidamente respaldados por inver-
el aumento de los desperdicios producidos por dichas in- siones a largo plazo de los fondos de pensiones y de los se-
versiones. Se puede requerir a las empresas urbanizadoras guros de vida. La emisin de bonos no sera una opcin

que construyan escuelas, clnicas, centros sociales, lugares para las municipalidades pequeas. Las tasas de inters fijas

de recreacin etc, que necesitan los nuevos residentes, o que en vez de las variables podran ser desventajosas en pocas
al menos provean tierras para esas instalaciones. En Euro- de elevada, fluctuante y declinante inflacin.
pa y en Amrica del Norte se utilizan frecuentemente estas En Colombia, la experiencia de FINDETER en la utiliza-
opciones. Tambin han habido algunos casos experimen- cin de recursos estatales para garantizar y descontar los
tales en ciudades colombianas como Piedecuesta, y este prstamos de la banca comercial para infraestructura
tipo de prctica podra desarrollarse ms en Amrica Lati- urbana, ha suscitado un notable inters internacional. Por
na (Ramrez Londoo, 1995). ese medio se podran aprovechar las ventajas del financia-
miento a travs de bonos municipales, aumentando el
Financiamiento de prstamos acceso a los mercados de capitales y propiciando una pre-
Una gran parte del esfuerzo de las instituciones donantes y ocupacin por la recuperacin y viabilidad entre los pres-
del gobierno se canaliza a mejorar el acceso de las munici- tamistas y prestatarios y al mismo tiempo evitando los
palidades y las empresas pblicas a prstamos que sern in- problemas mencionados anteriormente. Este es el caso ms
vertidos en la construccin de infraestructura urbana. El promisorio en el escenario del financiamiento municipal.
problema, sin embargo, no radica en prestar el dinero sino La enseanza subyacente es que el crdito debe estar de-
en la amortizacin de los prstamos. terminado por la demanda y no por la oferta. Al respecto,
La mayora de los esquemas de crdito para las munici- es muy peligroso que las instituciones internacionales de
palidades se llevan a cabo a travs de fondos administrados desarrollo otorguen prstamos segn metas preestablecidas.
por los gobiernos o los bancos estatales. Generalmente se
supone que estas instituciones se preocuparan por la re- Relaciones entre el gobierno central
cuperacin de los prstamos e intereses y que por lo tanto y los gobiernos locales
investigaran la viabilidad de los prestatarios antes de pres- Hasta el momento se han analizados las relaciones entre el
tarles los recursos. Este supuesto generalmente es incorrec- sector pblico y privado, entre los proveedores de servicios
to. La mayora de las instituciones estatales pueden y los consumidores privados, contribuyentes, financistas y
recuperar las deudas de las municipalidades deducindolas prestamistas. Existe adems un importante conjunto de re-
de las transferencias intergubernamentales. Esto podra per- laciones dentro del sector pblico, principalmente entre el
judicar a los prestatarios si no logran aumentar los ingresos gobierno central (que puede incluir el estatal y provincial)
o disminuir los gastos para amortizar la deuda, pero los fon- y las municipalidades.
dos del Estado no corren el riesgo de no ser pagados. Los Al retornar los gobiernos democrticos en la mayora de
fondos municipales de crdito estn ms interesados en el los pases de Amrica Latina en las ltimas dos dcadas, se
cumplimiento de las metas de prstamos que acordaron con ha realizado un considerable esfuerzo por desarrollar la au-
los donantes, que en la habilidad sostenida de los presta- tonoma municipal, parcialmente como una reaccin con-
tarios para amortizar sus deudas. tra el Estado. En trminos financieros, esto se ha traducido
Un mtodo alternativo auspiciado por la USAID, es la en una sustancial y mayor participacin en los ingresos en
promocin del financiamiento de la infraestructura a travs la mayora de los pases. En el caso de algunos pases como
de la emisin de bonos por parte de las municipalidades o Brasil, este proceso ha estado acompaado de un aumento
de las entidades encargadas de los servicios de agua potable, de las atribuciones tributarias de los gobiernos locales, pero
etc. En este caso, una entidad efecta el anlisis crediticio en la mayora de los pases estos esquemas han ido en con-
de la viabilidad del prestatario. La opinin de esta entidad tra de las polticas nacionales de racionalizacin y austeri-
es importante tanto para la compra de los bonos como dad fiscal.
para el establecimiento de las tasas de inters. Esto podra Los donantes generalmente han asignado igual nfasis a
constituir una mejor garanta de la viabilidad y propiciara la autonoma local, amparndose en el argumento terico
Davey 259
en favor de las eficiencias de la eleccin fiscal local; ste in- Muy pocos de los esquemas de participacin de ingresos fis-
dica que las decisiones de gastos locales son ms eficientes cales abordan las disparidades entre las bases de ingresos de
y ms an cuando las personas de las localidades estn pa- las distintas municipalidades. Ms an, estos esquemas
gando las facturas a travs de impuestos y tasas locales. pueden simplemente agravar los desequilibrios si la distri-
La experiencia de estas polticas de descentralizacin fis- bucin de los ingresos tributarios nacionales se lleva a cabo
cal ha revelado debilidades tericas y prcticas. Al nivel te- solamente de acuerdo a su origen.
rico, el modelo de autonoma local no est realmente en La experiencia sugiere una necesidad fundamental de

consonancia con los principales temas sociales y ambien- revisar los esquemas de participacin de ingresos fiscales, as
tales que tienen que encarar las ciudades de Amrica Lati- como los otros sistemas de transferencias interguberna-

na (as como otras ciudades en otras partes del mundo). Los mentales, de manera que la cantidad y la distribucin de
programas exitosos en reas cruciales como la educacin, la transferencias tengan en cuenta las necesidades de gasto de
salud, la proteccin del medio ambiente y la generacin de las municipalidades, las diferencias en el costo de los fac-
ingresos requieren la accin concertada de todos los nive- tores y las disparidades en las bases locales de ingresos.
les de gobierno. Las elecciones locales puras y aisladas de las Esto presupone la existencia de polticas nacionales acerca
polticas y programas nacionales no son necesariamente las de la direccin y los niveles de los servicios municipales,
ms eficientes. Dentro de cada sector existen jerarquas de particularmente en aspectos tales como la educacin, la
seleccin que comprenden desde las preferencias nacionales salud y la proteccin del medio ambiente, en las que estn
acerca de las metas de alfabetismo nacional hasta las deci- en juego los intereses nacionales.
siones de cmo dictar una clase. A cualquier nivel de la je- Los mismos argumentos se aplican al nivel de las inver-
rarqua, la mejor eleccin puede ser llevada a cabo por siones de capital. Una experiencia muy positiva en los l-
distingos agentes, desde el gobierno nacional y hasta el timos aos ha sido la evolucin de los planes de inversin
maestro, el mdico o el capataz de caminos. Un modelo de colaborativa para las ciudades o regiones en las que se in-
federalismo cooperativo es mucho ms apropiado para los corporan acuerdos mutuos de gastos de capital a nivel de
principales problemas que encaran las ciudades; en este gobierno central, regional y local, y algunas veces de in-
modelo los diferentes niveles de gobierno, el sector privado versionistas privados. En los casos de los Convenios nicos
y las comunidades se complementan en relacin a la forma de Desarrollo de Mxico y el Contrate du Plan francs ambos
en que contribuye cada uno a la negociacin y al regateo. tienen la forma legal de un contrato y es posible reconciliar
A un nivel prctico, esto se refleja en las deficiencias que prioridades nacionales y locales, del sector pblico y pri-
se observan en los sistemas de participacin en los ingresos vado. Ellos pueden lograr una consistencia y complemen-
fiscales en la mayora de los pases de Amrica Latina. La tariedad que generalmente no se observa cuando las
mayor parte de estos sistemas se basan en la distribucin del instituciones actan en forma independiente.
ingreso fiscal por origen u otros criterios que no estn re-
lacionados con los propsitos clsicos de que las transfe- El manejo de los gastos
rencias intergubernamentales corrijan los desequilibrios Las discusiones sobre el financiamiento urbano a menudo
horizontales y verticales. Se entiende como desequilibrio estn dominadas por el tema de los ingresos. Es igualmen-
vertical el desfase entre las responsabilidades de gasto mu- te importante promover un eficiente manejo de los gastos.
nicipal y las asignaciones de ingresos directos. La mayora Una comparacin de dos ciudades mexicanas muestra que
de los primeros aumentos en la participacin de los ingre- una de ellas proporcionaba una mejor cobertura y calidad
sos fiscales no estuvieron acompaados de transferencia de servicios urbanos, a pesar de que su ingreso per cpita era
alguna de responsabilidad en el gasto; esto significa que fre- menor (Batley, 1992).
cuentemente las municipalidades ricas tienen dinero que "El valor obtenido por el dinero" es una frase que se usa
no necesitan, an cuando los dficit a nivel nacional hayan a menudo para describir las tentativas de lograr ms servi-
aumentado considerablemente. Esto fue corregido a travs cios con un nivel de recursos dado. Al respecto se han en-
de la delegacin de responsabilidades para los servicios de sayado varios enfoques. El primero es el uso de tecnologas
educacin y salud, aunque no se efectu ningn clculo sis- de bajo costo: alternativas al alcantarillado de arrastre hi-
temtico de los costos cuando stos excedan los ingresos drulico, nfasis en la atencin de la salud bsica, educacin
de todas la municipalidades excepto las ms ricas (Camp- en salud y vacunacin masiva, en vez de una medicacin
bell, Peterson y Brakarz, 1991). costosa, o el transporte pblico en microbuses.
Tambin se ha descuidado el desequilibrio horizontal. El segundo enfoque es la bsqueda de un mejoramiento
de la productividad y la eliminacin del despilfarro. Un de promover dos formas de cambio que han demostrado ser
ejemplo es la reduccin de las fugas de agua. Las preocu- cruciales para el mejoramiento de la administracin finan-
paciones acerca de la productividad a menudo se focalizan ciera en las ciudades europeas y de los Estados Unidos. La
en los capataces de los servicios manuales tales como la re- primera es la red de profesionales que trabajan con los go-
coleccin de desperdicios y la limpieza de calles, pero po- biernos municipales: abogados, planificadores, contadores,
siblemente se podran lograr mejores rendimientos con un economistas, etc. Estas asociaciones profesionales pueden
menor costo social mediante la reduccin de la nmina y convertirse en poderosos instrumentos para mejorar las ca-

los costos de administracin central en las municipalidades. lificaciones, intercambiar experiencias innovadoras, y fo-

En una ciudad de Brasil, el costo de los funcionarios de mentar una buena conducta profesional. La segunda se
apoyo de la asamblea municipal era de alrededor del 10 por refiere a la auditora, la cual puede desempear un papel po-
ciento de la nmina salarial de la ciudad. Otra ciudad em- sitivo en el mejoramiento de la administracin y la efi-
pleaba 2,5 funcionarios administrativos por cada profesor ciencia, si los funcionarios estn adecuadamente calificados
en las escuelas primarias (Batley en Davey, 1996). y entienden que su papel va ms all de la identificacin de
Un tercer enfoque es el logro de economas de escala, que ilegalidades e incorrecciones.
se lleva a cabo generalmente a travs de la cooperacin de
las municipalidades en el empleo de personal profesional Recomendaciones
escaso o en las compras de equipos costosos. Un cuarto Los posibles formas de cambio y mejoramiento sugeridas
enfoque que puede proporcionar un camino parcial para son las siguientes:
todos estos objetivos es la contratacin externa de la pro- revisiones anuales regulares de las tarifas de consumo;
visin de servicios mediante licitacin pblica. Este tipo de utilizacin de sistemas que faciliten la recaudacin de
competencia podra mejorar la productividad y al mismo impuestos y cargos de los usuarios;
tiempo difundir la innovacin y lograr economas de esca- pago por adelantado de los costos de recuperacin de
la en aquellos casos en que un solo contratista atiende a un capital por parte de los consumidores; especificando que no
grupo de municipalidades. Sin embargo, la mayor eficien- se excluya el acceso de los grupos de bajos niveles de ingreso
cia que supone la contratacin externa depender de la a los servicios;
existencia de proveedores competitivos y de la integridad y exploracin del potencial de utilizacin de los im-
la capacidad de los funcionarios municipales para el dise- puestos locales diferentes a los prediales, incluyendo las
o, la asignacin y la supervisin de los contratos. sobretasas en los impuestos nacionales;
promocin de la participacin delfinanciamientodel
Fortalecimiento municipal sector privado en la infraestructura urbana, garantizando
El mejoramiento de la generacin de ingresos y del mane- los intereses de los consumidores de bajos niveles de
jo de los gastos gerenciales son temas que se relacionan con ingresos;
los incentivos, el conocimiento y la aplicacin. Estos temas exigir a las empresas urbanizadoras ms grandes que
han sido el centro de numerosos programas de "fortaleci- sufraguen los costos de infraestructura requeridos por sus
miento municipal" en Amrica Latina, generalmente rela- inversiones;
cionados con el apoyo de los donantes y el financiamiento relacionar ms estrechamente la asignacin compar-
a travs de prstamos. El xito de estos programas no es tida de ingresos y de transferencias intergubernamentales
muy notable y las razones son complejas y diversas. Los in- con las diferencias locales en materia de gastos, costo de ser-
centivos por lo general han sido dbiles, debido a que oca- vicios y capacidad de ingreso;
sionalmente el proceso lo inicia una municipalidad, y los fomentar el inters por mejorar "el valor obtenido por
mediadores clave son por lo general consultores externos. el dinero";
No se puede recomendar ningn remedio fcil, debido a aumentar la capacidad de la red de profesionales y
que uno de los principales obstculos en la mayora de los auditores para promover mejoras en la administracin
pases de Amrica Latina es la falta de permanencia de los financiera.
funcionarios municipales. Sin embargo, se estn tratando
Davey 261
REFERENCIAS
Batley, R.A. 1992. "Urban Management in Mxico", Davey, K. J. con Batley, R.A., Devas, C.N., Norris, M.W.,
School of Public Policy, Universidad de Birmingham. Pasteur, D. 1996. Urban Management: The Challenge of
Growth, Annenbury, Addershot.
Campbell, T.G., Peterson, G. y Brakrz, J. 1991. "Decen-
tralization to Local Government in Latin America". Ramrez Londoo, M. 1995. "Good Municipal Financing

Banco Mundial. Practices in Latin America". Urban Age, vol. 3 No. 3,
septiembre.


263
Financiando la ciudad
Juan Antonio Zapata^

E ste trabajo analiza el financiamiento de la ciudad con-
siderando la naturaleza de los servicios y bienes provis-
tos por el sector pblico. Examinaremos asimismo la
que evale los costos y beneficios del endeudamiento para
financiar la infraestructura de los servicios municipales.
La optimizacin del servicio se realiza de acuerdo con los
experiencia argentina en materia de descentralizacin, as criterios de determinacin de su nivel, la satisfaccin de la
como los mecanismos utilizados en las relaciones interju- demanda y la combinacin de factores para minimizar los
risdiccionales de financiamiento provincial y municipal. costos de prestacin. Esto se relaciona, generalmente, con
La urbanizacin creciente de las economas latinoameri- el cobro segn criterios de costo marginal.
canas plantea una serie de nuevos problemas y desafos Los objetivos de distribucin no son independientes de
para los organismos multilaterales de crdito. Las ciudades la problemtica del uso del espacio y de los fenmenos mi-
se desarrollan de acuerdo con las actividades que tienen gratorios. El mejoramiento de la infraestructura urbana
lugar en ellas y, en la mayora de los casos, los lmites pol- puede atraer pobladores que no encuentran infraestructu-
ticos de los municipios no coinciden con los lmites de la ra similar en sus lugares de origen. La literatura econmica
ciudad. Esto dificulta la provisin de servicios urbanos tales ha analizado suficientemente esta problemtica que, en el
como el agua y la electricidad, el mantenimiento de calles, caso de ciudades, tiene caractersticas particulares que
la recoleccin de aguas servidas y la disposicin de residuos. deben ser consideradas.
Si a ello agregamos el proceso de descentralizacin que
tiene lugar en muchos pases, surge entonces la necesidad Marco de anlisis
de realizar anlisis integrales de las ciudades y celebrar financiamiento de ciudades
acuerdos para la armonizacin de servicios, tasas y tributos El financiamiento de las ciudades enfrenta los problemas
entre municipios relacionados por una poblacin comn o clsicos de la prestacin de servicios con mercados no com-
por el uso comn del espacio para fines laborales, educa- petitivos o imperfectos, que por sus caractersticas imponen
cionales, residenciales y recreativos. restricciones a la forma de financiamiento, entre ellos la
El financiamiento de las ciudades debe programarse te- existencia de monopolios naturales, la incidencia de facto-
niendo en cuenta los objetivos fiscales, de eficiencia y de res externos y el uso de los bienes pblicos. Las alternativas
distribucin. Los objetivos fiscales consisten en lograr un de financiamiento son las tasas por la prestacin de servi-
equilibrio de las cuentas de erogaciones e ingresos; los de cios, impuestos a los bienes o activos, a las personas o a las
eficiencia, en optimizar el uso de recursos econmicos para actividades, y la transferencia de recursos de otra jurisdic-
satisfacer la demanda de servicios urbanos, y los de distri- cin generalmente de nivel superior.
bucin en atender las pautas polticas que se decidan para Los monopolios naturales ocurren en actividades como
ciertos grupos sociales. la provisin de agua potable, servicios cloacales, electricidad
El equilibrio de las cuentas requiere mtodos de progra- y transporte pblico, con una gran infraestructura en redes
macin del gasto corriente y de las inversiones, junto con de distribucin como caeras, cables y vas de circulacin.
un sistema de administracin del cobro de tasas e impuestos Estos servicios en general los presta el gobierno, y en el caso
que minimice la evasin, y una poltica de crdito pblico de privatizarse deben ser regulados para estimular la com-
petencia.
Las externalidades se presentan cuando el consumo de
i Profesor en la Facultad de Ciencias Econmicas, Universidad Nacional de Cuyo,
Argentina. un servicio produce beneficios o costos a terceras partes no
involucradas con su provisin. Estas terceras partes pueden costos de las actividades econmicas que se desarrollan en
ser de la misma jurisdiccin o de otras. Es muy frecuente ellas. La competitividad de una empresa se establece no solo
que los habitantes de un municipio, por su proximidad ge- por su eficiencia organizativa interna sino por el medio
ogrfica, gocen de los servicios provistos por otro munici- que la rodea. Por lo tanto, ser ms competitiva en la me-
pio y no paguen por los mismos ni contribuyan a su dida que los servicios urbanos que utiliza para s o que uti-
financiamiento. Algunos de esos beneficios pueden ser ser- lizan sus trabajadores y proveedores, sean prestados en
vicios de educacin, de salud, recreacin, transporte y segu- condiciones ms eficientes, y sto se refleje en su calidad y

ridad pblica, y algunos de los costos la contaminacin y precio. En Argentina, esta situacin fue considerada tanto

congestin del trfico de vehculos y personas, tpica de las en el Pacto Fiscal II entre el gobierno nacional y las pro-
grandes aglomeraciones. Todos estos servicios tienen, en s vincias, como en el diseo de los prstamos internaciona-
mismos, elementos externos que si no se tienen en cuenta les a provincias y municipios.
para su financiamiento, pueden ocasionar transferencias
no deseadas de un segmento de la poblacin a otro. Para los Descentralizacin
diversos casos, existen soluciones tcnicas que deben ser La descentralizacin es una de las polticas a seguir cuando
consideradas para programar su financiamiento, teniendo hay que definir los niveles de gobierno para efectuar el
en cuenta que el costo de un servicio se paga con tasas o gasto y recaudar los recursos, considerando que la pobla-
tributos, y con el tiempo de quienes quieren acceder al cin beneficiada por un bien pblico est determinada por
mismo. las caractersticas espaciales del bien, y que no todos los bie-
Los bienes pblicos se definen como aquellos en los que nes pblicos tienen el mismo alcance geogrfico. Por ejem-
varias personas pueden consumir sin generar escasez ni plo, algunas actividades como la defensa benefician a todo
congestin, y en los cuales no se puede excluir del servicio el pas, mientras que otras como la proteccin contra las
a los que no pagan por l. Por ejemplo, el control de inun- inundaciones benefician slo a aquellos habitantes de las
daciones, alumbrado pblico, barrido y limpieza de calles, zonas inundables. La infraestructura de recreacin y espa-
control de la contaminacin ambiental y de los ruidos, etc. cios verdes beneficia nicamente a los vecinos del lugar o
En el momento de decidir la forma de financiamiento de aquellos que pueden trasladarse hasta el mismo. As pueden
cada uno de los servicios urbanos indicados anteriormen- identificarse diversos bienes pblicos con diferente nivel de
te, debe tenerse en cuenta los conceptos de eficiencia eco- poblacin beneficiada y, obviamente en muchos casos esta
nmica, redistribucin y correspondencia fiscal. poblacin no est dentro de la misma jurisdiccin. Esto
lleva a problemas en cuanto a la decisin del nivel de gasto
Financiamiento, eficiencia y competitividad ptimo en cada jurisdiccin y su financiamiento.
La teora econmica ha analizado las ventajas e inconve- Las jurisdicciones responden a desarrollos de tipo hist-
nientes de cada una de estas formas de financiamiento. rico y, por lo tanto, la eficiencia en la provisin de bienes
Hay dos aspectos a considerar: el primero, si el gobierno pblicos requiere redefinir las jurisdicciones, o, alternati-
local recauda lo suficiente para cubrir los gastos de los ser- vamente, llegar a acuerdos para la coordinacin entre, por
vicios en general, y, el segundo, si los precios que se cobran ejemplo, autoridades metropolitanas e interjurisdiccionales,
por un servicio guardan relacin con el costo de prestarlo. para la provisin de los bienes pblicos y de su financia-
Las tasas e impuestos deben, en lo posible, reflejar los cos- miento. Esto lleva a la centralizacin (o regionalizacin) de
tos de prestacin de los servicios a los efectos de no distor- ciertas actividades para mejorar la eficiencia de su presta-
sionar los precios relativos, y como criterio, deben ser cin. Esta es un rea intermedia entre el financiamiento de
pagados por los que lo usan. Desde el punto de vista de la proyectos nacionales, provinciales y municipales, donde
eficiencia econmica, lo mejor, es cobrar de acuerdo con los deben insertarse programas de desarrollo institucional e
costos marginales de prestar el servicio, pero en muchos inversiones del futuro para la ptima provisin de bienes
casos los precios, tasas y tarifas cobradas por los servicios tie- pblicos. Por el lado de los recursos, deben analizarse los
nen escasa relacin con el costo real de prestarlos, y las ad- efectos de la descentralizacin sobre la capacidad de admi-
ministraciones no pueden adoptar fcilmente criterios de nistracin tributaria de las jurisdicciones locales.
costo marginal.
Otro aspecto importante en economas globalizadas es la
competitividad, ya que el precio y calidad de los servicios
urbanos, como as tambin las regulaciones, afectan los
Zapata 265
CUADRO 5.1. LA ARGENTINA Y LOS CRITERIOS tivos o el endeudamiento pblico. Este mecanismo, eje de
DE MAASTRICHT. AO 1996 la poltica econmica, requiere adecuados sistemas de ad-
ministracin tributaria y de coparticipacin de recursos
indicador Maastrkht Argentina
por los cuales las jurisdicciones que recaudan tributos los
Dficit fiscaf (% del PIB) 3,0 2,0
comparten con otras.
Inflacin anual (%) 3,0-3,3 0,1
Los resultados macroeconmicos obtenidos con la ley de
Deuda pblica (% del PI8) 60,0 31,9
convertibilidad, la apertura de la economa y la desregula-
Estabilidad del tpo de cambio nominal - SI

Tasa de inters 8,5-8,8 9,5-10,5
cin de las actividades econmicas han sido significativos
como puede verse en el Cuadro 5.2.

faete; Secretoria de Programacin Econmica
No menos significativos han sido el proceso de descen-
tralizacin de funciones y la asignacin del gasto que puede
La experiencia argentina: financiando la ciudad observarse en los cuadros 5.2 y 5.3.
en el marco de la descentralizacin Esta descentralizacin form parte de profundas trans-
Anlisis de la situacin formaciones de la economa ya indicadas y de la reforma
Argentina ha llevado adelante a un proceso de reordena- del Estado, que replante el papel del gobierno en la eco-
miento fiscal y descentralizacin en el contexto de su ley de noma y permiti importantes programas de privatizacio-
convertibilidad. Dicha ley prohibe financiar el gasto pbli- nes tanto a nivel nacional como provincial y municipal. En
co mediante emisin monetaria, como se hizo durante va- el cuadro 5.3 puede apreciarse que el gobierno nacional re-
rias dcadas, por lo que el financiamiento del gasto, tanto dujo su participacin relativa en los gastos de educacin,
a nivel nacional, provincial como municipal, debe realizarse salud, vivienda y saneamiento, con respecto a las provincias
con recursos genuinos, ya sean tributarios, la venta de ac- y municipios.
CUADRO 5.2. ARGENTINA: ASIGNACIN DE RESPONSABILIDADES POR NIVELES DE GOBIERNO
Exclusivamente del gobierno nacional Gobierno nacional y provincial Gobiernos provincial y municipal Gobierno municipal
Defensa Educacin superior Educacin primara Mercados cementerios
Relaciones exteriores Salud preventiva Educacin secundaria Transporte y comerdo
InterpoJical Desarrollo econmico Justicia, Atencin de salud, agua y Recoleccin y eliminacin
seguridad, vivienda alcantarillado de desechos slidos
Reglamentacin de comercio Terminales de pasajeros y de carga Caminos lcala y regionales. Calles locales; desages
Planificacin y control del oso
de la tierra
Correa y tetex Energa elctrica y de gas Control de incendios Parques
Fueflfe; Gobierno de la Repblica Argentina
CUADRO 5.3. ARGENTINA: GASTOS POR SECTOR Y NIVEL DE GOBIERNO, 1980 84/1994
Sector GOB. Central Provinciales Municipalidades Total

1980-84 1994 1980-84 1994 1980-84 1994
Educacin bsica 33,7 0,4 63,7 96,5 2,6 3,2 100
Educacin superior 83,9 78 16,1 22 0 0 100
Salud bsica 14,8 12,7 75,3 73,7 10 13,6 100
Saneamiento 32,4 7,9 67,6 92,1 0 0 100
Vivienda 15,5 6,5 75,4 69,6 11,1 23,9 100
Bienestar social 65,9 16,2 34,1 83,8 0 0 100
Servicios urbanos 0 0 3,6 6,7 96,4 93,3 100
Total 70,7 54,2 25 38,5 43 7,4 100
ft/ena- Secretara de Programacin Econmica *ll federalismo fiscal en te Argentina" por |. Sasguinetti y M. Tettamantl, 1995
CUADRO 5.4. RECAUDACIONES IMPOSITIVAS, detectados, que afectan la administracin del gobierno mu-
POR NIVEL DE GOBIERNO Y TIPO DE IMPUESTO nicipal y la competitividad de las actividades econmicas
1994 (COMO PORCENTAJE DEL TOTAL) en municipios de grandes ciudades de Argentina, son la ine-
ficiencia en la administracin financiera y en la recaudacin
impuesto Nacional provncaf Municipal Total
de tasas y tributos; sistemas de informacin fraccionados e
Ganancias 100,00 0,00 0,00 9,36
incompletos; altos costos y excesivos trmites para la ha-
Seguridad social 77,54 22,46 0,00 26,95
bilitacin de negocios; un exceso de regulaciones (provin-
inmobiliario 14,26 64,61 21,13 6,00

ciales y municipales) que afecta a las actividades profesio-
Consumo 74,09 21,83 4,08 47,02

4,49
nales, el comercio y el transporte de carga y pasajeros; falta
Comeido internacional 100,00 0,00 0,00
Otros 74,45 15,8 9,75 6,18 de informacin sobre el costo de los servicios urbanos; ine-
Total 75,03 21,1? 3,8 100,00 ficiencia en los sistemas de transporte que genera elevados
costos de operacin, mantenimiento y tiempo de viaje;
ftmtet Secretara de Programacin Econmica
problemas de accesos viales, y obsolescencia o infraestruc-
tura incompleta en servicios urbanos vitales como agua y
La recaudacin de tributos no tuvo el mismo nivel de cloacas.
descentralizacin que los gastos, como puede verse en el
cuadro 5.4. A los efectos de financiar el gasto existe un r- o principales estrategias
gimen de coparticipacin federal por el que se distribuyen Como en todo pas federal, las decisiones se acuerdan entre
los recursos del gobierno nacional a los gobiernos provin- las diversas jurisdicciones. Esto dio lugar a pactos cuyo
ciales, y adems existen regmenes de coparticipacin entre objetivo fue modificar la distribucin de recursos, fijar l-
los gobiernos provinciales y las municipalidades. mites a los impuestos o eliminarlos en el caso de tributos
El gobierno nacional concentra los impuestos como el distorsionantes.
impuesto al valor agregado (IVA), a las ganancias, inter- En el primer pacto de agosto de 1992, se estableci una
nos, bienes personales, combustibles y gas, que son los im- retencin del 15 por ciento de la masa coparticipable para
puestos de bases mas amplias y con mayor potencial de financiar el sistema de seguridad social y al mismo tiempo
recaudacin. se cre un Fondo de Desequilibrios Provinciales por el cual
El proceso de descentralizacin de las actividades de gas- se alter la distribucin de recursos entre provincias.
tos debe completarse con una reforma de la administracin Tambin se profundizaron medidas de descentralizacin
tributaria que aumente el nivel de correspondencia fiscal como, por ejemplo, en la administracin de fondos para la
por el cual se logre la medida de responsabilidad (accoun- vivienda.
tability) que permita mejorar la eficiencia del gasto pbli- El objetivo del segundo pacto fue mejorar el funciona-
co, lo cual es reclamado por diversos segmentos de la miento de los mercados para aumentar su nivel de compe-
sociedad. Hasta ahora, la descentralizacin se dio en un titividad frente a la globalizacin de la economa. Se
marco legal de coparticipacin con las provincias de los re- eliminaron impuestos distorsionantes y regulaciones pro-
cursos recaudados por el gobierno nacional que, en forma vinciales y municipales que limitaban la competencia en los
significativa, ha alcanzado reglas de automaticidad pero servicios profesionales, la actividades comerciales y el trans-
sin correspondencia fiscal. Las provincias financian en pro- porte de cargas y de pasajeros. En lo referente a los muni-
medio el 60 por ciento de sus gastos corrientes con recur- cipios, se establecieron principios que restringieron el poder
sos de coparticipacin. El sistema de coparticipacin se fue tributario, limitando el cobro de tasas al costo de la presta-
modificando poco a poco y lleg a un grado de enorme cin del servicio, estableciendo prohibiciones al cobro de
complejidad. En este trabajo se muestra la evolucin y al- impuestos de peaje, o limitaciones a las valuaciones fisca-
cance de las relaciones fiscales nacin-provincias-munici- les y las alcuotas en el caso de impuestos a bienes registra-
pios en el caso de la Argentina, que se ha dado a travs de bles como los inmuebles y automotores.
la legislacin de coparticipacin de tributos incluyendo los En los ltimos aos, comenz tambin a adquirir impor-
pactos fiscales, junto con el acceso a crdito de organismos tancia el financiamiento de proyectos y reformas de los
multilaterales o del sistema financiero. gobiernos provinciales y municipales por parte de organis-
Los municipios cuentan con recursos propios y con re- mos multilaterales de crdito, que pasaron de atender a
cursos de coparticipacin de acuerdo con la Ley Orgnica empresas estatales o gubernamentales a tratar con provin-
de Municipios de cada una de las provincias. Los problemas cias y municipios. En este proceso se registr una evolucin
Zapata 267
desde el esquema de una unidad ejecutora central a unida- nanciar los fondos requeridos, los que luego tienen el ca-
des ejecutoras provinciales, las que adquirieron cada vez rcter de fondo rotatorio.
mayores responsabilidades, llegndose en algunos progra- Esta operacin fue concebida con el mnimo de buro-
mas a agregar unidades ejecutoras municipales. Actualmen- cracia del sistema financiero y del gobierno de la provincia,
te, se ha iniciado, en algunos casos, un trato directo con las de la siguiente forma: Los vecinos de un barrio o de un sec-
provincias sin la intervencin de la unidad ejecutora cen- tor del mismo, que carecen de algunos servicios de infra-
tral. Tambin est disendose un Programa de Grandes estructura social bsica (redes de cloacas, gas, agua potable,

Aglomeraciones, donde el trato con los municipios ser iluminacin, pavimento y desages pluviales) se renen y,
directo. de comn acuerdo, deciden afrontar por cuenta propia la

El acceso al crdito del sector privado por parte de las pro- contratacin de la obra que necesitan, designando a uno de
vincias ha estado regulado por la autoridad macroecon- ellos para que los representen en la tramitacin del crdi-
mica y resultaba necesario proveer sistemas que permitan to. Los vecinos solicitan el apoyo del organismo pblico
el acceso al crdito, con lmites de responsabilidad y trans- pertinente para la confeccin y aprobacin del plano res-
parencia compatible con la estabilidad macroeconmica y pectivo. Adems preparan una carpeta con los siguientes
las responsabilidades locales. datos: nmero de vecinos, tipo de obra a realizar, ubicacin
Han existido algunos casos de coparticipacin municipal, de la misma, un listado de vecinos que adhieren a la obra
como el de la provincia de Mendoza, donde una ley del ao (con la firma de cada uno), el plano del proyecto, dos pre-
1988 introdujo criterios de mejoramiento de la adminis- supuestos de empresas privadas y cualquier otra informa-
tracin pblica, privilegiando la limitacin del crecimien- cin que consideren de inters para la correcta
to del empleo pblico, la recaudacin de recursos propios interpretacin de la obra a ejecutar.
y los gastos de inversin. Esta ley funcion durante ocho
aos hasta que la presin de algunos municipios oblig a os vecinos deciden
un cambio de su estructura. La carpeta se presenta a la entidad provincial designada, la
El caso ms avanzado de descentralizacin del gasto y su que verifica que el proyecto se encuadre en el reglamento
financiamiento en ciudades es el Programa de Inversin de crdito, luego de lo cual, la remite al intermediario fi-
Social Vecinal de la provincia de Mendoza por el que se or- nanciero correspondiente (el banco). Mientras tanto la co-
ganiza el financiamiento directo a los usuarios de infraes- misin de vecinos invita a un grupo de empresas inscriptas
tructura vecinal (que en general es inversin pblica). en la provincia a presentar ofertas. Cualquier vecino puede
Dichas obras son pagadas por los beneficiarios, quienes por proponer otras empresas. Posteriormente, reunidos en
lo tanto toman las decisiones de adjudicacin a empresas asamblea, los vecinos discuten las ofertas y condiciones
contratistas para la construccin de la infraestructura. Por presentadas por las distintas empresas y eligen la que con-
sus caractersticas especiales este programa se describe a sideran ms conveniente. Todos los presentes firman el
continuacin. acta. Ntese que esta adjudicacin no se rige por las leyes
de licitacin pblica ya que, en definitiva, son los vecinos
Programa de inversin social vecinal quienes contratan las obras y asumen la obligacin de de-
Financia la ejecucin de obras menores de infraestructura volver el crdito. De esta manera se asegura total transpa-
urbana a grupos de vecinos, tengan o no personera jurdi- rencia, se reducen los plazos y se evitan las impugnaciones
ca, los cuales toman a su cargo la devolucin del prstamo que suelen demorar la ejecucin de este tipo de obras.
y sus intereses a un banco a travs del cual se realiza esta El intermediario financiero en el plazo de una semana
operacin. debe estudiar y acordar la operacin. Personal del mismo
En el mismo interviene una entidad pblica provincial concurre al barrio para explicarle a todos los vecinos, en
que el gobierno designa, la que asume la responsabilidad de una reunin convocada al efecto, los pasos a seguir en el lle-
aprobar los proyectos que presentan los vecinos y supervi- nado de las solicitudes de prstamos y les aclara que se
sar su ejecucin tcnica. Como intermediario financiero trata de un crdito personal, por lo que cada uno se hace
acta un banco que otorga los prstamos y cobra su devo- responsable slo de su parte, la que podr ser pagada en
lucin a los vecinos. El Banco Mundial que tom parte del cuotas.
Programa de Saneamiento Financiero y Desarrollo Econ- A partir de ese momento el grupo de vecinos se encargan
mico de las Provincias Argentinas (Provincias I) y tambin de llenar correctamente de las solicitudes de prstamo y de
en el prstamo municipal, ha destinado recursos para fi- adjuntar la documentacin requerida. Cuando estn com-
pletas las solicitudes las presentan todas juntas al banco, como el control de su ejecucin y recepcin fueran de res-
agregando el nmero de vecinos que pagan al contado. El ponsabilidad total de las distintas provincias. A la Unidad
monto total de la obra se divide por la cifra obtenida, lo que Ejecutora Central, que tambin es financiada por las juris-
da el monto que cada uno de los vecinos debe afrontar. dicciones, se le confiri un papel de supervisin, adiestra-
Los representantes de los vecinos abren una cuenta de miento y control del cumplimiento de las distintas
ahorro en la que depositan el importe de los prstamos normativas de los organismos multilaterales de crdito.
ms el dinero de los vecinos que pagan al contado. De esta La otra caracterstica distintiva del programa es que se di-

forma, antes de comenzar la obra el contratista sabe que se sey de hecho se constituyen un programa puente

cuenta en esa caja con el monto total del costo de la misma, hacia el desarrollo de otros crditos del BID, Banco Mundial
lo que le resulta un estmulo para acelerar la ejecucin de y el Eximbank de Japn a las provincias. La estructura y el
los trabajos. conocimiento tcnico desarrollado por el programa han
A medida que esos trabajos avanzan y contra la presen- constituido la avanzada que les permiti a los bancos ex-
tacin de certificados que revisa un profesional del inter- pandir sus operaciones en Argentina. Lo mismo podra re-
mediario financiero, se autorizan los desembolsos a favor de petirse a nivel de ciudades en la interfase provincial
la empresa. municipal.
El control tcnico para que la obra se realice de acuerdo Segn los informes de evaluacin de las instituciones de
con las especificaciones y normas vigentes lo lleva a cabo financiamiento dos factores importantes fueron:
la oficina pblica correspondiente. La decidida voluntad poltica de impulsar la reforma a
nivel nacional.
Crditos y programas de provincias El apoyo de la Unidad Ejecutora Central (UEC) for-
y municipios? mada por un equipo de buen nivel tcnico, para impulsar
Provincias I y II la aceptacin del programa por parte de las provincias.
El Programa de Saneamiento Financiero y Desarrollo Econ- Los subproyectos que conforman el programa fueron in-
mico de las Provincias Argentinas (Provincias I) fue con- ducidos por la demanda. Su identificacin y preparacin,
cebido como una forma de otorgar incentivos a las pro- tanto de los de desarrollo institucional como los de inver-
vincias a travs de inversiones en infraestructura fsica, siones fsicas, fuero hechas por las mismas provincias, si-
para acelerar sus reformas fiscales y mejorar la eficiencia del guiendo criterios preestablecidos, con la participacin
gasto, acorde con el programa nacional de ajuste iniciado directa de los organismos beneficiarios, que eran sus eje-
a comienzos de la dcada de 1990. El programa fue con- cutores. Este enfoque promueve una mejor asignacin de
cebido para apoyar transformaciones fiscales con un recursos y presumiblemente resulta en subproyectos ms
enfoque federal donde bsicamente se otorga financia- sustentables.
miento de subproyectos de desarrollo institucional e in- Los subproyectos de inversiones fsicas no anularon a
versiones. Estos subproyectos deben ser diseados, imple- los de desarrollo institucional, a pesar del hecho de que son
mentados, supervisados y ejecutados por las provincias de generalmente ms sencillos de preparar y manejar, polti-
acuerdo con las necesidades que ellas misma definan en este camente ms atractivos, y tienden a desembolsarse ms r-
marco general. pidamente. En este aspecto tuvo que ver la concepcin que
Durante 1990 un grupo de ministros de economa o ha- del programa tuvieron algunas provincias lderes y la UEC,
cienda de diversas provincias, con el aporte de funcionarios as como la persistencia de sta en hacer cumplir los crite-
del Ministerio de Economa de la Nacin, dise el proyec- rios del manual y la poltica de reformas que se impulsaba.
to de un prstamo que luego, en la prctica, se constituira El financiamiento otorgado alcanz a US$400 millones,
en el primer programa con caractersticas ntegramente fe- los que estn siendo amortizados desde abril de 1996 en un
derales otorgado al pas por el Banco Mundial y el Banco In- plazo de 12 13 aos (segn el banco prestamista) con tasas
teramericano de Desarrollo, firmndose los respectivos variables del orden del 6,8 por ciento anual. La contrapar-
convenios de prstamo en marzo de 1991. tida provincial prevista, equivalente a US$175 millones,
En efecto, el Programa de Saneamiento Financiero y De- est siendo desembolsada por las provincias no sin esfuer-
sarrollo Econmico de las Provincias Argentinas (PROVIN- zo pero con puntualidad. A diciembre de 1995 los fondos
CIAS I), previo que tanto las licitaciones y adjudicaciones se haban comprometido casi totalmente y en los 329 sub-
proyectos aprobados se han desembolsado US$281 millo-
2 Informacin a diciembre 1996. nes, previndose concluirlos en el primer trimestre de 1998.
Zapata 269
Los proyectos ms importantes son los relativos a la eje- asegurando de esta forma que el impuesto se aplique con
cucin de los catastros provinciales para tener un conoci- justicia y equidad.
miento total del territorio y mejorar substancialmente, con Por otra parte la informacin resultante sobre el territo-
justicia y equidad, la recaudacin del impuesto inmobiliario administrado, puede ser utilizada por todo organismo
rio; la actualizacin, indispensable para los tiempos mo- pblico o privado cuya actividad tenga relacin con el te-
dernos, de las Direcciones de Rentas para contribuir al rritorio, ya sea para la planificacin y administracin de
mejoramiento de la recaudacin propia de los impuestos redes, ductos, etc., o a fin de evitar erogaciones intiles

provinciales; y los destinados a mejorar las distintas de- por superposicin de actividades (vialidad, organismos de
pendencias gubernamentales en consonancia con las cada riego, vivienda, urbanismo, seguridad, salud, censos, etc.)

vez mayores exigencias de eficiencia por parte de la ciu- El municipio es uno de los principales usuarios de un sis-
dadana. Adems se han financiado obras de infraestructu- tema de informacin territorial catastral actualizado, ya
ra, rehabilitando y construyendo escuelas y hospitales, que contribuira a lograr la equidad en el cobro de tasas de
mejorando distintas rutas de la red vial provincial, ade- impuestos y el desarrollo de una efectiva accin contra la
cuando diversos edificios pblicos, adquiriendo equipa- evasin tributaria. Tambin la prestacin de servicios mu-
miento informtico, y colaborando con recursos financieros nicipales se hace ms eficiente con una buena informa-
en la etapa crtica inmediata posterior a la inundacin cin territorial. Se posibilita la determinacin de tasas de
que asol el litoral argentino entre los meses de mayo y servicios mediante modernas tcnicas con informacin es-
julio de 1992. pecfica de base catastral para saber qu servicios, y con qu
Por pedido de las provincias, la Nacin gestion un se- calidad y cantidad, se prestan a cada parcela. La inversin
gundo tramo denominado PROVINCIAS II, cuyo costo total en infraestructura pblica como as tambin su manteni-
alcanz a US$321 millones que cont con financiamiento miento y reposicin pueden optimizarse con la informa-
de US$225 millones. Esta segunda etapa ya ha sido decla- cin que brinda el catastro en cartografa y estadstica. La
rada elegible por el Banco Mundial y cuenta con 31 pro- proyeccin al futuro muestra la potencialidad de una ade-
yectos aprobados, con un costo de US$152 millones, listos cuada administracin municipal cuando se tiene en cuen-
para su ejecucin. ta temas tales como el desarrollo urbano, el crecimiento de
actividades econmicas y el medio ambiente.
Catastro
Uno de los subproyectos prioritarios del programa de pro- Programa de inundaciones
vincias fue el de modernizacin de los catastros en las pro- Surgi como un programa de emergencia para reponer la
vincias que as lo requirieran. infraestructura que fue daada en las siete provincias del li-
El catastro identifica la ubicacin, valor y estado de de- toral por las inundaciones de los ros Paran, Paraguay y
recho de las parcelas con tres aspectos bien definidos: el f- Uruguay. El programa fue totalmente exitoso por lo que se
sico, a partir de la ubicacin geogrfica de la parcela desarrollo una segunda etapa que contiene un estudio com-
produciendo la cartografa bsica, urbana y rural (en dis- pleto de la cuenca y la bsqueda de soluciones estructura-
tintas escalas) y la temtica parcelaria con el objeto de iden- les y coyunturales.
tificar cada parcela con su correspondiente nomenclatura La extraordinaria inundacin mencionada caus impor-
catastral; el econmico, consistente en una metodologa va- tantes daos tanto en la infraestructura pblica de las siete
luatoria para determinar el valor fiscal que es la base para provincias afectadas, como en varios miles de viviendas
la determinacin del impuesto inmobiliario; y el aspecto ju- de los pobladores ribereos. Se produjo entonces una in-
rdico, referido al dominio invocado de cada parcela, cuyo mediata respuesta del gobierno nacional, cuya consecuen-
resultado es la identificacin del titular y su domicilio real, cia fue la creacin de la Subunidad Central Coordinadora
legal y fiscal. de Emergencia (SUCCE) la que administr en principio
Los proyectos de catastro tienen la finalidad de posibili- los primeros US$20 millones de financiamiento prove-
tar a las provincias y los municipios, la generacin de sis- nientes del Provincias I. En esta subunidad, adems, se em-
temas de informacin territorial con base parcelaria, pieza a generar un nuevo prstamo del Banco Mundial,
principalmente para mejorar la base imponible del im- denominado Programa de Rehabilitacin de Emergencia
puesto inmobiliario a travs de un conocimiento actuali- para las Inundaciones (PREI). En septiembre de 1992 se
zado de los valores fiscales, de la ubicacin y de la situacin obtiene el financiamiento requeridoUS$170 millones
dominial de las parcelas urbanas y rurales de un territorio, para la ejecucin de ms de 400 subproyectos con un
costo total de US$270 millones. Los US$100 millones de guimiento y apoyo tcnico lo realizar la subunidad vial a
contrapartida son, en este caso, asumidos en conjunto por crearse en la Unidad Ejecutora Central del Programa de
las provincias y el Estado nacional. A la fecha se encuentran Provincias I y II, de la Subsecretara de Asistencia a las
desembolsados ms del 88 por ciento de los fondos Provincias.
asignados. El programa tiene como objetivos reducir el costo del
Uno de los principales objetivos de este programa fue el transporte mediante el mejoramiento de la transitabilidad
de recuperar toda la infraestructura pblica afectada, ha- de los caminos provinciales; desarrollar programas viales efi-

cindola ms moderna y eficiente. En numerosos casos se cientes planificando el uso de los recursos para contribuir
construyeron obras nuevas que protegieron reas urbanas mejor al equilibrio presupuestario; y reorganizar las oficinas

y rurales que anteriormente se encontraban indefensas. provinciales de vialidad adecuando su personal, reforzando
Las obras atacaron los efectos de la catstrofe en la in- su capacidad, y transfiriendo la conservacin a terceros.
fraestructura de saneamiento; transporte y energa; educa- Para financiar estas inversiones las provincias deben tener
cin, salud pblica y defensas contra las inundaciones. supervit en cuenta corriente y que su servicio de la deuda
No menos importante, por sus implicancias sociales, fue no sea mayor a un determinado porcentaje de sus recursos.
la construccin de ms de 5.000 viviendas para todos aque- Se espera que este programa comience a ejecutarse a la
llas familias que vieron arrasadas sus propiedades y perdi- brevedad.
das sus escasas y modestas pertenencias.
A partir del programa de rehabilitacin se gener un Programa de reforma provincial
nuevo prstamo denominado Programa de Proteccin con- Tiene por objeto posibilitar el cumplimiento de polticas
tra Inundaciones (PPI) que implementar obras por US$420 orientadas a asegurar el equilibrio presupuestario, tornar
millones y cuyo financiamiento ser compartido por el ms eficiente la administracin, fortalecer la gestin y la
Banco Mundial (con US$200 millones); el Eximbank de provisin de infraestructura y limitar la intervencin del Es-
Japn (con US$120 millones) y los gobiernos provinciales tado en la vida econmica a travs de la privatizacin y des-
(con US$100 millones). Nuevamente en este esquema las regulacin. Las mismas debern ir acompaadas con una
provincias, responsables primigenias de la utilizacin de los poltica tributaria que tienda a garantizar la equidad y la
recursos, sern las encargadas de cancelar las cuotas de ca- competitividad. Este programa que se lleva a cabo con el
pital e intereses a su vencimiento y aportar la contraparti- apoyo del Banco Mundial, incentiv reformas en las reas
da durante el desarrollo de las obras. de: a) recaudacin de recursos propios mediante la fijacin
Los trabajos a ejecutar y las medidas a tomar sern de ca- de metas de auditoras de contribuyentes y de mejora-
rcter estructural (como las obras de defensa) y no estruc- miento de la administracin de tributos; b) control del
tural, incluyendo regulaciones provinciales en el uso del gasto, tanto en los aspectos presupuestarios como en el de
suelo y sistemas de coordinacin con distintos organismos personal, preparacin de leyes de participacin municipal
provinciales. Se crear un Sistema de Alerta Hidrolgico que privilegien a la buena administracin, y a la privatiza-
Regional, se construirn refugios en reas inundables y se cin de empresas pblicas; y c) privatizacin de bancos
trazarn planes para atender y mitigar los efectos de inun- provinciales y municipales. El programa tuvo tres tramos y
daciones que resulten inevitables en las ms de 80 reas fueron desembolsados con resultados exitosos en cuanto a
relevadas. alcanzar las metas en ocho provincias, con el agregado de
tres provincias adicionales.
Programa de caminos Los lincamientos generales del programa acordado con
Contempla dos aspectos: reforma de las administraciones dichas provincias fueron los siguientes:
provinciales y consideracin de la red completa en sus as- Saneamientofinancieroy equilibrio presupuestario,
pectos de mantenimiento, rehabilitacin y obra nueva. con aumento de las recaudaciones de impuestos provin-
Este programa cuyo costo total ascender a US$1.500 ciales sobre la base de mejoras en la administracin tribu-
millones cuenta con un financiamiento, recientemente taria y reformas en la legislacin para adecuarla al acuerdo
aprobado por el Banco Mundial, de US$300 millones. Se entre el gobierno nacional y los provinciales (pacto fiscal),
prev contar con financiamiento externo adicional de otras a fin de garantizar un sistema tributario equitativo; la com-
fuentes por un monto de US$148 millones como forma de petitividad de la economa, la racionalizacin y reduccin
aliviar la contrapartida provincial. Su ejecucin estar a del gasto improductivo; y la solucin de las situaciones de
cargo de las direcciones provinciales de vialidad y su se- endeudamiento crtico y crnico.
Zapata 271
Mejoramiento de los procesos y estructuras administra- sealados. Segn el cumplimiento de las metas, la provin-
tivas, en especial en lo referido al sistema de administracin cia accede a distintos tramos del prstamo, de libre dispo-
financiera, incluyendo los subsistemas de informacin, nibilidad, a cinco aos de plazo con seis meses de gracia.
control legal y de gestin, de registro contable y la asigna- Hasta el momento se han firmado convenios con diez
cin y administracin de recursos, instrumentando meto- provincias que con su propio esfuerzo y el apoyo prestado
dologas de presupuesto por programa acordes con este por la Nacin a travs de distintos organismos y programas
objetivo. como el Provincias I y el Fondo Fiduciario para el Desarro-

Fortalecimiento de la capacidad de gestin del sector llo Provincial, han logrado importantes avances en su pro-
pblico en general, y en especial la de los servicios de salud grama de reformas.

y educacin, para alcanzar estndares razonables de pro-
ductividad en esas reas. Fondo Fiduciario para el Desarrollo Provincial
Provisin asegurada de infraestructura econmica y El Fondo Fiduciario para el Desarrollo Provincial (FFDP)
social que posibilite el normal desarrollo de las actividades que se cre por decreto 286/95, tiene como objetivo pres-
productivas y la igualdad de oportunidades. tar apoyo a las reformas del sector pblico argentino y pro-
Eliminacin de la mayora de las normas regulatorias mover el desarrollo econmico de las provincias.
de las actividades econmicas y del ejercicio de profesiones, La privatizacin o cierre de los bancos provinciales y
en consonancia con la poltica nacional en la materia, y municipales, as como la privatizacin de empresas pbli-
desburocratizacin de la regulaciones que deban subsistir. cas de agua y energa elctrica y el traspaso a la Nacin de
Privatizacin total de todas las actividades de ndole las cajas jubilatorias provinciales, constituyen pasos im-
comercial e industrial en manos del estado provincial y portantes en la reestructuracin y mejoramiento de las fi-
privatizacin total o parcial de las de servicios y finanzas nanzas pblicas provinciales.
(compaas de electricidad, agua potable, bancos), otor- El fondo fiduciario tiene como objetivo principal en una
gando en concesin aqullas que, aun constituyendo bie- primera etapa, prestar asistencia a las empresas pblicas
nes pblicos o semipblicos, puedan ser operadas por provinciales sujetas a privatizacin. El porcentaje del capi-
particulares con los marcos regulatorios adecuados (in- tal social que ha de privatizarse en cada una de estas enti-
cluyendo la construccin, operacin, y mantenimiento de dades vara de acuerdo con la situacin poltica de cada
carreteras). provincia. Como mnimo, deber ser privatizado el 51 por
Las acciones incluyen medidas tendientes a la reduc- ciento de dicho capital, aunque la tendencia que se pre-
cin de planteles y estructuras administrativas, financiadas tende alcanzar a largo plazo es la privatizacin de la totali-
con el Bono para la Creacin de Empleo Privado (BOCEP), dad del mismo.
y mejoramiento de la administracin de personal. Antes de que se lleve a cabo la transferencia al sector pri-
Asimismo se acord con las provincias el replanteo de vado, la entidad a ser privatizada deber escindirse en una
las relaciones financieras con sus municipalidades, creando nueva unidad de negocios y una entidad residual. La con-
nuevos regmenes de distribucin de recursos que incor- formacin de una unidad de negocios rentable permitir
poren incentivos a la buena gestin de las mismas. Se tom atraer el inters de inversores que de otra manera no en-
como modelo para ello la legislacin de 1988 de la provin- contraran incentivos para participar en el proceso de pri-
cia de Mendoza. vatizacin, mientras que en la entidad residual se reunirn
Las necesidades financieras directas del Programa de Re- los activos y pasivos de difcil liquidacin.
forma se originaron en la necesaria indemnizacin del El fondo se financia con un prstamo externo de US$
personal excedente, la disminucin transitoria de las re- 1.250 millones obtenido por el gobierno nacional. Dicho
caudaciones impositivas y la consolidacin de las deudas de prstamo es a quince aos de plazo, con cinco aos de
las empresas y bancos a privatizar. Los proyectos de asis- gracia y a tasas de inters internacionales. Los bancos que
tencia tcnica, fortalecimiento institucional e inversiones, aportaron los recursos son el Banco Interamericano de De-
necesarios para completar el conjunto de medidas, fueron sarrollo (US$ 750 millones) y el Banco Mundial (US$ 500
financiados con los prstamos provinciales. millones).
Los recursos, un total de US$300 millones aportados por
el Banco Mundial, son canalizados a las provincias a travs Privatizacin de bancos provinciales
de un prstamo mediante un convenio con el Ministerio del Desde su creacin, el fondo fiduciario ha adquirido una cre-
Interior para fijar las metas a cumplir dentro de los objetivos ciente importancia en el proceso de privatizacin de los
bancos provinciales mediante la ejecucin de un programa sistemas de administracin, de informacin, de recauda-

de financiamiento que viabiliza el traspaso de estas entida- cin, capacitacin, procedimientos contables y gestin de
des al sector privado o, en caso de no concretarse esta trans- servicios pblicos.
ferencia, el cierre de las mismas. Hasta la fecha se han Inversiones. Se llevan a cabo en sectores de compe-
privatizado los bancos oficiales de trece provincias. tencia municipal con proyectos tales como construccin y
El prstamo otorgado a cada provincia debe financiar rehabilitacin de obras municipales, adquisicin de equipos
ciertos tem previamente definidos, a saber: y maquinarias, formulacin de proyectos y catastros.

Devolucin al BCRA de los redescuentos, pases o cual- Existen ciertos requisitos para su acceso ya que para fi-

quier otro tipo de asistencia recibida por el banco por ra- nanciar inversiones deben cumplirse condiciones de equi-
zones de iliquidez. librio presupuestario (los ingresos corrientes no pueden ser
Devolucin al Banco de la Nacin Argentina, u otras inferiores al 95 por ciento de los gastos corrientes en el
entidades financieras oficiales, de cualquier tipo de asis- promedio de los ltimos tres ejercicios) y capacidad de en-
tencia financiera recibida por el banco en el marco de la lla- deudamiento (la deuda total no puede ser superior al 15 por
mada "red de seguridad". ciento de los ingresos corrientes). Estos programas cuentan
Retiro de depsitos registrados desde el 20 de diciem- con financiamiento del BID y Banco Mundial y fueron pre-
bre de 1994. cedidos por dos programas anteriores.
Contratacin de consultores y asesores necesarios para
llevar adelante el proceso de privatizacin del banco. Instituto Federal de Asuntos Municipales
Pasivos del banco, con excepcin de las obligaciones El IFAM, dependiente del Ministerio del Interior, apoya la
contradas con el sector pblico provincial. gestin municipal con programas de capacitacin y for-
Indemnizaciones que correspondieren al personal del macin de recursos humanos, para lo cual organiza semi-
banco con motivo de su separacin. narios regionales de los que participa la mxima autoridad
Contratacin de los servicios necesarios para la liqui- poltica de los municipios, de planeamiento estratgico,
dacin del banco. tcnicas de gestin y otros temas relevantes para los muni-
Los gobiernos provinciales acceden al prstamo en dos cipios. Dichos seminarios se realizan mediante convenios
tramos, el primero de los cuales es p9r un tercio del total. con la Universidad de Harvard y el Centro Nacional de la
Actualmente, los bancos de provincia sujetos a privatiza- Funcin Pblica Territorial de Francia.
cin tienen deudas con entidades del sistema financiero a
plazos muy cortos y a tasas muy altas, las cuales pueden ser Programa de grandes reas metropolitanas
sustituidas con las ms ventajosas condiciones financieras Este programa, que cuenta con el apoyo del BID y se en-
que les otorga el prstamo del fondo fiduciario. cuentra actualmente en preparacin, tiene como objetivos
A partir de la privatizacin, el nuevo banco acceder al la reforma del sector pblico municipal y el mejoramiento
mercado financiero en condiciones estables con respecto a de la relacin entre la administracin y los habitantes de
las reglas que el BCRA aplica para el sector bancario priva- la ciudad especialmente en lo referido a la regulacin de
do. El banco, una vez saneado y privatizado, actuar como las actividades. Por otra parte contempla inversiones en
agente financiero del estado, y, en tal sentido, aportar un reas de inters de las grandes ciudades, tales como la eli-
gran potencial para el sector pblico provincial y podr minacin de residuos slidos y lquidos, el funcionamien-
generar las condiciones para recrear el crdito y asignarlo al to del trnsito de pasajeros y transportes de cargas, y las
sector privado de las economas regionales. inundaciones.
La operacin resulta novedosa porque es la primera vez
Programa de desarrollo municipal que se focalizarn recursos de financiamiento externo hacia
Los programas de financiamiento a los municipios son de grandes conglomerados urbanos compuestos, en la mayo-
apoyo al proceso de descentralizacin. Las obras pueden ini- ra de los casos, por varios municipios.
ciarse en los prximos seis aos. El objetivo es contribuir al Resulta importante destacar que el programa tendr un
mejoramiento de la administracin municipal para lo cual componente de reforma, con una matriz de condicionali-
incluyen dos componentes: dades que supeditar el financiamiento de los proyectos de
Desarrollo institucional: busca fortalecer los munici- inversin, al cumplimiento de compromisos en materia de
pios tanto en aspectos tcnicos como administrativos, eco- desregulaciones y eficiencia institucional de los munici-
nmicos y financieros. Mediante esta labor se financian pios participantes.
Zapata 273
Estas reformas incluyen aspectos que tienen incidencia problemas ms importantes de la aglomeracin considera-
en la mejora de la eficiencia y competitividad de las ciuda; y permitan elaborar y/o implementar un esquema com-
dades incluyendo reformas de los cdigos tributarios mu- partido de desarrollo territorial, econmico y social.
nicipales adecundolos al Pacto Fiscal Federal; reformas Los proyectos tendran asimismo que cumplir con crite-
administrativas y sectoriales de impacto en el desarrollo rios econmicos, tcnicos, financieros y ambientales espe-
econmico de los sectores afectados y del conglomerado, cficos, mostrar su rentabilidad econmica y no duplicar
tales como privatizaciones y/o tercerizacin de servicios; y fuentes de financiamiento existentes y estar vinculados a

cambios legales que permitan la inversin, operacin y reformas.

mantenimiento compartido entre los municipios y comu- Este programa se complementar con un subprograma de
nas que integran cada aglomerado. Cuando las reformas asistencia tcnica que incluira recursos para que los mu-
sectoriales estn asociadas a inversiones, cabra realizar pri- nicipios y comunas desarrollen la capacidad de diagnosti-
mero las reformas o disear un mecanismo que permita la car y disear reformas e inversiones adicionales a las que
realizacin simultnea de ambas acciones. En otros casos, incluyeron en sus proyectos iniciales.
y sujetas a su viabilidad econmica, se podran justificar in- El costo total del mismo ser de US$520 millones, con un
versiones que beneficien al conglomerado. financiamiento de US$260 millones aportado por el BID. El
En cuanto al componente de inversiones incluira pro- BID est considerando la aprobacin de esta operacin du-
yectos en sectores que posibiliten lograr economas de es- rante 1997 y sus recursos sern utilizados en las reas co-
cala en la prestacin de servicios pblicos comunes a varios nocidas como Gran Crdoba, Gran Rosario, Gran Mendoza,
municipios y comunas de una misma aglomeracin; tengan Gran Tucumn y Gran La Plata, constituidas por esas ciu-
externalidades positivas a un municipio en relacin a los dades y su rea de influencia inmediata.

275
Fernando Rojas1

L os casos que se presentan describen los esfuerzos y los lo-
gros alcanzados por las ciudades en materia de ahorro
elevado considerablemente la participacin del nivel mu-
nicipal en la inversin del sector pblico en su conjunto.
corriente y de acceso a fuentes de crdito y a recursos de in- La ciudad de Valledupar, Colombia, es un ejemplo de lo
versin. anteriormente sealado para el caso de urbes de tamao
El caso "Colombia: descentralizacin y desempeo fiscal mediano3. Valledupar ha crecido vertiginosamente, como
de los gobiernos locales" puso en evidencia el enorme es- lo demuestra el aumento de su poblacin (de 9.000 habi-
fuerzo fiscal de las ciudades colombianas durante la nueva tantes en 1950 a 250.000 en 1995). La gestin financiera de
etapa de descentralizacin del Estado, especialmente duran- la administracin local ha permitido satisfacer el explosivo
te los aos noventa. Este esfuerzo se ha producido simul- incremento de la demanda de infraestructura y servicios ur-
tneamente con el crecimiento acelerado de las transfe- banos y ha permitido a los alcaldes destinar recursos al or-
rencias fiscales de la Nacin a las ciudades y, de manera ms nato y la recreacin de la ciudad. Valledupar ha obtenido
general, a los municipios colombianos. Con ello se desvir- crditos de inversin, ha elevado considerablemente la
ta el supuesto, frecuentemente esgrimido como argu- recaudacin tributaria, ha aplicado eficazmente la contri-
mento contra la descentralizacin fiscal en la regin, segn bucin de valorizacin para el financiamiento de la infra-
el cual a mayores transferenciasparticularmente las trans- estructura urbana por parte de los residentes de ingresos
ferencias de tipo block grant como lo son las principales medios y altos y ha sustituido esta contribucin por apor-
transferencias intergubernamentales en Colombiamayor tes en especie de los residentes de bajos ingresos. La admi-
es la pereza fiscal de los niveles local c regional. De hecho, nistracin local ha promovido la participacin ciudadana
las grandes ciudades colombianas han alcanzado los lti- y la asociacin de los residentes en cooperativas con la cua-
mos aos altsimas tasas de crecimiento del impuesto a la les la ciudad contrata las obras de pavimentacin y drenaje.
propiedad raz y a la contribucin de valorizacin, adems De manera que los recientes alcaldes de Valledupar, como
del sostenido crecimiento del impuesto de industria y co- tantos otros de las ciudades de la regin, han combinado
mercio2 a partir de 1985. mltiples frmulas de financiacin y han movilizado crea-
Los indicadores de esfuerzo fiscal propio se complemen- tivamente los recursos del sector privado para atender el
tan con la racionalizacin del gasto municipal. Las ciuda- crecimiento explosivo de las necesidades de inversin e in-
des colombianas han encarado reformas administrativas y fraestructura urbana.
presupuestarias y se han asociado de una u otra manera con
el sector privado, todo lo cual les ha permitido incremen- Las tendencias actuales del crdito
tar la inversin y mantener constantes o reducir sus gastos para las ciudades
de personal o sus gastos de funcionamiento. De cada peso Las ciudades estn asumiendo gran parte de las inversiones
adicional que ha ingresado a los diversos niveles de go- requeridas por el desarrollo, y lo estn haciendo con ta-
bierno de Colombia, la mayor proporcin de ahorro e in- lento, compromiso, recursos propios y acceso responsable
versin corresponde a los municipios. Por esta razn, se ha a las instituciones y a los mercados de crdito.
Los casos de las "Estrategias para el financiamiento del
1
Presidente del Instituto Interamericano de Servicios Alternativos.
desarrollo local" (Paran, Brasil) y del "FINDETER sistema
2
Una forma cruda del impuesto a las ventas. de financiamiento nacional para las inversiones municipa-
3
Vase "La gestin municipal en Valledupar", en este volvmen. les" (Colombia), complementados por la discusin sobre la
evolucin de las instituciones espaolas en materia de fi- tricciones de la banca multilateral para las inversiones ur-
nanciamiento de las ciudades, ilustran la forma en que se banas a largo plazo. Algunas ciudades y ciertos sectores,
estn transformando los fondos o bancos de inversin mu- tales como la energa o las comunicaciones, tienden a atra-
nicipal para lograr una mayor eficiencia y viabilidad de los er la mayor parte de los recursos de crdito.
recursos de crdito para investigacin urbana. Las tenden- El desafo actual consiste en concebir y buscar frmulas
cias que se derivan de estos casos son: innovadoras que permitan ampliar el mercado de capital en
La eliminacin gradual del componente de donacin la medida requerida por las grandes obras de infraestructu-

o de subsidio en el crdito urbano4. ra y desarrollo urbano. Al respecto se analizan en el taller

La aplicacin de tasas de inters similares a las del frmulas complementarias, las cuales ya muestran avances
mercado. incipientes en la regin:
La exigencia de capacidad de servicio de la deuda y de Profundizar las experiencias de estmuloen forma
garantas semejantes a las requeridas en el mercado. de contrapartidas municipales y recursos del crdito exter-
La libertad de eleccin entre los varios ofertantes del noal ahorro masivo de los residentes con el propsito de
crdito, tanto internos como internacionales5. financiar la realizacin de obras de infraestructura. Estas
El creciente acceso a los mercados internacionales de modalidades de ahorro en dinero y especie son particular-
crdito. mente propicias para las comunidades de bajos ingresos,
La separacin entre la contratacin del crdito y la que operan sobre la base del principio del beneficio o del
contratacin de la asistencia tcnica. compromiso voluntario de los residentes, y que conducen
Otra fuente de crdito municipal que paulatinamente a la realizacin de obras de infraestructura que redundan a
van cobrando importancia en la regin es la expansin de su vez en un aumento del valor de la vivienda. Ese incre-
los bonos municipales. Sobre la base de un clima de estabi- mento en el valor de la vivienda y la infraestructura urbana
lidad macroeconmica y de polticas de apertura econmica atrae grandes inversionistas que, con este nuevo potencial
y de descentralizacin, las grandes ciudades encuentran de garanta, otorgan crditos masivos o comunitarios para
vas de acceso cada vez ms expeditas a los mercados de obras ms grandes de infraestructura urbana con primas de
capitales. seguros relativamente bajas. Todo ello promueve la expan-
sin del mercado de capital en los pases donde stos han
Desafo actual y agenda futura: sido tradicionalmente dbiles e insuficientes para el desa-
expansin de los recursos para las grandes rrollo de las grandes ciudades.
obras de infraestructura Conformar crditos residenciales y municipales bajo la
A pesar de los considerables avances logrados en la diversifi- forma de fondos rotatorios, de manera que el valor agrega-
cacin de las fuentes y en el fortalecimiento de los ingresos do de stos resulte atractivo para los mercados secundarios
propios de las ciudades, como tambin en la racionalizacin de crdito, internos e internacionales. De esta manera se
de los recursos o bancos de financiamiento municipal, las consigue la aceleracin del ciclo de rotacin del crdito, se
ciudades enfrentan la fuerte barrera de la limitada capaci- multiplica la masa de recursos disponibles para proyectos o
dad de crdito del mercado informal de capital y las res- programas de gran envergadura y se estimula la formacin
de alianzas pblico-privadas para la financiacin de la ciu-
* En el caso de Espaa, los fondos o bancos de desarrollo local operan ya en el mercado y,
segn las reglas del Tratado de Maastricht, no les est permitido manejar subvenciones.
dad. Al mismo tiempo, se transfiere tecnologa de manejo
Si hubiere alguna ayuda pblica para las ciudades, sta deber especificarse en contratos crediticio a las ciudades y se estimula su disciplina finan-
separados.
s De hecho, en el caso espaol, toda contratacin de crdito pblico est automticamen- ciera mediante el control mutuo que unas ciudades ejercen
te abierta a los financistas de toda Europa. Este rasgo se acentuar seguramente con la
moneda nica.
sobre las otras que participan en dicho financiamiento.
277
Estrategias para el fmanciamiento

del desarrollo local
Lubomir Fidnski Dunin1

L a descripcin que sigue se propone dar una idea de los
problemas generados por la urbanizacin en el estado de
cultivaba caf, y luego en otras regiones del estado.
El resultado de esta transformacin se reflej en los cen-
Paran, y, en forma cronolgica, presentar las soluciones sos demogrficos, que muestran que la poblacin del esta-
que se hallan en proceso que tienen por objeto promover do de Paran se increment de 6,93 millones de habitantes
el desarrollo local y sus formas de financiamiento. En rea- en 1970, a 7,93 millones en 1980 y a 8,44 millones en
lidad, lo que se describe es la historia de un programa, con 1991. A pesar de una tasa promedio anual baja, de 0,95 por
diversas denominaciones, que tiene por objeto mejorar la ciento, en comparacin con la tasa nacional del 2,12 por
calidad de la vida de los habitantes urbanos en Paran. El ciento, la concentracin de la poblacin se elev en las
programa, que ha evolucionado a lo largo del tiempo y ha zonas urbanas, haciendo que el porcentaje de poblacin ur-
ido adaptndose a las circunstancias, no est an conclui- bana sobre la poblacin total se incrementase al 36 por
do, y su ejecucin continuar en el futuro, con otra forma ciento en 1970 y al 73 por ciento en 1991. La tasa prome-
y con medios perfeccionados, utilizando los recursos del dio anual de crecimiento durante el perodo registr ndi-
Fondo de Desarrollo Urbano (FDU), ya creado. Su funcio- ces del 4,4 por ciento en las reas urbanas y de -3,2 por
namiento, de creciente complejidad, est siendo asimilado ciento en las zonas rurales.
por las autoridades municipales, que estn capacitndose Este intenso proceso de urbanizacin ejerci un enorme
paulatinamente para ejercer un control cada vez mayor impacto sobre las ciudades, que se caracteriz por dficit ha-
sobre sus objetivos y su ejecucin. bitacionales y problemas que afectaron la infraestructura ur-
bana y social.
La urbanizacin en Paran De esa manera, an cuando el gobierno federal se en-
A partir de 1970, se observa en Paran una reduccin de las cargara de los problemas habitacionales y se formularan
tasas anuales de crecimiento de la poblacin urbana y rural, programas especiales para educacin, faltaban recursos para
presentando esta ltima un fenmeno que ha sido deno- enfrentar en forma gil y desburocratizada los problemas de
minado vaciamiento demogrfico del campo. En los aos infraestructura, caracterizados en especial por la falta de pa-
setenta se observ una profunda modificacin en la ten- vimentacin, obras de drenaje, iluminacin pblica, ter-
dencia anterior de expansin de la poblacin rural. Su cre- minales de carreteras, mercados, saneamiento y energa,
cimiento se tom negativo, y as permaneci en los aos instalaciones deportivas, transporte urbano, guarderas in-
ochenta. A ello contribuyeron dos factores: fantiles, centros comunitarios, centros para ancianos, pues-
la disminucin de la expansin cafetera a principios de tos de salud y otras instalaciones.
los aos sesenta, asociada al programa de erradicacin para La falta de infraestructura afecta especialmente a los
sustituir cafetales viejos, y estratos ms pobres de la poblacin. El incremento de la
la introduccin de nuevos cultivos, suceptibles de me- pobreza en las zonas urbanas del estado puede observarse
canizacin, primeramente en tierras en las que antes se fcilmente por el mayor nmero de favelas, cuya poblacin,
segn el censo de 1991, era del orden de las 200.000
1
Secretario de Planificacin y Desarrollo Urbano. Estado de Paran, Brasil. personas.
Frente a estos problemas, el gobierno del estado de a pesar de no ofrecer contrapartida, el municipio asu-
Paran llev a cabo varias acciones e intervenciones, fi- ma el pago del prstamo, inicindose de esta forma la eli-
nanciadas con recursos externos e internos, destinadas a minacin de transferencias no reembolsables del total de los
atenuar el impacto sobre las ciudades. recursos destinados al municipio;
El gobierno del estado comprendi en todo momento el municipio deba recuperar directamente las inver-
que no exista una solucin inmediata para estos proble- siones realizadas, lo que ocurri en forma satisfactoria, y
mas, que las medidas no podran ser puntuales, que deb- se prevea la creacin de un fondo rotatorio con re-

an tener un carcter permanente, cada vez ms complejas, cursos provenientes del pago de los prstamos a los muni-

y que era preciso preparar a los municipios y a las ciudades cipios, que sera destinado al financiamiento del desarrollo
para la bsqueda de soluciones econmicas y eficientes. municipal. A pesar de esta disposicin, dicho fondo no fue
Estas soluciones deban contar con un financiamiento ade- creado durante la vigencia del proyecto.
cuado, con plazo de amortizacin e intereses que no des- Completado el PrAM, le sigui el PDU.
truyesen la economa de las ciudades y que, en el futuro El Programa Estatal de Desarrollo Urbano (PDU) con-
pudiera ser generado por los propios municipios. cluido en 1995, se inici en 1989, para dar continuidad a
la construccin de infraestructura bsica iniciada durante la
Los programas "PRAM", "PrAM" y "PDU" vigencia del PrAM, y aumentar la eficiencia y la eficacia de
Para iniciar el proceso, el gobierno del estado, a travs de la la administracin municipal.
Secretara de Desarrollo de los Municipios (SEDM) inici en A travs del PDU se canaliz un monto de US$210 mi-
1981 un programa de apoyo a los municipios (PRAM) des- llones, de los cuales US$100 millones fueron financiados
tinado a financiar sus inversiones en infraestructura urba- por el Banco Mundial, US$63 millones correspondieron a
na, distribuyendo recursos no reembolsables, de acuerdo la contrapartida estatal y US$47 millones a la contraparti-
con una frmula que tena en cuenta la poblacin munici- da municipal.
pal y las caractersticas sociales y econmicas de los muni- A partir de la ejecucin del PDU se institucionaliz el
cipios. La adopcin de una frmula para la distribucin de Fondo de Desarrollo Urbano (FDU), destinado a propor-
los recursos elimin el carcter sumamente aleatorio y dis- cionar en forma permanente, a los municipios de Paran,
crecional con que esta distribucin era realizada y permiti los recursos necesarios para promover el desarrollo urbano,
que los municipios pudiesen programar sus inversiones financiar programas y proyectos, con el fin de incrementar
anuales. Por otro lado, si bien la seleccin de las obras es- la eficacia de la administracin municipal y hacer que las
tuvo a cargo de la municipalidad, la SEDM pas a contro- municipalidades fuesen autosostenibles.
lar la calidad y el programa de ejecucin de las obras. Debe sealarse que en este programa, los municipios de-
La experiencia adquirida por el gobierno del estado de Pa- ban devolver el valor del prstamo y de la contrapartida
ran en la ejecucin de ese programa, en especial en lo que estatal, que se transform as, excepto en el caso de las me-
se refiere al control y la vigilancia del mismo, permiti la didas institucionales, financiadas con recursos no reem-
preparacin del Programa de Accin Municipal (PrAM), fi- bolsables por el FDU, en un emprstito para los municipios.
nanciado en parte por el Banco Mundial, y que entr en vi- Esto hizo que los municipios asumiesen cerca del 63 por
gencia en 1988. El PrAM, de acuerdo con la poltica estatal ciento del valor del proyecto, incluido el financiamiento y
vigente, benefici a municipios de menos de 50.000 habi- la contrapartida municipal.
tantes2 e involucr recursos por valor de US$150,2 millones Los informes de supervisin del Banco Mundial registran
distribuidos de la siguiente manera; US$52,7 millones en un desempeo satisfactorio del programa, con una tasa de
prstamos del Banco Mundial, y US$97,5 millones de con- ejecucin y desembolsos superior al promedio nacional,
trapartida estatal. Estos recursos fueron utilizados en 229 cabiendo observar que el programa fue ejecutado en una
municipios en la realizacin de obras de infraestructura, poca de gran desestabilizacin econmica en el pas.
equipamiento y servicios comunitarios.
Si se lo compara con el Programa de Apoyo a los Muni- El programa Paran Urbano
cipios, el PrAM introdujo las siguientes innovaciones: Al finalizar el PDU en 1995, comenz una nueva etapa en
1996, con el inicio de la ejecucin de un nuevo programa,
denominado Paran Urbano.
2 Los municipios con ms de 50.000 habitantes contaban con otros programas, tales El programa, que est ejecutndose con financiamiento
como "Cidades de Porte Medio". Curitiba, la capital del estado, tambin contaba con pro-
gramas propios. del Banco Interamericano de Desarrollo tiene por finalidad
Ficinski 279
explcita el mejoramento de las condiciones de vida de las el Subprograma de Apoyo Institucional es mucho
zonas urbanas, especialmente de la poblacin pobre. Para mayor que en los programas anteriores. Se han destinado
lograr esta meta principal, el programa tiene los siguientes a este Subprograma US$48,5 millones, o sea el 12 por cien-
objetivos especficos: to del valor total del programa. Los recursos se destinarn
movilizar recursos internos y externos para financiar, a actividades de asistencia tcnica y adiestramiento, a nivel
en forma no deficitaria y no inflacionaria, inversiones en in- estatal y municipal, para adecuar la estructura y la gestin
fraestructura urbana y social con un impacto econmico y administrativa, de planeamiento y presupuesto de las pre-

social positivo; fecturas municipales y las asociaciones de municipios;

fortalecer la capacidad institucional y administrativa para las obras y equipos destinados a los aspectos so-
de los municipios de Paran para que puedan planificar, ciales, deber elaborarse un contrato de gestin en el que se
programar, financiar, ejecutar y mantener programas de establecern las metas a lograrse y las inversiones necesarias
inversin que sean econmicamente eficientes, y financie- para el manteniniento de las mismas por parte de las pre-
ra e institucionalmente viables; fecturas municipales;
contribuir a la estrategia urbana del gobierno del es- cada plan de inversin anual, presentado por las pre-
tado de Paran, de prestar un efectivo apoyo a las ciudades, fecturas municipales, deber asignar por lo menos el 70
que respaldan la generacin de empleos y servicios, te- por ciento del total propuesto a componentes cuyos costos
niendo en cuenta su importancia dentro de una visin es- de inversin sern totalmente recuperables, o en pagos a la
tatgica y jerrquica destinada a dinamizar los medios municipalidad por los beneficiarios directos, o a travs de
productivos y a generar una estructura urbana compatible un programa de aumento de la recaudacin de impuestos
con esta visin. y tasas comprobado (catastro tcnico municipal);
El valor total del proyecto aciende a US$ 415 millones. como consecuencia de lo anterior, la aceptacin, por
De este total, el 60 por ciento, o sea US$249 millones, sern parte de las prefecturas municipales, de la obligatoriedad de
financiados por el BID, y el 40 por ciento, o sea US$166 mi- participar en los programas institucionales contenidos en
llones, constituirn la contrapartida local. Esta estar inte- este Subprograma, a criterio de la SEDU, para mejorar su ca-
grada por US$83 millones en ingresos propios de las pacidad de gestin y fortalecerlas financiaramente;
municipalidades, y US$83 millones provenientes del FDU. la descentralizacin de la ejecucin a travs de las Aso-
Tanto los recursos del BID como los del FDU sern amorti- ciaciones Municipales;
zados por las municipalidades. la creacin de un ente de carcter privado para la ad-
Las caractersticas que distinguen al programa Paran ministracin del FDU; y
Urbano de los programas anteriores son: el pago del Fondo de Financiamiento en el BID.
adems de los componentes comunes en los tipos an-
teriores de programa, sus componentes cubren una gama Asociaciones municipales
mayor de necesidades municipales, tales como: Las asociaciones municipales, cuyo nmero alcanza a 18,
un Subprograma de Apoyo a la Adquisicin de Equi- congregan, en forma voluntaria, los municipios de una
pos y Vehculos, destinado a la compra de vehcu- determinada regin. Todos los municipios del estado, sin
los para los servicios de salud, vigilancia sanitaria, excepcin, pertenencen a alguna asociacin. Las regionen
camiones para la recoleccin de desechos, autobu- corresponden, con pequeas distorsiones, a las antiguas
ses para el transporte de escolares, mquinas y equi- microrregiones homogneas del estado3.
pos viales, y Las asociaciones eran, bsicamente, instrumentos polti-
un Subprograma de Apoyo al Incremento del Sector cos de reinvindicacin de la regin frente al gobierno
Productivo, que est sujeto a la presentacin de estatal. Subsidiariamente, podan prestar algunos servicios
un plan de prioridades elaborado conjuntamente a sus asociados, tales como el mantenimiento de torres de
con el sector privado y destinado al financiamien- transmisin de seales de televisin. En el contexto del
to de equipos e instalaciones para la realizacin programa, sin perder su representacin poltica, las asocia-
de actividades de los sectores productivos que con- ciones pasaron a desempear otro papel.
duzcan al aumento de la produccin y a la gene- Como resultado del convenio celebrado con la SEDU,
racin de empleos, especialmente en zonas de fueron dotadas de equipos computarizados, movilidad y
pequeos productores agrcolas y microempresas 3
Extensiones geogrficas con clima, suelo, rgimen pluviomtrico y base productiva
industriales; comunes.
equipos de oficina; como contrapartida, contrataron a un llo Urbano, prestar asistencia institucional y tcnica a los
pequeo equipo tcnico, capaz de apoyar a aquellos mu- municipios y captar y aplicar recursos financieros al proce-
nicipios cuya escala o recursos les impiden contratar pro- so de desarrollo urbano y regional del estado de Paran. La
fesionales especializados. entidad est vinculada a la SEDU que tiene a su cargo su-
El proyecto ampli an ms estas nuevas funciones de las pervisar su gestin y administracin de acuerdo con las di-
Asociaciones, al permitirles la expansin del cuerpo tcni- rectrices emanadas del contrato de gestin suscrito por
co, delegarles el anlisis de proyectos cuyo valor no exediese PARANACIDADE con el gobierno del estado.

de los US$200.000, y el control de las licitaciones y la fis- El contrato de gestin es el instrumento formal tcnico-

calizacin de las obras. Por estos servicios, la asociacin jurdico, de derecho civil, otorgado por el gobernador del
percibir un 2,5 por ciento del valor de las obras ejecutadas estado de Paran y PARANACIDADE, y tiene por objeto
en su territorio. asegurar su plena autonoma tcnica-administrativa y fi-
Adems de las nuevas funciones ya citadas, las Asocia- nanciara observando los principios de legalidad, moralidad
ciones constituyen un vehculo ideal para la ejcucin de y economa.
proyectos que afectan a ms de un municipio (la recolec- El contrato de gestin, que tiene una vigencia de veinte
cin y eliminacin de desechos, y la utilizacin de recursos aos, podr ser modificado de comn acuerdo de las partes
hdricos son casos que no necesitan explicacin), y para li- que lo suscribieron, en el curso de su ejecucin, incorpo-
derar consorcios destinados, por ejemplo, al equipamiento rando los ajustes que resulten necesarios.
y el mantenimiento de hospitales que interesen a un grupo PARANACIDADE es, por lo tanto, una empresa de carc-
de municipios, o el mantenimiento de caminos rurales. ter privado que administra recursos pblicos. Acta como
Se espera que las asociaciones evolucionen convirtin- una empresa privada en cuyo consejo el estado tiene una
dose en un futuro prximo, en ncleos de planificacin re- participacin minoritaria. En virtud de su carcter privado,
gional, que identifiquen los problemas y las posibilidades la empresa tiene una gran agilidad, cuenta con mecanismos
de las regiones y presenten sugerencias al gobierno del es- muy simplificados de adquisicin de bienes y servicios, re-
tado acerca de los programas regionales y de los problemas cluta a su personal en el mercado de trabajo y est someti-
y sus soluciones. da a las leyes laborales que rigen las empresas privadas,
pudiendo nombrar, despedir y remunerar a su personal sin
Programa PARANACIDADE estar sometido al Cdigo de Contabilidad Pblica.
Cuando se prepar el programa Paran Urbano, exista, de- Esta flexibilidad se refleja en su desempeo y en el con-
pendiente de la SEDU, la Fundacin de Asistencia a los siguiente apoyo que presta a los municipios. La empresa es
Municipios de Paran (FAMEPAR), cuyo objetivo era el for- la unidad de gestin del programa, que gracias a ello puede
talecimiento municipal a travs de actividades de adiestra- llevarse a cabo con rapidez y eficiencia.
miento y asistencia tcnica. En el marco del programa, la PARANACIDADE ha preparado los trminos de referen-
FAMEPAR deba ejercer funciones de vigilancia, anlisis de cia y prximamente contratar los siguientes estudios es-
proyectos cuyo valor fuese superior a los US$ 200.000, fis- pecializados:
calizacin de las actividades confiadas a las asociaciones, y desarrollo de un mercado de bonos municipales;
ejecucin y control de las actividades previstas en el Sub- emisin de ttulos mobiliarios relacionados con la
programa de Apoyo Institucional. deuda municipal;
En la realidad, la FAMEPAR, a pesar de su nombre, haba clasificacin delriesgode los municipios;
perdido desde haca unos aos el carcter de fundacin, y adecuacin de la frmula para la transferencia de los
era, efectivamente, una entidad autrquica estatal sujeta a recursos del ICMS a los municipios, de modo de incentivar
todas las reglas de la funcin pblica, y por lo tanto an- la movilizacin de recursos y la racionalizacin de los
quilosada y poco flexible. El propio programa contempla- gastos.
ba que deba buscarse una solucin, y crearse una entidad Con el fin de fortalecer rpidamente el fondo, el estado,
ms flexible que pudiese sustituir a la FAMEPAR. con recursos del tesoro, se encarg de la amortizacin de los
PARANACIDADE, que sustituy a la FAMEPAR a partir del financiamientos otorgados al PRAM y al PDU.
10 de agosto de 1996, es una entidad con personera Este programa, aparentemente ambicioso, podr hacer-
jurdica de carcter privado, con la modalidad de servicio se realidad con la capacitacin de los municipios y la esta-
social autnomo, sin fines de lucro y de inters colectivo, bilizacin que est producindose en la economa brasilea.
que tiene la finalidad de administrar el Fondo de Desarro-
Ficinski 281
Fondo de Desarrollo Urbano CUADRO 5.5. SIMULACIN DE DISPONIBILIDADES
El Fondo de Desarrollo Urbano (FDU), creado por ley esta- MILLIONES DE USS
tal en 1988, est constituido por recursos provenientes de: Ao Valor Ao Valor Ao Valor
recursos obtenidos de los subprstamos transferidos 1997 m,o 2003 79,5 2009 80,
1996 112,5 2004 75,5 2010 $2,5
a los municipios de Paran por el PrAM, PDU y Paran
1999 123,5 2005 72,7 2011 B3,0
Urbano;
2001 66,0 2006 70,4 2012 M
el producto de intereses de aplicaciones del FDU;
2001 64,5 2007 70,7 2013 $7,5

operaciones de crdito interno y externo realizadas 2002 76,5 2003 76,6 2014 *1 3
para financiar las intervenciones del fondo;

aportes municipales, estatales y federales;
aportes externos provenientes de la ayuda y la coope- de fondos que se basa en las siguientes premisas:
racin internacional, acuerdos bilaterales u otras rentas. pago del estado, con recursos del Tesoro, de los finan-
La administracin del FDU fue confiada a la SEDM, y pos- ciamientos asumidos para el PRAM y el PDU;
teriormente a su sucesora la SEDU. En la actualidad, la pago delfinanciamientodel BID por parte del fondo;
SEDU transfiere a PARANACIDADE los recursos que se mantenimiento de PARANACIDADE por parte del
relacionan con su gestin. fondo;
El FDU comenz a operar inmediatamente despus de su reinversin de los saldos del fondo.
constitucin, pero los ingresos del PRAM fueron retenidos Las cifras indican que:
por el Tesoro del Estado. Su operacin efectiva se inici en el programa se aproxima al momento en que el finan-
1990, cuando se cre el PDU. ciamiento de los municipios se realizar principalmente
Las operaciones del FDU estn regidas por decretos esta- con los fondos provistos por el FDU, lo que les garantizar
tales. El crecimiento del fondo, adems de las necesidades un nivel mnimo de recursos;
de contrapartida, posibilit su utilizacin en nuevos pro- esta situacin se combina con la estructuracin de
gramas, paralelos o no a aquellos financiados por organis- PARANACIDADE, verdadero rgano de frmente municipal
mos internacionales de crdito. que, entre otros, podr titularizar deudas municipales,
El sistema adoptado es la retencin mensual de los valo- otorgando mucha mayor independencia a los municipios
res adeudados por parte del agente financiero, procedentes y hacindolos ms dependientes de su desempeo admi-
del impuesto sobre la circulacin de mercaderas y servicios nistrativo y fiscal; y
(ICMS) de los municipios. los municipios estn recibiendo y absorbiendo, a lo
Una simulacin de los rendimientos y las disponibilida- largo del tiempo, la capacitacin que necesitan para este
des, incluido el Programa Paran Urbano, proyecta un flujo nuevo nivel de desempeo.

283
FINDETER, sistema de financiamiento

nacional para las inversiones
municipales

Antonio Gmez*
C on las reformas adoptadas a partir de 1986 en materia

de descentralizacin poltica, fiscal, tcnica y adminis-
trativa, Colombia est experimentando el cambio ms pro-
de desarrollo elaborados por iniciativa departamental y
municipal.
La Ley No. 60 de 1993 posibilit que las entidades terri-
gresivo en el ltimo siglo. toriales se fortalecieran financieramente, gracias al aumen-
Estas reformas iniciaron un proceso de redistribucin to de las transferencias provenientes de la Nacin y al
del poder poltico en el pas porque la ciudadana pas sistema de cofinanciacin. Previamente, la Constitucin
desde entonces a elegir a las autoridades locales y origina- de 1991 les haba reconocido autonoma para endeudarse
ron tambin una redistribucin del poder econmico, al en funcin de su capacidad de pago y previo la posibilidad
fortalecer las finanzas municipales y aumentar el porcentaje de que pudieran emitir bonos locales. Lo anterior implic
de recursos cedidos por el gobierno central a los municipios. una transformacin significativa en las posibilidades de in-
Las reformas implicaron a la vez una redistribucin de las versin de las entidades territoriales y en la composicin de
funciones y competencias entre las diversas esferas del go- sus fuentes de endeudamiento.
bierno, al asumir los gobiernos municipales la responsabi- Como parte integral de la estrategia que se traz el go-
lidad de proveer servicios productivos y sociales a sus bierno central para afianzar el proceso de descentraliza-
respectivas localidades y de otra, al adoptar diversas enti- cin, se identific adicionalmente la necesidad de canalizar
dades del orden central mecanismos de cofinanciamiento crdito y asistencia tcnica en forma masiva hacia los entes
para apoyar estas iniciativas. Al mismo tiempo, los depar- territoriales, de modo que puedan responder a las nuevas
tamentos y municipios transformaron su estructura, los demandas de inversin regional y municipal y de esta ma-
primeros para cumplir una gestin de promocin del desa- nera consolidar y complementar el nuevo esquema de co-
rrollo municipal en un mbito regional y los municipios financiamiento adoptado por el gobierno nacional en
para mejorar su eficiencia en la prestacin de servicios de apoyo del desarrollo municipal.
carcter local.
Estos profundos cambios fueron complementados por las Creacin de FINDETER
reformas en virtud de las cuales se crearon cinco regiones La Financiera de Desarrollo Territorial S.A. (FINDETER),
de planificacin que conforman un sistema nacional de creada por la Ley 57 de 1989, tuvo como objetivo la movi-
planificacin, caracterizado por una orientacin ms lizacin de recursos de crdito no reembolsables, y la pres-
tcnica y ms pluralista de los recursos, con base en planes tacin de asistencia tcnica a los entes territoriales, para la
formulacin, ejecucin y administracin de proyectos o
i Presidente de la Financiera de Desarrollo Territorial, Bogot, Colombia. programas de inversin relacionados con infraestructura y
servicios pblicos en beneficio del desarrollo armnico de Cofinanciacin para la Inversin Rural (DRI); el Fondo de
todas las regiones del territorio nacional. FINDETER es un Cofinanciacin para la Infraestructura Urbana (FIU) y el
organismo encargado de prestar apoyo al desarrollo regio- Fondo de Cofinanciacin de Vas (FIV). Estos dos ltimos
nal, vinculado al Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico son administrados por FINDETER.
para dotarlo de autonoma. La ley anual de presupuesto establece los requisitos que
se deben cumplir para tramitar la aprobacin y el desem-
Naturaleza y funciones de FINDETER bolso de proyectos de Cofinanciacin, diferenciados segn

Las caractersticas de FINDETER son que es una entidad se trate de recursos de asignacin especfica o recursos de
financiera de descuento, constituida como una sociedad asignacin global. Esta ley regula igualmente el porcentaje

por acciones, integrada por capital pblico y sometida al de recursos que deben aportar las entidades territoriales
rgimen de las empresas industriales y comerciales del Es- para los proyectos de Cofinanciacin.
tado. Su capital se integra con participacin de la Nacin y Asimismo, la Ley 60 de 1993 adems de regular las trans-
los Departamentos. Como entidad financiera, sus opera- ferencias establece prioridades para la asignacin de recur-
ciones estn sujetas a las disposiciones legales y reglamen- sos de Cofinanciacin en favor de las entidades territoriales
tarias aplicables a estas entidades, as como a las disposi- que cumplan con los requisitos de descentralizacin que la
ciones de la Junta Directiva del Banco de la Repblica. Su misma ley establece.
reglamentacin general est contenida en el Estatuto Or- El Plan Nacional de Desarrollo tambin regula diversos
gnico del Sistema Financiero, que determina sus objetivos aspectos de la Cofinanciacin, en cuanto prev los porcen-
generales. tajes mximos de las contrapartidas que estn obligados a
Las actividades de redescuento benefician a los organis- otorgar los municipios en diversos proyectos, y prev la fi-
mos determinados por la ley, normalmente entidades te- nanciacin de proyectos por parte de los Fondos de Co-
rritoriales o descentralizadas y entidades sin fines de lucro. financiacin y de FINDETER.
Tienen tambin acceso a su financiamiento los proveedo- En la actualidad, es posible desarrollar cualquier esque-
res de servicios pblicos domiciliarios, pblicos y privados, ma de participacin de la Nacin y de las entidades terri-
definidos en la Ley 142 de 1994, excluidos los servicios de toriales, que combine los aportes de una y otras tanto en
energa elctrica y gas. Adems, FINDETER est facultada dinero como en materiales o servicios.
para financiar entidades privadas que impartan educacin El sistema de Cofinanciacin cuenta igualmente con una
formal a todos los niveles. organizacin regional regulada, que implica la existencia de
El redescuento se realiza generalmente a travs del siste- fondos de Cofinanciacin departamentales y municipales.
ma financiero, y ocasionalmente a travs de las denomi- En efecto, a nivel nacional, la Cofinanciacin opera dentro
nadas INFIS, entidades territoriales descentralizadas encar- del marco de fondos de creacin legal, manejados por di-
gadas de la promocin del desarrollo de la infraestructura ferentes instituciones estatales, tales como el Departamen-
regional. to Nacional de Planeacin o FINDETER en el caso de vas y
FINDETER facilita recursos de crdito para financiar estu- de la infraestructura urbana. Sin embargo, con el fin de
dios y diseos requeridos para la preparacin de proyectos adaptar el sistema a las verdaderas necesidades regionales,
elegibles, inversiones en activos fijos (obras civiles, cons- se han establecido organismos que permiten que sean las re-
trucciones y montajes) para el fortalecimiento y desarrollo giones las encargadas de definir en primera instancia los
institucional de las entidades administradoras de los servi- proyectos a los cuales deben destinarse los recursos prove-
cios, incluyendo proyectos en los sectores de agua potable nientes de los Fondos de Cofinanciacin.
y saneamiento bsico, telecomunicaciones (servicio tele- Estas instituciones son el Comit Nacional de Cofin-
fnico), transporte (vas y terminales), salud (en el primer anciacin; los Comits Departamentales o Distritales de
nivel de atencin), deporte, recreacin y cultura, infra- Cofinanciacin (CODECO-CODICO), y las Unidades de-
estructura de servicios para vivienda de inters social, y partamentales de coordinacin de proyectos sometidos al
educacin. Sistema Nacional de Cofinanciacin (UDECO).
Por otra parte, como una estrategia para hacer ms efi- Se observa que esta administracin de recursos pblicos
ciente la financiacin y ejecucin de proyectos por parte de se regula conforme con las normas del derecho comercial
las respectivas entidades territoriales, se cre el Sistema que tipifican los contratos fiduciarios y encargo fiduciario.
Nacional de Cofinanciacin, constituido por el Fondo de Ante las metas de reduccin del gasto pblico que se ha
Cofinanciacin para la Inversin Social (FIS); el Fondo de fijado el gobierno nacional, y la eficiencia y experiencia po-
Gmez 285
sitiva que ha representado la movilizacin de recursos de Sistema financiero

cofinanciacin a travs de esta FINDETER, se est conside- Posteriormente a la creacin de FINDETER, en mayo de
rando la posibilidad de que esta financiera asuma adems 1990, se dispusieron reformas en el sector financiero, que
la administracin del FIS y del DRI, concentrando de esta han incidido en el aumento de la competencia en su en-
forma el manejo total de estos recursos. torno. Dichas reformas fueron las siguientes:
Ley 45 de 1990, que permite a los bancos conceder
Mercado del crdito territorial prstamos con recursos propios a ms de tres aos de plazo,
Marco regulatorio

utilizando para ello los CDT y las cuentas de ahorro.
El marco legal de regulacin de los agentes que intervienen Se desarroll el mercado a plazos mayores de un ao

en el mercado de crdito territorial tiene fundamento cons- al utilizarse la tasa DTF como tasa base en los prstamos.
titucional y legal, y se desarrolla mediante normas regla- En 1992 Colombia se acoge a las normas de Basilea de
mentarias que tienen como base las facultades otorgadas al limitar la capacidad de apalancamiento de las entidades fi-
poder ejecutivo, la Junta Directiva del Banco de la Repblica nancieras por los activos de riesgo a patrimonio.
y a las entidades de control de las entidades financieras. Se hacen ms estrictas las normas de calificacin.
La realizacin de operaciones de crdito de las entidades En todo caso, a partir de la promulgacin del Estatuto
territoriales se encuentra regulada por las normas de cr- Nacional de Contratacin, la regulacin de prudencia apli-
dito pblico y los cdigos de rgimen departamental y cable al sistema financiero que otorga prstamos a las enti-
municipal. dades territoriales, impone a los intermediarios la obliga-
Las entidades territoriales requieren autorizacin de las cin de vigilar el destino de los crditos y la capacidad de
asambleas o consejos para gestionar y contratar crditos, endeudamiento de las entidades territoriales prestatarias, so
segn el nivel al cual pertenezcan. Las entidades descen- pena de aumentar los costos operativos de las entidades a
tralizadas con personera jurdica requieren, para este fin, travs de la calificacin de cartera, las relaciones entre pa-
autorizacin de su rgano de direccin. trimonio y activos ponderados de riesgo, y la naturaleza y
El Estatuto Nacional de Contratacin (Ley 80 de 1993) cuanta de las garantas aceptables para las operaciones de
regula el crdito, en particular lo relacionado con la ob- crdito de las entidades territoriales. As por ejemplo, el
tencin de recursos externos para el sector pblico y de ga- Decreto 1156 de 1995 y la regulacin de prudencia de la Su-
rantas de la nacin para estas operaciones. Las garantas se perintendencia Bancaria exigen que cuando las garantas
otorgan mediante autorizaciones para iniciar gestiones y consistan en pignoracin de rentas o ingresos, para que
para contratar, concedidas por el ministerio de hacienda y sean aceptables deber constatarse que los crditos se apli-
crdito pblico. quen a los mismos servicios, actividades o sectores a que
Contrasta con este sistema la regulacin de las opera- forzosamente deben destinarse las rentas, de acuerdo con
ciones de crdito interno que celebren las entidades terri- la ley.
toriales, que no tenan un control previo por parte del Esta disposicin es concordante con los principios pre-
ministerio de hacienda fuera de la obligacin de registro supuestarios y de ejecucin del gasto, que no permiten em-
posterior de la operacin, y que limitaban la capacidad de plear los recursos destinados a determinado propsito para
endeudamiento con base en la relacin servicio de la otro fin diferente sin autorizacin legal, y evita la prctica
deuda/ingresos corrientes, que no puede superar el 30 por de utilizar recursos no presupuestados para el pago del ser-
ciento . Sin embargo, con la nueva ley de endeudamiento vicio de la deuda.
(Ley 358 del 30 de enero de 1997) se han modificado los Por lo tanto, las disposiciones imponen relaciones entre
conceptos de capacidad de pago y ahorro operacional, y se activos de riesgo y patrimonio y normas sobre valoracin
establecen controles progresivos al endeudamiento con de cartera, que pueden ser ms gravosas en el caso de cr-
base en niveles diferenciales de dos ndices de relaciones: in- ditos a las entidades territoriales que a otros prestatarios.
tereses/ahorro operacional, y saldo de la deuda/ingresos El control del gobierno central se ejerce directamente
corrientes. Igualmente se obliga a destinar los recursos del sobre las operaciones de crdito interno de las entidades te-
crdito nicamente para financiar gastos de inversin, salvo rritoriales, cuando tales operaciones consisten en la emisin
los crditos de tesorera, de refinanciacin de deuda y para de ttulos en moneda nacional. En ese caso, se requiere au-
indemnizaciones de personal en los procesos de reduccin torizacin del ministerio de hacienda y la participacin de
de planta. las entidades de planificacin territorial, adems de la su-
jecin a las disposiciones de la Junta Directiva del Banco de
la Repblica y el cumplimiento de las normas de la Reso- CUADRO 5.6. ENDEUDAMIENTO DEL SECTOR CON EL SISTEMA
lucin 400 de 1995 de la Sala General de la Superinten- FINANCIERO NACIONAL. POR NIVELES DE GOBIERNO
dencia de Valores. (%defPt&)
Desde este punto de vista, las normas prevn la posibili-

1992 1993 1994 1995 VAR%92#S
dad de que se emitan bonos o papeles comerciales, as como
Nacional 2,0 2,1 1,7 1,1 -170,15
titularizar activos o flujos de caja. El decreto 2681 de 1993
Departamental 0,4 1,2 U 1,5 72,9
no regula con detalle algunas operaciones de financiacin 1 2,1 2,5 2.6
Municipal 2M?

de las entidades territoriales, tales como la titularizacin de Total 5 5,4 5,$ 5,2 -2,96
activos o rentas, pues no las considera operaciones de

endeudamiento o asimiladas. Por lo tanto, stas y otras
operaciones nuevas que impliquen financiacin de las en- del incremento de sus ingresos corrientes. Dentro de esos
tidades territoriales anticipando el producto de rentas fu- ingresos corrientes se destaca el crecimiento observado en
turas se encuentran reguladas principalmente por las la participacin de los municipios en los ingresos tributa-
normas del mercado de valores y no por las normas de en- rios de la nacin. Entre 1990 y 1994 dichas transferencias
deudamiento. pasaron de 3,02 a 6,6 por ciento del PIB y en 1996 repre-
sentaron el 8,47 por ciento. Este nivel de ingresos corrien-
Evolucin del endeudamiento territorial tes ha proporcionado el margen financiero necesario para
A continuacin se presentan los resultados del comporta- que los entes territoriales incrementen su endeudamiento,
miento del endeudamiento territorial en el perodo de 1992 lo que en efecto ocurri.
a 1995. Como se aprecia claramente en el grfico 5.1, los niveles
En primera instancia, se hace referencia a la evolucin del departamental y municipal (especialmente este ltimo)
endeudamiento territorial por niveles de gobierno y por han incrementado participacin dentro del endeudamien-
fuentes, con el fin de ilustrar, por un lado, Jas magnitudes to total del sector pblico.
de dicho endeudamiento y, por otro, la participacin de En el cuadro 5.6 se presenta el endeudamiento del sector
FINDETER en el mercado. Para ello se analizan los saldos de pblico con el sistema financiero nacional como porcentaje
deuda del nivel central y descentralizado de las adminis- del PIB. Para todo el perodo analizado, la deuda departa-
traciones municipales y departamentales. Las cuatro fuen- mental como proporcin del PIB creci un 72.9 por ciento
tes de financiacin estudiadas son, el sistema financiero, y la municipal un 23,1 por ciento. Este crecimiento se ba-
FINDETER, la emisin de bonos y la deuda externa (banca lance con el endeudamiento del gobierno central, que re-
multilateral). Debe anotarse que cuando se hace referencia gistr una cada de 170 por ciento. Para 1995 la deuda del
al sistema financiero se excluye a FINDETER. nivel municipal represent un 2,6 por ciento del PIB y la del
Para obtener un panorama global del endeudamiento
territorial conviene enmarcarlo dentro del endeudamiento GRFICO 5.1. ENDEUDAMIENTO DEL SECTOR PUBLICO
del sector pblico total. En el grfico 1 se muestra el en- CON EL SISTEMA FINANCIERO NACIONAL
deudamiento del sector pblico total, diferenciando entre

el nivel nacional, el departamental y el municipal. La me-
dicin en dlares permite dimensionar el crecimiento real
de los saldos de la deuda. Como puede apreciarse, entre
1992 y 1995 el endeudamiento total creci un 17 por cien-
to en trminos reales. La deuda del nivel departamental es
la que registr mayor crecimiento real (365 por ciento), a
pesar de que fue el nivel municipal el que mayor volumen
de deuda absorbi. Para este nivel la deuda registr un au-
mento real de aproximadamente un 57 por ciento.
El crecimiento entre 1992 y 1995 estuvo fuertemente li-
gado al mayor dinamismo del endeudamiento de las ad-
ministraciones centrales, que obedece en buena medida a
la mayor capacidad de apalancamiento que han logrado las
administraciones centrales de los entes territoriales, a raz
Gmez 287
GRFICO 5.2. EVOLUCIN DEL ENDEUDAMIENTO GRFICO 5.3. EVOLUCIN DE LA DEUDA TERRITORIAL
TERRITORIAL POR NIVELES DE GOBIERNO SEGN FUENTES

*No incluye endeudamiento con el Gobierno Nacional
En el grfico 5.2 se ilustra la participacin durante esos

nivel departamental un 1,1 por ciento del mismo. aos, de cada uno de estos niveles de gobierno en el saldo
Lo anterior pone de manifiesto el traslado de las responde deuda y su crecimiento real. A pesar de que el nivel mu-
sabilidades de inversin y gasto del nivel nacional hacia los nicipal descentralizado absorbi durante todo el perodo
niveles departamentales y municipales, y con ello tambin ms del 50 por ciento del endeudamiento, registr una
de su financiacin. Este traslado implic una modificacin prdida de participacin progresiva, pasando del 75 por
en los requerimientos de endeudamiento, de forma tal que ciento en 1992 a 53 por ciento en 1995. La prdida de par-
entre 1992 y 1995 son esos niveles los que comienzan a ab- ticipacin de este sector fue absorbida por los restantes ni-
sorber la mayor parte de la deuda pblica. veles territoriales, cuya deuda aument.
Vale la pena mencionar que la mayor parte de la deuda
CUADRO 5.7. ENDEUDAMIENTO DE ENTES TERRITORIALES
del nivel descentralizado se concentra en las empresas del
CON EL SISTEMA FINANCIERO
sector elctrico. Es importante tener en cuenta esto al ana-
lizar la participacin de FINDETER en el mercado, ya que
1991 1992 1993 1994 199S estas empresas tienen un esquema de financiacin propio
DEPARTAMENTOS 0,74 0,71 1,21 1,32 1,47 a travs de la Financiera Energtica Nacional (FEN). En el
Administracin central 0,21 0,22 0,37 0,62 0,58 cuadro 5.7 se diferencia la deuda territorial, separando la del
Empresas 0,47 0,41 0,38 0,37 0,23 sector elctrico del resto de la deuda de los sectores des-
Sector elctrico 0,06 0,08 0,46 0,33 0,66
centralizados.
MUNICIPIOS 1,91 2,00 2,10 2,52 2,61 El grfico 5.3 indica la evolucin del endeudamiento te-
Administracin centra 0,52 0,48 0,73 1,11 1,11
rritorial (central y descentralizado), segn sus fuentes. Entre
Empresas 0,54 0,55 0,45 0,48 0,46
Sector elctrico 0,8$ 0,97 0,92 0,93 1,04 1992 y 1995 se oper una importante transformacin en las
fuentes de financiacin de los departamentos y munici-
TOTAL 2,65 2,71 3,31 3,84 4,08
pios. Lo primero que salta a la vista es la disminucin del
Administracin central 0,73 0,7 U 1,73 1,69
Empresas 1,01 0,96 0,83 0,85 0,69 papel de la deuda externa (banca multilateral) y el incre-
Sector elctrico 0,91 T,05 1,38 1,26 1,7 mento de la deuda con el sector financiero, que pas a
DEPARTAMENTOS (sin elctrico) 0,68 0,63 0,75 0,99 0,81
concentrar en 1995 el 56 por ciento de la misma (33 por
MUNICIPIOS (sin elctrico) 1,06 1,03 1,18 1,59 1,57 ciento en 1992). Sin embargo, es importante aclarar que la
TOTAL (s)n elctrico 1,74 1,66 1,93 2,58 2,38 los saldos de la deuda con la banca multilateral obedece
fundamentalmente a la amortizacin de la deuda contra-
CUADRO 5.8. PARTICIPACIN DE LAS FUENTES DE FINANCIACIN POR NIVELES DE GOBIERNO (%)
1992
Niveles de admin. Sistema financiero* RNDITEft Bonos Entidades multilaterales Total
Central $4,4 $3,49 12,11 0 100
Departamental Descentralizado 97,16 1,61 0 U3 100
Total $2,72 12,37 4,09 0,82 100
Central 27,43 21,22 23,53 27,82 100
Municipal Descentralizado 27,0$ 1,7 0,09 71,17 100

Total 27,11 4,75 3,75 64,39 100

Tota! 32,94 5,55 3,79 57,72 100
1993
Niveles de admin Sistema irumdero* FINDETER Bonos Entidades multilaterales Total
Central 63,65 23,85 12,51 0 100
Departamental Descentralizado 98,22 1,24 0 0,55 100
Total 86,76 8,73 4,14 0,37 100
Central 39,92 17,6 23,22 19,25 100
Municipal Descentralizado 27,94 2,11 1,05 68,9 100
Total 30,55 5,48 5,88 58,09 100
Total 40,62 406 5,57 47,75 100
1994
Niveles de admin. Sistema financiero* FINDETEft Bonos Entidades multilaterales Total
Central 74,87 18,21 6,92 0 100
Total 86,71 9,71 3,34 0,24 100
Central 49,93 16,38 22,26 11,43 100
Total 38,4 6,94 7,36 47,3 100
Total 47,95 7,49 6^7 37,99 100
1995
Niveles de admin. Sistema financiero* JWDETH Bonos Entidades multilaterales Total
Central 78,69 18,58 2,74 0 100
Total 90,51 8,22 1,09 0,17 100
Central 57,54 17,94 13,92 10,6 100
Total 45,84 7,2 5,82 41,14 100
Total 56,27 7,44 4,72 31,5 190
fllNT: Superintendencia Bancara y de Valores. FINDETER Ministerio de Hacienda
SifiticliariNCitER
da por Bogot, que no fue compensada con nuevo endeu- En el cuadro 5.8 se registra la participacin de las dife-
damiento, ya que aunque los desembolsos se haban apro- rentes fuentes de financiacin por niveles de gobierno.
bado, la banca multilateral congel las operaciones. Ello por Como puede apreciarse, la participacin de FINDETER se
s solo explica una cada de US$20 millones en el saldo de concentra en los gobiernos centrales, tanto departamenta-
la deuda con la banca multilateral. les como municipales, mientras que el sector financiero
La participacin de FINDETER dentro del endeudamien- participa en mayor grado en la financiacin del sector des-
to total permaneci relativamente estable, aunque regis- centralizado departamental, y la banca multilateral se con-
trando un incremento moderado del 5,5 por ciento en centra en el sector descentralizado municipal.
1992 al 7,4 por ciento en 1995. El endeudamiento me- Los departamentos, tanto a nivel central como descen-
diante emisin de bonos mostr un ligero aumento en tralizado, obtienen sus recursos principalmente a travs del
1994, ao en el cual se realiz el mayor nmero de emi- sistema financiero. Para 1995, del saldo de la deuda total
siones del mercado territorial. acumulada por este tipo de entidades, el 90 por ciento era
Gmez 289
con el sistema financiero (con recursos propios). La cartera creacin, e infraestructura de servicios para la vivienda de
con FINDETER slo representaba el 8,22 por ciento del inters social.
total. Para este mismo ao, la deuda municipal se concen- En relacin con los recursos de cofinanciacin que ad-
tr en el sistema financiero (45 por ciento) y la banca mul- ministra FINDETER, se han comprometido en el perodo de
tilateral (41 por ciento). 1994 a 1996 US$ 211 millones con destino a proyectos de
Al analizar la deuda de las administraciones centrales vas no urbanas que a fines de 1996 estaban ejecutados en
municipales se constata que quienes mayor proporcin ab- un 60 por ciento. En el caso de los recursos derivados del

sorben son el sistema financiero y FINDETER (57 y 17 por Fondo de Infraestructura Urbana, destinado bsicamente a
ciento, respectivamente). inversiones en acueductos, alcantarillados y vas locales se

han cubierto en el mismo perodo 2510 proyectos de ini-
Inversiones y resultados ciativa local, que han generado compromisos por US$277
En el perodo que transcurri de mayo de 1990 a diciembre millones.
de 1996, FINDETER canaliz recursos de crdito por un
total de US$ 1.440 millones para financiar proyectos de in- Estrategia de mejoramiento
versin cuyo costo total ascendi a US$ 2.560 millones. El inters de FINDETER se ha concentrado no o en colocar
Es as como en proyectos de acueductos y alcantarillado, recursos, sino tambin en la calidad de los proyectos, brin-
cuyo costo total fue de US$1.141 millones, FINDETER con- dando apoyo tcnico a las administraciones territoriales y
cedi crditos por US$559 millones, que representan el 39 a las empresas de servicios pblicos, a travs del contacto
por ciento de los recursos otorgados. Estas operaciones be- que se tiene con los beneficiarios de los recursos a lo largo
neficiaron a 507 municipios que ejecutaron obras de al- de las diferentes etapas del proyecto y de los programas in-
cantarillado. Mediante dichos trabajos, se comenzaron a tergubernamentales de asistencia en que FINDETER ha par-
ofrecer servicios de acueducto a 1.602.000 habitantes, y de ticipado, tales como el Programa Holanda-PAS, el Plan de
alcantarillado a 1.230.000 ms. Las inversiones realizadas Prevencin, Control y Erradicacin del Clera, y el Progra-
permitieron expandir el sistema de acueductos y alcantari- ma ALA 92/39, que cuenta con recursos de la Unin Euro-
llado para servir a un total de 15.641.000 habitantes. pea, y est destinado al mejoramiento de las precarias
Para el sector de la educacin, FINDETER moviliz re- condiciones sanitarias de los municipios de la costa co-
cursos de crdito por un total de US$178 millones, con lombiana del Pacfico.
ayuda de los cuales se ejecutaron proyectos cuyo costo fue Igualmente FINDETER, con recursos e iniciativa propia,
de US$247 millones. El 12 por ciento de esas inversiones es- ha adelantado otro tipo de acciones para apoyar la gestin
tuvieron destinadas a establecimientos educativos priva- de los beneficiarios de los recursos, tales como la confor-
dos, a los cuales FINDETER otorga crditos hace dos aos macin de los Mdulos de Asistencia Tcnica (MAT) o el
cubriendo todos los niveles de la educacin formal. FIN- Programa Monitor local, que han sido concebidos por FIN-
DETER ha participado en 203 proyectos del sector pblico, DETER para ofrecer apoyo directo a los municipios en la ge-
que posibilitaron la construccin de 413.000 metros cua- neracin y ejecucin de proyectos, con la perspectiva de
drados de nuevas reas cubiertas, incluyendo 4.512 nuevas mejorar su calidad e inducir un trnsito ms fluido del pro-
aulas y en 32 proyectos de establecimientos educativos pri- yecto de la etapa de preinversin a la de inversin.
vados, que a su vez representan 44.000 metros cuadrados de FINDETER ya ha comenzado el proceso de evaluacin de
(reas cubiertas, que incluyen 387 nuevas aulas. Por tanto, resultados de los proyectos. En 1996 llev a cabo la eva-
las inversiones realizadas no solo incidieron en aumentar la luacin ex post de 69 de ellos correspondientes al sector de
calidad de la educacin, sino que permitieron abrir 152.000 agua potable y saneamiento bsico, y en el presente ao se
nuevos cupos escolares. est concluyendo la evaluacin de otros 32 proyectos, en
La inversin en el sector de transporte ha sido tambin sectores, tales como vas, recreacin y educacin.
bastante significativa. Se han canalizado recursos de crdi- En el caso de los proyectos de agua potable y saneamien-
to por US$360 millones que permitieron financiar proyec- to bsico, los financiamientos de FINDETER permitieron a
tos viales cuyo valor total fue de US$585 millones. las comunidades mejorar sensiblemente la prestacin de los
Los recursos restantes se volcaron en proyectos en el sec- servicios e incorporar nuevos beneficiarios en localidades
tor de la salud, telecomunicaciones (servicio telefnico), sa- donde no exista una infraestructura bsica. La participa-
neamiento, equipamiento urbano (mercados, mataderos, cin de FINDETER atrajo fuentes alternativas de financia-
terminales de transporte y otros), reas verdes, parques y re- miento, motivando en particular la participacin de los
niveles nacionales (cofinanciacin) y departamentales para trata de proveer financiamiento a 32 departamentos, otros
apoyar a proyectos de carcter local, adems de atraer 32 municipios capitales y aproximadamente 15 municipios
recursos de fuentes alternas tales como PNR, Fiducia con ms de 100.000 habitantes, que debern comprome-
CVS-BCH, Holanda-PAS, el Convenio Colombo Holands, terse a formular y ejecutar un plan de reforma econmica
etc. Las obras previstas en los proyectos de la muestra se re- territorial que les permita recuperar su viabilidad financie-
alizaron casi en su totalidad. ra y elevar su eficiencia fiscal y administrativa. Para ello ten-
Sin embargo, se han evidenciado algunas deficiencias drn que llevar a cabo acciones encaminadas a incrementar

sobre las cuales se deben formular, o ya se han formulado sus ingresos corrientes, reducir y/o racionalizar la planta de
acciones de fortalecimiento. Ese es el caso del programa personal y mejorar su situacin de endeudamiento, acorde

de viabilidad de proyectos, que busca generar la participa- con las normas legales y su capacidad financiera real. Pro-
cin de la comunidad desde la elaboracin del proyecto en curarn tambin adecuar tamao y estructura de las enti-
adelante. De igual forma, se detectaron debilidades en la dades territoriales al cumplimiento de sus funciones legales
etapa de formulacin de algunos de los proyectos evalua- y a sus posibilidades de generacin de ingresos propios,
dos, as como una ausencia de mecanismos de vigilancia y modernizar su administracin tributaria, y encarar progra-
evaluacin de la gestin (que se ha comenzado a subsanar mas de administracin financiera. Este programa comenz
con el requerimiento de la conformacin de los planes a ejecutarse en 1997.
de gestin y resultados por parte del ministerio de desarro- FINDETER otorgar los prestamos en dlares, con lo cual
llo econmico, en su calidad de ente rector del sector). se incrementara el cupo de endeudamiento externo de las
Igualmente se advirtieron problemas en la formulacin entidades territoriales, manteniendo los niveles de endeu-
de los planes de accin institucional, no participacin de la damiento interno. La aprobacin del nuevo endeuda-
comunidad en la formulacin de los proyectos, problemas miento para las entidades beneficiaras se condiciona a la
en la operacin y mantenimiento de los sistemas origina- formulacin y ejecucin del plan de reforma econmica te-
dos en la baja capacidad de gestin local, y falta de inves- rritorial, mencionado anteriormente.
tigacin y divulgacin de opciones tecnolgicas del sector En la actualidad, FINDETER ha formulado proyectos lla-
en el pas. mados de mejoramiento enfocado, dirigidos a cubrir los si-
Con la conviccin de que los problemas estructurales de guientes objetivos: a) fortalecimiento organizacional, b)
las administraciones territoriales radican, en gran parte, en armonizacin operacional, c) creacin de la organizacin de
su limitada capacidad de gestin y dbil situacin finan- mercadeo, d) fortalecimiento de la oficina de planeacin, e)
ciera, FINDETER ha recibido un prstamo del BID de US$40 divulgacin y formacin de clientes, f) sistema de infor-
millones) y otro de la CAF de US$25 millones, para ade- macin gerencial y h) sistema de informacin de adminis-
lantar el programa de apoyo al saneamiento fiscal y al for- tracin financiera. El cronograma del desarrollo de esta
talecimiento institucional de las entidades territoriales. Se cartera de proyectos se inicia en abril de 1997.
291
Colombia: descentralizacin y
desempeo fiscal de los gobiernos
locales

Alberto Maldonado1
E n este trabajo se analiza la experiencia colombiana en

materia de descentralizacin y desempeo fiscal de los
los servicios puede descartarse, al menos en lo que respec-
ta a estos municipios".
gobiernos locales, especialmente de las ciudades. El proce- A nivel global, el documento seala lo siguiente: "El
so de descentralizacin en Colombia se inici hace aproxi- mensaje central de la investigacin es que, en muchos
madamente 10 aos y a travs de l se han otorgado a los casos, la competencia por los cargos polticos ha abierto las
municipios mayores recursos y competencias para la pres- puertas a un liderazgo local responsable e innovador, el
tacin de servicios esenciales en materia social. La puesta en cual a su vez ha impulsado el fortalecimiento de la capa-
marcha y la consolidacin del proceso se llev a cabo en un cidad local. La mayor participacin comunitariamani-
momento en que se haba suscitado un intenso debate festando demandas, ejerciendo opciones y emprendiendo
sobre la capacidad de los gobiernos municipales para asu- proyectosha ampliado las posibilidades de accin de los
mir y prestar eficientemente los nuevos servicios transferi- municipios y ha proporcionado las bases para el sosteni-
dos, as como sobre la existencia de suficientes incentivos miento de su capacidad de gestin hacia en el futuro. De
para que estas instituciones lleven a cabo un adecuado es- esta manera, el liderazgo y la participacin han consolida-
fuerzo fiscal. De hecho, una importante corriente de opi- do la fuerza corporativa de los gobiernos locales".
nin consideraba que la descentralizacin territorial tena Otra corriente de opinin se refiere con insistencia al
muy pocas probabilidades de xito debido a que las admi- problema del bajo esfuerzo fiscal que llevan a cabo los
nistraciones locales no tenan la capacidad necesaria para gobiernos locales como consecuencia de la creciente dis-
desempear sus nuevas funciones. ponibilidad de transferencias automticas por parte del go-
Las evidencias disponibles muestran que an en medio bierno nacional. Nuevamente las evidencias muestran que
de enormes dificultades y deficiencias logr crearse un clima el nuevo ambiente creado por la descentralizacin gener
favorable para una mejor gestin local. Un reciente estudio estmulos para que los gobiernos locales aumenten consi-
elaborado por el Banco Mundial y el Departamento Nacio- derablemente sus propios recursos.
nal de Planeacin de Colombia, basado en el desempeo de
16 municipios, concluy lo siguiente: "La experiencia de La reforma descentralista: un nuevo ambiente
estos municipios presenta un panorama alentador. Apro- para los municipios
vechando la capacidad existente pero subutilizada, y es- A partir de los aos ochenta, Colombia inici un proceso de
forzndose a conciencia por perfeccionarla, la mayora de descentralizacin territorial con el propsito de fortalecer
los gobiernos logr enfrentar con relativa eficacia los desa- particularmente a los gobiernos municipales. La principal
fos de la descentralizacin. La percepcin de que la trans- caracterstica de la reforma descentralista ha sido su inte-
ferencia de competencias conlleva a un colapso general de gralidad, mediante la cual se han reformado simultnea-
mente los aspectos polticos, fiscales y administrativos.
1
Como resultado, los municipios cuentan ahora con un
Jefe de la Unidad de Planeacin Regional y Urbana, Departamento Nacional de Planea-
cin, Colombia. nuevo ambiente para la gestin.
La reforma poltica pios de los municipios y departamentos, tales como la for-

El cambio ms importante ha sido la eleccin de los go- macin y actualizacin de catastros, la simplificacin de la
bernantes territoriales a travs del sufragio directo. A partir base imponible y el mejoramiento de los procedimientos en
del ao 1988 se eligen por votacin directa los alcaldes y el caso de impuestos tales como el predial y el de industria
desde 1992 los gobernadores, funcionarios que anteri- y comercio, y la incorporacin de nuevas fuentes de recur-
ormente eran nombrados por los gobernadores y por el sos como la sobretasa al consumo de gasolina. Por otra
presidente de la repblica, respectivamente. Aunque fue parte las transferencias nacionales a los municipios, tanto

calificada como una reforma de orden poltico, constituye en forma automtica como mediante la cofinanciacin a

uno de los instrumentos fundamentales para mejorar el travs de la presentacin de proyectos, han aumentado
proceso de la gestin, ya que ha permitido el surgimiento sustancialmente, lo cual ha posibilitado el acceso al crdi-
de nuevos lderes y posibilitado la planificacin al estable- to y la emisin de bonos. Como resultado de estas medidas,
cer un tiempo fijo de gobierno. Complementariamente a la los recursos de los gobiernos locales aumentaron del 2,6 por
eleccin de los gobernantes territoriales, se han dictado ciento del PIB en 1980 al 5,5 por ciento en 1994. Las trans-
medidas destinadas a permitir y estimular la participacin ferencias del gobierno central como proporcin del PIB se
ciudadana y a fortalecer el compromiso de los alcaldes y go- triplicaron al tiempo que los ingresos propios de los go-
bernadores frente a sus electores mediante el voto progra- biernos municipales (tributarios y no tributarios) pasaron
mtico. A travs de esta forma de votacin el candidato es de alrededor del 2 por ciento de PIB en 1980 al 3,5 por cien-
elegido conjuntamente con su programa de gobierno, cuyo to en 1994. Actualmente se traspasan alrededor de la mitad
incumplimiento puede servir de base para revisar su nom- de los ingresos corrientes del gobierno nacional a las enti-
bramiento. dades territoriales, de los cuales el 20 por ciento corres-
ponde a transferencias automticas a los gobiernos locales.
Distribucin de competencias
Con la reforma descentralista se han trasladado a los go- El esquema de transferencias
biernos municipales ciertas funciones que venan desem- a los gobiernos locales
peando las entidades de nivel nacional. Dentro del nuevo Disposiciones sobre las transferencias
esquema les corresponde a los municipios: En Colombia, las transferencias a los gobiernos locales son
Administrar la educacin preescolar, primaria y se- reguladas por la Constitucin de 1991 y la Ley 60 de 1993
cundaria, encargndose principalmente de las obras de in- sobre competencias y recursos. Esta ltima ha registrado
fraestructura del sector. cambios en consonancia con el proceso de descentraliza-
Proveer servicios mdicos a travs de hospitales y cen- cin territorial que est llevndose a cabo. A partir de 1968,
tros de salud locales y realizar obras de infraestructura. los municipios reciben transferencias automticas por
Proveer directamente, o con la participacin del sector medio de una frmula que modific la situacin previa de
privado los servicios de agua potable y saneamiento bsico, transferencias discrecionales, lo cual no impide que conti-
distribucin de energa y alumbrado, y encargarse de la nen recibiendo recursos adicionales bajo dicha modalidad.
construccin y ampliacin de las redes de acueductos y al- En 1986, mediante la Ley 12, se estableci un incremento
cantarillado. significativo y gradual de las transferencias, que pasaran de
Fomentar y apoyar programas de vivienda de inters representar el 25 por ciento en 1986 al 50 por ciento del im-
social. puesto al valor agregado (IVA) recaudado por la Nacin en
Encargarse de las vas urbanas y suburbanas, de los ser- 1992.
vicios de extensin agrcola y de la promocin del desa- Los propsitos del esquema de transferencias establecido
rrollo rural. en la Ley 12 de 1986 eran:
Realizar inversiones en materia de cultura, deportes y Incrementar los recursos de los municipios con una
recreacin y, complementariamente con el nivel nacional, poblacin inferior a 100.000 habitantes. La ley propicia un
llevar a cabo acciones de proteccin ambiental. claro efecto redistributivo a favor de los municipios meno-
res al ordenar que la mayor parte del aumento de las trans-
Recursos ferencias se destine a esos municipios. Este propsito, sin
Las actividades de fortalecimiento fiscal de las entidades te- embargo, se vera en gran parte contrarrestado por la dis-
rritoriales se han orientado en dos sentidos. Por una parte, posicin que estableci que los recursos se distribuiran de
se han adoptado medidas para aumentar los recursos pro- acuerdo con la poblacin estimada segn el censo de 1985
Maldonado 293
y no el de 1973. Los municipios con una poblacin supe- reglas generales de operacin. Todos los recursos reservados
rior a 100.000 habitantes compensaran su situacin por en el presupuesto nacional para apoyar la ejecucin de pro-
esta va. gramas y proyectos en las reas de competencia de las en-
Aumentar la provisin de bienes y servicios pblicos a tidades territoriales debern ejecutarse a travs de dichos
nivel local, particularmente en lo relativo a la infraestruc- fondos. Estos recursos tienen carcter complementario, por
tura fsica requerida a nivel local. Con este propsito, la ley cuanto para su asignacin y transferencia se requiere la
determin que a partir de 1987 el incremento de los recur- concurrencia de recursos aportados por las entidades terri-

sos de inversin debera destinarse a un amplio conjunto de toriales. Se trata de una transferencia adicional por pro-
sectores que se especificaran explcitamente. Los municipios yectos y condicionada a determinados sectores y reas

podran escoger los bienes y servicios prioritarios para su elegibles.
poblacin en los sectores especificados.
Aumentar el esfuerzo fiscal local, para lo cual la ley de- Desempeo fiscal local
termin que en la frmula de distribucin se considerara un Por medio de las medidas fiscales de la reforma descentra-
factor de esfuerzo basado en el comportamiento de la re- lista, las transferencias nacionales a los municipios han au-
caudacin del impuesto predial. mentado a tasas reales muy elevadas. Teniendo en cuenta
En lo que respecta a la distribucin de los recursos, la ley que la mayora de los recursos se transfieren en forma au-
no contempl ningn criterio de pobreza u otra variable, ni tomtica, sin la exigencia de contrapartida alguna o la pre-
tampoco exigi contrapartida alguna por la va del aporte sentacin de proyectos, se consider en Colombia que el
de recursos propios. El nico requisito fue el de racionali- comportamiento ms racional de los gobernantes locales
zar el gasto, tomando como base un plan de inversiones que hubiera sido abandonar cualquier esfuerzo por mejorar la
justifique el uso de los recursos. recaudacin de los tributos locales y utilizar los recursos. Sin
La Constitucin de 1991 dispuso un crecimiento en la embargo, las evidencias disponible refutan esa hiptesis y
participacin de las transferencias locales con respecto a los afirman el hecho de que con el aumento de las transfe-
ingresos corrientes de la Nacin, modific los criterios para rencias nacionales se introdujeron otras medidas que ge-
su distribucin y aument el grado de condicionalidad en neraron incentivos para una mejor gestin local y, en
su utilizacin, manteniendo la exigencia de elaborar un consecuencia, para un fortalecimiento de los recursos pro-
plan de inversiones para garantizar la adecuada utilizacin pios. La eleccin por sufragio de los alcaldes por perodos
de los recursos. fijos, las normas sobre la participacin ciudadana y el tras-
Al respecto, las transferencias que en 1994 representaban lado de responsabilidades han conducido al surgimiento de
un 14 por ciento de los ingresos corrientes de la Nacin, au- gobiernos locales ms comprometidos y responsables con
mentaran a un 22 por ciento en el ao 2002. En los crite- el desarrollo de sus territorios, en comparacin con la si-
rios de distribucin se otorg un mayor peso a los factores tuacin anterior.
de pobreza absoluta y relativa a los cuales les corresponde El panorama general del comportamiento fiscal de los
el 60 por ciento del total. Al factor poblacional le corres- municipios durante el proceso de descentralizacin y en
ponda una ponderacin del 22 por ciento, y el 18 por particular de las ciudades es el siguiente: (i) las transferen-
ciento restante estuvo dividido en partes iguales entre efi- cias han aumentando a tasas muy elevadas, pero los go-
ciencia administrativa, eficiencia fiscal y progreso en ma- biernos locales complementariamente han incrementado
teria de calidad de la vida. La nueva frmula se aplicar sus recursos propios, manteniendo tasas de crecimiento
plenamente a partir de 1998 debido a que la Ley 60 de real muy elevadas. En consecuencia, aunque ha aumenta-
1993 fij un perodo de transicin con el objeto de garan- do su tasa de dependencia con relacin a los recursos trans-
tizar que los municipios continuaran recibiendo durante feridos por el nivel nacional, su esfuerzo tambin ha
ese perodo, por lo menos, el mismo valor en trminos re- aumentado sustancialmente y todava existe un enorme
ales que en el ao 1992. potencial por explotar; (ii) al tiempo que mejoran los re-
Adems de las transferencias automticas que se llevan a cursos, los gobiernos municipales han aumentado las in-
cabo mediante frmula, los municipios cuentan con re- versiones destinadas a la prestacin de los servicios a su
cursos de transferencia por la va del conanciamiento y la cargo; (iii) la tasa de crecimiento de los gastos de operacin
modalidad establecida en el Decreto 77 de 1987. Actual- es muy inferior a la de los gastos de inversin, que han ve-
mente el mecanismo est regulado por el Decreto 2132 de nido incrementando su participacin en el gasto total,
1992, que cre los fondos de cofinanciamiento y defini las cumpliendo de este modo con uno de los propsitos prin-
cipales de la reforma descentralista. Esto se ha logrado apro- los ingresos han aumentado en ms del doble. Este resul-
vechando plenamente los recursos disponibles en la medi- tado se debe al incremento de las transferencias as como de
da en que el personal de los municipios han aumentado lo recursos propios y de la utilizacin del crdito.
muy poco.
Durante los ltimos aos, los ingresos tributarios de los Crecimiento de las transferencias
gobiernos locales han aumentado su participacin en tr- Las transferencias presentan durante el perodo una tasa
minos del PIB y de los ingresos tributarios totales del pas. anual de crecimiento real del 20 por ciento, equivalente a

Entre 1980 y 1990, los ingresos tributarios municipales un crecimiento de siete veces su valor en trminos nomi-
crecieron a tasas reales superiores a las del PIB en todas las nales entre 1984 y 1995, lo que a su vez se refleja en el cre-

categoras municipales. A nivel agregado, al examinar el cimiento de la tasa de dependencia (relacin entre las
comportamiento de los ingresos tributarios entre 1980 y transferencias y los ingresos corrientes) la cual aumenta de
1990, Wiesner (Presidencia de la Repblica, 1992) encontr un 22 por ciento en 1984 al 41 por ciento en 1995. Sin em-
que la tasa de crecimiento de los ingresos a nivel munici- bargo, una parte importante de este aumento ocurri en el
pal era mayor en dicho perodo (6,4 por ciento) que la de ltimo ao (entre 1994 y 1995 las transferencias aumenta-
los tributos nacionales (3,7 por ciento) de los departamen- ron del 31 al 41 por ciento. Para el total del perodo la tasa
tales (2,9 por ciento) que la tasa de crecimiento promedio de dependencia es del 31 por ciento.
del PIB del 3,0 por ciento (Presidencia de la Repblica,
1992, pg. 122). Adicionalmente, este elevado crecimiento Desempeo tributario
se produjo en todas las categoras municipales, siendo los A pesar de significativo aumento de las transferencias a las
ms altos los que corresponden a los municipios con menor ciudades stas no han dejado de lado las actividades enca-
poblacin. En efecto, en el grupo de municipios con ms de minadas a mejorar el esfuerzo fiscal. Los ingresos tributarios
500.000 habitantes el crecimiento promedio anual fue del crecieron en el mismo perodo a una tasa real anual del 10,5
4,6 por ciento, en el grupo de 200.000 a 500.000 habitan- por ciento, cifra que desde 1988 cuando se eligen los alcal-
tes del 5,9 por ciento, en el grupo de 100.000 a 200.0001 ha- des, es del 12,1 por ciento en trminos reales. Aunque in-
bitantes del 10,9 por ciento, en el grupo de 50.000 a ferior a la tasa de crecimiento de las transferencias,
100.000 habitantes del 5,1 por ciento, en el grupo de 20.000 constituye tambin un comportamiento muy significativo
a 50.000 habitantes del 6,8 por ciento y en el grupo de que indica el esfuerzo permanente que han venido reali-
menos de 20 mil habitantes del 6,4 por ciento (Presidencia zando los municipios por aumentar sus recursos, en parti-
de la Repblica, 1992, pg. 255). cular durante los ltimos aos. Solamente una de las 46
Entre 1990 y 1995 la participacin de los ingresos tribu- ciudades de las cuales se dispone de informacin corres-
tarios en el PIB aument del 1 al 1,69 por ciento y como pondiente al perodo presenta un descenso en sus ingresos
proporcin de los recursos tributarios del nivel nacional, del tributarios (se trata de un municipio con poca poblacin y
9,6 al 12,8 por ciento, lo cual indica un crecimiento signi- escaso desarrollo) y 30 muestran crecimientos reales supe-
ficativo de los ingresos propios locales que se concentran en riores al 10 por ciento anual, alcanzndose en algunos casos
su gran mayora en las ciudades ms grandes (alrededor del cifras superiores al 20 por ciento anual. Los ingresos no tri-
85 por ciento). En materia de inversin tambin se obser- butarios, por su parte, han crecido a una tasa anual real del
va un enorme crecimiento por parte de los gobiernos loca- 16 por ciento y los recursos de crdito a una tasa del 24 por
les; como proporcin del PIB pasa del 0,76 por ciento en ciento anual.
1990 al 2,22 por ciento en 1995, y con relacin a la inver- Los impuestos predial y de industria y comercio repre-
sin nacional del sector central, del 38 al 92 por ciento en sentan el 75 por ciento del total de la recaudacin tributa-
el mismo perodo. ria en el perodo estudiado; como resultado de las mayores
tasas de crecimiento, el impuesto predial ha venido au-
El desempeo fiscal de las ciudades mentado su participacin, pasando del 26,6 por ciento en
Como resultado de las distintas medidas aprobadas desde 1984 al 33,1 por ciento en 1995, mientras que el de la in-
comienzos de los aos ochenta, los ingresos totales de las dustria y comercio disminuy del 47 al 42,6 por ciento. En
ciudades (administraciones centrales) han venido aumen- el perodo de referencia las recaudaciones correspondientes
tando significativamente. Entre 1984 y 1995 casi se quin- al impuesto predial aumentaron a una tasa anual real del
tuplicaron en trminos reales y desde 1988, cuando los 12,5 por ciento, cifra que durante el perodo de los alcaldes
alcaldes pasaron a ser elegidos mediante eleccin popular, elegidos por voto popular ha alcanzado al 17 por ciento
Maldonado 295
anual. En el caso del impuesto de la industria y comercio, ciudades; en pesos constantes, el monto total de inversin
estas cifras fueron de 9,4 por ciento y del 10,4 por ciento se increment diez veces entre 1984 y 1995. En este ltimo
respectivamente. La totalidad de los municipios para los ao la inversin fue de 1.100.000 millones de pesos. Dicho
cuales se dispone de informacin completa con respecto al incremento equivale a una tasa anual real de aumento del
impuesto predial para todo el perodo, presentan tasas re- 23 por ciento (desde 1988 dicha tasa es del 21 por ciento),
ales de crecimiento que van desde un mnimo del 2,7 por lo que evidencia claramente el crecimiento de los bienes y
ciento a un mximo del 40,5 por ciento; en el caso de in- servicios provistos por los gobiernos locales. Como conse-
dustria y comercio, 42 de los 46 municipios para los cuales

cuencia de este comportamiento, la inversin por habi-
se dispone de informacin completa presentan tasas reales tante y la participacin de la inversin en los gastos totales

de crecimiento. ha aumentado del 21,7 por ciento en 1984 al 50,1 por cien-
La participacin de los ingresos tributarios en los ingresos to en 1995. Complementariamente, los gastos de funcio-
comentes ha continuado disminuyendo, aunque todava es namiento se han reducido pasando del 65,3 por ciento en
significativa (59 por ciento para el perodo observado): 1984 al 33,3 por ciento en 1995, lo cual se debe a una tasa
mientras que en 1984 era del 69 por ciento en 1995 ascen- de crecimiento mucho menor en comparacin con la in-
da al 53 por ciento. versin. En efecto, los gastos de funcionamiento crecieron
Entre 1985 y 1995 los ingresos tributarios reales por ha- en trminos reales al 7,1 por ciento anual.
bitante se multiplicaron por 2,2 para el conjunto de muni- Entre los gastos de funcionamiento, los gastos en servi-
cipios y aumentaron en todas las ciudades examinadas. En cios personales han crecido un 5 por ciento anual en tr-
1995 el promedio fue de 18.000 pesos de 1990, aunque minos reales, lo que indica que con el mismo equipo las
con notorias diferencias entre municipios, que van desde ciudades han logrado multiplicar por nueve las inversiones
un mnimo de 420 pesos en Tumaco a un mximo de realizadas. Esta situacin se ratifica al observar las cifras
68.000 pesos en Yumbo. Obviamente deben existir dife- sobre plantas de personal para 30 de las 51 ciudades estu-
rencias ya que la base econmica vara ampliamente entre diadas, que muestran claramente que el aumento de per-
los municipios: Yumbo cuenta con una actividad industrial sonal ha sido mnimo y se concentra en unas pocas
importante. Sin embargo, se observan diferencias impor- ciudades. Resulta claro que las ciudades contaban con un
tantes aun en municipios con caractersticas socioecon- enorme potencial para programar y ejecutar inversiones, el
micas similares, lo cual es un indicio a su vez de diferencias cual todava puede ser desarrollado y arroja perspectivas in-
en la gestin. Los distintos comportamientos en cuanto a teresantes para la descentralizacin, ms aun en un con-
tasas de crecimiento y recaudacin per cpita evidencian texto de crisis del aparato nacional.
tanto los problemas de gestin existentes, como las posibi-
lidades en cuanto al fortalecimiento de la recaudacin. Conclusiones
Para el conjunto de ciudades, los recursos propios supe- La conclusiones que se pueden extraer de la experiencia co-
ran en un 21 por ciento a los gastos de funcionamiento. lombiana son las siguientes:
Esto significa que son capaces de financiar la totalidad de No se observa una relacin directa entre las transfe-
los gastos requeridos para el funcionamiento de su apara- rencias automticas a los gobiernos locales y una reduccin
to administrativo y an cuentan con recursos propios para de su esfuerzo fiscal. Las cifras disponibles para el conjun-
efectuar inversiones (esto sin considerar los recursos que to de municipios y especialmente para las cincuenta prin-
generan las empresas y entidades descentralizadas). Obvia- cipales ciudades del pas muestran que paralelamente al
mente, este comportamiento general oculta grandes dife- aumento sustancial de las transferencias nacionales, los go-
rencias en cuanto a las situaciones particulares. Algo ms de biernos locales han aumentado en forma muy elevada sus
la mitad de las ciudades no alcanza a cubrir los gastos de ingresos propios y especialmente los tributarios en trminos
funcionamiento con sus recursos propios, y varias de ellas reales. Complementariamente, han hecho una utilizacin
lo hacen en una proporcin muy reducida; las ciudades creciente de los recursos de crdito.
ms grandes o con una importante actividad econmica cu- Al tiempo que aumentan los recursos, los municipios
bren dichos gastos en casi todos los casos. los han destinado cada vez en mayor proporcin a la
inversin en los sectores sociales y de infraestructura a
Inversin su cargo. Desde 1984 la inversin se ha multiplicado
El hecho ms destacado en cuanto a los gastos es el au- cerca de nueve veces en trminos reales, alcanzando ac-
mento sustancial en la inversin que vienen realizando las tualmente una magnitud que representa ms del 30 por
ciento de la inversin programada por la Nacin. En el timulado el surgimiento de administraciones ms eficaces

mismo perodo los gastos de funcionamiento han crecido y dedicadas al desarrollo.
ligeramente y los resultados en materia de inversin se han A pesar del mejoramiento producido, todava existe un
alcanzado con aumentos muy moderados de las plantas amplio margen para incrementar los recursos propios lo-
de personal. cales y en consecuencia la provisin de servicios a la co-
La reforma descentralista ha creado un entorno favo- munidad.
rable que ha estimulado una mejor gestin, lo cual com- Obviamente, la mayor capacidad financiera de los

prende tambin los esfuerzos destinados a mejorar el gobiernos locales ha incrementado sustancialmente el en-

esfuerzo fiscal. Adems de los incentivos derivados de las deudamiento, generando problemas de orden macroeco-
medidas estrictamente fiscales, la descentralizacin ha es- nmico y situaciones muy difciles en algunas ciudades.
297
Microfinanciamiento urbano
Rafael Cu arda ns1

E n los trabajos examinados en los captulos anteriores se
ha planteado los retos de las ciudades desde muy diver-
que la eficacia de su trabajo se demuestra en base a presen-
tar cifras abultadas de usuarios de programas de microcr-
sos enfoques. En este captulo nos corresponde centrarnos dito, al margen de la profesionalidad con la que se maneje
en un tema muy importante: el microfinanciamiento ur- los recursos, de los ndices de recuperacin efectiva y del
bano. La experiencia de las entidades que se presentan a mantenimiento del poder adquisitivo del capital.
continuacin nos ayudarn a profundizar el anlisis y a vis- Otros, en cambio, consideran que durante mucho tiempo
lumbrar posibles soluciones en distintos pases y en cir- se ha despilfarrado una excesiva cantidad de recursos a tra-
cunstancias sociales muy diversas: desde la experiencia de vs de mecanismos ficticios de financiamiento a las pobla-
CALPIA de El Salvador, en el mbito del financiamiento del ciones de menores ingresos, y que ha llegado el momento
sector informal, hasta la destreza de FUPROVI de Costa de cortar drsticamente con esta sangra improductiva. Para
Rica, en el apoyo a ONG que financian vivienda para sec- ellos, los mecanismos de microfinanciamiento nos son ms
tores de bajos ingresos, pasando por las interesantes pro- que "paos calientes" destinados a adormecer las concien-
puestas de PROA de Bolivia, sobre financiamiento privado cias de los grupos pudientes, que no quieren afrontar el pro-
para la vivienda y el desarrollo comunitario. blema y desean simplemente mantener a los sectores ms
Hay un viejo dicho que afirma que "Barcelona es bona si pobres en un estado de dependencia irreversible.
la bossa sona", (que podramos traducir por un "Barcelona Como ocurre casi siempre, entre estas dos posiciones an-
es buena si hay dinero"); el dicho se completa con un "tant tagnicas hay propuestas alternativas que deben conside-
si sona com si no sona, Barcelona es bona!". Una vez ms la rarse. Como tambin suele suceder, son propuestas menos
sabidura popular nos ayuda a estar con los pies en el suelo: controversiales que las anteriormente planteadas y exigen
no queremos poner la cuestin econmica por encima de un trabajo ms serio y sostenido. Asimismo esas propues-
todo, pero no podemos ignorar tampoco que es mucho lo tas toman como punto de partido una clara visin del de-
que est en juego a su alrededor. sarrollo de la sociedad en su conjunto, ajena a la bsqueda
Encuadrado ya el tema que nos ocupa, me voy a permi- de componendas cortoplacistas, que nunca son verdaderas
tir hacer unas consideraciones globales. A las puertas del soluciones. Estas opciones, sin ser milagrosas, tienen nece-
siglo XXI, no son pocos los modelos exitosos y los notorios sariamente un impacto mucho ms profundo en el entra-
fracasos de los que podemos aprender. Para algunos la so- mado social.
lucin de todos esos problemas es inyectar los recursos, de Al propiciar la sinergia entre los distintos grupos sociales,
las arcas pblicas, de los contribuyentes nacionales) o de la proceso que necesita tanto de la responsabilidad social de
cooperacin internacional (de los contribuyentes de otros las clases dirigentes como de la de las clases populares, las
pases), en las zonas deprimidas de las grandes ciudades, soluciones en las que estoy pensando contribuyen, para-
como si el acceso al dinero fuese la panacea, que resuelve fraseando palabras de del Dr. Jos Bernardo Toro, Director
todos los problemas. Entre esos un nmero considerable de la Divisin de Investigacin y Desarrollo de la Fundacin
sostiene que hay que poner recursos a disposicin de las Social de Colombia, contribuyen en:
personas de escasos recursos o tasas de inters subsidiadas la construccin de un proyecto de nacin,
haciendo caso omiso al mercado financiero. Piensan stos la formacin y fortalecimiento del comportamiento
ciudadano a travs de la participacin activa,
1
Director de la Fundacin Desarrollo Sostenido.
la reinstitucionalizacin de lo pblico para el fortale- familias y por consiguiente su principal medio de financia-
cimiento de la gobernabilidad, cin, sino que adems cumple una innegable funcin social
la creacin de condiciones estables para hacer posible y ambiental de evidente impacto urbano. Sin desmerecer las
la democracia. 1.100 toneladas recicladas por da (ms de 300.000 al ao),
Quiz alguien pudiese entender que estoy apartndome el impacto social me parece ms relevante que el innegable
del tema y derivando hacia otros aspectos ya tratados en ca- medioambiental.
ptulos anteriores, pero no es as. Hablar del microfinan- El trabajo de los recicladores se basa en la recuperacin,

ciamiento urbano es, necesariamente hablar de personas, de seleccin, clasificacin, comercializacin, transporte trans-

ciudadanos que luchan por mejorar su calidad de vida, de formacin, y elaboracin de nuevos productos; es ste un
ciudadanos que no pueden progresar sustancialmente si largo y complejo proceso que slo es posible a travs de la
no es dentro de una estructura social fuerte, en estrecha re- sinergia del trabajo de los distintos actores involucrados.
lacin con todos los actores socioeconmicos. Estamos hablando sin duda alguna de un modelo de mi-
Dicho de otro modo, me atrevo a afirmar que si un or- crofinanciamiento urbano porque nos encontramos ante
ganismo pretendiese trabajar sobre el microfmanda- un proceso de financiacin que pasa necesariamente por la
miento urbano desde un planteamiento aislado, estara sincronizacin del trabajo del reciclador con la alcalda,
ahogando el proceso de desarrollo al que pretende subve- con las empresas productoras de desechos, con las empre-
nir. Por otra parte, pensar en microfinanciamiento urbano sas que reutilizan materiales y con los ciudadanos, un pro-
tiene que ser, pensar en autodesarrollo de modo que los ceso en el que todos son partes interesadas. Por hacerlo
aportes externos (y al decir externos no me refiero slo en todava ms atractivo y dinmico, dir que la Fundacin en
los de la cooperacin internacional) sean realmente subsi- la que trabajo est en estas semanas negociando con las
diarios al proceso en s, y nunca la razn de ser del mismo compaas de agua y saneamiento de Cartagena de Indias
proceso. y de Barranquilla, cuyo socio en ambos casos la Compaa
Complementando las interesantes experiencias de nico de Aguas de Barcelona, para que participen activamente en
financiamiento que a continuacin se presentan quisiera re- el programa de los recicladores. No puedo dejar de men-
ferirme al trabajo de la Asociacin Nacional de Reciclado- cionar la buena cogida que la propuesta ha tenido tanto en
res, apoyada por la Fundacin Social de Colombia. Se trata las empresas colombianas como en la catalana.
de un modelo que est estrechamente ligado al desarrollo Creo que el concepto que quera plantear ha quedado su-
humano en el entorno municipal, as como al desarrollo in- ficientemente claro. El microfinanciamiento urbano, ya sea
dustrial y al desarrollo econmico, y por este motivo me pa- para la produccin o para la vivienda, slo tiene razn de
rece adecuado para esta exposicin inicial. ser cuando forma parte de un maduro proceso de auto-
Podemos afirmar que la gente que hurga en y vive de la desarrollo al que no puede ser ajeno ninguna de las partes
basura, son el paradigma de la exclusin social y de la mar- implicadas.
ginacin urbana. Segn los datos reunidos por la Fundacin Peter Drucker en uno de sus ltimos libros afirma que la
Social, en 1985 ese colectivo alcanzaba las 50.000 familias clave del cambio no est en la genialidad de las ideas sino
ubicadas en rellenos sanitarios, botaderos a cielo abierto, en saber conectar las piezas que las hacen realmente posi-
vertederos en ros y cauces, sitios de generacin de dese- bles. Al leerlo pensaba que la Asociacin Nacional de Reci-
chos, en centros comerciales, residenciales e industriales, en cladores, podra tener como grito de guerra "conectamos!".
todos los municipios de Colombia. Me parece importante Eso es lo que hacen y es as como potencian un profundo
recordar que el trabajo de los recicladores no slo es la al- proceso de autodesarrollo, de autoestima y de estructura-
ternativa de autodesarrollo no subsidiado de esos miles de cin social.
299
El apoyo al desarrollo econmico

en el sector informal
Aristteles Esperanza1

L a Financiera CALPIA S.A. surgi como transformacin
del servicio crediticio de la gremial AMPES, intermedia-
1990-93 Consolidacin del servicio crediticio de AMPES a
travs de la apertura del crdito a todos los mi-
ria financiera semiformal creada en 1988 con el auspicio del croempresarios del pas. Comienzo del auspicio
Sociedad Alemana de Cooperacin Tcnica (GTZ)2. Los re- del Banco Interamericano de Desarrollo en 1992
cursos provienen de fondos del gobierno alemn que estu- con el otorgamiento de un financiamiento para
vieron destinados a aliviar las consecuencias del terremoto el programa de pequeos proyectos.
que azot el pas en 1986. Por aquel entonces, la situacin 1993-95 Desarrollo del servicio crediticio de AMPES con el
socioeconmica de El Salvador atravesaba por una etapa mejor aprovechamiento de todos los recursos y la
muy difcil, por los efectos de la guerra civil que se exten- introduccin del crdito agropecuario, culmi-
di de 1980 a 1992. El PIB per cpita descendi a tan slo nando en la creacin de una entidad financiera
US$740 y la economa sigui estancada con un crecimien- formal para las micro y pequeas empresas, la Fi-
to anual del 0,63 por ciento. El objetivo del proyecto con- nanciera CALPIA.
sista en otorgar crditos a microempresas del sector La Financiera CALPIA, S.A., cuya constitucin tuvo lugar
informal, y hacerlo bajo premisas muy concretas: con co- el 17 de marzo de 1995, inici sus operaciones el 17 de julio
bertura de costos; a tasas de inters reales; y con autososte- de ese mismo ao absorbiendo los derechos, obligaciones
nibilidad financiera e institucional. Para ello se aplic desde y recursos humanos del servicio crediticio de AMPES.
el inicio un esquema crediticio que se adeca perfecta- Un factor clave para la creacin de CALPIA fueron sus ac-
mente a las necesidades y caractersticas del sector micro- cionistas, de carcter multisectorial, comprometidos ple-
empresarial de El Salvador. Se desarrollaron aplicaciones namente con sus objetivos y filosofa, entre los que cabe
informticas para vigilar el proceso de otorgamiento y con- mencionar a organismos internacionales tales como el BID,
trol del crdito, y se introdujeron sistemas de gestin y ad- en su calidad de administrador del Fondo Multilateral de
ministracin empresarial de prudencia y rigor profesional, Inversiones (FOMIN), y el Banco Centroamericano de In-
todo ello en un contexto de innovacin y eficiencia. tegracin Econmica (BCIE) quienes desarrollan progra-
El camino seguido hasta la creacin de la Financiera mas de apoyo a la micro y pequea empresa y al sector
CALPIA tuvo hitos que permitieron que este relevo se diera privado. Por el lado de las entidades salvadoreas participan
en condiciones muy favorables. En forma sintetizada, se la Fundacin Salvadorea para el Desarrollo de la Vivienda
pueden citar los siguientes: Mnima (FUNDASAL), las Agencias de Desarrollo Local
1988-90 Creacin del servicio crediticio de AMPES y fase (ADEL) de los Departamentos de Morazn y Chalatenango,
piloto del desarrollo de la tecnologa crediticia zonas de combate en pocas de la guerrilla, as como micro
adecuada para la pequea y mediana empresa y pequeos empresarios que contribuyeron al desarrollo del
servicio crediticio de AMPES. Estos accionistas representan
1 Gerente de Crditos, Financiera CALPIA S.A.
el grupo objetivo o promueven su desarrollo mediante ac-
2 El asesoramiento tcnico est a cargo, desde el inicio del proyecto, de la empresa con-
sultora alemana "Internationale". ciones especficas.
Como sucede en la mayora de los pases de Amrica La- por los prestamistas de mtodos tradicionales para deter-
tina, el sistema financiero regulado no considera a la micro minar la solvencia y la voluntad de pago de los prestatarios
y pequea empresa como sujeto de crdito, porque este convertira la actividad crediticia en un negocio poco ren-
sector no cumple las exigencias mnimas establecidas por table. A diferencia de los procedimientos de la banca tradi-
los intermediarios financieros. La misin de CALPIA se en- cional, el diseo de la tecnologa crediticia contempla las
marca en la problemtica bsica del financiamiento for- caractersticas socioeconmicas y la demanda financiera
mal de la micro y pequea empresa, procurando consolidar recurrente de estas empresas. Ello permite operar en este

un proceso de intermediacin financiera eficiente, sosteni- segmento con plena cobertura de costos sin sobrecargar el

ble y permanente para la micro y pequeas empresas del grupo objetivo con desmedidos costos crediticios. Este pro-
sector informal, desde el sistema financiero regulado. ceso puede ser revertido si se modifican algunos criterios de
La primera junta directiva de la Financiera CALPIA fue es- la concesin crediticia tradicional. Los elementos ms im-
cogida por los patrocinadores y accionistas que trataron de portantes son los siguientes:
identificar personas que, adems de aportar su experiencia
profesional y empresarial, sus conocimientos bancarios y El anlisis crediticio
sobre la micro y pequea empresa, tuvieran una actitud per- El anlisis de crdito considera a la "empresa familiar" en
sonal favorable al proyecto, lo asumieran como suyo y lo su conjunto. En contraposicin con el anlisis tradicional
condujeran con autonoma e independencia, desde su nivel que asigna prioridad a los aspectos patrimoniales, esta tec-
de responsabilidad, al cumplimiento de la misin para la nologa presta mayor atencin a la capacidad y moral de
cual se ha creado la entidad. El resultado se considera ple- pago del prestatario. Cuanto ms pequeos sean los montos
namente satisfactorio, con un grupo de personas que han de los crditos, ms importante es el anlisis de la perso-
aceptado ese compromiso, y que toman el relevo del im- nalidad del solicitante. En cambio, cuando se trata de vo-
portante papel desempeado hasta ahora por la Junta de lmenes de recursos ms significativos, pasa a primer plano
Vigilancia del Servicio Crediticio. el anlisis del proyecto que se pretende financiar con el
prstamo.
Tecnologa crediticia especializada El anlisis es realizado por el analista de crdito en forma
En El Salvador, ms del 90 por ciento de las unidades pro- estandarizada, luego de haber efectuado una recopilacin
ductivas (casi 400.000) corresponden al sector de la micro de datos in situ, es decir, tanto en la empresa como en el
y pequea empresa. Un 93 por ciento forma parte del de- hogar del potencial prestatario. Esto permite mantener a ni-
nominado sector informal, empleando al 50 por ciento de veles bajos el costo de las transacciones para el grupo obje-
la poblacin econmicamente activa y generando, segn ci- tivo y los costos administrativos de la institucin.
fras oficiales, entre el 24 y el 30 por ciento del producto in-
terno bruto (PIB). En su mayora son empresas familiares y EI carcter de las garantas exigidas
el 63,9 por ciento operan en condiciones de subsistencia, Las garantas no son las de orden tradicional (hipotecas,
generando ingresos que solo alcanzan para el consumo in- avales de personas con alta solvencia, etc.) sino garantas
mediato de la unidad familiar. A pesar de su importancia re- prendarias de fcil liquidacin, que tengan un alto valor de
lativa, el acceso de estas empresas al financiamiento de la reposicin para el prestatario. En ese orden pueden acep-
banca formal se ha visto obstaculizado por la falta de ga- tarse tanto bienes de la empresa a financiarse, as como
rantas, por la nula o deficiente informacin financiera, y enseres domsticos de la unidad familiar. La garanta debe
por los pequeos montos demandados. El financiamiento constituir un instrumento conminatorio eficiente, en el
del crdito a la micro y pequea empresa ha sido asumido sentido de que el incumplimiento del reembolso tenga
tradicionalmente por prestamistas informales. consecuencias negativas considerables para el prestatario.
La micro y pequea empresa requiere una diversidad de Por otra parte, debe existir seguridad de que, a la hora de
servicios financieros que la oferta de los bancos comerciales ejecutar la prenda, el valor de sta cubra plenamente al de
y de desarrollo pocas veces satisface. Desde su inicio, Finan- la deuda pendiente.
ciera CALPIA viene aplicando con xito una tecnologa Desde hace aos, esta tcnica viene aplicndose exitosa-
crediticia orientada al financiamiento de este tipo de mente con niveles extremadamente bajos de incumpli-
empresas. miento (menos del 1 por ciento). Esta experiencia indica
El volumen crediticio solicitado por la micro y pequea que el grupo objetivo puede demostrar su voluntad de
empresa es relativamente pequeo, por lo que la aplicacin pago, siempre y cuando la Financiera est dispuesta a adap-
Esperanza 301
tar sus exigencias en forma realista a las caractersticas de Perfil de la clientela

esta clientela. Con relacin a la clasificacin de los crditos por montos
desembolsados, cabe sealar que el 22,2 por ciento de los
La relacin del analista con el cliente mismos no super los US$600, y solamente el 11,9 por
En la tecnologa aplicada por CALPIA, cada analista de cr- ciento estuvo por encima de los US$5.000, confirmndose
dito asume la responsabilidad durante todo el proceso de as la orientacin de la Financiera hacia el segmento de la
otorgamiento y mantiene una relacin hasta cierto punto microempresa informal. La distribucin de la cartera segn

personal con el cliente, que le permite obtener un elevado sectores permite establecer que el 58,8 por ciento correspon-

nivel de informacin y por ende mejorar su eficiencia en el di al sector comercial, el 12,6 por ciento al sector producti-
caso de otorgamientos recurrentes. La utilizacin de un vo-manufacturero, el 15,6 por ciento al sector agropecuario,
adecuado sistema de incentivos (por ejemplo en caso de re- y el 13 por ciento al sector de servicios. Esta distribucin
gistrarse un nivel reducido de mora entre los clientes del sectorial de la cartera refleja en parte el hecho de que el sec-
analista), ha asegurado el funcionamiento de este meca- tor comercial urbano es la principal fuente generadora de
nismo. Elloconjuntamente con la toma de decisiones en empleo y de ingresos a nivel de la microempresa en el con-
el Comit de Crditoreduce el riesgo de conceder prsta- texto nacional. Asimismo, es notable la importante parti-
mos motivados por criterios que no sean estrictamente cipacin del sector agropecuario en el total de la cartera de
econmicos. crditos, situacin que se incentiva sostenidamente con el
financiamiento a la microempresa rural.
EI control y el seguimiento crediticio Con relacin a los plazos, se advierte que el 92,4 por
Otro elemento importante es una reglamentacin rigurosa ciento de la cartera fueron crditos de corto plazo (hasta un
para retrasos en los reembolsos y el tratamiento de la car- ao). Esta concentracin de los crditos guarda estrecha re-
tera vencida. Por ese medio puede reducirse el riesgo de mo- lacin con las particularidades del sector comercial y con-
rosidad atribuible exclusivamente a la falta de voluntad y firma la necesidad de financiamiento de capital de trabajo
no a la capacidad de pago del prestatario. como una tendencia permanente del sector de la micro y
pequea empresa a nivel nacional.
Resultados obtenidos en los servicios La mujer tambin tuvo relevancia en el financiamiento
financieros para microempresas otorgado a la microempresa, obteniendo un 62,2 por cien-
Desde que inici sus actividades en julio de 1995, la Finan- to del total de los crditos. Esto confirma la importante par-
ciera CALPIA ha podido penetrar con mucha fuerza el mer- ticipacin femenina en la microempresa a nivel nacional,
cado financiero de la micro y pequea empresa, con una y demuestra la orientacin de la Financiera hacia el fo-
progresiva insercin en el mbito rural a travs del crdito mento de un crecimiento econmico con equidad.
agropecuario. A fines de 1996, el 84,6 por ciento de la car-
tera correspondi al crdito microempresarial urbano y el Diversificacin de los servicios financieros
resto al crdito rural. Durante 1996, la Financiera CALPIA ha ampliado su esfera
Desde 1991 la actividad crediticia se ha desarrollado en de accin, brindando a travs de sus ocho agencias una co-
forma progresiva, que se refleja en el incremento de los bertura nacional en 12 de los 14 departamentos de El Sal-
crditos otorgados y en los saldos de cartera. Solamente en vador. A fines de ese ao abrieron sus puertas dos agencias
el transcurso del ao y medio de su existencia, al 31 de di- en la regin occidental del pas, en las tradicionales zonas
ciembre de 1996, la Financiera CALPIA habra desembol- cafeteras; dos ms en la regin oriental, San Miguel y Usu-
sado ms de 57.000 crditos por un monto total de US$35 lutn, y otras cuatro agencias en el mbito metropolitano
millones, llegando a una cartera de 18.051 crditos, por un del Gran San Salvador. Las agencias del mbito metropoli-
total de U$ll,5 millones. tano atienden mayoritariamente microempresas urbanas
Durante 1996, la calidad de la cartera de crditos sigue del sector informal. Para lograr una mejor atencin, las
evolucionando con aceptables resultados. Las cifras de la agencias de la institucin se instalan cerca de las reas de
Financiera CALPIA comparadas con los ndices de riesgo concentracin de la demanda, o sea los mercados urbanos
promedio del sistema financiero, demuestran la excelente ms importantes. Esto mejora su acceso al microempresa-
calidad de su cartera reflejada en el hecho que del total de rio y el de ste al centro financiero.
la misma, el 97,4 por ciento correspondi a la categora "A"; En lo que se refiere al desarrollo de nuevos servicios fi-
y el 2,6 por ciento al resto de las categoras. nancieros, el ao anterior tambin fue importante para el
sector de la micro y pequea empresa. Cinco tipos de cr- La composicin de los accionistas, ms la experiencia
dito han sido puestos a su disposicin: el crdito estacional profesional y empresarial de la junta directiva, garantizan
para temporadas de mayor actividad econmica, el crdito la aplicacin de criterios estrictamente tcnicos y profesio-
a la microempresa agropecuaria, el automtico para los nales en la administracin de la institucin, asegurando ple-
clientes preferenciales que han demostrado un excelente namente la compatibilidad de una orientacin empresarial
comportamiento de pago y, por ltimo, el crdito a la pe- rentable con la responsabilidad social de la Financiera. Es
quea empresa por montos mayores a US$5.000, disponi- importante destacar, adems, que los accionistas de la Fi-

bles para unidades productivas que tienen necesidad de nanciera estn comprometidos plenamente con la misin

mayor capital de inversin. y filosofa de la institucin, ligada directa e indirectamen-
Siendo una intermediaria financiera formal, la institute con la realidad en la que se desenvuelve la micro y pe-
cin ha procurado tambin la captacin de ahorros del p- quea empresa salvadorea.
blico, ya que se estima que el 50 por ciento de la clientela Principales fuentes de recursos
est ahorrando "bajo el colchn" es decir, manteniendo sus Su establecimiento como institucin financiera formal ha
ahorros en su casa, o ahorrando en especie, mediante la ad- permitido a CALPIA ampliar el acceso a las fuentes de re-
quisicin de maquinarias, artefactos o ganado mayor y cursos y responder oportunamente a las necesidades del sec-
menor. Con ese propsito se inici en una agencia, a fines tor que atiende. Los recursos ms cuantiosos son obtenidos
de septiembre de 1996, un programa piloto y luego de a travs del acceso a una lnea de redescuento del Banco
constatarse el satisfactorio desarrollo de las operaciones, la Multisectorial de Inversiones (BMI) en el marco del Pro-
nueva modalidad se puso en marcha dos meses despus en grama Global de Crdito a la Microempresa del BID. La
otra agencia. Los resultados a diciembre de 1996 reflejaron institucin est tambin en contacto con el BCIE, con la
la captacin de 312 cuentas de ahorro por un total de US$ Unin Europea y con los cuatro bancos ms importantes de
33.248 y 37 depsitos a plazo fijo por un equivalente de El Salvador, que en 1997 estn poniendo a su disposicin
US$ 305.991. un total de recursos equivalente a casi US$ 4 millones. Ade-
ms, se han podido gestionar nuevas lneas de financia-
Factores de la viabilidad institucional miento, entre las cuales se destaca una lnea a largo plazo
a largo plazo de 3 a 5 millones de dlares provenientes de la cooperacin
En qu se sustenta el xito de la Financiera CALPIA? Un financiera alemana a travs de la Kreditanstalt fr Wieder-
conjunto de factores estn influyendo en los resultados po- aufbau (KfW). Estos financiamientos constituyen un puen-
sitivos de esta institucin: te a mediano plazo hasta que la institucin cuente con un
Las reglas del juego del sector financiero formal adecuado volumen de depsitos de ahorro y a plazo fijo
Un hecho importante ha sido que la institucin est su- para financiarse con recursos nacionales.
jeta a las reglas del juego del sector financiero formal sal- Resultadosfinancierosy operativos
vadoreo, siendo supervisada por la Superintendencia del Al cierre de su segundo ejercicio, la Financiera, sigue
Sistema Financiero y el Banco Central de Reserva. Vale la mostrando un desarrollo sostenido y una tendencia pro-
pena sealar que la Financiera CALPIA, con el fin de promisoria en materia de su solidez financiera. Esta situacin
teger adecuadamente su patrimonio, es en su poltica con- demuestra que la intermediacin financiera con la micro y
table an ms conservadora que lo que dictan las normas pequea empresa puede y debe ser rentable. La capitaliza-
de los entes reguladores, ya que se est trabajando con la cin alcanz en 1996 a un total de US$870.000 que se
micro y pequea empresa, en su mayora informal, que es estn reinvirtiendo en el fondo de crdito, lo que respon-
un segmento vulnerable dentro de la economa nacional. de a la estrategia empresarial de generar excedentes para ga-
El patrimonio de los accionistas rantizar la permanencia y la expansin de los servicios.
Otro factor de peso es la composicin del patrimonio de Tanto los ingresos financieros como la cartera de crditos
los accionistas. La solidez del patrimonio constituido en su se incrementaron en forma significativa. La cartera de cr-
mayora por el capital social -casi US$ 3 millones ms las ditos ascendi a US$11,5 millones, lo que representa un 87
utilidades acumuladas de los primeros dos ejercicios que al- por ciento de participacin en la estructura de los activos.
canzaron a US$970.000 refleja una estructura equilibrada de La casi totalidad de los ingresos financieros de la insti-
la sociedad. El 50 por ciento del capital proviene del sector tucin provienen del inters y la comisin que se cobra a
nacional y el otro 50 por ciento de organismos de coope- los prestatarios. En 1996 esos ingresos representaron el 46,9
racin internacional. por ciento, en comparacin con un 49.8 por ciento en
Esperanza 303
1995, resultado de una reduccin de tasas que fue posible encuentran las reas de informtica, recursos humanos y
efectuar por la mayor eficiencia de la institucin. Debido a servicios generales. La gerencia de finanzas cubre las si-
que la cartera de prstamos est principalmente constitui- guientes reas: tesorera, contabilidad, depsitos y finan-
da por crditos muy pequeos e influenciada por el eleva- ciamientos.
do costo de evaluacin, anlisis y administracin, los gastos La gestin operativa y comercial est delegada a los jefes
de administracin, en relacin con la cartera promedio no de agencia, quienes constituyen junto con los jefes de de-
estn en su nivel ptimo, aunque la satisfactoria evolucin partamentos los mandos medios de la Financiera. Son res-

de la institucin garantiza una disminucin paulatina de los ponsables de la ptima administracin de sus respectivas
mismos. agencias. La institucin cuenta tambin con asesoramien-

El nivel de estos gastos baj de un 29 por ciento en 1995 to legal externo e interno, y con el apoyo del organismo ale-
a un 22 por ciento en 1996. La posibilidad de que CALPIA mn de cooperacin tcnica (GTZ).
pueda cumplir con sus metas depender en gran parte de la CALPIA cuenta con un personal calificado, dotado de
productividad de sus analistas de crdito, quienes en el pa- un alto espritu de superacin e identificacin. En este as-
sado ya han demostrado que con el tiempo y la experien- pecto es importante mencionar la continua labor de capa-
cia, incrementan notablemente su productividad. citacin que se lleva a cabo. Todo ello permiti que en
No obstante, es importante mencionar que merced a la 1996, la Financiera alcanzara altos ndices de productividad
eficiente tecnologa crediticia aplicada, el nivel de morosi- en comparacin con instituciones afines. Al cierre de 1996
dad es inferior al 3 por ciento. Tambin vale la pena desta- el nmero de empleados llegaba a 138. A travs de cursos
car que la Financiera CALPIA se rige por sistemas contables intensivos de capacitacin se entren en 1996 a 30 analis-
prudentes que reflejan claramente la situacin financiera de tas de crdito. Los mandos medios de la institucin parti-
la institucin. Las polticas de reservas y de saneamiento ciparon en varios seminarios y el personal administrativo
adoptadas por la junta directiva disponen que: a) cuando y operativo de las agencias recibi adiestramiento, espe-
un crdito est vencido por ms de treinta das, se aplicar cialmente en el manejo administrativo-financiero para en-
una reserva equivalente al 100 por ciento del mismo, y b) frentar los desafos que presenta el crecimiento de la
cuando los intereses devengados de los crditos vigentes no institucin.
hayan sido percibidos, se aplicar una reserva sobre los Ubicacin en el mercadofinancierosalvadoreo
mismos. En 1996 existan en el mercado 14 bancos y siete institu-
Organizacin y personal ciones financieras. Cinco bancos salvadoreos se encuen-
La Financiera CALPIA tiene como rgano supremo de la tran entre los diez ms importantes de la regin centro-
sociedad a la Junta General de Accionistas, la cual nombra americana (excepto Panam). A nivel global, los bancos y
una junta directiva integrada por ocho directores titulares las instituciones financieras, al 30 de septiembre de 1996,
y ocho suplentes, la que asume la alta direccin de la ins- disponan de un total de activos equivalentes a US$5.560
titucin. La supervisin del desarrollo de la gestin y de las millones, una cartera neta de prstamos de US$3.650 mi-
tareas operativas, de acuerdo con las normas y procedi- llones, un total de depsitos equivalentes a US$4.430 mi-
mientos de la Superintendencia del Sistema Financiero, llones y un patrimonio total de US$480 millones.
est a cargo de la auditora externa y la auditora interna, Desde el inicio de sus operaciones, la Financiera CALPIA
que dependen de la junta directiva. ha desempeado un importante papel dentro del sistema fi-
Un aspecto de la organizacin que merece destacarse es nanciero formal salvadoreo en cuanto al financiamiento
la estructura administrativa horizontal, con una cantidad li- de la microempresa. Segn fuentes del BMI, la empresa
mitada de jerarquas y una gerencia colegiada que est a haba colocado, hasta noviembre de 1996, el 20,3 por cien-
cargo de la administracin directa y que aplica una doble to de los 167.695 crditos otorgados a la micro y pequea
supervisin, o "el principio de los cuatro ojos", lo que hace empresa por el sistema financiero formal y las instituciones
evidente la necesidad de un alto grado de coordinacin y estatales de fomento. Ello se explica porque pese al din-
concertacin entre los diferentes niveles de la institucin. mico desarrollo de la banca salvadorea en los ltimos
La gerencia colegiada est compuesta por tres gerentes de aos, el financiamiento a ese tipo de empresas en el sector
rea: crditos, administracin y finanzas. La gerencia de financiero formal ha sido limitado. De los 14 bancos, slo
crditos tiene a su cargo la direccin de la actividad central un pequeo grupo trabaja principalmente con la pequea
de la Financiera, realizada en su totalidad a travs de las empresa, destacndose el Banco Agrcola Comercial, el
agencias. Bajo el mbito de la gerencia de administracin se Banco Cuscatln y Bancorp. Los promedios de prstamos,
que oscilan entre los US$3.200 y los US$18.700, estn muy la Comunidad Econmica Europea a travs del Fondo de In-
por encima de la demanda crediticia de los microempresa- versin Social, termin en 1995 la primera fase de ejecucin
rios y de la mayora de las pequeas empresas. En cuanto de un proyecto de un costo total de US$ 9 millones y espera
a las financieras, exceptuando la participacin de CALPIA, llevar a cabo una segunda fase a partir de 1997. Si bien las
no constituyen una oferta cuantitativamente importante ONG han intentado cubrir el vaco del sistema financiero
para el financiamiento de la micro y pequea empresa formal, para volverse entidades viables tienen que realizar
salvadorea. un vigoroso esfuerzo de recuperacin de los prstamos que

Las instituciones estatales de fomento, como FIGAPE y el permita un oportuno retorno de los fondos prestados a la

Banco de Fomento Agropecuario (BFA), son, junto con FE- institucin.
DECREDITO, las entidades que atienden a la poblacin de
menores ingresos. Sin embargo, la viabilidad a largo plazo Planes y proyecciones
de las mismas en una economa de mercado, se vuelve di- Para 1997 CALPIA proyecta penetrar y desarrollar el merca-
fcil de lograr, por tratarse de entidades financieras que de- do con nuevos productos, fortalecer la cultura institucional
penden del Estado. Algunas caractersticas de las mismas y optimizar las fuentes de financiamiento. En este sentido,
son los procedimientos burocrticos para el otorgamiento se abrirn dos agencias ms para poder atender de manera
de crditos y operaciones crediticias que no guardan rela- an ms descentralizada la demanda de servicios financie-
cin correcta con la factibilidad financiera, tcnica y eco- ros. Tambin se prev introducir el servicio de depsitos del
nmica, afectando los ndices de morosidad. En este cuadro pblico a las dems agencias, creando as la base para un
resalta positivamente FEDECREDITO, que a travs de las sostenido crecimiento en la captacin de ahorros.
Cajas de Crdito y los bancos de trabajadores, otorga prs- A fines de 1996, Financiera CALPIA estaba consolidando
tamos estandarizados de 60 das, de los cuales, en los nueve sus operaciones activas a travs de la automatizacin de la
primeros meses, se haban aprobado 100.410. cartera y del otorgamiento de crditos de mayor cuanta a
El mercado financiero informal de El Salvador est cala pequea empresa. Para afianzarse en el futuro en el mer-
racterizado por una demanda de corto plazo, dado que este cado y as mantener su base de operaciones a largo plazo,
requerimiento es producto de la necesidad de resolver es- la institucinadems de penetrar otras regiones con sus
trecheces financieras de emergencia o la posibilidad de ob- productos actualestiene que desarrollar nuevos servicios
tener beneficios inmediatos. Esta oferta est cubierta por los financieros que podrn en un futuro cubrir otro vaco en la
proveedores y los agiotistas (usureros). En el caso de estos oferta de servicios formales para el grupo objetivo. El mer-
ltimos, el otorgamiento se basa en la confianza y en las re- cado objetivo de Financiera CALPIA comprende la pobla-
ferencias personales, es altamente gil y extremadamente cin de bajos ingresos, con especial nfasis en la micro y
caro. Esto se refleja en las altas tasas de inters, que en los pequea empresa, que es uno de los sectores ms impor-
mercados urbanos alcanzan hasta el 10 por ciento diario. tantes para el desarrollo del pas. En este contexto, la satis-
Dentro del sistema financiero semiformal, las organiza- faccin de las necesidades bsicas es un factor esencial para
ciones no gubernamentales (ONG) han adquirido impor- el desarrollo socioeconmico. El Estado deber asumir un
tancia en el otorgamiento de crditos a la micro y pequea papel protagonice en la satisfaccin de estas necesidades,
empresa salvadorea. Las ms importantes son el Centro de adems de establecer las condiciones para una economa
Apoyo a la Microempresa (CAM) que atiende las necesida- equilibrada con una equitativa redistribucin de ingresos.
des bsicas de los sectores afectados por la violencia, pro- Sin embargo, algunos indicadores socioeconmicos de El
moviendo un programa de bancos comunales en Salvador muestran lo contrario. Por ejemplo, existe apoyo
aproximadamente 200 municipios del pas. El CAM cuen- del Estado o de la cooperacin internacional para obtener
ta con 28.000 asociados y tena a fines de 1995 un saldo de una "vivienda", pero para la posterior ampliacin o remo-
cartera de US$1,7 millones. PROPEMI, entidad creada en delacin del espacio habitacional no se encuentran los
1986 por FUSADES, atiende a la micro y pequea empresa medios financieros adecuados. Desde luego, vale la pena
ya establecida y consolidada. Adems del crdito, ofrece ca- destacar que la vivienda desempea un importante papel
pacitacin y asesoramiento y est financiada por la AID y en el desarrollo socioeconmico, generando un efecto mul-
el BID. La cartera de esta institucin alcanz al 31 de di- tiplicador en otras ramas de la economa tales como la
ciembre de 1995 la suma de US$9,7 millones y contaba con construccin, la produccin de materiales de construccin,
1.900 prestatarios. FOMMI, programa de fomento a la mi- muebles y accesorios domsticos, y los servicios financieros.
croempresa en las zonas rurales, financiado con fondos de De disponerse de lneas de refinanciamiento a ms largo
Esperanza 305
plazo, la Financiera CALPIA iniciar de inmediato sus ex- Japn con sede en Washington. En forma similar, en un
periencias en el rea de mejoramiento de viviendas. Debi- evento promovido por el BID, visit la institucin una de-
do a que la construccin de casas es gradual, la institucin legacin integrada por funcionarios del Banco Central del
desembolsar en un primer momento bsicamente crditos Paraguay, y miembros de la gerencia general de las finan-
para la ampliacin, o sea la reforma de viviendas. En ver- cieras participantes en el Programa Global de Crditos para
dad, los montos de crdito aqu requeridos de entre US$500 la Microempresa del mismo pas.
y US$5.000 son mucho ms bajos que en el financiamien- Asimismo, en el marco de la cooperacin alemana, se re-

to de una nueva casa. Dado que la amortizacin de un cr- cibi la visita del viceministro de cooperacin y del Emba-

dito para reformas, as como para la construccin de jador de Alemania en El Salvador, y se cont con una
viviendas, se debe financiar a partir de la renuncia al con- evaluacin del ministerio alemn de cooperacin y otra de
sumo, deben establecerse para este crdito plazos suficien- la GTZ, reafirmndose con ello la orientacin de la Finan-
temente largos. ciera hacia una eficiente intermediacin.
A nivel latinoamericano se recibieron delegaciones del
CALPIA, un modelo para Amrica Latina Banco Nacional de Desarrollo de Guatemala (BANDESA),
y el Caribe del Banco del Comercio de Costa Rica y del Banco Caja So-
La atencin internacional que est recibiendo la Financie- cial de Colombia. Asimismo, se recibi la visita del Presi-
ra CALPIA demuestra el inters tanto de patrocinadores dente de la Caja de Ahorro y Prstamo Los Andes, S.A., de
como de los accionistas, en promover y hacer conocer esta Bolivia, institucin a la que a su vez fueron enviados el ge-
experiencia institucional a nivel latinoamericano. rente de crditos y el gerente de finanzas de CALPIA, para
Por parte del Banco Interamericano de Desarrollo se re- intercambiar valiosas experiencias sobre el sector.
cibieron varias visitas, destacndose la de una delegacin Por ltimo, Financiera CALPIA fue distinguida como ins-
integrada por el Director Ejecutivo por Japn en el BID, y titucin modelo en su genero en seminarios realizados en
el Representante del Fondo de Cooperacin Econmica del Nicaragua, Guatemala y Washington, D.C.
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307
Construccin de un habitat accesible

a los sectores de bajos ingresos
Elosa Ulibarr1

L a Fundacin Promotora de Vivienda (FUPROVI), es una
institucin privada de desarrollo, sin fines de lucro, le-
"En el plano de los asentamientos humanos, la crisis se
conjug con otros factores, tales como el crecimiento de-
galmente constituida en Costa Rica el 16 de junio de 1987. mogrfico, la redistribucin interna de la poblacin y la
Inici sus operaciones el 15 de julio de 1988 y sus prime- poca efectividad de la poltica y accin del Estado, produ-
ras obras en diciembre del mismo ao. Apoya el mejora- ciendo un marcado deterioro en las condiciones de vivien-
miento de la calidad de vida de los sectores de bajos da y tensiones en todo el sector".
ingresos mediante asesoramiento, capacitacin y asistencia "En 1986 el gobierno de turno declara el problema de la
tcnica para promover procesos participativos en las reas vivienda y los asentamientos humanos en el primer plano
de vivienda, empleo y mejoramiento ambiental. Sus prin- de la accin gubernamental y adquiere el compromiso de
cipales objetivos se enmarcan en el fortalecimiento de la de- construir 80.000 unidades habitacionales en cuatro aos.2
mocracia a nivel local y nacional a travs de la generacin Abandona la idea de que es su responsabilidad exclusiva la
de modelos alternativos, que sean capaces de brindar solu- solucin del problema de la vivienda y adopta una estrate-
ciones equitativas y sostenibles a la problemtica de las fa- gia "facilitadora" mediante la cual trata de apoyar la accin
milias de bajos ingresos. Actualmente est ejecutando tres de diferentes actores, identificndolos, definiendo su papel,
programas especficos: habitat popular; generacin de in- y mejorando las intervenciones de los mismos a travs de
gresos; capacitacin y fortalecimiento institucional. legislacin adecuada y financiamiento"3. Por otro lado, in-
tenta promover cambios en la mentalidad de las institu-
Contexto en que se inici la accin de FUPROVI: ciones del sector (no siempre con mucho xito), las
situacin socioeconmica de la poblacin comunidades y las familias con el fin de hacer aceptables los
En los aos ochenta, la economa costarricense encar una conceptos de ayuda mutua y autoconstruccin.
seria crisis, que gener estancamiento, la cada de la pro-
duccin y el ingreso; aumentos vertiginosos en los precios Principales problemas que se trataban de resolver
de las importaciones, especialmente del petrleo; desequi- A partir de este contexto, en 1987 FUPROVI desarrolla el
librios y estrangulamientos en el sector externo y las fi- Programa de Habitat Popular, destinado a resolver el pro-
nanzas pblicas; desempleo; inflacin; y contraccin del blema de la vivienda y los servicios bsicos de las familias
poder adquisitivo. que vivan en asentamientos precarios. El programa tiene
un esquema altamente participativo, utilizando la meto-
dologa de autoconstruccin por esfuerzo propio y ayuda
1 Directora Ejecutiva de FUPROVI, Costa Rica.
mutua en la construccin de las obras fsicas con un enfo-
2 El dficit habitacional en 1985 era de 124.000 unidades nuevas y 280.000 mejoramien- que de desarrollo comunal y social. Procura resolver el pro-
tos y reparaciones, equivalente al 55 por ciento del stock nacional.
3
blema del acceso de las familias ms pobres a la vivienda,
Sevilla, Manuel. FUPROVI: Un caso de desarrollo institucional acelerado y exitoso.
Medio Ambiente y Urbanizacin: ONG, Habitat y Desarrollo en Amrica Latina, pg. 89. los servicios bsicos y a la formalidad del Sistema Financiero
Nacional para la Vivienda (SFNV) creado en 1986. Con este con un claro panorama sobre la situacin y el estado de ile-
modelo se esperaba establecer una estrecha coordinacin en galidad de los terrenos del Estado. Los municipios, por su
la ejecucin de proyectos en terrenos estatales y munici- parte, tenan la visin de que los nuevos programas de
pales que se encontraban en condiciones de ilegalidad en vivienda, estimularan a una mayor demanda por los ser-
lo que respecta a tenencia de la tierra. vicios, que no se sentan en condiciones de atender, su-
mndose a ello la politizacin de estos rganos en Costa
Condiciones favorables y desfavorables para la puesta en Rica.

marcha del programa La empresa privada tambin se mostr escptica sobre los

A nivel de las instituciones del Estado, especialmente del programas de autoconstruccin como consecuencia de los
Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos, haba fracasos del pasado. En cuanto a la poblacin objetivo, ini-
conciencia de la necesidad de buscar nuevas formas de tra- cialmente mostr desconfianza debido a la falta de seriedad
bajo para la solucin de los problemas de vivienda de los de los programas previos y tambin la costumbre, espe-
ms pobres. Se sumaba la existencia del SFNV, que posibi- cialmente en pocas electorales, de prometer vivienda sin
litaba el subsidio a esta poblacin y abra la participacin esfuerzo o sea, sin participacin de la comunidad.
a diferentes formas de financiamiento a travs de las cua-
les se canalizaban los recursos. Desarrollo del programa
Para las empresas privadas de materiales de construccin, Objetivos, componentes y poblacin objetivo
el programa les otorgaba la posibilidad de vender sus pro- El programa de Habitat Popular utiliza la metodologa de
ductos a esta poblacin. Las organizaciones privadas de de- autoconstruccin asistida por esfuerzo propio y ayuda
sarrollo vean favorablemente el programa, debido a que mutua. Es una forma de construir vivienda y comunidad,
incorporaba elementos sociales de crecimiento comunal, propiciando la participacin y organizacin de recursos de
personal y familiar ms all de vivienda como bien mate- la poblacin y las instituciones involucradas, con el fin de
rial. La cooperacin internacional fue sin duda muy posi- promover el desarrollo humano a nivel local.
tiva, ya que otorg una considerable suma de recursos a una Los componentes del programa son la asistencia tcnica,
institucin que apenas se iniciaba, pero con una propues- la capacitacin y el asesoramiento en materia de construc-
ta suficientemente atractiva y viable. De ah que el Estado cin, social, legal, administrativa, organizativa y financiera.
acepte que una ONG administre los recursos de una coo- Se complementa con un crdito (para materiales, equipos,
peracin bilateral y se comprometa a subsidiar a travs del herramientas y mano de obra especializada) para la cons-
sistema financiero a las familias beneficiadas por el progra- truccin y/o mejoramiento de viviendas nuevas y servicios
ma. Uno de los aspectos fundamentales de la cooperacin bsicos (agua potable, alcantarillado, calles, aceras y electri-
internacional fue que la Agencia Sueca para el Desarrollo de ficacin). A ello se suman el componente legal y de mejora-
la Cooperacin Internacional (ASDI), invirti una conside- miento ambiental. El primero trata de formalizar situacio-
rable cantidad de recursos en el programa, teniendo en nes de tenencia de la tierra, as como problemas relaciona-
cuenta la posibilidad de que FUPROVI recuperara los re- dos con la organizacin de los grupos. A travs de este
cursos para la formacin de un fondo rotatorio que confi- componente tambin se asesora al grupo en la definicin de
riera permanencia a las actividades institucionales. Por otro los reglamentos internos que controlan sus acciones du-
lado, incluy recursos para el desarrollo institucional del rante el proceso de construccin.
ente ejecutor, lo que permitira aumentar el nivel de efi- El componente de mejoramiento del medio ambiente
ciencia y eficacia. incorpora actividades de tratamiento de aguas residuales, ar-
Entre los aspectos desfavorables relacionados con las borizacin, diseos que respeten la topografa existente y la
instituciones del Estado, cabe sealar el grado de descon- capacitacin orientada a mejorar el tratamiento de la ba-
fianza por la accin de una ONG, con un mtodo (la auto- sura. La idea es que la organizacin social creada alrededor
construccin) que en aos anteriores haba fracasado en del proceso de autoconstruccin interacte con este aspec-
algunas instituciones estatales; la existencia de leyes, regla- to y contine desempeando un importante papel en la
mentos y planes reguladores muy complejos (por ejemplo vida comunal, desarrollando acciones relacionadas con este
la tramitacin de planos de construccin); la burocracia tema, una vez que haya concluido la participacin de
excesiva; la desconfianza acerca de la participacin de la po- FUPROVI.
blacin; los conflictos de competencia; la insuficiente in- La poblacin objetivo est constituida por familias de
formacin sobre el sector a atenderse, que impiden contar bajos ingresos, especialmente grupos de alta vulnerabilidad,
Ulibarri 309
como mujeres jefes de hogar4, ancianos y familias afectados sarrollo de proyectos. La estrategia financiera tiene como
por emergencias y desastres naturales, que se ubican en vi- objetivos atender a los sectores pobres y lograr la viabilidad
viendas precarias y sectores marginales de los alrededores de de la institucin a largo plazo. Estos se han alcanzado
San Jos y cantones de la Gran rea Metropolitana (GAM). uniendo la contribucin de las comunidades, los aportes de
Segn estudios de la CEPAL en 1995 cerca de un 36 por la cooperacin de Asdi y el aporte del gobierno otorgado
ciento de la poblacin viva en situacin de pobreza, y de como un subsidio a las familias y canalizado por medio del
ellos un 25 por ciento en condiciones de pobreza extrema. SFNV.
Un 80 por ciento de las 35.000 familias viven en condicio-

nes precarias, y de stas un 80 por ciento tienen ingresos EI Sistema Financiero Nacional para la Vivienda

mensuales menores a los US$330 y el otro 20 por ciento un Para entender la estrategia financiera de FUPROVI y con ello
ingreso de menos de US$165. La mayora pertenece al sec- el funcionamiento en ste mbito del programa Habitat, es
tor industrial (especficamente obreros), o son empleados necesario conocer algunos aspectos del SFNV. Este fue cre-
del sector de servicios, (por ejemplo servicio domstico, ado en 1986, con los instrumentos legales y financieros
guardas, etc.) trabajadores del sector informal y obreros de necesarios para operar a nivel nacional, y provee recursos
la construccin. Por lo general tienen un solo ingreso y el y ayuda mediante subsidios a los sectores de ms bajos in-
nmero de miembros promedio es de 5 por ncleo familiar. gresos denominados de "inters social". Es una estructura
Se ubican en el GAM, siendo parte del grupo que atiende pblica sectorial, cuyo objetivo es la movilizacin de re-
FUPROVI. cursos financieros y de subsidio. Canaliza el financiamien-
to para la vivienda, con la participacin de una amplia
Estrategias de ejecucin gama de instituciones pblicas y privadas, tales como coo-
Financiera perativas, bancos privados y pblicos, asociaciones mutua-
En FUPROVI, el ciclo financiero se inici con un capital se- listas, etc. que operan como entidades autorizadas bajo la
milla procedente del aporte de la Asdi. Este se ha colocado tutora del Banco Hipotecario de la Vivienda (BANHVI),
en crditos puente recuperndose el principal y los intere- que es una institucin financiera de segundo nivel que de-
ses de dos formas: a largo plazo mediante el pago de cuo- sempea el papel de ente rector, regulador y fiscalizador del
tas por parte de las familias, y a corto plazo mediante la sistema.
transferencia al SFNV. Esta etapa produce un efecto multi- El banco proporciona acceso a las familias de bajos in-
plicador al facilitar recursos que inician un nuevo ciclo fi- gresos (menos de cuatro salarios mnimos de un trabajador
nanciero y que forman, parte de un fondo rotatorio. Otros de la construccin, o sea cerca de US$660) a los siguientes
ingresos de este fondo corresponden a los rendimientos fondos:
generados por las inversiones transitorias. El Fondo Nacional de Vivienda (FONAVI), constituido
con recursos provenientes de la Caja Costarricense del Se-
La constitucin de un fondo rotatorio, visin a largo plazo guro Social (CCSS) (25 por ciento de las inversiones transi-
La fundacin cre un "fondo rotatorio" con recursos pro- torias de los fondos de incapacidad, vejez y muerte) y que
venientes de la recuperacin de los crditos otorgados con gener su capital semilla con una donacin de la Agencia
recursos administrados por la institucin, destinados a de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional
financiar objetivos especficos que son definidos previa- (USAID). Estos recursos permiten a los entes autorizados el
mente. Estos recursos incluyen la cartera de crdito, la car- descuento de hipotecas otorgadas a las familias de acuerdo
tera de inversiones en el mercado financiero y el capital de con su capacidad de pago.
trabajo para la ejecucin de proyectos. El Fondo de Subsidio para la Vivienda (FOSUVI), cons-
Todos los aos FUPROVI prepara una proyeccin a diez tituido de la siguiente manera:
aos de su fondo rotatorio, considerando diferentes esce- 33 por ciento de los ingresos del Fondo para el Desa-
narios. Cada escenario es evaluado en funcin de los prin- rrollo Social y Asignaciones Familiares (DESAF, recursos
cipales parmetros macroeconmicos: la inflacin, la tasa que provienen del 15 por ciento del impuesto de ventas y
de inters y el tipo de cambio. La idea principal es tomar de- un 5 por ciento de la contribucin de los empleados).
cisiones acertadas para mantener el valor real de los recur-
sos, utilizando para ello los flujos de caja, las metodologa
de valor actual, deflacin y valor real. La idea es determinar
< El porcentaje atendido oscila entre el 25 y el 40 por ciento del total de la poblacin de
el mayor nivel de recursos que pueden utilizarse para el de- cada proyecto.
Recursos del presupuesto nacional ordinario y extra- la fragilidad de las garantas que inicialmente utiliz el pro-
ordinario (3 por ciento). grama (prendaria, contratos de financiamiento, fiduciaria),
Donaciones y diferentes contribuciones, tales como re- se presentaron serios problemas de recuperacin.
cursos de la venta de lotera instantnea que ocasional- Durante el proceso de la construccin o despus de ste,
mente ingresan al FOSUVI. se produce la postulacin de las familias al SFNV, que per-
Este fondo es el que otorga el subsidio o bono familiar mite que stas obtengan subsidios del Estado. De esta ma-
para la vivienda que se constituye en una donacin . nera, FUPROVI recupera a corto o mediano plazo el crdito

El SFNV ha sido un sistema transparente y eficiente, que originalmente otorgado, que sirvi de crdito transitorio

posibilita que los principales actores (gobierno, mercado fi- para el proyecto, y las familias se endeudan a largo plazo
nanciero, sector privado y comunidades) tengan acceso a re- con el SFNV.
cursos para vivienda (vase el grfico 5.4). Moviliza en Este modelo ha obligado a FUPROVI a asignar especial
promedio un 25 por ciento de los recursos y un 64 por importancia a las relaciones con las instituciones que par-
ciento de las operaciones anuales de vivienda. ticipan en SFNV, para lograr que un mayor nmero de fa-
milias se beneficien del subsidio e incrementar la rapidez en
la aprobacin del mismo por parte del BANHVI y de los cr-
ditos por parte de las entidades, logrando as mayor liqui-
dez para el fondo rotatorio y el otorgamiento de nuevos
crditos.
En el proceso de recuperacin de estos crditos FUPRO-
VI sigue los siguientes pasos:
Otorga crdito transitorio a las familias con recursos
del fondo rotatorio. En ese momento las familias no cum-
plen los requisitos de tenencia de tierra que solicita el SFNV
para otorgar el bono y crdito base.
Mientras las familias construyen la infraestructura y/o
las viviendas, tramita la legalizacin de la tierra.
FUPROVI prepara el expediente correspondiente y
postula el caso ante el SFNV por medio de una entidad
Otorgamiento de crditos y recuperacin autorizada.
a corto plazo a travs SFNV El ente postula el caso ante el BANHVI para que se
El xito del fondo rotatorio desarrollado por FUPROVI se apruebe el bono. En caso de familias con ingresos superio-
fundamenta en la existencia del sistema antes descrito, que res a un salario mnimo, el ente debe otorgar el crdito
permite el acceso de las familias pobres al subsidio estatal. base correspondiente.
FUPROVI ofrece a las familias crditos a corto plazo, con in- Se formaliza el crdito ante el SFNV y basndose en la
tereses ms bajos que los del mercado y de acuerdo con la cesin de crdito, el ente gira los recursos a FUPROVI.
capacidad de pago del ncleo familiar. Las familias aportan FUPROVI cobra lo adeudado por la familia a la fecha
la mano de obra, la organizacin y el terreno. Este ltimo del desembolso, monto que ingresa al fondo rotatorio y si
puede ser aportado tambin por instituciones del Estado y queda algn remanente se desembolsa como adelanto de
los municipios. En lo referente a las garantas, otorga prio- obra a la familia.
ridad a la hipoteca sobre las garantas prendarias o fiducia-
rias, ya que stas ltimas no tienen ninguna obligatoriedad El modelo de autoconstruccin
prctica en Costa Rica. Es importante sealar que debido a La estrategia de intervencin utilizada en el Programa de
Habitat Popular, se basa en la autoconstruccin asistida5,
s La autoconstruccin asistida es una metodologa de trabajo en la cual un grupo de fa- que se lleva a cabo por esfuerzo propios o ayuda mutua7.
milias participan en la construccin de sus viviendas y servicios bsicos, con la asesora,
capacitacin y asistencia tcnica necesaria, para que la obra fsica rena las caractersticas
El modelo de trabajo desarrollado se ha adaptado a dife-
tcnicas requeridas y la comunidad sea capaz de manejar el proceso constructivo-social. rentes modalidades:
* La autoconstruccin por esfuerzo propio se refiere al trabajo individual de la familia en
la construccin de la vivienda. la reubicacin, cuando las familias deben trasladarse a
i La ayuda mutua es el mtodo de trabajo donde todos los esfuerzos y acciones conver- otro terreno, generalmente por condiciones de riesgo.
gen hacia objetivos y fines comunes. Debe haber aportes igualitarios del conjunto de los
miembros de acuerdo a sus condiciones, conocimientos, destrezas y habilidades. la rehabilitacin in situ, cuando la construccin se re-
Ulibarri 311
aliza en el mismo terreno que las familias habitan. horas semanales por familia), que debe ser organizado y
la atencin de emergencias originadas en desastres na- controlado por l mismo.
turales, terremotos e inundaciones.
casos individuales de mejoramiento y ampliacin de Aspectos sociales y de organizacin
viviendas, cuando las familias as lo requieren. El xito del Programa de Habitat Popular se basa en el
En todos los casos es necesario que el grupo o las fami- hecho de que trasciende lo meramente constructivo, dn-
lias acepten el modelo, a partir de una decisin democrti- dole un lugar especial a lo social, por tratarse de un proceso

ca y amplia (el modelo no puede ni debe ser impuesto). de desarrollo en el que los principales actores son la co-
Para que esto pueda desarrollarse, se incluye el compo- munidad y las familias participantes. De ah que se haya

nente de asistencia tcnica, capacitacin y asesoramiento, puesto en prctica una estrategia de intervencin social, que
que permite potenciar y desarrollar capacidades en las fa- establece un responsable de esta rea en el equipo tcnico
milias para la planificacin, administracin y ejecucin del del proyecto, quien debe realizar los estudios de la organi-
proyecto. El programa apoya a la comunidad con un equi- zacin existente del grupo, formular y proponer la estruc-
po interdisciplinario integrado por un ingeniero o arqui- tura organizativa para la construccin, desarrollar la
tecto, un socilogo o trabajador social, un instructor coordinacin de las capacidades especficas y asesorar en as-
tcnico, un instructor administrativo y un abogado, quie- pectos sociales que incidan en el desarrollo del proyecto.
nes conjuntamente con la comunidad efectan la planifi- El programa ayuda a los grupos a organizarse durante el
cacin del proyecto y desempean las funciones de asesores proceso de construccin en variados y pequeos comits,
y consultores durante el proceso de construccin, brin- para que desarrollen funciones de administracin a partir
dando adems la asistencia tcnica requerida. Por otro lado, del respeto a la estructura existente en la comunidad. Al-
se organiza la capacitacin de las comunidades para que ge- gunos de ellos son: control de costos, control presupuesta-
neren las habilidades que les permitan desarrollar y con- rio, compra y pago de materiales, control del proyecto, de
trolar sus proyectos. Esta incluye aspectos administrativos construccin, social (atencin de casos especiales, orienta-
y de construccin de obras. Tambin contempla la prepa- cin de las familias del proyecto), bodegas, comedores,
racin y tramitacin de los planes de la obra, asistencia en guarderas para facilitar el trabajo de la mujer. En general,
los trmites y en el diseo de planos (incluyendo el ante- alrededor de un 40 por ciento de los jefes de hogar son mu-
proyecto, el diseo de sitio, los planos de construccin fi- jeres. Dentro de la comunidad, las familias deben identifi-
nales y los planos de catastro). Este trabajo debe ser car el grupo que administrar el proyecto y establecer las
coordinado y contar con amplia participacin de la comu- reglas de juego para el mismo. Al final del proceso, la co-
nidad, la cual debe interiorizarse del diseo, conocerlo y munidad debe haber evolucionado hacia una organizacin
aprobarlo, aunque eso no signifique que tenga que asumir ms slida.
las tareas tcnicas o profesionales propias del mismo. In- Por otro lado, con el asesoramiento brindado, realizan un
cluye el asesoramiento para la compra de terrenos, los ava- trabajo de gestin de recursos directos (donaciones de los
los tcnicos, financieros, la preparacin del presupuesto de municipios en materiales, descuentos en servicios, etc.), e
las obras, la capacitacin en tcnicas de construccin, la indirectos (tales como donaciones en especie de los prove-
supervisin tcnica, y el control de la calidad de los mate- edores, apertura de servicios municipales de recoleccin de
riales, servicios y contrataciones. Adems incorpora consi- basura, transporte, etc.), y participan directamente en la ne-
deraciones relacionadas con el manejo adecuado del medio gociacin de contrataciones, provisin de materiales, con-
ambiente, tales como el tratamiento de las aguas residuales, trol de calidad de los recursos y servicios utilizados en el
el respeto y el aprovechamiento de la topografa del terre- proyecto y en el proceso de pago de los insumos (materia-
no, la prioridad del peatn sobre el vehculo, el concepto les, contrataciones y servicios).
de densificar para proveer de mayores espacios recreativos Esta gestin es provechosa no solo en trminos econ-
a la colectividad. micos sino de informacin, duracin y eficiencia. Quiz el
El papel de FUPROVI es de asesor, facilitador y articula- mejor ejemplo es la participacin comunal en el proceso de
dor de esfuerzos para el desarrollo del proyecto. El papel de tramitacin de los permisos de construccin, actividad en
la comunidad es establecer la organizacin, las prioridades, que la gestin comunal acorta los trmites y evita conflic-
la asignacin de recursos, el control y sus propias metas. El tos entre la comunidad y el equipo de FUPROVI al contar-
grupo es el propietario, administrador y ejecutor del pro- se con informacin oportuna y desarrollar un trabajo
ceso, incluyendo el aporte de la mano de obra comunal (30 conjunto.
Aspectos institucionales pensar el dficit de vivienda acumulado, deben construir-

El Programa de Habitat Popular fue creado y ha sido ejecu- se cerca de 50.000 viviendas por ao durante los prximos
tado con una visin de permanencia y de alto impacto diez aos.
nacional. Esto quiere decir que a nivel institucional, se lle- La produccin del programa (aproximadamente 1,200 vi-
varon a cabo las actividades necesarias en materia de re- viendas anuales) equivale a un 5 por ciento de las vivien-
cursos e infraestructura, para que la iniciativa se desarrollara das de Costa Rica y a un 12 por ciento de las necesidades
de la mejor manera. FUPROVI no esper tener una insti- identificadas para el sector de ms bajos ingresos. Hasta la

tucin desarrollada completamente para ejecutar este fecha el programa ha beneficiado a aproximadamente

programa. Por el contrario, la estrategia aplicada fue de 65.000 personas; o sea ms de 13.000 familias, distribuidas
aprender haciendo y sobre la marcha ir creando institucin en viviendas nuevas, mejoramientos y reparaciones; e igual
y obra. Adicionalmente, ha realizado una fuerte e intensa nmero de familias capacitadas. Tambin existe un pro-
labor de integracin y coordinacin interinstitucional, me- grama de generacin de ingresos que beneficia anualmen-
diante alianzas estratgicas, convenios y trabajos conjuntos te a ms de 900 familias, y como parte de su programa de
con los sectores pblico y privado. Esto ha sido funda- mejoramiento ambiental en conjunto con la Universidad
mental para el aprovechamiento de los recursos humanos, Estatal a Distancia, ha creado una Escuela de Promotores en
materiales y econmicos existentes, y para evitar la dupli- Desarrollo Sostenible, que capacita lderes (bsicamente di-
cacin de funciones y aprovechar la capacidad tcnica y rigentes comunales) que generan un efecto multiplicador
metodolgica de cada instancia que participa. en sus comunidades, al involucrar a las familias y particu-
En cuanto a la relacin con las comunidades, la Funda- larmente a los nios en actividades de proteccin del medio
cin establece como poltica una consciente descentraliza- ambiente.
cin de su trabajo, que sumada a la permanente revisin El proceso vivido a travs del Programa de Habitat gene-
tcnica, financiera y social del modelo y su adecuacin a las ra cambios en la identidad y la autoestima en ambos sexos.
circunstancias especiales de cada una de las comunidades Los individuos se relacionan en forma ms intensa con los
(tales como la capacidad de pago, los recursos de las fami- miembros de su organizacin o de su comunidad. El im-
lias, las habilidades y las destrezas de las familias clientes), pacto individual es mayor en el caso de las mujeres, ya que
ha dado como resultado un modelo de constante mejo- trascienden una dinmica de vida relegada al espacio do-
ramiento del trabajo y optimizacin de cada uno de los mstico, para afirmarse con nuevas responsabilidades en el
procesos. mbito de la comunidad.
Por ltimo, la actividad de FUPROVI como ejecutora del A nivel de participacin y organizacin comunitaria, el
programa centra en el hecho de que es una instancia ex- programa posibilita que la comunidad se relacione e inicie
terna a las comunidades y que su labor es brindar asesora- nuevas formas de organizacin y prepare a los pobladores
miento, capacitacin y asistencia tcnica, para que las para asumir la gestin del espacio urbano. Dentro de las co-
familias sean las ejecutoras. Adems ha considerado, como munidades se genera una serie de relaciones sociales estre-
elemento bsico para un adecuado desempeo, la capaci- chas, que denotan la existencia de redes de solidaridad,
tacin del personal, con el fin de que ste no solo adquie- apoyo y colaboracin que confieren fisonoma particular a
ra nuevos conocimientos, sino que sea capacitador en las los vecindarios. Como parte del trabajo, se espera que las co-
comunidades y dentro de la institucin. El personal debe fa- munidades continen realizando proyectos comunales,
cilitar y comprender su papel, para que sea la comunidad una vez que la fundacin se retire. Esto se ha logrado en al-
la que decida, ejecute, administre y gestione su proyecto. gunas comunidades que realizaron obras comunales ms
all del proyecto e incluso fueron apoyadas por comuni-
Resultados e impacto de la experiencia dades vecinas. Por ejemplo, en el proyecto Los Sauces (226
Durante 1996 Costa Rica mostr un dficit de aproxima- familias), los pobladores lograron a partir de una accin co-
damente 165.000 viviendas. El pas necesita construir munal organizada, construir un centro de salud en con-
anualmente 20.000 casas (lo que cubre el crecimiento ve- junto con sus comunidades vecinas. Para ello, negociaron
getativo, pero no incluye el mejoramiento de viviendas) con el Estado los recursos necesarios para construir las ins-
para evitar que el dficit se incremente. Durante los ltimos talaciones y con las instituciones del sector de la salud el
diez aos, el promedio anual ha estado por debajo de dicha equipo y el personal tcnico para la atencin del mismo. El
cifra y nunca ha superado las 20.000 viviendas nuevas grupo del proyecto Mansiones (114 familias) autoconstru-
anuales. Las proyecciones indican que para llegar a com- y aulas para aumentar la capacidad de la escuela de la co-
Ulibarr 313
munidad en que est ubicado el proyecto. En esta misma sectores ms pobres, y los convierte en sujetos de su propio
lnea, el proyecto Ciudades Unidas (275 familias) negoci desarrollo humano y comunitario, aumentando su capaci-
con las instituciones del Estado la construccin de una es- dad de gestin, de incidencia en su medio y de negociacin
cuela y un saln para actividades comunales, adems del as- con el Estado y con organizaciones privadas.
faltado de las calles. Todos los proyectos muestran, despus Adicionalmente debe atribuirse al Programa de Habitat
de concluidas las viviendas, mejoras tales como servicios de Popular y a su organizacin promotora, la aplicacin de un
autobuses, telfonos pblicos, asfaltado de carreteras y guar- conjunto de normas de excepcin para asentamientos

deras infantiles, como producto de la gestin comunal. informales, que permiten la aprobacin de este tipo de pro-
Segn informacin suministrada por el estudio de impac- yectos. Por otro lado, ha incrementado el inters y la con-

to socioeconmico realizado en 1996, un 70 por ciento de fianza de las instituciones del sector acerca de los proyectos
las familias (provenientes de 23 proyectos apoyados por FU- que se desarrollan con participacin comunitaria, como
PROVI), manifiestan la existencia de grupos comunales in- una de las mejores y ms viables alternativas para solucio-
formales que trabajan en proyectos de salud, educacin, nar el problema de vivienda de los ms pobres.
empleo e infraestructura comunal. Un 71,5 por ciento Otros resultados de la gestin de la institucin y del pro-
opina que existen por lo menos dos organizaciones grama se vinculan a la exoneracin de plizas y seguros de
formales en su comunidad, relacionadas con asociaciones riesgos profesionales en los proyectos (por tratarse de pro-
de desarrollo comunal y juntas vecinales. Experiencias yectos de autoconstruccin) exencin de pago y timbres en
como stas muestran el incremento de la capacidad de el contrato de electrificacin de los proyectos, aprobacin
autogestin de las comunidades ms all de su proyecto de del Colegio de Ingenieros y Arquitectos Federados de Costa
vivienda. Se percibe un cambio de actitud por parte de la co- Rica de iniciar obras en asentamientos sin cumplir todos los
munidad, que se responsabiliza ante las familias y la socie- requisitos en trmites de planos. En algunos municipios se
dad en general, reduciendo las relaciones de dependencia han celebrado para autorizar el inicio de obras sin los pla-
y clientelismo poltico al que tradicionalmente se han visto nos de construccin1*).
sometidas. Esto les permite enfrentar con mayor precisin
sus peticiones a nivel local y dar un paso ms hacia la Obstculos y problemas encontrados
participacin y en la solucin de los problemas locales y En un principio FUPROVI no tena credenciales y en
nacionales. los grupos observaba resistencia a confiar en el programa,
El Programa de Habitat Popular constituye un modelo de producto de la interferencia poltica y una serie de estafas
construccin de viviendas que, dentro de los estndares y anteriores.
reglamentaciones de Costa Rica, logra soluciones habita- El concepto de autoconstruccin estaba desprestigia-
cionales accesibles a los estratos ms pobres del pas. En la do por su deficiente gestin, y principalmente existan
implementacin de ese modelo, la fundacin canaliza un cuestionamientos tcnicos, de calidad y excesiva duracin.
importante volumen de recursos nacionales a los pobres, in- El aparato estatal que dentro del sector de la vivienda
troduce modificaciones de impacto positivo en las polticas tiene la responsabilidad sobre importantes aspectos, como
nacionales y afecta favorablemente las condiciones de vida regulacin, aprobacin, estrategia financiera y desarrollo,
de las familias participantes en el programa^. no siempre ha respondido con la velocidad, la oportunidad
El modelo financiero desarrollado por FUPROVI logra y la eficiencia requeridas. Muchas veces ha estado ms in-
demostrar que es factible trabajar con las familias pobres de teresado en los aspectos cuantitativos que en lograr un me-
Costa Rica a escalas significativas de manera sostenible y joramiento en la calidad de la vida.
competitiva, con niveles de subsidio y con altos grados de El sistemafinancierono siempre cuenta con los recur-
recuperacin de la inversin sin crear sistemas paralelos a sos para subsidiar a todas las familias que atiende FUPROVI.
los existentes. Tales recursos son necesarios para que puedan optar por una
En cuanto a la aplicacin de la autoconstruccin, se es- vivienda bsica y la fundacin pueda recuperar la inversin
tablece que el costo directo para las familias excluyendo su efectuada en el corto y mediano plazo.
aporte de mano de obra, es aproximadamente un 40 por
ciento menor que el de las viviendas producidas por em- 8
El estudio fue realizado en proyectos un ao despus de haberse concluido el proyecto
presas privadas (incluyendo los aportes, es cercana al 25 por de vivienda.
9 Anderson, Lillermor y Mauricio Silva. 1996. Una evaluacin: programa de Vivienda
ciento). Se ha demostrado que esta metodologa represen- Social de FUPROVICosta Rica.
ta una alternativa que permite el acceso a la vivienda a los 1 Todas estas gestiones han sido realizadas por FUPROVI.
La mayora de las familias que atiende el programa tienen cial requiere por lo menos un perodo de 18 meses para su
un ingreso muy bajo, lo que les permite acceder nica- aprobacin, dada la cantidad de entidades que participan
mente al subsidio o en algunos casos a un crdito bsico en el proceso y las regulaciones existentes.
muy pequeo, por lo que las entidades autorizadas del En Costa Rica el Estado ha participado activamente en la
SFNV no encuentran ningn atractivo en esta poblacin, ya atencin del problema urbano, especialmente a partir de la
que sta no requiere de crditos elevados, sino de alto sub- creacin del SFNV que moviliza un importante volumen de
sidio. De ah que prefieran apoyar poblaciones que tengan recursos. No obstante, la estructura, la burocracia y el gran

mayores ingresos (3 4 salarios mnimos). Ante esta reali- nmero de instituciones pblicas que participan en los tr-

dad fue necesario entablar negociaciones con esas entida- mites y aprobaciones genera falta de coordinacin, dupli-
des, orientadas a disminuir el impacto administrativo de la ca funciones y evita que puedan llevarse a cabo alternativas
atencin del caso; agilizar el proceso de formalizacin me- novedosas en plazos adecuados.
diante la preparacin de los expedientes con todos los re- Se considera que el sector de la vivienda es altamente
quisitos que solicita el SFNV y su entrega al ente para que sensible a los procesos electorales, lo cual causa una serie de
ste postule el caso; hacer inversiones financieras transi- distorsiones en el comportamiento financiero y en la par-
torias en los entes y permitir que parte de los recursos ticipacin de las instituciones pblicas en el trmite y eje-
provenientes de las formalizaciones, sean administrados fi- cucin de los proyectos. La rotacin en los cargos de
nancieramente por el ente, durante perodos que oscilan gobierno, de los altos jerarcas y niveles medios de las insti-
normalmente entre 6 y 12 meses. FUPROVI lo puede hacer tuciones (an del mismo partido) generan variaciones en
por contar con recursos propios, que se convierten en un los acuerdos y compromisos adquiridos por el gobierno, ori-
poder real de negociacin para lograr acceso a recursos ginando un desgaste de la organizacin y de las familias
adicionales. involucradas en los proyectos, que han coordinado activi-
La participacin de las municipalidades en los procesos dades que seran ejecutados con apoyo de alguna institu-
reguladores es excesivamente pasiva y se limita bsicamente cin pblica o gobierno local.
a la aprobacin de planos y el otorgamiento de permisos de
construccin. A pesar que en la mayora de los casos se Medidas tendientes a promover la viabilidad
resuelve un problema habitacional y social del propio del programa y la institucin
municipio, algunos no respaldan los proyectos, ya que nor- FUPROVI ha procurado consolidar una institucin y un
malmente las municipalidades son instancias muy politi- programa permanente y sostenible financieramente esfor-
zadas y con baja capacidad tcnica. zndose por recuperar los recursos invertidos, cobrando el
Por otro lado, las familias ubicadas en terrenos munici- costo de sus servicios y manteniendo la visin en su po-
pales no pueden, durante diez aos, hipotecar sus propie- blacin objetivo, de la necesidad de que las familias paguen
dades con el sector privado. Esto limita la colocacin de para continuar apoyando a otras que necesitan resolver su
crditos puente de FUPROVI a las familias, ya que stas no problema de vivienda. Tambin ha aprovechado los meca-
cuentan con garantas slidas. No obstante lo anterior, nismos del Estado costarricense para apoyar a las familias
FUPROVI desarroll un mecanismo para hacerlo, utilizan- y para recuperar los crditos que otorga.
do la creacin de un fideicomiso con recursos de FUPROVI La idea de la viabilidad financiera de la institucin fue
en un ente autorizado del SFNV, ya que el cdigo munici- apoyada por ASDI, que percibi en ella, la consolidacin de
pal le permite a la familia conceder en garanta hipotecaria un esfuerzo entre una agencia de cooperacin y una ONG
su lote con este tipo de instancia. Adems, la Contralora para lograr un modelo institucional exitoso y un programa
General de la Repblica no permite a la municipalidad ad- de impacto nacional. Es por ello que la tercera donacin
judicar lotes sin servicios. El problema es que normalmen- otorgada por este organismo, fue canalizada como una in-
te los municipios no tienen los recursos para desarrollar las yeccin directa al fondo rotatorio, con el propsito de
obras y no pueden hipotecar la propiedad sin una autori- fortalecerlo.
zacin de la Asamblea Legislativa. La fundacin ha hecho y est haciendo esfuerzos por re-
Al igual que en otros pases, la experiencia del trabajo de cuperar los costos directos y administrativos del Programa
FUPROVI en Costa Rica muestra la existencia de leyes, re- de Habitat Popular. Tambin ha diversificado sus fuentes de
glamentos y planes reguladores demasiado complejos. recursos. El 42 por ciento de las soluciones de vivienda
Como ejemplo puede mencionarse que la tramitacin de construidas en los dos ltimos aos, se realiz con recursos
los planos de construccin de un proyecto de vivienda so- que no provenan del fondo rotatorio. Por otro lado, los
Ulibarri 315
fondos de contrapartida nacional movilizados han sido su- promover capacidades en la poblacin a partir de la capa-
periores a las proyecciones iniciales, ya que las cuotas can- citacin, la asistencia tcnica y el asesoramiento, le permi-
celadas por las familias superaron el doble de lo proyectado tan contar con instrumentos conceptuales, metodologas,
y los aportes del SFNV. tcnicas y recursos materiales bsicos, para comprender su
Al nivel de los proyectos, la estrategia se orienta a crear entorno, generar programas y proyectos de esta naturaleza
capacidades tcnicas, organizativas y administrativas en en coordinacin con la instituciones privadas y del Estado.
las familias y comunidades, de tal forma que puedan man- El modelo de trabajo puede ser ejecutado por una organi-

tener estructuras de organizacin que permitan ejecutar zacin como FUPROVI, o bien por pequeas organizaciones
nuevas iniciativas, mantener y mejorar las realizadas du- de profesionales, grupos comunales e incluso municipios,

rante y despus de la intervencin del Programa de Habi- siempre que se vigilen los requerimientos tcnicos necesa-
tat Popular. rios. En el caso de repetirse el modelo, es preciso tener en
cuenta las caractersticas de la poblacin, su capacidad en
Posibilidades de repeticin y aplicacin masiva la organizacin, sus posibilidades de movilizacin de re-
La experiencia presentada puede aplicarse a procesos de cursos adicionales al subsidio; el tamao del proyecto (se su-
clasificacin de produccin de viviendas y servicios bsicos, gieren proyectos de 100 a 150 viviendas); los ingresos
tomando en cuenta las siguientes consideraciones: garan- familiares y sus posibilidades de participacin. Por otro
tizar los recursos necesarios de subsidio para la poblacin lado, el modelo permite trabajar en una forma mixta, es
objetivo; mezclar los recursos del presupuesto nacional, decir una parte mediante autoconstruccin y otra por con-
con ahorro de las familias y con recursos internacionales tratacin (infraestructura). Esto podra reducir el tiempo de
(stos ltimos son necesarios para poder hacer frente al ejecucin y el costo de los proyectos. Por ltimo y como
dficit existente); buscar mecanismos alternativos que per- punto fundamental, se destacan la importancia de poten-
mitan que el subsidio llegue a un mayor nmero de fami- ciar la capacidad de la comunidad y crearla estimulando su
lias; considerar mecanismos que establezcan el ahorro, participacin, capacitacin y gestin.
como un elemento fundamental para otorgar el subsidio;

317
Las familias de bajos ingresos

acceden al financiamiento privado
para la vivienda

Ral Bascni
E l Centro de Servicios Integrado para el Desarrollo Urba-

no (PROA), es una institucin privada sin fines de lucro,
que inici actividades en junio de 1992 ejecutando pro-
blacin de escasos recursos en ciudades como El Alto, con
elevadas tasas de crecimiento de poblacin y limitados re-
cursos financieros, condujo a PROA a buscar soluciones a
yectos y programas originados en el programa piloto de de- esta problemtica en el marco de un enfoque integral del
sarrollo urbano2 diseado para la recin creada ciudad de proceso de produccin de la vivienda.
El Alto3. Dicho programa cont con el auspicio de la Agen- Considerando la magnitud y caractersticas de los pro-
cia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional blemas, se estableci la necesidad de una accin conjunta
(USAID) para apoyar a la Alcalda a enfrentar sus limita- coordinada y concertada con diversas instituciones rela-
ciones econmicas y tcnicas, en la administracin de una cionadas con el rea de vivienda, buscando lograr solucio-
ciudad de 400.000 habitantes, con una tasa de crecimien- nes concretas, eficientes y rpidas para aspectos crticos
to del 10 por ciento anual. Al finalizar este programa, se como la tenencia de la tierra, provisin de servicios pbli-
sientan las bases de la institucin actual, introducindose cos, mejoras tcnicas en el proceso de construccin y ha-
la recuperacin de costos por servicios prestados y la gene- bitabilidad de la vivienda y, lo que es ms importante,
racin de actividades en favor de la comunidad financiada hacer que las personas de escasos recursos sean considera-
con recursos captados del sistema financiero privado nadas como sujetos de crdito, ampliando con ello la posibi-
cional y/o internacional. lidad de lograr un mejor nivel de vida para la poblacin.
En esta oportunidad, la presentacin de PROA se centra Es sabido que ms del 80 por ciento de las unidades de
principalmente en la experiencia obtenida por la institu- vivienda de la ciudad de El Alto han sido construidas "in-
cin en el rea de la vivienda, campo al que aport enfo- formalmente", es decir, sin recurrir a los sistemas de finan-
ques y procedimientos que han contribuido a la solucin de ciamiento, construccin y/o gestin municipal. Tambin es
problemas relacionados con la misma. La experiencia lo- conocida la precariedad de las condiciones de habitabilidad
grada ha sido sistematizada en un marco de nuevos enfo- de las mismas. Un 70 por ciento de las familias (4 a 5 per-
ques de solucin de problemas, en llevar dichos enfoques sonas) habitan en uno o dos cuartos de uso mltiple (lo que
a la prctica, analizar sus resultados e introducir ajustes constituye un gran hacinamiento y promiscuidad); un 85
para mejorar el sistema. por ciento no tiene bao y una gran mayora vive en con-
diciones ambientales inadecuadas (techo de calamina sin
Proyecto de vivienda cielo raso, muros de adobe sin revoque interior, piso de tie-
Los diferentes problemas de vivienda que enfrenta la po- rra apisonada).
En respuesta a esta problemtica, PROA ha concentrado
1 Jefe del rea de vivienda, Centro de Servicios Integrados para el Desarrollo Urbano.
su accin en el mejoramiento de la habitabilidad de las vi-
2 El Programa piloto para la ciudad de El Alto se inici en abril de 1988 y finaliz en junio viendas y en facilitar el acceso a un techo propio a la po-
de 1992. AIDBOLIVIA apoy al programa con recursos por un total de US$1.250.000.
blacin de escasos recursos econmicos, normalmente
3 El cambio de rango del Distrito de El Alto al de ciudad dispuesto por la Ley 651 de
1988, dio lugar a la divisin de las ciudades de La Paz y El Alto. desatendida por los programas formales de vivienda.
Para este objeto, cre y puso en operacin el programa y el de alcantarillado sanitario el 30 por ciento de las mis-
PROCASA, un mecanismo de asistencia financiera, tcnica mas. No existe alcantarillado pluvial; slo un 82 por cien-
y legal, dirigido principalmente al mejoramiento de vi- to de los habitantes cuenta con conexin domiciliaria de
viendas de familias de escasos recursos en ciudades como El energa elctrica y se recolecciona apenas un 40 por ciento
Alto4, canalizando recursos del sistema financiero nacional, de la basura producida diariamente6.
en particular, de las instituciones de ahorro y prstamo En el proceso de produccin de la vivienda, la infraes-
para la vivienda como la Mutual La Paz. Hasta noviembre tructura de servicios bsicos es construida y habilitada en

de 1996 se haban desembolsado 1642 crditos, por un forma posterior al desarrollo del asentamiento y a la cons-

total de US$5.159.613. truccin de las viviendas, generalmente, mediante el tra-
Simultneamente, PROA ha procurado encontrar solu- bajo o el aporte directo en dinero de la comunidad. Las
ciones a problemas crticos como las conexiones domicilia- municipalidades no exigen para la compraventa de terrenos
rias de agua potable y alcantarillado, promoviendo la disponibilidad de servicios en la urbanizacin.
programas de educacin sanitaria y asistencia tcnico-finan-
ciera con la participacin activa de los habitantes, liderados Materiales, procesos y sistema de construccin
por juntas de vecinos, y organizando a instituciones inte- Los materiales ms utilizados en la construccin de vi-
resadas para la accin conjunta y complementaria, entre viendas, son el adobe para los muros, y la hoja de zinc (ca-
ellos, el Fondo Nacional del Medio Ambiente, el Fondo de lamina). Los pisos, en general, son de tierra apisonada y los
Inversin Social y el Sistema Autnomo Municipal de Agua mejorados, de cemento; la carpintera de puertas y venta-
Potable y Alcantarillado de La Paz. nas, predominantemente es de madera sin tratar, con di-
Para conocer el problema habitacional en la ciudad de mensiones y diseos estndar que establecen los produc-
El Alto, es necesario realizar un anlisis del proceso de actores-proveedores de la ciudad. Tambin est muy difundi-
ceso a la vivienda, desde la posesin de la tierra hasta el do el uso de ventanas metlicas (de perfiles simples), y
financiamiento, pasando por la infraestructura de servi- portones de plancha metlica producidos "en serie".
cios, materiales, sistemas constructivos, requisitos legales y Prcticamente no existe asesoramiento tcnico de profe-
planificacin. sionales de la construccin. Ocasionalmente existe alguna
"asesora" o "direccin tcnica" realizada por vecinos que
Acceso a la tierra trabajan en el sector de la construccin (albailes), la que
La forma comn de acceso al terreno necesario para cons- se presta en forma voluntaria o por contrato
truir una vivienda es la adquisicin de ste por compraven- Por ello, la construccin de la vivienda es realizada sin
ta. El mecanismo de "invasin", presente en otras ciudades planos y en un proceso de crecimiento progresivo. La uni-
de Bolivia, es un fenmeno nuevo y poco frecuente en la dad bsica inicial est constituida por una habitacin (12a
ciudad de El Alto. 20 metros cuadrados), sin ninguna clase de servicio; la pri-
Los precios de compraventa de terrenos no se incre- mera ampliacin e, incluso las sucesivas, no consideran la
mentan nicamente como consecuencia de la existencia de construccin de servicios sanitarios, generalmente por la
servicios o de equipamiento, sino tambin, de haberse lo- ausencia de una red urbana de servicios en la zona o por su
grado la aprobacin del diseo de parcelamiento. Una fa- costo mayor a la simple adicin de habitaciones.
milia, para comprar un terreno en zonas sin infraestructura, El proceso de autoconstruccin est muy difundido,
suponiendo que disponga de un ingreso mensual equiva- desde la fabricacin de adobes hasta la construccin de la
lente a cuatro salarios mnimos5, tendran que utilizar para vivienda misma. El sistema del ayni, autoconstruccin con
ese fin el total de su ingreso anual. participacin y apoyo de vecinos y familiares que lleva im-
plcito el compromiso de retribucin, es un mecanismo
Infraestructura bsica y equipamiento que se utiliza con frecuencia.
Uno de los problemas ms serios que enfrenta la ciudad de
El Alto, es el dficit en infraestructura de servicios bsicos: Requisitos legales y planificacin
el servicio de agua cubre el 86 por ciento de las necesidades Para legalizar la tenencia del terreno, luego de la firma del
documento de transferencia ("minuta"), se realiza la ins-
4
Presenta un dficit habitacional cualitativo del SO por ciento del parque habitacional cripcin o registro de la propiedad en la Oficina de Dere-
(95,000 unidades).
s El salario mnimo vital es de 223 pesos que equivale a US$43. chos Reales, ubicada en la ciudad de La Paz, contigua a la
6
Se generan 240 Ton/da de desperdicios. ciudad de El Alto (con los consiguientes problemas de dis-
Bascn 319
tancia y costos de transporte). Estos trmites requieren de Este intento de "formalizar"8 al beneficiario no dio re-
informacin sobre procedimientos y costos que no son de sultado ya que las exigencias de garantas y requerimientos
conocimiento de los vecinos y, por esta razn, su trmite de documentos estaban fuera del alcance de los destinata-
debe ser dejado a gestores, con la adicional elevacin de cos- rios de estos esfuerzos. Las complejidad de los trmites, en
tos a niveles que estn fuera de las posibilidades econmi- costo y tiempo, impidieron alcanzar resultados positivos,
cas de la mayora de la poblacin. considerando la demanda de pequeos prstamos.
La concesin de permisos de construccin por parte de La evaluacin de sta experiencia llev a PROA a

la Alcalda Municipal, requiere el registro o inscripcin de reformular la propuesta de "formalizar al sector informal",
la propiedad en el Catastro Municipal, solicitud de "lnea introduciendo la flexibilizacin de los mecanismos y exi-

y nivel" aprobada (documentacin, formularios y plano gencias de las entidades financieras, a partir de:
de lote), planos de construccin elaborados y firmados por Reduccin de exigencias de garantas y documentacin
un arquitecto, certificado de pago de impuestos y formula- por parte de las entidades financieras.
rios de aprobacin correspondientes. Este trmite repre- Mejoramiento de la documentacin tcnica y legal
senta mayores gastos e inversin de tiempo en gestiones, lo del usuario, creando procedimientos de trmites, simples y
que ocasiona que las personas opten finalmente por la concretos.
construccin de sus viviendas en forma "clandestina" o Organizacin de la poblacin.
"ilegal". Este hecho les dificulta luego lograr autorizacin de Asistencia prestada por unidades tcnicas y creacin de
conexin domiciliaria de servicios pblicos. nexos entre la poblacin, las entidades financieras y la
Alcalda.
Financiamiento El financiamiento fue ofrecido por la Mutual La Paz, ins-
Este es el aspecto menos conocido del proceso de produc- titucin privada de ahorro y prstamo para la vivienda,
cin de la "vivienda informal". El financiamiento de la vi- con recursos provenientes de un crdito internacional.
vienda presupone un ahorro familiar inicial destinado a la Esta experiencia enfrento dificultades para el desembol-
adquisicin del terreno, materiales e insumes. El costo de so de los recursos, por problemas institucionales en el sis-
la mano de obra se cubre con la autoconstruccin y la tema financiero, paralizndose la concesin de crditos
ayuda vecinal en el sistema del ayni, apoyado con crdito luego de ejecutarse algunos prstamos. Ello produjo desa-
ofrecido por productores y distribuidores de materiales de liento y desconfianza en la poblacin hacia el programa. Sin
construccin en trminos puramente comerciales. Otras embargo, con la aplicacin de los nuevos procedimientos
fuentes de financiamiento son los "prestamistas", que conse logr la legalizacin la legalizacin de 42 construcciones.
ceden crditos con intereses usurarios. El financiamiento No obstante la disposicin e inters de la entidad finan-
formal resulta inaccesible para la poblacin del sector infor- ciera (Mutual La Paz) por flexibilizar sus mecanismos, qued
mal y de bajos ingresos. La cantidad y calidad de los requisi- establecida fehacientemente, la rigidez del sistema finan-
tos que se deben cumplir y la desproporcin de garantas ciero formal de acceso al crdito, fundamentalmente para
exigidas, no permite que estas personas sean "sujetos de el sector informal, y la ausencia de garantas en el flujo de
crdito". fondos cuando el financiamiento proviene de fuentes que
El financiamiento gubernamental de la vivienda para los estn fuera del control del programa o de las instituciones
sectores informales y no aportantes ha sido nulo por di- participantes.
versos factores, entre ellos, politizacin, burocracia, inefi-
ciencia, baja productividad y, principalmente, la carencia de Proyecto de vivienda de PROA
una poltica dirigida a estos sectores en el Fondo Nacional Se opt por redisear el proyecto de vivienda PROA, to-
de Vivienda Social (FONVIS)?. mando en cuenta las experiencias anteriores y buscando
una solucin integral, que englobara todos los aspectos del
Programa de vivienda en la etapa piloto proceso de produccin de una vivienda.
El objetivo de la propuesta ejecutada a nivel de programa Considerando la magnitud y caractersticas de los pro-
experimental o piloto, a partir de 1990, consisti en crear blemas, se busc accin conjunta de las instituciones rela-
mecanismos que permitan personas de los sectores infor-
7 FONVIS recibe fondos de aportes laborales como parte de la previsin social. Los em-
males y trabajadores de bajos ingresos constituirse en suje- pleados contribuyen con el 1% y los empleadores con el 2% del salario del empleado.
FONVIS trabaja como una entidad financiera de segundo piso.
to de crdito y acceder a los recursos disponibles en el 8
Se dice que un prestatario es formal cuando cumple con todos los requisitos que le per-
sistema financiero formal de la vivienda. miten ser sujeto de crdito de una institucin financiera formal.
donadas con estas operaciones, para que operaran en forma agua potable, alcantarillado y energa elctrica, y capacitar
coordinada y concertada con PROA. Este proceso de coali- a la poblacin en saneamiento bsico y salud.
cin institucional permiti inducir la inversin de 30 mi- Promover y facilitar a nivel del gobierno municipal y
llones de dlares en proyectos realizados en la ciudad de de las empresas de servicios, la regularizacin del derecho
El Alto9. propietario y de la construccin de viviendas.
Con esta accin institucional conjunta, se busco dar so- Mejorar las caractersticas tcnicas de la construccin
lucin a desafos tales como la legalidad en la tenencia de con el uso de materiales de calidad, otorgando asistencia

las tierras, la dotacin de servicios pblicos, el nivel tcni- tcnica y apoyando la reduccin de costos en la construc-

co de construcciones y las condiciones de habitabilidad de cin y el mejoramiento de viviendas.
las viviendas y, lo que es ms importante, hacer de las per-
sonas de escasos recursos sujetos de crdito, abrindoles Estrategias utilizadas
as posibilidades de lograr un mejor nivel de vida. Esta ex- Para ello se busc:
periencia exigi, fuera de la concertacin institucional y la Aprovechar la capacidad de organizacin y participa-
enunciacin de propuestas ms acordes con los requeri- cin de la poblacin en la ejecucin de programas de cr-
mientos de la poblacin, una activa participacin vecinal. dito, utilizando los Centros Comunitarios de Desarrollo
Este factor no es considerado en muchas propuestas y pla- Urbano de PROA.
nes de vivienda dirigidas a los sectores informales o de Apoyar el acceso de la poblacin a crditos para el
bajos ingresos, particularmenete para la deteccin de pro- mejoramiento habitacional y la construccin de viviendas,
blemas y la bsqueda de soluciones. y canalizar recursos del sistema financiero formal (bancos
La investigacin de nuevos sistemas de construccin y y mutuales de ahorro y prstamo)11 y del FONVIS.
materiales o diseos especiales destinados a disminuir cos- Generar proyectos en educacin y capacitacin vecinal
tos de construccin de la vivienda, no ocupan un lugar en temas de saneamiento bsico, medio ambiente y salud,
preponderante en este proyecto. Esta tarea de investiga- y apoyar las gestiones de la comunidad para la obtencin
cin y experimentacin ha sido encarada con buenos re- de infraestructura bsica en sus barrios. Crear la demanda
sultados por otros proyectos y programas. Sin embargo, de la poblacin por servicios bsicos para la vivienda.
por la incidencia de los mismos en el costo de produccin Facilitar el acceso de la poblacin a sistemas de provi-
de la vivienda es necesario considerar aspectos fundamen- sin de materiales y de gestin municipal, mediante la
tales del proceso de construccin e insistir en la sistemati- prestacin de asistencia tcnica adecuada y la puesta en eje-
zacin de procedimientos y estandarizacin de partes y cucin de trmites de fcil realizacin.
elementos. Reducir los costos y mejorar la calidad tcnica de la
construccin, ofertando materiales, insumos y partes de
Objetivos generales y especficos del programa buena calidad y de bajo costo, mano de obra calificada a
El objetivo general fue fomentar el mejoramiento de las precio justo, y servicios de transporte.
condiciones de habitabilidad de las viviendas y facilitar
el acceso al "techo propio" a los habitantes de El Alto, de Componentes de proyecto
bajos ingresos y sin acceso a programas formales de vivien- Para el logro de los objetivos planteados aplicando las es-
da, fueron o no aportantes al FONVIS. trategias ante descritas, se dise el proyecto de vivienda
Los objetivos especficos fueron: PROA, con los siguientes componentes principales:
Canalizar crditos dirigidos al mejoramiento y cons-
truccin de viviendas y facilitar el acceso de la poblacin de Programa PROCASA
bajos ingresos a los mismos. Este programa tiene por objetivo el establecer mecanismos
Apoyar el acceso de stas familias a servicios bsicos de y procedimientos de asistencia financiera y tcnica para
el mejoramiento y construccin de viviendas para familias
Ferguson, Bruce y Tippett Bruce. 1991, Washington D.C. The Urban Institute, Estrate- de bajos ingresos que no califican como sujetos de crdito
gias de Sustentabilidad, Evaluacin y Lecciones Aprendidas.
en las instituciones del sistema financiero formal. Para
10 Los Centros Comunitarios de Desarrollo Urbano (CCDU) son instalaciones fsicas ubi-
cadas en reas periurbanas en las que se ejecutan actividades de desarrollo urbano (capa- ello con ayuda del crdito, se financian las siguientes
citacin, organizacin de la comunidad, servicios crediticios, asistencia tcnica y otras
actividades). actividades:
u Las Mutuales de Ahorro y Prstamo son las principales instituciones bolivianas de fi- Edificacin de viviendas por autoconstruccin
nanciamiento para la vivienda. Su principal mercado lo constituyen las familias con in-
gresos medios y altos( mayores que US$ 500 al mes). Construccin propia o delegada
Bascn 321
Mejoramiento de vivienda: refacciones, remodelacio- solidaria. La junta de vecinos extiende un certificado de

nes, acabados, ampliaciones, construccin de bao y/o idoneidad y solvencia moral del vecino, aceptado por el
cocina. programa.
Conexiones domiciliarias de agua potable y alcantari- Por ltimo, debido al alto grado de "informalidad" de la
llado, y reparaciones menores. poblacin destinataria de crditos, y a efectos de conocer la
Legalizacin de propiedades. capacidad de endeudamiento de los solicitantes, se esta-
El financiamiento es otorgado por la Mutual La Paz, con bleci el mecanismo de declaracin jurada de ingresos fa-

recursos propios que alcanzaron hasta US$200.000 men- miliares, que el prestatario realizaba ante la junta de vecinos
suales12. de su zona.

Cabe recordar tambin que a fines de 1995 se firmo un
convenio entre PROA y FONVIS, que no pudo ser ejecuta- Banco de materiales
do por decisin de FONVIS. El banco de materiales es un centro de provisin de mate-
riales de construccin que, oferta insumes y partes para la
Condiciones de los prstamos construccin, de buena calidad y a precios competitivos, y
Las condiciones de colocacin de prstamos del programa a la vez que proporciona asistencia tcnica y crdito.
PROCASA son las siguientes: El banco de materiales inici actividades al mismo tiem-
Los prstamos son otorgados en moneda nacional, con po que el programa de PROCASA, debido a que el desem-
clusula de mantenimiento de valor, y financian hasta el bolso del crdito, en parte en materiales de construccin,
total de la inversin requerida. fue una de las medidas iniciales del programa PROCASA par
Los prstamos varan de 100 a 2.000 dlares, segn los re- garantizar la inversin y evitar el desvo de los fondos a
querimientos y posibilidades de pago del prestatario y se otras actividades a la adquisicin de materiales de baja ca-
conceden a una tasa de inters del 14,4 por ciento anual y lidad. Al dejar en manos del usuario la decisin sobre la uti-
con un lazo mximo de dos aos. Se exige una reserva del lizacin de mano de obra, sea esta delegada, asumida por la
10 por ciento del crdito, lo que se deposita en una cuen- familia o por grupos de familias, se fomenta la construccin
ta denominada "Fondo de Reserva", que opera PROA en la con intervencin de los beneficiarios.
Mutual. El prestatario debe cancelar el 7 por ciento del La formacin de grupos o microempresas fabricantes
total del prstamo, por una sola vez, como pago por los ser- de partes para la construccin como puertas, ventanas, din-
vicios de PROA. Estas cantidades (El 10 y el 7 por ciento), teles, envigados, estructuras de cubierta, e insumos como
pueden constituir parte del prstamo. bloques de suelo-cemento, adobes y ladrillos para pisos, es
La garanta solidaria se ejerce con la conformacin de otro elemento que promovi el banco de materiales en el
grupos de solicitantes de prstamo compuestos por entre 3 inicio de sus operaciones en conjuncin con crditos para
y 5 personas, las que establecen un compromiso de garan- la microempresa (Programa PROA)1^.
ta solidaria y mancomunada, descartndose la garanta hi- La administracin del banco de materiales, que no lleg
potecaria. Por otra parte, con el 10 por ciento del total del a cubrir sus costos por razones de competencia desleal de
prstamo depositado en una cuenta que opera PROA, se comerciantes de la ciudad de El Alto, llev a PROA detener
constituye una reserva para cubrir moras eventuales. el servicio que prestaba al programa de PROCASA. Se espe-
ra que esta experiencia se pueda reiniciar en un el futuro en
Participacin vecinal condiciones ms apropiadas.
La junta de vecinos, en la ciudad de El Alto y otra ciudades
bolivianas, es la base de la organizacin comunal y genui- Simplificacin de trmites de gestin municipal
na representante de la misma, reconocida por la Ley Se busc asimismo facilitar la regularizacin de documen-
Orgnica de Municipalidades de 1985 como la clula de la tos de propiedad, como paso necesario para lograr el me-
participacin popular. Alrededor de esta junta se organizan joramiento de la vivienda; la legalizacin de construcciones
los comits de vivienda, en cada barrio o villa, a los cuales existentes o nuevas para recuperar, en beneficio del pro-
puede adscribirse cualquier vecino interesado en participar
12 En 1994 se atendi a 35 familias, y en agosto de 1996 se estableci un acuerdo con la
en sus actividades. mutual La Primera, para colocar crditos por un total de medio milln de dlares en la
ciudad de La Paz, amplindose as el radio de accin de PROA.
Alrededor de estos comits, los vecinos pueden organi- 13
Se realizaron experiencias como oferta de puertas y ventanas de madera de buena cali-
zarse en otras instancias como en los comits de manzana dad, cuyo costo pese a importantes rebajas en precios del productor, no pudieron compe-
tir con la alta oferta local, constituida por productos similares, de baja calidad, y que se
o cuadra, y los grupos para crditos colectivos y garanta venden por debajo del costo real).
pietario, el valor econmico de estas edificaciones, y la re- pal que estableca la realizacin de la experiencia y la apro-
gularizacin de autorizaciones de instalacin de servicios bacin de la documentacin. Esta experiencia fue ejecuta-
bsicos. Este programa se dirigi a poblaciones de bajos in- da en dos zonas de la ciudad y no pudo continuar por
gresos e incluy: cambios en la gestin municipal.
Buscando nuevas soluciones al problema de las cons-
Regularizaran del derecho propietario: trucciones clandestinas, en noviembre de 1996 se firm
Con esta medida se busc facilitar el acceso de personas de un acuerdo de cooperacin institucional entre Alcalde Mu-

bajos ingresos al registro de propiedades inmuebles en la nicipal de la ciudad de El Alto y el Director Ejecutivo de
oficina de Derechos Reales, otorgndose as a la vivienda un PROA, para la ejecucin de un proyecto de regularizacin

valor que permitiera utilizarla en transacciones o garantas. de construcciones existentes y la organizacin de un banco
Se dise un proyecto para la instalacin de una sucur- de proyectos tipo para construcciones econmicas. El acuer-
sal de la Oficina de Derechos Reales de La Paz en la ciudad do suscrito permitir enfrentar dos problemas: 1) la infor-
de El Alto, accin que se concret en noviembre de 1995. malidad de las construcciones en El Alto y 2) las dificultades
En 1997 esta sucursal iba a llevarse al rango de Oficina Re- que enfrenta la poblacin para obtener un crdito del sis-
gional de Derechos Reales. tema formal de financiamiento de la vivienda.
Este programa facilit a los vecinos, asistencia legal para Para resolver estos problemas se disearon dos progra-
revisar la documentacin de los solicitantes de crdito: c- mas: El primero, de regularizacin de construcciones, diri-
dulas de identidad, minutas y testimonios, y registros en la gido a viviendas construidas sin planos aprobados por la
Oficina de Derechos Reales a fin de habilitarlos para el uso Alcalda y con documentacin de propiedad no regulariza-
del crdito. da de acuerdo a ley. Esta situacin de informalidad ha ex-
cluido que estos predios puedan ser presentados a las
Legalizacin y aprobacin de construcciones: instituciones financieras como garanta para obtener prs-
La "vivienda informal" no es la producida por el sector in- tamos del sistema financiero formal.
formal de la poblacin sino que este calificativo se refiere a El segundo programa, banco de proyectos tipo para cons-
las condiciones del proceso de produccin. La "clandestini- trucciones econmicas, est dirigido a la poblacin pro-
dad" de la inmensa mayora de esas construcciones, cons- pietaria de lotes, que inicia la construccin de su vivienda
tituye un grave problema para el gobierno local y para los sin contar con los documentos tcnicos requeridos como
propietarios, que ven reducido a cero el valor econmico de planos de construccin y de instalaciones y, por tanto,
sus construcciones al no tener reconocimiento legal para las pasan a engrosar el grupo de propietarios informales. Este
mismas. programa facilitar a los propietarios de terrenos, un siste-
A fin de solucionar este aspecto, en la etapa piloto o pre- ma rpido y econmico para obtener planos aprobados de
liminar del programa, se dise un procedimiento simpli- construccin e instalaciones, que cumplan con los requisi-
ficado de trmites que permita, mediante la carpeta de tos legales y que estn visados por la alcalda y las institu-
legalizacin y aprobacin de construcciones, obtener la ciones que ofrecen servicios. Los planos de construccin y
"lnea y nivel", legalizar una construccin existente, apro- servicios tendrn un presupuesto de obra y permitirn a los
bar una ampliacin y obtener un cdigo catastral, todo propietarios seleccionar el proyecto ms adecuado a su eco-
ello en una sola gestin, con el consiguiente ahorro de noma familiar y encarar construcciones que puedan eje-
tiempo y costos. cutarse en una o ms etapas de construccin con el
La mayora de la poblacin de la ciudad de El Alto (85 al asesoramiento tcnico de PROA.
90 por ciento) no recurre a los servicios de profesionales del
ramo de vivienda (arquitectos, ingenieros) para la planifi- Autorizacin para servicios bsicos
cacin y diseo de su vivienda. En virtud de ello, se prepa- Este programa busca facilitar a las familias de bajos ingre-
r una cartilla tcnica que contiene planos de una vivienda sos, el acceso a servicios de agua y alcantarillado dentro de
de crecimiento progresivo, cmputo mtrico y presupues- la vivienda propiciando la construccin de baos y cocinas.
to, aprobados por la alcalda municipal, como documento La iniciativa se resume en la simplificacin de trmites
tcnico-legal y aceptado por las instituciones financieras para la aprobacin de planos de instalaciones sanitarias en
para efectos de concesin de prstamos. las viviendas, y autorizacin para la conexin domiciliaria
Este procedimiento fue aplicado en la ciudad de El Alto a la red de alcantarillado y de agua potable, ante el Servicio
durante ocho meses, en virtud de una ordenanza munici- Autnomo Municipal de Agua Potable y Alcantarillado (SA-
Bascn 323
MAPA), que ofrece dichos servicios en las ciudades de El dar pautas al gobierno de Solivia sobre programas de
Alto y La Paz. vivienda para al sector de familias de bajos ingresos, la
El Alto, como pocas ciudades del pas, se ha beneficiado que fue conducida por el Instituto de Investigacin Sobre
en los ltimos aos, de cuantiosas inversiones en las redes el Entorno Construido, de Suiza (IREC), PROA y el enton-
de agua y alcantarillado, llegando a tenderse 160 kilmetros ces ministerio de asuntos urbanos. El resultado de esta
de tuberas matrices de alcantarillado, y construido una investigacin se tradujo en el Informe "Hacia una nueva
planta de tratamiento de aguas servidas. Tambin se com- poltica de vivienda en Bolivia", que se entreg al go-

pletaron obras de bombeo de aguas subterrneas. bierno del pas. Es importante destacar que este proyecto
El bajo grado de aprovechamiento de esta capacidad re- fue promovido por PROA, al relacionarse con IREC en la

fleja la reducida cobertura de servicios sanitarios. Este hecho Tercera Conferencia Internacional de Vivienda, que tuvo
es consecuencia del requerimiento tcnico de que, para lugar en Washington, D.C., en abril de 1990, donde
tener una conexin de agua en lugares donde existe red de ASOBUR y PROA estuvieron a cargo de la presentacin del
alcantarillado, la condicin previa es contar con la cone- caso boliviano,. Este aporte al conocimiento de la proble-
xin a la red de alcantarillado lo que, a su vez exige el cum- mtica de la vivienda es, sin duda una fuente de referencia
plimiento de una serie de requisitos nada fciles de llenar. para programas de vivienda y ofrece pautas para su
En busca de soluciones, PROA y SAMAPA ejecutaron un solucin.
proyecto de conexiones domiciliarias con recursos de pro- Previa a la Reunin del Habitat II, el los ministerios de la
pietarios de viviendas de un barrio (Villa Bolvar A), pro- Presidencia y Desarrollo Urbano organizaron una reunin
yecto que se ejecut durante tres meses y consigui en julio de 1995, en la cual PROA fue invitada a presentar
incorporar al servicio de agua y alcantarillado a 141 fami- su experiencia en desarrollo urbano, con nfasis en la
lias, un significativo xito si se comparan sus resultados con vivienda.
los alcanzados por el Fondo Rotatorio de Alcantarillado
que, en cuatro aos, slo pudo completar 585 conexiones. Operacin del programa PROCASA
En este proyecto se organiz a los interesados en el seno Primera etapa. Abril 1991 a diciembre de 1992
de la junta de vecinos. Se otorg asistencia tcnica y se ela- Suscrito el acuerdo con la mutual La Paz, el 22 de enero
bor un plano tipo para viviendas con un rea construida de 1991, se procedi a la organizacin operativa de PRO-
menor a 90 metros cuadrados el que fue aceptado por CASA, reglamentos de operaciones del programa, y proce-
SAMAPA. De esta forma, se facilitaron los trmites y se dimientos.
ahorraron en tiempo y costos, realizando gestiones ante Se disearon los siguientes formularios :
SAMAPA para grupos hasta de veinte beneficiarios de una Formulario de solicitud de prstamo, con informacin
misma cuadra o manzana, organizados y dirigidos por ve- general sobre el solicitante y su familia, ingresos familiares
cinos llamados "jefes de calle", quienes se hacen cargo de y actividad econmica; tipo de vivienda, ubicacin, estado
recoger las solicitudes y sirven de nexo entre la comunidad, y lista calificada de documentos, e informe tcnico de PROA
PROA y SAMAPA. sobre el destino del prstamo y monto requerido.
En materia de construccin, una empresa se encarg de Formularios de constitucin y compromiso de grupo
la habilitacin de todas las conexiones, a un precio muy in- solidario.
ferior al que hubiera cobrado si cada vecino hiciera su co- Formulario de contrato privado de crdito para vi-
nexin por separado. vienda con la mutual La Paz a ser suscrito por el grupo de
Por ltimo, se introdujeron innovaciones en las conexio- prestatarios.
nes de alcantarillado con el diseo de un tipo de empalme Formulario de declaracin jurada de ingresos familia-
que redujo en un 30 por ciento el costo de las conexiones. res, suscrito por el declarante (prestatario) y refrendado por
Esta tecnologa fue adoptada por SAMAPA y se dictaron el presidente de la Junta de Vecinos.
cursos sobre su uso para tcnicos y obreros matriculados en Formulario de idoneidad y solvencia moral, de cada so-
esta empresa. licitante, suscrito por la Junta de Vecinos.
Estos formularios son llenados por los "Promotores de Vi-
Aporte al conocimiento de la vivienda vienda"^ y firmados por los solicitantes. La gestin de re-
para familias de bajos ingresos
Durante 1991 y 1992 se llev a cabo una investigacin H Los promotores de vivienda estn a cargo de la promocin del programa y de la asis-
tencia tcnica a los vecinos, en la preparacin de la solicitud y presentacin de docu-
sobre la problemtica del habitat con el objeto principal de mentos.
conocimiento de firmas y trmite ante la mutual La Paz era orientacin del cliente en el uso del prstamo.
de responsabilidad de PROA. Estos requerimientos, ms exigentes, no disminuyeron la
En la primera etapa se enfrentaron una serie de proble- demanda de crditos, que fue en aumento progresivo sin
mas y limitaciones financieras que ocasionaron un nivel poder ser satisfecha por los limitados recursos que la mutual
alto de mora, generando desconfianza en el financiador. La Paz asign a este proyecto.
PROA adopto medidas de control y seguimiento de crdi- La demanda de crditos condujo a abrir una nueva lnea
tos que permitieron controlar la mora. Se colocaron 370 de prstamos con la mutual La Primera, con un proyecto de

prstamos por un total de US$397.447. dotacin de terrenos a 35 familias de la Urbanizacin Co-

Los problemas que se enfrentaron fueron : pacabana, en la ciudad de El Alto por US$52.943.
Desconocimiento de las obligaciones que contraan Esta etapa mostr mayores niveles de recuperacin de
los miembros del grupo solidario. Al incumplir sus obliga- cartera que en la primera. Se mejoraron los niveles de con-
ciones de pago, el grupo solidario no actu de acuerdo al trol de la mora, inclusive los correspondientes a la prime-
contrato suscrito con PROA. Esta situacin no fue atribui- ra etapa y, en conclusin, se estableci que la gestin logr
ble totalmente al grupo solidario, dado que PROA, por in- niveles de mora por debajo de los de la banca y mutuales.
termedio de sus promotores, form grupos solidarios sin la Teniendo en cuenta el rango de crditos que va de
debida capacitacin ni relacin entre ellos. US$300 a US$2000, las garantas requeridas en la segunda
Las juntas de vecinos, en reas de actividad del PROA, etapa fueron adecuadas para la recuperacin de la cartera y
en muchos casos crearon "aranceles" que deban ser paga- razonables para los prestatarios.
dos por los vecinos para darles la certificacin de idoneidad Los cambios introducidos en la metodologa de opera-
y de solvencia moral. cin del proyecto, entre febrero y diciembre de 1993, per-
La calidad de la documentacin de propiedad fue un mitieron recobrar la confianza de la mutual La Paz y, en
factor determinante para el incumplimiento de pago de consecuencia, iniciar el programa de crditos hipotecarios
cuotas mensuales, al haberse aceptado documentacin legal en agosto de 1993.
de bienes que no estaba en orden.
La supervisin y seguimiento del proyecto no fue ade- Crdito hipotecario
cuada factor que, sumado, a la en ese entonces limitada ex- El programa de PROCASA termin sus operaciones en di-
periencia de PROA en proyectos de crdito, no permiti ciembre de 1993, al cerrarse la lnea de financiamiento de
lograr buenos resultados en la recuperacin de cartera en la mutual La Paz. La demanda insatisfecha de crditos
mora. insatisfecha llev a PROA a dirigir sus esfuerzos hacia cr-
ditos hipotecarios, orientando a los interesados en el cum-
Segunda etapa: plimiento de requisitos para este tipo de prstamos. Esta
enero de 1993 a diciembre de 1993 experiencia mostr que el apoyo tcnico y legal que PROA
En febrero de 1993, se introdujeron los siguientes ofrece a sus clientes, les permite cumplir con los requisitos
correctivos: para obtener un crdito del sector formal y lograr acceso a
Eliminacin de prstamos en grupo y con garanta so- servicios de la entidad financiadora.
lidaria y la introduccin de prstamos individuales con ga- El programa de crditos hipotecarios iniciado con Mutual
ranta pre-hipotecaria15. La Paz en ciudad de El Alto, atrajo el inters de la mutual
Se aplicaron sistemas de seguimiento permanente de La Primera, la que invit a PROA a actuar como inerme-
los prestatarios en mora y se disearon medidas de persua- diaria de crditos para el sector informal de la ciudad de La
sin al cliente para la recuperacin de la mora. Adems se Paz. Al presente, ya se han colocado los primeros crditos
contrat apoyo y asesoramiento legal permanente para el hipotecarios en esta ciudad.
proyecto. El proyecto de crdito hipotecario de PROA, iniciado en
Se mejor la supervisin tcnica y se inici el segui- abril de 1993, fue la respuesta de esa entidad a los clientes
miento de la inversin del prstamo. que deseaban obtener prstamos mayores. A diciembre de
Se ofreci capacitacin en materia de crdito y mejor 1993, se haban desembolsado 16 crditos por un total de
US$ 66.565; y un ao ms tarde se haban desembolsado
317 crditos por US$ 1.261.288. A diciembre de 1995 esas
is u garanta pre-hipotecaria llega hasta el documento de prstamo con reconocimiento
de firmas. Para llegar a garanta hipotecaria es necesario inscribir este documento en cifran eran 673 crditos por US$ 2.982.498 y a noviembre
Derechos Reales, asumiendo gastos y tiempo adicionales, que se evitan en la garanta pre-
hipotecaria. de 1996 866 crditos por US$ 4.295.334. La mora en eje-
Bascn 325
CUADRO 5.9. ESTADO DE LA CARTERA DE PRESTAMOS al sector informal y de bajos ingresos de la poblacin con
(A NOVIEMBRE DE 1996) crditos formales para vivienda, estableciendo como resul-
tado de la experiencia lograda, algunas caractersticas del
Programa de crdito PROCASA Hipotecario
sistema.
Numero de prstamos 780 866
la garanta solidaria no es efectiva.
Capital desembolsado * US dlares 864J79 4.285334
la garanta pre-hipotecaria asegura la recuperacin de
Saldo de capital en US dlares 78.962 3,660.484
Prstamos vigentes 61 632
la cartera en el caso de crditos menores a US$2000.

Mora de 4 das en US dlares 6.071 374,900
los prestatarios prefieren crditos mayores y plazos
largos.

Porcentaje de mora de 4 das 20,37 12,25
Mora m ejecucin n US dlares 3.253 109.1 SO la gestin del crdito por instituciones privadas como
Porcentaje de mora err ejecucin 4,12 3,57 PROA permite vencer los obstculos que enfrenta el sector
Nmero de prstamos en ejecucin 4 19 informal en su acceso a fuentes financieras formales.
fuente: informe mensual de cartera d* PROA la gestinfinanciera-tcnicade PROA logr regular la
informalidad y cre mecanismos nuevos para su uso por
instituciones que ofrecen servicios a este sector.
Al conceder parte del crdito en materiales de cons-
cucin en este proyecto es menor al 4 por ciento, inferior truccin, los niveles de supervisin de inversiones son mas
a los niveles de banca y mutuales. adecuados.
La organizacin de mecanismos de coordinacin y
Conclusiones concertacin con alcaldas e instituciones de servicios, es
El proyecto de vivienda de PROA consider los diversos necesaria y til en la resolucin de problemas de la
factores que forman parte de la construccin de viviendas, vivienda.
logrando xito en el manejo de varios de ellos y una gran Los planes de crdito para vivienda deben ser comple-
experiencia en otros. mentados por proyectos de dotacin de servicios bsicos
El Programa PROCASA demostr que es factible conceder como ser agua y electricidad.

Taller
Medio ambiente urbano
Servicios de saneamiento ambiental

SEXTA PARTE


329
La ciudad como ecosistema:

la administracin del medio ambiente
y la contaminacin

David Edelman
C uando se analizan los temas ambientales que predo-

minarn en las ciudades de Amrica Latina y el Caribe
en el siglo XXI, es importante sealar el contexto de esos
estos recursos, emiten todo tipo de desechos, ruido y aire y
agua contaminados. Mientras estn produciendo los bienes
y servicios, permanece la duda acerca de que si la riqueza
temas, de manera que puedan formularse las polticas apro- econmica producida por las ciudades excede en valor el
piadas que permitan abordar los problemas relacionados dao ecolgico que produce.
con ellas y ayudar a formular soluciones eficaces a nivel de Mitlin y Satterthwaite (1996) sealan que lo importante
las ciudades. En consecuencia, esta seccin empieza con es el desarrollo sostenible y las ciudades y no las ciudades
una breve introduccin del concepto de la ciudad como un sostenibles. Acertadamente sealan que una concentracin
ecosistema. Este es el esquema conceptual que se utilizar de ciudades viabilidad, por ejemplo, en un ecosistema ce-
en este anlisis del medio ambiente urbano. En este con- rrado, se centra demasiado en el logro de la sotenibilidad
texto, se especificarn los problemas ms crticos del medio ecolgica dentro de regiones aisladas desde el punto biol-
ambiente que enfrentarn las ciudades de la regin en el gico o ecolgico. Esto significa que cada ciudad debe pro-
prximo siglo. De dicho anlisis se delinearn los temas porcionar los recursos que necesitan la poblacin y las
ms importantes de la regin en lo que respecta al medio empresas econmicas localizadas en sus alrededores inme-
ambiente urbano, y por ltimo se presentarn guas para diatos. Por consiguiente, la ciudad puede ser vista como un
orientar la formulacin de polticas urbanas del Banco In- parsito cuando no logra hacerlo (Mitlin y Satterthwaite,
teramericano de Desarrollo. 1994).
Contrariamente, los autores destacan que la meta apro-
El desarrollo sostenible y el ecosistema urbano piada del desarrollo sostenible es satisfacer las necesidades
El trmino desarrollo sostenible generalmente se refiere al humanas dentro de todas las ciudades (y las zonas rurales)
logro simultneo de las metas de desarrollo econmico y con un nivel de uso de recursos y de generacin de des-
ambiental, mediante las cuales se satisfacen las necesidades perdicios dentro de cada regin y dentro de la nacin y el
humanas actuales sin socavar los recursos y la base ecol- planeta que sea compatible con la viabilidad ecolgica.
gica que requerirn las futuras generaciones para satisfacer Concluyen que no es realista exigir que las ciudades gran-
sus propias necesidades. Dentro de este contexto, las ciu- des sean abastecidas por los recursos aledaos. En cambio,
dades pueden ser muy fcilmente vistas como elementos es apropiado requerir que los consumidores y productores
que erosionan la viabilidad y a menudo se dice que las ciu- en ciudades de elevado consumo y desperdicio reduzcan el
dades son viables en s mismas. Las ciudades atraen un nivel de utilizacin de recursos y de produccin de desper-
gran nmero de personas hacia una rea espacial definida dicios, y que reduzcan o que detengan los efectos ecolgi-
que requiere grandes cantidades de alimentos, agua, aire, cos perjudiciales derivados de sus demandas de agua
materiales, combustibles y energa industrial. Al consumir potable y otros recursos en sus alrededores.
Para lograr este desarrollo sostenible, no debe asignarse
nfasis al desempeo individual de una ciudad, lo cual su-
i Especialista en gestin del medio ambiente, Instituto de Vivienda y Desarrollo Urbano,
Pases Bajos. cede a menudo, sino ms bien a los sistemas locales naci-
330 Medio ambiente urbano
nales e internacionales necesarios para asegurar que esto ministrar estrictamente dentro de los confines de las fron-
ocurra en todo el mundo, incluidos los sistemas apropiados teras polticas de la ciudad. Por el contrario, es necesario
para las ciudades. Dentro de la regin de Amrica Latina y contar con sistemas administrativos locales, regionales y
el Caribe, es muy importante que las ciudades se orienten nacionales. En el contexto de Amrica Latina, local no se re-
hacia un desarrollo sostenible por medio de la creacin de fiere a municipalidades, sino a aglomeraciones urbanas
estos esquemas. compuestas de varias municipalidades. Por ejemplo, Lima
metropolitana est dividida en 40 municipalidades y cada

Problemas crticos del medio ambiente urbano una es responsable de la recoleccin de desperdicios. En las
de Amrica Latina y el Caribe zonas ricas esto se lleva a cabo de una manera satisfactoria,

Tomando en cuenta el modelo conceptual analizado pero no sucede as en las zonas pobres. En Bolivia, con el
anteriormente, los problemas ecolgicos ms importantes nuevo sistema de devolucin de la responsabilidad admi-
pueden agruparse en tres categoras: los problemas que nistrativa, los 311 municipios del pas incluyen una muni-
comprenden la agenda marrn, los de la agenda gris y las cipalidad completa y sus alrededores, pero muchas de ellas
dificultades para administrar ambas. Estas se discuten seno cuentan con instituciones funcionales que administren
paradamente de los temas ambientales que encaran el la gama de problemas ambientales que encaran. En otros
mundo animal y vegetal, incluidos los humanos (la agen- pases, la administracin ambiental permanece muy centra-
da verde), que incluye temas como la conservacin de las lizada, aunque no se otorga suficiente atencin a las dife-
especies, el calentamiento de la atmsfera, la conservacin rentes instituciones que estn participando, cada una con
de la selva tropical hmeda, etc. su propio mandato y su rea geogrfica de responsabilidad.
La agenda marrn est enfocada exclusivamente en la En este caso el tema importante de discusin es qu clase
humanidad y en los efectos de los sistemas que los seres hu- de estructura institucional flexible y pragmtica es necesa-
manos han creado principal, pero no exclusivamente para ria para administrar los problemas ambientales de las zonas
ellos. Los temas preocupantes incluyen aprovisionamiento urbanas de Amrica Latina y el Caribe. En este aspecto es
de agua; saneamiento y drenaje; residuos slidos, emisiones importante explorar los sistemas de Mitlin y Satterthwaite,
procedentes de automviles, camiones, autobuses y com- as como los diferentes modelos de organizacin en cada
bustibles domsticos de bajo grado; congestin y aglome- uno de los niveles. Lo que funciona en un pas podra no
racin; ruido y la ocupacin de terrenos con un entorno tener xito en otro. Sin embargo, el enfoque para desarro-
verde sensible. Estos son problemas comunes a todas las llar sistemas sera el mismo en todos los casos.
ciudades en la regin, aunque ciertos problemas particula- El tercer conjunto de problemas crticos se relaciona con
res predominan en algunas de ellas. Por ejemplo, la ciudad la falta de conocimiento y conciencia, y/o preocupacin
de Mxico y Santiago de Chile se ven seriamente afectadas con los problemas del medio ambiente urbano del pblico
por la contaminacin del aire producida por los automo- en general y de los encargados de la formulacin de polti-
tores, mientras que Lima encuentra grandes dificultades cas en la regin. Mientras que la mayor parte del pblico
para proveer de agua potable a los inmigrantes rurales. Se podra verse afectada por la ignorancia acerca de la pobreza,
debe hacer una distincin adicional entre estos problemas los funcionarios pblicos no lo estn. Para ellos la realidad
y los de la agenda gris que estn relacionados con la con- de sus circunstancias polticas hace que se conceda una
taminacin industrial, incluidos los residuos peligrosos y las prioridad ms alta a otras preocupaciones, generalmente de
emisiones de las fbricas. tipo econmico. En este contexto, el tema bsico de discu-
En este contexto, en Amrica Latina y el Caribe se plantea sin es cmo elevar el nivel de atencin que se otorga al
el interrogante de si se deben tratar por separado los proble- medio ambiente urbano, tanto por parte del pblico como
mas de la agenda marrn, que en su mayora son inducidos de sus representantes.
por la pobreza, y los problemas de la agenda gris, que estn
directamente relacionados con la produccin. Estos dos El manejo del medio ambiente
conjuntos de problemas deben confrontarse de diferentes de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe
maneras. Algunas ciudades tienen uno u otro conjunto de en el prximo siglo
estos problemas, mientras que otras muestran ambos. El Presidente del BID ha destacado entre los temas de inters
Un segundo conjunto de problemas crticos se refiere a para el Banco con relacin al sector urbano la importancia
la administracin. Como lo sealan Mitlin y Satterthwaite, de las ciudades, la democratizacin, la descentralizacin y
los problemas del medio ambiente urbano no se pueden ad- la infraestructura. Estos temas convergen en el medio am-
Edelman 331
RECUADRO 6.1. INNOVACIONES EN LA ADMINISTRACIN URBANA DE ILO, PER
A principios de los aos ochenta, lio, una pequea ciudad portuaria situada gociar con d gobierno loca! y las diversas ONG. La ciudad dolaba <t dichos
en el desierto meridional efe Per, era conocida por sus gravsimos problemas comits de la asistencia tcnica y maquinaria pesada que fuesen necesarias,
ambintate. Segn el decir comn de sus habitantes, "lio es una ciudad mientras que una ONC provea un fondo de crdito, los ciudadanos apor-
donde trabajar, nunca donde vivir". Ei principal causante mayor de sus taron el trabajo, y de esta manera se logr asfaltar ia mayor parte de fes ca-
problemas era la "Southern Per Copper Corporation" (SPCC), cuyas insta- rreteras, plantar muchos rboles y pintar numerosos edificios.
laciones emtwn unas 1.920 toneladas d dixido de azufm al da, convir-
tindela en una de las cinco mayores productoras de dicho gas en et mundo. La estrategia adoptada ton relacin * ia Industria del cobre

La cantidad de agua empleada por la empresa afect enormemente las ya de La estrategia siguio dos directiones por un lado ,se invitaba reguiarmente a
por s limitadas reservas de agua dulce de la regin, generando serios pro- Ja SPCC a participar en los diversos comits y debates, de tal forma que ia em-

blemas tanto ert ia ciudad como en las artas agrcolas adyacentes, localiza- presa se viese obligada a asumir su responsabilidad en los asuntos de la cu-
das en el pequeo valle del ro. Adems, las playas de la ciudad y el ocano dad dello.A traves de negoclaciones mantenidas con el alcalde,se lievo alcaide se lieva a
fueron fuertemente contaminadas, especialmente con metales pesados, a cabo fe introduccin de tecnologa menos perjudicial para el medio arf-
travs de la descarga incontrolada de residuos procedentes de la extraccin biente yala vez beneficiiosa para la industria De tal mosoque enla actua
minera, Itdad, la planta de tratamiento de dixido de azufre elabora un producto que
O rpido crecimiento de ia ciudad ocasion otros problemas ambientales puede ser utilizado en el procesode produccin, que resulta tan atractivo para
la basura domstica se verta en el ocano sin tratamiento previo, y ms del Ja SPCC que la empresa est considerando Ja posibilidad de construir una se-
30 por ciento de los desechos urbanos no eran ni siquiera recolectados. Ms gunda planta tratamiento.
del 90 por ciento de las carreteras permanecieron sin pavimentar durante Por otro lado, la SPCC ha soportado una presin constante: en 1992, Ja
aos, lo cual acarreaba ur> aumento del ndice de polvo en el aire. ONCIABQR llev a la SPCC ante el tribunal Internacional del Agua de La
Sin embargo, un gobierno progresista asumi el poder en 1984, y logr Haya, que declar a la SPCC culpable de contaminar los escasos recursos hi-
introducir cambios notables. Su enfoque se basaba en dos premisas: (1) au- drolgicos de lio. Aunque et tribunal no tiene poder judicial alguno, Ja opi-
mentar ia participacin ciudadana a travs de unprocesamiento de consul- nin pblica internacional prest atencin al proceso, lo cual, sumado a Ja
tas, y (2) aceptar la presencia de una industria minera que ejercera un papel amenaza constante de nuevos juicious einvestigacionesdones ha obligad p
reasa a modificar su actitud
primordial en el desarrollo de la ciudad. preasa a modificar su actitud
t referendo orno Instrumento poltico La laye del xito

Como prifnera medida, el alcalde elabor un cuadro general del futuro de la Uno de tos factores determinantes del xito de lio fue la continuidad de su
ciudad, que, trasladado ai papel, se convirti en un plan de desarrollo urba-
liderago: el mismo partido politico fue elegido seis veces CD
liderago: el mismo partido politico fue elegido seis veces CD
no. 1 siguiente paso consisti en establecer el dilogo con todos los posibles factor fue que los diversos protagonistas compartan una misma visin deJ
protagonistas en el proceso de desarrollo de la ciudad Pronto se percatara futuro, y respetaron hasta tal extremo el concepto de referendo que permi-
de que, af involucrar a la gente a largo plazo, debera permitirles introducir tieron a otros actores involucrados incorporar modfetiones en sus proyec-
cambios en el plan original Ai inicio, se formaron comisiones integradas por tos individuales Aceptar a todos los participantes como socios legtimos con
los representantes de intereses particulares en tomo a ciertos temas, A dichas
un ob|em> comn, a pesar de los intereses divergentes en fu^9> y
comisiones les fue adjudicada la potestad para llevara efecto aquellas deci- considerarles capaces y dedicados a negociar soluciones es e! motor prnc-
siones tomadas mediante consenso. Slo en caso deque el consenso fuese paJ de su enfoque,
impracticable intervendra el alcalde. Unos aos despus se cre Ja "Comisin Por ltimo, aquellos socios que empezaron con proyectos modestos fue-
Permanente MuftsectoriaP, integrando a todos y cada uno de los actores im- ron aumentando en numeroy tamario a medida que los exitos logrados
plicados: la ciudadana, la industria, los sindicatos, el gobierno nacional y Ja mostraban el mrito de tal enfoque, Por supuesto, no todos fos problemas:
ciudad Dicha comisin acord respaldar un programa poltico llamado "la ambientales de la ciudad de llo han sido resueltos. por ejempla,has emisio
rehabilitacin ambiental del Per meridional'', programa ratificado por todos nes de dixido de azufre continan comttuyendo ei pftncipal problema de
los miembros, incluida la SPCC De acuerdo con lo estipulado, ia industria del ia ciudad, aunque se han reducido en un 18 por ciento, Sin embargo, lio es
cobre se comprometa a reducir Jas emisiones de dixido de azufre, construir actualmente una dudad mis agradable, con carreteras pavimentadas, feco-
estanques para el tratamiento de ios residuos mineros, y construir un dique leccin de basura, tratamiento de aguas residuales y varias hectreas de de-
de contencin para Ja escoria, La empresa de agua acord construir una plan- sierto reforestado. U Ciudad constituye un modelo en el pais, y confeayuda
ta de tratamiento de aguas residuales, mientras que ia ciudad, junto con una del antiguo alcaide de lio, otras ciudades estn adoptando esta prctica de
ONG local prometi establecer una serte de mieroempresas dedicadas a me- administraction ambiental urbana
jorar la recoleccin de residuos slidos, ios habitantes de Jlo fueron invitados
a crear comits administrativos organizados en base a calles o barrios. listos Recuadro elaborado por Micfcy Bordiffe en Diaz, Balvin, follegatt y Hordijfe
comits respondan a problemas o actividades particulares para los cuales pro (19$6).
ponan un plan de accin determinado que, posteriormente, habran de ne-
biente urbano y junto con el anlisis efectuado en las sec- Las agendas de trabajo marrn y gris
ciones anteriores, nos conduce a varias iniciativas en cada La primera rea temtica, la de las agendas de trabajo
una de las tres reas temticas de (i) las agendas de trabajo marrn y gris, ofrece diversas posibilidades de polticas. El
marrn y gris, (ii) la estructura institucional para el mane- financiamiento a travs de prstamos de proyectos de in-
jo de problemas urbanoambientales en cada uno de los di- fraestructura ambiental que abordan los temas de la agen-
ferentes niveles institucionales y, (iii) el aumento del da marrn (por ejemplo, sistemas de abastecimiento de
conocimiento del pblico y de las autoridades encargadas agua, tratamiento de aguas residuales, eliminacin de de-
de la formulacin de polticas en lo que se refiere al medio sechos slidos, etc.), as como tambin la provisin de asis-
ambiente urbano. tencia tcnica en reas afines a travs de donaciones, ha
sido parte de la cartera de actividades del BID desde hace En lo que se refiere a la agenda gris, existe la necesidad
mucho tiempo. Sin embargo, un compromiso de financiar de asistencia tcnica y de transferencia de conocimientos
la construccin de plantas de tratamiento de aguas (casi con relacin a la contaminacin industrial. Dos tipos de
ninguna ciudad procesa sus desechos antes de ser descar- ciudades interesan en este caso. El primer tipo est confor-
gados), la construccin de incineradores para quemar de- mado por las grandes ciudades industriales o aglomeracio-
sechos en las ms grandes y modernas ciudades, etc., sera nes urbanas de considerable tamao, donde los problemas
una medida importante por parte de los gobiernos y el de aire industrial y agua contaminados, y la produccin de

Banco. Estos proyectos, como es de esperarse, siempre han desechos peligrosos deben ser tratados a un nivel regional.
sido negociados con los gobiernos centrales y no son con-

En estos casos es necesario contar con lincamientos, asis-
siderados como parte de una estrategia integral de manejo tencia tcnica y capacitacin para preparar las evaluaciones
ambiental para una ciudad o para las ciudades de un pas. del impacto ambiental (EIA) de grandes proyectos industri-
Debe enfatizarse que el manejo del medio ambiente urba- ales. Las autoridades urbanas generalmente no cuentan
no va ms all de la provisin de la infraestructura ambien- con la capacitacin necesaria en lo que se refiere a los as-
tal; comprende tambin una visin integral de los pectos tcnicos de dichas evaluaciones, y por ello no desa-
problemas ambientales a nivel de la ciudad. Dichos pro- rrollan reglamentaciones apropiadas que normen el papel
blemas son multisectoriales (industria, servicios, unidades . y la ejecucin de las EIA para sus ciudades y/o regiones.
familiares, etc.), de sistemas mltiples (abastecimiento de Tampoco estn capacitadas para evaluar los informes de EIA
agua, saneamiento, transporte, etc.), de niveles mltiples que reciben de las entidades donantes, y por lo general, sus
(central, regional, local y comunitario), y de mltiples ac- conocimientos son limitados en cuanto a tecnologas para
tores (por ejemplo, el gobierno, las ONG y los particulares). aliviar la contaminacin producida por diversas industrias
Requieren soluciones de enorme complejidad, y los profe- que estaran buscando instalarse en su rea de jurisdiccin.
sionales que coordinarn la planificacin, la aplicacin y la Adems, a menudo es necesario el apoyo financiero directo
administracin del proceso, debern ser capaces de comu- para la obtencin de tecnologas de tratamiento in situ y el
nicarse con especialistas de diversas disciplinas (por ejem- establecimiento de programas de reduccin de emisiones
plo, biologa, qumica, ingeniera, planificacin urbana, para determinadas industrias de gran relevancia para la
administracin pblica, ciencias sociales y derecho). Para regin.
ello se requiere capacitar a personas que puedan entender Estos son requisitos muy sofisticados para las zonas ur-
y manejar el proceso y el financiamiento de los programas banas complejas. En el caso de las municipalidades de
de capacitacin que sean requeridos a nivel de la ciudad. menor tamao, seran necesarios dos tipos de asistencia. En
Adems, con la descentralizacin y democratizacin, los algunos casos, en estas ciudades prima una industria do-
gobiernos regionales (por ejemplo, estatales y provinciales) minante, o estn siendo consideradas como posible ubica-
y locales (por ejemplo, municipal, urbano, etc.) debern cin para una industria y sus autoridades tienen poco
considerarse como socios que negocian con las institu- conocimiento acerca de la forma de evaluar las implicacio-
ciones donantes, los proyectos, la asistencia tcnica y la ca- nes ambientales de dicho proyecto. Por otro lado, es poco
pacitacin. Como muestra el caso de lio en Per, algunos factible capacitar a las autoridades locales para que realicen
gobiernos progresistas, que se encuentran debajo del nivel dicha evaluacin cada vez que una empresa considera cons-
del gobierno central, han demostrado que en Amrica La- truir una fbrica o planta de procesamiento. Existe una
tina y el Caribe pueden ser socios eficaces. Se espera que los fuerte justificacin para la creacin de centros urbanos am-
gobiernos nacionales trabajen en colaboracin con los ac- bientales (CUA) como puntos focales en la regin, que se-
tores locales, o que stos sean consultados en los asuntos re- ran de gran ayuda. Dichos puntos focales podran, por
lacionados con la agenda marrn. ejemplo, establecerse en las universidades tcnicas de las
La situacin tambin podra mejorarse con la creacin de principales ciudades, donde este conocimiento tecnolgi-
programas de pequeas donaciones para las ONG, con el fin co ya existe o puede adquirirse fcilmente.
de estimular las consultas y la participacin comunitaria en Las ciudades pequeas de Amrica Latina y el Caribe, as
el manejo ambiental, tanto a nivel de la comunidad como como tambin las ciudades ms grandes, tienen muchas
de la ciudad. Esto requerir asistencia en la preparacin de empresas industriales de pequea escala. Mientras que stas
las versiones de la Agenda 21a nivel comunidad y ciudad, no constituyen contaminadores en gran escala a nivel re-
y en la evaluacin del impacto de los proyectos ambienta- gional, la cercana a dichas operaciones puede causar la
les urbanos en las comunidades. contaminacin del suelo, el agua y el aire. Ms an, la salud
Edelman 333
de los trabajadores de dichas empresas suele estar en ries- minados pases, con el apoyo del BID, podran crear luego
go, y la incidencia de accidentes es bastante alta. Un pro- los lincamientos especficos para sus propias ciudades, pro-
grama de investigacin y extensin focalizado en los CUA vincias y gobiernos nacionales, teniendo en cuenta sus cir-
antes mencionados, podra ayudar a los propietarios de di- cunstancias particulares, pero derivados de las normas
chas empresas a minimizar la contaminacin de sus ope- genricas. Asimismo podra ser necesario contar con ayuda
raciones. En este caso tales servicios podran ofrecerce a para elaborar leyes nacionales y reglamentaciones locales,
travs de donaciones a las municipalidades. como tambin para formar instituciones a nivel de ciudad,
que respalden el manejo ambiental urbano y el control de

Marco conceptual la contaminacin.

Como se seal anteriormente, en Amrica Latina y el Ca- Relacionada con lo anterior est la necesidad de reforzar
ribe existe la necesidad de crear esquemas conceptuales las instituciones, una vez que el sistema legal e institucional
para la planificacin y el manejo del medio ambiente ur- ha sido creado y se han identificado o creado las institucio-
bano en los diferentes niveles de la organizacin urbana. nes apropiadas para los diferentes niveles de gobierno. La
Para poder tratar mejor estos diversos problemas es nece- creacin de capacidad de dichas instituciones se convierte
sario contar con apoyo a diferentes niveles en esta segun- as en un factor crtico para la viabilidad de los marcos ins-
da rea temtica, pero muchos de los pases ms pobres de titucionales. A raz de los procesos de democratizacin y
la regin no disponen de los recursos necesarios. Algunos descentralizacin de los pases de Amrica Latina y el Cari-
problemas urbanos ambientales tienen sus races en la co- be, como tambin debido a las necesidades acumuladas, re-
munidad, y por ello, es preferible tratarlos a nivel comuni- sultado de la negligencia histrica, esta necesidad es ms
tario. Por ejemplo, en barriadas de las zonas perifricas obvia en el caso de la capacitacin gerencial y tcnica.
urbanas, los desechos de las unidades familiares podran ser
recolectados por microempresas de la misma comunidad. Conocimiento y toma de conciencia
Otros problemas y sus soluciones tienen una base munici- El tercer tema se refiere a la necesidad de elevar el nivel de
pal, como por ejemplo, la provisin de servicios de alcan- conocimiento y la educacin en aspectos ambientales. Por
tarillado. Otros tienen una base urbana, como es el caso de un lado, el pblico en general suele estar inadecuadamen-
la contaminacin del aire, mientras que otros problemas te informado de las relaciones que existen entre algunas de
como el abastecimiento de agua son de nivel regional. Por sus acciones y las implicaciones que stas tienen sobre el
ltimo, algunos problemas urbanos, como la produccin, medio ambiente de la comunidad y sobre su propia salud
la transmisin y el uso de energa, son en realidad proble- (a pesar de que existe un conocimiento limitado aun en los
mas nacionales e incluso algunos, como la lluvia acida ge- asentamientos ms pobres).
nerada por las industrias, son de nivel internacionales. Las ONG podran desempear un papel interesante en el
Lo que es importante enfatizar es la necesidad de un diseo de campaas locales de publicidad (por ejemplo, en
marco institucional, con normas y patrones, leyes y regla- la prensa, la radio y televisin, y los teatros) para el pbli-
mentaciones, como tambin con un sistema de seguimien- co, y en talleres de concientizacin para los lderes comu-
to para cada nivel, con el propsito de tratar adecuada- nitarios. En La Paz, Bolivia, la propia ciudad organiz
mente el conjunto de problemas a ese nivel. Actualmente Talleres de Realidad Urbana y Medio Ambiente (TRUMA) en
existe gran confusin y desorganizacin con relacin a los cuales participaron ms de 5.000 lderes. Utilizando la
estos marcos institucionales. Algunos pases no cuentan Red Roja de Medio Ambiente integrada por las ONG que re-
con marcos institucionales para ninguno de los niveles; ciben apoyo de la oficina de Amrica Latina del Banco
otros tienen un sistema parcial de marcos institucionales, Mundial (HABITAT/PNUMA Programa de Manejo Urbano),
que por lo menos incluye el nivel nacional; la mayora no se podran publicitar y repetir exitosas campaas y talleres.
cuenta con un sistema que integre los marcos institucio- El apoyo financiero de estas actividades dentro de un pas
nales de los diferentes niveles, o un sistema de integracin podra constituir una forma de ayuda valiosa y eficaz en
lateral dentro de un nivel en particular; ningn pas tiene funcin de los costos que podra prestar el Banco mientras
un sistema claramente especfico que seale las responsa- que la cooperacin internacional a travs de la Red Am-
bilidades de cada nivel del marco institucional o identifique biental podra desarrollarse con un mnimo aporte directo
los instrumentos disponibles para cada nivel. del Banco negociando un mecanismo de cooperacin en el
A travs de los CUA, podran crearse normas genricas, cual los costos fueran compartidos con el Programa de Ma-
patrones y sistemas de seguimiento para la regin. Deter- nejo Urbano.
El mayor conocimiento por parte de las autoridades REFERENCIAS

responsables de la formulacin de polticas y de los fun-
cionarios pblicos a nivel nacional, provincial (o estatal/re- Mitlin, D. y Satterthwaite, D. 1996. "Sustainable Develop-
gional) y local (o ciudad/municipalidad), por otro lado, ment and Cities". En C. Pugh, editor. Sustainability, the
requiere un conjunto de actividades diferentes. En este caso Environment and Urbanization. Londres: Earthscan.
seran muy beneficiosos los seminarios profesionales, cor-
tos e intensivos, de dos tipos. El primero seran seminarios

a nivel local, ya sea para una sola ciudad cuando sta es

grande, o para varias ciudades pequeas. Estos seminarios
estaran orientados a todos los sectores del medio ambien-
te y a todos los rganos gubernamentales relacionados con
el tema. En estos seminarios sera muy provechoso llevar a
cabo cierto nmero de sesiones dedicadas al intercambio de
ideas con otros participantes. El segundo tipo de seminarios
seran los "seminarios de integracin" dentro de un pas, en
los cuales participaran funcionarios de los diferentes ni-
veles de los marcos institucionales. Estos seminarios son im-
portantes para definir jerarquas y reas de responsabilidad,
as como para determinar el funcionamiento y asegurar el
cumplimiento del sistema legal y reglamentario. Ambos
tipos de seminarios requieren el aporte de expertos para in-
crementar las capacidades y aptitudes. Podra contratarse
un instituto o una firma consultora para identificar las ins-
tituciones apropiadas de la regin que podran funcionar
como CUA, anteriormente mencionadas, y luego, en coor-
dinacin con los CUA y quiz con las ONG, elaborar pro-
gramas especficos para los pases.
335
La ciudad como ecosistema:

gestin ambiental y descontaminacin
Werner Zulaufl

E n el contexto urbano, la gestin ambiental incorpora las
complejidades y los conflictos de los dems sectores de
la administracin pblica, con el agravante de que se trata
Por otro lado, en la actualidad la mayor parte de la po-
blacin del mundo vive en las ciudades, lo que impone el
desarrollo del concepto de medio ambiente urbano o eco-
de una gestin que necesariamente debe realizarse en forma sistema urbano.
vertical y horizontalmente integrada. Por integracin ver- Los parmetros, los valores, los componentes y los con-
tical se entiende una relacin armnica y convergente entre dicionantes de los sistemas urbanos, obviamente incluyen
los rganos ambientales de los diversos niveles de gobier- las construcciones, la cultura, las demandas, los suminis-
nofederal, estatal y municipaly por integracin hori- tros, los residuos y las actividades de los habitantes en el
zontal, aquella que existe entre los sectores de un mismo complejo de factores del sistema. El objetivo de preservar la
nivel de gobierno. biodiversidad, preocupacin que reviste importancia cuan-
El desarrollo de un modelo de gestin ambiental no do se trata de un ecosistema natural, deja lugar al concep-
puede dejar de considerar tales aspectos bsicos y adems, to de la calidad de vida, predominante en el sistema
otras peculiaridades como la conurbacin en regiones me- urbano, un valor antropocntrico adecuado e indiscutible
tropolitanas. como determinante de las polticas pblicas y de las inver-
En el Brasil existe desde 1981 una ley federal que cre el siones en las ciudades.
Sistema Nacional del Medio Ambiente (SISNAMA). Esta ley
define las competencias de los tres niveles de gobierno, es- Sistema Municipal del Medio AmbienteSISMMA
tableciendo que los municipios deben instituir rganos lo- Al nivel local, la actividad gubernamental de defensa del
cales de defensa del medio ambiente. medio ambiente debe estructurarse en funcin de la escala
y la naturaleza de las ciudad y sus problemas. La diversidad
Ecosistemas de situaciones constituye un factor de enorme importancia.
La expresin ecosistema suele asociarse a significativos es- Existen ciudades de 1.000 a 5.000 habitantes, as como de
pacios naturales, y por lo tanto con poca o ninguna inter- 10 a 15 millones, y diversos niveles intermedios. Adems de
ferencia antrpica. La realidad de la mayor parte de los la poblacin, el espacio fsico tambin vara, as como las
espacios fsicos, mientras tanto, impone una adecuacin de vocaciones econmicas y los patrones culturales.
ese concepto a por lo menos otras dos realidades: los eco- Por lo tanto, no puede establecerse un modelo institu-
sistemas rurales y los ecosistemas urbanos. Los primeros son cional comn para la accin de defensa del medio am-
sistemas profundamente alterados por la actividad agro- biente al nivel de municipios. Lo que puede y debe hacerse
pecuaria, aunque mantienen, en mayor o menor medida, es enumerar actividades que, en mayor o menor medida, in-
espacios remanentes del sistema natural primitivo. Los eco- tegran el conjunto de acciones en cualquier ciudad. Tales
sistemas urbanos, por el contrario, principalmente cuando acciones estn vinculadas, por ejemplo:
se trata de grandes ciudades, mantienen apenas vestigios de a los espacios verdes urbanos: plazas, parques, planta-
los recursos naturales del lugar primitivo. cin de rboles en vas pblicas o en espacios libres priva-
dos, etc.;
i Secretario Municipal de Verde y Medio Ambiente, Sao Paulo. al control ambiental: de la contaminacin industrial,
vehicular y domstica; de los ruidos, de la esttica, de la versiones para las instalaciones necesarias para la prestacin
fauna, la flora, los espacios rurales y los bosques naturales de los servicios, stas eran costeadas por la administracin
en la periferia urbana; de los residuos mineros, y de obras pblica.
pblicas; Posteriormente, estas inversiones pasaron al sector pri-
a la educacin ambiental: formal (en las escuelas) e in- vado, en rgimen de concesin. En este caso, el empresario
formal, a travs de eventos y proyectos de movilizacin de privado debe captar los recursos necesarios para las inver-
la poblacin en general; siones. El gobierno slo interviene en la fase de operacin

a la planificacin ambiental: acciones inherentes a la de los servicios, pagando los costos de operacin, mante-
planificacin, la vigilancia y la coordinacin. nimiento y amortizacin del capital invertido. Esta moda-

el SISMMA puede incluir, adems, actividades de lim- lidad no obliga al sector pblico a llevar a cabo la tarea cada
pieza pblica, control de zoonosis, de salud ocupacional, de vez ms difcil de buscar fondos para las inversiones. La in-
defensa civil, etc. versin termina estando a cargo del gobierno, ms los in-
tereses, aunque se distribuye durante el perodo de la
Sistema Nacional del Medio AmbienteSISNAMA concesin. Los nuevos incineradores de desechos de Sao
Cada nacin debe contar con una legislacin bsica sobre Paulo fueron contratados de acuerdo con esta modalidad.
el medio ambiente, que debe contemplar captulos que de- La inversin ser de US$200 millones para cada una de las
finan las polticas pblicas del sector, as como las funcio- dos unidades contratadas.
nes de los diversos niveles de gobierno: nacional, estatal y En la actualidad se ha producido una evolucin ulterior,
municipal. Dicha legislacin debe, adems, definir la for- a travs de contratos de permiso o concesin, mediante
macin de consejos en los diversos niveles, as como las los cuales las empresas privadas, adems de las inversiones,
atribuciones de esos consejos (normativas, deliberativas, tienen a su cargo la cobranza de los servicios, de acuerdo
consultivas, etc.). La legislacin debe obedecer a una jerar- con el concepto de que el que contamina paga, a travs del
qua, pudiendo ser la ley municipal ms restrictiva que la precio pblico. Un ejemplo de esta modalidad es el servicio
estatal y sta ms restrictiva que la nacional. Debe evitarse de inspeccin anual de emisiones de vehculos en uso. La
la situacin inversa. empresa asume la obligacin de los terrenos, las instala-
La legislacin nacional debe establecer normas generales, ciones y los costos operativos, cobrando al usuario el pre-
que sern ampliadas al nivel estatal y detalladas, adecun- cio establecido en el contrato y recaudando adems un
dolas a las caractersticas locales, al nivel municipal. porcentaje de los ingresos (del 6 al 12 por ciento) al go-
La competencia comn de la Unin, los estados y los mu- bierno que otorga la concesin, para cubrir el costo de fis-
nicipios, en lo que se refiere al medio ambiente, debe incluir calizacin y auditora del servicio prestado.
entre otros, los siguientes tpicos: proteger el medio am-
biente, obras y otros bienes de valor histrico, artstico, tu- Principales problemas ambientales
rstico y cultural, los monumentos, los paisajes naturales y del Municipio de Sao Paulo
los lugares arqueolgicos. Debe combatir la contaminacin Sao Paulo es una megaciudad de 10 millones de habitantes,
en cualquiera de sus formas y preservar los bosques, la flora polo de una regin metropolitana de 16 millones de habi-
y la fauna. tantes. Est situada en la meseta paulista, a cerca de 800 me-
tros de altitud, en la cabecera del ro Tiete. Esta situacin
Asociaciones con el sector privado geogrfica indica la dimensin de un primer grado de pro-
En los ltimos diez aos se ha observado una nueva tenden- blemas: el agua es escasa y los manantiales prximos se ven
cia en la gestin pblica, que es la participacin creciente afectados por una intensa presin derivada de la expansin
del sector privado en la provisin de servicios pblicos. urbana.
En un principio se trataba de la simple contratacin de El municipio est totalmente urbanizado en el eje este-
empresas privadas para la prestacin de servicios que ante- oeste, direccin en que se observa una conurbacin con ciu-
riormente estaban a cargo de funcionarios pblicos. El pago dades vecinas. En el eje norte-sur existen barreras legales de
pas a ser realizado a travs de la medicin de los servicios, proteccin a los manantiales y a las reservas forestales de
con recursos del presupuesto del gobierno. El empresario bosques atlnticos de la sierra do Mar y da Cantareira. Esta
prcticamente no corra riesgos y no deba preocuparse de situacin urbano-ecolgica representa otras limitaciones, y
obtener recursos financieros. Cuando la tarea (produccin por lo tanto, conflictos entre lo que la ciudad quiere ser y
de abono a partir de desechos, por ejemplo) implicaba in- aqullo que puede o debe ser.
Zulauf 337
Destino final de los desechos las investigaciones y el control de las emisiones industria-
La ciudad produce alrededor de 12.000 toneladas de dese- les y de los vehculos automotores todava est a cargo en
chos domsticos por da, adems de un volumen equiva- su mayor parte de rganos estatales. Mientras tanto, est
lente de desechos especiales, entre escombros de obras estructurndose una SVMA que actuar en forma concu-
(poda y restos de jardines), desechos industriales, desechos rrente, en particular en el control y la vigilancia de las
de barrido y limpieza de galeras y de canales de aguas plu- emisiones.
viales, etc. La responsabilidad por la gestin de los servicios
de limpieza pblica y por el destino final de los desechos co-

Proteccin de manantiales
rresponde a la Prefectura del Municipio de Sao Paulo. La escasez de agua de la meseta en que est situada la ciu-

Histricamente, esos desechos se han destinado a terra- dad de Sao Paulo impone una agresiva poltica de protec-
plenes sanitarios, adems de plantas medianas de produccin de manantiales. Los recursos hdricos de la regin
cin de abono y de incineracin. Ya se practica el reciclado estn prcticamente utilizados en su totalidad, y la ciudad
en pequea escala en unidades piloto. ya importa agua de regiones vecinas, en las que est empe-
Para el futuro, las autoridades estn aplicando un nuevo zando a observarse escasez de agua. El abastecimiento de
concepto denominado macrorreciclaje, que consiste en se- agua del sistema pblico se realiza totalmente utilizando
parar las materias orgnicas (60 por ciento de los desechos agua de superficie. Las aguas subterrneas son utilizadas
domsticos) de la fraccin de desechos secos (papeles, en menor escala, solo por los particulares.
vidrios, plsticos, metales, etc.). La parte orgnica ser pro- A pesar de la existencia de legislacin especfica (ley de
cesada en modernas plantas de produccin anaerbica/ae- proteccin de manantiales) y la accin conjunta de fiscali-
rbica de abono, de donde ser extrado el componente zacin realizada a travs de un conjunto de entidades del
energtico de biogs y el abono orgnico digerido, seco y ta- estado y de las prefecturas, la ocupacin del 20 por ciento
mizado. La parte seca pasar por una unidad de seleccin, del rea de vertientes constituye una realidad irreversible.
donde se separan los componentes para los cuales existe El principal desafo que se presenta es detener el proceso de
mercado de reciclado, mientras que el resto es incinerado invasiones de tierras y parcelamiento clandestino en esas
con aprovechamiento de energa termoelctrica. zonas.
Los rganos responsables estn equipndose con heli-
Contaminacin del agua cpteros e imgenes de satlite para orientar a los equipos
El agua de la regin metropolitana de Sao Paulo es insufi- de fiscalizacin en tierra, teniendo en cuenta la compleji-
ciente para los usos mltiples que requiere una metrpoli dad del acceso y la inmensidad de la zona que debe ser fis-
como sta. Esta deficiencia se ve agravada por la circuns- calizada.
tancia de que apenas se trata de una pequea fraccin de los
desages. El resultado es un cuadro dramtico de contami- Zonas verdes
nacin del ro Tiete y de sus tributarios. Los servicios de El municipio de Sao Paulo tiene una extensin de 1.493 ki-
agua y desages estn a cargo de una empresa estatal con- lmetros cuadrados, con densos bosques tropicales hme-
cesionaria, SABESP, que pertenece al gobierno del estado. dos en los extremos meridional y septentrional, e incluso
Las autoridades han planificado la solucin de estos pro- una tribu de indios semiaculturados que vive en el sur del
blemas, que se halla en proceso de ejecucin. Los princi- municipio. Solamente esas zonas verdes daran a la pobla-
pales avances se observan en el control de las principales cin una tasa de ms de 50 metros cuadrados por habitan-
fuentes de contaminacin industrial. te. La realidad urbana, sin embargo, es muy distinta. Apenas
existen 5 metros cuadrados por habitante, nivel muy infe-
Contaminacin del aire rior al recomendado por la ONU, de 12 metros cuadrados
En cuanto a la calidad del aire, el factor ms importante es por habitante.
la situacin climtica a que est sometida la ciudad. En Por esa razn se introdujo en el nombre mismo de la
Sao Paulo se producen inversiones trmicas durante el in- SVMA la palabra verde, para recordar el compromiso de ele-
vierno (de mayo a septiembre) poca en que se agrava la ca- var esa tasa, y se elabor el Programa un Milln de Arboles
lidad del aire en la regin. El aspecto de la calidad del aire destinado a plantar rboles en vas pblicas y zonas priva-
est a cargo de CETESB y el IPT, dependiente del gobierno das, que actualmente se encuentra en ejecucin.
del estado, y una Secretara Municipal do Verde e do Meio Tambin existe otro programa destinado a ampliar y re-
Ambiente (SVMA). La vigilancia, el desarrollo tecnolgico, formar plazas y parques. La ciudad posee 31 parques, y la
SVMA se propone duplicar el nmero de parques durante biente, dos proyectos de ley sobre gas natural para autobu-
los prximos cuatro aos. ses y taxis, etc.
Instrumentos de gestin ambiental Cdigo Municipal del Medio Ambiente

En el municipio de Sao Paulo, la accin de defensa del El Cdigo es el elemento ms importante que an falta
medio ambiente es muy reciente. Se inici en enero de para que la secretara pueda ejercer plenamente sus fun-
1993, cuando fue creada una SVMA, pero se ha desarrolla- ciones bsicas. Su formulacin, a cargo del CADES, fue un

do rpidamente, presionada por las enormes demandas en arduo proceso en el que intervinieron diversas institucio-

el sector y por las expectativas provocadas por su propia nes. En la actualidad, el cdigo se encuentra en el gabine-
creacin. te del prefecto, donde estn realizndose las ltimas
La poblacin est cada vez ms consciente del significa- modificaciones, para luego ser enviado a la Cmara Muni-
do de la expresin calidad de vida e identifica los factores cipal del Ayuntamiento, para ser transformado en ley.
que producen un deterioro de la misma. Los medios de di- Una vez que entre en vigencia el cdigo, la SVMA podr
fusin funcionan como caja de resonancia del pueblo, in- ejercer funciones de polica administrativa, es decir, proce-
duciendo e incrementando la voluntad social, precursora de sar a los infractores y penalizarlos con advertencias, multas,
la voluntad poltica. detencin, interdiccin, etc. Por otra parte, el cdigo deli-
mita la competencia de la secretara, impidiendo que las in-
Secretara Municipal do Verde e terpretaciones subjetivas generen conflictos con otros
do Meio Ambiente sectores de la administracin pblica.
La SVMA se inici en forma precaria en enero de 1993, y fue
oficializada en octubre del mismo ao, mediante la creacin Inspeccin de vehculos en uso
de tres departamentos, adems del gabinete del secretario Uno de los mayores factores de contaminacin atmosfrica
y del Consejo Municipal del Medio Ambiente y Desarrollo son las emisiones de vehculos, para los cuales ya existen
Sostenible (CADES). Tales departamentos son el Departa- normas rigurosas en lo que concierne a su fabricacin. La
mento de Parques y reas Verdes (DEPAVE), el Departamen- SVMA est poniendo en ejecucin el Programa de Inspeccin
to de Control Ambiental (DECONT), y el Departamento de de Vehculos en Uso, mediante el cual todos los vehculos,
Educacin Ambiental y Planificacin (DEAPLA). En el ga- incluso los autobuses y camiones, debern ser inspeccio-
binete del secretario funcionan la jefatura del gabinete, la nados anualmente para determinar las emisiones de gases
asesora jurdica, la asesora de cooperacin externa, la ase- contaminantes.
sora tcnica y la supervisin general de administracin. Este es el primer programa de este tipo que se establece
en el pas, que adopta los conceptos y las tecnologas ms
Consejo Municipal del Medio Ambiente modernas en esta materia. Se espera que el programa per-
y Desarrollo Sostenible (CADES) mitir reducir alrededor del 30 por ciento de la contami-
El consejo fue creado junto con la secretara y tiene nacin atmosfrica de la ciudad.
funciones consultivas y deliberativas. Est integrado por
30 miembros, 15 de ellos representantes de la prefectura, Energas ambientalmente inocuas
ubicados en las secretaras municipales que tienen una El gas natural, aunque existe en la ciudad desde hace algn
mayor interaccin con la SVMA, y 15 miembros que no tiempo, an no figura en forma significativa en la matriz
pertenecen a la prefectura, entre los cuales figuran repre- energtica de Sao Paulo. Con el objeto de inducir su expan-
sentantes del estado y del Ministerio del Medio Ambiente, sin, la prefectura decidi estimular su uso a travs de al-
de ONG ambientalistas, de asociaciones gremiales, sindi- gunas iniciativas, mediante la formulacin de un programa
catos, etc. integrado por tres proyectos destinados a promover el uso
El CADES ha asumido importantes funciones en los del gas natural. Tales proyectos son: (i) la transformacin de
procesos de licnciamiento de actividades de elevado im- los 11.000 autobuses de la ciudad, que pasarn a utilizar gas
pacto ambiental, al discutir interna y externamente tales natural en vez de diesel, con un cronograma definido de
actividades mediante convocatorias y la realizacin de au- 500 autobuses por ao durante los dos primeros aos y de
diencias pblicas. El consejo acta tambin en la formula- 1.000 por ao a partir de entonces; (ii) la transformacin de
cin de propuestas de polticas pblicas, entre las que se los 35.000 taxis de la ciudad, que pasarn a utilizar gas na-
destaca una propuesta de Cdigo Municipal del Medio Am- tural en un perodo de tres aos, y (iii) la conversin a gas
Zulauf 339
natural de la totalidad de la flota de vehculos de la prefec- que se encararan sin xito sucesivos intentos de soluciones
tura, a medida que se produzca su renovacin. conjuntas para el destino final de los desechos. Lo mximo
Adems de estos proyectos, tambin se haya en proceso que se logr fueron algunos acuerdos bilaterales en casos de
una licitacin para el aprovechamiento del gas de los te- extrema gravedad.
rraplenes sanitarios activos y desactivados. Estos sern uti- La Constitucin de 1988 transfiri la creacin de las re-
lizados como fuente de energa ambientalmente inocua, giones metropolitanas a los estados, lo que desde el punto
con una generacin de energa equivalente a la de una de vista prctico no provoc ninguna alteracin. El muni-

planta con una capacidad de 20 megavatios. cipio de Sao Paulo mantiene buenas relaciones con sus mu-
nicipios vecinos, aunque sabe que no conviene mencionar

Educacin ambiental determinados asuntos, como por ejemplo, el destino de
La Constitucin Federal de 1988 establece que la educacin los desechos. Sao Paulo ha recibido desechos hospitalarios
ambiental es obligatoria en todos los niveles de enseanza. de municipios vecinos para su destruccin trmica en sus
Para cumplir esta disposicin constitucional en el mbito incineradores, pero no considera utilizar cualquiera de las
del municipio de Sao Paulo, la SVMA ha actuado con cre- abundantes zonas perifricas externas a sus lmites para
ciente xito en conjunto con una red municipal de ense- construir terraplenes sanitarios. La autonoma de los mu-
anza de la Secretara Municipal de Educacin. nicipios constituye un obstculo insuperable que puede
En este sentido se destaca el Proyecto Fructificar, que con- ser invocado polticamente y obstaculizar abultadas inver-
siste en el cultivo de rboles frutales en las aulas a travs de siones en un cambio de gobierno cuyo candidato a prefec-
un conjunto completo de tubos, bandeja, tierra, regador y to utiliz el lema "nuestra ciudad no es el basurero de Sao
semillas, adems de manuales de instruccin para los pro- Paulo". Por ms slido que haya sido el contrato, desde el
fesores. Los nios plantan las semillas y acompaan los bro- punto de vista tcnico y jurdico, que permitiera llevar a
tes durante tres meses. Luego los llevan a sus casas con el cabo la empresa, la misma se vera seriamente comprome-
fin de plantarlos en los terrenos o jardines de sus propias tida frente al nuevo cuadro poltico, particularmente si se
casas o las de amigos o parientes. De esta manera, los r- produjese una movilizacin de poblacin, lo que no es di-
boles crecen junto con los nios, y stos, cuando son adul- fcil en este caso.
tos, tendrn ciertamente un mayor respeto por los rboles, Los ejemplos anteriores no deben desalentar las iniciati-
as como por el medio ambiente en general. vas de integracin metropolitana. Por el contrario, deben
constituir un desafo para que esa integracin sea ms efec-
Relaciones metropolitanas tiva. Lo que definitivamente debe comprenderse es que
Es preciso mantener una relacin objetiva entre el munici- este proceso es lento y slo avanzar si es alimentado pro-
pio central y los municipios vecinos de una misma regin gresivamente por exitosas acciones conjuntas.
metropolitana, como consecuencia de los problemas y los
contactos urbanos comunes, que no respetan las divisiones Relaciones con los rganos estatales
poltico-administrativas establecidas. La cultura poltico- A diferencia de la situacin anterior, en que las regiones me-
administrativa que histricamente ha considerado a los tropolitanas no constituyen una instancia de poder, los es-
municipios como compartimentos estancos de un mismo tados tienen estructuras slidamente institucionalizadas.
tejido social, impide una mayor integracin, an cuando el Las relaciones del rgano ambiental del municipio de Sao
crecimiento de las ciudades confunde los espacios urbanos Paulo con los de las Secretara Estatal del Medio Ambiente,
generando el fenmeno de la conurbacin. si bien estn llenas de subjetividades de naturaleza polti-
En 1972 se intent institucionalizar las regiones metro- ca, presentan la posibilidad de acciones conjuntas ms con-
politanas mediante una ley complementaria de la consti- cretas, ya que se trata en este caso de definir quien tiene
tucin que entonces estaba en vigencia. De acuerdo con competencia real para determinada accin, ya que, consti-
esta ley, las regiones eran creadas por el gobierno federal. tucionalmente, las competencias son comunes.
Los estados organizaban la planificacin de los sectores de La teora determina que se establezcan negociaciones
intereses comunes y los municipios participaban en la pla- previas que definan las bases y los detalles de la divisin de
nificacin a travs de un consejo consultivo, y en las deci- tareas. En la prctica, dependiendo de las particularidades
siones a travs de un consejo deliberativo. Los resultados de personales y polticas de los interlocutores, ese camino
esa experiencias fueron efmeros. En materia de limpieza puede ser largo y pleno de obstculos. En Sao Paulo, por
pblica, por ejemplo, ya han transcurrido 24 aos desde ejemplo, donde la SVMA est instalando un sistema de ins-
peccin anual de vehculos para el control de emisiones, el tuvieron el xito esperado por los adversarios. Por el con-
estado se propone realizar las mismas inspecciones, a pesar trario, los fracasos consolidaron la legalidad de la compe-
de que existe un convenio entre el gobernador del estado tencia de la SVMA como autoridad local del SISNAMA para
y el prefecto del municipio, en el que se establece que el ejercer las funcione de licnciamiento ambiental.
municipio realizar tales inspecciones, y de que existe un
contrato entre la SVMA y la CETESB, mediante el cual el r- Asociacin Nacional de Municipios
gano estatal est contratado, mediante remuneracin, y Medio Ambiente (ANAMMA)

como auditor tcnico del programa municipal. Aunque desde 1981 existe una ley que cre el SSNAMA y

Cuando las dificultades resultantes de aspectos de menor que define las competencias de los municipios, los estados
importancia interfieren en los objetivos negociados, existe y la Unin en materia ambiental, su implantacin ha sido
una forma alternativa, que es que el municipio asuma su ms lenta en los municipios que en los dems niveles de go-
competencia, ya que est respaldada en la constitucin y en bierno. El municipio de Sao Paulo, por ejemplo, cre una
la ley, defendindose de las controversias que surjan. Esto estructura ambiental recin en 1993, doce aos despus. Lo
ocurri con el licnciamiento ambiental de grandes pro- mismo ocurre con la mayora de los dems municipios.
yectos viales, cuyo impacto era predominantemente local. Para acelerar el proceso de institucionalizacin ambien-
La SVMA realiz los anlisis de los estudios de impacto am- tal al nivel local se cre una asociacin, ANAMMA, desti-
biental, estableci las exigencias que juzg que deberan nada a fomentar un movimiento en favor de esta accin.
imponerse y otorg licencias para los proyectos que, si hu- Los resultados ya se hacen sentir en la creacin de nuevas
biesen estado orientadas al licnciamiento estatal, por cues- secretaras municipales en proceso de instalacin en nu-
tiones polticas menores, ciertamente an no habran sido merosas ciudades brasileas. Entre otras conquistas, la
liberados, incluso despus de ms de tres aos. Las obras ya ANAMMA ya ocupa un cargo en el Consejo Nacional del
han sido construidas y ya prestan servicio a la ciudad. Se Medio Ambiente (CONAMA), en el que ha defendido, junto
presentaron reclamos a la justicia intentando cuestionar la a los dems consejeros, el papel que desempean las auto-
competencia municipal para otorgar tales licencias, que no ridades ambientales locales.
341
Servicios ambientales bsicos

en Amrica Latina y el Caribe
Fabrice Henryi

S i usted fuera elegido alcalde de una ciudad de Amrica
Latina o el Caribe, posiblemente estara abrumado por
el insuperable desafo de tuberas que gotean, toneladas de
las barriadas urbanas de Port-de Paix, una pequea ciudad
en el nordeste de Hait, el pobre, que depende de los siste-
mas informales caracterizados por enormes ineficiencias,
desechos slidos acumulados en basurales clandestinos, pagaba hasta US$10 por metro cbico de agua potable,
riesgos de salud creados por un deficiente sistema de eli- mientras que el servicio pblico local, cuyos clientes son los
minacin de aguas servidas, industrias que contaminan las residentes de ingresos ms altos, cobraba alrededor de
fuentes de agua de la ciudad y trfico automotor que con- US$0.1 por la misma cantidad, lo cual es menos del 30 por
tamina el aire de la misma. ciento del costo econmico (Tecsult, 1997).
Ms que ningn otro servicio pblico, los servicios sani- Cules son los principales factores que perpetan este
tarios y de agua potable afectan la vida de las personas. La tipo de situaciones? Qu medidas estn adoptndose para
pureza del aire, la calidad del agua, y la integridad del suelo solucionarlas? Quin est en mejor posicin para hacer
son todos elementos bsicos que moldean la calidad de algo? El taller sobre los servicios urbanos del medio am-
vida en nuestro planeta. An cuando no dejamos de reco- biente del seminario de Barcelona sobre desarrollo urbano
nocer su importancia en las reas rurales, son todos esen- hizo posible que varios grupos interesados de Amrica La-
ciales para la subsistencia humana en una ciudad. Sin tina y el Caribe pudieran compartir sus experiencias e ideas
embargo, ms de 80 millones de personas en Amrica La- sobre estos temas cruciales.
tina no cuentan con acceso a servicios de agua potable, y Los asuntos examinados y las soluciones presentadas
aproximadamente 30 millones de stas viven en reas ur- pertenecen a tres esferas interdependientes: la esfera institu-
banas. Asimismo, las agendas verde y gris estn avanzando: cional, la esfera financiera y la esfera tcnica. A continua-
las reas metropolitanas de Amrica Latina y el Caribe se cin analicemos brevemente cada una de ellas. Sin embar-
ven afectadas cada da ms por la contaminacin provoca- go, al hacerlo es importante reconocer que no existe una so-
da por las grandes industrias y un creciente trfico auto- lucin para todos los casos y que cada situacin requiere
motor. Si no se adoptan medidas drsticas para corregir una respuesta particular. Es igualmente importante tener en
esta situacin, la misma solamente empeorar2. cuenta que las experiencias del pasado, tanto los xitos
El hecho ms perturbador con relacin a esta situacin, como los fracasos, nos ayudarn a entender cuales son los
y no es realmente una sorpresa, es que los pobres son los ingredientes clave para el xito.
ms afectados mientras que el acceso a los servicios por
parte de los grupos de ingresos ms elevados es a menudo La esfera institucional
subsidiado. Un estudio reciente muestra que en algunas de Desde finales de los aos ochenta, los gobiernos naciona-
les y las instituciones internacionales estn cada vez ms
conscientes del importante papel que desempean los es-
1 Especialista en medio ambiente urbano, Banco Interamericano de Desarrollo.
quemas institucionales para la eficiente entrega de servicios
2 Un estudio realizado por el Banco Mundial en 1992 estima que para el ao 2030, si no
se realizan esfuerzos para mejorar los deficientes servicios ambientales urbanos, ms de ambientales urbanos. Un gran nmero de proyectos bien
2.000 millones de personas en el mundo no contarn con acceso a agua potable, y ms
de 3.000 millones no dispondrn de servicios de eliminacin de aguas servidas. diseados y viables desde los puntos de vista tcnico y
financiero ha fracasado debido a la falta de un esquema ins- una empresa municipal y la reglamentacin una comisin
titucional que provea los incentivos para que cada jugador independiente de la municipalidad. La comisin es a su vez
participe de acuerdo con las reglas establecidas original- supervisada por un comit de usuarios que acta como fis-
mente. calizador del proceso reglamentario.
Lo que sabemos Temas relacionados con la equidad

Dejando de lado los temas controversiales de carcter ideo- Un componente integral del marco institucional de los

lgico, existe un razonable consenso de que cualquier es- SAU debe ser la adecuada consideracin de los temas de la

quema institucional slido para la provisin de servicios equidad, debido a que los proveedores de servicios deben
ambientales urbanos (SAU) deben tener como base lo si- desempearse segn las prcticas comerciales (aunque esto
guiente: la separacin de funciones; mecanismos regla- sucede raramente) y por lo tanto no deben de preocuparse
mentarios adecuados; y la incorporacin del tema de la por los pobres (lo cual s ocurre a menudo). Esto es una con-
equidad en las polticas. secuencia de la separacin de funciones: los temas de equi-
dad son asuntos de poltica, y no est en el mbito interno
La separacin de las funciones de una empresa de agua potable decidir sobre este aspecto.
Las decisiones de poltica, las reglamentaciones y la provi- La irona sin embargo es que a menudo en nombre de la
sin de servicios no pueden llevarse a cabo por las mismas equidad las empresas pblicas y los gobiernos rehusan lle-
instituciones o por instituciones que responden al mismo var a cabo reformas para mejorar la eficiencia, utilizando el
mecanismo de gobierno. Por un tiempo demasiado largo argumento de que los aumentos resultantes en los niveles
las instituciones nacionales han estado encargadas de esta- de tarifas no podran ser sufragados por los pobres. Si bien
blecer las polticas de los SAU y las han ejecutando a travs esta preocupacin es completamente justificada, general-
de la provisin del servicio mismo. Estas instituciones mente conduce a mantener el estatu quo que sistemtica-
podran continuar sin ser cuestionadas (esto es, en la ex- mente socava el acceso de los pobres a los servicios. Los
plotacin de un monopolio pblico) ni estar reguladas temas de la equidad deben ser manejados por los gobiernos
(tener responsabilidad solamente un grupo de polticos, de la forma ms transparente posible y no por los provee-
que a menudo tienen muy poca representatividad). Natu- dores de servicios. La experiencia chilena de cupones para
ralmente los usuarios son los principales perdedores de esta otorgar subsidios para los servicios pblicos es un buen
situacin. ejemplo de un sistema de subsidio bien administrado.
Mecanismos reglamentarios Lo que no conocemos

En la mayora de los pases de Amrica Latina y el Caribe la Los temas que continan siendo controversiales son la des-
nocin de reglamentacin es relativamente nueva^. Es im- centralizacin y la privatizacin.
portante reconocer que sta es una nocin compleja y que
la "cultura de reglamentacin" toma tiempo en establecer- Descentralizacin
se. El reglamentador es el arbitro, el que interpreta las reglas Este es un tema de moda aunque delicado. La descentrali-
del juego y asegura que la calidad se logre a costos econ- zacin de responsabilidades de los SAU a nivel local (mu-
micos. La existencia de un reglamentador asegura que el nicipalidades o asociaciones intermunicipales) parece ser
proceso de entrega del servicio sea transparente y abierto. una buena idea y a menudo est basada en muy profundas
La necesidad de un arbitro surge de la existencia de un y bien justificadas aspiraciones para alcanzar la democracia
contrato entre partes, sea este un contrato formal entre el a nivel local. Evidentemente, en pases grandes como Chile,
gobierno (representando a los usuarios) y un proveedor Argentina, Mxico y Brasil es muy posible que sea una
privado o un contrato informal (uno de carcter moral) buena idea; los gobiernos federales nunca han llevado a
entre el proveedor (por ejemplo una entidad nacional) y los cabo una buena labor en la recoleccin de desechos y el
usuarios. Con relacin a esto, es interesante el esquema tema de la responsabilidad o de la falta de ella puede vol-
institucional de San Francisco, California en el que la pro- verse extremadamente crtico. Sin embargo debe tenerse en
visin de agua potable y servicios sanitarios la lleva a cabo cuenta que la descentralizacin no es un fin en si mismo.
Para que la descentralizacin alcance los logros de eficien-
3 Colombia, con la Ley de Servicios de 1994 ofrece un buen ejemplo de una nueva y efi- cia en la provisin de los SAU a travs de una mayor res-
ciente entidad reglamentaria. Otro ejemplo es la administracin de agua potable y servi-
cios sanitarios de las provincias de Buenos Aires y Santa Fe en la Argentina.
Henry 343
ponsabilidad4 tienen que estar presentes ciertos ingredien- descontrolada de un monopolio pblico por parte del sec-
tes tales como la autonoma financiera y poltica^. tor privado. La privatizacin es asociada a menudo con au-
En un reciente estudio encargado por el BID en Hondu- mentos de las tarifas y recortes en los puestos de trabajo del
ras se compara el desempeo de los servicios de agua pota- sector pblico6. Efectivamente los que se oponen a la pri-
ble en 10 municipalidades en las que la entidad nacional de vatizacin estn sealando al creciente nmero de casos de
agua potable (SANAA) provee el servicio y en 10 munici- privatizacin de SAU que estn empezando a fallar en todo
palidades de caractersticas similares en las que el servicio el mundo. En Amrica Latina y el Caribe podemos citar el

es provisto directamente por las municipalidad. No se en- caso de Tucumn. Al respecto debemos tener la esperanza
cuentra ninguna evidencia de que las municipalidades que las fallas y los argumentos que estas conllevan no sean

proveen un mejor servicio. No obstante se presentan evi- de carcter estructural. Sin embargo, ellas tienen una vali-
dencias que el servicio de agua potable de San Pedro de Sula dez operacional y deben considerarse como buenas ense-
que es manejado por una empresa de servicios e la muni- anzas para cualquier gobierno local o central que est
cipalidad son ms eficientes que los servicios que propor- listo para llevar a cabo la privatizacin. Tambin deben ser-
ciona la SANAA en Tegucigalpa (lan Walker, 1997). Una vir de advertencia a las instituciones internacionales de
enseanza bsica de esta comparacin es que la descentra- financiamiento, que algunas veces han actuado como aps-
lizacin es una buena manera de mejorar los SAU pero so- toles descuidados de la privatizacin, acerca de su respon-
lamente si est provista de una estructura institucional que sabilidad implcita de asegurar que las privatizaciones estn
la aisle de las polticas de decisiones y de empleo de la in- bien estructuradas financieramente, y que sean socialmen-
terferencia poltica, lo cual presenta un desafo considera- te equitativas y polticamente aceptables.
ble en el caso de Amrica Latina y el Caribe. Nuevamente, una buena privatizacin debe asegurar que:
(1) se traten los temas de equidad; (2) se hayan internali-
Privatizacin zado las externalidades (tales como problemas del medio
Este es un tema ms controversial porque tiene connota- ambiente); (3) los reguladores estn lo suficientemente bien
ciones ideolgicas. Los que proponen la privatizacin pre- entrenados y equipados para interactuar con los operado-
sentan dos argumentos: las empresas privadas proveen res internacionales; y (4) que los temas sociales como el em-
servicios y recuperan los costos ms eficientemente debido pleo y los niveles de las tarifas hayan sido tratados de una
a que tienen un incentivo para hacerloes decir, enfrentan manera apropiada, en trminos de, por ejemplo, programas
restricciones presupuestarias severas y nadie los ayudar si de reentrenamiento y de estrategias de comunicacin.
fallan; y los inversionistas privados proveen capital a largo
plazo en aquellos proyectos en los que el sector pblico no La esfera tcnica
lo puede proveer. Aunque es difcil comparar niveles de An cuando las tecnologas relacionadas con los SAU estn
eficiencia de una manera objetiva, la mayor parte de los re- tornndose cada vez ms favorables al medio ambiente,
cientes SAU en Amrica Latina y el Caribe confirman el ar-
gumento de la eficiencia, la cual probablemente se refiere
* El razonamiento es que:(l) la familiaridad de los gobiernos locales con las preferencias
ms a los bajos niveles de eficiencia del sector pblico pre- locales mejorarn la seleccin de la inversin; (2) la responsabilidad local ayudar a mejo-
rar la ejecucin del proyecto y su operacin; y (3) los gobiernos municipales estn en
vios a la privatizacin que a los niveles ms altos de efi- mejor posicin para conseguir recursos adicionales para financiar los servicios debido a
que sus impuestos y tasas, que actualmente estn siendo subutilizados, son pagados di-
ciencia por parte del sector privado. De una forma similar rectamente por los beneficiarios locales.
el argumento del financiamiento parece ser igualmente s- s Muchos SAU han fallado debido a que sirven como una fuente de recursos para el fi-
nanciamiento de otros proyectos municipales que no son financieramente viables, o de-
lido. Sin la participacin de los inversionistas privados la bido a que ellos funcionan bajo un principio implcito de que sern rescatados por el
gobierno municipal si es que tienen problemas (un esquema que ocurre frecuentemente
provincia de Santa Fe, hubiera tenido una gran dificultad en en las entidades del gobierno central). Es fundamental el logro de la autonoma poltica
para evitar la interferencia poltica en la gestin, en el establecimiento de tarifas y en el
conseguir US$120 millones en 10 aos para su proyecto de empleo.
agua potable. Aun si lo hubiera logrado las condiciones de Ambos hechos son de alguna manera un mito: 1) las tarifas se aumentan a menudo, no
por causa de la privatizacin,si los ms altos costos del sector privado, por ejemplo los
financiamiento hubieran sido probablemente mucho mas salarios, no estn compensados por ahorros en otros costos y aumentos en los beneficios
el sector privado no debera participar debido a que se requiere un equilibrio financie-
duras que las logradas (a 10 aos y 3 1/8 por ciento por en- ro; (2) podra reducirse inicialmente el empleo debido a que el sector privado aumenta la
eficiencia de la mano de obra, pero en el mediano plazo, cuando los SAU se desarrollan,
cima del LIBOR) por Aguas Argentinas. la provisin de servicios genera ms empleos directos e indirectos. Por ejemplo, en el caso
de los servicios de agua potable, en los que se supone una situacin inicial con una eleva-
La privatizacin sin embargo tiene su lado dbil. El sector da tasa de empleo (por ejemplo 15 empleados pblicos por 1.000 conexiones) y una tasa
privado no esta equipado para (no tiene deseos de) tratar los de cobertura de servicios baja (por ejemplo conexin por 60 habitantes), cuando el sector
privado participa, el nivel de empleo se reduce rpidamente a niveles de eficiencia (por
temas relacionados con la equidad. Una dbil regulacin ejemplo 5 empleados por 1.000 conexiones), pero en el largo plazo digamos que la tasa
de conexiones aumenta a una conexin por diez habitantes, lo cual se transformar en
por parte del sector pblico puede ser causa de la captura un aumento neto de empleo en el sector del. cien por ciento.
los aspectos bsicos de los sistemas de agua potable y sa- Uno de los medios ms seguros de evitar los problemas
neamiento o de gestin de desechos slidos son conocidos tcnicos es involucrar a las comunidades beneficiaras desde
desde hace mucho tiempo. Mientras que hace veinte o el inicio del proyecto y en sus primeras etapas de ejecucin.
treinta aos estos aspectos eran considerados clave para el La participacin comunitaria no constituye un fin en s
xito de un proyecto, en la actualidad han pasado a adquirir misma, sino que contribuye a aliviar las dificultades: cuan-
relevancia otros aspectos, entre los que tienden a dominar do los gobiernos no son lo suficientemente representativos
los institucionales y financieros. (Por ejemplo, los tres es- desde el punto de vista poltico y tcnicamente no se hallan

tudios de caso presentados se relacionan con los aspectos en condiciones de saber lo que las comunidades quieren, se

institucionales). Pero es preciso tener cautela: si bien el requiere la participacin de la comunidad para asegurar la
desplazamiento hacia los aspectos institucionales y finan- coherencia entre la oferta y la demanda. Como seguimien-
cieros observado en los aos ochenta fue conveniente al re- to al proyecto de Hait que se menciona anteriormente, el
cordarnos que el mero hecho de encarar la parte tcnica de gobierno haitiano est preparando un programa de agua
un proyecto de desarrollo no es suficiente para que fun- potable y saneamiento que contempla un dilogo sistem-
cione, no debemos permitir que los aos noventa nos tico entre los ingenieros que disean el proyecto y las co-
hagan olvidar que el descuido de tales aspectos puede obs- munidades beneficiaras, a las que se les pregunta qu tipo
taculizar el funcionamiento del proyecto. En un interesan- de servicios desean. En base a estos insumos, los ingenieros
te artculo publicado en el Journal ofthe American Society of disean la opcin menos costosa para satisfacer esas normas
Civil Engineers, el economista Jerri Romn (1987) explica y computan la informacin relacionada con su costo. Tales
que la evaluacin de los sistemas de agua y saneamiento en datos se consultan con las comunidades, que deciden si
Bolivia y Nepal revel que ms de la mitad de los sistemas pueden absorber ese costo. Si no pueden hacerlo, los inge-
construidos fracas seis meses antes de su complecin nieros simplifican el diseo hasta que compatibilizan el di-
debido a importantes problemas tcnicos que escapaban al mensionamiento del proyecto y la disposicin a pagar de
control de las comunidades beneficiaras. los usuarios, y la tecnologa propuesta y la idiosincracia
Con demasiada frecuencia, se cometen dos errores con local. Es un proceso que insume tiempo, pero es el nico
respecto a los aspectos tcnicos. Existe el riesgo de sobre- que permite lograr resultados sostenibles.
dimensionar los proyectos, es decir, proveer servicios cuya
calidad y cantidad no es compatible con lo que los usuarios La esfera financiera
pueden o estn dispuestos a pagar. Ello tiene obvias races Dejamos para el final el aspecto ms importante. Parece
institucionales: que el organismo se halla demasiado lejos correcto decir que mientras que los aos setenta y ochen-
para atender lo que los usuarios desean, o una estructura ta estuvieron dominados por la esfera tcnica, y los ochen-
financiera poco estricta como para que el organismo se ta y noventa por la esfera institucional, la dcada de 1990
preocupe si no es posible recuperar los costos. Otro pro- al ao 2000 est dominada por la esfera financiera. Como
blema que suele presentarse es el empleo de tecnologas siempre ocurre cuando un nuevo aspecto adquiere pree-
inadecuadas, en particular aqullas transferidas de pases minencia, existe el riesgo de olvidar otros temas comple-
ms desarrollados, que son de uso demasiado intensivo mentarios. Pero es preciso enfrentar el hecho de que el
de capital, ya que stas resultan demasiado difciles de aspecto financiero es fundamental para el armnico desa-
operar o porque simplemente no se adaptan a la situa- rrollo de los SAU.
cin local. A principios de los aos ochenta, un proyecto La esfera financiera comprende dos niveles: la duracin
de manejo de desechos slidos llevado a cabo en Puerto del proyecto, las actividades de operacin y mantenimien-
Prncipe, en Hait, financi la compra de tachos de basura to y el desarrollo del capital. Los pases menos desarrollados
de plstico con ruedas, similares a los que se utilizan en Eu- y las municipalidades de Amrica Latina y el Caribe en-
ropa o los Estados Unidos. Desafortunadamente, la mayor frentan enormes problemas con el financiamiento recu-
parte de las calles de Puerto Prncipe son tan empinadas que rrente, mientras que los pases y las municipalidades ms
la mayor parte de los tachos rodaba calle abajo, incremen- desarrollados han resuelto la mayor parte de sus problemas
tando extraordinariamente el costo de recoleccin, y como de operacin y mantenimiento y actualmente se encuen-
la mayor parte de la basura urbana est mezclada con ce- tran en el proceso de expandir los servicios.
nizas de carbn, los tachos se derritieron y se destruyeron
rpidamente. Si bien este ejemplo puede parecer exagerado,
desgraciadamente es bastante comn.
Henry 345
Finandamiento de las actividades de operacin Finandamiento del capital

y mantenimiento El acceso al financiamiento del capital puede constituir
Existe amplio consenso acerca de que la mayor parte de los uno de los estrangulamientos que las ciudades de Amrica
SAU deben financiarse a travs de mecanismos de recupe- Latina y el Caribe pueden enfrentar en las dcadas venide-
racin de costos. Cuando no es posible indentificar los be- ras. El desarrollo de SAU sostenibles requerir miles de mi-
neficiarios directos (por ejemplo, los servicios de drenaje o llones de dlares en inversiones en agua potable y plantas
el control de la contaminacin atmosfrica) o cuando la de tratamiento de aguas residuales, tuberas y terraplenes,

provisin del servicio muestra externalidades positivas (o la y hasta ahora han sido muy pocas las municipalidades que
falta de suministro produce externalidades negativas, como tienen acceso a los mercados de capital.

en el caso de los desechos slidos) la aplicacin de una A corto plazo, el primer problema que debe decidirse es
tasa a los usuarios no parece constituir la mejor opcin, y si los escasos recursos de capital con que se cuenta actual-
debe recurrirse a un impuesto de tipo ms general. mente para financiar estos servicios debe utilizarse en la
Como mnimo, las tarifas de los SAU deben cubrir el rehabilitacin de la infraestructura existente o en la expan-
costo de operacin y mantenimiento. Cuando la opera- sin de los servicios. Sobre este tema existen dos escuelas de
cin general del servicio se basa en algn tipo de subsidio pensamiento. La primera sostiene que es preciso mejorar la
recurrente del sector pblico, existe el riesgo de que el ser- infraestructura existente antes de construir nuevas obras. Se
vicio que se provee sea superior al necesario (desde que se basa en el argumento de la accesibilidad financiera global:
compra a un valor inferior a su costo marginal), y de que en si un pas no puede atender lo que ya tiene, no construir
el futuro la escasez de recursos de la entidad que provee el infraestructura adicional. Si bien este argumento tiene va-
subsidio obligue a cortar el servicio. lidez al nivel de vecindarios o de una pequea ciudad, no
Nuevamente, una buena estrategia para determinar un tiene en cuenta la estructura de incentivos que conduce a
nivel adecuado de tarifas consiste en involucrar a los usua- un deficiente mantenimiento al nivel de un pas, princi-
rios, o por lo menos conocer cul es su curva de demanda. palmente cuando los SAU estn a cargo de un organismo
Un buen ejemplo de la forma en que ello puede lograrse nacional: la infraestructura existente de mantiene en forma
constituye la forma en que el alcalde de Puerto Corts, en deficiente por los bajos niveles de eficiencia y la deficiente
Honduras, triplic las tarifas en 1995 despus de que la recuperacin de costos; se deteriora rpidamente y debe ser
municipalidad se hiciera cargo de los servicios de agua po- reemplazada; los donantes financian un nuevo proyecto
table. Cuando se transfiri la responsabilidad del gobierno para reemplazar la infraestructura deteriorada, esperando
central a la municipalidad, sta obtuvo un prstamo puen- que el mantenimiento sea mejor en este caso, y as sucesi-
te del Ministerio de Finanzas y lo utiliz para introducir me- vamente. La segunda favorece la expansin en detrimento
joras en la calidad del servicio durante los primeros meses. de la rehabilitacin. Cuando un sistema ya ha recibido el es-
Despus de seis meses de haberse mejorado el servicio con caso financiamiento de capital y ha demostrado su incom-
las mismas tarifas anteriores, el alcalde convoc un cabildo petencia para mantener la infraestructura construida, no
abierto para discutir la necesidad de incrementarlas. La reu- debe ser rescatado demorando las inversiones en otros sis-
nin fue muy publicitada, y asistieron 800 personas. El al- temas. Por el contrario, deben desarrollarse nuevos pro-
calde present dos opciones a los asistentes: mantener el yectos, ya que en stos es ms justificada la esperanza de un
mejor nivel de servicios e incrementar las tarifas un 500 por mejor mantenimiento.
ciento, o retomar al nivel de servicios anterior a la descen- Este aspecto plantea el tema ms general de la forma en
tralizacin y mantener las tarifas. Despus de cuatro horas que el crdito dirigido por parte de las instituciones finan-
de discusiones (que requirieron una considerable habili- cieras internacionales introduce sesgos sistmicos en el
dad de facilitacin) se convino triplicar las tarifas, lo que financiamiento de los SAU (y en trminos ms generales en
permiti mantener la eficiencia del servicio. Nuevamente, el financiamiento del desarrollo urbano). Los fondos de
esta ejemplo parece ser demasiado conveniente para con- desarrollo municipal (FDM) creados en los ltimos veinte
vertirlo en "una metodologa para lograr que el electorado aos con el financiamiento del BID o del Banco Mundial
acepte un aumento del 300 por ciento en las tarifas", y es han proporcionado a las municipalidades el necesario fi-
improbable que el alcalde de la ciudad de Mxico o de Ro nanciamiento a largo plazo, pero al mismo tiempo han
de Janeiro pueda reunir al pueblo en la plaza principal de creado una serie de riesgos morales que socavan la disci-
la ciudad, pero indudablemente es un caso que puede con- plina financiera y la eficiencia econmica. Por lo general los
tener algunas enseanzas. donantes multilaterales exigen una garanta soberana cuan-
do prestan recursos a las municipalidades. Ello tiende a REFERENCIAS

desplazar las obligaciones de amortizacin de las munici-
palidades a los gobiernos centrales. De igual forma, los Banco Mundial. 1992. World Development Report:
FDM con frecuencia utilizan transferencias de los gobiernos Development and the Environment. Washington, D.C.:
centrales para respaldar sus prstamos, de manera que exis- Banco Mundial.
ten pocos incentivos para seleccionar buenos proyectos
municipales (cuando otorga prstamos a una municipali- Room, Jerri. 1987. Don't Blame the Poor. En anales de la

dad con una garanta soberana, el BID tiene pocos incenti- conferencia internacional auspiciada por la Divisin de

vos para elegir buenos proyectos municipales desde que Planificacin y Manejo de Recursos Hdricos y la Divi-
tiene la seguridad de que se cumplir la amortizacin de los sin de Ingeniera Ambiental de la Sociedad Americana
prstamos). de Ingenieros Civiles, San Juan, Puerto Rico. Mayo.
Qu opciones existen para desplazarse del crdito diri-
gido a los sistemas de crdito municipal impulsado por el Tecsult. 1997. Etudes de faisabilit en vue de la rhabilita-
mercado ? En el largo plazo, la asistencia tcnica y el desa- tion et de lxpansion du systme d'eau potable de la
rrollo econmico deberan hacer que las principales ciuda- ville de Port-de-Paix. Etudes de faisabilit analyses co-
des de Amrica Latina y el Caribe se "graden" y logren nomiques, financires et tarifaires. Informe 5 B. Tecsult
acceso a los mercados financieros, principalmente los pro- International Limite, Qubec, en colaboracin con
pios mercados nacionales cuando stos se han desarrollado. LGL. SA, Fundacin Centroamericana para el Desarro-
A un plazo ms corto, las opciones alternativas incluyen el llo Humano, FUMANITAS.
acceso directo a capitales privados a travs de la privatiza-
cin de los servicios y el establecimiento de pseudomeca- Walker, lan, Velsquez, M., Ordez, E y Rodrguez, E
nismos de mercado como el crdito ampliado o los 1997. Regulation, Organization and Incentives: The
esquemas de titularizacin conjunta. Existe una amplia Political Economy of Potable Water Services. Estudio de
gama de nuevos instrumentos con los que las instituciones caso, Honduras.
multilaterales y las municipalidades pueden comenzar a
trabajar.
347
La experiencia de Empresas Pblicas

de Medelln
Francisco Piedrahita Daz1

H oy da es necesario ser cuidadoso al referirse a las em-
presas que prestan servicios pblicos domiciliarios en
tancias exigen profundos cambios en las formas de actuar
de las organizaciones que desde tiempo atrs prestan ser-
Colombia, pues el entorno en el que actan ha cambiado vicios pblicos, entre ellas Empresas Pblicas de Medelln,
sustancialmente y, por ende, es necesario minimizar los una entidad que deber modificar su estructura empresarial
riesgos operativos, a pesar de los cuales rindieron resultados no slo para cumplir con el nuevo marco legal, sino tam-
satisfactorios, si desean conservar su posicin en el futuro. bin para obtener la mejor posicin en un mercado donde
A este fin, en Colombia se ha elaborado una nueva nor- la competencia es cada vez mas intensa.
mativa para los servicios pblicos, expresada bsicamente Antes de la promulgacin de las leyes mencionadas, la
en la Ley 142, del 11 de julio de 1994, conocida comn- forma ms comn de prestacin de servicios pblicos do-
mente como Ley de Servicios Pblicos Domiciliarios, y en miciliarios en Colombia consista en crear empresas de ca-
la Ley 143, de la misma fecha, conocida como Ley Elctri- pital totalmente pblico y autnomas con respecto a las
ca. Dichas leyes tienen por objeto hacer ms efectiva la autoridades de la circunscripcin territorial a la que gene-
gestin empresarial y mejorar la calidad y el alcance de los ralmente se constituan, conforme a la figura jurdica del es-
servicios pblicos en el pas, recurriendo a tres estrategias tablecimiento pblico. El Municipio de Medelln opt por
fundamentales: 1) liberalizacin del sector o eliminacin atender los servicios pblicos mediante dos empresas con-
del monopolio pblico, para franquear el ingreso de capi- figuradas como establecimiento pblico, ambas de capital
tales privados y fomentar la competencia en la prestacin oficial y adscritas a dicho municipio. Una de ellas, deno-
de los servicios, 2) mayor participacin de los ciudadanos minada Empresas Varias de Medelln, tiene a su cargo la re-
y grupos interesados en la gestin y planificacin de los ser- coleccin de basura, el aseo pblico, la administracin de
vicios pblicos domiciliarios, para establecer una mayor la feria de ganados y el manejo de las plazas de mercado ma-
vigilancia ciudadana sobre la prestacin de los mismos; y 3) yoristas y minoristas de la ciudad. La otra, denominada
inculcacin de principios de manejo comercial a las em- Empresas Publicas de Medelln, atiende bajo una sola per-
presas interesadas en actuar en el sector, a fin de equilibrar sona jurdica los servicios de distribucin de gas por red ge-
los objetivos sociales con los econmicos. neracin y distribucin de energa elctrica a nivel de
Estas leyes, adems, modifican sustancialmente la res- acueducto, alcantarillado y telecomunicaciones en el rea
ponsabilidad de las administraciones municipales con res- metropolitana de Medelln y en otros centros urbanos del
pecto a la prestacin de los servicios pblicos. Hasta su Departamento de Antioquia y de la Repblica de Colombia.
promulgacin cada municipio se responsabilizaba, directa- En ambas empresas el gerente general es nombrado por el
mente o por intermedio de una empresa, de su propiedad, alcalde de la ciudad de Medelln y sus juntas directivas
de la provisin de dichos servicios. Ahora estn obligados estn conformadas por nueve miembros, seis de ellos nom-
a garantizar la disponibilidad de los servicios, pero slo brados directamente por el alcalde y los otros tres escogidos
pueden operarlos por excepcin, "cuando no exista ningn por el mismo funcionario de las listas presentadas por los
otro agente interesado en prestarlos". Las nuevas circuns- Comits de Desarrollo y Control Social, creados por la men-
cionada Ley como espacios para la participacin ciudadana
i Director de Planeacin. en los servicios pblicos. El control poltico de estas empre-
sas est a cargo del Concejo Municipal (Ayuntamiento); el acueducto, alcantarillado, gas domiciliario por red y tele-
control fiscal, dado que son entidades pblicas, lo ejerce la comunicaciones.
Contralora Municipal de Medelln y la vigilancia de sus La entidad est organizada conforme al criterio que
funcionarios la ejerce la Personera Municipal. rige al comn de las empresas con integracin heterognea,
La ciudad de Medelln, capital del Departamento de An- es decir, con gerencias encargadas de atender cada una
tioquia, centro industrial de Colombia y segunda en im- de las lneas de servicio que ofrece, y las ramas de personal
portancia en el pas, est localizada en la parte andina de y auxiliares, cuyo cometido consiste en brindar soporte

Colombia, sobre la cordillera central, a una altura de 1.450 administrativo y financiero, que sirven transversalmente a
metros sobre el nivel del mar. La ciudad se extiende, junto

la organizacin y hacen efectivas las economas de
con otros nueve municipios, sobre un estrecho valle, co- integracin.
nocido con el nombre de "Valle de Aburra", por el que La junta directiva es el mximo rgano rector de la enti-
pasa el ro que lleva su mismo nombre. De los 36 millones dad. El gerente general ejerce la direccin y la representa-
de colombianos registrados en el censo de 1993, 4,8 millo- cin legal de las empresas. Para desempear sus funciones
nes habitan en el Departamento de Antioquia y 1,7 milln cuenta con el apoyo de cinco gerentes de servicios (gene-
de ellos viven en Medelln, municipio completamente in- racin de energa, distribucin de energa, gas domiciliario,
tegrado con los otros nueve que conforman el Valle de telecomunicaciones y acueducto y alcantarillado); dos ge-
Aburra, habitado por 2,5 millones de personas. rentes auxiliares encargados de los aspectos administrativo
y financiero, tres directores que atienden funciones de per-
Empresas Publicas de Medelln: sonal (planificacin, control interno e informtica) y un se-
su creacin, naturaleza jurdica y organizacin cretario general que brinda asistencia jurdica en relacin
Antes de la creacin de Empresas Pblicas de Medelln los con los asuntos de la junta directiva. La empresa tiene
servicios pblicos de electricidad, telfonos, acueducto y al- 6.500 empleados.
cantarillado eran prestados directamente y con un muy
bajo nivel de integracin horizontal por el municipio de Los resultados financieros de Empresas Pblicas
Medelln. La falta de autonoma administrativa y financie- de Medelln
ra se convirti en un bice para ajustar el desarrollo de Entre las pblicas, es comn encontrar estados financieros
estos servicios al vertiginoso crecimiento de la ciudad, dado con cuantiosos dficit, pues para ellas no existe restriccin
que los recursos econmicos que generaban se usaban en patrimonial, ya que cuentan siempre con los fondos del es-
gran parte para enjugar el dficit fiscal del municipio. Con tado para subsanar sus prdidas. Por esto cobran relieve
el fin de solucionar esta situacin, y en procura de posicio- los estados financieros de Empresas Pblicas de Medelln,
nar a la ciudad como centro industrial del pas, aprove- entidad que no ha recibido ningn aporte estatal durante
chando las ventajas estratgicas que en cuanto a capacidad su existencia y que, no obstante ser pblica, indica resul-
de generacin de energa brinda el Departamento de An- tados positivos desde hace ms de veinte aos. Esto sirve,
tioquia con su escarpada topografa y sus abundantes re- asimismo, para contrarrestar la imagen pblica, gracias a
cursos hdricos, se opt por crear una unidad econmica una gestin que no es nica en Colombia, ya que otras en-
autnoma para organizar, producir, operar y administrar los tidades estatales como la Empresa de Servicios Pblicos de
servicios pblicos domiciliarios, con un criterio tcnico Cali, la de Pereira, la de Manizales, ECOPETROL, etc, han
que asegurara su funcionamiento regular y econmico, y obtenido resultados similares.
que a la vez permitiese una rpida financiacin de las ex- A continuacin se presentan algunos datos financieros
pansiones que fuesen necesarias, segn lo expresado en los importantes de Empresas Pblicas de Medelln correspon-
considerandos del acuerdo de creacin de Empresas Pbli- dientes a 1995:
cas de Medelln.
Mediante el Acuerdo 58 del Consejo Administrativo de
Medelln del 6 de agosto de 1955 se cre el establecimien-
to pblico denominado Empresas Pblicas de Medelln.
Este es una persona jurdica nica, de capital pblico, de-
dicada actualmente a la provisin de los servicios de ener-
ga elctrica (distribucin domiciliaria y generacin),
Piedrahita 349
CUADRO 6.2. INDICADORES FINANCIEROS cinco sistemas independientes, atienden igual nmero de
Activos totales S$4.446,6 millones zonas veredales. La capacidad total de las siete plantas de
Pasivos totales US$1.177,1 millones tratamiento de agua con que cuentan las empresas es de
Patrimonio US$3.269,5 millones 17,96 metros cbicos por segundo. La longitud de sus redes
Capital de trabajo US$137,4 millones ha crecido un 43 por ciento en los ltimos diez aos, hasta
Relacin activos fijos a total activos 0,96% alcanzar 2.847,4 m en 1995. Al 31 de diciembre de 1995 el
Activo corriente/pasivo eorrtent 1,53
26,47%
servicio de acueducto suministraba agua a un total de
Pasivo total/activo total

75,53% 581.710 usuarios, de los cuales 522.704 eran residenciales.
PatrimontoMtivo total
Esto significa una poblacin atendida de 2,4 millones de

Rentabilidad del activo operadonal 10,8?%
Rentabilidad det patrimonio 12,89% personas, dados los ndices de ocupacin media por vi-
Ingresos durante 1995 US$697.0 millones vienda que caracterizan a las zonas atendidas, lo que re-
Incremento de ingresos respecto a 1994 24,5% presenta una cobertura del 98,4 por ciento en dichas reas,
ingresos netos US$360.0 mittones logro importante si se compara con la cobertura media del
Gastos operativos/Ingresos operativos 50,15% pas en zonas urbanas, que asciende al 75 por ciento y con
Aumento patrimonial/ingresos operacin 49,85% la de Amrica Latina que esta alrededor del 77 por ciento.
Cobertura de deuda 3,0 La calidad del agua suministrada supera ampliamente las
normas del Ministerio de Salud de Colombia y de organis-
Puede observarse que Empresas han alcanzado un im- mos internacionales como la Organizacin Mundial de la
portante nivel de activos, conservando un bajo ndice de Salud y la AWWA.
endeudamiento, lo que las fortalece para cubrir los costos Las concesiones de agua que tiene Empresas y la capaci-
financieros anuales. Adicionalmente, los resultados opera- dad de embalse y de tratamiento que poseen le aseguran a
tivos y netos indican la existencia de un estricto control de la entidad la posibilidad de atender la demanda, aun cuan-
los gastos de la entidad. do se alcancen los niveles de saturacin habitacional en sus
Los servicios que presta la organizacin tienen distintas reas de servicio. Por tal motivo, el plan de desarrollo de
tasas de rentabilidad y sus estatutos la obligan a llevar este servicio para el perodo 1995-1999 se centra en opti-
contabilidad separada para cada lnea de servicio a fin de mizar el sistema y en establecer niveles adecuados de con-
anular toda posibilidad de transferencia gratuita de fondos servacin y control de agua, sin dejar de lado la atencin a
de un servicio a otro. Esto supone una restriccin impor- la inversin social y los programas destinados a mantener
tante que redunda en una ejecucin presupuestaria ms la ampliacin normal del sistema.
depurada. En cuanto a la atencin de daos, el 58 por ciento de los
El presupuesto de la entidad para 1997 asciende a US$ desperfectos se solucionan durante el primer da y el 93.5
1.721,3 millones, de los cuales el 54 por ciento se destina- por ciento antes de transcurridos cuatro das.
r a inversin, el 12 por ciento a servicio de la deuda y el Alcantarillado. El sistema de alcantarillado de Empresas
34 por ciento restante a transacciones de energa y gastos. Pblicas de Medelln abarca la zona urbana de ocho muni-
En cuanto a los recursos 58 por ciento del presupuesto pro- cipios del Valle de Aburra, donde se localizan 556.235 usua-
viene de ingresos operativos y slo el 17 por ciento se ob- rios, lo que significa una cobertura del 94,7 por ciento de
tiene por medio de crdito. La distribucin por servicio es las reas servidas, que es sensiblemente superior al prome-
de 64 por ciento para el sector de energa, 21 por ciento para dio nacional del 60 por ciento, y al latinoamericano del 47.
telecomunicaciones y 15 por ciento para acueducto y al- Para atender a los usuarios del sistema de alcantarillado
cantarillado. Empresas dispona al cierre del ao 1995 de 3.059,5 km de
redes para transportar aguas pluviales, aguas servidas y
Los servicios que presta Empresas Publicas combinadas, lo que significa un crecimiento del 43 por
de Medelln, su presente y futuro ciento en la dcada. Dentro del programa de saneamiento
A continuacin se presenta una resea del alcance y de los del ro Medelln, principal curso de la regin, se contaba a
principales elementos de infraestructura de cada uno de los la mencionada fecha con 225,5 km de colectores, paralelos
servicios que presta la entidad, con las cifras oficiales a di- a las quebradas y con 32,4 km de interceptores paralelos al
ciembre de 1995. ro, los cuales descargarn sus aguas en las futuras plantas
Acueducto. Empresas Pblicas de Medelln presta este ser- de tratamiento de aguas residuales.
vicio en ocho municipios del Valle de Aburra y, mediante
Empresas dedicar gran parte de sus esfuerzos durante los una amplia cartera de proyectos de generacin, que ofrece
prximos diez aos a la ejecucin de obras de saneamien- condiciones de expansin muy flexibles para atender una
to, con el fin de recuperar la calidad del recurso hdrico del parte importante del crecimiento de la demanda en el pas.
Valle de Aburra. Para ello impulsar el concepto de alcan- Al sumar la capacidad prevista de los proyectos que se en-
tarillado completo, que incluye la conexin de viviendas no cuentran en fase de reconocimiento, de prefactibilidad y de
servidas, la unin de las redes secundarias de alcantarilla- factibilidad, se totaliza 8.385 megavatios. En cuanto a la ca-
do al sistema de colectores y de interceptores y, por ltimo, lidad del servicio, el nmero de interrupciones con una

la construccin y puesta en operacin de un sistema de tra- duracin de tres minutos o mayor en un mes es de 15, el

tamiento de aguas residuales, que comenz a hacerse rea- 80,.44 por ciento de los desperfectos se repara durante las
lidad con la construccin de la Planta San Femando primeras tres horas y el 91,64 por ciento se atiende antes de
iniciada en 1995. Dicha planta de tratamiento de aguas re- seis horas.
siduales, que entrar en funcionamiento en el segundo se- Gas domiciliario. Empresas Pblicas de Medelln recin
mestre del ao 1999, conllevar una inversin de comenz a operar este servicio. El programa de populariza-
aproximadamente US$ 72 millones y tendr una capacidad cin del servicio apunta a establecer un sistema de distri-
inicial de tratamiento de 1,8 m3/seg, que podra aumentar bucin domiciliara para usos residencial, comercial,
hasta llegar a 4,8 m3/seg. Los servicios de acueducto tienen industrial y de transporte, y comprende la construccin,
2,88 trabajadores por cada 1.000 instalaciones frente a un operacin y mantenimiento de redes, para cubrir los mu-
promedio nacional de 5,5. nicipios que conforman el Valle de Aburra, con una meta
Energa elctrica. Empresas Pblicas de Medelln presta de 500.000 usuarios para el ao 2002. Los habitantes del
directamente el servicio de energa elctrica a 19 municipios Valle de Aburra no estn familiarizados con el uso de este
del Departamento de Antioquia y adems, por medio combustible, ante lo cual se puso en prctica, desde 1992,
del sistema de venta en bloque o de venta a la Empresa una estrategia dirigida a facilitar el posicionamiento del
Antioquea de Energa, extienden su servicio a otros 101 servicio del gas y su futuro ingreso al mercado. La estrate-
municipios antioqueos. En 1995 la entidad contaba con gia consiste en ofrecer a los clientes actuales de Empresas
679.010 instalaciones, que demandaron 6.393.581 miles Pblicas de Medelln la construccin de redes locales y
de kilovatio/hora, pudindose asegurar que en el Valle de tanques estacionarios para el suministro de gas propano
Aburra se atendi el 100 por ciento de las necesidades, (GLP), el cual ser posteriormente sustituido por gas natu-
frente al promedio nacional de 85 por ciento. La capacidad ral. Adicionalmente, se iniciaron conversaciones con
efectiva instalada en las plantas de generacin de Empresas entidades financieras en procura de que financien los cos-
Pblicas de Medelln, todas ellas hidroelctricas, ascenda tos de construccin de las redes internas para los usuarios
en diciembre de 1995 a 1,708 MW, que representaba el residenciales.
17,.7 por ciento de la capacidad instalada en el pas. La A lo anterior se suma un importante esfuerzo dirigido a
energa generada en las centrales durante 1996 sum 8.836 capacitar obreros y profesionales para el manejo de este
gigavatio/hora. nuevo servicio. Se acord con las universidades la creacin
Desde 1993 y hasta 2002, el servicio de energa orientar de una ctedra en las facultades de ingeniera civil y de ar-
sus esfuerzos e inversiones al fortalecimiento de su estruc- quitectura con el fin de iniciar en las tcnicas del gas a los
tura bsica y a la expansin de sus sistemas de generacin futuros profesionales y, adems se dicta, en forma peridi-
y distribucin, con el objeto de continuar garantizando el ca, seminarios y cursos con este mismo fin.
suministro de energa elctrica con altos niveles de calidad, Telecomunicaciones. Al finalizar el ao 1995 haba 675.498
cobertura y continuidad. A tal efecto se inici la construc- suscriptores de telefona bsica y 795.015 lneas instaladas,
cin del proyecto hidroelctrico Porce II, que entrar en de las cuales el 70 por ciento eran digitales. Ello permiti al-
operacin a fines de 1999 y determinar un aumento de canzar una densidad de 29,73 lneas por cada 100 habi-
392 megavatios en la capacidad instalada de la entidad. tantes, que es la ms alta en Amrica Latina donde solo se
Asimismo, se autoriz recientemente la construccin de alcanza a 13 lneas por cien habitantes y de Colombia
una central trmica de 300 megavatios, que deber estar en donde este nmero asciende a 10. La cobertura residencial
operacin en mayo de 1998. Sumado a todo lo anterior se de 69,75 por ciento en las reas atendidas por las Empresas.
adelantan los diseos de la central hidroelctrica Nechi, Por su parte, el sistema de telfonos pblicos contaba a
cuya construccin se decidir cuando lo aconseje la evolu- fines de 1995 con 9.148 aparatos de los cuales 3.826 fun-
cin de la demanda. En trminos generales, se cuenta con cionaban mediante cobro convencional, 2.510 operaban
Piedrahita 351
sin cobro, 1.292 eran de administracin compartida y 1.510 oportunidad y, de su parte, Empresas procuran incremen-
eran telfonos de los denominados inteligentes. La telefo- tar ese afecto por va del mejoramiento de sus servicios. El
na local bsica conmutada se ofrece con servicios especia- texto entonces de la misin es:
les tales como transferencia de llamada, marcacin Empresas Pblicas de Medelln existe para brindar los mejo-
abreviada, despertador automtico, cdigo secreto, llama- res servicios pblicos domicilanos de acueducto, alcantarillado,
da en espera y conferencia tripartita. Tambin se ofrecen los energa elctrica, gas por red y telecomunicaciones a todos los ha-
servicios de "Busca personas" y troncales. bitantes de Medelln y a los municipios con que se contrate, al

En cuanto a los ndices de calidad del servicio, la espera mnimo costo y con las mejores condiciones de calidad, cobertura
para la conexin de un nuevo suscriptor es inferior a quin- y oportunidad; as como para proteger y mejorar el ambiente en

ce das, el 76 por ciento de los desperfectos se corrigen den- todo lo relacionado con la prestacin de sus servicios.
tro de las primeras 48 horas y el nmero de averas por Cuatro objetivos fundamentales se derivan de la misin.
abonado por ao es de solo 0,31. Adems, la empresa cuen- El primero consiste en la permanencia de Empresas como
ta con un centro de control que permite revisar en tiempo una de las partes ms importantes del patrimonio de la co-
real el estado de sus redes y sistemas. munidad. Mediante este propsito se liga toda actividad de
Durante el quinquenio 1995-1999, Empresas Pblicas la entidad al concepto de largo plazo, procurando asegu-
de Medelln incorporar los proyectos necesarios para con- rarse la supervivencia. El segundo objetivo es asegurar el
servar el liderazgo en el sector y seguir siendo el sistema de crecimiento de Empresas Pblicas de Medelln mediante la
telefona bsica de mayor cobertura en Colombia. Para esto expansin de sus servicios, la mejora de sus estndares de
se elevar la densidad en el servicio hasta 30,2 lneas por calidad y la consecucin de mayores niveles de cobertura y
cada 100 habitantes y tratar de extenderse a los campos de de nuevos mercados. El tercer objetivo es generar realmen-
los servicios de larga distancia nacional e internacional, te los beneficios sociales que la comunidad espera a partir
transmisin de datos y transporte y distribucin de servicios de los servicios que presta la entidad. Por ltimo, Empresas
de video para entretenimiento. Pblicas de Medelln se obliga a ser motor de la economa
local, regional y nacional.
Factores fundamentales del xito de Empresas Para lograr sus objetivos, Empresas se atienen a varios
Pblicas de Medelln principios muy claros, a saber:
El xito empresarial de una entidad no slo encuentra sus El rigor conceptual, expresado por medio del rigor ju-
razones en condiciones internas tales como la cultura ins- rdico, gerencial, tcnico y financiero. El primero se mani-
titucional, los criterios de gestin y el manejo estratgico fiesta en el total cumplimiento de la Constitucin y la Ley
de los negocios; sino que tambin est determinado por por parte de la entidad y sus funcionarios, en todos sus
factores externos tales como la lealtad que haya logrado de- actos.
sarrollar en sus clientes, la confianza que tengan los inver- El rigor gerencial se hace efectivo mediante la adminis-
sionistas en el desempeo de la entidad y, para una empresa tracin y control rigurosos de la entidad, de sus recursos y
pblica, la compatibilidad de los objetivos que le imponga de sus actividades.
el estado con los objetivos empresariales de la entidad, el El rigor tcnico se manifiesta en la planificacin a largo
grado de autonoma que le otorgue la autoridad estatal a la plazo y en la seleccin, adquisicin, montaje y operacin
empresa y a sus administradores, por solo nombrar algunos. de los recursos tecnolgicos ms adecuados para cada de-
Hay varios factores clave para que el nivel de gestin de sarrollo.
Empresas Pblicas de Medelln sea catalogado como exito- El rigor financiero consiste en el manejo ortodoxo del
so tanto en Colombia como en el exterior, la misin de la dinero, para garantizar la viabilidad econmica y financie-
entidad es uno de ellos. Fue formulada con una amplia vi- ra de la Institucin.
sin de futuro e instando a los empleados a asumir un pro- Funcin social. Dos de los lemas de la entidad: "Usted
fundo compromiso con la empresa y con la comunidad en es nuestra razn de ser" y "Empresas Pblicas de Medelln:
general. La misin se convirti en gua permanente de los fuente vital de bienestar y progreso", expresan adecuada-
funcionarios, que la hicieron parte de su conducta cotidia- mente el compromiso social de su actividad empresarial.
na y con ello, adems de atender los postulados empresa- Idoneidad del personal. Slo la gente buena y compro-
riales, dieron origen a lo que en las Empresas se conoce metida hace bien su trabajo. Por esta razn Empresas P-
como el "Crculo Virtuoso": la ciudadana estima y cuida a blicas de Medelln cuida de que sus funcionarios sean las
Empresas porque sta le sirve y la atiende con calidad y personas con la idoneidad profesional y humana que cada
cargo requiere y procuran desarrollarlos, capacitarlos y ac- decidida participacin de Empresas en su desarrollo.
tualizarlos adecuadamente. Artculo 14: "Descentralizacin y apoliticidad. El Es-
Capacidad planificadora. El Valle de Aburra ha sufrido tablecimiento es una entidad descentralizada autnoma y
un vertiginoso proceso de crecimiento y urbanismo. Ms apoltica".
del 90 por ciento del espacio urbano actual no estaba cons- Artculo 15: "Mtodos de administracin. El Estable-
truido a comienzos del presente siglo. En lo que va del cimiento se dirigir con riguroso criterio de eficacia admi-
siglo XX Medelln multiplic por cincuenta su poblacin. nistrativa, empleando los adecuados sistemas tcnicos de

Este crecimiento desmesurado plantea grandes demandas organizacin de empresas, con el fin de obtener su objeto

a las entidades encargadas de prestar los servicios pblicos primordial que es el garantizar a la ciudadana el funcio-
en la ciudad, quienes deben dar respuestas oportunas y no namiento regular permanente y econmico de servicios
generar tensiones adicionales en la comunidad, recurrien- pblicos necesarios y el de fomentar el progreso de Mede-
do para ello a las mejores prcticas planificadoras. lln con el estmulo para la organizacin de nuevas indus-
La clara relacin con la autoridad municipal, propietaria trias y el crecimiento de las ya establecidas".
de Empresas Pblicas de Medelln, constituye otro de los Artculo 16: "Conservacin del Patrimonio. El Esta-
factores claves para su xito. El mantenimiento de la auto- blecimiento se administrar procurando la conservacin
noma administrativa, presupuestal y financiera cerr los es- del patrimonio y la formacin del indispensable para aten-
pacios propios para el exceso de burocracia, asignacin der al crecimiento normal de los servicios de acuerdo con
ineficiente de recursos y vinculacin de objetivos munici- las necesidades de la comunidad".
pales pero no empresariales. A partir de esa autonoma, Por otra parte el Art. 23 del acuerdo de constitucin
Empresas han logrado que las decisiones administrativas, de expresa:
inversin y operacin sean tomadas exclusiva y autno- Artculo 23: "Empresas Pblicas de Medelln, ser una
mamente por los rganos directivos de la entidad. entidad apoltica dirigida con un riguroso criterio de eficacia
Los ndices de calidad y cobertura que presentan Em- administrativa, para lo cual emplearn adecuados sistemas
presas Pblicas de Medelln y los resultados econmicos que tcnicos de organizacin de Empresas, con el fin de obtener
logra son prueba evidente de que la entidad ha cumplido su objetivo primordial que es el garantizar a la ciudadana
con los propsitos que animaron su creacin, cuya ms el funcionamiento regular, permanente y econmico de
clara expresin se da en los artculos de sus estatutos que se servicios pblicos necesarios y el de fomentar a la vez el pro-
transcribe a continuacin y que al servir como gua per- greso de Medelln con el estmulo para la organizacin de
manentemente para su accionar, aseguran a la ciudad una nuevas industrias y el crecimiento de las ya establecidas".
353
Aguas Argentinas: cuatro aos

despus de la concesin
Juan C. Fontana1

E n 1989, Argentina inici un ambicioso programa de re-
forma del Estado con el fin de superar aos de ineficien-
ca, las tarifas son hoy un 17 por ciento inferiores a las que
se aplicaban en el momento de la privatizacin.
cia y mala administracin. Obras Sanitarias de la Nacin, la
entidad encargada de los servicios de agua potable y alcan- Resultados hasta diciembre de 1996
tarillado de la regin del Gran Buenos Aires, no constitua En la actualidad la empresa muestra importantes resultados,
una excepcin a la lista de empresas deficitarias adminis- habiendo logrado invertir en este perodo casi US$ 800 mi-
tradas por el Estado. Empeoraba an ms las cosas el hecho llones, cifra superior a la de los recursos invertidos en el sis-
de que el servicio se hallaba al borde del colapso, y la em- tema durante muchas dcadas. La capacidad de produccin
presa careca de los recursos humanos y financieros nece- de agua se increment un 35 por ciento, con un total de
sarios para enfrentar la tarea de rehabilitar y expandir los 1.400.000 habitantes conectados a los servicios de agua y
servicios. En consecuencia, el gobierno decidi privatizar la 750.000 a los servicios de alcantarillado.
empresa, mediante un esquema basado en la concesin a El flujo de caja provino principalmente de los ingresos
largo plazo del servicio. operativos, incrementados notablemente a travs de un
Despus de un proceso de licitacin, la concesin de los programa muy agresivo que se concentr en los usuarios
servicios de agua potable y alcantarillado fue adjudicada a existentes, aprovechando al mximo el rgimen de tarifas
Aguas Argentinas, un consorcio argentino-europeo enca- vigente. Al mismo tiempo, los costos se redujeron drsti-
bezado por Lyonnaise des Eaux, por un perodo de 30 aos. camente en comparacin con los niveles anteriores a la
En la zona de la concesin viven 9 millones de habitan- privatizacin.
tes, de los cuales, en el momento de otorgarse la concesin, Como consecuencia de la calidad del proyecto y del res-
menos del 70 por ciento contaba con servicios de agua po- paldo de los patrocinadores, se cont con financiamiento
table y el 58 por ciento (o sea alrededor de 5 millones de desde el inicio mismo de la concesin. La relacin desa-
personas) con servicios de alcantarillado. rrollada con la Corporacin Financiera Internacional, el
Banco Interamericano de Desarrollo, el Banco Europeo de
Objetivos Inversiones y otros bancos comerciales permiti a Aguas Ar-
El contrato de concesin tena como principales objetivos gentinas obtener recursos a largo plazo por un monto de
el restablecimiento y el mantenimiento del nivel de servi- ms de US$500 millones. Dicho financiamiento, ms el
cios, la expansin de los servicios de agua y alcantarillado, efectivo generado internamente, se destin al cumpli-
y la incorporacin progresiva del tratamiento de los dese- miento de los compromisos de inversin.
chos, que prcticamente no exista en el momento de ad-
judicarse la concesin. El desafo que enfrentaba la empresa Eficiencia
era el cumplimiento de esos objetivos manteniendo al Los crecientes ingresos e inversiones constituyen slo dos
mismo tiempo un nivel razonable de precios. En la prcti- aspectos de las mejoras logradas.
La eficiencia operativa es parte integral del plan de ne-
1
Jefe Financiero Principal, Aguas Argentinas. gocios de Aguas Argentinas y representa un permanente de-
safio para la administracin de la empresa. Si bien el per- entre el concesionario, que deba ampliar la red y conectar
sonal se redujo de 7.365 empleados en mayo de 1993 a a nuevos usuarios, y los clientes, que deban pagar una
4.200 en la actualidad, el plan de inversiones ha generado parte del costo del servicio.
aproximadamente 8.200 nuevos empleos en los subcon- El costo de esta expansin se repartira de la siguiente
tratistas. Por lo tanto, el impacto global sobre la mano de manera:
obra ha sido positivo, crendose 5.000 empleos, al tiempo el concesionario deba pagar la tubera principal y la
que los salarios promedio del personal sindicalizado se ha red primaria, y

incrementado un 46 por ciento. el cliente deba pagar la red secundaria y las conexio-

Adems, las prdidas de agua, que en 1993 alcanzaban al nes individuales (cargo de infraestructura).
43 por ciento, se han reducido al 31 por ciento, logrndo- Esta estructura aparentemente simple dej de funcionar
se en menos de cuatro aos la meta fijada para el ao 15 de cuando debi confrontar el contexto econmico y social vi-
operacin de la empresa, mientras que las reparaciones se gente en algunas de las zonas objeto de la expansin. La dis-
efectan en promedio en menos de 24 horas. La producti- posicin a pagar los cargos de infraestructura es muy
vidad, medida por el costo anual por cliente, aument un heterognea en las distintas zonas de la concesin, crean-
10 por ciento entre 1995 y 1996, previndose que experi- do malestar entre los clientes de los vecindarios ms pobres.
mentar una mejora adicional de ms del 7 por ciento en Adems de ello, los polticos no comparten un mismo
1997. Por su parte, las bajas tasas de recaudacin, que cons- punto de vista acerca de la forma de solucionar el proble-
tituyen un factor clsico en la mayor parte de los servicios ma, lo que complica an ms las cosas y las posibles solu-
pblicos, mejoraron espectacularmente del 82 por ciento al ciones.
inicio de la concesin, a ms de un 97 por ciento en la ac-
tualidad. Por ltimo, la satisfaccin global, medida me- El organismo regulador
diante encuestas independientes, es de alrededor del 90 Si bien reconoce los logros alcanzados por el concesionario
por ciento. y admite los problemas causados por algunas rigideces del
contrato, el organismo regulador mantiene serias discre-
Problemas que an enfrenta la empresa pancias con el concesionario.
Evolucin macroeconmica Su primera queja se relaciona con la informacin recibi-
Despus de aos de inestabilidad econmica, Argentina es da del concesionario, que considera insatisfactoria y que
actualmente un pas sin inflacin. Este hecho, altamente no permite entrar en detalles que son importantes desde el
positivo para la economa en general, ha tenido un impac- punto de vista del organismo. En consecuencia, expresa
to negativo sobre el costo real de financiamiento de la em- algunas dudas acerca de la eficiencia lograda en materia de
presa. Las tasas actuales de mercado en Argentina, que se costos operativos y de inversin.
hallan en un nivel del 9 por ciento anual, son muy eleva- Pero la principal dificultad entre el organismo regulador
das en comparacin con la inflacin. y el concesionario se relaciona con la interpretacin de la
El sistema de revisin de tarifas previsto en el contrato se naturaleza del contrato, es decir, si se trata de un contrato
activa cuando una frmula polinmica, basada en el costo de medios o de objetivos, y si permite alcanzar las metas
del concesionario, alcanza al 7 por ciento. Dicha frmula contractuales con medios diferentes de los contemplados
pareca adecuada en el momento en que se suscribi el originalmente.
contrato, cuando la inflacin anual se hallaba alrededor o
incluso por encima de esa cifra. En la actualidad, con una Conclusin
inflacin prcticamente de cero, la frmula polinmica se La concesin se inici exitosamente, pero el proceso de li-
ha mantenido en el 5 por ciento durante los dos ltimos citacin incluy varias rigideces en el contrato, las que,
aos. Ello significa que el concesionario ha debido absorber junto con algunos cambios en el contexto econmico,
algunos aumentos en los costos operativos y financieros sin estn ahora obstaculizando la evolucin de la concesin. El
poder compensar ese aumento mediante ajustes de tarifas. concesionario ha expresado la necesidad de adaptar el con-
trato con el fin de lograr un mejor rendimiento a largo
Deficiencias en la planificacin original plazo. Es preciso acercar los diferentes puntos de vista sobre
La baja inflacin estuvo acompaada de un marcado in- este aspecto, y tener en cuenta la realidad actual, para ase-
cremento de la tasa de desempleo. El principio fundamen- gurar que el desarrollo futuro de la concesin contine
tal de la expansin del servicio era una obligacin mutua siendo tan exitoso como lo ha sido hasta ahora.
355
Microempresas de gestin ambiental

urbana
jorge Prce1

E n este documento se presenta la experiencia del Instituto
de Promocin de la Economa Social (IPES) en el esta-
recoleccin y transporte de los desechos en sus respectivas
jurisdicciones.
blecimiento de microempresas de gestin ambiental urba- El Municipio Provincial de Lima se encarga, adems, de
na (MEGA) en la ciudad de Lima, cuya finalidad es generar la eliminacin de los residuos de toda la ciudad^. Cada mu-
empleos para mujeres jefes de hogar, y solucionar el grave nicipio establece sus tasas de aseo urbano, que se aplican y
problema provocado por un inadecuado manejo de los ser- cobran independientemente.
vicios pblicos ambientales.
La ciudad de Lima confronta un grave deterioro de la ges- Modalidad del servicio
tin ambiental2, del cual son sntomas las 700 toneladas de Para brindar el servicio de aseo urbano las municipalidades
desechos lquidos que se vierten diariamente al mar, el caos pueden optar por la administracin directa de la propia
del transporte urbano con un parque vehicular que perma- municipalidad, por empresas municipales o por empresas
nentemente contamina el ambiente, la inadecuada admi- con participacin municipal, por empresas estatales o pri-
nistracin de los espacios pblicos, y los servicios deficita- vadas mediante concesin o por cualquier otra modalidad
rios e ineficaces de aseo urbano. El aseo urbanos es quiz permitida por la ley. Los municipios, por lo general, recu-
uno de los problemas ambientales ms evidentes y ms rren a la administracin directa, a pesar de la promocin de
graves de la ciudad. la inversin privada en las actividades de saneamiento que
impulsan el Congreso y el poder ejecutivo.
Organizacin de los servicios de aseo
os municipios Generacin de desechos slidos
Lima Metropolitana est conformada por cuarenta y tres En Lima se generan 3.565 toneladas diarias de desechos s-
distritos y una zona cntrica denominada Cercado. Cada lidos. De este total, 20,75 por ciento proviene del comercio,
distrito cuenta con un Municipio Distrital independiente y la industria y entidades diversas; 78,40 por ciento se origi-
autnomo, y tambin existe un Municipio Provincial, que na en los domicilios particulares y 0,85 por ciento corres-
est a cargo del Cercado, y tericamente de normar y "diri- ponde a los hospitales. La generacin de residuos asciende
gir" el desarrollo urbano de toda la ciudad. En su conjunto, a 0,589 kilogramos diarios por habitante y como es obvio,
Lima Metropolitana alberga a 6.932.000 habitantes. guarda relacin con la capacidad de consumo de la pobla-
Cada uno de estos municipios, incluyendo el provincial, cin y con su nivel de ingresos. As, por ejemplo, en un dis-
asume independientemente la responsabilidad de regular y trito eminentemente popular, es de 0,38 kilogramos diarios
operar los servicios de limpieza y barrido, as como los de por persona mientras que el de un distrito de clase media
y alta, es de 1,00 kilogramos. Los desechos slidos se com-
ponen de 46,5 por ciento de materia orgnica y 53,5 por
1 Director Ejecutivo del Instituto de Promocin de la Economa Social (IPES).
2
La gestin ambiental urbana comprende los servicios de aseo urbano, el mantenimiento
ciento de materia inorgnica. De esta ltima, 16,7 por cien-
de las reas verdes y espacios pblicos, los servicios higinicos pblicos, el control de las
fuentes de agua y de las aguas servidas.
to es materia con valor de cambio y 36,8 por ciento es ma-
3 El aseo urbano abarca la limpieza y barrido de las vas pblicas, y la recoleccin, trans- teria sin valor de cambio.
porte y eliminacin de los desechos slidos.
4
De las 2.130 toneladas de desechos diarios que se recogen
Esto se lleva a cabo en dos vaciaderos sanitarios, Zapallal y Portillo Grande, que en la
actualidad han sido adjudicados en concesin a una empresa privada. en Lima, slo se elimina en forma adecuadaesto es, tc-
nica y sanitariamentealgo ms de 1.100 toneladas. Que- Estrategias, procesos, acciones

dan sin procesar en su mayor parte en los barrios pobres, y medidas adoptadas
aproximadamente 1.030 toneladas, que son utilizadas para Para el IPES el problema del aseo pblico se debe a la difi-
el reciclaje informal, para alimentar cerdos5, o se arrojan a cultad estructural de los municipios para atender total y di-
los descampados, a los ros y a las propias calles. Se calcula rectamente los servicios con su propio personal, en forma
que 571 toneladas del total de desechos que se produce eficaz y eficiente; al elevado costo de operar los servicios
diariamente en la ciudad de Lima, son recuperables para ambientales con sistemas convencionales; y a la actitud

nuevo uso o reciclaje y que 5.000 personasy sus familias desaprensiva de la poblacin frente a las dificultades

viven de la recuperacin de desechos, que llevan a cabo ambientales.
en condiciones no slo informales, sino bsicamente A las tres causas centrales indicadas anteriormente debe
infrahumanas. agregarse, en el caso de Lima, la existencia de cuarenta y tres
autoridades (los municipios, donde cada uno de los cuales
Aspectos econmicos y financieros hace lo que quiere y lo que puede con respecto al aseo ur-
El costo mensual de los servicios de aseo urbano en Lima as- bano; una legislacin frondosa, desordenada, dispersa y
ciende a US$ 3.022.420 (es decir, US$ 47 por tonelada), en algunos casosincoherente; la actitud despreocupada de
cifra que es superior al costo estndar de los sistemas con- las autoridades municipales dado el "poco atractivo" de
vencionales en Amrica Latina6. Evidentemente, se trata de los desechos; la carencia de cuadros tcnicos y profesiona-
un sistema ineficiente. les adecuados; y los dficit de infraestructura vial urbana.
Del total que se gasta en los servicios de aseo urbano en
Lima, slo algo ms de US$ 500.000 se originan en los in- Estrategia
gresos por concepto de aseo urbano (16,5 por ciento) y el Frente a ello, se trata de poner en prctica una nueva es-
resto se sufraga con otros ingresos, particularmente con trategia de promocin de ciudades saludables, conforme a
transferencias del gobierno central. los principios del desarrollo urbano sostenible y de efi-
Aparentemente, y segn la versin frecuente de las au- ciencia en la funcin pblica. Esta estrategia est basada en
toridades municipales, el problema del aseo urbano es fi- el fortalecimiento de los poderes locales mediante la des-
nanciero, pero hasta diciembre de 1993 los municipios de centralizacin de los servicios municipales y la aplicacin
Lima reciban alrededor de US$ 2.300.000 al mes? por con- de mecanismos que alienten la participacin democrtica
cepto de los arbitrios de aseo urbano. De acuerdo con los es- de la poblacin en los asuntos del gobierno local.
tndares latinoamericanos, con este monto se habra La iniciativa de las MEGA tiene por objeto atender los
podido recoger y tratar adecuadamente ms del 80 por problemas indicados por medio de la transferencia de los
ciento de la basura que produca Lima&; pero, como es no- servicios ambientales municipales a microempresas priva-
torio, la ciudad por lo menos en los ltimos veinte aos, daspreferentemente de carcter asociativoque se crean
nunca estuvo lo suficientemente limpia. con las organizaciones sociales de una determinada locali-
Desde 1981 hasta 1993, la recaudacin de los arbitrios del dad. As se procura resolver el problema de la gestin am-
aseo urbano se efectu por intermedio de la Empresa de biental urbana, atendiendo de manera directa las causas
Energa Elctrica de Lima9. Cuando se restableci el sistema principales que la originan por la va de
de cobro directo, los municipios de Lima previeron una co- impartir eficiencia a la gestin ambiental mediante la
branza de US$ 4.500.000 mensuales, pero hasta la fecha no transferencia de los servicios correspondientes a microem-
se llega a recaudar siquiera el 12 por ciento de esta cifra presas privadas;
(poco ms de US$ 500.000 mensuales). reducir los costos de inversin, y sobre todo, los de
operacin de los servicios ambientales, recurriendo a
s Se estima que 800 toneladas son destinadas diariamente a la alimentacin de cerdos en sistemas no convencionales caracterizados por el empleo de
los cientos de criaderos clandestinos cercanos a los basurales de la ciudad.
6 Se ha tomado como costo estndar US$ 34.00 por tonelada, lo que incluye barrido,
tecnologas apropiadas y el uso intensivo de mano de
recoleccin, transporte, eliminacin final y 10 por ciento para gastos educativos. obra; y,
^ Desde enero de 1994 esta cifra se ha reducido a alrededor de 20 por ciento, dado que,
por una disposicin del gobierno central, los arbitrios de limpieza pblica ya no son
dar participacin activa a la poblacin en la solucin
cobrados por intermedio de la empresa de electricidad de Lima. de los problemas ambientales, esto es, buscando modificar
s Considerando US$ 28 por tonelada recogida y eliminada, y sin tomar en cuenta barrido
y gastos educativos. sus actitudes.
s Este sistema de cobranza, que implicaba la aplicacin de un porcentaje sobre el consu-
mo de la energa elctrica, pese a sus muchas deficiencias, es la mejor forma conocida de
hacer efectiva la cobranza de los arbitrios de aseo urbano en pases como el Per.
Price 357
Aspectos tcnicos de las MECA el diseo tcnico definitivo de un sistema de gestin

La idea central es la promocin y organizacin de micro- ambiental basado en la operacin de las MEGA, ubica-
empresas privadas (preferentemente de carcter asociati- cin, tipos y nmero de microempresas, dimensin,
vo) para que, con una organizacin eficiente, tecnologas diseo de las operaciones, organizacin, costos y finan-
apropiadas y uso intensivo de mano de obra, se hagan ciamiento. Complementariamente, se formula un pro-
cargo de la prestacin de los servicios ambientales urbanos. grama de asistencia tcnica, seguimiento y evaluacin
Los siguientes son los diversos tipos de actividades que lle- del sistema.

van a cabo esas empresas: Puesta en marcha del sistema de gestin y de las MEGA
Barrido y limpieza de calles y avenidas. Una vez concluida la etapa anterior, se inicia la puesta en

Recoleccin y transporte de residuos slidos. marcha de las empresas, que comprende:
Eliminacin final de basura. Coordinacin con las municipalidades y las organiza-
Mantenimiento de estacionamientos y jardines. ciones vecinales para obtener su aval y lograr su parti-
Administracin de parquees pblicos. cipacin en la ejecucin del proyecto.
Servicios higinicos pblicos. Promocin y organizacin de los grupos beneficiarios,
Segregado y reciclaje. que incluye:
Los objetivos de las MEGA son garantizar la prestacin Difusin del proyecto, bsicamente a nivel de las vi-
eficiente y oportuna de los servicios ambientales urbanos, viendas que se atendern.
por medio de su descentralizacin; crear nuevas fuentes de Organizacin de los grupos, convocatoria (a cargo de
empleo estable y permanente; hacer partcipe a la comuni- la propia comunidad), motivacin y seleccin de los
dad en la solucin del problema ambiental urbano en favor candidatos.
del bienestar social de los ciudadanos, y reducir el riesgo de Formacin y capacitacin de los candidatos en sanea-
enfermedades infecto-contagiosas con el fin de elevar el miento ambiental y salud, gestin empresarial y ope-
nivel de vida de la poblacin. racin de los servicios.
Los beneficiarios de la labor de estas empresas son las Seleccin de trabajadores. Aqullos que pasan un exa-
comunidades que reciben los servicios municipales en men mdico y obtienen los mejores puntajes en prue-
forma eficiente y oportuna; las corporaciones municipales, bas de conocimientos y comprensin de temas
que al transferir la prestacin de los servicios, mejoran la ca- (operaciones bsicas y compresin de textos).
lidad y eficiencia de stos, disminuyendo costos y reci- Constitucin de las empresas, que comprende:
biendo el reconocimiento de sus comunidades, y los El financiamiento para activos fijos y capital de traba-
integrantes de las MEGA que se forman, porque logran em- jo, que deber ser devuelto en un perodo de dos a
pleo, se convierten en propietarios y su trabajo es valoriza- tres aos.
do socialmente. La seleccin de una forma jurdica1*).
La organizacin para la gestin.
Etapas para la formacin de MECA Puesta en marcha de las MEGA. Las empresas empiezan
Su formacin se divide en tres etapas: a operar despus de haber firmado el contrato de con-
El diagnstico de los problemas y la propuesta de solucin. cesin de servicios con la municipalidad o con la co-
Antes de cada intervencin, y con una activa participa- munidad pertinentes. En todos los casos deben haber
cin comunal, debe realizarse un diagnstico de los pro- contratado a un contador externo (que adems les dar
blemas ambientales y la formulacin de un expediente apoyo en la gestin empresarial).
tcnico que deber comprender: La ejecucin de un programa de educacin ambiental
La factibilidad de la privatizacin de los servicios am- Un aspecto fundamental de la puesta en marcha de estas
bientales por medio de las MEGA. Cuando la privati- empresas es la ejecucin de un programa de educacin am-
zacin incluya los servicios de recoleccin, transporte, biental, que se lleva a cabo simultneamente con la con-
eliminacin y aprovechamiento de los desechos recu- formacin y prestacin de los servicios y comprende la
perables (segregado y reciclaje), es necesario realizar un realizacin de tres tipos de campaas ambientales:
estudio que permita a los municipios y a las comu- de carcter masivo, para toda la poblacin, recu-
nidades conocer con exactitud las cantidades y la cali-
dad de los desechos slidos que se generan en cada 10 Las MEGA se constituyen legalmente, en una primera etapa que no debe exceder los
tres meses, en empresas de hecho. Luego de los tres meses iniciales deben obtener su per-
lugar; y sonera jurdica. La forma societaria debe ser seleccionada por los propios trabajadores.
rriendo a los medios de comunicacin existentes en tienen los cometidos concretos de constituir una organiza-
la localidad; cin eficiente; autoadministrarse adecuadamente para ga-
dirigida de manera especfica a los vecinos que re- rantizar la operacin eficiente de los servicios, y ejecutar
cibirn directamente los servicios; y, programas de educacin ambiental para la poblacin.
orientada a la poblacin de las escuelas y colegios de
los lugares en los que se brindarn los servicios. EI equipo promotor
La promocin y constitucin de las MEGA debe estar a

Responsables de la puesta en marcha cargo de una entidad de promocin del desarrollo11, que
de las MEGA

tiene la responsabilidad de brindarles asistencia tcnica y
os municipalidades "acompaamiento" durante un perodo de seis meses a un
El papel de las municipalidades en la adecuada puesta en ao. La entidad promotora acta de acuerdo con las mu-
marcha de las MEGA es decisivo. De ellas depende la con- nicipalidades y las comunidades, para lo cual debe contar
tratacin de las MEGA o el otorgamiento de autorizacin con fondos para financiar sus costos de "acompaamiento"
para que sean contratadas directamente por las comunida- y los costos de inversin. Un equipo promotor puede operar
des. De forma especfica, las responsabilidades que corres- en una zona bastante amplia y atender un nmero inde-
ponden a las municipalidades son (i) autorizar y avalar la terminado de estas empresas. Segn la experiencia acumu-
ejecucin del expediente tcnico; (ii) revisar y aprobar la lada, se ha calculado que un promotor puede atender
propuesta resultante del expediente tcnico; (iii) contratar simultneamente a seis empresas y se recomienda tener un
o autorizar su funcionamiento; (iv) regular y fiscalizar el ser- coordinador por cada tres promotores, en lugares con una
vicio que prestan facilitando su adecuado funcionamiento; problemtica afn.
y (v) evaluar de manera permanente el servicio que se pres-
ta, junto con la poblacin y las propias MEGA. Resultados alcanzados
Durante el perodo comprendido entre 1989 y 1994, el IPES
La comunidad promovi la creacin de 131 MEGA en Lima Metropolita-
La participacin de la poblacin es decisiva para el funciona. Segn los resultados de una evaluacin expost externa,
namiento adecuado de estas empresas, y sin ella el riesgo de al 31 de diciembre de 1995 slo se hallaban en financia-
fracaso es total. La poblacin debe estar presente en todas miento 105, de acuerdo con el siguiente detalle:
las etapas de su creacin y funcionamiento y sus respon- 51 de recoleccin;
sabilidades concretas son: participar en la formulacin del 22 de barrido de calles y avenidas;
expediente tcnico; proponer por intermedio de sus orga- 9 de parques y jardines;
nizaciones representativas, de preferencia vecinales, a los 2 de servicios higinicos pblicos;
candidatos a trabajadores, que son elegidos entre los de- 9 de segregado;
sempleados del lugar; y supervisar, de forma organizada, los 12 dedicadas a otros servicios.
servicios que presta la empresa. Dicha supervisin conlle- Las MEGA de recoleccin recogen todos los residuos de
va el mantenimiento de un vnculo permanente con las los barrios en los que operan, que suman 5651 toneladas
MEGA y el establecimiento de canales de comunicacin for- por da, y han logrado solucionar de manera definitiva el
males con el municipio, a efectos de informarle sobre la problema de los residuos slidos en aquellos lugares en los
marcha de los servicios que presta cada una de ellas. cuales las municipalidades simplemente no prestaban el
servicio de aseo urbano. Del total recolectado, el 95 por
os MECA ciento se lleva a los rellenos sanitarios y el 5 por ciento res-
Son la base del proyecto, y de sus trabajadores y la calidad tante se recupera y posteriormente se comercializa. En con-
de su gestin depende su xito final. Los trabajadores asu- junto, estas empresas recolectan, transportan y eliminan
men la doble responsabilidad de servir a su comunidad y de adecuadamente el 15,88 por ciento del total de desechos
autoadministrar su propia unidad econmica. Las MEGA, que produce Lima Metropolitana.
Las MEGA de barrido limpian con eficiencia 462 km dia-
11 Esta entidad puede ser una ONG, una organizacin comunal o la propia organizacin
rios de avenidas, calles y espacios pblicos. Rinden 33,33
de las microempresas, que busque ampliar sus bases o repetir la experiencia en otras por ciento ms que los trabajadores estables de la munici-
zonas. No es recomendable que las municipalidades o entidades similares contratantes de
los servicios de las microempresas se constituyan en entidades promotoras, ya que no es palidad, y a un costo 26 por ciento menor.
dable ser ofertante y cliente para un mismo negocio, como no lo es ser juez y parte en un
juicio. Las MEGA de parques y jardines atienden 72 hectreas
Price 359
por da, las de servicios higinicos eliminan por da 270 y en algunos casos, hermanos. El 54,6 por ciento de los in-
toneladas de residuos lquidos, y de segregado procesan 27 tegrantes de las MEGA son mujeres, el 45,5 por ciento va-
toneladas por da. rones y el 43,2 por ciento de los trabajadores de las MEGA
Las 131 empresas creadas haban generado empleo para son jefes de familia de los cuales ms de la mitad (56,8 por
1.215 personas, y las 105 que an funcionan dan empleo a ciento) son mujeres. El 47,8 por ciento de los gerentes tam-
952 personas. El promedio de edad de los trabajadores es 31 bin son mujeres.
aos entre las mujeres y 39 aos entre los hombres. En lo Las mujeres tienden a permanecer en las MEGA, mientras

que respecta a la experiencia laboral, el 84,48 por ciento de que los varones prefieren un trabajo de mayor prestigio so-

los trabajadores haba tenido experiencia previa de trabajo cial que el de recoger residuos. La mayora de las mujeres
(en labores eventuales, principalmente como comerciantes manifiesta haber asumido nuevos papeles en su hogar,
informales), y el 15,52 por ciento careca de experiencia la- donde comparten el trabajo domstico con sus hijos y en
boral previa. En cuanto a los motivos que los llevaron a for- algunos casos con su pareja, iniciando de esta forma un pro-
mar parte de las MEGA, el 59,48 por ciento lo hizo por el ceso de desarrollo de prcticas democrticas en el seno de
deseo de ganar un sueldo con regularidad, y el 28, 45 por sus hogares. Para las mujeres es importante obtener una re-
ciento por la posibilidad de tener una empresa propia. La muneracin por el trabajo que realizan, pero no es menos
principal expectativa de los miembros de las MEGA es con- importante contribuir en la solucin de problemas inme-
tinuar operando en sus respectivas localidades. El 50,86 diatos de saneamiento ambiental en su localidad, y de esta
por ciento considera que eso les garantiza ganancias y un manera evidencian una visin ms integral del problema.
sueldo seguro, y para el 49,14 por ciento restante la princi- Respecto a la tecnologa empleada, los trabajadores en-
pal motivacin es que contribuyen a solucionar los pro- cuentran que sus maquinarias y herramientas son de fcil
blemas de aseo urbano o a reducir los riesgos para la salud manejo. El 43,6 por ciento de los trabajadores de las MEGA
de la comunidad. ha tenido problemas de salud, principalmente afecciones en
Antes de pertenecer a las MEGA, el 83,68 por ciento de los rones y las vas respiratorias. El 44,4 por ciento de los
los trabajadores perciba ingresos mensuales inferiores a casos se consideraron regularmente serios y slo 9,5 por
US$ 100. Su incorporacin increment sus ingresos, y ac- ciento fueron graves, pero en ningn caso se ha podido de-
tualmente, el 75 por ciento percibe ms que esa suma. Se ha terminar que tales enfermedades se hayan originado por la
estimado que la remuneracin promedio mensual es de manipulacin de residuos slidos. Slo 38,1 por ciento
US$ 142,65 (124 por ciento ms que el ingreso mnimo tiene acceso a atencin mdica a travs del Seguro Social y
legal12). Sus ingresos familiares apenas llegan a los US$ 170 hace uso de l. La mayora de los municipios contratantes
mensuales, lo que no alcanza a cubrir una canasta familiar no cubren los costos de la seguridad social de los trabaja-
bsica13. Por ello, conceden una gran importancia a su re- dores de las MEGA y slo se limitan a sufragar los costos de
muneracin, pues sta representa un aporte muy significa- las remuneraciones. Las MEGA proporcionan a sus traba-
tivo a sus presupuestos familiares (entre 70 y 100 por jadores equipos de proteccin personal, pero estos equipo
ciento). Adems, consideran que se trata de ingresos "esta- se renuevan slo cuando la empresa cuenta con suficientes
bles", lo cual es muy importante dadas las condiciones de recursos para ello, lo cual no es frecuente porque los mu-
inestabilidad del mercado laboral. nicipios no aportan recursos para ello.
Los trabajadores de las MEGA residen en zonas urbanas
marginales y gracias a su trabajo en las MEGA, el 40,52 por Poblacin atendida
ciento de ellos han hecho mejoras en su vivienda, y el Las MEGA atienden directamente a 1.330.112 personas por
17,24 por ciento proyectan hacerlo a corto plazo. Respec- da, de acuerdo con el siguiente detalle:
to al grado de instruccin de los trabajadores, el 4,35 por
CUADRO 6.3. POBLACIN ATENDIDA
ciento son analfabetos, el 30,98 por ciento tienen estudios
primarios, el 56,52 por ciento tienen estudios secundarios, Actividad Poblacin atendida
y el 8,16 por ciento tienen estudios tcnicos y superiores. Recoleccin 1.020,000
Barrido y limpieza de vas 249.712
Cabe sealar la importancia que los miembros de las MEGA
Servicbs higinicos 900
confieren a la educacin, ya que el 20,69 por ciento de los
reas verdes 59,500
trabajadores, especialmente los ms jvenes, usa parte de
sus ingresos para continuar estudiando, y el 46,55 por cien- 12 El ingreso mnimo vital equivale a US$ 60.
to apoya la educacin de familiares, especialmente sus hijos 13 Establecida en US$ 261,75.
El 64,7 por ciento de los usuarios y la totalidad de los di- Situacin econmica y financiera de las MECA
rigentes locales coinciden en que les parece bueno e im- Los municipios constituyen la nica fuente de ingresos de
portante que las MEGA operen en sus comunidades, porque las MEGA. El 71,4 por ciento son contratadas directamen-
contribuyen a crear empleos en la comunidad (32,6 te por los municipios, y el 28,6 por ciento tiene autoriza-
por ciento); cin municipal para cobrar por sus servicios a la poblacin.
contribuyen a la proteccin del medio ambiente (31,8 Los ingresos que reciben las MEGA, en todos los casos, han
por ciento); sido determinados por el municipio, que negocia las tarifas

mejoran el aseo y ornato (25,7 por ciento); y, ms bajas posibles. Por esta razn, las empresas no cubren

brindan servicios mas eficientes que los que prestan las el total de sus costos operativos, sino apenas los principa-
entidades pblicas (18,7 por ciento). les rubros. Adems, los municipios se han negado a reco-
Respecto a la calidad del servicio de las MEGA, el 92,5 por nocer los rubros de depreciacin, renovacin de equipos,
ciento de la poblacin considera que es regular o buena, y utilidades e incluso pago de impuestos (IVA). Debido a esto,
el 7,4 por ciento que es mala. En cambio, si se compara con todas las MEGA analizadas presentan costos ocultos, prin-
el servicio municipal, el 55,2 por ciento de la poblacin res- cipalmente en el rubro de personal^. Por ello, en su gran
pondi que las MEGA desempean un servicio mejor, 37,1 mayora operan por debajo del punto de equilibrio, es decir,
por ciento que es igual, y el 7,5 por ciento considera que es trabajan a prdida real.
peor. En relacin con la frecuencia del servicio de la MEGA Respecto de los niveles de solvencia y solidez, todas las
de recoleccin, el 75,7 por ciento opina que es aceptable o MEGA tienen cuentas por cobrar, debido a los atrasos del
suficiente, y el 24,3 por ciento opina que es insuficiente. municipio, o a la morosidad de la poblacin. Si se les can-
Sobre las tarifas, el 73,2 por ciento de la poblacin considera celara estas obligaciones, tendran excedentes y capital pro-
que son razonables e incluso baratas, y 26,5 por ciento pio para continuar con sus labores. En los balances, algunas
opina que son muy elevadas. En cuanto al trato de los tra- presentan resultados acumulados positivos. En los casos
bajadores de las MEGA, el 64,3 por ciento piensa que es en que no tienen problemas de cobranzas y han trabajado
amable, y el 5,4 por ciento que es descorts. por encima del punto de equilibrio, estos resultados son re-
Con respecto a la tecnologa usada por las MEGA, el 63,4 ales, mientras que aqullas que presentan cuentas por co-
por ciento opina que es la ms adecuada, y el 30,2 por brar pueden generar estos excedentes slo una vez que los
ciento que no y se inclina por el uso de tecnologas con- municipios cumplan con sus obligaciones. Con respecto a
vencionales, especialmente en el caso de las empresas de los pasivos, en el 50 por ciento de ellas las obligaciones de
recoleccin. corto plazo representan poco ms del 90 por ciento de los
En lo que atae al impacto sobre la salud de la poblacin, pasivos totales, lo que se explica en parte porque todas in-
las MEGA han contribuido a mejorar la recoleccin de re- corporan la cuenta aportes no retribuidos dentro de los pa-
siduos slidos domiciliarios. Adems, se han eliminado los sivos de corto plazo. En realidad, esta cuenta corresponde
vaciaderos en solares abandonados que se haban conver- a los costos ocultos, es decir, todo lo que la empresa debi
tido en grandes focos infecciosos para la poblacin. La re- pagar durante el ejercicio pero que fue asumido por otros,
gularidad del servicio tambin ha evitado que la poblacin con lo que se convertira en una "obligacin". Otra explica-
contine quemando la basura en las calles y ha reducido la cin del fuerte componente de las obligaciones, son los
contaminacin ambiental. Ha disminuido notablemente crditos contrados por las MEGA para financiar sus costos
la presencia de moscas y roedores, y las postas mdicas de de inversinis, que estn totalmente vencidos y por tanto
las localidades han registrado una significativa disminu- se han convertido de pasivo a largo plazo a pasivo a corto
cin (30 por ciento en promedio) de los casos de clera y plazo.
enfermedades gastrointestinales y, en menor escala, han Una caracterstica comn a todas es que tienen deudas
disminuido los casos de enfermedades de la piel (alergias, pendientes con el Estado. Muchas de ellas arrastran obli-
hongos, sama) y las alergias de tipo respiratorio. gaciones con la seguridad social, pero no pueden saldarlas
por falta de fondos. En menor medida se encuentran las
'4 Dejan de pagar las cargas tributarias y los beneficios correspondientes a dicho rubro. deudas tributarias, especialmente por concepto del im-
is Si analizamos la situacin financiera de las MEGA, verificamos que de una muestra de
22 empresas, 14 han cumplido con la devolucin total de los prstamos solicitados para
puesto general a las ventas (IGV).
la inversin inicial y cuatro han devuelto ms del 50 por ciento. Por otro lado, despus de
cancelar el prstamo inicial, 2 MEGA de recoleccin adquirieron camiones de segunda
mano, valorizados aproximadamente en US$ 5.000.00 cada uno, lo que nos permite ad- Obstculos y problemas encontrados
vertir que las MEGA pueden adquirir significativos niveles de acumulacin, especialmen-
te si reciben el pago oportuno por sus servicios. Las principales deficiencias internas constatadas en las
Price 361
MEGA son la alta rotacin de personal en los dos primeros los municipios gozan de ciertos privilegios que impi-
aos de actividad (entre 50 y 60 por ciento), la ausencia de den que las MEGA les puedan obligar al cumplimiento de
experiencia empresarial previa por parte de casi todos sus sus responsabilidades (es decir, no se les puede afectar
trabajadores, los conflictos de liderazgo; la limitada capa- judicialmente);
cidad de negociacin, y la dificultad para desarrollar ini- no existe un organismo que supervise a los munici-
ciativas empresariales. pios, y por lo tanto, no hay control de sus actividades (salvo
Las principales deficiencias externas son: la fragilidad las del gasto pblico); y

del marco institucional que las apoya, el cual no garantiza todo el proceso de creacin de las MEGA debe cum-
la estabilidad de sus actividades ni la recuperacin de la plirse nuevamente cada vez que cambian las autoridades

inversin realizada, los permanentes atrasos de las munici- municipales.
palidades en el pago, la falta de compromiso de los muni-
cipios que una vez que contratan a las MEGA buscan desen- Viabilidad de las MEGA
tenderse del problema, no las fiscalizan y no las controlan Una propuesta o proyecto de desarrollo es viable cuando
adecuadamente, el ineficiente sistema de cobro municipal puede realizarse y tiene capacidad para mantenerse en el
de las tasas (arbitrios) de limpieza pblica, la ausencia de un tiempo y ubicarse en el ambiente sin degradar los recursos
sistema operativo integral, eficiente y eficaz en los munici- que lo sostienen. En este sentido, los criterios bsicos para
pios, y una escasa cultura de pago por parte de la poblacin determinar la viabilidad de propuestas y proyectos de de-
atendida. sarrollo son tcnicos (uso de tecnologas apropiadas, en
La causa de estos problemas es el carcter monoplico trminos de adecuacin y "apropiacin"; de fcil acceso,
con que los municipios brindaban estos servicios. A pesar tambin en trminos econmicos), econmicos (indepen-
de la tendencia a la privatizacin que caracteriza al actual dencia econmica, porque no deben depender econmi-
estado peruano, los municipios se muestran reticentes a camente sino slo de los involucrados: autosuficiencia),
incorporarse a este proceso. A lo sumo, se han limitado a sociales (deben responder a necesidades expresadas de la
contratar empresas privadas para el alquiler de sus unida- poblacin e implicar modelos de gestin y de organizacin
des (slo cuando el municipio careca de recursos para ad- consecuentes con la vocacin y usos de la localidad intere-
quirir las unidades necesarias). sada y/o fciles de ser "apropiados"), y ambientales (deben
La relacin de las MEGA con los municipios ha tenido y contribuir a la estabilidad y a la generacin de beneficios
tiene diversas limitaciones: duraderos en el medio ambiente).
los municipios han continuado prestando directa- De acuerdo con estos criterios, las MEGA son sostenibles
mente sus servicios y han permitido la participacin de las porque:
MEGA en aquellas zonas que no eran atendidas. Esta rela- Tcnicamente, emplean tecnologas adecuadas a las
cin ha generado una suerte de competencia que no es del necesidades de la poblacin y a su alcance. Tambin, por-
agrado del aparato municipal, y por tanto, las tecnologas que se complementan con otras tecnologas.
utilizadas por ambos no han logrado complementarse; Econmicamente, son de bajo costo y se pueden au-
los contratos de las MEGA con los municipios se rigen tosostener con el pago de la poblacin que cubre el costo
por las normas de contratacin pblica, que obligan a ce- del servicio.
lebrar contratos de una duracin que no exceda al ejercicio Socialmente, atienden los requerimientos explcitos
fiscal y, por tanto, imponen a las partes la negociacin del de la poblacin e implican un modelo de gestin de fcil
contrato todos los aos; "apropiacin".
la adjudicacin de estos servicios (entre otros) est su- Ambientalmente, contribuyen en forma directa a la
jeta a las normas del Reglamento nico de Adquisiciones, conservacin del medio ambiente.
que estipula que los contratos que superen los US$ 60.000 Ademas de lo sealado, existen otros factores que ofrecen
deben ser sometidos necesariamente a concurso pblico perspectivas favorables para la viabilidad del sistema de
de precios o licitacin pblica; gestin ambiental propuesto. Estos son:
en todos los casos es el municipio quien establece la ta- La tendencia, en los pases en desarrollo, a redimen-
rifa y la estructura de costos; sionar y redefinir el papel de los gobiernos locales, en pro-
no hay espacios de participacin que permitan que la cura de su modernizacin.
poblacin usuaria de estos servicios opine ni decida sobre La existencia de un marco jurdico que promueve la
las tarifas, tecnologas, frecuencias, etc; privatizacin de los servicios pblicos.
El consenso de las autoridades polticas para alentar la La ausencia de reconocimiento social del servicio p-
descentralizacin y una mayor participacin democrtica blico. Es muy importante lograr que la sociedad aprecie el
de los ciudadanos en la gestin de los gobiernos locales. papel que desempean los trabajadores de limpieza pblica.
La ejecucin de programas orientados a sensibilizar a
la opinin pblica sobre la necesidad de mejorar la calidad Posibilidad de aplicarse a otros lugares
de la vida y conservar el medio ambiente. Las MEGA pueden utilizarse cuando se cumplan las si-
El crecimiento de sistemas de gestin y tratamiento de guientes condiciones:

los desechos slidos mediante microempresas, que ofrecen Tcnicas

mayor calidad, eficiencia y eficacia. Densidad de poblacin de no ms de 220 habitan-
La relativa estabilidad de los mercados, que puede fa- tes por manzana (para el caso de la recoleccin y el
vorecer el crecimiento de la capacidad de acumulacin y transporte).
modernizacin de las microempresas de gestin ambiental. Lugar de transferencia o eliminacin a no ms de 8
Sin embargo, existen tambin algunos factores desfavo- kilmetros del lugar de recoleccin (en algunos
rables para la viabilidad de las MEGA. Estos son: casos).
La imperfecciones del mercado de los servicios pbli- Econmicas
cos. Falta una legislacin clara para la privatizacin de los Las empresas grandes y medianas no estn intere-
servicios pblicos y una autoridad pblica en el campo de sadas en invertir en actividades de limpieza pblica.
la gestin ambiental, que afecta la libre competencia y fa- La poblacin tiene capacidad de pago, aunque sea
vorece a que los servicios pblicos se basen en el cliente- limitada, y est dispuesta a cubrir los costos de la
lismo poltico y la corrupcin de funcionarios municipales. limpieza pblica.
La dificultad de las empresas para capitalizarse. La Sociales
mayora de las municipalidades tienen un manejo poco La poblacin ha tomado conciencia de su papel en
tcnico de su presupuesto para los servicios de gestin am- la limpieza pblica y est dispuesta a participar
biental, lo que puede originar retrasos significativos en los activamente.
pagos a las microempresas que finalmente se descapitalizan En el mbito de intervencin existen experiencias
y hasta paralizan sus operaciones. importante de microempresas.
Las MEGA no han logrado an una adecuada capaci- El municipio est dispuesto a subcontratar los ser-
dad de innovacin. Ser muy importante la capacidad que vicios de limpieza pblica por medio de microem-
desarrollen las microempresas para adecuarse a las tenden- presas y a correr con los riesgos que esto conlleva.
cias del mercado, en particular lograr que reinviertan sus Ambientales
utilidades para su modernizacin. No se atienden (aunque sea parcialmente) las nece-
La falta de desarrollo de una actitud empresarial en los sidades de limpieza pblica.
socios de las microempresas. Las microempresas requieren Se atienden muy deficientemente las necesidades de
lderes empresariales que potencien el desarrollo econmi- limpieza pblica.
co y social de sus unidades de servicios.

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