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LA AUTONOMA DE CENTROS ESCOLARES EN ESPAA:

ENTRE DECLARACIONES DISCURSIVAS Y PRCTICAS


SOBRERREGULADAS

ANTONIO BOLVAR BOTA (*)

RESUMEN. El artculo describe una historia reciente de lo que ha sido la autonoma de


los centros en Espaa, combinando en el cuadro que dibuja los anlisis tericos, la
propia regulacin normativa y la vida de los centros, recogida en voces de sus actores
y pacientes. En especial, se concentra como hilo conductor al que alude el ttulo, en
la contradiccin entre grandes proclamas para favorecer la autonoma de los centros y
equipos directivos y, luego, la supervivencia de una tradicin normativa que impide
desarrollar proyectos propios y encorseta las prcticas docentes hasta lmites no profe-
sionales. Asmismo, se pondr de manifiesto la llamada doble cara (haz y envs) de la
autonoma, por lo que debe ser debidamente situada, no vaya a ser que, bajo la reivin-
dicacin autonomista, se nos cuele sin ser conscientes de ello, contribuir a desmante-
lar el servicio pblico. Finalmente, se plantearn de forma prospectiva los escenarios
y caminos futuros de la autonoma en Espaa, dentro de unas nuevas lgicas de accin
de la administracin educativa y de la fragilidad intrnseca de su desarrollo.

ABSTRACT. This article describes a recent history of what has been the autonomy
of centres in Spain, in combining on the table drawn below theorical analysis,
legal regulation and life in the centres, collected in the voices of its actors and pa-
tients. Specially, it is focused, as the leading thread referred by the title of this ar-
ticle in the contradiction among big proclamations in order to treat favourably
autonomy of the centres and directive teams and after, the survival of a normative
tradition which prevent the development of personal (own) projects and make ri-
gid educational practices to non professional limits. It will be also exposed which
is called the double face (lit and back) of autonomy and which has to be correctly
defined because if not, maybe, under the concept of autonomist claim, we contri-
bute without being conscious of it, to destroy Public Service. Finally, it will be
exposed on an exploring form- the scenes and future ways of autonomy in Spain,
under the view of new logics of action of educational administration, and on the
frame of fragility of its own development.

Es que las normativas de comienzos de curso son misales, y cada vez ms son misales. Antes el di-
rector poda decir: mire, usted tiene diez das para asuntos propios, y era el director quien auto-

(*) Universidad de Granada.

Revista de Educacin, nm. 333 (2004), pp. 91-116 91


Fecha de entrada: 07-01-2004 Fecha de aceptacin: 30-01-2004
rizaba en qu momento se empleaban. Ahora no, a usted si se le muere su suegra, un da; si se
le muere un hermano, tantos das. Una autonoma sera, en este caso, una normativa que
diga: usted puede administrar diez das en el profesorado, como estime ms oportuno en su cen-
tro. Aunque normativamente se proclama la autonoma (sobre todo en los prembulos de leyes
y normas), en la prctica no existe (01/123).

INTRODUCCIN inscriben y los propsitos que guan los


discursos legitimadores de las polticas de
La hiptesis de partida es que, en el caso descentralizacin y de las autonomas de
de la autonoma escolar, no sucede slo los centros escolares.
una contradiccin entre retrica y prcti- En su momento1 propuse acudir, en un
ca, en este caso, tan vieja como los estu- sentido particular, al trmino foucaultiano
dios de las reformas educativas (Bolvar de prctica discursiva para comprender el
y Rodrguez Diguez, 2002); es ms tema. Habra, as, determinadas reglas y con-
bien un mecanismo del discurso peda- diciones materiales que hacen posible elabo-
ggico por el que, en estos tiempos de rar el discurso sobre la autonoma, por
debilidad para imponer normas, el Esta- polticas educativas con bases ideolgicas
do se ve forzado a recurrir al discurso dispares. Ms que explicar, entonces, los dis-
de la autonoma para justificar su go- cursos de la autonoma en relacin a objetos
bierno de la educacin. Como premoni- materializados, se trata de definir estos obje-
toriamente vio Hans Weiler, siguiendo tos refirindolos al conjunto de reglas que
los anlisis de Habermas sobre los pro- permiten formarlos como objetos de un dis-
blemas de legitimacin en el capitalismo curso [...], como prcticas que forman siste-
tardo, se emplea como un dispositivo de mticamente los objetos de que hablan
compensacin de legitimidad. Por tan- (Foucault, 1970, pp. 78-81). Tales prcticas
to, no se trata slo de que la autonoma discursivas producen el objeto acerca del
haya quedado en discurso, sin traducirse que hablan, fijando un rgimen de verdad
debidamente a la prctica, sino que for- que hace funcionar un tipo de discurso, con
ma ya parte de los dispositivos mismos unos procedimientos y sistemas de poder
de construccin del discurso de las pol- que lo generan y sostienen, a la vez que
ticas educativas actuales, lo que explica- induce y prorroga otros efectos de poder.
ra que pueda ser utilizado por polticas Cual nueva jaula de hierro weberiana se
educativas de muy distinto signo ideol- trata, pues, de un nuevo dispositivo, al fi-
gico. Su deconstruccin (terica o prcti- nal de la modernidad, para la gobernacin
ca) muestra cmo, a falta de una de la educacin. Una prctica discursiva
referencia, su sintaxis retrica puede po- se configura, as, como una retrica polti-
nerse al servicio ambivalente de objeti- ca al crear expectativas que, luego, en la
vos dispares, por lo que es preciso prctica no generan los cambios espera-
diferenciar las diversas lgicas en que se dos; por un conjunto de estrategias y tc-

(1) Cfr. A. BOLVAR: La doble cara de la descentralizacin y la autonoma, en Revista Organizacin y


Gestin educativa, nm. 4, (1995), pp. 3-8; y La autonoma e identidad propia del Centro: a qu prctica
discursiva responde?, en Reforma Educativa y Organizacin Escolar. Santiago, Trculo, Vol. I, (1996), pp.
433-441, en M.A. ZABALZA (ed.); tambin mi contribucin, El lugar del centro escolar en la poltica curricular
actual. Ms all de la reestructuracin y descentralizacin, en M. A. PEREYRA et al. (ed.); Globalizacin y
descentralizacin de los sistemas educativos. Barcelona, Pomares-Corredor, 1996, pp. 237-266; y La autono-
ma de la escuela. A propsito del libro editado por Helena Munn, en Revista de Estudios del Currculum,
3 (1), (2000), pp. 217-245.

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ticas que transitoriamente al menos con- propiamente pedaggica, los nuevos mo-
tribuyen, de este modo, a dar credibilidad dos de regulacin y capacidades, a centros
a las reformas (Popkewitz, 1994). y profesores que haya podido promover.
Por lo dems, el discurso de la autono- En sta, como en otras cuestiones, no
ma, despierta de entrada, una seduccin, siempre decir es hacer, pues la capacidad
al interpelar deseos bsicos de mayor li- preformativa del discurso puede ser de
bertad, mxime en pases de tradicin cen- grado cero. Como defendi (Barroso
tralista. Ser ms libres con respecto a la 1997), dado que la autonoma es un con-
Administracin en el puesto de trabajo, o a cepto construido social y polticamente en
la hora de elegir la escuela para los hijos, cada centro escolar, las declaraciones for-
es siempre bien acogido. Adems, como el males de autonoma no la crean, an cuan-
de la colaboracin o la calidad, a los que a do pueden favorecer o no su desarrollo.
menudo va unido, funciona como un dis- Ser la creacin de condiciones oportunas
curso moralista, apelando a que la respon- las que posibiliten, mejor o peor, capacitar
sabilidad del buen funcionamiento de los a los centros escolares para construir, en
centros escolares depende, en primer lu- distintos grados de desarrollo (nunca ho-
gar, de ellos mismos, inducindolos a que mogneamente), su autonoma para un
sean ms productivos, por lo que al final mejor servicio pblico de la educacin.
el fracaso o no consecucin de los efectos Por lo dems, as como los actores
deseados depender de los propios agen- educativos hacen su propia reconstruccin
tes. Si un control burocrtico del currcu- prctica de la autonoma, sus voces operan
lum y enseanza no lleva muy lejos, las a su modo la deconstruccin de los dis-
apelaciones de autonoma pretenden indu- cursos sobre la autonoma y descentraliza-
cir al compromiso de los agentes educativos, cin (Morgado, 2000; Pereyra, 2002), en los
posibilitar la gestin y toma de decisiones espacios propios de construccin, como
ms oportunas, adecuar el currculum a cada son las aulas y los centros. De este modo
contexto o a los mtodos de enseanza la deconstruye un profesor: la autonoma
ms adecuados. de los centros est en leyes, est en pape-
Bastaran algunos ejemplos, tomados les, pero en la realidad, ciertamente, no exis-
de las tres ltimas grandes leyes educati- te (210/29). Por su parte, nos dice un
vas2, para constatar cmo, paradjicamen- director: la normativa y la Administracin
te, hay una cierta coincidencia a nivel de dejan muy poco margen de actuacin al di-
declaraciones formales sobre proclamas de rector, le dan muchas cosas atadas desde
autonoma. Por la ambigedad constitutiva arriba, desde los horarios, los cupos de pro-
que arrastra el trmino, ser preciso deli- fesores, el funcionamiento del centro y de-
mitar en cada caso la matriz ideolgica a la ms serie de cuestiones. La pequea
que pertenece, as como en una lgica autonoma que actualmente le queda, no

(2) As, se puede constatar, en los siguientes artculos legislativos. La LGE (1970) declaraba en su art. 56:
Los centros docentes gozarn de la autonoma necesaria para establecer materias y actividades optativas, adap-
tar los programas a las caractersticas y necesidades del medio en que estn emplazados, ensayar y adoptar
nuevos mtodos de enseanza y establecer sistemas peculiares de gobierno y administracin. Por su parte, la
LOGSE (1990), en su art. 57.4, enunciaba: Las administraciones educativas fomentarn la autonoma pedaggica
y organizativa de los centros y favorecern y estimularn el trabajo en equipo de los profesores. Finalmente, la
LOCE, en trminos paralelos a los anteriores, formula en su art. 67: Los centros docentes dispondrn de la ne-
cesaria autonoma pedaggica, organizativa y de gestin econmica para favorecer la mejora continua de la
educacin. Las administraciones educativas, en el mbito de sus competencias, fomentarn esta autonoma y
estimularn el trabajo en equipo de los profesores.

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tiene una valoracin sistemtica. [...]. Le cambio, posibilitar la toma de decisiones
viene todo marcado o dado, no tiene nin- por los propios agentes, aumentar la parti-
guna autonoma; al carecer de autonoma cipacin de padres y profesores, al tiempo
en los centros, el poder que tienen es bas- que se han incardinado en el medio y con-
tante limitado (15/18). texto cultural o incluso, han incrementa-
do la eficacia en la gestin de los centros
DILEMAS Y TENSIONES DE LA AUTONOMA pblicos. Sin embargo, en nuestra actual
ESCOLAR coyuntura social, la legtima aspiracin al
autogobierno de los centros escolares,
Despus de las evidencias acumuladas mezclada con la tendencia neoconserva-
(Fullan, 2002; Bolvar, 1999; Rodrguez Ro- dora de introducir mecanismos de desre-
mero, 2003) en la dcada de los setenta so- gulacin y competencia entre los centros
bre el fracaso a nivel local de los cambios escolares, puede dar lugar a diferenciar
externos diseados a gran escala, se pas, institucionalmente la oferta pblica educa-
a partir de los ochenta, a tomar el centro es- tiva (Smyth, 2001).
colar como la unidad bsica del cambio; De este modo, como dice Derouet
pensando que los procesos de innovacin o (Derouet y Dutercq, 1997, p. 71), referido
la mejora de resultados del centro educativo al caso francs, varias lgicas han presidi-
requieren una autonoma del centro escolar do las decisiones que han abocado a la au-
en el diseo y desarrollo del currculum, as tonoma de los centros. Desde su origen,
como en el empleo de los recursos y organi- dos lgicas han sido determinantes. Una
zacin que estime ms adecuados. Desde lgica pedaggica y una lgica de gestin.
esta perspectiva, alternativa a otros usos de Por eso, la autonoma de los centros edu-
presin por los clientes, la autonoma es- cativos tiene dos bases distintas o propsi-
colar se sita dentro de un marco para el tos que la guan: aquellos discursos y
desarrollo del centro como organizacin y prcticas que conducen a transferir a la es-
para reconstruccin del currculum. En con- cuela modos de gestin privados, frente a
secuencia, supone la creacin de dispositi- aquellos otros que pretenden potenciar la
vos, competencias, apoyos y medios que capacidad de los centros para desarrollarse
permitan que los centros escolares, en y responder mejor a las demandas de su
conjuncin con su entorno local, puedan entorno. A las motivaciones de incremen-
construir su propio espacio de desarrollo, tar la eficiencia se unen, desde otra lgica,
del que posteriormente den cuentas. los motivos de reprofesionalizacin del
Una poltica educativa fuertemente cuerpo docente as como una democratiza-
centralista en prescribir y gestionar cam- cin de la toma de decisiones. De ah que
bios en Espaa ha llevado no muy lejos, al el incremento de autonoma de las escue-
tiempo que desprofesionaliza al personal las no es slo una medida tcnica de racio-
docente e impide la emergencia de proce- nalizacin o modernizacin de la gestin
sos generadores de innovaciones. De ah escolar. Ms prioritariamente, es una medi-
que las declaraciones de autonoma han da poltica, que se inscribe en un campo
presentado un rostro positivo al tomar el ms amplio de una nueva gestin pblica
centro escolar como la unidad bsica del de la educacin3.

(3) Whitty, Power y Halpin, (1999) sealan que la orientacin neoliberal hace especial hincapi en los
mecanismos del mercado. Esta descentralizacin a travs del mercado se articula con las justificaciones de la
calidad y la eficiencia, basadas en el discurso de la nueva gestin pblica, con su insistencia en una direccin
escolar fuerte y la supervisin externa, que hace posible el desarrollo de indicadores de rendimiento, reforza-
dos en muchos casos, por la inspeccin externa (p. 54).

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A este respecto resulta elocuente lo necesaria para iniciar un proceso de mejo-
que ha sucedido con los nuevos discur- ra, no es suficiente para ofrecer ms altos
sos sobre la autonoma. En lugar de ha- niveles de aprendizaje para todos. A me-
ber primado una lgica propiamente nos que la gestin autnoma se dirija a la
p e d a g g i c a , s e h a n que d ad o e n un mejora de la enseanza y de los niveles de
nuevo modo de gestin, que transfiere aprendizaje de los alumnos, unida a confi-
responsabilizando al centro escolar gurar el centro con una cultura de investi-
determinadas competencias, respondien- gacin y mejora de lo que se hace, la
do en ltimo extremo a una tendencia descentralizacin o autonoma de los cen-
neoliberal, en un momento de crisis de los tros tendr pocos efectos en la mejora
servicios pblicos (Duru-Bellat y Meuret, (Briggs y Wohlstetter, 2003).
2001). En lugar de haber sido un medio El asunto cabra enfocarlo de nuevo,
para potenciar la apropiacin (cogestin) desde nuestra perspectiva, en que importa
de la educacin por sus respectivas co- menos la delegacin o transferencia de espa-
munidades, en las mejores realizaciones, cios de gestin semiautnoma del currcu-
se ha quedado ms bien en un medio lum, cuanto el capacitarlos para tomar por s
para que los centros pudieran ofrecer di- mismos las decisiones que estimen oportu-
ferentes proyectos educativos a elegir nas. La autonoma no debiera ser justificada
por los potenciales clientes. De este slo como una buena solucin para la cali-
modo, la hegemona que el discurso sobre dad educativa, sino plantearla como un cam-
la autonoma ha tenido en las pasadas d- bio e innovacin en s misma, que requiere
cadas, est cediendo su lugar al rendimien- entonces ir construyendo las condiciones
to de cuentas, evaluacin por resultados o y procesos que la posibiliten o generen
competencia intercentros (Ranson, 2003). (Murphy y Beck, 1995). Slo de este modo el
Vaciados o agotados los efectos del discur- desarrollo interno de los centros puede ser
so de la autonoma o de la gestin basada un camino que permita reconstruir seria-
en la escuela, son otros aires de eficacia, mente nuestros centros y nuestra educacin.
rendimiento o calidad los que recorren las La autonoma tambin se aprende, sentencia
polticas educativas occidentales. (Barroso, 1997). Adems de necesitar recur-
A ello han contribuido algunas de las sos humanos y materiales, comporta una
revisiones realizadas en los ltimos aos concepcin de la formacin e innovacin
sobre lo que ha dado de s la gestin ba- centrada en la escuela, una determinada
sada en la escuela, que han puesto de concepcin de los profesores como profe-
manifiesto (Leithwood y Menzies, 1998) sionales reflexivos, que comparten conoci-
cmo, en altos porcentajes, no se han en- mientos en sus contextos naturales de
contrado impactos medianamente signifi- trabajo, y exige ir rediseando el centro
cativos en el aprendizaje de los alumnos. como comunidad de aprendizaje para los
En muchos casos ha quedado como una alumnos, los profesores y la propia escuela
forma de delegacin administrativa o cu- como institucin.
rricular a la direccin del centro. Usada Las tensiones y dilemas que atraviesa
como medio para implementar ms efi- la autonoma de los centros educativos
cazmente determinadas reformas toma- son grandes: posible incremento de de-
das a nivel central, no ha logrado sigualdad entre c e n t ros, prdi da de
incrementar por s misma la calidad edu- homogeneidad del sistema, desregula-
cativa, al no haber incidido en la propia cin de la educacin como servicio p-
cultura organizativa escolar. Si la adop- blico, etc. Pero tambin, las polticas
cin de un sistema de decisiones basado educativas fuertemente centralizadas se
en la escuela puede ser una condicin han agotado polticamente en gran par-

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te de los pases4, sobre todo como pro- y otra la autonoma escolar como capaci-
puestas de cambio y mejora de la educa- dad de los agentes educativos centros y
cin. En este contexto, nos vemos situados, profesores para tomar decisiones propias.
entre favorecer y potenciar la autonoma Las mximas cotas en el primero, pueden
de los centros, y velar por los potenciales no tener efectos en el segundo. Por lti-
peligros que amenazan su puesta en prc- mo, la provisin de la educacin no ha
tica. En la situacin actual, comenta un di- sido en exclusiva estatal, obligando a fi-
rector: la tradicin de la que venimos es nanciar a la enseanza privada, y encon-
que est regulado hasta lo ltimo para in- trndonos en consecuencia con una
tentar evitar conflictos. Lo que pasa es que, doble red (estatal y privada), en la que la
a la altura de mi experiencia profesional, ciudadana y clientes pueden elegir entre
cuanto ms reglamentado est, ms con- una y otra, lo que aboca a un potencial
flictos hay, porque siempre queda algn mercado educativo.
rincn de la norma o, que alguien prostitu- El tema de la autonoma escolar ha es-
ya la norma para buscar una situacin que tado sometido a diversos vaivenes segn
le ampare (034/134). las distintas prioridades, olas o vientos que
corran en cada momento. As, si con mo-
DESARROLLO DE LA AUTONOMA tivo de la LOGSE se centr en el desarrollo
DE LOS CENTROS EN ESPAA curricular propio que deban hacer los
centros a travs de Proyectos educativos y
Tres hechos, al menos, condicionan la au- Proyectos curriculares; posteriormente, a
tonoma escolar en Espaa. Por un lado, partir de 1993, con motivo del giro que
partimos, como herencia afrancesada, de conduce a la LOPEG, se aboga por una au-
una larga tradicin centralista, donde no tonoma en la gestin de los centros esco-
han existido propiamente centros educati- lares unido a la evaluacin (interna y
vos, sino establecimientos de enseanza externa) de los centros, como medio para
que distribuyen programas o currculos incrementar la calidad, que abocarn, pa-
determinados en instancias administrativas sando por los planes de mejora y gestin
o territoriales superiores. Dentro de esta de calidad, a las perspectivas presentes en
pesada tradicin, que ha creado una cul- la LOCE, donde la autonoma en el desarro-
tura escolar en la propia administracin y llo curricular se subordina a la mejora en
centros escolares, se ha ido generando una los resultados conseguidos. As, en conti-
colonizacin jurdica, por regulaciones nuidad con algunos de los planteamientos
normativas, de la mayor parte de mbitos presentes en la LOPEG, el Documento de
de la vida escolar, dando como resultado Bases para una Ley de Calidad de la Edu-
una accin docente rutinaria, con los con- cacin (marzo, 2002) reafirmaba los princi-
siguientes procesos de desprofesionaliza- pios del fortalecimiento institucional de
cin. En segundo lugar, un cosa ha sido la los centros mediante el refuerzo de su au-
descentralizacin poltica y educativa, tonoma, la profesionalizacin de la direc-
como distribucin territorial del poder o cin y un sistema de verificacin de los
transferencia competencial en educacin, procesos y los resultados.

(4) En este aspecto aparece la excepcionalidad francesa. Como es sabido, los propsitos del Ministerio
de Educacin de Luc Ferry de llevar a cabo una progresiva descentralizacin de la educacin ha propiciado
(mayo-junio 2003) una fuerte contestacin, que ha dado lugar a paralizar el proceso. Los proyectos de descen-
tralizacin se han asimilado a una tentativa de desmantelamiento de la escuela republicana y del servicio p-
blico de educacin. Ver Grande Dossiers: La rforme de la dcentralisation, en la web ministerial:
http://www.education.gouv.fr/dossier/decentralisation/decentralisation.htm.

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En conjunto, con una mirada retros- LA DESCENTRALIZACIN A
pectiva, se puede afirmar que la autono- LAS AUTONOMAS Y LA AUTONOMA
ma escolar ha quedado ms como una DE LOS CENTROS NO SUMAN
autonoma decretada que construida, con
una funcin de legitimacin compensato- El proceso de descentralizacin poltica y
ria que dice Weiler, cuando no meramente educativa a las comunidades autnomas se
retrica5. Ya hemos constatado cmo, in- ha conjuntado en Espaa con las declara-
cluso, la LGE de 1970 formulaba su propia ciones de autonoma de los centros edu-
declaracin de fomentar la autonoma de cativos, lo que ha planteado especiales
los centros, sealando ya en su prembulo problemas. En primer lugar de tipo con-
que la Ley, fuera de las lneas bsicas del ceptual, la descentralizacin es la transfe-
sistema educativo, ha tratado de huir de rencia de un poder central a la periferia de
todo uniformismo [...]. La uniformidad es- competencias para poder tomar decisiones
tricta impide que cada centro docente sea en determinados mbitos, al tiempo que se
considerado en su situacin peculiar y en adquiere responsabilidad para desarrollar
la singularidad de las condiciones deriva- los cometidos y tareas asignadas. En su
das del pueblo, de la ciudad y de la regin estudio (Hanson,1997), distingue las si-
donde se halle enclavado y de los alumnos guientes formas bsicas de descentraliza-
a los que est destinado a servir. Sin em- cin: desconcentracin (transferencia de
bargo, inscrita al final de la larga etapa de tareas y cometidos, pero no de autoridad),
la dictadura franquista, en que se acentu delegacin (transferencia de autoridad y
el control de los centros y la enseanza cometidos, pero puede ser retirada a dis-
hasta niveles inusitados, no poda recupe- crecin del que delega), devolucin o
rar este espacio perdido de protagonismo traspaso (transferencia permanente de au-
de centros y docentes, cuando no se arti- toridad a una unidad, que puede actuar de
culaban los cambios organizativos y en los modo independiente o libre), desregula-
modos de regulacin del sistema que lo cin (falta de decisiones a nivel central, lo
pudieran hacer realidad. que lleva a su asuncin por las organiza-
La autonoma de los centros escolares ciones), y privatizacin (transferencia de
tiene muy diversas dimensiones (McGinn y responsabilidad y recursos del sector p-
Welsh, 1999; Levacic, 2002): organizacin del blico a instituciones del sector privado).
centro, gestin del personal, gestin de re- En el proceso de transferencia desde
cursos, relaciones externas del centro, plani- unas instancias a otras, se puede distinguir
ficacin, estructura y currculo. Limitado para (McGinn y Welsh, 1999), adems del go-
abarcarlas todas, en la revisin crtica que re- bierno central, tres niveles: las comunida-
alizo a continuacin, me voy a concentrar en des autnomas, las provincias, comarcas y
la autonoma para planificar y desarrollar el municipios, y los centros educativos. Preci-
currculum, refirindome a las restantes samente (Mark Hanson, 2000) ha hecho un
slo en cuanto afecten a sta. amplio estudio histrico de los procesos

(5) Algunos anlisis interesantes se pueden ver, entre otros, en X. GARAGORRI y P. MUNICIO (coords.): Par-
ticipacin, autonoma y direccin de centros educativos. Madrid, Escuela Espaola, 1997; TERESA BARDISA: La r-
gulation interne de lautonomie des tablissements escolaires en Espagne, en Y. Dutercq (dir.): Comment peut-on
administrer lcole?. Pour une approche politique de ladministration de lducation. Pars, PUF, 2002; J.C. GON-
ZLEZ FARACO y D. SEVILLA: Lhistoire brlante dun parcours politique inachev : la gestion des tablissements
escolaires espagnols, en Revue Internationale dducation Sevrs, 32 (2003); y L. BATANAZ: Desarrollo de la au-
tonoma de los centros educativos y estmulo a su responsabilidad, en Debate de la Ley de Calidad de la Edu-
cacin. Sociedad Espaola de Pedagoga, 2003. On line http://www.uv.es/soespe/LCE-Batanaz.htm.

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de descentralizacin educativa en Espaa, funcionen en relacin con las escuelas
en el que no vamos a entrar aqu6. En Es- como el antiguo gobierno estatal, convir-
paa no se ha producido ni una comarca- tindose en nuevas instancias centraliza-
lizacin ni tampoco una municipalizacin das. As, (Antonio Viao, 1994) habl, con
de la educacin (Sevilla, 1996), por lo que, razn, del paso desde un monocentrismo
a falta de distritos escolares, han sido las o centralismo unitario a un policentrismo.
comunidades autnomas las que han asu- Dejando inclumes las prerrogativas
mido la gestin de la educacin. Al respec- de la Administracin central (sean las de
to, en el estudio de (Subirats y otros, 2002) Madrid o las de las respectivos gobiernos
se afirma que el centralismo del Estado autonmicos), la descentralizacin educa-
preconstitucional antes, y la incomprensible tiva, en la prctica, ha permitido una recen-
voracidad centralizadora de las Comunida- tralizacin de las decisiones administrativas.
des Autnomas ahora, han obstaculizado y En un buen estudio sobre el proceso de
siguen impidiendo la descentralizacin en la descentralizacin de la educacin en Espa-
administracin local, por lo que el grado a a travs del Estado autonmico, (Ma-
actual de competencias de los municipios nuel de Puelles, 2002, pp.152-153) lo ha
y dems entidades locales, en materia de calificado de neocentralizacin, sealando
educacin, es totalmente insuficiente y no la paradoja de que las Comunidades Aut-
llega a satisfacer el principio de autonoma nomas han tendido a acentuar la centrali-
local (pp. 185-196). zacin de su organizacin aplicando en
En el proceso de descentralizacin algunos casos unas polticas ms centrali-
desde el Estado a las Comunidades Aut- zadoras que las efectuadas en el pasado
nomas, aparte de la cuestin poltica y de por el propio ministerio [...]. Las entidades
la mejora de la situacin que, en general, locales y los centros docentes continan
ha supuesto en sus respectivos territorios7; marginados de este amplio proceso co-
desde la autonoma nos importa, por un menzado en 1978.
lado, en qu medida ha contribuido, para- La descentralizacin a nivel de centros
lelamente, a potenciar la toma de decisio- provoca un mayor grado de autonoma de
nes por el centro o, ms especficamente, a stos o, ms precisamente, como dice (Le-
un desarrollo curricular basado en el cen- vacic, 2002, p. 188), el aumento de la au-
tro, a construir centros con proyectos pro- tonoma institucional se alcanza mediante
pios. Por otro, si el asumir las comunidades la descentralizacin. La autonoma con
las nuevas competencias pueda suponer, que cuente un centro escolar depender,
como mayoritariamente ha ocurrido, que pues, del grado de descentralizacin desde

(6) Algunos anlisis relevantes en J.M. ESCUDERO: El desarrollo del currculum por los centros de Espaa:
un balance todava provisional pero ya necesario, en Revista de Educacin, 304 (1994), pp. 113-145; y J.GIMENO
SACRISTN : La desregulacin del currculum y la autonoma de los centros escolares, en Signos, 5 (13, 1994), pp.
4-20, y, en versin revisada, Curriculum deregulating practica: towards the loss of educational sense, Curricu-
lum Studies,5 (3, 1997), pp. 343-367; tambin, J.F. ANGULO: Comprender la gestin de la autonoma de los centros
escolares. CIDE-Universidad de Cdiz, 1998. Memoria de investigacin indita; J. CONTRERAS La autonoma pro-
fesional del profesorado. Madrid, Morata, 1997; y M. SALGUERO: Libertad de ctedra y derechos de los centros edu-
cativos. Barcelona, Ariel, 1997.
(7) Hay grandes diferencias entre comunidades en el gasto en educacin por alumno en los niveles obli-
gatorios. El Informe del Consejo Escolar del Estado sobre el curso 1998-99 ya lo puso de manifiesto, posterior-
mente el trabajo de (Puelles, 2002) para el Informe Espaa 2002 de la Fundacin Encuentro. Igualmente, el
trabajo de Don SANTN GONZLEZ: La necesidad de gasto en educacin no universitaria en las Comunidades Aut-
nomas: Existe igualdad de oportunidades educativas?, Hacienda Publica Espaola, 159-4 (2001), pp. 217-250.

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la administracin educativa (central, pro- desde los mismos hacia niveles perifricos,
vincial o municipal), como seala (Antonio con la consiguiente contribucin que estas
Portela, 2003, p. 81). La autonoma supo- circunstancias pueden prestar a la legitima-
ne, entonces, la capacidad con que cuenta cin y consolidacin de la autoridad de los
un centro para tomar decisiones por s mis- primeros.
mo. Sin embargo, cuando la descentraliza- A medida que el sistema se descentra-
cin educativa se produce slo a nivel de liza cobra ms fuerza, a modo de recentra-
transferencia de competencias desde el Es- lizacin y mecanismo de control, la
tado a las Comunidades Autnomas, pue- evaluacin de centros. sta ms que servir
de dar lugar, como de hecho ha sucedido, para mejorar los procesos, se dirige a man-
a una dinmica an mayor de regulacin tener la capacidad de los gobiernos de de-
normativa que viene a impedir la autono- terminar sus prioridades y controlar la
ma de los centros. Se puede poner como calidad del sistema educativo mediante un
buen ejemplo lo que sucedi con el curr- control de resultados (accountability). De
culum abierto y flexible en sus ensean- este modo, como instrumento poltico, la
zas mnimas a nivel estatal y cerrado a evaluacin desarrolla el sentimiento de
nivel de administracin autonmica, no que los centros debern ser a la vez efica-
slo en su diseo sino en la regulacin y ces y capaces de alcanzar los objetivos de-
control de materiales y libros de texto8. terminados a nivel nacional (Broadfoot,
(Karlsen, 2000) ha acuado la expre- 2000, p. 45). Paradjicamente son los siste-
sin centralismo descentralizado para re- mas ms descentralizados los que estn
ferirse al hecho de que, normalmente, son desarrollando un sentido de Estado evalua-
los poderes centrales los que toman las dor ms fuerte, como muestra ejemplar-
medidas o declaraciones de descentraliza- mente el caso ingls a partir de 1988. De
cin, correspondiendo a los centros la res- este modo, adems de informar a los pa-
ponsabilidad en su implementacin. Ello dres (publicacin de tablas comparativas
suele dar lugar, por parte de los centros, a de los centros), en un contexto descentra-
una cierta resistencia a asumir las nuevas lizado, el Estado puede ejercer una in-
tareas y, por parte del poder central, a diri- fluencia sobre el control de los contenidos
gir el proceso con medidas de ambos ti- y niveles de consecucin de los centros
pos, con los consiguientes dilemas y educativos.
paradojas, cuando no a tomar medidas
centralizadoras (evaluacin por estndares AUTONOMA EN EL DISEO
o competencias del currculum o los cen- Y DESARROLLO DEL CURRCULUM?
tros). Como bien comenta (Antonio Porte-
la, 2003, p. 82), ello no necesariamente Recuperar el espacio del protagonismo de
entraa un cambio suficientemente rele- los centros en la toma de decisiones y, es-
vante en la distribucin del poder entre el pecialmente, en el desarrollo del currcu-
centro y la periferia, porque decisiones lum, rompiendo con la larga cultura de
centrales siguen estando centralizadas en dependencia administrativa, fue una
niveles centrales y lo que bsicamente se apuesta que quiso hacer la LOGSE. Por un
hace es trasladar conflictos y problemas lado deba dar respuesta a establecer un

(8) En Andaluca, acentuando la voracidad administrativa de control, se lleg a regular en 1994 que tam-
bin los materiales o medios elaborados por el propio profesorado debern estar para poder utilizarlos en clase,
en este caso homologados. Cfr. Orden de 21 de marzo de 1994, por la que se establecen criterios y normas
sobre homologacin de materiales curriculares para su uso en los Centros docentes de Andaluca (BOJA, 10 de
mayo de 1994).

99
currculum comn en un contexto de des- Por su parte, en cuanto al desarrollo
centralizacin educativa mediante la dis- de Proyectos de Centro propios, se dieron
tincin de un currculum de enseanzas normativas y fue percibido por los agentes
mnimas a completar por cada Comunidad educativos, como que la tarea de planificar
Autnoma. Por otro, frente a la doble es- era un mero procedimiento, con reglas de-
trategia poltica de desarrollo curricular terminadas y formatos estipulados, que
(centralista o basada en el centro), la LOG- aboc a la escritura de un documento de
SE optaba por hacer una difcil sntesis con carcter ms o menos burocrtico. No se
la distincin de niveles en cascada: un ni- percibi que, en lugar de hacer a requeri-
vel de prescripcin, cerrado, y un nivel de miento administrativo un Proyecto de
decisin del centro (Proyecto Curricular Centro como mero documento, se trataba
de Centro), abierto. Bastaba acentuar el de realizar de la accin del centro, y de
primero para dar al traste con la autono- sus unidades organizativas bsicas (equi-
ma proclamada a nivel de diseo, an pos y departamentos), en coordinacin,
cuando adems en ltimo extremo, se un proyecto conjunto de educacin. De
juegue en el modo de gestionar el desa- ese modo, se dio a entender que tener un
rrollo del currculum y en los apoyos pres- proyecto es haber cumplimentado el pro-
tados para hacerla efectiva. cedimiento (plan de accin, documento,
De los llamados tres niveles de concre- programas, etc.) y no tanto los procesos de
cin del currculum (administracin educati- trabajo en marcha. En fin, si de asegurar su
va, centro y aula), la novedad estaba en el cumplimiento se trataba, la normativa dic-
segundo, por lo que es preciso preguntarse tada con una finalidad burocrtico/geren-
si realmente se ha potenciado que tenga un cial regul tanto los formatos y tiempos,
lugar propio. Juzgando en retrospectiva, en pero impidi que llegaran a estar inmersos
conjunto, la referida pesada tradicin geren- en el propio proceso de desarrollo de la
cialista, inscrustrada en la cultura organizati- escuela. La lgica del proyecto se opone,
va de la nueva Administracin, hizo perder justamente, a la lgica del mandato,
parte de las buenas intenciones. Por un lado, como ha analizado (Perrenoud, 2001).
un exceso de normativismo ha venido a en- Hemos descrito en otro lugar (Bolvar
corsetar, cuando no a juridificar, la vida de y Rodrguez Diguez, 2002, pp. 95-99) en
los centros, la accin de los equipos direc- qu grado no basta declarar que el modelo
tivos y el propio trabajo del profesorado. curricular es abierto y flexible, como en-
Los reglamentos orgnicos de los centros tonces se repeta hasta convertirse en un
y, en mayor grado, la normativa de co- lema retrico, cuando la autonoma no se
mienzo de curso, ya fueran promulgados juega slo en el diseo, sino en el modo
por el Gobierno central o por los auton- de gestionar el desarrollo curricular, lo que
micos9, se redactaron y publicaron como exiga hacer cambios estructurales (organi-
si todos los centros fueran iguales, estu- zativos y laborales) que dieran lugar a un
vieran extraterritorialmente situados y no nuevo ejercicio de la profesionalidad do-
tuvieran en cuenta los contextos socio-fa- cente. No realizados stos, se fue exigien-
miliares de su alumnado. do la misma estructura curricular (por

(9) As, como ejemplo, en un Informe sobre el tema en Catalua se dice: El marco normativo general
que regula la propuesta curricular es razonablemente permisivo. Sin embargo, las regulaciones especficas, las
resoluciones e instrucciones de carcter ms preciso que desarrollan los preceptos generales limitan mucho la
autonoma curricular. Ms concretamente: las instrucciones de comienzo de curso son muy restrictivas y pue-
den condicionar la libertad para disear y desarrollar el currculum de una manera peculiar, segn la realidad
de cada centro (Antnez, 2002).

100
ejemplo, en libros de texto), lo que moti- cular, fijado por las administraciones edu-
v, junto a otros factores de miedo ante la cativas (enseanzas comunes a nivel de
posible prdida de control, que cada vez Estado y programas de asignaturas por las
se fuera cerrando, si es que no lo estaba en respectivas comunidades autnomas). El
su diseo. Si abierto se interpreta como art. 68.6 y 68. 7 viene a ser expresin de
que los profesores pueden, autnoma e in- este cambio terminolgico: lo que antes se
dividualmente, adaptar el currculum ofi- llamaba proyecto curricular, al suprimirse
cial a su contexto y aula, esa libertad no es el nivel del centro en la concrecin curri-
decretable sino intrnseca a la profesin cular, pasa a denominarse programacin
docente; si se interpreta como un nuevo didctica: El Gobierno fijar las ensean-
modo de trabajar (equipos docentes) y m- zas comunes, que constituyen los elementos
bitos sobre los que decidir, sera necesario bsicos del currculo. [...] Los centros docen-
articular nuevos espacios temporales/labo- tes desarrollarn los currculos establecidos
rales y campos de decisin, al tiempo que por las administraciones educativas me-
dinmicas de apoyo coherentes. diante programaciones didcticas. De este
Pues no se trata slo de transferir parte modo, al determinar administrativamente
del poder y autoridad a los centros cuanto el currculo a impartir en cada asignatura y
de capacitarlos para tomar por s mismos curso, la programacin didctica queda
las decisiones oportunas. Desde la poltica como la nica actividad planificadora a
educativa se pueden implantar currculos, cargo del profesorado.
pero no llegarn a formar parte viva de los Parece como si, dado que la nueva
centros y a promover una mejora, si no si- cultura curricular, que entr para el profe-
tan al profesorado en un papel de agente sorado con motivo de la LOGSE, de no
de desarrollo curricular y provocan un de- aplicar acrticamente un programa escolar
sarrollo organizativo interno de los centros administrativamente dado, para en su lu-
escolares. A pesar de estos graves condi- gar tomar propiedad de l y reconstruirlo
cionantes externos del papel de los centros internamente por los equipos docentes, ha
en el desarrollo curricular, cabe, como hi- quedado en gran medida como una tarea
cieron algunos centros, sin renunciar a las burocrtica, la LOCE vuelva a la tradicin
competencias reconocidas en el ejercicio didctica en que el currculo (programa) es
de su autonoma, sacar todo el potencial tarea de la Administracin y la metodolo-
de desarrollo curricular por parte de equi- ga de enseanza la propia del profesora-
pos cohesionados, comprometidos con la do11. De hecho, el nuevo discurso
mejora escolar10. curricular de la LOGSE, al hacerse inscrito
Con una preocupacin por dar una en el mismo marco organizativo y cultural,
cohesin al sistema educativo, al tiempo para una mayora del profesorado result
que promover su calidad, la Ley Orgnica ajeno a su cultura pedaggica, quedando
de Calidad de la Educacin (LOCE) reafir- en la prctica como ya se ha sealado,
ma el primer nivel de determinacin curri- como una jerga o burocracia, a cumpli-

(10) Unos buenos anlisis se pueden ver en los trabajos de J.M. ESCUDERO: La elaboracin de proyectos
de centro: una nueva tarea y responsabilidad de la escuela como organizacin, en J.M. Escudero y M.T. Gon-
zlez (eds.): Escuelas y profesores: Hacia una reconversin de los centros y la funcin docente?. Madrid, Edicio-
nes Pedaggicas, 1994, pp. 171-219; y en el captulo: El desarrollo del currculum por los centros, en J.M.
Escudero (ed.), Diseo, desarrollo e innovacin del currculum. Madrid, Sntesis, 1999, pp. 291-319.
(11) Un anlisis de esta cuestin en F. SALVADOR MATA, J.L. RODRGUEZ DIGUEZ y A. BOLVAR (dirs.): Diccio-
nario Enciclopdico de Didctica. Archidona (Mlaga), ed. Aljibe, 2004; particularmente en la Presentacin y
Didctica (Objeto de la).

101
mentar en los proyectos curriculares, cuan- de los equipos directivos en la regulacin
do los libros de texto seguan jugando el del acceso de los profesores a los centros
mismo papel. En estas condiciones, la y una mayor capacidad para decidir sobre
determinacin de programas por la Ad- la contratacin de diferentes tipos de pro-
ministracin no es sentida mayoritaria- fesionales (Marchesi, 2003, p. 6). En la si-
mente como una prdida de autonoma tuacin actual, comenta un director, no se
profesional. puede llevar adelante una buena organi-
zacin. Hablo desde la experiencia de lle-
GESTIN DEL PERSONAL var la direccin de un centro hace ao y
pico. Un director de un centro del que de-
Uno de los mbitos donde menor grado de pende, pues, un nmero elevado de pro-
autonoma cuentan los centros educativos fesores no puede, por ejemplo, modificar
es en la gestin del personal, lo que impi- el horario de unos profesores para arre-
de gravemente desarrollar proyectos pro- glar unas necesidades. Por qu?, porque
pios. La Ley de Funcionariado impone que viene sealado hasta en la ltima letra el
el profesorado se adscribe por concurso de orden de prelacin en la eleccin de ho-
traslados, imposibilitando, en unos casos, rarios, etc. (037/12).
el compromiso con determinados proyec- En el respeto de determinados dere-
tos; en otros, puede dar al traste con l, chos, se pueden restringir los concursos,
con la llegada e ida, de profesores que no fomentar el compromiso de permanecer
estn implicados o comprometidos con l. en un centro con proyecto propio en fun-
En estas condiciones, dado que la cons- cin del cual se acceda, primar con incen-
truccin de proyectos propios no puede tivos a los profesores que permanezcan,
estar al arbitrio, suerte o azar del concurso presentar equipos conjuntos, proyectos
de traslados, es preciso retocar seriamen- para zonas deprimidas culturalmente o en
te estos aspectos. As, en el referido Infor- riesgo, con compromiso del profesorado y
me de Catalua, se afirma: se constata y se la Administracin de permanencia mien-
expresa de manera enftica y unnime que tras dure el proyecto. As se han hecho
el concurso de traslados para la provisin experiencias muy parciales de abrir la
de plantillas en los centros pblicos, tal posibilidad de proyectos educativos pro-
como est concebido actualmente, es una pios, propuestos por un equipo educativo
frmula inadecuada que impide la autono- al que se garantiza la estabilidad para su
ma institucional (Antnez, 2002). desarrollo. Es una posibilidad que quiso
Sin perjuicio de que el reclutamiento abrir la LOPEG, pero que, por presiones
del personal docente, administrativo y sindicales, no pudo llegar a desarrollarse.
auxiliar corresponda a la administracin Esto hace que se comparta de partida un
educativa, es evidente que los centros mismo proyecto educativo y unas formas
(equipos directivos, consejos escolares) de actuacin. En tal sentido, que conozca,
han de tener mayor capacidad en el ges- el curso pasado se han puesto en marcha
tin, coordinacin, organizacin y distribu- en Andaluca, proyectos educativos de ca-
cin del personal docente. Es un tema rcter especial en centros docentes pbli-
delicado, donde se mezclan derechos de cos12. El problema es que se limita a 13
los funcionarios con necesidades del cen- centros, con un carcter marginal, dado
tro, pero una mayor autonoma en este que cuentan con vacantes por haberse
campo supondra una mayor intervencin quedado sin elegir.

(12) Orden de 3 de junio de 2003, de convocatoria de proyectos educativos de carcter especial en cen-
tros docentes pblicos (BOJA, 2 de julio).

102
En cuanto a la Formacin del Profeso- da. El informe de la OCDE (1991) sobre el
rado, el equipo directivo ha tenido escaso tema, coeditado por el MEC, constataba
o nulo papel institucional, quedando como que la preocupacin por la calidad de la
un asunto individual, no como tarea colec- educacin en las escuelas figura hoy entre
tiva del centro. Despus de la LOPEG se ha las prioridades supremas de todos los pa-
ido introduciendo que los Proyectos de ses de la OCDE; sin duda lo seguir siendo
Centro deban incluir, entre otros aparta- en un futuro previsible. El informe recoge
dos, un Plan de Formacin del Profesorado los diferentes enfoques de la calidad, para
del Centro, pero nunca lleg a articularse de decidirse al final (la escuela como el meollo
manera que tuviera un lugar y modo de de la cuestin) por las escuelas eficaces y
gestin propio, ms all de proporcionar sus caractersticas como clave de la calidad:
informacin a los Centros de Profesores la motivacin y los logros de cada estudian-
(CEP). Se ha hablado mucho de la necesi- te afirma se hallan profundamente afec-
dad de un modelo de formacin descen- tadas por la cultura o clima peculiar de
tralizada, sensible a los problemas reales, cada escuela.
potenciadora del trabajo en equipo de los El documento del MEC (1994) sobre
profesores, pero aparte de experiencias Centros educativos y calidad de la ense-
innovadoras aisladas poco se ha hecho. anza, ttulo que coincide con el anterior
La formacin permanente del profesorado, informe, delimita cuatro mbitos esencia-
en sus mejores tiempos, mayoritariamente les para la calidad (autonoma y organiza-
fue un recurso instrumental ad hoc para di- cin de los centros, direccin y gobierno
fundir la reforma o para una ms efectiva de los centros, profesorado, y evaluacin e
implementacin. Reclamar que era preciso inspeccin), unidos por el discurso de la
otra lgica de la formacin ha sido una autonoma y diferencia, heredado de las
constante en estos aos. escuelas eficaces, cuyos caracteres tpicos
recoge. De este modo llega a afirmar: sin
AUTONOMA Y CALIDAD una autntica autonoma institucional es
DE LA ENSEANZA altamente improbable que se llegue a al-
canzar en los centros educativos esta asun-
El discurso sobre la poltica por la calidad cin de valores, metas y normas que
de la educacin crea expectativas entre los constituye, quiz, la caracterstica ms des-
agentes educativos, al tiempo que contri- tacable de todas las sealadas, puesto que
buye a dar credibilidad y legitimacin a las sintetiza e integra las restantes. La decisin
prcticas de reforma que declaren preten- de reconocer a los centros un mayor grado
der incrementarla. De ah su empleo por de autonoma institucional aparece as
todas las polticas educativas occidentales. como uno de los principales rectores que
La Ley Orgnica de Participacin, Evalua- han de presidir las medidas encaminadas a
cin y Gobierno de los Centros Docentes, mejorar la calidad de la enseanza (MEC,
aparte de establecer nuevas regulaciones 1994, apdo. 2.3).
sobre aspectos que se haban mostrado La LOPEG de 1995 situ la autonoma
disfuncionales (nuevas exigencias organi- (pedaggica, organizativa y de gestin) de
zativas de la LOGSE, no recogidas en la las instituciones escolares en su Ttulo I,
LODE, direccin escolar), se produce en sealando que las instituciones escolares
un contexto internacional donde preocu- dispondrn de autonoma para definir el
pa la eficacia y calidad de la educacin, modelo de gestin organizativa y pedag-
que se puede potenciar otorgando mayor gica, que deber concretarse, en cada
autonoma a los centros, con el fin de di- caso, mediante los correspondientes pro-
namizarlos para generar la calidad desea- yectos educativos, curriculares y, en su

103
caso, normas de funcionamiento. La auto- cuelas e institutos, como medio para pro-
noma institucional y su expresin en la mover la calidad. En segundo lugar, acerca
identidad propia permiten justificar la ne- de la autonoma en la gestin de recursos
cesidad de reforzar la direccin e inspec- econmicos, ya la Ley de 1995 haba abier-
cin escolar, as como la evaluacin to (art. 7) la posibilidad de que las institu-
externa de la autonoma de los centros, ciones escolares pblicas obtuvieran
que tambin regula dicha ley. Esta autono- recursos adicionales externos (alquiler de
ma se concreta en cuatro grandes mbitos: instalaciones, actividades lectivas comple-
dar mayor capacidad a la direccin escolar, mentarias, etc.). Un Real Decreto de 1998
proyectos educativos de centro, ampliar la sobre autonoma de gestin de los centros
eleccin de centros y autonoma de ges- docentes pblicos transfiere al mbito de
tin econmica. Si bien, en paralelo a las decisin del centro escolar, como unidad
olas de ese momento a nivel internacional, econmica, la gestin del mejor modo de
fue una de las apuestas serias por la auto- los recursos econmicos, regulando cmo
noma, por los propios retoques que sufri elaborar, obtener ingresos, aprobar y eje-
en el proceso de tramitacin y, sobre todo, cutar el presupuesto de la escuela (MEC,
por promulgarse ya al final del periodo de 1998).
gobierno socialista no pudieron llevarse a Los Planes Anuales de Mejora, muy
cabo parte de las propuestas, que dejaron guiados en su metodologa por el llamado
sentadas bases, como la calidad, para ser Modelo Europeo de Gestin de Calidad, a
proseguidas. En cuanto a lo que dio de s, partir del curso 1998-97 pretendan en
constataba un director valenciano: hay un una nueva gestin de los centros, a partir
exceso de normativismo a nivel, digamos, de la autonoma, dar relevancia de la au-
oficial. Me parece que no se ha querido toevaluacin como base del proceso de
poner en marcha lo que dice la LOPEG so- mejora, de la importancia de crear normas
bre la autonoma pedaggica y econmica de mejora continua, de trabajar de modo
de los centros (027/43). conjunto, de aprender en el proceso de
trabajo, de relevancia de los procesos de
DE LA AUTONOMA PROFESIONAL planificacin y evaluacin, y de un lideraz-
A LA CALIDAD DE RESULTADOS
go que conjunte visin y acciones. Si bien
llegaron a implicar a un alto nmero de
En una primera etapa (1996-2000), con el centros (586 centros en el curso 1997/98),
nuevo gobierno, en cuanto al tema que las sucesivas crticas realizadas, la salida
nos concierne, importa tanto el desarrollo del Ministerio de su principal promotor y
de planes anuales de mejora, que vienen finalmente que el propio MEC se haya
por una parte a sustituir el Plan EVA de quedado sin centros (exceptuando Ceuta y
evaluacin de centros, y por otra se su- Melilla), dan lugar a que poco a poco lan-
perponen a los anteriores Proyectos de guidezca el modelo y se extingan13.
Centro, como el incremento de la autono- La Ley Orgnica de Calidad de la Edu-
ma de gestin. En este segundo aspecto, cacin hace una amplia y extensa formula-
el MEC (1997) ampla en su territorio la cin (arts. 67y 70) sobre la autonoma
zona de eleccin, posibilitando a los pa- pedaggica, organizativa y de gestin eco-
dres elegir entre un mayor nmero de es- nmica de los centros. La autonoma peda-

(13) Un anlisis de lo que ha sido este proceso se puede ver en el trabajo de F.J. MURILLO: Un epitafio para
los Planes Anuales de Mejora; en J.M. SANCHO y F. HERNNDEZ: Simposi sobre itinerais de canvi en leducaci.Bar-
celona, 15-16 de marzo, 2001. (Eds.). Libro electrnico. htt://www.mec.es/cide/viene (documentos).

104
ggica (art. 68) se concreta en las pro- Posibilidad de ampliar el currculo,
gramaciones didcticas, planes de accin horario y das lectivos en todas las
tutorial y planes de orientacin acadmi- etapas educativas.
ca y profesional y, en todo caso, median-
te proyectos educativos. Por su parte, la Puede, en primer lugar, extraar que
autonoma organizativa (art. 69) se cifra ahora se conceda autonoma al profesora-
en la programacin general anual y a do en la eleccin de libros y materiales15.
los reglamentos de rgimen interior, y Pero hay aqu una oscura historia, no del
l a autonoma de gestin econmica todo conocida, en la obligacin de elegir
(art. 70), aparte de la gestin de los textos aprobados oficialmente y en la posi-
fondos recibidos por la administracin, bilidad de censurar textos por parte de la
en la capacidad para obtener recursos administracin educativa16, superviviente
complementarios. desde 1938, hasta el punto que tenga que
No obstante, los Reales Decretos por ser la LOCE quien deroge los preceptos vi-
lo que se establece la ordenacin general y gentes de la LGE de 1970. Por eso, de en-
las enseanzas comunes en Infantil, Prima- trada, no est mal que se reconozca al
ria, Secundaria y Bachillerato14 dentro del profesorado, como profesionales capacita-
desideratum de fomentar la autonoma pe- dos, elegir los libros que estimen oportu-
daggica y organizativa, as como de su nos, de acuerdo con lo que quieran hacer,
expresin en el proyecto educativo y en sin necesidad de supervisar previamente la
las programaciones didcticas, especifican administracin a las editoriales. Otro asun-
en grados significativos la autonoma en to es que esta autonoma, por s misma,
las siguientes dimensiones, que vamos es- cambia escasamente la situacin, si no se
pecficamente a comentar: alteran paralelamente las condiciones de
ejercicio de la profesionalidad que hagan
Autonoma para elegir libros de tex- al profesorado menos dependiente de los
to y materiales curriculares en todas libros de texto.
las etapas educativas. En segundo lugar, posibilitar la exist-
Proyectos educativos diferenciados encia de Institutos especializados por su
segn mbitos (lingstico, huma- orientacin en lenguas modernas, en cien-
nstico, cientfico, tecnolgico, arts- cias o en tecnologa, querra posibilitar ins-
tico, deportivo y de las tecnologas titutos pblicos de prestigio, con alta
de la informacin y comunicacin) demanda por dicha especializacin. El
en Secundaria Obligatoria y Bachi- asunto no obstante se complica, en primer
llerato, de acuerdo con el art. 66 de lugar porque se deben dotar de medios y
la LOCE. recursos, as como incentivos, para que

(14) Reales Decretos 829, 830 y 831/2003, de 27 de junio, por el que se establecen las enseanzas comu-
nes de la Educacin Infantil, Educacin Primaria y Educacin Secundaria Obligatoria (BOE, 1, 2 y 3 de julio).
(15) De hecho ya se haba modificado previamente el actual sistema de supervisin de libros de texto y
materiales, suprimiendo la llamada censura previa. Cfr. MEC (1998): Real Decreto 1744/1998, de 31 de julio,
sobre uso y supervisin de libros de texto y dems material curricular correspondiente a las enseanzas de R-
gimen General (BOE, 4 de septiembre). Finalmente la LOCE determina (Disposicin Adicional Tercera): Corres-
ponde a la autonoma pedaggica de los centros educativos adoptar los libros de texto y dems materiales que
hayan de utilizarse en el desarrollo de las diversas enseanzas. [...], cuya edicin y adopcin no requerirn la
previa autorizacin de la administracin educativa.
(16) Un anlisis sumario en M. SALGUERO: Libertad de ctedra y derechos de los centros educativos. Barce-
lona, Ariel, 1997, pp. 138-153.

105
puedan desarrollarse. Pero esto, dara lu- y Bachillerato (julio, 2003) establecen, en
gar, a unos centros de calidad que podran todos ellos, que para poder desarrollar al
incrementar las diferencias con otros cen- mximo las capacidades, formacin y opor-
tros pblicos, reducidos a una poblacin tunidades de todos los alumnos, los centros
de alumnos ms marginal, con el riesgo de docentes podrn ampliar el currculo, hora-
entrar en un proceso de guetizacin17. La rio escolar y das lectivos, respetando en
comprensibilidad inicial de centros se en- todo caso, el currculo y calendario escolar
frenta a la diferenciacin entre centros. establecidos por las administraciones edu-
En efecto, aqu la promocin de la ca- cativas.
lidad puede estar reida con la igualdad. Esto sera un buen ejemplo de la doble
Caso similar es que haya centros pblicos cara (progresista y neoconservadora) de la
de Primaria bilinges o que impartan la mi- autonoma organizativa, curricular y peda-
tad o un tercio de clases en ingls. El asun- ggica. En efecto, esto supone dar una
to es si, para asegurar la igualdad (formal) oportunidad para que los centros puedan
haya que impedir dinmicas que puedan tomar iniciativas adecuadas y, ms espec-
dar lugar a la excelencia en la enseanza ficamente, potenciar los proyectos educati-
pblica. Mientras tanto, podemos aprender vos propios; pero a la vez, no conduce
de lo que funciona en otros pases de muy lejos si no tienen posibilidades reales,
nuestro entorno, as como de nuestras pro- como suele ser habitual en los centros pbli-
pias experiencias pasadas (por ejemplo, cos, de llevarlas a cabo. En cambio, los cen-
los llamados Centros experimentales de tros concertados no en vano han acogido
Enseanzas Medias en la reforma del se- bien la medida, pueden aumentar el hora-
tenta). Los referidos Reales Decretos espe- rio de los profesores o, si se incluyen como
cifican que se organizarn de acuerdo con actividades extraescolares, cobrar una canti-
el procedimiento que establezcan las ad- dad mayor a los padres (Marchesi, 2003).
ministraciones educativas, que debern ga- Cuando las posibilidades son dispares en
rantizar la ausencia de discriminacin ambos tipos de centros, unos se benefician y
entre los alumnos. Por parte de la primera, otros se perjudican, reabriendo el debate en-
se transfiere su regulacin a las Autono- tre las dos redes financiadas por la Adminis-
mas; por la segunda, la ausencia de discri- tracin, al poder hacer los segundos una
minacin suele quedar como una oferta ms atractiva para sus respectivos
apelacin si, paralelamente, no se ponen clientes, pues algunas familias a pesar de
los medios, como sealbamos, para que sus pretensiones, no podrn acceder a tales
no haya desigualdades entre los centros centros, por carecer de recursos. Otorgar
que, a la larga, son discriminaciones entre mayores cotas de autonoma, en este caso,
alumnos. conlleva diferenciar la oferta, introduciendo
En tercer lugar, los Reales Decretos fracturas en la igualdad.
por lo que se establecen las enseanzas La autonoma decretada, sin medios
comunes en Infantil, Primaria, Secundaria para implementarla, no transforma las

(17) Esto lleva al profesor Fernndez Enguita a sostener que la autonoma organizativa y curricular tiene
unos lmites: El primero, es que ningn centro pueda librarse de los alumnos con problemas. Tampoco, ningn
centro, ya sea pblico o concertado, debe especializarse en un tipo de enseanza, si eso significa que no va a
impartir las dems. Otra cuestin es que logre un nivel de excelencia en esas materias. Los centros tienen re-
cursos y estn obligados a impartir todas las enseanzas. Cfr. La autonoma escolar no debe servir para librarse
de alumnos problemticos: entrevista a Mariano F. Enguita (por J. Fernndez), en Trabajadores de la ensean-
za, 239 (enero, 2003), pp.10-13.

106
prcticas. Pero la salida no puede ser man- poder adecuar esa estructura y no que le
tener la uniformidad forzada, poco estimu- viniera ya condicionada por reglamentos y
lante para la mejora. Y si el problema es normas (035/32-45).
laboral o de recursos, no acadmico, se
puede promover la oferta de proyectos ESCENARIOS Y CAMINOS FUTUROS
educativos diferenciados en los pblicos, DE LA AUTONOMA
debidamente justificados y evaluados, a fi-
nanciar con los recursos humanos y mate- La cuestin de la autonoma, en ltimo ex-
riales necesarios por la Administracin. De tremo, conduce a si es posible organizar la
este modo, se posibilita e induce a que los educacin con otra lgica no-burocrtica,
centros presenten un contrato programa, que posibilite capacitar a los centros edu-
como un plan de desarrollo o proyecto de cativos para su propio aprendizaje y desa-
centro, cuyos recursos suplementarios son rrollo institucional. La lgica de tomar los
apoyados por la Administracin. centros educativos como instrumentos al
Finalmente, no cabe propugnar una servicio de las polticas educativas slo
autonoma de los centros sin equipos di- conduce, por su resistencia a la implemen-
rectivos que lideren la dinmica del centro. tacin fiel, a nuevas normativas, como
El modelo de direccin y organizativo de muestra elocuentemente lo sucedido en
los centros escolares espaoles, estableci- Espaa. No obstante, romper con la lgica
do a partir de la LODE, reformulado por la moderna del servicio pblico uniformado
LOPEG despus, ha sufrido una grave crisis, y homogneo, conduce a caminos incier-
provocando una desvertebracin de los tos, si no se precisan coordenadas y se de-
centros docentes. Este factor, indudable- limitan los senderos por los que haya de
mente, est en la base de los problemas de transcurrir, que eviten la atomizacin o
la autonoma de los centros en Espaa. Si fragmentacin, garantizando una cohesin
bien, actualmente, el liderazgo tiende a en- interna y una equidad en el servicio pbli-
tenderse como cualidad organizativa, dis- co. Si unos determinados niveles de auto-
tribuido entre todos los miembros, no cabe noma son imprescindibles para una buena
sin una direccin que impulse el proceso. gestin en el desarrollo del currculum,
La apuesta que hace la LOCE (modelo semi- tambin se requiere una accin comn del
profesional, seleccionado por la Adminis- Estado. De ah las tensiones, fragilidad in-
tracin con consulta del Consejo Escolar y trnseca y el relativo bloqueo de las prcti-
del Centro, continuidad en el cargo, forma- cas de autonoma.
cin, etc.) quiere incidir en este factor cla- La OCDE, en un infome reciente (2001,
ve. Est por ver lo que, en su desarrollo y cap. 3), plantea cules son, a medio plazo,
puesta en prctica, permita la nueva confi- los escenarios futuros del sistema escolar:
guracin (Estruch, 2002), en cualquier caso querer mantener la situacin actual aboca-
se reclamaba un cambio en la situacin an- ra a un sistema escolar burocrtico o des-
terior. Un directivo constataba la falta de de otro lado, dejar que se extienda el
autonoma que ha tenido el ejercicio de la modelo de mercado. Si no se quiere ir por
Direccin: Es verdad que se ha alcanzado uno u otro, cabe reestructurar o redisear
una cierta autonoma pedaggica y curri- los sistemas escolares en dos direcciones:
cular; pero falta autonoma en los centros las escuelas como centros sociales o como
en el terreno organizativo, de horarios, ca- organizaciones que aprenden. Si la conti-
lendario y en el modelo de la gestin de nuidad de un modelo burocrtico institu-
personal. [...] Porque en cualquier estructu- cionalizado no es deseable, ni tampoco un
ra organizacional el directivo, en cual- modelo mercantil, cabe reestructurar la po-
quier red, deba tener la capacidad de ltica educativa para que sea posible confi-

107
gurar redes intercentros en organizaciones ma para organizar las enseanza, el fun-
que aprenden. En estos ltimos escenarios, cionamiento del centro y la formacin y
la descentralizacin y autonoma son con- gestin de su profesorado. Si estas deman-
diciones necesarias. das estn presentes, habr que pensar qu
Si las polticas lineales de imposicin caminos debiera tomar la autonoma. Sien-
centralizada estn ya definitivamente desa- do legtimo e incluso deseable que los
creditadas por la prctica e investigacin centros escolares demanden capacidad
educativas, esto no significa que la poltica para configurar su propio desarrollo insti-
educativa no tenga un alto papel que jugar. tucional, decretar una autonoma para to-
En un contexto de retraimiento del papel dos los actores sociales, en la medida en
de la administracin educativa para, en que parten de una situacin desigual, pue-
funcin de descentralizacin y autonoma de de hecho dar lugar a una redistribu-
(unido a la ideologa neoliberal en auge), cin social regresiva (Munn, 1999),
cederlo a los clientes o a los propios cen- cuando de lo que se deba tratar es de
tros, no es menos poltica lo que se preci- compensar progresivamente a los ms des-
sa, sino ms y mejor poltica. Aprendiendo favorecidos.
del conocimiento acumulado en los fraca-
sos, es preciso reinventar la poltica centra- LA REGULACIN NORMATIVA
lista en una nueva poltica, como dice en EN UN CUASI-MERCADO EDUCATIVO
un clarificador planteamiento (Darling- CRECIENTE
Hammond, 2001), informada por el cono-
cimiento de cmo las escuelas mejoran y, Entendemos regulacin como el proceso
a la vez, capaz de movilizar las energas de mediante el que, desde la instancia guber-
los centros y coordinar los distintos com- namental, se establecen las reglas estructu-
ponentes del sistema. Como reclama la rales y se orientan (control, coordinacin,
misma autora, hace falta un nuevo para- recursos) las acciones de los centros y ac-
digma de enfocar la poltica educativa. Su- tores educativos18. Hay, pues, reglas que
pondra cambiar los afanes de los polticos proporcionan un marco para resolver pro-
y administradores, obsesionados en dise- blemas, una estructura de regulacin en un
ar controles, por otros que se centren en espacio social determinado, as como la
desarrollar las capacidades de las escuelas apropiacin que hacen los actores de di-
y los profesores para que sean responsa- chas reglas en sus respectivos contextos de
bles del aprendizaje y tomen en cuenta las accin y trabajo. Normalmente, la regula-
necesidades de los estudiantes y las preo- cin de modos de funcionamiento se esta-
cupaciones de la comunidad (p. 44). blece a nivel legislativo por un conjunto de
Las demandas de autonoma por parte leyes, decretos y normas. Dado que esta
de los docentes, equipos directivos y cen- regulacin, impuesta normativamente, es
tros son persistentes. En una encuesta re- cada vez ms difcil y presenta numerosas
ciente (Marchesi, 2003), tres cuartos de los fracturas, estn aflorando nuevas formas
mismos estiman que deban tener autono- de regulacin, ya sea por cambios en los

(18) Una conceptualizacin en C. MAROY y V. DUPRIEZ: La rgulation dans les systmes scolaires. Propo-
sitions thorique et analyse du cadre structurel en Belgique francophone, en Revue Franaise de Pdagogie,
130 (2000), pp. 73-87. Una nueva versin inglesa Regulation in school systems: a theoretical analysis of the
structural framework of the school system in French-speaking Belgium, en Journal of Education Policy, 18 (4),
2003, pp. 375-392; ANDRADA, M. y NARODOWSKY, M.: Descentralizacin y desregulacin en el sistema escolar,
Cuaderno de Pedagoga (Rosario-Argentina), ao III, 5. Tambin on-line http://pedagogia.netfirms.com/cua-
derno/anarodowski.html.

108
modos de gestionar la poltica educativa directo) sobre los centros (Vanderberghe,
(por ejemplo, control de resultados por 2002). Se presenta, pues, una complemen-
rendimiento de cuentas, de acuerdo con tariedad entre regulacin pblica y meca-
unos estndares) como por su desregula- nismos de mercado. Si ello contribuye a
cin para cederlo a reglas de mercado. El incrementar la eficacia o a marginar deter-
peligro latente a la hora de reclamar y con- minados centros pblicos, es una cuestin
ceder mayores cotas de autonoma es que, a discutir.
una vez que la regulacin institucional por Un grave problema que afecta a la
normativas sea cada vez menor, dicho autonoma de los centros, por ms que
control pase a los clientes, en una regu- se quiera ser ciego a lo que pasa19, es
lacin por el mercado. En esta situacin, que las familias han empezado a com-
ms que una regulacin por resultados portarse como consumidores de la es-
que, a partir del caso ingls, trata de ex- cuela, en una especie de mercado
tenderse por los pases europeos, cabe educativo (Prez Daz et al., 2001). Las
apostar por una regulacin por procesos nuevas clases medias piden y buscan
bien hecha, ms habitual en los sistemas centros que puedan proporcionar un ca-
educativos centralizados. pital escolar diferencial para sus hijos,
En el caso espaol, a partir de la LODE que les permitan competir mejor en la
(1985) se ve consolidada la financiacin carrera escolar y social. En el caso fran-
pblica de la enseanza privada, convert- cs, por no acudir a la literatura anglosa-
ida en concertada, dando lugar en la jona con un contexto histrico ms
prctica, especialmente en los grandes n- diferencial, (Robert Ballion,1982) detect
cleos urbanos, a un cuasi-mercado educa- hace aos cmo las familias empezaban
tivo, como salida hbrida entre sistema a adoptar estrategias de consumidores de
pblico con regulacin burocrtica y libre los servicios educativos. Posteriormente
mercado con una cierta competencia inter- (Ballion, 1991) analiz estadsticamente
centros. De acuerdo con (Whitty, Power y cmo en los medios urbanos la eleccin
Halpin, 1999, p.15), las caractersticas dis- de centros de secundaria se basaba en el
tintivas de un cuasimercado en relacin juicio y reputacin que le mereca el co-
con un servicio pblico son la separacin legio. Por lo dems, Marie Duru-Bellat ha
entre comprador y proveedor y un ele- presentado un amplio panorama en este
mento de eleccin del usuario entre distin- mismo nmero, y (Stephen Ball, 2003) ha
tos proveedores. Como tales, el Estado descrito los mecanismos, en el contexto
financia, reglamenta y regula el sistema, el ingls, que las clases medias emplean
sector privado por su parte provee y para conseguir ventajas en educacin. La
oferta el servicio en competencia con los educacin ha empezado a ser, para las
centros pblicos. En esa medida, como su- familias, independientemente de su
cede en Espaa, suelen comportar una orientacin ideolgica, un bien en el que
combinacin especfica de financiacin vale la pena invertir, an cuando se exija
pblica y eleccin por parte de las familias, tener derecho a que en los niveles obli-
ejerciendo ambos un control (directo o in- gatorios sea financiada por el Estado.

(19) En una investigacin que hemos realizado (Rodrguez Diguez y otros: La funcin directiva en los
centros docentes sostenidos con fondos pblicos. Madrid, INCE, 2002. Informe final, indito) sobre una amplia
muestra de centros y profesores (cuestionario y grupos de discusin), tanto los padres de familia como el pro-
fesorado sistemticamente valoran de modo ms alto los Centros Concertados, seguidos por los Centros Pbli-
cos de Educacin Primaria y ocupando el ltimo lugar los Centros Pblicos de Educacin Secundaria. De ella
hemos seleccionado las voces de directivos y profesores incluidas.

109
La eleccin no debiera consistir tanto primaria responsabilidad, debe preservar
en la capacidad del potencial consumidor la equidad del servicio, en lugar de transfe-
de escoger entre varios productos (clien- rirla al libre juego de la oferta de los cen-
te), cuanto en la capacidad para participar tros y demandas de los clientes.
y contribuir a construir colegiadamente el
diseo del centro y tipo de educacin de- EFICACIA Y CALIDAD
seado (ciudadano) para sus hijos. Pero en
el contexto actual, como se manifiesta de El asunto es, pues, cmo conjuntar la liber-
modo creciente con mltiples signos, re- tad (que se rige por una lgica de eficacia)
sulta una tarea ardua oponer una tica c- y equidad (principio de justicia) y de qu
vica de participacin solidaria a una moral forma podran jugar un papel en la dinami-
de consumidor que va unida a la libre elec- zacin de la escuela pblica y, con ello, en
cin de centro. En los nuevos dispositivos la educacin de la ciudadana (Munn,
moduladores de la subjetividad, el indivi- 1999). La cuestin grave es si la mera efi-
duo se realiza por la eleccin del tipo de ciencia debe ser, moral y polticamente, el
centro, no creyendo tanto en que stos primer criterio a aplicar al sistema educati-
ofrezcan modos de socializacin diferen- vo, como en cualquier otro servicio pblico;
ciales, cuanto un tipo de calidad deseado. o deben primar otros valores intrnsecos a
Los derechos de los clientes se convierten la propia institucin. Preservar el papel re-
en prioritarios al inters general o, mejor, distributivo del Estado exige, de acuerdo
se cree (ideolgicamente) que el mercado con la teora de la justicia liberal (Rawls),
y la libre competencia asegura, cual nueva una intervencin activa para los miembros
mano invisible, la identidad entre el inte- menos aventajados de la sociedad, ofre-
rs general y los intereses particulares. Lo ciendo un servicio pblico de educacin
que hasta ahora haba sido el control de- en condiciones de igualdad para toda la
mocrtico de la educacin por la participa- ciudadana, adoptando medidas compen-
cin de los agentes se traslada a la eleccin sadoras para los no aventajados, en lugar
de clientes, cuando sta es dependiente de de la lgica mercantilista.
la posicin socioeconmica, vinculada al La educacin es un bien bsico que
lugar de residencia y capital cultural de debe distribuirse con la mxima equidad
partida. posible. (Victoria Camps, 1996, p. 96), en
Depende del modo de regulacin de su libro sobre el malestar de la vida pblica,
las estructuras organizativas del sistema es- se pregunta: si un liberalismo progresista
colar para que promuevan preferentemen- quiere defender de verdad la educacin
te la eficacia o la equidad. En cualquier para todos, no debera dejar de pensar cul
caso, el Estado y la administracin educati- es el procedimiento ms adecuado para
va tienen que jugar un papel regulador que tal principio se cumpla. La idea de una
para evitar que la autonoma pueda dar lu- educacin pblica es revisable en sus m-
gar a una segmentacin o pulverizacin todos y en sus medios. No tiene por qu
del sistema educativo, cuestionando la co- llevarse a cabo siempre de la misma mane-
herencia nacional de sus principios, la ra, sea cual sea el contexto, los problemas
equidad del servicio pblico o la democra- y las circunstancias. Pero, si es preciso
tizacin de su funcionamiento (Barroso, promover el dinamismo y la eficiencia que
1997, p. 30). Precisamente porque los valo- requiere todo servicio pblico, lo que su-
res de solidaridad y equidad no pueden pone tambin un uso eficaz de los recursos
dejarse al arbitrio de los particulares, se disponibles, ello no puede implicar trans-
debe seguir defendiendo la intervencin ferir sin ms, mecanismos de gestin priva-
de la administracin educativa que, en su dos (Murphy, 1996). Sin duda, romper la

110
dicotoma entre dinamismo y eficiencia generando de esta manera, una calidad
versus rigidez e ineficacia del sector pbli- en funcin de su supervivencia en el mer-
co, puede ser superado adoptando estrate- cado. La autonoma, pues, est siendo uti-
gias que contribuyan a dinamizarlo y a lizada como un nuevo gerencialismo en
responder del servicio prestado. Y en educacin, argumentando que hay que di-
este sentido, es evidente, como seala ferenciar la oferta pblica y privada de los
(Tedesco, 1995, p. 155), la autonoma de centros, para lo que cada centro deba te-
los establecimientos constituye una va ner su propio proyecto educativo, hacerlo
prometedora para acercarnos a estos obje- pblico, y promover la mejora por compe-
tivos, a condicin de definir los mecanis- tencia, ampliando las posibilidades de
mos de articulacin que eviten la eleccin de los padres. La evaluacin ex-
atomizacin y garanticen una efectiva co- terna de los centros y publicacin de resul-
hesin interna. tados, posibilitar la mejora de la
Si es preciso conjugar la libertad y educacin por competencia para conse-
equidad, tambin lo es dinamizar las insti- guir clientes.
tuciones educativas para conseguir la cali-
dad demandada. Este es el problema y los AUTONOMA Y RECENTRALIZACIN
caminos son variados. Aqu nos hemos
centrado en analizar, con pros y contras, el Hans Weiler desarroll la tesis, con amplio
papel que en dicho territorio le cabe jugar eco, de que, ante los problemas de legiti-
a la autonoma de los centros. Por un lado, macin de la intervencin centralista del
la autonoma y descentralizacin, como in- Estado en educacin, la descentralizacin
cremento de la capacidad de toma de de- poda desempear el papel de un instru-
cisiones a nivel de centro, parece ser una mento atractivo tanto para la gestin de
condicin estructural necesaria, aunque no conflictos como para obtener una legitima-
suficiente, para implicar a los agentes en la cin compensatoria. La paradoja funda-
toma de decisiones, en el compromiso co- mental del Estado moderno estara en que,
lectivo y en el aprendizaje de la organiza- para mantener el control, adopta estrate-
cin. Por otro, cuando la escuela pblica gias centralizadas que le hacen perder la
deja de ser una cuestin ideolgica o de fi- legitimidad y, para incrementar o com-
nes (un modo propio de socializacin de pensar la legitimidad, tiene que adoptar
la ciudadana por encima de las pautas cul- medidas descentralizadoras que le hacen
turales particulares), el asunto se torna en perder el control efectivo, si es verdad
una racionalidad administrativa o de los que la descentralizacin representa tam-
medios: qu modos (imitados de los priva- bin la atractiva expectativa de la legitima-
dos) pueden hacerla funcionar mejor o de cin compensatoria en un momento en el
forma ms rentable. que existe una gran escasez de legitimidad,
Al respecto, impeler a que los centros el Estado moderno tiene como gran desa-
educativos ofrezcan diferentes proyectos fo la reconciliacin de estos dos objetivos
educativos (para que el producto sea di- opuestos: mantener en lo posible el con-
versificado), que reflejen una identidad y trol (centralizado) del sistema y mostrarse
personalidad propias, como se argumenta al mismo tiempo, cuando menos compro-
desde la LOGSE, se inscribe adems de una metido con la descentralizacin y, por tan-
estrategia para contribuir a dinamizarlos, to, obtener las ventajas de legitimacin
en la lgica romper con la uniformidad derivadas de dicha apariencia (Weiler,
predominante en los sistemas estatales p- 1996, p. 224).
blicos de educacin, posibilitando la elec- El incremento de autonoma a los cen-
cin entre una pluralidad de centros, tros, en las actuales orientaciones de las

111
polticas educativas, se encuentra vincula- siones: elaboracin de un sistema estatal
da a determinados dispositivos de re-cen- de indicadores de la educacin, evaluacio-
tralizacin, entre los que se encuentran, nes generales de diagnstico de reas y
principalmente, el control de resultados en asignaturas en Primaria y Secundaria sobre
la evaluacin de centros y la responsabili- competencias bsicas del currculo, eva-
dad por rendimientos de cuentas20. De este luacin general del sistema con publica-
modo, las polticas educativas de final de cin de resultados y evaluacin de centros
siglo en iniciativas surgidas por los go- (sostenidos con fondos pblicos) por las
biernos conservadores, pero seguidas por respectivas administraciones educativas.
los laboristas (Blair o Clinton), para lograr Adems, la Prueba General de Bachillerato,
una coherencia o articulacin del sistema, como la anterior de Acceso a la Universidad,
se han dirigido a incrementar la llamada centraliza y homogeneiza el currculo de los
calidad del sistema educativo por un in- dos aos de Bachillerato, subordinndolo a
cremento de la evaluacin, en una especie los contenidos de la prueba.
de estado evaluador, que dijo Neave. Est por ver, a pesar de los malos au-
Adems de Estados Unidos, el Reino Uni- gurios (Torres, 2003), cmo se regulan e
do est ejerciendo de laboratorio para Eu- implementan estas previsiones. Por lo
ropa. La evaluacin del currculum de los pronto, el Instituto Nacional de Evaluacin
centros, presentada como mecanismo de y Calidad del Sistema Educativo (INECSE),
mejora, no deja de significar un control de nueva denominacin establecida por la
los centros (de ah la medida de resulta- Ley Orgnica de Calidad de la Educacin
dos obtenidos por los alumnos), donde para el antiguo INCE (Instituto Nacional de
adems es accionada como soporte de Calidad y Evaluacin), prosigue elaboran-
procesos de responsabilidad o de presta- do el sistema estatal de indicadores de
cin de cuentas relacionados con los resul- educacin. En su ltima formulacin21,
tados educativos y acadmicos, pasando http://www.ince.mec.es/pub/sin2002.pdf,
estos a ser ms importantes que los proce- consta de 32 indicadores educativos que
sos pedaggicos, que habran implicado agrupan cinco grandes dimensiones: el
otras formas de evaluacin (Afonso, 1999, contexto en el que se desarrollaba la edu-
p. 146). cacin, los recursos invertidos en la mis-
La contrapartida de la autonoma es ma, la participacin a travs de las tasas de
que la administracin educativa ejerce un escolarizacin, los procesos educativos
control remoto o a posteriori de los conte- que se daban en las aulas y en los centros
nidos y niveles de consecucin de los cen- y los resultados educativos obtenidos a
tros educativos basado en los resultados. corto, medio y largo plazo.
La Ley Orgnica de Calidad de la Educa- La descentralizacin curricular se pro-
cin apuesta por un sistema educativo duce en un contexto en que el Estado cen-
orientado a los resultados. As, el Ttulo tral retiene importantes funciones de
VI (De la evaluacin del sistema educativo, control, pero por otro se responsabiliza
arts. 95-101) seala las siguientes dimen- de proporcionar una educacin pblica de

(20) Si bien la literatura sobre el asunto es abrumadora, recientemente Profesorado (Revista de Currcu-
lum y Formacin del Profesorado) ha dedicado un monogrfico sobre el tema, con la edicin de un importante
trabajo de Richard Elmore, Salvar la brecha entre estndares y resultados y el posterior comentario de los pro-
fesores Escudero, Montero Mesa y Bolvar, as como una seleccin bibliogrfica.
(21) Ministerio de Educacin, Cultura y Deportes (2003): Sistema estatal de indicadores de la educacin
2002. Madrid, Instituto Nacional de Calidad y Evaluacin (INCE), 2002. On line: http://www.ince.mec.es/pub/sin
2002.pdf.

112
calidad, mediante una descentralizacin, simple mezclar los aspectos positivos de
para transferirla o delegarla a los centros cada uno. (Fullan, 2002, p. 52), de modo
educativos o municipios. De este modo, el parecido, seala la conclusin paradjica
discurso pretendidamente progresista del de que las unidades centrales y locales se
centro escolar como unidad bsica del necesitan mutuamente. No se puede avan-
cambio, con una cultura organizativa pro- zar si dominan unas u otras. Lo que se ne-
pia, puede entonces aliarse (o quedar cesita es una nueva relacin bilateral de
atrapado) con un conjunto de ideologas presin, apoyo y negociacin continua, es
postmodernas, en un momento de crisis decir, una influencia simultnea de arriba
del Estado del Bienestar para seguir pres- abajo y de abajo arriba.
tando los mismos servicios pblicos. Situados, pues, entre una lgica de ac-
El escenario organizativo de la educa- cin burocrtica y una lgica profesional,
cin, diseado por la modernidad ilustrada una gestin por proyectos podra reforzar el
(red de establecimientos de enseanza papel del centro educativo como unidad
que, de modo uniforme, contribuyen a la estratgica de la mejora. El problema,
identidad ciudadana), ya no es/ser el mis- como ya se ha referido, es que la fuerte
mo. Debilitado el consenso alrededor de la tradicin centralista ha creado una cultura
misin de la escuela como configuracin de dependencia administrativa donde el
de la identidad ciudadana y, vista la incapa- centro educativo en Espaa es un proyecto
cidad del sistema para asegurar un funciona- a construir, ms que una realidad dada.
miento uniforme, existe el peligro de que se Esto conduce a una paradoja. Por esta tra-
pase a un escenario fragmentado, donde dicin acumulada, nuestros centros educa-
cada escuela es un agregado de unidades di- tivos estn fuertemente uniformados, por
ferenciadas y en tal caso, al servicio de las lo que otorgarles protagonismo en el pilo-
preferencias de los usuarios/clientes. Los le- taje de la mejora supone oponerse a dicha
mas recientes del management educativo tradicin burocrtica y uniformadora. Por
apuntan a un rediseo postburocrtico de otra, en el grave estado de desvertebracin
los centros educativos, que los abocan a un a que han llegado ltimamente, delegar los
escenario fragmentado. esfuerzos de mejora a los propios centros,
En este contexto social y educativo, por un lado, no conduce muy lejos, al im-
sin referentes ideolgicos claros, la legti- ponerse la fuerza de la inercia de un siste-
ma aspiracin a autogobierno de los cen- ma burocrtico y formalista. Finalmente,
tros escolares, mezclada con la tendencia como ya se ha indicado anteriormente,,
neoconservadora a introducir mecanismos podra significar ceder el asunto a una l-
de desregulacin, autogobierno y compe- gica de regulacin mercantil, en un modo
tencia entre los centros escolares, puede de gestin contaminado por lo privado.
dar lugar justo a utilizar el Desarrollo Basa-
do en la Escuela como un mecanismo sutil
de legitimacin y gestin de los propios in- BIBLIOGRAFA
tereses de la Administracin, cuando no
ponerse al servicio de propuestas conser-
vadoras. Adems, tras las sucesivas olas de AFONSO, A.J.: Las polmicas contempor-
movimientos centralizadores y de autono- neas y la evaluacin educativa en Por-
ma progresiva a los centros escolares, tugal en Revista de Educacin, 319,
donde se han puesto de manifiesto cmo (1999), pp. 135-153.
ambos tienen inconvenientes y problemas, ANTNEZ, S. (coord.): Descentralizacin y
parecera como conclusin provisional si autonoma de los centros (Seccin I).
esto fuera fcticamente realizable de modo Conferncia Nacional dEducacin.

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