CONVENIOS PARA EVITAR LA DOBLE TRIBUTACIN: UN

ANLISIS DEL CASO DEL PER

Peter D. Byrne
Setiembre 2005

Resumen Ejecutivo

A travs de los ltimos cinco aos, Per ha iniciado un programa de negociar convenios
para evitar la doble tributacin (Convenios).1 La decisin de seguir sta poltica no fue
fcil: como se ver ms adelante, los Convenios pueden representar una prdida de
recaudaciones para un pas en via de desarrollo, como es el Per. Adems, entrenar un
equipo para negociar los Convenios, ms los costos de negociaciones (transporte, etc.)
significan un gasto que unos consideran innecesario.

La decisin de negociar fue tomada a pesar de lo anterior por razones tributarias y no-
tributarias. En la categora de no-tributarias, la principal es la fuerte voluntad de atraer
inversiones por hacer el Per ms atractivo como destino de inversiones. En la categora
de tributarias, se encuentran: el deseo de incorporarse a la comunidad internacional de
tributacin (el mundo de Convenios lleva consigo un mayor conocimiento de asuntos
internacionales, y el intercambio de informacin impositivo que ayuda evitar la evasin);
y la esperanza que mayores inversiones traern ms recaudaciones en el largo plazo.

Per no estaba en la vanguardia en el tema de Convenios. Al contrario, en el ao 2000,

los pases que Per considera su categora y su competencia se haban adelantado
bastante en el tema de Convenios. Argentina y Brasil comenzaron sus redes de Convenios
hace cuarenta aos, y han negociado paulatinamente desde entonces. Mxico, Venezuela
y Chile comenzaron en los ltimos quince aos, pero han avanzado agresivamente,
Mxico ahora siendo el lder en Amrica Latina en este tema. De los pases grandes de la
regin, slo Colombia y Per se encontraban sin Convenios en el ao 2000. As que, sin
hablar de razones tcnicas, haba presin indirecta en este sentido.

Ahora Per ha teminado con la primera etapa de su programa; ha negociado varios

Convenios, unos de los cuales han entrado en vigencia. Incluso, ha negociado con pases
con inversiones importantes en Per, como Canad y Espaa, ste ltimo reconocido
como un pas que defiende sus intereses agresivamente en los Convenios. En lo que se
podra llamar una segunda etapa, Per tiene que tomar la decisin de negociar con varios
pases importantes, pases que posiblemente van a exigir varios sacrificios por parte del
Per. Este trabajo se dirige principalmente a los aspectos de negociar un Convenio con
los pases que son ms agresivios en sus Convenios, pases que son muy importantes

1
Los nicos convenios de este tipo antes de 2000 eran los convenios con los miembros del Pacto Andino
que operan automticamente como parte del Pacto, y un convenio con Suecia, negociado hace 40 aos y
con poco efecto.
como inversionistas y como socios comerciales. En esta categora se encuentran los
Estados Unidos.

ndice

I. Tributacin, Inversin, Globalizacin, y Convenios.........................................3

II. Tributacin en Per............................................................................................5

a. Resumen General
b. Zonas Francas / Otros Incentivos
c. Estabilidad de las Leyes Tributarias y la Independencia y Profesionalismo de las
Instituciones Pblicas
d. Sntesis: Asuntos de Inters Especial Para los Inversionistas Extranjeros

III. Historia de los Convenios Para Evitar la Doble Tributacin............................13

a. La OCDE y la ONU
b. La Comunidad Andina
c. Situacin actual en Amrica Latina
i. Argentina
ii. Brasil
iii. Chile
iv. Colombia
v. Mxico
vi. Venezuela
vii. Otros Pases

IV. Convenios: Principios Generales....................................................................18

V. Convenios Peruanos: Rasgos Importantes que

Pueden Afectar las Recaudaciones............................................................20
a. Establecimiento permanente
b. Actividades empresariales
c. Dividendos e Intereses
d. Regalas
e. Ganancias de Capital
f. Servicios (dependientes y independientes)

VI. Convenios Peruanos: Otros Conceptos ..........................................................28

a. Principios generales (evitar la doble tributacin, procedimiento amistoso y la no-
discriminacin)
b. Intercambio de Informacin y Administracin Tributaria

VII. Conclusiones..31

2
I. Tributacin, Inversin, Globalizacin, y Convenios

Todos los gobiernos tienen sus necesidades fiscales, y la actividad econmica facilita la
recaudacin que financia tales necesidades. Los gobiernos tienen que establecer normas
tributarias que permiten la recaudacin necesaria, pero que al mismo tiempo fomentan el
desarrollo econmico que alimenta la recaudacin.

La mayora de los economistas del mundo consideran que la inversin privada debe ser
un componente vital del desarrollo econmico, y que inversin del extranjero puede ser
un componente importante de la inversin privada. A travs de las dcadas, varios pases
han intentado atraer la inversin extranjera usando varios mecanismos tributarios. Pero
el uso de mecanismos tributarios involucra un sacrificio fiscal. Unos pases optan por
atraer la inversin a todo costo, y ofrecen incentivos drsticos como zonas francas (se ve
esta actitud en Centroamrica y varios pases de Asia). Otros pases ponen mas nfasis en
sus necesidades fiscales, con la esperanza de atraer inversin con condiciones favorables
para las inversiones, entre ellas un rgimen tributario razonable. Per y sus vecinos
pertenecen a este grupo.2

Es importante tener en mente los factores importantes para las empresas en el momento
de tomar la decisin de invertir en un lugar en vez de otro.3 Existen varios factores que
pueden ser considerados prioritarios, entre ellos infraestructura, estabilidad poltica, y el
sistema tributario. Pero el factor ms importante en la seleccin de la localizacin de la
inversin es el tamao del mercado interno de un pas. El libre comercio entre los pases,
entonces, es muy importante para atraer inversin, porque el mercado interno de un
pas deja de ser el pas, y se convierte en el conjunto de pases donde se puede exportar
sin aranceles.4 Es necesario reconocer que el libre comercio tiene importancia para las
exportaciones peruanas, pero tambin para hacer Per un pas ms interesante para los
inversionistas.

De los otros factores que los inversionistas consideran relevantes, tributacin figura entre
los ms importantes: una carga tributaria razonable, exoneraciones, Convenios, y el
comportamiento de la administracin tributaria y otras instituciones pblicas pueden
tener un efecto sobre la decisin de invertir o no invertir. Sin duda, un pas debe tratar de
mejorar los otros factores, como infraestructura, nivel de los obreros y gerentes,
estabilidad poltica, calidad del poder judicial, etc., pero se trata de un esfuerzo de aos o
dcadas. Hay que considerar que el sistema tributario es uno de los pocos que un
gobierno puede cambiar rpidamente, por medidas legislativas. Los convenios

2
Per y sus vecinos tienen zonas francas, pero no existen para atraer la inversin extranjera, sino para
atraer cualquier inversin. De la poca inversin que han atraido, poca ha sido del extranjero.
3
Las investigaciones sobre este tema se basan en entrevistas con funcionarios de empresas inversionistas.
La tcnica no es perfecta, pero no hay mejor metodologa. Investigaciones usando evidencia emprica est
en su infancia (Bloningen, A review of the Empirical Literature on FDI Determinants, borrador de abril,
2005).
4
En trminos generalesobviamente habrn factores geogrficos, culturales, etc., y requisitos
administrativos.

3
internacionales suscritos para evitar la doble tributacin pueden constituir un elemento
fundamental en el rgimen tributario que corresponde a la inversin extranjera.5

Los convenios tienen objetivos adicionales. La globalizacin trae consigo ms problemas

de doble tributacin y ms oportunidades para la evasin fiscal. El internet cada vez ms
complica el trabajo de los administradores tributarios. En trminos generales, el control
de evasin es asunto de informacin, y en el mbito internacional es mucho ms dificil
obtener informacin. El problema de doble tributacin est comprendido en el tema de
inversin internacional. Pero los convenios tambin tienen medidas para obtener
informacin, y as evitar la evasin internacional. Estas medidas incluyen intercambio de
informacin y acuerdo mtuo. Adems, los beneficios de los Convenios incentivan a las
empresas invertir directamente de su pas de residencia, y no canalizar su inversin por
otro passi canalizan una inversin as pueden escapar el intercambio de informacin,
pero no reciben los beneficios del convenio.

5
Unos funcionarios solicitan pruebas que los convenios tributarios van a traer ms inversion, pero es dificil
o imposible mostrar evidencia. El problema fundamental es que hay tantos factores que pueden afectar una
decisin de invertir. Hay un trabajo sobre el tema (Bloningen and Davies, The Effects of Bilateral Tax
Treaties on U.S. FDI Activity, 2000) que sostiene que se puede esperar un pequeo incremento en la
actividad comercial despus de entrar en vigencia un convenio. Ver: www.nber.org/papers/w7929. Pero el
mismo autor, entre otros, duda que se puede comprobar una vinculacin.

4
II. Tributacin en Per

a. Resumen General

Per cuenta con un sistema tributario bastante tpico de la regin, pero tiene sus
caractersticas especiales. Como los dems paises de la regin, Per tradicionalmente
tena un sistema territorial, es decir, slo renta de fuente peruana fue sujeta a Impuesto
a la Renta. Un componente importante del sistema territorial es la idea que el pas de
fuente tiene derecho exclusivo a gravar renta que proviene de tal pas. Hace ms que dos
dcadas que Per, como los otros pases grandes de Amrica Latina, dej el sistema
territorial a favor del sistema de renta mundial, sistema que considera toda la renta que
tiene un residente del Per sujeta a impuestos en Per. A pesar de tener claro el principio
de gravar a todos los residentes del Per sobre su renta de fuente extranjera, persiste en el
Per (como en los otros pases de Amrica Latina) una fuerte mentalidad territorial. Esta
mentalidad no acepta plenamente que, en el caso de un inversionista del extranjero, su
pas de residencia tiene el mismo derecho que Per de gravar renta de fuente peruana.
Como se ver ms adelante, esta mentalidad complica la negociacin de Convenios.

Durante casi dos dcadas, Per tena una tasa de impuesto a la renta empresarial (renta de
tercera categora) de ms o menos 30%.6 Se calculaba el impuesto en formas distintas a
travs de los aos: primero por tener la tasa a 30% sin impuesto adicional, luego con una
tasa en el rango de 27%, con un segundo componente en el rango de 4%, aplicada en el
momento de distribucin, para llegar a la tasa de 30%. La segunda parte ha sido
calificado como retencin sobre dividendos (con el efecto legal de ser impuesto sobre el
accionista) y como una segunda fase del impuesto a la renta (con el efecto legal de ser
impuesto de la sociedad que distribuye). La idea detrs de tener dos componentes es dar
un incentivo a las empresas que invierten sus ganancias en lugar de distribuirlas. Despus
de tantos aos en este rango, Per recien subi el impuesto a un total de 33% (30% mas
un 4.1% de retencin sobre dividendos distribuidos).

Per permite como deducciones todos los gastos internacionalmente reconocidos. Pero
permite muy poco ms: la base tributaria en Per es amplia. En resumen, el perfil general
del impuesto a la renta de las actividades empresariales se ubica entre los pases de la
region:

Pas Impuesto a la Renta Otro

Chile 35% (18% ms 17% al Chile se distingue en no
momento de distribuir) tener otros impuestos
Mxico 30% Impuesto al Activo
Argentina 35% Multiples
Colombia 38.5% 7% / remesas;
operaciones bancarias (OB)
Venezuela 34% OB; medidas
6
Hace unos cinco aos se modific la ley para reducir la tasa dramticamente, pero esta ley fue derogada
antes de entrar en vigencia.

5
 administrativas onerosas
Ecuador 25% 15% de participacin obrera

Colombia llega a esta tasa (38.5%) debido a impuestos extraordinarios para la lucha
contra el terrorismo, pero historicamente tiene una tasa de 35%. Argentina tiene una serie
de impuestos extraordinarios para manejar la crisis fiscal que el pas ha experimentado en
los ltimos aos. Se debera notar que Mxico, Argentina, y Colombia aplican un
impuesto a los activos, de los cuales Mxico tiene la tasa ms alta (1.8%) y que ms
afecta a los contribuyentes.

As que se podra decir que, en sus rasgos generales, Per tiene un sistema tributario
relativamente competitivo. Pero hay unos detalles que hacen el sistema peruano menos
atractivo. Como se mencion arriba, la legislacin peruana permite deducciones tpicas
para los gastos. Sin embargo, como se ver ms adelante, se pierde la deduccin por
muchos gastos legtimos porque la Sunat exige mucha documentacin y niega la
deduccin si hay cualquier imperfeccin mnima. Como ninguna empresa puede ser tan
exacta, el impuesto real termina siendo ms alto.

Otro ejemplo: Per no aplica un impuesto a los activos, pero si cobra pagos estimados a
base de los activos. En la prctica, habr poca diferencia con un verdadero Impuesto a
los Activos como impuesto mnimo. Pero la tasa es baja, as que no debe ser un factor
importante.

b. Zonas Francas / Otros Incentivos

Per ofrece multiples incentivos, especialmente de naturaleza geogrfica. Las zonas de

Amazona y fronterizas (notablemente Tacna, cerca de Chile) ofrecen varias
exoneraciones de impuestos. Estas exoneraciones pueden comprender no slo Impuesto a
la Renta, sino otros impuestos tambin.

Sin duda, estos incentivos afectan los flujos de inversin dentro del Per. El costo fiscal
es alto, y fomenta el contrabando. Todos los expertos peruanos saben esto, pero no ha
sido posible corregir este problema debido a factores politicos. Para propsitos de este
trabajo, se puede decir que, a pesar de su alto costo fiscal, estos incentivos no han atraido
inversin del extranjero.

Por otro lado, Per no tiene incentivos tributarios para atraer inversiones. Vale notar que
los incentivos orientadas a industrias de exportacin ya son prohibidas por la
Organizacin Mundial del Comercio (OMC). Por otro lado, los incentivos para
desarrollo regional (como las Amazonas) o para desarrollar ciertas industrias son
permitadas. Al momento, pocos pases de Amrica Latina ofrecen incentivos importantes
(como exoneracin) para fomentar el desarrollo de ciertas industrias, pero pases asiticos
si los ofrecen.

El sistema peruano tambin cuenta con regmenes para controlar la planificacin

tributaria. Per, como sus vecinos en Amrica Latina, tiene una historia legal basada en la

6
forma y la seguridad jurdica. Poco a poco algunos pases han permitido a la
administracin tributaria desconocer la forma de una operacin realizada principalmente
o exclusivamente por motivos tributarios. Pero este camino ha sido dificil en Per. Unos
conflictos entre importantes inversionistas en Per y la administracin tributaria se deben
a la interpretacin extrema de la administracin de sus poderes en este sentido.7

Una medida muy agresiva para controlar la planificacin tributaria se encuentra en las
normas sobre parasos fiscales. Per copi el principio general de estas normas de otros
pases de Amrica Latina, normas que buscan evitar los abusos de personas que esconden
su identidad usando el secreto ofrecido por estos parasos. Un defecto de las normas
peruanas es que no permiten al accionista que reside en un paraso fiscal establecer que
su residencia no es para propsitos de evasin fiscal. Por ejemplo, muchas empresas
multinacionales canalizan sus inversiones por parasos fiscales por razones
principalmente operativas. Las normas peruanas no permiten que tales empresas se
acercan a la Sunat para explicar sus operaciones, con el fin de no aplicar estas normas, as
que tales empresas tienen que buscar otra estructura.

En el mbito internacional, hay que mirar las normas de inters especial no slo para
inversionistas extranjeras con actividades en el Per, pero tambin de inters para
inversionistas peruanos con actividades fuera del Per. En el campo de inversionistas
extranjeros con operaciones en el Per, se ha notado arriba que el rgimen interno del
Per es justo. Los otros temas de importancia son: retencin sobre dividendos, intereses y
regalas recibidas por no-residentes; retencin sobre compensacin recibida por no-
residentes que prestan servicios, y precios de transferencia.

Las normas del Per respecto a dividendos e intereses son razonables. Las tasas bajas
facilitan el movimiento de capital para las inversiones. Incluso, en algn momento Per
podra subir estas tasas, para luego reducirlas de acuerdo con los Convenios.
Actualmente, la tasa de retencin sobre intereses podra facilitar unos abusos, abusos que
no son posibles cuando quien recibe los intereses reside en un pas que tiene un Convenio
con Per.

La tasa de retencion sobre regalas y compensacin recibida por servicios s presentan

dificultades. Per, como la mayora de sus vecinos, grava a las regalas pagadas a no-
residentes a una tasa alta sobre la renta bruta, es decir, como si el intangible objeto de las
regalas fuera generado sin costo. Esta tasa de retencin puede ser equivalente a un
impuesto sumamente alto.

La retencin sobre compensacin recibida por servicios tambin puede ser muy alta en
caso de servicios prestados por no-residentes. Hasta hace unos aos, Per tena la norma
de fuente aceptada por la mayora de paises en el mundo: que la fuente de servicios es
donde se realizan tales servicios. Luego Per adopt una norma ms agresiva, una norma
que varios pases de Amrica Latina tienen: que la fuente de servicios puede ser donde se

7
No quiere decir que la administracin tributaria no debera tener poderes amplios; solo que la legislacin
vigente en el Per no sustenta un amplio poder de desconocer una operacin, especialmente cuando una ley
que ofrece beneficios no especifica requisitos para acogerse a los beneficios.

7
realiza, pero tambin donde se usan tales servicios. Por ejemplo, si un ingeniero de
Estados Unidos presta servicios a una empresa peruana para construir una carretera en
Huacho, Per considera que toda su compensacin es de fuente peruana, y no importa
que el ingeniero realiz todo o una gran parte de sus servicios en Estados Unidos. El
problema viene cuando el ingeniero calcula sus impuestos en Estados Unidos: como la
ley estadounidense considera la renta de fuente estadounidense en la medida que el
ingeniero realiz tal trabajo en los Estados Unidos, la ley estadounidense no reconoce el
impuesto pagado en Per con un crdito. El resultado es doble tributacin, porque el
ingeniero paga impuesto a dos pases respecto un solo flujo de renta.8 Como se ver mas
adelante, estos problemas se solucionan en los Convenios.

No se enfoca tanto en las normas que aplican a los peruanos que realizan inversiones en
el exterior, primero porque no son muchos, y segundo porque algunos quieren
desincentivar la inversin fuera de Per, considerando que Per necesita tal inversin.
Esta lgica es bastante cuestionable, primero porque no invertir en el extranjero no
significa que la empresa peruana va a invertir en Per muy posible que esta empresa
distrubuya sus ganancias a sus accionistas. Adems, parece una estrategia cortoplacista.
El proceso de globalizacin significa que empresas peruanas tienen que competir
internacionalmente, y normas desfavorables perjudican a las empresas peruanas en esta
competencia. Hace quince aos, pocos mexicanos crean que en el 2005 habran varias
multinacionales mexicanas con inversiones importantes en todos los continentes (Cemex
es dueo de la empresa mas grande de cementos en Egipto, por ejemplo). Esto no habra
pasado si Mxico no tuviera normas modernas para sus residentes.

Un defecto principal de la legislacin peruana es en el campo de crdito por impuesto

pagado en el exterior. Las normas son muy generales y poco completos. Por ejemplo, la
mayora de expertos peruanos coinciden que no hay crdito si una sociedad annima
peruana realiza una inversin en otro pas a travs de una filial (subsidiaria), porque la
legislacin no permite el crdito indirecto, o un crdito por impuesto pagado por otra
sociedad annima cuando hay un nivel suficiente de unidad econmica entre las dos. El
hecho que Per no tiene legislacin en este sentido significa que el inversionista peruano
debe: 1) realizar su inversin a travs de una sucursal (cosa que puede no ser favorable
por razones corporativas), 2) aceptar que no puede distribuir sus ganancias al Per hasta
arreglar esta situacin, o 3) no invertir en el exterior. Esta situacin no es favorable.

Al momento, la situacin no est grave, pero Per debe tener un plan de mediano plazo
para establecer una estructura legal moderna para este tema, y otros relacionados con
inversin peruana en el exterior.

Finalmente, el tema de precios de transferencia (para controlar los abusos cuando ocurren
operaciones internacionales entre partes relacionadas) afecta a inversionistas extranjeros
con operaciones en el Per, y tambin a los peruanos con operaciones en el exterior. Este
tema es muy importante, porque una amplia mayora de operaciones internacionales hoy
en dia son entre partes relacionadas. Per adopt normas sobre los precios de

8
En caso contrario (un peruano prestando servicios en Per, pero usados en los EUA y pagados de all), los
EUA no gravan la compensacin, porque los EUA consideran tales servicios de fuente peruana.

8
transferencia hace unos aos. En trminos generales, la legislacin peruana es razonable.
Hay unas normas que podran ser mejores (por ejemplo, las normas que aplican el
concepto de precios de transferencia a todos las operaciones con parasos fiscales), pero
generalmente son aceptables para asegurar que los operaciones entre partes relacionadas
se realizan de acuerdo con los principios de mercado.

c. Estabilidad de las Leyes Tributarias y la Independencia y

Profesionalismo de las Instituciones Pblicas

Hay otros temas tributarios que son de gran inters para los inversionistas, a pesar de no
afectar la carga tributaria en el sentido legal. Los temas principales son la estabilidad de
las leyes tributarias y la independencia y profesionalismo de las instituciones pblicas.

Per, como muchos pases, tiene una historia de cambios frecuentes en la legislacin
tributaria. Los cambios en s reducen la estabilidad; adems muchos cambios en la
legislacin peruana tienen poco sentido. Las normas extraordinarias de un ao, pero
prorrogadas uno o ms aos, tambin daan el imagen de estabilidad. Naturalmente, estos
cambios pueden tener el efecto de espantar a los inversionistas, especialmente el mejor
tipo de inversionista, el que viene con una gran inversin para el largo plazo.

Per, a cambio de sus vecinos,9 tiene el fenmeno de contratos de estabilidad.10 Estos

contratos garantizan estabilidad tributaria por un perodo de diez o quince aos. En cierta
medida, estos contratos solucionan el problema de cambios frecuentes. Pero el
inversionista tiene que comprender de qu se trata, cosa que normalmente ocurre slo
cuando los planes para la inversin estn avanzados. La administracin tributaria termina
perjudicada por los contratos, porque tiene que administrar un sistema tributario donde
las normas varan de un contribuyente a otro (y a veces para un solo contribuyente que
tiene varios contratos) segn el ao de su contrato de estabilidad. Adems, estos contratos
limitan el efecto de reformas tributarias que a veces son importantes.

Vale mencionar que los cambios frecuentes afectan al Cdigo Tributario, y tal cdigo no
est comprendido en los contratos de estabilidad. Para dar un ejemplo, en la ltima
dcada se ha modificado este cdigo para cambiar el procedimiento cuando un
contribuyente o la Sunat quiere apelar un fallo del Tribunal Fiscal varias veces.

Obviamente, la solucin ptima sera menos cambios en la legislacin tributaria. Unos

pases han logrado esta estabilidad por medio de cambios estructurales, por ejemplo,
obligando una mayora de dos-tercios para aprobar una reforma tributaria. El mejor
camino, obviamente, es tener un equipo adecuado de poltica tributaria. En todas partes
del mundo, los Congresos tienen la tendencia de aprobar legislacin tributaria que no
tiene sentido. Corresponde al equipo de poltica tributaria, en el Ministerio de Economa,
o en el mismo Congreso, educar a los congresistas. Vale notar que el equipo peruano en

9
Otros pases tienen estabilidad legal bajo circunstancias limitadas. Pero Per es el nico donde estos
contratos estn disponibles para tantos inversionistas.
10
Los contratos de estabilidad juridical comprenden estabilidad de las normas de Impuesto Sobre la Renta,
y los contratos de estabilidad minera ofrecen estabilidad para todos los impuestos.

9
temas de poltica tributaria siempre ha sido muy pequeo y con pocos recursos. Per
tambin se distingue por ser de los pocos pases de Amrica Latina que no tiene un
funcionario a nivel de vice-ministro dedicado a la poltica tributaria.11

Es importante notar que no es buena idea utilizar a la administracin tributaria como

fuente de poltica tributaria. La buena poltica tributaria toma en cuenta el efecto de la
reforma tributaria sobre la economa, los derechos de los contribuyentes (recordando que
el buen contribuyente es el mejor amigo del gobierno) y las necesidades del fisco.
Cuando la administracin se mete en la poltica tributaria, su enfoque casi exclusivo es la
recaudacin.

Las instituciones peruanas en el mbito tributario tienen sus puntos fuertes y dbiles.
Comenzando con la administracin tributaria, se puede decir que la Sunat es una
institucin con poca corrupcin, y un nivel razonable de profesionalismo. El estado de la
Sunat es extraordinario cuando se considera que la administracin tributaria del Per en
los aos 80 era un modelo de corrupcin e ineptitud. Pero hay campo para mejorar.
Desde la perspectiva de muchos inversionistas, la Sunat tiene la reputacin de hostl e
interesado slo en recaudar.12 Como se not arriba, la Sunat exige formalidades que
tienen poco que ver con la verdadera naturaleza del gasto. No es razonable negar una
deduccin por razones estrictamente formales cuando es evidente que el gasto es
legtimo.

La Sunat tambin tiene fama por interpretar la legislacin de manera audaz, y tratar a los
contribuyentes como evasores por no coincidir con la interpretacin de la Sunat. Es
importante entender que los grandes inversionistas consideran la planificacin tributaria
de lo ms normal, y se ofienden cuando una administracin tributaria los trata como
evasor cuando realmente el inversionista no ha escondido nada, sino ha interpretado las
normas tributarias de una manera que no agrada a la administracin.13

En este sentido es importante mencionar las multas e intereses cobrados por Per cuando
la Sunat acota. Las multas son muy altas, aparentemente para desincentivar a la evasin
intencional. Pero cuando se trata de una inversionista extranjera y el tema es una
diferencia de interpretacin legal, las multas peruanas son totalmente desproporcionales.
Se puede reducir las multas, pero slo por consentir a la acotacin de la Sunat, es decir,
no se puede apelar. Y en caso de intereses, la tasa cobrada por la Sunat es muy alta,
mucho ms alta que la tasa la Sunat paga cuando tiene que devolver una cantidad despus
de haber obligado a un contribuyente pagar indebidamente.

11
Unos pases mucho ms pequeos que Per (Bolivia, por ejemplo) tiene un Vice-Ministro para poltica
tributaria. Tal funcionario es generalmente un experto en tributacin.
12
En la experiencia del autor, la mayora de peruanos comparten esta percepcin. Vale notar que, en una
conferencia en Miami (mayo, 2005) sobre la tributacin en Amrica Latina, representantes de empresas
nombraron a la Sunat como la administracin tributaria de los pases latinoamericanas que peor trataba a
los inversionistas.
13
Es reconocido en todos los pases que no se puede echar la culpa a los ciudadanos cuando hay mala
legislacin. Como el estado controla la legislacin, el estado tiene que respetar sus propios errores.

10
El Tribunal Fiscal se ha mostrado bastante profesional e independiente. Hay casos donde
se podra pensar que la poltica ha afectado su juicio, pero generalmente los profesionales
del sector privado y comunidad acadmica sienten que el Tribunal Fiscal est al lado del
Tribunal Constitucional en trminos de honestidad y competencia. Las deficiencias del
Poder Judicial del Per son conocidos, pero no tienen mucha importancia para la
situacin tributaria de un inversionista. Felizmente, el Poder Judicial generalmente
respeta el juicio del Tribunal Fiscal en asuntos tributarios. Una ltima institucin que
debe ser mencionado es el Congreso de la Repblica. Normalmente el Congreso no sera
una institucin de importancia para los inversionistas. Pero en los ltimos aos, el
Congreso peruano se ha involucrado en conflictos entre la Sunat y contribuyentes. En
lugar de expresarse con legislacin, ha hecho lo peor posible: se ha metido en casos
pendientes.

En resumen, las instituciones peruanas forman una parte del panorama tributario para los
inversionistas extranjeras. La Sunat tiene una reputacin de seriedad. Pero ha adquirido
en los ltimos aos la fama de recaudar a todo costo, y los inversionistas lo han notado.
La intervencin indebida del Congreso tambin perjudica el ambiente tributario. Por otro
lado, el Tribunal Fiscal generalmente ha resistido presin poltica y ha cumplido con sus
deberes. As que muchos inversionistas extranjeros han logrado una resolucin justa, pero
han pasado por aos de miedo y incertidumbre debido a la actitud de la Sunat y del
Congreso.

d. Sntesis: Asuntos de Inters Especial Para los Inversionistas Extranjeros

Desde la perspectiva de los inversionistas, se podra decir que Per ofrece un sistema
tributario con una carga razonable. En trminos generales, la carga tributaria no debera
ser un obstculo a la inversin. El impuesto total generalmente ser menos que el
impuesto a pagar sobre la misma renta en el pas de residencia, as que para muchos
inversionistas reducir las tasas sera un beneficio slo durante el intervalo entre derivar la
renta y distribuirla.14 A su favor tambin, Per cuenta un Tribunal Fiscal con un buen
nivel de profesionalismo e imparcialidad.

No obstante, Per tiene varias deficiencias en el campo tributario desde la perspectiva del
inversionista. Se puede comenzar con servicios prestados desde el exterior y regalas:
como se not arriba, el impuesto peruano puede ser muy oneroso, y por tanto impedir
estas actividades. Tambin sufre Per de cambios frecuentes en las normas tributarias,
cosa que es parcialmente compensado por el concepto de contratos de estabilidad. La
legislacin tributaria del Per tiene varias otras deficiencias que deberan corregir, entre
ellas varias normas en el area internacional.

La administracin tributaria tiene un nivel razonable de competencia y honestidad, pero

tiene una reputacin de acotar a los inversionistas sin sustento legal adecuado, y una

14
Otros pases todava pueden ser ms atractivos que el Per. Un inversionista que no distribuye sus
ganancias puede preferir un pas que tiene tasas ms bajas u ofrece incentivos. Pueden haber casos tambin
donde la situacin especfica de un contribuyente significa que tasas menores benefician inmediatemente y
directamente al inversionista. As que slo se puede hablar en trminos generales.

11
actitud que se podra interpretar como hostilidad. Cuando se combinan esta agresividad
con las multas altas e intereses, se entiende que unos inversionistas sienten que el sistema
tributario del Per, a pesar de sus tasas razonables, no es tan favorable.

En este contexto, vale la pena tener convenios? En los ltimos aos, Per ha contestado
s. Pero ahora viene la prxima pregunta, si Per debe tener una red limitada, pensando
principalmente en las recaudaciones, o una red amplia, pensando ms en las inversiones.

Antes de resumir los primeros Convenios peruanos y analizar posibles pasos para el
futuro, es importante tomar en cuenta la historia de los Convenios, y mencionar lo que
otros pases importantes de la regin han hecho en este campo.

12
III. Historia de los Convenios Para Evitar la Doble Tributacin

a. La OCDE y la ONU

El primer convenio para evitar la doble tributacin entr en vigencia hace cien aos y,
desde entonces, los convenios han evolucionado mucho. Cuando se discuten los
convenios como concepto, es mejor hablar de convenios modelos; por eso cuando un pas
contempla un programa de convenios, normalmente estudia los modelos y escoge una
estrategia acorde con las circunstancias del pas.

La historia de los convenios modelos comienza hace setenta aos con la Sociedad de
Naciones. A travs de su Comit de Asuntos Econmicos, este organismo enfoc los
problemas de la doble tributacin y produjo un primer convenio modelo. Ms adelante,
en la poca de la Segunda Guerra Mundial, con el fracaso de la Sociedad de Naciones,
este trabajo sobre tributacin se traslad a la Organizacin de Cooperacin Econmica
Europea (OCEE), la misma que se convirti eventualmente en la Organizacin de
Cooperacin y Desarrollo Econmico (OCDE).15 El convenio modelo generado por la
OCDE, con enmiendas y comentarios que se actualizan cada dos o tres aos, contina
hoy sirviendo de base para la gran mayora de convenios bilaterales.

El convenio modelo de la OCDE presenta varios conceptos importantes. Entre ellos, que
los pases se comprometen recprocamente a no gravar a residentes del otro pas que no
mantengan un nivel mnimo de actividad dentro de sus fronteras. La fijacin de este
mnimo depende del tipo de actividad; as por ejemplo, una empresa no paga impuestos si
no tiene un establecimiento permanente, concepto que queda definido en el convenio.
Existen niveles mnimos para los casos de servicios personales, y reglas que permiten
establecer si una persona es residente de un pas u otro. La idea general es facilitar el
comercio. Al eliminar preocupaciones tributarias en el pas receptor, este pas se
beneficiar ms adelante cuando las empresas establezcan una presencia ms permanente.
Pero hay que reconocer que este concepto slo tiene sentido en el contexto del sistema de
renta mundial de tributacin: exonerar la renta no es una meta de los convenios. Si una
empresa recibe la proteccin de un convenio y no paga impuestos en el pas de fuente,
por lo general se asume que pagar impuestos en su pas de residencia.

En la dcada de los setenta, las Naciones Unidas decidi crear su propio convenio
modelo. Por un lado la ONU, como sucesora de la Sociedad de Naciones, tena el
antecedente de jugar un papel en materia de Convenios para Evitar la Doble Tributacin
y, de otra parte, consideraba que el convenio modelo de la OCDE -diseado para los
propsitos de los pases desarrollados- no contemplaba la situacin de los flujos de
capital no recprocos. Despus de gran esfuerzo, en 1979 sali a la luz el convenio
modelo de la ONU, que pone ms nfasis en los derechos de los pases de fuente,
restringe ms las circunstancias en las que empresas de otro pas pueden operar sin pagar

15
Para una historia completa de este tema, ver la introduccin del nuevo convenio modelo de la ONU, en:
http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan002084.pdf.

13
impuestos en el pas de fuente, y deja abierta la posibilidad de tener tasas de retencin
ms altas sobre intereses, dividendos y regalas.

El convenio modelo de la ONU fue actualizado en 1999. Esta versin sigue el ejemplo de
la versin original, es decir, se basa en el convenio modelo de la OCDE, pero ofrece
posibilidades para proteger la base tributaria en el pas de fuente.

b. La Comunidad Andina

A pesar de reconocer ms derechos de tributacin en el pas de fuente, el modelo de la

ONU realmente no tiene sentido para los pases que se enmarcan en el sistema territorial.
La ONU todava busca medidas para facilitar el comercio mediante la exoneracin de
algn nivel de actividad de tributacin en el pas de fuente; pero cualquier exoneracin en
el pas de fuente significa una doble exoneracin si el pas de residencia es un pas con
sistema territorial. Hace ms de 30 aos, la Comunidad Andina formul un convenio
modelo para pases con el sistema territorial. Este convenio es ms conocido como el
modelo del Pacto Andino. Este modelo sigue vigente en la Comunidad Andina, y hace
treinta aos fue usado como modelo para los Convenios de Argentina con Chile y
Bolivia.

El modelo de la Comunidad Andina restringe la tributacin al pas de fuente y no

reconoce un nivel mnimo no gravado, ni para actividad empresarial ni para servicios
personales, porque esto implicara la doble exoneracin. Como el modelo de la
Comunidad Andina repite bsicamente la ley interna de los pases territoriales, el efecto
inmediato era mucho ms limitado que el de los modelos de la OCDE y la ONU, dado
que casi todos los pases que han utilizado este modelo ya tenan el sistema territorial. El
modelo facilita, entre otras cosas, la cooperacin entre administraciones tributarias.

La historia ha planteado una situacin muy interesante en relacin con el modelo de la

Comunidad Andina, que refleja el sistema territorial que exista en los pases que
concluyeron convenios bilaterales sobre la base de dicho modelo. Posteriormente, pases
como Colombia, Per, y Argentina dejaron de lado el sistema territorial y adoptaron el
sistema de renta mundial. Sin embargo, se congela el sistema territorial para las
empresas de pases que han suscrito convenios basados en el modelo de la Comunidad
Andina. As por ejemplo, Chile y Argentina tienen un convenio vigente que garantiza
tributacin exclusiva en el pas de fuente, pese a que hoy ambos tienen sistema de renta
mundial. Como consecuencia, en algunos casos, hay oportunidad de lograr una doble
exoneracin.

En los ltimos veinte aos, el modelo de la Comunidad Andina y el modelo de la ONU

han ido perdiendo importancia. Para hacer el modelo de la Comunidad Andina ms
relevante, este modelo tambin fue actualizado hace poco (Decision 578 de mayo 4 de
2004). Pero es dificil entender que propsito tiene este modelo hoy en dia. El nuevo
modelo mantiene el concepto territorial. Como ya se explic, el modelo de la Comunidad
Andina posiblemente ya no tiene sentido cuando se considera el cambio de sistema
territorial al sistema de renta mundial. Se podra decir que este Convenio modelo, que

14
originalmente modific la legislacin interna de los pases muy poco (porque tenan el
sistema territorial) actualmente modifica la legislacin interna de manera dramtica.

As que los modelos de la ONU y la Comunidad Andina han sido actualizados en los
ltimos aos, pero despus de un lapso de dcadas. La OCDE, a cambio, tiene ms
recursos y actualiza su modelo con frecuencia para incorporar las ltimas tendencias de la
tributacin internacional. Los comentarios de la OCDE mencionan los conceptos ms
importantes del modelo de la ONU. Parece que la OCDE quiere consagrarse como nico
modelo efectivo y, en este momento, los otros modelos son de uso limitado.

Todava no se puede medir el impacto de los nuevos modelos de la ONU y Comunidad

Andina. Es posible que tales convenios modelos adquieren una nueva vida, pero ms
probable que siguen perdiendo relevancia. Por un lado, es dificil mantenerse actualizado
con los recursos limitados que tienen la ONU y la Comunidad Andina. Por otro, todo
indica que pases importantes como EE.UU. jams aceptarn trminos muy diferentes del
modelo OCDE, y varios pases en via de desarrollo, el caso ms importante siendo
Mxico, han aceptado el grueso del modelo OCDE (con unos puntos del modelo de la
ONU).

En resumen, el contexto ha cambiado profundamente. Se puede hacer el argumento que

el modelo de la Comunidad Andina ya no tiene sentido, puesto que los pases de la regin
tienen economas abiertas y se han adscrito al sistema de renta mundial. El modelo de la
ONU ofrece unas opciones interesantes pero muchos pases no van a aceptar la gran
mayora de tales opciones. Pero hay un constante: para suscribir convenios con un
nmero interesante de pases exportadores de capital, es necesario aceptar el modelo de la
OCDE. Es dificil negar que Per tiene que aceptar el modelo de la OCDE (con unas
modificaciones, como se hizo en el convenio EE.UU. Mxico) si quiere suscribir
convenios con veinte o treinta pases que exportan capital, entre ellos el pas ms
interesante, los EE.UU.

La pregunta es cmo responder a esta realidad: sera mejor negociar una red amplia de
convenios usando el modelo de la OCDE, o tomar otro camino? Al respecto, vale la pena
presentar un resumen del modo en que otros pases latinoamericanos han enfrentado esta
interrogante.

c. Situacin actual en Amrica Latina

i. Argentina

Cuenta con aproximadamente con 14 convenios. Todos menos los Convenios con Chile y
Bolivia siguen el modelo de la OCDE, con elementos del modelo de la ONU. Esto ha
significado un proceso largo pues se han empleado varias dcadas para desarrollar un
programa. Argentina no ha prestado mucha atencin a los convenios en los ltimos aos;
parece que las autoridades actuales no conocen el tema de convenios, o tal vez estn
distraidos por otros problemas econmicos.

15
 ii. Brasil

Como Argentina, lleva dcadas con un programa de convenios. Tiene suscritos alrededor
de veinticinco convenios vigentes, que presentan muchos elementos del modelo de la
ONU. La cantidad de convenios que tiene Brasil refleja el nivel de inters de los pases
desarrollados. Muchos pases tienen mayores compromisos con Brasil que con cualquier
otro pas. Brasil probablemente continuar con la poltica de negociar y concluir
convenios paulatinamente.

iii. Chile

Actualmente tiene un programa muy activo; cuenta con doce convenios en vigencia - con
Argentina (modelo del Pacto Andino), Polonia, Espaa, Ecuador, Corea del Sur,
Noruega, Brasil, Dinamarca, Reino Unido, Mxico, Canada, y Per. Hay seis ms
firmados, pero que an no entran en vigencia: Rusia, Malasia, Francia, Suecia, Nueva
Zelandia, y Croacia. Todo esto ha pasado en los ltimos aos. Las negociaciones con
Estados Unidos estn suspendidas; parece que hay diferencias profundas.

Ahora que Chile trabaja con una economa abierta, una red de convenios tiene mucho
sentido. Pero Chile estudi el tema de los convenios a travs de varios aos antes de
negociar. Parece que Chile ha superado lo que podra haber sido un problema tcnico: el
sistema nico de Chile (que grava las empresas con una tasa de 18%, y luego impone
retencin de 17% sobre utilidades remitidas) dificulta el tema de convenios, porque los
dems pases quieren bajar la tasa de retencin sobre dividendos a 5%-15%. Chile
considera que no debera bajar su tasa de retencin, porque los dems pases imponen una
tasa de 25-35% sobre las empresas. Se ha manejado este tema segn las preocupaciones
del otro pas. En el caso de Canad, se logr un compromiso: Chile y Canad firmaron un
convenio en enero de 1998, y las tasas de retencin no son recprocas. Bsicamente,
Canad reconoce la retencin como parte integral del impuesto que Chile aplica a la renta
de empresas.

Es importante anotar que el Primer Ministro Chretien de Canad viaj a Santiago,

acompaado por un grupo de 600 empresarios canadienses, para firmar el convenio. Este
tipo de propaganda es valiosa.

iv. Colombia

Actualmente no tiene convenios; el nico acuerdo internacional es de la Comunidad

Andina. Pero Colombia ha expresado inters en convenios varias veces. Por ejemplo,
durante las Jornadas del Instituto Colombiano de Derecho Tributario realizadas en
febrero de 1998, el Director de Impuestos de Colombia, Dr. Guillermo Fino, anunci que
su pas esperaba concluir convenios con Francia y Canad antes del final de 1998. No se
realiz, pero no por razones tcnicas sino por cambios de personal. El tema se discute
cada rato, pero solo llegaron a concluir su primer Convenio en el ltimo ao. Este
Convenio, con Espaa, no ha entrado en vigencia.

16
 v. Mxico

El programa ms ambicioso de Amrica Latina es el de Mxico. En 1990 Mxico no

tena convenios pero ya tiene hasta 40 convenios. Este cambio ha sido posible porque
Mxico ha abrazado el modelo de la OCDE (con unos retoques) y ha invertido recursos
para entrenar un equipo fuerte, dedicado a negociar convenios. Mxico considera los
convenios como parte integral de su proceso de apertura econmica y, por tanto, no mide
las ventajas y desventajas de los convenios solo en trminos tributarios. Hasta ahora, la
evidencia indica que Mxico no considera que los convenios le cuesten mucho en
trminos de recaudacin.

vi. Venezuela

A Venezuela, hay que tratarla como caso nico. Primero, mantena el sistema territorial
hasta 2002. Durante mucho tiempo figuraba como el nico pas entre las siete principales
economas de Amrica Latina con tal sistema. Pero finalmente Venezuela adopt el
sistema de renta mundial. Segundo, histricamente mantiene ms o menos el mismo
nivel de inversiones en el exterior, que el que los inversionistas extranjeros tienen en
Venezuela. Los flujos de inversin hacen los convenios ms interesantes para Venezuela.
Como todos saben, Venezuela ha experimentado bastante turbulencia econmica en estos
aos, y la poltica de Venezuela sobre el tema ha variado a lo largo de los ltimos diez
aos. Venezuela tiene ms de diez convenios en vigencia y est negociando con diez o
doce pases ms, entre ellos pases como China, Rusia y Cuba. Unos de sus convenios
tienen varios elementos temporales y limitados, debido al sistema territorial. Ahora que
Venezuela tiene el sistema de renta mundial, hay un obstculo menos. El convenio con
los Estados Unidos, que llev casi siete aos en negociacin, entr en vigencia a
principio del 2000.

vii. Otros Pases

Hay convenios entre los otros pases de Amrica Latina y el resto del mundo, pero los
programas no son muy activos; tampoco hay gran inters por parte de los pases
desarrollados. Dos son las razones. Los otros pases latinoamericanos en su mayora
continan con sistemas territoriales, lo cual -como ya se explic- involucra problemas
tcnicos. Adems, a causa del tamao pequeo de sus economas, estos pases no resultan
prioritarios para los pases desarrollados.

17
IV. Convenios: Principios Generales

Todos los Convenios comparten ciertos principios generales. Primero, un convenio

modifica la ley interna de un pas; si no la modificara, no tendra sentido. El mecanismo
utilizado para asegurar que el convenio es vlido vara de un pas a otro. Y con pocas
excepciones, los trminos de los Convenios aplican de manera recproca. Segundo, un
convenio no puede establecer un impuesto, hecho que se deriva del principio general que
seala que un convenio slo puede beneficiar a un contribuyente. En caso de que un
convenio tenga como efecto aumentar la carga tributaria de una persona, sta tiene el
derecho de aplicar la ley interna, en lugar del convenio.

Todos los pases tienen sus normas constitucionales para ratificar un convenio
internacional, y hacerlo entrar en vigencia. Pero el estatus de los convenio vara de un
pas a otro: en unos pases, un convenio internacional tiene la misma fuerza de ley como
la constitucin, as que solo un cambio posterior de la constitucin puede modificarla. En
unos pocos casos (como los EUA), un convenio tiene la misma fuerza legal como la
legislacin, cosa que significa que una ley posterior puede anular una norma de un
convenio internacional.16 En la mayora de casos, los convenios internacionales figuran
entre la constitucin y la legislacin domstica, as que no pueden violar la constitucin,
pero no pueden ser modificados unilateralmente.

Tambin es conveniente aclarar, desde el principio, lo que un convenio no es. Un

convenio no restringe la poltica tributaria interna de un pas con respecto a asuntos
exclusivamente domsticos (excepto en cuanto que los impuestos internos no pueden ser
discriminatorios en contra de los inversionistas del otro pas). Por tanto, un convenio no
restringe la tasa de impuesto a la renta sobre empresas o individuos residentes, ni la
manera de calcular tales impuestos; tampoco restringe los impuestos estatales o locales,
ni otros tipos de impuestos (como el impuesto al valor agregado, aduanas o impuesto al
consumo especfico).

Los convenios efectivamente tienen importancia, pero su alcance se limita a los temas
tributarios que afectan a los inversionistas internacionales, esto es, tanto a los extranjeros
que invierten en Per, como a los peruanos que invierten en el extranjero.

Un convenio trata de fomentar el comercio y inversin internacional. Los convenios

tributarios proveen estabilidad a los inversionistas. Los convenios son rara vez revocados
y tienden a ser modificados por las partes solo ocasionalmente. Pero es precisamente este
aspecto que tranquiliza a los inversionistas: los inversionistas buscan estabilidad, y que el
compromiso de no subir las tasas es un componente importante de los convenios.

Analizando los trminos del convenio, es preciso recordar otro punto: los pases
desarrollados son generalmente firmes en su decisin de gravar los ingresos en el pas de

16
Y los EUA han hecho exactamente esto, hecho que ha molestado a varios pases. Afortunadamente, ha
pasado muy pocas veces, y siempre por razones legtimas de poltica tributaria.

18
residencia. La insistencia de gravar en el pas de residencia no debilita el hecho que los
pases desarrollados reconocen el derecho primario del pas de fuente a gravar los
ingresos. Esto nos lleva al problema prctico: los pases en va de desarrollo quieren
gravar sin lmite en el pas de fuente, mientras que los pases desarrollados (exportadores
de capital) creen que el derecho de gravar la renta debe ser compartido, y por tanto
consideran como justa una reduccin de la carga tributaria en la fuente. Se debe notar,
sin embargo, que los pases desarrollados generalmente buscan la eliminacin de tributos
en la fuente solo por razones tcnicas o prcticas, y no porque dudan el derecho primario
de tributacin en la fuente.

Vinculado con lo anterior, est el siguiente tema. En el caso de negociaciones entre un

pas de Amrica Latina y un pas desarrollado, el flujo de inversiones indica que el pas
latinoamericano tendra que sacrificar mucho; y el otro pas contratante, poco. No cabe
duda de que el lenguaje del convenio es recproco, pero el flujo de inversin no lo es.
Cuando hay flujos iguales, la reduccin de tasas de retencin y el compromiso del pas
de fuente con respecto a establecimiento permanente y servicios tiene poco efecto neto,
porque los dos pases se sacrifican recprocamente. Pero Amrica Latina recibe mucha
ms inversin de los pases desarrollados, que lo que invierte en ellos.

Dada la cantidad de inversionistas estadounidenses y la magnitud de la inversin que los

latinoamericanos tienen en los Estados Unidos, algunos pases de Amrica Latina desean
firmar un convenio con los Estados Unidos, a pesar de su fama de ser relativamente
dificil en sus negociaciones. La mayora ha optado por negociar con Canad u otro pas
primero. Como resultado, los EE.UU. tienen slo dos convenios en vigencia con la
regin, y Canad tiene ocho.17

17
EUA y Canad tienen con Mxico y Venezuela. Adems, Canad tiene con Brasil, Argentina, Ecuador,
Chile, Repblica Dominicana y Per. Canad ha negociado con Colombia, Bolivia, Costa Rica y Cuba,
entre otros, pero sin xito todava.

19
V. Convenios Peruanos: Rasgos Importantes que Pueden Afectar las Recaudaciones

Per form su equipo para negociar sus Convenios en 2001, y comenz conversaciones
con unos pases ese mismo ao. Con referencia a la nueva generacin de Convenios, bien
escogi el Per en negociar primero con Chile y Canad. Son pases con un nivel
importante de inversin en Per, pero pases donde hay poco riesgo de caer en errores por
la falta de experiencia del equipo peruano. Canad tiene fama de ofrecer trminos
cmodos, especialmente una exoneracin en Canad por renta empresarial de fuente
peruana,18 exoneracin que no existe si no hay Convenio. Chile fue otra opcin sensata,
porque no haba gran diferencia en los niveles de experiencia de los equipos, y porque
Chile, a pesar de tener bastante inversin en Per, tiene la perspectiva de un pas en via
de desarrollo.

En la fecha de este trabajo, Per tiene en vigencia estos Convenios: Chile, Canad,
Suecia, y el Convenio del Pacto Andino. En el proceso de negociacin hay Italia, Brasil,
Francia, Espaa y Suiza. De estos, los de Chile y Canad son los relevantes, porque el
Convenio con Suecia es tan antigua, el modelo de la Comunidad Andina es irrelevante, y
los que no estn firmados no estn disponibles al pblico.

Antes de hablar de los mismos Convenios, vale notar que la Sunat est en el proceso de
establecer una oficina dedicada a asuntos internacionales. Parece que la Sunat tom este
paso como parte del programa de Convenios. Este paso es muy importante: el mundo de
la tributacin internacional es tan complejo que no habr funcionarios capacitados si no
estn dedicados exclusivamente a este tema.

Los Convenios con Chile y Canad se basan en el Convenio Modelo de la OCDE. Los
primeros artculos son esencialmente definiciones, y no son controvertidos. El primer
artculo de gran inters en estos Convenios (como en la mayora) es Artculo 5,
Establecimiento Permanente.

a. Establecimiento permanente

Este artculo establece normas para residentes de un pas contratante que realizan
operaciones empresariales en el otro pas. Se aplica cuando una empresa realiza actividad
directamente del exterior; si establece una sociedad annima en el pas de su actividad,
este artculo no aplica, porque tal S.A. es un residente del pas, y gravado. El concepto
bsico de este artculo es establecer una categora de actividades limitadas o preliminares
que no sern gravadas en el pas de fuente. El artculo dicta que un pas no puede gravar
una empresa del otro pas si no tiene un establecimiento permanente en el pas. No
significa que tal renta debe ser exonerada, al contrario, se considera que, por razones
prcticas, solo debe ser gravado en el pas de residencia. Su importancia se derive del
hecho que los convenios forman una especie de norma comn internacional. Como hay
un rango limitado de actividades que no constituyen un establecimiento permanente, los

18
Los canadienses usan el trmino exempt surplus en sus Convenios, y el trmino est definida en la
legislacin canadiense, no en los Convenios.

20
inversionistas sienten cmodos que, si hay convenio, saben lo que pueden hacer sin
preocuparse de impuestos. Si no hay convenio, hay que preocuparse del tema. Esta
preocupacin puede estorbar los primeros pasos a una inversin.

El artculo explica que un establecimiento permanente es un lugar fijo donde se realiza

actividad empresarial. Se considera que, si no hay un establecimiento permanente, una
actividad no ser viable si tales empresas tienen que preocuparse del sistema tributario
del otro pas (el pas de fuente).

Este artculo si puede perjudicar las recaudaciones del Per, porque la ley interna grava
toda renta de fuente peruana, y no importa que la actividad es limitada o preliminar. Pero
en la prctica, es dificil controlar actividades de este tipo. Seguro que hay muchos que no
pagan el impuesto que les corresponde.

Los pases en via de desarrollo generalmente buscan una definicin muy amplia de
establecimiento permanente, porque quedar fuera de la definicin significa que no hay
impuesto en la fuente. En el Convenio Canad - Per, Canad acept una definicin ms
amplia que otros pases desarrollados generalmente aceptan. Por ejemplo, en este
Convenio, actividad de construccin que dura ms de 183 dias en un periodo de 12 meses
ser un establecimiento permanente, comparado con el modelo de la OCDE que
especifca una duracin total de 12 meses. As que una obra de construccin se convierte
en un establecimiento permanente seis meses ms temprano. Adems, este principio de
183 dias aplica a servicios. Este concepto viene del modelo de la ONU, la OCDE no lo
comprende. El Convenio Chile - Per tiene estos dos conceptos, y agrega un tercer inciso
para asegurar que no se puede evitar la aplicacin de este artculo usando personas
relacionadas.

Se puede comparar este prrafo con el mismo prrafo del Convenio Mxico- EUA. Los
EUA permiten un perodo de seis meses para obras de contruccin y actividades
similares, pero no acepta el inciso sobre servicios. Poco probable que los EUA seran
ms flexibles con Per.

Los dos Convenios tienen los mismos principios en el prrafo siguiente, la enumeracin
de actividades que especificamente no consituyen un establecimiento permanente. En
este prrafo, los pases en via de desarrollo generalmente buscan una enumeracin muy
limitada. En los dos Convenios peruanos, se permite hasta menos que lo permitido en el
modelo de la ONU. La ONU, despus de enumerar las actividades, dice que una
combinacin de estas actividades no ser un establecimiento permanente si las
actividades siguen siendo de naturaleza preparatoria o auxiliar (la OCDE permite una
combinacin de actividades sin lmite). Estos dos Convenios peruanos, por dejar esta
parte fuera, aseguran que Per puede gravar a una empresa canadiense o chilena que
realiza ms que una de las actividades enumeradas.19

19
Es curioso que los convenios peruanos al concepto de preparatorio o auxiliar pero slo con referencia
a una actividad.

21
Este mismo prrafo del Convenio Mxico- EUA sigue generalmente el modelo de la
ONU, es decir, asegura que una combinacin de estas actividades no ser un
establecimiento permanente si las actividades siguen siendo de naturaleza preliminar o
auxiliar. De nuevo, Los EUA no aceptaran la versin de los Convenios peruanos. Los
otros prrafos de Artculo 5 no tienen diferencias notables entre si, o con el Convenio
Mxico- EUA.

Lo interesante del Convenio Canad - Per es que muchos inversionistas van a formar
una sociedad annima en Per lo antes posible, dejando los trminos de establecimiento
permanente irrelevante. Si el inversionista canadiense no tiene establecimiento
permanente y no paga impuestos en Per, no podr beneficiar de la exoneracin
mencionada arriba (exempt surplus).

b. Actividades empresariales

Estrechamente vinculado con Artculo 5 es el Artculo 7, Beneficios Empresariales. Aqu

establece la regla que una empresa de un pas ser gravada slo en ese pas si no tiene un
establecimiento permanente en el otro estado. Luego, establece las normas para gravar
una empresa que s tiene un establecimiento permanente en el otro estado. En trminos
generales, ambos Convenios peruanos siguen el modelo de la OCDE, as que no debe
haber problemas importantes en el momento de negociar con otros pases. Al contrario,
Per podra buscar ms.

Hay un principio que se llama fuerza de atraccin, que muchos pases tienen en su
legislacin. Este principio dice que, cuando una empresa extranjera tiene un
establecimiento permanente, toda la renta que esta empresa tiene en el pas del
establecimiento permanente queda atraida al establecimiento permanente y gravada
como renta del establecimiento permanente. En este sentido, hasta renta que no sera
gravada si tal empresa no tuviera un establecimiento permanente es gravada como si
fuera del establecimiento permanente. Ahora, muchos pases, entre ellos los EUA y
Canad, han seguido el modelo de la ONU en unos Convenios, y permiten fuerza de
atraccin limitada.20 Hay varias formulas para llegar a este principio, pero tpicamente el
Convenio dice que el pas de fuente puede gravar renta, a pesar de no ser atribuible al
establecimiento permanente, si se trata de la misma actividad realizada por el
establecimiento permanente. Fuerza de atraccin es un camino para gravar ms en el pas
de fuente, y varios pases lo aceptan, pero no aparece en los Convenios que el Per tiene
con Canad y Chile.

Vale mencionar que unos pases (los EUA especialmente) quieren mayor detalle en este
artculo, para eliminar cualquier duda sobre el contenido de prrafos 3 y 4. Por ejemplo,
en el Convenio Mxico EUA, el protocolo menciona que gastos de investigacin y
desarrollo e intereses. No son cambios transcendentes, pero protegen unos intereses
especiales de los EUA.

20
Ver Artculo 7 de los Convenios Argentina- Canada o Mxico- EUA.

22
 c. Dividendos e Intereses

El prximo artculo que amerita atencin es el Artculo 10, Dividendos. Hay dos puntos
importantes aqu: primero, es necesario notar que las tasas de retencin se aplican a la
renta bruta, as que la cantidad retenida puede ser muy alta calculada como renta neta; y
segundo, que las tasas no establecen la tasa de retencin, sino lmites. Estos puntos
aplican tambin a regalas y servicios. Como regla general, los pases en via de desarrollo
buscan tasas altas en estos artculos, para restringir menos el derecho del pas de fuente
de gravar.

En los dos Convenios peruanos, accionistas grandes (con ms del 10% del total de las
acciones en el caso de Canad, 25% en el caso de Chile) tienen un lmite de 10% de
retencin, y los minoritarios de 15%. Los EUA y otros pases generalmente insisten en
5% para los grandes.21 En teora, tener una tasa ms alta permite al pas de fuente gravar
ms por tener una retencin ms alta. Pero en el caso del Per (igual que Mxico), la
retencin ya est debajo del 5%, as que no importa si el lmite est en 5 o 10%. Al
contrario, Mxico abog por una tasa de 0, para eliminar retencin sobre dividendos
pagados desde los EUA a residentes de Mxico, y mejor gravar tales dividendos en
Mxico. Es decir, Mxico quera una tasa ms baja que los EUA! Y eventualmente la
consiguieron para unas categoras de dividendos. Pero el camino ms seguro para el Per
probablemente sera aceptar las tasas tpicas de 5 y 15%.

En Artculo 11, Intereses, Per negoci una tasa de 15% con Canad y Chile. Esta tasa es
bastante ms alta que la tasa del modelo OCDE (10%), y ms alta de lo que sera
aceptable para los EUA. El argumento del los EUA y otros pases desarrollados es que
una tasa de 15% sobre los intereses brutos termina siendo un impuesto altsimo sobre
renta neta. Por tanto, no se hacen estos prstamos, o se hace el prstamo, pero el deudor
tiene la responsibilidad para el pago de retencin. En este ltimo caso, obviamente, la
retencin termina como impuesto sobre el deudor, o un impuesto sobre un gasto. Esta
situacin, muy comn en Per, no es deseable para nadie.

Una opcin podra ser un rango de tasas, como en el caso Mxico EUA. Este Convenio
tiene una tasa general de 15%, pero permite una tasa de 4.9% para prstamos de
instituciones financieras (consideradas la empresas que no pueden operar con una tasa
ms alta) y 10% para otras situciones especiales (p.e., intereses relacionados con una
exportacin). Este tipo de compromiso puede ser interesante para el Per, como ya ha
reconocido en su legislacin interna unas tasas preferenciales. Pero estas tasas tendran
que ser incluidas en el mismo Convenio para llegar a un acuerdo con los EUA y otros
pases.22

Es interesante notar que Venezuela acept una tasa general an ms baja que la tasa de
15% del Convenio Mxico EUA. Venezuela s tiene la tasa preferencial de 4.9%, pero

21
La razn por esta tasa baja tiene que ver con aspectos del crdito por impuesto pagado en el extranjero, y
el hecho que accionistas grandes reciben un crdito indirecto, o por impuestos pagados por sus filiales.
22
Estas tasas preferenciales tienen que ser acompaadas por normas modernas sobre sub-capitalizacin,
prstamos back-to-back, y precios de transferencia.

23
una tasa de 10% aplica a todo lo dems. Es posible que Venezuela quera facilitar el
movimiento de capital, pero tambin posible que Venezuela recibe muchos intereses de
los EUA y buscaba una reduccin en las tasas de retencin estadounidenses, que tienen
una tasa general de 30% en la legislacin interna.23

d. Regalas

Tal vez el artculo ms dificil de los Convenios es el siguiente, sobre Regalas. Las
diferencias con respecto a este artculo no se tratan slo de recaudaciones, si no tambin
de principios. Los pases desarrollados consideran que las regalas constituyen renta
especial, con costos relacionados (investigacin y desarrollo, p.e.) que tienen que ser
compensados. Como la retencin es sobre la renta bruta, la tasa debe ser reducido para
reflejar estos costos. El caso extremo es el modelo de la OCDE, que considera una tasa de
zero como lo correcto. Los pases en via de desarrollo, por otro lado, consideran que las
regalas, deducibles como cualquier otro gasto, se derivan de una inversin que puede ser
pequea, puede haber sido incurrido aos atrs, y que seguramente fue tomada como
gasto en el pas donde se realiz. Como consecuencia, consideran que la tasa sobre
regalas debe ser como el impuesto normal. En los Convenios, entonces, buscan una tasa
alta.

Dado lo anterior, no sorprende que los dos pases tienen que buscar un compromiso, y tal
compromiso generalmente no agrada a ninguno de los dos pases. La primera opcin es
buscar una tasa para todas las regalas, que podra terminar en una tasa de 10% (Mxico
EUA) o 15% (Per Canad, o Per - Chile). Pero varios pases no aceptarn la tasa de
15% como tasa nica. Si Per no puede bajar del 15% como tasa general, una opcin que
podra ser aceptada por unos pases sera un rango de tasas, como se vi entre los EUA y
Mxico en el campo de intereses.

Este anlisis trata de distinguir entre tipos de regalas, y poner una tasa preferencial a
regalas por uso de bienes de valor cultural, o por mayor probabilidad de gastos
relacionados con el desarrollo de tal bien. Un buen ejemplo se encuentra en el Convenio
Argentina Canad. Distingue entre cuatro grupos de regalas, y la retencin vara entre
3% y 15% segn el grupo.24 El Convenio EUA Venezuela tiene dos categoras, de 5% y
10%. Poco probable que los EUA aceptaran una tasa superior al 10% con Per.

23
Todas las tasas de retencin de los EUA son 30%. Los EUA reconoce que estas tasas son muy altas,
pero no las reduce para incentivar que otros pases buscan un Convenio.
24
(a) 3 per cent of the gross amount paid for the use of, or the right to use, news;
(b) 5 per cent of the gross amount paid for the use of, or the right to use, copyright of literary, dramatic,
musical or other artistic work (but not including royalties in respect of motion picture films and works on
film or videotape or other means of reproduction for use in connection with television);
(c) 10 per cent of the gross amount paid for the use of, or the right to use, any patent, trade mark, design or
model, plan, secret formula or process, or for the use of, or the right to use, industrial or scientific
equipment, or for information concerning industrial or scientific experience, and includes payments for the
rendering of technical assistance; and
(d) 15 per cent of the gross amount of the royalties in all other cases.

24
Vale notar que las tasas de retencin sobre intereses y regalas operan junto con otro
artculo, de Empresas Relacionadas. Este artculo reserva a las administraciones
tributarias el derecho de ajustar los pagos entre partes relacionadas para reflejar lo que
partes no relacionadas habran pagado. Por ejemplo, es posible que una subsidiaria paga
a su casa matriz una regala mayor a lo que pagara si no fuera su casa matriz, con el fin
de deducir el gasto y pagar una tasa de retencin reducida. El artculo Empresas
Relacionadas asegura que la administracin puede corregir este mecanismo, y otros
abusos que pueden pasar entre partes relacionadas.

e. Ganancias de Capital

Otro artculo con diferencias importantes es el de Ganancias de Capital, generalmente

Artculo 13. El modelo de la OCDE y la preferencia de pases desarrollados es permitir
que el pas de fuente25 tiene el derecho primario de gravar la ganancia cuando se trata
de un bin inmueble (o acciones de una sociedad cuyos bienes son principalmente
inmuebles), un bin usado en un establecimiento permanente, o acciones transferidas por
un accionista mayoritaria. Todo lo dems slo puede ser gravado en el pas de residencia.
El modelo de la ONU permite que el pas de fuente puede gravar en unos casos ms. Pero
en la prctica,26 unos pases han sido mucho ms generosos con los pases en via de
desarrollo. Por ejemplo, el Convenio Argentina Canad no limita el derecho primario
del pas de fuente, con la excepcin de bienes usados en transporte internacional.

En sus Convenios, Per no ha llegado a este extremo. En el Convenio Canad Per,

este artculo generalmente sigue el modelo de la OCDE, con la excepcin de una regla
especial en el caso de reorganizaciones. Con Chile, se puede gravar casi todo en la
fuente: a cambio de los Convenios Modelos OCDE/ ONU, este Convenio permite al pas
de fuente gravar cualquier enajenacin de acciones y otros instumentos financieros.
Evidentamente, Per no puede esperar tanta flexibilidad de los EUA, pero debe ser
posible gravar ventas de acciones por accionistas mayoritarias. El lmite sera algo como
los modelos OCDE/ ONU.

Hay otro factor para considerar, un factor que muestra los lmites de este artculo.
Muchas inversiones se canalizan por un holding en un tercer pas. A veces hay razones
comerciales, a veces tiene que ver con un plan de distribuir rentas del pas donde se
realizan sin pagar impuestos sobre esta renta en su pas de residencia (el concepto de
diferimiento), y a veces pensando en una enajenacin eventual de la inversin. Tambin
puede haber una mezcla de los tres razones, pero no importa el motivo original de hacer
esta estructura, lo que vale notar es el momento de deshacerse de la inversin.

El holding ofrece una gran ventaja si el comprador no es peruano (hasta podra ser
interesante para un peruano), porque generalmente se puede transferir las acciones del

25
Uso fuente para decir donde est ubicado el bien enajenado, pero unos pases (como los EUA) no
derivan su concepto de fuente de la ubicacin del bin enajenado.
26
El modelo de la Comunidad Andina concede derecho exclusivo al pas de fuenteel pas de residencia
del vendedor no puede gravar la ganancia, slo el pas de fuente. Pero como hemos notado, otros pases no
van a aceptar este principio.

25
holding sin impuesto alguno en el pas de residencia del holding, probablemente sin
impuesto en el pas de la inversin, y posiblemente sin impuesto (o impuesto diferido) en
el pas de residencia. Quien compra las acciones probablemente seguir con el holding
pensando en una posible venta posterior. Cuando se considera una estructura con
holding, se aprecia que el sacrificio de recaudaciones en un Convenio puede ser menor,
porque la recaudacin no es tan grande actualmente. Adems, un Convenio desalienta el
uso de los holdings, porque tales holdings no reciben los beneficios del Convenio.

f. Servicios (dependientes y independientes)

La ltima categora que podra significar un sacrificio para Per y otros pases en via de
desarrollo es la de Servicios Personales. En este mbito hay dos artculos generales,
Servicios Independientes y Servicios Dependientes (generalmente Artculos 14 y 15). En
el caso de establecimiento permanente, vimos el argumento que es mejor exonerar de
impuesto en el pas de fuente unas actividades preliminares o auxiliares para fomentar
tales actividades. El mismo concepto opera en el campo de servicios personales: para
facilitar el los servicios transfronterizos y el movimiento de individuos, tiene sentido
eliminar preocupaciones tributarios, siempre y cuando tales actividades no exceden
ciertos lmites.

Es necesario comenzar con unos hechos importantes: primero, que todos estos servicios
estn gravables actualmente bajo la legislacin peruana; segundo, que muchas personas
vienen al pas para realizar servicios personales y no declaran27, y tercero, las normas
peruanas actualmente tienen una probabilidad de doble tributacin cuando se presta
servicos internacionalmente.

Los Convenios tienen relevancia especial para estos tres hechos. Cuando hay Convenio,
Per no podr gravar todos los servicios prestados en el Per, y esto puede reducir
recaudaciones. Al lado positivo, un Convenio debe ayudar con el problema de los
profesionales que prestan servicios en Per sin declarar: por un lado, muchos de estos
sern exonerados de acuerdo con el Convenio; por otro, los que s tienen que pagar sern
incentivados por una carga tributaria reducida, o por el miedo de ser detectado con el
intercambio de informacin. Y ltimo, El Convenio elimina la posibilidad de doble
tributacin.

Todos los Convenios modelos hasta el Convenio de la Comunidad Andina- establecen

un principio importante, que la fuente de compensacin por servicios prestados es el pas
donde se realizan los servicios. Este principio prohibe que varios pases de Amrica
Latina apliquen sus normas diciendo que renta es de fuente nacional si el servicio es
usado en tal pas, o si la compensacin es pagada de tal pas. As que un Convenio limita
el derecho de Per de gravar servicios, hecho que es necesario para evitar la doble
tributacin que siempre viene de conflictos de fuente. Despus de establecer la fuente de

27
En muchos casos estos profesioneles no pagan impuestos en Per porque han entrado al pas como
turistas, y temen que seran procesados penalmente si declaran su renta, la renta siendo la prueba que han
violado los trminos de su visa. Un paso importante en este sentido sera una reforma para facilitar las visas
de negocio. Actualmente es muy complicado.

26
servicios, los Convenios establecen como se divide el derecho de gravar entre el pas de
fuente y el pas de residencia. Y los pases en via de desarrollo generalmente buscan
preservar ms impuesto en la fuente. Los pases de la OCDE tratan de facilitar estos
servicios transfronterizos, y por lo tanto buscan exonerar tales compensaciones en la
fuente.28

Dado que el Convenio implica un sacrificio, Peru opt por el sacrificio mnimo en su
Convenios con Chile y Canad. En el caso de Servicios Independientes, tienen las reglas
normales que sobre base fija y presencia fsica de 183 dias que permite al pas de
fuente gravar a la persona que presta servicios. No dice explcitamente, pero se supone
que el prestador de servicios debe tener la opcin de pagar sobre la base neta. Pero si el
prestador no tiene base fija ni presencia de 183 dias, el pas de fuente puede gravar esta
persona a 10% de la compensacin bruta. Esta situacin es mejor que la ley interna
permite, pero habrn casos donde este 10% es mucho, por ser sobre la base bruta.

En el caso de Servicios Dependientes, los Convenios peruanos siguen la linea de la

OCDE/ ONU, es decir, el pas de fuente puede gravar si hay presencia fsica de 183 dias
y la compensacin no viene de un residente o establecimiento permanente del pas de
fuente, con una excepcin importante: Canad acept que estos lmites no aplican cuando
la compensacin excede la suma de $10,000. As que una persona puede venir al Per de
Canad, permanecer solo 5 dias, y su compensacin puede ser pagado por un residente de
Canad, y Per puede gravar tal compensacin si excede $10,000. Pero hay que
reconocer que este caso no ser facil de controlar, ni con intercambio de informacin.

Los EUA y varios otros pases no aceptarn los puntos excepcionales de estos Convenios.
Es decir, no aceptarn el 10% sobre la persona que presta servicios independientes si tal
persona no tienen ni base fija ni 183 dias en el pas; tampoco aceptarn una suma mxima
para beneficiar del Convenio, ni de $10,000 ni de $100,000. Es importante mencionar
tambin que otros artculos estn relacionados con los principios generales establecidos
en Artculos 14 y 15. Entre estos, los EUA tienen un inters especial en el artculo sobre
Artistas y Deportistas.29 A cambio de los modelos OCDE/ ONU, que permiten los pases
de fuente gravar renta derivada por los Artistas y Deportistas sin lmite, los EUA prefiere
dar una exoneracin de $20,000. En el caso de Mxico, los EUA acept un cantidad de
$3000 que tiene que ser alcanzada antes de gravar en el pas de fuente, y poco probable
que aceptara una cifra menor con Per.

Hay otros asuntos de menor importancia que se podra tocar, pero los puntos anteriores
son los principales que involucran posibles prdidas de recuadaciones para Per.

28
El modelo de la OCDE elimin el Artculo 14 sobre Servicios Independientes, considerando que el
concepto est comprendido adecuadamente en Artculo 5. Pero la mayora de Convenios, entre ellos los
Convenios peruanos, s tienen el artculo sobre Servicios Independientes.
29
EN el sitio de web del MEF, este artculo parece como Artistas y Periodistas en el Convenio Chile-
Per.

27
VI. Convenios Peruanos: Otros Conceptos

a. Principios generales (evitar la doble tributacin, procedimiento amistoso y la

no- discriminacin)

Hay tres artculos que reciben poca atencin pero son muy importantes- las garantas de
evitar la doble tributacin, procedimiento amistoso y la no-discriminacin. Estos
artculos no alteran ninguna norma substantiva de la legislacin interna, pero los
inversionistas dependen de estos artculos para evitar problemas en la aplicacin del
Convenio. Como fue observado en parte 2(c), Per tiene un rgimen tributario razonable-
- los problemas que tiene Per se derivan de una falta de estabilidad normativa, y de una
falta de confianza en las instituciones pblicas. El mismo hecho de tener Convenios
significa estabilidad, porque los trminos del Convenio ponen lmites sobre varias normas
que tienen importancia especial para los inversionistas del extranjero.

Cuando los pases se comprometen evitar la doble tributacin, un inversionista recibe una
garanta que no existe cuando no hay convenio. Si se considera esta garanta, con los
artculos de empresas relacionadas (que discute los precios entre tales empresas) y
procedimiento amistoso (que autoriza comnicacin entre administraciones tributarias
para resolver problemas), un inversionista est protegido del riesgo serio que un pas va a
ajustar su renta, y el otro pas no reconoce el cambio. Bajo estas circunstancias, la doble
tributacin puede ocurrir si no hay convenio.

La no-discriminacin tambin tranquiliza a los inversionistas. Combinado con el artculo

de procedimiento amistoso, el inversionista tiene una garantia que, despus de una
inversin, tal pas no puede cambiar su poltica de manera que los extranjeros pagan ms
impuestos que los residentes. El conjunto de estos artculos y otros ofrece al
inversionista la confianza que hay un nivel de estabilidad, y que tienen la proteccin de
su propia administracin tributaria si la otra administracin no respeta sus derechos bajo
el Convenio. Los convenios obviamente ofrecen beneficios especficos y concretos, pero
los inversionistas enfatizan la importancia de los principios que les ofrecen estabilidad y
confianza. Y cuando se considera la reputacin que Per tiene actualmente en trminos
de cambios legislativos y la actitud de la administracin tributaria, las garantas de estos
artculos vuelven an ms vitales.

En resumen, a pesar del hecho que no cambian la legislacin que establece la carga
tributaria, estos artculos (que dan las garantias de evitar la doble tributacin,
procedimiento amistoso y la no-discriminacin) ofrecen un nivel de tranquilidad a los
inversionistas que puede ser ms importante que tasas de retencin o el artculo de
establecimiento permanente.

b. Intercambio de Informacin y Administracin Tributaria

En esta parte, se resumen los poderes administrativos que vienen como parte de los
Convenios. Lo que hemos observado antes tiene que ver con posibles sacrificios del fisco
peruano, y beneficios para los inversionistas extranjeros que podran atraer ms inversin

28
al Per (y, en menor grado, los beneficios para inversionistas peruanos con actividades
fuera del Per). Los artculos discutidos en esta parte tienen la meta de ayudar a la
administraciones tributarias de los pases que firman Convenios. Pero el efecto no
siempre es lo que se podra esperar.

No cabe duda que el intercambio de informacin tributaria ayuda en la lucha contra la

evasin y la elusin, por lo que puede constituirse en una amenaza para algunos
individuos latinoamericanos que tienen inversiones escondidas en pases que buscan
firmar un convenio con su pas respectivo. La suscripcin de convenios ofrece,
asimismo, buenas oportunidades a las administraciones tributarias. Como ya se indic, el
procedimiento amistoso (cooperacin entre las administraciones tributarias) ayuda en el
control de los precios de transferencia. Los convenios normalmente implican hasta cuatro
formas de intercambio de informacin con la administracin tributaria del otro pas. Debe
notarse al respecto que, de no haber convenio, sera un delito compartir informacin
tributaria con funcionarios de otro pas. Revisemos, pues, estas formas de intercambio:

Primero, las administraciones pueden arreglar un sistema de intercambio automtico,

a travs del cual los pases pasan la informacin tributaria que recogen como parte de sus
actividades rutinarias. Un ejemplo: un pas enva la lista de los residentes del otro pas
que recibieron dividendos del primer pas.

Segundo, tenemos el caso del pedido especfico. Si una administracin necesita

informacin de la otra parte, puede solicitarla si es que le resulta imposible obtenerla por
otra va. La administracin que recibe el pedido tiene que buscar la informacin con
todos los medios a su alcance. As por ejemplo: si Per necesitara informacin de Chile
-para verificar una cuenta bancaria, el valor de un terreno, o cualquier tipo de
informacin que no se provee bajo el sistema de intercambio automtico-, la
administracin tributaria de Chile tendra que usar los poderes de los que est investida
para obtener y enviar la informacin solicitada. Existen, no obstante, ciertas condiciones.
Por ejemplo, el pedido tiene que ser especfico: no se puede simplemente pedir
'informacin bancaria' de Juan Gmez, tendra que especificar tres o cuatro bancos donde
ese contribuyente tal vez tenga una cuenta en el otro pas. De otro lado, la administracin
que pide la informacin tiene que tener un inters tributario; no puede pedir informacin
que corresponda a una investigacin no tributaria.

Tercero, existe el intercambio voluntario. Si la administracin de un pas descubre en el

transcurso de sus actividades algo que puede interesar a la administracin del otro pas, el
convenio autoriza la entrega de esta informacin. Obviamente no hay obligacin, pero
compartir informacin voluntariamente aumenta la probabilidad de que la otra
administracin ofrezca su colaboracin en reciprocidad.

Cuarto, el convenio autoriza las investigaciones y auditoras conjuntas. Muchas veces es

ms eficiente estudiar en equipo los asuntos internacionales de un contribuyente. Las
preguntas relacionadas con precios de transferencia, desplazamiento de personal y varias
otras, son comunes y muchas veces se facilita as el proceso para el contribuyente.

29
Estas cuatro medidas, que la administracin tributaria no tiene a su alcance sin un
convenio de por medio, fortalecen la lucha contra la evasin. Pero, realmente funciona
el intercambio de informacin tributaria? Lamentablemente, no tiene la historia que
quisieramos.

Lo que se ha observado es que, entre ms Convenios tiene un pas, y ms personal

entrenado en el asunto, ms exitoso el programa de intercambio de informacin. Dado
esto, no sorprende que, en caso de Per, el intercambio de informacin no ha producido
resultados interesantes. Per ha tenido intercambio de informacin con pocos pases, y no
tiene un despacho dedicado al intercambio. Sin personal dedicado al asunto,
evidentemente no va a funcionar.

Mxico ha logrado un nivel de xito en su programa de intercambio de informacin. Pero

durante los primeros aos, no funcionaba bien. Lleg a un nivel interesante solo cuando
el personal tena la experiencia necesaria, y haba una red de muchos Convenios.
Adems, los auditores tienen que tener un conocimiento mnimo sobre el asunto, para
saber que la informacin que buscan puede ser disponible a travs de intercambio de
informacin. Pero Mxico es la excepcin. Otros pases de Amrica Latina seguramente
diran que, a pesar de dcadas de experiencia con Convenios, el intercambio de
informacin no ha funcionado.

En resumen, el valor de intercambio de informacin es de limitada importancia. Depende

del esfuerzo de la administracin tributaria. Pero hay efectos colaterales que pueden ser
interesantes. El intercambio de informacin sin duda tiene un efecto psicolgico sobre
unos contribuyentes. Por ejemplo, miles de mexicanos declararon sus cuentas bancarias
en los EUA poco despus de firmar el Convenio Mxico EUA. Obviamente esta gente
no saba la dificultad de detectar estas cuentas usando el Convenio. Quizs ms
importante, el intercambio de informacin, junto con el procedimiento amistoso, ponen
los funcionarios de la Sunat en contacto con funcionarios de otros pases, y estos
contactos sirven como una educacin que uno no recibe en las universidades.

30
VII. Conclusiones

Per ha comenzado su programa de Convenios Para Evitar la Doble Tributacin con

buenos resultados. Ha concluido Convenios con Canad y Chile, pases que representan
un nivel importante de inversin en el Per, sin errores de importancia, y sin hacer
sacrificios que pueden perjudicar el fisco peruano. Y el proceso contina, y no solo en el
sentido que ms Convenios estn avanzando; de igual importancia es la formacin de
funcionarios con conocimiento del mundo de tributacin internacional, un proceso que
ocurre naturalmente en las negociaciones. La constitucin de una intendencia dedicada a
la tributacin internacional en la Sunat ser otro paso importante.

Seguro que Per concluir unos Convenios ms, as que es dificil imaginar que Peru no
tendr unos ocho o diez Convenios con pases que tienen mucha voluntad de concluir
Conveniostanta voluntad que no obligan al Per hacer sacrificios verdaderos. Pero hay
un paso ms controvertido: si Per debe seguir un camino cauteloso, pensando
principalmente en las recuadaciones, o si debe pensar ms en inversiones y el futuro con
libre comercio.

No es una decisin sencilla. Argentina siempre ha tomado el camino ms seguro, y

despus de treinta aos, tiene una red de Convenios de solo quince pases. Al otro
extremo hay Mxico, con un programa dinmico que llega a cuarenta Convenios, con
ms pendientes. Brasil tiene una actitud ms como Argentina. Venezuela y Chile han
estado muy agresivos, pero recin estn ms cautelosos. Otros pases de la regin quieren
negociar Convenios, pero debido a sus pequeas economas, no han encontrado mucho
inters por parte de otros pases. Como se puede apreciar, no hay consenso, ni despus de
aos de experiencia con los Convenios.

Per quiere atraer inversin extranjera. Generalmente se acepta que los convenios, a
pesar de no ser crticos, pueden facilitar tal inversin. No obstante, existe un problema:
no es posible demostrar el efecto de los convenios; aunque todos sabemos, por cierto, que
los inversionistas buscan estabilidad y que los convenios dan reglas predecibles, ofrecen
garantas contra la discriminacin y la doble tributacin, e inclusive pueden reducir la
carga tributaria a un nivel razonable. Pero no hay evidencia clara que ms inversin
vendr con Convenios, y probablemente nunca habr.

La otra cara de la moneda es que los argumentos en contra de los Convenios tampoco
convencen. Se puede hacer un anlisis sencillo, comparando las recaudaciones de
regalas, intereses, etc. usando las tasas de la legislacin interna y usando las tasas de un
Convenio. Sin duda, hay un costo fiscal bajo este anlisis. Pero no es la historia completa,
porque no toma en cuenta mayor actividad econmica, y mayores controles
administrativos que podra traer un Convenio. A pesar de la falta de evidencia sobre el
efecto de los Convenios en las recaudaciones, hay muy pocos casos donde los Convenios
han sido derogados. Esto sugiere que la experiencia de los pases con Convenios es
positiva.

31
Los convenios tambin afectan a los inversionistas peruanos. La inversin peruana en el
extranjero es inevitable y no es necesariamente mala. Los convenios no slo beneficiarn
a los inversionistas peruanos sino que, adems, permitiran a la Sunat controlar las
inversiones que contribuyentes peruanos tienen en otros pases. No cabe duda que la
administracin tributaria puede beneficiarse de un convenio. La administracin puede
utilizar el intercambio de informacin para combatir la evasin, en tanto que la elusin se
reduce sobre la base del intercambio de informacin y el procedimiento amistoso. En este
sentido tambin, los Convenios son positivos.

En este momento, el factor ms importante puede ser el movimiento haca el libre

comercio en las Amricas. Como se mencion en parte I, los inversionistas buscan
mercados para sus productos, y el libre comercio cambia radicalmente la definicin de
mercado interno. Mxico tiene ms que una dcada de experiencia de libre comercio
con los EUA, cosa que puede explicar su afn de concluir Convenios. Y la misma lgica
puede ser importante para el Per: para aprovechar de las oportunidades de atraer
inversin que acompaan al libre comercio, mejor concluir Convenios para mejorar el
clima para inversiones, sin preocuparse tanto en la posibilidad de prdida de
recaudaciones.

Dos puntos finales: primero, es totalmente sensato tratar de medir el costo de los
Convenios, a pesar del hecho que, como se ha observado, el clculo nunca va a ser
preciso. De igual manera, tiene sentido medir el costo adicional de un Convenio con
trminos menos atractivos que los trminos que negoci Per con Canad y Chile. Es
posible que este costo adicional no es grande. Es decir, si uno no toma en cuenta las
recaudaciones compensatorias (resultando de mayor actividad econmica y mejores
medidas administrativas) el costo de un Convenio con trminos relativamente favorables
no ser mucho ms que el costo de un Convenio con trminos menos favorables. Los dos
requieren un salto de f; el salto es un poco ms largo en el caso de un Convenio con un
pas como los EUA.

Finalmente, hay que tomar en cuenta que los EUA nunca ha buscado un Convenio con el
Per. Hay una lista de espera de varios aos slo para comenzar negociaciones con los
EUA. Per nunca ha sido una prioridad para los EUA, porque su economa no es tan
grande como Brasil o Argentina. Adems, Per no se ha mostrado interesado en un
Convenio. Ahora que Per tiene experiencia con Convenios, los EUA van a tomar una
oferta de negociar ms en serio. Per no debera proponer negociaciones sin pensarlo
bin, pero tendra sentido meterse en la cola si hay una buena posibilidad de concluir un
Convenio. Negociaciones no significan un Convenio. Chile negoci unos aos con los
EUA, y los pases llegaron muy cerca de un acuerdo, pero al final ninguno de los dos
estaba dispuesto hacer los compromisos necesarios.

32