You are on page 1of 106

AdministraoPblica

Administrao Pblica

Hugo Junior Brandio


Marcia Prezotti Palassi
Dirce Nazar de Andrade Ferreira
Copyright 2007. Todos os direitos desta edio reservados ao Sistema Universidade Aberta do Brasil. Nenhuma parte deste material

poder ser reproduzida, transmitida e gravada, por qualquer meio eletrnico, por fotocpia e outros, sem a prvia autorizao, por escrito,

do autores.
PRESIDENTE DA REPBLICA
Luiz Incio Lula da Silva

MINISTRO DA EDUCAO
Fernando Haddad

SECRETRIO DE EDUCAO A DISTNCIA


Carlos Eduardo Bielschowsky

DIRETOR DO DEPARTAMENTO DE POLTICAS EM EDUCAO A DISTNCIA DPEAD


Hlio Chaves Filho

SISTEMA UNIVERSIDADE ABERTA DO BRASIL


Celso Costa

COMISSO EDITORIAL DO PROJETO PILOTO UAB/MEC


Marina Isabel Mateus de Almeida (UFPR)
Teresa Cristina Janes Carneiro (UFES)
Antonio Roberto Coelho Serra (UEMA)
Jonilto Costa Sousa (UnB)
Vicente Chiaramonte Pires (UEM)
Ozrio Kunio Matsuda (UEM)
Anderson de Barros Dantas (UFAL)

ORGANIZAO DO CONTEDO
Hugo Junior Brandio
Marcia Prezotti Palassi
Dirce Nazar de Andrade Ferreira

PROJETO GRFICO
Annye Cristiny Tessaro
Mariana Lorenzetti

DIAGRAMAO
Annye Cristiny Tessaro
Victor Emmanuel Carlson

REVISO DE PORTUGUS
Srgio Meira (Soma)
Sumrio
Apresentao....................................................07

UNIDADE 1 Administrao Pblica

Conceitos de Administrao Pblica.........................................................11


Natureza e Fins da Administrao Pblica....................................................14
Princpios da Administrao Pblica.....................................................15
Crimes contra a Administrao Pblica.....................................................18
Resumo.......................................................................................................22
Atividade de aprendizagem........................................................................23

UNIDADE 2 Organizao Poltico-Administrativa do Brasil

O Estado...........................................................................................27
O Governo...........................................................................................31
Organizao Poltica....................................................................................36
Estrutura Organizacional da Administrao Indireta...................................40
Resumo.......................................................................................................45
Atividade de aprendizagem.......................................................................46

UNIDADE 3 O que Reforma Administrativa?

O que Reforma Administrativa?.............................................................49


O Carter Histrico-Conceitual da Reforma Administrativa........................51
A Base Histrico-Conceitual da Natureza do Estado Capitalista................54
Histrico das Principais Intervenes no Aparelho do estado................65
Resumo......................................................................................................73
Atividade de aprendizagem.......................................................................74

UNIDADE 4 Processo de Formulao de Polticas Pblicas

O que Poltica Pblica.............................................................77


Referncias Conceituais.........................................................................81
Algumas Perspectivas Recentes..........................................................97
Resumo......................................................................................................101
Atividade de aprendizagem......................................................................102
Referncias.....................................................................................103
Minicurrculos.....................................................................................108
Apresentao

As pessoas no conseguem realizar sozinhas suas necessidades.


Ento se agrupam para buscar realizaes de objetivos. A reunio de
pessoas na sociedade denomina-se grupo social (Maslow, 1970) e
deve ser regida de acordo com normas daquele grupo.
Para que o grupo social tenha suas necessidades bem atendidas
necessria a formao de organizaes. Assim, surge o Estado: uma
corporao formada por povo, territrio e governo, que dever ser bem
administrada. O povo enquanto elemento mais importante desta
trilogia deve ter seus anseios realizados, ento delega competncia
para o governo prover aquelas necessidades dantes faladas. E para
que isso acontea, contribui com impostos para que haja contrapartida
do governo s suas demandas.
Desta forma, para o governo implementar servios de qualida-
de, ele precisa criar instituies pblicas especializadas para atender
s necessidades de seus cidados. Ento surge a Administrao pbli-
ca, um conjunto de rgos voltados existentes para a realizao de
servios pblicos, buscando atender s necessidades da coletividade.
Ento Administrao pblica entendida como meios ou proce-
dimentos dos quais dispe o governo para pr em prtica suas aes
polticas, a partir das demandas do povo, que o legtimo destinatrio
dos bens, servios e interesses administrados pelo Estado.
A partir disso, para realizar os interesses da coletividade a Ad-
ministrao pblica tem uma finalidade: o bem comum do povo admi-
nistrado. Logo, precisa defender o interesse pblico e as aspiraes da
comunidade. Para que isto seja realizado, a mquina pblica, (que o
conjunto de rgos disposio do povo) deve ser bem administrada.
Ento o governo cria leis especficas para a movimentao da
mquina. Mas isso no a nica forma: a mquina precisa ser bem
coordenada para funcionar com eficcia. Ento a cincia da Adminis-
trao atua como verdadeira diretriz para organizar o Estado, satisfa-
zer os cidados e evitar abuso de poder dos governantes.
Assim, ao estudar a cincia da Administrao voc dever ter
noes de gesto tanto das empresas privadas quanto das pblicas.
A Administrao pblica a atuao indireta do povo nas organiza-
es. O povo age assim pois ele quem escolhe os governantes, para
diretamente agirem com efetividade no pas e prover melhorias Ento
h uma retroalimentao, ou feedback permanente na mquina pbli-
ca entre povo e governo.
Nossa expectativa que voc, ao estudar Administrao pbli-
ca, entenda o contedo das organizaes pblicas, suas principais sub-
divises e objetivos. Fazendo isso voc entender melhor a funo
pblica, os poderes e deveres dos governantes e os direitos e deveres
da comunidade. Ento, um sistema que funciona de maneira integra-
da cuja fiscalizao muitas vezes necessria para que seu funciona-
mento seja o mais eficiente possvel.
Bom estudo!
UNIDADE

1
Administrao
Administrao Pblica
Pblica
Dirce Nazar de Andrade Ferreira
Curso de Graduao em Administrao a Distncia

Objetivo

Conhecer conceitos de Administrao pblica e a importncia da

gesto pblica no Brasil. Conceituar a natureza da Administrao pblica


e o fenmeno da Administrao. Verificar a conduta tica de

administradores no manejo da gesto. Identificar os crimes

cometidos contra a Administrao pblica.

10
Mdulo 4

Conceitos de Administrao Pblica

Nesta Unidade voc vai conhecer alguns conceitos de


Administrao pblica, seus objetivos e as principais dire-
trizes que a constituem. Apresentaremos tambm exem-
plos de crimes contra a Administrao pblica, tanto por
servidores pblicos quanto por particulares.

Conforme voc estudou em Teoria da Administrao, um siste-


ma um conjunto de partes interligadas e integradas. Um pas consi-
derado um sistema, pois formado de elementos que se integram.
Um pas tambm chamado Estado soberano (pois ele inde-
pendente) e representa o conjunto formado por trs elementos: povo,
territrio e governo. O povo chamado de elemento humano: so as
pessoas presentes no pas que fazem parte de sua populao. O territ-
rio a base fsica ou geogrfica do pas onde est situado seu povo.
Governo a administrao do povo e do territrio, atravs dos pode-
res Executivo, Legislativo e Judicirio.
Para bem administrar o povo e seu territrio o governo cria r-
gos pblicos, tambm chamados de pessoas jurdicas pblicas: so as
instituies que iro prestar servios pblicos aos cidados. Mas o que
so pessoas jurdicas? Vamos compreender este conceito:

Pessoas Fsicas: denominao de pessoas naturais, os seres


humanos.
Pessoas Jurdicas: denominao que significa empresas,
organizaes constitudas com a finalidade de cumprir obri-
gaes. Podem ser: privadas (empresas pertencentes aos par-
ticulares) e pblicas (empresas pertencentes ao governo).

Essa prestao de servios pblicos deve ser feita com eficin-


cia. Ento necessrio que os rgos pblicos ou pessoas jurdicas
sejam bem administrados, isto , tenham uma boa gesto. Logo, pre-
ciso que haja Administradores pblicos competentes e srios.

11
Curso de Graduao em Administrao a Distncia

Administrao pblica o conjunto de rgos criados pelo go-


verno e geridos por administradores para atender s necessidades do
povo. Cada rgo tem uma funo especializada, e o conjunto de r-
gos ou pessoas jurdicas forma o servio pblico.
A Administrao pblica realiza servios visando satisfazer s
necessidades da coletividade (povo), que o elemento mantenedor do
Estado atravs da contribuio de impostos. Esta contribuio deve
ser retribuda ao povo atravs de bens e servios.
A gesto desses bens e servios deve ser feita por administrado-
res pblicos comprometidos em servir comunidade. Logo, o gover-
no, atravs do poder Legislativo, cria um conjunto de leis para reger a
atuao dos seus administradores.
O administrador pblico tem em sua gesto a responsabilidade
de gerir interesses dos cidados; neste aspecto, Administrao pblica
a gesto de bens e interesses da comunidade, visando o bem comum
da coletividade.
Como foi dito antes, Administrao pblica o conjunto de r-
gos e servios do Estado para servir ao povo, que deve ser gerido por
administradores pblicos com responsabilidade definida em lei.
Ento agora voc vai saber como dever ser a atuao dos admi-
nistradores pblicos.
A natureza da Administrao pblica um encargo para quem a
exerce. Ento o administrador investido em funo pblica assume o
compromisso de bem servir coletividade, buscando o progresso so-
cial de seu pas. A gesto da coisa pblica deve ser de acordo com o
dever de eficincia funcional.
necessrio que o administrador pblico seja eficiente.
E para que exista eficincia deve haver sinergia; logo, isso equi-
vale a uma srie de condutas:

Adequao dos meios aos fins.


Produtividade do rgo pblico.
Perfeio do trabalho.

12
Mdulo 4

Conforme voc estudou em Direito Administrativo, o adminis-


trador dever zelar pelo bom funcionamento da gesto pblica; assim
desejvel que em sua atuao exera condutas de:

Confrontar desempenhos (comparar sua atuao com a atua-


o que o rgo deseja ter).
Avaliar resultados (verificar se seu trabalho est de acordo
com aquilo que o rgo planejou).
Aperfeioar sua atuao (melhorar a cada dia sua atuao
como servidor pblico).

Disto possvel concluir que os gestores pblicos tm dever de


prestar contas, para agir de acordo com as delegaes que recebem da
legislao criada pelo governo.
Assim, o administrador pblico tem sua ao enquadrada na lei.
Ele possui responsabilidades com os bens do povo, ento no poder
ultrapassar os limites da lei, pois estar agindo com excesso de poder.
Ento agora vamos estudar as finalidades da Administrao p-
blica, ressaltando que esta atividade de grande importncia para o
crescimento dos Estados soberanos. Pas bem administrado possui
gesto pblica sria e eficiente.

13
Curso de Graduao em Administrao a Distncia

Natureza e Fins da
Administrao Pblica

A natureza da Administrao Pblica cumprir o interesse do


GLOSSRIO
povo. Ento quer dizer que no se pode deixar de observar seu carter
*Sistema noo
de sistema*.
de todo, conjunto
O conjunto social ou coletividade, deve estar acima dos interes-
de partes integradas
que tem objetivos. ses particulares. Ento a Administrao Pblica deve olhar primeiro o
interesse da comunidade, dispondo ao nvel secundrio os interesses
*Sinergia propri-
edade do sistema de pessoais dos indivduos; deve estar acima de paixes e emotividades
somar esforos. pessoais; e deve ser racional, no sentido de cumprir suas finalidades,
preconizando permanncia.
Isso por que suas finalidades resumem-se ao cumprimento do
bem comum da coletividade. Aqui o povo prevalece sobre o indiv-
duo, o particular. O querer do povo est expresso na escolha dos
governantes. E governantes, junto com o poder Legislativo, elaboram
leis. Ento a finalidade da Administrao pblica satisfazer o povo,
atravs da gesto eficiente, que cumpre com respeito s leis. Meireles
(2006, p. 46), neste aspecto, destaca que:

Na administrao pblica no h liberdade nem vontade pes-


soal. Enquanto na administrao particular lcito fazer tudo
que a lei no probe, na administrao pblica s permitido
fazer aquilo que a lei autoriza.

Os fins ou finalidade da Administrao pblica devem dominar


todas as formas de administrao, e neste aspecto, exclui a vontade
pessoal do prprio administrador. por que esses fins esto atados
defesa do interesse pblico, significando as aspiraes lcitas almeja-
das pela sociedade.
E a elas o administrador deve atender.

14
Mdulo 4

Princpios da Administrao Pblica

Conforme voc estudou em Direito Administrativo, Adminis-


trao pblica construda sobre princpios, dentre alguns: legalida-
de, moralidade, impessoalidade, publicidade e eficincia.
Para atender a finalidade da administrao pblica, o adminis-
trador deve ter sua atividade funcional atada s leis, delas no podendo
se afastar ou desviar, sob pena de desvio de finalidade e atos ilcitos.
Meirelles (2005, p. 88) destaca que Administrao pblica deve
ser direcionada lei por que ela est orientada tambm pelos princpi-
os do Direito e da Moral, para que o legal se junte ao honesto e conve-
niente aos interesses sociais. O princpio da legalidade se ope a quais-
quer vontades personalistas dos governantes. Ele o antdoto contra
poder oligrquicos ou absolutistas que poderiam, por certo minar a
racionalidade da Administrao.
O princpio da legalidade tambm significa continuidade e se-
gurana; medida que as leis so cumpridas, h segurana no conv-
vio social.
De acordo com esses princpios, Para saber mais
os administradores devem atuar na *O tema tica na Administrao Pblica atual e

Administrao pblica, obedecendo suscita inmeros debates. Para atender aos anseios
dos administrados foi criado o Decreto n 1.171 de
princpios ticos. Essa conduta impli-
22 de junho de 1994, denominado Cdigo de tica
ca agir usando lealdade e boa f na
Profissional do Servidor Pblico Civil, que contm uma
gesto dos bens pblicos. Com efeito, srie de condutas obrigatrias ao servidor pblico.
moral o conjunto de regras de con-
dutas respeitosas [no trato dos recursos humanos e materiais] que de-
vem germinar no ambiente organizacional pblico (HARIOU, 1989).
Ento, no trato com os administrados, a Administrao pblica no
dever somente optar entre o lcito e o ilcito, mas tambm entre o justo e
o injusto, o honesto e o desonesto. A ao dos administradores deve pro-
ceder com sinceridade, devendo ainda evitar comportamentos maliciosos
que possam confundir os administrados ou dificultar suas aes.

15
Curso de Graduao em Administrao a Distncia

O princpio da moralidade vem junto com a conduta de probida-


de administrativa: ele obriga os administradores pblicos a exercerem
suas atividades com eficcia e, ao assim faz-lo agir com honestidade.
Vale dizer, ao honesta aquela que respeita as leis dando a cada um
aquilo que lhes pertence de forma justa.
Assim, age sem moralidade administrativa aquele que despreza
o zelo profissional ou invade a esfera de competncia de outro, ou
procura obter vantagem para si a partir das situaes que o cargo
disponibiliza.
O gestor pblico deve conduzir-se de maneira institucional, deve
tratar a todos sem discriminaes, benefcios pessoais ou favoritismo.
Isto significa dizer que no so tolerados comportamentos visando
proteo ou guarida a critrios pessoais, nem aes protegendo deter-
minadas pessoas por simpatias. Por via contrria tambm no lcito
perseguir algum por razes emocionais. E isto deve ser a tnica, pois
o princpio da igualdade ou isonomia destaca que todos so iguais peran-
te a lei. Ento, a Administrao pblica deve ser conduzida de acordo
com seu carter tcnico impessoal. Isto impede a conduta do administra-
dor pblico de buscar objetivos de interesses prprios ou de terceiros.

Desde a Teoria da A teoria da burocracia criada por Weber destaca o carter


Burocracia, Max racional do trabalho nas organizaes. Aqui j se pregava a
Weber destacava que impessoalidade nas organizaes. Para essa teoria, a distri-
buio de atividades deve ser sempre realizada em funo
o princpio da
dos cargos e no das pessoas envolvidas, da seu carter
racionalidade signifi-
impessoal. Para essa corrente h nas organizaes ocupantes
cava adequao dos de cargos e funes, que devem conduzir-se de acordo com as
meios aos objetivos regras formalizadas na prpria organizao. Vale dizer que a
institucionais, de organizao se sobrepe pessoa e ao prprio cargo. Com
maneira que a gesto isso se quer dar continuidade instituio ao longo do tempo:
fosse sria e impesso- as pessoas passam, a organizao permanece.
al. (MOTA, 2002)

Conforme foi estudado em Direito Administrativo, o adminis-


trador tem o dever de manter plena transparncia em seu comporta-
mento. Publicidade significa divulgao dos atos dos administradores

16
Mdulo 4

para que o povo conhea e tenha condies de julgar a conduta moral.


Publicidade anda junto com o princpio da moralidade.
Voc estudou como deve ser conduzida a Administrao pbli-
ca; agora vamos conhecer as condutas que no devem ser adotadas.

17
Curso de Graduao em Administrao a Distncia

Crimes contra a Administrao Pblica

O Estado foi criado para alcanar o bem comum, atravs da sa-


tisfao da necessidade dos administrados. Ento, a Administrao
pblica como um conjunto de bens pblicos deve ser coordenada por
gestores srios. O Estado, atravs de seu poder Legislativo, cria leis
(tanto para proteger seus bens, quanto para punir a m-conduta de
seus administradores pblicos).
Isto quer dizer que o Cdigo Penal, nos artigos 312 a 327, defi-
ne e descreve as condutas desonrosas dos servidores, chamando-as de
crimes contra a Administrao pblica. Estes crimes podem ser prati-
cados tanto por servidores pblicos quanto por particulares (as pesso-
as que no trabalham no servio pblico).
O conceito de servidor pblico repousa na lei como: pessoa
E o que um cargo investida em cargo pblico (BRASIL, 1990).
pblico? o conjunto
de atribuies de um
Para os efeitos penais, considerada servidor pblico qual-
servidor nas institui-
quer pessoa que exera cargo pblico (pessoa sem remune-
es pblicas da rao, estagirio, cargo provisrio, temporrio, etc).
Administrao direita
e indireta.
O servidor pblico deve ter conduta honrosa, pois trabalha com
os bens do povo. Ento, h muitas leis sobre a sua conduta entre elas:
a lei n 8.112/90 e o cdigo de tica do servidor pblico (esses dois
instrumentos legais do punio administrativa: suspenso, demisso,
etc). Mas o cdigo penal pune com maior rigor quem comete conduta
grave definida como crime. Vamos conhecer alguns deles:

18
Mdulo 4

Crimes cometidos por servidores pblicos contra a Admi-


nistrao pblica:

(Lembre-se: estes crimes so cometidos por funcionrios pblicos; se a pessoa no


for funcionrio pblico, comete outro tipo de crime)

Peculato: apropriao ou desvio de dinheiro, valor ou outro


bem mvel pblico ou particular, de que o servidor pblico
tenha posse, em razo de seu cargo. Essa apropriao ou des-
vio pode ser para beneficiar o prprio servidor ou qualquer
outra pessoa. Pena: recluso de 2 a 12 anos e multa. A pena de recluso
Insero de dados falsos em sistema de informaes: in- aquela cumprida em
serir ou facilitar a insero de dados falsos; ou excluir dados regime prisional.
em sistema de informaes (fraudar banco de dados) para
obter vantagem para si ou para outra pessoa. Pena: recluso
de 2 a 12 anos e multa.
Corrupo passiva: solicitar ou receber (para si ou para outra
pessoa) vantagem indevida. Esta vantagem pode ser qual-
quer coisa; direta ou indiretamente. A vantagem est sempre
relacionada com a funo que o servidor exerce. Pena: reclu-
so de 1 a 8 anos e multa.
Prevaricao: retardar (demorar) ou deixar de fazer (no re-
alizar) indevidamente, um ato funcional; ou praticar ato con-
tra lei para tirar vantagem pessoal, para si ou para outra pes-
soa. Pena: deteno de 3 meses a 1 ano e multa. A deteno pena
Condescendncia criminosa: chefe que por indulgncia (d, mais branda (meses de
pena) deixa de responsabilizar subordinado que cometeu in- pena) e pode ser
frao. Servidor pblico que embora no sendo chefe, sabe cumprida em regime
da infrao e silencia (no leva o fato autoridade compe- aberto e semi-aberto.
tente). a mesma coisa que conivncia, pois o servidor tem
o dever de comunicar ao superior imediato as condutas
indevidas que tiver conhecimento. Pena: deteno de 15 dias
a 1 ms ou multa.
Advocacia administrativa: patrocinar (ajudar, priorizar) in-
teresse privado perante a Administrao pblica, valendo-se
da funo. Aqui o servidor privilegia interesse de algum
ferindo o direito de participao de todos no servio. Pena:
deteno de 1 a 3 meses ou multa.

19
Curso de Graduao em Administrao a Distncia

Violncia arbitrria: praticar violncia fsica no exerccio


da funo pblica. Servidor agride pessoa ou pratica condu-
ta violenta quebrando patrimnio pblico. Pena: deteno de
6 meses a 3 anos, mais a pena correspondente violncia.
Abandono de funo: abandonar o cargo pblico fora dos
casos previstos em lei. Aqui o servidor vai embora, no tra-
balha. Pena: deteno de 15 dias a 1 ms ou multa. Se cau-
Veja: aqui h opo; sar prejuzo: pena de deteno de 3 meses a 1 ano e multa.
ou deteno ou multa, Violao de sigilo profissional: servidor revela segredo que
conforme as circuns- conhece, em razo de seu cargo; ou facilita a revelao. Pena:
tncias do caso. deteno de 6 meses a 2 anos ou multa.
Extravio, sonegao ou inutilizao de livro ou documen-
to: extraviar significa perder; sonegar quer dizer esconder; e
inutilizar significa estragar de modo que no mais sirva. Pena:
recluso de 1 a 4 anos.

Na Administrao pblica interessante destacar o interesse,


entre governo e servidores pblicos, de implementar uma administra-
o de gestores srios. Assim existem propostas para modernizar a
administrao tirando as duplicidades, ambigidades e aspectos de len-
tido, para melhor atender ao pblico.

Muito bem, voc estudou alguns crimes cometidos por


servidores pblicos. Agora vamos ver outros crimes co-
metidos por particulares. Mas quem o particular? quem
no est investido em funo pblica. s vezes este parti-
cular tem condutas ilcitas. Vamos estud-las:

Usurpao de funo pblica: particular se investe na fun-


o pblica sem autorizao de ningum. (Fica trabalhando
no servio pblico, sem cargo legtimo, s vezes sem remu-
nerao, para depois pleitear integrao no rgo pblico).
Pena: deteno de 3 meses a 2 anos e multa.

20
Mdulo 4

Resistncia: particular se ope ou impede execuo de ato


legal praticado por servidor pblico ou quem o esteja auxili-
ando. Particular faz ameaa ou usa violncia fsica ao servi-
dor ou ao auxiliar, impedindo-o de trabalhar. Pena: deteno
de 2 meses a 2 anos.
Desobedincia: particular no cumpre ordem legal (ou se
cumpre, faz o contrrio) de servidor pblico. Pena: deteno
de 15 dias a 6 meses e multa.
Desacato: particular desrespeita, humilha, desprestigia, ofen-
de servidor pblico no exerccio da funo. Pena: 6 meses a
2 anos ou multa.
Corrupo ativa: particular oferece ou promete vantagem
indevida a servidor pblico para que ele pratique ou retarde
aes relativas ao seu cargo. Pena: recluso de 1 a 8 anos e
multa.
Subtrao ou inutilizao de livro ou documento: subtrair
retirar, levar, carregar; inutilizar estragar de modo que
faa perder sua finalidade. Aqui o particular causa prejuzo
ao acervo documental do servio pblico. Pena: recluso de
2 a 5 anos.
Inutilizao de edital ou sinal: particular rasga, inutiliza, Edital: correspondn-
estraga certos documentos do servio pblico. So eles: o cia formal que serve
edital pblico e o selo pblico. Pena:deteno de 1 ms a 1 para comunicar e
ano ou multa.
publicar atos.
Selo: adesivo ou sinal
que tem a finalidade
Saiba mais... de lacrar, fechar
No site do servidor pblico procure estes assuntos: Cdigo de correspondncias,
Conduta da alta administrao federal Orientao sobre Legislao pacotes ou bens
de Recursos Humanos Legislao sobre Administrao Pblica. imveis do servio
www.servidor.gov.br pblico.

21
Curso de Graduao em Administrao a Distncia

RESUMO

Nesta Unidade voc viu a importncia da Administrao


pblica. Um pas no pode prescindir da mquina pblica: ela
o instrumento da aplicao das verbas coletadas como tributos
e que devem ser bem reaplicadas. Ento, o meio para movi-
mentar a mquina a Administrao Pblica. Ela deve ser sria
e ter uma gesto pautada na transparncia a fim de viabilizar o
controle por parte de seus administrados.

Voc estudou tambm sobre crimes praticados por servi-


dores pblicos e particulares contra a Administrao pblica. Viu
que a conduta do servidor impe cuidar dos bens e ter boa con-
duta enquanto gestor da coisa pblica. O cdigo penal brasileiro,
ao definir os crimes e as penas, quer com isso proteger direta-
mente a Administrao pblica e indiretamente os cidados.

22
Mdulo 4

Atividades de aprendizagem

1. Por que as pessoas se agrupam em cidades, vilas, etc?

2. Quais os componentes do Estado?

3. Por que importante a mquina pblica para o Estado?

4. O que significa peculato?

5. O que corrupo e qual a diferena entre corrupo ativa e


passiva?

Trabalho em grupo:

Escolha uma instituio da Administrao pblica, ou faa um es-


tudo na instituio onde voc trabalha (se voc for servidor pbli-
co) sobre o princpio da eficincia.

Pesquisa

Faa uma pesquisa na internet sobre os crimes Peculato e


Corrupo Ativa praticados contra a Aministrao Pblica.

23
UNIDADE

2
Organizao
Organizao
Poltico-Administrativa
Poltico-Administrativa
do
do Brasil
Brasil
Dirce Nazar de Andrade Ferreira
Curso de Graduao em Administrao a Distncia

Objetivo

Compreender a organizao poltico -administrativa do governo.

Verificar o carter sistmico dos trs poderes. Destacar a viso

integrada entre as unidades da federao. Revisar alguns

conceitos de Administrao direta e indireta.

26
Mdulo 4

O Estado

Vimos na Unidade I que Estado significa o conjunto de 3 ele-


mentos:

Povo: elemento humano ou conjunto de pessoas que habita


um pas soberano;
Territrio: elemento geogrfico ou base fsica onde mora o
povo; e
Governo: autoridades constitudas para administrar o pas.
Governo, o conjunto de funes pelas quais assegurado o
funcionamento daquele pas.

Nesta Unidade voc estudar sobre a estrutura do pas e a forma po-


ltica e administrativa: como ele organizado para atender seus cidados.
Veja que, Estado nestes termos, significa pas. A denominao
Estado enquanto sinnimo de pas foi dada desde a Antigidade por
filsofos como Maquiavel, Thomas Hobbes e Montesquieu. Eles es-
tudaram o poder poltico para organizar o pas e administr-lo com
eficincia (BONAVIDES, 1997).

O filsofo Kant conceituou o Estado como uma multido


de pessoas vivendo em um territrio cumprindo leis editadas
pelo governo. As leis esto contidas na Constituio.

Bastos (1988) nos diz que o Estado (pas) uma associao


GLOSSRIO
humana (povo) que mora em determinado lugar (territrio), sob o
*Poder decisrio
comando de um administrador pblico (governo) que no se subme-
capacidade de deci-
te a qualquer outro Estado (soberania). O pas soberano por que dir suas estratgias
tem poder decisrio* para conduzir seus rumos de acordo com a de aes, quando
vontade de seu povo. administra.

27
Curso de Graduao em Administrao a Distncia

Dessa forma o pas pode agir de acordo com a vontade de seus


integrantes. E ao assim fazer, constri leis conforme seus cdigos de
conduta social e administra suas instituies pblicas de acordo com a
Princpio fundamen- vontade de seu povo. O Estado brasileiro hoje democrtico, pois o
tais do Estado governo possui um sistema de leis e administra o pas conforme a von-
Democrtico: tade de seus cidados.
- Vontade Popular,
expressa pelo voto;
- Liberdade de ir e vir; e
- Igualdade de Direitos. Formas de Estado
Fonte: DALLARI
(1999)
Forma de Estado a maneira como o povo, o territrio e o poder
so organizados.
A forma de Estado leva em considerao a composio geral do
Estado ou pas. Isso significa que ela traduz a diviso do poder, ou
seja como o poder exercido e repartido no territrio. Ento podemos
ter duas formas de Estado dependendo da estrutura do poder, sua uni-
dade, distribuio e competncias no territrio (DALLARI, 1999).

Estado Unitrio ou Centralizado: unificao poltica do po-


der. O territrio dividido em provncias, quase sem autono-
mia poltica (somente uma pequena delegao administrati-
va). Ex: A constituio de 1824 do Brasil estabeleceu o Es-
tado Unitrio. Depois, com o Ato Adicional de 1834, as pro-
vncias passaram a ter legislao prpria, com os presidentes
sendo nomeados pelo Imperador.
Estado Federado ou Federalismo: o pas apresenta delega-
o poltica, e dividido em unidades da federao (Esta-
dos-Membros) como, por exemplo: Rio de Janeiro, So Pau-
lo, etc. Estes entes federados no tm soberania como o pas,
mas so autnomos politicamente (cada unidade da federao
possui uma Constituio Estadual). O Brasil um Estado
Federado ou Federativo, o que traz a idia de aliana: unio
indissolvel entre Estados, Municpios e Distrito Federal.

28
Mdulo 4

Caractersticas do Federalismo

Descentralizao Poltica: cada unidade da federao ou Es-


tado-Membro escolhe seus governantes, de acordo com a
Constituio Federal, que a lei que diz como deve ser feita
essa descentralizao poltica. Assim, h dois planos polti-
cos harmnicos: o federal e o estadual.
Descentralizao Legal: cada unidade da federao ou Es-
tado-Membro pode criar suas Leis, inclusive a Constituio
Estadual, pois os Estados-Membros so autnomos.
Participao: na Federao, h descentralizao e atuao
conjunta. Os Estados-Membros devem participar tambm da
criao de leis que vigoram no territrio nacional. Isto se d
por meio do Senado, que composto de representantes dos
Estados e do Distrito Federal (Ver artigo 46 da Constituio
Federal).
Rigidez Constitucional: o Estado Federado um sistema
composto por unidades; assim, o que mantm a Federao
a superioridade hierrquica da Constituio Federal, que co-
ordena a Federao e lhe d estabilidade e harmonia.

A Constituio, por sua natureza superior, justifica a denomina- GLOSSRIO


o que recebe de lei das leis. Ela contm os princpios basilares* *Princpio basilar
da ordem social, poltica, econmica e administrativa, que orientam e dis- significa base ou es-
ciplinam a conduta dos governantes e dos particulares, na Federao. trutura sobre a qual
O Brasil por suas prprias condies geogrficas, tem vocao se estabelecem as
demais leis.
histrica para o federalismo. Pas de imensido territorial e diversida-
de de condies, obriga naturalmente a uma descentralizao, que a
base do federalismo.
Tratando-se de um dos maiores Estados do mundo, com territ-
rio rico em recursos naturais e quase todos aproveitveis, deve ser
administrado como sistema harmnico. H assim uma vocao hist-
rica conjugada com a vontade do povo brasileiro na manuteno do
Estado Federal.

29
Curso de Graduao em Administrao a Distncia

Um dos papis dos portugue-


Para saber mais
*O artigo 25 da Constituio Federal d aos Esta-
ses no perodo colonial foi manter a
dos-Membros o poder de criar suas prprias Consti- unidade territorial do pas, preservan-
tuies e leis. Esta previso ou poder de se auto- do-o como Estado, impedindo assim
reger chamada de auto-organizao estadual a usurpao das terras brasileiras por
(BASTOS, 1986). outros povos. As causas sociais da
origem do federalismo brasileiro so,
portanto justificadas e funcionam bem at hoje. a prpria imensido
territorial que obriga a descentralizao do governo, a fim de manter a
pluralidade das condies regionais, tudo integrado na unidade nacio-
nal. Como a metfora sistmica, os Estados so elementos componen-
tes de um conjunto, representado pela Unio. Esta por sua vez, abriga
diferenas e reconhece diversidades dos elementos, coordenando cada
um deles de forma sinrgica.

Ento vamos reforar as diferenas entre estado-nao e


estados-membros:

1) Nao (Estado Soberano): conjunto homogneo de pes-


soas ligadas entre si por vnculos permanentes de sangue,
idioma, religio, cultura e ideais, habitando um territrio,
administrado por um governo. Unio.
2) Estados-Membros (Estados da Federao): Estados
autnomos, so partes da Federao, podendo se auto-orga-
nizar e auto-governar, mas sem soberania. Partes ou Estados
da Nao.

30
Mdulo 4

O Governo

Governo o Conjunto de funes pelas quais assegurada a


gesto das instituies do Estado. Dessa noo deriva que governo
o conjunto de poderes e rgos constitucionais para administrar o pas.
So as funes estatais bsicas que do suporte ao sistema para que
seu funcionamento seja garantido. Segundo Meireles (2006), governo a
conduo poltica dos negcios pblicos, sendo que ora se identifica com
os Poderes e rgos supremos do Estado, ora se apresenta nas funes ori-
ginrias desses Poderes e rgos, como manifestao da soberania.
Administrao pblica o conjunto de rgos institudos para
cumprir os objetivos do governo, significando o conjunto das funes
necessrias aos servios pblicos em geral. Disto se pode entender que
a Administrao no pratica atos de governo, somente atos de execu-
o, com maior ou menor autonomia. Administrao atividade neutra,
normalmente vinculada lei ou norma tcnica (MEIRELES, 2006).
O autor ainda destaca que Governo e Administrao se
complementam. So criaes abstratas de leis, impulsionadas pela
vontade humana. Este impulso efetivado atravs de pessoas jurdi-
cas e seus agentes investidos nos cargos.

Formas de Governo
Para saber mais
Forma de governo (ou regime poltico
*Forma poltico, ou sis-
Tambm chamados de sistemas tema poltico
poltico) significa o conjunto de instituies
polticas por meio das quais um pas se organiza de
polticos, so os meios procedimentais
maneira a exercer seu poder sobre seus cidados.
pelos quais o governo administra as
Fonte: DALLARI
instituies.

31
Curso de Graduao em Administrao a Distncia

(Aristteles)

Formas Puras Formas Impuras

MONARQUIA TIRANIA
(Governo vitalcio {a vida inteira}de reis, (Absolutismo, autoritarismo).
por exemplo.)
OLIGARQUIA
ARISTOCRACIA (Governo se apossa de bens, se auto-
(Governo de uma classe restrita, normal- beneficia).
mente rica)
DEMAGOGIA
DEMOCRACIA (Governo conduz o povo falsa situao,
(Governo de dirigentes escolhidos pelo povo) engodo, engano).

Quadro 1: Aristteles
Fonte: DALLARI (1999)

(Maquiavel)

Caracteres

MONARQUIA ABSOLUTA (o Rei acredita que recebeu poder divino, no h leis


(Governo vitalcio, formais)
de reis) CONSTITUCIONAL (Rei rege obedecendo leis formalizadas e
REPBLICA constituio. Ex: Inglaterra)
ARISTOCRTICA (Governo feito por classe restrita, privilegia-
da por nascimento ou conquista)
DEMOCRTICA (Governantes eleitos pelos cidados para
mandatos com durao predeterminada e obedecendo Constitui-
o). Governo do povo.

Para saber mais


*Repblica: do latim, coisa pblica.
Forma de governo no qual o chefe de Estado , normalmente chamado Presidente, escolhido pelo
povo mediante eleio, para exercer mandato por tempo determinado.
O Brasil possui a forma republicana democrtica, pois os governantes so eleitos
diretamente pelo povo.
A monarquia (estado absolutista) foi substituda no Brasil com a subdiviso do Estado Unitrio
do perodo imperial, reportando-nos Proclamao da Repblica. A Repblica a forma de
governo oposta Monarquia e compatvel com a noo de democracia. Seus fundamentos so a
temporariedade, a eletividade e a responsabilidade do chefe de governo. Fonte: DALLARI.

32
Mdulo 4

Sistemas de Governo

A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio


indissolvel dos Estados, Municpios e do Distrito Federal, se
constitui em Estado Democrtico de Direito (BRASIL, 1988).

Ento voc estudou o que uma Repblica, uma Federao, e


que a Repblica pode ser democrtica ou no; agora vamos estudar o
que so sistemas de governo.
Por Sistemas de governo entendemos os modos pelos quais a
Constituio separa os poderes Executivo, Legislativo e Judicirio para
administrar a mquina pblica. So tcnicas que regulamentam as re-
laes entre o Poder Legislativo e o Poder Executivo no exerccio das
funes governamentais.

Tipos de Sistemas de Governo

Sistema Presidencialista ou Presidencialismo: o sistema de


governo no qual o Poder Executivo se concentra nas mos de uma
nica pessoa, que representar externamente a nao e o governo.
Caractersticas do sistema Presidencialista (BONAVIDES,
1998):

O Presidente da Repblica o Chefe do Estado e o Chefe


de Governo: ele ocupa simultaneamente as duas chefias de
um Estado e, ao mesmo tempo, preside a nao e a representa
internacionalmente enquanto chefe de Estado; e ainda admi-
nistra e desenvolve diretrizes do Poder Executivo para o pas.
O Presidente da Repblica escolhido pelo povo: na mai-
oria das vezes prevalece a democracia; o povo o elege direta-
mente, como no Brasil, ou indiretamente, como nos Estados
Unidos da Amrica (atravs de colgios eleitorais), ou seja,
o povo participa de alguma forma da escolha do Chefe de
Estado e de Governo.

33
Curso de Graduao em Administrao a Distncia

O Presidente da Repblica escolhido por um prazo


determinado: para evitar a vitaliciedade da monarquia e a
perpetuidade do exerccio arbitrrio do poder do Estado, o
presidencialismo foi moldado para que o presidente, aps
eleito, tivesse um tempo determinado para exercer sua fun-
o. Aps o final do mandato, feita nova eleio com ou-
tros candidatos.
O Presidente da Repblica tem uma equipe de ministros
de Estado, nomeados por ele: os ministros de Estado so
simples auxiliares do Presidente da Repblica, que tem po-
der para nome-los e exoner-los a qualquer tempo, sendo
que cada um atua como se fosse chefe de um grande departa-
mento administrativo (Ministrio ou pasta ministerial).
Existem no Estado presidencialista trs poderes: so eles
o Executivo, o Legislativo e o Judicirio. Os trs poderes
so independentes e harmnicos entre si: significa que um
deles no pode se sobrepor ao outro. Deve haver equilbrio.
O sistema presidencialista s pode ser usado com a for-
ma de governo repblica: este sistema adotado no Brasil,
Estados Unidos e Mxico.

Segundo Dallari (1999), a Constituio Federal de 1988 deu


ao Congresso muitos poderes tpicos do parlamentarismo, o
Visite os sites oficiais que suaviza o poder do Presidente da Repblica. Na verda-
da Presidncia da de, houve grande expectativa pela aprovao do Parlamen-
Repblica e do Senado. tarismo em um plebiscito realizado em 21 de abril de 1993,
www.presidencia.gov.br mas este tipo de regime no foi aprovado no Brasil.

Sistema Parlamentarista ou Parlamentarismo: o sistema de


governo com as seguintes caractersticas:

Ver o quadro da tpico das Monarquias Constitucionais: nas quais o rei ou


pg. 27, formas de rainha no tem poder absoluto e devem obedecer a Consti-
Governo segundo tuio. Tambm nesse sistema h os poderes Executivo,
Maquiavel. Legislativo e Judicirio, com ntida separao entre eles.
O Poder Executivo se divide em duas partes:

34
Mdulo 4

Um Chefe de Estado (que, como o prprio nome diz,


representa o Estado). Normalmente este chefe de Esta-
do ou Rei (Inglaterra, por exemplo) ou Presidente da
Repblica (no caso, Portugal).
Um Chefe de Governo (que atua mais na parte polti-
ca). Normalmente este chefe o Primeiro Ministro
(premier), que tambm preside o Conselho de Minis-
tros (equipe denominada parlamento). Este modelo
tpico da Inglaterra.
O Primeiro Ministro indicado ou nomeado pelo Rei (se for
monarquia) ou pelo Presidente da Repblica (se no tiver
monarquia), mas sua investidura definitiva, bem como sua
permanncia posterior no cargo, dependem da confiana da
Cmara dos Deputados e s vezes at do prprio Senado.
A aprovao do Primeiro Ministro e do seu Conselho de Mi-
nistros feita pela Cmara de Deputados, que analisa o pla-
no de governo apresentado pelo Primeiro Ministro. Ento ao
aprovar o plano, a Cmara assume a responsabilidade de
governo junto com aquele ministro, empenhando-se perante
o povo para administrar bem a coisa pblica.
O governo exercido por um corpo coletivo orgnico: o par- Um sistema orgnico:
lamento. As medidas governamentais so, na verdade as ati- uma equipe ou conjun-
vidades do primeiro ministro e de sua equipe (Ministros e to de pessoas com
seus ministrios).
poder de votar, apro-
O Poder Legislativo assume no Parlamentarismo funes po- var ou reprovar o
ltico-governamentais mais amplas, transformando-se em programa do premier.
Parlamento na medida em que compreende tambm os mem-
bros do governo.

35
Curso de Graduao em Administrao a Distncia

Organizao Poltica

Conforme vimos, a Federao a aliana dos estados sob uma


nica Constituio, e Unio o nome que se d Federao ou pas.
A Repblica Federativa do Brasil constituda por 26 Estados e 1
Distrito Federal.
A Federao uma pessoa jurdica soberana, ento ela edita leis
nacionais (leis que valem para todo o povo brasileiro), para se organi-
zar e providenciar uma convivncia harmoniosa no territrio, onde o
povo deve respeitar-se e respeitar as instituies.
Mas a Federao se relaciona com outras Federaes (outros
pases) no plano internacional. Ento:

[...] neste relacionamento podem surgir conflitos; ento a Fe-


derao tambm edita leis com validade para fora de seu ter-
ritrio, so elas: as convenes internacionais, os tratados
internacionais, convnios internacionais (BASTOS, 1988).

A Unio possui trs poderes independentes e harmnicos: o


Ver o Ttulo IV da Executivo, o Legislativo e o Judicirio.
Constituio Federal
de 1988, captulo I:
Fontes (2004, p. 56) explica que independncia significa:
DA ORGANIZA-
cada poder tem sua esfera de atuao, no podendo ne-
O DOS PODE-
nhum deles se sobrepor aos outros. Todavia, a Federao
RES. busca harmonia, ento cada poder funciona exercendo con-
trole e vigilncia sobre os atos dos outros. Assim, a federa-
o busca o equilbrio.

36
Mdulo 4

Poder Executivo

A funo de governar e administrar, da melhor maneira possvel


e dentro da legalidade, a Administrao Pblica (o dinheiro pblico)
compete ao chefe do Executivo.
Na Unio, o Poder Executivo representado pelo Presidente da
Repblica e seu Gabinete de Ministros e Secretrios. Ele eleito pelo
voto direto, e exerce o mandato por 4 anos, com possibilidade de uma
reeleio em seqncia. Como chefe de Estado, o presidente repre-
senta a soberania nacional, e como chefe do Executivo, comanda a
administrao pblica federal, garantindo o cumprimento das leis ela-
boradas pelo Legislativo.
Nos estados, o Poder Executivo exercido pelo Governador,
auxiliado pelos Secretrios de Estado. Os lderes de uma democracia
constitucional agem sempre de acordo com a lei que define e limita a
sua autoridade.
Nos municpios o Poder Executivo representado pelos Prefeitos.

37
Curso de Graduao em Administrao a Distncia

Poder Judicirio

A distribuio da Justia tarefa do Poder Judicirio. Juzes in-


dependentes so o alicerce de um sistema de tribunais justo, imparcial
e garantido constitucionalmente. Isso no significa que os juzes pos-
sam tomar decises com base em preferncias pessoais, mas, sim, que
so livres para tomarem decises legais, ainda que sejam contrrias
aos interesses do governo ou de outros grupos envolvidos em determi-
nado caso.

Poder Legislativo

O Poder legislativo, no mbito federal, composto pelo chama-


do sistema bicameral (duas casas): Cmara dos Deputados e Senado
Federal, que, quando reunidos, formam o Congresso Nacional.
No mbito estadual, os representantes do povo no Poder
Legislativo so os Deputados Estaduais e no mbito municipal, os
vereadores.
A principal funo do Poder Legislativo a elaborao das leis
que regulam a vida em sociedade. Alm da funo legislativa, o poder
Legislativo tambm tem a funo fiscalizadora, pois atravs dela
que os Deputados e Senadores podem impedir atos de improbidade
dos membros dos outros poderes.
Visite a pgina do Cada Estado da Unio representado por trs Senadores da
Senado Federal e Repblica, eleitos em votao majoritria, para um mandato de 8 anos.
conhea a histria de J o nmero de Deputados Federais eleitos varia de acordo com a
uma instituio que h populao de cada Estado (votao proporcional), sendo no mnimo oito
quase dois sculos e no mximo setenta, por Estado, para o mandato de 4 anos.
ajuda a construir a
histria do Brasil.
www.senado.gov.br

38
Mdulo 4

A organizao poltico-administrativo da Repblica Fede-


rativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito
Federal e os Municpios, todos autnomos nos termos desta
Constituio. (BRASIL, 1988).

A Unio um ente abstrato. Voc lembra o que significa Fede-


rao? Pois a Unio a aliana dos Estados-Membros sob uma nica
Constituio, e Unio o nome que se d a esse conjunto, que represnta
a entidade soberana da Federao.
O chefe do Poder Executivo na esfera federal o Presidente da
Repblica; ele o responsvel pela administrao da Unio, junta-
mente com o vice-Presidente e os Ministros de Estado.
O Estado-membro, ou Estado da Federao, representa cada parte
em que est dividido o pas. Cada um deles tem como chefe do execu- Exemplo de Estados-
tivo o Governador, e uma Constituio Estadual, que lhe d compe- Membros: Minas
tncias para legislar. Estados so autnomos e possuem tambm os 03 Gerais, Par,
poderes: Executivo, Legislativo e Judicirio. J os municpios so a Maranho, etc.Cada
diviso dos Estados-Membros. Possuem os poderes Executivo (Pre- Estado tem competn-
feito e Cmara de Vereadores) e Legislativo prprios. No possuem cia residual (compe-
Constituio, mas sim Lei Orgnica. tncia de fazer leis que
atendam seu Estado)
delegada pela Unio.

39
Curso de Graduao em Administrao a Distncia

Estrutura Organizacional da
Administrao Indireta

O estudo da Administrao pblica, em geral envolve a estrutu-


ra e as atividades do servio pblico. Em outras palavras, organizao
administrativa a diviso de competncias em diversos rgos e enti-
dades administrativas para atender coletividade.
A organizao e funcionamento dos servios pblicos cabem ao
GLOSSRIO Estado. Mas o Brasil um pas de natureza continental, e a Unio
*Descentralizao precisa organizar suas aes para prestar de maneira eficiente os ser-
o deslocamento da vios pblicos. Ento, o poder pblico divide a funo em reas espe-
tomada de deciso
cficas e cria instituies especializadas para atuar naquelas reas. Ao
para outros nveis da
fazer isso, o poder pblico usa uma atividade administrativa chamada
pirmide organiza-
cional; normalmen- descentralizao*.
te nveis abaixo do Desta forma o Estado divide a funo pblica ou servios pbli-
que est sendo des- cos em reas especficas e cria instituies especializadas para atuar
locado. naquelas reas. Ao fazer isso, o poder pblico reparte suas funes
mantendo a coordenao, sem quebrar hierarquia. Ele faz somente uma
delegao de autoridade deslocando atividades para outros centros
Especializao: divi- decisrios de poder.
so do trabalho, grau Stonner (2002) nos ensina que a repartio de competncias gera
em que as atribuies esferas de atribuies especializadas. Na Administrao pblica, es-
da organizao so sas esferas de competncias necessitam de rgos ou instituies com
separadas em departa- competncia tcnica especializada para satisfazer s necessidades do
mentos. Cada departa- pblico (sociedade brasileira, que o cliente da administrao pbli-
mento possui um ca). Ento Meireles (2006) nos diz que o governo a conduo polti-
corpo de profissionais; ca dos negcios pblicos, para atender o povo.
e cada profissional Esse servio deve ser prestado com qualidade; para tanto, o Gover-
desempenha um no precisa se organizar, criando mecanismos de diviso (especializao)
conjunto de tarefas e coordenao para implementar o controle no servio pblico. Assim
especializadas. preserva a cadeia de comando, sem quebrar hierarquia.

40
Mdulo 4

H uma distribuio interna de competncias decisrias, pois


ao delegar autoridade a Lei preserva a unidade do Estado
atravs do vnculo hierrquico. A instituio que recebeu a
competncia age indiretamente como se fosse o prprio Es-
tado. Ento, essa instituio (rgo pblico) est ligada ao rgo pblico
Estado, que tem sobre ela os seguintes poderes: comando, unidade ou centro de
fiscalizao, reviso e punio. competncia institudo
para o desempenho
Ento, para prestar servio pblico de qualidade, o Governo or- das funes pblicas.
ganiza a funo pblica atravs de Leis. O Decreto-Lei 200/67, divi- So unidades de ao
de a Administrao Pblica em: com atribuies espe-
cficas na organizao
Administrao Direta do Estado.

Constituda pela Presidncia da Repblica e Ministrios. Ento,


reforando a denominao, na Administrao pblica direta, o Esta-
do age por via imediata (MEIRELES, 2006) atravs da Unio. Ela
chamada de nvel estratgico ou cpula da Administrao pblica.

Fonte: Meireles (2006)

Administrao Indireta

Conforme voc estudou em Direito Administrativo, a Adminis-


trao indireta decorre da descentralizao. O poder pblico, atravs
da Lei, cria instituies para executar servios pblicos especializados.
Ento a Administrao indireta constituda por instituies (pessoas
jurdicas) com a finalidade de realizar determinadas atividades do ser-

41
Curso de Graduao em Administrao a Distncia

vio pblico. So entidades vinculadas Administrao Direta. Pos-


suem autonomia administrativa e financeira.
possvel dizer que Administrao indireta o conjunto de ser-
vios pblicos mediatamente realizados pelo Estado, atravs de outras
pessoas jurdicas. E por que mediatamente?
por que as instituies esto ligadas Presidncia ou ao Mi-
nistrio que os criou; e o Ministrio representa diretamente o Estado.
Agora vamos relembrar as instituies componentes da Ad-
ministrao Indireta:

1 Autarquias;
2 Fundaes Pblicas;
3 Empresas Pblicas; e
4 Sociedades de Economia Mista.

Para saber mais


*Nos ltimos anos, como fruto da reforma, surgi-
ram algumas autarquias sob regime especial; so as
Autarquias
agncias reguladoras: ANAC Agncia Nacional de
Avio Civil; ANA Agncia Nacional de guas; ANS
Agncia Nacional de Sade; ANATEL Agncia
Instituies pblicas criadas para de-
Nacional de Telecomunicaes, etc. As agncias re-
guladoras surgiram a partir de 1997, como parte do
sempenhar atividades tpicas de adminis-
processo de privatizao das empresas estatais. O trao pblica; ou seja, praticam atos ca-
objetivo do Governo era garantir a fiscalizao de ractersticos de Estado, quase sempre onde
setores essenciais que estavam sendo transferidos para no h perspectiva de comercializao e
a iniciativa privada, por meio de rgos independentes lucratividade (Sade, Educao, cultura
que assegurassem o cumprimento das regras pblica, etc). Por isso possuem persona-
estabelecidas. De acordo com a Lei n 9986/97, que
lidade jurdica de direito pblico.
criou as agncias, seus dirigentes tm estabilidade no
As Autarquias esto submetidas in-
cargo e mandato no coincidente com o do presidente
da Repblica. Os conselheiros e diretores s perdero
tegralmente s caractersticas dos rgos
seus mandatos em caso de renncia, condenao judi- de administrao direta. os recursos
cial ou processo administrativo disciplinar. humanos das autarquias esto sujeitos ao
regime jurdico previsto pela lei da insti-
tuio que a criou. A proibio de acumulao remunerada de cargos,
empregos e funes pblicas atinge os servidores das Autarquias, bem
como seus dirigentes.
42
Mdulo 4

Fundaes Pblicas

Muito parecidas com as Autarquias. So instituio sem fins lu-


crativos, criadas para desenvolver atividades que no exijam execu-
o por rgos ou entidades de direito pblico. Tm autonomia admi-
nistrativa, patrimnio gerido por seus respectivos rgos de direo e
funcionamento custeado por recursos da Unio e outras fontes. Possu-
em personalidade jurdica de direito pblico, significando que, tal como
as Autarquias, no tm finalidade lucrativa, pois visam o interesse da
coletividade. Seu patrimnio impenhorvel, mas pode ser utilizado
segundo as disposies estatutrias que elas entendem melhor.

Empresas Pblicas

Empresas pblicas so instituies pertencentes Administra-


o Indireta, que atuam em reas que o Governo tenha interesse para
explorar atividade econmica. Da sua denominao: paraestatais.
So instituies que, embora pertenam ao Governo, tm certas carac-
tersticas de empresas privadas. Por isso sua personalidade jurdica
de Direito Privado. So geralmente destinadas prestao de servios
pblicos industriais ou atividades econmicas nas quais o governo te-
nha interesse em obter lucro.

43
Curso de Graduao em Administrao a Distncia

Sociedades de Economia Mista

As sociedades de Economia Mista so pessoas jurdicas (insti-


tuio) criadas por lei como um instrumento de ao do Estado. Tm
personalidade jurdica de direito privado; seu funcionamento se d nos
moldes da empresa privada. O que as diferem das empresas privadas
justamente por serem institudas pelo governo. Ento a sociedade tem
caracterstica mista: criada pelo governo com participao do poder pblico
e de particulares. Isto quer dizer que outras pessoas fsicas ou jurdicas que
no pertenam Administrao Pblica podem ser seus acionistas.
Empresas Pblicas e Sociedades de Economia Mista: (algu-
mas semelhanas e diferenas)

Empresas Pblicas Sociedades de Economia Mista

CAPITAL: integralmente vindo das pessoas CAPITAL: conjugao de recursos


jurdicas de direito pblico ou entidades da pblicos e particulares.
Administrao Indireta.

FORMA SOCIETRIA: empresas pblicas FORMA SOCIETRIA: s podem adotar


podem adotar qualquer forma de sociedade. a forma de Sociedade Annima.
QUESTES JUDICIAIS: empresas pblicas QUESTES JUDICIAIS: Sociedades de
geralmente so processadas e julgadas na Economia Mistas tm suas questes
Justia Federal (art. 109, de CF) apreciadas pela justia estadual.

Fonte: Dallari

44
Mdulo 4

RESUMO

Nesta Unidade voc estudou os conceitos de Administra-


o pblica e os princpios que o gestor pblico deve seguir
para prestar um servio de qualidade para a sociedade.

Mas todos os dias na sociedade democrtica, onde as co-


municaes so transparentes, tomamos conhecimento de con-
dutas indesejveis dos responsveis pela Administrao Pbli-
ca. A Lei a eles reserva uma srie de punies. Estas dizem
respeito aos crimes cometidos pelos servidores pblicos e pelos
particulares contra a Administrao pblica.

Ento para que o governo tenha controle sobre os atos


dessas pessoas e para que o prprio servio pblico tenha bom
funcionamento, o Estado divide a Administrao pblica em
dois blocos para melhor coorden-la: a Administrao pblica
direta e a indireta.

As instituies da Administrao pblica indireta


permeiam nossa vida como cidados; vive-se em um pas onde
o servio pblico tem tradies e rtulos nem sempre excelen-
tes. O administrador pblico, ento, aquele profissional que,
espera-se, d uma roupagem de efetividade mquina pblica:
somando eficincia com eficcia.

45
Curso de Graduao em Administrao a Distncia

Atividades de aprendizagem

Questes de reviso:

1. Considerando o que voc estudou no captulo II, definir o princ-


pio da Moralidade na Administrao pblica.

2. Quais os princpios da Administrao pblica que voc conside-


ra mais importantes? Justifique.

3. O que peculato? Cite um exemplo desse tipo de conduta.

Faa referncia 4. Considerando o quadro que envolve o servio pblico, voc acha
pgina em que o que ele se relaciona com a Teoria da Burocracia? Explique.
quadro est apresenta-
5. Quais as diferenas entre Fundao Pblica e Sociedade de Eco-
do. No o fiz por que
nomia Mista?
quero que o aluno
procure e leia (enten- 6. O que Estado? Quais as diferenas entre Estado-Membro e
dimento por deduo). Estado soberano?

Trabalho em grupo:

Nem todas as IES Faa um grupo de estudos para elaborar uma pesquisa sobre as
trabalham como empresas pblicas na sua cidade, mostrando a relevncia que elas
grupos de estudo. possuem.
Voc pode pedir que
Pesquise na Internet:
eles faam um traba-
lho em grupo, mas no Tipos de Empresa de Economia Mista existentes na sua regio e a
se reportar aos grupos importncia que elas representam para a Administrao Pblica.
de estudo.

46
Mdulo 4

UNIDADE

3
O
O que
que Reforma
Reforma
Administrativa?
Administrativa?

Marcia Prezotti Palassi

47
Curso de Graduao em Administrao a Distncia

Objetivo

Caro estudante, esta Unidade visa promover uma reflexo sobre o

que a reforma administrativa, constituindo-se assim num importante

referencial para compreender o desenvolvimento do Estado ou do pas.

Leia com ateno e, se tiver dvidas, releia e busque esclarec-las nas

indicaes do Saiba Mais e tambm junto ao Sistema de

Acompanhamento. Vamos juntos construir nosso conhecimento.

Bons estudos!

48
Mdulo 4

O que Reforma Administrativa?

A reforma administrativa est atrelada reforma do Estado.


No entanto, h uma distino entre ambas. Vejamos na figura a seguir
as premissas destes dois tipos de reformas no Brasil.

Reforma do Estado Reforma Administrativa

Implementao de polticas voltadas para o Implementao de um conjunto de


crescimento econmico a partir das reformas polticas voltadas para a retomada da
na previdncia social, na rea fiscal e perfomance e da qualidade dos servios
tributria e na rea econmica, considerada a pblicos (TORRES apud FADUL E
principal reforma estrutural (TORRES apud SOUZA, 2005).
FADUL E SOUZA, 2005).

Quadro 4: Premissas da Reforma do Estado e da Reforma


Administrativa no Brasil
Fonte: Elaborado pela autora com base em Fadul e Souza (2005)

Dito de outra maneira, de forma mais detalhada, a reforma ad-


ministrativa, no seu sentido mais comum, o processo de transfor-
mao de atitudes, funes, sistemas, procedimentos e estruturas ad-
ministrativas das dependncias e entidades do Governo para torn-las
compatveis com a estratgia de desenvolvimento e fortalecer a capa-
cidade executiva do Estado em um contexto de planejamento.
Apesar das diferenas existentes entre reforma do Estado e re-
forma administrativa, no podemos esquecer que o processo de refor-
ma do Estado um processo poltico, pois redefine as relaes do
Estado com a sociedade, reconfigurando as relaes de poder. Con-
seqentemente, a reforma administrativa tambm um processo pol-
tico, por ter implicaes nas relaes de poder. Em pases onde h
condies para uma mudana real nas relaes de poder, a reforma
administrativa pode representar uma transformao mais profunda e
no apenas mais um projeto de modernizao burocrtica. Embora

49
Curso de Graduao em Administrao a Distncia

haja mltiplos determinantes na reforma administrativa, confluncia


de interesses divergentes e contraditrios, esta reforma gera uma am-
pla variedade de possibilidades de redesenho das relaes entre Es-
tado e sociedade, mudanas na institucionalidade do setor pbli-
co e alterao de prticas gerenciais e administrativas. Neste senti-
do, por mais semelhanas que possam haver entre reformas administra-
tivas em diferentes Estados, cada pas ou Estado, desenha seu pr-
prio projeto de acordo com as foras polticas e os recursos econmi-
cos, institucionais e tcnicos existentes (TEIXEIRA, 2001).

Saiba mais...
Leia o interessante artigo de TEIXEIRA, S.M.F. Fundamentos
de la Reforma Del Estado. In: Anais do ENANPAD, 2001. Neste
artigo voc conhecer o alcance da reforma, as orientaes tericas,
princpios e modelos de reformas.

50
Mdulo 4

O carter histrico-conceitual
da Reforma Administrativa

GLOSSRIO
*Patrimonialismo
referente a patri-
Vimos o que a reforma administrativa e a importncia de con-
mnio. Caracteriza
siderar o contexto. Pode-se dizer que ela sempre tem um carter his- um Estado que no
trico-conceitual. No contexto de uma sociedade capitalista nacional estabelece limites
brasileira, pode-se debater a idia da existncia de um Estado ante- entre o pblico e o
rior Sociedade, bem como a transposio da estrutura administra- privado. Os recur-
tiva governamental portuguesa para uma sociedade brasileira. sos obtidos pelo go-
O escritor, advogado, cientista poltico e historiador brasileiro verno so utilizados
para atender objeti-
Raymundo Faoro (1925-2003) apresenta a formao histrico-social
vos pessoais em de-
brasileira em seu livro Os donos do poder, escrito em 1958. O livro
trimento dos interes-
cita o perodo colonial brasileiro como a origem da corrupo e da ses gerais. O termo
burocracia no Brasil. Colonizado por Portugal, um Estado absolu- sugere que o Estado
tista naquela poca, o autor defende que toda a estrutura acaba sendo um
patrimonialista* foi trazida de Portugal para o Brasil. No entanto, patrimnio de seu
enquanto isso foi superado em outros pases, aqui tal fato acabou sen- governante.
do mantido, tornando-se a estrutura de nossa economia poltica. Joaquim
Nabuco, em seu livro O Abolicionismo, captulo XV, tambm nos ajuda a
compreender esse processo. Leia este captulo para obter maior compreenso
do assunto.
Nessa concepo, de Estado patrimonialista, Faoro (1958) aponta:

a propriedade individual como sendo concedida pelo Esta-


do, caracterizando uma sobre-propriedade da coroa sobre
seus sditos;
o Estado sendo regido por um soberano e seus funcionrios;
a inexistncia de um regime propriamente feudal nas origens
do Estado brasileiro.

Faoro (1958) conclui que tivemos no Brasil um capitalismo po-


liticamente orientado, conceito este de inspirao weberiana. O autor
via no Brasil uma forma pr-capitalista, entendida a partir do pensa-

51
Curso de Graduao em Administrao a Distncia

GLOSSRIO
*Estamento burocr-
tico uma forma de mento weberiano, onde o capitalismo definido como uma aquisio
estratificao social, racional de lucros burocraticamente organizada, diferente do capita-
com camadas sociais lismo politicamente orientado, em que tal aquisio direcionada por
mais fechadas do que interesses do Estado e da sua concorrncia com outros estados. O ca-
as classes sociais e
pitalismo politicamente orientado atribui ao Estado patrimonial e seus
mais abertas do que
funcionrios caractersticas de um estamento burocrtico*, ainda que
as castas. Na obra de
Max Weber este tal este impea a consolidao de uma ordem burguesa propriamente dita
conceito mais am- no pas.
plo. Significa uma O Brasil colnia era visto ento, como um patrimnio do rei,
teia de relaciona- dirigido pelo estamento burocrtico, onde o povo no tinha importn-
mentos que constitui cia. Com a independncia, a Nao passa a ser organizada a partir de
um determinado po- uma Constituio excludente e conservadora. Durante o Imprio, o
der e influi em deter-
Estado continua sendo o dono do poder, por se comportar como o
minado campo de
senhor da razo, que tudo sabe, administra e prov. Na Repblica h a
atividade. No
estamento, cada es- permanncia do estamento, atravs do federalismo e da desvirtuao
trato deve obedecer do regime pelo coronelismo. Voc pode ler o livro Coronelismo, En-
leis diferenciadas. xada e Voto, de Vitor Nunes Leal, escrito em 1945, para compreender
Para Faoro, o esta- o coronelismo, pois nesta obra que essa categoria surge na anlise
mento burocrtico poltica brasileira.
comanda o ramo ci- Mas, mesmo assim, o Estado permanece sendo o grande ator,
vil e militar da admi-
principalmente no que se refere questo financeira ou s polticas de
nistrao e, a partir
sustentao do preo do caf, impulsionando a interveno pblica na
da, com aparelha-
mento prprio, inva- economia. A partir da dcada de 1930, a ao pblica torna-se cada
de e dirige a esfera vez mais visvel com a adoo de um modelo capitalista politicamen-
econmica, poltica e te orientado, obedecendo ainda a tradio portuguesa do Sculo XV,
financeira. transportada para o Brasil colnia, presente tambm durante o Imp-
rio. Pode-se dizer que, de Dom Manuel a Getlio Vargas, a histria
o smbolo do
do Brasil tem sido marcada pelo Estado impondo-se sobre a sociedade
autoritarismo e da
civil (AXN, 2001).
impunidade, cujas
Na metade do Sculo XX ocorre uma das mudanas mais im-
prticas remontam aos
portantes no papel do Estado. Este passa de um carter tradicional
tempos da colonizao
(Estado provedor direto do progresso social e econmico) para um
do Brasil. Torna-se
carter que considera a sociedade civil e o setor privado como seus
mais forte e presente no
"scios" no desenvolvimento da nao (DROPA, 2003). Atualmente,
primeiro Imprio.
o Estado liberal, torna-se o modelo em grande parte do mundo capita-
ainda mais evidente no
final do5 2Sculo XX, ao
tomar conta da cena
poltica brasileira.
Mdulo 4

lista ocidental, adotando politicamente a democracia pluralista ou as


sociais-democracias (ALMEIDA, 1999).

Saiba mais...
Raymundo Faoro nasceu em Vacaria RS, em 27 de abril de
1925 e morreu no Rio de Janeiro, em 15 de maio de 2003. Escritor,
advogado, cientista poltico e historiador brasileiro, assumiu a
Cadeira n 6 na Academia Brasileira de Letras, ao suceder Barbosa
Lima Sobrinho. Foi tambm, Presidente da Ordem dos Advogados
do Brasil, de 1977 a 1979. Escreveu, em 1958, o livro Os Donos do Sobre a atualidade do
Poder: Formao do Patronato Poltico Brasileiro, considerado um pensamento de
clssico da sociologia poltica brasileira e um dos livros fundamen- Raymundo Faoro, leia
tais para a compreenso do Brasil. Trata-se de uma interpretao
o artigo de
sociolgica do subdesenvolvimento brasileiro. Inspirado nas teorias
SCHWARTZMAN,
de Max Weber, o autor afirma que o Estado controlado por um
estamento burocrtico que o rbitro do pas e de suas classes, Simon. Atualidade de
regulando materialmente a economia e funcionando como propriet- Raymundo Faoro.
rio da soberania, atribuindo herana da administrao colonial Dados Revista de
portuguesa a responsabilidade pelo subdesenvolvimento do Brasil. Cincias Sociais, Rio
Atualmente, os motivos dos problemas brasileiros no se restringem de janeiro, vol. 16,
ao poder absoluto do estamento burocrtico citado pelo autor, mas n 2, 2003, pp.207-
sim incapacidade do Estado de governar democraticamente o pas
213. Em: http://
em benefcio de todos. No entanto, o livro continua sendo uma
www.scielo.br/
referncia para a compreenso da transposio da estrutura adminis-
trativa governamental portuguesa para uma sociedade brasileira, na scielo.php
poca, em formao.

53
Curso de Graduao em Administrao a Distncia

A Base Histrico-Conceitual da
Natureza do Estado Capitalista

Para dar continuidade ao nosso estudo sobre a base histrico-


conceitual da natureza do Estado capitalista, onde as reformas ad-
ministrativas so estabelecidas, vamos apresentar a discusso
conceitual bsica existente entre duas perspectivas diferentes: a mar-
xista e a weberiana. Voc vai ver ainda a perspectiva gramsciana
de Estado Integral inerente sociedade civil e poltica.
Entretanto, para ficar mais clara a diferena entre esses autores,
veja primeiro como cada um deles entende o Estado, j que a refor-
ma administrativa sempre est atrelada reforma do Estado.

Marx Weber Gramsci

O Estado no visa o bem- O fundamento do Estado O Estado igual socieda-


comum, age conforme os moderno a autoridade raci- de poltica mais sociedade
interesses da classe domi- onal-legal. O Estado a or- civil. hegemnico e coer-
nante. O Estado uma ganizao que detm o mo- citivo. Expressa uma deter-
instituio de classes so- noplio legtimo da violncia minada forma de organiza-
cialmente necessria e o social da produo.
encarregado da represso concebido como organis-
na sociedade burguesa mo prprio de um grupo,
destinado a criar as condi-
es favorveis mxima
expanso do prprio grupo

Quadro 4: Diferentes Concepes de Estado


Fonte: Elaborado pela autora

Observe na Figura acima como o poder do Estado est presen-


te nas trs concepes apresentadas e como ele exercido. A seguir,
vamos detalhar um pouco mais as relaes de poder estabelecidas
entre o Estado e a sociedade, com base nesses autores. Embora esteja
presente nas discusses de Marx, importante ressaltar que o autor
no desenvolveu uma teoria completa e nica do Estado.

54
Mdulo 4

Para os marxistas, h quatro pressupostos que orientam a an-


lise do Estado. O primeiro refere-se s condies materiais de uma
sociedade, as quais podem ser observadas no modo e nas relaes de
produo, que constituem a base da estrutura social, da conscincia
humana e da forma de ser do Estado. O segundo pressuposto, parte
do princpio de que o Estado no visa o bem-comum, muito pelo con-
trrio, pois defende os interesses da classe dominante, tornando-se a
expresso poltica da estrutura de classes vigente. Sendo assim, o Es-
tado no est acima dos conflitos sociais, mas profundamente envol-
vido neles. O terceiro pressuposto est relacionado viso do Estado
como uma instituio de classes socialmente necessria. Portanto, pra-
tica tarefas essenciais sobrevivncia da sociedade, dentre as quais se
destacam a mediao do conflito de classes e a manuteno da ordem
capitalista. Por fim, o quarto pressuposto refere-se represso da so-
ciedade burguesa pelo Estado.
Dentre os tericos marxistas h pontos comuns, expostos aci-
ma, mas h tambm divergncias, fazendo com que eles se dividam
em quatro grandes grupos quando estudam o Estado capitalista. Ve-
jamos quais so estes grupos (ALMEIDA, 1999):

Instrumentalismo (Lenin, G. William Domhoff, Ralph


Miliband e Paul Sweezy);
Estruturalismo (Nicos Poulantzas, Louis Althusser e Anto-
nio Gramsci);
Criticalismo (Escola de Frankfurt, Herbert Marcuse e Jrgen
Habermas); e
Estatismo (Claus Offe, Erik Olin Wright e James OConnor).

Agora vamos ver o que Weber nos dizia. Ele estava preocupado
com as relaes entre a economia e a sociedade. Assim, ope a estru-
tura e o funcionamento da sociedade tradicional sociedade de mas-
sa, formada a partir da industrializao. Para ele, h trs tipos de au-
toridade na sociedade: a tradicional, a carismtica e a racional-
legal. E completa: o fundamento do Estado moderno a autoridade
racional-legal, pois neste modelo de Estado moderno uma lei consi-

55
Curso de Graduao em Administrao a Distncia

derada legtima se foi votada em confor-


Para saber mais
*Karl Heinrich Marx considerado como um dos
midade com as condies estabelecidas
autores mais relevantes no desenvolvimento do pen- pelos procedimentos legalmente aceitos na
samento sociolgico. Nasceu em Trveris, 1818, e sociedade em questo (MOTTA e VAS-
faleceu em Londres, 1883. Formado em filosofia, CONCELOS, 2006). Consequentemente
direito e economia, Marx iniciou sua carreira como o Estado monopolista por definio,
professor, mas foi obrigado a deixar o cargo e a Ale- uma vez que as suas atividades exclusi-
manha devido a seu ativismo poltico e oposio ao
vas so monopolistas, ou seja, no so
Estado prussiano. Embora seja considerado um dos
passveis de concorrncia. Sendo assim,
fundadores da Sociologia, tambm possvel encon-
trar a influncia de Marx em vrias outras reas, como
o autor defendia que o Estado o deten-
a Filosofia e a Histria, j que o conhecimento hu- tor do monoplio legtimo da violncia,
mano, em sua poca, no estava fragmentado em j que o responsvel pela definio das
diversas especialidades da forma como se encontra leis do pas, pode impor a justia, manter
hoje. Teve participao como intelectual e como re- a ordem, defender o pas represent-lo no
volucionrio no movimento operrio, sendo que am- Exterior, arrecadar impostos, regulamen-
bos (Marx e o movimento operrio) influenciaram
tar as atividades econmicas, fiscalizar o
un ao outro durante o perodo em que o autor viveu.
cumprimento das leis, etc. (BRESSER
Atualmente bastante difcil analisar a sociedade
humana sem se referenciar, em maior ou menor grau,
PEREIRA, 2007).
produo de Karl Marx, mesmo que a pessoa no Observe que a violncia est pre-
seja simptica ideologia construda em torno do sente tambm na anlise do Estado pelos
pensamento intelectual dele, principalmente em rela- marxistas. Voc vai verificar que a vio-
o aos seus conceitos econmicos. Fonte: Wikipdia. lncia aparecer tambm nas anlises de
Mais informaes sobre Marx podem ser en- Gramsci. Vejamos o que este tem a nos
contradas nas suas principais obras: Crtica da filoso-
dizer. Ele escreveu sobre o Estado, rela-
fia do direito de Hegel; Teses sobre Feuerbach, em
cionando-o com a sociedade civil e a so-
Friedrich Engels; Feuerbach e o fim da filosofia clssi-
ca alem; O 18 Brumrio de Louis Bonaparte; Contri-
ciedade poltica, com a estrutura e a su-
buio crtica da economia poltica; O capital: crti- perestrutura como campos de tenso,
ca da economia poltica, 3 vols; Manuscritos econ- bem como sobre a conquista e manuten-
mico-filosficos de 1844; A Ideologia Alem, em o da hegemonia. Gramsci amplia a
colaborao com Engels, e O Manifesto Comunista. concepo de Estado de Marx, pois, ao
contrrio deste, no considera a socieda-
de civil apenas parte da base ou infra-estrutura econmica, mas
tambm como uma esfera de mediao entre a superestrutura e a infra-
estrutura concebidas por Marx.

56
Mdulo 4

Gramsci comea a sua anlise


Para saber mais
sobre o que o Estado no primeiro *Antonio Gramsci nasceu em Ales, 1891, e fale-
caderno que ele escreveu quando es- ceu em Roma, 1937. Foi um poltico, filsofo e ci-
tava na priso. Para ele, o Estado a entista poltico, comunista e anti-fascista italiano.
expresso de uma determinada for- Marxista italiano, participou de movimentos pela ins-
ma de organizao social da produ- taurao da democracia operria, que considerava

o. Por essa razo, no via uma alternativa ao sistema parlamentar de governo.


Preso em 1926 como membro do Partido Comunis-
dissociao entre a conquista do po-
ta, Gramsci escreveu sua maior obra, os Cadernos
der e a afirmao de um novo mundo
do Crcere, durante os dez anos de cumprimento da
econmico e produtivo, alegando que pena. O autor buscava alternativas ao determinismo
a unidade da classe poltica e econmi- econmico do marxismo ortodoxo, argumentando
ca dominante decorrente dessa que a opresso de classe dependia no s dos arranjos
indissociabilidade. Ao prestar ateno econmicos ou de coero do Estado, mas tambm
na relao entre a economia e a polti- do grau de aceitao da classe operria. Defendia ain-

ca, sem deixar de lado a complexidade da a importncia de combinar a teoria com a prtica.

das relaes existentes entre o desen-


volvimento econmico e poltico (inter)nacional, esse autor desvendava
o processo de racionalizao, apontando a funo histrica do Estado
como determinao do absoluto.
Para Gramsci, o desenvolvimento da economia e da poltica es-
tavam marcados por influncias, aes e reaes, pelas lutas que
protagonizavam as classes no terreno (inter)nacional. Neste aspecto,
ele observava o relacionamento entre a economia com as superestru-
turas e como elas otimizavam as condies de (re)produo das rela-
es sociais capitalistas por meio da unidade econmica e poltica da
classe dominante que se processa no Estado; e, por essas razes, via o
Estado como o organismo prprio de um grupo voltado a criar
condies favorveis maximizao do prprio grupo. Tambm
ressaltava como essa expanso tendia a apresentar-se como uma ex-
presso da sociedade por meio da incorporao das reivindicaes e
interesses dos grupos subalternos vida estatal. Por isso, Gramsci en-
tendia o Estado como um conjunto, formado pela sociedade polti-
ca e civil, denominando-o de Estado integral. Ao se referir ao Es-
tado, estava tambm se referindo sociedade poltica, cujo aparelho

57
Curso de Graduao em Administrao a Distncia

Violncia qualquer
comportamento ou governamental era o responsvel pela administrao direta e pelo exer-
conjunto de comporta- ccio legal da coero (BIANCHI, 2007).
mentos que visa Como voc pode verificar, a violncia est presente nas rela-
causar dano a outra es de poder entre o Estado e a sociedade. Quando falamos em
pessoa, ser vivo ou violncia, importante ressaltar que esta no se restringe somente
objeto. Pode se mani- violncia fsica, pois ela pode se manifestar de outras maneiras, como
festar por meio da por exemplo, a violncia verbal.
negao da autonomia, No que diz respeito s relaes de poder entre o Estado e a
da integridade fsica sociedade, muitas vezes as pessoas, no cotidiano, atribuem a violn-
ou psicolgica. Refe- cia burocracia, tratando-a de forma pejorativa, como instrumento
re-se tambm, ao uso de poder e de dominao de classe. Porm, tal fato tambm pode ser
excessivo de fora, observado nas anlises de alguns autores, por exemplo, Marx, que
alm do necessrio ou definia a burocracia como um instrumento de opresso. Na anlise
esperado. marxista, o conceito de burocracia se referia aos problemas de admi-
nistrao do Estado, concebido como um
Para saber mais aparato opressivo da classe capitalista,
*Max Weber nasceu em Erfurt, 1864, e faleceu cujos problemas da burocracia deviam-se
em Munique, 1920. considerado na histria da luta entre as classes. assim que a bu-
Sociologia como um de seus fundadores. No deixe rocracia passa a ser estudada como um
de ler A tica Protestante e o Esprito do Capitalis-
sistema poltico de dominao que apa-
mo, considerada, ao final do Sculo XX, como a
rece de um deslocamento de poder das
maior obra escrita no sculo. Seus estudos sobre a
fontes legtimas de autoridade para os
burocracia tornaram-se paradigmticos para os estu-
dos do fenmeno burocrtico na administrao de burocratas que esto em uma posio
empresas. Foi um dos pioneiros da perspectiva de dominante devido ao seu conhecimento
conflito, principalmente em seu trabalho sobre o de- especializado. Autores impressionados
senvolvimento da burocracia como forma saturante com o crescimento dos regimes totalitri-
de organizao social. O autor argumentava que a os tambm passaram a ver a burocracia
racionalizao estava se transformando em um prin-
como instrumento de dominao
cpio cada vez mais poderoso sob o capitalismo in-
(BLEPER, 2002).
dustrial, medida que custo, lucro e eficincia cres-
Porm, vale lembrar que Weber,
ciam em importncia social. Argumentava que o re-
sultado desse processo seria uma jaula de ferro autor da teoria da burocracia no trata-
que manteria a vida de pessoas em suas garras, res- va a esta no sentido pejorativo e nunca se
tando pouco esperana, alternativa ou alvio de seus preocupou se ela era boa ou m. Para este
sufocantes efeitos sobre o esprito humano. Fonte: autor a burocracia era um instrumento
Johnson, A. Dicionrio de Sociologia. Editora Zahar. de eficincia. Como voc viu na Unida-

58
Mdulo 4

de 1 deste livro e nas disciplinas de Teoria das Organizaes, de Soci-


ologia e de Cincia Poltica, Weber considerava que o trao mais im-
portante da sociedade ocidental no Sculo XX era o agrupamento so-
cial em organizaes. A partir desse pressuposto, ele procurou fazer
um mapeamento de como o poder se estabelecia nessas organizaes,
construindo um modelo ideal. Nesse modelo, as organizaes so ca-
racterizadas por cargos formalmente bem definidos, ordem hierrqui-
ca com linhas de autoridade e responsabilidade delimitadas. Assim,
nasceu a expresso burocracia, para representar esse tipo ideal de
organizao; uma organizao eficiente por excelncia. Para conse-
guir essa eficincia, a burocracia precisava detalhar antecipadamente
como as coisas deveriam ser feitas.
Do ponto de vista de Weber, burocratizao significa principal-
mente o crescente aumento de tipos racionais de organizao, em to-
dos os sistemas administrativos, dentro e fora das organizaes pbli-
cas. Mais largamente, ele tambm se referia ao aumento de racionali-
zao nos relacionamentos e crenas humanas. O autor enfatizava que
a idia de eliminao da burocracia era ingnua e que a dominao
poltica da burocracia era problemtica, pois dependia das foras ex-
ternas de cada situao especfica. Para ele a permanncia ou no da
burocracia era irrelevante. O principal era entender os impactos da
burocracia na sociedade (BLEPER, 2002).

A Concepo Revolucionria e a Reformista

Vista a base histrico-conceitual da natureza do Estado capita-


lista, necessrio se faz agora observar a diferena existente entre os
termos reforma e revoluo. A compreenso destes importante para
voc entender como a revoluo se diferencia da reforma, bem como
entender as crticas que so realizadas pelos revolucionrios aos refor-
mistas e vice-versa, quando ambos tentam defender suas propostas.

59
Curso de Graduao em Administrao a Distncia

Voc vai verificar que a violncia volta a aparecer quando nos


referimos ao termo revoluo, principalmente quando consultamos o
dicionrio. Vamos ver na figura abaixo o significado dos termos re-
forma e revoluo existente no dicionrio da lngua portuguesa
(HOUAISS, 2003).

GLOSSRIO Reforma Revoluo


*Reformista mo-
Reformar: reconstruir, consertar, Revolucionar: provocar mudanas,
vimento que visa a aperfeioar, modificar renovando inovar, revoltar(-se), sublevar(-se).
melhorar e a aper-
Reformismo: sistema que cr na Revoluo: rebelio armada, insur-
feioar, talvez at reforma das leis, e no na revolu- reio, mudana poltica radical, trans-
radicalmente, mas o, como meio de transformao formao sbita revoluciona-
nunca a destruir, o poltica reformista* mento*.
ordenamento exis-
Quadro 5: Diferenas conceituais entre Reforma e Revoluo
tente (BOBBIO,
Fonte: Elaborado pela autora com base em Houaiss (2003)
2004).
*Revolucionamento Como voc pode observar, o significado do termo revoluo
movimento que, passa a impresso de ser mais violento do que a reforma. Essa associ-
independente dos ao torna-se ainda mais explcita quando o termo revoluo vincu-
meios usados (pac- lado aos termos rebelio, golpe de Estado e violncia, por exemplo:
ficos, violentos ou
a revoluo a tentativa, acompanhada do uso da violncia, de der-
mistos), visa a um
rubar as autoridades polticas existentes e de substituir, a fim de efetu-
tipo de ordenamento
social, talvez no ar profundas mudanas nas relaes polticas, no ordenamento jurdi-
claramente especifi- co-constitucional e na esfera scio-econmica. (BOBBIO, 2004,
cado em sua articu- 1121). No mesmo dicionrio, o autor afirma que nem sempre a revo-
lao concreta, po- luo violenta, citando ainda a distino entre revoluo, rebelio,
rm declaradamente revolta e golpe de Estado. Mas, ser isso verdade? Ser que toda
antittico em todos revoluo necessariamente violenta? Estas so questes para sua re-
os campos (econ-
flexo. Veja como o termo revoluo tem conotao diferente de re-
mico, poltico, cultu-
belio ou revolta e de golpe de Estado. A compreenso destes termos
ral e civil), em rela-
o ao ordenamento importante para voc compreender como eles se diferenciam da re-
capitalista democr- forma, bem como as crticas que so realizadas pelos revolucionrios
tico (BOBBIO, ao reformismo.
2004).

60
Mdulo 4

Rebelio ou Revolta Golpe de Estado

Limita-se geralmente a uma rea Configura-se apenas como uma ten-


geogrfica circunscrita. Muitas ve- tativa de substituio das autoridades
zes isenta de motivaes ideol- polticas existentes dentro da figura
gicas. No propugna a subverso institucional, sem nada ou quase nada
total da ordem constituda, mas o mudar dos mecanismos polticos e
retorno aos princpios originrios scio-econmicos. um movimento
que regulavam as relaes entre as pertencente elite, pois realizado por
autoridades polticas e os cidados. escasso nmero de homens j perten-
Visa satisfao imediata das rei- centes elite
vindicaes polticas e econmicas.
um movimento popular

Quadro 6: Diferena entre Rebelio ou Revolta e Golpe de Estado


Fonte: Elaborado pela autora com base em Bobbio (2004)

Preste ateno que a rebelio pode, portanto, ser acalmada tanto


com a substituio de algumas das personalidades polticas, como por
meio de concesses econmicas. J a tomada do poder pelos revo-
lucionrios pode at vir a acontecer mediante um golpe de Estado,
mas s ser completa se realizar profundas mudanas nos sistemas
polticos, social e econmico. (BOBBIO, 2004, p. 1.121)
Observe na Figura a seguir, que a insatisfao com a adminis-
trao pblica pode gerar movimentos coletivos voltados introdu-
o de mudanas polticas e scio-econmicas, como a revoluo de
massa, o golpe de Estado reformista e o golpe de Estado palaciano.

Golpe de Estado Golpe de Estado


Revoluo de Massa
Reformista Palaciano

Os insurretos pretendem Os insurretos visam mudan- Os insurretos visam unica-


subverter fundamental- as mais ou menos importan- mente substituir os lderes
mente as esferas poltica, tes na estrutura da autorida- polticos
social e econmica. de poltica, alm de transfor-
maes scio-econmicas li-
mitadas

Quadro 7: Objetivo dos Atores da Revoluo de massa, do Golpe de


Estado Reformista e do Golpe de Estado Palaciano
Fonte: Elaborado pela autora com base em
BOBBIO (2004, p. 1.121)

61
Curso de Graduao em Administrao a Distncia

A forma de atuao desses atores em alguns casos pauta-se na


participao popular. Vejamos quais movimentos a adotam e com que
intensidade.

Golpe de Estado Golpe de Estado


Revoluo de Massa
Reformista Palaciano

H uma grande participa- A participao popular es- A participao popular ,


o popular. A durao da cassa. A durao da luta nula. A durao da luta
luta prolongada e a inci- breve e o nvel de violncia brevssima e a violncia in-
dncia da violncia inter- bastante baixo terna provavelmente
na torna-se sumamente limitadssima
elevada

Quadro 8: Movimentos Coletivos x Participao Popular


Fonte: Elaborado pela autora com base em
(BOBBIO, 2004, p. 1.121)

Mas, o autor chama a ateno para a limitao do conceito de


revoluo apresentado anteriormente. Quando falamos em revoluo
passa-se a impresso de que este movimento vitorioso por estar vin-
culado s mudanas scio-econmicas, deixando de lembrar que pode
haver tambm movimentos revolucionrios fracassados. Neste caso,
h duas possibilidades: 1. os revolucionrios no conseguem conso-
lidar o seu poder; 2. os revolucionrios conseguem conquistar o po-
der, mas administram a ss, revelando-se incapazes para promover a
transformao radical do quadro poltico institucional e das relaes
scio-econmicas (BOBBIO, 2004).
No senso comum, costumamos citar com mais freqncia o uso
da violncia como elemento constitutivo de uma revoluo, sem, no
entanto, recordarmos que historicamente possvel verificar como as
classes dirigentes no cedem seu poder sem resistncia. Por isso,
muitas vezes, os revolucionrios so forados a requer-lo por meio
da fora para se defender. Nestes casos, tero que recorrer ainda mais
mobilizao de vastos segmentos da populao para obter apoio
na luta contra as autoridades polticas que esto no poder. As auto-
ridades polticas, obviamente utilizaro os instrumentos de coero ao
seu dispor, como o exrcito e a polcia, contribuindo dessa forma para
aprofundar o conflito. Todavia, se houver paridade entre as foras em
campo, o conflito pode se prolongar (BOBBIO, 2004).

62
Mdulo 4

Enfim, podemos dizer que a revoluo possui momentos mais


ou menos prolongados de guerra civil. Voc j deve ter percebido
que no podemos deixar de ressaltar o elemento tpico da revoluo
no mundo contemporneo, que a diviso da sociedade em dois
grupos antagnicos, os quais lutam por manter ou conquistar o poder.
Em nosso pas, no temos a experincia da revoluo. Todavia,
no se pode esquecer de lembrar que o Brasil passou por um processo
de democratizao aps a ditadura militar, apostando num modelo
poltico-administrativo para reverter lgica centralizadora, autorit-
ria e tecnocrtica que marcou nossa histria no Sculo XX. Nas lti-
mas dcadas deste sculo, a democracia e a participao adquiri-
ram centralidade no debate poltico tanto por parte da direita como
da esquerda. Para a corrente neoliberal a globalizao significa am-
pliao da democracia por meio da diminuio do Estado e ampliao
do mercado. Por outro lado, alguns militantes de partidos de esquerda,
preocupados com a possibilidade de resgate de prticas centralizadoras
e autoritrias, defendem a democracia participativa, como direito
do cidado e valor universal para a conquista de consensos quanto
adoo de medidas democrticas, convictos de que um outro mun-
do preciso e possvel.
Portanto, cabe examinar a relao entre as diferentes formas de
democracia e os nexos que elas mantm com os interesses em luta na
sociedade cujo Estado se pretende reformar (ALMEIDA, 2003, p. 9).
Para voc conhecer como tem ocorrido a democracia e a participa-
o na reforma do Estado, no deixe de ler o livro de Ilse Gomes
Silva, publicado pela Editora Cortez em 2003, sobre este assunto. Neste
livro voc encontrar o histrico do processo de democratizao e
participao no Brasil nas dcadas de 80 e 90, cenas dos movimen-
tos populares e expresses de participao popular neste perodo,
bem como reflexes sobre a crise do Estado, a reforma do
Estado brasileiro nos anos 90 e a participao e controle no Plano
Diretor da Reforma do Aparelho do Estado atravs das organizaes
sociais.

63
Curso de Graduao em Administrao a Distncia

Saiba mais...
Consulte o dicionrio de poltica de Bobbio (2004), para saber
mais sobre:
a relao do sistema poltico com os reformistas e revolucionrios;
as origens do conceito de reforma e revoluo;
a diferena entre o anarquismo e reformismo, marxismo e
reformismo, proto-reformismo e o desenvolvimento histrico do
reformismo;
as causas da revoluo, a diferena entre guerrilha e revoluo, a
revoluo permanente, a contra-revoluo, o futuro da revoluo e a
crise da idia de revoluo.
Voc tambm pode assistir filmes sobre as revolues ameri-
cana e francesa para ter uma viso mais ampliada, profunda e
histrica sobre esses movimentos coletivos.

64
Mdulo 4

Histrico das Principais Intervenes


no Aparelho do Estado

Voc j deve ter percebido at o momento, que no h como


falar em reforma administrativa sem considerar a reforma do Esta-
do, o contexto da Administrao Pblica e a atuao dos atores
sociais nesse processo. No Brasil, este contexto, tem sido marcado
historicamente por movimentos reformistas, materializados em planos
e programas, mais comumente denominados de reformas adminis-
trativas. Estas visam atingir a eficincia administrativa, aumentar a
produtividade e racionalizar as estruturas administrativas de recruta-
mento e seleo, entre outros objetivos.
Para que possamos compreender as principais iniciativas de
reforma da administrao pblica ocorridas no Brasil a partir da
dcada de 1930 e entender a atual forma e modelo de Governo,
necessrio fazer um breve histrico das principais intervenes no Es-
tado. Sendo assim, voc vai conhecer as reformas consideradas
paradigmticas e no-paradigmticas (FADUL E SOUZA; 2005),
por meio de trs mapas conceituais. Os mapas conceituais so repre-
sentaes grficas que visam estruturar um conjunto de conceitos or-
ganizados em categorias para oferecer uma viso ampla e sistmica do
assunto. Ao ler os mapas conceituais, voc pode observar a presena
da legislao brasileira. A leitura da legislao que regulamenta cada
uma das reformas tambm uma fonte de conhecimento, caso voc
sinta necessidade de se aprofundar em cada uma delas.
Vamos comear pelo Mapa das Reformas Paradigmticas, que
destaca as reformas consideradas mais expressivas no que diz respeito
configurao da estrutura administrativa do Brasil. So considera-
das paradigmticas porque todas elas provocaram mudanas e im-
pactos nas estruturas administrativas do setor pblico brasileiro
(gerenciais, organizacionais e no funcionalismo pblico). Contribu-
ram para que a administrao pblica brasileira, nestes perodos

65
Curso de Graduao em Administrao a Distncia

histricos, passasse por transformaes na configurao e na defini-


o de novos modelos de gesto. (FADUL E SOUZA, 2005, p. 4).

Figura 4: Mapa conceitual das reformas paradigmticas


66 Fonte: Fadul e Souza (2005, p. 5)
Mdulo 4

Note que neste mapa h quatro grandes esforos reformistas


no Brasil (FADUL E SOUZA, 2005):

o primeiro esforo localiza-se na dcada de 1930 durante o


perodo do Estado Novo;
a segunda reforma significativa refere-se ao Decreto Lei
n 200/67, do Regime Militar;
a terceira reforma relevante refere-se quela empreendida com
a Constituio de 1988;
a quarta reforma expressiva ocorre nos anos 1990, iniciada
no Governo Collor, consolidada de forma extensiva e
aprofundada nos Governos de Fernando Henrique Car-
doso e Lula.

Conhea agora as reformas no-paradigmticas. Estas so con-


sideradas no-paradigmticas porque as mudanas implementadas so
menos complexas e abrangentes, seja no campo da administrao
pblica ou da articulao poltica. Por isso, elas no tm a mesma
centralidade que as reformas paradigmticas e sendo assim, no so
consideradas marcos da administrao pblica brasileira (FADUL E
SOUZA; 2005).

67
Curso de Graduao em Administrao a Distncia

Figura 5: Mapa conceitual das reformas no-paradigmticas


Fonte: Fadul e Souza (2005, p. 7)

Dentre essas reformas, o perodo do Governo Collor de Melo


destoa dos demais, pois foi o nico que tinha como principal objetivo
a desconstruo do setor pblico por meio de uma poltica de des-
moralizao da administrao e do funcionalismo pblico. O presi-
dente da repblica, neste caso, era o principal ator desse processo, ao
atribuir a responsabilidade pelo endividamento pblico e a ineficcia
dos servios pblicos incompetncia e irresponsabilidade dos funci-

68
Mdulo 4

onrios pblicos, defendendo a desregulamentao econmica e a


privatizao para superar a ineficcia (TORRES apud FADUL E
SOUZA, 2005).
A pretenso de reforma do governo Collor tem continuidade no
governo de Fernando Henrique Cardoso, pois em 1994, no Mi-
nistrio da Administrao Federal e da Reforma do Estado Brasileiro
(Mare), sob o comando de Luiz Carlos Bresser-Pereira, que esse
desejo se expressa. Inspirado no livro Reinventando o Governo, de
Osborne e Gaebler, bem como nas propostas de reforma e caracters-
ticas da nova administrao pblica da Inglaterra, dos Estados Uni-
dos, da Nova Zelndia e da Austrlia, Bresser apresenta em 1995 o
Plano Diretor da Reforma do Estado, para modificao da burocra-
cia pblica brasileira, dividindo as atividades estatais em dois seg-
mentos: 1. atividades exclusivas do Estado (a legislao, a regulao,
a fiscalizao, o fomento e a formulao de polticas pblicas) e 2.
atividades no exclusivas do Estado (servios de carter competiti-
vo e atividades auxiliares ou de apoio).
Vale ressaltar que essa proposta no se restringia ao nvel fede- Para compreender essa
ral de governo, propondo que os estados e municpios acompanhas- proposta em uma
sem o modelo de gesto definido no plano diretor (PAULA, 2007), o perspectiva crtica, leia
qual passou a ser hegemnico quando a aliana social-liberal alcan- o livro Por Uma Nova
ou o poder e implementou a administrao pblica gerencial. Com Gesto Pblica, de
a vitria da aliana popular-nacional nas eleies de 2002, criou-se Ana Paula Paes de
uma expectativa de que a vertente gerencial (transferncia de Paula, Editora da
tecnologias de gesto empresariais do setor privado para o setor pbli- FGV.
co) pudesse vir a ser substituda pela vertente societal (experincias
alternativas de gesto pblica realizada no mbito do poder local no
Brasil e que pressupem a participao popular na gesto).
Parte dos descontentamentos com as reformas empreendidas no
governo Lula pautam-se na viso de continuidade das reformas do
governo FHC, embora uma avaliao mais concreta da gesto pblica
ainda no possa ser concluda por estar em implementao. Voc vai
ver a seguir, o terceiro mapa, que mostra a estruturao da atual
reforma administrativa promovida pelo governo Lula. (FADUL
E SOUZA, 2005), as quais ainda no podem ser consideradas

69
Curso de Graduao em Administrao a Distncia

paradigmticas ou no-paradigmticas por estarem em fase de


implementao.

Figura 6: Mapa conceitual das reformas em implementao


no atual governo
Fonte: Fadul e Souza (2005, p. 10)

Observem nesse mapa que as reformas do governo Lula en-


quadram-se em trs categorias:

1. Estado promotor da incluso social;


2. reformas do modelo de gesto pblica; e
3. aes voltadas para a inovao gerencial.

Outra categoria a ser contemplada refere-se a reformas na


estruturao do executivo federal.

70
Mdulo 4

Observe que, se esse conjunto de reformas foi efetivado, elas


podem vir a tornarem-se paradigmticas, devido aos impactos signifi-
cativos relativos amplitude e profundidade das aes previstas
(FADUL E SOUZA, 2005).
Para concluir esta Unidade, importante destacar que, embora o
termo reforma administrativa seja muito ouvido e falado entre ns,
esta expresso deixou de ser utilizada no Sculo XX por ser conside-
rada limitada a procedimentos de remodelagem do aparato estatal, pas-
sando a ser denominada de modernizao administrativa, para dar
uma conotao de transformao, ao invs de focar apenas os proces-
sos administrativos internos, pretendendo atuar tambm no campo das
relaes polticas e sociais (FADUL E SOUZA, 2005)
A modernizao administrativa considerada mais ampla e est
relacionada ao processo de desenvolvimento de sociedades subdesen-
volvidas, com foco na mudana social, definindo novos objetivos, metas
e programas de ao, a fim de adquirir caractersticas comuns das so-
ciedades desenvolvidas (FADUL E SOUZA, 2005).
importante chamar a ateno para a diferena existente entre
reforma e modernizao administrativa, presente na trajetria da
administrao pblica brasileira, por duas razes (FADUL E SOU-
ZA, 2005):

1. porque ela marca a mudana de enfoque, de abordagem


e de importncia da administrao pblica neste contexto;
2. porque as principais premissas da administrao p-
blica se localizam tanto em alguns momentos episdicos
das crises polticas e institucionais em que o Brasil esteve
envolvido, como nos perodos em que o prprio Estado bra-
sileiro passou por momentos de crise, os quais exigiram um
redimensionamento e reviso de suas polticas e estratgias
de desenvolvimento.

71
Curso de Graduao em Administrao a Distncia

Saiba mais...
importante esclarecer que a reforma do Estado um debate
que envolve uma extensa produo acadmica e autores relevantes
como Sergio Abranches, Helio Beltro, David Osborne, dentre
outros. Nesta apostila adotamos trabalhos que possibilitassem a
construo de um breve balano da reforma do Estado no Brasil.
Por isso, chamamos a ateno para a necessidade de leituras comple-
mentares, dada a impossibilidade de tratar o assunto neste espao
com a profundidade que o tema merece, bem como contemplar
todos os autores pertinentes.
Para compreender em detalhes a poltica de reforma administra-
tiva brasileira entendida a partir dos mapas conceituais apresentados,
no deixe de ler o artigo de FADUL, E.; SOUZA, A.R.DE. Polti-
cas de Reformas da Administrao Pblica Brasileira: Uma Compre-
enso a partir de seus Mapas Conceituais. In: Anais do
ENANPAD, 2005. Neste artigo voc entender por que so feitas
as reformas e obter explicaes detalhadas de cada perodo aponta-
do nos mapas conceituais com as respectivas aes e avaliao de
seus impactos.
Para entender as falhas das reformas, vale a pena ler:
REZENDE, F. da C. Por que falham as reformas administrati-
vas? Rio de janeiro : FGV, 2004.
Sobre a reforma do Estado de 1995, leia o artigo de
ADRIOLO, L. J. A Reforma do Estado de 1995 e o Contexto
Brasileiro. In: Anais do ENANPAD, 2006. Este artigo explica o
que a nova gesto pblica, as bases da reforma do Estado de 1995
e os condicionantes da implantao da reforma no que tange
cultura.
Sobre a reforma do Estado no federalismo brasileiro no deixe
de ler o artigo de ABRUCIO, F. L. Reforma do Estado no federalis-
mo brasileiro: a situao das administraes pblicas estaduais.
Revista de Administrao Pblica RAP, 39 (2): 401-420, mar./
abr. 2005. O artigo apresenta os resultados de ampla radiografia das
mquinas pblicas estaduais brasileiras, feita sob encomenda para o
Programa Nacional de Apoio Modernizao da Gesto e do
Planejamento dos Estados e do Distrito Federal (Pnage), coordenado
pelo governo federal e com a participao ativa de todos os estados.

72
Mdulo 4

Bem, chegamos ao final desta Unidade. Voc pode visualizar


um panorama sobre a reforma administrativa. Recomenda-
mos que voc leia as bibliografias recomendadas no Saiba
mais para aprofundar seus conhecimentos. Tambm, para
refletir sobre as reformas que possam estar ocorrendo no
Estado onde voc reside. Se voc ficou em dvida sobre
algo aqui exposto, busque auxlio junto ao Sistema de
Acompanhamento.
muito importante entrar em contato com os textos aqui
recomendados pois seno voc ficar com uma viso in-
completa sobre o assunto ou conhecendo-o apenas a partir
das observaes realizadas por quem leu o material reco-
mendado.

RESUMO

Nesta Unidade voc estudou o que a reforma adminis-


trativa e o carter histrico-conceitual da reforma. Pde verifi-
car tambm, que a reforma administrativa se insere dentro da
reforma do Estado e que este termo caiu em desuso nos ltimos
anos, passando a ser denominado de modernizao administra-
tiva. Observou ainda como se deu a transposio da estrutura
administrativa governamental portuguesa para a sociedade bra-
sileira e a discusso conceitual bsica sobre a natureza do Esta-
do, onde as reformas acontecem a partir de trs perspectivas
diferentes: a marxista, a weberiana e a gramsciana. Pde perce-
ber tambm, a diferena entre a concepo reformista e a revo-
lucionria e como a participao popular est relacionada a es-
tes movimentos. E visualizou as principais reformas adotadas
para tentar resolver os problemas da administrao pblica bra-
sileira a partir da dcada de 1930 at hoje.

73
Curso de Graduao em Administrao a Distncia

Atividades de aprendizagem

1. Faa uma entrevista com um gestor da secretaria de administra-


o do governo do seu estado ou da prefeitura do municipio onde
voc reside sobre os problemas da administrao pblica local. Em
seguida, busque recolher informaes, documentos, depoimentos,
etc, que lhe permitam elaborar uma redao sobre a necessidade ou
no de reforma administrativa sobre o aspecto investigado, utilizan-
do tambm argumentos pautados no contedo desta Unidade.

2. Identifique os motivos das falhas das reformas administrativas no


livro Por qu as Reformas Falham?.

3. Descreva as aes inerentes aos trs mapas conceituais apresen-


tados nesta Unidade.

4. Aponte os principais problemas encontrados no diagnstico rea-


lizado por Abrucio nas mquinas pblicas estaduais brasileiras.

5. Entreviste no mnimo duas e no mximo cinco pessoas que par-


ticipam do movimento popular na sua cidade sobre as aes desen-
volvidas para reivindicar melhorias da administrao pblica local.

74
Mdulo 4

UNIDADE

4
Processo
Processo de
de Formulao
Formulao de de
Polticas
Polticas Pblicas
Pblicas

Hugo Junior Brandio

75
Curso de Graduao em Administrao a Distncia

Objetivo

Seja bem vindo a esta ltima Unidade de estudos da disciplina

Administrao Pblica. Convidamos voc para um bom estudo.

Aqui voc vai conhecer alguns importantes aspectos e elementos

conceituais que orientam a anlise do processo de formulao e avaliao

de Polticas Pblicas. Para isso, sero abordados alguns elementos que

permitiro a voc compreender melhor as relaes entre os atores

polticos, considerados de modo coletivo ou individual; as estruturas com

as quais tais atores se relacionam; a natureza da racionalidade que

predominantemente orienta a formulao, implementao e avaliao das

Polticas Pblicas; bem como compreender a dinmica da sociedade onde

tais Polticas so formuladas e executadas.

Alm disso, so apresentadas, de maneira sucinta, algumas perspectivas

recentes que apontam para a importncia de uma orientao tica no

campo de atuao dos administradores, enquanto importantes atores

envolvidos com o processo de formulao, implementao e avaliao de

polticas pblicas.

Esperamos que, ao final desta Unidade, voc esteja apto a analisar

decises alocativas de recursos, identificando os principais atores

envolvidos neste processo, compreendendo objetivos e principais

beneficirios de algumas dessas decises.


76 Bom estudo.
Mdulo 4

O que Poltica Pblica

Neste tpico, voc conhecer alguns aspectos que objetivam si-


tuar as Polticas Pblicas num panorama de atuao de diferentes es-
truturas, sejam elas pblicas, privadas ou sociais.
As questes relacionadas ao campo de estudos administrativos
podem ser analisadas a partir de seus aspectos macro e micro-polti-
cos. Tendo em vista suas relaes diretas com a sociedade, ou seja, na
medida em que seus impactos se do sobre toda a sociedade ou parte
dela, as Polticas Pblicas devem ser analisadas a partir de abordagens
macrossociais ou macro-polticas. Desta forma, possvel verificar os
impactos causados na sociedade por decises tomadas por estruturas go-
vernamentais com objetivos formulados em um processo que visa intervir
em uma determinada realidade social, econmica, cultural e poltica.
Alm de compreendermos que qualquer deciso poltica adota-
da no plano das estruturas governamentais afeta a sociedade com a
qual se relacionam, podemos entender que o conceito de Poltica P-
blica deve abranger as decises adotadas, tambm, nos planos das es-
truturas econmicas privadas (as empresas) e das estruturas sociais (as
organizaes da sociedade civil) que afetam a sociedade como um
todo, ou parte dela.
Para entendermos a atuao dessas diversas estruturas ou agen-
tes, devemos situ-los em uma tipologia apresentada por Rubem Csar
Fernandes.

77
Curso de Graduao em Administrao a Distncia

Figura 7: Tipologia de agentes e respectivos setores


Fonte: (FERNANDES. apud TENRIO, 1999, p.87)

Compreender as relaes entre estes agentes ajuda a compreen-


der a dinmica da sociedade afetada pelas diferentes decises de Pol-
ticas Pblicas. Para facilitar o entendimento dos impactos causados
por decises que afetam a sociedade, com maior ou menor intensida-
de, necessrio percebermos que, portanto, toda deciso poltica,
em sentido amplo, porque beneficia ou prejudica a qualidade de vida
da populao como um todo, ou de parte dela.
Podemos observar que vrias decises que afetam a sociedade
como um todo, ou parte dela, esto relacionadas a um ou mais de um
dos referidos agentes, localizados em um panorama maior das rela-
es entre os diferentes setores.

78
Mdulo 4

Figura 8: Relaes entre os setores


Fonte: BRANDIO, Hugo Jnior.

Voc pode perceber que as relaes de parceria entre estes seto-


res devem ser observadas como importantes condicionantes de con-
tedos de Polticas Pblicas. Exemplos de parcerias (suporte financei-
ro, tecnolgico, de pessoas, de informaes, de qualquer elemento
necessrio ao atendimento a determinadas demandas atravs do pro-
cesso de formulao e implementao de Polticas Pblicas) podem
ser encontrados em aes desempenhadas por cada estrutura (ou agen-
te) aqui relacionada. Tambm importante observar casos de aes
desenvolvidas por organizaes sociais (3 Setor), de maneira inde-
pendente ou quando articuladas com o poder pblico, ou, ainda, quando
articuladas com estruturas empresariais. Quando uma organizao so-
cial voltada para objetivos como aqueles vinculados ao combate ao
preconceito contra portadores de deficincias fsicas, por exemplo,
decide implementar campanhas educativas com esta finalidade, pode-
se afirmar que tal ao significa uma Poltica Pblica especfica, com
apoio ou no do poder pblico ou de estruturas empresariais.
Assim, exemplos de decises que afetam a qualidade de vida,
ou o prprio modo de viver de parcela da populao ou de sua totali-
dade, so tambm as decises adotadas por estruturas de Mercado (2
Setor). Quando uma empresa de siderurgia decide ampliar seu parque
industrial, tal deciso pode ser considerada uma questo de Poltica

79
Curso de Graduao em Administrao a Distncia

Pblica na medida em que repercute no seu ambiente de atuao. As-


sim, neste exemplo, podemos supor que ocorrero demandas por mais
empregados qualificados para suas respectivas funes, que afetaro
por outro lado a distribuio social do trabalho, a oferta por agentes
pblicos e/ou privados de oportunidades de qualificao de mo-de-
obra, a estrutura urbana, de transportes, de moradia, de sade, de lazer,
de saneamento bsico, enfim, tal deciso afetar todo um contexto re-
gional em sua rea de atuao.

Como voc observou, estudando a disciplina Cincia Polti-


ca, as Polticas Pblicas visam atender a demandas diversas
(novas, recorrentes e reprimidas) constituindo, portando,
proposies de solues por parte do Estado visando resol-
ver tais demandas. Aqui, ampliamos a idia, apresentando
articulaes entre o Estado, o Mercado e o Terceiro Setor
como importantes elementos do processo de anlise de Pol-
ticas Pblicas.

Tendo em vista que, na maioria das abordagens, Poltica Pbli-


ca entendida como Poltica Governamental, enfatizamos a idia da
necessidade de ampliar tal entendimento. Entretanto, tendo em vista
as observaes encontradas na literatura como aquelas j apresenta-
das na disciplina Cincia Poltica, em alguns momentos referindo-se
s Polticas Pblicas como as decises de governantes visando satisfa-
zer as demandas que lhe so dirigidas, consideramos relevante agre-
gar a esta discusso os elementos conceituais a seguir apresentados.
Naquela disciplina foi abordada a seqncia das polticas pblicas e
as decises, a questo da deciso poltica e dos atores polticos, alm
de outros elementos relacionados a esta Unidade de Estudo.
Portanto, com a finalidade de ampliarmos as referncias neces-
srias anlise de Polticas Pblicas, voc conhecer alguns outros
elementos conceituais elas relacionados.

80
Mdulo 4

Referncias conceituais

Neste tpico, voc conhecer algumas referncias conceituais


importantes para anlise das Polticas Pblicas. Elas sero apresenta-
das de maneira sucinta atravs dos seguintes blocos:

Os novos ambientes, a nova sociedade e os novos proble-


mas;
A questo da(s) racionalidade(s) que orienta(m) as Polticas
Pblicas;
A relao atores-estruturas-atores;
Internalismo e externalismo na anlise.

Os novos ambientes, a nova sociedade


e os novos problemas

As realidades sociais so dinmicas. Atravs das diversas rela-


es Estado-Sociedade ocorrem transformaes decorrentes da pr-
pria dinmica histrica, em cada realidade social especfica.
Por exemplo, podemos compreender, no campo da anlise das
Polticas Pblicas, que cada deciso adotada no mbito do Estado (in-
tervindo na realidade social) provoca transformaes na sociedade que,
por sua vez, promove em alguma escala, transformaes no quadro
institucional deste Estado. como uma via de mo dupla, onde as
presses sociais modificam o quadro institucional, moldura jurdico-
institucional da atuao governamental, exigindo a configurao de
um especfico aparato do Estado. Este, por sua vez, ao adotar decises
que visam atender s demandas sociais, promove modificaes na pr-
pria ordem social, configurando uma nova realidade que apresenta
novas demandas a serem atendidas. uma relao dialtica.
81
Curso de Graduao em Administrao a Distncia

Como exemplo de uma nova situao social, consolidando uma


nova realidade poltica, podemos observar a situao brasileira aps a
promulgao da Constituio de 1988, resultado de decises de parla-
mentares escolhidos pela populao para redigirem a Carta Magna do
pas, implicando em uma certa reconfigurao do Estado para atendi-
mento s demandas apresentadas nos diversos planos da sociedade.
Os direitos sociais institucionalizados na Constituio e outros diplo-
mas legais, por exemplo aqueles relacionados ao meio-ambiente ou
aos direitos dos consumidores, exigiram modificaes na prpria es-
trutura governamental nas reas de fiscalizao e controle das aes
praticadas por empresas e indivduos.
Alm disso, o novo quadro demogrfico, atravs do aumento da
populao com mais de sessenta anos, das crianas e jovens, do n-
mero de habitantes do Brasil como um todo, configura, tambm, uma
nova realidade social que exige um novo quadro institucional voltado
para atender as novas demandas sociais. Novas exigncias educacio-
nais, de sade pblica, da situao previdenciria, de segurana pbli-
ca, entre outras, configuram um novo cenrio onde as polticas pbli-
cas devem ser formuladas. interessante notar, por exemplo, que a
respeito da provvel incapacidade governamental de atender a deman-
das apresentadas pela sociedade, podemos relacionar o crescente
surgimento de organizaes do terceiro setor, com importantes aes
que, muitas vezes, procuram minimizar os impactos negativos causa-
dos pelas estruturas econmicas de mercado ou da no apresentao
de solues pelas estruturas do Estado.
Assim, podemos observar que, em cada momento histrico es-
pecfico, ocorrem relaes entre o Estado e a Sociedade que consoli-
dam novos cenrios de atuao governamental, com novos problemas
que, por sua vez, exigem novas solues.
Tambm no ambiente macro-econmico de um pas, ocorrem
decises que favorecem ou prejudicam o desenvolvimento de estrutu-
ras produtivas de mercado, o grau de desenvolvimento tecnolgico,
alm da capacidade de absoro da crescente mo-de-obra nacional,
entre outros fatores. Decises governamentais regulatrias sobre taxa
de juros, por exemplo, afetam decises empresariais com conseqen-

82
Mdulo 4

tes modificaes no panorama geral da economia, repercutindo na


qualidade de vida da sociedade, em vrios aspectos.
Voc pode perceber que as Polticas Pblicas significam formu-
laes de algumas medidas ou aes para modificar situaes sociais,
econmicas, culturais e polticas (que apresentam determinadas de-
mandas) que consolidam novos cenrios macropolticos ou
macroeconmicos. Por sua vez, novos cenrios apresentaro novas
demandas que exigiro novas Polticas Pblicas.
Apresentaremos, a seguir, um elemento conceitual importante
na anlise das Polticas Pblicas: a(s) racionalidade(s) que orienta(m)
sua formulao.

A(s) racionalidade(s) das Polticas Pblicas

Neste tpico, voc conhecer o tipo predominante de


racionalidade que orienta o processo de formulao e avaliao de
Polticas Pblicas. Para isso, ser feita uma contraposio de trs tipos
bsicos encontrados na literatura:

a racionalidade formal ou racionalidade em relao a fins;


a racionalidade substantiva ou racionalidade em relao a va-
lores; e
a racionalidade dialtica.

A seguir, sero feitas algumas consideraes a respeito de cada


um deles. Cabe ressaltar que estes trs tipos bsicos encontrados na
literatura sobre o assunto so comentados a partir de duas perspectivas
epistemolgicas distintas no quadro geral das Cincias Sociais: a pers-
pectiva weberiana e a perspectiva marxista.
Seguindo a perspectiva weberiana, percebemos que o tipo de
racionalidade predominante no campo da formulao e avaliao das
Polticas Pblicas aquele que Max Weber chamou de Racionalidade
em Relao a Fins. De acordo com ele, esta racionalidade deter-

83
Curso de Graduao em Administrao a Distncia

minada por expectativas no comportamento tanto de objetos do mun-


do exterior como de outros indivduos, usando essas expectativas como
condies ou meios para o alcance, com sucesso, de fins racional-
mente escolhidos pelo prprio agente (WEBER, 1964, p. 20).
Assim, podemos observar que, nesta definio, h uma relao
direta entre meios e finalidades, implicando que os meios devem ser
empregados de maneira econmica para se obter certas finalidades.
Tais finalidades podem ser traduzidas, no campo das organizaes
burocrticas como a produo de bens ou a prestao de servios. Ou
seja, este tipo de racionalidade define um padro de raciocnio onde o
indivduo deve promover um arranjo eficiente dos meios ou condi-
es necessrias obteno de finalidades por ele definidas. a for-
ma de raciocnio presente na seguinte assertiva: eu vou missa todos
os domingos, porque quero entrar no Reino dos Cus. Ir missa to-
dos os domingos a condio necessria, ou o meio, para atingir a
finalidade de entrar no Reino dos Cus.
Assim, neste processo de raciocinar predomina a lgica formal.
No processo de formulao de Polticas Pblicas h a definio de
padres de eficincia (economia dos meios na obteno de fins) para
tais polticas, onde se espera que os objetivos sejam alcanados de
maneira econmica, com o uso criterioso e parcimonioso dos recursos
necessrios.
Tambm, podemos observar que neste tipo de racionalidade, que
orienta e constitui a base do pensamento econmico, est implcita a
noo de que os benefcios sejam maiores que os custos, em um pro-
cesso onde se espera que os objetivos alcanados de maneira econ-
mica se traduzam em algum retorno econmico ou lucratividade. o
caso de uma poltica de financiamento de algum empreendimento eco-
nmico com as garantias para o Banco (fonte dos recursos) de que
haja remunerao do que foi emprestado a partir de uma determinada
taxa de juros.
Polticas Pblicas que so orientadas por esta racionalidade cons-
tituem distribuio de recursos que implicam na implementao de
diretrizes e decises alocativas do tipo bidirecional. So decises pre-
dominantes no campo das Polticas Pblicas. Existem, por outro lado

84
Mdulo 4

transferncias de recursos do tipo unidirecional. Consideramos opor-


tuno reproduzir consideraes efetuadas por Ramos (1981) a respeito
destes tipos de transferncia de recursos, com o intuito de permitir a
compreenso dos impactos de tais decises alocativas de recursos no
plano geral da sociedade:

H duas maneiras bsicas para implementao de diretrizes e


decises alocativas na sociedade: transferncias nos dois sen-
tidos two way , caractersticas da economia de troca, e
transferncias em sentido nico one way , caractersticas
daquilo que Keneth Boulding e seus associados chamam de
economia de subvenes (grants). Por exemplo, existem sis-
temas sociais, sobretudo aqueles que utilizam um mecanis-
mo de troca para distribuio de bens e servios tpicos ao
pblico, cuja eficcia avaliada atravs da contabilidade
convencional de preo/lucro. Mas a qualidade e o desenvol-
vimento de uma sociedade no resultam apenas das ativida-
des desses sistemas centrados no mercado. Qualidade e de-
senvolvimento resultam tambm de uma variedade de produ-
tos, distribudos atravs de processos alocativos que no repre-
sentam troca. A avaliao da eficcia desses processos alternati-
vos e de seus ambientes sociais envolve mais do que uma conta-
bilidade direta de fatores de produo. Sua contribuio para a
viabilidade do conjunto social no pode ser determinada numa
estrutura convencional de custo/benefcio. Esses sistemas, nor-
malmente, no podem funcionar, a menos que sejam financia-
dos por subvenes (RAMOS, 1981: 178-9).

Podemos perceber que qualquer deciso de alocao de recur-


sos, orientada pela Racionalidade em Relao a Fins, caracteriza uma
deciso de Poltica Pblica do tipo bidirecional.
Max Weber aponta, ainda, um outro tipo de racionalidade: a
Racionalidade em Relao a Valores. De acordo com ele, esta
racionalidade determinada pela crena consciente no valor absolu-
to tico, esttico, religioso ou de qualquer outra forma de uma
determinada conduta, independentemente do resultado, ou seja, pura-
mente pelos mritos deste valor (WEBER, 1964, p. 20).
Como voc pode perceber, este segundo tipo de racionalidade,
denominada de substantiva ou em relao a valores, implica num pa-
dro de pensamento onde no h nenhuma expectativa de retorno eco-

85
Curso de Graduao em Administrao a Distncia

nmico para uma determinada deciso. No constitui uma relao en-


tre meios e fins. No exemplo citado anteriormente, a assertiva, orien-
tada pela Racionalidade em Relao a Valores seria a seguinte: eu vou
missa todos os domingos porque considero importante, por si s, o
exerccio da religiosidade. Nesta forma de pensamento no existe a
expectativa de alcanar de forma bem-sucedida qualquer finalidade.
A conduta relevante porque na deciso considera-se importante o pr-
prio exerccio do valor (tico, esttico, religioso ou de outra forma).
Vale salientar que Weber demonstrou seu pessimismo diante de
um mundo racionalizado, no sentido formal ou em relao a fins, a
partir da predominncia desta racionalidade, em detrimento da
Racionalidade em Relao a Valores. Com o desenvolvimento das
sociedades capitalistas e das organizaes burocrticas que predomi-
nam nestas sociedades (ambas as instncias - social e organizacional -
se estruturando a partir da Racionalidade em Relao a Fins), ocorre o
que Weber chamou de racionalizao do mundo, que o transforma-
ria numa gaiola de ferro, na qual o homem estaria irremediavelmente
preso, enredado em uma teia, perdido em um labirinto sem sada
(REZENDE, S. 1980, p. 9).
A esse respeito, bastante contundente a defesa da individualidade e
do exerccio dos valores, ameaada a partir do predomnio da Racionalidade
em Relao a Fins nas sociedades modernas, feita por Weber:

o processo evolutivo no qual estamos imersos coloca uma


questo fundamental que , no a de como podemos promo-
ver ou apressar esta evoluo, mas sim, como podemos nos
opor a esta maquinaria a fim de manter uma parcela da huma-
nidade livre desta diviso de alma, deste domnio supremo
que a vida burocrtica impe sobre o homem contemporneo,
o homem moderno (WRONG, D. apud REZENDE, 1980, p. 9).

Podemos observar que a Racionalidade em Relao a Valores


pode orientar decises distributivas de recursos do tipo unidirecional.
Como exemplo, podemos situar as decises de Polticas Pblicas a
fundo perdido. o caso de uma poltica de vacinao infantil ou de
outra deciso onde no h expectativa de retorno, principalmente do
tipo financeiro.

86
Mdulo 4

Seguindo a perspectiva marxista podemos encontrar na litera-


tura sobre o assunto anlises sobre um terceiro tipo de racionalidade:
a racionalidade dialtica. Para Marcuse, nas sociedades industriais Importante filsofo
capitalistas, predomina o exerccio da racionalidade em relao a fins, alemo, colaborou de
classificada por ele como sendo uma racionalidade de dominao. O maneira contundente
homem moderno, no contexto dessas sociedades industriais avana- no desenvolvimento
das, ao se orientar apenas pela racionalidade econmica afirmaria a de crticas s socieda-
ordem de coisas, o status quo, exercitando apenas a dimenso da afir- des industriais avana-
mao. Esta a concepo do homem unidimensional, o homem que das, evidenciando a
exercita apenas a concordncia, a submisso ao estado de coisas, se- alienao do homem.
guindo e reproduzindo a ideologia dessas sociedades e garantindo a Foi um dos participan-
permanncia de privilgios para certos grupos ou classes sociais. o tes da Escola de
homem que v o das coisas. Portanto, essa racionalidade garante o Frankfurt.
exerccio da dominao constituda, na perspectiva marxista, de estra-
tgias diferenciadas usadas por um grupo ou indivduo com o intuito
de manuteno de posio privilegiada.
J o exerccio da Racionalidade Dialtica, pode constituir um
exerccio de libertao, na medida em que tal padro de pensamento
possibilita a percepo das contradies presentes em determinadas
realidades sociais, permitindo, assim, verificar como as coisas deveri-
am ser. O homem orientado pelo exerccio da Racionalidade Dialtica
chamado por Marcuse de homem bidimensional.
Em ambas as perspectivas, percebemos que o predomnio da
Racionalidade em Relao a Fins, ou Racionalidade Formal, mereceu
crticas contundentes que nos permitem constatar implicaes polti-
cas relevantes na medida em que Polticas Pblicas formuladas se-
guindo orientaes racionais formais ou em relao a fins, pressupem
que seu formulador seja compreendido de maneira limitada. Assim, os Este autor denomina
formuladores de tais polticas so entendidos, predominantemente, de Racionalidade
como indivduos racionais (no sentido de que tomam decises visan- Substancial a
do solucionar certos problemas, com certos limites neste processo). Racionalidade em
Ao apontar, por exemplo, que a submisso da Racionalidade Relao a Valores (de
Substantiva (ou Racionalidade em Relao a Valores) Racionalidade Weber) ou a
Formal implicava na eliminao da capacidade de julgamentos ticos Racionalidade Subs-
na construo de sua realidade, vrios autores como Karl Mannheim tantiva (de Ramos)

87
Curso de Graduao em Administrao a Distncia

e Guerreiro Ramos, entre outros, se-


Para saber mais
*Alberto Guerreiro Ramos (nascido em
guiram a perspectiva weberiana.. J em
13.09.1915, em Santo Amaro da Purificao, Bahia, relao perspectiva marxista, Marcuse
e falecido em 06.04.1982, em Los Angeles, EUA), foi bastante contundente ao denunciar a
se distingue no cenrio intelectual brasileiro como unidimensionalizao do homem racio-
uma estrela de primeira grandeza. Em 1956, o soci- nal-formal (MARCUSE, 1973).
logo clssico Pitirim A. Sorokin incluiu-o entre os
autores eminentes que contriburam para o progres-
so mundial da disciplina da Sociologia. Como profes- Esperamos que voc possa compre-
sor, pesquisador e autor, Ramos esteve associado a ender que, a partir destas considera-
quatro importantes instituies DASP, ISEB/MEC, es sucintas a respeito dos trs ti-
EBAP/FGV e USC e por seu intermdio publicou a pos bsicos de racionalidade, os
maior parte de sua obra. Alm da carreira acadmi- modelos de anlise de Polticas P-
ca, exerceu mandato poltico como deputado fede- blicas, como o modelo incremental
ral. Como scholar, Guerreiro Ramos teve uma pro- e o modelo racional-compreensivo,
duo acadmica expressiva em dimenso e originali- abordados na disciplina Cincia Po-
dade, em seus 45 anos de atividade intelectual, ten- ltica, abrangendo, apenas, o tipo de
do dado contribuies significativas s cincias soci- racionalidade formal, possuem algu-
ais, sobretudo aos estudos de sociologia das organi- mas limitaes. Tais modelos pres-
zaes e da administrao. Quanto ao conceito de supem que as Polticas Pblicas
delimitao de sistemas sociais, Guerreiro Ramos racionais significam processos
parte da presuno de que, na anlise tradicional de decisrios no mbito das estruturas
sistemas sociais, a categoria de mercado o nico governamentais, principalmente, evi-
pressuposto bsico a orientar a organizao da exis- denciando limites que devem ser ob-
tncia social e individual. J para o seu modelo de servados nas tentativas de compre-
delimitao dos sistemas sociais, por outro lado, o enso dos atores polticos.
mercado um domnio social necessrio, mas deve
ser circunscrito e regulado. A noo de delimitao
organizacional implica que (a) a sociedade se com- A seguir, sero apresentadas algu-
pe de diversos domnios, dentro dos quais os indiv- mas consideraes a respeito da relao
duos se associam em diferentes tipos de atividade; e atores-estruturas-atores, objetivando per-
(b) um governo societrio formula e implementa mitir que voc compreenda mais alguns
polticas para alocar os recursos e tomar as decises conceitos importantes.
necessrias interao desejada entre os diversos
domnios ou encraves sociais. A economia deixa de
ser a nica fora e critrio para a organizao da vida
social e individual. O arranjo multicntrico do espa-
o social, vislumbrado por seu paradigma

88
Mdulo 4

A relao atores- Para saber mais


estruturas-atores paraeconmico, permite ao indivduo fazer escolhas
autnticas e ordenar sua existncia de acordo com
suas necessidades de realizao pessoal. Este
paradigma pode ser imaginado e construdo sobre
Neste tpico, sero apresentados
duas linhas que se cruzam ao meio, em ngulo reto.
alguns breves comentrios sobre a rela- A linha vertical aponta, em sentido ascendente, para
o atores e estruturas, elemento impor- um espao crescentemente prescritivo; e, em sentido
tante para a anlise de Polticas Pblicas. descendente, para um espao cada vez menos regu-
Consideramos que no h lado por normas. A linha horizontal, em seu sentido
excludncia entre os dois objetos de esquerda, aponta para uma orientao comunit-
ria; e, em seu sentido direita, para uma orientao
anlise das Polticas Pblicas: os ato-
individual. Os seis domnios usados para descrever o
res e as estruturas. Antes, evidencia-
paradigma (economia, isonomia, horda, eremita,
mos a importncia do reconhecimento
fenonomia e anomia) so categorias heursticas com
da complementaridade entre eles. o carter e a funo dos tipos ideais de Weber. A
Na perspectiva de anlises ela- lgica dos dois vetores permite uma infinidade de
boradas ao nvel macropoltico, veri- arranjos intermedirios, alm dos seis tipificados. De
fica-se a predominncia da viso acordo com Ramos, as possibilidades humanas po-
paradigmtica marxista que privilegia dem ser melhor atendidas sob este arranjo
multicntrico do espao social do que sob o arranjo
a noo do conflito como realidade pri-
unidimensional do mercado.
mordial da sociedade. Nesta viso, a
Fonte: Heidemann, F. .Puc-Pr/Mestrado em Admi-
nfase aplicada nas chamadas estru-
nistrao/Srie Monogrfica: Caderno de Cincias
turas, principalmente adotando elemen- Sociais Aplicadas.
tos de anlise que privilegiam a obser-
vao das classes sociais e os conflitos existentes na realidade social.
Por outro lado, em anlises elaboradas a partir dos chamados
fundamentos micropolticos, considera-se importante a verificao da
atuao de atores considerados individualmente.
Podemos considerar que a primeira perspectiva, a macropoltica,
deriva do paradigma marxista e a segunda, a micropoltica, deriva do
paradigma liberal. Objetivando esclarecer a relao entre tais
paradigmas, entendemos como oportuno reproduzir as seguintes con-
sideraes de Jaguaribe, tambm com o intuito de apresentar a pers-
pectiva denominada funcional-dialtica. Segundo Jaguaribe, as ba-
ses da sua perspectiva funcional-dialtica podem ser reduzidas a trs
linhas centrais:

89
Curso de Graduao em Administrao a Distncia

A primeira se refere ao entendimento da sociedade como for-


ma e unidade bsica da vida humana associativa constituin-
do, como tal, uma associao naturalmente funcional. A se-
gunda concerne diferena analtica e emprica entre a auto-
ridade autovalidada, de carter consensual, e a autoridade
institucionalizada, tendencialmente coercitiva. O trnsito de
uma a outra, historicamente, ocorreu com a transformao
das formas naturais da autoridade, baseadas na
consanginidade, em formas institucionais, territorialmente
delimitadas, baseadas na combinao entre poder coercitivo
e mito legitimizante. A terceira linha bsica da perspectiva
funcional-dialtica a que, a partir de uma diferenciao
analtica das macro-funes sociais e de seus respectivos
subsistemas, nega o fato de que um dos subsistemas, como o
econmico, por exemplo, tenha, necessariamente, um carter
estrutural, enquanto outro, como o cultural, tenha, necessari-
amente, um carter superestrutural, este determinado por aque-
le. Opostamente, o modelo funcional-dialtico se baseia na
interdependncia circular dos subsistemas. Nenhum dos
subsistemas sociais , de per si, necessariamente estrutural
ou superestrutural. Transformaes estruturais podem origi-
nar-se em qualquer dos subsistemas (...). Relativamente pers-
pectiva funcionalista, a funcional-dialtica aceita o carter
basicamente funcional da ordenao social, na medida em
que, histrico-antropologicamente, a origem e o fundamento
da autoridade tm carter consensual. Mas nega que um su-
posto consenso valorativo seja, fctica e normativamente, o
fundamento da ordenao social nas sociedades estrutural-
mente diferenciadas, como as sociedades de classe. Relativa-
mente perspectiva dialtica, a funcional-dialtica aceita o
carter basicamente coercitivo e conflitual das formas
institucionalizadas da autoridade e das sociedades corres-
pondentes. Mas nega que as foras produtivas necessaria-
mente determinem as relaes de produo, ou, com maior
preciso analtica, que o subsistema econmico seja, per se,
estrutural e determinante dos demais (JAGUARIBE, Hlio.
1978, p. 37-38).

Concordando com tal posicionamento terico, consideramos que


na anlise de Polticas Pblicas devem ser observadas, portanto, rela-
es no mutuamente excludentes, mas, sim, complementares entre as
duas perspectivas.

90
Mdulo 4

Consideramos, tambm, que as anlises de Polticas Pblicas


devem, alm da tentativa de compreenso da sociedade em que tais
polticas so formuladas e implementadas, buscar elementos que reve-
lem a importncia de se considerar a relao atores-estruturas-atores,
no se privilegiando um nvel em detrimento do outro. Ou seja, as
anlises de Polticas Pblicas devem romper a dicotomia entre atores e
estruturas.
Uma importante contribuio para este rompimento pode ser
verificada nas posies tericas de Adam Przeworski, constituindo o
que tem sido chamado de individualismo metodolgico, que apre-
senta o desafio de

fornecer microfundamentos para os fenmenos sociais (se ba-


seando) ... em duas posies que no vo necessariamente
juntas: 1) a exigncia de individualismo metodolgico
que todos os fenmenos sociais tm que ser compreensveis
como um produto de ao dos indivduos; e 2) o suposto
substantivo de escolha racional que o comportamento
individual racional no sentido instrumental desse termo
(PRZEWORSKI, 1988, p. 5).

Na perspectiva de Przeworski necessrio submeter as anlises


estruturais, principalmente as de cunho marxista, a este desafio impos-
to pelo individualismo metodolgico. Ao se posicionar criticamente
em relao anlise marxista, Przeworski afirma que

as aes dos indivduos j no podem ser vistas como dadas


por suas posies de classe, devem ser explicadas no mbito
de cada conjunto de condies. Afirmaes sobre indivdu-
os e coletividade devem ser cuidadosamente separadas: atri-
buies do status de ator coletivo ao capital, classe tra-
balhadora ou ao estado devem ser submetidas a exame
crtico para ver se a ao coletiva consistente com
racionalidades individuais (...) a teoria satisfatria aquela
capaz de explicar a histria em termos das aes de indiv-
duos racionais e voltados para a realizao de objetivos
(PRZEWORSKI, 1988, p. 7).

De acordo com nossa tentativa de colaborar com o entendimen-


to das Polticas Pblicas, concordamos que o exame de uma realidade

91
Curso de Graduao em Administrao a Distncia

social especfica, onde tais polticas so formuladas, deve, a partir de con-


sideraes sobre a tenso existente entre atores e estruturas, abranger a

viso adequada (que) no nem o de duas classes prontas


para agir, nem a de indivduos abstratos, mas (sim) a de indi-
vduos imersos em diferentes tipos de relao com outros
indivduos no interior de uma estrutura social descrita
multidimensionalmente (PRZEWORSKI, 1988, p.16).

A seguir, voc conhecer duas formas de abordagens na anlise


das Polticas Pblicas: a externalista e a internalista.

Internalismo e externalismo na anlise

Agora voc conhecer duas abordagens diferentes na anlise das


Polticas Pblicas: a externalista e a internalista.
Os modelos que se A posio externalista argumenta que o que determina as Polti-
enquadram nesta cas Pblicas a estrutura social, ou seja, o que interessa nesta aborda-
abordagem so: gem determinar quais fatores situados fora das fronteiras governa-
a) a Teoria das Elites; mentais tm a capacidade de determinar a forma e o contedo das
b) a Teoria dos Grupos; Polticas Pblicas.
e Para a Teoria das Elites, necessrio identificar o comporta-
c) o Modelo Ecolgico. mento e as atitudes das elites polticas que permitam inferir o contedo
das Polticas Pblicas, ocorrendo modificaes nas Polticas quando
mudam as elites. A elite reflete a composio social e suas configura-
o de poder.
Para a Teoria dos Grupos, devem ser verificados os processos
de mobilizao, articulao e confrontao dos grupos de interesse
com as decises de grupos distintos, com interesses diversos afetando
as Polticas Pblicas. Os grupos sociais podem, em situaes particu-
lares, articularem-se com setores governamentais e setores da elite.
No se identifica uma elite estvel orientando e decidindo sobre todas
as questes.

92
Mdulo 4

O Modelo Ecolgico busca reconhecer as caractersticas do


ambiente como fatores determinantes das Polticas Pblicas. A estru-
tura social fornece parmetros para os formuladores de decises atra-
vs, principalmente, de indicadores socioeconmicos. O nvel de des-
pesa e/ou servios parcialmente determinado pelo nvel de recursos
disponveis.
A posio internalista assume que o conjunto de caractersticas Os modelos que se
do aparato governamental determinante na alterao nas Polticas enquadram nesta
Pblicas e no o meio ambiente. Busca identificar o processo decisrio abordagem so:
interno estrutura de governo. a) o Modelo Racional;
O Modelo Racional supe que o formulador de Polticas Pbli- e
cas faz escolhas timas, escolhendo a melhor alternativa para resol- b) o Modelo
ver um determinado problema. Orienta-se pela Racionalidade em Re- Incremental.
lao a Fins. Algumas posies assumem que esta racionalidade li-
mitada, no permitindo ao decisor a escolha da melhor, mas sim da
possvel alternativa.
O Modelo Incremental busca verificar o que mudou, o incre-
mento derivado de determinada Poltica Pblica em relao s Polti-
cas passadas.
Assim, voc pode observar que as abordagens externalistas na
anlise de Polticas Pblicas sustentam que o que determina as polti-
cas, em termos, principalmente de definio de seus contedos, a
estrutura social, situando, assim, os determinantes das polticas em
componentes do meio ambiente.
J as abordagens internalistas sustentam que os determinantes
das alteraes nas Polticas Pblicas constituem-se de um conjunto de
caractersticas do prprio aparato estatal e no do meio ambiente.
Consideramos que as orientaes internalistas e externalistas no
so mutuamente excludentes havendo, assim, possibilidade de
integrao entre ambas.
Tal possibilidade pode ser viabilizada atravs da introduo da
noo de feedback. Assim, considerando-se que em ambas as aborda-
gens no levada em considerao a possibilidade de que as polti-
cas afetem o ambiente e o aparato estatal, precisamente a introdu-
o da noo de feedback que pode promover a integrao entre elas.

93
Curso de Graduao em Administrao a Distncia

Lima Jr. e Santos (1976) mostraram que isto possvel com a


introduo de novos nveis e estgios na anlise atravs do tratamento
de outras variveis relacionadas com a ao do Estado.
No plano ambiental, foco das abordagens externalistas, os auto-
res introduzem a idia da influncia combinada dos chamados pro-
cessos naturais, da estrutura de escassez e da complexificao so-
cial no processo de formulao-implementao-formulao das Pol-
ticas Pblicas. No plano interno da ao estatal, Lima Jr. e Santos
consideram importantes as mudanas nas percepes e comporta-
mento da elite poltica, mudanas essas influenciadas por mudanas
no conhecimento social especializado, derivando, da, mudanas nos
prprios contedos das polticas.

Figura 9: Influncia combinada dos processos naturais, da estrutura


de escassez e da complexificao social no processo de
formulao-implementao-formulao de polticas pblicas.
Fonte: (LIMA JR, SANTOS, 1976, p. 253)

A Figura 9 mostra essas variveis e a interao entre elas. Os


processos naturais esto representando o resultado agregado e impre-
visto de um conjunto de decises individuais e privadas. So pro-
cessos tais como o crescimento populacional, a diviso social do tra-
balho e a urbanizao, que no so necessariamente controlveis pela

94
Mdulo 4

ao do estado. Alm disso, tais processos atuam sobre as variveis


estrutura de escassez e complexificao social. A estrutura de es-
cassez pode ser compreendida como a relao mutvel na oferta ou na
demanda de bens e recursos de toda ordem. A complexificao social
pode ser compreendida como a evoluo do tecido social, modifican-
do posies relativas de grupos, estratos e classes sociais e induzindo
o surgimento de organizaes que tm como objetivo a mudana de
suas prprias posies na estrutura da sociedade. Podemos considerar
que tais variveis ambientais, conjugadas com as mudanas no co-
nhecimento social especializado influenciam as mudanas nas per-
cepes e comportamentos da elite poltica. Estas mudanas, por
sua vez, condicionam mudanas no contedo e volume das deci-
ses polticas, que, num processo de feedback, influenciam tanto a
estrutura de escassez quanto o processo de complexificao social.
Apontando o fato de que o esquema preliminar de anlise pro-
posto no considerava o papel das burocracias, de acordo com os pr-
prios autores, relevante para o entendimento da possibilidade e da
necessidade de integrao do internalismo e do externalismo na anli-
se das Polticas Pblicas citar a seguinte passagem:

Presumimos que, to logo a elite poltica tenha modificado


seu comportamento e suas opinies, pressionada, seja por
novas organizaes, nova estrutura de escassez, novos de-
senvolvimentos no conhecimento social especializado, ou
por alguma combinao deles, as mudanas nas polticas ocor-
reriam sem nenhum tipo de obstculo. Este, contudo, no o
caso. As elites polticas no conduzem a mquina do Estado,
puramente de acordo com seus desejos, do mesmo modo que
no corresponde realidade emprica a idia de que o apara-
to estatal, isto , as burocracias, os grupos tcnicos, os espe-
cialistas, etc. neutro. As burocracias e tecnocracias esta-
tais so por vezes bastante poderosas, tanto para sabotar um
plano governamental como para suportar o esforo de manter
o Estado em funcionamento, enquanto a estrutura poltica
mais visvel est sendo danificada por conflito intenso e em
larga escala. Pelas mesmas razes, um alto grau de rotatividade
da elite poltica no garante automaticamente que mudanas
polticas venham a ocorrer. Tudo depende da autonomia do
Estado como uma organizao, que pode ou no se tornar

95
Curso de Graduao em Administrao a Distncia

um obstculo, ou, inversamente, uma fonte geradora de mu-


dana. Curiosamente, poucos analistas consideraram esta face
da moeda. como se o aparato, que eventualmente pode opor-
se mudana, com base em valores comuns, no fosse jamais
capaz de promover modificaes baseadas naqueles mesmos
valores. As burocracias pblicas so sempre vistas como obs-
tculos mudana e ao progresso, ou como neutras; raramen-
te, como fontes de mudanas (LIMA JNIOR;1976, p.253).

Percebemos, portanto, que anlises das Polticas Pblicas de-


vem observar relaes complexas entre condicionantes das decises
implementadas no mbito do Estado e condicionantes resultantes da
prpria dinmica social.
Agora, guisa de consideraes finais, sero apontadas sucinta-
mente algumas questes que consideramos relevantes para
contextualizarmos as Polticas Pblicas no panorama atual da socie-
dade brasileira.

96
Mdulo 4

Algumas perspectivas recentes

Esperamos que voc tenha compreendido que as Polticas P-


blicas devem ser analisadas enquanto inseridas em contextos sociais
historicamente determinados, com a considerao adicional de que
devemos observar a importncia de diferentes aspectos relacionados
ao processo de sua formulao, implementao e avaliao ou anlise.
Agora, importante que voc considere importantes princpios
e valores atualmente em discusso que, de certa maneira, contribuem
para o desenvolvimento da sociedade brasileira, e possuem implica-
es que julgamos relevantes quando se analisa o Processo de Formu-
lao, Implementao e Avaliao de Polticas Pblicas.
Assim, guisa de consideraes finais, apresentaremos alguns
elementos para reflexo, relacionados questo do que tem sido de-
nominada Nova Gesto Pblica, constituindo princpios e valores que
deveriam orientar o funcionamento do novo Estado. Restringindo,
portanto, ao objetivo de apontar tendncias recentes na discusso do
papel do aparato governamental, sua relao com as organizaes so-
ciais e com o mercado no deve estar ausente na considerao desses
elementos. Concordamos com o documento elaborado pela FUNDAP
quando aponta os seguintes princpios e valores (FUNDAP, sd):

a) Profissionalizao da alta burocracia requerendo a cons-


tituio de um ncleo estatal estratgico que se encarregue
da formulao, superviso e regulao das polticas, forma-
do por elite burocrtica apta tecnicamente e capaz de desen-
volver capacidades de negociao e responsabilizao frente
ao sistema poltico;
b) Transparncia requer que a Administrao Pblica seja trans-
parente e que seus administradores sejam responsabilizados de-
mocraticamente perante a sociedade;
c) Descentralizao implica na descentralizao da execu-
o dos servios pblicos (aquelas funes que podem ser

97
Curso de Graduao em Administrao a Distncia

realizadas pelos governos subnacionais), buscando aumento


do nvel de eficincia e efetividade, e aumentando, tambm,
a possibilidade de fiscalizao e controle social pelos cida-
dos sobre as Polticas Pblicas;
d) Desconcentrao implica na delegao de execuo de
determinadas funes para agncias descentralizadas, seguin-
do o princpio de que deve haver uma separao funcional
entre as estruturas responsveis pela formulao de polticas
e as unidades descentralizadas e autnomas, executoras dos
servios, possibilitando que a Administrao Pblica se ori-
ente pelo controle dos resultados obtidos por essas agncias
autnomas;
e) Gesto por resultados requer que a Administrao P-
blica gerencial se oriente pelo controle dos resultados e no
pelo controle passo a passo das normas e procedimentos;
f) Novas formas de controle implica em aumento da auto-
nomia gerencial das agncias e de seus gestores, atravs de
novas formas de controle, passando a se estabelecer meca-
nismos que permitam averiguar ganhos de eficincia e
efetividade das polticas, combinando-se quatro tipos de con-
trole: controle por resultados; controle contbil de custos;
controle por competio administrada; e controle social.
g) Novas formas de prestao de servios pblicos implica
em transferir atividades no-exclusivas do Estado, como os
servios sociais e cientficos, para o chamado setor pblico
no-estatal (Terceiro Setor), com o Estado sendo o principal
financiador e exercendo importante papel regulador na defini-
o de diretrizes gerais e possibilidade de interrupo do pro-
cesso, caso no ocorra o trabalho esperado pelos cidados;
h) Orientao para o cidado-usurio trata-se da prestao
dos servios orientada para o cidado-usurio, respondendo
s suas demandas;
i) Accountability (responsabilizao) implica na modifica-
o do papel da burocracia, visando a democratizao do
poder. Implica, tambm, na responsabilizao do servidor
pblico: perante a sociedade, com maior transparncia da
Administrao Pblica, com os funcionrios tratando os ci-

98
Mdulo 4

dados com direitos que devem ser respeitados; perante os


polticos eleitos, nos termos da democracia representativa; e
perante os representantes formais e informais da sociedade
que atuam junto esfera pblica no-estatal.

Desenvolvendo um pouco mais este ltimo importante princ-


pio, verificamos que o conceito de accountability poltica implica em
dois outros elementos: a) a capacidade de resposta (answerability),
que significa, em termos gerais, a obrigao dos agentes pblicos e
dos governantes de informarem e explicarem seus atos; e b) a capacida-
de (enforcement) das agncias de accountability de impor sanes deli-
berando sobre a perda de poder para os agentes pblicos e governantes
que violarem os deveres pblicos (SCHEDLER et. all, 1999).
importante verificar, em cada caso concreto, a relao entre as
trs dimenses da accountability a informao, a justificao e a
punio no campo da formulao, implementao e avaliao das
Polticas Pblicas.
A sociedade brasileira contempornea, na dinmica relao com
o aparato governamental e com os responsveis pelas decises polti-
cas, parece estar atravessando um aumento do grau de exigncia de
maior tica e maior capacidade de gesto por parte da Administrao
Pblica, em todos os nveis de governo.
Alm disso, com a democratizao de informaes, permitindo
maior acessibilidade aos cidados do conhecimento de como a coisa
pblica conduzida, pode ocorrer maior exigncia de padres
gerenciais adequados execuo das Polticas Pblicas.
Bem, chegamos ao final desta Unidade. Esperamos que voc
tenha estudado alguns elementos conceituais importantes para a anli-
se do Processo de Formulao de Polticas Pblicas. Esperamos, tam-
bm, que voc possa refletir sobre natureza das Polticas Pblicas,
evindenciando que importante que a cidadania se fortalea na medi-
da em que, com a sua participao, se consolidem novos cenrios no
panorama poltico de nosso pas. Consideramos que urgente a parti-
cipao da sociedade no controle das aes do Estado, permitindo que
a sociedade reclame, cada vez mais, aes governamentais que bus-
quem solucionar nossos problemas, em todas as reas da vida humana

99
Curso de Graduao em Administrao a Distncia

associada brasileira. Buscar constituir mecanismos de responsabilizao


dos governantes e coloc-los em funcionamento nossa tarefa con-
junta. Urgente. Se voc ficou em dvida sobre algo aqui exposto, bus-
que auxlio junto ao Sistema de Acompanhamento.

Saiba mais...
Importante obra para entendimento das especificidades
brasileiras:
RAMOS, Alberto Guerreiro. Administrao e contexto brasileiro;
esboo de uma teoria geral da administrao. 2.ed. Rio de Janeiro:
Ed. da Fundao Getlio Vargas, 1983.
Importante obra para compreenso das realidades sociais consi-
deradas de modo multidimensional onde as relaes entre diferentes
contextos so relevantes para o processo de formulao,
implementao e avaliao de Polticas Pblicas, especialmente seu
captulo 7 Teoria da Delimitao dos Sistemas Sociais: Apresenta-
o de um Paradigma:
RAMOS, Alberto Guerreiro. A nova cincia das organizaes;
uma reconceituao da riqueza das naes. Rio de Janeiro: Ed. da
Fundao Getlio Vargas, 1981.

100
Mdulo 4

RESUMO

Nesta Unidade voc conheceu elementos que permitem


compreender as relaes entre a Sociedade, o Mercado e o Es-
tado, agentes ou setores que formulam, permanentemente, pol-
ticas que tm impacto direto em nossas vidas, seja para piorar
ou melhorar nossa qualidade de vida. Assim, apresentamos ele-
mentos que buscaram desvendar as relaes entre os atores,
considerados coletiva ou individualmente, no quadro geral
metodolgico dos paradigmas, buscando, de certa maneira, rom-
per dicotomias entre diferentes pontos de vista, tentando apon-
tar para a necessidade de se perceber complementaridade entre
eles. Voc conheceu, tambm, diferentes tipos de racionalidade
que podem facilitar o entendimento do Processo de Formula-
o de Polticas Pblicas, objetivando o seu reconhecimento de
que existem algumas implicaes quanto predominncia de
um tipo especfico na orientao desse processo. Alm disso,
voc conheceu diferentes abordagens na anlise das Polticas
Pblicas. Por fim, voc conheceu novos princpios e valores
que so relevantes na construo de uma nova gesto da coisa
pblica.

101
Curso de Graduao em Administrao a Distncia

Atividades de aprendizagem

A ttulo de sugesto so apresentadas as seguintes atividades que


buscam colaborar para seu entendimento acerca das Polticas P-
blicas. Esperamos que voc realize bons estudos nesta tarefa.

1. Conceitue, com suas prprias palavras, Poltica Pblica.

2. Descreva as abordagens externalista e internalista na anlise


de Polticas Pblicas.

3. Escolha uma Poltica Pblica e elabore uma anlise sucinta a


partir do contedo apresentado nesta Unidade de estudo.

4. Apresente alguns atores importantes que participam do Processo


de Formulao de Polticas Pblicas, evidenciando os interesses em
jogo na realidade brasileira de hoje.

102
Mdulo 4

REFERNCIAS

ALMEIDA, Guilherme Henrique de La Rocque. O Estado como


objeto de estudo: as diferentes vises do Estado. 1999. Disponvel
em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=52>. Acesso em:
10 ago. 2007.

AXT, Gunter. Revisitando Os Donos do Poder de Raymundo


Faoro: uma abordagem historiogrfica. AJURIS. Revista da
Associao dos Juzes do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, n. 81,
2001. Disponvel em: <www.tj.rs.gov.br/institu/memorial/
artigofaoro.php>. Acesso em: 10 ago. 2007.

AZAMBUJA, Darcy. Teoria geral do estado. Rio de Janeiro:


Globo, 1998.

BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de direito constitucional. 19 ed.


So Paulo: Saraiva, 1988.

BEPPLER, Luciane Neves. Modelos de gesto: teoria burocrtica.


2002. Disponvel em: <celepar7cta.pr.gov.br/portfolio.nsf/
948b6db2cf61312403256d2100656349/
f1ac80e23e96b67803256c2f0074558c/$FILE/MOUZELIS3.doc>
Acesso em: 10 ago. 2007.

BIANCHI, lvaro. Gramsci alm de Maquiavel e Croce: Estado e


sociedade civil nos Quaderni del carcere. Utopa y Praxis
Latinoamericana. mar. 2007, vol.12, no.36, p.35-55. Disponvel
em: <www2.scielo.org.ve/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1315-
52162007000100003&lng=pt&nrm=iso>. Acesso em: 29 ago. 2007.

BOBBIO, Norberto. Teoria da poltica. So Paulo: Campos, 2.000.

________. Dicionrio de poltica. Braslia: Editora UnB, 2001.

________. Dicionrio de poltica. vol. II. 12 ed. Braslia: UNB,


2004.

BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 7 ed.


So Paulo: Malheiros, 1997.

________. Cincia poltica. Rio de Janeiro: Forense, 1998.

103
Curso de Graduao em Administrao a Distncia

BRASIL. Lei n. 8112, de 11 de dezembro de 1990. Dispe sobre o


regime jurdico dos servidores civis da Unio, das autarquias e
fundaes pblicas federais. Dirio Oficial da Repblica
Federativa do Brasil, Braslia, 19 abr.1991.

CAMPOS, Edmundo (Org). Sociologia da burocracia. 4 ed. Rio de


Janeiro: Zahar, 1978.

CROZIER, Michel. O fenmeno burocrtico: ensaios sobre as


tendncias burocrticas dos sistemas de organizao modernos e
suas relaes. Braslia: Editora UNB, 1981.

DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do estado.


So Paulo: Saraiva, 1999.

DANTAS, Ivo. Teoria do estado. So Paulo: Del Rey, 1989.

DROPA, Romualdo Flvio. Reforma do estado e reforma


administrativa. 2003. Disponvel em: <http://
www.advogado.adv.br/artigos/2003/romualdoflaviodropa/
reformaestado.htm>. Acesso em: 29 ago. 2007.

FADUL, E.; SOUZA, A.R.DE. Polticas de reformas da


administrao pblica brasileira: uma compreenso a partir de seus
mapas conceituais. In: Anais do ENANPAD, 2005.

FAORO, R. Os donos do poder. Disponvel em: <http://


books.google.com.br/books>. Acesso em: 29 ago. 2007.

FARAH, Marta F. S.; BARBOZA, Hlio B. (Org). Novas


experincias em gesto pblica e cidadania. Rio de Janeiro: FGV,
2001.

FIGUEIREDO, Marcelo. Probidade administrativa. So Paulo:


Malheiros, 1998.

FILHO, Marino Pazzaglini; FAZZIO JNIOR, Waldo. Improbidade


administrativa, So Paulo: Atlas, 1999.

FUNDAO DE DESENVOLVIMENTO ADMINISTRATIVO.


Programa de desenvolvimento gerencial ncleo bsico. Nova
gesto pblica. So Paulo, sd, apostila.

HABERMAS, Jrgen. Legitimation crisis. London: Heinemann,


1976.

104
Mdulo 4

HOUAISS, A; SALLES, V. Minidicionrio Houaiss da lngua


portuguesa. Rio de Janeiro: Objetiva, 2003.

JAGUARIBE, Hlio. Sociedade, mudana e poltica. So Paulo:


Perspectiva, 1975.

________. Introduo ao desenvolvimento social. Rio de Janeiro:


1978.

KAPLAN, Abraham; LASSWELL, Harold. Poder e sociedade.


Braslia: UNB, 1979.

LIMA JNIOR, Olavo Brasil de; SANTOS, Wanderley Guilhermo.


Esquema geral para anlise de polticas pblicas: uma proposta
preliminar. In: Revista de Administrao Pblica. Rio de Janeiro:
FGV, 10(2):241-56, Abr. / Jun. 1976.

MARCUSE, Herbert. A ideologia da sociedade industrial; o homem


unidimensional. 4.ed. Rio de Janeiro: Zahar, 1973.

MASCARENHAS, Paulo. Improbidade administrativa, So Paulo:


Editora de Direito, Leme, 1999.

MEDEIROS, Antnio Carlos de; BRANDIO, Hugo Jnior. Em


busca de novos paradigmas para a anlise de polticas pblicas.
Revista de Administrao Pblica. Rio de Janeiro: FGV. 24(3):4-53.

MEIRELES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. So


Paulo: Malheiros, 2006.

MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de direito


administrativo. So Paulo: Malheiros, 2006.

MONTOVANELI Jr., Oklinger. Polticas pblicas no sc. XXI.


Blumenau: EDIFURB, 2006.

MOTTA, F.C.P.;VASCONCELOS, I.F.G. Teoria geral da


administrao. 3 ed. So Paulo: Thompson Pioneira, 2006.

MOTTA, Fernando P. Organizao e poder: empresa, Estado e


escola. So Paulo: Atlas, 1986.

________. O que burocracia. 13 ed. So Paulo: Brasiliense, 1991.

________. O que burocracia. 13 ed. So Paulo: Brasiliense, 2002.

105
Curso de Graduao em Administrao a Distncia

________; PEREIRA, Luiz Bresser. Introduo organizao


burocrtica. 6 ed. So Paulo: Brasiliense, 1988.

PAULA, A. P. P. de. Por uma nova gesto pblica. So Paulo:


Editora FGV, 2007.

PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. A reforma do Estado dos anos 90:


lgica e mecanismos de controle. 2007. Disponvel em: <http://
www.clad.org.ve/fulltext/0030101.html>. Acesso em: 29 ago. 2007.

PRZEWORSKI, Adam. Marxismo e escolha racional. In: Revista


Brasileira de Cincias Sociais. So Paulo: Vrtice, 3(6):11, fev.
1988.

RAMOS, Alberto Guerreiro. A nova cincia das organizaes: uma


reconceituao da riqueza das naes. Rio de Janeiro: FGV, 1981.

________. Administrao e contexto brasileiro: esboo de uma


teoria geral da administrao. 2 ed. Rio de Janeiro: FGV, 1983.

REZENDE, Ubiratan Simes. Os diferentes nveis de abstrao do


pensamento administrativo. Florianpolis: UFSC, 1980.

SCHEDLER, Andras. Conceptualizing accountability. In:


SCHEDLER, DIAMOND & PLATTNER (eds). The sel-Restraining
state; Power and accountability in new democracies. London: Lynne
Rienner Publishers, 1999.

TEIXEIRA, S.M.F. Fundamentos de la Reforma del Estado. In:


Anais do ENANPAD, 2001.

TENRIO, Fernando G. Um espectro ronda o terceiro setor: o


espectro do mercado. In: Revista de Administrao Pblica. Rio de
Janeiro: FGV. 33(5): 85-102, Set.Out. 1999.

TRATEMBERG, Maurcio. Burocracia e ideologia. So Paulo:


tica, 1974.

WEBER, Max. Economia y sociedad. 2. ed. Mxico: Fondo de


Cultura Econmica, 1964.

________. Ensaios de sociologia. 5 ed. Rio de Janeiro: Guanabara,


1982.

106

You might also like