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Revista Poltica Externa, vol. 22, n 4

A desgovernana mundial da sustentabilidade

Jos Eli da Veiga - Editora 34, So Paulo, 2013, 152 pp.

Resenha de Eduardo Viola, cientista poltico, UnB.

Jos Eli da Veiga, professor titular do Instituto de Energia e Ambiente da Universidade de

So Paulo, um notvel acadmico das temticas do desenvolvimento sustentvel, da
economia do ambiente rural e da economia poltica internacional da mudana climtica.
Publicou duas dezenas de livros nessas temticas durante as ltimas trs dcadas.

Na sua mais recente obra A desgovernana mundial da sustentabilidade, o autor apresenta

uma rica argumentao voltada tanto a leitores leigos, quanto a especialistas. Seu
principal argumento o de que a histria da governana global do desenvolvimento est
em profundo descompasso com a governana global do meio ambiente, e que as duas
deveriam ser tratadas de forma integrais e indivisveis conforme sugerido pelo
canadense Maurice Strong desde a Conferncia de Rio em 1992 , de modo que a
temtica do meio ambiente no seja uma subparte daquela, mas sim, um alicerce.

Fato que os problemas ambientais mais especificamente, aqueles representados pelas

fronteiras planetrias demandam uma concertao global, j que a natureza no
reconhece as fronteiras poltico/econmico/culturais construdas pela humanidade. Essa
concertao ou governana quase sempre limitada ou balizada pela busca de interesses
nacionais em detrimento de certa responsabilidade global, no apenas pelas grandes
clivagens Norte/Sul; Norte/Norte e Sul/Sul como tambm conflitos entre dois ou trs pases
dentro de uma determinada regio.

H uma desconfiana e suspeita por parte dos pases de renda mdia e baixa em relao
a eventuais condicionalidades ou barreiras tcnicas ao comrcio impostas pelos pases de
renda alta no cumprimento de normas ambientais, as quais tambm supostamente
poderiam limitar seu desenvolvimento. Por outro lado, com a acelerao da globalizao,
os pases emergentes (particularmente alguns grandes de renda mdia como China,
Brasil, Rssia, Mxico, Turquia e frica do Sul e de renda baixa como ndia, Indonsia,
Paquisto, Nigria e Egito) so responsveis pelo agravamento de vrios problemas
ambientais globais, por uma parcela cada vez mais alta das emisses de carbono no
globo. Diante disso, a reduo das desigualdades ocupa papel muito importante na
argumentao de Jos Eli.

Os captulos so compostos por diversos subcaptulos (ou subdivises) que seguem um

padro de duas ou trs pginas, os quais ajudam o leitor a situar-se dentro da
argumentao do autor. No primeiro captulo, o autor descreve a histria da governana
global do desenvolvimento, destacando as transformaes na conjuntura internacional, e
esforos para a construo do multilateralismo e reivindicaes do Sul no tocante ajuda
externa ao desenvolvimento. No segundo captulo, o autor relata a tentativa de edificao
de uma Governana Ambiental Global, destacando as inovaes institucionais da ONU no
ano de 1972: a celebrao da Conferncia de Estocolmo e a criao do Programa das
Naes Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA), bem como sua evoluo e fragilidades, e
implicaes na comunidade internacional. No terceiro captulo, o autor aborda evidncias
cientficas de consequncias, projees e previses, emanadas de uma governana
global do desenvolvimento desconectada de preocupaes com a biosfera, e de uma
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Governana Ambiental Global bastante prejudicada por tal incongruncia. Nesta seo o
autor insere diversos conceitos fundamentais para tratamento da sustentabilidade, tais
como pegada ecolgica, fronteiras planetrias, overshooting, e descolamento. Veiga
descreve os dribles normativos e conceituais como, em suas palavras, a bizarra parbola
dos trs pilares, e, em seguida, realiza uma anlise dos impasses da governana global
com as ferramentas das tradicionais teorias das relaes internacionais realismo,
institucionalismo e construtivismo.

A Governana Global do Desenvolvimento representada pelo G7 e posterior G8 concebeu

por um longo tempo uma coordenao minimalista das polticas macroeconmicas do
Norte na tentativa de aumentar a durao dos intervalos entre as crises. A necessidade de
incluso dos emergentes no dilogo da governana global em virtude das sucessivas
crises da dcada de 1990 impulsionou a criao do G20 financeiro em 1998, formado
pelos ministros da Fazenda das maiores economias do Norte e do Sul. Aps a deflagrao
da crise de 2008, o G20 se transformou numa cpula peridica de chefes de Estado, de
fato muito mais importante que a corriqueira presena dos chefes de Estados de todos os
pases do mundo na inaugurao da Assembleia Geral da ONU em setembro de todos os
anos. O G20 realizou oito cpulas em um perodo de cinco anos (primeira em Washington
em novembro de 2008 e a ltima em So Petersburgo em setembro de 2013), que
segundo o autor: foram claudicantes, relativamente impotentes, mas ainda assim,
indispensveis.

Embora o autor reconhea o G20 como principal organismo articulador extra-ONU da

governana global do desenvolvimento, o tema do desenvolvimento sustentvel tardou em
receber ateno do grupo. O prprio tema do desenvolvimento foi de fato includo na
agenda do G20 na quinta cpula em Seul objetivando um crescimento compartilhado. O
tema evoluiu na sexta cpula em Cannes em 2011 para crescimento forte e equilibrado,
at de fato na stima cpula em Los Cabos no Mxico em 2012 ser estimado um
crescimento verde e inclusivo. Este semelhante ao tema economia verde da Rio +20,
no contexto do desenvolvimento sustentvel e da erradicao da pobreza, bem como,
segundo Veiga, a propenso a evitar um dos mais cruciais desafios do desenvolvimento,
a grave questo das desigualdades. A cpula de So Petersburgo em 2013 (posterior ao
lanamento do livro) realizou-se num ambiente de tenso geopoltica crescente entre
Washington e Moscou, e por isso no teve nenhuma relevncia.

Um dos argumentos de Veiga o de que as desigualdades dificultam o desenvolvimento,

pois o prprio crescimento econmico gera menos benefcios na ausncia de reduo das
desigualdades. O autor afirma que somente drsticos avanos na direo da igualdade
podero realmente abrir caminho para a autntica prosperidade. Uma de suas
constataes de que os pases ricos com menos desigualdade so os que
sistematicamente exibem melhor desempenho de qualidade de vida, bem como uma maior
responsabilidade ambiental, pois h nesses pases menor consumismo, mais reciclagem,
e mais ajuda externa aos pases pobres, menores perdas ecolgicas e menor produo de
lixo, por exemplo. Nesse contexto, uma renda melhor distribuda pode ser considerada um
critrio que ajuda a caracterizar um pas como reformista ou conservador em matria
ambiental.

Tendo em vista o cenrio internacional, as desigualdades nacionais e globais tm seguido

sentidos opostos nas ltimas dcadas. A distncia entre pases de renda alta, mdia e
baixa diminuiu, a exemplo da ascenso de China e ndia (o que no significa,
necessariamente, diminuio da disparidade do nvel de vida). Por outro lado, as
desigualdades internas de renda passaram a aumentar nos pases ricos nas ltimas duas
ou trs dcadas. Embora este aumento da desigualdade seja muito diferenciado entre
pases, indo desde grande nos EUA at quase zero na Alemanha. Tambm aumenta a
desigualdade de renda na maioria dos pases de renda mdia (China e Mxico so dois
exemplos notveis), sendo o Brasil uma exceo desta tendncia j que aqui houve uma
diminuio da desigualdade. Tais questes s alertam para a necessidade de uma
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Governana Global do Desenvolvimento que realce o enfrentamento global das

desigualdades. Contudo, a prpria questo da Official Development Assistance nico
mecanismo pblico de redistribuio no mbito internacional controversa e dotada de
ampla discusso e receio por parte comunidade internacional, em especial em momentos
de crise. H presses nos pases do Norte para a aplicao de recursos em projetos
especficos, e tambm presses nos pases do Sul, que temem as condicionalidades para
a assistncia econmica. Esse cansativo embate Norte-Sul s contribui para uma inrcia
institucional e desgovernana global.

Jos Eli destaca trs questes essenciais em comum no debate sobre a Governana
Global do Desenvolvimento e do Meio Ambiente: a das desigualdades, a das tendncias
de mudana e a da sua prpria arquitetura organizacional. Para tentar solucionar ou
amenizar tais problemas, o autor sugere a adoo de polticas pblicas capazes de
aumentar a capacitao dos menos favorecidos; que a comunidade internacional repense
o desenvolvimento em prol de um Projeto de Sustentabilidade; e o fortalecimento das
instituies da Governana Global do Desenvolvimento, tornando o FMI como um Banco
Central mundial, o Banco Mundial como um verdadeiro fundo de investimento e a criao
de um sistema tributrio de carter global, ideias que enfrentam enorme resistncia.

Em seu terceiro captulo, Veiga discorre sobre a difcil tentativa de construo de uma
Governana Ambiental Global. Para isso, duas inovaes institucionais no mbito da ONU
no ano de 1972 tiveram papel fundamental: a celebrao da Conferncia de Estocolmo e
criao do PNUMA (Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente). Entretanto,
antes de Estocolmo, a Conferncia de Founex (Sua) em 1971 havia ajudado a
condicionar 40 anos de entendimentos multilaterais sobre a sustentabilidade. A principal
mensagem de Founex, para Maurice Strong era a de que se a preocupao com o meio
ambiente humano refora o compromisso com o desenvolvimento, ela tambm precisa
reforar o compromisso com a ajuda internacional, por meio da ODA.

Diplomatas suecos foram extremamente importantes para a alterao de tema da

Conferncia de Estocolmo, a qual seria realizada sobre o uso da energia nuclear para fins
pacficos e tornou-se a primeira cpula mundial sobre a relao da humanidade com o
restante da natureza. A comunidade cientfica tambm foi basilar para a variao de
percepo de governos quanto a questes comumente tachadas de ambientais que
poderiam afetar direta e indiretamente o desempenho econmico nacional. Veiga relata
que os esforos de Strong foram fundamentais para legitimao da Declarao de
Estocolmo, na qual o ento secretrio-geral da Conferncia realizou uma verdadeira
converso de grande parte dos representantes governamentais participantes, bem como
destacou a inexistncia de conflito real entre desenvolvimento e meio ambiente.

Um dos grandes entraves para que o meio ambiente entrasse no topo da agenda
internacional foi a frgil arquitetura do PNUMA: seu status de programa e no de agncia
especializada, sua estrutura de financiamento, que permite que naes busquem seguir
suas prprias agendas, certa fragmentao devido multiplicao de instncias decisrias
autnomas e distncia considervel da alta burocracia participante do processo decisrio
internacional (sede em Nairbi). Apesar disso, Veiga afirma que indiscutvel o seu
notvel desempenho para que os fundamentos biogeofsicos do desenvolvimento humano
meream mais ateno e respeito da comunidade internacional. Exemplo disso foi o
desempenho do Programa para a recuperao da camada de oznio na atmosfera
terrestre.

Veiga destaca a dualidade das dinmicas que levaram aos protocolos de Montreal de 1987
para o oznio e as falhas do Protocolo de Kyoto, dez anos depois, para o clima. Este
ltimo, segundo Veiga, foi o grande empecilho ao progresso da governana ambiental
global. Para o autor, prevaleceu um critrio poltico de diferenciao, no qual foram
responsabilizadas exclusivamente as naes pioneiras no processo de industrializao por
terem realizado suas emisses numa poca em que at mesmo a comunidade cientfica
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desconhecia a gravidade do efeito estufa. Sendo que, do ponto de vista tico, as

responsabilidades nacionais deveriam ser proporcionais s emisses decorrentes do
consumo da populao de cada pas, combinadas s suas diferentes capacidades de
inovao tecnolgica para a transio a uma economia de baixo carbono. Seria essa uma
vitria de Pirro, segundo o autor, para as pretenses do Sul contra o Norte, carregando
uma grande incongruncia, j que havia grandes e dinmicos pases emergentes com
potencial para mais que contrabalanar aes pr-clima que viessem a ser adotadas por
pases do Norte. Esta avaliao de Veiga do princpio das responsabilidades comuns e
diferenciadas minoritria na comunidade acadmica brasileira, mas totalmente
compartida pelo autor desta resenha. Para a maioria das opinies pblicas e tomadores de
deciso dos pases emergentes as responsabilidades comuns deveriam ser pequenas e as
responsabilidades diferenciadas deveriam ser o eixo do princpio.

O Brasil foi um grande defensor desta interpretao at 2009, quando por iniciativa do
ento ministro de Meio Ambiente Carlos Minc, o pas mudou de posio, mesmo que sem
uma explcita autocrtica do passado. J na Conferncia de Varsvia de novembro de
2013, o Brasil voltou ao passado passando a defender novamente a doutrina das
responsabilidades histricas que mediria o espao de carbono futuro de todos os pases a
partir da acumulao das emisses histricas desde 1850, mas contando somente as
emisses de energia, indstria e transporte e no as da mudana de uso da terra na qual o
Brasil tem tido um papel fundamental.

A opinio pblica nos Estados Unidos exerceu forte influncia na conduo das
problemticas do oznio e do clima. No caso da proteo da camada de oznio,
consumidores de CFCs pressionaram a adoo de medidas preventivas contra o aumento
dos riscos de cncer de pele. Quanto ao carbono, Jos Eli salienta que ocorreu o oposto:
as elites dos EUA rapidamente perceberam que as aes mitigadoras iam contra o
interesse nacional, pois se mostravam assustadores os prejuzos previstos em anlises de
custo-benefcio. A inrcia institucional resultante desta e outras variveis tornou quase
teatrais as Conferncias das Partes, em especial, a de dezembro de 2009 em
Copenhague.

Posteriormente, o autor se atm s mudanas nas negociaes ambientais multilaterais

aos 20 anos subsequentes Cpula da Terra, destacando autores e pautas. No perodo,
diversas organizaes tomaram corpo e forma: a Comisso de Desenvolvimento
Sustentvel (SDC), a Conveno sobre Diversidade Biolgica (UNCBD), a Conveno
sobre Mudana do Clima (UNFCCC), e o Frum sobre Florestas (UNFF). Alm das
organizaes e comisses, Veiga afirma que o envolvimento construtivo das Organizaes
No Governamentais (interlocutoras da sociedade civil) e das comunidades cientficas
contribui para o aumento do grau de legitimidade do processo multilateral de negociaes
ambiental. Contudo, Veiga no suficientemente crtico destas iniciativas multilaterais que
se mantiveram sempre na baixa ambio do princpio de mnimo comum denominador.

Existe um timing das Conferncias e acordos internacionais: eles constituem um grande

avano num primeiro momento, mas depois quando h que passar para acordos mais
substantivos ou implementar medidas que tinham sido vagamente acordadas as
conferncias vo se tornando repetitivas e sem efetividade at degradarem-se numa
indstria de negociaes que se justifica a si mesma e aos diplomatas e negociadores
que delas participam.

No terceiro captulo, o autor se dedica a tratar das consequncias, projees e previses

de 70 anos de uma Governana Global desconectada de preocupaes com a biosfera e
40 anos de Governana Ambiental Global bastante prejudicada por tal incongruncia, com
destaque a evidncias empricas. Veiga descreve que um dos objetivos sugeridos pelo
Intergovernamental Panel on Climate Change (IPCC) para a comunidade internacional o
corte pela metade das emisses globais at 2050, a fim de evitar um aumento superior a
dois graus centgrados em relao temperatura mdia da era pr-industrial. Contudo, h
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evidncias de que mesmo esse corte no garante um mundo mais livre das ameaas do
aquecimento global.

As fronteiras planetrias fornecem um tratamento mais sistemtico das questes

ambientais. O autor alerta para o sinal vermelho das fronteiras j transpostas: a da
mudana climtica, a da perda da biodiversidade e a do ciclo do nitrognio; e sinal amarelo
para as outras, as quais no teriam sido ultrapassadas: consumo mdio humano de gua,
destinao de solos produo agrcola, o despejo de fsforo nos oceanos, o grau de
acidificao destes e preservao da camada de oznio estratosfrica. Apesar da
identificao destas fronteiras ecolgicas planetrias, elas so at certo ponto difceis de
serem demarcadas com preciso. vista disso, Veiga salienta o emprego da pegada
ecolgica, a qual relaciona e compara a presso que os humanos exercem sobre os
ecossistemas e sua capacidade de regenerao, ao mesmo tempo em que bem mais
acessvel de avaliao de dficits ou saldos ecolgicos. O desafio, segundo o autor,
aumentar o nvel de consumo dos pobres com simultnea reduo da Pegada Ecolgica
total da humanidade.

Ao discorrer sobre o efeito do overshooting, explorao excessiva dos ecossistemas, o

autor questiona: qual seria tal limite? Nesse intuito, cientistas, como Dennis Meadows e
Jorgen Randers, enfatizaram os limites para o crescimento biogeofsico do sistema
econmico em 1972 no relatrio Limits to Growth, e o mesmo fariam no livro Beyond the
Limits, 20 anos depois. O primeiro possua diversas condicionantes temporais hoje j
obsoletas pela mudana da conjuntura global. No segundo, toda nfase foi posta na
constatao de que a excessiva alterao ecossistmica j configurava a transgresso dos
limites. Embora o primeiro relatrio tenha sido considerado bem otimista, os autores hoje
em dia so cticos quanto a possveis alteraes do status quo atual. Diante disso, os
autores afirmam que somente de severas crises que podero emergir aes realmente
decisivas na direo de um futuro sustentvel.

Diante disso, uma das esperanas seria a hiptese de descolamento entre impactos
ambientais e crescimento econmico. O autor aponta que a intensidade energtica
diminuiu nas ltimas dcadas em termos relativos, mas continua dilatada em termos
absolutos. O prprio impacto dos avanos tecnolgicos possuem seus limites, pois no
parecem restringir dois dos fatores que mais contribuem para o impacto ambiental das
atividades humanas: o tamanho da populao e seu nvel de afluncia baseado no seu
nvel de consumo. Apesar de haver estudos sobre demonstraes de que nem sempre o
crescimento de uma economia avanada turbine a presso sobre os recursos naturais
como o de Goodall e Peak Stuff, segundo Veiga, permanece forte a tese de que o
crescimento econmico ser inexoravelmente inviabilizado por falta dos recursos naturais
que se tornaram decisivos com a Revoluo Industrial. Alm disso, limites fsicos
causaro neste sculo uma ruptura do processo de crescimento econmico, que obrigar
as sociedades humanas a se adaptarem a circunstncias inteiramente inditas.

Veiga enfatiza que as projees e previses apresentadas no captulo 3 no podem ser

percebidas como ameaas imediatas ou de curto prazo e em razo disso elas foram
insuficientes para que a sustentabilidade fosse alada ao topo da agenda das mais altas
instncias de governana. Ademais, certos truques e armadilhas conceituais
contriburam para a desgovernana ambiental. Um deles, segundo o autor, o da parbola
dos trs pilares (econmico, social e ambiental). Tidas como as trs dimenses do
desenvolvimento sustentvel elas no surgiram da Rio-92, mas sim comearam a ser
difundidas a partir de 1997, e no contexto das empresas e no das naes, com John
Elkington e seus trs Ps: profit, people, planet. Alm disso, nada permite inferir da leitura do
Relatrio Brundtland ao qual tambm atribuda a criao do conceito que o
desenvolvimento sustentvel teria apenas trs dimenses. Para o autor, numa brilhante
crtica, essa operao trs pilares fez com que o meio ambiente fosse interpretado como
apenas 1/3 do desenvolvimento sustentvel, em vez de reforar o entendimento do meio
ambiente como base e condio material de qualquer possibilidade de desenvolvimento
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humano, alm de promover a necessidade de integrao de todas as dimenses

envolvidas na questo.

Para a anlise das razes comportamentais dos Estados e estruturais da (des)

governana global ambiental e do desenvolvimento, Veiga se afasta em parte do texto
para narrar de certa forma a construo terica das trs principais escolas de pensamento
das Relaes Internacionais realismo, institucionalismo e construtivismo. Em seguida,
analisa que nenhuma das trs d conta do recado, mas tambm nenhuma pode ser
rejeitada. O realismo ajuda a entender o choque de interesses que comumente trava as
negociaes ambientais. O institucionalismo explica melhor o sucesso do regime do
oznio. O importante papel do PNUMA e das comunidades epistmicas atrela-se em boa
parte viso construtivista. Para o autor, o melhor () substituir a competio entre as
trs escolas por esforos na direo de uma espcie de diviso de trabalho, ou de
sntese, o que no necessariamente indica um ecletismo oportunista. De fato esta
reflexo de Jos Eli, sobre a relao entre as trs escolas das Relaes Internacionais,
vem ganhando adeptos crescentemente na comunidade acadmica para todas as
subreas da disciplina.

Um dos dilemas relacionados ao meio ambiente o do princpio da precauo, to

defendido pela Unio Europeia. O autor afirma que a necessidade de precauo havia
surgido em legislaes nacionais com diversas formulaes que variavam muito em
termos de obrigatoriedade. Contudo, pesquisas cientficas demoraram a comprovar a
relao de causa e efeito na adoo de normas ambientais no crescimento. Por diversas
vezes, as principais potncias do globo realizaram estimativas de custo-benefcio, e
tiveram que lidar com presses internas. Cabe comunidade internacional criar
condies propcias cooperao multilateral em favor da criao de regimes necessrios
governana, para que as naes encontrem um denominador comum dentre as
possveis formas de adaptao ao jogo de poderio prevalecente. Dentro desse jogo,
Veiga afirma que uma efetiva governana global da sustentabilidade depender
essencialmente da relao que a China mantiver com os Estados Unidos.

Para destravar o processo global de descarbonizao, o autor sugere que seja adotado
um sistema de tributao do consumo de carbono, que poderia impulsionar a inovao
tecnolgica no mbito das energias renovveis, em vez de esperar que em 2015 surja
algum consenso sobre metas de reduo das emisses dos sistemas produtivos
nacionais, aplicveis somente a partir de 2020. Outra proposta da que os ODS
Objetivos de Desenvolvimento Sustentvel venham a substituir, em 2015, os atuais
Objetivos do Milnio, com simultnea reduo das desigualdades socioeconmicas
globais. O autor excessivamente otimista sobre as potencialidades dos Objetivos de
Desenvolvimento Sustentvel. Todo indica que, pela lgica da ONU, dificilmente passar
de um agregado de enunciados normativos difusos.

O livro de Jos Eli da Veiga uma extraordinria contribuio para a literatura sobre a
economia poltica internacional da mudana climtica e da governana global do
desenvolvimento e do clima. Ele poderia ser adotado com muitas vantagens em todos os
cursos universitrios de Relaes Internacionais, Economia, Sociologia, Cincia Poltica e
Interdisciplinares do Ambiente. Dificilmente se encontrar uma obra que permita em to
poucas pginas e com linguagem to acessvel ter uma descrio e anlise consistente de
alguns dos problemas fundamentais do mundo da segunda metade do sculo XX e da
primeira metade do sculo XXI.